1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 2-11-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 461 SENTENZA 19 - 26 ottobre 1995
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e provincia autonoma. Agricoltura e foreste - Provincia autonoma di Trento - Programma nazionale di aiuti al prepensionamento in agricoltura - Deliberazione CIPE - Istituzione di un regime comunitario - Rinvio alla sentenza della Corte n. 458/1995 di infondatezza circa una presunta lesione alla competenza esclusiva della provincia - Spettanza allo Stato dell'adozione del programma nazionale - Non spettanza allo Stato delle individuazioni degli organi della provincia autonoma competenti ad intervenire ai fini dell'attuazione di tale programma - Annullamento dei paragrafi 4.2, quarto capoverso; 4.7, secondo capoverso; 5.3, primo e secondo capoverso; 6, secondo capoverso del programma (095C1384) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 2-11-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Vincenzo CAIANIELLO;
Giudici: avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI,
dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco
GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv.
Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof.
Gustavo ZAGREBELSKY;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Provincia autonoma di Trento,
notificato il 6 marzo 1995, depositato in Cancelleria il 18
successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito della
deliberazione del CIPE in data 11 ottobre 1994, recante "Programma
nazionale di aiuti al prepensionamento in agricoltura, in attuazione
del regolamento CEE n. 2079/92" ed iscritto al n. 9 del registro
conflitti 1995.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 3 ottobre 1995 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Udito l'avv. Valerio Onida per la Provincia autonoma di Trento e
l'Avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato in data 6 marzo 1995, la Provincia
autonoma di Trento ha sollevato conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato in relazione alla deliberazione del CIPE 11
ottobre 1994, recante "Programma nazionale di aiuti al
prepensionamento in agricoltura, in attuazione del regolamento CEE n.
2079/1992", per violazione degli artt. 8, numero 21, e 16 nonchè del
titolo VI dello statuto speciale e delle relative norme di
attuazione, fra cui, in particolare, quelle di cui al d.P.R. 22 marzo
1974, n. 279, all'art. 6 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526,
all'art. 5 della legge 30 novembre 1989, n. 386, e agli artt. 3 e 4
del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, nonchè per violazione del
principio di legalità sostanziale.
Secondo la ricorrente, la deliberazione impugnata sarebbe lesiva
delle attribuzioni provinciali per il fatto di prevedere che gli
aiuti in questione vengano erogati sulla base di un unico programma
nazionale invece di rimettere alla Provincia la determinazione,
mediante un programma provinciale, degli interventi da attuare nel
proprio territorio. Tanto più che lo stesso regolamento CEE prevede
espressamente che i programmi possano essere "a livello nazionale o
regionale" (art. 4, comma 1).
La ricorrente rileva poi che il programma nazionale approvato dal
CIPE non si limita alla fissazione di criteri generali, volti ad
assicurare un certo grado di uniformità agli interventi delle di-
verse Regioni e Province autonome in vista di interessi unitari, ma
definisce in tutti i dettagli il regime degli aiuti, dettando una
minuziosa disciplina sostanziale e procedurale che sarebbe pertanto
lesiva delle attribuzioni provinciali.
La Provincia contesta altresì la lesione della propria autonomia
organizzativa, conseguente dalla indicazione specifica contenuta nel
programma degli organi regionali chiamati a dare attuazione allo
stesso; nonchè la lesione della propria autonomia finanziaria,
derivante dal fatto di avere affidato all'A.I.M.A., e non
direttamente alla Provincia, la liquidazione degli aiuti e
l'erogazione dei pagamenti previsti.
La deliberazione del CIPE - sempre secondo la ricorrente -
violerebbe inoltre il principio di legalità sostanziale. Essa non
troverebbe, infatti, idonea base legislativa nè nel regolamento
comunitario, che si limita a dare fondamento ad atti normativi e
amministrativi delle autorità competenti degli Stati membri senza
interferire sul riparto interno delle competenze, nè nel decreto-
legge n. 621 del 1994, convertito dalla legge n. 737 del 1994
(impugnato dalla stessa ricorrente con separato ricorso presentato in
data 4 febbraio 1995), che è intervenuto dopo l'approvazione da
parte del CIPE del programma in questione. Secondo la ricorrente,
infatti, il principio di legalità non potrebbe ritenersi rispettato
attraverso il richiamo a posteriori in un atto legislativo del
provvedimento amministrativo emanato in assenza di un fondamento
legislativo. Nè il decreto-legge n. 621 del 1994 potrebbe, comunque,
ritenersi idoneo a costituire legittimo fondamento per un intervento
statale di indirizzo o di vincolo nei confronti delle Regioni e Prov-
ince autonome, in quanto lo stesso non definisce nè gli interessi
unitari da tutelare nè i criteri ed i limiti di detta tutela.
Infine, sempre a giudizio della ricorrente, gli stessi profili di
violazione dell'autonomia della Provincia riscontrabili nel decreto-
legge n. 621 del 1994 - e contestati dalla stessa ricorrente nel
richiamato ricorso avverso tale atto normativo - inficerebbero anche
la delibera del CIPE qui impugnata.
La Provincia chiede, pertanto, a questa Corte di dichiarare che
non spetta allo Stato, e per esso al CIPE, approvare un programma
nazionale attuativo del regolamento CEE n. 2079/92 con i contenuti di
cui al programma approvato con la delibera del CIPE dell'11 ottobre
1994, vincolando l'attività amministrativa della Provincia autonoma
di assegnazione ed erogazione degli aiuti ivi previsti; e per
l'effetto annullare la stessa delibera del CIPE.
2. - Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri per chiedere che il ricorso sia dichiarato inammissibile o
comunque infondato.
Secondo il resistente, il decreto-legge n. 621 del 1994,
convertito dalla legge n. 737 del 1994, costituirebbe una legittima
base normativa per l'attuazione del regolamento CEE n. 2079/92,
recependo, mediante un rinvio materiale, il programma nazionale
definito ed approvato dal CIPE nell'esercizio delle sue funzioni di
coordinamento della politica economica nazionale con le politiche
comunitarie. Nè, a giudizio del resistente, avrebbe rilevanza il
fatto che la deliberazione del CIPE abbia temporalmente preceduto il
provvedimento legislativo, essendo comunque quest'ultimo, e non la
deliberazione, lo strumento normativo di attuazione della norma
comunitaria.
La deliberazione del CIPE non potrebbe, pertanto, essere impugnata
in sede di conflitto di attribuzione quale strumento autonomo di
attuazione del regolamento comunitario. Da qui l'asserita
inammissibilità del ricorso, nei cui confronti viene anche
prospettato un dubbio di tardività.
Il ricorso sarebbe comunque infondato in quanto il programma
approvato verrebbe ad incidere non solo in materia di agricoltura, ma
anche, e prevalentemente, in materia di politica del lavoro e
pensionistica, sottratta alla sfera delle attribuzioni della
Provincia autonoma.
3. - In prossimità dell'udienza la Provincia autonoma di Trento
ha presentato una memoria nella quale si contestano le eccezioni
opposte dall'Avvocatura dello Stato in ordine alla asserita
tardività del ricorso nonchè alla presunta non idoneità della
deliberazione del CIPE 11 ottobre 1994 ad essere oggetto di autonoma
impugnazione.
Nel merito, la ricorrente riafferma l'insufficienza del decreto-
legge n. 621 del 1994, successivo alla deliberazione del CIPE, a
costituire valido fondamento giuridico per tale atto ad esso
precedente, nonchè la lesione, sotto i profili denunciati,
dell'autonomia provinciale da parte dei contenuti del programma
nazionale.
Considerato in diritto
1. - Il regolamento CEE n. 2079/92 dispone che gli Stati membri
possono istituire, quale misura di accompagnamento delle modifiche
previste nell'ambito delle organizzazioni comuni dei mercati, un re-
gime comunitario di aiuti al prepensionamento in agricoltura,
cofinanziato dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia
(FEAOG), sezione Garanzia (art. 2, numero 1), ed applicare il regime
in questione sull'intero territorio degli stessi Stati "tramite
programmi pluriennali a livello nazionale e regionale" (art. 4,
numero 1).
In attuazione di tale regolamento il CIPE, con deliberazione
dell'11 ottobre 1994, ha approvato il Programma nazionale di aiuti al
prepensionamento in agricoltura, precisando nei vari paragrafi dello
stesso, la sua delimitazione geografica; la descrizione della
situazione strutturale delle aziende, dei lavoratori e dei redditi
agricoli; la descrizione dei regimi vigenti in materia di
pensionamento e prepensionamento; le condizioni per l'ammissione al
regime di aiuti; la natura degli stessi aiuti; le competenze
amministrative; le stime relative alle persone ed alle superfici
interessate; i costi del programma e la sua compatibilità con altre
misure nazionali e comunitarie; i dati sulla sua attuazione da
trasmettere alle autorità comunitarie.
Con il ricorso in esame la Provincia autonoma di Trento solleva
conflitto nei confronti dello Stato, ritenendo la delibera del CIPE
lesiva della propria sfera di attribuzioni sotto profili diversi e,
in particolare, per avere la stessa delibera approvato un programma
nazionale: a) in una materia riservata alla competenza esclusiva
della Provincia, che avrebbe dovuto provvedere all'attuazione del
regolamento CEE mediante l'adozione di un proprio programma
provinciale; b) caratterizzato da una disciplina dettagliata, che
avrebbe sottratto alla Provincia ogni spazio di intervento se non
puramente esecutivo; c) lesivo, sotto molteplici aspetti,
dell'autonomia organizzativa provinciale; d) lesivo dell'autonomia
finanziaria della stessa Provincia, per aver affidato all'A.I.M.A.
anzichè alla Provincia la liquidazione e l'erogazione degli aiuti;
e) lesivo del principio di legalità sostanziale, risultando
sprovvisto di una specifica base legislativa; f) lesivo, infine,
dell'autonomia normativa, amministrativa e finanziaria provinciale
per gli stessi motivi già fatti valere dalla Provincia in sede di
impugnativa del decreto-legge n. 621 del 1994 (Reg. Ric. n. 9/95).
La ricorrente chiede, pertanto, a questa Corte di voler dichiarare
che non spetta allo Stato, e per esso al CIPE, approvare un programma
nazionale di aiuti al prepensionamento in agricoltura, attuativo del
regolamento CEE n. 2079/92, con i contenuti di cui al programma
approvato con la deliberazione del CIPE in data 11 ottobre 1994 e, di
conseguenza, annullare la delibera stessa con il relativo programma.
2. - Vanno innanzitutto esaminate le eccezioni di inammissibilità
del ricorso prospettate dalla difesa statale.
Ad avviso dell'Avvocatura dello Stato si potrebbe, in primo luogo,
dubitare della stessa tempestività del ricorso, proposto in data 6
marzo 1995, dopo che la delibera impugnata aveva già formato oggetto
di un esplicito richiamo nell'art. 1, comma 2, del decreto-legge 7
novembre 1994, n. 621, convertito dalla legge 17 dicembre 1994, n.
737, anch'esso impugnato dalla Provincia. Tale eccezione -
prospettata, peraltro, in termini problematici - non può essere
accolta, dal momento che il semplice richiamo alla delibera del CIPE
contenuto nel decreto-legge n. 621 non poteva in alcun modo integrare
una piena conoscenza da parte della Provincia della stessa delibera,
conoscenza che, in mancanza di una comunicazione diretta, si è
potuta realizzare soltanto il 5 gennaio 1995, al momento della
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della delibera in questione e
del programma allegato.
Un ulteriore motivo di inammissibilità che viene eccepito dalla
difesa statale attiene al fatto che il decreto-legge
n. 621 del 1994, nel richiamare la delibera del CIPE dell'11 ottobre
1994, ne avrebbe recepito materialmente il contenuto, eliminando
così la possibilità di una autonoma impugnativa della stessa, in
quanto "legificata" attraverso il decreto-legge n. 621.
Anche tale eccezione non può essere accolta.
La semplice lettura dell'art. 1, comma 2, del decreto-legge n. 621
consente, infatti, di rilevare come tale norma, nel formulare un
semplice rinvio alla delibera del CIPE, non abbia inteso in alcun
modo operare un rinvio materiale alla stessa nè tanto meno
attribuire ai suoi contenuti la forza propria dell'atto legislativo.
Nonostante il richiamo operato dal decreto-legge, la delibera del
CIPE ha, pertanto, mantenuto inalterata la propria natura di atto
amministrativo e la propria autonoma potenzialità lesiva
suscettibile di essere fatta valere attraverso il conflitto di
attribuzione di cui è causa.
3. - Nel merito, il ricorso si presenta solo in parte fondato.
Va innanzitutto ricordato che la Provincia autonoma di Trento,
prima di proporre il ricorso in esame, ha provveduto ad impugnare,
con ricorso in via principale, l'art. 1 del decreto-legge n. 621 del
1994 sotto profili in parte coincidenti con quelli fatti valere nei
confronti della delibera del CIPE dell'11 ottobre 1994 e che questa
Corte, con la sentenza n. 458 del 1995, ha dichiarato non fondata la
questione proposta. In particolare, con tale sentenza, è stato
escluso che l'adozione di un programma nazionale nella materia del
prepensionamento in agricoltura, disciplinata dal regolamento CEE n.
2079/92, possa di per sè rappresentare una lesione alla competenza
esclusiva della Provincia, mentre, di contro, è stato giustificato,
per esigenze contabili connesse alla particolare natura del fondo
impiegato per l'attuazione del regolamento in questione,
l'affidamento all'E.I.M.A. (oggi A.I.M.A.) del compito di provvedere
all'erogazione degli aiuti ai beneficiari indicati dalla Provincia.
In ordine a tali profili, fatti valere anche nel ricorso in esame,
non resta, dunque, che confermare il giudizio di infondatezza già
formulato nella sentenza n. 458 del 1995.
L'esame, in questa sede, può essere, pertanto, limitato ai motivi
diversi da quelli prospettati nel precedente ricorso, attinenti
specificamente alla delibera del CIPE dell'11 ottobre 1994 ed al
relativo programma nazionale.
4. - Il primo di tali motivi investe l'asserita lesione da parte
della delibera del CIPE del principio di legalità sostanziale,
conseguente all'assenza di un fondamento legislativo in grado di
supportare la stessa delibera.
Tale motivo non appare fondato.
È vero - come afferma la Provincia - che il semplice richiamo alla
delibera del CIPE contenuto nel secondo comma dell'art. 1 del
decreto-legge n. 621 non può ritenersi un fondamento adeguato,
essendo tale norma intervenuta successivamente all'adozione della
delibera, senza indicare alcun limite sostanziale al potere di
programmazione esercitato dallo Stato. Ma ciò non toglie che tale
fondamento possa pur sempre essere individuato nello stesso
regolamento CEE n. 2079/92, per la cui attuazione la delibera del
CIPE è stata adottata. Tale regolamento - che esprime una fonte
primaria direttamente applicabile nell'ordinamento interno - offre,
infatti, indicazioni sufficienti a fondare e delimitare il potere
che, attraverso l'atto impugnato, il CIPE ha inteso esercitare: in
primo luogo, conferendo agli Stati membri, nella materia del
prepensionamento dell'agricoltura, un potere di programmazione di
livello nazionale (che la distribuzione delle competenze interne ha
attribuito, a sua volta, al CIPE: v. art. 2 della legge 16 aprile
1987, n. 183, e art. 1, numero 24, lettera a), della legge 24
dicembre 1993, n. 537); in secondo luogo, disciplinando sul piano
sostanziale gli obbiettivi, le condizioni e le modalità cui il re-
gime di aiuti al prepensionamento, definito in attuazione del
regolamento n. 2079/92 dai singoli Stati, è tenuto ad ispirarsi.
I vincoli derivanti nei confronti delle competenze della Provincia
autonoma di Trento dal programma nazionale trovano, quindi, una base
adeguata nella stessa disciplina comunitaria e nell'esigenza del
rispetto di un obbligo internazionale assunto dallo Stato.
5. - Il secondo motivo di censura che va esaminato, in quanto
estraneo ai contenuti della sentenza n. 458 del 1995, concerne la
lamentata lesione dell'autonomia organizzativa della Provincia.
Tale motivo, nel ricorso, viene correlato a diversi aspetti del
programma nazionale e, in particolare, al fatto che tale programma:
a) individua nella Giunta l'organo provinciale competente a
rideterminare per talune aree i limiti minimi della superficie
aziendale ceduta e di quella destinata all'ampliamento dell'azienda
(par. 4.2, quarto cpv., e 4.7, secondo cpv.); b) affida la propria
applicazione alla competenza dell'assessorato all'agricoltura della
Provincia (par. 6, secondo cpv.); c) indica il numero degli agenti da
impegnare nella Provincia per l'attuazione del programma, precisando
che gli stessi dovranno operare nell'ambito degli assessorati
all'agricoltura, degli enti di sviluppo agricolo o di altre strutture
controllate dalla amministrazione provinciale (par. 5.3, primo e
secondo cpv.).
La censura è fondata.
Questa Corte, con giurisprudenza costante, ha riconosciuto che la
ripartizione delle funzioni tra i vari organi delle Regioni e delle
Province autonome rientra nella sfera dell'organizzazione interna
regionale e provinciale riservata agli statuti ed alle leggi degli
enti in questione. Una volta individuata la funzione, non spetta,
pertanto, alla fonte statale determinare anche, con una disposizione
di dettaglio, l'organo della Regione o della Provincia autonoma cui
la stessa funzione deve essere affidata, così da interferire sulla
ripartizione delle funzioni tra i diversi organi degli stessi
soggetti (v. sentenze nn. 356 del 1995; 355 del 1993; 355 e 353 del
1992; 407 del 1989; 64 del 1987).
Il ricorso va, pertanto, accolto in relazione al profilo in esame,
con il conseguente annullamento in parte qua del programma nazionale
approvato con la delibera impugnata.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato, e per esso al CIPE, adottare la
delibera 11 ottobre 1994 che ha approvato il "Programma nazionale per
l'introduzione di un regime di aiuti al prepensionamento in
agricoltura ai sensi del regolamento CEE n. 2079/92";
Dichiara che non spetta allo Stato individuare, nel contesto di
tale Programma, gli organi della Provincia autonoma di Trento
competenti ad intervenire ai fini dell'attuazione di tale programma.
Conseguentemente, annulla i paragrafi 4.2, quarto cpv.; 4.7, secondo
cpv.; 5.3, primo e secondo cpv.; 6, secondo cpv., dello stesso
Programma nella parte in cui vengono indicati gli organi della
Provincia autonoma di Trento competenti all'attuazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 ottobre 1995.
Il Presidente: CAIANIELLO
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 26 ottobre 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C1384