1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 13-12-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 547 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 novembre 2005
Ordinanza emessa il 4 novembre 2005 (pervenuta alla Corte costituzionale il 26 ottobre 2006) dal tribunale di Roma nel procedimento civile promosso da Iodice Fabio contro Ministero dell'istruzione, dell'universita', della ricerca ed altro Amministrazione pubblica - Incarichi dirigenziali di livello generale e di direttore generale - Prevista cessazione entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della legge (c.d. «spoil system»), con efficacia retroattiva e prevalenza anche su diverse disposizioni pattizie e di contrattazione collettiva - Lesione del principio di certezza giuridica - Incidenza sul diritto fondamentale della persona - Eccesso di potesta' legislativa - Violazione del diritto al lavoro e del principio di tutela del lavoratore - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione del principio del servizio esclusivo alla Nazione del pubblico impiegato - Ritenuta irrilevanza della sopravvenuta normativa di cui all'art. 14-sexies, d.l. n. 115 del 2005 conv. in legge n. 145/2002. - Legge 15 luglio 2002, n. 145, artt. 3, comma 1, lett. b), e 7. - Costituzione, artt. 1, 2, 3, 4, 35, 70, 97 e 98. (006C1103) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 13-12-2006)

IL GIUDICE DEL LAVORO

Nella causa n. 210096/03 vertente tra: Iodice Fabio elettivamente
domiciliato in Roma, via Bergamo n. 3 presso lo studio degli avv.
Amos Andreoni, Luisa Torchia, Vittorio Angiolini e Tommaso di Nitto
che lo rappresentano e difendono giusta mandato a margine del
ricorso, ricorrente;
e Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca, in
persona del ministro protempore e Presidenza del Consiglio dei
ministri, in persona del presidente protempore, rappresentati
dall'Avvocatura generale dello Stato, elettivamente domiciliari in
Roma presso l'ufficio legale dell'ente, via dei Portoghesi n. 12,
resistente; nonchè De Gregorio Michele, contumace, resistente; a
scioglimento della riserva assunta nell'udienza del 25 ottobre 2005,
ha pronunciato la seguente ordinanza.
Premesso che il ricorrente ha stipulato l'8 gennaio 2001 con
l'allora Ministero della pubblica istruzione un contratto a tempo
determinato avente ad oggetto il conferimento di un incarico di
direzione di un ufficio di livello dirigenziale generale, nella
specie, di direzione dell'Ufficio scolastico regionale delle Marche
della durata di cinque anni.
Il 24 settmbre 2002 con la nota n. 11275/MR l'amministrazione di
appartenenza comunicava al ricorrente la mancata conferma
nell'incarico già ricoperto preannunciandogli l'attribuzione di un
incarico di studio della durata non superiore ad un anno con
mantenimento del precedente trattamento economico, in applicazione
dell'art. 3, comma 7, legge n.145 del 2002.
Il 25 settembre 2002 con la nota n. 11300/MR l'amministrazione
proponeva l'attribuzione dell'incarico precedentemente ricoperto dal
ricorrente in favore del dott. De Gregorio.
In pari data l'amministrazione procedeva ad attribuire tutti gli
incarichi inerenti i restanti posti di funzione dirigenziale di
livello equivalente all'incarico originariamente attribuito al
ricorrente.
Il ricorrente proponeva, così, ricorso ex art. 700 c.p.c.
prospettando la questione di legittimità costituzionale della norma
citata e chiedendo di ordinare al Ministero convenuto di
ripristinarlo nelle originarie funzioni. Si costituiva la Presidenza
del Consiglio, il MIUR, nonchè il dott. De Gregorio chiedendo il
rigetto del ricorso.
Il giudice della cautela accoglieva una delle domande subordinate
ordinando alla parte convenuta di attribuire una funzione equivalente
su posti vacanti o assegnati ad interim alla data di notifica del
ricorso.
Entrambe le parti avevano poi proposto reclamo ed il tribunale in
composizione collegiale aveva revocato il provvedimento cautelare
impugnato.
Nelle more dell'emissione del provvedimento cautelare di secondo
grado il ricorrente proponeva ricorso per la prosecuzione del
giudizio di merito chiedendo che venisse sollevata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 7, legge n. 145 del
2002 al fine di ordinare al Ministero di ripristinare il ricorrente
nelle sue originarie funzioni; in via subordinata, che venisse
dichiarata, con sentenza non definitiva, l'insussistenza del diritto
al ripristino nell'incarico di cui sopra e successivamente che
venisse dichiarata l'erronea applicazione della norma citata; per
l'effetto chiedeva l'annullamento delle delibere n. 11275/MR del
24 settembre 2002 e n. 11300/MR del 25 settembre 2002 nonchè i
conseguenti d.P.C.m. di nomina del dott. Iodice e del dott. De
Gregorio con ordine alle parti pubbliche convenute di conferire al
ricorrente nuovamente le funzioni di direttore dell'Ufficio
scolastico regionale per le Marche con decorrenza 8 ottobre 2002. In
via ulteriormente gradata, chiedeva la disapplicazione delle delibere
sopra richiamate e che venisse ordinato al MIUR di attribuirgli altro
incarico equivalente vacante alla data del 23 settembre 2002 o in
data successiva anche in deroga al limite percentuale imposto
dall'art. 19 comma 4 d.lgs n. 165 del 2001; in via ancora
subordinata, che venisse ordinato al Presidente del Consiglio dei
ministri di individuare ed attribuire al ricorrente un incarico
equivalente su posti vacanti o assegnati ad interim alla data del
23 settembre 2002 anche in deroga al limite in percentuale imposto
dall'art. l9, comma 4 d.lgs n. 165 del 2001; con ultima subordinata
chiedeva che venisse ordinato al MIUR, previo annullamento delle
citate delibere, di effettuare una valutazione comparativa tra il
dott. Iodice ed il dott. De Gregorio ai fini del conferimento
dell'incarico oggi reclamato, secondo i modi e i termini di cui alla
legge n. 241 del 1990. Chiedeva in ogni caso la condanna del MIUR a
corrispondere al ricorrente la retribuzione originariamente pattuita
fino alla scadenza naturale del 31 gennaio 2006; la condanna del MIUR
al risarcimento del danno subito per effetto del demansionamento
subito; il riconoscimento del diritto di chance nell'accesso ad
incarichi dirigenziali di livello generale ex art. 13 c.c.n.l.
dirigenti p.a., Area 1, ordinando alla parte convenuta la
ricostruzione della carriera, oltre al risarcimento del danno da
perdita di chance; il riconoscimento del diritto al risarcimento del
danno, alla reputazione personale e professionale, nonchè all'onore
al prestigio ed alla dignità professionale che quantificava in Euro
120.000.
Si costituiva la Presidenza del Consiglio ed il MIUR chiedendo il
rigetto del ricorso, mentre il De Gregorio rimaneva contumace.
Il procedimento subiva alcuni rinvii in attesa della pronuncia
della Corte costituzionale su identiche questioni di legittimità
costituzionale preventivamente proposte in occasione di altri
giudizi. Il giudice delle leggi, tuttavia, ordinava la restituzione
degli atti ai giudici a quibus (ordinanza n. 398 del 2005), affinchè
fosse valutata la rilevanza e la non manifesta infondatezza delle
questioni riguardanti l'art. 3, comma 7, legge n. 145 del 2002 alla
luce dell'entrata in vigore dell'art. 14-sexies d.l. n. 115 del 2005,
convertito in legge n. 168 del 2005.
Rilevanza dell'art. 3, comma 7, legge n. 145 del 2002.
Nel caso in esame si è verificata una situazione analoga alla
cessazione dell'incarico per scadenza del termine, in quanto la legge
n. 145 del 2002 ha disposto la cessazione anticipata dall'incarico e,
dunque, anticipato la scadenza del termine contrattualmente previsto.
Recita, infatti, l'art. 3, comma 7 della legge citata «Fermo
restando il numero complessivo degli incarichi attribuibili, le
disposizioni di cui al presente articolo trovano immediata
applicazione relativamente agli incarichi di funzione dirigenziale di
livello generale e a quelli di direttore generale degli enti pubblici
vigilati dallo Stato ove è prevista tale figura. I predetti
incarichi cessano il sessantesimo giorno dalla data di entrata in
vigore della presente legge, esercitando i titolari degli stessi in
tale periodo esclusivamente le attività di ordinaria
amininistrazione».
È di tutta evidenza la rilevanza delle norme sopra citate non
potendosi prescindere dalla loro applicazione nel caso di specie.
La norma censurata preclude l'accoglimento della domanda
proposta, in via principale, di condanna dell'amministrazione al
ripristino del ricorrente nelle sue originarie funzioni, ovvero della
domanda proposta di risarcimento del danno derivante dalla
risoluzione anticipata del contratto stipulato dalle parti. Di
contro, l'eventuale dichiarazione di incostituzionalità della norma
appena riportata, nella parte in cui dispone per legge la cessazione
anticipata dell'incarico, renderebbe, infatti, illegittimo il
provvedimento di revoca dell'incarico stesso con conseguente diritto
del ricorrente al ripristino dell'incarico sino alla naturale
scadenza.
Rilevanza dell'art. 3, comma 1, lett. b), legge n. 145 del 2002.
Assume altresì rilevanza la norma di cui all'art. 3, comma 1,
lett. b), legge n. 145 del 2002, laddove impone per gli incarichi in
esame il limite massimo triennale. Tale disposizione, anche se fosse
dichiarata l'incostituzionalità dell'art. 3, comma 7 della legge
citata, comunque impedirebbe il ripristino dei rapporti cessati,
proprio a causa della maggiore durata degli incarichi stabilita
convenzionalmente.
Ininfluenza dell'art. 14-sexies d.l. n. 115 del 2005 convertito
in legge n. 168 del 2005 sulla rilevanza dell'art. 3, comma 1, lett.
h) e comma 7, legge n. 145 del 2002.
Il quadro normativo ha subito un'ulteriore modifica con l'entrata
in vigore dell'art. 14-sexies d.l. n. 115 del 2005, convertito in
legge n. 168 del 2005, che ha modificato la disciplina a regime della
durata degli incarichi dirigenziali. Tale norma ha reintrodotto per
tali incarichi una durata minima, fissandola in tre anni, ed ha
portato la durata massima a cinque anni (art. 14-sexies comma 1). Il
comma 2 dell'art. 14 citato, tuttavia ha precisato che «La
disposizione non si applica agli incarichi di direzione di uffici
dirigenziali resi vacanti prima della scadenza dei contratti dei
relativi dirigenti per effetto dell'art. 3, comma 7, lege n. 145 del
2002».
La modifica della disciplina sulla durata temporale degli
incarichi dirigenziali in esame, come la stessa Corte costituzionale
ha osservato nell'ordinanza di restituzione agli atti, non si applica
agli incarichi di direzione di uffici dirigenziali generali resi
vacanti prima della scadenza dei contratti dei relativi dirigenti a
causa della cessazione ex lege dall'incarico. Non potrà pertanto
trovare applicazione nel caso di specie. Ne consegue il permanere del
giudizio di rilevanza nei termini sopra espressi. Nè appaiono
prospettabili interpretazioni diverse della norma che consentano il
riconoscimento al ricorrente della ricostituzione del rapporto in
sede di riassegnazione dell'incarico. La norma, infatti, prevede
univocamente l'avvicendamento negli incarichi di dirigente generale.
Non manifesta infondatezza.
Il sistema normativo sopra delineato appare in contrasto con
alcuni principi di rango costituzionale. Come hanno già avuto modo
di evidenziare altri giudici di questo Tribunale, si rileva
innanzitutto una violazione dell'art. 97 e 98 Cost. La legge n. 145
del 2002, infatti, ha introdotto il principio della decadenza
automatica per i segretari generali e per i capi dipartimento dopo il
decorso di novanta giorni dalla fiducia accordata al nuovo Governo,
proprio in ragione della loro contiguità con il potere politico
(art. 3, comma 1, legge n.145 del 2002). La normativa in esame ha,
poi, previsto una tantum la cessazione automatica anche per i
dirigenti generali allo scadere del sessantesimo giorno dalla data di
entrata in vigore della legge in esame. Tale ipotesi di risoluzione
automatica anticipata di diritto, come si è detto è stata prevista
una tantum, consentendo di fatto solo al governo attualmente in
carica di provvedere alla nomina di personale di propria fiducia da
collocare al vertice di tutti gli uffici.
Si osserva inoltre che l'ipotesi prevista dal legislatore di
cessazione ante tempus dell'incarico è configurata in assenza del
rispetto della procedura prevista per legge per la revoca anticipata
(art. 19 d.lgs. n. 165 del 2001) ed in assenza di qualunque
motivazione.
L'impianto normativo preso in esame appare collidere vistosamente
con il principio espresso dalla Corte costituzionale diretto a
garantire una situazione di equilibrio tra il potere politico ed il
potere amministrativo. Il primo, infatti, si occupa della funzione di
indirizzo politico e di controllo attraverso l'azione del Governo,
mentre il secondo esercita funzioni gestionali e amministrative
attraverso i propri funzionari (ord. n. 313 del 1996 e n. 11 del
2002). L'art. 98 Cost., infatti, prevede che i pubblici impiegati
sono al servizio esclusivo della Nazione e nei commi successivi
prevede ipotesi di incompatibilità e possibili restrizioni, al fine
di evitare situazioni di conflitto di interessi proprio in nome del
prevalente interesse della Nazione.
La Corte costituzionale ha sul punto chiarito che «la disciplina
del rapporto di lavoro dirigenziale è connotata da specifiche
garanzie, mirate a presidiare il rapporto di impiego dei dirigenti
generali, la cui stabilità non implica necessariamente la stabilità
dell'incarico, che, proprio al fine di assicurare il buon andamento e
l'efficienza della pubblica amministrazione, può essere soggetto
alla verifica dell'azione svolta e dei risultati conseguiti».
Ne ha fatto conseguire, quindi che «i dirigenti generali sono
quindi posti in condizione di svolgere le loro funzioni nel rispetto
del principio di imparzialità e di buon andamento della pubblica
amministrazione, tanto più che il legislatore delegato ... ha
accentuato il principio di distinzione fra funzioni di indirizzo
politico-amministrativo degli organi di governo e funzione di
gestione ed attuazione amministrativa dei dirigenti, escludendo, tra
l'altro che il Ministro possa revocare, riformare, riservare o
avocare a sè o altrimenti adottare provvedimenti o atti di
competenza dei dirigenti.».
Come è stato già evidenziato da altro giudice di questo
tribunale «L'art. 3, comma 7, legge n. 145 del 2002, consentendo alla
p.a. delle scelte per le quali non è previsto l'obbligo di
motivazione, almeno quanto alla mancata riattribuzione dell'incarico
dirigenziale, apre di fatto la possibilità per l'amministrazione di
revocare gli incarichi in modo affatto arbitrario, all'ipotizzabile
fine di redistribuirli a dirigenti ritenuti più affidabili dal punto
di vista della consonanza politica». Questi ultimi, infatti,
tenderanno ad essere ulteriormente soggetti «ad una condizione di
istituzionale debolezza». (Ordinanza dott. Mucci).
In altri termini i precetti costituzionali contenuti negli
artt. 97 e 98 Cost., che prevedono per i pubblici impiegati il dovere
di imparzialità, l'accesso di regola mediante concorso, le
determinazione delle sfere di competenza delle attribuzioni e delle
responsabilità, l'obbligo del servizio esclusivo della nazione,
delineano «un complessivo statuto del dipendente pubblico sottratto
ai condizionamenti politici». La normativa oggi in esame sembra, per
quanto esposto, non rispettare gli indicati principi costituzionali.
Si ribadisce, quindi, quanto già rilevato da altro giudice, ovvero
che «Non vi è ragione di ritenere che i dirigenti generali in
servizio alla data di entrata in vigore della legge n. 145 del 2002,
pur avendo ricevuto l'incarico sotto la vigenza del precedente
Governo, non avrebbero con professionalità e competenza perseguito
gli obiettivi posti dalla nuova autorità politica.
In ogni caso, se così non fosse stato, la legge garantisce la
possibilità di revoca dell'incarico per il mancato raggiungimento
degli obiettivi, ovvero per l'inosservanza, anche non grave, delle
direttive ricevute (art. 21 d.lgs. modificato dalla legge n. 145 del
2002).
La necessità dell'adozione di un atto formale di revoca
garantito dall'osservanza di un formale procedimento, avrebbe escluso
la possibilità di qualisiasi forma di discriminazione, contestabile
attraverso l'impunazione dell'atto, e avrebbe eliminato il sospetto
che la cessazione automatica degli incarichi sia stata posta in
essere con l'intento, manifestamente incostituzionale, per palese
contrasto con gli artt. 97 e 98 Cost., di garantire l'affidamento
della gestione amministrativa a persone scelte per affinità
politica». (Ordinanza dott.ssa Orru).
Con la previsione de iure della cessazione dall'incarico,
l'art. 3, comma 7, legge n. 145 del 2002, sostanzialmente ha
introdotto nell'ordinamento una forma di risoluzione del rapporto non
assistita da alcuna forma di garanzia, nè di contraddittorio, in
aperto contrasto con quanto la stessa Corte costituzionale ha da
tempo chiarito. «L'applicabilità al rapporto di lavoro dei pubblici
dipendenti delle disposizioni previste dal codice civile comporta,
non già, che la pubblica amministrazione possa liberamente recedere
dal rapporto stesso, ma semplicemente che la valutazione
dell'idoneità professionale del dirigente è affidata a criteri e a
procedure di carattere oggettivo - assistite da un'ampia pubblicità
e dalla garanzia del contraddittorio - a conclusione delle quali
soltanto può essere esercitato il receso». (Ordinanza n. 313 del
1996). I dirigenti generali destinatari di tale norma, infatti,
subiscono un trattamento deteriore rispetto a quello di regola
riservato a tutti gli altri lavoratori, siano essi pubblici o
privati, per i quali sono previsti meccanismi di tutela a garanzia
dell'immotivato ed ingiustificato recesso dal contratto.
È già stato esattamente rilevato che «se l'amministrazione
fosse stata abilitata a riconsiderare gli incarichi utilizzando gli
ordinari strumenti provvedimentali o contrattuali, il dirigente
avrebbe potuto avvalersi delle tutele proprie di tali strumenti e,
segnatamente, di quelle discendenti dal generale obbligo di
motivazione degli atti amministrativi. Invece, la diversa soluzione
perseguita con la legge n. 145 del 2002 finisce per evidenziare un
improprio utilizzo dello strumento legislativo per conseguire effetti
propri di un atto amministrativo (appunto la revoca dell'incarico
dirigenziale) con la conseguenza di privare il lavoratore di ogni
tutela ed in violazione degli artt. 70 e 97, commi 1 e 2 Cost.».
Si prospetta, inoltre la violazione anche degli artt. 1, 2, 4, e
35 Cost.
Prevedendo una deroga ingiustificata al principio di stabilità
dei contratti di lavoro, sia pubblici sia privati, si violano,
infatti, i principi della libera esplicazione della personalità
professionale sul luogo di lavoro, della libertà negoziale, i quali
possono essere sacrificati solo in presenza di doverose e ragionevoli
motivazioni.
Va da ultimo evidenziato il contrasto con l'art. 3 Cost. laddove
la norma prevede la cessazione dell'incarico ex lege per tutti i
dirigenti generali, mentre prevede la conferma automatica per i
dirigenti, in caso di mancata tempestiva rotazione degli incarichi,
in particolare novanta giorni dalla data di entrata in vigore della
legge n. 145 del 2002, debitamente motivata ed alle condizioni
previste dal contrato collettivo.

P. Q. M.
Visto l'art. 23, legge n. 87 del 1953;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3 comma 1, lett. b) e comma 7
della legge n. 145 del 2002 in riferimento agli artt. 1, 2, 3, 4, 35,
70, 97 e 98 Cost.;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e
sospende il giudizio in corso;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio e comunicata ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Roma, addì 4 novembre 2005
Il giudice: Billi
06C1103