1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 2-3-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 17 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 febbraio 1994
N. 17 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 17 febbraio 1994 (della regione autonoma Valle d'Aosta) Corte dei conti - Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti - Specificazione degli atti statali sui quali si esercita il controllo preventivo di legittimita' e previsione della relativa procedura con l'introduzione di termini puntuali prima non previsti - Previsione di un controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche nonche' sulle gestioni fuori bilancio e sui fondi di provenienza comunitaria, mediante l'esame della legittimita' e della regolarita' delle gestioni, nonche' del funzionamento dei controlli interni e l'accertamento, in base all'esito dei controlli della rispondenza dei risultati dell'attivita' amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell'azione amministrativa - Previsione che il controllo di gestione nei confronti delle regioni concerna il perseguimento degli obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di bilancio - Facolta' della Corte dei conti di intervento con riguardo anche a detto controllo di gestione con la possibilita' di richiedere qualsiasi atto o notizia agli organi di controllo interno e di effettuare ispezioni ed accertamenti diretti - Qualificazione altresi' delle disposizioni impugnate quali norme fondamentali di riforma economico-sociale - Lamentata invasione della sfera di competenza regionale in materia di ordinamenti degli uffici. (Legge 14 gennaio 1994, n. 20). (Cost., artt. 3, 100 e 116; statuto speciale regione Valle d'Aosta, artt. 2, 3, 4, 5, 11, 29, 43 e 46). (094C0164) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 2-3-1994)

Ricorre la regione autonoma Valle d'Aosta, in persona dell'on.le
presidente della giunta regionale, il sig. Dino Vierin, debitamente
autorizzato in forza di delibera della giunta regionale n. 869 del 4
febbraio 1994, rappresentato e difeso dall'avv. prof. Gustavo
Romanelli, e presso di lui elettivamente domiciliato in Roma, alla
via Cosseria, n. 5, in forza di procura per atto notar Bastrenta di
Aosta del 9 febbraio 1994, rep. 15328, contro la Presidenza del
Consiglio dei Ministri, in persona dell'on.le Presidente del
Consiglio pro-tempore, domiciliato per la carica in Roma, Palazzo
Ghigi, nonchè presso l'avvocatura dello Stato, via dei Portoghesi n.
12, per la declaratoria di illegittimità costituzionale della legge
14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione e
controllo della Corte dei conti), pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale, serie generale, parte I, n. 10 del 14 gennaio 1994.
La regione autonoma Valle d'Aosta, come in epigrafe rappresentata
e difesa, espone quanto segue.
IN FATTO
Con una serie di cinque decreti-legge, di contenuto largamente
coincidente, di cui soltanto l'ultimo (d.l. 15 novembre 1993, n.
453) ha ricevuto conversione, con modifiche, attraverso la legge 14
gennaio 1994, n. 19, il Governo centrale ha posto in essere un
tentativo di intervento radicale nella delicata materia degli
strumenti di garanzia della legittimità amministrativa. Tutti i
cinque decreti succedutisi nel corso dell'anno 1993 (oltre al già
citato d.l. n. 453/1993, i dd.-ll. nn. 54, 143, 232 e 359 del 1993),
come del resto l'unica legge di conversione adottata, sono stati
fatti oggetto di giudizi di legittimità proposti in via principale
dalla ricorrente avanti codesta ecc.ma Corte. Considerandosi
evidentemente non infondate le censure mosse anche in dottrina in
relazione all'adozione di alcune delle misure recate da tali
provvedimenti con la forma del decreto-legge, in sede di conversione
si è stralciata una parte significativa del contenuto del d.l. n.
453/1993, mentre con iter formalmente separato si è provveduto ad
approvare la legge n. 20/1994, meglio specificata in epigrafe, che
mantiene comunque una gran parte dei profili di illegittimità già
lamentati rispetto alla lunga serie di decreti già citati;
illegittimità che deriva fra l'altro da una compressione della sfera
di autonomia della ricorrente regione autonoma della Valle d'Aosta.
L'art. 3 della legge n. 20/1994, al primo comma, riprendendo le
linee tracciate dall'art. 7 del d.l. n. 453/1994, delimita il campo
del controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti,
estendondolo in particolare a:
c) "atti normativi a rilevanza esterna, atti generali di
indirizzo, atti di programmazione comportanti spese ed attuativi di
norme comunitarie";
e) "autorizzazioni alla sosttoscrizione di contratti
collettivi, secondo quanto previsto dall'art. 51 del d.lgs. 3
febbraio 1993, n. 29";
f) "provvedimenti di disposizione del demanio e patrimonio
immobiliare".
A tali previsioni espresse, se ne aggiunge un'altra, di chisura,
che prevede analogo controllo per le materie per le quali esso sia
ritenuto opportuno dal Presidente del Consiglio dei Ministri ((lett.
l)). D'altronde, con singolare commistione di potere di controllo e
di potere normativo un analogo potere estensivo dell'ambito degli
atti soggetti a controllo è attribuito (sia pure, sembrerebbe,
soltanto rispetto alle amministrazioni statali) anche alle Sezioni
riunite della Corte dei conti (art. 3, terzo comma).
Ancora l'art. 3, al secondo comma, disciplina gli effetti del
controllo preventivo della Corte dei conti. In base a tale
disposizione, i provvedimenti sottoposti al controllo preventivo
divengono esecutivi ove la Corte non ne dichiari la non conformità a
legge nel termine di trenta giorni dal ricevimento. Peraltro, in base
all'ultima parte del secondo comma dell'art. 3, l'esecutività è
sospesa se nel termine dei trenta giorni la Corte richieda
chiarimenti od elementi integrativi del giudizio.
Il quinto comma dell'art. 3 estende espressamente il controllo
successivo della Corte dei conti sulla gestione nei confronti delle
regioni (ivi comprese, sembrerebbe, anche le regioni a statuto
speciale), anche se lo vincola al "perseguimento degli obiettivi
stabiliti dalle leggi di principio e di programma".
L'ultima parte del sesto comma dell'art. 3 fa carico alle
amministrazioni per le quali la Corte dei conti abbia formulato
osservazioni, di comunicare alla Corte medesima le misure adottate.
Peraltro, il settimo comma dell'art. 7, ultima parte, demanda alle
relazioni della Corte dei conti anche la valutazione sul
funzionamento degli orgni interni.
Infine, l'ottavo comma dello stesso art. 3 attribuisce alla Corte
il potere di richiedere il riesame dei provvedimenti adottati dalle
amministrazioni pubbliche non territoriali.
L'art. 6 autoqualifica le norme desumibili dalla legge come "norme
fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica".
La disciplina testè richiamata è gravemente lesiva delle
attribuzioni della regione autonoma Valle d'Aosta ed è illegittima
per violazione degli artt. 3, 100 e 116 della Costituzione, nonchè
per violazione dei principi dello statuto della regione autonoma
della Valle d'Aosta (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4), ed
in particolare dei suoi artt. 2, 3, 4, 5-11, 29, 43 e 46.
IN DIRITTO
1. - Occorre preliminarmente rilevare che la genericità con la
quale viene definito l'ambito del controllo preventivo della Corte
dei conti, e la possibilità di alterarne senza limite i confini che
viene lasciata dalla lett. l) del primo comma dell'art. 3 della legge
impugnata al Presidente del Consiglio dei Ministri, accanto comunque
alla previsione di cui al successivo terzo comma del medesimo art. 3
di un'estensione operata sia pur motivatamente dallo stesso organo di
controllo, vengono ad illegittimamente incidere sulla riserva di
legge in materia di controllo della Corte dei conti di cui all'art.
100 della Costituzione.
2. - La disciplina in esame viene comunque ad incidere
illegittimamente sulla stessa sfera di autonomia regionale. Essa
infatti comporta l'assoggettamento dell'amministrazione regionale e
degli enti locali ad un controllo preventivo della Corte dei conti,
diverso ed ulteriore rispetto ai controlli previsti dallo statuto di
autonomia speciale della Valle d'Aosta (legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4), nel titolo IX (art. 44 e segg.), che
costituiscono un ambito chiuso, tassativamente determinato,
attribuito ad organi specificamente individuati.
Per di più, tali controlli vengono ad essere predisposti per atti
che sono l'espressione stessa dell'autonomia regionale, come nelle
ipotesi previste dalla lett. c) dell'art. 3 (che, lo ricordano,
contempla tutti gli atti normativi a rilevanza esterna, gli atti di
indirizzo e gli atti di programmazione comportanti spese) ovvero su
materie che appartengono alla competenza esclusiva della regione
autonoma Valle d'Aosta.
Infatti, come si è visto, le lettere f) ed e) dell'art. 3
prevedono l'estenzione del controllo preventivo rispettivamente ai
provvedimenti di disposizione del demanio e patrimonio immobiliare e
all'autorizzazione alla sottoscrizione dei contratti collettivi. Va
anzi evidenziato che appare contrario al principio di ragionevolezza
l'individuazione di taluni atti sottoposti al controllo preventivo,
quali gli atti di disposizione del demanio e del patrimonio
immobiliare, che sono sottoposti tutti a detto controllo,
indipendentemente dal loro valore, mentre per i contratti di cui alla
lett. g) si prevede la sottoposizione a controllo solo per contratti
superiori a determinati valori.
È evidente comunque il contrasto con le norme dello statuto che
attribuiscono le materie oggetto di dette previsioni alla competenza
normativa ed amministrativa regionale.
Infatti, l'art. 2, dello statuto di autonomia speciale della
regione ricorrente attribuisce alla competenza primaria normativa
regionale, fra l'altro, alla lett. a) l'ordinamento degli uffici e
degli enti dipendenti dalla regione e lo stato giuridico ed economico
del personale, ed alla lett. f) le strade e lavori pubblici di
interesse regionale. L'art. 3, lett. f), attribuisce alla competenza
normativa concorrente della Regione le finanze regionali e comunali;
in base all'art. 4 del medesimo statuto, alla competenza normativa
regionale sia primaria che concorrente, di cui agli artt. 2 e 3,
corrisponde la potestà amministrativa della regione. Gli artt. 5-11
individano i beni del demanio e del patrimonio disponibile e
indisponibile, ed i diritti sugli stessi attribuiti alla regione.
3. - In ogni caso, la legge impugnata chiama ad esercitare il
controllo preventivo in questione un organo non contemplato dallo
statuto di autonomia speciale il quale, invece, all'art. 46, rimette
tale ordine di attività invia esclusiva alla commissione di
coordinamento, di cui al precedente art. 45.
Può ricordarsi che con gli artt. 60 e segg. della legge 16 maggio
1978, n. 196, si è provveduto a dettare la disciplina di attuazione
in tema di controlli. Ne consegue, fra l'altro, che la legge de qua
comporta un'inutile duplicazione del controllo preventivo che
certamente non giova al fine di meglio garantire la necessaria
rapidità ed efficienza dell'azione amministrativa.
D'altra parte, deve pure rilevarsi che è soltanto la competenza
normativa della regione ricorrente a poter essere eventualmente
compressa, ai sensi dell'art. 2 dello statuto di autonomia della
regione ricorrente, dalle norme fondamentali delle riforme economico-
sociali. Nel caso di specie, ci troviamo invece nel campo dei
controlli previsto dall'art. 46 dello statuto, che non contempla
alcuna eccezione, nè possibilità di compressione.
È da notare in particolare che la maggior parte dei provvedimenti
per i quali dovrebbero operare le forme di controllo anzidette è
già sottoposta alla particolare procedura di controllo anche di
merito, comprensivo del potere di richiesta di riesame, dell'art. 61
della legge n. 196/1978.
Dunque, con una legge ordinaria, si è creato ex novo un ordine di
controlli che lo statuto non contemplava, determinando così una
rilevante interferenza nell'autonomia regionale. D'altro canto, tale
potere di controllo è stato devoluto ad un organo diverso da quello
a cui lo statuto riserva in via esclusiva tale attività.
4. - La legge oggi impugnata ha mantenuto, all'art. 3, secondo
comma, il profilo di illegittimità già denunziato nei confronti dei
dd.-ll. nn. 359 e 453 del 1993, in quanto ha condizionato
l'esecutività dei provvedimenti sottoposti al controllo preventivo
alla mancata declaratoria di non conformità da parte della Corte dei
conti nel termine di trenta giorni dal ricevimento e comunque ha
conferito alla Corte dei conti il potere di sospendere l'esecutività
dei provvedimenti collegata alla potestà di chiedere all'ente che ha
emesso il provvedimento ulteriori adempimenti.
Applicandosi tale previsione anche ai provvedimenti delle regioni,
ed in particolare anche a quelli della regione autonoma ricorrente in
materie di sua competenza, viene ad essere ulteriormente compressa la
sfera di autonomia regionale, attraverso un rilevante condizionamento
dell'esecutività dei provvedimenti regionali, per di più operato
mediante controlli non previsti dallo Statuto, da organi comunque non
investiti di una tale potestà da alcuna norma di livello
costituzionale (e a fronte di un principio di tassatività dei
controlli chiaramente evincibile dallo statuto regionale).
5. - Il medesimo ordine di considerazione può essere svolto
Mutatis mutandis anche (nei limiti in cui la relativa disciplina
possa essere ritenuta applicabile alla regione ricorrente) per quanto
concerne il controllo successivo, di cui all'art. 3, quarto e quinto
comma. Tale controllo successivo, oltre a palesarsi come un'evidente
ingerenza nell'autonomia regionale, in quanto attinente alla
valutazione dell'efficacia dell'azione amministrativa, si trasforma
in una duplicazione del controllo che il consiglio regionale è
chiamato ad effettuare sull'attività della giunta regionale, in
particolare per quanto concerne il bilancio e rendiconto consuntivo,
ai sensi dell'art. 29 dello statuto (e l'illegittimità viene meno
per essere la Corte tenuta a riferire su tale suo operato anche ai
consigli regionali, in base al sesto comma dello stesso art. 3).
Peraltro esso è caratterizzato da un'altra grave anomalia, che
contribuisce ad incidere in maniera negativa sulla sfera di autonomia
regionale, dato che la determinazione dei criteri di controllo è
riservata, dall'ultima parte del quinto comma dello stesso art. 3, al
medesimo organo che del controllo è investito, il quale è chiamato
a definirli annualmente.
6. - Per quanto concerne poi il controllo sugli atti degli enti
locali (di cui all'art. 3, settimo comma, che prevede fra l'altro una
valutazione della Corte dei conti sul funzionamento dei controlli
interni) ove la disciplina impugnata sia applicabile ache agli enti
locali della Valle, occore ricordare che lo Statuto valdostano,
all'art. 43, attribuisce la materia alla competenza legislativa della
Regione, salvo il rispetto dell'armonia con i principi delle leggi
dello Stato, e che la regione ha esercitato le proprie competenze con
la legge regionale 15 maggio 1978, n. 11, e poi da ultimo con la
legge regionale del 30 giugno 1992, riapprovata il 16 febbraio 1993,
volta a sostituire la citata legge regionale n. 11/1978.
Inoltre, lo stesso art. 43 dello statuto di autonomia speciale
attribuisce anche l'attività di controllo sugli enti locali alla
regione.
Dunque, la legge impugnata è illegittima, in quanto va a
comprimere una competenza normativa della regione, che la regione
medesima ha peraltro provveduto ad esercitare, in una materia che
appartiene alla competenza normativa esclusiva della regione, ed
attribuisce ad un organo dello Stato un'attività di controlo, che
spetterebbe invece alla regione, ai sensi del citato art. 43 dello
statuto regionale.
La medesima censura è peraltro riferibile anche, in parte qua,
alla previsione di un potere di richiesta di riesame da parte della
Corte dei conti sugli atti ritenuti non conformi delle
amministrazioni pubbliche non territoriali (art. 3, ottavo comma,
secondo periodo), in quanto fra esse siano ricomprese quelle
assoggettate, anch'esse ai sensi dell'art. 43, primo comma, dello
statuto di autonomia speciale al (solo) controllo della regione
ricorrente.
7. - Infine, occorre puntualizzare che non ha alcun valore
l'autoqualificazione (di cui all'art. 6) del provvedimento impugnato
come portatore di norme fondamentali di riforme economico-sociali. È
infatti dato del tutto pacifico che una tale autoqualificazione sia
di per sè priva di rilevanza, dovendosi invece attribuire una tale
natura soltanto in base alla natura obiettiva del provvedimento
normativo, natura che va determinata in base al suo oggetto, alla sua
motivazione politico-sociale, al suo scopo, alla modificazione che
possa indurre nei rapporti sociali (conf.: Corte costituzionale, 25
luglio 1984, n. 219, in Giur. cost., 1984, I, 1490).
In concreto, non sembra che una normativa, tanto di dettaglio come
quella oggi impugnata, possa presentare i connotati delle norme
fondamentali di riforma economico-sociale. D'altronde, come codesta
ecc.ma Corte ha avuto modo di evidenziare, una norma statale puo,
legittimamente incidere sulle competenze normative delle regioni a
statuto speciale, in quanto "norma fondamentale di riforma economico-
sociale", solo se essa resti norma di principio, cioè norma che
lasci alle regioni, nelle materie di loro competenza, uno spazio
normativo sufficiente all'adattamento alla specifica realtà locale
(Corte costituzionale 15 novembre 1988, n. 1033, in Giur. cost.,
1988, I, 5048): proprio il denunziato carattere di dettaglio della
disciplina recata dalla legge impugnata, nel caso di specie non resta
affatto alla regione ricorrente un tale margine di autonomia
normativa.

Si chiede pertanto: piaccia all'ecc.ma Corte costituzione
dichiarare l'illegittimità costituzionale della legge 14 gennaio
1994, n. 20. (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo
della Corte dei conti), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, serie
generale, parte I, n. 10, del 14 gennaio 1994, ed in particolare dei
suoi artt. 3 e 6, per violazione degli artt. 3, 100 e 116 della
Costituzione, nonchè per violazione dei principi dello statuto della
regione autonoma della Valle d'Aosta (legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4), ed in particolare dei suoi artt. 2, 3, 4, 5-11,
29, 43 e 46, con ogni relativa conseguenza e con ogni connessa
pronunzia.
Roma, addì 10 febbraio 1994
Avv. prof. Gustavo ROMANELLI

94C0164