1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 15-7-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 140 SENTENZA 9 giugno - 9 luglio 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Beni culturali - Modifiche al codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. n. 42 del 2004) - Commercio in aree di valore culturale e nei locali storici tradizionali - Trasformazione di ENIT (Agenzia nazionale italiana per il turismo) in ente pubblico economico. - Decreto-legge 8 agosto 2013, n. 91 (Disposizioni urgenti per la tutela, la valorizzazione e il rilancio dei beni e delle attivita' culturali e del turismo) - convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7 ottobre 2013, n. 112 - artt. 2-bis e 4-bis; decreto-legge 31 maggio 2014, n. 83 (Disposizioni urgenti per la tutela del patrimonio culturale, lo sviluppo della cultura e il rilancio del turismo) - convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 29 luglio 2014, n. 106 - artt. 4 e 16, commi 5 e 6. - (T-150140) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 15-7-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 2-bis e
4-bis del decreto-legge 8 agosto 2013, n. 91 (Disposizioni urgenti
per la tutela, la valorizzazione e il rilancio dei beni e delle
attività culturali e del turismo), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 7 ottobre 2013, n. 112, promossi
dalle Regioni Veneto e Campania con ricorsi entrambi notificati il 9
dicembre 2013, e depositati in cancelleria il 17 e il 18 dicembre
2013, rispettivamente iscritti ai nn. 101 e 102 del registro ricorsi
2013; nonchè degli artt. 4 e 16, commi 5 e 6, del decreto-legge 31
maggio 2014, n. 83 (Disposizioni urgenti per la tutela del patrimonio
culturale, lo sviluppo della cultura e il rilancio del turismo),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 29
luglio 2014, n. 106, promossi dalle Regioni Veneto e Campania, con
ricorsi notificati il 29 settembre 2014 e il 29 settembre-6 ottobre
2014, depositati in cancelleria il 7 ed il 9 ottobre 2014,
rispettivamente iscritti ai nn. 72 e 73 del registro ricorsi 2014.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 9 giugno 2015 il Giudice relatore
Paolo Grossi;
uditi gli avvocati Luigi Manzi, Ezio Zanon e Daniela Palumbo per
la Regione Veneto, Almerina Bove per la Regione Campania e gli
avvocati dello Stato Ettore Figliolia, Maria Gabriella Mangia e
Chiarina Aiello per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 9 dicembre 2013 e depositato il
successivo 17 dicembre (iscritto nel registro ricorsi del 2013 al n.
101), la Regione Veneto, in persona del Presidente pro tempore della
Giunta regionale, ha proposto questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4-bis del decreto-legge 8 agosto 2013, n. 91
(Disposizioni urgenti per la tutela, la valorizzazione e il rilancio
dei beni e delle attività culturali e del turismo), introdotto dalla
legge di conversione 7 ottobre 2013, n. 112. La norma censurata - che
aggiunge il comma 1-bis al comma 1 dell'art. 52 del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n.
137) - prevede che le Direzioni regionali per i beni culturali e
paesaggistici e le Sovrintendenze, sentiti gli enti locali, adottino
apposite determinazioni volte a vietare gli usi da ritenere non
compatibili con le specifiche esigenze di tutela e di valorizzazione
delle aree pubbliche aventi particolare valore archeologico, storico,
artistico e paesaggistico, quali le attività commerciali e
artigianali in forma ambulante o su posteggio, nonchè di qualsiasi
altra attività non compatibile con tali esigenze.
La Regione Veneto osserva, innanzitutto, che la formulazione
dell'art. 52 del d.lgs. n. 42 del 2004, come modificato dal d.l. n.
91 del 2013 nel testo convertito in legge, presenta un doppio comma
1-bis, il primo dei quali introdotto dall'art. 2-bis della medesima
legge di conversione ed il secondo dalla norma censurata. Orbene, per
la ricorrente, l'armonia legislativa dei commi 1 e 1-bis del citato
art. 52 (che attribuisce ai Comuni la competenza di individuare le
aree pubbliche nelle quali imporre il divieto o limitazioni
all'esercizio del commercio, per preminenti ragioni di tutela di beni
o siti di valenza archeologica, storica, artistica e paesaggistica;
nonchè i locali da destinare ad attività di artigianato
tradizionale ed altre attività commerciali tradizionali, con
finalità tutt'altro che impeditive, ma anzi promozionali) risulta
«completamente stravolta» dalla norma censurata, che appunto,
introduce un ulteriore comma 1-bis nell'art. 52 di contenuto
diametralmente opposto a quello immediatamente precedente, assegnando
una funzione di amministrazione attiva alle Direzioni regionali per i
beni culturali e paesaggistici ed alle Sovrintendenze, relegando
contestualmente i Comuni in un ruolo di interlocutore con funzioni
consultive obbligatorie ma non vincolanti.
Ripercorso, analiticamente, l'excursus normativo che ha regolato
la ripartizione delle diverse competenze tra Comuni ed organi statali
in subiecta materia - con specifico riferimento a quanto disposto
dagli artt. 10 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma
della disciplina relativa al settore del commercio, a norma
dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), 53 del
decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490 (Testo unico delle
disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali, a
norma dell'articolo 1 della legge 8 ottobre 1997, n. 352), e 52 del
citato d.lgs. n. 42 del 2004; nonchè dalle direttive emanate dal
Ministero per i beni e le attività culturali, in data 9 novembre
2007 (Esercizio del commercio in aree di valore culturale di cui
all'articolo 52 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42) e 10
ottobre 2012 (Esercizio di attività commerciali e artigianali su
aree pubbliche in forma ambulante o su posteggio, nonchè di
qualsiasi altra attività non compatibile con le esigenze di tutela
del patrimonio culturale), il contenuto della quale ultima è stato
trasfuso nel censurato art. 4-bis - la ricorrente osserva come
proprio l'impugnato intervento legislativo, «disgiunto dal
necessario, conseguente, riordino ordinamentale ed istituzionale»,
abbia «creato un affastellamento normativo, fonte di grave incertezza
giuridica, precludendo, altresì, il ricorso a quei meccanismi di
collaborazione e concertazione posti a presidio della regolazione di
ambiti connotati da un rilevante intreccio di una pluralità di
interessi pubblici».
Da ciò essa desume, in primo luogo, che la disposizione lede il
canone di ragionevolezza, che travalica il mero vizio di tecnica
legislativa, incidendo sul corretto esercizio della potestà
legislativa regionale che, specialmente in contesti di potestà
normativa residuale, quale certamente è quello relativo al
commercio, subisce restrizioni così rilevanti da risultarne
svuotata. In secondo luogo - poichè la disposizione stessa non offre
neppure canoni e parametri omogenei che consentano alle Direzioni
regionali per i beni culturali ed alle Sovrintendenze l'esercizio
uniforme del potere discrezionale di cui si ritrovano ad essere
tributari - la ricorrente ne denuncia il contrasto con l'art. 97
della Costituzione.
Nel merito, la Regione osserva che la finalità espressa della
norma (nel cui incipit è enunciato il proposito di «contrastare
l'esercizio [...] delle attività commerciali e artigianali in forma
ambulante o su posteggio, nonchè di qualsiasi altra attività non
compatibile», allo scopo dichiarato di «assicurare il decoro dei
complessi monumentali e degli altri immobili del demanio culturale
[...] nonchè delle aree a essi contermini») più che ad esigenze di
tutela del patrimonio culturale riservata allo Stato dall'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., sembrerebbe piuttosto riconducibile
alla «valorizzazione dei beni culturali» di cui al successivo comma
terzo (conformemente ai criteri distintivi enucleati da questa Corte
nelle sentenze n. 212 del 2006 e n. 9 del 2004, secondo cui la
valorizzazione è diretta soprattutto alla fruizione del bene
culturale, sicchè anche il miglioramento dello stato di
conservazione attiene a quest'ultima nei luoghi in cui avviene la
fruizione e con riferimento ai modi di questa).
Evidenziato come il fulcro della questione consista non tanto
nell'apposizione di vincoli all'esercizio di determinate attività,
quanto piuttosto nell'individuazione dei soggetti istituzionali a
ciò competenti, la Regione osserva che - quanto ai limiti apponibili
all'esercizio del commercio, al fine appunto di garantire le esigenze
di valorizzazione e migliore fruibilità del patrimonio culturale,
nel rispetto del principio della libertà dell'iniziativa economica
privata di cui all'art. 41 Cost. - la relativa potestà regolamentare
spetta alla amministrazione comunale (ex art. 54 del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante «Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali»), cui si aggiunge una potestà
legislativa regionale residuale (ai sensi dell'art. 117, quarto
comma, Cost.), come riconosciuto con la sentenza n. 247 del 2010, con
riferimento alla legge della Regione Veneto 25 febbraio 2005, n. 7
(Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - collegato
alla legge finanziaria 2004 in materia di miniere, acque minerali e
termali, lavoro, artigianato, commercio e veneti nel mondo).
Viceversa, per effetto della censurata novella statale, la portata
precettiva delle disposizioni regionali, che avessero trovato
puntuale attuazione nelle conseguenti e consequenziali determinazioni
comunali, potrebbe subire un'inammissibile compromissione a seguito
di un atto provvedimentale emanato dal sovrintendente nell'esercizio
di potestà amministrative, connotate da un'estensione tale da
travolgere qualsiasi competenza costituzionalmente garantita, sino a
rasentare l'arbitrio.
