1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 4-2-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 36 SENTENZA 20 - 26 gennaio 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Questione di legittimita' costituzionale - Ricorsi regionali in via principale - Trattazione e decisione - Riserva di ulteriori pronunce su altre questioni sollevate negli stessi ricorsi. Finanza pubblica - Enti locali - Legge finanziaria dello Stato - Patto di stabilita' - Vincoli alla spesa degli enti locali - Sistema sanzionatorio, in caso di inosservanza - Ricorsi delle Regioni Toscana e Basilicata - Sopravvenuta soppressione della previsione sanzionatoria - Cessazione della materia del contendere. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 24, comma 9, periodi dal secondo al quarto. - Costituzione, artt. 3, 5, 114, 117 e 119. Finanza pubblica - Enti locali - Patto di stabilita' - Legge finanziaria dello Stato - Limite agli impegni per spese correnti - Ricorsi delle Regioni Toscana ed Emilia-Romagna - Ritenuto indebito esercizio, da parte dello Stato, di potesta' legislativa a carattere dettagliato, nonche' lamentata irragionevolezza della normativa impugnata - Non fondatezza della questione. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 24, commi 2, 3 e 4. - Costituzione, artt. 3, 117 e 118. Finanza pubblica - Enti locali - Legge finanziaria dello Stato - Patto di stabilita' - Convenzioni per acquisto di beni e servizi ed affidamento all'esterno dei servizi strumentali - Ricorsi della Regione Basilicata - Lamentato indebito esercizio di potesta' legislativa in materia riconducibile alla competenza residuale ed esclusiva della Regione - Non fondatezza della questione. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 24, commi 6, 7 e 8. - Costituzione, artt. 3, 5, 114, 117 e 119. Finanza pubblica - Enti locali - Legge finanziaria dello Stato - Trasferimenti agli enti locali (anni 2002 - 2004) - Riduzione in misura fissa - Ricorso della Regione Basilicata - Lamentato indebito e irrazionale esercizio, da parte dello Stato, di potesta' legislativa - Non fondatezza della questione. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 24, comma 9, primo periodo. - Costituzione, artt. 3, 5, 114, 117 e 119. Finanza pubblica - Enti locali - Legge finanziaria dello Stato - Obblighi informativi nei confronti dell'amministrazione centrale - Modalita' alternative - Definizione con decreto del Ministero dell'economia - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Ritenuto esercizio di potesta' regolamentare fuori dalle materie di competenza statale esclusiva - Non fondatezza della questione. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 24, comma 13. - Costituzione, art. 117. (004C0115) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 4-2-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Alfio FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 24 della legge
28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2002), promossi
con ricorsi delle Regioni Toscana, Basilicata ed Emilia-Romagna,
notificati rispettivamente il 22, il 26 ed il 27 febbraio 2002,
depositati in cancelleria il 1° marzo 2002 (reg. ric. n. 12 del
2003), il 6 marzo 2002 (reg. ric. n. 20 del 2002) e l'8 marzo 2002
(reg. ric. n. 23 del 2002) ed iscritti ai numeri 12, 20 e 23 del
registro ricorsi 2002.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 17 giugno 2003 il giudice
relatore Valerio Onida;
Uditi gli avvocati Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana,
Massimo Luciani per la Regione Basilicata, Giandomenico Falcon per la
Regione Emilia-Romagna e l'avvocato dello Stato Paolo Cosentino per
il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Toscana con ricorso notificato il 22 febbraio
2002 e depositato il 1° marzo 2002 (reg. ric. n. 12 del 2002), la
Regione Basilicata, con ricorso notificato il 26 febbraio 2002 e
depositato il 6 marzo 2002 (reg. ric. n. 20 del 2002), e la Regione
Emilia-Romagna con ricorso notificato il 27 febbraio 2002 e
depositato l'8 marzo 2002 (reg. ric. n. 23 del 2002) hanno proposto
questione di legittimità costituzionale di numerose disposizioni
della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2002) e, tra queste, della disposizione di cui all'art. 24.
In particolare, l'art. 24 è oggetto del ricorso da parte della
Regione Toscana (quanto ai commi 2, 4 e 9) per contrasto con
l'art. 117 della Costituzione da parte della Regione Basilicata
(quanto ai commi 6, 7, 8 e 9) per contrasto con gli articoli 3, 5,
114, 117, 119 della Costituzione, e da parte della Regione
Emilia-Romagna (quanto ai commi 2, 3, 4, 13) per contrasto con gli
articoli 3, 117 e 118 della Costituzione, nonchè con il principio di
leale collaborazione.
La disposizione impugnata, concernente il «patto di stabilità
interno per province e comuni», pone un tetto alle spese correnti
dell'ente locale per l'anno 2002, ragguagliato, con un aumento fino
al 6%, agli impegni assunti nell'anno 2000 (comma 2), escludendo
peraltro dal computo le spese correnti connesse all'esercizio di
funzioni statali e regionali trasferite o delegate sulla base di
modificazioni legislative intervenute a decorrere dall'anno 2000, nei
limiti dei corrispondenti finanziamenti statali o regionali (comma
3); estende il predetto limite percentuale di incremento al complesso
dei pagamenti per spese correnti, con riferimento ai pagamenti
effettuati nell'esercizio finanziario 2000 (comma 4); introduce un
meccanismo di decurtazione dei trasferimenti erariali in misura pari
alla differenza tra gli obiettivi fissati dal comma 4 e gli obiettivi
effettivamente conseguiti, e nel caso in cui l'ente locale non
trasmetta al Ministero dell'economia e delle finanze le informazioni
concernenti il rispetto del predetto obiettivo (comma 9).
Inoltre, l'art. 24 stabilisce (comma 6) che per l'acquisto di
beni e servizi gli enti locali possano aderire alle convenzioni
stipulate ai sensi dell'art. 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2000) (per le quali il Ministro
dell'economia si avvale della Concessionaria servizi informatici
pubblici - CONSIP S.p.a., ai sensi del decreto ministeriale
24 febbraio 2000) e ai sensi dell'articolo 59 della legge 23 dicembre
2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2001), ed in ogni caso
debbano adottare i prezzi di tali convenzioni come base d'asta al
ribasso, ove intendano procedere ad acquisti in maniera autonoma;
prevede (comma 7) che gli enti locali emanino direttive affinchè gli
amministratori da loro designati in enti e aziende promuovano
l'adesione alle convenzioni di cui al comma 6 o l'attuazione della
procedura d'asta alternativamente prevista; impegna i soggetti di cui
ai commi 6 e 7 (comma 8) a realizzare azioni dirette
all'«esternalizzazione» dei servizi.
Infine, il comma 13 dell'art. 24 assegna ad un decreto
ministeriale il compito di definire le modalità di formazione e
trasmissione da parte delle regioni, delle Province autonome di
Trento e Bolzano e delle province e comuni con più di 60.000
abitanti allo stato di un prospetto trimestrale, contenente
informazioni su incassi, pagamenti e (per comuni e province con più
di 60.000 abitanti) operazioni finanziarie effettuate con istituti di
credito e non registrate nel conto di tesoreria.
Avverso tali previsioni le Regioni Toscana (limitatamente ai
commi 2, 4 e 9) e Basilicata (limitatamente ai commi 6, 7, 8 e 9)
deducono, anzitutto, lesione dell'art. 117 della Costituzione
(nonchè, quanto alla seconda, degli articoli 3, 5, 114 della
Costituzione), assumendo che esse abbiano carattere dettagliato,
nonostante il fatto che, in materia oggetto di potestà legislativa
concorrente («coordinamento della finanza pubblica»), spetti allo
Stato la sola determinazione dei principi fondamentali.
Peraltro, la Regione Basilicata ritiene che le norme impugnate
«non "coordinano" alcunchè, ma impongono, autoritativamente, i
comportamenti da tenere», intervenendo in materia («organizzazione e
funzionamento degli enti locali»), da ricondursi, secondo la
ricorrente, alla potestà legislativa residuale ed esclusiva della
regione, posto che allo Stato l'art. 117, comma secondo, lettera p,
della Costituzione riserva soltanto la disciplina legislativa degli
«organi di governo» e delle «funzioni fondamentali» degli enti
locali.
Una seconda censura svolta dalla Regione Basilicata avverso il
comma 9 dell'art. 24 e dalla Regione Emilia-Romagna nei riguardi dei
commi 2, 3 e 4 della medesima disposizione attiene alla denunciata
violazione dell'art. 3 della Costituzione, sotto il profilo della
irragionevolezza della normativa impugnata.
Osserva sul punto la Regione Basilicata che l'introduzione di
regole uniformi per tutti gli enti locali, quanto all'osservanza del
patto di stabilità, tradisce il disegno costituzionale di
valorizzazione delle autonomie territoriali (articoli 3 e 5 della
Costituzione, «in una con le disposizioni del Titolo V») in modo del
tutto irragionevole, giacchè, nel vincolare l'ente al rispetto di un
tetto alle spese, senza tener conto dell'«entità delle risorse
disponibili», «della maggiore o minore "salute" iniziale dei
bilanci», «dell'estensione del territorio governato», si «impone la
stessa "ricetta"» a tutti, pur in presenza di situazioni differenti,
rischiando così di compromettere l'equilibrio economico di gestione.
Dal canto suo, la Regione Emilia-Romagna, premesso che la
disposizione impugnata, nei commi supra citati, costituisce norma di
principio in materia di potestà legislativa concorrente
(«coordinamento della finanza pubblica»), ne sottolinea a propria
volta l'irragionevolezza, anzitutto poichè «non si comprende quale
utilità abbia il limite posto alle spese, dato che il limite posto
al disavanzo dal comma 1, dell'art. 24 dovrebbe bastare a garantire
la "stabilita'" perseguita dalla legge».
Inoltre, la ricorrente ritiene violato il «principio di
proporzionalita» e «il principio che prescrive al legislatore di
tener conto delle possibili eccezioni», posto che il limite di spesa
è configurato in termini rigidi, senza prendere in considerazione
possibili, particolari disponibilità finanziarie dell'ente locale
nell'anno 2002, nè l'andamento delle entrate: sarebbe stato invece
doveroso, osserva la Regione Emilia-Romagna, scegliere un «mezzo meno
incisivo», idoneo a limitare le spese in relazione alle entrate.
Appare poi alla ricorrente «arbitrario e illogico» che il comma 4
dell'art. 24 assuma a parametro di riferimento per determinare il
limite di incremento delle spese quanto verificatosi nell'anno 2000,
anzichè nel 2001 (contrariamente al criterio adottato dall'art. 19
della stessa legge 28 dicembre 2001, n. 448, in ordine al blocco
delle assunzioni), senza farsi carico di ricostruire l'andamento
finanziario complessivo dell'ente per un congruo numero di anni (tale
rilievo viene svolto incidentalmente anche dalla Regione Toscana, in
sede di impugnativa dei commi 2, 4 e 9).
Infine, parimenti irrazionale si manifesta agli occhi della
ricorrente la scelta, operata dal comma 3 dell'art. 24, di escludere
dal computo delle spese correnti quelle effettuate in relazione a
funzioni statali e regionali trasferite o delegate, sulla base
tuttavia di modificazioni legislative sopraggiunte dall'anno 2000 in
poi.
Non si comprenderebbe, infatti, la ragione giustificatrice di
tale limitazione cronologica, a maggior ragione se si considera che
la Regione Emilia-Romagna ha provveduto fin dal 1999, tramite la
legge regionale 21 aprile 1999, n. 3 (Riforma del sistema regionale e
locale), a trasferire numerose funzioni amministrative agli enti
locali, con decorrenza dall'entrata in vigore dei d.P.C.m. previsti
dall'art. 7 della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per
il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali,
per la riforma della pubblica amministrazione e per la
semplificazione amministrativa).
Per tali vie, conclude la Regione Emilia-Romagna, si «rischia di
frenare l'azione degli enti locali oltre misura», disconoscendo
«l'interesse, pure di rango costituzionale, allo svolgimento delle
funzioni» da parte di questi ultimi, e in definitiva eludendo «un
ragionevole bilanciamento» tra tale ultimo interesse e quello,
potenzialmente concorrente, costituito dalla stabilità finanziaria.
La Regione Emilia-Romagna osserva di essere legittimata a muovere
le censure sopra esposte, poichè l'art. 118 della Costituzione le
attribuisce il compito, insieme con lo Stato, di «allocatore» delle
funzioni amministrative, «per cui una norma che ponga limiti
incostituzionali alle funzioni degli enti locali incide
illegittimamente» su tale ruolo regionale, oltre che «sul ruolo della
Regione di rappresentante generale degli interessi della popolazione
regionale».
Sotto questo profilo, la Regione Toscana eleva tale argomento ad
autonomo motivo di censura dei commi 2, 3 e 9 dell'art. 24, per
contrasto con l'art. 117 della Costituzione.
La normativa sul patto di stabilità, secondo la ricorrente,
venendo a incidere restrittivamente sull'esercizio delle funzioni
amministrative degli enti locali, cui è infatti imposto un limite di
spesa a prescindere dalle risorse di cui ciascuno di essi può in
concreto disporre, finisce per «vanificare» la disciplina legislativa
regionale di conferimento delle funzioni, tramite una
«predeterminazione dal centro del livello massimo» delle stesse.
La Regione Basilicata denuncia altresì, in relazione ai commi 6,
7, 8 e 9, la violazione dell'art. 117 della Costituzione, in ordine
al riparto di competenza legislativa nell'attuazione degli obblighi
di derivazione comunitaria.
Sostiene a questo proposito la ricorrente che il patto di
stabilità, nato con l'art. 28 della legge 23 dicembre 1998, n. 448,
e ulteriormente disciplinato dall'art. 53 della legge 23 dicembre
2000, n. 388, ha l'obiettivo di imporre agli enti locali il rispetto
degli obblighi di bilancio assunti dall'Italia in sede comunitaria.
In quest'ottica, si argomenta che «l'attuazione degli impegni
comunitari, nelle materie di loro competenza, è riservata alle
Regioni sicchè è radicalmente illegittimo che sia la legge dello
Stato ad imporre obiettivi e mezzi agli enti locali», per raggiungere
tale scopo.
La sola Regione Basilicata lamenta, altresì, la violazione
dell'art. 119 della Costituzione da parte dei commi 6, 7, 8 e 9
dell'art. 24, giacchè il nuovo sistema costituzionale di
finanziamento delle autonomie locali, basato sul «doppio canale» dei
tributi propri e della compartecipazione ai tributi erariali, avrebbe
determinato il superamento del pregresso meccanismo dei trasferimenti
di risorse: la disposizione impugnata trascurerebbe del tutto tale
profilo, sanzionando l'inosservanza del patto di stabilità interno,
tramite la decurtazione dei trasferimenti, ed «imponendo, per
soprammercato, prassi comportamentali che dovrebbero essere
stabilite, semmai, dalla legge regionale (titolare della esclusiva
competenza in materia)».
La Regione Emilia-Romagna impugna anche il comma 13 dell'art. 24,
sulla formazione e trasmissione del prospetto informativo di cui ai
commi 10, 11 e 12 della medesima disposizione di legge, secondo
modalità definite con decreto del Ministero dell'economia e delle
finanze, di concerto con il Ministero dell'interno.
A parere della ricorrente, tale norma ha carattere dettagliato ed
invade, perciò, la sfera di competenza legislativa concorrente che
spetta alla regione, ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, nella
materia concernente il «coordinamento della finanza pubblica».
Essa attribuirebbe, poi, allo Stato un potere regolamentare in
tale materia, nuovamente violando l'art. 117 della Costituzione.
Infine, sarebbe leso il principio di leale collaborazione,
poichè non è prevista alcuna intesa in sede di Conferenza
Stato-regioni.
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo,
con identici argomenti, la reiezione di tutti i ricorsi.
Osserva l'Avvocatura dello Stato che la disciplina impugnata
troverebbe la propria fonte in «norme comunitarie di rango pari
rispetto alle norme costituzionali», posto che il patto di stabilità
è teso a perseguire il rispetto di obblighi comunitari.
Pertanto, le censure mosse dalle ricorrenti sarebbero, a fronte
di tale deduzione, prive di rilievo, senza che abbia peso la natura
dettagliata o no delle norme impugnate.
3. - Le Regioni Toscana, Basilicata ed Emilia-Romagna hanno
depositato, in prossimità dell'udienza pubblica, memorie
illustrative, con cui hanno ribadito le proprie doglianze ed
insistito per l'accoglimento dei rispettivi ricorsi.
In tale sede la Regione Basilicata si è in particolare
soffermata sull'eccezione mossa dallo Stato, per la quale la norma
impugnata troverebbe «fonte e finalita» nell'ordinamento comunitario,
venendo così a legittimarsi costituzionalmente.
La ricorrente osserva, nel senso opposto, che la giurisprudenza
costituzionale ha escluso che le esigenze di attuazione del diritto
comunitario possano alterare il riparto interno delle competenze
legislative, salva l'ipotesi di interventi di seconda istanza,
repressivi o sostitutivi e suppletivi, nel caso di inerzia della
regione, tramite norme in ogni caso cedevoli, ovvero salve le ipotesi
straordinarie in cui sia lo stesso diritto comunitario a prevedere,
per esigenze organizzative, la «statalizzazione» della normativa di
dettaglio (ipotesi nelle quali, tuttavia, non rientrerebbe il patto
di stabilità interno).
Anche in tal caso, tuttavia, è preservato il rispetto degli
inderogabili principi costituzionali fondamentali.
La revisione del titolo V della parte seconda della Costituzione
imporrebbe di qualificare in tali termini il nuovo assetto di riparto
delle competenze legislative, giacchè esso rifletterebbe
direttamente il punto di bilanciamento tra principi dell'autonomia
locale e unità della Repubblica, costituzionalizzando in buona
misura la redistribuzione delle funzioni avviata dalla legge 15 marzo
1997, n. 59.
Inoltre, gli stessi disegni di legge recanti «Disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3» (ora legge 5 giugno 2003,
n. 131) e «Norme generali sulla partecipazione dell'Italia al
processo normativo dell'Unione europea e sulle procedure di
esecuzione degli obblighi comunitari» (disegno di legge n. 3123
presentato alla Camera dei deputati il 2 settembre 2002, che prevede
la modifica della legge 9 marzo 1989, n. 86) confermerebbero la
volontà legislativa di rafforzamento, anzichè di decremento, delle
garanzie di partecipazione delle regioni all'attuazione del diritto
comunitario.
La norma impugnata, conclude la ricorrente, si rivelerebbe
irragionevole anche sotto tale profilo.
A propria volta, la Regione Emilia-Romagna contesta la tesi dello
Stato, per la quale l'art. 24 sarebbe costituzionalmente
giustificato, in quanto attuativo del diritto comunitario: nessuna
norma comunitaria giustificherebbe la deroga ai criteri di riparto
delle competenze interne, nè imporrebbe le modalità, astrattamente
infinite e rimesse alla discrezionalità del legislatore interno, per
conseguire gli obiettivi sottesi al patto di stabilità.
La ricorrente si fa altresì carico di esaminare le modifiche
legislative apportate all'art. 24 dapprima dall'art. 3 della legge
24 aprile 2002, n. 75, che ha convertito in legge il decreto legge
22 febbraio 2002, n. 13 (Disposizioni urgenti per assicurare la
funzionalità degli enti locali), e poi dall'art. 29 della legge
27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003).
Tali disposizioni, per ciò che qui interessa, escludono dal
computo delle spese correnti rilevanti ai fini dell'osservanza del
patto di stabilità interna interessi passivi e spese finanziate da
programmi comunitari (art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 13 del
2002); introducono un criterio di calcolo convenzionale e più
favorevole della spesa relativa ai servizi «esternalizzati», quale
base per la determinazione della spesa corrente per l'anno 2000
(art. 3, comma 2, del decreto legge n. 13 del 2002); abrogano il
meccanismo di decurtazione dei trasferimenti erariali, in caso di
inosservanza del patto di stabilità interna (art. 29, comma 9, della
legge n. 289 del 2002); attribuiscono al solo Ministero dell'economia
e delle finanze la potestà di emanare il decreto concernente il
prospetto informativo di cui al comma 13 dell'art. 24 (art. 3,
comma 3, del decreto legge n. 13 del 2002).
Esse, secondo la Regione Emilia-Romagna, non varrebbero comunque
a superare le censure esposte in ricorso, ma, anzi, confermerebbero
«la mancanza di parametri razionali a cui fare affidamento», specie
con riguardo alla «continua revisione dei criteri di limitazione
percentuale dell'incremento delle spese correnti».
4. - All'udienza del 17 giugno 2003 le parti hanno discusso i
ricorsi, insistendo sulle conclusioni già rassegnate.

Considerato in diritto

1. - La presente decisione riguarda le sole questioni concernenti
l'art. 24 della legge n. 448 del 2001, mentre resta riservata a
separate pronunzie la decisione delle altre questioni sollevate negli
stessi ricorsi.
2. - L'art. 24 della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
legge finanziaria 2002), rubricato «Patto di stabilità interno per
province e comuni», è oggetto di censura nei ricorsi delle Regioni
Toscana, Basilicata ed Emilia-Romagna.
Si tratta di una disposizione dai contenuti plurimi e complessi.
Il comma 1 - non contestato in alcuno dei ricorsi - dispone che «ai
fini del concorso delle autonomie locali al rispetto degli obblighi
comunitari della Repubblica ed alla conseguente realizzazione degli
obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2002-2004», per il 2002
il disavanzo di ciascuna provincia e di ciascuno dei comuni con oltre
5.000 abitanti (computato secondo le regole stabilite dall'art. 28
della legge n. 448 del 1998, istitutivo del patto di stabilità
interno, e successive modificazioni) non può essere superiore a
quello del 2000 aumentato del 2,5 per cento.
Il comma 2 - impugnato dalle Regioni Toscana ed Emilia-Romagna -
impone, «per le medesime finalità e nei limiti stabiliti dal
comma 1», un limite, per il 2002, al complesso degli impegni per
spese correnti di ogni ente, al netto degli interessi passivi e di
quelle finanziate da programmi comunitari: essi non possono superare
quelli assunti nel 2000, aumentati del 6 per cento. Il comma 3 -
impugnato dalla sola Regione Emilia-Romagna - specifica che sono
escluse da tale computo le spese correnti connesse all'esercizio di
funzioni trasferite o delegate sulla base di modificazioni
legislative intervenute nel 2000 o successivamente, nei limiti dei
corrispondenti finanziamenti statali o regionali. Il comma 4 estende
il vincolo al complesso dei pagamenti per spese correnti, che a loro
volta non possono crescere oltre il 6 per cento rispetto al 2000:
esso è impugnato dalle Regioni Toscana ed Emilia-Romagna.
Il comma 5, non impugnato, prescriveva un ulteriore intervento di
riduzione del disavanzo, ma è stato successivamente abrogato
dall'art. 29, comma 9, della legge n. 289 del 2002 (legge finanziaria
per il 2003).
Il comma 6, impugnato dalla sola Regione Basilicata, stabilisce
che «per l'acquisto di beni e servizi le province, i comuni, le
comunità montane e i consorzi di enti locali possono aderire alle
convenzioni» stipulate dal Ministero dell'economia e per conto dello
stesso dalla CONSIP S.p.a. o da aggregazioni di enti promosse dallo
stesso Ministero; che «in ogni caso per procedere ad acquisti in
maniera autonoma i citati enti adottano i prezzi delle convenzioni di
cui sopra come base d'asta al ribasso»; che gli atti relativi sono
trasmessi agli organi di revisione contabile degli enti. A sua volta
il comma 7, impugnato dalla medesima Regione, prevede che gli enti
locali emanano direttive affinchè gli amministratori da essi
designati negli enti ed aziende promuovano l'adesione alle stesse
convenzioni o l'attuazione delle procedure previste dal comma 6 per
gli acquisti autonomi.
Il comma 8, anch'esso impugnato dalla sola Regione Basilicata,
stabilisce che gli enti locali e le aziende i cui amministratori sono
designati dagli stessi «devono promuovere opportune azioni dirette ad
attuare l'esternalizzazione dei servizi al fine di realizzare
economie di spesa e migliorare l'efficienza gestionale».
Il comma 9, impugnato dalle Regioni Toscana e Basilicata,
stabilisce che, «in correlazione alle disposizioni di cui ai commi da
1 a 8», i trasferimenti erariali spettanti ai comuni e alle province,
per gli anni 2002, 2003 e 2004, a valere sui fondi previsti
dall'art. 34 del d.lgs. n. 504 del 1992 (fondo ordinario, fondo
consolidato, fondo perequativo), sono ridotti di una percentuale
dell'1 per cento nel primo anno, del 2 per cento nel secondo e del 3
per cento nel terzo anno del triennio. Il comma proseguiva stabilendo
una ulteriore riduzione dei trasferimenti per il 2002 a carico degli
enti che non rispettassero il limite alla crescita dei pagamenti per
spese correnti o che non trasmettessero al Ministero dell'economia le
informazioni concernenti il rispetto di detto obiettivo: tale
previsione è stata però successivamente soppressa dall'art. 29,
comma 9, della legge n. 289 del 2002.
Non sono impugnati invece i commi 10 (sull'obbligo delle regioni,
delle province e dei comuni con oltre 60.000 abitanti di trasmettere
al Ministero dell'economia le informazioni sugli incassi e i
pagamenti effettuati), 11 (sull'analogo obbligo per quanto riguarda
gli impegni assunti), 12 (sull'obbligo per le province ed i comuni
con oltre 60.000 abitanti di trasmettere anche informazioni sulle
operazioni finanziarie effettuate con istituti di credito e non
registrate nel conto di tesoreria) e 14 (concernente le Province
autonome di Trento e di Bolzano). La sola Regione Emilia-Romagna
impugna però il comma 13, secondo cui il prospetto contenente le
informazioni di cui ai commi 10, 11 e 12 e le modalità della sua
trasmissione sono definiti con decreto del Ministero dell'economia di
concerto con quello dell'interno (concerto oggi non più richiesto,
ai sensi dell'articolo 3, comma 3, del decreto-legge n. 13 del 2002,
convertito dalla legge n. 75 del 2002).
3. - A parte quest'ultima censura, le questioni possono essere
divise in due gruppi: a) quelle relative ai limiti posti dalle norme
impugnate alla crescita della spesa corrente degli enti locali, in
termini di impegni e di pagamenti, e ai relativi meccanismi
sanzionatori (commi 2, 3, 4 e 9, periodi dal secondo al quarto); b)
quelle relative alle convenzioni sugli acquisti di beni e servizi e
alle altre economie di spesa (commi 6, 7 e 8). La censura mossa dalla
Regione Basilicata al comma 9 nel suo complesso, e quindi anche al
primo periodo, si pone, per così dire, a cavallo dei due gruppi di
questioni.
Quanto al primo aspetto (vincoli alla crescita della spesa
corrente), le Regioni ricorrenti lamentano in sostanza che lo Stato
abbia posto norme di dettaglio in una materia - il coordinamento
della finanza pubblica - che l'art. 117 Cost. assegna alla competenza
concorrente delle regioni (Regioni Toscana e Basilicata); che la
legge comprima indebitamente l'autonomia delle regioni ai fini della
allocazione delle funzioni amministrative in capo agli enti locali,
in quanto i vincoli alla spesa comprometterebbero l'efficienza di
questi ultimi nell'esercizio delle funzioni disciplinate dalle leggi
regionali (Regioni Toscana ed Emilia-Romagna) e leda la competenza
regionale per l'attuazione degli obblighi comunitari (Regione
Basilicata); che la legge imponga, senza bilanciare adeguatamente gli
interessi potenzialmente concorrenti della stabilità finanziaria e
dell'autonomia degli enti, vincoli eccessivi, irragionevolmente
rigidi e uniformi, che non tengono conto della concreta situazione
finanziaria degli enti e della loro capacità fiscale, e che sono
irragionevolmente parametrati sulla spesa dell'anno 2000 (Regioni
Basilicata ed Emilia-Romagna); che essa trascuri il nuovo sistema di
finanziamento degli enti locali, voluto dall'art. 119 Cost., e non
più, fondamentalmente, basato sui trasferimenti dal bilancio dello
Stato (Regione Basilicata).
Il comma 9 è censurato dalla Regione Toscana non in relazione
alla prevista riduzione dei trasferimenti in sè, disposta in misura
fissa dal primo periodo «in correlazione alle disposizioni di cui ai
commi da 1 a 8», ma in relazione alle ulteriori riduzioni, previste
dai periodi successivi, a carico degli enti che non rispettino il
vincolo alla crescita dei pagamenti. La Regione Basilicata censura
invece genericamente il comma in relazione a tutte le disposizioni in
esso contenute, sia pure riferendosi poi in particolare alle
ulteriori riduzioni di cui si è detto: e in questo senso il ricorso
di quest'ultima Regione, che formalmente non investe i commi 2, 3 e
4, li coinvolge indirettamente.
Quanto al secondo aspetto (acquisti di beni e servizi e altre
economie di spesa), oggetto del solo ricorso della Regione
Basilicata, la ricorrente lamenta la violazione della competenza
legislativa regionale in tema di organizzazione e funzionamento degli
enti locali, e il carattere, proprio delle disposizioni impugnate, di
normativa di dettaglio che impone autoritativamente i comportamenti
da tenersi da parte delle amministrazioni locali.
Infine, il comma 13, sul potere ministeriale di definire il
prospetto informativo e le modalità della sua trasmissione, è
censurato in quanto norma di dettaglio, che attribuirebbe un potere
sostanzialmente regolamentare al Ministro al di fuori delle materie
di potestà esclusiva dello Stato, e in quanto non prevede una intesa
nella conferenza Stato-regioni, così violando il principio di leale
collaborazione.
4. - Limitatamente alle predette questioni concernenti l'art. 24,
i giudizi devono essere riuniti per connessione di oggetto, per
essere decisi con unica pronunzia.
5. - Il cosiddetto patto di stabilità interno, concernente il
concorso delle regioni e degli enti locali «alla realizzazione degli
obiettivi di finanza pubblica che il paese ha adottato con l'adesione
al patto di stabilità e crescita» definito in sede di Unione
europea, e comportante l'impegno degli enti medesimi a ridurre il
finanziamento in disavanzo delle proprie spese e il rapporto tra il
proprio ammontare di debito e il prodotto interno lordo, è stato
introdotto con l'art. 28 della legge 23 dicembre 1998, n. 448 (ma
vedi, già prima, l'art. 48 della legge n. 449 del 1997, che
stabiliva obiettivi globali di contenimento del fabbisogno
finanziario generato dalla spesa regionale e locale, in vista della
realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, e sul quale cfr.
la sentenza n. 507 del 2000). Esso si è tradotto all'inizio in un
vincolo alla riduzione o alla stabilità del disavanzo annuo degli
enti (cfr. art. 28, comma 2, della legge n. 448 del 1998; art. 30,
comma 1, della legge n. 488 del 1999), successivamente in un limite
massimo alla crescita del disavanzo (art. 53, comma 1, della legge
n. 388 del 2000; art. 24, comma 1, della legge n. 448 del 2001) o
ancora in un vincolo alla riduzione o alla stabilità di esso
(art. 29, commi 4 e 6, della legge n. 289 del 2002). Questo aspetto -
presente anche nel comma 1 dell'articolo 24 della legge finanziaria
per il 2002 - non è contestato dalle ricorrenti.
L'impugnato art. 24, commi 2, 3 e 4, ha aggiunto un limite
massimo alla crescita delle spese correnti, con talune esclusioni,
sia in termini di impegni di spesa (comma 2), sia in termini di
pagamenti (comma 4). Al mancato rispetto di tale ultimo limite il
comma 9, secondo, terzo e quarto periodo, faceva conseguire,
originariamente, un sistema di sanzioni in termini di riduzione
ulteriore dei trasferimenti a carico del bilancio dello Stato e a
favore degli enti locali: ed è soprattutto in relazione a tale
sistema che la disposizione in esame è contestata dalle ricorrenti.
L'art. 29, comma 9, della successiva legge finanziaria per il 2003
(legge n. 289 del 2002) ha soppresso tale previsione sanzionatoria,
contenuta nei periodi dal secondo al quarto del comma 9
dell'impugnato art. 24. Pertanto, incidendo la sopravvenienza
normativa sullo stesso anno 2002 a cui si riferiva la statuizione
abrogata, deve essere dichiarata la cessazione della materia del
contendere relativamente alla questione sollevata dalle Regioni
Toscana e Basilicata nei riguardi di detto comma 9, limitatamente ai
periodi dal secondo al quarto dello stesso comma.
Tuttavia ciò non comporta una analoga pronuncia in ordine alle
questioni che investono i commi 2, 3 e 4 dello stesso art. 24, per la
decisiva considerazione che, anche dopo la parziale abrogazione del
comma 9, non solo permangono le riduzioni «fisse» dei trasferimenti
previste dal primo periodo dello stesso comma 9 «in correlazione alle
disposizioni di cui ai commi da 1 a 8», ma il mancato rispetto dei
limiti posti dai commi 2 e 4 non è senza ulteriori conseguenze per
gli enti locali: l'art. 34, comma 11, della stessa legge n. 289 del
2002 stabilisce infatti che nei confronti degli enti locali che non
abbiano rispettato le regole del patto di stabilità interno per il
2002 rimane confermata la disciplina prevista dall'art. 19 della
legge n. 448 del 2001, la quale sanciva il divieto di procedere ad
assunzioni di personale a tempo indeterminato da parte degli enti
locali che non avessero rispettato le disposizioni del patto di
stabilità interno per il 2001.
6. - Nel merito, le questioni concernenti i commi 2, 3 e 4
dell'art. 24 non sono fondate.
Non è contestabile il potere del legislatore statale di imporre
agli enti autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario connesse
ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari,
vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si traducono,
inevitabilmente, in limitazioni indirette all'autonomia di spesa
degli enti. La natura stessa e la finalità di tali vincoli escludono
che si possano considerare le disposizioni impugnate come esorbitanti
dall'ambito di una disciplina di principio spettante alla competenza
dello Stato.
È ben vero che, stabilito il vincolo alla entità del disavanzo
di parte corrente, potrebbe apparire superfluo un ulteriore vincolo
alla crescita della spesa corrente, potendo il primo obiettivo
conseguirsi sia riducendo le spese, sia accrescendo le entrate.
Tuttavia il contenimento del tasso di crescita della spesa corrente
rispetto agli anni precedenti costituisce pur sempre uno degli
strumenti principali per la realizzazione degli obiettivi di
riequilibrio finanziario, ed infatti esso è indicato fin dall'inizio
fra le azioni attraverso le quali deve perseguirsi la riduzione del
disavanzo annuo (cfr. art. 28, comma 2, lettera b, della legge n. 448
del 1998, nonchè art. 28, comma 2-bis, della stessa legge, aggiunto
dall'art. 30, comma 8, della legge n. 488 del 1999).
Non può dunque negarsi che, in via transitoria ed in vista degli
specifici obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica perseguiti
dal legislatore statale, quest'ultimo possa, nell'esercizio non
irragionevole della sua discrezionalità, introdurre per un anno
anche un limite alla crescita della spesa corrente degli enti
autonomi, tenendo conto che si tratta di un limite complessivo, che
lascia agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse
fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa.
Quanto poi alla natura indifferenziata del vincolo, imposto a
tutti gli enti senza tener conto della loro concreta situazione, essa
certo sottolinea come si tratti di una misura in qualche modo di
emergenza, che tende a realizzare, nell'ambito della manovra
finanziaria annuale disposta con la legge, un obiettivo di carattere
nazionale, applicandosi allo stesso modo a tutti gli enti locali di
una certa dimensione: ma tale elemento non è sufficiente a rendere
manifestamente irragionevole la misura in questione.
Allo stesso modo, rientra nell'ambito di scelte non irragionevoli
del legislatore l'avere assunto a termine di riferimento, per
commisurarvi la portata del vincolo, le spese del secondo anno
anteriore a quello considerato, come del resto aveva fatto il
legislatore che aveva disciplinato il patto di stabilità interno per
il 2001 (art. 53, comma 1, della legge n. 388 del 2000); e l'avere
escluso dal computo delle spese correnti soggette al vincolo solo
quelle derivanti da modificazioni legislative intervenute nel 2000 o
successivamente.
7. - Il secondo ordine di questioni riguarda le norme dei
commi 6, 7 e 8, concernenti le convenzioni per l'acquisto di beni e
servizi (commi 6 e 7) e la norma relativa alla cosiddetta
esternalizzazione dei servizi (comma 8).
Anche tali questioni non sono fondate.
Lo strumento delle convenzioni per gli acquisti non è nuovo
nella legislazione statale: l'art. 26 della legge n. 488 del 1999
prevedeva già siffatte convenzioni stipulate dal Ministero del
tesoro, anche avvalendosi di società di consulenza specializzate,
con cui le imprese fornitrici si impegnano, per quantità massime e a
prezzi e condizioni stabilite, ad accettare ordinativi di fornitura
da parte di diverse amministrazioni (comma 1); e stabiliva che le
amministrazioni diverse da quelle statali hanno facoltà di aderire
alle convenzioni stesse, ovvero devono «utilizzare i parametri di
prezzo-qualità per l'acquisto di beni comparabili con quelli oggetto
di convenzionamento» (comma 3, secondo periodo). Analoga disciplina
era dettata dall'art. 59 della legge n. 388 del 2000, ove si
precisava che gli enti «devono motivare i provvedimenti con cui
procedono all'acquisto di beni e servizi a prezzi e a condizioni meno
vantaggiosi di quelli stabiliti nelle convenzioni».
Nella stessa linea si collocano le disposizioni impugnate dei
commi 6 e 7 dell'art. 24 della legge n. 448 del 2001.
La materia implicata ha a che fare con il coordinamento della
finanza pubblica, dunque con una competenza concorrente delle
regioni. In questo quadro, in primo luogo, non può contestarsi la
legittimità costituzionale della norma che consente agli enti
autonomi di aderire alle convenzioni statali, trattandosi di
previsione meramente facoltizzante. Ma anche l'obbligo imposto di
adottare i prezzi delle convenzioni come base d'asta al ribasso per
gli acquisti effettuati autonomamente, pur realizzando un'ingerenza
non poco penetrante nell'autonomia degli enti quanto alla gestione
della spesa, non supera i limiti di un principio di coordinamento
adottato entro l'ambito della discrezionalità del legislatore
statale: mentre la previsione della trasmissione degli atti relativi
agli organi di revisione contabile degli enti, al fine dell'esercizio
dei controlli loro spettanti, ha carattere strumentale rispetto
all'obbligo suddetto.
Alla stessa stregua si può giustificare anche la previsione,
contenuta nel comma 7, di direttive degli enti locali volte a
promuovere l'adesione alle convenzioni o ad attuare le procedure
previste per gli acquisti autonomi, rivolte agli amministratori degli
enti ed aziende dipendenti: dovendosi intendere che solo nei
confronti di questi ultimi può esplicarsi il potere di direttiva
degli enti locali, e non già nei confronti di qualsiasi soggetto in
cui siano presenti amministratori designati dagli enti locali
medesimi.
Quanto alla disposizione del comma 8, concernente l'obbligo degli
enti locali e delle aziende da essi dipendenti di «promuovere
opportune azioni dirette ad attuare l'esternalizzazione dei servizi»
(cioè l'affidamento all'esterno di servizi strumentali che possano
in tal modo essere gestiti più economicamente), essa si configura
come generica direttiva, qualificata dal «fine di realizzare economie
di spesa e migliorare l'efficienza gestionale», non valicando a sua
volta, in tal modo, i confini propri di un principio di
coordinamento.
8. - La generica censura mossa dalla Regione Basilicata in
relazione al comma 9 investe, come si è detto, anche il primo
periodo di detto comma, in cui si dispone la riduzione in misura
fissa dei trasferimenti a tutti gli enti locali per gli anni dal 2002
al 2004, «in correlazione alle disposizioni di cui ai commi da 1 a
8». Risultando infondate sia le questioni sollevate relativamente ai
commi da 1 a 4 (limiti alla crescita della spesa corrente), sia
quelle sollevate a proposito dei commi 6, 7 e 8 (acquisto di beni e
servizi e altre economie di spesa), ne consegue l'infondatezza pure
della censura relativa alla predetta disposizione, che riduce i
trasferimenti statali, denunciata in quanto introduce un «sistema di
limiti e penalità per tutti gli enti locali». Del resto non si può
negare allo Stato, in linea generale, la potestà di commisurare i
trasferimenti a favore degli enti locali alle effettive necessità
finanziarie, ragionevolmente apprezzate.
9. - Resta da esaminare la questione sollevata dalla Regione
Emilia-Romagna nei confronti del comma 13, relativo al compito
attribuito al Ministero dell'economia di definire il prospetto delle
informazioni che ai sensi dei commi 10, 11 e 12 gli enti locali e le
regioni sono tenuti a trasmettere allo stesso Ministero in relazione
agli incassi, ai pagamenti e agli impegni assunti, nonchè ad altre
operazioni finanziarie. Tali obblighi informativi, che di per sè non
ledono l'autonomia (cfr. sentenze n. 412 del 1994 e n. 421 del 1998),
non sono contestati dalla ricorrente, la quale lamenta solo che sia
il Ministero a definire il prospetto e le modalità di trasmissione
dello stesso. Ma se non sono lesivi gli obblighi di trasmissione
all'amministrazione centrale di dati ed informazioni, a scopo di
monitoraggio, nemmeno può esserlo l'attribuzione alla stessa
amministrazione del compito di definirne le modalità tecniche di
attuazione, che debbono necessariamente rispettare criteri di
omogeneità ai fini della comparazione e del consolidamento dei dati.
E, una volta riconosciuta la competenza del Ministero a provvedere al
coordinamento informativo, non ha fondamento la censura secondo cui
si attribuirebbe ad esso una potestà regolamentare fuori dalle
materie di competenza statale esclusiva, non dovendosi considerare il
decreto ministeriale previsto dalla disposizione in esame quale
espressione di potestà regolamentare.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunzie ogni decisione sulle ulteriori
questioni sollevate con i ricorsi in epigrafe;
Riuniti i giudizi limitatamente alle questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 24 della legge n. 448 del 2001;
Dichiara cessata la materia del contendere in ordine alla
questione di legittimità costituzionale dell'art. 24, comma 9,
periodi dal secondo al quarto, della legge 28 dicembre 2001, n. 448
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2002), sollevata, in riferimento agli
articoli 3, 5, 114, 117 e 119 della Costituzione, dalle Regioni
Toscana (r. ric. n. 12 del 2002) e Basilicata (r. ric. n. 20 del
2002) con i ricorsi in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'articolo 24, commi 2, 3 e 4, della predetta legge n. 448 del
2001, sollevate, in riferimento agli articoli 3, 117 e 118 della
Costituzione, dalle Regioni Toscana (r. ric. n. 12 del 2002) ed
Emilia-Romagna (r. ric. n. 23 del 2002) con i ricorsi in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'articolo 24, commi 6, 7 e 8, della predetta legge n. 448 del
2001, sollevate, in riferimento agli articoli 3, 5, 114, 117 e 119
della Costituzione, dalla Regione Basilicata (r. ric. n. 20 del 2002)
con il ricorso in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 24, comma 9, primo periodo, della predetta legge n. 448
del 2001, sollevata, in riferimento agli articoli 3, 5, 114, 117 e
119 della Costituzione, dalla Regione Basilicata (reg. ric. n. 20 del
2002) con il ricorso in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 24, comma 13, della predetta legge n. 448 del 2001,
sollevata, in riferimento all'art. 117 della Costituzione, dalla
Regione Emilia-Romagna (r. ric. n. 23 del 2002) con il ricorso in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 gennaio 2004.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Onida
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 26 gennaio 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
04C0115