1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 5-7-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 19 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 12 giugno 1995
N. 19 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 12 giugno 1995 (del procuratore della Repubblica presso il tribunale di Napoli) Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato (giudizio per) - Obbligo del p.m., riguardo ai cosiddetti "collaboratori di giustizia" di trasmettere al Ministro dell'interno e, tramite lo stesso, alla commissione, di cui al secondo comma del d.-l. n. 8/1991 (convertito in legge n. 82/1991), e, nell'ipotesi di cui all'art. 4 del regolamento impugnato, al capo della Polizia, il "verbale delle dichiarazioni preliminari alla collaborazione o il verbale di informazione ai fini delle indagini" - Attribuzione al Procuratore nazionale antimafia del potere di formulare un parere per l'approvazione del programma di protezione - Previsione di ipotesi che possano giustificare o imporre la revoca del programma di protezione - Invasione della sfera di competenza del potere giudiziario ed interferenza nell'attivita' giudiziaria in generale, nonche', in particolare, con i poteri spettanti all'a.g. in tema di liberta' personale - Riferimenti all'ordinanza n. 16/1979 e alla sentenza n. 114/1979 della Corte costituzionale. (Decreto dei Ministri degli interni e di grazia e giustizia del 24 novembre 1994, n. 687, artt. 1, 2, 3, 4, 5 e 8). (Cost., artt. 13, 101, ultimo comma, 104, primo comma, 108 e 112). (095C0779) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 5-7-1995)

Ricorso per conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato ai
sensi dell'art. 134 della Costituzione e dell'art. 37 della legge 11
marzo 1953, n. 87, sollevato dal procuratore della Repubblica presso
il tribunale di Napoli nei confronti dei Ministri dell'interno e di
grazia e giustizia, con riferimento al decreto n. 687 emanato di
concerto il 24 novembre 1994 (artt. 1, 2, 3, 4, 5 e 8) e pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 294 del 17 dicembre 1994), per violazione
degli artt. 13, 101, ultimo comma, 104, primo comma, 108 e 112 della
Costituzione e delle altre norme primarie indicate nella parte
motiva.
L'art. 10, terzo comma, del d.-l. 15 gennaio 1991, n. 8,
convertito con modificazioni nella legge 15 marzo 1991, n. 82, recita
testualmente: "Le misure di protezione e di assistenza a favore delle
persone ammesse allo speciale programma di protezione di cui al primo
comma, nonchè i criteri di formulazione del programma medesimo e le
modalità di attuazione, sono stabilite con decreto del Ministro
dell'interno, di concerto con il Ministro di grazia e giustizia,
sentiti il Comitato nazionale dell'ordine e della sicurezza pubblica
e la Commissione centrale di cui al secondo comma. Non si applica
l'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400".
In attuazione - con un articolato che si ritiene illegittimo - di
tale norma, nella Gazzetta Ufficiale n. 294 del 17 dicembre 1994 è
stato emanato il decreto 24 novembre 1994, n. 687, di concerto ed, a
firma congiunta dei Ministri di cui sopra (per cui formalmente appare
un decreto interministeriale), la cui intitolazione (regolamento
recante norme dirette ad individuare i criteri di formulazione del
programma di protezione di coloro che collaborano con la giustizia e
le relative modalità di attuazione), di per sè dovrebbe servire ad
individuare il contenuto e, nel contempo, i limiti del decreto
stesso.
Tuttavia, talune disposizioni del regolamento, in particolare
quelle contenute negli artt. 1, 2, 3, 4, 5 ed 8, ad avviso di questa
Procura incidono nella sfera delle attribuzioni del pubblico
ministero quali a lui riconosciute dalla Carta costituzionale, e
violano gli artt. 13, 101, secondo comma, 104, 108 e 112 di tale
Carta, sia sotto l'aspetto di interferenze e condizionamenti
frapposti all'indipendenza ed autonomia della magistratura e
all'esercizio dell'attività giudiziaria, sia sotto quello della
violazione di norme primarie, come quelle delle preleggi (art. 4),
dell'ordinamento giudiziario per le quali è fatta espressa riserva
di legge dall'art. 108 della Costituzione, e del codice processuale
penale, alcuni articoli del quale sono state modificati o derogati da
tale regolamento.
