1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 5-9-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 166 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 maggio 2012
Ordinanza del 24 maggio 2012 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia sul ricorso proposto da Co.Ge.Ser. Consorzio aziendale lavorazione di marmi e pietre contro Regione Puglia e Provincia di Bari. Ambiente - Norme della Regione Puglia - Determinazione delle garanzie finanziarie per la gestione degli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti - Previsione che la Regione provvede alla determinazione stessa entro trenta giorni, in via provvisoria, mediante adozione di apposito regolamento - Violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente - Violazione del principio della spettanza allo Stato della potesta' regolamentare nelle materie di legislazione esclusiva. - Legge della Regione Puglia 28 dicembre 2006, n. 39, art. 22, comma 2. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. s), e sesto; decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, art. 195, comma 2, lett. g). (012C0290) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 5-9-2012)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1687 del 2007, proposto da Co.Ge.Ser. - Consorzio
Aziende lavorazione di marmi e pietre, rappresentato e difeso
dall'avv. Maurizio Di Cagno, con domicilio eletto in Bari, via
Nicolai, 43;
Contro Regione Puglia, rappresentata e difesa dall'avv. Marco
Lancieri, con domicilio eletto in Bari, via Cardassi, 58;
Provincia di Bari, rappresentata e difesa dall'avv. Giacomo
Valla, con domicilio eletto in Bari, via Quintino Sella, 36;
Per l'annullamento:
- del regolamento regionale 16 luglio 2007, n. 18 (pubblicato
nel BURP n. 102 suppl. del 18.7.2007) in materia di garanzie
finanziarie per l'esercizio delle attività di smaltimento e recupero
dei rifiuti previste dal D.Lgs. n. 152/06;
- nonchè degli atti presupposti e connessi ed in particolare
della delibera di Giunta Provinciale n. 107 del 27.7.07 di presa
d'atto del citato Regolamento e della nota prot. n. 3075 del 7.8.07 a
firma del Dirigente il Servizio Rifiuti della Provincia di Bari, con
cui si invita il Consorzio ricorrente a conformarsi ai contenuti del
regolamento medesimo;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia e
della Provincia di Bari;
Viste le memorie difensive;
Visti gli artt. 79, comma 1 cod. proc. amm., 1 legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 legge 11 marzo 1953, n. 87;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il dott. Francesco Cocomile e uditi nell'udienza
pubblica del giorno 7 marzo 2012 per le parti i difensori avv.ti
Maurizio Di Cagno, Marco Lancieri e Giacomo Valla;

Fatto

L'odierno ricorrente Co.Ge.Ser. - Consorzio Aziende lavorazione
di marmi e pietre è proprietario e gestore della discarica
controllata di 2^ categoria, tipo A per inerti sita in agro di
Bisceglie alla contrada "La Piscinelle" in virtù di autorizzazione
n. 42/Rif. in data 11.11.1999 rilasciata dal Prefetto della Provincia
di Bari.
In seguito all'entrata in vigore del dlgs 13 gennaio 2003, n. 36
il Consorzio deducente presentava alla Provincia di Bari il piano di
adeguamento della discarica ai fini della prosecuzione
dell'esercizio. La Provincia di Bari, tuttavia, non si esprimeva in
ordine al predetto piano di adeguamento.
Con la gravata nota prot. n. 3075 del 7.8.2007 la Provincia di
Bari invitava la Co.Ge.Ser. - Consorzio Aziende lavorazione di marmi
e pietre a conformarsi al contenuto del regolamento della Regione
Puglia 16 luglio 2007, n. 18 recante disposizioni in materia di
"garanzie finanziarie relative alle attività di smaltimento e di
recupero dei rifiuti (dlgs n. 152/06). Criteri e modalità di
presentazione e di utilizzo come recepito con deliberazione della
Giunta provinciale di Bari n. 107 del 27.7.2007 (parimenti impugnata
in questa sede).
In particolare, con il regolamento regionale n. 18/2007, la
Regione Puglia, "in applicazione dell'art. 22 della L.R. n. 39/2006 e
nelle more della determinazione da parte dello Stato dei requisiti e
delle capacità tecniche e finanziarie per l'esercizio delle
attività di gestione dei rifiuti di cui alla lettera h) comma 2
dell'art. 195 dlgs n. 152 del 3 aprile 2006" (cfr. art. 1, comma 1
del citato regolamento), ha dettato norme a regime in materia di
garanzie finanziarie per l'esercizio delle attività di smaltimento e
recupero dei rifiuti.
In esecuzione del citato regolamento la Co.Ge.Ser. - Consorzio
Aziende lavorazione di marmi e pietre avrebbe dovuto offrire garanzie
che - secondo la prospettazione dello stesso ricorrente - sono
eccessive e che nessun istituto bancario o assicurativo sarebbe
disposto a prestare.
L'odierno deducente impugna in questa sede il regolamento della
Regione Puglia n. 18/2007, pubblicato sul BURP in data 18 luglio
2007, recante "Regolamento garanzie finanziarie relative alle
attività di smaltimento e di recupero di rifiuti (D.Lgs. n. 152/06).
Criteri e modalità di presentazione e di utilizzo", la deliberazione
della Giunta provinciale di Bari n. 107 del 27 luglio 2007, di presa
d'atto del summenzionato regolamento, e la nota del Dirigente del
Servizio Rifiuti della Provincia di Bari prot. n. 3075 del 7 agosto
2007, recante comunicazione di avvenuta presa d'atto del regolamento
regionale e invito al Consorzio a "conformarsi ai contenuti del
suddetto regolamento.".
Si affida ai motivi così rubricati:
1. Illegittimità derivata dalla illegittimità
costituzionale dell'art. 22 legge Regione Puglia 28.12.2006, n. 39
per violazione dell'art. 117 Cost. e dell'art. 195, comma 2, lett. h)
dlgs 3.4.2006, n. 152;
2. Violazione ed erronea applicazione dell'art. 14 dlgs
13.1.2003, n. 36. Violazione dell'art. 1 legge 7.8.1990, n. 241 e
ss.mm.ii. Violazione del principio di proporzionalità dell'azione
amministrativa. Eccesso di potere per difetto di motivazione e di
istruttoria; illogicità ed ingiustizia manifeste;
3. Violazione del principio di proporzionalità dell'azione
amministrativa, sotto ulteriore profilo. Eccesso di potere per
illogicità ed ingiustizia manifeste; disparità di trattamento;
4. Violazione del principio di proporzionalità dall'azione
amministrativa, sotto distinto ed ulteriore profilo. Eccesso di
potere per ingiustizia manifesta e disparità di trattamento.
Si costituivano la Regione Puglia e la Provincia di Bari,
resistendo al gravame.
Alla pubblica udienza del giorno 7 marzo 2012 la causa è passata
in decisione.

Diritto

Il Collegio ritiene che la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 22, comma 2 legge Regione Puglia 28 dicembre
2006, n. 39 assuma rilevanza pregiudiziale ai fini della decisione
della presente causa sia non manifestamente infondata, per le ragioni
che si diranno.
Ai sensi della citata disposizione regionale "La Regione provvede
entro trenta giorni in via transitoria, alla determinazione delle
garanzie finanziarie per la gestione degli impianti di smaltimento e
di recupero dei rifiuti mediante adozione di apposito regolamento.".
In esecuzione del suddetto art. 22, comma 2 legge Regione Puglia
n. 39/2006 la Regione ha provveduto alla determinazione delle
garanzie finanziarie per la gestione degli impianti di smaltimento e
di recupero dei rifiuti con il gravato regolamento regionale n.
18/2007.
Invero, la premessa dell'art. 1 del regolamento regionale n.
18/2007 chiarisce che lo stesso è stato emanato "In applicazione
dell'art. 22 della L.R. n. 39/2006 e nelle more della determinazione
da parte dello Stato dei requisiti e delle capacità tecniche e
finanziarie per l'esercizio delle attività di gestione dei rifiuti
di cui alla lettera h) comma 2 dell'art. 195 del D.Lgs. n. 152 del 3
aprile 2006 ...".
Delle previsioni contenute nel regolamento n. 18/2007
l'Amministrazione provinciale di Bari ha fatto esplicita applicazione
con l'impugnata deliberazione n. 107 del 27 luglio 2007 (di presa
d'atto del summenzionato regolamento) e con la gravata nota
dirigenziale prot. n. 3075 del 7 agosto 2007 (recante comunicazione
di avvenuta presa d'atto del regolamento regionale e invito al
Consorzio istante a "conformarsi ai contenuti del suddetto
regolamento").
Detti provvedimenti provinciali (censurati in questa sede in uno
al regolamento regionale n. 18/2007) sono, pertanto, chiaramente
applicativi delle previsioni contenute nel regolamento regionale.
Da qui la rilevanza della questione di legittimità
costituzionale della citata disposizione legislativa regionale (i.e.
art. 22, comma 2 legge Regione Puglia n. 39/2006 su cui si fonda il
potere della Regione di adottare il citato regolamento n. 18/2007) ai
fini della decisione della presente controversia, tenuto conto del
motivo di ricorso sub 1 che pone al centro la valutazione in ordine
alla compatibilità costituzionale della disposizione legislativa
regionale de qua.
Invero, unicamente la declaratoria di incostituzionalità della
prescrizione di cui all'art. 22, comma 2 legge Regione Puglia n.
39/2006, facendo venir meno la norma attributiva della potestà
regolamentare (concretatasi con l'adozione del censurato regolamento
regionale n. 18/2007), determinerebbe la caducazione dei contestati
provvedimenti provinciali applicativi del menzionato regolamento.
A tal riguardo, va, altresì, evidenziato che il ricorso di
Co.Ge.Ser. - Consorzio Aziende lavorazione di marmi e pietre è
sicuramente ammissibile.
Il regolamento n. 18/2007 configura un tipico "regolamento
volizione preliminare" contenente disposizioni normative generali ed
astratte circa i requisiti e le capacità tecniche e finanziarie per
l'esercizio delle attività di gestione dei rifiuti, prive di
carattere immediatamente lesivo.
Cons. Stato, Sez. IV, 14 febbraio 2005, n. 450 distingue i "...
regolamenti c.d. volizioni preliminari, che, caratterizzati da
requisiti di generalità e astrattezza, contengono previsioni
normative astratte e programmatiche, che non si traducono in una
immediata incisione della sfera giuridica del destinatario, a nulla
rilevando che ciò possa accadere in futuro, e i regolamenti c.d.
volizioni-azioni, che contengono, almeno in parte, previsioni
destinate alla immediata applicazione, in quanto capaci di produrre
un immediato effetto lesivo della sfera giuridica del destinatario
...".
La distinzione è strumentale all'affermazione, da parte del
Consiglio di Stato, della operatività della regola della immediata
impugnazione unicamente nella seconda ipotesi (regolamento volizione
azione), dovendosi nel primo caso (regolamento volizione preliminare)
far ricorso alla tecnica della cd. doppia impugnazione congiunta di
regolamento ed atto applicativo lesivo.
In tal senso anche T.A.R. Emilia Romagna, Parma, 8 marzo 2006, n.
95: "I regolamenti possono essere autonomamente e immediatamente
impugnati solo quando contengano disposizioni suscettibili di
arrecare, in via diretta ed immediata, un'effettiva e attuale lesione
dell'interesse di un determinato soggetto (c.d. regolamenti
costituenti "volizioni azioni"), mentre se il pregiudizio è
conseguenza dell'atto di applicazione concreta, il regolamento deve
essere impugnato congiuntamente ad esso (c.d. regolamento costituente
"volizione preliminare").".
Cionondimeno, parte ricorrente, a fronte di un regolamento
regionale quale il n. 18/2007 (qualificabile come regolamento
volizione preliminare) contenente - come detto - mere disposizioni
generali ed astratte (e quindi insuscettibili, in quanto tali, di
arrecare un pregiudizio in via diretta ed immediata alla propria
sfera giuridica), lo ha correttamente censurato con la tecnica della
doppia impugnazione, e cioè congiuntamente ai menzionati
provvedimenti dell'Amministrazione provinciale (deliberazione
giuntale n. 107 del 27 luglio 2007 e nota dirigenziale prot. n. 3075
del 7 agosto 2007) applicativi del suddetto regolamento.
Venendo al profilo della non manifesta infondatezza, va rilevato
che l'autoattribuzione legislativa (ex art. 22, comma 2 legge Regione
Puglia n. 39/2006), sia pure in via transitoria, da parte della
Regione Puglia, della potestà di dettare norme regolamentari in
detta materia (riservata alla competenza normativa statale) si pone
in contrasto con l'art. 117, commi 2, lett. s) e 6 Cost. e con l'art.
195, comma 2, lett. g) dlgs n. 152/2006.
Invero, in forza della disposizione costituzionale (introdotta
dalla riforma costituzionale n. 3/2001) spetta alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato "la tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e de beni culturali".
Peraltro, l'art. 117, comma 6 Cost. sancisce che "La potestà
regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione
esclusiva, salva delega alle Regioni.".
Ai sensi dell'art. 195, comma 2, lett. g) dlgs n. 152/2006
(disposizione certamente in linea con la previsione di cui al citato
art. 117, comma 2, lett. s) Cost.) spetta allo Stato " ... la
determinazione dei requisiti e delle capacità tecniche e finanziarie
per l'esercizio delle attività di gestione dei rifiuti, ivi compresi
i criteri generali per la determinazione delle garanzie finanziarie
in favore delle Regioni, con particolare riferimento a quelle dei
soggetti obbligati all'iscrizione all'Albo di cui all'articolo 212,
secondo la modalità di cui al comma 9 dello stesso articolo; ..."
(con la novella di cui al dlgs 3 dicembre 2010, n. 205 l'originaria
lett. h) cui fa riferimento la premessa dell'art. 1 del regolamento
regionale n. 18/2007 è divenuta l'attuale lett. g), restandone,
tuttavia, immutata la formulazione).
La materia oggetto del presente contenzioso (i.e. determinazione,
operata - sia pure in via transitoria - dalla Regione Puglia con il
censurato regolamento n. 18/2007, delle garanzie finanziarie per la
gestione degli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti) è,
pertanto, riservata alla competenza legislativa e regolamentare
esclusiva dello Stato ai sensi degli artt. 117, commi 2, lett. s) e 6
Cost. e 195, comma 2, lett. g) dlgs n. 152/2006, venendo in rilievo
"la tutela dell'ambiente e dell'ecosistema".
Di conseguenza la Regione non ha potestà legislativa e
regolamentare, neppure in via transitoria, in subiecta materia.
Peraltro, lo Stato non ha conferito ai sensi dell'art. 117, comma
6 Cost. alcuna delega "regolamentare" alla Regione.
Ne deriva il contrasto del regolamento n. 18/2007 e prima ancora
dell'art. 22, comma 2 legge Regione Puglia n. 39/2006 con il citato
parametro costituzionale.
In particolare, la norma legislativa regionale ha
illegittimamente attribuito alla Regione il potere di adottare un
regolamento in una materia riservata alla competenza legislativa e
regolamentare esclusiva dello Stato.
A tal proposito, si rammenta il principio affermato da Corte
cost., 22 dicembre 2010, n. 373:
"La Corte costituzionale dichiara l'illegittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 1, lettera f), secondo periodo, 1. reg. Puglia 31
dicembre 2009 n. 36, nella parte in cui attribuisce alla Regione il
potere di regolamentare gli ambiti di attività soggetti alla previa
emanazione di disciplina statale nelle more della determinazione
degli indirizzi nazionali, come nel caso dei criteri per
l'assimilazione dei rifiuti speciali agli urbani. La competenza in
tema di tutela dell'ambiente, in cui rientra la disciplina dei
rifiuti, appartiene in via esclusiva allo Stato, e non sono perciò
ammesse iniziative delle regioni di regolamentare nel proprio ambito
territoriale la materia pur in assenza della relativa disciplina
statale. Il legislatore regionale non poteva dunque disporre che
l'esercizio delle funzioni pianificatorie della Regione potesse
prescindere dalla previa adozione degli indirizzi di carattere
generale che la legge statale ritiene invece essenziali".
Conclusivamente il Collegio, per le ragioni sopra esposte, solleva
questione di costituzionalità dell'art. 22, comma 2 legge Regione
Puglia 28 dicembre 2006, n. 39, per contrasto con l'art. 117, commi
2, lett. s) e 6 della Costituzione e con l'art. 195, comma 2, lett.
g) dlgs 3 aprile 2006, n. 152.
Alla luce delle considerazioni che precedono è sospesa ogni
decisione sulla predetta controversia, dovendo la questione essere
demandata al giudizio della Corte costituzionale.

P.Q.M.

Visti gli artt. 79, comma 1 cod. proc. amm., 1 legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 legge 11 marzo 1953, n. 87,
riservata ogni altra pronuncia in rito, nel merito e sulle spese,
ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 22, comma 2 legge Regione Puglia 28
dicembre 2006, n. 39, per contrasto con l'art. 117, commi 2, lett. s)
e 6 della Costituzione e con l'art. 195, comma 2, lett. g) dlgs 3
aprile 2006, n. 152, dispone l'immediata trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale, sospendendo il giudizio in corso.
Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente della Giunta regionale della
Regione Puglia e sia comunicata al Presidente del Consiglio regionale
della Regione Puglia.
Manda alla Segreteria per gli adempimenti di rito.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 7
marzo 2012.

Il Presidente: Allegretta


L'estensore: Cocomile