1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 17-2-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 31 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 novembre 2009
Ordinanza del 14 dicembre 2009 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Besostri Felice Carlo ed altri contro Ufficio elettorale nazionale presso la Corte suprema di cassazione ed altri. Elezioni - Elezioni dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia - Sistema elettorale - Attribuzione alla lista, sia singola sia formata da liste collegate, nelle varie circoscrizioni, di tanti seggi quante volte il rispettivo quoziente elettorale di lista risulti contenuto nella cifra elettorale circoscrizionale della lista - Previsione che i seggi che rimangono ancora da attribuire siano assegnati, rispettivamente, nelle circoscrizioni per le quali le ultime divisioni hanno dato maggiori resti e, in caso di parita' di resti, a quelle circoscrizioni nelle quali si e' ottenuta la maggiore cifra elettorale circoscrizionale - Rispetto del numero dei seggi preventivamente attribuito alle singole circoscrizioni in relazione alla popolazione residente - Mancata previsione - Contrasto con il principio di rappresentanza territoriale dei popoli, sancito dal diritto comunitario (CEDU) - Violazione del principio di sovranita' popolare - Lesione del principio di uguaglianza per irragionevolezza e ingiustificata disparita' di trattamento tra elettori - Violazione del principio di uguaglianza del voto - Lesione del diritto di associazione in partiti dei cittadini e del diritto di elettorato passivo. - Legge 24 gennaio 1979, n. 18, art. 21, comma 1, n. 2, sostituito dall'art. 1, comma 1, della legge 20 febbraio 2009, n. 10. - Costituzione, artt. 1, 3, 11, 48, 49, 51 e 97. (010C0083) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 17-2-2010)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso RG. 7466 del
2009, proposto dai signori on. Felice Carlo Besostri, on. Pia
Locatelli, Giovanni Baccalini, Stefania Ciavattini, Biagio Di Maro,
Domenico Ferraro, Sergio Tremolada, tutti rappresentati e difesi
dall'avv. Felice C. Besostri, che si difende in proprio, ed
elettivamente domiciliati presso lo studio dell'avv. Gian Marco Grez
in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 18;
Contro il Ministero dell'interno, Ufficio elettorale nazionale
per il Parlamento europeo, Ufficio elettorale centrale presso la
Corte di cassazione, Ufficio elettorale circoscrizione I Italia nord
occidentale, Ufficio elettorale circoscrizione II Italia nord
occidentale, Ufficio elettorale circoscrizione III Italia centrale,
Ufficio elettorale circoscrizione IV Italia meridionale, Ufficio
elettorale circoscrizione V Italia insulare, in persona dei
rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in
giudizio;
Nei confronti di:
on. Iva Zanicchi, candidata proclamata eletta nella
Circoscrizione I nella Lista PDL, domiciliata via Silvio Pellico, n.
12, Lesmo (Milano), non costituita in giudizio;
on. Francesca Balzani, candidata eletta nella lista PD nella
Circoscrizione I Italia nord occidentale, domiciliata in via
Guglielmo Oberdan, n. 101/2, Genova, non costituita in giudizio;
on. Oreste Rossi, candidato proclamato eletto nella
Circoscrizione III nella Lista Lega Nord, rappresentato e difeso
dall'avv. Carlo Emanuele Gallo e dall'avv. Alberto Romano ed
elettivamente domiciliato presso lo studio del secondo, in Roma,
Lungotevere Sanzio, n. 1;
on. Gianteresio, detto Gianni Vattimo, candidato eletto nella
lista denominata Italia dei Valori nella Circoscrizione I Italia nord
occidentale, domiciliato in via Po, n. 11, Torino, non costituito in
giudizio;
on. Giovanni Collino, candidato proclamato eletto nella
Circoscrizione II nella Lista PDL, domiciliato in via Ciarnescule, n.
2, Gemona del Friuli (Udine), non costituito in giudizio;
on. Salvatore Caronna, candidato proclamato eletto nella
Circoscrizione II nella Lista PD, rappresentato e difeso dagli avv.ti
P. Trombetti e G. Morbidelli ed elettivamente domiciliato presso lo
studio del secondo in via G. Carducci, n. 4, Roma;
on. Herbert Dorfmann, candidato eletto nella Lista PD nella
Circoscrizione II Italia nord orientale, domiciliato in via Untrum,
n. 6, Veturno (BZ), non costituito in giudizio;
on. Mara Bizzotto, candidata eletta nella Lista Lega Nord
nella Circoscrizione II Italia nord orientale, domicialita in via
Concordia n. 13, Tezze sul Brenta (VI), non costituita in giudizio;
on. Luigi De Magistris, candidato eletto nella Lista Italia
dei Valori nella Circoscrizione II Italia nord orientale,
rappresentato e difeso dall'avv. Sergio Scicchitano, con domicilio
eletto presso lo studio dello stesso in Roma, via E.Faà di Bruno, 4;
on. Paolo Bartozzoli, candidato eletto nella Lista PDL nella
Circoscrizione III Italia centrale, domiciliato in Piazza Kurgan, n.
8, Rufina (FI), non costituito in giudizio;
on. Roberto Gualtieri, candidato proclamato eletto nella
Circoscrizione III nella Lista PD, rappresentato e difeso dall'avv.
Vincenzo Cerulli Irelli, con domicilio eletto presso lo studio dello
stesso in Roma, via Dora, 1;
on. Claudio Morganti, candidato eletto nella Lista Lega Nord
nella Circoscrizione III Italia centrale, domiciliato in via
Francolini, n. 29, Vaiano (PO), non costituito in giudizio;
on. Nccolò Rinaldi, candidato eletto nella Lista Italia dei
Valori, nella Circoscrizione III Italia centrale, domiciliato in
Avenue Albert 119, Forest (Belgio), non costituito in giudizio;
on. Salvatore Tatarella, candidato eletto nella Lista PDL
nella Circoscrizione IV Italia meridionale, domiciliato in via Andrea
da Bari, Bari, non costituito in giudizio;
on. Mario Pirillo, candidato eletto nella Lista PD, nella
Circoscrizione IV Italia meridionale, domiciliato in Strada Nova n.
4, Amantea (CS), non costituito in giudizio;
on. Arlacchi Giuseppe detto Pino, candidato eletto nella
Lista Italia dei Valori, nella Circoscrizione IV Italia meridionale,
domiciliato in via di Tor Fiorenza, n. 55, Roma, non costituito in
giudizio;
on. Salvatore Iacolino, candidato eletto nella Lista PDL,
nella Circoscrizione V Italia insulare, domiciliato in via Catania,
n. 78, Palermo, non costituito in giudizio;
on. Rosario Crocetta, candidato eletto nella Lista PD, nella
Circoscrizione V Italia insulare, domiciliato in via Laconia, n. 7,
Gela (CL), non costituito in giudizio;
on. Giommaria Uggias, candidato eletto nella Lista Italia dei
Valori, nella Circoscrizione V Italia insulare, difeso in proprio
nonchè dagli avv.ti S. Pinna e G. Carta ed elettivamente domiciliato
presso quest'ultimo, in Roma, via B. Buozzi, n. 87;
Per l'annullamento previa sospensione dell'efficacia, in parte
qua del verbale dell'Ufficio Elettorale Nazionale presso la Corte
Suprema di Cassazione relativo alle operazioni elettorali con cui è
stato adottato l'atto di proclamazione degli eletti al Parlamento
europeo - elezioni 6 e 7 giugno 2009, nella parte in cui non sono
stati assegnati i seggi alla lista «Sinistra e Liberta-Federazione
dei Verdi» e altre Liste: Rifondazione Comunista - Sinistra Europea -
Partito Comunisti Italiani, «Associazione Politica Nazionale Lista
Marco Pannella», «La Destra», «Movimento per le Autonomie», «Partito
Pensionati», «Alleanza di Centro per la Liberta'», nonchè di ogni
ulteriore atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ivi compresi
il Verbale dell'Ufficio Elettorale Nazionale del 26 giugno 2009 e i
Verbali delle operazioni degli Uffici Elettorali delle Circoscrizioni
I, II, III, IV e V, nelle parti in cui individuano parlamentari
europei in numero superiore a quelli spettanti alla lista in cui sono
stati candidati e/o in circoscrizione elettorale diversa da quella di
candidatura.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'onorevole Oreste
detto Tino Rossi;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'onorevole Salvatore
Caronna;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'onorevole Luigi De
Magistris;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'onorevole Roberto
Gualtieri;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2009 il 1°
Referendario Mariangela Caminiti e uditi per i ricorrenti l'avv. F.
C. Besostri, anche in proprio, per l'onorevole R. Gualtieri l'avv. V.
Cerulli Irelli, per l'onorevole S. Caronna l'avv. R. Righi per delega
dell'avv. G. Morbidelli, per l'onorevole L. De Magistris l'avv. G.
Zaccaria per delega dell'avv. S. Scicchitano, per l'onorevole O.
Rossi detto Tino l'avv. A. Romano, come specificato nel verbale;
Visti l'art. 134 della Costituzione, l'art. 1 della legge cost. 9
febbraio 1948, n. 1 e succ. mod., l'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87 e succ. mod.;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue.

F a t t o

I ricorrenti rappresentano che in data 1° aprile 2009, con
decreto pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 3 aprile 2009 il
Presidente della Repubblica ha convocato i comizi per l'elezione di
72 membri del Parlamento europeo da svolgersi nei giorni 6 e 7 giugno
2009. Con decreto in pari data è stata approvata la Tabella di
assegnazione del numero dei seggi alle Circoscrizioni per l'elezione
dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia in numero di
72, rispetto ai precedenti 78 (D.P.R. 10 aprile 2004).
L'Ufficio Elettorale Nazionale presso la Corte di cassazione,
dopo le votazioni, ha redatto il verbale delle operazioni
individuando le liste che avevano conseguito una cifra elettorale
nazionale pari almeno al 4 per cento dei voti validi espressi. Dopo
aver rilevato che il totale delle cifre elettorali nazionali
conseguite da tutte le liste era pari a n. 30519.01 voti, l'Ufficio
ha attestato che il 4 per cento di tale cifra era pari a 1.220.781.
L'Ufficio Elettorale Nazionale ha quindi determinato il quoziente
elettorale nazionale delle liste ammesse al riparto in 367.808,
dividendo il totale delle cifre elettorali nazionali delle liste
ammesse al riparto pari a 26.482.189 per il numero dei seggi (72).
Dal Mod. 83 è risultato che la Lega Nord ha ottenuto un seggio
conteggiato con i resti nella Circoscrizione III Italia centrale, in
quanto la cifra elettorale colà conseguita di 186.988 voti è stata
maggiore del resto nazionale di 179.454 e minore del quoziente
elettorale nazionale pari a 367.809. La Lista Italia dei Valori-Lista
Di Pietro ha ottenuto il seggio nella Circoscrizione V Italia
insulare dove la cifra elettorale di 186.326 è stata inferiore al
quoziente elettorale di lista pari a 353.977 ovvero eleggendo un
parlamentare in più nella Circoscrizione IV Italia meridionale
ovvero I Italia nord-occidentale con una cifra elettorale
rispettivamente pari a 688.368 e 636.296.
Tale assegnazione dei seggi sarebbe stata effettuata nonostante
il tenore dell'art. 21, comma 1, n. 2 come modificato dalla legge 20
febbraio 2009, n. 10 che ha introdotto per la quota spettante
all'Italia la soglia di sbarramento del 4 per cento, precisando
altresì che si considerano resti anche le cifre elettorali nazionali
delle liste che non hanno raggiunto il quoziente elettorale
nazionale.
Lamentano i ricorrenti che l'Ufficio Elettorale Nazionale nel
fare detti conteggi non avrebbe tenuto conto della memoria presentata
dal ricorrente Felice Besostri per l'Associazione Sinistra e
Liberta-Federazione dei Verdi e quella dell'Associazione Partito
della Rifondazione Comunista-Sinistra Europea-Partito dei Comunisti
Italiani, sull'applicazione della norma in questione.
L'Ufficio Elettorale Nazionale ha provveduto poi, ai sensi
dell'art. 21, comma 1°, n. 3 della legge 24 gennaio 1979, n. 18, alla
distribuzione nelle singole circoscrizioni dei seggi attribuiti alle
predette liste, procedendo ad assegnare i seggi non assegnati ad ogni
lista con il metodo dei quozienti interi, assegnando a favore delle
circoscrizioni nelle quali la lista ha conseguito il maggior numero
di resti.
Con comunicato del 9 luglio 2009, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale - Serie Generale n. 158 del 10 luglio 2009, l'Ufficio
Centrale Nazionale presso la Corte di cassazione ha proclamato gli
eletti al Parlamento europeo. A seguito delle rinunce e opzioni
ammesse nella Circoscrizione III-Italia centrale per la Lista Lega
Nord estato proclamato eletto l'onorevole Claudio Morganti, nella
Circoscrizione 1 - Italia nord occidentale, per la Lista Lega Nord è
stato proclamato eletto l'onorevole Oreste Rossi, detto Tino, nella
Circoscrizione V - Italia insulare per la Lista Italia dei
Valori-Lista Di Pietro è stato proclamato eletto l'onorevole
Giommaria Uggias. Nella Circoscrizione I per la Lista Italia dei
Valori - Lista Di Pietro l'onorevole Vattimo Gianteresio detto Gianni
e nella Circoscrizione II per la stessa lista l'onorevole Giuseppe
Arlacchi detto Pino.
Pertanto, alle liste Sinistra e Liberta-Federazione dei Verdi,
Rifondazione Comunista - Sinistra Europea - Partito Comunisti
Italiani, Associazione Politica Nazionale Lista Marco Pannella, La
Destra, Movimento per le Autonomie, Partito Pensionati, Alleanza di
Centro per la Libertà non sono stati assegnati seggi.
Pertanto, i ricorrenti impugnano gli atti, meglio indicati in
epigrafe, a questo Tribunale ammnistrativo regionale censurando la
1) Violazione e falsa applicazione degli art. 21 e 22 della legge
n. 18 del 1979, così come modificati dalla legge 20 febbraio 2009,
n. 10; Eccesso di potere per disparità di trattamento ed ingiustizia
manifesta. Violazione della Decisione del Consiglio europeo del 20
settembre 1976 n. 76/787 e succ. mod.: la ripartizione dei seggi
sarebbe in contrasto con gli art. 21 e 22 della legge n. 18 del 1979
e succ. mod., in particolare, non sarebbe stata correttamente
applicata la norma di cui all'ultimo periodo della norma recata dal
citato art. 21, comma 1°, n. 2), impedendo l'attribuzione di un
seggio con il calcolo dei resti.
Le Liste del PDL, del PD e della UDC, uniche ammesse al riparto,
pur avendo conseguito più di un quoziente nazionale, non hanno
eletto parlamentari con i resti. Alla Lega Nord e all'IdV è stato
attribuito con i resti un europarlamentare a testa. Tale assegnazione
si dimostrerebbe del tutto erronea e contraria al disposto del
predetto art. 21, comma 1°, n. 2 e succ. mod., anche a seguito
dell'interpretazione dell'Ufficio Elettorale Nazionale, dopo
l'esposto della Lista Sinistra e Liberta-Federazione dei Verdi in
data 23 giugno 2009, con la conseguenza che si prospetterebbe una
incostituzionalità della stessa introduzione della clausola di
sbarramento del 4 per cento.
Mentre la norma di cui al predetto art. 21, come modificato -
secondo la quale si considerano resti anche le cifre elettorali
nazionali delle liste che non hanno raggiunto il quoziente elettorale
nazionale - sarebbe applicabile nel senso di considerare,
nell'assegnazione dei seggi che rimangono ancora da attribuire dopo
che si è divisa la cifra elettorale nazionale di ciascuna lista per
il quoziente elettorale nazionale, non solo le liste per le quali le
ultime divisioni hanno dato maggiori resti, ma anche le cifre
elettorali nazionali delle liste che non hanno partecipato
all'attribuzione dei seggi non avendo raggiunto il quoziente
elettorale nazionale, non avendo cioè conseguito sul piano nazionale
il 4 per cento dei voti validi e non avendo dunque partecipato
all'assegnazione dei seggi a coefficiente c.d. pieno.
Il predetto ultimo periodo del n. 2 dell'art. 21 potrebbe essere
inteso come un'apertura alle liste minori che non hanno superato la
soglia di sbarramento del 4 per cento, equiparando a questi fini le
cifre elettorali delle liste minori ai resti delle liste maggiori e
si adeguerebbe allo spirito delle Decisioni del Consiglio europeo che
sottolineano il carattere proporzionale del voto per il Parlamento
europeo.
2) Violazione degli art. 3, 48, 49, 51 e 97 della Costituzione
nonchè della decisione del Consiglio europeo del 20 settembre 1976,
n 76/787 e successive modificazioni e integrazioni: secondo i
ricorrenti il riconoscimento della soglia di sbarramento pur
costituendo una norma derogatoria dovrebbe essere considerata come
una disposizione che garantisca il maggior rispetto del carattere
proporzionale del voto. Nella specie tale rispetto si ottiene
attribuendo alle liste che non hanno raggiunto la soglia del 4 per
cento i seggi da attribuire con i resti, quando la loro cifra
elettorale sia superiore ai resti delle liste che hanno ottenuto dei
quozienti elettorali interi.
Altrimenti l'introduzione di una soglia di sbarramento del 4 per
cento che impedirebbe ad ogni lista che non ha raggiunto tale limite
la possibilità di ottenere degli eletti, seppure solo per attribuire
loro di ottenere un c.d. «diritto di tribuna», presenterebbe profili
di manifesta illegittimità costituzionale rispetto agli art. 3, 48 e
49 della Costituzione. Infatti, una soglia di sbarramento così alta,
non mitigata dall'introduzione di un correttivo, finirebbe per non
dare alcun valore ai voti di milioni di elettori, che in tal modo non
potrebbero concorrere con metodo democratico a determinare la
politica italiana, ai sensi dell'art. 49 della Cost., ricordando
altresì che la sovranità appartiene al popolo (art. 1 Cost.) che la
esercita nelle forme e nei modi previsti dalla Costituzione e in una
democrazia rappresentativa la forma più alta di esercizio della
sovranità è proprio costituita dalla partecipazione al processo
elettorale.
I ricorrenti non mettono in discussione la volontà di
avvantaggiare le liste di candidati che superino il 4 per cento dei
voti validi espressi, ma ritengono che sia necessario non violare
l'art. 51 della Cost., ciò che non avverrebbe riservando ad essi la
totalità dei seggi attribuiti all'Italia.
La lesione costituzionale sarebbe evidente in relazione all'art.
51, ma anche al diritto di associarsi liberamente in partiti di cui
all'art. 49, che impone che si offrano le stesse possibilità di
concorrere (anche con garanzia del rimborso delle spese). Inoltre,
censurano i ricorrenti la irragionevolezza della norma che così come
strutturata sarebbe discriminatoria tra i cittadini che votino o si
candidino per liste che raggiungono o no il 4 per cento, con la
conseguenza che il voto espresso non sarebbe uguale, diretto o
personale, così come invece prescrive l'art. 48 della Cost. e la
Decisione del Cons. europeo del 20 settembre 1976 e succ. mod.: ci
sarebbero, quindi, dei parlamentari eletti indirettamente dai
cittadini che invece votano per liste concorrenti, cioè non da un
comportamento dei loro elettori e senza consenso. Gli eletti con i
resti, pertanto, non risulterebbero eletti direttamente dagli
elettori della circoscrizione, ma indirettamente dai voti espressi
dal complesso degli elettori in altre circoscrizioni, con la
conseguenza che la norma per superare lo scoglio dell'illegittimità
costituzionale dovrebbe essere intesa nel senso proposto dai
ricorrenti, con la conseguente assegnazione dell'ultimo seggio
attribuito con i resti nelle Circoscrizioni III-Italia centrale
ovvero I-Italia nord occidentale e V-Italia insulare.
Concludono con la richiesta di annullamento in parte qua dei
provvedimenti impugnati e la attribuzione dei seggi con i resti alle
liste di «Rifondazione Comunista -S.E. - PdCI» e di «Sinistra e
Liberta-Federazione dei Verdi».
Con decreto presidenziale in data 23 settembre 2009. è stata
fissata l'udienza di merito alla data odierna.
Si sono costituiti l'onorevole Caronna, R. Gualtieri, L. De
Magistris, quali controinteressati, contestando l'eccepito contrasto
tra la legge n. 18 del 1979 e la normativa comunitaria. Inoltre,
evidenziano che la scelta delle circoscrizioni inevitabilmente
comporterebbe che vi siano risultati differenziati tra circoscrizioni
stesse con conseguenze anche nella attribuzione dei seggi; inoltre,
inevitabilmente l'introduzione della soglia di sbarramento
inciderebbe sui risultati.
All'udienza pubblica del 22 ottobre 2009, la decisione sul
ricorso è stata rinviata all'udienza del 19 novembre 2009, in attesa
del perfezionamento delle notifiche del ricorso effettuate alle parti
intimate.
All'odierna udienza pubblica, dopo la discussione la causa è
stata introitata per la decisione.

D i r i t t o

1. - Ai fini dell'esame dei profili rituali della proposizione
del ricorso, il Collegio in primo luogo rileva la tempestività e
ritualità dello stesso, notificato in termini anche ai
controinteressati.
Il Collegio deve preliminarmente esaminare, ai fini della
decisione, il quadro normativo che regola la materia ponendo
l'attenzione sulla prospettata questione di legittimità
costituzionale avanzata dai ricorrenti, in relazione all'art. 21
della legge n. 18 del 1979, con particolare riferimento agli artt. 3,
48, 49, 51 e 97 della Costituzione.
1.1. - Al riguardo, occorre richiamare la pregiudiziale
disciplina comunitaria e, nello specifico, la Decisione del Consiglio
76/787/CECA/CEE/EURATOM del 20 settembre 1976, che all'art. 189
stabilisce che «Il Parlamento europeo, composto da rappresentarti dei
popoli degli Stati riuniti nella Comunità, esercita poteri che gli
sono attribuiti dal presente Trattato» e all'art. 190 prevede che «I
rappresentanti al Parlamento europeo dei popoli degli Stati riuniti
nella Comunità sono eletti a suffragio universale diretto. Il numero
dei rappresentanti eletti in ogni Stato membro è fissato come segue:
.... (...). il numero dei rappresentanti eletti in ciascuno Stato
membro deve garantire un'adeguata rappresentanza dei popoli degli
Stati riuniti nella Comunità...».
La materia elettorale europea è stata disciplinata a livello
nazionale con la legge n.18 del 1979, la quale dispone all'art. 1 che
«i membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia sono detti
eletti a suffragio universale con voto diretto, libero e segreto
attribuito a liste di candidati concorrenti. L'assegnazione dei seggi
tra le liste concorrenti è effettuata in ragione proporzionale, con
le modalità previste dai successivi artt. 21 e 22», e all'art. 2
prevede che «Le circoscrizioni elettorali ed i loro capoluoghi sono
stabiliti nella tabella A... .Il complesso delle circoscrizioni
elettorali forma il Collegio unico nazionale. L'assegnazione del
numero dei seggi alle singole circoscrizioni, di cui alla tabella A,
è effettuata, sulla base dei risultati dell'ultimo censimento
generale della popolazione, riportati dalla più recente
pubblicazione ufficiale dell'Istituto centrale di statistica, con
decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro
dell'intero, da emanarsi contemporaneamente al decreto di
convocazione dei comizi. La ripartizione dei seggi di cui al
precedente comma si effettua dividendo il numero degli abitanti della
Repubblica per il numero dei membri spettante all'Italia e
distribuendo i seggi in proporzione alla popolazione di ogni
circoscrizione, sulla base dei quozienti interi e dei più alti
resti».
Il successivo art. 21 della citata legge n. 18 del 1979 prevede
il computo dei voti e il riparto dei seggi secondo il seguente schema
seguito dall'Ufficio Elettorale Nazionale, il quale, compiuto lo
scrutinio:
a) riceve gli estratti dei verbali degli uffici elettorali
circoscrizionali costituiti presso le corrispondenti circoscrizioni;
b) sulla base di tali atti, procede a determinare la cifra
nazionale di ciascuna lista, ottenuta dalla somma dei voti validi
conseguiti da ciascuna lista su tutto il territorio nazionale;
c) individua le liste che abbiano conseguito sul piano
nazionale almeno il 4 per cento dei voti validi espressi;
d) procede al riparto dei seggi tra le liste che abbiano
superato la soglia del 4 per cento in base alla cifra elettorale
nazionale di ciascuna lista. A tal fine si divide il totale delle
cifre elettorali nazionali delle liste ammesse alla ripartizione dei
seggi per il numero dei seggi da attribuire, ottenendo così il
quoziente elettorale nazionale; il quoziente nazionale così
ottenuto, di cui si tralascia l'eventuale parte frazionaria indica,
in buona sostanza, il numero dei voti necessari per ottenere un
seggio;
e) infine, per conoscere il numero dei seggi da assegnare a
ciascuna lista, provvede a dividere la cifra elettorale nazionale di
ciascuna lista (cioè la suddetta somma dei voti ottenuti da ogni
lista) per tale quoziente elettorale nazionale;
f) attribuisce, quindi, ad ogni lista tanti seggi quante
volte il quoziente elettorale nazionale risulti contenuto nella cifra
elettorale di ciascuna lista (assegnazione dei seggi a quoziente
intero);
g) i seggi che rimangono ancora da attribuire sono
rispettivamente assegnati alle liste per le quali le ultime divisioni
hanno dato maggiori resti e, in caso di parità di resti, a quelle
liste che abbiano avuto la maggiore cifra elettorale nazionale; a
parità di cifra elettorale nazionale si procede per sorteggio. Si
considerano resti anche le cifre elettorali nazionali delle liste che
non hanno raggiunto il quoziente elettorale nazionale.
Dopo aver determinato, a livello nazionale, il numero dei seggi
spettanti a ciascuna lista si procede alla distribuzione successiva
nelle singole circoscrizioni. A tal fine:
si divide la cifra elettorale nazionale di ciascuna lista per
il totale dei seggi ad essa già attribuiti, determinando così il
quoziente elettorale di lista;
si dividono i voti ottenuti da ogni lista nella singola
circoscrizione (cifra elettorale circoscrizionale) per il quoziente
elettorale di lista. In tal modo si assegnano i seggi a quoziente
intero; i seggi che eventualmente rimangono ancora da attribuire sono
assegnati alle circoscrizioni per le quali le divisioni hanno dato i
maggiori resti e, nel caso di parità di questi ultimi, si prende in
considerazione la circoscrizione con il più alto numero di voti; si
ricorre al sorteggio nell'ipotesi di ulteriore parità;
se in una circoscrizione ad una lista spettano più seggi di
quanti siano i suoi componenti, risultano eletti tutti i candidati
della lista e si procede ad un nuovo riparto dei seggi per tutte le
altre circoscrizioni sulla base del secondo quoziente di lista
ottenuto dividendo i voti di lista nelle circoscrizioni per il numero
dei seggi che sono rimasti da assegnare.
Il richiamato art. 21 della legge n. 18 del 1979 ha subito delle
modificazioni eintegrazioni per effetto della legge 20 febbraio 2009,
n. 10, che ha aggiunto il n.1-bis al primo comma del predetto
articolo, stabilendo una soglia di sbarramento non superiore al 4 per
cento dei suffragi espressi per le liste che partecipano al voto
(alla luce di quanto consentito dalla Decisione 2002/772/CE, EURATOM
del 25 giugno 2002).
Secondo i ricorrenti, tale meccanismo derogatorio va applicato
unitamente al criterio della proporzionalità che contraddistingue il
sistema elettorale del Parlamento europeo (rapporto tra popolazione e
numero di seggi che varia in funzione della popolazione) e, nella
specie, censurano il fatto che i voti raccolti dalle liste che non
superano il 4 per cento non concorrano all'assegnazione dei seggi con
il meccanismo dei resti.
Nella specie, i ricorrenti non censurano la scelta del
Legislatore riguardo l'introduzione, nel sistema di attribuzione dei
seggi, della soglia di sbarramento: sistema consentito dalla stessa
Decisione n. 772/2002. Piuttosto, essi censurano il fatto che i voti
raccolti dalle liste che non superano il 4 per cento cono concorrano
all'assegnazione dei seggi con il meccanismo dei resti.
Nel verbale delle operazioni del 26 giugno 2009, l'Ufficio
Elettorale Nazionale ha replicato alle osservazioni avanzate dai
candidati esclusi, che hanno contestato tra l'altro l'antinomia tra
l'art. 2 e l'art 21 della legge n. 18 del 1979 sul meccanismo del
riparto dei seggi, precisando che l'assegnazione dei seggi alle liste
è un'operazione che presuppone che vi siano dei voti da ripartire in
seggi, e che pertanto avviene dopo aver individuato la cifra
elettorale nazionale superiore al 4 per cento con successivo travaso
a livello circoscrizionale sulla base dei voti conseguiti.
I candidati esclusi contestano il mancato rispetto del carattere
proporzionale del voto e la necessità di rendere operativo l'ultimo
periodo del n. 2 del primo comma dell'art. 21 in esame, il quale, pur
essendo stato confermato anche a seguito della novella di cui
all'art.1 della legge n. 10 del 2009, non sarebbe stato tuttavia
applicato dall'Ufficio elettorale.
Secondo detti candidati esclusi, pertanto, sarebbe illegittima
l'applicazione della norma fatta dal predetto Ufficio elettorale, il
quale precisa che «i resti prodotti dai quozienti di lista possono
essere utilizzati coerentemente per confrontare le performances della
stessa lista nelle diverse circoscrizioni, ma risultano
inutilizzabili, per la loro disomogeneità, per il confronto dei
risultati conseguiti nelle diverse liste nella stessa
circoscrizione». Al contrario, secondo parte ricorrente, il rispetto
del carattere proporzionale del voto porterebbe a ritenere che
nell'assegnazione dei seggi da attribuire dopo che si è divisa la
cifra elettorale nazionale di ciascuna lista per il quoziente
elettorale nazionale, andrebbero considerate non solo le liste per le
quali le ultime divisioni hanno ottenuto maggiori resti, ma anche le
cifre elettorali nazionali delle liste che non hanno partecipato
all'attribuzione dei seggi non avendo raggiunto il quoziente
elettorale nazionale per il mancato conseguimento sul piano nazionale
di almeno il 4 per cento dei voti validi.
Il risultato elettorale derivato, al contrario, dall'applicazione
dell'art. 21 della citata legge n. 18 del 1979 ad opera dell'Ufficio
elettorale ha fatto sì che l'Associazione Sinistra e
Liberta-Federazione dei Verdi e l'Associazione Partito della
Rifondazione Comunista - Sinistra Europea - Partito dei Comunisti
Italiani abbiano ottenuto un numero di voti superiore, in termini di
resti, rispetto a quelli ottenuti dalla «Lega Nord» e «IDV», senza
che agli stessi sia stato attribuito alcun seggio.
Conseguenza di ciò è che i voti delle liste escluse per effetto
dello sbarramento, espressi da cittadini elettori della UE, non
appaiono aver avuto alcun peso nella competizione elettorale, con
pregiudizio del principio di rappresentanza parlamentare
(territoriale e politica). Tale effetto distorsivo sarebbe derivante
dalla scelta legislativa adottata da ultimo con la modifica del
predetto art. 21. L'introduzione della soglia di sbarramento, seppur
consentita dalla decisione del Consiglio del 1976 e non contestata
dai ricorrenti nel ricorso, andrebbe tuttavia ponderata,
relativamente alle sue modalità di attuazione - e soprattutto
qualora vi sia la combinazione con il meccanismo di suddivisione in
circoscrizioni, nel senso di non svilire il principio di
proporzionalità e di consentire che il Parlamento europeo,
risultante a seguito delle elezioni svolte negli Stati membri sia
composto «di rappresentanti dei cittadini dell'Unione».
2. - Nel merito, assume rilievo, in via preliminare la verifica
della possibilità di attribuire al comma 1°, n. 2, dell'art. 21
citato, il significato invocato dai ricorrenti, ai fini
dell'eventuale accoglimento del ricorso.
2.1. - In particolare secondo i ricorrenti, come si è detto,
l'Ufficio Elettorale Nazionale, nel procedere all'assegnazione dei
seggi, avrebbe applicato in maniera erronea e illegittima il disposto
dell'art. 21, comma 1°, n. 2) della legge n. 18 del 1979, come
modificato dalla legge 20 febbraio 2009, n. 10, secondo cui «si
considerano resti anche le cifre elettorali nazionali delle liste che
non hanno raggiunto il quoziente elettorale nazionale». La corretta
applicazione di questa disposizione avrebbe dovuto portare
all'attribuzione di un seggio a ciascuna delle liste denominate
«Partito della Rifondazione Comunista-Sinistra Europea-Partito dei
Comunisti Italiani» (nella Circoscrizione II-Italia centrale) e
«Sinistra e Liberta-Federazione dei Verdi» (Circoscrizione IV -
Italia meridionale). Ciò in quanto dell'assegnazione dei seggi che
rimangono ancora da attribuire, dopo che si è divisa la cifra
elettorale nazionale di ciascuna lista per il quoziente elettorale
nazionale, beneficiano non solo le liste per le quali le ultime
divisioni hanno dato maggiori resti, ma anche le liste che non hanno
partecipato all'attribuzione dei seggi non avendo raggiunto il
quoziente elettorale nazionale (4 per cento dei voti validi).
Secondo i ricorrenti, quindi, il legislatore avrebbe previsto un
«diritto di tribuna», consentendo anche alle liste escluse dalla
soglia di sbarramento di partecipare all'assegnazione dei seggi
attribuiti con il meccanismo dei resti.
Il predetto contenuto applicativo della norma sarebbe confermato
da molteplici elementi. In primo luogo, in caso contrario il
legislatore si sarebbe dovuto limitare a non inserire il periodo in
esame, che non potrebbe avere altro significato: in particolare,
secondo i ricorrenti andrebbe considerato come del tutto non
plausibile il tentativo di spiegazione «postuma» della norma fornito
dai relatori al Disegno di legge A.S. n. 1360-A, di approvazione
delle modifiche alla legge n. 18 del 1979, secondo i quali si sarebbe
trattato di una sorta di norma di chiusura volta a garantire il
funzionamento del sistema di riparto anche nel caso di liste prive
del quorum necessario ad ottenere un seggio «pieno», pur avendo
superato il 4 per cento dei voti.
In secondo luogo, la clausola in esame, secondo i ricorrenti,
risponderebbe in realtà all'esigenza costituzionale di introdurre un
correttivo alla citata clausola di sbarramento, la quale altrimenti
vanificherebbe del tutto la volontà di circa 3 milioni e 400 mila
elettori italiani (cifra ottenuta sommando tutte le liste sotto al 4
per cento).
In terzo luogo, secondo la prospettazione dei ricorrenti,
l'attuazione della norma nel senso indicato sarebbe doverosa, essendo
l'unica che consentirebbe di evitare l'illegittimità costituzionale
dell'intera disposizione, con particolare riguardo alla violazione
degli artt. 3, 48 e 49 della Costituzione.
2.2. - In realtà, a giudizio del Collegio occorre evitare di
fraintendere il concetto di «cifra elettorale nazionale» (presupposto
previsto, nel minimo del 4 per cento, per l'ammissione al riparto dei
seggi) con quello di «quoziente elettorale nazionale» (frutto di
un'elaborazione matematica per l'assegnazione in concreto dei seggi).
Ne consegue che il riferimento della norma al mancato
raggiungimento del quoziente elettorale nazionale non può essere
esteso al caso del mancato raggiungimento del quorum elettorale
nazionale del 4 per cento da parte di una lista: non sembra infatti
possibile assimilare i risultati delle liste che in ipotesi non hanno
raggiunto un quoziente elettorale nazionale intero nel meccanismo di
ripartizione dei seggi, da un lato, quelli delle liste che non hanno
affatto partecipato all'attribuzione dei seggi, in quanto non hanno
raggiunto il quorum minimo del 4 per cento dei voti validi espressi,
dall'altro.
Infatti, secondo l'inequivocabile lettera della legge, si ricorre
ai maggiori resti per l'attribuzione eventuale dei seggi che non si
siano potuti assegnare con i quozienti interi, ma senza con questo
poter derogare alla esplicita previsione normativa dello sbarramento
del 4 per cento: nel senso che partecipano all'assegnazione con i
resti solo quei partiti o gruppi che, pur avendo superato il 4 per
cento, non abbiano eventualmente raggiunto un quoziente elettorale
intero, ovvero abbiano i maggiori resti tra i voti riportati dai
partiti ammessi all'assegnazione dei seggi per aver superato il 4 per
cento.
La lettura testuale della norma è confermata dall'oggettiva
ratio legis, atteso che la clausola invocata dai ricorrenti era già
presente nel testo della legge elettorale prima dell'introduzione
della soglia del 4 per cento, ed è ora stata mantenuta, nella
complessiva riformulazione dell'articolo interamente novellato,
presumibilmente per le stesse ragioni che a suo tempo portarono
all'introduzione della stessa come norma di chiusura del sistema
(coerentemente con il carattere generale e astratto della legge,
rivolta in ipotesi anche alle possibili -per quanto improbabili
-evenienze del futuro); mentre nessun indizio sembra consentire di
attribuirle una nuova e ulteriore funzione di correttivo degli
effetti del previsto sbarramento, a fronte del chiaro tenore testuale
della disposizione che - nel testo ora sostituito - limita la
ripartizione dei seggi alle liste che abbiano superato la soglia del
4 per cento.
2.3. - Conclusivamente, a giudizio del Collegio il disposto
dell'art. 21, comma 1°, n. 2), ultimo periodo, della legge n. 18 del
1979, come modificato dalla legge 20 febbraio 2009, n. 10, secondo
cui «si considerano resti anche le cifre elettorali nazionali delle
liste che non hanno raggiunto il quoziente elettorale nazionale», in
base al suo tenore letterale, alla sua collocazione sistematica
nell'ambito dell'art. 21, e alla oggettiva ratio della legge, non si
presta all'applicazione evolutiva auspicata dai ricorrenti, volta a
porre un correttivo alla soglia del 4 per cento in conformità alla
disciplina costituzionale richiamata dai medesimi: di conseguenza, la
prospettazione contenuta al riguardo nel ricorso deve essere
disattesa in applicazione del citato art. 21, che diventa così norma
rilevante ai fini della decisione del giudizio a quo.
3. - Premessa la indicata rilevanza della norma ai fini del detto
giudizio, diviene allora necessario che il Collegio esamini la
questione di legittimità costituzionale sollevata in via subordinata
dai ricorrenti.
3.1. - Preliminarmente, è necessario chiarire che la questione
sollevata riguarda, in realtà, non la specifica disposizione (art.
21, comma 1°, n. 2, ultimo periodo), che come si è visto non risulta
affatto applicabile alla fattispecie (non assumendo quindi alcun
rilievo nel giudizio in epigrafe) e neppure la mancata previsione di
quel «correttivo» (alla soglia di sbarramento) rappresentato dalla
medesima clausola nel significato attribuito dai ricorrenti
(questione di merito, suscettibile di una valutazione «quantitativa»
e, quindi, riconducibile alla discrezionalità del legislatore),
bensì la più complessiva previsione dell'art. 21 della legge n. 18
del 1979 che, nel testo sostituito dalla legge 20 febbraio 2009, n.
10, al n. 1-bis del comma 1°, stabilisce una rigida soglia di
sbarramento pari al 4 per cento dei voti validi per l'ammissione
delle liste alla ripartizione dei seggi e al rimborso delle spese
elettorali, e impedisce l'accoglimento della domanda dei ricorrenti,
presentando però profili, a giudizio del Collegio non manifestamente
infondati, di possibile costituzionalità per la manifesta
irragionevolezza e ingiustizia (nei confronti di quegli elettori)
della previsione di legge, e per il conseguente possibile eccesso o
sviamento di potere del legislatore rispetto alle dichiarate
finalità di maggiore razionalità ed efficacia del sistema, in
violazione delle norme costituzionali che disciplinano l'esercizio
della sovranità popolare nel nostro Paese.
3.2. - È quindi opportuno un secondo chiarimento preliminare,
concernente il profilo di illegittimità costituzionale che riguarda
- in primo luogo e in via diretta - non la compatibilità della norma
in esame con il diritto dell'Unione europea bensì la possibile
violazione, da parte della stessa, della nostra. Carta
Costituzionale, con riguardo al procedimento relativo allo
svolgimento delle operazioni elettorali la cui disciplina è rimessa
al diritto nazionale alla stregua del noto criterio di
sussidiarietà. Sotto tale ultimo aspetto, risulta poi confermata la
rilevanza della questione, atteso che una eventuale pronuncia di
incostituzionalità della Corte costituzionale, imporrebbe di
decidere la posizione dei ricorrenti, ancora non definitiva in
ragione del giudizio in corso, alla stregua della nuova disciplina
che ne risulterebbe.
3.3. - Ciò premesso, il Collegio deve necessariamente richiamare
le disposizioni costituzionali e comunitarie di riferimento rilevanti
in questa sede.
3.4. - Viene dunque in primo luogo in rilievo l'art. 11 Cost.,
che secondo la più autorevole dottrina e la consolidata
giurisprudenza della Corte costituzionale costituisce la base
giuridica dell'adesione dell'Italia all'Unione Europea, e secondo il
quale «L'Italia (...) consente, in condizioni di parità con gli
altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un
ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni». Lo
stesso tenore letterale della norma richiama alla mente l'art. 1
Cost., secondo cui «La sovranità appartiene al popolo, che la
esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione», risultandone
confermata la necessità - comunque rinvenibile dal complessivo
sistema giuridico - che anche l'esercizio delle procedure nazionali
relative all'attribuzione di profili di sovranità all'Unione
Europea, quali l'elezione degli europarlamentari, avvenga in
conformità al principio democratico, così come disciplinato dalla
nostra Costituzione, in modo analogo a quanto accade per l'esercizio
della sovranità popolare in ambito nazionale mediante le elezioni
politiche, partecipando quindi i due momenti (elezioni nazionali e al
Parlamento europeo) alla medesima esigenza di rispetto dei principi
costituzionali che disciplinano l'esercizio della sovranità popolare
ai sensi dell'art. 1 della Costituzione.
3.5. - Peraltro, la Costituzione italiana non prevede alcuna
disposizione in materia di sistema elettorale strettamente inteso,
limitandosi a sancire, all'art. 48, che «Il voto è personale ed
eguale, libero e segreto» e a prescrivere, all'art. 56, il suffragio
universale e diretto per l'elezione della Camera dei deputati.
Da ciò discende, come ricordato dai controinteressati
intervenuti in giudizio, che «la determinazione delle formule e dei
sistemi elettorali costituisce un ambito nel quale si esprime con un
massimo di evidenza la politicità della scelta legislativa,
censurabile in sede di giudizio di costituzionalità solo quando
risulti manifestamente irragionevole» (Corte cost., ord. n. 260 del
2002).
La Corte costituzionale ha, altresì, precisato che i correttivi
che possono essere introdotti nell'ambito di un sistema elettorale
«non incidono sulla parità di condizione dei cittadini e
sull'eguaglianza del voto, che non si estende al risultato concreto
della manifestazione di volontà dell'elettore, rimessa ai meccanismi
del sistema elettorale determinati dal legislatore» (Corte cost.,
sent. n. 356 del 1998). In altri termini, «il principio di
eguaglianza non si estende al risultato concreto della manifestazione
di volontà dell'elettore. Risultato che dipende, invece, dal sistema
che il legislatore ordinario, non avendo la Costituzione disposto al
riguardo, ha adottato per le elezioni politiche ed amministrative, in
relazione alle mutevoli esigenze che si ricollegano alle
consultazioni elettorali» (Corte cost. sent. n. 43 del 1961).
3.6. - Nel caso specifico, inoltre, la decisione del Consiglio
dell'Unione europea del 25 giugno 2002 e del 23 settembre 2002 -
recante modifiche alla decisione del Consiglio 76/787/CECA, CEE,
EURATOM (Atto relativo all'elezione dei rappresentanti nel Parlamento
europeo a suffragio universale e diretto) - ha consentito agli Stati
membri di prevedere la fissazione di una soglia minima per
l'attribuzione dei seggi, precisando solo che non deve essere fissata
a livello nazionale oltre il 5 per cento dei suffragi espressi, e
molti Paesi comunitari risultano averla introdotta.
Ne consegue che, a giudizio del Collegio, la disciplina di legge
nazionale che ha introdotto una clausola di sbarramento del 4 per
cento - inferiore, quindi, al limite massimo consentito dal
legislatore comunitario -non può solo per questo ritenersi in
contrasto con il citato articolo 48 cost. e con le ulteriori
disposizioni costituzionali sopra richiamate.
Ne discende, sotto tale profilo, la manifesta infondatezza della
relativa questione di legittimità costituzionale.
4. - Il Collegio ritiene, tuttavia, di dover approfondire, anche
«d'ufficio», gli ulteriori profili di costituzionalità della
questione sollevata dai ricorrenti, e osserva, pertanto, che proprio
la sopra richiamata giurisprudenza costituzionale ha chiarito che la
determinazione dei sistemi elettorali è comunque censurabile in sede
di giudizio di costituzionalità quando risulti «manifestamente
irragionevole». La valutazione del Collegio in ordine alla sollevata
questione di legittimità costituzionale deve, quindi, estendersi ai
possibili ulteriori profili direttamente connessi della dedotta
manifesta irragionevolezza e ingiustizia della previsione normativa
di cui al citato art. 21 (in quanto non riconosce il c.d.«diritto di
tribuna» anche alle liste escluse dalla soglia di sbarramento di
partecipare all'assegnazione dei seggi attribuiti con il meccanismo
dei resti) rispetto alla dichiarata finalità di garantire una
maggiore razionalità ed efficacia del sistema rafforzando la
stabilità delle maggioranze parlamentari e del potere esecutivo e
favorendo le aggregazioni politiche nella sede comunitaria.
4.1. - Anche in questo caso il Collegio ritiene, in conformità a
quanto osservato al precedente paragrafo n. 3.4., che il rispetto del
principio costituzionale democratico che disciplina l'esercizio della
sovranità popolare ai sensi dell'art. 1 Cost. debba essere valutato
(così per le elezioni nazionali come per quelle al Parlamento
europeo) alla stregua della ragionevolezza della norma di legge con
esclusivo riguardo alle specifiche disposizioni costituzionali di
riferimento.
5. - Appare allora necessario partire dalla ricognizione dei
diversi modi di esercizio della sovranità popolare: innanzitutto,
«tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti
per concorrere con metodo democratico a determinare la politica
nazionale» (art. 49 Cost.); essi possono, inoltre, partecipare a
sindacati (art. 39 Cost.), associazioni e comitati (artt. 2 e 18
Cost.), impegnarsi direttamente nel sociale (alla stregua del
principio di sussidiarietà di cui all'art. 118 Cost.) ed hanno il
diritto di manifestare il proprio pensiero, informare ed essere
informati (art. 21 Cost.). Diverso è il caso, in cui, tramite il
voto (uguale, libero e segreto ai sensi dell'art. 48 Cost.) ciascun
componente del corpo elettorale (organo del Popolo) può partecipare
agli strumenti di democrazia diretta e rappresentativa, poichè in
questo caso, evidentemente, la disciplina di legge ordinaria (quale
quella in esame) deve essere coerente e non contraddittoria rispetto
al ruolo attribuito dell'ordinamento costituzionale all'assemblea
rappresentativa che viene in tal modo eletta.
6. - Per quanto concerne l'ambito nazionale la nostra
Costituzione delinea uno Stato di diritto democratico caratterizzato
da una forma di governo parlamentare, ovvero in cui il Parlamento è
eletto direttamente dal Popolo e lo rappresenta, equindi adotta le
leggi e accorda la fiducia all'Esecutivo, operando secondo le
previste maggioranze (art. 64 Cost.).
La duplice conseguenza di questo sistema è costituita, da un
lato, dalle prerogative d'indipendenza garantite ad «ogni membro del
Parlamento», poichè ciascun parlamentare «rappresenta la Nazione ed
esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato» (art. 67 Cost.) e,
dall'altro, alla latitudine dei compiti conferiti, nel rispetto del
principio della separazione dei Poteri, al Parlamento e a ciascuno
dei parlamentari, mediante il potere d'iniziativa legislativa, di
proposizione di mozioni, d'inchiesta (art. 82 Cost.) e di sindacato
ispettivo (mozioni, interrogazioni, interpellanze). Questi elementi
sfuggono al principio maggioritario e valorizzano, invece, la
funzione autonomamente e personalmente svolta di ogni rappresentante
democraticamente eletto al Parlamento.
7. - Per il Parlamento europeo, fermo restando quanto Osservato
circa la necessaria conformità delle norme nazionali di disciplina
delle) elezioni europee al principio democratico disciplinato della
nostra Costituzione, valgono analoghe considerazioni, atteso che: -
ai sensi dell'art. 9 A del Trattato europeo tale organo esercita,
oltre alle funzioni legislativa e di bilancio (congiuntamente al
Consiglio) anche le funzioni di controllo politico e consultive alle
condizioni stabilite dai Trattati;
le sopra richiamate decisioni del Consiglio del 1976 e del 2002
hanno imposto l'adozione di un sistema elettorale proporzionale,
consentendo la ripartizione nazionale in circoscrizioni purchè
«senza pregiudicare complessivamente il carattere proporzionale del
voto».
8. - Da quanto finora Osservato discende, a giudizio del
Collegio, la possibile illegittimità costituzionale di una norma di
legge elettorale che pregiudichi la garanzia di indipendenza dei
parlamentari nella rappresentanza della Nazione senza vincoli di
mandato e che, quindi, offuschi nei loro confronti il principio di
responsabilità diretta e personale di ogni soggetto investito di
pubbliche funzioni. Principio che costituisce invece il cardine
fondante di ogni moderna democrazia liberale, sia al momento della
presentazione delle candidature, che, come nella fattispecie in
esame, nei momenti successivi senza interrompere il «filo»
democratico che, secondo la Costituzione, lega i seguenti momenti: -
la possibilità di ciascun cittadino di concorrere a determinare la
politica nazionale associandosi in un partito politico (art. 49
Cost.); - il diritto di ciascun componente del corpo elettorale, nel
determinare la politica nazionale, di concorrere direttamente
(mediante il proprio voto uguale, libero e segreto ai sensi dell'art.
48 Cost.) all'elezione dei Parlamentari; il potere di ciascun
Parlamentare, in tal modo elette, di rappresentare la Nazione ed
esercitare le sue funzioni senza vincolo di mandato (ai sensi
dell'art. 67 Cost.); - il conseguente esercizio, da parte di ciascun
parlamentare dei propri poteri d'iniziativa legislativa, d'indirizzo
politico e di sindacato ispettivo previsti (direttamente o
indirettamente) dalla Costituzione, che sfuggono al principio
maggioritario e che postulano, viceversa, un'adeguata «rappresentanza
politica» dell'intera «Nazione» (e non solo di una più o meno ampia
cerchia, politica, territoriale o economico-professionale, di
elettori).
Resta, pertanto, preclusa, secondo la ricostruzione del vigente
ordinamento costituzionale operata dal Collegio, la legittima
introduzione di clausole maggioritarie o di sbarramento, come quella
in esame, le quali non si limitino a conformare i risultati pratici
della competizione elettorale secondo i previsti meccanismi
elettorali (così come espressamente consentito dalla giurisprudenza
costituzionale), ma che, al contrario, pongano più radicalmente nel
nulla la volontà popolare di una più o meno ampia platea di
elettori, che viene in tal modo privata, di fatto, del proprio
diritto di concorrere alla politica nazionale (in questo caso svolta
in ambito comunitario mediante gli europarlamentari italiani); e ciò
in modo non ragionevole e non proporzionato rispetto al superiore
interesse ad un più efficace funzionamento del sistema democratico.
9. - Sotto il profilo da ultimo considerato, appare quindi non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale,
per manifesta irragionevolezza e ingiustizia, dell'art. 21 della
legge n. 18 del 1979, come sostituito dalla legge 20 febbraio 2009,
n. 10, in quanto la novella legislativa del 2009, pur mantenendo la
suddivisione del territorio nazionale in più collegi territoriali,
richiede il raggiungimento da parte di ciascuna lista di un rigido
quorum minimo complessivo nazionale, per poi ripartire i seggi
nuovamente su base territoriale, però in relazione alla cifra
elettorale nazionale dei soli partiti che hanno superato la soglia di
sbarramento. Questi ultimi così si vedono attribuire, in sede di
computo dei resti eccedenti il quorum elettorale intero, con
riferimento a ciascun collegio territoriale, ulteriori
europarlamentari (nella fattispecie, due) sulla base di cifre
elettorali irragionevolmente ben più modeste (nel caso specifico,
circa 263 mila voti complessivi per «Italia dei Valori» e 173 mila
per «Lega Nord») rispetto a quelle riportate dalle liste che non
hanno raggiunto la soglia di sbarramento del 4 per cento e che
vengono escluse dalla norma in esame anche dal predetto riparto dei
resti (nella fattispecie e con riguardo ai diversi ricorrenti, circa
1 milione e 40 mila voti complessivi per «Rifondazione Comunista»,
960 mila per «Sinistra e Liberta'»). Si creano, in tal modo, evidenti
alterazioni dell'iniziale ripartizione dei seggi fra i previsti
collegi territoriali e, per quanto interessa in questa sede, si
lascia irragionevolmente priva di ogni rappresentanza e di ogni altro
effetto la volontà politica espressa da molti elettori (circa 3
milioni e 400 mila, sommando tutte le liste sotto al 4 per cento),
premiando, in sede di riparto dei resti, quorum molto più bassi in
modo non congruo e, comunque, non proporzionato rispetto alle
finalità di razionalizzazione del sistema politico perseguite con
l'introduzione di una soglia di sbarramento.
10. - Conclusivamente, il citato art. 21 della legge n. 18 del
1979, nel testo vigente, stabilisce una rigida soglia di sbarramento
nazionale, estesa alla ripartizione (prevista invece su base
territoriale) dei resti eccedenti i quorum elettorali «interi», e
così nega la sussistenza del c.d. «diritto di tribuna» di una
consistente parte dell'elettorato, ai fini dell'esercizio degli
indicati poteri di iniziativa, indirizzo e controllo sull'operato
dell'Esecutivo, in rappresentanza della Nazione, da parte dei singoli
parlamentari in tal modo eletti. Occorre, altresì, evidenziare che
un ulteriore possibile profilo di irragionevolezza della norma in
esame è costituito dal denegato accesso al rimborso delle spese
effettuate dai partiti che hanno partecipato con proprie liste alla
competizione elettorale, ma che non hanno raggiunto il quorum, in
quanto ciò appare suscettibile di determinare una possibile
disparità di trattamento fra i diversi attori politici operanti alla
stregua del citato art. 49 della Costituzione.
Relativamente agli effetti descritti, lo stesso art. 21 palesa, a
giudizio del Collegio, un possibile profilo di irragionevolezza
manifesta, in quanto le illustrate ulteriori conseguenze della norma
potrebbero ritenersi non giustificate dalle dichiarate finalità di
rafforzamento alla stabilità delle maggioranze parlamentari e del
potere esecutivo in favore di più ampie aggregazioni politiche nella
sede comunitaria, atteso che tali esigenze vengono già assicurate
dalla generale esclusione delle liste minori dal meccanismo di
ripartizione dei seggi fra le liste che hanno superato lo sbarramento
del 4 per cento, palesando una possibile e non manifestamente
infondata questione di costituzionalità della norma di legge in
esame sotto il profilo di eccesso o sviamento di potere del
legislatore in violazione degli art. 1, 3, 48, 49, 51 e 97 della
Costituzione.
11. - Inoltre, per le medesime considerazioni sopra svolte, deve
essere altresì valutata la possibile violazione dell'art. 11 Cost.,
sotto il diverso profilo della compatibilità del citato art. 21 con
l'art. 8 A del Trattato, secondo cui «il funzionamento dell'Unione si
fonda sulla democrazia rappresentativa» (paragrafo 1) e «ogni
cittadino ha diritto di partecipare alla vita democratica
dell'Unione» (paragrafo 3): disposizioni recepite dall'ordinamento
italiano ai sensi dello stesso art. 11 Cost. e ulteriormente
specificate dalla decisione del Consiglio dell'Unione Europea del 25
giugno 2002 e del 23 settembre 2002 - recante modifiche alla
decisione del Consiglio 76/787/CECA, CEE, EURATOM, che impone il
«rispetto complessivo del carattere proporzionale del voto». Si può,
pertanto, seriamente dubitare che una norma di legge nazionale che ha
consentito di nominare due europarlamentari sulla base di resti
elettorali di poco superiori a 400 mila voti, lasciando senza alcuna
rappresentanza politica i circa due milioni di elettori delle due
principali liste rimaste sotto alla soglia del 4 per cento, possa
corrispondere al predetto criterio.
12. - Infine, deve essere valutata oltre la richiamata possibile
violazione dell'art. 11 Cost. sotto il diverso profilo della
compatibilità del predetto art. 21 con la citata norma del Trattato
anche il contrasto con quei principi che trovano conferma nell'acquis
communitaire di cui sono espressione gli art. 10, 11, 39 e 40 della
CEDU - i quali non possono non porsi anche a fondamento della
necessità di rappresentanza degli elettori comunitari nel Parlamento
europeo. Tali articoli della Convenzione, sanciscono, infatti, il
diritto di ciascun individuo di manifestare le proprie convinzioni e
di godere dell'elettorato attivo e passivo per il Parlamento europeo,
diritto strettamente connesso a quelli tutelati dagli articoli che
nella Carta costituzionale affermano la regola democratica secondo il
principio di eguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione.,
13. - In conclusione, la questione di costituzionalità dell'art.
21, primo comma, n. 2, della legge 24 gennaio 1979, n. 18, nel testo
vigente, viene ritenuta dal Collegio rilevante e non manifestamente
infondata in quanto la predetta norma, prevedendo la soglia nazionale
di sbarramento nell'ambito di un sistema che già disciplinava
l'attribuzione dei seggi su base circoscrizionale, senza stabilire
alcun correttivo, anche in sede di ripartizione dei resti, comporta
una irragionevolezza e non proporzionalità della previsione
legislativa rispetto alle perseguite finalità di maggiore efficacia
del sistema politico democratico nonchè la violazione del circuito
democratico che, secondo gli articoli 1, 3, 48, 49, 51 e 97 della
Costituzione, deve assicurare la partecipazione attiva dei cittadini
alla vita politica nazionale nonchè a quella delle Istituzioni
comunitarie alla stregua del richiamo operato dell'art. 11 della
Cost., che potrebbe, quindi, parimenti ritenersi violato dalla norma
in questione.
14. - Per le ragioni fin qui esposte, a giudizio del Collegio, la
delineata questione di legittimità costituzionale dell'art. 21 della
legge 24 gennaio 1979, n. 18 e succ. mod. e integrazioni con
riferimento agli art. 1, 3,11, 48,49, 51 e 97 della Costituzione è
rilevante ai fini del decidere e non è manifestamente infondata.
Pertanto, essa va sottoposta al vaglio della Corte costituzionale
nei termini che precedono.
Deve conseguentemente disporsi la sospensione del presente
giudizio con l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Deve ordinarsi, altresì, che a cura della Segreteria della
Sezione la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al
Presidente del Consiglio dei Ministri nonchè comunicata ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Rimane riservata alla decisione definitiva ogni statuizione in
rito, in merito e in ordine alle spese.

P. Q. M.

Non definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in
epigrafe, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 21 della legge 24
gennaio 1979, n. 18 per la parte e i profili precisati in motivazione
con riferimento agli articoli 1, 3, 11, 48, 49, 51 e 97 della
Costituzione;
Dispone la sospensione del presente giudizio;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che a cura della segreteria della sezione la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei Ministri nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica;
Rimane riservata alla decisione definitiva ogni statuizione in
rito, in merito e in ordine alle spese.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del giorno 19
novembre 2009.

Presidente: Pugliese


L'estensore: Caminiti