1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 14-5-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 22 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 12 - 28 aprile 2008
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 aprile 2008 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Professioni - Norme della Regione Emilia Romagna - Pratiche ed attivita' bionaturali - Descrizione dei compiti assegnati all'operatore di pratiche bio-naturali e delle finalita' della sua azione, nonche' istituzione del Comitato regionale con compiti nell'ambito degli ordinamenti didattici e titoli abilitanti, e istituzione di un elenco regionale - Ricorso del Governo - Lamentata individuazione e disciplina di nuove attivita' professionali attraverso una legge regionale - Denunciata violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente delle professioni. - Legge della Regione Emilia-Romagna 19 febbraio 2008, n. 2, artt. 2, commi 1, lett. b), e 2, 4, comma 1, 5 e 7, comma 4. - Costituzione, art. 117, comma terzo. Professioni - Norme della Regione Emilia Romagna - Pratiche ed attivita' bionaturali - Norme funzionalmente e inscindibilmente collegate alle norme specificamente censurate - Ricorso del Governo - Richiesta di estensione della illegittimita' costituzionale all'intero testo della legge regionale. - Legge della Regione Emilia-Romagna 19 febbraio 2008, n. 2. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 27. (008C0339) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 14-5-2008)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici, in
Roma, alla via dei Portoghesi n. 12 e domiciliato;
Contro il Presidente della Giunta regionale dell'Emilia Romagna
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge
regionale 19 febbraio 2008, n. 2, indicata «Esercizio di pratiche ed
attività bionaturali ed esercizio delle attività dei centri di
benessere» pubblicata nel B.U.R. Emilia-Romagna del 19 febbraio 2008,
n. 2, in relazione all'art. 117, terzo comma, Cost.
Giusta determinazione 1° aprile 2008 del Consiglio dei ministri,
ricorre il deducente per la dichiarazione dell'illegittimità
costituzionale della legge regionale Emilia-Romagna 19 febbraio 2008,
n. 2, siccome in contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost.
1) La legge regionale 19 febbraio 2008, n. 2, rubricata «Esercizio
di pratiche ed attività bionaturali ed esercizio delle attività dei
centri benessere», pubblicata nel B.U.R. Emilia-Romagna 19 febbraio
2008, n. 24, consta di quattordici articoli.
Con l'art. 1 (Finalita) la Regione Emilia-Romagna, nell'ambito
delle attività di promozione e conservazione della salute, del
benessere e della migliore qualità della vita, individua quelle
attività denominate «pratiche bionaturali».
L'art. 2 (Definizioni) definisce «pratiche ed attività
bionaturali» tutte quelle pratiche e tecniche naturali, energetiche,
psicosomatiche, artistiche e culturali esercitate per favorire il
raggiungimento, il miglioramento e la conservazione del benessere
globale della persona. Tali pratiche non si prefiggono la cura di
specifiche patologie e non sono riconducibili alle attività di cura
e riabilitazione fisica e psichica della popolazione erogate dal
Servizio sanitario nazionale. Le pratiche bionaturali sono erogate
dai soggetti in possesso di adeguata preparazione professionale.
L'art. 3 (Formazione) stabilisce che all'esercizio delle pratiche
ed attività bionaturali si accede mediante un percorso di formazione
individuato ai sensi della legge regionale 30 giugno 2003, n. 12
(Norme per l'uguaglianza delle opportunità di accesso al sapere, per
ognuno e per tutto l'arco della vita, attraverso il rafforzamento
dell'istruzione e della formazione professionale, anche in
integrazione tra loro) e dei successivi provvedimenti attuativi».
L'art. 4 (Comitato regionale per l'esercizio di pratiche ed
attività bionaturali) istituisce tale Comitato quale organismo di
consulenza della Giunta regionale. Il Comitato è nominato con
decreto del Presidente della Giunta regionale. Il Comitato, entro
centottanta giorni dal suo insediamento, sentite le specifiche
associazioni di settore, propone alla Giunta regionale, tra le altre
cose: la definizione degli ambiti di attività correlati alle
pratiche bionaturali e, per ciascuno, le modalità di esercizio del
relativo percorso formativo; la definizione dei criteri per
l'accreditamento dei percorsi formativi per l'esercizio delle
pratiche ed attività bionaturali; i criteri di riconoscimento degli
operatori che già svolgono l'attività sul territorio regionale
precedentemente all'entrata in vigore della presente legge.
L'art. 5 (Elenco regionale delle pratiche bionaturali) prevede la
istituzione dell'elenco regionale delle pratiche bionaturali.
L'elenco è tenuto presso la Giunta regionale.
L'art. 6 (Oggetto, finalità ed ambito di applicazione) stabilisce
che la presente legge, nell'ambito dei principi di cui
all'articolo 118, primo comma della Costituzione, nel rispetto della
normativa comunitaria e delle disposizioni legislative dello Stato in
materia di professioni e di tutela della concorrenza, disciplina
l'esercizio delle attività dei Centri benessere, non allocati all'
interno di strutture ricettive alberghiere.
L'art. 7 (Definizioni) procede a definire i «centri di benessere»,
i «trattamenti estetici», i «trattamenti fitness e wellness», i
«trattamenti con tecniche bionaturali».
L'art. 8 (Beauty farm) stabilisce che il Centro benessere può
assumere la denominazione di «beauty farm» esclusivamente qualora, in
possesso dei requisiti igienico-sanitari specifici, sia debitamente
autorizzato e si avvalga di medici, con una o più specializzazioni,
abilitati.
L'art. 9 (Requisiti soggettivi e professionali per l'apertura e la
gestione del centro benessere) specifica che l'esercizio delle
attività di cui alla presente legge è riservato a chi è in
possesso dei titoli professionali e di studio previsti dalle
normative specifiche vigenti e dalla presente legge. Il
riconoscimento di titoli professionali e di studio, attestati
formativi e certificazioni di competenza, maturati da operatori
provenienti da altre regioni italiane o da altri Stati sarà
effettuato secondo quanto prevede la normativa comunitaria, nazionale
e regionale vigente.
L'art. 10 (Requisiti strutturali ed organizzativi per l'apertura e
la gestione del centro benessere) richiede che sia l'Assessorato alle
attività produttive a definire con apposito atto, da emanarsi entro
sei mesi dall'entrata in vigore della presente legge, le
caratteristiche minime di tipo strutturale, tecnologico ed
organizzativo che devono possedere i Centri benessere per essere
autorizzati all'esercizio dell'attività indicate nella legge.
L'art. 11 (Adempimenti amministrativi per l'apertura del centro
benessere) stabilisce che l'attività del centro benessere è
intrapresa a seguito di dichiarazione d'inizio d'attività inviata al
Comune nel cui territorio è ubicata la struttura. Qualora nel centro
benessere sia previsto l'esercizio di attività cliniche
ambulatoriali, queste non potranno avere inizio se non ad avvenuto
conseguimento della relativa specifica autorizzazione sanitaria. Il
comune e l'azienda unità sanitaria locale esercitano le opportune
attività di vigilanza e controllo.
L'art. 12 (Sanzioni), in caso di violazione delle norme della
presente legge, prevede una serie di sanzioni pecuniarie in aggiunta
alle sanzioni previste dalle singole leggi che disciplinano le
attività esercitate nel centro benessere.
L'art. 13 (Disposizioni transitorie) impone alle strutture
esistenti, che utilizzano la denominazione di centro di benessere, di
adeguarsi alle disposizioni della presente legge e a presentare
apposita dichiarazione d'inizio attività al comune.
L'art. 14 (Norma finanziaria) stabilisce che, ad eventuali oneri
derivanti dall'attuazione della presente legge, la Regione
Emilia-Romagna farà fronte con i fondi annualmente stanziati nelle
Unità revisionali di base e relativi capitoli del bilancio
regionale.
A
Deve preliminarmente riferirsi che il Ministero della giustizia
(Ufficio legislativo), il Ministero dell'università e della ricerca
(Ufficio legislativo), e il Ministero della salute hanno evidenziato
gravi profili di illegittimità costituzionale con riferimento alla
legge in esame.
Più in particolare, il Ministero dell'università e della ricerca
osserva come «la legge regionale in parola sia incostituzionale,
poichè attribuendo alla Regione Emilia-Romagna la definizione
dell'attività professionale delle pratiche bionaturali e dei
relativi percorsi formativi, viola il principio fondamentale della
materia delle «professioni» per il quale tale competenza spetta
esclusivamente allo Stato. Nel suo articolato parere, il Ministero
dell'università e della ricerca puntualizza come «le disposizioni
ivi contenute non si limitano a disciplinare la materia della
"formazione professionale", di competenza regionale, ma individuano e
disciplinano nuove attività professionali, sub specie "pratiche
bionaturali" (artt. 1, 2, 3, 4, lettere a, b, c, d, 5, 9)».
«La materia che viene in considerazione - secondo il Ministero
dell'università e della ricerca - e quella delle professioni, che
l'art. 117, terzo comma, Cost., attribuisce alla competenza
legislativa concorrente Stato-regioni, nella quale spetta allo Stato
la definizione dei principi fondamentali della materia, mentre
compete alle regioni svolgere tali principi con l'apposita normativa
di dettaglio». Inoltre, «secondo un ormai consolidato orientamento
della Corte costituzionale successivo all'entrata in vigore della
riforma del titolo V della Costituzione, tra i principi fondamentali
della materia «professioni» v'e quello per il quale spetta solo allo
Stato (e non alle regioni) l'individuazione delle figure
professionali, con i relativi profili e ordinamenti didattici.
A mero titolo esemplificativo, si ricorda quanto affermato dalla
Consulta nella sentenza n. 153/2006: «la potestà legislativa
regionale nella materia concorrente delle "professioni" deve
rispettare il principio secondo cui l'individuazione delle figure
professionali, con i relativi profili e i titoli abilitanti, è
riservata, per il suo carattere necessariamente unitario, allo Stato,
rientrando nella competenza delle regioni la disciplina di quegli
aspetti che presentano uno specifico collegamento con la realtà
regionale. Tale principio, al di là della particolare attuazione ad
opera di singoli precetti normativi, si configura infatti quale
limite di ordine generale, invalicabile dalla legge regionale
(sentenze n. 40 del 2006, n. 424 e n. 319 del 2005 e n 353 del
2003)». Tale giurisprudenza e stata pienamente recepita dal d.lgs. 2
febbraio 2006, n. 30 (Ricognizione dei principi fondamentali in
materia di professioni, ai sensi dell'articolo 1 della legge 5 giugno
2003, n. 131) che ha provveduto alla ricognizione dei principi
fondamentali della materia «professioni».
Il Ministero della giustizia (Ufficio legislativo) tiene a
segnalare che la Corte costituzionale, con sentenza n. 300/2007, ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale della legge Regione Veneto
del 6 ottobre 2006, n. 19, concernente analoga materia.
In particolare, la Consulta ha ribadito il principio secondo cui
la regolamentazione delle discipline bionaturali, configurando
l'individuazione di nuove figure professionali, deve rispettare il
principio secondo cui essa è riservata allo Stato, rientrando nella
competenza delle regioni solo la disciplina degli aspetti che
presentano uno specifico collegamento con la realtà regionale (Corte
cost. 153/2006; 57/2007).
Il Ministero della salute, associandosi ai rilievi mossi dal
Ministero dell'università e della ricerca, ha segnalato gravi
profili di illegittimità costituzionale, in quanto le disposizioni
ivi contenute non si limitano a disciplinare la materia della
«formazione professionale», di competenza regionale, ma individuano e
disciplinano nuove attività professionali, sub specie, «pratiche
bionaturali». Il Ministero della salute, pertanto, propone
espressamente l'impugnativa della predetta legge regionale ai sensi
dell'articolo 117, commi tre e quattro (tutela della salute), Cost. e
dell'articolo 127, primo comma, Costituzione.
B
Si deduce, quindi, che la la legge regionale 19 febbraio 2008,
n. 2, rubricata «Esercizio di pratiche ed attività bionaturali ed
esercizio delle attività dei centri benessere», condividendosi
appieno i rilievi di incostituzionalità sollevati dal Ministero
della giustizia (Ufficio legislativo), dal Ministero dell'università
e della ricerca (Ufficio legislativo) e dal Ministero della salute,
è incostituzionale, per i seguenti motivi:
I) La Legge regionale in esame, che regolamenta l'«esercizio di
pratiche ed attività bionaturali ed esercizio delle attività dei
centri benessere», contiene disposizioni che, nel loro impianto
complessivo e sostanziale, realizzano l'individuazione di nuove
figure professionali, eccedendo in tal modo dai limiti della
competenza concorrente attribuita alla regione dall'art. 117, terzo
comma, Cost., in materia di «professioni».
Ricorrono, infatti, i profili di illegittimità costituzionale
già rilevati da codesta Corte costituzionale nelle sentenze
n. 40/2006, n. 424/2005 e n. 300/2007 con riferimento ad analoghe
leggi della Regione Piemonte (l.r. n. 13/2004), della Regione Liguria
(l.r. n. 18/2004 e n. 16/2006) e della Regione Veneto (l.r.
n. 16/2006).
In particolare la valenza istitutiva di nuove figure
professionali, censurabile sotto il profilo costituzionale, si desume
(come evidenziato anche dalla citata sentenza n. 300/2007) dalle
seguenti previsioni:
1) dall'art. 2, comma 1, lett. b), e dall'art. 7, comma 4, che
descrivono i compiti assegnati all'operatore di pratiche
bio-naturali, il quale, praticando «tecniche naturali e
bioenergetiche» «promuove il benessere e il mantenimento in salute
della persona», nonchè dall'art. 2, comma 2, che definisce le
caratteristiche cui deve essere finalizzata l'azione dell'operatore
di pratiche bio-naturali, affermando che deve operare «per il
miglioramento dalla qualità della vita, conseguibile anche
attraverso la stimolazione delle risorse vitali della persona»;
2) dall'art 4, comma 1, che istituisce il Comitato regionale per
l'esercizio di pratiche ed attività bio-naturali, cui compete la
definizione «degli ambiti di attività correlate alle pratiche
bionaturali e, per ciascuno, le modalità di esercizio del relativo
percorso formativo»; la definizione dei criteri utili per la
creazione «dell'elenco regionale delle pratiche ed attività
bionaturali»; la determinazione dei «criteri di riconoscimento degli
operatori che già svolgono l'attività sul territorio regionale
precedentemente all'entrata in vigore della legge»,
3) dall'art. 5, che prevede 1'istituzione di un elenco regionale
delle pratiche bio-naturali ove possono iscriversi, sulla base del
verificato possesso di specifici requisiti attestanti una determinata
qualificazione professionale, gli operatori nelle pratiche
bio-naturali.
II) Così disponendo, alla stregua di quanto più volte
affermato da codesta Corte costituzionale in materia di professioni
(cfr. sentt. nn. 353/2003, 319, 355, 405 e 424/2005, nonchè 40 e
153/2006), le suddette previsioni si pongono in contrasto con il
principio fondamentale secondo cui l'individuazione delle figure
professionali, con i relativi profili, ordinamenti didattici e titoli
abitanti, così come l'istituzione di nuovi albi, ordini o registri,
sono attività riservate allo Stato, residuando alle regioni la
disciplina di quegli aspetti che presentano uno specifico
collegamento con la realtà territoriale (tale giurisprudenza è
stata, peraltro, recepita nel d.lgs. n. 30/2006 che ha provveduto
alla ricognizione dei principi fondamentali in materia di
professioni).
III) A ciò si aggiunga che non vale a superare la presunta
illegittimità della legge in esame il fatto che in essa venga
esplicitamente specificato (all'art. 1, comma 1) che le discipline
bio-naturali non sono riconducibili alle «attività di cura e
riabilitazione della salute fisica e psichica della popolazione
erogate dal servizio sanitario nazionale» e che l'operatore in tali
discipline non esegue tali prestazioni «con finalità sanitarie, di
cura e riabilitazione da patologie».
La legge infatti utilizza espressioni così ampie, come ad esempio
miglioramento della qualità della vita conseguibile anche mediante
la stimolazione di risorse vitali» (art. 2, comma 1, lett. b), ovvero
mediante l'utilizzo di «tecniche naturali e bioenergetiche» (art. 7,
comma 4), che rischiano di far ricadere nel proprio ambito attività
curative per le quali non sussiste alcuna evidenza scientifica nè
alcun riscontro pratico tratto dall'esperienza, che garantiscano la
loro efficacia e la loro non lesività per la salute, con conseguenze
pratiche difficilmente prevedibili e certo non conciliabili con la
necessita che pratiche curative siano svolte da soggetti titolati.
Si tratta di vere e proprie norme in bianco, suscettibili di
applicazioni e interpretazioni estensive, non ammissibili in una
materia delicata come quella della salute dell'individuo, per la
quale il principio di prevenzione non può essere ignorato
IV) Per completezza espositiva, va segnalato che l'art. 1, comma
2, della recente legge n. 43/2006, sancisce la competenza delle
regioni ad individuare e formare profili di operatori di interesse
sanitario non riconducibili alle professioni sanitarie. Si ritiene
tuttavia, che gli operatori in discipline bio-naturali non possano
rientrare nella previsione di cui all'art. 1 della legge sopra
citata, in quanto gli operatori di cui alla legge in esame non si
limiterebbero a corre in essere attività di carattere ausiliario
rispetto a quelle dei professionisti sanitari, ma praticherebbero,
direttamente e con una certa autonomia, attività di carattere
curativo aventi a che fare con la tutela della salute. In tal senso,
del resto, si è espressa anche codesta Corte costituzionale con la
citata sentenza n. 300/2007, secondo la quale gli operatori di
interesse sanitario svolgono attività aventi carattere «servente», e
di livello inferiore, rispetto a quelle pertinenti alle professioni
sanitarie e questo carattere («servente») non è invece ravvisabile
nell'attività dell'operatore delle discipline bionaturali del
benessere.
V) Considerato, infine, che le restanti disposizioni della legge
regionale in esame si pongono in inscindibile connessione con quelle
specificamente censurate, tale che senza queste ultime, le medesime
restano prive di autonoma portata normativa, si ritiene che
l'illegittimità costituzionale debba estendersi, di conseguenza,
all'intero testo della legge regionale, ai sensi dell'art. 27 della
legge n. 87/1953.

P. Q. M.
Si chiede che sia dichiarata l'illegittimità costituzionale della
legge 19 febbraio 2008, n. 2 (art. 2, comma 1, lett. b) e comma 2;
art. 4, comma 1; art. 5; art. 7, comma 4 nonchè tutti gli altri
restanti articoli in quanto ai precedenti funzionalmente ed
inscindibilmente collegati) della Regione Emilia-Romagna violazione
dell'art. 117, terzo comma, Costituzione.
Col presente ricorso notificato, saranno depositati estratto della
deliberazione del Consiglio dei ministri 1° aprile 2008 e copia della
legge regionale Emilia-Romagna impugnata.
Roma, addì 12 aprile 2008
L'avvocato dello Stato: Giovanni Pietro de Figueiredo