1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 11-12-2002
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 509 SENTENZA 20 novembre - 4 dicembre 2002
Giudizio su conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Atto introduttivo del giudizio - Asserita carenza di requisiti di forma e di contenuto - Eccezione di inammissibilita' - Rigetto. Parlamento - Immunita' parlamentari - Dichiarazioni rese nel corso di una comunicazione privata intra moenia tra parlamentari - Giudizio civile per risarcimento danni - Deliberazione di insindacabilita' della Camera di appartenenza dei parlamentari - Ricorso per conflitto di attribuzione del Tribunale di Roma - Fondatezza - Annullamento conseguente della delibera di insindacabilita'. - Deliberazione della Camera dei deputati 15 luglio 1998. - Costituzione, art. 68, primo comma. (002C1134) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 11-12-2002)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA,
Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK,
Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito della delibera della Camera dei deputati del
15 luglio 1998, relativa alla insindacabilità delle opinioni
espresse dal deputato Fabio Mussi nei confronti del deputato Cesare
Previti, promosso con ricorso del Tribunale di Roma - sezione XIII
civile, notificato il 2 maggio 2000, depositato in cancelleria il 17
successivo ed iscritto al n. 22 del registro conflitti 2000.
Visto l'atto di costituzione della Camera dei deputati;
Udito nell'udienza pubblica del 9 luglio 2002 il giudice relatore
Piero Alberto Capotosti ;
Udito l'avvocato Sergio Panunzio per la Camera dei deputati.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale di Roma, XIII sezione civile, nel corso di un
giudizio civile di risarcimento danni promosso dal deputato Cesare
Previti nei confronti del deputato Fabio Mussi ed altro, con
ordinanza in data 3 novembre 1999, depositata presso la cancelleria
della Corte il successivo 24 novembre, ha sollevato conflitto di
attribuzionetra poteri dello Stato in relazione alla delibera
adottata dalla Camera dei deputati il 15 luglio 1998 (documento
IV-quater n. 30), chiedendo che la Corte dichiari che non spetta alla
Camera dei deputati dichiarare l'insindacabilità, ai sensi
dell'art. 68, primo comma, della Costituzione, "dei fatti oggetto"
del giudizio civile e che, conseguentemente, annulli la relativa
deliberazione adottata dalla Camera nella seduta del 15 luglio 1998.
2. - Il tribunale premette che il deputato Cesare Previti ha
convenuto in giudizio, tra gli altri, il deputato Fabio Mussi,
chiedendone la condanna al risarcimento dei danni subiti a seguito
delle dichiarazioni, asseritamente diffamatorie, rese da
quest'ultimo, pubblicate sul periodico "Milano Finanza" in data
29 gennaio 1998. In particolare, il convenuto avrebbe reso
dichiarazioni lesive della reputazione del deputato Cesare Previti
nel corso di una conversazione avuta con un altro deputato
all'interno della buvette della Camera dei deputati, utilizzando un
tono di voce tale da rendere percepibile il colloquio ad oltre dieci
metri, al punto da essere ascoltato da uno dei giornalisti presenti,
il quale ne riportava il contenuto sul periodico sopra indicato.
Il convenuto - prosegue l'ordinanza - ha contestato la domanda
eccependo l'insindacabilità delle dichiarazioni ex art. 68, primo
comma, della Costituzione e, all'udienza del 1 ottobre 1998, ha
prodotto la deliberazione adottata dalla Camera dei deputati nella
seduta del 15 luglio 1998 con la quale, in accoglimento della
proposta formulata dalla Giunta per le autorizzazioni a procedere in
giudizio, è stata dichiarata l'insindacabilità delle dichiarazioni
del deputato Fabio Mussi, in quanto rese da un membro del Parlamento
nell'esercizio delle funzioni parlamentari.
2.1. - Il Tribunale di Roma deduce che l'autorità giudiziaria è
legittimata a sollevare conflitto di attribuzioni in riferimento alla
delibera di insindacabilità adottata dalla Camera dei deputati, allo
scopo di ottenere che la Corte accerti se la Camera abbia esercitato
correttamente il potere ad essa spettante e se vi sia stata
un'illegittima interferenza nelle attribuzioni dell'autorità
giudiziaria, determinata dalla sussistenza di vizi del procedimento
ovvero da una inesatta valutazione delle condizioni e dei presupposti
richiesti dall'art. 68, primo comma, della Costituzione, che
riguarderebbe esclusivamente i casi nei quali esiste un nesso
funzionale tra le opinioni espresse dal deputato e l'esercizio della
funzione parlamentare.
Nel caso in esame, osserva il tribunale, la Giunta per le
autorizzazioni a procedere in giudizio ha sostenuto che le
dichiarazioni rese dal deputato Fabio Mussi sarebbero insindacabili,
in quanto costituirebbero opinioni "espresse, nell'ambito della
Camera, da un parlamentare ad un altro parlamentare su questioni che
in quel torno di tempo, con riferimento all'on. Previti, venivano
discusse in Parlamento e in ogni parte del Paese e che, per le
ragioni che tutti sanno, hanno assunto un marcato rilievo politico",
le quali non perdono "la loro natura per essere espresse ad un solo
collega invece che a tutta l'Assemblea, o per essere state
pronunciate in un luogo piuttosto che in un altro degli edifici
parlamentari, magari e proprio per ciò con un linguaggio meno
curiale". Inoltre, "lo scambio di opinioni su questioni che abbiano
un rilievo politico in conversazioni private può contenere
considerazioni e giudizi anche crudi che, proprio per la natura non
formale della comunicazione privata, non hanno bisogno di quella
cautela e prudenza che ci si aspetta nelle dichiarazioni formali
(...) pertanto le conversazioni tra parlamentari che riguardino temi
politici (...) sono insindacabili".
Il tribunale contesta la correttezza delle argomentazioni svolte
nella relazione della Giunta per le autorizzazioni a procedere in
giudizio, fatte proprie dalla Camera dei deputati. A suo avviso, le
dichiarazioni rese dal deputato Fabio Mussi, in tesi, sarebbero
suscettibili di ledere la reputazione dell'attore in giudizio e non
sarebbero state rese nell'esercizio delle funzioni parlamentari, non
rientrando tra queste "un colloquio personale, del tutto sganciato da
qualsiasi atto, tipico o atipico, di esercizio di attribuzioni
parlamentari", che, in quanto tale, dovrebbe ritenersi "confinato
nella sfera della libera manifestazione del pensiero,
costituzionalmente garantita alla generalità (art. 21 Cost.), nei
limiti connaturali al diritto stesso, spettando all'autorità
giudiziaria, nell'esercizio del suo potere istituzionale, accertarne
la violazione". Inoltre, secondo il tribunale, la circostanza che la
conversazione si è svolta all'interno dell'edificio della Camera dei
deputati, "peraltro non in sede istituzionale, ma nella buvette",
sarebbe insufficiente a far ritenere esistente il nesso di funzione;
l'eventuale configurabilità delle dichiarazioni come attività
politica sarebbe del pari insufficiente a far ritenere integrato il
presupposto dell'art. 68, primo comma, della Costituzione, pena lo
svuotamento del nesso di funzione e la violazione del principio di
eguaglianza (art. 3 Cost.), a causa della ingiustificata disparità
di trattamento che si determinerebbe tra i cittadini, a seconda che
essi rivestano o meno la carica di parlamentare.
3. - Nel giudizio preliminare di delibazione in camera di
consiglio il conflitto è stato dichiarato ammissibile (ordinanza
n. 80 del 2000).
Dopo l'avvenuta notifica alla Camera dei deputati il 2 maggio
2000, ed il deposito in cancelleria il successivo 17 maggio,
l'ordinanza che ha sollevato il conflitto è stata pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, 1a serie speciale, del
7 giugno 2000.
4. - La Camera dei deputati si è ritualmente costituita in
giudizio, chiedendo - nell'atto di costituzione e nella memoria
depositata in prossimità dell'udienza pubblica - che il conflitto
sia dichiarato inammissibile e, in via gradata, che sia dichiarato
infondato.
4. 1. - La difesa della Camera dei deputati eccepisce anzitutto
che il conflitto sarebbe inammissibile, poichè sollevato con
"ordinanza", anzichè con "ricorso", come stabilito dall'art. 26
delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale, ed in quanto mancherebbero i requisiti di un valido
atto introduttivo del giudizio. In particolare, a suo avviso, esso
"non soddisfa l'esigenza fondamentale di definizione delle specifiche
attribuzioni dell'autorità giudiziaria asseritamente lese, nè -
certamente - delle relative norme costituzionali di attribuzione", in
quanto si limita a sostenere genericamente la lesione "di una non
meglio identificata "sfera di attribuzione costituzionalmente
garantita ", indicando quale parametro costituzionale soltanto
l'art. 68 della Costituzione, che fonda il potere delle Camere di
deliberare l'insindacabilità, non l'attribuzione dell'autorità
giudiziaria asseritamene lesa.
4. 2. - Nel merito, secondo la resistente, la questione sollevata
con il conflitto richiederebbe di accertare se le opinioni espresse
all'interno della Camera dei deputati da un parlamentare ad un altro
parlamentare siano in quanto tali insindacabili ex art. 68 della
Costituzione, concernendo peraltro fatti oggetto di atti di sindacato
ispettivo - puntualmente indicati - i quali assumerebbero importanza
non tanto allo scopo di sottolinearne la corrispondenza tra
dichiarazione e contenuto degli atti stessi, bensì al fine di
dimostrarne la "valenza "politico-parlamentare ", in quanto rese nel
corso di una conversazione politica tra due rappresentanti degli
schieramenti politici di maggioranza e di minoranza, relativa a
vicende oggetto di interrogazioni ed interpellanze e, perciò,
riconducibile ad un contesto parlamentare.
Ad avviso della Camera dei deputati, la giurisprudenza
costituzionale ha affermato l'insindacabilità delle sole
dichiarazioni avvinte da un "nesso funzionale" con l'attività
parlamentare; tuttavia, poichè la funzione parlamentare è "libera
nel fine" e la tutela dell'autonomia delle istituzioni parlamentari
è fondata sulla "libertà della rappresentanza politica", la
funzione parlamentare non potrebbe risolversi soltanto nei cc.dd.
"atti tipici", ma dovrebbe comprendere anche quelli presupposti e
consequenziali, così da far ritenere insindacabili tutte le opinioni
rese in un "contesto parlamentare", ancor più in quanto la
comunicazione politica si sviluppa in un ambito comunicativo
costituito soprattutto dalla partecipazione di ogni parlamentare alle
funzioni ed ai lavori delle Camere, tra l'altro, anche "nei colloqui
politici - più o meno "confidenziali - che in Parlamento potrà
avere anche con colleghi di altri gruppi di diverso orientamento
politico".
Secondo la resistente, il rigore dell'orientamento più recente
della giurisprudenza costituzionale nell'identificare la ricorrenza
del "nesso di funzione" deriverebbe dalla progressiva estensione
"spaziale" attribuita all'insindacabilità delle opinioni, che però
riguarda il caso di quelle rese extra moenia. In riferimento alle
opinioni rese intra moenia - come nel caso in esame - la libertà di
espressione sarebbe, invece, illimitata, rinvenendo l'ampiezza della
guarentigia ulteriore conforto nei principi di autonomia
regolamentare delle Camere, per quanto attiene al loro ordinamento
interno ed alla disciplina delle attività dei parlamentari (art. 64,
primo comma, della Costituzione), e nella immunità della sede delle
Camere e nei poteri di polizia interna previsti dai regolamenti
parlamentari (Regolamento della Camera dei deputati, artt. 58 ss.;
Regolamento del Senato della Repubblica, artt. 66 ss.), i quali
indurrebbero a ritenere che l'accertamento in ordine al "nesso di
funzione" possa essere meno rigoroso, qualora le opinioni siano state
espresse intra moenia.
Ad avviso della Camera dei deputati, le opinioni scambiate tra
parlamentari all'interno del Parlamento dovrebbero, quindi, ritenersi
insindacabili, dato che "elemento essenziale del parlamentarismo è
appunto la discussione" e gli stessi atti parlamentari tipici non
nascono da una solitaria riflessione, bensì sono alimentati dal
confronto costante. L'insindacabilità non riguarderebbe soltanto le
dichiarazioni rese nell'Aula, ma anche quelle espresse negli altri
ambienti della Camera dei deputati, quali il "Transatlantico" e la
buvette che sono ad essa contigui e costituiscono luoghi in cui i
parlamentari si incontrano e dialogano e per i quali le norme
regolamentari stabiliscono, sotto molteplici profili, un regime
giuridico analogo a quello concernente l'Aula.
5. - All'udienza pubblica la Camera dei deputati ha insistito per
l'accoglimento delle conclusioni rassegnate nelle difese scritte.

Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato ha ad
oggetto la deliberazione con la quale la Camera dei deputati, nella
seduta del 15 luglio 1998, ha dichiarato che i fatti, per i quali è
in corso innanzi al Tribunale di Roma, XIII sezione civile, un
giudizio per risarcimento danni nei confronti del deputato Fabio
Mussi, riguardano opinioni espresse nell'esercizio delle funzioni
parlamentari e sono conseguentemente insindacabili, ai sensi
dell'art. 68, primo comma, della Costituzione.
Secondo il tribunale ricorrente, la delibera impugnata lederebbe
la propria sfera di attribuzioni, costituzionalmente garantite,
poichè non potrebbero essere ritenute insindacabili dichiarazioni
rese nel corso di un colloquio privato, del tutto sganciato da
qualsiasi atto di esercizio di funzioni parlamentari. Nè il fatto
che tali dichiarazioni siano avvenute all'interno dell'edificio della
Camera dei deputati potrebbe essere sufficiente a fare ritenere
sussistente, nella fattispecie in esame, il "nesso di funzione".
2. - Preliminarmente va rigettata l'eccezione di inammissibilità
del conflitto sollevata dalla difesa della Camera dei deputati sotto
il profilo della carenza nell'atto introduttivo dei requisiti di
forma e di contenuto prescritti.
Va infatti osservato che, quanto alla forma dell'atto, non sono
state prospettate argomentazioni nuove, tali comunque da indurre la
Corte ad un riesame della sua consolidata giurisprudenza sul punto
(cfr. da ultimo sentenza n. 51 del 2002). Quanto, poi, all'asserita
carente indicazione delle "ragioni del conflitto" e delle "norme
costituzionali che regolano il conflitto", va rilevato che dall'atto
stesso si ricava una sufficiente esposizione dei "fatti" - come
ammette la stessa parte resistente - quali presupposti di
applicabilità dell'art. 68, primo comma, della Costituzione, che,
secondo questa Corte (cfr. sentenza n. 137 del 2001), è norma
destinata a definire e limitare le rispettive sfere della prerogativa
parlamentare e della giurisdizione, per cui ogni illegittima
estensione dell'una o dell'altra costituisce, di per sè stessa, la
"materia" di un conflitto per indebita interferenza nelle altrui
attribuzioni costituzionali.
3. - Nel merito il ricorso è fondato.
Il conflitto di attribuzioni in esame ha come presupposto alcune
opinioni, ritenute lesive dell'onorabilità del deputato Previti,
espresse dal deputato Mussi nell'ambito di una conversazione privata
intercorsa con altro membro del Parlamento all'interno della buvette
della Camera dei deputati, riferite da un periodico e per le quali è
pendente un giudizio civile per risarcimento danni.
Secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte ad essa non
spetta certo di valutare il merito del giudizio civile pendente, ma,
come giudice dei conflitti, di valutare in concreto l'ambito,
trattandosi di norma costituzionale, di quell'"esercizio di funzioni"
parlamentari al quale le opinioni in oggetto sono state ricondotte da
parte della Camera di appartenenza in base all'art. 68, primo comma,
della Costituzione. Va peraltro rilevato che, in ragione delle
descritte modalità di svolgimento della vicenda, essa costituisce un
quid novi nell'ambito di applicazione dell'art. 68, primo comma, come
è stato appunto osservato dalla Giunta per le autorizzazioni a
procedere.
Proprio tali modalità di svolgimento inducono a ritenere che non
si tratti di dichiarazioni rivolte all'esterno, ma piuttosto - come
esattamente afferma il relatore alla giunta per le autorizzazioni a
procedere - di una "comunicazione privata" tra due parlamentari, la
cui pubblicazione risulta certo non autorizzata e immediatamente
smentita da entrambi, escludendo così ogni loro presunto animus
divulgandi. Se dunque si è al di fuori dell'ipotesi della
riproduzione e divulgazione all'esterno di atti compiuti
nell'esercizio di funzioni parlamentari, viene meno conseguentemente
ogni necessità di ricercare ai fini dell'insindacabilità - come
invece fa la difesa della Camera - la corrispondenza sostanziale del
contenuto di quella conversazione con un atto parlamentare. Va invece
valutato se quelle stesse opinioni, per le modalità ed il luogo in
cui sono state espresse, possano costituire, di per sè, una forma di
esercizio di funzioni parlamentari, secondo appunto la tesi della
parte resistente, per la quale le espressioni in esame sarebbero
insindacabili per il solo fatto di essere state rese intra moenia da
due parlamentari nei riguardi di un terzo parlamentare, per cui il
loro nesso funzionale sarebbe comunque presunto.
Tale prospettazione difensiva non è però condivisibile. Nella
giurisprudenza di questa Corte non si è infatti mai accolto, in base
alla formulazione dell'art. 68, primo comma, della Costituzione, il
criterio della mera "localizzazione" dell'atto, ma si è invece
specificato che sono coperti dall'immunità gli atti svolti
all'interno dei vari organi parlamentari, o anche paraparlamentari
(cfr. sentenze n. 10 e n. 11 del 2000 e n. 79 del 2002), cioè atti
che si esplicano nell'ambito di lavori comunque rientranti nel campo
applicativo del "diritto parlamentare", in quanto proprio tale
condizione connota l'esercizio di funzioni parlamentari. In base a
questo criterio, dunque, si debbono ritenere coperti
dall'insindacabilità gli "atti di funzione", anche se posti in
essere extra moenia, mentre invece non si possono ritenere coperti da
tale immunità gli atti non "di funzione", anche se compiuti
all'interno della sede della Camera o del Senato. In definitiva, il
criterio di delimitazione dell'ambito della prerogativa
dell'immunità è quello funzionale e non già quello spaziale
(sentenza n. 10 del 2000).
La sede di svolgimento non può pertanto, di per sè sola,
conferire carattere di funzione parlamentare ad una "comunicazione
privata" svoltasi tra due parlamentari nella buvette della Camera,
giacchè tale circostanza attiene semmai ad un asserito "contesto
politico", che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, non può,
di per sè stesso, fare presumere l'esistenza di un nesso funzionale
idoneo a rendere insindacabili le opinioni ivi espresse.
Si deve pertanto concludere che la delibera della Camera dei
deputati di insindacabilità delle opinioni in esame è stata
adottata in violazione dell'art. 68, primo comma, della Costituzione
e va quindi annullata, in quanto lesiva delle attribuzioni
dell'autorità giurisdizionale ricorrente.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta alla Camera dei deputati deliberare che i
fatti, per i quali è in corso presso il Tribunale di Roma il
giudizio civile, di cui all'atto in epigrafe, nei confronti del
deputato Fabio Mussi, concernono opinioni espresse da un membro del
Parlamento nell'esercizio delle sue funzioni, ai sensi dell'art. 68,
primo comma, della Costituzione e conseguentemente annulla la
deliberazione in tal senso adottata dalla Camera dei deputati nella
seduta del 15 luglio 1998.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 novembre 2002.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Capotosti
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 4 dicembre 2002.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
02C1134