1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 9-12-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 233 SENTENZA 6 ottobre - 3 dicembre 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Norme della Regione Lombardia - Autorizzazione integrata ambientale (AIA) - Riesame - Indizione, di norma, della conferenza di servizi in forma semplificata e in modalita' asincrona - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Lombardia 21 maggio 2020, n. 11, art. 20, comma 1. - Costituzione, artt. 97 e 117, secondo comma, lettere m) ed s). (T-210233) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 9-12-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 20, comma
1, della legge della Regione Lombardia 21 maggio 2020, n. 11 (Legge
di semplificazione 2020), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 24-28 luglio 2020, depositato in
cancelleria il 31 luglio 2020, iscritto al n. 63 del registro ricorsi
2020 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38,
prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;
udito nell'udienza pubblica del 5 ottobre 2021 il Giudice
relatore Franco Modugno;
uditi l'avvocato dello Stato Ettore Figliolia per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Piera Pujatti per la Regione
Lombardia, quest'ultima in collegamento da remoto, ai sensi del punto
1) del decreto del Presidente della Corte del 18 maggio 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 6 ottobre 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso iscritto al
reg. ric. n. 63 del 2020, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 20, comma 1, della legge della Regione
Lombardia 21 maggio 2020, n. 11 (Legge di semplificazione 2020) per
violazione degli artt. 97 e 117, secondo comma, lettere m) ed s),
della Costituzione, in relazione all'art. 29-quater, comma 5, del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 recante «Norme in materia
ambientale» (d'ora in avanti, anche: cod. ambiente).
La disposizione impugnata prevede che «[a]l fine di consentire
una maggiore celerità nell'istruttoria dei procedimenti di
autorizzazione integrata ambientale (AIA), in caso di riesami
effettuati a seguito dell'emanazione delle conclusioni sulle BAT
(Best available techniques) ai sensi dell'articolo 29-octies, comma
3, lettera a), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme
in materia ambientale), purchè in assenza di modifiche che
implichino l'attivazione delle procedure di valutazione di impatto
ambientale (VIA) o di verifica di assoggettabilità a VIA, la
conferenza di servizi è indetta, di norma, in forma semplificata e
in modalità asincrona, secondo la disciplina di cui all'articolo
14-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi), preferibilmente, ove possibile, mediante le
modalità telematiche messe a disposizione dalla Giunta regionale».
1.1.- Tali previsioni, nella prospettiva del ricorrente, non
sarebbero coerenti con quanto il legislatore statale ha stabilito
nell'art. 29-quater, comma 5, cod. ambiente, che imporrebbe la
convocazione in modalità sincrona per le conferenze di servizi
decisorie in materia di AIA. Così, la Regione Lombardia avrebbe
approvato una legge che contrasta con la disciplina vigente in
materie di competenza esclusiva dello Stato, quali sono la «tutela
dell'ambiente [e] dell'ecosistema» (art. 117, secondo comma, lettera
s, Cost.) e la «determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale» (art. 117, secondo comma,
lettera m, Cost.).
A seguito dell'entrata in vigore del decreto legislativo 30
giugno 2016, n. 127 (Norme per il riordino della disciplina in
materia di conferenza di servizi, in attuazione dell'articolo 2 della
legge 7 agosto 2015, n. 124), che ha modificato la disciplina delle
conferenze di servizi, si sarebbero ben distinte le ipotesi in cui è
possibile che la conferenza di servizi decisoria si svolga in forma
"asincrona" - senza riunione e con trasmissione telematica di istanze
e determinazioni - da quelle in cui, invece, vi è l'esigenza che la
detta conferenza si tenga con modalità sincrona e in forma
simultanea, in ragione dell'importanza e complessità dei
provvedimenti da rilasciare. La legge statale avrebbe, infatti,
fissato delle regole valide per tutto il territorio nazionale, quali
livelli di protezione uniformi; la Regione non potrebbe certo,
nell'intento di semplificare e velocizzare le decisioni, derogarvi.
Tali assunti sarebbero confermati dalla recente giurisprudenza
costituzionale, sia in materia ambientale, sia in materia di
procedimenti amministrativi e conferenze di servizi: sono, in
particolare, richiamate le sentenze di questa Corte n. 147 e n. 93
del 2019 e n. 198 del 2018.
1.2.- Quale conseguenza della violazione della competenza statale
in tema di procedimenti autorizzatori unitari, si determinerebbe il
contrasto con l'art. 97 Cost., perchè la disciplina in materia di
VIA e AIA s'ispirerebbe alla necessità di affiancare coerentemente
tutela ambientale, semplificazione, razionalizzazione e
velocizzazione dei procedimenti, che sono tutti «espressione del buon
andamento dell'azione amministrativa».
2.- Con atto depositato il 24 agosto 2020, la Regione Lombardia
si è costituita in giudizio per resistere alle tesi esposte nel
ricorso.
2.1.- Secondo la difesa regionale, esso sarebbe, anzitutto,
inammissibile. Sarebbe formulato in maniera meramente assertiva, non
specificando il Governo quale sarebbe il vulnus causato dalla norma
regionale censurata; inoltre, il ricorso non chiarirebbe «la base
della ritenuta valenza dell'art. 29 quater, V comma, del D. Lgs n.
152/06 quale norma interposta».
2.2.- Le censure sarebbero, altresì, non fondate.
2.2.1.- Intanto, il ricorrente avrebbe dovuto tenere conto
dell'art. 7, comma 7, cod. ambiente, a norma del quale «[l]e Regioni
e le Province autonome di Trento e di Bolzano disciplinano con
proprie leggi e regolamenti le competenze proprie e quelle degli
altri enti locali in materia di VAS e di AIA. Disciplinano inoltre:
[...] e) le regole procedurali per il rilascio dei provvedimenti di
AIA [...] fermo restando il rispetto dei limiti generali di cui al
presente decreto [...]», da cui si evincerebbe che al legislatore
regionale non è in assoluto precluso di intervenire nella materia de
qua.
2.2.2.- In secondo luogo, la disciplina censurata non violerebbe
la competenza statale - stando ai criteri che questa Corte avrebbe
fissato nella sentenza n. 246 del 2018 - perchè, da un lato, non
introdurrebbe alcun nuovo modello procedimentale alternativo a quelli
già stabiliti dalla legge dello Stato (l'art. 20, comma 1, impugnato
fa riferimento all'art. 14-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241,
recante «Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di
diritto di accesso ai documenti amministrativi»), e, dall'altro lato,
non determinerebbe un abbassamento degli standard qualitativi dei
procedimenti amministrativi in materia ambientale. Negli specifici
casi contemplati dalla norma impugnata si è, infatti, ritenuto che
vincolare il procedimento alla conferenza simultanea avrebbe
rallentato in modo non efficace procedure in genere non molto
complesse. La legge regionale avrebbe, dunque, fissato regole capaci
di migliorare i livelli delle prestazioni pubbliche.
2.2.3.- Proprio perchè la conferenza di servizi di cui all'art.
14-bis della legge n. 241 del 1990 favorirebbe tempi certi e maggiore
snellezza procedimentale, la disposizione impugnata costituirebbe
attuazione dell'art. 97 Cost., sotto il profilo del buon andamento,
anzichè porsi con esso in contrasto.
2.2.4.- Peraltro, l'art. 20, comma 1, della legge reg. Lombardia
n. 11 del 2020 non escluderebbe in toto la convocazione della
conferenza di servizi in modalità sincrona, «ove emergesse la
complessità del procedimento», dato che lo prevedono gli stessi
commi 6 e 7 dell'art. 14-bis della legge n. 241 del 1990. La Regione
avrebbe, così, «comunque [fatto] salva l'opzione di un ricorso» alla
conferenza in modalità sincrona, e, infatti, la disposizione
impugnata dispone che «di norma» la conferenza si svolga in forma
semplificata.
2.3.- Infine, la scelta operata dal legislatore regionale avrebbe
«trovato conferma nella recente legislazione statale». L'art. 13 del
decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 (Misure urgenti per la
semplificazione e l'innovazione digitale), convertito, con
modificazioni, nella legge 11 settembre 2020, n. 120, - prevedendo
che, fino al 31 dicembre 2021, in tutti i casi in cui debba essere
indetta una conferenza di servizi decisoria ai sensi dell'art. 14,
comma 2, della legge n. 241 del 1990, è facoltà delle
amministrazioni procedenti scegliere le modalità semplificate
previste dall'art. 14-bis della stessa legge - esprimerebbe, infatti,
un indubbio favor per il modulo della conferenza semplificata.
3.- In prossimità dell'udienza, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato una memoria volta a confutare quanto dedotto
dalla Regione resistente.
3.1.- In primo luogo, si pone in evidenza come - anzichè
inammissibilmente assertiva - l'illustrazione delle ragioni
dell'impugnativa sarebbe chiara ed esaustiva.
3.2.- In seguito, il ricorrente insiste sostenendo come non
potrebbe esservi dubbio che la disposizione impugnata contrasti con
la legge statale interposta: il procedimento da seguire per il
rilascio dell'AIA, ai sensi dell'art. 29-quater, comma 5, cod.
ambiente, sarebbe, inequivocabilmente, quello di cui all'art. 14-ter
della legge n. 241 del 1990 (Conferenza simultanea) e non quello di
cui all'art. 14-bis della legge n. 241 del 1990 (Conferenza
semplificata).
Destituito di fondamento sarebbe, peraltro, il riferimento
operato dalla Regione Lombardia alla norma di cui all'art. 13 del
d.l. n. 76 del 2020, come convertito, la quale non esprimerebbe alcun
favor per l'adozione di procedure semplificate, ma sarebbe, invece,
una norma ad efficacia temporanea adottata in relazione alla
specifica situazione di emergenza sanitaria da COVID-19.
3.3.- Secondo l'Avvocatura generale, essendo la conferenza in
forma semplificata e in modalità asincrona la «regola generale di
svolgimento della conferenza decisoria» (secondo l'art. 14-bis della
legge n. 241 del 1990), la scelta del legislatore statale di
prevedere, per le conferenze in materia di AIA, in ogni caso, la
conferenza in forma simultanea avrebbe ragioni precise e
ricollegabili alla circostanza che, in tali casi, sarebbe necessaria
la concomitante partecipazione delle amministrazioni coinvolte. In
altre parole, la complessità delle valutazioni che concernono il
riesame dell'AIA avrebbe condotto il legislatore a ritenere
preponderanti le esigenze di approfondimento delle diverse posizioni
a scapito dell'utilizzo di modelli più celeri e semplificati, e ciò
proprio al fine di consentire, nei casi concreti, il prudente
contemperamento dei diversi interessi pubblici e privati in gioco.
D'altronde, semplificazione, tempestività ed efficienza verrebbero
sovente bilanciate con valori fondamentali, quale è la tutela della
salute: ciò sarebbe riconosciuto dalla giurisprudenza
costituzionale, dalla giurisprudenza di altre alte Corti (si citano
Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza 29 marzo-6
ottobre 1979, n. 5172 e Corte di giustizia dell'Unione europea,
sentenza 20 febbraio 1979, in causa C-120/78, Cassis de Dijon),
nonchè testimoniato da altre previsioni della stessa legge n. 241
del 1990 (artt. 14-quinquies, 16, comma 3, 17, comma 2, 19, comma 1,
e 20, comma 4).
Nel prevedere che la conferenza di servizi, in caso di riesame
dell'AIA alla luce delle conclusioni sulle BAT, si svolga in forma
simultanea e in modalità sincrona, dunque, il legislatore statale
avrebbe operato un bilanciamento tra le esigenze di semplificazione e
la tutela dell'interesse ambientale, stabilendo un punto di
equilibrio che le Regioni non potrebbero «intaccare» (si richiamano,
qui, le sentenze di questa Corte n. 93 del 2019 e n. 198 del 2018).
L'Avvocatura generale insiste, perciò, affinchè questa Corte
dichiari costituzionalmente illegittimo l'impugnato art. 20, comma 1,
della legge reg. Lombardia n. 11 del 2020.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso iscritto al
reg. ric. n. 63 del 2020, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 20, comma 1, della legge della Regione
Lombardia 21 maggio 2020, n. 11 (Legge di semplificazione 2020), per
violazione degli artt. 97 e 117, secondo comma, lettere m) ed s),
della Costituzione, in relazione all'art. 29-quater, comma 5, del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante «Norme in materia
ambientale» (d'ora in avanti, anche: cod. ambiente).
Le diposizioni impugnate prevedono, per il riesame
dell'autorizzazione integrata ambientale (AIA), con valore di
rinnovo, effettuato a seguito dell'emanazione delle conclusioni sulle
BAT (best available techniques) ai sensi dell'art. 29-octies, comma
3, lettera a), cod. ambiente, e in assenza di modifiche che
implichino l'attivazione delle procedure di valutazione di impatto
ambientale (VIA) o di verifica di assoggettabilità a VIA, di norma,
la convocazione di una conferenza di servizi in forma semplificata e
in modalità asincrona (art. 14-bis della legge 7 agosto 1990, n.
241, recante «Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e
di diritto di accesso ai documenti amministrativi».
Il ricorso denuncia la violazione della normativa statale
interposta contenuta nel d.lgs. n. 152 del 2006, adottata
nell'esercizio della competenza esclusiva nelle materie «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema» e «determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale». In
particolare, la disposizione impugnata contrasterebbe con l'art.
29-quater, comma 5, cod. ambiente, secondo cui le conferenze di
servizi decisorie in materia di AIA debbono svolgersi in modalità
sincrona e in forma simultanea (art. 14-ter della legge n. 241 del
1990). Il ricorrente ritiene, dunque, violati gli artt. 117, secondo
comma, lettere s) ed m), nonchè 97 Cost., poichè gli interventi di
razionalizzazione e velocizzazione dei procedimenti amministrativi
inciderebbero anche sul principio di buon andamento dell'azione
amministrativa.
2.- Va preliminarmente rigettata l'eccezione d'inammissibilità
del ricorso formulata dalla difesa della Regione.
Diversamente da quanto da essa sostenuto, infatti, la supposta
violazione della norma interposta e delle norme costituzionali è
motivata in maniera tale da superare il vaglio di ammissibilità,
risultando chiare le doglianze del ricorrente: come si è appena
illustrato, con queste ultime si denuncia, essenzialmente,
l'alterazione, da parte del legislatore regionale, dei livelli di
tutela fissati dalla legge dello Stato in materie di competenza
esclusiva; alterazione che, oltre a non rispettare la distribuzione
delle competenze legislative disegnata dalla Costituzione, avrebbe
altresì negative ricadute sul principio sancito all'art. 97 Cost.
3.- Le questioni all'esame di questa Corte riguardano la
procedura da eseguire per effettuare il riesame dell'AIA.
3.1.- Quest'ultima è un istituto di derivazione europea, in
origine previsto dalla direttiva 96/61/CE del Consiglio, del 24
settembre 1996, sulla prevenzione e la riduzione integrate
dell'inquinamento (cosiddetta direttiva IPPC - Integrated pollution
prevention and control) e oggi disciplinato dalla direttiva
2010/75/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre
2010, relativa alle emissioni industriali (prevenzione e riduzione
integrate dell'inquinamento). Il codice dell'ambiente compendia la
disciplina in materia di AIA: ogni definizione utile a comprenderne
funzione e contenuti, la procedura prodromica all'adozione del
provvedimento, la fase decisoria, gli effetti del provvedimento
stesso sono tutti aspetti regolati dal codice dell'ambiente, agli
artt. 4 e 5 e agli articoli da 29-bis a 29-quattuordecies.
L'AIA contiene le prescrizioni da osservare per porre in
esercizio un impianto che produce emissioni inquinanti e persegue
l'obiettivo di evitarle, ove possibile, o ridurle. Tale provvedimento
è necessario per svolgere le attività indicate all'Allegato VIII
alla Parte seconda del codice dell'ambiente, e prevede misure per
contenere «le emissioni nell'aria, nell'acqua e nel suolo, comprese
le misure relative ai rifiuti, per conseguire un livello elevato di
protezione dell'ambiente [...]» (art. 4, comma 4, lettera c, cod.
ambiente). Considerando in maniera combinata i fattori
d'inquinamento, l'AIA ha sostituito, con un unico titolo abilitativo,
gli atti prima adottati da diversi enti e amministrazioni preposti
alla tutela ambientale.
Mentre la valutazione d'impatto ambientale (VIA) attiene a
profili strutturali e localizzativi, l'autorizzazione in parola
incide, così, propriamente su aspetti di gestione dell'impianto,
tentando di ridurre le conseguenze negative dell'attività delle
installazioni e impiegando a tale fine le migliori tecniche
disponibili nel settore industriale di riferimento (BAT). Queste
ultime costituiscono, dunque, un fondamentale criterio di riferimento
per fissare le condizioni dell'autorizzazione; sono definite come «la
più efficiente e avanzata fase di sviluppo di attività e relativi
metodi di esercizio», e rappresentano la base dei valori limite di
emissione e delle altre prescrizioni contenute nell'autorizzazione
(art. 5, comma 1, lettera l-ter, cod. ambiente).
Le condizioni dell'AIA - precisa la legge - «sono definite avendo
a riferimento le Conclusioni sulle BAT», contenute nei pertinenti
documenti redatti dalla Commissione europea e nelle linee guida
ministeriali adottate in funzione ricognitiva delle BAT esistenti,
secondo quanto stabilito all'art. 29-bis cod. ambiente.
3.2.- Questa Corte ha da tempo riconosciuto l'AIA come «un
provvedimento per sua natura "dinamico", in quanto contiene un
programma di riduzione delle emissioni, che deve essere
periodicamente riesaminato [...], al fine di recepire gli
aggiornamenti delle tecnologie cui sia pervenuta la ricerca
scientifica e tecnologica nel settore». Al suo interno, infatti,
«devono trovare simultanea applicazione i principi di prevenzione,
precauzione, correzione alla fonte, informazione e partecipazione,
che caratterizzano l'intero sistema normativo ambientale». Il
procedimento che culmina nel rilascio dell'AIA - prosegue questa
Corte - «rappresenta lo strumento attraverso il quale si perviene,
nella previsione del legislatore, all'individuazione del punto di
equilibrio in ordine all'accettabilità e alla gestione dei rischi,
che derivano dall'attività oggetto dell'autorizzazione» (sentenza n.
85 del 2013).
Ciò posto, è naturale che, al fine di coniugare efficacemente
la tutela ambientale e la sostenibilità dell'attività, sia decisiva
la verifica dell'efficacia delle prescrizioni e il periodico
riscontro sull'utilizzo delle migliori tecniche disponibili.
3.3.- Occorre notare come proprio l'esigenza dell'adeguamento
costante delle attività autorizzate al progresso scientifico e
tecnologico si traduca, sul piano giuridico, nella previsione del
necessario riesame delle condizioni stabilite in sede di rilascio del
provvedimento «entro quattro anni dalla data di pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale dell'Unione europea delle decisioni relative alle
conclusioni sulle BAT riferite all'attività principale di
un'installazione» (art. 29-octies, comma 3, lettera a, cod.
ambiente).
Le odierne questioni vertono precisamente sul procedimento che
l'amministrazione competente deve attivare allorquando si debba
riesaminare l'AIA a seguito dell'emanazione di nuove conclusioni
sulle BAT.
4.- Le questioni sono fondate in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost. La disposizione impugnata, infatti,
contrasta con quanto stabilito dall'art. 29-quater, comma 5, cod.
ambiente che funge da norma interposta nel presente giudizio di
legittimità costituzionale.
4.1.- Questa Corte ha già più volte affermato che la disciplina
dell'AIA è da ricondursi alla materia della tutela dell'ambiente
(sentenze n. 178 del 2019, n. 246 del 2018, n. 141 del 2014; nello
stesso senso, su questo punto, sentenza n. 289 del 2019).
4.2.- Secondo l'art. 29-octies, comma 10, cod. ambiente, il
procedimento di riesame, avente valore di rinnovo
dell'autorizzazione, è condotto con le modalità previste per il
rilascio del provvedimento, stabilite all'art. 29-quater cod.
ambiente. Ciò vale per tutte le ipotesi in cui sia necessario
riesaminare l'AIA; perciò, anche per i casi di riesame che seguono
alla pubblicazione di nuove conclusioni sulle BAT.
Come per l'adozione del provvedimento di VIA, il legislatore ha
previsto che l'autorità competente convochi una conferenza di
servizi, poichè tale procedura è funzionale al "raccordo
collaborativo" tra i diversi enti e amministrazioni coinvolti nelle
decisioni. Essa, infatti, «assume, nell'intento della semplificazione
e accelerazione dell'azione amministrativa, la funzione di
coordinamento e mediazione degli interessi in gioco al fine di
individuare, mediante il contestuale confronto degli interessi dei
soggetti che li rappresentano, l'interesse pubblico primario e
prevalente (sentenza n. 313 del 2010)» (sentenza n. 179 del 2012).
Dall'entrata in vigore del decreto legislativo 30 giugno 2016, n.
127 (Norme per il riordino della disciplina in materia di conferenza
di servizi, in attuazione dell'articolo 2 della legge 7 agosto 2015,
n. 124), il sistema normativo prevede due tipologie di conferenza:
quella semplificata o asincrona, di cui all'art. 14-bis della legge
n. 241 del 1990, e quella simultanea o sincrona, di cui all'art.
14-ter della stessa legge. La conferenza semplificata si svolge con
la trasmissione, in via telematica, tra le amministrazioni
partecipanti, delle istanze, comunicazioni, atti di assenso ed altro,
non richiedendo la presenza contestuale dei soggetti coinvolti. Tale
tipologia costituisce il modo di svolgersi ordinario della conferenza
di servizi, sia di quella istruttoria, sia di quella decisoria, salvo
quanto previsto dall'art. 14, comma 1, ultimo periodo, e dall'art.
14-bis, commi 6 e 7, della legge n. 241 del 1990, e salvo che la
legge preveda, per specifiche decisioni, direttamente la convocazione
della conferenza in forma sincrona. Quest'ultima si caratterizza per
il fatto che l'espressione delle posizioni, dell'assenso o del
dissenso, e la discussione fra i partecipanti avviene
contestualmente, in un'apposita riunione, ove possibile anche in via
telematica. La conferenza simultanea richiede, dunque, un confronto
più approfondito e l'esame incrociato dei contenuti dei
provvedimenti.
Ora, l'art. 29-quater, comma 5, cod. ambiente - come risultante
dal testo modificato dall'art. 5, comma 1, lettera b), del d.lgs. n.
127 del 2016 - contiene il richiamo agli artt. 14 e 14-ter della
legge sul procedimento amministrativo: esso afferma, con
inequivocabile chiarezza, che «[l]a convocazione da parte
dell'autorità competente, ai fini del rilascio dell'autorizzazione
integrata ambientale, di apposita Conferenza di servizi, alla quale
sono invitate le amministrazioni competenti in materia ambientale,
[...] ha luogo ai sensi degli articoli 14 e 14-ter della legge 7
agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni».
Il legislatore statale ha, dunque, stabilito, in ragione della
complessità di tali procedure, che la conferenza di servizi per il
rilascio - e il riesame con valore di rinnovo (art. 29-octies, comma
10, cod. ambiente) - dell'AIA si debba svolgere in forma simultanea e
in modalità sincrona. Non a caso, ha effettuato la stessa scelta in
relazione alla procedura di VIA. Del resto, tale scelta appare
giustificata dalla circostanza che a queste procedure di verifica
ambientale partecipano amministrazioni portatrici di interessi
sensibili (anzitutto, la tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e
della salute umana).
4.3.- Emerge, così, in maniera chiara, la frizione tra l'art.
20, comma 1, della legge reg. Lombardia n. 11 del 2020 e la normativa
statale interposta, adottata nell'esercizio della competenza
esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente. La disposizione
impugnata prevede, infatti, che, per l'ipotesi del riesame dell'AIA
che segua alla pubblicazione di nuove conclusioni sulle BAT, quando
non si debba attivare anche la procedura di verifica di
assoggettabilità a VIA o la procedura di VIA, la conferenza di
servizi è indetta, di norma, in forma semplificata e in modalità
asincrona.
La Regione Lombardia, consapevole dello scostamento dalla
disciplina prevista dal codice dell'ambiente, ha difeso l'intervento
normativo impugnato sostenendo che esso permetterebbe di semplificare
procedimenti di per sè non complessi, in relazione ai quali
«vincolare il procedimento ad una conferenza di servizi
necessariamente simultanea», quale quella prevista dall'art. 14-ter
della legge n. 241 del 1990, «[puo'] rallentare in modo non efficace
i tempi del procedimento». Si tratterebbe di «procedimenti di riesame
meno complessi sotto il profilo tecnico-ambientale e meno critici
rispetto alla tutela dell'ambiente e della salute, perchè volti a
garantire l'applicazione delle migliori tecniche disponibili [...] e
che non prevedono modifiche, installazioni di nuovi impianti»; per
questo, «una conferenza di servizi decisoria in forma semplificata
[...] concorre[rebbe], in tal modo, a raggiungere i maggiori livelli
ulteriori di tutela previsti dalla normativa statale» (così nella
Relazione alla II Commissione consiliare "Affari istituzionali", sul
progetto di legge n. 119 - XI legislatura, "Legge di semplificazione
2020").
4.4.- Per costante giurisprudenza di questa Corte, la disciplina
dei procedimenti di verifica ambientale è riservata, in via
esclusiva, alla legislazione statale (sentenza n. 178 del 2019; nello
stesso senso, sentenza n. 258 del 2020), che rintraccia il punto di
equilibrio tra l'esigenza di semplificazione e di accelerazione del
procedimento amministrativo, da un lato, e la «speciale» tutela che
deve essere riservata al bene ambiente, dall'altro (sentenze n. 53
del 2021, n. 106 del 2020 e n. 246 del 2018). Tuttavia, l'ambiente
viene «"a funzionare come un limite alla disciplina che le Regioni e
le Province autonome dettano in altre materie di loro competenza",
salva la facoltà di queste ultime di adottare norme di tutela
ambientale più elevata» (sentenza n. 178 del 2019 e così, ex
plurimis, sentenze n. 198 e n. 66 del 2018 e n. 199 del 2014).
Occorre, dunque, valutare l'idoneità della disposizione impugnata a
realizzare livelli di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema migliori
rispetto a quelli già stabiliti con legge dello Stato, idoneità che
le renderebbe prive di vizi di illegittimità costituzionale.
L'art. 20, comma 1, della legge reg. Lombardia n. 11 del 2020,
perseguendo l'obiettivo della semplificazione procedurale, non
delinea soluzioni capaci di innalzare gli standard di tutela
stabiliti nel codice dell'ambiente.
È bene precisare che, quando si tratta delle procedure di tutela
ambientale, il valore della semplificazione s'invera nella
definizione di modelli organizzativi fondati sull'efficiente
collaborazione e sul coordinamento delle competenze, non certo sulla
mera velocizzazione delle tempistiche. La protezione dell'ambiente
non è, d'altronde, contrapposta alla semplificazione, ma è anzi
perseguita proprio attraverso «una migliore qualità ed efficienza
dei procedimenti», così da giustificare l'intervento dello Stato che
risponde ad «una esigenza di razionalizzazione e standardizzazione
funzionale all'incremento della qualità della risposta ai diversi
interessi coinvolti, con il correlato obiettivo di realizzare un
elevato livello di protezione del bene ambientale» (sentenza n. 198
del 2018).
Gli studi e le decisioni che precedono l'adozione dell'AIA sono
tutt'altro che poco complessi. Meritevoli di approfondita valutazione
sono, allo stesso modo, gli aggiornamenti tecnici che le
amministrazioni competenti sono chiamate a effettuare in sede di
riesame, nel tentativo di conformare le prescrizioni
dell'autorizzazione all'avanzamento tecnologico. Così, il
perseguimento degli obiettivi di celerità e speditezza del
procedimento, che si traduca nell'assenza del confronto contestuale
tra i partecipanti alla conferenza, non apporta elementi di
miglioramento dei livelli di tutela del valore ambientale.
In questo quadro, non rileva, quale fattore dirimente, la
circostanza che, secondo la disposizione impugnata, per il riesame
dell'AIA, si convochi una conferenza di servizi semplificata solo ove
non occorra ampliare l'impianto o effettuarne modifiche sostanziali
che implichino l'attivazione della verifica di assoggettabilità a
VIA o della procedura di VIA: il fatto che l'installazione permanga
strutturalmente invariata non rende, evidentemente, meno accurato
l'esame che riguarda la possibilità di applicare nuove tecniche
disponibili che riducano le emissioni inquinanti. Come non rileva,
nello stesso senso, che solamente «di norma» la conferenza si svolga
in modalità asincrona, potendosi decidere, se il caso presenti
particolare complessità, di convocare la conferenza simultanea.
Proprio in ciò consiste, d'altronde, il vizio d'illegittimità
costituzionale della disposizione impugnata si dà luogo ad un
completo ribaltamento delle previsioni della normativa statale
interposta, divenendo la convocazione della conferenza ex art. 14-ter
della legge n. 241 del 1990 l'eccezione anzichè la regola.
Resta, dunque, precluso ai legislatori regionali introdurre
modelli procedimentali incompatibili con quelli definiti a livello
statale, anche se «un intervento di questo tipo, [...] come nel caso
in esame, si autoqualificasse come diretto a perseguire l'obiettivo
della semplificazione» (così, sentenza n. 246 del 2018). Per tali
ragioni, «lo spirito della riforma del codice dell'ambiente, su
queste procedure, [...] è stato proprio quello di ricercare un
tendenziale allineamento dei diversi schemi e modelli procedimentali
(sentenza n. 93 del 2019)» (sentenza n. 53 del 2021), affinchè essi
risultassero uniformi sul territorio nazionale, e si potesse
assicurare i medesimi adeguati livelli di tutela del bene ambientale.
Per tutti i motivi sopra esposti, va dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 20, comma 1, della legge reg. Lombardia n.
11 del 2020 per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., rimanendo assorbiti gli ulteriori profili di censura
articolati nel ricorso introduttivo.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 20, comma 1,
della legge della Regione Lombardia 21 maggio 2020, n. 11 (Legge di
semplificazione 2020).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 ottobre 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Franco MODUGNO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 3 dicembre 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA