1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 12-7-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 261 ORDINANZA 21 giugno - 4 luglio 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Corte dei conti - Giudizio di responsabilita' - Atto di archiviazione del procuratore regionale - Obbligo di motivazione, di comunicazione alla parte interessata e di deposito - Mancata previsione - Lamentata incidenza sul diritto di difesa e lesione dei principi del contraddittorio e del giusto processo - Irrilevanza della questione - Manifesta inammissibilita'. - D.l. 15 novembre 1993, n. 453, art. 5, comma 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19, nel testo sostituito dall'art. 1 del d.l. 23 ottobre 1996, n. 543, (convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639). - Costituzione, artt. 3, 24, secondo comma, e 111, secondo comma. (006C0579) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 12-7-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1,
della legge 14 gennaio 1994, n. 19 - recte: del decreto-legge
15 novembre 1993, n. 453 (Disposizioni in materia di giurisdizione e
controllo della Corte dei conti), convertito, con modificazioni,
dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19 -, nel testo sostituito
dall'art. 1 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito,
con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639, promosso con
ordinanza del 28 giugno 2004 dalla Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per la Regione Abruzzo, nel giudizio di
responsabilità promosso dal Procuratore regionale nei confronti di
Vincenzo Del Colle ed altro, iscritta al n. 750 del registro
ordinanze 2004 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 40, 1ª serie speciale, dell'anno 2004;
Visti gli atti di costituzione di Vincenzo Del Colle e di Mauro
D'Eramo, nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 giugno 2006 il giudice relatore
Paolo Maddalena;
Uditi gli avvocati Vincenzo Cerulli Irelli per Vincenzo Del
Colle, Franco Gaetano Scoca, Sabatino Ciprietti e Mario Racco per
Mauro D'Eramo e l'avvocato dello Stato Antonio Palatiello per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto che, con ordinanza in data 28 giugno 2004, la Corte dei
conti, sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo, nel corso di
un giudizio di responsabilità amministrativa promosso dal
Procuratore regionale nei confronti di Vincenzo Del Colle e Mauro
D'Eramo, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, secondo
comma, e 111, secondo comma, della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1, della legge
14 gennaio 1994, n. 19 - recte: del decreto-legge 15 novembre 1993,
n. 453 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della
Corte dei conti), convertito, con modificazioni, dalla legge
14 gennaio 1994, n. 19 -, nel testo sostituito dall'art. 1 del
decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito, con modificazioni,
dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639;
che il giudice a quo premette di avere emesso una ordinanza
istruttoria con adempimenti a carico, tra l'altro, del Procuratore
regionale, disponendo l'acquisizione del provvedimento di
archiviazione adottato dalla Procura regionale in data 20 ottobre
1998 su pregressa vertenza concernente gli stessi fatti di causa ma
riguardante altri soggetti concorrenti nel medesimo fatto produttivo
di danno erariale, nonchè copia del fascicolo dell'istruttoria
allora compiuta;
che, avendo il Procuratore regionale sollecitato, attraverso
il reclamo, il riesame della ordinanza, la Corte rimettente ritiene
che la norma denunciata susciti dubbi di costituzionalità, là dove
configura l'archiviazione, secondo l'interpretazione data dal
pubblico ministero, come un atto interno, non conoscibile nè dal
giudice nè dai convenuti tratti a giudizio successivamente alla
disposta chiusura di istruttoria a carico di altri soggetti non
convenuti;
che la disposizione denunciata sarebbe in contrasto con gli
artt. 24 e 111 della Costituzione, «in quanto, non essendo prescritto
nè l'obbligo di motivazione nè l'obbligo di comunicazione alla
parte interessata nè l'obbligo di deposito del provvedimento [di
archiviazione] in giudizio, per i riflessi che tali omissioni possono
avere sull'esercizio pieno del diritto di difesa da parte degli altri
soggetti che sono stati successivamente convenuti in giudizio, ciò
viene a violare il diritto di difesa e ad impedire l'instaurarsi di
un pieno contraddittorio tra le parti»;
che, inoltre, le modifiche apportate dalla legge n. 639 del
1996 avrebbero introdotto, in materia di responsabilità
amministrativa, tali e tanti elementi di apprezzamento discrezionale
(dalla valutazione dell'esistenza della colpa grave o della semplice
colpa, all'apprezzamento del vantaggio comunque apportato all'ente,
all'accertamento, ancora, della presenza di scelte discrezionali,
come tali insindacabili nel merito) da rendere necessario un
controllo giudiziale sull'esercizio dell'azione di responsabilità e
del connesso potere di archiviazione;
che, ad avviso della sezione giurisdizionale per la Regione
Abruzzo della Corte dei conti, la garanzia di un processo nel
contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, non tollera
la segretezza di un atto così rilevante agli effetti della chiarezza
del quadro delle possibili responsabilità o delle cause esimenti
della responsabilità;
che, infine, secondo il giudice a quo, la norma denunciata,
nella parte in cui non prevede un generalizzato dovere di conclusione
formale delle istruttorie, dando luogo ad una distinzione della
posizione di colui che sia stato raggiunto da atti istruttori di
vario tipo (per il quale non è prevista la necessità di definire
formalmente la chiusura dell'istruttoria) e colui che sia stato
raggiunto da formale invito a controdedurre (per il quale un atto
specifico è previsto ancorchè di natura dubbia), sarebbe contraria
al principio di ragionevolezza e a quello di eguaglianza: le due
diverse posizioni non sarebbero, infatti, sufficientemente differenti
da giustificare una disciplina a tal punto difforme che si articola,
in un caso, nell'adozione di un provvedimento formale, e non
nell'altro;
che, nel giudizio dinanzi alla Corte, è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per
l'inammissibilità o, comunque, per l'infondatezza della questione;
che, ad avviso dell'Avvocatura, la questione sarebbe
inammissibile per più ragioni: anzitutto per aberratio ictus, posto
che la disposizione denunciata non è dedicata alla disciplina del
non-esercizio dell'azione, e prevede solo che l'esercizio dell'azione
debba essere preceduto da un «invito» e debba avvenire entro un
termine; in secondo luogo, perchè l'ordinanza di rimessione
prospetta una pronuncia additiva senza considerare i limiti che la
Corte si è data per interventi manipolativi; in terzo luogo, perchè
è evocato l'art. 3 della Costituzione, e però nell'ordinanza non è
indicato il tertium comparationis; infine, perchè il dissenso tra
Collegio giudicante e Procura regionale sarebbe stato originato non
da un rifiuto di sottoporre l'operato della Procura ad un «controllo
giudiziale» non previsto dalla legge, ma - più semplicemente - dal
rifiuto di esibire uno o più documenti in uno specifico processo;
che, nel merito, la questione sarebbe infondata: perchè
l'art. 111, secondo comma, Cost., là dove prevede la garanzia del
contraddittorio in condizioni di parità, di per sè non conduce a
sottoporre il pubblico ministero contabile ad obblighi ed ingerenze
che i patrocinatori delle parti private convenute certamente non
hanno; perchè sono compatibili con l'art. 24 Cost. discipline
differenziate per le varie tipologie di processo, anche in tema di
acquisizione del materiale probatorio; infine, perchè i collegi
giudicanti possono sindacare l'operato delle procure - che non sono
sottordinate ai giudici - soltanto nei casi ed entro i limiti
espressamente previsti dalla legge;
che si è costituito Mauro D'Eramo, concludendo per
l'accoglimento della questione;
che si è, altresì, costituito Vincenzo Del Colle, il quale,
in una successiva memoria, ha concluso, in tesi, nel senso che la
norma denunciata sfugge ai dubbi di costituzionalità ove la stessa
sia interpretata secondo i principi del diritto positivo, e quindi
l'atto di archiviazione venga ritenuto sì atto interno, ma nel senso
di atto pre-processuale, e come tale, per sua natura, motivato e
conoscibile; in subordine, ove dovesse ritenersi che alla norma
denunciata sia attribuibile l'interpretazione data dal Procuratore
regionale, di atto interno non conoscibile nè dal giudice nè dai
diretti destinatari, essa dovrebbe ritenersi costituzionalmente
illegittima, perchè, non prescrivendo nè l'obbligo di motivazione
nè l'obbligo di comunicazione alla parte interessata nè l'obbligo
di deposito del provvedimento in giudizio, produrrebbe riflessi
pregiudizievoli sull'esercizio pieno del diritto di difesa, impedendo
l'instaurarsi di un pieno contraddittorio tra le parti;
che, in prossimità dell'udienza, l'Avvocatura generale dello
Stato e la difesa di Mauro D'Eramo hanno depositato memorie
illustrative.
Considerato che la questione di legittimità costituzionale,
sollevata dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la
Regione Abruzzo, concerne il potere di archiviazione del procuratore
regionale contabile nei procedimenti di responsabilità
amministrativa, ed investe l'art. 5, comma 1, del decreto-legge
15 novembre 1993, n. 453 (Disposizioni in materia di giurisdizione e
controllo della Corte dei conti), convertito, con modificazioni,
dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19, nel testo sostituito dall'art. 1
del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito, con
modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639;
che il giudice a quo, nel muovere dalla configurazione
dell'archiviazione come un atto interno, non conoscibile nè dal
giudice nè dai convenuti tratti a giudizio successivamente alla
disposta chiusura di istruttoria a carico di altri soggetti non
citati dal pubblico ministero, prospetta la questione di
costituzionalità in riferimento agli artt. 3, 24, secondo comma, e
111, secondo comma, della Costituzione;
che l'art. 5, comma 1, del decreto-legge 15 novembre 1993,
n. 453, contrasterebbe con il diritto di difesa, impedendo
l'instaurarsi di un pieno contraddittorio tra le parti, posto che la
mancata previsione di una formale conclusione dell'istruttoria
pregressa, da assoggettare eventualmente al vaglio di un giudice
istruttore, non solo priverebbe i soggetti coinvolti nella
istruttoria di un qualsivoglia riscontro conclusivo della vicenda, ma
li porrebbe nella impossibilità di avvalersi a propria difesa degli
esiti, qualora ad essi favorevoli o comunque significativi, di una
pregressa istruttoria in un giudizio su fatti che possono presumersi
coincidenti o correlati o riferibili a quegli altri, laddove - si
sostiene - la garanzia di un processo nel contraddittorio tra le
parti, in condizioni di parità, non tollera la segretezza di un atto
così rilevante agli effetti della chiarezza del quadro delle
possibili responsabilità o delle cause esimenti della
responsabilità;
che, inoltre, la norma denunciata darebbe luogo ad una
distinzione, contraria al principio di ragionevolezza e a quello di
eguaglianza, della posizione di colui che sia stato raggiunto da atti
istruttori di vario tipo (per il quale non è prevista la necessità
di definire formalmente la chiusura dell'istruttoria) e colui che sia
stato raggiunto da formale invito a controdedurre (per il quale un
atto specifico sarebbe previsto), mentre le due diverse posizioni non
sarebbero «sufficientemente differenti da giustificare una disciplina
a tal punto difforme che si articola, in un caso, nell'adozione di un
provvedimento formale, e non nell'altro»;
che questa Corte ha già affermato (sentenza n. 415 del 1995)
che, nei giudizi di responsabilità innanzi alla Corte dei conti,
l'attività anteriore alla citazione è preordinata all'eventuale
instaurazione del giudizio, ma non assume carattere decisorio, anche
quando si concluda con un'archiviazione: questo atto, rimesso alla
determinazione propria della parte pubblica che ritenga di non dover
promuovere l'azione, non ha natura di pronuncia giurisdizionale, ma
chiude un'attività istruttoria diretta a verificare se sussistano le
condizioni per iniziare utilmente un giudizio di responsabilità,
senza che con l'archiviazione si formi giudicato o che ne derivi un
vincolo per lo stesso ufficio del pubblico ministero;
che - essendo l'archiviazione, in alternativa alla citazione,
l'atto con cui può concludersi l'attività di indagine del pubblico
ministero prima del processo - ogni questione relativa all'assenza di
un controllo esterno del giudice sulla legittimità dell'inazione del
pubblico ministero ovvero concernente la motivazione, il deposito e
la comunicazione dell'atto di archiviazione, si colloca in una fase
anteriore al giudizio di responsabilità, che si apre con l'atto di
citazione emesso dal pubblico ministero;
che, nella specie, la questione di legittimità
costituzionale, avente ad oggetto la configurazione
dell'archiviazione - come atto proprio del pubblico ministero o come
atto soggetto al vaglio di un giudice terzo - nonchè la forma di
tale atto, è stata sollevata dal giudice una volta terminata la fase
delle indagini rimessa al pubblico ministero e quando, ormai, il
giudizio di responsabilità a carico di altri soggetti, presunti
concorrenti nel medesimo fatto produttivo di responsabilità
amministrativa, si era instaurato con l'emissione dell'atto di
citazione;
che, pertanto, la soluzione del dubbio avanzato non è in
alcun modo necessaria ai fini del giudizio di cui è investita la
Corte rimettente;
che in quel giudizio, difatti, rileva solo la correttezza del
potere istruttorio esercitato dalla Corte dei conti con l'ordine di
acquisizione dell'atto di archiaviazione; e vengono in
considerazione, non la norma denunciata dal rimettente, ma gli
artt. 14 e 26 del regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla
Corte dei conti, approvato con il regio decreto 13 agosto 1933,
n. 1038 - e, per il tramite di quest'ultima disposizione, l'art. 210
del codice di procedura civile -, che consentono alla Corte di
ordinare alle parti di produrre gli atti e i documenti ritenuti
necessari alla decisione della controversia, e quindi di richiedere
l'esibizione dell'atto di archiviazione disposto nei confronti di
altri soggetti, concorrenti nel medesimo fatto produttivo di
responsabilità amministrativa: al fine, all'esito di quella
esibizione, non solo di ordinare, se del caso, l'intervento in causa
dei concorrenti nella causazione del danno pubblico (allargamento del
contraddittorio non impedito dal fatto che la loro posizione sia
stata archiviata dal Procuratore regionale, non formandosi il
giudicato con l'archiviazione), ma anche, eventualmente, di procedere
ad una più esatta personalizzazione ed individualizzazione della
responsabilità nei confronti di coloro che sono stati citati a
giudizio dal pubblico ministero, e ciò alla luce del principio -
ribadito dall'art. 1, comma 1-quater, della legge 14 gennaio 1994,
n. 20 (aggiunto dall'art. 3 del decreto-legge 23 ottobre 1996,
n. 543, nel testo integrato dalla relativa legge di conversione) -
secondo cui «se il fatto dannoso è causato da più persone, la Corte
dei conti, valutate le singole responsabilità, condanna ciascuno per
la parte che vi ha preso»;
che, quindi, la questione va dichiarata manifestamente
inammissibile per irrilevanza.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1, del decreto-legge
15 novembre 1993, n. 453 (Disposizioni in materia di giurisdizione e
controllo della Corte dei conti), convertito, con modificazioni,
dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19, nel testo sostituito dall'art. 1
del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito, con
modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639, sollevata, in
riferimento agli artt. 3, 24, secondo comma, e 111, secondo comma,
della Costituzione, dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale
per la Regione Abruzzo, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 giugno 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 4 luglio 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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