1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 1-7-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 118 SENTENZA 29 aprile - 25 giugno 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Referendum - Referendum consultivo sull'autonomia del Veneto. - Legge della Regione Veneto 19 giugno 2014, n. 15 (Referendum consultivo sull'autonomia del Veneto); legge della Regione Veneto 19 giugno 2014, n. 16 (Indizione del referendum consultivo sull'indipendenza del Veneto). - (T-150118) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 1-7-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale delle leggi della
Regione Veneto 19 giugno 2014, n. 15 (Referendum consultivo
sull'autonomia del Veneto), e 19 giugno 2014, n. 16 (Indizione del
referendum consultivo sull'indipendenza del Veneto), promossi dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorsi notificati il 23-28
agosto 2014, depositati in cancelleria il 2 settembre 2014 e iscritti
ai nn. 67 e 68 del registro ricorsi 2014.
Visti gli atti di costituzione della Regione Veneto nonchè
l'atto di intervento di Indipendenza Veneta;
udito nell'udienza pubblica del 28 aprile 2015 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
uditi l'avvocato dello Stato Gian Paolo Polizzi per il Presidente
del Consiglio dei ministri, gli avvocati Ivone Cacciavillani e Mario
Bertolissi per la Regione Veneto e Alessio Morosin per l'associazione
"Indipendenza Veneta".

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato, a mezzo del servizio postale, il
23-28 agosto 2014 e depositato il successivo 2 settembre (reg. ric.
n. 67 del 2014), il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso, in riferimento agli artt. 3, 5, 116, 117, 119 e 138 della
Costituzione, nonchè agli artt. 26 e 27 dello Statuto del Veneto,
approvato con legge regionale statutaria 17 aprile 2012, n. 1,
questioni di legittimità costituzionale della legge della Regione
Veneto 19 giugno 2014, n. 15 (Referendum consultivo sull'autonomia
del Veneto).
1.1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri sottolinea che la
legge impugnata autorizza il Presidente della Giunta regionale «ad
instaurare con il Governo un negoziato volto a definire il contenuto
di un referendum consultivo finalizzato a conoscere la volontà degli
elettori del Veneto circa il conseguimento di ulteriori forme di
autonomia della Regione del Veneto» (art. 1, comma 1); e prosegue
(art. 2, comma 1), con una previsione ritenuta dal ricorrente "più
propriamente normativa", autorizzando il Presidente della Regione,
qualora il negoziato «non giunga a buon fine entro il termine di cui
al comma 2 dell'articolo 1», vale a dire entro 120 giorni
dall'approvazione della legge, «ad indire un referendum consultivo
per conoscere la volontà degli elettori del Veneto» in merito a
cinque quesiti, elencati in altrettanti numeri del citato art. 2,
comma 1.
La difesa statale richiama la giurisprudenza costituzionale per
sostenere che il referendum consultivo regionale, pur essendo un
prezioso strumento di partecipazione dell'elettorato, dovrebbe essere
amministrato con particolare attenzione "laddove esso si presta ad
essere utilizzato indebitamente come un mezzo di pressione
sull'attività legislativa del Parlamento, influendo negativamente
sull'azione costituzionale e politica dello Stato". Ciò varrebbe
soprattutto quando si tenti di far precedere tale consultazione a
iniziative di riforma della Costituzione promosse dagli organi
politici regionali: una manifestazione di volontà popolare,
anteriore alla formazione delle scelte del legislatore, altererebbe
l'ordine previsto nell'art. 138 Cost. e, quindi, l'equilibrio di un
procedimento deliberativo accuratamente costruito dal Costituente.
1.2.- Ciò premesso, il Presidente del Consiglio articola censure
distinte per i cinque quesiti di cui all'art. 2, comma 1, della legge
impugnata, iniziando a considerare quello di cui al numero 5): «Vuoi
che la Regione del Veneto diventi una regione a statuto speciale?».
Ad avviso del ricorrente, una consultazione su tale quesito
costituirebbe una forma di indebito avvio del procedimento di cui
all'art. 138 Cost. per la revisione dell'art. 116 Cost., nel quale
sono individuate nominativamente le Regioni a statuto speciale.
1.3.- Viene quindi considerato il quesito di cui all'art. 2,
comma 1, numero 1), della legge impugnata: «Vuoi che alla Regione del
Veneto siano attribuite ulteriori forme e condizioni particolari di
autonomia?».
Il ricorrente riconosce che, "in qualche modo", il quesito si
ispira all'art. 116, comma terzo, Cost., a norma del quale ulteriori
forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti determinate
materie, possono essere attribuite alle Regioni a statuto ordinario,
con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata,
sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi di cui all'art.
119 Cost.
Tuttavia, la difesa statale rileva anzitutto che il quesito non
fa riferimento alle specifiche materie previste all'art. 116, comma
terzo, Cost.: pertanto, nella sua genericità, esso appare
"gravemente elusivo" della cautela ritenuta necessaria dalla
giurisprudenza costituzionale, "in quanto la prospettazione
all'elettorato di un imprecisato incremento dell'autonomia (tanto
più contestualmente al quesito 5 sulla Regione a Statuto speciale)
evoca la prospettiva di riforme molto ampie, suscitando
un'aspettativa che non tiene conto del vincolo costituzionale".
In secondo luogo, l'Avvocatura generale osserva che una
consultazione su un quesito siffatto altererebbe il procedimento
previsto nell'art. 116, comma terzo, Cost. Tale disposizione
consentirebbe di "qualificare il previsto ampliamento dell'autonomia
come una revisione costituzionale, sia pure su scala ridotta"; e ciò
renderebbe "ancora più sensibile la formazione del contenuto della
riforma rispetto alle suggestioni ed alle pressioni del voto popolare
preventivo". Tanto più perchè il citato art. 116, comma terzo,
individua nei rappresentanti politici della Regione e degli enti
locali i soggetti legittimati a promuovere la riforma, evitando di
coinvolgere direttamente gli elettori nella fase di avvio della
proposta, in linea con un'impostazione per cui le scelte fondamentali
della comunità nazionale, che ineriscono al patto costituzionale,
sono riservate alla rappresentanza politica, sulle cui determinazioni
il popolo non può intervenire se non nelle forme tipiche previste
dall'art. 138 Cost. (sentenza n. 496 del 2000).
1.4.- Infine, sono censurati congiuntamente, per la ritenuta
comunanza di oggetto, i quesiti di cui all'art. 2, comma 1, numeri
2), 3) e 4), della legge impugnata, formulati, rispettivamente, nei
seguenti termini: «Vuoi che una percentuale non inferiore all'ottanta
per cento dei tributi pagati annualmente dai cittadini veneti
all'amministrazione centrale venga utilizzata nel territorio
regionale in termini di beni e servizi?»; «Vuoi che la Regione
mantenga almeno l'ottanta per cento dei tributi riscossi nel
territorio regionale?»; «Vuoi che il gettito derivante dalle fonti di
finanziamento della Regione non sia soggetto a vincoli di
destinazione?».
La difesa statale richiama anzitutto l'art. 75 Cost. e gli artt.
26 e 27 dello statuto della Regione Veneto. A norma del comma 4,
lettere a) e b), del citato art. 26, non è ammesso il referendum per
l'abrogazione delle leggi tributarie e di bilancio e dei relativi
provvedimenti di attuazione, nè delle leggi e degli atti regionali i
cui contenuti costituiscano adempimento di obblighi costituzionali,
internazionali ed europei. A norma del comma 3 del successivo art.
27, non è ammesso referendum consultivo, tra l'altro, nei casi
previsti dall'art. 26, comma 4. Dalle previsioni statutarie e
costituzionali citate, ad avviso della difesa erariale, emergerebbe
un principio generale di inammissibilità dei referendum, anche
consultivi, su leggi tributarie e di bilancio, o che costituiscano
adempimento di obblighi costituzionali, internazionali ed europei.
La stessa difesa erariale rimarca poi le competenze legislative
spettanti allo Stato con riguardo al proprio sistema tributario e
alla perequazione finanziaria, in via esclusiva (art. 117, comma
secondo, lettera e, Cost.), nonchè con riguardo ai principi di
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, anche
in relazione ai tributi e alle entrate proprie delle autonomie
territoriali e alla compartecipazione di queste ultime al gettito di
tributi erariali (art. 119, comma secondo, Cost.). Riportandosi alla
giurisprudenza costituzionale, il ricorrente enfatizza il ruolo
imprescindibile del legislatore statale e dei suoi interventi per
l'attuazione del sistema finanziario di cui all'art. 119 Cost. e,
segnatamente, per il pieno esplicarsi delle potestà legislative
regionali, anche con riguardo ai tributi propri. Pertanto, conclude
il Presidente del Consiglio dei ministri, in questo ambito le
Regioni, come non potrebbero legiferare, così neppure potrebbero
indire un referendum, attribuendo all'elettorato regionale la
facoltà di pronunciarsi in una materia interdetta in ambito
nazionale dall'art. 75 Cost. e riservata dagli artt. 117 e 119 Cost.
al legislatore statale.
Sarebbero altrimenti violati gli stessi artt. 3 e 5 Cost., dato
che si intenderebbe attribuire "ai cittadini veneti una
legittimazione ad esprimersi in materia non consentita a tutti gli
altri cittadini italiani", mettendo a repentaglio l'unità e
l'indivisibilità della Repubblica, in particolare per la
prevedibilità di "movimenti che, anzichè alimentare la solidarietà
sociale, possono suscitare tendenze centrifughe o pretese egoistiche
nella politica economica".
2.- Il Presidente della Giunta regionale, previa autorizzazione
della stessa, si è costituito in giudizio con atto depositato (in
copia trasmessa via fax e dichiarata conforme all'originale) il 2
ottobre 2014 e (in originale) il 9 ottobre 2014, chiedendo che le
questioni siano rigettate.
2.1.- Richiamati i passati tentativi, rimasti senza successo, da
parte della Regione Veneto di ottenere ulteriori forme e condizioni
particolari di autonomia ai sensi dell'art. 116, comma terzo, Cost.,
la difesa regionale riassume i contenuti della legge impugnata. In
particolare, sottolinea come in tale legge sia previsto che il
Presidente della Giunta proponga al Consiglio regionale «un programma
di negoziati che intende condurre con lo Stato» e presenti un «un
disegno di legge statale contenente percorsi e contenuti per il
riconoscimento di ulteriori e specifiche forme di autonomia per la
Regione del Veneto» (art. 2, comma 2). È altresì previsto che il
referendum sia indetto «previa intesa con le competenti autorità
statali», sulla base di «apposita convenzione con il Ministero
dell'Interno», affinchè la consultazione avvenga in concomitanza con
la prima tornata di elezioni per il rinnovo del Parlamento europeo o
di quello nazionale o di elezioni regionali, con determinazione e
ripartizione delle spese relative ad adempimenti comuni, nonchè
definendo le modalità di pagamento delle spese a carico della
Regione (art. 3, comma 2). In sintesi, osserva la difesa della
Regione Veneto, quest'ultima, con le disposizioni richiamate, avrebbe
"individuato nello Stato il suo interlocutore imprescindibile".
2.2.- La difesa regionale, replicando alle argomentazioni del
ricorso, osserva che - quali che siano le aspettative degli elettori
- la legge impugnata è rispettosa delle prerogative del Parlamento,
anche in virtù del carattere puramente consultivo del referendum da
essa previsto.
Consapevole delle precedenti decisioni di questa Corte in merito
ad analoghe iniziative referendarie regionali - sentenze n. 496 del
2000, n. 470 del 1992 e n. 256 del 1989 -, la Regione richiama varie
critiche dottrinali a queste pronunce, critiche che hanno evidenziato
come la Corte si sia ispirata a una visione politica sospettosa del
libero esprimersi di autonome forze popolari e ansiosa di creare
protezioni artificiali per l'esercizio del potere da parte di una
classe politica nazionale, la quale risulterebbe incapace di
conciliare realisticamente l'unità nazionale con le crescenti
rivendicazioni delle autonomie locali. La difesa regionale invita,
pertanto, la Corte costituzionale a dimostrarsi, una volta di più,
capace di aggiornare la propria giurisprudenza, affrancandosi da
esagerate paure per ipotetici rischi di "plebiscitarismo".
D'altra parte, osserva la resistente, tale giurisprudenza sarebbe
stata elaborata "in tempi risalenti", anteriori "alla crisi
istituzionale in atto", nonchè alla riforma operata con la legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione). In proposito, si osserva che la
democrazia rappresentativa è in crisi; che lo stesso procedimento
legislativo parlamentare è alterato, sotto più profili; che
"escludere l'ammissibilità del referendum consultivo regionale,
perchè si crede che possa essere compromesso l''ordine
costituzionale e politico dello Statò (sentenza n. 256 del 1989),
equivale a risolvere a priori, in nome di concezioni realistiche
(fattuali) dell'indirizzo politico, il problema della conoscenza
degli orientamenti di un corpo referendario, anche parziale", i cui
pronunciamenti potrebbero peraltro essere contrastati ex post dal
Parlamento e dal Governo, se ritenessero minacciate le proprie
attribuzioni.
2.3.- Con riguardo alla prospettata lesione dell'art. 5 Cost., la
parte resistente ricorda come nella stessa giurisprudenza
costituzionale si affermi che la partecipazione delle popolazioni
locali a fondamentali decisioni che le riguardano costituisce un
principio generale, connaturale alla forma di democrazia pluralista
accolta nella Costituzione, nonchè alla posizione di autonomia ivi
riconosciuta agli enti territoriali (sentenza n. 496 del 2000).
Inoltre, sottolinea che la giurisprudenza costituzionale ha
riconosciuto che ciascuna Regione e la relativa popolazione hanno un
interesse qualificato ai contenuti di riforme che investono lo stesso
impianto dello Stato regionale e l'ordinamento delle competenze
regionali (sentenza n. 470 del 1992). Del resto, le Regioni sono enti
esponenziali e rappresentativi degli interessi delle comunità di
riferimento, che possono tutelare anche in forme che si proiettano
oltre il territorio regionale, con vocazione generale (sentenza n.
829 del 1988). Pertanto, l'iniziativa assunta con la legge impugnata
sarebbe compatibile con il ruolo costituzionale della Regione e
rispetterebbe pienamente il principio di leale collaborazione, dal
quale sarebbe anzi legittimata.
2.4.- Più specificamente, non sarebbero violati l'art. 3, nè
gli artt. 116, 117 e 119 Cost., perchè sono rispettate le
attribuzioni degli organi statali e perchè ciascuna Regione può
assumere iniziative analoghe. Nè sarebbe violato l'art. 5 Cost.,
perchè esso pone, oltre al principio unitario, "quello pluralistico,
che attenua, per definizione, le rigidità del primo, ove venisse
inteso in senso monistico e limitativo dell'art. 21 Cost.".
2.5.- Da ultimo, la difesa regionale eccepisce l'inammissibilità
del ricorso e l'insussistenza di qualunque violazione, "che non sia
meramente astratta", della Costituzione, sul rilievo che "la Regione
Veneto non ha attivato, in concreto, alcune delle iniziative previste
dalla legge: nè il negoziato nè il referendum consultivo,
condizionanti il voluto del Consiglio regionale".
3.- Con memoria depositata il 3 aprile 2015, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha reiterato gli argomenti esposti nel
ricorso. In replica al riferimento della difesa regionale all'art. 21
Cost., il ricorrente ha osservato che il referendum consultivo non
attiene tanto alla libertà di espressione dei cittadini, quanto ai
poteri dell'ente regionale di "formalizzare una proposta predefinita
in funzione di un confronto della Regione con il Governo dello Stato
che altera gli equilibri previsti dal Costituente": la vis peculiare
del referendum starebbe proprio nella sua formalizzazione, che gli
consente di raccogliere lo scontento degli elettori regionali e, in
particolare, di rivolgerlo come strumento di condizionamento nei
confronti dei rappresentanti che quegli stessi cittadini hanno eletto
al Parlamento. Pertanto, dopo avere ribadito i limiti già
esplicitati dalla giurisprudenza costituzionale al referendum
consultivo regionale, e peraltro "[s]enza [...] negare minimamente
l'interesse delle Regioni alle riforme che le riguardano, nè la loro
vocazione generale, nè il valore della leale collaborazione", la
difesa erariale insiste per l'accoglimento del ricorso.
4.- A sua volta la difesa regionale, con memoria depositata
anch'essa il 3 aprile 2015, insiste nelle proprie conclusioni,
aggiungendo che la distinzione tra Regioni a statuto speciale e
ordinario non deve essere intesa in modo troppo rigido. Ferma
restando la diversa natura dei due tipi di statuti, la resistente
osserva che la Regione Veneto avrebbe una posizione "assolutamente
peculiare" nell'ambito delle Regioni a statuto ordinario, perchè
solo il suo statuto - sia nella versione originaria di cui alla legge
22 maggio 1971, n. 340 (Approvazione, ai sensi dell'articolo 123,
comma secondo, della Costituzione, dello Statuto della Regione
Veneto), sia nella versione vigente - conterrebbe, all'art. 2,
riferimenti al popolo veneto, alle sue prerogative di autogoverno e
alla sua identità. Il quesito di cui all'art. 2, comma 1, numero 5),
della legge reg. Veneto n. 15 del 2014 concernerebbe non la
condizione propria delle cinque già esistenti Regioni a statuto
speciale, bensì una "collocazione differenziata" della Regione
Veneto "nel novero delle 15 Regioni a Statuto ordinario", nei termini
delineati dagli altri quattro quesiti.
Quanto al primo di essi, la difesa regionale osserva che le
ulteriori forme di autonomia ivi menzionate sarebbero esemplificate
dal secondo e dal terzo quesito, orientati a un regime finanziario
analogo a quella delle due Province autonome comprese, come parte del
Veneto, nel bacino dolomitico. Anche il quesito di cui all'art. 2,
comma 1, numero 4), altro non sarebbe che la pretesa di una facoltà
di scelta regionale in merito a "cespiti tributari" parimenti
regionali.
5.- Con ricorso notificato, a mezzo del servizio postale, il
23-28 agosto 2014 e depositato il successivo 2 settembre (reg. ric.
n. 68 del 2014), il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso, in riferimento agli artt. 5, 81, terzo comma, 114, 138 e
139 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale
della legge della Regione Veneto 19 giugno 2014, n. 16 (Indizione del
referendum consultivo sull'indipendenza del Veneto).
5.1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ripercorre i
contenuti della legge regionale impugnata, la quale prevede
l'indizione di «un referendum consultivo per conoscere la volontà
degli elettori del Veneto sul seguente quesito: "Vuoi che il Veneto
diventi una Repubblica indipendente e sovrana? S[i'] o no?"» (art. 1,
comma 1). La stessa legge detta altresì norme in tema di svolgimento
della consultazione (art. 1, commi 2, 3 e 4) e propaganda (art. 2).
Infine, rileva la difesa dello Stato, l'art. 3 della legge impugnata
prescrive che il Presidente del Consiglio regionale e quello della
Giunta regionale del Veneto si attivino, «con ogni risorsa a
disposizione del Consiglio regionale e della Giunta regionale, per
avviare urgentemente con tutte le Istituzioni dell'Unione europea e
delle Nazioni unite le relazioni istituzionali che garantiscano
l'indizione della consultazione referendaria innanzi richiamata ed il
monitoraggio delle procedure di voto al fine di accertare l'effettiva
volontà del Popolo Veneto e convalidare l'esito del risultato
finale» (comma 1); e che gli stessi organi tutelino «in ogni sede
competente, nazionale ed internazionale, il diritto del Popolo Veneto
all'autodeterminazione» (comma 2).
5.2.- Nel denunciare la violazione dell'art. 138 Cost., il
ricorrente si riporta alla sentenza n. 496 del 2000, per sostenere
come la funzione di propulsore dell'innovazione costituzionale sia
attribuita dalla disposizione citata principalmente alla
rappresentanza politico-parlamentare, "ritenendo che sia questa la
sede in cui la proposta di riforma possa essere meglio elaborata,
approfondita e condivisa". Il voto popolare, invece, potrebbe
esprimersi solo a posteriori, nella forma del referendum di cui al
citato art. 138 Cost., "anche perchè il referendum preventivo, pur
non avendo carattere vincolante, può avere un'influenza notevole
come strumento di pressione sugli organi politici ed è più esposto
al rischio di una scelta non razionale perchè legata a situazioni
contingenti". Del resto, se si consentisse solo a una parte dei
cittadini di votare una seconda volta sulla stessa proposta di
riforma, si incorrerebbe in una contraddizione concettuale, o meglio
in una contrapposizione tra il popolo italiano e un "altro" popolo,
già diviso e distinto.
5.3.- Sul piano sostanziale, è denunciata una "gravissima
lesione del principio costituzionale dell'unità della Repubblica" e
quindi dell'art. 5 Cost. Benchè l'unità non escluda affatto
l'autonomia, è appunto solo in termini di autonomia che l'art. 114
Cost. fa riferimento alle Regioni, mentre la sovranità - cui fa
riferimento l'art. 1, comma 1, della legge in questione - "è un
valore fondante della Repubblica unitaria che nessuna riforma può
cambiare senza distruggere l'identità stessa dell'Italia". Nemmeno
vengono in rilievo, nel caso, i dubbi su tale nozione esaminati nella
sentenza n. 365 del 2007, allorchè la Corte si soffermò sulle
caratteristiche che possono connotare le entità territoriali
componenti di uno Stato federale, a causa della loro preesistente
qualità sovrana. Nella stessa occasione, d'altra parte, la Corte
confermò che, nella propria struttura essenziale, la sovranità
dello Stato non è stata scalfita nè dall'integrazione
sovranazionale, nè dall'affermazione del regionalismo.
5.4.- La violazione della sovranità è denunciata anche in
relazione all'art. 4 (recte: all'art. 3) della legge reg. Veneto n.
16 del 2014, giacchè "dall'unità ed indivisibilità della
Repubblica discende l'attribuzione esclusiva ai suoi organi del
potere di rappresentare in sede internazionale i diritti e gli
interessi di tutti i cittadini". La volontà di una parte del popolo
di cercare una tutela speciale e distinta in ambito internazionale,
"scavalcando gli organi di governo del proprio Paese", equivarrebbe,
secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, a una volontà di
separazione.
5.5.- Da ultimo, il ricorso censura, per violazione del vigente
art. 81, comma terzo, Cost., l'art. 4 della legge reg. n. 16 del
2014, il quale prevede la copertura degli oneri per l'attuazione
della legge stessa, quantificati in 14 milioni di euro, mediante
entrate «provenienti da erogazioni liberali e donazioni da parte di
cittadini ed imprese», introitate all'unità previsionale di base
(UPB) E0147 del bilancio 2014 («Altri introiti»). Tale copertura non
corrisponderebbe ad alcuna delle modalità di cui all'art. 17, comma
1, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e
finanza pubblica) e avrebbe carattere non certo, ma puramente
ipotetico. Lo stanziamento di cui alla citata UPB sarebbe peraltro
incapiente.
6.- Il Presidente della Giunta regionale, previa autorizzazione
della stessa, si è costituito in giudizio con atto depositato (in
copia trasmessa via fax e dichiarata conforme all'originale) il 2
ottobre 2014 e (in originale) il 9 ottobre 2014, chiedendo che le
questioni siano rigettate.
6.1.- Secondo la difesa regionale, la consultazione prevista
nella legge in questione non sarebbe altro che "un sondaggio
formalizzato", i cui esiti sono imprevedibili, che interroga gli
elettori veneti "circa la scelta oppure no dell'indipendenza". Il
legislatore regionale porrebbe "su un piano di assoluta parità chi
è favorevole oppure no". Il senso dell'iniziativa sarebbe proprio
quello di stimolare una informata e libera manifestazione del
pensiero, garantita dall'art. 21 Cost., da parte di cittadini i
quali, peraltro, siano disposti a sobbarcarsi i relativi oneri.
La legge reg. Veneto n. 16 del 2014 costituirebbe l'epilogo di
una lunga serie di iniziative, risalenti all'unificazione d'Italia,
orientate nel senso dell'autonomismo, come adeguamento delle
strutture pubbliche alla molteplicità delle condizioni del Paese,
del vero e proprio separatismo, o comunque della contrapposizione
politica all'autorità centrale. Ricordato come, anche di recente,
analoghe iniziative di consultazione popolare abbiano suscitato
reazioni differenti in diversi ordinamenti europei, la difesa
regionale sostiene che solo ragioni ideologiche potrebbero portare a
negare la legittimità di consultazioni come quella oggetto della
legge impugnata.
6.2.- Sottolineata l'assenza di precedenti specifici e di
disposizioni costituzionali esplicite, la difesa regionale invita la
Corte ad adottare, nella lettura dell'art. 5 Cost., un'impostazione
ispirata al ruolo della persona nella sua concretezza e soggettività
storica. Proprio la persona dovrebbe essere considerata come "dato
costitutivo presupposto dall'iniziativa tradottasi nella legge
regionale n. 16/2014": la consultazione ivi prevista andrebbe
concepita come una manifestazione di pensiero da parte di coloro che
vi parteciperanno; essa sarebbe tutelata dall'art. 21 Cost., non
interferirebbe affatto con le prerogative del Parlamento, nè
rappresenterebbe di per sè - nell'incertezza sull'esito del
referendum, rispetto alle cui alternative la Regione è, come detto,
neutrale - un atto di separazione del Veneto.
6.3.- Pertanto, non sarebbe violato l'art. 138 Cost., considerato
che la consultazione in questione sarebbe una mera manifestazione del
pensiero degli elettori, nè l'art. 5 Cost., giacchè "il puro e
semplice, eventuale dissenso, rispetto a quel che è codificato a
proposito dell'unità e dell'indivisibilità della Repubblica, è
inidoneo a produrre anche la più tenue delle alterazioni dell'ordine
costituzionale". Per lo stesso motivo, la sovranità dello Stato non
sarebbe intaccata, nè l'art. 114 Cost. violato. Quanto all'art. 81
Cost., il finanziamento delle spese previste non sarebbe riversato
sulla Regione: "[s]e privati e imprese non elargiranno alcunchè,
tutto si tradurrà in un nulla di fatto".
6.4.- A tale ultimo proposito, con riguardo alla censura statale
incentrata sul carattere puramente ipotetico della copertura
finanziaria, la difesa ribatte che, se così fosse e se, in mancanza
delle previste elargizioni, la legge regionale fosse destinata a
rimanere un "flatus vocis", non si sarebbe concretizzata alcuna
violazione effettiva della Costituzione e, pertanto, il ricorso
risulterebbe inammissibile.
7.- Con atto depositato il 2 ottobre 2014, è intervenuta nel
giudizio la associazione "Indipendenza Veneta", affermando di avere
quale propria finalità istituzionale la creazione "di una nuova
entità statuale, la nuova Repubblica Veneta", e di avere dato
impulso politico alla legge regionale in questione.
8.- Con memoria depositata il 3 aprile 2015, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha eccepito l'inammissibilità dell'intervento
della predetta associazione, riportandosi alla giurisprudenza
costituzionale relativa all'intervento dei terzi nel giudizio di
legittimità costituzionale in via principale.
Il Presidente del Consiglio ha inoltre ribadito gli argomenti
esposti nel ricorso, sottolineando che, come risulta dai precedenti,
il referendum previsto nella legge regionale in questione è cosa
diversa da una libera manifestazione del pensiero dei cittadini: si
tratterebbe, invece, della "promozione da parte dell'Ente regionale
di un'iniziativa formalizzata in un testo di legge mirante a
dissolvere l'unità del Paese ed a negare la sovranità dello Stato
per rivendicarla a se stessa". Il ricorso mira, appunto, a "evitare
che il popolo venga chiamato ad esprimere una volontà conflittuale
con i valori costituzionali, ed anzi proprio con i valori fondanti
dell'unità e della sovranita'". Pertanto, sussisterebbe il
denunciato contrasto con gli artt. 5, 114 e 138 Cost., nonchè con
l'art. 81 Cost., "poichè l'intendimento di non procedere al
referendum in mancanza di finanziamento non è nella legge e dunque
non ne vanifica il contenuto".
9.- Con memoria parimenti depositata il 3 aprile 2015, anche la
Regione Veneto ha insistito negli argomenti e nelle conclusioni già
formulate. Premessi ulteriori rilievi sulla situazione generale che
farebbe da sfondo alla legge censurata, sulle istanze che essa
vorrebbe interrogare, nonchè sulla necessità di considerare
realisticamente l'una e le altre, la Regione ribadisce che "il
referendum consultivo sull'indipendenza del Veneto è privo di
qualunque 'profilo di pericolò, dato che si risolve in una pura e
semplice manifestazion[e] di pensiero (ex art. 21 Cost.), che sarà
liberamente valutata dalle istituzioni che ne hanno competenza".
La Regione conclude chiedendo che la Corte rigetti il ricorso,
riconoscendo il carattere "non lesivo della Costituzione" della legge
reg. Veneto n. 16 del 2014, o la "carenza attuale di interesse
all'impugnativa da parte dello Stato", salvi eventuali conflitti di
attribuzione in relazione a futuri atti applicativi; o ancora
chiarendo, in via interpretativa, "quale è, a suo parere, l'ambito
della operatività della legge regionale n. 16/2014 conforme a
Costituzione".

Considerato in diritto

1.- Con due ricorsi notificati il 23-28 agosto 2014 e depositati
il 2 settembre 2014 (reg. ric. n. 67 e n. 68 del 2014), il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale, rispettivamente, della legge della Regione Veneto 19
giugno 2014, n. 15 (Referendum consultivo sull'autonomia del Veneto),
in riferimento agli artt. 3, 5, 116, 117, 119 e 138 della
Costituzione, nonchè agli artt. 26 e 27 dello Statuto del Veneto,
approvato con legge regionale statutaria 17 aprile 2012, n. 1 e della
legge della Regione Veneto 19 giugno 2014, n. 16 (Indizione del
referendum consultivo sull'indipendenza del Veneto), in riferimento
agli artt. 5, 114, 138 e 139 Cost., nonchè, con riguardo all'art. 4
della legge stessa, in riferimento all'art. 81 Cost.
2.- I giudizi possono essere riuniti e decisi congiuntamente,
perchè implicano la soluzione di questioni almeno in parte analoghe
per argomenti, parametri e contenuti delle leggi impugnate (ex
plurimis, sentenze n. 209 del 2014, n. 228 e n. 141 del 2013).
3.- Deve essere confermata l'ordinanza, deliberata nel corso
dell'udienza pubblica e allegata alla presente sentenza, con la quale
è stato dichiarato inammissibile l'intervento, nel giudizio avente
ad oggetto la legge reg. Veneto n. 16 del 2014, dell'associazione
"Indipendenza Veneta".
Il giudizio di costituzionalità delle leggi promosso in via
d'azione, infatti, si svolge esclusivamente tra soggetti titolari di
potestà legislativa e non ammette l'intervento di soggetti che ne
siano privi, fermi restando per costoro, ove ne ricorrano i
presupposti, gli altri mezzi di tutela giurisdizionale eventualmente
esperibili (ex plurimis, sentenze n. 31 del 2015, n. 210 del 2014, n.
285, n. 220 e n. 118 del 2013).
Non sono pertinenti i precedenti citati dalla difesa
dell'associazione relativi all'intervento di terzi nei giudizi
incidentali di legittimità costituzionale (ordinanze n. 156 del 2013
e n. 251 del 2002).
4.- La difesa della Regione Veneto ha eccepito l'inammissibilità
di entrambi i ricorsi, per carenza di attuale lesività delle leggi
impugnate, giacchè le previste consultazioni popolari non si sono
ancora tenute e neppure si sono verificati i presupposti per il loro
svolgimento: nè il negoziato preliminare con il Governo, di cui
all'art. 1 della legge reg. Veneto n. 15 del 2014, nè la raccolta di
elargizioni private destinate a sovvenzionare la consultazione, di
cui all'art. 4 della legge reg. Veneto n. 16 del 2014.
L'eccezione non è fondata.
A prescindere da qualsiasi considerazione sul comportamento
concretamente tenuto dalla Regione riguardo all'attuazione delle
leggi impugnate (peraltro avviata, per quanto riguarda la legge reg.
Veneto n. 16 del 2014, con deliberazioni della Giunta regionale 28
luglio 2014, n. 1331, e 23 settembre 2014, n. 1709), deve osservarsi
che il giudizio promosso in via principale dallo Stato avverso una
legge regionale (e, similmente, dalla Regione avverso una legge dello
Stato) ha ad oggetto il testo legislativo, indipendentemente dagli
effetti concretamente prodotti. La brevità del termine entro il
quale deve essere promosso il ricorso - sessanta giorni dalla
pubblicazione dell'atto regionale o statale, ai sensi dell'art. 127
Cost. - connota questo tipo di giudizio come un giudizio successivo e
astratto: successivo, perchè verte su un atto già perfezionato e
pubblicato; astratto, perchè si instaura in un momento in cui
l'applicazione dell'atto può non avere avuto ancora luogo, specie
nei casi in cui essa richieda lo svolgimento di procedimenti
complessi o l'istituzione di nuove strutture organizzative. Pertanto,
la pubblicazione di una legge, che, come nel caso in esame, si
ritenga eccedere dalle competenze costituzionali della Regione, ne
consente l'impugnazione da parte dello Stato, a prescindere dalla
produzione di effetti concreti e dalla realizzazione di conseguenze
pratiche (sentenze n. 45 del 2011, n. 407 del 2002, n. 332 del 1998).
5.- Nel merito, occorre anzitutto ribadire che non v'è dubbio
che le questioni di interesse della comunità regionale, su cui la
Regione può attivare la partecipazione delle popolazioni del proprio
territorio tramite referendum consultivo, possono riguardare anche
ambiti che superano i confini delle materie e del territorio
regionale, fino a intrecciarsi con la dimensione nazionale (sentenze
n. 496 del 2000, n. 470 del 1992, n. 256 del 1989). Tuttavia,
l'esistenza di un tale interesse qualificato non abilita la Regione
ad assumere iniziative - anche di consultazione popolare - libere
nella forma o eccedenti i limiti stabiliti in virtù di previsioni
costituzionali.
Contrariamente a quanto sostenuto dalla resistente, è
giuridicamente erroneo equiparare il referendum consultivo a un
qualsiasi spontaneo esercizio della libertà di manifestazione del
pensiero da parte di più cittadini, coordinati tra loro. Il
referendum è uno strumento di raccordo tra il popolo e le
istituzioni rappresentative, tanto che si rivolge sempre all'intero
corpo elettorale (o alla relativa frazione di esso, nel caso di
referendum regionali), il quale è chiamato ad esprimersi su un
quesito predeterminato. Inoltre, anche quando non produce effetti
giuridici immediati sulle fonti del diritto, il referendum assolve
alla funzione di avviare, influenzare o contrastare processi
decisionali pubblici, per lo più di carattere normativo. Per questo,
i referendum popolari, nazionali o regionali, anche quando di natura
consultiva, sono istituti tipizzati e debbono svolgersi nelle forme e
nei limiti previsti dalla Costituzione o stabiliti sulla base di
essa.
6.- La disciplina dei referendum regionali ha la propria sede
nello statuto regionale, secondo quanto previsto dall'art. 123 Cost.
Nell'esercizio dell'autonomia politica a essa accordata da tale
disposizione (sentenza n. 81 del 2012), da svolgere in armonia con i
precetti e con i principi tutti ricavabili dalla Costituzione (ex
multis, sentenze n. 81 e n. 64 del 2015), ciascuna Regione può
stabilire forme, modi e criteri della partecipazione popolare ai
processi di controllo democratico sui propri atti; può introdurre
tipologie di referendum anche nuove rispetto a quelle previste nella
Costituzione (sentenza n. 372 del 2004); può pure coinvolgere in
tali consultazioni i soggetti che prendano parte consapevolmente e
stabilmente alla vita della comunità, ancorchè non titolari del
diritto di voto e della cittadinanza italiana (sentenza n. 379 del
2004).
Naturalmente, una volta che siano state formalizzate, le scelte
statutarie si impongono alla successiva attività regionale, anche
legislativa, atteso il carattere fondamentale dello statuto regionale
(sentenza n. 4 del 2010) e il suo rapporto con le leggi regionali,
disegnato dalla Costituzione in termini sia di gerarchia, sia di
competenza (sentenza n. 188 del 2011).
La Regione Veneto si è data un nuovo statuto con la legge reg.
statutaria n. 1 del 2012, che regola i referendum regionali agli
artt. 26 e 27.
All'art. 27 è disciplinata «l'indizione di referendum consultivi
delle popolazioni interessate su provvedimenti o proposte di
provvedimenti di competenza del Consiglio» ed al comma 3 del medesimo
articolo sono richiamati i limiti stabiliti per i referendum
abrogativi regionali all'art. 26, commi 4 e 5, che si debbono
pertanto applicare anche ai referendum consultivi. In relazione ai
motivi di ricorso formulati dall'Avvocatura generale dello Stato,
rileva in particolare l'art. 26, comma 4, lettere a) e b), ai sensi
del quale non sono ammessi referendum regionali in merito alle leggi
tributarie e di bilancio e ai relativi provvedimenti di attuazione,
nonchè alle leggi e agli atti regionali i cui contenuti
costituiscano adempimento di obblighi costituzionali, internazionali
ed europei. È bene sottolineare che, nella parte in cui richiede il
rispetto degli obblighi costituzionali, lo statuto non fa che
ripetere quanto costantemente affermato dalla giurisprudenza di
questa Corte, secondo cui i referendum regionali, inclusi quelli di
natura consultiva, non possono coinvolgere scelte di livello
costituzionale (sentenze n. 365 del 2007, n. 496 del 2000, n. 470 del
1992).
7.- Ciò chiarito, deve dichiararsi fondata la questione avente
ad oggetto la legge reg. Veneto n. 16 del 2014 per violazione degli
artt. 5, 114, 138 e 139 Cost.
7.1.- Questa legge prevede (art. 1) l'indizione, da parte del
Presidente della Giunta regionale, di «un referendum consultivo per
conoscere la volontà degli elettori del Veneto sul seguente quesito:
"Vuoi che il Veneto diventi una Repubblica indipendente e sovrana?
S[i'] o No?"». Spetta al Consiglio regionale determinare la data
della consultazione, alla quale possono partecipare tutti i cittadini
maggiorenni iscritti nelle liste elettorali dei Comuni regionali. «La
proposta soggetta a referendum è approvata se alla consultazione
partecipa la maggioranza degli aventi diritto e viene raggiunta la
maggioranza dei voti validamente espressi» (art. 1, comma 2).
L'art. 2 riguarda le procedure per la votazione e la
proclamazione del risultato, nonchè la propaganda e, tra l'altro,
estende le «facoltà riconosciute dalle disposizioni vigenti ai
partiti o gruppi politici rappresentati in Consiglio regionale ed ai
comitati promotori di referendum» anche alle associazioni interessate
alla «espressione del Popolo Veneto in ordine alla propria
autodeterminazione».
L'art. 3 prevede che il Presidente della Giunta e quello del
Consiglio regionale, «con ogni risorsa a disposizione» degli organi
presieduti, avviino relazioni istituzionali «che garantiscano
l'indizione della consultazione referendaria innanzi richiamata ed il
monitoraggio delle procedure di voto al fine di accertare l'effettiva
volontà del Popolo Veneto e convalidare l'esito del risultato
finale»; e demanda a entrambi i Presidenti il compito di «tutelare in
ogni sede competente, nazionale ed internazionale, il diritto del
Popolo Veneto all'autodeterminazione».
L'art. 4 quantifica gli oneri per la consultazione e ne prevede
la copertura attraverso erogazioni liberali e donazioni da parte di
«cittadini ed imprese».
7.2.- Il referendum consultivo previsto all'art. 1 non solo
riguarda scelte fondamentali di livello costituzionale, come tali
precluse ai referendum regionali secondo la giurisprudenza
costituzionale sopra citata, ma suggerisce sovvertimenti
istituzionali radicalmente incompatibili con i fondamentali principi
di unità e indivisibilità della Repubblica, di cui all'art. 5 Cost.
L'unità della Repubblica è uno di quegli elementi così
essenziali dell'ordinamento costituzionale da essere sottratti
persino al potere di revisione costituzionale (sentenza n. 1146 del
1988). Indubbiamente, come riconosciuto anche da questa Corte,
l'ordinamento repubblicano è fondato altresì su principi che
includono il pluralismo sociale e istituzionale e l'autonomia
territoriale, oltre che l'apertura all'integrazione sovranazionale e
all'ordinamento internazionale; ma detti principi debbono svilupparsi
nella cornice dell'unica Repubblica: «La Repubblica, una e
indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali» (art. 5
Cost.).
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, pluralismo e
autonomia non consentono alle Regioni di qualificarsi in termini di
sovranità, nè permettono che i loro organi di governo siano
assimilati a quelli dotati di rappresentanza nazionale (sentenze n.
365 del 2007, n. 306 e n. 106 del 2002). A maggior ragione, gli
stessi principi non possono essere estremizzati fino alla
frammentazione dell'ordinamento e non possono essere invocati a
giustificazione di iniziative volte a interpellare gli elettori, sia
pure a scopo meramente consultivo, su prospettive di secessione in
vista della istituzione di un nuovo soggetto sovrano. Una iniziativa
referendaria che, come quella in esame, contraddica l'unità della
Repubblica non potrebbe mai tradursi in un legittimo esercizio del
potere da parte delle istituzioni regionali e si pone perciò extra
ordinem.
7.3.- Restano assorbiti gli altri motivi di ricorso.
8.- È altresì impugnata la legge reg. Veneto n. 15 del 2014, in
riferimento agli artt. 3, 5, 116, 117, 119 e 138 Cost., nonchè agli
artt. 26 e 27 dello statuto della Regione Veneto, che si intendono
richiamati in relazione all'art. 123 Cost.
8.1.- L'art. 1, comma 1, della legge prevede un «negoziato» tra
il Presidente della Giunta regionale e il Governo, allo scopo di
«definire il contenuto di un referendum consultivo finalizzato a
conoscere la volontà degli elettori del Veneto circa il
conseguimento di ulteriori forme di autonomia della Regione del
Veneto».
Qualora tale negoziato «non giunga a buon fine» entro centoventi
giorni dall'approvazione della legge, il Presidente della Giunta «è
autorizzato ad indire un referendum consultivo per conoscere la
volontà degli elettori del Veneto» (art. 2, comma 1), in merito a
cinque quesiti: «1) "Vuoi che alla Regione del Veneto siano
attribuite ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia?";
2) "Vuoi che una percentuale non inferiore all'ottanta per cento dei
tributi pagati annualmente dai cittadini veneti all'amministrazione
centrale venga utilizzata nel territorio regionale in termini di beni
e servizi?"; 3) "Vuoi che la Regione mantenga almeno l'ottanta per
cento dei tributi riscossi nel territorio regionale?"; 4) "Vuoi che
il gettito derivante dalle fonti di finanziamento della Regione non
sia soggetto a vincoli di destinazione?"; 5) "Vuoi che la Regione del
Veneto diventi una regione a statuto speciale?"».
L'art. 2, comma 2, prevede poi che, nel caso in cui alla
consultazione partecipi la maggioranza degli aventi diritto e sia
raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi, il Presidente
della Giunta debba proporre al Consiglio regionale «un programma di
negoziati che intende condurre con lo Stato» e presentare «un disegno
di legge statale contenente percorsi e contenuti per il
riconoscimento di ulteriori e specifiche forme di autonomia per la
Regione del Veneto».
L'art. 3 dispone in merito alle procedure referendarie,
prevedendo tra l'altro che la consultazione sia indetta in
concomitanza con le prime elezioni per il rinnovo del Parlamento
europeo o del Parlamento nazionale, o con le prime elezioni
regionali, «previa intesa con le competenti autorità statali».
L'art. 4 quantifica gli oneri derivanti dall'attuazione della legge e
dispone in merito alla loro copertura.
8.2.- Il ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri chiede
l'annullamento della legge reg. Veneto n. 15 del 2014 nella sua
interezza, ma i suoi motivi si concentrano esclusivamente sull'art.
2, comma 1, articolandosi in una pluralità di censure rivolte
partitamente nei confronti dei quesiti referendari ivi contemplati al
numero 1), ai numeri da 2) a 4) e al numero 5). Nessun argomento
autonomo è sviluppato nei confronti delle altre disposizioni della
legge impugnata; del resto, esse sono tutte connesse e meramente
strumentali alle previste consultazioni; il che peraltro non comporta
l'inammissibilità del ricorso, considerata appunto la complessiva
omogeneità della legge in questione (ex plurimis, sentenze n. 160
del 2012, n. 300 e n. 246 del 2010).
Pertanto, occorre esaminare separatamente le singole questioni
sollevate in merito ai cinque quesiti referendari.
8.3.- Come già rilevato, l'art. 2, comma 1, numero 1), prevede
che sia chiesto agli elettori regionali se vogliono «che alla Regione
del Veneto siano attribuite ulteriori forme e condizioni particolari
di autonomia».
La questione relativa a tale quesito non è fondata.
La domanda da sottoporre agli elettori evoca il disposto
dell'art. 116, terzo comma, Cost., a norma del quale la legge dello
Stato può attribuire alle Regioni a statuto ordinario «[u]lteriori
forme e condizioni particolari di autonomia». Nonostante il richiamo
testuale implicito all'art. 116, terzo comma, Cost., il ricorrente
ritiene che il referendum contrasti con la citata disposizione
costituzionale sotto due profili: anzitutto perchè sarebbero
pretermessi le condizioni e i limiti, segnatamente di materia,
indicati tassativamente dall'art. 116, terzo comma, Cost., per il
conferimento di tali forme ulteriori e condizioni particolari di
autonomia; in secondo luogo, perchè lo speciale procedimento
legislativo previsto dalla disposizione costituzionale non
permetterebbe l'introduzione di un preliminare referendum consultivo
regionale.
Vero è che manca nel quesito qualsiasi precisazione in merito
agli ambiti di ampliamento dell'autonomia regionale su cui si intende
interrogare gli elettori. Non è men vero, però, che il tenore
letterale del quesito referendario ripete testualmente l'espressione
usata nell'art. 116, terzo comma, Cost. e dunque si colloca nel
quadro della differenziazione delle autonomie regionali prevista
dalla disposizione costituzionale evocata; cosicchè deve intendersi
che le «ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia» su cui
gli elettori sono chiamati ad esprimersi possano riguardare solo le
«materie di cui al terzo comma dell'art. 117 e le materie indicate
dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere l),
limitatamente all'organizzazione della giustizia di pace, n) e s)»,
come esplicitamente stabilito nelle suddette disposizioni
costituzionali. Così interpretato, il quesito referendario non
prelude a sviluppi dell'autonomia eccedenti i limiti
costituzionalmente previsti e pertanto, sotto questo profilo, la
censura non è fondata.
Quanto al secondo profilo, occorre osservare che non vi è alcuna
sovrapposizione tra la consultazione popolare regionale e il
procedimento di cui all'art. 116, commi terzo e quarto, Cost., che
pertanto potrà svolgersi inalterato, nel caso in cui fosse
effettivamente attivato. Il referendum consultivo previsto dalla
disposizione regionale impugnata si colloca in una fase anteriore ed
esterna rispetto al procedimento prestabilito all'art. 116 Cost., il
quale richiede l'approvazione di una legge dello Stato, su iniziativa
della Regione interessata, sentiti gli enti locali, con voto
favorevole delle Camere a maggioranza assoluta dei propri componenti
e sulla base di un'intesa fra lo Stato e la Regione stessa.
Il referendum oggetto della disposizione impugnata precede
ciascuno degli atti e delle fasi che compongono il procedimento
costituzionalmente previsto. Lo stesso atto regionale di iniziativa
di cui al citato art. 116, comma terzo, Cost., come la procedura per
la sua adozione da parte degli organi regionali competenti, rimane
giuridicamente autonomo e distinto dal referendum, pur potendo essere
politicamente condizionato dal suo esito. Nè d'altra parte la
consultazione popolare, qualora avvenisse, consentirebbe di derogare
ad alcuno degli adempimenti costituzionalmente necessari, ivi
compresa la consultazione degli enti locali. Anche sotto questo
profilo, dunque, la questione non è fondata.
8.4.- Per quanto riguarda i quesiti di cui all'art. 2, comma 1,
numeri 2), 3) e 4), della legge reg. Veneto n. 15 del 2014, le
censure sono fondate per violazione degli artt. 26 e 27 dello statuto
della Regione Veneto e, dunque, dell'art. 123 Cost.
I quesiti di cui ai numeri 3) e 2), rispettivamente, delineano un
assetto finanziario in cui i tributi riscossi sul territorio
regionale, o versati dai «cittadini veneti», sarebbero trattenuti
almeno per l'ottanta per cento dalla Regione e, nella parte
incamerata dalla «amministrazione centrale», dovrebbero essere
utilizzati almeno per l'ottanta per cento nel territorio regionale
«in termini di beni e servizi». Il referendum e le conseguenti
iniziative degli organi rappresentativi della Regione previste dalla
legge impugnata riguardano pertanto la destinazione del gettito
derivante dai tributi esistenti e ne prospettano la distrazione di
una cospicua percentuale dalla finanza pubblica generale, per
indirizzarla ad esclusivo vantaggio della Regione Veneto e dei suoi
abitanti.
Così facendo i due quesiti interferiscono palesemente con la
materia tributaria e perciò contrastano con gli artt. 26, comma 4,
lettera a), e 27, comma 3, dello statuto, i quali non ammettono
referendum consultivi che attengano a leggi tributarie.
Non meno incisiva è la violazione dei principi costituzionali in
tema di coordinamento della finanza pubblica, nonchè del limite
delle leggi di bilancio, come interpretato dalla costante
giurisprudenza di questa Corte in tema di referendum ex art. 75
Cost., valevole come canone interpretativo anche dell'analoga
clausola statutaria (ex plurimis, sentenze n. 6 del 2015, n. 12 del
2014, n. 12 del 1995 e n. 2 del 1994).
I quesiti in esame profilano alterazioni stabili e profonde degli
equilibri della finanza pubblica, incidendo così sui legami di
solidarietà tra la popolazione regionale e il resto della
Repubblica. Pertanto, i due quesiti investono in pieno non già le
singole manovre di bilancio, o determinate misure in esse ricomprese,
ma alcuni elementi strutturali del sistema nazionale di
programmazione finanziaria, indispensabili a garantire la coesione e
la solidarietà all'interno della Repubblica, nonchè l'unità
giuridica ed economica di quest'ultima. Così facendo, i quesiti si
pongono in contrasto con principi di sicuro rilievo costituzionale ed
entrano nel cuore di una materia in cui lo stesso statuto regionale,
in armonia con la Costituzione, non ammette referendum, nemmeno
consultivi.
Restano assorbiti gli ulteriori profili di illegittimità
costituzionale prospettati nel ricorso in merito ai due quesiti.
8.5.- Il quesito di cui all'art. 2, comma 1, numero 4), della
legge impugnata sottopone agli elettori la seguente domanda: «Vuoi
che il gettito derivante dalle fonti di finanziamento della Regione
non sia soggetto a vincoli di destinazione?».
Così formulato, il quesito non è di univoca interpretazione.
Esso apparentemente interroga gli elettori in vista dell'introduzione
di principi che in realtà sono già incorporati nella Costituzione e
nella legislazione vigente. Infatti, il decreto legislativo 6 maggio
2011, n. 68 (Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle
regioni a statuto ordinario e delle province, nonchè di
determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore
sanitario), prevede, all'art. 1, commi 2 e 3, con riguardo alle
Regioni a statuto ordinario, che le compartecipazioni al gettito di
tributi erariali, i tributi propri e i meccanismi perequativi
costituiscono le fonti di finanziamento «del complesso delle spese
delle stesse regioni» e che il relativo gettito «è senza vincolo di
destinazione». Ciò in linea con l'art. 119 Cost., che vieta al
legislatore statale di prevedere, in materie di competenza
legislativa regionale residuale o concorrente, nuovi finanziamenti a
destinazione vincolata, i quali possono divenire strumenti indiretti,
ma pervasivi, di ingerenza dello Stato nell'esercizio delle funzioni
delle Regioni e degli enti locali, negli ambiti materiali di loro
competenza (ex plurimis, sentenze n. 254 del 2013 e n. 168 del 2008).
Vero è che il principio dell'assenza di vincoli di destinazione
può patire eccezioni come quella di cui all'art. 119, quinto comma,
Cost., che consente allo Stato di destinare alle autonomie
territoriali risorse aggiuntive per promuovere lo sviluppo economico,
la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri
economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti
della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio
delle loro funzioni. L'unico significato plausibile del quesito
referendario in esame è, dunque, che esso riguardi la rimozione di
tutti i vincoli di destinazione ancora gravanti su risorse
finanziarie spettanti alla Regione. In tal modo, però, il quesito
finisce per investire la stessa previsione costituzionale di cui
all'art. 119, quinto comma, Cost. Come si è più volte ribadito,
nella misura in cui incide su un principio costituzionale, il quesito
non è legittimo, anche perchè non rispetta lo statuto regionale, i
cui artt. 26, comma 4, lettera b), e 27, comma 3, dispongono che i
referendum regionali siano di tenore tale da rispettare gli «obblighi
costituzionali». Esso inoltre contrasta con la già citata
giurisprudenza di questa Corte, che ha costantemente sottolineato che
i referendum regionali non possono rivolgere ai cittadini quesiti che
involgano scelte di livello costituzionale.
Deve pertanto dichiararsi l'illegittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 1, numero 4), della legge reg. Veneto n. 15 del
2014.
8.6.- L'art. 2, comma 1, numero 5), della legge reg. Veneto n. 15
del 2014 ha ad oggetto un referendum che interroga gli elettori sul
seguente quesito: «Vuoi che la Regione del Veneto diventi una regione
a statuto speciale?».
Scopo di una siffatta consultazione popolare è includere la
Regione Veneto nel novero delle Regioni a statuto speciale,
tassativamente enumerate nell'art. 116 Cost. Anche tale quesito
incide, pertanto, su scelte fondamentali di livello costituzionale
che non possono formare oggetto di referendum regionali, ai sensi
della giurisprudenza di questa Corte, e si pone in irrimediabile
contrasto con lo statuto regionale, i cui artt. 26, comma 4, lettera
b), e 27, comma 3, dispongono che i referendum regionali siano di
tenore tale da rispettare gli «obblighi costituzionali». La chiara
lettera del quesito non lascia spazio a interpretazioni come quella
tentata dalla difesa regionale, secondo cui il referendum mirerebbe
ad ottenere una collocazione differenziata della Regione ricorrente,
ma pur sempre nell'ambito delle Regioni a statuto ordinario: al
contrario, il quesito è chiaramente volto ad annoverare la Regione
Veneto accanto alle cinque Regioni a statuto speciale già previste
dall'art. 116 Cost.
Deve pertanto dichiararsi l'illegittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 1, numero 5), della legge reg. Veneto n. 15 del
2014.
8.7.- Dal momento che, delle questioni aventi ad oggetto i
quesiti di cui all'art. 2, comma 1, è stata dichiarata non fondata
quella riguardante il quesito di cui al numero 1), non può essere
accolta la richiesta di dichiarare l'illegittimità costituzionale
della legge reg. Veneto n. 15 del 2014 per intero, considerato che le
residue disposizioni contenute nella stessa legge sono strumentali
alla attuazione del referendum che ha superato il vaglio di questa
Corte. Devono pertanto essere dichiarate infondate, insieme alla
questione di legittimità costituzionale sollevata in riferimento
all'art. 116, comma terzo, Cost., e avente ad oggetto l'art. 2, comma
1, numero 1), anche le questioni relative agli artt. 1, 2, comma 2, 3
e 4 della stessa legge. Tali disposizioni, ovviamente, potranno
trovare applicazione solo con riguardo all'unico quesito, del quale
non è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibile l'intervento della associazione
"Indipendenza Veneta";
2) dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della
Regione Veneto 19 giugno 2014, n. 16 (Indizione del referendum
consultivo sull'indipendenza del Veneto);
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1,
numeri 2), 3), 4) e 5), della legge della Regione Veneto 19 giugno
2014, n. 15 (Referendum consultivo sull'autonomia del Veneto);
4) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 1, numero 1), della legge reg.
Veneto n. 15 del 2014 promossa, in riferimento all'art. 116 della
Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 67 del 2014);
5) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, 2, comma 2, 3 e 4 della legge reg.
Veneto n. 15 del 2014 promosse dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 67 del
2014).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 29 aprile 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 25 giugno 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI


Allegato:
Ordinanza emessa all'udienza del 28 aprile 2015

ORDINANZA

Ritenuto che l'associazione «Indipendenza veneta» ha depositato
atto di intervento nel giudizio promosso dal Presidente del Consiglio
dei ministri (reg. ric. n. 68 del 2014) avverso la legge della
Regione Veneto 19 giugno 2014, n. 16 (Indizione del referendum
consultivo sull'indipendenza del Veneto), opponendosi alla richiesta
di declaratoria dell'illegittimità costituzionale della legge
impugnata.
Considerato che il giudizio di costituzionalità delle leggi,
promosso in via d'azione ai sensi dell'art. 127 della Costituzione e
degli artt. 31 e seguenti della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
si svolge esclusivamente tra soggetti titolari di potestà
legislativa, fermi restando, per i soggetti privi di tale potestà,
gli altri mezzi di tutela giurisdizionale eventualmente esperibili;
che pertanto, alla stregua della normativa in vigore e
conformemente alla costante giurisprudenza di questa Corte (ex
plurimis, sentenze n. 31 del 2015, n. 210 del 2014, n. 285, n. 220 e
n. 118 del 2013, n. 245, n. 114 e n. 105 del 2012, n. 69 e n. 33 del
2011, n. 278 e n. 121 del 2010), non è ammesso l'intervento nei
giudizi di costituzionalità delle leggi promossi in via d'azione di
soggetti privi di potere legislativo;
che non sono pertinenti i precedenti citati dalla difesa
dell'associazione interveniente (ordinanze n. 156 del 2013 e n. 251
del 2002), i quali riguardano i giudizi incidentali di legittimità
costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile l'intervento della associazione
«Indipendenza veneta» nel giudizio promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso indicato.

F.to: Alessandro Criscuolo, Presidente