1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 25-10-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 616 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 luglio 1997
Ordinanza emessa il 3 luglio 1997 dal pretore di Roma nel procedimento penale a carico di Comunale Aldo Ambiente (Tutela dell') - Violazione degli obblighi di comunicazione dei registri obbligatori e dei formulari - Lamentata depenalizzazione - Eccesso di delega - Violazione del principio di tutela dell'ambiente. - D.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, artt. 52, commi 1 e 2, e 56, lett. c). - Costituzione, artt. 76, 77 e 9. (000C1085) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 25-10-2000)

IL PRETORE

Esaminata la richiesta del p.m., avanzata all'udienza del 10
giugno 1997, volta a sollevare questione di legittimità
costituzionale dell'art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. n. 22 del 5
febbraio 1997, in relazione agli artt. 76 e 77, 10 e 11 e 3 Cost.,
nella parte in cui prevede sanzioni amministrative per le
violazioni degli obblighi relativi alla comunicazione annuale ed
alla tenuta del registro di carico e scarico dei rifiuti
pericolosi, prodotti recuperati o smaltiti proposta in udienza dal
pubblico ministero;
Sentito il difensore;
Letti gli atti del processo;

O s s e r v a

Comunale Aldo è imputato nel presente procedimento dei reati p.
e p. dall'art. 9-octies u.c. in relazione all'art. 3, comma 3,
legge n. 475 del 1988, per aver, nella qualità di titolare
dell'attività di autofficina sita in Roma via A. Banduri n. 69,
Ostia Antica, omesso di comunicare nei termini di legge alle
autorità competenti, la quantità e qualità dei rifiuti prodotti
e smaltiti negli anni 1993 e del reato p. e p. dall'art. 9-octies
u.c., in relazione all'art. 3, comma 5, legge n. 475/1988, per non
avere ottemperato alla tenuta dei registri di carico e scarico e/o
comunque alla loro compilazione, circa la produzione dei rifiuti
speciali e/o tossico-nocivi consistenti in pezzami ferrosi, parti
obsolete di autovetture, pasticche dei freni, batterie esauste,
come previsto dall'art. 19 del d.P.R. 915 del 1982;
L'art. 56 del d.lgs. n. 22, del 5 febbraio del 1997 ha abrogato,
a decorrere dall'entrata in vigore del decreto in questione, la
legge n. 475 del 1988, ad eccezione di alcuni articoli (nel caso di
specie non rilevanti);
L'art. 52 del nuovo decreto legislativo punisce inoltre con
sanzioni amministrative pecuniarie "chiunque non effettua la
comunicazione di cui all'art. 11, comma 3 (vale a dire la
comunicazione annuale della quantità e qualità dei rifiuti
prodotti recuperati e smaltiti, cui sono tenuti coloro che
esercitano a titolo professionale attività di raccolta e di
trasporto dei rifiuti, compresi i commercianti e gli intermediari
di rifiuti, ovvero svolgono operazioni di recupero e di smaltimento
dei rifiuti, nonchè le imprese e gli enti che producono rifiuti
pericolosi e ... non pericolosi derivanti da lavorazioni
industriali ed artigianali", con esonero per i piccoli imprenditori
artigiani che non abbiano più di tre dipendenti e producano
rifiuti non pericolosi e con trasferimento dell'obbligo di
comunicazione in capo all'ente gestore del servizio pubblico di
raccolta nel caso in cui i produttori di rifiuti li conferiscano al
servizio pubblico) e "chiunque omette di tenere ovvero tiene in
modo incompleto il registro di carico e scarico di cui all'art. 12,
comma 1" (tale disposizione pone a carico dei medesimi soggetti che
devono compiere la comunicazione annuale sopra indicata l'obbligo
di tenere un registro su cui annotare almeno una volta a settimana
la qualità e quantità dei rifiuti, mentre i commi successivi
dell'art. 12 pongono un'ulteriore disciplina, a seconda del tipo di
soggetti, circa il contenuto e le modalità di tenuta dei registri)
con incremento della sanzione amministrativa e pecuniaria e
aggiunta di sanzione amministrativa accessoria, quando si tratta di
registri concernenti rifiuti pericolosi; mentre l'art. 52, comma 4,
prevede una sanzione amministrativa pecuniaria, ridotta per
l'ipotesi di incompletezza o inesattezza meramente formale nelle
comumcazioni e nella tenuta dei registri di cui ai commi 1 e 2;
Le nuove fattispecie previste dal legislatore sono in rapporto di
continuità con le precedenti dal punto di vista degli elementi
costitutivi del "precetto" (considerato anche che i rifiuti
tossico-nocivi devono essere qualificati come pericolosi alla
stregua della nuova normativa) e i fatti contestati all'imputato
possono ricondursi alle prime;
Poichè la nuova normativa configura però tali fattispecie come
illeciti amministrativi e non penali, questo giudice dovrebbe
applicare ai medesimi fatti la nuova disciplina, in virtù di
quanto stabilito dall'art. 2 c.p.;
La questione prospettata appare pertanto rilevante nel presente
giudizio, purchè comunque venga sollevata questione di
legittimità costituzionale anche dell'art. 56, lett. e) del d.lgs.
citato, nella parte in cui non esclude dall'abrogazione gli
artt. 3, commi 1, 3 e 5, e 9-octies, comma 3, legge n. 475 del
1988, altrimenti il permanere dell'effetto abrogativo
determinerebbe l'irrilevanza della questione citata; che infatti la
eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale delle
norme penali impugnate, destinate altrimenti ad essere applicate,
esplicherebbe comunque effetti nel giudizio, quanto meno sotto il
profilo del fondamento normativo della decisione (cfr. sentenza
n. 148 del 1983, n. 826 del 1988, n. 124 del 1990, n. 167 del 1993,
n. 194 del 1993 e n. 25 del 1994 della Corte costituzionale);
Condividendo alcuni dei rilievi mossi dal p.m., si ha motivo di
dubitare della legittimità costituzionale dell'art. 52, commi 1 e
2, ed inoltre dell'art. 56, lett. c) del d.lgs. citato, nella parte
in cui non esclude dall'abrogazione gli artt. 3 commi 1, 3 e 5, e
9-octies, comma 3, legge n. 475 del 1988, per violazione dei
principi e criteri direttivi della legge delega, ai sensi degli
artt. 76 e 77 Costituzione e per violazione dell'art. 9 secondo
comma, Costituzione;
Invero la legge delega 22 febbraio 1994, n. 146 (prorogata dalla
legge 6 febbraio del 1996, n. 52) conteneva, infatti tra i criteri
e principi direttivi, rilevanti ex art. 76 Cost., il seguente
enunciato, posto dall'art. 2, lettera d): "Salva l'applicazione
delle norme penali vigenti, ove necessario per assicurare
l'osservanza delle disposizioni contenute nei decreti legislativi,
saranno previste sanzioni amministrative e penali per le infrazioni
alle disposizioni dei decreti stessi. Le sanzioni penali, nei
limiti rispettivamente, dell'ammenda fino a lire duecento milioni e
dell'arresto fino a tre anni, saranno previste, in via alternativa
o congiunta solo nei casi in cui le infrazioni ledano o espongano a
pericolo interessi generali dell'ordinamento interno del tipo di
quelli tutelati dagli articoli 34 e 35 della legge 24 novembre
1981, n. 689. In tali casi saranno previste: la pena dell'ammenda
alternativa all'arresto per le infrazioni che espongano a pericolo
o danneggino l'interesse protetto; la pena dell'arresto congiunta a
quella dell'ammenda per le infrazioni che recano un danno di
particolare gravità. La sanzione amministrativa del pagamento di
una somma non inferiore a lire cinquantamila e non superiore a lire
duecento milioni sarà prevista per le infrazioni che ledano o
espongono a pericolo interessi diversi da quelli suindicati. ... In
ogni caso, in deroga ai limiti sopra indicati, per le infrazioni
alle disposizioni dei decreti legislativi saranno previste sanzioni
penali o ammimstrative identiche a quelle eventualmente già
comminate dalle leggi vigenti per violazioni che siano omogenee e
di pari offensività rispetto alle infrazioni medesime";
Ad integrazione delle prescrizioni generali suddette l'art. 36,
lett. b) della legge delega prevede "il mantenimento dei livelli di
protezione ambientale previsti dalla normativa nazionale, ove più
rigorosi di quelli derivanti dalla normativa comunitaria" in
applicazione del principio pacificamente affermato dalla
giurisprudenza comunitaria, che prevede la possibilità di adottare
e mantenere da parte dei singoli Stati, norme sanzionatorie più
rigorose rispetto alla disciplina comunitaria per la tutela della
salute e dell'ambiente;
Come già rilevato dalla Consulta (cfr. sent. n. 53 del 1997), la
disposizione dell'art. 2, lettera d), della legge n. 146 del 1994,
che stabilisce i criteri e principi direttivi della delega
conferita al Governo, in ordine alle sanzioni per le infrazioni
alle norme delegate non appare certo perspicua, per cui va
condiviso l'auspicio della medesima Corte che il legislatore, ove
conferisca deleghe ampie, quali quelle di cui alla legge suddetta,
adotti, per quanto riguarda il ricorso alla sanzione penale, al cui
proposito è opportuno il massimo di chiarezza e di certezza,
criteri configurati in modo più preciso;
Comunque, avuto riguardo alla normativa di principio sopra
indicata, in ordine alla questione in esame, deve evidenziarsi che
la legge di delega, impone, nell'adempimento degli obblighi di
recepimento della normativa comunitaria, di rispettare il sistema
sanzionatorio penale già esistente;
In primo luogo viene fatta "salva l'applicazione delle norme
penali vigenti", fra le quali dunque anche quelle che già (al
momento della delega) punivano le condotte poste in essere in
violazione dell'interesse all'ambiente;
In secondo luogo la disposizione da ultimo citata prevede, "ove
necessario per assicurare l'osservanza delle disposizioni contenute
nei decreti legislativi", come criterio per la introduzione di
nuove sanzioni penali, quello degli interessi generali
dell'ordinamento interno, "del tipo" di quelli tutelati dagli
artt. 34 e 35 della legge 24 novembre 1981, n. 689;
La prima delle disposizioni da ultimo citate conteneva un
puntuale elenco di reati, puniti con le sole pene pecuniarie, e
tuttavia esclusi dalla depenalizzazione, mentre la seconda trattava
con lo stesso criterio i reati attinenti ad una specifica materia;
A parere di questo giudice deve condividersi la tesi proposta dal
p.m. secondo cui l'interesse alla tutela dell'ambiente rientri tra
quelli di cui all'art. 34 citato;
Infatti, esaminando specificamente tale norma, può evidenziarsi
che tra le fattispecie in essa citate figurano, tra le altre,
quelle poste dalla legge 10 maggio 1976, sulla tutela delle acque
dall'inquinamento, quelle poste dalla legge 13 luglio 1966 n. 615,
concernente l'inquinamento atmosferico, nonchè quelle previste
dalle leggi in materia urbanistica ed edilizia;
Pertanto il legislatore delegante ha vincolato il Governo a
presidiare con sanzione penale quelle fattispecie, le quali, nelle
materie oggetto di legislazione delegata, dovevano considerarsi
funzionali alla tutela di interessi dello stesso "tipo" di quelli
da ultimo indicati;
Proprio l'espressione da ultimo citata, contenuta nell'art. 2,
lett. d), legge n. 146 del 1994, induce ad una interpretazione
estensiva, in quanto l'interesse all'ambiente (il quale trova il
suo fondamento nell'art. 9 Cost.), oggetto della tutela attraverso
la normativa sui rifiuti, è senz'altro da considerarsi dello
stesso "tipo" di quelli tutelati dalle leggi sull'inquinamento
idrico e atmosferico; del resto all'epoca dell'entrata in vigore
della legge n. 689/1981 la disciplina sui rifiuti (su cui si è
innestata la legge n. 475 del 1988) non era ancora stata approvata,
per cui non poteva essere materialmente indicata nell'art. 34
citato;.
Ad ulteriore dimostrazione della intima connessione tra gli
interessi suddetti, deve evidenziarsi che la normativa sui rifiuti
posta dal d.P.R. n. 915 del 1982 (oggi non più vigente) e poi
quella prevista dal d.lgs. n. 22 del 1997 si raccordano in modo
diretto ed esplicito con quella posta dalla legge sull'inquinamento
delle acque (v. ad es. gli artt. 2, sesto e settimo comma, lettera
b), e 9, comma 3, del d.P.R. n. 915 del 1982 e l'art. 8, comma 1,
lettera e), del d.lgs. n. 22 del 1997;
Inoltre la violazione degli obblighi di cui all'art. 52, commi 1
e 2, è sicuramente tale da ledere o mettere in pericolo,
direttamente o indirettamente, il bene ambientale oggetto della
tutela;
Argomento decisivo per ritenere la normativa delegata, sopra
specificata, in contrasto con i criteri della legge delega è poi
rappresentato dall'ultimo periodo dell'art. 2, lettera d), della
legge citata, ove si prevede che il criterio di selezione degli
interessi, nonchè i limiti di entità delle pene, previsti in
generale, siano derogabili quando si tratta di colpire violazioni
da ritenersi omogenee e di pari offensività rispetto a quelle già
punibili in base alla legislazione previgente; si impone ("saranno
previste") pertanto al legislatore delegato di prevedere sanzioni
penali (o amministrative) "identiche" (non ad es. della stessa
specie) a quelle già comminate da leggi vigenti per fattispecie
omogenee e di pari offensività rispetto alle infrazioni medesime;
non si può non notare che le fattispecie riguardanti la tenuta dei
registri di carico e scarico dei rifiuti e la comunicazione annuale
dei medesimi previste nella normativa delegata costituiscono
ipotesi omogenee nei loro elementi strutturali a quelle già
sanzionate penalmente in base alle leggi vigenti al momento della
delegazione (e fino all'intervento del decreto legislativo) ed
inoltre riconducibili alla medesima ratio di altre disposizioni
penali previste in materie "vicine" (quali ad es. in materia di
scarichi di acque reflue, pur dopo la depenalizzazione del 1995,
provenienti da insediamenti produttivi), non interessate dalla
delega;
Si ritiene manifestamente infondata la prospettata illegittimità
costituzionale delle norme citate sotto il profilo dell'art. 3
Cost, per le motivazioni già indicate nella sentenza n. 330 del
1996 e nelle ordinanze nn. 332 e 432 del 1996 e n. 90 del 1997
della Corte costituzionale;
A parere di questo pretore appare rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 52,
commi 1 e 2, d.lgs. n. 22 del 1997 e dell'art. 56, lettera c) del
medesimo decreto, nella parte in cui non esclude dall'abrogazione
l'art. 3, commi 1, 3 e 5, e l'art. 9-octies, comma 3, per contrasto
con gli articoli 76, 77 e 9, secondo comma, della Costituzione;

P. Q. M.
Visti gli art. 11 della Costituzione 9 febbraio 1948, n. 1 e 23,
legge 1o marzo 1953, n. 87;
Solleva questione di legittimità costituzionale in relazione
agli artt. 52, commi 1 e 2, d.lgs. n. 22 del 1997 e 56 lettera c)
del decreto citato, nella parte in cui non esclude dall'abrogazione
l'art. 3, commi 1, 3 e 5, e l'art. 9-octies, comma 3, legge n. 475
del 1988, per contrasto con gli articoli 76, 77 e 9, secondo comma,
Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il processo a carico di Comunale Aldo;
Dispone che la presente ordinanza, letta all'udienza, sia
notificata a cura della cancelleria al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Roma, addì 3 luglio 1997.
Il pretore: Gargiulo
00C1085