1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 27-12-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 582 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 maggio 2006
Ordinanza emessa l'8 maggio 2006 dal tribunale amministrativo regionale della Sicilia - Sezione staccata di Catania, sul ricorso proposto da D'Urso Deodato Matilde contro comune di Tremestieri Etneo ed altri Giustizia amministrativa - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei conseguenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Competenza, in via esclusiva, in primo grado, attribuita al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma - Irragionevole deroga al principio della competenza del Tribunale amministrativo regionale della Regione in cui il provvedimento e' destinato ad avere incidenza - Violazione del diritto di difesa e del principio del giudice naturale - Violazione del principio della ragionevole durata dei processi - Violazione del principio del decentramento territoriale della giurisdizione amministrativa - Violazione della norma statutaria che attribuisce al Tribunale amministrativo regionale Sicilia le controversie di interesse regionale. - Decreto legge 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, commi 2-bis, 2-ter, 2-quater, introdotti dalla legge 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, artt. 3, 24, 25, 111, primo comma, e 125; Statuto della Regione Sicilia, art. 23. (006C1175) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 27-12-2006)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 52/04 R.G.;
ricorrente: D'Urso Deodato Matilde, rappresentata e difesa dall'avv.
Antonino Mirone, dall'avv. Lucia Marino e dall'avv. Francesco
Fichera, domiciliatario il primo di essi, nonchè sui motivi aggiunti
al predetto ricorso depositati il 6 maggio 2005, sui motivi aggiunti
depositati il 23 maggio 2005 e sui motivi aggiunti depositati il 28
maggio 2005; resistenti: Comune di Tremestieri Etneo (Catania) in
persona del rappresentante legale in carica, rappresentato e difeso
dall'avv. Patrizia Romano, domiciliatario l'avv. Alberto Spitaleri;
Presidente della Regione Siciliana, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura dello Stato, domiciliataria; Assessorato regionale
territorio ed ambiente in persona dell'assessore in carica,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, domiciliataria;
società d'ambito Simeto Ambiente S.p.a. ATO 3 di Catania, in persona
del rappresentante legale in carica, rappresentata e difesa dall'avv.
Salvo Zappalà, domiciliatario; oggetto:
Annullamento
(Con il ricorso principale): di tutti gli atti anche non
conosciuti, ovunque contenuti e da qualsiasi autorità emanati, volti
alla localizzazione del sito per la realizzazione del centro comunale
di raccolta rifiuti del comune di Tremestieri ed in particolare della
deliberazione del Consiglio comunale n. 85 del 21 ottobre 2003,
avente ad oggetto «Localizzazione del Centro Comunale di Raccolta
art. 5, 3 e 2 del decreto commissariale del 25 luglio 2000»,
dell'eventuale variante urbanistica, ove esistente, degli atti
espropriativi, ove esistenti, degli atti non conosciuti che hanno a
presupposto la deliberazione del Consiglio comunale n. 85/2003 citata
tendenti comunque alla realizzazione dell'opera, nonchè degli atti
antecedenti, conseguenti e/o comunque collegati agli atti sopra
indicati;
(Con il ricorso per motivi aggiunti depositato il 6 maggio 2005):
dei provvedimenti, ovunque contenuti e da qualsiasi autorità
emanati, relativi alla localizzazione, all'imposizione del vincolo
preordinato all'esproprio, alla dichiarazione di pubblica utilità ed
al finanziamento del CCR in questione e comunque dell'ordinanza del
Vicecommissario delegato per l'emergenza rifiuti del 31 dicembre
2004, n. 1753, di approvazione del progetto esecutivo, degli atti,
anche non conosciuti della società «Simeto Ambiente» e dei
corrispondenti provvedimenti appropriativi comunali, regionali e
commissariali, dei pareri favorevoli resi dalla Soprintendenza per i
beni culturali ed ambientali di Catania il 6 dicembre 2004 e
dall'Azienda USL n. 3 del 7 dicembre 2004 nonchè di ogni altro atto
antecedente, successivo e collegato e comunque di tutti gli atti
lesivi infra menzionati;
(Con il ricorso per motivi aggiunti notificato il 23 maggio
2005): del decreto di occupazione di urgenza con contestuale
determinazione provvisoria dell'indennità di espropriazione e
dell'avviso di immissione in possesso del 15 aprile 2005, prot.
1443/VI, a firma del dirigente del Settore VI, Lavori pubblici e
manutenzione del comune di Tremestieri Etneo;
(Con il ricorso per motivi aggiunti notificato il 16-17 giugno
2005): del telegramma del comune di Tremestieri del 12 maggio 2005,
dalla «relazione di coerenza» della struttura del Commissariato
dell'emergenza rifiuti del 18 dicembre 2004, depositata in giudizio
dall'Avvocatura di Stato, degli atti di immissione in possesso e di
consistenza e, ove necessario, del piano d'ambito della Simeto
Ambiente, di tutti gli atti antecedenti, successivi, connessi e
comunque collegati.
Visto il ricorso con i relativi allegati, e visti altresì i
successivi atti di motivi aggiunti;
Viste le costituzioni e le memorie delle parti resistenti;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore la dott.ssa Rosalia Messina;
Uditi, alla udienza pubblica del 6 aprile 2006, i difensori delle
parti, come da verbale;
Ritenuto e considerato, in fatto ed in diritto, quanto segue

F a t t o

e d i r i t t o Con il ricorso in epigrafe e con i successivi
atti di motivi aggiunti sono stati impugnati i provvedimenti
concernenti la localizzazione del sito per la realizzazione del
centro comunale di raccolta rifiuti del comune di Tremestieri Etneo,
inclusi gli atti ablatori aventi ad oggetto l'immobile della
ricorrente.
Il comune resistente ha depositato, il 24 marzo 2006, una
istanza, sottoscritta anche dai difensori della ricorrente, con la
quale ha chiesto che fosse dichiarata la cessazione della materia del
contendere.
Allegava alla predetta istanza la documentazione ivi citata,
dalla quale emerge la soddisfazione dell'interesse tutelato in capo
alla ricorrente, alla quale è stato restituito l'immobile, come da
verbale.
Il collegio ritiene tuttavia di non poter sic et simpliciter
dichiarare cessata la materia del contendere, atteso che nelle more
del giudizio è sopravvenuta la legge n. 21/2006, che, all'art. 3,
per quel che qui rileva dispone:
... omissis ...
«2-bis. In tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi
dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, la
competenza di primo grado a conoscere della legittimità delle
ordinanze adottate e dei consequenziali provvedimenti commissariali
spetta in via esclusiva, anche per l'emanazione di misure cautelari,
al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma.
2-ter. Le questioni di cui al comma 2-bis, sono rilevate
d'ufficio. Davanti al giudice amministrativo il giudizio è definito
con sentenza succintamente motivata ai sensi dell'art. 26, della
legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e successive modificazioni, trovando
applicazione i commi 2 e seguenti dell'art. 23-bis della stessa
legge.
2-quater. Le norme di cui ai commi 2-bis e 2-ter si applicano
anche ai processi in corso. L'efficacia delle misure cautelari
adottate da un tribunale amministrativo diverso da quello di cui al
comma 2-bis permane fino alla loro modifica o revoca da parte del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma, cui
la parte interessata può riproporre il ricorso».
Nella concreta fattispecie la richiamata normativa deve essere
applicata, ricorrendone i presupposti. Non vi è dubbio che il
giudizio instaurato con il ricorso in epigrafe sia «in corso», e che
siano stati impugnati atti emanati dal Commissario delegato,
segnatamente: il decreto commissariale 25 luglio 2000, pubblicato
nella GURS n. 36 del 4 agosto 2000, l'ordinanza del Vicecommissario
delegato per l'emergenza rifiuti del 31 dicembre 2004, n. 1753, la
«relazione di coerenza» della struttura del Commissariato
dell'emergenza rifiuti del 18 dicembre 2004.
Attesa la formulazione della norma che attribuisce la competenza
in subiecta materia al Tribunale amministrativo regionale del Lazio,
che non prevede eccezioni nè giustifica distinzioni (ad esempio,
quella tra pronunce in rito e pronunce in merito che siano richieste
al giudice funzionalmente incompetente adito), al collegio risulta
impedita l'adozione di qualunque atto processuale che non consista
nella trasmissione del fascicolo al Tribunale amministrativo
regionale del Lazio. A nulla rileva che si tratti, nella specie, di
dare atto della cessazione della materia del contendere. Ritiene
pertanto il collegio di dover sollevare - ritenendola rilevante ai
fini della obbligata trasmissione degli atti al Tribunale
amministrativo regionale Lazio secondo una normativa che ad avviso di
questo giudicante non è conforme ai parametri costituzionali, e non
manifestamente infondata - la questione di legittimità
costituzionale del predetto art. 3, comma 2, nelle sottonumerazioni
bis, ter, quater, come sarà esposto di seguito.
La questione predetta è stata invero già sollevata. L'ha
innanzitutto sollevata questa sezione, con ordinanza n. 90 del 7
marzo 2006, con la quale, in sede di regolamento di competenza, si è
ritenuto:
a) che la questione fosse rilevante, in quanto la normativa
sopravvenuta, della cui costituzionalità si sospettava e si
sospetta, impedisce al giudice adito di emettere qualsivoglia
decisione (in quella sede, statuire sul regolamento di competenza,
non potendosene delibare - per decidere positivamente o negativamente
- la manifesta infondatezza, e neppure potendosi esaminare
l'eccezione di irricevibilità del ricorso per regolamento di
competenza per tardività, sollevata dalla parte in quel giudizio
ricorrente);
b) che la questione fosse altresì non manifestamente
infondata;
c) che, in particolare, l'art. 3, comma 2, da bis a quater,
della legge n. 21/2006, contrastasse innanzitutto con l'art. 125
della Costituzione, e segnatamente con il principio della
articolazione su base regionale degli organi statali di giustizia
amministrativa di primo grado ivi espressa («Nella Regione sono
istituiti organi di giustizia amministrativa di primo grado, secondo
l'ordinamento stabilito da legge della Repubblica»);
d) che, in secondo luogo, detta disciplina contrastasse con
l'art. 24 della Costituzione, segnatamente con la garantita tutela
dei diritti ed interessi enunciata al primo comma; detta tutela ne
risulta minorata, per la evidente maggiore difficoltà di esercitare
le relative azioni presso il Tribunale amministrativo regionale del
Lazio piuttosto che presso gli organi giurisdizionali localmente
istituiti. Ciò vale sia per la fase transitoria in cui i giudizi
pendenti trasmigrano al Tribunale amministrativo regionale del Lazio,
sia per le future nuove controversie che secondo la nuova normativa
dovrebbero essere ab initio instaurate presso detto Tribunale
amministrativo regionale;
e) che, inoltre, lo spostamento della competenza in materia
di emergenze al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, per i
processi in corso, comportasse violazione del principio del giudice
naturale precostituito per legge, di cui all'art. 25 della
Costituzione, che esclude, come la stessa Corte costituzionale
afferma (sent. n. 393/2002), «che vi possa essere una designazione
tanto da parte del legislatore con norme singolari, che deroghino a
regole generali, quanto da altri soggetti, dopo che la controversia
sia insorta (sentenze n. 419 del 1998; n. 460 del 1994 e n. 56 del
1967»;
f) che un'ulteriore violazione dell'art. 125 Cost. dovesse
ravvisarsi sotto il profilo della violazione del principio del doppio
grado di giurisdizione in esso consacrato, essendo stato introdotto,
per le controversie pendenti, un anomalo percorso che stravolge
l'ordinario iter giudiziario in cui ad una pronuncia di primo grado,
cautelare o di merito, consegue, se la parte soccombente ritiene di
impugnarla, una pronuncia di secondo grado, e non certo una doppia
pronuncia sulla stessa materia da parte di due diversi giudici di
primo grado, uno dei quali abilitato a riformare la decisione del
primo giudice (con violazione, altresì, del principio del ne bis in
idem).
Analogamente si è determinato il Tribunale amministrativo
regionale Palermo, I sezione, con ordinanza n. 67/2006, che ha
ritenuto di dover investire la Corte costituzionale della questione
di costituzionalità della ripetuta normativa denunciandone il
sospetto contrasto con diverse norme della Carta.
In particolare, con la predetta ordinanza, il Tribunale
amministrativo regionale del capoluogo ha rilevato:
a) il contrasto della normativa in questione con l'art. 3
della Costituzione, per la disparità di trattamento che la deroga
alle ordinarie regole di riparto delle competenze comporta, ai fini
della tutela giurisdizionale delle rispettive posizioni giuridiche,
tra soggetti in situazioni eguali (destinatari delle ordinanze
adottate dagli organi governativi o dai Commissari delegati, nelle
situazioni di dichiarata emergenza, aventi efficacia limitata al
territorio di una regione, rispetto ai destinatari dei provvedimenti,
aventi lo stesso ambito di efficacia, adottati, in via ordinaria, in
genere dagli organi esponenziali di: enti territoriali regionali o
sub regionali); e ciò senza che possa invocarsi a giustificazione la
eventuale maggiore rilevanza dell'interesse sotteso ai provvedimenti
adottati dal Governo o dai Commissari nominati ai sensi dell'art. 5,
comma 4, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, in quanto la rilevanza
degli interessi non costituisce criterio distributivo della
competenza territoriale dei Tribunale amministrativo regionale, nè
si rinvengono altre giustificazioni plausibili di una simile
disparità;
b) il contrasto con l'art. 24 della Costituzione, in termini
di ingiustificato aggravio organizzativo e di costi a cui devono
andare incontro i soggetti incisi dai provvedimenti adottati nella
materia di cui trattasi dagli organi governativi e dai Commissari,
tenuto anche conto della molteplicità e della varietà dei
provvedimenti che rientrano nella previsione di legge, tali pertanto
da toccare interessi idonei a frazionarsi in molteplici ed eterogenee
posizioni soggettive;
c) il contrasto con la previsione di organi di giustizia
amministrativa di primo grado in ambito regionale, rilevandosi come
con l'art. 125 il Costituente abbia inteso garantire una
distribuzione territoriale dei Tribunali amministrativi regionali
tale da agevolare il ricorso alla giustizia amministrativa, in
sostanziale coerenza e continuità logica con i principi desumibili
dall'art. 24 della Costituzione;
d) il contrasto con il principio del giusto processo di cui
all'art. 111 della Costituzione, poichè attribuire al Tribunale
amministrativo regionale Lazio la competenza a conoscere di
controversie che non rispondono ai criteri di distribuzione
territoriale, oltre che svuotare di contenuto la previsione
dell'art. 125 della Costituzione, violando il senso del principio in
esso espresso, crea altresì una sorta di gerarchia tra i Tribunale
amministrativo regionale territoriali, incompatibile con il dettato e
lo spirito della Costituzione;
e) il contrasto con l'art. 23 dello Statuto speciale della
Regione Siciliana - regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455,
convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2 e s.m.i. -
che prevede che «Gli organi giurisdizionali centrali avranno in
Sicilia le rispettive sezioni per gli affari concernenti la Regione»;
trattasi di norma di rango costituzionale, in attuazione della quale,
con il decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 654, e s.m.i., è stato
istituito il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
Siciliana, che svolge funzioni di giudice d'appello per tutte le
impugnazioni proposte avverso i provvedimenti giurisdizionali
adottati dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia;
f) il contrasto del regime transitorio con l'art. 25 della
Carta e con il principio ivi consacrato del giudice naturale
precostituito per legge, al quale giudice, con spostamento in corso
di giudizio, viene sottratta la controversia.
Con ordinanza n. 162/2006 la terza sezione del Tribunale
amministrativo regionale Catania ha sollevato analoga questione, in
particolare dubitando del contrasto della normativa in questione
innanzitutto con l'art. 3 della Costituzione, per la disparità di
trattamento - rispetto alle ordinarie regole di riparto delle
competenze - fra soggetti che si trovano in situazioni eguali
(destinatari delle ordinanze adottate dagli organi governativi o dai
Commissari delegati, nelle situazioni di dichiarata emergenza, aventi
efficacia limitata aI territorio di una regione, rispetto ai
destinatari dei provvedimenti, aventi lo stesso ambito di efficacia,
adottati, in situazioni ordinarie, dagli organi esponenziali di enti
territoriali regionali o sub-regionali).
La citata ordinanza sottolinea, ritenendola decisiva, la
irrilevanza della diversità di strumenti attraverso i quali riceve
cura l'interesse preso in considerazione; in altri termini, il
rilievo di tale interesse non muta a secondo che esso venga curato
attraverso i normali strumenti ordinamentali, ovvero attraverso
strumenti ed organi extra ordinem, che si vengono a sovrappone alle
ordinarie competenze procedure, per ragioni di particolare urgenza.
Del tutto condivisibilmente la decisione di cui trattasi afferma che
«le situazioni che giustificano lo stato di emergenza, ai sensi
dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992 n. 225, non si
caratterizzano per il particolare rilievo dell'interesse considerato,
ma per l'urgenza li provvedere nei casi "di calamità naturali,
catastrofi o altri eventi che, per intensità ed estensione, devono
essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari", e che
difficilmente potrebbero essere adeguatamente affrontati in assenza
di agili rimedi, immediatamente efficaci». Con svolgimento che il
collegio ritiene meritevole di adesione, i giudici della terza
sezione hanno altresì rilevato l'incongruenza del passaggio dalla
straordinarietà dei mezzi e dei poteri di carattere sostanziale,
previsti per fronteggiare eventi straordinari, alla straordinarietà
o, comunque, peculiarità dei mezzi di impugnazione degli atti
adottati nell'ambito di tale situazione di emergenza; ciò sempre in
spregio dell'art. 3 della Costituzione.
Molto interessante è anche la prospettazione di un ulteriore
profilo di irrazionalità della disciplina considerata, derivante dal
fatto che «il regime derogatorio previsto dal comma 2-bis dell'art. 3
della legge n. 21/2006, quale risulta chiaramente dalla formulazione
letterale della norma, riguarda le ordinanze e gli atti commissariali
adottati nelle situazioni di emergenza dichiarate ai sensi
dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992 n. 225, ma non i
provvedimenti che tali situazioni di emergenza dichiarino e che, ove
si riferiscano a situazioni di limitata estensione territoriale, come
sovente accade, continuano a rientrare nella ordinaria competenza del
Tribunale amministrativo regionale della regione in cui il
provvedimento è destinato ad avere incidenza».
Ciò, prosegue la decisione della terza sezione, comporterebbe
che il provvedimento governativo di dichiarazione dello stato di
emergenza nell'ambito della Regione Sicilia, ed il conseguente atto
di nomina del Commissario delegato, rimarrebbero suscettibili di
impugnativa nella ordinaria sede territoriale periferica competente
(Tribunale amministrativo regionale Sicilia), mentre i provvedimenti
adottati dall'autorità straordinaria da ultimo citata rientrerebbero
nell'esclusiva cognizione del Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, sede di Roma. Risulta evidente l'irragionevolezza del disegno
complessivo e quindi la violazione, come già si è detto,
dell'art. 3 della Costituzione.
Considerazioni analoghe a quelle svolte con le altre due già
richiamate ordinanze di rimessione provenienti dal Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia (n. 67/2006 della prima
sezione del Tribunale amministrativo regionale Palermo, e n. 90/2006
della prima sezione del Tribunale amministrativo regionale Catania)
esprime la terza sezione in relazione alla sospettata lesione, da
parte della disciplina in esame, dell'art. 24 della Costituzione,
dell'art. 125 e dell'art. 111 della stessa, nonchè dell'art. 23
dello Statuto speciale della Regione Sicilia; inoltre, in relazione
al disposto del comma 2-quater dell'art. 3 della legge n. 21/2006, si
denuncia la violazione dell'art. 25 della Costituzione, determinando
la sottrazione del giudizio al «giudice naturale precostituito per
legge».
Il collegio nulla ritiene di dover aggiungere alle argomentazioni
su riportare e già oggetto di tutte le sopra richiamate ordinanze
provenienti dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia.
Pertanto, ribadendosi tutte le su esposte considerazioni, il
collegio solleva la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 2-bis, comma 2-ter, comma 2-quater, legge
n. 21/2006, per contrasto con gli artt. 3, 24, 25, 111 e 125 della
Costituzione, nonchè con l'art. 23, primo comma, dello Statuto
speciale della Regione Siciliana (r.d.l.vo 15 maggio 1946 n. 455,
convertito nella legge cost. 26 febbraio 1948, n. 21 e s.m.i., in
relazione anche al d.l.vo 6 maggio 1948 n. 654, e s.m.i.) nella parte
in cui dette disposizioni prevedono la competenza in primo grado,
esclusiva ed inderogabile, estesa anche ai giudizi in corso, del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi
giurisdizionali proposti avverso le ordinanze ed i provvedimenti
adottati nell'ambito delle situazioni di emergenza dichiarate ai
sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992 n. 225.
Deve pertanto essere disposta la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale per la decisione della predetta questione di
legittimità costituzionale, sospendendosi il giudizio instaurato con
il ricorso in epigrafe fino alla restituzione degli atti da parte
della medesima Corte.

P. Q. M.
Il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia - Sezione
staccata di Catania (sez. I) - solleva, ritenutala rilevante e non
manifestamente infondata, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 2-bis, comma 2-ter, comma 2-quater, legge
n. 21/2006, per contrasto con gli artt. 3, 24, 25, 111 e 125 della
Costituzione, e con l'art. 23 dello Statuto primo comma, dello
Statuto speciale della Regione Siciliana (r.d.l.vo 15 maggio 1946
n. 455, convertito nella legge cost. 26 febbraio 1948, n. 21 e
s.m.i., in relazione anche al d.l.vo 6 maggio 1948 n. 654, e s.m.i.)
nella parte in cui prevedono la competenza in primo grado, esclusiva
ed inderogabile, estesa anche ai giudizi in corso, del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi giurisdizionali
proposti avverso le ordinanze ed i provvedimenti adottati nell'ambito
delle situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5,
comma 1 della legge 24 febbraio 1992 n. 225.
Dispone, a norma dell'art. 23/2 legge n. 87/1953, l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Il giudizio resta sospeso sino alla restituzione degli atti da
parte della Corte costituzionale.
Manda alla segreteria di notificare copia della presente
ordinanza alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Catania, in Camera di consiglio, in data 6 aprile
2006
Il Presidente: Zingales
Il relatore: Messina
06C1175