1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 22-5-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 443 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 febbraio 1996
N. 443 Ordinanza emessa il 22 febbraio 1996 dal giudice delle indaggini preliminari presso il tribunale di Roma nel procedimento penale a carico di De Magni Augusto ed altri Processo penale - Indagini preliminari - Termini di durata massima - Ipotesi di trasmissione di atti per incompetenza territoriale - Impossibilita' per il pubblico ministero territorialmente competente di usufruire del termine massimo decorrente dalla data della nuova iscrizione nel registro degli indagati - Prospettata eventuale riduzione dell'attivita' di indagine a causa di un tardivo passaggio degli atti - Conseguente diseguaglianza tra uffici del p.m. - Lesione del principio di obbligatorieta' dell'azione penale. (C.P.P. 1988, art. 407). (Cost., artt. 3 e 112). (096C0645) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 22-5-1996)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Ha pronunciato la seguente ordinanza di rimessione atti alla Corte
costituzionale premesso:
che il 21 settembre 1995 il p.m. presso la procura della
Repubblica di Roma chiedeva la proroga del termine per le indagini
preliminari con riferimento al procedimento penale n.
15490/1993+10807/1994 p.m. trasmesso dalla procura della Repubblica
presso il tribunale di Palmi per competenza territoriale ed iscritto
nel registro delle notizie di reato della procura della Repubblica
presso il tribunale di Roma il 23 giugno 1994;
che con provvedimento del 30 agosto 1995 il g.i.p. presso
tribunale di Roma autorizzava una prima proroga, ritenendo
irrilevanti le obiezioni avanzate da alcune difese sulla decorrenza
dei termini per le indagini e testualmente sul punto motivando
"rilevato, quanto al rilievo circa il dies a quo del termine previsto
dall'art. 405 comma secondo, c.p.p. che secondo gli opponenti
decorrerebbe dalla data dell'iscrizione del nominativo degli indagati
nel registro delle notizie di reato della procura della Repubblica
presso il tribunale di Palmi (che successivamente ha trasmesso gli
atti per competenza territoriale alla procura della Repubblica presso
il tribunale di Roma), che il dies a quo decorre nel caso di specie
dalla data di iscrizione nel registro delle notizie di reato della
procura della Repubblica presso il tribunale di Roma; che infatti la
giurisprudenza della Corte di Cassazione ha affermato che "nel caso
in cui, dopo nuove indagini ed emergenze, si sia proceduto
legittimamente a nuova iscrizione nel registro delle notizie di
reato, è dalla data relativa a quest'ultima che decorre il termine
semestrale per il compimento delle indagini preliminari previsto
dall'art. 405, secondo comma, c.p.p. e, conseguentemente, è a tale
data che occorre far riferimento al fine di valutare la tempestività
(o non) della eventuale richiesta di proroga del suddetto termine ex
art. 406, primo comma, stesso codice, essendo la precedente
iscrizione superata dalle successive vicende processuali" (cfr. Cass.
pen. sez. V 1992, I anni); che del resto una diversa interpretazione
limiterebbe ingiustamente, dal punto di vista temporale ed anche
sostanziale, il potere del p.m., successivamente ritenuto competente,
di adottare le determinazioni circa l'esercizio dell'azione penale
nel caso in cui sussistano giustificati motivi per chiedere la
proroga delle indagini preliminari";
Rilevato che l'interpretazione adottata dal g.i.p. all'epoca
procedente si fonda su una visione parziale del problema determinata
dalla ambiguità ed incompletezza della massima cui si fa riferimento
nel testo dell'ordinanza;
O s s e r v a
Dalla lettura della sentenza nel suo complesso e di altra,
ugualmente emessa dalla stessa sezione di cassazione ma da diverso
collegio (cfr. sez. V penale del 25 ottobre 1991) emergono due
diversi principi tra loro armonicamente collegati, proprio su di una
fattispecie concreta del tutto identica a quella ora in esame, vale a
dire l'ipotesi di una remissione di atti da una procura ritenutasi
incompetente ad altra: il p.m. successivamente interessato aveva
proceduto a nuova iscrizione nel proprio registro degli indagati e da
questa data aveva richiesto al g.i.p. la proroga del termine per le
indagini, richiesta dal g.i.p. rigettata perchè proposta dopo la
scadenza dei sei mesi decorrenti - secondo il giudicante -
dall'originaria iscrizione nel registro degli indagati del p.m
successivamente dichiaratosi incompetente: ebbene la Cassazione
sosteneva il principio che per valutare la tempestività della
richiesta di proroga doveva aversi riguardo alla data nella quale il
nominativo dell'indagato era stato iscritto nel registro del p.m.
attualmente procedente per interpretazione sistematica dell'art.
405.2 e 335 c.p.p.: che appunto il registro delle notizie di reato di
cui parla l'art. 405.2 evoca, evidentemente, la prescrizione di cui
al precedente art. 335.1, volta al p.m., di iscrivere ogni notizia di
reato, che gli pervenga o che abbia acquisito di propria iniziativa,
"nell'apposito registro, custodito presso l'ufficio" da individuarsi
in quello custodito presso l'ufficio che richiede la proroga,
prevista dall'art. 406 c.p.p., sicchè nessuna rilevanza, al fine di
valutare la tempestività della richiesta, dev'essere attribuita a
precedenti iscrizioni in registri di diversi uffici.
Prosegue la Corte che in favore di questa interpretazione milita
l'argomento testuale ma anche argomenti di natura logica e
sistematica, posto che, se è stato conferito dalla legge al p.m. il
potere di dedurre, a sostegno della richiesta di proroga, una giusta
causa (ex art. 406 c.p.p.) questa non può riferirsi che all'ambito
dell'ufficio cui appartiene il richiedente, potendo essere ignote a
quest'ultimo ragioni e relative possibilità di valutazione di
oggettive inerzie o ritardi, verificatisi in altri uffici, prima che
egli avesse cognizione della notizia di reato, con la conseguenza che
il p.m. attualmente procedente subirebbe preclusioni per fatti non
riconducibili al suo ufficio, come, invece, si verificherebbe se il
termine di cui trattasi, dovesse farsi decorrere dalla data
dell'iscrizione della notizia di reato, nel registro di uffici
diversi da quello del p.m. richiedente la proroga. Questa
inaccettabile opinione - sostiene ancora la Corte - condurrebbe ad
esiti addirittura abnormi quante volte la trasmissione degli atti da
un ufficio del p.m. ad un altro, ai sensi dell'art. 54, avvenga al
limite della scadenza del termine di cui trattasi, così derivandone
che il p.m. che riceve gli atti, trovi temporalmente preclusa la
possibilità di richiedere la proroga in discorso.
In applicazione di questo principio la corte di cassazione ritiene
ad esempio che per un procedimento iscritto nel registro degli
indagati della Procura X il 1 gennaio 1995 e poi trasmesso per
competenza territoriale alla Procura Y ed iscritto nel registro degli
indagati di quest'ultima il 1 marzo 1995, il termine tempestivo per
proporre istanza di proroga decorre dal 1 marzo 1995. Questa
interpretazione, tuttavia, non consente di ritenere un allungamento
senza limiti dei termini delle indagini.
La corte di cassazione, a questo proposito, si preoccupa di
stabilire un secondo principio limitativo delle conseguenze logiche
dell'applicazione dei criteri sopra enunciati in termini di
tempestività. Testualmente la Corte "nè dalla interpretazione qui
adottata potrebbero derivare elusioni dell'intento affidato dal
legislatore alla disciplina qui in esame, dovendosi esso ritenere
congruamente salvaguardato - nella sua realizzazione - da quella che
può ritenersi come "norma di chiusura" del sistema ordinato dal
legislatore, ossia quella posta dal successivo art. 407.1, la quale,
ponendo un limite invalicabile alla "jdurata delle indagini
preliminari", ha riferimento alla vicenda processuale a questa
relativa, vista nella sua globalità, così consentendo di dar
rilievo, a differenza dei disposti degli artt. 405 e 406 c.p.p.,
all'iscrizione della notizia di reato, precedentemente avvenuta in
registri diversi da quello del p.m. che in atto procede"
L'applicazione concreta di questo secondo principio comporta,
nell'esempio prospettato precedentemente, che il termine globale
massimo della vicenda processuale sarà di diciotto o ventiquattro
mesi - a seconda del tipo di reato - decorrenti dal 1 gennaio 1995,
data originaria di iscrizione, ma non dal 1 marzo 1995, data della
nuova iscrizione che ha il suo valore limitatamente ai fini di
valutare tempestivamente la richiesta di proroga. In sostanza la
Suprema Corte ritiene che non può farsi carico al p.m. attualmente
procedente dei ritardi o delle omesse o successive valutazioni del
p.m. originariamente titolare del procedimento, con l'unico
sbarramento rappresentato dall'art. 407 c.p.p.
Il sistema così delineato ha una sua coerenza, quanto meno dal
punto di vista delle norme processuali. Ed infatti nessuna sanzione
consegue ad una diversa e successiva valutazione di incompetenza per
territorio. L'art. 26 c.p.p., al primo comma, prevede che
l'inosservanza delle norme sulla competenza non produce l'inefficacia
delle prove già acquisite, così che il p.m. successivamente
procedente può utilizzare tutti gli elementi di indagine
precedentemente raccolti senza preclusione alcuna. Ancora l'art. 30
c.p.p., al terzo comma precisa che l'ordinanza di rimessione alla
corte di cassazione del giudice in caso di conflitto di competenza e
la denuncia di conflitto del p.m., non hanno effetto sospensivo dei
procedimenti in corso con l'ovvia conseguenza che entrambe le
autorità procedenti potranno contemporaneamente proseguire gli atti
di indagine ed utilizzarne i risultati una volta risolto il conflitto
di competenza. Ugualmente in caso di contrasti negativo e positivo
tra pubblici ministeri (artt. 54 e 54-bis c.p.p.), gli atti di
indagine preliminare compiuti prima della trasmissione o della
designazione indicate nei commi 1 e 2 degli stessi articoli, possono
essere utilizzati nei casi e nei modi previsti dalla legge.
Resterebbe sanzionata quindi la mera ipotesi dell'inerzia del p.m.
inizialmente procedente, preclusiva, per il decorso del termine,
anche per il p.m. successivamente individuato come competente. Il
problema non è di poco conto ma ricadrebbe sull'indagato e sul suo
diritto ad un tempo di indagine rispettoso delle prescrizioni di
legge, non influenzato da condizioni soggettive del p.m. procedente -
suscettibili caso mai di valutazioni disciplinari - o da erronee o
tardive valutazioni sulla competenza territoriale che si trasformano
in veri e propri atti di "prepotenza territoriale".
Comunque anche per l'ipotesi di una inerzia del p.m., l'ordinamento
processuale prevede dei rimedi. Un p.m. negligente non ha raccolto
elementi di valutazione per consentire al p.m. successivamente
individuato come competente un corretto e completo esercizio
dell'azione penale. Ebbene, in caso di archiviazione del
procedimento, il p.m. potrà richiedere la riapertura delle indagini
motivata dall'esigenza di nuove investigazioni, procedendo a nuova
iscrizione nel registro degli indagati, così come può richiedere la
revoca della sentenza di non luogo a procedere.
L'unica interpretazione possibile dell'art. 407 c.p.p. per le
considerazioni sopra esposte e per le indicazioni già fornite dalla
corte di cassazione sembrerebbe dunque quella di una valutazione
globale del termine massimo per le indagini preliminari, prescindendo
dagli accadimenti legati agli spostamenti di competenza territoriale
con conseguente rigetto della richiesta di proroga avanzata dal p.m.
per avvenuto decorso dei termini massimi previsti per le indagini
preliminari per la maggior parte degli indagati.
Il p.m. procedente, in tale eventualità, ha chiesto di rimettere
gli atti alla Corte costituzionale, individuando il profilo di
illegittimità dell'art. 407 c.p.p.,nella parte in cui non consente
al p.m. destinatario di un procedimento trasmesso per incompetenza
territoriale da altro ufficio di procura, di usufruire dei tempi di
indagine previsti dalla normativa sui termini ma - prevedendo termini
comunque invalicabili a prescindere dalla concreta vicenda
processuale - impedisce al p.m. presso il giudice territorialmente
competente un corretto e meditato esercizio dell'azione penale.
Non vi è dubbio, infatti, che ad ogni p.m. territorialmente
competente incombe l'obbligo di promuovere l'azione penale, non
essendo nel nostro ordinamento prevista un procura nazionale cui
faccia riferimento un unico registro degli indagati. Sotto questo
profilo l'interpretazione dell'art. 407 c.p.p. nel senso della
globalità del termine pone dei problemi di costituzionalità con
riferimento agli artt. 3 e 112 della Costituzione.
La riduzione del tempo di indagine a causa di un tardivo passaggio
di atti a seguito della rilevazione di incompetenza territoriale
potrebbe ripercuotersi sulle modalità di esercizio dell'azione
penale, creare disuguaglianze tra uffici del p.m., autonomi nella
loro competenza territoriale, con una vanificazione per il p.m.
tardivamente individuato come competente dell'obbligo di esercitare
l'azione penale nei termini a lui spettanti e da lui non utilizzati,
per situazioni all'ufficio procedente del tutto estranee, con
conseguente irrazionalità di tutto il sistema, con un rischio di
vanificazione dell'azione penale e con la possibile violazione dei
prinicipi costituzionali contenuti negli artt. 3 e 112 della
Costituzione
L'eccezione sollevata è rilevante nel presente procedimento
giacchè dalle diverse interpretazioni date all'art. 407 c.p.p.
discende il rigetto della richiesta di proroga senza valutazione del
merito, oppure il passaggio alla valutazione del merito della
richiesta di proroga dei termini ed alla possibilità concreta del
suo accoglimento.
L'eccezione appare inoltre non manifestamente infondata per i
rilievi sopra svolti con riferimento agli artt. 3 e 112 della
Costituzione e specificati nel senso della illegittimità dell'art.
407 c.p.p. nella parte in cui non consente al p.m. destinatario di
un procedimento a lui trasmesso per incompetenza territoriale di
usufruire dei termini massimi decorrenti dalla data della nuova
iscrizione nel registro degli indagati del p.m. successivamente
individuato come competente.

P.Q.M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, dichiara rilevante
per la decisione e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale nei termini indicati in motivazione;
Sospende il giudizio in corso nei confronti degli indagati di cui
all'allegato elenco;
Manda la cancelleria di notificare la presente ordinanza alle parti
in causa, al p.m., al Presidente del Consiglio dei Ministri e di
comunicarla ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Roma, addì, 22 febbraio 1996
Il giudice: Jannini
96C0645