1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 23-12-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 270 SENTENZA 3 - 18 dicembre 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Espropriazione per pubblica utilita' - Norme della Regione Lombardia - Vincoli preordinati all'espropriazione per la realizzazione di attrezzature e servizi previsti dal piano dei servizi - Termine di decadenza quinquennale, decorrente dalla vigenza del piano - Proroga, in caso di inserimento dei relativi interventi nel programma triennale delle opere pubbliche e relativo aggiornamento - Violazione del diritto di proprieta' e dei principi fondamentali in materia di governo del territorio - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12, art. 9, comma 12. - Costituzione, artt. 42 e 117, primo e terzo comma; Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 1 (T-200270) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 23-12-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma
12, della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge
per il governo del territorio), promosso dal Tribunale amministrativo
regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, nel
procedimento vertente tra le società Terra Moretti spa e Società
Agricola Bellavista ss e il Comune di Adro e altro, con ordinanza del
20 settembre 2019, iscritta al n. 221 del registro ordinanze 2019 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 50, prima
serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione del Comune di Adro;
udito nell'udienza pubblica del 1° dicembre 2020 il Giudice
relatore Nicolò Zanon;
deliberato nella camera di consiglio del 3 dicembre 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia,
sezione staccata di Brescia, con ordinanza del 20 settembre 2019
(r.o. n. 221 del 2019), solleva, in riferimento agli artt. 42 e 117,
terzo e primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione
all'art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
firmato a Parigi il 20 marzo 1952, questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 9, comma 12, della legge della Regione
Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio).
2.- Il rimettente espone, in fatto, che le società Terra Moretti
spa e Società Agricola Bellavista ss hanno agito contro il Comune di
Adro per l'annullamento della dichiarazione di pubblica utilità
dell'opera di realizzazione di una strada di collegamento, adottata
con deliberazione del Consiglio comunale del 15 febbraio 2018, n. 11,
nonchè di tutti gli atti collegati.
La localizzazione di tale strada, riferisce il rimettente, ricade
in parte su un fondo di proprietà della società Terra Moretti spa,
destinato dalla Società Agricola Bellavista ss alla coltivazione di
uva per la produzione di vino pregiato.
Rigettati, con sentenza non definitiva, gli altri motivi di
ricorso, il TAR Lombardia dubita della legittimità costituzionale
dell'art. 9, comma 12, della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, che
disciplina il «presupposto essenziale del procedimento espropriativo,
rappresentato dal vincolo preordinato all'esproprio».
2.1.- In punto di rilevanza, il TAR Lombardia evidenzia come la
perdurante efficacia del vincolo preordinato all'esproprio, sulla cui
scorta è stata dichiarata la pubblica utilità dell'opera in
questione, dipenda proprio dalla disposizione censurata.
In mancanza di quest'ultima, infatti, il vincolo sarebbe decaduto
in data anteriore al momento dell'adozione della dichiarazione di
pubblica utilità, con conseguente illegittimità della stessa.
Ai sensi dell'art. 9, comma 1, del decreto del Presidente della
Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, recante «Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione
per pubblica utilità (Testo A)», infatti, un bene è sottoposto al
vincolo preordinato all'esproprio nel momento in cui acquista
efficacia l'atto di approvazione del piano urbanistico generale (o
una sua variante) che prevede la realizzazione di un'opera pubblica o
di pubblica utilita': nel caso di specie, il piano di governo del
territorio del Comune di Adro risulta approvato in data 21 novembre
2012.
I successivi commi del citato art. 9 prevedono che il vincolo
espropriativo dura cinque anni, termine entro il quale deve essere
emanato il provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica
utilità dell'opera, a pena di decadenza del vincolo, che può essere
motivatamente reiterato, ai sensi del successivo art. 39, ma solo
previa rinnovazione dei procedimenti previsti al comma 1.
Per effetto di tali previsioni normative, dunque, il vincolo
preordinato all'esproprio sarebbe venuto meno il 21 novembre 2017, a
fronte di una dichiarazione di pubblica utilità dell'opera
intervenuta solo in data 15 febbraio 2018.
Tuttavia la disposizione censurata - in forza dell'inserimento
dell'opera nel programma triennale delle opere pubbliche (e relativo
aggiornamento) - avrebbe impedito la decadenza del vincolo
preordinato alla realizzazione, da parte della pubblica
amministrazione, di attrezzature e servizi previsti dal cosiddetto
piano dei servizi.
Quest'ultimo, infatti, riferisce ancora il TAR Lombardia, sarebbe
stato approvato - riguardo al triennio 2017-2019 e comprendendo la
previsione dell'opera viaria in discorso - in data 6 aprile 2017 (con
deliberazione del Consiglio comunale n. 12) e, dunque, prima della
scadenza del quinquennio di efficacia del vincolo espropriativo.
Secondo il rimettente, non osterebbe alla rilevanza delle
questioni sollevate l'adozione - con la deliberazione n. 10 del 2018
del Consiglio comunale, nella stessa data in cui è stata dichiarata
la pubblica utilità dell'opera impugnata - di una variante
urbanistica (poi approvata con deliberazione del Consiglio comunale
n. 23 del 12 maggio 2018) avente ad oggetto anche l'opera di cui si
tratta.
Secondo il TAR Lombardia, infatti, la variante urbanistica non
avrebbe reiterato il vincolo ablativo, ma semplicemente «preso atto
della "conferma" dell'efficacia del vincolo preordinato
all'esproprio» in ragione dell'inclusione dell'opera nel programma
triennale delle opere pubbliche e proprio in applicazione dall'art.
9, comma 12, della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005.
Per il giudice a quo, quindi, la variante urbanistica avrebbe un
contenuto «sostanzialmente ricognitivo» e non anche «dispositivo»,
ciò che renderebbe irrilevante la sua mancata impugnazione.
Secondo il rimettente, in altre parole, la dichiarazione di
pubblica utilità impugnata sarebbe intervenuta sulla base di un
vincolo preordinato all'esproprio risalente a più di cinque anni
prima, ma la cui efficacia risulterebbe «prorogata automaticamente»
per effetto dell'inclusione dell'opera nel programma triennale delle
opere pubbliche, proprio in forza della legge reg. Lombardia n. 12
del 2005.
Il provvedimento di variante urbanistica, dunque, «risulterebbe
inevitabilmente ed automaticamente travolto dall'eventuale
declaratoria di illegittimità costituzionale della norma che ne
rappresenta il presupposto».
In definitiva, esclusa espressamente la possibilità di
un'interpretazione costituzionalmente orientata, nella prospettiva
del rimettente «[s]olo l'accoglimento della questione di legittimità
costituzionale consentirebbe [...] al Collegio di annullare i
provvedimenti impugnati».
2.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente
ritiene che la disposizione censurata violi, nell'ordine, gli artt.
42 e 117, terzo e primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione
all'art. 1 del Prot. addiz. CEDU.
Il giudice a quo ripercorre, in primo luogo, la giurisprudenza
costituzionale sviluppatasi sulla tutela della proprietà privata
alla luce dell'art. 42 Cost., con particolare riferimento alle
garanzie che la assistono in caso di espropriazione. Muovendo
dall'incompatibilità con il precetto costituzionale di vincoli
espropriativi senza limiti di durata (sono richiamate le sentenze n.
575 del 1989 e n. 55 del 1968), evidenzia che i requisiti della
temporaneità e della indennizzabilità (in caso di reiterazione del
vincolo indefinita nel tempo) sono tra loro alternativi (sono citate
anche le sentenze n. 82 del 1982 e n. 6 del 1966). Ricorda, quindi,
che, proprio sulla scorta della giurisprudenza costituzionale, il
legislatore, con l'art. 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187
(Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n.
1150), ha stabilito la durata quinquennale del vincolo preordinato
all'esproprio.
Infine, il TAR Lombardia rammenta che, con la sentenza n. 179 del
1999, è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale del
combinato disposto degli artt. 7, numeri 2), 3) e 4), e 40 della
legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica) e 2, primo comma,
della legge n. 1187 del 1968, nella parte in cui consentiva
all'amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti,
preordinati all'espropriazione o che comportassero
l'inedificabilità, senza la previsione di indennizzo.
Proprio nella sentenza da ultimo citata sarebbe stato escluso che
il vincolo urbanistico possa essere reiterato senza che,
alternativamente, si proceda o all'espropriazione (cui potrebbe
equivalere un «serio inizio dell'attività preordinata
all'espropriazione stessa mediante approvazione dei piani attuativi)»
o alla corresponsione di un indennizzo.
Nella ricostruzione del TAR Lombardia, il legislatore statale, in
sede di adozione del testo unico delle espropriazioni approvato con
d.P.R. n. 327 del 2001, si sarebbe appunto adeguato ai principi
espressi dalla giurisprudenza costituzionale, prevedendo all'art. 9
la durata quinquennale del vincolo preordinato all'esproprio e la sua
decadenza nel caso di mancata approvazione, nel termine, del
provvedimento che dichiara la pubblica utilità dell'opera (e,
quindi, di un atto che garantisce la partecipazione in chiave
collaborativa al proprietario del bene).
Evidenzia, ancora, il giudice a quo che la possibilità di
reiterazione del vincolo è subordinata al rispetto di un
procedimento condotto con la partecipazione dei proprietari
interessati, concluso con un provvedimento motivato ed accompagnato
dalla corresponsione di un indennizzo (art. 39 del medesimo d.P.R. n.
327 del 2001).
Ciò premesso, secondo il TAR Lombardia, l'art. 9, comma 12,
della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, non risulterebbe conforme
a ciò che richiedono i parametri costituzionali evocati.
In particolare, la Regione Lombardia, «disciplinando una nuova
ipotesi di "attuazione" del vincolo espropriativo», avrebbe superato
i limiti imposti alla sua competenza concorrente in materia, con
l'introduzione di una nuova ipotesi in cui il vincolo preordinato
all'esproprio si consolida, pur in mancanza di un «"serio inizio
della procedura espropriativa"», condizione ritenuta invece
essenziale dalla giurisprudenza costituzionale e la cui ricorrenza
sarebbe stata individuata dal legislatore statale - esclusivamente al
quale spetterebbe la relativa competenza - solo nella dichiarazione
di pubblica utilità dell'opera.
Il TAR Lombardia, inoltre, rileva che la disposizione censurata
sarebbe in contrasto con l'art. 42 Cost., poichè consentirebbe
l'esercizio del potere ablatorio «a tempo indeterminato», in ragione
di un provvedimento, quale l'approvazione del piano triennale delle
opere pubbliche, la cui adozione non garantisce la partecipazione
procedimentale degli interessati e che può essere indefinitamente
rinnovato, senza necessità nè di motivazione, nè di indennizzo.
Osserva il rimettente, a tale ultimo proposito, che l'art. 21 del
decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti
pubblici) disciplina l'approvazione del piano triennale delle opere
pubbliche, senza prevedere formalità che garantiscano la
partecipazione al procedimento dei soggetti interessati dalla
realizzazione delle opere in esso inserite. Tale atto, del resto,
avrebbe una funzione «prettamente programmatica, strettamente
connessa alla programmazione finanziaria e di bilancio» e una «natura
organizzativa dell'attività dell'ente», allo scopo di individuare le
opere da eseguirsi con priorità.
L'inserimento dell'opera nel piano triennale delle opere
pubbliche, inoltre, non potrebbe essere qualificato come un «serio
inizio della procedura espropriativa», in quanto non offrirebbe
alcuna garanzia circa il fatto che l'opera sia effettivamente
realizzata, non comportando alcun impegno di spesa e non essendo
previsto alcun termine entro il quale i lavori debbono essere
conclusi.
Ancora, sempre a giudizio del TAR Lombardia, attraverso gli
aggiornamenti annuali del programma dei lavori pubblici sarebbe
possibile riproporre la previsione di realizzazione della stessa
opera pubblica senza limiti di tempo, «di fatto svuotando
completamente di contenuto il diritto di proprietà e, così,
espropriando il suo titolare, cui è preclusa ogni utilizzazione che
non sia quella per la coltivazione agricola, pur in assenza di alcun
indennizzo».
3.- Si è costituito in giudizio il Comune di Adro, chiedendo che
le questioni siano dichiarate inammissibili o, comunque, non fondate.
Il Comune di Adro, preliminarmente, osserva come dalla stessa
ordinanza di rimessione emerga l'attivazione di un nuovo procedimento
di variante allo strumento regolatore, proprio finalizzato a
reiterare il vincolo preordinato all'esproprio, con conseguente
irrilevanza delle questioni di legittimità costituzionale sollevate
in relazione all'art. 12, comma 9, della legge reg. Lombardia n. 12
del 2005, che non dovrebbe essere applicato nel giudizio a quo.
Il Comune di Adro evidenzia, ancora, che, in ordine alla
prospettata lesione dell'art. 117 Cost., l'ordinanza di rimessione
non indica in maniera precisa «quale comma e/o lettera sarebbero
stati violati», con ciò impedendo di comprendere i limiti ed i
termini della supposta violazione.
Quanto al delineato contrasto con l'art. 42 Cost., il Comune di
Adro osserva che l'art. 21 cod. contratti pubblici fissa «un termine
certo e sicuro (tre anni)», decorso il quale il programma triennale
delle opere pubbliche perde efficacia, sicchè non avrebbe pregio la
censura incentrata sull'assenza di un termine siffatto.
Proprio l'inserimento di una determinata opera all'interno del
programma triennale delle opere pubbliche manifesterebbe, di contro,
«la chiara volontà dell'Amministrazione di realizzare, nel predetto
arco temporale, l'opera pubblica», sicchè privo di consistenza
sarebbe anche il rilievo secondo cui l'approvazione del programma
triennale non costituirebbe un serio inizio della procedura
preordinata all'espropriazione.
Quanto alla presunta carenza di partecipazione dell'interessato
alla procedura espropriativa, il Comune di Adro sostiene che, nella
fattispecie concreta, prima dell'approvazione del programma
triennale, sarebbe stata garantita la massima partecipazione a tutti
i soggetti interessati, che avrebbero anche presentato osservazioni,
effettivamente esaminate dal Consiglio comunale.
Infine, il Comune di Adro ha osservato che, sebbene «per pacifica
giurisprudenza» la reiterazione del vincolo preordinato
all'espropriazione non imponga il contestuale pagamento di una
indennità, nel caso concreto sarebbe stata prevista la
corresponsione di una somma connessa a tale reiterazione.
3.1.- Con memoria depositata in data 4 novembre 2020, il Comune
di Adro, ribadendo le argomentazioni addotte nell'atto di
costituzione a sostegno dell'inammissibilità o, comunque, della
infondatezza delle questioni sollevate, ha dato conto dei fatti
sopravvenuti alla pronuncia dell'ordinanza di rimessione.
Depositando la relativa documentazione a sostegno, ha esposto che
il terreno oggetto di esproprio è stato alienato dalla società
Terra Moretti spa, ricorrente nel giudizio a quo, all'ente
ecclesiastico Provincia Veneta dell'Ordine dei Carmelitani Scalzi, in
forza di atto di cessione del 18 febbraio 2020, e che il suddetto
ente ecclesiastico ha alienato il medesimo terreno al Comune di Adro,
in forza di atto di compravendita del 14 settembre 2020. Di
conseguenza, i difensori della società Terra Moretti spa e il
difensore del Comune di Adro hanno depositato, in data 2 ottobre
2020, presso la segreteria del TAR Lombardia, dichiarazione congiunta
di rinuncia al ricorso.
Il Comune di Adro ha, quindi, chiesto che la Corte costituzionale
dichiari inammissibili le questioni sollevate, per sopravvenuto
difetto di rilevanza.
4.- Nel giudizio non è intervenuta la Regione Lombardia.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia,
sezione staccata di Brescia, dubita che l'art. 9, comma 12, della
legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il
governo del territorio), violi gli artt. 42 e 117, terzo e primo
comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 1 del
Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmato a Parigi il
20 marzo 1952.
1.1.- Il TAR Lombardia ricorda che la disposizione censurata
disciplina i vincoli preordinati all'espropriazione per la
realizzazione, esclusivamente ad opera della pubblica
amministrazione, di attrezzature e servizi previsti dal piano dei
servizi.
Quest'ultimo costituisce una componente del piano di governo del
territorio, previsto dall'art. 7, comma 1, lettera b), della legge
reg. Lombardia n. 12 del 2005 quale strumento urbanistico generale
della pianificazione di livello comunale.
La disposizione censurata, dopo aver stabilito nel primo periodo,
in cinque anni, decorrenti dall'entrata in vigore del citato piano
dei servizi, la durata dei vincoli ablativi in questione, prevede,
nel secondo periodo (cioè proprio nella parte della cui legittimità
costituzionale il rimettente dubita), che «[d]etti vincoli decadono
qualora, entro tale termine, l'intervento cui sono preordinati non
sia inserito, a cura dell'ente competente alla sua realizzazione, nel
programma triennale delle opere pubbliche e relativo aggiornamento
[...]».
Ciò posto, il rimettente espone, in punto di rilevanza, che le
società Terra Moretti spa e Società Agricola Bellavista ss hanno
impugnato l'atto contenente la dichiarazione di pubblica utilità e i
successivi provvedimenti, adottati nell'ambito del procedimento
espropriativo preordinato alla realizzazione di una strada di
collegamento, in parte prevista su un fondo di proprietà della Terra
Moretti spa e destinato dalla Società Agricola Bellavista ss alla
coltivazione di uva per la produzione di vino pregiato.
La dichiarazione di pubblica utilità, contenuta nella
deliberazione del Consiglio comunale del 15 febbraio 2018, n. 11
(recante l'approvazione del progetto dell'opera da realizzare),
sarebbe stata adottata - riferisce il rimettente - quando erano già
decorsi cinque anni dal momento dell'apposizione del vincolo
preordinato all'esproprio.
Quest'ultimo, infatti, troverebbe origine nell'approvazione, in
data 21 novembre 2012, del piano di governo del territorio del Comune
di Adro, che prevedeva l'assoggettamento del fondo in questione a
vincolo ablativo fino al 21 novembre 2017.
La decadenza del vincolo ablativo sarebbe stata impedita proprio
e soltanto in forza dell'applicazione della disposizione censurata.
Tale effetto sarebbe cioè derivato dall'inserimento dell'intervento,
prima della scadenza quinquennale del vincolo espropriativo, nel
programma triennale delle opere pubbliche - nella specie approvato in
data 6 aprile 2017 - inserimento che avrebbe così legittimato
l'adozione della dichiarazione di pubblica utilità dell'opera, pur
se intervenuta in data 15 febbraio 2018, e dunque oltre il termine
quinquennale decorrente dall'approvazione del piano di governo del
territorio.
Il TAR Lombardia riferisce che, nella medesima data da ultimo
indicata, è stata anche adottata dal Consiglio comunale di Adro una
variante urbanistica (poi approvata con deliberazione del 12 maggio
2018, n. 23).
Tuttavia, con riferimento all'opera pubblica di cui si tratta,
quest'ultima deliberazione non avrebbe legittimamente reiterato il
vincolo preordinato all'esproprio (ormai già scaduto), in quanto il
Comune di Adro, in applicazione della disposizione censurata, avrebbe
semplicemente «preso atto» dell'inserimento dell'intervento nel
programma triennale delle opere pubbliche e del conseguente «effetto
"confermativo"» dell'efficacia del vincolo.
A giudizio del TAR Lombardia - che attribuisce al provvedimento
di variante urbanistica funzione meramente ricognitiva di un effetto
legale già prodottosi - la sua mancata impugnazione da parte delle
società ricorrenti non avrebbe dunque rilievo, poichè il
provvedimento stesso «risulterebbe inevitabilmente ed automaticamente
travolto dall'eventuale declaratoria di illegittimità costituzionale
della norma che ne rappresenta il presupposto».
Infatti, la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera,
impugnata dalle ricorrenti, sarebbe comunque intervenuta sulla base
di un vincolo preordinato all'esproprio risalente a più di cinque
anni prima, sicchè essa poggerebbe esclusivamente su una sorta di
"proroga automatica" del vincolo, conseguente all'inclusione
dell'opera nel programma triennale delle opere pubbliche ai sensi
della disposizione censurata.
Quest'ultima costituirebbe, in definitiva, l'unico ostacolo
frapposto all'annullamento dell'atto.
1.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo,
sulla scorta della giurisprudenza di questa Corte, ricorda che,
trascorso un periodo di ragionevole durata - oggi fissato in cinque
anni dall'art. 9, comma 2, del decreto del Presidente della
Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, recante «Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione
per pubblica utilità (Testo A)» (d'ora innanzi: t.u. espropriazioni)
- la pubblica amministrazione può reiterare il vincolo solo
motivando adeguatamente in relazione alla persistenza di effettive
esigenze urbanistiche (art. 9, comma 4, t.u. espropriazioni), e
comunque corrispondendo un indennizzo (ai sensi del successivo art.
39 del medesimo testo unico).
Secondo il Tribunale amministrativo rimettente, dunque,
l'esercizio del potere ablatorio può essere ritenuto conforme
all'art. 42 Cost., solo se risulti limitato nel tempo e compensato,
in caso di reiterazione del vincolo, dalla corresponsione di un equo
indennizzo.
Ricorda il giudice a quo, in particolare, che la giurisprudenza
costituzionale (è richiamata la sentenza n. 179 del 1999) ha escluso
che il vincolo possa essere reiterato senza che si proceda,
alternativamente, all'espropriazione (o comunque al «serio inizio
dell'attività preordinata all'espropriazione stessa mediante
approvazione dei piani attuativi)», oppure alla corresponsione di un
indennizzo.
Nella ricostruzione del TAR Lombardia, questo «serio inizio»
dell'attività espropriativa sarebbe stato individuato dal
legislatore statale, unico competente a tal fine, nel provvedimento
che dichiara la pubblica utilità dell'opera; quindi, in un atto che
comunque garantisce la partecipazione del proprietario del bene.
L'art. 9, comma 12, della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005,
avrebbe, invece, disciplinato una nuova ipotesi di attuazione del
vincolo espropriativo, in mancanza di un serio avvio della procedura
espropriativa e, in particolare, di una tempestiva dichiarazione di
pubblica utilità dell'opera.
In tal modo, in violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., la
legge regionale avrebbe ecceduto la propria competenza concorrente in
materia, dal momento che l'art. 12 t.u. espropriazioni non
ricomprenderebbe, tra gli atti che comportano la dichiarazione di
pubblica utilità, l'inserimento dell'opera pubblica nel programma
triennale.
Inoltre, in lesione dell'art. 42 Cost., la disposizione censurata
consentirebbe l'esercizio del potere ablatorio «a tempo
indeterminato», in ragione di un provvedimento - appunto
l'approvazione del piano triennale delle opere pubbliche - la cui
adozione, da un lato, non può essere qualificata come serio avvio
della procedura espropriativa, e, dall'altro, non garantisce la
partecipazione procedimentale degli interessati e può essere
indefinitamente rinnovato, senza necessità nè di motivazione, nè
di indennizzo.
2.- In via preliminare, non può essere accolta la richiesta di
una declaratoria d'inammissibilità delle questioni per sopravvenuto
difetto di rilevanza, avanzata dal Comune di Adro, costituito in
giudizio, in conseguenza della rinuncia al ricorso depositata nel
giudizio a quo dalle società espropriate.
Come stabilito dall'art. 18 delle Norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale, il giudizio incidentale di
costituzionalità è autonomo rispetto al giudizio a quo, nel senso
che non risente delle vicende di fatto, successive all'ordinanza di
rimessione e relative al rapporto dedotto nel processo principale.
Per questo, la costante giurisprudenza costituzionale afferma che la
rilevanza della questione deve essere valutata alla luce delle
circostanze sussistenti al momento del provvedimento di rimessione,
senza che assumano rilievo eventi sopravvenuti (sentenze n. 244 e n.
85 del 2020), quand'anche costituiti dall'estinzione del giudizio
principale per effetto di rinuncia da parte dei ricorrenti (ordinanza
n. 96 del 2018).
3.- Deve essere, inoltre, circoscritto il thema decidendum.
Il giudice a quo, in dispositivo, indirizza le proprie censure
sull'intero comma 12 dell'art. 9 della legge reg. Lombardia n. 12 del
2005.
La motivazione dell'ordinanza di rimessione, tuttavia, consente
agevolmente di delimitare l'oggetto delle censure al solo secondo
periodo del comma in esame, limitatamente alla parte in cui prevede
che i vincoli preordinati all'espropriazione decadono qualora, entro
cinque anni dall'approvazione del piano dei servizi che prevede
l'intervento, quest'ultimo non sia inserito, a cura dell'ente
competente alla sua realizzazione, nel programma triennale delle
opere pubbliche e relativo aggiornamento.
4.- Sempre in via preliminare, va rigettata l'eccezione
d'inammissibilità per difetto di rilevanza, originariamente avanzata
dalla difesa del Comune di Adro, secondo cui l'adozione della
variante allo strumento urbanistico, in quanto idonea a reiterare il
vincolo preordinato all'esproprio, renderebbe irrilevanti le
questioni di legittimità costituzionale sollevate.
Nel caso in esame, non risulta implausibile il ragionamento del
rimettente, secondo il quale il Comune di Adro non sarebbe stato
obbligato a reiterare il vincolo - nonostante la scadenza del
quinquennio dalla originaria apposizione - proprio in virtù della
norma censurata, che avrebbe determinato una "proroga" ex lege del
vincolo, a seguito dell'inserimento dell'opera nel programma
triennale, per la durata di quest'ultimo e dei suoi eventuali
aggiornamenti annuali.
Infatti, da questo punto di vista, il provvedimento di variante
urbanistica, quantomeno in relazione all'opera di cui si tratta,
potrebbe considerarsi meramente ricognitivo e, come tale, prima
ancora che "atipico" (come ritenuto dal rimettente), addirittura
superfluo.
Non si versa, pertanto, in una di quelle ipotesi di manifesta
implausibilità della motivazione sulla rilevanza, che impediscono,
secondo costante giurisprudenza costituzionale, l'esame del merito
(da ultimo, sentenze n. 218 del 2020 e n. 208 del 2019).
5.- Neppure può essere accolta l'eccezione d'inammissibilità
delle censure di violazione dell'art. 117 Cost., per non avere il
rimettente indicato «quale comma e/o lettera sarebbero stati
violati».
In primo luogo, il giudice a quo, almeno in un passaggio
dell'ordinanza di rimessione, individua espressamente il terzo comma
dell'art. 117 Cost. quale parametro evocato.
È, poi, ininfluente che il rimettente non menzioni espressamente
la materia di legislazione concorrente tra quelle indicate nel terzo
comma dell'art. 117 Cost., quando la questione, nel contesto della
motivazione, risulti chiaramente enunciata (in senso analogo, da
ultimo, sentenza n. 264 del 2020). E dal tenore dell'ordinanza di
rimessione si evince con sufficiente chiarezza che le censure si
incentrano sulla violazione della competenza legislativa concorrente
spettante alla Regione nella materia «governo del territorio».
6.- Va invece, e ancora preliminarmente, dichiarata
l'inammissibilità della questione sollevata in riferimento all'art.
117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 1 Prot. addiz. CEDU.
Il rimettente non ha, infatti, assolto l'onere di motivazione
sulla non manifesta infondatezza del prospettato dubbio di
legittimità costituzionale.
L'ordinanza di rimessione è, invero, volta unicamente a
denunciare la lesione degli artt. 42 e 117, terzo comma, Cost., sotto
i profili prima illustrati, e non indica alcuna ragione a sostegno di
uno specifico contrasto della disposizione censurata con il parametro
interposto sovranazionale.
Tale carenza conduce inevitabilmente all'inammissibilità della
specifica questione in esame (in tal senso, tra le molte, sentenze n.
223 e n. 115 del 2020).
7.- Quanto all'esame del merito delle residue questioni di
legittimità costituzionale, è utile premettere qualche sintetico
richiamo alla disciplina statale e regionale rilevante, nonchè alla
pertinente giurisprudenza costituzionale.
8.- Governata dall'art. 42, terzo comma, Cost., l'espropriazione
per motivi d'interesse generale consiste in un procedimento
preordinato all'emanazione di un provvedimento che trasferisce la
proprietà o altro diritto reale su di un bene.
Il legislatore statale ha introdotto a tal fine uno schema
procedimentale articolato nelle fasi indicate dall'art. 8 t.u.
espropriazioni, costituite dalla sottoposizione del bene al vincolo
preordinato all'esproprio, dalla dichiarazione di pubblica utilità
dell'opera che deve essere realizzata e dalla determinazione
dell'indennità di espropriazione.
Tali fasi sono finalizzate all'emissione del decreto di
esproprio.
Ai sensi del successivo art. 9 del medesimo testo unico, un bene
è sottoposto al vincolo preordinato all'espropriazione quando
diventa efficace, in base alla specifica normativa statale e
regionale di riferimento, l'atto di approvazione del piano
urbanistico generale, ovvero una sua variante, che preveda la
realizzazione di un'opera pubblica o di pubblica utilità.
Una volta apposto il vincolo espropriativo, il proprietario del
bene resta titolare del suo diritto sulla cosa e nel possesso di
essa, ma non può utilizzarla in contrasto con la destinazione
dell'opera, fino a che l'amministrazione non proceda
all'espropriazione.
Come ricorda il giudice rimettente, questa Corte, con la sentenza
n. 55 del 1968, ha dichiarato costituzionalmente illegittimi i numeri
2), 3) e 4) dell'art. 7 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge
urbanistica), nonchè l'art. 40 della stessa legge, nella parte in
cui non prevedevano un indennizzo per le limitazioni espropriative a
tempo indeterminato.
Il legislatore statale, chiamato a sciogliere l'alternativa tra
un indennizzo da corrispondere immediatamente, al momento
dell'apposizione del vincolo di durata indeterminata, e un vincolo
senza immediato indennizzo ma a tempo determinato, ha optato per tale
seconda soluzione, con la legge 19 novembre 1968, n. 1187 (Modifiche
ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150), il
cui art. 2 ha stabilito la durata quinquennale del vincolo, periodo
durante il quale la necessità di corrispondere un indennizzo è
esclusa.
Con la sentenza n. 179 del 1999, infine, questa Corte ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale del combinato disposto
degli artt. 7, numeri 2), 3) e 4), e 40 della legge n. 1150 del 1942,
e 2, primo comma, della legge n. 1187 del 1968, nella parte in cui
consentiva alla pubblica amministrazione di reiterare i vincoli
espropriativi scaduti senza la previsione di un indennizzo.
Il legislatore statale si è adeguato a queste indicazioni con
l'emanazione del già richiamato t.u. espropriazioni.
In base alle norme dettate da quest'ultimo, il vincolo
preordinato all'esproprio è di durata quinquennale (art. 9, comma 2)
- periodo, cosiddetto di franchigia, durante il quale al proprietario
del bene non è dovuto alcun indennizzo - e decade se, entro tale
termine, non è dichiarata la pubblica utilità dell'opera (art. 9,
comma 3).
Una volta decaduto e, dunque, divenuto inefficace, il vincolo
può solo essere motivatamente reiterato, subordinatamente alla
previa approvazione di un nuovo piano urbanistico generale o di una
sua variante (art. 9, comma 4), e con la corresponsione di un
apposito indennizzo (art. 39).
Le stesse garanzie devono sorreggere una eventuale proroga del
vincolo prima della sua naturale scadenza (in tal senso, sentenza n.
314 del 2007).
Una volta apposto il vincolo, occorre procedere alla
dichiarazione di pubblica utilità dell'opera, entro il termine di
efficacia del vincolo espropriativo (art. 13, comma 1, t.u.
espropriazioni).
Si tratta dell'atto con il quale vengono individuati in concreto
i motivi di interesse generale cui l'art. 42, terzo comma, Cost.
subordina l'espropriazione della proprietà privata nei casi previsti
dalla legge (sentenza n. 155 del 1995).
Con la dichiarazione di pubblica utilità, la pubblica
amministrazione avvia effettivamente la procedura espropriativa,
accertando l'interesse pubblico dell'opera attraverso
l'individuazione specifica di essa e la sua collocazione nel
territorio, nel rispetto del contraddittorio tra i cittadini
interessati e l'amministrazione.
Un ruolo centrale nell'attuale disciplina del procedimento
espropriativo è svolto dalla cosiddetta dichiarazione implicita di
pubblica utilità.
Il t.u. espropriazioni, infatti, prevede che l'adozione di taluni
atti, aventi struttura e funzioni proprie, comporti anche la
dichiarazione di pubblica utilità delle opere da essi previste.
In particolare, ai sensi dell'art. 12, comma 1, la dichiarazione
di pubblica utilità si intende disposta «quando l'autorità
espropriante approva a tale fine il progetto definitivo dell'opera
pubblica o di pubblica utilità, ovvero quando sono approvati il
piano particolareggiato, il piano di lottizzazione, il piano di
recupero, il piano di ricostruzione, il piano delle aree da destinare
a insediamenti produttivi, ovvero quando è approvato il piano di
zona». Inoltre, e comunque, essa si intende disposta quando la
normativa vigente prevede che equivalga «a dichiarazione di pubblica
utilità l'approvazione di uno strumento urbanistico, anche di
settore o attuativo, la definizione di una conferenza di servizi o il
perfezionamento di un accordo di programma, ovvero il rilascio di una
concessione, di una autorizzazione o di un atto avente effetti
equivalenti».
8.1.- In ambito statale, il programma triennale dei lavori
pubblici è attualmente previsto dall'art. 21 del decreto legislativo
18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici), il quale
disciplina unitariamente la programmazione, sia per i lavori pubblici
che per i servizi e le forniture, demandando (comma 8) a un decreto
ministeriale, di natura regolamentare, la normazione di dettaglio.
Ai sensi dell'art. 3, lettera ggggg-sexies), cod. contratti
pubblici, il programma rappresenta il documento, da aggiornare
annualmente, che le amministrazioni adottano al fine di individuare i
lavori da avviare nel triennio.
Ai fini della presente decisione, va altresì sottolineato che,
in relazione alla definizione del contenuto del programma in
questione, la disciplina della partecipazione dei privati interessati
è contenuta nella fonte regolamentare prima evocata: l'art. 5, comma
5, del decreto ministeriale 16 gennaio 2018, n. 14 («Regolamento
recante procedure e schemi-tipo per la redazione e la pubblicazione
del programma triennale dei lavori pubblici, del programma biennale
per l'acquisizione di forniture e servizi e dei relativi elenchi
annuali e aggiornamenti annuali»), prevede, infatti, che le
amministrazioni «possono consentire» la presentazione di «eventuali»
osservazioni entro trenta giorni dalla pubblicazione del programma
sul profilo informatico del committente e che l'approvazione
definitiva del documento programmatico triennale, con gli eventuali
aggiornamenti, avviene entro i successivi trenta giorni dalla
scadenza del termine fissato per tali «consultazioni», ovvero,
comunque, entro sessanta giorni dalla pubblicazione sul suddetto
profilo.
9.- La complessiva disciplina statale sinteticamente richiamata
ha trovato peculiare attuazione nella legislazione della Regione
Lombardia.
Come riconosce significativamente lo stesso art. 5, comma 1, t.u.
espropriazioni («[l]e Regioni a statuto ordinario esercitano la
potestà legislativa concorrente, in ordine alle espropriazioni
strumentali alle materie di propria competenza [...]»),
l'espropriazione costituisce una funzione trasversale, che può
esplicarsi in varie materie, anche di competenza concorrente. Tra
queste, soprattutto, il «governo del territorio», per la pacifica
attrazione in quest'ultimo dell'urbanistica, come chiarito dalla
giurisprudenza costituzionale (tra le più recenti, sentenze n. 130
del 2020 e n. 254 del 2019).
La Regione Lombardia, nell'esercizio delle proprie competenze
legislative, si è dotata sia di una propria legge per il governo del
territorio (legge reg. Lombardia n. 12 del 2005), sia di una
disciplina in materia di procedimento di espropriazione, contenuta
nella legge della Regione Lombardia 4 marzo 2009, n. 3 (Norme
regionali in materia di espropriazione per pubblica utilita').
Con specifico riferimento alla vicenda che ha dato origine al
giudizio a quo, relativo ad una fattispecie in cui sono in questione
le prime due fasi della procedura espropriativa (apposizione del
vincolo preordinato all'esproprio e dichiarazione di pubblica
utilita') assumono rilievo, nella legislazione della Regione
Lombardia, due disposizioni: da un lato, quella effettivamente
censurata, contenuta nella legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, che
attribuisce, come s'è visto, peculiare effetto all'inserimento
dell'opera pubblica o di pubblica utilità nel programma triennale
delle opere pubbliche; dall'altro, l'art. 9 della legge reg.
Lombardia n. 3 del 2009, il quale, nell'indicare gli atti che
comportano la dichiarazione di pubblica utilità, include - a
differenza della appena ricordata disciplina statale - anche il
programma triennale delle opere pubbliche, subordinando però tale
effetto all'accertamento di alcuni requisiti.
In particolare, il comma 2 della previsione da ultimo citata
esige, relativamente a ciascuna opera per la quale il programma
triennale intende produrre l'effetto in parola, che esso contenga: un
piano particellare che individui i beni da espropriare, con allegate
le relative planimetrie catastali; una motivazione circa la
necessità di dichiarare la pubblica utilità in tale fase; la
determinazione del valore da attribuire ai beni da espropriare, in
conformità ai criteri applicabili in materia, con l'indicazione
della relativa copertura finanziaria.
Pur riguardando entrambe il programma triennale delle opere
pubbliche in ambito regionale, le due disposizioni hanno differenti
obbiettivi: la prima (oggetto delle censure di legittimità
costituzionale) è relativa alla fase dell'apposizione del vincolo
preordinato all'esproprio e stabilisce che il vincolo non decade se
l'opera viene inserita nel programma; la seconda, relativa alla fase
successiva del procedimento, include, alle condizioni viste, il
programma in questione tra gli atti la cui approvazione comporta
dichiarazione di pubblica utilità, con scelta, si è detto,
innovativa rispetto alla disciplina statale.
Il giudice a quo non si occupa affatto della seconda disposizione
e perciò non ne definisce il rapporto (di coordinamento, di
alternatività, di esclusione) con la prima, che sospetta di
illegittimità costituzionale. Si deve ritenere, peraltro, che tale
pur indubbia lacuna non comporti l'inammissibilità delle questioni,
per incompleta ricostruzione del quadro normativo di riferimento,
oppure per una erronea o incompleta individuazione della disciplina
da censurare. Avendo affermato, nell'ordinanza di rimessione, che il
programma triennale delle opere pubbliche approvato dal Comune di
Adro non costituisce «serio inizio» della procedura espropriativa
(carattere che, invece, è in generale riconosciuto alla
dichiarazione di pubblica utilità di un'opera, e che, in virtù dei
requisiti posti dall'art. 9, comma 2, legge reg. Lombardia n. 3 del
2009, potrebbe derivare, almeno nelle intenzioni del legislatore
regionale, dall'inserimento nel programma triennale delle opere
pubbliche corredate da quei requisiti), se ne deve dedurre che il
rimettente abbia implicitamente ritenuto non applicabile l'art. 9
della legge reg. Lombardia n. 3 del 2009 alla fattispecie al suo
esame.
Trattandosi, dunque, di disposizione non ritenuta pertinente alla
definizione del giudizio, questa Corte può prescindere da qualsiasi
valutazione su di essa, sia in punto di ammissibilità delle
questioni, sia, nel merito, circa la sua riconducibilità alla
legittima espressione della potestà legislativa concorrente
spettante alla Regione nella materia «governo del territorio».
10.- Tutto ciò premesso, le questioni di legittimità
costituzionale sollevate sull'art. 9, comma 12, della legge reg. n.
12 del 2005 sono fondate, poichè tale disposizione viola gli artt.
42, terzo comma, e 117, terzo comma, Cost.
Non può che ribadirsi, nel solco della sentenza n. 179 del 1999,
che la proroga in via legislativa dei vincoli espropriativi è
fenomeno inammissibile dal punto di vista costituzionale, qualora
essa si presenti «sine die o all'infinito (attraverso la reiterazione
di proroghe a tempo determinato che si ripetano aggiungendosi le une
alle altre), o quando il limite temporale sia indeterminato, cioè
non sia certo, preciso e sicuro e, quindi, anche non contenuto in
termini di ragionevolezza».
Questo è proprio il vizio che presenta, in primo luogo, la
disposizione censurata.
Come correttamente evidenziato dal giudice rimettente, infatti,
l'art. 9, comma 12, secondo periodo, della legge reg. Lombardia n. 12
del 2005, consente la protrazione dell'efficacia del vincolo
preordinato all'esproprio ben oltre la naturale scadenza quinquennale
e, in virtù dell'inclusione dell'aggiornamento annuale del programma
triennale delle opere pubbliche nell'ambito applicativo della norma,
per un tempo sostanzialmente indefinito, senza che sia previsto il
riconoscimento al privato interessato di alcun indennizzo.
Questo effetto si pone in frontale contrasto con la
giurisprudenza costituzionale illustrata in precedenza, dando seguito
alla quale il legislatore statale ha individuato un ragionevole punto
di equilibrio tra la reiterabilità indefinita dei vincoli e la
necessità di indennizzare il proprietario.
Gli artt. 42, terzo comma, e 117, terzo comma, Cost. sono,
infatti, violati in tutti i casi in cui - come avviene nella specie -
alla protrazione automatica di vincoli di natura espropriativa,
disposta da una legge regionale oltre il punto di tollerabilità
individuato dal legislatore statale, non corrisponda l'obbligo di
riconoscere un indennizzo.
A ciò si aggiunga che, nel consentire la proroga senza
indennizzo del vincolo preordinato all'esproprio oltre il quinquennio
originario, il legislatore regionale ha omesso di imporre un preciso
onere motivazionale circa l'interesse pubblico al mantenimento del
vincolo per un periodo che oltrepassa quello cosiddetto di
franchigia: ciò che invece è richiesto dalla legge statale (art. 9,
comma 4, t.u. espropriazioni) per le ipotesi di reiterazione del
vincolo.
Ancora, e si tratta di un profilo che non risulta certo ultimo
per importanza, la disposizione censurata appare del tutto carente
quanto al livello di garanzia partecipativa da riconoscersi al
privato interessato.
Proprio in materia espropriativa, questa Corte ha da tempo
affermato che i privati interessati, prima che l'autorità pubblica
adotti provvedimenti limitativi dei loro diritti, devono essere messi
«in condizioni di esporre le proprie ragioni, sia a tutela del
proprio interesse, sia a titolo di collaborazione nell'interesse
pubblico» (da ultimo, sentenza n. 71 del 2015).
La garanzia in parola è, invece, frustrata da un atto -
l'approvazione del programma triennale delle opere pubbliche - in
relazione al cui contenuto il codice dei contratti pubblici prevede
forme di partecipazione di qualità e grado insufficienti, e comunque
non corrispondenti a quelle stabilite dal t.u. espropriazioni (in
particolare nell'art. 11) per gli atti appositivi e per quelli
reiterativi del vincolo espropriativo.
Infatti, la partecipazione al procedimento che sfocia nel
programma in questione è prevista esclusivamente dalla fonte
regolamentare (d.m. n. 14 del 2018), non già dall'art. 21 cod.
contratti pubblici e nemmeno dalla legge regionale. Inoltre, e
soprattutto, l'art. 5, comma 5, del d.m. prima ricordato si limita a
prevedere che le «amministrazioni possono consentire la presentazione
di eventuali osservazioni» da parte dei privati interessati, così
degradando la partecipazione a mera eventualità.
11.- Per queste complessive ragioni va dichiarata
l'illegittimità costituzionale dell'art. 9, comma 12, della legge
reg. Lombardia n. 12 del 2005, secondo periodo, limitatamente alla
parte in cui prevede che i vincoli preordinati all'espropriazione per
la realizzazione, esclusivamente ad opera della pubblica
amministrazione, di attrezzature e servizi previsti dal piano dei
servizi decadono qualora, entro cinque anni decorrenti dall'entrata
in vigore del piano stesso, l'intervento cui sono preordinati non sia
inserito, a cura dell'ente competente alla sua realizzazione, nel
programma triennale delle opere pubbliche e relativo aggiornamento.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 9, comma
12, della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge
per il governo del territorio), secondo periodo, limitatamente alla
parte in cui prevede che i vincoli preordinati all'espropriazione per
la realizzazione, esclusivamente ad opera della pubblica
amministrazione, di attrezzature e servizi previsti dal piano dei
servizi decadono qualora, entro cinque anni decorrenti dall'entrata
in vigore del piano stesso, l'intervento cui sono preordinati non sia
inserito, a cura dell'ente competente alla sua realizzazione, nel
programma triennale delle opere pubbliche e relativo aggiornamento;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 9, comma 12, legge reg. Lombardia n. 12 del
2005, sollevata, in riferimento all'art. 117, primo comma, della
Costituzione, in relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale alla
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, firmato a Parigi il 20 marzo 1952, dal
Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione staccata
di Brescia, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 dicembre 2020.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 18 dicembre 2020.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA