1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 18-5-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 26 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 aprile 2016
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 aprile 2016 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Veneto - Legge di stabilita' regionale 2016 - Istituzione del "Fondo regionale per il patrocinio legale gratuito a sostegno dei cittadini veneti colpiti dalla criminalita'" e del "Fondo regionale per il patrocinio legale ed il sostegno alle spese mediche degli addetti delle Polizie locali e delle Forze dell'ordine". - Legge della Regione Veneto 23 febbraio 2016, n. 7 (Legge di stabilita' regionale 2016), art. 12, commi 1, 2, 3 e 4. (16C00135) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 18-5-2016)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso cui è
domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12,
Contro Regione Veneto in persona del Presidente della Giunta
regionale pro tempore per la declaratoria di illegittimità
costituzionale dell'art. 12, commi 1 e 2, commi 3 e 4, della legge
della Regione Veneto n. 7 del 23 febbraio 2016, pubblicata sul B.U.R
n. 18 del 26 febbraio 2016 «Legge di stabilità regionale 2016».
La legge n. 7 del 23 febbraio 2016 della Regione Veneto reca le
disposizioni della «Legge di stabilità regionale 2016».
In particolare l'art. 12 rubricato «Istituzione del fondo
regionale per il patrocinio legale gratuito a sostegno dei cittadini
veneti colpiti dalla criminalità e del fondo regionale per il
patrocinio legale ed il sostegno alle spese mediche degli addetti
delle Polizie locali e delle Forze dell'ordine» ai commi 1 e 2, e ai
commi 3 e 4 dispone:
1. La Regione del Veneto al fine di dare sostegno ai cittadini
residenti nel territorio veneto da almeno quindici anni colpiti da
criminalità, istituisce un apposito fondo regionale denominato
«Fondo regionale per il patrocinio legale gratuito a sostegno dei
cittadini veneti colpiti dalla criminalita'».
2. Il fondo di cui al comma 1 è destinato ad assicurare il
patrocinio a spese della Regione nei procedimenti penali per la
difesa dei cittadini residenti in Veneto da almeno quindici anni che,
vittime di un delitto contro il patrimonio o contro la persona, siano
accusati di eccesso colposo di legittima difesa o di omicidio colposo
per aver tentato di difendere se stessi, la propria attività, la
famiglia o i beni, da un pericolo attuale di un'offesa ingiusta.
3. La Regione del Veneto, al fine di tutelare gli addetti delle
Polizie locali e delle Forze dell'ordine operanti sul territorio,
istituisce, altresì, un apposito fondo regionale denominato «Fondo
regionale per il patrocinio legale ed il sostegno alle spese mediche
degli addetti delle Polizie locali e delle Forze dell'ordine».
4. Il fondo di cui al comma 3 è destinato alla stipula di
apposite convenzioni volte a garantire:
a) l'anticipo delle spese mediche, e il ristoro di eventuali
quote non rimborsate da assicurazioni o risarcimenti, derivanti da
cure effettuate presso il sistema sanitario regionale dagli addetti
delle Polizie locali e delle Forze dell'ordine operanti nel
territorio regionale che siano rimasti feriti sul campo durante
azioni di prevenzione e di contrasto della criminalità rientranti
nelle proprie funzioni;
b) il patrocinio legale gratuito agli addetti delle Polizie
locali e delle Forze dell'ordine operanti nel territorio regionale
che risultino destinatari di procedimenti legali per scelte
intraprese durante azioni di prevenzione e di contrasto della
criminalità rientranti nelle proprie funzioni.
La disposizione dell'art. 12, commi 1 e 2, e commi 3 e 4 della
legge regionale n. 7/2016 sopra riportata appare costituzionalmente
illegittima, sotto i profili che verranno ora evidenziati, e pertanto
il Governo - giusta delibera del Consiglio dei ministri del 22 aprile
2016 (che per estratto autentico si produce) ai sensi dell'art. 127
Costituzione la impugna con il presente ricorso per i seguenti

Motivi

Violazione dell'art. 117, comma 2 lettera h), lettera l) e dell'art.
3 della Costituzione.
L'art. 12 della legge regionale n. 7/2016, ai commi 1 e 2 ,
prevede l'istituzione di un fondo regionale, a spese della Regione,
per il patrocinio gratuito a favore dei cittadini residenti nel
territorio veneto da almeno quindici anni, vittime di un delitto
contro il patrimonio o contro la persona e accusati di eccesso
colposo di legittima difesa o di omicidio colposo, per aver tentato
di difendere sè stessi, la propria attività, la famiglia o i beni,
da un pericolo attuale di una offesa ingiusta.
La disposizione in esame riguarda la condotta di un cittadino che
sia allo stesso tempo vittima di un reato, avendo subito
l'aggressione al proprio patrimonio o alla propria persona, e autore
di un reato, in quanto colpevole di eccesso colposo in legittima
difesa o di omicidio colposo, per aver tentato di difendere sè
stesso o la propria famiglia o i beni da una offesa ingiusta.
Per tali cittadini, residenti in Veneto da oltre quindici anni,
la Regione prevede l'istituzione del fondo per il gratuito
patrocinio.
La disposizione regionale in esame prevede in tali casi il
riconoscimento del beneficio economico del gratuito patrocinio, in
quanto secondo la Regione la circostanza che l'autore del reato sia
vittima di un delitto dal quale si difende può giustificare
l'intervento di favore che prescinde dal reddito (come è noto il
gratuito patrocinio viene accordato, ex art. 24, comma 3 della
Costituzione dallo Stato a favore dei non abbienti per consentire la
tutela sostanziale al diritto di agire e difendersi in giudizio,
fornendo i mezzi per difendersi davanti a ogni giurisdizione).
Il riconoscimento del gratuito patrocinio alle vittime dei reati
contro la persona o contro il patrimonio, i quali, per difendersi
commettono il reato di omicidio colposo o agiscono in eccesso colposo
di legittima difesa, può tendere ad incoraggiare la c.d «ragion
fattasi».
Peraltro parimenti può costituire un deterrente per gli autori
dei reati i quali sono a conoscenza che le vittime possono reagire e
farsi giustizia, agevolati dalla previsione di potere usufruire in
tali casi del beneficio del gratuito patrocinio.
Tali valutazioni come è evidente riguardano scelte di politica
criminale in quanto si configura un intervento di favore (gratuito
patrocinio) a vantaggio di chi è autore di una condotta illecita
commessa a titolo di omicidio colposo o per aver agito al di fuori
della scriminante della legittima difesa.
Si tratta all'evidenza una scelta legislativa che spetta allo
Stato perchè attiene all'equilibrio dei rapporti sociali, all'ordine
pubblico e alla sicurezza nazionale, cioè ad un bilanciamento di
interessi di competenza statale in base all'art. 117, comma 2,
lettera h) che riserva alla potestà legislativa esclusiva statale la
materia dell'ordine pubblico e della sicurezza.
È infatti lo Stato che deve valutare l'adozione delle misure
«relative alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell'ordine
pubblico, inteso quest'ultimo quale complesso dei beni giuridici
fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge
l'ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale» (ex
plurimis, Corte costituzionale sentenza n. 35/ 2011, sentenza n.
118/2013).
In tal senso anche la sentenza n. 35/2012 ove si legge: «questa
Corte ha ripetutamente affermato che l'ordine pubblico e la
sicurezza, ai fini del riparto della competenza legislativa, hanno
per oggetto le "misure inerenti alla prevenzione dei reati o al
mantenimento dell'ordine pubblico" (sentenza n. 407 del 2002;
sentenze n. 35 del 2011, n. 226 del 2010, n. 50 del 2008, n. 222 del
2006, n. 428 del 2004).».
Sotto tale profilo la disposizione regionale si pone pertanto in
primo luogo in contrasto con l'art. 117, comma secondo, lettera h),
della Costituzione.
2. La disposizione viola anche l'art. 117, comma 2, lettera l) in
quanto attiene alla materia dell'ordinamento e del processo penale,
di competenza legislativa statale.
La possibilità di usufruire del gratuito patrocinio incide
sull'ordinamento e sul processo penale perchè di norma il beneficio
è accordato dallo Stato per favorire la difesa dei non abbienti e
porli in condizione di potersi difendere davanti ad ogni
giurisdizione.
Nella ipotesi disciplinata dalla norma regionale si agevolano le
possibilità difensive dei destinatari della norma, nella duplice
qualità di vittime e di imputati di reati, e in tal modo si incide
concretamente sul processo penale, per esempio accrescendo le
possibilità dei predetti di investire risorse in indagini difensive
e consulenze di parte, adempimenti processuali notoriamente costosi e
quindi spesso non esperiti per ragioni puramente economiche.
Correlativamente la possibilità di usufruire del patrocinio
legale gratuito incide sul piano sostanziale sulla repressione dei
reati attraverso il processo penale e quindi sulla materia
dell'ordinamento penale.
Il potenziamento economico delle possibilità difensive dei
destinatari della norma obiettivamente rimuove un ostacolo economico
all'autodifesa e quindi incide sostanzialmente sulla prevenzione e
repressione degli eccessi colposi di legittima difesa, finanche nella
manifestazione estrema dell'omicidio colposo, che vengono agevolati.
Sotto altro aspetto la disposizione, nell'agevolare
obiettivamente l'autodifesa, finisce per accrescere il peso di
quest'ultima, che deve essere sempre eccezionale e marginale,
rispetto all'intervento dell'Autorità giudiziaria e della polizia
giudiziaria, nella attività preventiva e repressiva dei reati contro
la persona e il patrimonio che occasionano i fatti di autodifesa.
Per tutte le ragioni esposte la norma impugnata, a prescindere da
ogni valutazione della meritevolezza o meno degli interessi che
intende proteggere, presuppone un delicato bilanciamento di
contrapposte istanze di tutela che è competenza esclusiva del
legislatore statale operare.
3. La norma infine nel disporre il beneficio del patrocinio
legale gratuito a spese della Regione per la difesa di cittadini
residenti in Veneto da almeno quindici anni viola altresì l'art. 3
della Costituzione.
La limitazione temporale, contenuta nella norma in esame, secondo
cui il beneficio è riconosciuto solo in favore dei residenti nella
Regione da almeno quindici anni è lesiva del principio di
uguaglianza in quanto crea una disparità di trattamento rispetto ai
soggetti residenti nella Regione da meno di quindici anni o non
residenti.
Se, invero, l'intervento normativo regionale ha la finalità di
assicurare, a chi sia vittima di un delitto contro la persona o il
patrimonio e, conseguentemente, autore di un fatto di reato, una
misura di favore che tiene conto della peculiarità della situazione
in cui la condotta illecita è stata posta in essere, la medesima
dovrebbe ragionevolmente essere offerta in favore di tutti i
residenti, a prescindere dal dato temporale della durata della
residenza presso la Regione; e anche dei non residenti che siano
coinvolti dai fatti considerati dalla disposizione impugnata quando
si trovino nel territorio veneto.
Il presupposto della residenza della Regione, cui si correla il
diritto a ricevere il beneficio in esame, è da collegarsi al solo
fatto, di per sè rilevante, dell'inserimento del residente
nell'ambito dell'amministrazione della Regione, con la conseguenza
che lo stesso non solo è destinatario dell'azione amministrativa
locale e sottoposto a tutti gli obblighi che derivano
dall'acquisizione della residenza, ma, correlativamente, anche
titolare di tutti i diritti che sono riconosciuti nell'ambito
regionale.
Diversificare, come nella legge regionale in esame, il diritto al
beneficio in relazione al dato temporale della residenza, si pone in
termini di irragionevole trattamento diversificato nei confronti dei
residenti che non ricevano tutela a eventuali diritti riconosciuti
dall'ordinamento locale, pur essendo tenuti agli obblighi che
derivano.
Donde la rubricata violazione, altresì, dell'art. 3 della
Costituzione.
D'altra parte la natura della misura che si fonda sulla
particolare meritevolezza di tutela riconosciuta agli autori/vittime
dei reati in questione, considerati un problema specifico della
realtà del Veneto, comporta che il dato della durata della
residenza, o finanche della residenza in sè, non presenti alcun
collegamento obiettivo con la finalità della norma, e costituisca
quindi un criterio del tutto arbitrario di selezione dei destinatari
dei benefici da essa previsti.
Violazione dell'art. 3 della Costituzione, dell'art. 117, comma 2,
lettera l) e lettera g) della Costituzione.
Come si è sopra riportato l'art. 12 della legge regionale n.
7/2016, ai commi 3 e 4, istituisce un fondo regionale per il
patrocinio legale ed il sostegno delle spese mediche degli addetti
delle Polizie locali e delle Forze dell'ordine.
La Regione istituisce, al comma 3 dell'art. 12 citato un apposito
fondo denominato «Fondo regionale per il patrocinio legale ed il
sostegno alle spese mediche degli addetti delle Polizie locali e
delle Forze dell'ordine», al fine di tutelare tale personale operante
sul territorio.
Il successivo comma 4 ne disciplina l'oggetto e la finalità,
volti a garantire l'anticipo di spese mediche, il ristoro di
eventuali quote non rimborsate da assicurazioni ed il patrocinio
legale al predetto personale, rimasto ferito o destinatario di
procedimenti legali per azioni di prevenzione e di contrasto alla
criminalità esercitate nel corso delle proprie funzioni.
1. La disposizione regionale in esame viola in primo luogo l'art.
3 della Costituzione. La previsione di istituire un apposito fondo
regionale, destinato alla stipula di apposite convenzioni, per
tutelare sia gli addetti alle Polizie locali che alle Forze di
Polizia statali che svolgono servizio nella Regione Veneto, determina
una ingiustificata disparità di trattamento tra il personale statale
di identico grado o qualifica, che opera in un diverso ambito
territoriale.
Dettare una disciplina autonoma per gli operatori di polizia che
prestano servizio nella Regione Veneto comporta una disparità di
trattamento con il personale delle Polizie locali e delle Forze di
Polizia (art. 16, legge n. 121/1981) delle altre Regioni che svolgono
la medesima attività.
Con numerose sentenze la Corte costituzionale, in tema di
perequazione del trattamento economico delle Forze di Polizia, ha
ribadito il «principio di equiparazione secondo l'omogeneità di
funzione» (sentenza n. 455/1993) e l'obiettivo di trattamenti
armonizzati per le diverse forze di polizia "nella prospettiva della
omogeneizzazione complessiva attuata in un sistema a regime"
(sentenza n. 451/2000).
Ciò esclude la legittimità di qualsiasi differenziazione
economica a base puramente territoriale.
2. In secondo luogo, la disposizione viola l'art. 117, secondo
comma, lettera l) e lettera g) della Costituzione.
Istituire con legge regionale un apposito fondo, per tutelare sia
gli addetti alle Polizie locali che alle Forze di Polizia statali si
pone in contrasto con la normativa statale sulla contrattazione
collettiva e rappresentatività sindacale, contenuta nel titolo III
del decreto legislativo n. 165/2001 che disciplina la contrattazione
collettiva nel pubblico impiego e demanda in via esclusiva al
contratto collettivo la determinazione di qualsiasi trattamento
economico ai dipendenti pubblici.
La disposizione regionale, pertanto, viola l'art. 117, secondo
comma, lettera l), della Costituzione che riserva alla competenza
esclusiva dello Stato l'ordinamento civile e, quindi, i rapporti di
diritto privato regolabili mediante contratti collettivi.
Considerata inoltre la netta separazione fra Polizie locali, che
fanno parte del comparto Enti locali e Polizie statali, inserite con
le Forze Armate nell'apposito Comparto Sicurezza-Difesa e la loro
dipendenza ordinamentale dalle strutture centrali, la Regione Veneto
non ha alcuna potestà legislativa che possa giustificare
l'elargizione di benefici al personale delle polizie statali che si
trova totalmente al di fuori della competenza regionale.
Sotto questo profilo, quindi, la disposizione viola oltre che
lettera l) anche la lettera g) dell'art. 117 della Costituzione.
3. La disposizione regionale viola infine, sotto altro aspetto,
l'art. 117, comma 2, lettera g) della Costituzione.
La materia della tutela del personale delle forze di polizia è
disciplinata, per gli appartenenti alle Forze di polizia, dall'art.
32 della legge n. 152/1975, c.d. «Legge Reale», e dall'art. 18 del
decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito con modificazioni,
nella legge 23 maggio 1997, n. 135 (Disposizioni urgenti per favorire
l'occupazione), che rappresenta la disposizione di carattere generale
relativa ai benefici per i dipendenti delle amministrazioni statali
coinvolti in procedimenti giudiziari per causa di servizio; in
particolare, il riconoscimento del beneficio del rimborso delle spese
legali è subordinato, dalla predetta normativa statale, alla
sussistenza di determinati requisiti soggettivi ed oggettivi di volta
in volta valutati dall'Amministrazione di appartenenza nel corso
della procedura attivata su richiesta dei dipendenti coinvolti in
procedimenti giudiziari per fatti connessi con l'adempimento dei
doveri istituzionali, e in particolare alla verifica dell'assenza di
conflitto con l'interesse generale.
La previsione regionale, quindi, travalica i limiti della
potestà legislativa regionale invadendo l'ambito assegnato dalla
Costituzione alla legge dello Stato anche in materia di «ordinamento
e organizzazione amministrativa dello Stato» ex art. 117, secondo
comma, lettera g) della Costituzione.

P.Q.M.

Si chiede che venga dichiarata la illegittimità costituzionale
dell'art. 12 commi 1 e 2, 3 e 4 della legge della Regione Veneto n. 7
del 23 febbraio 2016.
Si produce per estratto copia conforme della delibera del
Consiglio dei Ministri del 22 aprile 2016 completa di relazione.

Roma, 26 aprile 2016

L'Avvocato dello Stato: Chiarina Aiello