1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 7-8-1996
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 270 SENTENZA 18 - 22 luglio 1996
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia - Abusivismo - Trattamento sanzionatorio penale - Sospensione dell'azione penale finche' non siano stati esauriti i ricorsi giurisdizionali amministrativi avverso il diniego di rilascio della concessione edilizia in sanatoria - Riferimento alla giurisprudenza della Corte in materia di decretazione d'urgenza (vedi sentenze nn. 29 e 161 del 1995) - Ragionevolezza della scelta discrezionale del legislatore - Esigenza di protezione del territorio con notevole riduzione delle possibili difformita' di pronunce del giudice penale e del giudice amministrativo Esistenza di strumenti processuali sollecitatori previsti dalla legge anche indipendenti da iniziativa di parte - Non fondatezza. (Legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 22, primo comma, come modificato dall'art. 8, ottavo comma, del d.-l. 25 maggio 1996, n. 285). (Cost., artt. 9, 32, 77 e 112). (096C1215) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 7-8-1996)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: avv. Mauro FERRI;
Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott.
Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA,
prof. Carlo MEZZANOTTE;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 22, primo
comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47, (Norme in materia di
controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e
sanatoria delle opere edilizie), come modificato dall'art. 7, nono
comma, del d.-l. 27 marzo 1995, n. 88 (Misure urgenti per il rilancio
economico ed occupazionale dei lavori pubblici e dell'edilizia
privata), promosso con ordinanza emessa il 10 maggio 1995 dalla Corte
di cassazione sul ricorso proposto da Camerino Luigi Vincenzo,
iscritta al n. 474 del registro ordinanze 1995 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 37, prima serie speciale,
dell'anno 1995;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 6 marzo 1996 il giudice
relatore Riccardo Chieppa.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del procedimento penale a carico di Luigi Vincenzo
Camerino per violazioni edilizie, la Corte di cassazione, con
ordinanza emessa in data 10 maggio 1995 (r.o. n. 474 del 1995), ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 22,
primo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di
controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e
sanatoria delle opere edilizie), come modificato dall'art. 7, nono
comma, del d.-l. 27 marzo 1995, n. 88 (Misure urgenti per il rilancio
economico ed occupazionale dei lavori pubblici e dell'edilizia
privata), nella parte in cui esso prescrive che l'azione penale
relativa alle violazioni edilizie rimanga sospesa finchè non siano
stati esauriti i ricorsi giurisdizionali di cui al secondo comma
dello stesso articolo 22.
Tale disposizione, che estenderebbe a tempo indeterminato la durata
della sospensione dell'azione penale, originariamente prevista solo
fino al termine del procedimento amministrativo di sanatoria, e non
anche fino al termine del ricorso giurisdizionale che sia proposto,
come nella specie, avverso il diniego della concessione in sanatoria,
si porrebbe in contrasto con il principio della obbligatorietà
dell'azione penale di cui all'art. 112 della Costituzione.
Il giudice a quo lamenta, altresì, la violazione degli artt. 9 e
32 della Costituzione, sotto il profilo della lesione di quegli
interessi protetti dalle norme sul controllo dell'attività
urbanistico-edilizia, nonchè, per l'adombrata insussistenza della
necessità e dell'urgenza, il vulnus all'art. 77 della Costituzione.
Per quanto attiene alla possibile dichiarazione di inammissibilità
della questione sollevata per la eventuale omessa conversione in
legge del decreto-legge impugnato, vigente all'epoca della ordinanza
di rimessione, la Cassazione auspica l'estensione alla ipotesi del
decreto-legge reiterato di quell'orientamento della Corte
costituzionale, che trasferisce sulla legge di conversione
eventualmente intervenuta la questione di legittimità costituzionale
del decreto-legge convertito, tenuto conto che la norma contenuta nel
decreto-legge vive, sia pure per il limitato periodo di tempo
stabilito dall'art. 77 della Costituzione.
2. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
Ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che
ha concluso per la inammissibilità della questione in considerazione
della intervenuta decadenza del decreto-legge in cui è contenuta la
norma impugnata, e, nel merito, per la infondatezza, sostenendo che
deve escludersi che la norma sulla sospensione dell'azione penale
determini una indeterminata dilazione del procedimento penale,
essendo la sospensione stessa legata al solo procedimento
giurisdizionale di primo grado dinanzi al tribunale amministrativo
regionale, e, pertanto, circoscritta entro confini precisi e
ristretti. Infatti, la norma di cui al secondo comma dello stesso
art. 22 della legge n. 47 impone al presidente del tribunale
amministrativo regionale di fissare l'udienza per la discussione del
ricorso entro tre mesi dalla presentazione dello stesso.
Nè potrebbe sostenersi che la sospensione non sia giustificata
dalla tutela di interessi costituzionalmente protetti, essendo essa,
al contrario, predisposta allo scopo di evitare una condanna in sede
penale per un fatto del quale sia in discussione la illiceità dal
punto di vista urbanistico e, quindi, l'antigiuridicità sostanziale.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata dalla
ordinanza della Corte di cassazione riguarda l'art. 22, primo comma,
della legge 28 febbraio 1985, n. 47, come modificato dall'art. 7,
nono comma, del d.-l. 27 marzo 1995, n. 88, nella parte in cui impone
la sospensione del procedimento penale per violazioni edilizie fino
alla decisione del ricorso proposto innanzi al tribunale
amministrativo regionale avverso il diniego di rilascio della
concessione edilizia in sanatoria, sotto tre profili: il primo,
relativo alla violazione dell'art. 112 della Costituzione, in quanto
la sospensione del procedimento penale per un periodo di tempo non
prevedibile sarebbe in contrasto con il principio della
obbligatorietà dell'azione penale; il secondo, in relazione alla
violazione degli artt. 9 e 32 della Costituzione, perchè
rimarrebbero privi di tutela gli interessi e i beni protetti dalle
norme sul controllo dell'attività urbanistico-edilizia; il terzo, in
riferimento all'art. 77 della Costituzione, in ordine alla
sussistenza dei requisiti della necessità e dell'urgenza, cui è
subordinata la decretazione del Governo.
2. - Preliminarmente deve essere esaminata l'eccezione sollevata
dall'Avvocatura generale dello Stato circa la conseguenza - sotto il
profilo della inammissibilità della questione - della intervenuta
decadenza, per mancata conversione nei sessanta giorni, del d.-l. 27
marzo 1995 n. 88, la cui disposizione dell'art. 7, nono comma, è
oggetto della questione di legittimità costituzionale.
L'eccezione è priva di fondamento, in quanto questa Corte ha avuto
già occasione di risolvere, in via di principio, affermativamente la
questione "se la censura rivolta nei confronti di una disposizione
che esprima una determinata norma possa riferirsi alla medesima norma
riprodotta in una diversa e successiva disposizione, identica nel
nucleo precettivo essenziale o addirittura, come nella specie, nella
sua stessa formulazione letterale" (sentenza n. 84 del 1996).
Infatti, proseguendo "nella valorizzazione della perdurante identità
della norma pur nel mutamento della disposizione per ius
superveniens", la Corte "la quale giudica su norme, ma pronuncia su
disposizioni", ha affermato "in linea di principio che la norma
contenuta in un atto avente forza di legge vigente al momento in cui
l'esistenza nell'ordinamento della norma stessa è rilevante ai fini
di una utile investitura della Corte, ma non più in vigore nel
momento in cui essa rende la sua pronuncia, continua ad essere
oggetto dello scrutinio alla Corte stessa demandato quando quella
medesima norma permanga tuttora nell'ordinamento - con riferimento
allo stesso spazio temporale rilevante per il giudizio - perchè
riprodotta, nella sua espressione testuale o comunque nella sua
identità precettiva essenziale, da altra disposizione, alla quale
dunque dovrà riferirsi la pronuncia" (sentenza n. 84 e ordinanza n.
108 del 1996).
Di conseguenza, essendo rimasto immutato il contenuto precettivo
essenziale del decreto-legge (art. 7, nono comma, del d.-l. 27 marzo
1995, n. 88), oggetto dell'ordinanza di rimessione, è possibile
trasferire la questione di legittimità costituzionale dello stesso
decreto-legge al decreto-legge (art. 8, ottavo comma, del d.-l. 25
maggio 1996, n. 285) attualmente in vigore (argomentando a contrario
da ordinanza n. 130 del 1996), come, del resto, espressamente
prospettato dal giudice a quo.
3. - Il dubbio di costituzionalità, sollevato dal giudice a quo
con il parametro dell'art. 77 della Costituzione, trova
nell'ordinanza di rimessione un unico riferimento (ancorchè
estremamente sommario) nella sindacabilità dei presupposti di
necessità ed urgenza dei decreti-legge, mentre è rimasto estraneo
al thema decidendum ogni profilo relativo alla possibilità della
reiterazione.
La questione è ammissibile in questa sede di sindacato di
legittimità costituzionale, trattandosi "di requisiti di validità
costituzionale relativi alla preesistenza dei presupposti di
necessità e urgenza" (sentenza n. 29 del 1995), potendo tuttavia
intervenire una pronuncia di illegittimità solo in presenza di
"evidente mancanza dei requisiti di validità costituzionale relativi
alla preesistenza di tali presupposti" (sentenza n. 161 del 1995).
La questione come sollevata è infondata, nei limiti sopraindicati,
in quanto deve escludersi una evidente mancanza dei requisiti della
necessità ed urgenza, quale enucleata nella premessa del
decreto-legge, in relazione al contenuto del Capo III con norme in
materia di controllo, di semplificazione dei procedimenti in materia
urbanistico-edilizia e di incentivazione dell'attività edilizia.
Ciò soprattutto in relazione alla connessione indissolubile tra le
norme sul condono edilizio, contenute nell'art. 39 della legge 23
dicembre 1994, n. 724, e le altre disposizioni in materia di
sanatoria edilizia ed in materia urbanistica ed edilizia, in origine
contenute in unico testo normativo e poi separate in distinti
decreti-legge reiterati, fino a quello attualmente all'esame.
Tale "risistemazione della materia del governo del territorio" con
l'intento di "impedire il ripetersi del fenomeno dell'abusivismo
attraverso la sua repressione" ha costituito una ragione fondamentale
della non fondatezza dei dubbi di costituzionalità del complesso
sistema normativo del nuovo condono edilizio (art. 39 della legge n.
724 del 1994, in relazione alla legge n. 47 del 1985 e alle norme del
decreto-legge citato), come ha avuto occasione di sottolineare la
Corte con la ripetuta affermazione della connessione indissolubile ed
unitaria di dette disposizioni (sentenza n. 256 e ordinanza n. 116
del 1996; sentenza n. 427 del 1995).
4.1. - Egualmente priva di fondamento è la questione sollevata con
riferimento all'art 112 della Costituzione.
La norma costituzionale, come risulta dai lavori dell'Assemblea
costituente, ha l'obiettivo di escludere che il pubblico ministero
possa esercitare una attività discrezionale circa il promovimento
dell'azione penale, sancendo che il pubblico ministero, quando
ricorrano i presupposti di fatto e di diritto, deve esercitare
l'azione penale stessa. Il costituente soppresse la specificazione
"senza poterla in alcun caso sospendere o ritardare" non tanto
perchè superflua (come da alcuni sostenuto), ma perchè si volle
intenzionalmente lasciare un margine ad alcuni congegni processuali
delicati, suscettibili di riforma e perfezionamento da parte del
legislatore ordinario, soprattutto in vista di casi in cui la
sospensione dell'azione penale possa essere ritenuta opportuna dal
legislatore (Res. A.C., p. 2547 e segg.).
In altri termini, sul piano costituzionale non esiste una soluzione
obbligata di escludere, in ogni caso ed in via generale, la
possibilità di sospensione, potendo invece il legislatore (ferma
l'obbligatorietà dell'azione penale) prevedere, per specifiche e
tassative ipotesi purchè improntate a criteri di ragionevolezza,
soprattutto per ragioni di economia processuale, la sospensione
dell'azione o del procedimento, collegata a elementi di
pregiudizialità o di connessione anche probatoria, con opportuni
meccanismi che valgano ad escludere i rischi di decorso di
prescrizione e a salvaguardare il libero convincimento del giudice
penale.
4.2. - Al superamento della interpretazione restrittiva circa la
durata della sospensione, ex art. 22 della legge n. 47 del 1985, data
dalla sentenza della Corte n. 370 del 1988, induce non solo la giusta
considerazione dell'intento del Costituente nella formulazione della
norma, ma anche il dibattito che era seguito, nella concreta
applicazione della norma esaminata, alla predetta sentenza.
Infatti, la previsione della sospensione dell'azione penale, o
meglio del procedimento, non comporta necessariamente che la
fattispecie dell'art. 22, comma primo, della legge 28 febbraio 1985,
n. 47 abbia un effetto interamente devolutivo circa l'abusività e la
sanabilità delle opere realizzate, con efficacia vincolante sul
giudizio penale, ed anzi, in mancanza di qualsiasi espressa
indicazione normativa, deve ritenersi operante il principio contrario
alla vincolatività.
D'altro canto, anche nella ipotesi che il rilascio della
concessione in sanatoria c.d. ordinaria (in sede di accertamento di
conformità ex art. 13 della legge n. 47 del 1985) sia stato
rifiutato in sede amministrativa e vi sia pendenza di giudizio avanti
al giudice amministrativo, esistono considerazioni di opportunità e
di politica legislativa, certamente non irragionevoli, in base alle
quali il legislatore può prevedere un meccanismo di sospensione in
attesa della definizione del giudizio avanti al tribunale
amministrativo regionale sulla legittimità dell'atto di rifiuto
(espresso o silenzio rifiuto) di sanatoria.
Con riferimento a questo atto amministrativo impugnato, proprio
"poichè il rilascio della concessione in sanatoria è l'ultimo
elemento della fattispecie che produce l'estinzione dei reati
urbanistici", è davvero inutile fare svolgere un'azione penale nel
momento stesso in cui viene posta in discussione, con l'illiceità
amministrativa, la punibilità del fatto. Nell'ipotesi, infatti, di
conclusione positiva del procedimento amministrativo in sanatoria, il
reato deve essere dichiarato estinto.
Infatti permangono le ragioni - valutabili discrezionalmente dal
legislatore con il limite della ragionevolezza - di soprassedere al
corso dell'azione penale fino alla definizione della controversia
giurisdizionale amministrativa avanti al tribunale amministrativo
regionale.
Ciò soprattutto quando l'ambito della decisione amministrativa
sulla domanda di sanatoria c.d. ordinaria (accertamento di
conformità ex art. 13 citato, per distinguere tale sanatoria da
quella speciale e temporanea della sanatoria-condono ex Capo IV della
legge 28 febbraio 1985, n. 47) è circoscritto alla verifica che si
tratti di infrazione meramente formale (mancanza di titolo
abilitativo o difformità da questo per opere pienamente conformi
nella sostanza alla programmazione urbanistica), e cioè alla
verifica, nella fattispecie considerata, che le opere edilizie siano
conformi, nel duplice momento della realizzazione dell'opera (senza
abilitazione) e della successiva presentazione della domanda, "agli
strumenti urbanistici generali e di attuazione approvati" e non in
contrasto con quelli in regime di salvaguardia (art. 13, comma primo,
della legge n. 47 del 1985).
Nè le esigenze di celerità processuale e di immediatezza
attuabili attraverso una "massima semplificazione nello svolgimento
del processo" e realizzate anche con una drastica riduzione delle
ipotesi di pregiudizialità (art. 3 cod. proc. pen.) costituiscono un
vincolo prioritario sul piano della legittimità costituzionale,
rappresentando, invece, un semplice criterio direttivo della delega
per l'emanazione del nuovo codice di procedura penale, pienamente
derogabile dal legislatore ordinario con successiva legge, purchè
non irragionevole.
Ed appunto non è irragionevole la scelta operata dal legislatore
che ha modificato l'art. 22, comma primo, della legge n. 47 del 1985,
in ordine alla durata della sospensione con l'aggiunta anche
dell'esaurimento dei ricorsi giurisdizionali di cui al secondo comma
(avanti al tribunale amministrativo regionale), così sciogliendo i
dubbi interpretativi che si erano creati e accogliendo la soluzione
di "attesa" tutt'altro che isolata nel dibattito giuridico
surrichiamato.
Tale soluzione di attesa da parte del giudice penale consente, da
un canto, la tutela giurisdizionale (costituzionalmente garantita)
dell'interessato di fronte ad un atto amministrativo (oggetto di
impugnazione) contenente rifiuto di sanatoria, che non è affatto
assistito da alcuna certezza di legittimità; dall'altro lato, riduce
notevolmente le possibili difformità di pronunce del giudice penale
e del giudice amministrativo, cui l'amministrazione è tenuta ad
ottemperare nel rilascio della sanatoria; nello stesso tempo
semplifica l'accertamento del giudice penale con l'acquisizione della
sentenza amministrativa, che insieme alla documentazione raccolta in
occasione del giudizio amministrativo e agli atti emanati dalla
amministrazione comunale in sede di adempimento, dovrà essere
valutata secondo i normali principi del codice di procedura penale.
Il giudice penale conserva, ai fini della pronuncia di estinzione,
conseguente a rilascio in sanatoria della concessione, dei reati
contravvenzionali previsti dalle norme urbanistiche vigenti (art.
22, comma terzo, della legge n. 47 del 1985), ogni potere previsto
dall'ordinamento processuale, sia in ordine alla copertura da parte
della concessione in sanatoria di tutte le opere abusive accertate,
sia in ordine alla disapplicazione della concessione in sanatoria
quando rilasciata al di fuori dei presupposti di legge (ad es., non
conformità alla programmazione urbanistica).
Infine, non sussistono pericoli conseguenti alla durata non
predeterminata del giudizio amministrativo, poichè nel processo
penale opera la sospensione della prescrizione secondo una
interpretazione ormai consolidata, essendo la sospensione (di cui si
discute) del procedimento penale imposta da particolare disposizione
di legge.
Inoltre, la legge prevede strumenti processuali acceleratori, anche
indipendenti da iniziativa di parte (art. 22, secondo comma, della
legge n. 47 del 1985), e nel contempo l'amministrazione comunale può
esercitare, come parte necessaria, tutte le facoltà di iniziativa o
sollecitatorie per la definizione del giudizio amministrativo, mentre
eventuali abusi della stessa amministrazione comunale, che colluda
con l'altra parte per procrastinare l'esito o per non porre in essere
le condizioni per un normale svolgimento del processo amministrativo,
ritardando ad esempio il deposito degli atti necessari o non
collaborando attivamente per la definizione, sono suscettibili di
responsabilità nelle opportune sedi, attesi i poteri-doveri del
comune in ordine al controllo del territorio, alla repressione degli
abusi edilizi e alla leale collaborazione processuale.
5. - Le suesposte considerazioni portano anche all'infondatezza
della questione sotto il profilo degli artt. 9 e 32 della
Costituzione, tenendo anche conto che l'estinzione può riguardare
solo le contravvenzioni urbanistiche (art. 22, terzo comma), mentre
il primo comma dell'art. 22 riguarda solo l'azione penale relativa
alle violazioni edilizie.
Del resto questa Corte ha ripetutamente sottolineato, con
riferimento alla normativa sul condono edilizio (sentenze n. 256 del
1996 e n. 427 del 1995) - e la considerazione può essere ripetuta
in relazione alla sanatoria ordinaria - che essa risponde
adeguatamente proprio alla finalità di realizzare un contemperamento
dei valori in giuoco, quali, tra gli altri, quello del paesaggio, e
della salute da una parte, e quelli, pure di fondamentale rilevanza
sul piano della dignità umana, dell'abitazione e del lavoro
dall'altra.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 22, primo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme
in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia,
sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie), come modificato
dall'art. 8, ottavo comma, del d.-l. 25 maggio 1996, n. 285 (Misure
urgenti per il rilancio economico ed occupazionale dei lavori
pubblici e dell'edilizia privata), sollevata, in riferimento agli
artt. 112, 9, 32 e 77 della Costituzione, dalla Corte di cassazione
con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 luglio 1996.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Chieppa
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 22 luglio 1996.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
96C1215