1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 2-6-1999
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 198 SENTENZA 24 - 28 maggio 1999
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Finanza locale - Regione Sardegna - Entrate afferenti a tributi al cui gettito la regione partecipi in quote fissate dal proprio statuto - Riserva all'erario di nuove entrate - Esigenza di una corretta interpretazione della disciplina impegnata - Non fondatezza nei sensi di cui in motivazione. (D.-L. 31 dicembre 1996, n. 669, artt. 1, comma 3 e 7, convertito, con modificazioni dalla legge 28 febbraio 1997, n. 30). (Cost., artt. 116 e 119; statuto speciale regione Sardegna artt. 7, 8 e 54). (099C0566) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 2-6-1999)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, prof. Guido
NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 3, e
7 del decreto legge 31 dicembre 1996, n. 669, recante "Disposizioni
urgenti in materia tributaria, finanziaria e contabile a
completamento della manovra di finanza pubblica per l'anno 1997",
convertito dalla legge 28 febbraio 1997, n. 30, promosso con ricorso
della Regione Sardegna, notificato il 28 marzo 1997, depositato in
Cancelleria il 7 aprile 1997 ed iscritto al n. 33 del registro
ricorsi 1997.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 marzo 1999 il giudice relatore
Valerio Onida;
Uditi l'avvocato Sergio Panunzio per la Regione Sardegna e
l'avvocato dello Stato Carlo Bafile per il Presidente del Consiglio
dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 28 marzo 1997 e depositato il 7
aprile 1997, la Regione autonoma della Sardegna ha proposto giudizio
di legittimità costituzionale degli articoli 1, comma 3, e 7 del
decreto legge 31 dicembre 1996, n. 669 (Disposizioni urgenti in
materia tributaria, finanziaria e contabile a completamento della
manovra di finanza pubblica per l'anno 1997), convertito in legge,
con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1997, n. 30.
L'art. 1, comma 3, del provvedimento introduce, per i redditi
sottoposti a tassazione separata, di cui all'art. 16 del testo unico
delle imposte sui redditi, da indicare nella dichiarazione dei
redditi, e non soggetti a ritenuta alla fonte, l'obbligo di un
versamento a titolo di acconto, nella misura del 20 per cento, da
effettuare nei termini e con le modalità previsti per il versamento
annuale a saldo.
L'art. 7 del decreto dispone a sua volta che le entrate derivanti
dal decreto medesimo sono riservate all'erario e destinate alla
copertura degli oneri per il servizio del debito pubblico nonchè
alla realizzazione delle linee di politica economica e finanziaria in
funzione degli impegni di riequilibrio del bilancio assunti in sede
comunitaria, e demanda ad un decreto ministeriale la definizione, ove
necessarie, delle modalità di attuazione.
Secondo la ricorrente, dal combinato disposto di tali due articoli
sembra evincersi che le somme incassate a titolo di acconto
sull'imposta relativa ai redditi soggetti a tassazione separata
rientrano fra le entrate riservate all'erario, e pertanto non entrano
a comporre la base per il calcolo della quota di compartecipazione al
gettito dell'imposta, attribuita alla Regione Sardegna dall'art. 8
dello statuto speciale. Tale interpretazione risulterebbe confermata
dalla circostanza che, a seguito dell'entrata in vigore del decreto
legge n. 669 del 1996, nel "quadro di classificazione delle entrate
dello Stato 1997", pubblicato dalla Ragioneria generale dello Stato,
è stato aggiunto un nuovo articolo 23 al capitolo 1023, intitolato
ai versamenti in acconto di cui è questione, e ciò proprio per
consentire di contabilizzare separatamente tali entrate, sottraendole
così dalla base di calcolo della compartecipazione al gettito
spettante alla Regione.
La disciplina impugnata è censurata per violazione delle norme
costituzionali relative all'autonomia finanziaria della Regione
Sardegna, e in particolare degli artt. 7, 8 e 54 dello statuto
speciale e delle relative norme di attuazione, nonchè degli artt.
116 e 119 della Costituzione; ed altresì per violazione dell'art.
54, quarto comma, dello statuto speciale e del principio di leale
collaborazione.
La ricorrente afferma che, stante la norma dell'art. 8, lettera a,
dello statuto speciale, che attribuisce alla Regione i sette decimi
del gettito delle imposte sul reddito delle persone fisiche e delle
persone giuridiche, la garanzia dell'autonomia finanziaria della
Regione comporta che lo Stato non possa nè modificare
unilateralmente le quote di partecipazione regionale al gettito, nè
sottrarre parte del gettito alla applicazione della quota di
compartecipazione. Solo eccezionalmente, in base ad un principio che
discenderebbe dalla complessiva disciplina costituzionale della
autonomia finanziaria della Sardegna, e che è espressamente
formulato nelle norme di attuazione di altri statuti speciali,
sarebbe consentito disporre che aumenti di gettito conseguenti a
modifiche legislative siano riservati allo Stato, sottraendoli alla
compartecipazione regionale. Ma ciò potrebbe avvenire solo a certe
condizioni: in primo luogo, che si tratti della introduzione di un
tributo nuovo o della maggiorazione delle aliquote di un tributo
esistente; in secondo luogo, che le entrate riservate allo Stato
siano destinate alla copertura di spese aventi scopi ben determinati
e rientranti nelle materie di competenza statale e non regionale; in
terzo luogo, che tale riserva sia delimitata temporalmente.
La disciplina in questione, risultante dal combinato disposto degli
articoli 1, comma 3, e 7 del decreto n. 669, sarebbe incostituzionale
in quanto la riserva non si applicherebbe ad un maggior gettito,
derivante dalla istituzione di un nuovo tributo o dall'aumento delle
aliquote di un tributo esistente, ma si applicherebbe ad una quota
del gettito ordinario, costituita dall'acconto, onde si verrebbe a
ridurre la partecipazione della Regione al gettito invariato del
tributo; e in quanto non sarebbe temporalmente delimitata, ma sarebbe
disposta in via definitiva.
Sotto un ulteriore profilo, le disposizioni impugnate sono
censurate dalla ricorrente in quanto esse modificherebbero
sostanzialmente la disciplina statutaria sulla ripartizione fra Stato
e Regione del gettito dell'IRPEF, senza che sia stato sentito il
parere della Regione: mentre l'art. 54 dello statuto prevede, anche
in applicazione del principio di leale collaborazione, che le
disposizioni del titolo III dello statuto medesimo, in materia
finanziaria, possano essere bensì modificate con legge ordinaria, ma
solo "sentita la Regione".
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio,
chiedendo il rigetto del ricorso.
Secondo l'Avvocatura, la nuova entrata, di carattere straordinario,
sarebbe riservata all'erario in conformità a quanto si prevede nello
statuto come deroga alla regola di partecipazione della Regione alle
entrate erariali.
Nè potrebbe obiettarsi che la deroga sarebbe consentita solo per
aumenti di gettito originati da nuove imposte o da maggiorazioni di
aliquote, mentre nella specie si tratterebbe del gettito ordinario
non incrementato: infatti, osserva l'Avvocatura, si tratta di un
aumento delle entrate nel periodo di imposta, essendo le norme
dirette a completare la manovra di finanza pubblica.
3. - In vista dell'udienza la Regione ricorrente ha prodotto una
memoria, in cui si ribadiscono anzitutto le argomentazioni del
ricorso.
Osserva poi la ricorrente che, pur non essendo possibile indicare
con esattezza l'entità della riduzione di entrate per la Regione,
derivata dalle norme impugnate, poichè gli uffici statali non hanno
risposto alle richieste di dati formulate dalla medesima ricorrente,
dovrebbe trattarsi di circa 2,5 miliardi nei due esercizi 1997 e
1998. Ne sarebbe conseguita una grave alterazione del necessario
rapporto di complessiva corrispondenza fra bisogni e mezzi
finanziari, che deve essere salvaguardato secondo la giurisprudenza
di questa Corte.
La Regione ricorda che in una analoga controversia, decisa con la
sentenza n. 363 del 1993, questa Corte, in presenza di una simile
clausola di riserva all'erario di nuove entrate, adottò una
soluzione interpretativa sostanzialmente favorevole alla Regione,
affermando che - in presenza di una norma che condizionava
l'applicabilità nelle Regioni ad autonomia speciale delle
disposizioni del decreto legge allora impugnato alla conformità ai
rispettivi statuti e alle norme di attuazione - la clausola di
riserva all'erario delle nuove entrate doveva ritenersi inapplicabile
alla Regione Sardegna, in quanto non era stato sentito il parere
della Regione stessa, prescritto dall'art. 54 dello statuto per le
modifiche con legge ordinaria della disciplina statutaria in materia
finanziaria. Siffatta soluzione non sarebbe però praticabile in
questa sede, poichè nel decreto legge n. 669 del 1996 manca una
disposizione di salvaguardia analoga a quella contenuta nel
provvedimento allora impugnato.
Sarebbe dunque incontestabile la incostituzionalità delle
disposizioni oggetto del ricorso: in primo luogo perchè esse
violerebbero l'autonomia finanziaria della Regione, in modo ancor
più grave in quanto non è un maggior gettito tributario che viene
riservato allo Stato, ma una quota del gettito ordinario costituita
dall'acconto; in secondo luogo perchè la riserva all'erario è stata
disposta senza rispettare la procedura prevista per la modifica delle
disposizioni finanziarie dello statuto. Sarebbe infine violato il
principio di leale collaborazione, come risulterebbe anche dalla
mancata risposta dello Stato alle richieste di chiarimenti e di dati
contabili avanzate dalla Regione.
La ricorrente contesta poi che l'entrata in questione possa
ritenersi di carattere straordinario, avendo la nuova disciplina
efficacia a tempo indeterminato.
Quanto infine all'argomento dell'Avvocatura erariale, secondo cui
dalla disciplina impugnata deriverebbe un aumento delle entrate nel
periodo di imposta, si replica che in realtà il senso della
disciplina in questione non è di dar luogo ad un aumento delle
entrate complessive, ma di aumentare, a parità di gettito, le
entrate per le casse dello Stato, come conseguenza della
incostituzionale riduzione della base di calcolo della quota di
compartecipazione al gettito spettante alla Regione.
Considerato in diritto
1. - La questione sollevata dalla Regione Sardegna investe il
combinato disposto degli articoli 1, comma 3, e 7 del decreto legge
31 dicembre 1996, n. 669 (Disposizioni urgenti in materia tributaria,
finanziaria e contabile a completamento della manovra di finanza
pubblica per l'anno 1997), convertito in legge, con modificazioni,
dalla legge 28 febbraio 1997, n. 30.
L'art. 7, riservando all'erario, e destinando alla copertura degli
oneri per il servizio del debito pubblico nonchè al riequilibrio del
bilancio statale le entrate derivanti dal medesimo decreto legge n.
669 del 1996, determinerebbe la attribuzione all'erario anche delle
somme che lo Stato incassa ai sensi dell'art. 1, comma 3, ove si
dispone il versamento di un acconto, nella misura del 20 per cento
del reddito imponibile, a titolo di acconto dell'imposta dovuta sui
redditi soggetti a tassazione separata e non soggetti a ritenuta alla
fonte. In tal modo si ridurrebbe illegittimamente la base di calcolo
per la compartecipazione al gettito, regionalmente riscosso,
dell'imposta sui redditi delle persone fisiche, attribuita alla
Regione Sardegna dall'art. 8, lettera a, dello statuto speciale,
violando sia l'autonomia finanziaria della Regione quale risulta in
particolare dagli artt. 7, 8 e 54 dello statuto e dalle relative
norme di attuazione, sia l'art. 54, quarto comma, dello statuto (che
consente la modifica delle disposizioni statutarie in materia
finanziaria con legge ordinaria, ma solo col parere della Regione) e
il principio di leale collaborazione.
2. - La Corte non deve, in questa occasione, riproporsi in generale
il problema, se, in assenza di norme statutarie o di attuazione -
analoghe a quelle contenute nelle norme di attuazione degli statuti
di altre Regioni ad autonomia differenziata - che prevedano la
possibilità per lo Stato di riservare all'erario, con destinazioni
specifiche, nuove entrate afferenti a tributi al cui gettito la
Regione partecipi in quote fissate dallo statuto, la statuizione di
siffatte riserve ad opera del legislatore statale possa trovare
applicazione anche alla Regione Sardegna, in forza di un principio
generale implicito valido per tutte le Regioni a statuto speciale,
ovvero se, invece, richieda, per risultare compatibile con lo statuto
della Regione Sardegna, la preventiva consultazione di quest'ultima,
ai sensi dell'art. 54 dello statuto medesimo, traducendosi in una
modifica dell'ordinamento finanziario della Regione statutariamente
stabilito. Infatti la ricorrente, nel presente giudizio, non
contesta, in generale, la potestà del legislatore statale di
disporre siffatte riserve, a certe condizioni concernenti la
tipologia di nuove entrate, la loro destinazione e la durata della
riserva: ma si limita a censurare l'applicazione della riserva,
disposta dall'art. 7 del decreto legge n. 669 del 1996, alle entrate
acquisite a titolo di acconto sull'imposta dovuta sui redditi a
tassazione separata, e non soggetti a ritenuta alla fonte, in quanto
non si tratterebbe dell'acquisizione di maggiori entrate, ma della
semplice anticipazione di una quota del gettito tributario, invariato
nella sua entità complessiva, al quale la Regione partecipa in forza
dell'art. 8, lettera a, dello statuto.
3. - La questione, così delimitata, è infondata nei termini di
seguito precisati.
La funzione delle clausole di riserva all'erario di nuove entrate,
come quella per cui è giudizio, consiste nell'avocare allo Stato,
per intero, entrate aggiuntive che derivano da nuove discipline
legislative di tributi al cui gettito partecipano le Regioni,
impedendo che di tali incrementi di entrate, destinati per volontà
del legislatore statale a finalità particolari da esso definite,
vengano ad usufruire automaticamente, pro quota, anche le Regioni che
godono di tale partecipazione al gettito. Ciò comporta che lo Stato
usufruisca delle nuove entrate aggiuntive, mentre la Regione continua
semplicemente a godere delle entrate tributarie che ad essa già
spettavano sulla base della disciplina preesistente, senza fruire di
alcun vantaggio, ma anche senza subire alcuna perdita di risorse
finanziarie, rispetto al passato, per effetto della disciplina
legislativa sopravvenuta.
Clausole di riserva siffatte, riferite alle entrate derivanti dalla
legge che le dispone, trovano dunque applicazione solo con riguardo
ad entrate nuove nel senso ora precisato, in quanto aventi la loro
fonte nella stessa legge.
L'entrata tributaria in questione, invece, non ha la sua fonte
nelle disposizioni del decreto legge impugnato, ma piuttosto nelle
previgenti, ed invariate, disposizioni che disciplinano le imposte
sui redditi, e stabiliscono sia i presupposti dell'imposizione, sia i
criteri per la determinazione delle aliquote applicabili.
L'art. 1, comma 3, del decreto legge impugnato non dà luogo ad
entrate aggiuntive per il fisco: esso si limita a imporre una diversa
modalità di riscossione per una quota dell'imposta dovuta,
prescrivendo il versamento in via di "autotassazione", al momento
della dichiarazione, di un acconto, laddove in precedenza siffatta
imposta veniva riscossa per intero mediante iscrizione a ruolo a
seguito di liquidazione effettuata dagli uffici. Di conseguenza, la
riscossione avverrà, in parte, in tempi anticipati rispetto a quelli
prima realizzabili, non dovendosi più attendere, se non per il
calcolo dell'imposta a conguaglio, la liquidazione da parte degli
uffici: ma non per questo l'imposta sarà dovuta in misura maggiore
che per il passato.
Che il fisco si avvantaggi dell'anticipata riscossione, è fuori
dubbio; ma è altrettanto chiaro che non si produce propriamente
alcun incremento di gettito: alle maggiori entrate che si
verificheranno, nei primi anni di applicazione dell'acconto,
corrisponderanno infatti, nella stessa misura, minori entrate negli
anni successivi, quando verranno riscossi, anzichè gli interi
importi dovuti, solo gli importi eccedenti gli acconti già versati.
In altri termini, si avranno, in certi anni, delle maggiori entrate
in senso contabile, cui faranno riscontro però minori entrate in
altri esercizi. Non si avranno comunque entrate "nuove", diverse e
aggiuntive rispetto a quelle derivanti dall'applicazione della
legislazione tributaria previgente, e alle quali lo statuto prevede
la compartecipazione della Regione in quote prefissate.
Se non vi sono nuove entrate derivanti dall'applicazione dell'art.
1, comma 3, del decreto, l'art. 7 del medesimo, che dispone la
riserva allo Stato delle sole entrate che derivano da esso, cioè che
in esso trovano la loro fonte, non può trovare applicazione agli
importi riscossi a titolo di acconto sull'imposta dovuta in relazione
ai redditi a tassazione separata.
4. - Una diversa interpretazione porterebbe, del resto, ad una
palese elusione delle previsioni degli statuti speciali, che
prevedono, come nel caso della Regione Sardegna, la partecipazione
delle Regioni al gettito di determinate imposte. Se bastasse,
infatti, la modifica delle modalità e quindi del tempo della
riscossione, senza alcun aumento del gettito complessivo, per
consentire l'avocazione allo Stato di quote del gettito medesimo, si
verificherebbe non già l'effetto - corrispondente, come si è detto,
alla ratio delle clausole di riserva di nuove entrate all'erario - di
lasciare invariato il gettito per la Regione, facendo beneficiare
solo lo Stato di un aumento di entrate determinato dalla nuova
disciplina legislativa; ma quello di avocare allo Stato l'intero
importo di un gettito tributario (corrispondente agli acconti
versati) in precedenza ripartito fra lo Stato stesso e la Regione.
All'aumento delle entrate a favore dello Stato, derivante da tale
avocazione, farebbe riscontro una diminuzione del gettito a favore
della Regione, la quale verrebbe a partecipare al gettito della sola
quota di imposte riscossa, a conguaglio, sulla base della
liquidazione effettuata dagli uffici, e non più, come per il
passato, dell'intero importo di esse. Ciò che andrebbe ben oltre lo
scopo delle stesse clausole di riserva, e si tradurrebbe in una
modifica surrettizia dell'ordinamento finanziario della Regione,
garantito sul piano costituzionale dalle disposizioni dello statuto,
e modificabile, bensì, con legge ordinaria, ma solo previa
consultazione della Regione stessa (art. 54 stat. spec. per la
Regione Sardegna).
5. - Deve pertanto concludersi che l'art. 7 del decreto impugnato
non trova applicazione alle entrate tributarie relative agli acconti
versati dai contribuenti in forza dell'art. 1, comma 3, dello stesso
decreto; onde alla Regione Sardegna spetterà la quota della imposta
in questione, prevista dall'art. 8, lettera a, dello statuto, anche
in relazione all'importo dei predetti acconti riscossi nell'ambito
della Regione medesima.
Così intesa, la disciplina impugnata sfugge alle censure mosse
dalla ricorrente.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione
di legittimità costituzionale degli articoli 1, comma 3, e 7 del
decreto legge 31 dicembre 1996, n. 669 (Disposizioni urgenti in
materia tributaria, finanziaria e contabile a completamento della
manovra di finanza pubblica per l'anno 1997), convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1997, n. 30, sollevata, in
riferimento agli articoli 7, 8 e 54 dello statuto speciale, nonchè
agli articoli 116 e 119 della Costituzione e al principio di leale
collaborazione, dalla Regione Sardegna col ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 maggio 1999.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Onida
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 28 maggio 1999.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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