1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 33 del 21-8-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 345 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 maggio - 28 marzo 2002
Ordinanza del 13 maggio 2002 emessa da T.A.R. della Lombardia sul ricorso proposto da Bluvacanze S.p.a. contro comune di Macerata Turismo e industria alberghiera - Regione Marche - Disciplina delle agenzie di viaggio e di turismo - Previsione di denuncia di inizio attivita' (d.i.a.) e di integrazione eventuale del deposito cauzionale gia' versato dall'agenzia principale per le filiali delle imprese, ivi comprese quelle aventi sede in altre regioni - Esorbitanza dei limiti della competenza regionale e violazione dei limiti stabiliti dalla legge quadro n. 217/1983 - Incidenza sul principio di liberta' di iniziativa economica privata - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale nn. 362/1998 e 54/2001. - Legge della Regione Marche 14 luglio 1997, n. 41, artt. 5 e 14, come modificato dalla legge della Regione Marche 14 febbraio 2000, n. 8. - Costituzione, artt. 41 e 120. (002C0712) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 21-8-2002)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 241 del 2002
proposto da Bluvacanze S.p.a., con sede in Milano, c.so Garibaldi
n. 49, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa
dall'avvocato Stefano Quadrio ed elettivamente domiciliata presso lo
studio dello stesso, in Milano, c.so Magenta n. 45.
Contro il comune di Macerata, in persona del sindaco pro tempore,
costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall'avvocato
Daniela Gasparrini del Foro di Macerata ed elettivamente domiciliato
presso lo studio dell'avvocato Andrea Vischi - Studio Rucellai &amp;
Raffaelli - in Milano, via Montenapoleone n. 18;
Per l'annullamento previa sospensione cautelare dell'efficacia
del provvedimento in data 21 novembre 2001, notificato il successivo
28 novembre 2001, con il quale il comune di Macerata ha dichiarato la
decadenza della società ricorrente dal diritto di esercitare
l'attività di agenzia di viaggi e turismo nella filiale sita in via
Velluti presso il centro commerciale Val di Chienti ed ha ordinato
alla stessa di chiudere detta filiale.

Fatto

La Bluvacanze S.p.a. è proprietaria dell'agenzia di viaggi e
turismo denominata "Multi Level Travel", la quale ha ottenuto dalla
regione Lombardia l'autorizzazione per l'esercizio dell'attività di
agenzia viaggi.
Da ultimo la Bluvacanze S.p.a. aveva avviato le pratiche per
l'apertura di una propria filiale stia in Via Velluti presso il
centro commerciale Val di Chienti, nel territorio del comune di
Macerata.
Con nota del 15 novembre 2000 il servizio attività produttive
del comune di Macerata richiedeva alla Bluvacanze S.p.a. l'invio di
alcune informazioni, tra le quali gli estremi di deposito cauzionale
già versato presso la regione Lombardia, dove è situata l'agenzia
principale.
La legge reg. Marche 14 luglio 1997 n. 41, nel testo vigente,
introdotto dall'art. 4, comma 1, legge regionale 14 febbraio 2000
n. 8, prevede infatti, all'art. 5, comma 5, lett. e), che "l'apertura
di succursali, filiali e punti informativi, anche da parte di agenzie
con sede principale in altre regioni, deve essere comunicata al
comune nel cui territorio si intendono ubicare i relativi locali,
indicando... gli estremi del deposito cauzionale già versato nella
regione in cui ha sede l'agenzia principale nonchè qualora tale
importo fosse inferiore a quello stabilito dal comma 7 dell'art. 14,
gli estremi della fideiussione in favore del comune nel cui
territorio viene aperta la filiale o succursale, di importo pari alla
differenza tra i valori di cui alle lettere a) e b) del comma 1
dell'art. 74, determinati sulla base delle caratteristiche
dell'agenzia e l'importo del deposito cauzionale già versato".
Tale differenza è di L. 100.000.000.
In data 19 febbraio 2001, la Bluvacanze S.p.a. faceva pervenire
all'amministrazione le informazioni richieste, rilevando però che
"la richiesta di ulteriori e diverse fideiussioni in relazione
all'attività delle filiali, non appare conforme a quanto sancito
dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 362/1998", avendo già
la Multi Level Travel provveduto a versare il deposito cauzionale
previsto dall'art. 13 della legge regionale Lombardia del
16 settembre 1997 n. 27.
Secondo il comune di Macerata però la legge regionale Marche
14 luglio 1997 n. 41 impone che tale deposito sia integrato con la
prestazione di un'ulteriore cauzione fino alla concorrenza di L.
200.000.000 - importo che l'art. 14, comma 1, lett. a) legge
regionale n. 14/1997 dispone sia versato a titolo di cauzione per
tutte le agenzie che esercitano l'attività di organizzazione,
intermediazione e vendita diretta al pubblico, ivi compresa
l'assistenza e la consulenza ai turisti.
In data 28 novembre 2001 veniva notificata alla Bluvacanze S.p.a.
l'ordinanza impugnata, con la quale si dichiarava la decadenza della
società ricorrente dal diritto ad esercitare l'attività di agenzia
di viaggi e turismo nella filiale sita in via Velluti del comune di
Macerata, disponendo altresì la chiusura della filiale entro trenta
giorni dal ricevimento del provvedimento.
L'atto impugnato ritenuto illegittimo e gravemente lesivo dei
diritti della società ricorrente, è stato impugnato per i seguenti
motivi:
a) violazione degli articoli 5 e 14 legge regionale Marche
14 luglio 1997 n. 41; Violazione del principio di tipicità degli
atti amministrativi.
Il provvedimento del comune di Macerata che si impugna dispone
"la decadenza dal diritto di esercitare l'attività di agenzia di
viaggi" della Bluvacanze, e ciò in ragione della mancata
costituzione di un deposito cauzionale a favore del comune di
Macerata pari alla differenza tra la cauzione già versata al momento
del rilascio dell'autorizzazione da parte della provincia di Milano e
l'importo previsto dalla legge regionale delle Marche.
Questa sanzione non è prevista nè dalla legge regionale Marche
14 luglio 1997 n. 41 nè da alcuna altra norma regionale o nazionale.
La legge cioè non sanziona in alcun modo la mancata integrazione
del deposito cauzionale. L'art. 5 della legge regionale si limita a
inserire l'integrazione della cauzione tra i contenuti della
comunicazione da inviare al comune al momento di aprire la filiale di
un agenzia di viaggio già autorizzata in altra regione, senza
stabilire alcuna conseguenza in caso di mancata ottemperanza.
D'altra parte l'art. 14, che riguarda specificamente il deposito
cauzionale, punisce con decadenza dell'autorizzazione il mancato
versamento dello stesso da parte del "titolare della istituenda
agenzia di viaggio e turismo" sanzione evidentemente dettata con
riferimento al rilascio dell'autorizzazione ad esercitare l'attività
di viaggi e turismo e non all'apertura di una filiale, e comunque
inapplicabile da parte di un ente diverso rispetto a quello che ha
rilasciato l'autorizzazione.
Nemmeno l'art. 26, dedicato alle sanzioni pecuniarie, prevede
alcuna multa in caso di mancata integrazione della cauzione.
Il precetto dell'art. 5 risulta quindi del tutto sprovvisto di
sanzione;
b)illegittimità costituzionale dell'articoli 5 e 14, della
legge regionale Marche 14 luglio 1997 n. 41, così come modificato
dall'art. 4, comma 1, legge regionale Marche 14 febbraio 2000 n. 8.
Con le sentenze n. 362 del 6 novembre 1998 e n. 54 del 13 marzo
2001 la Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale rispettivamente della legge della regione Lombardia
n. 27 del 16 settembre 1996 e della legge della regione Sardegna
n. 13 del 13 luglio 1988, nella parte in cui sottoponevano al regime
autorizzatorio anche la creazione di filiali delle agenzie di viaggio
già munite di autorizzazione rilasciata da altra regione.
Secondo il comune di Macerata, la disciplina prevista dalla legge
regionale delle Marche sarebbe coerente con l'interpretazione della
Corte costituzionale in quanto, non considerando la succursale un
soggetto distinto dalla sede principale, non prescrive nè il
rilascio di una nuova distinta autorizzazione nè il versamento per
intero del deposito cauzionale nella misura prescritta dalla legge.
Questa tesi però non può essere condivisa.
Se si dovesse ritenere che il comune nel cui territorio viene
aperta la filiale di un'agenzia di viaggio autorizzata in un'altra
regione ha il potere di impedire l'esercizio dell'attività della
filiale, in mancanza dell'integrazione della cauzione, l'art. 5 della
legge regionale Marche 14 luglio 1997 n. 41 violerebbe i medesimi
principi che hanno condotto alla dichiarazione di incostituzionalità
delle leggi della Lombardia e della Sardegna.
Attribuire ai comuni il potere di revocare il diritto di
esercitare l'attività di agenzia di viaggio alle filiali aperte sul
proprio territorio equivarrebbe infatti a reintrodurre una forma di
autorizzazione, ancora una volta in violazione del principio di
unitarietà delle imprese, categoria in cui rientrano a pieno titolo
le agenzie di viaggi e turismo, ai sensi dell'art. 9 della legge
quadro sul turismo e quindi del principio di libertà di iniziativa
economica sancito dall'art. 41 della Costituzione.

Diritto

L'eccezione di incompetenza territoriale è stata proposta
tardivamente e non nelle forme del regolamento di competenza. Essa è
pertanto irricevibile.
Nel merito si osserva che, secondo la legge regionale Marche
14 luglio 1997, n. 41 modificata dalla legge regionale 14 febbraio
2000, l'apertura di una filiale di una agenzia di viaggio e turismo
avente sede in altra regione è soggetta a denuncia d'inizio
attività, nella quale - fra le altre indicazioni richieste - devono
essere precisati gli estremi del deposito cauzionale già versato
nella regione in cui ha sede l'agenzia principale, opportunamente
integrato nel caso in cui la cauzione versata sia inferiore a quella
prevista nella regione Marche per le agenzie principali.
Avendo la ricorrente presentato la d.i.a. prescritta per la
filiale da essa aperta nelle Marche senza però provvedere alla
integrazione del deposito cauzionale la regione Marche, con il
provvedimento impugnato, ha disposto la chiusura della filiale.
Ai fini del decidere è dunque rilevante stabilire se sia
costituzionalmente corretta la previsione di una d.i.a. per
l'apertura della filiale di un'agenzia di viaggio e turismo
unitamente alla eventuale integrazione della cauzione già versata
dall'agenzia principale nella regione ove essa ha la propria sede.
Non vi è dubbio che il sistema della d.i.a. differisce
strutturalmente dal sistema autorizzatario, tanto che le situazioni
giuridiche soggettive assoggettate a d.i.a. vengono correttamente
qualificate dalla dottrina come diritti soggettivi a regime
amministrativo, mentre le autorizzazioni si correlano a situazioni
giuridiche soggettive di interesse legittimo, con tutte le
conseguenti ben note differenze.
Il sistema autorizzatario introdotto dalle leggi regionali
Sardegna 13 luglio 1988, n. 13 e Lombardia 16 settembre 1996, n. 27,
già dichiarato costituzionalmente illegittimo dalla Corte
costituzionale con sentenza 6 novembre 1998, n. 362 e 13 marzo 2001,
n. 54, è dunque radicalmente diverso da quello vigente nella regione
Marche. Anche di quest'ultimo è lecito però dubitare che sia
costituzionalmente corretto. Anch'esso, infatti, contrasta con la
regola per cui la legislazione regionale nell'esercizio della
competenza esclusiva è tenuta ad osservare i principi
costituzionali. Nel caso, il contrasto si pone con l'art. 9 della
legge 17 maggio 1983, n. 217, che si ispira ad una configurazione
unitaria delle agenzie di viaggio e turismo, definite come imprese
senza discostarsi dalle comuni nozioni del diritto commerciale, alla
luce delle quali gli uffici, le filiali, le sedi secondarie non
costituiranno entità separate dall'azienda, nè centro autonomo di
imputazione di interessi economici distinti da quelli che fanno capo
all'imprenditore; pertanto l'autorizzazione conseguita da un'impresa
si estende alle filiali ed alle succursali che l'imprenditore intende
aprire sul territorio nazionale. In questa ottica, a tutto concedere,
può ammettersi ai fini dell'apertura di una filiale una pura e
semplice d.i.a., cui non si accompagnino però ulteriori oneri
procedimentali; non, invece, l'imposizione di integrazioni del
deposito cauzionale.
Si impone, pertanto, la sospensione del presente giudizio e
l'invio degli atti alla Corte costituzionale.

P. Q. M.
Sospende il giudizio in corso ed ordina l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale, ritenendo non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale degli articoli
5 e 14 della legge regionale Marche 14 luglio 1997, n. 41 come
modificata dalla legge regionale Marche 14 febbraio 2000, n. 8 in
relazione all'art. 41 e 120 Cost.
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa nonchè al presidente del consiglio
regionale della regione Marche.
Così deciso in Milano il 28 marzo 2002
Il Presidente, relatore ed estensore: Barbieri
02C0712