La Regione dunque sottolinea che l'odierno ricorso è diretto a
sollecitare una pronuncia della Corte, che chiarisca la reale portata
legislativa della disposizione impugnata, restituendo certezza
giuridica agli operatori economici del settore e ricomponendo in
termini di coerenza quello che attualmente è un insieme frammentario
e non coordinato di una pluralità di competenze soggettivamente ed
oggettivamente simultaneamente interferenti, secondo un «modello di
rovesciamento prospettico che emargina le amministrazioni comunali ad
un ruolo meramente valutativo, e neppure vincolante, con riverberi
decisivi sulla restante e rilevantissima attività di governo del
territorio, sia pianificatoria che organizzativa».
Per questi motivi, la ricorrente deduce la violazione del terzo
comma dell'art. 117 Cost., atteso che, trattandosi di ambito soggetto
a potestà legislativa concorrente, esso avrebbe dovuto essere
contenuto nei margini che gli sono propri, e cioè nei limiti
dell'enucleazione dei principi fondamentali; nonchè la violazione
dell'art. 118 Cost., in assenza di qualsiasi parametro di
valutazione, e di qualsivoglia meccanismo di raccordo istituzionale,
che consenta il legittimo esercizio delle predette attribuzioni
secondo i noti criteri di economicità, efficacia ed efficienza,
senza spreco di risorse, perseguendo quegli obiettivi di
valorizzazione del patrimonio culturale che non possono essere
disgiunti da metodi di ottimizzazione e finalità di sviluppo.
La Regione Veneto - sul rilievo che «la necessità di una
convergenza in questo particolare ambito di legislazione, nel quale i
settori del commercio e del turismo si intrecciano con quello
afferente la valorizzazione dei beni culturali, appare di
indiscutibile pregnanza, attesa la ragionevolezza ed assoluta
condivisibilità di interventi regolatori dell'attività
imprenditoriale per contemperare le esigenze di salvaguardia del
diritto di impresa con quelle afferenti altri valori
costituzionalmente garantiti» - sottolinea come lo stesso art. 5 del
citato d.lgs. n. 42 del 2004 abbia cristallizzato in norma il
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost., che
altre disposizioni del medesimo decreto legislativo (artt. 17, comma
1, 18, comma 2) declinano in una multiforme varietà di modelli di
intesa e coordinamento tra lo Stato e le Regioni stabiliti per
l'esercizio delle rispettive competenze amministrative. Pertanto, la
mancata previsione di forme di leale collaborazione determina la
violazione dell'art. 120 Cost., nonchè - atteso l'intreccio di una
pluralità di competenze, che configura come indefettibile un
adeguato e fruttuoso confronto tra i vari livelli di governo - del
terzo comma dell'art. 118 Cost., ove si impone alla legge statale la
disciplina di forme di intesa e di coordinamento tra Stato e Regioni
proprio nella materia della tutela dei beni culturali.
1.1.- Con ricorso notificato il 9 dicembre 2013 e depositato il
successivo 18 dicembre [iscritto nel registro ricorsi del 2013 al n.
102], la Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore
della Giunta regionale, ha proposto questioni di legittimità
costituzionale, oltre che dell'art. 4-bis del d.l. n. 91 del 2013,
dell'art. 2-bis, anch'esso introdotto dalla legge di conversione n.
112 del 2013. L'art. 2-bis (inserendo il comma 1-bis all'art. 52 del
codice dei beni culturali e sostituendone la rubrica) prevede che i
Comuni, sentito il sovrintendente, individuino i locali nei quali si
svolgono attività di artigianato tradizionale e altre attività
commerciali tradizionali, riconosciute quali espressione
dell'identità culturale collettiva ai sensi delle convenzioni
UNESCO, onde assicurarne apposite forme di promozione e salvaguardia.
Osserva la ricorrente che - poichè la disposizione censurata
appare senz'altro ascrivibile alle materie «artigianato» e
«commercio», oggetto di competenza legislativa residuale della
Regione, cui è attribuita anche l'adozione delle relative misure di
promozione, sviluppo e sostegno - essa si pone in contrasto con
l'art. 117, quarto comma, Cost.
In subordine, ove anche si ravvisasse un ambito di competenza
concorrente in materia di «valorizzazione dei beni culturali», la
Regione deduce la violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., in
quanto la norma non si limita alla individuazione dei principi cui
informare la disciplina della materia, ma detta una disciplina di
dettaglio.
Inoltre, per la ricorrente, la disposizione viola il principio di
leale collaborazione tra Stato e Regioni, in quanto oblitera del
tutto il coinvolgimento delle Regioni nel delineato procedimento
volto alla individuazione delle forme di promozione e salvaguardia da
adottarsi, destinate a riverberarsi in ogni caso sulle attività
ascritte alla competenza regionale (artigianato e commercio).
A sua volta, il già citato art. 4-bis viene censurato per
violazione degli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost., in
quanto non compete allo Stato la disciplina delle attività
artigianali e commerciali nè l'adozione di apposite determinazioni
volte a vietare le attività non compatibili con le specifiche
esigenze di tutela e di valorizzazione delle aree di valore
archeologico, storico, artistico e paesaggistico. D'altronde, secondo
la Regione, la materia della valorizzazione dei beni culturali è
affidata alla competenza concorrente regionale, con la conseguenza
della illegittimità costituzionale della norma anche sotto il
profilo dell'eccedenza del relativo contenuto rispetto ai principi
fondamentali nella materia, e del contrasto con la necessità che
essi lascino spazio per una attuazione regionale.
1.2.- Con due memorie di contenuto pressochè identico, si è
costituito in entrambi i giudizi il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per l'inammissibilità ovvero per la non
fondatezza delle questioni.
La difesa dello Stato rileva che le disposizioni censurate
rientrano nell'ambito della «tutela dei beni culturali», di
competenza esclusiva dello Stato, diretta a preservare siti di
particolare pregio culturale dal degrado inevitabilmente arrecato
dall'esercizio diffuso e talora incontrollato di attività
commerciali e/o ambulanti di varia natura e tipologia. E ciò, sia
per l'art. 2-bis, il cui oggetto specifico sarebbe costituito non
già dall'artigianato o dalle attività di commercio generalmente
intese, ma da quelle particolari forme che - in quanto "tradizionali"
e in quanto svolte "nei locali storici tradizionali" - sono
considerate «espressione di identità culturale collettiva», ai sensi
della Convenzione Unesco per la salvaguardia del patrimonio culturale
e per la protezione e la promozione delle diversità culturali, che
riconduce l'artigianato tradizionale nel «patrimonio culturale
immateriale». Sicchè - pur riconoscendo le incertezze e
sovrapposizioni derivanti dalla scissione operata dall'art. 117 Cost.
- l'Avvocatura ritiene che quella prevista dall'art. 2-bis
costituisca misura volta a garantire che le attività di artigianato
e commercio tradizionali possano svolgersi con modalità e in
condizioni funzionali alla conservazione e protezione (ossia tutela)
della loro intrinseca natura di bene culturale, al fine di soddisfare
l'interesse della collettività alla loro piena fruizione. Sia per
l'art. 4-bis, il quale dispone interventi che mirano a regolamentare
attività che, per le loro connaturali forme di esplicazione,
appaiono suscettibili di alterare l'integrità di aree pubbliche
aventi particolare valore archeologico, storico, artistico e
paesaggistico.
Laddove, poi - ove pure si ritenesse, come osservato dalle stesse
ricorrenti, che la materia sia ascrivibile alla valorizzazione dei
beni culturali (cioè alla loro fruizione) ai sensi del terzo comma
dell'art. 117 Cost. - la difesa dello Stato ritiene che
l'attribuzione alle Direzioni regionali del potere di individuare
specifiche modalità di utilizzazione, che non risultino compatibili
con le esigenze di tutela, rientri nella determinazione dei principi
fondamentali riservata allo Stato.
1.3.- In una memoria depositata nell'imminenza dell'udienza
(relativamente al ricorso della Regione Veneto), la difesa dello
Stato ribadisce le conclusioni ed approfondisce le argomentazioni
già svolte negli atti di costituzione.
2.- Con ricorso notificato il 29 settembre 2014 e depositato il
successivo 7 ottobre (iscritto nel registro ricorsi del 2014 al n.
72), la Regione Veneto, in persona del Presidente pro tempore della
Giunta regionale, ha impugnato l'art. 4, comma 1, del decreto-legge
31 maggio 2014, n. 83 (Disposizioni urgenti per la tutela del
patrimonio culturale, lo sviluppo della cultura e il rilancio del
turismo), come convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 29 luglio 2014, n. 106, che ha integrato il rinumerato
comma 1-ter dell'art. 52 del d.lgs. n. 42 del 2004, tra l'altro,
attribuendo ai competenti uffici territoriali del Ministero, d'intesa
con i Comuni, una potestà revocatoria delle autorizzazioni e delle
concessioni di suolo pubblico ai fini dell'esercizio di attività
commerciali e artigianali.
Confermate le ragioni di illegittimità costituzionale fatte
valere nel precedente ricorso, al quale viene chiesta la riunione del
presente, la ricorrente deduce, innanzitutto, la violazione degli
artt. 117, terzo e quarto comma, e 120 Cost., in quanto la norma
consente di procedere a detta revoca anche in deroga non solo alla
disciplina dettata dalle Regioni in materia di commercio (attribuita
alla loro competenza residuale), a norma dell'art. 28 del d.lgs. n.
114 del 1998, ma anche ai criteri stabiliti dall'art. 70, comma 5,
del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della
direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno). La
qual cosa - in un ambito materiale che, seppur connotato da
sovrapposizione di varie materie (quali la tutela e la valorizzazione
dei beni culturali, il commercio ed il turismo), tuttavia, in
considerazione del contenuto sostanziale delle attività interessate
dalle potestà provvedimentali de quibus, ricade in modo
preponderante nella materia concorrente della valorizzazione dei beni
culturali - avrebbe dovuto determinare il legislatore statale a
dettare esclusivamente una normativa di principio (contenente criteri
ed obiettivi), lasciando alle Regioni l'individuazione degli
strumenti concreti da utilizzare per raggiungere detti obiettivi.
Cosa che viceversa non è avvenuta, avendo il legislatore statale
previsto una puntuale disciplina incidente non solo nella materia
concorrente della valorizzazione dei beni culturali, ma anche nelle
materie residuali del commercio e del turismo. E, comunque, anche
qualora si ritenesse l'impossibilità, stanti il concorso e la
sovrapposizione di competenze, di ascrivere la disciplina impugnata
in un ambito materiale prevalente, la ricorrente denuncia la
violazione del principio di leale collaborazione in mancanza di
previsione di alcuna forma di coordinamento, neppure sotto forma di
intesa in sede di conferenze intergovernative.
La Regione Veneto denuncia, altresì, la violazione dell'art. 118
Cost., in quanto la norma attribuisce una potestà amministrativa
revocatoria in mancanza di una disciplina legislativa logicamente
pertinente e idonea alla regolazione di dette funzioni, tanto più in
quanto (come detto) viene prevista la possibilità di agire in deroga
alla disciplina regionale in materia di commercio e di relativa
concessione dei posteggi per il suo esercizio su aree pubbliche. Da
ciò, la ricorrente evince anche la violazione degli artt. 3 e 97
Cost., giacchè quello in questione si configura come un non
altrimenti regolamentato potere del tutto sui generis, che non
involge una mera riconsiderazione dell'interesse pubblico, ma che
consente all'autorità designata (al generico fine di tutela e
valorizzazione dei beni culturali) di elidere indiscriminatamente gli
effetti di un precedente provvedimento amministrativo, anche
alterando il quadro normativo di riferimento, con lesione del
principio di uguaglianza e del principio di legalità sostanziale
dell'azione amministrativa e di buon andamento della pubblica
amministrazione.
Infine, la ricorrente denuncia la violazione dell'art. 117, primo
comma, Cost., in assenza di alcun criterio regolamentare che
perimetri detto potere entro limiti che garantiscano il rispetto
fondamentale del canone di non discriminazione e di libertà di
concorrenza imposti dalla direttiva 12 dicembre 2006, 2006/123/CE
(relativa ai servizi nel mercato interno), specificamente attuata dal
citato art. 70 del d.lgs. n. 59 del 2010.
2.1.- Con ricorso notificato il 29 settembre 2014 e depositato il
successivo 9 ottobre (iscritto nel registro ricorsi del 2014 al n.
73), la Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore della
Giunta regionale, ha impugnato gli artt. 4 e 16, commi 5 e 6, del
citato d.l. n. 83 del 2014, come convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 106 del 2014, deducendo, innanzitutto (quanto all'art. 4) la
non satisfattività di tale intervento normativo e, pertanto,
riproponendo le censure mosse nel precedente ricorso.
In particolare, poi, la ricorrente denuncia la nuova normativa
per violazione dell'art. 117, quarto comma, Cost., giacchè essa
presuppone la perdurante applicabilità dell'art. 28 del d.lgs. n.
114 del 1998, in contrasto con il principio espresso da questa Corte
(con la sentenza n. 247 del 2010), sulla base dell'art. 1, comma 2,
della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizione per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3), secondo cui tale applicabilità viene meno
quando le Regioni (come nella specie per la Campania, con legge
regionale 9 gennaio 2014, n. 1, recante «Nuova disciplina in materia
di distribuzione commerciale») abbiano emanato una propria
legislazione in materia di commercio. E denuncia, inoltre, il
contrasto con l'art. 117, secondo, terzo e quarto comma, Cost., in
quanto - ricondotta la normativa impugnata nell'ambito della materia
concorrente «valorizzazione dei beni culturali» - essa (con
disposizioni di dettaglio) sottrae alle Regioni, per determinate zone
del loro territorio (e nelle aree contermini), la disciplina del
commercio su aree pubbliche, per il generico fine di rafforzare le
misure di tutela del decoro dei complessi monumentali e degli altri
immobili del demanio culturale interessati da flussi turistici
particolarmente rilevanti.
In via subordinata, ove si ritenesse la parziale riconducibilità
della normativa de qua alla «tutela dei beni culturali», la Regione
ritiene la violazione degli artt. 5, 118, terzo comma, e 120 Cost.,
in mancanza di previsione di forme di intesa e coordinamento, al fine
di assicurare le peculiarità locali delle Regioni, non potendo la
legge dello Stato disciplinare unilateralmente, senza ricorso al
procedimento partecipativo, le materie oggetto delle intese stipulate
ex art. 8, comma 6, della legge n. 131 del 2003. Inoltre, la
ricorrente deduce il contrasto delle norme impugnate con gli artt.
117, primo, secondo e quarto comma, e 120, secondo comma, Cost., là
dove queste sottraggono alle Regioni, per determinate zone del
territorio, la disciplina del commercio al dettaglio su aree
pubbliche, anche in relazione al comma 5 dell'art. 70 del d.lgs. n.
59 del 2010, senza che lo Stato abbia previsto intese tra le
autorità competenti, con lesione del principio di leale
collaborazione, che ridonda necessariamente in violazione dei vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario.
Nello stesso ricorso, la Regione Campania impugna, infine, l'art.
16, commi 5 e 6, dello stesso d.l. n. 83 del 2014, come convertito
dalla legge n. 106 del 2014, che dispone la trasformazione dell'ENIT
in ente pubblico economico, senza prevedere (al comma 5), ai fini
dell'approvazione del nuovo statuto, alcuna intesa con le Regioni e
le Province autonome, le quali, in ragione del rinvio alla fonte
statutaria dell'ente anche per la disciplina dell'Osservatorio
nazionale del turismo (comma 6), sono private anche di qualsiasi
competenza al riguardo (pur vantando competenza residuale in materia
di turismo), con violazione degli artt. 117, terzo e quarto comma, e
118 Cost., e del principio di leale collaborazione di cui all'art. 5
Cost.
2.2.- Con due memorie, si è costituito in entrambi i giudizi il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, concludendo per
l'inammissibilità ovvero per la non fondatezza delle questioni.
Sulla base di analoghe considerazioni, la difesa dello Stato -
ritenuta la inconferenza delle censure riferite agli artt. 3 e 97
Cost. - ribadisce come oggetto diretto ed immediato del censurato
art. 4 del d.l. n. 83 del 2014 è la tutela del patrimonio culturale,
materia di sicura iscrizione alla potestà legislativa statale, le
cui ricadute indirette sulla disciplina del commercio o del turismo
(così come quella di dettaglio in materia di valorizzazione del
patrimonio culturale) costituiscono meri riflessi inevitabili della
relativa disciplina di tutela, che non realizzano indebito esercizio
di potestà normativa da parte dello Stato in una materia regionale,
bensì effetto naturale della priorità della suddetta tutela.
Sicchè, ben si comprende, alla stregua della gerarchia dei valori e
interessi disciplinati dall'ordinamento, perchè i sopravvenuti
provvedimenti revocatori svolgano effetti prevalenti sui titoli
amministrativi, pur legittimi, acquisiti e vantati dai singoli, e
siano pertanto idonei a travolgerli. Nè per la difesa dello Stato
risulta violato il principio di leale collaborazione, in quanto la
norma impugnata espressamente prevede che i competenti uffici
territoriali del Ministero e i Comuni avviano, d'intesa, i
procedimenti di riesame delle autorizzazioni e delle concessioni di
suolo pubblico che risultino non più compatibili con le menzionate
esigenze di tutela.
Quanto all'art. 16, censurato dalla sola Regione Campania,
l'Avvocatura generale dello Stato deduce che - considerata la natura
di ente pubblico economico dell'ENIT - la disciplina legislativa è
riconducibile alle materie dell'«ordinamento ed organizzazione
amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali» e
dell'«ordinamento civile», riservate alla competenza esclusiva dello
Stato ex art. 117, secondo comma, lettere g) ed l), Cost. Laddove,
poi, la competenza legislativa residuale delle Regioni in materia di
turismo non esclude interventi legislativi dello Stato volti a
disciplinare l'esercizio unitario di determinate funzioni
amministrative nella stessa materia.
Ad ogni modo, la difesa dello Stato rileva che la partecipazione
delle Regioni alle attività dell'ente è assicurata dalla
possibilità di stipulare convenzioni con esso (comma 3), dalla
nomina a componente del consiglio di amministrazione di un membro
designato dalla Conferenza Stato-Regioni (che deve essere sentita
anche in ordine all'espletamento di varie attività di gestione
dell'ente ed al raggiungimento di obiettivi economico-finanziari, ai
sensi del comma 7) e dalla istituzione di un consiglio federale
rappresentativo delle agenzie regionali per il turismo, o (in
mancanza di esse) degli uffici amministrativi competenti per il
turismo in ambito regionale.
2.3.- In una memoria di udienza, la Regione Veneto ribadisce le
argomentazioni svolte a sostegno dei due proposti ricorsi, e insiste
nella richiesta di declaratoria di illegittimità costituzionale
delle norme con gli stessi impugnate.
2.4.- In due memorie di udienza, la difesa dello Stato conclude,
da un lato, per la dichiarazione di cessazione della materia del
contendere relativamente al ricorso n. 101 del 2013; e, dall'altro
lato, per l'inammissibilità o la non fondatezza del ricorso n. 72
del 2014, riportandosi alle argomentazioni già svolte.

Considerato in diritto

1.- I due ricorsi proposti dalla Regione Veneto e dalla Regione
Campania, iscritti rispettivamente ai nn. 101 e 102 del registro
ricorsi del 2013, riguardano un primo intervento normativo operato
dal legislatore statale - con l'adozione dei censurati artt. 2-bis e
4-bis del decreto-legge 8 agosto 2013, n. 91 (Disposizioni urgenti
per la tutela, la valorizzazione e il rilancio dei beni e delle
attività culturali e del turismo), introdotti dalla legge di
conversione 7 ottobre 2013, n. 112 - sul testo dell'art. 52 del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali
e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002,
n. 137), che, sotto la rubrica "Esercizio del commercio in aree di
valore culturale" disponeva quanto segue: «Con le deliberazioni
previste dalla normativa in materia di riforma della disciplina
relativa al settore del commercio, i comuni, sentito il
soprintendente, individuano le aree pubbliche aventi valore
archeologico, storico, artistico e paesaggistico nelle quali vietare
o sottoporre a condizioni particolari l'esercizio del commercio».
L'art. 2-bis prevede che «All'articolo 52 del codice dei beni
culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio
2004, n. 42, sono apportate le seguenti modificazioni: a) dopo il
comma 1 è aggiunto il seguente: "1-bis. Fermo restando quanto
previsto dall'articolo 7-bis, i comuni, sentito il soprintendente,
individuano altresì i locali, a chiunque appartenenti, nei quali si
svolgono attività di artigianato tradizionale e altre attività
commerciali tradizionali, riconosciute quali espressione
dell'identità culturale collettiva ai sensi delle convenzioni UNESCO
di cui al medesimo articolo 7-bis, al fine di assicurarne apposite
forme di promozione e salvaguardia, nel rispetto della libertà di
iniziativa economica di cui all'articolo 41 della Costituzione"; b)
la rubrica è sostituita dalla seguente: "Esercizio del commercio in
aree di valore culturale e nei locali storici tradizionali"».
A sua volta, l'art. 4-bis del menzionato decreto-legge dispone
che «All'articolo 52 del codice dei beni culturali e del paesaggio,
di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, dopo il comma 1
è aggiunto il seguente: "1-bis [sic]. Al fine di contrastare
l'esercizio, nelle aree pubbliche aventi particolare valore
archeologico, storico, artistico e paesaggistico, di attività
commerciali e artigianali in forma ambulante o su posteggio, nonchè
di qualsiasi altra attività non compatibile con le esigenze di
tutela del patrimonio culturale, con particolare riferimento alla
necessità di assicurare il decoro dei complessi monumentali e degli
altri immobili del demanio culturale interessati da flussi turistici
particolarmente rilevanti, nonchè delle aree a essi contermini, le
Direzioni regionali per i beni culturali e paesaggistici e le
soprintendenze, sentiti gli enti locali, adottano apposite
determinazioni volte a vietare gli usi da ritenere non compatibili
con le specifiche esigenze di tutela e di valorizzazione, comprese le
forme di uso pubblico non soggette a concessione di uso individuale,
quali le attività ambulanti senza posteggio, nonchè, ove se ne
riscontri la necessità, l'uso individuale delle aree pubbliche di
pregio a seguito del rilascio di concessioni di posteggio o di
occupazione di suolo pubblico."».
A seguito, dunque, delle addizioni apportate, il testo dell'art.
52 del codice dei beni culturali (sotto la nuova rubrica "Esercizio
del commercio in aree di valore culturale e nei locali storici
tradizionali", così sostituita dall'art. 2-bis, lettera b, del d.l.
n. 91 del 2013, introdotto dalla legge di conversione n. 112 del
2013) era il seguente: «1. Con le deliberazioni previste dalla
normativa in materia di riforma della disciplina relativa al settore
del commercio, i comuni, sentito il soprintendente, individuano le
aree pubbliche aventi valore archeologico, storico, artistico e
paesaggistico nelle quali vietare o sottoporre a condizioni
particolari l'esercizio del commercio». «1-bis. Fermo restando quanto
previsto dall'articolo 7-bis, i comuni, sentito il soprintendente,
individuano altresì i locali, a chiunque appartenenti, nei quali si
svolgono attività di artigianato tradizionale e altre attività
commerciali tradizionali, riconosciute quali espressione
dell'identità culturale collettiva ai sensi delle convenzioni UNESCO
di cui al medesimo articolo 7-bis, al fine di assicurarne apposite
forme di promozione e salvaguardia, nel rispetto della libertà di
iniziativa economica di cui all'articolo 41 della Costituzione»
(comma aggiunto dall'art. 2-bis, lettera a, del d.l. n. 91 del 2013,
introdotto dalla legge di conversione n. 112 del 2013). «1-bis. [sic]
Al fine di contrastare l'esercizio, nelle aree pubbliche aventi
particolare valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico,
di attività commerciali e artigianali in forma ambulante o su
posteggio, nonchè di qualsiasi altra attività non compatibile con
le esigenze di tutela del patrimonio culturale, con particolare
riferimento alla necessità di assicurare il decoro dei complessi
monumentali e degli altri immobili del demanio culturale interessati
da flussi turistici particolarmente rilevanti, nonchè delle aree a
essi contermini, le Direzioni regionali per i beni culturali e
paesaggistici e le soprintendenze, sentiti gli enti locali, adottano
apposite determinazioni volte a vietare gli usi da ritenere non
compatibili con le specifiche esigenze di tutela e di valorizzazione,
comprese le forme di uso pubblico non soggette a concessione di uso
individuale, quali le attività ambulanti senza posteggio, nonchè,
ove se ne riscontri la necessità, l'uso individuale delle aree
pubbliche di pregio a seguito del rilascio di concessioni di
posteggio o di occupazione di suolo pubblico» (comma aggiunto
dall'art. 4-bis del d.l. n. 91 del 2013, introdotto dalla legge di
conversione n. 112 del 2013).
1.1.- La sola Regione Campania impugna l'art. 2-bis del d.l. n.
91 del 2013, introdotto dalla legge di conversione n. 112 del 2013,
deducendone il contrasto: a) con l'art. 117, quarto comma, Cost., in
quanto ascrivibile alle materie «artigianato» e «commercio», oggetto
di competenza legislativa residuale della Regione, cui compete anche
l'adozione delle relative misure di promozione, sviluppo e sostegno;
b) con l'art. 117, terzo comma, Cost., poichè - ove si ravvisasse la
competenza concorrente in materia di «valorizzazione dei beni
culturali» - essa non si limita ad individuare i principi cui
informare la disciplina della materia, ma ne detta una di dettaglio;
c) con il principio di leale collaborazione, in quanto oblitera il
coinvolgimento delle Regioni nel delineato procedimento volto alla
individuazione delle forme di promozione e salvaguardia da adottarsi,
destinate a riverberarsi in ogni caso sulle attività ascritte alla
competenza regionale (artigianato e commercio).
Entrambe le Regioni Veneto e Campania censurano (sulla base di
argomentazioni sotto diversi profili coincidenti) l'art. 4-bis del
medesimo d.l. n. 91 del 2013, come introdotto dalla citata legge di
conversione, assumendone rispettivamente il contrasto: a) con l'art.
3 Cost., giacchè - rilevato che la nuova formulazione dell'art. 52
del d.lgs. n. 42 del 2004, da essa modificato, presenta un doppio
comma 1-bis - travalica il mero vizio di tecnica legislativa,
incidendo sul corretto esercizio della potestà legislativa regionale
che, specialmente in contesti di potestà normativa residuale, quale
certamente è quello relativo al commercio, subisce restrizioni così
rilevanti da risultarne svuotata (Regione Veneto); b) con l'art. 97
Cost., poichè non offre neppure canoni e parametri omogenei che
consentano alle Direzioni regionali per i beni culturali ed alle
Sovrintendenze l'esercizio uniforme del potere discrezionale di cui
si ritrovano ad essere tributari (Regione Veneto); c) con gli artt.
117, quarto comma, e 118 Cost., non competendo allo Stato la
disciplina delle attività artigianali e commerciali, nè l'adozione
di apposite determinazioni volte a vietare le attività non
compatibili con le specifiche esigenze di tutela e di valorizzazione
delle aree di valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico
(Regione Campania); d) con l'art. 117, terzo comma, Cost., incidendo
in un ambito soggetto a potestà legislativa concorrente, in materia
di «valorizzazione dei beni culturali», che avrebbe dovuto essere
contenuto nei limiti dell'enucleazione dei principi fondamentali
(Regioni Veneto e Campania); e) con l'art. 118 Cost., non contenendo
alcun parametro di valutazione, e di qualsivoglia meccanismo di
raccordo istituzionale, che consenta il legittimo esercizio delle
predette attribuzioni secondo i noti criteri di economicità,
efficacia ed efficienza, senza spreco di risorse, perseguendo quegli
obiettivi di valorizzazione del patrimonio culturale che non possono
essere disgiunti da metodi di ottimizzazione e finalità di sviluppo
(Regione Veneto); f) con l'art. 120 Cost., non contemplando la
previsione di forme di leale collaborazione, nonostante la necessità
di una convergenza in questo particolare ambito di legislazione, nel
quale i settori del commercio e del turismo si intrecciano con quello
afferente la valorizzazione dei beni culturali (Regione Veneto); g)
con l'art. 118, terzo comma, Cost. (secondo cui la legge statale
disciplina forme di intesa e di coordinamento tra Stato e Regioni
nella materia della tutela dei beni culturali) atteso l'intreccio di
una pluralità di competenze, che configura come indefettibile un
adeguato e fruttuoso confronto tra i vari livelli di governo (Regione
Veneto).
2.- I due successivi ricorsi, iscritti rispettivamente ai nn. 72
e 73 del registro ricorsi del 2014, riguardano il secondo intervento
normativo sul testo dell'art. 52 del d.lgs. n. 42 del 2004 (già
modificato dagli artt. 2-bis e 4-bis del d.l. n. 91 del 2013,
introdotti dalla legge di conversione n. 112 del 2013), attuato dal
legislatore statale con l'art. 4, comma 1, del decreto-legge 31
maggio 2014, n. 83 (Disposizioni urgenti per la tutela del patrimonio
culturale, lo sviluppo della cultura e il rilancio del turismo), come
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 29
luglio 2014, n. 106.
Il censurato art. 4, comma 1, dispone che «Il comma 1-bis
dell'articolo 52 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, di
cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 , aggiunto
dall'articolo 4-bis del decreto-legge 8 agosto 2013, n. 91,
convertito, con modificazioni, dalla legge di conversione 7 ottobre
2013, n. 112, è rinominato a partire dalla data di entrata in vigore
del presente decreto "1-ter". Al fine di rafforzare le misure di
tutela del decoro dei complessi monumentali e degli altri immobili
del demanio culturale interessati da flussi turistici particolarmente
rilevanti e anche in relazione al comma 5 dell'articolo 70 del
decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59, di attuazione della
direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12
dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno, al comma 1-ter
dell'articolo 52 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, di
cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, come rinominato
dal presente articolo, al primo periodo, le parole: "di contrastare
l'esercizio, nelle aree pubbliche aventi particolare valore
archeologico, storico, artistico e paesaggistico, di attività
commerciali e artigianali in forma ambulante o su posteggio, nonchè
di qualsiasi altra attività non compatibile con le esigenze di
tutela del patrimonio culturale, con particolare riferimento alla
necessita'" sono soppresse e le parole: "le Direzioni regionali per i
beni culturali e paesaggistici e le soprintendenze, sentiti gli enti
locali" sono sostituite dalle seguenti: "i competenti uffici
territoriali del Ministero, d'intesa con i Comuni", ed è aggiunto,
in fine, il seguente periodo: "In particolare, i competenti uffici
territoriali del Ministero e i Comuni avviano, d'intesa, procedimenti
di riesame, ai sensi dell'articolo 21-quinquies della legge 7 agosto
1990, n. 241, delle autorizzazioni e delle concessioni di suolo
pubblico, anche a rotazione, che risultino non più compatibili con
le esigenze di cui al presente comma, anche in deroga a eventuali
disposizioni regionali adottate in base all'articolo 28, commi 12, 13
e 14, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, e successive
modificazioni, nonchè in deroga ai criteri per il rilascio e il
rinnovo della concessione dei posteggi per l'esercizio del commercio
su aree pubbliche e alle disposizioni transitorie stabilite
nell'intesa in sede di Conferenza unificata, ai sensi dell'articolo
8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, prevista dall'articolo
70, comma 5, del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 recante
attuazione della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato
interno. In caso di revoca del titolo, ove non risulti possibile il
trasferimento dell'attività commerciale in una collocazione
alternativa potenzialmente equivalente, al titolare è corrisposto da
parte dell'amministrazione procedente l'indennizzo di cui
all'articolo 21-quinquies, comma 1, terzo periodo, della legge 7
agosto 1990, n. 241, nel limite massimo della media dei ricavi annui
dichiarati negli ultimi cinque anni di attività, aumentabile del 50
per cento in caso di comprovati investimenti effettuati nello stesso
periodo per adeguarsi alle nuove prescrizioni in materia emanate
dagli enti locali"».
A seguito di tali modifiche, il testo attuale dell'art. 52 del
codice dei beni culturali (sotto la rubrica "Esercizio del commercio
in aree di valore culturale e nei locali storici tradizionali")
dispone quanto segue: «1. Con le deliberazioni previste dalla
normativa in materia di riforma della disciplina relativa al settore
del commercio, i comuni, sentito il soprintendente, individuano le
aree pubbliche aventi valore archeologico, storico, artistico e
paesaggistico nelle quali vietare o sottoporre a condizioni
particolari l'esercizio del commercio. 1-bis. Fermo restando quanto
previsto dall'articolo 7-bis, i comuni, sentito il soprintendente,
individuano altresì i locali, a chiunque appartenenti, nei quali si
svolgono attività di artigianato tradizionale e altre attività
commerciali tradizionali, riconosciute quali espressione
dell'identità culturale collettiva ai sensi delle convenzioni UNESCO
di cui al medesimo articolo 7-bis, al fine di assicurarne apposite
forme di promozione e salvaguardia, nel rispetto della libertà di
iniziativa economica di cui all'articolo 41 della Costituzione.
1-ter. Al fine di assicurare il decoro dei complessi monumentali e
degli altri immobili del demanio culturale interessati da flussi
turistici particolarmente rilevanti, nonchè delle aree a essi
contermini, i competenti uffici territoriali del Ministero, d'intesa
con i Comuni, adottano apposite determinazioni volte a vietare gli
usi da ritenere non compatibili con le specifiche esigenze di tutela
e di valorizzazione, comprese le forme di uso pubblico non soggette a
concessione di uso individuale, quali le attività ambulanti senza
posteggio, nonchè, ove se ne riscontri la necessità, l'uso
individuale delle aree pubbliche di pregio a seguito del rilascio di
concessioni di posteggio o di occupazione di suolo pubblico. In
particolare, i competenti uffici territoriali del Ministero e i
Comuni avviano, d'intesa, procedimenti di riesame, ai sensi dell'
articolo 21-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, delle
autorizzazioni e delle concessioni di suolo pubblico, anche a
rotazione, che risultino non più compatibili con le esigenze di cui
al presente comma, anche in deroga a eventuali disposizioni regionali
adottate in base all'articolo 28, commi 12, 13 e 14, del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 114, e successive modificazioni,
nonchè in deroga ai criteri per il rilascio e il rinnovo della
concessione dei posteggi per l'esercizio del commercio su aree
pubbliche e alle disposizioni transitorie stabilite nell'intesa in
sede di Conferenza unificata, ai sensi dell'articolo 8, comma 6,
della legge 5 giugno 2003, n. 131, prevista dall'articolo 70, comma
5, del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 recante attuazione
della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio
del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno. In caso
di revoca del titolo, ove non risulti possibile il trasferimento
dell'attività commerciale in una collocazione alternativa
potenzialmente equivalente, al titolare è corrisposto da parte
dell'amministrazione procedente l'indennizzo di cui all'articolo
21-quinquies, comma 1, terzo periodo, della legge 7 agosto 1990, n.
241, nel limite massimo della media dei ricavi annui dichiarati negli
ultimi cinque anni di attività, aumentabile del 50 per cento in caso
di comprovati investimenti effettuati nello stesso periodo per
adeguarsi alle nuove prescrizioni in materia emanate dagli enti
locali».
2.1.- Sul presupposto della mancata portata satisfattiva delle
disposizioni sopravvenute rispetto alle ragioni della impugnazione
della normativa introdotta dagli artt. 2-bis e 4-bis del d.l. n. 91
del 2013 (oggetto dei precedenti ricorsi e nei confronti delle quali
vengono ribadite le censure di incostituzionalita') e richiesta la
riunione dei nuovi giudizi ai precedenti, le ricorrenti propongono
(in sintesi) le seguenti questioni (anche in questo caso con
motivazioni parzialmente coincidenti).
Per la Regione Veneto, l'art. 4, comma 1, del d.l. n. 83 del
2014, come convertito, con modificazioni, dalla legge n. 106 del
2014, si pone in contrasto: a) con gli artt.117, terzo e quarto
comma, Cost., in quanto tale norma si colloca in un ambito materiale
che, seppur connotato da sovrapposizione di varie materie (quali la
tutela e la valorizzazione dei beni culturali, il commercio ed il
turismo), tuttavia ricade in modo preponderante nella materia
concorrente della valorizzazione dei beni culturali, che consente al
legislatore statale di dettare esclusivamente una normativa di
principio; mentre il legislatore statale ha previsto una puntuale
disciplina incidente, non solo nella materia concorrente della
valorizzazione dei beni culturali, ma anche nelle materie residuali
del commercio e del turismo; b) con l'art. 120 Cost., poichè, anche
a ritenere l'impossibilità, stante il concorso e la sovrapposizione
di competenze, di ascrivere la disciplina impugnata in un ambito
materiale prevalente, sarebbe violato il principio di leale
collaborazione in mancanza di previsione di alcuna forma di
coordinamento, neppure sotto forma di intesa in sede di conferenze
intergovernative; c) con l'art. 118 Cost., in quanto la norma
attribuisce una potestà amministrativa revocatoria in mancanza di
una disciplina legislativa logicamente pertinente e idonea alla
regolazione di dette funzioni, tanto più in quanto viene prevista la
possibilità di agire in deroga alla disciplina regionale in materia
di commercio e di relativa concessione dei posteggi per il suo
esercizio su aree pubbliche; d) con gli artt. 3 e 97 Cost., giacchè
quello in questione si configura come un non regolamentato potere del
tutto sui generis, che non involge una mera riconsiderazione
dell'interesse pubblico, ma che consente all'autorità designata (al
generico fine di tutela e valorizzazione dei beni culturali) di
elidere indiscriminatamente gli effetti di un precedente
provvedimento amministrativo, anche alterando il quadro normativo di
riferimento; e) con l'art. 117, primo comma, Cost., in assenza di
alcun criterio regolamentare che perimetri detto potere derogatorio
entro limiti che garantiscano il rispetto fondamentale del canone di
non discriminazione e di libertà di concorrenza imposti dalla
direttiva 2006/123/CE, specificamente attuata dalla disciplina di cui
all'art. 70 del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione
della direttiva 2006/123/CE, relativa ai servizi nel mercato
interno).
A sua volta, la Regione Campania deduce che il censurato art. 4,
comma 1, si pone in contrasto: a) con l'art. 117, quarto comma,
Cost., giacchè essa presuppone la perdurante applicabilità
dell'art. 28 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma
della disciplina relativa al settore del commercio, a norma
dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), in
contrasto con il principio espresso dalla Corte (con la sentenza n.
247 del 2010), sulla base dell'art. 1, comma 2, della legge 5 giugno
2003, n. 131 (Disposizione per l'adeguamento dell'ordinamento della
Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), secondo
cui tale applicabilità viene meno quando le Regioni (come nella
specie per la Campania, con la legge regionale 9 gennaio 2014, n. 1,
recante «Nuova disciplina in materia di distribuzione commerciale»)
abbiano emanato una propria legislazione in materia di commercio; b)
con l'art. 117, secondo, terzo e quarto comma, Cost. in quanto -
nell'ambito della materia concorrente «valorizzazione dei beni
culturali» - essa (con disposizioni di dettaglio) sottrae alle
Regioni, per determinate zone del loro territorio (e nelle aree
contermini), la disciplina del commercio su aree pubbliche, per il
generico fine di rafforzare le misure di tutela del decoro dei
complessi monumentali e degli altri immobili del demanio culturale
interessati da flussi turistici particolarmente rilevanti; c) con gli
artt. 5, 118, terzo comma, e 120 Cost., in quanto non prevede forme
di intesa e coordinamento, al fine di assicurare le peculiarità
locali delle Regioni, non potendo la legge dello Stato disciplinare
unilateralmente, senza ricorso al procedimento partecipativo, le
materie oggetto delle intese stipulate ex art. 8, comma 6, della
legge n. 131 del 2003; d) con gli artt. 117, primo, secondo e quarto
comma, e 120, secondo comma, Cost., là dove la norma sottrae alle
Regioni, per determinate zone del territorio, la disciplina del
commercio al dettaglio su aree pubbliche, anche in relazione al comma
5 dell'art. 70 del d.lgs. n. 59 del 2010 (di attuazione della
direttiva 2006/123/CE), senza che lo Stato abbia previsto intese tra
le autorità competenti, con lesione del principio di leale
collaborazione, che ridonda necessariamente in violazione dei vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario.
2.2.- La sola Regione Campania impugna, infine, anche l'art. 16,
commi 5 e 6, del d.l. n. 83 del 2014, come modificato, in sede di
conversione, dalla legge n. 106 del 2014, che - nell'ambito della
trasformazione dell'ENIT in ente pubblico economico - regolamenta i
tempi e le modalità di approvazione del nuovo statuto dell'ente e di
nomina del presidente (comma 5); rinvia allo statuto per la
definizione dei compiti dell'ente, l'istituzione di un consiglio
federale rappresentativo delle agenzie regionali per il turismo o (in
assenza) degli uffici amministrativi competenti per il turismo in
ambito regionale, la composizione del consiglio di amministrazione e
la disciplina delle funzioni e delle competenze degli organismi sopra
indicati e della loro durata, nonchè dell'Osservatorio nazionale del
turismo (comma 6).
Detti commi sono impugnati in quanto non prevedono, per
l'approvazione del nuovo statuto, alcuna intesa con le Regioni e le
Province autonome, le quali, dato il rinvio alla fonte statutaria
dell'ente anche per la disciplina dell'Osservatorio nazionale del
turismo, sono private di qualsiasi competenza al riguardo (pur
vantando competenza residuale in materia di turismo), così violando
gli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost., ed al principio di
leale collaborazione di cui all'art. 5 Cost.
3.- I ricorsi vertono, in gran parte, sulle medesime disposizioni
e pongono questioni analoghe, sicchè ne appare opportuna la riunione
(come anche richiesto dalle Regioni) ai fini di una decisione
congiunta.
4.- Preliminarmente, va rilevato che entrambe le ricorrenti,
nonostante la sopravvenuta modifica della normativa originariamente
impugnata, hanno ritenuto il nuovo intervento legislativo, di cui
all'art. 4, comma 1, del d.l. n. 83 del 2014, non solo non
satisfattivo delle ragioni azionate, ma anzi peggiorativo delle
stesse, a causa della ulteriore previsione, in capo ai competenti
uffici ministeriali ed ai Comuni (d'intesa fra loro), di un potere di
riesame e di revoca delle autorizzazioni e delle concessioni di suolo
pubblico ai fini dell'esercizio di attività commerciali e
artigianali. Sicchè le Regioni medesime nei ricorsi n. 72 e n. 73
del 2014, oltre a formulare le nuove censure sullo ius superveniens,
hanno esplicitamente mantenuto e ribadito tutte quelle proposte nei
ricorsi n. 101 e n. 102 del 2013.
Tali considerazioni non consentono di accogliere la richiesta di
declaratoria di cessazione della materia del contendere (proposta
dalla difesa dello Stato nella memoria di udienza, con riferimento
peraltro al solo ricorso n. 101 del 2013 della Regione Veneto).
Mancano, infatti, i due requisiti richiesti da questa Corte per
pervenire a siffatta pronuncia: ciò, sia per la portata, come detto,
non satisfattiva della novella rispetto al contenuto delle originarie
censure mosse dalle ricorrenti, sia per il rilevante arco di tempo
trascorso tra i due successivi interventi normativi (circa dieci
mesi), a fronte del quale non risultano elementi da cui dedurre la
non intervenuta applicazione medio tempore delle norme allora
censurate (ex plurimis, sentenze n. 17, n. 8 e n. 2 del 2015).
5.- Sempre in via preliminare, va dichiarata l'inammissibilità
della questione proposta dalla Regione Veneto, la quale (con il
ricorso n. 101 del 2013) impugna l'art. 4-bis del d.l. n. 91 del 2013
(nella parte in cui erroneamente introduce un secondo comma 1-bis
nell'art. 52 del d.lgs. n. 42 del 2004), in primo luogo, per
violazione del canone di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.,
poichè l'errore travalicherebbe il mero vizio di tecnica
legislativa, incidendo sul corretto esercizio della potestà
legislativa regionale che, specialmente in contesti di potestà
normativa residuale in materia di «commercio», subirebbe restrizioni
così rilevanti da risultarne svuotata; e, in secondo luogo, per
contrasto con l'art. 97 Cost., poichè la disposizione non offrirebbe
neppure canoni e parametri omogenei che consentano alle Direzioni
regionali per i beni culturali ed alle Sovrintendenze l'esercizio
uniforme del potere discrezionale di cui si ritrovano ad essere
tributari.
La giurisprudenza di questa Corte è costante nell'affermare che,
nei giudizi in via principale, le Regioni sono legittimate a
censurare le leggi dello Stato esclusivamente in riferimento a
parametri relativi al riparto delle rispettive competenze
legislative; potendo esse evocare altri parametri soltanto qualora la
violazione di questi comporti una compromissione delle attribuzioni
regionali costituzionalmente garantite, tale cioè da provocare la
ridondanza delle asserite violazioni sul relativo riparto, e la
ricorrente abbia indicato le specifiche competenze ritenute lese e le
ragioni della lamentata lesione (ex plurimis: sentenze n. 79, n. 44 e
n. 36 del 2014).
Nel caso di specie, la Regione lamenta la cattiva redazione della
norma, deducendo (del tutto assertivamente) come dal refuso
redazionale potesse derivare una incidenza negativa sul concreto
esercizio della potestà legislativa regionale. A fronte di una così
formulata doglianza, è evidente, viceversa, che la lesione di tali
competenze non potrebbe derivare di per sè dalla mera numerazione,
seppure errata, data al comma (poi correttamente rinominato comma
1-ter dall'art. 4, comma 1, del d.l. n. 83 del 2014), ma solo dalla
portata normativa di questo. La questione, pertanto, risulta carente
di una adeguata motivazione in ordine ai profili di una possibile
ridondanza della lamentata violazione del corretto ordine numerico
dei commi sul riparto di competenze, oltre che incompiuta quanto alla
indicazione delle attribuzioni considerate lese e delle ragioni
dell'asserita lesione.
5.1.- Altrettanto priva di motivazione in tal senso appare la
diversa questione, proposta nel ricorso n. 72 del 2014 sempre dalla
Regione Veneto, riguardante l'art. 4, comma 1, del d.l. n. 83 del
2014, censurato - là dove attribuisce ai competenti uffici
territoriali del Ministero, d'intesa con i Comuni, una potestà
revocatoria delle autorizzazioni e delle concessioni di suolo
pubblico ai fini dell'esercizio di attività commerciali e
artigianali - per violazione degli artt. 3 e 97 Cost., giacchè
quello in questione si configurerebbe come un non regolamentato
potere del tutto sui generis, che non involgerebbe una mera
riconsiderazione dell'interesse pubblico, consentendo all'autorità
designata di elidere indiscriminatamente gli effetti di un precedente
provvedimento amministrativo, alterando il quadro normativo di
riferimento.
Anche in questo caso, la censura viene riferita dalla ricorrente
agli artt. 3 e 97 Cost., senza alcuna argomentazione a sostegno della
ridondanza dello specifico vizio paventato sul riparto di competenze
legislative tra Stato e Regioni; peraltro, la lamentata violazione
degli evocati parametri sembrerebbe piuttosto riguardare, non già
l'assetto delle attribuzioni regionali, bensì la latitudine e la
portata della attribuita potestà amministrativa revocatoria, nonchè
la sua indiscriminata incidenza sulle pregresse situazioni soggettive
dei destinatari dei provvedimenti.
6.- Nel merito, con riguardo alle censure rispettivamente mosse
dalle due Regioni ricorrenti ai due interventi con cui, in
successione, il legislatore statale ha ampliato e rimodulato la
portata precettiva dell'art. 52 del codice dei beni culturali,
occorre, in primo luogo, individuare l'ambito materiale nel quale
ascrivere la complessa disciplina in esame. Ciò nel rispetto del
consolidato orientamento di questa Corte, secondo cui
l'identificazione della materia nella quale si colloca la
disposizione censurata richiede di fare riferimento all'oggetto e
alla disciplina stabiliti dalla medesima, tenendo conto della sua
ratio, e tralasciando gli aspetti marginali e gli effetti riflessi,
così da identificare correttamente e compiutamente anche l'interesse
tutelato (ex plurimis, sentenze n. 167 e n. 119 del 2014).
Orbene, dal contenuto del modificato art. 52 del codice dei beni
culturali, emerge con chiarezza il fine (esplicitato dal legislatore
statale ed attuato mediante specifica regolamentazione
dell'«esercizio del commercio in aree di valore culturale e nei
locali storici tradizionali») di assicurare la tutela, la
salvaguardia ed il decoro, da un lato, dei «locali, a chiunque
appartenenti, nei quali si svolgono attività di artigianato
tradizionale e altre attività commerciali tradizionali, riconosciute
quali espressione dell'identità culturale collettiva ai sensi delle
convenzioni UNESCO di cui al medesimo articolo 7-bis» (art. 52, comma
1-bis); e, dall'altro lato, «dei complessi monumentali e degli altri
immobili del demanio culturale interessati da flussi turistici
particolarmente rilevanti, nonchè delle aree a essi contermini»,
attraverso «apposite determinazioni», che i competenti uffici
territoriali del Ministero, d'intesa con i Comuni, adottano «volte a
vietare gli usi da ritenere non compatibili con le specifiche
esigenze di tutela e di valorizzazione» (art. 52, comma 1-ter).
Risulta, pertanto, evidente come alle specifiche esigenze di
"tutela" si accompagnino contestualmente anche quelle di
"valorizzazione" dei beni culturali de quibus, comprensive della
attività di "promozione" del patrimonio culturale, ai sensi
dell'art. 6 del d.lgs. n. 42 del 2004.
6.1.- Ciò premesso, va (sotto altro profilo) riaffermato come la
tutela dei beni culturali, inclusa nel secondo comma dell'art. 117
Cost., sotto la lettera s), tra quelle di competenza legislativa
esclusiva dello Stato, sia materia dotata di un proprio ambito, ma
nel contempo contenente l'indicazione di una finalità da perseguire
in ogni campo in cui possano venire in rilievo beni culturali. Essa
costituisce quindi una materia-attività (sentenza n. 26 del 2004),
in cui assume pregnante rilievo il profilo teleologico della
disciplina (sentenza n. 232 del 2005).
D'altro canto, è però significativo come lo stesso art. 1 del
codice dei beni culturali, nel dettare i principi della relativa
disciplina, sancisca (al comma 2) che «la tutela e la valorizzazione
del patrimonio culturale concorrono a preservare la memoria della
comunità nazionale e del suo territorio e a promuovere lo sviluppo
della cultura». Ciò implica, per un verso, il riferimento a un
"patrimonio" intrinsecamente comune, non suscettibile di arbitrarie o
improponibili frantumazioni ma, nello stesso tempo, naturalmente
esposto alla molteplicità e al mutamento e, perciò stesso,
affidato, senza specificazioni, alle cure della "Repubblica"; per
altro verso, una sorta di ideale contiguità, nei limiti consentiti,
fra le distinte funzioni di "tutela" e di "valorizzazione" di questo
"patrimonio" medesimo, ciascuna identificata nel proprio ambito
competenziale fissato dall'art. 117, secondo comma, lettera s), e
terzo comma, Cost. (sentenza n. 194 del 2013).
All'interno di questo sistema, appare indubbio che "tutela" e
"valorizzazione" esprimano - per esplicito dettato costituzionale e
per disposizione del codice dei beni culturali (artt. 3 e 6, secondo
anche quanto riconosciuto sin dalle sentenze n. 26 e n. 9 del 2004) -
aree di intervento diversificate. E che, rispetto ad esse, è
necessario che restino inequivocabilmente attribuiti allo Stato, ai
fini della tutela, la disciplina e l'esercizio unitario delle
funzioni destinate alla individuazione dei beni costituenti il
patrimonio culturale nonchè alla loro protezione e conservazione;
mentre alle Regioni, ai fini della valorizzazione, spettino la
disciplina e l'esercizio delle funzioni dirette alla migliore
conoscenza, utilizzazione e fruizione di quel patrimonio (sentenza n.
194 del 2013). Tuttavia, nonostante tale diversificazione,
l'ontologica e teleologica contiguità delle suddette aree determina,
nella naturale dinamica della produzione legislativa, la possibilità
(come nella specie) che alla predisposizione di strumenti concreti di
tutela del patrimonio culturale si accompagnino contestualmente,
quali naturali appendici, anche interventi diretti alla
valorizzazione dello stesso; ciò comportando una situazione di
concreto concorso della competenza esclusiva dello Stato con quella
concorrente dello Stato e delle Regioni.
6.2.- Inoltre, nella specie, il legislatore statale - sempre per
i menzionati fini di tutela e valorizzazione - ha fatto ricorso anche
ad ulteriori previsioni riguardanti le concrete modalità di
individuazione dei locali di artigianato e commercio tradizionali da
parte dei Comuni, sentito il sovrintendente, ovvero l'adozione da
parte dei competenti uffici territoriali del Ministero, d'intesa con
i Comuni, di apposite determinazioni volte a vietare gli usi da
ritenere non compatibili con le specifiche esigenze di tutela e di
valorizzazione, comprese le forme di uso pubblico non soggette a
concessione di uso individuale, quali le attività ambulanti senza
posteggio, nonchè il rilascio di concessioni di occupazione di suolo
pubblico; previsioni tutte che incidono direttamente sulla
regolamentazione di attività riconducibili alle materie del
«commercio» ed «artigianato», appartenenti alla competenza residuale
delle Regioni (sentenze n. 49 del 2014, n. 251 del 2013 e n. 203 del
2012). Rispetto alle quali (con specifico riguardo alla attività del
commercio in forma itinerante) questa Corte ha sottolineato come vada
ricompresa anche la possibilità per il legislatore regionale di
disciplinarne nel concreto lo svolgimento, nonchè quella di vietarne
l'esercizio in ragione della particolare situazione di talune aree
metropolitane, di modo che l'esercizio del commercio stesso avvenga
entro i limiti qualificati invalicabili della tutela dei beni
ambientali e culturali, allo scopo di garantire, indirettamente,
attraverso norme che ne salvaguardino la ordinata fruizione, la
valorizzazione dei maggiori centri storici delle città d'arte a
forte vocazione turistica (sentenza n. 247 del 2010).
Contrariamente, dunque, a quanto affermato dalla difesa dello
Stato, le indiscutibili ricadute della normativa censurata sulle
predette materie di competenza residuale non costituiscono meri
riflessi della predisposta disciplina di tutela del bene culturale.
Le previsioni de quibus posseggono, infatti, un contenuto strumentale
per il conseguimento degli specifici fini di tutela e di
valorizzazione, predisponendo (nel dettaglio) i mezzi per il
conseguimento degli stessi, attraverso limitazioni aventi ricadute
dirette su attività e su rapporti, anche concessorii, altrimenti
oggetto della competenza residuale delle Regioni.
6.3.- Nella specie, va dunque ravvisata una situazione di
"concorrenza di competenze", comprovata dalla constatazione che le
norme censurate si prestano ad incidere contestualmente su una
pluralità di materie, ponendosi all'incrocio di diverse competenze
(«tutela dei beni culturali», «valorizzazione dei beni culturali»,
«commercio», «artigianato») attribuite dalla Costituzione
rispettivamente, o alla potestà legislativa esclusiva dello Stato,
ovvero a quella concorrente dello Stato e delle Regioni, ovvero
infine a quella residuale delle Regioni, senza che (in termini
"qualitativi" o "quantitativi") sia individuabile un ambito materiale
che possa considerarsi prevalente sugli altri (sentenze n. 237 del
2009 e n. 219 del 2005).
Orbene, in tale contesto, l'impossibilità di comporre il
concorso di competenze statali e regionali mediante l'applicazione
del principio di prevalenza, in assenza di criteri contemplati in
Costituzione e avendo riguardo alla natura unitaria delle esigenze di
tutela e valorizzazione del patrimonio culturale, giustifica
l'applicazione del principio di leale collaborazione, che deve, in
ogni caso, permeare di sè i rapporti tra lo Stato e il sistema delle
autonomie (ex plurimis, sentenze n. 44 del 2014, n. 273 del 2013 e n.
50 del 2008).
Ciò tanto più in quanto, nel modificare il quadro
costituzionale delle competenze di Stato e Regioni per la parte che
qui interessa, è significativo che il legislatore costituzionale del
2001 ha tenuto conto delle caratteristiche diffuse del patrimonio
storico-artistico italiano, disponendo espressamente, al novellato
terzo comma dell'art. 118 Cost., che la legge statale disciplini
forme di intesa e coordinamento tra Stato e Regioni proprio nella
materia della tutela dei beni culturali (sentenza n. 232 del 2005).
Norma, quest'ultima, di cui questa Corte ha, peraltro, auspicato
un'applicazione che, attribuendo allo Stato la salvaguardia delle
esigenze primarie della tutela che costituisce il fondamento di tutta
la normativa sui beni culturali, non trascuri le peculiarità locali
delle Regioni (sentenza n. 9 del 2004).
6.4.- Ne consegue, pertanto, che gli artt. 2-bis e 4-bis del d.l.
n. 91 del 2013, introdotti dalla legge di conversione n. 112 del
2013, e l'art. 4, comma 1, del d.l. n. 83 del 2014, come convertito
dalla legge n. 106 del 2014 (che rispettivamente aggiungono e
successivamente modificano i commi 1-bis e 1-ter dell'art. 52 del
d.lgs. n. 42 del 2004), devono essere dichiarati costituzionalmente
illegittimi nella parte in cui non prevedono l'intesa a garanzia
della leale collaborazione fra Stato e Regioni.
6.5.- Restano assorbiti gli ulteriori motivi di censura.
7.- La Regione Campania censura, infine, l'art. 16, commi 5 e 6,
del d.l. n. 83 del 2014.
Gli impugnati commi sanciscono, rispettivamente, che «Entro
centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente
decreto si provvede all'approvazione del nuovo statuto dell'ENIT. Lo
statuto, adottato in sede di prima applicazione dal Commissario di
cui al comma 4, è approvato con decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri, su proposta del Ministro dei beni e delle attività
culturali e del turismo. Il presidente dell'ENIT è nominato con
decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del
Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dei beni e delle
attività culturali e del turismo» (comma 5). E che «Lo statuto
dell'ENIT definisce i compiti dell'ente nell'ambito delle finalità
di cui al comma 2 e prevede, tra l'altro, senza alcun nuovo o
maggiore onere per la finanza pubblica, l'istituzione di un consiglio
federale rappresentativo delle agenzie regionali per il turismo e, in
assenza di queste ultime, degli uffici amministrativi competenti per
il turismo in ambito regionale, con funzioni progettuali e consultive
nei confronti degli organi direttivi di cui al comma 3. I componenti
del predetto consiglio non hanno diritto ad alcun compenso,
emolumento, indennità o rimborso di spese. Lo statuto stabilisce,
altresì, che il consiglio di amministrazione sia composto, oltre che
dal presidente dell'ENIT, da due membri nominati dal Ministro dei
beni e delle attività culturali e del turismo, di cui uno su
designazione della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, e l'altro
sentite le organizzazioni di categoria maggiormente rappresentative,
nel rispetto della disciplina in materia di inconferibilità e
incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni di
cui al decreto legislativo 8 aprile 2013, n. 39. Lo statuto provvede
alla disciplina delle funzioni e delle competenze degli organismi
sopra indicati e della loro durata, nonchè dell'Osservatorio
nazionale del turismo. L'ENIT può avvalersi del patrocinio
dell'Avvocatura dello Stato, ai sensi dell'articolo 43 del testo
unico approvato con regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611, e
successive modificazioni».
La Regione ricorrente deduce che detti commi si pongono in
contrasto con gli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost., e con
il principio di leale collaborazione di cui all'art. 5 Cost., poichè
non prevedono, per l'approvazione del nuovo statuto, alcuna intesa
con le Regioni e le Province autonome, le quali, dato il rinvio alla
fonte statutaria dell'ente anche per la disciplina dell'Osservatorio
nazionale del turismo, sono private di qualsiasi competenza al
riguardo, pur vantando competenza residuale in materia di turismo.
7.1.- La questione non è fondata.
Il comma 1 del medesimo art. 16 dispone che «Al fine di
assicurare risparmi della spesa pubblica, di migliorare la promozione
dell'immagine unitaria dell'offerta turistica nazionale e favorirne
la commercializzazione, anche in occasione della Presidenza italiana
del semestre europeo e di EXPO 2015, l'ENIT - Agenzia nazionale del
turismo è trasformata in ente pubblico economico, sottoposto alla
vigilanza del Ministro dei beni e delle attività culturali e del
turismo».
La normativa in esame interviene nuovamente sull'assetto
dell'Ente nazionale per il turismo (ENIT), cui era già stata
attribuita personalità giuridica di diritto pubblico ed autonomia
statutaria e regolamentare, dall'art. 1 della legge 11 ottobre 1990,
n. 292 (Ordinamento dell'Ente nazionale italiano per il turismo) e
che, successivamente, era stato trasformato in Agenzia nazionale del
turismo dall'art. 12, comma 2, del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35
(Disposizioni urgenti nell'ambito del Piano d'azione per lo sviluppo
economico, sociale e territoriale), convertito, con modificazioni,
dalla legge 14 maggio 2005, n. 80, che, al comma 3, dotava l'Agenzia
di personalità giuridica di diritto pubblico, e di autonomia
statutaria, regolamentare, organizzativa, patrimoniale, contabile e
di gestione.
7.2.- Orbene, rispetto alla denunciata violazione della
competenza residuale delle Regioni in materia di «turismo», va
innanzitutto ribadito che l'intervento del legislatore statale appare
giustificato in virtù del rilievo del turismo nell'ambito
dell'economia italiana e dell'estrema varietà dell'offerta turistica
italiana, la cui valorizzazione presuppone un'attività promozionale
unitaria, perchè essa scaturisce solamente dalla combinazione delle
offerte turistiche delle varie Regioni (sentenze n. 88 del 2007 e n.
214 del 2006).
Inoltre, la preminenza della portata prettamente ordinamentale e
organizzativa della modifica della personalità e struttura dell'Ente
(espressamente finalizzata, oltre che a «migliorare la promozione
dell'immagine unitaria dell'offerta turistica nazionale e favorirne
la commercializzazione, anche in occasione della Presidenza italiana
del semestre europeo e di EXPO 2015», anche ad «assicurare risparmi
della spesa pubblica») porta a ritenere che alla natura pubblica di
esso se ne accompagni il carattere nazionale (sentenza n. 153 del
2011).
Pertanto, rispetto alla non contestata esigenza promozionale
unitaria del turismo, interventi di riassetto ed organizzativi del
tipo di quello prefigurato - incidendo profondamente in un settore
dominato da soggetti che realizzano finalità dello Stato - devono
essere ascritti alla materia «ordinamento e organizzazione
amministrativa [...] degli enti pubblici nazionali», di competenza
esclusiva statale ex art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.
7.3.- Ne consegue, pertanto, l'infondatezza di tutte le censure
mosse dalla ricorrente.
Ciò non senza, peraltro, sottolineare che la normativa in esame
prevede espressamente forme di partecipazione, quali le convenzioni
che l'Ente potrà stipulare con le Regioni, le Province autonome di
Trento e Bolzano, gli enti locali e altri enti pubblici (art. 16,
comma 3); l'istituzione di un consiglio federale rappresentativo
delle agenzie regionali per il turismo e, in assenza di queste
ultime, degli uffici amministrativi competenti per il turismo in
ambito regionale (art. 16, comma 6); la previsione che uno dei due
membri del consiglio di amministrazione sia nominato su designazione
della Conferenza permanente Stato-Regioni (art. 16, comma 6); la
definizione, sentita la Conferenza medesima, degli obiettivi,
finanziamenti, strategie e modalità di verifica dei risultati di
gestione (art. 16, comma 7).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4-bis del decreto-legge 8 agosto 2013, n. 91
(Disposizioni urgenti per la tutela, la valorizzazione e il rilancio
dei beni e delle attività culturali), introdotto dall'art. 1, comma
1, della legge di conversione 7 ottobre 2013, n. 112, proposta - in
riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione - dalla Regione
Veneto, con il ricorso notificato il 9 dicembre 2013 e depositato il
successivo 17 dicembre (iscritto nel registro ricorsi del 2013 al n.
101);
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 1, del decreto-legge 31 maggio
2014, n. 83 (Disposizioni urgenti per la tutela del patrimonio
culturale, lo sviluppo della cultura e il rilancio del turismo),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 29
luglio 2014, n. 106, proposta - in riferimento agli artt. 3 e 97
Cost. - dalla Regione Veneto, con il ricorso notificato il 29
settembre 2014 e depositato il successivo 7 ottobre (iscritto nel
registro ricorsi del 2014 al n. 72);
3) dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 2-bis e
4-bis del citato decreto-legge n. 91 del 2013, introdotti dalla legge
di conversione n. 112 del 2013, nella parte in cui non prevedono
l'intesa fra Stato e Regioni;
4) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1,
del citato decreto-legge n. 83 del 2014, come convertito dalla legge
n. 106 del 2014, nella parte in cui non prevede alcuno strumento
idoneo a garantire una leale collaborazione fra Stato e Regioni;
5) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 16, commi 5 e 6, del citato decreto-legge n.
83 del 2014, come convertito dalla legge n. 106 del 2014, proposta -
in riferimento agli artt. 5, 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost. -
dalla Regione Campania, con il ricorso notificato il 29 settembre
2014 e depositato il successivo 9 ottobre (iscritto nel registro
ricorsi del 2014 al n. 73).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 giugno 2015.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Paolo GROSSI, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 9 luglio 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI