1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 24-2-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 177 SENTENZA 10 - 18 febbraio 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Farmacia - Farmacie vacanti o di nuova istituzione - Regioni e province autonome - Mancata indizione di bandi di concorso Nomina di commissario ad acta da parte del commissario del Governo - Illegittimita' costituzionale. (Legge 22 dicembre 1984, n. 892, art. 5). (Statuto Trentino-Alto Adige, art. 87, n. 2). (Cost., art. 117, 118, 124 e 125). Farmacia - Acquisto o titolarita' - Requisiti - Provincia di Bolzano - Conoscenza delle lingue italiana e tedesca - Omessa previsione Non fondatezza, nei sensi di cui in motivazione. (Legge 22 dicembre 1984, n. 892, artt. 1, 2, 3 e 6). (Statuto Trentino-Alto Adige, art. 100). Farmacia - Poteri dell'autorita' sanitaria competente per territorio - Riferimento implicito alle U.S.L. anziche' alla giunta provinciale - Non fondatezza nei sensi di cui in motivazione. (Legge 22 dicembre 1984, n. 892, artt. 3 e 6). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 9, n. 10, e 16). Farmacia - Distanza minima tra farmacie - Facolta' di variazione attribuita a regioni e province autonome - Non fondatezza. (Legge 22 dicembre 1984, n. 892, art. 4). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 9, n. 10, e 16). Farmacia - Acquisto senza concorso - Requisiti - Non fondatezza. (Legge 22 dicembre 1984, n. 892, art. 6). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 9, n. 10, e 16). Farmacia - Farmacie rurali - Gestione provvisoria - Conseguimento della titolarita' - Non fondatezza. (Legge 22 dicembre 1984, n. 892, artt. 1, 2, 3, 4 e 6). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 9, n. 10, e 16). (Cost., artt. 117 e 118) (088C0232) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 24-2-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, 5
e 6 della legge 22 dicembre 1984 n. 892 recante: "Norme concernenti
la gestione in via provvisoria di farmacie rurali e modificazioni
delle leggi 2 aprile 1968, n. 475 e 28 febbraio 1981, n. 34",
promossi con ricorsi dei Presidenti delle Giunte Provinciali di
Bolzano e Trento e delle Giunte Regionali della Toscana e della
Lombardia, notificati rispettivamente il 26, 25 e 28 gennaio 1985, e
depositati in cancelleria il 31 gennaio, 4 e 5 febbraio 1985 ed
iscritti ai nn. 8, 9, 10 e 13 del registro ricorsi 1985;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 29 settembre 1987 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avv. Sergio Panunzio per le Province di Bolzano e Trento,
l'Avv. Alberto Predieri per la Regione Toscana, l'Avv. Valerio Onida
per la Regione Lombardia e l'Avv. dello Stato Giorgio Azzariti per il
Presidente del Consiglio dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 26 gennaio 1985 e depositato il 31
gennaio 1985, la Provincia autonoma di Bolzano ha impugnato la legge
22 dicembre 1984, n. 892, intitolata "Norme concernenti la gestione
in via provvisoria di farmacie rurali e modificazioni delle leggi 2
aprile 1968, n. 475 e 28 febbraio 1981, n. 34", e segnatamente gli
artt. 1, 2, 3, 4, 5 e 6, per violazione degli artt. 9, n. 10; 16, 1
comma; 87 e 100 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale
per il Trentino Alto Adige) e relative norme di attuazione.
A giudizio della ricorrente, l'intera legge - in particolare con
le disposizioni specificamente impugnate, ad eccezione dell'art. 5,
ritenuto illegittimo per altre ragioni - prevede una disciplina di
dettaglio in una materia, quella del servizio farmaceutico, che, per
un verso, rientra, in base allo Statuto del Trentino-Alto Adige,
nella competenza legislativa concorrente delle province autonome e,
per un altro verso, non è prevista, in base alle norme di attuazione
dello Statuto stesso (dd.PP.RR. 28 marzo 1975, n. 474 e 26 gennaio
1980, n. 197), fra le materie di competenza statale.
La ricorrente sospetta d'incostituzionalità anche alcune
specifiche disposizioni della legge. In particolare l'art. 5, il
quale prevede l'intervento sostitutivo del Commissario del Governo
ove la provincia non provveda alla emanazione dei bandi di concorso e
all'espletamento degli stessi per l'assegnazione delle farmacie
vacanti o di nuova istituzione, invaderebbe, per un verso, la
competenza della provincia e, per un altro, violerebbe l'art. 87
dello Statuto, che non attribuisce al Commissario del Governo alcun
potere del tipo di quello riconosciuto.
Gli artt. 1, 2, 3 e 6, inoltre, nel prevedere l'attribuzione della
titolarità delle farmacie sul solo presupposto di una precedente
gestione provvisoria della stessa o della titolarità di una diversa
farmacia, violerebbero, oltre che la competenza statutariamente
attribuita alla Provincia, il principio della parificazione delle
lingue italiana e tedesca, in quanto non è previsto tra i requisiti
necessari per il conseguimento della titolarità di una farmacia
quello dell'obbligo della conoscenza delle due lingue (art. 100
Statuto; artt. 48, 6 comma, e 80 legge 23 dicembre 1978, n. 833, che
ha imposto il rispetto delle norme relative alla parificazione delle
lingue; legge provinciale 3 settembre 1979, n. 12, che ha applicato -
legittimamente, secondo la sentenza n. 312 del 1983 della Corte
costituzionale - il principio del bilinguismo alle categorie non
mediche di cui all'art. 48 della legge n. 833 del 1978).
Gli artt. 3 e 6, infine, attribuendo all'autorità sanitaria
competente per territorio la competenza per il conferimento delle
farmacie, contrasterebbero con l'art. 6, ultimo comma, della legge
provinciale 2 gennaio 1981, n. 1, che riserva tale compito alla
giunta provinciale.
2. - Con ricorso notificato il 26 gennaio 1985 e depositato il 31
gennaio 1985, la Provincia autonoma di Trento ha sollevato questione
di legittimità costituzionale dell'art. 5 della legge 22 gennaio
1984, n. 892, per violazione degli artt. 9, n. 10; 16, alinea, e 87
del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale) e relative norme
di attuazione.
Le deduzioni della provincia ricorrente sono identiche a quelle
svolte nel ricorso della provincia autonoma di Bolzano di cui al
punto precedente.
3. - Con ricorso notificato il 25 gennaio 1985 e depositato il 4
febbraio 1985, la Regione Toscana ha sollevato questione di
legittimità costituzionale degli artt. 5 e 3 della legge 22 dicembre
1984, n. 892, per violazione degli artt. 124, 125, 117 e 118 Cost.
La regione deduce, in via generale, che la legge n. 892 del 1984
invaderebbe la propria sfera di competenza con una disciplina di
dettaglio estremamente puntuale, che in parte si sostituisce
ingiustificatamente a quella dettata con la legge regionale 17
ottobre 1983 n. 69 (che all'art. 22 detta disposizioni in tema di
conferimento di sedi farmaceutiche).
In particolare, i dubbi di legittimità costituzionale vengono
prospettati dalla ricorrente in ordine: a) alla disposizione di cui
all'art. 3, che fissa il termine di 60 giorni per la presentazione
delle domande per l'assegnazione delle farmacie vacanti o di nuova
istituzione; b) all'art. 5 che, nel disciplinare l'intervento
sostitutivo del Commissario del Governo qualora la regione non
provveda al bando per l'assegnazione delle farmacie nel termine di
cui all'art. 3 l. n. 475 del 1968, prevede la nomina di un
commissario straordinario incaricato della indizione del bando di
concorso e dell'espletamento dello stesso.
A proposito di quest'ultima censura, la regione osserva che
nell'attribuire al Commissario del Governo poteri di sostituzione,
implicanti tanto il controllo quanto l'amministrazione attiva, la
disposizione impugnata violerebbe sia l'art. 124 Cost., in base al
quale il Commissario del Governo sopraintende alle funzioni
amministrative esercitate dallo Stato e le coordina con quelle
esercitate dalle regioni, sia l'art. 125 Cost., in quanto il potere
di controllo che spetta ad un organo dello Stato, e ad uno solo
(Commissione di controllo), viene conferito ad un altro organo, il
Commissario del governo, che viene per di più investito di poteri di
amministrazione in una materia riservata alla competenza regionale.
In tal modo si realizza, secondo la ricorrente, anche una violazione
degli artt. 117 e 118 Cost., in base ai quali alle regioni spettano
le funzioni amministrative nelle materie specificamente elencate, ad
eccezione della sola funzione di indirizzo e coordinamento.
4. - Con ricorso notificato il 28 gennaio 1985 e depositato il 5
febbraio 1985, la Regione Lombardia ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 5 della legge 22 dicembre 1984,
n. 892, in riferimento agli artt. 118 e 125 Cost., nonchè all'art.
1, comma secondo, lett. l, del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, e alla
legge 23 dicembre 1978, n. 833.
Anche la Regione Lombardia contesta la legittimità costituzionale
della previsione del controllo sostitutivo, di cui al citato art. 5,
argomentando che, poichè tale forma di controllo è prevista
dall'ordinamento nell'ambito di rapporti interorganici di tipo
gerarchico ovvero nell'ambito di poteri di "tutela" nei confronti di
taluni organi, l'attribuzione di una simile funzione al Commissario
del Governo determina una deroga all'ordine costituzionale delle
competenze. Nè un simile potere, secondo la ricorrente, può trovare
fondamento nella disposizione dell'art. 6, terzo comma, del d.P.R. n.
616 del 1977, in quanto l'intervento sostitutivo del Governo ivi
disciplinato, oltre ad essere assistito da particolari garanzie
procedurali ed essere affidato al Consiglio dei Ministri, è limitato
alla "accertata inattività degli organi regionali che comporti
inadempimento agli obblighi comunitari".
5. - Si è costituito in tutti i giudizi il Presidente del
Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
Generale dello Stato, chiedendo la reiezione dei ricorsi.
Nell'atto di costituzione l'Avvocatura contesta in primo luogo
l'assunto da cui muovono tutti i ricorsi, e cioè che la disciplina
dettata dalla legge impugnata sia una disciplina di dettaglio. Al
contrario, a giudizio dell'Avvocatura, la legge impugnata ha inteso
porre, prevedendo anche i criteri e i mezzi per assicurarne una
pronta attuazione, standards o parametri tali da assicurare in tutto
il territorio nazionale la uniforme efficienza della organizzazione
farmaucetica, al fine di garantire a tutti i cittadini, sull'intero
territorio nazionale, la tutela del diritto fondamentale alla salute
(v. sent. n. 245 del 1984). Non si tratterebbe, quindi, di norme di
dettaglio, come tali derogabili da successive leggi regionali, bensì
di norme di principio, che, in quanto tali, costituiscono un limite,
ai sensi degli artt. 117 Cost. e 5 e 9 dello Statuto della Regione
Trentino-Alto Adige, alla potestà legislativa concorrente delle
regioni e delle province autonome.
Nè, a giudizio dell'Avvocatura, può ritenersi risolutiva
l'affermazione secondo cui le funzioni amministrative relative ai
concorsi per l'assegnazione delle sedi farmaceutiche rientrano nella
materia "assistenza sanitaria", che è stata trasferita alle regioni
sin dal 1972, in quanto occorre pur sempre verificare se sussista o
meno un generale interesse nazionale alla puntuale e tempestiva
osservanza dei termini stabiliti dagli artt. 2 e 3 della legge n. 475
del 1968 per la revisione della pianta organica e per la messa a
concorso delle sedi farmaceutiche vacanti. Che tale interesse
sussista è desumibile, per l'Avvocatura, sia dai principi affermati
dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 245 del 1984 in tema di
assistenza sanitaria, sia dalla circostanza che spetta comunque allo
Stato assicurare sull'intero territorio nazionale il rispetto del
principio di eguaglianza di tutti i cittadini nei confronti del
servizio sanitario nazionale, sia, infine, dal rilievo che il mancato
rispetto da parte delle Regioni dei termini per la revisione delle
piante organiche e la messa a concorso delle farmacie vacanti mette
in pericolo l'interesse nazionale ad un immediato adeguamento in
tutto il Paese del numero degli esercizi alle esigenze assistenziali
della popolazione.
Anche la norma che attribuisce al Commissario del Governo il potere
sostitutivo non può essere sospettata d'incostituzionalità, a
giudizio dell'Avvocatura dello Stato. E ciò, non solo perchè la
Corte costituzionale si è più volte pronunziata sulla legittimità
di varie forme di controllo sostitutivo (sentt. nn. 142 del 1972, 182
del 1976, e 81 del 1979), ma soprattutto perchè, nella specie, è la
stessa legge che stabilisce inderogabilmente l' an , il quomodo e il
quando dell'intervento sostitutivo. Di modo che, sotto quest'ultimo
profilo, apparirebbe del tutto impropria l'attribuzione di tale
potere alla competenza del Consiglio dei Ministri o, comunque, il
coinvolgimento nella vicenda di organi politici (come quelli
parlamentari).
Quanto alle censure mosse dalla Provincia autonoma di Bolzano agli
artt. 1, 4 e 6 della stessa legge, l'Avvocatura ne contesta la
fondatezza, osservando che dalla sentenza n. 68 del 1971 della Corte
costituzionale si desume che le disposizioni statali relative ai
presupposti ed ai requisiti per l'autorizzazione all'esercizio delle
farmacie sono norme di principio, che, se non costituivano un limite
alla potestà legislativa primaria attribuita alla Regione
Trentino-Alto Adige dall'art. 4, n. 12 dello Statuto del 1948, lo
rappresentano invece rispetto alla potestà legislativa concorrente
attribuita alla Provincia di Bolzano dall'art. 9, n. 10 dello Statuto
vigente, in base alle argomentazioni precedentemente addotte.
Inoltre, sempre secondo l'Avvocatura, i requisiti previsti dagli
artt. 1, 2, 3 e 6 della legge impugnata non sono incompatibili con
quello del bilinguismo, in quanto con tali disposizioni si
attribuisce stabilità a provvedimenti di autorizzazione già
adottati, sia pure provvisoriamente, dai competenti organi
provinciali. Nè gli artt. 3 e 6 potrebbero violare l'ordine delle
competenze stabilito da leggi provinciali, in quanto il riferimento
all'"autorità sanitaria competente per territorio" rinvia
necessariamente alle leggi che quella competenza stabiliscono.
6. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica, le Province autonome di
Trento e di Bolzano, la Regione Toscana e la Regione Lombardia hanno
depositato elaborate memorie difensive, insistendo per l'accoglimento
dei rispettivi ricorsi.
6.1. - Le Province autonome di Trento e di Bolzano contestano in
primo luogo l'assunto dell'Avvocatura secondo il quale la legge
impugnata contiene disposizioni di principio costituenti un limite
alla potestà legislativa concorrente statutariamente prevista.
L'interesse a che la rete di distribuzione farmaceutica sia
efficiente, cioè capillare ma non congestionata, è soddisfatto
dalle disposizioni che disciplinano la pianta organica e dettano
criteri per la distribuzione degli esercizi farmaceutici,
prevedendone uno generale, consistente in un certo rapporto costante
con la popolazione del comune, e uno suppletivo, per il quale deve
tenersi conto delle concrete esigenze dell'assistenza farmaceutica e
della distanza tra i vari esercizi farmaceutici.
Per quel che concerne, poi, gli artt. 4 e 5 (solo quest'ultimo
impugnato da entrambe le Province), le ricorrenti osservano che sia
la previsione di criteri alternativi per la determinazione del numero
delle farmacie, sia quella dell'intervento sostitutivo del
Commissario del Governo, non rispondono ai particolari e rigorosi
presupposti che, secondo la giurisprudenza della Corte
costituzionale, sono indispensabili perchè lo Stato, nell'esercizio
della funzione di indirizzo e coordinamento, possa validamente
incidere sull'autonomia speciale delle province autonome. Difettano,
infatti, nella materia oggetto di disciplina da parte delle
disposizioni impugnate, i caratteri della "infrazionabilità e non
localizzabilita'" degli interessi considerati, dato che si tratta di
interessi e di scelte organizzative del servizio di interesse
meramente locale (cui non può estendersi il potere sostitutivo, in
base alla sent. n. 294 del 1986).
6.2. - La Regione Toscana, contestando le affermazioni
dell'Avvocatura erariale sul potere sostitutivo previsto dall'art. 5,
afferma che il meccanismo ivi disciplinato non è interamente
predeterminato, nel senso che non è precisato quanto tempo possa
attendere il Commissario del Governo prima di comunicare la diffida e
quanto tempo debba essere assicurato alla Regione per adempiere.
La disposizione impugnata, inoltre, contrariamente a quanto
sostenuto dall'Avvocatura, non predetermina tutti gli elementi di
valutazione, ma riserva al Commissario del Governo scelte
eminentemente discrezionali, come quella della nomina del Commissario
straordinario che dovrà provvedere ad indire il bando, a nominare la
Commissione giudicatrice e ad approvare la graduatoria. Nè può poi
ravvisarsi alcuna analogia tra questa disposizione e l'art. 28 della
legge finanziaria 1984 (legge n. 730 del 1983), poichè quest'ultimo
prevede poteri sostitutivi che sono attribuiti alla titolarità delle
regioni, non già a quella del Commissario del Governo, rispetto ad
atti e adempimenti (o inadempimenti) di enti locali subregionali.
6.3. - La Regione Lombardia prospetta una questione preliminare,
poichè dubita della perdurante vigenza della disposizione dell'art.
5 della legge impugnata in seguito all'entrata in vigore della legge
24 ottobre 1985, n. 595, contenente "Norme per la programmazione
sanitaria e per il piano sanitario triennale 1986-88". L'art. 6 di
tale legge, infatti, sotto la rubrica "Interventi in caso di
inadempienza" stabilisce una disciplina generale degli interventi
statali nel caso di inattività degli organi regionali nell'esercizio
delle funzioni in materia sanitaria, disponendo che "qualora si
tratti di adempimenti da svolgersi entro termini perentori previsti
da leggi o risultanti dalla natura degli interventi da realizzare, il
Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro della Sanità,
dispone il compimento degli atti relativi in sostituzione
dell'amministrazione regionale". Potrebbe, quindi, ritenersi che la
disposizione impugnata sia stata abrogata dal citato art. 6, in base
all'art. 15 disposizioni sulla legge in generale, con conseguente
cessazione della materia del contendere.
Nel merito, la Regione Lombardia, dopo aver ricordato che la
giurisprudenza della Corte costituzionale ammette gli interventi
sostitutivi statali nei confronti delle regioni soltanto a condizioni
e limiti determinati (sentt. nn. 153, 177 e 294 del 1986), e non
senza aver manifestato perplessità in altri casi (sent. n. 77 del
1987), afferma che in ipotesi non è individuabile nessuno dei
requisiti richiesti. In particolare, non è presente quell'esigenza
unitaria, che renderebbe indispensabile la sostituzione. Questa,
infatti, non può essere individuata in una generica esigenza di
legalità, per la quale sono previsti altri rimedi, tanto più che il
termine previsto dall'art. 3 della legge n. 475 del 1968 non è
perentorio ma ordinatorio.
Nè l'intervento sostitutivo in questione può essere ricondotto
alle esigenze della programmazione sanitaria, in quanto riguarda solo
compiti di semplice ordinaria amministrazione.
Nè può essere collegato all'esigenza di assicurare un servizio
farmaceutico più capillare ed efficiente, in quanto l'incremento del
numero delle farmacie non può ritenersi esclusivamente finalizzato
all'interesse dell'utenza, e in particolare alla tutela della salute
dei cittadini, potendosi, al contrario, ravvisare un concorrente e
talora più rilevante interesse economico di nuovi soggetti che
desiderano accedere al mercato farmaceutico come erogatori dei
relativi servizi. Ma, se in generale, tanto più in epoca di
"consumismo farmaceutico", deve escludersi qualsiasi rapporto diretto
tra ampliamento delle piante organiche e tutela della salute e della
eguaglianza di prestazioni sanitarie per i cittadini, sta di fatto
che la legge impugnata non contiene una disciplina attinente alle
prestazioni a favore degli assistiti, ma ne stabilisce una che
attiene alla organizzazione della distribuzione commerciale dei
prodotti farmaceutici. L'interesse ad adeguare il numero delle
farmacie alle esigenze dell'utenza, infatti, non è soddisfatto dalla
osservanza del termine per l'indizione del bando di concorso per
l'assegnazione delle farmacie vacanti, ma dai provvedimenti di
revisione della pianta organica, per i quali la disposizione
impugnata non prevede alcun potere sostitutivo.
Nè, poi, l'art. 5 della legge impugnata limita l'ambito di azione
del potere sostitutivo all'adempimento relativamente al quale la
regione non avrebbe rispettato il termine, cioè al bando di
concorso, ma estende il proprio oggetto all'espletamento di tutta la
procedura concorsuale. Esso cioè, non prevede, come esige la
giurisprudenza costituzionale, puntuali poteri di intervento per
assicurare la tempestiva effettuazione di adempimenti rimasti
inevasi, ma tende a surrogare, indebitamente, un amministratore
straordinario agli organi della regione in relazione a un'intera
attività.
Da ultimo, la stessa disposizione, sempre a giudizio della
regione, non è in alcun modo riferibile al principio della "leale
cooperazione", come vuole la giurisprudenza costituzionale, poichè
non è prevista alcuna diffida, non sono previsti termini di sorta,
ma è prevista la nomina di un commissario ad acta non solo per la
indizione del concorso, ma anche per l'espletamento dello stesso;
manca poi qualsiasi audizione preventiva della regione interessata e,
infine, il rapporto tra Stato e regione si risolve al livello
burocratico del Commissario del Governo.
L'amministrazione regionale è, in sostanza, ridotta al rango di
ufficio gerarchicamente subordinato, soggetto a meccanismi di
sostituzione incompatibili con il concetto stesso di autonomia e di
decentramento (v. sent. n. 77 del 1987).
7. - La Regione Toscana ha presentato, poi, una seconda memoria
nella quale ribadisce le considerazioni già svolte ed insiste per
l'accoglimento del ricorso.
Considerato in diritto
1. - Oggetto dei presenti giudizi è la legge 22 dicembre 1984, n.
892, contenente norme sulla gestione in via provvisoria delle
farmacie rurali nonchè alcune modificazioni delle precedenti leggi
regolanti il servizio farmaceutico. I ricorsi sono stati promossi
dalla Provincia di Bolzano, che ha impugnato gli articoli da 1 a 6;
dalla Regione Toscana, che ha contestato gli artt. 3 e 5; e, infine,
dalla Regione Lombardia e dalla Provincia di Trento, che hanno
prospettato dubbi di costituzionalità sul solo art. 5. Per la
parziale identità del loro oggetto, i relativi giudizi vanno riuniti
per essere decisi con un'unica sentenza.
2. - Una prima serie di censure è rivolta dalla Provincia di
Bolzano nei confronti degli artt. 1, 2, 3, 4 e 6 della legge n. 892
del 1984 e, limitatamente all'art. 3 della stessa legge, dalla
Regione Toscana. Il motivo comune posto a base di ambedue le
impugnazioni è che negli articoli anzidetti si rinvengono
disposizioni in materia di sanità o, più precisamente, in materia
di servizi farmaceutici, che, a giudizio delle ricorrenti, rivelano
un carattere specifico e di dettaglio, tale da escludere che si sia
in presenza di norme di principio o di indirizzo. Su tale base, e nei
limiti delle rispettive impugnazioni, tanto la Provincia di Bolzano
quanto la Regione Toscana ne chiedono la dichiarazione
d'illegittimità costituzionale per violazione della autonomia
legislativa (concorrente) e amministrativa costituzionalmente
garantita, alla prima, dagli artt. 9, n. 10, e 16, primo comma, St.
T.A.A. e, alla seconda, dagli artt. 117 e 118 della Costituzione.
2.1. - A dire il vero, l'insieme delle disposizioni oggetto della
presente impugnazione presenta profili di costituzionalità che sono
nettamente distinguibili secondo una duplice articolazione. Mentre un
primo gruppo di disposizioni, costituito dai primi tre articoli della
legge impugnata, contiene un complesso omogeneo di norme, relativo al
conferimento della titolarità di farmacie rurali o di farmacie
ubicate in comuni dichiarati disastrati o terremotati a favore di chi
ne avesse una gestione provvisoria da almeno tre anni, un secondo
gruppo di disposizioni invece - e precisamente quello costituito
dagli artt. 4 e 6 della legge impugnata - pone norme modificative
della precedente disciplina generale sulle farmacie, prevedendo in
particolare alcuni criteri innovativi, tanto sulla localizzazione
delle sedi farmaceutiche, quanto sull'acquisto delle stesse, in
mancanza di concorso, per determinati soggetti (persone dichiarate
idonee in concorsi per il conferimento della titolarità di farmacie,
persone con pratica professionale di almeno un biennio).
Poichè nell'uno e nell'altro caso si pongono differenti problemi
di costituzionalità, è opportuno tenerne distinta la trattazione.
2.2. - Pochi dubbi possono sussistere sul fatto che gli artt. 1 e
3 della legge n. 892 del 1984 contengano disposizioni specifiche,
puntuali e di immediata applicazione. Ai farmacisti che da almeno un
triennio alla data di entrata in vigore della legge gestiscono in via
provvisoria una farmacia rurale viene riconosciuto, all'art.1, il
diritto a conseguire, per una sola volta, la titolarità della
farmacia, semprechè questa, al momento della domanda, non sia stata
già assegnata o non sia in corso di assegnazione a seguito di un
concorso già espletato. Nei commi seguenti dello stesso articolo si
stabiliscono le regole per il computo del triennio di gestione
provvisoria, nonchè l'esclusione dal beneficio di chi abbia già
trasferito la titolarità di altra farmacia, ai sensi dell'art. 12,
quarto comma, della legge n. 475 del 1968. Con l'art. 2, poi, il
beneficio ora menzionato viene esteso al di là dell'ambito delle
farmacie rurali, per collegarlo alla gestione provvisoria triennale
di farmacie ubicate in comuni dichiarati disastrati (ai sensi del
D.P.C.M. 30 aprile 1981) e alle sedi farmaceutiche divenute vacanti
in conseguenza del verificarsi delle condizioni di cui all'art. 1,
u.c., della legge n. 12 del 1982 (chiusura a seguito del sisma
occorso in Basilicata e in Campania nel 1980 e nel 1981). Infine, con
l'art. 3 si dispone che le domande degli interessati dirette a
ottenere i predetti benefici debbano pervenire, debitamente
documentate, all'autorità sanitaria competente per territorio nel
termine perentorio di 60 giorni dalla data di entrata in vigore della
legge impugnata. Lo stesso art. 3 stabilisce in chiusura che
l'accertamento dei requisiti richiesti per ottenere i benefici di cui
alla legge in questione debba essere effettuato entro un mese dalla
presentazione delle domande.
Come appare evidente, qui si è in presenza di un insieme di
disposizioni contenente una disciplina in sè compiuta e
autoapplicativa, che, come tale, non lascia il minimo spazio non solo
per un'ipotetica legiferazione ulteriore, ma persino per una
normazione secondaria di mera esecuzione.
2.3. - Sotto questo profilo va, dunque, respinta la prospettazione
avanzata dall'Avvocatura dello Stato che, in diametrale
contrapposizione con l'opinione delle ricorrenti, riscontra nelle
disposizioni appena menzionate il carattere di norme di principio
relativamente alla materia farmaceutica ovvero quello di norme
dirette a stabilire standards minimi e uniformi per l'efficienza del
servizio farmaceutico, secondo uno dei paradigmi della funzione di
indirizzo e coordinamento spettante allo Stato nelle materie
attribuite alla competenza legislativa (che, nel caso, è di tipo
concorrente) e amministrativa delle Regioni e delle Province
autonome.
2.3.1. - Dei principi della materia mancano alle disposizioni
impugnate sia i caratteri sostanziali sia quelli strutturali che,
secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, dovrebbero essere
loro propri.
Non si può certo rinvenire nelle disposizioni oggetto della
presente questione la natura di norme espressive di scelte
politico-legislative fondamentali o, quantomeno, di criteri o di
modalità generali tali da costituire un saldo punto di riferimento
in grado di orientare l'esercizio del potere legislativo regionale.
Al contrario, qui si è in presenza di una disciplina che ha il
carattere della temporaneità e una natura sostanzialmente
provvedimentale, in quanto appare diretta a sanare una situazione
particolarissima che il legislatore nazionale, nel suo discrezionale
apprezzamento, ha considerato di dover risolvere.
Neppure sotto il profilo strutturale può riconoscersi alle
disposizioni impugnate la natura di norme di principio, poichè in
ipotesi si tratta di statuizioni al più basso grado di astrattezza,
che, per il loro carattere di estremo dettaglio, non solo sono
insuscettibili di sviluppi o di svolgimenti ulteriori, ma richiedono,
ai fini della loro concreta applicazione, soltanto un'attività di
materiale esecuzione.
Sotto i profili esaminati, in nessuna delle disposizioni contenute
negli artt. 1 e 3 della legge n. 892 del 1984 possono dunque
rinvenirsi i caratteri essenziali che la giurisprudenza di questa
Corte ha scorto nei principi delle materie (sentt. nn. 153 del 1985 e
83 del 1982).
2.3.2. - Analogamente non può neppure affermarsi, come sembra
dire l'Avvocatura dello Stato, che nelle disposizioni impugnate
possano riscontrarsi quantomeno le caratteristiche proprie della
funzione di indirizzo e di coordinamento. Anche di questa funzione
mancano alle norme in esame tanto i caratteri strutturali quanto le
rationes che la giurisprudenza di questa Corte ha individuato come
tratti essenziali della medesima.
Dalla sentenza n. 39 del 1971 fino alle più recenti pronunzie
(come le nn. 150 del 1982, 340 del 1983, 195 del 1986, 64 del 1987),
la funzione di indirizzo e coordinamento, ancorchè non espressamente
classificata e definita da norme costituzionali, è stata configurata
da questa Corte, non già come manifestazione di un limite
"ulteriore", ma piuttosto come pura espressione dei limiti
costituzionalmente prefissati alla potestà legislativa e
amministrativa delle regioni (e delle province autonome): i principi
fondamentali della materia (per la competenza legislativa ripartita)
o quelli generali dell'ordinamento giuridico (per le autonomie
speciali, per le quali è stata significativamente richiesta la
concorrenza dell'attuazione di un valore di rango costituzionale),
gli obblighi internazionali, le norme comunitarie, le riforme
economico-sociali e la programmazione, gli interessi nazionali. Sulla
base di questo legame di essenziale strumentalità con la varietà
dei predetti limiti - peraltro giustificato, all'indomani delle leggi
del 1970, dalla necessità di render più salda, nel più complesso
processo di coordinamento delle autonomie regionali allora avviato,
la loro comune radice nelle imprescindibili esigenze unitarie (art. 5
Cost.) -, gli atti di indirizzo e di coordinamento sono stati
configurati da questa Corte in base a due distinte funzioni:
a) quella di porsi - quando è prevalso il collegamento con i
limiti dei principi, degli obblighi internazionali, delle norme
comunitarie, delle leggi di riforma e, in particolare della
programmazione - come momento di mediazione e di armonizzazione,
nell'ambito di una catena di atti normativi di attuazione di
disposizioni generali, diretto a segnare il passaggio graduale e
circostanziato da una disciplina più generale e astratta ad una più
particolare e concreta;
b) quella di fissare - quand'è prevalso il collegamento con
l'interesse nazionale - i criteri minimali di uniformità, i
requisiti o contenuti minimi, che, pur se dotati di un ridotto grado
di generalità o pur se addirittura di carattere specifico, siano
diretti a costituire il nucleo normativo unitario intorno al quale le
regioni (o le province autonome) possano aggregare una disciplina
integrativa o di ulteriore sviluppo.
Ambedue i paradigmi sono abbondantemente presenti nella
giurisprudenza di questa Corte, ora separatamente ora congiuntamente.
Tuttavia, nelle disposizioni impugnate non è possibile riscontrare
nè i tratti dell'uno, nè quelli dell'altro. In esse, infatti, non
si può rinvenire la minima traccia di norme di indirizzo o di
criteri direttivi, di obiettivi da perseguire o di prescrizioni di
massima valevoli per un'ulteriore e più particolare attività
normativa; nè, per il vero, si dà la possibilità di riscontrarvi
una benchè minima finalità vo'lta ad ordinare l'eventuale
espressione delle autonomie regionali in un disegno armonico e
unitario. Tantomeno, poi, può scorgersi nelle stesse disposizioni
quel nucleo normativo di base vo'lto a fissare gli standards minimali
di unitarietà e di uniformità, intorno al quale talora il
legislatore nazionale intende organizzare in modo armonico e coerente
l'ulteriore normazione regionale. La disciplina che si ha di fronte
è un'insieme conchiuso di disposizioni di dettaglio che attende
soltanto di essere attuato nei concreti rapporti della vita reale.
Questo carattere, del resto, preclude ogni ulteriore possibile
giustificazione alla prospettazione dell'Avvocatura erariale ora
discussa. Secondo il costante e consolidato insegnamento di questa
Corte, è proprio della funzione di indirizzo e coordinamento, in
ragione del suo stesso concetto prima che di qualsivoglia sua
definizione giuridica, l'essere aliena da forme espressive così
analitiche e dettagliate da non lasciare alle regioni (e province
autonome) un necessario spazio di autonomia entro il quale poter
legittimamente svolgere la propria competenza legislativa e/o la
propria azione amministrativa (v. ad es. sentt. nn. 307 e 340 del
1983; 245 del 1984; 356 del 1985; 195 del 1986; 64, 304 e 433 del
1987). Il totale assorbimento, da parte della disciplina impugnata,
di ogni possibile spazio per l'ulteriore normazione può dunque esser
considerato come un altro indizio, in assenza di un manifesto e
obiettivo intento contrario, della volontà del legislatore di
escludere che nel caso si tratti di disposizioni dirette ad assolvere
a una funzione di indirizzo e di coordinamento.
2.4. - D'altra parte, non può essere accolta neppure la
contrapposta prospettazione delle ricorrenti, secondo la quale
l'autonomia legislativa e amministrativa costituzionalmente garantita
alle regioni (o alle province autonome) dovrebbe ritenersi violata
per il solo fatto che nelle materie attribuite alla competenza di
queste ultime sia intervenuta una legge statale contenente
disposizioni di dettaglio (e prive di qualsivoglia funzione di
coordinamento). Nei termini appena detti tale consequenzialità non
può ammettersi, poichè non si può affatto escludere che, in
considerazione della rilevanza che in alcuni casi può assumere
l'interesse nazionale, lo Stato possa legittimamente adottare una
disciplina legislativa di dettaglio pur nell'ambito di materie
attribuite in via generale alla competenza regionale (o provinciale).
A ben vedere, anzi, proprio la ricorrenza di questo motivo induce,
nel caso di specie, a rigettare i dubbi di costituzionalità
sollevati nei confronti degli artt. 1-3 della legge n. 892 del 1984.
2.4.1. - A differenza di tutti gli altri limiti costituzionalmente
posti all'autonomia legislativa delle regioni (o province autonome),
l'interesse nazionale non presenta affatto un contenuto astrattamente
predeterminabile nè sotto il profilo sostanziale nè sotto quello
strutturale. Al contrario, si tratta di un concetto dal contenuto
elastico e relativo, che non si può racchiudere in una definizione
generale dai confini netti e chiari. Come ogni nozione dai margini
incerti o mobili, che acquista un significato concreto soltanto in
relazione al caso da giudicare, l'interesse nazionale può
giustificare interventi del legislatore statale di ordine tanto
generale e astratto quanto dettagliato e concreto. La ragione di ciò
sta nel fatto che, per raggiungere lo scopo che si prefiggono, le
leggi deputate a soddisfare l'interesse nazionale nelle sue mutevoli
valenze non possono non seguirne sino in fondo i molteplici e vari
percorsi, i quali, in taluni casi, pongono in evidenza problemi la
cui risoluzione può avvenire soltanto mediante una disciplina
dettagliata e puntuale.
Proprio in considerazione di questa sua particolare natura,
l'interesse nazionale, se non può essere brandito dal legislatore
statale come un'arma per aprirsi qualsiasi varco, deve esser
sottoposto, in sede di giudizio di costituzionalità, a un controllo
particolarmente severo. Se così non fosse, la variabilità, se non
la vaghezza, del suo contenuto semantico potrebbe tradursi, nei casi
in cui il legislatore statale ne abusasse, in un'intollerabile
incertezza e in un'assoluta imprevedibilità dei confini che la
Costituzione ha voluto porre a garanzia delle autonomie regionali (o
provinciali). E, allo stesso modo, la sua potenziale pervasività,
fin troppo evidente nel caso di legislazione di dettaglio, potrebbe
causare, in mancanza di un'approfondita verifica dei presupposti di
costituzionalità relativi alla sua effettiva sussistenza, una
sostanziale corrosione e un'illegittima compressione, se pure
circoscritta alle fattispecie disciplinate, dell'autonomia
costituzionalmente garantita alle regioni (e alle province autonome).
Per queste ragioni, l'orientamento consolidato di questa Corte (v.
sentt. nn. 340 del 1983, 165 del 1986, 49 del 1987) è quello di
procedere, di fronte all'eccezionale intervento statale nelle materie
di competenza regionale (o provinciale) effettuato in nome
dell'interesse nazionale, a un controllo di costituzionalità
particolarmente penetrante del relativo apprezzamento discrezionale
compiuto dal legislatore.
Nel corso della sua giurisprudenza questa Corte ha elaborato, con
riguardo all'interesse nazionale, determinati criteri di giudizio,
sulla base dei quali occorre sottoporre le disposizioni impugnate
alle seguenti verifiche:
a) che il discrezionale apprezzamento del legislatore statale
circa la ricorrenza e la rilevanza dell'interesse nazionale non sia
irragionevole, arbitrario o pretestuoso, tale da comportare
un'ingiustificata compressione dell'autonomia regionale (v. spec.
sent. n. 49 del 1987);
b) che la natura dell'interesse posto a base della disciplina
impugnata sia, per dimensione o per complessità, tale che una sua
adeguata soddisfazione, tenuto conto dei valori costituzionali da
rispettare o da garantire, non possa avvenire senza disciplinare
profili o aspetti che esorbitano dalle competenze regionali (o
provinciali) e tuttavia sono necessariamente connessi con il tema
oggetto della normativa in questione (c.d. infrazionabilità
dell'interesse: v. sentt. nn. 340 del 1983, 177, 195 e 294 del 1986,
49 e 304 del 1987);
ovvero che, anche se non necessariamente infrazionabile,
l'interesse invocato appaia, a una valutazione ragionevole, così
imperativo o stringente oppure esiga una soddisfazione così urgente
da non poter esser adeguatamente perseguito, avendo sempre presenti i
valori costituzionali da garantire, dall'intervento normativo di
singole regioni (o province autonome) (sentt. nn. 49 e 304 del 1987);
c) che, in qualsiasi caso, l'intervento legislativo dello
Stato, considerato nella sua concreta articolazione, risulti in ogni
sua parte giustificato e contenuto nei limiti segnati dalla reale
esigenza di soddisfare l'interesse nazionale posto a proprio
fondamento (sent. n. 49 del 1987).
Poichè, nel caso di specie, oggetto dell'impugnazione è la
disciplina d'un fenomeno, diffuso in tutto il territorio nazionale,
che riguarda un aspetto, quello della copertura delle sedi vacanti di
farmacie rurali, sostanzialmente collaterale rispetto alla materia di
competenza regionale qui in contestazione, vale a dire la sanità, è
sufficiente verificare, al fine di definire il giudizio di
costituzionalità, che l'interesse posto a base della disciplina
impugnata, oltrechè infrazionabile, sia frutto di una scelta
legislativa non irragionevole e sia perseguito con mezzi normativi
non incongrui.
2.4.2. - Sottoposta alla prova di un siffatto scrutinio, la
disciplina contenuta negli artt. 1 e 3 della legge n. 892 del 1984
appare del tutto rispondente ai requisiti indicati e, come tale,
giustificata sotto il profilo della legittimità costituzionale, in
ragione dell'interesse nazionale che la sorregge.
Non v'è dubbio, innanzitutto, che l'apprezzamento operato dal
legislatore statale dell'interesse posto a base della disciplina
normativa oggetto della presente impugnazione appaia tutt'altro che
irragionevole o pretestuoso. È, infatti, indiscutibile la notevole
rilevanza sociale di un fenomeno, diffuso in tutto il territorio
nazionale, che il legislatore ha non arbitrariamente considerato come
fonte di profondo disagio sociale, di ingiusta precarietà e di
trattamento deteriore a danno di un consistente gruppo di persone,
rimaste escluse dalla titolarità di farmacie (rurali) per la
riconosciuta cattiva utilizzazione in sede locale dei normali
meccanismi concorsuali o per cause legate a calamità naturali. A
testimonianza di siffatta valutazione si può anche ricordare
l'elevato numero di proposte di legge depositate alle Camere per dare
risoluzione al problema poi affrontato con la legge impugnata e la
notevole ampiezza dei consensi da questa riscossi tanto in sede di
deliberazione parlamentare quanto nei commenti successivi. In secondo
luogo, una volta riconosciuta come una delle cause del fenomeno
regolato dalle disposizioni in contestazione il cattivo o
l'impossibile funzionamento degli ordinari meccanismi di copertura
delle sedi e una volta prescelta la via della sanatoria come
soluzione più opportuna per far fronte alle conseguenze negative che
ne erano derivate, appare evidente la necessaria connessione della
disciplina impugnata con profili normativi esorbitanti dalle
competenze regionali (o provinciali): trattandosi, infatti, di
un'eccezionale e provvisoria deroga al principio generale
dell'assegnazione della titolarità di farmacie in base a un concorso
e non rientrando nelle ipotesi derogatorie già previste dalla
legislazione nazionale, la disciplina impugnata incide direttamente e
necessariamente su interessi di cui soltanto il legislatore statale
può disporre (così come, del resto, aveva già fatto con la legge
n. 34 del 1981, senza subire contestazione alcuna). Inoltre, tenendo
ancora presente la causa principale del fenomeno regolato dalle
disposizioni impugnate, non v'è dubbio che lo strumento della
sanatoria si configura quale mezzo indispensabile per l'adeguata
soddisfazione dell'interesse sottostante alle norme sospettate
d'incostituzionalità. E, a dire il vero, se si hanno presenti le
condizioni e i termini previsti, i quali sono chiaramente diretti a
prevenire i pericoli di ingiustificate estensioni dei benefici
concessi, non si può nemmeno dubitare che la disciplina dettata dal
legislatore statale oltrepassi i rigorosi limiti richiesti
dall'effettiva esigenza di soddisfare l'interesse nazionale.
3. - Del pari infondate sono le questioni di costituzionalità
sollevate dalla Provincia di Bolzano contro gli artt. 4 e 6 della
legge n. 892 del 1984 in relazione agli artt. 9, n. 10, e 16, primo
comma, St. T.A.A.
L'art. 4, in modifica dell'art. 104 T.U. delle leggi sanitarie,
conferisce alle regioni e alle Province autonome di Trento e di
Bolzano la facoltà di spostare da 500 a 1000 metri la distanza
minima tra farmacie, nel caso di utilizzazione del criterio
sussidiario della distanza per l'istituzione di nuove sedi
farmaceutiche, quando, come precisa la stessa disposizione impugnata,
lo richiedano "particolari esigenze dell'assistenza farmaceutica
locale, in rapporto alle condizioni topografiche e di viabilita'". I
dubbi di costituzionalità nei confronti della suddetta disposizione
vanno respinti per due distinti motivi: innanzitutto, perchè anche
il riconoscimento alle regioni e alle province autonome della mera
facoltà di stabilire una diversa distanza minima tra farmacie, ove
lo consiglino le particolari condizioni locali, comportando
l'eventualità che ne risulti conseguenzialmente modificato un
indirizzo generale dettato dalla legge nazionale per una più
uniforme e più efficiente organizzazione del servizio farmaceutico,
non può esser disposto che dal legislatore statale; in secondo
luogo, per la ragione che la previsione di una facoltà che le
regioni (o le province autonome) possono utilizzare, o meno, in
considerazione delle specifiche condizioni locali, lascia del tutto
integro il potere degli enti decentrati di disporre in materia.
L'art. 6, modificando l'art. 12, settimo comma, della legge n. 475
del 1968, oltre a estendere da uno a due anni il termine consentito
una tantum a chi ha trasferito una farmacia per poterne acquistare
un'altra senza concorso, aggiunge fra i requisiti previsti per
l'acquisto per tal via di una farmacia, accanto a quello del
conseguimento dell'idoneità (reso spesso irrealizzabile dal mancato
espletamento dei concorsi), il requisito della pratica professionale
biennale, purchè certificata dall'autorità sanitaria competente.
Anche in tal caso i dubbi di costituzionalità prospettati dalla
Provincia di Bolzano appaiono infondati, poichè le disposizioni
anzidette, stabilendo o modificando i requisiti necessari per
assumere la titolarità di farmacie senza concorso, fissano norme che
sono parte integrante di un principio, al cui rispetto sono tenute
sia le regioni sia le province autonome nell'esercizio delle loro
competenze legislative di tipo concorrente.
4. - Gli artt. 1, 2, 3 e 6 sono sospettati di incostituzionalità
dalla sola Provincia di Bolzano anche sotto altri profili. A giudizio
della ricorrente, essi violerebbero l'art. 100 St. T.A.A. in quanto
non prevedono tra i requisiti per l'acquisto o il conseguimento della
titolarità di una farmacia l'obbligo della conoscenza delle due
lingue, l'italiana e la tedesca. Mentre gli artt. 3 e 6,
nell'attribuire "all'autorità sanitaria competente per territorio"
alcuni poteri che, secondo la legislazione provinciale, spettano alla
Giunta, si porrebbero in contrasto con l'ordine delle competenze
legittimamente stabilito dalla provincia autonoma, dal momento che, a
giudizio della ricorrente, si deve supporre che gli articoli
impugnati intendano riferirsi alle Unità Sanitarie Locali.
Ambedue le censure prospettate vanno rigettate poichè si fondano
su un'erronea interpretazione delle disposizioni che ne sono oggetto.
Per quanto riguarda la prima, va detto che nessuna delle norme
contestate si riferisce al principio del bilinguismo per il semplice
fatto che questo esula dai limiti, invero ristretti, della materia
disciplinata. Ciò non esclude, ovviamente, che tale principio possa
trovare applicazione in relazione alla titolarità e alla gestione
delle farmacie nella provincia di Bolzano, non essendo certo
incompatibile con le disposizioni impugnate. Per quanto riguarda
l'altra censura, va precisato che, quando gli artt. 3 e 6 menzionano
"l'autorità sanitaria competente per territorio", non intendono
usare una perifrasi per riferirsi in ogni caso alle UU.SS.LL., ma,
più semplicemente, rinviano alle varie leggi che quella competenza
stabiliscono, vale a dire, per quel che riguarda la ricorrente,
proprio alla legge prov. 2 gennaio 1981 n. 1 (art. 6, n. 3), rispetto
alla quale si assume invece, erroneamente, il contrasto delle
disposizioni impugnate.
5. - Un'ultima censura, prospettata tanto dalle Province di Trento
e di Bolzano quanto dalle Regioni Lombardia e Toscana, si appunta
contro l'art. 5 della legge n. 892 del 1984. Questo articolo dispone
che, ove le regioni e le province autonome non provvedano a bandire
il concorso per l'assegnazione delle farmacie vacanti o di nuova
istituzione entro il termine previsto dall'art. 3 della legge n. 475
del 1968, il Commissario del governo, previa diffida, provvede entro
30 giorni dal predetto termine a nominare un commissario ad acta,
responsabile verso di lui, il quale è incaricato dell'indizione del
bando di concorso e del relativo espletamento fino all'assegnazione
delle farmacie ai vincitori.
I profili in relazione ai quali le ricorrenti dubitano della
legittimità costituzionale del predetto art. 5 sono molteplici. Per
le Province di Trento e di Bolzano le disposizioni citate contrastano
con l'art. 87, n. 2 St. T.A.A., in base al quale i poteri del
Commissario del governo sono circoscritti alla vigilanza
sull'esercizio delle sole funzioni delegate dallo Stato alle province
e alla comunicazione di eventuali rilievi al Presidente della Giunta
provinciale. Per la Regione Toscana l'art. 5 contrasta con gli artt.
117, 118, 124 e 125 Cost., sia perchè attribuisce illegittimamente
allo Stato funzioni amministrative spettanti alle regioni, sia
perchè conferisce indebitamente un potere di controllo sostitutivo
nei confronti di atti amministrativi della regione che, oltre a
spettare ex art. 125 Cost. ad organi diversi, non rientra comunque
nel quadro delle competenze riconosciute dalla Costituzione al
Commissario del governo. Infine, per la Regione Lombardia l'art. 5
contrasta con gli artt. 124 e 125 Cost. in quanto il potere ivi
disciplinato non può iscriversi tra le ipotesi di controllo
sostitutivo costituzionalmente previste con riguardo alle relazioni
fra l'amministrazione statale e quella regionale, trattandosi di un
potere che inerisce a rapporti di gerarchia o di tutela e che,
comunque, quando è previsto fra Stato e regioni, dev'essere
assistito da particolari garanzie sostanziali (come il collegamento
con funzioni di indirizzo e coordinamento, rapporti di "leale
cooperazione", etc.) o formali (come l'imputazione al governo
nazionale, il parere di una commissione parlamentare, etc.), che nel
caso sono assenti. Quest'ultima regione, poi, in memoria prospetta
anche il dubbio che il predetto art. 5 sia stato medio tempore
abrogato dall'art. 6, cpv., della legge 23 ottobre 1985, n. 595, il
quale, a suo dire, prevede un generale potere di sostituzione in
materia sanitaria imputato al Consiglio dei Ministri.
5.1. - Pregiudiziale all'esame del merito è la verifica
dell'eventuale abrogazione dell'art. 5, che comporterebbe la
cessazione della materia del contendere nel relativo giudizio. I
dubbi prospettati dalla Regione Lombardia vanno comunque respinti.
L'art. 6, secondo comma, della legge n. 595 del 1985 non prevede
affatto, come potrebbe far supporre la sua formulazione se
isolatamente considerata, un potere sostitutivo di applicazione
generale nella materia sanitaria, compresa l'organizzazione del
servizio farmaceutico. Interpretando tale articolo nel contesto
generale della legge in cui è inserito, appare evidente, come ha
già chiaramente affermato questa Corte nel giudizio di
costituzionalità avente ad oggetto quella stessa disposizione (sent.
n. 294 del 1986), che esso è strettamente collegato alle esigenze
della programmazione sanitaria e al perseguimento degli obiettivi ivi
previsti. Per tali motivi, l'art. 6, cpv., della legge n. 595 del
1985 non può estendersi all'organizzazione del settore farmaceutico
e, in particolare, all'assegnazione mediante concorso delle farmacie
vacanti o di nuova istituzione, in quanto si tratta di materie non
comprese fra gli oggetti delle disposizioni relative alla
programmazione sanitaria di cui alla predetta legge n. 595 del 1985.
5.2. - Nel merito, tuttavia, le censure prospettate contro l'art.
5 della legge n. 892 del 1984 si rivelano fondate.
È ben vero, come afferma una delle ricorrenti, che il controllo
sostitutivo è un istituto presente in svariati settori del diritto
pubblico, consistente in un potere eccezionale, particolarmente
penetrante, in virtù del quale un soggetto o un organo
gerarchicamente superiore oppure uno investito di una funzione di
indirizzo o di vigilanza nei confronti di altri soggetti, provvede,
in casi di persistente inattività di questi ultimi, a compiere in
loro vece atti rientranti nelle competenze degli stessi. Tuttavia,
quando è previsto nei rapporti tra Stato e regioni in relazione alle
materie proprie di queste, il controllo sostitutivo, pur conservando
i suoi caratteri essenziali, assume connotazioni particolari, legate
al fatto che, nel caso, tale potere ha di fronte a sè un'autonomia
politica e amministrativa costituzionalmente definita e garantita.
Innanzitutto, si tratta di un potere collegato a posizioni di
controllo o di vigilanza, ovviamente esulanti da relazioni di tipo
gerarchico, che può esser esercitato dallo Stato soltanto in
relazione ad attività regionali sostanzialmente prive di
discrezionalità nell' an (anche se non necessariamente nel quid o
nel quomodo), ora perchè sottoposte per legge (o norme equiparate) a
termini perentori, ora per la natura degli atti da compiere, nel
senso che la loro omissione risulterebbe tale da mettere in serio
pericolo l'esercizio di funzioni fondamentali ovvero il perseguimento
di interessi essenziali che sono affidati alla responsabilità finale
dello Stato.
In secondo luogo, il controllo sostitutivo nei confronti di
attività proprie delle regioni può esser legislativamente previsto
a favore dello Stato soltanto come potere strumentale rispetto
all'esecuzione o all'adempimento di obblighi ovvero rispetto
all'attuazione di indirizzi o di criteri operativi, i quali siano
basati su interessi tutelati costituzionalmente come limiti
all'autonomia regionale (v. sentt. nn. 177 e 294 del 1986, 64 e 304
del 1987). Solo in tali ipotesi, infatti, possono riscontrarsi
interessi in grado di permettere allo Stato, quando ricorrano le
necessarie condizioni di forma e di sostanza per un intervento
sostitutivo, di superare eccezionalmente la separazione di competenza
tra lo Stato stesso e le regioni stabilita dalla Costituzione (o
dagli Statuti speciali) nelle materie attribuite all'autonomia
regionale (o provinciale).
In terzo luogo, il potere sostitutivo può esser esercitato nei
confronti delle regioni (o delle province autonome) soltanto da
un'autorità di governo, nello specifico senso di cui all'art. 92
Cost., dal momento che questo è il piano costituzionalmente
individuato per l'adozione di indirizzi o di direttive verso
l'amministrazione regionale e per la vigilanza e il controllo nei
confronti dell'attuazione regionale dei principi o dei vincoli
legittimamente disposti a livello nazionale (ovvero sovranazionale o
internazionale).
Infine, l'esercizio del controllo sostitutivo nei rapporti tra
Stato e regioni (o province autonome) dev'esser assistito da
garanzie, sostanziali e procedurali, rispondenti ai valori
fondamentali cui la Costituzione informa i predetti rapporti e,
specialmente, al principio della "leale cooperazione", che viene in
particolare evidenza in ogni ipotesi, come la presente, nelle quali
non sia (eccezionalmente) applicabile l'opposto principio della
separazione delle sfere di attribuzione (v. sentt. nn. 153 e 294 del
1986). E fra queste garanzie deve considerarsi inclusa l'esigenza del
rispetto di una regola di proporzionalità tra i presupposti che,
nello specifico caso in considerazione, legittimano l'intervento
sostitutivo e il contenuto e l'estensione del relativo potere, in
mancanza della quale quest'ultimo potrebbe ridondare in
un'ingiustificata compressione dell'autonomia regionale (v. sentt.
nn. 177 e 294 del 1986).
Esaminato sulla base di tali criteri valutativi, l'art. 5 della
legge n. 892 del 1984 appare viziato di illegittimità
costituzionale, in quanto è diretto a istituire una forma di
controllo sostitutivo che, per lo meno, risulta attribuita a un
organo, il Commissario del governo, inidoneo ad esser titolare del
relativo potere. L'inidoneità deriva dal fatto che tale organo è,
per un verso, costituzionalmente sprovvisto dei poteri che
rappresentano la necessaria premessa per la titolarità di una
qualche specie di controllo sostitutivo verso le regioni e, per altro
verso, non si identifica in nessuno degli organi che l'art. 92 Cost.
comprende nel concetto di governo.
Sotto il primo profilo, va sottolineato che la figura del controllo
sostitutivo non può venir collegata a nessuno dei poteri che la
Costituzione attribuisce positivamente al Commissario del governo nei
confronti delle attività amministrative proprie delle regioni.
Secondo l'art. 124 Cost., il Commissario è un organo decentrato
dello Stato, operante in ciascuna regione, che sovraintende soltanto
alle funzioni amministrative statali per coordinarle, su una base
paritaria, con quelle regionali. Inoltre, al Commissario, come tale,
non spetta neppure il controllo sugli atti amministrativi delle
Regioni, che, sulla base dell'art. 125 Cost., è stato attribuito
dalla legge a un organo collegiale decentrato, la Commissione di
controllo, di cui è presidente il Commissario medesimo. Infine,
anche in relazione alle ipotesi di scioglimento dei Consigli
regionali ex art. 126 Cost., al Commissario del governo possono
riconoscersi poteri di informazione e di controllo, che tuttavia non
sono in grado di giustificare eventuali interventi sostitutivi. E,
poichè i controlli nei confronti di un'autonomia costituzionalmente
definita e garantita sono da considerarsi di stretta interpretazione,
si deve escludere che una legge ordinaria dello Stato possa
introdurne di nuovi in mancanza di una precisa base costituzionale.
D'altra parte, è difficilmente contestabile che forme di
controllo sostitutivo verso le regioni sono imputabili dalla legge
soltanto ad organi che, per poter legittimamente adottare indirizzi
ed esercitare controlli nei confronti dell'amministrazione regionale
e della relativa istanza di vertice (la Giunta), non possono esser
che organi di governo (art. 92 Cost.). È solo su questo piano,
infatti, che operano organi in grado di vigilare sull'unitarietà e
sul buon andamento della complessiva amministrazione pubblica e che
possono intervenire nei confronti di autonomie costituzionalmente
tutelate con poteri così penetranti come quelli sostitutivi nel
rispetto delle garanzie fondamentali proprie del nostro sistema
costituzionale, prima fra tutte quella di doverne rispondere al
Parlamento nazionale.
L'illegittimità costituzionale dell'art. 5 della legge n. 892 del
1984 appare ancor più evidente in relazione alle censure mossegli
dalle Province di Trento e di Bolzano. La particolare configurazione
del Commissario del governo nelle due province, come delineata
dall'art. 87 St. T.A.A., restringe il potere di vigilanza di tale
organo nei confronti delle attività amministrative esercitate dalle
province stesse (oltrechè dagli altri enti pubblici locali) soltanto
alle funzioni ad esse delegate dallo Stato. Sotto tale profilo, la
carenza di una base costituzionale diretta a legittimare un potere
sostitutivo del Commissario del governo verso attività
amministrative proprie delle due province autonome è così netta ed
evidente da non meritare ulteriori motivazioni.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi di cui in epigrafe:
dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 5 della
legge 22 dicembre 1984, n. 892 (Norme concernenti la gestione in via
provvisoria di farmacie rurali e modificazioni delle leggi 2 aprile
1968, n. 475 e 28 febbraio 1981, n. 34);
dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3 e 6
della predetta legge n. 892 del 1984, sollevata, in riferimento
all'art. 100 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale per
la Regione Trentino Alto-Adige) dalla Provincia autonoma di Bolzano;
dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale degli artt. 3 e 6 della
predetta legge n. 892 del 1984, sollevata, in riferimento agli artt.
9, n. 10, e 16 del d.P.R. n. 670 del 1972, dalla Provincia autonoma
di Bolzano;
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 1, 2, 3, 4 e 6 della predetta legge, sollevate, in
riferimento agli artt. 9, n. 10, e 16 del d.P.R. n. 670 del 1972
dalla Provincia autonoma di Bolzano e dell'art. 3 della stessa legge,
sollevata, in riferimento agli artt. 117 e 118 Cost., dalla Regione
Toscana.
Così deciso in Roma, in Camera di Consiglio, nella sede della
Corte Costituzionale, palazzo della Consulta il 10 febbraio 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 18 febbraio 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0232