1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 1-3-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 29 SENTENZA 12 gennaio - 24 febbraio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Bilancio e contabilita' pubblica - Riparto dei contributi alle Province per l'esercizio delle funzioni fondamentali - Ripartizione per gli anni 2019 e 2020 mediante decreto ministeriale, a seguito della mancata intesa in sede di Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali - Conseguente mancata attribuzione di contributi alla Provincia di Vercelli - Denunciata violazione dei principi di ragionevolezza e di uguaglianza, di quelli di buon andamento e di leale collaborazione nonche' dell'autonomia finanziaria delle province - Inammissibilita' delle questioni. - Legge 27 dicembre 2017, n. 205, art. 1, comma 838. - Costituzione, artt. 3, 97 e 119, primo, terzo e quarto comma. (T-230029) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 1-3-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma
838, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione
dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il
triennio 2018-2020), promosso dal Tribunale amministrativo regionale
per il Lazio, sezione prima-ter, con ordinanza del 9 febbraio 2021,
iscritta al n. 160 del registro ordinanze 2021 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 43, prima serie speciale,
dell'anno 2021.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio dell'11 gennaio 2023 il Giudice
relatore Angelo Buscema;
deliberato nella camera di consiglio del 12 gennaio 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 9 febbraio 2021, iscritta al registro
ordinanze n. 160 del 2021, il Tribunale amministrativo regionale per
il Lazio, sezione prima-ter, ha sollevato, in riferimento agli artt.
3, 97 e 119, commi primo, terzo e quarto, della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 838,
della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello
Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il
triennio 2018-2020), ai sensi del quale «[a]lle province e alle
città metropolitane delle regioni a statuto ordinario, per
l'esercizio delle funzioni fondamentali di cui all'articolo 1 della
legge 7 aprile 2014, n. 56, è attribuito un contributo complessivo
di 428 milioni di euro per l'anno 2018, di cui 317 milioni di euro a
favore delle province e 111 milioni di euro a favore delle città
metropolitane, e a favore delle province un ulteriore contributo di
110 milioni di euro annui per ciascuno degli anni 2019 e 2020 e di
180 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2021. Le risorse di
cui al periodo precedente sono ripartite, con decreto del Ministero
dell'interno, di concerto con il Ministero dell'economia e delle
finanze, secondo criteri e importi da definire, su proposta
dell'Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI) e dell'Unione
delle province d'Italia (UPI), previa intesa in sede di Conferenza
Stato-città e autonomie locali, da conseguire entro il 31 gennaio
2018. Qualora l'intesa non sia raggiunta, ovvero non sia stata
presentata alcuna proposta, il decreto è comunque adottato, entro il
10 febbraio 2018, ripartendo il contributo in proporzione alla
differenza per ciascuno degli enti interessati, ove positiva, tra
l'ammontare della riduzione della spesa corrente indicato nella
tabella 1 allegata al decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50,
convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n. 96, al
netto della riduzione della spesa di personale di cui al comma 421
dell'articolo 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, e l'ammontare
dei contributi di cui all'articolo 20 e del contributo annuale di cui
alla tabella 3 del medesimo decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50,
nonchè alle tabelle F e G allegate al decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 10 marzo 2017, pubblicato nel supplemento
ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 123 del 29 maggio 2017. Ai fini
della determinazione della differenza di cui al periodo precedente
per gli anni 2019 e successivi si tiene conto dell'importo non più
dovuto dalle province del versamento previsto sino all'anno 2018
dall'articolo 47 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito,
con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, negli importi
indicati nella tabella 2 allegata al citato decreto-legge 24 aprile
2017, n. 50».
1.1.- Riferisce il giudice a quo che la Provincia di Vercelli
aveva proposto ricorso contro il Ministero dell'interno e il
Ministero dell'economia e delle finanze, costituitisi in giudizio a
mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, nonchè nei confronti
della Provincia di Prato, non costituitasi in giudizio, per
l'annullamento del decreto ministeriale 19 febbraio 2018 del Capo
dipartimento per gli affari interni e territoriali del Ministero
dell'interno, di concerto con il Ragioniere generale dello Stato
(Riparto a favore delle province delle regioni a statuto ordinario
dei contributi di 317 milioni di euro, per l'anno 2018 e di 110
milioni di euro, per ciascuno degli anni 2019 e 2020, per l'esercizio
delle funzioni fondamentali di cui all'articolo 1 della legge 7
aprile 2014, n. 56), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 46 del 24
febbraio 2018.
1.2.- Afferma il TAR Lazio che in data 7 febbraio 2018, secondo
quanto previsto dal citato comma 838, si è tenuta la Conferenza
Stato-città e autonomie locali, in esito alla quale sono stati
stabiliti i criteri di ripartizione tra le province facenti parti
delle regioni a statuto ordinario del sopra ricordato contributo di
317 milioni di euro per l'anno 2018.
Per gli anni successivi, l'Unione delle province d'Italia (UPI),
in sede di Conferenza Stato-città e autonomie locali, avrebbe
rappresentato «l'esigenza di addivenire ad una proposta di modifica
legislativa del [...] comma 838 [...] affinchè gli stessi possano
essere ripartiti in maniera più razionale [...] anche tenendo conto
che, dall'anno 2019, verranno meno le riduzioni di risorse di cui
all'articolo 47 del decreto-legge n. 66 del 2014». Nella stessa sede
le amministrazioni governative competenti si sarebbero impegnate, in
accordo con il Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento
della Ragioneria generale dello Stato, «ad avviare un tavolo di
confronto con le Province al fine di definire le eventuali proposte
normative riguardanti i criteri di riparto dei [...] contributi per
gli anni successivi al 2018».
Decorso il termine fissato dal censurato art. l, comma 838, il
Ministero dell'interno, rilevato che per gli anni 2019 e 2020 l'UPI
non aveva presentato proposte in merito ai criteri e agli importi del
riparto del contributo, con il sopra ricordato d.m. 19 febbraio 2018
ha applicato, per il riparto del contributo di 110 milioni di euro
relativo sia all'anno 2019 che all'anno 2020, il criterio indicato
dalla disposizione censurata.
1.3.- La Provincia di Vercelli, non avendo ricevuto, come da
Tabella allegata al decreto, contributi per gli anni 2019 e 2020 e
ritenendo che fosse stato adottato, per detti anni, un criterio di
ripartizione delle risorse destinate a finanziare l'esercizio delle
funzioni fondamentali lesivo della propria autonomia finanziaria e
organizzativa, ha impugnato davanti al TAR Lazio il sopra menzionato
d.m. 19 febbraio 2018 deducendo i seguenti motivi: 1) eccesso di
potere per contraddittorietà manifesta e per mancata rispondenza
delle premesse del decreto ministeriale con le decisioni assunte e
gli accordi definiti in sede di Conferenza Stato-città e autonomie
locali; 2) eccesso di potere per erronea interpretazione della
portata precettiva dell'art. l, comma 838, della legge n. 205 del
2017.
In via incidentale, la Provincia di Vercelli ha inoltre chiesto
al TAR Lazio di sollevare davanti a questa Corte questione di
legittimità costituzionale dell'art. l, comma 838, della legge n.
205 del 2017.
1.4.- Il TAR Lazio, ritenendo rilevante e non manifestamente
infondata la censura, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. l, comma 838, della legge n. 205 del 2017,
in riferimento agli artt. 3, 97 e 119, commi primo, terzo e quarto,
Cost.
1.5.- Quanto alla rilevanza della questione, afferma il giudice a
quo che la lesione determinata in capo alla Provincia di Vercelli dal
criterio di riparto e il conseguente ammontare distribuito (almeno
per il 2019 e 2020) sarebbe riferibile unicamente al comma 838, di
cui il decreto ministeriale gravato costituisce automatica
applicazione; ciò posto, in caso di declaratoria dell'illegittimità
costituzionale della medesima disposizione, il decreto ministeriale
ne sarebbe travolto e verrebbe meno la lesione stessa.
1.6.- Venendo poi alla non manifesta infondatezza della
questione, evidenzia il TAR Lazio rimettente che l'art. 119 Cost.
riconosce, in capo alle province, autonomia finanziaria di entrata e
di spesa, la quale sarebbe esercitata, in primo luogo, mediante la
redazione del bilancio finanziario di previsione che, ai sensi
dell'art. 162 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), come
modificato dall'art. 74 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n.
118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili
e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei
loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio
2009, n. 42), deve riferirsi ad almeno un triennio e comprende le
previsioni di competenza e di cassa del primo esercizio del periodo
considerato nonchè le previsioni di competenza degli esercizi
successivi.
Afferma il giudice a quo che, al fine di elaborare e approvare il
bilancio di previsione, gli enti locali dovrebbero avere conoscenza
dell'entità delle entrate su cui possono contare per poter
correttamente esercitare la propria autonomia di spesa e dovrebbero
poter disporre in concreto di risorse utili a sopperire ai propri
fabbisogni, calibrati sulle esigenze collegate ai compiti
istituzionali ad essi affidati dall'ordinamento.
La mancata attribuzione di fondi per gli anni 2019 e 2020 avrebbe
invece compromesso la capacità della Provincia di Vercelli di
svolgere le funzioni fondamentali ad essa attribuite dalla legge 7
aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle
province, sulle unioni e fusioni di comuni) ledendo la sua sfera di
autonomia. Difatti, il mancato accesso al contributo per gli anni
successivi al 2018 sottrarrebbe a tale ente, e a tutti quelli che
versano nella medesima situazione, la disponibilità degli strumenti
finanziari necessari allo svolgimento delle predette funzioni
fondamentali.
1.7.- Osserva il rimettente che, secondo quanto stabilito dal
quarto comma dell'art. 119 Cost., le funzioni fondamentali dovrebbero
essere finanziate, se non integralmente, quanto meno in modo
adeguato, al fine di non impedire o rendere troppo difficile lo
svolgimento dei compiti e dei servizi che costituiscono esplicazione
delle predette funzioni. In particolare, la Provincia di Vercelli
avrebbe dedotto, senza essere contestata sul punto, di aver ricevuto
la somma di euro 1.200.000,00 per il solo 2018 e di non aver ricevuto
alcuna risorsa per gli anni 2019 e 2020. Questa circostanza le
avrebbe impedito di redigere il bilancio di previsione per dette
annualità e di svolgere le proprie funzioni fondamentali. Altre
province, per le medesime annualità (2019 e 2020), avrebbero invece
ingiustificatamente ottenuto fondi consistenti.
1.8.- Il criterio di ripartizione dettato dal censurato art. l,
comma 838, della legge n. 205 del 2017 inciderebbe, quindi, in modo
significativo sull'autonomia finanziaria degli enti locali di cui
all'art. 119, primo comma, Cost. Tale incisione si rinverrebbe anche
nella scelta - operata dalla disposizione in esame - di assumere a
parametro per la ripartizione dei trasferimenti statali un algoritmo
matematico relativamente al quale viene attribuita rilevanza al
fattore della spesa del personale (al netto della riduzione della
spesa di personale, di cui al comma 421 dell'art. l della legge 23
dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilità
2015») che, di per sè, non si presterebbe a un utilizzo comune su
scala nazionale, atteso che ogni regione, nell'attuare il
decentramento amministrativo, avrebbe adottato determinazioni diverse
con conseguente disomogeneità nelle scelte riallocative del proprio
personale.
La ripartizione dei contributi statali, basandosi sul predetto
fattore (che si fonderebbe su una coincidenza fra percentuale di
personale trasferito e risparmi realizzati da Stato o regioni, con
conseguente contrazione della spesa relativa alla retribuzione di
tale personale) avrebbe pregiudicato la Provincia di Vercelli, posto
che nei ruoli del proprio personale sono stati considerati dipendenti
che svolgevano funzioni delegate dalla Regione e per tale ragione
retribuiti con fondi di pertinenza di quest'ultima.
In altri termini, poichè alcune delle funzioni originariamente
attribuite alla Provincia di Vercelli erano svolte da personale
assegnato e retribuito dalla Regione Piemonte (che aveva decentrato
alcune delle proprie attribuzioni), il successivo rientro di tale
personale nei ruoli della Regione non avrebbe fatto conseguire alcun
risparmio di spesa per la Provincia, incidendo negativamente su uno
dei parametri considerati ai fini della redistribuzione delle
risorse.
Aggiunge il giudice a quo che i risparmi della Provincia di
Vercelli derivanti dal processo di riallocazione del predetto
personale (e dei relativi fondi) sarebbero quindi inferiori rispetto
a quelli previsti e ciò inciderebbe negativamente su uno dei
parametri considerati ai fini della redistribuzione delle risorse.
Tale evenienza avrebbe reso irrealistica e non perequata
l'assegnazione del contributo a favore della Provincia, inducendo
un'erronea rappresentazione del fabbisogno finanziario della stessa.
1.9.- Inoltre, posto che il decreto di ripartizione non avrebbe
riconosciuto nulla alla Provincia di Vercelli per gli anni successivi
al 2018 e considerato che in generale gli enti locali non potrebbero
fondare le spese di loro competenza unicamente su entrate proprie,
l'autonomia finanziaria di entrata non potrebbe ritenersi del tutto
attuata. D'altra parte, proprio in considerazione del fatto che gli
enti locali non riuscirebbero a far fronte alle spese di loro
competenza unicamente con entrate proprie, sarebbero appositamente
previste risorse di provenienza statale: la compartecipazione al
gettito di tributi erariali riferibili al territorio dell'ente
unitamente a un fondo perequativo, la cui ratio sarebbe quella di
realizzare una compensazione delle risorse tra territori più ricchi
e territori maggiormente bisognosi. La riduzione dei trasferimenti da
detto fondo perequativo avrebbe dovuto essere compensata dai
trasferimenti derivanti dal sopra citato d.m. 19 febbraio 2018, con
conseguente violazione dell'art. 119, terzo comma, Cost.
1.10.- La disposizione censurata violerebbe altresì il principio
di uguaglianza stabilito dall'art. 3 Cost. e il principio di
ragionevolezza. A sostegno di tale assunto, viene evidenziato che la
ripartizione operata sulla base del più volte citato comma 838
sarebbe palesemente e ingiustificatamente differente rispetto a
quella che si sarebbe ottenuta se si fosse considerato il parametro
dell'estensione chilometrica della rete stradale. Da un confronto tra
quanto attribuito alla Provincia di Vercelli per il biennio 2019-2020
(nessuna risorsa) e quanto attribuito alle Province di Monza-Brianza
(euro 7.996.089,04) e di Prato (euro 2.868.655,64) per lo stesso
periodo risulterebbe evidente la sperequazione ove sia considerato
che la prima ha un'estensione della rete stradale pari a 971
chilometri, mentre la Provincia di Prato avrebbe una rete stradale di
soli 78 chilometri. Ciò dimostrerebbe che il criterio stabilito
dalla norma censurata darebbe luogo a disparità irragionevoli.
Tali anomalie evidenzierebbero il contrasto con il principio di
ragionevolezza nell'ambito di situazioni del tutto comparabili e,
pertanto, suscettibili di essere disciplinate nello stesso modo dal
legislatore nell'esercizio della propria discrezionalità.
1.11.- Ritiene il TAR Lazio che il predetto criterio sarebbe in
contrasto anche con l'art. 97 Cost., atteso che l'ampia
discrezionalità attribuita all'amministrazione statale non
consentirebbe agli enti locali di garantire il loro buon andamento.
1.12.- Il giudice a quo dubita della legittimità costituzionale
della disposizione in esame anche in riferimento al principio di
leale collaborazione che inerirebbe a quello più generale di buon
andamento codificato nell'art. 97 Cost. In proposito il rimettente
evidenzia che la disposizione censurata prevede, nell'ipotesi di
mancato accordo nell'ambito della Conferenza Stato-città e autonomie
locali, che la ripartizione del contributo sia determinata
unilateralmente con decreto ministeriale. La mancata previsione, per
gli anni di riferimento, di un necessario passaggio per la predetta
Conferenza e di un intervento ministeriale unilaterale nel caso di
inerzia di tale organo, sarebbe parimenti in conflitto con il
principio di buon andamento di cui all'art. 97 Cost.
1.13.- Infine, un ulteriore indice sintomatico dell'illogicità,
o quanto meno dell'incongruità del criterio delineato dal
legislatore, sarebbe ravvisabile nella circostanza che le
amministrazioni dello Stato coinvolte - allo scopo di superare le
criticità emergenti dal criterio delineato dal legislatore che si
erano palesate nel contesto del tentativo di intesa in sede di
Conferenza - avevano recepito la proposta di modifica della legge
statale avanzata dall'UPI impegnandosi, in sede di Conferenza
Stato-città e autonomie locali, ad avviare un tavolo di confronto
con le province al fine di definire le eventuali proposte normative
riguardanti i criteri di riparto dei contributi per gli anni
successivi al 2018.
2.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione di legittimità costituzionale
sollevata sia dichiarata inammissibile o, comunque, non fondata.
2.1.- Rappresenta il Presidente del Consiglio dei ministri che in
data 7 febbraio 2018 si è tenuta la Conferenza Stato-città e
autonomie locali in esito alla quale è stata sancita l'intesa ai
sensi dell'art. l, comma 838, della legge n. 205 del 2017, sui
criteri di ripartizione tra le province delle regioni a statuto
ordinario del contributo per l'esercizio delle funzioni fondamentali
di 317 milioni di euro per il solo anno 2018.
Come emergerebbe dal verbale della sopra citata Conferenza,
l'intesa è stata limitata al solo anno 2018, con esclusione del 2019
e 2020, per i quali l'UPI ha rappresentato l'esigenza di addivenire
ad una proposta di modifica legislativa del comma 838 più volte
menzionato affinchè i contributi statali potessero essere ripartiti
in maniera più razionale, anche tenendo conto che dall'anno 2019
sarebbero venute meno le riduzioni di risorse di cui all'art. 47 del
decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la
competitività e la giustizia sociale), convertito, con
modificazioni, nella legge 23 giugno 2014, n. 89.
Le amministrazioni dello Stato coinvolte hanno recepito la
proposta di modifica avanzata dall'UPI impegnandosi, d'intesa con il
Ministero dell'economia e delle finanze, «ad avviare un tavolo di
confronto con le Province al fine di definire le eventuali proposte
normative riguardanti i criteri di riparto dei (...) contributi per
gli anni successivi al 2018».
Afferma il Presidente del Consiglio dei ministri che, decorso il
termine di scadenza del 10 febbraio 2018, fissato dal comma 838
dell'art. 1 della legge n. 205 del 2017, il successivo 19 febbraio il
Ministero dell'interno ha emanato il decreto ivi previsto dando atto
che, per l'anno 2018, la ripartizione del contributo, pari 317
milioni di euro, sarebbe avvenuta in base alla proposta dell'UPI. Per
gli anni 2019 e 2020, riscontrando la mancata presentazione di una
proposta di ripartizione da parte dell'UPI, è stata data
applicazione al criterio indicato dal predetto comma 838, previsto
per il caso in cui «l'intesa non sia stata raggiunta, ovvero non sia
stata presentata alcuna proposta».
2.2.- Il ricorso al criterio legislativo residuale viene
giustificato con la necessità, da parte delle province, di
predisporre il bilancio di previsione triennale per gli anni 2018,
2019 e 2020 per cui «occorre necessariamente definire la ripartizione
del contributo in parola anche per gli anni 2019 e 2020 sulla base
del criterio previsto in assenza di proposta dell'UPI».
Evidenzia l'Avvocatura generale dello Stato che l'UPI, alla quale
è stato assegnato dalla norma il compito di proporre un criterio di
riparto, ha presentato una proposta esclusivamente per l'annualità
2018, esplicitando, in sede di riunione della Conferenza Stato-città
ed autonomie locali, che per le annualità successive non era in
grado di presentare alcuna proposta. Le premesse narrative del d.m.
19 febbraio 2018 recano precisamente la difficoltà di trovare un
condiviso criterio di riparto anche per gli anni successivi. In
particolare, dalla nota metodologica dell'UPI, costituente l'Allegato
l al citato decreto ministeriale, emerge come sia stato necessario
adottare diversi correttivi al fine di assicurare a tutti gli enti
una soglia minima di contributo.
Per le annualità considerate nel bilancio di previsione (2019 e
2020), per le quali l'UPI non era in grado di formulare alcuna
proposta, sarebbe stata quindi applicata la disposizione censurata la
quale prevede che, in caso di mancata intesa, il riparto avvenga
sulla base dei criteri sussunti dalla medesima per consentire alle
parti di superare lo stallo procedimentale che non avrebbe arrecato
alcun beneficio agli enti territoriali e non avrebbe consentito a
questi ultimi di redigere i propri bilanci.
2.3.- Sottolinea altresì la difesa statale che a partire
dall'annualità 2021 è previsto un contributo a regime a favore
delle province di 180 milioni di euro; e che con decreto ministeriale
25 gennaio 2021 del Capo dipartimento per gli affari interni e
territoriali del Ministero dell'interno, di concerto con il
Ragioniere generale dello Stato (Riparto a favore delle province
delle regioni a statuto ordinario del contributo di 180 milioni di
euro, a decorrere dall'anno 2021, per l'esercizio delle funzioni
fondamentali di cui all'articolo 1) è stato adottato un riparto, con
intesa sancita in Conferenza Stato-città e autonomie locali del 17
dicembre 2020, sulla base della proposta dell'UPI - e quindi anche
della Provincia di Vercelli che vi partecipa - che prevede
l'assegnazione di risorse alla Provincia di Vercelli per un importo
tale da garantire una sostanziale stabilità di risorse negli anni.
Ciò è stato reso possibile dal fatto che l'ammontare complessivo
del contributo di cui al comma 838 dell'art. l della legge n. 205 del
2017 è passato da 110 milioni di euro a 180 milioni di euro per gli
anni 2021 e successivi, grazie all'aumento delle risorse, previsto
dalla stessa norma impugnata, rispetto allo stanziamento di cui al
comma 754 dell'art. 1 della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilità 2016)».
Ritiene quindi l'Avvocatura generale che la Provincia di
Vercelli, in accordo con l'UPI (a conferma di ciò rappresenta che
non risulta impugnato il citato d.m. del 25 gennaio 2021), avrebbe
ritenuto legittimo e rispondente alle proprie esigenze di
finanziamento l'ammontare delle risorse complessivamente assegnatele
in attuazione dei due interventi normativi sopra richiamati (commi
754 dell'art. 1 della legge n. 205 del 2017 e 838 dell'art. 1 della
legge n. 208 del 2015) per gli anni 2021 e successivi, consistente
complessivamente in euro 2.088.675,05 annui.
Osserva inoltre la difesa statale che la Provincia di Vercelli
sarebbe stata destinataria, per gli anni relativamente ai quali
lamenta l'impossibilità a svolgere le funzioni fondamentali, di
diversi trasferimenti statali, incrementati nelle annualità 2019 e
2020 di oltre 4 milioni di euro (al netto delle risorse attribuite
nell'anno 2020 a sostegno delle minori entrate da emergenza
sanitaria). Inoltre, sarebbe venuto meno, a far data dal 2019, il
concorso alla finanza pubblica di cui all'art. 47 del d.l. n. 66 del
2014, come convertito, per un importo di circa 3 milioni di euro
annui.
Per effetto di tali maggiori trasferimenti erariali e della minor
necessità di un concorso alla finanza pubblica, la Provincia di
Vercelli sarebbe stata in grado di assicurare nel biennio 2019-2020
livelli di servizi certamente superiori rispetto a quelli del 2018.
Per tale motivo, la tesi secondo cui la mancata assegnazione dei
fondi ex art. l, comma 838, della legge n. 205 del 2017 per gli anni
2019 e 2020 le avrebbe impedito di svolgere le proprie funzioni, non
sarebbe dimostrata.
Da ciò discenderebbe l'inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 838, della legge n.
205 del 2017, per difetto di motivazione sulla rilevanza.
2.4.- Sostiene inoltre l'Avvocatura generale che il rimettente,
nel denunciare la violazione dell'art. 119, terzo comma, Cost.
avrebbe dovuto non solo esaminare la disposizione posta a base della
misura finanziaria contestata, ma avrebbe altresì dovuto inquadrarla
nel complesso delle norme che regolano la situazione finanziaria
dell'ente locale. Il TAR Lazio, invece, non avrebbe preso in
considerazione nè le somme indicate nelle Tabelle 1 e 3 allegate
alla legge n. 205 del 2017 nè il contributo annuo di cui all'art. 20
del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni urgenti in
materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali,
ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure
per lo sviluppo), convertito nella legge 21 giugno 2017, n. 96, e
quindi non avrebbe correttamente valutato le modalità di
applicazione del criterio indicato dal censurato comma 838. Se il
rimettente avesse compiuto tale valutazione, avrebbe concluso che
l'applicazione dell'art. l, comma 838, della legge n. 205 del 2017,
collegata all'insieme delle altre norme e misure (tra cui,
fondamentali, quelle inerenti alla cessazione del concorso delle
province al riequilibrio della finanza pubblica), non precluderebbe
nè renderebbe oltremodo difficile l'esercizio delle funzioni
fondamentali della provincia. Tale analisi sarebbe stata
indispensabile anche in considerazione del fatto che le risorse di
cui all'art. l, comma 838, della legge n. 205 del 2017 non sarebbero
le uniche previste per il funzionamento delle province (che
deriverebbero dalle altre fonti a cui la suddetta norma rinvia, oltre
che dalle entrate proprie), bensì costituirebbero risorse meramente
aggiuntive.
Da ciò deriverebbe la mancata dimostrazione della rilevanza
della questione e la sua inammissibilità.
2.5.- Quanto al parametro rappresentato dalla violazione del
principio di uguaglianza in relazione alla maggiore lunghezza
chilometrica delle strade della Provincia di Vercelli rispetto ad
altre province, la norma impugnata non vi fa alcun riferimento nè
diretto nè indiretto, ma si tratterebbe di un parametro elaborato
autonomamente dall'UPI per ripartire il trenta per cento della somma
totale a disposizione per il 2018, unico anno per il quale l'UPI ha
formulato una proposta di ripartizione. Per il restante settanta per
cento la stessa UPI, per il 2018, rinviava ai criteri generali
stabiliti dal censurato l'art. l, comma 838, e in applicazione di
tali criteri, per lo stesso anno, alla Provincia di Vercelli non è
stato attribuito alcun contributo.
Per gli anni 2019 e 2020, nei quali mancava la proposta dell'UPI,
il Ministero non avrebbe potuto che applicare i criteri di legge al
cento per cento della somma disponibile. Anche sotto questo profilo,
quindi, la questione di legittimità costituzionale sarebbe
inammissibile, in quanto riferita a un dato - l'applicazione come
criterio di riparto della lunghezza chilometrica delle strade
provinciali - che non deriva dalla norma di legge denunciata, ma da
una fonte subordinata (la proposta dell'UPI e il correlato decreto
ministeriale) relativa, per di più, a un anno (il 2018) estraneo
rispetto a quelli dedotti in causa.
2.6.- Sarebbero inammissibili per irrilevanza anche le censure
sollevate con riguardo alla questione del personale provinciale
retribuito dalla Regione Piemonte. Osserva il Presidente del
Consiglio dei ministri che una norma generale come l'art. l, comma
838, della legge n. 205 del 2017 non potrebbe che dettare criteri di
riparto unitari per evitare sperequazioni o discriminazioni tra gli
enti locali interessati: non potrebbe, al contrario, prendere in
considerazione singole libere scelte organizzative degli enti locali,
come quella di accettare deleghe di funzioni dalla regione e
l'assegnazione ai propri ruoli di personale regionale. Una siffatta
ipotesi costituirebbe una evenienza meramente fattuale e del tutto
dipendente dalla volontà dell'ente stesso. Il presunto pregiudizio
finanziario lamentato deriverebbe, quindi, da tale evenienza di fatto
e dalla relativa scelta, non dal dettato della norma generale di
finanza pubblica, e sarebbe, conseguentemente, del tutto irrilevante
ai fini della conformità a Costituzione della disposizione
censurata.
2.7.- Inoltre, sempre in punto di ammissibilità, l'Avvocatura
generale eccepisce che la connessione tra la riduzione della spesa
per il personale e la riduzione degli organici sarebbe prevista non
dalla disposizione censurata, bensì dall'art. l, comma 421, della
legge n. 190 del 2014, il quale si basa sulla drastica riduzione
delle funzioni delle province operata dalla legge n. 56 del 2014. Il
censurato art. l, comma 838 non avrebbe fatto altro che richiamare
questo criterio, la cui norma fondante non sarebbe stata, peraltro,
censurata.
Il criterio elaborato dalla disposizione in esame, secondo
l'Avvocatura generale, sarebbe ragionevole perchè terrebbe conto, da
un lato, del livello effettivo delle entrate derivate dell'ente e,
dall'altro, dell'efficienza di spesa dell'ente medesimo nel gestire
quelle stesse entrate. Secondo tale meccanismo, l'erogazione a carico
del bilancio statale (cioè della finanza pubblica allargata) sarebbe
giustificata come incentivo all'incremento dell'efficienza di spesa,
conformemente alla lettera e allo spirito dell'art. 81 Cost. Verrebbe
in tal modo esclusa qualsiasi discriminazione arbitraria tra enti,
poichè la quota di contributo riconosciuta a ciascuno sarebbe
l'esatto riflesso della sua gestione di entrata e di spesa e le
differenze di contributo corrisponderebbero a diversità obiettive di
condizioni gestionali. Ne deriverebbe, conseguentemente,
l'inammissibilità della questione anche sotto questo specifico
profilo.
2.8.- Manifestamente infondata sarebbe, infine, la censura
inerente alla mancata previsione dell'intervento della Conferenza
unificata Stato-città e autonomie locali. La disposizione censurata,
difatti, prevederebbe un meccanismo volto a integrare proprio il
mancato funzionamento del sistema autogestito di riparto del fondo,
cioè del sistema incentrato sulla proposta formulata dall'UPI su
accordo di tutte le province interessate. Il "passaggio" in
Conferenza unificata dopo tale mancato funzionamento costituirebbe,
ad avviso della difesa statale, un evidente appesantimento della
procedura e comprometterebbe la certezza delle risorse, che sarebbe
invece necessaria all'inizio dell'esercizio affinchè l'ente possa
adottare le proprie decisioni previsionali di bilancio.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza iscritta al registro ordinanze n. 160 del 2021,
il TAR Lazio, sezione prima-ter, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, 97 e 119, commi primo, terzo e quarto, Cost., questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 838, della legge n.
205 del 2017.
1.1.- Afferma il giudice a quo che la Provincia di Vercelli aveva
proposto ricorso contro il Ministero dell'interno e il Ministero
dell'economia e delle finanze, costituitisi in giudizio a mezzo
dell'Avvocatura generale dello Stato, nonchè nei confronti della
Provincia di Prato, non costituitasi in giudizio, per l'annullamento
del d.m. 19 febbraio 2018, adottato ai sensi della norma censurata,
recante il riparto a favore delle province e delle regioni a statuto
ordinario dei contributi di 317 milioni di euro per l'anno 2018 e di
110 milioni di euro per ciascuno degli anni 2019 e 2020, per
l'esercizio delle funzioni fondamentali di cui all'art. 1 della legge
n. 56 del 2014.
1.2.- Riferisce il TAR Lazio che in data 7 febbraio 2018, secondo
quanto previsto dal citato comma 838, si è tenuta la Conferenza
Stato-città e autonomie locali in esito alla quale, per il 2018, è
stato riconosciuto alla Provincia di Vercelli un contributo statale
di euro 1.200.000, ma in quella stessa sede non è stata raggiunta
l'intesa per gli anni 2019 e 2020, cosicchè il Ministero
dell'interno, con il d.m. 19 febbraio 2018 sopra ricordato, ha
applicato, per il riparto del contributo di euro 110 milioni relativo
sia al 2019 che al 2020, il criterio indicato dalla disposizione
censurata.
1.3.- La Provincia di Vercelli, non avendo ricevuto contributi
per gli anni 2019 e 2020 e ritenendo che fosse stato adottato, per
detti anni, un criterio di ripartizione delle risorse destinate a
finanziare l'esercizio delle funzioni fondamentali lesivo della
propria autonomia finanziaria e organizzativa, ha impugnato davanti
al TAR Lazio il d.m. 19 febbraio 2018.
1.4.- Quanto alla rilevanza della questione, afferma il giudice a
quo che la lesione, determinata in capo alla Provincia di Vercelli
dal criterio di riparto, sarebbe riferibile unicamente al predetto
comma 838, di cui il decreto ministeriale costituirebbe automatica
applicazione; ciò posto, in caso di declaratoria dell'illegittimità
costituzionale della medesima disposizione, il decreto ministeriale
ne sarebbe travolto facendo venire meno la lesione stessa.
1.5.- Quanto alla non manifesta infondatezza della questione,
evidenzia il TAR rimettente che l'art. 119 Cost. riconosce, in capo
alle province, autonomia finanziaria di entrata e di spesa cosicchè
la mancata attribuzione di fondi per gli anni 2019 e 2020 avrebbe
compromesso la capacità della Provincia di Vercelli di svolgere le
funzioni fondamentali ad essa attribuite dalla legge n. 56 del 2014,
ledendo la sua sfera di autonomia in ragione della scelta - operata
dalla disposizione censurata - di assumere a parametro, per la
ripartizione dei trasferimenti statali, un algoritmo matematico il
quale attribuisce rilevanza al fattore della spesa del personale che,
di per sè, non si presterebbe a un utilizzo comune su scala
nazionale, atteso che ogni Regione, nell'attuare il decentramento
amministrativo, avrebbe adottato determinazioni diverse, con
conseguente disomogeneità nelle scelte riallocative del proprio
personale.
La ripartizione dei contributi statali, basandosi sul predetto
fattore, avrebbe pregiudicato la Provincia di Vercelli, posto che nei
ruoli del proprio personale erano inclusi dipendenti che svolgevano
funzioni delegate dalla Regione e perciò retribuiti con fondi da
questa trasferiti alla Provincia; il successivo rientro di tale
personale nei ruoli della Regione non avrebbe, pertanto, fatto
conseguire alcun risparmio di spesa per la Provincia.
1.6.- La disposizione censurata violerebbe altresì il principio
di uguaglianza stabilito dall'art. 3 Cost. e il principio di
ragionevolezza perchè, se si fosse considerato il parametro
dell'estensione chilometrica della rete stradale, da un confronto tra
il mancato riconoscimento di risorse alla Provincia di Vercelli e
quanto invece attribuito alla Provincia di Prato per lo stesso
periodo, risulterebbe evidente la sperequazione posto che la prima ha
un'estensione della rete stradale ben maggiore della seconda.
1.7.- Ritiene ancora il TAR Lazio che il predetto criterio
sarebbe in contrasto anche con il principio di leale collaborazione,
che sarebbe riconducibile a quello più generale di buon andamento di
cui all'art. 97 Cost., in quanto, nell'ipotesi di mancato accordo
nell'ambito della Conferenza Stato-città ed autonomie locali, la
ripartizione del contributo è determinata unilateralmente con
decreto ministeriale.
2.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione di legittimità costituzionale
sollevata sia dichiarata inammissibile o, comunque, non fondata.
2.1.- Rappresenta il Presidente del Consiglio dei ministri che il
ricorso al criterio legislativo residuale previsto dalla norma
impugnata viene giustificato con la necessità, da parte delle
province, di predisporre il bilancio di previsione triennale per gli
anni 2018, 2019 e 2020.
2.2.- Sottolinea altresì l'Avvocatura generale che altre norme,
non prese in considerazione dal giudice rimettente, avrebbero
previsto diversi trasferimenti statali per effetto dei quali la
Provincia di Vercelli sarebbe stata in grado di assicurare nel
biennio 2019-2020 livelli di servizi certamente superiori rispetto a
quelli del 2018. Da ciò discenderebbe l'inammissibilità della
questione di legittimità costituzionale per difetto di motivazione
sulla rilevanza.
2.3.- Quanto al parametro rappresentato dall'asserita violazione
del principio di uguaglianza in relazione alla maggiore lunghezza
chilometrica delle strade della Provincia di Vercelli rispetto ad
altre province, la difesa statale osserva che detto parametro non
sarebbe previsto dalla norma censurata, la quale non vi fa alcun
riferimento.
2.4.- Sarebbero inammissibili per irrilevanza anche le censure
sollevate con riguardo alla questione del personale provinciale
retribuito dalla Regione Piemonte, in quanto una norma generale come
quella censurata non potrebbe che dettare criteri di riparto unitari
non potendo quindi considerare scelte organizzative dei singoli enti
territoriali.
2.5.- Manifestamente infondata sarebbe, infine, la censura
inerente alla mancata previsione dell'intervento della Conferenza
Stato-città e autonomie locali, in quanto la disposizione oggetto
della questione di legittimità costituzionale prevederebbe un
necessario meccanismo di supplenza previsto solo per l'ipotesi di
mancato funzionamento del sistema autogestito di riparto del fondo.
3.- L'odierna questione di legittimità costituzionale concerne
il rapporto tra funzioni attribuite alle province e risorse
assegnate. In proposito questa Corte ha già avuto modo di affermare
che le province sono chiamate a «rispondere alla primaria e
fondamentale esigenza di preordinare, organizzare e qualificare la
gestione dei servizi a rilevanza sociale da rendere alle popolazioni
interessate. [Pertanto,] la quantificazione delle risorse in modo
funzionale e proporzionato alla realizzazione degli obiettivi
previsti dalla legislazione vigente diventa fondamentale canone e
presupposto del buon andamento dell'amministrazione, cui lo stesso
legislatore si deve attenere puntualmente» (sentenza n. 10 del 2016).
Questa Corte ha altresì affermato che una dotazione finanziaria
estremamente ridotta e l'incertezza sulla definitiva entità delle
risorse disponibili non consentono una proficua utilizzazione delle
stesse in quanto «[s]olo in presenza di un ragionevole progetto di
impiego è possibile realizzare una corretta ripartizione delle
risorse [...] e garantire il buon andamento dei servizi con esse
finanziati» (sentenza n. 188 del 2015).
4.- Ciò posto, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 838, della legge n. 207 del 2005, sollevata dal
TAR Lazio in riferimento agli artt. 3, 97 e 119 commi primo, terzo e
quarto Cost. è inammissibile per plurime ragioni, in disparte la
considerazione che il rimettente non valuta se per «riduzione della
spesa di personale» possa intendersi quella effettiva, ossia quella
riferita al personale retribuito dalla Provincia.
5.- È, innanzitutto, fondata l'eccezione di inammissibilità
sollevata dalla difesa statale circa l'insufficiente ricostruzione
del quadro normativo da parte del giudice rimettente, il quale ha
omesso una completa e adeguata ricostruzione della disciplina
legislativa in tema di finanziamenti alle province, con relativi
riflessi sulla specifica situazione finanziaria della Provincia di
Vercelli.
Il giudice rimettente si limita, infatti, a richiamare l'art. 119
Cost., omettendo tuttavia di specificare l'entità dell'asserita
compressione dell'autonomia finanziaria (ex plurimis, sentenze n. 168
del 2021 e n. 83 del 2019), senza puntuali riferimenti a dati più
analitici relativi alle entrate e alle uscite dell'ente territoriale
(sentenze n. 83 del 2019, n. 5 del 2018 e n. 192 del 2017).
In effetti, l'ordinanza di rimessione appare generica, in quanto
non enuncia le ragioni per cui i mezzi finanziari effettivamente a
disposizione di alcune province, come quella di Vercelli, sarebbero
insufficienti ad assicurare loro la possibilità di un adeguato
svolgimento delle funzioni fondamentali. Peraltro, l'ordinanza
risulta carente anche perchè le lamentate violazioni dell'autonomia
finanziaria provinciale non sono comprovate da un'adeguata analisi
complessiva delle risorse disponibili, posto che «le norme incidenti
sull'assetto finanziario degli enti territoriali "non possono essere
valutate in modo 'atomistico'"» (ex multis, sentenza n. 220 del 2021;
nello stesso senso, sentenza n. 83 del 2019).
6.- Inoltre, non può non rilevarsi che la questione di
legittimità costituzionale è formulata in modo poco chiaro e
contraddittorio, con conseguenti ripercussioni in termini di
ambiguità e genericità del petitum (ex multis, sentenza n. 177 e
ordinanza n. 107 del 2022).
In effetti, dalla lettura dell'ordinanza di rimessione nel suo
complesso non è chiaro se il rimettente voglia impugnare il citato
comma 838 nella sua interezza (come emergerebbe dalla lettura del
dispositivo) o voglia invece limitarsi ad impugnare solo il
meccanismo suppletivo previsto in caso di mancato raggiungimento
dell'intesa tra le province, in sede di Conferenza Stato-città ed
autonomie locali (come emergerebbe dalle motivazioni dell'ordinanza).
7.- Pur dovendosi, dunque, per tutte le suddette ragioni,
dichiarare l'inammissibilità della predetta questione di
legittimità costituzionale sollevata dal TAR Lazio, non può
tuttavia non rilevarsi che la fattispecie in esame pone in evidenza
l'intricata e farraginosa situazione legislativa da cui dipendono le
risorse statali destinate alle province, che, si ricorda, sono
indicate nella Costituzione come enti costituenti la Repubblica
dotati di autonomia, anche finanziaria (artt. 114 e 119 Cost.), con
conseguente necessità che esse siano dotate di risorse finanziarie
idonee a garantire, anche nell'ottica della corretta programmazione
su un adeguato arco temporale, l'esercizio delle funzioni
fondamentali che sono chiamate a svolgere (ex multis, sentenze n. 10
del 2016 e n. 188 del 2015).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 838, della legge 27 dicembre 2017,
n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario
2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), sollevata, in
riferimento agli artt. 3, 97 e 119, commi primo, terzo e quarto,
della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio, sezione prima-ter, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 gennaio 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Angelo BUSCEMA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 24 febbraio 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA