1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 25-7-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 16 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 5 giugno 2001
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 5 giugno 2001 (della Regione Lombardia) Edilizia e urbanistica - sentenza della Corte di cassazione, III sez. penale, n. 204 del 2001 - Disapplicazione,per ritenuto contrasto con l'art. 117 della Costituzione, della norma di cui all'art. 4, comma 3, legge Regione Lombardia n. 22/1999, relativa alla sottoposizione al regime di denuncia inizio attivita' (D.I.A), anziche' a concessione edilizia come previsto dalla legislazione statale, delle opere edilizie, ivi comprese le nuove costruzioni - Conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Lombardia - Lamentata indebita invasione della sfera di attribuzioni del legislatore regionale in materia di edilizia e urbanistica - Dedotta lesione della sfera di competenza regionale - Incidenza sui principia di uguaglianza, di autonomia degli enti locali, di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione, di sottoposizione dei giudici alla legge, di competenza della Corte costituzionale sulle questioni di legittimita' costituzionale delle leggi regionali. - Sentenza della III sezione penale della Corte di cassazione, n. 204, del 23 gennaio 2001. - Costituzione, artt. 3, 5, 97, 101, 115, 117, 118, 127 e 134. (001C0620) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 25-7-2001)

Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Lombardia, in
persona del Presidente pro tempore della giunta regionale, on. dr.
Roberto Formigoni, rappresentata e difesa, come da mandato a margine
del presente atto, ed in virtù di deliberazione di G.R. di
autorizzazione a stare in giudizio n. VII/4637 del 18 maggio 2001
(all. 1), dagli avv.ti proff. Giuseppe Franco Ferrari e Massimo
Luciani, ed elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo in
Roma, Via Bocca di Leone n. 78.
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, a seguito e per
l'effetto della sentenza della Corte di cassazione, III Sezione
Penale, n. 204 del 2001, depositata in cancelleria in data 7 marzo
2001 (all. 2), pronunciata nella camera di consiglio del 23 gennaio
2001 sul ricorso n. r.g. 32225/00, con la quale è stato disposto
l'annullamento senza rinvio dell'ordinanza del tribunale del riesame
di Sondrio del 28 luglio 2000.
Con sentenza n. 204 del 23 gennaio 2001, depositata in data 7
marzo 2001, la Corte di Cassazione, III Sez. penale, ha annullato
senza rinvio l'ordinanza con cui il Tribunale del riesame di Sondrio
aveva a sua volta annullato il decreto di sequestro preventivo di un
cantiere edile in seguito alla contestazione del reato di costruzione
in assenza di concessione edilizia ex art. 20, lett. b), legge
n. 47/1985.
La Corte di cassazione, infatti, ha ritenuto inaccoglibile la
tesi secondo cui il reato ipotizzato sarebbe stato escluso grazie al
disposto dell'art. 4, della legge regionale lombarda 19 novembre
1999, n. 22, che ha sostituito per opere come quella in questione il
regime concessorio con quello della denuncia di inizio attività,
regolarmente eseguita nella fattispecie in esame.
Nella suddetta pronuncia, la Corte ha fornito un'interpretazione
alquanto restrittiva del citato articolo 4, recante la nuova
disciplina della denuncia di inizio attività (DIA), fino a
sostanzialmente disapplicarlo, almeno parzialmente.
La predetta norma, in particolare, testualmente afferma ai commi
2 e 3: "2. In coerenza con i principia indicati al comma 1 sono
subordinati a denuncia di inizio attività gli interventi di cui
all'art. 4 della legge 4 dicembre 1993, n. 493 ..., come sostituito
dall'art. 2, comma 60, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 ... e
successive modifiche, nonchè quelli sottoposti ad autorizzazione
edilizia in base alla legislazione vigente, ferma restando la
possibilità di usufruire della procedura prevista dall'art. 26 della
legge 28 febbraio 1985, n. 47... e successive modificazioni e
integrazioni. 3. La facoltà di denuncia di inizio attività si
applica a tutti gli interventi edilizi definiti nell'allegato A della
deliberazione di Giunta reionale n. 6/38573 del 25 settembre 1998,
avente ad oggetto "Criteri ed indirizzi generali per la
predisposizione dei regolamenti edilizi comunali", purchè conformi
alla vigente strumentazione, urbanistica comunale: nei casi in cui
siano dovuti oneri di urbanizzazione e costo di costruzione, il
relativo calcolo deve essere allegato alla denuncia di inizio
attività ...".
L'intento del legislatore regionale era, evidentemente, quello di
estendere l'applicazione dell'istituto della DIA a tutti gli
interventi edilizi di cui all'allegato A alla D.G.R. 6/38573 del 25
settembre 1998, ivi compresi quindi gli interventi di nuova
costruzione, alla sola condizione che essi fossero conformi alla
vigente strumentazione urbanistica comunale.
Ulteriore conferma di ciò si rinviene nella circolare
applicativa della stessa legge regionale, n. 60 del 6 dicembre 1999,
ove si precisa che "l'art. 4 definisce l'ambito di applicazione della
facoltà di DIA, richiamando, dapprima, al comma 2, gli interventi
previsti dalla vigente legislazione statale ... ed introducendo, poi,
al comma 3, importanti innovazioni per guanto concerne, le opere
soggette a DIA ... In proposito, si osserva che il comma 3,
nell'ampliare il novero degli interventi edilizi soggetti alla
facoltà di DIA. fa esplicito richiamo all'allegato A ... Tale
allegato ... individua le tipologie degli interventi edilizi relativi
sia al patrimonio esistente sia di nuova costruzione ... Le categorie
di opere definite dall'allegato A, a cui in base alla nuova legge
regionale n. 22/1999 è applicabile la facoltà di DIA sono, quindi,
le seguenti: 1. recupero del patrimonio edilizio esistente ... 2.
modifiche ed integrazioni del patrimonio edilizio esistente ... 3.
ricostruzione edilizia 4. nuova edificazione".
La Corte di Cassazione ha invece ritenuto - in netto contrasto
con la vigente legislazione regionale - che per le opere eseguite
nella fattispecie sottoposta al suo esame (sbancamento di terreno per
impostazione delle opere murarie di fondazione per un edificio da
realizzare ex novo), come per ogni intervento di nuova edificazione,
non potesse essere escluso il regime concessorio in favore della mera
denuncia di inizio attività. Ciò, asseritamente, alla luce di
invocati principia fondamentali della legislazione urbanistica
statale, cui ex art. 117 della Costituzione la normativa regionale
necessita di essere ricondotta. Tali principi, in particolare,
sarebbero quello desumibile dall'art. 19, legge n. 241/1990, come
modificato dall'art. 2, legge n. 537/1993, secondo cui per le
concessioni edilizie l'atto di assenso non potrebbe essere sostituito
da una mera denuncia di inizio attività, nonchè quello enunciato
dall'art. 2, comma 60, legge n. 662/1996, nella parte in cui
restringe 1' ambito di applicazione della DIA agli interventi edilizi
di minor rilievo.
In realtà, la Corte di cassazione con la sentenza impugnata ha
operato una illegittima invasione nelle competenze regionali in
materia di urbanistica, disapplicando la normativa lombarda in nome
di generiche esigenze di riconduzione della medesima nell'alveo dei
principia fondamentali enunciati da leggi dello Stato, e in tal modo
gravemente violando le prerogative costituzionali della ricorrente
Regione Lombardia. Al tempo stesso, la Corte di cassazione si è
arrogata un potere che evidentemente non le compete, vale a dire
quello di disapplicare una disposizione di legge regionale in quanto
ritenuta in contrasto con norme costituzionali, ed in specie con
l'art. 117 Cost. Ne è quindi derivata una grave lesione delle
attribuzioni regionali, alla luce dei seguenti motivi di

D i r i t t o

Violazione degli artt. 3, 5, 97, 101, 115, 117, 118, 127 e 134
Cost.. anche con riferimento all'art. 3, legge n. 59/1997 e
all'art. 1, d.lgs. n. 112/1998.
1. - La Corte di cassazione assume, a fondamento della
sostanziale disapplicazione dell'art. 4, comma 3, della citata legge
regionale n. 22/1999, che essa opera con la sentenza contestata,
pretese "ragioni di ordine testuale, razionale e sistematico".
In realtà, è proprio scontrandosi con l'inequivoco dato
letterale della disposizione predetta che la Suprema Corte giunge ad
affermare che il comma 3 dello stesso art. 4 autolimiterebbe la
propria applicazione ai soli interventi di cui alla rubrica della
legge, vale a dire il recupero di immobili e la realizzazione di
nuovi parcheggi, e non disciplinerebbe invece in maniera organica
l'istituto della denuncia di inizio di attività con riferimento
all'intera materia urbanistica. Conseguentemente, e nonostante quanto
espressamente disposto in senso esattamente opposto dal legislatore
regionale all'art. 4, comma 3, legge regionale n. 22/1999, viene
negata in radice la possibilità di avvalersi della DIA per gli
interventi di nuova costruzione, benchè ricompresi nell'elenco di
cui all'allegato A alla deliberazione di G.R. n. 6/38573 del 25
settembre 1998.
Ancora, nella sentenza contestata si legge che la più volte
citata disposizione di legge regionale, in forza dell'espresso
richiamo in essa contenuto ai principia di cui agli artt. 19, legge
n. 241/1990, e 2, comma 60, legge n. 662/1996, mostrerebbe di non
volersi discostare da quanto prescritto da dette norme statali a
proposito della applicabilità della DIA ai soli interventi edilizi
di minor rilievo. E del resto - argomenta la Suprema Corte - la legge
regionale non potrebbe oltrepassare limiti applicativi che
direttamente discendono da norme di legge statale considerate
"fondamentali", pena la violazione dell'art. 117 Cost..
La Corte di cassazione, dunque, ignorando la richiamata
disposizione di legge regionale che sottopone a DIA tutti gli
interventi di cui all'allegato A alla deliberazione di G.R.
n. 6/38573 del 25 settembre 1998, ivi compresi gli interventi di
nuova costruzione, è pervenuta in sostanza alla sua disapplicazione,
ritenendo che, indipendentemente da quanto testualmente previsto
dall'art. 4, legge regionale n. 22/1999, la regione sarebbe comunque
tenuta, sulla base del criterio del necessario rispetto dei principia
fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, a sottrarre in ogni
caso al regime della denuncia di inizio attività gli interventi di
nuova costruzione.
In tal modo, si è di fatto postulata l'esistenza di un precetto
diverso da quello voluto dal legislatore regionale, facendolo
discendere dall'art. 117 Cost., il quale può invece unicamente
rappresentare una norma parametro alla cui stregua eventualmente
sindacare le scelte operate dal legislatore regionale.
Sulla inequivocità di tali scelte non è dato dubitare, visto
anche il chiaro tenore delle circolari esplicative della legge
regionale n. 22/1999 emanate dalla stessa Regione Lombardia, ed in
specie della circolare n. 60 del6 dicembre 1999, nonchè alla luce di
quanto previsto nel regolamento edilizio-tipo adottato conformemente
ad esse, e della prassi finora seguita dagli enti locali rispetto
alla normativa de qua.
Sono evidenti, dunque, nella sentenza in questione, i fondamenti
del conflitto di attribuzione qui sollevato dinanzi a codesta ecc.ma
Corte costituzionale.
Ciò che si contesta non è un error in iudicando commesso dalla
Suprema Corte, bensì un difetto assoluto di giurisdizione della
magistratura ordinaria, che non può sostituire una propria
determinazione a quella del legislatore. La Corte di cassazione,
infatti, finisce per integrare il dettato dell'art. 4, comma 3, della
legge regionale lombarda n. 22 del 1999, postulando l'esistenza di un
principio secondo il quale ogni omissione o divergenza della legge
rispetto al dettato costituzionale apre al giudice la possibilità di
disapplicare, se non addirittura riformulare, la legge stessa.
Non si lamenta, in altre parole, l'uso illegittimo di un potere
comunque spettante all'autorità giudiziaria, bensì una vera e
propria interferenza nell' azione regionale, idonea a condizionare
l'attribuzione che in quell'azione si esprime e si svolge, mediante
atti non consentiti al giudice (cfr. Corte cost., 2 marzo 1991,
n. 99, in "Le Regioni", 1992, 413 ss.).
Vero è che il legislatore regionale è comunque assoggettato
nelle materie di cui all' art. 117 della Costituzione all'obbligo di
uniformarsi ai principia fondamentali stabiliti dalle leggi dello
Stato. Tuttavia, il giudice ordinario non è legittimato ad
esprimersi in ordine alla costituzionalità di una norma di legge
regionale fino al punto di disapplicarla ove la ritenga in contrasto
con principia ritenuti fondamentali e sanciti da leggi dello Stato.
L'errore di cui si discute nel caso in esame è dunque consistito
"nell'erroneo convincimento che ha indotto la Corte di cassazione ad
esercitare un potere che non le compete" (Corte cost., n. 285 del
1990, cit.). vale a dire quello di disapplicare una norma di legge
regionale (seppure ritenuta, nel suo significato testuale, in
contrasto con norme di legge statale e, per il tramite di queste, con
l'art. 117 Cost.). Tale disapplicazione, comportando la negazione
implicita dell'intrinseca natura legislativa dell'atto, integra un
errore sui confini stessi della giurisdizione e non solo sul concreto
esercizio di essa.
Il "diritto" della regione a vedere applicate le proprie leggi
dai giudici presuppone l'esclusività del "diritto-potere" della
Corte costituzionale a dichiarare l'incostituzionalità delle fonti
primarie che violino la Costituzione. Potere, questo, che non può
esserle sottratto dall' autorità giurisdizionale, alla quale è
concesso solamente di "dubitare" della legittimità di un atto
normativo primario (cfr. Corte cost., n. 285 del 1990, cit). Tale
principio, ritenuto unanimemente pacifico, fa considerare abnorme la
sentenza della Cassazione.
Si rileva, dunque, la violazione dell'art. 127 Cost., quanto meno
dal punto di vista procedimentale, nonchè dell'art. 101 Cost., nella
parte in cui vincola i giudici alla legge, e dell'art. 134 Cost., che
riserva a codesta ecc.ma Corte il giudizio sulla legittimità
costituzionale delle leggi statali e regionali.
2. - Al tempo stesso, con la sentenza oggetto del conflitto si è
operata una inammissibile lesione del potere legislativo regionale
nella materia urbanistica.
Codesta stessa ecc.ma Corte ha precisato, infatti, che la lesione
delle attribuzioni regionali può ben provenire anche da pronunce di
organi giurisdizionali, ove queste espressamente dichiarino di
disapplicare le leggi emanate dalle stesse regioni, ovvero si
attengano, nel giudizio che sono chiamate ad esprimere, ad
interpretazioni palesemente erronee e quindi di fatto meramente
apparenti, "sì da celare il sostanziale travalicamento della
funzione" (cfr. Corte cost., n. 163 del 1997, cit.; Corte cost., 24
novembre 1992, n. 473, in "Giur. cost.", 1992, 4316; Corte cost., 14
giugno 1990, n. 285, in "Giur. cost.", 1990, 1780 ss.).
Richiamandosi testualmente al precedente rappresentato dalla
menzionata sentenza n. 473 del 1992 pronunciata da codesta ecc.ma
Corte, si può dire che "perchè il conflitto di attribuzione fra
Stato e regione sia di livello costituzionale, occorre che nei
confronti delle attribuzioni regionali, costituzionalmente garantite,
sussista (o sia prospettato) un vulnus sia nella forma estrema
dell'(arbitrario), esercizio da parte dello Stato di potestà
spettanti alla regione, sia nella meno radicale forma della turbativa
di potestà (in tal caso, non contestate) mediantel'(illegittimo)
esercizio da parte dello Stato di attribuzioni proprie ....: non è
sufficiente che il "cattivo esercizio" del potere si manifesti in
mera illegittimità dell'atto, ma occorre che esso possa configurare
una menomazione delle competenze costituzionalmente garantite al
soggetto ricorrente". Occorre, dunque, che il potere esercitato,
ancorchè non sia in sè oggetto di rivendica, determini in concreto
un'illegittima compressione di un'attribuzione regionale, ed
un'altrettanto illegittima espansione di altra attribuzione statale.
È proprio al riequilibrio di queste attribuzioni, alterato
dall'illegittimo esercizio del potere estrinsecatosi nell'atto
investito dall'impugnativa, che lo strumento del conflitto è mirato.
Nella fattispecie, risultano con tutta evidenza gravemente lese,
in nome di generiche esigenze di una lettura della normativa
regionale "adeguatrice" rispetto a principia fondamentali enunciati
da leggi dello Stato, le attribuzioni innegabilmente spettanti al
legislatore regionale nella materia "urbanistica", tutelate dagli
artt. 117 (ambito materiale) e 127 della Costituzione (ambito
procedimentale) (cfr. Corte cost., 4 giugno 1997, n. 163, in "Giur.
cost.", 1997, 1690 ss.).
Non solo, peraltro, la materia "urbanistica" rientra tra quelle
in cui la regione ha potestà legislativa ed amministrativa ai sensi
degli artt. 117 e 118 Cost., ma si consideri, altresì, che la legge
n. 59/1997 (cd. legge Bassanini), all'art. 3, in attuazione dei
principia di decentramento e semplificazione, ha espressamente
statuito che "la disciplina legislativa delle funzioni e dei compiti
conferiti alle regioni ... spetta alle regioni quando è
riconducibile alle materie di cui all'art. 117, primo comma, della
Costituzione". Ancora, l'art. 1, comma 3, d.lgs. n. 112/1998,
ribadisce che "nelle materie oggetto del conferimento" - tra le quali
è ricompresa l'urbanistica - "le regioni ... esercitano funzioni
legislative o normative ai sensi e nei limiti stabiliti dall'articolo
2 della legge 15 marzo 1997, n. 59".
Ciò nonostante, con la sentenza in esame, la Corte di cassazione
ha preteso di modificare il vigente dettato normativo, giungendo,
mediante la sostanziale disapplicazione di una disposizione di legge
regionale, a sostituirsi al legislatore e a sottoporre ad una
disciplina diversa da quella in vigore in Lombardia gli interventi di
nuova edificazione.
Ciò che ne deriva, in sostanza, è una inammissibile lesione di
specifiche prerogative regionali, con conseguente violazione degli
artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 Cost.
3. - A nulla varrebbe obiettare che gli effetti della sentenza
n. 204/2001 sarebbero limitati all'oggetto del giudizio, così che la
legge regionale n. 22/1999 contmuerebbe a spiegare la sua efficacia
in via generale: l'efficacia della legge, infatti, sta proprio
nell'obbligo del giudice di applicarla nel caso concreto che gli è
sottoposto. Basta, pertanto, la disapplicazione di una disposizione
di legge anche in un solo caso per dare luogo ad una lesione delle
prerogative regionali costituzionalmente tutelate.
Accertato che non spetta alla Corte di cassazione disapplicare le
leggi regionali, dovendo ad esse essere riconosciuta la totale
parità rispetto alle fonti statali concorrenti, la sentenza oggetto
del conflitto deve dunque essere annullata in applicazione degli
artt. 41 e 38, legge 11 marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
La Regione Lombardia, come sopra rappresentata e difesa, chiede
che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare che non
spetta allo Stato, e per esso alla Corte di cassazione, disapplicare
la norma di legge regionale di cui all'art. 4, comma 3, legge
regionale n. 22/1999, per i profili illustrati nel presente ricorso,
e per l'effetto annullare la sentenza della Corte di cassazione, III
sezione penale, n. 204/2001.
Milano-Roma, addì 21 maggio 2001.
Avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari - Avv. prof. Massimo Luciani
01C0620