1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 5-6-1996
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 171 SENTENZA 16 - 27 maggio 1996
Giudizio di di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sciopero - Udienze penali e attivita' giudiziaria civile in genere - Astensione collettiva a tempo indeterminato degli avvocati e procuratori legali dall'attivita' giudiziaria - Obbligo di un congruo preavviso - Ragionevole limite temporale dell'astensione - Realizzazione di strumenti idonei ad individuare e assicurare le prestazioni essenziali nonche' le procedure e le misure conseguenziali nell'ipotesi di inosservanza - Omessa previsione - Riferimento alla giurisprudenza della Corte in materia disciplinare (v. sentenze nn. 114/1970, 456/1993, 421/1995 e 315/1992) e alla sentenza n. 114/1994 in materia di regolamentazione delle forme di protesta collettiva nei servizi pubblici essenziali - Incongruenza fra gli obiettivi ispiratori della legge e i suoi strumenti operativi - Pregiudizio di diritti fondamentali quali quello di azione, quello di difesa e del principio del buon andamento dell'amministrazione della giustizia - Competenza del legislatore definire in modo organico le misure atte a realizzare l'equilibrata tutela dei beni coinvolti - Illegittimita' costituzionale - Inammissibilita' - Non fondatezza. (Legge 12 giugno 1990, n. 146, art. 2, commi 1 e 5; c.p.p., artt. 304, comma 1, lettera b, e 97, comma 4; d.lgs. 28 luglio 1989, n. 271, art. 30; c.p.p., artt. 420, comma 3, e 97; d.lgs. 28 luglio 1989, n. 271, art. 29; legge 12 giugno 1990, n. 146, art. 2, commi 2, 3, 4, 6 e 7 e artt. 4, 8, 12 e 13; c.p.p., art. 486, comma 5; c.p.c. artt. 85 e 169, secondo comma; legge n. 149/1990, artt. 1, comma 2, e 2, comma 3; c.p.c., artt. 669-duodecies, 669-septies e 669-octies). (Cost., artt. 2, 3, 10, 21, 24, 24, secondo comma, 40, 41, secondo comma, 97, 101, 101, secondo comma, 102, 112 e 134). (096C0795) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 5-6-1996)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: avv. Mauro FERRI;
Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA,
prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare
MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott.
Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale: a) dell'art. 486, quinto
comma, del codice di procedura penale; b) del combinato disposto
degli artt. 97, 486, quinto comma, del codice di procedura penale e
29 delle disposizioni attuative del codice di procedura penale; c)
del combinato disposto degli artt. 420, terzo comma, 97 del codice di
procedura penale, 29 delle disposizioni attuative del codice di
procedura penale e 1 della legge 12 giugno 1990, n. 146 (Norme
sull'esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici
essenziali e sulla salvaguardia dei diritti della persona
costituzionalmente tutelati. Istituzione della commissione di
garanzia dell'attuazione della legge); d) degli artt. 304, lettera
b), e 76 del codice di procedura penale in relazione all'art. 102,
secondo comma, stesso codice e art. 30 delle disposizioni attuative
del codice di procedura penale; e) degli artt. 2, 4, 8, 12, 13 della
legge 12 giugno 1990, n. 146; f) degli artt. 85 e 169, secondo comma,
del codice di procedura civile; g) degli artt. 1, secondo comma, 2,
terzo comma, della legge 12 giugno 1990, n. 146 e degli artt.
669-duodecies, 669-septies e 669-octies del codice di procedura
civile, promossi con ordinanze emesse il 30 maggio 1995 dal Tribunale
di Sassari, il 1 giugno (n. 2 ordinanze) e il 3 giugno 1995 dal
Pretore di Padova, l'8 giugno e il 2 giugno 1995 dal Tribunale di
Roma sez. per il riesame, il 14 giugno 1995 (n. 4 ordinanze) dal
Pretore di Bologna, il 1 giugno 1995 dal Pretore di Padova, il 16
giugno, il 3 giugno, il 31 maggio (n. 2 ordinanze), il 13 giugno, il
31 maggio, il 7 giugno, il 14 giugno, il 3 giugno (n. 3 ordinanze),
il 31 maggio, il 30 maggio (n. 2 ordinanze), il 2 giugno (n. 3
ordinanze), il 14 giugno, il 9 giugno, il 6 giugno, il 9 giugno, il 3
giugno, il 6 giugno, il 30 maggio (n. 2 ordinanze), il 2 giugno, il 9
giugno, il 20 giugno, il 30 maggio, il 9 giugno, il 20 giugno, il 21
giugno (n. 5 ordinanze), il 16 giugno, il 6 giugno, il 9 giugno e il
13 giugno 1995 dal Tribunale di Sassari, il 5 giugno 1995 (n. 5
ordinanze) dal Pretore di Forlì, il 2 giugno 1995 (n. 15 ordinanze)
dal giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale militare
di Padova, il 29 giugno 1995 dalla Corte d'appello di Napoli, il 20
giugno 1995 (n. 2 ordinanze) dal Pretore di Milano, il 2 giugno 1995
dal giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale militare
di Padova, il 23 giugno (n. 5 ordinanze), il 16 giugno, il 20 giugno,
il 31 maggio, il 6 giugno, il 23 giugno, il 3 giugno, il 23 giugno e
il 2 giugno 1995 dal Tribunale di Sassari, il 2 giugno 1995 (n. 3
ordinanze) dal giudice per le indagini preliminari presso il
Tribunale militare di Padova, il 20 luglio 1995 dal Pretore di
Padova, il 2 giugno 1995 dal giudice per le indagini preliminari
presso il Tribunale militare di Padova e il 1 giugno 1995 dal Pretore
di Padova, iscritte rispettivamente ai nn. 500, 508, 509, 510, da 512
a 517, 521, da 530 a 536, da 545 a 577, da 594 a 598, da 618 a 632,
657, 660, 661, 690, da 696 a 709, 717, 729, 731, 739, 780 del
registro ordinanze 1995, e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica, prima serie speciale, nn. 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 46
e 48 dell'anno 1995;
Visti l'atto di costituzione di Bergantino Vincenzo e gli atti di
intervento del Consiglio nazionale forense e del Presidente del
Consiglio dei Ministri;
Udito nella udienza pubblica del 9 gennaio 1996 il giudice relatore
Francesco Guizzi;
Uditi gli avvocati Piero Longo e Gaetano Pecorella per Bergantino
Vincenzo, Antonino Galati e Vincenzo Panuccio per il Consiglio
nazionale forense nonchè gli avvocati dello Stato Carlo Sica e
Alessandro De Stefano per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del procedimento penale a carico di Bosinco Antonio
e di altro imputato, nonchè nel corso di altri cinquantatrè giudizi
- alcuni dei quali in prosecuzione sotto il vigore delle norme
anteriori, ai sensi dell'art. 245 del decreto legislativo 28 luglio
1989, n. 271 - tutti pendenti davanti al Tribunale di Sassari, il
Presidente della Camera penale sarda, con nota del 30 maggio 1995,
informava l'autorità giudiziaria circa l'astensione a tempo
indeterminato degli avvocati dalle udienze penali. Rilevata la
tempestività della comunicazione e la legittimità dell'impedimento
dei difensori, alla luce del consolidato orientamento della Corte di
cassazione, che a tale impedimento riconduce il fenomeno
dell'astensione di avvocati e procuratori dalle udienze, il Tribunale
di Sassari ha sollevato, per lesione degli artt. 2, 10 (in
riferimento all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, ratificata con legge
4 agosto 1955, n. 848), 24, 101, 102 e 134 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 486, quinto
comma, del codice di procedura penale. Perchè in conseguenza di
detto impedimento, quantunque sinora ritenuto legittimo, l'azione
penale verrebbe a essere paralizzata e la giustizia non sarebbe più
amministrata, in spregio delle previsioni costituzionali di cui agli
artt. 101 e 102. La disposizione denunciata violerebbe altresì, in
riferimento al dettato dell'art. 6 della Convenzione ratificata dalla
citata legge n. 848 del 1955, anche l'art. 2 della Costituzione, che
riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo, fra i quali
vi è, certo, l'esame della res litigiosa entro termini ragionevoli.
2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
concludendo per la manifesta inammissibilità della questione. Ad
avviso dell'Avvocatura, con l'ordinanza di rimessione si chiede - in
assenza di soluzioni costituzionalmente obbligate - una pronuncia
additiva che questa Corte ha già espressamente escluso di poter
adottare, considerandola invasiva della discrezionalità riservata al
legislatore e limitandosi, con la sentenza n. 114 del 1994, a
chiedere un intervento legislativo sul cosiddetto sciopero degli
avvocati.
3. - È intervenuto il Consiglio nazionale forense, in persona del
Presidente pro-tempore, che ha affermato la propria legittimazione -
quale rappresentante istituzionale dell'avvocatura italiana e,
quindi, come portatore di un interesse collettivo - e ha concluso nel
merito per la manifesta infondatezza, sia perchè l'astensione non si
è protratta a tempo indeterminato, avendo le assemblee deliberato,
di volta in volta, tempi e modalità, anche di revoca, sia perchè la
disposizione denunciata attribuisce al giudice il potere di valutare
la legittimità dell'impedimento dei difensori e di negarla per
particolari esigenze o situazioni come quella dell'eccessivo
protrarsi della condizione impeditiva. L'art. 486, quinto comma, del
codice di procedura penale consentirebbe infatti di bilanciare
l'interesse al buon andamento dell'amministrazione della giustizia
(unitamente a quello dell'imputato alla pronta definizione del
processo) con l'interesse alla difesa tecnica di fiducia, dando
evidente prevalenza a quest'ultimo, specie in considerazione della
garanzia offerta dall'art. 24, secondo comma, della Costituzione. La
scelta del legislatore di ammettere la legittimità dell'impedimento
all'avvocato senza limitazioni non sarebbe compatibile con
l'intervento del giudice nè potrebbe essere censurata dalla Corte
costituzionale. Non pertinente sarebbe, poi, il richiamo agli artt.
101 e 102 della Costituzione, inapplicabili alle parti, e non
riferibile al legittimo impedimento del singolo patrocinatore la
questione relativa all'agitazione di categoria, dal momento che si
colloca su un piano diverso, implicando il bilanciamento di valori in
conflitto: gli interessi di categoria e le esigenze di funzionamento
dell'amministrazione della giustizia. Tale questione, però, non
potrebbe che essere risolta con l'intervento del legislatore, onde in
mancanza di esso sarebbe demandato al giudice di valutare, nel caso
concreto, la legittimità dell'impedimento del difensore, con la
possibilità di negarla in circostanze particolari come l'imminente
prescrizione del reato o il lungo e intollerabile protrarsi
dell'agitazione. L'attento esercizio del potere giudiziale di
ponderazione dei contrapposti interessi, in relazione alla
specificità delle situazioni, non farebbe dunque venir meno
l'assistenza legale di fiducia - malgrado l'adesione del singolo
all'agitazione di categoria - e non legittimerebbe il ricorso alla
difesa d'ufficio, neanche prospettando il caso della revoca tacita
del mandato ai sensi dell'art. 30 delle disposizioni di attuazione
del codice di procedura penale, come suggerisce il giudice a quo. La
Corte potrebbe certo propendere per una sentenza manipolativa di
rigetto, ma la soluzione più corretta - così conclude il Consiglio
nazionale forense - dovrebbe essere una decisione di manifesta
infondatezza.
4. - Nel corso di quattro distinti procedimenti penali davanti al
Pretore di Padova, i difensori di fiducia degli imputati hanno
dichiarato di aderire all'astensione dalle udienze deliberata
dall'Unione delle camere penali e successivamente ribadita
dall'assemblea degli avvocati italiani; il pubblico ministero si è
però opposto al rinvio, eccependo in subordine la illegittimità
costituzionale dell'art. 486, quinto comma, del codice di procedura
penale. In merito a ciò, il Pretore ha preliminarmente rilevato che
l'astensione dei difensori dalle udienze non è ancora
legislativamente disciplinata nonostante le indicazioni formulate
nella sentenza di questa Corte n. 114 del 1994 e quelle ricavabili
dalla legge n. 146 del 1990. Ha quindi sollevato, per violazione
degli articoli 2, 24, primo e secondo comma, 97, 101, secondo comma,
e 112 della Costituzione, altrettante questioni di legittimità
costituzionale della disposizione richiamata. La Corte di cassazione
- osserva il giudice a quo - ha ricondotto l'astensione dei difensori
alla nozione di legittimo impedimento contenuta nell'art. 486 del
codice di procedura penale, sì che sembrano presentarsi due
interpretazioni alternative. Stando a una prima ricostruzione, il
diritto di protesta della classe forense dovrebbe sempre prevalere,
anche a costo di determinare la paralisi della funzione
giurisdizionale; stando invece all'altra, il diritto di protesta -
ancorchè garantito dalla Costituzione nella sua forma associativa -
andrebbe bilanciato con gli altri diritti costituzionalmente
protetti. Di qui, la sussistenza del legittimo impedimento solo
quando l'astensione si eserciti con modalità idonee a salvaguardare
diritti e principi costituzionali anche solo potenzialmente lesi. Un
esempio di concreto bilanciamento è offerto dalla legge n. 146 del
1990 che - quantunque non applicabile ad avvocati e procuratori -
prescinde dalla qualità dei soggetti che si astengono e, in ragione
della peculiare natura del servizio e della funzione svolta, pone
alcuni punti fermi, come il congruo preavviso, il termine certo circa
la cessazione dell'astensione e gli affari ineludibili, che
dovrebbero considerarsi vincolanti sul piano interpretativo, quali
che siano i soggetti che si astengono dall'attività giudiziaria. Non
costituirebbero perciò legittimo impedimento, ai sensi dell'art.
486, quinto comma, del codice di procedura penale, quelle forme di
protesta prive sia d'un congruo preavviso sia di un termine finale
certo: onde, in relazione agli artt. 97, 2, 24, primo e secondo
comma, 101, terzo comma, e 112 della Costituzione, la non manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale della
disposizione processuale censurata. Essa sarebbe rilevante - così
motiva l'ordinanza di rimessione - perchè le agitazioni si sarebbero
svolte senza alcun preavviso e senza un termine certo di conclusione,
in quanto genericamente ancorato, questo, all'approvazione dei
"contenuti delle riforme a cui si erano impegnate le forze
politiche".
5. - Nel corso di altri due procedimenti penali, lo stesso Pretore
- operando un concreto giudizio di bilanciamento - rigettava la
richiesta di rinvio del dibattimento senza ottenere, tuttavia, alcun
effetto. Nominava, perciò, difensore d'ufficio il Presidente del
locale ordine forense che, a sua volta, negava la propria
disponibilità, dichiarando di aderire alla protesta. E quindi
sollevava una ulteriore questione di legittimità costituzionale
avente a oggetto il combinato disposto degli artt. 97 e 486, quinto
comma, del codice di procedura penale, nonchè dell'art. 29 del
decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271 (Norme di attuazione, di
coordinamento e transitorie del codice di procedura penale), nella
parte in cui consente di ritenere legittimo l'impedimento di quei
difensori che sono nominati d'ufficio a seguito della rigettata
richiesta di rinvio proposta dal difensore di fiducia in adesione al
medesimo deliberato assembleare. Nel richiamare le considerazioni
sopra illustrate, il giudicante prospetta la violazione: dell'art. 2
della Costituzione, perchè il "legittimo impedimento" provocherebbe
la paralisi della giustizia e priverebbe il cittadino di una tutela
costituzionalmente garantita in ragione dell'ordinato funzionamento
della giurisdizione; dell'art. 24, primo comma, per la grave
turbativa che deriverebbe al diritto di azione; dell'art. 24, secondo
comma, perchè si vanificherebbe il diritto di difesa in ogni stato e
grado del processo; dell'art. 35, primo comma, perchè, con rinvii a
catena delle udienze, si turberebbe la regolarità delle occupazioni
di tutti quei cittadini a vario titolo coinvolti nel processo;
dell'art. 97, per gli inconvenienti nel funzionamento del
processo penale che scaturirebbero dalla mancata applicazione degli
artt. 132 e 160 delle disposizioni di attuazione del codice di
procedura penale, nonchè dell'art. 477 dello stesso codice;
dell'art. 101, secondo comma, impedendosi lo svolgimento della
funzione giurisdizionale;
dell'art. 112, perchè verrebbe leso il principio
dell'obbligatorietà dell'azione penale, non essendo garantita la
sospensione dei termini prescrizionali.
6. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, la quale ha
concluso per la infondatezza della questione, sostenendo che il
richiamo agli artt. 2, 35 e 97 della Costituzione sarebbe generico e
improprio - in quanto i tre valori costituzionali non atterrebbero
all'esercizio della giurisdizione - e sottolineando che le
disposizioni censurate non riguarderebbero l'organizzazione degli
uffici giudiziari, ma un complesso di regole di ordine strettamente
processuale. Il riferimento all'art. 24 della Costituzione si
rivelerebbe addirittura contraddittorio rispetto all'obiettivo
perseguito, perchè la difesa d'ufficio dell'imputato - quale
risulterebbe dall'accoglimento della questione - potrebbe
pregiudicare gli interessi dell'assistito. Nè sarebbe ravvisabile
una violazione degli artt. 101, secondo comma, e 112 della
Costituzione, poichè le disposizioni censurate non impedirebbero
l'esercizio della funzione giurisdizionale, ma inciderebbero soltanto
sulla sua celerità, non derogando neppure al principio di
obbligatorietà dell'azione penale da parte del pubblico ministero.
7. - Anche in questo giudizio è intervenuto il Consiglio nazionale
forense, concludendo per l'inammissibilità, e l'infondatezza, della
questione. L'inammissibilità conseguirebbe alla scelta effettuata
dal Pretore che avrebbe nominato, ai sensi dell'art. 97, primo comma,
del codice di procedura penale, quale difensore d'ufficio
dell'imputato, il Presidente del locale ordine forense anzichè altro
sostituto. Nel richiamare l'art. 97 del codice di rito, il giudice a
quo avrebbe, nella specie, dovuto applicare il quarto comma, e non il
primo comma, poichè l'imputato, nel caso in esame, non rimarrebbe
privo del difensore, nè il rapporto fiduciario sarebbe venuto meno,
secondo quanto affermato dalla Corte nell'ordinanza n. 480 del 1991.
La questione sarebbe comunque irrilevante, sia per la sopravvenuta
cessazione della protesta degli avvocati, sia perchè sollevata in un
procedimento diverso, e non appropriato, dovendo invece esser posta
nel corso del procedimento da instaurarsi a seguito del rifiuto del
difensore nominato d'ufficio. Nel merito, poi, sarebbe infondata
sulla base delle argomentazioni svolte a proposito della questione
sollevata dal Tribunale di Sassari. Circa i parametri qui invocati,
si paleserebbe erroneo il riferimento all'art. 112 della
Costituzione, giacchè tale disposizione concerne solo il momento
dell'iniziativa processuale e dell'irretrattabilità dell'azione
penale, una volta che sia esercitata. Nè appare pertinente il
richiamo all'art. 102 della Costituzione con riguardo a disposizioni,
qual è quella denunciata, che consentono al giudice di operare
valutazioni comparative (cfr. sentenza n. 178 del 1991). Pur
respingendo l'equiparazione della protesta forense allo sciopero -
solo quest'ultimo effettivamente regolato dalla legge n. 146 del 1990
- il Consiglio forense contesta inoltre la ricostruzione del fatto,
secondo cui le assemblee della categoria non avrebbero prestato
ossequio al principio del termine finale certo e agli altri stabiliti
dalla predetta legge. L'obbligo del preavviso, almeno come inteso
dall'art. 486 del codice di rito (la "pronta comunicazione"), e come
risulterebbe dalle ordinanze dei giudici a quibus, sarebbe stato
d'altronde rispettato, avendo i difensori provveduto, in ogni
occasione, a comunicare con "prontezza" la loro adesione alla
protesta. Nè troverebbe fondamento, infine, la pretesa diversità di
posizione fra l'avvocato di fiducia dell'imputato e quello nominato
d'ufficio dal giudice, in quanto chiamato a difendere l'imputato a
causa dell'astensione del primo. Dichiarando fondata la questione, si
verrebbe a creare una disparità di trattamento fra due figure di
professionisti, cui la legge riconosce gli stessi diritti.
8. - In data 23 aprile 1994, il giudice per le indagini preliminari
presso Tribunale di Roma emetteva ordinanza di custodia cautelare nei
confronti d'un imputato del reato di acquisto e detenzione di
sostanze stupefacenti al fine di spaccio, ma questi proponeva istanza
di riesame, ottenendo dal Tribunale, il 6 maggio 1994, l'accoglimento
del ricorso e il conseguente annullamento della misura. Su ricorso
del Procuratore della Repubblica, la Corte di cassazione, con
sentenza del 31 gennaio 1995, annullava a sua volta, con rinvio,
l'ordinanza del Tribunale. All'udienza dell'8 giugno 1995, avendo il
difensore chiesto un differimento della decisione per aderire
all'astensione dalle udienze proclamata dalla categoria, il Tribunale
di Roma ha sollevato, in relazione agli artt. 3, 24, secondo comma, e
97 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli
artt. 2, 4, 8, 12 e 13 della legge 12 giugno 1990, n. 146 (Norme
sull'esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici
essenziali e sulla salvaguardia dei diritti della persona
costituzionalmente tutelati. Istituzione della commissione di
garanzia dell'attuazione della legge). Osserva preliminarmente il
Collegio rimettente che la protesta è stata più volte prorogata,
con la sola eccezione della difesa nei processi con detenuti. D'altra
parte, nei procedimenti di riesame dei provvedimenti coercitivi,
personali e reali, gli artt. 309, 322 e 324 del codice di procedura
penale non prevedono, come obbligatoria, la presenza delle parti e
dei difensori, prescrivendo un termine di dieci giorni per
l'emanazione del provvedimento. Rilevato, poi, che le competenze del
tribunale del riesame dovrebbero rientrare fra i servizi pubblici
essenziali, si afferma che la presenza non necessaria delle parti o
del difensore non costituirebbe, in questo tipo di procedimenti,
principio assoluto. La regola consentirebbe all'imputato, senza che
la scelta sia sindacabile, di comparire personalmente o di avvalersi
della difesa tecnica; sì che il giudice - quando la parte abbia
appunto deciso di avvalersi della difesa tecnica e l'avvocato, nel
comparire, dichiari di astenersi dalla partecipazione alle udienze -
non potrebbe considerare la sua presenza come non avvenuta,
difettandogli il potere di nominare un difensore d'ufficio. Il
Tribunale di Roma sostiene che la legge n. 146 del 1990 non avrebbe
quali suoi destinatari i liberi professionisti, per quanto la
giurisprudenza della Corte di cassazione sia da tempo orientata nel
senso di configurare gli avvocati come "esercenti un servizio di
pubblica necessita'". La loro astensione dal lavoro non sarebbe
assimilabile allo sciopero e, sotto il profilo penale, non
integrerebbe interruzione di pubblico servizio, ai sensi dell'art.
331 del codice penale, perchè le finalità dell'azione "sindacale"
avrebbero una copertura costituzionale. Per la potenziale lesione di
altri interessi costituzionalmente garantiti, l'astensione sarebbe
però equiparabile allo sciopero dei dipendenti di imprese o enti che
erogano servizi pubblici essenziali, per i quali la legge sopra
menzionata ha previsto una serie di obblighi - fra cui il preavviso e
la possibilità dell'intervento autoritativo, al fine di garantire
detti servizi - e ha stabilito varie sanzioni in caso di accertate
violazioni (artt. 2, 4, 8, 9 e 13). Sarebbe irragionevolmente
discriminatoria l'inapplicabilità della disciplina dello sciopero,
introdotta con la citata legge n. 146, ai privati che adempiono
servizi di pubblica necessità la cui collaborazione è
indispensabile per il funzionamento dei servizi pubblici essenziali
(v. sentenza n. 114 del 1994). Tale carenza normativa determinerebbe
la lesione dei diritti di difesa per coloro che non possono in alcun
modo opporsi allo "sciopero" del difensore, vanificando il canone del
buon andamento dell'amministrazione (della giustizia).
9. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
concludendo per l'inammissibilità della questione sotto un duplice
profilo. Anzitutto, per difetto di rilevanza, in quanto sollevata in
un procedimento camerale (ex art. 127 del codice di procedura penale,
richiamato dall'art. 309, ottavo comma) di riesame di misura
coercitiva personale. Tali procedimenti, infatti, consentirebbero la
valutazione del legittimo impedimento della parte solo con
riferimento all'imputato che abbia chiesto di essere sentito
personalmente ai sensi del quarto comma del citato art. 127; il
quale, tuttavia, non sarebbe applicabile ai difensori (e al pubblico
ministero) che, ai sensi del terzo comma, "sono sentiti se
compaiono". Risulta evidente, perciò, che la presenza del difensore
non è obbligatoria, per cui dovrebbe escludersi il rinvio
dell'udienza anche quando l'assenza sia determinata da legittimo
impedimento. La questione sarebbe altresì inammissibile, perchè
imperniata sulla richiesta di una pronuncia additiva in un ambito che
è riservato alla discrezionalità del legislatore.
10. - Nel corso di quattro distinti procedimenti penali, il Pretore
di Bologna, con altrettante ordinanze del 14 giugno 1995, ha
sollevato, in relazione agli artt. 3, 21 e 40 della Costituzione,
questione di costituzionalità dell'art. 486, quinto comma, del
codice di procedura penale, nella parte in cui riconosce al difensore
un diritto, privo di limiti, ad astenersi da ogni attività di
difesa. Secondo il giudice a quo la norma assicurerebbe al difensore
l'esercizio di un diritto che - potendo paralizzare l'azione penale
per tutta la durata della protesta - deve necessariamente trovare
fondamento costituzionale o compatibilità con i valori
costituzionali. Non essendo riconducibile al diritto di sciopero
tutelato dall'art. 40 della Costituzione (v. sentenza n. 114 del
1994), e neppure ai principi affermati dalla Corte costituzionale,
nella sentenza n. 222 del 1975, andrebbe piuttosto rapportato alla
libertà di manifestazione del pensiero, garantita dall'art. 21 della
Costituzione, che non può però tollerare comportamenti in contrasto
con "doveri normativamente imposti" nè implicare il sacrificio di
altri valori costituzionalmente protetti. Non potendo essere
effettuato in via interpretativa, tale bilanciamento dovrebbe
realizzarsi per effetto della dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell'art. 486, quinto comma, del codice di procedura
penale, nella parte in cui consente che l'astensione del difensore
dalle udienze (in adesione a una protesta collettiva) si configuri
quale legittimo impedimento. L'esercizio di un vero e proprio
"diritto di astensione", senza limiti stabiliti, sarebbe costruito in
contrasto sia con gli artt. 40 e 21 della Costituzione sia con il
canone della ragionevolezza. È intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello
Stato, la quale ha concluso per l'infondatezza, sostenendo che il
richiamo agli artt. 40 e 21 della Costituzione sarebbe improprio -
specie il secondo, perchè non pone divieti a simili forme di
protesta - mentre l'indicazione dell'art. 3, come sembra d'altronde
riconoscere lo stesso rimettente, risulterebbe generica.
11. - Nel corso di cinque distinti procedimenti penali, il Pretore
di Forlì - rilevata l'astensione dalle udienze dei difensori di
fiducia degli imputati - ha sollevato, in relazione agli artt. 97,
112 e 101, secondo comma, della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 486, quinto comma, del codice
di procedura penale, nella parte in cui prevede che l'astensione
dalle udienze degli avvocati costituisca legittimo impedimento anche
se manchi un termine finale certo. L'agitazione proclamata
dall'assemblea generale degli avvocati italiani non aveva un termine
finale certo, come dimostrano le proroghe susseguitesi, mentre
l'agitazione delle camere penali, aggiuntasi e sovrappostasi, ha
sostituito addirittura il termine finale con una condizione:
l'approvazione "in sede parlamentare dei contenuti delle riforme a
cui si erano impegnate le forze politiche". La celebrazione dei
processi sarebbe così rimessa alla volontà delle camere penali, e
ciò costituirebbe un vulnus al disposto degli artt. 97, 112 e 101
della Costituzione, giacchè sarebbe leso il canone del buon
andamento, riferibile anche all'organizzazione giudiziaria e ai
profili prescrizionali, particolarmente brevi, dei reati
contravvenzionali; sarebbe vanificata l'obbligatorietà dell'azione
penale da parte del pubblico ministero; e sarebbe oggettivamente
compromessa l'indipendenza del giudice, soggetto solo alla legge e
non agli indirizzi di una qualche assemblea. Del resto, il
legislatore potrebbe, forse, aver inteso fornire un orientamento nel
prevedere, con l'art. 477, secondo comma, del codice di procedura
penale, la possibilità - per i processi che non possono concludersi
in una sola udienza - di sospendere il dibattimento per un termine
massimo di dieci giorni. Nel motivare sulla rilevanza della
questione, il Pretore di Forlì suggerisce l'estensione al processo
penale dei principi stabiliti, per lo sciopero, dalla legge n. 146
del 1990.
12. - Nel corso del procedimento penale a carico di Bergantino
Vincenzo, e in altri diciannove procedimenti, il giudice per le
indagini preliminari presso il Tribunale militare di Padova, ha
sollevato, in relazione all'art. 1 della legge n. 146 del 1990,
questione di legittimità costituzionale del combinato disposto degli
artt. 420, terzo comma, e 97 del codice di procedura penale, e
dell'art. 29 del decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271. L'art.
420 del codice di procedura penale, ricorda il rimettente, prevede
come necessaria la partecipazione del pubblico ministero e del
difensore all'udienza preliminare, stabilendo che - nel caso in cui
quest'ultimo non compaia - venga designato un sostituto ai sensi
dell'art. 97, quarto comma, dello stesso codice. In linea astratta,
per la reperibilità soccorre l'art. 29 delle disposizioni di
attuazione, ma se tutti i professionisti, come nel caso di specie,
dichiarano di aderire all'agitazione e si astengono (da ultimo il
componente del Consiglio dell'ordine forense), nessun'altra strada
sarebbe percorribile per assicurare l'effettività di quella
partecipazione del difensore che è condizione indefettibile per la
celebrazione dell'udienza. Osserva il giudice a quo che la legge n.
146 del 1990 non ricomprenderebbe fra i suoi destinatari coloro che
esercitano un servizio di pubblica necessità, e soggiunge che lo
spirito di essa consisterebbe nel bilanciare i diritti
costituzionalmente protetti - quello di sciopero, da una parte, e
quelli alla vita, alla salute e alla libertà personale, dall'altra -
attraverso una regolamentazione del primo che non impedisca il
realizzarsi di attività pubbliche in settori essenziali per la
tutela dei diritti della persona. Alla luce di tali considerazioni,
appare irrazionale che, mentre per i pubblici dipendenti che operano
nel settore giustizia sono previste numerose limitazioni al diritto
di sciopero (dettate dalla preoccupazione di non intaccare diritti
dei cittadini meritevoli di tutela), altrettanto non si verifica per
coloro che, in ragione della loro attività, sono attori necessari
per la salvaguardia di ogni diritto. Non operando nei confronti
della classe forense, la legge n. 146 del 12 giugno 1990, si porrebbe
in contrasto - così conclude l'ordinanza - con l'art. 2 della
Costituzione, che riconosce e garantisce i diritti inviolabili
dell'uomo; con l'art. 24, che assicura a tutti la possibilità di
agire in giudizio per la tutela dei propri diritti; con l'art. 101,
per il quale i giudici sono soggetti solo alla legge; e con l'art.
40, che prescrive, per il diritto di sciopero, un esercizio
nell'ambito delle leggi regolatrici.
13. - Si è costituito Bergantino Vincenzo che ha chiesto la
declaratoria di inammissibilità o, in subordine, di non fondatezza
della questione, essendo preclusa alla Corte una pronuncia additiva
in una materia riservata alla discrezionalità del legislatore, e non
risultando irragionevole la normativa censurata.
14. - Nel corso del procedimento penale a carico di Romaniello
Luigi e altro imputato, rilevata l'assenza dei difensori di fiducia
aderenti all'agitazione della categoria, e di altri avvocati
"nominabili" d'ufficio, la Corte d'appello di Napoli ha sollevato,
per violazione degli artt. 3 e 24, primo e secondo comma, della
Costituzione, questione di costituzionalità degli artt. 304, primo
comma, lettera b), 76 (in relazione all'art. 102, secondo comma) del
codice di procedura penale, e 30 delle disposizioni di attuazione di
cui al decreto legislativo n. 271 del 1989. Osserva preliminarmente
il Collegio rimettente che il potenziale contrasto fra l'interesse
del "giudicabile" e quello del difensore sarebbe regolato dagli artt.
486 e 304, primo comma, lettera a), del codice di procedura penale,
essendo ivi previsto che soltanto l'imputato può chiedere la
celebrazione del processo se e in quanto il difensore di fiducia
abbia tempestivamente comunicato il proprio impedimento.
Diversamente, l'art. 304, primo comma, lettera b), dello stesso
codice, regolerebbe un'evenienza distinta dall'impedimento: la
"privazione di assistenza" conseguente alla "mancata presentazione",
o all'"allontanamento", o alla "mancata partecipazione" del
difensore. Tale situazione si adatterebbe meglio dell'altra alle
agitazioni forensi caratterizzate dall'astensione dalle udienze; e
tuttavia, questa disposizione non formalizzerebbe il contrasto degli
interessi fra l'imputato e il suo difensore (come invece, per altra
ipotesi, farebbe l'art. 486 del codice di procedura penale),
cosicchè l'imputato, qualora volesse sostituire il difensore di
fiducia, o rinunciarvi, non potrebbe ottenere alcun risultato nel
caso, qual è quello in esame, d'una generalizzata mobilitazione
della categoria. Eppure, già le sezioni unite della Corte di
cassazione e la Corte costituzionale, con la sentenza n. 114 del
1994, hanno individuato la linea da seguire nel bilanciamento degli
interessi in conflitto (già accolto nell'art. 304, primo comma,
lettera b), del codice di procedura penale) e hanno evitato di
adottare la soluzione aprioristica in favore della categoria forense.
La citata disposizione risulterebbe perciò viziata, in rapporto agli
indicati parametri costituzionali, nella parte in cui non prevede
che, nel caso di privazione di assistenza legale, l'imputato possa
chiedere e ottenere la celebrazione del dibattimento. Sarebbero del
pari viziati anche: l'art. 97, quarto comma, dello stesso codice,
nella parte in cui, richiamando l'art. 102, secondo comma, consente
al sostituto del difensore di fiducia di non prestare l'ufficio
deferitogli per l'identica ragione allegata dal sostituito; l'art. 30
delle disposizioni di attuazione del codice di procedura penale, di
cui al decreto legislativo n. 271 del 1989, nella parte in cui,
quand'anche potesse giungersi a nominare un difensore d'ufficio,
questi potrebbe allegare l'astensione in atto quale causa
dell'impossibilità di adempiere. Le questioni così prospettate
sarebbero non manifestamente infondate, perchè impedirebbero una
valutazione bilanciata degli interessi contrapposti, imponendo il
rinvio del processo con la sospensione dei termini di custodia
cautelare, in violazione del principio di uguaglianza, del diritto
dell'imputato al processo e del diritto alla difesa.
15. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
concludendo per l'inammissibilità e l'infondatezza.
L'inammissibilità della questione relativa all'art. 304, primo
comma, lettera b), del codice di procedura penale, conseguirebbe alla
sua irrilevanza, non risultando la richiesta di celebrazione del
processo in assenza dei difensori di fiducia. Nel merito, sarebbe
manifestamente infondata, giacchè l'ipotesi dell'astensione dalle
udienze degli avvocati dovrebbe rientrare, in base all'indirizzo
giurisprudenziale della Corte di cassazione, nella figura del
legittimo impedimento a comparire, giustificativa del rinvio
dell'udienza ai sensi dell'art. 486, quinto comma, del codice di
procedura penale. L'ordinanza di rimessione sarebbe, pertanto,
basata su un erroneo presupposto in diritto. Del pari inammissibili,
perchè irrilevanti, sarebbero le questioni relative agli artt. 97,
comma 4, del codice di procedura penale, e 30 delle menzionate
disposizioni di attuazione, poichè non sarebbe intervenuta alcuna
nomina in sostituzione e, quindi, non si sarebbe potuto verificare
alcun rifiuto. Le questioni di costituzionalità prospettate in via
ipotetica sono improponibili: del resto, la difficoltà di rinvenire
un difensore d'ufficio darebbe luogo a un impedimento di fatto. Nel
merito, anch'essa sarebbe infondata, poichè il giudice a quo
differenzierebbe, indebitamente, la posizione del difensore di
fiducia, al quale sarebbero riconosciute le libertà sindacali, da
quella del difensore d'ufficio al quale analoga libertà dovrebbe
essere negata, con la palese violazione del principio di uguaglianza
che, invece, si vorrebbe garantire. L'agitazione sindacale non
sarebbe riconducibile alle disposizioni censurate, costituendo
un'espressione delle libertà costituzionali che, attualmente, non
subiscono limitazioni per il bilanciamento con altri e concorrenti
valori costituzionali: limitazioni che solo il legislatore potrebbe
introdurre (cfr. sentenza n. 114 del 1994).
16. - Nel corso di una causa avente a oggetto il pagamento di un
corrispettivo, il Pretore di Milano ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, 24 e 41, secondo comma, della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale degli artt. 85 e 169, secondo comma, del
codice di procedura civile, nella parte in cui non consentono di
depositare personalmente il fascicolo di causa a chi si sia
costituito in giudizio mediante un procuratore che aderisca alla
protesta collettiva e non permettono al giudice di fissare un termine
per l'effettuazione del deposito. Nel caso esaminato dal rimettente,
dei tre patrocinatori delle parti costituite, uno aveva dichiarato di
aderire all'astensione dalle udienze, un altro era risultato assente
e il terzo, pur non partecipando all'agitazione, aveva chiesto -
senza successo - un rinvio "per spirito di colleganza". Osserva
preliminarmente il giudice a quo che non è censurabile la scelta
compiuta dal procuratore di non depositare il proprio fascicolo,
anche se espone l'assistito alle conseguenze d'un giudizio
sfavorevole per la impossibilità di valutare le prove documentali:
di qui, la rilevanza della sollevata questione di legittimità
costituzionale. L'astensione dalle udienze d'uno dei difensori non
può, infatti, essere attratta nella previsione di cui all'art. 115
delle disposizioni di attuazione del codice di procedura civile che
regola il grave impedimento, ma può esserlo, piuttosto, nella
previsione dell'art. 85 dello stesso codice, che disciplina la
rinuncia alla procura da parte del difensore. Non essendo
l'astensione degli avvocati dalle udienze esercizio d'un diritto
costituzionale (qual è lo sciopero in base all'art. 40 della
Costituzione), bensì soltanto una libera scelta, ovvero una
volontaria omissione, civilisticamente qualificabile come rinuncia al
mandato. L'art. 85 del codice di procedura civile - non imponendo al
giudice la verifica della conoscenza, da parte del litigante, circa
l'astensione del proprio procuratore dall'udienza - si porrebbe in
contrasto con quei precetti costituzionali che permettono alla parte
di provvedere in altro modo alla propria difesa. In violazione
dell'art. 3 della Costituzione, esso lederebbe il principio di
uguaglianza, trattando diversamente quei cittadini i cui procuratori
non si astengono dall'udienza e gli altri i cui procuratori
aderiscono alla protesta collettiva, così demandando al difensore la
scelta del grado di tutela dei diritti. Ove, però, la disparità di
trattamento non sia ravvisata dalla Corte, si dovrebbe sospettare di
illegittimità costituzionale la disposizione processuale nella sua
totalità, in quanto non riconosce efficacia alla rinuncia al mandato
difensivo e non impone che ne sia data tempestiva notizia alla parte
prima dell'udienza in cui sarà dichiarata. In tal caso, non essendo
possibile valutare se la parte sia stata adeguatamente posta in
condizione di provvedere alla sostituzione, risulterebbe preclusa al
giudice anche la possibilità di disporre un rinvio utile alla parte
per esplicare in concreto le proprie difese (la disciplina dettata
per il caso di morte o impedimento del procuratore ex art. 301 del
codice di procedura civile costituirebbe il tertium comparationis).
La disposizione lederebbe, inoltre, l'art. 24 della Costituzione,
rimettendo alla discrezionale e incontrollabile scelta del
procuratore, la concreta realizzazione della difesa nel processo; e,
in violazione dell'art. 41, farebbe sì che l'iniziativa economica
del professionista (alla cui opera deve ricorrere normalmente
chiunque voglia agire in giudizio) possa svolgersi in contrasto con
l'utilità sociale e la libertà, e dignità, del mandante. Analoghe
considerazioni andrebbero sviluppate con riferimento all'art. 169,
secondo comma, del codice di procedura civile, nella parte in cui
vieta la fissazione di un termine, successivo all'udienza di
discussione, perchè avvenga il deposito del fascicolo non effettuato
dal difensore, senza distinguere fra le possibili ragioni del mancato
adempimento (in ispecie fra il mancato deposito per la protesta
collettiva e ogni altro caso).
17. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso
per l'inammissibilità e la non fondatezza della questione, perchè
l'ordinanza conterrebbe due premesse inesatte. La prima, che
riconduce l'astensione del difensore alla figura della rinuncia al
mandato (e, per suo effetto, alla totale interruzione dell'attività
difensiva); la seconda, che esalta il deposito del fascicolo di parte
sino a farlo assurgere a sola, o a fondamentale, attività difensiva
da espletare in udienza. In realtà, il deposito del fascicolo si
esegue di norma in cancelleria (artt. 169 e 190 del codice di
procedura civile), mentre la partecipazione alle udienze ha ben altro
rilievo e contenuto. Una volta passata in decisione, la causa
potrebbe, del resto, essere definita con un successivo deposito dei
fascicoli delle parti; oppure il giudice potrebbe disporre un rinvio
ad esso finalizzato. Poichè il rapporto tra la parte e il difensore
sarebbe estraneo al processo, ne consegue tuttavia che il giudice non
avrebbe alcun potere di verifica in ordine alla valutazione che la
parte effettua sulla scelta del proprio difensore circa l'adesione
alla protesta. Il compito della Corte consisterebbe nel vagliare le
disposizioni con riferimento alle normali previsioni e non, invece,
con riguardo ai dati dell'emergenza, che richiederebbero l'intervento
esclusivo del legislatore. La questione sarebbe dunque irrilevante
nel processo a quo.
18. - Con una seconda ordinanza, emessa in data 20 giugno 1995, il
Pretore di Milano ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 24
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli
artt. 1, secondo comma, e 2, terzo comma, della legge n. 146 del
1990, nonchè degli artt. 669-duodecies, 669-septies e 669-octies del
codice di procedura civile, nella parte in cui tali norme impediscono
al giudice, investito di un procedimento cautelare e urgente, di
decidere allo stato degli atti nel caso di astensione dei procuratori
delle parti, motivata da adesione a una protesta collettiva indetta
senza il rispetto delle prescrizioni dettate dalla citata legge n.
146 del 1990. Premette il giudice a quo che all'udienza del 23
maggio 1995, nella causa avente a oggetto un ricorso ex art.
669-duodecies del codice di procedura civile, i procuratori di
entrambe le parti avevano dichiarato di astenersi - per l'adesione
allo stato di agitazione proclamato dal Consiglio nazionale forense -
e di ritenere inapplicabili al caso di specie i limiti previsti dalla
predetta legge n. 146 per lo sciopero in materia di servizi pubblici.
Ad avviso del rimettente, il procedimento in questione, instauratosi
a seguito di un'ordinanza di accoglimento di denuncia di nuova opera
e regolato dall'art. 669-duodecies del codice di procedura civile,
avrebbe indiscutibilmente natura cautelare e urgente. Di conseguenza,
soltanto per i lavoratori dipendenti coinvolti nell'amministrazione
della giustizia rientrerebbe nel novero di quei provvedimenti
cautelari e urgenti che l'art. 1, secondo comma, lettera a), della
legge n. 146 prevede come prestazioni indispensabili al fine di
contemperare l'esercizio del diritto di sciopero con la salvaguardia
dei diritti della persona. L'effettività di tale garanzia potrebbe
però essere vanificata dalla protesta di quei lavoratori autonomi,
dalla cui opera il titolare del diritto non può prescindere; nè il
giudice, di fronte all'astensione dei difensori, potrebbe provvedere
d'ufficio, in base agli elementi già acquisiti, sì che si
verificherebbe un contrasto delle suddette disposizioni con gli artt.
3 e 24 della Costituzione. La tutela dei diritti costituzionali della
persona, che la legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali
intende tutelare tout court, e non soltanto per i casi di protesta
dei lavoratori dipendenti, si rivelerebbe infatti monca e inefficace
per la sua inapplicabilità a coloro che - sebbene non siano
lavoratori dipendenti - pongono in essere forme di astensione dal
lavoro idonee a provocare turbative e pregiudizi, secondo il Pretore
di Milano, non meno devastanti di uno sciopero. Onde la
illegittimità costituzionale della legge n. 146 del 1990, per
lesione dell'art. 3 della Costituzione, giacchè escluderebbe la
categoria dei professionisti dall'osservanza delle modalità e
limitazioni di cui fa carico, per i servizi essenziali e i
procedimenti cautelari, alle altre categorie di lavoratori. Essa
violerebbe, inoltre, l'art. 24 della Costituzione, comprimendo o
addirittura elidendo il diritto di difesa ogni qual volta si voglia
far valere un diritto costituzionalmente garantito della persona,
tutelabile solo con l'adozione di provvedimenti cautelari o urgenti.
Un effetto sintomatico, questo, dell'irragionevolezza della legge in
esame, che si paleserebbe come incoerente con l'intero ordinamento
giuridico e con i fini enunciati, perchè quegli stessi diritti che
mira a tutelare sarebbero lesi, o comunque pregiudicati, dalla
condotta di coloro che sono chiamati a svolgere funzioni necessarie
per l'espletamento d'un servizio essenziale. Analoghe conclusioni
dovrebbero altresì essere avanzate in riferimento agli artt.
669-duodecies, 669-septies e 669-octies del codice di procedura
civile nell'ipotesi di astensione dei difensori, in quanto
escluderebbero che il giudice, investito della decisione cautelare e
urgente, possa provvedere allo stato degli atti.
19. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, concludendo per
l'inammissibilità e la non fondatezza della questione. L'ordinanza
non sarebbe, infatti, sufficientemente motivata sul punto della
rilevanza, poichè il giudizio a quo sembrerebbe riguardare non tanto
l'adozione di un provvedimento cautelare, quanto la sua attuazione ex
art. 669-duodecies del codice di procedura civile, che non
sottenderebbe il carattere dell'urgenza. Nel merito, poi, l'ipotesi
di pronuncia additiva richiesta dal Pretore di Milano (il quale
intende emanare un provvedimento di natura cautelare senza sentire le
parti), non sarebbe suscettibile di accoglimento, in quanto vi
sarebbe una profonda diversità fra la posizione del lavoratore
dipendente e quella del lavoratore autonomo. D'altronde, la sentenza
n. 114 del 1994, richiamata dal giudice a quo, avrebbe già indicato
la strada per il bilanciamento dei valori coinvolti nell'esercizio
della giurisdizione, escludendo la possibilità d'una sentenza
additiva.
Considerato in diritto
1. - Con 94 ordinanze di rimessione, di cui molte di identico
contenuto, indicate in dettaglio nella narrativa in fatto, il
Tribunale di Sassari, il Pretore di Padova, il Tribunale di Roma, il
Pretore di Bologna, il Pretore di Forlì, la Corte d'appello di
Napoli, il Pretore di Milano e il giudice per le indagini preliminari
presso il Tribunale militare di Padova hanno sollevato questioni di
legittimità costituzionale, tutte in materia di astensione degli
avvocati dalle udienze, che si possono raggruppare - riuniti i
giudizi per omogeneità della materia - nei cinque tipi di seguito
indicati.
1.1. - Il primo gruppo di questioni, sollevate dal Tribunale di
Sassari, dal Pretore di Padova, dal Pretore di Bologna e dal Pretore
di Forlì, concerne l'art. 486, quinto comma, del codice di procedura
penale, e ha riguardo alla nozione di "legittimo impedimento" e alla
riconducibilità ad essa dell'ipotesi dell'astensione degli avvocati
dalle udienze.
1.1.1. - Il Tribunale di Sassari ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 486, quinto comma, del codice
di procedura penale, per contrasto con gli artt. 2, 10 (in
riferimento all'art. 6 della Convenzione europea dei diritti
dell'uomo che assicura il diritto a una decisione giudiziale in tempi
ragionevoli), 24, 101, 102 e 134 della Costituzione, perchè l'azione
penale sarebbe paralizzata e la giustizia non più amministrata in
conseguenza dell'astensione a tempo indeterminato degli avvocati e
procuratori.
1.1.2. - Il Pretore di Padova ha denunciato la stessa disposizione,
perchè ricomprende nella nozione di legittimo impedimento
l'astensione dalle udienze del difensore di fiducia - ovvero di
quello d'ufficio nominato a seguito del rigetto della richiesta di
rinvio - senza prevedere un congruo preavviso nè il termine finale
dell'astensione, diversamente da quanto richiede in via obbligatoria,
per le categorie dei pubblici dipendenti, la legge 12 giugno 1990, n.
146. Sì che sarebbero violati:
l'art. 2 della Costituzione, perchè la paralisi della giustizia
inciderebbe sulla tutela dei diritti inviolabili, il cui presupposto
è l'ordinato funzionamento della giurisdizione;
l'art. 24, primo comma, per la grave turbativa arrecata al
diritto di agire in giudizio;
l'art. 24, secondo comma, perchè si vanificherebbe il diritto di
difesa in ogni stato e grado del processo;
l'art. 35, primo comma, perchè i rinvii a catena delle udienze
si rifletterebbero sulla regolarità delle occupazioni di coloro che
sono, a vario titolo, coinvolti nel processo;
l'art. 97, perchè, impedendo l'applicazione dell'art. 477 del
codice di procedura penale e degli artt. 132 e 160 delle relative
disposizioni di attuazione, si produrrebbero seri inconvenienti nel
funzionamento del processo penale;
l'art. 101, secondo comma, perchè si intralcerebbe lo
svolgimento della funzione giurisdizionale;
l'art. 112, perchè sarebbe compromesso il principio
dell'obbligatorietà dell'azione penale, non essendo garantita la
sospensione dei termini prescrizionali.
1.1.3. - Il Pretore di Bologna dubita parimenti della legittimità
costituzionale dell'art. 486, quinto comma, del codice di procedura
penale, perchè sarebbe in contrasto con gli artt. 3, 21 e 40 della
Costituzione, nella parte in cui riconosce al difensore un diritto,
privo di limiti, ad astenersi dall'esercizio della difesa.
1.1.4. - ll Pretore di Forlì ha denunciato la disposizione testè
citata, nella parte in cui prevede che l'astensione dalle udienze
costituisca legittimo impedimento anche se non vi sia un termine
finale certo o comunque non superiore a dieci giorni (ex art. 477,
secondo comma, del codice di procedura penale). Rimettendo alla
volontà delle camere penali la celebrazione dei processi, essa
lederebbe:
l'art. 97 della Costituzione, perchè il buon andamento della
pubblica amministrazione è riferibile anche all'organizzazione
giudiziaria;
l'art. 112, perchè l'azione penale, obbligatoria, spetta
esclusivamente al pubblico ministero;
l'art. 101, secondo comma, perchè il giudice è sottoposto solo
alla legge e non, quali che siano, a determinazioni assembleari.
1.2. - La seconda questione, sollevata dalla Corte di appello di
Napoli, sottopone alla verifica di costituzionalita':
l'art. 304, primo comma, lettera b), del codice di procedura
penale, nella parte in cui non prevede che, nel caso di privazione di
assistenza legale, l'imputato possa chiedere e ottenere la
celebrazione del dibattimento;
l'art. 97, quarto comma, dello stesso codice, nella parte in cui,
richiamando l'art. 102, consente al sostituto del difensore di
fiducia di non prestare l'ufficio deferitogli per l'identica ragione
allegata dal sostituito;
l'art. 30 delle disposizioni di attuazione del codice di
procedura penale, di cui al decreto legislativo n. 271 del 1989,
perchè - quand'anche si riuscisse a nominare un difensore d'ufficio
- questi potrebbe addurre l'astensione quale causa
dell'impossibilità di adempiere. Tali disposizioni violerebbero il
principio di uguaglianza, il diritto dell'imputato al processo e il
diritto alla difesa, rispettivamente tutelati dall'art. 3 e dall'art.
24, primo e secondo comma, della Costituzione. Con specifico riguardo
all'art. 304, primo comma, lettera b), la Corte d'appello di Napoli
osserva che l'astensione dalle udienze non dovrebbe essere
qualificata come legittimo impedimento del difensore, ma assimilata
alle previsioni del secondo comma dell'art. 304 ("mancata
presentazione", "allontanamento", "mancata partecipazione" del
difensore), ragion per cui se ne chiede la declaratoria di
illegittimità costituzionale al fine di garantire all'imputato la
possibilità di domandare, e ottenere, la celebrazione del
dibattimento in assenza del difensore. In merito alle altre due
disposizioni, il Collegio rimettente sospetta della loro
incostituzionalità nella parte in cui non impediscono al difensore
d'ufficio - nominato in sostituzione di quello di fiducia - di
astenersi dalla difesa.
1.3. - Il giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale
militare di Padova ha denunciato il combinato disposto degli artt.
420, terzo comma, e 97 del codice di procedura penale, e dell'art.
29 del decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271 (Norme di
attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura
penale), in relazione all'art. 1 della legge 12 giugno 1990, n. 146
(Norme sull'esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici
essenziali e sulla salvaguardia dei diritti della persona
costituzionalmente tutelati. Istituzione della Commissione di
garanzia dell'attuazione della legge), nella parte in cui non prevede
fra i suoi destinatari anche coloro che esercitano un servizio di
pubblica necessità. Tali disposizioni sarebbero in contrasto con gli
artt. 2, 24, 101 e 40 della Costituzione, perchè non stabiliscono
alcuna limitazione al diritto di astensione collettiva, come accade
invece per coloro che, in ossequio all'art. 40 della Costituzione,
sono ormai soggetti alla citata legge n. 146.
1.4. - Il Tribunale di Roma ha sollevato, con riferimento agli
artt. 3, 24 e 97 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale degli artt. 2, 4, 8, 12 e 13 della legge n. 146 del
1990 testè indicata. A differenza di quanto previsto per gli altri
lavoratori del settore giustizia, le disposizioni denunciate
mancherebbero infatti di regolamentare la protesta degli appartenenti
alla categoria forense, che vengono qualificati, sulla base d'un
indirizzo giurisprudenziale, quali privati esercenti un servizio di
pubblica necessità. Con ciò esse opererebbero una irragionevole
discriminazione e determinerebbero la lesione del diritto di difesa e
quello del buon andamento della pubblica amministrazione.
1.5. - Il quinto gruppo di questioni di costituzionalità attiene
ad alcune previsioni del codice di procedura civile che sono oggetto
di doglianza del Pretore di Milano in due distinte ordinanze.
1.5.1. - Con la prima (r.o. 660 del 1995), il giudice a quo
solleva, in relazione agli artt. 3, 24 e 41 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale degli artt. 85 e 169,
secondo comma, del codice di procedura civile, nella parte in cui
inibiscono a colui che si sia costituito in giudizio, mediante un
procuratore che abbia aderito alla protesta collettiva, di depositare
personalmente il proprio fascicolo, e non consentono al giudice di
fissare un termine perchè la parte effettui personalmente il
deposito, anche dopo l'udienza di discussione. Donde la violazione
dell'art. 3, perchè non sarebbe assicurata l'uguaglianza fra i
cittadini i cui procuratori non si astengono dall'udienza e quelli i
cui procuratori aderiscono all'astensione; quella dell'art. 24,
perchè si rimetterebbe alla discrezionale e incontrollabile scelta
del procuratore la concreta realizzazione della difesa nel processo;
e, infine, quella dell'art. 41 della Costituzione, perchè
l'iniziativa economica del professionista si svolgerebbe in contrasto
con l'utilità sociale, la libertà e la dignità del mandante.
1.5.2. - Lo stesso Pretore (r.o. 661 del 1995) ha successivamente
censurato anche gli artt. 1, secondo comma, e 2, terzo comma, della
legge n. 146 del 1990, nonchè gli artt. 669-duodecies, 669-septies e
669-octies del codice di procedura civile, nella parte in cui
impediscono al giudice, investito di un procedimento cautelare e
urgente, di decidere allo stato degli atti nel caso di astensione dei
procuratori delle parti motivata dall'adesione a una protesta
collettiva indetta senza il rispetto della citata legge n. 146 del
1990. Disposizioni che sarebbero in contrasto con:
il principio di uguaglianza, per l'inapplicabilità della legge
n. 146 del 1990 agli avvocati e procuratori, che - pur non essendo
lavoratori dipendenti - possono porre in essere forme di lotta idonee
a provocare, non meno dello sciopero, seri pregiudizi al pubblico
servizio interessato;
il diritto di difesa, specie con riguardo a procedimenti delicati
come sono quelli finalizzati al rilascio di provvedimenti cautelari o
urgenti.
2. - Vanno dapprima esaminate le questioni di ammissibilità sorte
nel corso dei singoli giudizi.
2.1. - In primo luogo va affrontato un problema di rito: quello
posto dal Consiglio nazionale forense che - pur non essendo parte nei
processi a quibus - ha tuttavia depositato atti d'intervento nei
giudizi promossi dal Tribunale di Sassari e dal Pretore di Padova.
Questa Corte ha già chiarito con specifico riferimento alla
materia disciplinare (sentenza n. 114 del 1970) che il Consiglio
nazionale forense tutela un interesse pubblicistico, ragion per cui
non si può non riconoscergli un ruolo di rappresentanza sia delle
diverse articolazioni associative, altrimenti prive d'un canale di
comunicazione istituzionale, sia dei singoli che non aderiscano ad
alcuna associazione. Di conseguenza, la Corte ritiene di confermare
l'orientamento espresso in occasione dell'intervento della
Federazione nazionale degli ordini dei medici chirurghi e degli
odontoiatri che si fonda sul riconoscimento delle competenze di
entrambi gli ordini (cfr. sentenza n. 456 del 1993). È quindi
ammissibile l'intervento del Consiglio nazionale forense, giacchè si
tratta di questioni inerenti allo statuto degli avvocati e
procuratori, il cui esito non è indifferente all'esercizio delle
attribuzioni dello stesso Consiglio (cfr. sentenze nn. 421 del 1995 e
315 del 1992).
2.2. - In base a una interpretazione dell'art. 127 del codice di
procedura penale che si assume letterale, l'Avvocatura dello Stato ha
eccepito l'inammissibilità della questione sollevata con due
ordinanze dal Tribunale di Roma, di cui al punto 1.4, e ha sostenuto
che non sarebbe necessaria la presenza del difensore, potendo il
giudice - dopo averla constatata - decidere in assenza di questi.
Nell'ordinanza di rimessione si osserva, tuttavia, che tale
interpretazione è possibile solo quando l'assenza non sia da
ascrivere a una protesta collettiva: in tal caso, invece, il
Tribunale avrebbe il dovere di attendere la cessazione dello stato di
agitazione prima di adottare la propria decisione. L'eccezione è da
respingere, perchè il controllo sull'ammissibilità può comportare
una decisione processuale solo quando la premessa interpretativa sia
palesemente arbitraria e, cioè, in caso di assoluta, reciproca
estraneità fra oggetto della questione e oggetto del giudizio di
provenienza o quando l'interpretazione prospettata dal giudice a quo
risulti non plausibile (da ultimo, v. le sentenze nn. 344 del 1993 e
436 del 1992).
2.3. - Va accolta l'eccezione di inammissibilità prospettata
dall'Avvocatura dello Stato in ordine alla questione di
costituzionalità, sollevata dalla Corte d'appello di Napoli,
dell'art. 304, primo comma, lettera b), del codice di procedura
penale e degli artt. 97, quarto comma, dello stesso codice e 30 del
decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271. Dall'ordinanza di
rimessione non è dato sapere se gli imputati abbiano chiesto - anche
in assenza dei difensori di fiducia - la celebrazione del processo; e
se vi sia stata la nomina di un difensore d'ufficio in luogo di
coloro che abbiano aderito alla protesta. Poichè tali elementi sono
necessari per accertare la rilevanza delle due questioni sollevate
dalla Corte d'appello di Napoli, ne va dichiarata l'inammissibilità.
2.4. - È stata poi eccepita, dalla stessa Avvocatura dello Stato,
l'inammissibilità della questione di legittimità costituzionale
degli artt. 669-septies, 669-octies e 669-duodecies del codice di
procedura civile, nonchè degli artt. 1, secondo comma, e 2, terzo
comma, della legge n. 146 del 1990, sollevata dal Pretore di Milano
(r.o. n. 661 del 1995), perchè il Pretore non è stato investito
della richiesta di rilascio d'un provvedimento cautelare, bensì
soltanto della sua attuazione. Tale eccezione va respinta, giacchè
la fase attuativa della cautela (che non rientra nell'attività
esecutiva, oggetto del processo di esecuzione) è strettamente legata
a quella del suo rilascio. La qualificazione datane dal giudice a
quo, conformemente a quanto si è detto sopra al n. 2.2, non è
dunque arbitraria nè suscettibile di censure preliminari.
2.5. - Il Consiglio nazionale forense eccepisce l'inammissibilità
della questione sollevata dal Pretore di Padova non solo in quanto è
sopravvenuta la cessazione dell'astensione collettiva dalle udienze,
ma per i termini in cui è posta. Perchè il Pretore avrebbe
applicato erroneamente il quarto comma dell'art. 97 del codice di
procedura penale, e non il primo comma, nominando quale difensore
d'ufficio il Presidente del locale ordine forense anzichè altro
professionista scelto nell'albo predisposto ai sensi dell'art. 97,
secondo comma, del codice di procedura penale e, inoltre, perchè
avrebbe dovuto sollevare la questione nel procedimento conseguente
alla dichiarazione di astensione anche da parte del difensore
d'ufficio.
Tali eccezioni sono da disattendere. La nomina del Presidente del
locale Consiglio dell'ordine può costituire una irregolarità o un
vizio procedurale, ma non implica alcuna ragione d'inammissibilità.
La questione, poi, non doveva essere sollevata in un giudizio penale
a carico del difensore d'ufficio anch'egli aderente all'astensione
collettiva, derivando gli effetti giuridici del rifiuto direttamente
dalla qualificazione dell'astensione (rilievo costituzionale della
protesta e assenza di limiti al suo esercizio con riferimento al
processo) che è il presupposto implicito dell'ordinanza di
rimessione. Nè ha rilievo l'eventuale cessazione dell'astensione
collettiva dalle udienze, giacchè il mutamento della situazione di
fatto non incide sul giudizio di legittimità costituzionale già
proposto.
3. - Passando al merito, alcuni giudici (Tribunale di Sassari e
Pretore di Bologna) chiedono una pronuncia meramente caducatoria, e
altri (Pretore di Padova e Pretore di Forli') una sentenza che limiti
il legittimo impedimento esclusivamente al caso dell'astensione con
preavviso e termine finale certo (v. supra nn. 1.1 ss.). I parametri
indicati sottendono la lesione di beni costituzionalmente protetti,
quali i diritti inviolabili della persona, i principi di uguaglianza
e di ragionevolezza (assumendosi come tertium comparationis la
condizione dei lavoratori subordinati nel settore giustizia), di
soggezione del giudice solo alla legge, di obbligatorietà
dell'azione penale, di buon andamento dell'amministrazione
giudiziaria. Si impone, a questo punto, un preliminare chiarimento
sui caratteri dell'astensione, qui in esame, e sulle situazioni
soggettive di cui sono titolari gli appartenenti alla categoria
professionale forense.
3.1. - L'ordinamento repubblicano si fonda sul pieno riconoscimento
della libertà di associazione e dell'attività sindacale e
sull'espressa garanzia del diritto di sciopero entro i limiti
indispensabili alla salvaguardia di altri interessi
costituzionalmente protetti. Vi è dunque un'area, connessa alla
libertà di associazione, che è oggetto di salvaguardia
costituzionale ed è significativamente più estesa rispetto allo
sciopero. Sì che è accordata una generale tutela alle iniziative -
le quali si traducano in aggregazioni sociali di varia natura che
possono esprimersi anche mediante astensioni collettive dal lavoro -
volte a difendere peculiari interessi di categoria, non soltanto
economici, e a garantire un corretto esercizio della libera
professione. E qui vengono in rilievo le potestà che, a salvaguardia
di interessi pubblici, l'ordinamento attribuisce agli ordini
professionali per rimuovere situazioni pregiudizievoli (v. da ultimo
Cassazione civile n. 3361 del 1993). Il riconoscimento che la Carta
costituzionale assicura all'autonomia dei singoli e dei gruppi e
all'insieme delle libertà sopra richiamate, vale altresì per
l'astensione dal lavoro di quei professionisti che svolgono - come
gli avvocati e i procuratori legali - la propria attività in
condizioni di indipendenza. E, dunque, se da un lato è vero che
l'astensione da ogni attività defensionale non può configurarsi
come diritto di sciopero e non ricade sotto la specifica protezione
dell'art. 40, dall'altro va però sottolineato che nel caso in esame
viene in rilievo il favor libertatis, il quale ispira la prima parte
della Costituzione e si pone come fondamentale criterio regolatore di
tale ambito di rapporti, garantendo la libertà di ogni formazione
sociale e postulando, nel contempo, la concorrente tutela degli altri
valori di rango costituzionale. D'altro canto, se l'astensione dalle
udienze degli avvocati e procuratori è manifestazione incisiva della
dinamica associativa volta alla tutela di questa forma di lavoro
autonomo, essa non può essere ridotta a mera facoltà di rilievo
costituzionale. E ciò senza dimenticare le indubbie peculiarità
dell'avvocatura considerate in più parti della Carta costituzionale:
nell'art. 24, che garantisce la difesa tecnica a supporto del diritto
di agire in giudizio; negli artt. 104, quarto comma, e 135, secondo
comma, che conferiscono agli avvocati la legittimazione sia per
l'elezione al Consiglio superiore della magistratura sia per la
nomina o elezione alla Corte costituzionale; e infine nell'art. 106,
terzo comma, che prevede per loro la possibilità di essere chiamati
all'ufficio di consigliere di cassazione.
3.2. - Sulla base di queste considerazioni, vanno respinte le due
questioni di costituzionalità sollevate dal Pretore di Milano. La
prima, per erroneità della premessa secondo cui la libertà di
astenersi dalle udienze equivarrebbe a una implicita rinuncia alla
procura ad litem sottoscritta dal titolare dell'interesse coinvolto
nella res litigiosa. Una ipotesi estrema, carente di solido
fondamento, che richiede - quale effetto dell'invocata sentenza
additiva - un incremento di poteri, per vero modesto, a favore del
litigante in prima persona, al quale sarebbe concesso di depositare
il fascicolo precedentemente ritirato dal difensore. Con ciò
venendosi a introdurre surrettiziamente una forma di autodifesa
alternativa alla difesa tecnica che si porrebbe in contrasto con
l'art. 24 della Costituzione (cfr. sentenze nn. 188 del 1980 e 99 del
1975), dal momento che la parte sarebbe privata della possibilità di
avvalersi del proprio difensore in una fase o in un grado del
processo. La seconda, perchè la decisione allo stato degli atti -
che ad avviso del giudice a quo meglio si adatta al summatim
cognoscere caratteristico dei procedimenti cautelari - sarebbe
assunta in spregio della funzione dell'avvocato e con potenziale
pregiudizio per la parte che ha ragione, ove a favore di questa si
dovesse richiedere un ulteriore apporto defensionale.
3.3. - La salvaguardia degli spazi di libertà dei singoli e dei
gruppi che ispira l'intera prima parte della Costituzione non
esclude, tuttavia, che vi siano altri valori costituzionali
meritevoli di tutela. Vengono così in evidenza i diritti
fondamentali dei soggetti che, in vario modo, sono destinatari della
funzione giurisdizionale, in ispecie il diritto di azione e di difesa
di cui all'art. 24 della Costituzione, nonchè i principi di ordine
generale che sono posti a tutela della giurisdizione.
Significativamente l'art. 1, primo comma, della legge n. 146 del 1990
qualifica come essenziale il servizio pubblico che garantisce il
godimento dei diritti della persona costituzionalmente tutelati:
quello alla vita, alla salute, alla libertà e alla sicurezza, alla
libertà di circolazione, all'assistenza e previdenza sociale,
all'istruzione e alla libertà di comunicazione. Esso dunque fa
riferimento non tanto a prestazioni determinate oggettivamente,
quanto al nesso teleologico fra queste e gli interessi e beni
costituzionalmente protetti. Coerentemente, il secondo comma, lettera
a), dello stesso articolo, annovera fra i servizi pubblici essenziali
"l'amministrazione della giustizia, con particolare riferimento ai
provvedimenti restrittivi della libertà personale ed a quelli
cautelari ed urgenti nonchè ai processi penali con imputati in stato
di detenzione". Quando la libertà degli avvocati e procuratori si
eserciti in contrasto con la tavola di valori sopra richiamata, essa
non può non arretrare per la forza prevalente di quelli. Ma da ciò
non può derivare la fondatezza delle questioni di costituzionalità
sollevate dal Tribunale di Sassari, dal Pretore di Padova, dal
Pretore di Bologna e dal Pretore di Forlì. Tutte denunce riferite
all'art. 486, quinto comma, del codice di procedura penale, le quali
muovono dall'erroneo presupposto che la libertà dei professionisti
non incontri limite alcuno, mentre è vero il contrario. Nella stessa
giurisprudenza di legittimità non si è ancora formato un diritto
vivente, essendovi pronunce della Corte di cassazione che rigettano
la richiesta di rinvio per legittimo impedimento del difensore e
dispongono doversi proseguire oltre. Alcune decisioni tendono a
riconoscere al giudice il potere di bilanciare i valori in conflitto
e, conseguentemente, di far recedere la "libertà sindacale" di
fronte a valori costituzionali primari. Conforme a Costituzione,
tale linea è, fra le due possibili, quella da privilegiare, secondo
quanto si desume dalla giurisprudenza di questa Corte in tema di
interpretazione adeguatrice. Sta di fatto, però, che a seguito del
bilanciamento degli opposti interessi operato dal giudice penale -
gran parte delle questioni in esame è sorta, invero, nell'ambito di
tale processo - la nomina d'un difensore d'ufficio non offre una
risposta soddisfacente. Perchè l'adesione anche del sostituto alla
protesta di categoria - come ha denunciato in questa sede il Pretore
di Padova - può far nascere altri processi a carico di coloro che si
astengono dalle udienze: processi che esigono, essi stessi, la
presenza d'un difensore. Non sfugge questa impasse al Tribunale di
Roma, che solleva la questione di costituzionalità degli artt. 2, 4,
8, 12 e 13 della legge n. 146 del 1990; mentre il giudice per le
indagini preliminari presso il Tribunale militare di Padova pone una
questione sostanzialmente analoga - la mancata estensione di essa
agli esercenti servizi di pubblica necessità - con riguardo a un
complesso normativo palesemente non pertinente: gli artt. 420, terzo
comma, e 97 del codice di procedura penale e l'art. 29 delle norme di
attuazione di cui al decreto legislativo n. 271 del 1989. Sì che
quest'ultima questione va dichiarata inammissibile per errata
identificazione delle norme denunciate.
3.4. - Nata per garantire i servizi pubblici essenziali e, quindi,
i beni della vita ch'essi mirano a tutelare, la legge n. 146 omette
di disciplinare situazioni che - al pari dello sciopero - possono
determinare lesioni non rimediabili ai detti beni. E non regolando
analiticamente procedure e modalità per le diverse ipotesi di
astensione dal lavoro, non predispone specifiche misure idonee a
evitare che vengano compromessi i beni primari della convivenza
civile che non tollera la paralisi della funzione giurisdizionale e,
quindi, esige prescrizioni volte ad assicurare, durante l'astensione
dall'attività giudiziaria, le prestazioni indispensabili. Già
nella sentenza n. 114 del 1994, questa Corte ha indicato con
preoccupazione le gravi conseguenze che all'esercizio della
giurisdizione possono derivare dalle astensioni senza preavviso e a
tempo indeterminato; ma in considerazione del principio di stretta
legalità contenuto nell'art. 25 della Costituzione - che delimita i
poteri della Corte costituzionale precludendo l'adozione d'ogni
pronuncia additiva in malam partem - si è ritenuta inammissibile la
richiesta di una sentenza additiva mirante a sospendere il corso
della prescrizione al di fuori dei casi previsti dalla legge. Nella
stessa sentenza si ricorda come la legge n. 146 del 1990 disciplini
il diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali,
ricomprendendovi anche l'amministrazione della giustizia proprio al
fine di salvaguardare beni essenziali costituzionalmente protetti. A
tal proposito, richiamando l'art. 1 della citata legge n. 146, questa
Corte ha rilevato che non vi è ragione per cui debbano restare
esenti da regolamentazione forme di protesta collettiva, le quali
compromettono, al pari dello sciopero, il pieno e ordinato esercizio
di funzioni, come quella giurisdizionale, che assumono rilievo
fondamentale nell'ordinamento; e ha quindi rivolto un invito al
legislatore, auspicando l'introduzione d'una disciplina che colmi la
lacuna denunciata (v. ancora la sentenza n. 114 del 1994, considerato
in diritto, n. 3). Nell'adottare siffatta decisione, la Corte aveva
presente l'impegno e lo scrupolo deontologico con cui avvocati e
procuratori assolvono quotidianamente una funzione insostituibile per
il corretto svolgimento della dinamica processuale. Così come non
era dimentica dei meriti storici che l'avvocatura ha acquisito anche
fuori delle aule di giustizia, contribuendo alla crescita culturale e
civile del Paese e, soprattutto, alla difesa delle libertà. L'invito
al legislatore era necessario, ma si è rivelato inadeguato, essendo
trascorsi invano due anni senza che l'auspicato intervento normativo
si sia realizzato. In questi due anni la situazione si è
deteriorata al punto da destare allarme per il ripetersi di
astensioni non regolamentate, sì che acuto è il disagio e concreto
il pregiudizio per l'amministrazione della giustizia e,
conseguentemente, per i diritti fondamentali della persona che in
essa trovano tutela. Si è fatto uso della "libertà sindacale" tanto
che in alcuni distretti giudiziari vi è stata per lunghi periodi la
paralisi di tutte le attività, con inevitabili effetti perversi che
ancora oggi si avvertono. D'altra parte, la questione in esame pone
problemi nuovi rispetto a quelli vagliati con la sentenza n. 114:
sollevata in riferimento ad alcune disposizioni della legge n. 146,
palesa l'incongruenza fra gli obiettivi ispiratori di essa e i suoi
strumenti operativi, limitati all'esercizio del diritto di sciopero
quale risulta dalla legislazione e dagli svolgimenti
giurisprudenziali.
3.5. - I dubbi di costituzionalità sulla normativa del 1990 sono
dunque parzialmente fondati. L'obiettivo della legge n. 146 è la
garanzia dei servizi pubblici essenziali, costruita com'è in
funzione della tutela dei beni fondamentali della persona: l'art. 1,
primo comma, è in tal senso emblematico, ma la restante parte della
legge - nel mirare esclusivamente alla protezione dall'abuso del
diritto di sciopero - non appresta una razionale e coerente
disciplina che includa tutte le altre manifestazioni collettive
capaci di comprimere detti valori primari. Non si può procedere a
una interpretazione estensiva o analogica dei diversi meccanismi
contenuti nella legge, tale da ricomprendere l'astensione dal lavoro
di soggetti che non siano lavoratori subordinati nè presentino
quell'indice di "non indipendenza" che ne rivela la debolezza
economica; e tuttavia, l'astensione dalle udienze di questi attori
del processo, la cui presenza è necessaria, incide - in misura non
minore dello sciopero del personale delle cancellerie e delle
segreterie giudiziarie - sull'amministrazione della giustizia, che è
servizio pubblico essenziale. La mancata previsione di tale ipotesi
fra quelle che la legge n. 146 individua, ne compromette le
finalità e ne riduce l'efficacia, ponendo nel contempo un problema,
non più eludibile, di legittimità costituzionale. La salvaguardia
degli spazi di libertà riservati ai singoli, e ai gruppi, che ispira
la prima parte della Carta costituzionale non esclude che vi siano
altri valori costituzionali meritevoli di tutela, come s'intravede
nell'impianto della legge n. 146, dove vengono in rilievo diritti
fondamentali - quello di azione e quello di difesa di cui all'art. 24
della Costituzione - che sono attribuiti ai soggetti destinatari, a
vario titolo, della funzione giurisdizionale. Ora, avendo
l'esperienza rivelato le carenze della legge n. 146, si impone una
più ampia regolamentazione anche in riferimento all'astensione
collettiva dal lavoro non qualificabile, per l'assenza dei suoi
tratti tipici, come esercizio del diritto di sciopero; e si
richiedono, quanto meno, un congruo preavviso e un ragionevole limite
temporale di durata, peraltro già previsti da codici di
autoregolamentazione recentemente adottati da vari organismi
professionali che, tuttavia, non hanno efficacia generale.
Un'adeguata disciplina, ormai indilazionabile, è strumentale alla
salvaguardia dei principi e valori costituzionali più volte
menzionati: il buon andamento dell'amministrazione della giustizia
postula che il legislatore, coerentemente con i canoni costituzionali
richiamati, specifichi anche le prestazioni essenziali da adempiere
durante l'astensione, le procedure e le misure conseguenziali
nell'ipotesi di inosservanza. Sì che deve dichiararsi
l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, commi 1 e 5, della
legge n. 146, nella parte in cui non prevede, nel caso
dell'astensione collettiva dall'attività giudiziaria degli avvocati
e dei procuratori legali, l'obbligo d'un congruo preavviso e d'un
ragionevole limite temporale dell'astensione e non prevede, altresì,
gli strumenti idonei a individuare (e assicurare) le prestazioni
essenziali durante l'astensione stessa, nonchè le procedure e le
misure conseguenziali nell'ipotesi di inosservanza. Nel sottolineare
che l'astensione di avvocati e procuratori da ogni attività
defensionale non rientra compiutamente, per la sua morfologia, nei
meccanismi procedurali previsti dagli artt. 8, 9, 10, 12, 13 e 14
della legge n. 146, la Corte non può che lasciare al legislatore di
definire in modo organico le misure atte a realizzare l'equilibrata
tutela dei beni coinvolti, essendole preclusa l'individuazione nel
dettaglio delle soluzioni.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, commi 1
e 5, della legge 12 giugno 1990, n. 146 (Norme sull'esercizio del
diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali e sulla
salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati.
Istituzione della commissione di garanzia dell'attuazione della
legge), nella parte in cui non prevede, nel caso dell'astensione
collettiva dall'attività giudiziaria degli avvocati e dei
procuratori legali, l'obbligo d'un congruo preavviso e di un
ragionevole limite temporale dell'astensione e non prevede altresì
gli strumenti idonei a individuare e assicurare le prestazioni
essenziali, nonchè le procedure e le misure conseguenziali
nell'ipotesi di inosservanza;
2) dichiara inammissibili:
la questione di legittimità costituzionale degli artt. 304,
primo comma, lettera b) e 97, quarto comma, del codice di procedura
penale e dell'art. 30 del decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271
(Norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di
procedura penale), sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 24 della
Costituzione, dalla Corte d'appello di Napoli con l'ordinanza in
epigrafe;
la questione di legittimità costituzionale degli artt. 420,
terzo comma, e 97 del codice di procedura penale, e dell'art. 29 del
decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271, sollevata, in riferimento
agli articoli 2, 24, 101 e 40 della Costituzione, dal giudice per le
indagini preliminari presso il Tribunale militare di Padova con le
ordinanze in epigrafe;
3) dichiara non fondate:
la questione di legittimità costituzionale dell' art. 2, commi
2, 3, 4, 6 e 7, e degli artt. 4, 8, 12 e 13 della legge 12 giugno
1990, n. 146, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24, secondo
comma, e 97 della Costituzione, dal Tribunale di Roma con le
ordinanze in epigrafe;
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 486,
quinto comma, del codice di procedura penale, sollevata, in
riferimento agli artt. 2, 10 (in relazione all'art. 6 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, ratificata con legge 4 agosto 1955, n. 848),
24, 101, 102 e 134 della Costituzione, dal Tribunale di Sassari con
le ordinanze in epigrafe;
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 486,
quinto comma, del codice di procedura penale, sollevata, in
riferimento agli artt. 2, 24, 97, 101, secondo comma, e 112 della
Costituzione, dal Pretore di Padova con le ordinanze in epigrafe;
la questione dell'art. 486, quinto comma, del codice di
procedura penale, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 21 e 40
della Costituzione, dal Pretore di Bologna con le ordinanze in
epigrafe;
la questione dell'art. 486, quinto comma, del codice di
procedura penale, sollevata, in riferimento agli artt. 97, 112 e 101
della Costituzione, dal Pretore di Forlì con le ordinanze in
epigrafe;
la questione degli artt. 85 e 169, secondo comma, del codice di
procedura civile, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24 e 41,
secondo comma, della Costituzione, dal Pretore di Milano con
l'ordinanza in epigrafe;
la questione degli artt. 1, secondo comma, e 2, terzo comma,
della legge n. 146 del 1990, e degli artt. 669-duodecies, 669-septies
e 669-octies del codice di procedura civile, sollevata, in
riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione, dal Pretore di
Milano con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 maggio 1996.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Guizzi
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 27 maggio 1996.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
96C0795