1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 22-9-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 138 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 luglio 2021
Ordinanza del 6 luglio 2021 del Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Herambiente spa c/Regione Emilia-Romagna e Agenzia territoriale dell'Emilia-Romagna per i servizi idrici e rifiuti - Atersir. Imposte e tasse - Norme della Regione Emilia-Romagna - Disposizioni specifiche per lo smaltimento dei rifiuti urbani - Previsione che, in presenza di un soggetto privato proprietario dell'impiantistica e nell'individuazione del costo complessivo del servizio a carico dell'utente finale, considera tra i costi effettivi anche gli introiti - Interpretazione della norma che ricomprende tra gli introiti anche gli incentivi per l'energia prodotta da fonti rinnovabili. - Legge della Regione Emilia Romagna 23 dicembre 2011, n. 23 (Norme di organizzazione territoriale delle funzioni relative ai servizi pubblici locali dell'ambiente), art. 16, comma 1. (21C00198) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 22-9-2021)

IL CONSIGLIO DI STATO
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

Ha pronunciato la presente sentenza non definitiva sul ricorso
numero di registro generale 9659 del 2020, proposto dalla società
Herambiente S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dall'avvocato Aristide Police, con domicilio
digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio eletto
presso il suo studio in Roma, viale Liegi, 32;
Contro la Regione Emilia-Romagna, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati
Gaetano Puliatti e Fabrizia Senofonte, con domicilio digitale come da
PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio
dell'avvocato Andrea Manzi in Roma, via Confalonieri, 5;
Nei confronti dell'Agenzia territoriale dell'Emilia-Romagna per i
servizi idrici e rifiuti - Atersir, in persona del legale
rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;
Sul ricorso numero di registro generale 9660 del 2020, proposto
dalla società Herambiente S.p.a., in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato
Aristide Police, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale
Liegi, 32;
Contro la Regione Emilia-Romagna, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati
Gaetano Puliatti e Fabrizia Senofonte, con domicilio digitale come da
PEC da Registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio
dell'avvocato Andrea Manzi in Roma, via Confalonieri, 5;
Nei confronti dell'Agenzia territoriale dell'Emilia-Romagna per i
servizi idrici e rifiuti - Atersir, in persona del legale
rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;
Per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo
regionale per l'Emilia-Romagna, sezione seconda, n. 408 del 16 giugno
2020, resa tra le parti, concernente la fissazione dei criteri per la
determinazione del corrispettivo per lo smaltimento dei rifiuti
urbani ed assimilati disposta con delibera giuntale n. 467 del 2015;
Quanto al ricorso n. 9660 del 2020: della sentenza del Tribunale
amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna, sezione seconda, n.
413 del 16 giugno 2020, resa tra le parti, concernente la fissazione
dei criteri per la determinazione del corrispettivo per lo
smaltimento dei rifiuti urbani ed assimilati disposta con delibera
giuntale n. 380 del 2014;
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione
Emilia-Romagna;
Visti tutti gli atti della causa;
Viste le note di udienza depositate in entrambi i ricorsi
dall'appellante società e dalla resistente Regione rispettivamente
in data 25 maggio 2021 e 26 maggio 2021;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 maggio 2021,
svoltasi da remoto ai sensi dell'art. 25 decreto-legge n. 137 del
2020, il Consigliere Luca Lamberti;
Visto l'art. 36, comma 2, c.p.a.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

Fatto e diritto

1. Con distinti ricorsi la società odierna appellante ha
impugnato avanti il tribunale amministrativo regionale per
l'Emilia-Romagna due delibere della Giunta regionale (la n. 380 del
2014 e la n. 467 del 2015) con cui, in attuazione dell'art. 16, comma
1, legge regionale n. 23 del 2011 ed a parziale modifica della
pregressa delibera giuntale n. 135 del 2013, sono stati fissati i
criteri per l'individuazione e la quantificazione dei costi -
sostenuti dai soggetti privati gestori degli impianti di smaltimento
dei rifiuti solidi urbani (RSU) - che devono essere imputati alla
tariffa gravante sugli utenti finali: la citata disposizione di legge
regionale, infatti, stabilisce che «l'affidamento della gestione del
servizio dei rifiuti urbani non ricomprende detta impiantistica
[ossia quella, in proprietà di privati, deputata alle operazioni di
smaltimento dei rifiuti] che resta inclusa nella regolazione pubblica
del servizio».
2. Con le sentenze indicate in epigrafe il tribunale
amministrativo regionale ha respinto i ricorsi.
3. La società ha interposto distinti appelli, riproponendo le
doglianze di prime cure.
3.1. La Regione Emilia-Romagna si è costituita in resistenza in
entrambi i giudizi.
3.2. In vista della trattazione dei ricorsi le parti hanno
depositato, in entrambi i giudizi, memorie difensive e repliche.
3.3. I ricorsi sono stati introitati in decisione alla pubblica
udienza del 27 maggio 2021.
4. Il Collegio provvede, preliminarmente, alla riunione dei
giudizi ai sensi dell'art. 70 c.p.a., stante l'evidente connessione
oggettiva e soggettiva.
5. La complessa vicenda oggetto del contendere può essere
sintetizzata, in ossequio al dovere di cui all'art. 3, comma 2,
c.p.a., come segue.
5.1. L'art. 16, comma 1, legge regionale n. 23 del 2011 dispone,
per quanto qui di stretto interesse, che:
gli impianti privati di smaltimento dei RSU non entrano a far
parte del servizio di raccolta e trattamento dei RSU e del relativo
affidamento ad un operatore economico ma, di contro, restano nella
titolarità e nella gestione del relativo proprietario, pur se
comunque attinti dalla «regolazione pubblica»;
i costi sostenuti dai titolari di detti impianti per
l'attività di smaltimento debbono essere imputati alla tariffa
dovuta dagli utenti del servizio «tenendo conto dei costi effettivi e
considerando anche gli introiti».
5.2. Con la delibera giuntale n. 135 del 2013, non impugnata e,
dunque, oramai consolidatasi ad ogni effetto, la Regione aveva
inizialmente stabilito, al fine di individuare i costi da imputare a
tariffa, di scomputare dai costi complessivi sostenuti dal titolare
dell'impianto per le operazioni di smaltimento dei RSU quella parte
dei connessi incentivi per la produzione di energia da fonte
rinnovabile corrispondente alla quota di finanziamento pubblico a
fondo perduto di cui avesse eventualmente ab origine beneficiato il
medesimo titolare per la costruzione dell'impianto.
5.3. In sostanza ed in chiave di analisi economica del diritto,
con tale delibera la Regione traslava pro quota in capo all'utenza i
vantaggi economici (sub specie di benefici incentivanti) conseguiti
dall'impianto, relativamente a quella parte del costo di costruzione
che era stato sostenuto con fondi pubblici.
5.4. La ratio di tale decisione riposava, evidentemente,
nell'intenzione di evitare «extra-profitti» in capo al titolare
dell'impianto, deviando a favore della collettività quella parte
degli incentivi corrispondenti alla quota del contributo pubblico a
suo tempo erogato per la realizzazione dell'impianto.
5.5. Tuttavia, con le successive delibere in questa sede
impugnate, afferenti rispettivamente al 2014 ed al 2015, la Regione
ha esteso tale scomputo anche alla quota del capitale
progressivamente ammortizzato.
5.6. La Regione, in altri termini, ha assunto che, da un punto di
vista economico, l'iniziale erogazione di finanziamenti pubblici a
fondo perduto ed il successivo, progressivo ammortamento del capitale
privato inizialmente speso per la costruzione dell'impianto, nei
limiti in cui l'obsolescenza consegua all'attività di smaltimento de
qua, avrebbero il medesimo effetto di porre a carico del pubblico
l'onere finanziario dell'impianto.
5.7. Da ciò emergerebbe, ad avviso della Regione, l'opportunità
di detrarre dai costi da imputare a tariffa a carico dell'utenza
anche i ricavi da incentivo per la produzione di energia da fonti
rinnovabili percepiti dal titolare dell'impianto in proporzione della
quota di capitale progressivamente ammortizzata.
5.8. In definitiva, con tali delibere la Regione, nella
dichiarata attuazione del citato art. 16, comma 1, legge regionale n.
23 del 2011, ha inteso escludere ogni possibile forma di
«extra-profitto» del privato, privandolo di quella parte degli
incentivi corrispondente al capitale che, non solo ex ante
(finanziamento pubblico a fondo perduto), ma anche ex post (quota di
progressivo ammortamento del capitale), gravi de facto sulla
collettività.
6. Ciò premesso, il Collegio osserva che non hanno pregio le
censure della società appellante (svolte in prime cure e qui
riproposte) afferenti:
alla violazione del cd. «metodo normalizzato» di cui al
decreto del Presidente della Repubblica n. 158 del 1999 (svolta in
entrambi i ricorsi, da pag. 17 a pag. 23 nel ricorso n. 9660, da pag.
16 a pag. 21 nel ricorso n. 9659);
alla lesione delle facoltà partecipative (svolta in entrambi
i ricorsi, da pag. 23 a pag. 27 nel ricorso n. 9660, da pag. 24 a
pag. 28 nel ricorso n. 9659);
alla mancata considerazione, quali costi sopportati dal
gestore, degli oneri fiscali per IRES ed IRAP (svolta nel solo
ricorso n. 9659, da pag. 21 a pag. 24).
7. Invero, quanto all'assunta violazione del «Metodo normalizzato
per definire la tariffa del servizio di gestione del ciclo dei
rifiuti urbani», è agevole osservare che il decreto del Presidente
della Repubblica n. 158 del 1999 non esclude expressis verbis che
anche i ricavi, lato sensu intesi, conseguiti dal soggetto
affidatario del servizio di gestione dei RSU inrelazione a tale
specifica attività possano essere computati al fine di quantificare
la tariffa gravante sull'utenza finale.
7.1. Il decreto, invero, si limita a stabilire che «la tariffa di
riferimento a regime deve coprire tutti i costi afferenti al servizio
di gestione dei rifiuti urbani»: il decreto, quindi, impone che siano
considerati tutti i costi sostenuti dall'operatore che interviene nel
ciclo dei rifiuti, con conseguente illegittimità di previsioni che
escludano dalla tariffa alcune voci di costo.
7.2. Orbene, nelle delibere impugnate si è inteso operare -
nella dichiarata applicazione della citata legge regionale - proprio
un'individuazione dei costi reali sostenuti dall'operatore,
scomputando dai costi materiali e, per così dire, «grezzi» i
benefici incentivanti percepiti dall'operatore stesso in relazione ai
beni capitali gravanti, non solo ex ante (finanziamento pubblico a
fondo perduto), ma anche ex post (progressiva quota annuale di
ammortamento), sulle casse pubbliche, in quante nei limiti in cui
tali beni capitali siano stati utilizzati per l'attività de qua.
7.3. Le delibere impugnate, in altri termini, hanno considerato
tali incentivi quali «introiti» e, dunque, quali poste algebriche
negative da considerarsi nel complessivo computo dei costi finali in
tesi realmente gravanti, in termini economici, sull'operatore: le
delibere, in sostanza, hanno inteso muoversi entro un'analisi ab
interno della struttura di costo dell'attività di smaltimento de
qua, in tal modo non decampando dai principi generali enucleati dal
decreto del Presidente della Repubblica n. 158 del 1999.
8. Non sono state lese le facoltà partecipative; più in
generale, non constano illegittimità procedimentali.
8.1. Invero, il decisum delle delibere de quibus concretante
un'integrazione parziale e puntiforme della pregressa delibera n. 135
del 2013 - consegue all'accoglimento di osservazioni formulate da
Atersir, l'Agenzia regionale competente in subierta materia, proprio
nel corso della fase di consultazioni propedeutica all'emanazione
della delibera n. 380 del 2014.
8.2. Orbene, la fase di consultazioni disciplinata dall'art. 12,
comma 6, legge regionale n. 23 del 2011 («la Regione nell'esercizio
delle proprie funzioni assicura la consultazione delle organizzazioni
economiche, sociali, ambientali e sindacali») non ha struttura
bifasica, non richiede cioè che la Regione, ove ritenga di
accogliere, in tutto od in parte, alcune osservazioni, interloquisca
nuovamente con i soggetti che hanno preso parte all'iniziale fase
partecipativa.
8.3. Al contrario, la consultazione di tali soggetti si realizza
e si conclude uno actu, per le seguenti ragioni:
a livello testuale, la disposizione in esame non prevede
alcuna reiterazione partecipativa;
a livello teleologico, la partecipazione stessa è funzionale
alla decisione amministrativa, che, dunque, segue la fase di
consultazioni e si esplica discrezionalmente anche in base alle
evidenze emerse nel corso di tale fase; altrimenti opinando, del
resto, la partecipazione fungerebbe da ostacolo all'efficacia
dell'azione amministrativa (cfr. art. 1 legge n. 241 del 1990);
a livello logico-sistematico, la partecipazione de qua non
deroga nè al principio di economicità dell'azione amministrativa,
nè al divieto di aggravamento del procedimento (cfr. art. 1 legge n.
241 del 1990).
8.4. Di converso, proprio per tali ragioni l'Amministrazione non
ha il dovere di motivare specificamente circa il mancato accoglimento
di alcune osservazioni, confliggendo tale conclusione con la
finalità lato sensu ausiliativa e servente delle consultazioni
stesse.
8.5. Sotto altro profilo, l'appellante non può vantare una
pretesa all'audizione individuale nè in base alla disciplina
regionale, riferita esclusivamente alle «organizzazioni economiche,
sociali, ambientali e sindacali» e non ai singoli operatori
imprenditoriali, nè in base alla disciplina nazionale sul
procedimento, che esclude l'applicazione delle ordinarie regole
partecipative nei procedimenti volti all'emanazione di atti
amministrativi generali, genus cui palesemente appartengono le
delibere impugnate.
9. Non ha, infine, pregio la censura incentrata sulla mancata
considerazione, quali costi dell'attività, degli oneri fiscali per
IRES ed IRAP.
9.1. In disparte il fatto che le imposte non costituiscono
stricto sensu un «costo operativo», comunque i tributi de quibus,
considerata la loro base imponibile, non hanno attinenza con la
vicenda di specie: nell'ambito della Regione Emilia-Romagna, infatti,
l'attività di smaltimento dei RSU è svolta ex lege in condizioni
dì «pareggio», ossia sulla base del mero rimborso dei costi, con la
programmatica esclusione di qualsivoglia profitto per l'operatore,
che trae la propria remunerazione da altre tipologie di attività
esercitate a mercato (in primis, lo smaltimento dei rifiuti
speciali).
10. La società appellante svolge un'ulteriore censura (da pag. 7
a pag. 17 nel ricorso n. 9660, da pag. 5 a pag. 16 nel ricorso n.
9659), incentrata sull'assunta «violazione delle disposizioni
comunitarie e nazionali in materia di incentivazione per la
produzione di energia da fonti rinnovabili»: tale violazione
discenderebbe dalla considerazione normativa degli incentivi, da
parte della legge regionale n. 23 del 2011, quale componente degli
«introiti», ai fini del computo del rimborso spettante al gestore
degli impianti di smaltimento dei RSU.
10.1. L'appellante, in sostanza, censura la possibilità stessa,
per la Regione, di ricomprendere gli incentivi de quibus nell'ampia
dizione di «introiti» di cui all'art. 16 della legge regionale n. 23
del 2011, dal momento che ciò «vanifica le finalità
dell'incentivazione» ed equiparerebbe il titolare di un impianto
incentivato «agli operatori non aventi titolo per beneficiare
dell'incentivo».
10.2. La Regione, di contro, sostiene che «la ratio
dell'incentivazione alle fonti rinnovabili non è di premiare il
proprietario - gestore degli impianti in quanto tale, ma il soggetto
che ha sostenuto gli oneri economici dell'impianto'», ossia, nella
specie, la collettività regionale.
11. La delibazione della censura richiede una previa pronuncia
della Corte costituzionale.
12. Non è, viceversa, necessario sollevare questione
pregiudiziale di fronte alla Corte di giustizia dell'Unione europea,
atteso che, con il quesito formulato dall'appellante (cfr. appello n.
9660 del 2020, pag. 17; appello n. 9659 del 2020, pag. 16), si mira
in realtà non a sollecitare l'interpretazione del diritto unionale,
bensì a sindacare la normativa legislativa regionale.
12.1. Inoltre, il quesito è inammissibilmente generico, in
contrasto con il dovere di specificità richiesto nelle
«Raccomandazioni all'attenzione dei giudici nazionali, relative alla
presentazione di domande di pronuncia pregiudiziale» pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale dell'Unione europea dell'8 novembre 2019 (GU
2019/C 380/01).
12.2. Infine, la Corte di giustizia ha più volte statuito che
gli Stati membri (sono incluse, in tale dizione, le loro eventuali
articolazioni territoriali) hanno ampia discrezionalità e vasto
margine di manovra in ordine alle forme, ai modi ed ai livelli di
incentivazione della produzione di energia da fonti rinnovabili
(cfr., ex multis, Corte di giustizia UE, sez. VII, 17 settembre 2020,
C-92/19 Burgo Group; sez. X, 11 luglio 2019, C-180/18, Agrenergy;
sez. IV, 15 maggio 2019, C-706/17, AB Achema).
13. Non appare, viceversa, irrilevante nè manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale sollevata in
prime cure dall'appellante (a pag. 9 nel ricorso di primo grado
relativo alla delibera n. 380 del 2014 ed a pag. 9 nel ricorso di
primo grado relativo alla delibera n. 467 del 2015) con riferimento
all'art. 16, comma 1, della legge della Regione Emilia-Romagna n. 23
del 23 dicembre 2011, nella parte in cui - nell'individuare il costo
complessivo del servizio di smaltimento dei rifiuti da imputare alla
tariffa a carico dell'utente finale - affianca ai «costi effettivi»
anche gli «introiti» .
14. La disposizione, come già riportato supra, è la seguente:
«In presenza di un soggetto privato proprietario dell'impiantistica
relativa alla gestione delle operazioni di smaltimento dei rifiuti
urbani di cui all'art. 183, comma 1, lettera z), del decreto
legislativo n. 152 del 2006, compresi gli impianti di trattamento di
rifiuti urbani classificati R1 ai sensi dell'Allegato C, Parte IV,
del decreto legislativo n. 152 del 2006, l'affidamento della gestione
del servizio dei rifiuti urbani non ricomprende detta impiantistica
che resta inclusa nella regolazione pubblica del servizio. A tal fine
l'Agenzia [il riferimento è all'Atersir - Agenzia territoriale
dell'Emilia-Romagna per i servizi idrici e rifiuti] individua dette
specificità, regola i flussi verso tali impianti, stipula il
relativo contratto di servizio e, sulla base dei criteri regionali,
definisce il costo dello smaltimento da imputare a tariffa tenendo
conto dei costi effettivi e considerando anche gli introiti».
14.1. Orbene, la disposizione, nella parte finale, stabilisce
che, ai fini de quibus, si tenga conto anche degli «introiti»: opera,
dunque, un richiamo generico ad ogni posta attiva dell'impresa.
14.2. L'ampiezza e l'atecnicità (evidentemente voluta) della
dizione impongono, nel rispetto della lettera e della ratio della
disposizione, di ritenervi ricompresi anche gli incentivi per
l'energia prodotta da fonte rinnovabile, i quali, del resto, nella
contabilità dell'impresa configurano materialmente un incremento
economico, ovvero, in altra prospettiva, una posta reddituale
positiva, ossia appunto un «introito».
15. Tali incentivi, tuttavia, sono erogati per rendere
economicamente sostenibili forme di produzione di energia
ambientalmente compatibile derivante, nella specie, dallo smaltimento
dei rifiuti: la relativa disciplina, dunque, persegue, direttamente e
sotto un duplice aspetto (gestione del ciclo dei rifiuti e produzione
di energia da fonte rinnovabile) finalità di «tutela dell'ambiente»,
materia di legislazione esclusiva statale ai sensi dell'art. 117,
comma 2, lettera s), Costituzione (cfr., ex multis, Corte
costituzionale n. 180 del 2015, n. 149 del 2015, n. 58 del 2015, n.
314 del 2009, n. 378 del 2007).
15.1. Si tratta, pertanto, di stabilire se una Regione possa
intervenire, sia pure indirettamente, nella vicenda incentivata,
computando tali incentivi quale posta algebrica negativa nella
complessa operazione di quantificazione del rimborso spettante ad un
operatore economico attivo in un servizio (lo smaltimento dei RSU)
sottoposto a «regolazione pubblica» e da svolgersi ex lege in
condizioni di «pareggio».
15.2. In altre parole, proprio l'ascrizione della macro-materia
«tutela dell'ambiente» all'esclusiva legislazione statale può ex se
ostare a che una Regione introduca una normativa che, de facto, si
frappone fra il destinatario formale dell'incentivo e l'incentivo
medesimo, deviando ex post quest'ultimo (rectius, i suoi effetti
economici) a favore di altro soggetto, nella specie la collettività
utente del servizio, sub specie di riduzione della tariffa.
15.3. Stante il carattere accentrato che, nel nostro ordinamento,
ha il controllo di costituzionalità delle leggi, il Collegio non
può che arrestarsi e rimettere la questione alla Corte
costituzionale, competente ad individuare il perimetro
dell'esclusività della competenza legislativa statale in subiecta
materia, in particolare chiarendo se l'ascrizione alla regolazione
statale della materia de qua copra anche le vicende estranee e
successive alla materiale erogazione dell'incentivo e, in
particolare, osti a discipline regionali che tale incentivo comunque
computino, mutandone de facto il fruitore sostanziale, nella più
ampia operazione di quantificazione degli oneri dovuti a soggetti
privati operanti nell'ambito di servizi pubblici e tenuti a prestare
la propria attività sulla base del principio del mero rimborso dei
costi.
16. Sotto un diverso profilo, la disposizione regionale in parola
consente che al gestore di impianti di smaltimento di RSU non siano
rifusi tutti i costi vivi fisicamente sostenuti nello svolgimento
dell'attività, bensì una mera percentuale degli stessi, dovendo
altresì essere algebricamente considerati, nel complessivo computo
del rimborso spettante, anche «gli introiti».
16.1 Siffatta limitazione dei costi concretamente rimborsabili,
da cui viene, nella specie, sottratta la quota degli incentivi
proporzionalmente percepiti in relazione alle operazioni di
smaltimento de quibus, potrebbe integrare un tributo o, comunque, una
surrettizia «prestazione patrimoniale imposta» (cfr. art. 23 Cost.):
in assenza di una disposizione statale che stabilisca, in
proposito, una corrispondente potestà tributaria regionale (articoli
117, comma 2, lettera e) e 119, comma 2, Cost. - arg. da Corte cost.,
n. 33 del 2012, § 5 e ss.);
in carenza, comunque, di criteri oggettivi tali da integrare
la riserva di legge relativa stabilita dall'art. 23 Cost. in
relazione agli elementi essenziali della fattispecie impositiva (arg.
da Corte costituzionale n. 83 del 2015, § 5 e ss.; n. 33 del 2012, §
5 e ss.).
16.2. Invero, premesso che una limitazione del rimborso dei costi
vivi sopportati dal privato nell'esecuzione di attività di interesse
pubblicistico ha, sul piano economico, il medesimo effetto di
impoverimento patrimoniale conseguente all'imposizione di un
versamento, il Collegio evidenzia che:
le Regioni a statuto ordinario possono istituire tributi solo
nelle ipotesi previste dalla legislazione statale (articoli 117,
comma 2, lettera e) e 119, comma 2, Cost.);
più in generale ed a prescindere dalla qualificazione
tributaria della vicenda de qua, le prestazioni patrimoniali possono
essere imposte solo sulla base di una previsione di legge (art. 23
Cost.), che sia rispettosa del più ampio tessuto valoriale stabilito
in Costituzione e che, in particolare, rechi una sufficiente
individuazione sia dei caratteri della prestazione imposta, sia dei
criteri direttivi cui l'Amministrazione debba uniformarsi nella
concreta enucleazione della prestazione stessa, al fine di evitare
che il potere amministrativo trasmodi in sostanziale arbitrio.
16.3. Orbene, nella specie si tratta di stabilire se sia
costituzionalmente legittima una disposizione di legge regionale che,
in una materia in cui non è stata attribuita potestà tributaria
alla Regione, determini in capo ad un privato gerente un servizio
pubblico una, sia pure indiretta, deminutio patrimoniale senza una
sufficiente indicazione dei caratteri, delle condizioni e
dell'ampiezza di siffatta incisione patrimoniale.
16.4. Il Collegio, in proposito, evidenzia che:
la considerazione, ai fini de quibus, degli «introiti» può
implicarne la considerazione quale elemento indicatore di «capacità
contributiva», in difetto, come detto, di potestà tributaria in capo
alla Regione;
comunque, il computo disciplinato dalla disposizione
regionale in parola è finalizzato a determinare la misura della
tariffa gravante sugli utenti finali del servizio di gestione dei
rifiuti, ad oggi disciplinata dalla legge n. 147 del 2013, articoli
639 e ss., avente, per chiaro dettato normativo e per consolidata
giurisprudenza, natura tributaria (cfr. Cass., sez. un., ordinanza n.
11290 del 29 aprile 2021; sez. 5, ordinanza n. 17334 del 19 agosto
2020; sez. 5, n. 25524 del 10 ottobre 2019; sez. 5, n. 12979 del 15
maggio 2019; sez. 5, n. 22130 del 22 settembre 2017; arg. anche da
Cass., sez. un., n. 8631 del 7 maggio 2020; nella giurisprudenza
amministrativa, v. Consiglio di Stato, sez. IV, ordinanza n. 4035 del
24 giugno 2020; sez. IV, n. 3217 del 30 giugno 2017);
ad ogni buon conto, la considerazione degli «introiti» quale
elemento algebrico per così dire negativo nella quantificazione del
rimborso spettante all'operatore ne incide autoritativamente la sfera
patrimoniale, senza, tuttavia, che la disciplina regionale appresti
una sufficiente indicazione dei caratteri e delle condizioni cui è
subordinato il potere dell'Amministrazione di individuare la misura
di siffatta incisione patrimoniale (in particolare, la modalità di
computo di tali «introiti»).
17. In conclusione, alla luce delle considerazioni che precedono
il Collegio:
rigetta in parte i ricorsi riuniti, ai sensi e nei limiti di
cui sopra, sub §§ 6 - 9;
solleva la questione di legittimità costituzionale dell'art.
16, comma 1, della legge della Regione Emilia-Romagna n. 23 del 23
dicembre 2011, nella parte in cui comprende la dizione «e
considerando anche gli introiti», per i seguenti profili:
a) per possibile contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera
s), della Costituzione;
b) per possibile contrasto con gli articoli 23, 117 comma
2, lettera e) e 119, comma 2, della Costituzione.
17.1. Ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87, il presente giudizio davanti al Consiglio di Stato è
sospeso fino alla definizione dell'incidente di costituzionalità.
17.2. Ai sensi dell'art. 23, quarto e quinto comma, della legge
11 marzo 1953, n. 87, la presente sentenza non definitiva sara':
comunicata alle parti costituite;
notificata alla parte non costituita Agenzia territoriale
dell'Emilia-Romagna per i servizi idrici e rifiuti - Atersir ed al
Presidente della Giunta regionale della Regione Emilia-Romagna;
comunicata al Presidente del Consiglio regionale della
Regione Emilia-Romagna.
18. Il regolamento delle spese di lite è rinviato alla
definizione della causa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta),
non definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti, come in
epigrafe proposti, dispone come segue:
in parte li rigetta, ai sensi e nei limiti di cui in parte
motiva;
per il resto, solleva questione di legittimità
costituzionale dell'art. 16, comma 1, della legge della Regione
Emilia-Romagna n. 23 del 23 dicembre 2011, nella parte in cui
comprende la dizione «e considerando anche gli introiti», nei termini
di cui in motivazione;
ordina altresì che, a cura della segreteria, la presente
sentenza non definitiva sia comunicata alle parti costituite,
notificata alla parte non costituita Agenzia territoriale
dell'Emilia-Romagna per i servizi idrici e rifiuti - Atersir ed al
Presidente della Giunta regionale della Regione Emilia-Romagna,
nonchè comunicata al Presidente del Consiglio regionale della
Regione Emilia-Romagna;
rimette il regolamento delle spese di lite alla definizione
della causa.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2021,
svoltasi da remoto ai sensi dell'art. 25 decreto-legge n. 137 del
2020, con l'intervento dei magistrati:
Vito Poli, Presidente;
Luca Lamberti, Consigliere, estensore;
Alessandro Verrico, Consigliere;
Giuseppe Rotondo, Consigliere;
Michele Conforti, Consigliere.

Il Presidente: Poli

L'estensore: Lamberti