1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 16-3-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 46 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 dicembre 2010
Ordinanza del 10 dicembre 2010 emessa dal Tribunale di Catania nel procedimento civile promosso da Battaglia Salvatore contro Stancanelli Raffaele ed altri. Elezioni - Incompatibilita' parlamentari - Incompatibilita' tra la carica di parlamentare e quella di Sindaco di Comune con popolazione superiore a 20 mila abitanti - Mancata previsione - Irragionevolezza - Incidenza sul principio di uguaglianza in materia di elettorato passivo - Lesione del principio di liberta' di mandato elettorale - Violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge 15 febbraio 1953, n. 60, artt.1, 2, 3 e 4; d.lgs. 20 dicembre 1993, n. 533, art. 5. - Costituzione, artt. 3, 51, 67 e 97. Elezioni - Norme della Regione Siciliana - Incompatibilita' tra la carica di parlamentare e quella di Sindaco di Comune con popolazione superiore a 20 mila abitanti - Mancata previsione - Irragionevolezza - Incidenza sul principio di uguaglianza in materia di elettorato passivo - Lesione del principio di liberta' di mandato elettorale - Violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge della Regione Siciliana 24 giugno 1986, n. 31; legge della Regione Siciliana 26 agosto 1992, n. 7; legge della Regione Siciliana 15 settembre 1997, n. 35. - Costituzione, artt. 3, 51, 67 e 97. (011C0134) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 16-3-2011)

IL TRIBUNALE

Ha emesso la seguente ordinanza colleggiale nel procedimento
civile iscritto al n. 10419/2010 R.G., avente ad oggetto ricorso
popolare elettorale, promosso da Battaglia Salvatore, nato a Catania
il 7 novembre 1964, ed ivi residente in via Marchesi Clara n.
5, codice fiscale BTT SVT 64S07 0351 M, elettivamente domiciliato in
Catania, via Vittorio Emanuele Orlando n. 56, presso lo studio
dell'Avv.to Vincenzo Ternullo, rappresentato e difeso dall'Avv.to
Antonio Catalioto del Foro di Messina, per procura a margine del
ricorso introduttivo; attore;
Contro Stancanelli Raffaele, nato a Regalbuto il 30 giugno 1950,
residente in Catania, Via Rosso di S. Secondo n. 10, C.F. STN RFL
50H30 H221K, elettivamente domiciliato in Catania, Via G. D'Annunzio
n. 24, presso lo studio dell'Avv.to Emanuele Passanisi, che lo
rappresenta e difende per procura a margine del controricorso,
unitamente all'Avv.to Bruno Fiorito; convenuto
e contro comune di Catania, in persona del Vice Sindaco pro
tempore, rappresentato e difeso dall'Avv.to Rosario Russo
dell'Avvocatura dell'Ente, giusta procura in calce all'atto
introduttivo, elettivamente domiciliato in Catania Via Oberdan n.
141, presso la Direzione degli Affari Legali del Comune, autorizzato
con la delibera della G.M.n. 1425 del 6 dicembre 2010; convenuto
e con l'intervento del P.M., Sede, in persona del Procuratore
Aggiunto della Repubblica di Catania dott. Carmelo Zuccaro;

Svolgimento del processo

Con ricorso depositato in data 22 ottobre 2010, Battaglia
Salvatore, cittadino elettore iscritto nelle liste elettorali del
Comune di Catania, chiedeva a questo Tribunale accertarsi, in capo al
resistente Raffaele Stancanelli, la sussistenza della causa di
incompatibilità tra la carica di Sindaco del Comune di Catania e
quella di Senatore della Repubblica Italiana, e la conseguente
dichiarazione di decadenza dalla carica di Sindaco del Comune di
Catania, qualora lo stesso resistente, entro dieci giorni dalla
notificazione del ricorso, non avesse esercitato il diritto di
opzione.



Premetteva in fatto che, all'esito delle elezioni politiche
tenutesi il 13 ed il 14 aprile 2008 era stato eletto senatore il
resistente Raffaele Stancanelli, con proclamazione avvenuta il
successivo 25 aprile e convalidata il 3 novembre 2009, e che,
successivamente, all'esito delle votazioni amministrative tenutesi il
15 ed 16 giugno 2008 per il rinnovo degli organi elettivi del Comune
di Catania, era stato proclamato eletto alla carica di Sindaco lo
stesso senatore Stancanelli che, attualmente, ricopriva entrambe le
cariche.
Deduceva che la successiva elezione a Sindaco del Comune di
Catania del senatore Stancanelli rilevava quale sopravvenuta causa di
incompatibilità tra le due cariche, e che il resistente aveva
diritto di esercitare l'opzione entro 10 giorni dalla notifica del
ricorso, a pena di decadenza dalla carica di Sindaco.
Deduceva che, ai sensi dell'art. 7, comma 1 lett. c) del d.P.R.
n. 361 del 1957, il legislatore aveva espressamente previsto
l'ineleggibilità alla carica di deputato nazionale del Sindaco di
comune con popolazione superiore a 20 mila abitanti, prevedendo, nel
successivo comma 5, che «l'accettazione della candidatura comporta in
ogni caso la decadenza dalle cariche di cui alle predette lettere a),
b), c),» e che, in forza dell'interpretazione sistematica di dette
disposizioni, la sopravvenienza di una ipotesi, già costituente
ragione di ineleggibilità, doveva considerarsi trasformata in
ragione d'incompatibilità, così come avevano ritenuto, con
interpretazione rimasta costante sino al 2002, sia la Giunta per le
elezioni della Camera sia quella per le elezioni del Senato.

Deduceva che la ratio sottesa alla ritenuta equiparazione
sostanziale tra ineleggibilità ed incompatibilità sopravvenuta tra
le medesime cause era triplice e cioè volta: 1) ad evitare che il
cumulo delle cariche potesse dar luogo a posizioni idonee ad
influenzare l'elettorato per le consultazioni politiche; 2) ad
evitare un conflitto di interessi e di attività tra le cariche e gli
uffici pubblici; 3) ad evitare il cumulo di cariche oggettivamente
impegnative.
Deduceva che il diverso orientamento assunto a partire dalla XIV
Legislatura nel 2002, dalla Giunta per le elezioni, - che aveva
ritenuto di non poter operare la trasformazione delle causa di
ineleggibilità sopravvenuta in incompatibilità, per la mancanza di
previsione testuale, e sul rilievo che le norme che sanciscono le
ineleggibilità sono di stretta interpretazione ed insuscettibili di
applicazione analogica, - aveva comportato, di fatto, la
disapplicazione di due principi ripetutamente affermati dalla Corte
costituzionale, - e cioè il principio di corrispondenza biunivoca
della ineleggibilita'/incompatibilità, ed il principio di
conversione delle relative cause, di cui invocava l'applicazione in
via interpretativa, - con conseguente incompatibilità alla carica
dì Sindaco successivamente assunta dal ricorrente, ferma restando
l'espressa riserva contenuta nell'art. 66 Cost. con riferimento alla
carica di senatore.

Eccepiva, in subordine, l'illegittimità costituzionale sia della
Legge 15 febbraio 1953 n. 60, «Incompatibilità Parlamentari», nella
parte in cui non prevede l'incompatibilità tra l'ufficio di Deputato
o Senatore della Repubblica e la carica di Sindaco di Comune avente
popolazione superiore a 20 mila abitanti, sia del d.lgs. 18 agosto
2000 n. 267, artt. 63, 64 e 65, nella parte in cui tali norme non
prevedono l'incompatibilità inversa del Sindaco di Comune con
popolazione superiore a 20 mila abitanti con l'ufficio di Deputato o
Senatore della Repubblica, per violazione degli artt. 3, 51 e 97
Cost., anche alla luce dell'interpretazione consolidata della Corte
costituzionale di tali norme, da ultimo ribadita con la sentenza n.
143 del 2010.
Chiedeva, quindi, accertarsi l'incompatibilità sopravvenuta del
resistente e, conseguentemente, dichiararsi la decadenza del sen.
Stancanelli dalla carica di Sindaco del Comune di Catania; in via
subordinata, dichiararsi rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale delle norme richiamate, con
rimessione degli atti alla Corte costituzionale, con il favore delle
spese.
Con provvedimento del 26 ottobre 2010, il Presidente del
Tribunale fissava l'udienza di discussione innanzi al Collegio per il
successivo 10 dicembre 2010, assegnando termine al ricorrente per la
notifica del ricorso al resistente, al Comune di Catania ed al
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Catania.
Acquisita l'attestazione dell'avvenuta notifica del ricorso nei
termini perentori previsti, ed instauratosi ritualmente il
contraddittorio, il resistente Raffaele Stancanelli si costituiva
tempestivamente in giudizio contestando la fondatezza del ricorso;
eccepiva, preliminarmente, il difetto di giurisdizione dell'A.G.O.,
ai sensi dell'art. 66 Cost., deducendo la sussistenza della
giurisdizione esclusiva delle Camere; deduceva che, sulla questione
relativa all'incompatibilità tra le due cariche ricoperte, si era
formato il giudicato parlamentare, in quanto la Giunta delle Elezioni
del Senato, nella seduta n. 44 del 3 novembre 2009, aveva dichiarato
la validità dell'elezione di tutti i senatori eletti in Sicilia, ed
in quanto nella seduta del 27 ottobre 2010 il Comitato per l'esame
delle cariche rivestite dai Senatori aveva proposto di dichiarare
compatibile con il mandato parlamentare la sua carica di Sindaco del
Comune di Catania; eccepiva la tardività del ricorso popolare per il
decorso del termine perentorio di dieci giorni previsto dall'art. 82
d.P.R. n. 570/1960, sia con decorrenza dall'atto dì proclamazione
degli eletti alla carica di Sindaco, sia dall'atto di insediamento e
giuramento dei componenti del Consiglio Comunale e del Sindaco; nel
merito, deduceva l'infondatezza del ricorso per l'insussistenza di
una previsione normativa in tema di ineleggibilità sopravvenuta e di
incompatibilità, sia in base alla legge nazionale che in base alle
legge elettorale regionale applicabile in Sicilia, in virtù della
potestà normativa primaria nella materia elettorale, e segnatamente
in base alle Leggi Reg. Sic. nn. 7 del 1992 e 31 del 1986; chiedeva,
in subordine, accertarsi l'irrilevanza e la manifesta infondatezza
della questione di costituzionalità prospettata dal ricorrente, per
l'inapplicabilità in Sicilia delle norme del d.P.R. n. 267/2000 e
per la sussistenza della riserva contenuta nell'art. 66 Cost., e
perchè tendente a far assumere alla Corte Costituzionale un
inammissibile ruolo creativo; chiedeva, quindi, preliminarmente
dichiararsi il difetto di giurisdizione dell'A.G.O. e
l'improcedibilità del ricorso e nel merito, in subordine, il rigetto
del ricorso, con il favore delle spese.
Si costituiva tempestivamente in giudizio anche il Comune di
Catania che eccepiva, anch'esso, preliminarmente, il difetto di
giurisdizione dell'A.G.O. ai sensi dell'art. 66 Cost. e
l'improcedibilità del ricorso per tardività e per l'avvenuta
formazione del giudicato parlamentare; nel merito chiedeva il rigetto
del ricorso per l'insussistenza della ipotesi di incompatibilità e
per la manifesta infondatezza della questione di costituzionalità
prospettata dal ricorrente, con il favore delle spese.
All'odierna udienza di discussione del 10 dicembre 2010, il
Giudice all'uopo delegato ha svolto la sua relazione. Il Pubblico
Ministero, nella persona del dott. Carmelo Zuccaro, ha svolto le sue
conclusioni orali chiedendo dichiararsi rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
sia della legge n. 60 del 1953 e del decreto legislativo n. 267 del
2000, sia delle leggi regionali siciliane n. 7 del 1992 e n. 31 del
1986 nella parte in cui non prevedono l'incompatibilità tra la
carica di parlamentare e quella di Sindaco di Comune avente
popolazione superiore a 20.000 abitanti per violazione degli artt. 3,
51 e 97 Cost. con conseguente remissione degli atti alla Corte
costituzionale. Infine, in assenza delle parti, personalmente non
comparse, i difensori delle medesime hanno svolto le loro difese
orali concludendo nei termini riportati nel verbale d'udienza.
Quindi, il Tribunale, dopo essersi ritirato in camera di consiglio,
ha pronunziato la seguente ordinanza che viene contestualmente
depositata e di cui il Presidente legge il dispositivo in udienza.

Motivi della decisione

La questione di costituzionalità della legge 15 febbraio 1953,
n. 60, intitolata «Incompatibilità Parlamentari», nella parte in cui
non prevede (v. artt. 1, 2, 3, e 4 ) l'incompatibilità tra la carica
di parlamentare e quella di Sindaco di Comune con popolazione
superiore ai 20 mila abitanti, in presenza delle condizioni di cui
all'art. 7 lett. c) del d.P.R. 30 marzo 1957 n. 361, in combinato
disposto con l' art. 5 del d.lgs. n. 533 del 1993 (che, in
conformità al previgente art. 2 della legge 27 febbraio 1958 n. 64,
estende la predetta disciplina delle ineleggibilità per la Camera
dei deputati alle elezioni per il Senato della Repubblica ), e delle
L. Reg. Sic. n. 7 del 1992, n. 35 del 1997 e n. 31 del 1986, nella
parte in cui non prevedono l'incompatibilità tra la carica di
parlamentare e quella di Sindaco di Comune con popolazione superiore
ai ventimila abitanti, per contrasto con gli artt. 3, 51, 67 e 97
della Costituzione, ad avviso del Collegio, è rilevante ai fini
della decisione della presente controversia e non appare
manifestamente infondata.


Rilevanza ed ammissibilità della questione di legittimità
costituzionale

Osserva, innanzitutto, il Tribunale che, in punto di fatto, è
documentalmente provato ed è incontroversointer partes, che il
resistente, dopo esser stato eletto alla carica di Senatore della
Repubblica Italiana, all'esito delle elezioni tenutesi in data 13 e
14 aprile 2008, è stato eletto Sindaco del Comune di Catania,
all'esito delle elezioni amministrative tenutesi in data 15 e 16
giugno 2008, ed, attualmente, ricopre entrambe le cariche e non
risulta avere esercitato l'opzione. È, inoltre, pacifico ed
incontroverso che il Comune di Catania ha una popolazione superiore
ai 20 mila abitanti.
È, infine, pacifico ed incontroverso che la Giunta elettorale
per il Senato nella seduta del 3 novembre 2009 ha dichiarato valida
l'elezione di tutti i Senatori eletti in Sicilia e che il Comitato
per l'Esame delle cariche rivestite dai Senatori ha proposto
all'assemblea di dichiarare compatibile con il mandato parlamentare
la carica di Sindaco del Comune di Catania assunta dal sen.
Stancanelli successivamente alla sua elezione al Senato della
Repubblica, e che non è ancora stata pronunziata la decisione
definitiva.

Ciò premesso in fatto, osserva il Collegio che la questione di
costituzionalità prospettata dal ricorrente e dal P.M., - con le
necessarie modifiche e precisazioni, - è rilevante ai fini della
decisione nel presente procedimento, alla stregua delle seguenti
considerazioni.
A) Va, innanzitutto, osservato che, nel caso in esame, ad avviso
del Collegio, sussiste la giurisdizione del G. O. a conoscere
dell'azione popolare proposta dal ricorrente, ai sensi degli arti. 82
e segg. del d.P.R. n. 570 del 1960, non vertendosi in materia coperta
dalla riserva di autodichia contemplata dall'art. 66 Cost..
Invero, come è già stato convincentemente osservato dalla
giurisprudenza di merito in caso analogo, deve ritenersi sussistente
la giurisdizione dell'A.G.O. nella trattazione della controversia
promossa dall'elettore, ai sensi dell'art. 82 d.P.R. n. 570/1960, al
fine di far valere la decadenza dalla carica di Sindaco di colui che
sia, al contempo, parlamentare nazionale, ovvero l'incompatibilità
di detta carica con quella di parlamentare nazionale, poichè il
Tribunale ordinario è chiamato a valutare, nel procedimento
elettorale introdotto con l'azione popolare, unicamente il possesso
da parte del Sindaco dei requisiti necessari per ricoprire tale
carica, in nulla così vulnerando le prerogative costituzionalmente
riservate al Parlamento nazionale in ordine alla valutazione dei
requisiti necessari agli eletti per farne parte. (cfr. esattamente in
termini, Trib. Asti, sentenza n. 687/2008 del 10 settembre 2008).
Ed infatti, l'art. 66 della Cost., - secondo cui, com'è noto,
«ciascuna Camera giudica dei titoli di ammissione dei suoi componenti
e delle causa sopraggiunte di ineleggibilità ed incompatibilita'», ‑
riserva al giudizio esclusivo delle Camere di appartenenza tutte le
questioni afferenti alla carica di parlamentare ed all'accertamento
delle eventuali cause di ineleggibilità o incompatibilità dei
membri del Parlamento nazionale, in vista di un'eventuale
declaratoria di decadenza esclusivamente da quest'ultima carica. Al
contrario, nell'azione elettorale popolare, accordata al cittadino
elettore, quale espressione dell'art. 1 della Costituzione,
nell'interesse generale all'osservanza della legge ed al regolare
funzionamento degli organi elettivi degli enti locali, la
giurisdizione ordinaria concerne esclusivamente la eventuale
declaratoria di decadenza o d'incompatibilità dalla carica di
Sindaco, successivamente assunta dal parlamentare, sicchè la
qualità di deputato o senatore del soggetto che cumula le due
cariche resta del tutto intangibile ed estranea alla pronunzia
dell'A.G.O., e viene in rilievo unicamente alla stregua di un
presupposto esterno di applicazione della normativa in materia di
incompatibilità dell'amministratore dell'ente locale, ferme ed
impregiudicate restando tutte le prerogative costituzionali e sovrane
del Parlamento garantite dalla Costituzione.

In altri termini, l'oggetto della giurisdizione parlamentare sui
requisiti di ineleggibilità ed incompatibilità dei suoi membri, e
quello riservato alla giurisdizione ordinaria in tema di elettorato
passivo degli organi degli enti locali nell'ambito dell'azione
popolare, si pongono su piani del tutto diversi, e non può
configurarsi alcun rapporto di interferenza nè trai due distinti
procedimenti nè tra le due diverse pronunzie.
Per un verso, infatti, la qualità di parlamentare non può
impedire l'esperimento dell'azione popolare da parte del cittadino
elettore nei confronti del soggetto eletto alla carica locale, ex
artt. 1 e 24 Cost., una volta che costui cumuli i due mandati
elettorali, dato il principio previsto dall'art. 51 Cost. che
sancisce il diritto di tutti i cittadini ad accedere agli uffici
pubblici e alle cariche elettive «in condizioni di eguaglianza»,
sicchè l'eletto alla carica locale resta soggetto ai normali
controlli previsti dall'ordinamento per la generalità dei Sindaci
democraticamente eletti in posizione d'eguaglianza.

E, per altro verso, la qualità di parlamentare non è in nessun
caso suscettibile di subire riflessi giuridici, diretti o indiretti,
dalla decisione che l'A.G.O. è tenuta ad assumere nel merito
dell'azione popolare esperita in relazione alla carica di Sindaco.


Ne consegue che anche l'eccezione di inammissibilità del ricorso
prospettata dai contro ricorrenti, sulla base del c.d. giudicato
parlamentare, - peraltro nella fattispecie non ancora formatosi, -
non appare fondata.
B) Infondata appare, altresì, l'eccezione preliminare di
tardività del ricorso per l'inosservanza del termine previsto
dall'art. 82 d.P.R. n. 570/1960, prospettata, in limine litis, dai
contro ricorrenti. invero, secondo il consolidato orientamento del
S.C., l'azione elettorale si colloca, (così come nella previgente
disciplina contenuta nella legge 23 aprile 1981 n. 154), su un piano
di assoluta autonomia rispetto alla delibera consiliare di convalida
dell'elezione, poichè è stata mantenuta ferma a tutela
dell'interesse pubblico dell'intera comunità, mirando ad impedire
che si consolidino posizioni irregolari che il consiglio comunale non
rilevi per ragioni d'opportunità o per qualsivoglia altra ragione;
nel correlativo giudizio che involge posizioni di diritto soggettivo
perfetto i pieni poteri di cognizione del giudice ordinario,
comprendenti anche quello di correggere il risultato delle elezioni,
non sono influenzati da eventuali provvedimenti del consiglio
comunale nè il relativo procedimento amministrativo può incidere
sulla proponibilità dell'azione giudiziaria che prescinde sia dalla
esistenza di deliberato consiliare sia dalla correlativa impugnativa
di tale deliberato consiliare (Cfr..esattamente in termini, Cass.
2010/16877; Cass. 2005/15104; Cass. 2002/18128).

C) La questione di costituzionalità delle disposizioni
legislative nazionali e regionali sopra individuate è, altresì,
rilevante ai fini della decisione, tenuto conto del quadro normativo
applicabile nella fattispecie in esame.
Invero, la competenza normativa della Regione Siciliana, in
materia di requisiti d'accesso alla cariche elettorali e di
incompatibilità elettorali dei consiglieri comunali e provinciali,
nonchè dei Sindaci e dei Presidenti delle Province, costituisce
espressione di una potestà normativa primaria, ai sensi degli artt.
14 e 15 dello Statuto Regionale Siciliano, - e seppure in Sicilia non
può trovare applicazione la normativa statale relativa alle regioni
a statuto ordinario DPR n. 267/2000 T. U. enti locali ), nè, quanto
meno in via diretta, quella dettata con riferimento alle regioni
ordinarie, (legge 2 luglio 2004 n. 165 in attuazione dell'art. 122
Cost.), - tuttavia, nel caso di incompatibilità tra le predette
cariche degli enti locali e la carica di parlamentare nazionale, la
legislazione regionale siciliana non può operare, perchè sussiste
una riserva di legge statale, espressamente contemplata dall'art. 65
della Cost.
Secondo l'orientamento consolidato della Corte costituzionale,
infatti, l'art. 65 Cost., stabilendo che la legge determina i casi di
ineleggibilità ed incompatibilità con l'ufficio di deputato o
senatore, pone una precisa riserva di legge statale, al fine di
assicurare una disciplina omogenea che rispetti e tuteli sia il
principio di eguaglianza dei cittadini in tema di diritti politici
che quello di unità dello Stato, con la conseguenza che resta
precluso al legislatore regionale, anche se fornito di potestà
legislativa residuale e sinanche primaria, di determinare le cause di
incompatibilità con l'ufficio di parlamentare (cfr. Corte Cost. n.
456/2005; Corte Cost. n. 127/1987, con specifico riferimento alla
Regione Siciliana; e Corte Cost. n. 60/1966).


Ne deriva, quindi, che le norme applicabili per la definizione
della controversia in esame sono, anche nella Regione Siciliana,
quelle contenute nelle leggi nazionali soprarichiamate, con
riferimento alle cause di ineleggibilità ed incompatibilità dei
deputati e dei senatori, e non già quelle previste nel d.P.R. n.
267/2000, citato dal ricorrente, che riguarda le Regioni ordinarie e
non si applica nella Regione Siciliana, (ex art. 1 T.U. citato), con
conseguente irrilevanza della questione di costituzionalità di tali
norme prospettata dal ricorrente nel presente giudizio.

Ed è, quindi, innanzitutto con riferimento a tali norme dettate
dalla legge nazionale, che va effettuata la verifica relativa alla
loro eventuale non conformità alla Costituzione Repubblicana, e,
segnatamente, ai principi contenuti negli artt. 3, 51, 67 e 97 Cost.,
all'esito dell'eventuale tentativo di lettura costituzionalmente
orientata.
Va, altresì, osservato che, sia laddove volesse ritenersi
sussistente la competenza normativa regionale primaria, anche nella
materia delle cause di ineleggibilità ed incompatibilità degli
amministratori degli enti locali che siano anche parlamentari
nazionali, come sembra ritenere ammissibile la Corte costituzionale
nella sentenza n. 287/1997, - probabilmente sul rilievo della natura
costituzionale delle norme dello Statuto Siciliano, che attribuiscono
la competenza legislativa primaria alla regione Siciliana in tema di
ordinamento degli enti locali, - sia, in ragione della doverosa e
necessitata uniformità della previsione tassativa della cause di
ineleggibilità ed incompatibilità in materia elettorale su tutto il
territorio nazionale, nel presente procedimento devono trovare
applicazione anche le leggi regionali siciliane attualmente vigenti
in tema di incompatibilità con la carica di Sindaco, e cioè le
norme in tema d'incompatibilità con la carica di Sindaco dettate
dalle leggi Reg. Sic. n. 31 del 1986, n. 7 del 1992, e n. 35 del
1997.
Anche tali norme, infatti, non contemplano espressamente il
divieto di cumulo di carica tra quella di parlamentare nazionale e
quella di Sindaco di Comune con popolazione superiore ai 20 mila
abitanti, con conseguente necessità di verificare la conformità o
meno alla Costituzione Repubblicana anche delle leggi regionali
siciliane da ultimo richiamate.

Va, invero, osservato che, trattandosi della applicazione di
principi generali dell'ordinamento repubblicano, non residua alcuna
discrezionalità in capo al legislatore regionale, il quale, pur
essendo dotato di potestà normativa primaria, nella materia
elettorale, deve conformarsi ai predetti principi, ivi compresi
quelli di cui alla L. n. 165/2004, contenente disposizioni di
principio in attuazione dell'art. 122 Cost. per le regioni a statuto
ordinario, anch'essa applicabile alla Regione Siciliana, in quanto
espressione di principi fondamentali di legislazione concorrente.

D ) La questione, è altresì rilevante, alla luce
dell'interpretazione delle norme dettate in tema di incompatibilità
sopravvenuta e di cumulo tra cariche elettive, seguita a partire dal
2002 in poi dalla Giunta per le Elezioni di Camera e Senato.
Invero, tale interpretazione, costituente ormai vero e proprio
diritto vivente, ha comportato l'emersione di una vera e propria
lacuna normativa nella materia in esame, come segnalato in seno alla
stessa Giunta Parlamentare.
Com'è noto, l'art. 7 lett. C del d.P.R. 30 marzo 1957 n. 361, -
applicabile alle elezioni dei Senatori in virtù dell'art. 5 decreto
legislativo n. 533/1993, che ricalca il previgente art. 2 legge n.
1958/64, - prevede espressamente che non sono eleggibili alla carica
di parlamentare nazionale i Presidenti delle Province ed i Sindaci
dei Comuni con popolazione superiore ai ventimila abitanti.
La legge disciplina espressamente l'ineleggibilità, mentre non
disciplina espressamente l'ipotesi di sopravvenienza successiva della
carica di Sindaco rispetto a quella di membro del Parlamento e
l'incompatibilità tra mandato nazionale e mandato locale.
Muovendo da tale disciplina normativa, la prassi costante della
Giunta per le Elezioni sino al 2002, nell'esercizio dell'autodichia
ad essa riservata in via esclusiva, ex art. 66 Cost., in ordine ai
requisiti dei propri membri, aveva seguito l'orientamento secondo cui
la carica che determina l'ineleggibilità, nel caso in cui venga
assunta successivamente all'elezione parlamentare, comportava
soltanto l'incompatibilità, dando cosi luogo a quel fenomeno
definito in dottrina di oggettiva «trasformazione di cause
d'ineleggibilità in cause di incompatibilita'».
Successivamente, a partire dal 2002, la Giunta per le Elezioni
della Camera e quella del Senato hanno mutato il precedente
orientamento, ritenendo, pur nella consapevolezza dell'esistenza di
una lacuna legislativa, di non poter estendere in via di applicazione
analogica le disposizioni concernenti l'ineleggibilità a fattispecie
diverse di incompatibilità, in assenza di espressa previsione
normativa e tenuto conto che l'elettorato passivo attiene ai diritti
fondamentali della persona.
A fronte di tale diversa e più recente prassi interpretativa
parlamentare, del tutto insindacabile ex art. 66 Cost. e riservata in
via autonoma ed esclusiva alle Camere, è divenuto attuale il
problema del cumulo tra mandati elettivi, sul versante della carica
elettiva dell'ente locale, con esclusivo riferimento, cioè, alla
posizione degli amministratori di quest'ultimo, oggetto dell'azione
popolare elettorale.

Si pone, quindi, il delicato problema relativo alla possibilità
o meno di colmare in via interpretativa la evidenziata lacuna
normativa, attraverso la doverosa interpretazione costituzionalmente
orientata delle norme.
Ritiene il Collegio che, - per tutte le ragioni evidenziate nella
citata prassi parlamentare come si è detto sicuramente insindacabile
da questa A.G.O., - tale lacuna non possa esser colmata in via
interpretativa, ostandovi il principio di tassatività delle cause
d'ineleggibilità e la considerazione che l'elettorato passivo
rientra tra i diritti politici fondamentali del cittadino.
In particolare, non appare possibile, in via interpretativa,
colmare le eventuali lacune normative in tema di incompatibilità
sopravvenuta in applicazione del c.d. principio di conversione.
Tale possibilità appare, infatti, preclusa all'interprete, alla
stregua della diversa natura giuridica e funzione degli istituti
dell'ineleggibilità e dell' incompatibilità e della diversità dei
loro effetti. Com'è noto, invero, l'ineleggibilità costituisce un
impedimento giuridico a divenire soggetto passivo del rapporto
elettorale, cioè ad esser eletto, - allo scopo di impedire la c.d.
captatio benevolentiae e il c.d. metus publicae potestatis, (ex artt.
48 e 51 Cost.), - e costituisce eccezione al diritto politico
fondamentale di cui all'art. 51 Cost., riconosciuto ad ogni cittadino
con carattere d'inviolabilità (art. 2 Cost.), che può esser
limitato soltanto al fine di realizzare interessi costituzionalmente
altrettanto fondamentali e generali senza discriminazioni tra
cittadini qualunque sia il luogo o la regione d'appartenenza.
L'effetto dell'ineleggibilità è normalmente la nullità o
l'annullabilità dell'elezione Cass. 2002/3902 ).
Ne deriva che le cause d'ineleggibilità possono esser tipizzate
solamente dal legislatore, Corte costituzionale, alla stregua
dell'orientamento costante della Corte Costituzionale, formatosi - in
ragione dell'esclusiva riserva costituzionale alle Camere sui titoli
degli eletti al Parlamento nazionale, - sul versante dei principi
applicabili alle cause di ineleggibilità sopravvenute per i titolari
di cariche elettive regionali e locali.

Invero, dalla lettura della giurisprudenza anche risalente della
Corte Costituzionale, emerge la costante valorizzazione del principio
c.d. di conversione delle ineleggibilità sopravvenute, derivante
dalla sopraggiunta incapacità elettorale, in cause
d'incompatibilità, fondamentalmente al fine di scongiurare lesioni
del principio di imparzialità e buon andamento dell'amministrazione
ed il libero espletamento del mandato elettivo Cfr. Corte Cost.
sentenze nn. 42/1961; 46/1969; 171/1984 e 276/1997).

E tale principio è stato utilizzato per colmare eventuali lacune
legislative, specie a livello di legislazione regionale in tema di
enti regionali e locali, ed anche con specifico riferimento alla
normativa vigente nella Regione Siciliana, pervenendosi a
declaratorie d'incostituzionalità delle relative norme nella parte
in cui non prevedevano l'applicazione del principio di conversione
(da ultimo, Corte cost. sent. n. 143/2010).


E ciò sulla base della constatazione che anche il legislatore
statale, dapprima con il d.P.R. n. 267/2000, (T.U. Enti locali) e
poi, più recentemente, con gli artt. 2 e 3 della legge n. 165 del
2004 emanata in attuazione dell'art. 122 Cost., ha posto alle
Regioni, quale principio fondamentale della legislazione concorrente,
il vincolo di configurare, a certe condizioni, la ineleggibilità
sopravvenuta come causa d'incompatibilità, qualora ricorrano casi di
conflitto tra cariche particolarmente significative ed impegnative,
lasciando alle Regioni Ordinarie, via via che esse legifereranno, il
compito di individuare i singoli casi concreti.
Alla stregua di tali principi, nel caso in esame, si pone il
problema di verificare se il cumulo dei predetti mandati, nazionale e
locale, ove sussistano i requisiti previsti dall'art. 7 lett. c) del
d.P.R. n. 361/1957, sia o meno compatibile con i principi
costituzionali.
Può, innanzitutto, profilarsi un contrasto delle disposizioni
nazionali e regionali sopraindicate con gli artt. 3 e 51 Cost.,
espressivi di una fondamentale esigenza di uniformità e di parità
di trattamento nella materia elettorale in qualsiasi parte del
territorio nazionale.
Com'è stato ripetutamente chiarito, è proprio il principio di
cui all'art. 51 Cost. a svolgere il ruolo di garanzia generale di un
diritto politico fondamentale riconosciuto ad ogni cittadino con i
caratteri d'inviolabilità (ex art. 2 Cost.), e tale principio si
pone come riserva di legge rafforzata che obbliga il legislatore
statale ad assicurarne il godimento in condizioni di eguaglianza.

Inoltre, - con specifico riferimento alla potestà normativa
primaria regionale, - va osservato che, secondo la Corte
Costituzionale, è caratteristica propria dei diritti inviolabili di
essere sistematicamente incorporati, quantomeno nel loro contenuto
essenziale, anche negli ordinamenti giuridici autonomi, speciali o
comunque diversi da quelli statali; il che non degrada la potestà
legislativa regionale esclusiva a competenza concorrente, ma la
limita e la impegna al rispetto del principio costituzionale che
esige l'uniforme garanzia per tutti i cittadini, in ogni parte del
territorio nazionale, del diritto fondamentale per uno stato
democratico del diritto di elettorato attivo e passivo (cfr.
testualmente Corte Cost. sentenze n. 105/1957, n. 26 del 1965, n. 171
del 1984, n. 20 del 1985 , n. 253 del 1988, n. 162 del 1995 e n. 539
del 2000).

Alla stregua di tali principi, la mancata previsione normativa
sia nazionale che regionale del divieto di cumulo può, innanzitutto,
comportare una disparità di trattamento tra la posizione di coloro
che sono già parlamentari ed intendono candidarsi alla carica
locale, sui quali non grava alcun obbligo, e coloro che, invece, sono
titolari di un ufficio pubblico locale e intendono partecipare alla
competizione elettorale per uno dei rami del Parlamento, sui quali
grava l'obbligo di dimettersi preventivamente.
Può, inoltre, profilarsi un'ulteriore violazione dell'art. 3
Cost., sotto il profilo della ragionevolezza, per la violazione del
principio generale secondo cui un soggetto non può assumere durante
il proprio mandato uffici o cariche che gli avrebbero precluso
l'eleggibilità rispetto a quello ricoperto per primo.
Può, ancora, profilarsi un contrasto con l' art. 67 Cost., nella
parte in cui viene in evidenza una possibile contrapposizione
d'interessi tra enti locali, e segnatamente. tra Comuni aventi una
rilevante popolazione, ed organizzazione statuale nazionale, con
conseguente vulnus del principio di libertà di mandato.
Il cumulo potrebbe dar luogo, infatti, ad un conflitto
d'interessi tra. l'impegno del deputato a tutelare gli interessi più
generali della Repubblica Italiana e l'impegno del Sindaco titolare
di penetranti poteri amministrativi nell'ambito di un Comune con
rilevante popolazione, con possibile vulnus nell'esercizio delle
funzioni.
Può, infine, profilarsi un contrasto con l'art. 97 Cost. atteso
che il cumulo degli uffici di Sindaco di un Comune con rilevante
popolazione e di Parlamentare Nazionale può ripercuotersi
negativamente sull'efficienza e imparzialità delle funzioni
cumulativamente esercitate.
L'art. 97 Cost. implica, invero, il divieto di cumulo dei mandati
e costituisce il fondamento costituzionale del principio di
parallelismo tra ineleggibilità ed incompatibilità posto a base
dalla Corte Costituzionale nella propria giurisprudenza in tale
delicata materia, laddove la Corte ha ripetutamente sottolineato
l'esigenza di evitare che l'unione nella stessa persona fisica di
più cariche soggettivamente impegnative si ripercuota negativamente
sull'efficienza ed imparzialità delle funzioni cumulativamente
esercitate, secondo una «linea di tendenza ben radicata
nell'ordinamento, la quale impone di configurare l'incompatibilità
nelle medesime ipotesyed entro gli stessi limiti in cui si prevede
una causa di ineleggibilita'» Corte cost. n. 44/1997; Corte cost. n.
235/1988 e da ultimo, testualmente, Corte cost. n. 143/2010 ).
Conclusivamente, la questione di costituzionalità delle norme
più volte richiamate per contrasto con gli articoli 3, 51, 67 e 97
Costituzione non appare manifestamente infondata ed il procedimento a
quo deve essere sospeso e gli atti vanno rimessi alla Corte
costituzionale per la decisione.

P.Q.M.

Esaminati gli atti del procedimento civile iscritto al n.
10419/2010 R.G. avente ad oggetto il ricorso elettorale promosso da
Battaglia Salvatore nei confronti di Stancanelli Raffaele e del
Comune di Catania, sentita la relazione del Giudice all'uopo
delegato, sentito il Pubblico Ministero nelle sue conclusioni orali e
i difensori costituiti delle parti:
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale della legge 15 febbraio 1953 n. 60,
intitolata «Incompatibilità Parlamentari» nella parte in cui non
prevede (artt. 1, 2, 3, e 4) l'incompatibilità tra la carica di
Parlamentare e quella di Sindaco di Comune con popolazione superiore
ai 20 mila abitanti, in presenza delle condizioni di cui all'art. 7
lett. c) del d.P.R. 30 marzo 1957 n. 361, in combinato disposto con
l'art. 5 del d.lgs. n. 533 del 1993 che estende la disciplina delle
ineleggibilità per la Camera dei Deputati alle elezioni per il
Senato della Repubblica, nonchè delle L. reg. Sic. n. 31 del 1986,
n. 7 del 1992, e n.35 del 1997, nella parte in cui non prevedono
l'incompatibilità tra la carica di Parlamentare nazionale e di
Sindaco di Comune con popolazione superiore ai ventimila abitanti e
viceversa, per violazione degli articoli 3, 51, 67 e 97 della
Costituzione;
Ordina che, a cura della cancelleria, siano trasmessi gli atti
alla Corte costituzionale e che questo provvedimento, ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, sia notificato alle
parti ed al Presidente del Consiglio dei ministri, ed al Presidente
della Giunta Regionale Siciliana e sia comunicato al Presidente della
Camera dei deputati e del Senato ed al Presidente del Consiglio
regionale della Regione Siciliana.
Ordina la sospensione del presente procedimento in attesa della
decisione della Corte costituzionale.
Così deciso in Catania, nella Camera di Consiglio della Prima
Sezione Civile del Tribunale, in data 10 dicembre 2010.

Il Presidente: Morgia


Il Giudice estensore: Pappalardo