1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 16-5-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 67 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 aprile 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in Cancelleria il 4 aprile 2012 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica - Legge finanziaria regionale 2012 - Norme della Regione Molise - Rimborso delle spese per trasferte ed autorizzazioni alle missioni - Previsione della possibilita', in occasione delle trasferte di servizio, in caso di impossibilita' di utilizzo di idoneo mezzo dell'Amministrazione o d'altro mezzo pubblico di trasporto, di utilizzo del mezzo proprio e relativo rimborso spese per il personale con qualifica dirigenziale titolare di incarichi apicali; i responsabili di programmi collegati all'utilizzo di fondi comunitari e nazionali; i funzionari e dirigenti incaricati dell'esercizio di funzioni ispettive o di controllo e di patrocinio legale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dell'art. 6 del d.l. n. 78/2010, convertito in legge n. 122/2010, concernente la riduzione dei costi degli apparati amministrativi, e dell'art. 8 della legge n. 417/1978 e dell'art. 12, settimo comma, e 19, terzo comma, della legge n. 836/1973 - Denunciata violazione dei principi di coordinamento della finanza pubblica - Denunciata violazione della sfera di competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile. - Legge della Regione Molise 26 gennaio 2012, n. 2, art. 18, commi 1 e 2. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. e), e terzo. Bilancio e contabilita' pubblica - Legge finanziaria regionale 2012 - Norme della Regione Molise - Attestazione, in ottemperanza alle leggi regionali nn. 37/1999 e 38/2006 e a seguito della consultazione referendaria del giugno 2011, che la proprieta' pubblica delle reti e delle infrastrutture e' inalienabile e che la gestione del servizio integrato e' affidata all'Azienda speciale regionale Molise Acque, ente di diritto pubblico la cui natura giuridica non puo' essere modificata - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della sfera di competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza. - Legge della Regione Molise 26 gennaio 2012, n. 2, art. 79. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. e). Bilancio e contabilita' pubblica - Legge finanziaria regionale 2012 - Norme della Regione Molise - Previsione che il sistema Regione Molise, istituito ai sensi dell'art. 7 della legge regionale n. 16/2010, e' costituito dalla Regione Molise e dagli enti indicati nelle Tabelle A1 e A2 allegate, che la Giunta regionale provvede ad aggiornare gli elenchi e che gli stessi vengono pubblicati nel BUR - Previsione che la Giunta regionale differenzi, in relazione alla tipologia degli enti, la forma della loro partecipazione e del loro coordinamento al Sistema, il potere di monitoraggio della Regione, nonche' i poteri e le modalita' di controllo, anche ispettive e di vigilanza - Ricorso del Governo - Denunciata interferenza con le funzioni del Commissario ad acta. - Legge della Regione Molise 26 gennaio 2012, n. 2, art. 3, commi 1 e 2. - Costituzione, art. 120, comma secondo. Bilancio e contabilita' pubblica - Legge finanziaria regionale 2012 - Norme della Regione Molise - Riordino del Servizio sanitario regionale - Previsione che i distretti circondariali, ai sensi dell'art. 3-quater del d.lgs. n. 502/1992, costituiscono il livello in cui si realizza la gestione integrata tra servizi sanitari e socio-assistenziali - Previsione che entro 60 giorni dall'entrata in vigore della legge impugnata, la Giunta regionale presenta una proposta di riordino e di determinazione dei distretti stessi - Ricorso del Governo - Denunciata interferenza con le funzioni del Commissario ad acta. - Legge della Regione Molise 26 gennaio 2012, n. 2, art. 67, commi 1 e 2. - Costituzione, art. 120, comma secondo. Bilancio e contabilita' pubblica - Legge finanziaria regionale 2012 - Norme della Regione Molise - Disciplina sull'assetto programmatorio, contabile, gestionale e di controllo dell'Azienda sanitaria regionale del Molise - Eliminazione del controllo della Giunta regionale solo su alcuni atti del Direttore generale della ASREM - Ricorso del Governo - Denunciata interferenza con le funzioni del Commissario ad acta. - Legge della Regione Molise 26 gennaio 2012, n. 2, art. 68. - Costituzione, art. 120, comma secondo. Bilancio e contabilita' pubblica - Legge finanziaria regionale 2012 - Norme della Regione Molise - Strutture sanitarie e socio-sanitarie - Previsione, per le strutture che chiedano l'accreditamento, che la verifica della congruita' con il fabbisogno d'assistenza secondo le funzioni sanitarie e socio-sanitarie individuate dalla programmazione sanitaria regionale e' effettuata dal C.R.A.S.S. o dall'organo competente istituto da apposito provvedimento di Giunta regionale, entro novanta giorni dalla presentazione della domanda - Ricorso del Governo - Denunciata interferenza con le funzioni del Commissario ad acta. - Legge della Regione Molise 26 gennaio 2012, n. 2, art. 69. - Costituzione, art. 120, comma secondo. (012C0144) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 16-5-2012)

Ricorso della Presidenza del Consiglio dei ministri in persona
del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso per
mandato ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui
uffici ha domicilio in Roma, via dei Portoghesi n. 12 - PEC
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it, ricorrente;
Contro Regione Molise, in persona del presidente della Giunta
regionale attualmente in carica, resistente;
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli
articoli 3, commi 1 e 2; 18, commi 1 e 2; 67; 68, comma 1, lett. a),
69; 79 della legge della Regione Molise 26 gennaio 2012, n. 2, «Legge
Finanziaria Regionale 2012», pubblicata nel Bollettino ufficiale
Molise 28 gennaio 2012, n. 2, edizione straordinaria.
Illegittimità costituzionale dell'art. 18 commi 1 e 2 L.R. Molise
26-1-2012 n. 2.
La L.R. Molise 26-1-2012 n. 2 all'art. 18 commi 1 e 2, rubricato
«Rimborso delle spese per trasferte e autorizzazione alle missioni»
prevede che «1. Al fine di assicurare il corretto e tempestivo
assolvimento di funzioni istituzionali strategiche, nell'ambito della
superiore esigenza di razionalizzazione e di contenimento della
spesa, è consentita al personale con qualifica dirigenziale titolare
di incarichi apicali, ai responsabili di programmi collegati
all'utilizzo di fondi comunitari e nazionali, ai funzionari e
dirigenti incaricati dell'esercizio di funzioni ispettive o di
controllo e di patrocinio legale la possibilità di utilizzare il
mezzo proprio di trasporto in occasione delle trasferte di servizio,
in caso di impossibilità di utilizzo di idoneo mezzo
dell'Amministrazione o di altro mezzo pubblico di trasporto.
2. Per i soli casi di cui al comma l sono ammissibili i rimborsi
per l'uso del mezzo proprio secondo le disposizioni vigenti, purchè
sia formalmente attestata la sussistenza delle condizioni di cui al
medesimo comma 1 e sia comprovata la convenienza economica per
l'Amministrazione rispetto alle complessive modalità alternative di
effettuazione della trasferta.
3. Il comma 1 dell'art. 3 della legge regionale 12 aprile 1999,
n. 12 (Disciplina del trattamento di missione del personale
regionale) è sostituito dal seguente: «1. Le missioni del personale
con qualifica non dirigenziale sono preventivamente autorizzate dal
dirigente di riferimento. Le missioni del personale dirigenziale sono
comunicate preventivamente al dirigente immediatamente sovraordinato.
Le missioni del Direttore generale ed equiparato non necessitano di
autorizzazione se effettuate nell'ambito del territorio nazionale».
La norma ai primi due commi consente l'utilizzo del mezzo proprio
e relativo rimborso spese al personale con qualifica dirigenziale
titolare di incarichi apicali, ai responsabili di programmi collegati
all'utilizzo di fondi comunitari e nazionali, ai funzionari e
dirigenti incaricati dell'esercizio di funzioni ispettive o di
controllo e di patrocinio legale in occasione delle trasferte dì
servizio, in caso di impossibilità di utilizzo di idoneo mezzo
dell'Amministrazione o di altro mezzo pubblico di trasporto.
Tale disposizione regionale contrasta con l'art. 6, comma 12, del
decreto-legge n. 78/2010, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 122/2010, concernente la riduzione dei costi degli apparati
amministrativi, ed espressione dei principi fondamentali in materia
di coordinamento della finanza pubblica in base al quale «A decorrere
dall'anno 2011 le amministrazioni pubbliche inserite nel conto
economico consolidato della pubblica amministrazione, come
individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi
del comma 3 dell'art. 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse
le autorità indipendenti, non possono effettuare spese per missioni,
anche all'estero, con esclusione delle missioni internazionali di
pace e delle Forze armate, delle missioni delle forze di polizia e
dei vigili del fuoco, del personale di magistratura, nonchè di
quelle strettamente connesse ad accordi internazionali ovvero
indispensabili per assicurare la partecipazione a riunioni presso
enti e organismi internazionali o comunitari, nonchè con investitori
istituzionali necessari alla gestione del debito pubblico, per un
ammontare superiore al 50 per cento della spesa sostenuta nell'anno
2009. Gli atti e i contratti posti in essere in violazione della
disposizione contenuta nel primo periodo del presente comma
costituiscono illecito disciplinare e determinano responsabilità
erariale. Il limite di spesa stabilito dal presente comma può essere
superato in casi eccezionali, previa adozione di un motivato
provvedimento adottato dall'organo di vertice dell'amministrazione,
da comunicare preventivamente agli organi di controllo ed agli organi
di revisione dell'ente. Il presente comma non si applica alla spesa
effettuata per lo svolgimento di compiti ispettivi e a quella
effettuata dalle università e dagli enti di ricerca con risorse
derivanti da finanziamenti dell'Unione europea ovvero di soggetti
privati. A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente
decreto le diarie per le missioni all'estero di cui all'art. 28 del
decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito con legge 4 agosto
2006, n. 248, non sono più dovute; la predetta disposizione non si
applica alle missioni internazionali di pace e a quelle comunque
effettuate dalle Forze di polizia, dalle Forze armate e dal Corpo
nazionale dei vigili del fuoco. Con decreto del Ministero degli
affari esteri di concerto con il Ministero dell'economia e delle
finanze sono determinate le misure e i limiti concernenti il rimborso
delle spese di vitto e alloggio per il personale inviato all'estero.
A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto gli
articoli 15 della legge 18 dicembre 1973, n. 836 e 8 della legge 26
luglio 1978, n. 417 e relative disposizioni di attuazione, non si
applicano al personale contrattualizzato di cui al d.lgs. n. 165 del
2001 e cessano di avere effetto eventuali analoghe disposizioni
contenute nei contratti collettivi».
In base alla richiamata norma statale per il personale
contrattualizzato di cui al d.lgs. n. 165/2001, compreso il personale
di cui ai primi due commi della disposizione ora impugnata, non
possono pertanto essere applicate le norme relative al trattamento
economico di missione contenute nell'art. 15 della legge n. 836/73
(l'autorizzazione all'uso del mezzo proprio per il personale che
svolge funzioni ispettive) e nell'art. 8 della legge n. 417/78
(determinazione dell'indennità chilometrica).
L'art. 15 della legge n. 836/73 prevede che «Al personale che per
lo svolgimento di funzioni ispettive abbia frequente necessità di
recarsi in località comprese nell'ambito della circoscrizione
territoriale dell'ufficio di appartenenza e comunque non oltre i
limiti di quella provinciale può essere consentito, anche se non
acquista titolo alla indennità di trasferta, l'uso di un proprio
mezzo di trasporto con la corresponsione di un'indennità di lire 43
a chilometro quale rimborso spese di viaggio, qualora l'uso di tale
mezzo risulti più conveniente dei normali servizi di linea.
L'uso del mezzo proprio di trasporto deve essere autorizzato dal
dirigente generale o da altro capo ufficio avente qualifica non
inferiore a quella di primo dirigente o equiparata che, in sede di
liquidazione di detta indennità, dovrà convalidare il numero dei
chilometri percorsi indicati dagli interessati. Il consenso all'uso
di tale mezzo viene rilasciato previa domanda scritta
dell'interessato dalla quale risulti che l'amministrazione è
sollevata da qualsiasi responsabilità circa l'uso del mezzo stesso.
Nei casi in cui l'orario dei servizi pubblici di linea sia
inconciliabile con lo svolgimento della missione o tali servizi
manchino del tutto, al personale che debba recarsi per servizio in
località comprese nei limiti delle circoscrizioni di cui al primo
comma del presente articolo, può essere consentito, con l'osservanza
delle condizioni stabilite nel comma precedente l'uso di un proprio
mezzo di trasporto.
Per i percorsi compiuti nelle località di missione per recarsi
dal luogo dove è stato preso alloggio al luogo sede dell'ufficio o
viceversa e per spostarsi da uno ad altro luogo di lavoro nell'ambito
del centro abitato non spetta alcun rimborso per spese di trasporto,
nè alcuna corresponsione di indennità chilometrica».
L'art. 8 della legge 26 luglio 1978, n. 417 prevede che «La
misura dell'indennità chilometrica di cui al primo comma
dell'articolo 15 della legge 18 dicembre 1973, n. 836), è
ragguagliata ad un quinto del prezzo di un litro di benzina super
vigente nel tempo.
Sulle misure risultanti va operato l'arrotondamento per eccesso a
lira intera.
Il dipendente statale trasferito di autorità, per il trasporto
di mobili e masserizie può servirsi, nei limiti di peso consentiti e
previa autorizzazione dell'amministrazione di appartenenza, di mezzi
diversi dalla ferrovia. In tal caso le spese saranno rimborsate con
una indennità chilometrica di L. 60 a quintale o frazione di
quintale superiore a 50 chilogrammi, fino ad un massimo di 40
quintali per i mobili e le masserizie e di un quintale a persona per
il bagaglio. Il rimborso non potrà comunque superare la spesa
effettivamente sostenuta e documentata.
Al dipendente è rimborsata inoltre l'eventuale spesa sostenuta
per pedaggio autostradale.
L'indennità dovuta per i percorsi o frazioni di percorso non
serviti da ferrovia o altri servizi di linea e quella per i percorsi
effettuati a piedi in zone prive di strade, a norma degli articoli
12, settimo comma, e 19, terzo comma, della legge 18 dicembre 1973,
n. 836, sono elevate, rispettivamente, a L. 100 ed a L. 150 a
chilometro.
L'indennità prevista dall'art. 19, comma quarto, della stessa
legge, è elevata a L. 150 a chilometro.
Le indennità di cui ai commi terzo, quinto e sesto del presente
articolo sono rideterminate annualmente ai sensi del precedente art.
l, nei limiti dell'aumento percentuale apportato all'indennità di
trasferta».
La norma regionale è costituzionalmente illegittima:
a) per violazione dell'art. 117, comma 3 Cost. in quanto
deroga ai principi di coordinamento per la stabilizzazione della
finanza pubblica;
b) per violazione dell'art. 117, comma 2, lettera l) Cost. in
quanto va a disciplinare il rapporto di lavoro di pubblico impiego
dirigenziale, materia di competenza statale esclusiva ricompresa
nell'ambito dell'ordinamento civile.
Illegittimità costituzionale dell'art. 79 L.R. Molise 26-1-2012 n.
2.
L'art. 79 1.r. Molise 26-1-2012 n. 2 prevede che «La Regione
Molise, in ottemperanza alle leggi regionali n. 37/1999 e 38/2006 e
dando seguito alla consultazione referendaria del giugno 2011,
attesta che la proprietà pubblica delle reti e delle infrastrutture
è inalienabile. La gestione del servizio idrico integrato è
affidata all'Azienda speciale regionale Molise Acque, ente di diritto
pubblico, la cui natura giuridica non può essere modificata».
La disposizione nella parte in cui prevede che la gestione del
servizio idrico integrato sia affidata all'Azienda speciale regionale
Molise Acque, ente di diritto pubblico, la cui natura giuridica non
può essere modificata è costituzionalmente illegittimo.
In particolare la norma risulta adottata in violazione dell'art.
117, comma secondo, lett. e), della Costituzione che riserva allo
Stato la materia della tutela della concorrenza nonchè dell'art.
117, comma secondo, lettera s), della Costituzione che riserva allo
Stato la competenza in materia di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema.
A ciò va aggiunto che l'affidamento ex lege della gestione di un
servizio di interesse economico generale va a violare l'art. 117,
comma primo, della Costituzione che impone anche al legislatore
regionale il rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario. In proposito occorre premettere che, secondo codesta
Corte costituzionale (sent. n. 26/2011) è «coessenziale alla nozione
di "rilevanza" economica del servizio idrico integrato l'esercizio
dell'attività con metodo economico, «nel senso che essa, considerata
nella sua globalità, deve essere svolta in vista quantomeno della
copertura, in un determinato periodo di tempo, dei costi mediante i
ricavi (di qualsiasi natura questi siano, ivi compresi gli eventuali
finanziamenti pubblici)» (sentenza n. 325 del 2010, punto 9.1. del
Considerato in diritto), la stessa Corte precisa che «coessenziale
alla nozione di "rilevanza" economica del servizio è la copertura
dei costi (sentenza n. 325 del 2010), non già la remunerazione del
capitale».
Ancora, con sentenza n. 187 del 15.6.2011, la Corte ha ribadito
che «il legislatore statale, in coerenza con la [...] normativa
comunitaria e sull'incontestabile presupposto che il servizio idrico
integrato si inserisce in uno specifico e peculiare mercato (come
riconosciuto da questa Corte con la sentenza n. 246 del 2009), ha
correttamente qualificato tale servizio come di rilevanza economica,
conseguentemente escludendo ogni potere degli enti infrastatuali di
pervenire ad una diversa qualificazione» (sentenza n. 325 del 2010).
Ciò premesso la richiamata norma regionale risulta censurabile
in quanto affida ope legis, il servizio idrico integrato all'Azienda
speciale regionale Molise Acque, ente di diritto pubblico, che,
pertanto, si configura come ente strumentale della Regione
finalizzato alla gestione del servizio idrico stesso.
Si ricorda che, ai sensi dell'art. 150, comma 2, d.lgs. n.
152/2006 «L'Autorità d'ambito aggiudica la gestione del servizio
idrico integrato mediante gara disciplinata dai principi e dalle
disposizioni comunitarie, in conformità ai criteri di cui all'art.
113, comma 7, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 257, secondo
modalità e termini stabiliti con decreto del Ministro dell'ambiente
e della tutela del territorio nel rispetto delle competenze regionali
in materia».
La norma regionale in esame, lungi dal limitarsi ad attribuire ad
altro soggetto istituzionale le funzioni già esercitate dalle
Autorità d'ambito territoriale, ivi inclusa quella, per quanto qui
interessa, di affidamento della gestione del servizio idrico
integrato, ha, nel caso di specie, affidato in via diretta la
gestione del servizio ad un ente strumentale della Regione.
Pertanto, sottraendo al soggetto subentrato all'AATO il potere di
scelta delle modalità di «affidamento della gestione del servizio
idrico integrato», viola la competenza legislativa esclusiva statale,
alla quale - per consolidata giurisprudenza di codesta Corte (da
ultimo, v. sent. n. 128 del 2011) - va ricondotta la disciplina delle
Autorità d'ambito territoriale (e dei nuovi soggetti che dette
autorità andranno a sostituire) in quanto rientrante nelle materie
della tutela della concorrenza e della tutela dell'ambiente.
La possibilità di scegliere i moduli organizzativi più adeguati
a garantire l'efficienza del servizio idrico integrato, conferita dal
legislatore statale al legislatore regionale, non può intendersi
come comprensiva anche del potere di prevedere l'affidamento,
direttamente con legge regionale, della gestione del servizio nè
risolversi nell'eliminazione dal sistema giuridico della funzione
amministrativa di affidamento della gestione del servizio idrico
integrato, che non viene più esercitata da alcuno.
Con l'affidamento in via diretta della gestione di detto servizio
all'Agenzia speciale regionale Molise, in violazione della normativa
statale, la citata Agenzia gestisce il servizio non in forza di un
titolo concessorio, cioè un atto amministrativo, bensì ex lege, e
quindi, fra l'altro, senza limiti di tempo. Secondo la normativa
comunitaria, inoltre, il servizio idrico, costituisce «un servizio di
interesse economico generale» (Libro verde sui servizi di interesse
generale, Bruxelles, 21.05.2003, COM (2003), 270) e come tale è
soggetto alla disciplina della concorrenza (v. art. 86, ex-art. 90,
Tratt. CE).
Ne consegue, pertanto; che l'affidamento della gestione del
servizio idrico con legge regionale - risolvendosi nella negazione
della regola della concorrenza - concreta un caso di esercizio della
potestà legislativa regionale in una materia, appunto, quella della
concorrenza, riservata alla competenza esclusiva statale oltre che
essere illegittimo sul piano della violazione del diritto
comunitario.
Va evidenziato che codesta Corte costituzionale, con la sentenza
n. 62/2012, accogliendo un ricorso del Governo, ha dichiarato
incostituzionale un'analoga norma della Regione Puglia contenuta
nella 1.r. n. 11/2011.
In detta occasione codesta Corte ha avuto modo di affermare che
«occorre sottolineare che la disciplina dell'affidamento della
gestione del SII attiene, come più volte affermato da questa Corte,
alle materie tutela della concorrenza e tutela dell'ambiente,
riservate alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (ex
plurimis, sentenze n. 187 del 2011; n. 128 del 2011; n. 325 del 2010;
n. 142 del 2010; n. 307 del 2009; n. 246 del 2009). Nella specie,
anche dopo l'abrogazione referendaria dell'art. 23-bis del
decreto-legge n. 112 del 2008 (con effetto dal 21 luglio 2011, ad
opera dell'art. 1, commi 1 e 2, del d.p.r. 18 luglio 2011, n. 113,
recante «Abrogazione, a seguito di referendum popolare, dell'art.
23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008, e successive
modificazioni, nel testo risultante a seguito della sentenza della
Corte costituzionale n. 325 del 2010, in materia di modalità di
affidamento e gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza
economica»), resta vigente il disposto del terzo periodo del comma
186-bis dell'art. 2 della legge n. 191 del 2009 (inserito dall'art.
1, comma 1-quinquies, del decreto-legge 25 gennaio 2010, n. 2,
convertito, con modificazioni, dalla legge 26 marzo 2010, n. 42), in
forza del quale alla legge regionale spetta soltanto disporre
l'attribuzione delle funzioni delle soppresse Autorità d'ambito
territoriale ottimale (AATO), «nel rispetto dei principi di
sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza», e non spetta, di
conseguenza, provvedere direttamente all'esercizio di tali funzioni
affidando la gestione ad un soggetto determinato. Da ciò deriva, in
particolare, che, in base alla normativa statale, la legge regionale
deve limitarsi ad individuare l'ente od il soggetto che eserciti le
competenze già spettanti all'AATO e, quindi, anche la competenza di
deliberare la forma di gestione del servizio idrico integrato e di
aggiudicare la gestione di detto servizio. Queste funzioni, infatti,
erano attribuite all'AATO dai commi 1 e 2 dell'art. 150 del d.lgs. 3
aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), i quali
aggiungevano, rispettivamente, che la forma di gestione era
deliberata «fra quelle di cui all'art. 113, comma 5, del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267», recante «Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali» (comma 1) e che l'aggiudicazione
avveniva «mediante gara [...] in conformità ai criteri di cui
all'art. 113, comma 7, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267
[...1» (comma 2). Va precisato che la disciplina di cui ai richiamati
commi 5 e 7 dell'art. 113 è stata delegificata ed abrogata dal
combinato disposto dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008
(in quanto «incompatibili» con tale art. 23-bis) e dell'art. 12,
comma 1, lettera a), del d.p.r. 7 settembre 2010, n. 168 (Regolamento
in materia di servizi pubblici locali di rilevanza economica, a norma
dell'art. 23-bis, comma 10, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133) e
che, prima ancora, questa Corte, con sentenza n. 272 del 2004, aveva
dichiarato l'illegittimità costituzionale del secondo e del terzo
periodo del comma 7. Tuttavia tale abrogazione e l'indicata
dichiarazione di illegittimità costituzionale hanno fatto venir meno
soltanto il vincolo che i due commi abrogati imponevano alle AATO (e,
pertanto, anche ai successori di queste, individuati con legge
regionale) di adottare esclusivamente alcune specifiche forme di
gestione e di rispettare particolari criteri e, perciò, non hanno
soppresso la funzione propria delle AATO medesime di deliberare le
forme di gestione del SII e di aggiudicare tale gestione, nel
rispetto dei principi e delle disposizioni vigenti nel diritto
dell'Unione europea. In proposito, è appena il caso di sottolineare
che i più volte menzionati commi 5 e 7 dell'art. 113 del d.lgs. n.
267 del 2000 non hanno ripreso vigore a seguito della dichiarazione
dell'avvenuta abrogazione dell'intero art. 23-bis del decreto-legge
n. 112 del 2008 per effetto dell'esito del referendum indetto con
d.p.r. 23 marzo 2011. Come questa Corte ha più volte affermato,
infatti, dall'abrogazione referendaria dell'art. 23-bis del
decreto-legge n. 112 del 2008, non consegue la reviviscenza delle
norme abrogate da tale articolo (sentenze n. 320 e n. 24 del 2011;
sull'esclusione, di regola, dell'effetto retroattivo dell'abrogazione
referendaria, ordinanza n. 48 del 2012).
Nella specie, la norma regionale impugnata si pone in contrasto
con la suddetta normativa statale, perchè - disponendo che la
gestione del SII è affidata ad un'azienda pubblica regionale avente
determinate caratteristiche - da un lato esclude che l'ente regionale
successore delle competenze dell'AATO (ossia l'Autorità idrica
pugliese) deliberi con un proprio atto le forme di gestione del SII e
provveda all'aggiudicazione della gestione del servizio al soggetto
affidatario e dall'altro, con disposizione che tiene luogo di un
provvedimento, stabilisce essa stessa che il SII sia affidato ad
un'azienda pubblica regionale, da identificarsi necessariamente
nell'unica (a quanto consta) azienda pubblica regionale istituita al
fine di detta gestione, cioè nell'azienda denominata «Acquedotto
pugliese - AQP», prevista dalla medesima legge reg. Puglia n. 11 del
2011 (articoli da 5 a 14). Poichè, come già rilevato, la normativa
statale non consente che la legge regionale individui direttamente il
soggetto affidatario della gestione del SII e che stabilisca i
requisiti generali dei soggetti affidatari di tale gestione (così
determinando, indirettamente, anche le forme di gestione), appare
evidente la violazione dell'evocato art. 117, secondo comma, lettere
e) ed s), Cost., con la conseguente illegittimità costituzionale
dell'impugnata normativa regionale (sulla legittimità costituzionale
delle leggi statali, emesse nell'esercizio della competenza
legislativa esclusiva dello Stato, che vietino l'esercizio in via
legislativa della funzione amministrativa regionale, ex plurimis,
sentenze n. 20 del 2012; n. 44 del 2010; n. 271 e n. 250 del 2008;
ordinanza n. 405 del 2008)».
Illegittimità dell'art. 3, commi l e 2, nonchè degli articoli 67,
68, comma 1, lett. a), 69 della legge della Regione Molise 26 gennaio
2012, n. 2.
Risultano altresì illegittime le indicate disposizioni della
legge regionale, tutte dettate in materia sanitaria.
Al riguardo si ritiene opportuno premettere, all'individuazione
delle singole censure, un esame preliminare del contesto
fattuale-normativo di riferimento.
La Regione Molise, per la quale è stata verificata una
situazione di disavanzi nel settore sanitario tale da generare uno
squilibrio economico-finanziario tale da compromettere l'erogazione
dei livelli essenziali di assistenza, ha stipulato il 30 marzo 2007
un accordo con i Ministri della salute e dell'economia e delle
finanze, comprensivo del Piano di rientro dal disavanzo sanitario,
che prevede una serie di interventi da attivare nell'arco del
triennio 2007-2009 finalizzati a ristabilire l'equilibrio economico e
finanziario della Regione nel rispetto dei livelli assistenziali di
assistenza, ai sensi dell'art. 1, comma 180, della legge 311 del 2004
(legge finanziaria 2005).
La Regione Molise, non avendo realizzato gli obiettivi previsti
dal Piano di rientro nei tempi e nelle dimensioni di cui all'art. 1,
comma 180, della legge n. 311/04, nonchè dell'intesa Stato-Regioni
del 23 marzo 2005, e dai successivi interventi legislativi in
materia, è stata commissariata ai sensi dell'art. 4 del
decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159, in attuazione dell'art. 120
della Costituzione, nei modi e nei termini di cui all'art. 8, comma
1, della legge n. 131/2003.
Nella riunione del 24 luglio 2009, infatti, il Consiglio dei
ministri ha deliberato la nomina di un commissario ad acta per la
realizzazione del vigente piano di rientro dai disavanzi nel settore
sanitario della Regione Molise, individuandolo nella persona del
presidente della Regione pro tempore.
Nella successiva riunione del 20 gennaio 2012 il Consiglio dei
ministri ha confermato la nomina del presidente della Regione pro
tempore quale commissario ad acta per l'attuazione del Piano di
rientro e dei successivi Programmi operativi, conferendo al medesimo
l'incarico di provvedere a realizzare determinati interventi
prioritari.
Successivamente, ai sensi dell'art. 2, comma 88, della legge 23
dicembre 2009, n. 191, il commissario ad acta, ha adottato il
Programma operativo 2010 e, con il decreto n. 80 del 26 settembre
2011, i Programmi operativi 2011-2012 con i quali viene data
prosecuzione al Piano di Rientro 2007-2009.
Codesta Corte costituzionale ha già avuto modo di pronunciarsi
in materia di piani di rientro dal disavanzo sanitario e di gestione
commissariale degli stessi. In particolare con la sentenza n.
100/2010 nel giudizio di legittimità costituzionale della legge
della Regione Campania 28 novembre 2008 n. 16 recante «Misure
straordinarie di razionalizzazione e riqualificazione del sistema
sanitario regionale per il rientro dal disavanzo», ha affermato che
una norma statale (vedasi l'allora vigente art. 1, comma 796, lettera
b) della legge n. 296 del 2006) ha reso vincolanti, per le Regioni
che li abbiano sottoscritti, gli interventi individuati negli atti di
programmazione «necessari per il perseguimento dell'equilibrio
economico, oggetto degli accordi di cui all'art. 1, comma 180, della
legge 30 dicembre 2004, n. 311, ivi compreso l'Accordo intercorso tra
lo Stato e la Regione Campania». La Corte ha affermato, inoltre, che
la suddetta norma statale che assegna a tale Accordo carattere
vincolante, per le parti tra le quali è intervenuto, può essere
qualificata come espressione di un principio fondamentale diretto al
contenimento della spesa pubblica sanitaria e, dunque, espressione di
un correlato principio di coordinamento della finanza pubblica.
Codesta Corte costituzionale inoltre, con la sentenza n. 78/2011,
ha avuto modo di evidenziare che l'operato del commissario ad acta,
incaricato dell'attuazione del piano di rientro dal disavanzo
sanitario previamente concordato tra lo Stato e la Regione
interessata, sopraggiunge all'esito di una persistente inerzia degli
organi regionali, essendosi questi ultimi sottratti - malgrado il
carattere vincolante dell'accordo concluso dal presidente della
Regione - ad un'attività che pure è imposta dalle esigenze della
finanza pubblica (art. 1, comma 796, lettera b), della legge 27
dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2007»). È, dunque, proprio tale dato - in uno con la constatazione
che l'esercizio del potere sostitutivo è, nella specie, imposto
dalla necessità di assicurare la tutela dell'unità economica della
Repubblica, oltre che dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti un diritto fondamentale qual'è quello alla salute (art.
32 Cost.) - a legittimare la conclusione secondo cui le funzioni
amministrative dei commissario ad acta, ovviamente fino
all'esaurimento dei suoi compiti di attuazione del piano di rientro,
devono essere poste al riparo da ogni interferenza degli Organi
regionali». Pertanto, secondo la Consulta, anche qualora non sia
ravvisabile un diretto contrasto con i poteri del commissario, ma
ricorra comunque una situazione di interferenza sulle funzioni
commissariali, tale situazione è idonea ad integrare la violazione
dell'art. 120, secondo comma, Cost.
Ciò premesso, la legge regionale in esame presenta i seguenti
profili di illegittimità costituzionale:
3) Illegittimità dell'art. 3 L.R. Molise n. 2/2012 per violazione
dell'art. 120 Cost.
I primi due commi dell'art. 3 della legge in questione prevedono
che «1. Il Sistema Regione Molise, istituito ai sensi dell'art. 7
della legge regionale 20 agosto 2010, n. 16 (Misure di
razionalizzazione della spesa regionale), è costituito dalla Regione
e dagli enti di cui alle allegate tabelle Al e A2. La Giunta
regionale provvede ad aggiornare gli elenchi. L'elenco aggiornato è
pubblicato nel Bollettino ufficiale della Regione.
2. La Giunta regionale differenzia, in relazione alla tipologia
degli enti, le forme della loro partecipazione e del loro contributo
al Sistema, il potere d'indirizzo della Regione, nonchè i rapporti
finanziari, i poteri e le modalità di controllo, anche ispettivo, e
di vigilanza. I compiti operativi e le attività gestionali
riconducibili alle funzioni amministrative riservate alla Regione
sono svolti, di norma, tramite gli enti di cui al comma 1, diversi
dalla Regione, individuati, di volta in volta, con deliberazione
della Giunta regionale, sulla base delle competenze attribuite. Le
modalità di raccordo tra la Regione e gli enti di cui al comma l, la
puntuale individuazione dei compiti e delle attività affidate, la
disciplina dell'effettivo esercizio e la relativa data di decorrenza
sono stabilite con apposite convenzioni, predisposte secondo schemi
approvati dalla Giunta regionale».
La disposizione in esame, attribuendo alla Giunta regionale
compiti che interferiscono con le funzioni espletate dal commissario
ad acta nominato dal Governo, viola l'art. 120, secondo comma, Cost.
L'art. 3, della legge in esame, dopo aver premesso, al comma 1,
che la Regione e gli enti di cui alle allegate tabelle Al e A2, tra i
quali è ricompresa l'Azienda sanitaria regionale del Molise (ASREM),
costituiscono il Sistema Regione Molise, aggiunge INFATTI al comma 2,
che «La Giunta regionale differenzia, in relazione alla tipologia
degli enti, le forme della loro partecipazione e del loro contributo
al Sistema, il potere d'indirizzo della Regione, nonchè i rapporti
finanziari, i poteri e le modalità di controllo, anche ispettivo, e
di vigilanza (...). Tale disposizione regionale, che riconosce alla
Giunta regionale la potestà di impartire direttive alla citata
l'Azienda sanitaria regionale del Molise (ASREM), non tiene conto del
fatto che, essendo la regione commissariata per l'attuazione del
Piano di rientro, è compito del commissario impartire le direttive
alla citata azienda sanitaria, secondo quanto emerge dallo stesso
mandato commissariale di cui alla delibera del Consiglio dei ministri
del 20 gennaio 2012. La disposizione regionale in esame in
particolare contrasta con il par. A, n. 4, del menzionato mandato
commissariale che conferisce al commissario ad acta l'incarico di
provvedere a realizzare il «completamento dell'assetto territoriale
dell' ASREM, con il superamento di qualsiasi forma di articolazione
gestionale basata sul sistema delle disciolte zone territoriali:
adozione del nuovo atto aziendale, secondo i rilievi ministeriali, in
coerenza con Programma Operativo 2011-2012 ed il nuovo Piano
Sanitario regionale 2011-2013 da adottarsi, fra l'altro, con la
previsione della definizione di un centro unico di responsabilità
delle principali funzioni, quali la gestione contabile, la gestione
del personale e gli acquisti».
4) Illegittimità dell'art. 67, commi 1 e 2 L.R. Molise n. 2/2012 per
violazione dell'art. 120 Cost.
L'art. 67, commi 1 e 2, della legge in esame, prevede che «1. Il
primo periodo del comma 5 dell'art. 3 della legge regionale 1° aprile
2005, n. 9 (Riordino del Servizio sanitario regionale) è sostituito
dal seguente: "I distretti, individuati ai sensi dell'art. 3-quater
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, costituiscono il
livello in cui si realizza la gestione integrata tra servizi sanitari
e socio-assistenziali.".
2. Entro 60 giorni dall'entrata in vigore della presente legge la
Giunta regionale presenta una proposta di riordino e rideterminazione
dei distretti di cui al comma 1.».
La norma nel modificare il comma 5 dell'art. 3 della legge
regionale l° aprile 2005, n. 9 (Riordino del Servizio sanitario
regionale), dopo aver premesso che i distretti dell'unità sanitaria
locale costituiscono il livello in cui si realizza la gestione
integrata tra servizi sanitari e socio-assistenziali, prevede che
entro 60 giorni dall'entrata in vigore della legge la Giunta
regionale presenti una proposta di riordino e rideterminazione di
detti distretti.
La disposizione, che consente alla Giunta regionale di
intervenire in ordine al riordino e alla rideterminazione dei
distretti dell'unità sanitaria locale, non tiene conto del fatto
che, essendo la regione commissariata per l'attuazione del Piano di
rientro, è compito del commissario la riorganizzazione sanitaria,
secondo quanto emerge dallo stesso mandato commissariale di cui alla
delibera del Consiglio dei ministri del 20 gennaio 2012. La
disposizione regionale in esame in particolare contrasta con il par.
A, n. 3, del menzionato mandato commissariale che conferisce al
commissario ad acta l'incarico di provvedere a realizzare il
riassetto della rete ospedaliera e territoriale».
Pertanto la disposizione in esame, attribuendo alla Giunta
regionale compiti che interferiscono con le funzioni espletate dal
commissario ad acta nominato dal Governo, viola l'art. 120 Cost.
5) Illegittimità dell'art. 68 L.R. Molise n. 2/2012 per violazione
dell'art. 120 Cost.
L'art. 68 della L.R. Molise n. 2/2012 prevede che «All'art. 31
della legge regionale 22 febbraio 2010, n. 8 (Disciplina sull'assetto
programmatorio, contabile, gestionale e di controllo dell'Azienda
sanitaria regionale del Molise - Abrogazione della legge regionale 14
maggio 1997, n. 12) sono apportate le seguenti modifiche:
a) al comma 2 è soppressa la lettera l);
b) la lettera a) del comma 8 è sostituita dalla seguente "a)
l'apposizione del visto di congruità di cui all'art. 32;".
La norma apporta modifiche all'art. 31 legge regionale n. 8/2010
(Disciplina sull'assetto programmatorio, contabile, gestionale e di
controllo dell'Azienda sanitaria regionale del Molise - Abrogazione
della legge regionale 14 maggio 1997, n. 12). In particolare il comma
1, lettera a), dell'art. 68 dispone la soppressione della lettera I)
dal comma 2 del suddetto art. 31, eliminando in tal modo dal novero
degli atti del Direttore generale dell'Azienda sanitaria regionale
che sono sottoposti, ai sensi del menzionato comma 2, al controllo
preventivo della Giunta regionale «ogni altro atto attribuito alla
esclusiva competenza del direttore generale da leggi e regolamenti».
Al riguardo si rappresenta che codesta Corte costituzionale, con
sentenza n. 78 del 7 marzo 2011, ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale dell'intero comma 2 dell'art. 31 della legge regionale
n. 8/2010 (che attribuiva alla Giunta regionale il controllo su tutti
gli atti del Direttore Generale ASREM), nella parte in cui non
escludeva dall'ambito della sua operatività le funzioni e le
attività del commissario ad acta nominato dal Governo per
l'attuazione del piano di rientro dal disavanzo regionale in materia
sanitaria.
Pertanto, l'art. 68, comma 1, lettera a), della legge in esame,
modificando parzialmente il suddetto comma 2, dell'art. 31 della
legge regionale n. 8/2010 presuppone la vigenza di norme che sono
già state dichiarate costituzionalmente illegittime. In particolare
la disposizione regionale in esame, limitandosi ad eliminare dal
controllo della Giunta solo alcuni atti del Direttore generale (di
cui alla lett. I), del comma 2 dell'art. 31), e lasciando inalterate
le altre disposizioni di tale comma, giudicate incostituzionali,
riguardanti tutti gli altri atti del direttore generale sottoposti al
controllo della Giunta, qualora interpretata nel senso che reitera le
disposizioni già dichiarate incostituzionali si pone in contrasto
con l'art. 120, secondo comma, Cost. Ponendo in capo alla Giunta
regionale il controllo sugli atti del Direttore Generale ASREM,
determinerebbe infatti una situazione di interferenza sulle funzioni
commissariali, idonea ad integrare la violazione dell'art. 120,
secondo comma, Cost.
6) Illegittimità dell'art. 69 L.R. Molise n. 2/2012 per violazione
dell'art. 120 Cost.
L'art. 69 della legge regionale in esame prevede che «Il comma 5
dell'art. 7 della legge regionale 24 giugno 2008, n. 18 (Norme
regionali in materia di autorizzazione alla realizzazione di
strutture ed all'esercizio di attività sanitarie e socio-sanitarie,
accreditamento istituzionale e accordi contrattuali delle strutture
sanitarie e socio-sanitarie pubbliche e private) è sostituito dal
seguente: "5. Per le strutture che richiedono l'accreditamento, la
verifica della congruità con il fabbisogno di assistenza secondo le
funzioni sanitarie e socio-sanitarie individuate dalla programmazione
sanitaria regionale è effettuata dal C.R.A.S.S. o dall'organo
competente istituito da apposito provvedimento di Giunta regionale,
entro novanta giorni dalla presentazione della domanda"».
La disposizione, nel modificare il comma 5 dell'art. 7 della
legge 24 giugno 2008 n. 18, che disciplina la materia
dell'autorizzazione e dell'accreditamento istituzionale, dispone che
«Per le strutture che richiedono l'accreditamento, la verifica della
congruità con il fabbisogno di assistenza secondo le funzioni
sanitarie e socio-sanitarie individuate dalla programmazione
sanitaria regionale è effettuata dal C.R.A.S.S. o dall'organo
competente istituito da apposito provvedimento di Giunta regionale,
entro novanta giorni dalla presentazione della domanda».
La disposizione regionale in esame, che disciplina la materia
dell'accreditamento istituzionale, non tiene conto del fatto che,
essendo la regione commissariata per l'attuazione del Piano di
rientro, tale materia rientra tra i compiti del commissario ad acta,
secondo quanto emerge dallo stesso mandato commissariale di cui alla
delibera del Consiglio dei ministri del 20 gennaio 2012. La
disposizione regionale in esame in particolare contrasta con il par.
A, n. 5, e 7 e par. C, del menzionato mandato commissariale che
conferisce al commissario ad acta specifici compiti in materia di
accreditamento istituzionale.
Pertanto la disposizione in esame, determina una situazione di
interferenza sulle funzioni commissariali, idonea ad integrare la
violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost.

P.Q.M.


Si conclude affinchè sia dichiarata l'illegittimità
costituzionale degli articoli 3, commi 1 e 2; 18, commi 1 e 2; 67;
68, comma 1, lett. a); 69; 79 della legge della Regione Molise 26
gennaio 2012, n. 2, pubblicata nel Bollettino ufficiale Molise 28
gennaio 2012, n. 2.
Si deposita determinazione della PCM di proposizione del ricorso.
Roma, addì 27 marzo 2012


L'avvocato dello Stato: Varone