1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 18-10-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 594 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 gennaio 2000
Ordinanza emessa il 26 gennaio 2000 dal tribunale amministrativo regionale della Calabria sul ricorso proposto da Macri' Giuseppe contro prefettura di Reggio Calabria Circolazione stradale - Soggetti che siano stati o siano sottoposti a misura di prevenzione (nella specie: sorveglianza speciale di P.G.) - Revoca della patente di guida - Introduzione, con decreto delegato di disciplina piu' restrittiva - Eccesso di delega. - Codice della strada (d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285), art. 120. - Costituzione, art. 76. (000C1059) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 18-10-2000)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza, sul ricorso n. 87/1999 R.G.
proposto da Macrì Giuseppe, rappresentato e difeso dall'avv.
Domenico Licastro ed elettivamente domiciliato in Reggio Calabria,
via Acri, presso lo studio dell'avv. Falcone; contro la prefettura
di Reggio Calabria, in persona del prefetto pro-tempore;
rappresentata e difesa dall'avvocatura distrettuale dello Stato di
Reggio Calabria, presso il cui ufficio è elettivamente domiciliata
per legge, per l'annullamento del decreto prefettizio prot. n. 1839
- Sett. II - C/T del 15 settembre 1998 con il quale è stata
revocata al ricorrente la patente di guida cat. C n. RC5056079K
rilasciata l'11 aprile 1998.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della prefettura di
Reggio Calabria;
Viste le memorie presentate delle parti;
Vista l'ordinanza di questo tribunale amministrativo regionale
n. 107/1999 con cui è stata accolta la domanda incidentale di
sospensione;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza del 26 gennaio 2000 il relatore
Caterina Criscienti ed uditi, per le parti, l'avv. D. Licastro, e
l'avv. dello Stato, A. Quattrone.

F a t t o

Con ricorso notificato il 28 dicembre 1998 Macrì Giuseppe ha
chiesto l'annullamento del decreto prefettizio, indicato in
premessa, con cui gli è stata revocata la patente di guida in
applicazione dell'art. 120, d.lgs. 30 aprile 1992 n. 285 (nuovo
codice della strada) e, segnatamente, per il fatto di essere stato
sottoposto alla misura di prevenzione della sorveglianza speciale
di P.S. per anni due, disposta dal tribunale di Reggio Calabria con
provvedimento n. 191 del 19 novembre 1990, poi ridotta ad anni uno
dalla Corte d'appello di Reggio Calabria.
Avverso il predetto provvedimento il Macrì formulava i seguenti
motivi di gravame:
A) Violazione ed erronea applicazione della legge. Eccesso di
potere sotto il profilo della manifesta ingiustizia con riferimento
al diritto alla salute: il prefetto ha omesso di valutare che erano
decorsi oltre sei anni dalla cessazione della misura di
prevenzione, durante i quali egli aveva sempre tenuto una condotta
regolare e che per le sue condizioni personali e di salute (è
pensionato ed ha subito qualche anno fa un intervento chirurgico al
cuore) il documento di guida è indispensabile per provvedere alle
più elementari esigenze di vita;
B) Carenza di motivazione del provvedimento impugnato.
Dichiarata illegittimità costituzionale dell'art. 120 c.d.s.: il
decreto prefettizio è generico e non tiene conto della sentenza
della Corte costituzionale 21 ottobre 1998 n. 354, che ha sancito
l'illegittimità costituzionale del predetto art. 120.
Si costituiva il prefetto di Reggio Calabria, contestando la
fondatezza del ricorso e precisando, in ordine al profilo di
illegittimità costituzionale della normativa applicata, che
l'art. 120 d.lgs. 30 aprile 1992 n. 285 è stato dichiarato
costituzionalmente illegittimo, per violazione dell'art. 76 Cost.,
solo nella parte in cui prevede la revoca della patente di guida
per coloro che sono stati sottoposti a misura di sicurezza, e non
già per l'ipotesi di pregressa sottoposizione a misura di
prevenzione, e che in ogni caso detta norma è stata ormai
sostituita dall'art. 5 d.P.R. 19 aprile 1994 n. 575, sicchè il
ricorso sarebbe inammissibile per omessa impugnativa della norma
regolamentare.
In esito all'udienza del 27 ottobre 1999 il tribunale pronunciava
ordinanza istruttoria ed all'udienza del 26 gennaio 2000, acquisiti
i documenti ed i chiarimenti richiesti, la causa è stata posta in
decisione.

D i r i t t o

1. - Macrì Giuseppe, odierno ricorrente, è stato sottoposto
alla misura di prevenzione della sorveglianza speciale dal 5
dicembre 1990 al 4 dicembre 1991.
In data 15 settembre 1998 il prefetto di Reggio Calabria,
premesso di aver ricevuto comunicazione dal Ministero competente
che in data 11 aprile 1998 al Macrì era stata rilasciata la
patente di guida, provvedeva a revocargliela in ragione della
pregressa sottoposizione a misura di prevenzione.
Esclusa la fondatezza dei motivi di gravame proposti, atteso che
nell'attuale formulazione dell'art. 120, c.d.s. la revoca della
patente per sottoposizione, attuale o pregressa, a misura di
prevenzione è atto vincolato, il collegio ritiene rilevante e non
manifestamente infondata la questione di costituzionalità
dell'art. 120 cit, nella parte in cui prevede la revoca della
patente nei confronti di coloro che sono stati sottoposti a misura
di prevenzione, questione che solleva d'ufficio in relazione
all'art. 76 Cost.
La questione è rilevante perchè - come già detto - la revoca
impugnata è stata disposta nei confronti del Macrì appunto
perchè sottoposto in passato a misura di prevenzione, senza che
sia intervenuto alcun provvedimento riabilitativo.

2. - Prima di vagliare la non manifesta infondatezza della
questione, è, tuttavia, indispensabile premettere alcune
considerazioni in ordine alla genesi e all'esatta natura della
norma di cui si discute.
L'art. 120, così come formulato dal d.lgs. 30 aprile 1992
n. 285, nello stabilire i requisiti morali per ottenere il rilascio
della patente di guida, prevedeva, tra l'altro, che "non possono
ottenere la patente di guida i delinquenti abituali, professionali
o per tendenza e coloro che sono o sono stati sottoposti a misure
di sicurezza personali o alle misure di prevenzione prevista dalla
legge 27 dicembre 1956 n. 1423, come sostituita dalla legge 3
agosto 1988 n. 327, nonchè dalla legge 31 maggio 1965 n. 575,
così come successivamente modificata e integrata, fatti salvi gli
effetti di provvedimenti riabilitativi".
Il successivo art. 130 prevedeva poi, tra le ipotesi di revoca
della patente, il caso in cui "il titolare non sia più in possesso
dei requisiti morali previsti dall'art. 120".
Con la sentenza n. 354 del 14/21 ottobre 1998 la Corte
costituzionale ha dichiarato l'incostituzionalità del combinato
disposto degli articoli sopra richiamati, nella parte in cui
prevedono la revoca del documento di guida per coloro che sono
stati sottoposti a misura di sicurezza, per violazione dell'art. 76
della Costituzione, atteso che i principi ed i criteri direttivi
posti in generale dalla legge 13 giugno 1991 n. 190, contenente la
delega al Governo per la revisione delle norme concernenti la
disciplina della circolazione stradale, non abilitavano il
legislatore delegato a modificare in senso innovativo e restrittivo
la normativa dettata in materia dalla precedente legislazione e
contenuta nel d.P.R. 15 giugno 1959 n. 393, che appunto prevedeva
la revoca della patente nei confronti di coloro che fossero in atto
sottoposti a misure di sicurezza, ma non nei confronti di coloro
che lo erano stati in passato.
Invero l'art. 120 d.lgs. 30 aprile 1992 n. 285 è stato
sostituito dall'art. 5 d.P.R. 19 aprile 1994 n. 575 (Regolamento
recante la disciplina di procedimenti per il rilascio e la
duplicazione della patente di guida di veicoli), che ha, comunque,
lasciato sostanzialmente immutato la disposizione che qui
interessa, continuando, infatti, a prescrivere la revoca della
patente negli stessi casi previsti dall'originario art. 120, e,
quindi, anche per coloro che "sono o sono stati sottoposti a misure
di sicurezza personali o alle misure di prevenzione ..., fatti
salvi gli effetti di provvedimenti riabilitativi".
La questione sottoposta al vaglio della Corte era stata in
effetti prospettata dal giudice rimettente (tribunale
amministrativo regionale, Campania, Napoli, 24 giugno 1997 n. 680,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, serie speciale, 15 ottobre
1997 n. 42) con riguardo all'art. 120, sia nel testo anteriore che
in quello successivo alla sostituzione con l'art. 5, primo comma,
d.P.R. 19 aprile 1994 n. 575, nel presupposto della sostanziale
identità di disciplina dei casi di indegnità morale e, quindi, di
revoca della patente di guida.
La Corte ha, tuttavia, pronunciato l'illegittimità solo del
testo previgente, dichiarando inammissibile la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 120, come sostituito
dall'art. 5 cit, per difetto di rilevanza della "nuova" norma nel
giudizio a quo, atteso che il provvedimento di revoca della
patente, sulla cui legittimità il tribunale amministrativo
regionale a quo doveva pronunciarsi, era stato emesso il 12 aprile
1995, ossia dopo l'emanazione del citato regolamento, ma prima
della sua entrata in vigore, avvenuta il successivo 1o ottobre.

3. - Nel caso che ci occupa il decreto prefettizio avversato è
stato adottato certamente dopo l'entrata in vigore del d.P.R.
n. 575/1994, ma il Collegio ritiene che l'apparente veste non
legislativa della disposizione che viene in rilievo non sia -
contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa erariale - di
ostacolo alla sua sindacabilità in sede di giudizio costituzionale
per le ragioni che qui di seguito si esporranno.
Il d.P.R. 19 aprile 1994, n. 575 è stato emanato in forza della
delega regolamentare contenuta nell'art. 2, comma 7, legge 24
dicembre 1993, n. 537, che sollecitava l'adozione di "norme di
regolamentazione dei procedimenti amministrati", previsti da alcune
leggi elencate in un apposito allegato, in conformità ad una serie
di criteri e principi guida, specificati nel comma 9, lett. a)-h)
(semplificazione dei procedimenti, in modo da ridurre il numero
delle fasi procedimentali e delle amministrazioni intervenienti,
previsioni di atti di concerto e d'intesa, riduzione dei termini
per la conclusione del procedimento, regolazione uniforme dei
procedimenti dello stesso tipo, ecc.).
Il comma 8 specificava poi che "le norme, anche di legge,
regolatrici dei procedimenti indicati al comma 7 sono abrogati con
effetto dalla data di entrata in vigore dei regolamenti di cui al
medesimo comma 7".
E così, nella materia che qui interessa, è accaduto che
l'art. 5 d.P.R. n. 575/1994 ha regolamentato ex novo il
procedimento per la revoca della patente (v. art. 120, secondo
comma), sia pur operando una riscritturazione dell'intera norma,
che ha però lasciato immutata nella parte di carattere
sostanziale, attinente alle condizioni soggettive che possono dar
luogo alla revoca della patente da parte del prefetto, che
continua, infatti, a prescrivere: "la patente di guida è revocata
dal prefetto ai delinquenti abituali, professionali o per tendenza
e a coloro che sono o sono stati sottoposti a misure di sicurezza
personali o alle misure di prevenzione ..., fatti salvi gli effetti
di provvedimenti riabilitativi, nonchè alle persone condannate a
pena detentiva, non inferiore a tre anni, quando l'utilizzazione
del documento di guida possa agevolare la commissione di reati
della stessa natura".
E che nessuna innovazione sostanziale il d.P.R. n. 575/1994
poteva operare è detto chiaramente nel parere reso dal Consiglio
di Stato sullo schema originario del testo regolamentare, che
addirittura prevedeva proprio l'eliminazione dei casi di diniego
della patente ai sottoposti - in atto o in precedenza - alle misure
di sicurezza e finanche ai delinquenti abituali, professionali o
per tendenza nonchè ai condannati a pena detentiva non inferiore
ai tre anni.
Il Consiglio di Stato ha, infatti, rilevato che l'eliminazione
delle disposizioni in parola si collocava al di fuori dell'area
consentita dalla delega regolamentare ex art. 2, co. 7, legge
n. 537/93, trattandosi di innovazioni sostanziali e non solamente
procedimentali.
Ne discende, a giudizio di questo tribunale, che la clausola
abrogativa contenuta nell'art. 2, comma 8, cit. deve intendersi
rigorosamente limitata alle norme regolatrici del procedimento
tendente alla revoca della patente, mentre la disposizione di
carattere sostanziale di cui al primo comma, attinente cioè ai
presupposti per disporre la revoca, benchè riscritta dal d.P.R
n. 575/1994, deve ricondursi all'originario testo del 1992.
In altri termini, al di là della formale sostituzione
dell'intera norma ad opera del testo regolamentare, nell'art. 120
c.d.s. coesistono elementi risultanti da atti aventi valore di
legge, quale il primo comma, ed elementi introdotti da atti aventi
valore secondario, quali quelli concernenti il vero e proprio
procedimento finalizzato alla revoca.

4. - Le superiori considerazioni trovano, peraltro, conforto nei
numerosi obiter dicta contenuti nella menzionata sentenza della
Corte costituzionale.
Il giudice delle leggi, infatti, prima di escludere dal giudizio
di costituzionalità, per le ragioni esposte sub 1/2 2, la
disposizione contenuta nell'art. 5 d.P.R. n. 575/1994,
"sostitutiva" dell'originario art. 120 c.d.s., ha accennato alle
problematiche nascenti dalla successione nel tempo delle due
versioni dell'art. 120, contenute, la prima, in una disposizione
avente valore di legge e, la seconda, in un atto regolamentare.
Oltre al problema, più generale, della "sindacabilità in sede
di giudizio costituzionale delle norme, già legislative, conferite
tramite "delegificazione all'ambito di competenza dell'esecutivo",
la Corte ha efficacemente sottolineato i dubbi esistenti sul
"valore normativo da attribuirsi alla disposizione contenuta nel
regolamento, nella parte in cui indica le condizioni sostanziali
della revoca della patente (materia non soggetta a "delegificazione
a norma dell'art. 2, comma 7, della legge n. 537 del 1993)" e sulla
"operatività, in relazione a tale parte "sostanziale della
disposizione "delegificata della clausola abrogativa
dell'originario art. 120 del codice della strada, contenuta
nell'art. 2, comma 8, della legge n. 537 del 1993".
Ulteriori conferme al ragionamento seguito da questo giudice
(già espresso nelle decisioni 10 marzo 1999 n. 310 e 11 novembre
1999 n. 1402) si rinvengono nell'ordinanza n. 230 del 7/11 giugno
1999 della Corte costituzionale, di restituzione degli atti al
giudice a quo che aveva sollevato la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 120 cit., questa volta nel testo
sostituito dall'art. 5 d.P.R. n. 575/1994, prima della decisione di
incostituzionalità n. 354/1998.
Nel rimettere gli atti la Corte ha invitato il giudice remittente
a valutare, ancor prima della sottoponibilità al giudizio della
Consulta di norme contenute in atti regolamentari adottati alla
stregua dell'art. 17, comma 2, legge n. 400/1988, " i rapporti tra
le norme aventi forza di legge e le disposizioni regolamentari che
le riproducono in atti di "delegificazione , fuori della materia
che la legge ... ha previsto come suscettibile della
"delegificazione stessa, e quindi di considerare le conseguenze
della predetta dichiarazione d'incostituzionalità dell'art. 120,
comma 1, del decreto legislativo 30 aprile 1992 n. 285, sulla norma
denunciata, contenuta nell'art. 5, comma 1, del d.P.R. n. 757 del
1994".
Deve, quindi, concludersi che, contrariamente all'orientamento
espresso dall'Avvocatura dello Stato, la norma su cui si fonda il
provvedimento impugnato non ha natura regolamentate, ma legislativa
e, dunque, la sua illegittimità deve essere fatta valere innanzi
alla Corte costituzionale.
5. - Ciò chiarito, il collegio ritiene che l'art. 120 sia
costituzionalmente illegittimo per eccesso di delega, per le
medesime ragioni già condivise dalla Corte, nella sentenza
n. 354/1998, rispetto alla previsione della revoca della patente di
guida nei confronti di soggetti non più in atto sottoposti a
misura di sicurezza.
L'art. 2, lett. t) della legge n. 190/1991, nel fissare i criteri
ed i principi direttivi concernenti la potestà revocatoria,
dispone: "riesame della disciplina del ritiro, della sospensione e
della revoca della patente di guida, anche con riferimento ai
soggetti sottoposti a misure di sicurezza personale e a misure di
prevenzione".
Considerato che neppure la legislazione previgente (artt. 82 e 91
d.P.R 15 giugno 1959 n. 393) prevedeva la revoca del documento di
guida per coloro che avevano già interamente scontato una misura
di prevenzione, l'innovazione introdotta con la legge delegata
doveva potersi giustificare solo se contemplata nei principi e
criteri direttivi della legge di delegazione.
Ma come si evince dal tenore della norma sopra riportata e, più
in generale, dall'intera legge di delegazione - volta a consentire
al Governo solo una revisione ed un riordino della legislazione
già vigente, la quale rimane, quindi, la ineliminabile base di
partenza dell'attività delegata (in termini ancora Corte cost.,
n. 354/1998, che ha respinto la questione di legittimità
costituzionale della legge di delegazione, sollevata sempre con
riferimento all'art. 76 Cost.) - una simile indicazione non è dato
rinvenire.
Deve allora concludersi, analogamente a quanto rilevato dal
giudice delle leggi rispetto alle misure di sicurezza, che il
legislatore delegato non era abilitato a modificare in senso
innovativo e restrittivo la disciplina dettata in materia dalla
precedente legislazione, con la conseguenza che la norma che viene
in rilievo nel presente giudizio viola la legge di delegazione e,
per essa, l'art. 76 della Costituzione.

P. Q. M.
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
all'art. 76 Cost., la questione di costituzionalità dell'art. 120
del codice della strada, per le ragioni esposte in motivazione,
ordina la sospensione del presente giudizio e l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri, nonchè
comunicata a procuratori delle parti in causa ed ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Reggio Calabria, nella camera di consiglio del 26
gennaio 2000.
Il Presidente: Ravalli
Il giudice estensore: Criscenti
00C1059