1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 22-3-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 7 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 febbraio 2023
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 febbraio 2023 (della Regione Puglia). Istruzione - Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di bilancio 2023 - Organizzazione scolastica - Criteri per la definizione del contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi e la sua distribuzione tra le Regioni - Definizione dei predetti criteri, su base triennale, con decreto del Ministro dell'istruzione e del merito, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previo accordo in sede di Conferenza unificata, da adottare entro il 31 maggio dell'anno solare precedente l'anno scolastico di riferimento - Previsione che, ai fini dell'accordo, lo schema di decreto e' trasmesso alla Conferenza unificata entro il 15 aprile - Previsione che, decorso inutilmente il termine del 31 maggio, il contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi e la sua distribuzione tra le Regioni sono definiti, sulla base di criteri specificamente individuati, con decreto del Ministro dell'istruzione e del merito, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da adottare entro il 30 giugno - Previsione che le Regioni, sulla base dei parametri individuati dal predetto decreto, provvedono autonomamente al dimensionamento della rete scolastica entro il 30 novembre di ogni anno e che gli uffici scolastici regionali, sentite le Regioni, provvedono alla ripartizione del contingente dei dirigenti scolastici assegnato - Norma transitoria per l'anno scolastico 2023-2024 e criteri di determinazione del contingente organico per i successivi anni scolastici - Destinazione dei risparmi di spesa in un fondo istituito presso il Ministero dell'istruzione e del merito. - Legge 29 dicembre 2022, n. 197 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023-2025), art. 1, commi 557 e 558. (23C00036) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 22-3-2023)

Ricorso nell'interesse della Regione Puglia, in persona del
Presidente pro tempore della Giunta regionale dott. Michele Emiliano,
a ciò autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 129
del 16 febbraio 2023, rappresentato e difeso, come da procura
speciale in calce al presente atto, dall'avv. prof. Marcello
Cecchetti (c.f.: CCCIVICL65E02HSO1Q), con elezione di domicilio
presso lo studio di quest'ultimo in Roma, piazza Barberini n. 12
(studio legale Marcello Cecchetti e associati), pec:
marcello.cecchetti@firenze.pecavvocati.it - contro lo Stato, in
persona del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 557
e 558, della legge 29 dicembre 2022, n. 197 (Bilancio di previsione
dello Stato per l'anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il
triennio 2023-2025), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana - Serie generale - 29 dicembre 2022, n. 303, per
violazione degli articoli 3, primo e secondo comma, 34, primo e
secondo comma, 97, secondo comma, 117, terzo comma, 118, primo e
secondo comma, e 119 della Costituzione, nonchè per violazione del
principio di leale collaborazione.
Premessa.
L'art. 1 della legge 29 dicembre 2022, n. 197 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2023 e bilancio
pluriennale per il biennio 2023-2025), nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana - Serie generale - n. 303 del 29 dicembre 2022,
ai commi 557 e 558, stabilisce quanto segue:
‹557. All'art. 19 del decreto-legge 6 luglio 2011, art. 28,
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111,
dopo il comma 5-ter sono inseriti i seguenti:
5-quater. Al fine di dare attuazione alla riorganizzazione
del sistema scolastico prevista nel Piano nazionale di ripresa e
resilienza, a decorrere dall'anno scolastico 2024/2025, i criteri per
la definizione del contingente organico dei dirigenti scolastici e
dei direttori dei servizi generali e amministrativi e la sua
distribuzione tra le regioni, tenendo conto del parametro della
popolazione scolastica regionale indicato per la riforma 1.3 prevista
dalla missione 4, componente 1, del citato Piano nazionale di ripresa
e resilienza, nonchè della necessità di salvaguardare le
specificità delle istituzioni scolastiche situate nei comuni
montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate
da specificità linguistiche, anche prevedendo forme dì
compensazione interregionale, sono definiti, su base triennale con
eventuali aggiornamenti annuali, con decreto del Ministro
dell'istruzione e del merito, di concerto con Ministro dell'economia
e delle finanze, previo accordo in sede di Conferenza unificata di
cui all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, da
adottare entro il 31 maggio dell'anno solare precedente all'anno
scolastico di riferimento. Ai fini del raggiungimento dell'accordo,
lo schema del decreto è trasmesso dal Ministero dell'istruzione e
del merito alla Conferenza unificata entro il 15 aprile. Le regioni,
sulla base dei parametri individuati dal decreto di cui al primo
periodo, provvedono autonomamente al dimensionamento della rete
scolastica entro il 30 novembre di ogni anno, nei limiti del
contingente annuale individuato dal medesimo decreto. Con
deliberazione motivata della ragione può essere determinato un
differimento temporale di durata non superiore a trenta giorni. Gli
uffici scolastici regionali, sentite le regioni, provvedono alla
ripartizione del contingente dei dirigenti scolastici assegnato.
5-quinquies. Decorso inutilmente il termine del 31 maggio
di cui al primo periodo del comma 5-quater, il contingente organico
dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e
amministrativi e la sua distribuzione tra le regioni sono definiti
con decreto del Ministro dell'istruzione e del merito, di concerto
con il Ministro dell'economia e delle finanze, da adottare entro il
30 giugno, sulla base di un coefficiente indicato dal decreto
medesimo, non inferiore a 900 e non superiore a 1000, e tenuto conto
dei parametri, su base regionale, relativi al numero degli alunni
iscritti nelle istituzioni scolastiche statali e dell'organico di
diritto dell'anno scolastico di riferimento, integrato dal parametro
della densità degli abitanti per chilometro quadrato, ferma restando
la necessità di salvaguardare le specialità delle istituzioni
scolastiche situate nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle
aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche, nonchè
da un parametro perequativo, determinato in maniera da garantire a
tutte le regioni, nell'anno scolastico 2024/2025, almeno il medesimo
numero di istituzioni scolastiche calcolato sulla base del parametro
di cui al comma 5 e comunque entro i limiti del contingente
complessivo a livello nazionale individuato ai sensi del secondo
periodo. Al fine di garantire una riduzione graduale del numero delle
istituzioni scolastiche per ciascuno degli anni scolastici
considerati si applica, per i primi sette anni scolastici, un
correttivo non superiore al due per cento anche prevedendo forme di
compensazione interregionale. Gli uffici scolastici regionali,
sentite le regioni, provvedono alla ripartizione del contingente dei
dirigenti scolastici assegnato.
5-sexies. In sede di prima applicazione, per l'anno
scolastico 2023/2024, restano ferme le disposizioni dei commi 5,
5-bis e 5-ter del presente articolo, con i parametri indicati
all'art. 1, comma 978, della legge 30 dicembre 2020, n. 178, e, per
l'anno scolastico 2024/2025, il decreto di cui al comma 5-quater o
quello di cui al comma 5-quinquies del presente articolo definisce un
contingente organico comunque non superiore a quello determinato
mediante l'applicazione dei commi 5 e 5-bis. A decorrere dall'anno
scolastico 2025/2026, il decreto di cui al comma 5-quater o quello di
cui al comma 5-quinquies definisce un contingente organico comunque
non superiore a quello determinato sulla base dei criteri definiti
nell'anno scolastico precedente. Eventuali situazioni di esubero
trovano compensazione nell'ambito della definizione del
contingente.».
558. I risparmi conseguiti mediante l'applicazione della
disciplina di cui al comma 557 confluiscono, previo accertamento
degli stessi, in un fondo istituito nello stato di previsione del
Ministero dell'istruzione e del merito e possono essere destinati ad
incrementare il Fondo per il funzionamento delle istituzioni
scolastiche, di cui all'art. 1, comma 601, della legge 27 dicembre
2006, n. 296, il fondo unico nazionale per la dirigenza scolastica,
il fondo integrativo di istituto, anche con riferimento alle
indennità destinate ai direttori dei servizi generali e
amministrativi, il fondo di cui all'art. 1, comma 202, della legge 13
luglio 2015, n. 107, nonchè al pagamento delle supplenze brevi e
saltuarie del personale scolastico. Nel fondo istituito ai sensi del
primo periodo confluiscono le eventuali economie derivanti
dall'applicazione dell'art. 1, comma 978, della legge 30 dicembre
2020, n. 178, previo accertamento operato con decreto del Ministro
dell'istruzione e del merito, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze. Le risorse del fondo istituito ai
sensi del primo periodo sono ripartite annualmente con decreto del
Ministro dell'istruzione e del merito, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze. I risparmi accertati sono iscritti nel
medesimo fondo con uno o più decreti di variazione compensativa
adottati dal Ministro dell'economia e delle finanze.».
Come si vede, tali disposizioni legislative riguardano, in
estrema sintesi:
a) la definizione del contingente del personale dei dirigenti
scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi ad
opera di un decreto ministeriale;
b) la ripartizione del predetto contingente tra, le Regioni,
per mezzo, anch'essa, di decreto ministeriale;
c) le funzioni di dimensionamento della rete scolastica cui
le Regioni dovranno provvedere a valle di tale ripartizione e sulla
base della stessa;
d) infine, l'istituzione, il finanziamento e la disciplina
operativa di un fondo finalizzato a finanziare vari aspetti
dell'attività delle istituzioni scolastiche.
La Regione Puglia ritiene che le previsioni di cui ai richiamati
commi 557 e 558 dell'art. 1 della legge n. 197 del 2022 siano affette
da plurimi profili di illegittimità costituzionale che saranno
analiticamente illustrati nel prosieguo del presente ricorso. Prima
dell'esposizione delle singole censure, tuttavia, è opportuno
premettere una breve disamina dell'assetto delle competenze
legislative inerenti agli oggetti delle disposizioni, impugnate,
così come sopra sommariamente indicati.
