1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 30-10-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 38 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 17 ottobre 1991
N. 38 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 17 ottobre 1991 (della provincia autonoma di Bolzano) Energia elettrica - Modalita' di concessione ed erogazione dei contributi di cui all'art. 14 della legge 9 gennaio 1991, n. 10, recante norme per l'attuazione del Piano energetico nazionale in materia di uso razionale dell'energia, di risparmio energetico e dello sviluppo delle fonti rinnovabili di energia - Minuziosa disciplina delle procedure relative alla presentazione delle domande di contributi nonche' di concessione ed erogazione dei contributi stessi - Presentazione delle domande al Ministro dell'industria e valutazione delle domande stesse da parte del Ministro stesso previa istruttoria dell'E.N.E.L. e parere di un apposito comitato tecnico consultivo - Erogazione dei contributi da parte del Ministro dell'industria - Vigilanza del Ministro predetto sulla corretta manutenzione e regolare esercizio degli impianti incentivati e potere di autorizzare variazioni in corso d'opera e di revocare i contributi - Asserita violazione della sfera di competenza provinciale. (Decreto del Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato 17 luglio 1991). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, primo comma, nn. 5, 6, 9, 10, 14, 16, 17, 18, 20, 21, 24 e 28; 9, primo comma, nn. 3, 8, 9, 10, 11 e 12; 12; 13; 14; 16, primo comma; 104 e 107). (091C1151) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 30-10-1991)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della giunta provinciale pro-tempore, Luis Durnwalder,
giusta deliberazione della giunta n. 5787/91 del 7 ottobre 1991,
rappresentata e difesa - in virtù di procura speciale del 7 ottobre
1991, rogata dall'avv. Giovanni Salghetto Drioli vice segretario
generale della giunta ed ufficiale rogante (rep. n. 16210) - dagli
avvocati professori Sergio Panunzio e Roland Riz, e presso il primo
di essi elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3,
contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica, per il regolamento di competenza
in relazione al decreto del Ministro dell'industria del commercio e
dell'artigianato del 17 luglio 1991, recante "Modalità di
concessione ed erogazione dei contributi di cui all'art. 14 della
legge 9 gennaio 1991, n. 10, recante norme per l'attuazione del Piano
energetico nazionale in materie di uso razionale dell'energia, di
risparmio energetico e di sviluppo delle fonti rinnovabili di
energia".
F A T T O
1. - Il presente atto si collega ad un precedente ricorso della
provincia autonoma di Bolzano (notificato il 15 febbraio 1991, dis-
cusso all'udienza pubblica dell'8 ottobre ultimo scorso, e di cui si
attende il deposito della relativa sentenza), con cui è stata
impugnata la legge 9 gennaio 1991, n. 10 (Norme per l'attuazione del
Piano energetico nazionale, in materia di uso razionale dell'energia,
di risparmio energetico e di sviluppo delle fonti rinnovabili di
energia). Con tale ricorso, in particolare, la provincia autonoma ha
impugnato gli artt. 8, 10 e 13 della legge n. 10/1991 che
disciplinano la concessione di contributi statali, rispettivamente: a
sostegno dell'utilizzo delle fonti rinnovabili di energia
nell'edilizia; per il contenimento dei consumi energetici nei settori
industriale, artigianale e terziario; e per la incentivazione della
produzione di energia da fonti rinnovabili di energia nel settore
agricolo.
Unitamente a tali articoli è stata impugnata la connessa
disciplina dell'art. 9 della legge n. 10/1991, che:
a) al primo comma delega alle province autonome di Trento e
Bolzano la concessione ed erogazione dei contributi di cui agli artt.
8, 10 e 13;
b) al secondo comma prevede la emanazione da parte del Ministro
dell'industria di direttive "per uniformare i criteri di valutazione
delle domande, le procedure e le modalità di concessione e di
erogazione dei contributi da parte delle regioni e delle province
autonome di Trento e di Bolzano". Nei commi successivi l'art. 9
disciplina poi l'inoltro al Ministero da parte delle regioni e prov-
ince autonome delle richieste di fondi; la ripartizione fra di esse
dei fondi da parte del CIPE; il recupero da parte dello Stato dei
fondi assegnati ma non tempestivamente impegnati dalle regioni e
province autonome; l'accertamento dell'effettivo conseguimento del
risparmio energetico a seguito dei contributi concessi, e l'eventuale
recupero degli importi già erogati in caso di esito negativo
dell'accertamento; ecc.
La complessiva disciplina legislativa ora richiamata è stata
impugnata dalla provincia autonoma di Bolzano per il fatto che essa
pretende di sottrarre alla provincia stessa e di riservare allo Stato
la erogazione di contributi e la discipina di interventi che sono
invece di esclusiva competenza provinciale (e su cui oltretutto la
provincia ricorrente è già intervenuta dettando una ampia ed
esaustiva normativa con la legge provinciale 5 maggio 1987, n. 11).
Onde invasiva delle competenze provinciali è anche la disciplina
dell'art. 9 della legge n. 10/1991, sia nella parte in cui delega
alla provincia competenza che in realtà sono proprie della medesima
e che incostituzionalmente la legge n. 10/1991 le sottrae; sia nella
parte in cui la legge, nel presupposto che si tratti di materia
semplicemente delegata alla provincia, disciplina rigorosamente e
minuziosamente criteri e modalità di concessione dei contributi; sia
nella parte in cui essa prevede e discipina la ripartizione di quote
dei fondi previsti dalla legge n. 10/1991 con modalità e condizioni
lesive dell'autonomia finanziaria provinciale, e comunque
incompatibili con quanto stabilito dall'art. 5 della legge 30
novembre 1989, n. 386 (che è una legge "rinforzata"); sia infine
nella parte in cui, sempre nel presupposto che si tratti di materia
delegata prevede (art. 9, secondo comma) la emanazione di apposite
direttive del Ministeroi dell'industria anche nei confronti delle
province autonome di trento e Bolzano.
Le direttive da ultimo menzionate, emanate dal Ministro
dell'industria con proprio decreto 15 febbraio 1991, a loro volta
sono state fatte oggetto di un successivo ricorso per conflitto di
attribuzioni, notificato il 24 aprile 1991 e tuttora pendente.
2. - A suo tempo la provincia ricorrente non ha ritenuto
necessario impugnare anche l'art. 14 della legge n. 10/1991.
Infatti l'art. 14 prevede la concessione di contributi ai soggetti
che producono energia elettrica per usi propri o per cederla
all'E.N.E.L. o ad altre imprese produttrici o distributrici, nonchè
alle imprese produttrici e distributrici, per iniziative di
riattivazione di impianti idroelettrici che utilizzano concessioni
rinunciate o dismesse, o di costruzione di nuovi impianti o di
potenziamento di impianti esistenti che utilizzano concessioni di
derivazioni di acqua. Ma il terzo comma dell'art. 14 stabilisce che
la domanda di ammissione al contributo è presentato "al Ministero
dell'industria, del commercio e dell'artigianato, alla regione o alla
provincia autonoma di Trento e di Bolzano a seconda della competenza
dell'impianto"; ed a sua volta il quarto comma prevede che la
concessione ed erogazione del contributo venga effettuata con decreto
del Ministro dell'industria sempre "per gli impianti di propria
competenza".
Tali norme dell'art. 14, dunque, richiamano espressamente e
riconoscono la competenza propria della provincia in ordine ai
contributi riguardanti gli impianti idroelettrici che sono, a loro
volta, di competenza della provincia, con la conseguenza che la
disciplina complessivamente stabilita dall'art. 14 non dovrebbe
incidere sulle suddette competenze provinciali e sulla disciplina dei
contributi in questione già stabilita dalla legge provinciale (spec.
artt. 8 e segg. della legge provinciale n. 11/1987, citata).
Per i suddetti motivi la provincia non ha ritenuto di impugnare
l'art. 14 della legge n. 10/1991, in quanto di per sè chiaramente
non lesivo delle proprie copetenze. Essa ha però impugnato con il
suddetto ricorso, l'art. 18 della legge n. 10/1991, che pone una
disciplina che in parte si collega a quella dell'art. 14. Infatti
l'art. 18, nel disciplinare le modalità di concessione ed erogazione
dei contributi di cui agli artt. 11, 12 e 14 della stessa legge n.
10/1991 prevede che le modalità di concessione ed erogazione, le
prescrizioni tecniche richieste per la stesura degli studi di
fattibilità e dei progetti esecutivi, le prescrizioni circa la
garanzia di regolare esecuzione e di corretta manutenzione degli
impianti, nonchè i criteri di valutazione delle domande di
finanziamento siano "fissati con apposito decreto del Ministro
dell'industria".
L'art. 18 della legge n. 10/1991, invero, non differenzia i
contributi di cui all'art. 14 distinguendo, come invece fa
chiaramente l'art. 14, fra i contributi di competenza ministeriale e
quelli, invece, di esclusiva competenza provinciale.
Sembrando almeno dubbio che il problema possa risolversi in via
meramente interpretativa (ritenendo cioè che il suddetto decreto
ministeriale riguardi soltanto i contributi di competenza del
Ministero dell'industria, e non anche quelli di competenza della
provincia), la provincia autonoma di Bolzano, con il suddetto
ricorso, pur non avendo impugnato l'art. 14 della legge n. 10/1991,
ne ha però impugnato cautelativamente l'art. 18, nell'ipotesi in cui
esso dovesse intendersi come riferito anche ai contributi di
competenza provinciale (analogamente a quanto è stato fatto anche
dalla provincia autonoma di Trento con un proprio parallelo, ricorso
discusso anch'esso all'udienza dell'8 ottobre u.s.).
3. - Ciò premesso, nella Gazzetta Ufficiale n. 188 del 12 agosto
u.s. è stato pubblicato il decreto del Ministro dell'industria del
17 luglio 1991 di cui in epigrafe. Tale decreto, che nel preambolo si
dice essere stato emanato visti gli articoli 14 e 18 della legge n.
10/1991, contiene una minuziosa disciplina dei vari aspetti delle
procedure relative alla presentazione delle domande di contributo ex
art. 14, nonchè di concessione ed erogazione dei contributi stessi.
In particolare vi si stabilisce: come tali domande debbono essere
presentate in ogni caso al Ministro dell'industria (art. 2, primo
comma); come tali domande debbono essere formulate (art. 2, secondo
comma e seguenti); come tali domande siano valutate sempre e soltanto
dal Ministro dell'industria, previa istruttoria dell'E.N.E.L. e
parere di un apposito comitato tecnico consultivo composto da esperti
e rappresentanti dei ministeri e dell'E.N.E.L. (art. 3); come i
contributi siano concessi sempre e soltanto dal Ministro
dell'industria (art. 4); come i contributi siano erogati sempre e
soltanto dal Ministro dell'industria (art. 5); come spetti sempre al
Ministro di vigilare sulla corretta manutenzione e regolare esercizio
degli impianti incentivati (art. 6), nonchè di effettuare verifiche
circa la effettiva e completa realizzazione degli impianti (art. 7);
come spetti sempre e solo al Ministro dell'industria di autorizzare
eventuali variazioni in corso d'opera delle iniziative già apportate
(art. 8), o di revocare il contributo già concesso in casi
determinati (art. 9); ecc.
La rurriferita disciplina stabilita dal decreto ministeriale 17
luglio 1991 è, nel suo complesso, lesiva delle attribuzioni
costituzionalmente garantite della provincia autonoma di Bolzano,
onde questa si vede costretta a proporre ricorso per regolamento di
competenza, per i seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Violazione delle attribuzioni provinciali di cui agli
articoli 8, primo comma, numeri 5, 6, 9, 10, 14, 16, 17, 18, 20, 21,
24,e 28; 9, primo comma, numeri 3, 8, 9, 10 ed 11; 12; 13; 14; 16,
primo comma; 104 e 107 dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige (decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n.
670) e relative norme di attuazione (spec. decreto del Presidente
della Repubblica 22 marzo 1974, n. 381, e decreto del Presidente
della Repubblica 26 marzo 1977, n. 235), nonchè dei principi
statutari sulla autonomia finanziaria provinciale (titolo sesto dello
statuto), come modificati ed integrati dalla legge 30 novembre 1989,
n. 386; ed anche in relazione all'articolo unico della legge 21
aprile 1983, n. 127.
La disciplina stabilita dal decreto ministeriale impugnato
rientra, nel suo complesso, nelle materie di competenza propria
(esclusiva o concorrente) della provincia autonoma di Bolzano. A
questo - e non allo Stato - spetta dunque di provvedere, nel proprio
territorio in ordine ai contributi per la riattivazione e costruzione
degli impianti idroelettrici previsti dall'art. 14 della legge n.
10/1991 (come, del resto, questo stesso articolo stabilirebbe nel suo
terzo comma).
Alla provincia ricorrente, dunque, spetta in primo luogo di
ricevere le domande di contributo relative agli impianti
idroelettrici di propria competenza, di valutarle e di provvedere in
ordine ad esse. Così è del resto già stabilito e disciplinato
dalla citata legge provinciale n. 11/1987 (articoli 8 e 9).
Ciò, come si è visto, non è escluso (anzi è confermato) dalla
formulazione del terzo comma dell'art. 14 della legge n. 10/91,
secondo cui le domande di contributo vengono presentate al Ministro
dell'industria, od invece alla provincia ricorrente, a seconda della
rispettiva competenza sull'impianto per cui il contributo è
richiesto.
Ma la formulazione del secondo comma dell'art. 2 del decreto
ministeriale impugnato è, sotto questo profilo, sensibilmente
diversa da quella della legge. Ivi si dice infatti che "I soggetti di
cui all'art. 14 della legge 9 gennaio 1991, n. 10" (cioè tutti i
soggetti legittimati a chiedere il contributo, quale che sia la
competenza, statale o provinciale in ordine all'impianto) "devono
presentare domanda al Ministero dell'industria, del commercio e
dell'artigianato, direzione generale delle fonti di energia e delle
industrie di base e alla regione o alla provincia autonoma di Trento
o Bolzano a seconda della ubicazione dell'impianto entro sessanta
giorni ..". Dopo di che (art. 3) tutte le domande vengono valutate
esclusivamente dal Ministero (salvo l'istruttoria dell'E.N.E.L. ed il
parere del già ricordato comitato tecnico), e su tutte le domande di
concessione decide da solo il Ministro dell'industria (art. 4).
Il ruolo riconosciuto della disciplina del decreto ministeriale
impugnato alla provincia ricorrente è solo quello di essere
destinatoria della domanda "per conoscenza", se così può dirsi;
perchè al di là di questo null'altro compete alla provincia (ed
alle regioni) secondo la disciplina del decreto in questione che non
la menziono più in alcun altra sua disposizione.
Certo, si potrebbe cercare di interpretare il decreto ministeriale
17 luglio 1991 come riferito esclusivamente ai contributi di
competenza statale. Tuttavia proprio la formulazione in termini
generali del decreto (che sembra riferirsi a tutti i contributi di
cui all'art. 14, quindi anche a quelli di competenza provinciale in
base al terzo comma) rende ardua una siffatta interpretazione in
bonam partem.
Nell'ipotesi, dunque, che il decreto pretenda di regolare anche i
contributi di competenza provinciale (ipotesi che costituisce
evidentemente il presupposto del presente ricorso, che non avrebbe
pertanto motivo di essere ove fosse invece esatta la diversa
interpretazione dianzi prospettata), la violazione delle competenze
provinciali risulta allora di tutta evidenza.
Risultano cioè violate da tale disciplina le attribuzioni
provinciali relative alle varie materie e settori cui si riferiscono
gli interventi ammessi ai contributi in base all'art. 14 della legge
n. 10/1991 (e corrispondente disciplina legislativa provinciale), in
violazione, quindi, delle norme statutarie indicate in epigrafe
(artt. 8, nn. 5, 6, 9, 10, 14, 16, 17, 18, 20, 21, 24,e 28; 9, numeri
3, 8, 9, 10, e 11; 16, primo comma). In particolare ne risultano vio-
late le competenze in materie di incremento della produzione
industriale, e di utilizzazione delle acque pubbliche (escluse le
sole grandi derivazioni a scopo idroelettrico), ex art. 9, n. 8) e n.
10), dello statuto, e relative norme d'attuazione.
Non solo. Perciò che riguarda, in via generale, la disciplina
dell'energia elettrica nel proprio territorio, le competenze della
provincia autonoma di Bolzano (non solo quelle concernenti la
determinazione del prezzo dell'energia e le tariffe di utenza, ma
anche quelle relative alle derivazioni ed agli impianti
idroelettrici) trovano il loro fondamento, oltre che nelle norme
statutarie citate da ultimo, anche nella connessa disciplina di cui
agli articoli 12, 13 e 14 dello statuto. onde anche tali norme
costituzionali, assieme alle competenze provinciali, risultano essere
violate dal decreto ministeriale impugnato.
La violazione delle suddette norme statutarie, si noti, comporta
anche violazioni degli obblighi assunti dallo Stato italiano con il
c.d. "Pacchetto" del 1969, che tali norme erano appunto dirette ad
eseguire. Ci si riferisce, in particolare, alle "misure" n. 30 e n.
118 del Pacchetto.
Infine si deve osservare che la violazione delle competenze
provinciali determinata dal decreto ministeriale impugnato e dalla
distorta interpretazione che esso ha dato dello stesso art. 14 della
legge n. 10/1991, risulta tanto più evidente ove si consideri che
già in passato il Parlamento ha invece espressamente riconosciuto
tali competenze provinciali, escludendo l'applicabilità alle prov-
ince autonome di Trento e di Bolzano di una disciplina legislativa
statale che, analogamente a quella del decreto ministeriale oggi
impugnato, le metteva invece in discussione. Ci si riferisce
all'articolo unico della legge 21 aprile 1987, n. 127 (recante
"Salvaguardia della competenza delle province autonome di Trento e di
Bolzano in materia di contenimento dei consumi energetici e di
sviluppo delle fonti rinnovabili di energia"), che riconobbe,
appunto, le competenze proprie in materia della provincia ricorrente,
sottraendole alla disciplina della legge 29 maggio 1982, n. 308,
concernente l'erogazione di contributi statali a sostegno del
contenimento dei consumi di esergia elettrica e di utilizzo di fonti
di energia rinnovabili.
Il Ministro dell'industria, emanando il decreto imugnato, mostra
dunque di volere ignorare l'espresso riconoscimento delle competenze
provinciali in materia già fatto dal Parlamento con la legge n.
127/1983. Onde anche in relazione a quanto stabilito da tale legge
rileva la violazione delle già indicate norme statutarie attributive
delle competenze provinciali.
2. - Secondo quanto già dedotto ed illustrato, il decreto
ministeriale impugnato è lesivo delle competenze provinciali, in
primo luogo e principalmente, perchè sottrae alla provincia autonoma
di Bolzano il potere di valutazione delle domande di contributi di
sua competenza e di concessione dei medesimi.
Ma sotto un ulteriore e concorrente profilo quel decreto è lesivo
delle medesime competenze provinciali anche per il fatto che esso
discplina analiticamente vari aspetti della materia in questione che
sono anch'essi di esclusiva competenza provinciale. Così è, per
esempio, per quanto riguarda: la determinazione delle modalità di
formulazione delle domande di contributo con i relativi tempi limite
di accettazione (art. 2, primo comma, del decreto); l'indicazione dei
documenti che vanno allegati alla domanda (art. 2, secondo e terzo
comma); la predisposizione di modelli di schede riassuntive dei dati
tecnico-economici (art. 2, quarto comma); la previsione di eventuali
richieste di integrazione della documentazione già presentata (art.
2, sesto comma); la determinazione dei criteri di valutazione delle
domande e di definizione delle relative graduatorie (art. 3); la
determinazione delle modalità di concessione e di erogazione dei
contributi (articoli 4 e 5); la disciplina dei casi di revoca dei
contributi già concessi (art. 9).
Anche sotto questo profilo, ad illustrare la dedotta violazione
delle competenze provinciali valgono integralmente le argomentazioni
già svolte in precedenza. Può semmai sottolinearsi che tanto più
sotto questo profilo la violazione delle competenze provinciali è
evidenziata anche dalla circostanza che la disciplina delle modalità
di concessione ed erogazione dei contributi in questione stabilita
dal decreto impugnato si sovrappone alla disciplina (non coincidente)
già stabilita dalla citata legge provinciale n. 11/1987.
3. - In particolare l'art. 3 del decreto ministeriale impugnato
attribuisce all'E.N.E.L. il compito di svolgere l'istruttoria
tecnico-economica di tutte le domande di contributo ex art. 14:
quindi, anche delle domande di contributo che invece sono di
competenza della provincia ricorrente. In tal modo si sottraggono ai
competenti uffici provinciali (cfr. art. 9 della legge prov. n.
11/1987) anche i poteri istruttori loro spettanti; e ciò nonostante
che lo stesso quarto comma dell'art. 14 della legge n. 10/1991
espressamente stabilisce che l'istruttoria deve essere affidata
all'E.N.E.L. soltanto per le domande di contributo relative ad
impianti di competenza del Ministro dell'industria, non anche per
quelli di competenza della provincia ricorrente.
Di qui un ulteriore e particolare profilo di lesione delle
medesime competenze provinciali di cui sopra, ed opera del decreto
ministeriale impugnato.
4. - Un ultimo profilo di lesione delle attribuzioni provinciali
determinata dal decreto ministeriale impugnato consegue al fatto che,
avocandosi al Ministro dell'industria la concessione dei contributi
che sono di competenza provinciale, al tempo stesso si trattengono
presso lo Stato le relative quote di finanziamento che avrebbero
dovuto essere trasferite alla provincia autonoma ricorrente.
In tal modo risulta lesa anche la autonomia finanziaria della
provincia, garantita dal titolo sesto dello statuto come da ultimo
modificato ed integrato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386. In
particolare ne risultano violati anche i principi dell'art. 5 della
legge n. 386/1989 (legge "rinforzata", secondo l'insegnamento di
codesta ecc.ma Corte: sentenza n. 116/1991), che appunto impongono il
trasferimento alla provincia di una quota dello stanziamento previsto
dalla legge n. 10/1991 (art. 38, secondo comma, lettera c)) per i
contributi ex art. 14, corrispondente agli interventi di propria
competenza, di modo che la provincia stessa possa autonomamente
utilizzare il finanziamento "secondo normative provinciali" (come
appunto recita il secondo comma dell'art. 5 della legge n. 386/1989).

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare la competenza
della provincia ricorrente e, per l'effetto, annullare in parte qua
il decreto ministeriale 17 luglio 1991, come in epigrafe meglio
indicato.
Roma, addì 10 ottobre 1991
Prof. avv. Sergio PANUNZIO - Prof. avv. Roland RIZ

91C1151