1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 4-10-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 536 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 aprile 2000
Ordinanza emessa il 18 aprile 2000 dal tribunale amministrativo regionale del Molise sul ricorso proposto da Rinalducci Giuseppe contro il prefetto di Campobasso ed altri Circolazione stradale - Soggetti che siano stati o siano sottoposti a misura di prevenzione (nella specie: foglio di via obbligatorio) - Revoca della patente di guida - Irragionevole equiparazione, ai fini della revoca della patente, di misure di prevenzione diverse per gravita' ed effetti - Incidenza sul diritto di circolazione e sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Eccesso di delega - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 210/1995 e 354/1998. - Codice della strada (d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285), art. 120, comma 1 (in relazione all'art. 130, stesso Codice). - Costituzione, artt. 3, 16, 76 e 97. (000C0994) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 4-10-2000)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 345/1999
proposto da Giuseppe Rinalducci rappresentato e difeso dagli avv.
Mariarosaria Simonelli e Arturo Costantino Messere, elettivamente
domiciliaro in Campobasso, Via G. Mazzini n. 38, presso lo studio
dello stesso.
Contro il prefetto di Campobasso rappresentato e difeso
dall'Avvocatura dello Stato, presso gli uffici della stessa ope
legis domiciliato in Campobasso, via Garibaldi, 124; Ministero
degli interni, Ministero dei trasporti, per l'annullamento del
decreto 27 gennaio 1998, con il quale è stata disposta la revoca
della patente di guida cat. D-E.
Visto il ricorso con i relativi allegati, nonchè l'atto di
costituzione in giudizio dell'amministrazione resistente e le
memorie depositate dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, alla pubblica udienza del 19 gennaio 2000, relatore dott.
Alberto Tramaglini, gli avv. Simonelli ed Albano;
Ritenuto quanto segue:

F a t t o

Con il provvedimento indicato in epigrafe, in questa sede
impugnato, il prefetto di Campobasso ha disposto, ai sensi
dell'art. 120, comma primo, decreto legislativo n. 285/1992, la
revoca della patente di guida cat. D-E a suo tempo rilasciata al
ricorrente, in quanto lo stesso è sottoposto ad una delle misure
di cui alla legge n. 1423/1956.
Avverso tale atto egli deduce eccesso di potere sotto vari
profili, rilevando che il prefetto ha disposto la revoca sul
semplice presupposto dell'esistenza di un ordine di rimpatrio
emesso dalla questura di Rimini, senza nulla motivare sulle ragioni
di pericolosità sociale poste alla base del provvedimento nonchè
sulla incidenza dei fatti posti a base dell'atto presupposto
rispetto alla idoneità alla guida in particolare, ritenendo
l'ordine di rimpatrio fondato sul sospetto di tossicodipendenza, il
ricorrente ritiene che il prefetto di Campobasso avrebbe dovuto
innanzitutto verificare la fondatezza di tale dubbio e comunque
verificare in che modo l'ipotizzato uso di sostanze stupefacenti
incidesse sulle sue condizioni psico-fisiche e sulla idoneità alla
guida.
Costituitasi in giudizio l'amministrazione ha concluso per il
rigetto del ricorso, posto che il sistema di cui all'art. 120
decreto legislativo 285/1992 escluderebbe ogni discrezionalità,
dovendo la patente essere senz'altro revocata allorchè sia stata
comminata una misura di prevenzione.
All'udienza di discussione le parti si sono rimesse agli scritti
in atti ed il ricorso è stato trattenuto in decisione.

D i r i t t o

Il ricorrente ha subito il decreto prefettizio di revoca della
patente di guida ai sensi dell'art. 120, comma primo, decreto
legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (nel testo introdotto
dall'art. 5, comma primo, d.P.R. 19 aprile 1994 n. 575), in quanto
destinatario dell'ordine di rimpatrio con foglio di via
obbligatorio di cui (all'art. 2 legge 27 dicembre 1956, n. 1423,
emanato dal questore di Rimini.
Nelle sue prospettazioni egli sottolinea, pur se da diverse
angolazioni, che il prefetto non ha in alcun modo valutato la sua
personalità, le sue condizioni personali e la sua eventuale
pericolosità, prima di pronunciare la revoca della patente.
L'art. 120 del codice della strada del 1992 (decreto legislativo
30 aprile 1992 n. 285), come "sostituito" dal d.P.R. 575/1994,
dispone "la patente di guida è revocata dal prefetto ai
delinquenti abituali, professionali o per tendenza e a coloro che
sono (...) sottoposti a misure di sicurezza personali o alle misure
di prevenzione previste dalla legge 27 dicembre 1956, n. 1423, come
sostituita dalla legge 3 agosto 1988, n. 327, e dalla legge 31
maggio 1965, n. 575, così come successivamente modificata e
integrata, fatti salvi gli effetti di provvedimenti riabilitativi
...".
Data la formulazione della norma "la patente di guida è revocata
dal prefetto" in presenza di una misura di prevenzione), il
collegio ritiene che una simile valutazione discrezionale non era
consentita all'autorità procedente. Si tratta, infatti, di una
espressione che mostra chiaramente la volontà del legislatore
delegato di precludere qualunque giudizio discrezionale e di
sancire l'obbligo di revoca in presenza del solo verificarsi del
presupposto, dato, nel caso di specie, dall'applicazione di una
misura di prevenzione. Si tratta peraltro di una formulazione del
tutto analoga (con il rilievo che tale corrispondenza ha in questa
materia, secondo quanto si vedrà oltre) a quella delle
corrispondenti norme dell'abrogato codice della strada (d.P.R. 15
giugno 1959 n. 393), e segnatamente l'art. 91, tredicesimo comma
n. 2, e l'art. 82, primo comma.
D'altra parte il carattere vincolato del provvedimento emerge
anche dal testo "originale" degli artt. 120 (dove tale carattere è
chiaramente evidenziato dal raffronto tra le ipotesi di cui al
primo comma e quella del secondo comma) e 130 la "patente di guida
è revocata dal prefetto ... quando il titolare non sia più in
possesso dei requisiti morali previsti dall'art. 120") del codice.
Se tale è l'interpretazione della norma, le censure introdotte
con il ricorso dovrebbero ritenersi tutte infondate.
Il collegio dubita tuttavia della legittimità costituzionale
delle norme appena richiamate, nella parte in cui prevedono la
misura della revoca nei confronti di soggetti "sottoposti ... alle
misure di prevenzione previste dalla legge 27 dicembre 1956,
n. 1423, come sostituita dalla legge 3 agosto 1988, n. 327" e
segnatamente alle misure previste dall'art. 2 della legge
n. 1423/1956.
La questione è rilevante in quanto, ove fondata, la
cancellazione delle norme denunciate dall'ordinamento
determinerebbe l'accoglimento delle censure che contestano in vario
modo la mancata verifica dei presupposti di idoneità o di
moralità su cui fondare la revoca.
Il collegio ritiene preliminarmente che la questione possa essere
sottoposta alla Corte nonostante il nuovo testo degli artt. 120 e
130 del codice della strada sia dettato da un testo regolamentare,
pertanto sprovvisto di forza di legge, quale è l'art. 5 del d.P.R.
19 aprile 1994 n. 575, emanato in attuazione della
"delegificazione" prevista dall'art. 2, comma 7 ed 8, della legge
24 dicembre 1993, n. 537.
Va infatti osservato che le condizioni sostanziali della revoca
non erano soggette a delegificazione, che riguardava invece
esclusivamente la disciplina del procedimento (comma 9 legge
537/1993, cfr., d'altronde, art. 1 d.P.R. 575/1994). Per cui, non
ritenendo che la disciplina regolamentare successiva fosse
autorizzata ad attuare innovazioni sostanziali e tantomeno che
fosse autorizzata a novare la fonte normativa da cui tali misure
promanano, deve ritenersi che la riscrittura degli artt. 120 e 130
operata dalla norma regolamentare sia priva di effetto innovativo
riguardo alle condizioni sostanziali per la revoca.
La disposizione regolamentare ha preteso di riscrivere nella sua
interezza il testo legislativo senza che alcuna norma di rango
primario la avesse a ciò autorizzata: non può, perciò, ritenersi
consumato l'effetto abrogativo, essendo questo limitato, secondo
quanto previsto dal comma 8 dell'art. 2 della legge n. 537 del
1993, alle "norme, anche di legge, regolatrici dei procedimenti
indicati al comma 7" e quindi del tutto inoperante per le norme
"sostanziali";
Da ciò il collegio ritiene che la previsione sanzionatoria trovi
ancora la sua fonte nel testo originario degli art. 120 e 130 del
codice della strada e che quindi promani da atto avente forza di
legge ex art. 134 Cost., pertanto le considerazioni che seguono
devono intendersi riferite a tali norme, ovvero comunque alla nuova
formulazione di cui al d.P.R. 575/1994, ove al risultante testo
dell'art. 120 si attribuisca valore di disposizione composta da
elementi aventi forza di legge, e qui rimesse al giudizio della
Corte (le previsioni sanzionatorie), unitamente ad elementi di
rango normativo secondario (la disciplina del procedimento), del
tutto irrilevanti nel caso di specie.
Il primo dubbio di legittimità costituzionale è in relazione
all'art. 76 della Costituzione ed a quanto già osservato dalla
Corte costituzionale nella sentenza 21 ottobre 1998 n. 354.
L'art. 2 lett. t) legge 13 giugno 1991 n. 190, contenente la
delega al Governo per la revisione delle norme concernenti la
disciplina della circolazione stradale, prevede il "riesame della
disciplina del ritiro, della sospensione e della revoca della
patente di guida, anche con riferimento ai soggetti sottoposti a
misure di sicurezza personale e a misure di prevenzione". "Questa
indicazione, tuttavia, indubitabilmente - contrariamente a quanto
il Legislatore delegante ha inteso nell'incipit dell'art. 2, ove le
lettere da a) a g) sono qualificate quali "criteri e principi
direttivi" - ha a che vedere piuttosto con la definizione e la
specificazione della materia oggetto di delegazione, nell'ambito
della generica materia della "disciplina della circolazione
stradale".
Da tale premessa, la Corte ha osservato ulteriormente che, mentre
la delega all'innovazione della previgente disciplina necessita di
"principi e criteri direttivi, idonei a circoscrivere le nuove
scelte discrezionali dell'esecutivo", la disposizione quella di cui
all'art. 2, lett. t) "in mancanza di principi e criteri direttivi
che giustifichino la riforma, deve essere intesa in senso minimale,
tale da non consentire, di per sè, l'adozione di norme delegate
sostanzialmente innovative rispetto al sistema legislativo
previgente o, se del caso, richieste dal coordinamento con nuove
norme apprestate dal Legislatore delegato".
Alla luce di tali osservazioni, la Corte dichiarò
l'illegittimità costituzionale dell'innovazione contenuta nel
nuovo codice della strada, priva di riscontro nella legislazione
previgente, che estendeva la revoca alle persone che "sono state"
sottoposte a misura di sicurezza.
Altrettanto in contrasto con l'art. 2, lett. t), legge n. 190,
del 1991, e quindi con l'art. 76 Cost., sono le censurate
previsioni del Codice della strada che prevedono la revoca della
patente nei confronti dei soggetti sottoposti alle misure di
prevenzione "previste dalla legge 27 dicembre 1956, n. 1423, come
sostituita dalla legge 3 agosto 1988, n. 327".
Anche tale previone, infatti, non ha riscontro nella legislazione
previgente, dove (art. 82, primo comma, ed art. 91, tredicesimo
comma n. 2, d.P.R. 15 giugno 1959 n. 393) la revoca della patente
era prevista per "coloro che sono sottoposti ... alle misure di
prevenzione previste dall'art. 3 della legge 27 dicembre 1956,
n. 1423".
Il nuovo testo ha invece esteso la revoca anche in presenza di
provvedimenti adottati ex art. 2 della legge n. 1423/1956, senza in
ciò trovare alcuna limitazione in principi e criteri direttivi
posti dalla legge di delega.
Il nuovo codice ha pertanto ampliato le fattispecie da cui deriva
la revoca, la quale viene quindi a discendere in via automatica non
più soltanto dalle misure scaturenti dal procedimento ex art. 4
della legge del 1956 ed irrogate dal tribunale, ma anche a quelle
disposte con provvedimento dell'autorità di polizia cui di cui
all'art. 2.
Come si vede, si tratta di un'innovazione non di poco conto che
pertanto doveva ritenersi esclusa dalla legge di delega, il che
rende le norme delegate censurate in contrasto con la stessa e
quindi con l'art. 76 Cost.
Il collegio ritiene ulteriormente che le norme denunciate
evidenzino un contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost.
Le norme del codice della strada prevedono un provvedimento
limitativo della libertà di circolazione e della stessa
possibilità di svolgere un'attività lavorativa (la patente
revocata al ricorrente è di categoria D-E ed egli esercita la
professione di camionista), così incidendo su posizioni soggettive
di rango costituzionale, quale conseguenza necessaria di un
provvedimento amministrativo di carattere preventivo.
Appare sulla questione rilevante quanto rilevato da Corte
costituzionale 31 maggio 1995, n. 210 che, richiamando la sentenza
n. 419 del 1994, ha escluso che la misura di cui all'articolo 2
legge n. 1453/1956 concretizzi una degradazione giuridica
dell'individuo, non essendo in essa presente "una menomazione o
mortificazione della dignità o del prestigio della persona, tale
da poter essere equiparata a quell'assoggettamento all'altrui
potere in cui si concreta la violazione dell'habeas corpus" per cui
non si vede come tale provvedimento possa ritenersi dimostrativo
della perdita dei "requisiti morali" presupposto che accomuna le
ipotesi di revoca della patente previste dall'art. 120 del codice
della strada.
Non sembra perciò sussistere proporzionalità nè nesso logico
alcuno nella relazione che la norma instaura tra il contenuto
dell'ordine di rimpatrio, con il connesso divieto di fare ritorno
nel comune da cui il soggetto è stato allontanato, che non priva
il soggetto della libertà di circolare in qualunque altro comune
della Repubblica, e la privazione del titolo di guida.
Il che manifesta un primo non ragionevole aspetto della
previsione denunciata.
Dalla norma denunciata deriva inoltre la medesima conseguenza
della revoca del titolo di guida per fattispecie tra loro del tutto
eterogenee (misure di sicurezza personali, misure di prevenzione ex
art. 3 legge n. 1423/1956, misure ex art. 2 della stessa legge,
condanne a pene detentive non inferiori a tre anni) in ordine alla
loro possibilità di dimostrare la perdita dei requisiti morali. E
mentre in caso di condanna a pena detentiva superiore a tre anni,
la revoca è disposta solo a seguito di valutazione della
utilizzabilità del documento di guida per la commissione di reati
della stessa natura, la revoca segue invece immancabilmente in
presenza di un presupposto che appare di minor rilievo e pregnanza,
quale l'ordine di rimpatrio ex art. 2 della legge n. 1423 del 1956.
E la previsione appare abnorme perchè fa dipendere in fin dei
conti la titolarità della patente e la limitazione della libertà
di circolazione da una valutazione compiuta dall'autorità di
polizia, senza alcun accertamento della pericolosità sociale ai
sensi degli artt. 3 e ss. della legge n. 1453 del 1956, cosicchè
la revoca finisce per applicarsi indifferentemente tanto ai
sottoposti alle misure di prevenzione disposte dal tribunale al
termine di un procedimento in funzione garantista, quanto ai
soggetti allontanati da un certo comune a seguito di valutazione di
pericolosità compiuta dalla sola autorità di pubblica sicurezza,
il che, oltre a manifestare un ulteriore aspetto di non
ragionevolezza, al collegio appare rilevante anche in relazione con
l'art. 16 Cost.
Le norme censurate urtano peraltro con l'art. 97 della
Costituzione e con il principio di buona amministrazione, che
presuppone la valutazione concreta delle situazioni incidenti sui
diritti di libertà dei cittadini, invece negata dalla previsione
di automaticità del provvedimento di revoca, la cui emanazione
finisce per essere imposta da altro provvedimento, peraltro emanato
da autorità gerarchicamente sottoposta, preordinato alla cura di
ben distinti interessi.

P. Q. M.
Riservata ogni altra pronuncia in rito, sul merito e sulle spese,
ritenendo rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
agli artt. 3, 16, 76 e 97 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 120, primo comma, in
relazione all'art. 130 d.lgs. 30 aprile 1992 n. 285, nei termini
indicati in motivazione, nella parte in cui prevede la revoca della
patente da parte del prefetto "a coloro che sono sottoposti ...
alle misure di prevenzione previste dalla legge 27 dicembre 1956,
n. 1423, come sostituita dalla legge 3 agosto 1988, n. 327...";
Sospende il giudizio;
Dispone che, a cura della segreteria della sezione, gli atti
vengano trasmessi alla Corte costituzionale e la presente ordinanza
venga notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera dei
deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Campobasso nelle camere di consiglio del 19
gennaio e del 18 aprile 2000.
Il Presidente: Amoroso
Il magistrato estensore: Tramaglini
00C0994