1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 25-3-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 143 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 gennaio 1992
N. 143 Ordinanza emessa il 29 gennaio 1992 dal pretore di Monza nel procedimento civile vertente tra Novi Raffaele e l'ispettorato provinciale del lavoro di Milano Procedimento civile - Ricorso avverso ordinanza-ingiunzione prefettizia - Parte che si difende personalmente - Notificazioni - Obbligo di eleggere domicilio nel comune ove ha sede il pretore adito - Ingiustificata disparita' di trattamento sia rispetto alla parte che si difenda a mezzo di procuratore legale che rispetto all'amministrazione opposta che si difende in proprio a mezzo di suoi funzionari, per i quali tale obbligo non sussiste - Prospettata incidenza sul diritto di difesa. (Legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 22, terzo comma). (Cost., artt. 3 e 24). (092C0319) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 25-3-1992)

IL PRETORE
A scioglimento della riserva così dispone.
Rileva di ufficio una questione di costituzionalità nel presente
giudizio avente ad oggetto l'opposizione alla ordinanza-ingiunzione
emessa dell'ispettorato provinciale del lavoro di Milano che, per una
infrazione depenalizzata, ha comminato a Raffaele Novi una sanzione
pecuniaria.
L'opponente ha tempestivamente presentato nella cancelleria della
pretura di Monza il ricorso in opposizione deducendo una serie di
motivazioni a sostegno dell'opposizione.
Nel ricorso il ricorrente personalmente, non assistito nè
rappresentato da un procuratore legale, ha dichiarato di essere
residente nel comune di Cologno Monzese, comune posto nell'ambito del
mandamento della pretura di Monza.
La cancelleria, dopo la fissazione dell'udienza da parte del pre-
tore, ha provveduto a comunicare il decreto all'ispettorato del
lavoro di Milano ed al ricorrente.
La comunicazione a quest'ultimo è stata eseguita, attraverso
l'ufficio giudiziario, nella sede della cancelleria stessa; invero il
disposto dell'art. 22 della legge n. 689/1981 prevede che, avendo il
ricorrente, che si difende personalmente, omesso di eleggere
domicilio nel comune di Monza, sede del pretore adito, ogni
comunicazione va fatta presso la cancelleria stessa.
Il ricorrente all'udienza del 23 gennaio 1992, evidentemente senza
aver saputo nulla della data dell'udienza, non si è presentato.
L'attività di comunicazione del cancelliere è del tutto legale e
va escluso che, di fronte ad una notificazione perfetta sotto il
profilo formale, questo pretore potesse ordinare la rinnovazione
della notificazione in un luogo diverso da quello stabilito dalla
legge.
Si aggiunga che una prassi adottata da questo ufficio fino a
qualche anno fa, con maggior considerazione delle aspettative degli
interessati, faceva sì che le comunicazioni di cancelleria alla
parte costituita personalmente fossero effettuate presso il loro
"domicilio reale" indicato nel ricorso. Però, con una circolare del
Ministero di grazia e giustizia (del 9 aprile 1985, prot.
4/1152/19.849 della direzione generale degli affari civili e delle
libere professioni), l'ufficio di cancelleria è stata richichiamato
ad un maggior rispetto della normativa in tema di luogo delle
notificazioni nei casi in cui in un giudizio di pretura, non sia
stata eseguita la elezione di domicilio nel comune sede dell'ufficio
giudiziario. In tale circolare si faceva riferimento, peraltro ad uno
stabile orientamento della suprema Corte di cassazione, per cui si
riteneva nondimeno ammissibile (ai sensi dell'art. 82 r.d. 22 gennaio
1934, n. 37) la comunicazione presso lo studio professionale del
procuratore legale esercente nell'ambito del circondario ove è posta
la pretura adita, anche se questo non avesse eletto domicilio nel
comune ove è ubicata la pretura (vedi da ultimo cass. 8 novembre
1989, n. 4676, in Foro it., 1990, I, 891).
Di fronte alla mancata comparizione dell'opponente il
rappresentante della prefettura ha chiesto che il pretore dichiarasse
la convalida della ordinanza-ingiunzione opposta ai sensi dell'art.
23 della legge n. 689/1981.
Rilevanza.
Il pretore, quindi, ritiene di ufficio di porsi la questione di
costituzionalità della norma di cui all'art. 22 comma nella parte in
cui prevede che "il ricorso deve contenere altresì, quando
l'opponente non abbia indicato il suo procuratore, la dichiarazione
di residenza o la elezione di domicilio nel comune ove ha sede il
pretore adito".
La questione è rilevante nel presente giudizio in quanto qualora
fose rilevata la incostituzionalità della norma, la notificazione
eseguita dovrebbe ritenersi nulla e questo pretore potrebbe ordinare
la rinnovazione del domicilio indicato (reale), con la conseguenza di
dare notizia effettiva all'interessato della data di udienza in cui
deve comparire.
In caso contrario a questo giudice non rimarebbe che dover
convalidare l'ordinanza-ingiunzione, ai sensi dell'art. 23, quinto
comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689, per la mancata
comparizione dell'opponente (che, in concreto, non è stato messo in
grado di saper nulla della data di udienza).
Profilo storico della normativa in tema di elezione di domicilio
della parte che si difende personalmente.
Orbene a questo giudicante sembra che la questione di
costituzionalità di tale norma, sotto il profilo della disparità di
trattamento, non sia manifestamente infondata.
L'art. 22 della citata legge n. 689/1981 trova un suo
corrispondente nell'art. 314 del c.p.c. che impone la dichiarazione o
la elezione di domicilio nel comune in cui ha sede l'ufficio
giudiziario adito e sanziona tale omissione con la "possibilita'" che
le comunicazioni e le notificazioni siano eseguite validamente presso
la cancelleria (art. 58 delle disp. att. del c.p.c.).
La norma è dettata in tema di giudizio innanzi al pretore o
conciliatore e non ve ne è una analoga, invece, per il giudizio
innanzi al tribunale.
Orbene la giurisprudenza da epoca risalente (Cass. 28 maggio 1955,
n. 922, in giust. civ. 1956, I, 963) ed in modo uniforme ha ritenuto
che la norma si applicasse non solo alla parte che si difende
personalmente, ma pure a quella costituita a mezzo di procuratore
legale. Ne traeva la conseguenza che le comunicazioni e notificazioni
al procuratore che avesse la sede del suo studio professionale in
altro comune diverso da quello sede del giudice adito, potevano
essere ritualmente eseguite presso la cancelleria.
Anche se autorevole dottrina propugnava una interpretazione che
limitasse la necessità di elezione o dichiarazione alla sola parte
che si difendesse personalmente (traendo spunti dal dettato dell'art.
170, terzo comma, del c.p.c.), la opinione sopra esposta è rimasta
ferma nella giuridisprudenza nel corso degli anni successivi.
Tuttavia, attraverso altra strada la stessa giurisprudenza è
giunta a legittimare la comunicazione al "domicilio reale" del
procuratore legale attraverso la "riesumazione" di una norma dettate
per la disciplina della professione legale.
Infatti, con affermazioni di principio che costituiscono per la
uniformità e costanza, "diritto vivente", la suprema Corte di
cassazione ha ribadito numerose volte la persistente operatività
dell'art. 82 del r.d. 22 gennaio 1934, n. 37, secondo cui, in
mancanza di elezione di domicilio nel luogo ove ha sede la autorità
giudiziaria presso la quale è in corso il processo si intende che i
procuratori che esercitano il proprio ufficio in una circoscrizione
di tribunale "diversa" da quella in cui si svolge il loro ufficio,
abbiamo eletto domicilio presso la cancelleria dell'autorità
giudiziaria.
In forza di tale norma si è ritenuto "a contrario" che le
comunicazioni e notificazioni per il procuratore esercente "nella"
circoscrizione del tribunale vadano sempre e comunque fatte al suo
studio professionale in qualsiasi comune (nell'ambito della
circoscrizione) sia posto (da ultimo Cass. 8 novembre 1989, n. 4676,
supra cit., Cass. 23 marzo 1985, n. 2087, in Foro it. 1985, I, 2183
nonchè Cass. 5 gennaio 1983, n. 4).
Tale interpretazione appare rispettosa della libertà di
ubicazione dello studio professionale e delimita in modo deciso, ma
non asfittico, l'ambito territoriale in cui devono essere fatte le
comunicazioni (coincidente con la circoscrizione del tribunale), le
quali in tal modo risultano alquanto agevolate nella speditezza e
sicurezza.
La norma sospetta di costituzionalità.
In questa situazione normativa si è inserita la legge 24 novembre
1981, n. 689, che all'art. 22, terzo, quarto e quinto comma, dispone:
"Il ricorso deve contenere altresì, quando l'opponente non abbia
indicato il suo procuratore, la dichiarazione di residenza o la
elezione di domicilio nel comune ove ha sede il pretore adito".
"Se manca la indicazione del procuratore oppure la dichiarazione
di residenza o la elezione di domicilio, le notificazioni vengono
eseguite mediante deposito in cancelleria".
"Quando è stato nominato un procuratore le notificazioni e le
comunicazioni nel corso del procedimento vengono eseguite nei suoi
confronti secondo le modalità stabilite dal codice di procedura
civile".
Una precedente pronunzia di codesta Corte.
Questo pretore ritiene di rilevare di ufficio la non manifesta
infondatezza della questione di costituzionalità di tale norma già
sollevata con ordinanza del 30 ottobre 1985 (in Foro it., 1986, I,
2938) e dichiarata manifestamente infondata dalla Corte
costituzionale con ordinanza del 19 gennaio 1988, n. 42 (Foro it.,
Rep. 1988, voce Sanzioni amministative e depenalizzazione, n. 111).
Le ragioni addotte dalla Consulta non appaiono affatto convincenti
in quanto motivate solo da una (innegabile|) diversità "sostanziale"
della posizione tra il procuratore legale e la parte che si difende
personalmente. Questo pretore, quindi, ritiene di sottoporre
nuovamente la questione all'esame della Corte prospettando nuovi
profili che potrebbero far riesaminare la valutazione già espressa.
La non manifesta infondatezza e nuovi profili di incostituzionalità.
Va ribadito, con decisione, che la disparità di trattamento viene
in considerazione non tanto quanto differenza formale, quanto sotto
il profilo (essenziale) della effettività della difesa nel processo
di opposizione, in una funzione "dinamica" di valorizzazione delle
esigenze di difesa della parte che si difende parsonalmente; infatti
la parte che si sobbarca alla difesa personale (per evidenti ragioni
di economicita') già viene gravata da attività gravose quali la
spiegazione delle ragioni di opposizione, il deposito personale del
ricorso ed il dover presenziare all'udienza fissata (a pena di
improcedibilita').
Pretendere dalla parte che si difende da sola senza il ministero
di un procuratore abilitato all'esercizio professinale e che abbia
indicato il proprio domicilio in un comune della circoscrizione
giudiziaria, anche la elezione di domicilio nel comune sede
dell'Ufficio giudiziario, quando, invece, tale onere non è richiesto
al "difensore tecnico" (e, si noti bene, neppure all'amministrazione
contro cui viene svolta l'opposizione), appare una ingiustificata
disparità di trattamento del tutto irrazionale in relazione al bene
che la legge vorrebbe difendere (la speditezza delle comunicazioni).
Va aggiunto (ed è questo un nuovo profilo che si aggiunge a
quelli dell'ordinanza di rimessione dichiarata infondata dalla Corte
costituzionale) che l'onere di elezione di domicilio viene addossato
esclusivamente all'opponente mentre analogo onere non viene imposto
all'amministrazione opposta (che si difenda "in proprio" attraversi
propri funzionari delegati) alla quale ogni comunicazione viene
eseguita dalla cancelleria nella sua sede effettiva (addirittura
anche se posta fuori della circoscrizione giudiziaria: per esempio
nei confronti del prefetto di Milano per fatti accertati nella
circoscrizione di Monza).
Lo spirito della legge e la valorizzazione della "difesa personale".
Tra i principi ispiratori della nuova normativa in tema di
giudizio di opposizione contro le sanzioni pecuniarie per violazioni
amministrative vi è quello della facoltà dell'opponente (e della
amministrazione) di difendersi personalmente (art. 23, quinto comma)
senza necessità di alcuna autorizzazione.
In tal modo si è voluto rendere più accessibile al controversia
giudiziaria al privato privo di assistenza legale che, per sanzioni
di modesta entità, poteva trovare troppo dispendioso e complesso
affidarsi ad un tecnico legale professionale.
Ma tale "accesso" alla giustizia in posizione paritaria a quella
di chi è munito di assistenza legale viene in seguito alla
formulazione del terzo, quarto e quinto comma dell'art. 22, appare
vistosamente limitato con evidente violazione di due principi
costituzionali.
La (ingiustificata) disparità di trattamento.
In primo luogo sotto il profilo della disparità di trattamento
sia sotto il profilo della parte che si difende con un "difensore
professionista" sia sotto il profilo della mancanza di un analogo
onero nei confronti dell'amministrazione opposta (che si difenda "in
proprio" attraverso suoi funzionari).
Poichè le posizioni delle parti non devono essere pregiudicate
dalla circostanza che una sia rappresentata da un procuratore legale
(iscritto nella circoscrizione del tribunale a cui appartiene la
pretura adita) e l'altra si difenda personalmente (residente pure
nella circoscrizione del Tribunale), è evidente che porre soltando
ad una l'onere di eleggere o dichiarare domicilio nel comune sede
della Pretura costituisce una vistosa violazione del principio di
eguaglianza (art. 3 della Costituzione).
Al procuratore legale, infatti, la cancelleria comunica
direttamente al suo studio professionale (anche se posto fuori del
comune sede dell'ufficio giudiziario, purchè nella circoscrizione
del Foro) l'avviso relativo alla udienza fissata dal pretore per la
discussione; alla parte che si difende personalmente, invece, il
medesimo avviso è notificato, simbolicamente, presso la stessa
cancelleria, senza che questi possa saper nulla in concreto, o
comunque, costringendo l'interessato ad una onerosa opera di
informazione.
Tale diversità di trattamento non appare giustificata
razionalmente sotto alcun profilo.
Invero le due posizioni sono "funzionalmente" sotto lo stesso pi-
ano nel processo di opposizione e la appartenenza di un procuratore
legale ad un ordine professionale è circostanza che può operare su
piani diversi, ma non certo su quello della indenità delle posizioni
e degli oneri nell'ambito del rapporto processuale sotto il profilo
della effettività della difesa.
Il principio di eguaglianza in senso dinamico.
Vi è di piu': il principio di eguaglianza va valutato in senso
dinamico (art. 3 della Costituzione) e la parte che si difende
personalmente dovrebbe, (proprio per la sua caratteristica di "non-
professionalita'" e per la presunzione di non essere particolarmente
abbiente così da non potersi permettere l'opera di un difensore
tecnico) essere posta su un piano di particolare agevolazione
processuale, quantomeno sotto il profilo della semplificazione del
rito e degli oneri conseguenti a suo carico).
Mancanza di ragionevolezza della norma rispetto al bene che vuole
proteggere.
Il bene che la norma vuole proteggere è solo quella della
speditezza delle comunicazioni da effettuarsi nell'ambito del
processo.
Ma a ben considerare l'onere imposto è viziato da un "eccesso"
formale rispetto al bene protetto. Non vi è sostanziale differenza
tra l'inviare una comunicazione nella città di Monza sede
dell'ufficio giudiziario o in quella di Sesto San Giovanni o di
Cologno Monzese (che distano 5-6 km dal capoluogo).
Invece, senza che vi sia una valida ragione giustificativa,
vengono posti a carico della parte che si difende personalmente oneri
davvero gravosi.
Si pensi alla persona che sia costretta a recarsi di tanto in
tanto nella cancelleria della pretura (che giustamente non fornisce
informazioni attraverso il telefono) posta in un comune diverso da
quello ove egli abita, per sapere se e quando il pretore ha fissato
l'udienza di comparizione; il tutto con dispendio di energie e di
mezzi, proprio in contrasto con i principi di semplificazione
processuale solennemente sbandierati in altre norme (art. 23, ottavo,
nono e decimo comma).
Le norme (ordinarie) di riferimento per valutare la disparità di
trattamento ex articolo 3 della costituzione.
Se ne trae la conseguenza che la norma di cui all'art. 22, terzo
comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689, si profila
incostituzionale nei limiti in cui non prevede che la dichiarazione
di residenza e di elezione di domicilio della parte che si difende
personalmente possa essere legittimamente eseguita in qualsiasi
comune ove egli risieda del circondario a cui appartiene l'ufficio di
pretura adito (con conseguente obbligo di notificazione ivi degli
atti del processo).
La norma di riferimento, ai fini della disparità di trattamento,
è quella dell'art. 82 del r.d. 22 gennaio 1934, n. 37, nella
interpretazione (diritto vivente) offerto dalla applicazione uniforme
della giurisprudenza secondo cui la notificazione va effettuata, se
il procuratore operi nell'ambito della propria circoscrizione, nel
domicilio da esso indicato o risultante dall'albo professionale
(ancorchè si trovi in un comune diverso da quello della sede
dell'ufficio giudiziario), ovvero, quando eserciti fuori di detta
circoscrizione, nel domicilio eletto nel luogo della sede
dell'ufficio giudiziario (considerandosi, in difetto, elettivamente
domiciliato presso la cancelleria di quell'ufficio) (Cass. 12 giugno
1990, n. 5704).
Violazione del principio di difesa processuale.
Il dubbio di costituzionalità si configura, per quanto è stato
detto, anche sotto il profilo dell'art. 24 della Costituzione.
Invero, l'imporre ad una parte non professionale l'onere di eleggere
domicilio in un comune diverso da quello della sua residenza (posti
entrambi nel medesimo circondario del tribunale) costituisce un
aggravio di costi e di operazioni che, di fatto, rende inutilmente
difficile l'esercizio del diritto di azione; la sanzione, in caso di
mancata elezione o dichiarazione, costituisce ancor più una palese
violazione del diritto di difesa perchè attua una forma di
conoscenza legale fittizia a cui la parte privata può sopperire solo
con una iniziativa di informazione che appare del tutto spropositata
in tutti quei casi in cui la difesa personale caratterizza proprio,
secondo ciò che accade normalmente, la infrazione di più modesta
rilevanza sanzionatoria.
Eventuale estensione della incostituzionalità alle norme del
processo civile.
Spetterà, poi, alla Corte costituzionale, ai sensi dell'art. 27
della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiarare eventualmente che la
pronunzia di incostituzionalità si estenda anche (vi è la medesima
ragione giustifiatrice) all'art. 314, secondo coma, del c.p.c. e 58
disp. att. al c.p.c. nell'attuale formulazione; va opportunamente
evidenziato, però, che mentre la norma oggetto della presente
ordinanza di rimessione prevede che per la omessa elezione o
dichiarazione "le notificazioni vengono eseguite mediante deposito in
cancelleria" (senza possibilità alcuna di agire diversamente), nel
caso disciplinato dal codice di procedura civile la norma usa
l'espressione "possono eseguirsi mediante ..), lasciando intendere
una possibilità discrezionale che, nondimeno, ad avviso di questo
giudicante, non esclude anche in tale ipotesi una ingiustificata
disparità di trattamento, costituzionalmente sanzionabile da codesta
Corte.
Va segnalato altresì che in una risalente pronunzia avente ad
oggetto la questione di costituzionalità dell'art. 58 delle disp.
att. del c.p.c. (Corte costituzionale ord. 27 febbraio 1974, n. 49,
in giurisprudenza costituzionale, 1974,179) codesta Corte restituì
gli atti al giudice a quo per un nuovo esame sulla rilevanza della
questione proprio in relazione alla possibilità di applicazione
congiunta degli artt. 10 del r.d.-l. 27 novembre 1933, n. 1578, ed 82
del r.d. 22 gennaio 1934, n. 37; circostanza questa, evidentemente
esclusa per la parte che si difende personalmente.

P. Q. M.
Applicato l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara non manifestamente infondata, con riferimento agli artt.
3 e 24 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 22, terzo comma, della legge 24 novembre
1981, n. 689, nei limiti in cui non prevede che la dichiarazione di
residenza o di elezione di domicilio della parte che si difende
personalmente possa essere eseguita in qualsiasi comune del
circondario a cui appartiene l'ufficio di pretura adito (con
conseguente obbligo di notificazione ivi degli atti del processo;
Ordina sospendersi il procedimento in corso;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e sia comunicata
ai Presidenti delle Camere del Parlamento;
Si comunichi integralmente alle parti.
Monza, addì 29 gennaio 1992
Il pretore: (firma illeggibile)
Depositata in cancelleria il 30 gennaio 1992.
Il collaboratore di cancelleria: (firma illeggibile)

92C0319