Al riguardo, in particolare, deve essere presa in considerazione
la sentenza n. 284 del 2016 di questa Ecc.ma Corte, la quale - anche
sulla scorta della precedente sent. n. 279 del 2005 - ha affermato
che la disciplina del personale scolastico rientra nell'ambito della
materia dell'«organizzazione amministrativa dello Stato» che l'art.
117, secondo comma, lettera g), Cost. affida alla competenza
legislativa esclusiva statale, la quale deve essere ritenuta
prevalente sulla materia dell'«istruzione» contemplata dall'art. 117,
terzo comma, Cost., pure insistente sul settore considerato (par. 8.2
del Cons. in dir.; in proposito, si v. anche la sentenza n. 147 del
2012). Da ciò si deduce che gli oggetti sopra indicati alle lettere
a) e b) dovrebbero essere ricondotti, alla stregua di un giudizio di
prevalenza, nell'ambito della richiamata competenza legislativa,
statale di cui alla lettera g) dell'art. 117, secondo comma, Cost.
Viceversa, risulta chiaramente dalla giurisprudenza di questa Ecc.ma
Corte che gli oggetti di cui alle lettere c) e rientrano senz'altro
nella competenza legislativa regionale concorrente in materia di
«istruzione» di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
Per giungere a tale approdo, è sufficiente la considerazione di
quanto ha avuto modo di chiarire proprio la sentenza 284 del 2016. In
tale pronuncia, infatti, richiamando la precedente sentenza n. 200
del 2009, si evidenzia come «"proprio alla luce del fatto che già la
normativa antecedente alla riforma del titolo V prevedeva la
competenza regionale in materia di dimensionamento delle istituzioni
scolastiche, e quindi postulava la competenza sulla programmazione
scolastica di cui all'art. 138 del decreto legislativo n. 112 del
1998, e da escludersi che il legislatore costituzionale del 2001
abbia voluto spogliare le Regioni di una funzione che era già ad
esse conferita", sia pure soltanto sul piano meramente
amministrativo». E se pure nel giudizio definito con la sentenza in
parola le prerogative regionali non sono state ritenute lese, ciò
nondimeno è stata riaffermata espressamente resistenza di una chiara
«competenza delle Regioni a disciplinare l'attività di
dimensionamento della rete scolastica sul territorio». Si tratta, del
resto, di un approdo coerente con varie altre pronunce di questa
Ecc.ma Corte in tema di programmazione della rete scolastica (cfr.
sentt. nn. 13 del 2004 e 34 del 2005).
Più in generale - e in tal modo è possibile anche evidenziare
la collocazione dell'oggetto sub. d) nell'ambito della materia
«istruzione - si può affermare che, alla luce della giurisprudenza
costituzionale, tale materia attiene principalmente ai profili di
organizzazione del sistema scolastico e delle prestazioni del
medesimo, con particolare riferimento a quelli che richiedono
valutazioni legate a specifiche esigenze territoriali (cfr., al
riguardo, le sentt. nn. 307 del 2003 e 120 del 2005, in tema dì
gestione e organizzazione degli asili; n. 279 del 2005, in tema di
organizzazione scolastica; n. 200 del 2009, in tema di chiusura o
accorpamento degli istituti scolastici nei piccoli Comuni; n. 334 del
2010, in tema di disciplina sull'obbligo di istruzione.
Ebbene, sulla base di tali premesse e già possibile anticipare
che con il presente ricorso si mostrerà come le disposizioni
legislative statali sopra riportate con specifico riferimento agli
oggetti sub. a) e b), per quanto adottate dallo Stato in una materia
di propria competenza legislativa esclusiva, debbano ritenersi
costituzionalmente illegittime per violazione di importanti norme
costituzionali sostantive, potendo altresì tale illegittimità
costituzionale essere denunciata nella sede del presente giudizio in
via diretta ai sensi dell'art. 127 Cost. in quanto le predette
disposizioni legislative conformano in modo profondo e pervasivo le
competenze regionali in materia di «istruzione sia dì tipo
legislativo che amministrativo, competenze che la Regione si troverà
«costretta» a esercitare in modo contrario alla Costituzione, in tal
modo subendo una, lesione indiretta delle proprie attribuzioni
costituzionali che la rende pienamente legittimata a promuovere
l'impugnativa davanti a questa Ecc.ma Corte. Si mostrerà, inoltre,
che le medesime norme - proprio in quanto in grado di determinare
autentici «pregiudizi», nel senso etimologico di «valutazioni
consolidatesi precedentemente», incidenti sulle funzioni legislative
e amministrative regionali in tema di «istruzione» - sono in grado di
arrecare anche lesioni dirette delle prerogative costituzionali della
Regione, determinando altresì una chiara violazione del principio di
leale collaborazione. Ancora, si mostrerà come le norme riferite
all'oggetto sub. d), sopra richiamato, proprio in quanto vertenti su
ambiti affidati alla competenza legislativa regionale concorrente,
sono in grado di determinare una lesione diretta di quest'ultima,
nonchè della connessa autonomia finanziaria regionale.
I. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 557, della
legge 29 dicembre 2022, n. 197, nella parte in cui introduce il comma
5-quater nell'art. 19 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98,
convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011,
n. 111, per violazione degli articoli 3, primo e secondo comma, 34,
primo e secondo comma, 97, secondo comma, 117, terzo comma, e 118,
primo e secondo comma, Cost., nonchè del principio di leale
collaborazione.
I.1. - Il contenuto della disposizione e il quadro normativa
rilevante. Come si è visto più sopra, l'art. 1, comma 557, della
legge n. 197 del 2022 introduce nell'art. 19 del d.l. n. 98 del 2011
un nuovo comma 5-quater, ai sensi del quale, al fine di procedere
alla riorganizzazione del sistema scolastico prevista dal PNRR, è
affidato a un decreto del Ministro dell'istruzione e del merito,
adottato di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, e
previo accordo in sede di Conferenza unificata, compito di
individuare criteri per la definizione del contingente organico dei
dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e
amministrativi e di procedere alla distribuzione di tale contingente
tra le Regioni. Nel procedere in tal senso - su base triennale, e con
eventuali aggiornamenti annuali - il sopra citato decreto è chiamato
a tenere conto di alcuni criteri, sui quali ci si soffermerà subito
appresso. Si precisa, inoltre, che il decreto dovrà, necessariamente
essere adottato entro il 31 maggio dell'anno solare precedente
all'anno scolastico di riferimento, previa trasmissione alla
Conferenza unificata entro il precedente 15 aprile. A seguito della
definizione del contingente organico dei dirigenti scolastici e dei
direttori dei servizi generali e amministrativi e del suo riparto tra
le Regioni, queste ultime sono chiamate dalla disposizione in esame a
procedere, entro il 30 novembre, al ridimensionamento della rete
scolastica nell'ambito del proprio territorio, nei limiti del
contingente a ciascuna spettante. Infine, le previsioni normative qui
contestate affidano agli Uffici scolastici regionali, previo parere
delle Regioni, il compito di ripartire il contingente dei dirigenti
scolastici, assegnato.
La normativa appena richiamata si colloca in un quadro normativo
che già vedeva, per gli anni scolastici 2012-2013 e 2013-2104, il
divieto di assegnare dirigenti scolastici con incarico a tempo
indeterminato, nonchè posti in via esclusiva di direttore dei
servizi generali ed amministrativi, alle istituzioni scolastiche
autonome costituite con un numero di alunni inferiore a seicento
unità, con una deroga prevista per le istituzioni site nelle piccole
isole, nei comuni montani e nelle aree geografiche caratterizzate da
specificità linguistiche, in relazione alle quali il numero minimo
era fissato in quattrocento unità (art. 19, commi 5 e 5-bis, del
decreto-legge n. 98 del 2011). Tali numeri erano stati poi
rideterminati rispettivamente in cinquecento e trecento dall'art. 1,
comma 978, della legge n. 178 del 2020. Per gli anni scolastici
successivi si affidava invece a un decreto del Ministro
dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze, previo accordo in sede di
Conferenza unificata, il compito di fissare i criteri per la
definizione del contingente organico dei dirigenti scolastici e dei
direttori dei servizi generali amministrativi, nonchè per la
distribuzione di tali contingenti tra le Regioni (art. 19, comma
5-ter, del decreto-legge n. 98 del 2011).
Rispetto a tale assetto, la disposizione in questa sede
contestata introduce, per quanto dì più prossimo interesse, i
seguenti elementi di novita':
a) prevede che, a decorrere dall'anno scolastico 2024-2025,
in attuazione della Riforma 1.3 della Missione 4, componente 1, del
Piano nazionale di ripresa e resilienza (di seguito: «PNRR»), i
criteri stabiliti dal decreto del Ministro dell'istruzione tengono
conto «del parametro della popolazione scolastica regionale», nonchè
«della necessità di salvaguardare le specificità delle istituzioni
scolastiche situate nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle
aree geografiche caratterizzate da, specificità linguistiche, anche
prevedendo firme di compensazione interregionale»;
b) affida agli uffici scolastici regionali, «sentite le
regioni», il compito di provvedere «alla ripartizione del contingente
dei diligenti scolastici assegnato».
Sia l'uno che l'altro dei profili di novità sono da ritenere
incostituzionali, per le ragioni che si passa di seguito a
illustrare.
1.2. - Il contrasto con gli articoli 3, primo e secondo comma,
34, primo e secondo comma, e 97, secondo comma, Cost.
1.2.1. - Sul merito.
Il primo profilo di incostituzionalità del nuovo comma 5-quater
introdotto nell'art. 19 del decreto-legge n. 98 del 2011 riguarda i
criteri ai quali, per effetto di tale disposizione, si deve attenete
il decreto ministeriale nella definizione del contingente dei
dirigenti scolastici e del contingente dei direttori dei servizi
generali e amministrativi. Come si è visto, la disposizione de qua
prevede che tali criteri siano esclusivamente i seguenti: a) la
considerazione del «parametro della popolazione scolastica»; b) la
«necessità di salvaguardare le specificità delle istituzioni
scolastiche situate nei comuni montani; nelle piccole isole e nelle
aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche»; c) la
predisposizione di «forme di compensazione interregionale».
Tale previsione è da ritenere incostituzionale per violazione
degli articoli 3, primo e secondo comma, 34, primo e secondo comma, e
97, secondo comma, Cost., nella parte in cui non prevede, a fianco di
tali criteri, anche quello della necessità di tenere conto delle
peculiarità delle aree interne, nonchè quello di tenere conto del
contesto socio-economico svantaggiato in cui si collocano gli
istituti scolastici.
È senz'altro vero che, ipoteticamente, tali criteri potrebbero
comunque essere previsti e concretamente seguiti dal decreto
ministeriale cui rinvia la disposizione legislativa in esame. E,
tuttavia, quest'ultima rende senz'altro legittima l'adozione di un
decreto che non si attenga ai criteri menzionata ne si può dire che
i suddetti criteri potrebbero comunque essere introdotti nel decreto
ministeriale a seguito dell'intervento della Conferenza unificata,
sede nella quale deve essere raggiunto l'accordo sullo stesso, ai
sensi della disposizione in questione. Ciò in quanto - come si
vedrà più avanti - il decreto può essere adottato anche in
mancanza di tale accordo, per effetto del mero scorrere del tempo,
anche a seguito di un atteggiamento di parte governativa che si
limiti, ad acquisire formalmente i rilievi regionali, senza in alcun
modo prenderli, in considerazione e senza interloquire autenticamente
con le amministrazioni territoriali. Da qui la conseguenza secondo la
quale la disposizione in discussione consente senz'altro l'adozione
di un decreto ministeriale che non contenga nè segua i criteri sopra
menzionati, inerenti alla necessità di tenere conto delle
peculiarità delle aree interne, nonchè alla necessità di
considerare il contesto socio-economico svantaggiato in cui si
collocano gli istituti scolastici.
Tale circostanza, come si accennava più sopra, determina la
violazione degli articoli 3, primo e secondo comma, 34, primo e
secondo comma, e 97, secondo comma, Cost., per le seguenti ragioni.
I.2.1.a. - Con riferimento all'art. 3, primo comma, Cost., e al
principio di eguaglianza-ragionevolezza nello stesso contenuto, la
violazione dipende dalla circostanza secondo la quale la disposizione
in parola determina evidentemente un trattamento differente per
situazioni, ai fini qui considerati, del tutto equivalenti. In
particolare, non vi è chi non veda come la situazione dei comuni
montani e delle piccole isole sia del tutto assimilabile, per quel
che in questa sede è di più prossimo interesse, a quella delle aree
interne e delle zone caratterizzate da un contesto socio-economico
svantaggiato. Sia nelle aree del primo tipo che in quelle del secondo
tipo, infatti, si versa in situazioni di particolare difficoltà, che
rendono allo stesso modo necessario un investimento supplementare,
rispetto all'ordinario, nella rete scolastica. Il caso delle aree
interne, per di più, è evidentemente sovrapponibile a quello dei
comuni montani e delle piccole isole, posto che nelle prime, così
come nei secondi, si versa sovente in situazione di isolamento che
rendono oggettivamente difficile la fruizione di servizi scolastici
non prossimali.
I.2.1.b. - Con riferimento all'art. 3, secondo comma, Cost., e al
principio di eguaglianza sostanziale ivi contenuto, la violazione
dipende invece dalla circostanza secondo la quale la distanza
rispetto alla sede in cui è prestato il servizio scolastico, per i
residenti in aree interne, solitamente isolate e (percio')
svantaggiate, rappresenta evidentemente un «ostacolo» di «ordine
economico e sociale» che impedisce «il pieno sviluppo della persona
umana», e che, pertanto, compito inderogabile della Repubblica
«rimuovere». Parimenti è necessario ragionare in relazione alle zone
svantaggiate da un punto di vista socio-economico, le quali - proprio
in ragione di tale svantaggio - richiedono un investimento
supplementare (anche) con riferimento alla rete scolastica al fine di
consentire a chi vi risiede il pieno sviluppo della propria
personalità e l'effettiva partecipazione alla vita politica,
economica e sociale del Paese. La possibilità di adottare un decreto
ministeriale che non contempli anche i criteri, sopra menzionati,
dunque, rappresenta una evidente abdicazione delle istituzioni della
Repubblica a un dovere al cui adempimento sono costituzionalmente
tenute.
L2.1.c. - Con riferimento all'art. 34, primo comma, Cost., si
deve invece osservare come il principio secondo cui «la scuola è
aperta a tutti» sarebbe consegnato alla ineffettività se nelle aree
interne, sovente caratterizzate da un significativo isolamento,
nonchè da collegamenti non agevoli anche con le aree urbane più
vicine, non fosse disponibile un servizio scolastico di prossimità,
poichè evidentemente alla dichiarazione formale di cui alla citata
disposizione costituzionale non, corrisponderebbe la concreta
possibilità, per i discenti, di fruire del servizio in condizioni
pratiche non proibitive da un punto di vista economico e
organizzativo. Allo stesso modo il principio de quo sarebbe
senz'altro ineffettivo se non si tenesse conto, nel dimensionamento
della rete scolastica, di quei contesti caratterizzati da particolari
difficoltà di ordine socio-economico i quali necessitano, proprio in
ragione di tali difficoltà, di una presenza delle istituzioni
scolastiche maggiormente radicata nel territorio.
A riprova delle argomentazioni appena esposte, e con riserva di
successivi approfondimenti, si può peraltro evocare l'approdo che
questa Ecc.ma Corte ha raggiunto, ad es., nella sentenza n. 215 del
1987, nella quale si legge quanto segue: «Statuendo che "la scuola è
aperta a tutti", e con ciò riconoscendo in via generale l'istruzione
come diritto di tutti i cittadini, l'art. 34, primo comma, Cost. pone
un principio nel quale la basilare garanzia dei diritti inviolabili
dell'uomo "nelle firmazioni sociali ove si svolge la sua
personalita'" apprestata dall'art. 2 Cost. trova pressione in
riferimento a quella formazione sociale che è la comunità
scolastica. L'art. 2 poi, si raccorda e si integra con l'altra norma,
pure fondamentale, di cui all'art. 3, secondo comma, che richiede il
superamento delle sperequazioni di situazioni sia economiche che
sociali suscettibili di ostacolare il pieno sviluppo delle persone
dei cittadini. Lette alla luce di questi principi fondamentali, le
successive disposizioni contenute nell'art. 34 palesano il
significato di garantire il diritto all'istruzione malgrado ogni
possibile ostacolo che di fatto impedisca il pieno sviluppo della
persona». Come si vede, il combinato disposto delle previsioni
costituzionali che qui si invocano quali parametri della questione
sollevata impone chiaramente alle istituzioni della Repubblica
l'obbligo di predisporre una rete di istruzione tale da rimuovere
ogni ostacolo che si frappone all'effettiva fruizione del servizio
scolastico, da cui dipende anche il pieno sviluppo della persona
umana.
1.2.1.d. - Con riferimento all'art. 34, secondo comma, Cost.,
occorre invece evidenziare come l'obbligatorietà dell'istruzione
scolastica inferiore ivi imposta per otto anni comporta evidentemente
il correlativo obbligo, per le istituzioni pubbliche, di predisporre
una rete scolastica che consenta senza eccessivi sacrifici a tutte le
famiglie, in qualunque condizione, di garantite la frequenza ai
propri figli. In particolare, evidentemente, ciò vale per le
famiglie residenti in aree interne caratterizzate da isolamento e da
collegamenti non agevoli, nonchè per quei nuclei familiari residenti
in zone particolarmente svantaggiate dal punto di vista
socio-economico, che richiedono innegabilmente una presenza delle
istituzioni scolastiche maggiormente radicata sul territorio. La
possibilità di adottare un decreto ministeriale che non tenga
necessariamente conto anche dei criteri sopra, menzionati rappresenta
dunque una chiara violazione di tale obbligo.
1.2.1.e. - Infine, è evidente che la mancata considerazione
delle necessità delle zone economicamente svantaggiate e delle aree
interne nelle determinazioni finalizzate a definire il contingente
organico del personale e che influiscono direttamente sul
dimensionamento della rete scolastica determina una violazione
dell'art. 97, secondo comma, Cost., e del principio del buon
andamento dell'azione amministrativa ivi sancito, poichè tale
mancata considerazione impedirebbe evidentemente, all'amministrazione
scolastica di raggiungere i propri fini. I fini dei servizi
scolastici, infatti, consistono innanzi tutto nel garantire la piena
attuazione dell'art. 34 Cost., in tutti i suoi aspetti, e - più in
generale - nel consentire a tutti i discenti di avere l'opportunità
di sviluppare in pieno la propria personalita': obiettivi i quali,
evidentemente, non possono che rimanere frustrati.
1.2.2. - Sulla «ridondanza» dei vizi denunciati in lesione
indiretta delle attribuzioni costituzionali della Regione.
Come si accennava in premessa, l'odierna ricorrente è ben
consapevole che, secondo la giurisprudenza di questa Ecc.ma Corte, la
disciplina del personale scolastico - e dunque, per quel che in
questa sede interessa, dei dirigenti scolastici e dei direttori
generali e amministrativi - deve considerarsi riconducibile alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato di cui all'art. 117,
secondo comma, lett. g), Cost. Tuttavia, non vi è chi non veda come
la, definizione da parte dello Stato del contingente degli uni e
degli altri che viene poi «affidato» a ciascuna Regione è in grado
di conformare prepotentemente le competenze - senz'altro regionali e
fondate su norme costituzionali, come si e visto in più sopra -
aventi a oggetto il dimensionamento e l'organizzazione della rete
scolastica.
Più in generale, si è visto come l'organizzazione del servizio
scolastico e delle sue prestazioni sul territorio, con particolare
riferimento alla cura delle esigenze specifiche di quest'ultimo,
rappresentino il quid proprium della competenza legislativa che la
Regione ha nel settore in base all'art. 117, terzo comma, Cost., con
evidenti ricadute, altresì, sulle competenze amministrative la cui
titolarità trova fondamento nei principi stabiliti dall'art. 118,
primo comma, Cost.
Ebbene, è del tutto evidente che la definizione del contingente
dei dirigenti scolastici e dei direttori generali e amministrativi di
ciascuna Regione determini, non già una generica «incidenza» delle
funzioni statali su, tali compiti regionali, bensì un vero e proprio
«pre-giudizio» sull'espletamento dei secondi. In altre parole,
nell'esercizio delle proprie funzioni inerenti all'organizzazione e
al dimensionamento della rete scolastica la Regione si trova dinanzi
a una situazione ampiamente vincolata proprio per effetto delle
funzioni statali inerenti alla definizione del suddetto contingente
nel senso che ovviamente il dimensionamento della rete scolastica
sarà largamente predeterminato proprio da tale definizione.
Già basterebbe tale considerazione per evidenziare come, nel
presente caso, la lesione dei parametri costituzionali
«extracompetenziali» sopra richiamati, da parte della normativa che
in questa sede si contesta, è in grado di ridondare in danno - quale
lesione indiretta - delle competenze legislative e amministrative che
la Costituzione attribuisce alla Regione. A ciò si aggiunga,
peraltro, che tale «ridondanza» appare, nella vicenda che in questa
sede si porta all'attenzione di questa Ecc.ma Corte, vieppiù
evidente, solo che si consideri che le norme oggetto di impugnazione
«costringono» la Regione a esercitare le proprie funzioni,
amministrative e legislative, in modo evidentemente difforme dai
precetti costituzionali, sopra richiamati, di cui agli articoli 3,
primo e secondo comma, 34, primo e secondo comma, e 97, secondo
comma, Cost. Di talchè, suo malgrado, la Regione, odierna ricorrente
dovrà, con propri atti amministrativi, procedere a un
dimensionamento della rete scolastica tale da determinare una
violazione del principio di eguaglianza (in senso formale e
sostanziale), del principio della «apertura a tutti» della scuola,
nonchè della previsione costituzionale inerente all'obbligo
scolastico e di quella sul buon andamento dell'azione amministrativa,
nè potrà esercitare la propria funzione legislativa in modo tale da
assicurare il rispetto degli importanti principi costituzionali
menzionati.
1.3. - Il contrasto con gli articoli 117, terzo comma, e 118,
primo e secondo comma, Cost., nonchè con il principio di leale
collaborazione.
L'art. 19, comma 5-quater, del decreto-legge n. 98 del 2011,
introdotto dall'art. 1, comma 557, della legge n, 197 del 2022, nella
parte in cui - all'ultimo periodo - affida agli uffici scolastici
regionali «sentite le regioni», il compito di provvedere «alla
ripartizione del contingente dei dirigenti scolastici assegnata», è
incostituzionale anche per violazione diretta degli articoli 117,
terzo comma, e 118, primo e secondo comma, Cost., nonchè del
principio di leale collaborazione, per le seguenti ragioni.
I.3.a. - L'art. 117, terzo comma, Cost., risulta violato in
quanto la previsione de qua introduce nell'ordinamento una
disposizione evidentemente di dettaglio in una materia di
legislazione concorrente quale è quella della «istruzione». Che la
«distribuzione del personale tra le istituzioni scolastiche» rientri
in tale materia, con conseguente pertinenza di un simile oggetto alla
competenza regionale, del resto, è già stato affermato con
chiarezza dalla giurisprudenza, costituzionale (cfr. le sentt. nn. 13
del 2004 e 284 del 2016): viceversa, la disposizione in esame
disciplina analiticamente, senza alcun residuo spazio di manovra,
l'oggetto de quo, estromettendo così del tutto la Regione
dall'esercizio della funzione legislativa in un ambito di propria
competenza.
I.3.b. - L'art. 118, secondo comma, Cost., risulta violato in
quanto la disposizione de qua alloca una funzione amministrativa in
una materia di competenza legislativa concorrente (l'«istruzione»),
ossia in un ambito materiale in cui l'unica fonte costituzionalmente
abilitata ad attribuire funzioni amministrative è la legge
regionale.
1.3.c. - L'art. 118, primo comma, Cost., risulta violato in
quanto la norma in esame alloca la funzione amministrativa
consistente nel ripartire il contingente dei dirigenti scolatici
assegnato a ciascuna Regione tra le istituzioni scolastiche a una
amministrazione statale senza che, all'evidenza, sussista nel caso di
specie alcuna esigenza unitaria, disponendo ovviamente
l'amministrazione regionale dell'ambito valutativo pienamente
adeguato all'esercizio della funzione in questione. La stessa
giurisprudenza costituzionale, d'altra parte, fin dagli anni
immediatamente successivi alla riforma costituzionale, del 2001, e
giunta espressamente a tale approdo, affermando con chiarezza che
quello della distribuzione del personale tra le istituzioni
scolastiche è un «compito del quale le Regioni non possono essere
private» (così la sentenza n. 13 del 2004).
1.3.d. - In subordine ove per assurdo si volesse ritenere
inadeguato il livello regionale all'esercizio della funzione
amministrativa consistente nel ripartire il contingente dei dirigenti
scolatici tra le istituzioni scolastiche - la norma de qua dovrebbe
comunque essere considerata incostituzionale perchè, in violazione
degli articoli 117, terzo comma, e 118, primo e secondo comma, Cost.,
nonchè del principio di leale collaborazione, effettuerebbe una
«chiamata in sussidiarieta'» in una materia non rientrante nella
competenza legislativa esclusiva statale prevedendo che le Regioni
intervengano nell'esercizio di tale funzione con un semplice parere,
anzichè con una intesa, come prescritto invece dalla consolidata
giurisprudenza costituzionale sul tema, a partire dalle notissime
sentenze nn. 303 del 2003 e 6 del 2004.
II. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 557, della
legge 29 dicembre 2022, n. 197, nella parte in cui introduce il comma
5-quinquies nell'art. 19 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98,
convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011,
n. 111, per violazione degli articoli 3, primo e secondo comma, 34,
primo e secondo comma, 97, secondo comma, 117, terzo comma, e 118,
primo e secondo comma, Cost., nonchè del principio di leale
collaborazione.
II.1. - Il contenuto normativo della disposizione.
Come si è visto, l'art. 1, comma 557, della legge n. 197 del
2022 introduce nell'art. 19 del decreto-legge n. 98 del 2011 il nuovo
comma 5-quinquies dal seguente tenore testuale «Decorso inutilmente
il termine del 31 maggio di cui al primo periodo del comma 5-quater,
il contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei
servizi generali e amministrativi e la sua distribuzione tra le
regioni sono definiti con decreto del Ministro dell'istruzione e del
merito, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da
adottare entro il 30 giugno, sulla base di un coefficiente indicato
dal decreto medesimo, non inferiore a 900 e non superiore a 1000, e
tenuto conto dei parametri, su base regionale, relativi al numero
degli alunni iscritti nelle istituzioni scolastiche statali e
dell'organico di diritto dell'anno scolastico di riferimento,
integrato dal parametro della densità degli abitanti per chilometro
quadrato, ferma restando la necessità di salvaguardare le
specificità delle istituzioni scolastiche situate nei comuni
montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate
da specificità linguistiche, nonchè da un parametro perequativo,
determinato in maniera da garantire a tutte le regioni, nell'anno
scolastico 2024/2025, almeno il medesimo numero di istituzioni
scolastiche calcolato sulla base del parametro di cui al comma 5 e
comunque entro i limiti del contingente complessivo a livello
nazionale individuato ai sensi del secondo periodo. Al fine di
garantire una riduzione graduale del numero delle istituzioni
scolastiche per ciascuno degli anni scolastici considerati si
applica, per i primi sette anni scolastici, un correttivo non
superiore al due per cento anche prevedendo forme di compensazione
interregionale. Gli uffici scolastici regionali, sentite le regioni,
provvedono alla ripartizione del contingente dei dirigenti scolastici
assegnato».
La disposizione appena riportata disciplina dunque l'ipotesi in
cui, con riferimento: al decreto ministeriale disciplinato dall'art.
19, comma 5-quater, del d.l. n. 98 del 2011, su cui più sopra ci si
è soffermati, non si addivenga a un accordo nella sede della
Conferenza unificata. Per tale evenienza la norma qui contestata
prevede che - quale semplice effetto del decorso del termine indicato
nella medesima disposizione - il decreto venga comunque adottato dal
Ministro dell'istruzione e del merito, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze. La norma de qua ribadisce inoltre, per
l'adozione del citato decreto ministeriale, i criteri indicati nel
precedente comma 5-quater. Prevede infine, anche in questo caso, che
la ripartizione del contingente dei, dirigenti scolastici assegnato a
ciascuna Regione venga effettuata dagli uffici scolastici regionali.
Le previsioni appena richiamate devono ritenersi incostituzionali
da più punti dì vista e per i seguenti motivi.
II.2. - Il contrasto con gli articoli 117, terzo comma, e 118,
primo comma, Cost., nonchè con il principio di leale collaborazione.
L'art. 19, comma 5-quinquies, del d.l. n. 98 del 2011, introdotto
nell'ordinamento dall'art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022,
viola innanzi tutto gli articoli 117, terzo comma, e 118, primo
comma, nonchè il principio di leale collaborazione.
Al riguardo, deve essere osservato come la disposizione qui
contestata, pur venendo in un ambito materiale di competenza
legislativa esclusiva statale - come già segnalato, si tratta, della
«organizzazione amministrativa dello Stato», di cui all'art. 117,
comma secondo, lettera g), Cost. - conforma in termini vincolanti e
in modo particolarmente evidente le funzioni legislative e
amministrative che la Costituzione garantisce alla Regione nella
materia dell'«istruzione». Come anticipato sinteticamente in premessa
e come sopra ricordato anche nel par. I.2.2., infatti, è evidente
che la definizione del contingente dei dirigenti scolastici e dei
direttori generali e amministrativi destinato a ciascuna Regione
determina un vero e proprio «pre-giudizio» delle funzioni regionali
in materia di istruzione e, in particolare, di quelle attinenti
all'organizzazione e al dimensionamento della rete scolastica,
nell'esercizio delle quali la regione si trova dinanzi a una
situazione ampiamente vincolata proprio per effetto delle funzioni
statali inerenti alla definizione del detto contingente.
Evidentemente consapevole di tale circostanza, il legislatore
nazionale ha predisposto un procedimento di adozione del decreto
ministeriale de quo che, almeno apparentemente, è ispirato al
principio di leale collaborazione, prevedendo addirittura la
necessarietà dell'intesa da acquisire della sede della Conferenza
unificata, salva, come si è visto, la possibilità di adottare
comunque il decreto ove tale intesa non intervenga entro il 31
maggio.
Tuttavia, ciò che rende tale previsione normativa
incostituzionale è che l'ossequio prestato al principio di leale
collaborazione è solo ed esclusivamente formale e - a ben guardare -
non riesce a nascondere un assetto procedimentale gravemente e
manifestamente sbilanciato in favore dello Stato.
Ora, il principio di leale collaborazione, per l'appunto, è un
principio, che in quanto tale richiede la massimizzazione della
collaborazione compatibilmente con le possibilità di diritto e di
fatto. Richiede dunque la ricerca delle migliori soluzioni possibili
nella situazione di volta in volta sussistente. Ebbene, nel caso di
specie, l'odierna ricorrente non contesta certo l'esistenza di
ragioni di esercizio unitario che impongono rigorose scadenze
temporali nell'esercizio della funzione statale: scadenze temporali
evidentemente legate anche alla possibilità di pianificare
l'organizzazione e la rete scolastica in tempo utile per il
successivo anno scolastico, che dunque interessano, ovviamente, anche
il buon esito delle funzioni propriamente regionali. Non è qui
dunque in discussione, di per sè stessa, la previsione legislativa
che impone, comunque, l'adozione del decreto anche in assenza
dell'intesa in Conferenza unificata allo spirare del termine sopra
richiamato: quel che qui si contesta è il modo in cui, in base alla
norma legislativa de qua, è possibile giungere alla predisposizione
dell'atto governativo e alla sua trasmissione alla Conferenza.
In particolare, come si è visto, la disciplina oggetto dei
presenti rilievi si limita a stabilire che lo schema di decreto sia
trasmesso alla Conferenza entro il 15 aprile, senza prevedere in
alcun modo che tale invio sia preceduto da interlocuzioni volte ad
acquisire i punti di vista, le esigenze e le valutazioni delle
amministrazioni territoriali che sono costituzionalmente chiamate a
conformare il dimensionamento della rete scolastica. In altre parole,
proprio perchè nella presente situazione è giocoforza
indispensabile prevedere tempi contingentati per lo svolgimento delle
attività collaborative e per l'adozione finale del decreto, è
assolutamente necessario che, ai fini del rispetto del principio di
leale collaborazione, la stessa predisposizione del decreto sia
legislativamente incanalata verso moduli procedimentali che
consentano il confronto reale ed effettivo con le amministrazioni
territoriali e l'acquisizione preliminare delle loro esigenze e dei
loro punti di vista.
In sintesi, nella parte in cui prevede che il decreto di cui al
precedente comma 5-quater del decreto-legge n. 98 del 2011 venga
adottato, scaduto il termine del 31 maggio, dal Ministro
dell'istruzione e del merito, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, senza intesa in Conferenza unificata,
la norma in esame viola le disposizioni costituzionali sopra
richiamate, in quanto prevede la possibilità che una funzione
amministrativa - ancorchè vertente in un ambito di competenza
esclusiva dello Stato («ordinamento e organizzazione amministrativa
dello Stato»), di cui all'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.,
ma inestricabilmente intrecciata con le funzioni di competenza
regionale inerenti al dimensionamento della rete scolastica
(riconducibili invece alla materia «istruzione» di cui all'art. 117,
terzo comma, Cost.), e comunque determinante un chiaro effetto di
conformazione vincolante su queste ultime - sia esercitata tramite un
procedimento che prevede solo un ossequio meramente formale alla
leale collaborazione, non prefigurando invece un procedimento tale da
agevolare, se non l'accordo tra le istituzioni coinvolte, almeno il
progressivo ed effettivo avvicinamento dei punti di vista e,
comunque, che risulti in grado di garantire che le posizioni delle
amministrazioni regionali concernenti le esigenze circa il
dimensionamento della rete scolastica possano essere effettivamente e
autenticamente prese in considerazione.
II.3. - Il contrasto con gli articoli 3, primo e secondo comma,
34, primo e secondo comma, e 97, secondo comma, Cost.
II.3.1. - Sul merito.
L'art. 19, comma 5-quinquies, del decreto-legge n. 98 del 2011,
nella parte in cui ribadisce, per l'adozione del citato decreto
ministeriale di cui al precedente comma 5-quater, i criteri ivi
indicati, non prevedendo tra i medesimi quello della necessità di
tenere conto delle peculiarità delle aree interne, nonchè quello di
tenere conto del contesto socio-economico svantaggiato in cui si
collocano gli istituti scolastici, viola gli articoli 3, primo e
secondo comma, 34, primo e secondo comma, e 97, secondo comma, Cost.,
per le medesime ragioni già sopra illustrate al par. I.2.1. ss.
La disposizione in questione, dunque:
i) viola l'art. 3, primo comma, Cost., in quanto determina un
trattamento differente per situazioni del tutto equivalenti, non
considerando le aree interne e le zone svantaggiate dal punto di
vista socio-economico meritevoli della medesima considerazione
riservata ai comuni montani, alle piccole isole e alle aree
geografiche caratterizzate da specificità linguistiche;
ii) viola l'art. 3, secondo comma, Cost., in quanto rinuncia
alla rimozione di un «ostacolo» di «ordine economico e sociale» che
impedisce «il pieno sviluppo della persona umana» per i discenti che
risiedono nelle aree interne e nelle zone svantaggiate dal punto di
vista socio-economico;
iii) viola l'art. 34, primo comma, Cost., in quanto rende del
tutto ineffettivo il principio di «apertura» della scuola ivi
previsto, con particolare riferimento ai discenti che risiedono nelle
aree interne e nelle zone svantaggiate dal punto di vista
socio-economico;
iv) viola l'art. 34, secondo comma, Cost., in quanto non
consente alle famiglie residenti in aree interne e in zone
svantaggiate dal punto di vista socio-economico di adempiere
all'obbligo ivi previsto per l'istruzione inferiore senza eccessivi
sacrifici;
v) infine, viola l'art. 97, secondo comma, Cost., e il
principio di buon andamento dell'amministrazione ivi sancito, in
quanto non consente all'amministrazione scolastica di raggiungere i
propri obiettivi consistenti nel garantire la piena attuazione
dell'art. 34 Cost., e - più in generale - nel consentire a tutti i
discenti di avere l'opportunità di sviluppare in pieno la propria
personalità.
II.3.2. - Sulla «ridondanza» dei vizi denunciati in lesione
indiretta delle attribuzioni costituzionali della Regione.
Anche in questo caso è opportuno precisare che la Regione
odierna ricorrente è pienamente legittimata a proporre, con il
presente ricorso, le censure appena esposte, in ragione della sicura
lesione indiretta che essa subisce per effetto della
incostituzionalità delle norme impugnate. Sul punto non si può che
rinviare alle medesime considerazioni già esposte al par. I.2.2,
poichè anche le previsioni contenute nel nuovo comma 5-quinquies
dell'art. 19 del decreto-legge n. 98 del 2011 conformano
prepotentemente le funzioni legislative e amministrative regionali in
tema di dimensionamento della rete scolastica, «costringendo» la
Regione, suo malgrado, a violare i principi costituzionali più sopra
invocati a parametro tramite l'esercizio di dette funzioni.
II.4. - Il contrasto con gli articoli 117, terzo comma, e 118,
primo e secondo comma, Cost., nonchè con il principio di leale
collaborazione.
L'art. 19, comma 5-quinquies, del decreto-legge n. 98 del 2011,
introdotto dall'art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022, nella
parte in cui - all'ultimo periodo - affida agli uffici scolastici
regionali, «sentite le Regioni», il compito di provvedere «alla
ripartizione del contingente dei dirigenti scolastici assegnato», è
incostituzionale anche per violazione diretta degli articoli 117,
terzo comma, e 118, primo e secondo comma, Cost., nonchè del
principio di leale collaborazione, per le medesime ragioni già più
sopra illustrate nel paragrafo I.3 a proposito dell'identica
previsione contenuta nel comma 5-quater, ossia in quanto:
i) pone una disciplina di dettaglio in un ambito
evidentemente rientrante nella materia di competenza legislativa
concorrente della «istruzione»;
ii) alloca una funzione amministrativa in una materia di
legislazione concorrente quando invece ciò competerebbe alla legge
regionale;
iii) alloca la funzione amministrativa de qua in capo a
un'amministrazione statale senza che sussista nel caso di specie
alcuna esigenza unitaria, dunque in violazione del principio di
sussidiarietà;
iv) in subordine, nel caso in cui si volesse invece ritenere
sussistente una esigenza unitaria di livello statale, effettua una
«chiamata in sussidiarieta'» in una materia non rientrante nella
competenza legislativa esclusiva dello Stato, prevedendo che le
Regioni intervengano nell'esercizio di tale funzione con un semplice
parere, anzichè con una intesa, come prescritto invece dalla
consolidata giurisprudenza costituzionale sul tema.
III. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 557, della
legge 29 dicembre 2022, n. 197, nella parte in cui introduce il comma
5-sexies nell'art. 19 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98,
convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011,
n. 111, per violazione dell'art. 3, primo comma, Cost., e del
principio di ragionevolezza, nonchè dell'art. 34, primo comma, Cost.
III.1. - Il contenuto normativo della disposizione.
Come si è visto più sopra, l'art. 1, comma 557, della legge n.
197 del 2022 introduce nell'ambito dell'art. 19 del decreto-legge n.
98 del 2011 un nuovo comma 5-sexies, il quale prevede che «in sede di
prima applicazione, per l'anno scolastico 2023/2024, restano ferme le
disposizioni dei commi 5, 5-bis e 5-ter del presente articolo, con i
parametri indicati all'art. 1, comma 978, della legge 30 dicembre
2020, n. 178». La norma oggetto del presente giudizio dispone inoltre
che «per l'anno scolastico 2024/2025, il decreto di cui al comma
5-quater o quello di cui al comma 5-quinquies del presente articolo
definisce un contingente organico comunque non superiore a quello
determinato mediante l'applicazione dei commi 5 e 5-bis», e che «a
decorrere dall'anno scolastico 2025/2026, il decreto di cui al comma
5-quater o quello di cui al comma 5-quinquies definisce un
contingente organico comunque non superiore a quello determinato
sulla base dei criteri definiti nell'anno scolastico precedente».
Al riguardo, deve essere evidenziato che i precedenti commi 5 e
5-bis del medesimo art. 19, con riferimento agli anni scolastici
2012-2013 e 2013-2014, pur prevedendo per «le istituzioni scolastiche
autonome costituite con un numero di alunni inferiore a 600 unità,
ridotto fino a 400 per le istituzioni site nelle piccole isole, nei
comuni montani, nelle aree geografiche caratterizzate da specificità
linguistiche», l'impossibilità di essere assegnate a dirigenti
scolastici con incarico a tempo indeterminato, disponevano che le
stesse fossero «conferite in reggenza a dirigenti scolastici con
incarico su altre istituzioni scolastiche autonome» (comma 5); e pur
prevedendo che alle medesime istituzioni scolastiche sopra richiamate
non potessero essere assegnati posti di direttore dei servizi
generali e amministrativi in via esclusiva, disponevano che il posto
fosse comunque assegnato «in comune con altre istituzioni
scolastiche» (comma 5-bis). Nello stesso senso, del resto, dispone
per gli anni scolastici 2021-2022, 2022-2023 e 2023-2024, l'art. 1,
comma 978, della legge n. 178 del 2020, limitandosi a rimodulare il
numero di studenti minimo che le istituzioni scolastiche autonome
devono possedere per poter essere assegnatarie di dirigenti
scolastici titolari e di direttori dei servizi generali e
amministrativi in esclusiva. Ebbene, deve subito essere messo in
evidenza che la disposizione che in questa sede si contesta, al
contrario, non prevede, per gli anni scolastici successivi al
2023/2024, la perdurante applicabilità delle sopra richiamate
previsioni inerenti alla «reggenza» delle istituzioni scolastiche per
i dirigenti scolastici e alla condivisione dei direttori dei servizi
generali e amministrativi; come si vedrà, l'art. 19, comma 5-sexies,
del decreto-legge n. 98 del 2011, risulta costituzionalmente
illegittimo anche (ma non solo) in ragione di tale omissione, per le
ragioni che di seguito si espongono.
III.2. - La violazione dell'art. 3, primo comma, Cost., e del
principio di ragionevolezza.
La disciplina più sopra richiamata determina, innanzi tutto, una
evidente violazione dell'art. 3, primo comma, Cost., e del principio
di ragionevolezza. Al riguardo, deve essere evidenziato come il
meccanismo predisposto dalla normativa che in questa sede si contesta
sia volto essenzialmente a perseguire - «a regime», per così dire,
ossia in generale per l'avvenire e senza alcuna limitazione temporale
- l'obiettivo della progressiva riduzione del contingente dei
dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e
amministrativi e dunque della progressiva contrazione della rete
scolastica. È bene precisare come tale obiettivo sia perseguito
prescindendo del tutto dalle esigenze sostanziali di servizio cui la
stessa è destinata e, in particolare, dall'andamento della
popolazione scolastica: ciò risulta palese dalla circostanza secondo
la quale, in base alla disposizione che qui si censura, il
dimensionamento del contingente di personale e (dunque) della rete
scolastica può essere modificato solo, per così dire, «verso il
basso», ossia nel senso di una sua contrazione, o al massimo restare
uguale a se stesso. Viceversa, non è previsto alcun meccanismo per
adeguare «verso l'alto» il dimensionamento del contingente di
personale e della rete, e ciò anche nell'ipotesi di crescita della
popolazione scolastica o comunque di un diverso apprezzamento delle
esigenze da tenere in considerazione nella definizione del
contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei
servizi generali e amministrativi, ai sensi dei precedenti commi
5-quater e 5-quinquies. L'assenza di un meccanismo di tal genere è,
evidentemente, del tutto irragionevole, poichè non consente di
tenere in alcun conto le esigenze del territorio, al cui
soddisfacimento il servizio di istruzione è finalizzato.
L'irragionevolezza che qui si denunzia, peraltro, è vieppiù
aggravata dalla circostanza secondo la quale, come più sopra si è
rilevato, la disciplina in questione non prevede - a mò di
bilanciamento rispetto alle esigenze di contenimento della spesa
pubblica, cui evidentemente è ispirata la previsione che qui si
contesta - la possibilità, anche per gli anni scolastici successivi
al 2023-2024, di fare uso dell'istituto della «reggenza» dei
dirigenti scolastici, e di affidare le istituzioni scolastiche di
minori dimensioni a direttori dei servizi generali e amministrativi
«in comune» con altre istituzioni scolastiche. In tal modo anche
quelle residue chanches di fronteggiare le esigenze di servizio che
emergono dal territorio vengono evidentemente poste nel nulla, non
consentendosi alle Regioni la possibilità di dimensionare la rete
scolastica con alcuni margini di flessibilità, là dove i bisogni
sono particolarmente pressanti. In sintesi, la disciplina posta
dall'art. 19, comma 5-sexies, del decreto-legge 98 del 2011,
introdotto dall'art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022, deve
ritenersi costituzionalmente illegittima per violazione dell'art. 3,
primo comma, Cost., e del principio di ragionevolezza, nella parte in
cui è gravata da un duplice ordine di omissioni:
a) innanzi tutto, nella parte in cui non prevede alcun
meccanismo per adeguare «verso l'alto» il dimensionamento della rete
degli istituti scolastici pur nei casi in cui ciò si dovesse invece
rendere necessario per effetto dell'incremento delle esigenze di
erogazione del servizio;
b) in secondo luogo, nella parte in cui non prevede la
perdurante applicabilità anche agli anni scolastici successivi al
2023/2024 delle disposizioni inerenti alla reggenza delle istituzioni
scolastiche e alla condivisione dei direttori dei servizi generali e
amministrativi di cui ai precedenti commi 5 e 5-bis, nonchè all'art.
1, comma 978, della legge n. 178 del 2020.
III.3. - La violazione dell'art. 34, primo comma, Cost.
Ragioni analoghe a quelle appena evocate depongono chiaramente
anche nel senso della violazione, da parte della disposizione
legislativa de qua, dell'art. 34, primo comma, Cost., e del principio
costituzionale secondo il quale «fa scuola è aperta a tutti». È
infatti evidente che tale principio sarebbe del tutto privo di una
garanzia di effettività, ove si consentisse l'introduzione di un
meccanismo, quale quello più sopra descritto, volto realizzare una
contrazione del contingente di personale e della rete scolastica
prescindendo del tutto dalle esigenze di servizio cui la stessa è
destinata e, in particolare, dall'andamento della popolazione
scolastica. Un meccanismo che - lo si ripete - contempla soltanto la
possibilità che il contingente di personale e la rete scolastica
subiscano variazioni «in riduzione», o che al massimo restino uguali
a se stessi, non prevedendo invece in alcun modo l'ipotesi di
variazioni «in aumento», neppure ove si verifichi una crescita della
popolazione scolastica o comunque si proceda a un diverso
apprezzamento delle esigenze da tenere in considerazione nella
definizione del contingente organico di dirigenti scolastici e di
direttori dei servizi generali e amministrativi, ai sensi dei
precedenti commi 5-quater e 5-quinquies. Anche in questo caso,
peraltro, la violazione del parametro costituzionale invocato è
aggravata dalla mancata estensione, anche agli anni scolastici
successivi al 2023-2024, della possibilità di assegnare gli istituti
scolastici di minori dimensioni a dirigenti scolastici «reggenti» e a
direttori dei servizi generali e amministrativi in condivisione. Le
norme che fino ad oggi hanno consentito tale ipotesi sono invece di
particolare importanza, perchè permettono di bilanciare, almeno in
parte, l'esigenza di contenimento della finanza pubblica con quella,
costituzionalmente fondata (anche) sull'art. 34 Cost., di assicurare
la predisposizione di una rete scolastica che consenta effettivamente
a tutti di usufruire del relativo servizio senza dover far fronte a
ostacoli insormontabili sia dal punto di vista economico che sotto il
profilo organizzativo. La disposizione che qui si contesta, nella
parte in cui non prevede un meccanismo in grado di tenere conto degli
effettivi andamenti della popolazione scolastica e nella parte in cui
non consente di utilizzare anche per gli anni scolastici successivi
al 2023-2024 gli istituti della reggenza del dirigente scolastico e
della condivisione del direttore dei servizi generali e
amministrativi, priva quindi di effettività il principio
costituzionale secondo il quale «la scuola è aperta a tutti», ben
potendo avere l'esito di rendere del tutto inadeguata la rete
rispetto alle concrete esigenze dell'utenza e della popolazione
scolastica.
Anche da questa prospettiva, dunque, la disposizione censurata
appare gravata dai due evocati ordini di lacune, le quali dovranno
necessariamente essere colmate per consentire l'adeguamento della
stessa alle previsioni costituzionali.
III.4. - Sulla «ridondanza» dei vizi denunciati in lesione
indiretta delle attribuzioni costituzionali della Regione.
Da ultimo, anche con riferimento alle censure appena esposte, è
necessario evidenziare come, nonostante le stesse lamentino la
violazione di parametri costituzionali estranei al riparto delle
competenze tra Stato e Regioni, tale violazione è assolutamente in
grado di «ridondare» in danno - quale lesione indiretta - delle
prerogative costituzionali della Regione. In particolare, come già
si è argomentato nel par. I.2.2., tramite la definizione del
contingente di dirigenti scolastici e di direttori dei servizi
generali e amministrativi, e il suo riparto tra le Regioni, lo Stato
predetermina quasi integralmente - e in termini comunque vincolanti -
la funzione regionale di dimensionamento della rete scolastica. Da
ciò, dunque, emerge chiaramente come la lamentata violazione di
parametri costituzionali extracompetenziali si ripercuota
negativamente sull'esercizio di prerogative costituzionali delle
Regioni, le quali risultano quindi indirettamente lese. Per di più,
anche in questo caso, gli specifici vizi che affliggono la normativa
qui contestata sono tali da «obbligare» le Regioni a esercitare le
proprie funzioni legislative, e soprattutto amministrative, in modo
tale da perpetuare e anzi approfondire la violazione dei sopra
richiamati parametri costituzionali: in modo tale, cioè, da
configurare in modo evidentemente irragionevole la rete scolastica,
condannandola a una progressiva e continua contrazione, senza tenere
conto in alcun modo delle esigenze dell'utenza e, in particolare, di
eventuali futuri incrementi della popolazione scolastica.
IV. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 558, della
legge 29 dicembre 2022, n. 197, per violazione degli articoli 117,
terzo comma, 118, primo comma, e 119, Cost., nonchè del principio di
leale collaborazione.
IV.1. - Il contenuto normativo della disposizione.
L'art. 1, comma 558, della legge n. 197 del 2022, prevede quanto
segue: «I risparmi conseguiti mediante l'applicazione della
disciplina di cui al comma 557 confluiscono, previo accertamento
degli stessi, in un fondo istituito nello stato di previsione del
Ministero dell'istruzione e del merito e possono essere destinati ad
incrementare il Fondo per il funzionamento delle istituzioni
scolastiche, di cui all'art. 1, comma 601, della legge 27 dicembre
2006, n. 296, il fondo unico nazionale per la dirigenza scolastica,
il fondo integrativo di istituto, anche con riferimento alle
indennità destinate ai direttori dei servizi generali e
amministrativi, il fondo di cui all'art. 1, comma 202, della legge 13
luglio 2015, n. 107, nonchè al pagamento delle supplenze brevi e
saltuarie del personale scolastico. Nel fondo istituito ai sensi del
primo periodo confluiscono le eventuali economie derivanti
dall'applicazione dell'art. 1, comma 978, della legge 30 dicembre
2020, n. 178, previo accertamento operato con decreto del Ministro
dell'istruzione e del merito, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze. Le risorse del fondo istituito ai
sensi del primo periodo sono ripartite annualmente con decreto del
Ministro dell'istruzione e del merito, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze. I risparmi accertati sono iscritti nel
medesimo fondo con uno o più decreti di variazione compensativa
adottati dal Ministro dell'economia e delle finanze».
La disposizione sopra riportata istituisce un fondo nel bilancio
dello Stato, nell'ambito della materia «istruzione», affidata alla
competenza legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni
dall'art. 117, terzo comma, Cost., prevedendo però che le risorse di
tale fondo siano ripartite ad opera di un decreto ministeriale in
totale assenza di qualunque meccanismo collaborativo con il sistema
delle Regioni.
IV.2. - Il contrasto con gli articoli 117, terzo comma, 118,
primo comma, e 119, Cost., nonchè con il principio di leale
collaborazione.
La disciplina più sopra sommariamente richiamata è
incostituzionale per violazione degli articoli 117, terzo comma, 118,
primo comma, e 119, Cost., nonchè del principio di leale
collaborazione. Secondo la giurisprudenza costituzionale ormai
consolidata, infatti, l'art. 119 Cost., non consente alla legge
statale di istituire fondi con vincolo di destinazione riconducibili
a materie di competenza regionale (cfr., di recente, sentenza n. 155
del 2020), salvo che essa non preveda, in ossequio al c.d. «paradigma
della sussidiarietà legislativa», l'intesa nella più appropriata
sede individuata all'interno del «sistema delle Conferenze» ai fini
delle scelte concernenti il trasferimento delle risorse (cfr., ad
es., le sentt. n. 71, n. 78 e n. 87 del 2018, nonchè n. 56 del
2019).
L'art. 1, comma 558, della legge n. 197 del 2022, dunque, deve
essere dichiarato incostituzionale, per violazione dei parametri
sopra richiamati, «nella parte in cui non prevede che il decreto del
Ministro dell'istruzione e del merito, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, con il quale si provvede al riparto
delle risorse esistenti nel fondo istituito dal medesimo comma 558,
sia adottato previa intesa acquisita nella sede della Conferenza
unificata».
V. - Sintesi delle questioni di legittimità costituzionale proposte
con il presente ricorso.
In chiusura del presente ricorso, la Regione Puglia ritiene
opportuno, per maggiore chiarezza e per agevolare la trattazione
della causa, offrire una sintetica ricapitolazione delle questioni di
legittimità costituzionale sottoposte al giudizio di questa Ecc.ma
Corte.
Questione n. 1 (supra, par. I). Illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 557, della legge 29 dicembre 2022, n. 197, nella
parte in cui introduce il comma 5-quater nell'art. 19 del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, non prevedendo, tra i criteri per
l'adozione del decreto ministeriale di definizione e riparto del
contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei
servizi generali e amministrativi, anche quello della necessità di
tenere conto delle peculiarità delle aree interne e del contesto
socio-economico svantaggiato in cui si collocano gli istituti
scolastici, per violazione:
dell'art. 3, primo comma, Cost., e del principio di
eguaglianza-ragionevolezza ivi sancito, in quanto determina un
trattamento differente per situazioni del tutto equivalenti;
dell'art. 3, secondo comma, Cost., e del principio di
eguaglianza sostanziale ivi sancito, in quanto determina una evidente
abdicazione della Repubblica al dovere di rimuovere gli ostacoli di
«ordine economico e sociale» che impediscono «il pieno sviluppo della
persona umana» cui la stessa è costituzionalmente tenuta;
dell'art. 34, primo comma, Cost., e del principio di
«apertura a tutti» della scuola ivi sancito, in quanto condanna tale
principio alla ineffettività nelle aree interne e nelle aree
caratterizzate da un contesto socio-economico svantaggiato;
dell'art. 34, secondo comma, Cost., in quanto determina
l'inadempimento del dovere - derivante dall'obbligatorietà
dell'istruzione scolastica inferiore - di predisporre una rete
scolastica che consenta senza eccessivi sacrifici a tutte le
famiglie, in qualunque condizione, di garantire la frequenza della
scuola inferiore ai propri figli;
dell'art. 97, secondo comma, Cost., in quanto la mancata
considerazione dei criteri sopra richiamati impedisce
all'amministrazione scolastica di raggiungere i propri fini
istituzionali, consistenti nel garantire la piena attuazione
dell'art. 34 Cost., e - più in generale - nel consentire a tutti i
discenti di avere l'opportunità di sviluppare in pieno la propria
personalità.
Questione n. 2 (supra, par. I). Illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 557, della legge 29 dicembre 2022, n. 197, nella
parte in cui introduce il comma 5-quater nell'art. 19 del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, affidando agli uffici scolastici
regionali, «sentite le Regioni», il compito di provvedere «alla
ripartizione del contingente dei dirigenti scolastici assegnato», per
violazione:
dell'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto introduce
nell'ordinamento una disposizione di dettaglio in una materia di
legislazione concorrente quale è quella della «istruzione»;
dell'art. 118, secondo comma, Cost., in quanto alloca una
funzione amministrativa in una materia di competenza legislativa
concorrente (l'«istruzione»), quando invece ciò competerebbe alla
legge regionale;
dell'art. 118, primo comma, Cost., in quanto alloca una
funzione amministrativa all'amministrazione statale senza che
sussista alcuna esigenza unitaria, disponendo ovviamente
l'amministrazione regionale dell'ambito valutativo adeguato
all'esercizio della funzione in questione;
in subordine, degli articoli 117, terzo comma, e 118, primo
comma, Cost., nonchè del principio di leale collaborazione, in
quanto determina una «chiamata in sussidiarieta'» in una materia non
rientrante nella competenza legislativa esclusiva statale
(l'«istruzione»), prevedendo che le Regioni intervengano
nell'esercizio di tale funzione con un semplice parere, anzichè con
una intesa, come prescritto invece dalla giurisprudenza
costituzionale sul tema.
Questione n. 3 (supra, par. II). Illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 557, della legge 29 dicembre 2022, n. 197, nella
parte in cui introduce il comma 5-quinquies nell'art. 19 del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, prevedendo che il decreto di cui
al precedente comma 5-quater venga adottato, scaduto il termine del
31 maggio, dal Ministro dell'istruzione e del merito, di concerto con
il Ministro dell'economia e delle finanze, senza intesa in Conferenza
unificata, per violazione:
degli articoli 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost.,
nonchè del principio di leale collaborazione, in quanto prevede la
possibilità che una funzione amministrativa - ancorchè
riconducibile a un ambito di competenza legislativa esclusiva dello
Stato («ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato», di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., ma
inestricabilmente intrecciata con le funzioni di competenza regionale
inerenti al dimensionamento della rete scolastica (riconducibili
invece alla materia «istruzione» di cui all'art. 117, terzo comma,
Cost.), e comunque determinante un chiaro effetto di conformazione
vincolante sulle stesse - sia esercitata tramite un procedimento che
contempla solo un ossequio meramente formale alla leale
collaborazione, non prefigurando invece alcun meccanismo tale da
agevolare, se non l'accordo tra le istituzioni coinvolte, almeno il
progressivo ed effettivo avvicinamento dei punti di vista, e che
comunque risulti in grado di garantire che le posizioni delle
amministrazioni regionali concernenti le esigenze circa il
dimensionamento della rete scolastica possano essere effettivamente e
autenticamente prese in considerazione dalle amministrazioni dello
Stato già nella fase istruttoria, antecedente alla trasmissione
dello schema di decreto alla Conferenza unificata.
Questione n. 4 (supra, par. II). Illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 557, della legge 29 dicembre 2022, n. 197, nella
parte in cui introduce il comma 5-quinquies nell'art. 19 del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, non prevedendo, tra i criteri per
l'adozione del decreto ministeriale di definizione e riparto del
contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei
servizi generali e amministrativi, anche quello della necessità di
tenere conto delle peculiarità delle aree interne e del contesto
socio-economico svantaggiato in cui si collocano gli istituti
scolastici, per violazione:
dell'art. 3, primo comma, Cost., e del principio di
eguaglianza-ragionevolezza ivi sancito, in quanto determina un
trattamento differente per situazioni del tutto equivalenti;
dell'art. 3, secondo comma, Cost., e del principio di
eguaglianza sostanziale ivi sancito, in quanto determina una evidente
abdicazione della Repubblica al dovere di rimuovere gli ostacoli di
«ordine economico e sociale» che impediscono «il pieno sviluppo della
persona umana» cui la stessa è costituzionalmente tenuta;
dell'art. 34, primo comma, Cost., e del principio di
«apertura a tutti» della scuola ivi sancito, in quanto condanna tale
principio alla ineffettività nelle aree interne e nelle aree
caratterizzate da un contesto socio-economico svantaggiato;
dell'art. 34, secondo comma, Cost., in quanto determina
l'inadempimento del dovere derivante dall'obbligatorietà
dell'istruzione scolastica inferiore - di predisporre una rete
scolastica che consenta senza eccessivi sacrifici a tutte le
famiglie, in qualunque condizione, di garantire la frequenza della
scuola inferiore ai propri figli;
dell'art. 97, secondo comma, Cost., in quanto la mancata
considerazione dei criteri sopra richiamati impedisce
all'amministrazione scolastica di raggiungere i propri fini
istituzionali, consistenti nel garantire la piena attuazione
dell'art. 34 Cost., e - più in generale - nel consentire a tutti i
discenti di avere l'opportunità di sviluppare in pieno la propria
personalità.
Questione n. 5 (supra, par. II). Illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 557, della legge 29 dicembre 2022, n. 197, nella
parte in cui introduce il comma 5-quinquies nell'art. 19 del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, affidando agli uffici scolastici
regionali, «sentite le regioni», il compito di provvedere «alla
ripartizione del contingente dei dirigenti scolastici assegnato», per
violazione:
dell'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto introduce
nell'ordinamento una disposizione di dettaglio in una materia di
legislazione concorrente quale è quella della «istruzione»;
dell'art. 118, secondo comma, Cost., in quanto alloca una
funzione amministrativa in una materia di competenza legislativa
concorrente l'«istruzione»), quando invece ciò competerebbe alla
legge regionale;
dell'art. 118, primo comma, Cost., in quanto alloca una
funzione amministrativa all'amministrazione statale senza che
sussista alcuna esigenza unitaria, disponendo ovviamente
l'amministrazione regionale dell'ambito valutativo adeguato
all'esercizio della funzione in questione;
in subordine, degli articoli 117, terzo comma, e 118, primo
comma, Cost., nonchè del principio di leale collaborazione, in
quanto determina una «chiamata in sussidiarieta'» in una materia non
rientrante nella competenza legislativa esclusiva statale
(l'«istruzione»), prevedendo che le Regioni intervengano
nell'esercizio di tale funzione con un semplice parere, anzichè con
una intesa, come prescritto invece dalla giurisprudenza
costituzionale sul tema.
Questione n. 6 (supra, par. III). Illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 557, della legge 29 dicembre 2022, n. 197, laddove
introduce il comma 5-sexies nell'art. 19 del decreto-legge 6 luglio
2011, n. 98, disponendo che «per l'anno scolastico 2024/2025, il
decreto di cui al comma 5-quater o quello di cui al comma 5-quinquies
del presente articolo definisce un contingente organico comunque non
superiore a quello determinato mediante l'applicazione dei commi 5 e
5-bis», e che «a decorrere dall'anno scolastico 2025/2026, il decreto
di cui al comma 5-quater o quello di cui al comma 5-quinquies
definisce un contingente organico comunque non superiore a quello
determinato sulla base dei criteri definiti nell'anno scolastico
precedente», nella parte in cui non prevede:
a) alcun meccanismo per adeguare «verso l'alto» il
dimensionamento del contingente di personale e della rete scolastica
pur nei casi in cui ciò si dovesse invece rendere necessario per
effetto dell'incremento della relativa popolazione, e
b) la perdurante applicabilità anche agli anni scolastici
successivi al 2023/2024 delle previsioni inerenti alla reggenza delle
istituzioni scolastiche e alla condivisione dei direttori dei servizi
generali e amministrativi di cm ai precedenti commi 5 e 5-bis,
nonchè all'art. 1, comma 978, della legge n. 178 del 2020, per
violazione:
dell'art. 3, primo comma, Cost., a causa dell'assoluta
irragionevolezza di un meccanismo che, a regime, e in generale per
l'avvenire, senza alcuna limitazione temporale, punta a realizzare
una contrazione del contingente di personale e della rete scolastica
prescindendo del tutto dalle esigenze sostanziali di servizio cui
quest'ultima è destinata e, in particolare, dall'andamento della
popolazione scolastica, per di più senza alcuno strumento che
consenta il dimensionamento della rete scolastica con alcuni margini
di flessibilità, là dove i bisogni sono particolarmente pressanti;
dell'art. 34, primo comma, Cost., in quanto, introducendo
un meccanismo volto realizzare una contrazione del contingente di
personale e della rete scolastica prescindendo del tutto dalle
esigenze sostanziali di servizio cui quest'ultima è destinata e, in
particolare, dall'andamento della popolazione scolastica, per di più
senza alcuno strumento di flessibilizzazione del dimensionamento
della rete, priva di effettività il principio costituzionale secondo
il quale «la scuola è aperta a tutti», ben potendo avere l'esito di
rendere del tutto inadeguata la suddetta rete rispetto alle esigenze
dell'utenza nel caso di crescita della popolazione scolastica.
Questione n. 7 (supra, par. IV). Illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 558, della legge 29 dicembre 2022, n. 197, nella
parte in cui non prevede che il decreto del Ministro dell'istruzione
e del merito, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze, con il quale si provvede al riparto delle risorse esistenti
nel fondo istituito dal medesimo comma 558, sia adottato previa
intesa acquisita nella sede della Conferenza unificata, per
violazione:
degli articoli 117, terzo comma, 118, primo comma, e 119,
Cost., nonchè del principio di leale collaborazione, in quanto non
è consentito alla legge statale di istituire fondi con vincolo di
destinazione riconducibili a materie di competenza regionale (quale
è l'«istruzione», nella quale l'intervento normativo de quo si
colloca), salvo che essa non preveda, in ossequio al c.d. «paradigma
della sussidiarietà legislativa», l'intesa nella più appropriata
sede individuata all'interno del «sistema delle Conferenze» ai fini
delle scelte concernenti il trasferimento delle risorse.

P.Q.M.

La Regione Puglia, come sopra rappresentata e difesa, chiede che
questa Ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiari l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi
557 e 558, della legge 29 dicembre 2022, n. 197 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2023 e bilancio
pluriennale per il triennio 2023-2025), nei limiti e nei termini
sopra esposti.
Bari-Roma, 27 febbraio 2023

L'avv. prof.: Cecchetti