1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 4-7-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 166 SENTENZA 20 - 27 giugno 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Incompatibilita' - Esercizio della professione forense - Reintroduzione del divieto per i dipendenti pubblici part-time con orario fino al 50% di quello a tempo pieno - Eccepito difetto di motivazione sulla non manifesta infondatezza della questione - Reiezione. - Legge 25 novembre 2003, n. 339, artt. 1 e 2. - Costituzione, artt. 3, 4, 35 e 41. Impiego pubblico - Incompatibilita' - Esercizio della professione forense - Reintroduzione del divieto per i dipendenti pubblici part-time con orario fino al 50% di quello a tempo pieno - Eccepito difetto di rilevanza della norma sospettata di illegittimita' ai fini della definizione del giudizio principale - Reiezione. - Legge 25 novembre 2003, n. 339, artt. 1 e 2. - Costituzione, artt. 3, 4, 35 e 41. Impiego pubblico - Incompatibilita' - Esercizio della professione forense - Reintroduzione del divieto per i dipendenti pubblici part-time con orario fino al 50% di quello a tempo pieno - Eccezione delle parti private di erroneita' del presupposto interpretativo per omessa interpretazione costituzionalmente orientata - Reiezione. - Legge 25 novembre 2003, n. 339, artt. 1 e 2. - Costituzione, artt. 3, 4, 35 e 41. Impiego pubblico - Incompatibilita' - Esercizio della professione forense - Reintroduzione del divieto per i dipendenti pubblici part-time con orario fino al 50% di quello a tempo pieno - Lamentata lesione del legittimo affidamento fondato sulla situazione normativa preesistente - Asserita violazione del principio di ragionevolezza, nonche' del diritto al lavoro e della liberta' di iniziativa economica - Insussistenza - Non fondatezza delle questioni. - Legge 25 novembre 2003, n. 339, artt. 1 e 2. - Costituzione, artt. 3, 4, 35 e 41. (T-120166) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 4-7-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alfonso QUARANTA;
Giudici :Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli articoli 1 e 2
della legge 25 novembre 2003, n. 339 (Norme in materia di
incompatibilità dell'esercizio della professione di avvocato),
promossi dalla Corte di cassazione con ordinanze del 6 e del 22
dicembre 2010, iscritte ai nn. 55 e 56 del registro ordinanze 2011 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 15, prima
serie speciale, dell'anno 2011.
Visti gli atti di costituzione di P. M., di F. F. ed altra e di
T. D., nonchè gli atti di intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 22 maggio 2012 e nella camera di
consiglio del 23 maggio 2012 il Giudice relatore Luigi Mazzella;
uditi gli avvocati Maurizio Perelli per se medesimo, Marco
Frigessi Di Rattalma per T. D., Flora de Caro per F. F. ed altra e
l'avvocato dello Stato Tito Varrone per il Presidente del Consiglio
dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- La Corte di cassazione, sezioni unite civili, con due
ordinanze di identico contenuto del 6 dicembre 2010, iscritte ai nn.
55 e 56 del registro ordinanze 2011, ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale, sia in relazione agli articoli 3, 4, 35
e 41 della Costituzione, sia in riferimento al parametro della
ragionevolezza intrinseca di cui all'art. 3, secondo comma, Cost.,
degli articoli 1 e 2 della legge 25 novembre 2003, n. 339 (Norme in
materia di incompatibilità dell'esercizio della professione di
avvocato).
L'art. 1 dispone che le norme contenute nell'art. 1, commi 56,
56-bis e 57, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica) non si applicano
all'iscrizione agli albi degli avvocati, per i quali «restano fermi i
limiti e i divieti di cui al regio decreto-legge 27 novembre 1933, n.
1578». Il successivo art. 2 impone agli avvocati dipendenti pubblici
a tempo parziale che hanno ottenuto l'iscrizione sulla base della
normativa del 1996 di scegliere, nel termine di tre anni, fra il
mantenimento del rapporto di pubblico impiego, che in questo caso
ritorna ad essere a tempo pieno (comma 2), ovvero il mantenimento
dell'iscrizione all'albo degli avvocati, con contestuale cessazione
del rapporto di pubblico impiego (comma 3). In questo secondo caso
l'ormai ex dipendente conserva per cinque anni il diritto alla
riammissione (comma 4). L'art. 2, comma 1, inoltre, dispone che, in
caso di mancato esercizio dell'opzione tra libera professione e
pubblico impiego, i consigli dell'ordine territoriali provvedano
d'ufficio alla cancellazione.
1.1.- Riferisce la Corte rimettente che i ricorrenti, tutti
pubblici dipendenti a tempo parziale, erano stati iscritti nell'albo
degli avvocati in virtù della disposizione di cui all'art. 1, comma
56, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, che consentiva tale doppia
attività; che a seguito dell'entrata in vigore della legge 25
novembre 2003, n. 339, di modifica della precedente, essi avevano
manifestato la loro intenzione di continuare a mantenere il rapporto
di pubblico impiego, esercitando nel contempo anche la professione di
avvocato; che i consigli dell'ordine territoriali, ritenendo la
sussistenza della incompatibilità, ne avevano ordinato la
cancellazione dai rispettivi albi, con decisioni poi impugnate con
esito negativo davanti al Consiglio nazionale forense; che avverso le
separate pronunce di questo i soccombenti avevano proposto singoli
ricorsi per cassazione affidati a numerosi motivi.
Secondo il giudice a quo, la disposizione riguarda senza dubbio
la situazione di coloro i quali, come gli attuali ricorrenti, avevano
ottenuto l'iscrizione all'albo degli avvocati successivamente alla
data di entrata in vigore della legge 23 dicembre 1996, n. 662,
passata indenne al vaglio della Corte costituzionale (sentenza n. 189
del 2001), e risultavano ancora iscritti.
A giudizio della Corte rimettente, il dato normativo non
autorizza una interpretazione diversa da quella imposta dal testo con
una formula sufficientemente chiara, cui si erano uniformate le
decisioni impugnate. Donde la rilevanza delle questioni.
1.2.- Ritenuta la manifesta infondatezza delle questioni
concernenti l'asserita violazione della normativa comunitaria con
riferimento, in particolare, ai principi di eguaglianza, libera
prestazione di servizi, tutela della concorrenza, diritti quesiti e
ragionevolezza, la Corte di cassazione si sofferma sul denunciato
contrasto delle disposizioni in esame con i parametri di cui agli
artt. 3, 4, 35 e 41 Cost.
In particolare, la Corte rimettente sospetta che sia stato
violato il legittimo affidamento riposto dai soggetti che già si
trovavano nello stato di avvocati e dipendenti pubblici part-time
nella possibilità di proseguire nel tempo nel mantenimento di tale
duplice stato.
La lesione prospettata sarebbe resa evidente dalla vanificazione
della scelta compiuta dai predetti soggetti sulla base di una precisa
previsione normativa (a suo tempo ritenuta legittima dalla Corte
costituzionale), frutto di un indirizzo legislativo di riforma
chiaramente e logicamente di lungo termine. Donde gli effetti
pregiudizievoli per chi, come loro, aveva fatto sicuro e giustificato
affidamento di mantenere nel tempo la nuova situazione lavorativa;
effettuato investimenti per iniziare la nuova attività
professionale; modificato il proprio stile di vita; sacrificato
possibili miglioramenti nella carriera di pubblico dipendente.
In questa prospettiva, la deroga temporale prevista dall'art. 2
della legge n. 339 del 2003 in ordine all'efficacia del regime di
incompatibilità (con la concessione di un termine di tre anni per
esercitare l'opzione imposta tra pubblico impiego ed esercizio della
professione forense e con la possibilità, nel secondo caso, di
riammissione in servizio nei successivi cinque anni), sarebbe, in
sè, insufficiente, atteso che la tutela dei pubblici dipendenti
iscritti all'albo degli avvocati sarebbe circoscritta ad un limitato
periodo, decorso il quale sarebbe destinato a riespandersi il divieto
già rimosso da una precedente legge.
1.3.- Nel giudizio iscritto al n. 55 del 2011 si sono costituti
gli avvocati M. P., F. F. e L. C., nonchè D. T., con atti depositati
rispettivamente l'11, il 19 ed il 21 aprile 2011.
1.3.1.- Gli avvocati M. P. e D. T. chiedono in via principale che
la Corte costituzionale rigetti le questioni di legittimità
prospettate dal giudice rimettente, in quanto manifestamente
infondate per l'erroneità del presupposto interpretativo di
partenza. A loro avviso, infatti, secondo una interpretazione
costituzionalmente orientata da preferire a quella adottata
nell'ordinanza di rimessione, la legge n. 339 del 2003 non sancisce
alcuna incompatibilità all'esercizio della professione forense per i
dipendenti pubblici con rapporto di lavoro a part-time ridotto (non
superiore al 50% dell'orario ordinario di lavoro) che vennero
iscritti negli albi forensi ex art. 1, commi 56 e seguenti, della
legge n. 662 del 1996, ma introduce solamente, per il periodo
successivo alla sua entrata in vigore, un divieto d'iscrizione nei
predetti albi per ulteriori dipendenti pubblici a tempo parziale come
sopra ridotto.
In via gradata, le suddette parti private eccepiscono
l'inammissibilità delle questioni prospettate dal rimettente per
mancanza di rilevanza. Ciò, in quanto il giudice a quo non avrebbe
preventivamente verificato la praticabilità di una ulteriore
interpretazione del quadro normativo e, segnatamente, non avrebbe
riconosciuto l'operatività nei loro riguardi dell'art. 14-bis della
legge 4 febbraio 2005, n. 11 (Norme generali sulla partecipazione
dell'Italia al processo normativo dell'Unione europea e sulle
procedure di esecuzione degli obblighi comunitari). Alla stregua di
tale disposizione, istitutiva di un divieto di discriminazione
cosiddetta "al contrario", l'avvocato "stabilito" e l'avvocato
"integrato" non potrebbero essere dipendenti, titolari d'impiego o
ufficio retribuito con stipendio sul bilancio dello Stato italiano,
delle Province italiane, dei Comuni italiani, delle istituzioni
pubbliche di beneficenza italiane, della Banca d'Italia, nemmeno
part-time, perchè tenuti a rispettare l'art. 3 del regio
decreto-legge 27 novembre 1933, n. 1578 (Ordinamento delle
professioni di avvocato e procuratore), ma potrebbero essere
dipendenti di corrispondenti istituzioni pubbliche nello Stato membro
di acquisizione della qualifica professionale di avvocato. Tale
discriminazione "alla rovescia" in tema di incompatibilità non
sarebbe più consentita nei confronti degli avvocati italiani e
imporrebbe che "non trovi applicazione" la disposizione della legge
n. 339 del 2003, in base alla quale i ricorrenti nel giudizio
principale erano stati cancellati dall'albo.
In ulteriore subordine, secondo i succitati ricorrenti nel
giudizio a quo, la Corte costituzionale dovrebbe dichiarare
illegittime le disposizioni di legge in esame in riferimento a tutti
i parametri di costituzionalità prospettati dal giudice rimettente.
Difatti, gli artt. 3, 4, 35 e 41 Cost. impedirebbero al legislatore
di reintrodurre una incompatibilità per i "vecchi avvocati
part-time", travolgendo il loro sedimentato affidamento in quel
ragionevole e coerente sistema prefigurato dal regime previgente.
1.3.2.- Anche gli avvocati F. F. e L. C. hanno insistito per la
declaratoria d'illegittimità costituzionale della disposizione di
legge in esame per contrasto con gli artt. 3, 4, 35 e 41 Cost., sulla
base di considerazioni largamente coincidenti con quelle sopra
richiamate.
1.4.- Con atti depositati il 26 aprile 2010 è intervenuto in
entrambi i giudizi il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, instando
per la dichiarazione di inammissibilità e/o infondatezza delle
questioni in esame.
1.4.1.- Quanto ai parametri tratti dagli artt. 4, 35 e 41 Cost.,
rileva preliminarmente la difesa dello Stato il difetto di
motivazione delle ragioni per le quali le norme censurate sarebbero
contrarie alla Costituzione in riferimento ad essi. Osserva, inoltre,
che, in caso di ritenuta ammissibilità delle suddette questioni,
l'enunciazione della relativa non fondatezza sarebbe già ricavabile
dalla sentenza n. 390 del 2006.
1.4.2.- La difesa dello Stato premette che la scelta di escludere
la professione forense dal novero di quelle accessibili ai dipendenti
part-time rientra nella discrezionalità del legislatore di
conformare secondo certe modalità lo svolgimento del rapporto di
pubblico impiego. Scelta già ritenuta dalla Corte costituzionale non
manifestamente irragionevole (sentenza n. 390 del 2006).
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, inoltre, la
disposizione censurata sarebbe conforme alla Costituzione anche in
relazione al principio della tutela dell'affidamento. Difatti, il
legislatore, mediante la disciplina transitoria dettata dall'art. 2
della legge n. 339 del 2003, avrebbe dato effettiva considerazione
alla posizione differenziata di coloro che avevano scelto la
professione forense sulla base della legge n. 662 del 1996,
concedendo loro una duplice opzione entro un termine sufficientemente
ampio al fine di ovviare agli effetti pregiudizievoli della norma
indicati dall'ordinanza di rimessione.
1.5.- Con memorie depositate in prossimità dell'udienza le
difese dei ricorrenti nel giudizio a quo hanno ribadito e
ulteriormente sviluppato le argomentazioni già svolte negli atti di
costituzione a sostegno delle conclusioni ivi rassegnate.

Considerato in diritto

1.- Con due ordinanze di identico contenuto, la Corte di
cassazione, sezioni unite civili, ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale, sia in relazione agli articoli 3, 4, 35
e 41 della Costituzione, sia in riferimento al parametro della
ragionevolezza intrinseca di cui all'articolo 3, secondo comma,
Cost., degli articoli 1 e 2 della legge 25 novembre 2003, n. 339
(Norme in materia di incompatibilità dell'esercizio della
professione di avvocato).
2.- I due giudizi, di identico oggetto, possono essere riuniti e
decisi con unica sentenza.
3.- L'art. 1 della legge censurata prevede che «Le disposizioni
di cui all'articolo 1, commi 56, 56-bis e 57, della legge 23 dicembre
1996, n. 662, non si applicano all'iscrizione agli albi degli
avvocati, per i quali restano fermi i limiti e i divieti di cui al
regio decreto-legge 27 novembre 1933, n. 1578, convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 gennaio 1934, n. 36, e successive
modificazioni».
In particolare, l'art. 1 della legge 23 dicembre 1996, n. 662
(Misure di razionalizzazione della finanza pubblica) recita al comma
56: «Le disposizioni di cui all'articolo 58, comma 1, del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni ed
integrazioni [Incompatibilità, cumulo di impieghi e incarichi per i
dipendenti pubblici], nonchè le disposizioni di legge e di
regolamento che vietano l'iscrizione in albi professionali non si
applicano ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni con rapporto
di lavoro a tempo parziale, con prestazione lavorativa non superiore
al 50 per cento di quella a tempo pieno». E prosegue al comma 56-bis:
«Sono abrogate le disposizioni che vietano l'iscrizione ad albi e
l'esercizio di attività professionali per i soggetti di cui al comma
56. Restano ferme le altre disposizioni in materia di requisiti per
l'iscrizione ad albi professionali e per l'esercizio delle relative
attività. Ai dipendenti pubblici iscritti ad albi professionali e
che esercitino attività professionale non possono essere conferiti
incarichi professionali dalle amministrazioni pubbliche; gli stessi
dipendenti non possono assumere il patrocinio in controversie nelle
quali sia parte una pubblica amministrazione».
Ciò significa che la legge censurata - diversamente da quanto
precedentemente previsto dall'art. 1, commi 56 e 56-bis, della legge
n. 662 del 1996 - non consente più l'esercizio della professione
forense ai dipendenti pubblici part-time con orario fino al 50% di
quello a tempo pieno. Per coloro i quali, già pubblici dipendenti
(part-time), avevano ottenuto l'iscrizione dopo la data di entrata in
vigore della legge n. 662 del 1996, l'art. 2 della legge censurata
pone la seguente disciplina transitoria: a) opzione per il
mantenimento del rapporto d'impiego, da comunicare al consiglio
dell'ordine d'iscrizione entro trentasei mesi, pena la cancellazione
dall'albo, con diritto alla reintegrazione nel rapporto di lavoro a
tempo pieno; b) opzione, entro lo stesso termine, per la cessazione
del rapporto d'impiego e conseguente mantenimento dell'iscrizione
all'albo degli avvocati, salva la conservazione per un ulteriore
quinquennio del diritto alla riammissione in servizio a tempo pieno
entro tre mesi dalla richiesta.
La Corte rimettente denuncia il vulnus a suo dire inferto dalla
legge censurata al legittimo affidamento, riposto dai soggetti che
già si trovavano nello stato di avvocati part-time, nella
possibilità di proseguire nel tempo nel mantenimento di detto stato,
sospettando che l'assetto degli interessi in questione sia stato
realizzato dalla normativa in esame sacrificando situazioni
soggettive ormai consumatesi. In tal modo, l'affidamento fondato
sulla situazione normativa preesistente sarebbe stato a suo avviso
arbitrariamente frustrato, con violazione del principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., nonchè, in ragione degli
interessi nella specie coinvolti, degli artt. 4, 35 e 41 Cost.,
relativi alle garanzie del lavoro e della libertà d'iniziativa
economica.
4.- Va, innanzitutto, sgomberato il campo dai profili preliminari
d'inammissibilità o infondatezza delle questioni prospettati dalle
difese dello Stato e delle parti private.
4.1.- L'Avvocatura generale dello Stato ha eccepito
l'inammissibilità delle questioni sollevate in relazione agli artt.
4, 35 e 41 Cost. per difetto di motivazione, in punto di non
manifesta infondatezza.
Il rilievo, tuttavia, non è esatto, perchè una motivazione,
ancorchè stringata, può esservi nondimeno rinvenuta.
A ben vedere, inoltre, nel ragionamento della Corte rimettente i
suddetti parametri servono più che altro ad evocare il sostrato
degli interessi costituzionalmente protetti coinvolti dalla
denunciata lesione - per asserita irragionevolezza ex art. 3 Cost.
dell'intervento di modifica legislativa in oggetto - del legittimo
affidamento suscitato nei ricorrenti nel giudizio a quo dalla
situazione normativa preesistente.
Pertanto, anche alla luce di una considerazione sostanzialmente
integrata dei vizi denunciati dalla Corte rimettente, l'eccezione
d'inammissibilità dev'essere disattesa.
4.2.- Alcune delle parti private sostengono, in limine, che la
Corte rimettente avrebbe dovuto decidere il ricorso senza fare
applicazione dell'art. 2 della legge n. 339 del 2003. Rilevano,
infatti, che, diversamente dagli avvocati italiani, i legali
"stabiliti" e "integrati", pur non potendo lavorare in Italia,
neppure part-time, alle dipendenze ovvero in veste di titolari
d'impiego o ufficio retribuito a carico del bilancio dello Stato
italiano (come pure delle Province italiane, dei Comuni italiani,
delle istituzioni pubbliche di beneficenza italiane o della Banca
d'Italia), perchè tenuti a rispettare l'art. 3 del regio
decreto-legge 27 novembre 1933, n. 1578 (Ordinamento delle
professioni di avvocato e procuratore), potrebbero, nondimeno,
rimanere dipendenti delle corrispondenti istituzioni pubbliche dello
Stato membro di acquisizione della qualifica professionale. Si
verificherebbe, in tal modo, una discriminazione "al contrario" in
tema d'incompatibilità. Discriminazione che, ai sensi dell'art.
14-bis della legge 4 febbraio 2005, n. 11 (Norme generali sulla
partecipazione dell'Italia al processo normativo dell'Unione europea
e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari), non
sarebbe più ammessa nei confronti degli avvocati italiani (in tal
senso, appunto, "alla rovescia"), sì da imporre l'inapplicabilità
della disposizione della legge n. 339 del 2003 in base alla quale
tutti i ricorrenti nel giudizio a quo erano stati cancellati
dall'albo. Donde l'inammissibilità delle proposte questioni per
difetto di rilevanza della norma sospettata d'illegittimità ai fini
della definizione del giudizio principale.
L'eccezione dev'essere rigettata.
Difatti, secondo quanto ritenuto da questa Corte (sentenza n. 390
del 2006), la normativa nazionale di recepimento della direttiva
intesa ad agevolare l'esercizio permanente della professione di
avvocato in uno Stato membro diverso da quello di acquisizione della
qualifica professionale prevede espressamente che tutte le norme
sulle incompatibilità si applicano anche all'avvocato "stabilito" o
"integrato", ivi comprese, riguardo ai contratti di lavoro con enti
corrispondenti nello Stato di origine, le eccezioni di cui all'art.
3, quarto comma, del r.d.l. n. 1578 del 1933 (art. 5, comma 2, del
d.lgs. 2 febbraio 2001, n. 96, recante «Attuazione della direttiva
98/5/CE volta a facilitare l'esercizio permanente della professione
di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata
acquisita la qualifica professionale»).
Ciò non potrebbe essere altrimenti, atteso che la disciplina
delle incompatibilità in tema di ordinamento professionale forense
(art. 3 del r.d.l. n. 1578 del 1933) - secondo il diritto vivente che
ne risulta dalla giurisprudenza di legittimità - dev'essere
interpretata con estremo rigore, in coerenza con la ratio di
garantire l'autonomo e indipendente svolgimento del mandato
professionale. Sicchè, ai fini dell'incompatibilità tra la
professione di avvocato ed ogni impiego retribuito, non rilevano la
natura subordinata o autonoma del rapporto di lavoro, bensì la sua
relativa stabilità e, quando non si tratti di prestazioni di
carattere scientifico o letterario, la sua remunerazione in misura
predeterminata, in ragione della continuità del rapporto
professionale (Corte di cassazione, sezioni unite civili, 24 giugno
2009, n. 14810).
D'altro canto, la Corte di giustizia dell'Unione europea ha
desunto, altresì, dall'art. 8 della direttiva 16 febbraio 1998,
98/5/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio volta a
facilitare l'esercizio permanente della professione di avvocato in
uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquistata la
qualifica) che lo Stato membro ospitante possa imporre agli avvocati
ivi iscritti, che siano impiegati (vuoi a tempo pieno, vuoi a tempo
parziale) presso un altro avvocato, un'associazione o società di
avvocati oppure un'impresa pubblica o privata, talune restrizioni
all'esercizio concomitante della professione forense e di detto
impiego. E per "impresa pubblica" - secondo la sua consolidata
giurisprudenza - deve intendersi ogni ente integrato
nell'amministrazione pubblica esercente attività di carattere
economico e non rientrante nell'esercizio di prerogative dei pubblici
poteri. Fermo restando che il diritto dell'Unione, invece, non vale
per gli impieghi che comportino una partecipazione all'esercizio di
pubblici poteri e presuppongano, quindi, l'esistenza di un
particolare rapporto con lo Stato. Muovendo da tali premesse, la
Corte di Lussemburgo è giunta alla conclusione che la legge n. 339
del 2003, non risultando applicabile esclusivamente agli avvocati di
origine italiana, non produca in tal modo alcuna discriminazione
"alla rovescia" (Corte di giustizia dell'Unione europea, sezione
quinta, 2 dicembre 2010, in causa C-225/2009, Jakubowska contro
Maneggia, punto 63).
4.3.- Le medesime parti private denunciano, inoltre, l'erroneità
del presupposto interpretativo adottato dalla Corte rimettente,
desumendone la non fondatezza delle questioni proposte alla luce di
un'interpretazione in tesi costituzionalmente orientata della
normativa censurata. A loro avviso, infatti, la legge n. 339 del 2003
dovrebbe essere letta nel senso che coloro i quali, già dipendenti
pubblici a tempo pieno, avessero trasformato il rapporto di lavoro in
part-time, e quindi ottenuto l'iscrizione all'albo in virtù della
legge n. 662 del 1996, avrebbero potuto continuare a svolgere la
professione e mantenere il rapporto di impiego a tempo parziale,
dichiarando di voler "approfittare" dell'opportunità offerta dal
comma 1 dell'art. 2 della legge censurata entro trentasei mesi dalla
data della sua entrata in vigore. In tale cornice, la cancellazione
di cui all'ultimo periodo della previsione in discorso dovrebbe
essere intesa alla stregua di una sanzione per la mancata
collaborazione alla realizzazione delle condizioni necessarie per un
serio controllo, da parte dei consigli degli ordini degli avvocati,
sul rispetto dei limiti all'attività forense degli avvocati
part-time posti dalla legge n. 662 del 1996.
L'assunto non può essere condiviso.
Invero, il significato letterale e sistematico della formulazione
della novella non consente altra ricostruzione esegetica che quella -
coerente con il reintrodotto divieto di svolgimento contemporaneo
delle due attività - dell'imposizione di una scelta per l'una o per
l'altra, da esprimere entro un determinato periodo, a quanti si
fossero trovati nella condizione, ora non più consentita, di
pubblici dipendenti (part-time) e di avvocati. Perciò, in accordo
con quanto ritenuto in proposito dalla Corte rimettente, il dato
normativo è assolutamente chiaro nel prescrivere l'esercizio di
un'opzione (tra l'esercizio esclusivo della professione forense e la
prestazione di lavoro pubblico a tempo pieno) a tutti coloro i quali
(come i ricorrenti nel giudizio principale) avessero ottenuto nella
posizione di dipendenti pubblici (part-time) l'iscrizione all'albo
degli avvocati, con beneficio di una fase di transizione per una
migliore ponderazione della scelta definitiva.
5.- Le questioni non sono fondate.
5.1.- Questa Corte ha già dato risposta negativa ai dubbi di
legittimità costituzionale della normativa in oggetto (sentenza n.
390 del 2006), con riguardo agli artt. 4 e 35 Cost. Ha, infatti,
statuito che essi, nel garantire il diritto al lavoro, ne rimettono
l'attuazione, quanto ai tempi e ai modi, alla discrezionalità del
legislatore, che, nella specie, non può dirsi avere malamente
esercitato il suo potere. Tant'è che nemmeno il diritto dell'Unione,
segnatamente rispetto ai profili di limitazione all'accesso al lavoro
in astratto ravvisabili nella disciplina oggetto di censura, è stato
giudicato di ostacolo ad una normativa nazionale (come quella in
oggetto, appunto) che preclude l'esercizio della professione forense
ai dipendenti pubblici a tempo parziale. E ciò, in quanto un
siffatto divieto «rientra nelle regole di cui all'art. 8 della
direttiva 98/5, almeno nei limiti in cui [...] concerne l'esercizio
concomitante della professione forense e di un impiego presso
un'impresa pubblica» (Corte di giustizia UE, sezione quinta, 2
dicembre 2010, in causa C-225/2009, punto 60).
5.2.- Anche in relazione all'asserito contrasto con l'art. 41
Cost., questa Corte ne ha escluso la sussistenza. I dipendenti
pubblici (come rimarca la stessa Corte rimettente a motivo della
ritenuta manifesta infondatezza delle questioni relative alla dedotta
violazione del diritto comunitario) «non svolgono servizi
configuranti un'attività economica e la loro attività non può
essere considerata come quella di un'impresa». Sicchè, la legge n.
339 del 2003 incide non tanto sulle modalità di organizzazione della
professione forense in termini rispettosi dei principi di
concorrenza, quanto sul modo di svolgere il servizio presso enti
pubblici, ai fini del soddisfacimento dell'interesse generale
all'esecuzione della prestazione di lavoro pubblico secondo canoni di
imparzialità e buon andamento, oltre che ad un corretto esercizio
della professione legale.
5.3.- Neppure v'è lesione dell'affidamento con riferimento
all'art. 3 Cost.
5.3.1.- Questa Corte aveva ritenuto non fondate le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 56 e 56-bis, della
legge n. 662 del 1996, ossia della normativa favorevole al "cumulo"
dell'impiego pubblico ad orario ridotto con l'esercizio della
professione legale, in relazione, tra gli altri parametri, all'art. 3
Cost., e proprio sotto il profilo della "assoluta mancanza di
ragionevolezza e logicita'" delle denunciate disposizioni, in quanto,
secondo la ricostruzione della disciplina allora offerta dalla Corte,
le esigenze di contenimento della spesa pubblica (cui non era
insensibile la normativa in esame) non andavano a detrimento del
diritto di difesa, nè dei principi d'imparzialità e buon andamento
dell'amministrazione (sentenza n. 189 del 2001).
Successivamente, però, questa Corte, investita delle questioni
di legittimità della nuova normativa (sostanzialmente
ripristinatoria del divieto di esercizio della professione forense a
carico dei dipendenti pubblici, ancorchè part-time), ha ritenuto non
(manifestamente) irragionevole quest'ultima opzione legislativa. Il
fatto che l'esercizio dell'attività professionale da parte di
pubblici dipendenti (a tempo parziale ridotto entro il 50%) fosse
stato in precedenza giudicato non assolutamente irragionevole ed
illogico non poteva inibire al legislatore, nella sua
discrezionalità, di reintrodurre per i medesimi il divieto
d'iscrizione agli albi degli avvocati. Sicchè, il divieto de quo è
stato ritenuto coerente «con la caratteristica - peculiare della
professione forense (tra quelle il cui esercizio è condizionato
all'iscrizione in un albo) -dell'incompatibilità con qualsiasi
"impiego retribuito, anche se consistente nella prestazione di opera
di assistenza o consulenza legale, che non abbia carattere
scientifico o letterario" (art. 3 del r.d.l. 27 novembre 1933, n.
1578, recante "Ordinamento delle professioni di avvocato e
procuratore")» (sentenza n. 390 del 2006).
La questione è rimasta, nondimeno, aperta per i dipendenti
pubblici part-time i quali, sulla base delle regole "permissive" del
1996, avevano affiancato al rapporto di lavoro pubblico l'impegno
professionale forense.
Ad avviso della Corte rimettente, la legge censurata - malgrado
le disposizioni transitorie ivi contenute - urterebbe contro l'art. 3
Cost., violando l'affidamento consolidato in capo ai suddetti
soggetti nella possibilità di continuare per sempre a svolgere
entrambe le attività, tanto da far acquisire agli stessi «la
sicurezza della permanenza nel tempo dello status di impiegato
pubblico part-time e di avvocato».
5.3.2.- Il dubbio relativo all'asserito affidamento dei
dipendenti pubblici part-time già legittimamente iscritti all'albo
degli avvocati è privo di fondamento.
È vero che nella giurisprudenza di questa Corte il valore del
legittimo affidamento riposto nella sicurezza giuridica trova
copertura costituzionale nell'art. 3 Cost., ma, in base a principi da
essa costantemente ribaditi, non già in termini assoluti e
inderogabili. Da un lato, infatti, la fiducia nella permanenza nel
tempo di un determinato assetto regolatorio dev'essere consolidata,
dall'altro, l'intervento normativo incidente su di esso deve
risultare sproporzionato. Con la conseguenza che «non è interdetto
al legislatore di emanare disposizioni le quali vengano a modificare
in senso sfavorevole per i beneficiari la disciplina dei rapporti di
durata, anche se l'oggetto di questi sia costituito da diritti
soggettivi perfetti», unica condizione essendo «che tali disposizioni
non trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con
riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti,
l'affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi
quale elemento fondamentale dello Stato di diritto (sentenze n. 302
del 2010, n. 236 e n. 206 del 2009» (ordinanza n. 31 del 2011).
Orbene, la normativa transitoria dettata dall'art. 2 della legge
in oggetto ha concesso ai dipendenti pubblici part-time, già
iscritti all'albo degli avvocati, ai sensi dell'art. 1, commi 56,
56-bis e 57, della legge n. 662 del 1996, un primo periodo di durata
triennale onde esercitare l'opzione per l'uno o per l'altro percorso
professionale e, poi, ancora un altro di durata quinquennale (in caso
di espressa scelta, in prima battuta, della professione forense), ai
fini dell'eventuale richiesta di rientro in servizio.
Tale disciplina soddisfa pienamente i requisiti di non
irragionevolezza della scelta normativa di carattere inderogabilmente
ostativo sottesa alla legge n. 339 del 2003. Scelta inevitabilmente
destinata a produrre effetti, proprio per la sua portata generale,
anche sulle posizioni dei dipendenti pubblici part-time
legittimamente trovatisi ad esercitare in concomitanza la professione
di avvocati. Essi, infatti, anzichè cadere immediatamente sotto il
divieto, hanno potuto beneficiare di un termine di trentasei mesi per
esprimere la decisione dell'attività cui dedicarsi in futuro in via
esclusiva (con diritto al tempo pieno in caso di opzione per il
mantenimento del rapporto d'impiego pubblico) e, nell'ipotesi di una
prima manifestazione optativa per la professione forense, di un
ulteriore quinquennio per l'esercizio dello ius poenitendi, tale da
garantire loro il diritto alla riammissione in servizio a tempo pieno
(entro tre mesi dalla richiesta) con il solo limite della
sospensione, nelle more, dell'anzianità.
I soggetti in esame, a fronte di un'interdizione ormai
generalizzata all'esercizio contemporaneo delle due attività, hanno
avuto tutto il tempo per valutare presupposti e situazioni, personali
e familiari, idonei ad orientarne la scelta verso il mantenimento del
rapporto di lavoro pubblico piuttosto che verso l'esercizio esclusivo
della professione forense, con la disponibilità di uno spatium
deliberandi supplementare nella direzione della più stabile opzione
lavorativa alle dipendenze della pubblica amministrazione, in caso di
preferenza inizialmente manifestata per la più rischiosa attività
libero-professionale.
In conclusione, il descritto regime di tutela, lungi dal tradursi
in un regolamento irrazionale lesivo dell'affidamento maturato dai
titolari di situazioni sostanziali legittimamente sorte sotto
l'impero della normativa previgente, è da ritenere assolutamente
adeguato a contemperare la doverosa applicazione del divieto
generalizzato reintrodotto dal legislatore per l'avvenire (con
effetto, altresì, sui rapporti di durata in corso) con le esigenze
organizzative di lavoro e di vita dei dipendenti pubblici a tempo
parziale, già ammessi dalla legge dell'epoca all'esercizio della
professione legale.
Peraltro, diversamente opinando, si otterrebbe il risultato,
questo sì certamente irragionevole, di conservare "ad esaurimento"
una riserva di lavoratori pubblici part-time, contemporaneamente
avvocati, all'interno di un sistema radicalmente contrario alla
coesistenza delle due figure lavorative nella stessa persona. Ed è
proprio per evitare simili distorsioni che questa Corte ha
raccomandato di evitare diversità di trattamento diffuse e
indeterminate nel tempo, «non potendosi lasciare nell'ordinamento
"sine die" una duplicità di discipline diverse e parallele per le
stesse situazioni» (sentenza n. 378 del 1994).
Del resto, anche la Corte di giustizia - ancorchè nel quadro di
una pronuncia d'irricevibilità della specifica questione - non ha
mancato di valorizzare incisivamente la disciplina transitoria sopra
richiamata rispetto alla prospettata tensione della modifica
normativa in discorso con la giurisprudenza europea relativa ai
principi della tutela del legittimo affidamento e della certezza del
diritto. Sia evidenziando «che l'entrata in vigore di tale legge
[vale a dire della legge n. 339 del 2003] non pregiudica il diritto
di esercizio concomitante conferito [...] dalla legge n. 662 del
1996, considerato peraltro che la legge n. 339 del 2003 instaura un
periodo transitorio di tre anni al fine di evitare che il cambiamento
da essa introdotto sia immediato» (Corte di giustizia UE, sezione
quinta, 2 dicembre 2010, in causa C-225/2009, punto 43). Sia
ribadendo con forza, in ordine al principio della tutela
dell'affidamento, la propria giurisprudenza costante secondo cui gli
amministrati non possono legittimamente confidare nella
«conservazione di una situazione esistente che può essere modificata
nell'ambito del potere discrezionale delle autorità nazionali
(sentenza 10 settembre 2009, causa C-201/08, Plantanol, Racc. pag.
I-8343, punto 53 e giurisprudenza ivi citata)» (punto 44).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli articoli 1 e 2 della legge 25 novembre 2003, n. 339 (Norme in
materia di incompatibilità dell'esercizio della professione di
avvocato), sollevate, sia in relazione agli articoli 3, 4, 35 e 41
della Costituzione, sia in riferimento al parametro della
ragionevolezza intrinseca di cui all'art. 3, secondo comma, Cost.,
dalla Corte di Cassazione, sezioni unite civili, con le ordinanze
indicate in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 giugno 2012.

F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Luigi MAZZELLA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 27 giugno 2012.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI