1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 9-12-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 99 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 20 ottobre 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 27 ottobre 2009 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Elezioni - Partiti politici - Norme della Regione Calabria - Necessita' per i partiti e gruppi politici che intendono presentare liste elettorali per l'elezione del Consiglio regionale di svolgere elezioni primarie per la selezione del candidato alla carica di Presidente della Giunta Regionale - Mancata candidatura alla carica di Presidente della Giunta di colui che ha ottenuto il maggior numero di voti nella elezione primaria - Sanzione della esclusione dal rimborso delle spese sostenute e dalla restituzione della cauzione - Lamentata imposizione di vincoli alla partecipazione elettorale in contrasto con i principi della normativa statale di attuazione del dettato costituzionale, indebita imposizione del metodo di formazione delle liste lesiva dell'autonomia politica dei partiti - Ricorso del Governo - Denunciata esorbitanza dalle competenze regionali in materia elettorale, lesione dell'autonomia dei partiti e movimenti politici, lesione del diritto di elettorato passivo. - Legge della Regione Calabria 17 agosto 2009, n. 25, artt. 2, 13, comma 3, lett. b), e 15, comma 3. - Costituzione, artt. 49, 51, primo comma, e 122, primo comma; legge 2 luglio 2004, n. 165, art. 2, comma 1, lett. a). Elezioni - Partiti politici - Norme della Regione Calabria - Elezioni primarie per la selezione del candidato alla carica di Presidente della Giunta Regionale - Procedimento - Utilizzo di schede di colore diverso e di urne differenziate per ciascuna delle liste partecipanti - Lamentata conoscibilita' della scelta di ciascun elettore che deve pubblicamente richiedere e riconsegnare una determinata scheda elettorale riferita ad un partito o gruppo politico, lamentato trattamento in pubblico di dati sensibili in contrasto con il codice della tutela dei dati personali - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della liberta' e della segretezza del voto, violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile. - Legge della Regione Calabria 17 agosto 2009, n. 25, art. 9, commi 1 e 4, lett. a) e b). - Costituzione, artt. 48, comma secondo, e 117, comma secondo, lett. l); d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, artt. 4, comma 1, lett. d), 20 e 22, comma 1. (009C0719) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 9-12-2009)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dalla Avvocatura Generale dello Stato presso cui è
domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Contro Regione Calabria, in persona del Presidente della Giunta
regionale pro tempore per la declaratoria di illegittimità
costituzionale degli artt. 2 e dei correlati artt. 13, comma 3, lett.
b) e 15 comma 3 (erroneamente indicato come comma 2 nel Supplemento
straordinario n. 1 del 24 agosto 2009 al B.U.R. della Regione
Calabria); e dell'art. 9, comma 1 e comma 4, della legge regionale
Calabria del 17 agosto 2009, n. 25, pubblicata nel Supplemento
straordinario n. 1 del 24 agosto 2009 al B.U.R. della Regione
Calabria del 17 agosto 2009, n. 15, recante «norme per lo svolgimento
di elezioni primarie per la selezione di candidati all'elezione di
presidente della giunta regionale».
La legge regionale n. 25 del 17 agosto 2009 (pubblicata nel
Supplemento straordinario n. 1 del 24 agosto 2009 al B.U.R. della
Regione Calabria del 17 agosto 2009, n. 15) nei suoi 17 articoli
disciplina lo svolgimento di elezioni primarie per la selezione di
candidati all'elezione di Presidente della Giunta regionale».
Più precisamente, l'art. 2 prevede che «I partiti ed i gruppi
politici che intendono presentare liste elettorali per l'elezione del
Consiglio regionale ai sensi dell'art. 9 della legge 17 febbraio
1968, n. 108 e dell'art. 1 della legge 22 febbraio 1995, n. 43, come
integrate e modificate dalla legge regionale 7 febbraio 2005, n. 1 e
successive integrazioni e modificazioni, partecipano alle "elezioni
primarie" e, a pena della esclusione dal rimborso di cui all'art. 15,
alle elezioni regionali candidano alla carica di Presidente della
Giunta regionale il candidato della rispettiva lista che ha ottenuto
il maggior numero di voti nella "elezione primaria".».
Il correlato art. 13, il quale prevede l'istituzione di un
Collegio regionale di garanzia elettorale, al comma 3, lett. b),
dispone che il predetto Collegio di garanzia «restituisce la cauzione
depositata ai sensi dell'art. 6, comma 1, lettera i) entro dieci
giorni dalla presentazione delle candidature alle elezioni regionali,
ai soggetti che abbiano candidato alla carica di Presidente della
Giunta regionale il candidato che ha ottenuto il maggior numero di
voti nelle elezioni primarie».
A sua volta il correlato art. 15, comma 3, che disciplina i
rimborsi ai comuni e il rimborso delle spese sostenute dai soggetti
che presentano candidature alle elezioni primarie, in particolare al
punto 3 dispone che «dal rimborso delle spese sono escluse le liste
cui il collegio di garanzia nega la restituzione della cauzione ai
sensi dell'art. 13, comma 3, lettera b)».
Infine, l'art. 9 della medesima legge regionale disciplina le
schede e le operazioni elettorali, e in particolare al comma 1
prevede che «ciascun elettore esprime il proprio voto scegliendo la
scheda della lista o della coalizione di liste per la quale intende
votare. Le schede, di colore diverso per ciascuna delle liste
presentate, sono predisposte dalla regione ...», e al comma 4 che «il
Presidente ... consegna la scheda della lista richiesta dall'elettore
...» e «deposita ciascuna scheda restituita dall'elettore dopo
l'espressione del voto nell'urna riservata alle schede della lista
per la quale l'elettore ha espresso il voto».
Tutte le disposizioni sopra richiamate appaiono
costituzionalmente illegittime, sotto i profili che verranno ora
evidenziati, e pertanto il Governo - giusta delibera del 2 ottobre
2009 del Consiglio dei ministri (che per estratto autentico si
produce sub 1) ai sensi dell'art. 127 Cost. la impugna con il
presente ricorso per i seguenti

M o t i v i

1. - Violazione degli artt. 51, primo comma, 49, e 122, primo
comma della Costituzione.
1.1. - Come si è detto, con la legge regionale n. 25/2009 la
Regione Calabria ha previsto la partecipazione dei cittadini alla
selezione delle candidature per la Presidenza della Giunta regionale.
A questo fine la regione ha disciplinato le «elezioni primarie» come
modalità di partecipazione degli elettori alla selezione delle
candidature presentate dai partiti e dai gruppi politici organizzati.
Le elezioni primarie sono una competizione elettorale attraverso
la quale gli elettori o i militanti di un partito politico indicano
chi dovrebbe essere il candidato del partito (o dello schieramento
politico del quale il partito medesimo fa parte) ad una successiva
elezione di una carica pubblica, nel caso in esame del Presidente
della Giunta regionale.
La ragione delle elezioni primarie è la promozione della massima
partecipazione degli elettori alla scelta dei candidati a cariche
pubbliche, in contrapposizione al sistema che vede gli elettori
scegliere fra candidati designati dai partiti.
Ciò premesso, va subito precisato in linea generale che la
selezione dei candidati alle elezioni regionali attiene solo
«indirettamente» alla materia del sistema elettorale in quanto l'art.
122, primo comma Cost., come modificato dalla legge Cost. 22 novembre
1999, n. 1 attribuisce alle regioni la potestà legislativa, da
esercitare però nell'ambito dei principi fondamentali stabiliti con
legge dello Stato, in un ambito ben circoscritto.
L'art. 122, primo comma cit. dispone infatti tassativamente che
la regione disciplina il sistema di elezione e i casi di
ineleggibilità o di incompatibilità del Presidente, degli altri
componenti della Giunta regionale, nonchè dei consiglieri regionali,
nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della
Repubblica.
In primo luogo va contestata la stessa competenza della regione a
disciplinare con legge, e con i conseguenti effetti vincolanti, un
sistema di scelta dei soggetti dei quali i partiti e movimenti
politici intendano presentare, poi, la candidatura alle elezioni
regionali. Tale scelta ricade infatti in via esclusiva nell'autonomia
politica dei partiti e dei movimenti politici, garantita dall'art. 49
Cost.
Vincoli legali di rispetto di condizioni e procedure possono
operare soltanto in un momento successivo alla scelta dei candidati
da presentare. Da questo momento in poi i candidati, e i partiti e
movimenti che li presentano, dovranno ovviamente sottostare alle
norme di legge che disciplinano le condizioni soggettive di
eleggibilità, nonchè le forme e i termini del procedimento di
presentazione delle candidature.
Questo è, appunto, l'ambito di competenza normativa delle
regioni delineato dall'art. 122, primo comma Cost. con le espressioni
«sistema di elezione» e «casi di ineleggibilita'».
Espressioni che vanno sempre intese in senso restrittivo, poichè
le condizioni soggettive e le forme procedurali che le sottendono si
traducono in altrettante limitazioni del diritto di elettorato
passivo riconosciuto in linea di principio a tutti i cittadini
dall'art. 51 Cost.
In subordine ad ammettere che la regione non sia incompetente a
disciplinare con legge i momenti preliminari alla presentazione delle
candidature, cioè i momenti nei quali i partiti e movimenti operano
la scelta delle persone da candidare, è evidente, alla stregua
dell'art. 122, primo comma Cost., che tale disciplina non potrebbe
comunque produrre effetti vincolanti sulla scelta stessa, nè diretti
nè indiretti.
Ed infatti la stessa legge regionale in esame nell'art. 1 ha cura
di precisare che essa «intende promuovere e favorire la
partecipazione democratica dei cittadini al processo di selezione dei
candidati alla presidenza della giunta regionale ...». Ora, altro è
disciplinare la partecipazione politica dei cittadini, prevedendo
forme di garanzia e finanziamenti che la agevolino; altro è
anticipare la disciplina vincolante del procedimento elettorale ad un
momento anteriore alla scelta dei candidati. Una legge come quella in
esame può essere considerata costituzionalmente legittima solo nella
misura in cui si limiti a dettare disposizioni intese a favorire la
partecipazione politica dei cittadini, senza travalicare dai limiti
oggettivi della competenza legislativa regionale in materia
elettorale (art. 122, primo comma Cost.), senza invadere la sfera
intangibile dell'autonomia politica dei partiti e movimenti politici
(art. 49 Cost.) e, infine, senza limitare indebitamente, il
fondamentale diritto di elettorato passivo (art. 51 Cost.).
1.2. - Ciò premesso, il menzionato art. 2 prevede che i partiti
e i gruppi politici che intendono presentare liste elettorali per
l'elezione del Consiglio regionale partecipano (cioè debbono
partecipare) alle elezioni primarie e, a pena della esclusione del
rimborso di cui all'art. 15, alle elezioni regionali candidano alla
carica di Presidente della Giunta regionale il candidato della
rispettiva lista che ha ottenuto il maggior numero di voti nella
elezione primaria.
Ciò comporta che alla mancata partecipazione alle primarie e
alla mancata osservanza dei risultati da parte dei partiti nel
presentare le liste alle elezioni, conseguono due pesanti sanzioni:
nel primo caso addirittura l'impossibilità di presentare liste alle
elezioni del Consiglio ragionale e del Presidente della Giunta, o
quantomeno l'impossibilità di presentare un proprio candidato alla
carica di Presidente della Giunta regionale; nel secondo caso, la
sanzione della mancata restituzione della cauzione e la esclusione
dai rimborsi delle spese sostenute.
All'art. 2 si correla infatti l'applicazione dell'art. 13, comma
3 della predetta legge regionale, in base al quale il collegio
elettorale di garanzia restituisce la cauzione depositata entro 10
giorni dalla presentazione delle candidature alle elezioni regionali
ai soggetti che abbiano candidato alla carica di Presidente della
Giunta il candidato maggiormente votato nelle elezioni primarie;
all'art. 2 è correlato inoltre espressamente l'art. 15 della
medesima legge regionale che al comma 3 esclude dal rimborso delle
spese sostenute le liste alle quali il Collegio di garanzia nega la
restituzione della cauzione di cui al predetto art. 13.
1.3.1. - Le predette disposizioni regionali introducono senza
dubbio una stringente vincolatività delle elezioni primarie per i
partiti politici.
Ciò viola in primo luogo l'art. 49 Cost. il quale nel capo
relativo ai rapporti politici dispone che tutti i cittadini hanno
diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con
metodo democratico a determinare la politica nazionale. La garanzia
costituzionale della libertà dell'associazione partitica comporta,
in rapporto alla partecipazione dei partiti alle competizioni
elettorali, che questi ultimi siano liberi di stabilire i
procedimenti attraverso i quali selezionare le persone da presentare
come candidati. Se lo ritengano opportuno, i partiti potranno
consultare i cittadini interessati attraverso «elezioni primarie»; e
una legge regionale potrà anche favorire (prevedendo finanziamenti)
tali pratiche in quanto forme di partecipazione democratica. Le
elezioni primarie non potranno invece essere imposte (addirittura
previo versamento della onerosa cauzione di diecimila euro ex art. 6,
comma 1, lett. i) come metodo di formazione delle liste da
presentare, poichè l'art. 49 Cost. vieta di imporre ai partiti
qualsiasi forma di procedimento interno.
Le norme regionali impugnate, invece, prevedono ex lege proprio
il metodo di formazione delle liste perchè impongono che queste
siano formate in base ai risultati delle elezioni primarie; in tal
modo esse vulnerano in modo diretto l'autonomia organizzativa interna
dei partiti politici costituzionalmente garantita; e violano l'art.
122, primo comma Cost. in quanto prescrivono condizioni vincolanti,
come la partecipazione alle primarie, riferite ad un momento (la
scelta delle persone da inserire nelle liste) distinto e anteriore
rispetto ai soli momenti (sistema, cioè procedimento, di elezione, e
cause di ineleggibilità e incompatibilita') circa i quali è
costituzionalmente consentito alla legge regionale dettare, appunto,
disposizioni vincolanti.
1.3.2. - Ma le norme regionali citate vulnerano anche l'art. 51,
primo comma Cost. il quale dispone che in materia di elettorato
passivo «tutti i cittadini dell'uno e dell'altro sesso possono
accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizione
di uguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge»; e, sotto
altro profilo, ancora l'art. 122, primo comma Cost.
La possibilità ampia ed effettiva di essere candidati alle
elezioni è infatti la condizione pregiudiziale per beneficiare in
concreto del diritto all'elettorato passivo; e il sistema delle
elezioni primarie, così come regolato dalla legge regionale in
esame, limita di fatto il diritto all'elettorato passivo al consiglio
regionale e alla presidenza della Giunta regionale, che spetta a
tutti i cittadini indistintamente, perchè introduce come condizione
preliminare vincolante la partecipazione alle elezioni primarie.
In tal modo il diritto politico fondamentale di cui all'art. 51,
primo comma Cost. viene limitato oltre quanto strettamente necessario
(si è già osservato che la materia delle cause di ineleggibilità e
di incompatibilità è di stretta interpretazione), e ciò è
sufficiente a determinare l'incostituzionalità dell'art. 2 della
legge regionale n. 25/2009.
Le cause di ineleggibilità e di incompatibilità, e più in
generale tutte le circostanze che possono risolversi nell'impedire
l'inserimento di un certo soggetto in una lista elettorale, o
addirittura la presentazione stessa di tale lista, debbono infatti
attenere esclusivamente alla dignità morale della persona o
all'esistenza di conflitti di interesse.
Al riguardo, il legislatore statale ha dato attuazione all'art.
122, primo comma Cost. con la legge 2 luglio 2004, n. 165, che ha
fissato i principi generali a cui le regioni debbono attenersi nel
disciplinare le cause di ineleggibilità e di incompatibilità.
L'art. 2 della legge ora citata ha disposto: «1. Fatte salve le
disposizioni legislative statali in materia di incandidabilità per
coloro che hanno riportato sentenze di condanna o nei cui confronti
sono state applicate misure di prevenzione, le regioni disciplinano
con legge i casi di ineleggibilità, specificamente individuati, di
cui all'art. 122, primo comma, della Costituzione, nei limiti dei
seguenti principi fondamentali:
a) sussistenza delle cause di ineleggibilità qualora le
attività o le funzioni svolte dal candidato, anche in relazione a
peculiari situazioni delle regioni, possano turbare o condizionare in
modo diretto la libera decisione di voto degli elettori ovvero
possano violare la parità di accesso alle cariche elettive rispetto
agli altri candidati;
b) inefficacia delle cause di ineleggibilità qualora gli
interessati cessino dalle attività o dalle funzioni che determinano
l'ineleggibilità, non oltre il giorno fissato per la presentazione
delle candidature o altro termine anteriore altrimenti stabilito,
ferma restando la tutela del diritto al mantenimento del posto di
lavoro, pubblico o privato, del candidato;
c) applicazione della disciplina delle incompatibilità alle
cause di ineleggibilità sopravvenute alle elezioni qualora ricorrano
le condizioni previste dall'art. 3, comma 1, lettere a) e b);».
L'art. 3 ha invece disposto: «1. Le regioni disciplinano con
legge i casi di incompatibilità, specificatamente individuati, di
cui all'art. 122, primo comma, della Costituzione, nei limiti dei
seguenti principi fondamentali:
a) sussistenza di cause di incompatibilità, in caso di
conflitto tra le funzioni svolte dal Presidente o dagli altri
componenti della Giunta regionale o dai consiglieri regionali e altre
situazioni o cariche, comprese quelle elettive, suscettibile, anche
in relazione a peculiari condizioni delle regioni, di compromettere
il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione ovvero il
libero espletamento della carica elettiva;
b) sussistenza di cause di incompatibilità, in caso di
conflitto tra le funzioni svolte dal Presidente o dagli altri
componenti della Giunta regionale o dai consiglieri regionali e le
funzioni svolte dai medesimi presso organismi internazionali o
sopranazionali;
c) eventuale sussistenza di una causa di incompatibilità tra
la carica di assessore regionale e quella di consigliere regionale;».
Andando oltre l'ambito così delineato (in particolare dall'art.
2, comma 1 e lett. a) della legge n. 165/2004), il legislatore
regionale ha quindi violato sia l'art. 51, primo comma Cost., sia
l'art. 122, primo comma Cost. nella parte in cui prevede che le
regioni si attengano ai principi stabiliti da apposita legge statale.
L'avere partecipato alle elezioni primarie può infatti costituire un
titolo di particolare legittimazione politica per un aspirante
candidato; ma non è ovviamente vero l'inverso: il non avervi
partecipato non toglie certo all'aspirante candidato la dignità
morale necessaria a presentare la propria candidatura. La
partecipazione alle primarie non può quindi essere prevista come un
presupposto necessario delle candidature, e così risolversi, ove
mancata, in una causa di ineleggibilità del tutto estranea al
perimetro tracciato dalla legge statale di attuazione dell'art. 122,
primo comma Cost. e in una ingiustificata limitazione dell'elettorato
passivo garantito dall'art. 51, primo comma Cost.
1.4. - Gli artt. 2 e i correlati artt. 13 e 15 in esame violano
poi in particolare di nuovo l'art. 49 della Costituzione nella parte
in cui a carico dei partiti e movimenti politici che abbiano
effettivamente partecipato alle primarie prevedono la sanzione del
mancato rimborso della cauzione e dell'esclusione dal rimborso delle
spese sostenute per le elezioni primarie, qualora tali partiti e
movimenti presentino come candidato alla carica di Presidente della
Giunta regionale un soggetto diverso da quello che ha ottenuto il
maggior numero di voti nelle elezioni primarie.
In questo modo, attraverso una sanzione economica assai elevata
(si è visto che la cauzione è pari a diecimila euro; mentre il
rimborso, ex art. 15, comma 2, è pari ad euro 0,50 per ciascuna
scheda votata in favore della lista del partito interessato) si
vincolano in modo indiretto, ma molto pressante, i partiti a
presentare come candidato presidente necessariamente il «vincitore»
delle primarie.
Questa imposizione limita ancora una volta indebitamente
l'autonomia politica dei partiti garantita dall'art. 49 Cost.
La previsione legislativa regionale di «elezioni primarie» per la
selezione dei candidati alla Presidenza della Giunta regionale, come
si è visto, può essere infatti in linea di principio legittima solo
nei limiti in cui sia intesa come modalità di partecipazione degli
elettori alla selezione delle candidature presentate dai partiti e
dai gruppi politici, e quindi come modo di incentivare gli elettori a
dare indicazioni ai partiti. La giustificazione economica della spesa
che la regione sostiene per organizzare le primarie e per rimborsarne
i partecipanti sta appunto in questo: nell'aver favorito una
occasione di partecipazione democratica, rimuovendo gli ostacoli di
ordine organizzativo ed economico che altrimenti vi si potrebbero
frapporre. Ma la partecipazione democratica è un valore in sè,
cioè a prescindere dagli effetti che essa potrà produrre sulle
decisioni dei partiti e movimenti politici che presenteranno le liste
e le candidature presidenziali. Non vi è quindi titolo della regione
a negare il rimborso delle spese e a incamerare la cauzione se le
candidature non corrisponderanno al risultato delle primarie.
Diversamente, si finisce per imporre sostanzialmente, attraverso
la sanzione economica, che il risultato della partecipazione
democratica attuatasi con le primarie si traduca anche in ben
determinate candidature presidenziali. E ciò eccede il necessario,
perchè impinge nell'autonomia dei partiti e nel rapporto tra partiti
e loro elettori.
Dal punto di vista dell'autonomia dei partiti, basterà osservare
che potrebbe accadere che il candidato che ha ottenuto il maggior
numero di consensi alle elezioni primarie, successivamente, al
momento della presentazione come candidato-Presidente della Giunta
alle elezioni regionali, ne sia impedito per le più diverse ragioni
personali, volontarie e involontarie. La legge non prevede neppure
questo come caso di eccezione alla sanzione.
In secondo luogo, l'esito delle primarie potrebbe non essere
significativo per il partito interessato in quanto la partecipazione
dei cittadini potrebbe essere stata bassa e quindi tale da attribuire
scarso rilievo politico al risultato delle primarie.
Potrebbe poi darsi il caso che, tra le elezioni primarie e il
momento della presentazione delle liste e delle candidature, oltre al
candidato vincitore delle primarie sia emersa altra figura del
medesimo partito distintasi per particolari meriti nel territorio
della regione, che il partito potrebbe allora avere interesse a
candidare come presidente.
Queste, e innumerevoli altre ipotesi che si potrebbero formulare,
dimostrano che non è ragionevole che il partito sia sostanzialmente
vincolato all'esito delle primarie, e che tale vincolo si traduce
quindi in una limitazione della sua autonomia in contrasto con la
garanzia di cui all'art. 49 Cost.
Nè, venendo con ciò al profilo del rapporto tra partito e
elettori, che pure è garantito dall'art. 49 Cost. allorchè questa
norma riconosce ai cittadini il diritto di associarsi in partiti, e
quindi protegge costituzionalmente la relazione che si instaura tra
cittadini e partiti, le disposizioni impugnate potrebbero essere
giustificate con il rispetto della volontà popolare espressasi nelle
primarie.
Si è detto che le primarie hanno mero valore di indicazione dei
cittadini ai partiti, e proprio per l'intangibilità del rapporto tra
cittadini e partiti, la decisione degli organi del partito di
candidare come presidente un soggetto diverso da quello maggiormente
votato alle primarie potrà essere sanzionata soltanto dai cittadini
stessi al momento delle elezioni regionali, p. es. con l'astensione o
con il voto per il candidato o per la lista presentati dal partito
concorrente. Non vi è alcun titolo per la regione (per di più
attraverso l'azione di un «collegio di garanzia» espresso dal
Consiglio regionale cessante: cfr. art. 13, commi 1 e 3, lett. b) e
art. 15, commi 1 e 3) di ingerirsi in tale rapporto applicando essa
una sanzione, di tipo economico.
Del resto già la Regione Toscana ha disciplinato con la legge
regionale n. 70/2004 il procedimento per le elezioni primarie per il
Consiglio regionale e alla carica di Presidente della Giunta, ma in
tale normativa le primarie sono state espressamente previste come
facoltative (art. 2) e non è stato in alcun modo previsto il mancato
rimborso delle spese sostenute per il partito che non candida alla
carica di Presidente della Giunta regionale il candidato della lista
che ha ottenuto il maggior numero di voti nelle elezioni primarie.
Per questo, quella legge non venne impugnata.
2. - Violazione degli artt. 48, comma 2 e 117, comma 2, lett. l),
Cost.
2.1. - L'art. 9, commi 1 e 4, lett. a) e b) della legge regionale
in esame dispone che l'elettore «esprime il proprio voto scegliendo
la scheda della lista o della coalizione di liste per la quale
intende votare. Le schede, di colore diverso per ciascuna delle liste
presentate, sono predisposte dalla regione ...», e che «il Presidente
... consegna la scheda della lista richiesta dall'elettore ...» e
«deposita ciascuna scheda restituita dall'elettore dopo l'espressione
del voto nell'urna riservata alle schede della lista per la quale
l'elettore ha espresso il voto».
È evidente che in tal modo l'elettore è costretto a rivelare al
presidente del seggio e a quant'altri vi si trovino (attesa la natura
di luogo pubblico propria del seggio elettorale) le proprie opinioni
politiche, dovendo pubblicamente richiedere e riconsegnare una
determinata scheda elettorale riferita ad un partito o ad un gruppo
politico.
L'art. 9 cit. consente infatti di desumere la scelta
dell'elettore in base alla scheda richiesta e, successivamente,
riconsegnata. Esso si pone quindi in contrasto in primo luogo con il
principio costituzionale della segretezza del voto, previsto
dall'art. 48, secondo comma Cost. che dispone «il voto è personale
ed uguale, libero e segreto. Il suo esercizio è un dovere civico.».
Nella logica dell'art. 48, secondo comma Cost., la segretezza del
voto non è un valore in sè, bensì uno strumento per assicurare la
libertà del voto, voluta dalla medesima disposizione.
Solo un voto segreto, assicurando l'elettore che nessuno degli
interessati all'esito della competizione elettorale conoscerà la sua
scelta e potrà, quindi, effettuare su di lui pressioni per
orientarla, fa sì che l'espressione del voto sia veramente libera.
Nel momento in cui la regione disciplina un procedimento elettorale,
sia pure di mere elezioni primarie, essa ha quindi l'obbligo di
garantire la segretezza del voto: ciò sia per salvaguardare la
genuinità delle primarie stesse; sia, soprattutto, per evitare che
queste divengano uno strumento attraverso il quale i partiti si
pongano in grado di condizionare gli elettori, dei quali vengono a
conoscere gli orientamenti, in vista delle future elezioni del
Consiglio regionale e del Presidente della Giunta.
La violazione diretta dell'art. 48, secondo comma Cost. insita
nelle riportate previsioni dell'art. 9 della legge impugnata appare
quindi evidente.
2.2. - Ma l'art. 9, commi 1 e 4 viola anche l'art. 117, secondo
comma, lett. l) Cost., nella parte in cui attribuisce alla competenza
esclusiva dello Stato la legislazione in materia di ordinamento
civile.
Come codesta Corte costituzionale ha stabilito con la sentenza n.
271 del 2005, la tutela della riservatezza ricade pienamente nella
materia dell'ordinamento civile, del quale l'art. 117, secondo comma,
lett. l) fa un limite all'autonomia legislativa regionale. Ciò
implica che una legge regionale non può erodere il nucleo essenziale
del diritto alla riservatezza, quale determinato dalla legge statale
e, in particolare, dal codice della tutela dei dati personali di cui
al d.lgs. n. 196/2003.
Ora, tale codice all'art. 4, comma 1, lett. d) e agli artt. 20 e
22, comma 1 tutela le opinioni politiche e l'adesione del cittadino a
partiti politici come dati personali sensibili.
In particolare rileva l'art. 20, comma 1 d.lgs. n. 196/2003,
giusta il quale «il trattamento di dati sensibili da parte di
soggetti pubblici è consentito solo se autorizzato da espressa
disposizione di legge nella quale sono specificati i tipi di dati che
possono essere trattati e di operazioni eseguibili e le finalità di
rilevante interesse pubblico perseguite». È del tutto evidente come
la disposizione regionale qui impugnata, nell'autorizzare il
trattamento addirittura in pubblico da parte del seggio elettorale di
dati sensibili in quanto idonei a rivelare le opinioni politiche
dell'elettore e la sua appartenenza a partiti, violi questo
principio.
Non è dato infatti comprendere quale sia il rilevante interesse
pubblico sotteso alla divulgazione delle tendenze politiche di chi
vota nelle elezioni primarie. Da un lato, queste ultime si possono
organizzare con semplici modalità idonee ad assicurare la
riservatezza degli elettori; dall'altro, una volta che sia previsto
(come nella specie è previsto dall'art. 9, comma 1 ultima parte
della legge impugnata) che l'elettore può votare per una soltanto
delle liste presentate, non si vede perchè egli, per votare, debba
sostanzialmente dichiarare la propria appartenenza partitica. Ciò
non è infatti necessario ad impedire che l'elettore voti più volte
per la medesima o per diverse liste, così inquinando il risultato
delle primarie.
Appare assai più semplice prevedere un'unica scheda, che includa
tutte le liste che si presentano alle primarie. L'elettore la
ritirerà dal presidente del seggio e quindi, in piena riservatezza,
esprimerà il proprio voto per la lista prescelta. Oppure prevedere
che nella cabina elettorale l'elettore trovi le diverse schede
corrispondenti alle varie liste senza che queste esteriormente si
differenzino; dopodichè, nel riserbo di tale cabina l'elettore
preleverà la lista che lo interessa e, espresso il voto, la
consegnerà al presidente per l'inserimento nell'urna.
In particolare, è del tutto inutile, se non nel non consentito
intento di costringere gli elettori a palesare le proprie posizioni
politiche, che le schede si differenzino per colore in relazione a
ciascuna lista (art. 9, comma 1 seconda frase), e che siano
predisposte urne differenziate per lista, nelle quali il presidente
inserirà le sole schede pertinenti a quella lista (art. 9, comma 4,
lett. b).
In questo contesto, appare del tutto inconsistente la garanzia
prevista dal comma 6 dell'art. 9, secondo cui «è vietata qualsiasi
registrazione o annotazione della scheda richiesta dall'elettore».
Ciò che rileva, come detto, è la pubblicità del seggio, che rende
nota l'opinione dell'elettore anche se non se ne fa alcuna
registrazione; e la totale superfluità di tale divulgazione per
conseguire le finalità delle elezioni primarie.
Prevedendo possibilità di trattamento di dati sensibili di tipo
politico al di là, e anzi in chiaro contrasto, con le previsioni
della legge statale che regola la materia, la legge regionale qui
impugnata ha inciso sotto questo aspetto il nucleo essenziale del
diritto alla riservatezza, e ha quindi invaso la materia
dell'ordinamento civile spettante in via esclusiva alla legislazione
dello Stato.
Le norme regionali qui impugnate incidono indebitamente tale
nucleo anche alla stregua di quanto precisato dall'art. 22, comma 1
del d.lgs. n. 196/2003. Qui si prevede che «i soggetti pubblici
conformano il trattamento dei dati sensibili secondo modalità volte
a prevenire violazioni dei diritti, delle libertà fondamentali e
della dignità dell'interessato». È evidente, alla luce di quanto
appena esposto, che le elezioni primarie possono svolgersi
conformando il trattamento dei dati sensibili degli elettori in modo
da garantirne la totale riservatezza; ed è del pari evidente che,
invece, le modalità imposte dalla legge impugnata non sono affatto
idonee a prevenire le violazioni dei diritti e delle libertà
politiche fondamentali dell'elettore che possono discendere dalla
divulgazione delle sue opinioni politiche e della sua appartenenza
partitica. In particolare, quelle modalità non sono idonee a
prevenire tentativi di condizionamento del voto che l'elettore
successivamente dovrà esprimere nelle elezioni del Consiglio
regionale e del Presidente della Giunta.
Tutto ciò, come ha precisato codesta Corte costituzionale nella
citata sentenza n. 271/2005 «non equivale peraltro ad affermare la
incompetenza del legislatore regionale a disciplinare procedure o
strutture organizzative che prevedono il trattamento di dati
personali, pur ovviamente nell'integrale rispetto della legislazione
statale sulla loro protezione (ivi comprese le disposizioni relative
alle "misure minime di sicurezza" prescritte per i trattamenti dei
dati personali con o senza l'utilizzazione degli strumenti
elettronici): infatti le regioni, nelle materie di propria competenza
legislativa, non solo devono necessariamente prevedere
l'utilizzazione di molteplici categorie di dati personali da parte di
soggetti pubblici e privati, ma possono anche organizzare e
disciplinare a livello regionale una rete informativa sulle realtà
regionali, entro cui far confluire i diversi dati conoscitivi
(personali e non personali) che sono nella disponibilità delle
istituzioni regionali e locali o di altri soggetti interessati. Ciò,
tuttavia, deve avvenire ovviamente nel rispetto degli eventuali
livelli di riservatezza o di segreto, assoluti o relativi, che siano
prescritti dalla legge statale in relazione ad alcune delle
informazioni, nonchè con i consensi necessari da parte delle diverse
realtà istituzionali o sociali coinvolte.».
Evidente è, sotto i profili illustrati, la contrarietà delle
norme impugnate a questi chiari principi.
Si impone quindi l'annullamento anche dell'art. 9, commi 1 e 4,
lett. a) e b) della legge impugnata.

P. Q. M.

Si chiede che venga dichiarata la illegittimità costituzionale
degli artt. 2, 9 commi 1 e 4, 13 comma 3, lett. b), 15, comma 3
(erroneamente indicato come comma 2 nel Supplemento straordinario n.
1 al Bollettino ufficiale della Regione Calabria pubblicato il 24
agosto 2009) della legge regionale della Calabria 17 agosto 2009, n.
25 recante «norme per lo svolgimento di elezioni primarie per la
selezione di candidati all'elezione di Presidente della Giunta
regionale».
Si produce per estratto copia conforme delibera del Consiglio dei
ministri (ed allegato).
Roma, addì 20 ottobre 2009

L'Avvocato dello Stato: Chiarina Aiello