1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 24-11-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 325 SENTENZA 3 - 17 novembre 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorso delle Regioni Emilia-Romagna e Liguria - Impugnazione di numerose disposizioni del decreto-legge n. 112 del 2008 - Trattazione delle sole questioni concernenti l'art. 23-bis, nel testo originario e in quello modificato dal decreto-legge n. 135 del 2009 - Decisione sulle altre questioni rinviata a separate pronunce. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, aggiunto dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133. - Costituzione, artt. 117, sesto e quarto comma, e 118, primo e secondo comma. Ricorso della Presidenza del Consiglio dei ministri - Impugnazione di numerose disposizioni della legge della Regione Campania n. 2 del 2010 - Trattazione delle sole questioni concernenti l'art. 1, comma 1 - Decisione sulle altre questioni rinviata a separate pronunce. - Legge della Regione Campania 21 gennaio 2010, n. 2, art. 1, comma 1. - Costituzione, art. 117, commi primo e secondo, lett. p), e), m) e s); d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 141 e 154; d.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis; aggiunto dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, d.l. 25 settembre 2009, n. 135; d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 113. Costituzione ed intervento in giudizio - Costituzione della Regione sulla base di atti diversi dalla deliberazione della Giunta regionale - Inammissibilita' della costituzione. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 32, secondo comma. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Ricorso delle Regioni Puglia, Toscana, Liguria, Emilia-Romagna, Umbria, Marche e Piemonte - Eccepita inammissibilita' della questione per formulazione generica delle censure - Reiezione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, aggiunto dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del d.l. 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166. - Costituzione, artt. 3, 5, 42, 97, 114, 117, primo, secondo, quarto e sesto comma , 118, 119, sesto comma, e 120. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Ricorso delle Regioni Puglia, Toscana, Liguria, Emilia-Romagna, Umbria, Marche e Piemonte - Ritenuta mancata e/o inesatta applicazione dei principi comunitari in materia di servizi pubblici locali - Eccepita inammissibilita' della questione per non adeguata formulazione della stessa "in termini di incostituzionalita'", essendo evocate, a parametro interposto, norme di diritto comunitario - Reiezione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, aggiunto dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, nel testo modificato dal d.l. 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166. - Costituzione, artt. 3, 5, 42, 97, 114, 117, primo, secondo, quarto e sesto comma, 118, 119, sesto comma, e 120. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Condizioni per l'affidamento e la gestione - Ricorso della Regione Piemonte - Ritenuta lesione del diritto comunitario per compressione del principio di liberta' degli individui o di autonomia degli enti territoriali - Formulazione generica della censura - Inammissibilita' della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, commi 1, 2 e 3, aggiunto dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, nel testo originario, e commi 2, 3 e 4, nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del d.l. 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166, nonche' comma 1-ter dello stesso art. 15. - Costituzione, art. 117, primo comma. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Condizioni per l'affidamento e la gestione - Ricorso delle Regioni Toscana ed Emilia-Romagna - Ritenuta lesione del diritto comunitario, con esorbitanza della disciplina denunciata dall'ambito materiale di competenza esclusiva statale "tutela della concorrenza" - Formulazione generica delle censure - Inammissibilita' delle questioni. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, commi 2, 3, 4, e 8, nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del d.l. 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166. - Costituzione, art. 117, primo, secondo e quarto comma. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Regime transitorio - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Ritenuta lesione del diritto comunitario che riserva l'affidamento in house all'attivita' prevalente e quella residua, eventualmente, anche al mercato - Formulazione generica della censura - Inammissibilita' della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, comma 8, nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del d.l. 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166. - Costituzione, art. 117, primo comma. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Regime transitorio - Ricorso delle Regioni Liguria e Umbria - Ritenuta violazione delle disposizioni della Carta europea dell'autonomia locale - Formulazione generica della censura - Inammissibilita' della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, comma 8, nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del d.l. 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166. - Costituzione, art. 117, primo comma. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Conformazione del servizio idrico come servizio a necessaria rilevanza economica e condizioni per l'affidamento e la gestione del servizio medesimo - Ricorso della Regione Marche - Ritenuta violazione della normativa comunitaria per le limitazioni imposte agli enti infrastatuali circa una diversa qualificazione del servizio nonche' per la previsione di condizioni piu' restrittive per l'affidamento diretto del servizio stesso - Esclusione - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, commi 2, 3 e 4, nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del d.l. 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166, nonche' comma 1-ter dello stesso art. 15. - Costituzione, art. 117, primo comma; Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, artt. 14 e 106. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Conformazione del servizio idrico come servizio a necessaria rilevanza economica e condizioni per l'affidamento e la gestione del servizio medesimo - Ricorso delle Regioni Liguria, Umbria ed Emilia-Romagna - Ritenuta violazione di specifiche disposizioni della Carta europea dell'autonomia locale - Esclusione - Non fondatezza delle questioni. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, commi 2, 3 e 4, nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del d.l. 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166. - Costituzione, art. 117, primo comma; Carta europea dell'autonomia locale, artt. 3, comma 1, e 4, commi 2 e 4. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Regime transitorio - Cessazione degli affidamenti diretti gia' in essere al momento dell'entrata in vigore della nuova normativa, a seconda delle diverse tipologie degli affidamenti stessi - Ricorso delle Regioni Liguria e Umbria - Asserita erronea interpretazione dei confini dei poteri statali previsti nella disposizione denunciata - Formulazione generica della censura - Inammissibilita' della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, comma 8, aggiunto dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del d.l. 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166. - Costituzione, art. 117, secondo comma. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Regime transitorio - Cessazione degli affidamenti diretti gia' in essere al momento dell'entrata in vigore della nuova normativa, a seconda delle diverse tipologie degli affidamenti stessi - Ricorso delle Regioni Liguria e Umbria - Dedotta violazione del principio di sussidiarieta' e della titolarita' comunale di funzioni proprie - Formulazione generica della censura - Inammissibilita' della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, comma 8, aggiunto dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del d.l. 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166. - Costituzione, art. 118, primo e secondo comma. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Regime transitorio - Cessazione degli affidamenti diretti gia' in essere al momento dell'entrata in vigore della nuova normativa o in date successive, a seconda delle diverse tipologie degli affidamenti stessi - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Ritenuta lesione dei principi di pluralismo paritario istituzionale e di sussidiarieta' - Formulazione generica della censura - Inammissibilita' della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, comma 8, aggiunto dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del d.l. 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166. - Costituzione, artt. 114, 117, quarto comma, e 118. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Condizioni per l'affidamento e la gestione e regime transitorio - Ricorso delle Regioni Piemonte, Liguria, Marche, Emilia-Romagna e Toscana - Ritenuta violazione della competenza legislativa residuale in materia di servizi pubblici locali e della potesta' regolamentare regionale, con violazione dell'autonomia amministrativa degli enti locali e del principio di sussidiarieta' - Riconducibilita' della disciplina denunciata alla materia di competenza esclusiva statale "tutela della concorrenza" - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, commi 1, 2 e 3, aggiunto dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, nel testo originario, e commi 2, 3, 4 e 8 nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del d.l. 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166, nonche' comma 1-ter dello stesso art. 15. - Costituzione, artt. 3, 5, 114, 117, secondo, quarto e sesto comma, e 118. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Condizioni per l'affidamento e la gestione e regime transitorio - Ricorso della Regione Puglia - Dedotta violazione della competenza legislativa concorrente in materia di servizi pubblici - Inconferenza del parametro evocato - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, commi 2, 3, 4 e 8, aggiunto dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del d.l. 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166. - Costituzione, art. 117, terzo comma. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Condizioni per l'affidamento e la gestione e regime transitorio - Ricorso della Regione Piemonte - Dedotta violazione della competenza legislativa in materia di servizi pubblici locali e dell'autonomia organizzativa degli enti locali - Riconducibilita' della disciplina denunciata alla materia di competenza esclusiva statale "tutela della concorrenza" che comprende anche la disciplina amministrativa dell'organizzazione - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, commi 2, 3 e 4, aggiunto dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, sia nel testo originario che in quello modificato dall'art. 15, comma 1, del d.l. 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166. - Costituzione, artt. 114, 117, primo, secondo, terzo, quarto e sesto comma, e 118, primo e secondo comma. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Determinazione, con regolamento governativo, delle soglie minime per l'assoggettamento al parere dell'Autorita' garante della concorrenza e del mercato delle gestioni in house - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Dedotta violazione della potesta' regolamentare di competenza regionale - Riconducibilita' della disciplina denunciata alla materia di competenza esclusiva statale "tutela della concorrenza" - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, comma 4-bis, nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del d.l. 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166. - Costituzione, artt. 114, 117, primo, secondo, terzo, quarto e sesto comma, e 118, primo e secondo comma. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Attribuzione alle Regioni e agli enti locali della competenza ad individuare i bacini di gara per i diversi servizi nel rispetto della legge statale - Ricorso delle Regioni Emilia-Romagna e Liguria - Dedotta violazione della competenza legislativa residuale in materia di servizi pubblici locali con incidenza sull'autonomia amministrativa delle Regioni - Riconducibilita' della disciplina denunciata alla materia di competenza esclusiva statale "tutela della concorrenza" - Non fondatezza delle questioni. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, comma 7, aggiunto dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, nel testo originario. - Costituzione, artt. 117, quarto comma, e 118, primo e secondo comma. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Attribuzione alla potesta' regolamentare dello Stato di stabilire la disciplina per l'"assoggettamento dei soggetti affidatari diretti di servizi pubblici locali al patto di stabilita' interno" - Riconducibilita' della disciplina denunciata alla materia "coordinamento della finanza pubblica", con conseguente violazione della potesta' regolamentare attribuita alle Regioni nelle materie di competenza legislativa concorrente - Illegittimita' costituzionale parziale. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, comma 10, lett. a), prima parte, aggiunto dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, nel testo originario e nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del d.l. 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166. - Costituzione, art. 117, terzo comma. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Attribuzione alla potesta' regolamentare dello Stato di stabilire la disciplina che prescriva alle societa' in house e alle societa' a partecipazione mista pubblica e privata di osservare procedure di evidenza pubblica per l'acquisto di beni e servizi e l'assunzione di personale - Ricorso delle Regioni Emilia-Romagna, Liguria e Piemonte - Ritenuta esorbitanza dalla potesta' regolamentare attribuita allo Stato e lesione del principio di ragionevolezza e leale collaborazione - Riconducibilita' della disciplina denunciata alla materia di competenza esclusiva statale "tutela della concorrenza" - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, comma 10, lett. a), seconda parte, aggiunto dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, nel testo originario e nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del d.l. 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166. - Costituzione, artt. 117, secondo, quarto e sesto comma, 3 e 120. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Attribuzione alla potesta' regolamentare dello Stato di stabilire la possibilita' per i Comuni, con un limitato numero di residenti, di svolgere le funzioni relative alla gestione dei servizi pubblici locali in forma associata - Ricorso delle Regioni Emilia-Romagna, Liguria e Piemonte - Ritenuta esorbitanza dalla potesta' regolamentare attribuita allo Stato e lesione del principio di ragionevolezza e leale collaborazione - Riconducibilita' della disciplina denunciata alla materia di competenza esclusiva statale "tutela della concorrenza" - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, comma 10, lett. b), aggiunto dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, nel testo originario e nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del d.l. 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166. - Costituzione, artt. 117, secondo, quarto e sesto comma, 3 e 120. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Regime transitorio - Cessazione degli affidamenti diretti gia' in essere al momento dell'entrata in vigore della nuova normativa entro e non oltre la data del 31 dicembre 2010 - Ricorso della Regione Piemonte - Ritenuta violazione degli artt. 5, 114, 117, sesto comma, e 118 - Difetto di motivazione circa la violazione dei parametri evocati - Inammissibilita' della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, comma 8, aggiunto dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, nel testo originario. - Costituzione, artt. 5, 114, 117, sesto comma, e 118. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Regime transitorio - Cessazione degli affidamenti diretti gia' in essere al momento dell'entrata in vigore della nuova normativa entro e non oltre la data del 31 dicembre 2011 - Ricorso della Regione Piemonte - Ritenuta violazione dei criteri di convenienza economica degli affidamenti - Valutazioni riservate alla discrezionalita' del legislatore - Inammissibilita' della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, comma 8, aggiunto dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del d.l. 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166. - Costituzione, artt. 3, 5, 42, 114, 117, sesto comma, e 118. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Limiti alla possibilita' per i gestori dei servizi di pubblica utilita' di gestire servizi ulteriori ovvero in ambiti territoriali diversi o di svolgere servizi o attivita' per altri enti pubblici o privati - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Ritenuta violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalita' della disciplina denunciata in relazione allo scopo di tutelare la concorrenza - Genericita' della censura - Inammissibilita' della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, comma 9, aggiunto dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del d.l. 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166. - Costituzione, art. 117, quarto comma. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Condizioni per l'affidamento e la gestione dei servizi - Ricorso delle Regioni Piemonte, Liguria e Umbria - Ritenuta violazione dei principi di ragionevolezza e adeguatezza in materia di "tutela della concorrenza" per i limiti posti alla utilizzabilita' della gestione in house - Esclusione - Non fondatezza delle questioni. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, commi 2, 3 e 4, aggiunto dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, nel testo originario e nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, lett. b), del d.l. 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166, nonche' comma 1-ter dello stesso art. 15. - Costituzione, artt. 3 e 117, commi secondo, lett. e), e quarto. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Condizioni per l'affidamento e la gestione dei servizi - Ricorso della Regione Piemonte - Ritenuta violazione dei principi di ragionevolezza in materia di "tutela della concorrenza" per il carattere dettagliato della disciplina impugnata e per il carattere differenziato della stessa disciplina stabilita per l'ambito locale dei servizi rispetto a quella "prevista per l'Autorita' garante della concorrenza e del mercato e in genere per le autorita' di regolazione" - Esclusione - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, commi 3 e 4, aggiunto dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, nel testo originario e nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del d.l. 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166, nonche' comma 1-ter dello stesso art. 15. - Costituzione, artt. 3 e 117, commi secondo, lett. e), e quarto. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Regime transitorio - Cessazione degli affidamenti diretti gia' in essere al momento dell'entrata in vigore della nuova normativa entro e non oltre la data del 31 dicembre 2011 - Ricorso della Regione Toscana - Ritenuta violazione dei principi di ragionevolezza e adeguatezza in materia di "tutela della concorrenza" per i limiti temporali imposti per la cessazione degli affidamenti diretti in essere - Esclusione - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, comma 8, aggiunto dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del d.l. 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166. - Costituzione, art. 117, commi primo, secondo, lett. e), e quarto. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Regime transitorio - Cessazione degli affidamenti diretti gia' in essere al momento dell'entrata in vigore della nuova normativa - Ricorso della Regione Piemonte - Ritenuta violazione dei principi di ragionevolezza e adeguatezza in materia di "tutela della concorrenza", derivante dalla introdotta disciplina che opera, per il passato, una "sanatoria" in contrasto con il divieto del ricorso in via ordinaria all'in house providing - Esclusione - Non fondatezza delle questioni. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, comma 8, aggiunto dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, nel testo originario e in quello modificato dall'art. 15, comma 1, del d.l. 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166. - Costituzione, artt. 3, 41, 114 e 117, secondo comma. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Regime transitorio - Cessazione degli affidamenti diretti gia' in essere al momento dell'entrata in vigore della nuova normativa entro e non oltre la data del 31 dicembre 2011 - Ricorso della Regione Piemonte - Ritenuta violazione dei principi di ragionevolezza e adeguatezza in materia di "tutela della concorrenza" per disciplina temporale eguale pur in relazione a fattispecie diverse - Esclusione - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, comma 8, aggiunto dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del d.l. 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166. - Costituzione, artt. 3, 5, 42, 114, 117, sesto comma, e 118. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Conformazione del servizio idrico come servizio a necessaria rilevanza economica - Ricorso della Regione Marche - Ritenuta violazione della potesta' regolamentare degli enti locali cui spetta la configurazione del servizio idrico integrato quale "servizio pubblico locale avente rilevanza economica" - Riconducibilita' della disciplina denunciata alla materia di competenza esclusiva statale "tutela della concorrenza" - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, commi 2, 3 e 4, aggiunto dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, nel testo originario e nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del d.l. 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166, nonche' comma 1-ter dello stesso art. 15. - Costituzione, art. 117, sesto comma. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Disciplina dell'affidamento dei servizi nella forma organizzativa dell'in house providing - Ricorso della Regione Piemonte - Ritenuta violazione del principio del buon andamento della pubblica amministrazione che impone l'obbligo di motivare l'affidamento dei servizi mediante procedure competitive ad evidenza pubblica - Questione non attinente alla lesione del sistema di riparto delle competenze legislative Stato-Regioni - Inammissibilita'. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, commi 2, 3 e 4, aggiunto dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, nel testo originario e nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del d.l. 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166. - Costituzione, artt. 3 e 97. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Rinvio a regolamenti governativi per la disciplina transitoria dei servizi pubblici locali - Ricorso della Regione Piemonte - Ritenuta irragionevole differenza di trattamento dei servizi pubblici locali rispetto a quello idrico integrato - Questione non attinente alla lesione del sistema di riparto delle competenze legislative Stato-Regioni - Inammissibilita'. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, comma 10, aggiunto dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, nel testo originario. - Costituzione, artt. 3 e 97. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Previsione del rispetto dei principi di autonomia gestionale del soggetto gestore e di piena ed esclusiva proprieta' pubblica delle risorse idriche - Ricorso della Regione Marche - Ritenuta violazione dell'autonomia finanziaria delle Regioni e degli enti locali e asserita omessa previsione di una clausola di salvaguardia a favore della proprieta' pubblica - Erronea individuazione della disposizione asseritamente lesiva - Indebita richiesta alla Corte di una soluzione non costituzionalmente obbligata - Inammissibilita' della questione. - D.l. 25 settembre 2009, n. 135 (convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166), art. 15, comma 1-ter. - Costituzione, art. 119, sesto comma. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Regime transitorio - Cessazione degli affidamenti diretti gia' in essere al momento dell'entrata in vigore della nuova normativa entro e non oltre la data del 31 dicembre 2011 - Ricorso delle Regioni Liguria e Umbria - Ritenuta violazione dell'autonomia finanziaria degli enti locali che impone loro la cessione delle quote da essi controllate - Formulazione generica della censura - Inammissibilita' della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, comma 8, aggiunto dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del d.l. 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166. - Costituzione, art. 119. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Regime transitorio - Cessazione degli affidamenti diretti gia' in essere al momento dell'entrata in vigore della nuova normativa entro e non oltre la data del 31 dicembre 2011 - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Ritenuta violazione dell'autonomia finanziaria degli enti locali che impone loro la cessione delle quote da essi controllate, a prescindere dalla convenienza economica dell'operazione - Riconducibilita' della disciplina denunciata alla materia di competenza esclusiva statale "tutela della concorrenza" - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, comma 8, aggiunto dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del d.l. 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166. - Costituzione, art. 119. Ambiente - Norme della Regione Liguria - Gestione dei servizi pubblici locali in materia di risorse idriche - Attribuzione alla Giunta regionale di una serie di competenze amministrative gia' spettanti al Comitato per la vigilanza sull'uso delle risorse idriche (COVIRI) - Ricorso del Governo - Eccepita improcedibilita' della questione per sopravvenuta soppressione del COVIRI e sua sostituzione con la Commissione nazionale per la vigilanza sull'uso delle risorse idriche (CONVIRI) - Reiezione. - Legge della Regione Liguria 28 ottobre 2008, n. 39, art. 4, comma 1. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. s); d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 161, comma 4, lett. c). Ambiente - Norme della Regione Liguria - Gestione dei servizi pubblici locali in materia di risorse idriche - Attribuzione alla Giunta regionale di una serie di competenze amministrative gia' spettanti al Comitato per la vigilanza sull'uso delle risorse idriche (COVIRI) ora Commissione nazionale per la vigilanza sull'uso delle risorse idriche (CONVIRI) - Contrasto con la normativa statale espressione della competenza esclusiva dello Stato in materia di "tutela dell'ambiente" - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Liguria 28 ottobre 2008, n. 39, art. 4, comma 1. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. s); d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 161, comma 4, lett. c). Ambiente - Norme della Regione Liguria - Gestione dei servizi pubblici locali - Previsione della competenza dell'Autorita' d'ambito territoriale ottimale (AATO) a svolgere una serie di funzioni amministrative gia' spettanti al Comitato per la vigilanza sull'uso delle risorse idriche (COVIRI), ora Commissione nazionale per la vigilanza sull'uso delle risorse idriche (CONVIRI) - Eccepita inammissibilita' della questione per formulazione generica - Reiezione. - Legge della Regione Liguria 28 ottobre 2008, n. 39, art. 4, comma 14. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. s); d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 161, comma 4, lett. c). Ambiente - Norme della Regione Liguria - Gestione dei servizi pubblici locali - Previsione della competenza dell'Autorita' d'ambito territoriale ottimale (AATO) a svolgere una serie di funzioni amministrative gia' spettanti al Comitato per la vigilanza sull'uso delle risorse idriche (COVIRI), ora Commissione nazionale per la vigilanza sull'uso delle risorse idriche (CONVIRI) - Contrasto con la normativa statale espressione della competenza esclusiva dello Stato in materia di "tutela dell'ambiente" - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Liguria 28 ottobre 2008, n. 39, art. 4, comma 14. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. s); d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 161, comma 4, lett. c). Ambiente - Norme della Regione Liguria - Gestione dei servizi pubblici locali - Previsione della competenza dell'Autorita' d'ambito territoriale ottimale (AATO) a provvedere all'affidamento del servizio idrico integrato con richiamo delle forme di gestione di cui all'art. 113, comma 5, TUEL - Ricorso del Governo - Eccepita cessazione della materia contendere per intervenuta abrogazione delle competenze delle AATO prima della loro istituzione ad opera della Regione - Reiezione. - Legge della Regione Liguria 28 ottobre 2008, n. 39, art. 4, comma 4. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. e); d.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, commi 2, 3 e 11, aggiunto dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, nel testo originario. Ambiente - Norme della Regione Liguria - Gestione dei servizi pubblici locali - Previsione della competenza dell'Autorita' d'ambito territoriale ottimale (AATO) a provvedere all'affidamento del servizio idrico integrato con richiamo delle forme di gestione di cui all'art. 113, comma 5, del TUEL - Contrasto con la normativa statale interposta (abrogatrice per incompatibilita' dell'art. 113 TUEL), espressione della competenza esclusiva dello Stato in materia di "tutela della concorrenza" - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Liguria 28 ottobre 2008, n. 39, art. 4, comma 4. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. e); d.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, commi 2, 3 e 11, aggiunto dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, nel testo originario. Ambiente - Norme della Regione Liguria - Gestione dei servizi pubblici locali - Regime transitorio degli affidamenti diretti del servizio pubblico, con richiamo dell'art. 113, comma 15-bis, TUEL e affidamento all'Autorita' d'ambito territoriale ottimale (AATO) di una serie di competenze amministrative - Ricorso del Governo - Eccepita cessazione della materia del contendere per intervenuta abrogazione delle competenze delle AATO prima della loro istituzione ad opera della Regione - Reiezione. - Legge della Regione Liguria 28 ottobre 2008, n. 39, art. 4, commi 5 e 6. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. e); d.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, commi 8 e 9, aggiunto dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, nel testo originario. Ambiente - Norme della Regione Liguria - Gestione dei servizi pubblici locali - Regime transitorio degli affidamenti diretti del servizio pubblico, con richiamo dell'art. 113, comma 15-bis, TUEL e affidamento all'Autorita' d'ambito territoriale ottimale (AATO) di una serie di competenze amministrative - Contrasto con la normativa statale interposta (abrogatrice per incompatibilita' dell'art. 113 TUEL), espressione della competenza esclusiva dello Stato in materia di "tutela della concorrenza" - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Liguria 28 ottobre 2008, n. 39, art. 4, commi 5 e 6. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. e); d.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, commi 8 e 9, aggiunto dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, nel testo originario. Ambiente - Norme della Regione Campania - Servizio idrico integrato - Previsione della competenza della medesima Regione a disciplinarlo quale "servizio privo di rilevanza economica", nonche' a stabilire sia le forme giuridiche dei soggetti cui affidare detto servizio sia il correlato regime transitorio - Contrasto con la normativa statale interposta, espressione della competenza esclusiva dello Stato in materia di "tutela della concorrenza" - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Campania 21 gennaio 2010, n. 2, art. 1, comma 1. - Costituzione, art. 117, commi primo e secondo, lett. e); d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 141 e 154; d.l. 25 giugno 2008, n. 112, art. 23-bis, aggiunto dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, nel testo originario e in quello modificato dall'art. 15, comma 1, del d.l. 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166; d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 113. (010C0841) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 24-11-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 23-bis del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, nel
testo originario ed in quello modificato dall'art. 15, comma 1, del
decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135 (Disposizioni urgenti per
l'attuazione di obblighi comunitari e per l'esecuzione di sentenze
della Corte di giustizia delle Comunità europee), convertito, con
modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166; dell'art. 15,
comma 1-ter, dello stesso decreto-legge n. 135 del 2009, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 166 del 2009; dell'art. 4, commi 1,
4, 5, 6 e 14 della legge della Regione Liguria 28 ottobre 2008, n. 39
(Istituzione delle Autorità d'Ambito per l'esercizio delle funzioni
degli enti locali in materia di risorse idriche e gestione rifiuti ai
sensi del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152. Norme in materia
ambientale); dell'art. 1, comma 1, della legge della Regione Campania
21 gennaio 2010, n. 2 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale della regione Campania - Legge finanziaria anno
2010); promossi dalle Regioni Emilia-Romagna (mediante due ricorsi),
Liguria (mediante due ricorsi), Piemonte (mediante due ricorsi),
Puglia, Toscana, Umbria e Marche e dal Presidente del Consiglio dei
ministri (mediante due ricorsi), notificati il 20 ottobre 2008, il 21
gennaio 2010, il 20 ottobre 2008, il 22 gennaio 2010, il 20 ottobre
2008, il 29 gennaio, il 9 gennaio, il 22 gennaio, il 21 gennaio ed il
22 gennaio 2010, il 30 dicembre 2008 e il 20 marzo 2010, depositati
in cancelleria il 22 ottobre 2008, il 28 gennaio 2010, il 22 ottobre
2008, il 27 gennaio, il 27 ottobre, il 29 gennaio, il 18 gennaio, il
27 gennaio, il 28 gennaio ed il 29 gennaio 2010, il 2 gennaio 2009 e
il 30 marzo 2010, ed iscritti ai nn. 69 del registro ricorsi 2008, 13
del registro ricorsi 2010, 72 del registro ricorsi 2008, 12 del
registro ricorsi 2010, 77 del registro ricorsi 2008, 16, 6, 10, 14 e
15 del registro ricorsi 2010, 2 del registro ricorsi 2009, 51 del
registro ricorsi 2010.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri e delle Regioni Liguria e Campania;
Udito nell'udienza pubblica del 5 ottobre 2010 il giudice
relatore Franco Gallo;
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon, Franco Mastragostino e
Luigi Manzi per la Regione Emilia-Romagna, Giandomenico Falcon, Luigi
Manzi e Luigi Piscitelli per la Regione Liguria, Alberto Romano e
Roberto Cavallo Perin per la Regione Piemonte, Nicola Colaianni e
Adriana Shiroka per la Regione Puglia, Lucia Bora per la Regione
Toscana, Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la Regione Umbria,
Stefano Grassi per la Regione Marche, Vincenzo Cocozza per la Regione
Campania e gli avvocati dello Stato Chiarina Aiello, Giuseppe
Albenzio e Paolo Gentili per il Presidente del Consiglio dei
ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 20 ottobre 2008 e depositato il 22
ottobre successivo (r. ric. n. 69 del 2008), la Regione
Emilia-Romagna ha impugnato, tra l'altro, i commi 7 e 10 dell'art.
23-bis del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti
per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria)
- articolo aggiunto dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133,
ed entrato in vigore, in forza dell'art. 1, comma 4, di detta legge,
in data 22 agosto 2008 - in riferimento all'articolo 117, quarto e
sesto comma, nonchè all'articolo 118, primo e secondo comma, della
Costituzione.
1.1. - La ricorrente premette che, secondo la sentenza della
Corte costituzionale n. 272 del 2004, la legge dello Stato può
intervenire nella materia dei servizi pubblici a titolo di tutela
della concorrenza solo con norme che «che garantiscono, in forme
adeguate e proporzionate, la più ampia libertà di concorrenza
nell'ambito di rapporti - come quelli relativi al regime delle gare o
delle modalità di gestione e conferimento dei servizi - i quali per
la loro diretta incidenza sul mercato appaiono più meritevoli di
essere preservati da pratiche anticoncorrenziali».
1.1.1. - La Regione impugna, in primo luogo, il comma 7 dell'art.
23-bis, il quale prevede che «Le regioni e gli enti locali,
nell'ambito delle rispettive competenze e d'intesa con la Conferenza
unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto
1997, n. 281, e successive modificazioni, possono definire, nel
rispetto delle normative settoriali, i bacini di gara per i diversi
servizi, in maniera da consentire lo sfruttamento delle economie di
scala e di scopo e favorire una maggiore efficienza ed efficacia
nell'espletamento dei servizi, nonchè l'integrazione di servizi a
domanda debole nel quadro di servizi più redditizi, garantendo il
raggiungimento della dimensione minima efficiente a livello di
impianto per più soggetti gestori e la copertura degli obblighi di
servizio universale».
Per la ricorrente, tale disposizione, «sotto una apparenza
meramente facoltizzante», vincola le Regioni e gli enti locali ad
assumere le proprie decisioni relative ai bacini di gara -
corrispondenti ai bacini di esercizio dei servizi pubblici -
«d'intesa con la Conferenza unificata», in violazione degli artt.
117, quarto comma, e 118, primo e secondo comma, Cost.
Lamenta la Regione che la disciplina della dimensione di
esercizio dei servizi pubblici rientra nella sua potestà legislativa
e che il condizionare l'esercizio di tale potestà e delle scelte
amministrative che essa esprime lede sia la potestà stessa, sia il
principio di sussidiarietà, non sussistendo «alcuna ragione di
centralizzazione di tali scelte». Tale lesione non viene meno per il
fatto che la Conferenza unificata sia un organismo espressivo delle
autonomie, perchè l'intesa con la Conferenza richiede
necessariamente anche l'intesa con lo Stato, il quale è esso stesso
parte della Conferenza e perchè si tratterebbe in ogni caso di un
condizionamento delle scelte della Regione da parte di altre Regioni
ed enti locali, che non hanno alcun potere da esercitare in relazione
al territorio di una specifica Regione.
1.1.2. - È censurato, in secondo luogo, il comma 10 dell'art.
23-bis, il quale prevede che «ll Governo, su proposta del Ministro
per i rapporti con le regioni ed entro centottanta giorni dalla data
di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto,
sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni,
nonchè le competenti Commissioni parlamentari, adotta uno o più
regolamenti, ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23
agosto 1988, n. 400, al fine di: a) prevedere l'assoggettamento dei
soggetti affidatari diretti di servizi pubblici locali al patto di
stabilità interno e l'osservanza da parte delle società in house e
delle società a partecipazione mista pubblica e privata di procedure
ad evidenza pubblica per l'acquisto di beni e servizi e l'assunzione
di personale; b) prevedere, in attuazione dei principi di
proporzionalità e di adeguatezza di cui all'articolo 118 della
Costituzione, che i comuni con un limitato numero di residenti
possano svolgere le funzioni relative alla gestione dei servizi
pubblici locali in forma associata; c) prevedere una netta
distinzione tra le funzioni di regolazione e le funzioni di gestione
dei servizi pubblici locali, anche attraverso la revisione della
disciplina sulle incompatibilità; d) armonizzare la nuova disciplina
e quella di settore applicabile ai diversi servizi pubblici locali,
individuando le norme applicabili in via generale per l'affidamento
di tutti i servizi pubblici locali di rilevanza economica in materia
di rifiuti, trasporti, energia elettrica e gas, nonchè in materia di
acqua; e) disciplinare, per i settori diversi da quello idrico, fermo
restando il limite massimo stabilito dall'ordinamento di ciascun
settore per la cessazione degli affidamenti effettuati con procedure
diverse dall'evidenza pubblica o da quella di cui al comma 3, la fase
transitoria, ai fini del progressivo allineamento delle gestioni in
essere alle disposizioni di cui al presente articolo, prevedendo
tempi differenziati e che gli affidamenti di retti in essere debbano
cessare alla scadenza, con esclusione di ogni proroga o rinnovo; f)
prevedere l'applicazione del principio di reciprocità ai fini
dell'ammissione alle gare di imprese estere; g) limitare, secondo
criteri di proporzionalità, sussidiarietà orizzontale e
razionalità economica, i casi di gestione in regime d'esclusiva dei
servizi pubblici locali, liberalizzando le altre attività economiche
di prestazione di servizi di interesse generale in ambito locale
compatibili con le garanzie di universalità ed accessibilità del
servizio pubblico locale; h) prevedere nella disciplina degli
affidamenti idonee forme di ammortamento degli investimenti e una
durata degli affidamenti strettamente proporzionale e mai superiore
ai tempi di recupero degli investimenti; i) disciplinare, in ogni
caso di subentro, la cessione dei beni, di proprietà del precedente
gestore, necessari per la prosecuzione del servizio; l) prevedere
adeguati strumenti di tutela non giurisdizionale anche con riguardo
agli utenti dei servizi; m) individuare espressamente le norme
abrogate ai sensi del presente articolo».
Tale disposizione violerebbe l'art. 117, sesto comma, Cost.,
perchè la materia che forma oggetto della competenza regolamentare
statale da essa prevista presenterebbe un «inestricabile intreccio
con le materie oggetto di potestà concorrente (come il coordinamento
della finanza pubblica, fondamento della lettera a) o esclusiva delle
regioni (come nel caso della gestione associata dei servizi locali,
oggetto della lettera c)». Secondo la ricorrente, in presenza di un
tale intreccio di materie, il solo modo di contemperare le competenze
rispettive dello Stato e delle Regioni sarebbe consistito nel
sottoporre il regolamento all'intesa della Conferenza Stato-Regioni o
della Conferenza unificata, in luogo del semplice parere previsto
dalla disposizione impugnata.
In particolare, con riferimento alla lettera b) del comma 10
dell'art. 23-bis, la ricorrente lamenta che l'oggetto della potestà
regolamentare da esso assegnata allo Stato - e cioè prevedere che «i
comuni con un limitato numero di residenti possano svolgere le
funzioni relative alla gestione dei servizi pubblici locali in forma
associata» - è del tutto estraneo alla tutela della concorrenza e a
ogni altro titolo di competenza normativa statale.
1.2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni proposte siano dichiarate
inammissibili o, comunque, infondate.
Rileva la difesa dello Stato che: a) il censurato comma 7
dell'art. 23-bis reca una disciplina che rientra nella materia della
tutela della concorrenza, di competenza legislativa esclusiva dello
Stato, perchè, attraverso l'individuazione dei bacini di gara e dei
criteri relativi a tale attività, individua in concreto il «mercato
rilevante», allo scopo di evitare le distorsioni della concorrenza
derivanti dalla parcellizzazione delle gestioni; b) il censurato
comma 10 dell'art. 23-bis prevede una potestà regolamentare statale
che ha la finalità di procedere all'armonizzazione della disciplina
di alcuni settori di pubblici servizi nei quali sussiste una
regolazione settoriale contrastante con i principi stabiliti da detto
articolo e tale finalità giustifica la previsione del parere della
Conferenza Stato-Regioni anzichè del meccanismo dell'intesa forte;
c) in particolare, la lettera b) del censurato comma 10 dell'art.
23-bis ha anch'essa una finalità di armonizzazione, perchè prevede
che «il "controllo analogo" possa sussistere anche allorchè più
comuni e/o enti pubblici non detengano individualmente l'intera
partecipazione del soggetto affidatario in house».
1.3. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, la
Regione Emilia-Romagna ha sostanzialmente ribadito quanto già
sostenuto nel ricorso, aggiungendo che: a) quanto all'individuazione
dei bacini di gara di cui al censurato comma 7, l'illegittimità
della previsione dell'intesa con la Conferenza unificata è
confermata dalla stessa legislazione statale, che affida alle
Regioni, senza intese di alcun tipo, il potere di individuare gli
ambiti di esercizio dei servizi pubblici, come ad esempio in materia
di servizio idrico integrato (art. 147 del d.lgs. 3 aprile 2006, n.
152, recante «Norme in materia ambientale»); b) quanto al regolamento
di delegificazione previsto dal censurato comma 10, lo schema di
regolamento adottato il 22 luglio del 2010 dal Consiglio dei ministri
e non ancora emanato contiene una previsione tanto dettagliata da
rendere oltremodo necessaria la previsione dell'intesa con la
Conferenza unificata in luogo del semplice parere.
2. - Con ricorso notificato il 20 ottobre 2008 e depositato il 22
ottobre successivo (r. ric. n. 72 del 2008), la Regione Liguria ha
impugnato, tra l'altro, i commi 2, 3, 4, 7 e 10 dell'art. 23-bis del
decreto-legge n. 112 del 2008 - articolo aggiunto dalla legge di
conversione 6 agosto 2008, n. 133, - in riferimento agli artt. 117,
quarto e sesto comma, e 118, primo e secondo comma, Cost.
2.1. - La ricorrente premette che la legge dello Stato può
intervenire nella materia dei servizi pubblici solo a titolo di
tutela della concorrenza e sostiene che le disposizioni censurate non
sono riferibili a tale titolo competenziale.
2.1.1. - La Regione impugna, in primo luogo, i commi 2, 3 e 4
dell'art. 23-bis, i quali prevedono rispettivamente che: a) «Il
conferimento della gestione dei servizi pubblici locali avviene, in
via ordinaria, a favore di imprenditori o di società in qualunque
forma costituite individuati mediante procedure competitive ad
evidenza pubblica, nel rispetto dei principi del Trattato che
istituisce la Comunità europea e dei principi generali relativi ai
contratti pubblici e, in particolare, dei principi di economicità,
efficacia, imparzialità, trasparenza, adeguata pubblicità, non
discriminazione, parità di trattamento, mutuo riconoscimento,
proporzionalita'» (comma 2); b) «In deroga alle modalità di
affidamento ordinario di cui al comma 2, per situazioni che, a causa
di peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e
geomorfologiche del contesto territoriale di riferimento, non
permettono un efficace e utile ricorso al mercato, l'affidamento può
avvenire nel rispetto dei principi della disciplina comunitaria»
(comma 3); c) «Nei casi di cui al comma 3, l'ente affidante deve dare
adeguata pubblicità alla scelta, motivandola in base ad un'analisi
del mercato e contestualmente trasmettere una relazione contenente
gli esiti della predetta verifica all'Autorità garante della
concorrenza e del mercato e alle autorità di regolazione del
settore, ove costituite, per l'espressione di un parere sui profili
di competenza da rendere entro sessanta giorni dalla ricezione della
predetta relazione» (comma 4).
Osserva la ricorrente che il diritto dell'ente territoriale
responsabile di erogare in proprio il servizio pubblico a favore
della propria comunità «non solo non è precluso dalle regole di
tutela della concorrenza, ma è espressamente riconosciuto dalla
giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee»,
secondo cui «un'autorità pubblica, che sia un'amministrazione
aggiudicatrice, ha la possibilità di adempiere ai compiti di
interesse pubblico ad essa incombenti mediante propri strumenti,
amministrativi, tecnici e di altro tipo, senza essere obbligata a far
ricorso ad entità esterne non appartenenti ai propri servizi», e «in
tal caso, non si può parlare di contratto a titolo oneroso concluso
con un'entità giuridicamente distinta dall'amministrazione
aggiudicatrice», con la conseguenza che «non sussistono dunque i
presupposti per applicare le norme comunitarie in materia di appalti
pubblici». La stessa giurisprudenza avrebbe, inoltre, costantemente
precisato che, «non è escluso che possano esistere altre circostanze
nelle quali l'appello alla concorrenza non è obbligatorio ancorchè
la controparte contrattuale sia un'entità giuridicamente distinta
dall'amministrazione aggiudicatrice», e che «ciò si verifica nel
caso in cui l'autorità pubblica, che sia un'amministrazione
aggiudicatrice, eserciti sull'entità distinta in questione un
controllo analogo a quello che essa esercita sui propri servizi e
tale entità realizzi la parte più importante della propria
attività con l'autorità o le autorità pubbliche che la
controllano».
Ad avviso della ricorrente, le disposizioni censurate si pongono
in contrasto con tali principi, perchè limitano, in violazione
dell'art. 117, quarto comma, Cost., la potestà legislativa regionale
di disciplinare il normale svolgimento del servizio pubblico da parte
dell'ente, sottoponendo tale scelta a vincoli sia sostanziali (le
«peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e
geomorfologiche del contesto territoriale di riferimento, non
permettono un efficace e utile ricorso al mercato») che procedurali
(l'onere di «trasmettere una relazione contenente gli esiti della
predetta verifica all'Autorità garante della concorrenza e del
mercato e alle autorità di regolazione del settore, ove costituite,
per l'espressione di un parere sui profili di competenza»).
2.1.2. - La Regione impugna, in secondo luogo, il comma 7 del
citato art. 23-bis, in riferimento agli artt. 117, quarto comma, e
118, primo e secondo comma, Cost., proponendo questioni analoghe a
quelle proposte dalla Regione Emilia-Romagna nel ricorso n. 69 del
2008 (supra: punto 1.1.1.).
2.1.3. - La stessa Regione impugna, infine, il comma 10 dell'art.
23-bis, in riferimento all'artt. 117, sesto comma, Cost., proponendo
questioni analoghe a quelle proposte dalla Regione Emilia-Romagna nel
ricorso n. 69 del 2008 (supra: punto 1.1.2.).
2.2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni proposte siano dichiarate
inammissibili o, comunque, infondate.
Rileva la difesa dello Stato che: a) nella giurisprudenza
comunitaria e interna, la possibilità dell'in house providing è
costruita come deroga alla regolamentazione generale e deve, perciò,
essere interpretata in via restrittiva; b) nell'attuazione del
diritto comunitario in materia di tutela della concorrenza, il
legislatore statale ha un margine di discrezionalità e può,
perciò, utilizzare gli strumenti che ritiene più congrui in
relazione alla situazione nazionale; c) non vi è alcuna lesione
dell'autonomia degli enti locali, perchè le norme censurate
consentono che essi - qualora ne sussistano i presupposti - possano
fare ricorso all'affidamento dei servizi in house; d) il censurato
comma 7 dell'art. 23-bis reca una disciplina che rientra nella
materia della tutela della concorrenza, perchè, attraverso
l'individuazione dei bacini di gara e dei criteri relativi a tale
attività, individua in concreto il «mercato rilevante»; e) il
censurato comma 10 dell'art. 23-bis prevede una potestà
regolamentare statale che ha la finalità di procedere alla
armonizzazione della disciplina di alcuni settori di pubblici servizi
nei quali sussiste una disciplina settoriale contrastante con i
principi stabiliti da detto articolo.
2.3. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, la
Regione Liguria ha sostanzialmente ribadito quanto già sostenuto nel
ricorso, svolgendo considerazioni analoghe a quelle svolte nella
memoria per l'udienza nel giudizio r. ric. n. 69 del 2008 (supra:
punto 1.3.) e precisando, inoltre, che il diritto comunitario
consente agli enti locali di gestire in proprio i servizi pubblici e
non prevede che la gestione in house sia limitata a casi eccezionali.
3. - Con ricorso notificato il 20 ottobre 2008 e depositato il 27
ottobre successivo (r. ric. n. 77 del 2008), la Regione Piemonte ha
impugnato i commi 1, 2, 3, 4, 8 e 10 dell'art. 23-bis del
decreto-legge n. 112 del 2008 - articolo aggiunto dalla legge di
conversione 6 agosto 2008, n. 133, ed entrato in vigore, in forza
dell'art. 1, comma 4, di detta legge, in data 22 agosto 2008 - in
riferimento agli artt. 3, 5, 97, 114, 117, primo, secondo, terzo,
quarto e sesto comma, 118, primo e secondo comma, e 120 Cost.
3.1. - La Regione premette che il censurato comma 1 dell'art.
23-bis prevede che «Le disposizioni del presente articolo
disciplinano l'affidamento e la gestione dei servizi pubblici locali
di rilevanza economica, in applicazione della disciplina comunitaria
e al fine di favorire la più ampia diffusione dei principi di
concorrenza, di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei
servizi di tutti gli operatori economici interessati alla gestione di
servizi di interesse generale in ambito locale, nonchè di garantire
il diritto di tutti gli utenti alla universalità ed accessibilità
dei servizi pubblici locali ed al livello essenziale delle
prestazioni, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettere e) e
m), della Costituzione, assicurando un adeguato livello di tutela
degli utenti, secondo i principi di sussidiarietà, proporzionalità
e leale cooperazione. Le disposizioni contenute nel presente articolo
si applicano a tutti i servizi pubblici locali e prevalgono sulle
relative discipline di settore con esse incompatibili».
Il successivo comma 8 pone una disciplina transitoria per il solo
servizio idrico integrato, prevedendo che: «Salvo quanto previsto dal
comma 10, lettera e), le concessioni relative al servizio idrico
integrato rilasciate con procedure diverse dall'evidenza pubblica
cessano comunque entro e non oltre la data del 31 dicembre 2010,
senza necessità di apposita deliberazione dell'ente affidante. Sono
escluse dalla cessazione le concessioni affidate ai sensi del comma
3».
La preesistente disciplina generale del servizio pubblico locale
- prosegue la Regione - non è tuttavia integralmente sottoposta ad
abrogazione dal nuovo art. 23-bis, perchè quest'ultimo espressamente
prevede che cessino di avere effetto le norme preesistenti nelle sole
«parti incompatibili» con le sue nuove disposizioni (comma 11).
3.1.1. - La ricorrente lamenta, in primo luogo, che i censurati
commi 1, 2 e 3 violano l'art. 117, primo e quarto comma, Cost. Sono
richiamati, ma non propriamente evocati, anche gli artt. 5, 97, 114,
secondo comma, 117, secondo e sesto comma, e 118 Cost.
3.1.1.1. - Quanto al parametro dell'art. 117, quarto comma,
Cost., esso sarebbe violato perchè le norme impugnate recano una
disciplina che non è riconducibile alla materia della tutela della
concorrenza, ma alla potestà legislativa residuale delle Regioni.
Con tali disposizioni, infatti, il legislatore statale riconosce che
entrambe le forme di gestione ed affidamento dei servizi pubblici
(soggetto scelto con gara, organizzazione in house) sono conformi
all'ordinamento europeo e in particolare alla disciplina sulla
concorrenza, ma giunge sino ad individuare come forma preferenziale
"ordinaria" l'affidamento del servizio ad imprese terze, mentre
relega la possibilità dell'affidamento in house ai soli casi ivi
espressi in via d'eccezione, superando con ciò la stessa disciplina
comunitaria in materia di concorrenza. E non potrebbe essere
richiamato, a sostegno della legittimità di tali norme, il principio
secondo cui la «legislazione nazionale in materia di tutela
dell'ambiente ha potuto individuare misure più rigorose di quelle
previste dal diritto comunitario», perchè «ciò è stato possibile
nei soli limiti di un rispetto del principio di proporzionalità con
altre disposizioni del Trattato [...] tra le quali assume particolare
importanza la disciplina a tutela della concorrenza».
Quanto alla sussistenza di altri eventuali titoli di competenza
legislativa statale, la Regione rileva, innanzi tutto, che la
disciplina del censurato art. 23-bis «è in tutto o in parte
sostitutiva dell'art. 113, d.lgs. n. 267 del 2000» e ha perciò per
oggetto unicamente le forme di gestione dei servizi pubblici a
rilevanza economica, e non le prestazioni da assicurare agli utenti,
con la conseguenza che non può essere richiamata la materia dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali; rileva, inoltre, che la disciplina censurata non è
riconducibile alla potestà esclusiva statale in materia di funzioni
fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane (art. 117,
secondo comma, lettera p, Cost.), «giacchè la gestione dei predetti
servizi non può certo considerarsi esplicazione di una funzione
propria ed indefettibile dell'ente locale».
In conclusione - sempre secondo la ricorrente - l'opzione tra le
diverse modalità di gestione del servizio pubblico «è una tipica
scelta d'organizzazione, in particolare di buon andamento del
servizio pubblico (art. 97, primo comma, Cost.), che proprio in
quanto organizzazione locale e non nazionale dei servizi oggetto
della disciplina dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008,
non può riconoscersi alla legislazione statale, ma spetta alla
legislazione regionale ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost.
seppure nel rispetto di una eventuale specifica disciplina degli enti
territoriali minori (art. 117, sesto comma, Cost.)». Alle Regioni
spetta, inoltre «la legittimazione ad impugnare le leggi statali in
via diretta non solo a tutela della propria legislazione ma anche con
il riferimento alla prospettata lesione da parte della legge
nazionale della potestà normativa degli enti territoriali, con
affermazione della regione come ente di tutela avanti alla Corte
costituzionale del "sistema regionale delle autonomie territoriali"
(art. 114, secondo comma, Cost.)».
3.1.1.2. - Quanto al parametro dell'art. 117, primo comma, Cost.,
la ricorrente rileva che esso sarebbe violato perchè il diritto
comunitario non consente che il legislatore nazionale spinga la
tutela della concorrenza fino comprimere il «principio di libertà
degli individui o di autonomia - del pari costituzionale - degli enti
territoriali (artt. 5, 117, 118, Cost.) di mantenere la capacità di
operare ogni qualvolta fanno la scelta che ritengono più opportuna:
cioè se fruire dei vantaggi economici offerti dal mercato dei
produttori oppure se procedere a modellare una propria struttura
capace di diversamente configurare l'offerta delle prestazioni di
servizio pubblico». In tal senso si è espresso - prosegue la
ricorrente - l'ordinamento comunitario, laddove «ha ritenuto in
contrasto con la disciplina europea sulla concorrenza la legge
nazionale sui lavori pubblici (allora legge 11 febbraio 1994, n. 109,
art. 21) che aveva limitato la scelta tra i due criteri europei
d'aggiudicazione degli appalti - offerta economicamente più
vantaggiosa e prezzo più basso − imponendo il vincolo legislativo
alle amministrazioni aggiudicatrici di ricorrere unicamente al
criterio del prezzo più basso». L'attuazione del diritto comunitario
non consentirebbe al legislatore interno di esprimere un autonomo
indirizzo politico, perchè essa può comportare solo «l'adozione di
norme esecutive (secundum legem)», con l'impossibilità di spingersi
sino a norme «integrative (praeter legem), tali cioè da ampliare,
senza derogarli, i contenuti normativi espressi attraverso la
legislazione» da attuare. Nel caso di specie, «nessuna delle
disposizioni comunitarie vigenti infatti impone − come invece
pretende l'art. 23-bis, decreto-legge n. 112 del 2008, cit. ai suoi
commi secondo e terzo − agli Stati membri l'attribuzione ad imprese
terze come forma ordinaria o preferenziale di affidamento dei servizi
pubblici locali, relegando ai soli casi d'eccezione il ricorso alla
diversa ed alternativa forma dell'in house providing. Al contrario si
può affermare che la legislazione comunitaria lasci gli Stati membri
liberi di decidere se fornire i servizi pubblici con
un'organizzazione propria [...] o affidarne la fornitura ad imprese
terze».
3.1.2. - La ricorrente lamenta, in secondo luogo, che i censurati
commi 2, 3 e 4 violano gli artt. 3, 97, 114, 117, primo, secondo,
terzo, quarto e sesto comma, e 118, primo e secondo comma, Cost.
3.1.2.1. - Quanto ai parametri degli artt. 3 e 97 Cost., la
ricorrente rileva che essi sarebbero violati perchè la disciplina
dell'affidamento del servizio pubblico locale nella forma
organizzativa dell'in house providing, contenuta nelle disposizioni
censurate, risulta lesiva della «competenza delle regioni e degli
enti locali ove le s'intenda come disciplina ulteriore rispetto a
quella generale sul procedimento amministrativo che da tempo prevede
il dovere di motivazione degli atti amministrativi (art. 3, legge 7
agosto 1990, n. 241), secondo molti posto in attuazione del principio
costituzionale di motivazione delle scelte della amministrazioni
pubbliche quanto meno nella cura di pubblici interessi». Tale
ulteriore disciplina, da intendersi come «deroga alla disciplina
generale sul procedimento e la motivazione degli atti
amministrativi», si porrebbe in violazione del principio di
ragionevolezza «(arg. ex art. 3, secondo comma Cost.), poichè non è
ravvisabile nel caso in esame alcun interesse pubblico prevalente
capace di fondare sia l'esenzione dal generale dovere di motivazione
per l'affidamento ad imprese terze (art. 23-bis, secondo comma), sia
viceversa la limitazione dei casi sui quali può essere portata la
motivazione a fondamento di altre soluzioni organizzative». La
denunciata invasione nella sfera di competenza regionale e degli enti
territoriali minori è addirittura enfatizzata - prosegue la Regione
- dalla precisazione che le disposizioni impugnate «prevalgono» su
tutte le «discipline di settore con esse incompatibili» e, in
particolare, su quelle della Regione Piemonte relative al servizio
idrico integrato (legge regionale 13 dicembre 1997, n. 13) e al
sistema integrato di raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi urbani
(legge regionale 24 ottobre 2002, n. 24), che non limitano la scelta
tra le forme di gestione dei servizi compatibili con il diritto
comunitario.
La ricorrente non esclude, peraltro, che dell'art. 23-bis, commi
1 e 4, si possa dare «un'interpretazione adeguatrice capace di
sorreggere una sentenza interpretativa di rigetto della questione di
costituzionalità proposta ove s'intenda che tali disposizioni non
deroghino alla disciplina generale sul procedimento amministrativo,
dovendo l'amministrazione motivare qualunque scelta della forma di
gestione del servizio pubblico locale, attraverso una comparazione
tra tutte quelle compatibili con l'ordinamento comunitario ed
offrendo infine la giustificazione in concreto della forma prescelta,
secondo un'interpretazione che espunge dalle norme qualsiasi
preferenza o prevalenza in astratto di una forma di gestione
sull'altra».
Anche seguendo tale percorso interpretativo, permarrebbe comunque
- ad avviso della Regione - l'illegittimità costituzionale parziale
dell'art. 23-bis, commi 3 e 4, del citato decreto-legge n. 112 del
2008, «per avere il legislatore statale invaso la sfera di competenza
normativa della Regione Piemonte e degli enti territoriali piemontesi
nella definizione dello svolgimento delle funzioni loro attribuite
(art. 117, commi quarto e sesto, Cost.) poichè una parte della norma
prevede una disciplina particolare del procedimento di affidamento
della gestione a soggetti diversi dagli operatori di mercato, tra cui
l'in house providing».
A tali considerazioni, la difesa regionale aggiunge che i commi
censurati contengono «norme di dettaglio così puntuali che non
sarebbero neppure compatibili con una competenza esclusiva dello
Stato [...] e in violazione del principio di ragionevolezza (ex art.
3, secondo comma, Cost.) poichè della legge impugnata non si
comprendono le ragioni di una disciplina differenziata per l'ambito
locale dei pubblici servizi rispetto a quella generalmente prevista
per l'Autorità garante della concorrenza e del mercato ed in genere
per le autorità di regolazione».
3.1.2.2. - Quanto ai parametri «dell'art. 117, commi primo,
secondo, terzo, quarto, Cost. con riferimento agli articoli 114, 117,
sesto comma, e 118, commi primo e secondo, Cost.», la ricorrente
rileva che essi sarebbero violati perchè i commi censurati ledono
«l'autonomia costituzionale propria dell'intero sistema degli enti
locali», limitando la «capacità d'organizzazione e di autonoma
definizione normativa dello svolgimento delle funzioni di affidamento
dei servizi pubblici locali». Secondo la Regione, in particolare, la
scelta delle forme di gestione ed affidamento del servizio pubblico
deve informarsi a valutazioni di efficienza, efficacia ed
economicità «che ciascuna organizzazione pubblica non può che
esprimere con riferimento ai proposti standard di qualità che
intende offrire agli utenti, involgendo perciò questioni di pura
autorganizzazione degli enti territoriali». In particolare, la
legislazione statale può legittimamente imporre una determinata
forma di gestione di un servizio pubblico solo procedendo in via
preliminare ad avocare allo Stato la competenza sull'organizzazione
della gestione dei servizi sinora considerati locali (es. idrico
integrato, raccolta dei rifiuti solidi urbani) sul presupposto che
l'esercizio unitario di tali servizi sia divenuto ottimale solo a
livello d'ambito statale (art. 118, primo comma, Cost.)». Ne consegue
che la disciplina in esame è da ritenersi costituzionalmente
illegittima «per difetto di tale qualificazione nazionale dei servizi
che restano locali per sua espressa qualificazione».
3.1.2.3. - Quanto al parametro «dell'art. 117, secondo comma,
Cost. con riferimento all'art. 3 Cost.», la ricorrente sostiene che
la disciplina contenuta nelle disposizioni censurate, anche ove fosse
ritenuta di tutela della concorrenza, difetterebbe di
proporzionalità e adeguatezza.
In particolare, la difesa regionale afferma che la Corte
costituzionale ha riconosciuto che solo le disposizioni di legge
statale a «carattere generale che disciplinano le modalità di
gestione e l'affidamento dei servizi pubblici locali di rilevanza
economica» trovano il proprio «titolo di legittimazione» nell'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost. («tutela della concorrenza») e
«solo le predette disposizioni non possono essere derogate da norme
regionali». A tale proposito, il criterio di proporzionalità ed
adeguatezza sarebbe «essenziale per definire l'ambito di operatività
della competenza legislativa statale attinente alla ''tutela della
concorrenza" e conseguentemente la legittimità dei relativi
interventi statali» poichè tale materia «trasversale» «si intreccia
inestricabilmente con una pluralità di altri interessi - alcuni dei
quali rientranti nella sfera di competenza concorrente o residuale
delle regioni - connessi allo sviluppo economico-produttivo del
Paese». Tali considerazioni varrebbero, a maggior ragione, per le
disposizioni in esame, perchè esse stabiliscono «una disciplina
immediatamente autoapplicativa ove senz'altro pongono un criterio o
principio di preferenza nell'attribuzione ad imprese terze dei
servizi pubblici locali».
3.1.3. - La ricorrente censura, in terzo luogo, il comma 8
dell'art. 23-bis, il quale prevede - come visto - che, in generale
«le concessioni relative al servizio idrico integrato rilasciate con
procedure diverse dall'evidenza pubblica cessano comunque entro e non
oltre la data del 31 dicembre 2010».
3.1.3.1. - Ad avviso della ricorrente, la disposizione viola gli
artt. 41, 114 e 117, secondo comma, Cost., «con riferimento all'art.
3 Cost.», ponendosi in contrasto con «il principio di ragionevolezza
e di concorrenza comunitaria che la stessa proclama di voler
affermare ed addirittura di voler superare, poichè la stessa si
configura come ennesima [...] norma di sanatoria degli affidamenti al
mercato dei produttori seppur disposti ancora una volta in difetto di
evidenza pubblica, con proroga di cui le imprese terze si possono
giovare ex lege sino alla data indicata dal 31 dicembre 2010». Si
tratterebbe cioè di una norma che contraddice i primi commi dello
stesso art. 23-bis, i quali realizzano «un indirizzo politico
ispirato alla "ultra concorrenzialita'"», perchè favorisce gli
affidamenti disposti in violazione della disciplina italiana ed
europea sulla concorrenza.
3.1.3.2. - Per la difesa regionale, la stessa disposizione viola
altresì gli artt. 5, 114, 117, sesto comma, e 118, Cost., i quali
garantiscono l'autonomia costituzionale della Regione Piemonte e
degli enti locali (artt. 5, 114, 117, sesto comma, 118, Cost.),
perchè - stabilendo che cessano al 31 dicembre 2010 gli affidamenti
rilasciati con procedure diverse dall'evidenza pubblica, salvo quelli
conformi ai vincoli ulteriori di istruttoria e motivazione previsti
dalla nuova disciplina - determina la cessazione «di tutti gli
affidamenti attribuiti secondo la disciplina previgente (d.lgs. n.
267 del 2000, cit., art. 113, comma 5, lettera c), ponendo in forse
l'attuazione dei piani gestionali e di investimento, nonchè i
relativi piani tariffari, travolgendo rapporti giuridici perfezionati
ed in via di esecuzione che le parti vogliono vedere procedere
secondo la loro scadenza naturale, al pari delle concessioni
rilasciate ad imprese terze secondo le procedure ad evidenza
pubblica».
3.1.4. - La ricorrente lamenta, in quarto luogo, che il censurato
comma 10 dell'art. 23-bis, il quale autorizza il Governo all'adozione
di regolamenti di delegificazione, viola l'art. 117, secondo, quarto
e sesto comma, Cost., nonchè «il principio di ragionevolezza e leale
collaborazione» (artt. 3 e 120 Cost.), perchè lo Stato, non avendo
potestà legislativa in materia, non ha neanche potestà
regolamentare.
Aggiunge la difesa regionale che la clausola di autorizzazione
contenuta in detto comma «prefigura una disciplina regolamentare di
particolare dettaglio» che viola i principi di adeguatezza e
proporzionalità, perchè «non pare possibile ritenere adeguato e
proporzionale un intervento statale (per legge e regolamento) che
rechi l'intera disciplina sugli affidamenti dei servizi pubblici
locali di rilevanza economica, ad esclusione di ogni spazio di
regolazione per le regioni».
Inoltre - prosegue la ricorrente - la previsione secondo cui
l'indicato regolamento sarà approvato dal Governo «sentita la
Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281», anzichè previa intesa con tale Conferenza,
viola il principio costituzionale di leale collaborazione (art. 120
Cost.), perchè «non pare comunque sufficiente un parere della
Conferenza unificata sul regolamento di delegificazione destinato a
completare l'intera disciplina sugli affidamenti dei servizi pubblici
locali ove sarebbe stata invece necessaria una previa intesa con la
Conferenza». Sarebbe, infatti, indubbio, nel caso in esame, «il forte
intreccio con le competenze regionali», che costituisce ragione utile
a limitare la discrezionalità del legislatore statale sulle forme di
coinvolgimento delle Regioni.
In particolare, il comma censurato rinvia al regolamento
governativo la disciplina transitoria dei servizi pubblici locali
diversi da quello idrico, «con una irragionevole differenza di
trattamento che non appare giustificata in particolare per il
servizio idrico integrato per il quale la legge statale indica
senz'altro in via generale ed astratta la data di scadenza fissa del
31 dicembre 2010, mentre per gli altri servizi pubblici consente al
regolamento la previsione di adeguati "tempi differenziati" in
ragione di eterogeneità dei servizi presi in considerazione».
3.2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni proposte siano dichiarate
inammissibili o, comunque, infondate.
La difesa dello Stato svolge argomentazioni analoghe a quelle
svolte nei giudizi r. ric. n. 69 e n. 72 del 2008 (supra: punti 1.2.
e 2.2.) e rileva, inoltre, che: a) la doglianza relativa alla
disciplina delle decadenze e proroghe delle gestioni in essere è
infondata, perchè la scelta del legislatore statale è
sufficientemente chiara e razionale: un termine più breve per le
gestioni nelle quali sono coinvolti direttamente soggetti e interessi
pubblici; un termine più lungo per «quegli affidamenti che
presuppongono investimenti privati in corso di ammortamento»; b) il
censurato comma 10 dell'art. 23-bis prevede, nella materia della
tutela della concorrenza, una potestà regolamentare statale che ha
la finalità di procedere all'armonizzazione della disciplina di
alcuni settori di pubblici servizi nei quali sussiste una disciplina
contrastante con i principi stabiliti da detto articolo.
3.3. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, la
Regione Piemonte ha sostanzialmente ribadito quanto già sostenuto
nel ricorso, aggiungendo che, poichè la definizione della questione
di costituzionalità dipende dall'interpretazione del diritto
dell'Unione europea, appare possibile «ritenere che la Corte
costituzionale - ove non accolga i motivi di ricorso [...] - debba
proporre la seguente questione pregiudiziale avanti la Corte di
giustizia [...]: "se sia conforme al diritto europeo - al principio
di concorrenza ed al principio d'autonomia degli enti territoriali
(art. 5 Trattato) - la norma dello Stato italiano che impone
l'attribuzione a terzi come forma ordinaria e preferenziale
d'affidamento dei servizi pubblici locali, e la norma che relega la
rilevanza giuridica dell'in house providing ai soli casi d'eccezione
tassativamente individuati dal legislatore statale stesso con una
conseguente limitazione dei casi ammessi dalla giurisprudenza
comunitaria"».
3.4. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha chiesto che le questioni
proposte siano dichiarate manifestamente infondate nel merito.
Precisa, in particolare, la difesa dello Stato che la disciplina
censurata, la quale è riconducibile alla materia della tutela della
concorrenza, è legittima, perchè la giurisprudenza comunitaria e
quella nazionale hanno sempre affermato che l'istituto dell'in house
providing costituisce un'eccezione al principio di concorrenza e
all'ordinaria osservanza delle procedure di evidenza pubblica:
rappresenta, cioè, «una soluzione residuale alla quale ricorrere
solo in caso di impossibilità di trovare una soluzione alternativa
efficiente».
4. - Con ricorso notificato il 30 dicembre 2008 e depositato il 2
gennaio 2009 (r. ric. n. 2 del 2009), il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha impugnato i commi 1, 4, 5, 6 e 14 dell'art. 4 della legge
della Regione Liguria 28 ottobre 2008, n. 39 (Istituzione delle
Autorità d'Ambito per l'esercizio delle funzioni degli enti locali
in materia di risorse idriche e gestione rifiuti ai sensi del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 - Norme in materia ambientale).
Detti commi prevedono, rispettivamente, che: a) «Nei novanta
giorni successivi alla costituzione dell'AATO, la Giunta regionale
approva lo schema tipo di contratto di servizio e di convenzione di
cui agli articoli 151 e 203 del d.lgs. n. 152/2006, in applicazione
alla direttiva 93/36/CEE del Consiglio delle Comunità Europee del 14
giugno 1993 (Coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli
appalti pubblici di forniture)» (comma 1); b) «L'AATO assicura la
gestione del servizio idrico in forma integrata, provvedendo
all'affidamento dello stesso ad un soggetto gestore unitario, ove non
ancora individuato, in conformità alle disposizioni comunitarie ed
alla normativa nazionale vigente in materia di affidamento dei
servizi pubblici locali ed, in particolare, nel rispetto dei criteri
di cui all'articolo 113, comma 7, del d.lgs. n. 267/2000 e delle
modalità di cui agli articoli 150 e 172 del d.lgs. n. 152/2006»
(comma 4); c) «Resta ferma la previsione di cui all'articolo 113,
comma 15-bis, del d.lgs. n. 267/2000; a tal fine l'AATO determina la
data di cessazione delle concessioni esistenti, avuto riguardo alla
durata media delle concessioni aggiudicate nello stesso settore a
seguito di procedure ad evidenza pubblica, salva la possibilità di
determinare caso per caso la cessazione in una data successiva,
qualora la medesima risulti proporzionata ai tempi di recupero di
particolari investimenti effettuati dal gestore, fermi restando
l'aggiornamento e la rinegoziazione delle convenzioni in essere»
(comma 5); d) «L'AATO individua forme e modalità dirette
all'integrazione del servizio di gestione dei rifiuti e del servizio
idrico, avuto riguardo agli affidamenti esistenti che non risultano
cessati nei termini di cui all'articolo 113, comma 15-bis, del d.lgs.
n. 267/2000, al fine di pervenire al superamento della frammentazione
del servizio nel territorio dell'ambito» (comma 6); e) «L'AATO
definisce i contratti di servizio, gli obiettivi qualitativi dei
servizi erogati, il monitoraggio delle prestazioni, gli aspetti
tariffari, la partecipazione dei cittadini e delle associazioni dei
consumatori di cui alla legge regionale 2 luglio 2002, n. 26 (Norme
per la tutela dei consumatori e degli utenti)» (comma 14).
4.1. - La difesa dello Stato premette che il censurato art. 4
contiene disposizioni che contrastano con quanto previsto dalla legge
statale in materia di tutela dell'ambiente e tutela della concorrenza
e formula tre questioni.
4.1.1. - È impugnato, in primo luogo, il comma 1 dell'art. 4, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., sul
rilievo che esso affida alla Giunta regionale la competenza ad
approvare lo schema-tipo di contratto di servizio e di convenzione,
richiamando l'art. 151 del d.lgs. n. 152 del 2006.
Sostiene il ricorrente che il suddetto art. 151 deve ritenersi
tacitamente abrogato dal d.lgs. correttivo 16 gennaio 2008, n. 4, che
ha sostituito l'art. 161 del d.lgs. n. 152/2006, disponendo che sia
il Comitato per la vigilanza sull'uso delle risorse idriche (in
seguito «Comitato») a redigere il contenuto di una o più
convenzioni-tipo da adottare con decreto del Ministero dell'ambiente.
Lo stesso, così novellato, art. 161 - prosegue la difesa dello Stato
- attribuisce, inoltre, al predetto Comitato la competenza anche in
tema di contratti di servizio, obiettivi qualitativi dei servizi
erogati, monitoraggio delle prestazioni e aspetti tariffari.
Ne deriva, per lo Stato, che «L'art. 4, comma 14, della legge
regionale n. 39/2008 impugnata appare, pertanto, in contrasto con la
normativa statale, nella parte in cui affida invece tali competenze
all'AATO».
In conclusione, i commi censurati violerebbero il parametro
costituzionale evocato, per il tramite dell'art. 161, comma 4,
lettera c), del decreto legislativo n. 152 del 2006, il quale
dispone, tra l'altro, che sia il Comitato per la vigilanza sull'uso
delle risorse idriche e non la Giunta regionale a redigere il
contenuto di una o più convenzioni-tipo da adottare con decreto del
Ministro per l'ambiente e per la tutela del territorio e del mare.
4.1.2. - È impugnato, in secondo luogo - in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost., per il tramite dell'art.
23-bis, commi 2, 3 e 11, del d.l. n. 112 del 2008 - il comma 4
dell'art. 4 della legge reg. n. 39 del 2008, il quale stabilisce -
come visto - che l'AATO provvede all'affidamento del servizio idrico
integrato, «in particolare, nel rispetto dei criteri di cui
all'articolo 113, comma 7, del d.lgs. n. 267/2000 e delle modalità
di cui agli articoli 150 e 172 del d.lgs. n. 152/2006».
Evidenzia la difesa dello Stato che il richiamato art. 150 del
d.lgs. n. 152 del 2006, al comma 1, consente la scelta della forma di
gestione degli AATO tra quelle elencate nell'art. 113, comma 5, del
d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), ma l'art. 23-bis, comma 11, del
d.l. n. 112 del 2008, prevede che le parti dell'art. 113 citato che
siano incompatibili con le prescrizioni in esso contenute siano da
considerare abrogate. Ad avviso della stessa difesa, quindi, la norma
regionale risulta in contrasto con l'art. 23-bis del d.l. n. 112 del
2008, perchè quest'ultimo prevede come regola per l'affidamento dei
servizi pubblici locali le procedure competitive ad evidenza
pubblica, ferma restando la possibilità di ricorrere all'affidamento
diretto solo in presenza di circoscritte e motivate circostanze,
contemplate al comma 3 del medesimo articolo. La norma regionale,
invece, prevede l'affidamento del servizio a un soggetto da
individuare genericamente in conformità alle disposizioni
comunitarie e alla normativa nazionale vigente in materia e, quindi,
indifferentemente in una delle tre forme previste dal menzionato art.
113, comma 5, del d.lgs. n. 267 del 2000, anche senza che ricorrano
le suddette peculiari circostanze.
4.1.3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri censura, in
terzo luogo - in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost., per il tramite dell'art. 23-bis, commi 8 e 9, del d.l. n. 112
del 2008 - i commi 5 e 6 dell'art. 4 della legge reg. n. 39 del 2008,
i quali disciplinano la cessazione delle concessioni esistenti e il
relativo regime transitorio degli affidamenti del servizio idrico
integrato effettuati senza gara, rinviando alle disposizioni di cui
all'art. 113, comma 15-bis, del d.lgs. n. 267 del 2000.
La difesa dello Stato sostiene che le norme impugnate contrastano
con gli evocati parametri, perchè la materia è attualmente regolata
in maniera difforme dall'art. 23-bis del d.l. n. 112 del 2008, che ha
abrogato - come visto - l'art. 113 citato nelle parti incompatibili
con le sue disposizioni, e che fissa, ai commi 8 e 9, comunque, al 31
dicembre 2010 la data per la cessazione delle concessioni esistenti
rilasciate con procedure diverse dall'evidenza pubblica.
4.2. - Si è costituita in giudizio la Regione Liguria, chiedendo
che la Corte costituzionale dichiari «l'inammissibilità e/o
l'infondatezza del ricorso».
4.2.1. - Quanto alle censure riguardanti i commi 1 e 14 dell'art.
4 della legge reg. n. 39 del 2008, la resistente osserva che dette
disposizioni non sono riconducibili a competenze legislative statali,
perchè attengono alla materia dei pubblici servizi locali, di
competenza legislativa regionale.
In particolare, in relazione all'impugnazione del comma 1
dell'art. 4 della legge reg. n. 39 del 2008, la resistente sostiene
che la previsione per cui la «Giunta regionale approva lo schema tipo
di contratto di servizio e di convenzione di cui agli articoli 151 e
203 del d.lgs. n. 152/2006» non contrasta con la legislazione
statale. Infatti, il richiamato art. 151 del d.lgs. n. 152 del 2006
dispone che l'Autorità d'ambito predispone le convenzioni che
regolano i rapporti con i gestori del servizio e, a tal fine, le
Regioni adottano convenzioni tipo con relativi disciplinari. Ad
avviso della Regione, tale ultima disposizione è tuttora in vigore e
non è stata tacitamente abrogata dalla nuova formulazione del
successivo art. 161 introdotta dal decreto legislativo correttivo 16
gennaio 2008, n. 4, il quale assegna al Comitato per la vigilanza
sull'uso delle risorse idriche la competenza a redigere una o più
convenzioni tipo, da adottare con decreto ministeriale. In ogni caso,
i compiti del Comitato per la vigilanza sull'uso delle risorse
idriche devono essere interpretati - anche alla luce dei lavori
preparatori - conformemente agli artt. 5 e 117 Cost., nel senso che
essi si aggiungono e non si sostituiscono alle competenze
disciplinate dalla legge regionale.
Quanto poi all'impugnazione del comma 14 dell'art. 4 della legge
reg. n. 39 del 2008, la resistente premette che essa è
inammissibile, perchè generica, non specificando quali siano i
profili che determinano il contrasto con la norma statale. Nel
merito, sostiene che non vi è incompatibilità fra i poteri che il
comma 14 assegna all'Autorità d'ambito e quelli assegnati dall'art.
161 del d.lgs. n. 152 del 2006 al Comitato per la vigilanza sull'uso
delle risorse idriche.
4.2.2. - In relazione alla censura riguardante il comma 4
dell'art. 4 della legge reg. n. 39 del 2008, la Regione sostiene che
essa è inammissibile e infondata, anche perchè non riguarda la
parte in cui il comma impugnato richiama l'art. 113, comma 7, del
d.lgs. n. 267 del 2000, con riferimento ai criteri di gara, nè
quella in cui richiama l'art. 172 del d.lgs. n. 152 del 2006, che
disciplina le gestioni esistenti.
La Regione contesta quanto affermato dal ricorrente, secondo cui
la norma censurata richiama una disposizione, l'art. 150 del citato
d.lgs. n. 152 del 2006, che al comma 1 consente la scelta della forma
di gestione del servizio tra quelle elencate nell'art. 113, comma 5,
del d.lgs. n. 267 del 2000, disposizione da considerare abrogata per
incompatibilità con l'art. 23-bis, comma 11, del d. l. n. 112 del
2008. Per la difesa regionale, infatti, tale abrogazione non si
sarebbe verificata e, in ogni caso, la norma censurata sarebbe
conforme all'art. 150 del d.lgs. n. 152 del 2006, a sua volta ancora
vigente, perchè fatto salvo sia dal divieto di abrogazione implicita
previsto in via generale dall'art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 152 del
2006, sia dalla stessa formulazione dell'art. 23-bis citato, che, al
comma 10, lettera d), prevede la necessità di una armonizzazione con
le discipline di settore, da farsi tramite regolamento.
Se ne concluderebbe che la disposizione censurata non viola, in
ogni caso, la disciplina settoriale applicabile al servizio idrico,
ponendosi al più in contrasto con l'art. 23-bis, norma il cui
scrutinio di costituzionalità appare pregiudiziale.
4.2.3. - Quanto alla terza delle questioni proposte - con cui
sono censurati i commi 5 e 6 dell'art. 4 della legge reg. n. 39 del
2008, sul rilievo che essi disciplinano la cessazione delle
concessioni esistenti e il relativo regime transitorio rinviando alle
disposizioni di cui all'art. 113, comma 15-bis, del d.lgs. n. 267 del
2000, da ritenersi abrogato dal citato art. 23-bis del d.l. n. 112
del 2008, il quale ha regolato la materia in maniera difforme - la
resistente sostiene che il richiamato art. 113, comma 15-bis, del
d.lgs. n. 267 del 2000 non può ritenersi abrogato, perche': a) le
sue disposizioni non sono tutte incompatibili con quelle del
successivo art. 23-bis, con le quali possono essere armonizzate, ad
esempio quanto alla data della cessazione delle concessioni; b)
l'articolo è coperto dal divieto generale di abrogazione implicita
contenuto nell'art. 1, comma 4, del d.lgs. n. 267 del 2000; c) lo
stesso art. 23-bis non opera un'abrogazione per nuova integrale
disciplina della materia, perchè dispone espressamente che
l'abrogazione sia limitata alle parti incompatibili. Ne consegue -
per la Regione - che non sussiste alcun contrasto tra i commi
censurati e la disciplina statale vigente; disciplina che comunque,
almeno per quanto riguarda il comma 8 del menzionato art. 23-bis, è
da ritenere incostituzionale. Quanto, in particolare, all'impugnato
comma 6 dell'art. 4 della legge reg. n. 39 del 2008, la questione è
da ritenersi inammissibile, perchè - contrariamente a quanto assunto
dallo Stato - la disposizione non ha per oggetto nè la cessazione
delle concessioni, nè il regime transitorio, ma solamente
l'integrazione dei servizi esistenti che non sono oggetto di
cessazione.
4.2.4. - La ricorrente conclude rilevando di avere già proposto,
con il ricorso n. 72 del 2008, questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008 e
chiede pertanto, per il caso in cui la Corte ritenesse pregiudiziali
tali questioni, la riunione dei procedimenti.
4.3. - Con successiva memoria, la Regione Liguria ha ribadito
quanto già argomentato nell'atto di costituzione, rilevando,
inoltre, che le modifiche legislative intervenute nel frattempo
fondano ulteriori ragioni di inammissibilità o infondatezza delle
questioni proposte.
4.3.1. - Quanto alle censure riguardanti i commi 1 e 14 dell'art.
4 della legge reg. n. 39 del 2008, la resistente osserva che l'art.
9-bis, comma 6, del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39 (Interventi
urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici
nella regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 e ulteriori interventi
urgenti di protezione civile), convertito, con modificazioni, dalla
legge 24 giugno 2009, n. 77, ha soppresso il Comitato per la
vigilanza sull'uso delle risorse idriche, sostituendolo con la
Commissione nazionale per la vigilanza sull'uso delle risorse
idriche.
Per la Regione, tale modifica legislativa ha reso improcedibile
il ricorso o, comunque, non ne ha fatto venire meno la già rilevata
infondatezza, anche perchè la Commissione di nuova istituzione non
ha le stesse competenze del soppresso Comitato. Essa, infatti -
secondo l'art. 9-bis, comma 6, del decreto-legge n. 39 del 2009 -
subentra «nelle competenze già attribuite all'Autorità di vigilanza
sulle risorse idriche e sui rifiuti ai sensi degli articoli 99, 101,
146, 148, 149, 152, 154, 172 e 174 del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152, e successivamente attribuite al Comitato per la
vigilanza sull'uso delle risorse idriche», con evidente omissione da
parte del legislatore di ogni riferimento all'art. 151 del d.lgs. n.
152 del 2006.
4.3.2. - Quanto alla seconda e alla terza delle questioni
sollevate, in relazione alle quali lo Stato ha evocato come parametro
interposto l'art. 23-bis del d.l. n. 112 del 2008, la Regione
«ritiene che l'impugnazione si dimostri oggi inattuale ed il ricorso
sia carente di interesse e dunque improcedibile», a seguito delle
modifiche sostanziali subite dallo stesso art. 23-bis.
Precisa comunque la Regione che, prima di tali modifiche del
parametro interposto, i censurati commi 4 e 5 dell'art. 4 della legge
reg. n. 39 del 2008 non hanno avuto in concreto alcuna applicazione,
perchè regolano le competenze delle Autorità d'ambito, che
all'entrata in vigore del d.l. n. 135 del 2009 non erano state ancora
istituite.
4.4. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, da
intendersi come sostitutiva dell'ultima memoria depositata, la
Regione Liguria ha sostanzialmente ribadito quanto già sostenuto in
tale ultimo atto.
4.5. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha rilevato - allo scopo di
puntualizzare la permanenza dell'interesse al ricorso nonostante le
modifiche normative intervenute nella materia - che il legislatore
del 2009 ha sostituito il vecchio Comitato per la vigilanza sull'uso
delle risorse idriche con la nuova Commissione nazionale per la
vigilanza sulle risorse idriche, prevedendone una composizione
maggiormente orientata a consentire la partecipazione dei
rappresentanti delle autonomie locali. Inoltre, dal nuovo quadro
normativo verrebbe rafforzato il fondamento delle censure di
costituzionalità sollevate avverso la legge Regionale, perchè essa
richiama una norma statale abrogata e non più operativa: l'art. 151
del d.lgs. n. 152 del 2006.
Quanto alla censura relativa ai commi 1 e 14 dell'art. 4 della
legge reg. n. 39 del 2008, la difesa dello Stato rileva che detti
commi attribuiscono alla Giunta regionale il potere di predisporre lo
schema tipo di contratti di servizio e di convenzioni regolanti i
rapporti tra le Autorità d'ambito e i gestori del servizio idrico
integrato, secondo quanto previsto dall'art. 151 del d.lgs. n. 152
del 2006, disposizione implicitamente abrogata dall'art. 161 dello
stesso d.lgs., come sostituito dal d.lgs. n. 4 del 2008. La Regione
contesta la suesposta ricostruzione, asserendo che l'art. 151 del
d.lgs. n. 152 del 2006 non sarebbe stato abrogato dalla modifica del
successivo art. 161, sul rilievo che l'art. 3 del d.lgs. n. 152 del
2006 richiede una "dichiarazione espressa" per l'abrogazione di una
norma del codice dell'ambiente ed essa mancherebbe nel caso di
abrogazione tacita per incompatibilità di norma temporalmente
successiva rispetto a quella precedente che resta caducata ex nunc.
L'Avvocatura generale dello Stato sostiene che tale assunto non è
condivisibile, perchè, «secondo la dogmatica del diritto "espressa"
non significa "esplicita": il primo termine impone una previsione
legale; il secondo esprime la necessità che la disposizione
abrogatrice menzioni expressis verbis la norma di cui sancisce
l'abrogazione. L'abrogazione espressa può, dunque, essere esplicita
ovvero implicita (per incompatibilita') e nella seconda delle due
ipotesi da ultimo citate ricade il caso di cui si discorre che,
pertanto, non confligge con l'art. 3 invocato da Controparte».
Quanto, poi, al contratto di servizio e alla convenzione cui
fanno riferimento le disposizioni censurate, la difesa dello Stato
rileva che essi sono sostanzialmente la medesima cosa, essendo
entrambi atti negoziali conclusi dalle Autorità d'ambito con i
gestori del servizio pubblico onde regolare i loro rapporti.
Confermerebbe «tale conclusione una analisi del dato normativo che
pare usare alternativamente l'una piuttosto che l'altra
nomenclatura».
Quanto alla censura relativa all'art. 4, comma 4, della legge
reg. n. 39 del 2008, la difesa dello Stato sostiene che detta
disposizione, trattando dell'affidamento del servizio idrico,
richiama l'art. 150 del d.lgs. n. 152 del 2006 secondo cui
l'Autorità d'ambito delibera la forma di gestione scegliendo tra
quelle di cui all'art. 113, comma 5, del d.lgs. n. 267 del 2000,
norma, quest'ultima, abrogata dal citato art. 23-bis del
decreto-legge n. 112 del 2008 nelle parti incompatibili con le
disposizioni dello stesso art. 23-bis. La Regione valorizza il dato
letterale dell'art. 4, comma 4, nella parte in cui richiama la
«normativa nazionale vigente», sostenendo che la previsione lascia
intendere di rinviare alle norme vigenti e, dunque, non anche alle
parti dell'art. 113 abrogate dal citato art. 23-bis.
Per la difesa dello Stato, tali argomenti risultano superabili,
se si tiene conto del fatto che l'art. 150 del d.lgs. n. 152 del
2006, in ogni suo comma (ad eccezione dell'ultimo), rinvia a commi
del citato art. 113, T.U. enti locali, con la conseguenza che «pare
quantomeno opinabile la scelta di tecnica legislativa operata dal
legislatore regionale di rinviare (con l'art. 4, comma 4, censurato)
ad una norma (l'art. 150 codice dell'ambiente) la quale a sua volta
rinvia ad altra norma (l'art. 113 T.U. enti locali), quest'ultima
abrogata per incompatibilità da un'altra norma ancora (l'art.
23-bis, d.l. 112). Da ciò pare di potersi inferire piuttosto che il
legislatore regionale ha trascurato l'intervenuta abrogazione
parziale dell'art. 113».
Quanto alle censure aventi ad oggetto l'art. 4, commi 5 e 6,
della legge reg. n. 39 del 2008, il ricorrente contesta
l'affermazione della controparte secondo cui il comma 15-bis
dell'art. 113 e i commi 8 e 9 dell'art. 23-bis non sarebbero
incompatibili e, dunque, il primo non risulterebbe abrogato dal
secondo. Rileva sul punto la difesa dello Stato che «l'art. 23-bis
fissa la cessazione delle concessioni attribuite senza gara alla data
del 31/12/2010 escludendo, però, dalla perdita di efficacia gli
affidamenti diretti effettuati nelle ipotesi in cui il terzo comma
dello stesso art. 23-bis ancora li consente (al ricorrere cioè di
"peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali,
geomorfologiche del contesto territoriale di riferimento" che non
consentono l'espletamento della pubblica gara); mentre il comma
15-bis dell'art. 113 T.U. enti locali contempla [...] quali eccezioni
alla cessazione delle concessioni i casi in cui l'affidamento è
effettuato con una delle modalità di cui al comma 5 dello stesso
articolo».
5. - Con ricorso notificato il 9 gennaio 2010 e depositato il 18
gennaio successivo (r. ric. n. 6 del 2010), la Regione Puglia ha
impugnato, in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., i commi
2, 3, 4 e 8 dell'art. 23-bis del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
- aggiunto dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, ed
entrato in vigore, in forza dell'art. 1, comma 4, di detta legge, in
data 22 agosto 2008 -, nel testo modificato dall'art. 15, comma 1,
del decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con
modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166, disposizione
entrata in vigore (in forza dell'art. 21 del medesimo decreto-legge)
in data 26 settembre 2009 e modificata, in forza dell'art. 1, comma
2, della legge di conversione, a far data dal giorno 25 novembre
2009.
5.1. - La Regione premette che l'art. 15 del d.l. n. 135 del 2009
reca «Adeguamento alla disciplina dei servizi pubblici locali di
rilevanza economica», modificando in modo significativo l'art. 23-bis
del decreto-legge n. 112 del 2008, con la previsione di un
ampliamento dei settori esclusi dall'applicabilità della normativa.
In particolare, il nuovo testo del citato art. 23-bis del d.l. n.
112 del 2008, come modificato dall'art. 15 del d.l. n. 135 del 2009,
prevede che: «1. Le disposizioni del presente articolo disciplinano
l'affidamento e la gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza
economica, in applicazione della disciplina comunitaria e al fine di
favorire la più ampia diffusione dei principi di concorrenza, di
libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi di tutti
gli operatori economici interessati alla gestione di servizi di
interesse generale in ambito locale, nonchè di garantire il diritto
di tutti gli utenti alla universalità ed accessibilità dei servizi
pubblici locali ed al livello essenziale delle prestazioni, ai sensi
dell'articolo 117, secondo comma, lettere e) e m), della
Costituzione, assicurando un adeguato livello di tutela degli utenti,
secondo i principi di sussidiarietà, proporzionalità e leale
cooperazione. Le disposizioni contenute nel presente articolo si
applicano a tutti i servizi pubblici locali e prevalgono sulle
relative discipline di settore con esse incompatibili. Sono fatte
salve le disposizioni del decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164,
e dell'articolo 46-bis del decreto-legge 1º ottobre 2007, n. 159,
convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222,
in materia di distribuzione di gas naturale, le disposizioni del
decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79, e della legge 23 agosto
2004, n. 239, in materia di distribuzione di energia elettrica, le
disposizioni della legge 2 aprile 1968, n. 475, relativamente alla
gestione delle farmacie comunali, nonchè quelle del decreto
legislativo 19 novembre 1997, n. 422, relativamente alla disciplina
del trasporto ferroviario regionale. Gli ambiti territoriali minimi
di cui al comma 2 del citato articolo 46-bis sono determinati, entro
il 31 dicembre 2012, dal Ministro dello sviluppo economico, di
concerto con il Ministro per i rapporti con le regioni, sentite la
Conferenza unificata di cui all' articolo 8 del decreto legislativo
28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, e l'Autorità per
l'energia elettrica e il gas, tenendo anche conto delle
interconnessioni degli impianti di distribuzione e con riferimento
alle specificità territoriali e al numero dei clienti finali. In
ogni caso l'ambito non può essere inferiore al territorio comunale.
2. Il conferimento della gestione dei servizi pubblici locali
avviene, in via ordinaria:
a) a favore di imprenditori o di società in qualunque forma
costituite individuati mediante procedure competitive ad evidenza
pubblica, nel rispetto dei principi del Trattato che istituisce la
Comunità europea e dei principi generali relativi ai contratti
pubblici e, in particolare, dei principi di economicità, efficacia,
imparzialità, trasparenza, adeguata pubblicità, non
discriminazione, parità di trattamento, mutuo riconoscimento e
proporzionalità;
b) a società a partecipazione mista pubblica e privata, a
condizione che la selezione del socio avvenga mediante procedure
competitive ad evidenza pubblica, nel rispetto dei principi di cui
alla lettera a), le quali abbiano ad oggetto, al tempo stesso, la
qualità di socio e l'attribuzione di specifici compiti operativi
connessi alla gestione del servizio e che al socio sia attribuita una
partecipazione non inferiore al 40 per cento.
3. In deroga alle modalità di affidamento ordinario di cui al
comma 2, per situazioni eccezionali che, a causa di peculiari
caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del
contesto territoriale di riferimento, non permettono un efficace e
utile ricorso al mercato, l'affidamento può avvenire a favore di
società a capitale interamente pubblico, partecipata dall'ente
locale, che abbia i requisiti richiesti dall'ordinamento comunitario
per la gestione cosiddetta "in house" e, comunque, nel rispetto dei
principi della disciplina comunitaria in materia di controllo analogo
sulla società e di prevalenza dell'attività svolta dalla stessa con
l'ente o gli enti pubblici che la controllano.
4. Nei casi di cui al comma 3, l'ente affidante deve dare
adeguata pubblicità alla scelta, motivandola in base ad un'analisi
del mercato e contestualmente trasmettere una relazione contenente
gli esiti della predetta verifica all'Autorità garante della
concorrenza e del mercato per l'espressione di un parere preventivo,
da rendere entro sessanta giorni dalla ricezione della predetta
relazione. Decorso il termine, il parere, se non reso, si intende
espresso in senso favorevole.
4-bis. I regolamenti di cui al comma 10 definiscono le soglie
oltre le quali gli affidamenti di servizi pubblici locali assumono
rilevanza ai fini dell'espressione del parere di cui al comma 4.
5. Ferma restando la proprietà pubblica delle reti, la loro
gestione può essere affidata a soggetti privati.
6. È consentito l'affidamento simultaneo con gara di una
pluralità di servizi pubblici locali nei casi in cui possa essere
dimostrato che tale scelta sia economicamente vantaggiosa. In questo
caso la durata dell'affidamento, unica per tutti i servizi, non può
essere superiore alla media calcolata sulla base della durata degli
affidamenti indicata dalle discipline di settore.
7. Le regioni e gli enti locali, nell'ambito delle rispettive
competenze e d'intesa con la Conferenza unificata di cui all'articolo
8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive
modificazioni, possono definire, nel rispetto delle normative
settoriali, i bacini di gara per i diversi servizi, in maniera da
consentire lo sfruttamento delle economie di scala e di scopo e
favorire una maggiore efficienza ed efficacia nell'espletamento dei
servizi, nonchè l'integrazione di servizi a domanda debole nel
quadro di servizi più redditizi, garantendo il raggiungimento della
dimensione minima efficiente a livello di impianto per più soggetti
gestori e la copertura degli obblighi di servizio universale.
8. Il regime transitorio degli affidamenti non conformi a quanto
stabilito ai commi 2 e 3 è il seguente:
a) le gestioni in essere alla data del 22 agosto 2008
affidate conformemente ai principi comunitari in materia di
cosiddetta "in house" cessano, improrogabilmente e senza necessità
di deliberazione da parte dell'ente affidante, alla data del 31
dicembre 2011. Esse cessano alla scadenza prevista dal contratto di
servizio a condizione che entro il 31 dicembre 2011 le
amministrazioni cedano almeno il 40 per cento del capitale attraverso
le modalità di cui alla lettera b) del comma 2;
b) le gestioni affidate direttamente a società a
partecipazione mista pubblica e privata, qualora la selezione del
socio sia avvenuta mediante procedure competitive ad evidenza
pubblica, nel rispetto dei principi di cui alla lettera a) del comma
2, le quali non abbiano avuto ad oggetto, al tempo stesso, la
qualità di socio e l'attribuzione dei compiti operativi connessi
alla gestione del servizio, cessano, improrogabilmente e senza
necessità di apposita deliberazione dell'ente affidante, alla data
del 31 dicembre 2011;
c) le gestioni affidate direttamente a società a
partecipazione mista pubblica e privata, qualora la selezione del
socio sia avvenuta mediante procedure competitive ad evidenza
pubblica, nel rispetto dei principi di cui alla lettera a) del comma
2, le quali abbiano avuto ad oggetto, al tempo stesso, la qualità di
socio e l'attribuzione dei compiti operativi connessi alla gestione
del servizio, cessano alla scadenza prevista nel contratto di
servizio;
d) gli affidamenti diretti assentiti alla data del 1° ottobre
2003 a società a partecipazione pubblica già quotate in borsa a
tale data e a quelle da esse controllate ai sensi dell' articolo 2359
del codice civile, cessano alla scadenza prevista nel contratto di
servizio, a condizione che la partecipazione pubblica si riduca anche
progressivamente, attraverso procedure ad evidenza pubblica ovvero
forme di collocamento privato presso investitori qualificati e
operatori industriali, ad una quota non superiore al 40 per cento
entro il 30 giugno 2013 e non superiore al 30 per cento entro il 31
dicembre 2015; ove siffatte condizioni non si verifichino, gli
affidamenti cessano improrogabilmente e senza necessità di apposita
deliberazione dell'ente affidante, rispettivamente, alla data del 30
giugno 2013 o del 31 dicembre 2015;
e) le gestioni affidate che non rientrano nei casi di cui
alle lettere da a) a d) cessano comunque entro e non oltre la data
del 31 dicembre 2010, senza necessità di apposita deliberazione
dell'ente affidante.
9. Le società, le loro controllate, controllanti e controllate
da una medesima controllante, anche non appartenenti a Stati membri
dell'Unione europea, che, in Italia o all'estero, gestiscono di fatto
o per disposizioni di legge, di atto amministrativo o per contratto
servizi pubblici locali in virtù di affidamento diretto, di una
procedura non ad evidenza pubblica ovvero ai sensi del comma 2,
lettera b), nonchè i soggetti cui è affidata la gestione delle
reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali degli enti
locali, qualora separata dall'attività di erogazione dei servizi,
non possono acquisire la gestione di servizi ulteriori ovvero in
ambiti territoriali diversi, nè svolgere servizi o attività per
altri enti pubblici o privati, nè direttamente, nè tramite loro
controllanti o altre società che siano da essi controllate o
partecipate, nè partecipando a gare. Il divieto di cui al primo
periodo opera per tutta la durata della gestione e non si applica
alle società quotate in mercati regolamentati e al socio selezionato
ai sensi della lettera b) del comma 2. I soggetti affidatari diretti
di servizi pubblici locali possono comunque concorrere su tutto il
territorio nazionale alla prima gara successiva alla cessazione del
servizio, svolta mediante procedura competitiva ad evidenza pubblica,
avente ad oggetto i servizi da essi forniti.
10. Il Governo, su proposta del Ministro per i rapporti con le
regioni ed entro il 31 dicembre 2009, sentita la Conferenza unificata
di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281,
e successive modificazioni, nonchè le competenti Commissioni
parlamentari, adotta uno o più regolamenti, ai sensi dell'articolo
17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, al fine di:
a) prevedere l'assoggettamento dei soggetti affidatari
cosiddetti in house di servizi pubblici locali al patto di stabilità
interno, tenendo conto delle scadenze fissate al comma 8, e
l'osservanza da parte delle società in house e delle società a
partecipazione mista pubblica e privata di procedure ad evidenza
pubblica per l'acquisto di beni e servizi e l'assunzione di
personale;
b) prevedere, in attuazione dei principi di proporzionalità
e di adeguatezza di cui all' articolo 118 della Costituzione, che i
comuni con un limitato numero di residenti possano svolgere le
funzioni relative alla gestione dei servizi pubblici locali in forma
associata;
c) prevedere una netta distinzione tra le funzioni di
regolazione e le funzioni di gestione dei servizi pubblici locali,
anche attraverso la revisione della disciplina sulle
incompatibilità;
d) armonizzare la nuova disciplina e quella di settore
applicabile ai diversi servizi pubblici locali, individuando le norme
applicabili in via generale per l'affidamento di tutti i servizi
pubblici locali di rilevanza economica in materia di rifiuti,
trasporti, energia elettrica e gas, nonchè in materia di acqua;
e) (abrogato)
f) prevedere l'applicazione del principio di reciprocità ai
fini dell'ammissione alle gare di imprese estere;
g) limitare, secondo criteri di proporzionalità,
sussidiarietà orizzontale e razionalità economica, i casi di
gestione in regime d'esclusiva dei servizi pubblici locali,
liberalizzando le altre attività economiche di prestazione di
servizi di interesse generale in ambito locale compatibili con le
garanzie di universalità ed accessibilità del servizio pubblico
locale;
h) prevedere nella disciplina degli affidamenti idonee forme
di ammortamento degli investimenti e una durata degli affidamenti
strettamente proporzionale e mai superiore ai tempi di recupero degli
investimenti;
i) disciplinare, in ogni caso di subentro, la cessione dei
beni, di proprietà del precedente gestore, necessari per la
prosecuzione del servizio;
l) prevedere adeguati strumenti di tutela non giurisdizionale
anche con riguardo agli utenti dei servizi;
m) individuare espressamente le norme abrogate ai sensi del
presente articolo.
11. L'articolo 113 del testo unico delle leggi sull'ordinamento
degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n.
267, e successive modificazioni, è abrogato nelle parti
incompatibili con le disposizioni di cui al presente articolo.
12. Restano salve le procedure di affidamento già avviate alla
data di entrata in vigore della legge di conversione del presente
decreto».
La ricorrente afferma che il legislatore statale riconosce che
sia l'affidamento del servizio pubblico ad imprese terze, sia
l'affidamento in house sono conformi all'ordinamento europeo e in
particolare alla disciplina della concorrenza, ma con la norma di cui
si tratta giunge sino ad individuare come forma preferenziale
ordinaria l'affidamento del servizio ad imprese terze, mentre relega
la possibilità dell'affidamento in house ai soli casi ivi espressi
in via d'eccezione, superando la stessa disciplina comunitaria in
materia di concorrenza.
5.1.1. - Ad avviso della Regione, i commi 2, 3 e 4 del menzionato
art. 23-bis violano l'evocato art. 117, terzo comma, Cost., «in
quanto limitano la potestà legislativa regionale di disciplinare il
normale svolgimento del servizio pubblico da parte dell'ente e di
gestire in proprio i servizi pubblici». Dette disposizioni - prosegue
la Regione - sottopongono la scelta del regime di gestione del
servizio a vincoli sia sostanziali che procedurali, impedendo, in tal
modo, una previa valutazione comparativa da parte
dell'amministrazione fra tutte le possibili opzioni di scelta della
forma di gestione, «cioè se fruire dei vantaggi economici offerti
dal mercato dei produttori oppure se procedere a modellare una
propria struttura capace di diversamente configurare l'offerta delle
prestazioni di servizio pubblico».
Si tratterebbe, peraltro, di innovazioni non imposte dal diritto
comunitario, sia sotto il profilo dell'esternalizzazione dei servizi
pubblici locali con rilevanza economica, sia sotto quello della
riattribuzione con la messa in gara delle attuali concessioni prima
della scadenza originariamente prevista.
Ad avviso della Regione Puglia, tale limitazione della capacità
delle amministrazioni regionali e locali di gestire in proprio i
servizi pubblici risulta costituzionalmente illegittima e lesiva
della potestà legislativa regionale in materia, poichè nega
illegittimamente l'autonomia costituzionale di tali enti (art. 114
Cost.), riconosciuta anche dall'Unione europea, nel suo nucleo
imprescindibile della capacità di darsi un'organizzazione idonea a
soddisfare i bisogni sociali nel suo territorio, cioè della
popolazione residente che ne è l'elemento costitutivo. L'invasione
della sfera di competenza regionale e degli enti territoriali minori
sarebbe, poi, enfatizzata dalla precisazione che le indicate
disposizioni - i commi 2, 3, 4 dell'art. 23-bis, modificato dall'art.
15 cit. - «prevalgono su tutte le discipline di settore con esse
incompatibili», ivi comprese le discipline di settore regionali.
In conclusione, le disposizioni denunciate, non si limiterebbero
a stabilire principi fondamentali della materia, ma detterebbero «una
disciplina articolata e specifica, invasiva delle competenze
regionali anche in materia di regolazione del servizio idrico
integrato». Tali competenze legislative sarebbero ascrivibili -
sempre secondo la Regione - all'evocato parametro. Infatti, a fronte
di quanto affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 246
del 2009, secondo cui l'art. 117, terzo comma, Cost., «il quale
contiene l'elenco delle materie di competenza legislativa
concorrente, non contempla la materia» del servizio idrico integrato,
la ricorrente ritiene che tale «osservazione di carattere generale
non toglie [...] che implicitamente essa vi rientri almeno nella
misura in cui quel servizio sia funzionalizzato e utilizzato a fini
di alimentazione e di tutela della salute: materie espressamente
indicate come soggette alla legislazione concorrente dall'art. 117,
comma 3, Cost.».
Sotto questo profilo - prosegue la difesa regionale - il servizio
idrico integrato è da considerare «servizio pubblico locale privo di
rilevanza economica, la cui disciplina non è riconducibile al titolo
di legittimazione trasversale "tutela della concorrenza"». E ciò
perchè, «con riferimento alla funzione di tutela della salute e di
alimentazione propria dell'acqua, non esiste un mercato
concorrenziale ed il ruolo riservato dal titolo V della Costituzione
al legislatore regionale si riespande in tutte le sue potenzialita'».
In altri termini, il servizio deve essere realizzato secondo forme e
modalità di gestione «che garantiscano un governo pubblico
partecipato e un finanziamento attraverso meccanismi perequativi e di
equità sociale: senza finalità lucrativa e nel rispetto dei diritti
delle generazioni future e degli equilibri ecologici».
5.1.2. - È del pari censurato, con riferimento allo stesso
parametro costituzionale dell'art. 117, terzo comma, il comma 8
dell'art. 23-bis, il quale stabilisce - come visto - che cessano al
31 dicembre 2010 gli affidamenti rilasciati con procedure diverse
dall'evidenza pubblica, salvo quelli conformi ai vincoli ulteriori di
istruttoria e motivazione previsti dalla nuova disciplina.
La Regione lamenta che tale disposizione «parrebbe determinare
per l'effetto la cessazione di tutti gli affidamenti attribuiti
secondo la disciplina previgente (d.lgs. n. 267 del 2000, art. 113,
comma 5, lettera c), ponendo nell'incertezza l'attuazione dei piani
gestionali e di investimento, nonchè i relativi piani tariffari,
travolgendo rapporti giuridici perfezionati ed in via di esecuzione
che le parti vogliono vedere procedere secondo la loro scadenza
naturale».
5.2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni proposte siano dichiarate
inammissibili o, comunque, infondate.
La difesa dello Stato rileva che: a) «la Regione non può
lamentare genericamente l'illegittimità costituzionale di leggi
statali, ovvero la contrarietà delle stesse all'ordinamento
comunitario senza indicare specificamente la lesione di una
competenza ad essa attribuita»; b) le disposizioni censurate
rientrano nella materia della tutela della concorrenza, perchè
perseguono, in modo adeguato e proporzionato, il fine di assicurare
una disciplina nazionale uniforme e, nella parte in cui regolano le
partecipazioni pubbliche a società miste, sono riconducibili anche
alla materia dell'ordinamento civile, in forza degli artt. 2458-2460
del codice civile; c) «in riferimento alle questioni ex adverso
sollevate sulla mancata e/o inesatta applicazione dei principi
comunitari in materia di servizi pubblici locali, si ritiene che la
doglianza sia mal posta in termini di incostituzionalita'», perchè
«qualora codesta Corte dovesse ravvisare l'esigenza di assicurare una
uniforme interpretazione del diritto comunitario, la questione, ai
sensi dell'art. 234 del Trattato CE, dovrebbe essere preventivamente
oggetto di un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE».
5.3. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha ribadito quanto affermato
nell'atto di costituzione, in particolare sostenendo che: a) il
ricorso è inammissibile, perchè la Regione non ha impugnato la
previgente formulazione dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del
2008, ma solo quella successivamente introdotta dall'art. 15 del
decreto-legge n. 135 del 2009, la quale è meramente confermativa del
principio di eccezionalità della gestione in house già posto
precedentemente; b) la disciplina censurata, la quale è
riconducibile alla materia della tutela della concorrenza, è
legittima, perchè la giurisprudenza comunitaria e quella nazionale
hanno sempre affermato che l'istituto dell'in house providing
costituisce un'eccezione al principio di concorrenza e all'ordinaria
osservanza delle procedure di evidenza pubblica: rappresenta, cioè,
«una soluzione residuale alla quale ricorrere solo in caso di
impossibilità di trovare una soluzione alternativa efficiente».
6. - Con ricorso notificato il 22 gennaio 2010 e depositato il 27
gennaio successivo (r. ric. n. 10 del 2010), la Regione Toscana ha
impugnato - in riferimento all'art. 117, primo, secondo e quarto
comma, Cost. - i commi 2, 3, 4 e 8 dell'art. 23-bis del decreto-legge
n. 112 del 2008 - aggiunto dalla legge di conversione n. 133 del 2008
− nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge n.
135 del 2009, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 166 del
2009.
6.1. - La Regione premette che le modifiche apportate all'art.
23- bis del d.l. n. 112 del 2008 «dettano nuove regole in ordine alle
modalità di conferimento dei servizi pubblici locali di rilevanza
economica, realizzando un sistema in cui emerge con forza la
centralità e la prevalenza dell'affidamento del servizio attraverso
le procedure di evidenza pubblica ed il disfavore del legislatore
statale per le modalità di gestione in house, con il dichiarato
scopo di procedere ad una liberalizzazione del settore dei servizi
pubblici». Premette altresì che la materia dei servizi pubblici
locali rientra nell'ambito della potestà legislativa esclusiva delle
Regioni, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost. Premette,
infine, che la Corte costituzionale ha rilevato che l'esercizio da
parte dello Stato della potestà legislativa in materia di tutela
della concorrenza, con riferimento alla disciplina dei servizi
pubblici, coinvolge profili aventi un'incidenza su una pluralità di
interessi e di oggetti, che non ricadono solo nell'esclusiva
competenza statale, ma involgono anche molteplici ambiti di
competenza delle Regioni, con la conseguenza che l'intervento dello
Stato «deve limitarsi alla disciplina di quegli aspetti strettamente
connessi alla tutela ed alla promozione della concorrenza e deve
uniformarsi ai principi di adeguatezza e di proporzionalità
dell'intervento normativo rispetto al fine pro-concorrenziale
perseguito, con ciò escludendo la legittimità di una normativa
troppo dettagliata e puntuale o irragionevole».
6.1.1. - Sono censurati, in primo luogo, i commi 2, 3 e 4 del
novellato art. 23-bis del d.l. n. 112 del 2008, i quali stabiliscono
che di regola la gestione dei servizi pubblici locali debba essere
affidata ad una società privata o mista tramite gara e ammettono la
modalità di affidamento del servizio in house solo in via
eccezionale.
La ricorrente osserva che tali disposizioni esprimono con
evidenza il disfavore manifestato dal legislatore statale per la
modalità di gestione del servizio pubblico attraverso una società a
totale partecipazione pubblica, ancorchè sussistano i requisiti
indicati dall'ordinamento comunitario, ossia l'esercizio da parte
dell'ente pubblico di un controllo analogo a quello esercitato sui
propri servizi e la prevalenza dell'attività della società in house
a favore dell'ente controllante.
Tale regime - prosegue la Regione - «non risponde ad esigenze
connesse alla regolazione del mercato e di tutela della concorrenza e
stabilisce una disciplina particolareggiata e puntuale, incidendo in
maniera rilevante sulle prerogative regionali costituzionalmente
garantite».
In particolare, poichè l'ente in house non può ritenersi terzo
rispetto all'amministrazione controllante ma deve considerarsi come
uno dei servizi propri dell'amministrazione stessa, tutta
l'organizzazione in house è sottratta alla disciplina della
concorrenza nella scelta del gestore, in quanto questi è parte
dell'organizzazione della controllante, per la quale svolge attività
in via prevalente: non può pertanto essere considerata un'impresa di
terzi, nè incide sul mercato. Conseguentemente, non potrebbe
invocarsi il principio di concorrenza - che invece deve
necessariamente conformare l'operato delle amministrazioni una volta
che le stesse abbiano deciso di rivolgersi al mercato delle imprese -
nella ipotesi della scelta dell'in house, che involge piuttosto
profili di auto-organizzazione dell'ente pubblico.
Per la difesa regionale, tale ricostruzione trova conferma nella
giurisprudenza costituzionale, secondo cui l'intervento legislativo
statale a tutela della concorrenza con riferimento ai servizi
pubblici locali di rilevanza economica viene in considerazione solo
per quei profili di disciplina strettamente collegati e funzionali
all'esigenza di definire condizioni concorrenziali uniformi nei vari
settori economici. Invece, quando le Amministrazioni, nell'esercizio
delle valutazioni discrezionali di competenza, decidono di gestire il
servizio attraverso una propria longa manus (la società in house)
non ricorrono le esigenze di tutela della concorrenza e quindi, per
tale profilo, non esiste un titolo legittimante la competenza
statale. In altri termini, la scelta in ordine alle modalità di
gestione del servizio pubblico locale è da considerare una tipica
scelta di organizzazione, «che in quanto organizzazione locale e non
nazionale dei servizi non rientra nella competenza statale, ma in
quella regionale ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost.».
6.1.1.1. - Ne deriva, per la ricorrente, l'illegittimità
costituzionale dei commi censurati, in riferimento all'art. 117,
secondo e quarto comma, Cost., perchè detti commi esprimono una
prevalenza della gestione esternalizzata dei servizi pubblici locali,
in quanto intervengono nella materia dell'organizzazione della
gestione di detti servizi, con una normativa di dettaglio, che non
lascia margini all'autonomia del legislatore regionale, pur
perseguendo finalità che esulano da profili strettamente connessi
alla tutela della concorrenza.
6.1.1.2. - Sempre per la ricorrente, i commi impugnati si pongono
in contrasto anche con il diritto comunitario, in violazione
dell'art. 117, primo, secondo e quarto comma, Cost.
Infatti, nessuna disposizione comunitaria vigente limita il
ricorso all'in house a casi eccezionali, in presenza di rigorose
condizioni previste dalla legge e previo assolvimento di puntuali
regole procedimentali, così come invece previsto dalle disposizioni
censurate. Al contrario - sostiene la ricorrente - l'ordinamento
comunitario ammette espressamente la possibilità di fornire i
servizi pubblici con un'organizzazione propria, in alternativa
all'affidamento ad imprese terze, con la conseguenza che le
disposizioni censurate non trovano fondamento nè nella riserva
costituzionale alla legislazione statale esclusiva della materia
tutela della concorrenza (art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.),
nè nella disciplina comunitaria.
A tali conclusioni non potrebbe opporsi che le disposizioni
impugnate rientrano nella materia dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (art. 117, secondo
comma, lett. m, Cost.), in quanto hanno ad oggetto unicamente le
forme di gestione dei servizi pubblici a rilevanza economica e non le
prestazioni che dette gestioni debbono assicurare agli utenti. Nè
del pari potrebbe opporsi che esse rientrano nella materia delle
funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane, ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., in quanto «la
gestione dei predetti servizi non può certo considerarsi
esplicazione di una funzione propria ed indefettibile dell'ente
locale».
6.1.2. - È censurato, in secondo luogo - sempre in riferimento
all'art. 117, primo, secondo e quarto comma Cost. - il comma 8 del
novellato art. 23-bis del d.l. n. 112 del 2008, il quale introduce un
nuovo regime transitorio, valido per tutti i servizi, compreso quello
idrico, con riferimento alle gestioni in essere.
La Regione sostiene che anche detta disposizione non si limita a
disciplinare, con norma di carattere generale, la materia della
gestione dei servizi pubblici sotto lo specifico profilo della tutela
della concorrenza e, in ogni caso, non rispetta i principi di
adeguatezza e di proporzionalità dell'intervento normativo da parte
dello Stato in ragione delle finalità pro-concorrenziali. Non
appare, infatti, ragionevole l'aver stabilito una puntuale
articolazione temporale della disciplina transitoria, valida
indifferentemente per tutti le tipologie di servizi pubblici e
riferita genericamente a tutte le diverse situazioni presenti sul
territorio nazionale. Inoltre, anche attraverso la disciplina del
periodo transitorio, viene ribadito il disfavore del legislatore
statale per le gestioni in house, le quali, pur affidate
conformemente ai principi dell'ordinamento comunitario, sono
destinate a cessare improrogabilmente alla data del 31 dicembre 2011.
In conclusione, ad avviso della Regione, il comma censurato si
pone in contrasto con gli evocati parametri, perche': a) il
legislatore statale, con la disciplina in esame, non ha limitato il
proprio intervento agli aspetti più strettamente connessi alla
tutela della concorrenza ed alla regolazione del mercato, ma è
intervenuto, con una norma di dettaglio, sottraendo alle Regioni la
libera determinazione se ricorrere o meno al mercato ai fini della
gestione del servizio pubblico; determinazione che rientra
nell'ambito del buon andamento dell'organizzazione dei servizi
pubblici, che spetta alle Regioni ai sensi dell'art. 117, quarto
comma, Cost.; b) la disposizione, nella parte in cui impone al 31
dicembre 2011 la cessazione di tutte le gestioni in house, viola
l'art. 117 primo comma, Cost.; per il tramite del diritto
comunitario, che invece consente la prosecuzione di tali gestioni; c)
neppure con riferimento alla disciplina del periodo transitorio
possono venire in rilievo le competenze legislative statali in
materia di livelli essenziali delle prestazioni o di funzioni
fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane, per le
stesse ragioni già esposte in relazione alla questione avente ad
oggetto i commi 2, 3 e 4 del menzionato art. 23-bis.
6.2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni proposte siano dichiarate
inammissibili o, comunque, infondate, sulla base di argomentazioni
analoghe a quelle svolte in relazione al ricorso n. 6 del 2010
(supra: punto 5.2.).
6.3. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha ribadito quanto affermato
nell'atto di costituzione, in particolare sostenendo che: a) il
ricorso è inammissibile, perchè la Regione non ha impugnato la
previgente formulazione dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del
2008, ma solo quella successivamente introdotta dall'art. 15 del
decreto-legge n. 135 del 2009, la quale è meramente confermativa del
principio di eccezionalità della gestione in house già posto
precedentemente; b) la disciplina censurata, la quale è
riconducibile alla materia della tutela della concorrenza, è
legittima, perchè la giurisprudenza comunitaria e nazionale ha
sempre affermato che l'istituto dell'in house providing costituisce
un'eccezione al principio di concorrenza e all'ordinaria osservanza
delle procedure di evidenza pubblica.
7. - Con ricorso notificato il 22 gennaio 2010 e depositato il 27
gennaio successivo (r. ric. n. 12 del 2010), la Regione Liguria ha
impugnato, in riferimento agli artt. 117, primo, secondo e quarto
comma, 118, primo e secondo comma, e 119 Cost., i commi 2, 3, 4 e 8
dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008 - aggiunto dalla
legge di conversione n. 133 del 2008 -, nel testo modificato
dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge n. 135 del 2009, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 166 del 2009.
7.1. - La Regione premette che l'art. 4 della legge reg. n. 39
del 2008 - i cui commi 1, 4, 5, 6 e 14 sono oggetto di impugnazione
da parte dello Stato con il ricorso n. 2 del 2009 - ammette senza
limitazioni la gestione in house dei servizi pubblici.
Premette altresì che l'art. 15 del d.l. n. 135 del 2009, che ha
introdotto le disposizioni censurate, pur essendo intitolato
«Adeguamento alla disciplina comunitaria in materia di servizi
pubblici locali di rilevanza economica», non cita mai atti
comunitari, perchè non è, in realtà, imposto da esigenze di
adeguamento alla normativa comunitaria, ma è frutto di una scelta
«meramente statale volta ad imporre la procedura competitiva di
affidamento del servizio come procedura ordinaria e l'affidamento in
house come procedura eccezionale». Al contrario, - prosegue la
ricorrente - il diritto comunitario, pur incentrato sulla tutela
della concorrenza come metodo per garantire la pari opportunità di
accesso al mercato delle commesse pubbliche per tutti gli operatori
europei, ammette pienamente il diritto di ogni amministrazione di
erogare direttamente i servizi pubblici autoproducendoli
corrispondentemente alla propria missione.
Premette, infine, che l'art. 15 del d.l. n. 135 del 2009 è
impugnabile anche nelle parti in cui è confermativo dell'art. 23-bis
del d.l. n. 112 del 2008, in base alla consolidata giurisprudenza
costituzionale secondo la quale gli atti legislativi sono sempre
impugnabili anche se apparentemente «confermativi», perchè dotati
sempre, per propria natura intrinseca, del carattere della novità.
7.1.1. - Sono censurati, in primo luogo, i commi 2, 3 e 4 del
novellato art. 23-bis del d.l. n. 112 del 2008, i quali stabiliscono
che di regola la gestione dei servizi pubblici locali debba essere
affidata ad una società privata o mista tramite gara e ammettono la
modalità di affidamento del servizio in house solo in via
eccezionale.
7.1.1.1. - La ricorrente osserva che tali disposizioni esprimono
il disfavore del legislatore statale per la modalità di gestione del
servizio pubblico attraverso una società a totale partecipazione
pubblica, ponendo pesanti limiti sostanziali e procedurali. Esse
operano una drastica compressione dell'autonomia legislativa
regionale in materia di servizi pubblici locali ed organizzazione
degli enti locali (art. 117, quarto comma, Cost.), dato che le
possibili scelte della Regione sulla forma di gestione del servizio
vengono limitate a due possibilità, mentre la gestione diretta viene
esclusa e quella tramite società in house limitata a casi
eccezionali.
Ad avviso della difesa regionale, le disposizioni censurate non
rientrano nella competenza legislativa statale in materia di tutela
della concorrenza, ma si limitano a negare «il diritto dell'ente
territoriale responsabile di erogare in proprio il servizio pubblico
a favore della propria comunita'»; diritto espressamente riconosciuto
dalla giurisprudenza della Corte di giustizia UE, la quale afferma
che un'autorità pubblica, che sia un'amministrazione aggiudicatrice,
ha la possibilità di adempiere ai compiti di interesse pubblico ad
essa incombenti mediante propri strumenti, amministrativi, tecnici e
di altro tipo, senza essere obbligata a far ricorso ad entità
esterne non appartenenti ai propri servizi.
Ad avviso della Regione Liguria, le limitazioni poste dalle
disposizioni censurate alla capacità delle amministrazioni regionali
e locali di gestire in proprio i servizi pubblici risultano
costituzionalmente illegittime e lesive della potestà legislativa
regionale nella materia. E ciò, perchè «un problema di tutela della
concorrenza può iniziare solo dopo che è stata presa la decisione
di gestire il servizio attraverso il mercato, anzichè in proprio. Al
contrario, la decisione di mantenere il servizio nell'ambito della
propria organizzazione diretta, o della propria organizzazione in
house, non restringe e non altera in alcun modo la concorrenza».
In relazione ad altri eventuali titoli di competenza statale, la
ricorrente osserva, innanzitutto, che «la disciplina in esame non
appare riferibile alla competenza legislativa statale in tema di
"determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali" perchè riguarda precipuamente servizi di
rilevanza economica e comunque non attiene alla determinazione di
livelli essenziali». Rileva, poi, che, in base alla giurisprudenza
costituzionale, l'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. non può
essere invocato in relazione alle modalità di affidamento dei
servizi locali. In particolare, il fatto che nella sentenza della
Corte costituzionale n. 307 del 2009, si legga che «le competenze
comunali in ordine al servizio idrico sia per ragioni
storico-normative sia per l'evidente essenzialità di questo alla
vita associata delle comunità stabilite nei territori comunali
devono essere considerate quali funzioni fondamentali degli enti
locali» confermerebbe che, data l'importanza del servizio idrico, lo
Stato non può vietare all'ente di svolgerlo direttamente,
costringendolo ad affidarlo a terzi.
Con riferimento al censurato comma 4, la ricorrente aggiunge che
la sua illegittimità costituzionale consegue logicamente a quella
dei precedenti commi 2 e 3. Detto comma, infatti, richiede uno
speciale parere per l'adozione della gestione diretta del servizio
mediante la propria organizzazione o in house; parere che «si può
giustificare soltanto come forma di garanzia della "eccezionalita'"
della gestione in house e della fondatezza delle specifiche ragioni
della scelta, ma che [...] non ha più senso nè ragionevolezza una
volta che si riconosca il diritto dell'amministrazione di gestire in
proprio il Servizio».
In conclusione, le disposizioni dei commi 2, 3 e 4 impugnati
sono, per la ricorrente, illegittime, perchè, in violazione
dell'art. 117, quarto comma, Cost., limitano la potestà legislativa
regionale di disciplinare il normale svolgimento del servizio
pubblico da parte dell'ente, sottoponendo tale scelta a vincoli sia
sostanziali (le «peculiari caratteristiche economiche, sociali,
ambientali e geomorfologiche del contesto territoriale di
riferimento») che procedurali (l'onere di trasmettere una relazione
contenente gli esiti della predetta verifica all'Autorità garante
della concorrenza e del mercato e alle autorità di regolazione del
settore).
7.1.1.2. - La ricorrente lamenta anche che le stesse disposizioni
violano l'art. 118, primo e secondo comma, Cost., perchè - vietando
lo svolgimento diretto del servizio idrico - vanificano «la norma che
assegna, preferibilmente, le funzioni amministrative ai comuni (il
servizio idrico virtualmente rimane di spettanza dei comuni ma in
concreto viene assegnato ad altri soggetti; inoltre, la norma
impugnata toglie ai comuni una parte essenziale della funzione, cioè
la possibilità di scegliere la forma di gestione più adeguata)».
Inoltre, svuotano il principio di sussidiarietà, perchè si pongono
in contrasto con il principio secondo cui «i comuni "sono titolari di
funzioni amministrative proprie" (il servizio idrico, essendo una
funzione fondamentale, rientra tra le funzioni "proprie" di cui
all'art. 118, comma 2)».
La ricorrente sostiene di essere legittimata a far valere la
lesione delle competenze amministrative degli enti locali anche
indipendentemente dalla prospettazione della violazione della
competenza legislativa regionale, perchè le competenze comunali sono
strettamente connesse con la competenza legislativa regionale in
materia di servizi pubblici e di organizzazione degli enti locali.
7.1.1.3. - La difesa regionale lamenta, poi, che i censurati
commi 2, 3 e 4 dell'art. 23-bis violano l'art. 117, primo comma,
Cost., in quanto contrastano con la Carta europea dell'autonomia
locale di cui alla legge 30 dicembre 1989, n. 439 (Ratifica ed
esecuzione della convenzione europea relativa alla Carta europea
dell'autonomia locale, firmata a Strasburgo il 15 ottobre 1985).
Sarebbero, in particolare, violate le seguenti disposizioni della
Carta: a) l'art. 3, comma 1, secondo cui «per autonomia locale,
s'intende il diritto e la capacità effettiva, per le collettività
locali, di regolamentare ed amministrare nell'ambito della legge,
sotto la loro responsabilità, e a favore delle popolazioni, una
parte importante di affari pubblici»; b) l'art. 4, comma 2, secondo
cui «le collettività locali hanno, nell'ambito della legge, ogni
più ampia facoltà di prendere iniziative proprie per qualsiasi
questione che non esuli dalla loro competenza o sia assegnata ad
un'altra autorita'»; c) l'art. 4, comma 4, secondo cui «le competenze
affidate alle collettività locali devono di regola essere complete
ed integrali».
Ad avviso della ricorrente, una volta che si riconosca che il
servizio idrico è parte delle funzioni fondamentali dei Comuni,
«sembra evidente che solo ad essi spetta la decisione sul migliore
modo di organizzarlo. La loro autonomia potrà essere limitata sul
versante del dimensionamento del servizio per assicurare una
distribuzione efficiente, e dunque sulla eventuale necessità di una
gestione associativa della risorsa idrica, ma non si vede come possa
risultare legittimo privarli o comunque configurare come eccezionale
e soggetta a specifici aggravi procedimentali la scelta di assumere
essi stessi la responsabilità della gestione diretta del servizio».
Nè a tale assunto potrebbe opporsi - per la stessa ricorrente -
che le norme impugnate non incidono sulla spettanza delle funzioni ma
solo sulle forme di gestione. Infatti, «quando la disciplina delle
forme di gestione arriva ad impedire la gestione diretta del servizio
idrico, non si può negare un'incidenza sulla spettanza concreta
della funzione».
La ricorrente sostiene di essere legittimata a far valere la
violazione della Carta europea dell'autonomia locale, «perchè la
lesione delle competenze comunali è strettamente connessa alla
violazione della competenza legislativa regionale in materia di
servizi pubblici e di organizzazione degli enti locali».
7.1.1.4. - In subordine, per il caso in cui «fosse ritenuta
legittima l'imposizione di un regime "ordinario" di affidamento del
servizio all'esterno e la limitazione a casi eccezionali di forme di
gestione non concorrenziali», la Regione censura - in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera e), e quarto comma, Cost. - il
comma 2, lettera b), del nuovo art. 23-bis, «nella parte in cui
regola in dettaglio l'affidamento del servizio alla società mista,
imponendo una partecipazione minima del 40% del socio privato e
l'attribuzione al socio di specifici compiti operativi connessi alla
gestione del servizio».
Lamenta la ricorrente che tale disposizione viola il criterio di
proporzionalità che deve guidare la tutela della concorrenza,
invadendo il campo riservato alla potestà legislativa regionale in
materia di servizi pubblici. E ciò, perchè detta disposizione pone
ulteriori vincoli alla potestà legislativa regionale, senza che essi
risultino funzionali ad una maggiore promozione della concorrenza,
della quale potrebbero persino risultare limitativi. Infatti -
prosegue la difesa regionale - «sono gli stessi privati che
potrebbero non avere interesse ad acquistare, un pacchetto di azioni
significativo (almeno il 40%) e presumibilmente di notevole impegno
economico (e che tuttavia non garantisce affatto il controllo sulla
societa'), per avere in cambio [...] solo singoli e specifici compiti
operativi e non l'intera gestione (a volte, unica condizione per
poter rientrare degli investimenti fatti per "comprare" la qualifica
di socio). E per altro verso, in senso contrario, in alcuni casi la
situazione gestionale concretamente esistente potrebbe rendere
preferibile in termini di efficienza una privatizzazione attraverso
la selezione di un socio privato mero finanziatore, al quale non
affidare alcun compito operativo».
7.1.1.5. - Sempre in via subordinata, «qualora fosse ritenuta
legittima l'imposizione di un regime "ordinario" di affidamento del
servizio all'esterno e la limitazione a casi eccezionali di forme di
gestione non concorrenziali», la Regione censura - con implicito
riferimento all'art. 117, quarto comma, Cost. - il comma 3 dell'art.
23-bis, nella parte in cui regola le forme di affidamento non
competitive, perchè esso «invece di rinviare alle forme di gestione
diretta previste dalla legislazione regionale o, in mancanza, scelte
dagli enti locali, regola direttamente anche tale caso, imponendo la
gestione in house ed escludendo la gestione in proprio da parte
dell'ente locale o la gestione tramite azienda speciale». Appare
infatti evidente - per la ricorrente - che, nel momento in cui non si
attiva la procedura competitiva, è escluso che lo Stato possa
invocare la propria competenza in materia di tutela della concorrenza
per disciplinare le forme di gestione non competitive, che ricadono,
invece, nella competenza regionale piena in materia di servizi
pubblici e di organizzazione degli enti locali.
7.1.2. - È censurato, in secondo luogo - in riferimento agli
artt. 117, primo e quarto comma, Cost. - il comma 8 del novellato
art. 23-bis del d.l. n. 112 del 2008, il quale regola il «regime
transitorio degli affidamenti non conformi a quanto stabilito ai
commi 2 e 3, prevedendo, in particolare: nella lettera a), le
modalità di cessazione delle gestioni in house in essere; nelle
lettere b) e c), il regime transitorio delle gestioni affidate
direttamente a società miste; nella lettera d), le modalità di
cessazione degli affidamenti diretti a società a partecipazione
pubblica.
7.1.2.1. - La Regione lamenta, innanzitutto, che la disposizione
viola l'art. 117, quarto comma, Cost., per ragioni analoghe a quelle
fatte valere sub 7.1.1.1.
Aggiunge la ricorrente che la privatizzazione prevista dalla
norma censurata non è riconducibile alla materia della tutela della
concorrenza e «non ricade in specifiche competenze nè della
Comunità europea, nè dello Stato: nè, d'altronde, è una vera
materia, trattandosi invece di una modalità di gestione di un bene,
servizio o attività. Inoltre, trattandosi di un trasferimento ai
privati di risorse costituite a spese della collettività, è un
processo che va attentamente valutato in termini di benefici di
ritorno alla collettività stessa. Essa, dunque, si giustifica
soltanto là dove l'ingresso del privato sia una garanzia di maggiore
efficienza della gestione del bene privatizzato». Infatti - sempre
secondo la difesa regionale - lo Stato può legiferare solo: «a) per
assicurare la concorrenza là dove l'ente competente decida di aprire
il servizio ai privati; b) per assicurare i livelli essenziali delle
prestazioni; c) ponendo norme di principio sul coordinamento
finanziario, là dove si tratti di limitare il costo dei servizi
rispetto al bilancio pubblico».
A fronte di ciò, le norme sul superamento della gestione
pubblica dei servizi sarebbero, in chiave meramente ideologica,
«orientate a favorire un ingiustificabile processo di "svendita"
(trattandosi di vendita obbligatoria e quindi fuori dalle condizioni
di mercato) del patrimonio pubblico capitalizzato nel valore delle
società pubbliche che hanno avuto in affidamento i servizi, senza
alcuna valutazione delle conseguenze che questo processo avrebbe
sulla qualità dei servizi».
7.1.2.2. - La ricorrente lamenta, infine, che il censurato comma
8 dell'art. 23-bis viola, per le ragioni già esposte in relazione ai
precedenti commi 2, 3 e 4: a) l'art. 117, primo comma, Cost., «per
contrasto con la Carta europea dell'autonomia locale»; b) l'art. 117,
secondo comma, Cost., «per erronea interpretazione dei confini dei
poteri statali ivi previsti»; c) l'art. 117, quarto comma, Cost.,
«per violazione della potestà legislativa regionale piena in materia
di servizi locali e organizzazione degli enti locali»; d) l'art. 118,
primo e secondo comma, Cost., «per violazione del principio di
sussidiarietà e della titolarità comunale di funzioni proprie»; e)
l'art. 119 Cost., sotto il profilo dell'autonomia finanziaria degli
enti locali, perchè «impone ad essi di cedere rilevanti quote delle
società da essi controllate»; f) in subordine, per il caso in cui
«fosse ritenuta legittima l'imposizione di un regime "ordinario" di
affidamento del servizio all'esterno e la limitazione a casi
eccezionali di forme di gestione non concorrenziali», l'art. 117,
secondo comma, lettera e), e quarto comma, Cost., perchè regola nel
dettaglio le quantità, le modalità e i tempi delle cessioni, per le
ragioni già esposte sub 7.1.1.4.
7.2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni proposte siano dichiarate
inammissibili o, comunque, infondate, sulla base di argomentazioni
analoghe a quelle svolte in relazione ai ricorsi n. 6 e n. 10 del
2010 (supra: punti 5.2. e 6.2.).
7.3. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, la
Regione Liguria ha sostanzialmente ribadito quanto già sostenuto nel
ricorso, aggiungendo che, contrariamente a quanto eccepito dalla
difesa dello Stato: a) il ricorso non è generico, perchè la
ricorrente ha chiaramente individuato le competenze legislative che
assume violate; b) il fatto che l'intervento legislativo censurato
abbia carattere macroeconomico non rileva nel caso di specie, perchè
rileverebbe solo se si trattasse di una legge di sostegno economico a
determinati settori produttivi; c) il richiamo degli articoli
2458-2460 cod. civ. non è pertinente, perchè tali norme si
riferiscono a profili specifici del diritto societario che nulla
hanno a che vedere con le disposizioni censurate.
7.4. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha ribadito quanto affermato
nell'atto di costituzione, svolgendo, inoltre, considerazioni
analoghe a quelle svolte in relazione al ricorso n. 10 del 2010
(supra: punto 6.3.).
8. - Con ricorso notificato il 21 gennaio 2010 e depositato il 28
gennaio successivo (r. ric. n. 13 del 2010), la Regione
Emilia-Romagna ha impugnato - in riferimento agli artt. 114, 117,
primo, secondo, quarto e sesto comma, 118 e 119 Cost. - i commi 3,
4-bis, 8, 9 e 10 dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008 -
aggiunto dalla legge di conversione n. 133 del 2008 -, nel testo
modificato dall'art. 15 del decreto-legge n. 135 del 2009,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 166 del 2009.
8.1. - La ricorrente premette che la privatizzazione prevista
dalle disposizioni censurate non è riconducibile alla materia della
tutela della concorrenza e «non ricade in specifiche competenze nè
della Comunità europea, nè dello Stato». Si tratta invece di una
modalità di gestione di un bene, servizio o attività, attraverso un
trasferimento ai privati di risorse costituite a spese della
collettività, da valutarsi in termini di benefici di ritorno alla
collettività stessa. Essa, dunque, si giustifica soltanto là dove
l'ingresso del privato sia una garanzia di maggiore efficienza della
gestione del bene privatizzato. Infatti - sempre secondo la difesa
regionale - lo Stato può legiferare solo: «a) per assicurare la
concorrenza là dove l'ente competente decida di aprire il servizio
ai privati; b) per assicurare i livelli essenziali delle prestazioni;
c) ponendo norme di principio sul coordinamento finanziario, là dove
si tratti di limitare il costo dei servizi rispetto al bilancio
pubblico». A fronte di ciò, le norme sul superamento della gestione
pubblica dei servizi sarebbero meramente ideologiche, in quanto
«orientate a favorire un ingiustificabile processo di "svendita"
(trattandosi di vendita obbligatoria e quindi fuori dalle condizioni
di mercato) del patrimonio pubblico capitalizzato nel valore delle
società pubbliche che hanno avuto in affidamento i servizi, senza
alcuna valutazione delle conseguenze che questo processo avrebbe
sulla qualità dei servizi».
Ad avviso della ricorrente, è evidente il suo interesse ad
impugnare tali disposizioni: «a) su un piano generale onde opporre ad
una visione ideologica, priva di qualsiasi riscontro oggettivo, una
diversa interpretazione degli interessi della propria comunità; b)
sul piano più direttamente giuridico, al fine di poter esplicare la
propria competenza legislativa in materia di servizi pubblici, che è
lo strumento con cui la Costituzione garantisce la sua autonomia
politica».
La ricorrente procede poi ad analizzare i precedenti
giurisprudenziali costituzionali in tema di servizi pubblici locali,
traendone i seguenti principi: a) l'intervento legislativo statale in
una materia come quella dei servizi pubblici locali, non
espressamente prevista nell'art. 117 Cost., si giustifica solo alla
luce della competenza esclusiva che lo Stato ha in materia di «tutela
della concorrenza», la quale, stante la sua trasversalità, può
abbracciare qualsiasi attività economica (sentenza n. 272 del 2004);
b) tuttavia, l'ambito di operatività della competenza in materia di
«tutela della concorrenza» è definito anche attraverso il rispetto
del principio di proporzionalità e adeguatezza, nel senso che
l'intervento legislativo statale non può essere talmente dettagliato
da escludere qualsiasi possibilità di regolazione da parte della
Regione (sentenza n. 272 del 2004); c) sono costituzionalmente
illegittime sia le disposizioni statali dirette a disciplinare i
servizi pubblici locali privi di rilevanza economica, sia le
disposizioni dirette a disciplinare aspetti dei servizi pubblici
locali di rilievo economico, ma con esasperato taglio applicativo e
di dettaglio (sentenza n. 272 del 2004); d) la disciplina statale
sulle modalità di affidamento dei servizi pubblici a rilevanza
economica è costituzionalmente legittima, in quanto riconducibile
alla materia della tutela della concorrenza (sentenza n. 307 del
2009); e) le competenze comunali in ordine al servizio idrico, sia
per ragioni storico-normative, sia per l'evidente essenzialità di
questo per la vita associata delle comunità stabilite nei territori
comunali, devono essere considerate quali funzioni fondamentali degli
enti locali, la cui disciplina è stata affidata alla competenza
esclusiva dello Stato dal novellato art. 117 Cost.; ciò non toglie,
ovviamente, che la competenza in materia di servizi pubblici locali
resti una competenza regionale, la quale risulta in un certo senso
limitata dalla competenza statale suddetta, ma può continuare ad
essere esercitata negli altri settori, nonchè in quello dei servizi
fondamentali, purchè non sia in contrasto con quanto stabilito dalle
leggi statali (sentenza n. 307 del 2009).
8.1.1. - È censurato, in primo luogo - in riferimento agli artt.
114, 117, primo, secondo e quarto comma, e 118 Cost. - il comma 3 del
novellato art. 23-bis del d.l. n. 112 del 2008, il quale ammette la
modalità di affidamento del servizio direttamente a società in
house solo in via eccezionale.
La ricorrente prospetta questioni analoghe a quelle prospettate
dalla Regione Liguria nel ricorso n. 13 del 2010 in relazione alla
stessa disposizione (supra: punti 7.1.1.1. e 7.1.1.2).
Con particolare riferimento al parametro dell'art. 114 Cost., la
ricorrente precisa che la norma impugnata viola l'autonomia
organizzativa degli enti locali, quanto al miglior soddisfacimento
dei servizi di propria titolarità.
8.1.2. - È censurato, in secondo luogo - in riferimento all'art.
117, sesto comma, Cost. - il comma 4-bis del novellato art. 23-bis
del d.l. n. 112 del 2008, il quale affida al regolamento governativo
di cui al successivo comma 10 il compito di individuare una soglia
oltre la quale l'affidamento di un servizio pubblico locale in forma
derogatoria (ossia a società in house), per assenza in concreto di
un mercato di riferimento, deve essere assoggettato alla funzione
consultiva e di verifica svolta dall'Autorità garante della
concorrenza e del mercato.
La Regione ritiene che le determinazioni relative a tale soglia
non possano che essere assunte in sede regionale, entro limiti
fissati direttamente dalla legge statale, trattandosi di determinare
un livello di efficienza del servizio, che solo a livello regionale
può essere concretamente e correttamente apprezzato. Lamenta,
perciò, che è illegittimo spostare sulla fonte regolamentare parte
di tale disciplina, in violazione dell'evocato art. 117, sesto comma,
Cost., che consente al Governo di intervenire con fonti secondarie
solo in materie di esclusiva competenza statale. Tale non sarebbe la
fissazione della soglia in questione, perchè «non risponde ad alcuna
logica affermare che la rilevanza o meno dell'affidamento dipenda da
un valore economico».
Osserva la stessa Regione che la soglia in questione «è stata
fissata, stando allo schema di regolamento approvato dal Consiglio
dei Ministri in data 17 dicembre 2009, nel valore economico del
servizio oggetto dell'affidamento superiore a 200.000,00 €, (mentre
è comunque richiesto il parere a prescindere dal valore economico
del servizio qualora la popolazione interessata sia superiore a
50.000 abitanti)». Si tratta - prosegue la difesa regionale - di un
limite che è espressione di un apprezzamento ex ante del tutto
forfettario che non è collegato ad alcun livello di efficienza del
servizio, «nè appare uno strumento in grado di fissare la
appropriatezza, la qualità, il controllo e il rispetto dei parametri
della concorrenza e, quindi, il grado di concorrenzialita'». Sempre
secondo la ricorrente, la conseguenza negativa di tale disciplina
consiste nel fatto che «gli enti locali, accertata in concreto
l'assenza di un mercato di riferimento, se riusciranno a contenere
l'affidamento al di sotto della soglia regolamentare, potranno
tranquillamente evitare la gara e gestire in house il servizio, senza
che nessuna autorità tecnica possa valutare la sussistenza dei
requisiti legittimanti la deroga».
8.1.3. - Sono censurati, in terzo luogo - «per violazione degli
artt. 114, 118, 117, commi 1, 2 e 4, e 119 Cost., nonchè del
principio di tutela dell'affidamento connesso alla responsabilità
regionale» - i commi 8 e 9 del novellato art. 23-bis del d.l. n. 112
del 2008, i quali disciplinano il regime transitorio per gli
affidamenti in atto dei servizi pubblici locali di rilievo economico.
8.1.3.1. - In particolare, la ricorrente sostiene che il
censurato comma 8 è solo apparentemente una norma a favore della
concorrenza, perchè «in realtà essa introduce disposizioni più
rigide della normativa comunitaria di cui si afferma l'attuazione»,
incidendo pregiudizialmente nell'ambito degli investimenti, rispetto
al quale la Regione ha sempre avuto un ruolo fondamentale.
Al di là della violazione del principio di uguaglianza e di
libertà di iniziativa economica - che riguarda più propriamente gli
operatori economici che hanno fatto affidamento su una certa durata
della gestione del servizio affidato - ciò che rileva in questa sede
per la Regione ricorrente è la circostanza che tale disposizione
incide sull'assetto del sistema regionale degli affidamenti, ledendo
il ruolo della Regione, anche di tipo legislativo, nel definire la
durata degli affidamenti medesimi.
Vi sarebbe, quindi, una lesione della disciplina legislativa
legittimamente stabilita dalla Regione in base ai suoi livelli di
competenza (violazione dell'art. 117, quarto comma, Cost.) e della
responsabilità della Regione nei confronti del variegato panorama
delle società pubbliche o semi pubbliche affidatarie dei servizi
pubblici, che a tale assetto si sono correttamente attenute.
8.1.3.2. - Per la ricorrente, la disposizione viola inoltre
l'art.117, primo comma, Cost., perchè «nel diritto comunitario il
modello organizzativo dell'autoproduzione dei servizi attraverso
affidamenti in house è stato ritenuto in linea con i principi del
Trattato, tra cui, come noto, vi è quello della tutela e promozione
della concorrenza». La Regione svolge sul punto argomentazioni
analoghe a quelle svolte nel ricorso n. 12 del 2010 e sopra riportate
ai punti: 7.1.1.4., 7.1.1.5. e 7.1.2.1.
8.1.3.3. - La Regione lamenta, poi, che il comma 8 impugnato
contrasta con «il principio di pluralismo paritario istituzionale, in
violazione degli artt. 114 e 118 Cost». e ciò, perchè la nuova
disciplina sarebbe così rigida da annullare qualsiasi autonomia
esercitabile in materia.
Sarebbe perciò violato il principio fondamentale di
sussidiarietà, «che richiede [...] una valutazione in concreto della
situazione locale (che può enormemente variare da un ambito ottimale
all'altro), anche per verificare le specifiche condizioni di mercato
in cui si svolge il servizio e in cui si "privatizza" il patrimonio
pubblico».
8.1.3.4. - Si lamenta, ancora, che il censurato comma 8 contrasta
con l'art. 119, sesto comma, Cost., secondo cui «i Comuni, le
Province le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i
principi generali determinati dalla legge dello Stato».
Per la ricorrente, le ragioni del dedotto contrasto stanno nel
fatto che le disposizioni censurate impongono «alle Amministrazioni
pubbliche di liberarsi di una quota del proprio patrimonio societario
a prescindere dalla convenienza economica dell'operazione, e quindi
dalla considerazione in concreto del tempo, delle modalità, della
quantità, valutazioni indispensabili ad evitare che si produca una
svendita coatta di capitali pubblici». Per come è strutturata la
norma - prosegue la difesa regionale - «non c'è alcuna possibilità
di realizzare un ritorno economico che equilibri il depauperamento,
obbligato per legge, del patrimonio della collettività, e si
determina un indebolimento finanziario della governance pubblica
senza adeguata giustificazione e idonee contromisure, con evidente
violazione della norma costituzionale sull'autonomia finanziaria di
Regioni e Comuni che, per tali finalità costituzionalmente
riconosciute, ha espressamente ad essi attribuito un proprio
patrimonio, il quale non può essere inciso per finalità
contrastanti con la sua stessa conservazione ed ottimale gestione».
8.1.3.5. - Quanto al comma 9 dell'art. 23-bis - il quale
stabilisce che le società che, in Italia o all'estero, gestiscono
servizi pubblici locali in virtù di affidamento diretto, di una
procedura non ad evidenza pubblica ovvero ai sensi del comma 2,
lettera b), nonchè i soggetti cui è affidata la gestione delle
reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali degli enti
locali, qualora separata dall'attività di erogazione dei servizi,
non possono acquisire la gestione di servizi ulteriori - la Regione
sostiene che esso contrasta: a) con l'art. 117, primo comma, Cost.,
perchè il diritto comunitario prevede che le società in house sia
tenuta a svolgere a favore degli enti di riferimento solo l'attività
prevalente, ben potendo destinare l'attività residua anche al
mercato, mentre «la norma in questione trasforma il concetto di
"prevalenza" dell'attività in "attività esclusiva"»; b) con l'art.
117, quarto comma, Cost., perchè reca interventi irragionevoli e non
proporzionali agli scopi di tutela della concorrenza prefissati.
In particolare, quanto a quest'ultima questione, la ricorrente
lamenta che è irragionevole estendere le conseguenze limitative
degli affidamenti diretti anche alle società miste costituite ai
sensi del comma 2, lettera b), dell'art. 23-bis, considerato che, per
volontà dello stesso legislatore, tale modello di gestione è stato
equiparato a quello dell'esternalizzazione, nella comune categoria
delle formule ordinarie di organizzazione dei servizi pubblici locali
di rilievo economico. Non vi sarebbe, poi, ragionevole motivo «nella
scelta legislativa di escludere da tale regime limitativo, invece, le
società quotate e di prevedere una specie di moratoria con
riferimento alla partecipazione alle cc.dd. prime gare». Un ulteriore
elemento di irragionevolezza starebbe nel fatto che la disposizione
non riguarda solo il gestore del servizio, «ma anche i soggetti
societari ad esso collegati e da esso controllati, i quali conservano
in ogni caso una loro autonomia soggettiva e ben potrebbero operare
in altri mercati». Conclude la ricorrente che «obiettivamente la
portata della disposizione appare un pò eccessiva e non
proporzionata alla tutela della concorrenza: primo, perchè, un
vincolo di azione ad una società non è di per se stesso elemento
atto a garantire la concorrenza; secondo, perchè vale solo per le
imprese pubbliche o semi-pubbliche, ma non per quelle private, ben
potendosi verificare in concreto affidamenti di servizi a privati non
preceduti da gara (come dimostra l'esperienza, giustificabili per
ragioni di emergenza, ad esempio, nel campo dei servizi ambientali)».
8.1.4. - La Regione censura, in quarto luogo, il comma 10
dell'art 23-bis del d.l. n. 112 del 2008, per violazione dell'art.
117, secondo e quarto comma, Cost., sotto il profilo della mancanza
in capo allo Stato di un titolo di competenza in materia, per motivi
analoghi a quelli già espressi dalla stessa Regione nel ricorso n.
69 del 2008 avverso la previgente formulazione della disposizione.
8.2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni proposte siano dichiarate
inammissibili e, comunque, infondate, sulla base di argomentazioni
analoghe a quelle svolte in relazione ai ricorsi n. 6, n. 10 e n. 12
del 2010 (supra: punti 5.2., 6.2., 7.2.).
8.3. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, la
Regione Emilia-Romagna ha sostanzialmente ribadito quanto già
sostenuto nel ricorso, insistendo nelle conclusioni già rassegnate.
8.4. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha ribadito quanto affermato
nell'atto di costituzione, svolgendo, inoltre, considerazione
analoghe a quelle svolte in relazione ai ricorsi n. 10 e n. 12 del
2010 (supra: punti 6.3. e 7.4.).
9. - Con ricorso notificato il 21 gennaio 2010 e depositato il 28
gennaio successivo (r. ric. n. 14 del 2010), la Regione Umbria ha
impugnato, in riferimento agli artt. 117, primo, secondo, e quarto
comma, 118, primo e secondo comma, e 119 Cost., i commi 2, 3, 4 e 8
dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008 - aggiunto dalla
legge di conversione n. 133 del 2008 -, nel testo modificato
dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge n. 135 del 2009, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 166 del 2009.
9.1. - La Regione − premesso che l' art. 8 della legge reg. 5
dicembre 1997, n. 43 (Norme in attuazione della legge 5 gennaio 1994,
n. 36, recante disposizioni in materia di risorse idriche) consente,
contrariamente alla normativa censurata, la gestione in house dei
servizi pubblici − pone questioni analoghe a quelle poste dalla
Regione Liguria con il ricorso n. 12 del 2010 (supra: punto 7. e
seguenti).
9.2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni proposte siano dichiarate
inammissibili e, comunque, infondate, sulla base di argomentazioni
analoghe a quelle svolte in relazione ai ricorsi n. 6, n. 10, n. 12 e
n. 13 del 2010 (supra: punti 5.2., 6.2., 7.2. e 8.2.).
9.3. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, la
Regione Umbria ha sostanzialmente ribadito quanto già sostenuto nel
ricorso, aggiungendo considerazioni analoghe a quelle svolte dalla
Regione Liguria nella memoria depositata in prossimità dell'udienza
nel giudizio r. ric. n. 12 del 2010 (supra: punto 7.3.).
9.4. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha ribadito quanto affermato
nell'atto di costituzione, svolgendo, inoltre, considerazioni
analoghe a quelle svolte in relazione ai ricorsi n. 10, n. 12 e n. 13
del 2010 (supra: punti 6.3., 7.4. e 8.4.).
10. - Con ricorso notificato il 22 gennaio 2010 e depositato il
29 gennaio successivo (r. ric. n. 15 del 2010), la Regione Marche ha
impugnato, in riferimento agli artt. 117, primo, quarto e sesto
comma, e 119, sesto comma, Cost., i commi 2, 3, 4 e 8 dell'art.
23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008, nel testo modificato
dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge n. 135 del 2009, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 166 del 2009, nonchè il comma
1-ter dell'art. 15 dello stesso d.l. n. 135 del 2009, nella parte in
cui tali disposizioni si applicano al servizio idrico integrato.
10.1. - La Regione osserva preliminarmente che il servizio idrico
integrato è disciplinato sia da disposizioni già presenti nel
previgente testo dell'art. 23-bis, sia da disposizioni introdotte in
tale articolo dall'art. 15 del d.l. n. 135 del 2009.
Quanto alle prime, fa riferimento: a) all'art. 23-bis, comma 10,
lettera d), ai sensi del quale il Governo era incaricato di adottare
uno o più regolamenti di delegificazione al fine di «armonizzare la
nuova disciplina e quella di settore applicabile ai diversi servizi
pubblici locali, individuando le norme applicabili in via generale
per l'affidamento di tutti i servizi pubblici locali di rilevanza
economica in materia di rifiuti, trasporti, energia elettrica e gas,
nonchè in materia di acqua»; b) all'art. 23-bis, comma 10, lett. e)
− disposizione, quest'ultima, non più vigente − in forza del quale,
sempre mediante regolamento governativo, si doveva procedere a
«disciplinare, per i settori diversi da quello idrico, fermo restando
il limite massimo stabilito dall'ordinamento di ciascun settore per
la cessazione degli affidamenti effettuati con procedure diverse
dall'evidenza pubblica o da quella di cui al comma 3, la fase
transitoria, ai fini del progressivo allineamento delle gestioni in
essere alle disposizioni di cui al presente articolo, prevedendo
tempi differenziati e che gli affidamenti diretti in essere debbano
cessare alla scadenza, con esclusione di ogni proroga o rinnovo».
Quanto alle seconde, la ricorrente richiama, in particolare, il
censurato comma 1-ter dell'art. 15 del d.l. n. 135 del 2009, il quale
prevede che «Tutte le forme di affidamento della gestione del
servizio idrico integrato di cui all'articolo 23-bis del citato
decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 133 del 2008, devono avvenire nel rispetto dei principi di
autonomia gestionale del soggetto gestore e di piena ed esclusiva
proprietà pubblica delle risorse idriche, il cui governo spetta
esclusivamente alle istituzioni pubbliche, in particolare in ordine
alla qualità e prezzo del servizio, in conformità a quanto previsto
dal decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, garantendo il diritto
alla universalità ed accessibilità del servizio».
10.1.1. - Sono censurati, in primo luogo, i commi 2, 3 e 4
dell'art. 23-bis del d.l. n. 112 del 2008 e l'art. 15, comma 1-ter,
del d.l. n. 135 del 2009, per violazione dell'art. 117, sesto comma,
Cost., il quale attribuisce agli enti locali territoriali la potestà
regolamentare «in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello
svolgimento delle funzioni loro attribuite».
La ricorrente - rilevato che, secondo la disciplina impugnata, i
servizi pubblici locali che abbiano rilevanza economica possono
essere affidati in house solo in ipotesi eccezionali - lamenta che il
comma 1-ter dell'art. 15 del d.l. n. 135 del 2009 stabilisce
obbligatoriamente che per la gestione del servizio idrico integrato
sia scelta una delle forme di affidamento di cui al nuovo art. 23-bis
del d.l. n. 112 del 2008. Secondo la ricorrente, la legge statale non
può imporre, in via generale e astratta, ed in modo del tutto
inderogabile, la configurazione del servizio idrico integrato quale
«servizio pubblico locale avente rilevanza economica», con il
conseguente obbligo per gli enti titolari della funzione di
conformare scopi, obiettivi e missioni del servizio in questione al
perseguimento della rimuneratività del capitale investito o comunque
della redditività per il soggetto gestore, escludendo la
possibilità di qualificare il servizio come «servizio pubblico
locale non avente rilevanza economica».
La stessa ricorrente si sofferma, poi, sul problema della
qualificazione di un servizio pubblico locale come «avente rilevanza
economica», ovvero come «non avente rilevanza economica».
A tale proposito - sempre per la Regione - va premesso che, come
hanno evidenziato con ampiezza di argomentazioni sia la dottrina che
la giurisprudenza amministrativa, la nozione di «servizio a rilevanza
economica» non può essere intesa quale nozione volta a tracciare una
volta per tutte una linea discretiva tra diversi tipi di attività,
alla luce di una supposta «natura ontologica» della medesima. E ciò,
perchè la distinzione è soltanto una «conseguenza del modello
gestionale scelto dall'amministrazione per la sua organizzazione». La
nozione di «attività economica» dovrebbe essere ricostruita alla
luce dell'art. 2082 cod. civ., ai sensi del quale «è imprenditore
chi esercita professionalmente un'attività economica organizzata al
fine della produzione o dello scambio di beni o servizi», con la
conseguenza che il carattere dell'economicità è riferibile solo a
quelle attività in grado di essere condotte in modo da produrre
degli utili e in ultima analisi l'autosufficienza nel mercato, mentre
la rilevanza economica andrebbe esclusa per quei servizi per i quali
l'amministrazione intende assicurare la copertura dei costi
ricorrendo alla fiscalità generale ovvero applicando prezzi
politici. Tale sarebbe anche l'orientamento della giurisprudenza
amministrativa − secondo cui debbono considerarsi privi di rilevanza
economica i servizi caratterizzati «dall'assenza di uno scopo
precipuamente lucrativo, dalla mancanza di assunzione del rischio
economico connesso alla specifica attività, nonchè dalla presenza
di eventuali finanziamenti pubblici» − e della giurisprudenza
costituzionale, secondo cui i servizi pubblici locali sono dotati, o,
al contrario, privi di rilevanza economica, «in relazione al soggetto
erogatore, ai caratteri ed alle modalità della prestazione, ai
destinatari» (sentenza n. 272 del 2004).
In conclusione, per la difesa regionale, la qualificazione di un
servizio pubblico come servizio dotato o non dotato di rilevanza
economica non deriva dai caratteri «naturali», intrinseci al singolo
servizio; si tratta, invece, di una mera conseguenza della
valutazione schiettamente politica che l'organo o ente titolare del
servizio ha effettuato sulle modalità con le quali esso debba essere
organizzato e gestito.
Alla rilevanza economica del servizio - prosegue la Regione -
consegue, nell'ambito dell'ordinamento costituzionale italiano, la
soggezione alle regole poste dallo Stato in funzione della «tutela
della concorrenza», ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost., semprechè esse siano state legittimamente dettate, nel
rispetto dei principi di adeguatezza e proporzionalità in relazione
ai fini pro concorrenziali concretamente perseguiti.
In tale quadro, il censurato comma 1-ter dell'art. 15 del d.l. n.
135 del 2009 rende obbligatoria - come visto - la qualificazione del
servizio idrico integrato come servizio «avente rilevanza economica»
e, conseguentemente, il suo affidamento mediante le forme previste
dal vigente testo dell'art. 23-bis del d.l. n. 112 del 2008 e, così
facendo, viola l'evocato art. 117, sesto comma, Cost., in base al
quale tale qualificazione dovrebbe spettare alla potestà
regolamentare degli enti locali e non al legislatore statale. Il
regime giuridico di tale potestà sarebbe stato chiarito dalla
sentenza della Corte costituzionale n. 246 del 2006, secondo cui, «se
il legislatore regionale nell'ambito delle proprie materie
legislative dispone discrezionalmente delle attribuzioni di funzioni
amministrative agli enti locali, ulteriori rispetto alle loro
funzioni fondamentali, anche in considerazione dei principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza di cui al primo comma
dell'art. 118 della Costituzione», tuttavia «non può contestualmente
pretendere di affidare ad un organo della Regione − neppure in via
suppletiva − la potestà regolamentare propria dei Comuni o delle
Province in riferimento a quanto attribuito loro dalla legge
regionale medesima». Secondo la ricorrente, tale orientamento deve
essere inteso nel senso che il legislatore può, nell'esercizio della
propria discrezionalità legislativa, determinarsi circa
l'attribuzione o meno agli enti locali di una determinata funzione
amministrativa; ma, una volta che si sia determinato nel senso
dell'affidamento ad uno di questi enti della funzione in
considerazione, sorge a beneficio della potestà regolamentare
dell'ente locale un ambito intangibile e incomprimibile - concernente
la disciplina degli aspetti organizzativi e delle modalità di
svolgimento della funzione - opponibile anche alla stessa fonte
legislativa. Nel caso di specie, la normativa vigente affida la cura
del servizio idrico integrato a quella particolare «struttura dotata
di personalità giuridica costituita in ciascun ambito territoriale
ottimale delimitato dalla competente regione» che è l'Autorità
d'ambito, «alla quale gli enti locali partecipano obbligatoriamente
ed alla quale è trasferito l'esercizio delle competenze ad essi
spettanti in materia di gestione delle risorse idriche, ivi compresa
la programmazione delle infrastrutture idriche» (art. 148, comma 1,
del d.lgs. n. 152 del 2006). Ne consegue, per la difesa regionale,
che «quell'area incomprimibile di formazione regolamentare
concernente il servizio idrico integrato non possa che essere
ricondotta alla titolarità congiunta degli enti locali che
obbligatoriamente fanno parte dell'Autorità d'ambito e come la
suddetta area incomprimibile di potestà normativa ricomprenda
precisamente la decisione circa la conformazione del servizio quale
dotato ovvero non dotato di rilevanza economica».
Tale essendo il quadro complessivo delle competenze, la materia
dei servizi pubblici locali rientrerebbe nell'ambito della potestà
legislativa residuale affidata alle Regioni dall'art. 117, quarto
comma, Cost., con due limiti: il primo, rappresentato dalla potestà
legislativa statale nell'ambito della materia di competenza esclusiva
della tutela della concorrenza; il secondo, rappresentato
dall'impossibilità di violare la riserva che questa disposizione
pone a beneficio della potestà regolamentare degli enti locali, cui
è congiuntamente affidato il servizio per il tramite dell'Autorità
d'ambito, in riferimento al suo svolgimento e alla sua
organizzazione.
Ad avviso della ricorrente, si deve, inoltre, escludere la
possibilità che le disposizioni legislative impugnate siano
riconducibili alla competenza statale concernente le «funzioni
fondamentali» di Comuni, Province e Città metropolitane, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. E ciò, per le
seguenti ragioni: a) le funzioni fondamentali non sono quelle
amministrativo-gestionali in senso proprio, consistenti nella
concreta cura di interessi, ma solo quelle in cui si esprimono la
potestà statutaria, la potestà regolamentare e la potestà
amministrativa a carattere ordinamentale, concernente le funzioni
essenziali che attengono alla vita stessa e al governo dell'ente; b)
secondo il principio di differenziazione, di cui all'art. 118 Cost.,
la valutazione di adeguatezza rispetto allo svolgimento della
funzione che sorregge il principio di sussidiarietà deve tener conto
delle differenze concrete che sussistono tra enti della medesima
categoria, con la conseguenza che, nella allocazione delle funzioni
amministrative, «la legge regionale o statale, competente per
materia, dovrebbe compiere una valutazione di
adeguatezza-inadeguatezza differente per enti con caratteristiche
differenti pur se del medesimo tipo, ad esempio, ritenendo adeguati
allo svolgimento della funzione i Comuni con più di x abitanti, ed
inadeguati i Comuni con x o meno di x abitanti»; c) il principio di
differenziazione altro non è che una particolare declinazione del
principio di uguaglianza; d) lo Stato è comunque dotato della
competenza ad individuare i «livelli essenziali delle prestazioni», e
inoltre avrebbe a disposizione, in ogni caso, lo strumento del potere
sostitutivo straordinario ex art. 120, secondo comma, Cost., per
garantire l'effettività di questi ultimi; e) la sentenza della Corte
costituzionale n. 307 del 2009 - nella quale si legge che «le
competenze comunali in ordine al servizio idrico [...] devono essere
considerate quali funzioni fondamentali degli enti locali» - precisa
che l'evocazione del parametro di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera p), Cost., deve essere ritenuta «inconferente» rispetto a
norme concernenti «le modalità di affidamento dei servizi pubblici
locali a rilevanza economica», le quali trovano il loro fondamento,
invece, nell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., e ciò in
quanto «la regolamentazione di tali modalità non riguarda un dato
strutturale del servizio nè profili funzionali degli enti locali ad
esso interessati (come, invece, la precedente questione relativa alla
separabilità tra gestione della rete ed erogazione del servizio
idrico), bensì concerne l'assetto competitivo da dare al mercato di
riferimento».
La ricorrente prosegue osservando che gli aspetti del servizio
idrico integrato rilevanti ai fini del riparto di competenze
normative sono almeno tre: a) quello - di competenza dello Stato ex
art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. - connesso all'«assetto
competitivo da dare al mercato di riferimento», ove il servizio
idrico sia strutturato in modo tale da avere rilevanza economica; b)
quello - nel sistema accolto dalla sentenza n. 307 del 2009, di
competenza dello Stato, in forza dell'art. 117, secondo comma,
lettera p), Cost. - inerente ai «profili funzionali degli enti locali
ad esso interessati», tra i quali la «separabilità tra gestione
della rete ed erogazione del servizio idrico»; c) quello - assegnato
dall'art. 117, sesto comma, Cost., alla potestà regolamentare locale
- concernente la strutturazione del servizio come avente o non avente
rilevanza economica.
La ricorrente propone, poi, un'interpretazione adeguatrice delle
disposizioni censurate, nel senso che, ove il comma 1-ter dell'art.
15 del d.l. n. 135 del 2009 si riferisce a «tutte le forme di
affidamento della gestione del servizio idrico integrato di cui
all'articolo 23-bis del citato decreto-legge n. 112 del 2008», norma
che a sua volta si riferisce ai servizi dotati di rilevanza
economica, esso non impone affatto che il servizio idrico integrato
debba per definizione intendersi dotato di rilevanza economica. Il
comma 1-ter potrebbe cioè interpretarsi nel senso che il servizio
idrico integrato è sottoposto alla disciplina dell'art. 23-bis solo
nei casi in cui «gli enti competenti abbiano scelto di organizzarlo
in modo da conferirvi rilevanza economica».
A sostegno della percorribilità di una simile opzione
interpretativa, la Regione deduce un argomento fondato
sull'evoluzione storica della disciplina, rilevando che, prima
dell'entrata in vigore dell'art. 23-bis, la materia dell'affidamento
della gestione del servizio idrico integrato era regolata dall'art.
150 del d.lgs. n. 152 del 2006 mediante rinvii recettizi all'art. 113
del d.lgs. n. 267 del 2000. Da tali rinvii si poteva desumere che il
legislatore imponesse alle Autorità d'ambito territorialmente
competenti la conformazione del servizio idrico integrato
necessariamente come «servizio pubblico a rilevanza economica»,
perchè il citato art. 113 regolava l'affidamento di tale categoria
di servizi. Proprio l'abrogazione del suddetto art. 113 ad opera
dell'art. 23-bis citato avrebbe - a detta della ricorrente - fatto
venire meno tale necessaria conformazione del servizio idrico.
La ricorrente conclude l'illustrazione del primo motivo di
ricorso rilevando, sul piano processuale, che: a) nel giudizio in via
principale, sono ammissibili «questioni interpretative del tipo di
quella qui proposta»; b) sono ammissibili censure «avverso una legge
statale, che invochino quale parametro norme costituzionali poste a
presidio di competenze degli enti locali», per la strettissima
connessione tra competenze regionali e locali, che sussiste nel caso
di specie, perchè «il riconoscimento agli enti locali della
competenza, ex art. 117, sesto comma, Cost., a decidere circa la
conformazione del servizio idrico integrato come servizio avente o
non avente rilevanza economica determina rispettivamente il contrarsi
o il riespandersi dell'ambito di applicazione delle norme regionali
adottate in materia di servizi pubblici locali».
10.1.2. - Per il caso in cui la Corte costituzionale non volesse
accogliere la ricostruzione del servizio idrico integrato come
riconducibile alla potestà regolamentare degli enti locali ex art.
117, sesto comma, Cost., la Regione sostiene che le norme censurate,
«con particolare riferimento alla disciplina dei profili di
configurazione strutturale del servizio idrico integrato», violano
l'art. 117, quarto comma, Cost., il quale attribuisce alle Regioni la
potestà legislativa residuale nella materia dei servizi pubblici
locali.
La ricorrente richiama la giurisprudenza costituzionale che
riconduce la disciplina dei servizi pubblici locali alla competenza
legislativa esclusiva regionale e sottolinea che - come già
osservato - «la qualificazione di un servizio come avente o non
avente rilevanza economica dipende dalle caratteristiche che si
intendano conferire al modo in cui esso è organizzato e gestito»,
con la conseguenza di escludere titoli di competenza dello Stato in
materia. In particolare, dalla citata sentenza della Corte
costituzionale n. 307 del 2009, si desumerebbe che il «dato
strutturale del servizio» ricade nella competenza legislativa
regionale.
10.1.3. - La ricorrente censura, in terzo luogo, le stesse
disposizioni, per violazione dell'art. 117, quarto comma, Cost., il
quale attribuisce alle Regioni la potestà legislativa residuale
nella materia dei servizi pubblici locali.
Sostiene la Regione che la disciplina statale non potrebbe
trovare il suo titolo di legittimazione nell'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., perchè la potestà legislativa statale in materia
di tutela della concorrenza «è riferibile solo alle disposizioni di
carattere generale che disciplinano le modalità di gestione e
l'affidamento dei servizi pubblici locali di "rilevanza economica"» e
«solo le predette disposizioni non possono essere derogate da norme
regionali»; con la conseguenza che non sono censurabili, in
riferimento ai servizi pubblici aventi rilevanza economica, solo ed
esclusivamente tutte quelle norme statali «che garantiscono, in forme
adeguate e proporzionate, la più ampia libertà di concorrenza
nell'ambito di rapporti - come quelli relativi al regime delle gare o
delle modalità di gestione e conferimento dei servizi - i quali per
la loro diretta incidenza sul mercato appaiono più meritevoli di
essere preservati da pratiche anticoncorrenziali».
Secondo la difesa regionale, per valutare se la normativa statale
rispetti il principio di proporzionalità, è necessario accertare se
esista la possibilità di una regolazione diversa e meno invasiva per
l'autonomia regionale, la quale raggiunga i medesimi scopi di tutela
della concorrenza perseguiti con la disciplina oggetto del giudizio.
Nel caso di specie - prosegue la ricorrente - è agevole rendersi
conto che il parametro della proporzionalità della disciplina non è
rispettato, perchè lo standard di tutela garantito dalla normativa
censurata sarebbe ugualmente assicurato da una disciplina meno
invasiva delle competenze regionali, che non contenga una specifica
indicazione delle condizioni che giustificano l'affidamento in house.
In particolare, la Regione osserva che la giurisprudenza comunitaria
ha ritenuto non contrastante con il diritto comunitario, e con
l'esigenza di tutelare la concorrenza, la disciplina nazionale
italiana previgente rispetto a quella oggi in discussione, la quale
non individuava specificamente le ipotesi in cui si doveva
eccezionalmente ritenere ammissibile il ricorso all'affidamento in
house. Ne consegue, secondo la Regione, che le norme impugnate
violano il principio di proporzionalità quale delineato dalla
giurisprudenza costituzionale. Tale conclusione sarebbe avvalorata
anche da un concorrente argomento, desumibile dal censurato comma 8
dell'art. 23-bis del d.l. n. 112 del 2008, il quale prevede la
cessazione «automatica» delle «gestioni in essere alla data del 22
agosto 2008 affidate conformemente ai principi comunitari in materia
di cosiddetta "in house"». Tale previsione - a detta della difesa
regionale - mostrerebbe con chiarezza che il legislatore statale ha
inteso escludere la legittimità della scelta dell'in house providing
in situazioni compatibili con la tutela della concorrenza, in quanto
conformi al diritto comunitario.
Sempre secondo la ricorrente, i parametri di «generalita'» e
«proporzionalita'» sopra illustrati sono anche direttamente violati
dal censurato comma 8 dell'art. 23-bis del d.lgs. n. 112 del 2008,
per l'estremo dettaglio «nella indicazione dei tempi e delle
modalità di cessazione delle presenti gestioni pure conformi alla
disciplina in house posta dal diritto comunitario» e perchè, per
raggiungere il fine di garantire effettività e tempestività
all'entrata a regime della nuova normativa introdotta non era affatto
necessario comprimere i poteri decisionali delle Regioni e degli enti
locali. Ad avviso della ricorrente, «sarebbe risultata più che
sufficiente, infatti, una normativa che prevedesse uno spettro di
date entro il quale le singole Regioni potessero compiere le proprie
scelte, ovvero un meccanismo di adeguamento progressivo ai nuovi
standard».
Tali considerazioni - ribadisce la Regione - varrebbero anche se
la «Corte ritenesse di aderire all'interpretazione costituzionalmente
orientata delle disposizioni impugnate (nel senso che l'art. 15,
comma 1-ter, lascerebbe del tutto impregiudicata la questione della
conformazione del servizio idrico integrato quale servizio avente o
non avente rilevanza economica)». Infatti, nel caso in cui si
ritenesse di accogliere la suddetta interpretazione restrittiva della
normativa impugnata, «le norme oggetto della presente questione di
legittimità costituzionale disciplinerebbero comunque nel dettaglio,
e ben oltre i limiti che pone l'art. 117, secondo comma, lett. e),
Cost., l'affidamento del servizio idrico integrato che fosse stato
conformato − dalla potestà regolamentare locale, ovvero dalla
legislazione regionale − in modo tale da far assumere al medesimo
rilevanza economica».
10.1.4. - La ricorrente censura, in terzo luogo, il comma 1-ter
dell'art. 15 del d.l. n. 135 del 2009, per violazione dell'art. 119,
sesto comma, Cost., il quale prevede che «i Comuni, le Province, le
Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio,
attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello
Stato».
Quanto all'evocato parametro, la Regione osserva: «a) che la
proprietà pubblica regionale e locale ha uno specifico fondamento
costituzionale e, pertanto, partecipa a pieno titolo alla definizione
delle sfere di autonomia costituzionalmente garantita dei rispettivi
enti, risultando "imposto" al legislatore statale l'obbligo di
prevedere l'attribuzione a tali enti di un proprio patrimonio; b) che
una volta avvenuta l'attribuzione del patrimonio alla proprietà
delle Regioni e degli enti locali territoriali, secondo i principi
generali fissati dalla legge dello Stato, tale proprietà pubblica
deve considerarsi naturalmente assoggettata al regime giuridico del
demanio e del patrimonio indisponibile o disponibile sulla base delle
ordinarie norme del codice civile (in specie, degli artt. 823, 824,
826, 828 e 829); c) che al legislatore statale la Costituzione
riconosce titoli di legittimazione per la sola disciplina dei
"principi generali" per l'attribuzione di tali beni e per il relativo
regime giuridico, riconducibile alla materia "ordinamento civile",
nel quale è senza dubbio ricompresa la regolazione dei limiti e
delle modalità di alienazione dei suddetti beni nelle forme
negoziali, ma non certo il potere di disciplinare la sottrazione dei
medesimi al patrimonio delle autonomie territoriali».
In tale quadro si inscrive il regime proprietario delle risorse e
delle infrastrutture idriche, disciplinato dagli artt. 143, 144 del
d.lgs. n. 152 del 2006. Secondo tali disposizioni, le risorse idriche
debbono considerarsi di proprietà dello Stato e facenti parte del
demanio statale necessario di cui al primo comma dell'art. 822 cod.
civ., mentre le infrastrutture idriche possono essere di proprietà
pubblica di tutti gli enti territoriali e, qualora lo siano in
concreto, appartengono al demanio eventuale dello Stato, delle
Regioni o degli enti locali, ai sensi degli artt. 822, secondo comma,
e 824, primo comma, cod. civ., risultando perciò assoggettati al
regime giuridico stabilito dall'art. 823 anche per quanto concerne la
loro tutela. La Regione osserva che a tali norme debbono poi essere
aggiunte anche quelle contenute nell'art. 153, comma 1, e nell'art.
151, comma 2, lettera m), dello stesso d.lgs. n. 152 del 2006, le
quali stabiliscono, rispettivamente, che «le infrastrutture idriche
di proprietà degli enti locali ai sensi dell'articolo 143 sono
affidate in concessione d'uso gratuita, per tutta la durata della
gestione, al gestore del servizio idrico integrato, il quale ne
assume i relativi oneri nei termini previsti dalla convenzione e dal
relativo disciplinare» (art. 153, comma 1) e che «l'obbligo di
restituzione, alla scadenza dell'affidamento, delle opere, degli
impianti e delle canalizzazioni del servizio idrico integrato in
condizioni di efficienza ed in buono stato di conservazione» (art.
151, comma 2, lettera m).
Lamenta la ricorrente che la norma censurata si limita a
prevedere il «rispetto» del «principio» «di piena ed esclusiva
proprietà pubblica delle risorse idriche», senza assicurare in alcun
modo la salvaguardia, nè sotto il profilo formale, nè sotto il
profilo sostanziale, della proprietà pubblica delle «infrastrutture
idriche», le quali ben possono essere di proprietà delle Regioni e
degli enti locali ed essere, per ciò stesso, assoggettate al regime
del demanio regionale o locale. Formula, perciò, «due distinte ed
autonome questioni di legittimità costituzionale».
10.1.4.1. − Da un primo punto di vista - sostiene la Regione -
«è del tutto evidente che la normativa impugnata, imponendo agli
enti locali di conformare necessariamente il servizio idrico
integrato come servizio a rilevanza economica e, su questa base,
rendendone obbligatorio l'affidamento della relativa gestione
(infrastrutture comprese) a soggetti privati, ponendo altresì una
clausola di salvaguardia a tutela della «piena ed esclusiva
proprietà pubblica» a favore delle sole risorse idriche appartenenti
al demanio statale, determina il sostanziale "svuotamento" della
proprietà pubblica dei beni appartenenti al demanio idrico regionale
e locale; beni che risulteranno, per espresso disposto del richiamato
art. 153, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006, necessariamente e ope
legis "affidati in concessione d'uso gratuita" al gestore privato del
servizio idrico integrato». Tale lettura del dato normativo
troverebbe conferma nella menzionata clausola di salvaguardia della
proprietà pubblica delle risorse idriche che il legislatore statale
ha avvertito la necessità di introdurre e che, ovviamente,
risulterebbe del tutto inutile qualora la disciplina impugnata non
implicasse la sostanziale espropriazione a favore dei privati dei
beni appartenenti al demanio idrico.
10.1.4.2. - La Regione sostiene, poi, che, anche a voler accedere
a quell'interpretazione costituzionalmente orientata secondo la quale
la disciplina in esame non imporrebbe affatto di conformare il
servizio idrico integrato come servizio a rilevanza economica (con i
relativi vincoli in ordine alle modalità di gestione e al necessario
affidamento a soggetti privati), la violazione della evocata norma
costituzionale - posta a garanzia del patrimonio delle Regioni e
degli enti locali territoriali - risulterebbe evidente per la mancata
previsione di una specifica clausola di salvaguardia a favore della
proprietà pubblica delle infrastrutture idriche di cui le Regioni e
gli enti locali siano in concreto titolari; clausola che, per essere
effettiva e corrispondere alla norma costituzionale, non potrebbe
limitarsi a fare salvo il solo profilo della titolarità formale del
bene, dovendo bensì consistere nella previsione della necessità del
consenso esplicito, da parte dell'ente titolare della proprietà
delle infrastrutture interessate dal servizio idrico integrato,
rispetto alla scelta concernente l'eventuale conformazione del
servizio come servizio a rilevanza economica e il conseguente suo
affidamento a soggetti privati.
10.1.5. - Sono censurati, in quarto luogo - in riferimento
all'art. 117, primo comma, Cost. - i commi 2, 3 e 4 dell'art. 23-bis
del d.l. n. 112 del 2008 e l'art. 15, comma 1-ter, del d.l. n. 135
del 2009, nella parte in cui si riferiscono al servizio idrico
integrato, perchè determinano «la violazione di quelle peculiari
norme poste dal diritto comunitario in relazione ai servizi di
interesse generale».
La ricorrente evoca, quali parametri interposti, gli artt. 14 e
106 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (già artt. 16
e 86 del Trattato CE). Secondo la prima di queste due disposizioni,
«fatti salvi l'articolo 4 del trattato sull'Unione europea e gli
articoli 93, 106 e 107 del presente trattato, in considerazione
dell'importanza dei servizi di interesse economico generale
nell'ambito dei valori comuni dell'Unione, nonchè del loro ruolo
nella promozione della coesione sociale e territoriale, l'Unione e
gli Stati membri, secondo le rispettive competenze e nell'ambito del
campo di applicazione dei trattati, provvedono affinchè tali servizi
funzionino in base a principi e condizioni, in particolare economiche
e finanziarie, che consentano loro di assolvere i propri compiti». La
seconda disposizione, al paragrafo 2, prevede che: «Le imprese
incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale
o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme
dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti
in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in
linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata.
Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura
contraria agli interessi dell'Unione».
Ad avviso della Regione, da tali norme comunitarie risulterebbe
che, «per perseguire gli obiettivi di coesione e solidarietà
sociali, fatti propri anche dall'Unione europea, il diritto di questo
ordinamento esclude che ai servizi di interesse generale debbano
senz'altro applicarsi le norme del mercato interno». E, anzi, nella
materia considerata avrebbero predominanza gli obiettivi di coesione
sociale sottostanti ai servizi di interesse generale: quali che siano
le cause che impediscono al sistema concorrenziale di mercato di
raggiungere in modo soddisfacente e generalizzato questi obiettivi,
siano esse di diritto o di fatto, non devono essere applicate le
norme del mercato interno a questi servizi. L'eccezionalità del
trattamento giuridico dei servizi di interesse generale è confermata
- per la ricorrente - dalla Comunicazione della Commissione al
Parlamento europeo al Consiglio, al Comitato economico e sociale
europeo e al Comitato delle Regioni - Libro bianco sui servizi di
interesse generale - COM (2004) 374. In questo documento, infatti, si
evidenzia che «i servizi di interesse economico generale non sono
soggetti alla applicazione delle norme del Trattato nella misura in
cui ciò risulti necessario per consentire di adempiere il loro
compito di interesse generale», il quale dunque «prevale [...]
sull'applicazione delle norme del Trattato».
Tra i servizi di interesse generale - prosegue la Regione - è
annoverabile anche il servizio idrico integrato, sia in base alla
Risoluzione del Parlamento europeo del 15 marzo 2006, che dichiara
l'acqua «bene comune dell'umanita'», sia in base al già citato Libro
bianco della Commissione sui servizi di interesse generale, nel
quale, al paragrafo 3.4., si menziona esplicitamente il servizio
idrico tra i servizi di interesse generale.
Le ragioni del dedotto contrasto delle norme censurate con
l'evocato parametro risiederebbero, dunque, nel fatto che esse,
«conformando il servizio idrico come servizio necessariamente a
rilevanza economica, abbiano imposto la applicazione delle regole del
mercato interno in via generale per tutto il territorio nazionale,
prescindendo del tutto dalle diverse condizioni e circostanze che
nelle diverse realtà possono ravvisarsi». Ciò che risulta precluso
dal diritto comunitario, in definitiva, non è la scelta di un
determinato modello per la conformazione dei servizi di interesse
generale, ma l'adozione di decisioni generalizzate che non siano in
grado di tenere conto delle peculiarità in cui i servizi devono
essere svolti. Tale conclusione emergerebbe espressamente dal
richiamato Libro bianco della Commissione europea sui servizi di
interesse generale, ove, al par. 4.3, si afferma che «le autorità
pubbliche competenti degli Stati membri sono sostanzialmente libere
di decidere se fornire in prima persona un servizio di interesse
generale o se affidare tale compito ad un altro ente (pubblico o
privato)», e dalla citata Risoluzione del Parlamento europeo del 15
marzo 2006, secondo cui la gestione delle risorse idriche deve
basarsi «su un'impostazione partecipativa e integrata che coinvolga
gli utenti e i responsabili decisionali nella definizione delle
politiche in materia di acqua a livello locale e in modo
democratico».
La ricorrente osserva poi che la tendenza che matura nel contesto
delle istituzioni comunitarie è esattamente opposta rispetto
all'indirizzo del legislatore italiano e richiama, a tale scopo, la
Risoluzione dell'1l marzo 2004 del Parlamento europeo, la quale
afferma che «essendo l'acqua un bene comune dell'umanità, la
gestione delle risorse idriche non deve essere assoggettata alle
norme del mercato interno».
La questione di legittimità costituzionale - conclude la difesa
regionale - risulterebbe svuotata del suo significato ove questa
Corte si risolvesse ad interpretare le disposizioni impugnate nel
senso di ritenerle applicabili soltanto nel caso in cui sia stata
compiuta l'opzione (affidata alla libera determinazione degli enti
titolari dell'erogazione del servizio idrico integrato) a favore
della conformazione del servizio come servizio a rilevanza economica,
senza pregiudicare dunque tale scelta.
10.2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni proposte siano dichiarate
inammissibili o, comunque, infondate, sulla base di argomentazioni
analoghe a quelle svolte in relazione ai ricorsi n. 6, n. 10, n. 12,
n. 13 e n. 14 del 2010 (supra: punti 5.2., 6.2., 7.2., 8.2. e 9.2.).
10.3. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, la
Regione Marche ha sostanzialmente ribadito quanto già dedotto nel
ricorso e ha replicato ai rilievi della controparte.
La ricorrente premette che la difesa statale prende in
considerazione, tra le censure proposte, soltanto quelle concernenti
la violazione della competenza legislativa regionale di cui al quarto
comma dell'art. 117 Cost., in materia di servizi pubblici locali,
nonchè la violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., delle quali
si limita a sostenere l'inammissibilità, rilevando che la Regione
lamenterebbe «genericamente l'illegittimità costituzionale di leggi
statali», nonchè «la contrarietà delle stesse all'ordinamento
comunitario», senza «indicare specificatamente la lesione di una
competenza ad essa attribuita». A tali rilievi, la Regione replica di
avere articolato dettagliati motivi di ricorso in relazione a tutte
le censure proposte.
Con riferimento alle singole questioni prospettate, la difesa
regionale precisa che: a) «solo ed esclusivamente nei casi in cui
l'attività di prestazione del servizio sia conformata dai poteri
pubblici competenti in modo tale da creare la possibilità di un
utile - intendendo questa espressione nel modo più ampio possibile -
si è dinanzi ad un mercato concorrenziale», con la conseguenza che,
«senza la possibilità di una qualche remuneratività o utilità per
chi si accolla lo svolgimento del servizio non è possibile neanche
immaginare in astratto l'esistenza di un mercato concorrenziale»; b)
in relazione al servizio idrico, l'autorità competente può
facilmente individuare le motivazioni che giustifichino, nelle
diverse situazioni di fatto, la conformazione del servizio come
servizio senza rilevanza economica, da un lato, perchè si tratta di
garantire un diritto fondamentale dell'uomo quale il diritto
all'acqua e dunque di garantire a tutti la disponibilità di un bene
che non deve necessariamente essere assoggettato al regime di
mercato, dall'altro, perchè va valutata, con riferimento alle
specifiche situazioni territoriali e locali, l'eventuale assenza di
imprese disponibili a offrire i servizi o comunque la necessità di
garantire il servizio a prezzi non in grado di remunerare
un'attività svolta in forma imprenditoriale; c) deve essere escluso
che la conformazione del servizio idrico integrato quale servizio
avente o non avente rilevanza economica sia riconducibile alla
competenza esclusiva della legge statale in virtù dell'art. 117,
secondo comma, lettera p), Cost., perchè l'art. 14 del decreto-legge
31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione
finanziaria e di competitività economica), convertito dalla legge 30
luglio 2010, n. 122, al comma 27, dispone che siano «considerate
funzioni fondamentali dei comuni le funzioni di cui all'articolo 21,
comma 3, della legge 5 maggio 2009, n. 42», il quale a sua volta,
alla lettera e), esclude da tali funzioni il servizio idrico
integrato; d) nel diritto tedesco spetta alle municipalità la scelta
- tra numerosi modelli organizzativi possibili - del modo in cui il
servizio idrico deve essere gestito; e) anche negli altri principali
ordinamenti europei «la responsabilità del servizio idrico - in
particolar modo in relazione alla attività di distribuzione - è
affidata alle istituzioni esponenziali delle comunità locali
(Francia, Portogallo, Spagna, Svezia, Finlandia, Paesi Bassi, Belgio,
Danimarca)», le quali non sono tenute a conformare il servizio idrico
come un servizio a rilevanza economica.
10.4. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha ribadito quanto affermato
nell'atto di costituzione, svolgendo, inoltre, considerazione
analoghe a quelle svolte in relazione ai ricorsi nn. 10, 12, 13 e 14
del 2010 (supra: punti 6.3., 7.4., 8.4. e 9.4.).
11. - Con ricorso notificato il 29 gennaio 2010 e depositato lo
stesso giorno (r. ric. n. 16 del 2010), la Regione Piemonte ha
impugnato - in riferimento agli artt. 5, 114, 117, primo, secondo,
terzo, quarto e sesto comma, e 118, Cost., anche con riferimento agli
artt. 3 e 97, Cost. - i commi 2, 3, 4 e 8 dell'art. 23-bis del
decreto-legge n. 112 del 2008 - nel testo modificato dall'art. 15,
comma 1, del decreto-legge n. 135 del 2009, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 166 del 2009 - nonchè il comma 1-ter
del citato art. 15.
11.1. - La ricorrente, premessa una sintetica ricostruzione del
quadro normativo, formula diverse questioni.
11.1.1. - Sono censurati, in primo luogo - in riferimento agli
artt. 3, 5, 97, 114, 117, primo, secondo, quarto e sesto comma, e 118
Cost. - i commi 2, 3 e 4 dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112
del 2008, nonchè il comma 1-ter dell'art. 15 del decreto-legge n.
135 del 2009.
11.1.1.1. - Quanto alla dedotta violazione dell'art. 117, primo
comma, Cost., la Regione premette che non appare possibile
«confondere il principio di concorrenza posto dal Trattato
dell'Unione europea, che disciplina i comportamenti delle
amministrazioni pubbliche una volta che abbiano deciso di rivolgersi
al mercato delle imprese, con l'idea di prevalenza o preferenza per
il mercato nell'organizzazione dei servizi pubblici indicata dalla
disciplina statale in esame, nella quale l'in house providing è
configurata come un residuo negletto o un cattivo surrogato».
Il parametro evocato sarebbe, perciò, violato, perchè il
diritto comunitario non consente che il legislatore nazionale spinga
la tutela della concorrenza fino comprimere il «principio di libertà
degli individui o di autonomia - del pari costituzionale - degli enti
territoriali (artt. 5, 117, 118, Cost.) di mantenere la capacità di
operare ogni qualvolta la scelta che ritengono più opportuna: cioè
se fruire dei vantaggi economici offerti dal mercato dei produttori
oppure se procedere a modellare una propria struttura capace di
diversamente configurare l'offerta delle prestazioni di servizio
pubblico». In tal senso si è espresso - prosegue la ricorrente -
l'ordinamento comunitario, laddove «ha ritenuto in contrasto con la
disciplina europea sulla concorrenza la legge nazionale sui lavori
pubblici (allora legge 11 febbraio 1994, n. 109, art. 21) che aveva
limitato la scelta tra i due criteri europei d'aggiudicazione degli
appalti». L'attuazione del diritto comunitario non consentirebbe al
legislatore interno di esprimere un autonomo indirizzo politico,
perchè essa può comportare solo «l'adozione di norme
esecutive (secundum legem)», con l'impossibilità di spingersi sino a
norme «integrative (praeter legem), tali cioè da ampliare, senza
derogarli, i contenuti normativi espressi attraverso la
legislazione». Nel caso di specie, «nessuna delle disposizioni
comunitarie vigenti infatti impone - come invece pretende l'art.
23-bis, decreto-legge n. 112 del 2008, cit. ai suoi commi secondo e
terzo - agli Stati membri l'attribuzione ad imprese terze come forma
ordinaria o preferenziale di affidamento dei servizi pubblici
locali».
11.1.1.2. - Quanto al parametro dell'art. 117, quarto comma,
Cost., esso sarebbe violato, perchè le norme impugnate recano una
disciplina che non è riconducibile alla materia della tutela della
concorrenza, ma alla potestà legislativa residuale delle Regioni.
Con tali disposizioni, infatti, il legislatore statale «riconosce che
entrambe le forme di gestione ed affidamento dei servizi pubblici
(soggetto scelto con gara, organizzazione in house providing) sono
conformi all'ordinamento europeo ed in particolare alla disciplina
sulla concorrenza, ma con la norma nazionale giunge sino ad
individuare come forma preferenziale "ordinaria" l'affidamento del
servizio ad imprese terze, mentre relega la possibilità
dell'affidamento in house ai soli casi ivi espressi in via
d'eccezione».
Quanto ad altri eventuali titoli di competenza legislativa
statale, la Regione rileva, innanzi tutto, che la disciplina del
censurato art. 23-bis, cit. «è in tutto o in parte sostitutiva
dell'art. 113, d.lgs. n. 267 del 2000» e ha perciò per oggetto
unicamente le forme di gestione dei servizi pubblici a rilevanza
economica, e non le prestazioni da assicurare agli utenti, con la
conseguenza che non può essere richiamata la materia dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali;
rileva, inoltre, che la disciplina censurata non è riconducibile
alla potestà esclusiva statale in materia di funzioni fondamentali
di Comuni, Province e Città metropolitane (art. 117, secondo comma,
lettera p, Cost.), «giacchè la gestione dei predetti servizi non
può certo considerarsi esplicazione di una funzione propria ed
indefettibile dell'ente locale».
In conclusione - sempre secondo la ricorrente - l'opzione tra le
diverse modalità di gestione del servizio pubblico «è una tipica
scelta d'organizzazione, in particolare di buon andamento del
servizio pubblico (art. 97, primo comma, Cost.), che proprio in
quanto organizzazione locale e non nazionale dei servizi oggetto
della disciplina dell'art. 23-bis, decreto-legge n. 112 del 2008,
cit., non può riconoscersi alla legislazione statale, ma spetta alla
legislazione regionale ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost.
seppure nel rispetto di una eventuale specifica disciplina degli enti
territoriali minori (art. 117, sesto comma, Cost.)». Alle Regioni
spetta, inoltre «la legittimazione ad impugnare le leggi statali in
via diretta non solo a tutela della propria legislazione ma anche con
il riferimento alla prospettata lesione da parte della legge
nazionale della potestà normativa degli enti territoriali, con
affermazione della regione come ente di tutela avanti alla Corte
costituzionale del "sistema regionale delle autonomie territoriali"
(art. 114, secondo comma, Cost.)».
11.1.2. - Sono censurati, in secondo luogo - in riferimento agli
artt. 3, 97, 117, primo, secondo, terzo e quarto comma, e 118 Cost. -
i commi 2, 3 e 4 dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008.
11.1.2.1. - Quanto ai parametri degli artt. 3 e 97 Cost., la
ricorrente rileva che essi sarebbero violati perchè la disciplina
dell'affidamento del servizio pubblico locale contenuta nelle
disposizioni censurate risulta lesiva della «competenza delle regioni
e degli enti locali ove le s'intenda come disciplina ulteriore
rispetto a quella generale sul procedimento amministrativo che da
tempo prevede il dovere di motivazione degli atti amministrativi
(art. 3, legge 7 agosto 1990, n. 241), secondo molti posto in
attuazione del principio costituzionale di motivazione delle scelte
della amministrazioni pubbliche quanto meno nella cura di pubblici
interessi». Tale ulteriore disciplina, da intendersi come «deroga
alla disciplina generale sul procedimento e la motivazione degli atti
amministrativi» si porrebbe in violazione del principio di
ragionevolezza, poichè non è ravvisabile nel caso in esame alcun
interesse pubblico prevalente capace di fondare sia l'esenzione dal
generale dovere di motivazione per l'affidamento ad imprese terze,
sia la limitazione dei casi sui quali può essere portata la
motivazione a fondamento di altre soluzioni organizzative. La
denunciata invasione nella sfera di competenza regionale e degli enti
territoriali minori è addirittura enfatizzata - prosegue la Regione
- dalla precisazione che le disposizioni impugnate «prevalgono» su
tutte le «discipline di settore con esse incompatibili» e, in
particolare, su quelle della Regione Piemonte relative al servizio
idrico integrato (legge regionale 13 dicembre 1997, n. 13) e al
sistema integrato di raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi urbani
(legge regionale 24 ottobre 2002, n. 24), che non limitano la scelta
tra le forme di gestione dei servizi compatibili con il diritto
comunitario.
La ricorrente non esclude, peraltro, che dell'art. 23-bis, commi
1 e 4, si possa dare «un'interpretazione adeguatrice capace di
sorreggere una sentenza interpretativa di rigetto della questione di
costituzionalità proposta ove s'intenda che tali disposizioni non
deroghino alla disciplina generale sul procedimento amministrativo,
dovendo l'amministrazione motivare qualunque scelta della forma di
gestione del servizio pubblico locale [...] secondo
un'interpretazione che espunge dalle norme qualsiasi preferenza o
prevalenza in astratto di una forma di gestione sull'altra».
Anche seguendo tale percorso interpretativo, permarrebbe comunque
- ad avviso della Regione - l'illegittimità costituzionale parziale
dell'art. 23-bis, commi 3 e 4, decreto-legge n. 112 del 2008, «per
avere il legislatore statale invaso la sfera di competenza normativa
della Regione Piemonte e degli enti territoriali piemontesi nella
definizione dello svolgimento delle funzioni loro attribuite (art.
117, commi quarto e sesto, Cost.) poichè una parte della norma
prevede una disciplina particolare del procedimento di affidamento
della gestione a soggetti diversi dagli operatori di mercato, tra cui
l'in house providing».
A tali considerazioni la difesa regionale aggiunge che i commi
censurati contengono «norme di dettaglio così puntuali che non
sarebbero neppure compatibili con una competenza esclusiva dello
Stato [...] e in violazione del principio di ragionevolezza (ex art.
3, secondo comma, Cost.) poichè della legge impugnata non si
comprendono le ragioni di una disciplina differenziata per l'ambito
locale dei pubblici servizi».
11.1.2.2. - Quanto ai parametri «dell'art. 117, commi primo,
secondo, terzo, quarto, Cost. con riferimento agli articoli 114, 117,
sesto comma, e 118, commi primo e secondo, Cost.», la ricorrente
rileva che essi sarebbero violati perchè le disposizioni impugnate
ledono «l'autonomia costituzionale propria dell'intero sistema degli
enti locali», limitando la «capacità d'organizzazione e di autonoma
definizione normativa dello svolgimento delle funzioni di affidamento
dei servizi pubblici locali». Secondo la Regione, in particolare, la
scelta delle forme di gestione ed affidamento del servizio pubblico
deve informarsi a valutazioni di efficienza, efficacia ed
economicità «che ciascuna organizzazione pubblica non può che
esprimere con riferimento ai proposti standard di qualità che
intende offrire agli utenti, involgendo perciò questioni di pura
autorganizzazione degli enti territoriali». In particolare, la
legislazione statale può legittimamente imporre una determinata
forma di gestione di un servizio pubblico solo procedendo in via
preliminare ad avocare allo Stato la competenza sull'organizzazione
della gestione dei servizi sinora considerati locali.
11.1.2.3. - Quanto al parametro «dell'art. 117, secondo comma,
Cost. con riferimento all'art. 3, Cost.», la ricorrente sostiene che
la disciplina contenuta nei censurati commi 2, 3 e 4, anche ove fosse
ritenuta di tutela della concorrenza, difetterebbe di
proporzionalità e adeguatezza.
In particolare, la difesa regionale afferma che solo le
disposizioni di legge statale a «carattere generale che disciplinano
le modalità di gestione e l'affidamento dei servizi pubblici locali
di rilevanza economica» trovano il proprio «titolo di legittimazione»
nell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. («tutela della
concorrenza») e «solo le predette disposizioni non possono essere
derogate da norme regionali». Tali considerazioni varrebbero, a
maggior ragione, per le disposizioni in esame, perchè esse
stabiliscono «una disciplina immediatamente autoapplicativa ove
senz'altro pongono un criterio o principio di preferenza
nell'attribuzione ad imprese terze dei servizi pubblici locali».
11.1.3. - La ricorrente censura, in terzo luogo, il comma 8
dell'art. 23-bis, il quale intacca, senza indennizzo alcuno, il
patrimonio che gli enti locali hanno legittimamente realizzato o
acquisito mediante l'affidamento in house della gestione di servizi
pubblici locali, in conformità sia all'ordinamento comunitario sia a
quello interno.
11.1.3.1. - Lamenta la stessa ricorrente che la disposizione
impugnata viola gli artt. 5, 114, 117, sesto comma, e 118, Cost., «in
ragione di una generalizzata cessazione anticipata al 31 dicembre
2011 disposta ex lege per tutti gli affidamenti in house providing,
anche di quelli effettuati dagli enti territoriali in conformità
all'ordinamento comunitario e italiano, con grave svalutazione dei
valori di mercato dei corrispettivi di cessione delle partecipazioni
a causa della simultanea attuazione su tutto il territorio nazionale
dell'alienazione del 40% di un numero rilevante di società in mano
agli enti locali, che − unitamente agli affidamenti illegittimi − per
il solo servizio idrico integrato ammontano a circa n. 60 complessi
aziendali, di cui alcuni con valorizzazioni patrimoniali di notevole
consistenza (Torino, Milano, Bologna, le Regioni Puglia e Sardegna,
ecc.)». L'irragionevolezza della norma sarebbe anche nel fatto di
trattare in modo uguale fattispecie significativamente diverse e di
non aver scaglionato nel tempo il ricorso al mercato. Oltre a ciò,
la disposizione irragionevolmente realizza una sanatoria ex lege di
affidamenti illegittimi, «lesivi della concorrenza che la stessa
legge qui impugnata proclama di voler riaffermare, anche di quelli
più eclatanti in difetto di ogni evidenza pubblica, ivi compresi
quelli già oggetto di una sentenza di annullamento non ancora
passata in giudicato, persino ove sia stata incidentalmente
contornata da una pronuncia in tal senso della Corte di Giustizia
delle Comunità Europee». Si tratterebbe cioè di una norma che si
pone in contraddizione con i primi commi dello stesso art. 23-bis, i
quali realizzano un indirizzo politico ispirato alla "ultra
concorrenzialita'".
11.1.3.2. - Per la Regione, la stessa disposizione viola altresì
gli artt. 5, 114, 117, secondo e sesto comma, 118, Cost., «anche con
riferimento all'art. 3, Cost.», i quali garantiscono l'autonomia
costituzionale della Regione Piemonte e degli enti locali, perchè -
stabilendo la cessazione degli affidamenti rilasciati con procedure
diverse dall'evidenza pubblica salvo quelli conformi ai vincoli
ulteriori di istruttoria e motivazione previsti dalla nuova
disciplina - «cancella d'un tratto la legittimità [...] di tutte le
gestioni di servizio pubblico in capo a società mista ove la gara
per la scelta del socio privato - pure avvenuta con procedura
conforme all'ordinamento europeo ed italiano - abbia avuto ad oggetto
unicamente la partecipazione finanziaria, con acquisto di quote di
capitale, eventualmente accompagnate da patti parasociali allegati ai
bandi gara per l'individuazione di taluni amministratori in accordo
con il socio pubblico, non importa ora se minoritario o prevalente».
Ciò determina una lesione della competenza degli enti territoriali
«sull'organizzazione degli stessi anche con riferimento ad enti
strumentali [...] o a partecipazioni di minoranza».
11.2. - Con separata istanza, la Regione Piemonte ha richiesto la
riunione del procedimento con quello introdotto con il ricorso n. 77
del 2008.
11.3. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni proposte siano dichiarate
inammissibili e, comunque, infondate, sulla base di argomentazioni
analoghe a quelle svolte in relazione ai ricorsi n. 6, n. 10, n. 12,
n. 13, n. 14 e n. 15 del 2010 (supra: punti 5.2., 6.2., 7.2., 8.2.,
9.2. e 10.2.).
11.4. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza la
Regione Piemonte ha sostanzialmente ribadito quanto già sostenuto
nel ricorso, aggiungendo che, poichè la definizione della questione
di costituzionalità dipende dall'interpretazione del diritto
dell'Unione europea, appare possibile «ritenere che la Corte
costituzionale - ove non accolga i motivi di ricorso [...] - debba
proporre la seguente questione pregiudiziale avanti la Corte di
giustizia [...]: "se sia conforme al diritto europeo - al principio
di concorrenza ed al principio d'autonomia degli enti territoriali
(art. 5 Trattato) - la norma dello Stato italiano che impone
l'attribuzione a terzi come forma ordinaria e preferenziale
d'affidamento dei servizi pubblici locali, e la norma che relega la
rilevanza giuridica dell'in house providing ai soli casi d'eccezione
tassativamente individuati dal legislatore statale stesso con una
conseguente limitazione dei casi ammessi dalla giurisprudenza

comunitaria"».
11.5. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha ribadito quanto affermato
nell'atto di costituzione, svolgendo, inoltre, considerazione
analoghe a quelle svolte in relazione al ricorso n. 77 del 2008
(supra: punto 3.4.).
12. - Con ricorso notificato il 20 marzo 2010 e depositato il 30
marzo successivo (r. ric. n. 51 del 2010), il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha impugnato, tra l'altro, l'art. 1, comma 1,
della legge della Regione Campania 21 gennaio 2010, n. 2
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
della Regione Campania - Legge finanziaria anno 2010), il quale
prevede che «La regione Campania disciplina il servizio idrico
integrato regionale come servizio privo di rilevanza economica. Nel
rispetto dei principi di sussidiarietà, ragionevolezza e leale
collaborazione e in assenza di intese con lo Stato in merito alle
politiche relative alle società di distribuzione dell'acqua
potabile, le aziende operative nella regione Campania devono avere la
maggioranza assoluta dell'azionariato a partecipazione pubblica.
Tutte le forme attualmente in essere di gestione del servizio idrico
con società miste o interamente private decadono a far data dalle
scadenze dei contratti di servizio in essere. I proventi ricavati
dalla utilizzazione del demanio idrico sono destinati al
finanziamento degli interventi della risorsa idrica e dell'assetto
idraulico ed idrogeologico sulla base delle linee programmatiche di
bacino. Tali proventi sono iscritti dal corrente esercizio
finanziario all'Unità previsionale di base (UPB) 11.81.80 della
entrata e destinati al finanziamento delle spese iscritte alla UPB
1.1.1. "Difesa Suolo" concernenti i lavori di manutenzione ordinaria
e straordinaria del reticolo idrografico regionale».
12.1. - Il ricorrente sostiene che il servizio idrico integrato,
al quale la disposizione in questione fa riferimento, è disciplinato
da norme statali, nell'esercizio della competenza legislativa
esclusiva di cui all'art. 117, secondo comma, Cost., in vari ambiti,
quali: funzioni fondamentali degli enti locali, concorrenza, tutela
dell'ambiente, determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni.
In particolare, l'Avvocatura generale dello Stato sottolinea che,
nel disciplinare tale servizio, l'art. 141, comma 2, del d.lgs. n.
152 del 2006 afferma chiaramente la sua rilevanza economica, laddove
dispone che lo stesso «deve essere gestito secondo principi di
efficienza, efficacia ed economicita'». Un ulteriore indice di tale
rilevanza potrebbe essere individuato nell'art. 154, comma 1, dello
stesso d.lgs. n. 152 del 2006, che, nel disciplinare la tariffa del
servizio idrico integrato, la qualifica come «corrispettivo» in tutte
le quote che la compongono e stabilisce che essa è determinata,
tenendo conto, tra l'altro, «dell'adeguatezza della remunerazione del
capitale investito». La rilevanza economica del servizio sarebbe,
inoltre, confermata sia dall'art. 23-bis del d.l. n. 112 del 2008,
che, nel disciplinare l'affidamento e la gestione dei servizi
pubblici locali di rilevanza economica, precisa che detta disciplina
si applica a tutti i servizi pubblici locali, sia dall'art. 113 del
d.lgs. n. 267 del 2000, che vi faceva riferimento nel disciplinare
proprio la «gestione delle reti ed erogazione dei servizi pubblici
locali di rilevanza economica».
12.1.1. - La difesa dello Stato lamenta, in primo luogo, che la
norma regionale censurata, disponendo che la Regione disciplina il
servizio predetto «come servizio privo di rilevanza economica», si
pone in contrasto con tali disposizioni di legge e, di conseguenza,
con l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
In particolare - per il ricorrente - al servizio idrico integrato
deve comunque attribuirsi rilevanza economica, perchè esso si
sostanzia in attività suscettibili, in astratto o in potenza, di
essere gestite in forma remunerativa, e perciò di produrre
redditività, e per le quali esiste un mercato concorrenziale. Ne
consegue che la disposizione censurata viola anche l'art. 117, primo
comma, Cost., perchè si pone in contrasto con i vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario, come interpretato dalla Corte di
giustizia UE.
Inoltre la previsione in esame sarebbe comunque inidonea a
sottrarre la disciplina del servizio idrico integrato alla competenza
esclusiva del legislatore statale, perchè essa, «nel prevedere
l'affidamento del servizio ad aziende con azionariato con
partecipazione pubblica a maggioranza assoluta, postula,
evidentemente, l'esercizio dell'attività in questione nella forma
della società commerciale e, comunque, anche la presenza di capitali
ed investitori privati, la cui partecipazione implica necessariamente
che, in concreto, l'attività in questione sia svolta in forma
remunerativa».
12.1.2. - In secondo luogo, la difesa dello Stato lamenta che il
secondo periodo del comma denunciato - prevedendo che «in merito alle
politiche relative alle società di distribuzione dell'acqua
potabile, le aziende operative nella regione Campania devono avere la
maggioranza assoluta dell'azionariato a partecipazione pubblica» -
contrasta con l'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008,
perchè disciplina in modo del tutto difforme le forme giuridiche dei
soggetti cui affidare il servizio ed il termine di decadenza degli
affidamenti in essere.
La norma censurata, infatti, porrebbe alle aziende che intendano
«operare» nella Regione un vincolo di assetto proprietario definito,
incidendo, in tal modo, sulle procedure di affidamento, poichè vieta
alle società prive della maggioranza assoluta dell'azionariato
pubblico di ottenere l'affidamento del servizio. L'art. 23-bis, comma
2, del d.l. n. 112 del 2008 prevede, sul punto, che il conferimento
della gestione dei servizi pubblici locali avviene, in via ordinaria
a società miste nelle quali al socio privato sia attribuita una
partecipazione non inferiore al 40 per cento, postulando, così,
anche la possibilità «che la partecipazione privata si attesti su
percentuali superiori, in coerenza con obiettivi di mercato pro
concorrenziali, nonchè con obiettivi di efficienza finalizzati anche
alla salvaguardia dell'ambiente, che i vincoli posti dalla norma
regionale pregiudicano non poco».
12.1.3. - In terzo luogo, il ricorrente lamenta che il terzo
periodo del denunciato comma 1 dell'art. 1 - nel disporre che «tutte
le forme attualmente in essere di gestione del servizio idrico con
società miste o interamente private decadono a far data dalle
scadenze dei contratti di servizio in essere» - si pone in contrasto
con il comma 8 dell'art. 23-bis, che prevede una più complessa,
articolata e restrittiva disciplina del regime transitorio.
12.2. - Si è costituita in giudizio la Regione Campania,
chiedendo che le questioni proposte siano dichiarate infondate.
Ad avviso della resistente, la stessa normativa statale
richiamata nel ricorso non esclude affatto che il legislatore
regionale possa conformare il servizio idrico come privo di rilevanza
economica: anzi, l'art. 150, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006 e
l'art. 23-bis, comma 3, del d.l. n. 112 del 2008 consentono entrambi
che, per esigenze sociali, ambientali o di altro tipo, si possa
derogare al regime della concorrenza per la gestione del servizio.
Sulla stessa linea si collocherebbe il diritto comunitario, il quale
tende a considerare l'acqua come un bene comune e la sua gestione
come un'attività che deve necessariamente tenere conto della
particolare rilevanza pubblicistica di tale bene.
12.3. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha ribadito, nel merito, quanto
già affermato nel ricorso e ha eccepito l'inammissibilità della
costituzione in giudizio della Regione Campania. Sostiene il
ricorrente che detta costituzione è stata deliberata da un organo
privo della relativa competenza, essendo stata adottata con decreto
dirigenziale dell'avvocato coordinatore, su proposta del dirigente
del settore contenzioso amministrativo e tributario e non - come
richiesto dall'art. 32, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e dall'art. 15 della legge regionale 28 maggio 2009, n. 6
(Statuto della Regione Campania), e ribadito dall'ordinanza della
Corte costituzionale letta all'udienza del 25 maggio 2010 e relativa
al giudizio deciso con la sentenza n. 225 del 2010 - dalla Giunta
regionale.
12.4. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, la
Regione Campania ha sostanzialmente ribadito, nel merito, quanto già
sostenuto nell'atto di costituzione.

Considerato in diritto

1. - Le questioni sottoposte all'esame della Corte con i ricorsi
indicati in epigrafe sono state promosse dalle Regioni Emilia-Romagna
(registro ricorsi n. 69 del 2008 e n. 13 del 2010), Liguria (registro
ricorsi n. 72 del 2008 e n. 12 del 2010), Piemonte (registro ricorsi
n. 77 del 2008 e 16 del 2010), Puglia (registro ricorsi n. 6 del
2010), Toscana (registro ricorsi n. 10 del 2010), Umbria (registro
ricorsi n. 14 del 2010), Marche (registro ricorsi n. 15 del 2010),
nonchè dal Presidente del Consiglio dei ministri (registro ricorsi
n. 2 del 2009 e n. 51 del 2010).
1.1. - Le disposizioni censurate dalle Regioni possono essere
suddivise in tre gruppi: a) un primo gruppo, relativo al testo
originario (e non più vigente) dell'art. 23-bis del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico,
la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della
finanza pubblica e la perequazione tributaria) - articolo aggiunto
dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, ed entrato in
vigore, in forza dell'art. 1, comma 4, di detta legge, in data 22
agosto 2008 - comprende i commi 1, 2, 3, 4, 7, 8 e 10 di tale
articolo (ricorso n. 69 del 2008, Emilia-Romagna; ricorso n. 72 del
2008, Liguria; ricorso n. 77 del 2008, Piemonte); b) un secondo
gruppo, relativo al testo vigente dell'art. 23-bis del decreto-legge
n. 112 del 2008 - articolo aggiunto dalla legge di conversione n. 133
del 2008, e modificato del decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135
(Disposizioni urgenti per l'attuazione di obblighi comunitari e per
l'esecuzione di sentenze della corte di giustizia delle Comunità
europee), convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre
2009, n. 166, entrato in vigore il 26 settembre 2009 e, per le parti
modificate, il 25 novembre 2009 - comprende i commi 2, 3, 4, 4-bis,
8, 9 e 10, di tale articolo (ricorso n. 6 del 2010, Puglia; ricorso
n. 10 del 2010, Toscana; ricorso n. 12 del 2010, Liguria; ricorso n.
13 del 2010, Emilia-Romagna; ricorso n. 14 del 2010, Umbria; ricorso
n. 15 del 2010, Marche; ricorso n. 16 del 2010, Piemonte); c) un
terzo gruppo comprende il solo comma 1-ter dell'art. 15 del citato
decreto-legge n. 135 del 2009, comma entrato in vigore in data 26
settembre 2009, in forza dell'art. 21 del medesimo decreto-legge
(ricorso n. 15 del 2010, Marche).
Tali gruppi di disposizioni introducono novità normative
rilevanti nella disciplina delle modalità di affidamento dei servizi
pubblici locali (SPL) e del diritto transitorio degli affidamenti
già in corso.
In particolare, si prevede che: a) l'affidamento del SPL in via
ordinaria, mediante procedure competitive ad evidenza pubblica,
riguarda non solo le società di capitali - come nella previgente
normativa - ma, più in generale, gli «imprenditori o [...] società
in qualunque forma costituite» (comma 2 del testo originario e del
testo vigente dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008); b)
l'affidamento diretto - cioè senza gara ad evidenza pubblica - della
gestione del SPL a società miste il cui socio privato sia scelto
mediante procedure competitive ad evidenza pubblica costituisce un
caso di conferimento della gestione «in via ordinaria», alla duplice
condizione che la procedura di gara riguardi non solo la qualità di
socio, ma anche l'attribuzione di «specifici compiti operativi
connessi alla gestione del servizio» e che al socio privato sia
attribuita una partecipazione non inferiore al 40% (comma 2 del testo
attualmente vigente dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del
2008); c) l'affidamento diretto «in deroga» ai conferimenti
effettuati in via ordinaria richiede una previa «pubblicità
adeguata» e una motivazione di detta scelta da parte dell'ente in
base ad un'«analisi di mercato», oltre alla trasmissione di una
«relazione» dall'ente affidante alle autorità di settore, ove
costituite (testo originario dell'art. 23-bis del decreto-legge n.
112 del 2008), ovvero all'Autorità garante della concorrenza e del
mercato - AGCM (testo vigente dell'art. 23-bis del decreto-legge n.
112 del 2008), per un parere obbligatorio ma non vincolante, che deve
essere reso entro 60 giorni dalla ricezione; d) l'affidamento diretto
deve - ai sensi dei commi 3 e 4 del testo originario dell'art. 23-bis
del decreto-legge n. 112 del 2008 - «avvenire nel rispetto dei
principi della disciplina comunitaria», con l'ulteriore presupposto
che sussistano «situazioni che, a causa di peculiari caratteristiche
economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto
territoriale di riferimento, non permettono un efficace ed utile
ricorso al mercato»; e) lo stesso affidamento deve, invece, avvenire
- ai sensi dei commi 3 e 4 del testo attualmente vigente del medesimo
art. 23-bis - con le forme della gestione in house, nel rispetto
delle condizioni richieste dal diritto comunitario, previo parere
della sola AGCM, con l'ulteriore presupposto della sussistenza di
«situazioni eccezionali che, a causa di peculiari caratteristiche
economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto
territoriale di riferimento, non permettono un efficace ed utile
ricorso al mercato»; f) i bacini di gara per i diversi servizi sono
definiti, nel rispetto delle normative settoriali, dalle Regioni e
dagli enti locali d'intesa con la Conferenza unificata di cui
all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (comma 7
dell'art. 23-bis, sia nella versione originaria che in quella
vigente); g) è abrogato, nelle parti incompatibili con la nuova
disciplina, l'art. 113 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267
(Testo unico sugli enti locali), in seguito indicato come TUEL,
concernente l'affidamento e la gestione dei servizi pubblici locali
di rilevanza economica (comma 11 dell'art. 23-bis del decreto-legge
n. 112 del 2008, sia nella versione originaria che in quella
vigente); h) il Governo ha il potere di adottare regolamenti di
delegificazione sia nelle materie di cui al comma 10 dell'art. 23-bis
(come disposto nella versione originaria ed in quella vigente
dell'art. 23-bis), sia per la determinazione delle soglie minime
oltre le quali gli affidamenti «assumono rilevanza ai fini
dell'espressione del parere» dell'AGCM (come disposto dal comma 4-bis
nella versione vigente dell'art. 23-bis); i) gli affidamenti diretti
già in essere al momento dell'entrata in vigore della nuova
normativa cessano al 31 dicembre 2010 (versione originaria del comma
8 dell'art. 23-bis) o in date successive, a partire dal 31 dicembre
2011, a seconda delle diverse tipologie degli affidamenti stessi
(versione vigente del comma 8 dell'art. 23-bis); l) «Tutte le forme
di affidamento della gestione del servizio idrico integrato di cui
all'articolo 23-bis del citato decreto-legge n. 112 del 2008 [...]
devono avvenire nel rispetto dei principi di autonomia gestionale del
soggetto gestore e di piena ed esclusiva proprietà pubblica delle
risorse idriche, il cui governo spetta esclusivamente alle
istituzioni pubbliche, in particolare in ordine alla qualità e
prezzo del servizio, in conformità a quanto previsto dal decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, garantendo il diritto alla
universalità ed accessibilità del servizio» (comma 1-ter, dell'art.
15 del decreto-legge n. 135 del 2009, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 166 del 2009).
1.2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato, a
sua volta, due gruppi di disposizioni di leggi regionali.
1.2.1. - Il primo gruppo di disposizioni censurate (ricorso n. 2
del 2009) è costituito dai commi 1, 4, 5, 6 e 14 dell'art. 4 della
legge della Regione Liguria 28 ottobre 2008, n. 39 (Istituzione della
Autorità d'Ambito per l'esercizio delle funzioni degli enti locali
in materia di risorse idriche e gestione dei rifiuti ai sensi del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 - Norme in materia
ambientale). Detti commi stabiliscono: a) la competenza della Giunta
regionale ad approvare lo schema-tipo di contratto di servizio e di
convenzione per il servizio idrico integrato (comma 1); b) la
competenza dell'Autorità d'ambito a provvedere all'affidamento del
servizio idrico integrato, «nel rispetto dei criteri di cui
all'articolo 113, comma 7, del d.lgs. 267/2000 e delle modalità di
cui agli articoli 150 e 172 del d.lgs. n. 152/2006» (comma 4); c) la
cessazione delle concessioni esistenti e il relativo regime
transitorio degli affidamenti del servizio idrico integrato
effettuati senza gara, attraverso il rinvio alle disposizioni di cui
all'art. 113, comma 15-bis, TUEL (commi 5 e 6); d) la competenza
delle Autorità d'ambito territoriale ottimale a definire i contratti
di servizio, gli obiettivi qualitativi dei servizi erogati, il
monitoraggio delle prestazioni, gli aspetti tariffari, la
partecipazione dei cittadini e delle associazioni dei consumatori
(comma 14).
1.2.2. - Il secondo gruppo di disposizioni censurate dallo Stato
(ricorso n. 51 del 2010) è costituito dal comma 1 dell'art. 1 della
legge della Regione Campania 21 gennaio 2010, n. 2 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione
Campania - Legge finanziaria anno 2010), il quale stabilisce la
competenza della medesima Regione a disciplinare il servizio idrico
integrato regionale come servizio privo di rilevanza economica ed a
stabilire autonomamente sia le forme giuridiche dei soggetti cui
affidare il servizio sia il termine di decadenza degli affidamenti in
essere.
2. - Le Regioni hanno promosso questioni in riferimento agli
artt. 3, 5, 41, 97, 114, 117, primo, secondo, terzo, quarto, sesto
comma, 118 e 119, sesto comma, e 120 della Costituzione. Ad
integrazione del parametro costituito dal primo comma dell'art. 117
Cost., alcune Regioni, hanno evocato quali norme interposte: a) la
Carta europea dell'autonomia locale (in specie gli artt. 3, comma 1,
4, commi 2 e 4), firmata, nell'ambito del Consiglio d'Europa, a
Strasburgo il 15 ottobre 1985, e ratificata dalla legge 30 dicembre
1989, n. 439 (Ratifica ed esecuzione della convenzione europea
relativa alla Carta europea dell'autonomia locale, firmata a
Strasburgo il 15 ottobre 1985); b) il «diritto comunitario»; c) i
«principi del diritto comunitario di libertà degli individui e di
autonomia degli enti territoriali»; d) gli artt. 14 e 106 del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).
In base alle prospettazioni delle ricorrenti, tali questioni
possono essere distinte nei sette seguenti nuclei tematici, per i
primi quattro dei quali, in considerazione della loro incidenza
sull'intero tessuto normativo censurato, è opportuna una trattazione
generale e preliminare. Le conclusioni cui si perverrà all'esito di
tale trattazione costituiranno la base della decisione delle singole
questioni, che saranno in seguito esaminate analiticamente.
Il primo nucleo tematico attiene alla ricostruzione del rapporto
tra la disciplina dei SPL ricavabile dall'ordinamento dell'Unione
europea e dalla Carta europea dell'autonomia locale e quella dettata
con le disposizioni censurate. Tale ricostruzione è necessaria al
fine di valutare le opposte prospettazioni delle parti, secondo le
quali le particolari - e più restrittive rispetto alla legislazione
italiana anteriore - condizioni fissate dal censurato comma 3
dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008 (sia nella
versione originaria che in quella vigente) per l'affidamento in house
dei servizi pubblici locali, costituirebbero una obbligatoria
applicazione (secondo la difesa dello Stato) oppure una violazione
(secondo le ricorrenti) del diritto dell'Unione.
Il secondo nucleo tematico attiene all'individuazione della sfera
di competenza in cui, secondo la Costituzione, si colloca la
normativa denunciata: se - come afferma lo Stato - nell'ambito
costituzionale della tutela della concorrenza, o di altra competenza
esclusiva statale, oppure - come afferma la maggioranza delle
ricorrenti - nell'ambito della materia dei servizi pubblici locali,
di competenza regionale residuale; o ancora, come afferma la Regione
Marche, nell'ambito della potestà regolamentare degli enti locali di
cui all'art. 117, sesto comma, Cost.; o infine, come afferma la
Regione Puglia, nell'ambito della competenza regionale concorrente in
materia di tutela della salute e alimentazione.
Il terzo nucleo tematico - nel caso in cui si ritenesse
sussistere la competenza esclusiva statale per la tutela della
concorrenza - attiene alla valutazione della censura secondo cui la
normativa denunciata violerebbe il principio di ragionevolezza, sotto
il profilo della proporzionalità ed adeguatezza, e, per l'effetto,
lederebbe la sfera di competenza legislativa o regolamentare
riservata alle Regioni a statuto ordinario.
Il quarto nucleo tematico attiene alla individuazione della
competenza regionale o statale nella determinazione della rilevanza
economica dei SPL, cioè del presupposto stesso per l'applicazione
della normativa relativa a tali servizi. Tale problema, nella
prospettiva della ricorrente Regione Marche, si pone anche nel caso
in cui si ritenga che la suddetta normativa sia riconducibile alla
materia della tutela della concorrenza e sia proporzionata ed
adeguata.
Il quinto nucleo tematico ha per oggetto la violazione degli
artt. 3 e 97 Cost., sotto il profilo dell'obbligo di motivazione
degli atti amministrativi, in relazione a quanto stabilito dal
censurato art. 23-bis del d.l n. 112 del 2008, interpretato nel senso
che la scelta dell'ente locale di procedere all'affidamento «in via
ordinaria» dei SPL non è onerata di obblighi motivazionali analoghi
a quelli previsti per l'affidamento «in deroga» (vale a dire, per
l'affidamento in house).
Il sesto nucleo tematico riguarda l'asserita irragionevole
diversità di disciplina fra il servizio idrico integrato e gli altri
servizi pubblici locali.
Il settimo nucleo tematico attiene alla lamentata violazione
dell'autonomia finanziaria delle Regioni e degli enti locali.
3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questioni in riferimento agli artt. 117, primo e secondo comma,
lettere e) ed s), Cost. e alle seguenti norme interposte: a) per le
questioni riguardanti la legge della Regione Liguria n. 39 del 2008,
l'art. 161, comma 4, lettera c), del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152
(Norme in materia ambientale), nonchè l'art. 23-bis, commi 2, 3, 8,
9 e 11, del decreto-legge n. 112 del 2008; b) per le questioni
riguardanti la legge della Regione Campania n. 2 del 2010, gli artt.
141 e 154 del d.lgs. n. 152 del 2006, l'art. 23-bis, commi 2, 3, 8, 9
e 11, del decreto-legge n. 112 del 2008, il decreto-legge n. 135 del
2009, nonchè l'art. 113 del TUEL.
Tali questioni hanno per oggetto: a) l'individuazione della sfera
di competenza in cui, secondo la Costituzione, si colloca la
normativa regionale denunciata: se - come afferma lo Stato -
nell'ambito costituzionale della tutela della concorrenza o tutela
dell'ambiente oppure - come affermano le Regioni resistenti - della
materia dei servizi pubblici locali (di competenza regionale
residuale); b) la valutazione della sussistenza del denunciato
contrasto tra la normativa regionale e le evocate norme interposte
statali.
4. - Le predette questioni di legittimità costituzionale, là
dove promosse nell'ambito di uno stesso ricorso unitamente ad altre,
devono essere trattate separatamente da queste ultime, essendo
opportuno procedere ad un esame distinto. I giudizi, così separati e
delimitati nell'oggetto, devono quindi tra loro riunirsi, per essere
congiuntamente trattati e decisi, in considerazione della parziale
identità di materia delle norme censurate e delle questioni
prospettate.
5. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, la
difesa dello Stato ha eccepito l'inammissibilità della costituzione
della Regione Campania nel giudizio relativo al ricorso n. 51 del
2010. Sostiene il ricorrente che detta costituzione è stata
deliberata da un organo privo della relativa competenza, essendo
stata adottata con decreto dirigenziale dell'avvocato coordinatore,
su proposta del dirigente del settore contenzioso amministrativo e
tributario e non dalla Giunta regionale.
L'eccezione è stata accolta da questa Corte con ordinanza
pronunciata all'udienza del 5 ottobre 2010, sul rilievo che, a norma
dell'art. 32, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, «La
questione di legittimità costituzionale, previa deliberazione della
Giunta regionale [...], è promossa dal Presidente della Giunta» e,
in tale competenza ad autorizzare la promozione dei giudizi di
costituzionalità, deve ritenersi compresa anche la deliberazione di
costituirsi in tali giudizi, data la natura politica della
valutazione che i due atti richiedono (nello stesso senso,
l'ordinanza letta all'udienza del 25 maggio 2010 e relativa al
giudizio deciso con la sentenza n. 225 del 2010).
6. - Il primo dei sopra indicati nuclei tematici attiene - come
si è visto - al rapporto tra le disposizioni censurate e la
disciplina dei SPL desumibile dall'ordinamento dell'Unione europea e
dalla Carta europea dell'autonomia locale. Secondo alcune ricorrenti,
le suddette disposizioni, ponendosi in contrasto con la normativa
comunitaria ed internazionale, violano il primo comma dell'art. 117
Cost., là dove questo vincola la potestà legislativa dello Stato e
delle Regioni al rispetto dell'ordinamento comunitario e degli
obblighi internazionali. Secondo la difesa dello Stato, invece, la
stessa formulazione del comma 1 dell'art. 23-bis del decreto-legge n.
112 del 2008 («le disposizioni del presente articolo disciplinano
l'affidamento e la gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza
economica, in applicazione della disciplina comunitaria [...]»)
evidenzia che le disposizioni oggetto di censura, in particolare
quelle relative all'affidamento in house dei servizi pubblici locali,
costituiscono un'obbligatoria applicazione del diritto dell'Unione e
non contrastano con la citata Carta europea dell'autonomia locale.
Nessuna di tali due opposte prospettazioni è condivisibile,
perchè le disposizioni censurate dalle ricorrenti non costituiscono
nè una violazione nè un'applicazione necessitata della richiamata
normativa comunitaria ed internazionale, ma sono semplicemente con
questa compatibili, integrando una delle diverse discipline possibili
della materia che il legislatore avrebbe potuto legittimamente
adottare senza violare l'evocato primo comma dell'art. 117 Cost. Tale
conclusione va argomentata procedendo al raffronto delle disposizioni
censurate sia con la normativa comunitaria che con quella
internazionale evocate a parametro interposto.
6.1. - In ambito comunitario non viene mai utilizzata
l'espressione «servizio pubblico locale di rilevanza economica», ma
solo quella di «servizio di interesse economico generale» (SIEG),
rinvenibile, in particolare, negli artt. 14 e 106 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea (TFUE). Detti articoli non fissano
le condizioni di uso di tale ultima espressione, ma, in base alle
interpretazioni elaborate al riguardo dalla giurisprudenza
comunitaria (ex multis, Corte di giustizia UE, 18 giugno 1998,
C-35/96, Commissione c. Italia) e dalla Commissione europea (in
specie, nelle Comunicazioni in tema di servizi di interesse generale
in Europa del 26 settembre 1996 e del 19 gennaio 2001; nonchè nel
Libro verde su tali servizi del 21 maggio 2003), emerge con chiarezza
che la nozione comunitaria di SIEG, ove limitata all'ambito locale, e
quella interna di SPL di rilevanza economica hanno «contenuto
omologo», come riconosciuto da questa Corte con la sentenza n. 272
del 2004. Lo stesso denunciato comma 1 dell'art. 23-bis del
decreto-legge n. 112 del 2008 - nel dichiarato intento di
disciplinare i «servizi pubblici locali di rilevanza economica» per
favorire la più ampia diffusione dei principi di concorrenza, di
libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi di tutti
«gli operatori economici interessati alla gestione di servizi
pubblici di interesse generale in ambito locale» - conferma tale
interpretazione, attribuendo espressamente ai SPL di rilevanza
economica un significato corrispondente a quello di «servizi di
interesse generale in ambito locale» di rilevanza economica, di
evidente derivazione comunitaria.
Entrambe le suddette nozioni, interna e comunitaria, fanno
riferimento infatti ad un servizio che: a) è reso mediante
un'attività economica (in forma di impresa pubblica o privata),
intesa in senso ampio, come «qualsiasi attività che consista
nell'offrire beni o servizi su un determinato mercato» (come si
esprimono sia la citata sentenza della Corte di giustizia UE, 18
giugno 1998, C-35/96, Commissione c. Italia, sia le sentenze della
stessa Corte 10 gennaio 2006, C-222/04, Ministero dell'economia e
delle finanze, e 16 marzo 2004, cause riunite C-264/01, C-306/01,
C-354/01 e C-355/01, AOK Bundesverband, nonchè il Libro verde sui
servizi di interesse generale del 21 maggio 2003, al paragrafo 2.3,
punto 44); b) fornisce prestazioni considerate necessarie (dirette,
cioè, a realizzare anche "fini sociali") nei confronti di una
indifferenziata generalità di cittadini, a prescindere dalle loro
particolari condizioni (Corte di giustizia UE, 21 settembre 1999,
C-67/96, Albany International BV). Le due nozioni, inoltre, assolvono
l'identica funzione di identificare i servizi la cui gestione deve
avvenire di regola, al fine di tutelare la concorrenza, mediante
affidamento a terzi secondo procedure competitive ad evidenza
pubblica.
Per quanto qui interessa, la disciplina comunitaria del SIEG e
quella censurata del SPL divergono, invece, in ordine
all'individuazione delle eccezioni alla suddetta regola. Occorre
pertanto accertare se le differenze tra le due discipline siano tali
da far venir meno, come sostengono le Regioni ricorrenti, la loro
compatibilità. Tale accertamento, come si vedrà in seguito, avrà
esito negativo.
Una prima differenza è rappresentata dalla gestione diretta del
SPL da parte dell'autorità pubblica. La normativa comunitaria la
ammette nel caso in cui lo Stato nazionale ritenga che l'applicazione
delle regole di concorrenza (e, quindi, anche della regola della
necessità dell'affidamento a terzi mediante una gara ad evidenza
pubblica) ostacoli, in diritto od in fatto, la «speciale missione»
dell'ente pubblico (art. 106 TFUE; ex plurimis, sentenze della Corte
di giustizia UEE 11 gennaio 2005, C-26/03, Stadt Halle, punti 48 e
49, e 10 settembre 2009, C-573/07, Sea s.r.l.). In tale ipotesi
l'ordinamento comunitario, rispettoso dell'ampia sfera discrezionale
attribuita in proposito agli Stati membri, si riserva solo di
sindacare se la decisione dello Stato sia frutto di un "errore
manifesto". La censurata disciplina nazionale, invece, rappresenta
uno sviluppo del diverso principio generale costituito dal divieto
della gestione diretta del SPL da parte dell'ente locale; divieto
introdotto dai non censurati art. 35 della legge 28 dicembre 2001, n.
448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2002) e art. 14 del
decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per
favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre
2003, n. 326. Da quanto precede, è dunque evidente che: a) la
normativa comunitaria consente, ma non impone, agli Stati membri di
prevedere, in via di eccezione e per alcuni casi determinati, la
gestione diretta del servizio pubblico da parte dell'ente locale; b)
lo Stato italiano, facendo uso della sfera di discrezionalità
attribuitagli dall'ordinamento comunitario al riguardo, ha effettuato
la sua scelta nel senso di vietare di regola la gestione diretta dei
SPL ed ha, perciò, emanato una normativa che pone tale divieto.
Una seconda differenza riguarda l'affidamento della gestione del
servizio alle società miste, cioè con capitale in parte pubblico ed
in parte privato (cosiddetto PPP, partenariato pubblico e privato).
La normativa comunitaria consente l'affidamento diretto del servizio
(cioè senza una gara ad evidenza pubblica per la scelta
dell'affidatario) alle società miste nelle quali si sia svolta una
gara ad evidenza pubblica per la scelta del socio privato e richiede
sostanzialmente che tale socio sia un socio «industriale» e non
meramente «finanziario» (in tal senso, in particolare, il Libro verde
della Commissione del 30 aprile 2004), senza espressamente richiedere
alcun limite, minimo o massimo, della partecipazione del socio
privato. Il testo originario dell'art. 23-bis del decreto-legge n.
112 del 2008 non prevede una disciplina specifica per tale tipo di
affidamento e dà per scontato che la suddetta modalità di scelta
del socio rientri nella regola comunitaria dell'affidamento mediante
gara ad evidenza pubblica, restando irrilevante che tale gara abbia
ad oggetto la scelta del socio privato invece dell'affidatario. La
disciplina interna e quella comunitaria sul punto sono, dunque,
identiche. Anche il testo vigente dello stesso art. 23-bis è
conforme alla normativa comunitaria, nella parte in cui consente
l'affidamento diretto della gestione del servizio, «in via
ordinaria», ad una società mista, alla doppia condizione che la
scelta del socio privato «avvenga mediante procedure competitive ad
evidenza pubblica» e che a tale socio siano attribuiti «specifici
compiti operativi connessi alla gestione del servizio» (cosiddetta
gara ad evidenza pubblica a doppio oggetto: scelta del socio e
attribuzione degli specifici compiti operativi). La stessa nuova
formulazione dell'art. 23-bis si discosta, però, dal diritto
comunitario nella parte in cui pone l'ulteriore condizione, al fine
del suddetto affidamento diretto, che al socio privato sia attribuita
«una partecipazione non inferiore al 40 per cento». Tale misura
minima della partecipazione (non richiesta dal diritto comunitario,
come sopra ricordato, ma neppure vietata) si risolve in una
restrizione dei casi eccezionali di affidamento diretto del servizio
e, quindi, la sua previsione perviene al risultato di far espandere i
casi in cui deve essere applicata la regola generale comunitaria di
affidamento a terzi mediante gara ad evidenza pubblica. Ne consegue,
anche in questo caso, la piena compatibilità della normativa interna
con quella comunitaria.
Una terza differenza attiene alle ipotesi di affidamento diretto
del servizio «in deroga» alle ipotesi di affidamento in via ordinaria
(versione originaria dell'art. 23-bis), che si identificano nella
gestione denominata in house (come chiarito dalla versione vigente
dello stesso art. 23-bis). Secondo la normativa comunitaria, le
condizioni integranti tale tipo di gestione ed alle quali è
subordinata la possibilità del suo affidamento diretto (capitale
totalmente pubblico; controllo esercitato dall'aggiudicante
sull'affidatario di ««contenuto analogo» a quello esercitato
dall'aggiudicante stesso sui propri uffici; svolgimento della parte
più importante dell'attività dell'affidatario in favore
dell'aggiudicante) debbono essere interpretate restrittivamente,
costituendo l'in house providing un'eccezione rispetto alla regola
generale dell'affidamento a terzi mediante gara ad evidenza pubblica.
Tale eccezione viene giustificata dal diritto comunitario con il
rilievo che la sussistenza delle suddette condizioni esclude che l'in
house contract configuri, nella sostanza, un rapporto contrattuale
intersoggettivo tra aggiudicante ed affidatario, perchè quest'ultimo
è, in realtà, solo la longa manus del primo. Nondimeno, la
giurisprudenza comunitaria non pone ulteriori requisiti per procedere
a tale tipo di affidamento diretto, ma si limita a chiarire via via
la concreta portata delle suddette tre condizioni. Viceversa, il
legislatore nazionale, nella versione vigente dell'art. 23-bis del
decreto-legge n. 112 del 2008, non soltanto richiede espressamente,
per l'affidamento diretto in house, la sussistenza delle suddette tre
condizioni poste dal diritto comunitario, ma esige il concorso delle
seguenti ulteriori condizioni: a) una previa «pubblicità adeguata» e
una motivazione della scelta di tale tipo di affidamento da parte
dell'ente in base ad un'«analisi di mercato», con successiva
trasmissione di una «relazione» dall'ente affidante alle autorità di
settore, ove costituite (testo originario dell'art. 23-bis), ovvero
all'AGCM (testo vigente dell'art. 23-bis), per un parere preventivo e
obbligatorio, ma non vincolante, che deve essere reso entro 60 giorni
dalla ricezione; b) la sussistenza di «situazioni che, a causa di
peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e
geomorfologiche del contesto territoriale di riferimento» (commi 3 e
4 del testo originario dell'art. 23-bis), ovvero di «situazioni
eccezionali che, a causa di peculiari caratteristiche economiche,
sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto territoriale di
riferimento» (commi 3 e 4 del testo vigente del medesimo art.
23-bis), «non permettono un efficace ed utile ricorso al mercato».
Siffatte ulteriori condizioni, sulle quali si appuntano
particolarmente le censure delle ricorrenti, si risolvono in una
restrizione delle ipotesi in cui è consentito il ricorso alla
gestione in house del servizio e, quindi, della possibilità di
derogare alla regola comunitaria concorrenziale dell'affidamento del
servizio stesso mediante gara pubblica. Ciò comporta, evidentemente,
un'applicazione più estesa di detta regola comunitaria, quale
conseguenza di una precisa scelta del legislatore italiano. Tale
scelta, proprio perchè reca una disciplina pro concorrenziale più
rigorosa rispetto a quanto richiesto dal diritto comunitario, non è
da questo imposta - e, dunque, non è costituzionalmente obbligata,
ai sensi del primo comma dell'art. 117 Cost., come sostenuto dallo
Stato -, ma neppure si pone in contrasto - come sostenuto,
all'opposto, dalle ricorrenti - con la citata normativa comunitaria,
che, in quanto diretta a favorire l'assetto concorrenziale del
mercato, costituisce solo un minimo inderogabile per gli Stati
membri. È infatti innegabile l'esistenza di un "margine di
apprezzamento" del legislatore nazionale rispetto a principi di
tutela, minimi ed indefettibili, stabiliti dall'ordinamento
comunitario con riguardo ad un valore ritenuto meritevole di
specifica protezione, quale la tutela della concorrenza "nel" mercato
e "per" il mercato. Ne deriva, in particolare, che al legislatore
italiano non è vietato adottare una disciplina che preveda regole
concorrenziali - come sono quelle in tema di gara ad evidenza
pubblica per l'affidamento di servizi pubblici - di applicazione più
ampia rispetto a quella richiesta dal diritto comunitario.
L'identità del "verso" delle discipline interna e comunitaria
esclude, pertanto, ogni contrasto od incompatibilità anche per
quanto riguarda la indicata terza differenza.
6.2. - Per quanto attiene alla dedotta violazione della Carta
europea dell'autonomia locale di cui alla legge n. 439 del 1989,
alcune ricorrenti deducono che le disposizioni censurate si pongono
in contrasto con i seguenti articoli della Carta: a) art. 3, comma 1,
secondo cui, «per autonomia locale, s'intende il diritto e la
capacità effettiva, per le collettività locali, di regolamentare ed
amministrare nell'ambito della legge, sotto la loro responsabilità,
e a favore delle popolazioni, una parte importante di affari
pubblici»; b) art. 4, comma 2, secondo cui «le collettività locali
hanno, nell'ambito della legge, ogni più ampia facoltà di prendere
iniziative proprie per qualsiasi questione che non esuli dalla loro
competenza o sia assegnata ad un'altra autorita'»; c) art. 4, comma
4, secondo cui «le competenze affidate alle collettività locali
devono di regola essere complete ed integrali» e «possono essere
messe in causa o limitate da un'altra autorità, centrale o
regionale, solamente nell'ambito della legge». La violazione della
suddetta convenzione internazionale deriverebbe, secondo la
prospettazione delle ricorrenti, dalla lesione dell'autonomia
dell'ente pubblico garantita dal parametro evocato. Lesione, questa,
che sarebbe determinata dall'introduzione di vincoli e specifici
aggravi procedimentali in ordine alla scelta, da parte degli enti
pubblici, di assumere essi stessi la gestione diretta del servizio
idrico integrato, cioè di una delle funzioni fondamentali dei
Comuni.
Il denunciato contrasto con detta Carta non sussiste per le
seguenti ragioni.
Innanzitutto, va rilevato che − secondo quanto esposto supra al
punto 6.1. − già l'art. 35 della legge n. 448 del 2001, nel
sostituire l'art. 113 TUEL, aveva escluso per i servizi pubblici
locali «di rilevanza industriale» (secondo la definizione dell'epoca;
poi definiti «di rilevanza economica» per effetto dell'art. 14 del
decreto-legge n. 269 del 2003, modificativo, appunto, dell'art. 113
TUEL) ogni gestione diretta, in economia oppure tramite aziende
speciali, da parte dell'ente pubblico. Lo stesso art. 35, al comma 8,
aveva altresì imposto alle aziende speciali esistenti di
trasformarsi in società di capitali entro il 31 dicembre 2002.
L'esclusione della gestione diretta non è dunque innovativamente
disposta, ma solo mantenuta, dall'art. 23-bis del decreto-legge n.
112 del 2008, con la conseguenza che il denunciato contrasto con la
Carta non è ipotizzabile rispetto alle norme censurate, ma solo,
eventualmente, rispetto ai suddetti non censurati artt. 35 della
legge n. 448 del 2001 e 14 del decreto-legge n. 269 del 2003.
In secondo luogo, va osservato che le ricorrenti prospettano la
censura muovendo dal dichiarato presupposto che il servizio idrico
costituisca una delle funzioni fondamentali dell'ente pubblico ed
assumono che tali funzioni siano specificamente tutelate dalla Carta.
Tuttavia, proprio tale presupposto è privo di fondamento, perchè,
come questa Corte ha più volte affermato, detto servizio non
costituisce funzione fondamentale dell'ente locale (sentenze n. 307
del 2009 e n. 272 del 2004).
In terzo luogo, va evidenziato che gli evocati articoli della
Carta europea dell'autonomia locale non hanno uno specifico contenuto
precettivo, ma sono prevalentemente definitori (art. 3, comma 1),
programmatici (art. 4, comma 2) e, comunque, generici (art. 4, comma
4). Inoltre, la stessa Carta, al comma 1 dell'evocato art. 4,
afferma, con previsione di carattere generale, che «le competenze di
base delle collettività locali sono stabilite dalla Costituzione o
dalla legge», con ciò rinviando alla normativa nazionale la
definizione del quadro generale delle competenze.
7. - Il secondo nucleo tematico delle questioni proposte attiene
all'individuazione della sfera di competenza in cui, secondo la
Costituzione, deve collocarsi la normativa denunciata. In
particolare, questa Corte è chiamata a verificare se tale normativa
rientra nell'ambito costituzionale della competenza esclusiva statale
e, segnatamente, della tutela della concorrenza; o di quello della
competenza regionale residuale e, segnatamente, della materia dei
servizi pubblici locali; o, ancora, nell'ambito della potestà
regolamentare degli enti locali di cui all'art. 117, sesto comma,
Cost.; o, infine, se si tratti di un'ipotesi di concorso di
competenze.
In proposito, va ribadito che - come questa Corte ha più volte
affermato - la disciplina concernente le modalità dell'affidamento
della gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica: a)
non è riferibile alla competenza legislativa statale in tema di
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali» (art. 117, secondo comma, lettera m,
Cost.), perchè riguarda, appunto, i servizi di rilevanza economica e
non attiene, comunque, alla determinazione di livelli essenziali
(sentenza n. 272 del 2004); b) non può essere ascritta neppure
all'ambito delle «funzioni fondamentali dei Comuni, delle Province e
Città metropolitane» (art. 117, secondo comma, lettera p, Cost.),
perchè «la gestione dei predetti servizi non può certo considerarsi
esplicazione di una funzione propria ed indefettibile dell'ente
locale» (sentenza n. 272 del 2004) e, quindi, «non riguarda [...]
profili funzionali degli enti locali» (sentenza n. 307 del 2009, al
punto 6.1.); c) va ricondotta, invece, all'ambito della materia, di
competenza legislativa esclusiva dello Stato, «tutela della
concorrenza», prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost., tenuto conto degli aspetti strutturali e funzionali suoi
propri e della sua diretta incidenza sul mercato (ex plurimis,
sentenze n. 314, n. 307, n. 304 e n. 160 del 2009; n. 326 del 2008;
n. 401 del 2007; n. 80 e n. 29 del 2006; n. 272 del 2004). Di
conseguenza, con riguardo alla concreta disciplina censurata, la
competenza statale viene a prevalere sulle invocate competenze
legislative regionali e regolamentari degli enti locali e, in
particolare, su quella in materia di servizi pubblici locali, proprio
perchè l'oggetto e gli scopi che caratterizzano detta disciplina
attengono in via primaria alla tutela e alla promozione della
concorrenza (sentenze n. 142 del 2010, n. 246 e n. 148 del 2009, n.
411 e n. 322 del 2008).
Tali conclusioni risultano avvalorate dalla «nozione comunitaria
di concorrenza», che si riflette su quella di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., anche per il tramite del primo
comma dello stesso art. 117 e dell'art. 11 Cost.; nozione richiamata
anche dall'art. 1, comma 4, della legge 10 ottobre 1990, n. 287
(Norme per la tutela della concorrenza e del mercato). Secondo tale
nozione, la concorrenza presuppone «la più ampia apertura al mercato
a tutti gli operatori economici del settore in ossequio ai principi
comunitari della libera circolazione delle merci, della libertà di
stabilimento e della libera prestazione dei servizi» (sentenza n. 401
del 2007). Essa pertanto - come affermato in numerose pronunce di
questa Corte (sentenze n. 270, n. 232 e n. 45 del 2010; n. 314 del
2009 e n. 148 del 2009; n. 63 del 2008; n. 430 e n. 401 del 2007; n.
272 del 2004) - può essere tutelata mediante tipi diversi di
interventi regolatori, quali: 1) «misure legislative di tutela in
senso proprio, che hanno ad oggetto gli atti ed i comportamenti delle
imprese che influiscono negativamente sull'assetto concorrenziale dei
mercati» (misure antitrust); 2) misure legislative di promozione,
«che mirano ad aprire un mercato o a consolidarne l'apertura,
eliminando barriere all'entrata, riducendo o eliminando vincoli al
libero esplicarsi della capacità imprenditoriale e della
competizione tra imprese» (per lo più dirette a tutelare la
concorrenza "nel" mercato); 3) misure legislative che perseguono il
fine di assicurare procedure concorsuali di garanzia mediante la
strutturazione di tali procedure in modo da realizzare «la più ampia
apertura del mercato a tutti gli operatori economici» (dirette a
tutelare la concorrenza "per" il mercato).
Nell'ambito di tali misure e, in particolare, di quelle al punto
3), rientra espressamente la previsione di procedure concorsuali
competitive di evidenza pubblica volte - come quelle di specie - a
garantire il rispetto, per un verso, dei principi di parità di
trattamento, di non discriminazione, di proporzionalità e di
trasparenza e, per l'altro, delle regole dell'efficacia e
dell'efficienza dell'attività dei pubblici poteri, al fine di
assicurare la piena attuazione degli interessi pubblici in relazione
al bene o al servizio oggetto dell'aggiudicazione.
Anche tali rilievi, basati sul diritto comunitario, confermano
pertanto che la disciplina delle modalità di affidamento della
gestione dei servizi pubblici locali rientra nella materia «tutela
della concorrenza» e che la concreta disciplina in esame prevale su
altre competenze (sentenze n. 270 del 2010; n. 307 e n. 283 del 2009;
n. 320 e n. 51 del 2008; n.430 e n. 401 del 2007; n. 272 del 2004).
Con riferimento, poi, allo specifico settore del servizio idrico
integrato, questa Corte - in applicazione dei suddetti principi e
scrutinando la disciplina della determinazione della tariffa d'ambito
territoriale ottimale − ha stabilito che la normativa riguardante
l'individuazione di un'unica Autorità d'ambito e alla determinazione
della tariffa del servizio secondo un meccanismo di price cap (art.
148 del d.lgs. n. 152 del 2006) attiene all'esercizio delle
competenze legislative esclusive statali nelle materie della tutela
della concorrenza (art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.) e
dell'ambiente (art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.), materie
che hanno prevalenza su eventuali competenze regionali, che ne
risultano così corrispondentemente limitate. Ciò in quanto tale
disciplina, finalizzata al superamento della frammentazione della
gestione delle risorse idriche, consente la razionalizzazione del
mercato ed è quindi diretta a garantire la concorrenzialità e
l'efficienza del mercato stesso (sentenze n. 142 e n. 29 del 2010; n.
246 del 2009). Nella citata sentenza n. 246 del 2009 è stato
ulteriormente precisato che la forma di gestione del servizio idrico
integrato e le procedure di affidamento dello stesso, disciplinate
dall'art. 150 del d.lgs. n. 152 del 2006, sono da ricondurre alla
materia della tutela della concorrenza, di competenza legislativa
esclusiva statale, trattandosi di regole «dirette ad assicurare la
concorrenzialità nella gestione del servizio idrico integrato,
disciplinando le modalità del suo conferimento e i requisiti
soggettivi del gestore, al precipuo scopo di garantire la
trasparenza, l'efficienza, l'efficacia e l'economicità della
gestione medesima».
In conclusione, secondo la giurisprudenza di questa Corte, le
regole che concernono l'affidamento e la gestione dei servizi
pubblici locali di rilevanza economica − ivi compreso il servizio
idrico - ineriscono essenzialmente alla materia «tutela della
concorrenza», di competenza esclusiva statale, ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost.
8. - Il terzo nucleo tematico, posto dalle questioni promosse
dalle Regioni in ordine alle censurate discipline sia a regime che
transitorie, attiene al principio di ragionevolezza. Al riguardo, le
ricorrenti richiamano la giurisprudenza di questa Corte, secondo cui
l'esercizio della potestà normativa esclusiva dello Stato in tema di
tutela della concorrenza è legittimo - in particolare, in caso di
concorso con competenze regionali - alla condizione del rispetto, da
parte del legislatore statale, del principio di ragionevolezza, sotto
il profilo della proporzionalità e dell'adeguatezza (sentenza n. 272
del 2004, cui possono aggiungersi le sentenze n. 148 del 2009; n. 326
del 2008; n. 452 e n. 401 del 2007; n. 345, n. 272 del 2004).
8.1. − Per quanto riguarda la disciplina a regime, alcune
ricorrenti assumono che essa, anche se ascrivibile alla materia
«tutela della concorrenza», lede comunque la competenza residuale
innominata delle Regioni in materia di servizi pubblici locali. In
particolare, le ricorrenti deducono che la normativa censurata, nella
parte in cui limita i casi in cui è consentito l'affidamento diretto
in house, non è ragionevole, proporzionale o adeguata, perche': a)
è normativa autoapplicativa e di dettaglio; b) pone vincoli
ulteriori - e perciò ingiustificati - rispetto a quelli previsti
dall'ordinamento comunitario per l'affidamento in house.
Nessuno di tali rilievi è condivisibile.
8.1.1. − Quanto al primo rilievo, va qui ribadita la
giurisprudenza costituzionale, per la quale l'emanazione,
nell'esercizio di una competenza esclusiva dello Stato, di una norma
autoapplicativa e di dettaglio non integra alcuna violazione dei
criteri di riparto costituzionale delle competenze legislative. Al
riguardo, questa Corte ha ripetutamente affermato (sentenze n. 232
del 2010 e n. 430 del 2007, in materia di tutela della concorrenza;
analogamente, sentenza n. 255 del 2010, in materia di sistema
tributario dello Stato) che: a) «l'attribuzione delle misure [a
tutela della concorrenza] alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato comporta sia l'inderogabilità delle disposizioni nelle quali
si esprime, sia che queste legittimamente incidono, nei limiti della
loro specificità e dei contenuti normativi che di esse sono proprie,
sulla totalità degli ambiti materiali entro i quali si applicano»;
b) una volta ricondotta una norma nell'ambito della «tutela della
concorrenza», «non si tratta [...] di valutare se essa sia o meno di
estremo dettaglio, utilizzando principi e regole riferibili alla
disciplina della competenza legislativa concorrente delle Regioni, ma
occorre invece accertare se, alla stregua del succitato scrutinio, la
disposizione sia strumentale ad eliminare limiti e barriere
all'accesso al mercato ed alla libera esplicazione della capacità
imprenditoriale».
Neppure può affermarsi - come sostenuto da alcune ricorrenti -
che le norme sull'affidamento e le modalità di gestione dei servizi
pubblici locali sono di per sè irragionevoli, perchè intervengono
in materia di tutela della concorrenza con discipline di dettaglio e
autoapplicative. Infatti questa Corte ha più volte rilevato che è
ragionevole che norme in materia di tutela della concorrenza, al fine
di meglio tutelare le finalità pro concorrenziali loro proprie,
possano essere dettagliate ed autoapplicative (sentenze n. 148 del
2009; n. 320 del 2008; n. 431 del 2007).
8.1.2. − Quanto al secondo profilo, non può accogliersi
l'assunto delle ricorrenti, secondo cui l'unica disciplina della
concorrenza che possa considerarsi proporzionale e adeguata è quella
che non pone limiti (che non siano quelli evidenziati dalla
giurisprudenza comunitaria) all'affidamento in house di servizi
pubblici locali di rilevanza economica.
Al riguardo, va innanzitutto osservato che non appare
irragionevole, anche se non costituzionalmente obbligata, una
disciplina, quale quella di specie, intesa a restringere
ulteriormente - rispetto al diritto comunitario - i casi di
affidamento diretto in house (cioè i casi in cui l'affidatario
costituisce la longa manus di un ente pubblico che lo controlla
pienamente e totalmente). Come si è osservato al punto 6.1., tale
normativa si innesta coerentemente in un sistema normativo interno in
cui già vige il divieto della gestione diretta mediante azienda
speciale o in economia (introdotto dai non censurati artt. 35 della
legge n. 448 del 2001 e 14 del decreto-legge n. 269 del 2003) e nel
quale, pertanto, i casi di affidamento in house, quale modello
organizzativo succedaneo della (vietata) gestione diretta da parte
dell'ente pubblico, debbono essere eccezionali e tassativamente
previsti.
In secondo luogo, va rilevato che le norme censurate dalle
ricorrenti non possono essere considerate sproporzionate od
inadeguate solo perchè, attraverso la riduzione delle ipotesi di
eccezionale affidamento diretto dei servizi pubblici locali,
rafforzano la generale regola pro concorrenziale, prescelta dal
legislatore, che impone l'obbligo di procedere all'affidamento solo
mediante procedure competitive ad evidenza pubblica. La possibilità,
secondo l'ordinamento comunitario, di affidamenti in house anche in
casi in cui detti affidamenti sono vietati dalle denunciate
disposizioni nazionali non rende queste ultime irragionevoli in
relazione agli indicati profili, perchè - come messo in evidenza
sempre al punto 6.1. − l'ordinamento comunitario, in tema di tutela
della concorrenza e, in particolare, in tema di affidamento della
gestione dei servizi pubblici, costituisce solo un minimo
inderogabile per il legislatore degli Stati membri e, pertanto, non
osta a che la legislazione interna disciplini più rigorosamente, nel
senso di favorire l'assetto concorrenziale di un mercato, le
modalità di tale affidamento. Pertanto, il legislatore nazionale ha
piena libertà di scelta tra una pluralità di discipline ugualmente
legittime.
In terzo luogo, deve essere sottolineato che la normativa
censurata non impedisce del tutto all'ente pubblico la gestione di un
servizio locale di rilevanza economica, negandogli ogni possibilità
di svolgere la sua «speciale missione» pubblica (come si esprime il
diritto comunitario), ma trova, tra i molti possibili, un punto di
equilibrio rispetto ai diversi interessi operanti nella materia in
esame. In proposito, va ricordato che, secondo la giurisprudenza di
questa Corte, la sfera di autonomia privata e la concorrenza non
ricevono «dall'ordinamento una protezione assoluta» e possono,
quindi, subire limitazioni ed essere sottoposte al coordinamento
necessario «a consentire il soddisfacimento contestuale di una
pluralità di interessi costituzionalmente rilevanti» (sentenza n.
279 del 2006; analogamente, ordinanza n. 162 del 2009). La stessa
giurisprudenza ha tuttavia evidenziato che «una regolazione
strumentale a garantire la tutela anche di interessi diversi rispetto
a quelli correlati all'assetto concorrenziale del mercato garantito»
ha carattere «derogatorio e per ciò stesso eccezionale» e deve
costituire «la sola misura in grado di garantire al giusto la tutela
di quegli interessi» (sentenza n. 270 del 2010). Nella specie,
intendendo contemperare la regola della massima tutela della
concorrenza con le eccezioni derivanti dal perseguimento della
speciale missione pubblica da parte dell'ente locale, il legislatore
ha in effetti ponderato due diversi interessi: da un lato, quello
generale alla tutela della concorrenza; dall'altro, quello specifico
degli enti locali a gestire il SPL (tramite l'affidamento in house)
nell'ipotesi in cui sia «efficace ed utile» il ricorso al mercato e
non solo quando esso non sia possibile. Il bilanciamento tra tali
interessi è stato attuato, in concreto, in modo non irragionevole,
per un verso, consentendo alle società a capitale (interamente o
parzialmente) pubblico, quando non ricorrano le condizioni per
l'affidamento diretto, di partecipare alle gare ad evidenza pubblica
per l'affidamento della gestione del servizio, al pari di ogni altro
imprenditore o società (comma 1 dell'art. 23-bis); per altro verso,
limitando l'affidamento in house alle ipotesi in cui, pur in presenza
di un SPL di rilevanza economica, il ricorso al mercato per la
gestione del servizio non è «efficace e utile» (comma 2 dell'art.
23-bis). Ciò è confermato dal comma 2 dell'art. 3 del d.P.R. 7
settembre 2010, n. 168 (Regolamento in materia di servizi pubblici
locali di rilevanza economica, a norma dell'articolo 23-bis, comma
10, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), il quale
stabilisce espressamente che le «società a capitale interamente
pubblico possono partecipare alle procedure competitive ad evidenza
pubblica di cui all'articolo 23-bis, comma 2, lettera a), sempre che
non vi siano specifici divieti previsti dalla legge».
8.2. - Tali conclusioni relative alla disciplina a regime
influiscono sulla soluzione della questione posta dalle ricorrenti
circa l'adeguatezza e la proporzionalità − dunque, la ragionevolezza
− del regime transitorio stabilito dalla normativa denunciata.
La relativa censura non può essere accolta, oltre che per le
considerazioni generali svolte nel punto precedente, anche per i
seguenti ulteriori argomenti, concernenti specificamente la
disciplina transitoria.
Al riguardo, anche a non voler considerare che, in caso di
successione di leggi, il legislatore ha ampia discrezionalità di
modulare nel tempo la disciplina introdotta, con l'unico limite della
ragionevolezza (ex plurimis, sentenza n. 376 del 2008; ordinanze n.
40 del 2009 e n. 9 del 2006), va comunque rilevato che, nel caso di
specie, il margine temporale concesso dalla normativa censurata per
la cessazione degli affidamenti diretti esistenti è congruo e
proporzionato all'entità ed agli effetti delle modifiche normative
introdotte e, dunque, ragionevole. A tale conclusione si perviene
agevolmente considerando la seguente successione cronologica delle
disposizioni di legge oggetto di censura. Con riferimento al servizio
idrico integrato, il comma 8 del testo originario dell'art. 23-bis
(entrato in vigore il 22 agosto 2008) prevedeva la cessazione alla
data del 31 dicembre 2010 delle concessioni per le quali non
sussistevano le peculiari caratteristiche di cui al comma 3. Con
riferimento ai settori diversi dal servizio idrico integrato, lo
stesso comma demandava la fissazione di una disciplina transitoria ai
regolamenti di delegificazione da adottare ai sensi della lettera e)
del comma 10, ma che non sono stati mai emanati. Il vigente comma 8
dell'art. 23-bis (entrato in vigore il 26 settembre 2009) disciplina
ora il regime transitorio degli affidamenti non conformi a quanto
previsto dai commi 2 e 3 dello stesso articolo, con una cadenza
differenziata, a seconda delle varie ipotesi, a partire dal 31
dicembre 2010 e sino al 31 dicembre 2012, termine, quest'ultimo,
successivamente modificato, a decorrere dal 25 novembre 2009, in
quello del 31 dicembre 2015. Tali ampi margini temporali assicurano
una concreta possibilità di attenuare le conseguenze economiche
negative della cessazione anticipata della gestione e, pertanto,
escludono la possibilità di invocare quell'incolpevole affidamento
del gestore nella durata naturale del contratto di servizio che,
solo, potrebbe determinare una possibile irragionevolezza della
norma.
9. - Il quarto tema generale posto dalle questioni promosse, da
trattare in via preliminare, attiene all'individuazione della
competenza legislativa regionale o statale nella determinazione della
rilevanza economica dei SPL. Infatti, una volta accertato che la
disciplina delle modalità di affidamento della gestione dei servizi
pubblici locali di rilevanza economica rientra nell'ambito della
competenza legislativa esclusiva dello Stato, resta ancora da
verificare se allo Stato competa, in via esclusiva, anche il potere
di indicare le condizioni per le quali debba ritenersi sussistente
detta «rilevanza economica» oppure se la decisione di attribuire al
servizio locale una siffatta qualificazione sia riservata, dal
diritto comunitario o comunque dalla Costituzione, alla Regione od
all'ente locale.
A tal fine è necessario, innanzitutto, valutare la portata della
nozione di «rilevanza economica» nel sistema della normativa statale
sui SPL; successivamente, individuare il fondamento costituzionale di
tale nozione e, infine, trarre le conclusioni in ordine alla
competenza a determinare la sussistenza dell'indicata «rilevanza».
9.1. - Quanto al primo profilo, va osservato che nè il censurato
art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008, in entrambe le sue
versioni, nè l'art. 113 TUEL, nel disciplinare l'affidamento e la
gestione dei servizi pubblici locali «di rilevanza economica»,
forniscono una esplicita definizione di tale «rilevanza». Tuttavia,
lo stesso art. 23-bis fornisce all'interprete alcuni elementi utili
per giungere a tale definizione, precisando che: a) l'articolo ha
come fine (tra l'altro) di favorire la più ampia diffusione dei
principi di concorrenza, di libertà di stabilimento e di libera
prestazione dei servizi di tutti «gli operatori economici interessati
alla gestione di servizi pubblici di interesse generale in ambito
locale» (comma 1); b) la presenza di situazioni tali da non
permettere - in relazione alle caratteristiche economiche, sociali,
ambientali e geomorfologiche del contesto territoriale di riferimento
- «un efficace ed utile ricorso al mercato del servizio», non rende
il servizio stesso privo di rilevanza economica, ma ne consente solo
l'affidamento della gestione con modalità derogatorie rispetto a
quelle ordinarie (comma 3); c) la «rilevanza economica» dei servizi
non ha nulla a che vedere con le soglie oltre le quali gli
affidamenti dei medesimi servizi «assumono rilevanza» ai fini
dell'espressione del parere preventivo che l'AGCM deve rendere in
ordine alla scelta dell'ente locale di affidare la gestione di un
servizio pubblico «di rilevanza economica» secondo modalità
derogatorie rispetto a quelle ordinarie (commi 4 e 4-bis, nella
versione vigente).
Dall'evidente omologia posta da tale articolo tra «servizi
pubblici locali di rilevanza economica» e «servizi pubblici di
interesse generale in ambito locale» si desume, innanzitutto, che la
nozione di «servizio pubblico locale di rilevanza economica» rimanda
a quella, più ampia, di «servizio di interesse economico generale»
(SIEG), impiegata nell'ordinamento comunitario e già esaminata al
punto 6. Del resto, questa Corte, con la sentenza n. 272 del 2004,
aveva già sottolineato l'omologia esistente anche tra la nozione di
«rilevanza economica», utilizzata nell'art. 113-bis TUEL (relativo ai
servizi pubblici locali «privi di rilevanza economica» e dichiarato
costituzionalmente illegittimo dalla stessa sentenza), e quella
comunitaria di «interesse economico generale», interpretata anche
dalla Commissione europea nel Libro verde sui servizi di interesse
generale del 21 maggio 2003. In particolare, secondo le indicazioni
fornite dalla giurisprudenza comunitaria e dalla Commissione europea,
per «interesse economico generale» si intende un interesse che
attiene a prestazioni dirette a soddisfare i bisogni di una
indifferenziata generalità di utenti e, al tempo stesso, si
riferisce a prestazioni da rendere nell'esercizio di un'attività
economica, cioè di una «qualsiasi attività che consista
nell'offrire beni o servizi su un determinato mercato», anche
potenziale (sentenza Corte di giustizia UE, 18 giugno 1998, causa
C-35/96, Commissione c. Italia, e Libro verde sui servizi di
interesse generale del 21 maggio 2003, § 2.3, punto 44) e, quindi,
secondo un metodo economico, finalizzato a raggiungere, entro un
determinato lasso di tempo, quantomeno la copertura dei costi. Si
tratta dunque di una nozione oggettiva di interesse economico,
riferita alla possibilità di immettere una specifica attività nel
mercato corrispondente, reale o potenziale.
Se si ragiona sulla base di una siffatta ampia nozione
comunitaria di interesse economico, è agevole rilevare che gli
indici empirici di tale interesse - come lo scopo lucrativo,
l'assunzione dei rischi dell'attività, l'incidenza del finanziamento
pubblico - talvolta impiegati dalla Corte di giustizia UE (sentenza
22 maggio 2003, C-18/2001, Korhonen e.a.) e richiamati anche da
questa Corte (sentenza n. 272 del 2004) possono essere utili solo con
riferimento ad un servizio già esistente sul mercato, per accertare
se l'attività svolta sia da considerare economica. Ciò però non
significa che l'economicità dell'interesse si debba determinare ex
post, esclusivamente in base a tali indici, e cioè a seguito di una
scelta discrezionale dell'ente locale competente circa le modalità
di gestione del servizio. Al contrario, nel diverso caso in cui si
debba immettere nel mercato un servizio pubblico - e, quindi, si
debba accertare se e come applicare le regole concorrenziali e
concorsuali comunitarie per l'affidamento della sua gestione -
occorre necessariamente prendere in considerazione la possibilità
dell'apertura di un mercato, obiettivamente valutata secondo un
giudizio di concreta realizzabilità, a prescindere da ogni
soggettiva determinazione dell'ente al riguardo. È vero che il
diritto comunitario lascia qualche spazio in materia alla scelta
degli Stati membri, riservando loro, sia pure in via di eccezione, il
potere di derogare alle regole del Trattato relative alla concorrenza
e agli aiuti di Stato, ove tali regole - salvo errori manifesti da
parte degli Stati stessi - siano ritenute ostative al perseguimento
della speciale missione e delle finalità sociali del servizio.
Tuttavia, il potere di deroga presuppone la sussistenza
dell'interesse economico del servizio stesso, esercitandosi tale
potere proprio nell'ambito dei SIEG, e cioè di servizi che sono, per
definizione ed obiettivamente, di «interesse economico» perchè
idonei ad influenzare un assetto concorrenziale in atto o in fieri.
Analogamente a quanto visto a proposito del diritto comunitario,
le disposizioni censurate non fanno esclusivo riferimento ad un
servizio locale operante in un mercato già esistente, ma riguardano
servizi dotati di mera «rilevanza» economica e, quindi, anche servizi
ancora da organizzare e da immettere sul mercato. Infatti, esse, in
armonia con l'indicata nozione comunitaria di interesse economico,
evidenziano le due seguenti fondamentali caratteristiche della
nozione di «rilevanza» economica: a) che l'immissione del servizio
possa avvenire in un mercato anche solo potenziale, nel senso che,
per l'applicazione dell'art. 23-bis, è condizione sufficiente che il
gestore possa immettersi in un mercato ancora non esistente, ma che
abbia effettive possibilità di aprirsi e di accogliere, perciò,
operatori che agiscano secondo criteri di economicità; b) che
l'esercizio dell'attività avvenga con metodo economico, nel senso
che essa, considerata nella sua globalità, deve essere svolta in
vista quantomeno della copertura, in un determinato periodo di tempo,
dei costi mediante i ricavi (di qualsiasi natura questi siano, ivi
compresi gli eventuali finanziamenti pubblici).
Tale impostazione − consequenziale alla scelta legislativa di
promuovere la concorrenza "per" il mercato della gestione dei servizi
- emerge nettamente, in particolare, dai commi 3, 4 e 4-bis,
dell'art. 23-bis, i quali possono essere interpretati soltanto nel
senso che i servizi pubblici locali non cessano di avere «rilevanza
economica» per il solo fatto che sia formulabile una prognosi di
inefficacia o inutilità del semplice ricorso al mercato, con
riferimento agli obiettivi pubblici perseguiti dall'ente locale.
Evidentemente, anche per il legislatore nazionale, come per quello
comunitario, la rilevanza economica sussiste pure quando, per
superare le particolari difficoltà del contesto territoriale di
riferimento e garantire prestazioni di qualità anche ad una platea
di utenti in qualche modo svantaggiati, non sia sufficiente
l'automaticità del mercato, ma sia necessario un pubblico intervento
o finanziamento compensativo degli obblighi di servizio pubblico
posti a carico del gestore, sempre che sia concretamente possibile
creare un «mercato a monte», e cioè un mercato «in cui le imprese
contrattano con le autorità pubbliche la fornitura di questi
servizi» agli utenti (così - si è visto al punto 6.1. - si esprime
la Commissione europea nel citato Libro verde al punto 44).
Dall'evidenziata portata oggettiva delle nozioni in esame e dalla
indicata sufficienza di un mercato solo potenziale consegue
l'erroneità delle interpretazioni volte a dare alle medesime nozioni
un carattere meramente soggettivo e, in particolare, di
quell'interpretazione - fatta propria da alcune ricorrenti - secondo
cui si avrebbe rilevanza economica solo alla duplice condizione che
un mercato del servizio sussista effettivamente e che l'ente locale
decida a sua discrezione di finanziare il servizio con gli utili
ricavati dall'esercizio di impresa in quel mercato.
9.2. - Quanto al secondo profilo da esaminare, relativo al
fondamento costituzionale della legge statale che fissa il contenuto
della suddetta nozione oggettiva di «rilevanza economica», va preso
atto che detta nozione, al pari di quella omologa di «interesse
economico» propria del diritto comunitario, va utilizzata,
nell'ambito della disciplina del mercato dei servizi pubblici, quale
criterio discretivo per l'applicazione delle norme concorrenziali e
concorsuali comunitarie in materia di affidamento della gestione di
tali servizi (come, del resto, esplicitamente affermato dal comma 1
dell'art. 23-bis). Ne deriva che, proprio per tale suo ambito di
utilizzazione, la determinazione delle condizioni di rilevanza
economica è riservata alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato in tema di «tutela della concorrenza», ai sensi del secondo
comma, lettera e), dell'art. 117 Cost. Poichè l'ordinamento
comunitario esclude che gli Stati membri, ivi compresi gli enti
infrastatuali, possano soggettivamente e a loro discrezione decidere
sulla sussistenza dell'interesse economico del servizio,
conseguentemente il legislatore statale si è adeguato a tale
principio dell'ordinamento comunitario nel promuovere l'applicazione
delle regole concorrenziali e ha escluso che gli enti infrastatuali
possano soggettivamente e a loro discrezione decidere sulla
sussistenza della rilevanza economica del servizio (rilevanza che,
come più volte sottolineato, corrisponde per il diritto interno
all'interesse economico considerato dal diritto comunitario).
10. - Alla luce dei nuclei tematici evidenziati al punto 2.,
occorre ora esaminare le singole questioni proposte dalle Regioni
ricorrenti.
A tale proposito, va preliminarmente rilevato che, quanto ai
ricorsi delle Regioni aventi ad oggetto il testo vigente dell'art.
23-bis, l'Avvocatura generale dello Stato ha formulato due eccezioni
di inammissibilità.
10.1. - In primo luogo si eccepisce, in via generale, che «la
Regione non può lamentare genericamente l'illegittimità
costituzionale di leggi statali, ovvero la contrarietà delle stesse
all'ordinamento comunitario senza indicare specificamente la lesione
di una competenza ad essa attribuita».
L'eccezione deve essere rigettata per la sua genericità, in
quanto lo Stato non specifica a quali delle questioni sollevate dalle
Regioni si riferisca.
10.2. - La difesa dello Stato afferma, in secondo luogo, che, «in
riferimento alle questioni ex adverso sollevate sulla mancata e/o
inesatta applicazione dei principi comunitari in materia di servizi
pubblici locali, si ritiene che la doglianza sia mal posta in termini
di incostituzionalita'», in quanto, «qualora codesta Corte dovesse
ravvisare l'esigenza di assicurare una uniforme interpretazione del
diritto comunitario, la questione, ai sensi dell'art. 234 del
Trattato CE, dovrebbe essere preventivamente oggetto di un rinvio
pregiudiziale alla Corte di giustizia UE».
L'eccezione deve essere rigettata, perchè nei giudizi principali
le Regioni possono sempre porre alla Corte questioni di
costituzionalità nelle quali siano evocate, quali parametri
interposti, norme di diritto comunitario. Spetterà semmai alla Corte
costituzionale - come precisato nella sentenza n. 102 del 2008 e
nell'ordinanza n. 103 del 2008 - effettuare il rinvio pregiudiziale
alla Corte di giustizia nel caso in cui ritenga che l'interpretazione
del diritto comunitario non sia chiara. Peraltro, nel caso di specie
- come visto al punto 6. - l'interpretazione delle disposizioni
comunitarie evocate dalle ricorrenti quali parametri interposti di
legittimità costituzionale è sufficientemente chiarita, nel senso
che esse non ostano alla normativa censurata, dalla consolidata
giurisprudenza della Corte di giustizia UE già citata.
11. - Le questioni riconducibili al primo dei sopra indicati
nuclei tematici (trattato al punto 6.) - che attiene al rapporto tra
le disposizioni censurate e la disciplina dei SPL desumibile
dall'ordinamento dell'Unione europea e dalla Carta europea
dell'autonomia locale - sono poste dalle Regioni Liguria,
Emilia-Romagna, Umbria, Piemonte, Toscana. La Regione Marche propone
una questione che involge, allo stesso tempo, sia tale nucleo
tematico sia il quarto dei nuclei tematici (analizzato al punto 9.),
relativo alla determinazione della rilevanza economica dei SPL.
11.1. - La Regione Piemonte impugna i commi 1, 2 e 3 dell'art.
23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008, nel testo originario
(ricorso n. 77 del 2008), e i commi 2, 3 e 4 dello stesso art.
23-bis, nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge
n. 135 del 2009 (ricorso n. 16 del 2010), nonchè il comma 1-ter
dello stesso art. 15 del decreto-legge n. 135 del 2009, in
riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., sostenendo che il
diritto comunitario non consente che il legislatore nazionale spinga
la tutela della concorrenza fino a comprimere il «principio di
libertà degli individui o di autonomia - del pari costituzionale -
degli enti territoriali (artt. 5, 117, 118, Cost.) di mantenere la
capacità di operare ogni qualvolta fanno la scelta che ritengono
più opportuna: cioè se fruire dei vantaggi economici offerti dal
mercato dei produttori oppure se procedere a modellare una propria
struttura capace di diversamente configurare l'offerta delle
prestazioni di servizio pubblico».
La questione è inammissibile perchè generica
Infatti, la ricorrente, limitandosi a richiamare il diritto
comunitario nel suo complesso, non specifica le norme comunitarie da
utilizzare come parametri interposti. E ciò, a prescindere dal fatto
che il diritto comunitario consente in ogni caso al legislatore
interno di prevedere limitazioni dell'affidamento diretto più estese
di quelle comunitarie (che consistono solamente nella totale
partecipazione pubblica, nel cosiddetto "controllo analogo", nella
preponderanza dell'attività svolta in favore dell'ente
controllante). Come si è visto al punto 6.1., esso infatti, nel
prevedere solo regole "minime" pro concorrenziali, lascia al
legislatore nazionale un ampio margine di apprezzamento, con la
conseguenza che nelle ipotesi - come quella di specie - in cui
quest'ultimo prevede condizioni ulteriori aventi lo stesso "verso"
del diritto comunitario, deve escludersi il prospettato contrasto.
11.2. - Le Regioni Toscana ed Emilia-Romagna impugnano diversi
commi dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008 per
violazione del diritto comunitario.
11.2.1. - In particolare, la Regione Toscana censura i commi 2, 3
e 4 dell'art. 23-bis, nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del
decreto-legge n. 135 del 2009, in riferimento all'art. 117, primo,
secondo e quarto comma, Cost., affermando che l'ordinamento
comunitario ammette espressamente la possibilità di fornire i
servizi pubblici con un'organizzazione propria, in alternativa
all'affidamento ad imprese terze, con la conseguenza che le
disposizioni censurate non trovano fondamento nè nella riserva
costituzionale alla legislazione statale esclusiva della materia
«tutela della concorrenza» (art. 117, secondo comma, lettera e,
Cost.), nè nella disciplina comunitaria.
La stessa Regione censura anche il comma 8 dell'art. 23-bis, nel
testo modificato dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge n. 135 del
2009, il quale prevede che gli affidamenti diretti già in essere al
momento dell'entrata in vigore della nuova normativa cessano in date
successive, a partire dal 31 dicembre 2011, a seconda delle diverse
tipologie degli affidamenti stessi. Per la ricorrente, tale comma
viola l'art. 117, primo, comma Cost., perchè, nella parte in cui
impone al 31 dicembre 2011 la cessazione di tutte le gestioni in
house si pone in contrasto con il diritto comunitario, che invece
consente la prosecuzione di tali gestioni.
La Regione Emilia- Romagna (ricorso n. 13 del 2010) impugna, in
riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., lo stesso comma 8,
lamentando che «nel diritto comunitario il modello organizzativo
dell'autoproduzione dei servizi attraverso affidamenti in house è
stato ritenuto in linea con i principi del Trattato, tra cui, come
noto, vi è quello della tutela e promozione della concorrenza».
Le questioni sono inammissibili per genericità, in quanto le
ricorrenti non specificano le norme comunitarie che sarebbero state
violate, e per perplessità, in quanto le stesse ricorrenti affermano
che l'ordinamento comunitario consente e non impone agli enti locali
di continuare a fornire i servizi pubblici attraverso le gestioni in
house già in essere. E ciò, a prescindere dal fatto che, per le
ragioni esposte ai punti 6.1. e 11.1., il diritto comunitario
consente in ogni caso al legislatore interno di prevedere limitazioni
dell'affidamento diretto più estese di quelle comunitarie.
11.2.2. - La Regione Emilia-Romagna (ricorso n. 13 del 2010)
impugna, in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., il comma 8
dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008, nel testo
modificato dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge n. 135 del 2009,
anche sotto un diverso profilo.
Afferma la ricorrente che il diritto comunitario prevede che la
società in house sia tenuta a svolgere a favore degli enti di
riferimento solo l'attività prevalente, ben potendo destinare
l'attività residua anche al mercato, mentre «la norma in questione
trasforma il concetto di "prevalenza" dell'attività in "attività
esclusiva", costringendo il soggetto titolare dell'affidamento
diretto (non solo in house provider) a svolgere la propria attività
esclusivamente nei confronti degli enti affidanti».
La questione è inammissibile per genericità, in quanto la
ricorrente non specifica le norme comunitarie che sarebbero state
violate. E ciò, a prescindere dal fatto che, per le ragioni esposte
ai punto 6.1. e 11.1., il diritto comunitario consente in ogni caso
al legislatore interno di prevedere limitazioni dell'affidamento
diretto più estese di quelle comunitarie.
11.3. - Lo stesso comma 8 dell'art. 23-bis, nel testo modificato
dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge n. 135 del 2009, è
impugnato anche dalle Regioni Liguria (ricorso n. 12 del 2010) e
Umbria, in riferimento all'art. 117, primo comma Cost., «per
contrasto con la Carta europea dell'autonomia locale».
La questione è inammissibile per genericità, in quanto le
ricorrenti non specificano quali disposizioni della Carta europea
dell'autonomia locale sarebbero state violate.
11.4. - Come sopra accennato, la Regione Marche solleva una
questione ascrivibile, nello stesso tempo, a due nuclei tematici: al
quarto, perchè assume che rientra nella competenza propria e degli
enti locali decidere se il servizio idrico integrato abbia o no
rilevanza economica; al primo, perchè afferma che tale riserva di
competenza è garantita dal diritto comunitario e che, pertanto, la
normativa denunciata, nel porre limiti all'affidamento del servizio
non previsti dalla normativa comunitaria, si pone con questa in
contrasto.
In particolare, la Regione impugna - per il caso, appunto, in cui
il comma 1-ter dell'art. 15 del decreto-legge n. 135 del 2009 non
possa interpretarsi nel senso che il servizio idrico integrato è
sottoposto alla disciplina dell'art. 23-bis solo nei casi in cui «gli
enti competenti abbiano scelto di organizzarlo in modo da conferirvi
rilevanza economica» - i commi 2, 3 e 4 dell'art. 23-bis del
decreto-legge n. 112 del 2008, nel testo modificato dall'art. 15,
comma 1, del decreto-legge n. 135 del 2009, e l'art. 15, comma 1-ter,
dello stesso decreto-legge n. 135 del 2009, nella parte in cui si
riferiscono al servizio idrico integrato.
Le disposizioni censurate - già sinteticamente riportate al
punto 1.1. - prevedono che: 1) «Il conferimento della gestione dei
servizi pubblici locali avviene, in via ordinaria: a) a favore di
imprenditori o di società in qualunque forma costituite individuati
mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, nel rispetto dei
principi del Trattato che istituisce la Comunità europea e dei
principi generali relativi ai contratti pubblici e, in particolare,
dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, trasparenza,
adeguata pubblicità, non discriminazione, parità di trattamento,
mutuo riconoscimento e proporzionalità; b) a società a
partecipazione mista pubblica e privata, a condizione che la
selezione del socio avvenga mediante procedure competitive ad
evidenza pubblica, nel rispetto dei principi di cui alla lettera a),
le quali abbiano ad oggetto, al tempo stesso, la qualità di socio e
l'attribuzione di specifici compiti operativi connessi alla gestione
del servizio e che al socio sia attribuita una partecipazione non
inferiore al 40 per cento» (comma 2 dell'art. 23-bis); 2) «In deroga
alle modalità di affidamento ordinario di cui al comma 2, per
situazioni eccezionali che, a causa di peculiari caratteristiche
economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto
territoriale di riferimento, non permettono un efficace e utile
ricorso al mercato, l'affidamento può avvenire a favore di società
a capitale interamente pubblico, partecipata dall'ente locale, che
abbia i requisiti richiesti dall'ordinamento comunitario per la
gestione cosiddetta "in house"e, comunque, nel rispetto dei principi
della disciplina comunitaria in materia di controllo analogo sulla
società e di prevalenza dell'attività svolta dalla stessa con
l'ente o gli enti pubblici che la controllano» (comma 3 dell'art.
23-bis); 3) «Nei casi di cui al comma 3, l'ente affidante deve dare
adeguata pubblicità alla scelta, motivandola in base ad un'analisi
del mercato e contestualmente trasmettere una relazione contenente
gli esiti della predetta verifica all'Autorità garante della
concorrenza e del mercato per l'espressione di un parere preventivo,
da rendere entro sessanta giorni dalla ricezione della predetta
relazione. Decorso il termine, il parere, se non reso, si intende
espresso in senso favorevole» (comma 4 dell'art. 23-bis); 4) «Tutte
le forme di affidamento della gestione del servizio idrico integrato
di cui all'articolo 23-bis del citato decreto-legge n. 112 del 2008,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008, devono
avvenire nel rispetto dei principi di autonomia gestionale del
soggetto gestore e di piena ed esclusiva proprietà pubblica delle
risorse idriche, il cui governo spetta esclusivamente alle
istituzioni pubbliche, in particolare in ordine alla qualità e
prezzo del servizio, in conformità a quanto previsto dal decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, garantendo il diritto alla
universalità ed accessibilità del servizio» (art. 15, comma 1-ter,
del decreto-legge n. 135 del 2009).
La ricorrente lamenta la violazione dell'art. 117, primo comma,
Cost., per il tramite degli artt. 14 e 106 TFUE, i quali così
dispongono: «fatti salvi l'articolo 4 del trattato sull'Unione
europea e gli articoli 93, 106 e 107 del presente trattato, in
considerazione dell'importanza dei servizi di interesse economico
generale nell'ambito dei valori comuni dell'Unione, nonchè del loro
ruolo nella promozione della coesione sociale e territoriale,
l'Unione e gli Stati membri, secondo le rispettive competenze e
nell'ambito del campo di applicazione dei trattati, provvedono
affinchè tali servizi funzionino in base a principi e condizioni, in
particolare economiche e finanziarie, che consentano loro di
assolvere i propri compiti.» (art. 14); «Le imprese incaricate della
gestione di servizi di interesse economico generale o aventi
carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme dei
trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in
cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea
di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo
sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria
agli interessi dell'Unione.» (art. 106).
Per la Regione, le disposizioni censurate si pongono in contrasto
con gli evocati parametri, perchè, conformando il servizio idrico
come servizio necessariamente a rilevanza economica e ponendo
limitazioni alle condizioni di affidamento della gestione di tale
servizio non contemplate dal diritto comunitario, impongono
l'applicazione delle regole del mercato interno in via generale per
tutto il territorio nazionale e negano, così, alle Regioni e agli
enti locali quel potere di effettuare caso per caso una valutazione
concreta della rilevanza economica del servizio stesso, che, invece,
la normativa comunitaria riserva loro.
La questione non è fondata.
I parametri evocati non fissano le condizioni di uso
dell'espressione, in essi utilizzata, di «interesse economico
generale» - espressione che la stessa ricorrente ammette essere un
sinonimo di «rilevanza economica» - e non specificano se la
sussistenza di tale interesse possa essere discrezionalmente
stabilita dagli Stati membri o dagli enti infrastatuali. Tuttavia,
come più diffusamente esposto ai punti 6.1. e 9., lo spazio
interpretativo lasciato aperto dai suddetti articoli del Trattato è
stato colmato dalla giurisprudenza comunitaria e dalla Commissione
europea, secondo le quali «l'interesse economico generale», in quanto
funzionale ad una disciplina comunitaria diretta a favorire l'assetto
concorrenziale dei mercati, è riferito alla possibilità di
immettere una specifica attività nel mercato corrispondente (reale o
potenziale) ed ha, pertanto, natura essenzialmente oggettiva. Ne
deriva che (secondo quanto meglio osservato al punto 9.2.)
l'ordinamento comunitario, in considerazione della rilevata portata
oggettiva della nozione di «interesse economico», vieta che gli Stati
membri e gli enti infrastatuali possano soggettivamente e a loro
discrezione decidere circa la sussistenza di tale interesse. In
particolare, la previsione, da parte delle disposizioni censurate, di
condizioni per l'affidamento diretto del servizio pubblico locale
più restrittive di quelle previste dall'ordinamento comunitario non
integra alcuna violazione dei principi comunitari della concorrenza,
perchè tali principi costituiscono solo un minimo inderogabile per
gli Stati membri, i quali hanno la facoltà di dettare una disciplina
più rigorosamente concorrenziale, come quella di specie, che,
restringendo le eccezioni all'applicazione della regola della gara ad
evidenza pubblica - posta a tutela della concorrenza -, rende più
estesa l'applicazione di tale regola.
Con riferimento alla fattispecie in esame, il legislatore
statale, in coerenza con la menzionata normativa comunitaria e
sull'incontestabile presupposto che il servizio idrico integrato si
inserisce in uno specifico e peculiare mercato (come riconosciuto da
questa Corte con la sentenza n. 246 del 2009), ha correttamente
qualificato tale servizio come di rilevanza economica,
conseguentemente escludendo ogni potere degli enti infrastatuali di
pervenire ad una diversa qualificazione.
11.5. - I commi 2, 3 e 4 dell'art. 23-bis del decreto-legge n.
112 del 2008, nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del
decreto-legge n. 135 del 2009, sono censurati, in riferimento
all'art. 117, primo comma, Cost., dalle Regioni Liguria (ricorso n.
12 del 2010) e Umbria, nonchè, limitatamente al comma 3, dalla
Regione Emilia-Romagna (ricorso n. 13 del 2010).
Le ricorrenti lamentano la violazione dell'evocato parametro, per
il tramite della Carta europea dell'autonomia locale e, in
particolare, delle seguenti disposizioni: a) l'art. 3, comma 1,
secondo cui «per autonomia locale, s'intende il diritto e la
capacità effettiva, per le collettività locali, di regolamentare ed
amministrare nell'ambito della legge, sotto la loro responsabilità,
e a favore delle popolazioni, una parte importante di affari
pubblici»; b) l'art. 4, comma 2, secondo cui «le collettività locali
hanno, nell'ambito della legge, ogni più ampia facoltà di prendere
iniziative proprie per qualsiasi questione che non esuli dalla loro
competenza o sia assegnata ad un'altra autorita'»; c) l'art. 4, comma
4, secondo cui «le competenze affidate alle collettività locali
devono di regola essere complete ed integrali».
Sostengono le ricorrenti che, una volta che si riconosca che il
servizio idrico è parte delle funzioni fondamentali dei Comuni,
«sembra evidente che solo ad essi spetta la decisione sul migliore
modo di organizzarlo» e il legislatore non può «configurare come
eccezionale e soggetta a specifici aggravi procedimentali la scelta
di assumere essi stessi la responsabilità della gestione diretta del
servizio».
Le questioni non sono fondate.
Infatti, come più diffusamente osservato al punto 6.2.: a) con
riferimento alla gestione diretta, il denunciato contrasto con la
Carta non è ipotizzabile rispetto alle norme censurate, ma solo,
eventualmente, rispetto ai non censurati artt. 35 della legge n. 448
del 2001 e 14 del decreto-legge n. 269 del 2003; b) il presupposto da
cui muovono le ricorrenti che il servizio idrico costituisca una
delle funzioni fondamentali dell'ente pubblico è privo di fondamento
(sentenze n. 307 del 2009 e n. 272 del 2004); c) gli evocati articoli
della Carta europea dell'autonomia locale non hanno natura precettiva
e sono prevalentemente definitori (art. 3, comma 1), programmatici
(art. 4, comma 2) e, comunque, generici (art. 4, comma 4). Inoltre,
la stessa Carta, al comma 1 dell'evocato art. 4, afferma, con
previsione di carattere generale, che «le competenze di base delle
collettività locali sono stabilite dalla Costituzione o dalla
legge», con ciò rinviando alla normativa nazionale la definizione
del quadro generale delle competenze.
12. - Le questioni che attengono al secondo dei sopra indicati
nuclei tematici, relativo all'individuazione della sfera di
competenza in cui collocare la normativa denunciata e già esaminato
al punto 7, sono poste dalle Regioni Piemonte, Liguria, Toscana,
Umbria, Marche, Emilia-Romagna e Puglia. Le ricorrenti contestano la
riconducibilità di diverse disposizioni dell'art. 23-bis del
decreto-legge n. 112 del 2008 - sia nella formulazione originaria sia
in quella vigente - nonchè del decreto-legge n. 135 del 2009 alla
competenza legislativa esclusiva statale in materia di «tutela della
concorrenza». La normativa denunciata si collocherebbe, per la
Regione Marche, nell'ambito della potestà regolamentare degli enti
locali di cui all'art. 117, sesto comma, Cost.; per la Regione
Puglia, nell'ambito della competenza regionale concorrente in materia
di tutela della salute e alimentazione; nonchè, per le altre
ricorrenti, nell'ambito della materia dei servizi pubblici locali, di
competenza regionale residuale.
12.1. - Occorre innanzitutto esaminare le questioni che, in
ragione della loro formulazione, non consentono un esame nel merito.
12.1.1. - Le Regioni Liguria (ricorso n. 12 del 2010) e Umbria
impugnano il comma 8 dell'art. 23-bis, nel testo modificato dall'art.
15, comma 1, del decreto-legge n. 135 del 2009, in riferimento
all'art. 117, secondo comma, Cost., «per erronea interpretazione dei
confini dei poteri statali ivi previsti».
La questione è inammissibile per genericità, perchè le
ricorrenti non specificano a quali tra le molteplici competenze dello
Stato disciplinate dall'art. 117, secondo comma, Cost. si debba far
riferimento ai fini dello scrutinio di costituzionalità.
12.1.2. - Le stesse Regioni Liguria e Umbria impugnano il
medesimo comma 8 dell'art. 23-bis, nel testo modificato dall'art. 15,
comma 1, del decreto-legge n. 135 del 2009 anche in riferimento
all'art. 118, primo e secondo comma, Cost., «per violazione del
principio di sussidiarietà e della titolarità comunale di funzioni
proprie».
Anche tale questione è inammissibile per genericità, perchè le
ricorrenti non specificano in cosa consista la dedotta violazione del
principio di sussidiarietà, nè quali siano le funzioni proprie dei
Comuni cui fanno riferimento.
12.1.3. - Il comma 8 dell'art. 23-bis, nel testo modificato
dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge n. 135 del 2009, è
censurato anche dalla Regione Emilia-Romagna, in quanto lesivo del
«principio di pluralismo paritario istituzionale, in violazione degli
artt. 114 e 118 Cost.» e dell'art. 117, quarto comma, Cost., perchè
contiene una disciplina così rigida da annullare qualsiasi autonomia
esercitabile in materia e lede, perciò, il principio di
sussidiarietà.
La questione è inammissibile per genericità, perchè la
ricorrente si limita ad affermare che la norma denunciata annulla
«qualsiasi autonomia esercitabile in materia», senza indicare quali
siano le competenze costituzionali che ritiene lese e senza spiegare
le ragioni della prospettata lesione.
12.2. - Le questioni attinenti allo stesso nucleo tematico che,
invece, debbono essere scrutinate nel merito vanno distinte tra
quelle che riguardano: a) la disciplina in generale del SPL, a regime
e transitoria (commi 1, 2, 3 e 4 dell'art. 23-bis, nel testo
originario e in quello vigente, nonchè comma 8 dello stesso
articolo, nel testo vigente); b) la determinazione delle soglie
minime per l'assoggettamento al parere dell'AGCM (comma 4-bis
dell'art. 23-bis, nel testo vigente); c) la determinazione dei bacini
di gara (comma 7 dell'art. 23-bis, nel testo originario); d)
l'assoggettamento al patto di stabilità e la gestione associata dei
servizi (comma 10, lettere a e b, nel testo originario e vigente
dell'art. 23-bis). Tali gruppi di questioni vanno esaminati
separatamente.
12.3. - Il primo gruppo di questioni - attinente, come si è
visto, alla competenza a disciplinare in generale i servizi pubblici
locali ed avente ad oggetto i commi 1, 2, 3 e 4 dell'art. 23-bis, nel
testo originario e in quello vigente, nonchè il comma 8 dello stesso
articolo, nel testo vigente - è posto dalle Regioni Piemonte,
Liguria, Toscana, Umbria, Marche ed Emilia-Romagna.
12.3.1. - La Regione Piemonte (ricorso n. 77 del 2008) censura i
commi 1, 2 e 3 dell'art. 23-bis, nel testo originario.
Le disposizioni censurate, già sinteticamente riportate al punto
1.1., prevedono che: a) «Le disposizioni del presente articolo
disciplinano l'affidamento e la gestione dei servizi pubblici locali
di rilevanza economica, in applicazione della disciplina comunitaria
e al fine di favorire la più ampia diffusione dei principi di
concorrenza, di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei
servizi di tutti gli operatori economici interessati alla gestione di
servizi di interesse generale in ambito locale, nonchè di garantire
il diritto di tutti gli utenti alla universalità ed accessibilità
dei servizi pubblici locali ed al livello essenziale delle
prestazioni, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettere e) e
m), della Costituzione, assicurando un adeguato livello di tutela
degli utenti, secondo i principi di sussidiarietà, proporzionalità
e leale cooperazione. Le disposizioni contenute nel presente articolo
si applicano a tutti i servizi pubblici locali e prevalgono sulle
relative discipline di settore con esse incompatibili» (comma 1); b)
«Il conferimento della gestione dei servizi pubblici locali avviene,
in via ordinaria, a favore di imprenditori o di società in qualunque
forma costituite individuati mediante procedure competitive ad
evidenza pubblica, nel rispetto dei principi del Trattato che
istituisce la Comunità europea e dei principi generali relativi ai
contratti pubblici e, in particolare, dei principi di economicità,
efficacia, imparzialità, trasparenza, adeguata pubblicità, non
discriminazione, parità di trattamento, mutuo riconoscimento,
proporzionalita'» (comma 2); c) «In deroga alle modalità di
affidamento ordinario di cui al comma 2, per situazioni che, a causa
di peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e
geomorfologiche del contesto territoriale di riferimento, non
permettono un efficace e utile ricorso al mercato, l'affidamento può
avvenire nel rispetto dei principi della disciplina comunitaria»
(comma 3).
La ricorrente sostiene che tali disposizioni violano l'art. 117,
quarto comma, Cost., il quale attribuisce alle Regioni la competenza
legislativa residuale in materia di pubblici servizi, perchè, non
permettendo alle Regioni di optare per affidamenti dei servizi in
house anche nelle ipotesi diverse da quelle del comma 3, determinano,
di fatto, una compressione delle loro attribuzioni costituzionali in
materia; compressione non giustificabile sulla base dell'esercizio di
competenze legislative esclusive dello Stato, in particolare in
materia di tutela della concorrenza.
12.3.2. - La Regione Liguria (ricorso n. 72 del 2008) censura,
oltre ai commi 2 e 3 riportati al punto precedente, anche il comma 4
dell'art. 23-bis, nel testo originario, il quale prevede che: «Nei
casi di cui al comma 3, l'ente affidante deve dare adeguata
pubblicità alla scelta, motivandola in base ad un'analisi del
mercato e contestualmente trasmettere una relazione contenente gli
esiti della predetta verifica all'Autorità garante della concorrenza
e del mercato e alle autorità di regolazione del settore, ove
costituite, per l'espressione di un parere sui profili di competenza
da rendere entro sessanta giorni dalla ricezione della predetta
relazione».
Ad avviso della ricorrente, le disposizioni impugnate violano
l'art. 117, quarto comma, Cost., il quale attribuisce alle Regioni la
competenza legislativa residuale in materia di pubblici servizi, per
motivi analoghi a quelli formulati dalla Regione Piemonte al punto
precedente.
12.3.3. - La Regione Piemonte (ricorso n. 77 del 2008) censura i
commi 3 e 4 dell'art. 23-bis, nel testo originario, sostenendo che
essi violano l'art. 117, quarto e sesto comma, «per avere il
legislatore statale invaso la sfera di competenza normativa della
Regione Piemonte e degli enti territoriali piemontesi nella
definizione dello svolgimento delle funzioni loro attribuite [...]
poichè una parte della norma prevede una disciplina particolare del
procedimento di affidamento della gestione a soggetti diversi dagli
operatori di mercato, tra cui l'in house providing», disciplina che
spetta alla competenza legislativa regionale.
12.3.4. - La Regione Toscana censura i commi 2, 3 e 4 dell'art.
23-bis, nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge
25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge
20 novembre 2009, n. 166, in riferimento all'art. 117, secondo e
quarto comma, Cost., perchè esprimono una prevalenza della gestione
esternalizzata dei servizi pubblici locali, in quanto intervengono
nella materia dell'organizzazione della gestione di detti servizi,
con una normativa di dettaglio, che non lascia margini all'autonomia
del legislatore regionale, pur perseguendo finalità che esulano da
profili strettamente connessi alla tutela della concorrenza.
12.3.5. - Le Regioni Liguria (ricorso n. 12 del 2010) e Umbria
impugnano - in riferimento all'art. 117, quarto comma, Cost. - i
commi 2, 3 e 4 dell'art. 23-bis del decreto-legge 25 giugno 2008, n.
112, nel testo vigente, sul rilievo che essi limitano la potestà
legislativa regionale di disciplinare il normale svolgimento del
servizio pubblico da parte dell'ente, sottoponendo la scelta
dell'affidamento in house a vincoli sia sostanziali (le «peculiari
caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del
contesto territoriale di riferimento») che procedurali (l'onere di
trasmettere una relazione contenente gli esiti della predetta
verifica all'Autorità garante della concorrenza e del mercato e alle
autorità di regolazione del settore).
Le stesse ricorrenti censurano i medesimi commi in riferimento
l'art. 118, primo e secondo comma, Cost., sostenendo che essi,
vietando lo svolgimento diretto del servizio idrico, vanificano «la
norma che assegna, preferibilmente, le funzioni amministrative ai
comuni (il servizio idrico virtualmente rimane di spettanza dei
comuni ma in concreto viene assegnato ad altri soggetti; inoltre, la
norma impugnata toglie ai comuni una parte essenziale della funzione,
cioè la possibilità di scegliere la forma di gestione più
adeguata)» e svuotano il principio di sussidiarietà, perchè si
pongono in contrasto con il principio secondo cui «i comuni "sono
titolari di funzioni amministrative proprie"».
12.3.6. - La Regione Marche impugna - per il caso in cui la Corte
costituzionale non volesse accogliere la ricostruzione del servizio
idrico integrato come riconducibile alla potestà regolamentare degli
enti locali ex art. 117, sesto comma, Cost. - i commi 2, 3 e 4
dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008, nel testo
modificato dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge n. 135 del 2009,
e l'art. 15, comma 1-ter, dello stesso decreto-legge n. 135 del 2009,
nella parte in cui si riferiscono al servizio idrico integrato,
affermando che essi violano l'art. 117, secondo comma, lettera e), e
quarto comma, Cost., perchè disciplinano illegittimamente la materia
dei servizi pubblici locali, nella quale le Regioni hanno potestà
legislativa residuale.
12.3.7. - La Regione Piemonte (ricorso n. 16 del 2010) impugna i
commi 2, 3 e 4 dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008,
nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge n. 135
del 2009, in riferimento all'art. 117, quarto comma, Cost., rilevando
che essi recano una disciplina che non è riconducibile alla materia
della tutela della concorrenza, nè ad altre materie di competenza
statale, ma alla potestà legislativa residuale delle Regioni.
12.3.8. - La Regione Emilia-Romagna (ricorso n. 13 del 2010)
censura il comma 3 dell'art. 23-bis citato, nel testo modificato
dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge n. 135 del 2009, perchè
esso, ammettendo la modalità di affidamento del servizio
direttamente a società in house solo in via eccezionale, limita la
potestà legislativa regionale di disciplinare il normale svolgimento
del servizio pubblico da parte dell'ente, sottoponendo tale scelta a
vincoli sia sostanziali che procedurali e, di conseguenza, viola
l'art. 117, quarto comma, Cost.
La stessa Regione impugna il medesimo comma in riferimento
all'art. 118, primo e secondo comma, Cost., perchè, vietando lo
svolgimento diretto del servizio idrico, vanifica il principio per
cui le funzioni amministrative sono assegnate preferibilmente ai
comuni e svuota il principio di sussidiarietà, ponendosi in
contrasto con il principio secondo cui «i comuni "sono titolari di
funzioni amministrative proprie"».
12.3.9. - La Regione Piemonte (ricorso n. 16 del 2010) censura i
commi 3 e 4 dell'art. 23-bis citato, nel testo modificato dall'art.
15, comma 1, del decreto-legge n. 135 del 2009, sostenendo che essi
violano l'art. 117, quarto e sesto comma, Cost., per motivi analoghi
a quelli riportati al punto 12.3.3.
12.3.10. - La Regione Toscana impugna il comma 8 dell'art. 23-bis
citato, nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge
n. 135 del 2009, in riferimento all'art. 117, primo comma, secondo
comma, lettera e), e quarto comma Cost., lamentando che il
legislatore statale, con la disciplina in esame, non ha limitato il
proprio intervento agli aspetti più strettamente connessi alla
tutela della concorrenza ed alla regolazione del mercato, ma è
intervenuto, con una norma di dettaglio, sottraendo alle Regioni la
libera determinazione se ricorrere o meno al mercato ai fini della
gestione del servizio pubblico; determinazione che rientra
nell'ambito del buon andamento dell'organizzazione dei servizi
pubblici, che spetta alle Regioni ai sensi dell'art. 117, quarto
comma, Cost.
12.3.11. - Le Regioni Liguria (ricorso n. 12 del 2010) e Umbria
censurano il comma 8 dell'art. 23-bis citato, nel testo modificato
dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge n. 135 del 2009, in
riferimento all'art. 117, quarto comma, Cost., affermando che esso
limita la potestà legislativa regionale di disciplinare, anche sotto
il profilo temporale, il normale svolgimento del servizio pubblico da
parte dell'ente, sottoponendo tale scelta a vincoli sia sostanziali
che procedurali e che viola la potestà legislativa regionale piena
in materia di servizi locali e organizzazione degli enti locali».
Le stesse Regioni censurano, in subordine, il medesimo comma, per
il caso in cui «fosse ritenuta legittima l'imposizione di un regime
"ordinario" di affidamento del servizio all'esterno e la limitazione
a casi eccezionali di forme di gestione non concorrenziali», in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e), e quarto comma,
Cost., lamentando che esso regola nel dettaglio le quantità, le
modalità e i tempi delle cessioni delle gestioni dei servizi.
12.3.12. - La Regione Emilia-Romagna (ricorso n. 13 del 2010)
censura il comma 8 dell'art. 23-bis citato, nel testo modificato
dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge n. 135 del 2009, in
riferimento all'art. 117, quarto comma, Cost., sostenendo che esso
incide sull'assetto del sistema regionale degli affidamenti, ledendo
il ruolo della Regione, anche di tipo legislativo, nel definire la
durata degli affidamenti medesimi.
12.3.13. - La Regione Piemonte (ricorso n. 16 del 2010) censura
lo stesso comma 8 dell'art. 23-bis citato, nel testo modificato
dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge n. 135 del 2009, in
relazione agli artt. 5, 114, 117, secondo e sesto comma, 118, Cost.,
«anche con riferimento all'art. 3, Cost.», perchè, «cancella d'un
tratto la legittimità [...] di tutte le gestioni di servizio
pubblico in capo a società mista ove la gara per la scelta del socio
privato - pure avvenuta con procedura conforme all'ordinamento
europeo ed italiano - abbia avuto ad oggetto unicamente la
partecipazione finanziaria», con conseguente lesione della competenza
degli enti territoriali «sull'organizzazione degli stessi anche con
riferimento ad enti strumentali controllati da tali enti territoriali
o a partecipazioni di minoranza».
12.3.14. - Le questioni indicate ai punti da 12.3.1. a 12.3.13.
non sono fondate, per le ragioni ampiamente esposte al punto 7.
Si è visto, infatti, che la disciplina delle modalità di
affidamento della gestione dei servizi pubblici locali prevista dalle
disposizioni censurate afferisce alla materia «tutela della
concorrenza», di competenza legislativa esclusiva dello Stato.
12.3.15. - La Regione Puglia censura, in riferimento all'art.
117, terzo comma, Cost., i commi 2, 3 e 4 dell'art. 23-bis del
decreto-legge n. 112 del 2008, nel testo modificato dall'art. 15,
comma 1, del decreto-legge n. 135 del 2009, perche': a) «limitano la
potestà legislativa regionale di disciplinare il normale svolgimento
del servizio pubblico da parte dell'ente e di gestire in proprio i
servizi pubblici», attraverso vincoli sostanziali e procedurali,
impedendo una previa valutazione comparativa da parte
dell'amministrazione fra tutte le possibili opzioni di scelta della
forma di gestione, «cioè se fruire dei vantaggi economici offerti
dal mercato dei produttori oppure se procedere a modellare una
propria struttura capace di diversamente configurare l'offerta delle
prestazioni di servizio pubblico»; b) non si limitano a stabilire
principi fondamentali della materia, ma dettano «una disciplina
articolata e specifica, invasiva delle competenze regionali anche in
materia di regolazione del servizio idrico integrato», che sono
ascrivibili all'evocato parametro «nella misura in cui quel servizio
sia funzionalizzato e utilizzato a fini di alimentazione e di tutela
della salute».
La stessa ricorrente censura altresì, in riferimento allo stesso
parametro, il comma 8 dell'art. 23-bis, nel testo modificato
dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge n. 135 del 2009, perchè,
stabilendo che cessano al 31 dicembre 2010 gli affidamenti rilasciati
con procedure diverse dall'evidenza pubblica salvo quelli conformi ai
vincoli ulteriori di istruttoria e motivazione previsti dalla nuova
disciplina, «parrebbe determinare per l'effetto la cessazione di
tutti gli affidamenti attribuiti secondo la disciplina previgente
(d.lgs. n. 267 del 2000, art. 113, comma 5, lettera c), ponendo
nell'incertezza l'attuazione dei piani gestionali e di investimento,
nonchè i relativi piani tariffari, travolgendo rapporti giuridici
perfezionati ed in via di esecuzione che le parti vogliono vedere
procedere secondo la loro scadenza naturale».
Le questioni non sono fondate, per erronea interpretazione del
parametro.
Infatti, la Regione muove dall'assunto che la materia dei servizi
pubblici locali sia riconducibile alla competenza legislativa
concorrente di cui all'art. 117, terzo comma, Cost. Tale parametro è
del tutto inconferente con la fattispecie in esame, perchè esso non
costituisce il fondamento dell'invocata competenza legislativa
regionale in materia di servizi pubblici.
12.3.16. - La Regione Piemonte censura i commi 2, 3 e 4 dell'art.
23-bis, sia nel testo originario (ricorso n. 77 del 2008) che nel
testo vigente (ricorso n. 16 del 2010), in relazione ai parametri
«dell'art. 117, commi primo, secondo, terzo, quarto, Cost. con
riferimento agli articoli 114, 117, sesto comma, e 118, commi primo e
secondo, Cost.», perchè ledono «l'autonomia costituzionale propria
dell'intero sistema degli enti locali», limitando la «capacità
d'organizzazione e di autonoma definizione normativa dello
svolgimento delle funzioni di affidamento dei servizi pubblici
locali», in quanto la legislazione statale può legittimamente
imporre una determinata forma di gestione di un servizio pubblico
solo previa avocazione allo Stato della competenza
sull'organizzazione della gestione dei servizi «sinora considerati
locali (es. idrico integrato, raccolta dei rifiuti solidi urbani) sul
presupposto che l'esercizio unitario di tali servizi sia divenuto
ottimale solo a livello d'ambito statale (art. 118, primo comma,
Cost.)».
La questione non è fondata.
Essa si basa sull'assunto della ricorrente secondo cui il
legislatore statale può legittimamente disciplinare le forme di
gestione di un servizio pubblico locale solo previa avocazione allo
Stato della competenza amministrativa sull'organizzazione della
gestione del servizio stesso. Tale assunto non può essere condiviso,
perchè la competenza legislativa esclusiva statale nella materia
«tutela della concorrenza» comprende anche la disciplina
amministrativa relativa all'organizzazione delle modalità di
gestione dei servizi pubblici locali, a prescindere dall'avocazione
allo Stato di competenze amministrative degli altri livelli
territoriali di governo.
12.4. - Il secondo gruppo di questioni da esaminare nel merito -
attinenti sempre al nucleo tematico relativo all' individuazione
della competenza legislativa a disciplinare i servizi pubblici locali
- concerne la determinazione delle soglie minime per
l'assoggettamento al parere dell'AGCM (comma 4-bis dell'art. 23-bis,
nel testo vigente). Detto gruppo si identifica nella questione
promossa dalla Regione Emilia Romagna con il ricorso n. 13 del 2010.
La ricorrente impugna il comma 4-bis dell'art. 23-bis del
decreto-legge n. 112 del 2008, nel testo modificato dall'art. 15,
comma 1, del decreto-legge n. 135 del 2009, il quale stabilisce che
«I regolamenti di cui al comma 10 definiscono le soglie oltre le
quali gli affidamenti di servizi pubblici locali assumono rilevanza
ai fini dell'espressione del parere di cui al comma 4».
La Regione deduce che tale disposizione - affidando ad un
regolamento governativo il compito di individuare le soglie oltre le
quali è richiesto il parere dell'AGCM per le gestioni in house -
viola l'art. 117, sesto comma, Cost., perchè le determinazioni
relative a tali soglie non possono che essere assunte in sede
regionale, entro limiti fissati direttamente dalla legge statale.
Infatti, sempre per la ricorrente, con la fissazione delle suddette
soglie, si determina un livello di efficienza del servizio che può
essere concretamente e correttamente apprezzato solo a livello
regionale e che è illegittimo demandare alla fonte regolamentare, in
mancanza di una competenza legislativa esclusiva statale.
La questione non è fondata, perchè le soglie cui fa riferimento
la norma censurata attengono alle modalità di affidamento dei
servizi pubblici locali, le quali afferiscono - come visto al punto 7
- alla materia «tutela della concorrenza», di competenza legislativa
esclusiva dello Stato e non alla materia dei pubblici servizi. Ne
deriva che lo Stato è titolare anche della competenza regolamentare,
in base al disposto dell'evocato art. 117, sesto comma, Cost.
12.5. - Il terzo gruppo di questioni da esaminare nel merito e
riguardanti il nucleo tematico attinente all'individuazione della
competenza legislativa a disciplinare i servizi pubblici locali
concerne la determinazione dei bacini di gara (comma 7 dell'art.
23-bis, nel testo originario).
Le Regioni Emilia-Romagna (ricorso n. 69 del 2008) e Liguria
(ricorso n. 72 del 2008) impugnano il comma 7 dell'art. 23-bis del
decreto-legge n. 112 del 2008, nella formulazione originaria, per
violazione degli artt. 117, quarto comma, e 118, primo e secondo
comma, Cost.
La disposizione censurata prevede che «Le regioni e gli enti
locali, nell'ambito delle rispettive competenze e d'intesa con la
Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, possono definire,
nel rispetto delle normative settoriali, i bacini di gara per i
diversi servizi, in maniera da consentire lo sfruttamento delle
economie di scala e di scopo e favorire una maggiore efficienza ed
efficacia nell'espletamento dei servizi, nonchè l'integrazione di
servizi a domanda debole nel quadro di servizi più redditizi,
garantendo il raggiungimento della dimensione minima efficiente a
livello di impianto per più soggetti gestori e la copertura degli
obblighi di servizio universale».
Le ricorrenti sostengono che la disciplina della dimensione di
esercizio dei servizi pubblici rientra nella potestà legislativa
«della regione e il condizionare l'esercizio di tale potestà e delle
scelte amministrative che essa esprime ad opera dello Stato viola sia
la potestà legislativa in sè considerata [...], sia il principio di
sussidiarietà, non potendosi vedere alcuna ragione di
centralizzazione di tali scelte».
Le questioni non sono fondate.
La norma censurata disciplina la dimensione di esercizio dei
servizi pubblici, attribuendo alle Regioni e agli enti locali la
competenza ad individuare i bacini di gara per i diversi servizi nel
rispetto della legge statale. Come già affermato da questa Corte con
la sentenza n. 246 del 2009, con specifico riferimento al servizio
idrico integrato, la disciplina dei bacini di gestione del servizio
pubblico (e, pertanto, anche dei bacini di gara) rientra nella
potestà legislativa statale, perchè diretta a tutelare la
concorrenza, attraverso il superamento della frammentazione delle
gestioni. Non trovano perciò applicazione, nella specie, nè l'art.
117, quarto comma, Cost., nè l'art. 118 Cost.
12.6. - Il quarto gruppo di questioni da esaminare nel merito -
attinenti sempre al tema dell'individuazione della competenza
legislativa in ordine ai servizi pubblici locali - riguarda
l'assoggettamento al patto di stabilità e la gestione associata dei
servizi (comma 10, lettere a) e b), nel testo originario e in quello
vigente dell'art. 23-bis).
Le Regioni Emilia-Romagna (ricorsi n. 69 del 2008 e n. 13 del
2010), Liguria (ricorso n. 72 del 2008) e Piemonte (ricorso n. 77 del
2008) impugnano il comma 10 dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112
del 2008 - il cui alinea prevede che «il Governo, su proposta del
Ministro per i rapporti con le regioni ed entro centottanta giorni
dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto, sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo
8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive
modificazioni, nonchè le competenti Commissioni parlamentari, adotta
uno o più regolamenti di delegificazione, ai sensi dell'articolo 17,
comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400» - e formulano censure
specifiche in relazione alle lettere a) e b) di detto comma. Per
quanto qui rileva, tali lettere stabiliscono - sia nella versione
originaria, sia in quella, sostanzialmente coincidente, modificata
dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge n. 135 del 2009 - , che i
suddetti regolamenti statali prevedano: l'assoggettamento dei
soggetti affidatari diretti di servizi pubblici locali al patto di
stabilità interno e l'osservanza, da parte delle società in house e
delle società a partecipazione mista pubblica e privata, di
«procedure ad evidenza pubblica per l'acquisto di beni e servizi e
l'assunzione di personale» (lettera a); la possibilità per i Comuni
con un limitato numero di residenti, di «svolgere le funzioni
relative alla gestione dei servizi pubblici locali in forma
associata» (lettera b).
Quanto alla formulazione originaria della norma, le ricorrenti
evocano quale parametro di costituzionalità l'art. 117, sesto comma,
Cost., secondo cui la potestà regolamentare spetta allo Stato nelle
sole materie di potestà legislativa esclusiva statale, salva delega
alle Regioni. La sola Regione Piemonte evoca anche l'art. 117,
secondo e quarto comma, Cost., nonchè «il principio di
ragionevolezza e leale collaborazione» (artt. 3 e 120 Cost.).
Quanto alla formulazione vigente della norma, la Regione
Emilia-Romagna (ricorso n. 13 del 2010) evoca quale parametro l'art.
117, secondo e quarto comma, Cost.
Tutte le disposizioni oggetto di censura violerebbero gli evocati
parametri: in via principale, perchè lo Stato, non avendo potestà
legislativa in materia, non ha neanche potestà regolamentare nè in
relazione alla lettera a), nè in relazione alla lettera b) dell'art.
10; in via subordinata, perchè il solo modo di contemperare le
competenze rispettive dello Stato e delle Regioni consisterebbe nel
sottoporre il regolamento all'intesa della Conferenza Stato-Regioni o
della Conferenza unificata, in luogo del semplice parere previsto
dalle disposizioni impugnate, tenuto conto dell'inestricabile
intreccio esistente al riguardo tra le materie oggetto di potestà
concorrente (come il coordinamento della finanza pubblica, fondamento
della lettera a) o esclusiva delle Regioni (come nel caso della
gestione associata dei servizi locali, oggetto della lettera b), e la
competenza dello Stato.
In riferimento alla prima parte della lettera a) - in cui si
prevede che la potestà regolamentare dello Stato prescriva
l'assoggettamento dei soggetti affidatari diretti di servizi pubblici
locali al patto di stabilità interno - la questione è fondata.
Infatti, l'ambito di applicazione del patto di stabilità interno
attiene alla materia del coordinamento della finanza pubblica
(sentenze n. 284 e n. 237 del 2009; n. 267 del 2006), di competenza
legislativa concorrente, e non a materie di competenza legislativa
esclusiva statale, per le quali soltanto l'art. 117, sesto comma,
Cost. attribuisce allo Stato la potestà regolamentare.
In riferimento alla seconda parte della lettera a) - che
stabilisce che la potestà regolamentare dello Stato prescriva alle
società in house e alle società a partecipazione mista pubblica e
privata di osservare «procedure ad evidenza pubblica per l'acquisto
di beni e servizi e l'assunzione di personale» - la questione non è
fondata.
Tale disposizione, infatti, attiene, in primo luogo, alla materia
della tutela della concorrenza, perchè è finalizzata ad evitare
che, nel caso di affidamenti diretti, si possano determinare
distorsioni dell'assetto concorrenziale del mercato nella fase,
successiva all'affidamento del servizio, dell'acquisizione degli
strumenti necessari alla concreta gestione del servizio stesso. In
secondo luogo, essa attiene anche alla materia dell'ordinamento
civile, anch'essa di competenza esclusiva dello Stato, in quanto
impone alla particolare categoria di società cui è affidata in via
diretta la gestione di servizi pubblici locali una specifica
modalità di conclusione dei contratti per l'acquisto di beni e
servizi e per l'assunzione di personale (sulla riconduzione delle
modalità di conclusione dei contratti alla materia dell'ordinamento
civile, ex plurimis, sentenza n. 295 del 2009). Ne consegue che la
previsione del semplice parere della «Conferenza unificata di cui
all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e
successive modificazioni», anzichè dell'intesa, non lede alcuna
competenza regionale.
In riferimento alla lettera b) - che attribuisce allo Stato la
potestà di prevedere con regolamento che «i comuni con un limitato
numero di residenti possano svolgere le funzioni relative alla
gestione dei servizi pubblici locali in forma associata» -, la
questione è, del pari, non fondata.
Infatti, l'ambito nel quale il regolamento statale interviene
attiene alla materia «tutela della concorrenza», avendo per oggetto
la determinazione della dimensione ottimale della gestione del
servizio (sentenza n. 246 del 2009, punti 12.2. e 12.5. del
Considerato in diritto). Ne consegue, anche in tal caso, che la
previsione del semplice parere della «Conferenza unificata di cui
all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e
successive modificazioni», anzichè dell'intesa, non lede alcuna
competenza regionale.
13. - Al terzo dei sopra indicati nuclei tematici (analizzato al
punto 8.), relativo al principio di ragionevolezza, sotto il profilo
della proporzionalità ed adeguatezza, attengono alcune delle
questioni proposte dalle Regioni Piemonte, Liguria, Umbria, Toscana
ed Emilia-Romagna.
13.1. - Occorre innanzitutto esaminare le questioni proposte
dalle Regioni Piemonte ed Emilia-Romagna che, in ragione della loro
formulazione, non consentono un esame nel merito.
13.1.1. - La Regione Piemonte (con il ricorso n. 77 del 2008)
censura il testo originario del comma 8 dell'art. 23-bis in
riferimento agli artt. 5, 114, 117, sesto comma, e 118 Cost., sul
rilievo che detto comma determina la cessazione «di tutti gli
affidamenti attribuiti secondo la disciplina previgente (d.lgs. n.
267 del 2000, cit., art. 113, comma 5, lettera c), ponendo in forse
l'attuazione dei piani gestionali e di investimento, nonchè i
relativi piani tariffari, travolgendo rapporti giuridici perfezionati
ed in via di esecuzione che le parti vogliono vedere procedere
secondo la loro scadenza naturale, al pari delle concessioni
rilasciate ad imprese terze secondo le procedure ad evidenza
pubblica».
La questione è inammissibile, per difetto di motivazione, in
quanto la ricorrente non spiega perchè gli evocati parametri siano
violati. E ciò, a prescindere dalla considerazione svolta al punto
8.2., secondo cui il legislatore statale può legittimamente
stabilire, come nel caso in esame, una disciplina transitoria allo
scopo di modulare nel tempo gli effetti del divieto di utilizzazione
in via ordinaria dello strumento della gestione in house.
13.1.2. - La Regione Piemonte (con il ricorso n. 16 del 2010)
impugna il testo del comma 8 dell'art. 23-bis, come modificato
dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge n. 135 del 2009, in
riferimento agli artt. 3, 5, 42, 114, 117, sesto comma, e 118, Cost.,
perchè stabilisce «una generalizzata cessazione anticipata al 31
dicembre 2011 disposta ex lege per tutti gli affidamenti in house
providing, anche di quelli effettuati dagli enti territoriali in
conformità all'ordinamento comunitario e italiano, con grave
svalutazione dei valori di mercato dei corrispettivi di cessione
delle partecipazioni a causa della simultanea attuazione su tutto il
territorio nazionale dell'alienazione del 40% di un numero rilevante
di società in mano agli enti locali».
La questione è inammissibile, perchè si risolve in una
valutazione critica in termini di convenienza economica in ordine ai
tempi di attuazione della riforma degli affidamenti; valutazione che
rimane riservata alla discrezionalità del legislatore.
13.1.3. - La Regione Emilia-Romagna (ricorso n. 13 del 2010)
impugna il comma 9 dell'art. 23-bis, nel testo modificato dall'art.
15, comma 1, del decreto-legge n. 135 del 2009 - il quale pone,
attraverso un'articolata previsione, limiti alla possibilità per i
gestori di SPL di gestire servizi ulteriori ovvero in ambiti
territoriali diversi o di svolgere servizi od attività per altri
enti pubblici o privati - in riferimento all'art. 117, quarto comma,
Cost., perchè reca interventi irragionevoli e non proporzionali agli
scopi di tutela della concorrenza prefissati.
La questione è inammissibile per genericità, perchè la
ricorrente non chiarisce le ragioni per cui la disciplina contenuta
nella disposizione censurata sarebbe irragionevole e non
proporzionale alla tutela della concorrenza.
13.2. - Le questioni attinenti allo stesso terzo nucleo tematico
(concernente la ragionevolezza della disciplina censurata) che devono
essere scrutinate nel merito sono state proposte dalle Regioni
Piemonte, Liguria, Umbria e Toscana.
13.2.1. - La Regione Piemonte censura i commi 2, 3 e 4 dell'art.
23-bis sia nel testo originario (ricorso n. 77 del 2008) che nel
testo modificato dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge n. 135 del
2009 (ricorso n. 10 del 2010), nonchè il comma 1-ter dell'art. 15
del decreto-legge n. 135 del 2009, in relazione all'art. 117, secondo
comma, «con riferimento all'art. 3 Cost.», perchè la disciplina
contenuta nelle disposizioni censurate, anche ove fosse ritenuta di
tutela della concorrenza, difetterebbe di proporzionalità e
adeguatezza.
Le Regioni Liguria e Umbria censurano - per il caso in cui «fosse
ritenuta legittima l'imposizione di un regime "ordinario" di
affidamento del servizio all'esterno e la limitazione a casi
eccezionali di forme di gestione non concorrenziali» - i commi 2,
lettera b), e 3 dell'art. 23-bis, nel testo modificato dall'art. 15,
comma 1, del decreto-legge n. 135 del 2009, nella parte in cui
regolano in dettaglio l'affidamento del servizio a società miste e
le forme di affidamento non competitive, per violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera e), e quarto comma, Cost., lamentando che
dette disposizioni contrastano con il criterio di proporzionalità
che deve guidare la tutela della concorrenza, invadendo il campo
riservato alla potestà legislativa regionale in materia di servizi
pubblici, in quanto pongono ulteriori vincoli alla potestà
legislativa regionale, senza che essi risultino funzionali ad una
maggiore promozione della concorrenza, della quale potrebbero persino
risultare limitativi.
Le ricorrenti lamentano che le norme denunciate violano il
principio di ragionevolezza sotto il profilo della proporzionalità e
adeguatezza nella materia della tutela della concorrenza attraverso
l'apposizione di limiti all'utilizzabilità della gestione in house,
rappresentati dalle peculiari circostanze richieste dal comma 3 per
consentire il ricorso all'in house providing; con ciò intendendo
chiedere che sia garantita agli enti territoriali la possibilità di
scegliere discrezionalmente se fare ricorso a tale forma di gestione,
indipendentemente dalla sussistenza di eccezionali situazioni che non
permettono un efficace e utile ricorso al mercato.
Le questioni non sono fondate.
Come già ampiamente evidenziato al punto 8., le norme censurate
devono, invece, essere considerate proporzionate e adeguate, perche':
a) esse si innestano coerentemente in un sistema normativo interno in
cui già vige il divieto della gestione diretta mediante azienda
speciale o in economia, nel quale, pertanto, i casi di affidamento in
house debbono essere eccezionali e tassativamente previsti; b)
l'ordinamento comunitario, in tema di affidamento della gestione dei
servizi pubblici, costituisce solo un minimo inderogabile per i
legislatori degli Stati membri e, pertanto, non osta a che la
legislazione interna disciplini più rigorosamente, nel senso di
favorire l'assetto concorrenziale di un mercato, le modalità di tale
affidamento; c) quando non ricorrano le condizioni per l'affidamento
diretto, l'ente pubblico ha comunque la facoltà di partecipare alle
gare ad evidenza pubblica per l'affidamento della gestione del
servizio.
13.2.2. - La Regione Piemonte censura i commi 3 e 4 dell'art.
23-bis, sia nel testo originario (ricorso n. 77 del 2008) che nel
testo vigente (ricorso n. 16 del 2010), in riferimento all'art. 3
Cost., sotto il profilo del principio di ragionevolezza, perchè essi
contengono «norme di dettaglio così puntuali che non sarebbero
neppure compatibili con una competenza esclusiva dello Stato [...] e
in violazione del principio di ragionevolezza (ex art. 3, secondo
comma, Cost.) poichè della legge impugnata non si comprendono le
ragioni di una disciplina differenziata per l'ambito locale dei
pubblici servizi rispetto a quella generalmente prevista per
l'Autorità garante della concorrenza e del mercato ed in genere per
le autorità di regolazione».
La questione non è fondata.
Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, la previsione
di norme di dettaglio - come visto al punto 8.1.1. - non viola di per
sè il principio di ragionevolezza; e ciò a prescindere dal fatto
che nelle materie di competenza esclusiva statale, come la tutela
della concorrenza, non rileva la distinzione tra norme di dettaglio e
norme di principio. Deve aggiungersi, inoltre, che il tertium
comparationis della disciplina «generalmente prevista per l'Autorità
garante della concorrenza e del mercato ed in genere per le autorità
di regolazione» è inconferente con la fattispecie in esame, perchè
non si riferisce all'ambito della disciplina dei pubblici servizi, ma
a quello, del tutto diverso, del funzionamento dell'AGCM e delle
autorità di regolazione. Tutto ciò a prescindere dalla soluzione
del problema se l'AGCM abbia o no natura di autorità di regolazione.
13.2.3. - La Regione Toscana impugna il comma 8 dell'art. 23-bis,
nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge n. 135
del 2009, in riferimento all'art. 117, primo comma, secondo comma,
lettera e), e quarto comma Cost., perchè, nel dettare la disciplina
transitoria e, in particolare, nel fissare i termini entro cui
cessano gli affidamenti in essere, non rispetta i principi di
adeguatezza e di proporzionalità cui deve attenersi il legislatore
statale nella legislazione avente finalità pro concorrenziali.
La ricorrente lamenta, in sostanza, che le norme denunciate
violano il principio di ragionevolezza sotto il profilo della
proporzionalità e adeguatezza nella materia «tutela della
concorrenza», attraverso l'apposizione di limiti temporali agli
affidamenti diretti già in essere.
La questione non è fondata.
Come più analiticamente evidenziato al punto 8.2., tali limiti
temporali per la cessazione delle gestioni dirette in essere devono
ritenersi congrui e ragionevoli, perchè sono sufficientemente ampi
da consentire di attenuare le conseguenze economiche negative della
cessazione anticipata della gestione e, pertanto, escludono che il
gestore possa invocare quell'incolpevole affidamento nella durata
naturale del contratto di servizio che, solo, potrebbe determinare
l'irragionevolezza della norma; e ciò a prescindere dall'ampia
discrezionalità di cui gode il legislatore in materia di disciplina
transitoria.
13.2.4. - La Regione Piemonte (ricorso n. 77 del 2008) censura il
comma 8 dell'art. 23-bis nella formulazione originaria - la quale
prevede che, in generale «le concessioni relative al servizio idrico
integrato rilasciate con procedure diverse dall'evidenza pubblica
cessano comunque entro e non oltre la data del 31 dicembre 2010» - in
relazione agli artt. 41, 114 e 117, secondo comma, Cost. e «con
riferimento all'art. 3, Cost.», perchè si pone in contrasto con «il
principio di ragionevolezza e di concorrenza comunitaria» che la
stessa disposizione proclama di voler affermare ed addirittura di
voler superare, in quanto essa «si configura come ennesima [...]
norma di sanatoria degli affidamenti al mercato dei produttori seppur
disposti ancora una volta in difetto di evidenza pubblica, con
proroga di cui le imprese terze si possono giovare ex lege sino alla
data indicata dal 31 dicembre 2010». La ricorrente censura altresì
lo stesso comma nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del
decreto-legge n. 135 del 2009, il quale prevede che gli affidamenti
diretti già in essere cessano in date successive, a partire dal 31
dicembre 2011, a seconda delle diverse tipologie degli affidamenti
stessi, per violazione degli artt. 3, 5, 42, 114, 117, sesto comma, e
118, Cost., rilevando che esso irragionevolmente realizza una
sanatoria ex lege di affidamenti "illegittimi" «lesivi della
concorrenza che la stessa legge qui impugnata proclama di voler
riaffermare».
La ricorrente lamenta, in sostanza, che la norma impugnata - in
entrambe le sue formulazioni - opera una «sanatoria», in deroga al
sistema creato dallo stesso legislatore, che vieta in via ordinaria
il ricorso all'in house providing, ammettendolo solo in casi
particolari.
Le questioni non sono fondate.
Deve qui rilevarsi che la proroga della durata delle «concessioni
relative al servizio idrico integrato rilasciate con procedure
diverse dall'evidenza pubblica», di cui al censurato comma 8, va
intesa come riferita non agli affidamenti in house non rispettosi
della normativa comunitaria - come erroneamente ritiene la ricorrente
-, ma solo a quelli che, benchè in origine rispettosi della
normativa comunitaria e nazionale, risultano privi dei requisiti oggi
richiesti dal censurato art. 23-bis. Ne consegue che tale previsione
è ragionevole - e dunque legittima -, perchè non opera alcuna
sanatoria, ma si limita a stabilire una disciplina transitoria per
modulare nel tempo gli effetti del divieto di utilizzazione in via
ordinaria dello strumento della gestione in house.
13.2.5. - La Regione Piemonte (con il ricorso n. 16 del 2010)
censura il comma 8 dell'art. 23-bis, nel testo modificato dall'art.
15, comma 1, del decreto-legge n. 135 del 2009, in riferimento agli
artt. 3, 5, 42, 114, 117, sesto comma, e 118, Cost., perchè tratta
in modo uguale fattispecie significativamente diverse e non scagliona
nel tempo il ricorso al mercato.
La questione non è fondata, perchè - contrariamente a quanto
sostenuto dalla ricorrente - la disposizione censurata diversifica
adeguatamente, come rilevato in modo specifico al punto 8.2., la
cessazione degli affidamenti diretti in atto, sia in relazione alle
diverse categorie di affidatari sia in relazione al tempo.
14. - Al quarto dei nuclei tematici sopra evidenziati (analizzato
al punto 9.), relativo all'individuazione della competenza
legislativa regionale o statale nella determinazione della rilevanza
economica dei SPL, attiene, oltre alla questione proposta dalla
Regione Marche già trattata al punto 11.4. e dichiarata non fondata,
una diversa questione, proposta dalla stessa Regione - per il caso in
cui il comma 1-ter dell'art. 15 del decreto-legge n. 135 del 2009 non
possa interpretarsi nel senso che il servizio idrico integrato è
sottoposto alla disciplina dell'art. 23-bis solo nei casi in cui «gli
enti competenti abbiano scelto di organizzarlo in modo da conferirvi
rilevanza economica» - ed avente ad oggetto i commi 2, 3 e 4
dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008 e l'art. 15, comma
1-ter, dello stesso decreto-legge n. 135 del 2009, nella parte in cui
si riferiscono al servizio idrico integrato.
Ad avviso della ricorrente, dette disposizioni violano l'art.
117, sesto comma, Cost., il quale attribuisce agli enti locali
territoriali la potestà regolamentare «in ordine alla disciplina
dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro
attribuite», perchè la legge statale non può imporre, in via
generale e astratta, ed in modo del tutto inderogabile, la
configurazione del servizio idrico integrato quale «servizio pubblico
locale avente rilevanza economica», spettando tale qualificazione
alla potestà regolamentare degli enti locali.
La questione non è fondata.
Infatti, l'art. 117, sesto comma, Cost. non pone una riserva di
regolamento degli enti locali per la qualificazione come economica
dell'attività dei servizi pubblici, perchè tale qualificazione
attiene - come visto al punto 9. - alla materia «tutela della
concorrenza», di competenza legislativa esclusiva dello Stato, al
quale pertanto spetta la potestà regolamentare nella stessa materia,
ai sensi del primo periodo del sesto comma dell'art. 117 Cost.
15. - Il quinto dei nuclei tematici menzionati si riferisce -
come visto al punto 2. - alla dedotta violazione degli artt. 3 e 97
Cost., sotto il profilo dell'obbligo di motivazione degli atti
amministrativi.
In particolare, la Regione Piemonte impugna i commi 2, 3 e 4
dell'art. 23-bis, sia nel testo originario (ricorso n. 77 del 2008)
che nel testo vigente (ricorso n. 16 del 2010), sul rilievo che essi
violano gli evocati parametri, perche': a) la disciplina
dell'affidamento del servizio pubblico locale nella forma
organizzativa dell'in house providing contenuta nelle disposizioni
censurate risulta lesiva della «competenza delle regioni e degli enti
locali ove la s'intenda come disciplina ulteriore rispetto a quella
generale sul procedimento amministrativo che da tempo prevede il
dovere di motivazione degli atti amministrativi (art. 3, legge 7
agosto 1990, n. 241), secondo molti posto in attuazione del principio
costituzionale di motivazione delle scelte della amministrazioni
pubbliche quanto meno nella cura di pubblici interessi»; b) «non è
ravvisabile nel caso in esame alcun interesse pubblico prevalente
capace di fondare sia l'esenzione dal generale dovere di motivazione
per l'affidamento ad imprese terze (art. 23-bis, secondo comma), sia
viceversa la limitazione dei casi sui quali può essere portata la
motivazione a fondamento di altre soluzioni organizzative».
La ricorrente lamenta, in sostanza, che le norme impugnate
stabiliscono per l'ente affidante l'obbligo di motivare, in base ad
un'analisi di mercato, solo la scelta di procedere all'affidamento in
house del servizio pubblico (art. 23-bis, comma 3) e non quella di
procedere all'affidamento mediante procedure competitive ad evidenza
pubblica (art. 23-bis, comma 2); obbligo che sarebbe in contrasto con
gli evocati parametri, perchè ulteriore rispetto al generale obbligo
di motivazione degli atti amministrativi.
La questione è inammissibile.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, le Regioni sono
legittimate a censurare le leggi dello Stato, mediante impugnazione
in via principale, esclusivamente per questioni attinenti alla
lesione del sistema di riparto delle competenze legislative,
ammettendosi la deducibilità di altri parametri costituzionali
soltanto ove la loro violazione comporti una compromissione delle
attribuzioni regionali costituzionalmente garantite (ex plurimis,
sentenze n. 156 e n. 52 del 2010; n. 289 e n. 216 del 2008). Ne
deriva - in relazione al caso di specie - l'inammissibilità della
questione proposta, perchè la prospettata violazione dell'obbligo di
motivazione di cui agli artt. 3 e 97 Cost. non comporta una
compromissione delle attribuzioni regionali costituzionalmente
garantite, nè ridonda sul riparto di competenze legislative tra
Stato e Regioni. E ciò, a prescindere dalla considerazione che i
parametri evocati non vietano che il legislatore stabilisca specifici
obblighi di motivazione per le sole deroghe fondate sulle peculiari
situazioni di fatto di cui al comma 3 e non per le situazioni
ordinarie di cui al comma 2.
16. - Il sesto dei nuclei tematici evidenziati al punto 2.
riguarda l'asserita irragionevole diversità di disciplina fra il
servizio idrico integrato e gli altri servizi pubblici locali.
La Regione Piemonte (ricorso n. 77 del 2008) censura - sempre in
riferimento agli artt. 3 e 97 Cost. - il comma 10 dell'art. 23-bis,
nel testo originario, sul rilievo che esso rinvia a regolamenti
governativi la disciplina transitoria dei servizi pubblici locali
diversi da quello idrico, «con una irragionevole differenza di
trattamento che non appare giustificata [...] per il servizio idrico
integrato per il quale la legge statale indica senz'altro in via
generale ed astratta la data di scadenza fissa del 31 dicembre 2010,
mentre per gli altri servizi pubblici consente al regolamento la
previsione di adeguati "tempi differenziati" in ragione di
eterogeneità dei servizi presi in considerazione».
Anche tale questione è inammissibile, in base a quanto già
osservato al punto 15., perchè la ricorrente non ha dedotto alcuna
lesione della propria sfera di competenza, ma si è limitata a
lamentare l'irragionevolezza della disposizione censurata.
17. - Al settimo dei nuclei tematici elencati al punto 2.,
attinente alla lamentata violazione dell'autonomia finanziaria delle
Regioni e degli enti locali, sono riconducibili alcune questioni
poste dalle Regioni Marche, Liguria, Umbria ed Emilia-Romagna.
17.1. - Vanno preliminarmente esaminate le questioni proposte
dalle Regioni Marche, Liguria ed Umbria, che non consentono un esame
nel merito.
17.1.1. - La Regione Marche censura l'art. 15, comma 1-ter, del
decreto-legge n. 135 del 2009, nella parte in cui si riferisce al
servizio idrico integrato, per violazione dell'art. 119, sesto comma,
Cost.
La ricorrente lamenta che la disposizione censurata si limita a
prevedere il «rispetto» del «principio» «di piena ed esclusiva
proprietà pubblica delle risorse idriche», senza assicurare in alcun
modo la salvaguardia, nè sotto il profilo formale, nè sotto il
profilo sostanziale, della proprietà pubblica delle «infrastrutture
idriche», in particolare: a) determinando «il sostanziale
"svuotamento" della proprietà pubblica dei beni appartenenti al
demanio idrico regionale e locale, beni che risulteranno, per
espresso disposto del richiamato art. 153, comma 1, del d.lgs. n. 152
del 2006, necessariamente e ope legis "affidati in concessione d'uso
gratuita" al gestore privato del servizio idrico integrato»; b)
omettendo di prevedere una specifica clausola di salvaguardia a
favore della proprietà pubblica delle infrastrutture idriche di cui
le Regioni e gli enti locali siano in concreto titolari.
La questione è inammissibile.
Essa, infatti, ha per oggetto non la disciplina posta dalla
disposizione denunciata, ma l'art. 153, comma 1, del d.lgs. n. 152
del 2006, disposizione che effettivamente prevede l'affidamento in
concessione d'uso gratuita delle infrastrutture idriche di proprietà
degli enti locali e che non è stata impugnata. La ricorrente è
quindi incorsa in una evidente aberratio ictus. Quanto, poi, al
censurato art. 15, comma 1-ter, la ricorrente si limita a denunciare
che il legislatore ha omesso di prevedere una clausola di
salvaguardia a favore della proprietà pubblica delle infrastrutture
idriche. La Regione Marche, formulando una censura generica e rivolta
contro una mera omissione del legislatore, demanda a questa Corte
l'indebito onere di introdurre una disciplina non indicata dalla
stessa ricorrente e, comunque, non costituzionalmente obbligata.
17.1.2. - Le Regioni Liguria (ricorso n. 12 del 2010) e Umbria
impugnano il comma 8 dell'art. 23-bis, nel testo modificato dall'art.
15, comma 1, del decreto-legge n. 135 del 2009 in riferimento
all'art. 119 Cost., sotto il profilo della violazione dell'autonomia
finanziaria degli enti locali, perchè «impone ad essi di cedere
rilevanti quote delle società da essi controllate».
La questione è inammissibile per genericità, perchè le
ricorrenti non indicano le ragioni per cui alla cessione delle quote
delle società controllate dagli enti locali conseguirebbe l'effetto
della denunciata lesione della loro autonomia finanziaria.
17.2. - L'unica questione attinente al settimo nucleo tematico
che può essere esaminata nel merito è quella proposta dalla Regione
Emilia-Romagna con il ricorso n. 13 del 2010.
La ricorrente impugna il comma 8 dell'art. 23-bis, nel testo
modificato dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge n. 135 del 2009,
sostenendo che esso viola l'art. 119, sesto comma, Cost., perchè
impone «alle Amministrazioni pubbliche di liberarsi di una quota del
proprio patrimonio societario a prescindere dalla convenienza
economica dell'operazione, e quindi dalla considerazione in concreto
del tempo, delle modalità, della quantità, valutazioni
indispensabili ad evitare che si produca una svendita coatta di
capitali pubblici».
La questione non è fondata.
Il parametro costituzionale evocato, infatti, garantisce alle
Regioni e agli enti locali un patrimonio, precisando però che esso
è «attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge
dello Stato». L'autonomia patrimoniale delle Regioni e degli enti
locali non è, dunque incondizionata, ma si conforma ai principi che
il legislatore statale fissa nelle materie di sua competenza
legislativa, fra cui va certamente ricompreso quella della tutela
della concorrenza, disciplinata, nel caso in esame, proprio dalle
norme censurate.
18. - Devono essere ora trattate le questioni poste dal
Presidente del Consiglio dei ministri aventi ad oggetto i commi 1, 4,
5, 6 e 14 dell'art. 4 della legge della Regione Liguria n. 39 del
2008.
18.1. - Il ricorrente impugna, in primo luogo, i commi 1 e 14 di
detto articolo in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost., anche per il tramite dell'art. 161, comma 4, lettera c),
del d.lgs. n. 152 del 2006. Tale ultima disposizione prevede, tra
l'altro, che sia il Comitato per la vigilanza sull'uso delle risorse
idriche e non la Giunta regionale a redigere il contenuto di una o
più convenzioni-tipo da adottare con decreto del Ministro per
l'ambiente e per la tutela del territorio e del mare.
18.1.1. - Ad avviso della difesa dello Stato, il censurato comma
1 - il quale affida alla Giunta regionale la competenza ad approvare
lo schema-tipo di contratto di servizio e di convenzione di cui
all'art. 151 del d.lgs. n. 152 del 2006 - si pone in contrasto con il
comma 4, lettera c), del nuovo testo dell'art. 161 dello stesso
decreto legislativo, il quale ha «tacitamente abrogato» detto art.
151 ed ha attribuito al «Comitato per la vigilanza sull'uso delle
risorse idriche» - e non alla Giunta regionale - la competenza a
redigere il contenuto di una o più delle suddette convenzioni-tipo;
convenzioni da adottare con decreto del Ministro per l'ambiente e per
la tutela del territorio e del mare, sentita la Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di
Trento e di Bolzano.
La resistente Regione Liguria eccepisce l'improcedibilità della
questione, sul rilievo che l'art. 9-bis, comma 6, del decreto-legge
28 aprile 2009, n. 39 (Interventi urgenti in favore delle popolazioni
colpite dagli eventi sismici nella regione Abruzzo nel mese di aprile
2009 e ulteriori interventi urgenti di protezione civile),
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 giugno 2009, n. 77, ha
soppresso il Comitato per la vigilanza sull'uso delle risorse idriche
(COVIRI), sostituendolo con la Commissione nazionale per la vigilanza
sull'uso delle risorse idriche (CONVIRI), la quale non ha le stesse
competenze del soppresso Comitato.
L'eccezione deve essere rigettata.
La questione non è improcedibile, perchè lo stesso art. 9-bis,
comma 6, del decreto-legge n. 39 del 2009, citato dalla resistente,
stabilisce che il CONVIRI subentra nelle competenze già attribuite
al COVIRI. Esso, infatti, testualmente prevede che «la Commissione
nazionale per la vigilanza sulle risorse idriche, [...] a decorrere
dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto, è istituita presso il Ministero dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare, subentrando nelle competenze
già attribuite all'Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e
sui rifiuti [...] e successivamente attribuite al Comitato per la
vigilanza sull'uso delle risorse idriche, il quale, a decorrere dalla
medesima data, è soppresso». Ne consegue che, data l'identità delle
competenze del COVIRI e del CONVIRI, viene meno il presupposto della
prospettata eccezione e, pertanto, non si verifica la dedotta
improcedibilità, con conseguente trasferimento della questione alla
disposizione censurata, quale risultante dalle modificazioni
legislative sopra indicate.
Nel merito, la questione è fondata.
Come si è ampiamente rilevato al punto 7, la disciplina del
servizio idrico integrato va ascritta alla competenza esclusiva dello
Stato nelle materie «tutela della concorrenza» e «tutela
dell'ambiente» (sentenza n. 246 del 2009) e, pertanto, è inibito
alle Regioni derogare a detta disciplina. Nella specie, la Regione è
intervenuta, appunto, in tali materie, dettando una disciplina che si
pone in contrasto con quella statale, in quanto attribuisce alla
Giunta regionale una serie di competenze amministrative spettanti -
come invece dispongono le norme interposte evocate dal ricorrente -
al COVIRI (ora CONVIRI). Risulta così violato l'evocato parametro
costituzionale, che riserva allo Stato la competenza legislativa
nella materia «tutela dell'ambiente» (art. 117, secondo comma,
lettera s, Cost.).
18.1.2. - La difesa dello Stato lamenta che il censurato comma 14
dell'art. 4 della legge della Regione Liguria n. 39 del 2008 - il
quale affida all'Autorità d'ambito territoriale ottimale (AATO) la
competenza a definire «i contratti di servizio, gli obiettivi
qualitativi dei servizi erogati, il monitoraggio delle prestazioni,
gli aspetti tariffari, la partecipazione dei cittadini e delle
associazioni dei consumatori di cui alla legge regionale 2 luglio
2002, n. 26» - si pone «in contrasto con la normativa statale», cioè
con il sopra citato comma 4, lettera c), del nuovo testo dell'art.
161 del d.lgs. n. 152 del 2006, il quale ha attribuito al COVIRI la
relativa competenza.
La resistente Regione Liguria eccepisce l'inammissibilità della
questione, in quanto generica, perchè non sarebbero specificati i
profili che determinano il contrasto con la norma statale.
L'eccezione deve essere rigettata.
La questione non è generica, perchè i profili di contrasto sono
sufficientemente precisati. Dalla lettura complessiva della censura,
infatti, è agevole rilevare che la norma statale evocata quale
parametro interposto è il comma 4, lettera c), del nuovo testo
dell'art. 161 del d.lgs. n. 152 del 2006, evocato anche nella
precedente questione al punto 18.1.1. e che si denuncia
l'attribuzione all'Autorità d'ambito di una serie di competenze
amministrative spettanti, invece, al COVIRI.
Nel merito, la questione è fondata per le stesse ragioni
indicate al punto precedente. Anche in tal caso, infatti, la Regione
è intervenuta, nella materia «tutela dell'ambiente», attribuendo
all'Autorità d'ambito una serie di competenze amministrative
spettanti, invece, al COVIRI (ora CONVIRI), ai sensi dell'art. 161,
comma 4, lettera c), del d.lgs. n. 152 del 2006, ed ha pertanto
violato l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
18.2. - Il ricorrente censura, altresì, il comma 4 del medesimo
art. 4 della legge della Regione Liguria n. 39 del 2008, il quale
prevede la competenza dell'Autorità d'ambito a provvedere
all'affidamento del servizio idrico integrato, «nel rispetto dei
criteri di cui all'articolo 113, comma 7, del d.lgs. n. 267/2000 e
delle modalità di cui agli articoli 150 e 172 del d.lgs. n.
152/2006». La censura è proposta in relazione alla violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, per il
tramite dell'art. 23-bis, commi 2, 3 e 11, del decreto-legge n. 112
del 2008, nel testo originario.
La difesa dello Stato evidenzia che il comma denunciato,
prevedendo che l'AATO provvede all'affidamento del servizio idrico
integrato, «nel rispetto dei criteri di cui all'articolo 113, comma
7, del d.lgs. n. 267/2000 e delle modalità di cui agli articoli 150
e 172 del d.lgs. n. 152/2006», richiama l'art. 150 del d.lgs. n. 152
del 2006, il quale consente all'Autorità d'ambito di scegliere la
forma di gestione del servizio tra quelle elencate nell'art. 113,
comma 5, TUEL. Tale ultima disposizione prevede, a sua volta, che
«L'erogazione del servizio avviene secondo le discipline di settore e
nel rispetto della normativa dell'Unione europea, con conferimento
della titolarità del servizio: a) a società di capitali individuate
attraverso l'espletamento di gare con procedure ad evidenza pubblica;
b) a società a capitale misto pubblico privato nelle quali il socio
privato venga scelto attraverso l'espletamento di gare con procedure
ad evidenza pubblica che abbiano dato garanzia di rispetto delle
norme interne e comunitarie in materia di concorrenza secondo le
linee di indirizzo emanate dalle autorità competenti attraverso
provvedimenti o circolari specifiche; c) a società a capitale
interamente pubblico a condizione che l'ente o gli enti pubblici
titolari del capitale sociale esercitino sulla società un controllo
analogo a quello esercitato sui propri servizi e che la società
realizzi la parte più importante della propria attività con l'ente
o gli enti pubblici che la controllano».
Ad avviso della difesa dello Stato, la norma censurata,
richiamando le forme di gestione dei SPL di cui al citato art. 113,
comma 5, TUEL, si pone in contrasto con l'art. 23-bis, del
decreto-legge n. 112 del 2008, il quale dispone, invece, che le parti
del citato art. 113 incompatibili con le prescrizioni dello stesso
art. 23-bis sono abrogate (comma 11), e prevede come regola per
l'affidamento dei servizi pubblici locali non più quella fissata
dagli artt. 150 del d.lgs. n. 152 del 2006 e 113 TUEL, bensì quella
della procedura competitiva ad evidenza pubblica (comma 2), ferma
restando la possibilità di ricorrere all'affidamento diretto solo in
presenza delle condizioni di cui al comma 3 del medesimo articolo.
La Regione Liguria eccepisce la cessazione della materia del
contendere, rilevando che il censurato comma 4 dell'art. 4 della
legge della Regione Liguria n. 39 del 2008, il quale regola le
competenze delle Autorità d'ambito, non ha avuto in concreto alcuna
applicazione e non potrà averne, in quanto tali Autorità sono state
abolite dal decreto-legge n. 135 del 2009 prima che nella Regione si
procedesse alla loro istituzione.
L'eccezione deve essere rigettata.
La materia del contendere non è cessata, perchè il
decreto-legge n. 135 del 2009 non ha soppresso le Autorità d'ambito
con effetto immediato. V'è, dunque, la possibilità che tali
Autorità vengano ancora istituite ed operino fino al termine fissato
dalla legge per la loro soppressione e, cioè, fino al termine di un
anno indicato dall'art. 2, comma 186-bis, della legge 23 dicembre
2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato legge - finanziaria 2010). Tale norma
dispone, infatti, che «Decorso un anno dalla data di entrata in
vigore della presente legge, sono soppresse le Autorità d'ambito
territoriale di cui agli articoli 148 e 201 del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni. Decorso lo stesso
termine, ogni atto compiuto dalle Autorità d'ambito territoriale è
da considerarsi nullo. Entro un anno dalla data di entrata in vigore
della presente legge, le regioni attribuiscono con legge le funzioni
già esercitate dalle Autorità, nel rispetto dei principi di
sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Le disposizioni di
cui agli articoli 148 e 201 del citato decreto legislativo n. 152 del
2006, sono efficaci in ciascuna regione fino alla data di entrata in
vigore della legge regionale di cui al periodo precedente. I medesimi
articoli sono comunque abrogati decorso un anno dalla data di entrata
in vigore della presente legge».
Nel merito, la questione è fondata.
La norma censurata impone, infatti, l'applicazione del comma 5
dell'art. 113 TUEL, cioè di un comma abrogato per incompatibilità
dal citato art. 23-bis, con il quale, pertanto, si pone in contrasto.
L'art. 23-bis prevede infatti, come sopra osservato, che «l'art. 113
del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali di cui
al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 e successive
modificazioni, è abrogato nelle parti incompatibili con le
disposizioni di cui al presente articolo» (comma 11). In particolare,
il citato comma 5 dell'art. 113 è palesemente incompatibile con i
commi 2, 3 e 4 dell'art. 23-bis, perchè disciplina le modalità di
affidamento del SPL in modo difforme da quanto previsto da detti
commi, evocati come norme interposte.
18.3. - Il ricorrente censura, in terzo luogo - per contrasto con
l'art. 23-bis, commi 8 e 9, del decreto-legge n. 112 del 2008, nel
testo originario, e, di conseguenza, con l'art. 117, secondo comma,
lett. e), Cost. - i commi 5 e 6 del medesimo art. 4 della legge della
Regione Liguria n. 39 del 2008, i quali prevedono, rispettivamente,
che: a) «Resta ferma la previsione di cui all'articolo 113, comma
15-bis, del d.lgs. n. 267/2000; a tal fine l'AATO determina la data
di cessazione delle concessioni esistenti, avuto riguardo alla durata
media delle concessioni aggiudicate nello stesso settore a seguito di
procedure ad evidenza pubblica, salva la possibilità di determinare
caso per caso la cessazione in una data successiva, qualora la
medesima risulti proporzionata ai tempi di recupero di particolari
investimenti effettuati dal gestore, fermi restando l'aggiornamento e
la rinegoziazione delle convenzioni in essere» (comma 5); b) «L'AATO
individua forme e modalità dirette all'integrazione del servizio di
gestione dei rifiuti e del servizio idrico, avuto riguardo agli
affidamenti esistenti che non risultano cessati nei termini di cui
all'articolo 113, comma 15-bis, del d.lgs. n. 267/2000, al fine di
pervenire al superamento della frammentazione del servizio nel
territorio dell'ambito» (comma 6).
A sua volta, il comma 15-bis dell'art. 113 TUEL - richiamato
dalle suddette disposizioni censurate - prevede, con un'articolata
serie di eccezioni soggettive, che «nel caso in cui le disposizioni
previste per i singoli settori non stabiliscano un congruo periodo di
transizione [...] le concessioni rilasciate con procedure diverse
dall'evidenza pubblica cessano comunque entro e non oltre la data del
31 dicembre 2006, relativamente al solo servizio idrico integrato al
31 dicembre 2007, senza necessità di apposita deliberazione
dell'ente affidante».
Lo Stato lamenta che i commi censurati, disciplinando la
cessazione delle concessioni esistenti ed il relativo regime
transitorio degli affidamenti del servizio idrico integrato
effettuati senza gara, attraverso il rinvio alle disposizioni di cui
all'art. 113, comma 15-bis, TUEL, contrastano con l'art. 23-bis,
commi 8 e 9, del decreto-legge n. 112 del 2008, che - come visto - ha
abrogato l'art. 113 citato nelle parti incompatibili con le sue
disposizioni e che fissa al 31 dicembre 2010 la data per la
cessazione delle concessioni esistenti rilasciate con procedure
diverse dall'evidenza pubblica.
Anche in relazione a tale questione, la Regione Liguria eccepisce
la cessazione della materia del contendere per i motivi esposti al
punto 18.2.
Tale eccezione deve essere parimenti rigettata per le stesse
ragioni indicate al medesimo punto 18.2.
Nel merito, la questione è fondata.
Come già osservato al punto 18.2., la norma censurata impone
l'applicazione del comma 15-bis dell'art. 113 TUEL, abrogato per
incompatibilità dall'art. 23-bis, con il quale, pertanto, si pone in
contrasto. Il citato comma 15-bis dell'art. 113 TUEL, infatti, è
incompatibile con il suddetto art. 23-bis, perchè disciplina il
regime transitorio degli affidamenti diretti del servizio pubblico
locale in modo difforme da quanto previsto dal parametro interposto.
Ne deriva la violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. e), Cost.
19. - Devono essere infine trattate le questioni proposte dal
Presidente del Consiglio dei ministri in merito al comma 1 dell'art.
1 della legge della Regione Campania n. 2 del 2010, il quale prevede
la competenza della medesima Regione a disciplinare il servizio
idrico integrato regionale come servizio privo di rilevanza economica
ed a stabilire autonomamente sia le forme giuridiche dei soggetti cui
affidare il servizio sia il termine di decadenza degli affidamenti in
essere.
La difesa dello Stato lamenta che la disposizione viola l'art.
117, commi primo e secondo, lettera e), Cost., nonchè, quali norme
interposte, gli artt. 141 e 154 del d.lgs. n. 152 del 2006, l'art.
23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008, il decreto-legge n. 135 del
2009 e l'art. 113 TUEL - i quali stabiliscono che il servizio idrico
integrato ha rilevanza economica - perche': a) prevede che la Regione
disciplini il servizio predetto «come servizio privo di rilevanza
economica»; b) regola in modo del tutto difforme dall'art. 23-bis del
decreto-legge n. 112 del 2008 le forme giuridiche dei soggetti cui
affidare il servizio ed il termine di decadenza degli affidamenti in
essere, prevedendo che «tutte le forme attualmente in essere di
gestione del servizio idrico con società miste o interamente private
decadono a far data dalle scadenze dei contratti di servizio in
essere».
Entrambe le questioni sono fondate, perchè le disposizioni
censurate sono in contrasto con la normativa statale evocata quale
parametro interposto ed emanata nell'esercizio della competenza
esclusiva dello Stato nella materia «tutela della concorrenza» (come
più diffusamente argomentato al punto 7.).
In particolare, la questione di cui al punto a) è fondata,
perchè la disposizione censurata si pone in evidente contrasto con
le sopra indicate norme statali interposte, le quali ricomprendono il
servizio idrico integrato tra i servizi dotati di rilevanza
economica. Come visto al punto 9., infatti, la disciplina statale
pone una nozione generale e oggettiva di rilevanza economica, alla
quale le Regioni non possono sostituire una nozione meramente
soggettiva, incentrata cioè su una valutazione discrezionale da
parte dei singoli enti territoriali.
La questione di cui al punto b) è del pari fondata, perchè la
disposizione censurata, che individua le figure soggettive cui
conferire la gestione del servizio idrico e determina un regime
transitorio per la cessazione degli affidamenti diretti già in
essere, si pone in evidente contrasto con il regime transitorio
disciplinato dall'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008, il
quale - come visto al punto 7. - non può essere oggetto di deroga da
parte delle Regioni.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi;
riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimità costituzionale promosse dalle Regioni Emilia-Romagna
(ricorso n. 69 del 2008) e Liguria (ricorso n. 72 del 2008), nonchè
dal Presidente del Consiglio dei ministri (ricorso n. 51 del 2010);
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 23-bis, comma
10, lettera a), prima parte, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria) - articolo aggiunto dalla legge di
conversione 6 agosto 2008, n. 133 - sia nel testo originario, sia in
quello modificato dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge 25
settembre 2009, n. 135 (Disposizioni urgenti per l'attuazione di
obblighi comunitari e per l'esecuzione di sentenze della Corte di
giustizia delle Comunità europee), convertito, con modificazioni,
dalla legge 20 novembre 2009, n. 166, limitatamente alle parole:
«l'assoggettamento dei soggetti affidatari diretti di servizi
pubblici locali al patto di stabilità interno e»;
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, commi 1, 4,
5, 6 e 14, della legge della Regione Liguria 28 ottobre 2008, n. 39
(Istituzione della Autorità d'Ambito per l'esercizio delle funzioni
degli enti locali in materia di risorse idriche e gestione dei
rifiuti ai sensi del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 -
Norme in materia ambientale);
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
della legge della Regione Campania 21 gennaio 2010, n. 2
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
della Regione Campania - Legge finanziaria anno 2010);
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dei commi 1, 2 e 3 dell'art. 23-bis, nel testo
originario, nonchè dei commi 2, 3 e 4 dello stesso art. 23-bis, nel
testo modificato dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge n. 135 del
2009, promosse, in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost.,
dalla Regione Piemonte, con i ricorsi indicati in epigrafe;
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dei commi 2, 3 e 4 dell'art. 23-bis, sia nel testo
originario (ricorso n. 77 del 2008) sia nel testo modificato
dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge n. 135 del 2009, nonchè del
comma 10 dello stesso articolo, nel testo originario, promosse, in
riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., dalla Regione Piemonte, con i
ricorsi indicati in epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dei commi 2, 3 e 4 dell'art. 23-bis, nel testo
modificato dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge n. 135 del 2009,
promossa, in riferimento all'art. 117, primo, secondo e quarto comma,
Cost., dalla Regione Toscana, con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale del comma 8 dell'art. 23-bis, nel testo originario,
promossa, in riferimento agli artt. 5, 114, 117, sesto comma, e 118
Cost., dalla Regione Piemonte, con il ricorso n. 77 del 2008 indicato
in epigrafe;
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale del comma 8 dell'art. 23-bis, nel testo modificato
dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge n. 135 del 2009, promosse,
con i ricorsi indicati in epigrafe: in riferimento all'art. 117,
primo comma, Cost., dalle Regioni Toscana ed Emilia-Romagna (ricorso
n. 13 del 2010); in riferimento agli artt. 117, primo e secondo
comma, 118, primo e secondo comma, e 119 Cost., dalle Regioni Liguria
(ricorso n. 12 del 2010) e Umbria; in riferimento agli artt. 114,
117, quarto comma, e 118 Cost., dalla Regione Emilia-Romagna (ricorso
n. 13 del 2010); in riferimento agli artt. 3, 5, 42, 114, 117, sesto
comma, e 118, Cost., dalla Regione Piemonte (ricorso n. 16 del 2010;
questione riportata al punto 13.6. del Considerato in diritto);
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale del comma 9 dell'art. 23-bis, nel testo modificato
dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge n. 135 del 2009, promossa,
in riferimento all'art. 117, primo e quarto comma, dalla Regione
Emilia-Romagna, con il ricorso n. 13 del 2010 indicato in epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 15, comma 1-ter, del decreto-legge n. 135
del 2009, nella parte in cui si riferisce al servizio idrico
integrato, promossa, in riferimento all'art. 119, sesto comma, Cost.,
dalla Regione Marche, con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dei commi 1, 2 e 3 dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del
2008, nel testo originario, promossa, in riferimento all'art. 117,
quarto comma, Cost., dalla Regione Piemonte, con il ricorso n. 77 del
2008 indicato in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dei commi 2, lettera b), e 3 dell'art. 23-bis del decreto-legge n.
112 del 2008, nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del
decreto-legge n. 135 del 2009, promosse, in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera e), e quarto comma, Cost., dalle Regioni
Liguria (ricorso n. 12 del 2010) e Umbria, con i ricorsi indicati in
epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dei commi 2, 3 e 4 dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del
2008, nel testo originario, promosse, con i ricorsi indicati in
epigrafe: in riferimento all'art. 117, quarto comma, Cost., dalla
Regione Liguria (ricorso n. 72 del 2008); in riferimento agli artt. 3
e 117, secondo comma, Cost., dalla Regione Piemonte (ricorso n. 77
del 2008);
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dei commi 2, 3 e 4 dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del
2008, nel testo originario (ricorso n. 77 del 2008) e in quello
modificato dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge n. 135 del 2009
(ricorso n. 16 del 2010), promosse, in riferimento agli artt. 114,
117, primo, secondo, terzo, quarto e sesto comma, e 118, primo e
secondo comma, Cost., dalla Regione Piemonte, con i ricorsi indicati
in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dei commi 2, 3 e 4 dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del
2008, nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge
n. 135 del 2009, promosse, con i ricorsi indicati in epigrafe: in
riferimento all'art. 117, primo comma, Cost. e agli artt. 3, comma 1,
4, commi 2 e 4, della Carta europea dell'autonomia locale di cui alla
legge 30 dicembre 1989, n. 439 (Ratifica ed esecuzione della
convenzione europea relativa alla Carta europea dell'autonomia
locale, firmata a Strasburgo il 15 ottobre 1985), dalle Regioni
Liguria (ricorso n. 12 del 2010) e Umbria; in riferimento all'art.
117, secondo e quarto comma, Cost., dalla Regione Toscana; in
riferimento agli artt. 117, quarto comma, e 118, primo e secondo
comma, Cost., dalle Regioni Liguria (ricorso n. 12 del 2010) e
Umbria; in riferimento all'art. 117, quarto comma, Cost., dalla
Regione Piemonte, (ricorso n. 16 del 2010);
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dei commi 2, 3, 4 e 8 dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del
2008, nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge
n. 135 del 2009, promossa, in riferimento all'art. 117, terzo comma,
Cost., dalla Regione Puglia, con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dei commi 2, 3 e 4 dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008
- nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge n.
135 del 2009 - e dell'art. 15, comma 1-ter, del decreto-legge n. 135
del 2009, promossa, in riferimento agli artt. 3 e 117, secondo comma,
Cost., dalla Regione Piemonte, con il ricorso n. 16 del 2010 indicato
in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dei commi 2, 3 e 4 dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008
- nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge n.
135 del 2009 - e dell'art. 15, comma 1-ter, del medesimo
decreto-legge n. 135 del 2009, nella parte in cui si riferiscono al
servizio idrico integrato, promosse, in riferimento all'art. 117,
primo comma, Cost. e agli artt. 14 e 106 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea, nonchè all'art. 117, secondo
comma, lettera e), quarto e sesto comma, Cost., dalla Regione Marche,
con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
del comma 3 dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008, nel
testo modificato dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge n. 135 del
2009, promossa, in riferimento agli artt. 117, primo comma, Cost. e
agli artt. 3, comma 1, 4, commi 2 e 4, della Carta europea
dell'autonomia locale, nonchè agli artt. 117, quarto comma, e 118,
primo e secondo comma, Cost., dalla Regione Emilia-Romagna, con il
ricorso n. 13 del 2010 indicato in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dei commi 3 e 4 dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008,
sia nel testo originario (ricorso n. 77 del 2008) sia nel testo
modificato dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge n. 135 del 2009
(ricorso n. 16 del 2010), promosse, in riferimento agli artt. 3 e
117, quarto e sesto comma, Cost., dalla Regione Piemonte, con i
ricorsi indicati in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
del comma 4-bis dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008,
nel testo modificato dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge n. 135
del 2009, promossa, in riferimento all'art. 117, sesto comma, Cost.,
dalla Regione Emilia-Romagna, con il ricorso n. 13 del 2010 indicato
in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
del comma 7 dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008, nel
testo originario, promossa, in riferimento agli artt. 117, quarto
comma, e 118, primo e secondo comma, Cost., dalle Regioni
Emilia-Romagna (ricorso n. 69 del 2008) e Liguria (ricorso n. 72 del
2008), con i ricorsi indicati in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
del comma 8 dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008, nel
testo originario, promossa, in riferimento agli artt. 3, 41, 114,
117, secondo comma, Cost., dalla Regione Piemonte, con il ricorso n.
77 del 2008 indicato in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
del comma 8 dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008, nel
testo modificato dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge n. 135 del
2009, promosse, con i ricorsi indicati in epigrafe: in riferimento
all'art. 117, primo comma, secondo comma, lettera e), e quarto comma,
Cost., dalla Regione Toscana; in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera e), e quarto comma, Cost., dalle Regioni Liguria
(ricorso n. 12 del 2010) e Umbria; in riferimento agli artt. 117,
quarto comma, e 119, sesto comma, Cost., dalla Regione
Emilia-Romagna, (ricorso n. 13 del 2010); in riferimento agli artt.
3, 5, 42, 114, 117, secondo e sesto comma, e 118 Cost., dalla Regione
Piemonte, con il ricorso n. 16 del 2010;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
del comma 8 dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008 - nel
testo modificato dall'art. 15, comma 1, del decreto-legge n. 135 del
2009 - questione riportata al punto 13.7. del Considerato in diritto,
promossa, in riferimento agli artt. 3, 5, 42, 114, 117, sesto comma,
e 118 Cost., dalla Regione Piemonte, con il ricorso n. 16 del 2010
indicato in epigrafe.
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
del comma 10, lettere a), seconda parte, e b), dell'art. 23-bis del
decreto-legge n. 112 del 2008, nel testo originario, promosse, con i
ricorsi indicati in epigrafe: in riferimento all'art. 117, sesto
comma, Cost., dalle Regioni Emilia-Romagna (ricorso n. 69 del 2008),
Liguria (ricorso n. 72 del 2008) e Piemonte (ricorso n. 77 del 2008);
in riferimento agli artt. 3, 117, secondo e quarto comma, e 120
Cost., dalla Regione Piemonte (ricorso n. 77 del 2008);
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
del comma 10, lettere a), seconda parte, e b), dell'art. 23-bis del
decreto-legge n. 112 del 2008, nel testo modificato dall'art. 15,
comma 1, del decreto-legge n. 135 del 2009, promossa, in riferimento
all'art. 117, secondo e quarto comma, Cost., dalla Regione
Emilia-Romagna, con il ricorso n. 13 del 2010 indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 novembre 2010.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: Gallo


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 17 novembre 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola


Allegato

Ordinanza letta all'udienza del 5 ottobre 2010

Rilevato che la Regione Campania risulta essersi costituita nel
giudizio di cui al ricorso n. 51 del 2010 sulla base di
autorizzazione a resistere conferita, con decreto dirigenziale n. 231
del 26 marzo 2010, del coordinatore dell'Area generale di
coordinamento - Avvocatura, su proposta del dirigente del settore
contenzioso amministrativo e tributario della Regione medesima;
che, a norma dell'art. 32, secondo comma, della legge n. 87
del 1953 - cui si conforma l'art. 51, comma 1, lettera f), della
legge regionale 28 maggio 2009, n. 6 (Statuto della Regione Campania)
-, «La questione di legittimità costituzionale, previa deliberazione
della Giunta regionale [...], è promossa dal Presidente della
Giunta»;
che nella competenza ad autorizzare la promozione dei giudizi
di costituzionalità deve ritenersi compresa anche la deliberazione
di costituirsi in tali giudizi, data la natura politica della
valutazione che i due atti richiedono (ex multis, ordinanza letta
all'udienza del 25 maggio 2010 e relativa al giudizio deciso con la
sentenza n. 225 del 2010);
che, pertanto, la costituzione della Regione Campania è
inammissibile.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara l'inammissibilità della costituzione della Regione
Campania.

Francesco AMIRANTE, Presidente