1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 19-4-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 81 SENTENZA 21 marzo - 13 aprile 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Istituzione del "Fondo regionale per il patrocinio legale gratuito a sostegno dei cittadini veneti colpiti dalla criminalita'" e del "Fondo regionale per il patrocinio legale ed il sostegno alle spese mediche degli addetti delle Polizie locali e delle Forze dell'ordine". - Legge della Regione Veneto 23 febbraio 2016, n. 7 (Legge di stabilita' regionale 2016), dell'art. 12, commi 1, 2, 3 e 4. - (T-170081) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 19-4-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 12, commi
1, 2, 3 e 4, della legge della Regione Veneto 23 febbraio 2016, n. 7
(Legge di stabilità regionale 2016), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 26-28 aprile 2016,
depositato in cancelleria il 28 aprile 2016 ed iscritto al n. 26 del
registro ricorsi 2016.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nell'udienza pubblica del 21 marzo 2017 il Giudice relatore
Augusto Antonio Barbera;
uditi l'avvocato dello Stato Chiarina Aiello per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Ezio Zanon e Andrea Manzi
per la Regione Veneto.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 26-28 aprile 2016, depositato il 28
aprile 2016 ed iscritto al n. 26 del registro ricorsi 2016, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato, in riferimento
agli artt. 3 e 117, secondo comma, lettere g), h) ed l), della
Costituzione, l'art. 12, commi 1, 2, 3 e 4, della legge della Regione
Veneto 23 febbraio 2016, n. 7 (Legge di stabilità regionale 2016).
2.- Il citato art. 12, al comma 1, stabilisce: «La Regione del
Veneto al fine di dare sostegno ai cittadini residenti nel territorio
veneto da almeno quindici anni colpiti da criminalità, istituisce un
apposito fondo regionale denominato "Fondo regionale per il
patrocinio legale gratuito a sostegno dei cittadini veneti colpiti
dalla criminalita'"». Il successivo comma 2 dispone che detto fondo
«è destinato ad assicurare il patrocinio a spese della Regione nei
procedimenti penali per la difesa dei cittadini residenti in Veneto
da almeno quindici anni che, vittime di un delitto contro il
patrimonio o contro la persona, siano accusati di eccesso colposo di
legittima difesa o di omicidio colposo per aver tentato di difendere
se stessi, la propria attività, la famiglia o i beni, da un pericolo
attuale di un'offesa ingiusta».
2.1.- Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, detti commi
prevedono «il riconoscimento del beneficio economico del gratuito
patrocinio» in favore delle vittime di determinati delitti, a
prescindere dal reddito, in relazione al giudizio penale
eventualmente promosso nei loro confronti, avente ad oggetto i reati
alle stesse contestate, qualora abbiano reagito per difendersi
dall'aggressione subita. La norma, da un canto, potrebbe
«incoraggiare la c.d. "ragion fattasi"»; dall'altro, potrebbe
costituire un deterrente per gli autori dei reati contro il
patrimonio o contro la persona. La disposizione realizzerebbe dunque
una scelta di politica criminale, che «spetta allo Stato perchè
attiene all'equilibrio dei rapporti sociali, all'ordine pubblico e
alla sicurezza nazionale, cioè ad un bilanciamento di interessi di
competenza statale», con conseguente lesione dell'art. 117, secondo
comma, lettera h), Cost.
La giurisprudenza costituzionale ha, infatti, affermato che
spetta allo Stato adottare le misure «relative alla prevenzione dei
reati ed al mantenimento dell'ordine pubblico, inteso quest'ultimo
quale complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi
pubblici primari sui quali si regge l'ordinata e civile convivenza
nella comunità nazionale» (sono richiamate le sentenze n. 118 del
2013, n. 35 del 2011, n. 226 del 2010, n. 50 del 2008, n. 222 del
2006, n. 428 del 2004, n. 407 del 2002).
2.1.1.- L'impugnato art. 12, commi 1 e 2, si porrebbe, inoltre,
in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., dato
che la possibilità di fruire del gratuito patrocinio inciderebbe
sull'ordinamento e sul processo penale: in primo luogo, in quanto
tale beneficio è accordato, di regola, dallo Stato, per favorire la
difesa dei non abbienti; in secondo luogo, perchè incrementerebbe la
possibilità «di investire risorse in indagini difensive e consulenze
di parte».
La disposizione influirebbe anche «sulla repressione dei reati
attraverso il processo penale e quindi sulla materia dell'ordinamento
penale». Essa infatti «obiettivamente rimuove un ostacolo economico
all'autodifesa e quindi incide sostanzialmente sulla prevenzione e
repressione degli eccessi colposi di legittima difesa». Inoltre,
agevolando «obiettivamente l'autodifesa, finisce per accrescere il
peso di quest'ultima, che deve essere sempre eccezionale e marginale,
rispetto all'intervento dell'Autorità giudiziaria e della polizia
giudiziaria, nella attività preventiva e repressiva dei reati»,
realizzando un bilanciamento di interessi, riservato alla competenza
esclusiva dello Stato.
2.1.2.- I commi in esame violerebbero, infine, il principio di
eguaglianza (art. 3 Cost.), nella parte in cui attribuiscono il
beneficio in esame ai soli cittadini residenti in Veneto da almeno
quindici anni. La finalità della norma sarebbe infatti di garantire
una provvidenza, che dovrebbe essere ragionevolmente riconosciuta a
tutti coloro i quali versano nella situazione prevista dalla stessa,
indipendentemente dal tempo dal quale risiedono nella Regione Veneto
ed anche dalla stessa residenza in quest'ultima.
La considerazione che ratio della misura è la «particolare
meritevolezza di tutela riconosciuta agli autori/vittime dei reati in
questione, considerati un problema specifico della realtà del
Veneto», indurrebbe a ritenere che la residenza (e la durata della
stessa) sia un elemento privo di un «collegamento obiettivo» con la
finalità della norma e, appunto per questo, integrerebbe un
«criterio del tutto arbitrario di selezione dei destinatari» del
beneficio.
2.2.- L'impugnato art. 12, comma 3, dispone: «La Regione del
Veneto, al fine di tutelare gli addetti delle Polizie locali e delle
Forze dell'ordine operanti sul territorio, istituisce, altresì, un
apposito fondo regionale denominato "Fondo regionale per il
patrocinio legale ed il sostegno alle spese mediche degli addetti
delle Polizie locali e delle Forze dell'ordine"». Il successivo comma
4 prevede che detto fondo «è destinato alla stipula di apposite
convenzioni volte a garantire: a) l'anticipo delle spese mediche, e
il ristoro di eventuali quote non rimborsate da assicurazioni o
risarcimenti, derivanti da cure effettuate presso il sistema
sanitario regionale dagli addetti delle Polizie locali e delle Forze
dell'ordine operanti nel territorio regionale che siano rimasti
feriti sul campo durante azioni di prevenzione e di contrasto della
criminalità rientranti nelle proprie funzioni; b) il patrocinio
legale gratuito agli addetti delle Polizie locali e delle Forze
dell'ordine operanti nel territorio regionale che risultino
destinatari di procedimenti legali per scelte intraprese durante
azioni di prevenzione e di contrasto della criminalità rientranti
nelle proprie funzioni».
2.2.1.- Secondo il ricorrente, tali commi violerebbero l'art. 3
Cost., poichè realizzerebbero «una ingiustificata disparità di
trattamento tra il personale statale di identico grado o qualifica,
che opera in un diverso ambito territoriale» (art. 16 della legge 1°
aprile 1981, n. 121, recante «Nuovo ordinamento dell'Amministrazione
della pubblica sicurezza»). La giurisprudenza costituzionale in tema
di perequazione del trattamento economico delle Forze di Polizia ha,
infatti, enunciato il «principio di equiparazione secondo
l'omogeneità di funzione» (sentenza n. 455 del 1993), sottolineando
che devono essere armonizzati i trattamenti previsti per le diverse
forze di polizia «nella prospettiva della omogeneizzazione
complessiva attuata in un sistema a regime» (sentenza n. 451 del
2000), con conseguente illegittimità della differenziazione del
trattamento economico effettuata su base «puramente territoriale».
2.2.2.- I commi in esame violerebbero, altresì, l'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., poichè si porrebbero in contrasto
con le norme statali in tema di disciplina della contrattazione
collettiva e della rappresentatività sindacale, contenuta nel Titolo
III del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), che riserva «in via esclusiva al contratto collettivo la
determinazione di qualsiasi trattamento economico» dei dipendenti
pubblici, con conseguente lesione della competenza legislativa
esclusiva dello Stato nella materia dell'ordinamento civile e dei
rapporti di diritto privato suscettibili di regolamentazione
esclusivamente mediante contratti collettivi.
2.2.3.- Inoltre, considerata la «netta separazione fra Polizie
locali, che fanno parte del comparto Enti Locali e Polizie statali,
inserite con le Forze Armate nell'apposito Comparto Sicurezza-Difesa
e la loro dipendenza ordinamentale dalle strutture centrali, la
Regione Veneto non ha alcuna potestà legislativa che possa
giustificare l'elargizione di benefici al personale delle polizie
statali che si trova totalmente al di fuori della competenza
regionale», con conseguente violazione anche dell'art. 117, secondo
comma, lettera g), Cost.
Tale parametro costituzionale sarebbe altresì leso, poichè la
tutela legale delle Forze di polizia costituisce oggetto dell'art. 32
della legge 22 maggio 1975, n. 152 (Disposizioni a tutela dell'ordine
pubblico) e dell'art. 18 del decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67
(Disposizioni urgenti per favorire l'occupazione), convertito con
modificazioni, dalla legge 23 maggio 1997, n. 135. Quest'ultima norma
costituirebbe la disposizione di carattere generale in tema di
benefici in favore dei dipendenti delle amministrazioni statali
coinvolti in procedimenti giudiziari per causa di servizio. Il
rimborso delle spese legali è subordinato a determinati requisiti,
oggetto di valutazione da parte dell'Amministrazione di appartenenza
del dipendente, in un procedimento diretto a verificare la «assenza
di conflitto con l'interesse generale». I commi 3 e 4 della norma in
esame violerebbero, quindi, la competenza legislativa esclusiva dello
Stato nella materia «ordinamento e organizzazione amministrativa
dello Stato».
3.- Nel giudizio si è costituita la Regione Veneto, in persona
del Presidente pro tempore, chiedendo che le censure siano dichiarate
inammissibili o comunque infondate.
3.1.- Ad avviso della resistente, la censura con la quale il
ricorrente sostiene che l'impugnato art. 12, commi 1 e 2, «può
tendere ad incoraggiare la c.d. "ragion fattasi"», alludendo in tal
modo ai reati degli artt. 392 e 393 del codice penale, sarebbe
ipotetica, dubitativa e, comunque, erronea. Queste due ultime norme
prevedono infatti quale elemento costitutivo di detti reati la
circostanza che il soggetto agente versi nella condizione di «poter
ricorrere al giudice», situazione diversa da quella contemplata dalla
disposizione censurata, la quale ha riguardo all'art. 52 di detto
codice.
La prospettazione secondo cui la provvidenza potrebbe costituire
motivo determinante dell'azione difensiva della vittima del reato
sarebbe invece contraria «agli esiti della scienza psicologica e del
comune sentire». La reazione difensiva sarebbe infatti determinata da
ragioni di tutela dei beni della vita e dell'incolumità propria o
dei familiari, che avrebbero carattere assorbente rispetto ad ogni
altra considerazione. Indimostrata e congetturale sarebbe, inoltre,
l'argomentazione diretta a sostenere che la misura potrebbe
costituire «un deterrente per gli autori dei reati» presupposti, con
conseguente inammissibilità delle censure, che denunciano una
lesione delle competenze dello Stato «meramente ipotetica e
virtuale», restando escluso che la norma realizzi scelte di «politica
criminale».
3.1.1.- La materia «ordine pubblico e sicurezza» dovrebbe poi
essere identificata avendo riguardo alla nozione offerta dall'art.
159 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di
funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli
enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n.
59), e dalla giurisprudenza costituzionale, secondo cui gli
«interessi pubblici primari» contemplati da detta disposizione sono
esclusivamente «gli interessi essenziali al mantenimento di una
ordinata convivenza civile» (sono richiamate le sentenze n. 290 del
2001, n. 218 del 1998). Tale nozione comprenderebbe esclusivamente la
«adozione delle misure relative alla prevenzione dei reati ed al
mantenimento dell'ordine pubblico, inteso quest'ultimo quale
complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici
primari sui quali si regge l'ordinata e civile convivenza nella
comunità nazionale» (sentenza n. 118 del 2013, con rinvio a sentenza
n. 35 del 2011).
Pertanto, per stabilire se una norma sia riconducibile a detta
materia occorrerebbe avere riguardo al contenuto sostanziale, non
«agli effetti funzionali dalla stessa ingenerati». La disposizione
impugnata non inciderebbe sulla disciplina sanzionatoria, non
introdurrebbe una causa di giustificazione e neanche stabilisce
«agevolazioni in rito per gli indagati e gli imputati di tali reati»;
dunque, non influisce sulle politiche preventive o repressive di
sicurezza o di ordine pubblico. Peraltro, questa Corte ha affermato
che le Regioni, mediante misure comprese nelle proprie attribuzioni,
possono cooperare al perseguimento di interessi inerenti la sicurezza
(sentenza n. 35 del 2012). La norma in esame perseguirebbe
esclusivamente finalità di solidarietà sociale, realizzando una
misura di sostegno «a favore di situazioni di evidente disagio», in
coerenza con le attribuzioni oggetto dell'art. 159 del d.lgs. n. 112
del 1998, benchè nella specie non si verta nell'ambito dei compiti
della polizia amministrativa locale.
3.1.2.- Secondo la resistente, gli argomenti svolto a conforto
della censura riferita all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
desterebbero «semplicemente sconcerto» e la stessa sarebbe
inammissibile, perchè non argomentata. Inoltre, non sarebbe
«intellegibile il riferimento e il confronto tra la disposizione
regionale e le norme statali relative al gratuito patrocinio», che
rinviene fondamento nell'art. 24 Cost.
3.1.3.- Relativamente alla denunciata lesione dell'art. 3 Cost.,
la Regione Veneto deduce che questa Corte ritiene legittime
discipline differenziate dell'accesso a prestazioni eccedenti i
limiti dell'essenziale, se conformi al principio di ragionevolezza
(sentenze n. 4 del 2013 e n. 432 del 2005). Il requisito della
residenza nel territorio regionale da almeno quindici anni sarebbe
giustificato dall'esigenza di tenere conto dell'esiguità delle
risorse disponibili e di prevedere un contributo che costituisca un
valido aiuto, evitando «una vana elargizione a pioggia» di somme
inidonee allo scopo avuto di mira.
A suo avviso, detto requisito «costituisce anche un criterio che
ricomprende un favore verso le persone anziane o le famiglie, ovvero
gli insediamenti residenziali dove l'esigenza di protezione della
propria sicurezza personale, della famiglia, del complesso dei beni
acquistati con anni di lavoro e di risparmio è maggiore». Pertanto,
«sarebbe irragionevole che il soggetto con residenza precaria o
mutevole, senza particolari legami con affetti familiari o con il
territorio» possa godere del beneficio e, quindi, la norma sarebbe
ispirata ad un «criterio differenziale dettato da ragioni concrete e
giustificate».
3.2.- Secondo la resistente, le censure aventi ad oggetto il
citato art. 12, commi 3 e 4, «sembrano nuovamente fraintendere la
natura di mera provvidenza economica» dei benefici dalla stessa
previsti e trascurano che gli stessi sono subordinati alla «stipula
di apposite convenzioni». Il legislatore regionale non avrebbe inteso
disciplinare istituti sostanziali concernenti il trattamento
economico degli appartenenti alle Forze di polizia e neppure influire
sulla regolamentazione della contrattazione collettiva. Finalità
della norma in esame sarebbe quella di «fornire a favore dello Stato
una "provvista" cui attingere in relazione a determinate fattispecie
aventi particolare rilievo sociale», nell'ambito delle disposizioni
degli ordinamenti delle stesse e subordinatamente alla volontà dei
competenti organi dello Stato.
Il beneficio in esame non darebbe luogo a «forme di privilegio».
La disposizione censurata stabilisce, infatti, «agevolazioni su
diritti già riconosciuti, dato che le norme statali: prevedono «la
cura dei malati a carico del Servizio sanitario nazionale e forme
assistenziali concorrenti per i lavoratori vittime di incidenti per
causa di servizio»; disciplinano (e limitano) «l'accesso al rimborso
delle spese a favore dei dipendenti che sono sottoposti a giudizio a
causa dell'espletamento del proprio servizio».
Infine, neppure sarebbe stato introdotto un regime differenziato
a favore degli appartenenti alle Forze di polizia. La norma impugnata
avrebbe soltanto previsto alcune agevolazioni a favore dei corpi che
presidiano l'ordine pubblico, «che si intendono convenzionare con la
regione, per i servizi sanitari da questa offerti, o per facilitare
il rimborso delle spese legali», con conseguente infondatezza della
censura riferita all'art. 3 Cost.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso, in
riferimento agli artt. 3 e 117, secondo comma, lettere g), h) ed l),
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 12, commi 1, 2, 3 e 4, della legge della Regione Veneto 23
febbraio 2016, n. 7 (Legge di stabilità regionale 2016).
2.- L'impugnato art. 12, commi 1 e 2, ha istituito il «Fondo
regionale per il patrocinio legale gratuito a sostegno dei cittadini
veneti colpiti dalla criminalita'», destinato ad assicurare il
patrocinio a spese della Regione nei procedimenti penali per la
difesa dei cittadini residenti in Veneto da almeno quindici anni che,
vittime di un delitto contro il patrimonio o contro la persona, siano
stati accusati di eccesso colposo di legittima difesa o di omicidio
colposo per aver tentato di difendere se stessi, la propria
attività, la famiglia o i beni, da un pericolo attuale di un'offesa
ingiusta.
2.1.- Secondo il ricorrente, detti commi violerebbero la
competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia «ordine
pubblico e sicurezza» (art. 117, secondo comma, lettera h, Cost.). La
previsione del «gratuito patrocinio», a prescindere dal reddito, a
suo avviso, da un canto, potrebbe «incoraggiare la c.d. "ragion
fattasi"»; dall'altro, costituirebbe un deterrente nei confronti
degli autori dei reati contro il patrimonio o contro la persona e,
quindi, realizzerebbe una scelta di politica criminale, che spetta
allo Stato.
L'ampliamento dei casi in cui è possibile fruire del gratuito
patrocinio (oggetto di previsione da parte delle norme statali) si
porrebbe, inoltre, in contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., incidendo sulla disciplina del processo penale;
ciò anche perchè incrementerebbe la possibilità «di investire
risorse in indagini difensive e consulenze di parte». I primi due
commi della norma impugnata influirebbero anche, «sul piano
sostanziale, sulla repressione dei reati» e sulla materia
«ordinamento penale», poichè agevolano l'autodifesa, attuando un
bilanciamento di interessi, di competenza esclusiva dello Stato.
Sarebbe, infine, leso l'art. 3 Cost., in quanto la previsione del
patrocinio a spese della Regione in favore dei soli cittadini
residenti nella stessa da almeno quindici anni costituirebbe un
«criterio del tutto arbitrario di selezione dei destinatari» del
beneficio.
3.- In via preliminare, va osservato che la Regione ha eccepito
l'inammissibilità della questione, deducendo che gli argomenti
svolti a conforto delle censure non chiarirebbero «in che modo
l'istituzione di un fondo per il patrocinio gratuito» inciderebbe
sulle richiamate materie di competenza esclusiva dello Stato. La
prospettazione svolta dal ricorrente sarebbe, inoltre, «pretestuosa»
e non sarebbe comprensibile «il riferimento e il confronto tra la
disposizione regionale e le norme statali relative al gratuito
patrocinio», in relazione al quale rileverebbe peraltro il parametro
dell'art. 24 Cost.
L'eccezione non è fondata.
Secondo la costante giurisprudenza costituzionale, il ricorso in
via principale deve identificare esattamente la questione nei suoi
termini normativi, indicando le norme costituzionali e ordinarie, la
definizione del cui rapporto di compatibilità o incompatibilità
costituisce l'oggetto della stessa, e deve contenere una sia pure
sintetica argomentazione di merito a sostegno delle censure (tra le
più recenti, sentenze n. 282, n. 273 e n. 265 del 2016). Nella
specie, tali requisiti risultano soddisfatti; la resistente ha, in
realtà, contestato congruità e correttezza degli argomenti addotti
a conforto dell'impugnazione, profili che ineriscono entrambi alla
fondatezza, non all'ammissibilità della questione.
4.- Nel merito la questione è fondata.
4.1.- Le censure che denunciano la violazione del riparto delle
competenze legislative tra Stato e Regione hanno carattere
pregiudiziale, sotto il profilo logico-giuridico, rispetto a quelle
che investono il contenuto della scelta operata con la norma
regionale (riferite a parametri non compresi nel Titolo V della Parte
II della Costituzione). Questa Corte ritiene inoltre - per economia
di giudizio, e facendo ricorso al proprio potere di decidere l'ordine
delle questioni da affrontare, eventualmente dichiarando assorbite le
altre (sentenza n. 98 del 2013) - di dovere esaminare anzitutto
l'eccepita lesione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
4.1.1.- Lo scrutinio delle censure implica, secondo la costante
giurisprudenza costituzionale, l'individuazione dell'ambito materiale
al quale va ascritta la disposizione impugnata, tenendo conto della
sua ratio, della finalità del contenuto e dell'oggetto della
disciplina (ex plurimis, sentenze n. 32 del 2017, n. 287 e n. 175 del
2016).
Al riguardo, va osservato che il contenuto precettivo
dell'impugnato art. 12, commi 1 e 2, coincide, nei profili qui
rilevanti, con quello di una norma regionale (art. 1, comma 3,
lettera h, della legge della Regione Puglia 4 dicembre 2009, n. 32,
recante «Norme per l'accoglienza, la convivenza civile e
l'integrazione degli immigrati in Puglia») dichiarata
costituzionalmente illegittima da questa Corte con la sentenza n. 299
del 2010.
Tale pronuncia ha affermato che detta norma, prevedendo, nei casi
dalla stessa indicati, un intervento di sostegno economico, allo
scopo di «garantire la tutela legale» e «l'effettività del diritto
di difesa», concerneva aspetti riconducibili all'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost. Inoltre, ha sottolineato che la disciplina
del diritto di difesa (anche dei non abbienti) costituisce oggetto
delle norme statali, le quali lo contemplano «in riferimento al
processo penale, civile, amministrativo, contabile e tributario e
negli affari di volontaria giurisdizione» ed ha escluso la
riconducibilità della norma ad ambiti materiali di competenza
regionale.
È, infatti, il codice di rito penale che stabilisce
l'obbligatorietà della difesa tecnica nel relativo processo,
prevedendo, in mancanza della designazione di un difensore di
fiducia, la nomina di un difensore d'ufficio e l'obbligo della parte
di retribuirlo, qualora difettino le condizioni per accedere al
gratuito patrocinio (art. 369-bis, del codice di procedura penale).
Quest'ultimo costituisce poi oggetto delle norme statali (in
particolare, degli artt. 74 e seguenti del decreto del Presidente
della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, recante il «Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di
giustizia»), anche con riguardo alla persona offesa dal reato; per
quest'ultima, le stesse prevedono, in relazione a determinati reati,
il patrocinio gratuito anche in deroga dei limiti di reddito
espressamente stabiliti (art. 76, comma 4-ter, del d.P.R. n. 115 del
2002).
Inoltre, questa Corte ha approfondito e compiutamente
identificato finalità e contenuto della regolamentazione in tema di
gratuito patrocinio (sentenza n. 237 del 2015), evidenziandone
appunto l'inerenza alla disciplina del processo.
In definitiva, il censurato art. 12, commi 1 e 2, è
costituzionalmente illegittimo, poichè interviene sulla disciplina
del patrocinio nel processo penale e del diritto di difesa;
conseguentemente, incide su di un ambito materiale riservato
dall'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato, non risultando la misura
riconducibile ad attribuzioni della Regione.
4.1.2.- Restano assorbite le ulteriori censure di illegittimità
costituzionale.
5.- Il ricorrente ha, altresì, impugnato l'art. 12, commi 3 e 4,
della legge della Regione Veneto n. 7 del 2016. Il comma 3 ha
istituito il «Fondo regionale per il patrocinio legale ed il sostegno
alle spese mediche degli addetti delle Polizie locali e delle Forze
dell'ordine». Il comma 4 dispone che tale fondo è destinato alla
stipula di convenzioni volte a garantire: «a) l'anticipo delle spese
mediche, e il ristoro di eventuali quote non rimborsate da
assicurazioni o risarcimenti, derivanti da cure effettuate presso il
sistema sanitario regionale dagli addetti delle Polizie locali e
delle Forze dell'ordine operanti nel territorio regionale che siano
rimasti feriti sul campo durante azioni di prevenzione e di contrasto
della criminalità rientranti nelle proprie funzioni; b) il
patrocinio legale gratuito agli addetti delle Polizie locali e delle
Forze dell'ordine operanti nel territorio regionale che risultino
destinatari di procedimenti legali per scelte intraprese durante
azioni di prevenzione e di contrasto della criminalità rientranti
nelle proprie funzioni».
5.1.- Secondo il ricorrente, detta norma violerebbe l'art. 3
Cost., poichè realizzerebbe un'ingiustificata disparità di
trattamento tra il personale statale che opera in differenti regioni,
determinando un'illegittima differenziazione del trattamento
economico su base «puramente territoriale».
La norma recherebbe poi vulnus all'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., perchè si pone in contrasto con le norme statali
in tema di disciplina della contrattazione collettiva e della
rappresentatività sindacale, stabilita dal Titolo III del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), che
riserva «in via esclusiva al contratto collettivo la determinazione
di qualsiasi trattamento economico» dei dipendenti pubblici. Questo
parametro sarebbe leso anche in quanto le Forze di polizia (salvo la
polizia locale) sono caratterizzate dalla «dipendenza ordinamentale
dalle strutture centrali».
Sarebbe violato, infine, l'art. 117, secondo comma, lettera g),
Cost., dal momento che la Regione Veneto è priva di competenze che
le permettano di elargire «benefici al personale delle polizie
statali». La tutela del personale delle Forze di polizia costituisce,
inoltre, oggetto delle norme statali, le quali subordinano il
rimborso delle spese legali a requisiti soggettivi ed oggettivi che
vanno accertati e valutati dall'Amministrazione di appartenenza, con
conseguente lesione della competenza legislativa esclusiva statale
nella materia «ordinamento e organizzazione amministrativa dello
Stato».
6.- La questione è fondata.
6.1.- Relativamente alla parte in cui la norma in esame concerne
gli addetti alle Polizie locali, occorre ricordare che, secondo la
costante giurisprudenza di questa Corte, per effetto della
privatizzazione del rapporto di lavoro alle dipendenze delle
pubbliche amministrazioni, la regolamentazione dello stesso concerne
una materia attinente all'ordinamento civile, attratta nella
competenza esclusiva dello Stato. La disciplina del rapporto di
lavoro è infatti contraddistinta dal concorso della fonte
legislativa statale (le previsioni imperative del d.lgs. n. 165 del
2001) e della contrattazione collettiva (art. 2 del d.lgs. n. 165 del
2001), «alla quale, in forza della legge statale, è attribuita una
potestà regolamentare di ampia latitudine» (tra le più recenti,
sentenza n. 175 del 2016; nello stesso senso, sentenza n. 180 del
2015).
Il «patrocinio legale gratuito» del personale degli enti locali,
per fatti ed atti connessi all'espletamento del servizio ed
all'adempimento dei compiti d'ufficio, in procedimenti di
responsabilità civile o penale, costituisce un aspetto del rapporto
di lavoro che, da data non recente (vedi l'art. 16 del decreto del
Presidente della Repubblica 1° giugno 1979, n. 191, recante
«Disciplina del rapporto di lavoro del personale degli enti locali»,
successivamente abrogato), ha costituito oggetto di espressa
regolamentazione. Tale patrocinio è disciplinato dai contratti
collettivi nazionali di lavoro del comparto Regioni ed autonomie
locali - sia per i non dirigenti (art. 28 del Contratto collettivo
nazionale di lavoro per il personale del comparto delle Regioni e
delle autonomie locali del 14 settembre 2000), sia per i dirigenti
(art. 12 del Contratto collettivo nazionale di lavoro dell'area della
dirigenza del comparto delle Regioni e delle autonomie locali del 12
febbraio 2002) -, i quali stabiliscono presupposti e modalità
dell'assunzione dell'onere delle spese di difesa a carico degli enti
alle cui dipendenze è prestata l'attività lavorativa.
La sicura inerenza di detto patrocinio alla regolamentazione del
rapporto di lavoro impone dunque di affermare che la norma impugnata
reca prescrizioni concernenti la materia «ordinamento civile».
Ad identica conclusione deve pervenirsi quanto alla previsione
dell'anticipo delle spese mediche e del ristoro di quote non
rimborsate da assicurazioni o risarcimenti, in favore degli addetti
delle polizie locali, rimasti feriti durante azioni di prevenzione e
di contrasto della criminalità rientranti nelle proprie funzioni. In
questa parte, la norma in esame interviene parimenti su un profilo
concernente il rapporto di lavoro. I contratti collettivi nazionali
di lavoro del pertinente comparto, proprio per questo, regolamentano
infatti la copertura assicurativa per il personale della polizia
locale, anche in considerazione della specificità delle mansioni
(vedi il Capo III del Titolo III del Contratto collettivo nazionale
di lavoro per il personale del comparto delle Regioni e delle
autonomie locali del 22 gennaio 2004). La disposizione prevede
inoltre, sostanzialmente, un'indennità aggiuntiva rispetto
all'ordinario trattamento economico, profilo anche questo sottratto
alla competenza del legislatore regionale (sulle indennità, in
genere, tra le altre, sentenza n. 19 del 2013).
La norma in esame è dunque costituzionalmente illegittima,
poichè viola la sfera di competenza legislativa esclusiva dello
Stato nella materia «ordinamento civile» (art. 117, secondo comma,
lettera l, Cost.).
6.2.- Volgendo l'attenzione all'impugnato art. 12, commi 3 e 4,
nella parte concernente gli addetti «delle Forze dell'ordine operanti
nel territorio regionale», con tale sintagma il legislatore
regionale, tenuto anche conto del riferimento alle «azioni di
prevenzione e di contrasto della criminalita'» poste in essere dagli
stessi nello svolgimento dei propri compiti, ha evidentemente avuto
riguardo agli appartenenti alla Polizia di Stato, all'Arma dei
carabinieri (nella quale è stato assorbito il Corpo forestale dello
Stato, a far data dal 1° gennaio 2017, in virtù degli artt. 7 e
seguenti del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 177, recante
«Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di
polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi
dell'articolo 8, comma 1, lettera a, della legge 7 agosto 2015, n.
124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni
pubbliche»), alla Guardia di finanza ed alla Polizia penitenziaria.
Il personale di tali corpi di polizia è alle dipendenze dello
Stato, peraltro in regime di diritto pubblico (art. 3, comma 1, del
d.lgs. n. 165 del 2001). La disposizione regionale in esame
interviene altresì su profili del rapporto lavoro dello stesso, che
costituiscono oggetto delle norme statali. Queste ultime, nel
regolamentarlo, disciplinano infatti il rimborso delle spese legali
relative a giudizi per responsabilità penale (oltre che civile ed
amministrativa) per fatti compiuti in servizio, anche relativi
all'uso delle armi o di altro mezzo di coazione fisica (con limitato
riguardo a quelle di più immediato riferimento: art. 32 della legge
22 maggio 1975, n. 152, recante «Disposizioni a tutela dell'ordine
pubblico», art. 18 del decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67, recante
«Disposizioni urgenti per favorire l'occupazione», convertito con
modificazioni dalla legge 23 maggio 1997, n. 135).
Le norme statali disciplinano, inoltre, anche l'aspetto relativo
alle spese di cura sostenute dal personale delle Forze di polizia,
conseguenti a ferite o lesioni riportate nell'espletamento dei
servizi di polizia, riconosciute dipendenti da causa di servizio (per
tutte, art. 1, comma 555, della legge 27 dicembre 2006, n. 296,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007»).
L'impugnato art. 12, commi 3 e 4, prevedendo in favore degli
addetti delle Forze dell'ordine (che fanno parte del personale alle
dipendenze dello Stato) il «patrocinio legale gratuito» ed il
rimborso delle spese di cura (nelle situazioni dallo stesso
contemplate), ha invaso la competenza legislativa dello Stato nella
materia «ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato»
(art. 117, secondo comma, lettera g, Cost.), oltre che in quella
«ordinamento civile» (art. 117, secondo comma, lettera l, Cost.) ed
è, quindi, costituzionalmente illegittimo. Peraltro, per dette
considerazioni, neanche rileva, come eccepito dalla resistente, la
previsione dell'utilizzazione del fondo mediante la «stipula di
apposite convenzioni»: prescindendo dalla mancanza di indicazioni in
ordine alle modalità ed ai soggetti delle stesse, va osservato che
l'ipotetica, eventuale (e non precisata) collaborazione con gli
organi statali appare disciplinata unilateralmente, così da
risultare comunque lesiva delle competenze statali (al riguardo, vedi
anche le sentenze n. 10 del 2008 e n. 114 del 2009).
6.3.- Restano assorbite le ulteriori censure di illegittimità
costituzionale.
7.- I commi 1, 2 3 e 4 dell'art. 12 della legge della Regione
Veneto n. 7 del 2016 sono avvinti da un inscindibile legame con
quelli ulteriori (5, 6 e 7) di tale disposizione; questi ultimi non
hanno infatti una propria autonomia precettiva, poichè dettano
prescrizioni strumentali a rendere applicabili i commi impugnati e
giudicati illegittimi.
Ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
va pertanto dichiarata l'illegittimità costituzionale in via
consequenziale dei commi 5, 6 e 7 dell'art. 12 della legge della
Regione Veneto n. 7 del 2016 (sulla declaratoria di illegittimità
costituzionale in via consequenziale nei giudizi in via principale,
per tutte, sentenza n. 185 del 2016).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 12, commi
1, 2, 3 e 4, della legge della Regione Veneto 23 febbraio 2016, n. 7
(Legge di stabilità regionale 2016);
2) dichiara, in applicazione dell'art. 27 della legge 11 marzo
1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), l'illegittimità costituzionale dell'art. 12, commi
5, 6 e 7, della legge della Regione Veneto n. 7 del 2016.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 marzo 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Carmelinda MORANO, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 aprile 2017.

Il Cancelliere
F.to: Carmelinda MORANO