1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 20-5-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 91 SENTENZA 7 aprile - 15 maggio 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Assistenza e solidarieta' sociale - Norme della Regione Piemonte - Accesso alle prestazioni erogate - Introduzione di un indicatore sintetico della situazione reddituale ("Fattore famiglia") - Applicazione, tra le altre, alle prestazioni sanitarie, comprese le compartecipazioni alla spesa - Lamentata violazione della competenza esclusiva statale in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni e dei principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica - Non fondatezza delle questioni, nei sensi di cui in motivazione. Assistenza e solidarieta' sociale - Norme della Regione Piemonte - Accesso alle prestazioni erogate - Indicatore sintetico della situazione reddituale ("Fattore famiglia") - Attribuzione alla Giunta regionale della determinazione dei criteri e delle modalita' attuative - Lamentata violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Piemonte 9 aprile 2019, n. 16, artt. 3, comma 1, lettera a), e 4. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lettera m), e terzo. (T-200091) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 20-5-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,
Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 3, comma
1, lettera a), e 4 della legge della Regione Piemonte 9 aprile 2019,
n. 16 (Istituzione del Fattore famiglia), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 10-14 giugno 2019,
depositato in cancelleria il 13 giugno 2019, iscritto al n. 69 del
registro ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 31, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione Piemonte;
udito il Giudice relatore Aldo Carosi nell'udienza del 7 aprile
2020, svolta, ai sensi del decreto della Presidente della Corte del
24 marzo 2020, punto 1), lettera c), senza discussione orale, su
conforme istanza delle parti, pervenuta in data 30 marzo 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 7 aprile 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso spedito per la notificazione il 10 giugno 2019,
ricevuto il successivo 14 giugno e depositato il 13 giugno 2019,
iscritto al n. 69 del reg. ricorsi del 2019, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettera a), della legge della
Regione Piemonte 9 aprile 2019, n. 16 (Istituzione del Fattore
famiglia), in riferimento all'art. 117, commi secondo, lettera m), e
terzo, della Costituzione - quest'ultimo in relazione ai principi
fondamentali in materia di «coordinamento della finanza pubblica»
dettati dagli artt. 8, comma 15, della legge 24 dicembre 1993, n. 537
(Interventi correttivi di finanza pubblica), e 17, comma 6, del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, nella
legge 15 luglio 2011, n. 111 - e dell'art. 4 della medesima legge
regionale in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera m),
Cost.
Il ricorrente espone che la Regione Piemonte, con l'art. 1 della
legge regionale in esame, ha istituito il Fattore famiglia «quale
specifico strumento integrativo per la determinazione dell'accesso
alle prestazioni erogate dalla Regione e dai soggetti aventi titolo
negli ambiti di applicazione di cui all'art. 3». Esso è definito, al
successivo art. 2, come «un indicatore sintetico della situazione
reddituale e patrimoniale che integra ogni altro indicatore,
coefficiente o quoziente, comunque denominato, negli ambiti di
applicazione di cui all'art. 3». Il menzionato art. 3, comma 1,
lettera a), a sua volta, prevede che il Fattore famiglia trovi
applicazione, tra l'altro, nell'ambito delle «prestazioni sociali e
sanitarie, comprese le compartecipazioni alla spesa». L'art. 4,
inoltre, disciplina i criteri e le modalità attuative del Fattore
famiglia.
1.1.- L'art. 3, comma 1, lettera a), includendo, con una
formulazione generica e non chiara, tra gli ambiti di applicazione
del Fattore famiglia, anche l'accesso alle prestazioni di carattere
sanitario, si porrebbe in contrasto con i parametri evocati.
Dopo aver premesso che l'accesso alle prestazioni sanitarie deve
essere garantito a tutti gli assistiti, il Presidente del Consiglio
dei ministri richiama l'art. 8, comma 15, della legge n. 537 del
1993, che stabilisce che tutti i cittadini sono soggetti al pagamento
delle prestazioni specialistiche ambulatoriali fino al tetto massimo
di euro 36,15 per ricetta, con assunzione a carico del Servizio
sanitario nazionale degli importi eccedenti tale limite. L'importo
dovuto dall'assistito a titolo di compartecipazione al costo
(cosiddetto ticket) è dunque determinato a livello nazionale.
Inoltre l'art. 17, comma 6, del d.l. n. 98 del 2011, convertito,
con modificazioni, nella legge n. 111 del 2011, specifica che, a
decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di conversione,
si applicano le disposizioni di cui all'art. 1, comma 796, lettere p)
e p-bis), della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
(legge finanziaria 2007)», in base al quale è previsto, per i non
esenti, il pagamento di un'ulteriore quota fissa sulla ricetta, pari
a euro 10 (cosiddetto "super ticket"), ma è altresì consentito alle
Regioni di adottare misure alternative che assicurino il medesimo
gettito. Il principio generale ricavabile dalla richiamata normativa
sarebbe dunque quello per cui le Regioni, seppure possono individuare
misure di partecipazione al costo delle prestazioni alternative alla
quota fissa per ricetta, sarebbero comunque tenute a garantire il
medesimo gettito quantificato a livello nazionale.
La norma regionale impugnata, non chiarendo come s'intenda
utilizzare l'indicatore Fattore famiglia nell'accesso e nelle
compartecipazioni alla spesa relativa alle prestazioni di carattere
sanitario, si porrebbe quindi in contrasto con la richiamata
normativa nazionale che, come dianzi illustrato, stabilisce la
compartecipazione per l'assistenza specialistica ambulatoriale e non
prevede la possibilità di rimodulazione in base alla situazione
economica dell'assistito. Peraltro, la generica formulazione della
norma non consentirebbe neppure di intenderla nel senso che
l'utilizzo del Fattore famiglia sia destinato a operare limitatamente
all'ulteriore quota fissa di dieci euro sulla ricetta e alle
eventuali quote di compartecipazione introdotte a livello regionale
che possono essere eventualmente rimodulate a seconda della diversa
situazione reddituale dell'assistito. Al contrario, in base alla
norma regionale, l'applicazione dell'indicatore in questione potrebbe
incidere sul diritto all'esenzione garantito a livello nazionale per
alcune categorie di assistiti e potrebbe costituire un ostacolo
all'accesso alle prestazioni sanitarie e sociosanitarie incluse nei
livelli essenziali di assistenza (LEA): donde la dedotta violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.
Al riguardo, il ricorrente richiama la giurisprudenza
costituzionale con la quale è stato riconosciuto che la disciplina
in materia di ticket, determinando il costo per gli assistiti dei
relativi servizi sanitari, non costituisce solo un principio di
coordinamento della finanza pubblica diretto al contenimento della
spesa sanitaria, ma incide anche sulla quantità e sulla qualità
delle prestazioni garantite e, quindi, sui livelli essenziali di
assistenza. La misura della compartecipazione dovrebbe essere
omogenea su tutto il territorio nazionale, giacchè non sarebbe
ammissibile che l'offerta concreta di una prestazione sanitaria
rientrante nei LEA si presenti in modo diverso nelle varie Regioni,
considerato che di tale offerta fanno parte non solo la qualità e
quantità delle prestazioni che devono essere assicurate sul
territorio, ma anche le soglie di accesso, dal punto di vista
economico, dei cittadini alla loro fruizione (sentenza n. 203 del
2008).
1.2.- Anche l'art. 4 della legge reg. Piemonte n. 16 del 2019
violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., perchè i
criteri e le modalità attuative del Fattore famiglia ivi indicati si
sovrapporrebbero a quelli previsti dalla normativa statale ai fini
della determinazione dell'indicatore della situazione economica,
incidendo sulla definizione dei livelli essenziali delle prestazioni
assistenziali.
Ai sensi dell'art. 2 del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 5 dicembre 2013, n. 159, recante «Regolamento concernente la
revisione delle modalità di determinazione e i campi di applicazione
dell'Indicatore della situazione economica equivalente (ISEE)»,
adottato in attuazione dell'art. 5 del decreto-legge 6 dicembre 2011,
n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il
consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni,
nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, la determinazione e
l'applicazione dell'indicatore ai fini dell'accesso alle prestazioni
sociali agevolate costituisce difatti livello essenziale delle
prestazioni oggetto di riserva di legislazione statale. Detto
regolamento prevede altresì, all'art. 2, comma 1, che gli enti
erogatori possano prevedere «accanto all'ISEE, criteri ulteriori di
selezione volti ad identificare specifiche platee di beneficiari,
tenuto conto delle disposizioni regionali in materia e delle
attribuzioni regionali in tema di servizi sociali», e che tali
ulteriori criteri possano essere fissati «[i]n relazione a tipologie
di prestazioni che per la loro natura lo rendano necessario e ove non
diversamente disciplinato in sede di definizione dei livelli
essenziali relativi alle medesime tipologie di prestazioni». Infine,
è comunque «fatta salva la valutazione della condizione economica
complessiva attraverso l'ISEE».
Ciò premesso, dal confronto fra l'impugnato art. 4 della legge
reg. Piemonte n. 16 del 2019 e il menzionato d.P.C.m. emergerebbe che
i criteri di selezione stabiliti dall'art. 4 stesso per l'accesso
alle prestazioni sociali agevolate, individuate dal precedente art.
3, si sovrappongono a quelli previsti nel regolamento.
La norma regionale, pertanto, non prevedendo criteri di selezione
ulteriori, rispetto a quelli individuati a livello statale, che
identifichino specifiche platee di beneficiari di prestazioni che per
la loro natura rendano necessario fissare siffatti criteri,
invaderebbe la materia riservata alla legislazione statale dall'art.
117, secondo comma, lettera m), Cost.
2.- Si è costituita la Regione Piemonte, in persona del
Presidente pro tempore, chiedendo che le questioni siano dichiarate
non fondate.
Il censurato art. 3, comma 1, lettera a), della legge reg.
Piemonte n. 16 del 2019 opererebbe, come enunciato nell'art. 1 della
medesima legge, nel rispetto della normativa nazionale e regionale
vigente in materia. Esso costituirebbe difatti espressione della
facoltà prevista dall'art. 1, comma 796, lettera p-bis), della legge
n. 296 del 2006, prevedendo per i cittadini non esenti un cosiddetto
"super ticket" modulato in maniera progressiva in rapporto al valore
della ricetta, secondo quanto previsto dalla delibera della Giunta
della Regione Piemonte 29 luglio 2011, n. 11-2490 (Legge 15 luglio
2011, n. 111 "Conversione in legge, con modificazioni, del decreto
legge 6 luglio 2011, n. 98 recante disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria" - attuazione articolo 17, comma 6, in
materia di compartecipazione alla spesa sanitaria). La misura
integrativa in esame opererebbe dunque solo in riferimento
all'importo aggiuntivo di competenza regionale già disciplinato
dalla citata delibera.
Anche le censure inerenti all'art. 4 sarebbero infondate, dal
momento che la menzionata disposizione attribuisce all'organo
esecutivo della Regione, in conformità a quanto chiarito dalla
giurisprudenza amministrativa in materia (è citata la sentenza del
Consiglio di Stato, sezione quarta, 29 febbraio 2016, n. 838, che ha
confermato la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio, sezione prima, 11 febbraio 2015, n. 2458), il potere di
dettare solo agevolazioni di carattere "integrativo" di quelle
statali e di enucleare indici di selezione volti ad identificare
specifiche platee di beneficiari che si aggiungono, non
sovrapponendosi, a quelli già previsti dalla normativa statale.
I contenuti della disposizione regionale impugnata - peraltro
pressochè identici a quanto stabilito dall'art. 3 della legge della
Regione Lombardia 27 marzo 2017, n. 10 (Norme integrative per la
valutazione della posizione economica equivalente delle famiglie -
Istituzione del fattore famiglia lombardo), non impugnato - non
sarebbero dunque sovrapponibili a quelli statali corrispondenti e,
pertanto, non invaderebbero la competenza esclusiva statale in
materia di determinazione di livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali (art. 117, secondo comma,
lettera m, Cost.).
3.- In prossimità dell'udienza, entrambe le parti hanno chiesto
la decisione allo stato degli atti, ai sensi del punto 1, lettera c),
del decreto della Presidente della Corte costituzionale del 24 marzo
2020 (Ulteriori misure per garantire la continuità dei giudizi
costituzionali durante l'emergenza COVID-19).

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso in epigrafe il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell'art.
3, comma 1, lettera a), della legge della Regione Piemonte 9 aprile
2019, n. 16 (Istituzione del Fattore famiglia), in riferimento
all'art. 117, commi secondo, lettera m), e terzo, della Costituzione
- quest'ultimo in relazione ai principi fondamentali in materia di
«coordinamento della finanza pubblica» dettati dagli artt. 8, comma
15, della legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di
finanza pubblica), e 17, comma 6, del decreto-legge 6 luglio 2011, n.
98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111 - e
dell'art. 4 della medesima legge regionale in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettera m), Cost.
1.1.- La legge regionale in esame è finalizzata a introdurre,
per la determinazione dell'accesso alle prestazioni erogate dalla
Regione Piemonte, un nuovo indicatore sintetico della situazione
reddituale, denominato «Fattore famiglia», integrativo di ogni altro,
il quale, rappresentando le condizioni economiche reali dei nuclei
familiari, favorisce quelli con carichi maggiori, in considerazione
del numero di figli minorenni, di disabili non autosufficienti o di
anziani.
In particolare, l'art. 3 della legge reg. Piemonte n. 16 del 2019
elenca gli ambiti di applicazione del Fattore famiglia: prestazioni
sociali e sanitarie, comprese le compartecipazioni alla spesa,
servizi socio-assistenziali, misure di sostegno per l'accesso
all'abitazione principale, servizi scolastici, di istruzione e
formazione, anche universitari, comprese le erogazioni di fondi per
il sostegno al reddito e per la libera scelta educativa e il
trasporto pubblico locale. Viene inoltre attribuita alla Giunta
regionale la facoltà di estenderne l'uso a ulteriori ambiti.
L'art. 4 della medesima legge regionale affida alla Giunta,
previo parere dell'Osservatorio per l'attuazione del Fattore
famiglia, di cui al successivo art. 5, e sentite le commissioni
consiliari competenti, la determinazione dei criteri e delle
modalità attuative del Fattore famiglia e ne prevede l'aggiornamento
triennale. La Giunta regionale, peraltro, provvederà alla
definizione di specifiche agevolazioni integrative di quelle previste
dalla normativa statale e all'introduzione di elementi di priorità
per le famiglie che hanno in essere un mutuo per l'acquisto
dell'abitazione principale, per la presenza di persone anziane, non
autosufficienti o diversamente abili, nonchè per le madri in
accertato stato di gravidanza. L'accesso ai benefici previsti dalla
legge regionale è comunque riservato ai nuclei familiari che abbiano
adempiuto al pagamento delle imposte regionali.
Inoltre, il successivo art. 7 ha previsto l'istituzione di un
fondo specifico, denominato anch'esso «Fattore famiglia», alimentato
da risorse regionali, a cui possono accedere le amministrazioni per
compensare le maggiori spese derivanti dall'ampliamento delle
agevolazioni sui costi dei servizi.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, l'art. 3, comma
1, lettera a), della legge reg. Piemonte n. 16 del 2019 - il quale,
come in precedenza illustrato, prevede che il Fattore famiglia trovi
applicazione, tra l'altro, nell'ambito delle «prestazioni [...]
sanitarie, comprese le compartecipazioni alla spesa» - violerebbe
l'art. 117, secondo comma, lettera m), e terzo comma, Cost., -
quest'ultimo in relazione ai principi fondamentali in materia di
«coordinamento della finanza pubblica» dettati dall'art. 8, comma 15,
della legge n. 537 del 1993 e dall'art. 17, comma 6, del d.l. n. 98
del 2011, come convertito - in quanto, non chiarendo come si intenda
utilizzare l'indicatore in considerazione nell'accesso e nelle
compartecipazioni alla spesa relativa alle prestazioni di carattere
sanitario, si porrebbe in contrasto con la richiamata normativa
nazionale che stabilisce la quota a carico dell'assistito della spesa
per l'assistenza specialistica ambulatoriale e non contempla la
possibilità di rimodulazione in base alla sua situazione economica.
Anche l'art. 4 della medesima legge regionale - il quale demanda
alla Giunta regionale, attraverso la determinazione dei criteri e
delle modalità attuative del Fattore famiglia, la «definizione di
specifiche agevolazioni integrative di quelle previste dalla
normativa statale» - sarebbe lesivo della competenza legislativa
esclusiva statale in materia di determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono
essere garantiti su tutto il territorio nazionale (art. 117, secondo
comma, lettera m, Cost.), perchè si sovrapporrebbe alla
regolamentazione statale nella determinazione e nell'applicazione
dell'indicatore della situazione economica (ISEE) ai fini
dell'accesso alle prestazioni sociali agevolate.
2.- In via preliminare, è opportuno ricostruire brevemente il
quadro normativo statale e gli indirizzi giurisprudenziali di questa
Corte riguardanti le modalità di accesso e di compartecipazione al
costo delle prestazioni sanitarie (cosiddetto ticket).
L'art. 8 della legge n. 537 del 1993 pone il principio della
compartecipazione alla spesa sanitaria per i farmaci (comma 14) e per
le prestazioni (comma 15) da parte dei cittadini. In particolare, al
comma 15 dispone che «[t]utti i cittadini sono soggetti al pagamento
delle prestazioni di diagnostica strumentale e di laboratorio e delle
altre prestazioni specialistiche, ivi comprese le prestazioni di
fisiokinesiterapia e le cure termali, fino all'importo massimo di
lire 70.000 per ricetta, con assunzione a carico del Servizio
sanitario nazionale degli importi eccedenti tale limite». Al
successivo comma 16, il citato art. 8 indica le categorie di
cittadini esentate per patologia o per appartenenza a nuclei
familiari con determinati livelli di reddito complessivo.
Inoltre, l'art. 1, comma 796, lettera p), della legge 27 dicembre
2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007), ha introdotto il
ticket di dieci euro per le prestazioni di assistenza specialistica
ambulatoriale per gli assistiti non esentati e il ticket di
venticinque euro per le prestazioni erogate in regime di pronto
soccorso ospedaliero non seguite da ricovero. La lettera p-bis) del
medesimo comma 796 - introdotta dall'art. 6-quater del decreto-legge
28 dicembre 2006, n. 300 (Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative e disposizioni diverse), convertito, con modificazioni,
nella legge 26 febbraio 2007, n. 17 - ha consentito alle Regioni che
non intendessero applicare il ticket di dieci euro per le prestazioni
di assistenza specialistica ambulatoriale, di cui al primo periodo
della lettera p), di ricorrere a misure alternative di partecipazione
al costo delle prestazioni sanitarie. Misure che, precisa tuttavia la
norma, devono essere «subordinat[e] alla certificazione del loro
effetto di equivalenza per il mantenimento dell'equilibrio
economico-finanziario e per il controllo dell'appropriatezza» da
parte di un apposito tavolo tecnico: la possibilità per le Regioni
di introdurre le misure in parola è quindi condizionata al requisito
dell'equivalenza tra il gettito da esse derivante e quello
conseguente all'applicazione del criterio dettato dalla norma
statale.
Successivamente, l'art. 61, comma 19, del decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, ha abolito il
ticket di dieci euro per le prestazioni di assistenza specialistica
ambulatoriale per il triennio 2009-2011. Il comma 21 del medesimo
articolo ha lasciato, comunque, alle Regioni la possibilità di
continuare ad applicarlo «in misura integrale o ridotta».
L'art. 17, comma 6, del d.l. n. 98 del 2011 - evocato
nell'odierno giudizio come parametro interposto - ha stabilito che
«[a] decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto si applicano le disposizioni di cui
all'articolo 1, comma 796, lettere p) e p-bis), della legge 27
dicembre 2006, n. 296, e cessano di avere effetto le disposizioni di
cui all'articolo 61, comma 19, del decreto-legge 25 giugno 2008, n.
112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n.
133». Ha dunque ripristinato l'efficacia della disciplina del ticket
introdotta nel 2006 e poi temporaneamente «abolita».
Dopo la proposizione del ricorso è intervenuta la legge 27
dicembre 2019, n. 160 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022),
che, all'art. 1, comma 446, a decorrere dal 1° settembre 2020, ha
nuovamente abolito la quota di compartecipazione al costo per le
prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale, facendo
cessare, a decorrere dalla stessa data, le misure alternative
adottate dalle Regioni ai sensi della lettera p-bis) del medesimo
comma 796.
Sino al 31 agosto 2020, dunque, l'art. 1, comma 796, lettere p) e
p-bis), della legge n. 296 del 2006, richiamato nell'ultimo periodo
dell'art 17, comma 6, del d.l. n. 98 del 2011, evocato quale
parametro interposto, continuerà a produrre effetti sulla disciplina
del ticket e delle misure alternative che le Regioni possono
adottare.
2.1.- Dalla disamina delle disposizioni fondamentali in materia
emerge un sistema articolato, finalizzato a determinare il livello
complessivo delle risorse del Servizio sanitario nazionale (SSN).
Detto fabbisogno sanitario nella sua componente "indistinta" è
finanziato da plurime fonti: entrate proprie delle aziende del
Servizio sanitario nazionale (ticket e ricavi derivanti
dall'attività intramoenia dei propri dipendenti); fiscalità
generale delle Regioni (imposta regionale sulle attività produttive
- IRAP, nella componente di gettito destinata al finanziamento della
sanità, e addizionale regionale all'imposta sul reddito delle
persone fisiche - IRPEF); compartecipazione delle Regioni a statuto
speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano;
compartecipazione della Regione Siciliana, per la quale l'aliquota è
ancora in corso di definizione (sul punto sentenza n. 62 del 2020).
Il bilancio dello Stato finanzia il fabbisogno sanitario non coperto
dalle altre fonti di finanziamento essenzialmente attraverso la
compartecipazione all'imposta sul valore aggiunto - IVA (destinata
alle Regioni a statuto ordinario) e le accise sui carburanti e
attraverso il Fondo sanitario nazionale (una quota è destinata alla
Regione Siciliana, mentre il resto complessivamente finanzia anche
altre spese sanitarie vincolate a determinati obiettivi).
La composizione del finanziamento del SSN è evidenziata nei
cosiddetti riparti (assegnazione del fabbisogno alle singole Regioni
e individuazione delle fonti di finanziamento) proposti dal Ministero
della salute, sui quali si raggiunge un'intesa in sede di Conferenza
Stato-Regioni e che sono poi recepiti con propria delibera dal
Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE).
Le Regioni assegnano, in base a diversi parametri (sentenza n.
169 del 2017), le risorse finanziarie alle aziende sanitarie locali,
che le impiegano per garantire ai cittadini l'erogazione delle
prestazioni di loro competenza.
Infine, l'art. 20 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118
(Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42), in materia di trasparenza dei conti sanitari e finalizzazione
delle risorse al finanziamento dei singoli servizi sanitari
regionali, detta disposizioni volte a garantire l'effettività del
sistema di finanziamento dei livelli essenziali di assistenza (LEA).
In tale contesto è fondamentale la determinazione e il costante
aggiornamento in termini finanziari delle risorse vincolate
all'erogazione dei LEA in favore di tutti coloro che si trovano sul
territorio delle diverse Regioni.
3.- Tanto premesso, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 1, lettera a), della legge reg. Piemonte n. 16 del
2019 non è fondata nei termini appresso precisati.
La disposizione impugnata prevede che «1. Il Fattore famiglia
trova applicazione, tenendo conto delle diverse modalità di
erogazione delle prestazioni, nei seguenti ambiti: a) prestazioni
sociali e sanitarie, comprese le compartecipazioni alla spesa; b)
servizi socio-assistenziali; c) misure di sostegno per l'accesso
all'abitazione principale; d) servizi scolastici, di istruzione e
formazione, anche universitari, comprese le erogazioni di fondi per
il sostegno al reddito e per la libera scelta educativa; e) trasporto
pubblico locale».
Essa colliderebbe con i parametri evocati ove fosse interpretata
nel senso che l'applicazione del Fattore famiglia alteri -
incrementandolo o riducendolo - l'indefettibile assetto unitario
delle compartecipazioni dirette degli utenti fissate dalla normativa
statale precedentemente richiamata. L'indefettibilità di tale
livellamento della compartecipazione, se da un lato è riconducibile
al principio di coordinamento della finanza pubblica
nell'acquisizione delle risorse necessarie alla spesa sanitaria,
dall'altro incide «anche sulla quantità e sulla qualità delle
prestazioni garantite e, quindi, sui livelli essenziali di
assistenza» (sentenza n. 187 del 2012).
Proprio nell'ottica bidirezionale del principio di eguaglianza e
della previa programmazione della spesa socio-sanitaria vanno
inquadrate le affermazioni di questa Corte secondo cui, dove sono in
gioco funzioni e diritti costituzionalmente previsti e garantiti, è
indispensabile superare la prospettiva del puro contenimento della
spesa pubblica, per assicurare la certezza del diritto ed il buon
andamento delle pubbliche amministrazioni e, dove è in gioco la
garanzia di assicurare l'uniformità delle prestazioni che rientrano
nei livelli essenziali di assistenza (LEA), spetta allo Stato
determinare la ripartizione dei costi relativi a tali prestazioni tra
il Servizio sanitario nazionale e gli assistiti, sia prevedendo
specifici casi di esenzione a favore di determinate categorie di
soggetti, sia stabilendo soglie di compartecipazione ai costi, uguali
in tutto il territorio nazionale (sentenza n. 203 del 2008; in tal
senso anche sentenza n. 187 del 2012).
Ferma restando, dunque, l'intangibilità delle quote di
compartecipazione come fissate dalla normativa statale, è tuttavia
possibile interpretare tale disposizione in modo costituzionalmente
orientato, nel senso che l'art. 1 della legge impugnata, istituendo
«il Fattore famiglia quale specifico strumento integrativo per la
determinazione dell'accesso alle prestazioni erogate dalla Regione e
dai soggetti aventi titolo negli ambiti di applicazione di cui
all'articolo 3», non comporta alcuna integrazione normativa del
regime delle compartecipazioni alle spese socio-sanitarie di cui
all'art. 3, comma 1, lettera a), come fissato dalla legislazione
statale, riguardando unicamente la possibilità di modulare i costi
individuali relativi alle altre tipologie di prestazioni per le quali
non opera il criterio di uniformità sull'intero territorio
nazionale.
Ciò anche in considerazione della ratio della legge, che appare
ispirata a un intervento d'insieme, per favorire l'accesso e la
fruizione delle prestazioni in relazione alla situazione complessiva
della famiglia.
Così interpretata, la disposizione in esame non comporta alcun
effetto diretto neanche sulla programmazione finanziaria e sulla
stima degli oneri afferenti alle spese socio-sanitarie e, in
particolare, alla spesa per garantire quantitativamente e
qualitativamente i livelli essenziali di assistenza.
4.- Anche la seconda questione, proposta dal Presidente del
Consiglio dei ministri nei confronti dell'art. 4 della legge reg.
Piemonte n. 16 del 2019, non è fondata.
La norma impugnata regola la determinazione dei criteri e delle
modalità attuative del Fattore famiglia piemontese, stabilendo che,
sulla base del numero dei componenti del nucleo familiare, si
provvede «alla definizione di specifiche agevolazioni integrative di
quelle previste dalla normativa statale», tenendo conto di alcuni
criteri di selezione già considerati anche dalla legislazione
statale nella determinazione dell'ISEE.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, la disposizione
violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., in quanto si
sovrapporrebbe alla regolamentazione statale nella determinazione
dell'indicatore della situazione economica.
Questa Corte ha già avuto modo di affermare che l'art. 5 del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la
crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214,
affida al Presidente del Consiglio dei ministri il compito di
determinare con proprio decreto quei peculiari livelli essenziali
afferenti a prestazioni o servizi sociali o assistenziali, effettuati
a richiesta dell'interessato (sentenza n. 297 del 2012).
In attuazione dell'art. 5 del d.l. n. 201 del 2011 è stato
emanato il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 5
dicembre 2013, n. 159, recante «Regolamento concernente la revisione
delle modalità di determinazione e i campi di applicazione
dell'Indicatore della situazione economica equivalente (ISEE)», il
cui art. 2 prevede e "fa salve" le competenze regionali in materia di
formazione, programmazione e gestione delle politiche sociali.
In sostanza il d.P.C.m. identifica gli «standard strutturali e
qualitativi delle prestazioni, da garantire agli aventi diritto su
tutto il territorio nazionale in quanto concernenti il
soddisfacimento di diritti civili e sociali [...] tutelati dalla
Costituzione» (sentenza n. 387 del 2007), lasciando ampi spazi
normativi alle Regioni nel campo delle politiche sociali.
Secondo l'orientamento di questa Corte, la competenza statale di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. - alla quale è
stata ricondotta la normativa dell'ISEE per la concessione di
agevolazioni fiscali e benefici assistenziali, con destinazione dei
relativi risparmi a favore delle famiglie - non attiene a una
"materia" in senso stretto, ma costituisce una competenza esclusiva e
"trasversale", idonea a investire una pluralità di materie (sentenze
n. 203 del 2012, n. 232 del 2011, n. 10 del 2010, n. 322 del 2009, n.
168 e n. 50 del 2008, n. 162 e n. 94 del 2007 e n. 282 del 2002); in
particolare, «la determinazione dell'ISEE, delle tipologie di
prestazioni agevolate, delle soglie reddituali di accesso alle
prestazioni e, quindi, dei LIVEAS incide in modo significativo sulla
competenza residuale regionale in materia di "servizi sociali" e,
almeno potenzialmente, sulle finanze della Regione, che sopporta
l'onere economico di tali servizi» (sentenza n. 297 del 2012).
In sostanza la norma regionale impugnata non è altro che la
necessaria proiezione nel programma e nel bilancio dell'ente
territoriale delle modalità e dei costi di erogazione dei servizi.
Sono infatti presenti in essa specifiche prescrizioni inerenti, tra
l'altro, ai criteri e alle «modalità attuative del Fattore
famiglia», alle «specifiche agevolazioni integrative di quelle
previste dalla normativa statale», all'introduzione di «elementi di
priorita'» per determinate famiglie.
Tali elementi sono evidentemente funzionali a operazioni
consustanziali al buon andamento dell'amministrazione, quali la
programmazione degli interventi sociali e la quantificazione e
copertura dei relativi oneri.
L'applicazione delle metodologie ISEE, ascrivibili alla
competenza esclusiva statale, lascia nel settore disciplinato
dall'art. 4 ampie prerogative alla Regione. Infatti, l'art. 2, comma
1, del d.P.C.m. n. 159 del 2013 prescrive che «[i]n relazione a
tipologie di prestazioni che per la loro natura lo rendano necessario
e ove non diversamente disciplinato in sede di definizione dei
livelli essenziali relativi alle medesime tipologie di prestazioni,
gli enti erogatori possono prevedere, accanto all'ISEE, criteri
ulteriori di selezione volti ad identificare specifiche platee di
beneficiari, tenuto conto delle disposizioni regionali in materia e
delle attribuzioni regionali specificamente dettate in tema di
servizi sociali e socio-sanitari. È comunque fatta salva la
valutazione della condizione economica complessiva del nucleo
familiare attraverso l'ISEE». Da ciò consegue che con l'art. 4 della
legge reg. Piemonte n. 16 del 2019 l'ente territoriale non fa altro
che esercitare una competenza legislativa di tipo residuale.
Infatti, la determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni, attraverso l'esercizio della competenza legislativa
esclusiva di cui all'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., non
comporta la regolazione dell'intera disciplina delle materie cui essa
possa di fatto accedere, e dunque non esclude, come più volte
sottolineato da questa Corte anche successivamente alla modifica del
Titolo V della Costituzione, che le Regioni e gli enti locali possano
garantire, nell'ambito delle proprie competenze, livelli ulteriori di
tutela. Dunque l'ascrivibilità della disposizione impugnata anche
alla materia regionale residuale "servizi sociali" legittima
l'esercizio della potestà legislativa regionale. Se, difatti,
l'azione trasversale della normativa statale individua, ai sensi del
parametro evocato, la prestazione essenziale da assicurare su tutto
il territorio dello Stato, oltre tale limite si riespande la generale
competenza della Regione sulla materia, residuale, oggetto di
disciplina (sentenza n. 222 del 2013).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1,
lettera a), della legge della Regione Piemonte 9 aprile 2019, n. 16
(Istituzione del Fattore famiglia), promossa, in riferimento all'art.
117, commi secondo, lettera m), e terzo, della Costituzione -
quest'ultimo in relazione all'art. 8, comma 15, della legge 24
dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di finanza pubblica), e
all'art. 17, comma 6, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111 -
dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4 della medesima legge reg. Piemonte n. 16
del 2019, promossa, in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il
ricorso in epigrafe.
Cosi deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 aprile 2020.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 maggio 2020.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA