1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 27-4-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 17 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 1 aprile 2005
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 1° aprile 2005 (del Tribunale di Roma) Parlamento - Immunita' parlamentari - Deliberazione della Camera dei deputati in data 30 settembre 2004, con la quale si dichiara che i fatti per cui si procede civilmente nei confronti dell'on. Sandro Bondi per risarcimento del danno conseguente a diffamazione a mezzo televisione nei confronti dei dott. Luca Gianardi e Claudio Giorlandino concernono opinioni espresse da un membro del Parlamento nell'esercizio delle sue funzioni - Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sollevato dal Tribunale di Roma, sez. XIII civile, per la ritenuta mancanza di nesso tra i fatti attribuiti e l'esercizio delle funzioni parlamentari. - Deliberazione della Camera dei deputati del 30 settembre 2004. - Costituzione, art. 68, primo comma. (005C0474) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 27-4-2005)

Ricorso alla Corte costituzionale per conflitto di attribuzione
tra Poteri dello Stato, ex art. 37 legge 11 marzo 1953 n. 87, avverso
la deliberazione della Camera dei deputati del 30 settembre 2004, con
la quale si è stabilito che i fatti per i quali pende dinanzi a
questo tribunale il giudizio n. 52562/04 concernono dichiarazioni
rese dall'on. Sandro Bondi nell'esercizio delle funzioni
parlamentari.

1. - Il fatto.
Con atto di citazione ritualmente notificato, Luca Gianaroli e
Claudio Giorlandino, rappresentati dagli avvocati Gian Carlo Muccio e
Francesca Toppetti, ed elettivamente domiciliati in Roma, v.le Liegi
48/B, hanno convenuto dinanzi a questo tribunale l'on. Sandro Bondi,
esponendo che:
erano ambedue medici ginecologi, esperti in particolar modo
nelle tecniche di fecondazione artificiale, e da molti anni gestivano
centri autorizzati per la pratica della «procreazione medicalmente
assistita» (PMA);
in virtù di questa loro particolare e riconosciuta
competenza tecnica, il 7 dicembre 2003 erano stati invitati a
partecipare alla trasmissione televisiva «Domenica In», nel corso
della quale era previsto un dibattito sul disegno di legge all'epoca
in discussione in Parlamento, ed avente ad oggetto giustappunto la
disciplina della PMA;
nel corso della trasmissione, avevano espresso osservazioni
di tipo strettamente tecnico-scientifico su alcuni presunti vulnera
che a loro parere infirmavano il disegna di legge di cui si è detto;
il giorno successivo, 8 dicembre 2003, l'on. Sandro Bondi era
intervenuto sui contenuti della trasmissione televisiva sopra
ricordata, rilasciando una dichiarazione (pubblicata dai quotidiani
«La Repubblica» e «Il Messaggero» del seguente tenore: «si è sentita
una sola campana, per lo più stonata, condita da in formazioni
unilaterali e false, senza avvertire il dovere di ascoltare altre
voci, soprattutto di carattere scientifico, visto che erano presenti
due medici entrambi contrari alla legge in discussione in
Parlamento»;
tali dichiarazioni erano ingiustamente lesive dell'onore e
della reputazione sia personali che professionali degli attori, in
particolar modo nella parte in cui attribuivano ad essi di avere
fornito informazioni false.
Concludevano pertanto chiedendo la condanna del convenuto al
risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali
rispettivamente patiti.
Il giudizio veniva iscritto al n. di ruolo 52562/04.
2. - La deliberazione della Camera dei deputati;
Con votazione del 30 settembre 2004, pervenuta alla Presidenza di
questo tribunale il 6 ottobre successivo, e trasmessa a questo
giudice il 12 ottobre 2004, la Camera dei deputati ha deliberato
(conformemente alla proposta della giunta per le autorizzazioni) nel
senso che i fatti per i quali è in corso il procedimento sopra
riassunto concernono opinioni espresse da un membro del Parlamento
nell'esercizio delle sue funzioni, ai sensi dell'articolo 68, comma
primo, della Costituzione.
La votazione della Camera, come risulta dal resoconto
stenografico trasmesso a questo tribunale ed allegato al presente in
corso, non è stata preceduta da nessuna discussione; in luogo di
essa, il relatore si è limitato - su sollecitazione in tal senso
dello stesso Presidente - a «rimettersi» alla relazione preparata
dalla giunta per le autorizzazioni.
Quest'ultimo documento, anch'esso trasmesso a questo tribunale
dalla Camera dei deputati, ed allegato in copia al presente in corso,
consta di tre paragrafi.
Nel primo paragrafo vengono sommariamente ricordati i fatti che
hanno dato origine alla richiesta di insindacabilità.
Nel secondo paragrafo vengono sommariamente ricordati alcuni
principi stabiliti dalla Corte costituzionale in materia di
insindacabilità, e viene trascritto il testo di una lettera inviata
dall'onorevole Sandro Bondi al presidente della giunta, nella quale
il deputato afferma che nell'intervista sopra ricordata «non
intendeva offendere nessuno».
Nel terzo paragrafo si affronta il merito della questione, con la
motivazione che segue:
«l'onorevole Bondi con il suo intervento riportato sulla stampa
quotidiana intendeva porre due questioni: a) la necessaria presenza
di contraddittorio nei programmi televisivi che trattano materie di
pubblico interesse, oggetto di esame parlamentare; b) la legittimità
delle opinioni di quanti sono favorevoli all'attuale disciplina della
procreazione medicalmente assistita in Italia. Quanto ad a), è
indiscutibile che il tema del pluralismo nell'informazione televisiva
sia stato oggetto di esame parlamentare in molte occasioni. Basta qui
ricordare il tormentato esame dell'a.C. 310 e abbinati in tema di
assetto radiotelevisivo (c.d. legge Gasparri) esaminata dalla Camera
da ultimo nel marzo 2004, dopo un rinvio alle Camere ex articolo 74
della Costituzione da parte del Presidente della Repubblica. Si può
aggiungere che, con specifico riguardo alla garanzia del pluralismo
nella RAI, il 12 marzo 2003, nell'Assemblea della Camera si era
svolta una vivace polemica relativa alla mancata accettazione
dell'incarico di presidente della concessionaria del servizio
pubblico radiotelevisivo di Paolo Mieli. Nell'occasione, intervenne,
a nome del gruppo di cui l'onorevole Bondi fa parte, il presidente
Elio Vito. Tutto ciò evidentemente non significa, di per sè, che i
rilievi dell'onorevole Bondi pubblicati sulla stampa nel dicembre
2003 siano essi strettamente collegati all'esercizio delle sue
funzioni, ma contribuisce a far capire l'attualità parlamentare e
politica del tema e ciò, ai presenti fini è sufficiente, giacchè
non è di questo che si dolgono gli attori nel presente procedimento.
Quanto a b), è invece decisivo rilevare che il tema della
procreazione medicalmente assistita è stato anch'esso - come
ampiamente riferito sopra - oggetto dell'esame parlamentare e in tal
sede l'onorevole Bondi era personalmente intervenuto con il suo
contributo di idee nella seduta dell'11 giugno 2002. Nel suo
intervento, che comunque si è ritenuto opportuno riportare per
intero in allegato, egli aveva testualmente detto, fra l'altro: «La
prima domanda, che credo dobbiamo porci tutti in questo momento, è
la seguente. Le Assemblee rappresentative, i Parlamenti, sono ancora
abilitati ad affrontare temi così difficili e così complessi oppure
soltanto gli esperti possiedono gli strumenti e hanno la facoltà di
occuparsene?». In sostanza, l'onorevole Bondi aveva rivendicato alla
politica e alla legislazione il diritto di intervenire nella materia
della procreazione assistita e di non lasciare ai soli tecnici del
settore il compito di amministrare le dinamiche del fenomeno. Da
questo punto di vista la polemica con il professor Giorlandino e il
dott. Gianaroli appare la proiezione esterna e successiva di un atto
parlamentare tipico ed è dunque connessa con le funzioni di deputato
(...)».
3. - Sulla esistenza della materia di conflitto.
Costituisce principio consolidato, nella giurisprudenza di
codesta ecc.ma Corte, quello secondo cui il tribunale è organo
giurisdizionale competente a dichiarare definitivamente, per il
procedimento del quale è investito, la volontà del potere cui
appartiene, in ragione dell'esercizio delle funzioni giurisdizionali
svolte in posizione di indipendenza costituzionalmente garantita.
Nondimeno, poichè la deliberazione della Camera dei deputati, la
quale qualifichi le opinioni espresse da un proprio membro come
rientranti nell'esercizio delle funzioni parlamentari, preclude
l'esercizio della potestas iudicandi riservata agli organi
giudiziari, ne discende che là dove tale deliberazione non sia
fondata sui presupposti richiesti dall'art. 68, primo comma, Cost.,
si verifica una illegittima interferenza nelle attribuzioni
dell'autorità giudiziaria [principio ormai consolidato: ex multis,
Corte cost. 24 luglio 2003, n. 282 (ord.); Corte cost. 22 luglio
2003, n. 272 (ord.); Corte cost. 15 luglio 2003, n. 252 (ord.); Corte
cost. 15 luglio 2003, n. 248 (ord.); Corte cost. 24 giugno 2003,
n. 224 (ord.)].
Nel caso di specie, per quanto si dirà in seguito, questo
tribunale ritiene che la deliberazione della Camera del 30 settembre
2004 non abbia fatto buon governo nè dell'art. 68 Cost., nè dei
principi elaborati dalla Corte costituzionale in tema di
insindacabilità, così ledendo la sfera di attribuzioni riservata
all'autorità giudiziaria.
4. - Le ragioni del conflitto.
Ritiene questo tribunale che la delibera della Camera 30
settembre 2004 sia lesiva delle proprie attribuzioni per due motivi
indipendenti, ciascuno dei quali di per sè idoneo a determinarne
l'annullamento da parte di codesta ecc.ma Corte.
Alla illustrazione di tali motivi saranno dedicati i 1/21/2 che
seguono.
5. - Primo motivo: nullita/inesistenza della deliberazione.
Si rileva dal resoconto stenografico della seduta della Camera
dei deputati del 30 settembre 2004 che, in occasione della votazione
sulla insindacabilità delle opinioni espresse dall'on. Bondi:
(a) il relatore non ha tenuto alcuna relazione, limitandosi a
richiamare la relazione scritta predisposta dalla giunta;
(b) nessun deputato si è iscritto a parlare, e nessuna
discussione è stata svolta sulla proposta della giunta;
(c) solo quattro deputati hanno reso dichiarazioni di voto,
il cui contenuto (come risulta dal resoconto stenografico allegato al
presente ricorso) ha avuto ad oggetto unicamente valutazioni o
rivendicazioni di tipo politico, del tutto avulse dal reale oggetto
della deliberazione.
5.1. - Ciò premesso in facto, si osserva in iure che la
deliberazione con la quale la Camera dei deputati valuta la
sussistenza o meno del requisito della insindacabilità, ex art. 68,
comma primo, Cost., non può ritenersi un atto politico, come tale
libero nel fine; o quanto meno, ove la si volesse sussumere nella
categoria degli atti politici, dovrebbe contemporaneamente ammettersi
che essa presenta caratteristiche peculiari.
Al contrario dell'atto normativo, o di indirizzo, o di auspicio,
votato da un ramo del Parlamento, la delibera di insindacabilità non
può ubbidire a ragioni di convenienza o di opportunità. Essa,
infatti, costituisce mero accertamento di un fatto: e cioè
dell'esistenza di un nesso funzionale tra le dichiarazioni rese dal
deputato e l'esercizio delle funzioni parlamentari (ex multis, Corte
cost., 25 luglio 2001, n. 289, in Foro it., 2001, I, 2726; Corte
cost., 17 gennaio 2000, n. 10, in Foro it., 2000, I, 332).
La deliberazione di insindacabilità sembra dunque doversi
ascrivere, nel quadro della teoria generale dell'atto giuridico, più
al novero delle decisioni (intese quale comparazione tra un fatto
concreto ed una fattispecie astratta), che a quella degli atti
politici, cioè liberi nel fine.
Ove si condivida tale premessa, deve di conseguenza ammettersi
che la deliberazione di insindacabilità, anche al fine di consentire
il controllo ab externo da parte della Corte costituzionale nel caso
di conflitto, deve essere:
(a) fondata su una effettiva e concreta valutazione dei fatti
per i quali si invoca la insindacabilità; è infatti evidente che
una decisione resa causa incognita rappresenterebbe solo un simulacro
di decisione, e costituirebbe piuttosto un atto assolutamente
discrezionale;
(b) debitamente motivata; tale requisito, strettamente
connesso a quello indicato sub (a), è necessario al fine di
verificare il rispetto dell'art. 68 Cost.
5.2. - Nel caso di specie, in virtù di quanto già accennato,
non sembra ricorrere alcuno dei due requisiti sopra indicati.
Innanzitutto, la votazione è stata compiuta senza alcuna
relazione introduttiva: riesce pertanto arduo comprendere come i
deputati presenti abbiano potuto sapere su cosa stessero votando, e
come abbiano potuto apprezzare se nella specie le dichiarazioni rese
dall'on. Bondi ed oggetto del giudizio pendente dinanzi a questo
tribunale fossero o meno legate da un nesso funzionale rispetto al
mandato parlamentare.
In secondo luogo, la totale assenza di discussione prima della
deliberazione del 30 settembre 2004 si traduce in una carenza
assoluta di motivazione, che preclude non solo a questo tribunale, ma
anche a codesta ecc.ma Corte di sapere per quali ragioni la Camera
abbia nel caso di specie ravvisato la sussistenza del ricordato nesso
funzionale tra dichiarazioni e funzioni parlamentari.
Pare a chi scrive che le mende appena evidenziate non siano
sanate dalla circostanza che al resoconto stenografico della seduta,
su conforme indicazione del presidente, sia stata allegata la
relazione predisposta dalla giunta per le autorizzazioni, e ciò per
due ragioni.
La prima è che, per una ovvia nozione rientrante nel senso
comune, l'allegazione al resoconto stenografico presuppone che almeno
esista un resoconto stenografico; e questo viene ad esistenza
soltanto dopo il termine della seduta della Camera. I fatti oggetto
della deliberazione della insindacabilità, per contro, debbono
essere conosciuti prima della votazione, a meno di non volere
trasformare quest'ultima in un apodittico entimema del tipo rogo quia
rogo.
La seconda ragione è che comunque dal resoconto stenografico
della seduta del 30 settembre 2004 non risulta in alcun modo che la
relazione della giunta sia stata portata a conoscenza dell'aula prima
della votazione, e poichè quod non est in actis non est in mundo,
deve concludersi che nel caso di specie la deliberazione di
insindacabilità sia stata votata senza alcuna cognizione di causa.
In questo modo, l'atto giuridico «deliberazione» ha travalicato
il proprio schema legale, per trasformarsi in qualcos'altro. Non ci
troviamo infatti dinanzi ad una decisione, assunta previo esame dei
fatti, e debitamente motivata; ma ci troviamo dinanzi ad una acritica
recezione del parere della giunta, che non risulta mai illustrato in
aula nè fornito ex ante ai votanti.
Ma poichè la cognizione dei fatti e la motivazione della
decisione, per quanto sopra esposto, debbono ritenersi il minimum di
validità di qualsiasi deliberazione di insindacabilità, ne consegue
che nel caso di specie l'atto del 30 settembre 2004, mancando dei
requisiti minimi richiesti dal modello legale, deve considerarsi
nullo, se non addirittura inesistente.
Si consideri altresì che, diversamente opinando - e cioè
ammettendo che la Camera possa deliberare l'insindacabilità senza
conoscere i fatti e senza motivare, ovvero con motivazioni per
relationem ad atti mai illustrati in aula - viene meno la
possibilità, per l'Organo risolutore dei conflitti, di verificare se
nel caso concreto sia stato fatto corretto uso della facoltà
attribuita alla Camera dall'art. 68 Cost.
5.3. - Non ignora, questo tribunale, come codesta ecc.ma Corte in
più di una occasione abbia affermato che, in casi come quello di
specie, la decisione resa dalla Corte costituzionale «non si
configura come mero sindacato sulla esistenza e congruità della
motivazione [della declaratoria di insindacabilita] (...), ma
richiede che si verifichi se, nella specie, l'opinione sia stata
espressa nell'esercizio delle funzioni parlamentari» (da ultimo, ma
ex multis, Corte cost. 17 gennaio 2000, n. 10, in Foro it, 2000, I,
332; Corte cost., 25 luglio 2001, n. 289, in Foro it., 2001, I,
2726).
Tuttavia questo tribunale fa rispettosamente osservare come
esistano apprezzabili ragioni per superare l'orientamento appena
ricordato, e tra le altre due in particolare.
La prima ragione è che tale orientamento non è univoco nemmeno
nella giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte. Infatti, nel corpo
della motivazione della decisione resa da Corte cost., 17 gennaio
2000, n. 11, in Foro it., 2000, I, 331, si afferma espressamente che
in sede di conflitto di attribuzioni «spetta (...) alla Corte (...)
accertare (...) se vi sia stata una illegittima interferenza nella
sfera del potere ricorrente, verificando l'eventuale sussistenza di
vizi del procedimento, ovvero l'omessa o erronea valutazione delle
condizioni e dei presupposti richiesti dall'art. 68, primo comma,
della Costituzione» (Corte cost., 17 gennaio 2000, n. 11, cit., 1/2 3
del «Considerato in diritto»). E non è revocabile in dubbio che la
carenza, l'insufficienza o la contraddittorietà della motivazione
adottata a sostegno della deliberazione di insindacabilità si
traducano in un «vizio del procedimento», ovvero in una «omessa
valutazione» dei presupposti di cui all'art. 68 Cost.
La seconda ragione per la quale si ritiene non del tutto
condivisibile l'orientamento sopra ricordato è di ordine logico.
Come si evince chiaramente dal combinato disposto dei commi 3 e 4
dell'art. 3 legge 20 giugno 2003, n. 140, stabilire se i fatti
ascritti al parlamentare rientrino o meno nell'esercizio delle
funzioni spetta, in prima battuta, al giudice. Questi, infatti, può
anche ritenere insussistente qualsiasi nesso causale tra il mandato
parlamentare ed i fatti oggetto del giudizio, ed in questo caso ha
l'obbligo di trasmettere gli atti alla Camera di appartenenza,
perchè si pronunci sulla esistenza o meno della causa di
improcedibilità.
Il sistema dunque è così congegnato:
(a) decidere sulla fondatezza della eccezione di
improcedibilità spetta al giudice;
(b) la decisione del giudice di infondatezza dell'eccezione
di improcedibilità ex art. 68 Cost. può essere paralizzata da un
contrarius actus del Parlamento.
La deliberazione di insindacabilità ex art. 68 Cost., ove
legittima, costituisce quindi una causa impediente dell'esercizio
della giurisdizione. È dunque evidente che, là dove essa manchi (ad
esempio, perchè l'eccezione di improcedibilità non sia stata
proposta nel giudizio a quo, avendo il deputato interesse ad una
pronuncia giurisdizionale che accerti i fatti con l'efficacia del
giudicato; ovvero perchè intende proporre una domanda
riconvenzionale), nessun ostacolo si frappone all'ordinario
dispiegarsi dell'attività giurisdizionale. Ciò vuol dire che
l'esercizio della giurisdizione in sede civile è impedito non già
dal fatto che le dichiarazioni contestate siano state rese
nell'esercizio delle funzioni parlamentari, ma dal fatto che sia
stata sollevata la relativa eccezione, e che il Parlamento abbia
deliberato l'insindacabilità.
La deliberazione di insindacabilità costituisce dunque l'atto
presupposto perchè sia accolta l'eccezione di improcedibilità, e il
deputato possa invocare la guarentigia di cui all'art. 68 Cost.
Osando una metafora, si potrebbe affermare che essa sia condizione
risolutiva della potestas iudicandi attribuita al giudice
dall'ordinamento.
Ne consegue che se tale atto presupposto non si perfeziona,
ovvero si perfeziona in modo viziato, la Camera consuma il potere di
deliberare l'insindacabilità, ed è il giudice ordinario che torna
ad essere unico arbitro della fondatezza dell'eccezione di
improcedibilità ex art. 68, comma primo c.c.
Pertanto l'error in procedendo nella deliberazione, la carenza
della motivazione o la manifesta illogicità di essa, sono tutte
circostanze che, lungi dall'essere irrilevanti, giuocano un ruolo
decisivo nel giudizio sul conflitto di attribuzione, in quanto
l'accertamento della loro sussistenza dovrebbe precludere, da parte
del giudice dei conflitti, l'esame della sussistenza del nesso
funzionale tra dichiarazioni e mandato parlamentare.
Detto altrimenti, se la delibera di insindacabilità è invalida,
apparente od immotivata, è come se la condizione risolutiva della
potestas iudicandi del giudice ordinario non si fosse mai verificata.
Caduta la delibera di insindacabilità, risorge il principio generale
secondo cui giudice dei diritti è il giudice ordinario, e sarà
allora quest'ultimo a dovere stabilire se le dichiarazioni rese dal
deputato costituiscano o meno legittimo adempimento del mandato
parlamentare.
Alla luce di tali osservazioni deve pertanto concludersi che il
vizio nella formazione della volontà o nella motivazione della
delibera di insindacabilità rende quest'ultima nulla o inesistente,
e tanto sarà sufficiente alla Corte costituzionale per accertare
l'illegittima interferenza nelle attribuzioni dell'autorità
giudiziaria.
6. - Secondo motivo: palese insussistenza di un nesso funzionale
tra opinioni espresse ed esercizio delle funzioni parlamentari.
Il secondo motivo per il quale questo tribunale ritiene la
deliberazione della Camera dei deputati del 30 settembre 2004
ingiustamente lesiva delle proprie attribuzioni consiste nella totale
insussistenza, nel caso di specie, di un apprezzabile nesso
funzionale tra le dichiarazioni oggetto di giudizio e l'esercizio del
mandato parlamentare.
Nell'illustrare tale motivo, per chiarezza espositiva, si
esamineranno dapprima le ragioni addotte dalla giunta per le
autorizzazioni; quindi si valuterà se, esclusa la validità di
quelle ragioni, la sussistenza del nesso funzionale sia desumibile
aliunde in base a diverse argomentazioni.
6.1. - Le motivazioni della Giunta per le autorizzazioni.
Si è già accennato supra, 1/21/2 5.1 e 5.2, come nel caso di
specie la deliberazione di insindacabilità sia sostanzialmente
immotivata, per avere la Camera votato senza previa relazione, senza
discussioni e senza - almeno stando a quanto risulta dagli atti -
alcuna previa cognizione dei fatti.
Nondimeno, quand'anche si volesse ritenere adempiuto l'onere
della motivazione attraverso il richiamo, contenuto nel resoconto
stenografico della seduta del 30 settembre 2004, alla relazione della
giunta per le autorizzazioni (ma resterebbe comunque inspiegata la
singolarità di una motivazione che segue, piuttosto che precedere,
la votazione della Camera), deve rilevarsi come la suddetta relazione
della Giunta appaia palesemente infirmata da due evidenti vulnera.
6.1.1. - Primo vizio.
Nella relazione della giunta per le autorizzazioni si afferma che
le dichiarazioni rese alla stampa dall'on. Bondi sarebbero connesse
all'esercizio delle funzioni parlamentari, perchè nella seduta
dell'11 giugno 2002 (vale a dire 18 mesi prima dei fatti per i quali
è causa) egli aveva preso la parola nel corso della discussione che
avrebbe portato all'approvazione della legge 19 febbraio 2004 n. 40,
recante «Norme in materia di procreazione medicalmente assistite».
Questa motivazione appare palesemente erronea per due ragioni.
In primo luogo, si rileva dall'estratto del resoconto
stenografico della seduta dell'11 giugno 2002 che in tale occasione
l'on. Bondi tenne un intervento nel quale non toccò alcuna questione
di natura tecnica legata alla PMA, ma si limitò ad un discorso assai
generale sulla necessità di superare le tradizionali divisioni tra
le forze politiche, al fine di cercare sul tema della PMA ampie
convergenze, od almeno un dialogo costruttivo. Nell'intervento in
questione, il deputato convenuto nel giudizio a quo non citò mai i
dottori Gianaroli e Giorlandino; nè attribuì loro la
responsabilità di dichiarazioni false; nè esaminò, commentò o
chiosò in alcun modo gli articoli del d.d.l. che limitavano il
numero di ovociti da fecondare; che vietavano la crioconservazione
degli embrioni; che vietavano la diagnosi preimpianto su pazienti
fertili; che vietavano la revoca del consenso al trasferimento dopo
la fecondazione. L'on. Bondi, dunque, nell'intervento dell'11 giugno
2002 non affrontò nessuno degli argomenti oggetto delle
dichiarazioni rese dai dottori Giorlandino e Gianaroli durante la
trasmissione televisiva del 7 dicembre 2003, e per le quali è stata
ad essi rivolta l'accusa di falsità.
Ed è doveroso ricordare come, secondo codesta ecc.ma Corte, «una
generica comunanza di temi o di argomenti rispetto al tenore delle
affermazioni oggetto della delibera di insindacabilita» non è
sufficiente a ravvisare il nesso funzionale (così, testualmente,
Corte cost. 20 luglio 2004 n. 246; Corte cost. 6 dicembre 2002,
n. 521; Corte cost. 26 giugno 2002, n. 292 (ord.); Corte cost. 23
maggio 2002, n. 207; Corte cost, 15 marzo 2002, n. 52, in Foro it.,
2002, I, 1278; Corte cost., 17 gennaio 2000, n. 10, in Foro it.,
2000, I, 332; Corte cost., 17 gennaio 2000, n. 11, in Foro it., 2000,
I, 331; Corte cost., 23 marzo 2001, n. 76, in Foro it., 2001, I,
1438).
Nel caso di specie, invece, tra l'intervento dell'11 giugno 2002
e l'intervista pubblicata l'8 dicembre 2003 vi sarebbe unicamente una
genericissima e del tutto parziale comunanza di tematiche, che
impedisce di ravvisare una corrispondenza sostanziale di contenuti e
significati con un atto parlamentare (così, ad litteram, Corte
cost., 13 ottobre 2000, n. 420, in Foro it., 2000, I, 3400).
Giova ricordare, a questo riguardo, come una deliberazione di
insindacabilità dal contenuto e dai toni sorprendentemente analoghi
a quelli della deliberazione oggetto del presente ricorso sia già
stata esaminata da codesta ecc.ma Corte, e seccamente annullata nei
termini che seguono:
«la Camera pare persistere nel ritenere che la garanzia
costituzionale "copra" ogni affermazione collegata tematicamente a
questioni comunque oggetto di attività parlamentare. In conseguenza
di questa convinzione, essa ha ritenuto che le dichiarazioni sopra
richiamate, possono [...] essere considerate una proiezione esterna
delle [...] funzioni parlamentari, poichè il tema [delle
dichiarazioni extra moenia] era stato oggetto di numerosi atti di
controllo ispettivo (...).
[Tuttavia] non basta la semplice comunanza di argomenti nè,
tantomeno, la semplice riconducibilità a un medesimo contesto
politico. Occorre invece che tali dichiarazioni possano essere
qualificate propriamente come esercizio di attività parlamentare, il
che normalmente accade se e in quanto sussista una sostanziale
corrispondenza di significato con le opinioni già espresse
nell'ambito dell'esercizio delle funzioni parlamentari tipiche. Solo
in tal caso, il richiamo all'art. 68, primo comma, della Costituzione
è giustificato» (Corte cost. 23 maggio 2002, n. 207).
ln secondo luogo, lo stesso rilevante arco di tempo (un anno e
mezzo) trascorso tra l'intervento alla Camera e l'intervista oggetto
del giudizio recide del tutto qualsiasi ipotizzabile collegamento
funzionale tra il primo e la seconda, che in alcun modo può quindi
ritenersi «proiezione esterna» di quello.
6.1.2. - Secondo vizio.
Nella relazione della giunta per le autorizzazioni, p. 3, 1/2 3,
si afferma che l'intervista rilasciata dall'on. Bondi era intesa a
richiamare l'attenzione sulla necessità che nelle trasmissioni
televisive nelle quali si dibatta su questioni oggetto di esame da
parte del Parlamento, fosse garantito il contraddittorio tra i
sostenitori di orientamenti contrapposti. Nella relazione si ricorda
come tale questione avesse costituito oggetto di aspri contrasti tra
le forze politiche, e si omette qualsiasi approfondimento sulla
sussistenza del nesso funzionale tra intervista e attività
parlamentare, in base alla sbrigativa osservazione che «non è di
questo che si dolgono gli attori».
Con tale motivazione, la giunta ha ritenuto di potere
interpretare e qualificare la domanda formulata in giudizio, ma così
facendo ha inciso pesantemente sull'autonomia di questo tribunale.
L'interpretazione della domanda e la delimitazione del petitum
costituisce infatti compito eminente del giudice, che non può e non
deve entrare nella valutazione della insindacabilità. Giova
ricordare, al riguardo, come la Corte costituzionale già in passato
abbia affermato in modo assai chiaro che nel giudizio di
insindacabilità da parte della Camera non possono entrare questioni
riservate alla cognizione del giudice (Corte cost. 4 dicembre 2002,
n. 508; nella specie, si trattava della valutazione della sussistenza
o meno di una scriminante).
6.2. - La configurabilità aliunde del nesso funzionale.
Escluso dunque che le motivazioni addotte dalla giunta
costituiscano valida dimostrazione della sussistenza del nesso
funzionale tra le dichiarazioni rese dall'on. Bondi e le funzioni
parlamentari, resta da esaminare se tale nesso possa essere ricavato
aliunde in base a quanto risulta dagli atti, e ciò nell'ipotesi in
cui la Corte adita ritenga che l'invalidità della motivazione della
delibera di insindacabilità non comporti ex se l'accoglimento del
ricorso, ma renda comunque necessario l'esame nel merito della
questione.
Anche a tale quesito, tuttavia, va data risposta negativa.
6.2.1. - Nel giudizio che ha dato origine al presente ricorso,
questo tribunale è chiamato a pronunciarsi sulla seguente
fattispecie: se costituisca fatto illecito, fonte di danno
risarcibile, ascrivere ad un professionista di essere una «campana
stonata» e di avere fornito «informazioni false» su questioni
attinenti la materia che costituisce oggetto della sua professione.
Occorre dunque esaminare se tali dichiarazioni, per il loro
contenuto oggettivo e per il contesto in cui sono maturate, possano
considerarsi esercizio del mandato parlamentare conferito al deputato
dai propri elettori.
La giurisprudenza della Corte costituzionale, in tema di
conflitti di attribuzione tra autorità giudiziaria e Parlamento, ha
elaborato principi ormai consolidati, ed «indici» di individuazione
del nesso funzionale tra dichiarazioni e funzioni parlamentari:
sicchè, nel caso di specie, sarà sufficiente comparare quei
principi e quegli indici con i fatti concreti sottoposti
all'attenzione del tribunale.
6.2.2. - Il primo indice da valutare è il tipo di atto del quale
si discute: se si tratta di atto previsto dai regolamenti delle
Camere, ovvero compiuto intra moenia, l'insindacabilità dovrà
ritenersi in re ipsa, mentre in caso contrario si dovrà esaminare
se, pur essendo stato l'atto compiuto extra moenia, essa possa
ritenersi proiezione esterna, prosecuzione, o comunque atto connesso
all'atto parlamentare tipico.
Nel caso di specie, nessun dubbio può sussistere sul fatto che
una intervista rilasciata al di fuori del Parlamento non rientri in
alcun atto parlamentare tipico (ultime di una lunga serie, in tal
senso, Corte cost. 16 aprile 2004, n. 120; Corte cost. 24 giugno
2003, n. 219; Corte cost. 31 ottobre 2002, n. 435, la quale aveva ad
oggetto - proprio come nel caso di specie - una intervista rilasciata
ad una agenzia di stampa).
6.2.3. - Occorre dunque esaminare se l'intervista rilasciata
dall'on. Bondi possa ritenersi attività parlamentare «non
tipizzata», come tale coperta dalla insindacabilità di cui all'art.
68 Cost.
A tal fine, deve ricordarsi come gli atti atipici insindacabili
ex art. 68 cit. sono soltanto quelli «che il membro del Parlamento è
in grado di porre in essere e di utilizzare proprio solo e in quanto
riveste tale carica (cfr. Corte cost. 16 aprile 2004, n. 120; Corte
cost. 24 giugno 2003, n. 219; Corte cost. 4 dicembre 2002, n. 509;
Corte cost., 15 febbraio 2000, n. 56, in Foro it., 2000, I, 1041).
Questo concetto è stato spiegato dalla Consulta indicando come «ciò
che rileva, ai fini dell'insindacabilità, è dunque il collegamento
necessario con le «funzioni» del Parlamento, cioè l'ambito
funzionale entro cui l'atto si iscrive, a prescindere dal suo
contenuto comunicativo, che può essere il più vario, ma che in ogni
caso deve essere tale da rappresentare esercizio in concreto delle
funzioni proprie dei membri delle Camere, anche se attuato in forma
"innominata" sul piano regolamentare» (Corte cost. 16 aprile 2004,
n. 120).
Per stabilire, a sua volta, se sussista il ricordato nesso
funzionale tra atto atipico e funzione parlamentare, occorre avere
riguardo ad una serie di indici suggeriti dalla Corte costituzionale,
nessuno dei quali risulta soddisfatto nel caso di specie, ed in
particolare:
(a) La natura ufficiale o pubblica dell'atto, «destinato a
confluire nella documentazione della attività di quell'organismo».
Nel caso di specie, è evidente che una intervista ad un
quotidiano non è destinata a confluire nella documentazione della
Camera o di altri enti pubblici.
(b) La circostanza che le dichiarazioni contengano
l'espressione di ragioni politiche; e cioè che il contenuto
«politico» rappresenti l'aspetto argomentativo sul quale si articola
«l'opinione».
Nel caso di specie, nell'intervista oggetto del giudizio non si
formula alcuna opinione, ma si afferma un fatto (la falsità delle
dichiarazioni); e comunque non è contenuta alcuna motivazione o
giustificazione purchessia dell'accusa di falsità.
(c) La circostanza che l'atto atipico sia compiuto in un
contesto cronologico unitario rispetto all'atto parlamentare tipico.
Nel caso di specie, l'intervento in aula dell'on. Bondi, del
quale si è già sottolineata la comunanza solo generica rispetto al
tema dell'intervista, risaliva ad un anno e mezzo prima (si veda, in
tal senso, Corte cost. 6 dicembre 2002, n. 521, ove si afferma che il
nesso funzionale tra dichiarazioni extra moenia atipico ed
espletamento delle funzioni parlamentari «esiste se in quanto la
dichiarazione possa essere identificata come «divulgativa all'esterno
di attività parlamentari»; ossia se ed in quanto esista una
sostanziale corrispondenza di significato con opinioni già espresse,
o contestualmente espresse nell'esercizio di funzioni parlamentari
tipiche, non essendo sufficiente una mera comunanza di argomenti»;
nel caso di specie, per contro, l'on. Bondi mai risulta avere
espresso nell'esercizio delle proprie funzioni pareri sulla
veridicità o falsità degli insegnamenti dei dottori Gianaroli e
Giorlandino).
(d) La circostanza che l'atto atipico sia «consequenziale» ad
un atto tipico, costituisca cioè divulgazione di un atto compiuto
immediatamente prima.
Nel caso di specie, l'intervista non ha divulgato alcuna
precedente dichiarazione (per tutti e quattro questi «indici» si veda
Corte cost. 24 giugno 2003, n. 219; per la necessaria natura
divulgativa dell'atto compiuto extra moenia si veda anche Corte cost.
4 dicembre 2002, n. 508).
(e) La circostanza che le dichiarazioni rese dal parlamentare
siano «specifiche e circostanziate» (Corte cost. 4 dicembre 2002,
n. 508).
Nel caso di specie, invece, l'accusa di falsità è restata del
tutto generica, priva delle indicazioni del perchè le dichiarazioni
rese dagli attori sarebbero state «false». Non sarà superfluo
ricordare come, secondo la sentenza da ultimo citata, deve essere
escluso il nesso funzionale tra dichiarazioni contenenti
l'attribuzione di un fatto specifico ad una persona, e l'atto
parlamentare contenente la denuncia di un fatto diverso, ascritto
alla stessa persona. A fortiori, dunque, tale nesso non può
ravvisarsi nel caso di specie, in cui non risulta da alcun atto che
l'on. Bondi abbia mai in alcun atto tipico denunciato fatti commessi
dagli attori del giudizio a quo, ovvero messo in dubbio la loro
capacità ed onestà professionale.
(f) Tra l'atto atipico e il (precedente) atto tipico deve
sussistere una «corrispondenza sostanziale di significato» (ex
permultis, Corte cost., 15 marzo 2002, n. 52, in Foro it., 2002, I,
1278; Corte cost., 15 marzo 2002, n. 51, in Foro it., 2002, I, 1278;
Corte cost., 24 marzo 2000, n. 82, in Giust. pen., 2000, I, 105;
Corte cost., 15 febbraio 2000, n. 58, in Foro it., 2000, I, 1041;
Corte cost., 15 febbraio 2000, n. 56, in Foro it., 2000, I, 1041,
oltre le sentenze citate subito appresso).
Tale corrispondenza è stata esclusa in un caso in cui le
dichiarazioni oggetto del giudizio consistevano in valutazioni sulle
qualità professionali e personali di un terzo, prive di riscontro
nelle considerazioni svolte in sede parlamentare (Corte cost. 12
novembre 2002, n. 448). Ed analogamente, nel caso di specie,
nell'(unico) intervento svolto dall'on. Bondi sul tema della PMA,
come già ripetutamente rilevato, non è contenuto alcun riferimento
alla attività dei dottori Gianaroli e Giorlandino, nè alla loro
capacità professionale.
Perchè si possa ravvisare la suddetta «corrispondenza
sostanziale di significato», inoltre - anche questo lo si è già
rilevato - «non basta la semplice comunanza di argomenti, nè,
tantomeno, la semplice riconducibilità ad un medesimo contesto
politico» (Corte cost., 21 luglio 2000, n. 321, in Foro it., 2000, I,
2744; Corte cost., 13 ottobre 2000, n. 420, in Foro it., 2000, I,
3400; Corte cost. 26 giugno 2002, n. 294, nella quale si aggiunge
altresì che non sono coperti dalla insindacabilità gli
«apprezzamenti» sul conto di terzi, mai contenuti in alcun precedente
atto parlamentare tipico: e nel caso di specie l'addebito di falsità
ai dottori Gianaroli e Giorlandino non risulta mai contenuto in alcun
atto parlamentare compiuto dall'on. Bondi).
La comunanza di argomenti o la ricorrenza di un contesto
genericamente politico in cui la dichiarazione si inserisca non
possono valere di per sè a conferire carattere di attività
parlamentare a manifestazioni di opinioni che siano oggettivamente ad
essa estranee in quanto, tra l'altro, «sarebbe (...) contraddittorio
da un lato negare - come è inevitabile negare - che di per sè
l'espressione di opinioni nelle più diverse sedi pubbliche
costituisca esercizio di funzione parlamentare, e dall'altro lato
ammettere che essa invece acquisti tale carattere e valore in forza
di generici collegamenti contenutistici con attività parlamentari
svolte dallo stesso membro delle Camere» (così, icasticamente, Corte
cost., 17 gennaio 2000, n. 10, in Foro it., 2000, I, 332).
La «corrispondenza sostanziale di significato» tra dichiarazioni
e atti tipici della funzione parlamentare, pertanto, non può
comportare la riconduzione «alla funzione parlamentare dell'intera
attività politica, giacchè, altrimenti, la prerogativa
costituzionale rischierebbe di trasformarsi in un «privilegio
personale» (Corte cost. 26 giugno 2002, n. 283).
La corrispondenza sostanziale di significato, infine, è stata
dalla Corte costituzionale esclusa là dove le dichiarazioni extra
moenia consistano in insulti od apprezzamenti personali (Corte cost.
20 giugno 2002, n. 257; Corte cost. 17 maggio 2001, n. 137, in Foro
it., 2001, I, 2145): e nel caso di specie gli attori del giudizio a
quo ascrivono giustappunto al convenuto di avere formulato un pesante
apprezzamento sulla loro onestà professionale.
In definitiva, nella vicenda che qui ci occupa ci troviamo
dinanzi al caso di un deputato che - un anno e mezzo prima -
interviene in una discussione generale su un d.d.l. avente ad oggetto
la PMA, svolgendo il tema della necessità del superamento delle
divisioni tra i partiti politici; ed un anno e mezzo dopo dichiara
alla stampa che due medici e ricercatori dediti alle pratiche di PMA
avrebbero reso in televisione dichiarazioni false.
Arduo, pertanto, appare ravvisare il nesso funzionale tra
l'intervento in aula e l'intervista.
7. - A conclusione e completamento delle osservazioni che
precedono, si ritiene doveroso ricordare che, in tema di tutela dei
diritti inviolabili della persona (tra i quali rientra
indubitabilmente il diritto all'onore ed alla reputazione), che si
affermano lesi da atti compiuti dal parlamentare extra moenia, la
sindacabilità dovrebbe essere la regola (anzi, la «grande regola»,
per usare la vivida espressione di Corte cost., 2 novembre 1996,
n. 379, in Foro it., 1997, I, 370), e l'insindacabilità l'eccezione.
E ciò non solo perchè l'insindacabilità è perenne, e pertanto
- ove riconosciuta o dichiarata - preclude per sempre la tutela del
diritto che si assume leso, ma anche e soprattutto perchè, al fine
di evitare che si trasformi in inammissibile privilegio,
l'insindacabilità per gli atti compiuti extra moenia deve essere
contenuta entro i ristretti limiti di «proporzionalita», indicati
dalla Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, tra il fine divisato (la
guarentigia del parlamentare) e il mezzo adottato (la compressione
del diritto altrui). E la Corte di Strasburgo, con recente decisione,
ha ritenuto non rispettato il suddetto principio di proporzionalità
quando l'atto asseritamente lesivo dell'altrui reputazione (anche in
quel caso, un'intervista) sia reso al di fuori dell'aula
parlamentare, e il sindacato su esso sia rimesso unicamente alla
decisione di un organo politico, quale un'assemblea parlamentare
(CEDU, sez. I, 3 giugno 2004, De Jorio c. Italia, in causa 73936/01).

P. Q. M.
Visti gli artt. 68 Cost.; 37 legge 11 marzo 1953 n. 87, e 26
delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale, come modificato dalla deliberazione della Corte
costituzionale 10 giugno 2004.
Ricorre a codesta ecc.ma Corte affinche':
a) dichiari ammissibile il presente ricorso, fissando termine
per la notifica alla Camera dei deputati del ricorso medesimo e
dell'ordinanza di ammissibilità;
b) accerti e dichiari che la Camera dei deputati, deliberando
che i fatti per i quali pende dinanzi a questo tribunale il giudizio
n. 52562/04 concernono dichiarazioni rese dall'on. Sandro Bondi
nell'esercizio delle funzioni parlamentari, ha esercitato
illegittimamente il proprio potere, violando l'art. 68, primo comma,
Cost., e ledendo in tal modo le attribuzioni di questo tribunale;
c) in conseguenza, accerti e dichiari che non spetta alla
Camera dei deputati dichiarare l'insindacabilità, a norma
dell'art. 68, primo comma, della Costituzione, delle opinioni
espresse dal deputato Sandro Bondi, per le quali pende dinanzi a
questo tribunale il giudizio n. 52562/04;
d) per l'effetto, annulli la deliberazione di
insindacabilità votata dalla Camera dei deputati il 30 settembre
2004.
Roma, addì 28 ottobre 2004
Il giudice: Marco Rossetti
Avvertenza: L'ammissibilità del presente conflitto è stata
decisa con ordinanza n. 119/2005 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale - 1ª serie speciale, n. 12 del 23 marzo 2005. 05C0474