1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 17-10-1990
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 437 SENTENZA 26 settembre - 10 ottobre 1990
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Istruzione pubblica - Regione Emilia-Romagna - Costituzione di speciali aziende di diritto pubblico funzionalmente autonome per gli interventi relativi al diritto allo studio universitario Lesione di competenze del legislatore statale - Non assimilabilita' alle aziende municipalizzate e agli enti strumentali comunali - Non fondatezza. (Legge regione Emilia-Romagna approvata il 19 marzo 1990, artt. 22, 24, 25, 26 e 27). (Cost., art. 117). (090C1204) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 17-10-1990)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 22, 24, 25,
26 e 27 della legge della Regione Emilia-Romagna riapprovata il 19
marzo 1990 dal Consiglio regionale avente per oggetto "Nuove norme
sul diritto allo studio universitario" promosso con ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 10 aprile 1990,
depositato in cancelleria il 20 aprile 1990 ed iscritto al n. 37 del
registro ricorsi 1990;
Visto l'atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna;
Udito nell'udienza pubblica del 27 giugno 1990 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Uditi l'Avvocato dello Stato Gaetano Zotta, per il ricorrente, e
l'avv. Giandomenico Falcon per la Regione.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 10 aprile 1990 il Presidente del
Consiglio dei ministri ha sollevato, in relazione all'articolo 117
Cost., questione di legittimità costituzionale nei confronti degli
articoli 22, 24, 25, 26 e 27 della legge della Regione
Emilia-Romagna, riapprovata il 19 marzo 1990, recante "Nuove norme
per il diritto allo studio universitario". Con tale legge la Regione
ha inteso disciplinare organicamente la materia del diritto allo
studio universitario di cui all'art. 44 del d.P.R. 24 luglio 1977 n.
616, già regolata con la legge regionale 31 gennaio 1983 n. 8,
successivamente modificata con la legge regionale 4 agosto 1983 n.
27.
Nella legge in questione si dispone la delega delle funzioni
amministrative ai Comuni sede di università o di istituti di
istruzione superiore e si stabilisce che i Comuni stessi esercitino
le funzioni delegate avvalendosi di apposite aziende, dotate di
personalità giuridica di diritto pubblico nonchè di autonomia
funzionale ed organizzativa (art. 22, secondo comma). La stessa legge
regola inoltre sia gli organi (artt. 24 e 25) che i vari tipi di
controllo (artt. 26 e 27) relativi a tali aziende.
Queste disposizioni - ad avviso del ricorrente - violerebbero i
limiti della competenza legislativa regionale di cui all'art. 117
della Costituzione, ponendosi in contrasto con la normativa statale
che disciplina le aziende speciali comunali stabilita dal T.U. 15
ottobre 1925 n. 2578, concernente l'assunzione diretta dei pubblici
servizi da parte dei Comuni e delle Province. Secondo il Presidente
del Consiglio, la legge regionale non potrebbe istituire aziende per
la gestione di servizi per i quali il citato testo unico n. 2578 del
1925 non contempla tale possibilità o, comunque, la rinvia, in
alternativa alla gestione in economia, alla scelta discrezionale
degli stessi Comuni. In ogni caso, la legge regionale non potrebbe
disciplinare la struttura ed i controlli di tali aziende in modo
difforme da quanto previsto nel richiamato testo unico.
Secondo il Presidente del Consiglio, la legge in oggetto avrebbe
altresì confuso regole tipiche delle aziende comunali con quelle
proprie degli enti strumentali regionali, creando un ente di dubbia
natura giuridica, con conseguente lesione del principio generale
della certezza del diritto.
2. - Si è costituita in giudizio la Regione Emilia-Romagna, che
nelle proprie deduzioni obbietta che la legge impugnata non riguarda
i servizi che i Comuni, nell'esercizio di funzioni proprie, possono
gestire in forma municipalizzata secondo la normativa del 1925,
bensì le modalità di svolgimento di una funzione amministrativa
regionale delegata ai Comuni. Il ricorso del Presidente del Consiglio
si fonderebbe, pertanto, sull'erroneo convincimento che le deleghe
regionali in materia di diritto allo studio possano essere
assoggettate alla normativa del 1925 sui pubblici servizi. In
realtà, la disciplina regionale delle funzioni di assistenza in
materia universitaria non avrebbe nulla a che vedere con i problemi
della gestione dei servizi municipalizzati, proprio perchè concerne
una funzione che è e rimane regionale. Spetterebbe, pertanto, alla
Regione di individuare non solo quali competenze inerenti a tale
funzione debbano essere specificamente delegate ai Comuni, ma anche
le relative modalità di esercizio della delega, eventualmente
prevedendo - come in questo caso - l'utilizzazione di appositi enti
pubblici, distinti dall'organizzazione comunale, pur essendo con
questa collegati.
Tali enti, ad avviso della resistente, non sono, pertanto, aziende
municipalizzate, ma enti pubblici locali non territoriali,
riconducibili alla previsione dell'art. 13 del d.P.R. n. 616 del
1977. La legge regionale avrebbe, dunque, legittimamente regolato
l'istituzione di enti di tale natura, destinati ad operare in materia
trasferita alla Regione e da questa delegata ai Comuni, con la
previsione di un raccordo tra tali enti di nuova istituzione e gli
stessi Comuni.
Considerato in diritto
1. - Formano oggetto d'impugnativa le disposizioni contenute negli
artt. 22, 24, 25, 26 e 27 della legge della Regione Emilia-Romagna
riapprovata il 19 marzo 1990 e recante "Nuove norme sul diritto allo
studio universitario".
Con tali disposizioni la Regione, dopo aver delegato ai Comuni sede
di università o di istituti di istruzione superiore le funzioni
amministrative concernenti gli interventi per il diritto allo studio
universitario (art. 22, primo comma), ha stabilito che per la
gestione di tali interventi gli stessi Comuni si debbano avvalere "di
un'apposita azienda, ente pubblico non economico, retta da propri
organi e dotata di personalità giuridica di diritto pubblico, di
autonomia funzionale ed organizzativa" (art. 22, secondo comma),
azienda rispetto alla quale la legge stessa formula le norme comuni
relative agli organi (art. 24), alla loro formazione (art. 25) ed ai
controlli, nella duplice tipologia del controllo sugli organi (art.
26) e del controllo sugli atti (art. 27).
Ad avviso della Presidenza del Consiglio tale disciplina
risulterebbe lesiva delle competenze spettanti al legislatore statale
ai sensi dell'art. 117 Cost. in relazione a tre diversi profili e
cioe': a) per aver imposto ai Comuni la costituzione di speciali
aziende comunali fuori delle ipotesi contemplate dal testo unico
sull'assunzione diretta dei pubblici servizi da parte dei Comuni e
delle Province (R.D.15 ottobre 1925 n. 2578); b) per aver sottratto
agli stessi Comuni la possibilità di scelta (consentita dall'art. 15
del richiamato testo unico) tra una gestione in economia del servizio
ed una gestione attuata attraverso aziende speciali; c) per avere
comunque compromesso il principio generale della certezza del diritto
attraverso la previsione di un ente (azienda) di dubbia natura,
caratterizzato dalla confusione tra le regole tipiche degli enti
strumentali comunali e le regole tipiche degli enti strumentali
regionali.
2. - La questione, nei termini proposti dal ricorso, non è
fondata.
L'impugnativa trova il suo presupposto principale nella tesi
secondo cui la Regione, attraverso la previsione di apposite aziende
per la gestione degli interventi relativi al diritto allo studio
universitario, avrebbe inteso istituire delle aziende comunali
speciali riconducibili alla categoria delle aziende municipalizzate
regolate dal R.D. 15 ottobre 1925 n. 2578. Tale tesi non può essere
condivisa dal momento che nè la struttura nè le competenze proprie
delle aziende per la gestione degli interventi per il diritto allo
studio previste nella legge impugnata - ma già istituite con la
precedente legge regionale 31 gennaio 1983 n. 8 - si presentano,
sotto alcun profilo, assimilabili a quelle che vengono a
caratterizzare, ai sensi del regio decreto n. 2578 del 1925, le
aziende municipalizzate (e ora le aziende speciali di cui all'art.
22, terzo comma, lett. c) della legge 8 giugno, 1990 n. 142). Basti
solo considerare che le aziende in questione al dilà del nome
impiegato nella legge regionale - non sono chiamate a gestire
attività comunali di carattere economico ed imprenditoriale, quali
quelle esercitate attraverso le aziende municipalizzate (secondo
l'elencazione contenuta nell'art. 1 del regio decreto n. 2578),
bensì funzioni amministrative spettanti alla Regione in materia di
assistenza scolastica e destinate ad attuare il diritto allo studio,
funzioni che la legge ha ritenuto di dover affidare alla gestione di
un ente pubblico non economico, dotato di personalità di diritto
pubblico e non inquadrabile - a differenza dell'azienda
municipalizzata - nella struttura organizzativa propria del soggetto
comunale.
Il richiamo, espresso nel ricorso, alla disciplina posta dal
reggio decreto n. 2578 del 1925 in tema di aziende municipalizzate
non risulta, pertanto, appropriato.
3. - In realtà, con la disciplina in esame, la Regione non ha
inteso istituire nè un'azienda municipalizzata nè un ente
strumentale comunale, bensì un ente pubblico locale non
territoriale, destinato ad operare - ai sensi dell'art. 13 del d.P.R.
n. 616 del 1977 (e dell'art. 62 dello Statuto della Regione
Emilia-Romagna) - in una delle materie (assistenza scolastica)
trasferite dallo stesso d.P.R. n. 616 alla sfera regionale. Una
conferma indiretta, ma sicura, del carattere non comunale dell'ente
così istituito può essere, d'altro canto, reperita - oltre che
nella stessa definizione adottata nel secondo comma dell'art. 22 -
nelle norme espresse dalla legge impugnata sia in ordine al personale
(cui viene applicata la disciplina sullo stato giuridico ed economico
del personale degli enti pubblici non economici dipendenti dalle
Regioni: artt. 29, 30 e 39), sia in ordine alle risorse economiche
(che vengono a derivare in assoluta prevalenza da erogazioni
regionali: artt. 33, 35 e 36).
Si potrebbe, d'altro canto, rilevare l'anomalia di una disciplina
che, nel mentre dispone la delega ai Comuni dell'esercizio di
funzioni amministrative regionali, provvede anche a regolare le
modalità di esercizio di tali funzioni mediante l'istituzione di un
ente strumentale di derivazione regionale. Tale anomalia sussiste, ma
non è in grado di determinare una lesione dell'art. 117 Cost., quale
quella denunciata, ove si consideri che la delega di funzioni
regionali non esclude la possibilità per il delegante di
disciplinare con legge l'esercizio delle funzioni delegate anche nei
loro aspetti organizzativi, ove non risulti intaccata la sfera di
autonomia costituzionalmente garantita all'ente delegato (cfr. sent.
n. 319 del 1983). La soluzione adottata con la legge impugnata, pur
nella sua atipicità, può dunque trovare una giustificazione sul
piano della naturale flessibilità delle forme proprie della
delegazione amministrativa, flessibilità che, nella specie, ha
consentito alla legge regionale di esprimere in uno stesso contesto
normativo, senza incidere nella struttura organizzativa dell'ente
delegato, sia la volontà di delegare al Comune determinate funzioni
regionali, sia l'esigenza di attuare l'esercizio della delega
attraverso il tramite necessario di un particolare ente pubblico
locale predeterminato nei suoi elementi costitutivi fondamentali e
raccordato con lo stesso Comune tanto in sede di costituzione degli
organi che di esercizio dei controlli.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata, in relazione all'art. 117 Cost., la questione
di legittimità costituzionale sollevata, con il ricorso di cui in
epigrafe, nei confronti degli artt. 22, 24, 25, 26 e 27 della legge
della Regione Emilia-Romagna riapprovata il 19 marzo 1990, recante
"Nuove norme sul diritto allo studio universitario".
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 settembre 1990.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 10 ottobre 1990.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
90C1204