1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 26-11-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 212 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 marzo 2014
Ordinanza del 14 marzo 2014 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Poligest Spa contro Commissario ad acta per il Piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Lazio, Regione Lazio e ASL 108 - RM H. Sanita' pubblica - Razionalizzazione e riduzione della spesa sanitaria - Previsione che a tutti i singoli contratti e a tutti i singoli accordi regionali nell'esercizio 2012, per l'acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati per l'assistenza specialistica ambulatoriale e per l'assistenza ospedaliera, si applica una riduzione dell'importo e dei volumi di acquisto in misura percentuale fissa, determinata dalla Regione e dalla Provincia autonoma, tali da ridurre la spesa complessiva annua, rispetto alla spesa consuntivata per l'anno 2011, dello 0,5 per cento per l'anno 2012, dell'1 per cento per l'anno 2013 e del 2 per cento a decorrere dall'anno 2014 - Violazione dei principi di affidamento e di certezza del diritto - Incidenza sul principio di tutela della salute - Lesione del principio di liberta' ed iniziativa economica privata - Lesione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione della sfera di competenza legislativa concorrente regionale per l'imposizione di vincoli dettagliati, anziche' di principi fondamentali. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 15, comma 14. - Costituzione, artt. 3, 25, comma secondo, 32, 41, 97 e 117, comma terzo. (14C00306) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 26-11-2014)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
Sezione Terza Quater

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 790 del 2013, proposto da Poligest S.p.a. (Soc di
Gestione della Casa di Cura Villa delle Querce), in persona del
legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avv.
Ulisse Corea, con lo stesso elettivamente domiciliata in Roma, via
dei Monti Parioli, 48, contro:
Commissario ad acta per il Piano di rientro dai disavanzi del
Settore sanitario della Regione Lazio, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici, in Roma,
via dei Portoghesi n. 12, è per legge domiciliato;
Regione Lazio, in persona del Presidente pro-tempore,
rappresentata e difesa dall'avv. Roberta Barone ed elettivamente
domiciliata presso la sede dell'Avvocatura regionale in Roma, Via
Marcantonio Colonna n. 27;
ASL 108 - RM/H, in persona del legale rappresentante
pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Stefano Merelli, con
domicilio eletto in Roma, via Pompeo Magno n. 7, presso lo studio
dell'Avv. Vincenza Di Martino;
Per l'annullamento del decreto del Commissario ad acta, per il
Piano di rientro dai disavanzi nel settore sanitario n. U00349 del 22
novembre 2012, avente ad oggetto: "Legge del 7 agosto 2012, n. 135,
convertito in legge con modificazioni del decreto-legge n. 95 del
2012, recante disposizioni urgenti per la revisione della spesa
pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini, in applicazione
dell'art. 15, comma 14, assistenza ospedaliera anno 2012", reso noto
con nota n. 216917 del 22.11.2012, nella parte in cui ha disposto,
alla Polingest S.p.a., Casa di cura Villa delle Querce, la
rideterminazione in riduzione del budget delle prestazioni
ospedaliere di cui ai DPCA U0088/2012 e DPCA U0094/2012, nella
percentuale del 6,8519%;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Commissario ad
Acta per il Piano di rientro dai disavanzi del Settore sanitario
della Regione Lazio, della Regione Lazio e della ASL 108 - RM/H;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2013 il
Cons. Maria Luisa De Leoni e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritenuto in fatto e diritto quanto segue;

Fatto e diritto

Con ricorso notificato il 21 gennaio 2013 e depositato il
successivo 25 gennaio, la ricorrente Struttura impugna l'atto
specificato in epigrafe e ne chiede l'annullamento.
Riferisce di essere una struttura sanitaria plurispecialistica
accreditata dalla Regione Lazio per l'erogazione di prestazioni
sanitarie sia in regime di ricovero che ambulatoriale.
A seguito della riorganizzazione della rete ospedaliera, avvenuta
con il decreto commissariale n. U0080 del 2010, la ricorrente
concordava con la Regione Lazio la riconversione della propria
struttura e in quella sede veniva individuato anche il relativo
budget in relazione alle diverse tipologie sanitarie, con l'impegno
della Regione Lazio di mantenere "bloccati" i relativi importi per
tutto il periodo 2011-2012, indipendentemente da eventuali variazioni
di tariffe e dal numero dei posti letto riconosciuti. Detto Accordo
veniva ratificato con decreto del Commissario ad acta del 14 giugno
2011, nel quale veniva ribadito che il budget di cui all'Accordo di
riconversione avrebbe costituito, per gli anni 2011-2012, tetto di
spesa vincolante, senza possibilità di variazioni.
Con successivo decreto U0094 del 7 giugno 2012 veniva individuato
il budget 2012 per le prestazioni ospedaliere di riabilitazione e
lungodegenza medica post acuzie e sebbene la ricorrente avesse un
sistema di remunerazione e proprio di cui all'Accordo di
riconversione, veniva inserita nel predetto decreto, mantenendo,
tuttavia, il tetto di spesa concordato in sede di riconversione;
conseguentemente, veniva sottoscritto lo schema di contratto/accordo
2012, con il quale la Struttura si impegnava ad erogare le
prestazioni sanitarie fino a concorrenza del budget 2012.
Da ultimo, con il decreto n. 349 del 22 novembre 2012, impugnato,
la Regione addiveniva, in attuazione dell'art. 15, comma 14, della
legge n. 135 del 2012 di conversione del decreto-legge n. 95/2012,
alla rideterminazione in diminuzione dei budget nella percentuale del
6,8519%.
A sostegno delle proprie ragioni deduce:
1) Sulla inapplicabilità del provvedimento commissariale n.
349 del 2012 alla Casa di cura Villa delle Querce.
Come esposto diffusamente in narrativa, il regime remunerativo
della ricorrente ha formato oggetto di specifico Accordo con la
Regione Lazio e con la ASL RM/H e successivamente ratificato dal
Commissario ad acta, con il quale la Regione Lazio si è vincolata a
mantenere bloccato il budget riconosciuto alla struttura per il
periodo 2011-2012 e, quindi, a sopportare il rischio di future
modificazioni tariffarie. Consegue che la rideterminazione in
diminuzione dei tetti di spesa di cui al gravato provvedimento non
può essere applicata alla Struttura ricorrente, anche se si
considera che la stessa non avrebbe dovuto essere ricompresa nel
decreto commissariale n. 94;
2. Illegittimità del decreto commissariale n. 349 del 2012
per violazione del principio del legittimo affidamento e
dell'autonomia contrattuale nonchè per contraddittorietà intrinseca
e lesione dell'art. 41 Cost.
La ricorrente richiama i principi affermati dall'Adunanza
plenaria del Consiglio di Stato n. 4 del 2012 in materia sanitaria,
rilevando, alla luce di detti principi, la illegittimità del
provvedimento impugnato;
3. Sulla incostituzionalità dell'art. 15, comma 14, del
decreto-legge n. 95 del 2012, convertito con modificazioni dalla
legge n. 156 del 2012.
La norma di cui si sospetta la incostituzionalità incide,
infatti, retroattivamente su rapporti già in essere in virtù di
contratti già sottoscritti e con riferimento a prestazioni sanitarie
già erogate, senza adeguata giustificazione sul piano della
ragionevolezza, con palese violazione degli artt. 41 e 3 della
Costituzione.
Si sono costituite sia la Regione Lazio che la ASL RM/H.
Quest'ultima eccepisce, preliminarmente, il difetto di
giurisdizione dell'adito Tribunale. Nel merito entrambe concludono
per l'infondatezza del ricorso.
In via preliminare deve essere esaminata l'eccezione di difetto
di giurisdizione sollevata dalla difesa della ASL RM/H.
L'eccezione è infondata.
Invero, ciò che costituisce oggetto del gravame è la violazione
dell'Accordo di riconversione, approvato con decreto commissariale n.
41 del 2011, ad opera del decreto n. 349 del 2012 ora impugnato, di
cui viene chiesta l'inapplicabilità nei confronti della Casa di cura
Villa delle Querce.
È palese, quindi, la natura di atto amministrativo
provvedimentale del decreto impugnato, con il quale viene decurtato
ex post il budget predeterminato con il citato Accordo di
riconversione.
Premesso quanto sopra, rileva il Collegio che appare non
manifestamente infondato, anche alla stregua di quanto al riguardo in
parte dedotto dalla stessa struttura ricorrente, il dubbio di
costituzionalità in ordine alla disciplina normativa che ha
giustificato l'adozione dei contestati decreti, per contrasto con gli
art. 117, comma 3, della Costituzione, con il principio di
irretroattività delle leggi e con gli artt. 41, 3, 97 e 32 della
Costituzione.
Relativamente alla detta violazione dell'art. 117, comma 3, della
Costituzione deve essere invero evidenziato che:
a) la Sanità rientra, giusta quanto previsto dalla
richiamata disposizione costituzionale, nelle materie di legislazione
concorrente per le quali spetta alle Regioni la potestà legislativa,
salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata
alla legislazione dello Stato;
b) in tale quadro normativo il menzionato art. 15, comma 14,
nel prevedere un taglio generalizzato della spesa per il 2012 (ed
anni successivi) che le singole regioni sono chiamate a sostenere
sulla base di accordi precedentemente stipulati con le singole
strutture accreditate, non può in alcun modo essere annoverata tra
la normativa che fissa i principi fondamentali, e, pertanto, per tale
aspetto, essa risulta in palese contrasto con il richiamato art. 117,
comma 3.
Ed invero il Collegio, pur tenendo presente l'orientamento della
Corte Costituzionale secondo cui «l'autonomia legislativa concorrente
delle Regioni nel settore della tutela della salute ed in particolare
nell'ambito della gestione del servizio sanitario può incontrare
limiti alla luce degli obiettivi della finanza pubblica e del
contenimento della spesa», peraltro in un «quadro di esplicita
condivisione da parte delle Regioni della assoluta necessità di
contenere i disavanzi del settore sanitario» (sentenze n. 91 del 2012
e n. 193 del 2007), e secondo cui il legislatore statale può
«legittimamente imporre alle Regioni vincoli alla spesa corrente per
assicurare l'equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva,
in connessione con il perseguimento di obiettivi nazionali,
condizionati anche da obblighi comunitari» (sentenze n. 91 del 2012,
n. 163 del 2011 e n. 52 del 2010), osserva tuttavia che la suddetta
disposizione, proprio perchè individua specificatamente i settori
ove conseguire (con imposizione di tagli "lineari" senza alternative)
i risparmi nella spesa sanitaria, senza limitarsi ad una mera
quantificazione in via generale dei suddetti risparmi lasciando alla
discrezionalità dell'amministrazione regionale l'individuazione dei
camparti di spesa dove ottenerli e delle modalità per conseguirli
(magari differenziando i destinatari dei tagli di spesa secondo
propri criteri apprezzati discrezionalmente come più rispondenti
all'interesse e alle peculiarità regionali), risulta non in linea
con quanto disposto dal menzionato art. 117, terzo comma. Pertanto,
la questione di costituzionalità, sotto tale aspetto, non è
manifestamente infondata.
Pure non manifestamente infondata è la prospettata violazione
dell'art. 97 Cost., oltre che dell'art. 3 della Cost., e dei principi
individuati dalla Corte Costituzionale al fine di assicurare la
costituzionalità di una legge retroattiva.
In particolare, tenendo anche conto di quanto prospettato
dall'istituto ricorrente, va sottolineato che:
a) giusta il consolidato e notorio orientamento della Corte
occorre che siano rispettati una serie di limiti generali
all'efficacia retroattiva delle leggi, che attengono alla
salvaguardia, oltre che dei principi costituzionali, quale il secondo
comma dell'art. 25 Cost., di altri fondamentali valori di civiltà
giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso
ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto del principio
generale di ragionevolezza che ridonda nel divieto di introdurre
ingiustificate disparità di trattamento, la tutela dell'affidamento
legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo
Stato di diritto, la coerenza e la certezza dell'ordinamento
giuridico;
b) nella fattispecie in esame la richiamata disposizione
nonchè il successivo decreto regionale attuativo, adottato
quest'ultimo a fine novembre 2012 quando il limite del budget era
stato ormai sostanzialmente raggiunto, hanno inciso (limitatamente al
2012) sul legittimo affidamento venutosi creare in capo alle singole
strutture sanitarie ad erogare le prestazioni e a ricevere il
relativo corrispettivo così come stabilito nei contratti
antecedentemente stipulati, per la corretta esecuzione dei quali
hanno d'altra parte allestito le relative risorse organizzative ed
effettuato i correlati investimenti in materiali, personale ed
attrezzature. Ora al riguardo non ignora il Collegio che viene anche
ritenuta legittima, secondo la giurisprudenza amministrativa (cfr.
CdS, Ad. Pl. n. 4/2012), l'introduzione retroattiva di tetti di spesa
in materia sanitaria. Ma ciò si è ritenuto che possa ammettersi
soltanto in presenza di tetti di spesa degli anni precedenti ai quali
gli interessati si siano potuti rapportare tenendo contemporaneamente
conto di ulteriori limiti imposti dai tagli stabiliti dalle
disposizioni finanziarie conoscibili dalle strutture private
all'inizio e nel corso dell'anno. Oltre tale limite, invero, non vi
è più tutela dell'affidamento e questo appare essersi appunto
inverato nella specie per l'anno 2012 in quanto i tagli di budget
sono stati per tale anno imposti, con parziale decorrenza retroattiva
dall'1.1.2012, dalla disposizione legislativa in questione, a budget
già approvati e senza alcun preesistente parametro da cui i
destinatari abbiano potuto preavvertire l'intervento della disposta
riduzione.
Risulta poi non manifestamente infondata, ad avviso del Collegio,
anche la violazione dell'art. 41 della Costituzione in quanto la
richiamata normativa nel decurtare i budget fissati antecedentemente
verrebbe in sostanza ad impedire la remunerazione di prestazioni già
erogate, con conseguente violazione del principio di libertà
dell'attività economica privata.
Ugualmente non manifestamente infondata, nel suddetto contesto,
è la violazione dell'art. 32 della Costituzione, in quanto le
contestate riduzioni dei budget, giustificate unicamente da motivi di
ordine economico-finanziario e che fanno seguito ad altre precedenti
riduzioni, possono determinare una compromissione del diritto alla
salute costituzionalmente tutelato dall'art.32, in palese contrasto
con quanto affermato dalla Corte Costituzionale con sentenza n.
309/1999, secondo la quale "le esigenze della finanza pubblica non
possono assumere nel bilanciamento del legislatore un peso talmente
preponderante da comprimere il nucleo irriducibile del diritto alla
salute protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della
dignità umana".
La rilevanza e la pregiudizialità delle sollevate questioni di
costituzionalità per la controversia in esame appare del tutto
evidente, stante che esse investono la disciplina normativa in
applicazione della quale è stato adottato il contestato decreto del
Commissario ad acta per la Sanità della Regione Lazio.
Per le ragioni suesposte deve essere quindi disposta la
remissione degli atti alla Corte Costituzionale e la sospensione del
giudizio ai sensi dell'art. 134 della Costituzione, dell'art. 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, dell'art. 23 della legge
11 marzo 1953, n. 87 e dell'art. 79 c.p.a.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Terza
Quater), dichiara rilevante e non manifestamente infondata, la
sollevata questione di legittimità costituzionale dell'art. 15,
comma 14, del decreto-legge n. 15 del 6 luglio 2012, convertito in
Legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, legge 7 agosto 2012,
n. 135, per contrasto con gli artt. 3 e 41 della Costituzione,
secondo quanto specificato in motivazione.
Sospende il giudizio e ordina la trasmissione degli atti alla
Corte Costituzionale.
Dispone che, a cura della Segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata ai Presidenti del Senato e della Camera dei Deputati.
Cosi deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19
novembre 2013 con l'intervento dei magistrati:
Italo Riggio, Presidente
Maria Luisa De Leoni, Consigliere, Estensore
Giuseppe Sapone, Consigliere

Il Presidente: Riggio


L'Estensore: De Leoni