1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 27-7-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 186 SENTENZA 26 aprile - 25 luglio 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Spettacolo - Teatro Eliseo - Erogazione di un contributo di 4 milioni di euro per ciascuno degli anni 2017 e 2018, per spese ordinarie e straordinarie, per garantire la continuita' dell'attivita' in occasione del centenario della fondazione - Irragionevolezza, violazione del principio di uguaglianza e di quelli di liberta' di iniziativa economica privata e del buon andamento e imparzialita' dell'attivita' amministrativa - Illegittimita' costituzionale. - Decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito, con modificazioni, nella legge 21 giugno 2017, n. 96, art. 22, comma 8. - Costituzione, artt. 3, 9, 33, 41 e 97. (T-220186) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 27-7-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 22, comma
8, del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni urgenti in
materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali,
ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure
per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, nella legge 21
giugno 2017, n. 96, promosso dal Consiglio di Stato nel procedimento
vertente tra Nuovo Sistina srl e altri e il Ministero dell'economia e
delle finanze e altri, con ordinanza del 21 dicembre 2020, iscritta
al n. 35 del registro ordinanze 2021 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 12, prima serie speciale, dell'anno
2021.
Visti gli atti di costituzione di Nuovo Sistina srl, Quirino srl
e Officine Culturali srl, Eliseo srl - Teatro Nazionale dal 1918
Teatro Eliseo e Piccolo Eliseo;
udito nell'udienza pubblica del 26 aprile 2022 il Giudice
relatore Franco Modugno;
uditi gli avvocati Roberto Colagrande e Alessandra Villanucci per
Nuovo Sistina srl, Carlo Malinconico e Marco Orlando per Quirino srl
e Officine Culturali srl e Massimo Luciani per Eliseo srl - Teatro
Nazionale dal 1918 Teatro Eliseo e Piccolo Eliseo, quest'ultimo in
collegamento da remoto, ai sensi del punto 1) del decreto del
Presidente della Corte del 18 maggio 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 26 aprile 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza depositata il 21 dicembre 2020, iscritta al
r.o. n. 35 del 2021, il Consiglio di Stato ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 22, comma 8, del decreto-legge
24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria,
iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per
le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo),
convertito, con modificazioni, nella legge 21 giugno 2017, n. 96, in
riferimento agli artt. 3, 9, 33, 41 e 97 della Costituzione.
1.1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio si è
pronunciato, nel 2019, sul ricorso promosso dalle società che
gestiscono i Teatri Sistina, Ambra Jovinelli, della Cometa, Parioli,
Quirino e Vittoria, siti in Roma. Questi impugnavano il decreto del
Ministro dell'economia e delle finanze 3 agosto 2017, n. 142791, con
cui è stato istituito nel bilancio dello Stato il capitolo di spesa
n. 6630, denominato «Contributo al Teatro Eliseo per le spese
ordinarie e straordinarie in occasione del centenario»; tale decreto
veniva adottato, in attuazione dell'art. 22, comma 8, del d.l. n. 50
del 2017, come convertito, che ha stabilito che «[i]n favore del
teatro di rilevante interesse culturale "Teatro Eliseo", per spese
ordinarie e straordinarie, al fine di garantire la continuità delle
sue attività in occasione del centenario della sua fondazione è
autorizzata la spesa di 4 milioni di euro per ciascuno degli anni
2017 e 2018. Al relativo onere si provvede, quanto a 2 milioni di
euro per l'anno 2017, mediante corrispondente quota delle risorse di
cui all'articolo 24, comma l, della legge 12 novembre 2011, n. 183,
che restano acquisite all'erario, e, quanto a 2 milioni di euro per
l'anno 2017 e a 4 milioni di euro per l'anno 2018, mediante
corrispondente riduzione del Fondo per interventi strutturali di
politica economica, di cui all'articolo 10, comma 5, del
decreto-legge 29 novembre 2004, n. 282, convertito, con
modificazioni, dalla legge 27 dicembre 2004, n. 307».
Le società ricorrenti, avendo presentato al Ministero
dell'economia e delle finanze e al Ministero per i beni e le
attività culturali un'istanza-diffida di concessione di fondi
straordinari, rimasta priva di seguito, presentavano una successiva
istanza di accesso alla documentazione inerente alla speciale
erogazione disposta a favore del Teatro Eliseo. Il 10 ottobre 2017,
venivano informati dal Ministero dell'economia e delle finanze
dell'adozione della nota del Dipartimento della Ragioneria generale
dello Stato del 4 ottobre 2017, n. 179352, nella quale si comunicava
che, in applicazione dell'art. 22, comma 8, del d.l. n. 50 del 2017,
come convertito, «con decreto del Ministero dell'economia e delle
finanze n. 142791 del 14 settembre 2017 è stato istituito, nello
stato di previsione del Ministero dei beni e delle attività
culturali e del turismo, il capitolo n. 6630 "Contributo al Teatro
Eliseo per le spese ordinarie e straordinarie in occasione del
centenario" con uno stanziamento di 4 milioni di euro per ciascuno
degli anni 2017 e 2018».
Nell'impugnare tale decreto, le ricorrenti ponevano in evidenza,
in primo luogo, la violazione dei criteri fissati dalla legge 30
aprile 1985, n. 163 (Nuova disciplina degli interventi dello Stato a
favore dello spettacolo), che regola il sostegno finanziario dello
Stato in favore delle attività teatrali, realizzato mediante la
ripartizione del Fondo unico per lo spettacolo (FUS). Infatti,
l'attribuzione a un solo teatro, fuori dagli ordinari canali di
finanziamento, di un contributo ulteriore di rilevante entità,
sarebbe stata, a loro avviso, del tutto ingiustificata e avrebbe
determinato un grave effetto distorsivo della concorrenza in danno
degli altri teatri che attingono al medesimo bacino di utenti. In
particolare, il ricorso si fondava su quattro ordini di motivi: 1)
l'illegittimità costituzionale dell'art. 22, comma 8, del d.l. n. 50
del 2017, per violazione degli artt. 3, 9, 33, 41, 97 e 117 Cost., e
contestuale violazione delle «norme d'interposizione costituzionale»
di cui alla legge n. 163 del 1985, al decreto del Ministro dei beni e
delle attività culturali e del turismo l° luglio 2014 (Nuovi criteri
per l'erogazione e modalità per la liquidazione e l'anticipazione di
contributi allo spettacolo dal vivo, a valere sul Fondo unico per lo
spettacolo, di cui alla legge 30 aprile 1985, n. 163) e alla legge 7
agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi);
2) la violazione dell'art. 107 del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea (TFUE), come modificato dall'art. 2 del Trattato
di Lisbona del 13 dicembre 2007 e ratificato dalla legge 2 agosto
2008, n. 130, «in materia di aiuti di Stato»; 3) la violazione e la
falsa applicazione della legge n. 163 del 1985 e del d.m. 1° luglio
2014, nonchè dei principi di imparzialità, pubblicità e
trasparenza; 4) l'eccesso di potere per sviamento, irragionevolezza,
disparità di trattamento e ingiustizia manifesta. Peraltro, con
motivi aggiunti, l'impugnazione veniva estesa al decreto del
Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo 12
dicembre 2017, n. 2148, recante l'autorizzazione dell'impegno di 4
milioni di euro per l'esercizio 2017 in favore del Teatro Eliseo, con
relativo positivo riscontro della Ragioneria generale dello Stato del
22 gennaio 2018, e al decreto dello stesso Ministero 17 gennaio 2018,
n. 7, con cui le risorse stanziate nel capitolo 6630 erano state
assegnate al dirigente competente.
1.1.1.- Il TAR Lazio dichiarava il ricorso inammissibile e i
motivi aggiunti in parte irricevibili e in parte inammissibili.
1.2.- La decisione è stata impugnata dalle società soccombenti.
Dinanzi al Consiglio di Stato venivano riproposte le censure
articolate in primo grado e non esaminate nel merito; si sono
costituiti il Ministero dell'economia e delle finanze, il Ministero
per i beni e le attività culturali e del turismo e il Teatro Eliseo.
1.2.1.- Con sentenza non definitiva n. 8067 del 15 dicembre 2020
sono state riformate le statuizioni in rito del giudice del primo
grado ed è stato respinto il secondo motivo di ricorso in primo
grado, devoluto in appello, così escludendosi che la norma impugnata
dia luogo a un aiuto di Stato in violazione del diritto dell'Unione
europea. Con separata ordinanza, il Consiglio di Stato ha sollevato
le presenti questioni di legittimità costituzionale.
1.3.- Le questioni sarebbero rilevanti, poichè gli atti
impugnati troverebbero fondamento giuridico nella
«disposizione-provvedimento che ha previsto un contributo
straordinario in favore del teatro Eliseo al di fuori della
disciplina e del procedimento ordinariamente previsti ai fini
dell'intervento pubblico a sostegno dei soggetti operanti nel settore
del teatro e dello spettacolo dal vivo»; l'esito della controversia
dipenderebbe, dunque, proprio dalla legittimità di tale
disposizione, rispetto alla quale i provvedimenti amministrativi
avrebbero un contenuto del tutto vincolato. Richiamando la
giurisprudenza di questa Corte sull'assenza, nell'ordinamento
italiano, di una "riserva di amministrazione", il Collegio rimettente
rileva, tuttavia, come le leggi-provvedimento - quale sarebbe quella
oggetto di giudizio - siano da sottoporre ad uno scrutinio "stretto"
di ragionevolezza e non arbitrarietà. La norma censurata, infatti,
si riferirebbe a un singolo soggetto e a uno specifico rapporto e,
perciò, andrebbe assoggettata a una rigorosa valutazione di
rispondenza al principio di uguaglianza. D'altronde, tale norma
imporrebbe un obbligo di esecuzione all'amministrazione,
predeterminando l'an, il quando, il quid e il quomodo
dell'erogazione, recando in sè la capacità di realizzare l'effetto
cui tende. Conseguentemente, l'impugnazione degli atti applicativi
diviene l'unica possibilità di tutela giurisdizionale per i soggetti
che ne contestino la legittimità, deducendone l'illegittimità
costituzionale.
1.4.- Nel motivare sulla non manifesta infondatezza delle
questioni, il rimettente innanzitutto richiama le regole cui è
informato il sistema di interventi pubblici nel settore dello
spettacolo dal vivo: sono stanziate apposite risorse nel Fondo unico
per lo spettacolo (FUS), le quali sono poi distribuite agli operatori
del settore sulla base di procedure comparative regolate con criteri
prefissati. Rileverebbero, nella specie, la legge n. 163 del 1985 e
il d.m. 1° luglio 2014 sui criteri di distribuzione e liquidazione
del FUS. La concessione dei contributi sarebbe condizionata dalla
presentazione e positiva valutazione di un progetto triennale e di un
programma annuale; inoltre, in base all'art. 46, comma 2, del
predetto d.m., su iniziativa del ministro, sarebbe possibile
finanziare progetti speciali, a carattere annuale o pluriennale. Alla
ripartizione dei fondi, dal punto di vista soggettivo,
concorrerebbero teatri nazionali, teatri di rilevante interesse
culturale, imprese di produzione teatrale e centri di produzione
teatrale, i quali presenterebbero caratteristiche diverse in termini
di monte ore di produzione teatrale e di giornate lavorative. Nella
valutazione delle domande presentate, l'attribuzione del punteggio,
che determina il contributo, sarebbe disciplinata dal decreto
ministeriale in parola e dai suoi allegati. Si effettuerebbe, con
queste regole, una valutazione comparativa dei requisiti oggettivi e
del pregio artistico dei progetti presentati, il tutto in nome
dell'interesse pubblico per il miglioramento dell'offerta culturale
nel Paese.
Al Teatro Eliseo sarebbero stati corrisposti ingenti contributi,
quale teatro di rilevante interesse culturale (art. 11 del d.m.) e
per progetti speciali (art. 46 del d.m.); circostanza testimoniata
dalla scheda di lettura del d.l. n. 50 del 2017, a cura del Servizio
studi del Senato. In aggiunta, e indipendentemente dalla
presentazione di un progetto artistico, l'Eliseo si sarebbe visto
conferire risorse ulteriori, le quali, nella fase di conversione del
decreto-legge, sono state fissate in 4 milioni per l'anno 2017 e 4
milioni per l'anno 2018. Tali previsioni configurerebbero, si torna a
dire, norme-provvedimento, destinate a un soggetto individuato e
sorrette dall'intento di consentire la prosecuzione dell'attività
del Teatro Eliseo alla ricorrenza del centenario della sua
fondazione. Secondo il Collegio rimettente, esse non supererebbero il
vaglio di non arbitrarietà e ragionevolezza. Da un lato, la
qualifica di teatro di rilevante interesse culturale non
rappresenterebbe un'idonea giustificazione per "provvedere" a
speciali erogazioni in denaro che non raggiungano gli altri teatri di
prosa, peraltro limitrofi; dall'altro lato, non sarebbe veritiero
affermare che l'Eliseo fosse l'unico teatro ad affrontare una crisi
finanziaria.
Secondo la giurisprudenza costituzionale, per evitare la
disparità di trattamento, occorrerebbe l'illustrazione chiara delle
ragioni, che hanno condotto a svolgere un'attività a contenuto
amministrativo, e i criteri ai quali s'ispirano le scelte effettuate.
Nel caso odierno, questo non sarebbe accaduto. La finalità enunciata
dalla norma sarebbe, infatti, generica e, dunque, «qualunque tipo di
spesa potrebbe essere sovvenzionata», indipendentemente dalla
realizzazione di progetti meritevoli di sostegno pubblico o
dall'organizzazione di attività effettivamente legate al ricorrere
del centenario. Sarebbe, perciò, violato l'art. 3 Cost., sotto il
profilo del principio di parità di trattamento, poichè le
sovvenzioni in esame pregiudicherebbero le altre imprese che operano
nello stesso settore di spettacolo (attività teatrali di prosa) e
nella stessa area geografica. Inoltre, non sarebbe possibile avere
chiarificazioni in merito alla scelta legislativa con l'esame dei
lavori preparatori, che nulla direbbero sulle ragioni
dell'elargizione e sui criteri applicativi. Secondo le
amministrazioni appellate, sarebbe implicito e sufficiente
l'interesse pubblico a che non cessi dall'attività un teatro di
particolare valore storico-artistico di Roma. Tuttavia, il giudice
rimettente osserva che nemmeno tale valutazione sarebbe sorretta da
atti, documenti o studi, essendo viceversa notorio - si scrive - che
anche i teatri ricorrenti vantano lunga tradizione nel panorama
culturale capitolino. Peraltro, il riconoscimento dell'Eliseo come
«teatro di rilevante interesse culturale», non riflettendo alcun
giudizio di valore da parte dell'ordinamento, sarebbe funzionale
solamente alla corretta classificazione dello stesso nella
ripartizione dei fondi del FUS. Sarebbe l'attività teatrale e
culturale in sè a meritare il sostegno pubblico, mediante i
ricordati criteri, e non l'esigenza di risanamento finanziario di un
solo teatro. Non emergerebbe, dunque, l'interesse pubblico sotteso
alla differenziazione del beneficiario rispetto agli altri teatri
romani, non potendosi rintracciare tale interesse nella sola
ricorrenza del centenario, nè nella presenza di difficoltà
finanziarie, comuni invece a molti operatori del settore.
Dalla discriminazione dei teatri ricorrenti, strumenti di cultura
e veicoli di espressione artistica, deriverebbe la violazione degli
artt. 9 e 33 Cost., che tutelano la cultura e la libertà di
espressione artistica e che fanno da sfondo all'intervento pubblico
nel settore in esame.
Sarebbe, inoltre, leso l'art. 97 Cost.: la manifesta
irragionevolezza della disciplina censurata causerebbe un vulnus al
buon andamento e all'imparzialità dell'azione amministrativa.
Rileverebbero, «quali norme interposte rispetto all'attuazione degli
articoli 3 e 97 Cost.», l'art. 12 della legge n. 241 del 1990 -
secondo cui i provvedimenti attributivi di benefici economici
predeterminano e rendono pubblici i criteri di erogazione dei
finanziamenti - e le norme, legislative e non, sulla ripartizione dei
fondi pubblici per lo spettacolo dal vivo (legge n. 163 del 1985 e
d.m. 1° luglio 2014, vigente ratione temporis).
Infine, sarebbe violato l'art. 41 Cost., perchè le imprese
appellanti agirebbero sullo stesso mercato e in concorrenza fra loro,
senza che, ai presenti fini, possa valorizzarsi una «peculiarità
dell'offerta culturale del teatro Eliseo»; sarebbe, dunque, chiaro
come il finanziamento concesso dalla norma censurata alteri la
concorrenza, attribuendo al beneficiario una posizione di vantaggio.
2.- Con atto depositato in data 12 aprile 2021, si sono
costituite in giudizio le società Quirino srl e Officine culturali
srl, che gestiscono, rispettivamente, i Teatri Quirino e Ambra
Jovinelli, parti nel giudizio a quo, concludendo per l'ammissibilità
e la fondatezza delle questioni. Sottolineano, in premessa, come i
metodi utilizzati per l'attribuzione del FUS, ispirati alla corretta
valutazione comparativa dei progetti degli operatori del settore,
dovrebbero orientare qualsiasi ulteriore forma di finanziamento
dell'attività artistica, specie se si tratta del sostegno a enti
operanti nello stesso settore e nello stesso territorio. Ed è
proprio in ragione del fatto che il legislatore, nell'approvare
l'art. 22, comma 8, del d.l. n. 50 del 2017, come convertito, si
sarebbe completamente discostato da essi, determinando gravi
pregiudizi, che è sorta la controversia a qua, della quale si offre
ampia ricostruzione. Nel merito, sarebbero violati gli artt. 3, 9,
33, e 97 Cost., per contrasto con i principi di uguaglianza e di
ragionevolezza. Il centenario dalla fondazione dell'Eliseo, peraltro,
non ricorrerebbe nel 2017, ma nel 2019. Le difficoltà finanziarie,
inoltre, rappresenterebbero «identica criticita'» pure per altri
teatri. Nessun particolare interesse pubblico, insomma,
giustificherebbe l'elargizione prevista dalla norma censurata. Oltre
ai parametri indicati dal Consiglio di Stato nell'ordinanza di
rimessione, si deduce la violazione dell'art. 113 Cost., che
garantisce la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi
legittimi coinvolti nell'attività amministrativa. In conclusione, le
società costituite suggeriscono a questa Corte l'autorimessione
della questione di costituzionalità dell'art. 22, comma 8, del d.l.
n. 50 del 2017, in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione agli artt. 101 e seguenti TFUE.
3.- Si è, inoltre, costituita in giudizio, con atto depositato
il 13 aprile 2021, la società Nuovo Sistina srl, anch'essa parte nel
giudizio a quo. Riepiloga le vicende di causa e le argomentazioni
dell'ordinanza di rimessione, facendo seguire rilievi a sostegno
dell'illegittimità costituzionale della norma censurata. La parte
sottolinea che l'interesse pubblico rilevante dovrebbe essere quello
al sostegno delle attività culturali in generale, ed esso sarebbe
già soddisfatto dall'esistenza del FUS. Riprendendo, così, varie
argomentazioni dell'ordinanza di rimessione, la parte specifica che,
alterando la concorrenza nel mercato di riferimento, le sovvenzioni
avrebbero consentito al Teatro Eliseo di coprire le spese e adottare
prezzi più bassi, ottenendo un più significativo ritorno economico
(per esempio, con politiche di sconti in biglietteria, con
approntamento di più spettacoli dall'ampio riscontro popolare, con
campagne pubblicitarie più incisive). Insiste, in tal modo, nella
richiesta di dichiarare fondate le presenti questioni di
costituzionalità.
4.- In data 13 aprile 2021, si è costituita in giudizio anche la
società Eliseo srl - Teatro nazionale dal 1918 Teatro Eliseo e
Piccolo Eliseo, concludendo l'inammissibilità e la non fondatezza
delle questioni. Premette, ritenendole circostanze di fatto rilevanti
per la comprensione delle vicende, che la nuova gestione dell'Eliseo
sarebbe cominciata alla fine dell'anno 2014, a seguito del fallimento
di quella precedente; che, al fine di riattivare l'offerta teatrale,
sarebbe stato necessario sostenere ingenti spese, anche per rimediare
a difficoltà organizzative e amministrative che non avrebbero
consentito la regolare apertura delle sale al pubblico; che, a causa
di tali opere di adeguamento, la stagione teatrale sarebbe iniziata
con ritardo, con l'effetto di ottenere contributi FUS molto ridotti,
sia rispetto agli anni passati, sia rispetto alla misura sufficiente
a sostenere le attività di rilevante interesse culturale che
l'Eliseo era tenuto a realizzare; che si avvicinava il periodo del
centenario dalla fondazione del Teatro, importante occasione di
rilancio delle attività; che, in questo peculiare contesto, è stato
previsto in via straordinaria e una tantum il censurato contributo di
4 milioni di euro per il 2017 e altrettanti per il 2018.
Le censure sarebbero quindi, per un verso, inammissibili:
dall'implausibilità delle conclusioni del Collegio rimettente sulla
sussistenza dei presupposti per la legittima instaurazione del
giudizio principale, specie dell'interesse ad agire in capo alle
società ricorrenti, deriverebbe il difetto di rilevanza delle
questioni. Non rappresenterebbe un ostacolo a questa soluzione il
fatto che sia stata adottata la sentenza non definitiva n. 8067 del
2020, dato che - ritenendo altrimenti - ogni giudice a quo potrebbe
sottrarsi alla verifica di plausibilità sull'esistenza dei
presupposti dell'azione processuale con l'affiancamento di una
sentenza parziale all'ordinanza di rimessione. I teatri ricorrenti
non potrebbero considerarsi afferenti al medesimo settore in cui
opera l'Eliseo, nè concorrenti nell'offerta degli stessi servizi:
l'essere un teatro di rilevante interesse culturale, infatti,
comporterebbe oneri assai più gravosi e una diversa organizzazione
dell'attività e del tipo di offerta culturale. Per operare nello
stesso settore concorrenziale - si sostiene - non basterebbe essere
ubicati nella stessa città. A dire della stessa difesa, il Teatro
Sistina potrebbe considerare «suoi veri "concorrenti" [...] il Teatro
Brancaccio oppure il Teatro Olimpico, non certo il Teatro Eliseo, che
offre una programmazione teatrale completamente differente!». Il
Collegio rimettente avrebbe, dunque, dovuto escludere che i
ricorrenti potessero vantare un interesse concreto, diretto e attuale
a contestare la concessione della sovvenzione all'Eliseo; le
questioni di legittimità costituzionale, pertanto, sarebbero
palesemente irrilevanti.
Per altro verso, si deduce la non fondatezza di tutte le
questioni, a partire da quella riferita all'art. 3 Cost. Si
dovrebbero, in tesi, riprendere le considerazioni svolte per
suffragare l'assenza di un interesse ad agire in capo alle società
ricorrenti: esse non opererebbero nello stesso settore dell'Eliseo, e
sarebbe, dunque, da escludere in radice l'esistenza del vizio di
disparità di trattamento, dato che «non si verific[herebbe] una
discriminazione perchè non vi [sarebbe] parità di condizioni». Come
già esposto, l'Eliseo e i Teatri ricorrenti non avrebbero la stessa
qualificazione; non sarebbero assoggettati al medesimo regime
giuridico; non offrirebbero una programmazione assimilabile e non si
rivolgerebbero al medesimo «bacino di utenti». Peraltro, la
giurisprudenza amministrativa affermerebbe che le imprese che operano
nel medesimo mercato sono quelle che offrono alle stesse condizioni
servizi interscambiabili (sono citate le sentenze Consiglio di Stato,
sezione sesta, 15 luglio 2019, n. 4990 e 27 aprile 2020, n. 2674):
tali circostanze non si verificherebbero nel caso in esame.
Con riguardo all'assenza di motivazioni dell'intervento
normativo, la difesa dell'Eliseo pone in evidenza come l'eventuale
inadeguatezza della motivazione esplicitata dal legislatore non possa
ritenersi causa immediata di illegittimità costituzionale, come
affermato nella sentenza di questa Corte n. 168 del 2020. Sarebbero
chiari gli interessi pubblici sottesi all'intervento, i quali
giustificherebbero la scelta legislativa di concedere un contributo
aggiuntivo speciale all'Eliseo, in qualità di teatro storico romano
e di rilevante interesse culturale. Per comprendere tali interessi,
sarebbe sufficiente leggere la disposizione censurata, per la quale
il sostegno è finalizzato alla continuità dell'offerta teatrale e
alla celebrazione del centenario. Sarebbe stato sovrabbondante,
quindi, ripetere le ragioni della scelta in una premessa o nella
relazione di accompagnamento. Il contributo finanziario
s'inserirebbe, infatti, «nella logica di tutti i contributi
straordinari ex lege, dei quali è piena ogni legge finanziaria e
(ora) di bilancio, contributi che sono praticamente sempre legati a
eventi contingenti e ad attività straordinarie [...]. In quanto
accaduto nella vicenda di cui ci si occupa, insomma, non [vi sarebbe]
nulla di particolare e di diverso rispetto a quanto avviene
costantemente nell'attività legislativa».
Con il sostegno finanziario, oltre ad arricchire la
programmazione, il beneficiario avrebbe posto in essere numerose
iniziative, a partire dalla valorizzazione del patrimonio dell'Eliseo
(con il riordino dell'archivio di interesse storico, soggetto a
tutela della Soprintendenza archivistica e bibliografica del Lazio)
sino all'instaurazione di una fruttuosa collaborazione con il
Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca, che
avrebbe consentito di organizzare manifestazioni che coinvolgessero
le giovani generazioni e in specie le scuole. Tutte iniziative,
queste, di indubbio interesse generale e che non sarebbe stato
possibile realizzare senza il contributo statale censurato.
La difesa dell'Eliseo sostiene, inoltre, la non fondatezza delle
censure riferite agli artt. 9 e 33 Cost. Tali censure sarebbero
meramente ancillari rispetto alla dedotta violazione dell'art.3 Cost.
Se, infatti, venisse meno la premessa secondo cui la sovvenzione in
esame è discriminatoria, si comprenderebbe che le disposizioni
censurate, viceversa, promuovono la cultura e l'arte, impedendo la
chiusura di un importante teatro.
Non fondata sarebbe anche la censura riferita all'art. 97 Cost.
Le leggi-provvedimento non sarebbero di per sè costituzionalmente
illegittime, se non quando il procedimento amministrativo sia imposto
direttamente dalla Costituzione. In particolare, secondo la recente
decisione di questa Corte n. 116 del 2020 - si afferma - tali leggi
dovrebbero sì sottoporsi a scrutinio stretto di costituzionalità,
ma non dovrebbero, a priori, ritenersi contrarie alla Costituzione.
In conclusione, l'Eliseo deduce la non fondatezza della censura
ex art. 41 Cost., la quale sarebbe intimamente connessa a quella
riferita all'art. 3 Cost. Una volta verificato che i soggetti
interessati dalla vicenda non agiscono nello stesso mercato, si
dovrebbe escludere la violazione del principio di libera concorrenza.
Quanto detto sarebbe pianamente desumibile dalle norme vigenti:
l'art. 3 del d.m. 1° luglio 2014 indicherebbe l'esistenza
dell'"ambito teatro", il quale sarebbe suddiviso in diversi
"settori". In "settori" distinti, per l'appunto, sarebbero collocati
l'Eliseo, da un lato, e i Teatri ricorrenti nel giudizio a quo,
dall'altro lato. L'appartenenza all'uno o agli altri "settori"
segnerebbe - e troverebbe ragione in - profonde differenze tra gli
ambiti di attività, sia sul piano dell'organizzazione
dell'attività, sia sul piano dell'offerta culturale.
5.- Il 5 aprile 2022, la difesa dei Teatri Quirino e Ambra
Jovinelli ha depositato memoria.
Contesta, in primo luogo, che sussista l'inammissibilità, per
originario difetto d'interesse al ricorso nel giudizio
amministrativo, dedotta dall'Eliseo. Sarebbe difatti chiaro
l'interesse a ripristinare le condizioni di concorrenza e pluralismo
nel settore delle attività teatrali, che poteva essere perseguito
solo tramite l'impugnazione degli atti esecutivi del censurato art.
22, comma 8.
Non avrebbero, inoltre, pregio le deduzioni sull'assenza della
parità di condizioni fra i teatri coinvolti nelle odierne vicende:
il far parte di distinti "settori" dello stesso ambito "teatro"
avrebbe rilievo ai soli fini della corretta ripartizione del FUS, ma
non darebbe diritto a ottenere sovvenzioni ulteriori e attribuite
arbitrariamente. Il ricorrere del centenario e l'esigenza di
contribuire alla continuità delle attività dell'Eliseo non
rappresenterebbero ragioni meritevoli di un intervento finanziario
così cospicuo.
Le censure riferite agli artt. 9 e 33 Cost., lungi dal
presentarsi generiche, sarebbero fondate, perchè sarebbero violati
la parità di accesso agli incentivi alle attività culturali, posto
che il sostegno pubblico dovrebbe rivolgersi agli operatori del
settore - che ne dovrebbero beneficiare sulla base di criteri
oggettivi e predefiniti - e non a un solo soggetto. Anche il
principio di imparzialità e quello di buon andamento dell'azione
amministrativa sarebbero lesi, dato che l'amministrazione si sarebbe
trovata vincolata dalla disposizione censurata a sostenere
l'interesse di un solo ente, anzichè l'interesse generale.
La difesa delle parti insiste, infine, sull'opportunità che
questa Corte auto-rimetta dinanzi a sè la questione sulla violazione
delle norme europee sul divieto di aiuti di Stato. L'alterazione
della concorrenza non danneggerebbe solo i teatri romani, ma anche
imprese teatrali italiane e straniere. Sarebbe ormai noto il «rilievo
unionale» del mercato delle attività teatrali, anche per il semplice
fatto che i biglietti per gli spettacoli si acquistano in tutta
Europa e nel mondo tramite le piattaforme internet. Lo stesso Eliseo,
nella propria pagina web, si proporrebbe di tornare a essere una
«realtà di riferimento dell'entertainment internazionale».
6.- In pari data, anche la difesa del Teatro Eliseo ha depositato
memoria, volta a replicare alle difese delle altre parti costituite.
Sarebbe innanzitutto inammissibile l'evocazione di parametri
ulteriori rispetto a quelli indicati nell'ordinanza di rimessione.
Nel merito, sarebbero infondati i rilievi delle parti costituite
- che ricalcherebbero quelli dell'ordinanza di rimessione -
sull'irragionevolezza e arbitrarietà della disposizione censurata.
Per testimoniare come l'intervento legislativo volto a finanziare
enti determinati in occasioni specifiche non sia inusuale, l'Eliseo
ricorda alcuni esempi di sovvenzioni una tantum, tra cui quella
prevista dall'art. 1, comma 334, della legge 27 dicembre 2017, n. 205
(Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e
bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), secondo cui «[i]n
occasione del sessantesimo anno dalla scomparsa di Luigi Sturzo e del
centenario della fondazione del Partito popolare italiano, è
autorizzata la spesa di euro 300.000 per ciascuno degli anni 2018,
2019 e 2020, a favore dell'Istituto Luigi Sturzo ai fini del
programma straordinario di inventariazione, digitalizzazione e
diffusione degli archivi librari, nonchè della promozione di
ricerche e convegni da svolgere nei luoghi più significativi della
storia e della tradizione cattolico-popolare» e dall'art. 1 della
legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio
2019-2021) in forza del quale «[i]n occasione del quarantesimo anno
dalla scomparsa di Ugo Spirito e del novantesimo anno dalla nascita
di Renzo De Felice, è autorizzata la spesa di euro 60.000 per
ciascuno degli anni 2019 e 2020 a favore della Fondazione Ugo Spirito
e Renzo De Felice ai fini del programma straordinario di
inventariazione, digitalizzazione e diffusione dei fondi librari e
archivistici posseduti dalla Fondazione, nonchè della promozione di
ricerche e convegni per ricordare il pensiero del filosofo e l'opera
dello storico». Si tratterebbe di provvidenze straordinarie, estranee
alla ripartizione dei fondi annualmente messi a disposizione del FUS,
della cui legittimità costituzionale non si sarebbe dubitato, nè vi
sarebbe da dubitare.
Non risulterebbe, peraltro, che i teatri ricorrenti abbiano
contestato norme che si presenterebbero ben più lesive dei loro
interessi rispetto a quella oggetto dello scrutinio di
costituzionalita': l'art. 6-bis, comma 5, del decreto-legge 28
ottobre 2020, n. 137 (Ulteriori misure urgenti in materia di tutela
della salute, sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e
sicurezza, connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19) avrebbe
infatti disposto un contributo di 1 milione di euro a favore della
fondazione Orchestra giovanile Luigi Cherubini, imputando il relativo
onere al FUS. Quest'ultima sarebbe una disposizione di cui altri enti
che operano nel settore dello spettacolo potrebbero dolersi, perchè
sarebbero sottratti fondi al FUS, in favore di un soggetto
determinato.
Del tutto errato sarebbe inoltre pretendere, come farebbero le
controparti e il rimettente, che la ratio degli interventi risulti in
apposita istruttoria, documento o studio (sono richiamate le
motivazioni delle sentenze di questa Corte n. 168 del 2020 e 270 del
2010).

Considerato in diritto

1.- Il Consiglio di Stato, con l'ordinanza indicata in epigrafe,
ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 22,
comma 8, del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni
urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti
territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi
sismici e misure per lo sviluppo), convertito, con modificazioni,
nella legge 21 giugno 2017, n. 96, che prevede l'erogazione di un
contributo di quattro milioni di euro per ciascuno degli anni 2017 e
2018 al Teatro Eliseo di Roma, «per spese ordinarie e straordinarie,
al fine di garantire la continuità delle sue attività in occasione
del centenario della sua fondazione».
Secondo il giudice a quo, la disposizione violerebbe anzitutto
l'art. 3 della Costituzione, sotto un duplice profilo. Per un verso,
determinerebbe una disparità di trattamento in danno delle altre
imprese che svolgono attività teatrali di prosa e si rivolgono al
medesimo bacino d'utenza; per altro verso, concederebbe una
sovvenzione irragionevole, derogando agli ordinari metodi di
finanziamento degli spettacoli dal vivo in assenza di uno specifico
interesse pubblico che tale deroga possa giustificare. La
norma-provvedimento censurata non supererebbe lo scrutinio stretto di
ragionevolezza cui questa Corte suole sottoporre le previsioni di tal
genere, specie considerando che non emergerebbero, nemmeno dai lavori
preparatori, le particolari ragioni che giustificherebbero un
intervento finanziario straordinario di tale consistenza.
L'art. 22, comma 8, si porrebbe in contrasto anche con gli artt.
9 e 33 Cost. Difatti, dalla lesione dei principi di eguaglianza e
ragionevolezza nella materia del sostegno pubblico ai teatri
deriverebbe la non conformità alle disposizioni costituzionali poste
a tutela della cultura e della libertà di espressione artistica.
La norma censurata, inoltre, cagionerebbe un vulnus al buon
andamento e all'imparzialità dell'azione amministrativa, richiesti
dall'art. 97 Cost.: sarebbe imposto all'amministrazione l'obbligo di
eseguirne puntualmente il contenuto, privando i provvedimenti di una
motivazione da cui emergano gli interessi pubblici coinvolti e la
trasparenza della loro valutazione.
Sarebbe, infine, violato l'art. 41 Cost., poichè la norma
censurata altererebbe la concorrenza, attribuendo al beneficiario del
contributo una posizione di vantaggio rispetto alle imprese che
agiscono nello stesso mercato, ma che non hanno ricevuto la
sovvenzione.
1.1.- Si sono costituite le società che gestiscono i Teatri
Quirino, Ambra Jovinelli e Sistina, parti del giudizio a quo,
sostenendo le ragioni della fondatezza delle censure.
Si è altresì costituita la Eliseo srl, gestore del teatro
omonimo, deducendo l'inammissibilità delle questioni, per difetto di
rilevanza, e la loro non fondatezza, sulla base dei seguenti
argomenti: i teatri ricorrenti, non appartenendo alla stessa
categoria dell'Eliseo, non avrebbero diritto alla parità di
trattamento e, di conseguenza, non potrebbero lamentare di aver
subito una discriminazione; il contributo finanziario censurato
risponderebbe al principio di ragionevolezza, trovando idonea
giustificazione nelle finalità indicate per tabulas nella
disposizione indubbiata; inoltre, dietro la denunciata carenza di
motivazione dell'intervento normativo si celerebbe un errore di
prospettazione, perchè la ratio legis non abbisognerebbe di essere
illustrata.
2.- Restano estranee all'odierno giudizio le censure di
violazione degli artt. 113 e 117, commi primo e secondo, lettera e),
Cost. prospettate dalle parti costituite in giudizio Quirino srl e
Officine culturali srl (le quali, con particolare riguardo alla
dedotta violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., per contrasto
con la disciplina dell'Unione europea sugli aiuti di Stato, hanno
anche sollecitato questa Corte ad autorimettersi la relativa
questione, cosa incompatibile con la trattazione della questione
sollevata dal giudice rimettente).
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, l'oggetto del
giudizio di costituzionalità in via incidentale è limitato alle
norme e ai parametri indicati nell'ordinanza di rimessione, mentre
non possono essere presi in considerazione ulteriori questioni o
profili di costituzionalità dedotti dalle parti, tanto se eccepiti
ma non fatti propri dal giudice a quo, quanto se diretti ad ampliare
o modificare successivamente il contenuto della stessa ordinanza (ex
plurimis, sentenze n. 35 del 2021, n. 35 del 2017 e n. 203 del 2016).
3.- In via preliminare, va esaminata l'eccezione di
inammissibilità per difetto di rilevanza formulata dalla difesa del
Teatro Eliseo.
Tale difetto deriverebbe dalla palese carenza di interesse ad
agire delle società ricorrenti nel giudizio a quo, avente ad oggetto
l'impugnazione degli atti con i quali i Ministeri competenti hanno
dato attuazione alla norma censurata. Le ricorrenti non avrebbero, in
specie, alcun interesse attuale e concreto a contestare la
concessione del contributo statale al Teatro Eliseo, non essendo i
teatri da esse gestiti omogenei a quest'ultimo, nè sul piano della
classificazione ai sensi della normativa vigente, nè sul piano della
programmazione teatrale, e non potendo, dunque, ambire ad essere a
esso equiparati. Di qui l'inammissibilità del ricorso introduttivo
del giudizio principale e la conseguente irrilevanza delle questioni
sottoposte a questa Corte.
L'eccezione non merita accoglimento.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, la verifica sulla
rilevanza ha carattere «esterno» e si arresta alla valutazione di non
implausibilità della motivazione dell'ordinanza di rimessione (ex
multis, sentenza n. 194 del 2021); non è sindacabile, «in sede di
ammissibilità, la validità dei presupposti di esistenza del
giudizio a quo, a meno che questi non risultino manifestamente e
incontrovertibilmente carenti (sentenze n. 241 del 2008 e n. 62 del
1992). Ai fini del relativo controllo da parte di questa Corte, anche
per il riscontro dell'interesse ad agire e per la verifica della
legittimazione delle parti, è dunque sufficiente che il rimettente
motivi in modo non implausibile sulla rilevanza» (sentenza n. 224 del
2020).
La motivazione sulla rilevanza, offerta dall'ordinanza di
rimessione, è idonea a superare il descritto vaglio di non manifesta
implausibilità.
Il giudice a quo ha riferito, infatti, che le società ricorrenti
- il cui interesse a ricorrere è stato riconosciuto con contestuale
sentenza parziale dallo stesso giudice - gestiscono teatri di prosa
siti, come l'Eliseo, nella città di Roma, e che attingono al
medesimo bacino di utenza: di conseguenza, la concessione di un
contributo statale di rilevante entità a un solo teatro sarebbe
idonea a determinare una distorsione della concorrenza in loro danno,
che le ricorrenti avrebbero interesse a rimuovere.
4.- Scendendo al merito delle questioni, va subito rilevato che
l'art. 22, comma 8, del decreto-legge n. 50 del 2017, come
convertito, prevede l'assegnazione al Teatro Eliseo di una
sovvenzione straordinaria, indicando le coperture finanziarie. Essa
è un contributo cosiddetto "extra-FUS", perchè le risorse sono
attinte da fondi diversi da quello che ordinariamente sostiene il
comparto dello spettacolo.
4.1.- Per meglio comprendere l'oggetto delle censure, occorre
quindi tratteggiare alcuni profili della disciplina di riferimento.
La legge 30 aprile 1985, n. 163 (Nuova disciplina degli
interventi dello Stato a favore dello spettacolo) ha istituito il
Fondo unico per lo spettacolo (FUS) destinato, appunto, al «sostegno
finanziario ad enti, istituzioni, associazioni, organismi ed imprese
operanti nei settori delle attività cinematografiche, musicali, di
danza, teatrali, circensi e dello spettacolo viaggiante, nonchè per
la promozione ed il sostegno di manifestazioni ed iniziative di
carattere e rilevanza nazionali da svolgere in Italia o all'estero»
(art. 1). Il Fondo ha fatto confluire le forme di contribuzione
precedentemente stabilite in altre leggi in un unico strumento,
rifinanziato ogni anno con la legge di bilancio. Esso è ripartito
tra i diversi settori secondo le percentuali indicate globalmente per
ciascuno di essi dall'art. 2.
Il compito di determinare nel dettaglio i criteri e le modalità
di erogazione dei contributi è affidato a decreti ministeriali (art.
1 del decreto-legge 18 febbraio 2003, n. 24, recante «Disposizioni
urgenti in materia di contributi in favore delle attività dello
spettacolo», convertito, con modificazioni, nella legge 17 aprile
2003, n. 82).
Per quanto attiene, in particolare, all'ambito delle attività
teatrali, il decreto del Ministro dei beni e delle attività
culturali e del turismo 1° luglio 2014 (Nuovi criteri per
l'erogazione e modalità per la liquidazione e l'anticipazione di
contributi allo spettacolo dal vico, a valere sul Fondo unico per lo
spettacolo, di cui alla legge 30 aprile 1985, n. 163) - vigente al
momento dell'entrata in vigore della norma censurata - suddivideva i
possibili destinatari dei contributi in teatri nazionali, teatri di
rilevante interesse culturale, imprese di produzione teatrale, centri
di produzione teatrale, circuiti regionali, organismi di
programmazione e festival (art. 3, comma 5, lettera a). Ai soli fini
ed effetti del citato decreto ministeriale, dovevano, in particolare,
intendersi per teatri di rilevante interesse culturale «gli organismi
che svolgano attività di produzione teatrale di rilevante interesse
culturale prevalentemente nell'ambito della regione di appartenenza»
(art. 11, comma 1).
I soggetti interessati ottenevano annualmente una quota del FUS
in base all'inquadramento in una delle categorie dianzi elencate, a
condizione che soddisfacessero una serie di requisiti - individuati
distintamente per ciascuna delle categorie - attinenti, tra l'altro,
alle giornate recitative e lavorative effettuate, alla capienza delle
sale gestite e alla programmazione artistica (artt. 10 e seguenti).
Per ottenere il contributo, il soggetto doveva presentare un
progetto triennale di attività, corredato dal programma riguardante
ogni annualità.
Su iniziativa del Ministro, sentite le commissioni consultive
competenti, potevano essere inoltre sostenuti finanziariamente
«progetti speciali, a carattere annuale o triennale» (art. 46, comma
2).
Nella valutazione delle domande, per attribuire il punteggio
utile a determinare l'entità del contributo FUS, erano considerate
la qualità artistica, la dimensione quantitativa e la cosiddetta
qualità indicizzata, secondo le indicazioni fornite nello stesso
decreto (art. 5).
4.2.- Secondo quanto emerge dai lavori parlamentari relativi alla
legge di conversione del d.l. n. 50 del 2017, ai fini della
ripartizione del suddetto Fondo, il Teatro Eliseo veniva qualificato
teatro di rilevante interesse culturale (diversamente dai teatri
ricorrenti nel giudizio a quo, riconosciuti come imprese e centri di
produzione teatrale), ricevendo negli anni 2015 e 2016 contributi
dell'importo, rispettivamente, di 481.151 e 514.831 euro.
Ha inoltre ottenuto, nel 2016, ai sensi dell'art. 46 del d.m. 1°
luglio 2014, l'ulteriore contributo di euro 250.000 per la
realizzazione di un progetto speciale.
5.- Ciò premesso, le questioni sollevate in riferimento agli
artt. 3 e 41 Cost. sono fondate.
L'art. 22, comma 8, del d.l. n. 50 del 2017, come convertito,
oggi censurato, si può senz'altro definire "legge-provvedimento" o
"norma-provvedimento". Come questa Corte ha ripetutamente affermato,
la fattispecie ricorre se, con previsione dal contenuto puntuale e
concreto, una legge o una sua disposizione incidono su un numero
limitato di destinatari o finanche su una singola posizione giuridica
(sentenze n. 181 del 2019, n. 24 del 2018, n. 231 del 2014),
«attraendo nella sfera legislativa quanto normalmente affidato
all'autorità amministrativa» (sentenze n. 168 del 2020 e n. 114 del
2017).
Precisamente, oggetto di sindacato è una "norma singolare" - del
caso singolo o a fattispecie esclusiva - e dal carattere,
propriamente, personale, che rinuncia alla sua naturale attitudine
alla generalità.
Per costante giurisprudenza di questa Corte, disposizioni
legislative di tal fatta non sono di per sè incompatibili con
l'assetto dei poteri stabilito dalla Costituzione. Tuttavia, «in
considerazione del pericolo di disparità di trattamento insito in
previsioni di questo tipo, esse devono soggiacere a uno scrutinio
stretto di costituzionalità, sotto i profili della non arbitrarietà
e della non irragionevolezza della scelta legislativa» (ex plurimis,
sentenze n. 116 del 2020, n. 181 del 2019, n. 182 del 2017, n. 275,
n. 154 e n. 85 del 2013, n. 20 del 2012). La loro legittimità
costituzionale deve essere «"valutata in relazione al loro specifico
contenuto" [...] e devono risultare i criteri che ispirano le scelte
con esse realizzate, nonchè le relative modalità di attuazione
(sentenze n. 182 del 2017 e n. 270 del 2010; nello stesso senso,
sentenze n. 275 e n. 85 del 2013)» (sentenza n. 49 del 2021).
Lo scrutinio deve essere, d'altro canto, tanto più rigoroso
quanto più marcata sia la natura provvedimentale della disposizione
(sentenze n. 275 del 2013, n. 137 del 2009, n. 241 del 2008 e n. 267
del 2007): natura che, nel caso in esame, è in effetti lampante.
6.- La scelta di elargire un contributo finanziario
straordinario, una tantum, a un teatro, come l'Eliseo, che ha una
lunga tradizione nel panorama culturale della città di Roma ed è
stato storica fucina di produzioni artistiche, in occasione del
centenario e per sostenere il rilancio delle sue attività, non è di
per sè motivo di contrasto con l'art. 3 Cost. Se la qualifica di
teatro di rilevante interesse culturale - che ha valore ai fini della
ripartizione del FUS - non attribuisce, come rilevato dal rimettente,
il diritto a ulteriori finanziamenti, tuttavia, non può ritenersi
costituzionalmente illegittimo assegnare risorse cosiddette
"extra-FUS", nè ciò determina automaticamente discriminazioni nei
confronti degli altri soggetti operanti nel settore teatrale.
6.1.- Ciò non ostante, il controllo di ragionevolezza e non
arbitrarietà del contributo in esame rivela profili d'illegittimità
costituzionale, illustrati di seguito.
Il sindacato di questa Corte non si arresta, infatti, alla
valutazione del proposito del legislatore cioè alla verifica di una
"ragion sufficiente", che basti a giustificare la scelta di
intervenire con legge-provvedimento, ma si estende al giudizio di
congruità del mezzo approntato rispetto allo scopo perseguito e al
giudizio di proporzionalità della misura selezionata in vista
dell'ottenimento di quello scopo. Il primo è teso a verificare la
conformità del mezzo al fine, mentre il secondo è volto a saggiare
la ragionevole proporzione tra lo strumento prescelto e le esigenze
da soddisfare, in vista del minor sacrificio possibile di altri
principi o valori costituzionalmente protetti.
Questa Corte, da lungo tempo, ravvisa nella «proporzionalità del
trattamento giuridico» uno degli aspetti essenziali della
ragionevolezza e ha affermato che essa va apprezzata «tenendo conto
del fine obiettivo insito nella disciplina normativa considerata
[...] in relazione agli effetti pratici prodotti o producibili nei
concreti rapporti della vita» (sentenza n. 163 del 1993; vedasi,
pure, sentenza n. 1130 del 1988).
Nel caso in esame, il mezzo approntato dal legislatore per
raggiungere il fine si rivela, per un verso, incongruo e, per altro
verso, sproporzionato.
6.1.1.- Il contributo finanziario è destinato al Teatro Eliseo
«per spese ordinarie e straordinarie, al fine di garantire la
continuità delle sue attività in occasione del centenario della sua
fondazione».
Il beneficio, tuttavia, non è legato alla realizzazione di
programmi o eventi, nè è accompagnato da indicazioni o vincoli di
utilizzo dei fondi. Si tratta di risorse che l'Eliseo ha potuto
impiegare per ogni spesa ritenuta utile e non, invece, per i soli
scopi indicati dalla legge: onorare il centenario del teatro e
rilanciare la programmazione artistica, consentendo la continuità
delle attività. All'assegnazione del contributo in denaro avrebbero
dovuto affiancarsi condizioni volte ad assicurare la sua efficacia,
intesa come capacità effettiva di raggiungere le finalità
prefissate.
In definitiva, l'assenza di previsioni sulle modalità di
utilizzo delle ingenti risorse in parola - oltre a contraddire
l'esigenza di trasparenza nella destinazione delle risorse pubbliche
- rivela un difetto di congruità della decisione legislativa: il
contributo non risulta connesso, sul piano concreto, al
raggiungimento degli obiettivi annunciati. Così che,
«l'irragionevolezza intrinseca della disciplina censurata risiede,
pertanto, anche in uno squilibrio tra i fini enunciati e i mezzi in
concreto prescelti» (sentenza n. 125 del 2022).
6.1.2.- La sovvenzione censurata - della consistenza di otto
milioni di euro in due anni, in favore di un solo teatro - è,
inoltre, sproporzionata, per eccesso.
Per un verso, infatti, la misura del beneficio è
macroscopicamente eccentrica rispetto alle modalità di sostegno allo
spettacolo che l'ordinamento conosce: le quote del FUS, destinate ai
teatri, sono assai contenute, se le si compara alla somma di otto
milioni di euro; lo stesso Eliseo ha percepito molto meno di un
decimo di quella cifra, per annualità. Per altro verso, questa
sovvenzione supera, in misura ampia, quelle riconosciute a
istituzioni promotrici di arte e cultura al ricorrere di occasioni
specifiche o per la realizzazione di progetti particolari (di tali
erogazioni cosiddette "extra-FUS" offre una rassegna esemplificativa
la stessa memoria difensiva depositata dall'Eliseo).
6.1.3.- Occorre anche registrare la carente illustrazione delle
ragioni della scelta di assegnare un contributo così cospicuo.
Il testo originario dell'art. 22, comma 8, del d.l. n. 50 del
2017 prevedeva la destinazione all'Eliseo, in occasione del
centenario, della somma di due milioni di euro; durante la
conversione in legge, mediante l'approvazione di un emendamento, il
contributo è stato quadruplicato, passando a otto milioni di euro
complessivi. Nelle relazioni illustrativa e tecnica è, peraltro,
riportato soltanto quanto testualmente risulta dalla disposizione
censurata: si sostiene finanziariamente il teatro Eliseo, per spese
ordinarie e straordinarie, al fine di garantire la continuità delle
sue attività, in occasione del centenario dalla sua fondazione. Non
è, dunque, possibile cogliere dalla lettura dei lavori parlamentari
le ragioni per cui è stato deciso quel notevole incremento.
Sebbene non esista, in via generale, un obbligo costituzionale di
motivare la legge, questa Corte ritiene che la possibilità di
desumere, anche dai lavori preparatori, la ratio legis, «specie a
fronte di un intervento normativo provvedimentale, può proficuamente
contribuire a porne in luce le ragioni giustificatrici, agevolando
l'interprete e orientando, in prima battuta, il sindacato di
legittimità costituzionale» (sentenza n. 168 del 2020). La
norma-provvedimento reca, infatti, i contenuti tipici dell'atto
amministrativo ed è dunque necessario che siano intellegibili
all'esterno le ragioni che ne sono alla base, nel rispetto degli
interessi di ogni soggetto coinvolto e della trasversale esigenza
della trasparenza.
In quest'ottica, nel decidere questioni di legittimità
costituzionale relative al sostegno finanziario in favore di enti di
promozione sociale e culturale, individuati dalla legge, questa Corte
ha già avuto modo di precisare che, «qualora il legislatore ponga in
essere un'attività a contenuto particolare e concreto, devono
risultare i criteri ai quali sono ispirate le scelte e le relative
modalità di attuazione» e ha stigmatizzato l'assenza di indicatori
che potessero rassicurare sull'utilizzo di «criteri, obiettivi e
trasparenti, nella scelta dei beneficiari dei contributi o nella
programmazione e pianificazione degli interventi di sostegno». In tal
modo, infatti, «la norma denunciata si risolve[va] in un percorso
privilegiato per la distribuzione di contributi in danaro, con
prevalenza degli interessi di taluni soggetti collettivi rispetto a
quelli, parimenti meritevoli di tutela, di altri enti esclusi [...]»
(sentenza n. 137 del 2009).
7.- La rilevata irragionevolezza del contributo previsto dalla
norma censurata si traduce ulteriormente nella violazione dell'art.
41 Cost.
L'assegnazione di un aiuto finanziario di otto milioni di euro a
un destinatario unico, infatti, pone un problema di differenziazione
delle condizioni degli operatori nel mercato; nella specie, nel
mercato dell'organizzazione e dell'offerta di attività teatrali di
prosa. L'impresa beneficiaria è avvantaggiata, rispetto a chi non ha
ricevuto fondi straordinari, dato che può investire tali fondi nella
promozione e valorizzazione delle attività, nonchè nella copertura
di costi, migliorando la propria posizione nel settore di
riferimento. Ora, una volta accertata l'irragionevolezza del
contributo, viene a mancare la giustificazione della differenziazione
che il legislatore ha operato: essa assume, così, la valenza di
un'alterazione della concorrenza nel mercato ed è ragione di
contrasto tra la norma censurata e l'art. 41 Cost.
8.- Per le ragioni che si sono illustrate, va pertanto dichiarata
l'illegittimità costituzionale dell'art. 22, comma 8, del d.l. n. 50
del 2017, come convertito, rimanendo assorbite le ulteriori censure
formulate nell'ordinanza di rimessione.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 22, comma 8,
del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni urgenti in
materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali,
ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure
per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, nella legge 21
giugno 2017, n. 96.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 aprile 2022.

F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Franco MODUGNO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 25 luglio 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA