1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 31-3-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 218 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 dicembre 2003
Ordinanza emessa il 15 dicembre 2003 dal giudice di pace di Pescina nel procedimento civile vertente tra Grossi Alfredo e comune di Luco dei Marsi Circolazione stradale - Infrazioni al codice della strada - Ricorso al giudice di pace avverso il verbale di accertamento - Condizioni di ammissibilita' - Onere per il ricorrente di versare presso la cancelleria una somma pari alla meta' del massimo edittale della sanzione inflitta dall'organo accertatore - Violazione del diritto alla tutela giurisdizionale - Lesione della parita' delle parti in giudizio - Limitazione della garanzia di tutela giurisdizionale contro gli atti della P.A. - Irragionevolezza della scelta operata dal legislatore - Ingiustificata differenziazione rispetto agli altri ricorsi (ed in particolare a quello contro l'ordinanza-ingiunzione prefettizia) - Sproporzione nel quantum della somma da versare - Mancata previsione, per i non abbienti, della possibilita' di non depositare la cauzione - Richiamo alle sentenze nn. 18/1982, 2/1961 e 268/1984 della Corte costituzionale. - Codice della strada (d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285), art. 204-bis, comma 3, introdotto dall'art. 1-septies della legge 1° agosto 2003, n. 214 [recte: dall'art. 4, comma 1-septies, del d.l. 27 giugno 2003, n. 151, convertito, con modifiche, nella legge 1° agosto 2003, n. 214]. - Costituzione, artt. 3, 24, 111, commi primo e secondo, e 113. (004C0383) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 31-3-2004)

IL GIUDICE DI PACE

Visti gli atti del procedimento iscritto al n. 97/A03 del ruolo
generale affari contenziosi dell'anno 2003 di questo ufficio.
Premesso che, con ricorso depositato in cancelleria di questo
ufficio in data 29 novembre 2003, il sig. Grossi Alfredo proponeva
ricorso, chiedendone la dichiarazione di nullità, contro il verbale
n. 192/2003, della Polizia municipale del comune di Luco dei Marsi
(Aq), datato 13 agosto 2003, perchè «il giorno 26 luglio 2003 alle
ore 19,10 in via Treviso X viale D. Abruzzi di questo comune, il
conducente del veicolo Rover Range, targato VI793510 ha violato
l'art. 158, commna G/2, c.d.s. perche': sostava con il veicolo in
corrispondenza di scivoli, raccordi, rampe. Non è stato possibile
contestare immediatamente la violazione (art. 384, regolamento
c.d.s.) per assenza del trasgressore e prioprietario del veicolo»;
che nel predetto ricorso il sig. Grossi Alfredo dichiara che
«non è, nè lo è mai stato, proprietario del veicolo Land Rover
targato VI793610, avendone avuto il semplice possesso dal 31 maggio
2000, cioè dalla data della scrittura privata di cui all'allegato 1
fino alla data dal 28 giugno 2000 di cui all'allegato 4»;
che preliminarmente questo organo giudicante deve rilevare
che il ricorso in oggetto è stato depositato in cancelleria privo
della prova dell'avvenuto versamento della «somma pari alla metà del
massimo edittale della sanzione inflitta dall'organo accertatore»
prescritto dal terzo comma dell'art. 204-bis del d.lgs. n. 285 del
1992 (introdotto dalla legge n. 214 del 2003);
che, ai sensi del predetto comma 204-bis cit., il ricorrente
deve versare tale cauzione «a pena di inammissibilità del ricorso»;
Considerato che questo organo giudicante dubita della
legittimità costituzionale, per violazione degli artt. 3, 24, 111 e
113 della Costituzione, dell'art. 204-bis, terza comma, del d.lgs.
n. 285 del 1992 (introdotta dalla legge n. 214 del l° agosto 2003
«Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 27 giugno
2003, n. 151, recante modifiche ed integrazioni al codice della
strada»), secondo cui «all'atto del deposito del ricorso, il
ricorrente deve versare presso la cancelleria del giudice di pace, a
pena di inammissibilità del ricorso, una somma pari alla metà del
massimo edittale della sanzione inflitta dall'organo accertatore»:
che, ai sensi dell'art. 23 della legge n. 87 del 1953, la
questione di legittimità costituzionale può essere sollevata, di
ufficio, dalla autorità giurisdizionale «qualora il giudizio non
possa essere definito indipendentemente dalla risoluzione della
questione di legittimità costituzionale»;
che, in merito alla rilevanza della questione, questo organo
giudicante si trova dover applicare la norma della cui
costituzionalità si dubita;
che, in merito alle disposizioni costituzionali ritenute
violate, si evidenzia quanto segue:
a) la giurisprudenza costituzionale è costante nel
ritenere che «il diritto alla tutela giurisdizionale va ascritto tra
i principi supremi del nostro ordinamento costituzionale, in cui è
intimamente connesso con lo stesso principio di democrazia
l'assicurare a tutti e sempre, per qualsiasi controversia, un giudice
e un giudizio» (v. già, Corte cost. sent. n. 18 del 1982);
b) nella sent. n. 67 del 1960 (nel dichiarare
incostituzionale l'art. 98 c.p.c.) la Corte ha espressamente
affermato che l'imposizione di una cauzione «contrasta, oltre che con
lart. 3, anche con l'art. 24 Cost., in quanto essa può determinare
conseguenze di eccezionale gravità rispetto all'esercizio dei
diritti che l'art. 24 Cost. proclama inviolabili, ove si consideri
che è esclusa ogni possibilità di reclamo e che, se la cauzione non
è prestata al termine stabilito, il processo si estingue». In tale
direzione si pone anche la sentenza della Corte n. 21 del 1961 che ha
dichiarato l'incostituzionalità del c.d. solve et repete. E se è
vero che altre norme, che dispongono obblighi di cauzione in
determinate fasi processuali, sono state ritenute dalla Corte non in
contrasto con la Costituzione, va ricordata la motivazione della
sent. n. 268 del 1984 (con cui la Corte ha ritenuto non in contrasto
con la Costituzione l'assoggettamento degli atti giudiziari
all'imposta di bollo in quanto «non si può dedurre che la
Costituzione imponga, in via generale una garanzia di gratuità della
protezione giudiziaria») nella quale la Corte ha affermato che
«nessuna analogia è riscontrabile tra l'assoggettamento all'imposta
di bollo e l'antica regola del solve et repete, in quanto mentre il
primo decreto-legge 27 giugno 2003, n. 151, recante modifiche ed
integrazioni al codice della strada»), secondo cui «all'atto del
deposito del ricorso, il ricorrente deve versare presso la
cancelleria del giudice di pace, a pena di inammissibilità del
ricorso, una somma pari alla metà del massimo edittale della
sanzione inflitta dall'organo accertatore»;
che, ai sensi dell'art. 23 della legge n. 87 del 1953, la
questione di legittimità costituzionale può essere sollevata, di
ufficio, dalla autorità giurisdizionale «qualora il giudizio non
possa essere definito indipendentemente dalla risoluzione della
questione di legittimità costituzionale»;
che, in merito alla rilevanza della questione, questo organo
giudicante si trova dover applicare la norma della cui
costituzionalità si dubita;
che, in merito alle disposizioni costituzionali ritenute
violate, si evidenzia quanto segue:
a) la giurisprudenza costituzionale è costante nel
ritenere che «il diritto alla tutela giurisdizionale va ascritto tra
i principi supremi del nostro ordinamento costituzionale, in cui è
intimamente connesso con lo stesso principio di democrazia
l'assicurare a tutti e sempre, per qualsiasi controversia, un giudice
e un giudizio» (v. già, Corte cost. sent. n. 18 del 1982);
b) nella sent. n. 67 del 1960 (nel dichiarare
incostituzionale l'art. 98 c.p.c.) la Corte ha espressamente
affermato che l'imposizione di una cauzione «contrasta, oltre che con
l'art. 3, anche con l'art. 24 Cost., in quanto essa può determinare
conseguenze di eccezionale gravità rispetto all'esercizio dei
diritti che l'art. 24 Cost. proclama inviolabili, ove si consideri
che è esclusa ogni possibilità di reclamo e che, se la cauzione non
è prestata al termine stabilito, il processo si estingue». In tale
direzione si pone anche la sentenza della Corte n. 21 del 1961 che ha
dichiarato l'incostituzionalità del c.d. solve et repete. E se è
vero che altre norme, che dispongono obblighi di cauzione in
determinate fasi processuali, sono state ritenute dalla Corte non in
contrasto con la Costituzione, va ricordata la motivazione della
sent. n. 268 del 1984 (con cui la Corte ha ritenuto non in contrasto
con la Costituzione l'assoggetamento degli atti giudiziari
all'imposta di bollo in quanto non si può dedurre che la
Costituzione imponga, in via generale, una garanzia di gratuità
della protezione giudiziaria») nella quale la Corte ha affermato che
«nessuna analogia è riscontrabile tra l'assoggettamento all'imposta
di bollo e l'antica regola del solve et repete, in quanto mentre il
primo costituisce un onere patrimoniale di carattere generale - che
non ha alcun rapporto con l'oggetto della controversia - impoto alla
generalità dei soggetti quando questi vogliano agire in sede
giurisdizionale, la seconda rappresentava invece un onere particolare
imposto a chi agisse in giudizio contro il fisco per negare una
propria obbligazione tributaria e - con il prescrivere il previo
adempimento di detta obbligazione - era strettamente connessa con
l'oggetto della lite, invertendo così il principio giuridico
generale per cui qualsiasi prestazione pretesa dalla controparte, in
tanto è dovuta, nel caso di contestazione, in quanto ne sia stata
accertata l'esistenza in sede giurisdizionale».
Nel caso della norma posta dall'art. 204-bis, terzo comma,
ricorre esattamente un'ipotesi di obbligo imposto al ricorrente
(previsto a pena di inammissibilita) di versare una cauzione proprio
in relazione ad una pretesa (il verbale di accertamento) contestata
dal destinatario (il ricorrente) e sulla cui contestazione è
chiamato a pronunciarsi l'organo giurisdizionale;
c) da questo specifico punto di vista emerge anche la
violazione dell'art. 111, primo e secondo comma, Cost. (come
modificato a seguito della legge cost. n. 2 del 1999) in quanto
l'art. 204-bis, quinto comma, nel prevedere che la depositata
cauzione (nella misura relativa alla sanzione inflitta e alle spese
processuali) è destinata all'amministrazione di appartenenza
dell'organo accertatore, viola la parità delle parti in giudizio
imponendo ad una soltanto l'obbligo di «versare» in anticipo quanto
sarà eventualmente destinata a «corrispondere» in caso di
soccombenza mentre nulla è chiesto all'altra parte;
d) contrasto dell'art. 204-bis, terzo comma, con l'art. 113
Cost. (secondo cui «contro gli atti della P.A. è sempre ammessa la
tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi»), in
quanto limita l'ambito di operatività di tale principio
costituzionale; nè vale a giustificare tale limitazione la
previsione della possibilità di impugnazione della eventuale
successiva ordinanza-ingiunzione prefettizia, essendo tale ordinanza
soltanto eventuale ed imponendo anzi al ricorrente, qualora voglia
adire l'autorità giudiziaria, l'obbligo di percorrere
preliminarmente un ricorso amministrativo. In tal senso si sono
espresse anche le sezioni unite della Cassazione nella pronuncia del
21 dicembre 2001 n. 16181, in cui si legge che «in materia di
sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni al codice della
strada, il ricorso al prefetto avverso il verbale di accertamento
dell'infrazione al codice della strada, ai sensi dell'art. 203 codice
della strada approvato con d.lgs. 30 aprile 1992 n. 285), non
costituisce - stante l'incompatibilità col sistema costituzionale
(art. 24, 103 e 113 Cost.) di un principio di riserva di
amministrazione - presupposto processuale per poter adire il giudice
ordinario e quindi il previo esperimento di tale ricorso
amministrativo è meramente facoltativo, potendo l'interessato,
indipendentemente da esso, rivolgersi al giudice per contestare la
soggezione alla sanzione amministrativa pecuniaria». E, più avanti
le sezioni unite aggiungono: «In proposito va osservato che la
previsione di uno speciale ricorso amministrativo contro un
particolare atto del procedimento sanzionatorio non comporta
l'esclusione della tutela giurisdizionale in materia. Tale esclusione
sarebbe, infatti, manifestamente incompatibile col sistema
costituzionale (art. 24, 103 e 113 Cost.), il quale non prevede
alcuna riserva di amministrazione, nel senso di sottrarre atti o
materie alla giurisdizione. Pertanto, anche in materia d'impugnazione
dei verbali di violazione lo speciale rimedio di natura
amministrativa non costituisce impedimento all'esplicazione della
tutela giurisdizionale.
Tale principio è stato affermato nella sentenza n. 5897 del 1°
luglio 1997, nella quale le sezioni unite - sulla scorta della
giurisprudenza costituzionale - sono pervenute alla conclusione che
il ricorso al prefetto di cui all'art. 203 del cod. strad. d.lgs. 30
aprile 1992, n. 235), lungi dal costituire un rimedio esclusivo, ha
carattere meramente facoltativo e non costituisce neppure quindi, una
condizione di proponibilità dell'azione giudiziaria». È la stessa
Cassazione a ricordarci l'univoco orientamento della giurisprudenza
costituzionale in merito (v. sentt. nn. 255 e 311 del 1994, ord.
n. 315 del 1995 e sent. n. 437 del 1995). Ed infatti, in merito alla
lesione della immediata operatività oltre che dell'art. 24 Cost.
anche dell'art. 113 Cost., va ribadito che il verbale di accertamento
è atto definitivo;
e) l'art. 204-bis, terzo comma, si pone inoltre in
contrasto con gli artt. 3, 24 e 113 Cost. sotto il profilo della
irragionevolezza della scelta operata dal legislatore in quanto:
e1) in via generale, siffatta (tipologia di) cauzione è
prevista, nell'ordinamento giuridico italiano, solo per questo tipo
del ricorso ma in assenza di una qualunque valida giustificazione (se
non quella appunto - incostituzionale - di limitare l'accesso del
singolo alla giurisdizione) della differenza intercorrente fra questo
tipo del ricorso ed ogni altro mezzo di tutela giurisdizionale;
e2) nello specifico, non si individua la ragionevole
giustificazione della previsione di siffatta cauzione contro il
«verbale di accertamento» ma non contro la successiva
ordinanza-ingiunzione pur riguardante il medesimo fatto; a tal
proposito non si comprende quale sia la ragione che differenzi il
ricorso ex art. 204-bis cit. da quello successivo (riguardante la
posteriore ordinanza-ingiunzione), giacchè il ricorso ex
art. 204-bis dovrebbe piuttosto essere incentivato in quanto fonte di
risparmio (di tempo e lavoro) per stessa P.A. oltre che per rapidità
degli esiti e della immediatezza della eventuale sanzione;
e3) ancor più nello specifico (dal punto di vista della
«ragionevolezza interna» della scelta legislativa) la previsione
dell'obbligo di deposito di una cauzione pari alla metà del massimo
edittale della sanzione inflitta con il «verbale di accertamento»
appare spropositata nel quantum (nel caso di specie, ad esempio la
sanzione - che il ricorrente è chiamato a pagare - è pari a euro
33,60 mentre la cauzione - metà del massimo della sanzione edittale
- da versare è pari a euro 137,55, cioè più del doppio di quanto
il ricorrente dovrebbe versare con la semplice «multa»; e questo
esito si ottiene praticamente in tutti i casi); e, del resto, qualora
si affermasse che la cauzione debba essere pari alla sanzione da
pagare con il «verbale» si ricadrebbe in una fattispecie simile a
quella (già dichiarata incostituzionale dalla Corte) del c.d. solve
et repete (e dunque la cauzione ex art. 204-bis, terzo comma, codice
della strada, è in realtà più gravosa dello stesso solve et
repete!);
f) l'art. 204-bis, terzo comma, si rivela ad ogni modo in
contrasto con gli artt. 3 e 24 Cost. nella parte in cui non prevede
per i non abbienti la possibilità di non deposito della cauzione
medesima.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 Cost. e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta, per le ragioni esposte in motivazione, la rilevanza e
la non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale, solleva dinanzi alla Corte costituzionale questione
di legittimità costituzionale dell'art. 204-bis, terzo comma, del
d.lgs. n. 285 del 30 aprile 1992 così come introdotto dall'art.
1-septies della legge 1° agosto 2003 n. 214, per violazione degli
artt. 3, 24, 111 e 113 della Costituzione per le ragioni
sopraesposte;
Per l'effetto dispone la sospensione del giudizio e la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata all'autorità che ha emesso il provvedimento impugnato,
alla parte ricorrente, e al Presidente del Consiglio dei ministri,
nonchè comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica.
Pescina, addì 15 dicembre 2003
Il giudice di pace: Leombruni
04C0383