1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 14-7-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 398 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 gennaio 1993
N. 398 Ordinanza emessa il 12 gennaio 1993 dal tribunale di sorveglianza di Torino nel procedimento di sorveglianza per l'affidamento in prova al servizio sociale, sull'istanza di Fiorino Fedele Ordinamento penitenziario - Affidamento in prova al servizio sociale - Possibilita' di concederlo, a seguito della sentenza della Corte costituzionale (n. 569/1989), anche ai condannati non sottoposti, neppure per breve periodo, a carcerazione - Prospettata disparita' di trattamento, per effetto di tale decisione, rispetto ai condannati che si trovano in stato di detenzione, per i quali la misura puo' essere concessa solo dopo un periodo di osservazione, prevista nel regime carcerario, ma non prevista ne' disciplinata, invece, durante la liberta'. (Legge 26 luglio 1975, n. 354, art. 47, terzo e quarto comma). (Cost., art. 3, primo comma). (093C0772) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 14-7-1993)

IL TRIBUNALE DI SORVEGLIANZA
Emette la seguente ordinanza nel procedimento di sorveglianza
relativo alla concessione di aff. in prova, quarto comma, all'udienza
del 12 gennaio 1993;
Premesso che il detenuto Fiorino Fedele nato il 1 ottobre 1949 a
Carosino (Taranto), residente a Chieri, via Monti n. 17, in
espiazione pene inflittegli con sentenza 28 novembre 1988 dalla Corte
d'appello di Torino assorbita in provv. cumulo 30 aprile 1992 proc.
gen. Torino (rif. n. 828/91 res), difeso dall'avv. di fiducia Puglisi
del foro di Torino;
Visto il parere contrario del p.g.;
Visti gli atti del procedimento di sorveglianza sopra specificato;
Verificata, preliminarmente, la regolarità delle comunicazioni
relative ai prescritti avvisi al rappresentante del p.m.,
all'interessato ed al difensore;
Considerate le risultanze delle documentazioni acquisite, delle
investigazioni e degli accertamenti svolti, della trattazione e della
discussione di cui a separato processo verbale;
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO:
In data 9 maggio 1991 Fiorino Fedele formulava istanza di
affidamento in prova al servizio sociale ex art. 47, quarto comma,
o.p. con riferimento alla sentenza di condanna 28 novembre 1988 della
corte di appello di Torino divenuta definitiva il 17 aprile 1991.
Il procuratore generale di Torino con provvedimento del 30 luglio
1991 sospendeva l'esecuzione dell'ordine di carcerazione e
trasmetteva gli atti al tribunale di sorveglianza di Torino.
Con ordinanza 31 marzo 1992 il tribunale di sorveglianza di Torino
dichiarava inammissibile la richiesta di affidamento in prova al
servizio sociale di Fiorino Fedele, condannato alla pena di anni otto
di reclusione (dei quali anni due e mesi nove condonati ed anni tre
mesi 2 e giorni ventitrè presofferti) dalla corte di appello di
Torino in quanto ritenuto responsabile di ventitrè reati di rapina e
di uno di estorsione uniti al vincolo della continuazione (sei anni
di reclusione sono stati inflitti per il più grave delitto di rapina
e due a titolo di aumento ex art. 81, secondo comma, del c.p.).
In data 11 aprile 1992 il difensore del Fiorino proponeva ricorso
per Cassazione avverso la predetta ordinanza.
Con sentenza n. 3387 del 17 settembre 1992 la Corte di cassazione
sezione prima annullava l'ordinanza impugnata e rinviava gli atti al
tribunale di sorveglianza di Torino per un nuova deliberazione.
All'odierna udienza il difensore del Fiorino produceva il
provvedimento di determinazione di pene concorrenti emesso a carico
del Fiorino dalla procura generale di Torino in data 30 aprile 1992
res. n. 828/91 dal quale risultava una pena residua espianda pari ad
anni uno e mesi undici e giorni ventotto di reclusione.
Il procuratore generale ed il difensore concludevano come in atti.
D I R I T T O:
Il caso che oggi viene all'esame del tribunale è veramente
sintomatico del quadro di inadeguatezza delle norme che attualmente
regolano l'istituto dell'affidamento in prova al servizio sociale e
della necessità urgente che l'intero istituto venga rivisto e
aggiornato.
Il profilo di incostituzionalità dell'art. 47 dell'ordinamento
penitenziario che il tribunale ritiene rilevante ai fini della
decisione e che appare non manifestamente infondato è quello
relativo alla violazione dell'art. 3 della Costituzione da parte del
legislatore che con l'art. 47 ord. pen., così come modificato
dall'art. 11 della legge 10 ottobre 1986, n. 633, ha introdotto la
possibilità di accedere al beneficio anche per colui che ha serbato
in libertà un comportamento tale da consentire un giudizio
prognostico favorevole sul suo reinserimento ma ha omesso di dettare
una disciplina organica e dettagliata dell'osservazione sul
comportamento tenuto in libertà dal condannato.
È opportuno qui richiamare, al fine di chiarire la peculiarità
dell'istituto nella configurazione che emerge dal terzo e quarto
comma dell'art. 47 ord. pen., alcuni passi della sentenza della Corte
costituzionale n. 569 del dicembre 1989 che costituiscono una
preziosa traccia per ripercorrere la storia dell'affidamento in prova
e per individuare i caratteri salienti.
Dice la Corte: "Guardando, infatti, alla delineazione
dell'istituto così come emergeva originariamente dalla legge 26
luglio 1975, n. 354, sembra evidente che il legislatore del tempo
avesse inteso favorire ad accelerare il reinserimento sociale di chi,
condannato a pena detentiva di un certo rilievo (fino a due anni e
sei mesi o tre anni per gli infraventunenni od ultrasessantenni),
avesse dimostrato durante l'osservazione della personalità, condotta
da un collegio di esperti nell'istituto penitenziario per almeno tre
mesi, di essere disponibile a collaborare con i preposti
all'attuazione della finalità rieducativa della pena. In tal caso,
il condannato veniva ammesso ad espiare la residua pena in relativa
libertà e sotto il controllo del servizio sociale, ma sottoposto
alle prescrizioni di cui agli artt. 5, 6 e 7 della legge, certamente
limitative della sua facoltà di determinare la sua condotta in
assoluta libertà. Se la disponibilità del condannato all'attività
rieducativa del servizio sociale continuava per tutta la durata della
residua pena, questa si estingueva assieme ad ogni altro effetto
penale. Entro tali contorni la fisionomia dell'istituto risultava ben
chiara: non si trattava di provvedimento premiale o di clemenza, ma
di un esperimento penitenziario, condotto sotto altre modalità di
espiazione, per agevolare ed affrettare il reinserimento sociale del
condannato, consentendogli di espiare la residua pena in condizioni
di relativa libertà, e in affidamento al servizio sociale, favorendo
la disponibilità alla collaborazione rieducativa, di cui aveva dato
prova durante l'osservazione degli esperti, nel corso dell'espiazione
carceraria.
Si trattava, dunque, di un istituto riservato ai condannati che si
trovassero in espiazione carceraria della pena e che, come tali,
potessero essere sottoposti in istituto alla speciale osservazione
collegiale. Ma nel corso dei tempi l'istituto ha subito così
numerose ed importati modificazioni, da doversi riconoscere
l'attenuarsi di quei caratteri originali con la conseguente
sostanziale trasformazione della sua stessa natura".
Le principali modifiche sono state costituite dalla soppressione
di alcune preclusioni in relazione a condanne per determinati reati,
dalla diminuzione del periodo di osservazione da un mese a tre mesi e
dall'introduzione dell'art. 47-bis che ha previsto una ipotesi
speciale legata al reinserimento dei tossicodipendenti: "ma .. fu poi
l'art. 11 della legge 10 ottobre 1986, n. 663, che riformando ex novo
l'intero testo dell'art. 47, finì di compiere l'opera di progressiva
demolizione attribuendo alla linea generale dell'istituto una natura
ibrida e contraddittoria. A parte i limiti massimi che venivano
unificati per tutti in anni tre, l'aspetto saliente e decisivo di
quest'ultima riforma è l'intima contraddizione nel carattere
dell'istituto che veniva ad instaurarsi fra il primo e secondo comma
del nuovo art. 47, da una parte, e il terzo e quarto comma
dall'altra. I primi due commi, infatti, lasciavano sostanzialmente
integro l'istituto originario, riservato ai detenuti in espiazione
carceraria della pena, sia pure con la già vista riduzione ad un
mese dell'osservazione collegiale della personalità. Ma i due
successivi commi introducevano una nuova specie di affidamento, che
prescinde del tutto dall'osservazione collegiale in istituto
spostandola invece sul comportamento che il condannato ha tenuto nel
periodo di liberta'".
Si tratta quindi di una deroga che fa dell'affidamento previsto
nei commi terzo e quarto una specie diversa, in quanto esonera dalla
previa situazione di espiazione carceraria colui che, in libertà,
abbia tenuto un comportamento tale da consentire un giudizio
prognostico favorevole in termini rieducativi.
La Corte specifica testualmente: "la realtà è che, come si
verifica sostanzialmente nell'affidamento del tossicodipendente, ciò
che conta veramente è il giudizio sul comportamento tenuto in
liberta'".
La legittimità dell'istituto non viene qui contestata, d'altra
parte la Corte già si è pronunciata sul punto dichiarando: " .. non
sussiste la lamentata lesione del principio d'eguaglianza, in quanto
la previsione di diversi presupposti per la concessione
dell'affidamento in prova (valutazione del comportamento tenuto in
libertà, da un lato, osservazione in istituto, dall'altro) assolve
all'esigenza di disciplinare in modo differenziato le diverse
situazioni (stato di libertà al momento della presentazione della
domanda di affidamento in prova; .. non è irrazionale che il
comportamento del condannato ancora in stato di libertà sia valutato
sulla base dei comportamenti tenuti in liberta'" (Corte
costituzionale ord. n. 482/1990).
Ciò che in questa sede si rileva come costituzionalmente
illegittima è la totale assenza di disciplina nel commisurare la
valutazione circa la concedibilità del beneficio al comportamento
tenuto in libertà.
È vero che lo stato di libertà, essendo situazione
oggettivamente diversa, legittima un diverso trattamento, tuttavia
non legittima una totale assenza di disciplina dell'osservazione del
comportamento del condannato libero.
Nelle due configurazioni dell'istituto diverse sono le situazioni
di base, identiche sono le finalità, uguali sono i canoni di
giudizio, i parametri di valutazione: in entrambi i casi il giudice
deve formulare un giudizio prognostico riguardo alla rieducabilità e
al rischio di recidiva, ma, nell'ipotesi del terzo e quarto comma,
non è disciplinata in alcun modo l'analisi, l'osservazione del
comportamento tenuto in libertà.
Per l'art. 47, primo e secondo comma, vi è una precisa
disciplina, il giudice decide in merito all'istanza dopo aver
acquisito e valutato i dati di una penetrante indagine svolta da un
collegio di esperti che per almeno un mese ha osservato la
personalità del detenuto ed ha indagato sul contesto socio-familiare
di provenienza e di futuro inserimento.
Mentre per l'affidamento in prova previsto al terzo e quarto comma
la decisione in merito all'istanza ha come presupposto
"l'osservazione imprescindibile della personalità del soggetto
mentre è libero".
Il giudizio sul comportamento tenuto in libertà del condannato è
il presupposto logico per accedere alla seconda fase del giudizio: la
formulazione di una prognosi favorevole al reinserimento sociale e
alla mancata reiterazione di comportamenti criminosi.
Proprio nella prima fase del giudizio si fonda la sperequazione
tra i due casi di affidamento in prova.
È evidente che la situazione di libertà determina la necessità
di apprestare mezzi diversi per procedere all'osservazione del
comportamento del condannato ma ad un attento esame del quadro
normativo non emergono norme che disciplinino detta osservazione ed
in particolare il tempo, le modalità, gli strumenti, i soggetti che
devono effettuare l'osservazione del comportamento tenuto in
libertà.
Il legislatore non ha stabilito:
quale è il periodo di tempo da prendere in esame e da
sottoporre ad osservazione (questo problema si riscontra soprattutto
nel caso in cui non vi sia stato un periodo di custodia cautelare);
quali sono le modalità di tale osservazione: se ci si deve
limitare a sottolineare l'assenza di rilievi negativi, se vanno
cercati indici positivi di reinserimento sociale o se devono essere
richiesti atteggiamenti attivi volti per esempio a risarcire il
danno;
quali sono gli strumenti a disposizione per l'indagine, dal
momento che risulta particolarmente problematico controllare se tutto
il territorio nazionale il comportamento del soggetto condannato;
quali sono i soggetti preposti all'osservazione? solitamente si
tratta di agenti di p.g. della zona di residenza dell'interessato e
talvolta assistenti sociali del C.S.S.A.
Invero per quanto concerne la figura dell'affidamento introdotto
dalla lege n. 663/1986 non vi è alcun riferimento normativo che
contenga elementi certi da cui desumere una disciplina
dell'osservazione del comportamento del condannato libero.
La magistratura di sorveglianza, svolgendo, come in tante
occasioni, opera di supplenza, ha di fatto instaurato prassi per
individuare con criteri empirici le fonti alle quali attingere le
notizie sulla condotta del condannato, procedure che peraltro non
sono univoche.
Invero la commissione consultiva ministeriale per lo studio dei
problemi e per l'applicazione dell'ordinamento penitenziario, nel
corso di una indagine sulle linee interpretative dei tribunali di
sorveglianza, ha accertato quanto segue: per l'affidamento in
particolare ex art. 47, terzo comma, ai fini di avere elementi
indispensabili o utili per la decisione:
a) vengono preventivamente richieste informazioni e pareri agli
organi di polizia?
si': L'Aquila, Perugia, Palermo, Catanzaro, Venezia,
Campobasso, Messina, Caltanissetta, Trento, Ancona, Lecce
(eventualmente), Bari, Brescia, Torino, Bologna, Roma, Salerno,
Cagliari, Genova, Milano, Napoli, Firenze, Trieste, Potenza, Catania;
no: Reggio Calabria;
b) vengono preventivamente richieste informazioni e parere al
centro di servizio sociale?
si': L'Aquila, Perugia, Palermo, Catanzaro, Venezia,
Campobasso, Messina, Caltanissetta, Trento, Ancona, Lecce, Bari,
Brescia, Torino, Bologna, Roma, Cagliari, Genova, Milano (non
sempre), Napoli, Firenze, Trieste, Potenza, Catania;
no: Reggio Calabria e Salerno.
In quest'ultimo caso, le informazioni vengono chieste al centro di
servizio sociale competente per territorio in relazione:
a) al luogo di residenza dell'interessato:
L'Aquila, Reggio Calabria, Perugia, Palermo, Catanzaro,
Venezia, Campobasso, Messina, Caltanissetta, Trento, Ancona, Bari,
Torino, Bologna, Roma, Milano, Napoli, Firenze, Trieste, Potenza,
Catania;
b) al luogo ove si trova il tribunale di sorveglianza:
Perugia, Lecce, Brescia, Roma (a volte), Cagliari, Genova.
I risultati dell'indagine compiuta da detta commissione
evidenziano dunque prassi diverse nelle indagini disposte dai
presidenti dei vari tribunali di sorveglianza.
Non significa questo assenza di disciplina?
Le lacune sopra evidenziate paiono ancora più evidenti sol che si
ponga a confronto l'istituto previsto al terzo e quarto comma
dell'art. 47 ord. pen. con altri casi in cui il legislatore si è
posto il problema di valutare il comportamento tenuto in libertà da
parte di una persona condannata, casi in cui sono state dettate
regole ben precise.
Si consideri per esempio la dettagliata disciplina della
riabilitazione, là dove il legislatore all'art. 179 del c.p., la cui
rubrica recita "condizioni per la riabilitazione", ha dettato una
disciplina precisa sul termine, sulla sua decorrenza, sul requisito
della buona condotta, sulla presenza di elementi positivi quali
l'adempimento delle obbligazioni civili derivanti dal reato,
sull'assenza di elementi negativi quali l'attuale sottoposizione a
misure di sicurezza.
È altresì da sottolineare il fatto che l'istituto della
riabilitazione presuppone che la pena sia già stata scontata e che
il soggetto abbia già saldato il suo debito nei confronti dello
Stato e della collettività. A maggior ragione ci si chiede se non
dovrebbe essere disciplinata l'osservazione del comportamento tenuto
in libertà nel caso in cui tratti di dover ancora espiare una pena
spesso relativa a reati di notevole gravità come nel caso oggi
all'esame del tribunale.
Per queste ragioni si rileva una disparità di trattamento tra chi
richiede il beneficio essendo in carcere e chi richiede il beneficio
essendo in libertà.
Ma vi è di più, poichè statisticamente vi è una incidenza
sempre maggiore di istanze di affidamento in prova formulate dalla
libertà, questo si va trasformando nella via normale per accedere al
beneficio.
Invero come risulta dal bollettino di informazione del C.S.M.
sulla magistratura di sorveglianza, il n. 1 dell'ottobre-dicembre
1992, l'indagine statistica sullo sviluppo nel flusso delle domande
proposte da condannati detenuti e da condannati liberi dimostra lo
spostamento della domanda fuori dal penitenziario e nella fase pre-
esecutiva.
La riduzione della domanda dal penitenziario dal 57% al 41,6% dal
1990 al 1991 e lo sviluppo delle domande dei soggetti liberi dal 43
al 58,4% negli stessi anni comportano profonde modificazioni sul
sistema sanzionatorio in generale.
Tale sviluppo risulta accresciuto nell'anno 1992, a tal proposito
si richiamano i dati rilevati in una udienza campione del giorno 22
settembre 1992 del tribunale di sorveglianza di Torino dalla quale si
evince che sono state decise:
n. 38 istanze di affidamento in prova ex art. 47, quarto comma;
n. 10 istanze di affidamento in prova ex art. 47-bis;
n. 11 istanze di affidamento in prova ex art. 47, primo comma.
I dati di sintesi del tribunale di sorveglianza di Torino relativi
all'anno 1992 al 31 ottobre 1992 confermano il suddetto rilievo:
domande di affidamento in prova presentate da persone in stato
di libertà n. 828;
domande di affidamento in prova presentate da persone detenute
n. 597.
A tal proposito è opportuno riferire incidentalmente di alcuni
dati allarmanti che risultano dall'esame delle istanze di detenuti
liberi: molti di questi soggetti a cui è stata sospesa l'emissione
dell'ordine di carcerazione in attesa delle determinazioni del
tribunale di sorveglianza commettono in libertà ulteriori gravi
reati.
Questo dato emerge con chiarezza da numerose ordinanze del
tribunale di sorveglianza di Torino dove l'istanza di affidamento è
stata respinta sulla base dei nuovi reati commessi dal condannato
successivamente alla sospensione dell'ordine di carcerazione.
Ciò si è verificato per trentasei persone nel corso delle
udienze dal mese di settembre al mese di dicembre 1992.
Di fronte a questi dati che danno una immagine chiara
dell'importanza e gravità del fenomeno ci si domanda se il
legislatore in uno stato di diritto possa omettere di dettare una
disciplina organica e completa per un istituto che ha una tale
frequenza di applicazione e una così immediata incidenza sulla
collettività e sulle esigenze di tutela che da questa provengono.
Questi dati indicano con chiarezza l'urgenza di un intervento del
legislatore per controllare un tale fenomeno che ha una grande influ-
enza sull'intero sistema sanzionatorio e sulla funzione stessa del
sistema penale.
D'altra parte la stessa Corte costituzionale nella già citata
sentenza n. 569/1989 ha concluso dicendo: "vedrà poi il legislatore
se non sia opportuno a questo punto dare all'intera normativa un
coordinamento più sistematico".
Allo stato, comunque, risulta che la normativa introdotta con la
legge n. 663/1986 in relazione all'affidamento in prova al servizio
sociale è in palese contrasto con l'art. 3 della Costituzione per le
ragioni sopra illustrate.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 maggio
1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata con riferimento
all'art. 3, primo comma, della Costituzione la questione di
costituzionalità dell'art. 47, terzo e quarto comma, nella parte in
cui non viene disciplinata l'osservazione del comportamento serbato
in libertà dal condannato;
Sospende il presente giudizio e ordina l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che a cura della cancelleria, la presente ordinanza venga
notificata all'interessato, alla procura generale di Torino e al
Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti del
Senato e della Camera dei deputati della Repubblica.
Torino, così deciso in data 12 gennaio 1993.
Il presidente: FORNACE
93C0772