1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 11-1-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 148 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 novembre 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 novembre 2011 (della Regione Trentino-Alto Adige). Bilancio e contabilita' pubblica - Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, comuni e province, a norma degli artt. 2, 7 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale) - Previsione al fine di garantire il coordinamento della finanza pubblica, il rispetto dell'unita' economica e giuridica della Repubblica, il principio di trasparenza delle decisioni di entrata e di spesa, che le Regioni sono tenute a redigere una relazione di fine legislatura - Disciplina delle modalita' di redazione e del contenuto della relazione stessa - Disciplina della procedura di redazione in caso di scioglimento anticipato del Consiglio regionale - Previsione dell'adozione con atto di natura regolamentare del Ministro per i rapporti con le Regioni, d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni, di uno schema tipo per la relazione di fine legislatura - Ricorso della Regione Trentino-Alto Adige - Previsione, in caso di inadempimento dell'obbligo di redazione della relazione del dovere del Presidente della Giunta regionale di darne notizia, motivandone le ragioni, nella pagina principale del sito istituzionale dell'ente - Violazione della sfera di competenza regionale in materia di coordinamento della finanza pubblica e organizzazione interna - Adozione di norme dettagliate in materia di competenza primaria regionale o concorrente - Denunciata lesione dell'autonomia organizzativa regionale - Denunciata violazione del divieto di fonti secondarie in materia regionale riguardo al tipo di relazione adottata dal Ministro per i rapporti con le Regioni - Lamentata introduzione di controlli non previsti dallo Statuto e dalle norme di attuazione - Denunciato eccesso di delega per inosservanza della prevista previa intesa con la Conferenza unificata sugli schemi di decreto legislativo da inviare alle Camere e delle specifiche motivazioni del mancato raggiungimento dell'intesa e per inosservanza del "principio di piena collaborazione con le Regioni e gli Enti locali". - Decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, art. 1. - Costituzione, artt. 76, 100, 117 e 126; Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, art. 79; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, artt. 2 e 4; decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, artt. 16, comma 1, e 17, comma 2. Bilancio e contabilita' pubblica - Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, comuni e province, a norma degli artt. 2, 7 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale) - Relazione di fine legislatura - Previsione, con riguardo a settori ed attivita' regionali diversi dalla sanita', dopo la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni nonche' dei relativi costi standard e la definizione degli obiettivi di servizio, in caso di mancata attuazione dei citati livelli o degli obiettivi di servizio, della nomina del Presidente della giunta regionale, quale commissario ad acta con poteri sostitutivi - Ricorso della Regione Trentino-Alto Adige - Denunciata illegittima applicazione alle regioni di controlli sostitutivi in materia di propria competenza ed in relazione al raggiungimento di "obiettivi" di servizio non previsti dalla Costituzione. - Decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, art. 2, comma 7. - Costituzione, art. 120; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, art. 8. Bilancio e contabilita' pubblica - Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, comuni e province, a norma degli artt. 2, 7 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale) - Relazione di fine mandato provinciale e comunale - Disciplina delle modalita' di redazione e del contenuto della relazione - Disciplina della procedura di redazione in caso di scioglimento anticipato del consiglio provinciale e del consiglio comunale - Previsione dell'adozione con atto di natura non regolamentare del Ministro dell'interno, d'intesa con la Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, di uno schema tipo di relazione - Previsione, in caso di mancato adempimento dell'obbligo di redazione della relazione di fine mandato, del dovere del Presidente della regione e del Sindaco di darne notizia, motivandone le ragioni, nella pagina principale del sito istituzionale dell'ente - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale in materia di ordinamento degli enti locali - Lamentata adozione di norme dettagliate in materia di competenza primaria regionale o concorrente - Ricorso della Regione Trentino-Alto Adige - Denunciata lesione dell'autonomia organizzativa regionale - Denunciata inapplicabilita' alle Regioni a Statuto speciale delle norme di coordinamento relative alle Regioni a Statuto ordinario, anche con specifico riferimento agli enti locali - Denunciata violazione del divieto di fonti secondarie in materia regionale, riguardo allo schema tipo di relazione adottato dal Ministro dell'interno - Lamentata introduzione di controlli non previsti dallo Statuto e dalle norme di attuazione - Denunciato eccesso di delega per inosservanza della previa intesa con la Conferenza unificata sugli schemi di decreto legislativo da inviare alle Camere e delle specifiche motivazioni del mancato raggiungimento dell'intesa e per inosservanza del "principio di piena collaborazione con le regioni e gli enti locali". - Decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, art. 4. - Costituzione, artt. 76, 100, 117 e 126; Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, art. 79; decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, artt. 16, comma 1, e 17, comma 2. Bilancio e contabilita' pubblica - Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, comuni e province, a norma degli artt. 2, 7 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale) - Previsione della facolta' del Ministro dell'economia e delle finanze di attivare verifiche sulla regolarita' della gestione amministrativa e contabile di enti pubblici in caso di squilibrio finanziario, evidenziato anche attraverso le rilevazioni SIOPE, riferibili a ripetuto utilizzo dell'anticipazione di tesoreria, disequilibrio consolidato della parte corrente di bilancio ed anomale modalita' di gestione dei servizi per conto di terzi - Ricorso della Regione Trentino-Alto Adige - Denunciata violazione della potesta' legislativa primaria e delle potesta' amministrativa delle Regioni in materia di ordinamento degli enti para regionali e di ordinamento degli enti locali - Denunciata violazione del divieto di conferimento, in materia di competenza regionale, di funzioni amministrative, comprese quelle di vigilanza, ad organi statali - Denunciata violazione del divieto di emanazione di regolamenti statali in materia regionale - Denunciato eccesso di delega per inosservanza della prevista previa intesa con la Conferenza unificata sugli schemi di decreto legislativo da inviare alle Camere e delle specifiche motivazioni del mancato raggiungimento dell'intesa e per inosservanza del "principio di piena collaborazione con le Regioni e gli enti locali". - Decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, art. 5. - Costituzione, artt. 76 e 117, comma sesto; Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 54 e 79, comma terzo; d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305, art. 6, comma 3-bis; decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, art. 2; decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, art. 16, comma 1. Bilancio e contabilita' pubblica - Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, comuni e province, a norma degli artt. 2, 7 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale) - Responsabilita' politica del presidente di provincia e del sindaco - Amministratori di enti locali riconosciuti responsabili dalla Corte dei conti anche in primo grado di danni cagionati con dolo o colpa grave - Divieto per gli stessi di ricoprire per un periodo di dieci anni, incarichi di assessore, di revisore di conti di enti locali e di rappresentante di enti locali presso altri enti, istituzioni ed organismi pubblici e privati, in caso che la Corte accerti, valuti le circostanze e le cause che hanno determinato il dissesto finanziario, che lo stesso e' diretta conseguenza delle azioni od omissioni per le quali l'amministratore e' stato riconosciuto responsabile - Previsione, altresi', dell'incandidabilita' di sindaci e presidenti provinciali ritenuti responsabili ai sensi della normativa precedente, per un periodo di dieci anni, alle cariche di sindaco, di presidente di provincia, di presidente di giunta regionale, nonche' di membro di consigli comunali di consigli provinciali, delle assemblee e dei consigli regionali, del Parlamento e del Parlamento europeo - Divieto, altresi', di ricoprire, per un periodo di tempo di dieci anni la carica di assessore comunale, provinciale o regionale ne' alcuna carica in enti vigilati o partecipati da enti pubblici - Ricorso della Regione Trentino-Alto Adige - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale in materia di ordinamento degli enti locali ove le disposizioni impugnate fossero ritenute applicabili alle Regioni a statuto speciale - Lamentata introduzione di forme di controllo non previste dallo Statuto - Denunciato eccesso di delega per inosservanza della prevista previa intesa con la Conferenza unificata sugli schemi di decreto legislativo da inviare alle Camere e delle specifiche motivazioni del mancato raggiungimento dell'intesa e per inosservanza del "principio di piena collaborazione con le Regioni e gli enti locali". - Decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, art. 6, comma 1. - Costituzione, artt. 76 e 117; Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 54, n. 5, 79, comma terzo, e 80; d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305, art. 6, comma 3-bis. Bilancio e contabilita' pubblica - Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, comuni e province, a norma degli artt. 2, 7 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale) - Responsabilita' politica del presidente di provincia e del sindaco - Previsione, qualora dalle pronunce delle sezioni regionali della Corte dei conti emergano comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria, violazione degli obiettivi della finanza pubblica allargata e irregolarita' contabili o squilibri strutturali del bilancio dell'ente locale in grado di provocare il dissesto finanziario o lo stesso ente non abbia adottato, entro il termine assegnato dalla Corte dei conti, le necessarie misure correttive che la competente sezione regionale, accertato l'inadempimento, trasmette gli atti al Prefetto ed alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica e che, ove sia accertato il perdurare dell'inadempimento, il Prefetto assegna al Consiglio un termine non superiore a venti giorni per la deliberazione di dissesto e decorso infruttuosamente tale termine, il Prefetto nomina un commissario per la deliberazione dello stato di dissesto e da' corso alla procedura per lo scioglimento del consiglio dell'ente, ai sensi dell'art. 141 del T.U. n. 267 del 2000 - Ricorso della Regione Trentino-Alto Adige - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale in materia di ordinamento degli enti locali ove le disposizioni impugnate fossero ritenute applicabili alle Regioni a statuto speciale - Lamentata introduzione di forme di controllo non previste dallo Statuto - Denunciato eccesso di delega per inosservanza della prevista previa intesa con la Conferenza unificata sugli schemi di decreto legislativo da inviare alle Camere e delle specifiche motivazioni del mancato raggiungimento dell'intesa e per inosservanza del "principio di piena collaborazione con le Regioni e gli enti locali". - Decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, art. 6, comma 2. - Costituzione, artt. 76 e 117; Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 54, n. 5, 79, comma terzo, e 80; d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305, art. 6, comma 3-bis. Bilancio e contabilita' pubblica - Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, comuni e province, a norma degli artt. 2, 7 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale) - Mancato rispetto del patto di stabilita' interno - Previsione per le Regioni o province autonome inadempienti nell'anno successivo all'inadempimento delle seguenti misure: versamento all'entrata del bilancio statale, entro sessanta giorni dal termine stabilito per la trasmissione della certificazione relativa al rispetto del patto di stabilita' interno, dell'importo corrispondente alla differenza tra il risultato registrato e l'obiettivo programmatico predeterminato; divieto di impegnare spese correnti, al netto delle spese per la sanita', in misura superiore all'importo annuale minore dei corrispondenti impegni effettuati nell'ultimo triennio; divieto di ricorrere all'indebitamento per gli investimenti e possibilita' di ottenere mutui e prestiti obbligazionari con istituzioni creditizie e finanziarie per il finanziamento di investimenti subordinato all'attestazione del conseguimento degli obiettivi del patto di stabilita' interno per l'anno precedente; divieto di procedere ad assunzioni di personale a qualsivoglia titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale e di stipulare contratti di servizio elusivi del divieto di assunzione; rideterminazione della indennita' di funzione e dei gettoni di presenza del Presidente e dei componenti della Giunta con una riduzione del trenta per cento rispetto all'ammontare risultante alla data del 30 gennaio 2010 - Previsione, in caso di mancato rispetto del patto di stabilita' interno da parte degli enti locali di sanzioni analoghe a quelle previste per le Regioni e province autonome inadempienti - Ricorso della Regione Trentino-Alto Adige - Denunciata violazione della normativa statutaria regionale in ordine al patto di stabilita' interno - Lamentata alterazione, con una fonte primaria adottata unilateralmente dallo Stato, dei rapporti finanziari tra Stato e Regioni autonome - Denunciata illegittima applicazione in materia di competenza regionale di normativa statale, in luogo del dovere di adeguamento da parte della Regione - Denunciato eccesso di delega per inosservanza della prevista previa intesa con la Conferenza unificata sugli schemi di decreto legislativo da inviare alle Camere e delle specifiche motivazioni del mancato raggiungimento dell'intesa e per inosservanza del "principio di piena collaborazione con le Regioni e gli enti locali". - Decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, art. 7. - Costituzione, artt. 76 e 117; Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, art. 79; decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, art. 2. Bilancio e contabilita' pubblica - Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, comuni e province, a norma degli artt. 2, 7 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale) - Previsione della decorrenza e delle modalita' di applicazione della normativa di cui al d.lgs. n. 149 del 2011 alle Regioni a Statuto speciale e alle Province autonome di Trento e Bolzano, nonche' agli enti locali ubicati nelle medesime, in conformita' con i relativi statuti, con la procedura prevista dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009 - Previsione, in caso di mancata conclusione della procedura stessa entro sei mesi dall'entrata in vigore del d.lgs. n. 149/2011, della diretta ed immediata applicazione nelle Regioni a Statuto speciale e nelle Province autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni di cui al d.lgs. n. 149/2011 - Ricorso della Regione Trentino-Alto Adige - Denunciata violazione della norma statutaria che disciplina la competenza e la procedura di adozione delle norme di attuazione - Denunciata disciplina con legge ordinaria di settori oggetto di norme statutarie e di attuazione - Denunciato eccesso di delega per inosservanza della prevista previa intesa con la Conferenza unificata sugli schemi di decreto legislativo da inviare alle Camere e delle specifiche motivazioni del mancato raggiungimento dell'intesa e per inosservanza del "principio di piena collaborazione con le Regioni e gli enti locali". - Decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, art. 13. - Costituzione, artt. 76 e 117; Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 79, 103, 104 e 107. (011C0771) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 11-1-2012)

Ricorso della Regione Trentino-Alto Adige/Autonome Region
Trentino-Südtirol (cod. fiscale 80003690221), in persona del
Presidente della Giunta regionale pro-tempore Lorenzo Dellai,
autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 239 del 15
novembre 2011 (doc. 1), rappresentata e difesa, come da procura
speciale n. rep. 5537 del 15 novembre 2011 (doc. 2), rogata dalla
dott.ssa Antonia Tassinari, Ufficiale rogante della Regione, dal
prof. avv. Giandomenico Falcon di Padova (cod. fisc.
FLCGDM45C06L736E) e dall'avv. Luigi Manzi di Roma (cod. fisc.
MNZLGU34E15H501Y), con domicilio eletto presso quest'ultimo in Roma,
via Confalonieri, 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale:
degli articoli 1; 2, comma 7; 4; 5; 6; 7; 13 del decreto
legislativo 6 settembre 2011, n. 149, recante "Meccanismi
sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni, a
norma degli articoli 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42",
pubblicato nella G.U. 20 settembre 2011, n. 219,
per violazione:
degli articoli 4, n. 1) e n. 3); 16; 54 dello Statuto speciale;
del Titolo VI dello Statuto speciale, ed in particolare degli
articoli 79, 80, 81;
degli articoli 103, 104 e 107, dello Statuto speciale;
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, in particolare
articoli 2 e 4; del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, in
particolare articoli 16, 17 e 18; del decreto del Presidente della
Repubblica 15 luglio 1988, n. 305; del decreto del Presidente della
Repubblica 19 novembre 1987, n. 526, in particolare articolo 8;
degli articoli 76, 100, 117 e 126 della Costituzione;
del principio di leale collaborazione,
per i profili di seguito illustrati.

Fatto

La legge 5 maggio 2009, n. 42, ha conferito una Delega al Governo
in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119
della Costituzione.
L'articolo 1, comma 2, 1. 42/2009 stabilisce che "alle regioni a
statuto speciale ed alle province autonome di Trento e di Bolzano si
applicano, in conformità con gli statuti, esclusivamente le
disposizioni di cui agli articoli 15, 22 e 27".
L'art. 15 riguarda il finanziamento delle città metropolitane,
l'art. 22 la perequazione infrastrutturale e l'art. 27 rimette ad
apposite norme di attuazione il compito di definire il concorso delle
Regioni speciali "al conseguimento degli obiettivi di perequazione e
di solidarietà ed all'esercizio dei diritti e doveri da essi
derivanti, nonchè al patto di stabilità interno e all'assolvimento
degli obblighi posti dall'ordinamento comunitario" (co. 1); inoltre,
l'art. 27 prevede che "le predette norme, per la parte di propria
competenza: a) disciplinano il coordinamento tra le leggi statali in
materia di finanza pubblica e le corrispondenti leggi regionali e
provinciali in materia, rispettivamente, di finanza regionale e
provinciale, nonchè di finanza locale nei casi in cui questa rientri
nella competenza della regione a statuto speciale o provincia
autonoma" (co. 3).
Dunque, era chiaro e netto che i decreti legislativi attuativi
della 1. 42/2009 non avrebbero dovuto rivolgersi alle Regioni
speciali, salvo che per gli oggetti sopra indicati.
Cioè stato anche confermato dall'art. 31 d. lgs. 68/2011,
recante Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni
a statuto ordinario e delle province, nonchè di determinazione dei
costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario: esso
coerentemente dispone che "nei confronti delle regioni a statuto
speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano rimane
ferma l'applicazione dell'articolo 1, comma 2, e degli articoli 15,
22 e 27 della citata legge n. 42 del 2009, nel rispetto dei
rispettivi statuti".
Sul piano procedurale, l'art. 2, co. 3, 1. 42/2009 stabilisce che
"gli schemi di decreto legislativo, previa intesa da sancire in sede
di Conferenza unificata ai sensi dell'articolo 3 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono trasmessi alle Camere", e
che "in mancanza di intesa nel termine di cui all'articolo 3 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, il Consiglio dei ministri
delibera, approvando una relazione che è trasmessa alle Camere"; si
aggiunge che "nella relazione sono indicate le specifiche motivazioni
per cui l'intesa non è stata raggiunta". Nel comma 5 si ribadisce
che "il Governo assicura, nella predisposizione dei decreti
legislativi di cui al comma 1, piena collaborazione con le regioni e
gli enti locali".
A tali norme il Governo ha ritenuto di dare attuazione con il d.
lgs. 149/2011, intitolato Meccanismi sanzionatori e premiali relativi
a regioni, province e comuni, a norma degli articoli 2, 17 e 26 della
legge 5 maggio 2009, n. 42.
In primo luogo è da sottolineare che l'intesa non è stata
raggiunta.
Nella relazione deliberata dal Consiglio dei ministri (doc. 3) ai
sensi del succitato art. 2, co. 3, il Governo ha addotto le seguenti
ragioni: "in primo luogo, il Governo ritiene che il provvedimento sia
del tutto conforme a Costituzione, oltre che ai principi e criteri
direttivi della legge delega n. 42 del 2009, e che esso individui
meccanismi e procedure per una piena realizzazione degli obiettivi
perseguiti dalla legge"; "in secondo luogo, il Governo ha dovuto
tenere conto dei tempi a disposizione per il rispetto dei termini
previsti dalla legge per l'esercizio della delega, di imminente
scadenza"; "inoltre, i rappresentanti delle autonomie territoriali in
Conferenza unificata non hanno ritenuto di potere sancire l'intesa,
neppure subordinatamente all'accoglimento di alcune modificazioni
significative per le quali il Governo aveva prospettato ampia
disponibilita'".
Sin d'ora è agevole rilevare la mancanza di reali "specifiche
motivazioni" e l'assoluta genericità delle ragioni addotte, anche
considerando il fatto che neppure il verbale della seduta del 18
maggio 2011 (doc. 4) spiega perchè il Governo ritenga infondati i
rilievi sollevati dagli enti territoriali nè indica le modifiche che
esso sarebbe stato disposto ad apportare (peraltro, tale
disponibilità non risulta dal verbale del 18.5.2011, ove si accenna
solo, genericamente, ad una "disponibilità... a proseguire il
confronto con le Regioni e gli Enti locali nell'ulteriore iter del
provvedimento in esame").
L'art. 1 d. lgs. 149/2011 regola la Relazione di fine legislatura
regionale, stabilendo che, "al fine di garantire il coordinamento
della finanza pubblica, il rispetto dell'unità economica e giuridica
della Repubblica, il principio di trasparenza delle decisioni di
entrata e di spesa, le Regioni sono tenute a redigere una relazione
di fine legislatura" (co. 1), e disciplinando nei commi successivi,
in modo dettagliato, il contenuto e la relativa procedura.
L'art. 2 si intitola Responsabilità politica del presidente
della giunta regionale. Esso prevede, al comma 7, che, "con riguardo
a settori ed attività regionali diversi dalla sanità, ove una
regione dopo la determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni nonchè dei relativi costi standard e la definizione
degli obiettivi di servizio, non provveda alla attuazione dei citati
livelli e al raggiungimento degli obiettivi di servizio in coerenza
con le previsioni di cui all'articolo 18 della legge 5 maggio 2009,
n. 42, il Presidente della Giunta regionale è nominato commissario
ad acta ai sensi dell'articolo 8 della citata legge n. 131 del 2003,
per l'esercizio dei poteri sostitutivi".
L'art. 4 regola la Relazione di fine mandato provinciale e
comunale, stabilendo che, "al fine di garantire il coordinamento
della finanza pubblica, il rispetto dell'unità economica e giuridica
della Repubblica, il principio di trasparenza delle decisioni di
entrata e di spesa, le province e i comuni sono tenuti a redigere una
relazione di fine mandato" (co. 1), e disciplinando nei commi
successivi, in modo dettagliato, il contenuto e la relativa
procedura.
L'art. 5 dispone che "il Ministero dell'economia e delle finanze
- Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato può attivare
verifiche sulla regolarità della gestione amministrativo-contabile,
ai sensi dell'articolo 14, comma 1, lettera d), della legge 31
dicembre 2009, n. 196, oltre che negli altri casi previsti dalla
legge, qualora un ente evidenzi, anche attraverso le rilevazioni
SIOPE, situazioni di squilibrio finanziario...". L'art. 6, intitolato
Responsabilità politica del presidente di provincia e del sindaco,
prevede, fra l'altro, sanzioni di ineleggibilità e di inidoneità a
coprire diversi incarichi a carico degli "amministratori che la Corte
dei conti ha riconosciuto responsabili, anche in primo grado, di
danni cagionati con dolo o colpa grave, nei cinque anni precedenti il
verificarsi del dissesto finanziario",
L'art. 7 prevede, fra l'altro, sanzioni a carico delle Regioni,
delle Province autonome e degli enti locali in caso di "mancato
rispetto del patto di stabilità interno".
L'art. 13, infine, detta Disposizioni concernenti le Regioni a
statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano. Esso
stabilisce che "la decorrenza e le modalità di applicazione delle
disposizioni di cui al presente decreto legislativo nei confronti
delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento
e di Bolzano, nonchè nei confronti degli enti locali ubicati nelle
medesime Regioni a statuto speciale e Province autonome, sono
stabilite, in conformità con i relativi statuti, con le procedure
previste dall'articolo 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42, e
successive modificazioni". Inoltre, esso stabilisce che qualora
"entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto
legislativo non risultino concluse le procedure di cui al primo
periodo, sino al completamento delle procedure medesime, le
disposizioni di cui al presente decreto trovano immediata e diretta
applicazione nelle Regioni a statuto speciale e nelle province
autonome di Trento e di Bolzano".
L'art. 27 della legge di delega n. 42/2009 prevedeva invece che
"le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di
Bolzano, nel rispetto degli statuti speciali, concorrono al
conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidarietà ed
all'esercizio dei diritti e doveri da essi derivanti, nonchè al
patto di stabilità interno e all'assolvimento degli obblighi posti
dall'ordinamento comunitario, secondo criteri e modalità stabiliti
da norme di attuazione dei rispettivi statuti, da definire, con le
procedure previste dagli statuti medesimi, entro il termine di
ventiquattro mesi stabilito per l'emanazione dei decreti legislativi
di cui all'articolo 2 e secondo il principio del graduale superamento
del criterio della spesa storica di cui all'articolo 2, comma 2,
lettera m)".
Dunque, l'art. 13 pretende di condizionare sotto diversi profili
le norme di attuazione (v. infra il motivo 2) e pretende di imporre
l'applicazione diretta del d. lgs. 149/2011 alla Regione
Trentino-Alto Adige, decorsi sei mesi.
Il titolo VI dello Statuto regola l'autonomia finanziaria della
Regione autonoma: e per molti di tali profili la disciplina
statutaria è stata da poco modificata per meglio armonizzare la
speciale autonomia della Regione Trentino-Alto Adige e delle Province
autonome di Trento e di Bolzano con le esigenze della situazione
finanziaria dello Stato italiano, anche nel quadro degli impegni
assunti nell'ambito dell'Unione europea, e per tenere conto delle
esigenze di solidarietà derivanti anche dalla attuazione del
"federalismo fiscale", quale prefigurato dalla legge di delega n. 42
del 2009.
Le modifiche hanno formato oggetto di uno specifico accordo tra
lo Stato e la Regione e le Province autonome, e sono state adottate,
con la procedura di cui all'art. 104 dello Statuto speciale,
attraverso l'art. 2, commi da 107 a 125, della legge n. 191 del 2009.
In particolare, il comma 107, lett. h) della 1. 191/2009 ha
introdotto un nuovo testo dell'art. 79 dello Statuto, il quale ora
stabilisce al comma 1 che "la regione e le province concorrono al
conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidarietà e
all'esercizio dei diritti e dei doveri dagli stessi derivanti nonchè
all'assolvimento degli obblighi di carattere finanziario posti
dall'ordinamento comunitario, dal patto di stabilità interno e dalle
altre misure di coordinamento della finanza pubblica stabilite dalla
normativa statale" nei modi che di seguito sono elencati e descritti.
Il comma 2 dell'art. 79 aggiunge che "le misure di cui al comma 1
possono essere modificate esclusivamente con la procedura prevista
dall'articolo 104 e fino alla loro eventuale modificazione
costituiscono il concorso agli obiettivi di finanza pubblica di cui
al comma l".
Il comma 3 dispone poi che, "al fine di assicurare il concorso
agli obiettivi di finanza pubblica, la regione e le province
concordano con il Ministro dell'economia e delle finanze gli obblighi
relativi al patto di stabilità interno con riferimento ai saldi di
bilancio da conseguire in ciascun periodo".
Il comma 4 ribadisce che "le disposizioni statali relative
all'attuazione degli obiettivi di perequazione e di solidarietà,
nonchè al rispetto degli obblighi derivanti dal patto di stabilità
interno, non trovano applicazione con riferimento alla regione e alle
province e sono in ogni caso sostituite da quanto previsto dal
presente articolo".
Infine, per i rapporti con le norme statali che non siano
direttamente misure di finanza pubblica, lo stesso comma 4 precisa
che "la regione e le province provvedono alle finalità di
coordinamento della finanza pubblica contenute in specifiche
disposizioni legislative dello Stato, adeguando la propria
legislazione ai principi costituenti limiti ai sensi degli articoli 4
e 5", cioè secondo le regole ordinarie dei rapporti tra legislazione
provinciale e legislazione statale.
Nel quadro di quanto esposto, le disposizioni indicate in
epigrafe violano le competenze costituzionali della Regione
Trentino-Alto Adige per le seguenti ragioni di

Diritto

1) Illegittimità di tutte le disposizioni impugnate per vizio
procedurale: violazione dell'art 76 Cost. e del principio di leale
collaborazione
Come esposto in narrativa, l'art. 2 della legge di delega n. 42
del 2009, così disciplina, per quanto qui interessa, il procedimento
di adozione dei decreti delegati:
"3. ... Gli schemi di decreto legislativo, previa intesa da
sancire in sede di Conferenza unificata ai sensi dell'articolo 3 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono trasmessi alle
Camere, ciascuno corredato di relazione tecnica che evidenzi gli
effetti delle disposizioni recate dal medesimo schema di decreto sul
saldo netto da finanziare, sull'indebitamento netto delle
amministrazioni pubbliche e sul fabbisogno del settore pubblico,
perchè su di essi sia espresso il parere della Commissione di cui
all'articolo 3 e delle Commissioni parlamentari competenti per le
conseguenze di carattere finanziario, entro sessanta giorni dalla
trasmissione. In mancanza di intesa nel termine di cui all'articolo 3
del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, il Consiglio dei
ministri delibera, approvando una relazione che è trasmessa alle
Camere. Nella relazione sono indicate le specifiche motivazioni per
cui l'intesa non è stata raggiunta.
4. Decorso il termine per l'espressione dei pareri di cui al
comma 3, i decreti possono essere comunque adottati. Il Governo,
qualora non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, ritrasmette i
testi alle Camere con le sue osservazioni e con eventuali
modificazioni e rende comunicazioni davanti a ciascuna Camera.
Decorsi trenta giorni dalla data della nuova trasmissione, i decreti
possono comunque essere adottati in via definitiva dal Governo. Il
Governo, qualora, anche a seguito dell'espressione dei pareri
parlamentari, non intenda conformarsi all'intesa raggiunta in
Conferenza unificata, trasmette alle Camere e alla stessa Conferenza
unificata una relazione nella quale sono indicate le specifiche
motivazioni di difformità dall'intesa.
5. Il Governo assicura, nella predisposizione dei decreti
legislativi di cui al comma 1, piena collaborazione con le regioni e
gli enti locali."
Era dunque prevista la previa intesa con la Conferenza unificata
sugli schemi di decreto legislativo da inviare alle Camere, e, per il
caso di mancanza di intesa una relazione che indicasse "le specifiche
motivazioni per cui l'intesa non è stata raggiunta". A queste
prescrizioni specifiche, che di per sè sarebbero state sufficienti,
il legislatore delegante aveva voluto aggiungere una ulteriore
prescrizione generale di indirizzo, facendo obbligo al Governo di
assicurare, nella predisposizione dei decreti legislativi "piena
collaborazione con le regioni e gli enti locali."
Sembra palese che nell'emanazione del d. lgs. 149 del 2011 questo
procedimento non è stato rispettato.
Che l'intesa prevista non sia stata raggiunta risulta dal
preambolo stesso del decreto. Ci si attenderebbe dunque di ritrovarne
le specifiche motivazioni nella Relazione inviata alle Camere.
Tuttavia, in essa Governo si limita a riferire degli incontri in
sede tecnica e in sede di Conferenza e della "mancata condivisione -
in particolare da parte di Regioni e Comuni - del contenuto del
provvedimento", accennando soltanto alle "forti perplessità sulla
costituzionalità del provvedimento, in modo particolare con riguardo
alla disciplina del fallimento politico del Presidente della Giunta
regionale".
Nulla invece si dice in merito alle specifiche obiezioni
sollevate dai rappresentanti delle Regioni e degli enti locali. A
questo modo non solo si è contravvenuto alla legge di delega, ma si
è nella sostanza impedito agli organi parlamentari di valutare nel
concreto i motivi della mancata intesa.
Lo ha del resto rilevato lo stesso Comitato per la legislazione
della Camera dei Deputati. Nel verbale della seduta di mercoledì 6
luglio 2011 (doc. 5) si nota espressamente "che la relazione
trasmessa alle Camere dà conto in modo estremamente succinto delle
motivazioni per le quali l'intesa non è stata raggiunta, nonchè, in
modo altrettanto succinto, delle ragioni che hanno indotto il Governo
a procedere, tra le quali si menziona l'esigenza di "tenere conto dei
tempi a disposizione per il rispetto dei termini previsti dalla legge
per l'esercizio della delega, di imminente scadenza", ancorchè la
recentissima legge 8 giugno 2011, n. 85 abbia prorogato i termini per
l'esercizio della delega di cui alla legge n. 42 del 2009 dal 21
maggio al 21 novembre 2011, ferma restando, altresì, la possibilità
dello scorrimento del termine finale".
Dunque, il Comitato per la legislazione ha esso stesso constatato
da un lato che non erano indicate le specifiche motivazioni che la
legge richiedeva, dall'altro che il presupposto dell'urgenza
accampato come pretesto per la mancata ulteriore ricerca dell'intesa
non vi era affatto.
Al contrario, il Governo ha preteso di giustificare con
l'imminenza della scadenza della delega l'immediata interruzione del
dialogo con le Regioni e gli enti locali così fortemente voluto
dalla legge 42 (che lo ha posto sotto la supervisione agli organi
parlamentari), mentre contemporaneamente chiedeva ed otteneva la
proroga dei termini di scadenza proprio al fine di ...rispettare il
procedimento prescritto.
Sembra dunque evidente che è stata violata non solo la lettera
delle specifiche disposizioni dettate dal legislatore delegante, ma
anche la norma generale di indirizzo, che richiedeva uno spirito di
collaborazione, e dunque un tenace tentativo di ricerca dell'intesa.
Si deve concludere che il procedimento prescritto dalla legge di
delega è stato ridotto dal Governo ad un passaggio procedurale
meramente formale, che non risponde nè nella lettera nè nello
spirito ai requisiti posti dalla legge, a tutela delle prerogative
sia delle Regioni e degli enti locali, sia degli organi parlamentari
chiamati a vigilare che il Governo abbia assicurato - come prevede il
c. 5 dell'art. 2 - la "piena collaborazione con le regioni e gli enti
locali".
Da qui la violazione dell'art. 76 e del principio di leale
collaborazione. La violazione dell'art. 76 si traduce in lesione
delle prerogative costituzionali della Regione, dato che il criterio
direttivo violato era posto a tutela specifica delle Regioni (v. su
ciò il punto 2, lett. A).
2) Illegittimità costituzionale dell'art 13.
Come sopra esposto, l'art. 13 d. lgs. 149/2011 pretende di
vincolare il possibile contenuto delle norme di attuazione,
limitandolo alla definizione della "decorrenza" e delle "modalità di
applicazione" delle norme del d, lgs. 149/2011; pretende ancora di
imporre un termine per l'adozione delle stesse norme di attuazione;
pretende infine di sottoporre la Regione Trentino-Alto Adige
all'applicazione diretta del d. lgs. 149/2011, qualora "entro sei
mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo
non risultino concluse le procedure di cui al primo periodo, sino al
completamento delle procedure medesime".
Queste disposizioni ledono le prerogative costituzionali della
Regione sotto diversi profili.
A) Violazione dell'art. 1, comma 2, della legge di delega
42/2009. Violazione dell'art. 76 Cost.
In primo luogo è da sottolineare l'evidente violazione della
legge di delega compiuto dal Governo. Infatti, l'articolo 1, comma 2,
1. 42/2009 stabilisce che "alle regioni a statuto speciale ed alle
province autonome di Trento e di Bolzano si applicano, in conformità
con gli statuti, esclusivamente le disposizioni di cui agli articoli
15, 22 e 27".
Ora, l'art. 15 riguarda il finanziamento delle città
metropolitane, l'art. 22 la perequazione infrastrutturale e l'art.
27, come visto, rimette ad apposite norme di attuazione il compito di
definire il concorso delle Regioni speciali "al conseguimento degli
obiettivi di perequazione e di solidarietà ed all'esercizio dei
diritti e doveri da essi derivanti, nonchè al patto di stabilità
interno e all'assolvimento degli obblighi posti dall'ordinamento
comunitario" (co. 1). Inoltre, l'art. 27 prevede che "le predette
norme, per la parte di propria competenza: a) disciplinano il
coordinamento tra le leggi statali in materia di finanza pubblica e
le corrispondenti leggi regionali e provinciali in materia,
rispettivamente, di finanza regionale e provinciale, nonchè di
finanza locale nei casi in cui questa rientri nella competenza della
regione a statuto speciale o provincia autonoma" (co. 3).
Dunque, dall'art. 1, co. 2, 1. 42/2009 risulta chiaramente che il
decreto legislativo attuativo degli articoli 2, 17 e 26 1. 42/2009
(cioè il d. lgs. 149/2011) non può applicarsi alle Regioni
speciali, nè direttamente nè come fonte di un dovere di adeguamento
(per l'inapplicabilità alle Regioni speciali dei principi della 1.
42/2009 diversi da quelli di cui agli artt. 15, 22 e 27 v. la sent.
di codesta Corte costituzionale 201/2010).
Poichè, invece, l'art. 13 d. lgs. 149/2011 dispone
inopinatamente l'applicazione del medesimo decreto alle Regioni
speciali, esso è affetto dalla palese violazione dei limiti esterni
della delega.
In quanto tale, esso è anche affetto da eccesso di delega: ma si
vuole sottolineare che il vizio è in questo caso ancor più grave:
non si tratta solo di aver superato l'ambito della delega, ma di
avere contraddetto un limite positivamente stabilito dalla stessa
legge di delega.
Nè si possono sollevare dubbi sulla legittimazione della Regione
a denunciare tale vizio. Il criterio direttivo violato (art. 1, co.
2, 1. 42/2009) è posto specificamente a tutela delle Regioni
speciali e, in tali casi, codesta Corte ha sempre ammesso la censura
fondata sull'art. 76 Cost. (v., ad es., le sentt. 183/1987, 192/1987,
272/1988, 617/1988 e 87/1996).
Inoltre, le norme la cui applicazione è imposta alla Regione
dall'art. 13 sono norme che incidono su materie regionali e
restrittive delle prerogative della Regione, come si vedrà infra,
per cui anche per questa ragione la Regione è legittimata ad
invocare l'art. 76 Cost. (v., ad es., le sentt. 355/1993, 503/2000,
110/2001, 206/2001, punti 15, 16 e 34 del Diritto, e 303/2003, punto
35 del Diritto). La violazione di questo parametro, in altre parole,
si traduce in violazione delle norme statutarie e di attuazione che,
come vedremo nei motivi da 3 a 10, sono incise dalle singole norme
del d. lgs. 149/2011.
B) Violazione degli artt. 79, 103, 104 e 107 dello Statuto.
L'art. 13 d. lgs. 149/2011, condizionando il contenuto delle
norme di attuazione e pretendendo di imporre un termine per la loro
adozione, viola l'art. 107 dello Statuto, che disciplina la
competenza e la procedura di adozione delle norme di attuazione,
escludendo che una fonte legislativa ordinaria possa incidere sul
loro contenuto o sul termine di adozione.
È dunque assolutamente illegittimo che un decreto legislativo
pretenda di delimitarne il possibile contenuto, riducendolo alla
fissazione della decorrenza o delle modalità di applicazione di
norme non aventi il rango di norme di attuazione, oltre tutto poste
in essere in violazione della delega.
L'imposizione del termine è esclusa anche da una ulteriore
ragione: le norme di attuazione si fondano su un accordo raggiunto in
sede di commissione paritetica, per cui non sarebbe possibile che una
fonte statale ordinaria fissasse unilateralmente un termine. Lo
stesso varrebbe poi per la legge conclusa ai sensi dell'art. 104 St.
("le norme del titolo VI e quelle dell'art. 13 possono essere
modificate con legge ordinaria dello Stato su concorde richiesta del
Governo e, per quanto di rispettiva competenza, della regione o delle
due province"), qualora si ritenga che l'art. 13 possa essere
riferito anche a tale legge.
Inoltre, l'art. 13, stabilendo l'applicazione del d. lgs.
149/2011 (o attraverso il "filtro" delle norme di attuazione o
direttamente), viola gli artt. 103, 104 e 107, in quanto il d. lgs.
149 regola - come si vedrà nei singoli punti - settori oggetto di
norme statutarie e di attuazione, sulle quali una fonte ordinaria
statale non può incidere, a meno che (in materia finanziaria) sia
adottata con la procedura di cui all'art. 104 St.
L'art. 13 viola specificatamente anche l'art. 79 St., che - come
visto - sancisce: che non possono essere modificate, con fonte
primaria ordinaria, le misure di concorso agli obiettivi di finanza
pubblica previste nello stesso art. 79 a carico della Regione (commi
1 e 2); che "non si applicano le misure adottate per le regioni e per
gli altri enti nel restante territorio nazionale" (co. 3); che "le
disposizioni statali relative all'attuazione degli obiettivi di
perequazione e di solidarietà, nonchè al rispetto degli obblighi
derivanti dal patto di stabilità interno, non trovano applicazione
con riferimento alla regione e alle province e sono in ogni caso
sostituite da quanto previsto dal presente articolo" (co. 4).
C) Violazione dell'art. 2 d. lgs. 266/1992.
Infine, l'art. 13 viola l'art. 2 d. lgs. 266/1992, che esclude
l'applicazione diretta delle leggi statali nelle materie regionali,
ponendo solo un dovere di adeguamento "ai principi e norme
costituenti limiti indicati dagli articoli 4 e 5 dello statuto
speciale e recati da atto legislativo dello Stato entro i sei mesi
successivi alla pubblicazione dell'atto medesimo". Decorsi i sei
mesi, peraltro, non scatta l'applicazione delle leggi statali ma lo
Stato può impugnare davanti alla Corte le leggi regionali non
adeguate. L'art. 13 viola questa disposizione perchè prevede
l'applicazione diretta - dopo i sei mesi - di norme statali attinenti
a materie di competenza regionale, quali il coordinamento della
finanza pubblica, la sanità, la finanza locale e l'organizzazione
interna (v. infra, i singoli punti). Inoltre, non si prevede il
vincolo della Regione solo ai "principi e norme costituenti limiti
indicati dagli articoli 4 e 5 dello statuto speciale" ma a tutte le
disposizioni del d. lgs. 149/2011.
L'accoglimento di una delle censure esposte nei punti 1 e 2
porterebbe all'annullamento di tutte le norme impugnate o alla
dichiarazione dell'illegittimità della loro applicazione a questa
Regione. Le censure che si formulano di seguito, dunque, sono
avanzate per la denegata ipotesi in cui l'art. 13, contro l'evidenza
della legge di delega, sia ritenuto legittimo.
3) Illegittimità costituzionale degli arti 1 e 4.
Come esposto in narrativa, l'art. 1 prevede la Relazione di fine
legislatura regionale. La norma è espressamente diretta "al fine di
garantire il coordinamento della finanza pubblica".
L'art. 1 regola con norme dettagliate l'adozione della relazione
(sottoscrizione del Presidente della Giunta regionale "non oltre il
novantesimo giorno antecedente la data di scadenza della
legislatura", entro i 10 giorni successivi certificazione da parte
degli organi di controllo interno regionale ed invio al Tavolo
tecnico interistituzionale istituito presso la Conferenza permanente
per il coordinamento della finanza pubblica di cui all'articolo 33
del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68, controllo del Tavolo
tecnico ed invio di "apposito rapporto al Presidente della Giunta
regionale"). Norme speciali sono dettate per il settore sanitario.
Il comma 3 regola specificamente la procedura "in caso di
scioglimento anticipato del Consiglio regionale". Il comma 4
disciplina in dettaglio il contenuto della relazione ("La relazione
di fine legislatura contiene la descrizione dettagliata delle
principali attività normative e amministrative svolte durante la
legislatura, con specifico riferimento a:..."). Il comma 5 stabilisce
che "con atto di natura non regolamentare, adottato d'intesa con la
Conferenza Stato-Regioni, il Ministro per i rapporti con le regioni e
per la coesione territoriale,... adotta uno schema tipo per la
redazione della relazione di fine legislatura, differenziandolo
eventualmente per le Regioni non assoggettate a un piano di rientro
della spesa sanitaria".
Infine, si prevede che "in caso di mancato adempimento
dell'obbligo di redazione della relazione di fine legislatura il
Presidente della Giunta regionale è tenuto a darne notizia,
motivandone le ragioni, nella pagina principale del sito
istituzionale dell'ente".
Una disciplina del tutto analoga è dettata dall'art. 4 per la
Relazione di fine mandato provinciale e comunale.
L'art. 1 incide su materie di competenza regionale: coordinamento
della finanza pubblica (art. 117, co. 3, Cost. e art. 10 1. cost.
3/2001) e organizzazione interna (art. 4, n. 1, o - se ritenuto più
favorevole - art. 117, co. 4, Cost., in collegamento con l'art. 10 1.
cost. 3/2001). L'art. 16, co. 1, d. lgs. 268/1992 dispone che "spetta
alla regione e alle province emanare norme in materia di bilanci, di
rendiconti, di amministrazione del patrimonio e di contratti della
regione e delle province medesime e degli enti da esse dipendenti".
Anche l'art. 4 incide su materie regionali: v. l'art. 4, n. 3,
che assegna alla Regione competenza primaria in materia di
"ordinamento degli enti locali". Inoltre, l'art. 17, co. 2, d. lgs.
268/1992 precisa che "restano ferme le competenze nelle materie
relative agli ordinamenti attribuite alla regione dallo statuto e
dalle relative norme di attuazione".
Gli artt. 1 e 4 del d. lgs. n. 149 del 2011, in quanto applicati
alla Regione dall'art. 13 d. lgs. 149/2011, violano le norme appena
citate perchè hanno contenuto dettagliato in materie di competenza
primaria regionale o concorrente; in particolare, viene indicato
direttamente l'organo regionale competente per determinati
adempimenti (v. l'art. 1, commi 2 e 6), con lesione dell'autonomia
organizzativa regionale (v. sentt. 387/2007 e 407/1989).
Quanto al coordinamento della finanza pubblica, in realtà esso
è stato riconosciuto di competenza delle norme di attuazione
dall'art. 27, commi 1 e 3, 1. 42/2009 e poi "irrigidito" a livello
statutario dalla 1. 191/2009: dunque, gli artt. 1 e 4 violano anche
l'art. 79 St., che sancisce l'inapplicabilità alla Regione delle
norme di coordinamento relative alle Regioni ordinarie, anche con
specifico riferimento agli enti locali (v. l'art. 79, co. 3).
Qualora gli arti. 1 e 4 d. lgs. 149/2011 fossero ricondotti alla
fattispecie di cui all'art. 79, co. 4, secondo periodo, St., essi
sarebbero comunque illegittimi perchè applicati alla Regione in toto
(e non limitatamente ai principi) ed in via diretta nel caso di cui
all'art. 13, co. 1, secondo periodo, mentre l'art. 79, co. 4, prevede
solo un dovere di adeguamento.
Ancora, la previsione dell"'atto di natura non regolamentare" con
cui il Ministro "adotta uno schema tipo per la redazione della
relazione di fine legislatura" (art. 1, co. 5, e art. 4, co. 5) viola
il divieto di fonti secondarie nelle materie regionali, qualora
l'atto sia considerato sostanzialmente normativo (art. 117, co. 6, e
art. 2 d. lgs. 266/1992) o il divieto di attribuzione di funzioni
amministrative ad organi statali (art. 4 d. lgs. 266/1992) qualora
l'atto sia considerato amministrativo.
Infine, la previsione del controllo del Tavolo tecnico (art. 1,
co. 2, e art. 4, co. 2) viola lo Statuto ed il dPR 305/1988, perchè
si introduce una forma di controllo non prevista dallo Statuto e
dalle norme di attuazione: v., per l'art. 1 d. lgs. 149, gli artt. 2
e 6 dPR 305/1988 (in materia di controllo della Corte dei conti sulla
gestione) e, per l'art. 4, i già citati art. 79, co. 3, St. e l'art.
6, co. 3-bis, dPR 305/1988.
4) Illegittimità costituzionale dell'art. 2, co. 7.
L'art. 2, co. 7, dispone che, "con riguardo a settori ed
attività regionali diversi dalla sanità, ove una regione dopo la
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni nonchè dei
relativi costi standard e la definizione degli obiettivi di servizio,
non provveda alla attuazione dei citati livelli e al raggiungimento
degli obiettivi di servizio in coerenza con le previsioni di cui
all'articolo 18 della legge 5 maggio 2009, n. 42, il Presidente della
Giunta regionale è nominato commissario ad acta ai sensi
dell'articolo 8 della citata legge n. 131 del 2003, per l'esercizio
dei poteri sostitutivi".
Tale norma è illegittima perchè pretende di applicare alla
Regione Trentino-Alto Adige l'art. 120 Cost., mentre, nelle materie
che spettano alla Regione in base allo Statuto, l'art. 120 è
inapplicabile alla Regione e restano fermi i poteri sostitutivi
previsti dalle norme di attuazione (v. sent. 236/2004), cioè quelli
di cui all'art. 8 dPR 526/1987.
In relazione alle "nuove" materie, non previste nello Statuto,
l'art. 8 1. 131/2003 è applicabile alla Regione solo dopo il
trasferimento ad esse delle nuove funzioni, "con le procedure
previste dall'art. 11 della legge n. 131 del 2003, ossia con norme di
attuazione degli statuti adottate su proposta delle commissioni
paritetiche" (così la sent. 236/2004).
Inoltre, spetta sempre alle norme di attuazione configurare il
potere sostitutivo statale in relazione alle nuove funzioni
trasferite, per cui i commi 4 e 7 violano anche l'art. 107 Cost.,
perchè pretendono di vincolare il contenuto delle norme di
attuazione.
L'art. 2, co. 7, è poi ulteriormente illegittimo là dove fa
riferimento al mancato "raggiungimento degli obiettivi di servizio".
Infatti, la disposizione prevede una ipotesi di potere sostitutivo in
applicazione dell'art. 120 Cost., come è reso palese dal riferimento
all'articolo 8 della legge n. 131 del 2003, dedicato alla Attuazione
dell'articolo 120 della Costituzione sul potere sostitutivo.
Sennonchè, è di immediata evidenza che l'art. 120 Cost. si
riferisce soltanto alla tutela dei livelli essenziali delle
prestazioni, e non anche a generici "obiettivi di servizio", la cui
nozione è sconosciuta alla Costituzione.
5) Illegittimità costituzionale dell'art. 5.
L'art. 5 d. lgs. 149/2011 dispone che "il Ministero dell'economia
e delle finanze -Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato
può attivare verifiche sulla regolarità della gestione
amministrativo-contabile, ai sensi dell'articolo 14, comma 1, lettera
d), della legge 31 dicembre 2009, n. 196, oltre che negli altri casi
previsti dalla legge, qualora un ente evidenzi, anche attraverso le
rilevazioni SIOPE, situazioni di squilibrio finanziario riferitili ai
seguenti indicatori: a) ripetuto utilizzo dell'anticipazione di
tesoreria; b) disequilibrio consolidato della parte corrente del
bilancio; c) anomale modalità di gestione dei servizi per conto di
terzi" (co. 1). Il comma 2 aggiunge che "le modalità di attuazione
del cometa 1 sono definite con decreto del Ministro dell'economia e
delle finanze,... previa intesa con la Conferenza Unificata... e
prevedono anche adeguate forme di contraddittorio fra il Ministero
dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria
generale dello Stato e gli enti sottoposti alle verifiche di cui al
comma 1". L'attività di verifica "sulla regolarità della gestione
amministrativo-contabile attivata sulla base degli indicatori di cui
al comma 1 è eseguita prioritariamente nei confronti dei comuni
capoluogo di provincia".
L'art. 14 1. 196/2009, richiamato dall'art. 5 ora citato, si
intitola Controllo e monitoraggio dei conti pubblici e prevede che
"in relazione alle esigenze di controllo e di monitoraggio degli
andamenti della finanza pubblica... il Ministero dell'economia e
delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato
provvede a:... d) effettuare, tramite i servizi ispettivi di finanza
pubblica, verifiche sulla regolarità della gestione
amministrativo-contabile delle amministrazioni pubbliche, ad
eccezione delle regioni e delle province autonome di Trento e di
Bolzano".
Dunque, l'art. 5 d. lgs. 149/2011 contempla, se applicato alla
regione Trentino-Alto Adige, un controllo di gestione ministeriale
sugli enti locali della regione e sugli enti pubblici pararegionali.
Ciò si pone in chiaro contrasto con l'intero sistema statutario.
È infatti l'evidente lesione della potestà legislativa primaria
e della potestà amministrativa della Regione in materia di
"ordinamento degli enti para-regionali" (art. 4, n. 2; v. anche
l'art. 16, co. 1, d. lgs. 268/1992) e di "ordinamento degli enti
locali" (art. 4, n. 3); inoltre, occorre evidenziare il contrasto con
l'art. 79, co. 3, St., che attribuisce alle Province "funzioni di
coordinamento con riferimento agli enti locali, ai propri enti e
organismi strumentali, alle aziende sanitarie, alle università non
statali..., alle camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura e agli altri enti od organismi a ordinamento regionale o
provinciale finanziati dalle stesse in via ordinaria", e che
stabilisce inoltre che "le province vigilano sul raggiungimento degli
obiettivi di finanza pubblica da parte degli enti di cui al presente
comma ed esercitano sugli stessi il controllo successivo sulla
gestione dando notizia degli esiti alla competente sezione della
Corte dei conti" (si vedano poi anche gli art. 54, n. 5, e 80 St. e
l'art. 6, co. 3-bis, dPR 305/1988).
Inoltre, trattandosi di materie di competenza regionale, l'art. 5
viola l'art. 4 d. lgs. 266/1992, che esclude il conferimento di
funzioni amministrative comprese quelle di vigilanza - ad organi
statali (su questo punto v. le sentt. 182/1997 e 228/1993).
Infine, l'art. 5, co. 2, prevede un atto regolativo in materia
regionale e, dunque, viola il divieto di regolamenti statali in
materie regionali (art. 117, co. 6, Cost. e art. 2 d. 1gs. 266/1992)
o, se si considera l'atto non normativo, l'art. 4 d. lgs. 266/1992.
6) Illegittimità costituzionale dell'att 6.
L'art. 6 è intitolato Responsabilità politica del presidente di
provincia e del sindaco. Il comma 1 sostituisce l'art. 248, co. 5, d.
lgs. 267/2000, stabilendo che, "fermo restando quanto previsto
dall'articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, gli
amministratori che la Corte dei conti ha riconosciuto responsabili,
anche in primo grado, di danni cagionati con dolo o colpa grave, nei
cinque anni precedenti il verificarsi del dissesto finanziario, non
possono ricoprire, per un periodo di dieci anni, incarichi di
assessore, di revisore dei conti di enti locali e di rappresentante
di enti locali presso altri enti, istituzioni ed organismi pubblici e
privati, ove la Corte, valutate le circostanze e le cause che hanno
determinato il dissesto, accerti che questo è diretta conseguenza
delle azioni od omissioni per le quali l'amministratore è stato
riconosciuto responsabile". Inoltre, "i sindaci e i presidenti di
provincia ritenuti responsabili ai sensi del periodo precedente,...
non sono candidabili, per un periodo di dieci anni, alle cariche di
sindaco, di presidente di provincia, di presidente di Giunta
regionale, nonchè di membro dei consigli comunali, dei consigli
provinciali, delle assemblee e dei consigli regionali, del Parlamento
e del Parlamento europeo", e "non possono altresì ricoprire per un
periodo di tempo di dieci anni la carica di assessore comunale,
provinciale o regionale nè alcuna carica in enti vigilati o
partecipati da enti pubblici". Qualora, "a seguito della
dichiarazione di dissesto, la Corte dei conti accerti gravi
responsabilità nello svolgimento dell'attività del collegio dei
revisori, ... i componenti del collegio riconosciuti responsabili...
non possono essere nominati nel collegio dei revisori degli enti
locali e degli enti ed organismi agli stessi riconducibili fino a
dieci anni, in funzione della gravità accertata".
In base all'art. 6, co. 2, "qualora dalle pronunce delle sezioni
regionali di controllo della Corte dei conti emergano,...
comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria, violazioni
degli obiettivi della finanza pubblica allargata e irregolarità
contabili o squilibri strutturali del bilancio dell'ente locale in
grado di provocarne il dissesto finanziario e lo stesso ente non
abbia adottato, entro il termine assegnato dalla Corte dei conti, le
necessarie misure correttive previste dall'articolo 1, comma 168,
della legge 23 dicembre 2005, n. 266, la competente sezione
regionale, accertato
l'inadempimento, trasmette gli atti al Prefetto e alla Conferenza
permanente per il coordinamento della finanza pubblica". In questi
casi, ove sia accertato il perdurare dell'inadempimento, "il Prefetto
assegna al Consiglio... un termine non superiore a venti giorni per
la deliberazione del dissesto". Decorso infruttuosamente tale
termine, "il Prefetto nomina un commissario per la deliberazione
dello stato di dissesto e dà corso alla procedura per lo
scioglimento del consiglio dell'ente ai sensi dell'articolo 141 del
citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000".
La norma modificata dall'art. 6, co. 1, in quanto costituisce
parte integrante del t.u. enti locali come nuovo art. 248, dovrebbe
essere ritenuta inapplicabile alla Regione Trentino-Alto Adige in
virtù dell'art. 1, co. 2, dello stesso testo unico (d. lgs.
267/2000), secondo cui "le disposizioni del presente testo unico non
si applicano alle regioni a statuto speciale e alle province autonome
di Trento e di Bolzano se incompatibili con le attribuzioni previste
dagli statuti e dalle relative norme di attuazione".
Qualora, invece, fosse ritenuto prevalente l'art. 13 d. lgs.
149/2011, l'art. 6, co. 1, recando norme sanzionatone dettagliate ed
autoapplicative in materia di ordinamento degli enti locali, senza
possibilità di svolgimento da parte della Regione, verrebbe a ledere
(sempre a non considerare qui la potestà della Provincia in materia
di finanza locale) tale competenza regionale (art. 4, n. 3, St.).
Invece, l'art. 6, co. 2, non modifica il t.u. enti locali. Esso,
se applicato alla Regione ex art. 13 d. lgs. 149/2011, viola
chiaramente le norme che attribuiscono alla Regione competenza in
materia di ordinamento degli enti locali (oltre a ledere i poteri
provinciali di vigilanza e di controllo di gestione: artt. 54, n. 5,
79, co. 3, e 80 St., e art. 6, co. 3-bis, dPR 305/1988; in sostanza,
si introducono forme di controllo ulteriori rispetto a quelle
previste dallo Statuto e dalle norme di attuazione).
È da precisare che la materia dello scioglimento degli organi
comunali e della nomina dei commissari è disciplinata a livello
regionale: v. gli artt. 82 e 83 d.P.G.reg. 1 febbraio 2005, n. 3/L.
7) Illegittimità costituzionale dell'art. 7.
Fra le disposizioni contenute negli artt. da 1 a 7, l'art. 7 è
l'unico che menziona espressamente le autonomie speciali.
Dunque, esso si rivolge ad esse a prescindere dall'art. 13 d.
lgs. 149/2011, prevedendo sanzioni a carico delle Regioni speciali e
delle Province autonome in caso di "mancato rispetto del patto di
stabilità interno".
Il comma 1 stabilisce che la Regione, "nell'anno successivo a
quello dell'inadempienza: a) è tenuta a versare all'entrata del
bilancio statale... l'importo corrispondente alla differenza tra il
risultato registrato e l'obiettivo programmatico predeterminato...;
b) non può impegnare spese correnti, al netto delle spese per la
sanità, in misura superiore all'importo annuale minimo dei
corrispondenti impegni effettuati nell'ultimo triennio; c) non può
ricorrere all'indebitamento per gli investimenti;... d) non può
procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con
qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di
collaborazione continuata e continuativa e di somministrazione, anche
con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto...; e) è
tenuta a rideterminare le indennità di funzione ed i gettoni di
presenza del Presidente e dei componenti della Giunta con una
riduzione del 30 per cento rispetto all'ammontare risultante alla
data del 30 giugno 2010".
Il secondo comma prevede analoghe conseguenze per gli enti
locali.
Tali disposizioni sono illegittime e gravemente lesive
dell'autonomia regionale, come nuovamente codificata, mediante la
procedura di cui all'art. 104 dello Statuto, proprio in relazione
alle regole relative al patto di stabilità ed al concorso della
Regione agli obbiettivi di finanza pubblica.
In particolare, il comma 1 viola l'art. 79 St. (frutto appunto
della indicata modifica), che prevede le misure con cui la Regione e
le Province "concorrono al conseguimento degli obiettivi di
perequazione e di solidarietà e all'esercizio dei diritti e dei
doveri dagli stessi derivanti nonchè all'assolvimento degli obblighi
di carattere finanziario posti dall'ordinamento comunitario, dal
patto di stabilità interno e dalle altre misure di coordinamento
della finanza pubblica stabilite dalla normativa statale", e dispone
che "le misure di cui al comma 1 possono essere modificate
esclusivamente con la procedura prevista dall'articolo 104 e fino
alla loro eventuale modificazione costituiscono il concorso agli
obiettivi di finanza pubblica di cui al comma 1".
Inoltre, nel comma 3 l'art. 79 stabilisce le regole per la
definizione del patto di stabilità e prevede espressamente che "non
si applicano le misure adottate per le regioni e per gli altri enti
nel restante territorio nazionale"; il comma 4 ribadisce che "le
disposizioni statali relative all'attuazione degli obiettivi di
perequazione e di solidarietà, nonchè al rispetto degli obblighi
derivanti dal patto di stabilità interno, non trovano applicazione
con riferimento alla regione e alle province e sono in ogni caso
sostituite da quanto previsto dal presente articolo".
Dunque, appare chiara l'illegittimità dell'art. 7: il
legislatore ordinario non può alterare unilateralmente l'assetto dei
rapporti in materia finanziaria disegnato dallo Statuto, assimilando
la posizione della Regione Trentino-Alto Adige - regolata da
disciplina speciale - a quella delle Regioni ordinarie.
Del resto, tutto il regime dei rapporti finanziari fra Stato e
Regioni speciali è dominato dal principio dell'accordo, pienamente
riconosciuto nella giurisprudenza costituzionale.
Così, ad es., la sent. n. 82 del 2007 ha riconosciuto che "la
previsione normativa del metodo dell'accordo tra le Regioni a statuto
speciale e il Ministero dell'economia e delle finanze, per la
determinazione delle spese correnti e in conto capitale, nonchè dei
relativi pagamenti, deve considerarsi un'espressione" della "speciale
autonomia in materia finanziaria di cui godono le predette Regioni,
in forza dei loro statuti" (punto 6 del Diritto); e nella sent. n.
353 del 2004 la Corte ha affermato che il metodo dell'accordo (sempre
per la determinazione delle spese), introdotto per la prima volta
dalla legge finanziaria per il 1998 e riprodotto in tutte le leggi
finanziarie successivamente adottate, deve essere tendenzialmente
preferito ad altri, dato che «la necessità di un accordo tra lo
Stato e gli enti ad autonomia speciale nasce dall'esigenza di
rispettare l'autonomia finanziaria di questi ultimi».
Si può ricordare anche la sent. n. 39 del 1984, che ha annullato
un atto ministeriale che aveva unilateralmente modificato l'elenco
delle imposte ai fini dell'art. 49 dello Statuto, precisando che "il
legislatore statale ben potrebbe intervenire, se lo ritenesse
opportuno, nell'ambito della sua specifica competenza in materia: ma
dovrebbe farlo, comunque, dopo aver sentito la Regione (art. 65
Statuto Friuli - Venezia Giulia) e avendo i poteri per mettere ordine
nella complessa vicenda senza turbare i delicati rapporti coll'Ente
Regione".
Pertinente è anche il richiamo alla sent. n. 98 del 2000, che ha
giudicato di alcune norme legislative statali che disponevano la
riserva a favore dell'erario delle entrate derivanti da altre
disposizioni e che erano contestate per violazione dello Statuto
siciliano e delle relative norme di attuazione. La Corte ha
riconosciuto l'esistenza del "principio... di leale cooperazione fra
Stato e Regione, che domina le relazioni fra i livelli di governo là
dove si verifichino, come in queste ipotesi accade, interferenze fra
le rispettive sfere e i rispettivi ambiti finanziari", e ha
sottolineato che "sono espressioni significative di tale esigenza le
norme di attuazione di altri statuti speciali, le quali, a tal
proposito, contemplano procedimenti cui sono chiamate a partecipare
le Regioni". La Corte ha, dunque, statuito che le norme impugnate
dovevano prevedere "procedimenti non unilaterali, ma che contemplino
una partecipazione della Regione direttamente interessata".
Il principio consensuale è stato ribadito più di recente, in
relazione alla Provincia di Trento, dalla sent. 133/2010. La
Provincia aveva impugnato l'art. 9-bis, co. 5, d.l. 78/2009, che
attribuiva al Presidente del Consiglio dei ministri il potere di
fissare «i criteri per la rideterminazione, a decorrere dall'anno
2009, dell'ammontare dei proventi spettanti a regioni e province
autonome, compatibilmente con gli statuti di autonomia delle regioni
ad autonomia speciale e delle citate province autonome, ivi compresi
quelli afferenti alla compartecipazione ai tributi erariali statali».
La Corte ha accolto le questioni sollevate nel ricorso, ritenendo che
tale norma incidesse sui rapporti finanziari intercorrenti tra lo
Stato, la Regione e le Province autonome, e che "pertanto avrebbe
dovuto essere approvata con il procedimento previsto dal citato art.
104 dello statuto speciale, ove è richiesto il necessario accordo
preventivo di Stato e Regione".
In effetti, è chiaramente illegittimo che lo Stato, con una
fonte primaria unilateralmente adottata, alteri l'assetto dei
rapporti finanziari tra Stato e Regione autonoma, laddove il
principio consensuale è da tempo riconosciuto in questa materia ed
è stato ribadito proprio con la recente riforma statutaria.
In subordine, qualora si ritenesse possibile l'intervento del
legislatore statale ordinario (nonostante l'art. 79 St.),
risulterebbe ovviamente violato anche l'art. 2 del d. lgs. n. 266 del
1992, in quanto, in materia di competenza regionale, non vi è
applicazione diretta della legislazione statale, ma soltanto dovere
di adeguamento da parte della Regione.

P.Q.M.

Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il ricorso,
dichiarando l'illegittimità costituzionale degli articoli 1; 2,
comma 7; 4; 5; 6; 7; 13 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n.
149, recante "Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni,
province e comuni, a norma degli articoli 2, 17 e 26 della legge 5
maggio 2009, n. 42", nelle parti, nei termini e sotto i profili
esposti nel presente ricorso.
Padova-Roma, addì 18 novembre 2011

Prof. Avv. Falcon - Avv. Manzi