1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 53 del 31-12-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 869 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 ottobre 1997
N. 869 Ordinanza emessa il 3 ottobre 1997 dalla Corte d'appello di Cagliari nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Perino Giulio e il comune di Monteleone Rocca Doria Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni e il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Riferimento al valore agricolo medio per tutte le aree non classificabili come edificabili - Violazione del principio dell'indennizzo quale "giusto ristoro" - Ingiustificato eguale trattamento di situazioni diverse - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 15/1976, 5/1980, 160/1981, 1165/1988, 216/1990 e 282/1993. (Legge 8 agosto 1992, n. 359 art. 5-bis, comma 4 (recte: d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito in legge 8 agosto 1992, n. 359)). (Cost., artt. 3 e 42). (097C1428) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.53 del 31-12-1997)

LA CORTE D'APPELLO
Ha pronunciato la seguente ordinanza nelle cause riunite iscritte
ai nn. 399 del ruolo generale degli affari contenziosi civili per
l'anno 1984 e 365 del ruolo generale degli affari contenziosi civili
per l'anno 1988, promosse da: Perino Giulio, residente in Monteleone
Rocca Doria, nella sua qualità di procuratore speciale di Murru
Pietrino e Murru Antonio, domiciliato elettivamente in Cagliari
presso lo studio dell'avvocato Antonello Chessa, che lo rappresenta e
difende, unitamente all'avvocato Paolo Berlinguer del foro di
Sassari, in forza di procure speciali a margine degli atti di
citazione depositati nelle due cause, attore, contro il comune di
Monteleone Rocca Doria, in persona del sindaco pro-tempore,
rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Melis del foro di
Sassari in forza di procure speciali a margine della comparsa di
risposta depositata nella prima causa e della copia notificata
dell'atto di citazione nella seconda causa, convenuto.
Con atto di citazione notificato il 5 dicembre 1984 Perino Giulio,
nella sua qualità di procuratore speciale di Murru Pietrino e Murru
Antonio, convenne in giudizio davanti a questa Corte d'appello il
comune di Monteleone Rocca Doria, proponendo opposizione avverso la
determinazione dell'indennità di occupazione relativa ad un terreno
di sua proprietà, distinto in catasto al foglio 4, mappali 165,
173/a e 315, dell'estensione complessiva di 5930 mq., terreno
occupato dal comune nell'ambito della procedura espropriativa
iniziata in vista della realizzazione del nuovo campo sportivo.
Con successivo atto di citazione notificato il 23 luglio 1988 il
Perino iniziò poi nei confronti della stessa amministrazione
comunale una seconda causa, sempre davanti a questa Corte, proponendo
opposizione alla determinazione dell'indennità di esproprio relativa
al medesimo terreno.
In entrambe le cause l'attore sostenne l'illegittimità e
l'esiguità delle indennità determinate dall'U.T.E., deducendo che
si trattava di un'area destinata a cava di tufo, con un valore molto
superiore a quello stimato dall'U.T.E., che l'aveva invece valutata
come terreno agricolo.
Il comune di Monteleone Rocca Doria, costituitosi in tutti e due i
giudizi, formulò diverse eccezioni pregiudiziali e preliminari e
contestò, nel merito, la fondatezza delle avverse domande, delle
quali chiese il rigetto.
Le due cause, riunite ed istruite con produzioni documentali e
consulenze tecniche d'ufficio principale e suppletiva, sono state
infine rimesse al Collegio ed assegnate a decisione all'odierna
udienza.
Pregiudizialmente l'Amministrazione convenuta eccepisce il difetto
di giurisdizione del g.o. in ordine alla presente controversia, che
sarebbe devoluta alla giurisdizione del g.a.
L'eccezione è infondata.
Nel presente giudizio l'attore, diversamente da quanto sostenuto da
controparte, non impugna alcun atto amministrativo ma si limita, in
sostanza, a chiedere la determinazione delle giuste indennità di
esproprio e di occupazione, instaurando quindi una controversia che
rientra pienamente nella giurisdizione di questo giudice.
Altrettanto infondata è l'eccezione di incompetenza che il comune
di Monteleone Rocca Doria formula, sostenendo trattarsi di
controversia rimessa alla competenza del tribunale ex art. 39 della
legge n. 2359 del 1865.
Dalla documentazione in atti risulta infatti che la procedura
espropriativa si è svolta secondo il modello procedimentale
delineato dalla legge n. 865/1971, circostanza questa che determina,
secondo una giurisprudenza ormai consolidata, la competenza della
Corte d'appello ex art. 19 della medesima legge.
È inoltre infondata anche l'eccezione di difetto di legittimazione
attiva pure sollevata dall'Amministrazione convenuta.
