1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 29-5-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 129 SENTENZA 16 aprile - 28 maggio 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Gestione dei rifiuti - Attribuzione alla Regione Toscana di competenze gia' esercitate dalle Province. - Legge della Regione Toscana 3 marzo 2015, n. 22, recante «Riordino delle funzioni provinciali e attuazione della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle citta' metropolitane, sulle province e sulle unioni e fusioni di comuni). Modifiche alle leggi regionali 32/2002, 67/2003, 41/2005, 68/2011, 65/2014», art. 2, comma 1, lettera d), numero 1, nel testo modificato dall'art. 2, comma 1, della legge della Regione Toscana 30 ottobre 2015, n. 70 (Disposizioni in materia di riordino delle funzioni provinciali. Approvazione degli elenchi del personale delle province soggetto a trasferimento. Modifiche alle leggi regionali 22/2015, 39/2000 e 68/2011); legge della Regione Toscana 18 maggio 1998, n. 25 (Norme per la gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti inquinati), art. 5, comma 1, lettere e) e p), nel testo modificato dall'art. 1 della legge della Regione Toscana 28 ottobre 2014, n. 61 (Norme per la programmazione e l'esercizio delle funzioni amministrative in materia di gestione dei rifiuti. Modifiche alla l.r. 25/1998 e alla l.r. 10/2010) e dall'art. 2 della legge della Regione Toscana 24 febbraio 2016, n. 15 (Riordino delle funzioni amministrative in materia ambientale in attuazione della l.r. 22/2015 nelle materie rifiuti, tutela della qualita' dell'aria, inquinamento acustico. Modifiche alle leggi regionali 25/1998, 89/1998, 9/2010, 69/2011 e 22/2015). (T-190129) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 29-5-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1,
lettera d), numero 1, della legge della Regione Toscana 3 marzo 2015,
n. 22, recante «Riordino delle funzioni provinciali e attuazione
della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città
metropolitane, sulle province e sulle unioni e fusioni di comuni).
Modifiche alle leggi regionali 32/2002, 67/2003, 41/2005, 68/2011,
65/2014», come modificato dall'art. 2, comma 1, della legge della
Regione Toscana 30 ottobre 2015, n. 70 (Disposizioni in materia di
riordino delle funzioni provinciali. Approvazione degli elenchi del
personale delle province soggetto a trasferimento. Modifiche alle
leggi regionali 22/2015, 39/2000 e 68/2011), e dell'art. 5, comma 1,
lettere e) e p), della legge della Regione Toscana 18 maggio 1998, n.
25 (Norme per la gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti
inquinati), come modificato dall'art. 1 della legge della Regione
Toscana 28 ottobre 2014, n. 61 (Norme per la programmazione e
l'esercizio delle funzioni amministrative in materia di gestione dei
rifiuti. Modifiche alla l.r. 25/1998 e alla l.r. 10/2010), e
dall'art. 2 della legge della Regione Toscana 24 febbraio 2016, n. 15
(Riordino delle funzioni amministrative in materia ambientale in
attuazione della l.r. 22/2015 nelle materie rifiuti, tutela della
qualità dell'aria, inquinamento acustico. Modifiche alle leggi
regionali 25/1998, 89/1998, 9/2010, 69/2011 e 22/2015), promosso dal
Tribunale amministrativo regionale per la Toscana nel procedimento
vertente tra la Provincia di Grosseto e altre e la Regione Toscana e
altri, con ordinanza del 7 maggio 2018, iscritta al n. 150 del
registro ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 43, prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visti gli atti di costituzione della Provincia di Grosseto,
dell'Unione Regionale delle Province Toscane (UPI Toscana) e della
Regione Toscana;
udito nell'udienza pubblica del 16 aprile 2019 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi gli avvocati Lorenzo Corsi per la Provincia di Grosseto e
per l'Unione Regionale delle Province Toscane (UPI Toscana) e Lucia
Bora per la Regione Toscana.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 7 maggio 2018 (reg. ord. n. 150 del 2018),
il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana ha sollevato, in
riferimento all'art. 117, comma secondo, lettere p) e s) della
Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell'art. 2,
comma 1, lettera d), numero 1, della legge della Regione Toscana 3
marzo 2015, n. 22, recante «Riordino delle funzioni provinciali e
attuazione della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle
città metropolitane, sulle province e sulle unioni e fusioni di
comuni). Modifiche alle leggi regionali 32/2002, 67/2003, 41/2005,
68/2011, 65/2014», nel testo modificato dall'art. 2, comma 1, della
legge della Regione Toscana 30 ottobre 2015, n. 70 (Disposizioni in
materia di riordino delle funzioni provinciali. Approvazione degli
elenchi del personale delle province soggetto a trasferimento.
Modifiche alle leggi regionali 22/2015, 39/2000 e 68/2011), e
dell'art. 5, comma 1, lettere e) e p), della legge della Regione
Toscana 18 maggio 1998, n. 25 (Norme per la gestione dei rifiuti e la
bonifica dei siti inquinati), nel testo modificato dall'art. 1 della
legge della Regione Toscana 28 ottobre 2014, n. 61 (Norme per la
programmazione e l'esercizio delle funzioni amministrative in materia
di gestione dei rifiuti. Modifiche alla l.r. 25/1998 e alla l.r.
10/2010) e dall'art. 2 della legge della Regione Toscana 24 febbraio
2016, n. 15 (Riordino delle funzioni amministrative in materia
ambientale in attuazione della l.r. 22/2015 nelle materie rifiuti,
tutela della qualità dell'aria, inquinamento acustico. Modifiche
alle leggi regionali 25/1998, 89/1998, 9/2010, 69/2011 e 22/2015).
1.1.- Le disposizioni impugnate sono contenute nelle leggi
regionali con le quali la Regione Toscana ha dato attuazione al
riordino delle competenze delle Province previsto dall'art. 1, comma
89, della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città
metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni).
Quest'ultima legge, nel procedere ad un complessivo riassetto
della geografia istituzionale repubblicana, che prevedeva il
depotenziamento delle Province in "enti di area vasta" con
conseguente ridefinizione delle loro attribuzioni, disponeva che le
Province avrebbero mantenuto un nucleo ridotto di funzioni, definite
"fondamentali" dall'art. 1, comma 85, mentre lo Stato e le Regioni,
secondo le rispettive competenze, avrebbero attribuito le funzioni
provinciali diverse.
Nel provvedere a quanto di propria competenza, la Regione Toscana
aveva fra l'altro allocato a sè tutte le funzioni già spettanti
alle Province in materia di gestione dei rifiuti.
1.2.- Il giudizio principale era stato introdotto dalla Provincia
di Grosseto, che aveva impugnato il Regolamento della Giunta
regionale Toscana approvato con decreto del Presidente del 29 marzo
2017 n. 13/R - contenente disposizioni per l'esercizio delle funzioni
autorizzatorie regionali in materia ambientale, in attuazione delle
menzionate leggi regionali - e, con motivi aggiunti, la nota della
Direzione Ambiente ed energia della Regione Toscana del 15 settembre
2017, avente ad oggetto «Funzioni trasferite alla Regione - Sanzioni
amministrative». Di tali atti, l'ente ricorrente aveva chiesto
l'annullamento per violazione di legge, deducendo, sotto diversi
profili, l'illegittimità costituzionale delle disposizioni regionali
che ne fungevano da presupposto.
Nel giudizio principale si era costituita la Regione Toscana,
chiedendo il rigetto del ricorso; si erano inoltre costituiti il
Presidente del Consiglio dei ministri ed il Ministero dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare, i quali avevano chiesto al
TAR di sollevare questione di legittimità costituzionale delle norme
regionali donde promanavano gli atti impugnati, in relazione a taluni
dei profili evidenziati dall'ente ricorrente; era infine intervenuta
volontariamente l'Unione Regionale delle Province Toscane (UPI
Toscana), aderendo alle richieste della ricorrente principale.
1.3.- Ad avviso del rimettente, le norme impugnate sarebbero
costituzionalmente illegittime nella parte in cui attribuiscono alla
Regione Toscana le competenze già esercitate dalle Province in
materia di:
a) controllo e verifica degli interventi di bonifica e
monitoraggio ad essi conseguenti, di cui agli artt. 197, comma 1,
lettera a), 242, comma 12, e 248, commi 1 e 2, del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia di ambiente);
b) controllo periodico su tutte le attività di gestione, di
intermediazione e di commercio dei rifiuti e accertamento delle
relative violazioni, di cui agli artt. 197, comma 1, lettera b), e
262, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006;
c) verifica e controllo dei requisiti previsti per l'applicazione
delle procedure semplificate previste dagli artt. 197, comma 1,
lettera c), 214, comma 9, 215, commi 3 e seguenti e 216, commi 4 e
seguenti, del d.lgs. n. 152 del 2006.
Per un verso, infatti, le norme impugnate invaderebbero la
competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema», attribuendo alla Regione funzioni
amministrative attinenti alla gestione dei rifiuti che il legislatore
statale, con le menzionate disposizioni del codice dell'ambiente,
aveva già assegnato alle Province; di qui la dedotta violazione
dell'art. 117, comma secondo, lettera s), Cost.
Sussisterebbe, poi, violazione dell'art. 117, comma secondo,
lettera p), Cost., poichè gli interventi legislativi avevano ad
oggetto «funzioni fondamentali delle Province», la cui modifica è
riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato: l'art.
1, comma 85, lettera a), della legge n. 56 del 2014 aveva infatti
mantenuto in capo alle Province le funzioni «in materia di tutela e
valorizzazione dell'ambiente, per gli aspetti di competenza»,
definendole come "fondamentali" ed escludendole dagli interventi di
riordino demandati allo Stato e alle Regioni.
Il rimettente osserva infine, quanto alla rilevanza della
questione, che gli atti impugnati dalla Provincia di Grosseto
incidono direttamente sulle tre competenze provinciali richiamate, e
risulterebbero, pertanto, illegittimi ove la questione venisse
accolta.
2.- La Provincia di Grosseto si è costituita in giudizio, il 19
novembre 2018, deducendo la fondatezza della questione sotto entrambi
i profili prospettati.
Il 30 ottobre 2018 si è costituita anche l'Unione Regionale
delle Province Toscane (UPI Toscana), interveniente volontaria nel
giudizio principale, del pari deducendo la fondatezza della
questione.
3.- Il 29 ottobre 2018 è intervenuta nel giudizio la Regione
Toscana, chiedendo che la questione relativa all'art. 5, comma 1,
lettera p), della legge reg. Toscana n. 25 del 1998, sia dichiarata
inammissibile e che, in ogni caso, tale questione e quella relativa
all'art. 5, comma 1, lettera e) della medesima legge regionale,
nonchè all'art. 1, comma 1, lettera d), numero 1, della legge reg.
Toscana n. 22 del 2015, siano dichiarate infondate.
3.1.- La Regione ha anzitutto eccepito l'irrilevanza, per la
definizione del giudizio a quo, della questione di legittimità
costituzionale sollevata con riferimento alle funzioni di controllo e
verifica degli interventi di bonifica e monitoraggio ad essi
conseguenti, di cui all'art. 5, comma 1, lettera p), della legge reg.
Toscana n. 25 del 1998, che non erano in alcun modo interessate dagli
atti impugnati davanti al TAR.
3.2.- Quanto al merito delle censure, ha rilevato che la scelta
di allocare presso di sè le funzioni già attribuite alle Province
in materia di gestione dei rifiuti doveva essere valutata nel
contesto della legge n. 56 del 2014, che aveva disciplinato il nuovo
modello ordinamentale delle Province.
In tale ottica, la citata legge statale aveva ristretto il numero
delle "funzioni fondamentali" delle Province, includendovi anche le
funzioni di tutela e valorizzazione dell'ambiente, ma limitatamente
«agli aspetti di competenza».
Questa limitazione, ad avviso della Regione, valeva ad introdurre
una sostanziale "delega in bianco" da esercitare in senso riduttivo,
cioè tenendo conto del fatto che il processo di riordino era
finalizzato alla prospettata soppressione delle Province; tant'è che
il successivo Accordo Stato-Regioni, siglato in Conferenza unificata
l'11 settembre 2014, in attuazione della previsione normativa di
riordino, aveva previsto che fossero mantenute in capo alle Province
soltanto le «funzioni coerenti con le finalità proprie di questi
enti», ovvero quelle «connaturate alle caratteristiche proprie» delle
stesse, «essenziali e imprescindibili per il funzionamento dell'ente
e per il soddisfacimento di bisogni primari delle comunità di
riferimento», secondo la definizione contenuta nell'art. 2, comma 4,
lettera b) della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
Tali non potevano considerarsi, difettando dei predetti
requisiti, le funzioni relative alla gestione dei rifiuti; nel caso
di specie, peraltro, l'assegnazione non aveva avuto ad oggetto un
aggregato di funzioni, ma puntuali attività amministrative riferite
alla materia dei rifiuti e delle bonifiche, non riconducibili alla
nozione di "funzione fondamentale".
3.3.- Inoltre, per il profilo attinente alla violazione della
competenza legislativa in materia di «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema», la Regione ha richiamato l'orientamento della
giurisprudenza costituzionale secondo cui in tale ambito «si
manifestano competenze diverse, che ben possono essere regionali,
spettando allo Stato il compito di fissare standard di tutela
uniforme sull'intero territorio nazionale» (viene richiamata la
sentenza n. 259 del 2004), e ne ha inferito che debbano intendersi
riservate alla competenza esclusiva dello Stato solo le disposizioni
funzionali al mantenimento dei livelli minimi di tutela dell'ambiente
fissati dalla legge statale, fra le quali non rientrerebbero quelle
che attribuiscono agli enti territoriali funzioni amministrative in
materia di ambiente, poichè non contengono alcuna previsione di
carattere sostanziale e perciò non interferiscono con tali livelli.
4.- I restanti contraddittori nel giudizio principale non si sono
costituiti in questa sede.
In prossimità dell'udienza, la Regione Toscana e la Provincia di
Grosseto hanno depositato memoria integrativa, rispettivamente il 25
e il 26 marzo 2019, insistendo nei rispettivi assunti.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza del 7 maggio 2018 (reg. ord. n. 150 del 2018),
il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana ha sollevato, in
riferimento all'art. 117, comma secondo, lettere p) e s) della
Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell'art. 2,
comma 1, lettera d), numero 1, della legge della Regione Toscana 3
marzo 2015, n. 22, recante «Riordino delle funzioni provinciali e
attuazione della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle
città metropolitane, sulle province e sulle unioni e fusioni di
comuni). Modifiche alle leggi regionali 32/2002, 67/2003, 41/2005,
68/2011, 65/2014», nel testo modificato dall'art. 2, comma 1, della
legge della Regione Toscana 30 ottobre 2015, n. 70 (Disposizioni in
materia di riordino delle funzioni provinciali. Approvazione degli
elenchi del personale delle province soggetto a trasferimento.
Modifiche alle leggi regionali 22/2015, 39/2000 e 68/2011), e
dell'art. 5, comma 1, lettere e) e p), della legge della Regione
Toscana 18 maggio 1998, n. 25 (Norme per la gestione dei rifiuti e la
bonifica dei siti inquinati), nel testo modificato dall'art. 1 della
legge della Regione Toscana 28 ottobre 2014, n. 61 (Norme per la
programmazione e l'esercizio delle funzioni amministrative in materia
di gestione dei rifiuti. Modifiche alla l.r. 25/1998 e alla l.r.
10/2010) e dall'art. 2 della legge della Regione Toscana 24 febbraio
2016, n. 15 (Riordino delle funzioni amministrative in materia
ambientale in attuazione della l.r. 22/2015 nelle materie rifiuti,
tutela della qualità dell'aria, inquinamento acustico. Modifiche
alle leggi regionali 25/1998, 89/1998, 9/2010, 69/2011 e 22/2015), in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere p) e s), della
Costituzione.
Ad avviso del rimettente, le norme impugnate sarebbero
costituzionalmente illegittime nella parte in cui attribuiscono alla
Regione Toscana le competenze già esercitate dalle Province in
materia di gestione dei rifiuti, e segnatamente attinenti:
a) al controllo ed alla verifica degli interventi di bonifica,
nonchè al monitoraggio ad essi conseguenti, di cui agli artt. 197,
comma 1, lettera a), 242, comma 12, e 248, commi 1 e 2, del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia di ambiente; da
ora in poi anche: codice dell'ambiente);
b) al controllo periodico su tutte le attività di gestione, di
intermediazione e di commercio dei rifiuti e accertamento delle
relative violazioni, di cui agli artt. 197, comma 1, lettera b), e
262, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006;
c) alla verifica e al controllo dei requisiti previsti per
l'applicazione delle procedure semplificate previste dagli artt. 197,
comma 1, lettera c), 214, comma 9, 215, commi 3 e seguenti, e 216,
commi 4 e seguenti, del d.lgs. n. 152 del 2006.
Allocando presso di sè tali funzioni in deroga alle previsioni
del codice dell'ambiente che le attribuivano alle Province, la
Regione avrebbe infatti invaso la competenza legislativa esclusiva
dello Stato in materia di «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema»,
nonchè quella in materia di «funzioni fondamentali delle Province»,
tali dovendosi intendere tutte le attribuzioni provinciali relative
alla protezione dell'ambiente.
2.- Va preliminarmente esaminata l'eccezione di inammissibilità
sollevata dalla Regione Toscana, la quale ha eccepito il difetto di
rilevanza della questione per la parte attinente all'attività di
controllo e verifica degli interventi di bonifica, in quanto estranea
al contenuto degli atti impugnati nel giudizio principale.
Secondo la Regione, in particolare, il Regolamento della Giunta
Regionale Toscana approvato con decreto del Presidente del 29 marzo
2017, n. 13/R, impugnato presso il TAR rimettente, disciplinerebbe le
modalità di esercizio delle funzioni oggetto di trasferimento
limitatamente ai profili attinenti all'autorizzazione unica
ambientale (AUA), all'autorizzazione integrata ambientale (AIA) e
alle autorizzazioni generali alle emissioni in atmosfera; la
successiva nota, pure impugnata nel giudizio principale, della
Direzione Ambiente ed energia della Regione Toscana del 15 settembre
2017 riguarderebbe, invece, il solo aspetto dell'applicazione delle
sanzioni amministrative per gli illeciti accertati in materia di
rifiuti, regolamentando l'introito dei relativi proventi.
2.1.- L'eccezione, espressamente riferita dalla Regione Toscana
al solo art. 5, comma 1, lett. p), della legge reg. Toscana n. 25 del
1998, ma estensibile anche alle altre norme censurate, è fondata.
Il Regolamento oggetto di impugnazione nel giudizio principale
contiene, infatti, previsioni destinate a disciplinare «l'esercizio
delle funzioni autorizzatorie regionali e le modalità di attuazione
delle procedure e dei connessi adempimenti tecnico amministrativi in
materia di: a) rifiuti, b) AUA, c) AIA, d) autorizzazioni generali
all'emissione in atmosfera» (art. 1); ma al di là del generico
riferimento al termine "rifiuti", esso non contiene alcuna
disposizione che presenti profili di concreta attinenza con lo
specifico settore delle attività di controllo e verifica degli
interventi di bonifica, così da giustificare la necessità di
rimuovere, sotto tale profilo, gli effetti dell'atto impugnato.
Analoghe considerazioni valgono, poi, per la nota della Direzione
Ambiente ed Energia della Regione Toscana del 15 settembre 2017,
avente ad oggetto «Funzioni trasferite alla Regione - Sanzioni
amministrative», il cui contenuto attiene ai profili della materiale
riscossione delle sanzioni amministrative «in materia di rifiuti e
bonifica dei siti inquinati», senza alcuna specificazione in ordine
ai concreti profili di interesse della Provincia ricorrente.
3.- Nel merito, la censura riferita all'art. 117, comma secondo,
lettera s), Cost. è fondata.
3.1.- Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, la
disciplina dei rifiuti attiene alla materia «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema», che il richiamato disposto costituzionale riserva
alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (in tal senso, ex
plurimis, sentenze n. 151 del 2018, n. 244 e n. 154 del 2016, n. 58
del 2015).
Assumono rilievo, in proposito, le caratteristiche obiettive
dell'attività di gestione dei rifiuti: si è affermato, in
particolare, che «[l]a scelta delle politiche da perseguire e degli
strumenti da utilizzare in concreto per superare il ciclico
riproporsi dell'emergenza rifiuti [...] è necessariamente rimessa
allo Stato nell'esercizio della propria competenza esclusiva "in
materia di tutela dell'ambiente"» (sentenza n. 244 del 2016).
3.2.- È ben vero che la materia della «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema», per la molteplicità dei settori di intervento,
interferisce anche con altri interessi e competenze; e tuttavia, la
disciplina fissata con legge dello Stato riveste carattere di piena
trasversalità rispetto alle eventuali attribuzioni regionali.
Le Regioni, pertanto, mantengono una competenza legislativa alla
cura di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente
ambientali, ma la disciplina statale «costituisce, anche in
attuazione degli obblighi comunitari, un livello di tutela uniforme e
si impone sull'intero territorio nazionale, come un limite alla
disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in altre
materie di loro competenza, per evitare che esse deroghino al livello
di tutela ambientale stabilito dallo Stato, ovvero lo peggiorino»
(così, ex plurimis, con riferimento allo specifico settore
dell'attività di gestione del ciclo dei rifiuti, sentenza n. 58 del
2015).
3.3.- La trasversalità della legislazione statale caratterizza,
dunque, anche le disposizioni di natura organizzativa, con le quali
lo Stato alloca le funzioni amministrative in materia di tutela
dell'ambiente.
Il coinvolgimento delle Regioni e delle Province è infatti
previsto dal legislatore, ma in un'ottica cooperativa di integrazione
e attuazione della disciplina statale e nel rispetto dei principi di
sussidiarietà e di leale collaborazione (sentenza n. 215 del 2018).
Tali principi assumono rilevanza fondamentale nell'impianto
costituzionale, evidenziando come la cura degli interessi connessi
all'ambiente non si limiti alla definizione degli obiettivi di
protezione, all'attuazione di politiche ambientali ed alla gestione
del territorio, ma giunga all'individuazione di specifiche competenze
amministrative, il cui riparto si presta ad essere inquadrato
nell'ambito di una necessaria differenziazione dei diversi attori, i
cui rispettivi ruoli vanno coordinati nella prospettiva di una
maggiore adeguatezza dell'intervento.
Anche le disposizioni di natura organizzativa, pertanto,
quantunque prive di carattere sostanziale, integrano quei "livelli di
tutela uniforme" che non ammettono deroga da parte del legislatore
regionale.
Pertanto, esse fungono da limite alla normativa delle Regioni, le
quali devono mantenere la propria legislazione negli ambiti dei
vincoli posti dal legislatore statale, e non possono derogare al
livello di tutela ambientale stabilito dallo Stato, in modo tale da
determinarne un affievolimento o una minore efficacia.
3.4.- Nello specifico settore della gestione del ciclo dei
rifiuti, il codice dell'ambiente, espressione della competenza
legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, comma
secondo, lettera s) Cost., contiene numerose disposizioni di natura
organizzativa, prevedendo le competenze di vari organi.
Accanto alle funzioni amministrative statali, essenzialmente di
indirizzo, e a quelle dei Comuni e delle autorità d'ambito, di
carattere prevalentemente gestionale, esso attribuisce ampie
competenze di pianificazione ed amministrazione alle Regioni (art.
196, nel testo modificato dall'art. 24, comma 2, del decreto
legislativo 29 giugno 2010, n. 128, «Modifiche ed integrazioni al
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia
ambientale, a norma dell'articolo 12 della legge 18 giugno 2009, n.
69»), nonchè talune specifiche competenze amministrative alle
Province (art. 197, nel testo modificato dall'art. 2, comma 27, del
decreto legislativo 16 gennaio 2008 n. 4, recante «Ulteriori
disposizioni correttive ed integrative del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale», e
dall'art. 19 del decreto legislativo 3 dicembre 2010, n. 205, recante
«Disposizioni di attuazione della direttiva 2008/98/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008 relativa ai rifiuti e
che abroga alcune direttive»).
In particolare, il codice dell'ambiente suddivide le competenze
delle Regioni e quelle delle Province affidando alle prime «la
predisposizione, l'adozione e l'aggiornamento del piano dei rifiuti»
(art. 196, comma 1, lettera a), nonchè le «attività di
regolamentazione della gestione dei rifiuti» (art. 196, comma 1,
lettera b) e alle seconde «il controllo periodico su tutte le
attività di gestione, di intermediazione e di commercio dei rifiuti»
(art. 197, comma 1, lettera b); alle Regioni sono inoltre attribuite
«l'elaborazione, l'approvazione e l'aggiornamento dei piani per la
bonifica di aree inquinate» (art. 197, comma 1, lettera c), mentre
alle Province spettano «il controllo e la verifica degli interventi
di bonifica ed il monitoraggio ad essi conseguente» (art. 197, comma
1, lettera a).
3.5.- Per espressa previsione dell'art. 197, comma 1, cod.
ambiente, l'attribuzione di funzioni amministrative alle Province
costituisce «attuazione dell'articolo 19 del decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267, Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli
enti locali». Quest'ultimo, tuttavia, nella parte relativa alle
Province ha subito incisive modifiche in seguito all'approvazione
della legge n. 56 del 2014.
Detta legge, infatti, ha ridefinito la Provincia quale «ente di
area vasta», preposto essenzialmente a funzioni di coordinamento,
riducendo notevolmente il perimetro delle funzioni ad essa attribuite
e modificandone coerentemente la composizione degli organi (elezione
del Consiglio provinciale da parte dei Consiglieri comunali,
cancellazione delle Giunte e degli assessori e previsione del
Presidente, scelto fra i Sindaci del territorio, come unico organo
esecutivo).
Nelle intenzioni del legislatore, tale ridefinizione era
collegata all'approvazione della riforma costituzionale elaborata nel
corso della precedente legislatura, che prevedeva, fra l'altro, la
soppressione delle Province; lo si evince con chiarezza dal disposto
dell'art. 1, comma 51, della legge n. 56 del 2014, a mente del quale
«in attesa della riforma del titolo V della parte seconda della
Costituzione e delle relative norme di attuazione, le province sono
disciplinate dalla presente legge».
In tale ottica, il rimettente ha sostenuto che la mancata
approvazione della riforma, determinata dagli esiti del referendum
costituzionale del 4 dicembre 2016, avrebbe determinato l'esaurimento
della funzione della legge n. 56 del 2014 e il ritorno alla
tradizionale configurazione dell'ente Provincia, assumendo, in
particolare, che dovrebbero ritenersi «sostanzialmente superati» gli
accordi intervenuti in attuazione della stessa legge per il riassetto
delle funzioni "non fondamentali" delle Province. La Corte rileva,
tuttavia, che non vi sono elementi per negare la perdurante vigenza,
nell'ordinamento degli enti locali, dell'assetto delle funzioni delle
Province tracciato dalla legge n. 56 del 2014.
3.6.- Questa Corte ha già avuto modo di precisare che tale
intervento legislativo conserva piena efficacia quanto al
«dettagliato meccanismo di determinazione delle intere funzioni»
delle Province, che continuano ad esistere quali enti territoriali
«con funzioni di area vasta», ed «ha solo determinato l'avvio della
nuova articolazione di enti locali, al quale potranno seguire più
incisivi interventi di rango costituzionale» (sentenza n. 50 del
2015, successivamente richiamata dalla sentenza n. 143 del 2016 per
gli aspetti relativi alla riduzione delle risorse finanziarie
assegnate alle Province).
3.7.- Per affrontare la questione sottoposta a questa Corte è
necessario, quindi, riferirsi all'art. 1, commi 85, 86, 87 e 89,
della citata legge n. 56 del 2014.
Il primo di tali commi individua le «funzioni fondamentali» da
mantenere in capo alle amministrazioni provinciali, annoverando fra
queste, al punto a), la «tutela e valorizzazione dell'ambiente, per
gli aspetti di competenza».
L'espressione è generica, ma non può che richiamarsi alla
menzionata disciplina delle competenze che il cod. ambiente
attribuisce alle varie amministrazioni.
La Regione Toscana ha evidenziato, al riguardo, l'opportunità di
un riferimento anche ai contenuti che, sulla base della procedura
attivata dallo stesso comma 89, vengono assegnati ai decreti del
Presidente del Consiglio dei ministri, adottati previe apposite
deliberazioni della Conferenza unificata, che fissano i criteri
generali per il trasferimento alle Regioni o ai Comuni delle funzioni
già spettanti alle Province; ha richiamato, in particolare,
l'accordo in Conferenza unificata dell'11 settembre 2014, recepito
dal d.P.C.m. 26 settembre 2014 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
del 12 novembre 2014, n. 263), a mente del quale «Stato e Regioni
attribuiscono le funzioni provinciali diverse da quelle fondamentali
secondo le rispettive competenze» (punto 9, lettera a); ha
richiamato, inoltre, gli accordi organizzativi in sede regionale fra
Regioni ed enti locali, ai quali avrebbero partecipato le stesse
Province toscane.
In tal senso, ad avviso della Regione, si sarebbero attivate
forme di delegificazione e di conseguente "delega" ad atti regionali.
Tale assunto non può essere condiviso.
Mentre, infatti, con riferimento ad altre competenze
amministrative in materia ambientale, il decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, conseguente all'accordo in Conferenza
unificata, ha lasciato spazio all'attività legislativa ed
amministrativa regionale, altrettanto non può dirsi per le funzioni
contemplate dalle norme impugnate, che il cod. ambiente riserva
espressamente alle amministrazioni provinciali.
Le norme contenute nel cod. ambiente, infatti, per espressa
previsione dell'art. 3-bis «possono essere derogate, modificate o
abrogate solo per dichiarazione espressa da successive leggi della
Repubblica»; e la mancanza di tale dichiarazione espressa nella legge
n. 56 del 2014 non può essere colmata nè dagli interventi
legislativi regionali, nè dalle intese intervenute nella Conferenza
unificata.
3.8.- Le disposizioni impugnate, nella parte in cui allocano
presso la Regione Toscana funzioni amministrative già attribuite
alle Province dalle richiamate previsioni di cui al d.lgs. n. 152 del
2006, si pongono dunque in contrasto con la regola di competenza
stabilita dall'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Conseguentemente, sussiste il denunziato vizio di legittimità
costituzionale.
3.9.- Resta assorbito l'ulteriore profilo di censura.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1,
lettera d), numero 1, della legge della Regione Toscana 3 marzo 2015,
n. 22, recante «Riordino delle funzioni provinciali e attuazione
della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città
metropolitane, sulle province e sulle unioni e fusioni di comuni).
Modifiche alle leggi regionali 32/2002, 67/2003, 41/2005, 68/2011,
65/2014», nel testo modificato dall'art. 2, comma 1, della legge
della Regione Toscana 30 ottobre 2015, n. 70 (Disposizioni in materia
di riordino delle funzioni provinciali. Approvazione degli elenchi
del personale delle province soggetto a trasferimento. Modifiche alle
leggi regionali 22/2015, 39/2000 e 68/2011), e dell'art. 5, comma 1,
lettere e) e p), della legge della Regione Toscana 18 maggio 1998, n.
25 (Norme per la gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti
inquinati), nel testo modificato dall'art. 1 della legge della
Regione Toscana 28 ottobre 2014, n. 61 (Norme per la programmazione e
l'esercizio delle funzioni amministrative in materia di gestione dei
rifiuti. Modifiche alla l.r. 25/1998 e alla l.r. 10/2010) e dall'art.
2 della legge della Regione Toscana 24 febbraio 2016, n. 15 (Riordino
delle funzioni amministrative in materia ambientale in attuazione
della l.r. 22/2015 nelle materie rifiuti, tutela della qualità
dell'aria, inquinamento acustico. Modifiche alle leggi regionali
25/1998, 89/1998, 9/2010, 69/2011 e 22/2015), nella parte in cui
attribuiscono alla Regione Toscana le competenze già esercitate
dalle Province in materia di controllo periodico su tutte le
attività di gestione, di intermediazione e di commercio dei rifiuti
e accertamento delle relative violazioni, e di verifica e controllo
dei requisiti previsti per l'applicazione delle procedure
semplificate;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera d), numero 1, della
legge reg. Toscana n. 22 del 2015, e dell'art. 5, comma 1, lettere e)
e p), della legge reg. Toscana n. 25 del 1998, nella parte in cui
attribuiscono alla Regione Toscana le competenze già esercitate
dalle Province in materia di controllo e verifica degli interventi di
bonifica e monitoraggio ad essi conseguenti, in riferimento all'art.
117, comma secondo, lettere p) e s), della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 aprile 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 28 maggio 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA