1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 8-8-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 7 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 31 luglio 2007
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 31 luglio 2007 (della Regione Lombardia) Istruzione - Istruzione tecnico professionale - Decreto del Ministero della pubblica istruzione - Dipartimento per l'istruzione, n. 41 del 25 maggio 2007 e Nota prot. n. 802/DIP recante «Trasmissione D.M. 41 del 25 maggio 2007 relativo all'applicazione dell'art. 1, comma 605, lett. f), della legge n. 296 del 2006 del 27.12.2006 - Istruzione professionale» - Riduzione, in riferimento al primo biennio degli istituti tecnici e degli istituti professionali, a decorrere dall'anno scolastico 2007/2008, dei carichi orari settimanali delle lezioni da 40 a 36 ore, con eliminazione delle 4 ore inerenti l'area di approfondimento, nonche' disposizioni per il personale docente coinvolto dalla riduzione dell'orario di cattedra, per il completamento dell'orario di servizio - Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Lombardia - Lamentata adozione in modo unilaterale di norme, anche di dettaglio e puntuali, nella materia dell'istruzione e formazione professionale riservata alla competenza legislativa e amministrativa esclusiva regionale, interferenza nell'autonomia delle istituzioni scolastiche in relazione all'«area di approfondimento» - Denunciata violazione del riparto di competenze in materia di istruzione e istruzione e formazione professionale, violazione dei principi di buon andamento dell'amministrazione e leale collaborazione - Richiesta di dichiarazione di non spettanza allo Stato della potesta' in contestazione, nonche' di annullamento degli atti impugnati - Richiesta di sospensione degli atti impugnati. - Decreto del Ministero della pubblica istruzione - Dipartimento per l'istruzione, n. 41 del 25 maggio 2007 e Nota prot. n. 802/DIP recante «Trasmissione D.M. 41 del 25 maggio 2007 relativo all'applicazione dell'art. 1, comma 605, lett. f), della legge n. 296 del 2006 del 27.12.2006 - Istruzione professionale». - Costituzione, artt. 97, 117, 118 e 120. Istruzione - Istruzione tecnico professionale - Decreto del Ministero della pubblica istruzione - Dipartimento per l'istruzione, n. 41 del 25 maggio 2007 e Nota prot. n. 802/DIP recante «Trasmissione D.M. 41 del 25 maggio 2007 relativo all'applicazione dell'art. 1, comma 605, lett. f), della legge n. 296 del 2006 del 27.12.2006 - Istruzione professionale» - Riduzione, in riferimento al primo biennio degli istituti tecnici e degli istituti professionali, a decorrere dall'anno scolastico 2007/2008, dei carichi orari settimanali delle lezioni da 40 a 36 ore, con eliminazione delle 4 ore inerenti l'area di approfondimento, nonche' disposizioni per il personale docente coinvolto dalla riduzione dell'orario di cattedra, per il completamento dell'orario di servizio - Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Lombardia - Lamentata violazione da parte degli atti presupposti (art. 1, commi 605, lett. f), e 622, della legge n. 296 del 2006 e art. 13 del d.l. n. 7 del 2007, cosi' come convertito con modifiche dalla legge n. 40 del 2007) della competenza legislativa e amministrativa esclusiva regionale in materia di istruzione e formazione professionale, nonche' dei principi e criteri direttivi della legge delega n. 53 del 2003 - Denunciata illegittimita' derivata del decreto ministeriale e della nota censurati, che costituiscono la prima e diretta attuazione delle predette disposizioni - Richiesta di dichiarazione di non spettanza allo Stato della potesta' in contestazione, nonche' di annullamento degli atti impugnati - Richiesta di sospensione degli atti impugnati. - Decreto del Ministero della pubblica istruzione - Dipartimento per l'istruzione, n. 41 del 25 maggio 2007 e Nota prot. n. 802/DIP recante «Trasmissione D.M. 41 del 25 maggio 2007, relativo all'applicazione dell'art. 1, comma 605, lett. f), della legge n. 296 del 2006 del 27.12.2006 - Istruzione professionale»; legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 605, lett. f), e 622; decreto legge 31 gennaio 2007, n. 7, convertito, con modificazioni, nella legge 2 aprile 2007, n. 40, art. 13. - Costituzione, artt. 70, 76, 117 e 118. Istruzione - Istruzione tecnico professionale - Decreto del Ministero della pubblica istruzione - Dipartimento per l'istruzione, n. 41 del 25 maggio 2007 e Nota prot. n. 802/DIP recante «Trasmissione D.M. 41 del 25 maggio 2007 relativo all'applicazione dell'art. 1, comma 605, lett. f), della legge n. 296 del 2006 del 27.12.2006 - Istruzione professionale» - Riduzione, in riferimento al primo biennio degli istituti tecnici e degli istituti professionali, a decorrere dall'anno scolastico 2007/2008, dei carichi orari settimanali delle lezioni da 40 a 36 ore, con eliminazione delle 4 ore inerenti l'area di approfondimento, nonche' disposizioni per il personale docente coinvolto dalla riduzione dell'orario di cattedra, per il completamento dell'orario di servizio - Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Lombardia - Lamentata adozione, in via di urgenza e in carenza dei presupposti, di un provvedimento transitorio nell'attesa di una riforma piu' organica del sistema, con immissione nell'ordinamento di elementi di illogicita', approssimazione e palese contraddittorieta' - Denunciata violazione del principio di buon andamento della Pubblica Amministrazione - Richiesta di dichiarazione di non spettanza allo Stato della potesta' in contestazione, nonche' di annullamento degli atti impugnati - Richiesta di sospensione degli atti impugnati. - Decreto del Ministero della pubblica istruzione - Dipartimento per l'istruzione, n. 41 del 25 maggio 2007 e Nota prot. n. 802/DIP recante «Trasmissione D.M. 41 del 25 maggio 2007, relativo all'applicazione dell'art. 1, comma 605, lett. f), della legge n. 296 del 2006 del 27.12.2006 - Istruzione professionale». - Costituzione, art. 97. (007C1051) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 8-8-2007)

Ricorso della Regione Lombardia, in persona del presidente della
giunta regionale pro tempore, on. dott. Roberto Formigoni,
autorizzato con delibera di giunta regionale n. VIII/005094 del 18
luglio 2007, rappresentata e difesa, come da mandato a margine del
presente atto, dagli avv. Pio Dario Vivone e prof. Beniamino Caravita
di Toritto e presso lo studio del secondo elettivamente domiciliata
in Roma, via di Porta Pinciana, 6;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, nella persona
del Presidente pro tempore, per l'annullamento, del decreto del
Ministero della pubblica istruzione - Dipartimento per l'istruzione,
n. 41 del 25 maggio 2007 e della nota del Dipartimento per
l'istruzione del Ministero della pubblica istruzione, prot.
n. 802/DIP, del 29 maggio 2007, recante «Trasmissione D.M. 41 del 25
maggio 2007 relativo all'applicazione dell'art. 1, comma 605, lett.
f) della legge n. 296 del 2006 del 27 dicembre 2006 - Istruzione
professionale»;

F a t t o

Il decreto n. 41 del 25 maggio 2007 del Ministero della pubblica
istruzione - Dipartimento per l'istruzione e la Nota prot. n. 802/DIP
costituiscono la riprova dell'attuazione dell'illegittimo percorso
intrapreso dal legislatore statale con alcune disposizioni della
legge n. 296 del 2006 e con l'art. 13 del d.l. n. 7/2007, convertito
con legge n. 40/2007, tutti atti elusivi del riparto di competenze in
materia di istruzione e istruzione e formazione professionale.
Il d.m. n. 41 del 25 maggio 2007, in particolare, è un
provvedimento di natura transitoria mirante a dare, «fino
all'attuazione del quadro normativo di riforma del sistema
dell'istruzione tecnica e dell'istruzione professionale» (art. 4,
comma 1, secondo periodo), immediata attuazione a quanto previsto al
comma 605, lett. f), dell'art. 1 della Finanziaria 2007, dove è
stabilito che, con decreto del Ministro della pubblica istruzione, si
devono adottare interventi concernenti «il miglioramento
dell'efficienza ed efficacia degli attuali ordinamenti
dell'istruzione professionale anche attraverso la riduzione, a
decorrere dall'anno scolastico 2007/2008, dei carichi orari
settimanali delle lezioni, secondo criteri di maggiore flessibilità,
di più elevata professionalizzazione e di funzionale collegamento
con il territorio».
Su tale presupposto l'art. 13 del d.l. n. 13 del 2007, così come
convertito con modifiche dalla legge n. 40 del 2007, ha stabilito al
comma 1 che: «Fanno parte del sistema dell'istruzione secondaria
superiore di cui al decreto legislativo 17 ottobre 2005, n. 226, e
successive modificazioni, i licei, gli istituti tecnici e gli
istituti professionali di cui all'articolo 191, comma 2, del testo
unico di cui al decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297, tutti
finalizzati al conseguimento di un diploma di istruzione secondaria
superiore...»; quindi, al comma 1-bis che «Gli istituti tecnici e gli
istituti professionali di cui al comma 1 sono riordinati e potenziati
come istituti tecnici e professionali, appartenenti al sistema
dell'istruzione secondaria superiore, finalizzati istituzionalmente
al conseguimento del diploma di cui al medesimo comma 1».
Nel dettaglio, a decorrere dall'anno scolastico 2007/2008, gli
Istituti professionali per le classi prime e, nell'anno successivo,
per le classi seconde, continueranno l'applicazione dei piani di
studio ex d.m. 24 aprile 1992 recante «Programmi ed orari di
insegnamento per i corsi di qualifica degli istituti professionali di
Stato», ma (art. 2, comma 1) con un carico settimanale di ore ridotto
da 40 (così come previsto dal d.m. del 24 aprile 1992) a 36. In
definitiva, la riduzione consiste nella eliminazione delle 4 ore
inerenti l'area di approfondimento.
L'area di approfondimento viene di fatto attribuita alle
istituzioni scolastiche mediante gli strumenti offerti dall'autonomia
ma nei limiti del 20 % di cui al d.m. 13 giugno 2006, n. 47.
Alle 36 ore settimanali del primo biennio dovranno poi
«aggiungersi le eventuali ore di compresenza previste dal quadro
orario di ciascun indirizzo» (art. 2, comma 4).
Secondo quanto stabilito dall'art. 3, comma 2, «l'organizzazione
dei percorsi didattici deve privilegiare gli aspetti disciplinari
attinenti alle competenze professionali ed alle attività
laboratoriali».
Ma il d.m. n. 41 del 25 maggio 2007 e la Nota n. prot. 802/DIP
intervengono anche sul personale docente: e, infatti, a norma
dell'art. 4, commi 2 e 3 del d.m., «il personale docente coinvolto
dalla riduzione dell'orario di cattedra per effetto di quanto
disposto dall'art. 2 del presente decreto, completerà l'orario di
servizio con ore di insegnamento della stessa classe di concorso,
comunque disponibili nella scuola di titolarità.
Qualora le ore non risultassero sufficienti ai fini del
completamento, i docenti potranno essere impegnati nella stessa
scuola in compiti di istituto, nonchè in iniziative finalizzate
all'arricchimento dell'offerta formativa, fermo restando l'obbligo
della copertura delle supplenze brevi e saltuarie, secondo le
modalità previste dal C.C.N.I. sulle utilizzazioni e assegnazioni
provvisorie, nonchè nel relativo contratto d'istituto.».
Il decreto ministeriale e la relativa nota oggetto del presente
conflitto devono essere annullati da codesta ecc.ma Corte perchè
emanati dal Ministero della pubblica istruzione in palese violazione
del riparto costituzionale delle competenze legislative.
Ed infatti essi invadono, tra l'altro in maniera dettagliata e
puntuale, una materia, l'istruzione e formazione professionale,
riservata alla competenza esclusiva regionale.

D i r i t t o

1. - Illegittimità per violazione degli artt. 117, 118, Cost. e
dei principi di buona andamento dell'amministrazione (97 Cost.) e
leale collaborazione (art. 120 Cost.).
1.1. - Il settore della «istruzione e formazione professionale»
si è, da sempre, mosso in una dimensione distinta rispetto a quella
della istruzione. Già la Costituzione del 1947, nell'attribuire alla
competenza delle costituende Regioni la materia dell'«istruzione
artigiana e professionale» (art. 117, primo comma del testo
originario), indicò la strada per un deciso decentramento nella
materia de qua.
Sia nell'ambito della formazione professionale, svolta con
finalità «addestrative» al di fuori del sistema scolastico e con
sbocchi unicamente lavorativi, sia nell'ambito dell'istruzione
professionale, svolta all'interno del sistema scolastico e con
possibili sbocchi nel mondo del lavoro, ovvero - dopo il
«prolungamento» a cinque anni dei corsi degli istituti professionali
(1969-70) - nella frequenza di una facoltà universitaria, insiste
un'attività regionale significativa.
Tale competenza ha fondato la sua giustificazione nella
necessità che il complicato rapporto tra dimensione formativa e
dimensione pratico-lavorativa dovesse trovare gestione e
coordinamento ad un livello istituzionale vicino alla realtà
territoriale, e quindi economica-produttiva, di riferimento.
Il processo di decentramento a favore delle regioni di una serie
di funzioni amministrative anche in materia di istruzione muove i
primi passi all'inizio degli anni Settanta.
Il d.P.R. n. 10 del 1972, recante «Trasferimento alle regioni a
statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di
istruzione artigiana e professionale e del relativo personale», ha
attribuito alle regioni (art. 1):
i corsi di addestramento professionale;
i corsi aziendali di riqualificazione;
l'addestramento professionale degli artigiani;
la formazione professionale degli apprendisti;
l'istruzione artigiana e professionale negli istituti e
servizi dipendenti dalla Direzione generale per gli istituti di
prevenzione e di pena del Ministero di grazia e giustizia;
la formazione professionale diretta allo svolgimento di
professioni sanitarie ausiliarie e di arti sanitarie ausiliarie;
l'orientamento e la qualificazione professionale degli
invalidi del lavoro e degli invalidi civili;
ogni altra funzione in ordine alla formazione e addestramento
professionale attualmente svolta dagli organi centrali o periferici
dello Stato, ferme restando le competenze di cui al successivo art.
7.
Pertanto, la formazione professionale, ben prima della novella
costituzionale del 2001, è stata attribuita in modo quasi naturale
alla sfera regionale, come attestano numerose pronunce della
giurisprudenza costituzionale. Tra le tante, merita una nota la
sentenza n. 89 del 1977 dove codesta ecc.ma Corte ha ricostruito «la
portata della "materia"... "istruzione professionale", quale presente
al legislatore all'atto del trasferimento alle regioni delle funzioni
relative, in adempimento del precetto costituzionale. Il nucleo
essenziale di tale concetto emerge, con sufficiente chiarezza, dal
dibattito sviluppatosi in sede dottrinale e nelle varie occasioni di
progettazioni normative. In sostanza, deve ritenersi che l'istruzione
in parola superi l'ambito del concetto comunemente accolto in
precedenza, in quanto ora si caratterizza per la diretta
finalizzazione all'acquisizione di nozioni necessarie sul piano
operativo per l'immediato esercizio di attività tecnico-pratiche,
anche se non riconducibili ai concetti tradizionali di arti e
mestieri. E sotto tale profilo si distingue dalla istruzione in senso
lato, attinente all'ordinamento scolastico e - tranne le limitate e
transitorie competenze regionali ex art. 4, d.P.R. 1972, n. 10 -, di
competenza statale; la quale, pur se impartisce conoscenze tecniche
utili per l'esercizio di una o più professioni, ha come scopo la
complessiva formazione della personalità. Tale, dunque, essendo la
portata della materia "istruzione professionale" di competenza
regionale, è evidente come non possa considerarsi ad essa estranea
la regolamentazione dei corsi ex lege 1971, n. 426; i quali, appunto,
non risultano rivolti ad una formazione culturale di tipo generale,
sibbene a fornire precisamente quelle cognizioni tecnico-pratiche
(come le conoscenze merceologiche) necessarie per l'esercizio
dell'attività di commerciante».
1.2. - Il processo di decentramento e snellimento del sistema
amministrativo avviato dalla legge n. 59 del 1997 ha rafforzato la
devoluzione di funzioni in materia di istruzione e formazione
professionale a favore delle Regioni.
Ed infatti nel d.lgs. n. 112 del 1998 si rinvengono diverse
disposizioni volte a consacrare questo trasferimento di funzioni dal
centro verso le Regioni. È innanzitutto da segnalare quanto
stabilito dall'art. 138, comma 1, che, tra le funzioni amministrative
delegate alle Regioni, ai sensi dell'art. 118, comma secondo, della
(allora vigente) Costituzione, ha individuato espressamente la
programmazione dell'offerta formativa integrata tra istruzione e
formazione professionale (lett. a).
Il Capo IV, dedicato alla «formazione professionale», ha fornito
ulteriori elementi di potenziamento delle funzioni regionali.
In primo luogo, si sono ribaditi i confini della «formazione
professionale», da intendersi come «il complesso degli interventi
volti al primo inserimento, compresa la formazione tecnico
professionale superiore, al perfezionamento, alla riqualificazione e
all'orientamento professionali, ossia con una valenza prevalentemente
operativa, per qualsiasi attività di lavoro e per qualsiasi
finalità, compresa la formazione impartita dagli istituti
professionali, nel cui ambito non funzionano corsi di studio di
durata quinquennale per il conseguimento del diploma di istruzione
secondaria superiore, la formazione continua, permanente e ricorrente
e quella conseguente a riconversione di attività produttive» (art.
141, comma 1). In secondo luogo (art. 141, comma 3), si precisa che
l'«istruzione artigiana e professionale si identifica con la
formazione professionale».
Quindi l'art. 143 ha conferito alle regioni «tutte le funzioni e
i compiti amministrativi nella materia formazione professionale,
salvo quelli espressamente mantenuti allo Stato dall'art. 142». E a
ben guardare, tali ultime funzioni, cioè quelle rimaste allo Stato,
sono tutte di natura generale, di indirizzo e di coordinamento. Vi
rientrano, solo a titolo di esempio:
l'individuazione degli standard delle qualifiche
professionali, ivi compresa la formazione tecnica superiore e dei
crediti formativi e delle loro modalità di certificazione;
la definizione dei requisiti minimi per l'accreditamento
delle strutture che gestiscono la formazione professionale;
la definizione degli obiettivi generali del sistema
complessivo della formazione professionale, in accordo con le
politiche comunitarie;
la definizione dei criteri e parametri per la valutazione
quanti-qualitativa dello stesso sistema.
Il successivo art. 144, comma 1, ha poi trasferito alle regioni:
a) la formazione e l'aggiornamento del personale impiegato
nelle iniziative di formazione professionale;
b) le funzioni e i compiti svolti dagli organi centrali e
periferici del Ministero della pubblica istruzione nei confronti
degli istituti professionali, trasferiti ai sensi del comma 2 del
presente articolo, ivi compresi quelli concernenti l'istituzione, la
vigilanza, l'indirizzo e il finanziamento, limitatamente alle
iniziative finalizzate al rilascio di qualifica professionale e non
al conseguimento del diploma.
Il comma 2 ha poi disposto che «con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la pubblica
istruzione, d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni, da emanare
entro sei mesi dall'approvazione del presente decreto legislativo,
sono individuati e trasferiti alle Regioni gli istituti professionali
di cui all'articolo 141.».
Su questo trasferimento fu previsto un regime transitorio (comma
3) finalizzato alla «salvaguardia della prosecuzione negli studi
degli alunni già iscritti nell'anno precedente.».
La regionalizzazione degli istituti professionali ha trovato
definitiva consacrazione nel successivo comma 4, dove essi hanno
assunto la qualifica di enti regionali.
1.3. - Il quadro così delineato fa emergere nitidamente come
già nel «lontano» 1998 non fossero previste alcune competenze
statali sul monte ore settimanale degli istituti professionali, sul
dettaglio dei programmi e sull'utilizzo del personale docente. Il
decreto ministeriale n. 41 e la Nota prot. n. 802/DIP, al contrario,
non solo disciplinano una materia di spettanza regionale, ma lo
fanno, in maniera particolare e specifica, intervenendo in settori
che già il d.lgs. n. 112 del 1998 aveva escluso dalla pertinenza
statale.
Non va dimenticato, ancora, che l'art. 68, comma 1, della legge
n. 144 del 1999 (poi abrogato) ha non solo trasformato l'obbligo
scolastico sino a 15 anni in diritto di formazione sino a 18 anni, ma
ha stabilito che esso «può essere assolto in percorsi anche
integrati di istruzione e formazione» nel «sistema della formazione
professionale di competenza regionale» (lett. b).
1.4. - Se quello appena descritto era il quadro, abbastanza
definito, sulle attribuzioni in materia di formazione professionale
sotto la vigenza del vecchio testo costituzionale, non v'è dubbio
alcuno sul fatto che la competenza regionale nella materia
dell'istruzione e formazione professionale abbia trovato la
definitiva consacrazione costituzionale con la Riforma del Titolo V
della Costituzione del 2001.
La Legge cost. n. 3 del 2001, nell'ottica tesa alla definitiva
realizzazione di un sistema di istruzione e formazione policentrico e
destatalizzato, ha inserito nel testo costituzionale tre elementi di
novita':
la competenza concorrente sulla materia «istruzione»;,
la costituzionalizzazione dell'autonomia delle istituzioni
scolastiche;
il riconoscimento della competenza residuale, quindi
esclusiva, delle regioni in materia di «istruzione e formazione
professionale».
Sembra opportuno soffermarsi, brevemente, sul dato testuale
dell'art. 117, terzo comma Cost., nel quale sono esplicitati i
suddetti principi. Si legge nel comma 3 che, tra le materie di
legislazione concorrente, vi è l'«istruzione, salva l'autonomia
delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e
della formazione professionale».
Secondo una regola ermeneutica tradizionale, le disposizioni
devono essere interpretate secondo il senso «fatto palese dal
significato proprio delle parole secondo la connessione di esse»
(art. 12, comma 1, delle disp. sulla legge in generale).
Davvero pochi, pertanto, sono i dubbi circa la reale portata
semantica del termine «esclusione», che non può essere la stessa di
(fare) «salva» utilizzata in riferimento alle istituzioni
scolastiche.
L'istruzione è, dunque, materia concorrente, sulla quale
insistono sia lo Stato (con i principi fondamentali) sia le regioni
(con le norme di dettaglio). Ma entrambi, nel disciplinare tale
materia, non possono non tener conto della presenza di un altro
soggetto, le istituzioni scolastiche, cui vengono riconosciute
determinate funzioni e la cui autonomia, di tipo funzionale (come
riconosciuto espressamente dal d.P.R. n. 275 del 1999 di attuazione
dell'art. 21 della legge n. 59 del 1997), è tutelata a livello
costituzionale. Questo deve intendersi quando l'istruzione diviene
materia concorrente, «fatta salva l'autonomia delle istituzioni
scolastiche».
Con «esclusione» dell'istruzione e formazione professionale,
invece, significa operare una netta separazione tra l'ambito
dell'istruzione e quello dell'istruzione e formazione professionale.
La prima, l'istruzione, è soggetta ad un triplice intervento
statale: a) le «norme generali sull'istruzione» (ex art. 117, secondo
comma, lett. n); la «determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale» (ex art. 117, secondo
comma, lett. l); e i principi fondamentali, in quanto trattasi
appunto di competenza di tipo concorrente. La seconda, al contrario,
in rapporto con la prima, è una materia su cui insiste la competenza
esclusiva delle Regioni, soggetta ai soli LEP statali.
1.5. - E d'altronde, questo scenario è stato costantemente
avvalorato dalla posizione netta ed uniforme che codesta ecc.ma Corte
ha assunto rispetto alla istruzione e formazione professionale a
seguito dell'evoluto quadro costituzionale: ogni qualvolta si è
presentata l'opportunità, ha riconfermato la competenza esclusiva
regionale.
Nella sentenza n. 34 del 2005, dopo aver ribadito l'importanza di
un «sistema integrato istruzione/formazione professionale» viene
«salvato» un articolo di una legge regionale (l'art. 41 della l.r.
Emilia Romagna n. 12 del 2003) la cui disciplina, sull'«educazione
degli adulti», «senza contrastare con quanto stabilito dalla legge
statale, si muove sul versante del sostegno all'acquisizione o al
recupero di conoscenze necessarie o utili per il reinserimento
sociale e lavorativo e, dunque, in un ambito riconducibile a quello
affidato alla competenza regionale in materia di istruzione e
formazione professionale».
Ancora più specifica è la successiva pronuncia n. 50 del 2005
dove la Corte ha affermato che «la competenza esclusiva delle Regioni
in materia di istruzione e formazione professionale riguarda la
istruzione e la formazione professionale pubbliche che possono essere
impartite sia negli istituti scolastici a ciò destinati, sia
mediante strutture proprie che le singole Regioni possano approntare
in relazione alle peculiarità delle realtà locali, sia in organismi
privati con i quali vengano stipulati accordi»; di conseguenza «la
disciplina dei tirocini estivi di orientamento, dettata senza alcun
collegamento con rapporti di lavoro, e non preordinata in via
immediata ad eventuali assunzioni, attiene alla formazione
professionale di competenza esclusiva delle regioni» (stessi principi
si ritrovano nella pronuncia n. 51 del 2005).
Tale orientamento si rafforza nelle sentenze successive: nella
n. 384 del 2005 si legge che «sulla base della giurisprudenza di
questa Corte, la competenza esclusiva delle Regioni in materia di
istruzione e formazione professionale non concerne le attività
formative e di aggiornamento predisposte dal datore di lavoro per il
personale dipendente»; nella sentenza n. 253 del 2006, la Corte ha
ancora una volta «salvato» dalla declaratoria di incostituzionalità
delle norme regionali (art. 3 e 4, comma 1 della l.r. Toscana n. 63
del 2004) sulle pari opportunità nell'accesso ai percorsi di
formazione e di riqualificazione rispetto a persone che risultino
discriminate e esposte al rischio di esclusione sociale per motivi
derivanti dall'orientamento sessuale o dall'identità di genere,
perchè «a prescindere dalla natura di mero indirizzo delle
disposizioni in esame, esse costituiscono espressione dell'esercizio
della competenza legislativa esclusiva regionale in materia di
istruzione e formazione professionale che la Regione può offrire
mediante strutture pubbliche o private per soddisfare le esigenze
delle varie realtà locali; le norme regionali impugnate, perciò,
non incidono sulla disciplina dei singoli contratti di lavoro e non
invadono la competenza dello Stato in materia di ordinamento civile».
È recentissima una pronuncia (Corte cost., sent. n. 21 del 2007)
nella quale la Consulta ha dichiarato non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 38, comma 2, della legge
Regione Sardegna n. 20 del 2005 in quanto ha ritenuto che «nello
stabilire che la formazione dalla legge definita formale debba essere
prevalentemente esterna, non alteri i rapporti tra formazione
interna, la cui disciplina compete allo Stato, e formazione esterna
di competenza regionale, mantenendosi perciò conforme al sistema
delle competenze concorrenti e del concorso di competenze che si
verifica in tema di apprendistato».
Si deve altresì evidenziare come in altri casi, codesta ecc.ma
Corte abbia dichiarato incostituzionali norme regionali proprio
perchè le loro previsioni non erano riconducibili «alla materia
della "formazione professionale" di competenza legislativa residuale
delle regioni» (così Corte cost., sent., n. 31 del 2005, ma anche
n. 9 del 2004).
Anche la giurisprudenza amministrativa, chiamata a giudicare in
materia di formazione professionale (si veda tra le ultime anche
c.d.s., sez. IV, sent. n. 862 del 2005, dove la formazione
professionale è stata riconosciuta quale compito istituzionale delle
regioni) per l'esercizio delle arti ausiliarie delle professioni
sanitarie, ha limpidamente riconosciuto che «la competenza in materia
di formazione e istruzione professionale è da ritenere...
interamante devoluta alla sfera delle attribuzioni regionali»
(C.d.S., sez. IV, sent. n. 510 del 1989).
1.6. - Quest'ultima pronuncia è particolarmente rilevante anche
perchè risolve eventuali dispute circa la differenza concettuale tra
istruzione professionale e formazione professionale, dal momento che,
sotto il profilo della loro attribuzione, esse costituiscono un
unicum di spettanza regionale.
E d'altronde che si tratti di un unicum è dimostrato anche dal
dato letterale del testo costituzionale novellato nel 2001: al terzo
comma dell'art. 117, infatti, si parla di istruzione e formazione
professionale e cioè si utilizza l'aggettivo professionale declinato
al singolare e non al plurale, come invece sarebbe stato necessario
nel caso si fosse intesa una istruzione professionale distinta dalla
formazione professionale. Anche l'argomento letterale, dunque, rende
evidente come «istruzione e formazione professionale» rappresenti
chiaramente un'endiadi attraverso la quale si fa riferimento ad un
concetto di carattere unitario, spettante alla competenza esclusiva
regionale.
Il quadro normativo e giurisprudenziale sviluppatosi sino alla
fine degli anni novanta ha chiaramente dato luogo ad un settore
«formazione professionale» in cui la competenza spettava naturalmente
alle Regioni, seppur anche nelle forme più morbide della delega o
del conferimento di funzioni.
La Riforma del Titolo V nel 2001 ha comunque sciolto ogni dubbio
in merito e ha attribuito la competenza esclusiva sull'istruzione e
formazione professionale alle Regioni, anche perchè, come sostenuto
da codesta ecc.ma Corte in una importante decisione, «è (...)
implausibile che il legislatore costituzionale abbia voluto spogliare
le Regioni di una funzione che era già ad esse conferita nella forma
della competenza delegata dall'art. 138 del decreto legislativo
n. 112 del 1998». (Corte cost., sent. n. 13 del 2004).
Alla luce dello scenario normativo e giurisprudenziale e delle
argomentazioni esposte, risulta evidente come il decreto ministeriale
e la relativa nota qui censurati siano stati emanati violando
palesemente il riparto costituzionale in materia di istruzione e
formazione professionale: essi, infatti, stabiliscono, in riferimento
al primo biennio degli istituti tecnici e degli istituti
professionali, quali devono essere i programmi, a quanto deve
ammontare (e di che tipo deve essere) il carico ore settimanale, le
modalità di utilizzo del personale docente e, addirittura,
interferiscono in quella autonomia delle istituzioni scolastiche,
oggi costituzionalmente riconosciuta e garantita, andando a prevedere
ciò che le istituzioni devono o possono fare in relazione all'«area
di approfondimento».
Non vi sono dubbi circa l'ambito entro il i provvedimenti
impugnati si muovono: l'istruzione e formazione professionale, di
competenza esclusiva regionale, che significa pieno potere
legislativo ed amministrativo da parte delle Regioni e solo un
residuo potere statale di intervento, per lo più limitato alla
definizione dei «livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali» (ex art. 117, secondo comma, lett. m),
Cost).
Nulla di più lontano dalla semplice definizione dei LEP risulta
essere l'intervento statale qui censurato che al contrario disciplina
in modo unilaterale, puntuale e dettagliato una materia riservata
alla pertinenza regionale. Nè, d'altronde, sarebbe sostenibile la
tesi secondo la quale, ad esempio, la definizione del monte ore
rientrerebbe nell'ambito statale dei LEP perchè, come affermato con
chiarezza dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 279 del 2005,
essa rientra, invece, tra le «norme generali» che, pur sempre di
competenza statale, sono però valevoli solo per l'istruzione e non
anche per l'istruzione e formazione professionale.
1.7. - Ecco, quindi, che emerge l'ulteriore e grave violazione
del dettato costituzionale dal momento che i due provvedimenti qui
impugnati sono stati adottati in totale spregio del benchè minimo
rispetto del principio di leale collaborazione con le Regioni.
Non solo lo Stato ha invaso in modo manifesto ed illegittimo una
materia - l'istruzione e formazione professionale, al contrario
riservata alla esclusiva competenza regionale - ma lo ha fatto come
se le Regioni non avessero alcuna voce in capitolo: non v'è traccia
alcuna della volontà statale di sentire e coinvolgere le Regioni,
prima di incidere così pesantemente in un settore che invece è
esclusivo regionale.
Ma anche qualora codesta ecc.ma Corte volesse derubricare la
materia di riferimento sostenendo che si tratti della più ampia
«istruzione», la invasività dell'intervento statale non si
attenuerebbe per nulla. L'«istruzione» è materia (ex art. 117, terzo
comma, Cost.) concorrente che significa potestà legislativa
regionale salvo che per la determinazione dei principi fondamentali
spettanti allo Stato. Anche in questo ambito il peso regionale è
molto forte.
Rispetto, dunque, a questi ambiti competenziali, lo Stato, al
contrario, ha agito come se fosse l'unico soggetto titolare di potere
legislativo e amministrativo. Esso ha operato come se tanto
l'istruzione, e a maggior ragione l'istruzione e formazione
professionale, fossero suoi ambiti esclusivi all'interno dei quali
intervenire in modo unilaterale.
2. - Illegittimità per violazione da parte degli atti
presupposti (art. 1, commi 605, lett. f) e 622, della legge n. 296
del 2006 e art. 13 del d.l. n. 7 del 2007, così come convertito con
modifiche dalla legge n. 40 del 2007) degli artt. 117, 118 Cost.;
violazione dell'art. 76 Cost. e eccesso di potere legislativo ex
art. 70 Cost.
Il riparto costituzionale in materia di istruzione ed istruzione
e formazione professionale così come delineato al punto 1 ha trovato
puntuale conferma nella legge delega n. 53 del 2003 (Legge «Moratti»)
attraverso la quale, infatti, il legislatore ordinario, in ossequio
ai nuovi principi costituzionali, ha ridisegnato il sistema educativo
di istruzione e di formazione.
2.1. - L'aderenza della legge n. 53 rispetto al riformato dettato
costituzionale emerge in modo inequivocabile già dal Titolo della
stessa: essa, infatti, reca la «Delega al Governo per la definizione
delle norme generali sull'istruzione e dei livelli essenziali delle
prestazioni in materia di istruzione e formazione professionale».
Ciò vuol dire che in forza di tale legge il Governo è stato
delegato ad emanare, per l'istruzione, prima ancora dei principi
fondamentali, le norme generali, ma per l'istruzione e formazione
professionale (materia esclusiva regionale) i soli livelli essenziali
delle prestazioni. L'art. 2, comma 1, lett. c) recita: «è assicurato
a tutti il diritto all'istruzione e alla formazione per almeno dodici
anni o, comunque, sino al conseguimento di una qualifica entro il
diciottesimo anno di età; l'attuazione di tale diritto si realizza
nel sistema di istruzione e in quello di istruzione e formazione
professionale, secondo livelli essenziali di prestazione definiti su
base nazionale a norma dell'articolo 117, secondo comma, lettera m),
della Costituzione...».
La struttura di base del sistema è tracciata dalla successiva
lettera d):
«il sistema educativo di istruzione e di formazione si
articola nella scuola dell'infanzia, in un primo ciclo che comprende
la scuola primaria e la scuola secondaria di primo grado, e in un
secondo ciclo che comprende il sistema dei licei ed il sistema
dell'istruzione e della formazione professionale.».
Esiste, dunque, un'articolazione in due cicli:
il primo ciclo comprende la scuola primaria, della durata di
cinque anni, e la scuola secondaria di primo grado, della durata di
tre anni;
il secondo ciclo comprende il sistema dei licei e il sistema
dell'istruzione e della formazione professionale.
La vera novità riguarda il secondo ciclo: esso è costituito dal
sistema dei licei e dal sistema dell'istruzione e della formazione
professionale (art. 2, comma 1, lett. g).
Il sistema dei licei comprende i licei artistico, classico,
economico, linguistico, musicale e coreutico, scientifico,
tecnologico, delle scienze umane.
Il sistema dell'istruzione e della formazione professionale,
alternativo al sistema dei licei, prevede una durata almeno
quadriennale. I titoli e le qualifiche conseguiti al termine dei
quattro anni consentono di sostenere l'esame di stato, utile anche ai
fini dell'accesso all'università e all'alta formazione artistica,
musicale e coreutica, previa frequenza di un apposito corso annuale e
ferma restando la possibilità di sostenere come privatista, l'esame
anche senza tale frequenza (art. 2, comma 1, lett. h). Al termine del
terzo anno gli studenti ottengono una prima qualifica spendibile nel
mondo del lavoro e riconosciuta a livello europeo.
È questo, dunque, il sistema costruito dalla legge delega n. 53
del 2003.
Al termine del ciclo di base comune a tutti i preadolescenti (8
anni di scolarita), gli studenti hanno la possibilità di scegliere
tra i percorsi liceali mirati alla formazione culturale e aperti
all'università e i percorsi di istruzione e formazione
professionale, aperti alla formazione superiore, ma con finalità
professionalizzanti e perciò con la possibilità di immediata
apertura al mondo del lavoro dopo il conseguimento di una qualifica
triennale.
2.2. - L'elemento caratterizzante la «Riforma Moratti» sta dunque
nello sdoppiamento del secondo ciclo: un sistema dei licei,
appartenente all'istruzione, e sul quale insiste la competenza
concorrente Stato-Regioni, e un sistema di istruzione e formazione
professionale, di competenza regionale esclusiva. Ennesima riprova di
quest'ultima competenza residuale regionale la si trova nella già
citata lettera h), dell'art. 2, comma 1, della legge n. 53, dove il
legislatore statale precisa che «ferma restando la competenza
regionale in materia di formazione e istruzione professionale, i
percorsi del sistema dell'istruzione e della formazione professionale
realizzano profili educativi, culturali e professionali, ai quali
conseguono titoli e qualifiche professionali di differente livello,
valevoli su tutto il territorio nazionale se rispondenti ai livelli
essenziali di prestazione di cui alla lettera c).».
2.3. - Giova ricordare come, nelle more dell'approvazione del
decreto delegato sul secondo ciclo di cui al d.lgs. n. 226 del 2005,
già nell'anno 2002-03 sono state avviate, da parte di alcune
Regioni, sperimentazioni dei percorsi formativi di istruzione e
formazione professionale.
Ad estendere a tutte le regioni le sperimentazioni ha provveduto
l'Accordo quadro, raggiunto in sede di Conferenza unificata il 19
giugno 2003 tra il Ministro dell'istruzione, dell'università e della
ricerca scientifica, il Ministro del lavoro e delle politiche
sociali, le regioni, le province, i comuni e le comunità montane
«per la realizzazione dall'anno scolastico 2003/2004 di un'offerta
formativa sperimentale di istruzione e formazione professionale nelle
more dell'emanazione dei decreti legislativi di cui alla legge 28
marzo 2003, n. 53».
Nella Premessa dell'Accordo è ribadito, da un lato, che tale
offerta formativa «non predetermina l'assetto a regime dei percorsi
del sistema dell'istruzione e della formazione professionale», che
sarà stabilito dai «decreti delegati previsti per l'attuazione del
diritto-dovere di istruzione e formazione»; dall'altro, la
titolarità in capo alle Regioni «della programmazione delle
attività inerenti l'attuazione del presente Accordo», cioè quelle
di istruzione e formazione professionale.
Per quanto stabilito nell'Accordo, tali percorsi sperimentali
devono essere rispondenti alle seguenti caratteristiche comuni:
«avere durata almeno triennale; contenere, con equivalente valenza
formativa, discipline ed attività attinenti sia alla formazione
culturale generale sia alle aree professionali interessate;
consentire il conseguimento di una qualifica professionale
riconosciuta a livello nazionale e corrispondente almeno al secondo
livello europeo (decisione del Consiglio 85/368/CEE)» (punto 3).
Sono queste le uniche caratteristiche che debbono essere
assicurate a tali percorsi su tutto il territorio nazionale.
Sulle modalità operative di realizzazione di tali percorsi lo
stesso accordo (punto 7) ha rinviato a formali accordi tra le regioni
e gli Uffici scolastici regionali. 1)
2.4. - Con il decreto legislativo 17 ottobre 2005, n. 226,
recante «Definizione delle norme generali e dei livelli essenziali
delle prestazioni sul secondo ciclo del sistema educativo di
istruzione e formazione ai sensi della legge 28 marzo 2003, n. 53»,
il legislatore delegato realizzò un secondo ciclo di istruzione e
formazione pienamente aderente al disegno tracciato dalla legge
delega n. 53 del 2003. Infatti:
«il secondo ciclo del sistema educativo di istruzione e
formazione è costituito dal sistema dei licei e dal sistema
dell'istruzione e formazione professionale» (art. 1, comma 1);
«il sistema dei licei comprende i licei artistico, classico,
economico, linguistico, musicale e coreutico, scientifico,
tecnologico e delle scienze umane» (art. 2, comma 7);
«nell'esercizio delle loro competenze legislative esclusive
in materia di istruzione e formazione professionale e nella
organizzazione del relativo servizio le Regioni assicurano i livelli
essenziali delle prestazioni definiti dal presente Capo» (art. 15,
comma 2), insieme a quanto disposto nei successivi commi 5 e 6, in
piena sintonia con quanto stabilito dall'art. 2, comma 1, lett. h)
della legge n. 53;
A dire il vero, il d.lgs. n. 226 ha compiuto anche un passo in
avanti rispetto alla legge delega: nel momento in cui l'art. 1, comma
5 dichiara che «i percorsi liceali e i percorsi di istruzione e
formazione professionale nei quali si realizza il diritto-dovere
all'istruzione e formazione sono di pari dignita», afferma in maniera
espressa un principio, quello appunto della pari dignità tra i
percorsi del secondo ciclo, che nella legge delega era «soltanto»
desumibile.
Coerentemente con la sua funzione attuativa, il d.lgs. agli art.
4-11 ha disciplinato in modo più dettagliato i percorsi dei singoli
licei, «limitandosi», per i percorsi di istruzione e formazione
professionale, ad individuare i livelli essenziali delle prestazioni
che le regioni devono garantire (art. 15-21).
Ed, infine, va segnalato l'art. 31, comma 2, a norma del quale
«le seguenti disposizioni del Testo Unico approvato nel decreto
legislativo 16 aprile 1994, n. 297, continuano ad applicarsi
limitatamente alle classi di istituti e scuole di istruzione
secondaria superiore ancora funzionanti secondo il precedente
ordinamento, ed agli alunni ad essi iscritti, e sono abrogate a
decorrere dall'anno scolastico successivo al completo esaurimento
delle predette classi: articolo 82, esclusi commi 3 e 4; art. 191,
escluso comma 7; art. 192, esclusi commi 3, 4, 9, 10, e 11; art. 193;
art. 194; art. 195; art. 196; art. 198; art. 199; art. 206.
L'articolo che qui interessa è il 191 del d.lgs. n. 297 del 1994
che ha individuato come istituti e scuole dell'istruzione secondaria
superiore «il ginnasio-liceo classico, il liceo scientifico, gli
istituti tecnici, il liceo artistico, l'istituto magistrale, la
scuola magistrale, gli istituti professionali e gli istituti d'arte»
(comma 2), disciplinati di seguito nei commi successivi.
Ebbene rispetto a questi istituti il d.lgs. n. 226, con la norma
ex art. 31, comma 2, ha predisposto un regime transitorio volto alla
soppressione degli stessi una volta che le classi «ancora
funzionanti» si fossero esaurite.
A decorrere, quindi, dall'anno successivo a quello del «completo
esaurimento delle predette classi», gli istituti ex art. 191
avrebbero dovuto essere abrogati.
2.5. - Il richiamo al d.lgs. n. 226 del 2005 si rivela
indispensabile affinchè codesta ecc. ma Corte possa cogliere in
pieno la irrazionalità, la superficialità e la contraddittorietà
che ha caratterizzato il legislatore successivo ad esso, e che trova
una prima immediata applicazione nel decreto ministeriale n. 41 del
25 maggio 2007 e nella Nota prot. n. 802/DIP del 29 maggio 2007 qui
impugnati.
Ed infatti, a partire dall'art. 1, commi 605, lett. f) e 622
della legge n. 296 del 2006 (legge «Finanziaria 2007») e poi con
l'art. 13 del decreto-legge n. 7 del 2007, così come convertito con
modificazioni con la legge n. 40 del 2007, si è intervenuti in
maniera invasiva sulla materia della istruzione e della formazione
professionale violando apertamente il nuovo dettato costituzionale
così come risultante dalla Riforma del Titolo V del 2001 (v. punto
1).
Proprio per queste ragioni e per difendere e tutelare i suoi
interessi la Regione Lombardia ha impugnato innanzi a codesta ecc.ma
Corte costituzionale tanto i commi della legge n. 296 del 2006 tanto
i commi dall'uno all'8-ter dell'art. 13 del d.l. n. 7 del 2007, così
come convertito con modifiche dalla legge n. 40 del 2007.
I commi 605, lett. f) e 622 della legge n. 296 del 2006 sono
chiara espressione di una volontà, incongruamente palesatasi per il
tramite dello strumento delle legge finanziaria, di modificare, con
forte ricentralizzazione, il sistema dell'istruzione e
dell'istruzione e formazione professionale.
E invero, con il testo del comma 622, in spregio non solo delle
nuove attribuzioni legislative individuate dall'art. 117 Cost., ma
anche dei generali principi di buon andamento dell'amministrazione e
di leale collaborazione, si stravolge il lavoro compiuto dal
legislatore ordinario: difatti, si ripristina il concetto di obbligo
scolastico; si prevedono dieci anni di istruzione obbligatoria e
comune; nella sostanza, si introduce un biennio unitario tra sistema
dei licei e sistema dell'istruzione e formazione professionale; viene
innalzata l'età per l'accesso al lavoro con evidenti ricadute sul
sistema dell'istruzione e formazione professionale; si incide sui
primi due anni degli istituti di istruzione secondaria superiore (e
quindi in un segmento che già interessa l'istruzione e formazione
professionale) attraverso lo strumento del regolamento governativo ex
art. 17, comma 3, della legge n. 400 del 1988; sono apposti, in modo
marginale, strumenti eventuali e comunque molto deboli di
coinvolgimento regionale.
2.6. - Questo progetto di riforma parziale, frammentata e
illegittima del sistema dell'istruzione e della formazione ha
trovato, per quanto detto, un ulteriore definizione nell'art. 13 del
d.l. n. 7 del 2007, così come convertito con modificazioni dalla
legge n. 40 del 2007.
L'impianto generale dell'art. 13 contiene evidenti elementi di
discontinuità rispetto all'impianto di base predisposto a partire
dalla stessa legge delega n. 53 del 2003 e di fatto, compie una netta
sterzata rispetto ad un progetto globale di riforma del sistema che,
cristallizzato a livello normativo, attendeva, dopo un periodo
fisiologico di sperimentazione, di essere portato alla piena
attuazione.
Difatti il «sistema dei licei», cioè uno dei due percorsi del
secondo ciclo, è stato sostituito dal sistema «dell'istruzione
secondaria superiore», la cui denominazione rimanda ad un concetto
certamente più ampio. E non può essere altrimenti dal momento che
componenti di tale percorso non sono più solo i licei, ma anche gli
istituti tecnici e gli istituti professionali di cui all'art. 191,
comma 2 del d.lgs. n. 297 del 1994. Questi sono, secondo quanto è
stato previsto nel successivo comma 3 del d.lgs. n. 297, gli istituti
che hanno come fine precipuo «quello di preparare all'esercizio di
funzioni tecniche od amministrative, nonchè di alcune professioni,
nei settori commerciale e dei servizi, industriale, delle
costruzioni, agrario, nautico ed aeronautico» (i tecnici) e quello di
«fornire la specifica preparazione teorico-pratica per l'esercizio di
mansioni qualificate nei settori commerciale e dei servizi,
industriale ed artigiano, agrario e nautico» (i professionali): si
tratta, evidentemente, di istituti di formazione professionale.
A ben guardare sono proprio le disposizioni da ultimo richiamate
a «legittimare» i provvedimenti ministeriale che qui si censura. Sono
queste che, di fatto, riproponendo gli istituti tecnici e gli
istituti professionali, «consentono» al decreto (e alla nota)
impugnati di intervenire sul monte ore settimanale, sui programmi,
sull'utilizzo del personale docente etc. degli stessi.
Ma alla luce di quanto detto non può non emergere, al contrario,
la palese illegittimità delle disposizioni dell'art. 13 del d.l.
n. 7 del 2007, così come convertite con modificazioni dalla legge
n. 40 del 2007, e delle disposizioni della legge n. 296 del 2006 che
le hanno anticipate: una illegittimità che, inevitabilmente, si
trasferisce in tutta la sua gravità nel decreto del Ministero della
pubblica istruzione, n. 41 del 25 maggio 2007 (e nella Nota n. prot.
802/DIP), che delle predette disposizione costituiscono la prima e
diretta attuazione.
Invero, l'intento del legislatore statale è stato quello di
riattrarre a sè in modo improprio ed illegittimo rilevanti porzioni
dell'istruzione e formazione professionale, così violando
drasticamente il riparto costituzionale nella materia de qua.
Riprova di questa volontà sono da un lato la soppressione dei
licei economico e tecnologico attraverso l'abrogazione dei commi 7 e
10 del comma 2 del d.lgs. n. 226; dall'altro, il riordino ed il
potenziamento degli istituti tecnici e professionali come «istituti
tecnici e professionali» (secondo quanto si legge al comma 1-bis,
primo periodo, dell'art. 13) che manifesta in modo inequivocabile la
scelta di rafforzare il profilo professionale di tali istituti.
La «statalita» degli istituti tecnici e professionali trova
ulteriore conferma nel comma 1-ter, dove è stabilito che saranno dei
regolamenti governativi, senza alcuna forma di partecipazione
regionale e quindi in spregio al principio di leale collaborazione, a
disciplinare il loro funzionamento attraverso interventi in ordine
alla riduzione e ai contenuti degli indirizzi, alla scansione
temporale dei percorsi, ai risultati di apprendimento, al monte ore
annuale, alla riorganizzazione delle discipline di insegnamento,
all'orientamento agli studi superiori.
L'art. 13 del d.l. n. 7 del 2007, convertito con modifiche dalla
legge n. 40 del 2007, pertanto, ignorando il percorso iniziato a
partire dalla Legge Moratti, ha ripristinato l'assetto precedente
previsto dal t.u. approvato con il d.lgs. n. 297 del 1994 e
ricollocato gli istituti tecnici e professionali, assunti nella loro
originaria natura di istituti di formazione professionale, non in
quella che sarebbe dovuta essere la loro sede costituzionalmente
legittima, cioè l'istruzione e la formazione professionale di
competenza regionale, bensì all'interno del sistema dell'istruzione
secondaria superiore, al fianco dei licei, vale a dire in un'area
che, rientrando nella materia «istruzione», è soggetta ad una forte
influenza statale.
In definitiva, il legislatore nazionale con l'art. 13 del d.l.
n. 7 del 2007, e ancor prima con i commi 605, lett. f) e 622 della
legge finanziaria per il 2007, dei quali il decreto n. 41 del 25
maggio 2007 costituisce diretta applicazione, ha voluto ripristinare
in modo illegittimo, perchè contrario a quanto previsto dalla
Riforma del Titolo V della Costituzione e alle posizioni della
giurisprudenza costituzionale, una solida e strutturata istruzione e
formazione professionale statale a scapito dell'istruzione e
formazione professionale regionale.
I commi 1, 1-bis e 1-ter dell'art. 13, autentica fonte primaria
rispetto agli atti oggetto della presente impugnativa, nel momento in
cui ripropongono gli istituti tecnici e professionali disciplinati
dall'art. 191 del d.lgs. n. 297 del 1994, manifestano un
atteggiamento del legislatore statale quantomeno superficiale
rispetto alla previsione dell'art. 31, comma 2 del d.lgs. n. 226 del
2005. Qui è stato predisposto un regime transitorio laddove si
stabilisce che alcune disposizioni del Testo Unico approvato nel
d.lgs. n. 297 del 1994, tra cui l'art. 191 (con esclusione del solo
comma 7) «continuano ad applicarsi limitatamente alle classi di
istituti e scuole di istruzione secondaria superiore ancora
funzionanti secondo il precedente ordinamento, ed agli alunni ad essi
iscritti, e sono abrogate a decorrere dall'anno successivo al
completo esaurimento delle predette classi». Ciò significa che per
gli istituti tecnici e professionali previsti ex art. 191, comma 2,
del d.lgs. n. 297, il d.lgs. n. 226 del 2005 ha individuato una
disciplina ad esaurimento destinata alla loro soppressione una volta
che, decorso l'anno scolastico successivo al completamento di tutte
le classi, l'art. 191, ad esclusione del comma 7, verrà abrogato.
Nessuna menzione di tale particolare regime è fatta nell'art. 13,
che fa di fatto rivivere disposizioni destinate ad essere abrogate.
Ecco che, allora, viene alla luce in tutta la sua gravità
l'illegittimità e l'irrazionalità che ha mosso il legislatore
statale: egli ha operato con interventi chirurgici, frammentati e
disorganici, su alcune disposizioni del decreto delegato n. 226, che
nella sostanza ne hanno stravolto la linea, il senso e la sua piena
sintonia con la legge delega.
Sono irragionevoli e contraddittori gli effetti che questo
intervento statale produce: nell'ordinamento, infatti, convivono una
legge delega attuativa di precetti costituzionali, un decreto
delegato oramai completamente svincolato da questa e per nulla
rispondente ai suoi principi e criteri direttivi, una legge statale
palesemente in contrasto con il riparto costituzionale di competenze
in materia di istruzione e formazione professionale.
3. - Illegittimità per violazione del principio di buon
andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.);
irragionevolezza, carenza dei presupposti, illogicità.
I due provvedimenti, oltre ad essere illegittimi perchè emanati
da un organo in palese difetto di attribuzione, evidenziano elementi
di illogicità e contraddittorietà che meritano di essere portati
all'attenzione di codesta ecc.ma Corte.
3.1. - Essi sono innanzitutto la controprova di un agire da parte
del Ministero della pubblica istruzione caratterizzato da una
profonda irragionevolezza. Ed infatti, seppur a partire dalla legge
n. 296 del 2006 si sia determinato un quadro normativo attorno alla
materia istruzione in generale, e alla istruzione e formazione
professionale in particolare, connotato da contraddittorietà,
incertezza e ambiguità, il Ministero della pubblica istruzione,
piuttosto che attendere una auspicabile stabilizzazione dello
scenario di riferimento, ha avvertito l'urgenza di adottare atti
immediatamente applicativi di quel quadro normativo. E lo ha fatto,
intervenendo sul monte ore settimanale degli istituti professionali,
sui programmi e sul personale docente a decorrere già dal prossimo
anno scolastico 2007/2008.
La pretesa di approvare degli atti così incisivi e puntuali a
fine maggio e renderli esecutivi a partire dal mese di settembre
(quindi a soli 3 mesi di distanza!) già non convincerebbe rispetto
ad un contesto normativo lineare e stabile: se poi si manifesta, come
nel caso di specie, rispetto ad un quadro precario, confuso e in
continua via di evoluzione, tale pretesa sfocia nella più totale
irrazionalità, arbitrarietà ed illogicità.
E d'altronde la precarietà che permea i provvedimenti in oggetto
risulta:
dal primo «Considerato» del d.m. n. 41 del 2007 dove si
legge: «Considerato che la transitorietà dell'intervento, in attesa
della riforma complessiva del sistema dell'istruzione tecnica e
dell'istruzione professionale e l'urgenza di dare attuazione alla
citata norma della legge finanziaria 2007 non consentono
l'attivazione di complesse procedure per la definizione di un nuovo
ordinamento»;
dalla Nota prot. n. 802/DIP dove si legge che «l'intervento
attuato assume un evidente carattere di transitorietà per le
seguenti motivazioni: 1) la necessità di dare immediata attuazione
al disposto della finanziaria; 2) la circostanza che la definizione
dei nuovi percorsi formativi nell'ambito dell'istruzione tecnica e
professionale, prevede l'avvio di una complessa procedura... (non
compatibili) con l'urgenza dell'intervento».
Si tratta dunque di un provvedimento transitorio emanato
nell'attesa di una riforma più organica del sistema: è lo stesso
Ministero, pertanto, che espressamente riconosce la provvisorietà
dell'intero assetto normativo nella materia de qua che, infatti,
necessita di una «riforma complessiva».
Ebbene, nonostante ciò, l'amministrazione resistente ritiene
urgente (senza che vi sia alcuna traccia delle ragioni che sorreggono
tale urgenza!) dare attuazione ad alcune disposizioni della legge
n. 296 del 2006. Disposizioni che, per di più, sono state le prime a
delineare i contorni della nuova instabilità dal momento che hanno
riaperto illegittimamente le porte ad un intervento statale
all'interno dell'istruzione e formazione professionale, in realtà di
competenza regionale, e hanno rimesso in discussione, stravolgendolo,
tutto un percorso complesso e partecipato di riforma del sistema
formativo ed educativo che si era sviluppato in modo conforme alle
nuove competenze costituzionali.
In sostanza, invece di attendere che il nuovo percorso di riforma
raggiunga una adeguato livello di stabilità, ci si preoccupa di dare
immediata attuazione, senza prendere in minima considerazione tutte
le gravi conseguenze che comporta, a norme isolate che, oltre ad
essere illegittime per quanto già detto, rischiano di incrementare
ed esasperare il tasso di incertezza e confusione nell'intero
settore.
3.2. - Ancora, del tutto insufficienti sono le motivazioni di
merito poste alla base della riduzione del carico orario di lezione:
ci si limita a ritenere, in modo del tutto arbitrario, che il carico
di 40 ore settimanali ex d.m. 24 aprile 1992, sia «eccessivamente
gravoso» (v. secondo Considerato del d.m. n. 41) e altresì «ostacolo
al raggiungimento del successo formativo», oltre che causa di
«abbandoni e dispersioni scolastiche rilevanti». Ma quale sia la
relazione tra il monte ore settimanale e il successo formativo o gli
abbandoni scolastici non è dato sapere. Nè tanto meno si comprende
come questo scenario, di per sè preoccupante, possa mutare a fronte
di una riduzione di solo 4 ore a settimana, cioè meno di una al
giorno!
È evidente, al contrario, la volontà precisa di dare concreta
attuazione da subito, in modo illogico, incoerente ed approssimativo,
ad un progetto di riforma del sistema dell'istruzione e formazione
professionale che, oltre ad essere illegittimo, è altresì lontano
da una piena definizione.
Il decreto del Ministero della pubblica istruzione n. 41 del 25
maggio 2007 e la sua Nota prot. n. 802/DIP del 29 maggio 2007 sono,
dunque, innanzitutto illegittimi perchè non spetta alla Stato
disciplinare, e per di più in maniera tanto dettagliata, una
materia, quale l'istruzione e la formazione professionale, di
competenza esclusiva regionale.
Ma essi si risolvono in un vero e proprio eccesso di potere
perchè immettono nell'ordinamento elementi di illogicità,
approssimazione e palese contraddittorietà generando solo confusione
laddove il settore nel suo complesso attende da tempo stabilità e
certezza.
S o s p e n s i v a
Il decreto del Ministero della pubblica istruzione - Dipartimento
per l'istruzione, n. 41 del 25 maggio 2007 e la Nota del Dipartimento
per l'istruzione, prot. n. 802/DIP devono essere sospesi nelle more
del giudizio.
In caso contrario, infatti, si rischia che diventino esecutivi
provvedimenti adottati da un'amministrazione in violazione del
riparto di competenze costituzionali in materia di istruzione e
istruzione e formazione professionale, con gravissimo pregiudizio non
solo per la Regione Lombardia, ma per tutto il sistema complessivo.
Ma la sospensione si rende ancora più necessaria stante la
imminenza del nuovo anno scolastico, a partire dal quale dovrebbero
applicarsi le pesanti previsioni del decreto e della nota.
Ciò difatti comporterebbe per la regione ricorrente una
frettolosa, confusa e inevitabilmente approssimativa rivisitazione di
tutta una serie di aspetti (strutturazione dei programmi,
distribuzione del personale docente etc.) che, al contrario,
necessitano di tempi tecnici adeguati e proporzionati. Senza
l'indispensabile sospensione dei provvedimenti impugnati, la Regione
Lombardia dovrebbe impiegare strutture e risorse ingenti per
adeguare, in tempi che più che brevissimi sembrano impossibili,
l'intero assetto dell'istruzione e formazione lombardo alle precise
ed incisive prescrizioni in essi contenute.
Ma il danno grave ed irreparabile si può apprezzare anche con
riferimento all'interesse pubblico a che il prossimo anno scolastico
2007/2008 possa partire nella piena certezza e definizione e non
soggetto a cambiamenti cui andrebbe inevitabilmente incontro qualora
la Corte costituzionale dovesse ritenere i provvedimenti legislativi,
di cui gli atti qui impugnati sono immediata esecuzione,
costituzionalmente illegittimi.
Si ritiene, infatti, opportuno sottolineare, ad ulteriore
sostegno della imprescindibilità della sospensione dei due
provvedimenti oggetto del presente conflitto, come siano attualmente
pendenti dinnanzi a codesta ecc.ma Corte due distinti giudizi in via
principale proposti dalla odierna ricorrente per violazione (tra gli
altri) degli artt. 117, 118, 119 e 120 Cost. Per il primo -
notificato in data 26 febbraio 2007, depositato presso la cancelleria
il 7 marzo 2007 - avente ad oggetto (insieme ad altri) anche il comma
622 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006 (Finanziaria 2007), il
sig. presidente di codesta ecc.ma Corte ha già provveduto a fissare
l'udienza di discussione per il prossimo 12 febbraio 2008. Il secondo
- avente ad oggetto i commi dall'1 all'8-ter del d.l. n. 7 del 2007,
così come convertiti con modificazioni dalla legge n. 40 del 2007 -
è stato notificato in data 31 maggio 2007 e depositato presso la
cancelleria di codesta ecc.ma Corte in data 9 giugno 2007, e pertanto
in attesa di fissazione.
1) La Regione Lombardia è stata tra le prime a recepire
l'Accordo firmando il 25 settembre 2003 un Protocollo
d'Intesa con il MIUR e il MLPS nel quale si è stabilito
(art. 2, comma 1) che: I modelli sperimentali che
coinvolgono l'istruzione e la formazione professionale...
nella Regione Lombardia, sono articolati nelle seguenti
tipologie di offerta:
a) percorsi triennali sperimentali di formazione
professionale ed eventuali successivi percorsi, collocati
in un organico processo di sviluppo della formazione
professionale superiore, da realizzarsi in strutture
formative accreditate dalla regione. I percorsi triennali
sono finalizzati al conseguimento di un titolo di Qualifica
(attestato) secondo quanto previsto dalla normativa
vigente, valido per l'assolvimento del diritto- dovere di
istruzione e formazione fino ai diciotto anni e
l'iscrizione ai centri per l'impiego, nonchè per
l'acquisizione di crediti ai fini dell'eventuale passaggio
nel sistema dell'istruzione;
b) percorsi triennali sperimentali di formazione
professionale ed eventuali successivi percorsi, collocati
in un organico processo di sviluppo della formazione
professionale superiore, da realizzarsi in istituti tecnici
e professionali individuati sulla base di criteri stabiliti
d'intesa tra la Regione Lombardia e l'Ufficio scolastico
regionale. I percorsi triennali sono finalizzati al
conseguimento di un titolo di Qualifica (attestato) secondo
quanto previsto dalla normativa vigente, valido per
l'assolvimento del diritto-dovere di istruzione e
formazione fino ai diciotto anni e l'iscrizione ai centri
per l'impiego, nonchè per l'acquisizione di crediti ai
fini dell'eventuale passaggio nel sistema dell'istruzione;
c) realizzazione di LARSA (Laboratori di recupero e
sviluppo degli apprendimenti atti a consentire i passaggi
verticali ed orizzontali attraverso i percorsi attivati);
d) realizzazione di azioni di orientamento, di
personalizzazione dei percorsi e di sostegno agli allievi
disabili;
e) realizzazione delle iniziative di cui ai
precedenti punti c) e d) svolti in modo integrato tra
Istituti Tecnici/Professionali e strutture formative
accreditate dalla Regione.
Il successivo comma 2 stabilisce che «I progetti
relativi ai percorsi di cui al comma 1, lettere a) e b)
comprendono la definizione di criteri e di strumenti per
favorire la più ampia spendibilità della formazione
acquisita ai fini della prosecuzione degli studi nel
sistema dell'istruzione.».

P. Q. M.
Chiede che codesta ecc.ma Corte, contrariis rejectis, voglia
dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso al Ministero della
pubblica istruzione, emanare il decreto del Ministero della pubblica
istruzione - Dipartimento per l'istruzione, n. 41 del 25 maggio 2007
e la Nota del Ministero della pubblica istruzione - Dipartimento per
l'istruzione, prot. n. 802/DIP, del 29 maggio 2007, recante
«Trasmissione D.M. 41 del 25 maggio 2007 relativo all'applicazione
dell'art. 1, comma 605, lett. f) della legge n. 296 del 2006 del 27
dicembre 2006 - Istruzione professionale», e per l'effetto
annullarli, previa sospensione dei relativi effetti.
Roma - Milano, addì 23 luglio 2007
Prof. Avv. Beniamino Caravita di Toritto - Avv. Pio Dario Vivone
07C1051