1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 33 del 19-8-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 198 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 febbraio 2009
Ordinanza del 19 febbraio 2009 emessa dal Tribunale di Trieste sul ricorso proposto da Bolzan Mirio contro Brandolin Giorgio ed altri. Elezioni - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia - Ineleggibilita' ed incompatibilita' alla carica di consigliere regionale - Previsione quale causa di ineleggibilita' l'avere rivestito il ruolo di legale rappresentante o dirigente di societa' partecipata dalla Regione - Mancata previsione dell'ulteriore requisito del carattere maggioritario o di controllo della partecipazione - Irragionevolezza e ingiustificata diversa disciplina rispetto alla normativa statale che prevede il requisito del carattere maggioritario della partecipazione - Incidenza sul diritto di elettorato passivo. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 29 luglio 2004, n. 21, art. 2, comma 1, lett. m). - Costituzione, artt. 3 e 51; statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, art. 12. (009C0467) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 19-8-2009)

IL TRIBUNALE
Riunito in camera di consiglio, all'udienza del 19 febbraio 2009,
nell'ambito del procedimento sopraindicato, avente ad oggetto:
«diritti di elettorato attivo e passivo», tra: Mirio Bolzan,
residente in Romans d'Isonzo, via XXV Aprile n. 7, rappresentato e
difeso, per delega a margine del ricorso ex art. 82, d.P.R. n.
570/1960, dall'avv. Renato Fusco ed elettivamente domiciliato presso
lo studio del difensore in Trieste, via di Donota n. 3, ricorrente;
Contro Giorgio Brandolin, rappresentato e difeso, per delega in
calce al ricorso notificato, dagli avv. Nereo Battello e Francesco
Donolato, ed elettivamente domiciliato presso lo studio dei difensori
in Gorizia, via Rossini n. 4, resistente e Presidente in carica del
Consiglio regionale Friuli Venezia Giulia; Presidente della Giunta
regionale Friuli Venezia Giulia, non costituiti e nei confronti del
pubblico ministero in persona del Procuratore della Repubblica presso
il Tribunale di Trieste, contraddittore non costituito.
Sciogliendo la riserva assunta oggi all'udienza del 19 febbraio
2009, esaminati gli atti ed i documenti di causa, ha emesso la
seguente ordinanza.
Premesso in fatto che
1.1. - Con atto depositato in data 12 settembre 2008, Mirio
Bolzan ricorreva, ex art. 82 d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, come
modificato dall'art. 1 della legge 23 dicembre 1966, n. 1147, avverso
l'elezione di Giorgio Brandolin a consigliere regionale del Friuli
Venezia Giulia;
1.2. - Esponeva il ricorrente che i giorni 13 e 14 aprile del
2008 si erano svolte le elezioni per il rinnovo del Consiglio
regionale del Friuli Venezia Giulia, all'esito delle quali,
nell'ambito del Partito Democratico ed all'interno della
circoscrizione di Gorizia, erano stati eletti Giorgio Brandolin e
Franco Brussa, mentre il ricorrente era risultato terzo in
graduatoria e primo dei non eletti;
1.3. - Rilevava poi, il ricorrente, che Giorgio Brandolin aveva
ricoperto, fino all'11 aprile 2008, la carica di presidente di
«Aeroporto Friuli Venezia-Giulia» S.p.A., società partecipata,
seppure con quota non maggioritaria, dalla regione Friuli Venezia
Giulia;
1.4. - Sosteneva, pertanto, il ricorrente, essersi configurata,
in capo al predetto Giorgio Brandolin, la causa d'ineleggibilità
prevista dall'art. 2, comma 1, lett. m) della legge regionale Friuli
Venezia Giulia del 29 luglio 2004, n. 21, proprio con riguardo ai
soggetti che rivestano la qualità di legale rappresentante o il
ruolo di dirigente in società partecipate dalla regione;
1.5. - Aggiungeva che il Brandolin, per rimuovere efficacemente
la causa di ineleggibilità, ai sensi dell'art. 3, comma 1, legge
regionale n. 21/2004, avrebbe dovuto cessare dalla suddetta carica
non oltre il giorno della presentazione delle candidature, mentre
dagli atti risultava avere dismesso la carica (per dimissioni) solo
due giorni prima dell'inizio delle votazioni, e pertanto
tardivamente;
1.6. - Per tali motivi Mirio Bolzan presentava alla Giunta delle
Elezioni del Consiglio regionale formale istanza di annullamento
dell'elezione di Giorgio Brandolin, e, in data 31 luglio 2008, con
delibera n. 4, pubblicata su Bollettino ufficiale regionale n. 33 del
13 agosto 2008, il Consiglio regionale, non accogliendo l'istanza del
Bolzan, conformemente al parere espresso dalla Giunta delle elezioni,
convalidava le elezioni dei consiglieri regionali, ivi compresa
quella di Giorgio Brandolin;
1.7. - Mirio Bolzan, pertanto, come premesso, ricorreva a questo
tribunale chiedendo l'accertamento:
dell'invalidità dell'elezione a consigliere regionale di
Giorgio Brandolin, per l'esistenza della suindicata causa di
ineleggibilità;
dell'illegittimità della delibera 31 luglio 2008, n. 4 del
Consiglio regionale Friuli Venezia Giulia, nella parte in cui
dichiarava insussistente la causa di ineleggibilità anche in capo
all'ing. Giorgio Brandolin;
del diritto del ricorrente Mirio Bolzan a subentrare, a
seguito dell'invalidità dell'elezione di Giorgio Brandolin, nella
carica di consigliere regionale ex art. 84, comma 1, d.P.R. n.
570/1960;
2.1. - Con controricorso depositato il 31 ottobre 2008 si
costituiva Giorgio Brandolin non contestando i fatti allegati, ma
avversando la domanda del Bolzan ed il relativo fondamento, solo in
diritto;
2.2. - Preliminarmente il resistente sollevava una questione di
inammissibilità dell'impugnativa, per tardiva notifica del ricorso e
del decreto di fissazione, che potrà essere utilmente decisa
unitamente al merito;
2.3. - Nel merito il resistente contestava l'interpretazione data
dal ricorrente alla normativa regionale e rilevava l'inapplicabilità
della sanzione invocata, posto che l'art. 7 della citata legge
regionale n. 21/2004, prevede che l'invalidità dell'elezione
consegue solamente alle cause di ineleggibilità esistenti al momento
dell'elezione, mentre, nel caso di specie, è pacifico che il
Brandolin si era dimesso dalla carica rivestita nella società a
partecipazione regionale già due giorni prima delle votazioni;
2.4. - Inoltre il resistente formulava seri dubbi in ordine alla
legittimità costituzionale della previsione della legge regionale,
se interpretata conformemente alla tesi prospettata da controparte,
per contrasto con i principi generali dell'ordinamento, oltre che per
irragionevolezza della limitazione imposta al diritto di elettorato
passivo anche nel caso di cariche in società a partecipazione
pubblica non maggioritaria (a differenza da quanto previsto dalla
legge statale previgente n. 154/1981);
3. - Nessuno si costituiva per il p.m. e gli altri soggetti
interessati destinatari della notifica del ricorso;
4. - Il tribunale svolgeva attività istruttoria in ordine ai
presupposti delle difese preliminari di parte resistente e,
all'udienza del 4 febbraio 2009, acquisite le memorie depositate
dalle parti ed udita la discussione, rinviava, per repliche,
all'udienza 19 febbraio 2009;
5. - All'udienza del 19 febbraio 2009, udite le repliche e
ritenuto che la questione preliminare poteva essere decisa unitamente
al merito, il Tribunale sollevava questione di legittimità
costituzionale ed ordinava la sospensione del procedimento;
Premesso in diritto che
6.1. - Il tribunale è chiamato a fare applicazione della legge
regionale Friuli Venezia Giulia del 29 luglio 2004, n. 21
(«Determinazione dei casi di ineleggibilità e incompatibilità
relativi alla carica di consigliere regionale e di membro della
Giunta regionale, ai sensi dell'articolo 12, secondo comma, dello
Statuto.»);
6.2. - L'art. l della citata legge recita: «La presente legge, in
armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico
della Repubblica, determina, ai sensi dell'articolo 12, secondo
comma, dello statuto, come modificato dall'articolo 5 della legge
costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2, e con l'osservanza di quanto
disposto dal titolo III dello statuto medesimo, i casi di
ineleggibilità e incompatibilità relativi alla carica di
consigliere regionale e di membro della Giunta regionale.»;
6.3. - L'art. 2 comma 1, lett. m) prevede l'ineleggibilità alla
carica di consigliere regionale dei legali rappresentanti e dei
dirigenti delle società al cui capitale la regione partecipa;
6.4. - L'art. 3, comma 1, prevede che la causa di ineleggibilità
in questione non ha effetto se l'interessato cessa dalle funzioni per
dimissioni, trasferimento, revoca dell'incarico o del comando,
collocamento in aspettativa non retribuita, non oltre il giorno
fissato per la presentazione delle candidature;
6.5. - L'art. 7, comma 1, infine, prevede, tra l'altro, che
talune delle cause di ineleggibilità di cui all'articolo 2, tra le
quali quella di cui alla lettera m), che esistano al momento della
elezione, comportano l'invalidità dell'elezione del consigliere al
quale si riferiscono;
7. - È noto, poi, che, quanto ai casi di ineleggibilità ed
incompatibilità, è riconosciuta alla Regione Friuli Venezia-Giulia
competenza legislativa autonoma in forza dell'art. 12 dello statuto
speciale (l.cost. 31 gennaio 1963, n. 1), come modificato dall'art.
5, comma 1, lett. d) della legge cost. 31 gennaio 2001, n. 2, e che
tale competenza dev'essere però esercitata in armonia con la
Costituzione e l'ordinamento giuridico della Repubblica nella
specifica materia;
Rilevato che
8. - Il Tribunale ritiene non manifestamente infondata la
questione, indicata in corso di causa dalla difesa del resistente, di
illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, lett. m) della
legge regionale 29 luglio 2004, n. 21, sotto i diversi profili di
seguito specificati, nella parte in cui prevede, quale causa di
ineleggibilità alla carica di consigliere regionale, l'avere
rivestito la funzione di legale rappresentante o la carica di
dirigente, in società partecipata dalla regione, senza nel contempo
prevedere che tale partecipazione debba essere maggioritaria o
comunque idonea a consentire il controllo della società ex art. 2359
c.c.;
9. - Nel caso di specie la norma censurata, e la questione
sollevata, assumono diretta rilevanza in quanto, in primo luogo, è
incontroverso tra le parti e documentato, che Giorgio Brandolin,
eletto consigliere regionale in occasione delle elezioni regionali
tenutesi nell'aprile del 2008, è stato legale rappresentante, in
qualità di presidente del consiglio di amministrazione, della
società «Aeroporto Friuli Venezia-Giulia» S.p.A. fino a due giorni
prima dell'inizio delle votazioni;
10. - È parimenti incontroverso e documentato che la compagine
sociale di detta società fosse costituita, per una quota di
minoranza pari al 49% del capitale sociale, dalla Regione Friuli
Venezia-Giulia, e per una quota di maggioranza - del restante 51% -
dal Consorzio Aeroporto Friuli Venezia-Giulia S.p.A.;
11. - Risulta poi dagli atti di causa (cfr. parere pro veritate
del prof. Piero Alberto Capotosti dd. 3 novembre 2008, pag. 6 -
produzione del resistente), e non è contestato, che, nel caso di
specie, Giorgio Brandolin fu nominato presidente della società in
questione, non solo senza il voto favorevole della Regione Friuli
Venezia-Giulia, ma anzi nonostante il voto contrario espresso dalla
regione stessa, nella qualità di socio di minoranza;
Ritenuto in via preliminare che
12. - Il chiaro tenore letterale dell'art. 2, comma 1, lett. m)
della legge regionale 29 luglio 2004, n. 21, espresso in termini di
ineleggibilità, non consente margini per un'interpretazione - che
supererebbe i limiti dell'interpretazione estensiva - nel senso di
ritenere necessario, per configurare la causa d'ineleggibilità,
l'ulteriore requisito della qualificazione della partecipazione
regionale in termini di maggioranza o di controllo;
13. - Oltre a ciò, ad abundantiam, giova rilevare come, anche da
una verifica complessiva della citata legge regionale n. 21/2004, non
emergano elementi idonei ad orientare in modo univoco l'interprete in
ordine alla voluntas legis, dato che, come già evidenziato, sussiste
una vera e propria antinomia tra l'art. 3, che parrebbe correlare
l'inefficacia della causa di ineleggibilità ad una cessazione dalle
funzioni non oltre il giorno fissato per la presentazione delle
candidature, e l'art. 7, che parrebbe sanzionare l'ineleggibilità
solo in caso di permanenza della causa al momento dell'elezione;
14. - Ad ogni modo deve poi ritenersi che solo dopo avere risolto
la questione, logicamente preliminare, dell'applicabilità al caso
concreto della fattispecie costitutiva dell'ineleggibilità - che
presuppone l'esperimento del qui richiesto vaglio di
costituzionalità - potrà essere utilmente affrontata la questione
della eventuale tempestività della fattispecie estintiva (dimissioni
dalla carica di presidente e dalle funzioni di rappresentante legale
della società partecipata);
Ritenuto pertanto in generale che
15. - Il diritto di elettorato passivo è un diritto politico
fondamentale, che l'art. 51 della Costituzione riconosce, con i
caratteri propri dell'inviolabilità, quale diritto da garantire a
ciascun cittadino in condizioni di eguaglianza (ex multis Corte cost.
sent. 235/88);
16. - Tale diritto, e la sua garanzia in termini di eguaglianza,
fanno senz'altro parte dei principi generali dell'ordinamento della
Repubblica ai quali anche il legislatore della Regione Friuli
Venezia-Giulia, pur nell'ambito di una materia divenuta di competenza
esclusiva, è tenuto ad uniformarsi, come espressamente previsto
dall'art. 12 della legge Cost. 31 gennaio 1963, n. 1, modif.
dall'art. 5, comma 1, lett. d) della legge cost. 31 gennaio 2001, n.
2, e desumibile dalle diverse sentenze di accoglimento pronunciate
dalla Corte costituzionale con riguardo ad aspetti della disciplina a
suo tempo adottata dalla Regione Sicilia, ente territoriale dotato ab
origine di autonomia normativa in materie connesse al tema elettorale
(cfr. sent. n. 235/88; n. 84/1994 e n. 162/1995);
17. - Eventuali restrizioni del diritto di elettorato passivo
possono superare il vaglio di costituzionalità solo se rispettano il
principio di eguaglianza e ragionevolezza, sono giustificate da
esigenze dì salvaguardia di beni giuridici di pari rango e risultano
delineate entro limiti strettamente funzionali allo scopo;
18. - Nell'ambito della potestà legislativa autonoma locale,
inoltre, sono altresì giustificate discipline divergenti rispetto a
quella nazionale in caso di motivi adeguati e ragionevoli a tutela di
interessi generali, seppure «localizzati» (Corte cost. sent. n.
571/89; n. 438/94, n.162/1995 e n. 306/2003);
Ritenuto in particolare che
19.1. - Un primo profilo di illegittimità costituzionale della
normativa in questione deve rilevarsi per violazione degli artt. 12,
l.cost. n. 1/63 e 51 della Costituzione;
19.2. la causa d'ineleggibilità in questione appare, infatti, in
netta disarmonia con i principi (fondamentali oltre che) generali
dell'ordinamento, tra i quali, appunto, vi è l'eguaglianza dei
cittadini nelle condizioni di accesso all'elettorato passivo;
19.3. - In ambito statale, come già detto, l'ineleggibilità,
nel caso di specie, era prevista solo in caso di società partecipata
in quota maggioritaria dalla regione (o dagli altri enti territoriale
in caso di elezioni comunali o provinciali) (art. 2, comma 1, n. 10
della legge 23 aprile 1981, n. 154); tale norma risulta ancora
applicabile nelle Regioni ordinarie che non abbiano disciplinato la
materia in forza della nuova competenza loro attribuita dall'art. 122
Cost., come modificato dalla legge cost. n. 1/1999;
19.4. - La medesima previsione, più ristretta rispetto a quella
qui censurata, è poi contenuta nella disciplina nazionale
sopravvenuta per le province ed i comuni (art. 60, comma 1, n. 10 del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 - Testo Unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali);
19.5. - Il quadro normativo nazionale, peraltro, non pare, sul
punto, destinato a mutare - nel senso più restrittivo della norma
qui censurata -, a seguito della competenza oggi attribuita alle
regioni dall'art. 122 della Costituzione; infatti il legislatore
nazionale, con la legge 2 luglio 2004, n. 165, proprio in attuazione
del citato art. 122 cost., ha dettato i principi fondamentali
costituenti limiti per i legislatori regionali, circa il sistema di
elezione ed i casi di ineleggibilità e di incompatibilità,
prevedendo, in proposito - per quanto qui rileva - la «a) sussistenza
delle cause di ineleggibilità qualora le attività o le funzioni
svolte dal candidato, anche in relazione a peculiari situazioni delle
regioni, possano turbare o condizionare in modo diretto la libera
decisione di voto degli elettori ovvero possano violare la parità di
accesso alle cariche elettive rispetto agli altri candidati;» (artt.
2, comma 1, lett. a) della legge 2 luglio 2004, n. 165) e «a)
sussistenza di cause di incompatibilità, in caso di conflitto tra le
funzioni svolte dal Presidente o dagli altri componenti della Giunta
regionale o dai consiglieri regionali e altre situazioni o cariche,
comprese quelle elettive, suscettibile, anche in relazione a
peculiari condizioni delle regioni, di compromettere il buon
andamento e l'imparzialità dell'amministrazione ovvero il libero
espletamento della carica elettiva;» (art. 3, comma 1, lett. a) 1egge
citata);
19.6. - Permanendo immutata la ratio delle ineleggibilità, come
sopra delineata dal legislatore nazionale, non si ritiene dotata di
ragionevolezza la norma qui censurata, come sarà ulteriormente
precisato nel prosieguo;
19.7. - Ooltre a ciò non emerge alcun elemento o profilo idoneo
a giustificare, con riguardo alla realtà locale, la restrizione del
diritto di elettorato passivo negli ampi termini di cui all'art. 2,
comma 1, lett. m) della legge regionale 29 luglio 2004, n. 21;
Ritenuto inoltre che
20.1. - Un secondo profilo di illegittimità costituzionale della
norma in questione deve rilevarsi per violazione degli artt. 12,
legge cost. n. 1/63, 3 e 51 della Costituzione, in quanto nessuna
ragionevolezza supporta la previsione di ineleggibilità in caso di
rappresentanza o dirigenza a fronte di partecipazioni non
maggioritarie o, quantomeno, non idonee a consentire il controllo
della società in questione;
20.2. - Le cause di ineleggibilità, infatti, sono poste a tutela
del principio di libertà del voto, per impedire che partecipi alle
elezioni chi potrebbe trovarsi in una posizione idonea a consentire
indebite pressioni o influenze sull'elettorato. Per contro si verte
nell'ambito delle incompatibilità allorquando la relativa previsione
sia finalizzata ad assicurare il corretto adempimento del mandato,
prevenendo o rimuovendo il rischio di conflitto di interessi
nell'interesse del buon andamento della p.a.;
20.3. - A seguito della già citata legge 2 luglio 2004, n. 165,
sono confermate, e formalizzate quali principi generali
dell'ordinamento, le caratteristiche essenziali e le rationes degli
istituti della ineleggibilità e della incompatibilità, come
poc'anzi riportate;
20.4. - Con specifico riferimento alla previsione qui rilevante,
la possibilità di esercitare indebite pressioni sui cittadini
chiamati ad eleggere i consiglieri regionali, può ragionevolmente
ipotizzarsi solo nell'ambito di cariche apicali in società nelle
quali il voto della regione risulti determinante nella elezione degli
amministratori e quindi possa influenzarne l'attività gestoria;
20.5. - Laddove invece la regione non sia in grado di influenzare
direttamente la nomina di un dirigente o di un rappresentante della
società, non è ipotizzabile il rischio di esercizio di indebita
pressione sull'elettorato della stessa regione, e l'ampia limitazione
del diritto di elettorato passivo prevista dalla norma qui censurata
non trova ragionevole giustificazione.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Solleva questione incidentale di legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 1, lett. m) della legge regionale 29 luglio 2004,
n. 21, perchè, prevedendo, quale causa di ineleggibilità, l'avere
rivestito il ruolo di legale rappresentante o di dirigente di
società partecipata dalla regione, senza nel contempo
prevedere l'ulteriore requisito del carattere maggioritario o di
controllo della partecipazione regionale, contrasta:
1) con il combinato disposto degli artt. 51 Cost. e 12, comma
1, legge cost. 31 gennaio 1963, n. 2 e ss. mod., essendo in
disarmonia con la Costituzione ed i principi dell'ordinamento - tra i
quali l'eguaglianza dei cittadini nell'accesso all'elettorato passivo
-, dato che la normativa nazionale in vigore prevede, invece, il
requisito del carattere maggioritario della partecipazione regionale
rilevante, in linea con la ratio - pure prevista dal legislatore
nazionale - di evitare il pericolo di indebite pressioni
sull'elettorato;
2) con il combinato disposto degli artt. 3, 51 Cost. e 12
comma 1, legge cost. 31 gennaio 1963, n. 2 e ss. mod., essendo
irragionevole ed in difformità con i principi dell'ordinamento, che
giustificano la causa di ineleggibilità dell'avere rivestito il
ruolo di legale rappresentante o di dirigente di società partecipata
dalla Regione, solo nel caso di società partecipata in modo
maggioritario o controllata dalla regione, solo in tal caso potendosi
avere - da parte della stessa regione - la possibilità di turbare o
condizionare in modo diretto la libera decisione di voto degli
elettori regionali ovvero di violare la parità di accesso alle
cariche elettive rispetto agli altri candidati;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina l'immediata trasmissione della presente ordinanza e del
fascicolo integrale alla Corte costituzionale;
Dispone che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa - ivi comprese le parti non costituite
ed al pubblico ministero, nonchè al Presidente della Giunta
regionale Friuli-Venezia Giulia, in Trieste, nel suo domicilio presso
l'Avvocatura distrettuale dello Stato, e comunicata al sig.
Presidente del Consiglio regionale del Friuli-Venezia Giulia.
Trieste, addì 19 febbraio 2009
Il Presidente: Sansone
Il giudice relatore: Carnimeo