1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 29-11-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 807 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 settembre 1995
N. 807 Ordinanza emessa il 26 settembre 1995 dal pretore di Padova, sezione distaccata di Piove di Sacco nel procedimento penale a carico di Coin Valentino ed altro Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Scarichi di pubbliche fognature senza autorizzazione ed eccedenti i limiti tabellari previsti dalla legge n. 319/1976 e della normativa regionale - Lamentata depenalizzazione - Disparita' di trattamento rispetto alla disciplina relativa agli scarichi di singoli insediamenti produttivi, nonche' rispetto ad ipotesi meno gravi, ma punite con maggior severita' - Lesione del diritto all'ambiente salubre - Omesso adeguamento con le norme del diritto internazionale, in particolare con quelle CEE (n. 271/1991) - Violazione del principio di riserva di legge in materia penale per reiterazione a catena dei decreti-legge - Conseguente sottrazione del potere legislativo al Parlamento - Carenza dei presupposti costituzionali di necessita' ed urgenza - Lamentata penalizzazione delle imprese che non recapitano in pubbliche fognature o che hanno affrontato rilevanti investimenti per adeguare gli impianti alla normativa vigente. (D.-L. 17 marzo 1995, n. 79, artt. 3 e 6, secondo comma, convertito, con modificazioni, nella legge 17 maggio 1995, n. 172). (Cost., artt. 3, 9, 10, 11, 25, 32, 41 e 77). (095C1468) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 29-11-1995)

IL PRETORE
Ha pronunciato, nel processo di cui in epigrafe a carico di Coin
Valentino e Baldo Fabrizio imputati il primo dei reati p. e p.
dall'art. 81 cpv. del c.p., 21, primo comma in relazione all'art.
23, secondo comma e dall'art. 9, comma stesso, legge n. 171/1973, ed
entrambi dei reati p. e p. dagli artt. 110 del c.p., 81 cpv. del
c.p., 21, terzo comma legge n. 319/1976, 9, comma sesto, legge n.
171/1973 e 635 del c.p., la seguente ordinanza di rimessione degli
atti alla Corte costituzionale per il giudizio di costituzionalità
degli artt. 3 e 6, secondo comma, del d.-l. n. 79 convertito con
modifiche nella legge n. 172 del 17 maggio 1995 in relazione agli
artt. 3, 9, 10, 11, 25, 32, 41 e 77 Cost.
1. - Rilevanza.
Gli imputati sono stati tratti a giudizio in relazione ad uno
scarico continuativo da una pubblica fognatura in assenza di
autorizzazione, richiesta e mai concessa, e con sversamento di
liquami per valori superiori a quelli ammessi non solo dalla tabella
A della legge Merli, ma anche da quella, esplicitamente contestata,
prevista dal P.R.R.A. del Veneto (tab. 2ÿ, colonna C2),
relativamente a parametri diversi da quelli di natura tossica,
persistente e bioaccumulabile (c.d. limiti inderogabili).
Vengono in questione, pertanto, la violazione, tra l'altro, degli
artt. 21, terzo e primo comma, della legge n. 319/1976, ipotesi
depenalizzate rispettivamente dagli artt. 3 e 6, secondo comma, legge
n. 172 cit. con riguardo alle pubbliche fognature.
L'oggetto stesso della contestazione, quindi, conduce ad una
declaratoria di proscioglimento in parte qua e, conseguentemente,
attese le risultanze emerse dal dibattimento (si vedano, in
particolare, le relazioni d'analisi del 19 agosto 1993 del P.M.P. -
sezione chimico ambientale ULSS n. 21 nn. 4479, 4480 e 4482, la
relazione d'analisi microbiologica n. 60268, da cui emerge il
superamento alla data del 3 agosto 1993 di numerosi parametri con
sversamento avente caratteristiche di "acqua fognale", nonchè le
fotografie acquisite, rappresentative dello stato dei luoghi, e le
dichiarazioni dei testi escussi), risulta indispensabile l'esame di
legittimità della normativa in oggetto.
Si deve osservare, inoltre, che la vicenda risale all'agosto1993,
per cui è anteriore al primo decreto in materia di legge Merli. Ne
consegue che, all'epoca, la condotta contestata era riconducibile ad
un fatto penalmente illecito e che, pertanto, nell'eventualità di
una caducazione della norma, la fattispecie rimarrebbe disciplinata
alla stregua dei parametri - noti al momento del fatto - di cui
all'originaria previsione.
2. - Non manifesta infondatezza.
2.1 - Violazione dell'art. 3 della Costituzione.
2.1.1. - Un primo rilevante profilo di legittimità emerge dal
raffronto tra il trattamento riservato agli scarichi di insediamenti
produttivi e agli scarichi di pubbliche fognature.
L'art. 3 della legge n. 172/1995 ha depenalizzato tutte le ipotesi
di superamento dei limiti di accettabilità in quanto provenienti da
scarichi civili e da pubbliche fognature, fermo l'estremo limite
costituito dai parametri inderogabili, mentre ha mantenuto la
sanzione penale rispetto agli scarichi provenienti da insediamenti
produttivi.
Orbene, se appare indubbiamente ragionevole l'intento legislativo
di sanzionare solo in via amministrativa gli scarichi provenienti
dagli insediamenti civili, caratterizzati, in genere, da un carico
inquinante modesto e, quindi, meno dannoso per l'ambiente, non
altrettanto si può dire per gli scarichi da pubbliche fognature,
atteso che in queste confluiscono sempre reflui in quantità tale da
richiedere in ogni caso trattamenti qualitativi elaborati, non
assimilabili agli scarichi civili, e che nelle medesime possono -
come previsto istituzionalmente dalla stessa legge Merli - confluire
scarichi da insediamenti produttivi, per cui non è possibile
formulare un giudizio preventivo e generale di minor pericolosità.
Seconda la nuova disciplina sanzionatoria, quindi, mentre
l'esercizio di uno scarico da insediamento produttivo, operante in
violazione delle tabelle della legge Merli, viene sanzionato
penalmente ancorchè il superamento dei limiti tabellari sia modesto,
costituisce sempre illecito amministrativo l'esercizio dello scarico
di una pubblica fognatura alla quale affluiscano una pluralità di
scarichi provenienti da insediamenti produttivi, e ciò anche
nell'ipotesi che lo scarico terminale superi in maniera rilevante i
limiti tabellari e arrechi un effettivo nocumento alla situazione
ambientale.
Va osservato, inoltre, che - nell'eventualità di insediamenti
produttivi recapitanti in pubbliche fognature - di fronte alla stessa
condotta (superamenti limiti) con corpo recettore finale identico si
assiste ad una assoluta e generalizzata differenza di trattamento.
Appare evidente, pertanto, che il trattamento sanzionatorio
introdotto con la nuova normativa è incentrato non sulla idoneità
dello scarico ad arrecare un danno (effettivo e/o potenziale)
all'ambiente, ma sulla qualifica soggettiva del titolare dello
scarico terminale (imprenditore ovvero amministratore pubblico).
2.1.2. - Un secondo aspetto di ingiustificata disparità di
trattamento emerge dal mero raffronto tra le sanzioni di cui all'art.
21, primo comma, e quanto previsto dall'art. 23 della legge 319.
È sufficiente rilevare, infatti, che qualora un sindaco apra un
nuovo scarico da pubblica fognatura senza chiedere alcuna
autorizzazione è prevista solamente una sanzione amministrativa
(art. 21, ultimo comma, aggiunto dall'art. 6, secondo comma), mentre
se lo scarico viene aperto dopo aver richiesto ma prima di aver
ottenuto la prescritta autorizzazione, lo stesso soggetto è punito
con sanzione penale.
Qualora poi, come nel caso di specie, l'autorizzazione non sia
definitivamente rilasciata riprende vigore l'art. 21 con conseguente
irrogazione di una mera sanzione amministrativa.
2.1.3. - A vantaggio dei pubblici amministratori, infine, è stata
introdotta una causa personale di totale esclusione della pena - da
intendersi non solo come sanzione penale, ma anche come sanzione
amministrativa, attesa la locuzione utilizzata "tali sanzioni",
idonea a ricomprendere tutte le previsioni del nuovo terzo comma
dell'art. 21 "qualora alla data di accertamento della violazione
dispongano di progetti esecutivi cantierabili finalizzati alla
depurazione delle acque".
In presenza di questa condizione - prefigurata nel presente
giudizio - andranno esenti da ogni responsabilità i pubblici
amministratori titolari di:
a) scarichi di pubbliche fognature presso le quali recapitano
solo scarichi da insediamenti civili;
b) scarichi di pubbliche fognature presso le quali recapitano
anche (o solamente) scarichi da insediamenti produttivi;
c) scarichi da insediamenti produttivi.
La norma è censurabile sotto due aspetti:
I) assicura uno status privilegiato al pubblico amministratore
rispetto all'imprenditore privato senza che tale condizione trovi
giustificazione nell'attività in concreto svolta (che può essere la
stessa) o nelle caratteristiche quanti-qualitative dello scarico;
II) la sussistenza di "un progetto esecutivo cantierabile
finalizzato alla depurazione" assume valore di autorizzazione tacita
ed implicitia, a tempo indeterminato, a scaricare senza l'osservanza
dei limiti imposti dalle tabelle.
Questo secondo aspetto pare particolarmente grave poichè - come
affermato dalla direttiva 91/271/CEE e della stessa legge n. 172
all'art. 7, primo comma - le autorizzazioni "allo scarico" sono
esplicite e temporanee (anche se un importante temperamento è stato
introdotto proprio per le publiche fognature "di cui è titolare lo
stesso ente pubblico competente al rilascio dell'autorizzazione", in
quanto - con evidente sovrapposizione di elementi tecnicamente e
logicamente diversi - la stessa resta ricompresa nell'atto di
approvazione dell'impianto).
La fattispecie realizza, peraltro, un "salto di qualita'", in
quanto l'autorizzazione (implicita) non attiene a un dato formale
(l'attività di scaricare) - di per sè non necessariamente fonte di
danno effettivo all'ambiente (lo scarico potrebbe essere contenuto
entro i limiti tabellari) - ma investe direttamente l'aspetto
sostanziale, traducendosi in una effettiva "licenza di inquinare".
Tutti questi aspetti portano a ritenere, poi, che il nuovo assetto
normativo sia complessivamente incoerente e squilibrato poichè
"favorisce, fra due condotte gradatamente lesive dell'identico bene
quella connotata da maggiore gravità, discriminando, invece, chi ha
realizzato il fatto che meno offende lo stesso valore giuridico" (v.
Corte cost. sent. n. 249 del 1993).
2.2. - Violazione degli artt. 10 e 11 della Costituzione.
Il contrasto è evidente se si considera che la legge n. 172 e, in
particolare, la normativa su richiamata si pone in contrasto con gli
obblighi che derivano al nostro Paese per l'appartenenza della
Comunità europea.
Con l'Atto unico europeo del 1986 (recepito in Italia dalla legge
23 dicembre 1986, n. 909) - il quale affida alla Comunità una
competenza diretta e specifica in materia di tutela dell'ambiente,
colmando, in tal modo, una lacuna che precedentemente il Trattato
denunciava - sono stati introdotti nel nostro Ordinamento giuridico
tre principi relativi all'ambiente (artt. 130r, 130s e 130t), che
impegnano direttamente lo Stato italiano verso la Comunità e che
debbono essere applicati anche dai giudici perchè fanno parte dello
ordinamento interno. Essi, sinteticamente, sono:
a) il principio della prevenzione;
b) il principio "chi inquina paga";
c) il principio secondo il quale i singoli Stati debbono
assicurare una protezione giuridica dell'ambiente uguale a quella
comunitaria ovvero più rigorosa, mai minore.
Ne consegue che neppure allo Stato è consentita una azione
illimitata e senza vincoli in subjecta materia: viene in rilievo, in
primo luogo, un aspetto formale costituito dalla responsabilità
dello Stato nei confronti della supremazia del diritto comunitario,
nonchè, in secondo luogo, una ragione sostanziale, in quanto
l'ambiente è divenuto un valore primario, di rilievo costituzionale
e fa parte quale componente essenziale della costituzione giuridica e
politica della Comunità (v. Cass. sez. III, 4 febbraio 1993, n.
235).
Va richiamata, più specificamente, la direttiva CEE n. 271 del 21
maggio 1991, in materia di acque reflue urbane, le cui norme
avrebbero dovuto essere recepite già dal 30 giugno 1993.
L'art. 2 della direttiva pone una netta distinzione - all'interno
delle acque reflue urbane - tra acque domestiche e acque reflue
industriali, distinzione a cui si associa una diversa e più
articolata disciplina (in particolare, per le acque reflue
industriali che confluiscono in reti fognarie, atteso il più
importante impatto sull'ambiente) che richiede regolamentazioni,
autorizzazioni e controlli specifici (artt. 11 e 13).
L'attuale disciplina, invece, disattende radicalmente la struttura,
lo spirito e i principi della normativa comunitaria e di ciò il
legislatore aveva piena contezza, come emerge dalla disposizione di
cui all'art. 1, quarto comma, della legge citata, per cui "le
disposizioni del presente decreto si applicano in attesa
dell'attuazione della direttiva 91ÿ/ÿ271/CEE".
Ad abundantiam, va rilevato che la legge comunitaria per il 1993
fissa con precisione i criteri in base ai quali la direttiva 271 deve
esere recepita (con decreto legislativo: v. art. 37), criteri che
sono del tutto estranei alla formulazione della legge 172 (ad es.
sono stabiliti criteri assai rigidi per la individuazione delle c.d.
aree sensibili).
Giova osservare, infine, che la Corte europea di giustizia ha già
ripetutamente condannato l'Italia per la "permissivita'" del sistema
autorizzatorio previsto e per l'insufficienza delle sanzioni penali
contemplate dall'art. 22 in relazione alle prescrizioni contenute in
autorizzazione (v. Corte di giust. 28 febbraio 1991 e 13 dicembre
1990); la nuova normativa aggrava e accentua ulteriormente, quindi,
tale status di inadempienza italiana verso l'ordinamento comunitario.
2.3. - Violazione degli artt. 9, secondo comma, e 32 della
Costituzione.
L'art. 32 Cost. - per costante giurisprudenza costituzionale e
della Corte di cassazione - garantisce il diritto ad un ambiente
salubre, "per cui l'amministrazione non ha il potere di rendere
l'ambiente insalubre neppure in vista di motivi di interesse pubblico
di particolare rilevanza" (v. Cass. 6 ottobre 1979 n. 5172).
La normativa in esame si pone in aperto contrasto con questo
diritto poichè, per un verso, elimina le sanzioni penali per fatti
che danneggiano l'ambiente quando le violazioni sono commesse da
pubblici amministratori, mentre, per altro verso, rimette alla
discrezionalità delle singole regioni la fissazione dei limiti per
le pubbliche fognature, e, al contempo, prevede per il superamento
dei parametri inderogabili di natura tossica una sanzione penale
(pena alternativa) più favorevole di quella prevista per lo stesso
fatto dal d.-l. n. 133 del 1992.
Gli stessi motivi (insieme ai rilievi esposti al punto 2.2.), poi,
portano a ritenere anche la violazione dell'art. 9, secondo comma
Cost. atteso che il termine "paesaggio" viene inteso con il valore di
ecosistema.
2.4. - Violazione dell'art. 41 della Costituzione.
Va rilevato, inoltre, che la normativa in esame, caratterizzata da
una accentuata regressione sanzionatoria, è in contrasto con il
principio "chi inquina paga", recepito nel nostro Ordinamento - come
evidenziato - con forza superiore alla legge ordinaria e che trova un
chiaro referente costituzionale nell'art. 41 Cost. ove prevede che
l'iniziativa economica privata "non può svolgersi in contrasto con
l'utilità sociale".
La concreta depenalizzazione degli scarichi delle pubbliche
fognature anche nell'ipotesi in cui agli stessi affluiscano scarichi
da insediamenti produttivi, infatti, finisce per svantaggiare - sul
piano della libera concorrenza - quelle imprese che non recapitano in
pubbliche fognature e che, quindi, hanno affrontato rilevanti
investimenti per adeguare i propri impianti alla normativa in vigore.
2.5. - Violazione degli artt. 25 e 77 della Costituzione.
L'art. 25 Cost. stabilisce il principio della riserva di legge in
materia penale, assegnando in tal modo una compentenza assoluta al
legislatore (rectius: al Parlamento) a stabilire le scelte di
politica criminale, quantomeno con riguardo alle c.d. scelte
caratterizzanti (aspetti fondamentali della disciplina; condotte
punibili; sanzioni con indicazione del tipo e dei limiti edittali).
La riserva di legge, poi, ha un valore garantista nel duplice senso
di consentire la partecipazione di tutti i soggeti parlamentari
all'elaborazione della disciplina (cosa non possibile se la normativa
fosse adottata con atto regolamentare) e di circoscrivere la
discrezionalità dell'esecutivo e dell'amministrazione e, in genere,
dei soggetti chiamati a dare applicazione alla legge.
L'utilizzo del decreto-legge (nonchè dei decreti legislativi) in
materia penale presuppone che, in via preventiva, sussistano i
requisiti di necessità ed urgenza e che, in ogni caso, si realizzi e
venga assicurato l'intervento del Parlamento in posizione
sovraordinata quale organo cui è rimesso il potere di conferire
stabilità e durevolezza con la legge di conversione a disposizioni
normative destinate, in caso contrario, a decadere una volta decorso
inutilmente il termine di giorni 60 indicato dall'artt. 77, ultimo
comma Cost.
Ciò premesso, giova osservare, in primo luogo, che, nella materia
in esame, è stata sottratta di fatto al Parlamento per circa un anno
e mezzo (in virtù della reiterazione dei decreti) la competenza a
disporre in materia penale con attribuzione all'esecutivo del
relativo potere di bilanciamento e valutazione degli interessi. Anche
la facoltà - di cui all'ultimo comma dell'art. 77 Cost. - di
regolare con leggi i rappoti giuridici sorti sulla base dei decreti
non convertiti è stata poi fortemente compressa (art. 2 della legge
di conversione) atteso il numero dei decreti (ben 8) e la varietà
della disciplina e l'inevitabile prodursi di giudicati e altre
situazioni ormai irrevocabili.
In secondo luogo, la decretazione è avvenuta in assenza dei
presupposti costituzionali di necessità e d'urgenza.
Secondo un acuto orientamento dottrinale la necessità e l'urgenza
vanno riferite non già al contenuto del provvedimento adottato, ma
al provvedere in sè.
Ciò non significa, peraltro, che qualunque tipo di provvedimento
sia idoneo a soddisfare la necessità di provvedere: è evidente,
infatti, che l'attività di legiferazione deve essere commisurata
alle esigenze e alle finalità che postulano l'intervento
necessitato.
In questo senso, i presupposti costituzionali di cui all'art. 77
Cost. potevano essere individuati nella necessità di rispettare i
termini per la recezione della direttiva 91/271/CEE cit. (o comunque,
di non incrementare il ritardo essendo già decorsi i termini
imposti).
Questo rilievo, peraltro, ha validità nella misura in cui con la
legge n. 172 hanno fatto ingresso nel nostro Ordinamento i principi e
i contenuti della direttiva comunitaria.
In realtà, come prima evidenziato, la normativa in esame si è
mossa lungo percorsi antitetici rispetto a quelli imposti in sede
comunitaria raggiungendo obiettivi opposti a quelli che imponevano
l'intervento.
Va osservato, inoltre, che lo strumento utilizzato era comunque
errato e inadatto allo scopo poichè la legge comunitaria del 1993
aveva predisposto la diversa strumentazione del decreto legislativo
(v. art. 37).
Appare evidente, quindi, che la necessità di introdurre nel nostro
Ordinamento la direttiva 271 non può essere validamente invocata per
sostenere la legittimità dell'intervento dell'esecutivo.
Si deve anzi rilevare che, grazie al nuovo testo normativo, lo
Stato Italiano ha commesso un nuovo "fatto illecito" suscettibile di
essere sanzionato a livello internazionale: infatti, non solo non ha
rispettato i termini imposti dalla direttiva per consentire
l'ingresso nel nostro Ordinamento della nuova disciplina, ma anche
creato una regolamentazione positiva in contrasto con i principi
regolatori e ispiratori della disciplina Comunitaria.
La mancanza di presupposti d'urgenza, pertanto, non può che
determinare l'illegittimità del d.-l. n. 79 del 17 marzo 1995
(nonchè di tutti i decreti precedenti) e, conseguentemente, la
caducazione delle norme qui contestate e, su un piano generale,
dell'intera legge di conversione.
Infatti, come recentemente affermato dalla stessa Corte
costituzionale (sentenza n. 29 del 12-27 gennaio 1995, in
motivazione) "la pre-esistenza di una situazione di fatto comportante
la necessità e l'urgenza di provvedere tramite l'utilizzazione di
uno strumento eccezionale come il decreto-legge, costituisce un
requisito di validità costituzionale del predetto atto di modo che
l'eventuale mancanza di quel presupposto costituisce tanto un vizio
di legittimità costituzionale del decreto-legge,
.., quanto un vizio in procedendo della stessa legge di conversione
avendo quest'ultima valutato erroneamente l'esistenza di rapporti di
validità in realtà insussistenti e, quindi, convertito in legge un
atto che non poteva essere oggetto di conversione".
3. - Per tute le considerazioni esposte, la questione nel presente
processo è rilevante - poichè il giudizio non può essere definito
in modo indipendente dalla risoluzione della questione di
legittimità costituzionale - e non manifestatamente infondata per
cui deve essere sollevata d'ufficio.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge n. 87/1953;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 3 e 6, secondo comma, del
d.-l. n. 79 convertito con modifiche nella legge n. 172 del 17 maggio
1995 in relazione agli artt. 3, 9, 10, 11, 25, 32, 41 e 77 della
Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Dispone che, a cura della cancelleria, gli atti del presente
giudizio vengano immediatamente trasmessi alla Corte costituzionale e
che la presente ordinanza, letta in pubblica udienza, venga
notificata al difensore di fiducia oggi impedito e venga trasmessa al
Presidente del Consiglio dei Ministri, nonchè comunicata al
Presidente della Camera dei deputati e al Presidente del Senato della
Repubblica.
Piove di Sacco, addì 26 settembre 1995
Il pretore: Fuochi Tinarelli
95C1468