1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 26-6-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 143 SENTENZA 17 - 20 giugno 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ordinamento penitenziario - Condannati sottoposti al regime speciale di sospensione delle regole del trattamento - Previsione di limiti di durata e di frequenza dei colloqui visivi e telefonici con i propri difensori - Lesione del diritto di difesa - Illegittimita' costituzionale parziale - Assorbimento di ulteriori censure. - Legge 26 luglio 1975, n. 354, art. 41-bis, comma 2-quater, lettera b), ultimo periodo, come modificato dall'art. 2, comma 25, lettera f), numero 2), della legge 15 luglio 2009, n. 94. - Costituzione, art. 24 (artt. 3 e 111, terzo comma) (T-130143) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 26-6-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo
CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 41-bis,
comma 2-quater, lettera b), della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme
sull'ordinamento penitenziario e sull'esecuzione delle misure
privative e limitative della liberta'), come modificato dall'articolo
2, comma 25, lettera f), numero 2), della legge 15 luglio 2009, n. 94
(Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), promosso dal
Magistrato di sorveglianza di Viterbo sul reclamo proposto da G.D.
con ordinanza del 7 giugno 2012, iscritta al n. 241 del registro
ordinanze 2012 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 43, prima serie speciale, dell'anno 2012.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 24 aprile 2013 il Giudice
relatore Giuseppe Frigo.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza depositata il 7 giugno 2012, il Magistrato di
sorveglianza di Viterbo ha sollevato, in riferimento agli articoli 3,
24 e 111, terzo comma, della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 41-bis, comma 2-quater, lettera b),
della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento
penitenziario e sull'esecuzione delle misure privative e limitative
della liberta'), come modificato dall'articolo 2, comma 25, lettera
f), numero 2), della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in
materia di sicurezza pubblica), «nella parte in cui introduce
limitazioni al diritto di espletamento dei colloqui con i difensori
nei confronti dei detenuti sottoposti alla sospensione delle regole
di trattamento ai sensi del medesimo art. 41-bis».
Il giudice a quo riferisce di essere investito del reclamo
proposto da un detenuto, ai sensi dell'art. 35 della legge n. 354 del
1975, avverso il provvedimento dell'8 settembre 2011, con cui il
direttore della casa circondariale di Viterbo aveva respinto la
richiesta del reclamante volta ad ottenere un colloquio visivo con un
avvocato, designato come suo difensore di fiducia in un procedimento
penale pendente davanti al Tribunale di Palmi.
Il diniego si basava sul disposto dell'art. 41-bis, comma
2-quater, lettera b), ultimo periodo, della legge n. 354 del 1975, in
forza del quale i detenuti sottoposti al regime penitenziario
speciale previsto dal comma 2 del medesimo articolo sono ammessi ad
effettuare con i difensori, «fino ad un massimo di tre volte alla
settimana, una telefonata o un colloquio della stessa durata di
quelli previsti con i familiari», pari rispettivamente a dieci minuti
e a un'ora.
Con circolari del 3 settembre 2009, del 3 dicembre 2009 e del 1°
aprile 2010 - esse pure poste a fondamento del provvedimento
impugnato - il Dipartimento dell'Amministrazione penitenziaria del
Ministero della giustizia ha precisato che le limitazioni sopra
indicate operano a prescindere dal numero dei procedimenti per i
quali il detenuto risulta imputato o condannato e, quindi, dal numero
dei legali patrocinanti, e ha inoltre riconosciuto al detenuto la
facoltà di effettuare un unico colloquio visivo o telefonico
prolungato, della durata rispettivamente di tre ore o di trenta
minuti, in luogo dei tre distinti colloqui settimanali di un'ora o di
dieci minuti ciascuno.
Nella specie, il reclamante - nei cui confronti era stata
disposta la sospensione delle regole di trattamento con decreto del
Ministro della giustizia del 5 agosto 2010, per un periodo di quattro
anni - non aveva potuto effettuare il richiesto colloquio con il
difensore il giorno 8 settembre 2011, avendo già fruito il
precedente 5 settembre - e, dunque, nell'ambito della stessa
settimana - di tre ore consecutive di colloquio con un altro
difensore, designato nel procedimento di sorveglianza originato
dall'impugnazione del decreto di sottoposizione al regime
penitenziario speciale.
Con il reclamo, l'interessato aveva lamentato l'avvenuta lesione
del proprio diritto di difesa, eccependo l'illegittimità
costituzionale della norma posta a base della decisione del
direttore.
Ciò premesso, il rimettente rileva - quanto alla non manifesta
infondatezza della questione - che la Corte costituzionale, con la
sentenza n. 212 del 1997, ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale dell'art. 18 della legge n. 354 del 1975, nella parte
in cui non prevede che il condannato in via definitiva ha diritto di
conferire con il difensore fin dall'inizio dell'esecuzione della
pena. A seguito di tale pronuncia, i detenuti in regime ordinario
possono effettuare colloqui con i difensori senza limiti di frequenza
e di durata.
Ad avviso del giudice a quo, la diversa disciplina, di segno
restrittivo, introdotta dalla norma censurata per i detenuti
sottoposti al regime speciale si rivelerebbe lesiva di plurimi
parametri costituzionali. Essa troverebbe, infatti, fondamento non in
una sostanziale diversità delle esigenze difensive, ma nel
differente grado di pericolosità sociale del detenuto: elemento che
non potrebbe, peraltro, incidere in senso limitativo sull'esercizio
del diritto di difesa.
Sarebbe violato, per questo verso, anzitutto l'art. 3 Cost., in
quanto i detenuti soggetti al regime speciale hanno, di regola,
esigenze difensive maggiori rispetto ai detenuti cosiddetti comuni,
collegate al numero più elevato e alla maggiore complessità dei
procedimenti penali pendenti a loro carico: esigenze che
risulterebbero, peraltro, già penalizzate dalla distanza, spesso
notevole, del luogo di detenzione da quello di svolgimento del
processo, necessaria al fine di ridurre al minimo i rischi di
mantenimento dei collegamenti con le organizzazioni criminali.
Identiche posizioni processuali - magari anche contrapposte -
riceverebbero, in tal modo, una tutela irragionevolmente
differenziata.
Risulterebbe leso anche l'art. 24 Cost., posto che l'evidente
compressione del diritto di difesa, derivante dalla norma denunciata,
non troverebbe giustificazione nella necessità di proteggere un
altro interesse costituzionalmente garantito. L'esigenza di impedire
contatti del detenuto con i membri dell'organizzazione di
appartenenza in stato di libertà, che è alla base di tutte le
restrizioni imposte dall'art. 41-bis della legge n. 354 del 1975, tra
cui la consistente limitazione dei rapporti con i familiari - con i
quali può essere effettuato un solo colloquio mensile - non potrebbe
essere, infatti, invocata con riguardo ai rapporti con i difensori,
trattandosi di «categoria di operatori del diritto che non può
essere formalmente destinataria del sospetto di porsi come illecito
canale di comunicazione».
La disposizione censurata si porrebbe, infine, in contrasto con
l'art. 111, terzo comma, Cost., il quale, nello stabilire le
condizioni del «giusto processo penale», prevede che la legge debba
assicurare alla persona accusata di un reato il tempo e le condizioni
necessarie per preparare la sua difesa. I limiti prefigurati dalla
norma sottoposta a scrutinio non consentirebbero, di contro, al
reclamante, coinvolto in diversi procedimenti penali, di disporre del
tempo occorrente per predisporre la propria difesa, tenuto conto
anche del fatto che i difensori non sarebbero in grado di assicurare
una presenza assidua presso il luogo di detenzione, notevolmente
distante da quello di svolgimento della maggior parte dei processi
(pendenti presso uffici giudiziari della Calabria).
Quanto, poi, alla rilevanza della questione, il rimettente
osserva che il reclamante è detenuto in esecuzione di tre diverse
sentenze ed è sottoposto a custodia cautelare in carcere in forza di
due provvedimenti restrittivi; pendono, inoltre, a suo carico alcuni
procedimenti penali per i quali sono decorsi i termini di custodia
cautelare. Egli, pertanto - al pari della quasi totalità dei
detenuti sottoposti al regime previsto dall'art. 41-bis della legge
n. 354 del 1975 - avrebbe un evidente interesse ad esercitare il
diritto di difesa in una molteplicità di procedimenti distinti,
riguardanti sia la fase della cognizione che quella dell'esecuzione.
La declaratoria di illegittimità costituzionale invocata
comporterebbe l'accoglimento del reclamo e la conseguente imposizione
alla direzione dell'istituto penitenziario dell'obbligo di consentire
il libero espletamento di colloqui visivi con i difensori nominati in
tutti i procedimenti nei quali il reclamante è coinvolto.
2.- È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale
ha chiesto che la questione sia dichiarata infondata.
La difesa dello Stato rileva come, secondo la costante
giurisprudenza della Corte costituzionale, le esigenze cui risponde
il regime detentivo previsto dall'art. 41-bis della legge n. 354 del
1975 legittimino un trattamento penitenziario diverso da quello al
quale è sottoposta la generalità dei detenuti. Le restrizioni
connesse al regime speciale, comprese quelle concernenti i colloqui,
sono giustificate, infatti, dall'esigenza di contenere la
pericolosità di determinati soggetti, individuati non in astratto,
sulla base del titolo del reato per i quali sono imputati o hanno
riportato condanna, ma all'esito di una valutazione individuale e
specifica. Di conseguenza, le limitazioni dei colloqui con i
difensori previste dalla norma censurata, essendo preordinate a
ridurre le occasioni di contatto tra i detenuti di accertata
pericolosità e il mondo esterno, lungi dal determinare una
ingiustificata disparità di trattamento rispetto ai detenuti
sottoposti al trattamento ordinario, costituirebbero il risultato di
un corretto bilanciamento tra l'esigenza di tutelare adeguatamente il
diritto di difesa e quella, di pari rilevanza costituzionale, di
proteggere l'ordine giuridico e la sicurezza dei cittadini.
La questione sarebbe infondata anche nella parte in cui prospetta
il contrasto tra la norma denunciata e l'art. 111, terzo comma,
Cost., giacchè il precetto costituzionale evocato non atterrebbe ai
rapporti tra la persona accusata e il suo difensore, ma
esclusivamente all'organizzazione del processo e ai rapporti tra
l'imputato e il giudice, garantendo le condizioni indispensabili per
una efficace azione difensiva.

Considerato in diritto

1.- Il Magistrato di sorveglianza di Viterbo dubita della
legittimità costituzionale dell'articolo 41-bis, comma 2-quater,
lettera b), della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme
sull'ordinamento penitenziario e sull'esecuzione delle misure
privative e limitative della liberta'), come modificato dall'articolo
2, comma 25, lettera f), numero 2), della legge 15 luglio 2009, n. 94
(Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), nella parte in cui
pone limitazioni al diritto ai colloqui con i difensori nei confronti
dei detenuti sottoposti alla sospensione delle regole di trattamento
ai sensi del comma 2 del medesimo art. 41-bis, in particolare
prevedendo che detti detenuti possono avere con i difensori, «fino a
un massimo di tre volte alla settimana, una telefonata o un colloquio
della stessa durata di quelli previsti con i familiari» (pari,
rispettivamente, a dieci minuti e a un'ora).
Ad avviso del giudice a quo, la norma censurata violerebbe l'art.
3 Cost., riservando ai detenuti in regime speciale un trattamento
deteriore rispetto a quello accordato alla generalità degli altri
detenuti, non giustificabile nè con la loro maggiore pericolosità,
la quale non potrebbe incidere in senso limitativo sull'esercizio del
diritto di difesa; nè con un minore livello delle esigenze
difensive, avendo, al contrario, i detenuti in regime speciale
esigenze difensive solitamente maggiori rispetto ai detenuti
"comuni", in correlazione al più elevato numero e alla maggiore
complessità dei procedimenti penali pendenti a loro carico.
La norma denunciata si porrebbe, altresì, in contrasto con
l'art. 24 Cost., determinando una evidente compressione del diritto
di difesa del detenuto, a fondamento della quale non potrebbe essere
invocata l'esigenza di impedire contatti con i membri
dell'organizzazione criminale di appartenenza, non essendo tale
esigenza riferibile ai rapporti con i difensori, i quali non
potrebbero essere normativamente gravati «del sospetto di porsi come
illecito canale di comunicazione».
Sarebbe violato, infine, l'art. 111, terzo comma, Cost., giacchè
le limitazioni censurate impedirebbero ai detenuti in questione -
spesso contemporaneamente coinvolti in una pluralità di procedimenti
penali - di disporre del tempo necessario per preparare efficacemente
la propria difesa.
2.- In riferimento all'art. 24 Cost., la questione è fondata.
È acquisito, nella giurisprudenza di questa Corte, che la
garanzia costituzionale del diritto di difesa comprende la difesa
tecnica (sentenze n. 80 del 1984 e n. 125 del 1979) e, dunque, anche
il diritto - ad essa strumentale - di conferire con il difensore
(sentenza n. 216 del 1996): ciò, al fine di definire e predisporre
le strategie difensive e, ancor prima, di conoscere i propri diritti
e le possibilità offerte dall'ordinamento per tutelarli e per
evitare o attenuare le conseguenze pregiudizievoli cui si è esposti
(sentenza n. 212 del 1997). Sostanzialmente sintonica con dette
affermazioni è quella della Corte europea dei diritti dell'uomo,
secondo la quale il diritto dell'accusato a comunicare in modo
riservato con il proprio difensore rientra tra i requisiti basilari
del processo equo in una società democratica, alla luce del disposto
dell'art. 6, paragrafo 3, lettera c), della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (tra
le molte, Corte europea dei diritti dell'uomo, 13 gennaio 2009,
Rybacki contro Polonia; 9 ottobre 2008, Moiseyev contro Russia; 27
novembre 2007, Asciutto contro Italia; 27 novembre 2007, Zagaria
contro Italia).
È evidente, per altro verso, come il diritto in questione assuma
una valenza tutta particolare nei confronti delle persone ristrette
in ambito penitenziario, le quali, in quanto fruenti solo di limitate
possibilità di contatti interpersonali diretti con l'esterno,
vengono a trovarsi in una posizione di intrinseca debolezza rispetto
all'esercizio delle facoltà difensive. In questa prospettiva, il
diritto del detenuto a conferire con il difensore forma oggetto di
esplicito e puntuale riconoscimento in atti sovranazionali, tra i
quali la raccomandazione R (2006)2 del Consiglio d'Europa sulle
«Regole penitenziarie europee», adottata dal Comitato dei Ministri
l'11 gennaio 2006, che riferisce distintamente il diritto stesso
tanto al condannato (regola numero 23) che all'imputato (regola
numero 98).
Sul versante interno, il codice di procedura penale del 1988 -
innovando al regime meno favorevole prefigurato dal codice anteriore
- ha sancito il diritto dell'imputato in custodia cautelare a
conferire con il difensore fin dall'inizio dell'esecuzione della
misura; diritto il cui esercizio può essere dilazionato dal giudice,
su richiesta del pubblico ministero, solo in presenza di «specifiche
ed eccezionali ragioni di cautela» ed entro limiti temporali
ristrettissimi: non più di sette giorni, ridotti poi a cinque (art.
104 del codice di procedura penale).
Il nuovo codice di rito non si è occupato, per converso,
dell'omologo diritto dei detenuti in forza di condanna definitiva. In
assenza di una norma specifica, anche nella legge di ordinamento
penitenziario, si era quindi ritenuto che i colloqui del condannato
con il difensore soggiacessero alla generale disciplina relativa ai
colloqui con persone diverse dai congiunti e dai conviventi,
rimanendo in tal modo subordinati ad un'autorizzazione discrezionale
del direttore dell'istituto, basata sulla verifica dell'esistenza di
«ragionevoli motivi» (art. 18, primo comma, della legge n. 354 del
1975 e art. 35, comma 1, dell'allora vigente d.P.R. 29 aprile 1976,
n. 431, recante «Approvazione del regolamento di esecuzione della
legge 26 luglio 1975, n. 354, recante norme sull'ordinamento
penitenziario e sulle misure privative e limitative della liberta'»).
Con la sentenza n. 212 del 1997, questa Corte ha ritenuto che un
simile regime fosse incompatibile con il principio di inviolabilità
del diritto di difesa, dichiarando, di conseguenza,
costituzionalmente illegittimo il citato art. 18 della legge n. 354
del 1975, nella parte in cui non prevedeva il diritto del condannato
a conferire con il difensore fin dall'inizio dell'esecuzione della
pena: e ciò, non soltanto in riferimento a procedimenti giudiziari
già promossi, ma anche in relazione a qualsiasi procedimento
contenzioso suscettibile di essere instaurato. Nell'occasione, la
Corte ha rilevato che «il diritto di conferire con il proprio
difensore non può essere compresso o condizionato dallo stato di
detenzione, se non nei limiti eventualmente disposti dalla legge a
tutela di altri interessi costituzionalmente garantiti (ad esempio
attraverso temporanee, limitate sospensioni dell'esercizio del
diritto, come quella prevista dall'art. 104, comma 3, cod. proc. pen.
[...]), e salva evidentemente la disciplina delle modalità di
esercizio del diritto, disposte in funzione delle altre esigenze
connesse allo stato di detenzione medesimo: modalità che, peraltro,
non possono in alcun caso trasformare il diritto in una situazione
rimessa all'apprezzamento dell'autorità amministrativa, e quindi
soggetta ad una vera e propria autorizzazione discrezionale».
Per effetto della pronuncia ora ricordata, tutti i detenuti,
anche in forza di condanna definitiva, possono quindi conferire con i
difensori senza sottostare nè ad autorizzazioni, nè a limiti di
ordine "quantitativo" (numero e durata dei colloqui). All'autorità
penitenziaria resta affidata, in correlazione alle esigenze
organizzative e di sicurezza connesse allo stato di detenzione, solo
la determinazione delle modalità pratiche di svolgimento dei
colloqui (individuazione degli orari, dei locali, dei modi di
identificazione del difensore e simili), senza alcun possibile
sindacato in ordine all'effettiva necessità e ai motivi dei colloqui
stessi.
3.- Quanto ora rilevato, riguardo all'assenza di restrizioni
numeriche e di durata, vale, tuttavia, per i detenuti "comuni": non
più, attualmente, per i detenuti soggetti allo speciale regime di
sospensione delle regole del trattamento, disposto dal Ministro della
giustizia ai sensi dall'art. 41-bis, comma 2, della legge n. 354 del
1975.
Tale regime mira precipuamente a contenere la pericolosità di
singoli detenuti proiettata verso l'esterno del carcere, in
particolare impedendo «i collegamenti dei detenuti appartenenti alle
organizzazioni criminali tra loro e con i membri di queste che si
trovino in liberta'»: collegamenti che potrebbero realizzarsi
«attraverso i contatti con il mondo esterno», che lo stesso
ordinamento penitenziario ordinariamente favorisce quali strumenti di
reinserimento sociale (sentenza n. 376 del 1997; ordinanze n. 417 del
2004 e n. 192 del 1998). Si intende soprattutto evitare che gli
esponenti dell'organizzazione in stato di detenzione, sfruttando il
normale regime penitenziario, possano continuare ad impartire
direttive agli affiliati in stato di libertà, e così mantenere,
anche dal carcere, il controllo sulle attività delittuose
dell'organizzazione stessa.
A fronte di tale obiettivo, le restrizioni costitutive del regime
detentivo speciale - precisate per la prima volta a livello normativo
dalla legge 23 dicembre 2002, n. 279 (Modifica degli articoli 4-bis e
41-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di ordinamento
penitenziario) - non potevano non investire anche, e prima di tutto,
la disciplina dei colloqui, i quali rappresentano il veicolo più
diretto e immediato di comunicazione del detenuto con l'esterno. Al
riguardo, il comma 2-quater, lettera b), dell'art. 41-bis della legge
n. 354 del 1975, come modificato dalla citata legge n. 279 del 2002,
prevedeva limitazioni relative alla frequenza (diritto del detenuto a
non meno di uno e non più di due colloqui visivi al mese, con
possibilità di un colloquio telefonico aggiuntivo solo dopo i primi
sei mesi di applicazione del regime), alla qualità degli
interlocutori (divieto di colloqui con persone diverse dai familiari
e conviventi, salvo casi eccezionali) e al luogo di svolgimento
(locali attrezzati in modo da impedire il passaggio di oggetti),
nonchè possibili forme di controllo sui contenuti delle
conversazioni (controllo auditivo e registrazione). L'ultimo periodo
della citata lettera b) soggiungeva, tuttavia - in chiave di
salvaguardia del diritto di difesa - che le disposizioni da essa
dettate «non si applicano ai colloqui con i difensori». Di
conseguenza, anche per i detenuti soggetti al regime speciale restava
fermo il diritto incondizionato a conferire in modo riservato con il
proprio difensore.
4.- La situazione è mutata a seguito della legge n. 94 del 2009,
il cui art. 2, comma 25, ha apportato una nutrita serie di modifiche
all'art. 41-bis della legge n. 354 del 1975, dichiaratamente volte -
secondo le univoche risultanze dei lavori parlamentari - ad
irrigidire il regime speciale, in ragione della riscontrata
insufficienza delle misure precedenti a contrastare efficacemente il
fenomeno temuto.
A tale operazione di irrigidimento non è sfuggita la disciplina
dei colloqui. La novella ha, infatti, ridotto il numero dei colloqui
personali mensili ad un solo; ha reso obbligatori (anzichè
discrezionali) il controllo auditivo e la videoregistrazione; ha
stabilito che i colloqui telefonici possono essere concessi solo se
non siano stati effettuati colloqui personali (e non già in aggiunta
ad essi). Ma soprattutto - per quanto qui interessa - ha modificato
l'ultimo periodo della citata lettera b) del comma 2-quater,
aggiungendo alla immutata statuizione per cui «le disposizioni della
presente lettera non si applicano ai colloqui con i difensori» le
parole «con i quali potrà effettuarsi, fino ad un massimo di tre
volte alla settimana, una telefonata o un colloquio della stessa
durata di quelli previsti con i familiari»: ossia della durata
massima di un'ora, quanto ai colloqui visivi (art. 37, comma 10, del
d.P.R. 30 giugno 2000, n. 230, «Regolamento recante norme
sull'ordinamento penitenziario e sulle misure privative e limitative
della liberta'»), e di dieci minuti, quanto ai colloqui telefonici
(terzo periodo della stessa lettera b dell'art. 41-bis, comma
2-quater, della legge n. 354 del 1975, che replica, in parte qua,
l'art. 39, comma 6, del d.P.R. n. 230 del 2000).
Pur nella singolare articolazione logico-sintattica del precetto
che ne risulta, il senso della norma rimodulata è chiaro. Ferma
restando l'inapplicabilità ai colloqui difensivi delle disposizioni
(valevoli invece per i colloqui con i familiari) che prescrivono il
vetro divisorio, il controllo auditivo e la videoregistrazione,
vengono introdotti per la prima volta dei limiti legislativi di tipo
"quantitativo" al diritto dei detenuti in questione a conferire con i
propri difensori: limiti che appaiono ispirati al sospetto che questi
ultimi possano prestarsi a fungere da intermediari per illeciti
scambi di comunicazioni tra i detenuti stessi e gli altri membri
dell'organizzazione criminale di appartenenza.
5.- Le restrizioni in questione, per il modo in cui sono
congegnate, si traducono in un vulnus del diritto di difesa
incompatibile con la garanzia di inviolabilità sancita dall'art. 24,
secondo comma, Cost.
Al riguardo, occorre considerare come si sia di fronte a
restrizioni rigide, indefettibili e di lunga durata: ben diverse,
dunque, da quella resa possibile, in termini generali, dal citato
art. 104, comma 3, cod. proc. pen. nei confronti dell'imputato in
custodia cautelare.
A fronte della modifica apportata al secondo periodo del comma
2-quater dell'art. 41-bis (in specie, la sostituzione della locuzione
«può comportare» con l'indicativo presente «prevede»), la
compressione del diritto ai colloqui difensivi consegue - al pari
delle altre restrizioni normativamente prefigurate - in modo
automatico e indefettibile all'applicazione del regime detentivo
speciale (al riguardo, sentenza n. 190 del 2010) e lo accompagna per
tutta la sua durata, fissata ora in quattro anni, con possibilità di
proroga per successivi periodi, ciascuno pari a due anni (comma
2-bis).
I limiti in questione operano d'altro canto invariabilmente, a
prescindere non solo dalla natura e dalla complessità dei
procedimenti giudiziari (o, amplius, contenziosi) nei quali il
detenuto è (o potrebbe essere) coinvolto e dal grado di urgenza
degli interventi difensivi richiesti, ma anche dal loro numero e,
quindi, dal numero dei legali patrocinanti con i quali il detenuto si
debba consultare. L'interpretazione in tali sensi della norma
censurata, prontamente adottata dall'amministrazione penitenziaria
(circolare del Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria del
Ministero della giustizia n. 297600-2009 del 3 settembre 2009),
risponde, in effetti, tanto al dato testuale (la norma menziona i
«difensori» al plurale e non fa alcun accenno a un incremento dei
limiti in funzione della pluralità dei procedimenti cui il detenuto
sia interessato), quanto alla ratio della novella legislativa del
2009, dianzi evidenziata.
6.- Contrariamente a quanto sostenuto dall'Avvocatura dello
Stato, la soluzione normativa adottata non può essere giustificata
in una prospettiva di bilanciamento tra il diritto di difesa e
interessi contrapposti di pari rilevanza costituzionale, legati
segnatamente alla protezione dell'ordine pubblico e della sicurezza
dei cittadini nei confronti della criminalità organizzata.
Questa Corte ha riconosciuto che il diritto di difesa è
suscettibile di bilanciamento con altre esigenze di rango
costituzionale, così che il suo esercizio può essere variamente
modulato o limitato dal legislatore (tra le altre, sentenze n. 173
del 2009, n. 297 del 2008 e n. 341 del 2006, nonchè, con specifico
riferimento alla materia dei colloqui dei detenuti, sentenza n. 212
del 1997): ciò, tuttavia, a condizione che non ne risulti
compromessa l'effettività, costituente il limite invalicabile ad
operazioni del genere considerato (sentenza n. 317 del 2009), e ferma
restando, altresì, l'esigenza di verificare la ragionevolezza delle
restrizioni concretamente apportate (sentenza n. 407 del 1993).
Detti principi valgono in modo particolare quando si discuta di
restrizioni che incidono sul diritto alla difesa tecnica delle
persone ristrette in ambito penitenziario, rese più vulnerabili,
quanto alle potenzialità di esercizio delle facoltà difensive -
come già rimarcato - dalle limitazioni alle libertà fondamentali
insite, in via generale, nello stato di detenzione. Giova, anche a
questo riguardo, il riferimento alla giurisprudenza della Corte di
Strasburgo, la quale - nell'ammettere che, in circostanze
eccezionali, lo Stato possa limitare i contatti confidenziali tra una
persona detenuta e il suo avvocato - rimarca, tuttavia, come ogni
misura limitativa di tal fatta debba risultare assolutamente
necessaria (tra le altre, Corte europea dei diritti dell'uomo, 27
novembre 2007, Asciutto contro Italia; 27 novembre 2007, Zagaria
contro Italia) e non debba comunque frustrare l'effettività
dell'assistenza legale alla quale il difensore è abilitato. Tale,
infatti, è l'importanza annessa ai diritti della difesa in una
società democratica, che il diritto ad una assistenza legale
effettiva deve essere garantito in tutte le circostanze (Corte
europea dei diritti dell'uomo, Grande Camera, 2 novembre 2010,
Sakhnovskiy contro Russia).
Nella specie, il contingentamento, rigido e prolungato nel tempo,
dei momenti di contatto tra il detenuto e i suoi difensori intacca
l'anzidetto nucleo essenziale, non essendo possibile presumere, in
termini assoluti, che tre colloqui visivi settimanali di un'ora, o
telefonici di dieci minuti, consentano in qualunque circostanza una
adeguata ed efficace predisposizione delle attività difensive. Nel
frangente, si discute, tra l'altro, di soggetti condannati o imputati
per delitti di particolare gravità e spesso contemporaneamente
coinvolti - proprio in ragione dei ritenuti collegamenti «con
un'associazione criminale, terroristica o eversiva», cui è
condizionata la sottoposizione al regime speciale (art. 41-bis, comma
2, primo periodo) - in una pluralità di altri procedimenti, di
cognizione ed esecutivi, particolarmente complessi. È questo il caso
del reclamante nel giudizio a quo, il quale - secondo quanto
riferisce il giudice rimettente - è detenuto in esecuzione di tre
diverse sentenze ed è sottoposto a custodia cautelare in carcere in
forza di due provvedimenti restrittivi; pendono, inoltre, a suo
carico altri procedimenti penali per i quali sono decorsi i termini
di custodia cautelare, nonchè il procedimento di sorveglianza
originato dall'avvenuta impugnazione del decreto ministeriale di
sottoposizione al regime detentivo speciale. L'eventualità che le
tre ore o i trenta minuti settimanali complessivi di colloquio - pur
tenendo conto della concorrente possibilità di libera corrispondenza
epistolare (surrogato con evidenti limiti di funzionalita') -
risultino in concreto insufficienti a soddisfare le esigenze
difensive non può, dunque, considerarsi remota o puramente
congetturale.
Significativo, al riguardo, è che la Corte di Strasburgo -
tenuto conto della complessità della singola vicenda giudiziaria
nella quale il ricorrente era coinvolto - abbia reputato lesiva del
diritto all'equo processo una limitazione che presenta significative
assonanze con quella in esame (sentenza 12 marzo 2003, Öcalan contro
Turchia, relativa a fattispecie nella quale erano stati consentiti
all'imputato, durante il corso del processo, solo due colloqui a
settimana con i propri difensori, della durata di un'ora l'uno).
7.- Quanto, poi, al secondo versante - quello della
ragionevolezza delle restrizioni - vale osservare come i colloqui
difensivi abbiano, per definizione, quali interlocutori "esterni" del
detenuto, persone appartenenti ad un ordine professionale (quello
degli avvocati), tenute al rispetto di un codice deontologico nello
specifico campo dei rapporti con la giustizia e sottoposte alla
vigilanza disciplinare dell'ordine di appartenenza.
L'eventualità che dette persone, legate al detenuto da un
rapporto di prestazione d'opera professionale, si prestino a fungere
da tramite fra il medesimo e gli altri membri dell'organizzazione
criminale, se non può essere certamente esclusa a priori, neppure
può essere assunta ad una regola di esperienza, tradotta in
enunciato normativo: apparendo, sotto questo profilo, la situazione
significativamente diversa da quella riscontrabile in rapporto ai
colloqui con persone legate al detenuto da vincoli parentali o
affettivi, ovvero con terzi non qualificati.
Dirimente è, peraltro, il rilievo che, quando pure
l'eventualità temuta si materializzi, le restrizioni oggetto di
scrutinio non appaiono comunque in grado di neutralizzarne o di
comprimerne in modo apprezzabile gli effetti. Posto, infatti, che i
colloqui con i difensori - diversamente da quelli con i familiari e
conviventi o con terze persone - restano sottratti all'ascolto e alla
videoregistrazione, i limiti di cadenza e di durata normativamente
stabiliti sono suscettibili, bensì, di penalizzare la difesa, ma non
valgono ad impedire, nemmeno parzialmente, il temuto passaggio di
direttive e di informazioni tra il carcere e l'esterno, nè a
circoscrivere in modo realmente significativo la quantità e la
natura dei messaggi che si paventano scambiabili, per il tramite dei
difensori, nell'ambito dei sodalizi criminosi.
L'operazione normativa considerata viene, di conseguenza, a
confliggere con il principio per cui, nelle operazioni di
bilanciamento, non può esservi un decremento di tutela di un diritto
fondamentale se ad esso non fa riscontro un corrispondente incremento
di tutela di altro interesse di pari rango. Nel caso in esame, per
converso, alla compressione - indiscutibile - del diritto di difesa
indotta dalla norma censurata non corrisponde, prima facie, un
paragonabile incremento della tutela del contrapposto interesse alla
salvaguardia dell'ordine pubblico e della sicurezza dei cittadini.
8.- Va dichiarata, pertanto, l'illegittimità costituzionale
dell'art. 41-bis, comma 2-quater, lettera b), ultimo periodo, della
legge n. 354 del 1975, limitatamente alle parole «con i quali potrà
effettuarsi, fino ad un massimo di tre volte alla settimana, una
telefonata o un colloquio della stessa durata di quelli previsti con
i familiari».
Le censure riferite agli artt. 3 e 111, terzo comma, Cost.
restano assorbite.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 41-bis,
comma 2-quater, lettera b), ultimo periodo, della legge 26 luglio
1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e sull'esecuzione
delle misure privative e limitative della liberta'), come modificato
dall'articolo 2, comma 25, lettera f), numero 2), della legge 15
luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica),
limitatamente alle parole «con i quali potrà effettuarsi, fino ad un
massimo di tre volte alla settimana, una telefonata o un colloquio
della stessa durata di quelli previsti con i familiari».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 giugno 2013.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Giuseppe FRIGO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 20 giugno 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI