1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 24-4-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 98 SENTENZA 19 marzo - 18 aprile 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Responsabilita' civile - Risarcimento per i danni causati dalla circolazione dei veicoli e natanti per i quali vi e' obbligo di assicurazione - Sinistro causato da veicolo o natante non identificato - Estensione del risarcimento ai danni alle cose solo in caso di danni gravi alla persona. - Decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209 (Codice delle assicurazioni private), art. 283, comma 2, come modificato dall'art. 1, comma 9, lettera b), del decreto legislativo 6 novembre 2007, n. 198 (Attuazione della direttiva 2005/14/CE che modifica le direttive 72/166/CEE, 84/5/CEE, 88/357/CEE, 90/232/CEE e 2000/26/CE sull'assicurazione della responsabilita' civile risultante dalla circolazione di autoveicoli). - (T-190098) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 24-4-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 283, comma
2, del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209 (Codice delle
assicurazioni private), come modificato dall'art. 1, comma 9, lettera
b), del decreto legislativo 6 novembre 2007, n. 198 (Attuazione della
direttiva 2005/14/CE che modifica le direttive 72/166/CEE, 84/5/CEE,
88/357/CEE, 90/232/CEE e 2000/26/CE sull'assicurazione della
responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli),
promosso dal Giudice di pace di Avezzano, nel procedimento vertente
tra M. E. C. e l'UnipolSai Assicurazioni spa, con ordinanza del 30
giugno 2017, iscritta al n. 157 del registro ordinanze 2017 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, prima
serie speciale, dell'anno 2017.
Visti l'atto di costituzione di UnipolSai Assicurazioni spa,
nonchè gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri e della Concessionaria servizi assicurativi pubblici spa
(CONSAP) - Gestione autonoma del Fondo di garanzia vittime della
strada;
udito nell'udienza pubblica del 19 marzo 2019 il Giudice relatore
Giovanni Amoroso;
uditi l'avvocato Massimo Garutti per l'UnipolSai Assicurazioni
spa e per la CONSAP e l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per
il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 30 giugno 2017, il Giudice di pace di
Avezzano ha sollevato questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 283, comma 2, del decreto legislativo 7 settembre 2005, n.
209 (Codice delle assicurazioni private), come modificato dall'art.
1, comma 9, lettera b), del decreto legislativo 6 novembre 2007, n.
198 (Attuazione della direttiva 2005/14/CE che modifica le direttive
72/166/CEE, 84/5/CEE, 88/357/CEE, 90/232/CEE e 2000/26/CE
sull'assicurazione della responsabilità civile risultante dalla
circolazione di autoveicoli), per contrasto con gli artt. 2, 3 e 24
della Costituzione, nella parte in cui prevede che «[i]n caso di
danni gravi alla persona, il risarcimento è dovuto anche per i danni
alle cose, il cui ammontare sia superiore all'importo di euro 500,
per la parte eccedente tale ammontare».
Premette il giudice a quo di dover decidere sulla domanda di
risarcimento del danno alle cose proposta dal conducente di un
autoveicolo coinvolto in un sinistro con altro mezzo rimasto
sconosciuto. L'azione è stata esercitata invocando la tutela che il
Fondo di garanzia per le vittime della strada assicura nei casi in
cui il sinistro sia stato cagionato da un veicolo o natante non
identificato.
Osserva il rimettente che, in applicazione della disposizione
censurata, la domanda non potrebbe essere accolta in quanto, con
precedente sentenza, il Giudice di pace di Avezzano ha accertato che
l'attore ha patito un danno biologico con invalidità quantificata
nell'1 per cento e che, secondo l'orientamento della giurisprudenza
di legittimità, si considerano «danni gravi» solo quelli
qualificabili come «macrolesioni» e, dunque, eccedenti il 9 per cento
di invalidità permanente. Il giudice ricorda che questa
interpretazione si fonda sul rilievo che la ricorrenza di un danno
grave alla persona rende assai improbabile il rischio di frode.
Tuttavia, ritiene che la disposizione censurata, così
interpretata dal diritto vivente, si ponga in contrasto con l'art. 2
Cost., «frustrando uno dei diritti fondamentali dell'individuo».
Sarebbe violato anche l'art. 3 Cost., sotto il profilo della
irragionevolezza, della disparità di trattamento e dell'affidamento
che il cittadino ripone «nella certezza giuridica e nella coerenza
del legislatore», in quanto, a fronte del verificarsi di un identico
danno patrimoniale, consente l'accesso alla tutela risarcitoria del
danno alle cose solo a colui che abbia subito un danno grave alla
persona. Al riguardo, il rimettente osserva che il danno patrimoniale
derivante dal danneggiamento del veicolo assume molto spesso un
rilievo notevole in termini economici e non appare condivisibile
agganciare la risarcibilità di tale pregiudizio alla concomitanza di
un altro e diverso danno.
Infine, il giudice dubita della legittimità costituzionale della
disposizione censurata in riferimento all'art. 24 Cost., assumendo
che il limite alla risarcibilità del danno patrimoniale posto dal
legislatore si risolve in una menomazione del diritto di azione e di
difesa facente capo al conducente che non abbia riportato danni gravi
alla persona, il quale, non disponendo di altri strumenti per poter
ottenere la reintegrazione del patrimonio ingiustamente leso, sarà
costretto a «desistere dal tutelare i propri diritti in sede
giurisdizionale».
2.- Con atto depositato il 5 dicembre 2017, è intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le
questioni di legittimità costituzionale siano dichiarate
inammissibili o comunque infondate.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ricorda, in particolare,
la matrice europea della disposizione censurata. Inoltre, quanto alle
ragioni di ordine pratico e giuridico poste a fondamento della norma,
rileva che essa, da un lato, opera un contemperamento tra le
contrapposte esigenze di tutela del danneggiato e di prevenzione del
rischio di frodi; dall'altro, pone una limitazione del tutto coerente
con il carattere eccezionale della protezione risarcitoria offerta
dal Fondo di garanzia per le vittime della strada nei casi in cui il
sinistro sia stato cagionato da un veicolo o natante non
identificato.
Infine, l'Avvocatura richiama la giurisprudenza che ha chiarito
che l'espressione «danni gravi» deve essere interpretata facendo
riferimento al concetto di «macrolesioni», ossia eccedenti il 9 per
cento di invalidità permanente (Corte di cassazione, sezione terza
civile, sentenza 27 novembre 2015, n. 24214).
3.- La società UnipolSai Assicurazioni spa, parte del giudizio a
quo, si è costituita con atto depositato il 4 dicembre 2017,
chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili e,
comunque, infondate.
La parte premette, quanto al quadro normativo di riferimento, che
il Fondo di garanzia per le vittime della strada è stato istituito
con l'art. 19 della legge 24 dicembre 1969, n. 990 (Assicurazione
obbligatoria della responsabilità civile derivante dalla
circolazione dei veicoli a motore e dei natanti), recependo,
sostanzialmente, l'art. 9 della Convenzione europea
sull'assicurazione obbligatoria della responsabilità civile in
materia di veicoli a motore, firmata a Strasburgo il 20 aprile 1959.
Il d.lgs. n. 198 del 2007 ha poi dato attuazione alla direttiva
2005/14/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 maggio
2005, che modifica le direttive del Consiglio 72/166/CEE, 84/5/CEE,
88/357/CEE e 90/232/CEE e la direttiva 2000/26/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio sull'assicurazione della responsabilità
civile risultante dalla circolazione di autoveicoli.
Pone in rilievo, poi, che la norma censurata esprime il
bilanciamento che il legislatore ha compiuto tra l'esigenza di
garantire l'effettività del ristoro in caso di sinistro cagionato da
un veicolo non identificato e la necessità di contenere il rischio
di condotte fraudolente poste in essere in danno del Fondo di
garanzia per le vittime della strada.
In particolare, osserva che la giurisprudenza di legittimità ha
affermato, coerentemente con tale impostazione, che «[s]e dunque lo
sbarramento di cui all'art. 283, comma 2, cod. ass. serve a prevenire
le frodi, è del tutto coerente con tale ratio ammettere il
risarcimento del danno alle cose quando il sinistro abbia provocato
esiti macropermanenti, e negarlo nel caso contrario; infatti un danno
alla salute micropermanente (ad es., postumi di lievi traumi
contusivi o colpo di frusta) può essere simulato, l'amputazione d'un
arto no» (Corte di cassazione, sentenza n. 24214 del 2015).
4.- Ha depositato atto di intervento la Concessionaria servizi
assicurativi pubblici spa (CONSAP) - Gestione autonoma del Fondo di
garanzia vittime della strada, esponendo, sostanzialmente, le
medesime argomentazioni sviluppate dalla UnipolSai Assicurazioni spa.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza del 30 giugno 2017, il Giudice di pace di
Avezzano ha sollevato questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 283, comma 2, del decreto legislativo 7 settembre 2005, n.
209 (Codice delle assicurazioni private), come modificato dall'art.
1, comma 9, lettera b), del decreto legislativo 6 novembre 2007, n.
198 (Attuazione della direttiva 2005/14/CE che modifica le direttive
72/166/CEE, 84/5/CEE, 88/357/CEE, 90/232/CEE e 2000/26/CE
sull'assicurazione della responsabilità civile risultante dalla
circolazione di autoveicoli), nella parte in cui prevede che, «[i]n
caso di danni gravi alla persona, il risarcimento è dovuto anche per
i danni alle cose, il cui ammontare sia superiore all'importo di euro
500, per la parte eccedente tale ammontare».
Il giudice rimettente sospetta che la censurata disposizione
violi l'art. 2 della Costituzione, perchè frustrerebbe uno dei
diritti fondamentali della persona, tradendo l'obbligo di
solidarietà che pervade l'ordinamento giuridico; l'art. 3 Cost.,
sotto il profilo dell'irragionevolezza e della disparità di
trattamento, in quanto la medesima disposizione, a fronte del
verificarsi di un identico danno patrimoniale, consente l'accesso
alla tutela risarcitoria del danno alle cose solo a colui che abbia
subito un danno grave alla persona; l'art. 24 Cost., in quanto il
limite alla risarcibilità del danno patrimoniale posto dal
legislatore si risolve in una menomazione del diritto di azione e di
difesa facente capo al conducente che non abbia riportato danni gravi
alla persona, il quale non disporrebbe di altri strumenti per poter
ottenere la reintegrazione del patrimonio ingiustamente leso.
2.- Va preliminarmente dichiarata l'ammissibilità
dell'intervento della Concessionaria servizi assicurativi pubblici
spa (CONSAP) - Gestione autonoma del Fondo di garanzia vittime della
strada.
La società ha giustificato il proprio intervento allegando di
avere un interesse specifico e qualificato in ragione del ruolo, da
essa sola svolto in ambito nazionale, nella gestione del Fondo di
garanzia per le vittime della strada.
2.1.- Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte (ex
plurimis, ordinanze allegate alle sentenze n. 16 del 2017, n. 237 e
n. 82 del 2013, n. 272 del 2012, n. 349 del 2007, n. 279 del 2006 e
n. 291 del 2001), la partecipazione al giudizio incidentale di
legittimità costituzionale è circoscritta, di norma, alle parti del
giudizio a quo, oltre che al Presidente del Consiglio dei ministri e,
nel caso di legge regionale, al Presidente della Giunta regionale
(artt. 3 e 4 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale). È però ammissibile l'intervento di soggetti terzi
che siano titolari di un interesse qualificato, immediatamente
inerente al rapporto sostanziale dedotto in giudizio e non
semplicemente regolato, al pari di ogni altro, dalla norma oggetto di
censura (sentenza n. 180 del 2018). In tal caso, ove l'incidenza
sulla posizione soggettiva dell'interveniente sia conseguenza
immediata e diretta dell'effetto che la pronuncia della Corte
costituzionale produce sul rapporto sostanziale oggetto del giudizio
a quo, l'intervento è ammissibile (ex multis, sentenza n. 345 del
2005).
2.2.- Nella specie, la posizione della società interveniente è
suscettibile di restare incisa dall'esito del giudizio della Corte in
modo diretto, immediato e specificamente differenziato.
L'art. 285 cod. assicurazioni private prevede che sia la CONSAP
ad amministrare, sotto la vigilanza del Ministero dello sviluppo
economico, il Fondo di garanzia per le vittime della strada. In
particolare, tutte le imprese, autorizzate all'esercizio delle
assicurazioni per la responsabilità civile per i danni causati dalla
circolazione dei veicoli a motore e dei natanti, sono tenute a
versare annualmente alla CONSAP un contributo commisurato al premio
incassato per ciascun contratto stipulato in adempimento dell'obbligo
di assicurazione, in tal modo fornendo la provvista del Fondo stesso.
È vero che la legittimazione passiva rispetto all'azione per il
risarcimento del danno causato dalla circolazione dei veicoli e dei
natanti, per i quali vi è obbligo di assicurazione, nelle ipotesi
previste dall'art. 283, comma 1 - tra cui quella dei danni cagionati
da veicolo non identificato, oggetto del giudizio a quo - è
riconosciuta all'impresa assicuratrice designata dall'Istituto per la
vigilanza sulle assicurazioni (IVASS), secondo il regolamento
adottato dal Ministro dello sviluppo economico. Ma comunque è
previsto, sotto l'aspetto sostanziale, un generale obbligo di
rimborso a carico della CONSAP, sicchè è solo su quest'ultima che
grava, in ogni caso, l'onere economico della liquidazione del danno
alla persona ed, eventualmente, alle cose cagionato da veicolo o
natante non identificato.
Sotto l'aspetto processuale, poi, l'art. 287, comma 3, cod.
assicurazioni private prevede espressamente che la CONSAP, alla quale
comunque chi agisce per il risarcimento del danno nei confronti
dell'impresa designata è tenuto a inviare copia di tale richiesta
(art. 287, comma 1), può intervenire in giudizio e ciò può fare
anche solo in grado di appello; facoltà questa di maggior favore
rispetto all'ordinaria disciplina del codice di rito (art. 344 del
codice di procedura civile) che nel giudizio d'appello ammette
soltanto l'intervento dei terzi, che potrebbero proporre opposizione
a norma dell'art. 404 cod. proc. civ.
Risulta, pertanto, specificamente individualizzata la posizione
sostanziale e processuale della CONSAP, la quale, ove la norma
censurata fosse dichiarata costituzionalmente illegittima nei termini
auspicati dal giudice rimettente con ampliamento dei casi di
risarcimento di danni alle cose, risulterebbe alla fine - essa sola a
livello nazionale - maggiormente pregiudicata perchè esposta in
misura più estesa all'obbligo di rimborso in favore delle tante
imprese designate, convenute in giudizi risarcitori.
Consegue che un'eventuale pronuncia di accoglimento delle
questioni di legittimità costituzionale produrrebbe un'immediata
incidenza sulla posizione soggettiva della CONSAP, la quale può ben
dirsi portatrice di un interesse specifico e qualificato, nonchè
differenziato, a contrastare le prospettate questioni di legittimità
costituzionale e non già di un interesse solo generico.
Il suo intervento nel presente giudizio deve, perciò, essere
dichiarato ammissibile.
3.- Passando all'esame del merito, va premesso il quadro
normativo di riferimento, che vede la confluenza della normativa
europea e di quella nazionale, le quali progressivamente hanno posto,
e poi ampliato, la tutela risarcitoria per danni cagionati da veicolo
non identificato.
Inizialmente l'art. 9 della Convenzione europea
sull'assicurazione obbligatoria della responsabilità civile in
materia di veicoli a motore, firmata a Strasburgo il 20 aprile 1959,
ha previsto l'impegno di ciascuna parte contraente a costituire un
Fondo di garanzia o ad adottare misure equivalenti per risarcire, in
caso di responsabilità civile di terzi, le parti lese quando
l'obbligo di assicurazione non è stato rispettato o il responsabile
non è stato identificato, riconoscendo, al contempo, a ogni Stato la
libertà di individuare l'estensione del diritto al risarcimento e le
condizioni necessarie per poter accedere alla tutela.
In attuazione di tale obbligo, pur in difetto di ratifica della
Convenzione, l'art. 19 della legge 24 dicembre 1969, n. 990
(Assicurazione obbligatoria della responsabilità civile derivante
dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti), ha
costituito, inizialmente presso l'Istituto nazionale delle
assicurazioni (INA), un Fondo di garanzia per le vittime della strada
al fine di assicurare il risarcimento dei danni causati dalla
circolazione dei veicoli o dei natanti per i quali a norma della
stessa legge vi fosse l'obbligo di assicurazione e, in particolare -
tra gli altri - nel caso in cui il sinistro fosse stato cagionato da
veicolo o natante non identificato. La natura risarcitoria del
diritto così riconosciuto al danneggiato - e non già assistenziale,
come in alcune forme di indennizzo ex lege - è una costante di tale
tutela, non alterata dalla finalità solidaristica dell'istituto
(sentenza n. 560 del 1987).
Il risarcimento, però, era previsto solo per i danni alle
persone, non anche alle cose, peraltro inizialmente con il limite di
un massimale fisso, stabilito dall'art. 21, primo comma, della stessa
legge, che ne ridimensionava, progressivamente nel tempo, la funzione
solidaristica fino a che tale disposizione non è stata dichiarata
costituzionalmente illegittima nella parte in cui non era previsto
l'adeguamento dei valori monetari di tale massimale (sentenza n. 560
del 1987).
L'art. 19 ha subito nel tempo varie modifiche, ma è rimasto
invariato ai fini che interessano: nel caso di sinistro cagionato da
veicolo, o natante, non identificato il risarcimento era dovuto solo
per i danni alle persone.
La legge n. 990 del 1969 è poi stata abrogata con l'entrata in
vigore del d.lgs. n. 209 del 2005 e oggi il Fondo di garanzia per le
vittime della strada è disciplinato dall'art. 283 di tale decreto,
disposizione censurata dal giudice rimettente.
4.- Parallelamente, si è evoluta la normativa comunitaria in
materia, recata da plurime direttive.
Dapprima è stata adottata la direttiva 72/166/CEE del Consiglio,
del 24 aprile 1972, concernente il ravvicinamento delle legislazioni
degli Stati membri in materia di assicurazione della responsabilità
civile risultante dalla circolazione di autoveicoli, e di controllo
dell'obbligo di assicurare tale responsabilità.
Sono seguite nel tempo la seconda direttiva 84/5/CEE del
Consiglio del 30 dicembre 1983, la terza direttiva 90/232/CEE del
Consiglio del 14 maggio 1990 e la direttiva 2000/26/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio del 16 maggio 2000, le quali hanno apportato
diverse e sostanziali modificazioni.
Quella che maggiormente interessa, ai fini delle questioni di
legittimità costituzionale in esame, è la successiva direttiva
2005/14/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 maggio
2005, che ha ulteriormente modificato le direttive precedenti. In
particolare, si è previsto - all'art. 2, che ha sostituito l'art. 1
della direttiva 84/5/CEE - che in generale l'assicurazione
obbligatoria per responsabilità civile «copre obbligatoriamente i
danni alle cose e i danni alle persone» e ciò, in particolare, anche
per «i danni alle cose o alle persone causati da un veicolo non
identificato». Però - come eccezione a tale regola - si è stabilito
altresì che «[g]li Stati membri possono limitare o escludere il
pagamento dell'indennizzo da parte dell'organismo in caso di danni
alle cose causati da un veicolo non identificato». Tale eccezione
soffre essa stessa una deroga: quando l'organismo deputato ad
apprestare la garanzia per le vittime della strada «è intervenuto
per gravi danni alle persone del medesimo incidente a seguito del
quale sono stati causati danni alle cose da un veicolo non
identificato, gli Stati membri non escludono l'indennizzo per danni
alle cose in ragione del fatto che il veicolo non è identificato».
È demandato alla legislazione degli Stati membri qualificare come
«gravi» i danni alle persone, quale presupposto per l'estensione
della garanzia anche al risarcimento dei danni alle cose. La ratio
della limitazione è quella di prevenire possibili frodi al Fondo di
garanzia, come risulta espressamente dal considerando n. 12 della
direttiva e indirettamente dalla prescrizione secondo cui «gli Stati
membri possono tenere conto, tra l'altro, della necessità o meno di
cure ospedaliere», lasciando così intendere che, se i danni alle
persone hanno richiesto questo genere di cure, necessariamente
documentate, il rischio di frodi è fugato o almeno
significativamente limitato.
È infine seguita la direttiva 2009/103/CE del Parlamento europeo
e del Consiglio del 16 settembre 2009, che ha abrogato la direttiva
2005/14/CE e quelle precedenti.
Però la disciplina, quanto ai profili qui in esame, è rimasta
invariata.
L'art. 10 di quest'ultima direttiva ribadisce che «[o]gni Stato
membro istituisce o autorizza un organismo incaricato di risarcire,
almeno entro i limiti dell'obbligo di assicurazione, i danni alle
cose o alle persone causati da un veicolo non identificato o per il
quale non vi è stato adempimento dell'obbligo di assicurazione a
norma dell'articolo 3» (paragrafo 1). Però gli Stati membri possono
limitare o escludere il pagamento dell'indennizzo da parte
dell'organismo in caso di danni alle cose causati da un veicolo non
identificato, salvo che si tratti di «gravi danni alle persone»,
occorsi nel medesimo incidente a seguito del quale sono stati causati
danni alle cose da un veicolo non identificato. In tale evenienza,
gli Stati membri non possono escludere l'indennizzo per danni alle
cose in ragione del fatto che il veicolo non è identificato, ma
possono solo prevedere una franchigia non superiore a euro 500
(paragrafo 3).

Parimenti per la qualificazione come «gravi» dei danni alla
persona la normativa europea rimanda alla legislazione o alle
disposizioni amministrative dello Stato membro in cui è avvenuto
l'incidente.
5.- A fronte di questa disciplina europea il legislatore
nazionale inizialmente non ha affatto operato l'estensione della
garanzia in esame anche al risarcimento dei danni alle cose e quando
successivamente - peraltro dopo la scadenza del termine previsto
dalla direttiva - ha introdotto tale garanzia si è astenuto dal
disciplinare più in dettaglio il presupposto stesso della garanzia,
ossia l'esistenza di danno "grave" alla persona.
Infatti, con il d.lgs. n. 209 del 2005 - che seguiva nel tempo la
direttiva 2005/14/CE dell'11 maggio 2005 e che, quindi, interveniva
quando ormai già sussisteva l'obbligo del legislatore nazionale di
estendere la garanzia in questione anche al risarcimento dei danni
alle cose - il Governo ha ritenuto di non adeguarsi subito alla
direttiva e si è limitato a riprodurre, nell'art. 283, l'originaria
disciplina di cui all'art. 19 della legge n. 990 del 1969, che tale
garanzia non prevedeva.
Solo successivamente il legislatore nazionale ha recepito la
direttiva del 2005 nel d.lgs. n. 198 del 2007, riformulando i primi
due periodi del comma 2 dell'art. 283, sostituiti dai seguenti: «Nel
caso di cui al comma 1, lettera a), il risarcimento è dovuto solo
per i danni alla persona. In caso di danni gravi alla persona, il
risarcimento è dovuto anche per i danni alle cose, il cui ammontare
sia superiore all'importo di euro 500, per la parte eccedente tale
ammontare. Nei casi di cui al comma 1, lettere b), d-bis) e d-ter) il
risarcimento è dovuto per i danni alla persona, nonchè per i danni
alle cose».
Il legislatore nazionale ha, però, mancato di specificare in
termini più precisi il presupposto dei «danni gravi alla persona»,
che secondo la direttiva del 2005 - confermata in parte qua dalla
successiva direttiva del 2009 - valeva a limitare la risarcibilità
dei danni alle cose cagionate da veicolo non identificato e che era
rimesso alla disciplina nazionale degli Stati membri.
6.- La mancata specificazione da parte del legislatore nazionale
della nozione di «danni gravi alla persona» ha portato
inevitabilmente la giurisprudenza a interrogarsi in ordine
all'individuazione, nell'ordinamento nazionale, del criterio
discretivo più idoneo per distinguere tra danno grave, o no, alle
persone. Sono, quindi, venute in rilievo la nozione di lesioni gravi,
secondo la definizione dell'art. 583 del codice penale, e quella di
lesioni di non lieve entità, di cui all'art. 138 cod. assicurazioni
private; criteri entrambi nient'affatto calibrati sull'esigenza di
evitare possibili frodi al Fondo di garanzia, ma afferenti
rispettivamente all'offensività penale della condotta e alla
quantificazione tabellare del danno non patrimoniale.
Nell'unico precedente noto in materia, la Corte di cassazione -
pronunciandosi in una controversia emblematica (perchè vedeva il
giudice di primo grado aver fatto riferimento all'art. 583 cod. pen.
e quello d'appello aver invece richiamato l'art. 138 cod.
assicurazioni private) - ha affermato - con riferimento alla
disciplina vigente prima dell'emanazione della direttiva del 2009
(ossia al momento dell'incidente provocato dal veicolo non
identificato) - che in caso di sinistro causato da circolazione di
veicolo non identificato, il presupposto del «danno grave alla
persona», alla cui ricorrenza l'art. 283, comma 2, del d.lgs. n. 209
del 2005, novellato dal d.lgs. n. 198 del 2007, subordina la
risarcibilità del danno alle cose, va identificato nell'accertamento
di un'invalidità superiore al 9 per cento, ai sensi degli artt. 138
e 139 del medesimo decreto legislativo (Corte di cassazione, sezione
terza civile, sentenza 27 novembre 2015, n. 24214). Si è posto in
rilievo che tale limitazione serve a prevenire le possibili frodi al
Fondo di garanzia: un danno alla salute di lieve entità - quali le
lesioni cosiddette micropermanenti di cui all'art. 139 (ad esempio,
postumi di lievi traumi contusivi o colpo di frusta) - può essere
simulato.
In sintesi, il legislatore nazionale ha operato l'estensione
della tutela risarcitoria assicurata dal Fondo di garanzia per le
vittime della strada anche al danno alle cose, come richiesto dalla
normativa europea, ma l'ha limitata all'ipotesi della contestuale
sussistenza di un danno grave alla persona, da intendersi, secondo la
giurisprudenza, come conseguente a lesioni di non lieve entità (art.
138 cod. assicurazioni private) e quindi tale da aver determinato
un'invalidità superiore al 9 per cento, che costituisce il limite
per le lesioni cosiddette micropermanenti di cui all'art. 139 cod.
assicurazioni private.
7.- Tutto ciò premesso, le questioni incidentali di legittimità
costituzionale non sono fondate con riferimento a nessuno dei
parametri indicati dal giudice rimettente.
8.- Non è violato l'art. 24 Cost., atteso che la garanzia di
azionabilità in giudizio della pretesa risarcitoria avente a oggetto
il danno alle cose è pienamente assicurata, come mostra proprio il
giudizio a quo che vede agire in giudizio il soggetto danneggiato da
un veicolo non identificato.
Non appartiene a tale garanzia - di natura processuale, in quanto
attinente alla tutela giurisdizionale - il contenuto sostanziale del
diritto azionato in giudizio. L'ampiezza, maggiore o minore, del
diritto al risarcimento del danno alle cose, esercitato nei confronti
dell'impresa assicuratrice designata nel regime speciale del Fondo di
garanzia per le vittime della strada, riguarda non già la tutela
giurisdizionale, bensì l'aspetto sostanziale della protezione che
l'ordinamento riconosce a tale situazione giuridica di diritto
soggettivo.
Il soggetto danneggiato non trova alcun ostacolo a far valere in
giudizio la sua pretesa risarcitoria, mentre non attiene all'ambito
del parametro evocato l'esistenza di presupposti sostanziali, più o
meno restrittivi, previsti dalla legge per il suo accoglimento. Con
particolare riferimento all'art. 24 Cost., questa Corte ha
costantemente ritenuto che «ciò che conta è che non vengano imposti
oneri tali o non vengano prescritte modalità tali da rendere
impossibile o estremamente difficile l'esercizio del diritto di
difesa o lo svolgimento dell'attività processuale» (sentenza n. 199
del 2017; nello stesso senso, sentenze n. 121 e n. 44 del 2016).
9.- Neppure è violato l'art. 2 Cost.
Il dovere inderogabile di solidarietà - che appartiene ai
principi generali nella tutela dei diritti fondamentali garantiti
dalla Costituzione - trova un elettivo campo di applicazione in
normative che realizzano specifiche fattispecie di socializzazione
del danno, soprattutto alla persona. Proprio con riferimento alle
vittime della circolazione stradale questa Corte ha affermato che
«desta allarme sociale il mancato ristoro del danno alla persona
cagionato da soggetto non identificato» (sentenza n. 79 del 1992).
Espressione di questa tendenza sono, in particolare, il Fondo di
garanzia per le vittime della strada, il Fondo di garanzia per le
vittime della caccia, il Fondo di garanzia per i danni derivanti da
responsabilità sanitaria, il Fondo di garanzia per l'insolvenza del
datore di lavoro. Ispirati alla stessa esigenza di attuazione del
generale dovere di solidarietà sono istituti di tipo assistenziale,
quali l'indennizzo per i danni da vaccinazione, emotrasfusione e
somministrazione di talidomide.
Nella fattispecie che viene in rilievo in questo giudizio di
costituzionalità il dovere di solidarietà ha anche una più
specifica fonte internazionale ed europea.
Come già ricordato, la citata Convenzione di Strasburgo e le
menzionate direttive comunitarie hanno previsto l'istituzione di un
Fondo di garanzia per risarcire le «vittime della strada» quanto al
danno alla persona. Le direttive 2005/14/CE e 2009/103/CE hanno poi
ampliato questa tutela prescrivendo che gli Stati membri approntino,
per il tramite del Fondo di garanzia, una tutela risarcitoria anche
per il danno alle cose quando c'è stato un danno grave alla persona
cagionato, in particolare, da un veicolo non identificato.
Ciò il legislatore ha fatto - come sopra rilevato - con il
d.lgs. n. 198 del 2007, modificando l'art. 283 cod. assicurazioni
private e prevedendo, appunto, tale garanzia risarcitoria negli
stessi termini della normativa europea.
Può, quindi, dirsi rispettata la prescrizione del generale
dovere di solidarietà mediato, nello specifico, dal menzionato
obbligo derivante dalla normativa europea, rimanendo pur sempre fermo
«che "il dovere di aiutare chi si trova in difficoltà per una causa
qualunque" può essere adempiuto dal legislatore secondo criteri di
discrezionalità e sulla base della "necessaria ragionevole
ponderazione con altri interessi e beni di pari rilievo
costituzionale"» (sentenza n. 226 del 2000).
10.- Neppure è violato il principio di eguaglianza e di
ragionevolezza (art. 3 Cost.) là dove la disposizione censurata
condiziona la risarcibilità del danno alle cose alla sussistenza di
un danno alla persona cagionato da veicolo non identificato.
La (sopra esaminata) normativa europea ha posto una condizione
formulata in termini generali - il concorrente danno alla persona
deve essere "grave" - ma destinata a essere specificata dalla
disciplina degli Stati membri, indicando al contempo la ragione di
tale condizionamento nell'esigenza di prevenire frodi al Fondo di
garanzia, ritenute possibili in caso di danni non «gravi» alla
persona.
Sottesa alla norma nazionale, espressa dalla disposizione
censurata, ripetitiva di quella europea, è la medesima ratio, la
quale giustifica, sotto il profilo del rispetto del principio di
eguaglianza e di ragionevolezza, il trattamento differenziato tra
ipotesi di danno alle cose, contestuale a lesioni personali, secondo
che queste abbiano cagionato, o no, un danno grave.
Nè la giustificazione di tale trattamento differenziato è
sminuita se si considera il (pur limitativo) criterio discretivo
ritenuto dalla (sopra richiamata) giurisprudenza di legittimità, che
fa riferimento agli artt. 138 e 139 cod. assicurazioni private, per
cui sono risarcibili i danni alle cose solo se contestualmente
ricorrono lesioni personali di non lieve entità ex art. 138, tali da
determinare postumi permanenti in misura superiore al 9 per cento ex
art. 139. Rimane in ogni caso, come ragione giustificativa del
trattamento differenziato, l'esigenza di evitare frodi al Fondo di
garanzia per le vittime della strada.
Vero è che nella tabella delle lesioni micropermanenti, che
ricadono nell'ambito dell'art. 139 cod. assicurazioni private, ve ne
sono alcune per le quali appare difficile ipotizzare che vi sia un
apprezzabile rischio di simulazione. La stessa citata giurisprudenza
è consapevole che anche tra le lesioni con postumi fino al 9 per
cento possono rientrare danni non simulabili e fa l'esempio
dell'amputazione di una falange ungueale. Del resto, il decreto del
Ministro della salute, adottato di concerto con il Ministro del
lavoro e delle politiche sociali e il Ministro delle attività
produttive, 3 luglio 2003 (Tabella delle menomazioni alla integrità
psicofisica comprese tra 1 e 9 punti di invalidita'), considera varie
lesioni che cagionano danni non simulabili (tali sono la perdita di
dita della mano o del piede).
Pur tuttavia la identificazione del danno grave alla persona in
quello procurato da lesioni, che non siano di lieve entità ex art.
139 cod. assicurazioni private al fine della quantificazione del
danno non patrimoniale, ha comunque, in mancanza di una
specificazione normativa maggiormente mirata all'esigenza di
prevenire possibili frodi al Fondo di garanzia, una sufficiente
coerenza intrinseca, perchè trova la sua fonte in una disposizione
dello stesso codice delle assicurazioni private, in cui è inserita
anche la disposizione censurata, rimanendo rimessa alla
giurisprudenza una più puntuale perimetrazione della risarcibilità
del danno alle cose cagionato da veicolo non identificato;
risarcibilità la cui estensione rimane nella discrezionalità del
legislatore, al quale è rimessa «la scelta dei modi per ripristinare
la par condicio tra le vittime della strada per sinistri cagionati da
veicoli non identificati e la generalità degli aventi diritto al
risarcimento dei danni coperti da polizza di assicurazione "R.C.A."»
(sentenza n. 560 del 1987; nello stesso senso, ordinanza n. 336 del
2010). Del resto, finanche il meccanismo tabellare di risarcimento
del danno non patrimoniale nel caso di lesioni micropermanenti
(quelle di «lieve entita'» di cui all'art. 139 cod. assicurazioni
private) può non assicurare l'integralità del risarcimento del
danno alla persona (sentenza n. 235 del 2014).
11.- C'è però da considerare, infine, che in epoca più recente
il legislatore è intervenuto modificando la disposizione utilizzata
dalla giurisprudenza per fissare la soglia del danno grave alla
persona, quale presupposto per la risarcibilità anche del danno alle
cose nella fattispecie in esame.
Il vigente art. 139, come da ultimo sostituito dall'art. 1, comma
19, della legge 4 agosto 2017, n. 124 (Legge annuale per il mercato e
la concorrenza), prevede che le lesioni di lieve entità, che non
siano suscettibili di accertamento clinico strumentale obiettivo,
ovvero visivo, con riferimento alle lesioni, quali le cicatrici,
oggettivamente riscontrabili senza l'ausilio di strumentazioni, non
possono dar luogo a risarcimento per danno biologico permanente.
Quindi, attualmente, nell'art. 139 occorre distinguere tra lesioni
micropermanenti di incerta accertabilità, il cui danno non
patrimoniale non è risarcibile (come danno assicurato), e lesioni
micropermanenti che invece sono ritenute - dal legislatore che ha
novellato la disposizione - adeguatamente comprovate e quindi tali da
escludere plausibilmente il rischio che siano simulate.
Tale sviluppo normativo induce questa Corte ad auspicare che il
legislatore regolamenti, in termini più puntuali e non eccedenti
l'esigenza di prevenire possibili frodi al Fondo di garanzia, il
presupposto dei «danni gravi alla persona», che segna il perimetro
della risarcibilità del danno alle cose cagionato da veicolo o
natante non identificato; ciò al fine di meglio attuare la finalità
solidaristica sottesa all'obbligo di conformità alla richiamata
normativa europea.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara ammissibile l'intervento della Concessionaria servizi
assicurativi pubblici spa (CONSAP) - Gestione autonoma del Fondo di
garanzia vittime della strada;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 283, comma 2, del decreto legislativo 7
settembre 2005, n. 209 (Codice delle assicurazioni private), come
modificato dall'art. 1, comma 9, lettera b), del decreto legislativo
6 novembre 2007, n. 198 (Attuazione della direttiva 2005/14/CE che
modifica le direttive 72/166/CEE, 84/5/CEE, 88/357/CEE, 90/232/CEE e
2000/26/CE sull'assicurazione della responsabilità civile risultante
dalla circolazione di autoveicoli), sollevate, in riferimento agli
artt. 2, 3 e 24 della Costituzione, dal Giudice di pace di Avezzano
con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 marzo 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giovanni AMOROSO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 18 aprile 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA