1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 7-6-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 62 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 maggio 2006
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 maggio 2006 (della Regione Piemonte) Stupefacenti e sostanze psicotrope - Disposizioni per favorire il recupero dei tossicodipendenti recidivi e modifiche al T.U. delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza - Disciplina dell'istanza per la sospensione dell'esecuzione della pena da parte di soggetto condannato per uno dei reati in materia di uso di sostanze stupefacenti o psicotrope - Certificazione attestante lo stato di tossicodipendenza, di alcoldipendenza, la procedura con la quale e' stato accertato l'uso abituale di sostanze stupefacenti psicotrope o alcoliche, l'andamento del programma concordato eventualmente in corso e la sua idoneita' ai fini del recupero del condannato - Possibilita' di rilascio, oltre che da un SERT, anche da una struttura privata accreditata - Ricorso della Regione Piemonte - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale in materia di tutela della salute e di organizzazione del servizio sanitario - Violazione del principio di leale collaborazione per la mancanza d'intesa. - D.L. 30 dicembre 2005, n. 272, convertito in legge 21 febbraio 2006, n. 49, art. 4-undecies. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. Stupefacenti e sostanze psicotrope - Disposizioni per favorire il recupero dei tossicodipendenti recidivi e modifiche al T.U. delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza - Previsione dell'esercizio delle attivita' di prevenzione e di intervento, secondo uniformi condizioni di parita' dei servizi pubblici per l'assistenza ai tossicodipendenti e delle strutture private autorizzate dal S.S.N. - Determinazione dei necessari requisiti strutturali, tecnologici, organizzativi e funzionali dei servizi pubblici per la tossicodipendenza e delle strutture private che esercitano attivita' di prevenzione, cura e riabilitazione nel settore - Determinazione delle funzioni spettanti ai servizi pubblici ed alle strutture autorizzate pubbliche e private - Ricorso della Regione Piemonte - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale in materia di tutela della salute e di organizzazione del servizio sanitario - Lesione dell'autonomia finanziaria regionale - Violazione del principio di leale collaborazione per la mancanza di intesa. - D.L. 30 dicembre 2005, n. 272, convertito in legge 21 febbraio 2006, n. 49, art. 4-quaterdecies. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. Stupefacenti e sostanze psicotrope - Disposizioni per favorire il recupero dei tossicodipendenti recidivi e modifiche al T.U. delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza - Previsione dei livelli essenziali relativi alla liberta' di scelta dell'assistito ed ai requisiti per l'autorizzazione delle strutture private - Ricorso della Regione Piemonte - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale in materia di tutela della salute e di organizzazione del servizio sanitario - Lesione dell'autonomia finanziaria regionale - Violazione del principio di leale collaborazione per la mancanza di intesa. - D.L. 30 dicembre 2005, n. 272, convertito in legge 21 febbraio 2006, n. 49, art. 4-quinquiesdecies. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. (006C0410) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 7-6-2006)

Ricorso per la Regione Piemonte in persona della presidente pro
tempore prof. Mercedes Bresso, in forza di deliberazione di
autorizzazione della giunta regionale n. 65-2661 del 19 aprile 2006,
con la rappresentanza e difesa dell'avv. Anita Ciavarra e de1l'avv.
Gabriele Pafundi e con elezione di domicilio presso quest'ultimo in
Roma, viale Giulio Cesare n. 14, per procura speciale a margine del
presente atto;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, per
declaratoria di illegittimità costituzionale degli artt. 4-undecies,
4-quaterdecies e 4-quinquiesdecies della legge 21 febbraio 2006,
n. 49 di «Conversione in legge con modificazioni del decreto-legge 30
dicembre 2005, n. 272 recante misure urgenti per garantire la
sicurezza ed i finanziamenti per le prossime olimpiadi invernali
nonchè la funzionalità dell'amministrazione dell'Interno.
Disposizioni per favorire il recupero dei tosicodipendenti recidivi».

Premesso in fatto

Nel Supplemento ordinario n. 45/L alla Gazzetta Ufficiale - serie
generale - n. 48 del 27 febbraio 2006 è stata pubblicata la legge 21
febbraio 2006, n. 49 di «Conversione in legge con modificazioni del
decreto-legge 30 dicembre 2005 n. 272 recante misure urgenti per
garantire la sicurezza ed i finanziamenti per le prossime olimpiadi
invernali nonchè la funzionalità dell'amministrazione dell'Interno.
Disposizioni per favorire il recupero dei tosicodipendenti recidivi»,
con la quale, in sede di conversione, sono state emanate disposizioni
di modifica di norme del testo unico delle leggi in materia di
disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione,
cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza di cui
al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309 e
specificamente gli artt. 4-undecies, 4-quaterdecies e
4-quinquiesdecies che la Regione Piemonte ravvisa lesivi della
propria sfera di competenza per i seguenti motivi di

D i r i t t o

Violazione degli artt. 117, 118, 119 della Costituzione.
Violazione del principio di leale collaborazione.
L'art. 4-undecies della legge 21 febbraio 2006, n. 49, modifica
l'art. 94 del testo unico di cui al decreto del Presidente della
Repubblica, n. 309 del 1990 in materia di disciplina degli
stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e
riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, in
particolare sostituendo il comma 1 di detto articolo e stabilendo
come segue: «Se la pena detentiva deve essere eseguita nei confronti
di persona tossicodipendente o alcoodipendente che abbia in corso un
programma di recrpero o che ad esso intenda sottoporsi, l'irteressato
può chiedere in ogni momento di essere affidato in prova al servizio
sociale per proseguire o intraprendere l'attività terapeutica sulla
base di un programma da lui concordato con un'azienda unità
sanitaria locale o con una struttura privata autorizzata ai sensi
dell'art. 116 (...). Alla domanda è allegata, a pena di
inammissibilità, certificazione rilasciata da una struttura
sanitaria pubblica o da una struttura privata accreditata per
l'attività di diagnosi prevista dal comma 2, lettera d),
dell'art. 116 attestante lo stato di tossicodipendenza o di
alcooldipendenza, la procedura con la quale è stato accertato l'uso
abituale di sostanze stupefacenti, psicotrope o alcoliche,
l'andamento del programma concordato eventualmente in corso e la sua
idoneità, ai fini del recupero del condannato. Affinchè il
trattamento sia eseguito a carico del Servizio sanitario nazionale,
la struttura interessata deve essere in possesso dell'accreditamento
istituzionale di cui all'art. 8-quater del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni, ed aver stipulato
gli accordi contrattuali di cui all'art. 8-quinquies del citato
decreto legislativo».
L'art. 4-quaterdecies della legge n. 49/2006 sostituisce l'at.
113 del testo unico sopracitato d.P.R. n. 309/1990 statuendo come
segue: «(Competenze delle regioni e delle province autonome).
1. - Le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano
disciplinano l'attività di prevenzione, cura e riabilitazione delle
tossicodipendenze nel rispetto dei principi di cui al presente testo
unico, ed in particolare dei seguenti principi:
a) le attività di prevenzione e di intervento contro l'uso
di sostanze stupefacenti o psicotrope siano esercitate secondo
uniformi condizioni di parità dei servizi pubblici per l'assistenza
ai tossicodipendenti e delle strutture private autrizzate dal
Servizio sanitario nazionale;
b) i servizi pubblici per le tossicodipendenze e le strutture
private che esercitano attività di prerenzione cura e riabilitazione
nel settore, devono essere in possesso dei requisiti strutturali,
tecnologici, organizzativi e funzionali di cui all'art. 116;
c) la disciplina dell'accreditamento istituzionale dei
servizi e delle strutture, nel rispetto dei criteri di cui all'art.
8-quater del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e
successive modificazioni, garantisce la parità di accesso ai servizi
ed alle prestazioni erogate dai servizi pubblici e dalle strutture
private accreditate;
d) ai servizi e alle strutture autorizzate, pubbliche e
private, spettano, tra l'altro le seguenti funzioni:
1) analisi delle condizioni cliniche, sociosanitarie e
psicologiche del tossicodipendente anche nei rapporti con la
famiglia;
2) controlli clinici e di laboratorio necessari per
accertate lo stato di tossicodipendenza effettuati da strutture
pubbliche accreditate per tali tipologie di accertamento;
3) individuazione del programma farmacologico o delle
terapie di disintossicazione e diagnosi delle patologia in atto, con
particolare riguardo alla individuazione precoce di quelle correlate
allo stato di tossicodipendenza;
4) elaborazione, attuazione e verifica di un programma
terapeutico e socio-riabilitativo, nel rispetto della libertà di
scelta del luogo di trattamento di ogni singolo utente;
5) progettazione ed esecuzione in forma diretta o indiretta
di interventi di informazione e prevenzione».
L'art. 4-quinquiesdecies della legge n. 49/2006 modifica poi
l'art. 116 del citato testo unico d.P.R. n. 309/1990 stabilendo
quanto segue: «(Livelli essenziali relativi alla libertà di scelta
dell'utente e ai requisiti per l'autorizzazione delle strutture
private)
1. - Le regioni e le Province autonoma di Trento e di Bolzano
assicurano quale livello essenziale delle prestazioni ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, la
libertà di scelta di ogni singolo utente relativamente alla
prevenzione, cura e riabilitazione delle tossicodipendenze. La
realizzazione di strutture e l'esercizio di attività sanitaria e
socio-sanitaria a favore di soggetti tossicodipendenti o
alcooldipendenti è soggetta ad autorizzazione ai sensi dell'art.
8-ter del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive
modificazioni.
2. - L'autorizzazione alla specifica attività prescelta è
rilasciata in presenza dei seguenti requisiti minimi, che
rappresentano livelli essenziali ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera m), della Costituzione:
a) personalità giuridica di diritio pubblico o privato o
natura di associazione riconosciuta o riconoscibile ai sensi degli
artt. 12 e seguenti del codice civile;
b) disponibilità di locali e attrezzature adeguate al tipo
di attività prescelta;
c) personale dotato di comprovata esperienza nel settore di
attività prescelto;
d) presenza di un'equipe multidisciplinare composta dalle
figure professionale del medico con specializzazioni attinenti alle
patologie correlate alla tossicodipendenza o del medico formato e
perfezionato in materia di tossicodipendenza, dello psichiatra e/o
dello psicologo abilitato all'esercizio della psicoterapia e
dell'infermiere professionale, qualora l'attività prescelta sia
quella di diagnosi della tossicodipendenza;
e) presenza numericamente adeguata di educatori,
professionali e di comunità, supportata dalle figure professionali
del medico, dello psicologo e delle ulteriori figure richieste per la
specifica attività prescelta di cura e riabilitazione dei
tossicodipendenti.
3. - Il diniego di autorizzazione deve essere motivato con
espresso riferimento alle normative vigenti o al possesso dei
requisiti minimi di cui al comma 2.
4. - Le regioni e le province autonome stabiliscono le modalità
di accertamento e certificazione dei requisiti indicati dal comma 2 e
le cause che danno luogo alla sospensione o alla revoca
dell'autozizzazione. (...).
7. - Fino al rilascio delle autorizzazioni ai sensi del presente
articolo sono autorizzati all'attività gli enti iscritti negli albi
regionali e provinciali. (...)
9. - Per le finalità indicate nel comma 1 dell'art. 100 del
testo unico delle imposte sui redditi, di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917, le regioni e le
province autonome di cui al comma 1 sono abilitate a ricevere
erogazioni liberali fatte ai sensi del comma 2, lettera a), del
suddetto articolo. Le regioni e le province autonome ripartiscono le
somme percepite tra gli enti di cui all'art. 115, secondo i programmi
da questi presentati ed i criteri predeterminati dalle rispettive
assemblee».
Le norme soprarichiamatate definiscono un sistema organizzativo
secondo il quale le attività di prevenzione, cura e riabilitazione
delle tossicodipendenze, ivi comprese quelle rivolte ai programmi di
recupero per le persone sottoposte a pena detentiva tossicodipendenti
od alcooldipendenti che chiedano l'affidamento in prova al servizio
sociale, vengono ad essere espletate indifferentemente da parte dei
servizi pubblici per l'assistenza ai tossicodipendenti, ovvero da
parte di strutture private da autorizzare sulla scorta del possesso
di requisiti minimi predeterminati.
Le attività di prevenzione, cura e riabilitazione degli stati di
tossicodipendenza vanno ascritte sia alla materia della tutela della
salute, che appartiene alla competenza concorrente delle regioni ai
sensi dell'art. 117, terzo comma della Costituzione, sia all'ambito
delle politiche sociali e degli interventi di assistenza sociale, che
ricadono nella competenza legislativa regionale di cui al quarto
comma dell'art. 117 Cost.
È chiaro che è profondamente mutato il quadro normativo in cui
si inseriva il d.P.R. n. 309/1990 recante il testo unico delle leggi
in materia di disciplina degli stupefacenti le cui norme sono oggetto
delle modificazioni apportate con le sopraddette disposizioni
impugnate.
L'art. 4-undecies non esplicita riferimenti alle competenze
statali e regionali; l'art. 4-quaterdecies sostituendo l'art. 113 del
testo unico cit. fa enunciazione di principi ai quali debbono
conformarsi le regioni; l'art. 4-quinquiesdecies sostituendo l'avv.
116 del testo unico cit. intitola ai «livelli essenziali relativi
alla libertà di scelta dell'utente ed ai requisiti per
l'autorizzazione delle strutture private» che sono riportati, sotto
la disciplina dell'art. 117 secondo comma lett. m) della
Costituzione.
Come è stato posto in luce da codesta ecc.ma Corte, la
competenza legislativa concorrente concernente la «tutela della
salute» di cui all'art. 117, terzo comma della Costituzione è «assai
più ampia» rispetto alla precedente relativa all'assistenza
ospedaliera ed esprime «l'intento di una più netta distinzione fra
la competenza regionale a legiferare in questa materia e la
competenza statale, limitata alla detrminazione dei principi
fondamentali della disciplina» (sent. n. 282/2002; n. 270/2005;
n. 134/2006).
In relazione a ciò, l'inserimento nel secondo comma
dell'art. 117 del nuovo titolo V della Costituzione fra le materie di
legislazione esclusiva dello Stato della determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono essere garantiti in tutto il territorio nazionale
attribuisce al legislatore statale un fondamentale strumento per
garantire il mantenimento di una adeguata uniformità di trattamento
sul piano dei diritti di tutti i soggetti, pur in un sistema
caratterizzato da un livello di autonomia regionale e locale
decisamente accresciuto. La conseguente forte incidenza
sull'esercizio delle funzioni nelle materie assegnate alle competenze
legislative ed amminisrative delle regioni e province autonome impone
che queste scelte almeno nelle loro linee generali siano operate
dallo Stato con legge, che dovrà inoltre determinare adeguate
procedure e precisi atti formali per procedere alle specificazioni ed
articolazioni ulteriori che si rendano necessarie».
Inoltre la determinazione dei livelli essenziali è oggetto di
«apposito procedimento prevedendo un decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro della salute di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, d'intesa con
la conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano (sent. n. 88/2003;
n. 134/2006).
Orbene, la disciplina dei principi fondamentali spettante allo
Stato nelle materie di legislazione concorrente come pure la
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale spettante alla legislazione esclusiva statale
vanno individuate con obbiettivo criterio e mantenendo saldo
riferimento all'ambito delle autonomie regionali e locali
costituzionalmente garantite.
Le norme impugnate si addentrano invece in una pervasiva
regolamentazione che annulla ogni ambito di scelta legislativa
regionale nell'individuazione di misure ed interventi sanitari e
socio-assistenziali adeguati nell'organizzazione dei servizi alle
diverse realtà territoriali, per diversificate esigenze della
popolazione e per diverse situazioni di disponibilità e capacità di
strutture private.
Affermando la parità fra strutture pubbliche e private, le nuove
norme estendono a queste ultime compiti in precedenza propri delle
strutture pubbliche del servizio sanitario, abilitandole alla
diagnosi dello stato di tossicodipendenza, alla programmazione
riabilitativa, all'attuazione dei programmi di recupero, senza
verifica da parte delle aziende sanitarie locali sulle necessità
degli interventi e sulla validità dei percorsi riabilitativi e di
reinserimento.
L'attivazione indiscriminata di strutture pubbliche e private
sullo stesso piano e la mancata previsione ed anzi la apparente
esclusione di ogni forma di coordinanento di tali attività sul
territorio da parte della Regione attraverso le strutture delle
A.S.L. determina la pretermissione delle funzioni programmatorie di
attività e di spesa che alla regione competono nel settore
considerato.
La stessa fissazione dell'obbligo di «uniformi condizioni di
parità dei servizi pubblici per l'assistenza ai tossicodipendenti e
delle strutture private autorizzate dal servizio sanitario nazionale»
senza la previsione di un ambito di articolazione e di adeguamento
alle realtà locali ingenera conseguenze distorsive sulla rete di
servizi pubblici integrata con strutture private, le quali possono
avere diversa consistenza e capacità di prestazioni ed erogare
servizi differenti, collegandosi in una orgnizzazione sinergica per
il raggiungimento degli obbiettivi di adeguato livello di prestazioni
articolato sul territorio regionale.
La nuova disciplina statale fissa altresì in modo dettagliato i
requisiti soggettivi ed oggettivi che le strutture private debbono
possedere ai fini dell'autorizzazione e fissa in nodo altrettanto
tassativo le condizioni che possono giustificare il diniego
dell'autorizzazione.
Vi è inoltre l'ammissione pura e semplice, stabilita dal
novellato art. 116, comma 7, degli enti attualmente iscritti negli
albi regionali e provinciali (in base ai requisiti previsti dalle
norme precedenti e per le attività precedentemente contemplate)
all'espletamento delle nuove attività ora contemplate.
Infine vi è la previsione di cui all'utimo comma del novellato
art. 116 che vincola anche l'attribuzione da parte delle regioni di
fondi provenienti da erogazioni liberali ai sensi dell'art. 100 del
t.u. imposte sui redditi.
Non residua dunque alcun ambito di attività legislativa
regionale, nè di compiti di programmazione delle attività di
prevenzione, cura e riabilitazione delle tossicodipendenze,
relegandosi la funzione regionale ad una mera esecuzione di una
normativa compiutamente definita a livello statale e di un sistema
organizzativo totalmente predeterminato anche nella sua attuazione di
singole autorizzazioni amministrative.
Si aggiunga inoltre la palese violazione dell'autonomia di spesa
delle regioni che mentre vedono compressa oltre misura la funzione
normativa e di programmazione delle attività sanitarie ed
assistenziali nel campo delle tossicodipendenze debbono d'altro canto
sostenere la spesa delle prestazioni che vengono decise dalle
strutture private, operanti in parallelo ai servizi pubblici e senza
alcun filtro e coordinamento da parte delle A.S.L.
La deteriminazione dei livelli essenziali di assistenza sanitaria
mediante procedure d'intesa consente di soddisfare anche all'esigenza
di individuazione delle corrispondenti risorse economiche in un
quadro di programmazione della spesa sanitaria, diversamente
trovandosi le regioni esposte ad aumenti incontrollati della spesa ed
alla alterazione delle proprie previsioni programmatorie e
finanziarie già assunte.
Le norme in questione non sono frutto di intesa con le regioni e
determinano pertanto violazione anche del principio di leale
collaborazione.

P. Q. M.
Chiede piaccia all'ecc.na Corte dichiarare l'illegittimità
costituzionale degli artt. 4-undecies, 4-quaterdecies,
4-quinquiesdecies della legge 21 febbraio 2006, n. 49, di conversione
in legge con modificazioni del decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272
per le parti e sotto i profili di violazione degli artt. 117, 118 e
119 Cost. e del principio costituzionale di leale collaborazione
specificati nei motivi sopraesposti.
Torino - Roma, addì 21 aprile 2006
Avv. Anita Ciavarra - Avv. Gabriele Pafundi
06C0410