1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 31-5-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 188 SENTENZA 17 - 23 maggio 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Proprieta' - Occupazione abusiva - Diritto al risarcimento - Richiamo alla giurisprudenza della Cassazione - Natura permanente e non istantanea dell'illecito - Prescrizione dell'azione risarcitoria - Decorrenza - Indennizzo compensativo - Esclusione - Razionalita' della scelta discrezionale legislativa - Non fondatezza - Inammissibilita'. (C.C., art. 2043). (Cost., artt. 3 e 42). (095C0629) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 31-5-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE;
Giudici: prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott.
Riccardo CHIEPPA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli da 922 a
947, 832, 834, 838, 948, 1418, secondo comma e 2043 del codice civile
promosso con ordinanza emessa il 20 giugno 1994 dal Tribunale
superiore delle acque pubbliche nel procedimento civile vertente tra
il Consorzio di bonifica Corfinio e Barone Raffaella ed altro
iscritta al n. 730 del registro ordinanze 1994 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 51, prima serie speciale,
dell'anno 1994;
Visti gli atti di costituzione di Barone Raffaella ed altro e del
Consorzio di bonifica Corfinio nonchè l'atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 4 aprile 1995 il Giudice relatore
Renato Granata;
Uditi gli avv.ti M. Giuliano Dell'Anno per Barone Raffaella ed
altro, Giovanni Compagno per il Consorzio di bonifica Corfinio e
l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio
dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - In un procedimento civile per risarcimento di danni da
occupazione acquisitiva (o c.d. accessione invertita) il Tribunale
superiore delle acque pubbliche, adito in sede di appello - rilevato
che, con la proposta impugnazione, il Consorzio occupante,
soccombente in primo grado, si doleva della reiezione della propria
eccezione di prescrizione per decorso del quinquennio dalla
utilizzazione irreversibile del suolo e propriamente censurava
l'affermazione del Tribunale regionale secondo cui tale
trasformazione "costituisce la fonte non già di una obbligazione
risarcitoria bensì di un diritto di credito (del proprietario) al
controvalore del fondo definitivamente occupato" prescrittibile, come
tale, nell'ordinario termine decennale (nella specie non decorso); e
considerato poi che la premessa interpretativa, così censurata,
risultava effettivamente in contrasto con la ricostruzione del
fenomeno appropriativo in esame riaffermata dalla più recente
giurisprudenza della Cassazione (il che avrebbe condotto
all'accoglimento del gravame), ma che proprio tale ricostruzione,
nella misura in cui ricollegava ad un fatto illecito effetti
acquisitivi dava adito a plurimi dubbi di legittimità in riferimento
agli artt. 3, 42 e 53 della Costituzione - ha, di conseguenza,
sollevato questione di legittimità (testualmente) nell'ordine de:
a) "le norme, non corrispondenti a specifiche disposizioni di
legge ma rinvenute nell'ordinamento giuridico vigente dalla Corte di
cassazione, relative alla ablazione del dominio ed acquisto di esso
alla pubblica amministrazione senza atti espropriativi, ma per
effetto della (illecita) costruzione di opera pubblica su suolo
altrui";
b) "le norme che, come sopra, prevedano l'acquisizione del
dominio ed il sacrificio del diritto privato senza indennizzo o
comprendano tale indennizzo nel risarcimento del danno, fondando sul
fatto illecito la cennata acquisizione, ma escludendo la permanenza
dell'illecito fino al risarcimento (od alla usucapione)";
c) "le disposizioni di legge che, nella interpretazione
nomofilattica della Cassazione, assumono il senso di cui alle norme
sopra indicate, cioè le disposizioni di legge relative ai modi di
acquisto della proprietà (articoli da 922 a 947 del codice civile),
gli artt. 832, 834, 838 e l'art. 948 del codice civile", laddove
prevedono che la presenza dell'opera pubblica, in relazione alle sue
finalità di pubblico interesse, determini l'acquisto del dominio da
parte dell'ente pubblico, "senza indennita'";
d) "gli artt. 1418, secondo comma, e 2043 del codice civile
laddove non prevedono che il negozio o l'atto illecito possano esser
sanati e spiegare gli effetti dell'atto valido necessario se
consistono nella costruzione di opera pubblica su suolo altrui da
parte di ente pubblico o soggetto delegato, con la sola conseguenza
del risarcimento del danno dovuto da mancanza della sanatoria".
2. - Si sono costituite in questo giudizio entrambe le parti del
processo a quo concludendo rispettivamente, i proprietari occupati,
per la fondatezza e, il Consorzio occupante, per la non fondatezza
dell'impugnativa.
A sua volta, l'Avvocatura dello Stato per l'intervenuto Presidente
del Consiglio dei Ministri - preliminarmente alla insussistenza, nel
merito, delle dedotte censure di incostituzionalità - ha eccepito
l'inammissibilità di ogni questione sotto plurimi profili, di cui si
dirà direttamente in motivazione.
Considerato in diritto
1. - Nella parte motiva del provvedimento di rinvio, il tribunale a
quo ha rammentato in premessa come la vicenda della costruzione di
opera pubblica su area occupata non iure sia stata nel tempo
variamente ricostruita dalla giurisprudenza e cioè, fino alla
decisione n. 1464 del 1983 delle Sezioni unite della Corte di
cassazione, come illecito permanente, con la conseguente immanenza
della pretesa risarcitoria del proprietario (che tale rimaneva,
ancorchè non abilitato a chiedere la restituzione del suolo finchè
utilizzato per le esigenze di p.u.); e, successivamente, come
fenomeno costituente, per un verso, il fatto genetico della
proprietà pubblica e, per l'altro, un illecito istantaneo, con
conseguente prescrittibilità quinquennale della pretesa risarcitoria
del privato ablato.
Ha poi ancora richiamato quell'indirizzo intermedio (degli anni
1990-92) della Sezione I della stessa Corte di cassazione (anticipato
dalla giurisprudenza di taluni giudici di merito e dello stesso
Tribunale superiore) che, discostandosi dall'arresto del 1983, aveva
"posto in rilievo l'esigenza di collegare il fatto
acquisitivo-ablativo ad un evento diverso dall'illecito inteso
soltanto come mera origine storica dell'evento", con la conseguente
attribuzione di un "carattere indennitario" (e correlativa
prescrittibilità decennale) alla pretesa del proprietario al
controvalore del bene (cosi') sottratto alla sua sfera dominicale,
cui poteva affiancarsi il diritto al risarcimento per i danni subiti
dal momento della occupazione abusiva fino al venir meno del dominio
privato.
Quest'ultimo indirizzo, in sede di composizione del contrasto, è
stato però superato, con sentenza n. 12546 del 1992 delle Sezioni
unite. Le quali - nuovamente riconducendo il fenomeno ad unità
attorno al fatto illecito che lo produce e profilando (in ciò
seguite dalla successiva giurisprudenza anche della stessa Corte di
cassazione) una natura pubblicistica dell'acquisto del dominio,
collegata alla impossibilità di restituzione - avrebbero, sempre ad
avviso del collegio rimettente, così "riproposto all'interprete le
originarie questioni sulla inammissibilità di effetti positivi
dell'illecito e sulla impossibilità di una sua consumazione
istantanea con la conseguente cessazione della sua permanenza, se non
sopravviene un fatto lecito sanante, costituito dalla acquisizione
del dominio, che, ovviamente, deve trovare fondamento aliunde, non
già nello illecito".
2. - Trascritte in chiave di contrasto con i richiamati precetti
costituzionali, le riferite questioni, che il Tribunale delle acque
ha conseguentemente rimesso all'esame di questa Corte, sono (come
risulta dal coordinamento tra motivazione e dispositivo), in
sequenza, sostanzialmente quattro: la seconda costituendo, per altro,
una mera variante della prima.
Chiede, in altre parole, il tribunale rimettente di verificare, in
riferimento all'art. 42 ed agli artt. 3 e 53 della Costituzione, la
legittimita':
a) delle norme, "non corrispondenti a specifiche disposizioni
di legge e tuttavia rinvenute dalla Corte di cassazione
nell'ordinamento", che ricollegano la perdita del dominio e
l'acquisto di esso in capo alla pubblica amministrazione all'illecito
costituito dalla costruzione dell'opera pubblica su suolo altrui
senza provvedimento espropriativo, per quanto esse consentono una
"ablazione senza espropriazione", facendo così conseguire
all'illecito effetti positivi per il suo autore;
b) delle norme di cui sopra, con subordinato riguardo alla
ritenuta natura permanente, e non istantanea, dell'illecito, che
comporta una decorrenza anticipata della prescrizione dell'azione
risarcitoria a svantaggio del danneggiato;
c) delle norme, in linea ulteriormente gradata, che individuano
un titolo lecito di legittimazione dell'acquisto dell'opera pubblica
- e che si ipotizza potersi desumere dalle disposizioni di cui agli
artt. 832, 834, 838, 922 e 948 del codice civile - in quanto
attribuiscono al privato, secondo il "diritto applicato", comunque
solo il risarcimento e non anche l'indennizzo compensativo della
corrispondente perdita del suo diritto dominicale;
d) degli articoli, in via ancor più subordinata, 1418, primo
comma, e 2043 del codice civile, "in quanto non prevedono una
'sanatorià in presenza dell'opera pubblica", con conseguente diritto
alla indennità, invece del solo risarcimento, per mancanza appunto
di sanatoria.
3. - Di siffatte questioni l'Avvocatura dello Stato ha, come
detto, eccepito la inammissibilità sotto plurimi profili. Dei quali
i primi tre - formalmente o sostanzialmente comuni a tutti i quesiti
- risultano infondati, mentre quelli ulteriori, relativi ai singoli
quesiti, vanno accolti nei sensi e nei limiti che si diranno.
3.1. - Non è, infatti, per il primo profilo, di ostacolo alla
ammissibilità della impugnativa la sua articolazione in quesiti
plurimi, in quanto il giudice a quo non pone tra gli stessi un legame
irrisolto di alternatività - che ne precluderebbe, come tale,
l'esame (cfr. da ultimo ordinanza n. 73 del 1995; sentenze nn. 114
del 1994 e 207 del 1993) - sebbene un collegamento di subordinazione
logica che viceversa consente, come più volte puntualizzato, la
delibazione della questione subordinata, in caso di rigetto di quella
che la precede (cfr. sentenze nn. 62 del 1991; 109, 311 e 369 del
1988; 31 del 1987; 188 del 1981; 107 del 1974).
3.2. - Neppure, poi, può discendere la dedotta inammissibilità
della pretesa dalla natura meramente interpretativa delle questioni
sollevate, una volta che il Tribunale rimettente, pur mostrando di
non condividere l'esegesi da ultimo consolidatasi nella
giurisprudenza della Corte di cassazione non ne pretende una
revisione sul piano ermeneutico (effettivamente non consentita in
questa sede: cfr. ordinanze nn. 410 e 44 del 1994), bensì, assumendo
proprio quella interpretazione come diritto vivente, ne chiede una
verifica sul piano della costituzionalità, il che innegabilmente
invece rientra nel sindacato di legittimità riservato a questa Corte
(cfr., in termini, da ultimo, sentenze nn. 110 e 58 del 1995).
3.3. - Ed infine le questioni proposte non possono dirsi
irrilevanti in quanto volte ad ottenere l'addictio di una indennità
non pretesa nel giudizio a quo (ove gli attori hanno azionato un
diverso titolo risarcitorio), poichè il Tribunale rimettente ha
congruamente, al riguardo, argomentato che la soluzione della
questione sulla durata - decennale o quinquennale - della
prescrizione dipende dal tipo di obbligazione ravvisabile in capo
alla pubblica amministrazione, risarcitoria da illecito o
indennitaria da atto lecito, con ciò mostrando la sua disponibilità
ad accedere ad una diversa qualificazione giuridica della domanda,
che certamente non gli è preclusa.
3.4. - È viceversa fondata, con riguardo alle prime due
questioni, l'eccezione di preclusione del correlativo esame per
"inesistenza dell'oggetto". Ai sensi dell'art. 23 ( sub " a") della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (recante "Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale"), il giudice a quo è
tenuto infatti, ad indicare "le disposizioni della legge o dell'atto
avente forza di legge, dello Stato o della Regione 'che assumà
viziate da illegittimità costituzionale".
Per cui la generica denuncia, come nella specie, di un "principio"
- senza l'individuazione della disposizione che lo conterrebbe, e che
costituisce viceversa il veicolo obbligato di accesso al giudizio di
costituzionalità - comporta l'inammissibilità della questione.
3.5. - Inammissibile è anche la terza questione sollevata dal
Tribunale, per la ragione - non prospettata dall'Avvocatura, ma da
questa Corte rilevata d'ufficio - che la denuncia, in questo caso,
coinvolge una non omogenea congerie di norme che abbraccia le
disposizioni di un intero capo (il III) del codice civile (articoli
da 922 a 947) concernenti, per un verso, la mera elencazione dei modi
di acquisto della proprietà e, per altro verso, la disciplina
specifica di taluni di questi, nonchè le disposizioni concernenti il
contenuto del diritto di proprietà (832), l'espropriazione per
pubblico interesse con rinvio alla legislazione speciale
dell'istituto (art. 834) ed una ipotesi particolare
dell'espropriazione stessa (art. 838) e, infine, l'azione di
rivendicazione (art. 948).
4. - Residua così la sola quarta questione che - con esclusione,
per altro, del profilo di denuncia dell'art. 1418 del codice civile,
il cui richiamo è del tutto non pertinente, come eccepito
dall'Avvocatura dello Stato (trattandosi di norma relativa alla
disciplina del contratto che non ha alcun elemento di aggancio alla
fattispecie considerata), ed escluso altresì il riferimento all'art.
53 della Costituzione, la cui violazione è enunciata senza alcun
supporto di motivazione - va, per la restante parte, esaminata nel
merito.
4.1. - Tale questione (di legittimità dell'art. 2043 del codice
civile in riferimento agli artt. 3 e 42 Costituzione) è infondata.
La premessa - da cui anche questa censura (come l'intera
impugnativa del Tribunale a quo) muove - è quella invero che si
verifichi, nella fattispecie, una vicenda fattuale di traslazione di
un bene, con effetti sul piano giuridico (di perdita del dominio, da
parte dell'originaria titolare, ed acquisto della proprietà, sul
bene medesimo, da parte dell'occupante, che lo ha utilizzato per
soddisfare le esigenze dell'opera pubblica) sostanzialmente simili a
quelli propri di una rituale espropriazione, ancorchè, in questo
caso, manchino sia una formale procedura ed un provvedimento
ablatorio, sia la previsione di legge in base alla quale il
trasferimento coattivo può essere disposto, ed anzi tutta la
dinamica di tali effetti sia contra legem.
Su tale premessa appunto si innesta l'ipotesi di violazione
dell'art. 42 della Costituzione (per inosservanza dei presupposti e
delle condizioni cui è costituzionalmente subordinata l'ablazione
della proprieta') e dell'art. 3 (da intendersi, con riferimento
all'ultimo dei quattro profili prospettati residuato all'esame di
merito, come ingiustificata omissione della previsione di una
sopravvenienza "sanante" idonea ad equiparare quoad effectum la
illecita occupazione acquisitiva alla lecita vicenda espropriativa).
4.2. - Ma è proprio l'assunzione della riferita premessa che
vizia in radice la prospettazione del denunciante, in quel che è il
nucleo fondamentale delle sue argomentazioni, poichè - nella (ormai)
consolidata giurisprudenza della Corte di cassazione (dalla quale lo
stesso Tribunale a quo dichiara di muovere ed in relazione alla quale
questa Corte è chiamata ad esercitare il suo sindacato di
costituzionalità, perchè è questa la norma che effettivamente vive
nella concreta realtà dei rapporti giuridici) - ciò che si esclude
è, segnatamente, siffatta traslazione di un idem, ricostruendosi,
invece, la vicenda in termini di manipolazione-distruzione di un quid
e parallela acquisizione di un aliud, residuale a quella
manipolazione.
Si trova infatti, più volte ed a chiare lettere, ribadito nella
richiamata giurisprudenza (ed, in particolare, nelle pronunzie delle
Sezioni unite) che l'elemento qualificante della fattispecie è
"l'azzeramento del contenuto sostanziale del diritto .. e la
nullificazione del bene che ne costituisce oggetto"; "la
vanificazione", cioè, "della individualità pratico-giuridica"
dell'area occupata, in conseguenza della "materiale manipolazione
dell'immobile nella sua fisicita'", che ne comporta una
"trasformazione così totale da provocare la perdita dei caratteri e
della destinazione propria del fondo, il quale in estrema sintesi non
è più quello di prima".
Ed appunto questa "perdita" è l'evento che, in quella
ricostruzione, si pone in rapporto di causalità diretta con
l'illecito della pubblica amministrazione. Mentre l'acquisto, in capo
alla medesima, del nuovo bene risultante dalla trasformazione del
precedente, si configura invece come una conseguenza ulteriore,
eziologicamente dipendente non dall'illecito ma dalla situazione di
fatto - realizzazione dell'opera pubblica con conseguente non
restituibilità del suolo in essa incorporato - che trova il suo
antecedente storico nell'illecita occupazione e nella illecita
destinazione del fondo alla costruzione dell'opera stessa.
4.3. - Per ciò, appunto, resta in primo luogo esclusa la
violazione dell'asserito principio che non consente la produzione di
effetti positivi a mezzo di atto illecito in favore del suo autore. E
viene del pari ad escludersi la vulnerazione dell'art. 42, come
dell'art. 3 (nei sensi innanzi indicati), della Costituzione, una
volta che la vicenda in esame - fuori da ogni riconducibilità o
comparabilità ad uno schema traslativo, come quello presupposto dal
citato art. 42 - si scinde per un verso, in negativo, in una condotta
di occupazione ed irreversibile manipolazione del suolo (cui consegue
l'estinzione del diritto di proprietà per svuotamento dell'oggetto)
che ha tutti i crismi dell'illecito; e per altro verso, in positivo,
in una acquisizione dell'opera di pubblica utilità, su di esso
costruita, a vantaggio dell'ente pubblico.
Effetto, quest'ultimo, che - alla stregua della regola di diritto
applicato (desunta dallo stesso principio fondamentale
dell'ordinamento che, nei rapporti tra privati, ispira la disciplina
dell'accessione ordinaria) - realizza un modo di acquisto della
proprietà, previsto dall'ordinamento sul versante pubblicistico,
giustificato da un bilanciamento fra interesse pubblico (correlato
alla conservazione dell'opera in tesi pubblica) e l'interesse privato
(relativo alla riparazione del pregiudizio sofferto dal proprietario)
la cui correttezza "costituzionale" è ulteriormente coonestata dal
suo porsi come concreta manifestazione, in definitiva, della funzione
sociale della proprietà (cfr. sentenza n. 384/1990).
4.4. - Conclusivamente, la norma applicata contiene - ancorchè
non l'unica possibile - una regolamentazione costituzionalmente non
illegittima del sotteso conflitto di interessi.
E, in tale contesto, la disciplina conseguenziale all'estinzione
del diritto dominicale (non equiparazione, per sanatoria, della
fattispecie della occupazione acquisitiva a quella della
espropriazione per pubblica utilità; conseguente diritto al
risarcimento e non alla indennità; istantaneità - a causa della
dinamica della vicenda ablativo-acquisitiva - e non permanenza
dell'illecito; tipo di prescrizione applicabile e momento iniziale
della sua decorrenza) per un verso è coerente alla connotazione
illecita della vicenda e, per altro verso, rientra nella
discrezionalità delle scelte legislative (vedi così per
l'applicazione al "diritto risarcitorio del proprietario" della
"prescrizione ordinaria" anche alla ipotesi di "accessione invertita
a favore della pubblica amministrazione che avvenga nel corso di un
procedimento di espropriazione per pubblica utilita'" la recente
proposta di legge di iniziativa parlamentare Camera dei deputati n.
1976).
4.5. - In particolare, per quel che poi attiene al dies a quo
della prescrizione in materia ed alle dedotte "difficolta'" di
individuarlo in concreto - a parte la considerazione che un tale
rilievo avrebbe semmai dovuto rapportarsi al parametro (qui invece
non invocato) dell'art. 24 della Costituzione, e che comunque la
ipotizzata censura avrebbe dovuto misurarsi con la consolidata regola
giurisprudenziale secondo la quale le difficoltà di fatto, relative
all'applicazione di una norma, non ne involgono un problema di
costituzionalità - non sembra inopportuno ancora sottolineare che le
lamentate difficoltà, in realtà, non sussistono.
Infatti lo spirare del termine di occupazione legittima (od il suo
divenire comunque illegittima in conseguenza del definitivo
annullamento, in sede amministrativa, dei "provvedimenti" che essa
presuppone) costituiscono, per un soggetto dotato di ordinaria
diligenza, un chiaro ed inequivocabile campanello di allarme. Nel
senso che se la irreversibile trasformazione del suolo sia avvenuta
temporalmente all'interno del periodo di legittima occupazione,
poichè è solo allo scadere del termine stesso che (per pacifica
giurisprudenza) si consuma l'illecito, il proprietario ben sa che è
quello appunto il dies a quo dell'azione risarcitoria. Mentre se la
manipolazione del suolo non risulti a quella data ancora ultimata, o
neppure intrapresa, nessuna ragione ha il proprietario di
procrastinare l'azione giudiziaria, potendo egli a quel momento
ottenere, oltre al ristoro dei danni per l'illecita occupazione, la
stessa restituzione del suolo - detenuto ormai sine titulo - nella
sua identità, ovvero, se nelle more l'irreversibile trasformazione
dell'area si compia nei sensi indicati, il risarcimento per la
perdita integrale di essa (ben più remunerativo, allo stato,
dell'indennizzo espropriativo), senza che alcun problema di
prescrizione si ponga, per l'effetto interruttivo della domanda
giudiziale.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2043 del codice civile sollevata, in riferimento agli artt.
3 e 42 della Costituzione, dal Tribunale superiore delle acque
pubbliche con l'ordinanza in epigrafe;
Dichiara inammissibile ogni altra questione sollevata dal medesimo
Tribunale superiore delle acque pubbliche, con la stessa ordinanza.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 maggio 1995.
Il Presidente: BALDASSARRE
Il redattore: GRANATA
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 23 maggio 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C0629