1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 20-4-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 415 SENTENZA 24 marzo - 7 aprile 1988
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e provincia autonoma. Enti locali - Finanziamento - Riparto dei fondi con decreti del C.I.P.E. - Spettanza allo Stato. (088C0557) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 20-4-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi della Provincia autonoma di Bolzano
notificati il 29 maggio 1981, il 26 marzo 1983 e il 13 aprile 1984,
depositati in Cancelleria il 5 giugno 1981, 26 marzo 1983 e il 19
aprile 1984 ed iscritti al n. 26 del Registro ricorsi 1981, al n. 13
del Registro ricorsi 1983 e al n. 4 del Registro ricorsi 1984, per
conflitti di attribuzione sorti a seguito delle deliberazioni del
C.I.P.E. in data 12 marzo 1981, 29 aprile - 6 maggio 1981 e 22
dicembre 1983, relative alle ripartizioni fra le Regioni e le
Province autonome dei fondi da destinare agli Enti locali;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 1988 il Giudice
relatore Aldo Corasaniti;
Udito l'Avvocato Sergio Panunzio per la Provincia di Bolzano e
l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio
dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 29 maggio 1981, la Provincia
autonoma di Bolzano proponeva conflitto di attribuzione nei confronti
dello Stato con riguardo a deliberazione del Comitato
interministeriale per la programmazione economica del 12 marzo 1981
(comunicata il primo aprile 1981) concernente la ripartizione tra
regioni dei fondi da destinare, attraverso la Cassa Depositi e
Prestiti, agli enti locali, adottata ai sensi dell'art. 9, comma
terzo lett. b, del decreto-legge 28 febbraio 1981, n. 38.
Deduceva la provincia ricorrente che risultavano violate le sue
competenze sotto un duplice profilo: perchè la direttiva era stata
adottata prescindendosi da ogni intesa con essa e da ogni esame dei
suoi programmi, e ciò in contrasto con quanto disporrebbero gli
artt. 1, 2, 6 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 473, di attuazione dello
Statuto; perchè la direttiva era formulata in termini tali da
escludere essa Provincia anche dal successivo rapporto fra Cassa
Depositi e Prestiti e comuni per l'utilizzazione delle somme
disponibili, con nuova violazione dell'art. 80 dello Statuto e degli
artt. 1 ss., 6 del citato d.P.R. n. 473 del 1975, di attuazione dello
Statuto.
Soggiungeva la ricorrente che il C.I.P.E., nel proporzionare
l'entità degli interventi alla popolazione residente nella regione,
non aveva seguito un criterio il più equo, poichè trascurava ogni
considerazione del rapporto fra popolazione e superficie, pur
significativo ai fini considerati. E ciò era tanto più rilevante in
quanto la norma legislativa da cui l'atto trae fondamento (art. 9
decreto-legge 28 febbraio 1981, n. 38), pur prevedendo garanzie per i
comuni minori e per quelli meridionali, lasciava ampia
discrezionalità al C.I.P.E. così da consentire ad esso un'adeguata
valutazione delle esigenze della provincia di Bolzano.
Si costituiva il Presidente del Consiglio dei ministri rilevando
l'inammissibilità del ricorso perchè notificato dopo che la
deliberazione impugnata era stata sostituita da altra in data 24
aprile 1981 (C. cost., sent. 73/1976), resa necessaria perchè l'art.
9 decreto-legge n. 38 del 1981 era stato modificato in sede di
conversione. Sempre secondo il resistente, il conflitto sarebbe
inammissibile sia perchè la deliberazione del C.I.P.E. era stata
adottata secondo un procedimento previsto da norma di grado
legislativo non tempestivamente impugnata, sia perchè non sarebbero
deducibili le censure relative ai criteri di ripartizione adottati
dal C.I.P.E. (sent. 61/1979), materia rispetto alla quale la
Provincia ricorrente difetterebbe di competenza.
Nel merito, sempre secondo il resistente, il ricorso sarebbe
infondato, non essendo riconosciuta alla Provincia ricorrente una
competenza all'intesa, ma solo a presentare programmi (competenza,
fra l'altro, che la Provincia avrebbe trascurato di esercitare), e
non risultando negate le competenze della Provincia nei confronti
degli enti locali, che del resto la successiva deliberazione
(conseguente alle modifiche apportate all'art. 9 del decreto-legge n.
38 del 1981 in sede di conversione) avrebbe evidenziato indicando la
Provincia stessa, anzichè la regione T.-A.A., come beneficiaria
della ripartizione.
2. - Con ricorso notificato il 26 maggio 1983, la Provincia di
Bolzano proponeva conflitto di attribuzione nei confronti della
successiva deliberazione del C.I.P.E. in data 29 aprile - 6 maggio
1981, concernente il riparto dei fondi annuali (per l'anno 1981) da
destinare, nella forma del mutuo ed attraverso la Cassa Depositi e
Prestiti, agli interventi degli enti locali. Di questa successiva
deliberazione la Provincia ricorrente sarebbe venuta a conoscenza
solo in data 4 febbraio 1983, nel corso di un procedimento innanzi al
Consiglio di Stato. La deliberazione stessa era stata adottata, in
sostituzione di quella impugnata precedentemente, in seguito alle
modifiche, apportate in sede di conversione (legge 23 aprile 1981, n.
153), all'art. 9 del d.l. 28 febbraio 1981, n. 38.
La Provincia lamentava lesione delle sue competenze nella fase di
riparto delle somme, essendo state le relative decisioni adottate
prescindendosi da ogni valutazione dei suoi programmi e da ogni
intesa e così disattendendosi le prescrizioni degli artt. 80 ss.
dello Statuto speciale e degli artt. 1, 2, 6 del d.P.R. n. 473 del
1975. Inoltre il criterio adottato nel riparto non sarebbe stato il
più equo, essendosi tenuto conto solo della popolazione residente e
non del rapporto fra popolazione e territorio; nè il criterio
sarebbe stato imposto dalla legge di conversione che, pur nella
salvaguardia di alcune fondamentali esigenze, avrebbe lasciato ampia
discrezionalità all'organo di programmazione, sì da non precludere
al medesimo l'adeguata valutazione dei programmi proposti dalla
Provincia di Bolzano ed a questa di esercitare la competenza a
concorrere alle determinazioni sul riparto.
Il Presidente del Consiglio dei ministri si costituiva rilevando
che l'esistenza di una nuova delibera del C.I.P.E. sostitutiva, per
l'anno 1981, di quella in data 12 marzo, impugnata con precedente
ricorso dalla Provincia, era già desumibile dal suo atto di
costituzione in quel giudizio. Nel merito sosteneva che l'art. 6 del
d.P.R. n. 473 del 1975 non fondasse una competenza all'intesa, nè
coinvolgesse la Provincia nel procedimento di determinazione dei
criteri di intervento della Cassa, poichè si limitava a prevedere
una comunicazione dei programmi annuali e riservava al Ministro del
Tesoro ogni decisione sul limite dei mezzi da destinare per questi
programmi, "in base ai criteri generali" stabiliti per tali
interventi. Una partecipazione della Provincia al momento decisionale
doveva ritenersi, del resto, esclusa anche dalla natura del
procedimento previsto dal decreto legge n. 38 del 1981 e dalla legge
di conversione n. 153 del medesimo anno, atti non impugnati dalla
Provincia.
3. - Con ricorso notificato il 13 aprile 1984, la Provincia
autonoma di Bolzano proponeva conflitto di attribuzioni in
riferimento a delibera del C.I.P.E. del 22 dicembre 1983, adottata in
base all'art. 9, comma primo, lett. b), del decreto- legge 28
febbraio 1983, n. 55, convertito nella legge 26 aprile 1983, n. 131,
lamentando la violazione delle sue competenze nella fase di riparto
dei fondi destinati a mutui, da concedere, attraverso la Cassa
Depositi e Prestiti, agli enti locali per l'anno 1984, e nella fase
successiva di impiego dei fondi concessi. Affermava la ricorrente che
la deliberazione impugnata era invasiva della competenza provinciale
sotto un duplice profilo: perchè adottata indipendentemente da
qualsiasi considerazione dei programmi della Provincia di Bolzano e
senza una pur necessaria intesa con questa e perchè era tale da
escludere la Provincia stessa anche dal successivo rapporto fra Cassa
Depositi e Prestiti ed enti locali; in entrambi i casi con violazione
degli artt. 8, nn. 10 e 17, 16, 80 ss. dello Statuto speciale e
degli artt. 1 ss., 6 d.P.R. n. 473 del 1975. Soggiungeva che il
criterio, seguito nella deliberazione di riparto, di proporzionare le
erogazioni alle popolazioni residenti, non era il più equo nè il
più favorevole alla Provincia ricorrente, in quanto trascurava di
considerare il rapporto fra territorio e numero di abitanti. Ed
osservava che la normativa regolatrice dell'atto, pur contenendo
disposizioni a salvaguardia dei comuni minori, dei comuni meridionali
e di altre fondamentali esigenze, aveva lasciato ampia
discrezionalità all'organo di programmazione, sì da non precludere
al medesimo la necessaria considerazione dei programmi della
Provincia di Bolzano (art. 6 d.P.R. n. 473 del 1975).
Si costituiva il Presidente del Consiglio dei ministri negando le
competenze pretese dalla Provincia ricorrente. Secondo il resistente,
l'art. 6 del d.P.R. 473 del 1975 non imporrebbe la partecipazione
della Provincia alle determinazioni sul riparto, tanto più che alla
stregua di tale disposizione sarebbe riservata al Ministro del tesoro
l'indicazione del limite degli impegni della Cassa Depositi e
Prestiti nel territorio provinciale, impegni da assumere da parte
della Cassa Depositi e Prestiti "in base ai criteri generali"
stabiliti per i propri interventi. Sempre secondo il resistente,
tutto ciò troverebbe conferma nei rilievi contenuti nella sent. n.
307 del 1983 sul carattere della Cassa Depositi e Prestiti, che
svolge attività di credito, riconducibili alle funzioni statali. La
indiscussa rilevanza, per gli enti locali, degli indirizzi
programmatici elaborati dalle Regioni, anche ai sensi dell'art. 11
del d.P.R. 616 del 1977, varrebbe comunque ad escludere la pretesa
lesione delle competenze regionali nella fase, successiva alla
determinazione del limite degli impegni assumibili nel relativo
territorio, di utilizzazione delle risorse disponibili.
Considerato in diritto
1. - I giudizi, avendo ad oggetto questioni analoghe, possono
essere riuniti.
2. - La Provincia di Bolzano propone conflitto di attribuzione,
con successivi distinti atti, contro tre deliberazioni del C.I.P.E.
(deliberazioni 12 marzo 1981, 29 aprile - 6 maggio 1981, 22 dicembre
1983) relative al riparto dei fondi - previsti, rispettivamente,
dall'art. 9, comma terzo, del decreto-legge 28 febbraio 1981, n. 38,
dall'art. 9 del medesimo decreto-legge, così come modificato in sede
di conversione (dalla legge 23 aprile 1981, n. 153), e dall'art. 9
decreto-legge 28 febbraio 1983, n. 55, convertito con legge 26 aprile
1983, n. 131) - da destinare, attraverso la Cassa Depositi e
Prestiti, agli enti locali. La Provincia sostiene che tali
deliberazioni: a) violano la sua competenza a presentare annualmente
programmi nei settori della finanza locale, dell'edilizia comunque
sovvenzionata e dei lavori pubblici ed a partecipare, mediante intesa
con lo Stato, alla determinazione delle somme all'uopo disponibili,
ai sensi dell'art. 6 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 473, di attuazione
dello Statuto speciale per il T.-A.A.; b) violano le sue competenze
in materia di finanza locale (art. 80 dello Statuto speciale per il
T.-A.A.; artt. 1 ss., 6 d.P.R. n. 473 del 1975), per il fatto che
escludono essa Provincia dal successivo rapporto fra Cassa Depositi e
Prestiti ed i comuni per l'utilizzazione delle somme stesse.
Sempre secondo la ricorrente, il criterio seguito dal C.I.P.E. (in
tutti e tre i casi), di proporzionare l'entità degli interventi alla
popolazione residente non sarebbe il più equo, in quanto
trascurerebbe di valutare il rapporto fra popolazione ed ampiezza del
territorio, pur significativo ai fini dei quali si tratta. Le norme
legislative, d'altra parte, pur tutelando le particolari esigenze dei
comuni minori e di quelli del Mezzogiorno, avrebbero conferito ampia
discrezionalità all'organo di programmazione e quindi consentito
un'adeguata considerazione delle esigenze della Provincia di Bolzano.
L'Avvocatura dello Stato eccepisce l'inammissibilità del ricorso
contro la prima deliberazione, perchè notificato dopo la revoca
dell'atto del C.I.P.E. in relazione a cui è stato proposto; rileva
al riguardo che l'esistenza del decreto impugnato con il secondo
conflitto era stata portata a conoscenza della provincia ricorrente
nel corso del primo conflitto (con l'atto di costituzione in data 17
giugno 1981). Eccepisce poi l'inammissibilità dei conflitti, in
quanto rivolti contro atti del C.I.P.E. strettamente conseguenziali
rispetto a norme di legge non tempestivamente impugnate.
Nel merito, contesta le deduzioni di parte ricorrente, rilevando
che l'art. 6 del d.P.R. n. 473 del 1975 riconosce alla Provincia di
Bolzano solo una facoltà (neppure sempre in concreto esercitata) di
presentare i propri programmi di intervento, ma non una competenza a
partecipare, mediante intesa con lo Stato, alla determinazione delle
somme che la Cassa Depositi e Prestiti può mutuare ai Comuni per il
finanziamento di opere, determinazioni che, alla stregua della stessa
norma, vanno adottate in base a criteri "generali" da predisporre ad
opera dello Stato. Secondo il resistente i decreti del C.I.P.E.,
comunque, non escluderebbero in alcun modo le competenze
programmatorie della Provincia di Bolzano in materia di edilizia,
viabilità, lavori pubblici, finanza locale, rispetto ai Comuni
compresi nel suo territorio, nè pregiudicherebbero l'attuazione
delle determinazioni prese nell'esercizio di tali competenze.
3. - È ammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione della
Provincia di Bolzano contro la deliberazione del C.I.P.E. in data 12
marzo 1981. Il ricorso risulta invero notificato il giorno 29 maggio
1981 e, dunque, dopo la nuova deliberazione del C.I.P.E. di rettifica
di quella impugnata (delibera 29 aprile - 6 maggio 1981): tuttavia la
rettifica, resa necessaria dalle modificazioni introdotte nella legge
di conversione al decreto legge sul cui fondamento era stata adottata
la prima deliberazione, non comporta la radicale sostituzione di
questa.
4. - Ammissibile è anche il secondo ricorso, benchè notificato
dopo oltre un anno dalla deliberazione impugnata. Tale deliberazione
non risulta, infatti, portata in data anteriore a conoscenza degli
organi competenti (cfr. sent. 177 del 1985); nè è, d'altra parte,
sufficiente la conoscenza, oltretutto neppure "piena", che può
averne avuto il difensore in altro procedimento.
5. - Tutti i conflitti sono, inoltre, ammissibili, malgrado la
mancata tempestiva impugnazione degli atti legislativi, sulla base
dei quali sono stati emessi i provvedimenti del C.I.P.E. ora
impugnati. Infatti i conflitti, a parte le argomentazioni di contorno
sui criteri seguiti nel riparto, sono rivolti a prospettare la
mancata partecipazione, alle relative determinazioni, della Provincia
- che assumono statutariamente prescritta a garanzia delle competenze
provinciali - e quindi un vizio proprio dei provvedimenti del
C.I.P.E., e non degli atti legislativi che li prevedono.
6. - Deve essere esclusa, nel merito, la lamentata violazione
delle competenze regionali.
L'art. 6 del d.P.R. n. 473 del 1975 non assicura alla Provincia di
Bolzano che il riparto - dei mezzi che la Cassa Depositi e Prestiti
può destinare agli enti locali - fra Regioni e Province autonome
avvenga sulla base di una intesa con essa e neppure che i programmi
di sviluppo che essa comunica al Ministro del tesoro siano vincolanti
nei confronti della Cassa. Alla stregua della detta norma di
attuazione dello Statuto speciale la Provincia comunica i propri
programmi al Ministro del tesoro, il quale, sulla base delle
indicazioni della Cassa, indica a sua volta il limite dei mezzi che
la Cassa sarà presumibilmente in grado di destinare, sulla base del
riparto dei mezzi secondo i criteri generali stabiliti per i propri
interventi, nella provincia stessa, affinchè questa ne tenga conto
nel dimensionare (in riduzione, o in aumento, o in vario
proporzionamento) i propri programmi. Ciò, se deve avvenire, come
espressamente previsto dalla norma ora richiamata, a fini di
coordinamento tra programmi provinciali di sviluppo e finanziamenti
statali di opere di enti locali compresi nel territorio provinciale -
cui soltanto si riferiscono i programmi provinciali di sviluppo - non
implica una partecipazione della Provincia alle scelte fra esigenze
dei detti enti locali ed esigenze degli altri enti locali, scelte che
sono necessariamente comparative delle esigenze di tutti gli enti
locali nell'intero territorio dello Stato e pertanto sono riservate
allo Stato.
Così è stato sostanzialmente ritenuto da questa Corte, con la
sentenza n. 307 del 1983, con riferimento ad alcune regioni a Statuto
ordinario, che avevano impugnato l'art. 9, commi primo, quarto,
sesto, nono e decimo del decreto-legge 28 febbraio 1983, n. 55; e non
vi è ragione di ritenere qui diversamente, atteso il suindicato
carattere delle scelte che si concretano nel riparto e la limitata
valenza, come ora precisata, della norma di attuazione dello Statuto
speciale. D'altra parte l'argomento tratto dalla circoscritta portata
dell'art. 6 del d.P.R. n. 473 del 1975, che fa riferimento a
finanziamenti annuali da erogare ad opera della Cassa Depositi e
Prestiti secondo i criteri generali stabiliti per gli interventi che
essa opera mediante le disponibilità acquisite con gli ordinari
mezzi di raccolta, vale a più forte ragione per i finanziamenti cui
si riferiscono le deliberazioni del C.I.P.E. impugnate. Si tratta,
infatti, di finanziamenti compresi in uno specifico piano a durata
prestabilita previsto da apposite disposizioni di legge e da
effettuare mediante somme all'uopo stanziate a carico, con assoluta
prevalenza, del bilancio statale, dalle disposizioni medesime (quelle
appunto sulla base delle quali sono state adottate le deliberazioni
anzidette).
7. - Con il secondo motivo, formulato nel primo e nel terzo
ricorso, la Provincia di Bolzano sostiene che le deliberazioni
impugnate, escludendola dal procedimento per il riparto della quota
di cui all'art. 9 del decreto-legge n. 38 del 1981 sia nel testo
originario sia in quello modificato dalla legge di conversione n. 153
del 1981 e di cui all'art. 9 del decreto-legge n. 55 del 1983,
convertito in legge n. 131 del 1983, finiscono con l'estraniarla dal
successivo rapporto fra la Cassa Depositi e Prestiti e gli enti
locali nella fase della utilizzazione delle somme mutuate, così
vanificando la sua potestà di programmazione nei settori della
finanza locale, dei lavori pubblici e dell'edilizia comunque
sovvenzionata.
Ma è da rispondere che i programmi regionali di sviluppo -
categoria della quale fanno parte i programmi settoriali della
provincia autonoma, cui si riferisce l'art. 6 del d.P.R. n. 473 del
1975 - assumono rilievo nella fase in argomento. L'art. 9, penultimo
comma, del decreto-legge n. 38 del 1981, infatti, con disposizione
sostanzialmente non modificata dalla legge n. 153 del 1981,
stabilisce che, nelle regioni in cui sono stati approvati programmi
regionali di sviluppo, i finanziamenti sono prioritariamente
attribuiti alle opere che siano in armonia con gli indirizzi in tal
modo definiti. Non diversamente ha ritenuto, del resto, la sentenza
n. 307 del 1983 per le regioni a Statuto ordinario con riguardo
all'art. 9 del decreto-legge, n. 55 del 1983, sulla base di quanto
dispone in proposito, con norma generale, l'art. 11 del d.P.R. n. 616
del 1977. A maggior ragione ciò si deve ritenere per la Provincia di
Bolzano sulla base dell'art. 6 del d.P.R. n. 473 del 1975, che
anticipa, specificamente per tale Provincia e per quella di Trento,
l'espressione del princi'pio, esteso poi a tutte le Regioni dal detto
art. 11. Una volta assicurato, dalle leggi sulla base delle quali
sono state adottate le impugnate deliberazioni di riparto, che i
programmi saranno realizzati con priorità, e quindi, ove lo consenta
la somma complessiva attribuita agli enti locali compresi nel
territorio della Provincia di Bolzano, integralmente, non si vede
come la potestà programmatoria provinciale, già esercitata con la
predisposizione dei programmi di sviluppo, possa essere esclusa o
vanificata dalle impugnate deliberazioni, che nulla dispongono in
contrario rispetto alle leggi medesime.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato distribuire fra le regioni e le
province autonome, con i decreti del C.I.P.E. 12 marzo 1981, 29
aprile - 6 maggio 1981 e 22 dicembre 1983, i fondi stanziati
dall'art. 9 del decreto-legge 28 febbraio 1981, n. 38 (Provvedimenti
finanziari per gli enti locali per l'anno 1981), nel testo originario
ed in quello modificato dalla legge di conversione 23 aprile 1981, n.
153, ed i fondi stanziati dall'art. 9 del decreto-legge 28 febbraio
1983, n. 55 (Provvedimenti urgenti per il settore della finanza
locale per l'anno 1983), convertito nella legge 26 aprile 1983, n.
131.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 marzo 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CORASANITI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 7 aprile 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0557