1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 23-11-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 692 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 aprile - 7 novembre 1994
N. 692 Ordinanza emessa il 26 aprile 1994 (pervenuta alla Corte costituzionale il 7 novembre 1994) dal tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sede di Bari, nei ricorsi riuniti proposti da Masini Benedetto contro Ministero delle finanze Impiego pubblico - Procedimento disciplinare a carico di pubblico dipendente - Mancata apertura entro il termine di centottanta giorni del passaggio in giudicato della sentenza penale - Decadenza della p.a. dall'azione disciplinare - Lamentata omessa previsione della decorrenza del termine dalla data in cui l'amministrazione ne abbia conoscenza o da quella di deposito della motivazione della sentenza - Irragionevolezza - Contrasto con il principio di buon andamento della p.a. Impiego pubblico - Procedimento disciplinare a carico di pubblico dipendente a seguito di procedimento penale - Lamentata omessa previsione di espresso obbligo, sanzionato amministrativamente o penalmente, per i funzionari del Ministero di grazia e giustizia di trasmettere tempestivamente la notizia dell'intervenuta irrevocabilita' della sentenza al Ministero competente per l'esercizio dell'azione disciplinare - Contrasto con i principi di ragionevolezza e di buon andamento della p.a. (D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, art. 97, terzo comma). (Cost., artt. 3 e 97). (094C1239) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 23-11-1994)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi n. 1419/1984,
1521/1993 proposti da Masini Benedetto rappresentato e difeso
dall'avv. Fulvio Mastroviti come da mandato a margine dell'atto di
ricorso; contro il Ministero delle finanze, rappresentato e difeso
ope legis dall'avvocatura dello Stato; per l'annullamento, previa
sospensione, del d.m. n. 7/2782547 dell'11 maggio 1984 di cui il
ricorrente ha avuto notizia il 14 maggio successivo concernente la
sospensione cautelare dal servizio; nonchè per l'annullamento della
nota dell'U.T.E. di Bari prot. n. 5620/Sz.G. del 14 maggio 1984
recante comunicazione del provvedimento suddetto.
Del decreto del Ministro delle finanze n. 11/3212 del 9 giugno
1993, notificato il successivo l4 giugno 1993 con cui il sig. Masini
è stato destituito dall'impiego ai sensi dell'art. 84 lettere a), b)
e d) del t.u. 10 gennaio 1957, n. 3 con effetto dal 14 maggio 1984;
degli atti presupposti e connessi, ed in particolare della delibera
della Commissione di disciplina n. 25 del 31 marzo 1993.
Letto il ricorso;
Vista la costituzione in giudizio del Ministero delle finanze;
Udita la relazione del referendario dott. Montedoro ed uditi
altresì i procuratori delle parti presenti in aula F. Mastroviti e
L. Ferrante, quest'ultima per l'Avvocatura dello Stato.
Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue:
F A T T O
Con ricorso del 2 agosto 1984 Masini Benedetto impugnava il d.m.
n. 7/2782547 contenente la sua sospensione cautelare dal servizio per
difetto assoluto di motivazione riservandosi di presentare motivi
aggiunti.
In data 23-30 ottobre 1984, presentava motivi aggiunti lamentando
violazione di legge in relazione all'art. 91 del t.u. imp. civ. Stato
ed eccesso di potere per omessa valutazione da parte
dell'amministrazione dell'insostenibilità per l'amministrazione
della prosecuzione dell'attività del ricorrente, dipendente del
Ministero delle finanze, imputato di truffa aggravata e continuata.
Lamentava altresì il Masini con un secondo motivo violazione di
legge in relazione all'art. 82 testo unico cit. ed eccesso di potere
contestando il fatto che dall'assegno alimentare fosse stata esclusa
l'indennità integrativa speciale, emolumento avente finalità
retributive, di adeguamento dello stipendio al costo della vita.
Con memoria dell'8 marzo 1994 articolava le sue difese
l'avvocatura dello Stato rilevando che il decreto di sospensione
facoltativa dal servizio era motivato, avendo tenuto conto della
gravità degli addebiti mossi al ricorrente e non era affetto da
alcuna illegittimità con riguardo alla parte relativa all'assegno
essendo stato corrisposto l'assegno alimentare con connessa
indennità integrativa speciale.
Con successivo ricorso del 5 gennaio 1993 Masini Benedetto
impugnava il d.m. n. 11/3212 del 9 giugno 1993, di destituzione
dall'impiego ai sensi dell'art. 84 lett. a), b) e d) del t.u. imp.
civ. dello Stato.
Premetteva di essere stato prosciolto dall'imputazione ascrittagli
di truffa aggravata e continuata, a seguito d'intervenuta
prescrizione ed amnistia, dalla Corte d'appello di Bari con sentenza
del 5 novembre 1990 divenuta irrevocabile in data 28 febbraio 1992
per effetto della sentenza n. 363 in pari data della Corte di
Cassazione che dichiarava inammissibile il ricorso.
In data 17 novembre 1992 riceveva atto di contestazione degli
addebiti. In data 14 giugno 1993, riceveva notifica del d.m.
impugnato di destituzione dall'impiego.
Avverso detto atto il Masini articolava tre motivi di ricorso.
I) Violazione di legge in relazione all'art. 97 del t.u. imp. civ.
Stato, eccesso di potere.
Lamentava con il primo motivo il mancato rispetto del termine
perentorio d'inizio dell'azione disciplinare entro centottanta giorni
dal momento nel quale la sentenza di proscioglimento diviene
irrevocabile.
II) Violazione di legge in relazione all'art. 84 lett. a) b) e d)
del t.u. imp. civ. Stato, eccesso di potere.
Lamentava con detto motivo che, nel corso del giudizio
disciplinare, la Commissione di disciplina avesse ritenuto come certi
i fatti oggetto dell'imputazione invece da valutarsi autonomamente
sia sul piano della loro sussistenza materiale che della rilevanza
disciplinare.
Sottolineava che in ogni caso si trattava di fatti accaduti fuori
dall'ambito del rapporto d'impiego, senza pregiudizio per
l'amministrazione d'appartenenza, senza compromettere alcuno dei
valori e delle esigenze che nella sfera d'attività della P.A. devono
trovare tutela.
III) Violazione di legge in relazione agli artt. 84, 103 e 120
t.u. cit. Eccesso di potere.
Faceva presente che in data 11 dicembre 1991 i fatti suddetti
(truffa e false comunicazioni sociali) erano stati già oggetto di
contestazione d'addebiti con provvedimento disciplinare estintasi e
comunque concluso in modo favorevole al ricorrente sicchè la
successiva contestazione di addebito per gli stessi fatti e l'atto
impugnato concretavano violazione del principio del ne bis in idem
applicabile anche in tema d'illecito disciplinare stante le strette
affinità esistenti tra la materia disciplinare e quella penale ed il
precetto normativo per cui il procedimento disciplinare estinto non
può essere rinnovato.
Disposti in sede cautelare incombenti istruttori veniva acquisita
copia della sentenza della Corte di cass. n. 6149/1992 e si
apprendeva da nota del Ministero competente che la direzione generale
del Ministero aveva avuto notizia della sentenza in data 21 settembre
1992.
Si costituiva per l'amministrazione l'avvocatura erariale
chiedendo il rigetto dei ricorsi e facendo notare la tempestività
della contestazione degli addebiti rispetto alla data di deposito
della sentenza della cass. n. 6149/1992.
D I R I T T O
Preliminarmente va disposta la riunione dei ricorsi per
connessione.
Ritiene il collegio che preliminare ad ogni altra questione - spe-
cie alla luce di una valutazione, allo stato solo prognostica, della
scarsa attualità dell'interesse a ricorrere relativamente
all'impugnativa degli atti di cui al ricorso n. 1419/1984 - sia la
soluzione del dubbio di costituzionalità, da sollevarsi d'ufficio,
in relazione agli artt. 3 e 97 della Costituione della normativa
invocata dal ricorrente con il primo motivo del ricorso n. 1521/1993
(art.97 t.u. imp. civ. Stato).
Si tratta invero di questione rilevante nel giudizio de quo
agitur.
Infatti il ricorrente, che impugna la sua destituzione dal
servizio, è stato assolto dal reato di associazione per delinquere
perchè il fatto non sussiste e prosciolto per amnistia e
prescrizione relativamente a reati di truffa e falso in bilancio con
sentenza 5 novembre 1990, depositata il 3 dicembre 1990, della Corte
d'appello di Bari, divenuta irrevocabile in data 28 febbraio 1992 a
seguito della declaratoria d'inammissibilità da parte della Corte di
cassazione, del ricorso del p.g. (sentenza n. 6149 depositata il 22
maggio 1992).
L'amministrazione centrale è venuta a conoscenza della sentenza
n. 6149 della Corte di cassazione il giorno 21 settembre 1992 data in
cui perveniva la nota del 14 settembre 1992 con la quale l'intendenza
di finanza di Bari le aveva trasmesso la citata sentenza (cfr. nota
dell'l1 dicembre 1993 del direttore erariale del Ministero delle
finanze in risposta all'ordinanza n. 1063 del 26 ottobre 1993 di
questo Tar).
La contestazione degli addebiti è avvenuta in data 17 novembre
1992, il decreto del Ministro n. 11/3212 è stato adottato il 9
giugno 1993 e notificato il successivo 14 giugno 1993.
A tenore dell'art. 97 del t.u. imp. civ. Stato "il procedimento
disciplinare deve avere inizio, con la contestazione degli addebiti,
entro 180 giorni dalla data in cui è divenuta irrevocabile la
sentenza definitiva di proscioglimento od entro 40 giorni dalla data
in cui l'impiegato abbia notificato all'amministrazione la sentenza
stessa".
Non si può dubitare nè della perentorietà del primo termine nè
del fatto che esso concerna tutte le sentenze di proscioglimento ivi
comprese quelle d'improcedibilità dell'azione penale per intervenuta
amnistia o prescrizione.
L'interpretazione della norma, stante il suo tenore letterale, in
ordine alla decorrenza del termine inequivocabile: il termine di
decadenza dell'azione decorre dalla data in cui il proscioglimento
diviene irrevocabile e non dal momento in cui l'amministrazione ne
abbia notizia.
Tuttavia si potrebbe dubitare della legittimità costituzionale
(per contrasto con il principio di ragionevolezza e per violazione
del principio di buon andamento) di tale disposizione che, ritenendo
irrilevante il momento dell'effettiva conoscenza della sentenza da
parte dell'amministrazione, fa dipendere la decadenza dall'esercizio
dell'azione disciplinare dalla collaborazione o meno degli uffici
giudiziari, mentre la garanzia di non rimanere indefinitamente
soggetti all'azione disciplinare deve rinvenirsi nella possibilità
offerta dalla norma di notificare il provvedimento giudiziario,
facendo decorrere il più stretto termine di 40 giorni per l'inizio
dell'azione disciplinare.
Orbene non ignora il collegio che in questi termini, la questione
è stata già posta giudice delle leggi con ordinanza del Tar Veneto
18 maggio 1989 in Gazzetta Ufficiale n. 51 parte speciale 1989 e
dichiarata infondata dallo stesso con sentenza n. 264 del 23-25
maggio 1990 sicchè una mera riproposizione della questione
risulterebbe manifestamente inammissibile.
Tuttavia la rinnovata denuncia d'incostituzionalità della
normativa di cui all'art. 97 t.u. imp. civ. prima citata si
giustifica perchè non si può non tener conto della mutata temperie
culturale, legata al drammatico notorio espandersi di fenomeni
d'illegalità nel campo della pubblica amministrazione, non ancora
rivelatosi in tutta la sua virulenza alla data della sentenza n.
264/1990 della Corte costituzionale, con conseguente necessità di
rivedere il bilanciamento di interessi e valori coinvolti nella
fattispecie - le esigenze del buon andamento dell'azione
amministrativa rispetto a quelle garantistiche - al fine di trovare
quella soluzione che si rivela costituzionalmente obbligata nel
mutato contesto storico sociale.
D'altra parte è pacifico il rilievo dell'incostituzionalità
progressiva, per il dispiegarsi sempre più chiaro e l'imporsi dei
valori costituzionali nel corso del tempo, per effetto del mutamento
della coscienza e della vita sociale, che non tollera più lo scarto
tra norma ordinaria e norma costituzionale ritenuto tollerabile in
precedenza.
Si pensi, solo per esemplificare, ai casi I) dell'adulterio
femminile ed al passaggio, avvenuto per il mutamento della coscienza
sociale e l'imporsi - come preminente nella fattispecie - del valore
dell'uguaglianza morale e giuridica dei coniugi rispetto a quello
dell'unità della famiglia, dalla sentenza di rigetto n. 64 del 1961
alla sentenza d'accoglimento n. 126/1968 da considerarsi l'effetto
della giusta considerazione di un mutamento culturale e II) del
fallimento del debitore d'imposta per ruoli iscritti in via
provvisoria ed alla ritenuta sopravvenuta incostituzionalità della
norma che prevedeva tale ipotesi per effetto dei mutamenti
verificatisi nel sistema economico finanziario (sent. n. 89/1992).
Nel caso di specie è evidente che la migliore tutela del valore
del buon andamento dell'amministrazione si ottiene attraverso
un'accurato controllo disciplinare sul personale che la Costituzione
vuole reclutato per concorso (art. 97, terzo comma della
Costituzione) al servizio esclusivo della Nazione (art. 98 della
Costituzione); controllo che non può esser efficacemente esercitato,
nei gravi casi di commissione di reati non penalmente sanzionati in
concreto per avvenuto proscioglimento per amnistia o prescrizione,
poichè il termine per l'inizio dell'azione disciplinare inizia a
decorrere al verificarsi di avvenimenti (lettura del dispositivo in
udienza per i procedimenti in pubblica udienza; pronuncia del
provvedimento camerale artt. 611, 615, 648, secondo comma che
l'amministrazione non è effettivamente messa in grado di conoscere
tempestivamente quando non sia o non possa costituirsi in giudizio.
Ne deriva anche l'irragionevolezza dell'assetto normativo
(contrasto con l'art. 3 della Costituzione) che emerge ancor più
evidentemente se solo si consideri la lentezza dei procedimenti
penali che spesso, per tale motivo, si concludono con declaratorie di
cause estintive dei reati.
Ma v'è un ulteriore nuovo profilo d'incostituzionalità da
denunciare: per i provvedimenti pronunciati in pubblica udienza non
può dubitarsi che l'effetto giuridico dell'irrevocabilità si abbia
al momento della lettura del dispositivo (art. 648, secondo comma del
c.p.p.) e non al momento del deposito della sentenza, con conseguente
decorrenza del termine per l'inizio dell'azione disciplinare, a
tenore dell'art. 97 t.u. imp. civ. dello Stato, dal primo momento.
Da ciò deriva un'ulteriore profilo d'irragionevolezza per
l'impossibilità dell'amministrazione, nel caso in cui
l'irrevocabilità maturi a seguito del rigetto del ricorso per
cassazione, di attendere la motivazione della sentenza che potrebbe
anche contenere una valutazione dei profili di fatto accertati dal
giudice del merito diversa da quella effettuata da quest'ultimo,
valutazione certo non intuibile al momento della lettura del
dispositivo e pure astrattamente utile per l'amministrazione ai
propri fini.
Nella specie considerando la data di deposito della sentenza n.
6149 della Cassazione (22 maggio 1992) la contestazione degli
addebiti avvenuta il 17 novembre 1992 si rivelerebbe tempestiva (come
rilevato dall'avvocatura dello Stato nella memoria dell'8 marzo 1994)
ma tale assunto non è la risultante di una mera attività
interpretativa della norma in aderenza al dettato costituzionale -
che è doverosa, nel dubbio sulla portata della norma, da parte del
giudice che deve applicarla e che comporta, conseguentemente,
l'inammissibilità del ricorso al giudice delle leggi - esso si
sostanzia invece in una apodittica sostituzione dell'atto che rende
irrevocabile la sentenza di proscioglimento (lettura del dispositivo
in udienza) con altro atto non contemplato dalla norma (deposito
della motivazione): la questione dell'irragionevolezza della norma di
cui all'art. 97 del t.u. imp. civ. dello Stato e della sua
contrarietà al principio del buon andamento deve quindi ritenersi
rilevante e non manifestamente infondata anche per aver fatto
riferimento, per stabilire il termine di inizio del procedimento
disciplinare seguito al proscioglimento con formule diverse da "il
fatto non sussiste" o "l'imputato non lo ha commesso", alla data in
cui è divenuta irrevocabile la sentenza di proscioglimento e non
anche, quando successiva alla prima data, alla data in cui viene
depositata la motivazione della sentenza che ha determinato
l'irrevocabilità.
Un ultimo profilo d'incostituzionalità - per contrasto con gli
artt. 3 e 97 della Costituzione - rilevante nella specie, dovendosi
far applicazione della norma sulla decadenza in un caso nel quale la
notizia dell'irrevocabilità della sentenza di proscioglimento è
stata acquisita tardivamente, è dato dalla costruzione dell'art. 97
del d.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3 come disposizione esaurente i suoi
effetti nella sfera del procedimento disciplinare, nel rapporto
impiegato-amministrazione, mentre nulla è disposto per regolare il
rapporto tra amministrazione della giustizia ed amministrazione
d'appartenenza dell'impiegato da sottoporre a giudizio disciplinare.
Certo un generico obbligo dell'amministrazione della giustizia di
trasmettere la notizia dell'irrevocabilità delle sentenze di
proscioglimento deve ritenersi implicitamente sussistente
nell'ordinamento ma la previsione solo implicita si rivela
irrazionale e contraria al buon andamento non assicurando certezza e
tempestività dello svolgimento dell'azione disciplinare e non
vincolando gli impiegati del Ministero di grazia e giustizia ad
adempimenti precisi e scadenzati temporalmente.
In particolare irrazionale la mancata previsione di precise
sanzioni per i casi di trasmissione tardiva delle notizie che non
consenta più l'esercizio utile dell'azione disciplinare.
Ed allora tale mancata previsione di un preciso obbligo a garanzia
dell'effettività dell'azione amministrativa vizia per
irragionevolezza e per contrasto con l'esigenza del buon andamento il
disposto normativo di cui all'art. 97 t.u. imp. civ. Stato, che,
lacunosamente, lega la decorrenza del termine per l'azione
disciplinare ad evenienze delle quali non si assicura, con strumenti
giuridici adeguati, la tempestiva conoscenza all'amministrazione
dalla quale l'impiegato dipende.
Il giudizio va sospeso fino alla definizione delle questioni
sollevate dinanzi al giudice delle leggi.

P.Q.M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 97, terzo comma
del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (c.d. t.u. imp. civ. Stato) per
contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione nella parte in cui
dispone che, per i casi di proscioglimento dell'impiegato sottoposto
a procedimento penale, con formula diversa da "perchè il fatto non
sussiste" o "perchè l'imputato non lo ha commesso", il procedimento
disciplinare debba aver inizio entro centottanta giorni dalla data in
cui la sentenza di proscioglimento è divenuta irrevocabile e non
dalla data in cui l'amministrazione da cui l'impiegato dipendente
abbia avuto conoscenza o quantomeno dalla data, se successiva
all'irrevocabilità, di deposito della motivazione della sentenza ed
inoltre nella parte in cui non prevede un preciso ed espresso
obbligo, sanzionato amministrativamente o penalmente, individuandone
i destinatari fra i funzionari del Ministero di grazia e giustizia,
di trasmettere tempestivamente la notizia dell'intervenuta
irrevocabilità al Ministero competente per l'esercizio dell'azione
disciplinare;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale affinchè sia risolta la questione di legittimità
costituzionale prospettata;
Ordina la sospensione del presente giudizio;
Dispone che, a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata al
Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera
dei Deputati;
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del 26 aprile 1994.
Il presidente: CUONZO
L'estensore: MONTEDORO
94C1239