1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 3-11-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 817 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 maggio 2004
Ordinanza emessa il 21 maggio 2004 dal tribunale di Roma nel procedimento penale a carico di Nemetel Oltean ed altri Straniero - Espulsione amministrativa - Accompagnamento coatto alla frontiera disposto dal questore - Immediata esecutivita' del provvedimento - Omessa previsione della perdita di efficacia dello stesso in caso di mancata convalida - Lesione della liberta' personale e del diritto di difesa - Contrasto con il principio del contraddittorio. - D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 13, comma 4, sostituito dall'art. 12, comma 1, della legge 30 luglio 2002, n. 189, e comma 5-bis, aggiunto dall'art. 2 del decreto legge 4 aprile 2004, n. 51, convertito, con modificazioni, nella legge 7 giugno 2002, n. 106. - Costituzione, artt. 3, 24 e 111. (004C1130) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 3-11-2004)

IL TRIBUNALE

Vista la comunicazione in data 19 maggio 2004 del Questore di
Roma del provvedimento 19 maggio 2004 con il quale è disposto
l'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica degli
stranieri:
403046 - Nemetel Oltean, nato il 30 novembre 1982, di
nazionalità romena, s.f.d.;
403047 - Asan Marian, nato il 27 gennaio 1973, di
nazionalità romena, s.f.d.;
403048 - Gheorghe Maria Denisa, nata il 6 maggio 1980, di
nazionalità romena, s.f.d.;
403049 - Adar Florica, nata il 27 marzo 1962, di nazionalità
romena, s.f.d.;
403050 - Asan Florica, nata il 7 aprile 1976, di nazionalità
romena, s.f.d.;
403051 - Surugiu Iuliana Gina, nata il 7 aprile 1983, di
nazionalità romena, s.f.d.;
403052 - Adar Alexandru, nato il 22 gennaio 1959, di
nazionalità romena, s.f.d.;
403053 - Mircea Marian, nato il 5 luglio 1981, di
nazionalità romena, s.f.d.;
403054 - Vasilescu Marilena, nata il 28 agosto 1977, di
nazionalità romena, s.f.d.;
403056 - Ionescu Cristian, nato il 29 aprile 1981, di
nazionalità romena, s.f.d.;
403058 - Bairam Lenuta, nata il 25 dicembre 1983, di
nazionalità romena, s.f.d.;
403059 - Ghiorghe Lucia, nata il 23 marzo 1968, di
nazionalità romena, s.f.d.;
403060 - Ghiorghe Petre, nato il 24 aprile 1968, di
nazionalità romena, s.f.d.,
ai sensi dell'art. 13, comma 5-bis del t.u. n. 286 del 1998, come
modificato dal d.l. 4 aprile 2002, n. 51 (pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale dell'8 aprile 2002, n. 82) convertito, con modificazioni,
dalla legge 7 giugno 2002, n. 106 (pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale dell'8 giugno 2002, n. 133).
Verificata la sussistenza dei requisiti di legge (adeguata
motivazione sulle circostanze che autorizzano l'espulsione con
accompagnamento alla frontiera, rispetto dei termini, decreto di
espulsione del prefetto); e riuniti i procedimenti; ha pronunciato la
seguente ordinanza.

Premesso che

1. - Il decreto-legge 4 aprile 2002, n. 51 (pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale dell'8 aprile 2002, n. 82) convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 giugno 2002, n. 106 (pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale dell'8 giugno 2002, n. 133), ha aggiunto dopo il
comma 5 dell'art. 13 il comma 5-bis, secondo cui «nei casi previsti
dai commi 4 e 5 il questore comunica immediatamente e, comunque,
entro quarantotto ore dalla sua adozione al tribunale in composizione
monocratica territorialmente competente il provvedimento con il quale
è disposto l'accompagnamento alla frontiera. Il provvedimento è
immediatamente esecutivo. Il tribunale in composizione monocratica,
verifica la sussistenza dei requisiti, convalida il trattenimento
entro le quarantotto ore successive».

Ritenuto che

1. - È pregiudiziale la risoluzione del dubbio di
costituzionalità gravante sull'accompagnamento alla frontiera a
mezzo della forza pubblica, disposto in via amministrativa; questione
che appare non manifestamente infondata con riferimento ai commi 4, e
5-bis dell'art. 13 del t.u. n. 286 del 1998, con le successive
modificazioni indicate, perchè in contrasto con gli articoli 13, 24
e 111 della Carta.
La questione è rilevante, in relazione al presente procedimento,
poichè dalla sua soluzione dipende l'accoglimento o meno della
richiesta di convalida.
2. - Con ordinanza depositata il 16 agosto 2002, questo stesso
tribunale ha sollevato d'ufficio la questione di incostituzionalità
dell'art. 13 del t.u. n. 286/1998, commi 4 e 5, nella formulazione
previgente alla legge n. 189 del 2002, e 5-bis.

In proposito va osservato che

1. - L'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza
pubblica, quale modalità di attuazione della espulsione disposta dal
prefetto, è misura direttamente consentita, come si desume dalle
disposizioni dell'art. 14, che prevedono il «trattenimento» (e la
specifica convalida dello stesso), solamente quando la stessa non è
eseguibile con immediatezza, perchè occorre procedere al soccorso,
ad accertamenti supplementari in ordine alla identità dello
straniero, ovvero per l'indisponibilità di vettore o di altro mezzo
di trasporto idoneo. Con la conseguenza che l'accompagnamento coatto,
disposto dal questore, è applicabile in ogni altra ipotesi.
2. - Nella disposizione di cui all'art. 13, comma 4, del t.u.
n. 286 del 1998, così come modificato dall'art. 12, comma 1, lett.
c), della legge 30 luglio 2002, n. 189, manca qualsiasi riferimento
alle modalità concrete di attuazione della espulsione immediata, con
accompagnamento a mezzo della forza pubblica, ma non vi è dubbio
che, trattandosi di una azione diretta ad un costringimento fisico,
di durata indeterminata, che, in base al successivo comma 5-bis dello
stesso articolo, è destinato a durare per oltre 48 ore, senza che
sia previsto alcun termine massimo, è misura incidente sulla
libertà personale, che non può essere adottata al di fuori delle
garanzie dell'art. 13 della Costituzione.
Si può forse dubitare se esso sia o meno da includere nelle
misure restrittive tipiche espressamente menzionate dall'art. 13,
tuttavia, se si ha riguardo al suo contenuto, l'accompagnamento
coatto a mezzo della forza pubblica, finalizzato «all'imbarco» su di
un vettore o altro mezzo di trasporto, è quantomeno da ricondurre,
quale misura coercitiva e non semplicemente obbligatoria, alle «altre
restrizioni della libertà personale», di cui pure si fa menzione
nell'art. 13 della Costituzione, determinando quella mortificazione
della dignità dell'uomo che si verifica in ogni evenienza di
assoggettamento fisico all'altrui potere e che è indice sicuro
dell'attinenza della misura alla sfera della libertà personale.
Nè potrebbe dirsi che le garanzie dell'art. 13 Cost. subiscano
attenuazioni rispetto agli stranieri, in vista della tutela di altri
beni costituzionalmente rilevanti. Per quanto gli interessi pubblici
incidenti sulla materia della immigrazione siano molteplici e per
quanto possano essere percepiti come gravi i problemi di sicurezza e
di ordine pubblico connessi a flussi migratori incontrollati, non
può risultarne minimamente scalfito il carattere universale della
libertà personale, che, al pari degli altri diritti che la
Costituzione proclama inviolabili, spetta ai singoli non in quanto
partecipi di una determinata comunità politica, ma in quanto esseri
umani. (v. Corte costituzionale sent. 22 marzo 2001).
3. - Che un tale ordine di idee abbia ispirato la disciplina
della espulsione con accompagnamento alla frontiera a mezzo della
forza pubblica emerge del resto dallo stesso comma 5-bis dell'art. 13
del t.u. n. 286/1998 (introdotto con d.l. 4 aprile 2002, n. 51), là
dove, con evidente riecheggiamento della disciplina dell'art. 13,
terzo comma della Costituzione, e della riserva di giurisdizione in
esso contenuta, si prevede che il provvedimento di accompagnamento
dell'autorità di pubblica sicurezza deve essere comunicato entro
quarantotto ore all'autorità giudiziaria, che, verificata la
sussistenza dei requisiti, convalida il provvedimento stesso entro le
quarantotto ore successive alla comunicazione.
Tale disposizione comunque, appare anch'essa fortemente sospetta
di incostituzionalità con riferimento all'art. 13 della
Costituzione, e quindi, in ipotesi, non idonea a rendere legittimo
l'istituto previsto dal comma 4 dell'art. 13 del citato t.u.
Tale procedimento di «convalida», non si inquadra evidentemente
in alcun tipo di procedimento, previsto dai codici di rito, essendo
unicamente paragonabile ai «visti di esecutorieta» del pretore,
previsti su alcuni atti amministrativi, orma soppressi dal decreto
legislativo n. 51 del 1998 (art. 229), ed è in palese contrasto con
il disposto degli articoli 13, 24 e 111 della Costituzione. Non è
prevista infatti alcuna contestazione, nè l'audizione
dell'interessato o una qualche forma di contraddittorio o difesa, per
cui si deve ritenere che il tribunale monocratico non possa che
effettuare un controllo puramente formale sul decreto solamente
«comunicato» dal quale verificare la sussistenza (o la non
sussistenza) dei requisiti richiesti per la sua legittimità. Il
provvedimento del questore, poi, per espressa disposizione, è
immediatamente esecutivo e contro lo stesso non è prevista alcuna
forma di opposizione, nè alcuna possibilità di «sospensione» da
parte dell'autorità giudiziaria, senza che oltretutto sia previsto
che l'eventuale provvedimento che nega la convalida (o la mancata
convalida nelle quarantotto ore), abbia alcun effetto «risolutorio»
(di inefficacia) nè che il provvedimento di convalida sia sottoposto
ad alcuna forma di reclamo o ricorso.
Ne risulta, in definitiva, che il provvedimento di espulsione
immediata, con accompagnamento coatto, limitativo della libertà
personale, è eseguito senza un effettivo controllo preventivo di
legittimità e di merito da parte dell'autorità giudiziaria e che la
convalida o la non convalida, che deve seguire di quarantotto ore la
«comunicazione», può anche intervenire ad espulsione già avvenuta.
Nè tali valutazioni possono essere messe in dubbio dalla
considerazione che, stante la semplicità e l'evidenza delle
circostanze che lo legittimano, l'accompagnamento coatto alla
frontiera sarà nella maggior parte dei casi sorretto da una
sostanziale e formale correttezza, e che lo straniero
illegittimamente espulso, può sempre proporre ricorso contro il
decreto di espulsione del prefetto (che sorregge quello del
questore), per il tramite delle rappresentanze diplomatiche o
consolari italiane del Paese di destinazione.
È evidente, infatti che per quanto accurata sia l'attività
dell'autorità di p.s. nell'accertamento delle circostanze, è pur
sempre possibile un errore, in relazione alla possibile esistenza di
un titolo che legittima la permanenza nello Stato, o ad uno dei
divieti di espulsione di cui all'art. 19 del t.u. n. 286/1998. Errore
che, per la mancanza di un contraddittorio, di una audizione o di una
qualsiasi possibilità di difesa, può non essere portato
all'attenzione dell'a.g.
D'altro canto non può considerarsi come l'esecuzione
dell'espulsione, nei casi in cui la stessa non è consentita,
determini un gravissimo danno, che, nella maggior parte dei casi, non
è in alcun modo «risarcibile», senza che sia pensabile ad una
qualche forma di esecuzione specifica del ripristino della situazione
lesa, tanto da determinare un concreto impedimento ad ogni forma del
ricorso «postumo».
4. - Le disposizioni di cui si discute la costituzionalità (art.
13, commi 4 e 5-bis) si rivelano, in conclusione, in contrasto con il
disposto dell'art. 13 della Carta costituzionale, in quanto prevedono
una restrizione della libertà personale senza rendere possibile un
controllo preventivo, effettivo e pieno della legittimità del
provvedimento che ha disposto l'accompagnamento alla frontiera a
mezzo della forza pubblica e senza che sia prevista la perdita di
efficacia del provvedimento, qualora non sia convalidato nel termine
prescritto.
5. - La disposizione di cui al comma 5-bis dell'art. 13 del t.u.
n. 286/1998, inoltre, si ribadisce, possono essere fondatamente
ritenute in contrasto con quanto prescritto dagli articoli 111 e 24
della Carta costituzionale.
Quanto sopra richiamato, infatti, rende evidente che la
giurisdizione che si attua con la «convalida» del provvedimento di
accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica nelle
forme sopra esaminate, si pone in contrasto con il principio del
contraddittorio, nel processo, e con quello della inviolabilità del
diritto di difesa, dal momento che non è prevista alcuna forma di
contestazione, nè di partecipazione e tanto meno di difesa da parte
dello straniero colpito dal provvedimento stesso.
Tale conclusione non può essere messa in discussione per la
considerazione che la «convalida» non sarebbe un vero e proprio
«processo» nè esercizio di giurisdizione. La tutela di diritti
soggettivi primari davanti alla a.g., infatti, non può che attuarsi
nell'ambito di un procedimento che costituisce un «giudizio» che deve
svolgersi secondo le regole costituzionali del «giusto processo» in
contraddittorio tra le parti in cui deve essere garantito il diritto
di difesa.
Altrimenti, ove si volesse considerare il procedimento di cui al
comma 5-bis dell'art. 13 del t.u. come una sorta di atto
amministrativo, soggettivamente anomalo, conclusivo di un
procedimento iniziato dalla autorità di p.s., si ricadrebbe
evidentemente in un vizio di costituzionalità, per violazione della
riserva esclusiva di giurisdizione che l'art. 13 della Carta
attribuisce alla a.g. in sede giurisdizionale in materia di convalida
di provvedimenti urgenti restrittivi della libertà personale.
6. - Per superare il sospetto di incostituzionalità delle norme
del t.u. n. 286/1998, di cui sopra, non sembra per altro verso
possibile ricorrere ad una interpretazione analogica o estensiva,
ipotizzando l'applicazione dei principi costituzionali e delle norme
esistenti nel sistema delle espulsioni.
L'art. 14 del t.u., infatti, prevede una procedura di «convalida»
dei trattenimenti presso i centri di permanenza temporanea, che è
stato ritenuto costituzionalmente legittimo dalla Corte
costituzionale con sentenza del 22 marzo 2001, per la considerazione
che il controllo dell'a.g. si estende a tutti i presupposti della
misura e che, pur in assenza di una specifica previsione, il diniego
di convalida travolgerebbe, insieme al trattenimento, anche la misura
dell'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica.
I due istituti dell'accompagnamento coatto e quello del
trattenimento, per quanto connessi, sono tra di loro del tutti
distinti, per cui una applicazione delle disposizioni dell'art. 14
del t.u. anche per la «convalida» del provvedimento di
accompagnamento, non può avvenire soprattutto per la considerazione
che l'intenzione del legislatore, che traspare dall'introduzione del
comma 5-bis dell'art. 13 del t.u., va proprio nella opposta direzione
di svincolare, per quanto possibile, l'espulsione immediata da
ostacoli giudiziari o burocratici.

P. Q. M.
Dichiara non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità, sollevata d'ufficio, dei commi 4 e 5-bis dell'art.
13 del t.u. n. 286/1998 (così come modificati ed aggiunti dall'art.
12 della legge 30 luglio 2002, n. 189, e dal d.l. 4 aprile 2002,
n. 51) per contrasto con gli articoli 13, 24 e 111 della Carta
costituzionale, secondo quanto esposto nella motivazione, chiedendone
l'accoglimento;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale con la prova delle notificazioni e delle comunicazioni
prescritte nell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, e sospende
il giudizio in corso.
Ordina che a cura della cancelleria l'ordinanza sia notificata
alle parti in causa (interessati e Ministero degli interni), nonchè
al Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma, il 21 maggio 2004.
Il Presidente giudice unico: Bucci
04C1130