1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 28-12-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 590 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 ottobre 2005
Ordinanza emessa il 12 ottobre 2005 dal tribunale amministrativo regionale della Sardegna sui ricorsi riuniti proposti dal Comune di Baunei ed altri contro Ministero dell'ambiente ed altri Regione Sardegna - Parchi e riserve naturali - Parco nazionale del Golfo di Orosei e del Gennargentu - Procedura per l'istituzione del Parco - Previsione del mero parere non vincolante degli enti locali in ordine alla delimitazione del parco - Lesione dell'autonomia degli enti locali - Violazione del principio di sussidiarieta' - Riproposizione di questione gia' oggetto dell'ordinanza n. 9/2002 di restituzione atti per sopravvenuta modifica costituzionale con abrogazione del parametro costituzionale di riferimento. - Legge 6 dicembre 1991, n. 394, art. 34. - Costituzione, artt. 5, 114, comma secondo, e 118, primo comma. (005C1224) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 28-12-2005)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza su ricorsi n. 1338 - 1339 -
1340 - 1341 - 1342 - 1343/1998 proposti rispettivamente dai comuni di
Baunei, Orgosolo, Arzana, Villagrande Strisaili, Seulo e Gairo in
persona dei rispettivi Sindaci in carica rappresentati e difesi, per
mandato a margine dell'atto introduttivo, dall'avv. Eulo Cotza,
presso il cui studio in Cagliari, piazza Michelangelo n. 14, sono
elettivamente domiciliati;
Contro il Ministero dell'ambiente, in persona del Ministro pro
tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello
Stato di Cagliari, domiciliataria; la Regione autonoma della
Sardegna, in persona del presidente pro tempore e l'Assessorato
regionale della difesa dell'ambiente, rappresentati e difesi dagli
avv. Graziano Campus e Gian Piero Contu, con domicilio eletto presso
l'Ufficio legale dell'ente, viale Trento, n. 69; la Provincia di
Nuoro, in persona del legale rappresentante, non costituitasi in
giudizio; il Comitato Istituzionale di Coordinamento, per il Parco
del Golfo di Orosei e del Gennargentu, in persona del legale
rappresentante p.t., non costituitosi in giudizio; e nei confronti
dei comuni di Aritzo, Belvì, Desulo, Dorgali, Fonni, Gadoni, Gavoi,
Lodine, Oliena, Ollolai, Orani, Ovodda, Olzai, Sadali, Sarule, Senni,
Talana, Tiana, Tonara, Ussassai, (parte dei cui territori sono stati
inclusi nella perimetrazione del Parco), in persona dei rispettivi
sindaci in carica, non costituitisi in giudizio; la Comunità montana
della Barbagia Mandrolisai, dell'Ogliastra, del Sarcidano Barbagia di
Seulo, in persona dei rispettivi presidenti, non costituitesi in
giudizio; con l'intervento ad adiuvandum del comune di Urzulei,
rappresentato e difeso, per mandato a margine dell'atto di
intervento, dall' avv. Eulo Cotza, presso il cui studio in Cagliari,
piazza Michelangelo n. 14, è elettivamente domiciliato; del Comitato
per la difesa dei diritti dei cittadini di Baunei, in persona del
coordinatore e legale rappresentante (membro del Comitato Promotore
previsto dall'art. 5 del Regolamento dello stesso Comitato) il quale
agisce anche come singolo cittadino del comune di Baunei e come
utente civico, rappresentato e difeso dagli avv. Lorenzo Palermo e
Maddalena Calia, con domicilio eletto presso lo studio di
quest'ultima, in Cagliari, via Logudoro n. 5; con l'intervento ad
opponendum del WWF - Associazione italiana per il World Wide found
for Nature; in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dall'avvocato Franco Gaetano Scoca, con
domicilio, per legge, presso la segreteria del tribunale; per
l'annullamento del d.P.R. 30 marzo 1998 di «Istituzione dell'Ente
Parco nazionale del Golfo di Orosei e del Gennargentu», pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale del 14 maggio 1998; dell'intesa di programma
fra il Ministero dell'ambiente e la regione autonoma della Sardegna
stipulata il 29 dicembre 1995; delle determinazioni assunte in sede
di Comitato istituzionale di coordinamento per il Parco; dell'intesa
di programma fra il Ministero dell'ambiente e la Regione autonoma
della Sardegna stipulata il 19 febbraio 1998; nonchè di tutti gli
ulteriori atti presupposti, conseguenti o, comunque, connessi con
quelli impugnati.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio e memorie
dell'Avvocatura distrettuale dello Stato e della Regione autonoma
della Sardegna;
Visti gli interventi ad adiuvandum del comune di Urzulei e del
«Comitato per la Difesa dei diritti dei cittadini di Baunei»;
Visto l'intervento ad opponendum del WWF;
Vista la memoria prodotta dai ricorrenti a sostegno delle proprie
difese;
Visti gli atti depositati in giudizio;
Designato relatore, per la pubblica udienza del 15 giugno 2005 il
consigliere Manfredo Atzeni ed uditi altresi gli avvocati di parte,
come da separato verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

F a t t o

Con decreto del Presidente della Repubblica del 30 marzo 1998,
pubblicato in G.U. 14 maggio 1998, è stato istituito l'Ente «Parco
nazionale del Golfo di Orosei e del Gennargentu», in applicazione
dell'art. 34, comma 2, della legge 6 dicembre 1991, n. 394;
Inoltre, ai sensi dell'art. 1, comma 6 del suddetto decreto, a
decorrere dal 180° giorno successivo alla data di pubblicazione e
fino all'approvazione del «piano» del Parco, avrebbero dovuto entrare
in vigore le misure di salvaguardia riportate nell'allegato A del
medesimo decreto (contenenti una serie di limitazioni e divieti),
ritenute gravemente lesive, in termini di utilizzo del territorio, da
parte di alcune delle comunità interessate, in particolare da quelle
che risultavano maggiormente coinvolte, in rapporto all'estensione
territoriale «conferita» al Parco (anche in relazione ai diritti di
uso civico ivi esercitati), e che hanno determinato, anche, violente
reazioni, in termini oppositivi, all'istituzione del nuovo ente.
L'entrata in vigore delle misure di salvaguardia è stata, poi,
differita con d.P.R. del 10 novembre 1998 al 1° luglio 1999 e,
ulteriormente, con d.P.R. del 22 luglio 1999 al 31 gennaio 2000, in
considerazione delle «difficoltà esistenti nell'organizzare
l'esercizio interinale del potere autorizzatorio e delle relative
deroghe, posto che si verrebbe a verificare una situazione di
pericolosissima paralisi dell'intero comprensorio del Parco, che
ricomprende il territorio di 24 comuni, con l'impossibilità di porre
in essere un regime autorizzativo generale e particolare».
Il decreto istitutivo è stato preceduto da 3 intese (come
prescritto dal secondo comma dell'art. 34) raggiunte fra il Ministero
dell'ambiente e la Regione autonoma della Sardegna (del 25 giugno
1992, 29 dicembre 1995 e 19 febbraio 1998).
In particolare, in ordine alla «perimetrazione» dell'area
protetta, nell'intesa del dicembre 1995 si evidenziava, all'art. 3,
che la delimitazione:
sarebbe avvenuta con le procedure previste dall'art. 9 della
legge n. 394/1991;
avrebbe ricompreso le aree individuate dalla Regione autonoma
della Sardegna con la l.r. n. 31 del 7 giugno 1989, nonchè i
territori esterni a tale delimitazione per i quali i Comuni
interessati «chiederanno l'inserimento» nel parco nazionale;
Inoltre, per la definizione del perimetro del Parco si prevedeva.
all'art. 6 della medesima Intesa, la costituzione di un Comitato
istituzionale di coordinamento (CIC), costituito da rappresentanti
del Ministero dell'Ambiente, della Regione Sardegna, della Provincia
di Nuoro, della Provincia di Sassari, «integrato dai sindaci che
formalizzeranno la loro adesione al Parco».
Tale Comitato è stato, poi, istituito con decreto del presidente
della Giunta regionale del 24 gennaio 1997, n. 13; tale decreto ha
previsto, per quanto attiene la rappresentanza degli enti locali
interessati, la partecipazione:
dei sindaci dei comuni previsti dalla l.r. 31 del 7 giugno
1989;
dei sindaci dei comuni esterni che hanno richiesto
l'inserimento nel Parco Nazionale (Belvì, Gadoni, Gavoi, Lodine,
Ollolai, Orani, Ovodda, Olzai, Sarule, Seulo, Tiana, Tonara,
Portotorres, Stintino - questi ultimi due in riferimento al Parco
dell'Asinara - cfr. decreto pubblicato in BURAS dell'11 febbraio
1997).
La richiamata l.r. n. 31/1989, contenente «Norme per
l'istituzione e la gestione dei Parchi, delle Riserve e dei monumenti
naturali, nonchè delle aree di particolare rilevanza naturalistica
ed ambientale», prevedeva l'istituzione di Parchi naturali con legge
regionale, «sentiti» i comuni interessati, garantendo alle comunità
coinvolte appropriate modalità procedurali di partecipazione al
procedimento di costituzione dei Parchi (regionali):
classico strumento della pubblicazione della proposta,
redatta dalla giunta regionale, presentazione delle osservazioni da
parte dei comuni, comunità montane e Province interessati, esame
delle osservazioni, adozione definitiva della proposta, trasmissione
al consiglio regionale per l'emanazione del provvedimento legislativo
(cfr. art. 10).
Anche nella legge regionale n. 31/1989, all'art. 26, veniva
stabilita l'immediata entrata in vigore di norme di salvaguardia
(efficaci fino all'emanazione della legge istitutiva dei parchi
regionali e comunque non oltre il periodo di 5 anni dall'entrata in
vigore della legge n. 31/1989), individuate specificamente (lett. a-l
del medesimo articolo) e applicabili ai territori indicati nella
cartografia allegata (Allegato A che per il Parco del Gennargentu,
prevede l'inclusione di territori appartenenti a 14 comuni - Aritzo,
Arzana, Baunei, Desulo, Dorgali, Fonni, Gairo, Oliena, Orgosolo,
Seui, Talana, Urzulei, Ussassai, Villagrande Strisaili).
In sostanza nell'intesa Stato-Regione del 29 dicembre 1995, in
ordine alla perimetrazione dell'istituendo Parco nazionale, è stato
effettuato un «richiamo» alla l.r. n. 31/1989 - riferita ai Parchi
regionali - (anche se in realtà tale legge non ne prevedeva
direttamente l'istituzione, che avrebbe dovuto sottostare alla
specifica procedura istitutiva ivi prevista - con la garanzie del
pieno contraddittorio con le comunità territoriali interessate -, ma
unicamente le misure di salvaguardia), integrandola con la previsione
di una «facolta» di inserimento di altri territori, qualora i
rispettivi, comuni avessero formulato specifica richiesta di adesione
all'istituendo Parco nazionale.
Nella successiva Intesa (Stato-Regione) siglata il 19 febbraio
1998 i due soggetti firmatari pervenivano ad un accordo, anche in
ordine alla perimetrazione, in riferimento ad una delimitazione
territoriale riportata in una cartografia 1:25.000.
In merito a tale elemento (cartografia) i comuni ricorrenti
lamentano, tra l'altro, che non sarebbe stata neppure posta a loro
disposizione, nella fase endoprocedimentale, in modo da consentire un
effettivo esame dell'effettiva estensione del territorio del Parco.
Inoltre, la regione avrebbe sempre sostenuto e garantito ai
sindaci che i territori dei comuni «contrari» all'istituzione del
Parco non sarebbero stati ricompresi nell'istituenda area protetta.
La regione, costituitasi all'udienza di discussione dell'8
febbraio 2000, ha affermato che, nell'adozione del decreto
definitivo, il contenuto dell'intesa non sarebbe stato rispettato e
che il d.P.R., istitutivo va contestato, in quanto, sostanzialmente,
la perimetrazione del Parco allegata al decreto istitutivo non
rispetta le volontà delle popolazioni interessate.
In particolare le comunità locali lamentano il mancato
coinvolgimento nelle scelte fondamentali (in primo luogo nella fase
di discussione della perimetrazione, rispetto alla quale sostengono
non possa essere pretermessa una libera manifestazione di volontà da
parte dell'organo collegiale maggiormente rappresentativo -
rispettivi Consigli comunali -) e l'imposizione verticistica di una
struttura «Parco nazionale», fortemente limitativa nell'utilizzazione
del proprio territorio, senza la previa adozione di uno strumento di
leale collaborazione, da attuarsi anche nei confronti degli enti
locali principalmente coinvolti.
Si sostiene, cioè, che l'istituzione di un Parco nazionale non
possa prescindere dall'acquisizione, nell'iter procedimentale
istitutivo, di una concreta partecipazione (finalizzata ad una
positiva «adesione») da parte degli enti locali interessati, posto
che la volontà delle comunità non può essere ignorata quando
vengono adottate scelte fondamentali e fortemente incisive in ordine
all'utilizzazione dei propri territori (con l'inclusione in un nuovo
Ente), con previsioni (inerenti usi, divieti e prescrizioni),
oltretutto, immediatamente operanti, sotto forma di misure di
salvaguardia.
In particolare si lamenta che:
l'attività del C.I.C. (organismo la cui istituzione è stata
prevista all'art. 6 dalla intesa Stato-Regione del 29 dicembre 1995)
si è svolta, in realtà, senza un democratico coinvolgimento dei
diversi comuni, i quali avrebbero avuto solo la possibilità di
partecipare a tale Comitato, senza, in realtà, poter esprimere un
parere su una concreta proposta di perimetrazione (non essendo stata
loro posta a disposizione la cartografia 1:25.000 allegata allo
schema di d.P.R. oggetto dell'intesa con la Regione stipulata il
19 febbraio 1998);
nonostante una previsione regolamentare (art. 4, all. n. 8 del
fascicolo del ricorrente), rimasta in forma di Schema (in quanto il
regolamento del CIC non sarebbe stato mai approvato), che chiedeva,
ai fini dell'approvazione della proposta operativa di definizione del
perimetro, l'espressione del «consenso» dei comuni territorialmente
interessati, in realtà, poi, tutti i comuni ricorrenti sono stati
inseriti d'imperio, nonostante la propria decisione di non voler far
parte dell'istituendo Parco, anche a causa dell'incertezza nella
definizione della perimetrazione).
Va precisato che 5 dei 6 comuni ricorrenti (cioè tutti eccetto
Seulo) venivano, in precedenza, coinvolti nella previsione di
istituzione di un Parco «regionale» (chiamato del «Gennargentu» di
Ha. 59.102, cfr. All. A della l.r. n. 31/1989, concernente
l'individuazione dei territori per l'operatività delle norme di
salvaguardia, con la legge regionale n. 31 del 7 giugno 1989
contenente «Norme per l'istituzione e la gestione dei parchi, delle
riserve e dei monumenti naturali, nonchè delle aree di particolare
rilevanza naturalistica ed ambientale».
Ma in relazione a tale individuazione va subito evidenziato che i
comuni avrebbero avuto, in sede istitutiva, peculiari ed appropriati
strumenti di «visibilita» della manifestazione della propria volontà
e di contraddittorio con l'autorità regionale deputata
all'istituzione del Parco (da concretizzarsi tramite un futuro nuovo
provvedimento legislativo).
Con ricorsi notificati il 13 luglio 1998 (con successiva
integrazione del contraddittorio, nei confronti di tutti i comuni
coinvolti, il 24 settembre - 14 ottobre 1998) e depositati il
successivo 22 luglio, i comune di Baunei, Orgosolo, Arzana,
Villagrande Strisaili, Seulo e Gairo in persona dei rispettivi
sindaci in carica impugnano i provvedimenti in epigrafe indicati.
I ricorrenti chiedono l'annullamento degli atti impugnati, previa
sospensiva e col favore delle spese, deducendo i seguenti motivi di
gravame:
1) violazione di legge - eccesso di potere per inosservanza
degli impegni assunti con atto consensuale endoprocedimentale (Intesa
Stato-Regione), ovvero per incongruenza fra sub-procedimenti;
2) violazione di legge per mancata approvazione del
Regolamento del Comitato Istituzionale di Coordinamento (C.I.C.);
3) violazione di legge - eccesso di potere per inosservanza
del principio di pubblicità nelle attività svolte dal C.I.C.;
4) violazione di legge - eccesso di potere per
inesplicabilità della disciplina del Regolamento C.I.C. in materia
di composizione dell'organo stesso;
5) violazione dell'art. 4 dello «Schema» di proposta di
Regolamento, che prevede che la proposta di definizione del perimetro
del Parco si considera approvata se ottiene, tra gli altri, il
«consenso» dei comuni territorialmente interessati.
Alla Camera di consiglio del 16 dicembre 1998 l'istanza di
sospensione del provvedimento impugnato è stata riunita al merito.
Si è costituita in giudizio l'Amministrazione statale
resistente, contestando, con memoria, la fondatezza del gravame.
Si sono costituiti in giudizio, quali intervenienti ad adiuvandum
il comune di Urzulei ed il «Comitato di difesa dei diritti dei
cittadini di Baunei».
Si è costituita all'udienza di discussione la Regione autonoma
della Sardegna, condividendo le conclusioni di parte ricorrente.
Alla prima udienza di discussione si è anche costituita, quale
interveniente ad opponendum l'Associazione WWF.
Alla pubblica udienza dell'8 febbraio 2000 il ricorso è stato
spedito in decisione.
Con ordinanza n. 50 in data 12 maggio 2000 il tribunale ha
sollevato questione di costituzionalità dell'art. 34 della legge 6
dicembre 1991, n. 394, nella parte in cui non impone specifiche
modalità procedurali di coinvolgimento degli enti locali interessati
in ordine alla delimitazione del Parco, con riferimento agli artt. 5
e 128 della Costituzione.
Con ordinanza n. 9 in data 30 gennaio 2002 la Corte,
costituzionale ha imposto nuovo esame della questione, a seguito
dell'entrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3, recante modifiche al titolo V della Costituzione che ha, tra
l'altro, disposto l'abrogazione dell'art. 128 della Costituzione.
Riassunto il processo, i ricorrenti hanno depositato ulteriori
memorie ed alla pubblica udienza del 15 giugno 2005 i loro
procuratori hanno nuovamente chiesto la decisione dei gravami.

D i r i t t o

Con l'ordinanza di cui in narrativa questo tribunale prese in
esame la questione di costituzionalità della norma statale
costituente la fonte del potere istitutivo del Parco nazionale del
Golfo di Orosei e del Gennargentu (art. 34 della legge 6 dicembre
1991 «Legge quadro sulle aree protette»), che disciplina, in
particolare, le modalità procedurali per l'individuazione e la
delimitazione dell'area nazionale protetta, osservando quanto segue.
Il legislatore ha stabilito, al secondo comma dell'art. 34 della
predetta legge, che «è istituito, intesa con la regione Sardegna, ai
sensi dell'art. 2, comma 7, il Parco nazionale del Golfo di Orosei e
del Gennargentu».
Inoltre, al terzo comma ha disposto che: «entro 180 giorni dalla
data di entrata in vigore della presente legge, il Ministro
dell'Ambiente provvede alla delimitazione provvisoria dei Parchi
nazionali di cui ai commi primo e secondo sulla base degli elementi
conoscitivi e tecnico-scientifici disponibili, in particolare, presso
i servizi tecnici nazionali e le amministrazioni dello Stato nonchè
le regioni, e, sentite le Regioni e gli enti locali interessati,
adotta le misure di salvaguardia, necessarie per garantire la
conservazione dello stato dei luoghi».
Orbene, il legislatore del 1991 ha fissato, quale criterio
cardine per l'istituzione del Parco del Golfo di Orosei e del
Gennargentu, lo strumento dell'Intesa con la Regione Sardegna (in
coerenza alla norma generale, art. 8, contenuta nella stessa legge,
che, per l'istituzione delle aree naturali protette nazionali,
differenzia il presupposto fra Regioni ordinarie e speciali,
richiedendo il mero «parere» per le Regioni ad autonomia ordinaria e
«Intesa» per le regioni ad autonomia differenziata).
In applicazione di questo principio risultano essere state
stipulate, con la Regione Sardegna, tre intese (il 25 giugno 1992, il
29 dicembre 1995 ed il 19 febbraio 1998).
In merito, invece, al coinvolgimento degli enti territoriali
minori, per i comuni interessati nella delimitazione del Parco è
stato previsto unicamente un mero parere non vincolante («sentiti le
regioni e gli enti locali», cfr. art. 34, terzo comma, della legge
n. 394/1991), ma limitatamente all'adozione delle «misure di
salvaguardia» e non anche in ordine alla delimitazione territoriale
ed alla perimetrazione del Parco.
Sul punto va evidenziato che la Corte costituzionale, già in
altre occasioni interpretative nelle quali ha analizzato la
legittimità costituzionale di disposizioni legislative che
coinvolgevano con grande impatto l'ente locale e la sua autonomia
decisionale (ad es. C.C. n. 83 dell'8 aprile 1997, n. 61 del 24
febbraio 1994, n. 212 del 24 maggio 1991, n. 157 del 4 aprile 1990),
ha ravvisato che lo strumento del «mero parere» espresso dai comuni
non possa qualificarsi come strumento idoneo e sufficiente per
imporre scelte unilaterali da parte di altra Amministrazione in
ordine a decisioni che coinvolgono direttamente «l'assetto e
l'utilizzazione del proprio territorio» (cfr., in particolare, Corte
costituzionale 8 aprile 1997, n. 83, che ha dichiarato
incostituzionale l'art. 3, comma quarto, della legge della Provincia
di Trento del 12 marzo 1990, n. 10, nella parte in cui prevedeva
solamente l'espressione di un «parere non vincolante», in contrasto
con il potere, costituzionalmente riconosciuto, di autodeterminazione
dei comuni in ordine all'assetto e alla utilizzazione del proprio
territorio (in materia di modifica automatica, per prevalenza,
tramite deliberazioni della giunta provinciale, delle diverse
disposizioni contenute negli strumenti urbanistici subordinati, in
merito a decisioni attinenti la grande viabilita).
E nel caso di specie neppure è stata garantita l'espressione del
parere (anche non vincolante) in ordine alla delimitazione del Parco,
da parte degli enti locali minori (comuni), direttamente coinvolti,
stante il «conferimento» del proprio territorio al nuovo ente nonchè
l'operatività di pesanti misure di salvaguardia.
In considerazione della sfera di autonomia assegnata ai comuni,
rafforzata con l'introduzione degli artt. 2 e 9 della legge 8 giugno
1990, n. 142, e s.m., ora artt. 3 e 13 del d.lgs.18 agosto 2000,
n. 267, il tribunale ha ritenutoessenziale ai fini della definizione
della controversia verificare la legittimità della disposizione
(art. 34 della legge n. 394/1991), nella parte in cui non impone
specifiche modalità procedurali di coinvolgimento degli enti locali
interessati in ordine alla delimitazione del Parco (i cui territori
costituiscono l'elemento-presupposto), al fine di garantirne una
piena e completa audizione, finalizzata ad una espressione di
adesione, durante la fase endoprocedimentale dell'istituzione del
Parco e prima della sua concreta individuazione (perimetrazione ed
approvazione del decreto istitutivo).
In particolare il tribunale ha ritenuto violati gli artt. 5 e 128
della Costituzione, che attribuiscono alle autonomie locali un ruolo
fondamentale nel sistema dei poteri, specie quelli di determinazione
delle scelte ricadenti nella gestione del proprio territorio e
dell'individuazione dei criteri di tutela.
Consapevoli che la «materia» in cui si versa (tutela ambientale e
paesaggistica) è stata da sempre riconosciuta dalla Corte come
valore primario costituzionale, si è ritenuto che, comunque, anche
in tale settore, non si possa prescindere dal rispetto dal principio
fondamentale del contraddittorio endoprocedimentale fra enti, specie
quando gli interventi statali si trovino a dover operare delle scelte
fondamentali «da imporre» alle comunità locali (e, in coerenza a
tale logica, va interpretata la novella contenuta nell'art. 77,
secondo comma, norma successiva rispetto al d.P.R. istitutivo del
Parco del 30 marzo 1998, contenuta nel d.lgs. 31 marzo 1998 n. 112
recante norme di «Conferimento di funzioni e compiti amministrativi
dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo
I della legge 15 marzo 1997, n. 59», che prevede, dopo aver
qualificato «compiti di rilievo nazionale» le funzioni in materia di
parchi naturali e riserve statali, marine e terrestri, attribuiti
allo Stato dalla legge 6 dicembre 1991 n. 394, che «l'individuazione,
l'istituzione e la disciplina generale dei parchi e delle riserve
nazionali e l'adozione delle relative misure di salvaguardia sulla
base delle linee fondamentali della Carta della natura, sono operati,
sentita la Conferenza unificata» - Conferenza istituita ai sensi
dell'art. 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281 concernente norme di
«Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i
compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei
comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali»).
Se deve essere riconosciuto un potere «finale» decisionale da
parte del Ministero dell'Ambiente, ciò non significa anche,
automaticamente, che, a livello procedimentale, non debba essere
riconosciuto, previsto e rispettato un contraddittorio pieno, da
attuarsi in forma diretta, con gli enti locali territorialmente
interessati, quanto meno in termini di facoltà di manifestare un
istituzionalizzato «parere» anche in ordine alla «perimetrazione»
(così come è previsto dalla norma, art. 34, terzo comma, per
l'individuazione delle misure di salvaguardia, ove il legislatore non
ha ritenuto sufficiente l'intermediazione della Regione, avendo
valutato la necessità di raccogliere e «cumulare» sia il parere
della regione che quello degli enti locali territorialmente
interessati).
Ciò al fine di consentire, almeno in termini potenziali, una
soluzione maggiormente «concordata» con le comunità locali,
attraverso l'esame dei pareri, da parte dell'autorità statale
deputata ad assumere la decisione finale, espressi dai comuni
territorialmente coinvolti, estesa anche alla fase fondamentale della
«delimitazione» territoriale dell'istituendo Parco, in luogo di una
determinazione verticistica e poco «sentita» dalle popolazioni.
Nel caso concreto insufficiente si è dimostrata
l'intermediazione della Regione, che, sino alla fine, ha garantito ai
Sindaci che le comunità che non avevano espresso specifica volontà
di adesione al Parco non avrebbero dovuto subire decisioni
«d'imperio».
Risulterebbe, altresì, violato il principio della
partecipazione popolare, completamente pretermessa in relazione ad
interventi che, riguardando la gestione del territorio, incidono su
posizioni giuridiche di soggetti pubblici ai quali non viene
legislativamente consentito alcun intervento.
Il tribunale ha ritenuto, quindi, prioritario sollevare la
questione di legittimità costituzionale della norma nazionale
(art. 34 della legge 6 dicembre 1991, n. 394) nella parte in cui non
prevede, per l'istituzione dell'Ente parco nazionale del Golfo di
Orosei e dei Gennargentu, che l'intesa da raggiungere con la Regione
autonoma della Sardegna debba necessariamente presupporre, quando
questa includa anche la delimitazione del Parco, il coinvolgimento
dei comuni territorialmente coinvolti nella proposta di
perimetrazione.
L'istituzione di un Parco nazionale implica, infatti, una serie
di limitazioni e divieti in ordine all'utilizzazione del proprio
territorio, che, se attuate senza il positivo coinvolgimento delle
popolazioni interessate, si porrebbero in diretto contrasto con le
nonne costituzionali che affidano agli enti locali autonomia e
capacità decisionale (artt. 5 e 128 Cost.) nell'ambito dei principi
fissati da leggi generali della Repubblica.
Ed in riferimento a tali principi sono stati richiamati, in
particolare, gli artt. 2, 9, 32, lett. b della legge 8 giugno 1990,
n. 142 e s.m., che, nell'attuale disciplina rappresentano e
costituiscono elementi-cardine nel sistema delle autononiie locali,
attribuendo al comune (ed in particolare al consig1io comunale) la
trattazione delle questioni che direttamente attengono al regime di
utilizzazione del proprio territorio.
Nel caso di specie, nonostante la previsione di partecipazione
dei Sindaci all'organismo (CIC) all'uopo istituito, con la seconda
intesa Stato-regione del dicembre 1995, non si rinviene una
disposizione di rango normativo che «garantisca» una reale
partecipazione degli enti locali alla fase endoprocedimentale
(analoga a quella rinvenibile nel sistema previsto dall'art. 10 della
l.r. n. 31/1989), da qualificarsi fondamentale al fine di consentire
che l'Ente Parco non nasca con pesanti contrasti e forti
contraddizioni interne, causate dalle nette opposizioni delle
comunità territoriali non direttamente coinvolte nell'istituzione
del nuovo ente.
Le volontà delle popolazioni interessate, rappresentate dai
rispettivi consigli comunali, non possono essere ignorate o relegate
ad un mero parere sulle misure di salvaguardia, posto che deve essere
riconosciuto ai comuni un ruolo fondamentale, fin dalla sua nascita,
nella creazione dell'Ente-Parco.
L'istituzione dell'area naturale protetta avrebbe dovuto, quanto
meno, presupporre la sussistenza di un contraddittorio procedimentale
analogo a quello previsto dalla surrichiamata legge regionale
n. 31/1989 per la costituzione dei parchi regionali), ove alla
volontà dei comuni è stata conferita piena «visibilita» e
possibilità di esplicazione, in relazione ad una proposta concreta,
con la facoltà di presentazione di «osservazioni», il cui esame è
reso obbligatorio prima della redazione della proposta definitiva, e
ciò proprio al fine di ritagliare ed attribuire un idoneo spazio di
valutazione da parte degli enti territoriali direttamente coinvolti.
L'individuazione, per legge, di specifici strumenti, sul piano
del contraddittorio, si dimostrano necessari anche alla luce di come
si sono svolti i fatti nel caso di specie, dove risulta che il
pressidente della regione, nel marzo 1998 (quindi, ormai, in
prossimità dell'emanazione del decreto ministeriale istitutivo),
rassicurava i comuni (cfr. note indirizzate ai ndaci e al Ministro
dell'ambiente, depositate dai ricorrenti al n. 19) che la posizione
della regione era quella che i territori dei comuni che non hanno
aderito al Parco non devono essere ricompresi nel perimetro del Parco
stesso, nel rispetto della loro autodeterminazione», in quanto «i
rappresentanti delle autonomie locali confidano sulla credibilità
degli impegni assunti dal Governo nazionale e dalla regione, secondo
i quali nessun prelievo coattivo di territorio comunale sarebbe stato
operato».
In realtà, senza l'individuazione di precisi e chiari strumenti
a disposizione di comuni si è creata una situazione confusa ed
equivoca, dove le diverse posizioni (comuni a favore e comuni
contrari) non hanno avuto una possibilità «istituzionale» di
manifestare le proprie valutazioni e motivazioni, con tempi e termini
precisi, sintetizzate in un documento finale, rispetto ad una
concreta proposta di delimitazione, da porre all'esame dell'autorità
centrale.
La situazione, nel caso di specie, era talmente confusa da
creare, sino all'emanazione del decreto istitutivo finale, fondati
dubbi in ordine all'appartenenza o meno all'istituenda area nazionale
protetta da parte dei comuni interessati (in rapporto all'estensione
del territorio coinvolto), posto che, da un lato, la posizione
assunta dalla Regione Sardegna era tale da garantire ai comuni che
non si sarebbe attuato ed imposto un «prelievo coattivo del
territorio comunale (nel presupposto della volontarietà della
partecipazione al Parco) e, dall'altro, una previsione di norma
regolamentare rimasta a livello di «schema di regolamento» -
dell'attività del CIC prevedeva la necessità di «adesione» della
comunità territorialmente interessata.
Sulla base di tali argomentazioni il Tribunale ha sollevato
l'anzidetta questione di costituzionalità, della quale la Corte
costituzionale ha imposto il riesame, alla luce delle modifiche al
titolo V della Costituzione, intervenute nel frattempo.
Ritiene il collegio che quanto osservato dal tribunale con
l'ordinanza n. 50 conservi la propria validità anche dopo l'entrata
in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante
modifiche al titolo V della Costituzione.
In primo luogo, deve essere osservato come non sia intervenuta
alcuna novità sostanziale nella vicenda che ha portato all'odierna
controversia nel periodo intercorso fra la pubblicazione della
predetta ordinanza n. 50 e la nuova spedizione a decisione della
controversia, disposta a seguito della discussione svoltasi alla
pubblica udienza del 15 giugno 2005.
Le parti hanno, infatti, dato atto della prosecuzione di contatti
in vista dell'adozione di scelte condivisa, che peraltro non hanno,
al momento, prodotto risultato alcuno.
La questione è quindi tutt'ora rilevante per la decisione della
controversia.
In punto di non manifesta infondatezza ritiene, poi, il collegio
che l'abrogazione dell'art. 128 della Costituzione, disposta dalla
richiamata legge costituzionale, non abbia ristretto l'ampiezza
dell'autonomia degli enti locali.
Invero, l'individuazione del ruolo dei comuni nell'ordinamento
costituzionale è ora contenuta nell'art. 114, secondo comma, della
Costituzione, il quale afferma che i comuni (insieme a province,
città metropolitane e regioni) sono enti autonomi con propri
statuti, poteri e funzioni, secondo i principi fissati dalla
Costituzione stessa.
La nuova norma appare più incisiva della precedente, in quanto
unifica in una sola disposizione il principio dell'autonomia dei
comuni, degli altri enti locali e delle regioni, nonostante a queste
ultime sia sempre stata riconosciuta una sfera di autodeterminazione
più marcata, che si esprime anche nell'autonomia legislativa.
L'affermazione appare rinforzata dall'art. 118, primo comma, che,
nel nuovo testo, esprime il principio secondo il quale di norma le
funzioni amministrative sono attribuite ai comuni salvo che, per
assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a province, città
metropolitane, regioni e Stato, nel rispetto peraltro dei principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
Il nuovo art. 118 appare profondamente innovativo rispetto
all'art. 128, ad esso corrispondente nel testo precedente la riforma,
il quale si limitava a provvedere che le province ed i comuni sono
enti autonomi nell'ambito dei principi fissati da leggi generali
della Repubblica, che ne determinano le funzioni.
Il principio dettato dall'art. 118, nel testo novellato, è poi
confermato dall'art. 7 della legge 5 giugno 2003, n. 131, con il
quale sono state dettate le norme per l'attuazione della riforma
della Costituzione.
Afferma, in conclusione, il collegio, che la riforma del titolo V
della Costituzione ha comportato la sottolineatura del ruolo dei
comuni nell'esercizio delle funzioni amministrative, esplicitata
soprattutto con l'univoca attribuzione di funzioni amministrative
proprie.
Di conseguenza, il principio secondo il quale punti di vista
regionali e locali devono concorrere con quello statale, integrando
gli elementi valutativi a disposizione dell'istanza nazionale
decidente e contribuendo a soluzioni condivise, enunciato dalla Corte
costituzionale con sentenza 18 ottobre 2002, n. 422, in sede di
disamina della conformità dell'ad. 8, terzo comma, della legge 23
marzo 2001, n. 93, concernente l'istituzione del Parco nazionale
«Costa Teatina» con gli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, nel
vecchio testo, appare applicabile anche in relazione al testo
novellato.
Ritiene, quindi, il collegio che la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 34 della legge 6 dicembre 1991, n. 394,
sollevata dal tribunale con ordinanza n. 50 in data in data 12 maggio
2000 con riferimento agli artt. 5 e 128 della Costituzione tutt'ora
risulti rilevante e non manifestamente infondata, dovendo solo
modificare le disposizioni costituzionali di riferimento, ora
costituite dagli artt. 5, 114, secondo comma, e 118, primo comma,
della Costituzione.
In conclusione il giudizio va sospeso e gli atti vanno trasmessi
alla Corte costituzionale, ai sensi dell'art. 23 della legge
costituzionale 11 marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
Sospende i giudizi in corso;
Trasmette gli atti alla Corte costituzionale per l'esame della
questione di legittimità dell'art. 34 della legge 6 dicembre 1991,
n. 394, nei termini indicati in motivazione.
Si dispone la notifica della presente ordinanza a tutte le parti
in causa ed al Presidente del Consiglio dei ministri.
Si comunichi, inoltre, ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Cagliari, nella Camera di consiglio del 15
giugno 2005.
Il Presidente f.f.: Atzeni
05C1224