1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 20-6-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 439 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 gennaio 2007
Ordinanza emessa il 12 gennaio 2007 dal tribunale amministrativo regionale della Puglia - Sezione di Lecce sul ricorso proposto da Bardoscia Nicola contro Regione Puglia ed altri Parchi e riserve naturali - Regione Puglia - Istituzione del «Parco Naturale Regionale Isola di S. Andrea - Litorale di Punta Pizzo» - Approvazione con legge provvedimento di atti amministrativi del propedeutico provvedimento amministrativo - Irragionevolezza ed incidenza sul principio di buon andamento della P.A. - Violazione delle regole adottate dal Tribunale amministrativo regionale nelle sentenze nn. 1184, 1185, 1186 e 1187/2006, in particolare in relazione al contraddittorio con gli interessati e alla unanimita' dei consensi delle pubbliche amministrazioni presenti nella Conferenza dei Servizi. - Legge della Regione Puglia 10 luglio 2006, n. 20, artt. 1 e seguenti. - Costituzione, artt. 3 e 97. (007C0758) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 20-6-2007)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunziato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1642/2006
presentato dal sig. Bardoscia Nicola, rappresentato e difeso
dall'avv. Gianluigi Pellegrino, presso il cui studio in Lecce, via
Augusto Imperatore n. 16, è elettivamente domiciliato;
Contro la regione Puglia, in persona del presidente pro tempore
della giunta regionale, rappresentata e difesa dall'avv. Fulvio
Mastroviti; il comune di Gallipoli, in persona del sindaco pro
tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Francesca Traldi; la
provincia di Lecce, in persona del presidente pro tempore, non
costituita in giudizio; per l'annullamento:
degli atti della conferenza di servizi per l'istituzione
dell'area naturale protetta, ex art. 6, l.r. n. 19/1997, «Parco
regionale Isola di Sant'Andrea - Litorale di Punta Pizzo», svoltasi
il 15 maggio 2006;
di tutti gli atti preparatori e consequenziali alla predetta
conferenza di servizi e, tra i secondi, la determinazione adottata
dalla giunta regionale pugliese in data 23 maggio 2006, ai fini della
presa d'atto dello schema del disegno di legge istitutiva del parco,
schema corredato da una relazione del dirigente l'Ufficio regionale
parchi e riserve naturali, e del loro successivo invio al consiglio
regionale per l'approvazione della legge istitutiva dell'area
naturale protetta;
di tutti gli atti presupposti che formano oggetto del
relativo procedimento, tra cui: le preconferenze, le deliberazioni
del consiglio comunale di Gallipoli e l'atto della giunta regionale 5
ottobre 2004.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della regione Puglia;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del comune di Gallipoli;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato alla pubblica udienza del 10 gennaio 2007 il relatore
cons. dott. Enrico d'Arpe; e uditi, altresì, l'avv. Gianluigi
Pellegrino per il ricorrente, l'avv. Fulvio Mastroviti per
l'amministrazione regionale resistente e l'avv. Francesca Traldi per
il comune di Gallipoli.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

F a t t o e d i r i t t o

Il ricorrente - proprietario di una vasta area agricola di circa
31 ettari in Gallipoli ricompresa nel perimetro del Parco regionale
«Isola di Sant'Andrea - Litorale di Punta Pizzo» - impugna gli atti
del procedimento amministrativo finalizzato all'istituzione della
predetta area naturale protetta ex art. 6, legge regionale n. 19/1997
e, precisamente, il verbale del 15 maggio 2006 della Conferenza dei
servizi tenuta ai sensi del comma quinto dell'art. 6 della l.r.
n. 19/1997, nonchè tutti gli atti preparatori e consequenziali: tra
cui la determinazione adottata (ai sensi del comma sesto dell'art. 6,
l.r. n. 19/1997) dalla giunta regionale pugliese in data 23 maggio
2006 ed il suo successivo invio al consiglio regionale (unitamente
allo schema di d.d.l. ed all'allegata planimetria recante la
perimetrazione del parco naturale) per l'approvazione della legge
istitutiva dell'area naturale protetta; e le preconferenze, le
deliberazioni del consiglio comunale di Gallipoli e l'atto della
giunta regionale 5 ottobre 2004.
Osserva il Collegio che l'impugnativa dei provvedimenti
amministrativi interposta con il ricorso introduttivo del presente
giudizio dovrebbe essere dichiarata inammissibile, poichè (prima
della sua proposizione) è stata approvata, promulgata ed è entrata
in vigore (a seguito della rituale pubblicazione nel Bollettino
ufficiale della regione Puglia n. 87 del 12 luglio 2006) la legge
regionale 10 luglio 2006, n. 20 (avente natura di legge-provvedimento
di approvazione) istitutiva del «Parco naturale regionale Isola di S.
Andrea e Litorale di Punta Pizzo» (confronta: Tribunale
amministrativo regionale Puglia, I sezione di Lecce, 7 novembre 2006,
n. 5188; Consiglio di Stato, IV sezione, 10 agosto 2004, n. 5499; 24
marzo 2004, n. 1559).
È noto, infatti, che - alla stregua dell'insegnamento
giurisprudenziale prevalente e condivisibile - la sopravvenienza
della «legge-provvedimento» (e cioè, di un atto formalmente
legislativo che tiene, tuttavia, luogo di provvedimenti
amministrativi, in quanto dispone, in concreto, su casi e rapporti
specifici) determina l'inammissibilita/improcedibilità del ricorso
proposto contro l'originario atto amministrativo, in quanto il
sindacato del giudice amministrativo incontra un limite
insormontabile nell'intervenuta legificazione del provvedimento
amministrativo (Consiglio di Stato, IV sezione, 23 settembre 2004,
n. 6219).
D'altra parte, i diritti di difesa del cittadino, in caso di
approvazione con legge di un atto amministrativo lesivo dei suoi
interessi, non vengono sacrificati, ma si trasferiscono (secondo il
regime di controllo proprio del provvedimento normativo medio tempore
intervenuto) dalla giurisdizione amministrativa alla giustizia
costituzionale.
In altri termini, il sistema di tutela giudiziaria segue la
natura giuridica dell'atto contestato, sicchè la
legge-provvedimento, ancorchè approvativa di un atto amministrativo,
può essere (eventualmente) sindacata, previa intermediazione del
giudice rimettente, solo dal suo giudice naturale, e cioè dalla
Corte costituzionale (Consiglio di Stato, IV sezione, 19 ottobre
2004, n. 6727).
Quindi, l'attenzione del tribunale deve concentrarsi sulle
questioni di legittimità costituzionale sollevate dal ricorrente.
La questione di legittimità costituzionale degli artt. 6 e 8
della legge regionale 24 luglio 1997, n. 19, nelle parti relative
alle misure di salvaguardia, non può - ad avviso del Collegio -
essere ritenuta rilevante nel presente giudizio, poichè (già al
momento della proposizione del ricorso) le predette misure di
salvaguardia hanno cessato di avere efficacia all'atto
dell'approvazione della legge regionale n. 20/2006 istitutiva del
parco naturale regionale di che trattasi.
Appare, invece, rilevante e non manifestamente infondata la
prospettata questione di legittimità costituzionale di quest'ultima
legge regionale, per l'allegata irragionevolezza delle sue
disposizioni e perchè la stessa non avrebbe tenuto conto del mancato
rispetto delle regole dettate da questo Tribunale amministrativo
regionale (nelle sentenze nn. 1184, 1185, 1186 e 1187/2006) in
relazione alla fase del propedeutico procedimento amministrativo, in
particolare per ciò che attiene al (corretto) contraddittorio con
gli interessati ed al carattere necessariamente decisorio della
conferenza dei servizi di cui all'art. 6, quinto comma della legge
regionale pugliese 24 luglio 1997, n. 19.
In via preliminare, il tribunale ritiene sussistente il requisito
della rilevanza della predetta questione di costituzionalità nel
presente giudizio.
Occorre in proposito tener conto della complessa problematica dei
rapporti con le garanzie di tutela giurisdizionale della particolare
tipologia di legge-provvedimento de qua (c.d. legge di approvazione),
che si caratterizza per il vincolo funzionale che la lega ai
provvedimenti amministrati in precedenza adottati e si connota per il
concorso della volontà legislativa con quella amministrativa nella
definizione del contenuto dispositivo sostanziale definitivamente
descritto dalla legge e si risolve, quanto al rapporto degli effetti
prodotti dai due atti ed al relativo regime degli stessi,
nell'assorbimento degli atti amministrativi approvati nella legge che
li approva, della quale acquistano il valore e la forza formale e
sostanziale.
Pertanto - da un lato - l'incidentale eccezione di illegittimità
costituzionale è (a ben vedere) l'unico strumento processuale a
disposizione del ricorrente per tutelare la propria posizione
giuridica soggettiva nei confronti degli impugnati provvedimenti
amministrativi, «assorbiti» dalla legge regionale che li ha
«approvati»; e - dall'altro - è evidente che, solo nell'ipotesi in
cui la Consulta dichiarasse l'illegittimità costituzionale della
legge regionale n. 20/2006, il ricorso introduttivo del presente
processo non andrebbe incontro alla declaratoria di inammissibilità.
Il Collegio è, poi, dell'avviso che i sollevati dubbi di
costituzionalità in ordine al contenuto dispositivo della legge
regionale pugliese 10 luglio 2006, n. 20, istitutiva del «Parco
naturale regionale Isola di S. Andrea e Litorale di Punta Pizzo», non
risultano manifestamente infondati.
È opportuno, sul punto, premettere che corollario della
soprariportata ricostruzione concettuale dell'assetto di tutela delle
posizioni incise dalla legge-provvedimento è la valorizzazione della
pregnanza del sindacato costituzionale di ragionevolezza della legge,
sino a renderlo ancor più incisivo di quello giurisdizionale
sull'eccesso di potere, in modo da riconoscere al privato, seppur
nella forma indiretta della rimessione della questione alla Consulta
da parte del giudice amministrativo, una forma di protezione ed
un'occasione di difesa pari a quella offerta dal sindacato
giurisdizionale degli atti amministrativi (Consiglio di Stato, IV
sezione, 19 ottobre 2004, n. 6727).
In altri termini, il riconoscimento in capo al legislatore di un
vasto ambito di discrezionalità deve essere opportunamente
bilanciato attraverso la sottoposizione del relativo potere di
apprezzamento al vaglio di costituzionalità sotto il profilo della
non arbitrarietà e della ragionevolezza delle scelte: sindacato
tanto più rigoroso quanto più marcata è la natura provvedimentale
dell'atto sottoposto a controllo, e che investe - in considerazione
della natura di atto sostanzialmente amministrativo della
legge-provvedimento - anche gli atti amministrativi che ne sono il
presupposto.
Tanto premesso, si osserva che le disposizioni degli artt. 1 e
seguenti della legge regionale pugliese 10 luglio 2006, n. 20,
istitutiva del «Parco naturale regionale Isola di S. Andrea e
Litorale di Punta Pizzo», sembrano al Collegio porsi in contrasto con
gli artt. 3 e 97 della Costituzione per l'irragionevolezza delle
disposizioni stesse, anche perchè il consiglio regionale
(nell'approvare la predetta legge-provvedimento) non ha tenuto conto
del mancato rispetto delle regole dettate da questo Tribunale
amministrativo regionale (con le sentenze esecutive nn. 1184, 1185,
1186 e 1187/2006) in relazione alla fase del propedeutico
procedimento amministrativo, in particolare per ciò che attiene al
(corretto) contraddittorio con gli interessati ed al carattere
necessariamente decisorio della conferenza dei servizi di cui
all'art. 6, quinto comma della legge regionale pugliese 24 luglio
1997, n. 19.
Infatti, per un verso, la (rinnovata) conferenza dei servizi del
15 maggio 2006 si è tenuta (prematuramente) in una data in cui il
termine per la presentazione delle osservazioni da parte degli
interessati non era ancora scaduto, per altro verso, è mancata ogni
decisione nella competente sede amministrativa in merito alle dodici
osservazioni pervenute e, per altro verso ancora, non si è raggiunta
l'unanimità dei consensi delle pubbliche amministrazioni presenti in
sede conferenziale circa la concreta perimetrazione dell'istituenda
area protetta, avendo l'amministrazione provinciale di Lecce espresso
parere favorevole all'istituzione dell'area de qua solo a condizione
(poi non avveratasi) che il perimetro del parco naturale venisse
riportato a quello individuato nella originaria proposta da essa
redatta.
In conclusione, sottolineato che era, invece, indispensabile (in
forza del combinato disposto degli artt. 6, quinto comma della legge
regionale n. 19/1997 e 27 della legge n. 142/1990, attuale art. 34
del T.U. n. 267/2000) raggiungere l'unanimità dei consensi delle
pubbliche amministrazioni partecipanti nell'ambito di una conferenza
dei servizi di carattere decisorio (e non meramente istruttorio), il
tribunale ritiene irragionevole e contraria al principio di buon
andamento dell'attività amministrativa la scelta operata dagli
articoli 1 e seguenti della legge regionale n. 20/2006 di istituire
immediatamente (in tali condizioni) il parco naturale regionale di
che trattasi, fissandone la perimetrazione - in spregio delle regole
sulle competenze delineate dalla stessa regione nella legge regionale
n. 19/1997 (così come interpretate da questo Tribunale
amministrativo regionale) - direttamente nella fase legislativa del
procedimento, di cui al sesto comma dell'art. 6 della menzionata
legge regionale n. 19/1997 (peraltro disattendendo, solo
implicitamente, le osservazioni presentate in proposito dagli
interessati).

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 e ritenuta la
rilevanza e la non manifesta infondatezza della prospettata questione
di legittimità costituzionale, dispone la sospensione del giudizio
iniziato con il ricorso indicato in epigrafe e deferisce alla Corte
costituzionale la definizione della costituzionalità degli artt. 1 e
seguenti della legge regionale pugliese 10 luglio 2006, n. 20
(istitutiva del «Parco naturale regionale Isola di S. Andrea e
Litorale di Punta Pizzo»), in relazione agli artt. 3 e 97 della Carta
costituzionale.
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente della Giunta
regionale pugliese e comunicata al Presidente del Consiglio regionale
pugliese.
Così deciso in Lecce, nella Camera di consiglio del 10 gennaio
2007.
Il Presidente: Ravalli
Il consigliere relatore-estensore: d'Arpe
07C0758