1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 8-11-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 81 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 26 ottobre 1989
N. 81 Ricorso depositato in cancelleria il 26 ottobre 1989 (del presidente della giunta regionale del Friuli-Venezia Giulia) Amministrazione pubblica - Regioni (nella specie: Friuli-Venezia Giulia) ed enti da esse dipendenti - Generico potere di "verifica della funzionalita', dell'efficienza e della produttivita' di tutte le strutture della p.a.", attribuito al Dipartimento della funzione pubblica - Violazione della competenza esclusiva della regione - Illegittima attribuzione ad un organo amministrativo dello Stato di un potere di controllo di merito sulle strutture regionali - Reiterazione di d.-l. riproducente 3 dd.-ll. precedenti divenuti privi di efficacia per mancata conversione nei termini. (D.-L. 23 settembre 1989, n. 326, art. 3, secondo comma). (Legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, artt. 4, n. 1, e 58 (stat. prec. Friuli-Venezia Giulia)). (089C1087) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 8-11-1989)

Ricorso del presidente della giunta regionale del Friuli-Venezia
Giulia, rappresentato e difeso dall'avv. Gaspare Pacia, con domicilio
eletto presso l'ufficio di Roma della regione Friuli-Venezia Giulia,
in Roma, piazza Colonna n. 355, come da mandato a margine, nei
confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 3, secondo
comma, del d.-l. 23 settembre 1989, n. 326, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 255 del 26 settembre 1989.
I - Nella Gazzetta Ufficiale n. 225 del 26 settembre 1989 è stato
pubblicato il d.-l. 23 settembre 1989, n. 326, che, sotto lo stesso
titolo ("Disposizioni urgenti in materia di pubblico impiego"),
riproduce il d.-l. 26 luglio 1989, divenuto privo di efficacia per
mancata conversione entro il termine stabilito dall'art. 77 della
Costituzione.
Interessa, ai fini della presente impugnativa, l'art. 3, secondo
comma, che così dispone:
"Nell'ambito dell'esercizio dei poteri di indirizzo e di
coordinamento, previsti dall'art. 27 della legge 29 marzo 1983, n.
93, la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della
funzione pubblica, può effettuare, periodicamente ed a campione, la
verifica della funzionalità, dell'efficacia e della produttività di
tutte le strutture della pubblica amministrazione, tramite un
apposito nucleo ispettivo costituito con decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri che ne disciplini l'attività e composto da
dirigenti in servizio presso le pubbliche amministrazioni e comandati
presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della
funzione pubblica. Le spese per l'accertamento dell'efficienza e
della produttività delle pubbliche amministrazioni, per il corrente
anno, sono a carico dei capitoli 2003 e 2004 dello stato di
previsione della Presidenza del Consiglio dei Ministri per l'anno
finanziario 1989 e, per gli anni successivi, nei limiti degli
appositi stanziamenti di bilancio. L'accertamento può essere
realizzato anche attraverso convenzioni con soggetti, pubblici e
privati, di comprovata competenza in materia di controllo di
gestione. Le amministrazioni sono tenute a fornire le necessarie
informazioni ai fini della valutazione della efficienza e della
produttivitta'".
Il comma appena trascritto riproduce analoghe disposizioni,
contenute, sotto la stessa numerazione, in precedenti decreti-legge,
divenuti inefficaci per mancata conversione (d.-l. n. 260 del 26
luglio 1989, n. 191 del 26 maggio 1989 e n. 102 del 24 marzo 1989),
contro i quali fu pure sollevata dalla regione Friuli-Venezia Giulia,
in parte qua, la questione di legittimità costituzionale per
violazione degli artt. 4, n. 1, e 58 dello statuto di autonomia
(ricorsi n. 67/1989, n. 49/1989 e n. 29/1989).
I vizi di incostituzionalità denunziati con i precedenti ricorsi
non sono stati eliminati in sede di reiterazione del d.-l., da
ultimo, decaduto (d.-l. n. 260/1989), e la regione Friuli-Venezia
Giulia si trova, ora, costretta ad impugnare anche il nuovo d.-l.
nella parte in cui (all'art. 3, comma secondo) riproduce l'analogo
art. 3, secondo comma, di detto d.-l., da ultimo, decaduto.
Dichiaratamente, la disposizione si riferisce a "tutte le
strutture della pubblica amministrazione": quindi, anche alle
strutture delle amministrazioni regionali, che costituiscono uno dei
settori più importanti della "pubblica amministrazione".
Nella parte in cui il riferimento coinvolge la regione
Friuli-Venezia Giulia e gli enti da essa dipendenti, la disposizione
è costituzionalmente illegittima per violazione dell'art. 4, n. 1, e
dell'art. 58 dello Statuto speciale di autonomia (l.c. 31 gennaio
1963, n. 1).
All'esposizione dei profili di illegittimità costituzionale,
giova premettere un breve cenno sugli effetti che l'applicazione
della norma può produrre e sull'interesse della Regione
all'impugnativa.
La norma prevede l'attribuzione di un indefinito potere di
"verifica" ad un organo amministrativo dello Stato, il dipartimento
della funzione pubblica, costituito presso la Presidenza del
Consiglio dei Ministri.
Quale che sia la sua esatta portata, è certo che il potere di
"verifica" incide pesantemente sulla materia dell'ordinamento degli
uffici regionali e degli enti dipendenti dalla Regione, essendo esso
preordinato alla espressione di un giudizio di valore sull'idoneità
di codeste strutture (sotto il triplice aspetto della
"funzionalita'", della "efficienza" e della "produttivita'"). Un
giudizio negativo avrebbe ripercussioni gravissime, sia sul piano
amministrativo, sia sul piano politico, sia sul piano istituzionale.
Si pensi alle ipotesi estreme di una crisi dell'esecutivo regionale o
dello scioglimento del consiglio o della revoca della Giunta, quali
possibili effetti di una valutazione di non idoneità, che il
dipartimento della funzione pubblica ritenesse di dover esprimere
sulle strutture che a tali organi sono collegate.
II - Violazione dell'art. 4 n. 1 dello statuto speciale.
L'ordinamento degli uffici regionali e degli enti dipendenti dalla
regione è materia di competenza esclusiva di quest'ultima.
La disposizione censurata interferisce in tale ordinamento, senza
il supporto di una copertura costituzionale.
L'affermazione - contenuta nell'impugnato art. 3 del d.l. n.
326/1989 - che il potere di "verifica" si svolge "nell'ambito
dell'esercizio dei poteri di indirizzo e di coordinamento, previsti
dall'art. 27 della legge 29 marzo 1983, n. 93", è una precisazione
ambigua che sembrerebbe rivolta a ricondurre lo speciale potere (per
legittimarne l'esercizio sul piano costituzionale) nell'orbita della
funzione statale di indirizzo e coordinamento delle attività delle
regioni, così come tale funzione è venuta a delinearsi nella
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte (cfr. sentenze n. 150/1982, n.
340/1983, n. 195/1986, ecc.).
Ma, in realtà, i "poteri di indirizzo e coordinamento, previsti
dall'art. 27 della legge 29 marzo 1983, n. 93", non si identificano
con quelli rientranti nella suddetta funzione statale di indirizzo e
coordinamento. L'art. 27 si limita, infatti, ad elencare i compiti
demandati al dipartimento della funzione pubblica, comprendendovi
"l'attività di indirizzo e di coordinamento generale in materia di
pubblico impiego". Non v'è alcun riferimento alle attività delle
regioni ed ancor meno alle attività delle regioni speciali. Si
tratta, in sostanza, dell'enunciazione generica di una mera
competenza amministrativa, assegnata ad un ufficio burocratico, non
già della previsione di un potere essenzialmente di carattere
politico, attribuito ad un organo di governo inteso ad indirizzare ed
a coordinare attività regionali.
Notisi che la recente legge sulla Presidenza del Consiglio (legge
23 agosto 1988, n. 400), significativamente, include, fra i
provvedimenti da sottoporre alla deliberazione del Consiglio dei
Ministri, "gli atti di indirizzo e di coordinamento dell'attività
amministrativa delle regioni": fermo restando quant'altro occorre per
rendere legittima tale deliberazione (osservanza del principio di
legalità, ecc.).
Mancano in definitiva, nella disposizione impugnata, per potervi
intravedere la prefigurazione di una funzione, in senso proprio, di
indirizzo e coordinamento, tutti i requisiti che sarebbero richiesti,
non ultimo il genere di attivita': che è costituito da controllo su
comportamenti pregressi, non già da indirizzo e coordinamento di
futuri comportamenti.
Merita aggiungere che la riprova della carenza del supporto di una
consimile prefigurazione è data dallo stesso art. 3, dove non è
contenuto alcun richiamo alla funzione statale d'indirizzo e
coordinamento, ma v'è soltanto il richiamo ad una ben diversa
previsione (quella del più volte citato art. 27), costituzionalmente
priva di significato, che non vale a giustificare il contestato
potere di "verifica", attribuito al dipartimento della funzione
pubblica.
III - Violazione dell'art. 58 dello statuto speciale.
Il potere di "verifica", che l'impugnato art. 3 attribuisce al
dipartimento della funzione pubblica, è nient'altro (se non si vuole
indulgere agli eufemismi) che un potere di controllo, affidato, in
realtà, all'apprezzamento di un organo straordinario di incerta
composizione (c.d. nucleo ispettivo) od anche - attraverso
convenzioni - alla discrezionalità tecnica di imprenditori soggetti
pubblici e privati "di comprovata competenza in materia di controllo
di gestione".
Trattandosi di un potere di controllo, la previsione relativa è
costituzionalmente illegittima per un molteplice ordine di motivi:
1) perchè il titolo V dello statuto speciale di autonomia (art.
58) è esaustivo di ogni forma di controllo sull'amministrazione
regionale;
2) perchè ulteriori controlli potrebbero essere introdotti solo
con legge costituzionale, posto che "le regioni sono costituite in
enti autonomi con propri poteri e funzioni secondo i principì
fissati dalla Costituzione (art. 115 Cost.)";
3) perchè il controllo ipotizzato è un controllo di merito
sull'ordinamento delle strutture regionali, mentre il menzionato
titolo V prevede solo un controllo di legittimità sugli atti
amministrativi dell'amministrazione regionale;
4) perchè il controllo sull'ordinamento degli enti dipendenti
dalla regione si appartiene ad essa in via esclusiva, quale che sia
la forma in cui si esprime.

Per le considerazioni suesposte, che si fa riserva di illustrare,
di precisare e di integrare nel corso del giudizio, si chiede che
l'ecc.ma Corte costituzionale volgia dichiarare l'illegittimità
costituzionale dell'art. 3, secondo comma, del d.-l. 23 settembre
1989, n. 326, per la parte in cui la previsione relativa sia
riferibile alla regione Friuli-Venezia Giulia ed agli enti da essa
dipendenti.
Trieste - Roma, addì 18 ottobre 1989
Avv. Gaspare PACIA

89C1087