1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 11-12-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 42 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 21 novembre 2002
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 21 novembre 2002 (della Regione Toscana) Ambiente (tutela dell') - Nomina del Commissario straordinario dell'Ente parco nazionale dell'Arcipelago Toscano - Ricorso per conflitto di attribuzioni proposto dalla Regione Toscana - Dedotta mancanza della prescritta previa intesa con la Regione - Violazione della sfera di competenza regionale in materia di governo del territorio, agricoltura, turismo, caccia e pesca - Incidenza sul principio di autonomia degli enti locali - Violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento e di riserva di legge, per la proroga del Commissario straordinario in luogo della nomina del Presidente dell'Ente predetto. - Decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio del 19 settembre 2002. - Costituzione, artt. 5, 97, 117 e 118. (002C1081) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 11-12-2002)

Ricorso per la Regione Toscana, in persona del presidente pro
tempore della giunta regionale, autorizzato con deliberazione n. 1092
del 14 ottobre 2002, rappresentato e difeso, come da mandato in calce
al presente atto, dagli avvocati Lucia Bora, Vito Vacchi e Fabio
Lorenzoni, presso il cui studio elegge domicilio, in Roma, via del
Viminale n. 43, ricorrente;
contro:
la presidenza del consiglio dei ministri, in persona del
presidente pro tempore;
il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio pro
tempore;
resistenti, per l'annullamento del decreto ministeriale 19 settembre
2002 del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio,
pervenuto alla regione Toscana in data 26 settembre 2002 (doc. 1),
con cui è stato nominato il commissario straordinario dell'Ente
parco nazionale dell'Arcipelago Toscano.

F a t t o

con il d.m. del 19 settembre 2002, il Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio ha provveduto (art. 1) a nominare il
commissario straordinario dell'Ente parco nazionale dell'Arcipelago
Toscano nella persona del dott. Ruggero Barbetti.
Tale decreto fa seguito al d.P.R. 22 luglio 1996, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 290 dell'11 dicembre 1996, recante:
"Istituzione del Parco nazionale dell'Arcipelago Toscano".
In particolare, l'art. 2, comma 2, del medesimo d.P.R. disciplina
la nomina degli organi dell'Ente parco, da effettuarsi secondo le
disposizioni e le modalità previste dall'art. 9, commi 3, 4, 5, 10,
della legge 6 dicembre 1991, n. 394 e successive modificazioni ed
integrazioni.
La procedura concernente la nomina del presidente dell'Ente parco
nazionale, di cui al menzionato art. 9, comma 3, prevede il
meccanismo dell'intesa tra il Ministero dell'ambiente e i presidenti
delle regioni, nel cui territorio ricada in tutto o in parte il parco
nazionale.
Ciò premesso, va preliminarmente rilevato che con il d.m. del 6
marzo 1997 (doc. 2) è stato nominato il presidente dell'Ente parco
nazionale dell'Arcipelago Toscano nella persona del dott. Giuseppe
Tanelli. A norma dell'art. 9, comma 12, della legge n. 394 del 1991
gli organi del parco durano in carica cinque anni.
In data 6 marzo 2002, il mandato del dott. Tanelli è, quindi,
venuto a scadenza.
Il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, con nota
1 marzo 2002, prot. GAB/2002/2487/B07 (doc. 3), ha richiesto al
presidente della Regione Toscana l'intesa alla nomina del presidente
dell'Ente nella persona, peraltro unilateralmente individuata, del
dott. Ruggero Barbetti.
Il Ministro, infatti, si è limitato ad indicare un nome sul
quale ottenere il consenso della Regione, omettendo del tutto la
pregressa e doverosa fase di individuazione dell'eventuale candidato
su cui potesse formarsi il consenso richiesto per la nomina a
presidente del parco. Trattasi di circostanza, per così dire,
sintomatica del comportamento in seguito tenuto dal Ministro.
Successivamente, in data 15 marzo 2002 (doc. 4), la Regione
Toscana, in risposta alla nota ministeriale del 1 marzo 2002, ha
trasmesso al Ministro on. Altero Matteoli una nota per richiedere un
incontro urgente, allo scopo di ricercare l'intesa sulla nomina del
presidente dell'Ente in questione, per la quale non sussistevano,
allo stato, le condizioni. Il presidente della Regione Toscana,
nell'esprimere il diniego all'intesa richiesta, ha opportunamente
evidenziato che "il procedimento di nomina, così come avviato dal
Ministro, non sembrava tener conto della delicatezza della questione
e dell'attenta valutazione necessaria per i risvolti sia a livello
locale sia più in generale". Nell'affermare la funzionalità
dell'intesa rispetto ad un'efficiente amministrazione dell'Ente,
basata su obiettivi condivisi, il presidente della Regione ha, poi,
giustamente "ritenuto necessario procedere preliminarmente ad una
verifica congiunta circa la situazione attuale e gli orientamenti
generali che guideranno l'attività della nuova amministrazione".
Trattasi, com'è evidente, di fasi imprescindibili in ogni reale
procedimento di intesa.
Per contro, già dal tenore della nota 1 marzo 2002, è emersa
una chiara volontà del Ministro di svuotare l'intesa de qua di ogni
effettivo contenuto.
Il Ministro, infatti, com'era prevedibile, atteso l'analogo
comportamento tenuto in altra procedura, anch'essa attualmente al
vaglio di codesta ecc.ma Corte costituzionale (nomina degli organi
del Parco "Appennino Tosco-Emiliano"), ric. n. 25/2002, ha
inspiegabilmente ignorato tale legittima richiesta di incontro.
Venuti a scadenza i termini per la proroga degli organi
amministrativi prescritti dal d.l. 16 maggio 1994, n. 293, convertito
in legge del 15 luglio 1994, n. 444, il Ministro ha provveduto a
nominare, con decreto del 14 agosto 2002, pervenuto alla Regione in
data 22 agosto 2002 (doc. 5), il dott. Silvio Vetrano, quale
commissario straordinario dell'Ente parco, fino a tutto il 21
settembre 2002.
La Regione Toscana non ha condiviso tale provvedimento, stante la
sua formale illegittimità. Nella fattispecie in oggetto difettano,
come meglio si dirà infra, i presupposti giuridici per una
amministrazione commissariale.
Tuttavia, la ricorrente ha tollerato la decisione del Ministro
nella convinzione - rivelatasi poi erronea - che tale misura fosse
stata adottata per consentire la prosecuzione dell'attività
amministrativa durante il tempo necessario per addivenire all'intesa
con la Regione Toscana.
In altri termini, l'atteggiamento tenuto dalla ricorrente in
quella circostanza è stato dettato dall'intenzione di instaurare tra
le parti un clima di distensione e di leale collaborazione.
Il Ministro, invece, ha ricambiato un simile atteggiamento,
ispirato, si ripete, alla correttezza e all'apertura verso le
posizioni altrui, con un comportamento illegittimo.
Non solo, infatti, ha lasciato trascorrere il mandato del dott.
Vetrano senza prendere alcuna iniziativa per addivenire all'intesa,
ma ha strumentalizzato tale prima nomina, trasformandola in un
precedente finalizzato a legittimare successive sostituzioni
commissariali.
In data 26 settembre 2002, è, infine, pervenuto alla Regione
Toscana un ulteriore decreto con il quale il Ministro ha nominato un
secondo commissario straordinario, questa volta nella persona del
dott. Barbetti (la stessa persona sottoposta all'intesa non raggiunta
con la nota 1 marzo 2002) e senza un termine predefinito di durata.
Al riguardo, va rilevato che la conferenza dei presidenti delle
Regioni e delle Province autonome, con un ordine del giorno del 26
settembre 2002 (doc. 6), nell'esprimere grande preoccupazione per la
reiterata violazione del comma 3, art. 9 della legge n. 394/1991 da
parte del Ministro dell'ambiente, ha espressamente richiesto al
Governo di rivedere tutti gli atti emanati disattendendo la procedura
dell'intesa "perchè lesivi dell'Intesa interistituzionale
sottoscritta il 20 giugno u.s.".
Il provvedimento in oggetto è gravemente pregiudizievole per gli
interessi dell'Amministrazione regionale in quanto viola, come meglio
si dirà in seguito, le competenze costituzionalmente garantite alla
Regione, nelle materie del governo del territorio (ove rientra, la
difesa del suolo e quindi l'attività di difesa idrogeologica
prevista all'art. 3 del d.P.R. istitutivo del parco 22 luglio 1996,
nonchè la disciplina urbanistica ed edilizia degli interventi
all'interno del parco), dell'agricoltura, del turismo, della caccia,
della pesca, della valorizzazione dei beni culturali e ambientali e
dell'industria alberghiera.
La Regione intende, quindi, proporre conflitto di attribuzione
avverso tale decreto. A conforto della ammissibilità del presente
ricorso, è possibile svolgere le seguenti considerazioni.
Secondo il costante orientamento di codesta corte, il conflitto
di attribuzione può essere proposto non solo per rivendicare la
titolarità di attribuzioni costituzionalmente conferite, ma anche
per la difesa di proprie competenze di natura costituzionale che si
suppongono menomate o impedite in seguito all'esercizio illegittimo
di poteri altrui. In altri termini, è stato ammesso anche il
conflitto c.d. da menomazione, consentendo cioè di ricorrere allo
strumento del conflitto anche quando si lamenta non l'appartenenza di
un potere o di una competenza, ma solo il cattivo uso dello stesso da
parte del suo legittimo titolare che viene ad incidere o a creare
turbativa nei confronti di poteri o competenze costituzionalmente
riconosciute al ricorrente.
A nulla vale eccepire, quindi, che nel caso non si versa in
un'ipotesi di vindicatio potestatis, avendo la corte costituzionale,
in più occasioni e in termini assai precisi, affermato che: "la
figura dei conflitti di attribuzione non si restringe alla sola
ipotesi di contestazione circa l'appartenenza del medesimo potere,
che ciascuno dei soggetti contendenti rivendichi a sè, ma si estende
a comprendere ogni ipotesi in cui dall'illegittimo esercizio di un
potere altrui consegua la menomazione di una sfera di attribuzioni
costituzionalmente assegnate all'altro soggetto" (Corte cost.
n. 432/1994; si vedano, altresì, le sentenze nn. 444 e 126 del 1994,
132 del 1993, 473 e 245 del 1992, 204 del 1991). Situazione, questa,
che ricorre pienamente in relazione alla domanda prospettata con il
ricorso in esame, dove la lesione della sfera di autonomia
costituzionalmente garantita alle Regioni nelle materie summenzionate
consegue alla nomina di un commissario straordinario, disposta dal
Ministro competente all'evidente scopo di eludere la procedura di
legge prescrivente l'intesa (art. 9, comma terzo, legge 6 dicembre
1991, n. 394 - Legge quadro sulle aree protette), stante il difetto,
nella fattispecie de qua, delle circostanze di fatto e delle ragioni
giuridiche che avrebbero potuto rendere praticabile una simile
soluzione.
Parimenti dagli atti traspare con evidenza che nella fattispecie
manca una reale richiesta di partecipazione della Regione Toscana al
procedimento di intesa.
Il Ministro si è limitato ad indicare un nome sul quale ottenere
il consenso della Regione, con ciò dimostrando l'insussistenza di
una effettiva volontà di addivenire ad una definizione concordata
del contenuto dell'atto di nomina.
Nè riscontro alcuno, come visto, è stato dato alla legittima
richiesta di un incontro urgente da parte del presidente della
Regione Toscana.
L'intesa, in questa materia, è stata chiaramente posta dal
legislatore a salvaguardia di prerogative regionali
costituzionalmente garantite nelle materie del governo del
territorio, dell'agricoltura, turismo, caccia, pesca, edilizia. La
sua violazione, quindi, non può non integrare una fattispecie idonea
a far sorgere un conflitto di attribuzioni. La stessa corte, difatti,
ha espressamente affermato che il conflitto di attribuzione "è
ammissibile non soltanto se ricorra l'invasione di competenza ma
anche quando l'ordinamento richieda la collaborazione di una
pluralità di enti e, per contro, uno di essi provveda autonomamente,
senza tener conto della potestà altrui" (sent. n. 286 del 1985).
Il provvedimento, pertanto, lede le competenze costituzionali
garantite alle Regioni per i seguenti motivi di:

D i r i t t o

I. Violazione del principio di leale cooperazione e degli
artt. 5, 117 e 118 della costituzione.
I. a) A norma dell'art. 9, comma 1, della legge n. 394/1991,
l'Ente parco è sottoposto alla vigilanza del Ministro dell'ambiente.
Tale vigilanza, come noto, si estrinseca nel potere-dovere di
controllare il regolare funzionamento degli organi di amministrazione
al fine dell'ordinato svolgimento dei compiti dell'ente.
Non rientra, invece, in tal potere l'emanazione di decreti di
nomina di un commissario straordinario, in ragione dell'avvenuta
scadenza dei termini di durata dell'organo ordinario.
La continuità e la funzionalità della gestione amministrativa,
infatti, sono affidate, in questa ipotesi, ad una diversa procedura
che rinviene nell'intesa Stato-Regione il suo caposaldo (cfr. art. 9,
comma terzo, legge n. 394/1991).
Ciò considerato, risulta difficile negare che il decreto,
oggetto dell'odierno gravame, sia stato adottato per eludere la
procedura di legge.
La riprova di ciò si rinviene, per come già visto, nella totale
assenza da parte del Ministro della ricerca di un accordo con la
Regione Toscana e nella circostanza che la nomina in questione sia
stata disposta pur in mancanza delle circostanze di fatto e dei
presupposti di diritto che avrebbero potuto legittimare un simile
provvedimento.
L'organo straordinario costituisce, per definizione, eccezione
all'assetto organizzativo della P.A. in un dato ordinamento positivo.
In un ordinamento come quello italiano che affonda le sue radici
nei principi di riserva di legge, buon andamento e imparzialità dei
pubblici uffici, gli organi amministrativi straordinari devono essere
sempre istituiti e disciplinati per legge.
Non esiste nel nostro ordinamento alcuna norma cui sia
riconducibile, sia pure solo indirettamente, la nomina di un
commissario straordinario in un caso come quello in esame.
Gli organi straordinari, infatti, possono essere nominati in tre
ipotesi:
1) gravi violazioni di legge;
2) gravi irregolarità di gestione;
3) catastrofi e calamità naturali.
È di tutta evidenza che la nomina di un commissario
straordinario in sostituzione di un organo ordinario, non rinnovato
volutamente dall'autorità competente, non rientra in nessuno dei
casi menzionati.
Il decreto impugnato è stato, quindi, assunto in totale
violazione dell'art. 9, terzo comma, della legge n. 394/1991 il quale
statuisce: "Il presidente è nominato con decreto del Ministro
dell'ambiente, d'intesa con i presidenti delle regioni (...)".
La norma prevede una modalità di codeterminazione del contenuto
dell'atto, a tutela delle competenze regionali.
È indispensabile svolgere talune considerazioni sull'istituto
dell'intesa e sulle ragioni che hanno indotto il legislatore a far
ricorso, nella materia in oggetto, a questa primaria forma di
concertazione Stato-Regioni.
L'intesa, come risaputo, è istituto completamente diverso dal
parere. Questo discende già dalla legge n. 394/1991 che distingue
chiaramente i casi in cui è necessaria l'intesa con le Regioni (per
gli atti fondamentali quali, oltre alla nomina del presidente,
l'approvazione del regolamento del parco: art. 11, sesto comma) dai
casi in cui è sufficiente il solo parere delle Regioni stesse (ad
es. per la nomina dei componenti del consiglio direttivo dell'ente
parco: art. 9, quarto comma, e per le misure di salvaguardia:
art. 34, commi 3 e 9). La legge n. 394/1991, ove prevede l'intesa con
le Regioni, non stabilisce che in caso di suo mancato raggiungimento
lo Stato possa prescindere da questa e provvedere unilateralmente.
Se la legge utilizza termini diversi, non è giuridicamente
consentito attribuire agli stessi il medesimo significato.
considerazione questa tanto più rilevante ove si consideri che
la Corte costituzionale ha sì riconosciuto piena discrezionalità al
legislatore "nella determinazione delle forme più opportune di
collaborazione in relazione all'esercizio di un potere
indiscutibilmente spettante allo Stato, purchè, ovviamente, risulti
realmente soddisfatto l'interesse inerente alle materie di competenza
regionale coinvolte, che ha indotto a prevedere la partecipazione
delle Regioni al procedimento statale" (sent. n. 1031 del 1988).
Ogni interpretazione del dato normativo considerato, diversa da
quella prospettata, pertanto, dovrebbe assurdamente fondarsi sul
presupposto che quella del legislatore sia stata una scelta meramente
casuale. È doveroso ritenere, invece, che il legislatore del 1991,
nel richiamare l'intesa nella procedura de qua, abbia inteso
rispettare quei criteri di ragionevolezza più volte richiamati dalla
Corte costituzionale al fine di tutelare al meglio le competenze
regionali coinvolte (sent. citata n. 1031 del 1988).
Ma l'intesa si differenzia dal parere, oltre che per il sopra
rilevato aspetto letterale, soprattutto sul piano sostanziale e
concettuale.
In merito la dottrina è orientata a sussumere le intese nella
categoria degli accordi preliminari al provvedimento, operando una
sostanziale equiparazione con la figura del concerto (Roffi -
Concerto e intesa nell'attività amministrativa: spunti
ricostruttivi, in Giur. it. 1988, IV, 416).
Com'è noto, è poi stata la Corte costituzionale a chiarire il
significato dell'intesa nei rapporti Stato-Regioni.
In particolare, la giurisprudenza costituzionale ha evidenziato
che l'intesa rappresenta lo strumento essenziale per assicurare
l'attuazione del principio di leale cooperazione, che trova un
esplicito fondamento nell'art. 5 della costituzione e che deve
presiedere e regolare l'esercizio delle competenze interferenti di
Stato e Regioni, consentendo di conciliare gli interessi di cui sono
portatori tali enti dotati entrambi di rilevanza costituzionale.
Così la Corte costituzionale ha definito l'intesa come lo
strumento che si esplica "in una paritaria codeterminazione del
contenuto dell'atto sottoposto ad intesa" (sent. n. 351/1991), e,
ancora, come "una tipica forma di coordinamento paritario, in quanto
comporta che i soggetti partecipanti siano posti sullo stesso piano
in relazione alla decisione da adottare, nel senso che quest'ultima
deve risultare come il prodotto di un accordo e, quindi, di una
negoziazione diretta fra il soggetto cui la decisione è
giuridicamente imputata e quello la cui volontà deve concorrere alla
decisione stessa" (Corte cost. n. 337/1989 e, nello stesso senso,
sent. nn. 116/1994; 21/1991; 220/1990; 747/1988).
Dunque, la caratteristica fondamentale dell'istituto dell'intesa
è data dal fatto che, a fronte di materie interferenti e di
competenze concorrenti, è necessario che si addivenga alla
codeterminazione paritaria del contenuto finale da parte dello Stato
e delle Regioni e ciò perchè, altrimenti, i poteri statali
comprimerebbero eccessivamente le competenze regionali
costituzionalmente garantite. La conseguenza del suddetto significato
dell'intesa c.d. "in senso forte" è che la mancata intesa inibisce
il proseguimento del procedimento.
La suddetta giurisprudenza della Corte costituzionale, elaborata
durante la vigenza del previgente art. 117 della costituzione, è
maggiormente valida oggi, a seguito dell'avvenuta riforma del titolo
V della parte seconda della costituzione, operata dalla legge
costituzionale n. 3/2001.
Com'è noto tale riforma ha valorizzato l'autonomia regionale; ha
notevolmente ampliato, con la nuova formulazione dell'art. 117, le
materie attribuite alla potestà legislativa concorrente,
riconoscendo in tali materie allo Stato solo il compito di dettare i
principi fondamentali; ha riservato alla potestà legislativa
esclusiva delle Regioni la disciplina delle materie non statali e non
ricomprese nell'ambito della legislazione concorrente (così sono
oggi soggette alla legislazione esclusiva regionale rilevanti materie
quali l'agricoltura, il turismo, l'industria alberghiera, la caccia,
la pesca, l'artigianato, solo per citarne alcune); ha
costituzionalizzato all'art. 118 il principio di sussidiarietà quale
regola di allocazione delle funzioni amministrative.
L'accresciuta autonomia regionale e la posizione di parità e di
equiordinazione riconosciuta allo Stato e alle Regioni rendono quindi
ancora più necessario rispetto al passato che l'intesa sia
interpretata ed applicata nel significato sopra evidenziato di
strumento per la codeterminazione paritaria del contenuto dell'atto.
Tali argomentazioni sono già sufficienti a rendere superfluo e
non più pertinente l'eventuale rilievo volto ad evidenziare che, in
genere, la Corte costituzionale ha usato la nozione di intesa in
senso forte in ordine alle Regioni a statuto speciale e alle
Provincie autonome, supponendo, spesso, l'esistenza, in materia, di
competenze legislative primarie. Trattasi di un rilievo che già per
il passato è stato smentito da alcune significative decisioni della
Corte. Si veda, tra le altre, la sent. n. 351 del 1991. In questa
decisione la Corte ha ribadito (richiamando, tra l'altro, proprio la
sent. n. 21 del 1991) che lo strumento di leale cooperazione si
estrinseca in una paritaria codeterminazione del contenuto dell'atto
"da realizzare e ricercare, laddove occorra, attraverso reiterate
trattative volte a superare le divergenze che ostacolino il
raggiungimento dell'accordo". Tuttavia, nonostante la parziale
analogia di argomentazione sulla natura dello strumento di raccordo,
la sent. n. 351 del 1991 assume una valenza ben diversa ed assai più
ampia rispetto alla sent. n. 21 del 1991.
Essa, infatti, estende la nozione di intesa, come trattativa
flessibile e bilaterale, ai rapporti tra Stato e Regioni ordinarie in
relazione ad un atto statale che si collega all'esercizio di una
competenza legislativa ripartita.
Ciò chiaramente significa che le Regioni, ivi comprese quelle a
statuto ordinario, non possono essere costrette ad emettere un
semplice parere, quando sia invece prevista un'intesa, ma devono
partecipare in modo effettivo alla determinazione dell'atto.
Inoltre, va rilevato che il mutato quadro costituzionale non
consente più di operare una distinzione netta, come per il passato,
tra Regioni a statuto ordinario e quelle a statuto speciale.
Oggi, infatti, le Regioni a statuto ordinario sono titolari di
una potestà legislativa esclusiva in materie, rilevanti nel caso in
esame, come l'agricoltura, la caccia, pesca, il turismo, ed anche la
potestà legislativa concorrente è configurata con maggiore ampiezza
e più autonomia, dovendo rispettare gli stessi limiti che incontra
il legislatore statale ed i soli principi della legge nazionale.
Nelle materie di competenza regionale, sia concorrente che
esclusiva, ex art. 117, terzo e quarto comma, cost., spetta poi alle
regioni - nel dettare la disciplina legislativa - allocare le
funzioni amministrative in capo agli enti locali, individuando il
livello di governo più adeguato in base ai criteri di
sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione dettati dall'art. 118
Cost.
Ciò premesso, la violazione di tale intesa nel caso in esame
arreca una grave lesione alle competenze regionali.
Il presidente infatti, è l'organo fondamentale che rappresenta
il parco e ne coordina l'attività; fa parte del consiglio direttivo
che adotta lo statuto dell'ente, delibera i bilanci, il regolamento
ed il piano del parco.
In sostanza il presidente del parco determina in modo incisivo le
scelte dell'ente parco e tali scelte inevitabilmente interferiscono
sulle competenze regionali. Infatti il parco dell'Arcipelago Toscano
è stato istituito (con il citato d.P.R. 22 luglio 1996) per la
conservazione e valorizzazione del patrimonio naturale, per la difesa
e ricostituzione degli equilibri idraulici ed idrogeologici, per la
promozione sociale ed economica. E ancora, in base all'art. 11 della
legge n. 394/1991, il regolamento del parco dovrà disciplinare le
attività consentite nel parco, con riferimento, tra l'altro, alla
tipologia e alle modalità di costruzione di opere e di manufatti,
alle attività artigianali, commerciali, alle attività
agro-silvo-pastorali, sportive e ricreative.
Non può quindi dubitarsi che la regolamentazione dell'ente parco
(di cui, si ripete, il presidente è l'organo fondamentale) verrà ad
interferire con le potestà costituzionalmente garantite alle regioni
nelle materie del governo del territorio (ove rientra, la difesa del
suolo e quindi l'attività di difesa idrogeologica prevista
all'art. 2 del d.P.R. istitutivo del parco 22 luglio 1996, nonchè la
disciplina urbanistica ed edilizia degli interventi all'interno del
parco), dell'agricoltura, del turismo, della caccia, della pesca.
Pertanto l'interferenza del ruolo del presidente del parco con
molteplici competenze regionali costituzionalmente garantite impone
di interpretare l'intesa richiesta dall'art. 9, terzo comma, della
legge n. 394/1991 come forma di codeterminazione paritaria del
contenuto dell'atto, come tale necessaria ed inibente la nomina di un
presidente che non sia individuato a seguito della prescritta intesa.
Tale tesi è confermata dal fatto che, come già rilevato, la legge
n. 394/1991, quando richiede l'intesa con le regioni, non stabilisce
che in caso di suo mancato raggiungimento lo Stato possa prescindere
da questa e provvedere unilateralmente, mentre il legislatore, quando
ha voluto assegnare allo Stato il potere di provvedere anche in
mancanza di intesa, lo ha espressamente previsto: si veda in
proposito l'art. 3 del decreto legislativo n. 281/1997 ove, nel
disciplinare le intese con la conferenza Stato-Città autonomie
locali, è stato stabilito che se l'intesa con la conferenza non è
raggiunta entro trenta giorni, il Consiglio dei ministri può
provvedere in mancanza dell'intesa, previa adeguata motivazione.
Pertanto, va ribadito che la nomina del commissario
straordinario, nel caso di specie, attesa la carenza dei presupposti
che avrebbero potuto rendere praticabile una tale soluzione, è stata
disposta all'evidente scopo di disapplicare la norma prescrivente
l'intesa.
Il ministro, del resto, come già detto, si è limitato a
richiedere l'intesa per la nomina del dott. Barbetti relegando la
Regione Toscana ad un ruolo meramente secondario.
Nè alcun riscontro è stato poi dato alla legittima richiesta
del presidente Martini di procedere ad una verifica congiunta della
situazione attuale e degli orientamenti generali che dovranno guidare
l'attività della nuova amministrazione.
In altri termini, il ministro non si è minimamente preoccupato
di instaurare alcun contatto con la regione, come invece sarebbe
stato necessario al fine di raggiungere concretamente un'intesa; non
ha dato alcuna risposta alla richiesta regionale di effettuare un
incontro per raggiungere un accordo; da ciò consegue che non è
ascrivibile al Ministro alcuna reale volontà di rispettare il
dettato normativo. La nomina consecutiva di due commissari, dunque,
dimostra chiaramente la volontà di prorogare sine die il regime de
quo, la qual cosa arreca una grave lesione delle competenze
regionali.
I. b) Potrebbe essere obiettato che la Corte costituzionale ha
affermato talvolta che l'intesa può connotarsi in modo meno incisivo
a fronte di un pericolo di pregiudizio per l'interesse nazionale
(c.d. intesa in senso debole).
In merito si contesta l'applicabilità di tale principio al caso
in esame sia perchè non è ravvisabile un imminente pregiudizio per
un prevalente interesse nazionale, sia perchè quelle pronunce
costituzionali non appaiono più conformi al mutato sistema
costituzionale, introdotto con la modifica del titolo V della
costituzione.
Come sopra rilevato gli accresciuti poteri regionali previsti
dall'art. 117 cost., la totale parità Stato-Regioni introdotta dalla
legge costituzionale n. 3/2001, con l'eliminazione nelle norme del
titolo V di ogni riferimento all'interesse nazionale come possibile
limite alle potestà regionali non giustificano più le c.d. "intese
in senso debole" che si fondavano, si ripete, su riconosciuti
preminenti interessi nazionali. considerato che le c.d. "intese in
senso debole" si risolvono in un mero aggravio procedurale, di
intensità solo di poco superiore al parere obbligatorio, è ovvio
che questa figura non può più costituire una garanzia sufficiente
per l'autonomia regionale.
Comunque, in denegata ipotesi, va rilevato che anche nei casi in
cui l'intesa è stata interpretata nella sua veste più debole, la
corte costituzionale ha, comunque, ravvisato la necessità di una
"trattativa che superi, per la sua flessibilità e bilateralità, il
rigido schema della sequenza non coordinata di atti unilaterali"
(sent. n. 21/1991) (cioè la semplice emissione di un parere o di una
proposta).
In altri termini, la Corte pur sottolineando che "l'intesa (...)
deve intendersi come paradigma di concertazione, cui tuttavia non è
possibile attribuire un contenuto di uguale spessore nelle varie
ipotesi" (Corte cost., sent. n. 302 del 1994) ha sempre ritenuto
necessari, quale che sia la formalità o la modalità di espressione
osservata, una negoziazione e un contatto tra le parti; la
concordanza della volontà delle parti interessate (sent.
n. 514/1988); un atteggiamento ispirato alla correttezza e
all'apertura verso le posizioni altrui (sent. n. 379/1992); una
lealtà del comportamento tenuto (sent. n. 116/1994), perchè
"l'intesa non può consistere in un mero onere di informazione da
parte dello Stato" (sent. citata n. 116/1994).
In definitiva, è necessario che quantomeno si attui una fase di
dialogo fra le due parti e che si realizzi un contatto tra i diversi
interessi ed una dialettica leale e costruttiva fra i differenti
soggetti di rilevanza costituzionale.
È evidente che, nel caso in esame, i suddetti criteri non sono
stati rispettati perchè, come visto, nella condotta del Ministero
non è dato riscontrare alcuna apertura verso la controparte e le sue
istanze, come invece sarebbe stato necessario.
Appare, quindi, davvero arduo sostenere che l'autorità statale
abbia rispettato la leale cooperazione ed abbia attuato una efficace
trattativa e un costruttivo confronto con l'amministrazione
regionale, visto che non ha neppure risposto ad una precisa richiesta
di incontro.
II. Violazione dei principi di riserva di legge, buon andamento
ed imparzialità dei pubblici uffici, art. 97 della costituzione.
Il Ministro ha nominato, con decreto del 14 agosto 2002, il dott.
Silvio Vetrano, quale commissario straordinario dell'Ente parco, fino
a tutto il 21 settembre 2002.
Sui motivi che hanno indotto la regione a tollerare tale decreto
si è già detto.
Con la nomina del dott. Barbetti, intervenuta il 19 settembre
2002, l'amministrazione commissariale è stata, però, ulteriormente
prorogata, questa volta "fino alla nomina del presidente dell'ente
medesimo".
Si tratta di un termine rimesso all'esclusiva volontà del
ministro. Infatti, la nomina del presidente, come noto, nell'attuale
sistema normativo, spetta all'amministrazione statale.
Le regioni possono solo attivarsi per sollecitare un'intesa, ma
l'atto finale spetta al ministro.
Non si può fare, quindi, a meno di censurare l'incerta durata
della gestione commissariale, che può durare all'infinito, perchè
il ministro potrebbe - come sta facendo - non ricercare alcuna intesa
con la Regione e così non nominare mai il presidente; in tal modo,
la gestione commissariale si dilata sino al punto da far apparire
come ordinario un sistema eccezionale e limitato nel tempo.
Alla "indeterminatezza di durata stabilita nell'ultimo
provvedimento ancorchè certa nel quando" va aggiunta "la precarietà
dell'istituto dell'amministrazione straordinaria che (...) incide
sull'attuazione di programmi a medio e lungo termine, comporta ex se
una gestione precaria e (...) non assicura la rappresentatività
degli interessi degli enti locali coinvolti (...)" (C. conti, sent.
n. 11/2000).
La temporaneità è una caratteristica ricorrente anche negli
organi ordinari, ma senz'altro particolarmente evidente in quelli
straordinari, dato il collegamento con una situazione eccezionale e
transeunte, presupposto della loro costituzione e attivazione.
Pertanto, il protrarsi della gestione commissariale, nel caso de
quo, è indice dell'anomala quanto illegittima situazione creata dal
decreto impugnato.
Parimenti il decreto impugnato viola i principi di imparzialità
e buon andamento dell'amministrazione nonchè della riserva di legge,
sanciti dall'art. 97 Cost.
Al riguardo, è indispensabile richiamare l'ormai famosa sentenza
della Corte costituzionale del 4 maggio 1992 n. 208.
Tale pronuncia, sia pure con riferimento all'ipotesi della
prorogatio tacita sine die degli organi amministrativi, è chiara
nell'evidenziare i principi dell'ordinamento a fronte del fenomeno
della scadenza del mandato o incarico degli organi ordinari e del
loro rinnovo. In essa sostanzialmente si afferma che il ricorso alla
prorogatio contrasta non solo con il primo comma dell'art. 97 - in
quanto influisce negativamente sull'imparzialità del funzionario
che, scaduto il termine di validità della nomina, resta revocabile
ad nutum (ed è quindi in qualche modo soggetto a condizionamenti) -
ma anche con il secondo comma di tale disposizione perchè finisce
per alterare la sfera di competenza e le attribuzioni dei funzionari
stabilite dalla legge.
In particolare, la Corte ha rilevato che "se è previsto per
legge che gli organi amministrativi abbiano una certa durata e che
quindi la loro competenza sia circoscritta, una eventuale prorogatio
sine die violerebbe il principio di riserva di legge in materia di
organi amministrativi".
Non si può fare a meno di costatare che il sistema escogitato
dal ministro con il decreto de quo lede gli stessi principi evocati
dalla corte in quanto crea una situazione di fatto identica.
Nella fattispecie oggetto dell'odierno gravame viene in rilievo
un sostituto commissariale di incerta durata e proprio per questo
incapace di gestire secondo gli usuali canoni di efficienza l'ente
cui è preposto, atteso il carattere provvisorio dei suoi atti ed
eccezionale della sua attività e di garantire, per le stesse
ragioni, l'assoluta imparzialità delle sue decisioni.
Con motivazione pretestuosa, quanto quella che ne ha determinato
la nomina, il ministro potrebbe legittimamente disporne la revoca o
la sostituzione.
Pertanto, il regime commissariale, così instaurato, lede
gravemente le numerose competenze regionali coinvolte; la precarietà
e la parzialità che lo connotano sono tali da precludere
l'attuazione delle finalità del parco e ciò incide negativamente
sulle competenze regionali che sono collegate con le medesime
finalità (come già rilevato: governo del territorio, agricoltura,
turismo, caccia, pesca, valorizzazione dei beni culturali e
ambientali e industria alberghiera).
Del resto, il presidente della regione ha evidenziato, sin dalla
nota, summenzionata, del 15 marzo 2002, i rischi di paralisi ed
inefficienza cui si stava andando incontro, per il modo, tutt'altro
che condivisibile, con il quale il procedimento di nomina era stato
avviato dal ministro. Infatti, nella nota si afferma: "Il
raggiungimento dell'intesa (...) costituisce un irrinunciabile punto
di partenza per avviare un'amministrazione dell'ente basata
sull'efficienza, orientata verso obiettivi condivisi, e capace di
affrontare in modo adeguato le complesse questioni che si presentano
sull'Arcipelago. Esse richiedono una fattiva collaborazione tra tutti
gli enti le cui competenze di programmazione, pianificazione e
gestione hanno incidenza sul suo territorio e sulle marine
circostanti (ente parco, comuni, comunità montana, provincia,
regione, amministrazioni nazionali)".
Sussiste, pertanto, la lamentata violazione dell'art. 97 Cost.
che la ricorrente è legittimata a far valere perchè la stessa
determina una menomazione delle competenze regionali
costituzionalmente garantite.

P. Q. M.
Si chiede che la Corte costituzionale dichiari che non spetta al
ministro dell'ambiente provvedere alla nomina in oggetto e per
conseguenza annulli il d.m. 19 settembre 2002 per violazione degli
artt. 117 e 118 della costituzione, anche in relazione agli artt. 5 e
97 Cost.
Si depositano i seguenti documenti:
1) d.m. 19 settembre 2002;
2) d.m. 6 marzo 1997;
3) nota 1 marzo 2002, prot.GAB/2002/2487/B07;
4) nota 15 marzo 2002, prot. n. 101/4090/3.14;
5) d.m. 14 agosto 2002;
6) ordine del giorno 26 settembre 2002, conferenza dei
presidenti delle regioni e delle province autonome;
Si deposita altresì la delibera di autorizzazione a stare in
giudizio.
Firenze-Roma, addì 12 novembre 2002
Avv. Lucia Bora - Avv. Vito Vacchi - Avv. Fabio Lorenzoni
02C1081