1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 4-3-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 56 SENTENZA 23 - 27 febbraio 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Imposte e tasse - Processo tributario - Appello - Termini - Proroga, a favore degli Uffici finanziari, in caso di mancato o irregolare funzionamento accertato con decreto dell'amministrazione finanziaria - Preliminare individuazione, ad opera della Corte, della normativa denunciata. - D.l. 21 giugno 1961, n. 498 (convertito, con modificazioni, dalla legge 28 luglio 1961, n. 770), art. 1, quale sostituito dall'art. 1 della legge 25 ottobre 1985, n. 592, e art. 3, quale sostituito dall'art. 33 della legge 18 febbraio 1999, n. 28, in combinato disposto. - Costituzione, artt. 24 e 111, secondo comma. Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Thema decidendum - Delimitazione - Censure ulteriori prospettate dalla parte privata nell'atto di costituzione non contenute nell'ordinanza di rimessione - Inammissibilita'. - D.l. 21 giugno 1961, n. 498 (convertito, con modificazioni, dalla legge 28 luglio 1961, n. 770), art. 1, quale sostituito dall'art. 1 della legge 25 ottobre 1985, n. 592, e art. 3, quale sostituito dall'art. 33 della legge 18 febbraio 1999, n. 28, in combinato disposto. - Costituzione, art. 3. Imposte e tasse - Processo tributario - Appello - Termini - Proroga, a favore degli Uffici finanziari, in caso di mancato o irregolare funzionamento accertato con decreto dell'amministrazione finanziaria - Eccepita inammissibilita' per difetto di rilevanza della questione - Reiezione. - D.l. 21 giugno 1961, n. 498 (convertito, con modificazioni, dalla legge 28 luglio 1961, n. 770), art. 1, quale sostituito dall'art. 1 della legge 25 ottobre 1985, n. 592, e art. 3, quale sostituito dall'art. 33 della legge 18 febbraio 1999, n. 28, in combinato disposto. - Costituzione, art. 111, secondo comma. Imposte e tasse - Processo tributario - Appello - Termini - Proroga, a favore degli Uffici finanziari, in caso di mancato o irregolare funzionamento accertato con decreto dell'amministrazione finanziaria, sentito il Garante del contribuente - Ritenuta violazione dei principi di parita' delle parti, del contraddittorio e del diritto di difesa del contribuente - Esclusione - Non fondatezza della questione. - D.l. 21 giugno 1961, n. 498 (convertito, con modificazioni, dalla legge 28 luglio 1961, n. 770), art. 1, quale sostituito dall'art. 1 della legge 25 ottobre 1985, n. 592, e art. 3, quale sostituito dall'art. 33 della legge 18 febbraio 1999, n. 28, in combinato disposto. - Costituzione, artt. 24 e 111, secondo comma. Imposte e tasse - Processo tributario - Appello - Termini - Proroga, a favore degli Uffici finanziari, in caso di mancato o irregolare funzionamento accertato con decreto dell'amministrazione finanziaria - Ritenuta violazione del principio di ragionevole durata del processo, anche in relazione alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo - Esclusione - Non fondatezza della questione. - D.l. 21 giugno 1961, n. 498 (convertito, con modificazioni, dalla legge 28 luglio 1961, n. 770), art. 1, quale sostituito dall'art. 1 della legge 25 ottobre 1985, n. 592, e art. 3, quale sostituito dall'art. 33 della legge 18 febbraio 1999, n. 28, in combinato disposto. - Costituzione, art. 111, secondo comma. (009C0156) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 4-3-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giuduci: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe
FRIGO, Alessandro CRISCUOLO;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale del combinato disposto
dell'art. 1 del decreto-legge 21 giugno 1961, n. 498 (Norme per la
sistemazione di talune situazioni dipendenti da mancato o irregolare
funzionamento degli uffici finanziari), convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 luglio 1961, n. 770, quale sostituito
dall'art. 1 della legge 25 ottobre 1985, n. 592 (Modifiche alle norme
sulla proroga dei termini di prescrizione e di decadenza per il
mancato o irregolare funzionamento degli uffici finanziari), e
dell'art. 3 del medesimo decreto-legge n. 498 del 1961, quale
sostituito dall'art. 33 della legge 18 febbraio 1999, n. 28
(Disposizioni in materia tributaria, di funzionamento
dell'Amministrazione finanziaria e di revisione generale del
catasto), promosso con ordinanza del 25 gennaio 2008 dalla Corte di
cassazione nel giudizio vertente tra Riccardo Ortenzi, il Ministero
delle finanze e l'Agenzia delle entrate, iscritta al n. 142 del
registro ordinanze 2008 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 20, 1ª serie speciale, dell'anno 2008.
Visti l'atto di costituzione di Riccardo Ortenzi nonchè l'atto
di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 27 gennaio 2009 il giudice
relatore Franco Gallo;
Uditi l'avvocato Maurizio Trevisan per Riccardo Ortenzi e
l'avvocato dello Stato Antonio Palatiello per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio avente ad oggetto l'impugnazione
della sentenza con cui la Commissione tributaria regionale del Lazio,
in accoglimento dell'appello proposto nel luglio del 2000
dall'Agenzia delle entrate, aveva dichiarato tempestivo tale appello
e legittimo un avviso di accertamento dell'ILOR relativa all'anno
1991, la Corte di cassazione civile, con ordinanza n. 1603,
depositata il 25 gennaio 2008, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 24 e 111, secondo comma, della Costituzione, questioni di
legittimità costituzionale del «coordinato disposto» degli artt. «1
e 2 della legge 592/1985 (e successive modificazioni)» [recte:
dell'art. 1 del decreto-legge 21 giugno 1961, n. 498 (Norme per la
sistemazione di talune situazioni dipendenti da mancato o irregolare
funzionamento degli uffici finanziari), convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 luglio 1961, n. 770, quale sostituito
dall'art. 1 della legge 25 ottobre 1985, n. 592 (Modifiche alle norme
sulla proroga dei termini di prescrizione e di decadenza per il
mancato o irregolare funzionamento degli uffici finanziari), nonchè
dell'art. 3 del medesimo decreto-legge n. 498 del 1961, quale
sostituito dall'art. 33 della legge 18 febbraio 1999, n. 28
(Disposizioni in materia tributaria, di funzionamento
dell'Amministrazione finanziaria e di revisione generale del
catasto)], in quanto consentono al competente direttore generale,
regionale o compartimentale, dell'amministrazione finanziaria di
prorogare, a favore dell'ufficio tributario, i termini per proporre
appello avverso le sentenze emesse da giudici tributari.
1.1. - Il giudice rimettente premette, in punto di fatto, che: a)
il contribuente appellato aveva eccepito davanti alla Commissione
tributaria regionale che l'appello proposto dall'ufficio finanziario
avverso la sentenza di primo grado era tardivo, perchè gli era stato
notificato oltre i termini di legge; b) il giudice di appello aveva
respinto tale eccezione, affermando che l'ufficio tributario era
stato «rimesso nei termini, ai sensi della legge 25 ottobre 1985, n.
592 ed in applicazione del disposto del decreto della Direzione
regionale per il Lazio del 1° settembre 2000 (pubblicato, in data 12
settembre 2000, nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana -
serie speciale [recte: generale] n. 213)»; c) la suddetta proroga dei
termini era stata disposta «a seguito di eventi "riconducibili a
disfunzioni organizzative dell'amministrazione finanziaria"».
1.2. - Lo stesso giudice rimettente premette altresì, in punto
di diritto, che la sopra indicata proroga dei termini è disposta: a)
«anche in relazione ai termini processuali», come ritenuto dal
diritto vivente; b) per qualunque evento di carattere eccezionale che
impedisca il regolare funzionamento degli uffici finanziari, anche se
riconducibile a disfunzioni organizzative dell'amministrazione
finanziaria, come desumibile dal testo dell'art. 1 del decreto-legge
n. 498 del 1961, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 770
del 1961, introdotto dall'art. 1 della legge n. 592 del 1985 ed
applicabile ratione temporis alla fattispecie di causa; c) «da un
soggetto che è istituzionalmente parte in una rilevante porzione di
processi; mentre la proroga dei termini processuali civili e penali
prevista (su presupposti e con effetti ben più circoscritti) dal
d.lgs. n. 437/1948 è disposta dal Ministro della giustizia, che solo
in via eccezionale può esser parte processuale».
1.3. - In ordine alla non manifesta infondatezza delle sollevate
questioni, il giudice a quo afferma, in primo luogo, che le
disposizioni censurate violano il «principio di parità delle parti»
ed il «principio del contraddittorio» di cui all'art. 111, secondo
comma, Cost., perche': a) nel processo, la prevalenza delle tesi
sostenute da una delle parti - cioè, nella specie,
dall'amministrazione finanziaria, la quale mostra una
«sovrapposizione della qualità di parte con quella di organo
destinato ad accertare eventi di "carattere eccezionale" destinati a
riflettersi nel processo e quindi a giovare al decidente» - «deve
essere mediata dall'intervento del giudice terzo che decide nel
contraddittorio (quanto meno potenziale)» delle parti medesime:
mediazione, questa, non realizzatasi nel caso concreto; b) la proroga
dei termini, potendo essere disposta anche «a seguito di eventi
"riconducibili a disfunzioni organizzative dell'amministrazione
finanziaria"» stessa, consente «alla Amministrazione (e solo ad essa)
di giovarsi della propria disorganizzazione». In proposito, il
rimettente osserva che «Il contrasto con il principio di parità
delle parti e con quello del contraddittorio non viene [...] meno per
il fatto che le proroghe in questione operino anche a vantaggio del
contribuente [...], in quanto simile "parità degli effetti" può
elidere il contrasto con l'art. 3 Cost., ma non quello con il
(sopravvenuto) testo dell'art. 111 Cost.».
Sempre per il giudice a quo, le disposizioni denunciate violano,
in secondo luogo, il principio della «ragionevole durata del
processo» di cui all'art. 111, secondo comma, Cost., perchè detto
principio, «così come inteso dalla Corte europea dei diritti
dell'uomo», non permette che nel processo si verifichino «ritardi
derivanti da disfunzioni dell'apparato pubblico».
Il rimettente deduce, infine, che le medesime disposizioni
denunciate violano l'art. 24 Cost., perchè «il potere di determinare
la proroga dei [termini] processuali fa capo ad un soggetto che ha
come proprio compito istituzionale esser parte del processo», cioè,
per quanto attiene alla vicenda in esame, la «competente direzione
regionale» del Lazio, ossia il soggetto che «ha provveduto ad
autorizzare l'appello ai sensi dell'art. 52 del d.lgs. n. 546/1992».
Il medesimo rimettente precisa, al riguardo, che «nessuna garanzia
per la difesa delle controparti [...] rappresenta l'intervento del
parere non vincolante del Garante del contribuente».
1.4. - Quanto alla rilevanza, il giudice a quo osserva che «la
caducazione delle disposizioni investite dalla eccezione di
illegittimità costituzionale priverebbe di supporto legislativo il
decreto della Direzione regionale per il Lazio del primo settembre
2000» con il quale è stata disposta la proroga dei termini di cui,
nella fattispecie, si è giovata l'amministrazione per proporre
appello e, pertanto, «risulterebbe inammissibile per tardività
l'appello proposto dalla Amministrazione» finanziaria.
2. - Si è costituito il contribuente, ricorrente per cassazione
nel giudizio principale, il quale, riportandosi alle argomentazioni
svolte dall'ordinanza di rimessione, insiste per l'accoglimento delle
sollevate eccezioni di legittimità costituzionale. Secondo
l'interveniente, gli artt. «1 e 2 della legge n. 592 del 1985»
violano, oltre ai parametri evocati dal giudice rimettente, anche
l'art. 3 Cost., perchè la parte privata del processo tributario non
ha un potere di proroga dei termini analogo a quello riconosciuto
dalle disposizioni denunciate all'amministrazione finanziaria,
dovendo detta parte «comunque rispettare i termini senza alcuna
possibilità di chiederne e tanto meno di stabilirne la sospensione e
la proroga».
3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale
ha chiesto che le questioni siano dichiarate in parte inammissibili o
comunque, nel merito, infondate.
3.1. - La difesa erariale osserva, preliminarmente, che la
questione di legittimità costituzionale sollevata in riferimento
all'art. 111, secondo comma, Cost. e basata sull'assunto che, in
forza delle disposizioni denunciate, l'amministrazione finanziaria
potrebbe «giovarsi della propria disorganizzazione» è inammissibile,
perchè il rimettente considera «come meramente eventuali, e dunque
non accertati, i fatti dati come presupposto logico del
ragionamento», e cioè che, nel caso di specie, la proroga sia
effettivamente «dipesa da circostanze imputabili all'Amministrazione
o alla sua "disorganizzazione"».
3.2. - Nel merito, la medesima difesa erariale - richiamando la
sentenza della Corte costituzionale n. 177 del 1992 e le sentenze
della Corte di cassazione civile n. 1609 del 2008 e n. 11137 del
2006 - afferma che le questioni sollevate in riferimento all'art. 24
Cost. ed al principio di «parità delle parti» in giudizio di cui
all'art. 111, secondo comma, Cost. sono comunque infondate, perche':
a) «dagli atti parlamentari relativi alla legge costituzionale n. 2
del 1999, modificativa dell'art. 111 della Costituzione, emerge che
il principio della «parità delle parti» attiene non ai poteri delle
stesse, bensì al riconoscimento del "medesimo diritto alla prova"»
in giudizio, diritto che è «ampiamente riconosciuto nell'ambito del
processo tributario»; b) «la proroga dei termini scadenti nel periodo
anomalo, disposta dal legislatore, siccome relativa anche a quelli
afferenti ad "adempimento di obbligazioni e di formalita'"», esplica
i suoi effetti sia a favore dell'ufficio che del contribuente, per
cui durante lo stesso, e sino alla sua scadenza, non si verificano
decadenze e/o prescrizioni nè ritardi (forieri questi di sanzioni e
di interessi) per nessuna di tali parti»; c) il decreto di proroga
dei termini può comunque essere disapplicato in via incidentale dal
giudice e, pertanto, nei confronti di tale atto «c'è [...] la piena
tutela, come a fronte di qualsiasi altro atto amministrativo».
Quanto alla dedotta violazione del principio della «ragionevole
durata del processo», l'Avvocatura generale dello Stato esclude che
abbia effetti meramente dilatori l'esercizio del «potere riconosciuto
all'Amministrazione finanziaria di prorogare i termini processuali al
ricorrere di eventi oggettivi di carattere eccezionale che ridondano
in favore di tutte le parti».
Considerato in diritto
1. - La Corte di cassazione dubita, in riferimento agli artt. 24
e 111, secondo comma, della Costituzione, della legittimità del
«coordinato disposto» degli artt. «1 e 2 della legge 592/1985 (e
successive modificazioni)», in quanto consente al competente
direttore generale, regionale o compartimentale, dell'amministrazione
finanziaria di prorogare, a favore di tale amministrazione, i termini
per proporre impugnazione avverso le sentenze dal giudice tributario.
2. - Al fine di individuare le norme che il rimettente, al di là
di ogni imprecisione nella loro indicazione, ha effettivamente inteso
denunciare, occorre preliminarmente procedere alla ricostruzione del
complessivo quadro normativo in cui si collocano le sollevate
questioni e successivamente, alla luce di tale ricostruzione,
valutare il significato delle espressioni utilizzate nell'ordinanza
di rimessione.
2.1. - L'art. 1 del decreto-legge 21 giugno 1961, n. 498 (Norme
per la sistemazione di talune situazioni dipendenti da mancato o
irregolare funzionamento degli uffici finanziari), convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 luglio 1961, n. 770 - nel testo
sostituito dall'art. 1 della legge 25 ottobre 1985, n. 592 (Modifiche
alle norme sulla proroga dei termini di prescrizione e di decadenza
per il mancato o irregolare funzionamento degli uffici finanziari) e
rimasto in vigore dal 5 novembre 1985 al 19 marzo 2001 - stabilisce
che: «Qualora gli uffici finanziari non siano in grado di funzionare
regolarmente a causa di eventi di carattere eccezionale, i termini di
prescrizione e di decadenza nonchè quelli di adempimento di
obbligazioni e di formalità previsti dalle norme riguardanti le
imposte e le tasse a favore dell'erario, scadenti durante il periodo
di mancato o irregolare funzionamento, sono prorogati fino al decimo
giorno successivo alla data in cui viene pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale il decreto di cui all'art. 3» del medesimo decreto-legge.
Questa formulazione dell'art. 1 del decreto-legge n. 498 del 1961 è
stata successivamente modificata, a decorrere dal 20 marzo 2001,
dall'art. 10, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 26 gennaio
2001, n. 32 (Disposizioni correttive di leggi tributarie vigenti, a
norma dell'articolo 16 della legge 27 luglio 2000, n. 212,
concernente lo statuto dei diritti del contribuente), secondo il
quale gli «eventi di carattere eccezionale» di cui al menzionato art.
1 del decreto-legge n. 498 del 1961, al fine di consentire
l'emanazione del decreto di proroga dei termini, debbono essere «non
riconducibili a disfunzioni organizzative dell'amministrazione
fianziaria».
L'art. 3 del citato decreto-legge n. 498 del 1961 - nel testo
sostituito dall'art. 2 della legge n. 592 del 1985, rimasto in vigore
dal 5 novembre 1985 all'8 marzo 1999 - stabilisce che: a)
«L'intendente di finanza territorialmente competente deve
trasmettere, entro e non oltre quindici giorni dalla data di
cessazione degli eventi eccezionali, alla Direzione generale da cui
dipendono gli uffici che non hanno funzionato regolarmente, motivata
proposta circa le misure da adottare» (comma 1, primo periodo); b)
«Qualora l'irregolare funzionamento si verifichi presso uffici che
dipendono direttamente dalle Direzioni generali, ai predetti
adempimenti provvedono i titolari degli uffici interessati» (comma 1,
secondo periodo); c) «Il periodo di mancato o irregolare
funzionamento degli uffici finanziari è accertato con decreto del
Ministro delle finanze da pubblicarsi nella Gazzetta Ufficiale entro
e non oltre il sessantesimo giorno dalla scadenza del periodo di
mancato o irregolare funzionamento» (comma 2). Tale testo dell'art. 3
del decreto-legge n. 498 del 1961 è stato successivamente sostituito
dall'art. 33 della legge 18 febbraio 1999, n. 28 (Disposizioni in
materia tributaria, di funzionamento dell'Amministrazione finanziaria
e di revisione generale del catasto), rimasto in vigore dal 9 marzo
1999 al 19 marzo 2001. In questa nuova formulazione, il menzionato
art. 3 del decreto-legge n. 498 del 1961 stabilisce che: a) «Il
periodo di mancato o irregolare funzionamento degli uffici finanziari
è accertato con decreto del competente direttore generale, regionale
o compartimentale da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale entro
quarantacinque giorni dalla scadenza del periodo di mancato o
irregolare funzionamento» (comma unico, primo periodo); b) «Ove tale
periodo si protragga oltre quindici giorni, la data a partire dalla
quale esso ha avuto inizio è fatta risultare con decreto adottato
dai predetti organi da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale entro
quarantacinque giorni dalla data medesima» (comma unico, secondo
periodo). Lo stesso art. 3 del decreto-legge n. 498 del 1961 è stato
poi parzialmente modificato, a decorrere dal 20 marzo 2001, dall'art.
10, comma 1, lettera b), del decreto legislativo n. 32 del 2001, il
quale ha sostituito con il seguente l'originario primo periodo
dell'unico comma dell'articolo: «Fermo quanto previsto dall'articolo
9, comma 2, della legge 27 luglio 2000, n. 212» [e cioè ferma
restando la possibilità che, con proprio decreto, il Ministro delle
finanze, sentito il Ministro del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica, possa sospendere o differire il termine per
l'adempimento degli obblighi tributari a favore dei contribuenti
interessati da eventi eccezionali ed imprevedibili], «il periodo di
mancato o irregolare funzionamento di singoli uffici finanziari è
accertato con decreto del direttore del competente ufficio di vertice
dell'agenzia fiscale interessata, sentito il Garante del
contribuente, da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale entro
quarantacinque giorni dalla scadenza del periodo di mancato o
irregolare funzionamento».
2.2. - Con l'ordinanza di rimessione vengono testualmente
denunciati, come sopra ricordato, gli articoli «1 e 2 della legge
592/1985 (e successive modificazioni)». Nella medesima ordinanza si
riferisce, poi, che l'appello in esito al quale è stata emessa la
sentenza impugnata per cassazione deve considerarsi tempestivo
esclusivamente per effetto del decreto della Direzione regionale
delle entrate per il Lazio, emesso - ai sensi delle denunciate
disposizioni - in data 1° settembre 2000 e pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 213, serie generale, del 12
settembre 2000.
Dall'inserimento di tali indicazioni normative e temporali nel
quadro normativo sopra ricostruito, appare evidente che: a) il
richiamo dell'art. 1 della legge n. 592 del 1985 «e successive
modificazioni» vale soltanto ad individuare l'art. 1 del
decreto-legge n. 498 del 1961, quale sostituito dall'art. 1 della
legge n. 592 del 1985 (in vigore dal 5 novembre 1985 al 19 marzo 2001
e, pertanto, applicabile al caso di specie) e non quale ulteriormente
modificato dall'art. 10, comma 1, lettera a), del decreto legislativo
n. 32 del 2001 (in vigore dal 20 marzo 2001 e, perciò, non
applicabile ratione temporis alla fattispecie esaminata nel giudizio
principale); b) il richiamo dell'art. 2 della legge n. 592 del 1985
«e successive modificazioni» vale, in realtà, ad individuare
soltanto l'art. 3 del citato decreto-legge n. 498 del 1961, quale
sostituito non già dal testualmente richiamato art. 2 della legge n.
592 del 1985 (in vigore dal 5 novembre 1985 all'8 marzo 1999 e,
pertanto, non applicabile ratione temporis alla fattispecie oggetto
del giudizio principale) e neppure dall'art. 10, comma 1, lettera b),
del decreto legislativo n. 32 del 2001 (in vigore dal 20 marzo 2001
e, perciò, anch'esso non applicabile ratione temporis), ma dall'art.
33 della legge n. 28 del 1999 (in vigore dal 9 marzo 1999 al 19 marzo
2001, sola norma applicabile al caso di specie), che ha attribuito al
«direttore generale, regionale o compartimentale» il potere di
emanare il decreto accertativo del mancato o irregolare funzionamento
degli uffici finanziari ed alla cui competenza fanno espresso
riferimento le censure formulate nell'ordinanza di rimessione. Non
ha, perciò, importanza nè che gli artt. 1 e 2 della legge n. 592
del 1985, formalmente denunciati, si limitino a sostituire,
rispettivamente, gli artt. 1 e 3 del decreto-legge n. 498 del 1961,
nè che l'art. 33 della legge n. 28 del 1999 non costituisca una
«successiva modificazione" del citato art. 2 della legge n. 592 del
1985, ma una ulteriore modificazione dell'art. 3 del decreto-legge n.
498 del 1961. Quel che rileva è, invece, la chiara intenzione del
rimettente di censurare le norme, applicabili ratione temporis alla
fattispecie, che attribuiscono al competente direttore generale,
regionale o compartimentale, dell'amministrazione finanziaria il
potere di prorogare, a favore di tale amministrazione, i termini per
proporre impugnazione avverso le sentenze del giudice tributario.
2.3. - Il rimettente ha, dunque, inteso denunciare, al di là
della formulazione testuale dell'ordinanza di rimessione, il
combinato disposto: a) dell'art. 1 del decreto-legge n. 498 del 1961,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 770 del 1961, quale
sostituito dall'art. 1 della legge n. 592 del 1985; b) dell'art. 3
del medesimo decreto-legge n. 498 del 1961, quale sostituito
dall'art. 33 della legge n. 28 del 1999.
3. - In punto di non manifesta infondatezza delle questioni, il
giudice a quo afferma che le disposizioni denunciate violano l'art.
111, secondo comma, Cost. sotto un duplice profilo, in quanto si
pongono in contrasto: a) in primo luogo, con il «principio di parità
delle parti» e con il «principio del contraddittorio», sia perchè
(a.1.) la prevalenza nel processo delle tesi sostenute da una delle
parti - nella specie, dall'amministrazione finanziaria - «deve essere
mediata dall'intervento del giudice terzo che decide nel
contraddittorio (quanto meno potenziale)» delle parti, mediazione che
non è avvenuta nel caso concreto a causa della «sovrapposizione
della qualità di parte con quella di organo destinato ad accertare
eventi di "carattere eccezionale" destinati a riflettersi nel
processo e quindi a giovare al decidente» la proroga; sia perchè
(a.2.) la suddetta proroga dei termini può essere disposta anche «a
seguito di eventi (riconducibili a disfunzioni organizzative
dell'amministrazione finanziaria)» e, pertanto, consente «alla
Amministrazione (e solo ad essa) di giovarsi della propria
disorganizzazione»; b) in secondo luogo, con il principio della
«ragionevole durata del processo», perchè tale principio, «così
come inteso dalla Corte europea dei diritti dell'uomo», non permette
che nel processo si verifichino «ritardi derivanti da disfunzioni
dell'apparato pubblico».
Il giudice rimettente afferma che le disposizioni denunciate
violano, altresì, l'art. 24 Cost., perchè «il potere di determinare
la proroga dei [termini] processuali fa capo ad un soggetto che ha
come proprio compito istituzionale esser parte del processo», cioè,
nella specie, la «competente direzione regionale», che «ha provveduto
ad autorizzare l'appello ai sensi dell'art. 52 del d.lgs. n.
546/1992».
4. - Così definito dal rimettente il thema decidendum, deve qui
precisarsi che l'oggetto del giudizio di costituzionalità in via
incidentale è «limitato alle norme ed ai parametri indicati nelle
ordinanze di rimessione, poichè, secondo la consolidata
giurisprudenza di questa Corte, non possono essere presi in
considerazione, oltre i limiti in queste fissate, ulteriori questioni
o profili di costituzionalità dedotti dalle parti, sia che siano
stati eccepiti ma non fatti propri dal giudice a quo, sia che siano
diretti ad ampliare o modificare successivamente il contenuto delle
stesse ordinanze» (ex pluribus, sentenza n. 86 del 2008; ordinanza n.
174 del 2003). Non possono, pertanto, essere esaminate nel presente
giudizio le ulteriori questioni di costituzionalità formulate dalla
parte privata, in riferimento all'art. 3 Cost., nel proprio atto di
costituzione.
5. - In via preliminare, la difesa erariale ha eccepito
l'inammissibilità per difetto di rilevanza della questione di
legittimità costituzionale sollevata in riferimento all'art. 111,
secondo comma, Cost. e basata sull'assunto che, in forza delle
disposizioni denunciate, l'Amministrazione potrebbe «giovarsi della
propria disorganizzazione». Il difetto di rilevanza deriva, secondo
l'Avvocatura generale dello Stato, dal fatto che il rimettente
considera non accertata e meramente eventuale l'imputazione
all'amministrazione finanziaria del mancato o irregolare
funzionamento degli uffici posto a fondamento della proroga.
L'eccezione non è fondata.
Contrariamente a quanto affermato dalla difesa erariale, la
rilevanza sussiste, perchè il giudice a quo dà per pacifico in
giudizio il fatto che la proroga sia stata disposta per fatti
addebitabili alla pubblica amministrazione. Il rimettente muove,
infatti, dalla esplicita premessa che, «in base a quanto dedotto dal
[contribuente] sig. Ortensi [recte: Ortenzi] sia avanti al giudice di
appello sia nel ricorso per cassazione», la proroga dei termini è
stata disposta «a seguito di eventi (riconducibili a disfunzioni
organizzative dell'amministrazione finanziaria)». Ed è proprio in
forza di tale premessa che lo stesso rimettente afferma che: a) la
caducazione del denunciato art. 1 del decreto-legge n. 498 del 1961
«priverebbe di supporto legislativo il decreto della Direzione
regionale per il Lazio del primo settembre 2000», con il quale è
stata disposta la proroga dei termini di cui si è giovata
l'amministrazione per notificare utilmente l'atto di appello al
ricorrente; b) di conseguenza, nel caso di accoglimento della
questione di legittimità sollevata, «risulterebbe inammissibile per
tardività l'appello proposto dalla Amministrazione» medesima.
6. - Le questioni di legittimità costituzionale del combinato
disposto degli artt. 1 e 3 del decreto-legge n. 498 del 1961, poste
con riferimento all'art. 24 Cost. ed ai principi di parità delle
parti e del contraddittorio nel processo stabiliti dal primo periodo
del secondo comma dell'art. 111 Cost., non sono fondate.
6.1. - Al riguardo, va preliminarmente rilevato che l'ordinanza
di rimessione deve interpretarsi nel senso che le censure fondate
sulla violazione dell'art. 24 Cost. si identificano sostanzialmente
con quelle basate sulla violazione dell'evocato primo periodo del
secondo comma dell'art. 111 Cost., relative alla parità ed al
contraddittorio delle parti nel processo. Tali censure, infatti, si
risolvono tutte nel rilievo che le norme denunciate comporterebbero
una illegittima «sovrapposizione della qualità di parte con quella
di organo destinato ad accertare eventi di (carattere eccezionale)
destinati a riflettersi nel processo», inteso il termine «parte»
nell'accezione di «parte del rapporto tributario» e non di parte
processuale. Il rimettente, nel denunciare detta «sovrapposizione»,
ha inteso soltanto sottolineare che il potere di proroga dei termini
processuali attribuito all'amministrazione finanziaria quale parte
del rapporto impositivo si risolve in una menomazione dei diritti di
difesa del contribuente nel processo. In particolare, secondo il
giudice a quo, la direzione regionale competente ad emettere il
suddetto decreto di proroga, pur non essendo (ai sensi dell'art. 10
del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, recante
«Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al
Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413»)
parte del processo che pende con il contribuente, è pur sempre un
organo dell'amministrazione finanziaria e, perciò, della parte
pubblica del rapporto tributario. Ne consegue, ad avviso dello stesso
giudice a quo, che, per effetto delle norme denunciate, il
contribuente viene irragionevolmente a trovarsi in posizione di
svantaggio rispetto alla controparte processuale costituita
dall'ufficio finanziario periferico che ha emanato l'atto impugnato,
in quanto tale ufficio può giovarsi in giudizio della propria
contiguità con un suo superiore gerarchico formalmente estraneo al
processo, cioè la direzione regionale delle entrate, che è,
appunto, competente a disporre la proroga dei termini processuali.
Così interpretate, le censure del rimettente evocano
congiuntamente a parametro gli artt. 24 e 111, secondo comma, primo
periodo, Cost. e, pertanto, non mettono a confronto la posizione
processuale del contribuente con quella della direzione regionale
delle entrate e, quindi, non muovono dall'errato presupposto che tale
direzione sia parte del processo pendente, ma attengono solo alla
lesione del diritto del contribuente ad apprestare le proprie difese
nei confronti della controparte sostanziale, rappresentata
dall'amministrazione finanziaria complessivamente intesa.
6.2. - Ciò posto, nel merito delle suddette questioni va
ricordato che questa Corte, chiamata a pronunciarsi - con riferimento
all'art. 3, primo comma, Cost. - sulla legittimità degli artt. 1 e 3
del decreto-legge n. 498 del 1961, nel testo in vigore prima delle
modificazioni apportate con la legge n. 592 del 1985, ha già
affermato (sentenza n. 177 del 1992; ordinanza n. 459 del 1992) che:
a) «la circostanza che al riscontro del presupposto di fatto da cui
discende la proroga dei termini sia preposta una delle parti del
rapporto tributario [e cioè l'amministrazione finanziaria] non
vulnera il principio di eguaglianza di cui all'art. 3 della
Costituzione sia perchè si tratta di attività accertativa, sia
perchè l'interesse dell'Amministrazione al regolare accertamento e
riscossione delle imposte ha carattere di specialità e natura di
valore primario, in quanto connesso al generale dovere di
solidarietà dei singoli di concorrere alle spese pubbliche (art. 53
della Costituzione)»; b) la previsione di un tale potere di proroga
«non determina uno sbilanciamento della norma in favore
dell'amministrazione finanziaria, atteso che la proroga riguarda non
solo i termini afferenti all'azione di accertamento o di riscossione
dell'Amministrazione medesima, ma anche i termini di adempimento
delle obbligazioni tributarie dei contribuenti e di altre
prescrizioni a carattere formale poste a carico degli stessi»; c)
qualora l'amministrazione finanziaria facesse, comunque, cattivo
esercizio del potere di cui agli artt. 1 e 3 del decreto-legge n. 498
del 1961, il decreto emesso sarebbe «affetto da vizio di eccesso di
potere per sviamento dalla causa» e, perciò, incidentalmente
sindacabile dal giudice ordinario o tributario, con possibile
disapplicazione dell'atto medesimo.
6.3. - Questo stesso impianto argomentativo è adottato anche
dalla Corte di cassazione civile, nell'interpretazione dei medesimi
artt. 1 e 3 del decreto-legge n. 498 del 1961. La Corte di
legittimità, con pronunce costituenti - per numero ed uniformità -
diritto vivente, ha infatti ritenuto che: a) la proroga prevista da
dette disposizioni opera a favore sia dell'amministrazione
finanziaria che dei contribuenti (ex plurimis, sentenze n. 11456 del
2005 e n. 767 del 1998); b) il decreto di proroga dei termini
costituisce un atto amministrativo «meramente ricognitivo delle
circostanze di fatto (mancato o irregolare funzionamento degli uffici
a causa di eventi eccezionali)» al cui verificarsi la legge ricollega
la proroga (ex plurimis, sentenze n. 1609 del 2008; n. 11456 del
2005; n. 3140 del 1992; n. 7077 del 1991); c) tale decreto è
incidentalmente sindacabile dal giudice ordinario o tributario, il
quale può disapplicarlo ove ne accerti l'invalidità, in relazione
ad ogni possibile vizio dell'atto, «compreso quello di eccesso di
potere» e con il solo limite «dell'impossibilità di riesame e di
censura delle valutazioni di merito compiute da un organo della P.A.»
(ex plurimis, sentenze n. 1609 del 2008; n. 10271 del 2007; n. 9441
del 2005).
6.4. - Alla luce di tale univoca interpretazione, è evidente che
le disposizioni denunciate non violano i suddetti evocati parametri
costituzionali.
6.4.1. - In proposito, va rilevata in via preliminare
l'inesattezza dell'affermazione del giudice a quo, secondo cui «il
contrasto con il principio di parità delle parti e con quello del
contraddittorio non viene [...] meno per il fatto che le proroghe in
questione operino anche a vantaggio del contribuente [...], in quanto
simile "parità degli effetti" può elidere il contrasto con l'art. 3
Cost., ma non quello con il (sopravvenuto) testo dell'art. 111
Cost.». Tale affermazione si basa sulla erronea premessa
interpretativa secondo cui il principio di parità delle parti ed il
principio del contraddittorio di cui all'art. 111, secondo comma,
primo periodo, Cost. - e cioè principi che costituiscono elementi
caratterizzanti il cosiddetto «giusto processo» - abbiano, a seguito
dell'entrata in vigore della legge costituzionale 23 novembre 1999,
n. 2 (Inserimento dei principi del giusto processo nell'articolo 111
della Costituzione), una portata più ampia di quella desumibile, in
precedenza, dall'art. 3 Cost. Tale premessa non tiene conto, infatti,
della circostanza che la citata legge costituzionale n. 2 del 1999 -
nell'introdurre nel corpo dell'art. 111 Cost. un nuovo secondo comma,
per il quale «Ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le
parti, in condizioni di parità [...]» - si è limitata, sul punto,
ad esplicitare nel testo della Costituzione principi che la
giurisprudenza di questa Corte aveva già tratto dagli artt. 3 e 24
Cost. e che aveva posto a fondamento del «giusto processo» (ex
multis, sentenze n. 241 del 1999; n. 290 del 1998; n. 432 del 1995;
n. 137 del 1984). Pertanto, con riferimento ai suddetti principi,
l'art. 111, secondo comma, Cost. non ha carattere innovativo e la sua
nuova formulazione non vale, diversamente da quanto ritenuto dal
rimettente, a fornire un argomento idoneo a superare la ratio
decidendi dell'indicata sentenza di questa Corte n. 177 del 1992.
6.4.2. - In base a tale rilievo, va osservato, in particolare,
che le denunciate disposizioni di legge, interpretate secondo i
citati precedenti giurisprudenziali di questa Corte e della Corte di
cassazione, non violano: a) il principio della parità delle parti
nel processo, perchè la proroga costituisce la conseguenza ex lege
di un atto dell'amministrazione meramente ricognitivo ed opera a
favore, contemporaneamente, dei contribuenti e dell'amministrazione
finanziaria, la quale è tenuta - a pena di invalidità della proroga
stessa - al rispetto del canone di imparzialità sancito dal primo
comma dell'art. 97 Cost.; b) il principio del contraddittorio
processuale, perchè alla parte privata è sempre consentito
sollecitare un controllo giurisdizionale - da effettuarsi, appunto,
nel rispetto del contraddittorio - sulla legittimità del decreto di
proroga, al fine di ottenerne l'annullamento, in via principale, o la
disapplicazione, in via incidentale, da parte del giudice; c) il
diritto di difesa del contribuente, perchè, come sopra osservato, il
decreto di proroga dei termini processuali giova anche a quest'ultimo
e può essere emesso solo in presenza di condizioni obiettive (e
cioè di eventi di carattere eccezionale, che abbiano causato il
mancato o irregolare funzionamento degli uffici finanziari), da
accertarsi imparzialmente da organi dell'amministrazione finanziaria
che non sono parti nel processo, con possibilità per l'interessato
di sollecitare un controllo giurisdizionale sulla legittimità del
decreto e, quindi, anche sull'effettiva sussistenza delle suindicate
condizioni.
Quanto alla denunciata lesione del diritto di difesa, va inoltre
precisato che il richiamo del rimettente al parere del Garante,
richiesto dalla legge prima dell'emissione del decreto di proroga
(parere che non apporterebbe, secondo il giudice a quo, «nessuna
garanzia per la difesa delle controparti»), non è rilevante nè
pertinente: non è rilevante, perchè detto parere non fa venir meno
le sopra menzionate garanzie di difesa del contribuente; non è
pertinente, perchè è previsto da una disposizione non applicabile
ratione temporis alla fattispecie (art. 10, comma 1, lettera b), del
d.lgs. n. 32 del 2001, che ha modificato l'art. 3 del decreto-legge
n. 498 del 1961 solo a decorrere dal 20 marzo 2001).
6.4.3. - A tale conclusione di non fondatezza delle questioni in
esame non può obiettarsi che l'illegittimità costituzionale della
denunciata disposizione risulterebbe anche dalla comparazione di
questa con la più restrittiva normativa attualmente in vigore, non
applicabile al caso di specie, secondo cui la proroga dei termini
può essere disposta solo per eventi di carattere eccezionale che non
siano «riconducibili a disfunzioni organizzative dell'amministrazione
finanziaria» (art. 1 del decreto-legge n. 498 del 1961, quale
modificato dall'art. 10, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 32 del
2001). Tale nuova previsione è, infatti, soltanto espressiva
dell'intento del legislatore di limitare il potere di protrarre i
termini all'ipotesi in cui si verifichino eventi che, oltre ad essere
di carattere eccezionale (come quelli previsti dalla legislazione
precedente), siano anche non imputabili alla disorganizzazione degli
uffici.
Siffatto rilievo non è sufficiente, tuttavia, a far ritenere che
la norma denunciata abbia superato i limiti della non arbitrarietà e
ragionevolezza, perchè rientra, pur sempre, nell'insindacabile
discrezionalità del legislatore determinare l'ampiezza del potere di
proroga, attribuendo maggiore o minore importanza ad obiettive ed
eccezionali disfunzioni organizzative dell'amministrazione
finanziaria (ex plurimis, sull'ampia discrezionalità del legislatore
nel fissare termini in materia tributaria: sentenza n. 11 del 2008;
n. 375 del 2002; n. 430 del 1995; n. 238 del 1984). E ciò anche
nell'ipotesi - come quella di specie - in cui la proroga intervenga
dopo la scadenza del termine ed abbia perciò l'effetto di una
rimessione in termini.
7. - La questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 e
3 del decreto-legge n. 498 del 1961 per violazione del principio
della «ragionevole durata del processo», stabilito dal secondo
periodo del secondo comma dell'art. 111 Cost. non è fondata.
7.1. - Il rimettente ritiene che detto principio, «così come
inteso dalla Corte europea dei diritti dell'uomo», non permette che
nel processo si verifichino «ritardi derivanti da disfunzioni
dell'apparato pubblico». Al riguardo, va innanzi tutto rilevato che -
secondo la costante giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell'uomo, genericamente richiamata sul punto dal rimettente - l'art.
6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, che pone il principio di un termine
ragionevole di durata dei procedimenti, non trova applicazione nel
processo tributario, in quanto tale contenzioso esula dall'ambito dei
diritti e obblighi di natura civile, salvo che il giudizio abbia «ad
oggetto anche l'applicazione di sanzioni amministrative, intendendo
per tale ogni prestazione pecuniaria diversa da quella d'imposta che
non abbia carattere reintegrativo della pretesa erariale» (ex multis:
sentenze Jussila contro Finlandia del 23 novembre 2006; Ferrazzini
contro Italia del 12 luglio 2001). Poichè il giudice a quo non
afferma che il giudizio tributario principale ha ad oggetto
l'applicazione di sanzioni amministrative, nella specie il principio
della ragionevole durata del processo non trova fondamento nel citato
art. 6 della Convenzione, come sopra interpretato dalla Corte europea
dei diritti dell'uomo, ma solo nell'art. 111, secondo comma, secondo
periodo, Cost., il quale stabilisce che detto principio opera con
riferimento a «ogni processo» e, pertanto, anche a quello tributario.
Da ciò consegue che l'unico parametro utilmente evocabile dal
rimettente è costituito dalla suddetta disposizione costituzionale.
7.2. - Così precisato il parametro costituzionale, nel merito la
questione deve essere dichiarata non fondata.
La costante giurisprudenza di questa Corte ha affermato che il
principio della ragionevole durata del processo va contemperato, alla
luce del richiamo al connotato di «ragionevolezza» che compare nel
testo del parametro, con il complesso delle altre garanzie
costituzionali rilevanti nel processo medesimo e, in particolare, ha
chiarito che possono arrecare un vulnus a tale principio solamente
quelle norme «che comportino una dilatazione dei tempi del processo
non sorrette da alcuna logica esigenza» (ex plurimis: ordinanze n. 67
del 2007; n. 419 del 2006). Nella specie, invece, tale logica
esigenza si rinviene, come già rilevato da questa Corte con la
sentenza n. 177 del 1992, nell'interesse dell'amministrazione
finanziaria, costituzionalmente tutelato, al regolare accertamento e
riscossione delle imposte (art. 53 Cost.).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
del combinato disposto dell'art. 1 del decreto-legge 21 giugno 1961,
n. 498 (Norme per la sistemazione di talune situazioni dipendenti da
mancato o irregolare funzionamento degli uffici finanziari),
convertito, con modificazioni, dalla legge 28 luglio 1961, n. 770,
quale sostituito dall'art. 1 della legge 25 ottobre 1985, n. 592
(Modifiche alle norme sulla proroga dei termini di prescrizione e di
decadenza per il mancato o irregolare funzionamento degli uffici
finanziari), e dell'art. 3 del medesimo decreto-legge n. 498 del
1961, quale sostituito dall'art. 33 della legge 18 febbraio 1999, n.
28 (Disposizioni in materia tributaria, di funzionamento
dell'Amministrazione finanziaria e di revisione generale del
catasto), sollevate, in riferimento agli articoli 24 e 111, secondo
comma, della Costituzione, dalla Corte di cassazione con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 febbraio 2009.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Gallo
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 27 febbraio 2009.
Il direttore della cancelleria: Di Paola