1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 4-12-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 79 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 30 ottobre 2002
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 30 ottobre 2002 (della Regione Toscana) Opere pubbliche - Infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Disciplina delle procedure di valutazione di impatto ambientale e delle modalita' di localizzazione e realizzazione delle grandi opere nonche' di quelle di interesse regionale "concorrente" con l'interesse nazionale - Denunciata invasione della potesta' legislativa esclusiva spettante alle regioni in materia di lavori pubblici e privati di interesse pubblico, e di appalti - In via subordinata: preclusione alla normazione regionale per il carattere dettagliato della disciplina statale - Non configurabilita' dell'interesse nazionale quale limite alle potesta' legislative regionali - Inosservanza dei criteri imposti dalla Costituzione nella allocazione delle funzioni amministrative - Lesione delle attribuzioni regionali per mancato rispetto delle fonti competenti a distribuire le funzioni amministrative. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 15, 16, commi primo, secondo, terzo, sesto e settimo, 17, 18, 19 e 20. - Costituzione, artt. 76, 117, 118 e 120. Opere pubbliche - Infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Programma delle opere strategiche - Individuazione mediante intese generali quadro tra Governo e singole regioni delle opere non aventi carattere interregionale o internazionale, per le quali l'interesse regionale concorre con il preminente interesse nazionale - Conseguente introduzione di un regime derogatorio per le opere di interesse regionale - Denunciato eccesso di delega - Lesione delle competenze legislative ed amministrative della regione - Incidenza degli accordi o delle intese sull'ordine costituzionale delle competenze legislative - Mancata salvaguardia della legislazione regionale esistente in materia di opere pubbliche. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art. 1. - Costituzione, artt. 76, 117 e 118. Opere pubbliche - Infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Provvedimenti ed atti di qualsiasi natura necessari alla sollecita progettazione, istruttoria, affidamento e realizzazione delle opere - Prevista adozione, in sostituzione dei soggetti competenti, con poteri derogatori della normativa vigente, da parte di Commissari straordinari nominati dal Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente, sentiti i Presidenti delle Regioni - Applicabilita' della disposizione anche alle opere regionali - Denunciata violazione delle competenze legislative ed amministrative regionali - Inosservanza dei presupposti tassativamente indicati dalla Costituzione per l'esercizio dei poteri sostitutivi. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art. 2. - Costituzione, artt. 117, 118 e 120. Opere pubbliche - Infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Progetto preliminare dell'opera - Approvazione da parte del CIPE con il consenso, ai fini dell'intesa sulla localizzazione, dei presidenti delle regioni Sottoposizione, in caso di motivato dissenso regionale, del progetto alla valutazione del Consiglio superiore dei lavori pubblici e successiva formulazione di parere al CIPE per le definitive determinazioni - Prevista approvazione, in caso di permanenza di dissenso regionale, con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri - Denunciata invasione delle attribuzioni regionali in materia di governo del territorio - Inosservanza del principio di leale collaborazione - Lesione delle competenze regionali per l'applicabilita' della procedura anche alle opere regionali - Denunciato eccesso di delega per la disposta soppressione della Conferenza dei servizi. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art. 3. - Costituzione, artt. 76, 117 e 118. Opere pubbliche - Infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Procedura di approvazione del progetto definitivo dell'opera - Applicabilita' anche alle opere di interesse regionale - Approvazione del progetto, in caso di dissenso regionale, secondo le modalita' previste per l'approvazione del progetto preliminare - Denunciata lesione delle attribuzioni regionali - Ritenuto eccesso di delega anche per la omessa previsione del parere della Conferenza unificata. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art. 4. - Costituzione, artt. 76, 117 e 118. Opere pubbliche - Infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Previste modificazioni alla disciplina degli appalti e delle concessioni dei lavori - Prevista pubblicazione della lista delle infrastrutture per le quali il soggetto aggiudicatore ritiene di sollecitare la presentazione di proposte da parte dei promotori - Denunciata violazione della potesta' legislativa residuale delle regioni - In via subordinata: invasione della potesta' legislativa concorrente spettante alle regioni - Denunciata possibilita', per mancata chiarezza del disposto normativo, di pubblicare nelle liste infrastrutture non inserite nel programma delle opere strategiche - Conseguente violazione delle competenze legislative ed amministrative regionali nonche' asserito eccesso di delega. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, artt. 6, 7, 8, 9, 10, e 11. - Costituzione, artt. 76, 117 e 118. Opere pubbliche - Infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Procedure previste per la localizzazione, l'approvazione dei progetti, la V.I.A. degli insediamenti produttivi e delle infrastrutture private strategiche per l'approvigionamento energetico - Denunciato eccesso di delega - Lesione delle competenze legislative ed amministrative regionali. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art. 13. - Costituzione, artt. 76, 117 e 118. Opere pubbliche - Infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Previsione di regolamenti, di modificazione ed integrazione dei regolamenti di attuazione della legge quadro n. 109/1994, abrogativi o derogatori delle norme di diverso contenuto vigenti in materia di lavori pubblici - Denunciato eccesso di delega con lesione dell'autonomia regionale - Violazione della potesta' regolamentare spettante alle Regioni. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art. 15. - Costituzione, artt. 76 e 117, comma sesto. Opere pubbliche - Infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici di interesse regionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Prevista applicazione della normativa anche ai progetti in corso - Denunciata violazione delle competenze legislative ed amministrative regionali. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art. 16, commi primo, secondo, terzo, sesto e settimo. - Costituzione, art.117 e 118. Opere pubbliche - Infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Procedura applicabile alle infrastrutture ed agli insediamenti soggetti a screening e a V.I.A. regionale - Prevista adozione, da parte del CIPE, del provvedimento di compatibilita' ambientale, previa valutazione delle Regioni - Istituzione e compiti della Commissione speciale di valutazione di impatto ambientale - Denunciata lesione delle competenze regionali in materia di governo del territorio - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 407/2002. - D.Lgs. 20 agosto 2002, n. 190, artt. 17, 18, 19 e 20. - Costituzione, art. 117. (002C1005) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 4-12-2002)

Ricorso per la Regione Toscana, in persona del presidente pro
tempore, autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 1071
del 7 ottobre 2002, rappresentato e difeso, per mandato in calce al
presente atto, dagli avvocati Vito Vacchi, Lucia Bora e Fabio
Lorenzoni, presso lo studio di quest'ultimo elettivamente domiciliato
in Roma, via del Viminale n. 43;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli articoli 1,
2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 15, 16 (commi primo, secondo,
terzo, sesto e settimo), 17, 18, 19 e 20 del decreto legislativo
20 agosto 2002 n. 190, per violazione degli articoli 76, 117, 118 e
120 della Costituzione.
Nella Gazzetta Ufficiale n. 199 del 26 agosto 2002 è stato
pubblicato il decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190, recante
"Attuazione della legge 21 dicembre 2001, n. 443, per la
realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi
strategici di interesse nazionale".
La Regione Toscana ha già impugnato alla Corte costituzionale la
suddetta legge n. 443/2001 (reg. ric. n. 11/2002), nonchè l'art. 13
della legge n. 166/2002 che ha modificato la legge delega, per la
violazione delle attribuzioni regionali costituzionalmente garantite.
Anche il decreto delegato n. 190/2002 è illegittimo e lesivo
dell'autonomia costituzionalmente riconosciuta e garantita alla
regione ricorrente per le seguenti ragioni di

D i r i t t o

A) Illegittimità degli articoli 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10,
11, 13, 15, 16 (commi primo, secondo, terzo, sesto e settimo), 17,
18, 19 e 20 per violazione degli artt. 117 e 118 Cost.
Oltre alle specifiche censure che si segnaleranno di seguito in
merito ai singoli articoli, le impugnate disposizioni sono tutte
lesive dell'autonomia regionale in quanto la disciplina dettata dal
decreto delegato riguarda le procedure di valutazione di impatto
ambientale e le modalità di localizzazione e realizzazione di opere,
infrastrutture ed insediamenti produttivi definiti strategici e di
preminente interesse nazionale, nonchè di quelle di interesse
regionale "concorrente" con l'interesse nazionale medesimo.
L'art. 117 Cost. attribuisce allo Stato una potestà legislativa
esclusiva, nei casi tassativamente indicati nel secondo comma ed una
potestà concorrente con quella regionale nei casi di cui al terzo
comma della stessa disposizione.
A.1) L'individuazione delle c.d. opere strategiche e la
predeterminazione della procedura per l'approvazione e per la
realizzazione dei progetti concernenti le opere stesse non rientrano
nell'ambito delle competenze attribuite in via esclusiva allo Stato.
In particolare le disposizioni impugnate non possono trovare
fondamento nell'art. 117, secondo comma, lett. e) e lett. m), della
Costituzione che riservano allo Stato la tutela della concorrenza e
la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti in
tutto il territorio nazionale. È infatti evidente che la normativa
in esame non ha affatto lo scopo di proteggere la concorrenza, nè di
garantire i livelli essenziali delle prestazioni, ma solo quello,
esplicitamente dichiarato nella relazione illustrativa, di favorire
la realizzazione di opere definite strategiche, introducendo un
regime derogatorio, rispetto a quello ordinario, per
l'individuazione, la progettazione e la realizzazione delle medesime.
Nè la norma impugnata è riconducibile alla materia della tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, di cui alla lettera s) del secondo
comma dell'art. 117 Cost.: infatti tale materia ricomprende la cura e
la protezione di valori diversi e spesso antitetici con l'obiettivo
della normativa in questione che, si ripete, è quello della
realizzazione delle grandi opere strategiche.
La materia che potrebbe legittimare l'intervento legislativo in
esame sarebbe quella dei "lavori pubblici di interesse nazionale": ma
tale materia non è prevista tra quelle riservate allo Stato dal
nuovo art. 117 Cost. Anzi quest'ultimo ha eliminato ogni riferimento
alla dimensione dell'interesse per stabilire il riparto di
attribuzioni tra Stato e regioni in materia di lavori pubblici (il
precedente art. 117 invece attribuiva alla competenza regionale solo
i lavori pubblici di interesse regionale) ed ha affidato alla
competenza concorrente materie quali "porti e aeroporti civili",
"gandi reti di trasporto e di navigazione", "produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia": si tratta, con tutta evidenza,
di materie in cui la dimensione nazionale dell'interesse è implicita
nel loro stesso contenuto e ciò costituisce ulteriore conferma del
fatto che il costituente non ha voluto prevedere l'interesse
nazionale come un possibile limite alla potestà legislativa
regionale.
A.2) Escluso quindi che le impugnate disposizioni trovino il loro
fondamento nel secondo comma dell'art. 117 Cost., si rileva che le
stesse non possono trovare fondamento neppure nel terzo comma della
stessa norma costituzionale.
Infatti le c.d. grandi opere non necessariamente sono collegate
alle materie di cui al terzo comma citato: solo per fare un esempio,
la realizzazione di insediamenti produttivi è connessa alla materia
dell'industria che rientra nelle piene attribuzioni regionali, ai
sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost.
Pertanto è precluso allo Stato disciplinare la programmazione,
l'individuazione e la realizzazione di opere connesse a materie
sottratte al potere legislativo statale.
Tale conclusione trova ulteriore conferma nella considerazione
che, nel sistema delineato dall'art. 117 Cost., la disciplina dei
lavori pubblici e privati di interesse pubblico e degli appalti non
è ricompresa tra le materie riservate allo Stato, nè fra quelle
soggette alla legislazione concorrente; con la conseguenza che in
tale materia compete alle regioni legiferare, con l'unico limite del
rispetto della Costituzione e dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario.
A.3) Ma - in denegata ipotesi - ove si ritenesse sussistente una
competenza statale a fronte di opere strategiche collegate a materie
contemplate nel terzo comma dell'art. 117 (grandi reti di trasporto e
di navigazione, porti e aeroporti civili, produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia, governo del territorio), tale
competenza dovrebbe essere esercitata solo ed esclusivamente nei
limiti ammessi dal citato art. 117, terzo comma Cost.
È infatti noto che nelle materie a legislazione concorrente il
potere legislativo statale è limitato alla individuazioni dei
principi regolatori. Ed è altrettanto noto che tali principi devono
"riguardare il modo di esercizio della potestà legislativa regionale
e non comportare l'inclusione o l'esclusione di singoli settori della
materia o dall'ambito di essa", dovendosi qualificare come principi
fondamentali "solo i nuclei essenziali del contenuto normativo che
quelle disposizioni esprimono per i principi enunciati o da esse
desumibili" (Corte cost. sentenza n. 482/1995).
La normativa qui contestata, invece, non detta i principi alle
regioni per disciplinare l'individuazione e la realizzazione delle
c.d. grandi opere, ma detta una disciplina che, con riferimento
all'approvazione dei progetti, alle procedure di aggiudicazione dei
lavori e di valutazione di impatto ambientale, è compiuta,
dettagliata e minuziosa sì da eliminare completamente ogni
possibilità di intervento per un'autonoma normativa da parte delle
Regioni.
A.4) Tale illegittima appropriazione da parte dello Stato di
potestà legislative regionali non può trovare legittimazione
costituzionale in nome di un non definito interesse nazionale sotteso
alla realizzazione delle opere in oggetto.
Infatti il nuovo testo costituzionale non prevede l'interesse
nazionale come limite alla potestà legislativa delle regioni (il
riferimento all'interesse nazionale non è più contenuto
nell'art. 117 nè nel successivo 127), e non sancisce un generale
potere di indirizzo e coordinamento che la giurisprudenza
costituzionale, nel vigore della preigente titolo V, aveva costruito
come risvolto positivo di quell'interesse.
Non è quindi costituzionalmente ammissibile reintrodurre limiti
alla potestà legislativa regionale non espressamente previsti in
Costituzione - ed anzi volutamente esclusi - richiamando la rilevanza
nazionale di un'opera: in tale modo si vanificherebbe la potestà
legislativa attribuita alle regioni.
Come chiarito nel corso delle audizioni effettuate nell'ambito
dell'indagine conoscitiva sugli effetti nell'ordinamento delle
revisioni del titolo V della Costituzione presso la prima commissione
permanente del Senato, un generico richiamo all'interesse nazionale
non è più previsto in Costituzione e sarebbe anche difficile
fondarlo in via generale sul principio di unità di cui all'art. 5
della Costituzione, anche perchè in tal modo si aprirebbe la strada
alle incarnazioni più imprevedibili di tale interesse nazionale che
diventerebbe un grimaldello per intaccare l'autonomia delle regioni
in tutti i settori, in spregio alla tutela affidata dall'art. 117
Cost. nuovo testo alle attribuzioni delle regioni stesse (audizione
del prof. Panunzio - seduta del 20 novembre 2001).
Questo non significa che gli interessi di cui può essere
portatore lo Stato non trovino tutela; significa solo che non si può
far rientrare surrettiziamente un concetto indefinito e generico che
si presta nella sua applicazione a ledere un'autonomia che il nuovo
costituente ha voluto assicurare in misura maggiore che in passato.
La nuova Costituzione assicura la tutela degli interessi
ultraregionali con l'elencazione tassativa contenuta nell'art. 117,
secondo comma, e quindi riservando a priori allo Stato determinati
compiti. A tale proposito la dottrina ha lucidamente rilevato: "Va
escluso che le potestà statali possano essere direttamente dedotte
da principi di ordine generalissimo, quali il carattere unitario
dello Stato, o il concetto di sovranità o l'interesse nazionale. Il
riparto di attribuzioni previsto dall'art. 117 deve invece essere
inteso come la specifica attuazione che la Costituzione ha voluto
dare a tali principi generali, i quali dunque non possono essere
contrapposti ad esso. Non si può dunque affermare che lo Stato ha
potestà legislativa ordinaria nelle materie dell'art. 117, secondo
comma, e in più su tutto ciò che è di interesse nazionale, ma si
deve affermare che ciò che il costituente ha ritenuto di interesse
nazionale si manifesta attraverso le materie e i compiti statali
previsti dall'art. 117" (G. Falcon, Modello e transizione nel nuovo
titolo V della parte seconda della Costituzione in Le Regioni
n. 6/2001, 1251 ss.; nello stesso senso: C. Pinelli, I limiti
generali alla potestà legislativa statale e regionale e i rapporti
con l'ordinamento internazionale e con l'ordinamento comunitario, in
Foro it. 2001, V, 194 ss.; P. Cavalieri, La nuova autonomia
legislativa delle Regioni, in Foro it. 2001, V, 202).
Nel caso in esame, tuttavia, la ravvisata lesione delle
attribuzioni regionali non può essere giustificata con il richiamo
al suddetto art. 117, secondo comma, Cost., per i motivi evidenziati
al precedente punto A.1).
A.5) Le impugnate disposizioni si presentano lesive anche
dell'art. 118, primo comma, Cost. L'effettivo rispetto dei criteri di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza impone che ogni
scelta legislativa di allocazione delle funzioni sia previamente
supportata dall'analisi e dalla verifica del livello di governo che
maggiormente risponda ai tre criteri costituzionalizzati dalla norma:
che si tratti infatti di criteri e di parametri elastici,
utilizzabili quindi con un margine di discrezionalità, è indubbio,
ma è altrettanto indubbio che i motivi della scelta e quindi
dell'esercizio in concreto di tale potere discrezionale devono essere
estrinsecati e resi conoscibili - il che non avviene nel caso in
esame - pena, altrimenti, una violazione delle attribuzioni
costituzionali riservate agli enti regionali e locali.
Ma la violazione dell'art. 118 Cost., con riferimento alle
attribuzioni regionali, sussiste anche per un ulteriore e consistente
motivo.
L'art. 118 è chiaro nel determinare le regole ed i principi che
devono presiedere alla distribuzione delle funzioni amministrative,
ma non disciplina quale sia la fonte cui è rimessa tale
distribuzione.
In merito deve osservarsi che il profilo relativo alla disciplina
della materia non è scindibile da quello relativo all'allocazione
delle funzioni, con la conseguenza che spetta alle regioni intestare
le funzioni nelle materie in cui è loro riconosciuta la potestà
legislativa regionale sia esclusiva che concorrente (in tal caso nel
rispetto dei principi regolatori dettati dalla legge statale).
La validità di tale conclusione è stata riconosciuta dalla
dottrina che si è occupata del problema, la quale ha evidenziato che
l'art. 118 non contiene un riparto di funzioni legislative ulteriore
rispetto a quello già stabilito dall'art. 117 e, in merito alla
possibilità per lo Stato di attribuire funzioni amministrative a se
stesso, ha rilevato che tale "conferimento di funzioni allo Stato,
previsto dal primo comma dell'art. 118, in relazione ai tre principi
indicati, dovrà essere disposto con legge statale, e va anch'esso
inteso nel quadro del riparto di competenze legislative come
stabilito dall'art. 117. Esso dovrà avvenire per il tramite delle
materie o per il tramite dei compiti in relazione ai quali lo Stato
ha potestà legislativa esclusiva" (G. Falcon, Modello e transizione
nel nuovo titolo V della parte seconda della Costituzione in Le
Regioni n. 6/2001, pag. 1260) e, ancora, va escluso che "un titolo di
legittimazione di potestà legislativa statale sia il principio
espresso dall'art. 118 di conferimento delle funzioni amministrative,
secondo i principi di sussidiarietà, differenziazione ed
adeguatezza. Questo testo va a mio avviso letto all'interno del
riparto di potestà legislative per materia, nel quale il legislatore
costituente non ha voluto aggiungere come compito statale a sè
stante (come pure sarebbe stato semplice fare) l'individuazione di
funzioni amministrative statali in materia regionale: queste vi
potranno essere indubbiamente, ma sulla base delle clausole di
competenza di cui all'art. 117, secondo comma, e delle relative
implicazioni, e non sulla base di un generico potere di
individuazione di funzioni statali basate su astratte considerazioni
di interesse nazionale. Ciò a maggior ragione se si considera che
l'oggetto proprio della competenza regionale è in primo luogo la
disciplina dei rapporti amministrativi". (G. Falcon, citato
pag. 1253).
Sempre nello stesso senso è stato ancora affermato che
"costituendo la allocazione delle funzioni una componente della
disciplina delle materie cui esse attengono, la fonte della
distribuzione non può che essere la legge che quelle materie è
deputata a regolare. Sicchè, fermo rimanendo che l'individuazione
delle funzioni fondamentali di comuni, province e città
metropolitane è comunque rimessa alla legislazione statale in forza
della previsione di cui alla lettera p) del secondo comma
dell' art. 117, per il resto la legge statale ovvero la legge
regionale, secondo le rispettive competenze, provvederanno ad
intestare le competenze in applicazione delle regole e principi di
cui all'art. 118, primo comma" (A. Corpaci Revisione del titolo V
della parte seconda della Costituzione e sistema amministrativo, in
Le Regioni n. 6/2001, pag. 1311); e, ancora che "ritenere che il
legislatore statale possa attribuire esso stesso a se medesimo e alla
propria amministrazione competenze e funzioni anche nelle materie
assegnate comunque al legislatore regionale (quelle di competenza
concorrente) o addirittura ad esso riservate (quelle di competenza
esclusiva) eventualmente motivando questa convinzione in nome di un
principio di difesa dell'unità complessiva, collegato magari anche
al dettato stesso dell'art. 118, secondo comma, là dove parla di
"esigenze di carattere unitario significherebbe radicare una nuova,
vastissima competenza di carattere "trasversale del legislatore
statale. Competenza di carattere trasversale che sarebbe analoga ad
alcune delle competenze previste nel seconda comma dell'art. 117, ad
esempio in materia di "determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale , ma che in questo caso
avrebbe la duplice caratteristica di essere ricavata "implicitamente
dal sistema (e non esplicitamente ricompresa nell'elenco delle
competenze esclusive dello Stato, dove, invece, e significativamente,
è contenuta la competenza in materia di definizione dei poteri
fondamentali di comuni, province e città metropolitane), e di essere
di carattere davvero vastissimo e potenzialmente espandibile in ogni
settore e in ogni contesto" (F. Pizzetti, Le nuove esigenze di
governance in un sistema policentrico "esploso , in Le Regioni
n. 6/2001, pag. 1180, ss. e nota n. 37).
Risulta perciò che l'art. 118, primo comma, e le esigenze di
esercizio unitario ivi richiamate non possono costituire un titolo
autonomo legittimante l'intervento del legislatore statale, come
avviene nel caso in esame con le contestate disposizioni. L'art. 118,
primo comma, si ripete, è norma che fissa i criteri per
l'allocazione delle funzioni, ma non disciplina le fonti deputate ad
allocare le stesse, e pertanto non rappresenta il presupposto su cui
fondare variazioni e spostamenti rispetto alla titolarità della
potestà legislativa, come stabilita dall'art. 117 Cost.
B) Le suddette osservazioni riguardano tutte le disposizioni
impugnate; specificatamente poi si eccepiscono i seguenti ulteriori
profili di illegittimità costituzionale relativi a determinate
disposizioni.
B.1) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, per violazione
degli artt. 76, 117 e 118 Cost.
L'art. 1, nell'individuare l'oggetto della normativa, dispone che
nell'ambito del programma che indica le opere strategiche sono
altresì individuate con intese generali quadro tra il Governo e ogni
singola regione le opere per le quali l'interesse regionale è
concorrente con il preminente interesse nazionale. Per tali opere le
regioni partecipano con le modalità indicate nelle intese alle
attività di progettazione, affidamento dei lavori e monitoraggio.
Lo stesso art. 1, al comma settimo, lett. e), afferma che le
opere per le quali l'interesse regionale concorre con il preminente
interesse nazionale sono le infrastrutture individuate nel programma
non aventi carattere interregionale o internazionale, specificandosi
altresì che queste ultime sono quelle da realizzarsi sul territorio
di più regioni o Stati ovvero collegate funzionalmente ad una rete
interregionale o internazionale.
Da tale definizione si ricava che le opere per le quali
l'interesse regionale concorre con il preminente interesse nazionale
sono quelle che ricadono nel territorio di una determinata regione.
Ne deriva che un'opera regionale può venire assoggettata allo
speciale regime derogatorio introdotto dal decreto legislativo in
questione, fortemente lesivo delle attribuzioni regionali, solo
perchè è stato ritenuto che le stesse "concorrano" con il
preminente interesse nazionale.
Questa valutazione di "concorrenza" degli interessi è effettuata
con intese generali tra il governo ed ogni singola regione e sono
queste stesse intese che dovranno indicare le modalità con cui le
regioni in tali casi partecipano alle attività di progettazione,
affidamento dei lavori e monitoraggio.
La disposizione è in primo luogo incostituzionale per eccesso di
delega e quindi per violazione dell'art. 76 Cost.
Infatti la legge n. 443/2001 non prevedeva, quale criterio e
direttiva per il Governo, la possibilità di prevedere un regime
derogatorio anche per le opere di interesse regionale. Il decreto
delegato invece introduce una categoria nuova che collega a quelle di
interesse strategico oggetto della delega di cui alla legge
n. 443/2001, consentendo così un totale sovvertimento della
legislazione regionale e delle competenze regionali anche per le
opere che ricadono solo nel territorio di una regione. È evidente
che la "concorrenza" dell'interesse regionale con quello nazionale è
concetto talmente vago ed indefinito, da poter essere ravvisato in
ogni opera che abbia una certa rilevanza economica, industriale; ciò
determina perciò una vanificazione delle competenze legislative ed
amministrative della regione nelle materie che sono interessate dalla
localizzazione e dalla realizzazione delle opere pubbliche e private
di interesse pubblico e precisamente: il governo del territorio, i
lavori pubblici, l'industria, la valorizzazione dei beni ambientali,
le grandi reti di trasporto e di navigazione.
La violazione dell'art. 76 Cost. - che legittimamente può essere
invocata dalla regione ove la sua inosservanza determini, come nel
caso in esame, la lesione delle attribuzioni regionali (C. cost.
n. 560/1988) - rende illegittima la disposizione.
A ciò non può obiettarsi che la verifica della suddetta
concorrenza tra l'interesse regionale e quello nazionale è
effettuata con intese generali Governo-Regioni.
Infatti da un lato la norma non specifica cosa accada qualora non
vi sia concordanza tra lo Stato e la regione sulla presunta
"concorrenza" di interessi e quindi la regione non ha alcuna garanzia
rispetto all'eventualità che, pur a fronte di un dissenso sul punto,
l'opera venga ugualmente inserita nel programma e, per ciò solo,
automaticamente assoggettata al regime derogatorio in questione.
In secondo luogo tali intese, anche ove raggiunte,
determinerebbero l'inserimento nel programma e quindi, si ripete,
l'applicazione della procedura derogatoria di localizzazione,
progettazione e realizzazione dell'opera stabilita nel decreto in
oggetto anzichè di quella prevista dalla legislazione regionale
ordinaria. Ma ciò non è costituzionalmente legittimo perchè gli
accordi e le intese non possono limitare, vincolare ed esautorare il
legislatore, nè statale nè regionale, in quanto l'ordine
costituzionale delle competenze legislative, è indisponibile e non
può dipendere da accordi (in tal senso Corte cost. 24 aprile 1996,
n. 126; n. 437/2001).
Ancora non può ritenersi che l'eccezione prospettata sia
superata dalla previsione contenuta nell'art. 1, primo comma, ove si
afferma che le intese in questione indicano le modalità di
partecipazione regionale alle attività di progettazione, affidamento
dei lavori e monitoraggio delle opere regionali "in accordo alle
eventuali leggi regionali allo scopo emanate".
In realtà la legislazione regionale è salvaguardata in modo
puramente fittizio, perchè la progettazione e l'aggiudicazione delle
opere in questione sono disciplinate dal presente decreto, secondo
quanto disposto dai successivi secondo e terzo comma dell'art. 1.
Questo è ribadito dal quinto comma ai sensi del quale la
progettazione, approvazione e realizzazione di tutte le opere del
comma 1 sono disciplinate dal presente decreto: lo spazio per la
normativa regionale viene espressamente limitato solo alle attività
contrattuali ed organizzative diverse da quelle di cui ai commi 2 e 3
che riguardano, appunto, la progettazione e la realizzazione delle
opere. Ma viene da chiedersi che cosa rimanga da disciplinare quando
tutte le fasi della progettazione, approvazione e realizzazione delle
opere sono rimesse alla disciplina del legislatore nazionale. Inoltre
anche per il marginale ed incerto spazio rimesso alla legge regionale
(attività contrattuali ed organizzative), si stabilisce che le norme
del decreto si applicano sino all'entrata in vigore di una diversa
normativa regionale emanata in attuazione dei principi della legge
n. 443/2001. Ma - come fatto già presente - detta legge non contiene
principi, ma solo una normativa puntuale di dettaglio che non lascia
spazio alcuno all'autonomia regionale costituzionalmente garantita.
La disposizione in esame poi non salvaguarda in alcun modo la
legislazione regionale esistente in materia di opere pubbliche e
anche per tale profilo appare incostituzionale.
Appare quindi puramente "di facciata" il richiamo alla
legislazione regionale contenuto nel quinto e nel sesto comma della
norma in esame.
Il sesto comma richiama poi l'applicabilità anche dei
regolamenti; la disposizione è incostituzionale - come meglio si
chiarirà affrontando l'esame dell'art. 15 - per violazione
dell'art. 117, sesto comma, Cost.
B.2) Illegittimità costituzionale dell'art. 2 per violazione
degli artt. 117, 118 e 120 Cost.
L'art. 2, oltre ai motivi di cui al punto A), è illegittimo
anche per il disposto contenuto nel settimo comma che consente al
Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del ministro
competente, sentiti i presidenti delle regioni, di nominare
commissari straordinari, in sostituzioni dei soggetti competenti, per
adottare con poteri derogatori della vigente normativa i
provvedimenti e gli atti di qualsiasi natura necessari alla sollecita
progettazione, istruttoria, affidamento e realizzazione delle
inftastrutture e degli insediamenti produttivi oggetto della
normativa.
La disposizione si applica anche alle opere regionali e può
quindi riguardare i provvedimenti che dovrebbero essere adottati
legittimamente in base alla legislazione regionale, nonchè da parte
di organi e strutture regionali; e ciò determina la violazione degli
artt. 117 e 118 Cost.
La disposizione oggi appare altresì in contrasto con l'art. 120
Cost., che ammette l'esercizio di poteri sostitutivi da parte del
Governo nei confronti di organi regionali solo ed esclusivamente in
presenza dei presupposti tassativamente indicati dalla norma stessa
(invece non previsti dal settimo comma in esame) e solo in presenza
di una legge che detti le procedure idonee a garantire comunque il
rispetto dei principi di sussidiarietà e di leale collaborazione.
Anche tali principi non sono osservati dall'impugnata
disposizione che invece rimette al solo Presidente del Consiglio ogni
decisione in merito, sulla base di un mero parere del presidente
della regione che può essere disatteso senza previste conseguenze.
B.3) Illegittimità costituzionale dell'art. 3 per violazione
degli artt. 76, 117 e 118 Cost.
L'art. 3 disciplina la procedura di approvazione del progetto
preliminare, che è particolarmente rilevante, perchè tale
approvazione determina l'accertamento della compatibilità ambientale
dell'opera; perfeziona ad ogni fine urbanistico ed edilizio l'intesa
Stato-Regione sulla sua localizzazione e comporta l'automatica
variazione degli strumenti urbanistici vigenti ed adottati.
Il quinto comma dispone che il progetto preliminare è approvato
dal CIPE che decide a maggioranza con il consenso, ai fini
dell'intesa sulla localizzazione, dei Presidenti delle Regioni che si
pronunciano sentiti i comuni.
Il comma sesto disciplina i casi in cui l'intesa non si realizza,
prevedendo, alla lettera a) - concernente il motivato dissenso sul
progetto preliminare relativo ad infrastrutture interregionali o
internazionali - che il progetto preliminare sia sottoposto alla
valutazione del consiglio superiore dei lavori pubblici, alla cui
attività istruttoria partecipano i rappresentanti delle regioni
interessate. Il consiglio superiore dei lavori pubblici valuta i
motivi del dissenso e l'eventuale proposta alternativa regionale e
formula il proprio parere al CIPE che assume le definitive
determinazioni. Se il dissenso regionale permane anche in tale sede,
il progetto preliminare (e quindi la definitiva localizzazione
dell'opera) è approvato con decreto del Presidente della Repubblica,
previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del
ministro delle infrastrutture e dei trasporti e, per le
infrastrutture di competenza di altri ministeri, di concerto con il
ministro per le attività produttive o altro ministro competente per
materia, sentita la commissione parlamentare per le questioni
regionali.
In sostanza, quindi, in caso di dissenso regionale sulla
localizzazione dell'opera si procede secondo la procedura che
l'art. 81 del d.P.R. n. 616/1977 ed il d.P.R. n. 383/1994 dettavano
per la localizzazione delle opere di interesse statale.
Ma il d.P.R. 616 e il d.P.R. 383 sono stati emanati nel vigore
della precedente Costituzione in cui diverso era il ruolo delle
regioni, minori le competenze legislative loro riconosciute ed
espressamente limitate, per quanto qui rileva, alle sole opere di
interesse regionale. Oggi il nuovo assetto istituzionale delineato
dal titolo V impone un maggiore riconoscimento del ruolo regionale,
ciò considerando che l'approvazione del progetto - con la suddetta
procedura - determina comunque l'accertamento della compatibilità
ambientale dell'opera e perfeziona ad ogni fine urbanistico ed
edilizio l'intesa Stato-Regione sulla localizzazione, componando
l'automatica variazione degli strumenti urbanistici vigenti ed
adottati: è quindi evidente che vi è una interferenza pesante con
le attribuzioni regionali in materia di governo del territorio in cui
lo Stato dovrebbe limitarsi a dettare solo i principi regolatori
della materia. È vero che qui siamo di fronte alle grandi opere di
interesse nazionale: tuttavia, come è stato già sopra evidenziato,
l'interesse nazionale non può più costituire un limite alle
potestà regionali, perchè non previsto nel nuovo titolo V.
Il rispetto delle attribuzioni regionali di cui agli artt. 117 e
118 Cost. avrebbe richiesto che l'intesa sulla localizzazione non
fosse recessiva rispetto al potere statale di provvedere ugualmente a
fronte del motivato dissenso regionale, ma si sarebbe dovuto
configurare tale intesa come una reale forma di coordinamento
paritario tale da porre i soggetti partecipanti sullo stesso piano in
relazione alla decisione da adottare. Ciò nell'effettivo rispetto
del principio della leale cooperazione che, in considerazione
dell'incidenza della individuazione delle grandi opere con le
attribuzioni costituzionalmente affidate alle regioni, avrebbe
imposto una effettiva codeterminazione del contenuto dell'atto.
Invece la procedura di localizzazione delle opere, configurata
esattamente come era nel previgente assetto costituzionale, non è
sufficiente a superare i profili di illegittimità costituzionale
sopra denunciati, perchè l'intesa non può costituire un meccanismo
attraverso il quale lo Stato si appropria di potestà legislative ad
esso non riservate dalla Costituzione.
Inoltre la prevista procedura può trovare applicazione anche per
la localizzazione delle opere che non sono interregionali e
internazionali, e quindi per le opere regionali ove inserite nel
programma.
Infatti il comma sesto, lett. b), dell'articolo 3 in esame
prevede che per tali opere, a fronte del motivato e permanente
dissenso regionale, il ministro delle infrastrutture e dei trasporti
propone al CIPE la sospensione dell'opera ovvero l'avvio della stessa
procedura prevista in caso di dissenso sulle infrastrutture o
insediamenti produttivi di carattere interregionale o internazionale.
Quindi anche la localizzazione di un'opera che insiste nel territorio
di una determinata ed unica regione può essere disposta senza il
consenso della regione medesima.
In tal caso è ancora più evidente e grave la lesione delle
competenze regionali in materia di governo del territorio e dei
connessi aspetti concernenti la tutela idrogeologica, la difesa del
suolo, la disciplina antisismica, la definizione delle misure a
favore dello sviluppo sostenibile: temi, tutti, oggi disciplinati con
leggi approvate dalla regione ricorrente che verranno travolte dalla
normativa in questione. La lesione è aggravata dal fatto che la
decisione se sospendere l'opera ovvero proseguire nonostante il
dissenso regionale è assunta su proposta di un ministro e con
decisione del CIPE in cui il presidente regionale non potrà che
esprimere un mero parere.
Oltre alla ravvisata violazione degli artt. 117 e 118 Cost., la
procedura delineata dai commi quinto e sesto dell'art. 3 in esame è
illegittima per violazione dell'art. 76 Cost. in quanto:
il quinto comma dispone che il progetto preliminare non è
sottoposto a conferenza di servizi. La legge delega n. 443/2001,
all'art. 1, comma secondo, lett. d), stabiliva, quale criterio
direttivo per l'esercizio della delega da parte del Governo, una
modificazione della disciplina in materia di conferenza dei servizi e
non già la sua totale soppressione invece disposta dalla
disposizione qui contestata. Tanto è vero che la citata lett. d)
dell'art. 1 della legge 443 stabiliva che avrebbe dovuto essere
prevista la facoltà da parte delle amministrazioni di proporre nella
conferenza stessa prescrizioni e varianti migliorative del progetto;
come già rilevato la legge 443 non ha conferito al Governo
la delega per disciplinare anche la localizzazione delle opere
regionali, con ciò rendendo sicuramente viziato per eccesso di
delega il procedimento indicato dalla lettera b) del sesto comma
dell'art. 3.
B.4) Illegittimità costituzionale dell'art. 4 per violazione
degli artt. 76, 117 e 118 Cost.
Oltre alle censure di cui al punto A), l'art. 4 appare
particolarmente lesivo delle attribuzioni regionali di cui agli
artt. 117 e 118 Cost. in quanto viene ad applicarsi la procedura
derogatoria ivi prevista, concernente l'approvazione del progetto
definitivo, anche alle opere di interesse regionale.
Valgono quindi i rilievi esposti al precedente punto B.3), anche
per quanto attiene alla violazione dell'art. 76 Cost. e al
conseguente eccesso di delega.
Tale vizio si riscontra, ulteriormente, anche nel quinto comma
dell'art. 4, ove si stabilisce che, in caso di dissenso regionale
sull'approvazione del progetto definitivo, si procede secondo quanto
disposto dall'art. 3, sesto comma, sopra censurato.
Ma la legge 443, all'art. 1, comma 3-bis, (introdotto dalla legge
n. 166/2002) ha previsto che, in alternativa alla procedura prevista
al comma 2 per l'approvazione del progetto preliminare e definitivo
(cioè approvazione da parte del CIPE integrato con il presidente
della regione ai fini dell'intesa sulla localizzazione),
l'approvazione del progetto definitivo possa essere disposta con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previa
deliberazione del CIPE integrato dai presidenti regionali, sentita la
Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo
n. 281/1997 e previo parere delle competenti commissioni
parlamentari. Il decreto delegato ha invece introdotto una diversa
procedura, che, tra l'altro, non contempla il parere della conferenza
unificata. Ciò determina una ulteriore violazione dell'art. 76 Cost.
B.5) Illegittimità costituzionale degli artt 6, 7, 8, 9, 10 e 11
per violazione dell'art. 117 Cost. Illegittimità costituzionale
dell'art. 8 anche per violazione dell'art. 76 Cost.
Gli articoli 6, 7, 8, 9, 10 e 11 disciplinano il regime
derogatorio da applicarsi per la realizzazione delle opere, con
incisive modifiche alla disciplina degli appalti e delle concessioni
dei lavori.
Dette disposizioni si pongono in contrasto con l'art. 117 Cost.
Com'è noto, infatti, il quarto comma del novellato articolo
costituzionale dispone che spetta alle Regioni la potestà
legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente
riservata alla legislazione dello Stato. Perciò se una materia non
è ricompresa nell'elenco di cui all'art. 117, secondo comma
(legislazione esclusiva dello Stato), nè in quello indicato
nell'art. 117, terzo comma (legislazione concorrente), rientra nella
competenza legislativa regionale riservata alle regioni.
La disciplina dei lavori pubblici e privati di interesse pubblico
e degli appalti ricade appunto nella competenza delle regioni di cui
al citato art. 117, quarto comma, perchè non è ricompresa tra le
materie riservate allo Stato, nè tra quelle soggette alla
legislazione concorrente. D'altra parte anche la materia
dell'industria - rilevante ai fini in esame per quanto attiene alla
realizzazione degli impianti - rientra nella residuale competenza
legislativa regionale.
Perciò nella materia dei lavori pubblici e privati di interesse
pubblico e degli appalti, le regioni possono legiferare con l'unico
limite di rispettare la Costituzione ed i vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, mentre
lo Stato non ha in materia potestà legislativa, nemmeno per quanto
attiene all'ambito dei principi fondamentali.
Ne deriva che le indicate disposizioni, prevedendo la disciplina
normativa derogatoria per gli appalti e le concessioni di lavori,
volti alla realizzazione delle c.d. opere strategiche, viola la
richiamata potestà legislativa residuale delle regioni in materia di
appalti e lavori pubblici e ciò è tanto più lesivo in quanto, come
sopra rilevato, la disciplina derogatoria viene ad applicarsi anche
alle opere regionali.
La circostanza poi che in tale materia vanno recepite ed
applicate normative comunitarie non limita l'esercizio della suddetta
potestà legislativa regionale, perchè l'attuazione delle norme
comunitarie nelle materie di competenza regionale è attribuita alle
regioni medesime.
Nè può sostenersi che nel caso in esame venga in considerazione
una potestà legislativa concorrente, trattandosi di lavori pubblici
connessi a settori inclusi nel terzo comma dell'art. 117, quali i
porti e gli aeroporti civili; le grandi reti di trasporto e di
comunicazione; la produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia.
In primo luogo tale tesi non è condivisibile, perchè il
novellato art. 117, avendo eliminato ogni riferimento alla natura
regionale dei lavori pubblici - presente invece nel precedente
art. 117 Cost. - non consente di limitare la potestà legislativa
regionale in base alla tipologia e alla natura delle opere da
realizzare.
In ogni caso, pur nella denegata ipotesi in cui volesse accedersi
alla suddetta tesi, sussisterebbe comunque la violazione delle
competenze regionali.
Nelle materie a legislazione concorrente, infatti, il potere
legislativo statale è ora limitato alla mera individuazione dei
principi fondamentali, con esclusione quindi di ogni normativa
direttamente regolante la materia. La normativa qui contestata invece
non detta i principi, ma contiene una disciplina compiuta e di
dettaglio dell'intero settore, senza che ciò possa trovare
giustificazione con il richiamo al suddetto art. 117, secondo comma,
Cost.
La normativa in questione - come sopra evidenziato - nasce per
raggiungere grandi obiettivi di modernizzazione strutturale: a tal
fine, posto il principio e l'obiettivo, nulla impedisce che il
legislatore regionale sia chiamato, nelle materie ad esso riservate,
a dettare la normativa concretamente applicabile finalizzata al
suddetto risultato. Non vengono quindi in rilievo i profili di tutela
della concorrenza e di determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti sul territorio nazionale, tanto è vero che nessuno dei
principi dettati al legislatore delegato contenuti nelle disposizioni
impugnate è giustificabile in nome dei suddetti compiti riservati al
legislatore nazionale.
L'art. 8, poi, presenta un ulteriore profilo di illegittimità
costituzionale. Si prevede che il Ministero pubblichi la lista delle
infrastrutture per le quali il soggetto aggiudicatore ritiene di
sollecitare la presentazione di proposte da parte di promotori. Se la
proposta è presentata, il soggetto aggiudicatore, ove valuti la
stessa di pubblico interesse, promuove la procedura di VIA se
necessaria e la procedura di localizzazione urbanistica ai sensi del
precedente articolo 3. Il CIPE valuta la proposta del promotore
unitamente al progetto preliminare e, se ritenga di non approvarla,
la rimette al soggetto aggiudicatore per una nuova istruttoria o per
la realizzazione dell'opera con diversa procedura.
La norma non chiarisce se le infrastrutture che il ministro
inserisce nella lista per sollecitare le proposte dei promotori siano
individuate tra quelle già ricomprese nel programma delle opere
strategiche predisposto d'intesa con le regioni e con la conferenza
unificata ai sensi dell'art. 1, comma 1, della legge n. 443/2001. La
risposta non dovrebbe che essere positiva, in quanto, se così non
fosse, non dovrebbe trovare applicazione la normativa in esame, posto
che la stessa riguarda le opere strategiche inserite nel programma
medesimo.
Tuttavia i dubbi sorgono perche':
innanzitutto l'art. 8, primo comma, non chiarisce
espressamente che la lista pubblicata è quella delle infrastrutture
già inserite nel programma delle opere strategiche (si noti, invece,
che l'art. 37-bis della legge 109/1994 consente ai promotori di
presentare alle amministrazioni proposte relative alla realizzazione
di lavori pubblici o di lavori di pubblica utilità che siano
inseriti nella programmazione triennale);
il quarto comma dell'art. 8 prevede che, ove il CIPE ritenga
di non approvare la proposta, la rimette all'aggiudicatore per una
nuova istruttoria o per la realizzazione dell'opera con diversa
procedura. Tale prevista possibilità avvalora la tesi per cui le
infrastrutture inserite nella lista al fine di sollecitare le
proposte dei promotori non sono necessariamente quelle già inserite
nel programma, perchè altrimenti non sarebbe possibile, in virtù di
quanto stabilito all'art. 1 del decreto in oggetto, adottare una
procedura diversa da quella fissata nel decreto stesso.
Se quindi la norma dovesse intendersi nel senso di consentire la
pubblicazione di infrastrutture e la successiva presentazione di
proposte dei promotori anche per opere che non siano preventivamente
inserite nel programma di cui all'art. 1, comma 1, della legge 443,
la disposizione sarebbe ulteriormente incostituzionale per violazione
degli artt. 76, 117 e 118 Cost.
Così facendo, infatti, si dilaterebbe oltre misura e a mero
arbitrio del soggetto aggiudicatore il numero delle opere soggette al
particolare regime derogatorio dettato dal decreto, con possibilità
di localizzare con il procedimento dell'art. 3 anche le opere non
preventivamente inserite nel programma e su cui quindi non è stata
raggiunta, nè ricercata l'intesa con la regione che sarà
interessata dall'opera, come invece prevede l'art. 1, primo comma,
della legge n. 443. Ciò, oltre tutto, in assenza di delega
legislativa conferita a tal fine dalla legge 443 al Governo.
B.6) Illegittimità costituzionale dell'art. 13 per violazione
degli artt. 76, 117 e 118 Cost.
L'art. 13 detta le procedure per la localizzazione,
l'approvazione dei progetti, la V.I.A. degli insediamenti produttivi
e delle infrastrutture private strategiche per l'approvvigionamento
energetico, richiamando l'applicazione dei precedenti artt. 3 e 4 del
decreto.
Anche tale disposizione si presenta dunque costituzionalmente
illegittima, per violazione degli artt. 76, 117 e 118 Cost., per i
motivi esposti ai precedenti punti B.3 e B.4, cui si rinvia.
B.7) Illegittimità costituzionale dell'art. 15 per violazione
degli artt. 76 e 177, sesto comma, Cost.
L'art. 15 dispone che il Governo provvede a modificare ed
integrare il regolamento di attuazione della legge n. 109/1994,
approvato con il d.P.R. 21 dicembre 1999 n. 554, in materia di lavori
pubblici, nonchè gli altri regolamenti emessi in base alla stessa
legge quadro, con l'emanazione di norme regolamentari necessarie per
la migliore realizzazione delle infrastrutture; tali regolamenti
abrogano o derogano dalla loro entrata in vigore le norme di diverso
contenuto vigenti in materia. In particolare con tali regolamenti
possono essere disciplinate le modalità di compimento
dell'istruttoria del progetto definitivo a mezzo della conferenza dei
servizi; le modalità di approvazione delle varianti al progetto
definitivo approvato, assicurando la possibilità per la regione, le
province autonome ed i ministri partecipanti al CIPE di verificare la
natura e l'impatto delle stesse senza pregiudizi per la continuità
dei lavori; le ulteriori norme transitorie per l'applicazione del
decreto in oggetto; l'istituzione di un sistema di qualificazione dei
contraenti generali; gli elaborati tecnici necessari alla
integrazione del progetto preliminare.
In sostanza il decreto delegato autorizza il governo ad
intervenire con regolamenti ad integrare, completare e modificare la
normativa di realizzazione dei lavori.
La norma è incostituzionale innanzitutto per violazione
dell'art. 76 della Costituzione.
Infatti l'art. 1, terzo comma, della legge n. 443/2001 - peraltro
oggetto di censura nel ricorso proposto dalla Regione Toscana avverso
la stessa legge - delegava il Governo solo ad integrare e modificare
il regolamento n. 554/1999 per gli adeguamenti necessari rispetto
alla nuova normativa introdotta. L'art. 15 in esame, invece, contiene
una disposizione di portata molto più estesa, perchè prevede che i
regolamenti governativi potranno integrare e completare la normativa
in materia di realizzazione delle opere, anche con la disciplina di
aspetti rilevanti e totalmente non disciplinati dal decreto in
oggetto, come ad esempio quello delle varianti al progetto
definitivo, ove, addirittura, si stabilisce che le regioni potranno
verificare la natura e l'impatto delle varianti, senza però
pregiudicare la continuità dei lavori.
Vi è quindi un evidente eccesso di delega legislativa che
determina una lesione dell'autonomia regionale, perchè i successivi
regolamenti vengono delegati (dal decreto legislativo) a completare
la normativa del settore delle c.d. opere strategiche.
La disposizione è altresì incostituzionale per violazione
dell'art. 117, sesto comma, della Costituzione.
Com'è noto, la riforma costituzionale ha stabilito che la
potestà regolamentare spetta allo Stato solo nelle materie di sua
legislazione esclusiva, mentre compete alle regioni in ogni altro
caso.
Perciò il regolamento statale non è fonte idonea ad integrare e
modificare - come dispone la censurata disposizione - la materia di
realizzazione dei lavori pubblici e delle opere private di interesse
pubblico, posto che tale materia non rientra, come già rilevato, tra
quelle riservate alla legislazione esclusiva statale.
Nè la rilevata incostituzionalità può ritenersi superata dalla
previsione contenuta nella seconda parte del primo comma
dell'art. 15, per cui i futuri regolamenti si applicano alle regioni
per le procedure di intesa per l'approvazione dei progetti e per
l'aggiudicazione delle infrastrutture, mentre per quanto non
pertinente a queste procedure si applicano sino alla data di entrata
in vigore di diversa normativa regionale.
Infatti tale previsione presuppone che le procedure di intesa per
l'approvazione dei progetti e le procedure di aggiudicazione delle
infrastrutture rientrino nelle materie di competenza statale; ma ciò
non è conforme all'art. 117 Cost. il quale non prevede tali materie
nell'ambito della riserva statale, come già più dettagliatamente
rilevato al precedente punto A.
Quindi la fonte regolamentare statale non è abilitata dal nuovo
art. 117 Cost. a disciplinare la materia. Inoltre ai suddetti
regolamenti è attribuita l'idoneità di abrogare e derogare dalla
loro entrata in vigore le diverse norme vigenti in materia e, dunque,
anche quelle regionali. Ne deriva che una legge regionale,
legittimamente approvata in materia di lavori pubblici, può venire
abrogata da un regolamento governativo, in totale violazione del
citato art. 117, sesto comma, Cost. A tale proposito, già nel
previgente assetto costituzionale, la Corte costituzionale ha
affermato che i regolamenti statali con la capacità abrogativa del
cd. regolamenti delegati, pur se autorizzati da un'apposita
disposizione di legge a disciplinare innovativamente uno specifico
settore, non riguardano la sfera di diretta spettanza regionale
(sentenza n. 482/1995).
B.8) Illegittimità costituzionale dell'art. 16, primo, secondo,
terzo, sesto e settimo comma, per violazione degli artt. 117 e 118
Cost.
L'art. 16, primo, secondo, terzo, sesto e settimo comma, viola
gli artt. 117 e 118, per i motivi sopra esposti, in quanto anticipa
la normativa qui contestata anche ai progetti già in corso.
B.9) Illegittimità costituzionale degli articoli 17, 18, 19 e 20
per violazione dell'art. 117 Cost.
Gli artt. 17 e 18 aprono il capo II del decreto concernente le
procedure per la valutazione di impatto ambientale delle grandi
opere.
Il primo comma dell'art. 17 dispone che la disciplina riguarda la
procedura di valutazione di impatto ambientale e dell'autorizzazione
integrata ambientale (quest'ultima in realtà non è dettata, ma è
rinviata ad un successivo decreto legislativo dall'ultimo comma della
norma) per le infrastrutture e gli insediamenti produttivi soggetti a
tale procedure a norma delle disposizioni vigenti relative alla
V.I.A. statale.
In realtà, poi, il quarto comma dell'art. 17 dispone che "per le
infrastrutture ed insediamenti produttivi soggetti a screening o
valutazione di impatto ambientale regionale, il provvedimento di
compatibilità ambientale è emesso dal CIPE, previa valutazione da
esprimersi dalle regioni nei modi e nei tempi stabiliti dall'art. 3".
L'art. 18 detta la procedura senza prevedere alcuna particolare
partecipazione regionale.
Quindi se la sopra rilevata contraddizione tra il primo e il
quarto comma dell'art. 17 va risolta - com'è probabile, considerando
l'impostazione complessiva del decreto legislativo - nel senso che la
procedura si applica anche alle infrastrutture ed agli insediamenti
soggetti a screening e a V.I.A. regionale, gli artt. 17 e 18
determinano una rilevante lesione delle competenze regionali. Si
prevede infatti una procedura in cui ogni decisione è rimessa al
CIPE e in cui il ruolo regionale è degradato a quello puramente
consultivo, facilmente superabile, considerando che le norme non
attribuiscono alcun valore ad una eventuale valutazione non positiva
della regione. Anche in tal caso l'interferenza con le attribuzioni
regionali in materia di governo del territorio è rilevante, posto
che la V.I.A. ha ad oggetto l'incidenza e l'impatto sul territorio
delle opere e tende a verificare e ad individuare le misure per
mitigare l'impatto stesso. La disposizione vanifica così per un
numero rilevante ed indefinito di opere la stessa normativa regionale
concernente la valutazione di impatto ambientale approvata dalla
regione ricorrente (l.r. 3 novembre 1998, n. 79 "Norme per
l'applicazione della V.I.A.). L'interferenza è particolarmente
incisiva anche perchè la procedura di V.I.A. dettata dalle norme del
decreto 190 in esame, si caratterizza, oltre che per i termini
alquanto ristretti, anche per una "semplficazione" dell'istruttoria
e, quindi, della ponderazione degli interessi pubblici e privati
coinvolti e per la sua concentrazione presso il Ministero
dell'ambiente. La nuova disciplina quindi deroga alle disposizioni in
tema di conferenza dei servizi, nell'ambito del procedimento per
l'autorizzazione di opere soggette a V.I.A. di cui agli artt. 14-bis,
ter e quater della legge n. 241/1990, nonchè a tutta la normativa
regionale emanata in attuazione di tali principi.
Nè può obiettarsi che i suddetti rilievi non sono fondati per
la competenza statale in materia di tutela ambientale riconosciuta
allo Stato dall'art. 117, secondo comma, lett. s), Cost.: in merito
infatti la Corte costituzionale, nella recente sentenza n. 407/2002,
ha chiarito che l'ambiente è un valore costituzionalmente protetto
che, in quanto tale, delinea una sorta di materia trasversale in
ordine alla quale si manifestano competenza diverse che ben possono
essere regionali e che in quanto tali devono essere salvaguardate.
La valutazione ambientale delle opere che, come quelle in esame,
hanno un notevole impatto sul territorio incide senza dubbio sulla
materia regionale del governo del territorio e sugli aspetti con
questa connessi, quali la tutela idrogeologica del territorio, la
difesa del suolo, la definizione delle misure a favore dello sviluppo
sostenibile. È perciò particolarmente lesiva delle attribuzioni
regionali la totale estromissione delle regioni dalla procedura di
V.I.A. delineata dalle norme in oggetto.
Le stesse censure valgono anche nei confronti degli artt. 19 e 20
che istituiscono la commissione speciale di valutazione di impatto
ambientale e ne disciplinano i compiti. La commissione, nominata dal
Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio, è composta da venti
membri, oltre il presidente, scelti tra professori universitari e
professionisti particolarmente qualificati in materie progettuali,
ambientali, economiche e giuridiche, nonchè tra dirigenti della
pubblica amministrazione. La commissione provvede all'istruttoria
tecnica ai fini della V.I.A., esprime il proprio parere sul progetto
ed ha anche il compito di verificare l'ottemperanza del progetto
definitivo alle prescrizioni del provvedimento di V.I.A. e di
effettuare i controlli sull'esatto adempimento dei contenuti e delle
prescrizioni indicate nel provvedimento di compatibilità ambientale.
Nella commissione non è istituzionalmente prevista la
partecipazione delle amministrazioni regionali e ciò rappresenta una
ulteriore lesione delle attribuzioni delle regioni anche perchè,
come sopra rilevato, la citata commissione valuta anche le
infrastrutture e gli insediamenti soggetti a screening o a V.I.A.
regionale.
In conclusione, il particolare regime derogatorio introdotto dal
decreto legislativo in oggetto sia per la localizzazione che per la
realizzazione delle opere c.d. strategiche, tra cui possono rientrare
anche opere di interesse regionale, non lascia spazio per alcun tipo
di autonomo intervento legislativo regionale nelle materie di
competenza e limita fortemente anche l'esercizio delle funzioni
amministrative delle regioni nonchè di quelle dalla regione
attribuite agli enti locali nelle materie stesse.
Ne consegue che le regioni saranno costrette a subire la
localizzazione delle opere determinata dallo Stato (perchè la legge
non garantisce che il dissenso regionale sulla localizzazione delle
stesse costituisca motivo per individuare una localizzazione
concordata con l'amministrazione regionale), nonchè a dare un mero
parere sugli aspetti di compatibilità ambientale ed idrogeologica,
che comunque può benissimo essere disatteso dal CIPE ovvero dal
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri che sostituisce a
tutti gli effetti ogni atto autorizzatorio normalmente necessario in
base alla procedura ordinaria.
Appare fortemente riduttivo della riforma introdotta dalla legge
costituzionale n. 3/2001 ritenere che l'etichetta "strategico"
apposta ad un'opera sia di per sè sufficiente per legittimare la
riappropriazione in capo allo Stato di funzioni legislative ed
amministrative in materie non ricomprese tra quelle che l'art. 117
Cost. riserva in via esclusiva allo Stato stesso.
Da tutte le argomentazioni esposte discende l'illegittimità
costituzionale delle disposizioni impugnate.

P. Q. M.
Si confida che la Corte costituzionale dichiari l'illegittimità
costituzionale degli articoli 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13,
15, 16 (commi primo, secondo, terzo, sesto e settimo), 17, 18, 19 e
20 del decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190, per violazione
degli articoli 76, 117, 118 e 120 della Costituzione.
Si deposita la delibera della giunta regionale n. 1071/2002.
Firenze-Roma, addì 23 ottobre 2002
Avv. Lucia Bora - Avv. Vito Vacchi - Avv. Fabio Lorenzoni
02C1005