Per tali ragioni, ritiene il ricorrente che, nella specie,
legittimato a denunciare il conflitto sia proprio il pubblico
ministero, organo competente, nell'esercizio delle funzioni
giurisdizionali, a dichiarare la volontà del potere (c.d. diffuso)
cui appartiene.
Non ignora il deducente le determinazioni assunte al riguardo da
codesta ecc.ma Corte ed, in particolare, le considerazioni contenute
nell'ordinanza n. 16 del 10 maggio 1979. Tuttavia, proprio successive
pronunzie della Corte stessa e gli approfonditi rilievi di
qualificata dottrina autorizzano a ritenere fondatamente che ormai la
legittimazione a sollevare conflitto, in una riconsiderazione
dell'indirizzo assunto, possa e debba essere riconosciuta anche al
rappresentante del p.m., quantomeno ove vengano denunciate violazioni
degli artt. 112 o 108 della Costituzione.
Se, infatti, la giurisdizionalità appare il presupposto, come
ritenuto in linea generale da codesta Corte, per sollevare questioni
incidentali di costituzionalità, richiedendosi, nello stesso tempo,
la necessità che il soggetto che le deduce abbia il potere di
emettere provvedimenti decisori, non può tuttavia inferirsi - ad
avviso di quest'ufficio - che tale considerazione (a parte la
concezione del tipo di "potere" riconosciuto all'organo requirente)
investa tutta l'attività del p.m., la quale si presenta, sotto
molteplici aspetti, con caratteri squisitamente propri autonomi e
decisori; e, tanto più, ove la denuncia di conflitto concerna
l'invasione di sfere attribuite costituzionalmente al p.m.
Non può essere del resto tralasciato che, proprio secondo la
Corte costituzionale, anche il p.m. è una "autorità giudiziaria"
(sent. n. 114 del 6 agosto 1979) e che alcune decisioni della
medesima Corte hanno rilevato la incostituzionalità di norme di
legge che violavano i poteri riconosciuti al p.m. dalla Carta
costituzionale; senza contare poi che la funzione requirente (art.
112 della Costituzione) è ricompresa tra le attribuzioni riferibili
al potere giudiziario (v. anche l'art. 107, quarto comma, della
Costituzione).
Infine, come si è giustamente osservato, potere legislativo,
potere esecutivo e potere giudiziario sono soltanto locuzioni
ellittiche che individuano in via puramente tendenziale il contenuto
dei poteri concretamente attribuiti.
Quanto ai lamentati profili di invasione della sfera di
attribuzioni del p.m., sottolinea il ricorrente che sfuggono ad una
logica esclusivamente attuativa le disposizioni dell'art. 2 (e 4) del
regolamento che prevedono e prescrivono:
1) l'indicazione dei principali fatti criminosi sui quali il
soggetto proposto sta rendendo le dichiarazioni e i motivi per i
quali essi sono ritenute attendibili e importanti per le indagini o
per il giudizio, ecc.;
2) la precisazione circa la risultanza di "elementi che
confermano l'attendibilità delle dichiarazioni acquisite", ecc.;
3) l'allegazione alla proposta del verbale delle dichiarazioni
preliminari alla collaborazione, con l'indicazione tra l'altro,
quantomeno sommaria, dei dati utili per la ricostruzione dei fatti di
maggiore gravità ed allarme sociale di cui è a conoscenza il
collaboratore, oltre che alla individuazione e alla cattura dei loro
autori;
4) per le ipotesi di dichiarante non indagato, il verbale di
informazioni ai fini delle indagini.
Tali disposizioni appaiono violare l'art. 112 della Costituzione
in relazione agli artt. 73 e 74 dell'ord. giud. (ove si riconosce che
il p.m. "promuove la repressione dei reati") ed agli artt. 358 e 326
del codice processuale penale.
Se il p.m. può raccogliere le dichiarazioni rese dalla persona
sottoposta ad indagini, dall'imputato o dal collaborante non imputato
o indagato solo con le formalità previste dal codice di procedura
penale, la sua attività
- ex artt. 358 e 326 del c.p.p. - è finalizzata alle determinazioni
inerenti all'esercizio dell'azione penale; è di tutta evidenza,
allora, che imporre al p.m. di raccogliere dichiarazioni a fini
diversi e di portarle a conoscenza di un organo amministrativo,
appare lesivo delle sue attribuzioni quali demandate dalla
Costituzione e dalla legge, ed in aperta violazione dell'art. 112
della Costituzione.
Peraltro, quanto alla indicazione dei "motivi per i quali" le
dichiarazioni "sono ritenute attendibili e importanti per le indagini
o per il giudizio" è una valutazione esclusiva del p.m. ed attinente
esclusivamente all'attività giudiziaria, per cui non è suscettibile
di spiegazioni all'organo amministrativo, che, dal canto suo, deve
solo stabilire le misure di protezione e di assistenza, i criteri di
formulazione del programma e le sue modalità di attuazione (art. 10
della legge n. 82/1991), e non giudicare se il collaboratore sia
attendibile e quale importanza abbia per le indagini o per il
giudizio.
Inoltre, la prescritta trasmissione di copia del verbale di
dichiarazioni preliminari alla Commissione si traduce in una
indebita, poichè introdotta con norma secondaria, compressione della
potestà del p.m. di disporre la segretazione di atti di indagine.
Nè appare possibile superare tale profilo di contrasto, ritenendo
il presupposto dell'esercizio del potere di cui al terzo comma, lett.
a), dell'art. 329 del c.p.p. (la ritenuta necessità per la
prosecuzione delle indagini) coincidente con quelli della riserva di
trasmissione (le specifiche ed eccezionali esigenze di
inopportunita') di cui alla prima parte del secondo comma dell'art. 2
del d.m. n. 687/1994, e ciò in ragione della obiettiva diversità
semantica delle diverse formule normative, sia in considerazione
della diversità di efficacia temporale dell'esercizio dell'uno e
dell'altro potere del p.m. (potendo la segretazione protrarsi fino
alla chiusura delle indagini preliminari e valendo invece la
previsione regolamentare anzidetta soltanto a ritardare la
"immediata" trasmissione della dichiarazione d'intenti all'organo
amministrativo), sia, infine, perchè la norma di cui al terzo comma,
dell'art. 2, esige che in ogni caso la proposta menzioni il contenuto
del verbale di dichiarazioni preliminari (l'avvenuta acquisizione del
quale si deve attestare anche al fine della proposta o del parere di
attivazione dei provvedimenti urgenti del Capo della polizia di cui
all'art. 11 della legge n. 82/1991: cfr. art. 4, secondo comma, del
reg.).
È pur vero che l'art. 118 del c.p.p. (e in materia di
stupefacenti l'art. 102 del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309),
svincolando il p.m. dall'obbligo del segreto, dispone che il Ministro
dell'interno direttamente o a mezzo di persone appositamente delegate
può ottenere dall'autorità giudiziaria competente copie di atti di
procedimenti penali e informazioni scritte sul loro contenuto; in
ogni caso, però, alla facoltà del Ministro non corrisponde un
obbligo di trasmissione da parte dell'a.g. tanto che essa può
rigettare la richiesta con decreto motivato (e in materia di
stupefacenti procrastinarne la trasmissione).
A tal proposito, altri motivi di conflitto sorgono dal secondo
comma dell'art. 1 circa l'utilizzazione degli atti e delle
informazioni trasmesse ex art. 118 del c.p.p.: utilizzazione ottenuta
violando tale norma, che prevede la trasmissione da parte dell'a.g.
al Ministro dell'interno, e non alla commissione, che ottiene così
gli atti e le informazioni per via trasversa, non sussistendo altra
norma primaria che consenta ciò. Lo stesso dicasi per l'art. 102
sopra citato e per l'art. 1-quinquies del d.-l. 6 settembre 1982, n.
629, conv. in legge 12 ottobre 1982, n. 726.
In tutti tali casi si ravvisano le già illustrate interferenze
nell'attività giudiziaria.
In definitiva - si ribadisce - nel sistema stabilito dal
regolamento avviene non solo che la commissione (ed il Capo della
polizia nel caso di cui all'art. 4) possono utilizzare atti e
informazioni trasmessi dall'a.g. ex art. 118 del c.p.p. (art. 1,
terzo comma, del reg.), ma, che essa ha il diritto di ricevere il
"verbale delle dichiarazioni preliminari alla collaborazione" o il
"verbale di informazione ai fini della indagini" (art. 2, secondo e
terzo comma, del reg.): questa disciplina (e la conseguente
utilizzazione che dei verbali potrà fare detta commissione) convince
ancor più che l'obbligo imposto in questo modo al p.m. e non
finalizzato all'esercizio dell'azione penale, viola l'art. 112 della
Costituzione.
Ad analoga conclusione si giunge relativamente agli artt. 1, 3 e 4
del d.m.; l'invasione della sfera di attribuzione appare questa volta
correlarsi al potere e alle prerogative previste dall'art. 108 della
Costituzione in relazione agli artt. 70, 70- bis e 76- bis
dell'ordinamento giuridico, con riferimento all'art. 371- bis del
codice di procedura penale.
Attribuendo la formulazione di un parere al procuratore nazionale
antimafia nell'iter per l'approvazione del programma di protezione si
incide sulle leggi di ordinamento giudiziario richiamate
espressamente nella norma costituzionale, atteso che il predetto art.
371-bis, tra le funzioni ed i poteri del procuratore nazionale non
prevede assolutamente tal genere di pareri.
Nè potrebbe rilevarsi che la legge sui collaboratori non poteva,
dal canto suo, prevederli, essendo anteriore (15 marzo 1991) a quella
istitutiva della procura nazionale (20 gennaio 1992).
Intanto, questo è un dato di fatto che non può essere superato
con un regolamento. In secondo luogo, allorquando si istituì detta
Procura, il legislatore non ritenne di provvedere in tal senso. In
terzo luogo, ubi voluit il legislatore lo fece, ed esattamente
integrando l'art. 13- bis della legge 15 marzo 1991, n. 82, col
prevedere (art. 13 del d.-l. 8 giugno 1992, n. 306, conv. in legge 7
agosto 1992, n. 356) il parere del procuratore generale d'intesa con
il procuratore nazionale per i reati di cui all'art. 51, comma 3-bis,
del c.p.p., limitatamente ai detenuti per espiazione di pena ed agli
internati per l'esecuzione di misure di sicurezza per cui sia
richiesta in via d'urgenza la custodia in luoghi diversi dagli
istituti penitenziari, in attesa della definizione dello speciale
programma di protezione.
Ne discende quindi, a contrario, che il parere introdotto dal
regolamento non era proprio voluto dalla legge.
E tale parere presuppone l'utilizzazione di atti (l'art. 3 indica
espressamente notizie, informazioni e dati) che vengono forniti alla
d.n.a. per finalità ben diverse dalla trasmissione ad organi
amministrativi, ove, come in concreto è qui accaduto, detta d.n.a.
non richieda copie di verbali di interrogatorio esplicitamente per la
formulazione del parere.
Anche l'art. 5 del regolamento incorre in censure dello stesso
tipo di quelle precedenti, questa volta riflettenti attribuzioni
riservate al p.m. dagli artt. 101 e 104 della Costituzione.
Nel prevedere le ipotesi che possono giustificare o imporre la
revoca del programma (cessazione dell'esposizione a pericolo - art.
5, terzo comma, violazione da parte del collaborante delle
prescrizioni del programma - art. 5, quinto comma) e l'iter
procedimentale da seguire (prevedendo ancora una volta la
partecipazione del procuratore nazionale antimafia) specifica l'art.
5, quarto comma, che, nella valutazione sull'attualità e sulla
gravità del pericolo, la commissione tiene conto del tempo trascorso
dall'inizio della collaborazione oltre che della fase e del grado in
cui si trovano i procedimenti penali nei quali le dichiarazioni sono
state rese e che la valutazione delle dichiarazioni deve essere
svolta con riferimento alla loro utilizzabilità nei giudizi e
tenendo conto delle indicazioni offerte dalle autorità giudiziarie
competenti in ordine alle verifiche compiute sulla attendibilità
delle dichiarazioni medesime.
Ebbene, ad avviso del ricorrente proprio quest'ultima disciplina
sovrappone valutazioni attinenti al pericolo incombente sul
collaboratore di giustizia e valutazioni attinenti alla utilizzazione
processuale delle sue dichiarazioni (riconosciute ancora una volta
dalla Corte costituzionale di esclusiva attribuzione dell'autorità
giudiziaria, cfr. sentenza Corte costituzionale n. 357/1994), le
prime sole rientranti nella competenza della commissione, come
definita dalla legge e in violazione delle norme costituzionali
ricordate.
Infine, quanto all'art. 8 del regolamento, nell'ambito del
procedimento per l'applicazione della custodia extracarceraria, da un
lato attraverso l'intervento del d.a.p. con il suo parere e
dall'altro attraverso l'obbligo di costante rivalutazione delle
condizioni eccezionali di sicurezza che determinarono la detenzione
extracarceraria, appaiono interferenze con i poteri dell'autorità
giudiziaria in tema di libertà personale, garantiti dall'art. 13
della Costituzione.
Esulano naturalmente dalla presente denuncia di conflitto
problematiche diverse che investono la discrezionale valutazione
della Commissione circa il programma di protezione da predisporre;
per completezza va tuttavia sottolineato che indirettamente
valutazioni di un organo amministrativo interferiscono sulla funzione
inquirente del p.m. condizionando l'esercizio dell'azione penale,
posto che, a seconda del grado di protezione assicurato, il
collaborante si determinerà, a sua volta, a fornire elementi che
potranno portare ad un più o meno proficuo risultato investigativo.
Ancora, va ricordata la diffidenza ormai acquisita in larghi
strati verso i collaboratori di giustizia, e che si sostanzia in
norme tendenti a delegittimarne l'apporto nella lotta alla
criminalità organizzata, ed in norma tendenti ad un più penetrante,
e per alcuni aspetti fuorviante, controllo delle loro dichiarazioni.
Ed appaiono altresì meritevoli di ogni considerazione le
conseguenze cui potrebbe portare una non puntuale applicazione da
parte del p.m. della normativa predisposta dal regolamento, specie
con riferimento ad obblighi e a comportamenti che anzitutto la legge
fondamentale e poi il vigente sistema normativa gli fanno divieto di
tenere.
Le considerazioni fin qui svolte permettono di concludere che
attraverso le anzidette norme del regolamento sono state violate
attribuzioni costituzionalmente riconosciute al p.m. ed all'autorità
giudiziaria nel suo complesso.

P. Q. M.
Visti gli artt. 37 e seguenti della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Denuncia nei sensi indicati nella parte motiva il conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato, con riferimento ai Ministri
degli interni e di grazia e giustizia relativamente al decreto n. 687
del 24 novembre 1994, emanato di concerto tra loro;
Chiede che la ecc.ma Corte costituzionale, ritenuto ammissibile il
conflitto, voglia annullare gli artt. 1, 2, 3, 4, 5 ed 8 del d.m.
cit. perchè in conflitto con gli artt. 13, 101, 104, 108 e 112 della
Costituzione e con le altre norme indicate nella parte motiva;
Il presente ricorso viene sottoscritto in dieci esemplari
originali;
Dispone che gli stessi vengano trasmessi all'U.N.E.P. di Roma per
la notificazione a mezzo ufficiale giudiziario ai signori:
Presidente del Consiglio dei Ministri, pro-tempore;
Presidente del Senato della Repubblica pro-tempore;
Presidente della Camera dei deputati pro-tempore;
Ministro degli interni pro-tempore;
Ministro di grazia e giustizia pro-tempore.
Manda alla segreteria per gli adempimenti.
Napoli, addì 11 aprile 1995
Il procuratore della Repubblica: CORDOVA

95C0779