1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 12-6-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 522 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 febbraio 1996
N. 522 Ordinanza emessa il 27 febbraio 1996 dal tribunale di Benevento nel procedimento civile vertente tra Ambrosone Nicola ed altro e l'I.A.C.P. della provincia di Benevento Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiusitificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo nonche' delle espropriazioni di aree edificabili e aree agricole - Incidenza sul principio della tutela del diritto di proprieta' e sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 283/1993 e 188/1995. (Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, sessantacinquesimo comma) (Cost., artt. 3, 42, terzo comma, e 97, primo comma). (096C0758) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 12-6-1996)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa iscritta al n.
3427/89 r.g., passata in decisione all'udienza collegiale del 21
novembre 1995, avente ad oggetto: risarcimento danni, tra Nicola
Ambrosone, rappresentato e difeso, per mandato a margine della
citazione, dal dott. proc. Carmelo Sandomenico, col quale
elettivamente domicilia in Benevento, alla Via Pepicelli n. 24,
presso lo studio dell'avv. Biondi, attore, e l'Istituto Autonomo
Case Popolari della provincia di Benevento, IACP, in persona del
presidente pro-tempore, elettivamente domiciliato in Benevento, alla
via 24 maggio n. 9, presso lo studio dell'avv. Luigi Beatrice, dal
quale è rappresentato e difeso giusta procura ad lites per not.
Barricelli, convenuto, nonchè con l'intervento volontario di Mario
Pagnozzi, rappresentato e difeso dal dott. proc. Costantino
Ambrosone, con il quale elettivamente domicilia in Benevento, presso
la Cancelleria del Tribunale, terzo inventore.
Svolgimento del processo
Con atto di citazione notificato in data 9 novembre 1989, Nicola
Ambrosone, premesso di essere proprietario, in Pannarano, di un
appezzamento di terreno sito alla provinciale Irpina, indicato in
catasto al foglio 6, part. 57, per averlo ricevuto in successione da
Achille Sbordone, esponeva che lo IACP di Benevento, in data 1
settembre 1986, aveva occupato mq. 5700 circa del suddetto terreno,
per la costruzione di quattro fabbricati, con sedici alloggi e
ottanta vani, in virtù di decreto emesso dal sindaco di Pannarano il
9 luglio 1986, lamentando che tale occupazione era divenuta
illegittima e che le opere erano state, ormai realizzate.
Alla stregua di quanto esposto, l'attore chiedeva che l'ente
convenuto fosse condannato: al risarcimento dei danni scaturiti
dall'occupazione illegittima, e al pagamento dell'indennità per il
periodo di occupazione legittima, nella misura determinata a seguito
dell'istruzione della causa; all'apposizione della recinzione al
confine della zona occupata.
Depositava comparsa di risposta, nell'interesse dell'IACP,
l'avvocato Beatrice il quale, però, non produceva la procura ad
lites, per notar Barricelli, indicata nella stessa comparsa. Con
comparsa, notificata al convenuto in data 18 dicembre 1989,
interveniva nel giudizio Mario Pagnozzi, il quale, rilevato di essere
l'affittuario del fondo occupato dall'IACP, chiedeva la condanna di
quest'ultimo al risarcimento dei danni subiti.
Nel corso dell'istruzione, il g.i. nominava un c.t.u. al fine di:
accertare la quantità di suolo occupato dall'IACP; determinare il
valore venale di detto suolo, con riferimento alla data di
irreversibile destinazione ad opera pubblica; determinare
l'indennità per il periodo di occupazione legittima ed illegittima;
indicare il mezzo più idoneo di recinzione della zona occupata;
determinare il danno prodotto all'affittuario.
Esibita la consulenza, il g.i. su istanza dell'attore, disponeva
che il C.T.U. fornisse chiarimenti circa, tra l'altro, i criteri
adottati per la determinazione del valore venale dell'immobile
occupato; chiarimenti che venivano resi, altresì, attraverso il
deposito di un supplemento di consulenza, e ulteriormente precisati
all'udienza del 10 maggio 1991.
Precisate le conclusioni, la causa veniva rimessa al collegio che,
all' udienza del 21 novembre 1995, su richiesta dei procuratori delle
parti, si riservava la decisione.
Successivamente, è entrata in vigore la legge n. 549/1995, che ha
modificato l'art. 5-bis del decreto-legge n. 333/1992 prevedendo un
nuovo criterio di risarcimento per le "occupazioni di fatto"; la
decisione deve, dunque, adeguarsi allo ius superveniens.
Motivi della decisione
Rileva il tribunale che nelle more del presente giudizio, in virtù
della modifica apportata dall'art. 1, comma 65, della legge 28
dicembre 1995, n. 549 ("Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica") entrata in vigore dal 1 gennaio 1996 come previsto
dall'art. 244, è stata estesa l'applicazione del criterio legale di
determinazione delle indennità espropiative di cui all'art. 5-bis
del decreto-legge n. 333/92 conv. con modd. nella legge n. 359/1992
anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di
illegiittime occupazioni acquisitive.
Come è noto, l'art. 5-bis citato nel testo previgente disponeva
tra l'altro (comma n. 1) che, fino all'approvazione di una "organica
disciplina per tutte le espropriazioni" preordinate alla
realizzazione di opere di pubblica utilità, la misura delle
indennità espropriative sarebbe stata determinata con il criterio di
cui all'art. 13/III della legge n. 2892 del 1985, sostituendo in ogni
caso ai fitti coacervati dell'ultimo decennio il reddito dominicale
rivalutato di cui all'art. 24 e segg. del testo unico 22 dicembre
1986 n. 917 (in pratica operando la media aritmetica tra il valore
venale del suolo e la rendita catastale rivalutata degli ultimi dieci
anni), riducendo poi l'importo ottenuto del 40% (salvi i casi di
cessione volontaria e quelli equiparati, a seguito della set. n.
283/1993 della Corte costituzionale).
Il sesto comma dell'articolo citato escludeva dall'applicazione dei
criteri indennitari sopra indicati solo i casi in cui l'indennità
fosse stata accettata dalle parti o fosse divenuta non impugnabile
con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore
della legge di conversione del decreto-legge n. 333/1992 (in pratica
all'8 agosto 1992).
L'art. 1/c. 65 della legge n. 549/1995 ha sostituito integralmente
tale ultimo comma, nei termini testuali seguenti: "Le disposizioni di
cui al presente articolo si applicano in tutti i casi in cui non sono
stati ancora determinati in via definitiva il prezzo, l'entità
dell'indennizzo e/o del risarcimento del danno, alla data di
conversione del presente decreto".
Che il risarcimento dei danni di cui al nuovo disposto normativo
sia quello relativo alla perdita della proprietà, nei casi di
"occupazione acquisitiva" o "accessione invertita", non è seriamente
contestabile, tenuto conto dell'operato abbinamento, disgiuntivo e
congiuntivo, nella previsione legislativa, all'indennità di
espropriazione e considerato che, nella materia de qua, il solo altro
risarcimento ipotizzabile è quello da occupazione temporanea
illegittima, per la determinazione del quale è del tutto
inconcepibile il ricorso ai criteri determinativi sopra menzionati
(in cui uno dei valori da mediare è dato dal valore del cd. "pieno"
del suolo). Evidente è, dunque, l'intenzione del legislatore il
quale, per palesi esigenze di contenimento della spesa pubblica, ha
ritenuto di equipare del tutto, sul piano patrimoniale, alle
conseguenze derivanti dalle espropriazioni legittime, quelle
derivanti dalle illegittime ablazioni di "fatto" poste in essere
dalla p.a. o dai soggetti per conto della stessa operanti, facendo
salve solo (come già avvenuto nel 1992) le determinazioni divenute
inoppugnabili in sede amministrativa o per effetto di giudicato.
Prescindendo da ogni considerazione, non rilevante nella
fattispecie, in ordine ai dubbi di applicabilità intertemporale (nel
periodo compreso tra l'8 agosto 1992 e il 1 gennaio 1996) dell'ultima
disposizione, è certo che nella vertenza in esame, essendo ancora,
tra l'altro, controverso l'importo del risarcimento dovuto
all'attrice in conseguenza della subita "occupazione acquisitiva" (la
cui verificazione, peraltro, è pacifica, controvertendosi solo in
ordine alla risalenza della stessa, se alla scadenza del quinquennio
o del successivo biennio di una assunta proroga legale
dell'occupazione di urgenza), non si è ancora formato un "giudicato"
in ordine all'"entita'" di tale spettanza e, pertanto, occorre
applicare necessariamente il ius superveniens alla principale delle
questioni di carattere sostanziale, dibattuta tra le parti.
Da quanto sopra considerato discende la rilevanza ai fini del
presente giudizio, come richiesto dall'art. 23 comma secondo, della
legge 11 marzo 1953 n. 87, della questione di costituzionalità
dell'art. 1, comma 65, della legge n. 549/1995 attesa la natura di
area edificabile del fondo dell'atto, come emerso dalla C.T.U.
Tanto premesso, osserva il tribunale che tale questione si
configura, in relazione agli artt. 3 e 42 e 97 della Costituzione non
palesemente infondata.
L'operata parificazione tra le conseguenze patrimoniali delle
ablazioni lecite e di quelle illecite si risolve, infatti in una
irrazionale e non adeguatamente giustificata attenuazione, se non
elusione, del principio di legalità delle espropriazioni, posto a
garanzia del diritto di proprietà privata che come ripetutamente
affermato dalla giurisprudenza della suprema Corte di cassazione e
della Corte costituzionale, può essere sì sacrificato previo
indennizzo in vista delle esigenze della collettività ed in
considerazione della sua funzione sociale, ma nei casi previsti dalla
legge e nel rispetto delle rigorose forme dei procedimenti
amministrativi finalizzati alla espropriazione. I seri dubbi di
legittimità costituzionale, in relazione al principio di uguaglianza
di cui all'art. 3, si pongono sotto un duplice profilo:
1) per l'ingiustificata discriminazione, rispetto ad altre
categorie di soggetti passivi di atti illeciti dei titolari dei
diritti di proprietà immobiliare illegittimamente acquisiti dalla
pubblica amministrazione o da chi, per essa, si sia avvalso
dell'istituto dell'occupazione acquisitiva, in quanto nei confronti
ed a discapito dei predetti la norma introdotta dall'art. 1, comma
65, della legge n. 549/1995 introduce una vistosa deroga ad uno dei
principi basilari dell'ordinamento civilistico, a termini del quale
chi abbia, per effetto della violazione della fondamentale regola di
convivenza sociale del neminem laedere, subito un danno, ossia una
decurtazione del proprio patrimonio, ha diritto all'integrale
ricostituzione dello stesso a carico dell'autore dell'illecito,
soggetto pubblico o privato che sia (art. 2043 c.c.);
2) per l'irrazionale, ingiustificata e totale parificazione, agli
effetti patrimoniali, delle conseguenze delle espropriazioni svoltesi
nel rispetto delle regole ad esse preordinate e di quelle delle
ablazioni "di fatto" verificatesi in conseguenza della mancata
osservanza delle regole medesime.
Tale parificazione non può trovare adeguata giustificazione nelle
palesi esigenze di contenimento della spesa pubblica, che hanno
indotto il legislatore ad introdurre la censurata disposizione
essendo altri i mezzi e le regole preordinate al corretto prelievo
finanziario (v. art. 23 e 53 Cost.), e non anche il sostanziale
avallo dell'illecito posto in essere dalla p.a., nel quale si risolve
l'operata eliminazione di ogni conseguenza patrimoniale sfavorevole
per la stessa, in dipendenza della mancata osservanza del
procedimento espropriativo, con il conseguente venir meno di atti
illegittimi.
Nè, considerando le due diverse situazioni, di ablazioni lecite ed
illecite, dal punto di vista dei soggetti passivi, può ritenersene
la sostanziale equivalenza.
Se è vero, infatti, che i sacrifici, in termini di diritti
dominicali, sono materialmente analoghi, deve però osservarsi che
non uguali ne sono le rispettive situazioni, considerate sotto vari
diversi aspetti, tra i quali vanno, particolarmente, segnalati:
a) la possibilità, solo ove il procedimento
occupativo-espopriativo si svolga secondo le regole di controllarne
l'iter e, se del caso, di intervenire nel corso dello stesso, quali
portatori di interessi legittimi correlati al compimento dei vari
atti procedimentali, nelle competenti sedi amministrative e
giurisdizionali;
b) il regime della prescrizione estintiva, che è più favorevole
per detti soggetti, nelle ipotesi di legittima espropriazione, in
quanto il diritto alle indennità si estingue nel termine ordinario
decennale di cui all'art. 2946 c.c., mentre nel caso di "accessione
invertita" conseguente ad illecita occupazione il termine
prescrizionale applicabile al diritto al risarcimento dei danni è
quello quinquennale di cui all'art. 2947 cit. cod. Conseguenziali
alle suesposte considerazioni si pongono i forti dubbi di
legittimità in relatione all'art. 42/III Cost., considerato che
l'operata parificazione agli effetti patrimoniali vanifica del tutto
o in gran parte il principio di legalità delle espropriazioni, posto
a presidio della proprietà privata, se è vero che, anche nel caso
"patologico" di violazione della legge, la pubblica amministrazione
può acquisire il diritto anzidetto, contraendo nei confronti degli
ex titolari dello stesso obbligazioni quantitativamente identiche a
quelle, nella previgente disciplina più contenute, che avrebbe
contratto nell'ipotesi "fisiologica" di osservanza della legge
stessa.
Nè si può ritenere che il legislatore abbia inteso introdurre il
nuovo istituto della "espropriazione di fatto", da porsi accanto alla
procedura espropriativa rituale e legittima; invero, l'espresso
riferimento al risarcimento del danno, contenuto nella norma in
questione, esclude chiaramente tale ipotesi ed anzi, si configura
come una chiara conferma del carattere illecito dell'"occupazione
acquisitiva".
L'art. 1, comma 65, della legge n. 549/1995 appare, altresì, in
contrasto con il disposto dell'art. 97, primo comma, Costituzione,
secondo cui i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni
di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e
l'imparzialità dell'amministrazione. Tale norma postula che la
realizzazione dei compiti assegnati all'amministrazione non deve
andar disgiunta dal rispetto della giustizia sostanziale, che si
impone sia nel confrontare gli interessi dei singoli con quelli
dell'amministrazione, sia nel confrontare tra loro gli interessi dei
vari soggetti estranei all'amministrazione inseriti nell'azione di
questa.
Ora, il detto art. 1, nel prevedere che enti pubblici debbono
procedere al risarcimento dei danni, applicando i criteri relativi
alla determinazione dell'indennità espropriativa, per le aree
edificabili, ha introdotto una regola dell'azione amministrativa che
non garantisce, certo, il principio d'eguaglianza tra i "soggetti
passivi" delle "espropriazioni di fatto", e i "soggetti passivi" di
qualunque altro illecito aquiliano posto in essere dalla pubblica
amministrazione, tra i quali, come detto, emerge una chiara e non
razionale diversità di trattamento.
Giova, a questo punto, precisare che il collegio non ignora che
l'istituto dell'occupazione acquisitiva ha recentemente superato
indenne il vaglio di legittimità da parte della Corte costituzionale
(v. sentenza n. 188 del 17/23 maggio 1995). Ma la questione oggi si
pone in termini diversi, rispetto a quelli a suo tempo rimessi a
detta corte (che pur ebbe a puntualizzare le più significative
differenze, caratterizzate e giustificate, sul piano della
legittimità costituzionale, anche e soprattutto dalle diverse
conseguenze patrimoniali delle due forme di ablazione), considerato
che, all'epoca mancava un riconoscimento legislativo espresso, sia
pure in forma indiretta, dell'occupazione acquisitiva e che le
conseguenze patrimoniali dei due istituti erano nettamente diverse
(ristoro parziale, in considerazione della funzione sociale della
proprietà e delle garanzie di legge, nel caso dell'indennizzo
espropriativo, e reintegrazione piena della decurtazione patrimoniale
subita dal soggetto passivo, nel caso di risarcimento da illegittima
acquisizione).
Il processo va, pertanto ed ai sensi dell'art. 23 legge 11 marzo
1953 n. 87, sospeso e gli atti rimessi, previ adempimenti di rito in
dispositivo indicati, alla Corte costituzionale, per il giudizio di
sua competenza, a termini degli art. 134 e segg. Costituzione.

P. Q. M.
Il Tribunale dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 65, della
legge n. 549/1995, nella parte in cui prevede che "le disposizioni di
cui al presente articolo si applicano in tutti i casi in cui non sia
stato determinato in via definitiva l'entità del risarcimento del
danno, alla data di conversione del presente decreto", in riferimento
agli artt. 3, 42, terzo comma e 97, primo comma, della Costituzione,
limitatamente alle aree edilizie;
Dispone la sospensione del giudizio in corso e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia, a cura della cancelleria,
notificata al pubblico ministero, alle parti ed alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato.
Così deciso in Benevento il 27 febbraio 1996
Il presidente: Tazza
Il giudice estensore: Caiazzo
96C0758