1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 27-7-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 302 SENTENZA 7 - 22 luglio 2005
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Enti. Demanio - Trasferimento di beni del demanio idrico e marittimo dello Stato alla Regione Friuli-Venezia Giulia - Esclusione di talune tratte del torrente Judrio e dei fiumi Tagliamento e Livenza - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia - Denunciata lesione delle prerogative regionali - Spettanza allo Stato, e per esso al Provveditorato regionale alle opere pubbliche - Magistrato alle acque di Venezia, della potesta' in contestazione. - Nota 3 aprile 2003, n. prot. 2096 del Provveditorato regionale alle opere pubbliche - Magistrato alle acque di Venezia. - Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 5, n. 14 e n. 22, e 8; d.lgs. 25 maggio 2001, n. 265, artt. 1, 2 e 3, comma 1. Demanio - Trasferimento di beni del demanio idrico e marittimo dello Stato alla Regione Friuli-Venezia Giulia - Esclusione di alcuni beni immobili (caselli e magazzini idraulici) - Controversia vertente sulla titolarita' di beni (vindicatio rei) - Inammissibilita' del ricorso. - Nota 3 aprile 2003, n. prot. 2096 del Provveditorato regionale alle opere pubbliche - Magistrato alle acque di Venezia. - Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 5, n. 14 e n. 22, e 8; d.lgs. 25 maggio 2001, n. 265, artt. 1, 2 e 3, comma 1. (005C0816) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 27-7-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Piero Alberto CAPOTOSTI;
Giudici: Fernanda CONTRI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni
Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota
3 aprile 2003, n. prot. 2096, del Provveditorato regionale alle opere
pubbliche - Magistrato alle acque di Venezia, promosso con ricorso
della Regione Friuli-Venezia Giulia, notificato il 7 giugno 2003,
depositato in cancelleria l'11 successivo ed iscritto al n. 22 del
registro conflitti 2003.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 24 maggio 2005 il giudice
relatore Paolo Maddalena;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione
Friuli-Venezia Giulia e l'avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per
il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 7 giugno 2003 la Regione
Friuli-Venezia Giulia solleva conflitto di attribuzione avverso il
Presidente del Consiglio dei ministri, impugnando la nota 3 aprile
2003, n. prot. 2096, del Provveditorato regionale alle opere
pubbliche - Magistrato alle acque di Venezia, per violazione degli
articoli 5, n. 14 e n. 22, e 8 della legge costituzionale 31 gennaio
1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia) e
degli articoli 1, 2 e 3, comma 1, del decreto legislativo 25 maggio
2001, n. 265 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della
Regione Friuli-Venezia Giulia per il trasferimento di beni del
demanio idrico e marittimo, nonchè di funzioni in materia di risorse
idriche e di difesa del suolo).
1.1. - Con la nota impugnata il Magistrato alle acque di Venezia
ritiene che - in base al disposto dell'art. 1 del decreto legislativo
n. 265 del 2001, il quale prevede il mantenimento in capo allo Stato
della tratta del fiume (rectius: torrente) Judrio, che delimita il
confine di Stato, e delle tratte dei fiumi Livenza e Tagliamento, che
delimitano il confine con la Regione Veneto - sia necessario il
mantenimento nelle proprie attribuzioni «degli immobili adibiti a
casello e/o magazzino idraulico, funzionali ad assicurare il servizio
di piena in dette tratte».
Conseguentemente la nota invita le Agenzie del demanio
interessate a non procedere al trasferimento di taluni beni immobili,
ritenuti «funzionali all'attività residua di questo istituto».
2. - La ricorrente Regione Friuli-Venezia Giulia lamenta che il
Magistrato alle acque di Venezia, nel rivendicare la titolarità
dello Stato sui beni in questione, avrebbe rivendicato anche
l'esercizio delle funzioni amministrative connesse ed avrebbe, in tal
senso, leso i parametri costituzionali invocati.
2.1. - Preliminarmente la ricorrente richiama la giurisprudenza
di questa Corte (sentenze n. 341 del 2001, n. 212 del 1984 e n. 20
del 1956), che ha riconosciuto la deducibilità delle norme di
attuazione degli statuti speciali delle Regioni autonome quali
parametro nel giudizio di costituzionalità, anche ove il loro
contenuto sia integrativo praeter legem e non meramente attuativo o
esecutivo secundum legem degli statuti, con il limite della coerenza
con le norme e le finalità degli statuti stessi.
Alla luce di questa giurisprudenza non sarebbe dubitabile,
secondo la ricorrente, il tono costituzionale del conflitto sollevato
in riferimento al decreto legislativo n. 265 del 2001, norma di
attuazione dello statuto speciale della Regione autonoma ricorrente.
2.2. - Nel merito la Regione Friuli-Venezia Giulia sostiene che
alcuni dei beni elencati nella nota 3 aprile 2003, n. prot. 2096 del
Magistrato alle acque di Venezia rientrino nel proprio demanio e
nella propria competenza amministrativa, in quanto non pertinenti
alle tratte del torrente Judrio e dei fiumi Livenza e Tagliamento che
l'articolo 1 del decreto legislativo n. 265 del 2001 eccettua dal
generale trasferimento alla Regione, lasciandole nella titolarità
dello Stato.
In questa parte la nota impugnata, sostiene la ricorrente,
violerebbe pertanto gli articoli 1 e 2 del decreto legislativo n. 265
del 2001, i quali attribuiscono alla Regione la titolarità dei beni
e delle funzioni amministrative relative a tutto il demanio idrico
statale, salvo i beni espressamente eccettuati.
2.3. - In ordine ai restanti beni indicati nella suddetta nota la
Regione non nega che essi siano pertinenti e strumentali alle tratte
del torrente Judrio e dei fiumi Livenza e Tagliamento restate nel
demanio idrico dello Stato, ma sostiene che l'articolo 3, comma 1,
del medesimo decreto legislativo n. 265 del 2001, nel trasferire alla
Regione autonoma, oltre ai beni ed alle funzioni cui si riferiscono i
precedenti articoli 1 e 2, anche tutte le funzioni amministrative
relative ai beni del demanio idrico attribuite alle Regioni ordinarie
(e pertanto tutte quelle relative al demanio idrico, non
espressamente conservate allo Stato dall'articolo 88 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112, recante «Conferimento di funzioni
e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli enti
locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59»),
avrebbe trasferito alla stessa dette funzioni anche in relazione ai
beni del residuo demanio idrico statale.
La ricorrente sostiene, altresì, che «in conseguenza della
titolarità delle funzioni» indicate nell'art. 3, comma 1, del
decreto legislativo n. 265 del 2001 spetterebbero «alla Regione quei
beni che sono strumentali al loro esercizio» e pertanto i restanti
immobili indicati nella nota impugnata.
Detta nota del Magistrato alle acque sarebbe dunque lesiva delle
attribuzioni regionali, quali configurate dall'art. 3, comma 1, del
decreto legislativo n. 265 del 2001, «nei suoi due ultimi capoversi»
e pertanto nella parte in cui rivendica allo Stato la titolarità dei
beni in questione, in quanto funzionali alla propria residua
attività di istituto.
2.4. - La ricorrente rileva poi che, ove si intendesse conservare
la competenza amministrativa statale in relazione a tali beni, si
perverrebbe all'incongrua situazione per cui i fiumi Tagliamento e
Livenza sarebbero gestiti, nei tratti a confine con la Regione
Veneto, in sponda destra da questa Regione ordinaria e in sponda
sinistra dallo Stato, con palese disparità di trattamento tra le due
Regioni finitime.
Ancora la ricorrente rileva una contraddittorietà nel
comportamento degli organi statali, dato che, in due occasioni,
l'Ufficio del Genio civile di Pordenone ha chiesto finanziamenti alla
Regione per sostenere le spese per il funzionamento dei beni
reclamati dal Magistrato alle acque con la nota impugnata, in tal
senso «confermando che la competenza ad utilizzare i beni in
questione spetta alla Regione stessa».
3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in
giudizio, chiedendo che venga dichiarata l'infondatezza del ricorso.
La difesa erariale sostiene, in particolare, che, al mantenimento
nella titolarità statale di talune tratte del torrente Judrio e dei
fiumi Livenza e Tagliamento, consegue «necessariamente» che siano
conservate in capo al Magistrato alle acque, «oltre che gli immobili
rivieraschi, anche le connesse funzioni amministrative (relative ai
caselli e/o magazzini idraulici) che servono ad assicurare il
controllo delle piene nella tratta in questione».
4. - In prossimità dell'udienza pubblica la Regione
Friuli-Venezia Giulia ha depositato una memoria nella quale ha
contestato le deduzioni del Presidente del Consiglio dei ministri ed
ha ulteriormente argomentato le prospettazioni poste a base del
conflitto.
4.1. - La ricorrente contesta, in particolare, le argomentazioni
della relazione del Dipartimento affari regionali, secondo cui:
dall'articolo 2 del decreto legislativo n. 265 del 2001, che
trasferisce alla Regione le funzioni amministrative relative ai beni
ad essa trasferiti ai sensi del precedente articolo 1, si evincerebbe
che le funzioni amministrative sono strettamente correlate ai beni e
ne seguono la destinazione;
l'articolo 4, comma 2, del medesimo decreto, che consente
allo Stato di avvalersi degli uffici della Regione per lo svolgimento
delle funzioni amministrative rimaste di sua competenza,
riguarderebbe proprio le funzioni amministrative relative ai beni
restati nella titolarità del demanio statale, in quanto la
disposizione non avrebbe ragione d'essere ove le attribuzioni statali
in ordine ai propri beni fossero limitate, come assume la Regione, ai
soli «compiti di rilievo nazionale» sanciti dall'art. 88 del decreto
legislativo n. 112 del 1998, essendo questi «compiti di indirizzo e
programmazione e non funzioni amministrative».
4.2. - La Regione Friuli-Venezia Giulia sostiene al riguardo che
l'interpretazione statale delle norme in questione non sarebbe
sostenibile, dato che «la chiara dizione» dell'articolo 3, comma 1,
del decreto legislativo n. 265 del 2001 affiderebbe alla Regione le
funzioni amministrative anche in relazione ai tratti di fiume di
proprietà statale e ritiene che l'articolo 4, comma 2, del medesimo
decreto legislativo sarebbe una generica clausola residuale («nel
senso che qualora allo Stato residuassero funzioni amministrative in
relazione al demanio idrico, esso sarebbe abilitato ad avvalersi
degli uffici regionali»).
La ricorrente afferma poi che l'inserimento dell'articolo 3,
comma 1, sarebbe avvenuto successivamente alla originaria stesura del
decreto legislativo in questione e che sarebbe stato determinato
dalla necessità di adeguare e pareggiare le competenze della Regione
a statuto speciale con quelle conferite dal decreto legislativo
n. 112 del 1998 alle Regioni ordinarie. Questo spiegherebbe, a dire
della ricorrente, il non del tutto agevole coordinamento
dell'articolo 3, comma 1, con le altre disposizioni del decreto.
4.3. - La Regione Friuli-Venezia Giulia ricorda, infine, di avere
finanziato opere (di consolidamento di argini e completamento di
diaframmature lungo il corso del fiume Tagliamento) relative al
residuo demanio idrico statale, avvalendosi anche del Magistrato alle
acque di Venezia, e di avere ricevuto, sempre in relazione
all'attività di gestione del demanio idrico statale, una richiesta
di accreditamento di spese per servizi istituzionali da parte di
uffici statali (nota 3 giugno 2003, n. prot. 1983 del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti - Ufficio del Genio civile di Udine),
che avrebbero in tal senso, implicitamente, riconosciuto la
titolarità regionale della competenza controversa.

Considerato in diritto

1. - La Regione Friuli-Venezia Giulia impugna la nota 3 aprile
2003, n. prot. 2096 del Provveditorato regionale alle opere pubbliche
- Magistrato alle acque di Venezia, con la quale, in riferimento
all'art. 1 del decreto legislativo 25 maggio 2001, n. 265 (Norme di
attuazione dello Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia
per il trasferimento di beni del demanio idrico e marittimo, nonchè
di funzioni in materia di risorse idriche e di difesa del suolo), si
eccettua dal trasferimento al demanio della Regione talune tratte del
torrente Judrio e dei fiumi Tagliamento e Livenza e si invitano le
Agenzie del demanio interessate a non procedere al trasferimento a
favore dell'ente territoriale di alcuni beni immobili (caselli e
magazzini idraulici) del demanio idrico statale.
1.1. - La ricorrente lamenta che il Magistrato alle acque di
Venezia avrebbe leso le prerogative della Regione a statuto speciale,
in quanto nel riaffermare la titolarità dello Stato su tali beni:
a) da un lato, avrebbe erroneamente rivendicato alcuni
immobili già trasferiti alla Regione in base agli articoli 1 e 2 del
decreto legislativo n. 265 del 2001;
b) dall'altro, avrebbe rivendicato non solo gli immobili
costituenti pertinenze delle tratte del torrente Judrio e dei fiumi
Tagliamento e Livenza restate nel demanio statale, ma anche
l'esercizio delle funzioni amministrative connesse.
In ordine agli immobili costituenti pertinenze del residuo
demanio idrico dello Stato la ricorrente sostiene che essa,
indipendentemente dalla titolarità statale sulle ricordate tratte
fluviali, sarebbe competente, ai sensi dell'art. 3, comma 1, del
decreto legislativo n. 265 del 2001, all'esercizio delle funzioni
amministrative e che, in ragione di questa competenza amministrativa,
pure detti immobili, aventi carattere strumentale allo svolgimento
delle relative funzioni, dovrebbero considerarsi trasferiti a proprio
favore.
2. - In relazione alla rivendicazione della titolarità degli
immobili (caselli e magazzini idraulici) non strumentali alle tratte
del torrente Judrio e dei fiumi Livenza e Tagliamento, rimaste nel
demanio idrico statale, il ricorso è inammissibile.
2.1. - La pressochè costante giurisprudenza di questa Corte
(cfr. da ultimo sentenza n. 177 del 2005, ma anche sentenze numeri
179 del 2004, 95 del 2003, 213 del 2001, 444 del 1994, 211 del 1994,
309 del 1993, 111 del 1976) esclude l'ammissibilità di un conflitto
tra enti, quando si controverta della titolarità di beni (vindicatio
rei) e non della spettanza o della delimitazione di funzioni
attribuite dalla Costituzione o dagli statuti speciali di autonomia e
dalle relative norme di attuazione (vindicatio potestatis), essendo
nel primo caso la questione da proporre nelle forme ordinarie davanti
ai giudici comuni competenti.
2.2. - In relazione ai suddetti immobili, in effetti, la
ricorrente pone una mera questione di titolarità, asserendo che gli
stessi, non pertinenti alle tratte del torrente Judrio e dei fiumi
Livenza e Tagliamento, restati nel demanio statale, sarebbero
ricompresi tra quelli di cui l'art. 1 del decreto legislativo n. 265
del 2001 prevede il trasferimento alla Regione.
Si tratta, come è in tutta evidenza, di una questione priva di
tono costituzionale, giacchè involge unicamente un aspetto
proprietario e richiede l'accertamento, di puro fatto, in ordine alla
sussistenza di un nesso pertinenziale tra i beni rivendicati dallo
Stato e le tratte fluviali di sua competenza.
3. - In relazione ai restanti beni immobili cui si riferisce la
nota impugnata del Magistrato alle acque di Venezia e sulla cui
natura pertinenziale e strumentale ai beni del residuo demanio idrico
statale le parti sono concordi, il ricorso è invece infondato.
3.1. - La ricorrente muove, a ben vedere, dal presupposto
interpretativo che l'art. 3 del decreto legislativo n. 265 del 2001
individui una competenza ulteriore rispetto a quella delineata dai
precedenti articoli 1 e 2 e, pertanto, che esso, ferma la competenza
regionale sui beni del demanio idrico oggetto di trasferimento a
favore dell'ente territoriale, estenda alla residua parte del demanio
idrico statale il regime proprio delle Regioni a statuto ordinario,
di cui al decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di
funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli
enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997,
n. 59).
3.2. - L'interpretazione proposta dalla ricorrente, che varrebbe
ad attribuire alla stessa le funzioni amministrative, diverse dai
«compiti nazionali» di cui all'art. 88 del decreto legislativo n. 112
del 1998, sui beni del demanio idrico restati allo Stato, non è
condivisibile.
Gli articoli 1 e 2 del decreto legislativo n. 265 del 2001
pongono infatti un chiaro parallelismo tra titolarità del bene
demaniale (e relative pertinenze) ed esercizio delle relative
funzioni amministrative di gestione e cura.
In quest'ambito e coerentemente con la ratio complessiva della
disciplina in questione l'articolo 3, comma 1, del decreto
legislativo n. 265 del 2001, lungi dal configurare competenze
accessorie o ulteriori della ricorrente, si limita a specificare il
contenuto delle funzioni trasferite alla Regione speciale ai sensi
del precedente articolo 2, salvaguardando, non diversamente da quanto
è avvenuto in relazione alle Regioni ordinarie, l'esercizio unitario
dei compiti di indirizzo e programmazione.
3.3. - La diversa interpretazione proposta dalla Regione
Friuli-Venezia Giulia, oltre a contraddire la logica del parallelismo
sottesa al decreto legislativo n. 265 del 2001, verrebbe d'altra
parte a negare la legittimità dell'esercizio dei compiti nazionali
di cui all'art. 88 del decreto legislativo n. 112 del 1998 in
relazione ai beni trasferiti, con chiara ed inammissibile
compromissione delle esigenze di tutela generale dei bacini
idrografici sottese alla norma in questione.
La tesi della ricorrente renderebbe, inoltre, sostanzialmente
inutile la disposizione dell'articolo 4, comma 2, dello stesso
decreto legislativo n. 265 del 2001, il quale prevede la facoltà di
avvalimento degli uffici regionali da parte dello Stato per
l'esercizio delle sue funzioni. Considerato che i compiti nazionali
di cui all'articolo 88 del decreto legislativo n. 112 del 1998 si
sostanziano in attività generali di programmazione e coordinamento
proprie degli organi statali e che sarebbe irrazionale e
contraddittoria una delega di esercizio agli uffici regionali,
risulta evidente che possa darsi un contenuto concreto al disposto
dell'art. 4, comma 2, solo ove non si neghi, come invece fa la
Regione, l'esistenza di compiti amministrativi residui dello Stato.
3.4. - Neppure condivisibile è l'argomentazione della
ricorrente, che lamenta, sotto taluni profili, un trattamento
deteriore rispetto alle Regioni a statuto ordinario.
La disciplina dettata dal decreto legislativo n. 265 del 2001,
incentrata sul trasferimento alla Regione non solo di competenze
amministrative ma anche della gran parte dei beni del demanio idrico
(e relative pertinenze), non consente infatti una comparazione con la
situazione delle Regioni ordinarie in relazione a singoli aspetti e
certamente risulta nel complesso non deteriore per la Regione
Friuli-Venezia Giulia.
3.5. - Nè, infine, può condividersi la tesi della ricorrente
che spiega l'incoerenza tra la propria lettura dell'articolo 3 ed il
disposto dell'articolo 4, comma 2, del decreto legislativo n. 265 del
2001 in ragione della lunga e poco coordinata genesi storica delle
norme in questione, dato che l'interpretazione obiettiva del
complessivo disposto del decreto legislativo n. 265 del 2001 impone,
necessariamente, un coordinamento sistematico e teleologico tra le
varie norme, senza che assumano rilievo elementi ulteriori o diversi.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spettava allo Stato, e per esso al Provveditorato
regionale alle opere pubbliche - Magistrato alle acque di Venezia,
invitare, con nota del 3 aprile 2003, n. prot. 2096, le Agenzie del
demanio a non procedere al trasferimento degli immobili adibiti a
casello e/o magazzino idraulico, funzionali ad assicurare il servizio
di piena nella tratta del torrente Judrio che delimita il confine di
Stato e nelle tratte dei fiumi Livenza e Tagliamento che delimitano
il confine tra le Regioni Veneto e Friuli-Venezia Giulia;
Dichiara, per il resto, inammissibile il conflitto di
attribuzione proposto dalla Regione Friuli-Venezia Giulia nei
confronti dello Stato, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 luglio 2005.
Il Presidente: Capotosti
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 22 luglio 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
05C0816