1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 24-11-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 217 ORDINANZA 21 ottobre - 18 novembre 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Esecuzione penale - Mandato d'arresto europeo -- Motivi di rifiuto della consegna - Facolta', per l'autorita' giudiziaria dell'esecuzione, di opporsi alla consegna del cittadino di uno Stato non membro UE che legittimamente ed effettivamente abbia residenza o dimora nel territorio italiano, quando la Corte d'appello disponga che la pena o la misura di sicurezza irrogata dall'autorita' giudiziaria di uno Stato membro UE sia eseguita in Italia conformemente al suo diritto interno - Omessa previsione - Denunciata difformita' della disciplina nazionale di attuazione con l'art. 4, punto 6, della decisione quadro 2002/584/GAI, disparita' di trattamento, violazione del principio della funzione rieducativa della pena, nonche' del diritto al rispetto della vita familiare - Necessita' di sollevare questioni interpretative relative ad aspetti centrali del funzionamento del mandato d'arresto europeo, idonee a produrre conseguenze generali - Rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE - Richiesta di procedimento accelerato - Sospensione del giudizio costituzionale. - Legge 22 aprile 2005, n. 69, art. 18-bis, comma 1, lettera c), come introdotto dall'art. 6, comma 5, lettera b), della legge 4 ottobre 2019, n. 117. - Costituzione, artt. 2, 11, 27, terzo comma, e 117, primo comma; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 8; Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, art. 17, paragrafo 1; Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, art. 7. (T-210217) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 24-11-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,

ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 18-bis,
comma 1, lettera c), della legge 22 aprile 2005, n. 69 (Disposizioni
per conformare il diritto interno alla decisione quadro 2002/584/GAI
del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al mandato d'arresto
europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri), come
introdotto dall'art. 6, comma 5, lettera b), della legge 4 ottobre
2019, n. 117 (Delega al Governo per il recepimento delle direttive
europee e l'attuazione di altri atti dell'Unione europea - Legge di
delegazione europea 2018), promosso dalla Corte d'appello di Bologna,
sezione prima penale, nel procedimento penale a carico di O. G., con
ordinanza del 27 ottobre 2020, iscritta al n. 42 del registro
ordinanze 2021 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 15, prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 20 ottobre 2021 il Giudice
relatore Francesco Viganò;
deliberato nella camera di consiglio del 21 ottobre 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 27 ottobre 2020, la Corte d'appello di
Bologna, sezione prima penale, ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 18-bis, comma 1, lettera c), della legge 22
aprile 2005, n. 69 (Disposizioni per conformare il diritto interno
alla decisione quadro 2002/584/GAI del Consiglio, del 13 giugno 2002,
relativa al mandato d'arresto europeo e alle procedure di consegna
tra Stati membri), come introdotto dall'art. 6, comma 5, lettera b),
della legge 4 ottobre 2019, n. 117 (Delega al Governo per il
recepimento delle direttive europee e l'attuazione di altri atti
dell'Unione europea - Legge di delegazione europea 2018).
La disposizione è censurata «nella parte in cui non prevede il
rifiuto facoltativo della consegna del cittadino di uno Stato non
membro dell'Unione europea che legittimamente ed effettivamente abbia
residenza o dimora nel territorio italiano, sempre che la Corte di
appello disponga che la pena o la misura di sicurezza irrogata nei
suoi confronti dall'autorità giudiziaria di uno Stato membro
dell'Unione europea sia eseguita in Italia conformemente al suo
diritto interno».
Il giudice rimettente ritiene che tale omessa previsione
contrasti con gli artt. 11 e 117, primo comma, della Costituzione, in
relazione all'art. 4, punto 6, della decisione quadro 2002/584/GAI
del Consiglio del 13 giugno 2002 relativa al mandato d'arresto
europeo e alle procedure di consegna tra gli Stati membri, all'art. 7
della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE),
all'art. 8 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU) e
all'art. 17, paragrafo 1, del Patto internazionale relativo ai
diritti civili e politici (PIDCP), nonchè con gli artt. 2, 3, e 27,
terzo comma Cost.
1.1.- Il giudizio principale concerne l'esecuzione di un mandato
di arresto europeo ai fini all'esecuzione della pena, emesso il 13
febbraio 2012 dalla Pretura di Brașov (Romania) nei confronti di O.
G., cittadino moldavo ma stabilmente radicato in Italia dal punto di
vista familiare e lavorativo. Secondo quanto riferito dal giudice
rimettente, O. G. è stato condannato in via definitiva, in Romania,
alla pena di cinque anni di reclusione per i delitti di evasione
fiscale e appropriazione indebita delle somme dovute per il pagamento
delle imposte sui redditi e dell'IVA, commessi in qualità di
amministratore di una società a responsabilità limitata tra
settembre 2003 e aprile 2004.
Con una prima sentenza depositata il 7 luglio 2020, la Corte
d'appello di Bologna ha disposto la consegna di O. G. all'autorità
giudiziaria di emissione.
Su ricorso dell'interessato, il 16 settembre 2020 la Corte di
cassazione ha annullato con rinvio tale sentenza, invitando la Corte
d'appello di Bologna a valutare l'opportunità di sollevare questioni
di legittimità costituzionale dell'art. 18-bis della legge n. 69 del
2005 sotto vari profili, richiamando altresì la propria ordinanza
del 4 febbraio 2020, n. 10371, con la quale la stessa Corte di
cassazione aveva già sottoposto a questa Corte numerose questioni di
legittimità costituzionale della medesima disciplina.
Con l'ordinanza che ha dato origine al presente giudizio la Corte
d'appello di Bologna, rilevato che la difesa dell'interessato «ha
adeguatamente fornito la prova di [un suo] stabile radicamento
familiare e lavorativo sul territorio nazionale», ha sollevato le
questioni di legittimità costituzionale sopra enunciate per i motivi
di seguito riassunti.
1.2.- Il giudice a quo osserva anzitutto che l'art. 4, punto 6,
della decisione quadro 2002/584/GAI, il quale enumera i motivi di non
esecuzione facoltativa del mandato d'arresto europeo, consente allo
Stato di esecuzione del mandato di rifiutare la consegna, finalizzata
all'esecuzione di una pena o di una misura di sicurezza privative
della libertà irrogate dallo Stato di emissione, della persona che
sia cittadino, ovvero, pur senza esserlo, «dimori» o «risieda» nello
Stato richiesto, impegnandosi a eseguire esso stesso la pena o misura
di sicurezza irrogate, conformemente al suo diritto interno. Tale
possibilità mirerebbe a garantire un'effettiva funzione
risocializzante della pena, rendendo possibile il mantenimento dei
legami familiari e sociali del condannato, per favorirne un corretto
reinserimento al termine dell'esecuzione. La risocializzazione
dovrebbe essere garantita a ogni condannato, senza distinzioni
fondate sulla cittadinanza.
Il medesimo obiettivo di risocializzazione del condannato
ispirerebbe del resto anche l'art. 5, punto 3, della decisione
quadro, che consente di subordinare l'esecuzione del mandato
rilasciato ai fini dell'esercizio dell'azione penale, emesso nei
confronti del «cittadino o residente dello Stato membro di
esecuzione», alla condizione che la persona, dopo essere stata
ascoltata, sia rinviata nello Stato di esecuzione per scontarvi la
pena o la misura di sicurezza eventualmente irrogate nello Stato
emittente.
Secondo il giudice rimettente, l'art. 18-bis della legge n. 69
del 2005, che traspone nell'ordinamento italiano l'art. 4, punto 6,
della decisione quadro, ne ha indebitamente ristretto l'ambito
applicativo, in quanto la facoltà di rifiutare la consegna, in caso
di mandato di arresto finalizzato all'esecuzione della pena o della
misura di sicurezza, è limitata ai soli cittadini italiani o di
altri Stati membri dell'Unione europea, ad esclusione dei cittadini
di paesi terzi. Questi ultimi non potrebbero scontare in Italia la
pena inflitta nello Stato emittente, pur se dimostrino di avere
instaurato saldi legami di natura economica, professionale o
affettiva in territorio italiano.
In conseguenza di tale limitazione, la disposizione censurata si
porrebbe al di fuori della lettera e della ratio ispiratrice
dell'art. 4, punto 6, dell'indicata decisione quadro, così violando
gli artt. 11 e 117, primo comma, Cost. Secondo il rimettente,
infatti, rientra nella discrezionalità degli Stati membri decidere
se attuare o meno i motivi di non esecuzione facoltativa del mandato
d'arresto. Qualora però decidano di trasporli nei rispettivi
ordinamenti interni, essi sarebbero tenuti ad attenersi al contenuto
della decisione quadro, che non distingue tra persone cittadine dello
Stato di esecuzione, o persone ivi residenti o dimoranti.
Inoltre, imponendo la consegna anche di persone stabilmente
radicate in Italia ai fini dell'esecuzione di una pena detentiva
all'estero, la disposizione censurata si porrebbe in contrasto con la
finalità rieducativa della pena, sancita dall'art. 27, terzo comma,
Cost., nonchè con il diritto alla vita familiare dell'interessato,
tutelato dall'art. 2 Cost. e dall'art. 117, primo comma, Cost. in
relazione agli artt. 8 CEDU e 17, paragrafo 1, PIDCP, nonchè dagli
artt. 11 e ancora 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 7
CDFUE.
Sarebbe, infine, irragionevole - e pertanto lesiva dell'art. 3
Cost. - la diversità di trattamento tra il cittadino di uno Stato
terzo, stabilmente radicato in Italia e destinatario di un mandato di
arresto rilasciato per l'esecuzione di una pena o una misura di
sicurezza privative della libertà - che, ai sensi dell'art. 18-bis
della legge n. 69 del 2005, non può beneficiare del rifiuto della
consegna e scontare in Italia la pena irrogata nello Stato emittente
- e il cittadino di uno Stato terzo, parimenti radicato in Italia ma
destinatario di una mandato d'arresto rilasciato ai fini
dell'esercizio dell'azione penale - che invece potrebbe scontare in
Italia la pena irrogata dallo Stato emittente all'esito del processo.
2.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o
non fondate.
2.1.- L'interveniente rammenta anzitutto che, con l'ordinanza n.
60 del 2021, questa Corte ha disposto la restituzione degli atti del
giudizio di legittimità costituzionale promosso dalla Corte di
cassazione con ordinanza n. 10371 del 2020, per una nuova valutazione
della non manifesta infondatezza delle questioni di legittimità
dell'art. 18-bis della legge n. 69 del 2005, alla luce delle
modifiche recate alla disciplina censurata dal decreto legislativo 2
febbraio 2021, n. 10 (Disposizioni per il compiuto adeguamento della
normativa nazionale alle disposizioni della decisione quadro
2002/584/GAI, relativa al mandato d'arresto europeo e alle procedure
di consegna tra Stati membri, in attuazione delle delega di cui
all'art. 6 della legge 4 ottobre 2019, n. 117).
2.2.- Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, le questioni
sollevate dalla Corte d'appello di Bologna sarebbero comunque
inammissibili.
Il giudice a quo non avrebbe adeguatamente argomentato in ordine
al dedotto stabile radicamento in Italia di O. G., essendosi limitato
a riferire che l'interessato aveva fornito prove adeguate in tal
senso.
Sarebbe anche insufficiente la motivazione del giudice rimettente
circa il contrasto dell'art. 18-bis della legge n. 69 del 2005 con i
parametri costituzionali evocati. Detti parametri sarebbero peraltro
richiamati in modo impreciso, atteso che il dispositivo
dell'ordinanza di rimessione fa riferimento agli artt. 3, 11, 27,
terzo comma, e 117, primo comma, Cost., laddove la motivazione evoca
gli artt. 2, 11, e 117, primo comma, Cost.
Le questioni sarebbero infine inammissibili perchè il giudice a
quo non avrebbe tentato di interpretare la disposizione censurata in
modo conforme alla Costituzione.
2.3.- A parere dell'Avvocatura generale dello Stato le questioni
sarebbero, in ogni caso, non fondate.
2.3.1.- Come risulta dai lavori preparatori della decisione
quadro 2002/584/GAI, quest'ultima avrebbe delineato un meccanismo
semplificato di arresto e consegna delle persone ricercate, fondato
sulla possibilità di perseguire e condannare il cittadino
dell'Unione europea nel luogo dove ha commesso un reato,
indipendentemente dalla sua nazionalità, ma consentendo l'esecuzione
della pena detentiva nello Stato membro in cui egli abbia maggiori
possibilità di reinserimento sociale.
Il possesso dello status di cittadino dell'Unione fonderebbe la
possibilità, prevista dal censurato art. 18-bis, lettera r) (recte:
comma 1, lettera c), della legge n. 69 del 2005, di rifiutare la
consegna ai fini dell'esecuzione della pena della persona stabilmente
residente o dimorante in Italia, sicchè tale motivo di rifiuto si
applicherebbe ai soli cittadini italiani e di altri Stati membri
dell'Unione (è citata Corte di cassazione, sezione sesta penale,
sentenza 5-6 novembre 2019, n. 45190).
L'esclusione dei cittadini di paesi terzi dalla possibilità di
invocare il motivo di rifiuto in questione non lederebbe l'art. 3
Cost., atteso che la possibilità di dare rilievo al radicamento sul
territorio nazionale del cittadino di uno Stato membro dell'Unione
europea si connette strettamente al fascio di diritti e libertà
discendenti dalla cittadinanza dell'Unione.
2.3.2.- Le disposizioni della decisione quadro 2002/584/GAI
sarebbero inoltre da interpretare in ossequio al principio generale
del riconoscimento reciproco delle decisioni, enunciato all'art. 1,
paragrafo 2, che impone di considerare il rifiuto di esecuzione del
mandato d'arresto europeo come un'eccezione alla generale regola di
esecuzione del mandato stesso (è citata Corte di giustizia
dell'Unione europea, sentenza 13 dicembre 2018, in causa C-514/17,
Sut, paragrafo 28). Gli Stati membri non potrebbero dunque estendere
le ipotesi di rifiuto dell'esecuzione del mandato d'arresto oltre
quelle delineate dalla decisione quadro, di cui l'ordinanza di
rimessione non coglierebbe la ratio.
2.3.3.- Quanto alla dedotta violazione degli artt. 11 e 117,
primo comma, Cost., non sarebbe condivisibile l'interpretazione
offerta dal giudice a quo dell'ambito applicativo dell'art. 4, punto
6, della decisione quadro. Questa disposizione, pur volta a favorire
il reinserimento sociale della persona ricercata, non può limitare
la portata del principio del reciproco riconoscimento (sono
richiamate Corte di giustizia, sentenze 13 dicembre 2018, in causa
C-514/17, Sut, e 6 ottobre 2009, in causa C-123/08, Wolzenburg). Il
censurato art. 18-bis della legge n. 69 del 2005, consentendo di
rifiutare la consegna del cittadino italiano o di altro Stato membro
dell'Unione, ma non del cittadino di Stato terzo, avrebbe
correttamente trasposto l'art. 4, punto 6, della decisione quadro.
Del resto, la formulazione di tale previsione sarebbe il frutto
del controllo operato da questa Corte, con la sentenza n. 227 del
2010, circa il corretto ed esaustivo recepimento, sul punto, del
diritto dell'Unione europea da parte del legislatore italiano.
La stessa Corte di giustizia avrebbe ribadito - sia pure in
relazione all'Accordo relativo alla procedura di consegna tra gli
Stati membri dell'Unione europea da un lato, e l'Islanda e la
Norvegia dall'altro - che il divieto di discriminazione in base alla
nazionalità di cui all'art. 18 del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea (TFUE) non si applica alle differenze di
trattamento tra cittadini degli Stati membri e di paesi terzi, e che
l'art. 21 TFUE, il quale accorda il diritto di circolare e
soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, non
concerne i cittadini di Paesi terzi (Corte di giustizia, sentenza 2
aprile 2020, in causa C-897/19, Ruska Federacija).
2.3.4.- Quanto alla dedotta lesione del principio rieducativo,
l'Avvocatura generale dello Stato osserva che il reinserimento della
persona condannata non costituisce lo scopo specificamente perseguito
dalla decisione quadro 2002/584/GAI. Tale finalità sarebbe invece
perseguita dalla decisione quadro 2008/909/GAI del Consiglio, del 27
novembre 2008, relativa all'applicazione del principio del reciproco
riconoscimento alle sentenze penali che irrogano pene detentive o
misure privative della libertà personale, ai fini della loro
esecuzione nell'Unione europea. Neppure quest'ultima, peraltro,
conterrebbe previsioni generalizzate, volte a far eseguire le pene
detentive o le misure privative della libertà personale irrogate a
cittadini di paesi terzi, nello Stato membro ove essi risiedono o
dimorano abitualmente.
Del resto, mentre la capacità rieducativa della pena, che sia
attuata in territorio italiano, potrebbe presumersi in relazione al
cittadino italiano, essa dovrebbe essere dimostrata per il cittadino
straniero, anche in considerazione del carattere non automatico della
sua permanenza in Italia dopo l'esecuzione della pena.
2.3.5.- Non integrerebbe un'irragionevole disparità di
trattamento la differenza tra la disciplina posta dal censurato art.
18-bis, comma 1, lettera c) della legge n. 69 del 2005 (che permette
di rifiutare la consegna finalizzata all'esecuzione di pene o misure
di sicurezza con riferimento ai cittadini italiani e di altri Stati
membri dell'Unione, ma non ai cittadini di paesi terzi) e quella
recata dall'art. 19, comma 1, lettera c), della medesima legge (che
invece consente, in relazione sia ai cittadini italiani e di altri
Stati membri, sia quelli di paesi terzi residenti o dimoranti in
Italia, di subordinare la consegna finalizzata all'esercizio
dell'azione penale, alla condizione che la pena o la misura di
sicurezza eventualmente irrogate nello Stato di emissione siano
scontate in Italia).
Sarebbe infatti diversa la finalità sottesa al mandato d'arresto
processuale, e cioè quella di ridurre la celebrazione di
procedimenti in absentia.
2.3.6.- Anche a prescindere da tale profilo, la nozione di
residenza contemplata agli artt. 4, punto 6, e 5, punto 6 (recte: 5,
punto 3), della decisione quadro 2002/584/GAI, e agli artt. 18-bis e
19, comma 1, lettera c), della legge n. 69 del 2005 dovrebbe essere
interpretata in conformità alla sentenza n. 227 del 2010 di questa
Corte e, dunque, in modo da includere solo il cittadino italiano o il
cittadino di altro Stato membro dell'Unione legittimamente ed
effettivamente residente nel territorio italiano, e non invece il
cittadino di Paese terzo, sicchè l'ambito applicativo di dette
disposizioni verrebbe a coincidere.

Considerato in diritto

1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe, la Corte d'appello di
Bologna, sezione prima penale, ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 18-bis, comma 1, lettera c), della legge n.
69 del 2005, come introdotto dall'art. 6, comma 5, lettera b), della
legge n. 117 del 2019.
La disposizione è censurata «nella parte in cui non prevede il
rifiuto facoltativo della consegna del cittadino di uno Stato non
membro dell'Unione europea che legittimamente ed effettivamente abbia
residenza o dimora nel territorio italiano, sempre che la Corte di
appello disponga che la pena o la misura di sicurezza irrogata nei
suoi confronti dall'autorità giudiziaria di uno Stato membro
dell'Unione europea sia eseguita in Italia conformemente al suo
diritto interno».
In sintesi, l'omessa previsione di tale motivo di rifiuto si
porrebbe in contrasto:
- con gli artt. 11 e 117, primo comma, della Costituzione in
relazione all'art. 4, punto 6, della decisione quadro 2002/584/GAI,
che sarebbe stato erroneamente trasposto dal legislatore italiano, il
quale avrebbe indebitamente limitato la possibilità - prevista in
via generale da tale disposizione della decisione quadro - di
rifiutare la consegna della persona che dimori o risieda in Italia
alle sole ipotesi in cui tale persona sia cittadina italiana o di
altro Stato membro, con esclusione dell'ipotesi in cui essa sia
cittadina di un paese terzo;
- con l'art. 27, terzo comma, Cost., dal momento che
l'impossibilità di scontare la pena in Italia frustrerebbe la
funzione rieducativa della pena rispetto a condannati cittadini di
paesi terzi che siano stabilmente radicati nel territorio italiano;
- con gli artt. 2 e, ancora, 117, primo comma, Cost.,
quest'ultimo in relazione agli artt. 8 CEDU e 17, paragrafo 1, PIDCP,
nonchè, assieme all'art. 11 Cost., in relazione all'art. 7 CDFUE,
poichè l'impossibilità di scontare la pena in Italia lederebbe il
diritto alla vita familiare di condannati cittadini di paesi terzi
che siano stabilmente radicati nel territorio italiano;
- con l'art. 3 Cost., stante l'irragionevole disparità di
trattamento tra il cittadino di uno Stato terzo, stabilmente radicato
in Italia e destinatario di un mandato di arresto rilasciato per
l'esecuzione di una pena o una misura di sicurezza privative della
libertà, il quale non può beneficiare del rifiuto della consegna e
scontare in Italia la pena irrogata nello Stato emittente ai sensi
del censurato art. 18-bis della legge n. 69 del 2005, e il cittadino
di uno Stato terzo, parimenti radicato in Italia ma destinatario di
una mandato d'arresto rilasciato ai fini dell'esercizio dell'azione
penale, che invece avrebbe il diritto di scontare in Italia la pena
irrogata dallo Stato emittente all'esito del processo ai sensi
dell'art. 19, comma 1, lettera c), della medesima legge.
2.- Preliminarmente all'esame di tali censure, occorre anzitutto
precisare che l'art. 18-bis della legge n. 69 del 2005, è stato
modificato, successivamente all'ordinanza di rimessione, dall'art.
15, comma 1, del decreto legislativo 2 febbraio 2021, n. 10
(Disposizioni per il compiuto adeguamento della normativa nazionale
alle disposizioni della decisione quadro 2002/584/GAI, relativa al
mandato d'arresto europeo e alle procedure di consegna tra stati
membri, in attuazione delle delega di cui all'articolo 6 della legge
4 ottobre 2019, n. 117).
2.1.- Nella versione in vigore al momento dell'ordinanza di
rimessione, la disposizione censurata prevedeva la possibilità per
la corte d'appello di rifiutare la consegna «se il mandato d'arresto
europeo è stato emesso ai fini della esecuzione di una pena o di una
misura di sicurezza privative della libertà personale, qualora la
persona ricercata sia cittadino italiano o cittadino di altro Stato
membro dell'Unione europea, che legittimamente ed effettivamente
abbia residenza o dimora nel territorio italiano, sempre che la corte
di appello disponga che tale pena o misura di sicurezza sia eseguita
in Italia conformemente al suo diritto interno».
2.2.- Nella versione modificata dal menzionato d.lgs. n. 10 del
2021 e attualmente in vigore, il nuovo comma 2 dell'art. 18-bis
prevede: «[q]uando il mandato di arresto europeo è stato emesso ai
fini della esecuzione di una pena o di una misura di sicurezza
privative della libertà personale, la corte di appello può
rifiutare la consegna della persona ricercata che sia cittadino
italiano o cittadino di altro Stato membro dell'Unione europea
legittimamente ed effettivamente residente o dimorante nel territorio
italiano da almeno cinque anni, sempre che disponga che tale pena o
misura di sicurezza sia eseguita in Italia conformemente al suo
diritto interno».
2.3.- Dal confronto tra le due versioni dell'art. 18-bis emerge
che la corte d'appello, ove disponga l'esecuzione della pena o della
misura di sicurezza in Italia:
- poteva sotto il regime previgente, e tuttora può, rifiutare la
consegna di un cittadino italiano;
- poteva, sotto il regime previgente, rifiutare la consegna di un
cittadino di altro Stato membro alla semplice condizione che questi
avesse «legittimamente ed effettivamente» residenza o dimora nel
territorio italiano, mentre oggi può rifiutarne la consegna soltanto
ove questi sia «legittimamente ed effettivamente residente o
dimorante nel territorio italiano da almeno cinque anni»;
- non poteva sotto il regime previgente, e neppure oggi può,
rifiutare la consegna di un cittadino di un paese terzo, residente o
dimorante in Italia.
3.- Occorre, altresì, preliminarmente precisare che l'art. 17
del d.lgs. n. 10 del 2021 ha modificato anche l'art. 19 della legge
n. 69 del 2005, che il giudice rimettente invoca quale tertium
comparationis rispetto alla sua censura di violazione dell'art. 3
Cost.
3.1.- Nella versione in vigore al momento dell'ordinanza di
rimessione, l'art. 19 della legge n. 69 del 2005 prevedeva:
«L'esecuzione del mandato d'arresto europeo da parte dell'autorità
giudiziaria italiana, nei casi sotto elencati, è subordinata alle
seguenti condizioni: [...] c) se la persona oggetto del mandato
d'arresto europeo ai fini di un'azione penale è cittadino o
residente dello Stato italiano, la consegna è subordinata alla
condizione che la persona, dopo essere stata ascoltata, sia rinviata
nello Stato membro di esecuzione per scontarvi la pena o la misura di
sicurezza privative della libertà personale eventualmente
pronunciate nei suoi confronti nello Stato membro di emissione».
3.2.- Nella versione modificata dal menzionato d.lgs. n. 10 del
2021 e attualmente in vigore, l'art. 19 della legge n. 69 del 2005
prevede: «L'esecuzione del mandato d'arresto europeo da parte
dell'autorità giudiziaria italiana, nei casi sotto elencati, è
subordinata alle seguenti condizioni: [...] b) se il mandato di
arresto europeo è stato emesso ai fini di un'azione penale nei
confronti di cittadino italiano o di cittadino di altro Stato membro
dell'Unione europea legittimamente ed effettivamente residente nel
territorio italiano da almeno cinque anni, l'esecuzione del mandato
è subordinata alla condizione che la persona, dopo essere stata
sottoposta al processo, sia rinviata nello Stato italiano per
scontarvi la pena o la misura di sicurezza privative della libertà
personale eventualmente applicate nei suoi confronti nello Stato
membro di emissione».
3.3.- Dal confronto tra le due versioni dell'art. 19 della legge
n. 69 del 2005, per la parte che qui rileva, emerge che la corte
d'appello italiana:
- doveva, sotto il regime previgente, subordinare sempre la
consegna sia del cittadino italiano, sia della generalità delle
persone residenti in Italia (senza distinguere tra cittadini di altri
Stati membri e cittadini di paesi terzi, e senza alcun requisito
relativo alla durata della residenza), alla condizione che la persona
fosse rimandata in Italia, in caso di condanna, per l'esecuzione
della pena;
- deve, oggi, subordinare la consegna a tale condizione soltanto
nei confronti del cittadino italiano e del cittadino di altro Stato
membro «legittimamente ed effettivamente residente nel territorio
italiano da almeno cinque anni».
4.- La Corte d'appello rimettente deve fare applicazione della
normativa precedente all'entrata in vigore del d.lgs. n. 10 del 2021.
Infatti, l'art. 28, comma 1, di tale decreto legislativo dispone che
le modifiche da esso apportate alla legge n. 69 del 2005 non si
applicano ai procedimenti di esecuzione di mandati di arresto già in
corso, come quello pendente innanzi al giudice rimettente, che
continuano ad essere regolate dalle disposizioni anteriormente
vigenti.
Sulla base di tali disposizioni, le questioni ora sottoposte a
questa Corte sono certamente rilevanti nel giudizio principale: in
mancanza di una dichiarazione di illegittimità costituzionale
dell'art. 18-bis, comma 1, lettera c), della legge n. 69 del 2005 nei
termini auspicati dal giudice rimettente, quest'ultimo sarebbe
senz'altro tenuto a disporre la consegna dell'interessato, dal
momento che la legge indicata, nella versione applicabile nel
giudizio principale, non prevedeva alcuno specifico motivo di rifiuto
della consegna ai fini dell'esecuzione della pena di cittadini di
paesi terzi che, come l'interessato nel giudizio principale, siano
residenti o dimoranti nel territorio italiano.
5.- Nell'ordinanza n. 60 del 2021 questa Corte ha esaminato
analoghe questioni di legittimità costituzionale, sollevate dalla
Corte di cassazione prima dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 10 del
2021 nell'ambito di un procedimento principale al quale quelle
modifiche parimenti non erano applicabili.
Questa Corte ha, in tale occasione, restituito gli atti al
giudice rimettente, affinchè potesse rivalutare le questioni
prospettate alla luce delle modifiche legislative nel frattempo
intervenute. Infatti, pur non essendo applicabili nel giudizio
principale, esse hanno mutato significativamente il quadro
sistematico nel quale le censure formulate dalla Corte di cassazione
si collocavano, da un lato restringendo la facoltà di rifiutare la
consegna del cittadino di altro Stato membro nell'ambito del mandato
d'arresto finalizzato all'esecuzione della pena (ora possibile solo
laddove tale cittadino europeo risieda legittimamente ed
effettivamente da almeno cinque anni nel territorio italiano), e
dall'altro imponendo l'esecuzione senza condizioni del mandato
d'arresto finalizzato all'esercizio di un'azione penale nei confronti
del cittadino di paese terzo - modifica, quest'ultima, che fa venir
meno la disparità di trattamento tra le due forme di mandato di
arresto che la Corte di cassazione aveva denunciato, nella propria
ordinanza di rimessione, come contraria all'art. 3 Cost.
La restituzione degli atti al giudice rimettente è stata
disposta anche in considerazione della circostanza, di cui dava atto
la stessa ordinanza di rimessione, che l'interessato nel giudizio
principale, cittadino di Stato terzo, risultava essere presente sul
territorio italiano dal novembre 2016, e dunque da meno di cinque
anni rispetto alla data della stessa ordinanza di rimessione:
circostanza che ad avviso di questa Corte meritava di essere
attentamente valutata dalla Corte di cassazione, anche ai fini del
vaglio di rilevanza delle questioni nel giudizio principale, rispetto
a una loro possibile riformulazione che tenesse conto delle modifiche
normative nel frattempo intervenute, onde evitare di prospettare un
trattamento più favorevole per i cittadini di paesi terzi rispetto a
quello oggi riservato ai cittadini di altro Stato membro.
La Corte di cassazione ha nel frattempo deciso, nel giudizio
principale in parola, di non riformulare le questioni di legittimità
costituzionale, prendendo atto delle modifiche normative operate dal
d.lgs. n. 10 del 2021 (Corte di cassazione, sezione sesta penale,
sentenza 1° ottobre 2021, n. 35953).
Il procedimento principale da cui è originato l'odierno giudizio
di costituzionalità concerne, invece, un cittadino di paese terzo
che - secondo quanto risulta dall'ordinanza di rimessione - ha,
tramite la propria difesa, «adeguatamente fornito la prova di uno
stabile radicamento familiare e lavorativo sul territorio nazionale»;
radicamento che, sulla base di ciò che risulta dal fascicolo del
procedimento principale, risalirebbe ad epoca ben precedente l'ultimo
quinquennio, e sarebbe attestato dalla stabile convivenza con una
donna residente in Italia, con la quale l'interessato risulta avere
generato un figlio, oggi dodicenne.
Non compete a questa Corte la valutazione se tale radicamento
possa essere ritenuto stabile ed effettivo, nè se la permanenza
dell'interessato sul territorio nazionale possa essere ritenuta
legittima, tali valutazioni spettando soltanto al giudice del
procedimento principale. Le circostanze di fatto esposte dal giudice
rimettente consentono, tuttavia, di ipotizzare plausibilmente che,
laddove questa Corte dovesse ritenere anche solo in parte fondate le
questioni prospettate, la corte d'appello potrebbe decidere, nel
giudizio principale, di negare la consegna dell'interessato
all'autorità giudiziaria dell'esecuzione e di disporre l'esecuzione
in Italia della pena inflittagli in Romania.
La considerazione che precede, unitamente alla necessità di
pervenire al più presto a una complessiva chiarificazione,
nell'ordinamento italiano e nell'intero spazio giuridico dell'Unione,
circa i possibili legittimi motivi di rifiuto dell'esecuzione di
mandati di arresto europei ai fini dell'esecuzione della pena
relativi a cittadini di paesi terzi, rendono in questo caso non
necessaria la restituzione degli atti al giudice rimettente.
6.- Riservata alla pronuncia definitiva la decisione tanto sulle
eccezioni preliminari sollevate dall'Avvocatura generale dello Stato,
quanto sulla censura formulata in riferimento all'art. 3 Cost.,
questa Corte osserva che alla base delle restanti censure del
rimettente è l'allegata violazione del diritto alla vita privata e
familiare, che si produrrebbe in conseguenza dell'esecuzione di un
mandato d'arresto europeo finalizzato all'esecuzione di una pena nei
confronti del cittadino di un paese terzo che sia stabilmente
radicato sul territorio italiano. Sotto questo profilo, le censure -
che formalmente investono l'art. 18-bis nella versione, applicabile
nel giudizio principale, antecedente alle modifiche apportate dal
d.lgs. n. 10 del 2021 - potrebbero essere svolte in maniera identica
rispetto all'attuale formulazione dell'art. 18-bis, che parimenti non
prevede la possibilità di rifiutare la consegna del cittadino di
Stato terzo stabilmente radicato sul territorio italiano.
6.1.- Tale omessa previsione si porrebbe in contrasto, secondo il
giudice rimettente, con le norme costituzionali e sovranazionali
(queste ultime rilevanti, nell'ordinamento costituzionale italiano,
ai sensi degli artt. 117, primo comma, Cost. nonchè, per ciò che
concerne il diritto dell'Unione europea, 11 Cost.) che sanciscono il
diritto alla vita privata e familiare: l'art. 2 Cost., che riconosce
i diritti inviolabili della persona, tra cui si annovera il diritto
in esame (sentenza n. 202 del 2013), e gli artt. 7 CDFUE, 8 CEDU e
17, paragrafo 1, PIDCP.
6.2.- Secondo il giudice rimettente, inoltre, la disciplina
italiana si porrebbe in contrasto con lo stesso art. 4, punto 6,
della decisione quadro 2002/584/GAI, del quale l'art. 18-bis della
legge n. 69 del 2005 costituisce specifica attuazione, e sarebbe
pertanto anche per questa ragione incompatibile con gli artt. 11 e
117, primo comma, Cost.
L'ordinanza di rimessione insiste, invero, su un argomento in sè
non persuasivo, e cioè sull'assunto che, ove allorchè lo Stato
membro decida di prevedere nel proprio ordinamento il motivo
facoltativo di rifiuto della consegna previsto dall'art. 4, punto 6,
della decisione quadro, sarebbe tenuto a riprodurre integralmente la
relativa previsione, senza poterne modificare i confini applicativi:
e conseguentemente a estendere l'ipotesi del rifiuto a tutti coloro
che risiedano o dimorino nel territorio nazionale, senza alcuna
limitazione relativa allo Stato di cittadinanza dell'interessato o
alla durata del soggiorno nello Stato dell'esecuzione. Un simile
assunto è smentito dalla stessa giurisprudenza della Corte di
giustizia, che ha già riconosciuto legittime talune limitazioni al
corrispondente motivo di rifiuto apportate dalla legislazione degli
Stati membri, come - con riferimento al cittadino di altro Stato
membro - la condizione del soggiorno legale e continuativo per almeno
cinque anni sul territorio dello Stato dell'esecuzione (Corte di
giustizia, grande sezione, sentenza 6 ottobre 2009, in causa
C-123/08, Wolzenburg, paragrafi 54-74).
Tuttavia, non è dubbio che l'art. 4, punto 6, della decisione
quadro debba, esso stesso, essere interpretato in conformità ai
principi e ai diritti fondamentali al cui rispetto è condizionata la
validità di qualsiasi atto del diritto dell'Unione, come ribadito
del resto dalla stessa decisione quadro nel considerando n. 12 e
nell'art. 1, paragrafo 3. Pertanto, laddove la legge di esecuzione
nazionale del mandato di arresto europeo abbia disciplinato il motivo
facoltativo di consegna di cui all'art. 4, punto 6, della decisione
quadro in maniera non conforme a tali principi e diritti fondamentali
- come, appunto, il diritto al rispetto della vita privata e
familiare dell'interessato -, una tale disciplina risulterà
necessariamente in contrasto anche con lo stesso art. 4, punto 6
della decisione quadro, letto alla luce dell'art. 1, paragrafo 3,
della medesima.
6.3.- Infine, la preoccupazione di tutelare i legami personali e
familiari dello straniero già stabiliti sul territorio italiano sta
alla base dell'ulteriore censura, concernente l'allegata violazione
del principio della necessaria funzione rieducativa della pena,
sancito nell'ordinamento italiano dall'art. 27, terzo comma, Cost.
Tale allegazione si fonda, infatti, sulla considerazione che
l'esecuzione della pena all'estero non potrebbe realizzare appieno
una funzione rieducativa nei confronti di un condannato che abbia
stabilito solidi legami sociali e familiari nel territorio italiano.
7.- Ciò che il giudice rimettente chiede, in sintesi, è se le
esigenze di tutela del diritto fondamentale di un cittadino di un
paese terzo a conservare i propri legami personali e familiari
stabiliti sul territorio italiano impongano di riconoscere in capo
all'autorità giudiziaria italiana la facoltà, non prevista dalla
disposizione censurata, di rifiutare l'esecuzione di un mandato di
arresto finalizzato all'esecuzione di una pena o di una misura di
sicurezza, impegnandosi correlativamente ad eseguire tale pena o
misura di sicurezza sul territorio italiano ai sensi dell'art. 4,
punto 6, della decisione quadro.
Ritiene questa Corte che tale interrogativo esiga una risposta,
in primo luogo, sul piano del diritto dell'Unione. La Corte di
giustizia ha già chiarito, in via generale, che le disposizioni
della decisione quadro sul mandato d'arresto che non contengano alcun
espresso richiamo al diritto degli Stati membri «devono di norma
essere oggetto, nell'intera Unione, di un'interpretazione autonoma e
uniforme» (Corte di giustizia, grande sezione, sentenza 17 luglio
2008, in causa C-66/08, Kozlowski, paragrafo 42). Poichè le
questioni di legittimità costituzionale sollevate dal giudice
rimettente hanno a oggetto in primo luogo l'interpretazione dell'art.
4, punto 6, della decisione quadro, su un profilo che - come meglio
si dirà più innanzi - non è ancora stato oggetto di chiarimenti da
parte della Corte di giustizia, è necessario interrogare la Corte
medesima circa l'uniforme interpretazione di tale disposizione nello
spazio giuridico dell'Unione.
Dal momento, poi, che le questioni sollevate dal giudice
rimettente concernono il rapporto tra il rifiuto della consegna ai
sensi dell'art. 4, punto 6, della decisione quadro e la tutela dei
diritti fondamentali dell'interessato, l'intervento della Corte di
giustizia appare necessario anche per una seconda ragione. Poichè la
materia del mandato d'arresto europeo è interamente armonizzata
dalla stessa decisione quadro, il livello di tutela dei diritti
fondamentali suscettibili di porre limiti al dovere di mutuo
riconoscimento delle decisioni giudiziarie di altri Stati membri, su
cui si basa l'intero meccanismo disegnato dalla decisione quadro, non
può che essere quello risultante dalla Carta dei diritti
fondamentali e dall'art. 6 del Trattato sull'Unione europea (TUE). In
settori oggetto di integrale armonizzazione, è invece precluso agli
Stati membri condizionarne l'attuazione al rispetto di standard
puramente nazionali di tutela dei diritti fondamentali, laddove ciò
possa compromettere il primato, l'unità e l'effettività del diritto
dell'Unione (Corte di giustizia dell'Unione europea, grande sezione,
sentenze 26 febbraio 2013, in causa C-617/10, Fransson, paragrafo 29,
e in causa C-399/11, Melloni, paragrafo 60).
È dunque necessario chiedere preliminarmente alla Corte di
giustizia, nella sua funzione di interprete eminente del diritto
dell'Unione (art. 19, paragrafo 1, TUE), se l'art. 4, punto 6, della
decisione quadro 2002/584/GAI, interpretato alla luce dell'art. 1,
paragrafo 3 della medesima decisione quadro e dell'art. 7 CDFUE, osti
a una disciplina, come quella italiana, che escluda in maniera
assoluta e automatica dall'ambito di applicazione del motivo di
rifiuto della consegna disciplinato da tale disposizione i cittadini
di paesi terzi che dimorino o risiedano sul suo territorio, non
consentendo all'autorità giudiziaria dell'esecuzione di rifiutare la
consegna neppure quando tali persone abbiano stabili e radicati
legami sociali e familiari con lo Stato dell'esecuzione; e in caso
affermativo, sulla base di quali criteri e presupposti tali legami
debbano essere considerati tanto significativi da imporre il rifiuto
della consegna.
8.- In un quadro di costruttiva e leale cooperazione tra i
diversi sistemi di garanzia (sentenza n. 269 del 2017; ordinanze n.
182 del 2020 e n. 117 del 2019, nonchè, nella stessa materia del
mandato di arresto europeo, l'ordinanza n. 216 del 2021), questa
Corte osserva quanto segue.
8.1.- L'art. 4, punto 6, della decisione quadro 2002/584/GAI
stabilisce un motivo di rifiuto espressamente definito quale
«facoltativo», la cui trasposizione totale o anche solo parziale nel
diritto nazionale è rimessa, in linea di principio, alla
discrezionalità degli Stati membri. La Corte di giustizia ha
sottolineato, in proposito, che «un legislatore nazionale il quale,
in base alle possibilità accordategli dall'art. 4 di detta decisione
quadro, opera la scelta di limitare le situazioni nelle quali la sua
autorità giudiziaria di esecuzione può rifiutare di consegnare una
persona ricercata non fa che rafforzare il sistema di consegna
istituito da detta decisione quadro a favore di uno spazio di
libertà, di sicurezza e di giustizia. Infatti, limitando le
situazioni nelle quali l'autorità giudiziaria di esecuzione può
rifiutare di eseguire un mandato di arresto europeo, tale
legislazione non fa che agevolare la consegna delle persone
ricercate, conformemente al principio del reciproco riconoscimento
sancito dall'art. 1, n. 2, della decisione quadro 2002/584, il quale
costituisce il principio fondamentale istituito da quest'ultima»
(sentenza Wolzenburg, paragrafi 58 e 59). Da ciò deriva, come già
rammentato, che secondo la Corte di giustizia non può escludersi
«che gli Stati membri, nell'attuazione di detta decisione quadro,
limitino, nel senso indicato dal principio fondamentale enunciato al
suo art. 1, n. 2, le situazioni in cui dovrebbe essere possibile
rifiutare di consegnare una persona rientrante nella sfera di
applicazione [dell']art. 4, punto 6» (sentenza Wolzenburg, paragrafo
62).
Tuttavia, è indubbio che, come parimenti già osservato,
l'esecuzione di un mandato di arresto europeo non può mai comportare
la violazione dei diritti fondamentali dell'interessato (art. 1,
paragrafo 3, e considerando n. 12 della decisione quadro), nè dei
principi fondamentali del diritto dell'Unione riconosciuti dall'art.
6 TUE.
Occorre pertanto stabilire se, ed eventualmente a quali
condizioni, il cittadino di un paese terzo che sia residente o
dimorante nello Stato dell'esecuzione sia titolare di un diritto
fondamentale a non essere allontanato dal territorio di quest'ultimo
Stato ai fini dell'esecuzione di una pena o di una misura di
sicurezza nello Stato di emissione.
8.2.- La questione ora delineata presenta, ad avviso di questa
Corte, elementi di novità rispetto alla giurisprudenza della Corte
di giustizia sinora formatasi in materia di mandato di arresto
europeo.
8.2.1.- La già citata sentenza Kozlowski ha fornito una nozione
«autonoma e uniforme» (paragrafo 42), valida per l'intero spazio
giuridico dell'Unione, delle nozioni di persona che «risiede» e
«dimora» nel territorio dello Stato dell'esecuzione, chiarendo che la
prima nozione fa riferimento alla situazione in cui la persona abbia
ivi stabilito la propria residenza effettiva, e che la seconda allude
invece alla situazione «in cui tale persona abbia acquisito, a
seguito di un soggiorno stabile di una certa durata in questo
medesimo Stato, legami con quest'ultimo di intensità simile a quella
dei legami che si instaurano in caso di residenza» (paragrafo 46).
Inoltre, per quanto il caso oggetto del giudizio principale
concernesse un cittadino di altro Stato membro rispetto a quello
dell'esecuzione, le definizioni enunciate nella sentenza Kozlowski
appaiono di per sè suscettibili di essere applicate anche ai
cittadini di paesi terzi.
Tuttavia, la prospettiva della sentenza Kozlowski era opposta
rispetto a quella che viene in considerazione nel procedimento
odierno. In quel caso il giudice del rinvio chiedeva in sostanza se
l'autorità giudiziaria dell'esecuzione fosse legittimata, ai sensi
dell'art. 4, punto 6, della decisione quadro, a rifiutare
l'esecuzione di un mandato d'arresto emesso nei confronti di un
cittadino straniero che non avesse ancora istituito legami
significativi sul territorio dello Stato dell'esecuzione, o comunque
vi si risiedesse illegalmente, fosse dedito in quel territorio alla
commissione di reati, o fosse ivi detenuto in seguito a condanna
penale; e la Corte di giustizia aveva in quell'occasione risposto
escludendo che il termine «dimori» potesse essere interpretato in
modo così ampio da autorizzare l'autorità giudiziaria
dell'esecuzione a rifiutare la consegna, in deroga al principio del
mutuo riconoscimento delle decisioni giudiziarie, «per il semplice
fatto che la persona ricercata si trovi temporaneamente nel
territorio dello Stato membro di esecuzione» (paragrafo 36).
La questione ora in discussione concerne, invece, una disciplina
nazionale di trasposizione dell'art. 4, punto 6 della decisione
quadro che esclude in maniera assoluta e automatica dal motivo di
rifiuto previsto in tale disposizione i cittadini di paesi terzi che
dimorano o risiedono nel suo territorio, non consentendo così
all'autorità giudiziaria dell'esecuzione di rifiutarne la consegna
nemmeno nel caso in cui essi abbiano già instaurato legami
significativi e stabili sul territorio dello Stato dell'esecuzione.
8.2.2.- Tale questione non è stata affrontata nemmeno nella
successiva, già citata, sentenza Wolzenburg, focalizzata sulla sola
posizione del cittadino di altro Stato membro, al quale si applica il
principio di non discriminazione in base alla nazionalità, all'epoca
basato sull'art. 12, primo comma, del Trattato che istituisce la
Comunità europea (TCE), trasfuso oggi nell'art. 18 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea (TFUE).
8.2.3.- La successiva sentenza Lopes da Silva Jorge, infine, è
anch'essa incentrata sulla posizione del cittadino di altro Stato
membro residente o dimorante nel territorio dello Stato di
esecuzione, rispetto al quale la Corte di giustizia - valorizzando
anche qui il principio di non discriminazione in base alla
nazionalità - ha affermato che l'art. 4, punto 6, della decisione
quadro non consente allo Stato dell'esecuzione di escluderlo in modo
assoluto e automatico dall'ambito di applicazione della disposizione
nazionale che traspone il relativo motivo di rifiuto,
indipendentemente dalla valutazione dei suoi legami con il territorio
di tale Stato (Corte di giustizia, grande sezione, sentenza 5
settembre 2012, in causa C-42/11, Lopes da Silva Jorge).
8.2.4.- Sulla base in particolare di quanto affermato nelle
sentenze Kozlowski e Wolzenburg, e alla luce del principio di non
discriminazione secondo la nazionalità di cui all'art. 18 TFUE,
questa Corte ha dichiarato costituzionalmente illegittima, con la
sentenza n. 227 del 2010, la disciplina italiana di trasposizione
della decisione quadro sul mandato di arresto, nella versione allora
vigente, nella parte in cui non prevedeva il rifiuto di consegna -
oltre che del cittadino italiano - anche del cittadino di un altro
Stato membro dell'Unione europea, che legittimamente ed
effettivamente avesse residenza o dimora nel territorio italiano, ai
fini dell'esecuzione della pena detentiva in Italia.
L'effetto di tale pronuncia è stato, dunque, quello di
equiparare il trattamento giuridico del cittadino italiano e quello
del cittadino di altro Stato membro legittimamente ed effettivamente
dimorante nel territorio italiano; mentre resta ancora non risolta,
anche nella giurisprudenza di questa Corte, la questione se, ed
eventualmente in che misura, il rifiuto della consegna debba
estendersi anche al cittadino di paese terzo che legittimamente ed
effettivamente abbia residenza o dimora nel territorio italiano,
stante la non invocabilità da parte di costui del principio di non
discriminazione in base alla nazionalità (Corte di giustizia, grande
sezione, sentenza 2 aprile 2020, in causa C-897/19 PPU, Ruska
Federacija, paragrafo 40).
8.3.- Va peraltro osservato che, sin dalla sentenza Kozlowski, la
Corte di giustizia ha costantemente sottolineato che «il motivo di
non esecuzione facoltativa stabilito all'art. 4, punto 6, della
decisione quadro mira segnatamente a permettere all'autorità
giudiziaria dell'esecuzione di accordare una particolare importanza
alla possibilità di accrescere le opportunità di reinserimento
sociale della persona ricercata una volta scontata la pena cui essa
è stata condannata» (sentenza Kozlowski, paragrafo 45; sentenza
Wolzenburg, paragrafo 62, e sentenza Lopes Da Silva Jorge, paragrafo
32).
Al perseguimento di tale scopo è funzionale la successiva
decisione quadro 2008/909/GAI del Consiglio, del 27 novembre 2008,
relativa all'applicazione del principio del reciproco riconoscimento
alle sentenze penali che irrogano pene detentive o misure privative
della libertà personale, ai fini della loro esecuzione nell'Unione
europea, il cui considerando n. 9 recita: «L'esecuzione della pena
nello Stato di esecuzione dovrebbe aumentare le possibilità di
reinserimento sociale della persona condannata. Nell'accertarsi che
l'esecuzione della pena da parte dello Stato di esecuzione abbia lo
scopo di favorire il reinserimento sociale della persona condannata,
l'autorità competente dello Stato di emissione dovrebbe tenere conto
di elementi quali, per esempio, l'attaccamento della persona allo
Stato di esecuzione e il fatto che questa consideri tale Stato il
luogo in cui mantiene legami familiari, linguistici, culturali,
sociali o economici e di altro tipo».
La decisione quadro 2008/909/GAI appena menzionata si applica non
solo ai cittadini degli Stati membri dell'Unione, ma anche ai
cittadini di paesi terzi. Anche a questi ultimi appare riferirsi, in
particolare, il considerando n. 7, che individua lo Stato in cui
l'esecuzione della pena appare più funzionale alle finalità di
reinserimento sociale del condannato in quello nel quale il
condannato «vive e soggiorna legalmente e ininterrottamente da almeno
cinque anni e in cui manterrà un diritto di soggiorno permanente».
Il collegamento tra ratio della decisione quadro 2008/909 e
motivi di rifiuto previsti dalla decisione quadro 2002/584/GAI sul
mandato di arresto che si fondano sul radicamento dell'interessato
nel territorio dello Stato richiesto è stato recentemente
sottolineato dalla stessa Corte di giustizia, secondo la quale
«l'articolazione prevista dal legislatore dell'Unione tra la
decisione quadro 2002/584 e la decisione quadro 2008/909 deve
contribuire a conseguire l'obiettivo consistente nel favorire il
reinserimento sociale della persona interessata. Del resto, un
siffatto reinserimento è nell'interesse non solo della persona
condannata, ma anche dell'Unione europea in generale (v., in tal
senso, sentenze del 23 novembre 2010, Tsakouridis, C145/09,
EU:C:2010:708, punto 50, nonchè del 17 aprile 2018, B e Vomero,
C316/16 e C424/16, EU:C:2018:256, punto 75)» (Corte di giustizia,
sentenza 11 marzo 2020, in causa C-314/18, SF, paragrafo 51).
Il rifiuto della consegna previsto dall'art. 4, punto 6, della
decisione quadro 2002/584/GAI, così come la condizione apposta alla
consegna ai sensi del successivo art. 5, punto 3, non sono d'altra
parte in contrasto con il principio del mutuo riconoscimento delle
decisioni giudiziarie nè con la ratio, sottesa all'intero sistema
del mandato d'arresto europeo, di «lottare contro l'impunità di una
persona ricercata che si trovi in un territorio diverso da quello nel
quale si suppone abbia commesso un reato» (Corte di giustizia,
sentenza 17 dicembre 2020, in cause riunite C-354/20 PPU e C-412/20
PPU, L e P, paragrafo 62, e ulteriori precedenti ivi citati).
Infatti, in entrambi i casi lo Stato dell'esecuzione si impegna a
riconoscere ed eseguire esso stesso la pena inflitta dallo Stato di
emissione, assicurandone così l'effettività e, assieme, la maggiore
funzionalità rispetto alla sua finalità di risocializzazione del
condannato, nell'interesse tanto di quest'ultimo, quanto dell'intera
Unione.
8.4.- L'interesse del cittadino di un paese terzo legittimamente
dimorante o residente in uno Stato membro a non essere sradicato
dallo Stato medesimo riceve inoltre tutela, da parte del diritto
dell'Unione, ben al di là della materia dell'esecuzione delle pene o
delle misure di sicurezza; e l'intensità di tale tutela è, in linea
di principio, direttamente proporzionale al grado di radicamento
della persona nel territorio dello Stato di dimora o di residenza.
In particolare, la tutela è massima rispetto ai cittadini di
paesi terzi che siano titolari di permesso ai sensi della direttiva
2003/109/CE del Consiglio, del 25 novembre 2003, relativa allo status
dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo.
Infatti, essi possono essere allontanati soltanto in esito a una
valutazione individualizzata, nella quale le autorità dello Stato
membro sono tenute a bilanciare la pericolosità dell'interessato per
l'ordine pubblico e la pubblica sicurezza con una pluralità di
ulteriori circostanze espressive, tra l'altro, del grado del suo
radicamento nel territorio dello Stato (art. 12, paragrafo 4, della
direttiva).
Garanzie analoghe sono previste rispetto alle decisioni di
allontanamento nei confronti di cittadini di paesi terzi titolari di
permessi di soggiorno ai sensi della direttiva 2003/86/CE del
Consiglio, del 22 settembre 2003, relativa al diritto al
ricongiungimento familiare (art. 17 della direttiva, ove si prevede
che nell'adozione di una misura di allontanamento gli Stati membri
siano tenuti a prendere «nella dovuta considerazione la natura e la
solidità dei vincoli familiari della persona e la durata del suo
soggiorno nello Stato membro»).
8.5.- Indicazioni non dissimili provengono dalla giurisprudenza
della Corte europea dei diritti dell'uomo relativa all'art. 8 CEDU,
la quale segna il livello minimo di tutela che deve essere assicurato
al corrispondente diritto di cui all'art. 7 della Carta, ai sensi
dell'art. 52, paragrafo 3, CDFUE.
Anzitutto, la Corte EDU - nel quadro di una giurisprudenza che
valorizza sempre più il reinserimento sociale del condannato tra le
funzioni della pena (Corte europea dei diritti dell'uomo, grande
camera, sentenza 26 aprile 2016, Murray contro Paesi Bassi, paragrafo
102; grande camera, sentenza 30 giugno 2015, Khoroshenko contro
Russia, paragrafo 121; grande camera, 9 luglio 2013, Vinter contro
Regno Unito, paragrafo 115) - ha ritenuto che l'esecuzione di una
pena detentiva a grande distanza dalla residenza familiare del
condannato può comportare la violazione dell'art. 8 CEDU, in ragione
della conseguente difficoltà, per il detenuto e per i suoi
familiari, di mantenere regolari e frequenti contatti, a loro volta
importanti rispetto alle finalità risocializzanti della pena (Corte
europea dei diritti dell'uomo, sentenza 7 marzo 2017, Polyakova e
altri contro Russia, paragrafo 88). In quest'ultima pronuncia la
Corte EDU ha evidenziato - tra l'altro - come tali principi trovino
conferma nella Raccomandazione del Comitato dei ministri agli Stati
membri sulle Regole penitenziarie europee (European Prison Rules),
adottata l'11 gennaio 2006, il cui art. 17, paragrafo 1, in
particolare, prevede che i detenuti debbano essere assegnati, per
quanto possibile, a carceri vicine al loro domicilio o a luoghi di
riabilitazione sociale.
In secondo luogo, la costante giurisprudenza della Corte EDU
sottolinea la necessità che, nelle decisioni che comunque implicano
l'allontanamento di uno straniero dal territorio di uno Stato, debba
sempre essere compiuto un conveniente bilanciamento tra le ragioni
poste a base di tale allontanamento - tra cui, segnatamente, la
commissione di reati da parte dello straniero - e le confliggenti
ragioni di tutela del diritto dell'interessato, fondato appunto
sull'art. 8 CEDU, a non essere sradicato dal luogo in cui intrattenga
la parte più significativa dei propri rapporti sociali, lavorativi,
familiari, affettivi, in particolare allorchè lo straniero sia
coniugato o abbia figli nel territorio dello Stato dal quale dovrebbe
essere allontanato, e a fortiori nell'ipotesi in cui sia nato o
cresciuto nello Stato medesimo pur non avendone acquisito la
cittadinanza (si vedano ad esempio, in materia di espulsione dello
straniero, terza sezione, 24 novembre 2020, Unuane contro Regno
Unito, paragrafo 72; prima sezione, sentenza 19 maggio 2016, Kolonja
contro Grecia, paragrafo 48; grande camera, sentenza 23 giugno 2008,
Maslov contro Austria, paragrafi 68-76; grande camera, sentenza 18
ottobre 2006, Üner contro Paesi Bassi, paragrafo 57; seconda sezione,
2 agosto 2001, Boultif contro Svizzera, paragrafo 48).
9.- Tutto ciò premesso, questa Corte ritiene di sospendere il
giudizio in corso e di sottoporre alla Corte di giustizia dell'Unione
europea, ai sensi dell'art. 267 del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea (TFUE), i seguenti quesiti:
a) se l'art. 4, punto 6, della direttiva 2002/584/GAI del
Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al mandato d'arresto europeo
e alle procedure di consegna tra gli Stati membri, interpretato alla
luce dell'art. 1, paragrafo 3, della medesima decisione quadro e
dell'art. 7 CDFUE, osti a una normativa, come quella italiana, che -
nel quadro di una procedura di mandato di arresto europeo finalizzato
all'esecuzione di una pena o di una misura di sicurezza - precluda in
maniera assoluta e automatica alle autorità giudiziarie di
esecuzione di rifiutare la consegna di cittadini di paesi terzi che
dimorino o risiedano sul suo territorio, indipendentemente dai legami
che essi presentano con quest'ultimo;
b) in caso di risposta affermativa alla prima questione, sulla
base di quali criteri e presupposti tali legami debbano essere
considerati tanto significativi da imporre all'autorità giudiziaria
dell'esecuzione di rifiutare la consegna.
Considerato, infine, che la causa in esame - pur essendo
originata da un procedimento concernente una persona attualmente non
sottoposta a misura detentiva - solleva questioni interpretative
relative ad aspetti centrali del funzionamento del mandato d'arresto
europeo, e che l'interpretazione richiesta è idonea a produrre
conseguenze generali, tanto per le autorità chiamate a cooperare
nell'ambito del mandato d'arresto europeo, quanto per i diritti delle
persone ricercate, si richiede che il presente rinvio pregiudiziale
sia deciso con procedimento accelerato, ai sensi dell'art. 105 del
regolamento di procedura della Corte di giustizia.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dispone di sottoporre alla Corte di giustizia dell'Unione
europea, in via pregiudiziale ai sensi dell'art. 267 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea (TFUE), le seguenti questioni
pregiudiziali:
a) se l'art. 4, punto 6, della direttiva 2002/584/GAI del
Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al mandato d'arresto europeo
e alle procedure di consegna tra gli Stati membri, interpretato alla
luce dell'art. 1, paragrafo 3, della medesima decisione quadro e
dell'art. 7 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea
(CDFUE), osti a una normativa, come quella italiana, che - nel quadro
di una procedura di mandato di arresto europeo finalizzato
all'esecuzione di una pena o di una misura di sicurezza - precluda in
maniera assoluta e automatica alle autorità giudiziarie di
esecuzione di rifiutare la consegna di cittadini di paesi terzi che
dimorino o risiedano sul suo territorio, indipendentemente dai legami
che essi presentano con quest'ultimo;
b) in caso di risposta affermativa alla prima questione, sulla
base di quali criteri e presupposti tali legami debbano essere
considerati tanto significativi da imporre all'autorità giudiziaria
dell'esecuzione di rifiutare la consegna;
2) chiede che la questione pregiudiziale sia decisa con
procedimento accelerato;
3) sospende il presente giudizio sino alla definizione della
suddetta questione pregiudiziale;
4) ordina la trasmissione di copia della presente ordinanza,
unitamente agli atti del giudizio, alla cancelleria della Corte di
giustizia dell'Unione europea.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 ottobre 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Francesco VIGANÒ, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 18 novembre 2021.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE