1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 31-10-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 151 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 maggio 2018
Ordinanza del 10 maggio 2018 della Corte d'appello di Trieste nel procedimento civile promosso da Bellarosa Giovanni e altri contro Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia. Impiego pubblico - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Stato giuridico e trattamento economico del personale regionale - Trattamento previdenziale - Norme di interpretazione autentica che escludono il servizio prestato con rapporto di lavoro a tempo determinato di diritto privato dal computo ai fini della liquidazione e del calcolo dell'indennita' di buonuscita, in quanto trattamento di fine servizio. - Legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 29 dicembre 2015, n. 33 (Legge collegata alla manovra di bilancio 2016-2018), art. 7, commi 28, 29 e 30. (18C00224) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 31-10-2018)

CORTE DI APPELLO DI TRIESTE

La Corte di appello di Trieste, Collegio lavoro, costituita come
segue:
dott. Mario Pellegrini, presidente;
dott. Lucio Benvegnù, consigliere;
avv. Andrea Doardo, giudice ausiliario,
ha emesso la seguente ordinanza nel procedimento in grado di appello
iscritto al n. 160/2017 R.G. promosso con ricorso depositato il 14
luglio 2017 da Giovanni Bellarosa, Enzo Bevilacqua, Roberto Della
Torre, Maria Ramponi, Giorgio Tessarolo e Vittorio Zollia tutti con
gli avvocati Enzo Bevilacqua ed Alessandro Tudor contro Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia in persona del presidente in carico
con l'Avvocatura distrettuale dello Stato di Trieste.
Con sei separati ricorsi depositati fra il 16 settembre 2015 ed
il giorno 11 marzo 2016 Giovanni Bellarosa, Enzo Bevilacqua, Roberto
Della Torre, Maria Ramponi, Giorgio Tessarolo e Vittorio Zollia si
rivolgevano al Tribunale di Trieste, giudice del lavoro, esponendo di
essere stati dagli anni settanta del 1900 dei dipendenti come
dirigenti e direttori dell'amministrazione regionale cessati dal
servizio fra il 2005 ed il 2010 e con diritto all'indennità
terminativa o di buonuscita; notavano però i ricorrenti che ottenuta
detta prestazione avevano appurato che essa non aveva considerato
tutti gli anni di servizio utili arrestandosi al novembre 2002 e che
la stessa era stata liquidata con riguardo alle retribuzioni in
essere in tale momento benchè il loro rapporto fosse continuato per
anni in base a contratto individuale con incarico dirigenziale.
Delineavano i ricorrenti le ragioni della loro pretesa e definivano
il complesso quadro normativo di riferimento per concludere come
riferito in atti.
Si costituiva in giudizio l'ente locale Regione suddetto per
resistere alle pretese degli attori e chiederne la reiezione.
Disposta l'unione dei sei distinti procedimenti, la causa
risultava non necessitare di istruttoria e veniva indi discussa e
definita in I grado con la sentenza n. 47/2017 dd. 26 gennaio 2017
con cui il Tribunale di Trieste respingeva siccome infondate le
domande degli interessati, a spese compensate.
Seguiva atto di appello, tempestivo e rituale, proposto dai sei
attori e sorretto da otto motivi, l'ultimo dei quali riferito alla
questione di legittimità costituzionale dell'art. 7, commi 28, 29 e
30 della legge regionale n. 33/2015 intervenuta sul tema del
contendere in riferimento agli articoli 3, 97, 111, e 117 della
Costituzione nonchè all'art. 6 CEDU e già posta in I grado, nel
quale si rassegnavano poi delle conclusioni volte a riconsiderare la
materia ed a accogliere le domande dei ricorrenti.
Anche in questa sede la Regione si costituiva e dopo avere
replicato ai motivi di doglianza di controparte chiedeva la reiezione
dell'appello.
Le parti, autorizzate ad un tanto, redigevano note illustrative
delle loro posizioni ed all'udienza del 10 maggio 2018 questo
Collegio dava lettura della presente ordinanza.
Va premesso il quadro normativo di riferimento che delinea la
posizione degli interessati e la loro pretesa qui azionata; in
primis, la legge regionale n. 53/1981 della Regione Friuli-Venezia
Giulia, art. 141 «Per le cessazioni dal servizio che si verifichino a
decorrere dall'entrata in vigore della presente legge, la Regione
assicura ... a favore dei propri dipendenti di ruolo e non di ruolo
... il trattamento di previdenza erogato dall'INADEL ai dipendenti
degli enti locali. Detto trattamento ... si realizza nelle
prestazioni espressamente stabilite dalle disposizioni legislative e
regolamentari che disciplinano l'ordinamento e l'attività del
predetto Istituto (vale a dire l'allora INADEL)». Vanno poi
rammentati gli articoli 143 della legge regionale n. 53/1981 citata
per cui: «La misura dell'indennità per ogni anno di servizio è
stabilita in 1/12 degli assegni fissi pensionabili, ai sensi del
terzo comma dell'art. 136 della presente legge, goduti all'atto della
cessazione dal servizio ...» ed appunto l'art. 136 della legge
regionale n. 53 stessa per cui: «Ai dipendenti regionali che siano
stati o vengano collocati a riposo con diritto alla pensione ...
spetta dalla data di cessazione dal servizio un trattamento di
quiescenza calcolato sulla base degli assegni fissi pensionabili ...
l'amministrazione regionale provvede direttamente alle eventuali
integrazioni fra quanto spettante ai sensi del precedente comma e
quanto determinato dalla CPDEL nel provvedimento di concessione della
pensione ...» ricordato che la CPDEL è o meglio era la gestione che
provvedeva in merito alla pensione ed a trattamento terminativo dei
dipendenti degli enti locali e che essa è poi confluita nell'INPDAP
di cui si dirà poi. Nel 1994 con la legge regionale Friuli-Venezia
Giulia n. 5/1994, art. 186, l'ente locale Regione è stato
autorizzato ad iscrivere il suo personale dal gennaio 1994 all'INPDAP
(Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti
dell'amministrazione pubblica) gestione autonoma ex INADEL ai fini
del trattamento di previdenza prevista per detto Istituto (l'INADEL
nelle more soppresso e cui era subentrato appunto l'INPDAP cui sono
confluite pure le competenze CPDEL) ed in particolare si è affermato
e stabilito che (art. 186 citato, comma 4): «per far fronte agli
oneri a carico dell'amministrazione regionale derivanti dalla
corresponsione al personale regionale di quanto previsto dagli
articoli 142, 143 e 145 della legge regionale n. 53/1981 ... è
costituito un fondo regionale disciplinato dalla legge 25 novembre
1971, n. 1041. Al fondo di cui al comma 4 affluiscono ... i
contributi mensili a carico del personale stesso dell'amministrazione
regionale previsti dall'art. 148, commi secondo, terzo e quarto della
legge regionale n. 53/1981 nella misura stabilita dalla legislazione
previdenziale dell'INPDAP ...». A completamento poi l'art. 148 della
legge regionale n. 53 ora citato afferma che: «... Per le prestazioni
previdenziali di cui agli articoli precedenti (ergo incluso il
trattamento terminativo di cui è causa) al personale vengono
trattenuti dall'amministrazione ... contributi mensili pari a quelli
previsti dalla legislazione dell'INADEL per il trattamento
previdenziale ...». Vanno poi rammentate le norme di cui all'art. 19
del decreto legislativo n. 165/2001 statuisce al suo secondo comma
che: «Resta fermo che per i dipendenti statali titolari di incarichi
dirigenziali ai sensi del presente articolo, ai fini
dell'applicazione dell'art. 43, comma 1 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 1092/1973 (in tema di trattamento di buonuscita)
e successive motivazioni l'ultimo stipendio va individuato
nell'ultima retribuzione percepita in relazione all'incarico svolto»,
e quella di cui all'art. 1, comma 3 del decreto legislativo n.
165/2001 stesso per cui il decreto legislativo n. 165 medesimo
costituisce anche per le regioni a statuto speciale (quale è il
Friuli-Venezia Giulia) uno dei principi fondamentali ai sensi
dell'art. 117 della Costituzione ed i principi di cui agli articoli 2
della legge n. 421/1992 e 11 della legge n. 59/1997 rappresentano
norme fondamentali di riforma economico sociale. Da ultimo, va
rammentato che lo stesso legislatore regionale ha statuito (vedi
l'art. 12, comma 1 della legge regionale n. 4/2004) che: «Gli
incarichi dirigenziali possono essere conferiti anche con contratto a
tempo determinato di diritto privato; il conferimento ad un
dipendente del ruolo unico regionale determina il collocamento in
aspettativa senza assegni per tutta la durata dell'incarico ed il
servizio prestato in forza di detto contratto è utile ai fini del
trattamento di quiescenza e di previdenza, nonchè dell'anzianità di
servizio». Nel caso in oggetto, come su sintetizzato invece, per
tutti i ricorrenti è accaduto che il servizio come dirigente e con
contratto a tempo determinato non è stato ritenuto computabile ed
utile ai fini della quantificazione del trattamento terminativo e
quindi dal 15 novembre 2002 in poi, dato questo pacifico in causa.
Viene qui sollevata da questa Corte di appello questione di
legittimità riferita alle norme di cui all'art. 7, commi 28, 29 e 30
della legge regionale n. 33/2015 per i quali (comma 28): «In via di
interpretazione autentica del I comma dell'art. 142 della legge
regionale n. 53/1981 ... per la determinazione del servizio utile ai
fini della liquidazione dell'indennità di buonuscita in quanto
trattamento di fine servizio non è valutato quello prestato con
rapporto a tempo determinato di diritto privato» e l'art. 142 faceva
cenno come servizio utile al servizio reso alle dipendenze
dell'amministrazione regionale ed a quello riscattato a detti fini e
poi (comma 29): «In via di interpretazione autentica del I comma
dell'art. 143 della legge regionale n. 53/1981 per assegni fissi
pensionabili cui fare riferimento si intendono quelli riconosciuti ai
sensi della legislazione dell'ex INADEL» e l'art. 143, comma I citato
fa cenno in tema di indennità terminativa ad ogni anno di servizio
utile ed agli assegni fissi pensionabili goduti all'atto di
cessazione dal servizio, mentre infine (comma 30): «In via di
interpretazione autentica del II comma dell'art. 143 della legge
regionale n. 53/1981 nell'indennità di buonuscita, in quanto
trattamento di fine servizio, non sono valutati i periodi prestati
con contratto di lavoro a tempo determinato di diritto privato» e
l'art. 143, comma 2 citato afferma solo che la Regione assicura al
dipendente l'indennità di buonuscita anche nei casi in cui essa non
spetterebbe secondo la legislazione INADEL. Va infine rammentato il
dettato dell'art. 4 della legge n. 152/1968 in tema di indennità di
fine servizio a suo tempo erogata dall'INADEL e poi dall'INPDAP per
cui: «per i casi di cessazione dal servizio ... l'indennità premio
di servizio ... sarà pari ad un quindicesimo della retribuzione
contributiva degli ultimi dodici mesi considerata in ragione dell'80%
... per ogni anno di iscrizione all'Istituto ...», il dettato
dell'art. 1 della legge n. 297/1982 di modifica dell'art. 2120 del
codice civile in tema di T.F.R. e la previsione del successivo art. 4
della legge n. 297/1982 stessa per cui (comma 4): «... le norme di
cui all'art. 2120 del codice civile ... si applicano a tutti i
rapporti di lavoro subordinato per i quali siano previste forme di
indennità di anzianità, di fine lavoro, di buonuscita, comunque
denominate ...» e da ultimo l'art. 26, comma 19 della legge n.
448/1998 seconda parte per cui, in materia di avvio del passaggio al
sistema di T.F.R. anche nel settore del lavoro pubblico: «... con il
medesimo decreto (D.P.R.) si provvederà a definire, ferma restando
l'invarianza della retribuzione complessiva netta, gli adeguamenti
della struttura retributiva e contributiva conseguenti
all'applicazione del trattamento di fine rapporto ...».
La questione viene dunque sollevata con riferimento agli articoli
3, 35, 36, 38, 111, e 117, I comma della Costituzione nella parte in
cui esse, in base all'interpretazione datane in I grado, vietano in
sostanza di computare il servizio prestato con rapporto di lavoro a
tempo determinato di diritto privato come dirigente e su incarico
nell'indennità di buonuscita in quanto trattamento di fine servizio
e la relativa retribuzione ultima. Va posto in risalto in punto
rilevanza della questione di legittimità che le norme citate di cui
alla legge regionale n. 33/2015, art. 7, commi 28 e seguenti assumono
importanza ai fini del decidere come si evince in modo chiaro dal
loro dettato, che impedisce di conteggiare il periodo di servizio per
tutti i ricorrenti dall'11/2002 con contratto a tempo determinato e
con incarico come dirigenti; dette norme quindi, emanate quando fra
l'altro ben quattro dei ricorrenti già avevano depositato il loro
ricorso giudiziale (dal 16 settembre 2015 al giorno 8 ottobre 2015
per i ricorrenti Tessarolo e Della Torre per la precisione la legge
regionale n. 33/2015 è la legge collegata alla manovra di bilancio e
risale al 29 dicembre 2015 giorno fra l'altro in cui furono
depositati i ricorsi degli attori Bellarosa e Ramponi venne
pubblicata nel Bollettino regionale del 13 gennaio 2016 con entrata
in vigore dal 13 gennaio 2016 stesso ex art. 8 della legge medesima)
e quindi vi era contenzioso fra le parti sul tema, sono chiaramente
da applicarsi al caso di specie e poi hanno e comunque mirano a
possedere dichiaratamente valore interpretativo ergo anche per i
pregressi rapporti di lavoro, come quelli ora esaminati chiusisi
tutti negli anni dal 2005 al 2010 come è pacifico in causa. La
miglior prova di un tanto è fornita dalla decisione resa in I grado
la quale alle pagine 7/9 si è interessata (ed ha dovuto
evidentemente farlo) della portata di esse norme e ne ha, in somma
sintesi, affermato la ragionevole funzione di fugare i dubbi
interpretativi allora esistenti.
I riferimenti in punto legittimità costituzionale ed i relativi
parametri di riferimento costituzionale ed in tema di non manifesta
infondatezza vanno rammentati gli articoli 3, 35, 36, 38, 111 e 117
della Costituzione assunti come norme di riferimento ai fini del
sindacato di legittimità. Nel dettaglio, l'art. 3, I e II comma,
rilevano poichè, come detto, ex art. 19 del decreto legislativo n.
165/2001 ed a mente dell'art. 12, comma 1 della legge regionale
Friuli-Venezia Giulia n. 4/2004 gli incarichi dirigenziali rilevano
ai fini del computo del trattamento previdenziale e dell'anzianità
di servizio e afferma ivi un canone di parità di trattamento che non
può che rilevare anche tenuto conto dei canoni di cui all'art. 1,
comma 3 del decreto legislativo n. 165/2001 in materia di principi
fondamentali in materia di impiego pubblico privatizzato. Noto è il
canone di ragionevolezza affermato dall'art. 3 della Costituzione e
l'importanza di evitare di vulnerare detto canone o altri valori
costituzionali, ove si pensi alla possibile irragionevole diversità
di trattamento di un periodo, fra l'altro pregresso da anni, di
lavoro del tutto uguale. Con riguardo poi all'art. 35 della
Costituzione, I comma, la tutela del lavoro in tutte le sue forme ed
applicazioni ha riguardo, e non può non averlo, sia al lavoro in
ruolo che a quello con incarico dirigenziale e gli articoli 19 del
decreto legislativo n. 165/2001 e 12 della legge regionale n. 4/2004
citati ne sono l'evidente riprova; vi è senza tema di smentita e
come pacifico in causa un operato del tutto simile prima e dopo
l'incarico (tutti e sei i ricorrenti erano pacificamente già prima
del novembre 2002 dirigenti regionali, salvo vedersi affidare
l'incarico a tempo per effetto delle nuove norme del decreto
legislativo n. 165/2001) e dunque non vi è quindi chi non veda in
fatto la medesimezza della situazione, la nuova veste giuridica non
muta infatti la realtà del lavoro degli attori (e l'art. 2095 del
codice civile come novellato con la legge n. 190/1985) ricomprende i
dirigenti nelle categorie dei prestatori di lavoro e costituisce,
come noto, una delle norme cardine in tema di lavoro privato oramai
valide per gli addetti del settore pubblico vista la
«privatizzazione» del rapporto di lavoro con soggetti pubblici
avutasi dal 1993 in poi. Ancora, l'art. 36, I comma della
Costituzione tutela ed afferma il diritto del lavoratore ad una
retribuzione proporzionata a qualità e quantità del lavoro e
quindi, se come si asserisce che il T.F.R. è un accantonamento
retributivo a favore dei prestatori, non si vede poi come mai il
T.F.R. o T.F.S. degli attori debba soffrirne ed essere decurtato in
ragione di un qualche nuovo e non ben delineato motivo. Il raffronto
con il trattamento spettante pacificamente agli altri dipendenti
della Regione in tema di trattamento terminativo risulta
contraddittorio atteso che nel momento, oramai remoto, in cui gli
interessati attinsero ai ruoli più elevati dell'organigramma
dell'ente si videro, solo su detto aspetto, trattati in modo diverso
e verosimilmente riduttivo. Nè va trascurato il dato normativo di
cui all'art. 38 della Costituzione, II e IV comma, in tema di
previdenza ed assistenza per la vecchiaia le quali vengono erogate
proprio da istituti predisposti ed integrati dallo Stato fra il
novero dei quali vi erano per certo l'INADEL e l'INPDAP il cui
compito istituzionale era l'assistenza e la previdenza dei lavoratori
ad essi assicurati e si è prima posto in risalto il fatto che per
anni non a caso furono detti istituti pubblici ad erogare la
prestazione terminativa e di fine servizio per cui è giudizio qui, a
nulla rileva il passaggio delle competenze ad altro soggetto, metodo
di contribuzione e funzione erano e restano quelli della previdenza
pubblica. Non va trascurato inoltre il dato normativo di cui all'art.
111 della Costituzione, II comma ed in riferimento all'art. 6 della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo, CEDU, sul diritto ad un
processo equo con riguardo all'intervento interpretativo effettuato a
lite in parte già radicata da tempo (ed a diritti acquisiti da anni,
si noti bene, trattandosi di accantonamenti per anni di lavoro dal
2002 al 2010 come pacifico) e su norme emanate da anni ed anni come
quello della legge regionale n. 33/2015, art. 7, commi 28/30. Il
principio di irretroattività delle leggi non è tutelato che
dall'art. 25 della Costituzione in sede di salvaguardia di rango
costituzionale e privilegiato ed il legislatore può emanare norme
retroattive di interpretazione autentica purchè detta retroattività
trovi adeguata giustificazione nell'esigenza di tutelare principi
diritti e beni di rilievo costituzionale che costituiscono motivi
imperativi di interesse generale ai sensi della Convenzione europea
dei diritti dell'uomo (CEDU) e quindi «nulla quaestio» se la norma si
limiti ad assegnare alla norma interpretata un significato già in
essa contenuto a chiudere cioè un dibattito irrisolto a tutela della
certezza del diritto e dell'eguaglianza dei cittadini ristabilendo
una volontà più aderente a quella originaria del legislatore (vedi
Corte costituzionale sentenza n. 78/2012). Qui invece si nota che si
è di fatto intervenuti su norme in essere da anni ed anni e in senso
contrario a quanto dettato da precise previsioni che (vedi gli
articoli 19 del decreto legislativo n. 165/2001 e 12 della legge
regionale n. 4/2004 sul tema e di cui si è detto sino ad ora)
creando un caso differenziato e particolarmente critico atteso che la
platea di destinatari dell'intervento (pochi ex dirigenti regionali)
era limitata ed i soggetti ben individuabili. Nè va trascurato il
dato che le norme interpretate asseritamente risalivano a oltre
trenta anni prima (legge regionale n. 53/1981) e, a quanto pare, non
presentavano profili critici in precedenza sul tema. Nota è la
preminenza del diritto e la nozione di processo equo sancita
dall'art. 6 della Convenzione CEDU e di cui la stessa Corte
costituzionale ha fatto menzione diverse volte (vedi Corte
costituzionale sentenze n. 191/2014 e n. 170/2013) ed in riferimento
ad interventi del potere legislativo, come qui occorso,
nell'amministrazione della giustizia al fine di influire l'esito di
un giudizio. Utile pure il richiamo all'arresto costituito dalla
sentenza n. 12/2018 della Corte costituzionale per una ragionata
disamina della materia, indubbiamente movimentata, dei rapporti fra
giurisdizione e legislatore e non trascurabile risulta il dato per
cui l'impatto dell'intervento di cui discorriamo qui è ed era, visto
il numero spicciolo degli interessati, di scarso peso economico. Da
ultimo, il dettato dell'art. 117 della Costituzione rileva poichè
come visto il decreto legislativo n. 165/2001, art. 1, comma 3 e
l'art. 19 del decreto legislativo n. 165 stesso ne integrano il
contenuto e affermano il canone dell'ultimo stipendio del periodo di
incarico dirigenziale utile come parametro ai fini del conteggio del
trattamento di fine servizio. Non va poi trascurato il dato per cui,
riprendendo quanto esposto prima nella parte di premessa normativa in
merito al passaggio anche nel settore del lavoro pubblico al sistema
del T.F.R. e/o T.F.S., anche il dettato dell'art. 26, comma 19, legge
n. 448/1998 con il suo canone di invarianza affermato in tema di
retribuzione evidentemente anche differita rafforza ed integra la
tutela concessa dall'art. 117 della Costituzione in tali casi.
Sovviene al riguardo lo stesso avviso della Consulta di cui alla
sentenza n. 223/2012 secondo cui la normativa che ha esteso il
sistema del T.F.R. al settore del lavoro pubblico non contiene
affatto una disciplina organica sulle prestazioni previdenziali in
favore dei dipendenti dello Stato in grado di sostituirsi in modo
novativo al decreto del Presidente della Repubblica n. 1032/1973 (in
tema di buonuscita). Va quindi sospeso il giudizio con rimessione
degli atti alla Consulta per definire la presente questione di
legittimità costituzionale previa cura degli adempimenti di rito e
di cui in calce.

P.Q.M.

Visti gli articoli 134 della Costituzione, 1 legge
costituzionale n. 1/1948 e 23 legge n. 87/1953 sospende il presente
giudizio e rimette gli atti alla Corte costituzionale per il
sindacato di legittimità costituzionale alla luce dell'art. 3 I e II
comma della Costituzione, 35 I comma, 36 I comma, 38 II e IV comma,
111 I e II comma, e 117 I comma della Costituzione dell'art. 7 commi
28, 29 e 30 della legge regionale Friuli-Venezia Giulia n. 33 del
2015 nei limiti in premessa esposti.
Ordina che a cura della cancelleria di questa Corte la presente
ordinanza venga trasmessa alla Corte costituzionale e sia comunicata
al presidente della Giunta regionale del Friuli-Venezia Giulia
nonchè al presidente del Consiglio regionale di detta Regione e
notificata alle parti in causa Giovanni Bellarosa ed altri cinque
attori su meglio indicati e Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.

Trieste, 10 maggio 2018

Il Presidente estensore: Pellegrini