1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 3-12-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 345 SENTENZA 24 - 28 novembre 2003
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Tributi locali - Imposta comunale sugli immobili (ICI) - Agevolazione fiscale - Riferimento agli immobili di interesse storico o artistico appartenenti a «privati proprietari» e non anche agli immobili appartenenti a enti pubblici o persone giuridiche private senza fini di lucro - Diversita' di trattamento nella destinazione del beneficio fiscale - Manifesta irragionevolezza - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.L. 23 gennaio 1993, n. 16 (convertito, con modificazioni, nella legge 24 marzo 1993, n. 75), art. 2, comma 5. - Costituzione, art. 3. (003C1291) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 3-12-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 5, del
decreto-legge 23 gennaio 1993, n. 16 (Disposizioni in materia di
imposte sui redditi, sui trasferimenti di immobili di civile
abitazione, di termini per la definizione agevolata delle situazioni
e pendenze tributarie, per la soppressione della ritenuta sugli
interessi, premi ed altri frutti derivanti da depositi e conti
correnti interbancari, nonchè altre disposizioni tributarie),
convertito, con modificazioni, nella legge 24 marzo 1993, n. 75,
promosso con ordinanza del 31 gennaio 2003 dalla Commissione
tributaria provinciale di Genova sul ricorso proposto dalla Banca
d'Italia contro il comune di Genova, iscritta al n. 251 del registro
ordinanze 2003 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 19, 1ª serie speciale, dell'anno 2003.
Visti gli atti di costituzione della Banca d'Italia e del comune
di Genova nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 28 ottobre 2003 il giudice
relatore Annibale Marini;
Uditi gli avvocati Vincenzo Catapano e Augusto Fantozzi per la
Banca d'Italia, Victor Uckmar per il comune di Genova nonchè
l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Commissione tributaria provinciale di Genova, con
ordinanza del 22 ottobre 2002, depositata il 31 gennaio 2003, ha
sollevato, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 5, del decreto-legge
23 gennaio 1993, n. 16 (Disposizioni in materia di imposte sui
redditi, sui trasferimenti di immobili di civile abitazione, di
termini per la definizione agevolata delle situazionie pendenze
tributarie, per la soppressione della ritenuta sugli interessi, premi
ed altri frutti derivanti da depositi e conti correnti interbancari,
nonchè altre disposizioni tributarie), convertito, con
modificazioni, nella legge 24 marzo 1993, n. 75, nella parte in cui
limita l'agevolazione fiscale ai fini ICI ivi prevista solo agli
«immobili di interesse storico o artistico ai sensi dell'art. 3,
legge 1° giugno 1939, n. 1089, e successive modificazioni».
Il giudizio a quo - avente ad oggetto il ricorso avverso avvisi
di accertamento ICI relativi ad un immobile di proprietà della Banca
d'Italia - verte sulla applicabilità del beneficio fiscale previsto
dal citato art. 2, comma 5, del decreto-legge n. 16 del 1993, agli
immobili di interesse storico o artistico di cui all'art. 4 della
stessa legge (ora art. 5 del testo unico approvato con decreto
legislativo 29 ottobre 1999, n. 490), appartenenti ad enti pubblici.
Il giudice rimettente esclude, «alla stregua del chiaro tenore
della norma in esame, e della giurisprudenza tributaria di merito
esistente in materia», la possibilità di interpretare estensivamente
la norma stessa. Osserva, peraltro, che essa porta all'individuazione
di due categorie di immobili di interesse storico o artistico, l'una
avente diritto all'agevolazione fiscale e l'altra no, che si
differenzierebbero esclusivamente per la natura, privata o pubblica,
del soggetto proprietario del bene.
Ne discenderebbe pertanto - pur tenuto conto dell'ampia
discrezionalità spettante al legislatore nella individuazione dei
fatti espressivi di capacità contributiva - una palese violazione
del principio di eguaglianza di cui all'art. 3 Cost., tanto più ove
si consideri che la distinzione, ai fini fiscali, tra beni di
proprietà pubblica e beni di proprietà privata sarebbe del tutto
estranea al sistema delineato dalla legge 2 agosto 1982, n. 512
(Regime fiscale dei beni di rilevante interesse culturale).
2. - Si è costituita la Banca d'Italia, ricorrente nel giudizio
a quo, concludendo per l'accoglimento della questione di legittimità
costituzionale o, in subordine, per l'adozione di una pronuncia
interpretativa intesa ad affermare l'applicabilità del beneficio
fiscale anche agli immobili appartenenti ai soggetti indicati
all'art. 4 della legge 1 giugno 1939, n. 1089 (Tutela delle cose
d'interesse artistico e storico).
Sottolinea la Banca d'Italia l'irrilevanza - alla stregua della
legislazione vigente - dei profili soggettivi in punto di
individuazione dei beni di interesse storico o artistico tutelati in
attuazione del principio sancito dall'art. 9 Cost., essendo la
nozione di bene soggetto a tutela «connessa esclusivamente alle
caratteristiche oggettive del bene medesimo». La distinzione tra beni
di proprietà pubblica e beni di proprietà privata rileverebbe
esclusivamente a fini procedimentali, nel senso che i beni
appartenenti ad enti pubblici sarebbero automaticamente assoggettati
alle disposizioni della legge speciale, mentre quelli appartenenti a
privati lo diverrebbero solamente a seguito della notifica del
provvedimento ministeriale, appunto previsto dall'art. 3 della legge
n. 1089 del 1939, che li dichiara «di interesse particolarmente
importante».
I beni culturali di proprietà pubblica sarebbero in definitiva
caratterizzati da un più elevato livello di tutela, cosicchè la
limitazione ai soli beni di proprietà privata dell'agevolazione
tributaria di cui si tratta - evidentemente finalizzata a consentire
la conservazione ed il miglioramento del patrimonio artistico della
nazione ed a compensare i proprietari dei vincoli imposti dalla legge
- risulterebbe priva di ragionevolezza, in quanto contrastante con la
suddetta ratio, oltre che lesiva del principio di eguaglianza,
perchè assoggetterebbe a diversa disciplina situazioni
sostanzialmente uguali.
La stessa natura di imposta ordinaria sul patrimonio propria
dell'ICI sarebbe, sotto altro aspetto, incompatibile, pena la
violazione del principio di ragionevolezza, con una discriminazione
fondata su profili esclusivamente soggettivi.
3. - Si è costituito in giudizio anche il comune di Genova,
resistente dinanzi alla Commissione tributaria provinciale di Genova,
concludendo per la declaratoria di inammissibilità o di infondatezza
della questione.
Ad avviso della parte, la questione sarebbe in primo luogo
inammissibile in quanto - secondo la giurisprudenza della stessa
Corte - non è sindacabile la discrezionalità del legislatore in
ordine alla concessione di agevolazioni fiscali.
Nel merito sarebbe, in ogni caso, insussistente la prospettata
violazione dell'art. 3 Cost. in quanto la norma impugnata troverebbe
giustificazione nella più ridotta capacità contributiva
generalmente propria dei soggetti privati rispetto agli enti
pubblici.
4. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, a sua volta concludendo per l'inammissibilità o
l'infondatezza della questione.
Ad avviso della parte pubblica, il rimettente avrebbe
innanzitutto omesso di considerare che, secondo la più recente
giurisprudenza del Consiglio di Stato, anche i beni appartenenti ad
enti pubblici sarebbero soggetti al regime vincolistico solo a
seguito di una esplicita dichiarazione dell'importante interesse
storico o artistico da parte del Ministero per i beni e le attività
culturali, con la conseguenza dunque che anch'essi - per effetto
della suddetta dichiarazione - potrebbero godere del trattamento
fiscale agevolato previsto dalla norma impugnata.
Ricorda comunque l'Avvocatura che le disposizioni in tema di
agevolazioni o benefici fiscali trovano il proprio fondamento nella
discrezionalità del legislatore tributario, con l'unico limite della
manifesta irragionevolezza o arbitrarietà. Quanto, poi, all'asserita
violazione del principio di eguaglianza, assume la stessa Avvocatura
che il più favorevole trattamento tributario riservato ai soggetti
privati sarebbe giustificato dal sacrificio che la legge speciale
impone agli interessi privatistici, a fini di tutela dell'interesse
pubblico, laddove gli enti pubblici sarebbero invece
istituzionalmente deputati al perseguimento di interessi pubblici.
5. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica tanto la Banca d'Italia
quanto il comune di Genova hanno depositato memorie illustrative,
insistendo nelle conclusioni rispettivamente assunte.

Considerato in diritto

1. - La Commissione tributaria provinciale di Genova dubita della
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 5, del decreto-legge
23 gennaio 1993, n. 16 (Disposizioni in materia di imposte sui
redditi, sui trasferimenti di immobili di civile abitazione, di
termini per la definizione agevolata delle situazioni e pendenze
tributarie, per la soppressione della ritenuta sugli interessi, premi
ed altri frutti derivanti da depositi e conti correnti interbancari,
nonchè altre disposizioni tributarie), convertito, con
modificazioni, nella legge 24 marzo 1993, n. 75, nella parte in cui
limita l'agevolazione fiscale ai fini ICI, ivi prevista, agli
immobili di interesse storico o artistico, appartenenti a «privati
proprietari», di cui all'art. 3 della legge 1° giugno 1939, n. 1089
(Tutela delle cose d'interesse artistico e storico), sostanzialmente
trasfuso nell'art. 6 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490
(Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni
culturali e ambientali, a norma dell'articolo 1 della legge 8 ottobre
1997, n. 352), con esclusione dunque di quelli, appartenenti ad enti
pubblici (o persone giuridiche private senza fine di lucro), di cui
all'art. 4 della stessa legge (ora art. 5 del testo unico n. 490 del
1999).
2. - La questione è fondata.
2.1. - La ratio della agevolazione di cui si tratta va
individuata in una esigenza di equità fiscale, derivante dalla
considerazione della minore utilità economica che presentano i beni
immobili di interesse storico o artistico in conseguenza del
complesso di vincoli e limiti cui la loro proprietà è sottoposta.
In relazione a tale ratio, occorre, dunque, verificare se la
distinzione tra gli immobili di interesse storico o artistico
appartenenti a «privati proprietari», di cui all'art. 3 della legge
n. 1089 del 1939, e quelli di proprietà di enti pubblici o persone
giuridiche private senza scopo di lucro, di cui all'art. 4, sia tale
da giustificare un diverso trattamento fiscale, o se invece, sotto
questo specifico profilo, essa sia manifestamente arbitraria e,
quindi, tale da rendere incostituzionale la limitazione
dell'agevolazione fiscale su di essa basata.
Riguardo agli esatti termini di tale distinzione non si rinviene,
peraltro, in giurisprudenza, uniformità di ricostruzioni
interpretative. In estrema sintesi, secondo una tesi più risalente,
la differenza di disciplina si sostanzierebbe essenzialmente nel
fatto che i beni di interesse storico-artistico appartenenti ad enti
pubblici e persone giuridiche private senza fini di lucro, a
differenza di quelli appartenenti a persone fisiche e società,
resterebbero soggetti ex lege alle disposizioni di tutela, senza
necessità di alcuno specifico provvedimento da parte dell'autorità
competente ed a prescindere anche dalla loro inclusione negli elenchi
previsti dallo stesso art. 4. Secondo un diverso indirizzo, che
appare prevalente nella più recente giurisprudenza amministrativa,
anche i beni appartenenti agli enti pubblici (ed alle persone
giuridiche private senza fini di lucro) sarebbero invece sottoposti
alla legislazione vincolistica solo a seguito dell'adozione di un
atto formale da parte del Ministero per i beni e le attività
culturali, differenziandosi il procedimento, nei due casi, solo
quanto alla necessità, non richiesta per i soggetti di cui
all'art. 4, di una formale notifica dell'atto amministrativo.
Indipendentemente dall'opinione che si ritenga al riguardo più
corretta, risulta, in ogni caso, pacifico che la distinzione tra le
fattispecie di cui agli artt. 3 e 4 della legge n. 1089 del 1939 può
eventualmente riguardare le modalità attraverso le quali si
perviene, nei due casi, all'individuazione dei beni oggetto di
tutela, ma di certo non attiene al regime giuridico cui i beni in
questione sono assoggettati, in ragione del loro interesse storico o
artistico, identica essendo, nei due casi, la disciplina finalizzata
alla loro tutela.
Ed è appena il caso di sottolineare che il mancato riferimento,
nella norma impugnata, ai beni di cui all'art. 4 della legge n. 1089
del 1939 non può di certo trovare giustificazione nè - come
sostiene il comune di Genova - in una presunta maggiore capacità
contributiva degli enti pubblici rispetto ai soggetti privati,
trattandosi di una presunzione del tutto irragionevole e della quale
comunque non vi è traccia nell'ordinamento tributario, nè - come
assume l'Avvocatura - nella considerazione che gli enti pubblici sono
istituzionalmente chiamati al perseguimento di finalità di ordine
generale, in quanto ciò naturalmente non può significare che
ciascun ente pubblico debba perseguire, oltre ai propri fini
istituzionali, anche quelli di tutela del patrimonio
storico-artistico della nazione. E ciò a prescindere dal fatto che
l'una e l'altra tesi sembrano completamente trascurare la circostanza
che l'art. 4 della legge n. 1089 del 1939 non si riferisce solamente
agli enti pubblici ma anche alle persone giuridiche private senza
fini di lucro.
Risulta, pertanto, evidente che la distinzione tra i beni di
interesse storico o artistico di cui agli artt. 3 e 4 della legge
n. 1089 del 1939 rappresenta un elemento di discrimine manifestamente
irragionevole rispetto all'applicazione di un beneficio fiscale che
trova - come si è osservato - il suo fondamento oggettivo proprio
nella peculiarità del regime giuridico dei beni di cui si tratta.
Mentre, d'altro canto, l'esigenza di certezza nei rapporti tributari
cui assolve il provvedimento formale previsto dall'art. 3 della legge
n. 1089 del 1939 (che, secondo un diffuso orientamento
interpretativo, potrebbe mancare, come si è visto, per i beni di cui
all'art. 4) ben può essere soddisfatta, per i beni appartenenti agli
enti pubblici (o alle persone giuridiche private senza fini di
lucro), dalla loro inclusione negli elenchi di cui allo stesso art. 4
della legge ovvero da un atto dell'amministrazione dei beni culturali
ricognitivo dell'interesse storico o artistico del bene.
Conclusivamente, la norma impugnata va ricondotta a legittimità
costituzionale attraverso una pronuncia che ne estenda l'applicazione
agli immobili di interesse storico o artistico di cui all'art. 4
della legge 1 giugno 1939, n. 1089.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 5,
del decreto-legge 23 gennaio 1993, n. 16 (Disposizioni in materia di
imposte sui redditi, sui trasferimenti di immobili di civile
abitazione, di termini per la definizione agevolata delle situazioni
e pendenze tributarie, per la soppressione della ritenuta sugli
interessi, premi ed altri frutti derivanti da depositi e conti
correnti interbancari, nonchè altre disposizioni tributarie),
convertito, con modificazioni, nella legge 24 marzo 1993, n. 75,
nella parte in cui non si applica agli immobili di interesse storico
o artistico di cui all'art. 4 della legge 1° giugno 1939, n. 1089
(Tutela delle cose d'interesse artistico e storico), ora art. 5 del
decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490 (Testo unico delle
disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali, a
norma dell'art. 1 della legge 8 ottobre 1997, n. 352).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 novembre 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Marini
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 28 novembre 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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