1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 9-12-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 253 SENTENZA 17 novembre - 3 dicembre 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Addizionale regionale IRPEF - Differimento all'anno 2015 della decorrenza dell'applicabilita' delle disposizioni che consentono alle Regioni di disporre detrazioni in favore della famiglia o altre misure di sostegno sociale. - Legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilita' 2014), art. 1, comma 509. - (T-150253) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 9-12-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma
509, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di
stabilità 2014), promosso dalla Regione Puglia con ricorso spedito
per la notifica il 25 febbraio 2014, depositato in cancelleria il 7
marzo 2014 ed iscritto al n. 22 del registro ricorsi 2014.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 17 novembre 2015 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l'avvocato Marcello Cecchetti per la Regione Puglia e
l'avvocato dello Stato Wally Ferrante per il Presidente del Consiglio
dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- La Regione Puglia, con ricorso spedito per la notifica il 25
febbraio 2014 e depositato il 7 marzo 2014, iscritto al n. 22 del
registro ricorsi del 2014, ha promosso questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 509, della legge 27 dicembre 2013,
n. 147 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - Legge di stabilità 2014), in riferimento
agli artt. 3, 97, 117, terzo e quarto comma, e 119, primo e secondo
comma, della Costituzione, nonchè ai principi di chiarezza normativa
e di certezza del diritto.
L'art. 1, comma 509, della legge n. 147 del 2013 modifica l'art.
6, comma 7, del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68
(Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a
statuto ordinario e delle province, nonchè di determinazione dei
costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario), sostituendo
le parole «a decorrere dal 2014», a loro volta introdotte dall'art.
1, comma 555, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge
di stabilità 2013) in sostituzione delle originarie «a decorrere dal
2013», - con le parole «a decorrere dal 2015». L'art. 6, comma 7, del
d.lgs. n. 68 del 2011, nel testo risultante dalla modifica, dispone
che «[l]e disposizioni di cui ai commi 3, 4, 5 e 6 si applicano a
decorrere dal 2015».
Il citato art. 6 del d.lgs. n. 68 del 2011 contiene disposizioni
sull'addizionale regionale all'imposta sul reddito delle persone
fisiche (IRPEF) e al comma 1 stabilisce che a decorrere dall'anno
2012 ciascuna Regione a statuto ordinario può, con propria legge,
aumentare o diminuire l'aliquota di base della suddetta addizionale
entro i limiti percentuali ivi indicati.
Il comma 2 stabilisce che fino al 31 dicembre 2011 rimangono
ferme le aliquote della addizionale regionale dell'IRPEF delle
Regioni superiori all'aliquota di base alla data di entrata in vigore
del decreto.
L'art. 6, comma 3, del d.lgs. n. 68 del 2011 contiene
disposizioni concernenti il coordinamento tra la maggiorazione IRPEF
e la riduzione dell'imposta regionale sulle attività produttive
(IRAP) eventualmente prevista dalle Regioni.
Il successivo comma 4 contiene disposizioni volte ad assicurare
la razionalità del sistema tributario.
L'art. 6, comma 5, del d.lgs. n. 68 del 2011, dispone che «[l]e
regioni, nell'ambito dell'addizionale di cui al presente articolo,
possono disporre, con propria legge, detrazioni in favore della
famiglia, maggiorando le detrazioni previste dall'articolo 12 del
citato decreto del Presidente della Repubblica n. 917 del 1986. Le
regioni adottano altresì con propria legge misure di erogazione di
misure di sostegno economico diretto, a favore dei soggetti IRPEF, il
cui livello di reddito e la relativa imposta netta, calcolata anche
su base familiare, non consente la fruizione delle detrazioni di cui
al presente comma».
Il successivo comma 6 stabilisce che «al fine di favorire
l'attuazione del principio di sussidiarietà orizzontale di cui
all'articolo 118, quarto comma, della Costituzione, le regioni,
nell'ambito dell'addizionale di cui al presente articolo, possono
inoltre disporre, con propria legge, detrazioni dall'addizionale
stessa in luogo dell'erogazione di sussidi, voucher, buoni servizio e
altre misure di sostegno sociale previste dalla legislazione
regionale».
Ai citati commi 3, 4, 5 e 6, si riferisce il comma 7, come
modificato dall'impugnato art. 1, comma 509, della legge n. 147 del
2013.
La ricorrente sostiene che l'art. 1, comma 509, della legge n.
147 del 2013, nella parte in cui produce l'effetto di posticipare
l'applicazione della disciplina contenuta all'art. 6, commi 4 e 5,
(rectius: 5 e 6) del d.lgs. n. 68 del 2011, contrasterebbe con gli
artt. 3, 97, 117, terzo e quarto comma, e 119, primo e secondo comma,
Cost.
1.1.- La Regione Puglia affronta innanzitutto il problema della
qualificazione giuridica dell'addizionale IRPEF e assume che, alla
luce dell'art. 7, comma 1, della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega
al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione), rientrerebbe nella categoria
delle «addizionali sulle basi imponibili dei tributi erariali»
(lettera b, numero 2). Si tratterebbe dunque di un tributo delle
Regioni, in relazione al quale la lettera c) del citato comma 1
dispone che le Regioni possano «introdurre variazioni percentuali
delle aliquote delle addizionali», nonchè «disporre detrazioni entro
i limiti fissati dalla legislazione statale».
La ricorrente, peraltro, rileva che l'art. 119 Cost.
distinguerebbe solamente due tipologie di entrate tributarie delle
Regioni: i «tributi propri» e le «compartecipazioni al gettito di
tributi erariali» e richiama la giurisprudenza costituzionale,
secondo la quale il criterio distintivo delle entrate tributarie
delle Regioni, ai sensi dell'art. 119 Cost., sarebbe quello della
legge istitutiva (si citano le sentenze n. 288, n. 99 e n. 50 del
2012, n. 455 del 2005, n. 311, n. 297 e n. 296 del 2003).
In base all'art. 119 Cost. e alla richiamata giurisprudenza
costituzionale, nonostante la classificazione di cui alla legge n. 42
del 2009, l'addizionale IRPEF sarebbe, a giudizio della ricorrente,
una «compartecipazione al gettito di tributi erariali» (si citano le
sentenze n. 193 del 2007 e n. 381 del 2004).
Di conseguenza la Regione Puglia assume che l'art. 1, comma 509,
della legge n. 147 del 2013 violerebbe l'art. 119, primo e secondo
comma, e l'art. 117, terzo e quarto comma, Cost. La disciplina ivi
contenuta impedirebbe alla Regione di disporre della quota
addizionale IRPEF ad essa assegnata quale compartecipazione al
gettito del tributo erariale, in contrasto con l'autonomia di entrata
e di spesa, in quanto impedirebbe all'ente di utilizzare una
detrazione come strumento di spesa in luogo dell'erogazione attiva di
prestazioni sociali a carico del proprio bilancio e delle proprie
strutture amministrative e ledendo la potestà legislativa regionale
in materia di entrate tributarie, con specifico riferimento al potere
di disporre detrazioni all'addizionale IRPEF assegnata dalla legge
statale alle Regioni.
1.2.- In via subordinata, la ricorrente, interpretando l'art. 119
Cost. alla luce dell'art. 7 della legge n. 42 del 2009 e qualificando
di conseguenza l'addizionale IRPEF quale tributo proprio della
Regione, sostiene l'illegittimità dell'art. 1, comma 509, della
legge n. 147 del 2013 per violazione dei parametri già evocati,
poichè limiterebbe la possibilità per la Regione di stabilire ed
applicare un tributo proprio nell'ambito dell'autonomia di entrata e
di spesa, in quanto impedirebbe in assoluto alla Regione di scegliere
liberamente lo strumento ritenuto più idoneo per la realizzazione
delle politiche sociali, e poichè per mezzo di una disposizione di
dettaglio - esaustiva e autoapplicativa, non giustificabile
dall'esigenza di garantire l'equilibrio della finanza pubblica e come
tale non qualificabile come principio di coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario - l'articolo impugnato vincolerebbe
illegittimamente la potestà legislativa della Regione nella materia
dei tributi propri regionali. A giudizio della Regione Puglia questa
soluzione sarebbe evidente alla luce dell'art. 6, comma 8, del d.lgs.
n. 68 del 2011, il quale prevede che l'applicazione delle detrazioni
previste ai commi 5 e 6 è esclusivamente a carico del bilancio della
Regione che le dispone senza alcuna forma di compensazione da parte
dello Stato e che in ogni caso deve essere garantita la previsione di
cui al comma 3, ultimo periodo. Quest'ultima dispone che l'aliquota
dell'addizionale IRPEF stabilita dalla Regione deve assicurare un
gettito che, unitamente a quello derivante dagli altri tributi
regionali di cui all'art. 12, comma 2, non sia inferiore a quello
all'ammontare dei trasferimenti regionali ai Comuni, soppressi in
attuazione del medesimo art. 12. Le disposizioni citate conterrebbero
delle clausole di salvaguardia degli equilibri di finanza pubblica e
del sistema tributario complessivo.
Inoltre la Regione Puglia censura l'art. 1, comma 509, della
legge n. 147 del 2013 per violazione degli artt. 119, primo e secondo
comma, e 117, terzo e quarto comma, Cost., a prescindere dalla
qualificazione dell'addizionale IRPEF, in quanto, posticipando per la
terza volta consecutiva il termine iniziale di applicabilità di una
norma attuativa dell'autonomia finanziaria e della relativa potestà
legislativa che la Costituzione assegna alla Regione, introdurrebbe
una disciplina che alla luce della giurisprudenza costituzionale (si
citano le sentenze n. 417 del 2005, n. 381 e n. 36 del 2004) potrebbe
giustificarsi in via eccezionale e per straordinarie esigenze di
coordinamento della finanza pubblica, soltanto ove assuma un
carattere transitorio. Quest'ultimo, nel caso di specie, sarebbe da
escludere stante la ripetuta reiterazione della misura di proroga.
1.3.- Da ultimo la ricorrente lamenta l'illegittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 509, della legge n. 147 del 2013
per violazione del principio di ragionevolezza di cui all'art. 3,
primo comma, Cost., del principio di buon andamento della pubblica
amministrazione di cui all'art. 97 Cost., nonchè del principio di
certezza del diritto e chiarezza normativa, in riferimento alle
attribuzioni costituzionali spettanti alla Regione ai sensi degli
artt. 119, primo e secondo comma, e 117, terzo e quarto comma, Cost.,
in quanto la disciplina ivi contenuta impedirebbe alla Regione, senza
alcuna ragionevole giustificazione, di disporre della quota
addizionale IRPEF ad essa assegnata, al fine di perseguire politiche
di sostegno sociale a favore di soggetti svantaggiati, mentre
consentirebbe l'erogazione positiva di contributi e sussidi a favore
degli stessi beneficiari e per le medesime finalità sociali, con
conseguente necessità di apprestare organizzazione e attività
amministrative. Infine, secondo la ricorrente, l'art. 1, comma 509,
della legge n. 147 del 2013 determinerebbe un effetto di confusione
normativa, poichè indurrebbe a ritenere che la Regione non potrebbe
perseguire determinate politiche di sostegno sociale nei confronti di
categorie di persone ritenute svantaggiate, quando in realtà le
medesime politiche potrebbero essere comunque perseguite tramite
strumenti differenti, ancorchè più onerosi per le strutture
amministrative e per il bilancio regionale. Ne risulterebbe leso il
principio di chiarezza normativa, qualificato dalla Corte
costituzionale in termini di «valore costituzionale» e come tale
utilizzabile come parametro di legittimità costituzionale delle
leggi sottoposte al suo scrutinio (si citano le sentenze n. 308 e n.
103 del 2013, n. 78 del 2012, n. 303 del 2003, n. 94 del 1995, n. 384
del 1994). Anche tale violazione, secondo la ricorrente, per il suo
riferimento immediato alla limitazione dei poteri spettanti alla
Regione in subiecta materia determinerebbe una palese violazione
indiretta delle attribuzioni costituzionali regionali.
2.- Con atto di intervento si è costituito in giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato. Il resistente contesta la
fondatezza delle doglianze avanzate dalla Regione Puglia,
evidenziando - quanto alla natura giuridica dell'addizionale
regionale all'IRPEF - che si tratterebbe di un'imposta istituita
dall'art. 50 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446
(Istituzione dell'imposta regionale sulle attività produttive,
revisione degli scaglioni, delle aliquote e delle detrazioni
dell'Irpef e istituzione di una addizionale regionale a tale imposta,
nonchè riordino della disciplina dei tributi locali), il cui gettito
è devoluto alle Regioni tanto che la legge delega n. 42 del 2009 la
colloca tra i tributi delle stesse. Trattandosi di un tributo
erariale, l'esercizio del potere di proroga del termine non potrebbe
che rientrare nella competenza legislativa esclusiva dello Stato. Le
proroghe troverebbero giustificazione nella necessità, rappresentata
dalle Regioni stesse, di predisporre adeguate politiche tributarie di
entrata e di spesa. Ne conseguirebbe l'infondatezza della censura
relativa agli artt. 117, secondo e terzo comma, Cost.
Inoltre, a giudizio della difesa statale, sarebbe parimenti
infondata la violazione dell'autonomia di entrata e di spesa di cui
all'art. 119, primo e secondo comma, Cost. e degli artt. 3 e 97
Cost., dal momento che il rinvio al 2015 della possibilità per le
Regioni di attivare la leva fiscale attraverso la previsione di
detrazioni per carichi di famiglia e in sostituzione di voucher,
buoni di servizio ed altre misure di sostegno, non impedirebbe
comunque alle medesime di poter perseguire, fino al termine indicato,
le politiche di sostegno sociale a favore dei soggetti svantaggiati
previste nell'ambito della gestione del proprio bilancio.
3.- La Regione Puglia con memoria depositata in data 27 ottobre
2015 ha sostanzialmente ribadito le ragioni già esposte nel ricorso
introduttivo del presente giudizio.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe la Regione Puglia ha
proposto questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma
509, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di
stabilità 2014), in riferimento agli artt. 3, 97, 117, terzo e
quarto comma, 119, primo e secondo comma, della Costituzione, nonchè
ai principi di chiarezza normativa e di certezza del diritto.
Il censurato comma 509, sostituendo nel comma 7 dell'art. 6 del
decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 (Disposizioni in materia di
autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle
province, nonchè di determinazione dei costi e dei fabbisogni
standard nel settore sanitario) la locuzione «a decorrere dal 2014»
con quella «a decorrere dal 2015», sostanzialmente differisce di un
anno, tra l'altro, la possibilità per le Regioni a statuto
ordinario, ai sensi dei commi 5 e 6 dello stesso articolo, di
disporre con propria legge, nell'ambito dell'addizionale regionale
all'imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF), detrazioni
all'addizionale medesima in favore delle famiglie o in luogo
dell'erogazione diretta di misure di sostegno sociale altrimenti
previste dalla legislazione regionale.
Detto differimento fa seguito a quello già introdotto a modifica
dell'art. 6, comma 7, del d.lgs. n. 68 del 2011 dall'art. 1, comma
555, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di
stabilità 2013), che aveva procrastinato l'originaria decorrenza dal
1° gennaio 2013 al 1° gennaio 2014, senza che la Regione avesse
proposto impugnativa.
2.- Secondo la ricorrente la disposizione censurata violerebbe
gli artt. 117, terzo e quarto comma, e 119, primo e secondo comma,
Cost., ledendo la competenza legislativa della Regione in materia
tributaria e la sua autonomia finanziaria.
2.1.- Sotto tali profili la questione non è fondata.
L'addizionale regionale all'IRPEF, istituita dall'art. 50, comma
1, del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 (Istituzione
dell'imposta regionale sulle attività produttive, revisione degli
scaglioni, delle aliquote e delle detrazioni dell'Irpef e istituzione
di una addizionale regionale a tale imposta, nonchè riordino della
disciplina dei tributi locali), è determinata applicando l'aliquota
fissata dalla Regione al reddito complessivo rilevante ai fini IRPEF
al netto degli oneri deducibili riconosciuti ai fini di tale imposta
(comma 2) ed è devoluta alla Regione medesima (comma 3).
Si tratta, all'evidenza, di un'addizionale sulla base imponibile
di un tributo erariale, quale è indubitabilmente l'IRPEF (sentenza
n. 381 del 2004).
In base alla giurisprudenza di questa Corte, la disciplina delle
addizionali regionali, istituite con leggi statali sulle basi
imponibili di tributi erariali, è riservata dall'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost. allo Stato - salvo comunque il limite di non
alterare il rapporto tra complessivi bisogni regionali e mezzi
finanziari per farvi fronte - con l'ulteriore conseguenza che, da un
lato, il legislatore statale può introdurre norme non solo di
principio, ma anche di dettaglio, e che, dall'altro, l'intervento del
legislatore regionale può integrare detta disciplina solo entro i
limiti stabiliti dalla legislazione statale stessa (sentenza n. 121
del 2013).
D'altra parte, in coerenza con tali assunti, l'art. 7, comma 1,
lettera c), della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in
materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della
Costituzione) prevede, con riguardo alle addizionali sulle basi
imponibili dei tributi erariali, che le Regioni, con propria legge,
«possono disporre detrazioni entro i limiti fissati dalla
legislazione statale».
Dunque, con riferimento ai parametri evocati, legittimamente la
norma censurata, adottata in un ambito di competenza esclusiva dello
Stato, limita la potestà legislativa regionale, differendo nel tempo
la possibilità per le Regioni di prevedere le detrazioni in
considerazione.
3.- La Regione Puglia deduce anche il contrasto del citato comma
509 con gli artt. 3 (sotto il profilo della ragionevolezza) e 97
(sotto il profilo del buon andamento) Cost., nonchè con i principi
di chiarezza normativa e di certezza del diritto. Anche con
riferimento a detti parametri le questioni sollevate non sono
fondate.
3.1.- Sotto il profilo della ragionevolezza la scelta del
legislatore non è affatto implausibile.
L'art. 6, commi 5 e 6, del d.lgs. n. 68 del 2011 prevede la
possibilità per la Regione di disporre detrazioni sull'addizionale
all'IRPEF a beneficio della famiglia o in luogo di altre misure di
sostegno sociale.
Il rinvio di tale opzione legislativa, che comunque non integra
una scelta costituzionalmente obbligata, ha il temporaneo effetto di
ripristinare la regola generale contenuta nel principio di unità del
bilancio «specificativo dell'art. 81 Cost. [secondo cui] tutte le
entrate correnti, a prescindere dalla loro origine, concorrono alla
copertura di tutte le spese correnti, con conseguente divieto di
prevedere una specifica correlazione tra singola entrata e singola
uscita» (sentenza n. 192 del 2012). Detta proroga comporta unicamente
la temporanea devoluzione del gettito dell'addizionale IRPEF nella
sua integralità al bilancio regionale. In tal modo non viene affatto
precluso il tipo di sostegno sociale reclamato dalla Regione, la cui
applicazione viene semplicemente rinviata, ma è piuttosto consentito
alla Regione stessa di impiegare, ove lo ritenga, le risorse così
percepite anche per obiettivi diversi da quelli previsti in relazione
alle detrazioni in questione.
3.2.- Per ragioni parzialmente coincidenti non sussiste neppure
la violazione del principio di buon andamento dell'amministrazione di
cui all'art. 97 Cost.
Anzitutto, la proroga si limita a conferire al bilancio regionale
una maggiore flessibilità in relazione alle scelte rimesse alla
discrezionalità della Regione cosicchè la sua temporanea
applicazione potrebbe addirittura favorire il buon andamento
dell'azione amministrativa.
In secondo luogo, anche la possibilità di disporre le detrazioni
in considerazione non esimerebbe la Regione dall'onere di predisporre
- ove non ne sia già dotata in base alla legislazione che prevede
l'erogazione di sussidi, voucher, buoni servizio ed altre misure di
sostegno sociale che le detrazioni dovrebbero sostituire (art. 6,
comma 6, del d.lgs. n. 68 del 2011) - l'organizzazione necessaria
alla prestazione diretta di sostegno economico a beneficio dei
«soggetti IRPEF, il cui livello di reddito e la relativa imposta
netta, calcolata anche su base familiare, non consente la fruizione
delle detrazioni di cui al presente comma» (art. 6, comma 5, secondo
periodo, del d.lgs. n. 68 del 2011).
3.3.- Nessun dubbio, infine, sussiste in ordine alla circostanza
che la norma censurata incide esclusivamente sul regime
dell'addizionale regionale all'IRPEF, cui si riferiscono i commi 3,
4, 5 e 6 dell'art. 6 - differendone nel tempo l'applicazione - senza
nulla disporre in ordine agli ambiti di competenza attribuiti al
legislatore regionale. Di conseguenza, non risultano violati i
principi di chiarezza normativa e di certezza del diritto evocati
dalla ricorrente.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 509, della legge 27 dicembre 2013, n. 147
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge di stabilità 2014), promossa, in riferimento
agli artt. 3, 97, 117, terzo e quarto comma, 119, primo e secondo
comma, della Costituzione, nonchè ai principi di chiarezza normativa
e di certezza del diritto, dalla Regione Puglia con il ricorso
indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 novembre 2014.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 3 dicembre 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI