1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 28-7-1999
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 347 SENTENZA 14 - 22 luglio 1999
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione siciliana - Bilancio regionale - Autorizzazioni di spesa su somme accantonate nei fondi globali di bilancio del 1997 - Ricorso del commissario dello Stato in via principale - Intervenuta promulgazione parziale, con omissione della disposizione censurata, della legge regionale - Cessazione della materia del contendere. (Legge regione siciliana approvata il 30 aprile 1997 (promulgata come legge 27 maggio 1997, n. 16), art. 3, comma 2). (Cost., artt. 3, 51, 97 e 136). egione siciliana - Consorzi di bonifica - Rapporti di lavoro - Ridefinizione di stanziamenti e proroga di interventi gia' disposti con legge regionale - Ricorso del commissario dello Stato in via principale - Asserita riproduzione di norma gia' dichiarata incostituzionale (con sentenza n. 127 del 1996), con elusione del giudicato costituzionale e ritenuta stabilizzazione di pregressi rapporti precari, in violazione dei principi di buon andamento e di quelli relativi all'assunzione nel pubblico impiego - Non fondatezza della questione. (Legge regione siciliana approvata il 14 agosto 1997). (Cost., artt. 3, 51, 97 e 136). (099C0828) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 28-7-1999)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott.
Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA,
prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI
MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2,
della legge della Regione Siciliana, approvata il 30 aprile 1997,
recante "Autorizzazioni di spesa per l'utilizzo delle somme
accantonate nei fondi globali del bilancio della Regione per l'anno
finanziario 1997" e dell'art. 1 della legge della Regione Siciliana,
approvata il 14 agosto 1997, recante "Interventi in favore dei
consorzi di bonifica", promossi con due ricorsi del Commissario dello
Stato per la Regione Siciliana, notificati l'8 maggio e il 22 agosto
1997, depositati in cancelleria il 15 maggio ed il 1 settembre 1997
ed iscritti ai nn. 39 e 55 del registro ricorsi 1997.
Visto l'atto di costituzione della Regione Siciliana nel giudizio
iscritto al n. 55 del registro ricorsi 1997;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 giugno 1999 il giudice relatore
Massimo Vari;
Uditi l'Avvocato dello Stato Ignazio F. Caramazza per il Presidente
del Consiglio dei Ministri e gli avvocati Giovanni Lo Bue e Laura
Ingargiola per la Regione Siciliana.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato l'8 maggio 1997, e depositato il
successivo 15 maggio, il Commissario dello Stato per la Regione
Siciliana ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 51, 97 e 136
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 2, della legge approvata dall'Assemblea regionale
siciliana il 30 aprile 1997 (Autorizzazioni di spesa per l'utilizzo
delle somme accantonate nei fondi globali del bilancio della Regione
per l'anno finanziario 1997).
La disposizione denunciata, nell'elevare, per il 1997, a lire 6.500
milioni (capitolo 16008) il limite di spesa di lire 1.500 milioni
già fissato dal comma 3 dell'art. 3 della legge regionale 30 ottobre
1995, n. 76, stabilisce che "gli interventi previsti" da detto
articolo "sono prorogati sino al 31 dicembre 1999"; precisa, inoltre,
che "gli oneri relativi valutati in lire 1.500 milioni annui per gli
anni 1998 e 1999 trovano riscontro nel bilancio pluriennale della
Regione - codice 1001".
1.1. - Il Commissario dello Stato rammenta che l'Assemblea
regionale, in data 7 aprile 1995, aveva approvato un disegno di legge
(divenuto poi legge regionale n. 45 del 1995) che, nel dettare una
nuova disciplina dei consorzi di bonifica, aveva disposto (art. 30,
commi 2, 3 e 7) l'assunzione, con contratto di lavoro a tempo
indeterminato, dei soggetti i quali, nel triennio 1992-1994, avevano
svolto, per un determinato periodo di tempo, incarichi di prestazione
d'opera nei precedenti organismi consortili, in relazione alle
esigenze istituzionali.
Avverso dette disposizioni era stata sollevata questione di
costituzionalità in via principale da parte del medesimo Commissario
dello Stato per violazione degli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione;
il relativo giudizio si era concluso, però, con una declaratoria di
cessazione della materia del contendere (sentenza n. 394 del 1995), a
seguito dell'espressa abrogazione delle norme censurate, disposta con
legge regionale 25 maggio 1995, n. 48
Ricorda, altresì, il ricorso che, nel frattempo, le disposizioni
medesime erano state riprodotte nell'art. 3 della delibera
legislativa approvata il 16 maggio 1995, articolo successivamente
dichiarato incostituzionale, con la sentenza n. 127 del 1996. Ai
detti provvedimenti legislativi ha fatto, poi, seguito la
disposizione di legge richiamata dalla norma impugnata, e cioè
l'art. 3 della legge regionale 30 ottobre 1995, n. 76, la quale ha
autorizzato i consorzi di bonifica a stipulare, in presenza di
comprovate esigenze funzionali, rapporti di lavoro ai sensi della
legge statale n. 230 del 1962, avvalendosi preferibilmente dei
contrattisti d'opera già utilizzati nel triennio 1992-1994, a tal
fine stanziando 1.500 milioni di lire per ciascuno degli anni 1996 e
1997.
1.2. - Nel precisare di aver a suo tempo ritenuto quest'ultima
disposizione "non lesiva delle norme costituzionali sopra
richiamate", in considerazione "dell'incertezza sull'esito dei
ricorsi in precedenza promossi" e, soprattutto, della
"transitorieta'" della disposizione stessa, "strettamente correlata
all'espletamento della complessa procedura per l'istituzione dei
nuovi enti e l'avvio della relativa attivita'", il ricorrente reputa
che i medesimi precetti costituzionali risultino, invece, incisi dal
più recente intervento del legislatore regionale.
Nel far presente, altresì, che la Regione, nonostante le reiterate
richieste di specifici elementi conoscitivi circa i presupposti di
fatto della disciplina censurata, non è stata in grado di fornire
esaustivi chiarimenti, il Commissario dello Stato considera "tuttora
persistente la violazione del principio del buon andamento"
dell'amministrazione posto a base della precedente sentenza della
Corte costituzionale, essendo ipotizzabile anche in virtù della
"avvenuta approvazione nella medesima seduta di un ordine del giorno
con cui si impegna il governo della Regione a far sì che tutto il
personale di ruolo, a tempo indeterminato o determinato, dei
soppressi consorzi di bonifica transiti nei nuovi enti" che "vero
scopo della norma sia quello di precostituire le condizioni per
inserire altri dipendenti precari nelle istituende strutture
burocratiche indipendentemente dalla preventiva verifica della
necessità di procedere a nuove immissioni di personale e
dall'espletamento di congrue procedure selettive".
Secondo il ricorrente, la disposizione denunciata, nel "disporre
senza alcuna espressa e specifica motivazione un incremento del
finanziamento in precedenza autorizzato di cui, peraltro,
contestualmente si prevede, del pari immotivatamente, la proroga per
un ulteriore biennio", si appalesa strumento surrettizio per eludere,
in violazione dell'art. 136 della Costituzione, il giudicato
costituzionale formatosi con la sentenza n. 127 del 1996, la quale ha
ritenuto illegittime le norme che miravano a realizzare garanzie
occupazionali con modalità che non contemplavano per i beneficiari
alcuna prova selettiva, in assenza, oltretutto, "della valutazione
dell'interesse dei nuovi enti a carico dei quali le assunzioni erano
destinate ad operare".
2. - Con ricorso notificato il 22 agosto 1997 e depositato il
successivo 1 settembre, il medesimo Commissario dello Stato ha
proposto questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 14 agosto 1997
(Interventi in favore dei consorzi di bonifica). Nel rilevare che
detto provvedimento riproduce integralmente la disposizione dell'art.
3, comma 2, della legge impugnata con il ricorso sopra esaminato, il
ricorrente osserva che quest'ultima è stata espunta, in sede di
promulgazione, dal testo della legge regionale in cui era contenuta,
in tal guisa creando "automaticamente il presupposto per la
dichiarazione di cessata materia del contendere del giudizio già
instaurato".
Nel merito si rileva che "il disegno di legge è stato approvato
senza che su di esso si sia svolto un dibattito parlamentare da cui
eventualmente sarebbero potuti emergere convincenti argomenti di
fatto e/o di diritto", atti a superare le censure di cui al
precedente ricorso commissariale, che vengono, pertanto, puntualmente
riproposte avverso l'art. 1 della legge da ultimo denunciata.
2.1. - In questo secondo giudizio si è costituita la Regione
Siciliana, chiedendo che la sollevata questione venga dichiarata
infondata.
Si contesta, innanzitutto, l'affermazione secondo cui la
disposizione impugnata "costituisce una sostanziale riproposizione
della precedente norma regionale già dichiarata incostituzionale"
con sentenza n. 127 del 1996, osservando che il censurato art. 1,
lungi dal prevedere assunzioni a tempo indeterminato, si limita a
consentire la prosecuzione dell'operatività di una norma regionale
vigente - e cioè l'art. 3 della legge 30 ottobre 1995, n. 76 -
relativa, invece, a rapporti di lavoro a tempo determinato e ad
esigenze particolari, secondo quanto previsto dalla normativa statale
ivi richiamata (legge n. 230 del 1962), che regola appunto la
materia dei rapporti di lavoro a termine.
Ritiene, pertanto, la Regione Siciliana che, data la natura di
disciplina a regime della normativa da ultimo menzionata - per la cui
operatività, dunque, è sufficiente lo stanziamento in bilancio
delle somme annualmente occorrenti - non sarebbe stata necessaria
alcuna proroga di operatività; anzi, con la norma impugnata il
legislatore avrebbe adoperato impropriamente il termine "proroga",
mentre l'aver fissato un termine fino al 1999 evidenzierebbe la
volontà del legislatore stesso di "non estendere sine die gli
interventi in questione".
Ad avviso della Regione la censura, secondo cui "la norma impugnata
avrebbe lo scopo di precostituire le condizioni per l'inserimento di
dipendenti precari nelle istituende strutture burocratiche (Consorzi
di bonifica)", sarebbe "del tutto ipotetica" e, comunque, non
pertinente in sede di giudizio di costituzionalità, giacchè
"l'esigenza del rispetto dei canoni stabiliti dalla legge statale n.
230 del 1962" assumerebbe rilievo esclusivamente "nell'ambito del
controllo di legittimità sugli atti".
Quanto, poi, alla doglianza relativa all'"ingiustificato incremento
della spesa", la difesa della Regione sostiene che i motivi che hanno
indotto il legislatore regionale ad incrementare, per il solo anno
1997, la spesa relativa all'art. 3 della legge regionale n. 76 del
1995 "non possono formare oggetto di censura costituzionale,
rapportandosi gli stessi ad esigenze connesse ad un'attività
prettamente amministrativa già espletata o in corso di espletamento
nell'anno 1997".
Considerato in diritto
1. - Con i ricorsi all'esame (r. ric. nn. 39 e 55 del 1997), il
Commissario dello Stato per la Regione Siciliana ha sollevato
questione di legittimità costituzionale, in via principale, di due
disposizioni di identico tenore, concernenti le assunzioni a tempo
determinato presso i consorzi di bonifica, contenute in leggi della
Regione Siciliana.
I giudizi, avendo ad oggetto questioni connesse, vanno riuniti per
essere decisi con un'unica sentenza.
2. - Con il primo ricorso (r. ric. n. 39 del 1997), viene
denunciato, per contrasto con gli artt. 3, 51, 97 e 136 della
Costituzione, l'art. 3, comma 2, della legge approvata
dall'Assemblea regionale siciliana il 30 aprile 1997, recante
"Autorizzazioni di spesa per l'utilizzo delle somme accantonate nei
fondi globali del bilancio della Regione per l'anno finanziario
1997".
La norma censurata, nell'elevare, per l'anno 1997, a lire 6.500
milioni (capitolo 16008) "il limite di spesa di lire 1.500 milioni"
già fissato dal comma 3 dell'art. 3 della legge regionale 30 ottobre
1995, n. 76, dispone la proroga degli "interventi previsti" da
quest'ultimo articolo "sino al 31 dicembre 1999", precisando,
inoltre, che "gli oneri relativi valutati in lire 1.500 milioni annui
per gli anni 1998 e 1999 trovano riscontro nel bilancio pluriennale
della Regione - codice 1001".
2.1. - Dopo la proposizione dell'impugnativa, la legge sopra
menzionata, come già accennato nella premessa di fatto, è stata
promulgata dal Presidente della Regione Siciliana, con omissione
della disposizione censurata (legge regionale 27 maggio 1997, n. 16,
in Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana 31 maggio 1997, n. 27).
Non sussiste, dunque, più la possibilità di una successiva,
autonoma promulgazione del denunciato art. 3, comma 2, trattandosi di
un potere che, come è noto, va esercitato in modo unitario e
contestuale. In ordine al giudizio in questione va, pertanto,
dichiarata, conformemente alla costante giurisprudenza di questa
Corte (v., ex plurimis sentenze nn. 139 del 1999, 437 del 1994), la
cessazione della materia del contendere.
3. - Con il secondo ricorso (r. ric. n. 55 del 1997), viene
sollevata questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 14 agosto 1997
(Interventi in favore dei consorzi di bonifica), il quale ripropone,
con formulazione di identico tenore letterale, la medesima
disposizione di cui sopra.
3.1. - Avverso il predetto art. 1 il Commissario dello Stato
rinnova i dubbi di costituzionalità già espressi con il primo
ricorso, deducendo che la disposizione riproduce ed amplia una norma
già ritenuta illegittima dalla Corte con sentenza n. 127 del 1996,
al fine di precostituire, in violazione degli artt. 3, 51 e 97 della
Costituzione, le condizioni per un inserimento di altri dipendenti
precari nelle istituende strutture burocratiche, prescindendo dalla
preventiva verifica della necessità di nuove immissioni di personale
e dall'espletamento di congrue procedure selettive. Si tratterebbe,
pertanto, di uno strumento surrettizio per eludere, in violazione
dell'art. 136 della Costituzione, il giudicato costituzionale già
formatosi con la sentenza testè menzionata.
3.2. - Le censure non sono fondate, nei sensi di cui appresso.
La premessa dalla quale muove il Commissario dello Stato, e cioè
che la disposizione censurata sia nella sostanza volta a reiterare
quella già ritenuta illegittima da questa Corte, induce a
richiamare, sia pure in breve sintesi, la sequenza normativa che
costituisce l'antefatto della vicenda oggi qui all'esame, a partire
dalla legge regionale 7 aprile 1995, n. 45, che ha dettato una nuova
ed organica disciplina in materia di consorzi di bonifica siciliani.
Questa, nel prevedere (art. 24) il subentro dei nuovi enti
consortili nei rapporti di lavoro subordinato con il personale di
ruolo dei preesistenti organismi contestualmente soppressi,
contemplava, al comma 1 dell'art. 30, la possibilità di assumere (su
domanda da presentare entro 120 giorni dalla pubblicazione della
legge) "gli operai, i braccianti agricoli ed altri soggetti" che, nel
triennio 1992-1994, avessero prestato servizio per un periodo
predeterminato (400 giornate lavorative ai fini previdenziali o
almeno 250 in due anni nel triennio anzidetto), in base ad un
rapporto di lavoro instaurato in conformità "delle vigenti
disposizioni in materia di collocamento".
Il comma 2 del medesimo art. 30 disponeva, altresì, l'assunzione,
con contratto di lavoro a tempo indeterminato, dei soggetti che, nel
triennio 1992-1994, avessero svolto incarichi di prestazione d'opera
per un periodo di tempo non inferiore a sei mesi. A sua volta il
comma 3 riservava ai prestatori d'opera non rientranti nel comma
precedente una limitata garanzia di occupazione, riferita ad un
determinato numero di giornate lavorative.
Come rammenta il ricorso, le disposizioni dei commi 2 e 3 dell'art.
30, unitamente a quella del comma 7, che autorizzava l'assunzione,
presso i consorzi, dei dipendenti dell'Associazione siciliana dei
consorzi ed enti di bonifica e miglioramento fondiario (ASCEBEM),
dopo essere state impugnate innanzi a questa Corte, sono state
abrogate con legge regionale 25 maggio 1995, n. 48, con ciò
determinandosi anche la cessazione della materia del contendere in
ordine al giudizio di costituzionalità pendente sulle medesime (v.
sentenza n. 394 del 1995).
Nel frattempo l'intervento di sostegno occupazionale già
contemplato dalle norme testè menzionate era stato, però,
riproposto con le disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 3 dell'art. 3
della legge approvata dall'Assemblea regionale il 16 maggio 1995,
successivamente dichiarate incostituzionali con la più volte citata
sentenza n. 127 del 1996.
Ha fatto indi seguito l'art. 3 della legge regionale 30 ottobre
1995, n. 76, con il quale è stato consentito ai consorzi di bonifica
di stipulare, in presenza di comprovate esigenze funzionali,
contratti di lavoro a termine, ai sensi della legge n. 230 del 1962,
avvalendosi preferibilmente dei contrattisti d'opera utilizzati, per
fini istituzionali dei consorzi stessi, nel periodo 1992-1994 (comma
1); all'uopo è stata autorizzata (comma 3) "la spesa di lire 1.500
milioni per ciascun anno 1996 e 1997".
A tale ultimo articolo si richiama la norma denunciata, la quale,
nel rideterminare in parte gli stanziamenti già a suo tempo
disposti, contempla altresì una proroga degli interventi fino al
1999.
3.3. - Ciò posto, non risulta fondata, anzitutto, la censura che
prospetta la violazione dell'art. 136 della Costituzione, la quale,
per ragioni di priorità logica, merita di essere esaminata per
prima. Nessuna identificazione appare, infatti, possibile fra la
disposizione ora all'esame e quelle già dichiarate incostituzionali:
mentre queste ultime davano facoltà ai nuovi consorzi di procedere
all'assunzione a tempo indeterminato di lavoratori che, in forma di
incarico di prestazione d'opera, avessero già svolto attività in
favore dei soppressi enti consortili, l'art. 1, ora denunciato,
configura un intervento legislativo del tutto diverso, volto
principalmente a ridefinire gli stanziamenti per i rapporti di lavoro
a termine, la cui stipulazione risulta già consentita dall'art. 3
della legge n. 76 del 1995, sì da permettere, tra l'altro, una
estensione degli interventi fino al 1999.
3.4. - Tale essendo la portata della norma oggetto di censura in
questa sede, sono da ritenere prive di fondamento anche le ulteriori
doglianze, con le quali il Commissario dello Stato ripropone le
medesime censure di violazione degli artt. 3, 51 e 97 della
Costituzione, a suo tempo prospettate nei confronti delle
disposizioni dichiarate incostituzionali con la pronunzia più volte
ricordata.
L'ipotesi formulata dal Commissario che si siano volute
precostituire le condizioni per la stabile immissione, nelle
strutture dei consorzi, di personale precario, senza alcun criterio
di selezione, non tiene conto del fatto che l'effettiva applicazione
della disposizione denunciata rimane pur sempre subordinata al
rispetto della rigorosa disciplina che, quanto a presupposti e durata
dei contratti a termine, risulta dettata dalla legge statale 18
aprile 1962, n. 230, espressamente richiamata dal legislatore
regionale. Nè la paventata stabilizzazione di pregressi rapporti
precari sembra, invero, potersi evincere dalla consentita "proroga
degli interventi" fino al 1999, dovendosi tale locuzione riferire,
logicamente e ragionevolmente, non ai singoli rapporti in atto,
bensì all'utilizzo in sè dello strumento del contratto a termine.
Così intesa la disposizione, non può non restare fugato il dubbio
di una sua preordinazione ad una surrettizia stabilizzazione dei
rapporti lavorativi dalla medesima contemplati, tenuto conto, per di
più, che un siffatto esito troverebbe comunque ostacolo anche in
quell'orientamento espresso in materia da una consolidata
giurisprudenza di legittimità, che, in considerazione dei divieti
posti dalla normativa vigente nella Regione Siciliana in materia di
assunzioni a tempo indeterminato presso i consorzi di bonifica,
esclude la possibilità di addivenire ad una conversione in rapporti
a tempo indeterminato dei contratti a termine stipulati dai consorzi
medesimi.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
dichiara cessata la materia del contendere in ordine al ricorso
iscritto al n. 39 del registro ricorsi 1997, proposto dal Commissario
dello Stato per la Regione Siciliana avverso l'art. 3, comma 2, della
legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 30 aprile 1997
(Autorizzazioni di spesa per l'utilizzo delle somme accantonate nei
fondi globali del bilancio della Regione per l'anno finanziario
1997);
dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 14 agosto 1997
(Interventi in favore dei consorzi di bonifica), sollevata, in
riferimento agli artt. 3, 51, 97 e 136 della Costituzione, dal
Commissario dello Stato per la Regione Siciliana, con il ricorso
iscritto al n. 55 del registro ricorsi 1997.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 luglio 1999.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Vari
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 22 luglio 1999.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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