1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 11-5-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 108 SENTENZA 5 aprile - 5 maggio 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Concessioni del demanio marittimo, lacuale e fluviale - Norme della Regione Siciliana - Richieste di concessioni protocollate prima dell'entrata in vigore della legge reg. Siciliana n. 32 del 2020 - Relativo rilascio, anche se la richiesta non rispetta i piani di utilizzo del demanio marittimo - Irragionevolezza e violazione della tutela dell'ambiente e del paesaggio - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Siciliana 21 luglio 2021, n. 17, art. 3. - Costituzione, artt. 3, 9 e 117, commi primo e secondo, lettera s). (T-220108) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 11-5-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3 della
legge della Regione Siciliana 21 luglio 2021, n. 17 (Termine ultimo
per la presentazione delle istanze di proroga delle concessioni
demaniali marittime), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 24 settembre 2021, depositato in
cancelleria il 30 settembre 2021, iscritto al n. 54 del registro
ricorsi 2021 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 43, prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visto l'atto di costituzione della Regione Siciliana;
udito nell'udienza pubblica del 5 aprile 2022 il Giudice relatore
Francesco Viganò;
uditi l'avvocato dello Stato Pietro Garofoli per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giuseppa Mistretta per la
Regione Siciliana, quest'ultima in collegamento da remoto, ai sensi
del punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 18 maggio
2021;
deliberato nella camera di consiglio del 5 aprile 2022

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 24 settembre 2021 e depositato il
30 settembre 2021, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato l'art. 3 della legge della Regione Siciliana 21 luglio
2021, n. 17 (Termine ultimo per la presentazione delle istanze di
proroga delle concessioni demaniali marittime), per violazione: degli
artt. 3 e 9 della Costituzione; dell'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione all'art. 6, lettere d) ed e), della Convenzione europea sul
paesaggio, adottata a Strasburgo dal Comitato dei ministri del
Consiglio d'Europa il 19 luglio 2000 e ratificata con legge del 9
gennaio 2006, n. 14; dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.,
in relazione agli artt. 135, 143 e 145 del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai
sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), nonchè
degli artt. 14, lettere f) e n), e 32 del regio decreto legislativo
15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 2 (Approvazione dello statuto della Regione
siciliana).
1.1.- La disposizione impugnata sostituisce l'art. 2, comma
1-bis, della legge della Regione Siciliana 16 dicembre 2020, n. 32
(Disposizioni in materia di demanio marittimo. Norme in materia di
sostegno della mobilita'), il quale - per l'effetto - così recita:
«[a]ttesa l'emergenza epidemiologica da Covid-19, al fine di
consentire all'amministrazione concedente la conclusione dei
procedimenti amministrativi, la coerenza con le previsioni del Piano
di utilizzo del demanio marittimo di cui al comma 1 non è prevista
per le istanze già protocollate alla data di entrata in vigore della
presente legge».
1.2.- Il ricorrente rileva, anzitutto, che la norma impugnata
rientra nell'ambito della potestà legislativa regionale esclusiva
nelle materie dell'urbanistica nonchè della tutela del paesaggio e
conservazione delle antichità e delle opere artistiche, ai sensi
dell'art. 14, lettere f) e n), dello statuto reg. Siciliana; che
l'art. 32 del medesimo statuto attribuisce alla Regione autonoma la
titolarità dei beni demaniali presenti sul territorio regionale; e
che il d.P.R. 30 agosto 1975, n. 637 (Norme di attuazione dello
statuto della regione siciliana in materia di tutela del paesaggio e
di antichità e belle arti), ha conseguentemente trasferito alla
Regione tutte le attribuzioni degli organi centrali e periferici
dello Stato nella materia della tutela del paesaggio.
Tuttavia, tali competenze legislative primarie dovrebbero
comunque esercitarsi «nei limiti delle leggi costituzionali dello
Stato, senza pregiudizio delle riforme agrarie e industriali,
deliberate dalla Costituente del popolo italiano», ai sensi dello
stesso art. 14 dello statuto reg. Siciliana. Le previsioni del d.lgs.
n. 42 del 2004 configurerebbero, per l'appunto, uno di tali limiti,
in quanto norme di grande riforma economico-sociale (è citata la
sentenza n. 238 del 2013 di questa Corte).
La disposizione regionale impugnata consentirebbe, per tutte le
istanze di concessioni demaniali marittime presentate entro la data
di entrata in vigore della legge reg. Siciliana n. 32 del 2020
(indicata nel 18 dicembre 2020), di derogare alle previsioni dei
piani di utilizzo delle aree demaniali marittime (PUDM).
Ai sensi dell'art. 4 della legge della Regione Siciliana 29
novembre 2005, n. 15 (Disposizioni sul rilascio delle concessioni di
beni demaniali e sull'esercizio diretto delle funzioni amministrative
in materia di demanio marittimo), tali piani rappresenterebbero il
documento di pianificazione comunale per le modalità di utilizzo
della fascia costiera demaniale e del litorale marino, e dunque dei
beni che, ai sensi dell'art. 142, comma 1, lettera a), del d.lgs. n.
42 del 2004, sono sottoposti ex lege a vincoli di tutela.
Ad avviso del ricorrente, il PUDM sarebbe strettamente connesso
con il piano paesaggistico, del quale dovrebbe recepire le eventuali
prescrizioni aventi contenuto precettivo determinato (come i vincoli
di inedificabilita') a tutela dell'ambiente e del paesaggio. D'altra
parte, in assenza del piano paesaggistico, il PUDM potrebbe
addirittura rappresentare «l'unica fonte di pianificazione e tutela
dell'ambiente marittimo, come accade in Sicilia per le province di
Palermo, Messina ed Enna, i cui territori risultano ancora essere
sforniti del relativo Piano paesaggistico».
Essendo dunque il demanio marittimo un bene paesaggistico
tutelato ope legis, «la possibilità di assentire all'utilizzazione
degli arenili, in deroga alle previsioni [dei vigenti PUDM], comporta
una grave lesione della tutela paesaggistica», in quanto la deroga
paralizzerebbe indirettamente l'applicazione del piano paesaggistico
di cui il PUDM sarebbe strumento subordinato di specificazione e
attuazione. Tale lesione sarebbe ancora più grave nei territori
ancora privi di pianificazione paesaggistica, per i quali il PUDM
costituisce l'unico strumento di pianificazione regionale vocato alla
tutela paesaggistica.
1.3.- Una tale situazione determinerebbe la violazione sia delle
disposizioni del d.lgs. n. 42 del 2004 invocate come parametro
interposto per il tramite dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., sia dell'art. 6, lettere d) ed e), della Convenzione europea
sul paesaggio.
Gli artt. 135, 143 e 145 del d.lgs. n. 42 del 2004 sarebbero
«espressione del principio della necessaria pianificazione dei beni
sottoposti a vincolo paesaggistico (articoli 135 e 143) e del
principio della necessaria prevalenza del piano paesaggistico
rispetto ad ogni altro strumento di pianificazione e [del]la sua
inderogabilità "da parte di piani, programmi e progetti nazionali o
regionali di sviluppo economico" (art. 145)».
Gli stessi principi risulterebbero essere, per il ricorrente,
anche «diretta espressione degli obblighi assunti dall'Italia con
l'adesione alla Convenzione europea del paesaggio, tra i cui
obiettivi vi è "la pianificazione del paesaggio" (art. 3)», e che
impegna, tra l'altro, gli Stati parte ad «integrare il paesaggio
nelle politiche di pianificazione del territorio, urbanistiche e in
quelle di carattere culturale, ambientale, agricolo, sociale ed
economico, nonchè nelle altre politiche che possono avere
un'incidenza diretta o indiretta sul paesaggio» (art. 5, lettera d);
a «stabilire degli obiettivi di qualità paesaggistica riguardanti i
paesaggi individuati e valutati, previa consultazione pubblica,
conformemente all'art. 5.c» (art. 6, lettera d); e ad «attivare gli
strumenti di intervento volti alla salvaguardia, alla gestione e/o
alla pianificazione dei paesaggi» (art. 6, lettera e).
Violato sarebbe, inoltre, l'art. 9 Cost., in conseguenza
dell'abbassamento del livello di tutela del paesaggio, non
giustificato da altro interesse di rango costituzionale, determinato
dalla deroga generalizzata ai PUDM.
Infine, la disposizione impugnata sarebbe in contrasto con il
principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. Essa, infatti,
stabilirebbe una deroga alle vigenti norme a tutela del paesaggio, al
dichiarato scopo «di consentire all'amministrazione concedente la
conclusione dei procedimenti amministrativi» volti al rilascio di
nuove concessioni, senza però che emerga «alcuna ragionevole
correlazione tra la possibilità per l'Amministrazione di concludere
i procedimenti amministrativi e la deroga a norme di legge che
tutelano rilevanti interessi pubblici correlati al demanio
marittimo». La disposizione impugnata si fonderebbe, infatti,
sull'erroneo presupposto che quei procedimenti possano «concludersi
solo omettendo la cura dei fondamentali interessi pubblici a cui sono
preordinati anche i Piani di utilizzo».
Nè l'emergenza pandemica potrebbe escludere la denunciata
irragionevolezza, posto che, «trattandosi di nuove concessioni,
queste ultime non verrebbero comunque rilasciate per un periodo
strettamente correlato alla durata dell'emergenza sanitaria, bensì
per la durata ordinariamente prevista».
2.- La Regione Siciliana si è costituita in giudizio, chiedendo
che le questioni siano dichiarate inammissibili o non fondate.
La difesa regionale sostiene, anzitutto, che il quadro normativo
vigente garantirebbe piena tutela ai beni paesistici e ambientali,
essendo comunque prescritta, in seno alla conferenza dei servizi
propedeutica alla valutazione delle richieste di concessione, la
previa acquisizione dell'autorizzazione paesaggistica. Da ciò
consegue che nessuna concessione demaniale marittima - a prescindere
dalla data di presentazione della richiesta e dall'esistenza o meno
di un PUDM - sarebbe sottratta alla preventiva autorizzazione della
Soprintendenza competente per territorio.
D'altra parte, la disposizione impugnata si ispirerebbe alla
duplice esigenza di evitare «lo stallo di tutte le attività nei
territori regionali non dotati del piano paesaggistico, con
immaginabili ricadute sull'economia regionale», nonchè «di eliminare
una disparità di trattamento determinata dalla norma vigente a
scapito di coloro che - per ragioni legate alle difficoltà operative
dell'Amministrazione, connesse all'emergenza epidemiologica - avendo
presentato istanza di concessione tra il 31/01/2020 (dichiarazione
stato di emergenza) ed il 21/12/2020 (entrata in vigore della l.r. n.
32/2020) non hanno ottenuto la pubblicazione dell'istanza e
l'indizione della relativa conferenza di servizi». Il che
dimostrerebbe sia il nesso con l'emergenza pandemica e le conseguenti
difficoltà operative della pubblica amministrazione, sia la funzione
di tutela del diritto del cittadino a ottenere, in condizioni di
uguaglianza, riscontro alla propria richiesta.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha impugnato l'art. 3 della legge della Regione
Siciliana 21 luglio 2021, n. 17 (Termine ultimo per la presentazione
delle istanze di proroga delle concessioni demaniali marittime), per
violazione:
- degli artt. 3 e 9 della Costituzione;
- dell'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 6,
lettere d) ed e), della Convenzione europea sul paesaggio, adottata a
Strasburgo dal Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa il 19
luglio 2000 e ratificata con legge del 9 gennaio 2006, n. 14;
- dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione
agli artt. 135, 143 e 145 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.
42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo
10 della legge 6 luglio 2002, n. 137);
- degli artt. 14, lettere f) e n), e 32 del regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2 (Approvazione dello statuto
della Regione siciliana).
1.1.- La disposizione impugnata sostituisce l'art. 2, comma
1-bis, della legge della Regione Siciliana 16 dicembre 2020, n. 32
(Disposizioni in materia di demanio marittimo. Norme in materia di
sostegno della mobilita'), prevedendo che, «[a]ttesa l'emergenza
epidemiologica da Covid-19, al fine di consentire all'amministrazione
concedente la conclusione dei procedimenti amministrativi, la
coerenza con le previsioni del Piano di utilizzo del demanio
marittimo di cui al comma 1 non è prevista per le istanze già
protocollate alla data di entrata in vigore della presente legge».
In sostanza, secondo il ricorrente, la disposizione impugnata -
dispensando dal rispetto dei piani di utilizzo del demanio marittimo
(PUDM) le concessioni la cui richiesta sia stata protocollata prima
dell'entrata in vigore della legge reg. Siciliana n. 32 del 2020 -
determinerebbe un complessivo abbassamento dei livelli di tutela
ambientale, violando i principi della necessaria adozione dei piani
paesaggistici e della prevalenza di questi ultimi rispetto a ogni
altro strumento di pianificazione, con conseguente violazione
dell'art. 9 Cost. e delle menzionate disposizioni nazionali e
internazionali interposte ai sensi dell'art. 117, primo e secondo
comma, lettera s), Cost. Inoltre, tale disciplina contrasterebbe con
il principio di ragionevolezza fondato sull'art. 3 Cost., dal momento
che non sussisterebbe alcuna ragionevole correlazione tra la
necessità di derogare ai PUDM e l'emergenza pandemica in corso.
2.- La difesa regionale ha eccepito l'inammissibilità delle
censure del ricorrente, svolgendo tuttavia argomenti volti unicamente
a contestare nel merito le censure medesime.
Dal che la non fondatezza dell'eccezione.
3.- Ai fini della valutazione del merito delle questioni, occorre
brevemente delineare il contesto normativo nel quale la disposizione
impugnata si inserisce.
3.1.- La disciplina dei PUDM nella Regione Siciliana è stabilita
dalla legge della Regione Siciliana 29 novembre 2005, n. 15
(Disposizioni sul rilascio delle concessioni di beni demaniali e
sull'esercizio diretto delle funzioni amministrative in materia di
demanio marittimo), e successive modificazioni, in coerenza con le
indicazioni generali contenute, a livello di legislazione statale,
nell'art. 6 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400 (Disposizioni
per la determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali
marittime), convertito, con modificazioni, nella legge 4 dicembre
1993, n. 494. La legge regionale in questione fissa i contenuti
necessari dei piani - tra cui spicca quello di riservare almeno il
cinquanta per cento del litorale alla fruizione pubblica (art. 5) -
nonchè il relativo procedimento di approvazione. Quest'ultimo
prevede, in particolare, che i Comuni costieri adottino una proposta
di piano, in conformità alle linee guida predisposte
dall'Assessorato regionale competente. La proposta deve poi essere
sottoposta a valutazione ambientale strategica (VAS), ai sensi
dell'art. 12 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in
materia ambientale), sulla base della quale i Comuni introducono le
necessarie modifiche al piano, che deve essere infine approvato dallo
stesso Assessorato regionale.
La legge reg. Siciliana n. 15 del 2005 stabilisce, inoltre, che
le attività e le opere in concessione sul litorale marino «possono
essere esercitate e autorizzate solo in conformità alle previsioni
di appositi piani di utilizzo delle aree demaniali marittime» (art.
4, comma 1).
Il successivo comma 3 dell'art. 4, nella sua versione originaria,
consentiva, nei Comuni ancora sprovvisti di PUDM, «il rilascio di
nuove concessioni demaniali marittime con prevalenza delle previsioni
contenute nei piani di utilizzo successivamente approvati».
L'art. 4, comma 3-bis, della medesima legge, inserito dall'art.
39, comma 1, della legge della Regione Siciliana 17 marzo 2016, n. 3
(Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2016. Legge di
stabilità regionale), ha ulteriormente precisato che «le nuove
concessioni demaniali marittime relative ad aree non già assegnate
da rilasciarsi dovranno risultare coerenti con le previsioni del
piano e quelle rilasciate in epoca successiva alla data di entrata in
vigore della legge regionale 29 novembre 2005, n. 15, qualora fossero
in contrasto, dovranno essere adeguate alla prima scadenza utile del
2020 e quelle non adeguabili non potranno essere rinnovate».
3.2.- Una serie di disposizioni successive si è poi occupata del
procedimento di rilascio delle concessioni sul litorale marittimo nei
Comuni in cui il PUDM non sia stato ancora approvato in via
definitiva.
Anzitutto, l'art. 20 della legge della Regione Siciliana 11
agosto 2017, n. 16 (Disposizioni programmatiche e correttive per
l'anno 2017. Legge di stabilità regionale. Stralcio I), ha inserito
un nuovo comma 1-ter nell'art. 1 della legge reg. Siciliana n. 15 del
2005, stabilendo che, fino all'approvazione definitiva del rispettivo
PUDM, sarebbe stato consentito in ciascun Comune il rilascio di nuove
concessioni demaniali marittime «coerente alle previsioni contenute
nel piano di utilizzo (PUDM) in corso di adozione ed approvazione».
3.3.- Tale disposizione è stata poi sostituita dall'art. 24,
comma 1, lettera a), della legge della Regione Siciliana 22 febbraio
2019, n. 1 (Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2019.
Legge di stabilità regionale).
Nel testo modificato, l'art. 1, comma 1-ter, della legge reg.
Siciliana n. 15 del 2005 disponeva che, nelle more dell'approvazione
del PUDM, fosse consentito all'Assessorato regionale del territorio e
dell'ambiente «il rilascio di nuove concessioni demaniali marittime
con validità sino al 31 dicembre 2020 mediante procedure di evidenza
pubblica». Ove fossero poi risultate in contrasto con il piano di
utilizzo del demanio marittimo successivamente approvato, tali
concessioni avrebbero dovuto essere «adeguate alle previsioni dello
stesso entro il termine di novanta giorni dalla sua approvazione,
previa comunicazione al concessionario». Era inoltre disposto che le
concessioni che non potessero essere adeguate sarebbero state
revocate.
Con tale ultima disposizione, il legislatore regionale aveva
dunque stabilito - evidentemente allo scopo di sollecitare i Comuni
ancora inadempienti a dotarsi dei PUDM, prescritti dalla normativa
regionale sin dal 2005 - che, in assenza del piano, tutte le nuove
concessioni eventualmente rilasciate sarebbero in ogni caso scadute
il 31 dicembre 2020, contestualmente eliminando in radice la
possibilità - introdotta poco prima, con la legge reg. Siciliana n.
16 del 2017 - di rilasciare concessioni di durata ordinaria in
pendenza del procedimento di approvazione del PUDM.
3.4.- Giusto in prossimità della scadenza di tale termine,
l'art. 6 della legge reg. Siciliana n. 32 del 2020 ha abrogato tanto
l'art. 4, comma 3-bis (supra, punto 3.1.), quanto l'art. 1, comma
1-ter, nel testo da ultimo modificato (supra, punto 3.3.), della
legge reg. Siciliana n. 15 del 2005.
Al loro posto, l'art. 2, comma 1, della legge reg. Siciliana n.
32 del 2020 ha dettato una nuova disciplina sul rilascio di nuove
concessioni in assenza di PUDM. Ivi si prevede che, nelle more
dell'approvazione dei piani in questione, «è consentito il rilascio
di nuove concessioni demaniali marittime, per una durata di sei anni,
purchè coerenti con le previsioni del piano di utilizzo già
adottato in via preliminare dal Consiglio comunale ed in corso di
approvazione. Qualora le nuove concessioni demaniali marittime siano
in contrasto con i piani di utilizzo (PUDM) successivamente
approvati, l'ente concedente assegna un termine, non inferiore a
novanta giorni, entro cui il concessionario può inoltrare istanza al
fine di rendere coerente la concessione demaniale marittima con il
PUDM approvato. Se il concessionario non vi provvede nel termine
assegnato ovvero se la concessione non risulti adeguabile alle
previsioni del PUDM, la concessione è revocata».
Con tale disposizione, il legislatore regionale ha dunque
ripristinato la possibilità, anche nei Comuni ancora sprovvisti di
PUDM, di rilasciare nuove concessioni demaniali per una durata di sei
anni, purchè, però, esse fossero coerenti con le «previsioni del
piano di utilizzo già adottato in via preliminare dal Consiglio
comunale ed in corso di approvazione». E ciò, ancora una volta, con
l'evidente intento di indurre i Comuni ad adottare almeno in via
provvisoria i piani in questione, pur in un periodo caratterizzato
dal generale rallentamento dell'attività amministrativa, in
conseguenza dell'emergenza pandemica in corso - ciò che spiega la
previsione della possibilità di procedere al rilascio delle
concessioni anche prima della conclusione del procedimento di
approvazione definitiva dei PUDM. Il tutto subordinatamente alla
ormai consueta previsione alternativa - in caso di difformità tra la
concessione e il piano definitivamente approvato - dell'obbligo a
carico del concessionario di eliminare tale difformità, ovvero della
decadenza di quest'ultimo dalla concessione in caso di impossibilità
di procedere in tal senso.
Restava però fermo, all'indomani dell'entrata in vigore della
legge reg. Siciliana n. 32 del 2020, il divieto di rilasciare nuove
concessioni in tutti i Comuni nei quali il PUDM non fosse ancora
stato adottato nemmeno in via provvisoria.
3.5.- A distanza di appena quattro mesi, il legislatore regionale
è intervenuto nuovamente sul punto con l'art. 69, comma 2, della
legge della Regione Siciliana 15 aprile 2021, n. 9 (Disposizioni
programmatiche e correttive per l'anno 2021. Legge di stabilità
regionale).
Tale disposizione ha introdotto nell'art. 2 della legge reg.
Siciliana n. 32 del 2020 il comma 1-bis, dal seguente tenore:
«[a]ttesa l'emergenza epidemiologica da Covid-19, al fine di
consentire all'amministrazione concedente la conclusione dei
procedimenti amministrativi, la coerenza con le previsioni del piano
di utilizzo del demanio marittimo, di cui al comma 1, non è prevista
per le istanze per le quali, alla data di entrata in vigore della
presente legge, erano state avviate le procedure di cui all'articolo
18 della legge regionale 21 maggio 2019, n. 7 e successive
modificazioni e per tutte le istanze già protocollate alla data
della dichiarazione di emergenza epidemiologica».
In sostanza, il legislatore regionale - consentendo il rilascio
di concessioni anche a prescindere dalla loro «coerenza» con i PUDM -
ha inteso così ripristinare la possibilità di rilasciare nuove
concessioni, per una durata di sei anni, anche nei Comuni nei quali
il relativo procedimento di adozione non fosse neppure iniziato. Ciò
subordinatamente alla condizione alternativa: a) che alla data di
entrata in vigore della legge reg. Siciliana n. 32 del 2020 - e
dunque al 4 gennaio 2021, considerando l'ordinario termine di vacatio
legis di quindici giorni dalla data di pubblicazione della legge -
fosse già stata indetta la conferenza dei servizi in conseguenza
della presentazione di un'istanza di concessione; ovvero b) si
trattasse di un'istanza già protocollata alla data di dichiarazione
dello stato di emergenza pandemica - e dunque al 31 gennaio 2020.
3.6.- Qualche mese più tardi, il nuovo comma 1-bis dell'art. 2
della legge reg. Siciliana n. 32 del 2020 è stato modificato dalla
disposizione in questa sede impugnata, l'art. 3 della legge reg.
Siciliana n. 17 del 2021 (supra, punto 1.1.).
Per effetto di questa modifica, la «coerenza» con i PUDM non è
ora prevista per la generalità delle istanze di concessioni «già
protocollate» alla data di entrata in vigore della legge reg.
Siciliana n. 32 del 2020, e dunque alla data del 4 gennaio 2021, a
prescindere dalla circostanza che a quella data si fosse già svolta
la conferenza di servizi. Il che vale ad estendere ulteriormente la
deroga già stabilita dalla legge reg. Siciliana n. 9 del 2021 per
tutte le istanze protocollate entro il 31 gennaio 2020.
4.- Tutto ciò premesso, le questioni sono fondate con
riferimento agli artt. 3 e 9 Cost.
4.1.- Non erra, invero, la difesa regionale nel sottolineare che
la dispensa dalla coerenza delle concessioni con il PUDM non comporta
alcuna deroga alle vigenti disposizioni statali in materia di tutela
del paesaggio, e in particolare alle pertinenti disposizioni del
Codice dei beni culturali e del paesaggio.
La costante giurisprudenza di questa Corte qualifica tali
disposizioni, e in particolare quelle in materia di autorizzazione
paesaggistica, come norme di riforma economico-sociale (con
riferimento alla Regione Siciliana, si vedano le sentenze n. 160 del
2021, n. 130 del 2020 e n. 172 del 2018). In quanto tali, esse
vincolano anche le autonomie territoriali a statuto speciale nelle
materie di competenza primaria di queste ultime, come quelle - sulle
quali incide la disposizione ora all'esame - dell'urbanistica, della
tutela del paesaggio e dei beni demaniali statali trasferiti alla
stessa Regione (rispettivamente, artt. 14, lettere f e n, e 32 dello
statuto reg. Siciliana).
Ora, i litorali marini sono beni paesaggistici tutelati ai sensi
dell'art. 142, comma 1, lettera a), cod. beni culturali. Tale
qualità, impressa al bene direttamente dalla legge, implica che su
tali aree ogni intervento debba essere sottoposto all'autorizzazione
paesaggistica dell'autorità competente, secondo quanto stabilito
dall'art. 146, comma 5, del medesimo codice, a prescindere
dall'esistenza o meno di un piano paesaggistico, e a prescindere - a
fortiori - dall'esistenza o meno di un PUDM nel Comune interessato.
Allorchè, poi, il Comune si trovi in un'area del territorio
regionale in cui esiste un piano paesaggistico, quest'ultimo
risulterà immediatamente vincolante, dovendo semmai il PUDM - ove
esistente - risultare conforme al piano paesaggistico.
Conseguentemente, tutte le concessioni relative al demanio marittimo
dovranno anch'esse risultare conformi al piano paesaggistico, ed
essere sottoposte al relativo procedimento autorizzativo, anche
nell'ipotesi in cui la legge regionale preveda deroghe rispetto alle
disposizioni previste dal PUDM vigente nel singolo territorio
comunale.
4.2.- Tuttavia, la disposizione impugnata - consentendo il
rilascio di nuove concessioni sul demanio marittimo anche nei Comuni
che, a distanza di oltre quindici anni dall'entrata in vigore della
legge reg. Siciliana n. 15 del 2005 (supra, punto 3.1.), ancora non
si sono dotati di PUDM - finisce per frustrare gli sforzi, compiuti
con le precedenti leggi reg. Siciliana n. 16 del 2017 (supra, punto
3.2.), n. 1 del 2019 (supra, punto 3.3.) e n. 32 del 2020 nella sua
versione originaria (supra, punto 3.4.), di indurre finalmente i
Comuni ad avviare i procedimenti di approvazione dei PUDM: sforzi che
si imperniavano, in particolare, sul vincolo delle nuove concessioni
al rispetto, quanto meno, del PUDM già adottato dal Comune,
ancorchè non ancora definitivamente approvato dall'Assessorato
regionale competente.
La giurisprudenza amministrativa ritiene che i piani in parola
costituiscano strumenti settoriali «destinat[i] ad assolvere, nella
prospettiva della migliore gestione del demanio marittimo d'interesse
turistico-ricreativo, ad una funzione schiettamente programmatoria»
delle concessioni demaniali, al fine di «rendere compatibile
l'offerta dei servizi turistici con le esigenze della salvaguardia e
della valorizzazione di tutte le componenti ambientali dei siti
costieri, onde consentirne uno sfruttamento equilibrato ed
ecosostenibile» (Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 21
giugno 2005, n. 3267).
Tali piani svolgono dunque un'essenziale funzione non solo di
regolamentazione della concorrenza e della gestione economica del
litorale marino, ma anche di tutela dell'ambiente e del paesaggio,
garantendone tra l'altro la fruizione comune anche al di fuori degli
stabilimenti balneari, attraverso la destinazione di una quota di
spiaggia libera pari, secondo quanto previsto dalla stessa legge reg.
Siciliana n. 15 del 2005, al cinquanta per cento del litorale.
Inoltre, non è senza significato che la giurisprudenza
amministrativa attribuisca alla valutazione ambientale strategica
(VAS), cui i PUDM sono preventivamente sottoposti, anche la funzione
di ponderare gli effetti sul paesaggio che l'attività antropica
oggetto di pianificazione può comportare (TAR Toscana, sezione
prima, sentenza 28 dicembre 2016, n. 1874; TAR Marche, sezione prima,
sentenza 6 marzo 2014, n. 291).
E dunque, una disposizione che - come il comma 1-bis dell'art. 2
della legge reg. Siciliana n. 32 del 2020, come modificato dalla
disposizione in questa sede impugnata - preveda, in deroga al divieto
di nuove concessioni nei Comuni siciliani ancora sprovvisti di PUDM
già imposto dalla legislazione precedente a partire dal 31 dicembre
2020, la possibilità di continuare a rilasciarle anche in seguito,
ha l'effetto di eliminare un importante incentivo per i Comuni ad
avviare il relativo procedimento di approvazione; e determina,
conseguentemente, un abbassamento del livello di tutela dell'ambiente
e del paesaggio nei Comuni costieri rispetto a quanto già in
precedenza assicurato dalla stessa legislazione regionale previgente.
4.3.- Nè la disposizione impugnata trova alcuna ragionevole
giustificazione nelle finalità invocate dalla difesa regionale.
Emerge dai lavori preparatori della legge reg. Siciliana n. 9 del
2021, alla quale si deve l'introduzione del comma 1-bis dell'art. 2
della legge reg. Siciliana n. 32 del 2020 (poi modificato dalla
disposizione in questa sede impugnata), che la ratio dell'intervento
legislativo sarebbe stata quella di evitare la frustrazione del
«legittimo affidamento» maturato da coloro che avevano presentato una
istanza di concessione prima dell'entrata in vigore della legge reg.
Siciliana n. 32 del 2020, per la quale fosse già stata avviata la
relativa istruttoria. Nella relazione illustrativa si afferma,
inoltre, che, «nella considerazione che solo pochi comuni si sono
dotati del PUDM, [la verifica di compatibilità della coerenza con il
PUDM adottato] porterebbe all'inevitabile rigetto della richiesta ed
alla conseguente insorgenza di un rilevante numero di contenziosi,
con evidente aggravio dell'attività amministrativa e, in caso di
soccombenza, per le casse regionali».
I lavori preparatori della legge reg. Siciliana n. 9 del 2021,
tuttavia, non chiariscono di quale legittimo affidamento potesse
parlarsi, posto che prima dell'entrata in vigore della legge reg.
Siciliana n. 32 del 2020 - e dunque prima del 4 gennaio 2021 - vigeva
la già illustrata disciplina dell'art. 24, comma 1, lettera a),
della legge reg. Siciliana n. 1 del 2019 (supra, punto 3.3.), la
quale ammetteva, nei Comuni ancora sprovvisti di PUDM, solo nuove
concessioni di breve durata, ossia «con validità sino al 31 dicembre
2020». Di talchè, tutti coloro che avevano presentato domanda di
concessione nel 2019 o per tutto il 2020 in Comuni sprovvisti di PUDM
non potevano che aspettarsi concessioni brevi o brevissime, comunque
destinate a scadere il 31 dicembre 2020.
Cionondimeno, la legge reg. Siciliana n. 17 del 2021 ha
ulteriormente esteso, mediante la disposizione in questa sede
impugnata, la deroga in parola, la quale è così giunta ad
abbracciare la totalità delle istanze protocollate entro il 4
gennaio 2021.
Secondo la difesa regionale, tale ulteriore deroga si
giustificherebbe in relazione all'esigenza di «evitare lo stallo di
tutte le attività nei territori regionali non dotati del piano
paesaggistico, con immaginabili ricadute sull'economia regionale»,
nonchè all'obiettivo di «eliminare una disparità di trattamento
determinata dalla norma vigente a scapito di coloro che - per ragioni
legate alle difficoltà operative dell'Amministrazione, connesse
all'emergenza epidemiologica - avendo presentato istanza di
concessione tra il 31/01/2020 (dichiarazione stato di emergenza) ed
il 21/12/2020 (entrata in vigore della l.r. n. 32/2020) non hanno
ottenuto la pubblicazione dell'istanza e l'indizione della relativa
conferenza di servizi».
Tali motivazioni, tuttavia, non risultano persuasive.
Anzitutto, l'obbligo per i Comuni di dotarsi di PUDM prescinde
dall'esistenza di un piano paesaggistico, i due strumenti operando su
livelli diversi (anche se, come si è già detto, laddove il piano
paesaggistico vi sia, il PUDM dovrà necessariamente conformarsi ad
esso). Pertanto, anche nelle parti del territorio regionale ancora
sprovviste di piano paesaggistico, i Comuni possono, e anzi devono,
attivarsi per adottare e far approvare i rispettivi PUDM
dall'Assessorato regionale, secondo la procedura disciplinata dalla
legge reg. Siciliana n. 15 del 2005 e successive modificazioni.
Proprio per indurre i Comuni ancora inadempienti a provvedere in
tal senso, la legge reg. Siciliana n. 1 del 2019 aveva, come appena
rammentato, consentito soltanto il rilascio di concessioni con
validità limitata al 31 dicembre 2020 nei Comuni ancora non
provvisti di PUDM, evidentemente confidando che tutti i Comuni
potessero dotarsi entro quella data dei piani in parola. Il
subentrare, nella primavera 2020, dell'emergenza pandemica e i
conseguenti ritardi nei procedimenti amministrativi in corso avevano
poi indotto il legislatore regionale a mitigare, a mezzo dell'art. 2,
comma 1, della legge reg. Siciliana n. 32 del 2020, il rigore di
quella previsione, e a consentire per il futuro - e dunque a partire
dal 4 gennaio 2021, data di entrata in vigore della legge reg.
Siciliana n. 32 del 2020 - il rilascio di concessioni di durata di
sei anni anche nei comuni ancora sprovvisti di PUDM. Ciò, però,
subordinatamente alla condizione essenziale che i Comuni interessati
avessero quanto meno adottato in via provvisoria il PUDM, e che
quest'ultimo fosse in attesa di approvazione da parte delle
competenti autorità regionali.
Dell'emergenza pandemica in corso il legislatore regionale si
era, dunque, già fatto carico con la legge reg. Siciliana n. 32 del
2020, attraverso una soluzione che - senza abbandonare la linea, sino
a quel momento seguita, di incentivare i Comuni a dotarsi dei PUDM -
evitava di porre a carico dei Comuni medesimi, e dei potenziali
interessati all'ottenimento delle concessioni, le conseguenze degli
eventuali ritardi dell'amministrazione regionale, legati anche alla
situazione epidemiologica, nell'approvazione dei piani.
Il nuovo comma 1-bis dell'art. 2 della legge reg. Siciliana n. 32
del 2020, introdotto dalla legge reg. Siciliana n. 9 del 2021 e poi
subito modificato dall'art. 3 della legge reg. Siciliana n. 17 del
2021 - in questa sede impugnato - sovverte, invece, il senso di
questa disciplina, disponendo, con effetto retroattivo, la
possibilità di rilasciare concessioni di durata ordinaria anche nei
Comuni del tutto sprovvisti di PUDM (provvisorio o definitivo), sulla
base di istanze che non avrebbero potuto in alcun modo essere accolte
al tempo della loro presentazione, e rispetto alle quali - dunque -
non si poneva alcuna ragione di tutela dell'affidamento degli
interessati alla concessione.
Da tale ultima considerazione discende, altresì, l'inconsistenza
dell'ulteriore argomento della difesa regionale, secondo cui la
disposizione ora impugnata avrebbe avuto la funzione di rimuovere una
disparità di trattamento creata dalla precedente legge reg.
Siciliana n. 9 del 2021 in relazione alla sorte delle istanze
presentate prima del 4 gennaio 2021 nei Comuni ancora sprovvisti di
PUDM. Proprio perchè quelle istanze, al momento della loro
presentazione, erano certamente destinate al rigetto sulla base della
legislazione allora vigente, non vi era alcuna ragione per estendere
alla totalità delle istanze medesime la singolare disciplina
retroattiva dettata, in relazione ad alcune di esse, dalla legge reg.
Siciliana n. 9 del 2021, allo scopo di consentire il rilascio di
concessioni anche laddove non esistesse alcun PUDM, approvato in via
definitiva o anche solo provvisoria.
4.4.- L'irragionevolezza del pregiudizio agli interessi tutelati
dall'obbligo, imposto ai Comuni costieri, di dotarsi di PUDM appare
vieppiù evidente, ove si consideri che il testo del comma 1-bis
dell'art. 2 della legge reg. Siciliana n. 32 del 2020, come
modificato dalla disposizione in questa sede impugnata, appare
dispensare tout court le concessioni richieste entro il 4 gennaio
2021 dalla «coerenza con le previsioni» dei PUDM, senza prevedere
espressamente, come accade invece nel comma 1, che - nell'ipotesi in
cui il piano sia approvato successivamente alla concessione - il
concessionario sia tenuto ad assicurare tale coerenza, e, in
mancanza, la concessione venga meno. Dalla natura di lex specialis
del comma 1-bis rispetto al comma 1 parrebbe, dunque, doversi dedurre
che tale obbligo di conformazione ex post non operi affatto per le
concessioni in parola, che potrebbero pertanto continuare a derogare
alle sopravvenute previsioni del piano per tutta la loro durata.
Ma, anche ove non si accedesse a tale lettura, la deroga in
parola sarebbe comunque destinata a incidere sulla stessa
conformazione dei piani, dal momento che l'obbligo, sancito dall'art.
5 della legge reg. Siciliana n. 15 del 2005, di prevedere una quota
non inferiore al cinquanta per cento dell'intero litorale di
pertinenza da destinare alla fruizione pubblica, fa espressamente
«salve le concessioni già rilasciate». Ivi comprese, dunque, quelle
rilasciate ai sensi della disposizione qui censurata.
4.5.- In definitiva, la disposizione in questa sede impugnata
assicura esclusivamente la salvaguardia degli interessi degli
aspiranti alle nuove concessioni, sacrificando, oltre i limiti
consentiti dal principio di ragionevolezza, gli interessi
riconducibili al raggio di tutela dell'art. 9 Cost., in funzione dei
quali la stessa legislazione regionale impone ai Comuni l'obbligo di
dotarsi di PUDM.
Essa deve, pertanto, essere dichiarata costituzionalmente
illegittima, per contrasto con gli artt. 3 e 9 Cost.
5.- Restano assorbite le censure formulate in riferimento
all'art. 117, commi primo - in relazione all'art. 6, lettere d) ed
e), della Convenzione europea sul paesaggio - e secondo, lettera s),
Cost. - in relazione agli artt. 135, 143 e 145 cod. beni culturali,
nonchè agli artt. 14, lettere f) e n), e 32 dello statuto reg.
Siciliana.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3 della legge
della Regione Siciliana 21 luglio 2021, n. 17 (Termine ultimo per la
presentazione delle istanze di proroga delle concessioni demaniali
marittime).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 aprile 2022.

F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Francesco VIGANÒ, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 5 maggio 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA