1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 19-7-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 266 ORDINANZA 6 - 11 luglio 2000
Ordinanza 6-11 luglio 2000 Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Enti locali - Deliberazioni autorizzative di spesa - Nullita' ed inefficacia nei confronti dell'amministrazione (ai sensi dell'art. 23 del d.l. 2 marzo 1989, n. 66, convertito nella legge 24 aprile 1989, n. 144) - Acquisizione di beni e servizi - Possibilita' di riconoscimento dei debiti fuori bilancio - Mancata previsione della efficacia retroattiva della disposizione - Lamentata disparita' di trattamento - Erroneita' del presupposto interpretativo assunto dal rimettente - Manifesta infondatezza della questione. - D.Lgs. 15 settembre 1997, n. 342, art. 5. - Costituzione, artt. 3 e 24. (099C0762) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 19-7-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare MIRABELLI;
Giudici: Francesco GUIZZI, Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI,
Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo
MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Franco BILE,
Giovanni Maria FLICK

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 5 del decreto
legislativo 15 settembre 1997, n. 342 (Disposizioni in materia di
contabilità, di equilibrio e di dissesto finanziario degli enti
locali), promosso con ordinanza emessa il 18 settembre 1998 dal
pretore di Foggia, iscritta al n. 388 del registro ordinanze 1999 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica - prima serie
speciale - n. 28 dell'anno 1999;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 7 giugno 2000 il giudice
relatore Valerio Onida;
Ritenuto che, con ordinanza emessa il 18 settembre 1998,
pervenuta a questa Corte il 21 giugno 1999, il pretore di Foggia, nel
corso di un giudizio civile di opposizione a decreto ingiuntivo
emesso su richiesta di un professionista nei confronti di un comune
per il pagamento di una parcella relativa ad attività di
progettazione ultimata nel 1992, ha sollevato questione di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 24 della
Costituzione, del decreto legislativo 15 settembre 1997, n. 342
(Disposizioni in materia di contabilità, di equilibrio e di dissesto
finanziario degli enti locali), "nella parte in cui non prevede
l'efficacia retroattiva, a far tempo dall'entrata in vigore della
normativa di cui al d.l. 2 marzo 1989, n. 66, convertito, con
modifiche, in legge 24 aprile 1989, n. 144, della disposizione
contenuta nell'art. 5, introdotta in sostituzione della lettera e
comma 1, dell'art. 37 d.lgs. 25 febbraio 1995, n. 77";
che il remittente premette non potersi dubitare del
conferimento dell'incarico professionale e della sussistenza di un
contratto apparentemente valido anche sul piano formale; ma che
tuttavia, mancando nella deliberazione autorizzativa del comune
l'impegno contabile registrato sul competente capitolo di bilancio e
l'attestazione della copertura finanziaria, di cui all'art. 55, comma
5, della legge 8 giugno 1990, n. 142, detta deliberazione deve
ritenersi nulla e comunque inefficace per la pubblica
amministrazione, in forza dell'art. 23 del d.-l. n. 66 del 1989, ai
cui sensi l'effettuazione delle spese è consentita ai comuni
esclusivamente se sussistano la deliberazione autorizzativa nelle
forme previste dalla legge nonchè l'impegno contabile registrato sul
competente capitolo del bilancio (comma 3), e "nel caso in cui vi sia
stata l'acquisizione di beni o servizi in violazione dell'obbligo
indicato nel comma 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini
della controprestazione e per ogni altro effetto di legge, tra il
privato fornitore e l'amministratore o il funzionario che abbiano
consentito la fornitura" (comma 4);
che pertanto, secondo il remittente, il creditore dovrebbe
agire personalmente nei confronti degli amministratori, senza potersi
avvalere dell'azione sussidiaria di arricchimento senza causa,
prevista dall'art. 2041 cod. civ., nei confronti del comune, che pur
ha tratto utilità e arricchimento dalla sua prestazione
professionale;
che la richiamata normativa - sostanzialmente confermata, pur
dopo l'abrogazione del citato art. 23 del d.l. n. 66 del 1989
(art. 123, comma 1, lettera n, del d.lgs. n. 77 del 1995),
dall'art. 35 del d.lgs. n. 77 del 1995 - sarebbe stata, ad avviso del
remittente, palesemente ingiusta, in quanto avrebbe penalizzato da un
lato "gli ignari fornitori e prestatori d'opera, i quali hanno fatto
o fanno affidamento sull'apparenza giuridica del rapporto con l'ente
pubblico", dall'altro lato gli amministratori e i funzionari che,
"senza alcun tornaconto personale, consentono la fornitura
nell'interesse esclusivo del medesimo ente" cui, in definitiva, deve
ritenersi imputabile il loro operato in virtù del principio
dell'immedesimazione organica (art. 28 della Costituzione); a tale
ingiustizia avrebbe posto riparo l'art. 5 del d.lgs. 15 settembre
1997, n. 342, il quale, sostituendo la lettera e del comma 1
dell'art. 37 del d. lgs n. 77 del 1995 (che, nel testo originario,
prevedeva la possibilità per gli enti locali di riconoscere la
legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da fatti e
provvedimenti ai quali non avessero concorso interventi o decisioni
di amministratori o dipendenti dell'ente), ha introdotto la
possibilità del riconoscimento dei debiti fuori bilancio nel caso di
"acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui
ai commi 1, 2 e 3 dell'art. 35, nei limiti degli accertati e
dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente, nell'ambito
dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza":
fattispecie nella quale, secondo il giudice a quo rientrerebbe il
caso ad esso sottoposto, ricorrendo l'ipotesi di indebito ed
ingiustificato arricchimento dell'ente;
che tuttavia, argomenta il remittente, tale normativa
sopravvenuta non potrebbe trovare applicazione nel caso specifico, in
quanto essa ha portata innovativa non retroattiva, e dunque la
fattispecie dovrebbe continuare ad essere regolata secondo la
normativa in vigore all'epoca della delibera di conferimento
dell'incarico, a termini della quale il debito non potrebbe essere
riconosciuto dall'ente, trattandosi di atto intervenuto con il
concorso di amministratori dell'ente;
che ad avviso del giudice a quo peraltro, l'irretroattività
della norma sopravvenuta di cui all'art. 5 del d.lgs. n. 342 del 1997
si risolverebbe in una ingiustificata e irrazionale menomazione delle
posizioni soggettive di coloro che hanno effettuato prestazioni
"attinte dall'iniqua normativa precedente" e degli amministratori che
ne hanno consentito l'esecuzione, operando nell'esclusivo interesse
dell'ente;
che pertanto si profilerebbe il dubbio di illegittimità
costituzionale della normativa sopravvenuta, per contrasto con
l'art. 3 della Costituzione, stante l'ingiustificata disparità di
trattamento in danno delle posizioni soggettive non attinte
retroattivamente da detta normativa, che avrebbe fatto venir meno
solo per l'avvenire la palese iniquità delle disposizioni
previgenti; nonchè per contrasto con l'art. 24 della Costituzione,
in quanto essa limiterebbe la tutela delle medesime posizioni
soggettive, apprestandola solo per il futuro;
che il remittente motiva la rilevanza della questione
sollevata osservando che da essa dipenderebbe l'accoglimento
dell'opposizione al decreto ingiuntivo, poichè il comune, sulla base
della normativa sospettata di illegittimità costituzionale, in
quanto non applicabile retroattivamente, non avrebbe alcun obbligo di
riconoscere la legittimità del debito, mentre l'opposizione stessa
verrebbe rigettata, se fosse pronunciata l'illegittimità
costituzionale della norma denunciata, rendendo applicabile anche
retroattivamente la disciplina introdotta dal citato art. 5 del
d.lgs. n. 342 del 1997;
che nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio
dei Ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile
o infondata;
che, secondo l'Avvocatura erariale, sussisterebbero dubbi
sulla rilevanza della questione, in quanto il conferimento
dell'incarico professionale di cui è causa non potrebbe essere
desunto, come sembrerebbe fare il remittente, dalle delibere
dell'ente, poichè esso richiede, a pena di nullità, un atto redatto
in forma scritta e sottoscritto dal rappresentante esterno dell'ente
e dal professionista; nè, nella specie, risulterebbe proposta
espressamente un'azione di indebito arricchimento;
che, nel merito, la questione sarebbe comunque infondata, in
quanto la configurabilità di profili di incostituzionalità della
normativa contenuta originariamente nell'art. 23 del d.l. n. 66 del
1989 è stata già esclusa da questa Corte (sentenze n. 446 del 1995
e n. 295 del 1997); e non potrebbe ritenersi illegittima una
successiva disposizione di legge che definisca una nuova
regolamentazione della materia, senza stabilirne la portata
retroattiva;
che l'Avvocatura erariale sottolinea altresì come la
disciplina introdotta dal decreto legislativo n. 342 del 1997 non
altererebbe in modo sostanziale la disciplina previgente, in quanto
la possibilità per il privato di ottenere dall'ente il pagamento
delle proprie spettanze resta subordinata ad un atto formale
dell'ente medesimo, che ha effetto costitutivo dell'obbligazione e ne
determina le modalità di pagamento, mentre fino a quando tale
deliberazione non sia adottata l'unico soggetto obbligato nei
riguardi del privato fornitore è l'amministratore.
Considerato che non può essere accolta l'eccezione di
inammissibilità proposta dalla difesa del Presidente del Consiglio,
fondata sulla asserita nullità del conferimento dell'incarico
professionale per mancanza della forma scritta, in quanto il
remittente, a cui spetta l'accertamento dei fatti di causa,
espressamente afferma di non dubitare della sussistenza di un valido
contratto;
che la questione si palesa però manifestamente infondata, in
quanto è erroneo il presupposto, sul quale essa si basa,
dell'affermata inapplicabilità della disciplina recata dall'art. 5
del d.lgs. n. 342 del 1997 a fattispecie di acquisizione di beni o
servizi intervenute prima dell'entrata in vigore della predetta
disposizione;
che, al contrario, la nuova lettera e dell'art. 37, comma 1,
del d.lgs n. 77 del 1995, come sostituita dall'art. 5 del d.lgs.
n. 342, ammette il riconoscimento ex post di debiti fuori bilancio
per acquisizione di beni e servizi avvenuta in violazione degli
obblighi di natura contabile previsti dall'art. 35 del medesimo
d.lgs. n. 77 del 1995, il quale non fa che confermare
sostanzialmente, aggravandoli, gli obblighi già previsti
dall'art. 23 del d.-l. n. 66 del 1989, confermando altresì, nel caso
di violazione degli stessi, la disciplina secondo cui il rapporto
obbligatorio intercorre solo con l'amministratore o il funzionario
che ha consentito la fornitura (art. 35 cit., comma 4, corrispondente
all'art. 23, comma 4, del d.-l. n. 66 del 1989): sicchè ammette il
riconoscimento di debiti il cui fatto costitutivo può collocarsi in
qualsiasi tempo successivo alla introduzione legislativa di detti
obblighi;
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, secondo comma, delle norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 5 del d.lgs. 15 settembre 1997,
n. 342 (Disposizioni in materia di contabilità, di equilibrio e di
dissesto finanziario degli enti locali), sollevata, in riferimento
agli artt. 3 e 24 della Costituzione, dal pretore di Foggia con
l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 luglio 2000.
Il Presidente: Mirabelli
Il redattore: Onida
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria l'11 luglio 2000.
Il direttore della cancelleria: Fruscella
99C0762