Essa è infatti smentita dall'atto notarile di divisione in data 6
aprile 1984, ritualmente prodotto dall'attore, dal quale risulta che
Murru Pietrino e Murru Antonio Giuseppe sono effettivamente fin da
allora proprietari dell'immobile in questione. E in relazione a tale
immobile essi hanno nominato loro procuratore speciale, giusta
procura in atti, l'attore, Perino Giulio, pienamente legittimato
dunque nel presente giudizio. Il Perino, del resto, proprio nella
predetta qualità, risulta essere destinatario della notifica del
decreto d'esproprio.
È infine altresì infondata l'eccezione di intempestività
dell'opposizione avverso la determinazione dell'indennità di
esproprio, essendo stata questa ritualmente proposta dal Perino nei
trenta giorni successivi alla pubblicazione per estratto del decreto
di espropriazione sul B.U.R.A.S., avvenuta, come provato
documentalmente, il 7 luglio 1988.
Superate le eccezioni pregiudiziali e preliminari sollevate
dall'amministrazione comunale deve procedersi all'esame del merito
della causa.
A tale proposito deve innanzitutto osservarsi che gli accertamenti
tecnici svolti dal perito d'ufficio hanno confermato la dedotta
potenzialità estrattiva del terreno in questione, definito, "senza
ombra di dubbio", come "cava per l'estrazione di cantoni tufacei per
l'edilizia", del tutto similare, per le sue evidenti caratteristiche
geologiche, ad altre due cave poste nelle immediate vicinanze, cave
già sfruttate fino a profondità superiore ai 50 metri ed ormai
infatti quasi esaurite.
Nè rileva ovviamente che lo sfruttamento della cava dei fratelli
Murru non fosse in atto, come deduce il comune, e che i proprietari
ancora non avessero ottenuto le necessarie concessioni
amministrative.
Ciò che interessa, ai fini della decisione della presente causa,
è infatti la potenzialità estrattiva dell'area, potenzialità di
cui non può non tenersi conto ai fini della determinazione della
giusta indennità. Senza contare poi che in realtà lo sfruttamento
della cava era stato quanto meno avviato, posto che, come ha
accertato il perito, essa "era stata già privata del cappellaccio
superficiale", con un'opera di sbancamento che è stata poi
utilizzata dalla stessa Amministrazione - sempre secondo quanto
accertato dal consulente - ai fini della realizzazione del previsto
campo sportivo comunale.
Si tratta quindi di determinare la misura dell'indennità dovuta ai
proprietari per la legittima occupazione e per l'espropriazione
subite.
Dovrebbe a questo punto applicarsi il comma 4 dell'art. 5-bis della
legge n. 359/1992, articolo introdotto in sede di conversione in
legge del decreto-legge n. 333/1992.
Ebbene, tale disposizione stabilisce che "per le aree agricole e
per quelle che, ai sensi del comma 3, non sono classificabili come
edificabili, si applicano le norme di cui al titolo II della legge 22
ottobre 1971, n. 865, e successive modificazioni ed integrazioni",
così equiparando ai terreni agricoli, ai fini della determinazione
delle indennità in questione, tutti i terreni che non possano
considerarsi edificabili e quindi anche quelli che abbiano, come nel
caso in esame, una ben diversa natura e destinazione in conseguenza
della loro potenzialialità estrattiva.
Ma appare allora non manifestamente infondata nel presente giudizio
(oltre che, per quanto sopra detto in ordine alle eccezioni
pregiudiziali e preliminari, certamente rilevante) la questione di
costituzionalità di tale disposizione, per violazione degli artt. 3
e 42 della Costituzione, nella parte in cui equipara ai terreni
agricoli quelli che tali non sono, per le loro intrinseche
caratteristiche e naturale destinazione, e che hanno pertanto un
valore venale di gran lunga superiore.
È innanzitutto evidente, ad avviso del Collegio, la violazione
dell'art. 3 della Costituzione.
Ricordiamo che, prima dell'entrata in vigore dell'art. 5-bis in
commento, era pacifica l'indennizzabilità a valore pieno dei terreni
espropriati che fossero suscettibili di utilizzazione estrattiva.
Basta citare a tale proposito la sentenza della suprema Corte n.
9598/1992 nella quale si legge: "Con riguardo a terreno suscettibile
di utilizzazione industriale o commerciale, quale l'attività
estrattiva di cava, che sia espropriato in base alla legge 22 ottobre
1971, n. 865, l'indennità va determinata in conformità del valore
venale, considerando che la declaratoria di illegittimità dei
criteri di cui all'art. 16 di detta legge, al pari di quelli
riproposti in via provvisoria dall'art. 1 della legge 29 luglio 1980,
n. 385, resa dalla Corte costituzionale con le sentenze n. 5 del 1980
e n. 223 del 1983, riguarda non solo i terreni con attitudine
edificatoria, ma tutti quelli che non abbiano destinazione agricola".
Tali principi si erano consolidati in base alla considerazione di
un dato di fatto incontrovertibile: l'innegabile diversità esistente
tra un terreno agricolo ed un'area che fosse invece dotata di
potenzialità estrattiva, diversa quindi per natura, conformazione e
destinazione, con conseguente notorio differente valore venale.
Al contrario la nuova normativa sopra citata, stabilendo l'adozione
dei medesmi criteri per la determinazione delle indennità dovute per
la legittima occupazione e l'esproprio sia delle aree agricole sia di
quelle che comunque non possano considerarsi edificabili, viene a
sottoporre ad identico trattamento, senza alcuna ragionevole
giustificazione, situazioni intrinsecamente differenti, con ciò
violando il principio di uguaglianza di cui al citato art. 3.
Altrettanto evidente appare alla Corte la violazione del parametro
costituito dall'art. 42 della Costituzione, sotto il profilo della
non adeguatezza e congruità del ristoro assicurato in tal modo al
proprietario espropriato.
Non ignora questo giudice il consolidato orientamento della Corte
costituzionale, attestata da tempo (v. sentenze nn. 15/1976, 5/1980,
160/1981, 1165/1988, 216/1990, 283/1993) sul principio di fondo,
ripetutamente affermato, secondo cui l'indennità di espropriazione
non garantisce all'espropriato il diritto ad un'indennità che sia
esattamente commisurata al valore venale del bene. Tale affermazione
è stata però sempre accompagnata (v. le medesime sentenze sopra
citate) dall'altra secondo la quale l'indennità stessa non può
tuttavia essere meramente simbolica od irrisoria, ma deve essere
congrua, seria, adeguata.
Per un verso, infatti, l'integrale ristoro del sacrificio
negherebbe ogni incidenza sotto tale profilo agli scopi di pubblica
utilità che persegue il procedimento espropriativo, scopi la cui
realizzazione non può risultare impedita dall'esigenza di una piena
ed integrale riparazione dell'interesse privato del proprietario. Per
altro verso però quest'ultimo non può essere chiamato ad un
sacrifici che azzeri il suo diritto, atteso il rilievo costituzionale
della proprietà privata che il secondo comma dell'art. 42 predica
essere "riconosciuta e garantita" ancorchè con il limite della
"funzione sociale" (v. in tal senso la citata sentenza n. 283/1993).
Di qui la conclusione, cui più volte è pervenuta la Corte
costituzionale, secondo cui è compatibile con la garanzia dell'art.
42, terzo comma, della Costituzione, la previsione di un criterio
"mediato", dovendo ritenersi legittima la combinazione di più
criteri, discrezionalmente individuati dal legislatore, purchè
almeno uno sia agganciato al valore venale del bene.
Ed infatti, nei "criteri mediati" via via sottoposti al vaglio
della Corte costituzionale e da questa ritenuti legittimi (v. in
particolare le sentenze nn. 15/1976, 160/1981 e 283/1993), c'è pur
sempre l'indefettibile riferimento "al valore del bene in relazione
alle sue caratteristiche essenziali", dovendo per contro ritenersi
violato il canone di congruità ex art. 42 della Costituzione ove si
tratti invece di un criterio che prescinda del tutto dal predetto
valore venale. La mancanza di tale riferimento comporta infatti una
valutazione del tutto astratta in quanto sganciata dalle
caratteristiche essenziali del bene ablato (v. in tal senso la citata
sentenza del 1993 in cui si legge: "Quindi - volendo tirare le fila
di questi più recenti sviluppi giurisprudenziali, che peraltro si
sono mossi lungo una linea di continuità con la giurisprudenza
maggiormente risalente - può dirsi, conclusivamente, che il rischio
dell'astrattezza del criterio di quantificazione dell'indennità di
espropriazione è evitato quando uno dei parametri che concorrono sia
ancorato al valore venale").
Ebbene nel caso in esame ci troveremmo proprio ad applicare un
criterio di determinazione delle indennità di occupazione e di
esproprio che prescinde totalmente da ogni riferimento alle
"caratteristiche essenziali" del bene ed al suo "effettivo valore
venale", così incorrendo in quel vizio di astrattezza già censurato
dalla citata consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, con riferimanto
agli artt. 3 e 42 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5-bis, comma 4, della legge n. 359/1992,
nella parte in cui equipara ai terreni agricoli, ai fini della
determinazione delle indennità di occupazione e di esproprio, tutti
i terreni che non possano classificarsi come edificabili, ai sensi
del comma 3 della medesima disposizione;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e
dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia inoltre comunicata ai Presidenti della Camera dei
deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Cagliari, il 3 ottobre 1997.
Il presidente: Andria
97C1428