1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 20-12-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 269 SENTENZA 7 novembre - 14 dicembre 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Autorita' garante della concorrenza e del mercato [AGCM] - Finanziamento degli oneri derivanti dal suo funzionamento - Contributo obbligatorio annuale a carico delle societa' di capitali con ricavi superiori a 50 milioni di euro - Previsione di soglia massima - Potere di variazione della misura e delle modalita' di contribuzione. - Legge 10 ottobre 1990, n. 287 (Norme per la tutela della concorrenza e del mercato), art. 10, commi 7-ter e 7-quater, aggiunti dall'art. 5-bis, comma 1, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitivita'), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27. - (T-170269) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 20-12-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 10, commi
7-ter e 7-quater, della legge 10 ottobre 1990, n. 287 (Norme per la
tutela della concorrenza e del mercato), aggiunti dall'art. 5-bis,
comma 1, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni
urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la
competitivita'), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo
2012, n. 27, promossi dalla Commissione tributaria provinciale di
Roma con le ordinanze del 2 maggio e del 25 ottobre 2016,
rispettivamente iscritte al n. 208 del registro ordinanze 2016 e al
n. 51 del registro ordinanze 2017 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 42, prima serie speciale, dell'anno
2016 e n. 15, prima serie speciale, dell'anno 2017.
Visti gli atti di costituzione di Ceramica Sant'Agostino spa e di
Bertazzoni spa, nonchè gli atti di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nella udienza pubblica del 7 novembre 2017 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
uditi gli avvocati Massimo Luciani e Massimo Coccia per la
Ceramica Sant'Agostino spa e la Bertazzoni spa e gli avvocati dello
Stato Agnese Soldani e Sergio Fiorentino per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 2 maggio 2016 (r.o. n. 208 del 2016), la
Commissione tributaria provinciale di Roma ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3 e 53, primo e secondo comma, della
Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell'articolo
10, commi 7-ter e 7-quater, della legge 10 ottobre 1990, n. 287
(Norme per la tutela della concorrenza e del mercato), aggiunti
dall'art. 5-bis, comma 1, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1
(Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle
infrastrutture e la competitivita'), convertito, con modificazioni,
dalla legge 24 marzo 2012, n. 27.
1.1.- La rimettente ha premesso di essere investita del giudizio
di impugnazione del diniego opposto dall'Autorità garante della
concorrenza e del mercato (d'ora innanzi AGCM) a una istanza di
rimborso dei contributi versati dalla parte privata in relazione agli
anni 2013 e 2014.
La Commissione tributaria ha altresì precisato di ritenere
sussistente la propria giurisdizione, nonostante opposti arresti dei
giudici amministrativi, in quanto in base all'insegnamento della
sentenza n. 256 del 2007 della Corte costituzionale ai contributi in
esame si sarebbe dovuto riconoscere natura tributaria. Di qui la
giurisdizione del giudice tributario che, in base alla giurisprudenza
delle Sezioni unite della Corte di cassazione (vengono citate le
sentenze 16 marzo 2009, n. 6315 e 7 maggio 2010, n. 11082), copre
tutta la materia tributaria e ha carattere pieno ed esclusivo tanto
in merito alla cognizione dell'atto impositivo, quanto alla verifica
di legittimità di tutti gli atti del procedimento. Nè in senso
contrario, ad avviso del rimettente, potrebbe invocarsi l'art. 133
del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione
dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al
governo per il riordino del processo amministrativo), d'ora innanzi
Codice del processo amministrativo, che stabilisce la giurisdizione
amministrativa sulle impugnazioni dei provvedimenti dell'AGCM: questa
disposizione, infatti, si riferirebbe ai provvedimenti adottati
dall'autorità nella cura del pubblico interesse alla medesima
attribuita, non agli atti compiuti come creditore-riscossore
pubblico. Tale conclusione ermeneutica si imporrebbe in sede di
interpretazione costituzionalmente orientata, al fine di escludere
l'illegittimità del citato art. 133, secondo le indicazioni che si
possono trarre dalla sentenza n. 191 del 2006 della Corte
costituzionale e in base alla considerazione che, opinando
diversamente, la disposizione in esame dovrebbe ritenersi istitutiva
di un nuovo giudice speciale, vietato dall'art. 102 Cost., in
considerazione del nesso inscindibile che sussisterebbe tra
giurisdizione e materia tributaria, come desumibile dalle ordinanze
n. 395 del 2007, n. 427, n. 94, n. 35 e n. 34 del 2006 della Corte
costituzionale.
Il giudice a quo ha altresì escluso che sussistessero vizi
processuali relativi all'instaurazione del giudizio, poichè la
notifica del ricorso direttamente all'autorità garante e non
all'Avvocatura dello Stato sarebbe stata sanata dal raggiungimento
dello scopo, consistente nell'attuazione del principio del
contraddittorio realizzatosi con la costituzione in giudizio della
medesima autorità.
Il rimettente, inoltre, ha ritenuto di invertire l'esame delle
questioni proposte dal ricorrente - che in principalità aveva
chiesto di disapplicare (rectius: non applicare) le norme impositive
del contributo per contrasto con la normativa comunitaria in materia
- stimando «più aderente al sistema giuridico complessivo»
scrutinare prima la conformità della disciplina al diritto interno e
la sua aderenza ai principi costituzionali.
Infine, il fatto che la decisione sul ricorso non potrebbe
prescindere dall'applicazione delle norme oggetto del dubbio di
costituzionalità dimostrerebbe la sicura rilevanza della questione
nel giudizio a quo.
1.2.- Ciò precisato in punto di rilevanza, in relazione alla non
manifesta infondatezza delle questioni, la rimettente ha osservato
come i commi 7-ter e 7-quater, dell'art. 10 della legge n. 287 del
1990, aggiunti dall'art. 5-bis, comma 1, del d.l. n. 1 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 27 del 2012, prevedano,
al fine di assicurare il funzionamento dell'AGCM, l'applicazione di
contributi a carico dei soli imprenditori con fatturato superiore a
50 milioni di euro e un limite massimo per tale contributo (non
superiore a cento volte la misura minima).
Ad avviso della rimettente, simile disciplina violerebbe sia il
principio di uguaglianza ex art. 3 Cost., sia il generale obbligo di
concorrere alle spese pubbliche in ragione della propria capacità
contributiva ex art. 53 Cost., in quanto escluderebbe dall'obbligo di
contribuzione i consumatori e le pubbliche amministrazioni, che pure
sono destinatari dell'attività regolatrice dell'Autorità.
Inoltre, sarebbe ingiustificata la restrizione
dell'assoggettamento al contributo dei soli imprenditori con un
determinato fatturato (superiore a 50 milioni di euro), parametro
quest'ultimo che non sarebbe espressivo di capacità contributiva,
potendo il conto economico chiudersi in perdita nonostante l'elevato
fatturato.
Sotto altro profilo, secondo il rimettente, l'aver posto un
limite massimo alla contribuzione (che non può essere superiore a
cento volte la misura minima), determinerebbe per i soggetti dotati
di maggiore capacità contributiva oneri proporzionalmente meno
gravosi di quelli gravanti sui contribuenti con minore capacità
contributiva, violando così il principio di progressività
dell'imposizione ex art. 53, secondo comma, Cost.
Ha ricordato, infine, il giudice a quo che, in base alla
giurisprudenza della Corte costituzionale (vengono citate le sentenze
n. 10 del 2015 e n. 142 del 2014), la diversa modulazione
dell'imposizione fiscale fra diverse aree economiche e tipologie di
contribuenti deve essere supportata da adeguate giustificazioni,
senza le quali (come si ritiene avvenire nella specie) la
differenziazione degenera in arbitraria discriminazione.
2.- Con atto depositato l'8 novembre 2016 è intervenuto nel
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dell'Avvocatura generale dello Stato, e ha chiesto che le
questioni siano dichiarate inammissibili o infondate.
2.1.- In particolare, la difesa dell'interveniente ha evidenziato
che, con ordinanza 3 ottobre 2016, n. 19678, le sezioni unite della
Corte di cassazione hanno riconosciuto che l'art. 133 del Codice del
processo amministrativo devolve alla giurisdizione del giudice
amministrativo tutti i provvedimenti delle autorità, con categorica
esclusione dei soli provvedimenti inerenti ai rapporti di impiego
privatizzati.
Nella specie si verserebbe, dunque, in un caso macroscopico di
difetto di giurisdizione, tale da comportare, secondo la
giurisprudenza della Corte costituzionale (sono citate le sentenze n.
1 del 2014, n. 116 e n. 106 del 2013, n. 41 del 2011, n. 81 del 2010
e n. 241 del 2008), l'inammissibilità delle questioni.
2.2.- Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato le questioni
sarebbero comunque infondate nel merito.
2.2.1. - In ordine al dedotto contrasto della disciplina
censurata con gli artt. 3 e 53 Cost. si è rilevato come le censure
del rimettente si basino sull'apodittico assunto in base al quale il
finanziamento di un'attività pubblica dovrebbe necessariamente
gravare sui soggetti che ne beneficiano e, quindi, in questo caso, su
tutti i cittadini in quanto consumatori, con l'ulteriore conseguenza
che allo Stato sarebbe imposto di fare ricorso alla sola fiscalità
generale.
Al contrario, deve ritenersi del tutto ragionevole far gravare
l'onere contributivo sui soggetti la cui attività determina
l'esigenza dell'attività pubblica, nella specie costituita dalla
sorveglianza finalizzata alla garanzia del rispetto delle regole di
mercato: tali soggetti sono, appunto, le imprese che, per struttura e
dimensioni del volume d'affari (misurato attraverso il fatturato),
possono incidere su tali regole e impegnare in modo significativo
l'attività dell'Autorità.
Per questa stessa ragione i consumatori e le pubbliche
amministrazioni, che non sono soggetti nè alla vigilanza nè ai
poteri coercitivi dell'Autorità, sarebbero esclusi dall'obbligo di
contribuzione.
2.2.2.- Quanto alla pretesa disparità di trattamento derivante
dall'esclusione dalla contribuzione delle imprese "sotto-soglia",
l'Avvocatura generale dello Stato osserva che tali soggetti, in
ragione del loro ridotto volume d'affari, non sono in grado di
incidere in modo significativo sull'assetto del mercato e, quindi, di
impegnare l'attività di vigilanza dell'AGCM.
I principi in materia di cosidetti de minimis si basano, invero,
proprio sul presupposto che le dimensioni minime di taluni operatori
consentono all'autorità di dichiarare a priori che qualsiasi
operazione effettuata da questi soggetti sia irrilevante per
l'equilibrio del mercato. Analoghe indicazioni si potrebbero trarre
dalla disciplina in materia di concentrazioni di imprese e di
repressione delle pratiche commerciali scorrette.
Di qui la ragionevolezza dell'esclusione delle imprese minori
dall'obbligo contributivo.
La determinazione della soglia - fissata a 50 milioni di
fatturato - sarebbe poi coerente con il sistema, considerato che, a
partire dal 2013 (anno di entrata in vigore del nuovo sistema di
finanziamento), il controllo preventivo delle concentrazioni esclude
le acquisizioni di soggetti con meno di 50 milioni di fatturato, in
quanto considerate irrilevanti e non soggette ai doveri di notifica
preventiva.
2.2.3.- In ordine alla violazione del principio di capacità
contributiva, l'interveniente ricorda che, secondo la giurisprudenza
della Corte costituzionale (è citata la sentenza n. 162 del 2008),
«la capacità contributiva, desumibile dal presupposto economico al
quale l'imposta è collegata, può essere ricavata, in linea di
principio, da qualsiasi indice rivelatore di ricchezza, salvo il
controllo di costituzionalità sotto il profilo della palese
arbitrarietà e manifesta irragionevolezza».
Nella specie la scelta legislativa sarebbe del tutto ragionevole,
in quanto è il fatturato - e non certo l'utile - a rappresentare la
capacità di penetrazione nel mercato di un'impresa, ciò che, come
visto, costituisce la ragione dell'obbligo di contribuzione. Al
contrario, sarebbe del tutto irragionevole assumere il risultato
economico di esercizio quale base della contribuzione, in quanto tale
criterio potrebbe tenere indenni grandi gruppi imprenditoriali (che
in ipotesi non abbiano conseguito utili di esercizio), facendo
gravare il costo del funzionamento del controllo dell'AGCM su piccole
o medie imprese solo perchè non abbiano chiuso l'esercizio in
perdita.
2.2.4.- Anche la dedotta violazione del principio di
progressività sarebbe destituita di fondamento.
L'Avvocatura generale dello Stato, infatti, ricorda che, secondo
la giurisprudenza costituzionale (viene citata la sentenza n. 8 del
2014), la progressività è un principio che deve informare l'intero
sistema tributario considerato nel suo complesso e non il singolo
tributo.
Si osserva poi che, nella specie, l'assenza di progressione e la
presenza di un tetto massimo alla contribuzione sono coerenti con la
finalità ultima del tributo in questione, che non è quella di
introdurre una nuova forma di prelievo sul reddito, ma quello di far
concorrere al finanziamento dell'Autorità i soggetti cui si rivolge
l'attività di garanzia della stessa. Un tale sistema
corrisponderebbe a due ragionevoli esigenze equitative: quella di
contenere il carico economico assoluto posto a carico del singolo
operatore e quella di evitare che alcuni operatori possano
trasformarsi in "super-finanziatori" dell'Autorità, finendo per
comprometterne di fatto l'indipendenza.
3.- Con atto depositato l'8 novembre 2016, si è costituita in
giudizio la Ceramica Sant'Agostino s.p.a., parte ricorrente nel
giudizio a quo, insistendo per l'accoglimento delle questioni
sollevate.
In particolare la parte privata ha richiamato e ulteriormente
illustrato le censure del rimettente, evidenziando che anche
l'amministrazione pubblica - esentata dal contributo - sarebbe
soggetto controllato dall'Autorità, come dimostrato dalla speciale
legittimazione di quest'ultima a contestare in giudizio gli atti
amministrativi distorsivi della concorrenza. Per il resto ha ribadito
la violazione dei principi di uguaglianza, di capacità contributiva
e di progressività delle imposte.
4.- Con ordinanza del 25 ottobre 2016 (r.o. n. 51 del 2017), la
Commissione tributaria provinciale di Roma ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3 e 53, primo e secondo comma, e 23 della
Cost., questioni di legittimità costituzionale dell'art. 10, commi
7-ter e 7-quater, della legge n. 287 del 1990, aggiunti dall'art.
5-bis, comma 1, del d.l. n. 1 del 2012, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 27 del 2012.
4.1.- La Commissione rimettente ha premesso di essere investita
del giudizio promosso da Bertazzoni s.p.a. contro il diniego espresso
dall'AGCM al rimborso dei contributi versati a norma delle citate
disposizioni.
Ha poi ritenuto sussistente la propria giurisdizione in
considerazione della natura tributaria del contributo, come sarebbe
desumibile dalle affermazioni sul punto rese dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 256 del 2007 su analoghe
contribuzioni di altra Autorità indipendente e dalle decisioni delle
sezioni unite civili della Corte di cassazione (sono citate le
sentenze n. 6315 del 2009 e n. 11082 del 2010), secondo cui la
giurisdizione del giudice tributario copre tutta la materia
tributaria e, in tale ambito, ha carattere pieno ed esclusivo,
estendendosi anche alla legittimità di tutti gli atti del
procedimento e non solo all'impugnazione del provvedimento
impositivo. Inoltre, ricorda il rimettente, la Corte costituzionale,
nella sentenza n. 64 del 2008, ha ritenuto sussistere un nesso di
inscindibilità fra giurisdizione tributaria e materia tributaria, la
cui violazione sarebbe censurabile ai sensi dell'art. 102 Cost. come
deviazione dal principio del giudice naturale.
4.2.- Il giudice a quo ha, quindi, ritenuto preliminare delibare
l'asserita violazione del diritto dell'Unione europea dedotta in
ricorso - secondo la quale l'art. 10, commi 7-ter e 7-quater, sarebbe
in contrasto con il diritto di stabilimento nel mercato comune (art.
49 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, d'ora innanzi
TFUE) e con il diritto alla libera prestazione di servizi nel mercato
europeo (art. 56 TFUE) - in quanto il suo mancato previo esame
determinerebbe l'inammissibilità delle questioni di legittimità
costituzionale da sollevare (vengono citate le ordinanze n. 249 del
2001 e n. 38 del 1995 della Corte costituzionale).
Sul punto la Commissione provinciale ha osservato che, in base
alla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell'Unione europea
(d'ora innanzi: CGUE), le violazioni del diritto di stabilimento
riguardano le discriminazioni ai danni di soggetti esteri che abbiano
stabilito la propria sede in un altro Paese, mentre nella specie la
lamentata discriminazione riguarderebbe solo imprese stabilite in
Italia. In ordine, poi, al diritto alla libera prestazione di servizi
nel mercato europeo, il rimettente ha ricordato che la Corte di
Lussemburgo ha ritenuto compatibile con tale diritto l'imposizione
alle imprese di contributi per finanziare enti controllori, purchè
siano destinati esclusivamente alla copertura dei costi
dell'autorità e siano proporzionati, obiettivi e trasparenti (viene
citata la sentenza della CGUE 18 luglio 2013, in cause da C-228/12 a
C-232/12 e da C-254/12 a C-258/12). Nella specie la stessa società
ricorrente non dubiterebbe che i contributi siano destinati a coprire
i costi di gestione dell'Autorità garante, come si desume, del
resto, dalla relazione illustrativa al bilancio di previsione per
l'anno 2014 e programmata per il triennio 2014-2016 dell'AGCM.
Ad avviso della rimettente, pertanto, le norme del diritto
dell'Unione europea non sarebbero «risolutive della controversia».
4.3.- Ritenutane la rilevanza sulla base delle osservazioni che
precedono, la Commissione tributaria provinciale ha considerato non
manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale
dei citati commi 7-ter e 7-quater dell'art. 10, già censurati con la
precedente ordinanza del 2 maggio 2016, ritenendo non praticabile una
interpretazione costituzionalmente orientata delle disposizioni
censurate.
4.3.1.- In particolare la rimettente ritiene violato il principio
di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost., in relazione al principio di
capacità contributiva di cui all'art. 53 Cost., in quanto risultano
ingiustificate le esclusioni dall'onere contributivo dei consumatori
(che beneficiano dell'attività dell'AGCM) e delle pubbliche
amministrazioni (che pure incidono sulla concorrenza vigilata
dall'Autorita').
4.3.2.- Sarebbe poi illegittima la limitazione dei soggetti
gravati dell'onere di contribuzione ai soli imprenditori con volume
di affari superiori a 50 milioni di euro, tenuto anche conto che ad
un elevato fatturato potrebbe corrispondere nessun utile o
addirittura una perdita, con ulteriore violazione, sotto questo
profilo, del principio di capacità contributiva.
Una ulteriore ragione di discriminazione emergerebbe dalla
considerazione che, tra i soggetti non obbligati, figurano le imprese
straniere senza rappresentanza stabile in Italia, ma che pure
esercitano attività di impresa nel nostro Paese usufruendo dei
servizi dell'AGCM.
4.3.3. - Inoltre, la contribuzione determinata mediante una
percentuale fissa sul fatturato violerebbe anche il principio della
necessaria progressività delle imposte.
4.3.4.- Infine, il comma 7-quater del citato art. 10 violerebbe
anche il principio di riserva di legge ex art. 23 Cost., in quanto
demanda all'AGCM di apportare, mediante atti non aventi rango di
legge, variazioni alla misura e alle modalità di contribuzione.
5.- Con atto depositato il 28 aprile 2017, si è costituita in
giudizio Bertazzoni s.p.a., parte nel giudizio dinanzi alla
Commissione tributaria rimettente, insistendo per l'accoglimento
delle sollevate questioni di legittimità costituzionale.
La parte privata, nel ripercorre e sostenere le argomentazioni
contenute nell'ordinanza di rimessione, precisa l'esigenza di leggere
unitariamente l'ordinanza, in modo da rilevare la maggiore ampiezza
delle questioni sollevate rispetto a quelle che potrebbero apparire
da una frettolosa lettura del dispositivo.
Viene poi sottolineato come l'AGCM non sia un'Autorità di
settore, in quanto, a differenza di tutte le altre Autorità garanti,
è impossibile individuare un suo «mercato di riferimento», dato che
la concorrenza ha per definizione «natura trasversale». L'attività
dell'AGCM è volta a garantire il cosiddetto consumer welfare, così
da fare dei consumatori i principali beneficiari del suo operato e da
rendere irragionevole l'esclusione di quest'ultimi dal suo
finanziamento.
Similmente irragionevole sarebbe l'esclusione delle pubbliche
amministrazioni che, come le imprese private, sono soggette
all'Autorità. Ciò si dovrebbe desumere, in particolare, dal
Regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio del 16 dicembre 2002,
concernente l'applicazione delle regole di concorrenza di cui agli
articoli 81 e 82 del trattato (Testo rilevante ai fini del SEE), il
quale precisa che le autorità garanti della concorrenza degli Stati
membri rappresentano una rete di pubbliche autorità che applicano le
regole di concorrenza comunitarie in stretta cooperazione, anche
attraverso meccanismi di informazione e di consultazione. In questo
ambito, i primi soggetti ad essere controllati dovrebbero essere
proprio gli Stati membri e le loro articolazioni amministrative, sui
quali le Autorità antitrust vigilano affinchè si astengano da atti
di condizionamento del gioco della competizione di mercato. In
coerenza con tale assunto, l'art. 21-bis della legge n. 287 del 1990
attribuisce all'AGCM la legittimazione a impugnare gli atti
amministrativi che violino le norme a tutela della concorrenza e del
mercato e ad emettere pareri motivati con indicazione degli specifici
profili delle violazioni riscontrate.
La parte costituita lamenta, poi, che il tributo sia commisurato
a un indice ben diverso dai tradizionali indici di capacità
contributiva (consumi, redditi e patrimonio) e, comunque, non
rappresentativo di capacità contributiva. Sarebbe quindi palesemente
illegittimo il riferimento al fatturato anzichè all'effettivo ricavo
conseguito dall'impresa, considerato che il fatturato è solo uno dei
vari indici del complessivo volume d'affari del soggetto economico,
dal quale non è possibile desumere alcuna effettiva e concreta
indicazione di margini di profitto.
La disciplina censurata violerebbe inoltre il principio di
progressivita': attraverso il combinato disposto di una soglia minima
di fatturato e di un tetto massimo di contribuzione, la normativa
finirebbe, infatti, per far gravare maggiormente il contributo sulle
società di media grandezza, introducendo un ulteriore elemento di
discriminazione tra le imprese.
Il potere di variazione delle modalità e dell'entità del
contributo, affidato alla normativa secondaria dell'AGCM, violerebbe
poi la riserva di legge di cui all'art. 23 Cost., in quanto mancano
nella disposizione legislativa adeguati criteri direttivi e contenuti
di base che arginino la discrezionalità dell'Autorità in tale
ambito. Quanto poi alla recente sentenza della Corte costituzionale
n. 69 del 2017, che ha ritenuto rispettata la riserva in relazione ai
poteri attribuiti all'Autorità di regolazione dei trasporti, la
parte privata, riservandosi di dedurre più ampiamente in seguito,
rileva comunque che prevarrebbero i profili di differenza tra
l'odierna questione, relativa ai poteri dell'AGCM e quella, già
decisa, vertente sui poteri dell'Autorità di regolazione dei
trasporti.
6.- Con atto depositato il 2 maggio 2017, è intervenuto nel
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le
questioni siano dichiarate inammissibili o infondate.
6.1.- In particolare, sulle questioni già sollevate con
l'ordinanza del 2 maggio 2016 (r.o. n. 208 del 2016), l'interveniente
ha esposto le medesime ragioni di inammissibilità e infondatezza
dedotte nel precedente atto di intervento dell'8 novembre 2016.
6.2.- Sulla dedotta disparità di trattamento con le imprese
straniere che operano in Italia senza stabile organizzazione, ha
osservato che le imprese straniere con sede secondaria in Italia sono
soggette a contribuzione, mentre l'esercizio di attività di impresa
e di servizi senza stabile organizzazione in Italia non potrebbe
costituire idoneo presupposto di imposizione e contrasterebbe,
invece, con i diritti comunitari di libera prestazione dei servizi.
Inoltre, nei confronti di tali soggetti, l'Autorità non avrebbe
alcun potere di esecuzione coattiva del tributo. La radicale
diversità delle situazioni di base impedirebbe, quindi, di
ipotizzare qualsiasi disparità di trattamento.
6.3.- Sulla questione relativa alla violazione dell'art. 23
Cost., l'Avvocatura generale dello Stato ritiene, in primo luogo, che
essa non sia rilevante nel giudizio a quo. Infatti, posto che l'AGCM
si è avvalsa della facoltà di variazione della contribuzione solo
in senso riduttivo, nessuna utilità potrebbe trarre la parte
dall'eventuale accoglimento della questione.
In ogni caso la questione si deve ritenere infondata sulla scorta
delle indicazioni contenute nella sentenza della Corte costituzionale
n. 69 del 2017, che ha ritenuto rispettosa della riserva di legge
un'analoga e più ampia facoltà concessa all'Autorità di
regolazione dei trasporti da altra disposizione di legge: l'art. 37,
comma 6, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni
urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre
2011, n. 214.
Invero, nessun rischio di arbitrarietà sottende simili
disposizioni e, in particolare, quella ora in esame, finalizzata
esclusivamente ad assicurare che il gettito rispetti il principio di
stretta correlazione del contributo ai costi di gestione dell'ente,
costi a loro volta sottoposti a vincoli molteplici (quali il
controllo della Corte di conti e del Collegio dei revisori, e le
disposizioni in materia di spending review).
Pertanto, l'Avvocatura generale dello Stato ritiene che il
sistema di finanziamento dell'AGCM sia stato definito dal legislatore
in modo chiaro e puntuale, in linea con i principi di cui all'art. 23
Cost., e risponda ad una logica di proporzionalità e correlazione
con i costi di gestione dell'ente finanziato, sottoposto a un rigido
meccanismo di controllo della spesa.
7.- Con due distinte memorie, entrambe depositate il 17 ottobre
2017, l'Avvocatura generale dello Stato ha insistito perchè le
questioni sollevate con le due ordinanze sopra citate dalla
Commissione tributaria provinciale di Roma siano dichiarate
inammissibili o infondate, ulteriormente illustrando le
considerazioni in tal senso sviluppate negli atti di intervento.
In particolare, si è sottolineata la logica della riforma
attuata con le disposizioni impugnate, volta ad assicurare
l'autonomia finanziaria dell'autorità indipendente (anche in
attuazione di sollecitazioni in tal senso provenienti dall'Unione
europea), facendo gravare gli oneri contributivi sui soggetti che
impegnano in modo preponderante l'attività dell'AGCM ed evitando la
concentrazione dei finanziamenti su imprese egemoni che, in questo
modo, come principali finanziatori dell'Autorità, finirebbero per
condizionarne di fatto l'indipendenza.
La memoria sottolinea che le pubbliche amministrazioni non
possono essere annoverate tra i soggetti vigilati dall'Autorità,
confutando le argomentazioni in tal senso dedotte dalle parti
private. Quanto alle imprese non residenti, si rimarca come quelle
senza stabile organizzazione in Italia non siano idonee a impegnare
l'attività dell'ente, nè potrebbero essere assoggettate alla
contribuzione in base ai principi generali di diritto internazionale
e si sottrarrebbero, comunque, a qualsiasi potere di escussione
coattiva.
8.- Con due distinte memorie, entrambe depositate il 17 ottobre
2017, le parti costituite Ceramiche Sant'Agostino s.p.a. e Bertazzoni
s.p.a. hanno argomentato ulteriormente affinchè le questioni
sollevate siano accolte.
In primo luogo, si osserva che l'eccezione di inammissibilità
dell'Avvocatura generale dello Stato sarebbe infondata, in quanto la
pretesa carenza di giurisdizione del giudice a quo non risulterebbe
affatto macroscopica.
Nel merito si evidenzia, poi, che il contributo non potrebbe
tradursi in una sorta di «sanzione anticipata» per determinati
soggetti, ma dovrebbe distribuirsi su tutti coloro che usufruiscono
del servizio. Si rimarca, inoltre, che anche le pubbliche
amministrazioni, così come gli imprenditori cosiddetti
"sotto-soglia", risulterebbero impegnare l'attività dell'autorità
indipendente, come si dovrebbe desumere da alcuni atti adottati
dall'AGCM, allegati alla memoria. Sarebbe, pertanto, inspiegabile la
loro esclusione dai soggetti gravati dalla contribuzione.
Quanto alla violazione del principio di progressività, si
evidenzia come il caso di specie dovrebbe differenziarsi da quelli in
precedenza esaminati dalla Corte, in quanto il limite massimo alla
contribuzione determinerebbe addirittura effetti regressivi, senza
trovare alcun bilanciamento nel sistema complessivo.
Parimenti, in relazione alla violazione dell'art. 23 Cost., la
situazione in esame dovrebbe considerarsi distinta da quella
considerata nella sentenza n. 69 del 2017 e, a differenza di quel
caso, dovrebbe ritenersi sussistente la violazione denunciata.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza del 2 maggio 2016 (r.o. n. 208 del 2016), la
Commissione tributaria provinciale di Roma ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3 e 53, primo e secondo comma, della
Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell'articolo
10, commi 7-ter e 7-quater, della legge 10 ottobre 1990, n. 287
(Norme per la tutela della concorrenza e del mercato), aggiunti
dall'art. 5-bis, comma 1, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1
(Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle
infrastrutture e la competitivita'), convertito, con modificazioni,
dalla legge 24 marzo 2012, n. 27.
Il rimettente ha premesso di essere investito del giudizio di
impugnazione del diniego opposto dall'Autorità garante della
concorrenza e del mercato (d'ora innanzi: AGCM) ad una istanza di
rimborso dei contributi versati dalla parte privata (Ceramica
Sant'Agostino s.p.a.) in relazione agli anni 2013 e 2014.
Ritenuta sussistente la propria giurisdizione in considerazione
della natura tributaria del contributo, il giudice a quo ha invertito
l'esame delle questioni proposte dal ricorrente - che in
principalità aveva chiesto di disapplicare (rectius, non applicare)
le norme impositive del contributo per contrasto con la normativa
dell'Unione europea in materia - stimando «più aderente al sistema
giuridico complessivo» scrutinare prioritariamente la conformità
della disciplina al diritto interno e la sua aderenza ai principi
costituzionali.
Secondo il giudice a quo, la disposizione censurata - che
prevede, al fine di assicurare il funzionamento dell'AGCM,
l'applicazione di contributi a carico dei soli imprenditori con
fatturato superiore a 50 milioni di euro, con un limite massimo per
tale contributo (non superiore a cento volte la misura minima) -
violerebbe gli artt. 3 e 53, primo e secondo comma, della
Costituzione, in relazione ai principi di eguaglianza e capacità
contributiva, per una serie di ragioni e, segnatamente, perche':
escluderebbe dall'obbligo di contribuzione i consumatori, le
pubbliche amministrazioni e gli operatori economici diversi dagli
imprenditori; assoggetterebbe all'obbligo di contribuzione solo gli
imprenditori con volume d'affari superiore a 50 milioni di euro;
individuerebbe quale base imponibile una grandezza come il fatturato,
da considerarsi inespressiva di capacità contributiva. Inoltre,
prevedendo un limite massimo alla misura del contributo,
introdurrebbe una imposizione regressiva a beneficio delle imprese di
maggiori dimensioni, in spregio al principio di progressività
dell'imposizione.
2.- Con ordinanza del 25 ottobre 2016 (r.o. n. 51 del 2017), la
medesima Commissione tributaria provinciale di Roma ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3 e 53, primo e secondo comma, e 23 Cost.,
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 10, commi 7-ter e
7-quater, della legge n. 287 del 1990, aggiunti dall'art. 5-bis,
comma 1, del d.l. n. 1 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 27 del 2012.
Il rimettente ha premesso di essere investito del giudizio
promosso da Bertazzoni s.p.a. contro il diniego espresso dall'AGCM al
rimborso dei contributi versati a norma delle citate disposizioni.
Ha poi affermato la sussistenza della propria giurisdizione, in
considerazione della natura tributaria del contributo, e ha ritenuto
di dover procedere anzitutto all'esame della compatibilità delle
disposizioni impugnate con il diritto dell'Unione europea, escludendo
il contrasto, denunciato dal ricorrente, con il diritto di
stabilimento (art. 49 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea, d'ora innanzi TFUE) e con il diritto alla libera prestazione
di servizi (art. 56 TFUE), ritenendo.
Escluso ogni motivo di contrasto con il diritto dell'Unione
europea, la Commissione tributaria ha ritenuto rilevanti e non
manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale
del citato art. 10, commi 7-ter e 7-quater.
In particolare, secondo il rimettente, la disposizione impugnata
violerebbe gli artt. 3 e 53, primo e secondo comma, Cost., in
relazione ai principi di eguaglianza e capacità contributiva, per le
medesime ragioni già espresse nella precedente ordinanza (r.o. n.
208 del 2016) e cioè in quanto: escluderebbe dall'obbligo di
contribuzione i consumatori, le pubbliche amministrazioni e gli
operatori economici diversi dagli imprenditori; assoggetterebbe
all'obbligo di contribuzione solo gli imprenditori con volume
d'affari superiore a 50 milioni di euro; individuerebbe quale base
imponibile una grandezza come il fatturato, da considerarsi
inespressiva di capacità contributiva. Inoltre, prevedendo un limite
massimo alla misura del contributo, introdurrebbe una imposizione
regressiva a beneficio delle imprese di maggiori dimensioni, in
spregio al principio di progressività dell'imposizione.
Nell'ordinanza in esame, la Commissione tributaria rimarca che la
disposizione censurata determina altresì una ingiustificata
disparità di trattamento a favore delle imprese non residenti, che
operano in Italia senza stabile organizzazione, in quanto anch'esse
ingiustificatamente esentate dalla contribuzione.
Infine, la rimettente ravvisa una violazione dell'art. 23 Cost.
con riferimento alla riserva di legge ivi contenuta, in quanto la
disposizione impugnata attribuisce all'AGCM la facoltà di apportare
variazioni alla misura e alle modalità di contribuzione, senza
predeterminare i criteri da seguire.
3.- Considerata l'identità di oggetto e la parziale coincidenza
dei parametri evocati, nonchè delle argomentazioni spese a sostegno
della loro violazione, deve essere disposta la riunione dei giudizi.
4.- In via preliminare, deve osservarsi che l'Avvocatura generale
dello Stato ha eccepito l'inammissibilità delle questioni sollevate
con entrambe le ordinanze per difetto di giurisdizione o
insufficiente motivazione sulla sussistenza della stessa.
Secondo la difesa dell'interveniente, infatti, si verserebbe in
un caso di macroscopico difetto di giurisdizione della Commissione
tributaria rimettente. Si richiama, in proposito, l'art. 133 - e
segnatamente del suo comma 1, lettera l) - del decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18
giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del
processo amministrativo), d'ora innanzi Codice del processo
amministrativo, in base al quale ricadono nella giurisdizione del
giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto tutti i
provvedimenti di alcune autorità indipendenti, tra le quali l'AGCM,
ad esclusione dei soli provvedimenti inerenti ai rapporti di impiego
privatizzati. La giurisdizione del giudice amministrativo è stata
esplicitamente riferita dalle sezioni unite della Corte di
cassazione, con l'ordinanza 3 ottobre 2016, n. 19678, anche alle
controversie concernenti i provvedimenti relativi ai contributi
dovuti per le spese di funzionamento dell'Autorità per le Garanzie
nelle Comunicazioni. Analogamente, anche il provvedimento di diniego
dell'istanza di rimborso del contributo adottato dall'AGCM
rientrerebbe pacificamente nella giurisdizione amministrativa e non
nella giurisdizione tributaria della rimettente.
L'eccezione non è fondata.
La giurisprudenza di questa Corte, infatti, è costante (ex
multis, sentenze n. 269 del 2016, n. 154 del 2015, n. 116 del 2013,
n. 279 del 2012, n. 41 del 2011, n. 81 del 2010, n. 94 del 2009 e n.
241 del 2008) nell'affermare che la sussistenza della giurisdizione
è un presupposto che concerne la legittima instaurazione del
giudizio a quo, la cui valutazione è riservata al giudice
rimettente, in forza del principio di autonomia del giudizio
costituzionale rispetto ai vizi del giudizio a quo. Per questa
ragione, il difetto di giurisdizione può essere rilevato solo nei
casi in cui appaia manifesto, così che nessun dubbio possa nutrirsi
sul punto, dovendo invece la relativa indagine arrestarsi qualora il
rimettente abbia espressamente motivato in modo non implausibile
sulla esistenza della propria potestas judicandi.
Alla luce di tali principi deve osservarsi che, nel caso di
specie, l'asserito difetto di giurisdizione non può ritenersi nè
macroscopico nè manifesto. I rimettenti hanno riconosciuto la natura
tributaria del contributo in questione, argomentando ampiamente sul
punto e richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 256 del
2007, su analoghe contribuzioni di altra autorità indipendente.
Dalla natura tributaria della prestazione imposta i giudici
rimettenti hanno dedotto la propria giurisdizione, in base al
principio della generalità della giurisdizione tributaria, affermato
dalla giurisprudenza delle sezioni unite della Corte di cassazione
(tra le ultime, ad esempio, la sentenza 3 maggio 2016, n. 8870),
secondo cui la giurisdizione del giudice tributario si estende a
tutte le controversie aventi ad oggetto tributi di ogni genere e
specie e ha carattere pieno ed esclusivo, includendo, oltre ai
giudizi sull'impugnazione del provvedimento impositivo, anche quelli
relativi alla legittimità di tutti gli atti del procedimento. Del
resto, anche questa Corte ha ravvisato un nesso inscindibile fra la
materia tributaria e la giurisdizione tributaria (sentenza n. 64 del
2008), nesso che i rimettenti reputano non possa essere spezzato
senza violare i principi di cui all'art. 102 Cost. in tema di
«giudice naturale».
Proprio in forza della generalità della giurisdizione tributaria
e della sua riconducibilità alle garanzie costituzionali sul
«giudice naturale», i rimettenti hanno poi ritenuto che il citato
art. 133 del codice del processo amministrativo vada interpretato nel
senso che esso devolve alla giurisdizione amministrativa tutti gli
atti espressivi della funzione istituzionale dell'autorità
indipendente, ma non quelli che attengono ai contributi dovuti per il
finanziamento dell'autorità stessa (nè, ovviamente, ai
provvedimenti in materia di lavoro, come precisato nel medesimo art.
133).
A fronte di tale sforzo argomentativo, privo di palesi carenze e
sviluppato in modo coerente, facendosi carico e superando anche gli
argomenti contrari alla tesi accolta, deve ritenersi che i giudici a
quibus abbiano adeguatamente assolto all'onere di motivare sulla
propria giurisdizione, secondo i canoni prescritti dalla
giurisprudenza di questa Corte.
Nè vale a confutare le argomentazioni del rimettente la
pronuncia delle sezioni unite della Corte di cassazione opposta dal
Presidente del Consiglio dei ministri intervenuto in giudizio
(ordinanza 3 ottobre 2016, n. 19678). Anzitutto perchè, in linea
generale, secondo la giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 236
e n. 119 del 2015), una sentenza contraria delle sezioni unite civili
della Corte di cassazione resa in un giudizio analogo a quello in cui
la questione sia sollevata (o addirittura nello stesso) non è
sufficiente a mettere in dubbio la plausibilità delle motivazioni
addotte dal giudice rimettente in tema di giurisdizione. Nel caso di
specie, poi, la citata pronuncia della Corte di cassazione si limita
a negare la natura tributaria del contributo dovuto ad altra
autorità indipendente (l'Autorità per le garanzie nelle
comunicazioni), senza pronunciarsi in alcun modo sui contributi
spettanti all'AGCM. D'altra parte, in altri casi, riferiti ad altri
contributi, le stesse sezioni unite civili della Corte di cassazione
hanno fatto applicazione del principio della giurisdizione generale
delle Commissioni tributarie in materia tributaria (ad esempio con la
sentenza 6 luglio 2017, n. 16693, sui contributi dovuti dagli utenti
dei consorzi stradali obbligatori). Sicchè, l'isolata pronuncia
opposta dall'Avvocatura generale dello Stato alle tesi delle
remittenti, non è sufficiente a far emergere un evidente e
macroscopico difetto di giurisdizione o da insinuare dubbi sulla
plausibilità della motivazione addotta nelle ordinanze di rimessione
sulla sussistenza della giurisdizione del giudice tributario.
5.- Devono invece essere dichiarate inammissibili, ma sotto un
altro profilo, le questioni sollevate dalla Commissione tributaria
provinciale di Roma con l'ordinanza del 2 maggio 2016 (r.o. n. 208
del 2016).
Con tale ordinanza, infatti, la rimettente ha esplicitamente
dichiarato di dover invertire l'ordine di esame delle questioni
eccepite dal ricorrente - che in principalità aveva chiesto di
disapplicare (rectius: non applicare) le norme impositive del
contributo per contrasto con la normativa dell'Unione europea in
materia - stimando «più aderente al sistema giuridico complessivo»
scrutinare prioritariamente la conformità della disciplina ai
principi costituzionali interni.
Invero, la stessa Commissione provinciale tributaria di Roma,
nella seconda ordinanza di rimessione (r.o. n. 51 del 2017) - a
differenza e in senso opposto a quanto affermato nella prima (r.o. n.
208 del 2016) - ha ricordato come questa Corte abbia già avuto
occasione di affermare che il contrasto con il diritto dell'Unione
europea, «attenendo alla operatività della norma oggetto degli
incidenti di costituzionalità, investe la rilevanza delle questioni,
onde di esso ogni giudice, nel sollevarle, deve farsi carico ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, pena l'inammissibilità
delle questioni medesime (ordd. nn. 269, 79, 8 del 1991, 450, 389, 78
del 1990, 152 del 1987)» (ordinanza n. 244 del 1994, poi richiamata,
ex multis, dalle ordinanze n. 38 del 1995 e n. 249 del 2001).
Peraltro, l'affermazione di cui sopra, nella sua generalità,
potrebbe prestarsi a equivoci, che impongono una precisazione dei
limiti entro i quali la previa delibazione del contrasto con il
diritto dell'Unione europea debba ritenersi imposta al giudice a quo
a pena di inammissibilità delle questioni sollevate, specie se tale
contrasto sia oggetto di una specifica richiesta della parte
ricorrente.
La precisazione, in particolare, si impone a fronte di pronunce
di questa medesima Corte (ad esempio le sentenze n. 197 del 2014, n.
245 del 2013, n. 127 e n. 120 del 2010) che solo apparentemente
sembrano smentire l'assunto di cui sopra e che, invece, riguardano
casi che devono essere attentamente distinti dal presente.
5.1.- In primo luogo va osservato che il contrasto con il diritto
dell'Unione europea condiziona l'applicabilità della norma censurata
nel giudizio a quo - e di conseguenza la rilevanza delle questioni di
legittimità costituzionale che si intendano sollevare sulla medesima
(da ultimo, ordinanza n. 2 del 2017) - soltanto quando la norma
europea è dotata di effetto diretto. Al riguardo deve richiamarsi
l'insegnamento di questa Corte, in base al quale «conformemente ai
principi affermati dalla sentenza della Corte di giustizia 9 marzo
1978, in causa C-106/77 (Simmenthal), e dalla successiva
giurisprudenza di questa Corte, segnatamente con la sentenza n. 170
del 1984 (Granital), qualora si tratti di disposizione del diritto
dell'Unione europea direttamente efficace, spetta al giudice
nazionale comune valutare la compatibilità comunitaria della
normativa interna censurata, utilizzando - se del caso - il rinvio
pregiudiziale alla Corte di giustizia, e nell'ipotesi di contrasto
provvedere egli stesso all'applicazione della norma comunitaria in
luogo della norma nazionale; mentre, in caso di contrasto con una
norma comunitaria priva di efficacia diretta - contrasto accertato
eventualmente mediante ricorso alla Corte di giustizia - e
nell'impossibilità di risolvere il contrasto in via interpretativa,
il giudice comune deve sollevare la questione di legittimità
costituzionale, spettando poi a questa Corte valutare l'esistenza di
un contrasto insanabile in via interpretativa e, eventualmente,
annullare la legge incompatibile con il diritto comunitario (nello
stesso senso sentenze n. 284 del 2007, n. 28 e n. 227 del 2010 e n.
75 del 2012)» (ordinanza n. 207 del 2013).
Pertanto, ove la legge interna collida con una norma dell'Unione
europea, il giudice - fallita qualsiasi ricomposizione del contrasto
su base interpretativa, o, se del caso, attraverso rinvio
pregiudiziale - applica direttamente la disposizione dell'Unione
europea dotata di effetti diretti, soddisfacendo, ad un tempo, il
primato del diritto dell'Unione e lo stesso principio di soggezione
del giudice soltanto alla legge (art. 101 Cost.), dovendosi per tale
intendere la disciplina del diritto che lo stesso sistema
costituzionale gli impone di osservare ed applicare.
Viceversa, quando una disposizione di diritto interno diverge da
norme dell'Unione europea prive di effetti diretti, occorre sollevare
una questione di legittimità costituzionale, riservata alla
esclusiva competenza di questa Corte, senza delibare preventivamente
i profili di incompatibilità con il diritto europeo. In tali ipotesi
spetta a questa Corte giudicare la legge, sia in riferimento ai
parametri europei (con riguardo alle priorità, nei giudizi in via di
azione, si veda ad esempio la sentenza n. 197 del 2014, ove si
afferma che «la verifica della conformità della norma impugnata alle
regole di competenza interna è preliminare al controllo del rispetto
dei principi comunitari (sentenze n. 245 del 2013, n. 127 e n. 120
del 2010)».
5.2.- Una precisazione si impone alla luce delle trasformazioni
che hanno riguardato il diritto dell'Unione europea e il sistema dei
rapporti con gli ordinamenti nazionali dopo l'entrata in vigore del
Trattato di Lisbona che modifica il Trattato sull'Unione europea e il
Trattato che istituisce la Comunità europea e alcuni atti connessi,
fatto a Lisbona il 13 dicembre 2007, ratificato ed eseguito dalla
legge 2 agosto 2008, n. 130 (Ratifica ed esecuzione del Trattato di
Lisbona che modifica il Trattato sull'Unione europea e il Trattato
che istituisce la Comunità europea e alcuni atti connessi, con atto
finale, protocolli e dichiarazioni, fatto a Lisbona il 13 dicembre
2007), che, tra l'altro, ha attribuito effetti giuridici vincolanti
alla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, proclamata a
Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007
(da ora: CDFUE), equiparandola ai Trattati (art. 6, paragrafo 1, del
Trattato sull'Unione europea).
Fermi restando i principi del primato e dell'effetto diretto del
diritto dell'Unione europea come sin qui consolidatisi nella
giurisprudenza europea e costituzionale, occorre prendere atto che la
citata Carta dei diritti costituisce parte del diritto dell'Unione
dotata di caratteri peculiari in ragione del suo contenuto di
impronta tipicamente costituzionale. I principi e i diritti enunciati
nella Carta intersecano in larga misura i principi e i diritti
garantiti dalla Costituzione italiana (e dalle altre Costituzioni
nazionali degli Stati membri). Sicchè può darsi il caso che la
violazione di un diritto della persona infranga, ad un tempo, sia le
garanzie presidiate dalla Costituzione italiana, sia quelle
codificate dalla Carta dei diritti dell'Unione, come è accaduto da
ultimo in riferimento al principio di legalità dei reati e delle
pene (Corte di giustizia dell'Unione europea, grande sezione,
sentenza 5 dicembre 2017, nella causa C-42/17, M.A.S, M.B.).
Pertanto, le violazioni dei diritti della persona postulano la
necessità di un intervento erga omnes di questa Corte, anche in
virtù del principio che situa il sindacato accentrato di
costituzionalità delle leggi a fondamento dell'architettura
costituzionale (art. 134 Cost.). La Corte giudicherà alla luce dei
parametri interni ed eventualmente di quelli europei (ex artt. 11 e
117 Cost.), secondo l'ordine di volta in volta appropriato, anche al
fine di assicurare che i diritti garantiti dalla citata Carta dei
diritti siano interpretati in armonia con le tradizioni
costituzionali, pure richiamate dall'art. 6 del Trattato sull'Unione
europea e dall'art. 52, comma 4, della CDFUE come fonti rilevanti in
tale ambito. In senso analogo, del resto, si sono orientate altre
Corti costituzionali nazionali di antica tradizione (si veda ad
esempio Corte costituzionale austriaca, sentenza 14 marzo 2012, U
466/11-18; U 1836/11-13).
Il tutto, peraltro, in un quadro di costruttiva e leale
cooperazione fra i diversi sistemi di garanzia, nel quale le Corti
costituzionali sono chiamate a valorizzare il dialogo con la Corte di
giustizia (da ultimo, ordinanza n. 24 del 2017), affinchè sia
assicurata la massima salvaguardia dei diritti a livello sistemico
(art. 53 della CDFUE).
D'altra parte, la sopravvenienza delle garanzie approntate dalla
CDFUE a quelle previste dalla Costituzione italiana può generare un
concorso di rimedi giurisdizionali. A tale proposito, di fronte a
casi di "doppia pregiudizialita'" - vale a dire di controversie che
possono dare luogo a questioni di illegittimità costituzionale e,
simultaneamente, a questioni di compatibilità con il diritto
dell'Unione -, la stessa Corte di giustizia ha a sua volta affermato
che il diritto dell'Unione «non osta» al carattere prioritario del
giudizio di costituzionalità di competenza delle Corti
costituzionali nazionali, purchè i giudici ordinari restino liberi
di sottoporre alla Corte di giustizia, «in qualunque fase del
procedimento ritengano appropriata e finanche al termine del
procedimento incidentale di controllo generale delle leggi, qualsiasi
questione pregiudiziale a loro giudizio necessaria»; di «adottare
qualsiasi misura necessaria per garantire la tutela giurisdizionale
provvisoria dei diritti conferiti dall'ordinamento giuridico
dell'Unione»; di disapplicare, al termine del giudizio incidentale di
legittimità costituzionale, la disposizione legislativa nazionale in
questione che abbia superato il vaglio di costituzionalità, ove, per
altri profili, la ritengano contraria al diritto dell'Unione (tra le
altre, Corte di Giustizia dell'Unione Europea, quinta sezione,
sentenza 11 settembre 2014, nella causa C-112/13 A contro B e altri;
Corte di Giustizia dell'Unione Europea, grande sezione, sentenza 22
giugno 2010, nelle cause C-188/10, Melki e C-189/10, Abdeli).
In linea con questi orientamenti, questa Corte ritiene che,
laddove una legge sia oggetto di dubbi di illegittimità tanto in
riferimento ai diritti protetti dalla Costituzione italiana, quanto
in relazione a quelli garantiti dalla Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea in ambito di rilevanza comunitaria, debba essere
sollevata la questione di legittimità costituzionale, fatto salvo il
ricorso, al rinvio pregiudiziale per le questioni di interpretazione
o di invalidità del diritto dell'Unione, ai sensi dell'art. 267 del
TFUE.
5.3.- Ciò chiarito, deve rilevarsi che nella specie, la
Commissione tributaria rimettente ha precisato che i ricorrenti hanno
dedotto una violazione non di diritti fondamentali codificati nella
CDFUE, ma della libertà di stabilimento e della libera prestazione
dei servizi all'interno dell'Unione europea, previste dalle
disposizioni dei Trattati (artt. 49 e 56 del TFUE) delle quali è
stata invocata la diretta efficacia (per una fattispecie analoga si
veda la sentenza n. 111 del 2017). Non si versa, dunque, nei casi
sopra indicati in cui la non applicazione trasmoda inevitabilmente in
una sorta di inammissibile sindacato diffuso di costituzionalità
della legge. Pertanto, il rimettente aveva l'onere di delibare la
questione per valutare l'applicabilità della legge interna nel
giudizio posto al suo esame.
L'ordinanza di rimessione, invece, non solo non ha speso alcuna
considerazione in merito alla denunciata violazione di diritto
dell'Unione europea, ma ha anzi espressamente affermato di doverla
posticipare all'esito della decisione di questa Corte sulle questioni
di legittimità costituzionale prospettate con riferimento a
parametri interni. Così facendo, l'ordinanza non si esprime
sull'applicabilità delle disposizioni censurate nel giudizio a quo
e, quindi, risulta priva di motivazione sulla rilevanza. Di qui,
l'inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale
sollevate con l'ordinanza iscritta al r.o. n. 208 del 2016.
5.4.- Tale ragione di inammissibilità non sussiste per la
successiva ordinanza di rimessione (r.o. n. 51 del 2017), nella quale
la Commissione tributaria provinciale di Roma ha viceversa ritenuto
necessario delibare preliminarmente la richiesta delle parti di non
applicare le disposizioni oggetto di censura per supposto contrasto
con la libertà di stabilimento (art. 49 TFUE) e con la libertà di
prestazione di servizi (art. 56 TFUE). La Commissione
tributariaprovinciale ha escluso che le disposizioni censurate
fossero in conflitto con le libertà garantite dal diritto
dell'Unione in ragione del fatto che, in base alla giurisprudenza
della Corte di giustizia, la libertà di stabilimento non può essere
invocata da una società italiana, con sede in Italia, avverso una
normativa italiana, mentre la libera prestazione dei servizi non è
ostacolata dall'imposizione di contributi volti al finanziamento di
enti controllori, purchè tali contributi siano destinati
esclusivamente alla copertura dei costi dell'autorità e siano
proporzionati, obiettivi e trasparenti (si cita la sentenza CGUE 18
luglio 2013, nelle cause da C-228/12 a C-232/12 e da C-254/12 a
C-258/12), come avviene nel caso di specie.
Tanto basta ai fini del controllo di questa Corte sulla
rilevanza, attesa la non implausibilità della motivazione addotta
dal rimettente circa l'applicabilità delle disposizioni impugnate
nel giudizio a quo.
6.- L'Avvocatura generale dello Stato ha eccepito un ulteriore
profilo di inammissibilità in ordine all'asserita violazione della
riserva di legge ex art. 23 Cost., dedotta con la sola ordinanza
iscritta al r.o. n. 51 del 2017, in relazione alle disposizioni
impugnate nella parte in cui attribuiscono all'AGCM la facoltà di
apportare variazioni alla misura e alle modalità di contribuzione,
senza predeterminare i criteri da seguire.
Tale motivo di censura difetterebbe del requisito della
rilevanza, in quanto l'Autorità si sarebbe sempre avvalsa di tale
potestà per diminuire gli oneri contributivi; sicchè l'eventuale
accoglimento della questione non potrebbe riverberare alcun effetto
nel giudizio a quo, nel quale si deve decidere su una domanda di
restituzione del contributo già versato, contributo che, in assenza
di delibera dell'Autorità, sarebbe stato addirittura superiore.
L'eccezione non è fondata.
Invero, la Commissione tributaria rimettente osserva che la
questione di legittimità costituzionale investe la disposizione
normativa che offre una base legale al provvedimento impositivo e
alla delibera di diniego della restituzione, oggetto della richiesta
di annullamento nel giudizio a quo. Pertanto, in caso di ipotetico
accoglimento di questa questione verrebbe meno tanto la legittimità
del provvedimento impositivo quanto il fondamento del diniego di
restituzione. In base a questa motivazione il giudice a quo ritiene
sussistere la rilevanza anche della questione ex art. 23 Cost.,
adducendo argomentazioni non implausibili.
7.- Occorre dunque esaminare nel merito le questioni sollevate
con l'ordinanza di cui al r.o. n. 51 del 2017, in riferimento agli
artt. 3, 23 e 53, primo e secondo comma, Cost., aventi ad oggetto
l'articolo 10, commi 7-ter e 7-quater, della legge n. 287 del 1990,
aggiunti dall'art. 5-bis, comma 1, del decreto-legge n. 1 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 27 del 2012.
7.1.- Le norme oggetto dei dubbi di legittimità costituzionale
hanno significativamente innovato il sistema di finanziamento
dell'AGCM che, in precedenza, si basava su quattro diverse fonti,
costituite da trasferimenti dallo Stato (con oneri per la fiscalità
generale e, quindi, per tutti i cittadini); da un «fondo di
solidarieta'» alimentato dalle altre autorità indipendenti; da
contribuzioni a carico delle imprese tenute all'obbligo di
comunicazione delle operazioni di concentrazione; da una quota parte
delle sanzioni irrogate ai sensi della normativa in materia di tutela
del consumatore.
Questo assetto era il risultato di una stratificazione di
interventi normativi che si erano succeduti nel tempo, volti ad
affiancare ai trasferimenti statali altre risorse. In particolare, a
partire dalla legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2006) si è aggiunto, al fondo appositamente stanziato
nel bilancio dello Stato, un sistema di contribuzione da parte delle
imprese tenute all'obbligo di notifica delle concentrazioni
(cosiddetto filing fee). Negli anni successivi, con il decreto-legge
30 dicembre 2008, n. 207 (Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative e disposizioni finanziarie urgenti), convertito, con
modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2009, n. 14, si è prevista la
possibilità di finanziare le spese di carattere non continuativo e
non obbligatorio dell'Autorità con una parte degli introiti
derivanti dalle sanzioni irrogate in materia di pratiche commerciali
scorrette. Nello stesso anno, con l'art. 2, comma 241, della legge 23
dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2010), si è
istituito un meccanismo temporaneo di trasferimento di risorse tra
autorità indipendenti per il triennio 2010-2012 in favore, tra
l'altro, dell'AGCM.
7.2.- Al fine di rafforzare l'indipendenza dell'Autorità da
condizionamenti che potevano derivare dal precedente sistema misto di
finanziamento - condizionamenti che potevano provenire da soggetti di
varia natura (politica, economica, finanziaria) - il citato art.
5-bis del d.l. n. 1 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 27 del 2012, ha introdotto un nuovo sistema di
finanziamento, basato su contributi obbligatori dovuti dalle imprese
di medio-grandi dimensioni.
Più precisamente, la disposizione citata ha introdotto il comma
7-ter all'art. 10 della l. n. 287 del 1990 prevedendo che, all'onere
derivante dal funzionamento dell'Autorità garante della concorrenza
e del mercato, si provveda mediante contributi, nella misura dello
0,08 per mille del fatturato risultante dall'ultimo bilancio
approvato, con la previsione di una soglia massima della
contribuzione (non superiore a cento volte il minimo stabilito),
dovuti dalle società di capitale che abbiano realizzato ricavi
totali superiori a cinquanta milioni di euro. Con l'introduzione di
questa nuova forma di finanziamento a partire dal 2013 (art. 10,
comma 7-quater) sono state eliminate tutte le fonti precedenti,
compresa la filing fee dovuto dalle imprese notificanti una
concentrazione. Lo stesso comma 7-quater stabilisce poi che, a
decorrere dall'anno 2014, «il contributo è versato, entro il 31
luglio di ogni anno, direttamente all'Autorità con le modalità
determinate dall'Autorità medesima con propria deliberazione».
Inoltre, «[e]ventuali variazioni della misura e delle modalità di
contribuzione possono essere adottate dall'Autorità medesima con
propria deliberazione, nel limite massimo dello 0,5 per mille del
fatturato risultante dal bilancio approvato precedentemente
all'adozione della delibera, ferma restando la soglia massima di
contribuzione di cui al comma 7-ter».
8.- La Commissione tributaria rimettente ha sollevato due gruppi
di questioni.
Il primo concerne la violazione degli artt. 3 e 53, primo e
secondo comma, Cost.: la delimitazione del novero dei soggetti
obbligati a versare il contributo - che risulta posto a carico delle
sole società di capitali che abbiano realizzato ricavi superiori a
50 milioni di euro, con la fissazione di una soglia massima della
contribuzione - determinerebbe una ingiustificata disparità di
trattamento, con violazione dei principi di capacità contributiva e
di progressività del tributo.
Il secondo, invece, si risolve nella denuncia di una violazione
della riserva di legge, prevista dall'art. 23 Cost. per tutte le
prestazioni patrimoniali imposte, in riferimento alla previsione di
una possibile variazione della misura della prestazione patrimoniale
imposta a mezzo di delibere dell'AGCM e, quindi, con fonte di rango
sub-legislativo.
9.- Presupposto delle questioni di cui al primo gruppo, sollevate
in relazione agli artt. 3 e 53, primo e secondo comma, Cost., è la
natura tributaria del contributo disciplinato dalle disposizioni
censurate.
Risulta dunque preliminare delibare la natura della predetta
contribuzione, per verificare se essa possa essere considerata
tributaria ai fini delle garanzie stabilite dai citati artt. 3 e 53
Cost.
9.1.- In proposito va rilevato che la giurisprudenza
costituzionale è costante nel ritenere che «gli elementi
indefettibili della fattispecie tributaria sono tre: la disciplina
legale deve essere diretta, in via prevalente, a procurare una
(definitiva) decurtazione patrimoniale a carico del soggetto passivo;
la decurtazione non deve integrare una modifica di un rapporto
sinallagmatico; le risorse, connesse ad un presupposto economicamente
rilevante e derivanti dalla suddetta decurtazione, devono essere
destinate a sovvenire pubbliche spese» (sentenza n. 70 del 2015). Si
deve cioè trattare di un «prelievo coattivo che è finalizzato al
concorso alle pubbliche spese ed è posto a carico di un soggetto
passivo in base ad uno specifico indice di capacità contributiva
(sentenza n. 102 del 2008). Tale indice deve esprimere l'idoneità di
tale soggetto all'obbligazione tributaria» (ancora sentenza n. 70 del
2015).
9.2.- Orbene, il contributo dovuto all'AGCM sulla base dell'art.
10, commi 7-ter e 7-quater, non è giustificato da alcun rapporto
negoziale con l'Autorità indipendente, ma configura una prestazione
patrimoniale imposta dalla legge a favore della medesima Autorità,
che dispone di poteri coercitivi per imporre il pagamento. Esso ha,
quindi, carattere coattivo e prescinde completamente da qualsiasi
rapporto sinallagmatico con l'Autorità, alla quale è dovuto
indipendentemente dal fatto che il contribuente sia stato
destinatario dei poteri dell'ente o abbia beneficiato della sua
attività.
Inoltre, la contribuzione è connessa a un presupposto economico,
essendo commisurata al volume di fatturato che viene assunto a indice
di capacità contributiva.
Sulla destinazione del contributo ad una pubblica spesa, infine,
occorre ricordare che questa Corte ha già ritenuto soddisfatto tale
requisito in un analogo caso relativo all'Autorità di vigilanza sui
lavori pubblici, ove si afferma che i «contributi, in quanto
costituiscono risorse [...] per il funzionamento di un organo quale
l'Autorità, chiamata a svolgere una funzione di vigilanza sui lavori
pubblici [...] sono riconducibili alla categoria delle entrate
tributarie statali, di cui soddisfano i principali requisiti»
(sentenza n. 256 del 2007). Nella specie, il contributo è destinato
a finanziare le spese di funzionamento dell'AGCM in relazione ai
servizi che essa è istituzionalmente chiamata a svolgere, nella
delicata ed essenziale funzione di salvaguardia delle regole del
mercato a tutela della concorrenza, radicata in interessi pubblici di
valore costituzionale ai sensi degli artt. 3 e 41 Cost.
Devono perciò ritenersi integrati tutti i requisiti
indefettibili e necessari al riconoscimento costituzionale della
natura tributaria del contributo in discussione.
9.3 - Deve rilevarsi che l'imposizione tributaria qui in esame
costituisce una forma atipica di contribuzione. Essa, infatti, non è
riconducibile alla categoria delle "tasse", in quanto si tratta di
prestazioni patrimoniali dovute indipendentemente dal fatto che
l'attività dell'ente abbia riguardato specificamente il singolo
soggetto obbligato, e dalla circostanza che tale attività si
configuri come servizio divisibile, ma è correlata all'attività
dell'amministrazione in termini di vantaggio goduto o di costo
causato da parte del contribuente: di tal che il tributo in esame si
differenzia dalle "imposte" in senso stretto.
10.- Chiarita la pertinenza dei parametri costituzionali
richiamati - art. 3 e 53 Cost. - in ragione della natura tributaria
del contributo, nel merito deve dichiararsi l'infondatezza delle
questioni sollevate in riferimento agli stessi.
10.1.- Occorre anzitutto rammentare che «al legislatore spetta
un'ampia discrezionalità in relazione alle varie finalità alle
quali s'ispira l'attività di imposizione fiscale» (sentenza n. 240
del 2017), con il solo il limite della non arbitrarietà e della non
manifesta irragionevolezza e sproporzione. In questa prospettiva,
costantemente ribadita dalla giurisprudenza di questa Corte, non può
ritenersi costituzionalmente illegittima la scelta del legislatore di
imporre la contribuzione in esame esclusivamente a carico delle
imprese che si contraddistinguono per una presenza significativa sui
mercati, perchè dotate di una particolare struttura e perchè
caratterizzate da una rilevante dimensione economica: tali imprese,
infatti, in base all'id quod plerumque accidit, sono le destinatarie
prevalenti dell'attività dell'Autorità medesima e, quindi, le
maggiori responsabili della relativa spesa. Alla luce di tale ratio
la selezione legislativa dei soggetti tenuti alla contribuzione non
appare nè arbitraria, nè irragionevole. Non inficia l'opzione
legislativa neppure il fatto che l'attività dell'AGCM possa
indirizzarsi talvolta anche verso soggetti non tenuti alla
contribuzione, come gli imprenditori cosiddetti sotto-soglia, le
pubbliche amministrazioni, le imprese senza stabile organizzazione in
Italia o gli stessi consumatori. Sul piano dell'effettività,
l'Autorità antritust è prevalentemente impegnata dalle attività
economiche degli imprenditori di medie e grandi dimensione e ciò
basta ad escludere la manifesta irragionevolezza della normativa in
esame.
10.2.- Neppure irragionevole è la scelta di riferirsi ad una
determinata dimensione del fatturato (50 milioni di euro) per
delimitare la platea degli imprenditori assoggettati al contributo.
La rimettente ritiene che il fatturato non sia un indicatore di
ricchezza, potendo il conto economico chiudersi in perdita nonostante
l'elevato fatturato. Il legislatore avrebbe, dunque, utilizzato un
parametro inidoneo ad esprimere la capacità contributiva, sicchè,
sotto questo profilo, il contributo in esame sarebbe affetto da
illegittimità costituzionale.
La censura presuppone erroneamente che il contributo in giudizio
costituisca una sorta di imposta sui redditi di determinate persone
giuridiche. Ma così non è. Il tributo in esame, infatti, non ha
come sua causa impositionis un reddito, ma intende ripartire gli
oneri economici relativi alla prestazione di un servizio pubblico (la
tutela della concorrenza e il funzionamento del mercato) fra i
soggetti che giustificano l'esistenza di un'autorità garante della
concorrenza e che nei fatti maggiormente impegnano la sua attività.
In questo senso il fatturato, quale misura del volume d'affari, non
esprime (e non potrebbe esprimere) la misura di un reddito che si
vuole colpire e neppure la misura della redditività dell'impresa
(intesa come capacità di retribuire i fattori di produzione).
Occorre rammentare che, secondo una costante giurisprudenza di questa
Corte, il legislatore gode di un'ampia discrezionalità
nell'individuare «i singoli fatti espressivi della capacità
contributiva che, quale idoneità del soggetto all'obbligazione di
imposta, può essere desunta da qualsiasi indice rivelatore di
ricchezza e non solamente dal reddito individuale» (sentenza n. 156
del 2001). Nell'esercizio di tale ampia facoltà di scelta, il
legislatore ha ritenuto di dover assoggettare alla contribuzione
obbligatoria i soli soggetti economici il cui fatturato supera una
determinata soglia: non è irragionevole che le spese di
funzionamento dell'autorità preposta al corretto funzionamento del
mercato gravino sulle imprese caratterizzate da una presenza
significativa nei mercati di riferimento e dotate di considerevole
capacità di incidenza sui movimenti delle relative attività
economiche.
Non si tratta evidentemente di una soluzione costituzionalmente
obbligata; tuttavia il criterio prescelto non può ritenersi nè
arbitrario nè irragionevole e, come tale non risulta violare gli
artt. 3 e 53, primo e secondo comma, Cost.
10.3.- Quanto all'asserita violazione del principio di
progressività del tributo, occorre anzitutto rammentare che, secondo
un orientamento spesso ribadito della giurisprudenza costituzionale
(ad esempio nelle sentenze n. 21 del 1996 e n. 158 del 1985) il
principio di progressività si riferisce all'ordinamento tributario
nel suo complesso e non alla singola imposta.
Con riferimento al caso di specie va poi tenuto presente che
l'assenza di progressione e la presenza di un tetto massimo alla
contribuzione sono coerenti con la finalità ultima del tributo in
questione, che non è quella di introdurre una nuova forma di
prelievo sul reddito, ma quello di far concorrere al finanziamento
dell'Autorità i soggetti cui principalmente si rivolge l'attività
di garanzia della stessa. Un tale sistema corrisponderebbe a due
ragionevoli esigenze equitative: quella di contenere il carico
economico posto a carico del singolo operatore e quella di evitare
che alcuni operatori possano trasformarsi in "super-finanziatori"
dell'Autorità, finendo per comprometterne di fatto l'indipendenza.
In particolare, l'apposizione di un tetto massimo alla contribuzione
intende correggere una criticità palesatasi con riferimento al
sistema previgente, che prevedeva un contributo a carico dei soggetti
obbligati alla comunicazione delle operazioni di concentrazione, per
i quali non era stabilito alcun limite massimo di contribuzione. Il
nuovo sistema ha introdotto tale limite allo scopo di porre
l'Autorità al riparo da ogni rischio di "cattura" del controllore da
parte del controllato. In assenza di un tale limite, le maggiori
imprese - specie quelle egemoni sul mercato e, quindi, quelle per le
quali maggiore è l'esigenza di vigilanza indipendente - potrebbero
diventare i principali finanziatori dell'Autorità, determinando un
legame di subordinazione finanziaria suscettibile di condizionare
l'attività di garanzia anche solo attraverso il ritardato versamento
delle somme dovute.
La distribuzione del finanziamento dell'Autorità secondo criteri
che, imponendo l'onere di contribuzione a partire da certi limiti
minimi di fatturato, ne determinano l'ammontare secondo una
percentuale fissa, sino ad un importo massimo non superabile,
impedisce di creare una ristretta cerchia di finanziatori egemoni:
sotto questo profilo il sistema disegnato dal legislatore risulta,
dunque, non solo compatibile con i principi costituzionali di cui
agli artt. 3 e 53 Cost., ma addirittura rispondente a esigenze di
ragionevolezza.
11.- Il rimettente ha denunciato la violazione della riserva
stabilita all'art. 23 Cost., in quanto le disposizioni censurate, ed
in particolare l'art. 10, comma 7-quater, attribuirebbero
all'Autorità garante della concorrenza e del mercato la facoltà di
apportare, con proprie delibere, variazioni alla misura e alle
modalità di contribuzione, senza che la legge determini i criteri
idonei a orientare l'esercizio del potere regolamentare.
Anche questa questione non è fondata.
In proposito deve rammentarsi che - come la Corte costituzionale
ha anche di recente ricordato (sentenze n. 69 del 2017 e n. 83 del
2015) - la riserva di legge di cui al citato art. 23 Cost. ha
carattere relativo: conseguentemente, la legge, pur non potendo
limitarsi a conferire un potere regolativo attraverso una "norma in
bianco", rispetta la riserva quando determina sufficienti criteri
direttivi e traccia le linee generali della disciplina. Con riguardo
alle prestazioni patrimoniali imposte, il rispetto della riserva
relativa di cui all'art. 23 Cost. si traduce nell'onere per il
legislatore di indicare compiutamente il soggetto e l'oggetto della
prestazione imposta, mentre l'intervento complementare ed integrativo
da parte della pubblica amministrazione deve rimanere circoscritto
alla specificazione quantitativa (e qualche volta, anche qualitativa)
della prestazione medesima: senza che residui la possibilità di
scelte del tutto libere e perciò eventualmente arbitrarie della
stessa pubblica amministrazione, ma sussistano nella previsione
legislativa - considerata nella complessiva disciplina della materia
- razionali ed adeguati criteri per la concreta individuazione
dell'onere imposto al soggetto nell'interesse generale (da ultimo,
sentenza n. 69 del 2017, esemplificativa di un orientamento
costante). In applicazione dei suddetti principi questa Corte, con la
richiamata sentenza n. 69 del 2017, ha di recente ritenuto non
illegittimo analogo (ma più ampio) potere regolamentare riconosciuto
all'Autorità per i trasporti.
Nella specie, il comma 7-quater dell'impugnato art. 10, prevede,
per gli anni successivi al 2013, che eventuali variazioni della
misura e delle modalità di contribuzione quale determinata al
precedente comma 7-ter possono essere adottate dall'Autorità
medesima con propria deliberazione, nel limite massimo dello 0,5 per
mille del fatturato risultante dal bilancio approvato precedentemente
all'adozione della delibera, ferma restando la soglia massima di
contribuzione di cui al comma 7-ter. La disposizione impugnata,
pertanto, predetermina: il soggetto e l'oggetto della prestazione
patrimoniale imposta; l'ammontare del contributo per il 2013 e, per
gli anni successivi, la fissazione di limiti quantitativi
all'esercizio del potere di variazione dell'entità del contributo,
imponendo un limite massimo percentuale di variazione (dello 0,5 per
mille del fatturato risultante dal bilancio approvato precedentemente
all'adozione della delibera); mantiene fermo, in ogni caso, il tetto
massimo stabilito direttamente dal legislatore.
Il potere di variazione è finalizzato a contenere la
contribuzione nei limiti necessari alla copertura degli effettivi
costi di funzionamento dell'ente, ricavabili dal bilancio di
esercizio. A tale scopo si deve orientare - e, in concreto, risulta
essersi orientata - la discrezionalità dell'amministrazione.
Alla luce di tutti questi elementi normativi deve pertanto
ritenersi che la disciplina in esame rispetti tutte le condizioni
richieste dalla riserva di legge relativa ex art. 23 Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'articolo 10, commi 7-ter e 7-quater, della legge
10 ottobre 1990, n. 287 (Norme per la tutela della concorrenza e del
mercato), aggiunti dall'art. 5-bis, comma 1, del decreto-legge 24
gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo
sviluppo delle infrastrutture e la competitivita'), convertito, con
modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, sollevate, in
riferimento agli artt. 3 e 53, primo e secondo comma, della
Costituzione, dalla Commissione tributaria provinciale di Roma con
l'ordinanza del 2 maggio 2016 (r.o. n. 208 del 2016);
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 10, commi 7-ter e 7-quater, della legge n.
287 del 1990, aggiunti dall'art. 5-bis, comma 1, del d.l. n. 1 del
2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 27 del 2012,
sollevate, in riferimento agli artt. 3, 23 e 53, primo e secondo
comma, Cost., dalla Commissione tributaria provinciale di Roma con
l'ordinanza del 25 ottobre 2016 (r.o. n. 51 del 2017).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 novembre 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 14 dicembre 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA