1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 22-7-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 59 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 3 giugno 2015
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato il 3 giugno 2015. Sanita' pubblica - Disposizioni straordinarie della Regione Molise per la garanzia dei livelli essenziali di assistenza - Previsioni in materia di contratti di lavoro a tempo determinato - In particolare: facolta' dell'Azienda sanitaria regionale del Molise (ASReM) e degli enti del Sistema sanitario regionale (SSR) di disporre la proroga, anche fino al 31 dicembre 2016, dei contratti di lavoro a tempo determinato in scadenza nonche' di prorogare gli incarichi originari di collaborazione coordinata e continuativa; possibilita' di proroga, altresi', per i contratti libero-professionali in essere del personale infermieristico operante presso gli istituti penitenziari regionali - Ricorso del Governo - Impugnativa rivolta all'intera legge regionale e, in subordine, agli articoli specificamente indicati e alle disposizioni ad essi collegate - Denunciata violazione del blocco automatico del turn over del personale sanitario regionale - Insussistenza (accertata dagli organismi di monitoraggio dei Piani di rientro dai disavanzi sanitari) delle condizioni per avvalersi della deroga al blocco richiesta dalla Regione - Contrasto con i principi fondamentali della legislazione statale in materia di coordinamento della finanza pubblica e di tutela della salute - Interferenza con i poteri e gli obiettivi di contenimento della spesa del personale affidati al Commissario ad acta - Contrasto con la disciplina statale in tema di procedure di stabilizzazione e proroghe di contratti ad esse finalizzate. - Legge della Regione Molise 26 marzo 2015, n. 3 (intero testo; in subordine, artt. 2, commi 1, 2, 3 e 4). - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 120; legge 30 dicembre 2004, n. 311, art. 1, comma 174 (come modificato dall'art. 2, comma 76, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, e, da ultimo, dall'art. 1, comma 583, della legge 23 dicembre 2014, n. 190); decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 novembre 2012, n. 189, art. 4-bis; decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 ottobre 2013, n. 125, art. 4, commi 6 e 9; legge 23 dicembre 2009, n. 191, artt. 1, comma 604, e 2, commi 82 e 85; D.P.C.M. 6 marzo 2015, artt. 2 e 4; delibere del Consiglio dei ministri 20 gennaio 2012, lett. A), punto 13, lett. a) e b), 7 giugno 2012 e 21 marzo 2013, lett. C), nonche' 24 luglio 2009, punto 5; legge 23 dicembre 2014, n. 190, art. 1, comma 426. (15C00213) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 22-7-2015)

Ricorso per la Presidenza del Consiglio dei Ministri (c.f.
97163520584), in persona del Presidente p.t., ex lege rappresentato e
difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato (c.f. 80224030587) presso
i cui uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12; fax:
06/96514000; pec: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it,

Nei confronti

della Regione Molise, in persona del Presidente della Giunta
Regionale, per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
della legge regionale n. 3 del 26 marzo 2015 pubblicata sul BUR n. 7
del 27 marzo 2015, recante: "Disposizioni straordinarie per la
garanzia dei livelli essenziali di assistenza".
La legge della regione Molise 26 marzo 2015, n. 3, recante
"Disposizioni straordinarie per la garanzia dei Livelli essenziali di
assistenza", presenta profili d'illegittimità costituzionale per
contrasto con i principi fondamentali della legislazione statale in
materia di tutela della salute e dì coordinamento di finanza
pubblica, in violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost. e per
violazione dell'art. 120 Cost.
La legge regionale in esame detta disposizioni in materia di
contratti di lavoro a tempo determinato a garanzia dei livelli
essenziali di assistenza. In particolare l'art. 2 della legge
regionale citata, al comma 1, prevede che "[....] l'Azienda sanitaria
del Molise (ASReM) e gli enti del Sistema sanitario nazionale (SSR),
in relazione al proprio effettivo fabbisogno e nel rispetto dei
vincoli finanziari previsti dalla normativa vigente in materia
nonchè dal Decreto del Commissario ad acta n. 4 del 1° febbraio
2010, in attuazione di quanto disposto dal decreto-legge del 31
agosto 2013, n. 101, convertito con modificazioni dalla legge del 30
ottobre 2013, n. 125, possono disporre la proroga, anche fino al 31
dicembre 2015, dei contratti di lavoro a tempo determinato in
scadenza nel periodo di vigenza della presente legge. Tale
disposizione si applica esclusivamente ai soggetti che hanno maturato
alla data di pubblicazione della legge di conversione del
decreto-legge del 31 agosto 2013, n. 101, almeno tra anni anche non
continuativi alle proprie dipendenze".
Il comma 2 del medesimo art. 2 dispone che "la proroga dei
contratti di cui al comma I non è considerata nuova assunzione".
Il comma 3, dell'art. 2 aggiunge che "[....] l'ASReM e gli enti
del SSR possono disporre la proroga degli incarichi originari di
collaborazione coordinata e continuativa, in via eccezionale, al solo
fine di completare il progetto e per ritardi non imputabili al
collaboratore, ferma restando a misura del compenso pattuito in sede
di affidamento dell'incarico, nei limiti della disponibilità
complessiva dei finanziamenti assegnati ai sensi dell'art. 1, comma
34 e 34 bis, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, per la
realizzazione degli obiettivi di carattere prioritario e di rilievo
nazionale". Infine il comma 4, dell'art. 2 prevede che "[....] i
contratti libero professionali in essere del personale
infermieristico operante presso gli istituti penitenziari del Molise
possono essere prorogati con oneri a carico del progetto «Sanità
Penitenziaria e territorio», approvato con decreto del Commissario ad
acta n. 88 del 2 novembre 2011, fino a concorrenza della
disponibilità dei finanziamenti assegnati per la realizzazione di
detta linea progettuale".
Premesso quanto sopra in ordine ai contenuti della legge
regionale in esame, occorre rilevare che la regione Molise è
sottoposta a piano di rientro dal disavanzo sanitario, per
l'attuazione del quale è stato, peraltro, nominato apposito
Commissario ad acta, ai sensi dell'art. 120 della Costituzione.
Occorre, soprattutto, evidenziare che per la regione Molise opera
il blocco automatico del turn-over del personale del servizio
sanitario regionale, ai sensi dell'art. 1, comma 174, della legge 30
dicembre 2004, n. 311 (come modificato dall'art. 2, comma 76, della
legge n. 191/2009 - Legge finanziaria 2010 e, da ultimo, dall'art. 1,
comma 583 della legge n. 190/2014 - legge di stabilità 2015).
Tale disposizione statale prevede, infatti, il blocco automatico
del "turn over" del personale del SSR, in caso di disavanzo nel
settore sanitario, accertato in esito al monitoraggio trimestrale. In
particolare, ai sensi della predetta normativa, qualora venga
accertata dagli organismi di verifica e monitoraggio una situazione
di squilibrio economico-finanziario del settore sanitario, non
tempestivamente ed adeguatamente "corrette dalla Regione medesima, si
applicano: il blocco automatico del turn-over fino al 31 dicembre del
secondo anno successivo a quello di verifica (dunque, nel case di
specie, come si vedrà fino al 31 dicembre 2016); il divieto di
effettuare spese non obbligatorie per il medesimo periodo; nella
misura massima prevista della vigente normative l'addizionale
all'imposta sul reddito delle persone fisiche e le maggiorazioni
dell'aliquota dell'imposta regionale sulle attività produttive.
Viene altresì specificato che i contratti stipulati in
violazione del blocco automatico del turn-over sono nulli e che, in
sede di verifica annuale degli adempimenti, la Regione interessata è
tenuta ad inviare una certificazione, sottoscritta dal legate
rappresentante dell'ente e dal responsabile del servizio finanziario,
attestante il rispetto del suddetti vincoli.
In ragione della citata normativa, nella Regione Molise,
impegnata dal 2007 nel Piano di Rientro dal disavanzi del settore
sanitario, il blocco automatico del turn-over è scattato nell'anno
2012. La predetta Regione ha rappresentato agli organismi di
monitoraggio del Piani di rientro (Tavola adempimenti e Comitato Lea)
di volersi avvalere della facoltà di ottenere la deroga reintrodotta
dall'art. 4-bis del decreto-legge n. 158/2012, convertito nella legge
n. 189/2012, secondo cui: "nelle regioni sottoposte al piano di
rientro dai disavanzi sanitari nelle quali sia scattata per l'anno
2012 il blocco automatico del turn-over ai sensi dell'art. 1, comma
174, della medesima legge n. 311 del 2004, e successive
modificazioni, ovvero sia comunque previsto per il medesimo anno il
blocco del turn-over in attuazione del piano di rientro o dei
programmi operativi di prosecuzione del piano, tale blocco può
essere disapplicato, nel limite del 15 per cento e in correlazione
alla necessità di garantire l'erogazione del livelli essenziali di
assistenza, qualora i competenti tavoli tecnici di verifica
dell'attuazione dei piani accertino, entro trenta giorni dalla data
di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto,
il raggiungimento, anche parziale, degli obiettivi previsti nei piani
medesimi. La predetta disapplicazione è disposta con decreto del
Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro
della salute e con il Ministro per gli affari regionali, il turismo e
lo sport".
La Regione Molise ha richiesto di poter usufruire della
suindicata deroga, ma non ha, tuttavia, fornito alcuna documentazione
a sostegno della "necessità di garantire erogazione dei livelli
essenziali di assistenza".
Nella riunione di verifica sullo stato di attuazione del piano di
rientro dello scorso 9 aprile 2015, è stato accertato dai competenti
tavoli tecnici che si sono realizzate, con riferimento al risultato
di gestione dell'anno 2014 e precedenti, le condizioni per
l'applicazione degli automatismi fiscali previsti dalla legislazione
vigente, vale a dire l'ulteriore incremento delle aliquote fiscali di
IRAP e addizionale regionale all'IRPEF per l'anno d'imposta in corso,
rispettivamente nelle misure di 0,15 e 0,30 punti, l'applicazione del
blocco automatico del turn-over del personale del servizio sanitario
regionale fino al 31 dicembre dell'anno successivo a quello in corso
e l'applicazione del divieto di effettuare spese non obbligatorie per
il medesimo periodo.
Di conseguenza, in ragione di quanto previsto dal richiamato art.
1, comma 174, della legge n. 311/2004, come modificato, da ultimo,
dall'art. 1, comma 583, della legge n. 190/2014, nella Regione Molise
il blocco automatico del turn-over, in vigore dapprima fino al 31
dicembre 2015 (come accertato nella riunione di verifica del 19
febbraio 2014), vige fino al 31 dicembre 2016 (come attestato dai
tavoli tecnici, nelle riunioni di verifica del 27 giugno e del 22
luglio 2014).
Per le predette ragioni, la disposizione contenuta nell'art. 2,
commi 1, 2 e 3, della legge regionale in oggetto, in cui viene data
la facoltà agli enti del SSR di "disporre la proroga, anche fino al
31 dicembre 2016, dei contratti di lavoro a tempo determinato in
scadenza nel periodo dì vigenza della presente legge", nonchè di
prorogare gli incarichi di collaborazione coordinata e continuativa,
si pone in contrasto con le disposizioni normative nazionali sopra
richiamate (il più volte citato art. 1, comma 174, della legge n.
311/2004), che, è da ritenere, trovano specifica applicazione con
riferimento a tutte le assunzioni di personale del Servizio sanitario
regionale, sia a tempo indeterminato che a tempo determinato.
Stante quanto sopra, è da ritenere che il più volte citato art.
2, commi 1 e 3, della legge regionale in esame violi l'art. 117,
terzo comma, della Costituzione, per contrasto con i principi
fondamentali della legislazione statale in materia di coordinamento
della finanza pubblica e di tutela della salute, rappresentati dal
richiamato art. 1, comma 74, della legge n. 311/2004, nonchè
dell'art. 2, commi 82 e 85, della legge n. 191/2009, secondo i quali
"gli interventi individuati dal piano di rientro sono vincolanti per
la Regione, che è obbligata a rimuovere i provvedimenti, anche
legislativi, e a non adottarne del nuovi che siano di ostacolo alla
piena attuazione del piano di rientro".
A sostegno di quanto sopra esposto si fa presente che la
giurisprudenza della Corte costituzionale è ormai consolidata nel
censurare le norme adottate dalle Regioni sottoposte al Piano di
rientro in violazione del blocco automatico del turn-over.
A tale proposito appare utile richiamare la giurisprudenza
materia, in particolare la sentenza n. 77 del 2011, relative proprio
ad una norma, del tutto analoga, della stessa Regione Molise (art.
19, commi 1 e 2, L.R. n. 3/2010), che prevedeva la possibilità di
prorogare i contratti in essere con il personale precario. In essa,
il Giudice delle leggi ha rilevato come tale previsione disponesse
"una proroga talmente ampia dei contratti di lavoro in essere con il
personale precario (essa concerne, infatti, i contratti del personale
di tutto il servizio sanitario regionale utilizzato con modalità di
lavoro flessibili assunto a tempo determinato o con rapporto di
collaborazione coordinate e continuative) da comportare il serio
rischio di pregiudicare l'obiettivo dei programmi operativi
finalizzati all'attuazione del Piano di rientro", e ne ha, pertanto,
sancito l'incostituzionalità.
Di rilievo anche la sentenza n. 2 del 2010, che ha dichiarato
l'illegittimità di una norma della Regione Lazio (art. 69, della
L.R. n. 14/2008), che pur essendo stata emanata in dichiarata
attuazione degli obiettivi del piano di rientro, in realtà prevedeva
forme di incentivazione economica non compatibili con il blocco del
turn-over; la sentenza n. 79 del 2013, con la quale è stata
censurata la disciplina istitutiva del registro tumori" della Regione
Campania (L.R. n. 19/2012) nella parte in cui prevedeva, tra l'altro,
il conferimento di nuovi incarichi professionali,* in violazione del
blocco delle assunzioni. Si richiama inoltre la sentenza n. 110 del
2014 che ha dichiarato incostituzionali diverse disposizioni di una
legge calabrese (art. 1, commi 1, 2 e 3, della L.R. n. 12 del 2013),
che prevedevano la stabilizzazione di personale assunto a tempo
determinato, in violazione delle norme sul blocco del turn-over. In
tale caso, oltretutto, il commissario ad acta per l'attuazione del
Piano di Rientro aveva chiesto di avvalersi della deroga al blocco,
ma al momento dell'adozione della legge, dichiarata illegittima, la
deroga non era ancora operativa, non avendo la Regione completato
alcune attività preliminari, quali la redazione della documentazione
esplicativa.
Si deve, peraltro, ricordare che, nonostante la nomina del
Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di rientro, la Regione
Molise e state ritenuta, in sede di verifica, inadempiente dal tavolo
tecnico per la verifica degli inadempimenti regionali e dal comitato
per la verifica dei livelli essenziali, a causa del permanere di
criticità ed inadeguatezze nella gestione del servizio sanitario. La
Regione, infatti, versa in una situazione di grave squilibrio
finanziario. Le predette criticità hanno assunto dimensioni di tale
importanza che recentemente il legislatore nazionale ha ritenuto
opportuno intervenire per attenuare il disavanzo.
Invero, la legge 23 dicembre 2014, n. 190 (legge di stabilita'),
all'art. 1, comma 604, ha previsto in favore della regione Molise lo
stanziamento di 40 milioni di euro al fine di ricondurre la gestione
nell'ambito dell'ordinata programmazione sanitaria e finanziaria
nonchè al fine di ricondurre i tempi di pagamento al rispetto della
normativa dell'Unione europea, subordinatamente alla sottoscrizione
dello specifico Accordo tra lo Stato e le regioni concernente
l'intervento straordinario per l'emergenza economico-finanziaria del
servizio sanitario della regione medesima e per il riassetto della
gestione del servizio sanitario regionale.
Più in generale, occorre evidenziare che la norma regionale in
esame prevede disposizioni in materia sanitaria che, nella Regione
Molise, in virtù del predetto commissariamento, sono sottratte agli
organi istituzionali regionali.
Come confermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n.
110/2014, la giurisprudenza "ha più volte affermato che l'operato
del commissario ad acta, incaricato dell'attuazione del Piano di
rientro dal disavanzo sanitario previamente concordato tra lo Stato e
la Regione interessata, sopraggiunge all'esito di una persistente
inerzia degli organi regionali, essendosi questi ultimi sottratti ad
un'attività che pure è imposta dalle esigenze della finanza
pubblica. E, dunque, proprio tale dato - in uno con la constatazione
che l'esercizio del potere sostitutivo è, nella specie, imposto
dalla necessità di assicurare la tutela dell'unità economica della
Repubblica, oltre che dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti un diritto fondamentale (art. 32 Cost.), qual è quello
alla salute - a legittimare la conclusione secondo cui le funzioni
amministrative del Commissario, ovviamente fino all'esaurimento dei
suoi compiti di attuazione dei Piano di rientro, devono essere poste
al riparo da ogni interferenza degli organi regionali".
Di recente, inoltre, codesta Corte ha ulteriormente precisato che
anche "la mera potenziale situazione di interferenza con le funzioni
commissariali è idonea a prescindere dalla ravvisabilità di un
diretto contrasto con i poteri del commissario - ad integrare la
violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost.".
La giurisprudenza della Corte costituzionale al riguardo è
costante ed univoca (sul punto, si vedano le sentenze nn. 2/2010,
78/2011, 131/2012, 18/2013, 28/2013 e 79/2013).
Con riferimento al caso di specie, il Consiglio regionale del
Molise, intervenendo in materia di contratti di lavoro a tempo
determinato, ha interferito con le precipue competenze assegnate
all'attuale commissario ad acta dal Governo con delibera del
Consiglio del Ministri del 21 marzo 2013. Quest'ultima, infatti, nel
conferire l'incarico al predetto commissario, gli ha attribuito le
funzioni che le precedenti delibere del 20 gennaio 2012 e del 7
giugno 2012 attribuivano, rispettivamente, al precedente Commissario
ad acta, nominato nella persona del Presidente pro tempore della
Regione, e al successivo Commissario ad acta nominato, ai sensi
dell'art. 2, comma 84, della legge n. 191/2009, in conseguenza della
non completa attuazione degli obiettivi affidati al medesimo
Presidente pro tempore della Regione con la citata delibera 20
gennaio 2012.
In particolare, la delibera del 20 gennaio 2012 attribuiva al
Commissario ad acta, al punto 13, lettera a), l'obiettivo di
"razionalizzazione e contenimento delta spesa per il personale con
particolare attenzione: all'effettiva attuazione, da parte
dell'ASREM, del blocco totale del turn-over per il personale a tempo
indeterminato al sensi dell'art. 1, comma 174, della legge n. 311 del
2004 e successive modificazioni". La lettera b) del medesimo punto
affida al Commissario l'obiettivo specifico dell'attuazione "da parte
dell'ASREM di quanto previsto dall'art. 9, del decreto-legge n.
78/2010". È appena il caso di anticipare, riservandosi di
approfondire tale profilo più avanti, che il decreto-legge n.
78/2010, all'art. 9 detta proprio i limiti di spesa per il personale
a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di
collaborazione coordinate e continuative.
Inoltre la delibera del 7 giugno 2012, nell'affidare al nuovo
Commissario ad acta, nominato al sensi dell'art. 2, comma 84, della
legge n. 191/2009 gli obiettivi prioritari del Piano di rientro e del
successivi Programmi operativi, non compiutamente realizzati dal
Presidente pro tempore funzione di Commissario ad acta, richiama la
precedente delibera di comma del 24 luglio 2009 che, al punto 5,
prevede "la realizzazione e il contenimento della spesa per il
personale, con particolare riferimento al blocco del turn-over
(comprensivo di tutte le forme di lavoro, ivi incluse quella
interinale), alla rideterminazione del fondo per la contrattazione
integrative aziendale e della diminuzione delle posizioni
organizzative e di coordinamento".
Per le ragioni su esposte, considerate che il Commissario acta è
titolare del mandato ad attuare gli obiettivi di contenimento della
spesa per il personale, comprensivo di quello a tempo determinato o
con convenzioni, o con contratti di collaborazione coordinate e
continuativa, la legge regionale in esame, consentendo la proroga di
tali tipologie di contratto, interferisce con i predetti poteri
commissariali, in violazione dell'art. 120 Cost.
Quanto alla circostanza che la legge regionale in esame si
qualifica come attuativa del decreto-legge n. 101/2013, che
disciplina le procedure e le condizioni per la stabilizzazione del
personale precario delle pubbliche amministrazioni, occorre
evidenziare che tale auto-qualificazione è da ritenersi
inammissibile e che, anzi, la predetta legge regionale contrasta
anche con i limiti e le condizioni previste dal richiamato
decreto-legge, come di seguito illustrate. L'art. 4, comma 6, del
citato decreto-legge n. 101/2013, prevede che a decorrere della data
della sue entrata in vigore, e fino al 31 dicembre 2016 (termine poi
prorogato al 31 dicembre 2018 dall'art. 1, comma 426, della legge n.
190/2014), le pubbliche amministrazioni "(....) possono bandire, nel
rispetto del limite finanziario fissato dall'art. 35, comma 3-bis,
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, a garanzia
dell'adeguato accesso dall'esterno, nonchè dei vincoli assunzionali
previsti della legislazione vigente e, per le amministrazioni
interessate, previo espletamento della procedure di cui all'art. 35,
comma 4, del decreto legislative 30 marzo 2001, n. 165, e successive
modificazioni, procedure concorsuali, per titoli ed esami, per
assunzioni a tempo indeterminato di personale non dirigenziale
riservate esclusivamente a coloro che sono in possesso del requisiti
di cui all'art. 1, commi 519 e 558, della legge 27 dicembre 2006, n.
296, e all'art. 3, comma 90, della legge 24 dicembre 2007, n. 244,
nonchè a favore di coloro che alla data di pubblicazione della legge
di conversione del presente decreto hanno maturato, negli ultimi
cinque anni, almeno tre anni di servizio con contratto di lavoro
subordinato a tempo determinato alle dipendenze dell'amministrazione
che emana il bando ...".
Occorre subito rilevare che tale disposizione prevede che le
procedure di stabilizzazione ivi consentite devono essere effettuate
nel rispetto, oltre che di altre condizioni, del "vincoli
assunzionali previsti dalla normativa vigente". Tra questi è
certamente da ritenere che rientri il blocco del turnover previsto
dal richiamato art. 1, comma 174, della legge n. 311/2004.
Il comma 9, del medesimo art. 4, del decreto-legge n. 101/2013,
poi, prevede che, fino alla conclusione delle procedure concorsuali
finalizzate alla stabilizzazione del predetto personale precario, le
pubbliche amministrazioni possano prorogare i contratti a tempo
determinate dei soggetti in possesso di determinati requisiti.
Tuttavia, anche in tal caso la facoltà di proroga è subordinata ad
una serie di condizioni. La disposizione citata, infatti, recita
testualmente che "le amministrazioni pubbliche che nella
programmazione triennale del fabbisogno di personale di cui all'rt.
39, comma 1, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, riferita agli anni
dal 2013 al 2016, prevedono di effettuare procedure concorsuali al
sensi dell'art. 35, comma 3-bis, lettera a), del decreto legislative
30 marzo 2001, n. 165, o ai sensi del comma 6 del presente articolo
[ovvero del comma che prevede la richiamata procedure di
stabilizzazione], possono prorogare, nel rispetto dei vincoli
finanziari previsti dalla normative vigente in materia e, in
particolare, del limiti massimi della spesa annua per la stipula del
contratti a tempo determinato previsti dall'art. 9, comma 28, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni,
dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, i contratti di lavoro a tempo
determinato dei soggetti che hanno maturato, alla data di
pubblicazione della legge di conversione del presente decreto, almeno
tre anni di servizio alle proprie dipendenze La proroga può essere
disposta in relazione ai proprio effettivo fabbisogno, alle risorse
finanziarie disponibili e ai posti in dotazione organica vacanti,
indicati nella programmazione triennale di cui al precedente periodo,
fino al completamento delle procedure concorsuali e comunque non
oltre il 31 dicembre 2016".
Si deve notare, a tal riguardo, che l'eventuale proroga prevista
dalla citata disposizione è una proroga "finalizzata", cioè
strumentale all'effettuazione delle procedure di stabilizzazione. Di
conseguenza, ove le predette procedure di stabilizzazione non possano
essere poste in essere, a causa dei richiamati vincoli derivanti
dalla normativa vigente - come è da ritenere avvenga nel caso di
specie - anche le proroghe in questione non possono essere disposte.
Occorre, in ogni caso, evidenziare che la richiamata disposizione
di cui all'art. 4, comma 9, del decreto-legge n. 101/2013, sancisce
che anche l'eventuale proroga debba avvenire nel rispetto dei vincoli
finanziari previsti dalla normativa vigente in materia e, in
particolare dei "limiti massimi della spesa annua per la stipula dei
contratti a tempo determinato previsti dall'art. 9, comma 28, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78". Quest'ultimo prevede che a
decorrere dall'anno 2011, le amministrazioni pubbliche "«...» possono
avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero
con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite
del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità
nell'anno 2009".
Tali limiti e condizioni sono richiamati anche dal DPCM 6 marzo
2015, che ha attuato, nel settore sanitario, le disposizioni di cui
all'art. 4, commi 6, 7, 8 e 9, del più volte richiamato
decreto-legge n. 101/2013, ai sensi del comma 10 del medesimo art. 4.
In particolare, l'art. 2 del citato DPCM, nel disciplinare, con
riferimento agli enti del SSN, le procedure concorsuali finalizzate
alla stabilizzazione, prevede che queste possano essere effettuate
nel rispetto "dei vincoli di contenimento della spesa di personale
previsti dalla legislazione vigente, così come richiamati in
premessa". A tal proposito, si osserva che nelle premesse del DPCM in
questione viene richiamato, espressamente, il più volte citato art.
1, comma 174, della legge n. 311/2004, disposizione che, come
ampiamente illustrato, prevede il blocco automatico del turn-over,
alle condizioni e nei casi ivi indicati.
Tale vincolo, dunque, rende illegittima, per la regione Molise,
la proroga dei contratti, atteso che, come detto, tale proroga è
finalizzata alle procedure dì stabilizzazione, che però, nella
regione Molise, in virtù del blocco del turn-over, instauratosi in
applicazione dell'art. 1, comma 174, della legge n. 311/2004, non
possono essere effettuate, per tutta la permanenza del blocco stesso.
In ogni caso, l'art. 4 del citato DPCM, prevede che le eventuali
proroghe dei contratti a tempo determinato, che possono essere
disposte sino all'espletamento delle procedure concorsuali e comunque
non oltre il 31 dicembre 2014, ove consentite - ma, come visto, è da
ritenere che, per le ragioni illustrate, tale facoltà di proroga,
proprio in quanto finalizzata alle procedure di stabilizzazione, non
possa essere esercitata della Regione Molise - debbano comunque
avvenire nel rispetto delle disposizioni di cui all'art. 9, comma 28,
del decreto-legge n. 78/2010, relativo al vincoli di spesa sul
personale a contratto a tempo determinato, sopra illustrati. Si deve
peraltro evidenziare che le norme recate dal citato art. 9, comma 28,
come espressamente previsto dallo stesso - e come ribadito dal DPCM -
costituiscono "principi generali al fini del coordinamento della
finanza pubblica ai quali si adeguano le regioni, le province
autonome, gli enti locali e gli enti del Servizio sanitario
nazionale". Lo stesso art. 4 del richiamato DPCM, inoltre, fa
espressamente salvi, per le regioni sottoposte a piano di rientro, i
vincoli previsti in detti piani.
Nè, peraltro, può ammettersi che la regione sia legittimata ad
adottare norme finalizzate a dare attuazione al richiamato art. 9,
comma 28, del decreto-legge n. 78/2010, atteso che, come illustrato
più sopra, tale attuazione affidata al Commissario ad acta per
l'attuazione del piano di rientro dal disavanzo sanitario, ai sensi
della lettera A), punto 13), lettera b), della delibera del Consiglio
del Ministri del 20 gennaio 2012, richiamata dalle delibera del 21
marzo 2013 (lettera C). In ogni caso, quindi, la regione non è
abilitata a dettare norme che interferiscano con i poteri del
Commissario in materia di contenimento della spesa del personale a
tempo determinato.
Per tutte le predette ragioni, è da ritenere che la legge
regionale in esame sia illegittima, anche per contrasto con i
principi fondamentali di cui all'art. 4, commi 6 e 9, del
decreto-legge n. 101/2013 (da intendersi come principi fondamentali
in materia di coordinamento della finanza pubblica e di tutela della
salute, atteso lo stretto legame tra quanta dei servizi resi ed
efficienza degli stessi), nonchè con gli articoli 2 e 4 del
richiamato DPCM 6 marzo 2015, con conseguente violazione dell'art.
117, terzo comma, della Costituzione.
Si ribadisce, inoltre, che la legge regionale in esame,
interferisce con i poteri del Commissario ad acta in materia di
contenimento della spesa del personale, ostacolando l'attuazione
degli obiettivi ad esso affidati dal Governo, con conseguente
violazione dell'art. 120 della Costituzione. Tale violazione è
ravvisabile anche con riguardo all'art. 2, comma 4, della legge
regionale in esame, che prevede la proroga dei contratti
libero-professionali in essere del personale infermieristico operante
presso gli istituti penitenziari regionali. Anche nei confronti di
tale disposizione regionale si ravvisano infatti i profili
d'incostituzionalità sopra formulati in ordine all'art. 2, commi 1,
2 e 3.

P. Q. M.

Per i motivi esposti l'intera legge regionale, avente contenuto
omogeneo e recante disposizioni strettamente connesse tra loro, o, in
subordine, gli articoli specificamente indicati e le disposizioni ad
essi collegate debbono essere impugnati dinanzi alla Corte
costituzionale, ai sensi dell'art. 127 della Costituzione.
Per le motivazioni esposte, la disposizione sopra indicata viene
impugnata dinanzi alla Corte costituzionale, ai sensi dell'art. 127
Cost.
Si conclude pertanto affinchè sia dichiarata l'illegittimità
costituzionale della legge della Regione Molise 26 marzo 2015, n. 3,
nei sensi sopra esposti, per violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost. e per violazione dell'art. 120 Cost.
Roma, 25 maggio 2015

Avvocato dello Stato: Enrico De Giovanni