1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 6-6-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 173 SENTENZA 22 maggio - 1 giugno 2007
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Enti. Consiglio regionale - Immunita' dei consiglieri regionali per le opinioni espresse e i voti dati nell'esercizio delle loro funzioni - Procedimento civile, davanti al Tribunale di Roma, per risarcimento dei danni a seguito delle opinioni espresse da un consigliere regionale della Regione Veneto - Ordinanza di fissazione dell'udienza di trattazione - Conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Veneto in relazione a tale atto - Asserita sussistenza del nesso funzionale tra dichiarazioni e attivita' consiliare, con conseguente lesione della sfera di autonomia costituzionalmente garantita alla Regione e ai suoi organi - Inidoneita' dell'atto impugnato a ledere le attribuzioni costituzionalmente garantite della Regione - Inammissibilita' del conflitto. - Ordinanza del giudice istruttore presso il tribunale di Roma del 5 luglio 2005. - Costituzione, artt. 121, 122, comma quarto, e 123. (007C0723) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 6-6-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO,
Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito
dell'ordinanza di fissazione dell'udienza di trattazione, di cui al
verbale del 5 luglio 2005, adottata dal giudice istruttore presso il
tribunale di Roma, sezione prima civile, nel giudizio per
risarcimento dei danni subiti dal dott. Corrado Clini a seguito delle
opinioni espresse dal consigliere regionale Gianfranco Bettin (r.g.
n. 24632/05), promosso con ricorso della Regione Veneto notificato il
19 luglio 2005 ed il 21 novembre 2006, depositato in cancelleria il
26 luglio 2005 ed il 7 dicembre 2006 ed iscritto al n. 24 del
registro conflitti tra enti 2005.
Udito nell'udienza pubblica dell'8 maggio 2007 il giudice
relatore Gaetano Silvestri;
Uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Luigi Manzi per la Regione
Veneto.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 19 luglio 2005 e depositato il
successivo 26 luglio, la Regione Veneto, in persona del Presidente
pro tempore, ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti
dello Stato in relazione all'ordinanza di fissazione dell'udienza di
trattazione, di cui al verbale del 5 luglio 2005, adottata dal
giudice istruttore presso il tribunale di Roma, sezione prima civile,
nel giudizio per risarcimento dei danni subiti dal dott. Corrado
Clini a seguito delle opinioni espresse dal consigliere regionale
Gianfranco Bettin (r.g. n. 24632/05), per violazione dell'art. 122,
quarto comma, e, «suo tramite», degli artt. 121 e 123 della
Costituzione.
1.1. - In punto di fatto, la Regione ricorda che nel settimanale
L'Espresso del 10 febbraio 2005, diffuso nelle edicole il 4 febbraio
2005, è stato pubblicato un articolo, intitolato «Uranio Rosso», a
firma di Riccardo Bocca, avente ad oggetto un traffico illegale di
rifiuti radioattivi e tossici avvenuto tra il 1989 e il 1990. In
particolare, secondo quanto riferito dal periodico, il materiale
tossico sarebbe stato trasportato in Italia e poi bruciato in un
inceneritore di Porto Marghera, come confermato, a dire del
giornalista, da un referto del 28 febbraio 1990 dell'Unità locale
socio sanitaria 36 di Venezia, rimasto segreto e attestante
l'esistenza nella condensa dei fumi del forno SG 31 di Marghera di
tracce di uranio ben oltre il limite stabilito per legge.
In proposito, l'articolo di Bocca evidenziava come l'allora
direttore del servizio di igiene pubblica alla ULSS 36 di Venezia, il
dott. Corrado Clini, in una relazione datata 8 gennaio 1990 sullo
smaltimento dei fusti contenenti rifiuti tossici a Porto Marghera,
non avesse fatto alcun riferimento a tracce di uranio nei fumi emessi
dai detti forni. A conclusione dell'inchiesta il giornalista si
chiedeva perchè il dott. Clini non avesse provveduto a comunicare
l'emissione di sostanze radioattive agli organi competenti e se
davvero il Governo dell'epoca non fosse a conoscenza dei fumi
tossici.
A seguito della pubblicazione del suddetto articolo, il
consigliere regionale del gruppo dei Verdi Gianfranco Bettin ha
presentato al Consiglio regionale, nella stessa giornata del
4 febbraio 2005, un'interrogazione a risposta scritta, intitolata
«Materiale radioattivo bruciato a Porto Marghera, vogliamo la
verita!», rubricata il successivo lunedì 7 febbraio 2005, sub
n. 641.
Contemporaneamente, il consigliere Bettin ha riprodotto il
contenuto dell'inchiesta giornalistica in un articolo, intitolato
«Avevamo ragione, hanno bruciato uranio a Marghera e hanno mentito» e
pubblicato sul sito internet del Gruppo consiliare regionale dei
Verdi del Veneto il 4 febbraio 2005, in cui, peraltro, si dava
notizia dell'avvenuta presentazione dell'interrogazione alla Giunta
regionale.
A questi avvenimenti hanno fatto seguito: un ulteriore articolo
di Riccardo Bocca sul settimanale L'Espresso del 3 marzo 2005, una
interrogazione parlamentare da parte del deputato Luana Zanella e una
conferenza stampa congiunta del consigliere Bettin, dell'on. Zanella
e del giornalista Riccardo Bocca, tenuta il 22 febbraio 2005. Il
dott. Clini, dopo aver smentito attraverso vari quotidiani locali il
fondamento delle denunce giornalistiche, ha convenuto in giudizio,
con atto di citazione del 30 marzo 2005, notificato a Bettin il
31 marzo 2005, lo stesso consigliere regionale, l'on. Zanella e il
giornalista Bocca per essere risarcito dei danni materiali e
all'immagine subiti dalla «campagna giornalistica [...]
manifestamente inesatta, infondata e per molti aspetti non
veritiera».
Su espressa richiesta di «tutela delle proprie prerogative» da
parte del consigliere Bettin, il Presidente del Consiglio regionale
del Veneto, ritenendo che l'attivazione del procedimento civile
incidesse «in via diretta sull'autonomia di un consigliere regionale
ed in via mediata sulla stessa autonomia costituzionalmente garantita
della Regione», ha «invitato» la Giunta regionale a promuovere
conflitto di attribuzioni dinanzi alla Corte costituzionale. Invito,
che è stato accolto dalla Giunta la quale, in data 14 giugno 2005,
ha deliberato di autorizzare il proprio Presidente a proporre
conflitto di attribuzione.
Prima ancora che venisse notificato e depositato il ricorso per
conflitto, nella udienza di prima comparizione delle parti, tenuta il
5 luglio 2005, il giudice istruttore, «nonostante gli atti della
Regione e l'eccezione diretta ad evidenziare il difetto di
giurisdizione ex art. 122, quarto comma, Cost.», ha rinviato la causa
all'udienza del 15 novembre 2005 per la sua trattazione, ai sensi
dell'art. 180, secondo comma, del codice di procedura civile.
A questo punto la Giunta regionale, ritenendo opportuno
«confermare e rinnovare sul nuovo presupposto l'autorizzazione a
promuovere il giudizio per conflitto di attribuzioni», ha integrato
la precedente delibera con una nuova, ribadendo l'autorizzazione di
cui sopra.
1.2. - In punto di diritto, la Regione ricorrente si sofferma
principalmente sull'ammissibilità del conflitto, evidenziando come
la fattispecie in esame presenti «caratteri di assoluta singolarita».
Nell'odierno conflitto, infatti, si chiede di far valere lo status di
consigliere regionale «non nei confronti di un atto di esercizio
della giurisdizione penale o contabile, bensì di quella civile, come
invero è già accaduto, in pendenza, tuttavia, del relativo giudizio
e in assenza di una decisione di merito, foss'anche solo di primo
grado».
La difesa regionale evidenzia quindi la necessità di individuare
«il momento a partire dal quale, avviato con un atto propulsivo di
parte privata un giudizio civile, si può ritenere di essere in
presenza di un atto statale invasivo dell'autonomia regionale
costituzionalmente garantita, contro il quale poter reagire per
conflitto di attribuzioni». A tal fine vengono illustrati alcuni
«punti fermi», che sarebbero desumibili dalla giurisprudenza
costituzionale e dalla «migliore dottrina» e che confermerebbero
l'ammissibilità del conflitto.
In particolare, la Regione, dopo aver sottolineato le analogie
esistenti tra le prerogative consiliari di cui all'art. 122, quarto
comma, Cost. e quelle previste dall'art. 68 Cost. per i parlamentari,
ricorda come, per orientamento giurisprudenziale costante, anche atti
giurisdizionali o comunque «strumentalmente inerenti all'esplicazione
di funzioni giurisdizionali» siano ritenuti idonei a dar luogo a
conflitti di attribuzione tra Stato e Regione.
Sulla base dei suddetti argomenti, alla ricorrente non pare
dubbio che il giudice, e per esso lo Stato, esercitando la
giurisdizione «nonostante il parere contrario della Regione e
l'eccezione fondata sull'art. 122, quarto comma, Cost.», abbia
violato «la posizione di autonomia e di indipendenza
costituzionalmente garantita ai componenti il Consiglio regionale e,
loro tramite, al Consiglio stesso».
Peraltro, aggiunge la difesa regionale, la giurisprudenza
costituzionale ha ritenuto che la prerogativa di cui all'art. 122,
quarto comma, Cost. possa essere lesa dal decreto che dispone il
giudizio o dall'avviso di conclusione delle indagini preliminari
emesso dalla Procura della Repubblica o, ancora, dall'invito, rivolto
da quest'ultima, a presentarsi per essere interrogato in qualità di
persona sottoposta ad indagini o, infine, dall'atto di citazione
emesso dalla Procura presso la Corte dei conti. Dunque, ai fini
dell'ammissibilità del conflitto, «è sufficiente il solo fatto
della pretesa dell'esercizio della giurisdizione manifestato da un
organo statale (non necessariamente un giudice) a fronte di una
situazione di immunità ex art. 122, quarto comma, Cost.» e «non è
affatto necessario che l'esercizio della giurisdizione acquisti la
forma di sentenza o di un atto altrimenti definitivo».
Si sostiene, pertanto, che mentre l'atto introduttivo di un
giudizio civile, di per sè, non violerebbe la prerogativa del
consigliere regionale, la lesione sarebbe prodotta dalla successiva
attività processuale, che, nel caso de quo, è consistita nel rinvio
all'udienza di trattazione.
La Regione Veneto precisa, inoltre, che con il conflitto in esame
non intende contestare gli errori in iudicando che il giudice avrebbe
commesso, là dove non ha dichiarato il difetto di giurisdizione e
non ha sospeso il giudizio; si vuole piuttosto denunciare
«l'illegittimo convincimento che ha indotto il Tribunale di Roma ad
esercitare un potere che non gli competeva e non gli compete».
Nè, secondo la Regione, la parte asseritamente lesa dalle
opinioni espresse dal consigliere regionale sarebbe priva della
possibilità di esercitare le proprie difese in sede di conflitto di
attribuzione, stante quanto affermato dalla Corte costituzionale
nella sentenza n. 76 del 2001.
1.3. - Ancora in riferimento all'ammissibilità del conflitto, la
difesa regionale ritiene che l'esistenza di un atto statale
illegittimamente invasivo dell'autonomia regionale possa essere
affermata estendendo ai consiglieri regionali le conclusioni cui la
Corte costituzionale è pervenuta a proposito della insindacabilità
dei parlamentari ex art. 68 Cost.
In particolare, la ricorrente, «pur nella consapevolezza che la
tesi è assolutamente minoritaria», ritiene che, analogamente alla
delibera di insindacabilità della Camera di appartenenza, anche gli
atti con i quali la Regione interviene a tutela del consigliere
regionale abbiano «un'efficacia inibitoria del procedimento
giurisdizionale in corso». Argomenti a sostegno di questa tesi si
trarrebbero dall'art. 3 della legge 20 giugno 2003, n. 140
(Disposizioni per l'attuazione dell'articolo 68 della Costituzione
nonchè in materia di processi penali nei confronti delle alte
cariche dello Stato), che, ad avviso della difesa regionale, dovrebbe
applicarsi, per via analogica, ai consiglieri di tutte le Regioni, al
fine di assicurare loro una eguale protezione nell'esercizio delle
medesime funzioni.
Aderendo a questa ricostruzione si avrebbe «per dimostrata,
nuovamente e in secondo grado, la menomazione dell'autonomia
costituzionale del Veneto, ad opera del Tribunale di Roma, nella
forma "invasiva" dell'esercizio di un potere di giurisdizione
assolutamente mancante».
1.4. - In riferimento al merito del conflitto, la ricorrente,
dopo aver evidenziato che le attività di indirizzo e di controllo (e
quindi anche le interrogazioni e le interpellanze) esercitate dai
consiglieri regionali rientrano fra quelle per le quali opera la
guarentigia di cui all'art. 122, quarto comma, Cost., sottolinea come
l'insindacabilità si estenda alle dichiarazioni rilasciate al di
fuori dell'esercizio di funzioni consiliari qualora queste siano
contestuali ad atti parlamentari tipici e presentino una sostanziale
corrispondenza di contenuti con questi ultimi.
Nel caso di specie sussisterebbero entrambe queste condizioni,
con la conseguenza che il consigliere Bettin non potrebbe «essere
sottoposto a giudizio nè in ragione delle dichiarazioni contenute
nell'interrogazione consiliare, in quanto atto tipico inerente
l'esercizio delle sue attribuzioni; nè in ragione dell'articolo
pubblicato via internet, considerate la "sostanziale corrispondenza"
e la "contestualita'" [...] intercorrente tra questo e quella».
La Regione conclude chiedendo che la Corte dichiari che non
spettava allo Stato, e per esso, al Tribunale di Roma accertare la
responsabilità civile del consigliere regionale Gianfranco Bettin
quale autore dell'interrogazione a risposta scritta n. 641 del 2005 e
dell'articolo pubblicato il 4 febbraio 2005 sul sito internet del
Gruppo consiliare regionale dei Verdi del Veneto e, conseguentemente,
annulli l'atto di fissazione dell'udienza di trattazione di cui al
verbale del 5 luglio 2005 e tutti gli atti processuali adottati e che
saranno medio tempore eventualmente adottati dal Tribunale civile di
Roma nel giudizio per risarcimento dei danni subiti dal dott. Corrado
Clini a seguito delle opinioni espresse dal consigliere regionale
Gianfranco Bettin.
2. - In prossimità dell'udienza del 24 ottobre 2006 la Regione
Veneto ha depositato una memoria con la quale riferisce il seguito
della vicenda processuale che sta alla base del conflitto.
Si apprende, in particolare, che nell'udienza di trattazione del
15 novembre 2005, il giudice si è riservato la decisione
sull'eccezione diretta ad attivare la guarentigia ex art. 122, quarto
comma, Cost., nuovamente riproposta dal convenuto. Successivamente,
sciogliendo la riserva in data 12 gennaio 2006, ha pronunciato
un'ordinanza con la quale, previa separazione del procedimento nei
confronti dell'on. Zanella, ha sospeso il giudizio nei confronti del
consigliere Bettin fino all'esito della definizione del ricorso per
conflitto di attribuzioni ed ha rinviato la causa ad una udienza
successiva per la precisazione delle conclusioni in ordine alla
domanda proposta nei confronti della citata on. Zanella.
In relazione a quest'ultimo punto, con la sentenza n. 17995
dell'8 agosto 2006 il giudice civile ha rigettato la domanda
dell'attore sulla base della delibera di insindacabilità della
Camera dei deputati.
Quanto riportato, a parere della difesa regionale, confermerebbe
l'idoneità dell'atto di citazione civile «ad aprire indebitamente il
varco all'esercizio di una giurisdizione costituzionalmente vietata»,
in presenza della prerogativa di cui all'art. 122, quarto comma,
Cost.
2.1. - Per quanto attiene al merito del conflitto, la Regione
ritiene che sia sufficiente estendere al consigliere Bettin le
conclusioni cui è pervenuta la Giunta per le autorizzazioni della
Camera dei deputati relativamente alle dichiarazioni rese dall'on.
Zanella. A suo dire, infatti, tra le opinioni espresse dal
consigliere regionale e dal parlamentare da ultimo citato vi sarebbe
analogia nelle modalità di espressione, identità di «fatto
ispiratore: l'articolo de L'Espresso» e di «presa di posizione in
sede di divulgazione mediatica». Identici sono, inoltre, il tenore
letterale e la ratio degli artt. 68, primo comma, e 122, quarto
comma, Cost.
Per le ragioni suesposte la difesa regionale insiste nella
richiesta dell'accoglimento delle conclusioni formulate nel ricorso.
3. - All'esito dell'udienza del 24 ottobre 2006 la Corte
costituzionale ha disposto, con l'ordinanza n. 353 del 2006, che
l'atto introduttivo del conflitto fosse notificato, a cura della
ricorrente, al Tribunale di Roma in persona del suo Presidente, ai
sensi dell'art. 27, comma 2, delle norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale.
4. - La Regione Veneto ha notificato al Tribunale di Roma il
ricorso e l'ordinanza n. 353 del 2006 in data 21 novembre 2006 e li
ha depositati il successivo 7 dicembre.

Considerato in diritto

1. - Con ricorso notificato il 19 luglio 2005 e depositato il
successivo 26 luglio, la Regione Veneto, in persona del Presidente
pro tempore, ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti
dello Stato in relazione all'ordinanza di fissazione dell'udienza di
trattazione, di cui al verbale del 5 luglio 2005, adottata dal
giudice istruttore presso il tribunale di Roma, sezione prima civile,
nel giudizio per risarcimento dei danni subiti dal dott. Corrado
Clini a seguito delle opinioni espresse dal consigliere regionale
Gianfranco Bettin (r.g. n. 24632/05), per violazione dell'art. 122,
quarto comma, e, «suo tramite», degli artt. 121 e 123 della
Costituzione.
2. - Il ricorso è inammissibile.
2.1. - È stata impugnata l'ordinanza di fissazione dell'udienza
di trattazione della causa per risarcimento danni di cui sopra, in
quanto asseritamente lesiva della sfera di attribuzioni
costituzionalmente protette della ricorrente Regione Veneto. Tale
atto è stato adottato dal giudice istruttore nell'udienza di prima
comparizione, tenutasi il 5 luglio 2005. Ai sensi dell'art. 180 del
codice di procedura civile - nel testo in vigore alla suddetta data -
il giudice era tenuto «in ogni caso» a fissare a data successiva la
prima udienza di trattazione. Secondo la citata norma processuale,
nella udienza di prima comparizione il giudice doveva limitarsi a
verificare d'ufficio la regolarità del contraddittorio ed a
pronunciare, ove occorrenti, i provvedimenti previsti dagli
artt. 102, secondo comma, 164, 167, 182 e 291, primo comma, cod.
proc. civ. Ogni determinazione in ordine alle eccezioni processuali e
di merito proposte dal convenuto era riservata all'esito dell'udienza
di trattazione. Quest'ultima si poneva pertanto, rispetto all'udienza
di prima comparizione, in un rapporto di sequenza necessaria,
ritenuta inderogabile, salvo consenso di tutte le parti, dalla
giurisprudenza e dalla dottrina prevalenti.
Poichè il giudice, in sede di prima comparizione, non avrebbe
potuto assumere alcun provvedimento in ordine all'eccezione di
insindacabilità, ai sensi dell'art. 122, quarto comma, Cost.,
proposta dal convenuto consigliere regionale, l'atto impugnato, con
il quale il giudice stesso ha doverosamente fissato la data
dell'udienza di trattazione, non è idoneo a produrre alcuna
menomazione delle attribuzioni costituzionalmente garantite della
Regione Veneto, a prescindere da ogni valutazione sulla fondatezza
dell'eccezione medesima. Secondo il regime processuale vigente alla
data dell'udienza di prima comparizione, quest'ultima era
caratterizzata da una funzione meramente preparatoria rispetto alla
trattazione in senso stretto della causa, essendo riservata
all'udienza successiva l'adozione di provvedimenti astrattamente e
potenzialmente lesivi della dedotta guarentigia di cui all'art. 122,
quarto comma, Cost. e come tali suscettibili di essere presi in
considerazione da questa Corte nell'ambito di un conflitto di
attribuzione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione proposto
dalla Regione Veneto nei confronti dello Stato, in relazione
all'ordinanza di fissazione dell'udienza di trattazione adottata dal
giudice istruttore presso il tribunale di Roma, sezione prima civile,
nel giudizio r.g. n. 24632/05, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 maggio 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Silvestri
Il cancelliere: Melatti
Depositata in cancelleria il 1° giugno 2007.
Il cancelliere: Melatti
07C0723