1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 23-8-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 59 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 luglio 1989
N. 59 Ricorso depositato in cancelleria il 6 luglio 1989 (della regione Emilia-Romagna) Previdenza - Prevista imposizione per le regioni a statuto ordinario di stipulare convenzioni ex art. 16, terzo comma, della legge n. 845/1978 - Accantonamento da parte del Ministero del tesoro, in assenza di tali convenzioni, di somme, pari all'importo dovuto per gli anni precedenti dalle singole regioni, da prelevarsi a favore degli istituti previdenziali dal fondo di cui all'art. 8 della legge n. 291/1970 - Violazione dell'autonomia e delle competenze regionali - Illegittima sottoposizione di tali enti al controllo di un organo centrale - Illegittima ripetuta reiterazione di un decreto-legge, gia' emesso in assenza dei presupposti costituzionali che lo giustifichino - Regolamentazione retroattiva dei rapporti sorti sulla base del decreto non convertito operata dal Governo anche in violazione dei principi della sentenza n. 307/1983 - Surrettizia conversione di decreto-legge operata da organo non abilitato. (D.-L. 29 maggio 1989, n. 196, art. 6). (Cost., artt. 5, 77, 117, 118, 119 e 125). (089C0814) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 23-8-1989)

Ricorso per la regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
pro-tempore della giunta regionale Luciano Guerzoni, rappresentata e
difesa per procura a margine del presente atto dall'avv. Alberto
Predieri e presso il suo studio elettivamente domiciliata in Roma,
via Nazionale, 230, giusta deliberazione g.r. n. 2895 del 20 giugno
1989, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per
l'annullamento dell'art. 6 del d.-l. 29 maggio 1989, n. 196.
1. - Il d.-l. n. 196/1989 reitera il d.-l. 28 marzo 1989, n. 110,
il quale a sua volta reiterava il d.-l. 30 dicembre 1988, n. 548, ad
onta di qualsiasi monito della Corte, a testimonianza ulteriore che
la costituzione materiale (intesa come formula semantica
dell'eufemismo con cui si indicano le violazioni ripetute) prevale su
quella formale.
La formula dell'art. 6, primo comma, del d.-l. n. 196/1989
riproduce pari pari quella dell'art. 6 del d.-l. n. 110/1989, la
quale a sua volta riproduceva integralmente quella dell'art. 11 del
d.-l. n. 548/1988. Il secondo, terzo e quarto comma dell'art. 6 del
d.-l. n. 196/1989 sono identici ai corrispondenti commi dell'art. 6
del d.-l. n. 110/1989, i quali a loro volta erano di poco diversi dai
corrispondenti commi dell'art. 11 del d.-l. n. 548/1988.
2. - Non si può tacere che lo strumento adoperato per sottrarre
illegittimamente la competenza alle regioni, cioè il d.-l. n.
196/1989, è illegittimo nella sua struttura, oltre che nel suo
contenuto invasivo della sfera regionale, sotto più profili, i quali
tutti concorrono a manifestare l'illegittimità e rafforzano
l'illegittimità della spoliazione che la regione Emilia-Romagna
denuncia alla Corte.
La illegittima normazione, infatti, è stata assunta con un
decreto-legge privo dei presupposti costituzionali, secondo una
deplorevole tendenza, più e più volte stigmatizzata dai Presidenti
delle Camere, dalle commissioni parlamentari, a continuare nell'uso
perverso del decreto-legge, privo tanto del rispetto della
Costituzione e della legalità, quanto di efficacia e di efficienza.
3. - Va sottolineato che il decreto-legge è reiterato per la
terza volta, in violazione delle norme costituzionali.
La piaga dell'abuso o dell'uso disinvolto (per usare le parole di
un giurista autorevole già presidente della Corte) dei decreti-legge
è aggravata quando all'impiego del decreto-legge fuori dei casi
straordinari previsti dalla Costituzione, si aggiunge la prassi del
tutto incostituzionale delle reiterazioni a catena dello stesso
decreto che, non convertito, viene ritirato e contestualmente
ripresentato via via.
I decreti-legge reiterati, mai apparsi nelle prime tre
legislature, comparsi con un primo caso nella quarta con il d.-l. 29
ottobre 1964, n. 1014, reiterato con il d.-l. 23 dicembre 1964, n.
1351, successivamente convertito in legge 19 febbraio 1965, n. 28,
con quattro casi nella quinta (e tre dei quattro decreti reiterati
riguardavano provvedimenti urgenti in favore delle zone colpite dalle
alluvioni dell'autunno 1968) e cinque nella sesta, sono diventati
otto nella settima, sessantanove nella ottava, novantadue nella nona.
Un decreto-legge reiterato non è solo illegittimo: è anche una
manifestazione, divenuta purtroppo istituzionale, delle istituzioni
"materiali" contrarie alla Costituzione, all'unica Costituzione
normativa, e di discredito del diritto e della funzione legislativa.
Esso sancisce, visivamente e simbolicamente, l'inadeguatezza di un
congegno che non produce diritto, cioè certezza, ma incertezza
continuata, con una sovrapposizione di precetti decaduti, talvolta
poi fatti rivivere in qualche modo, oppure mantenuti in vita
sincronizzando decadenze e riedizioni del decreto, sempre con
stravolgimento delle norme costituzionali. Alla funzione legislativa
esercitata dal parlamento viene sostituita una funzione legislativa
esercitata indebitamente e illegittimamente dal governo, con
reiterazioni che assicurano la continuità della normativa stessa,
sconvolgendo i termini di decadenza posti dall'ordinamento
costituzionale.
La reiterazione del decreto-legge comporta sempre una violazione
smaccata che rovescia il ruolo del governo, non più operatore, sia
pur principale, nella fase dell'iniziativa, ma legislatore che
aggrega la domanda e ad essa risponde con una legislazione
frammentaria, confusa, episodica. La reiterazione produce, di fatto,
una convalidazione dei comportamenti che la decadenza dei decreti
avrebbe reso contra legem in quanto le disposizioni contenute nel
decreto non convertito perdono di efficacia giuridica completamente,
tanto da essere considerate tamquam non esset. Come bene è stato
scritto da un autorevole presidente della Corte "i decreti-legge sono
gli unici atti normativi, previsti dal nostro sistema, suscettibili
di trasformarsi - nel caso non vengano tempestivamente convertiti da
fonti di diritto in fonti di illecito, lasciando del tutto privi di
fondamento i rapporti instauratisi ai sensi delle loro prescrizioni.
Di piu': nell'ipotesi scolastica, ma non irrealizzabile, di una
sentenza non più impugnabile, che sia stata emessa in applicazione
di un decreto-legge destinato a decadere, ne deriva la possibilità
che venga meno la stessa autorità della 'cosa giuridicà, al di
fuori dei casi tassativamente previsti dalle norme processuali" (L.
Paladin, Lezioni di diritto costituzionale, Padova, 1977, 165). Cfm.
in giurisprudenza: "le disposizioni dei decreti-legge non convertite
ovvero sostituite o modificate in senso sostanziale in sede di
conversione perdono ex tunc la loro efficacia con la conseguente
illegittimità degli atti e dei rapporti giuridici sorti in base alle
norme non convertite e sostituite" (Cass., 17 febbraio 1978, n. 781,
in Giust. civ., 1978, I, 869).
Sul punto la Corte si è pronunciata con chiarezza: "la mancata
conversione del decreto-legge produce la cessazione dei suoi effetti
- per necessaria ed automatica conseguenza dell'inerzia del
Parlamento - come non mai esistito quale fonte di diritto a livello
legislativo": così le testuali espressioni della sentenza n.
307/1983 della Corte costituzionale, punto 7.
Ma tutto ciò viene nullificato dal decretatore, che continua ad
applicare un qualche cosa che norma non è; che anzi, secondo la
dottrina più autorevole, è solo una fonte di illecito che di fatto
regola la materia, come se non esistesse l'ordine delle competenze
sancito dalla costituzione; che sta in piedi perchè, pur dopo ogni
manifestazione di volontà del Parlamento, viene perpetuato
autoriproducendosi, in violazione di norme e principi.
Tutte queste violazioni e disfunzioni, che l'uso illegittimo del
decreto-legge fa constatare ogni giorno, vengono continuamente
rilevate, nelle più autorevoli sedi, dai Presidenti dei due rami del
Parlamento dalla Corte dei conti, dalle commissioni, dagli uffici
studi, documentazione e ricerche.
4. - Ancora va detto che il decreto-legge n. 196/1989 è privo di
motivazione, che per questo genere di atti normativi è
indispensabile. Essa sarebbe stata tanto più necessaria perchè il
testo della disposizione illegittima mancava nelle precedenti
versioni e abbisognava, perciò, di una sua autonoma motivazione che
desse ragione della esistenza di quel caso straordinario di
necessità e di urgenza che l'art. 77 della Costituzione esige come
presupposto per l'esercizio del potere di decretazione.
La motivazione addotta (e che è sempre la stessa in ogni decreto)
è pura tautologia.
In altre parole, la motivazione della straordinaria necessità ed
urgenza è data dal dire che c'è la straordinaria necessità ed
urgenza. Questa è una non-motivazione o, peggio, una irrisione.
5. - La regione Emilia-Romagna deve rilevare che l'illegittimità
della reiterazione è rilevante sotto il profilo della lesione delle
sue competenze, perchè si ha l'esercizio di un potere
illegittimamente esercitato da un organo diverso da quello a cui è
attribuito costituzionalmente, cioè il Parlamento, il cui atto
legislativo nel sistema è posto in posizione di supremazia nei
confronti degli atti legislativi regionali, se emanato nel rispetto
delle competenze: mentre la formazione di un atto di altro organo, di
per sè, con la sua produzione, indebita ed illegittima, invade la
competenza della regione, statuendo su materie di interesse
regionale, sulle quali nessuna statuizione è possibile se non nel
rispetto delle competenze costituzionali (sentenze nn. 154/1967 e
191/1976).
6. - Non si può tacere che è più che dubbio che nella materia
di competenza regionale, in cui al legislatore statale è riservato
il livello, o la submateria, dei principi, che si impongono come
limite alla legislazione regionale, possano emanarsi decreti-legge
immediatamente operativi.
Essi pretendono di abrogare, prima ancora della conversione, leggi
regionali, e, per di più, leggi regionali emanate in attuazione di
una norma interposta rispetto al precetto costituzionale. Se anche,
però, si ammettesse questo intervento del decreto-legge ad effetti
necessariamente precari o intermittenti e istituzionalmente caduchi,
che opera una abrogazione anch'essa precaria (o una sospensione, non
prevista da alcuna norma) della legislazione regionale, il
superamento dei limiti di tempo imposti dalla Costituzione ad una
normazione straordinaria, basata su presupposti di straordinarietà e
di urgenza, perpetuando senza fine gli effetti del decreto decaduto,
urta contro norme tassative e contro i principi che connotano il
sistema parlamentare e le relazioni fra regioni e Stato, fra organi
costituzionali e Parlamento, Governo e regioni.
7. - Il decreto-legge reiterato pone norme illegittime per il loro
contenuto, come meglio si vedrà, che non sono norme, a ben vedere.
La reiterazione comporta che nella sostanza è sempre la stessa
disposizione che viene riprodotta pari pari: ma mentre la prima aveva
forza e valore di legge, le altre sono disposizioni o sequenze di
parole, prive di effetti normativi. La norma del primo decreto-legge
della catena non convertita è decaduta. "La mancata conversione del
decreto-legge produce la cessazione dei suoi effetti - per necessaria
ed automatica conseguenza dell'inerzia del Parlamento - come non mai
esistito quale fonte di diritto a livello legislativo": così le
testuali espressioni della sentenza n. 307/1983 della Corte
costituzionale, punto 7. Ne deriva che "le disposizioni dei
decreti-legge non convertite ovvero sostituite o modificate in senso
sostanziale in sede di conversione perdono ex tunc la loro efficacia
con la conseguente illegittimità degli atti e dei rapporti giuridici
sorti in base alle norme non convertite e sostituite" (Cass., 17
febbraio 1978, n. 781, in Giust. civ. 1978, I, 869).
La reiterazione della identica disposizione decaduta altro non è
se non una conversione sostanziale illegittima, perchè pretende di
avere ed ha, di fatto, gli stessi effetti che avrebbe ove la
conversione non fosse stata rifiutata e avesse avuto luogo. Infatti,
conversione significa dare in via definitiva forza e valore di legge
a disposizioni che tale forza e valore avevano in via transitoria, a
tempo determinato, decorso il quale o la conversione attribuiva la
forza e il valore ricordato o la disposizione perdeva ogni effetto
normativo e giuridico, se non quello produttivo di illeciti.
Orbene la norma successiva al decreto decaduto che, riproducendo
il testo delle sue disposizioni divenute "mai esistite", ne
costituisce una reale conversione prodotta da un organo non abilitato
(e cioè il Governo che si sostituisce al Parlamento solo abilitato
alla conversione), è illegittima, anzi inesistente. Il Governo può
produrre norme con i presupposti che la costituzione circoscrive, con
forza e con valore di legge nelle forme e nei modi previsti dall'art.
77, con gli effetti limitati nel tempo e condizionati alla
conversione. Ma il Governo non può procedere alla conversione. Che
tale conversione avvenga in modo ostentato (si avevano purtroppo
casi, prima dell'entrata in vigore dell'art. 15 della legge n.
400/1988, che vieta al Governo di regolare mediante decreto-legge i
rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti, in
cui il decreto-legge convalidava gli effetti del decreto decaduto, in
ostentata violazione dell'art. 77 della Costituzione, ultimo comma,
ultimo inciso, secondo cui, pur avendo il decreto non convertito
perso ogni efficacia, le Camere possono con legge regolare i rapporti
giuridici sorti sulla base del decreto non convertito) o che tale
conversione avvenga in modo coperto (come avviene nei nostri tre
casi) la sostanza non cambia. Una norma che in difetto di conversione
è stata espunta come inesistente dall'ordinamento (salvo il
salvataggio deciso dal Parlamento non della norma nè dell'atto ma di
taluni suoi effetti fattuali) resta inesistente e improduttiva di
effetti, anche se la disposizione illegittimamente viene riprodotta
in un contenitore qual è il decreto-legge che potrà anche contenere
norme aventi forza e valore di legge, purchè nuove e non reiterate,
ma che per quelle disposizioni identiche a quelle decadute (a loro
volta identiche a quelle del precedente decreto e così via via
percorrendo a ritroso questa genesi perversa) non è abilitato a dare
ad esse forza e valore di legge.
8. - Non ogni atto normativo o norma di produzione governativa ha
forza e valore di legge: lo hanno solo quelle norme che sono
contenute in atto-fonte e che, di per sè, possono avere forza e
valore di legge. In altre parole, per una disposizione, l'essere
contenuta in un contenitore o atto fonte elencato o abilitato, qual
è il decreto-legge, non comporta di per sè il costituire norma
avente forza e valore di legge se mancano presupposti e condizioni
che, secondo la costituzione, consentono a quella disposizione di
acquistare quella forza e quel valore.
Disposizione (o struttura semantica o sequenza di parole), norma,
atto o contenitore, hanno ciascuna una loro identità e diversità e
un loro ruolo, interconnesso, ma non per questo confuso o
intercambiabile. Sarebbe superfluo inistere su constatazioni di
questo genere, rese definitive dall'insegnamento di Crisafulli. Ci
sia consentito solo di ricordare che proprio la materia dei
decreti-legge ha dimostrato (nelle controversie sulla data di entrata
in vigore degli emendamenti aggiuntivi, integrativi o sostitutivi
apportati al disegno di legge nel provvedimento di conversione) la
scissione fra disposizioni e norme e atto, con la diversa efficacia
ex nunc ed ex tunc su cui la giurisprudenza si è soffermata e
consolidata (e che in precedenza abbiamo ricordato).
In conclusione, non solo una disposizione può contenere piu
disposizioni e norme; ma un atto può contenere più norme, un atto o
un insieme di disposizioni può contenere norme di effetti diversi o
addirittura non norme, disposizioni insuscettibili di produrre norme.
9. - Questo è il nostro caso. Quando la disposizione ha prodotto
una norma decaduta non può produrre effetti, perchè l'atto con
forza e valore di legge non può essere reiterato, nè la
disposizione può essere utilmente inserita in un atto che non può
produrre effetti normativi, perchè non è più abilitata a produrre
una nuova norma.
Se a quel determinato contenuto sostanziale si vuol dare forza e
valore di legge, c'è un solo metodo se si vuol rimanere nella
Costituzione: la presentazione di un disegno o di progetto di legge,
come atto di impulso di un procedimento legislativo il cui atto
terminale produca l'atto e la norma legislativa, nei modi statuiti
dalla legge e dai regolamenti parlamentari.
I quali - possiamo aggiungere - non consentono la riproposizione
di disposizioni o strutture semantiche già inseriti in progetti
presentati e non accolti se non dopo un determinato periodo.
Le ricordate norme dei regolamenti parlamentari costituiscono un
parametro che testimonia l'estraneità al nostro sistema di una
reiterazione.
Resta fermo peraltro che altro è la reiterazione illegittima per
i regolamenti parlamentari e altro è quella illegittima per le norme
costituzionali; l'illegittimità nei confronti di queste e il chiaro
inequivocabile precetto dell'art. 77 e dell'interpretazione che la
Corte ne ha dato, rendono superfluo passare ad esaminare se, in
ipotesi, la reiterazione dei decreti decaduti urti contro le norme
dei regolamenti parlamentari.
10. - Una disposizione o struttura semantica che è stata dotata
di effetti normativi e ha prodotto una norma ed effetti normativi e
che non li può più produrre se non viene incanalata nel
procedimento legislativo ordinario, come abbiamo detto, non è una
norma, perchè è divenuta "non esistente" e non può essere
richiamata in vita.
Se il ragionamento dev'essere portato alle conseguenze estreme,
l'avvocatura potrebbe dire che una invasione di competenze con una
non norma è un'invasione impossibile (modellandola sul reato
impossibile). Se - prodeguendo nella sequenza - da questo se ne
dovesse trarre la conclusione che il ricorso è inammissibile perchè
l'art. 6 del d.-l. n. 196/1989 è sprovvisto di forza e valore di
legge, la regione dovrebbe concordare con l'avvocatura
sull'inammissibilità del suo ricorso.
Sotto questo profilo, fermo restando che la difesa delle sue
competenze ha abilitato la regione ad adire la Corte per far valere
il suo interesse a far dichiarare che quella pseudo-norma ha
l'aspetto di disposizione normativa perchè si trova scritta in un
numero della Gazzetta Ufficiale, va sottolineato che, al di sotto
dell'apparenza o della species, la disposizione censurata non habet
cerebrum, avrebbe detto Fedro o non ha Nerves of Governement, direbbe
Karl Deutsch; non ha, diciamo conclusivamente, forza e valore di
legge.
Se così non fosse, e se le norme reiterate denunziate
esistessero, esse sarebbero illegittime in quanto non è consentita
una reiterazione che altro non è se un artificio di basso conio per
superare l'insuperabile barriera posta dal termine entro cui la legge
di conversione dev'essere approvata.
11. - Il cercare di dire che la regione non può far valere queste
illegittimità perchè essa può far valere solo le violazioni
dell'ordine delle competenze a lei attribuite, non è persuasivo.
Innanzi tutto, la norma illegittima in tanto invade in quanto
posta con un decreto-legge, atto che acquista effetti immediati; e
contro questi effetti se vi è invasione di competenza, la regione
deve difendersi, evitando la invasione, difendendo la sua sfera;
cosicchè se la difesa della sfera di competenza si attua facendo
valere l'illegittimità costituzionale del mezzo usato, questo
rientra nelle competenze e nella legittimazione regionale.
Il ricorso alla Corte è dato per evitare invasioni illegittime:
se, in radice, viene fatta valere l'illegittimità, non può essere
applicata quella giurisprudenza che in altri casi può avere limitato
il petitum delle regioni alle invasioni di competenza senza
consentire alle regioni medesime di far valere vizi della legge o
degli atti aventi forza e valore di legge di per sè; e resta sempre
fondamentale la considerazione che la Corte è giudice a quo e come
tale può essa sollevare e decidere qualunque questione di
legittimità relativa all'atto che la Corte deve giudicare.
12. - Indipendentemente dai vizi ora denunciati, la norma
dell'art. 6 del d.-l. n. 196/1989 "Disposizioni urgenti in materia di
evasione contributiva, di fiscalizzazione degli oneri sociali, di
sgravi contributivi nel Mezzogiorno e di finanziamento dei patronati"
(il solo titolo denuncia subito la violazione dell'art. 15, terzo
comma, della legge n. 400/1988) introduce un meccanismo a più titoli
lesivo della competenza regionale, perchè impone alle regioni un
comportamento, statuendo che esse debbono provvedere a stipulare
convenzioni, e qualora tali convenzioni non vengano stipulate, il
Ministero del tesoro disponga delle somme pari al contributo dovuto
per l'anno precedente, bloccandole prima nel fondo di cui all'art. 8
della legge n. 291/1970 e pagandole poi agli istituti previdenziali.
Viene introdotto un congegno sanzionatorio ai danni delle regioni
alla cui disponibilità vengono sottratte le somme ricordate anche se
la convenzione non venisse stipulata per fatto o colpa degli enti
previdenziali, con manifesta irragionevolezza e violazione dei
principi di eguaglianza e di autonomia e delle competenze garantite
dagli artt. 117 e 118.
Per di più, si realizza un controllo anomalo, non previsto dalla
Costituzione, affidandolo ad un organo centrale, violando il
combinato degli artt. 117, 118, 119 e 125, e violando il principio
dell'autonomia posto dall'art. 119, in quanto il fondo di cui
all'art. 8 della legge n. 291/1970, costituito allo scopo di dare
attuazione alla norma di autonomia, viene posto a disposizione del
Ministro del tesoro che può disporre di somme in esso affluite,
distrarle e impiegarle per pagamenti a terzi che esso decide,
disponendo in modo autoritativo del fondo destinato nella intenzione
del legislatore a garantire l'esplicazione dell'autonomia finanziaria
regionale.
13. - È prevedibile che il Presidente del Consiglio obietterà
che le regioni non hanno alcuna competenza in materia, perchè la
"materia" della previdenza ed assistenza sociale obbligatoria
(assicurazione contro gli infortuni sul lavoro, contro le malattie,
l'invalidità e vecchiaia, etc.) non è contemplata fra quelle
demandate alla potestà legislativa concorrente delle regioni
dall'art. 117 della Costituzione e perchè la materia non può essere
ricompresa nell'ambito della "istruzione artigiana e professionale e
assistenza scolastica", ovvero nell'ambito dell'"artigianato" in
quanto l'art. 35 del d.P.R. n. 616/1977 ha assegnato alle regioni
solo "i servizi e le attività destinate alla formazione, al
perfezionamento, alla riqualificazione ed all'orientamento
professionale, per qualsiasi attività professionale e per qualsiasi
finalità, compresa la formazione continua, permanente, ricorrente a
quella conseguente a riconversione di attività produttive, ad
esclusione di quelle dirette al conseguimento di un titolo di studio
o diploma di istruzione secondaria superiore, universitaria o
post-universitaria; la vigilanza sull'attività privata di istruzione
artigiana e professionale", con un quadro confermato dalla
legge-quadro in materia di formazione professionale 21 dicembre 1978,
n. 845, i cui artt. 2 e 3 forniscono un quadro degli spazi di
intervento riservati alle regioni, ed in cui non vi è alcun cenno
alle assicurazioni sociali degli apprendisti artigiani.
Tutto ciò è non fondato ed è contraddetto dalla stessa legge
quadro 21 dicembre 1978, n. 845, il cui art. 16 è richiamato dal
primo comma dell'art. 6 denunciato. Detto art. 16 prevede, fra le
competenze proprie delle regioni per la formazione professionale,
quelle relative alla formazione degli apprendisti, nel cui quadro lo
stesso art. 16 prevede, a carico delle regioni, obblighi dipendenti e
connessi all'esercizio dei poteri-doveri ad esse attribuiti per la
formazione professionale.
Nelle competenze delle regioni si inquadrano, dunque, le
previsioni legislative; e quelle competenze in materia di formazione
professionale che debbono essere esercitate nell'ambito delle norme
costituzionali sull'autonomia regionale poste dagli artt. 117, 118 e
119, sono invase dall'art. 6 del d.-l. n. 196/1989.
14. - Nè può sostenersi che si tratti di funzioni delegate,
perchè una tal delega sarebbe ravvisabile nel terzo comma dell'art.
16 della legge n. 845/1978. Il tentativo di sottrarsi al controllo
della Corte non può essere spinto sino al punto di affermare che lo
Stato ha delegato alle regioni la facoltà di stipulare contratti al
cui pagamento deve provvedere il fondo delle regioni. Lo Stato, in
altre parole, delegherebbe le regioni a pagare con i loro fondi.
15. - L'art. 6 nel terzo comma, come già l'art. 6, terzo comma,
del d.-l. n. 110/1989 e l'art. 11 del d.-l. n. 548/1988, introduce un
controllo anomalo che viola l'art. 125 della Costituzione.
Dire che si tratta di controllo sostitutivo in materia delegata,
innanzi tutto urta contro la considerazione che non v'è nessuna
delega; ma, comunque, urta contro gli insegnamenti della Corte
sanciti dalla sentenza n. 177/1988. Il potere sostitutivo può essere
esercitato solo dal Governo nello specifico senso dell'art. 92 della
Costituzione con le garanzie sostanziali e procedurali, comprese
l'esigenza del rispetto della regola di proporzionalità e con
esclusione di attribuzione di controllo ad un organo che, sempre per
insegnamento della Corte costituzionale, non si identifica in nessuno
degli organi che l'art. 92 comprende nel concetto di Governo.
La Corte ha statuito "che forme di controllo sostitutivo siano
imputabili dalla legge soltanto ad organi che per poter
legittimamente adottare indirizzi od esercitare controlli nei
confronti dell'amministrazione regionale e della relativa istanza di
vertice (la giunta) non possono essere che organi di Governo".
"È solo su questo piano, infatti che operano organi in grado di
vigilare sull'unitarietà e sul buon andamento della complessiva
amministrazione pubblica e che possono intervenire nei confronti di
autonomie costituzionalmente tutelare con poteri così penetranti
come quelli sostitutivi nel rispetto delle garanzie fondamentali
proprie del nostro sistema costituzionale, prima fra tutte quella di
doverne rispondere al Parlamento nazionale".
Questi canoni sono stati ribaditi nella materia sanitaria della
sentenza n. 338/1989 che ha ribadito che: "Questa Corte, infatti, ha
già avuto modo di affermare (v. sent. n. 177/1988) che le ipotesi in
cui può esser esercitato un potere sostitutivo dello Stato nei
confronti delle regioni (o delle province autonome) e le modalità di
esercizio dello stesso debbono essere previste da un atto fornito di
valore di legge, che le determini in via generale (com'è
nell'ipotesi dell'art. 5, quarto comma, della legge n. 833/1978) o
caso per caso. E ciò, come è stato precisato dalla stessa sentenza,
dipende dal fatto che il potere di sostituzione di un organo di
Governo verso enti che godono di autonomia costituzionale deve
considerarsi un evento eccezionale, in quanto l'esercizio del potere
comporta, se pure in un'ipotesi puntuale e in presenza di un evidente
pericolo di grave pregiudizio ad interessi unitari dovuto alla
persistente inerzia regionale, il superamento della separazione
costituzionale delle competenze fra Stato e regioni (o province
autonome)".
16. - L'art. 6 prevede invece che "il Ministero del tesoro
provvede ad accantonare, a valere sulle erogazioni spettanti alle
regioni per gli anni 1989 e successivi, ai sensi dell'art. 8 della
legge 16 maggio 1970, n. 281, importi annuali corrispondenti a quelli
dovuti in forza del secondo comma. Le somme accantonate vengono
calcolate sulla base dei crediti comunicati al Ministero del tesoro,
entro il 31 luglio 1989, dal Ministero del lavoro e della previdenza
sociale e vengono corrisposte agli istituti assicuratori entro il
termine di ogni esercizio.
"Fino all'intervenuta stipula delle convenzioni, i contributi
dovuti da ogni regione per gli anni 1989 e successivi verranno
trattenuti sulle quote spettanti a titolo di ripartizione del fondo
comune sulla base dei crediti annualmente comunicati dal Ministero
del lavoro e della previdenza sociale ai fini della successiva
erogazione a favore degli istituti assicuratori".
Si tratta di un controllo sostitutivo affidato ad un solo
Ministro, che agisce inaudita altera parte corrispondente
direttamente con un altro Ministro e sostituendosi nella erogazione a
terzi soggetti privati in violazione dei principi di autonomia
contrattuale riconosciuti dall'art. 41 della Costituzione ad ogni
soggetto pubblico o privato, e che a maggior ragione debbono essere
garantiti alle regioni a norma degli artt. 5, 117, 118 e 119 della
Costituzione. Queste invece, da organi costituzionali quali sono
configurati, vengono ridotte al ragno di incapaci i cui atti e
rapporti vengono sostituiti da interventi di organi statali.

P. Q. M.
Si conclude chiedendo che la Corte costituzionale dichiari
l'illegittimità dell'art. 6 del d.-l. n. 196/1989 per violazione
degli artt. 5, 77, 117, 118, 119 e 125 della Costituzione.
Roma, addì 26 giugno 1989
Avv. Alberto PREDIERI

89C0814