1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 25-9-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 901 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 febbraio 1996
N. 901 Ordinanza emessa il 9 febbraio 1996 dal pretore di Udine nel procedimento penale a carico di Andrioli Carlo Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Rifiuti tossici - Smaltimento di rifiuti tossici e nocivi - Sottrazione alla disciplina sanzionatoria dello smaltimento di sostanze inserite nei listini ufficiali delle camere di commercio - Reiterazione a catena dei decreti-legge non convertiti in assenza del presupposto della necessita' ed urgenza - Violazione del principio di legalita', della riserva di legge in materia penale, della tutela dell'ambiente, della salute e della conformazione dell'ordinamento italiano alle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 641/1987, 127/1990, 429/1993 e 29/1995. (D.-L. 8 gennaio 1996, n. 8, artt. 12, quarto comma, e 14). (Cost., artt. 9, 10, 25, 32 e 77). (096C1311) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 25-9-1996)

IL PRETORE
Visti gli atti del procedimento penale a carico di Andrioli Carlo,
nato a Udine il 20 agosto 1965, assistito dal difensore di ufficio
avv. Aldo Scalettaris del Foro di Udine.
Premesso che l'imputato è stato tratto a giudizio davanti a questo
pretore per rispondere, fra l'altro, della contravvenzione di cui
all'art. 26 del d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, "per avere
esercitato, in assenza dell'autorizzazione prescritta dall'art. 16
d.P.R. n. 915/1982, un'attività di smaltimento di rifiuti tossici e
nocivi, costituiti da accumulatori di corrente esausti, stoccandoli
provvisoriamente all'interno dell'azienda".
In atti preliminari il difensore dell'imputato, munito di procura
speciale, avanzava istanza di applicazione della pena ai sensi
dell'art. 444 c.p.p., chiedendo nel contempo al giudice di valutare
la sussistenza delle condizioni per pronunciare sentenza di
proscioglimento a norma dell'art. 129 c.p.p., in applicazione della
particolare causa di esclusione della punibilità, introdotta con gli
artt. 12, quarto comma, e 15 del d.-l. 7 gennaio 1995, n. 3, vigente
all'epoca della celebrazione dell'udienza.
Il pubblico ministero prestava il proprio consenso alla pena nella
misura indicata dalla difesa, chiedendo tuttavia al pretore che,
qualora avesse ritenuto di dover pronunciare sentenza di assoluzione
ex art. 129 c.p.p., in conformità della specifica disciplina
introdotta dal decreto-legge la cui applicazione era stata invocata
dalla difesa valutasse l'opportunità di sollevare questione di
legittimità costituzionale delle norme richiamate.
La giudicante, valendosi della facoltà accordatale dall'art. 135
disp. att. c.p.p., ordinava l'esibizione degli atti contenuti nel
fascicolo del pubblico ministero; ed accertata, sulla base di tali
atti, la sussistenza nel caso concreto delle condizioni previste
dall'art. 15 del decreto-legge n. 3/1995 per l'operare della causa di
non punibilità di cui al quarto comma dell'art. 12 del medesimo
testo normativo, decideva di sollevare questione di legittimità
costituzionale di tali norme del citato decreto-legge n. 3/1995.
La Corte costituzionale, investita della questione, la dichiarava
tuttavia manifestamente inammissibile con ordinanza n. 518,
pronunciata all'udienza del 14 dicembre 1995, sul presupposto della
mancata conversione in legge nel termine di sessanta giorni del
decreto-legge le cui norme erano state censurate sotto il profilo
della legittimità costituzionale.
Trasmessi a seguito di tale pronuncia nuovamente gli atti a questo
giudice, lo stesso provvedeva a ricitare innanzi a sè le parti e il
difensore, e quindi all'udienza del 9 febbraio 1996, sul presupposto
della rinnovata introduzione, con gli artt. 12, quarto comma, e 14
del d.-l. 8 gennaio 1996, n. 8, recante "Disposizioni in materia di
riutilizzo dei residui derivanti da cicli di produzione o di consumo
in un processo produttivo o in un processo di combustione, nonchè in
materia di smaltimento di rifiuti", di una normativa sostanzialmente
identica a quella della quale si erano già in precedenza rilevate le
incongruenze sulla base del parametro costituzionale, decideva di
sollevare nuova questione di legittimità costituzionale delle norme
predette.
O s s e r v a
Infatti questa giudicante come tuttora sussista il requisito della
rilevanza della questione.
Pur in presenza di una richiesta di applicazione della pena ex art.
444 c.p.p., avanzata dalla difesa ed assentita dal pubblico
ministero, permane infatti il dovere del giudice di valutare la
possibilità di pronunciare sentenza di proscioglimento a norma
dell'art. 129 c.p.p.: possibilità che effettivamente esiste nel caso
di specie, essendo stata reintrodotta, ancora una volta in via di
decretazione d'urgenza, una particolare causa di esclusione della
punibilità dell'imputato.
La norma alla quale si fa riferimento è quella contenuta nell'art.
12, quarto comma, del d.-l. 8 gennaio 1996, n. 8, la quale, in
combinato disposto con il successivo art.14 del medesimo decreto,
pone una serie di condizioni il cui accertamento sarebbe idoneo a
scriminare la condotta criminosa del prevenuto.
E si deve subito rilevare come dall'esame degli atti di indagine
contenuti nel fascicolo del pubblico ministero appaiono sussistenti
le condizioni richieste dall'art. 14 del decreto-legge n. 8/1996 per
escludere la punibilità dell'imputato.
L'Andrioli infatti, effettuò l'attività di stoccaggio provvisorio
contestatagli in imputazione nel medesimo insediamento in cui
svolgeva la propria attività di elettrauto, nell'ambito della quale
i rifiuti venivano prodotti - art. 14, lett. a) -; l'asporto dei
rifiuti avveniva inoltre con cadenza inferiore all'anno, come emerge
dal registro di carico e scarico presente fra i documenti acquisiti
in sede di indagine, e dal verbale d'ispezione dd. 24 agosto 1992
dell'U.P.G. Rossi - art.14, lett. d) -; il prevenuto aveva inoltre
presentato alla Regione, già in data 7 aprile 1989, denuncia di
ammasso temporaneo di rifiuti tossici e nocivi ai sensi della legge
regionale n. 15/1987 (e tale atto il pretore ha ritenuto di poter
considerare equipollente alla comunicazione di cui alla lettera e)
dell'art. 14 del decreto-legge citato, posto che sembrerebbe
incongruo, in relazione a quella che si manifesta essere la ratio
legis, richiedere la presentazione all'autorità competente di una
vera e propria comunicazione dello stoccaggio, all'epoca dei fatti
assolutamente non prevista ed avente addirittura, nel vigore della
normativa di cui al d.P.R. n. 915/1982, la funzione di
auto-denuncia).
I rifiuti stoccati, inoltre - costituiti da accumulatori esausti -
non contengono pacificamente le sostanze di cui all'art. 14, lett.
b), essendo qualificati come tossici e nocivi in ragione della
presenza delle sostanze di cui ai numeri 7 e 27 dell'allegato al
d.P.R. n. 915/1982, mentre il loro quantitativo non superò in ogni
caso i 2 metri cubi (potendosi stimare il volume di una batteria pari
a circa 0,020/0,025 mc.).
Sussistendo dunque le condizioni per l'operare della particolare
causa di non punibilità di cui all'art. 12, quarto comma, del
decreto-legge n. 8/1996, il presente giudizio non può essere
definito in modo indipendente dalla risoluzione della questione di
legittimità costituzionale della norma stessa (oltrechè del
successivo art. 14, espressamente richiamato dalla prima): solo dopo
che sia stata accertata la conformità o meno alla costituzione di
tali norme, il pretore sarà infatti in grado di decidere per
l'assoluzione dell'imputato, a mente dell'art. 129 c.p.p., o per
l'applicazione allo stesso della pena nella misura richiesta, ai
sensi dell'art. 444 c.p.p.
Ed invero, in relazione alla norma di cui all'art. 12 del d.-l. 8
gennaio 1996, n. 8 (e del successivo art. 14, in quanto richiamato
dal primo), sussiste l'ipotesi di non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale, per contrasto con numerose
disposizioni della Carta costituzionale.
Le citate norme del decreto-legge appaiono innanzi tutto
contrastare con gli artt. 9, secondo comma, e 32 della Costituzione,
in quanto l'esclusione della punibilità di chi abbia effettuato, a
determinate condizioni, lo stoccaggio provvisorio di rifiuti tossici
e nocivi appare in netta contrapposizione con la tutela del paesaggio
e dell'ambiente, che quelle norme pongono come valore fondamentale;
inoltre, esse si contrappongono all'art. 10 della Costituzione, in
quanto la normativa introdotta in materia di rifiuti tossici e nocivi
dal decreto in esame appare assolutamente confliggente con le
direttive CEE dettate nella medesima materia ciò che comporta il
mancato adeguamento dello Stato italiano alle norme del diritto
internazionale, che il dettato costituzionale impone; la norma
esimente da responsabilità, contenuta nel decreto de quo
relativamente all'avvenuto stoccaggio di rifiuti tossici e nocivi,
appare poi confliggere con gli artt. 25 e 77 della Costituzione,
nella parte in cui dette disposizioni impongono determinati limiti e
condizioni all'esercizio della potestà legislativa da parte
dell'esecutivo, soprattutto con riguardo alla materia penale.
Venendo dunque a considerare in maniera più dettagliata la
valutazione della non manifesta infondatezza della questione, si
dovrà in primo luogo osservare come la norma di cui all'art. 12,
quarto comma, del decreto-legge n. 8/1996 affermi, in maniera
assolutamente innovativa rispetto alla precedente disciplina generale
in materia di rifiuti (contenuta nel d.P.R. 10 settembre 1982, n.
915), la non punibilità di chi abbia effettuato, prima dell'entrata
in vigore della disciplina normativa d'urgenza, lo stoccaggio
provvisorio di rifiuti tossivi e nocivi, alle condizioni dettate dal
successivo art. 14.
Tale previsione si coordina peraltro con quella più generale,
contenuta proprio nell'art. 14 del decreto: articolo che, venendo ad
incidere su uno dei principi cardine del d.P.R. n. 915/1982, fa venir
meno, a determinate condizioni, l'obbligo di autorizzazione e di
iscrizione all'albo nazionale per chi effettui, nell'ambito dello
stesso insediamento produttivo, lo stoccaggio provvisorio di rifiuti
tossici e nocivi.
Orbene, la disciplina sin qui riassunta pare porsi in aperta
contrapposizione logica con l'art. 9, secondo comma, della
Costituzione: secondo la più recente ed autorevole giurisprudenza,
sia della Corte di cassazione che di quella costituzionale, il
concetto di "paesaggi", al quale la norma costituzionale si richiama,
deve infatti intendersi non solo nella sua dimensione estetica e
culturale, ma come ambiente naturale in senso lato, tutelato anche (e
soprattutto) in vista della conservazione di tutte le sue componenti
bionaturalistiche.
Ora, il fatto di prevedere la esclusione di punibilità per chi
abbia effettuato lo stoccaggio provvisorio di rifiuti tossici e
nocivi, appare invece incompatibile con la tutela dell'ambiente,
proprio perchè con una simile previsione si attua in pratica la
rinuncia, da parte dello Stato, a perseguire condotte che per la
particolare pericolosità dei rifiuti cui si riferiscono sono
suscettibili di determinare gravi situazioni di degrado ambientale.
E sotto questo stesso profilo, la disciplina normativa in questione
si pone pure in contrasto con l'art. 32 della Costituzione, se è
vero che nel concetto di tutela del diritto alla salute non può non
ricomprendersi anche il diritto alla salubrità dell'ambiente
naturale ed urbano in cui il cittadino vive (così come
autorevolmente riaffermato dalla Cassazione, a sezioni unite, nella
ben nota decisione n. 517/1979, e dalla stessa Corte costituzionale
nelle pronunce n.
641/1987 e n. 127/1990).
Se infatti si fa cadere, in sede di decretazione d'urgenza, la
possibilità di un intervento punitivo, dall'indubbio carattere
deterrente, in relazione a condotte aventi ad oggetto lo smaltimento
di determinati rifiuti, anche potenzialmente pericolosi, si vengono
di fatto a creare le condizioni per l'espandersi di un fenomeno che
non può che produrre in via diretta un danno irreparabile per
l'ambiente, con conseguente grave pregiudizio anche per la salute e
la salubrità pubblica.
Quanto poi all'art. 10 della Costituzione, che impone allo Stato
italiano di conformarsi alle norme del diritto internazionale, esso
appare ampiamente violato dalle norme della cui costituzionalità si
discute, posto che esse non paiono affatto adeguarsi alle principali
disposizioni comunitarie dettate in materia di rifiuti, ed in
particolare alla direttiva CEE n. 156 del 18 marzo 1991, che ha
modificato la fondamentale direttiva 75/442/CEE.
La citata direttiva nel prevedere in via generale (agli artt. 9 e
10) la necessità dell'autorizzazione per tutti gli stabilimenti ed
imprese che effettuino operazioni di smaltimento di rifiuti, e nello
stabilire altresì la possibile deroga a tale disciplina, in presenza
di determinate condizioni espressamente previste, fa in ogni caso
salvo il disposto della direttiva 78/319/CEE del Consiglio, del 20
marzo 1978, relativa ai rifiuti tossici e nocivi.
E poichè quest'ultima normativa comunitaria - alla quale, è
appena il caso di ricordare, è stata data attuazione nel nostro
Paese con il d.P.R. n. 915/1982 - impone necessariamente
l'autorizzazione per ogni singola fase dell'attività di smaltimento
di questa particolare categoria di rifiuti, il contrasto rispetto ad
essa dei più volte richiamati artt. 12, quarto comma, e 14 del
decreto-legge n. 8/1996 appare in tutta la sua evidenza.
Infine, un ulteriore profilo di illegittimità della disciplina
esaminata si pone in rapporto agli artt. 25 e 77 della Costituzione.
Il fondamentale principio di riserva di legge in materia penale,
posto dalla prima delle norme costituzionali indicate, implica
infatti a parere di chi scrive, una riserva delle scelte di politica
criminale (sia relative alla introduzione di nuove incriminazioni,
sia, come nel caso di specie, relative alla esclusione della
rilevanza penale di determinate condotte) alla volontà del
Parlamento, unico organo che sia diretta espressione della sovranità
popolare e che garantisca nel contempo il controllo da parte delle
minoranze.
Pur se discutibile, l'introduzione di nuove norme penali attraverso
la decretazione d'urgenza deve dunque considerarsi ammissibile solo
quando sia comunque assicurato l'intervento del Parlamento in
posizione sovraordinata, quando questo abbia cioè la effettiva
possibilità di conferire stabilità e durevolezza (oltrechè - e
fondamentalmente - la necessaria certezza) alle disposizioni
normative introdotte in via precaria, attraverso l'esercizio dei
propri poteri di conversione.
Nella materia che ci occupa, al contrario, essendosi verificato un
inquietante fenomeno di reiterazione dei decreti-legge, si è di
fatto spodestato l'organo parlamentare del monopolio a legiferare in
maniera esclusiva nell'ambito penale, con assunzione, da parte del
Governo, di esorbitanti poteri di bilanciamento e di valutazione
degli interessi in gioco.
Non pare poi si possa trascurare un ulteriore elemento, e cioè la
insussistenza delle condizioni fondamentali di necessità ed urgenza
che legittimano il Governo ad emanare decreti con valore di legge
ordinaria, a mente dell'art. 77 della Costituzione: infatti, quale
urgenza e necessità può mai ravvisarsi nell'adozione di
decreti-legge che vengono ripresentati, perchè non convertiti in
legge nei termini, per oltre due anni, a partire dal novembre 1993?
E a tal proposito questa giudicante non può non ricordare la
recentissima sentenza n. 29 del 12-27 gennaio 1995 di codesta Corte,
con la quale nel risolvere in senso affermativo il problema della
sindacabilità in sede giurisdizionale della sussistenza dei
presupposti di necessità ed urgenza, si è finalmente ed
autorevolmente sostenuto che "a norma dell'art. 77 della Costituzione
la pre-esistenza di una situazione di fatto comportante la necessità
e l'urgenza di provvedere tramite l'utilizzazione di uno strumento
eccezionale, quale il decreto-legge, costituisce un requisito di
validità costituzionale dell'adozione del predetto atto, di modo che
l'eventuale mancanza di quel presupposto configura tanto un vizio di
legittimità del decreto-legge, in ipotesi adottato al di fuori
dell'ambito delle possibilità applicative costituzionalmente
previste, quanto un vizio in procedendo della stessa legge di
conversione, avendo quest'ultima, nel caso ipotizzato, valutato
erroneamente l'esistenza di presupposti di validità in realtà
insussistenti, e, quindi, convertito in legge un atto che non poteva
essere legittimo oggetto di conversione".
In via conclusiva, ritiene questa giudicante di dover svolgere
alcune brevi osservazioni in merito ad una possibile, nuova
dichiarazione di inammissibilità della questione per l'eventuale
omessa conversione in legge nel termine di sessanta giorni del
decreto-legge impugnato.
Corre infatti l'obbligo di ricordare come la problematica della
disciplina dei decreti-legge sia venuta significativamente mutando,
in seguito all'uso ormai sistematico di tale tipo di decretazione
d'urgenza, seguita da reiterazioni successive, nelle materie più
diverse, quasi fosse possibile introdurre per tale via un innovato
sistema normativo, senza mai giungere ad una situazione definitiva e
certa a mezzo della conversione.
Ma la questione di legittimità oggi sollevata verte sulle norme, e
non sulle disposizioni, cosicchè ben potrebbe la Corte
costituzionale, secondo il modesto parere di questo pretore,
tramutare la questione di costituzionalità dalla disposizione
contenuta nel decreto-legge sottoposto al Suo esame a quella, di
eguale contenuto, eventualmente prevista nel decreto successivo, che
reiteri la norma in maniera sempre identica a se stessa.
In sostanza, si tratterebbe solamente di estendere l'orientamento
giurisprudenziale già seguito da codesta Corte, tutte le volte in
cui la questione di legittimità viene ugualmente esaminata e decisa,
a seguito della sopravvenienza di una legge di conversione di
contenuto normativo identico a quello del decreto-legge impugnato.
Una simile interpretazione sembrerebbe del resto accolta da altra
recente pronuncia di codesta Corte: si intende riferirsi alla
sentenza n. 429 del 1993, nella cui motivazione, sia pure al limitato
effetto della considerazione della norma quale tertium comparationis,
se ne pone come parametro una contenuta in un decreto-legge decaduto,
ma riprodotta in quello successivo convertito in legge. È vero che,
in quell'ipotesi, l'intervenuta conversione collocava
indiscutibilmente nell'ordinamento la norma, ma identica valutazione
ben potrebbe effettuarsi anche per l'ipotesi di altra norma,
contenuta in un decreto-legge reiterato e non ancora convertito.
Tale impostazione non verrebbe peraltro a modificare il sindacato
di costituzionalità delle leggi, attribuito alla Corte
costituzionale in via successiva e non preventiva, posto che la norma
impugnata ormai vive nell'ordinamento, sia pure per il limitato
periodo di tempo stabilito dall'art. 77 della Costituzione, secondo
quanto già altre volte affermato da codesta autorevole Corte.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge n. 1/1948 e 23 della legge n. 1/1953;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 12, quarto comma, e 14 del
d.-l. 8 gennaio 1996, n. 8, recante "Disposizioni in materia di
riutilizzo dei residui derivanti da cicli di produzione o di consumo
in un processo produttivo o in un processo di combustione, nonchè in
materia di smaltimento dei rifiuti, per violazione degli artt. 9,
10, 25, 32 e 77 della Costituzione;
Sospende il presente giudizio;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata al pubblico ministero, all'imputato, al suo difensore
nonchè al Presidente del Consiglio dei Ministri, e comunicati alla
Presidente della Camera dei deputati ed al Presidente del Senato
della Repubblica.
Udine, addì 9 febbraio 1996
Il pretore: Feruglio
96C1311