1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 4-1-1992
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 486 SENTENZA 18 - 27 dicembre 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Espropriazione per pubblico interesse- Illecita occupazione di terreni per difetto assoluto del decreto espropriativo- Divieto di retrocessione-Proprietario di terreno utilizzato per l'edilizia residenziale pubblica- Mancata estensione della disciplina prevista per il caso di accertata illegittimita' - Illegittimita' costituzionale. (Legge 27 ottobre 1988, n. 458, art. 3) (Cost., art. 3). (091C1332) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 4-1-1992)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo
CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge
27 ottobre 1988, n. 458 ("concorso dello Stato nelle spese degli enti
locali in relazione ai pregressi maggiori oneri delle indennità di
esproprio") promosso con ordinanza emessa il 24 gennaio 1991 dal
Tribunale di Potenza nei procedimenti civili riuniti vertenti tra
Giocoli Emilio ed altri e Comune di Potenza ed altri iscritta al n.
338 del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 22, prima serie speciale, dell'anno 1991;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 6 novembre 1991 il Giudice
relatore Renato Granata;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio di restituzione di terreni
abusivamente occupati e, senza emissione di provvedimenti
espropriativi, utilizzati per la costruzione di alloggi di edilizia
residenziale pubblica da parte di cooperative all'uopo delegate dal
Comune, l'adito Tribunale di Potenza con ordinanza del 24 gennaio
1991 - ritenuto che, nella specie, non potevano configurarsi nè
l'effetto acquisitivo, in favore dell'ente territoriale, ai sensi
degli artt. 35 e 57 della legge n. 865/1971, per mancanza appunto di
una legittima procedura espropriativa, nè la c.d. accessione
invertita, in favore delle cooperative, secondo i principi elaborati
dalla giurisprudenza presupponenti l'irreversibile destinazione del
fondo ad un'"opera pubblica"" quale non è l'"alloggio" pur se di
tipo economico e popolare quando realizzato, come nella specie, da
soggetti privati, onde avrebbe dovuto disporsi la chiesta
restituzione dell'area ai proprietari; e considerato che, viceversa,
nell'analoga situazione di fondo utilizzato per scopi di edilizia
sociale con provvedimento espropriativo poi dichiarato illegittimo è
intervenuto l'art. 3 della legge n. 458/1988 a vietare la
retrocessione del bene riconoscendo al proprietario il solo diritto
al risarcimento del danno - ha reputato di conseguenza rilevante,
oltrechè non manifestamente infondata in riferimento all'art. 3
Cost., ed ha perciò sollevato questione incidentale di
costituzionalità del predetto art. 3 della legge n. 458, nella parte
appunto in cui non estende la disciplina ivi prevista per il caso di
accertata illegittimità anche all'ipotesi di radicale mancanza del
provvedimento espropriativo di area edificata per finalità abitative
sociali.
Identica sarebbe infatti nelle due fattispecie - secondo il
Tribunale - la situazione di carenza di potere in cui versa
l'Amministrazione, per cui non si giustificherebbe il loro diverso
trattamento giuridico, sotto il profilo della (in un caso) esclusa e
(nel secondo) consentita restituzione del suolo edificato.
2. - L'Avvocatura, per l'intervenuto Presidente del Consiglio dei
ministri, ha eccepito l'inammissibilità e in subordine
l'infondatezza della questione: reputando, per un verso, dubbia la
rilevanza dell'impugnativa, per l'insufficiente e contraddittoria
esposizione dei dati di fatto nell'ordinanza di rinvio, e
contestando, sotto il secondo profilo, l'idoneità della norma
denunciata a fungere da tertium comparationis - perchè facente parte
di una legge volta solo a consentire il finanziamento di talune
specifiche spese dei comuni - agli effetti della pronunzia additiva
ora chiesta alla Corte.
Ha prospettato inoltre - con memoria successivamente depositata -
che l'inammissibilità della sollevata questione possa
alternativamente discendere dal fatto che, nella fattispecie oggetto
del giudizio a quo, la paventata restituzione del bene ablato resti
comunque impedita dal divieto di annullamento dell'attività posta in
essere attraverso gli atti di destinazione del terreno per finalità
di interesse generale (quale quella di edilizia economica e
popolare), discendente dagli artt. 2 e 4 della legge abolitrice del
contenzioso amministrativo: ovvero proprio dai richiamati principi in
tema di "accessione invertita", a suo avviso applicabili
indipendentemente dalla natura privatistica del soggetto
concessionario dell'esecuzione dell'opera (o destinatario del diritto
di superficie sul suolo), quando vi sia (come nella specie)
corrispondenza tra i motivi di pubblica utilità, che avevano
legittimato l'occupazione, e le finalità assolte dall'edificio
realizzato.
Ha ipotizzato ancora, in ulteriore subordine, la possibilità di
una applicazione analogica od estensiva dell'art. 3 della legge n.
45/88 (ai fini della reiezione dell'impugnativa con una decisione
interpretativa).
Ed ha dedotto infine il carattere "transitorio" della norma in
esame, agli effetti di un vaglio "meno rigido" di essa alla stregua
del canone dell'art. 3 Cost.
Considerato in diritto
1. - L'art. 3 della legge 27 ottobre 1988 n. 458 (sul "concorso
dello Stato nella spesa degli enti locali in relazione ai pregressi
maggiori oneri delle indennità di esproprio") testualmente dispone
che "il proprietario del terreno utilizzato per finalità di edilizia
residenziale pubblica, agevolata e convenzionata, ha diritto al
risarcimento del danno causato da provvedimento espropriativo
dichiarato illegittimo con sentenza passata in giudicato, con
esclusione della retrocessione del bene".
Il Tribunale di Potenza dubita della legittimità costituzionale
di tale norma, in riferimento all'art. 3 Cost., reputando che sia
irragionevole la mancata estensione del riferito divieto di
retrocessione (del bene comunque utilizzato per finalità di edilizia
residenziale pubblica) anche all'ipotesi - del tutto analoga a quella
legislativamente considerata - di terreni illecitamente occupati per
mancanza (invece che per accertata illegittimita') del decreto
espropriativo.
2. - L'Avvocatura di Stato, nella sequenza dei propri atti
difensivi, ha dedotto plurimi profili di inammissibilità della
questione - anche in connessione a problemi esegetici e qualificatori
della disposizione denunciata - che, per evidenti ragioni di
priorità logica e giuridica, vanno ora preliminarmente esaminati.
Nessuno di tali rilievi è per altro fondato.
In particolare, entrambe le eccezioni formulate nell'atto di
intervento - in ordine (a) alla dedotta impossibilità della norma in
oggetto a svolgere il ruolo di tertium comparationis ad essa
attribuito dal giudice a quo, stante il suo inserimento in una legge
essenzialmente di stanziamento volta soltanto a consentire il
finanziamento di speciali spese dei comuni; ed (b) alla pretesa
esposizione, nell'ordinanza di rimessione, di dati fattuali
contraddittori ai fini della riconducibilità della fattispecie
nell'ambito dell'edilizia convenzionata od in quella dell'edilizia
agevolata - non valgono ad invalidare il giudizio di rilevanza della
questione espresso dall'autorità rimettente.
Quanto alla prima, perchè la finalità di una legge, considerata
nel suo complesso, non esclude la possibilità che in essa
(opportunamente o meno dal punto di vista della tecnica legislativa)
sia inserita una disposizione avente una valenza diversa e più
ampia.
Quanto alla seconda eccezione, perchè si palesa risolutivo il
fatto che senza adozione di alcun provvedimento espropriativo vi è
stata utilizzazione di aree private su concessione del comune per
finalità di edilizia residenziale pubblica, mentre è irrilevante
stabilire se questa fosse nella specie agevolata o convenzionata,
posto che entrambe sono contemplate dalla disposizione impugnata.
Del pari non possono essere condivisi gli altri rilievi
pregiudiziali svolti nella memoria per la udienza, sia perchè,
secondo la giurisprudenza della Corte di Cassazione, la vicenda della
occupazione acquisitiva può configurarsi solo in relazione alla
realizzazione di opere pubbliche sussumibili nella categoria (e
soggette al regime) dei beni pubblici demaniali o patrimoniali
indisponibili, il che, per un verso, presuppone la appartenenza delle
opere stesse a soggetti pubblici e, per altro verso, costituisce la
ragione del divieto posto al giudice ordinario di disporre la
restituzione in pristino dello stato dei luoghi; sia perchè la norma
stessa - in ragione dell'attesa, ormai perdurante da anni, di una
nuova disciplina normativa generale della materia delle
espropriazioni per pubblica utilità - non sembra possa dirsi
predicata dal carattere di transitorietà affermato dalla Avvocatura
dello Stato.
3. - Per altro, il problema se la norma dettata dal menzionato art.
3 della legge n. 488/88 sia o non idonea a fungere da tertium
comparationis - prospettato dall'Avvocatura sotto il profilo prima
illustrato - rimane da esaminare sotto la diversa angolazione della
natura eccezionale o derogatoria, che il giudice a quo le ha
attribuito per negare l'applicabilità in via di interpretazione
analogica di detta norma, senza considerare che essa, se tale
veramente fosse, non potrebbe svolgere quel ruolo (di comparazione
appunto) che lo stesso giudice pur le ha assegnato.
Problema - questo - la cui soluzione deve passare attraverso una
pur sintetica indagine volta ad inquadrare nel sistema la specifica
disposizione che ne occupa.
L'art. 3 della legge 458/88 viene comunemente inteso come una
sostanziale applicazione al settore specifico della edilizia
residenziale pubblica di quella particolare fattispecie acquisitiva
alla mano pubblica di beni privati costituita dalla figura, di
creazione giurisprudenziale, della c.d. accessione invertita, od
occupazione appropriativa. La quale ricorre, come già si è
accennato, quando il soggetto pubblico - pure in carenza di un
provvedimento espropriativo operativo di effetti, o perchè mai
emanato o perchè caducato per illegittimità - occupa un suolo
privato e radicalmente ed irreversibilmente lo trasforma in bene
pubblico assoggettato al regime proprio dei beni demaniali o
patrimoniali indisponibili, su di esso realizzando un'opera pubblica,
oggetto di precedente dichiarazione di pubblica utilità. Fattispecie
acquisitiva particolare, predicata dunque, tra gli altri, da due
indici di identificazione: la esistenza di una dichiarazione di
pubblica utilità dell'opera così realizzata; la qualificabilità
come pubblica, in ragione della sua realizzazione da parte di un
soggetto pubblico, dell'opera stessa con conseguente assoggettamento
della nuova entità materiale in cui essa consiste al regime dei beni
demaniali o patrimoniali indisponibili.
Alla stregua di quanto sopra, pertanto, prima della introduzione
nell'ordinamento della disposizione dettata con l'art. 3 della legge
458/88, la vicenda della accessione invertita poteva verificarsi nel
settore della edilizia residenziale pubblica soltanto per una parte
delle ipotesi in esso ricomprese, ma non per tutte.
Rientravano, infatti, nell'area di potenziale operatività di tale
fattispecie acquisitiva le ipotesi di costruzioni realizzate dalla
mano pubblica direttamente o nel quadro del regime concessorio e
convenzionale di cui all'art. 35 della legge 865/71; restavano fuori
tutte le altre ipotesi di opere realizzate comunque da soggetti
privati pur se ancora nel quadro di quest'ultimo regime, ovvero nel
concorso di interventi agevolativi di altro tipo.
Questa ricostruzione del sistema normativo preesistente all'art. 3
legge 458/88 spiega perchè la disposizione taccia della edilizia
sovvenzionata, per tale comunemente intendendosi quella realizzata,
come si è prima accennato, da soggetti pubblici oltre che con
esclusivo ricorso a mezzi finanziari pubblici (in quanto, si ripete,
rispetto a questa era già operante l'accessione invertita) e mette
in luce che la disposizione stessa comporta l'estensione della
fattispecie acquisitiva "accessione invertita" con riguardo alle
altre forme di edilizia residenziale pubblica (comprese quelle
realizzate in regime di concessione-convenzione ex art. 35 cit. ma a
cura di concessionari non soggetti pubblici) che, concretandosi in
costruzioni facenti capo alla mano privata, non potevano dare vita ad
entità materiali qualificabili come opere pubbliche.
Dal quadro così tracciato risulta quindi che l'art. 3 della legge
458/88, da un lato, prende atto della esistenza di una regola già
operante in via generale per tutte le opere pubbliche e, in specie,
anche nel settore della edilizia residenziale pubblica quanto alle
costruzioni realizzate dalla mano pubblica: e, dall'altro, estende
tale regola alle restanti parti della stessa edilizia residenziale
pubblica che erano sottratte alla sua applicazione. Estensione -
questa - giustificata dalla identità, sul piano politico-economico,
del risultato perseguito attraverso il programma edilizio,
considerato nella globalità delle sue articolazioni a prescindere
dalla diversità delle qualificazioni giuridiche spettanti alle
costruzioni in dipendenza della natura pubblica o privata del
soggetto realizzatore.
Donde è da escludersi che l'art. 3 considerato abbia natura
derogatoria o eccezionale e deve per contro riconoscerglisi la
idoneità, appunto, a fungere da tertium comparationis rispetto alle
ipotesi, non comprese nella sua previsione, di utilizzazione senza
titolo, perchè mai emesso, di aree private a fini di edilizia
residenziale pubblica, sempre che incluse nei piani di zona aventi
valore di dichiarazione di pubblica utilità e fermi gli altri
elementi di identificazione della fattispecie normativa presupposti
dalla disposizione con lo stesso articolo dettata.
4. - Quanto premesso vale anche a dimostrare, venendo al merito
della questione, che la disparità di trattamento fra la ipotesi
contemplata dalla previsione normativa (provvedimento espropriativo
emesso ma dichiarato illegittimo con sentenza passata in giudicato) e
la ipotesi esclusa (mancata emissione del provvedimento
espropriativo) effettivamente è priva di una sufficiente
giustificazione razionale, come confermato anche dalla considerazione
che nello schema giurisprudenziale della accessione invertita - il
cui ambito di operatività, come si è già sottolineato, la norma
denunziata si propone di estendere all'intero settore della edilizia
residenziale pubblica - nessuna rilevanza discriminante è attribuita
(del tutto correttamente, attesa la identità della situazione
giuridica finale di carenza di potere alla quale in entrambe le
ipotesi si perviene) alla circostanza della presenza nel singolo caso
concreto di un provvedimento espropriativo poi caducato con effetto
ex tunc o, al contrario, della mancanza di esso in radice, perchè
mai emesso. Onde non si intende per quale ragione una rilevanza
siffatta tale circostanza dovrebbe esplicare in sede di mera
estensione dell'ambito di operatività di quello stesso schema.
5. - Tanto considerato - e dovendosi escludere la possibilità di
ricomprendere nella previsione normativa in via di applicazione
analogica o di interpretazione estensiva anche l'ipotesi di mancanza
del titolo espropriativo, perchè mai emesso, in quanto dai lavori
parlamentari, in piena consonanza con il dato testuale, risulta avere
il legislatore inteso considerare fin dall'inizio soltanto l'ipotesi
di annullamento del decreto espropriativo emesso - va dichiarata la
illegittimità costituzionale, per violazione dell'art. 3 Cost.,
dell'art. 3, primo comma, della legge n. 458 del 1988, nella parte in
cui non prevede che al proprietario del terreno utilizzato per
finalità di edilizia residenziale pubblica senza che sia stato
emesso alcun provvedimento di esproprio possa applicarsi la
disciplina da detta norma prevista per l'ipotesi in cui - nella
medesima situazione - il provvedimento espropriativo sia stato
dichiarato illegittimo.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3 della legge 27
ottobre 1988 n. 458 ("concorso dello Stato nella spese degli enti
locali in relazione ai pregressi maggiori oneri delle indennità di
esproprio"), nella parte in cui non prevede che al proprietario del
terreno utilizzato per finalità di edilizia residenziale pubblica
senza che sia stato emesso alcun provvedimento di esproprio possa
applicarsi la disciplina da detta norma prevista per l'ipotesi in cui
- nella medesima situazione - il provvedimento espropriativo sia
stato dichiarato illegittimo.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 dicembre 1991.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: GRANATA
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 27 dicembre 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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