1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 29-4-1998
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 135 SENTENZA 20 - 23 aprile 1998
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia residenziale pubblica - Privati proprietari - Diretta esecuzione delle prescrizioni del piano di edilizia economica e popolare con lo strumento dell'accordo con il comune interessato - Omessa previsione - Ragionevolezza nella scelta del mezzo rispetto al fine del perseguimento degli interessi generali - Riferimento alla sentenza della Corte n. 155/1995. Non fondatezza. (Legge 22 ottobre 1971, n. 865, art. 35). (Cost., artt. 97, 41 e 42). (098C0449) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 29-4-1998)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 35 della legge
22 ottobre 1971, n. 865 (Programmi e coordinamento dell'edilizia
residenziale pubblica; norme sulla espropriazione per pubblica
utilità; modifiche ed integrazioni alle leggi 17 agosto 1942, n.
1150; 18 aprile 1962, n. 167; 29 settembre 1964, n. 847; ed
autorizzazione di spesa per interventi straordinari nel settore
dell'edilizia residenziale, agevolata e convenzionata), promosso con
ordinanza emessa il 4 luglio 1996 dal Tar per il Veneto sul ricorso
proposto dall'Anfora s.r.l. contro il Comitato regionale di
controllo della Regione Veneto ed altro, iscritta al n. 1375 del
registro ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 4, prima serie speciale, dell'anno 1997;
Visto l'atto di costituzione dell'Anfora s.r.l., nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 novembre 1997 il giudice
relatore Piero Alberto Capotosti;
Uditi l'avv.to Luigi Manzi per l'Anfora s.r.l. e l'avv. dello Stato
Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - La società proprietaria della gran parte dei fondi destinati
alla realizzazione delle opere previste dal Piano di edilizia
economica e popolare (Peep) del comune di Noventa Padovana proponeva
all'ente locale la stipula di una convenzione avente ad oggetto
l'esecuzione di detto piano. In particolare, la società si
dichiarava disposta ad assumere l'obbligo di edificare gli immobili
secondo tipologie conformi agli scopi dell'atto programmatico e di
locarli e venderli ai canoni ed ai prezzi concordati, se l'ente non
avesse proceduto all'espropriazione dei suoli.
Il comune accoglieva la proposta ed approvava lo schema di
convenzione, che era però annullato dalla sezione di Padova del
Comitato regionale di controllo del Veneto, in quanto giudicato in
contrasto con l'art. 10 della legge 18 aprile 1962, n. 167,
modificato dall'art. 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, che
imporrebbe alla pubblica amministrazione di procedere
all'espropriazione delle aree delle quali intenda ottenere la
disponibilità allo scopo di realizzare il Peep.
2. - La società impugnava innanzi al Tar per il Veneto il
provvedimento di diniego e ne chiedeva l'annullamento.
La ricorrente eccepiva che erroneamente il Comitato di controllo
non aveva considerato che l'art. 11 della legge 7 agosto 1990, n.
241 stabilisce il principio della piena fungibilità dell'attività
imperativa e di quella di diritto privato della p.a. e, quindi,
sostanzialmente legittima la convenzione, in quanto idonea allo scopo
avuto di mira dal comune, senza prevedere però il ricorso allo
strumento espropriativo.
La Regione Veneto, nel costituirsi in giudizio, eccepiva
l'infondatezza della domanda, deducendo che l'art. 11 della legge n.
241 del 1990 non contempla affatto lo schema convenzionale quale
modello generale dell'azione della p.a. e che esso era comunque
inapplicabile nel caso di specie. L'acquisizione della proprietà dei
suoli al patrimonio comunale mira, infatti, anche a consentire la
costituzione del diritto di superficie in favore dei privati, ossia
una finalità che non può, invece, essere conseguita attraverso la
convenzione.
3. - Il Tar per il Veneto, con ordinanza del 4 luglio 1996, ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 35 della
legge 22 ottobre 1971, n. 865 (Programmi e coordinamento
dell'edilizia residenziale pubblica; norme sulla espropriazione per
pubblica utilità; modifiche ed integrazioni alle leggi 17 agosto
1942, n. 1150; 18 aprile 1962, n. 167; 29 settembre 1964, n. 847; ed
autorizzazione di spesa per interventi straordinari nel settore
dell'edilizia residenziale, agevolata e convenzionata) nella parte in
cui non prevede la possibilità per i privati proprietari di dare
esecuzione direttamente alle prescrizioni del piano di edilizia
economica e popolare con lo strumento dell'accordo con il comune
interessato, in riferimento agli artt. 97, 41 e 42 della
Costituzione.
I giudici premettono che la realizzazione dei Peep può avvenire
soltanto attraverso l'espropriazione generalizzata delle aree e la
successiva riassegnazione delle stesse, parte in diritto di
superficie, parte in proprietà piena. La norma denunziata, a loro
avviso, non è stata, infatti, innovata dalle disposizioni della
legge n. 241 del 1990, sia perchè quest'ultima è lex posterior
generalis, sia perchè l'art. 1 di detta legge contiene una riserva
espressa di salvezza delle norme che disciplinano i procedimenti
amministrativi connotati di specialità, quali sono appunto quelli di
"pianificazione e di programmazione".
L'art. 35 della legge n. 865 del 1971, secondo i giudici
amministrativi, si porrebbe però in parte qua in contrasto:
a) con il canone di buon andamento della p.a. (art. 97 della
Costituzione), interpretato come prescrittivo delle regole di
semplificazione ed economicità del procedimento, valori entrambi
sottesi sia al modello di azione concordata con i privati
interessati, previsto da norme primarie e non solo in tema di
programmi di recupero e riqualificazione urbanistica, sia al
principio della progressiva riduzione della proprietà pubblica dei
beni immobili, attuato significativamente nei progetti di dismissione
delle stesse aree già incluse nei Peep e ora gravate di diritti di
superficie;
b) con il canone dell'art. 41 della Costituzione, che finalizza
la libertà di impresa economica del privato all'utilità collettiva,
in quanto la norma denunciata impedisce che essa "possa essere
indirizzata e coordinata a fini sociali";
c) con il canone dell'art. 42 della Costituzione, il quale
contempera la protezione della proprietà privata con il
perseguimento di finalità sociali, imponendo che non si proceda
all'ablazione di tale diritto qualora la sua "funzione sociale" possa
essere assicurata attraverso l'imposizione di limiti meno afflittivi.
4. - La ricorrente nel processo a quo si è costituita nel giudizio
innanzi alla Corte ed ha fatto proprie le argomentazioni svolte
nell'ordinanza di rimessione.
Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato è intervenuto nel giudizio,
eccependo l'infondatezza della questione.
La difesa erariale contesta che la normativa lato sensu urbanistica
permetta di ritenere che siano stati recepiti sia il criterio di
corrispondenza tra economicità e semplificazione dell'azione
amministrativa, che renderebbe indifferente la natura del soggetto
cui affidare l'attuazione dei piani edilizi, sia il principio
prescrittivo della riduzione della proprietà pubblica al minimo
possibile.
Secondo l'Avvocatura dello Stato l'azione della p.a. diretta alla
riqualificazione dei centri abitati è intuitivamente differente da
quella diretta alla pianificazione degli insediamenti. Analogamente,
la dismissione da parte della p.a. del residuale diritto di
proprietà del fondo, una volta che sia stata realizzata la finalità
sociale con l'assegnazione a terzi delle utilità "superficiarie",
non è affatto comparabile con la mancata acquisizione di tale
diritto ancor prima del completamento del programma residenziale.
Il dubbio di legittimità costituzionale dell'art. 35 della legge
n. 865 del 1971, ad avviso dell'interveniente, è infondato, poichè
l'espropriazione rappresenta lo strumento che realizza il
bilanciamento del "buon andamento" con la "imparzialita'" dell'azione
amministrativa. La forma espropriativa non è, quindi, connotata dai
caratteri di "rilevante sproporzione" o di arbitrarietà che, secondo
la giurisprudenza costituzionale, costituiscono i soli limiti posti
nella materia alla discrezionalità del legislatore. Infine, il
meccanismo ablatorio neanche vulnera la libertà di iniziativa
economica, in quanto il parametro è erroneamente evocato in
riferimento ad un caso nel quale l'iniziativa economica non è frutto
di un'autonoma determinazione individuale, ma è indotta dalle
determinazioni del potere pubblico.
5. - La parte privata, in prossimità dell'udienza pubblica, ha
depositato memoria, nella quale ha dedotto che l'art. 35 della legge
n. 865 del 1971 può essere interpretato in maniera conforme a
Costituzione, ritenendo che l'espropriazione delle aree incluse nel
Peep costituisca una facoltà e non un obbligo del comune. L'art. 11
della legge sul procedimento amministrativo n. 241 del 1990
esprimerebbe, infatti, il recepimento del principio della
governabilità dell'azione pubblica secondo regole di diritto
privato.
La società invoca, infine, come significativo precedente a
conforto della sua tesi la sentenza n. 155 del 1995, che ha
dichiarato infondata la questione di legittimità costituzionale di
una norma recante la previsione dell'espropriazione generalizzata,
proprio in quanto interpretata come prescrittiva di una facoltà e
non dell'obbligo dell'amministrazione di procedervi. La resistente,
in linea gradata, deduce di aderire alla prospettazione svolta dai
giudici a quibus.
All'udienza pubblica l'interveniente e la resistente hanno
insistito per l'accoglimento delle rispettive conclusioni.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimità costituzionale, sollevata con
l'ordinanza in epigrafe, riguarda l'art. 35 della legge 22 ottobre
1971, n. 865, nella parte in cui non prevede la possibilità per i
privati proprietari di dare esecuzione direttamente alle prescrizioni
del piano di edilizia economica e popolare, con lo strumento
dell'accordo con il comune interessato. Secondo i giudici rimettenti,
la norma censurata sarebbe in "contrasto con le disposizioni degli
artt. 97, 41 e 42 della Costituzione e coi principi generali che da
tali norme derivano, così come resi palesi anche dall'evoluzione
normativa che caratterizza lo specifico settore". L'art. 97 sarebbe
violato poichè tra i principi atti a garantire il buon andamento
dell'Amministrazione rientrano anche quelli della "massima
collaborazione coi privati (...) e della piena fungibilità dello
strumento autoritativo con quello concordato, laddove il fine (ovvero
l'assetto degli interessi) voluto dalla legge sia raggiunto". L'art.
42 sarebbe violato poichè l'affermazione che "la proprietà privata
è "riconosciuta e garantita" implica necessariamente che
l'espropriazione vada limitata a quei casi in cui non appaia
possibile il risultato di "assicurarne la funzione sociale"
semplicemente ponendo limiti di minore entita'". Infine, l'art. 41
sarebbe violato in quanto, non consentendo ai privati proprietari di
dare essi stessi attuazione ai programmi di edilizia economica e
popolare sotto il controllo dell'Ente competente, non si sarebbe
rispettato il principio di libertà di impresa economica,
conformandola "perchè possa essere indirizzata e coordinata a fini
sociali".
2. - La questione non è fondata.
L'ordinanza di rimessione espressamente sottolinea che sarebbe
seriamente dubitabile "l'attuale conformita'" a Costituzione della
già citata norma dell'art. 35, in ragione di "sopravvenienze
normative", nonchè di un "emergente mutamento di orientamento in
merito all'opportunità e convenienza del formarsi di una sorta di
manomorta comunale (quali sono le aree Peep)". L'insistito
riferimento a presunti cambiamenti e sopravvenienze negli indirizzi
della legislazione di settore impone pertanto che ai fini dello
scrutinio di costituzionalità si proceda prioritariamente
all'individuazione e collocazione della originaria ratio della
disposizione censurata nella complessiva evoluzione della normativa
in oggetto, nel cui ambito la disciplina dell'acquisizione delle aree
fabbricabili è stata sempre considerata uno dei più gravi ed
importanti problemi a decorrere dalla nota legge Luzzatti 31 maggio
1903, n. 254.
In proposito i vari atti legislativi, che si sono succeduti nel
tempo, hanno adottato diverse soluzioni organizzative, sia per quanto
concerne la spettanza dell'onere della costruzione delle abitazioni,
sia per quanto concerne modi e tempi delle procedure espropriative.
Ma è interessante notare che già la predetta legge n. 254 del 1903
disponeva (art. 18) che "quando sia riconosciuto il bisogno di
provvedere alloggi per le classi meno agiate (...) i comuni sono
autorizzati a intraprendere la costruzione di case popolari soltanto
per darle a pigione, conformandosi alle leggi vigenti ed a tutti i
provvedimenti che disciplinano l'assunzione di pubblici servizi per
parte di municipi". Si disponeva altresì (art. 20) che i comuni nei
quali sia riconosciuta la necessità di "provvedere alla deficenza di
alloggi e case popolari, dovranno compilare, a norma degli articoli
86 e 93 della legge 25 giugno 1865, sulla espropriazione per pubblica
utilità, i rispettivi piani regolatori e di ampliamento", per la cui
esecuzione i comuni stessi venivano "autorizzati a valersi dell'art.
22 della citata legge domandando l'espropriazione dei terreni
compresi nel piano medesimo".
E sono proprio stati i profili strutturali e funzionali di questo
schema organizzativo di base, cui si sono variamente ispirate le
soluzioni legislative via via adottate, ad indurre una nota dottrina
a configurare, sin dagli anni Cinquanta, questa attività in termini
di servizio pubblico, sulla base sia delle finalità, sia del
contenuto, sia del regime giuridico, sia infine dei soggetti
coinvolti.
Questo disegno legislativo si è peraltro ulteriormente specificato
con la legge 18 aprile 1962, n. 167, con cui si mirava, in
particolare, oltre che a favorire l'acquisizione di aree fabbricabili
a basso costo attraverso uno speciale criterio di determinazione
dell'indennità di espropriazione, a consentire ai comuni di
costituire, nell'ambito dei piani di zona destinati all'edilizia
economica e popolare, un patrimonio indisponibile di aree da
urbanizzare e da cedere, a titolo di proprietà o di superficie, a
enti o privati per la realizzazione di abitazioni a carattere
economico e popolare. Ma proprio questa parte della disciplina
legislativa non ha nei fatti prodotto un risultato soddisfacente. Le
ragioni di questo insuccesso sono state individuate dalla dottrina
precipuamente in tre ordini di fattori: in un meccanismo di
determinazione dell'indennità di espropriazione, che non consentiva
l'acquisizione delle aree ad un prezzo sufficientemente basso, tale
comunque da impedire che il proprietario godesse degli incrementi di
valore connessi proprio all'inserimento dell'area nel piano di zona
con destinazione residenziale; nella pluralità dei soggetti
legittimati ad espropriare le aree con conseguente difficoltà di
attuare in modo organico ed unitario le operazioni concernenti gli
insediamenti e l'urbanizzazione; nella inadeguatezza dei metodi di
programmazione e di coordinamento degli interventi all'interno ed
all'esterno del piano di zona.
3. - In questo contesto normativo si colloca la legge 22 ottobre
1971, n. 865, la quale si propone di fare fronte alle carenze
normative ora descritte con una nuova sistematica, che, in
particolare, per quanto qui interessa, espressamente dispone la
sostituzione e l'abrogazione rispettivamente degli artt. 10 e 16
della legge n. 167 del 1962, i quali consentivano ai comuni di
"riservarsi l'acquisizione, anche mediante esproprio, delle aree
comprese nel piano", nonchè ai privati di "costruire direttamente,
sulle aree stesse, fabbricati aventi caratteristiche di abitazione di
tipo economico e popolare". Questo regime è stato dunque innovato
dalle norme dell'art. 35, nonchè dell'art. 39 della citata legge n.
865 non solo per conformarsi alla sentenza di questa Corte n. 22 del
1965, ma soprattutto per modificare un assetto legislativo, che, come
già rilevato, non aveva prodotto gli effetti voluti. Effetti che si
riteneva invece potessero essere conseguiti mediante l'acquisizione
delle aree comprese nei piani di zona per l'edilizia economica e
popolare attraverso una espropriazione, che può definirsi
generalizzata ed obbligatoria.
Con lo strumento espropriativo, in realtà, si mira a conseguire
essenzialmente una triplice finalità. In primo luogo, sottoponendo
ad esproprio tutte le aree situate dentro il piano di zona ed
immettendole nel proprio "patrimonio indisponibile" il comune non
solo mira a realizzare effettivamente il piano, ma anche ad
assicurare parità di trattamento a tutti i proprietari, eliminando
la situazione di vantaggio di chi resterebbe proprietario dell'area
e, costruendo, potrebbe ricavare la relativa rendita fondiaria, e la
corrispondente situazione di svantaggio di chi invece percepirebbe
soltanto l'indennità di esproprio. In secondo luogo, il comune,
attraverso la espropriazione, può ottenere le aree ad un prezzo
equo, mentre, con il sistema della compravendita, al proprietario
venditore va corrisposto il maggior valore derivante da tutti i vari
elementi inerenti alla posizione del terreno. Infine, e soprattutto,
con la generalizzazione e l'obbligatorietà della espropriazione il
comune consegue anche l'importante scopo pratico di attuare il
controllo del territorio, organizzando in modo coordinato e in tempi
certi la realizzazione del piano, diversamente da quanto poteva
accadere con le precedenti disposizioni, che prevedevano una
pluralità di soggetti esproprianti ed una pluralità di regimi
giuridici delle aree interessate.
Queste finalità, del resto, si evincono agevolmente dai lavori
preparatori della legge, dove, tra l'altro, viene affermato dal
ministro proponente che l'intento legislativo è quello di consentire
ai comuni un nuovo regime dei suoli edificatori idoneo ad assicurare
"il controllo di essi per una migliore e moderna sistemazione del
territorio e dello sviluppo della citta'" e idoneo altresì a "dare
al sistema della loro utilizzazione per la costruzione delle case e
delle abitazioni una strumentazione che renda impossibile la
rigenerazione e la riproduzione del meccanismo della speculazione e
della rendita parassitaria sulle aree" (Atti Camera dei deputati, V
legislatura, seduta del 18 maggio 1971).
4. - Individuata così, nella dinamica legislativa di quegli anni,
la ratio della norma censurata, appare infondata, innanzi tutto, la
violazione dell'art. 97 della Costituzione, prospettata sotto il
profilo di un eccesso nell'uso dello strumento autoritativo
dell'espropriazione nei confronti dei privati proprietari. In
proposito occorre ricordare che il canone costituzionale del buon
andamento riguarda anche gli aspetti attinenti alle funzioni ed
all'esercizio dei poteri amministrativi, cosicchè "i relativi
procedimenti debbono essere idonei a perseguire la migliore
realizzazione dell'interesse pubblico nel rispetto dei diritti e
degli interessi legittimi dei soggetti coinvolti nell'attività
amministrativa" (sentenza n. 40 del 1998). L'obiettivo del buon
andamento della Amministrazione può essere tuttavia perseguito e
realizzato con strumenti e modalità diversi, parimenti efficaci, la
cui scelta è rimessa alla discrezionalità del legislatore,
naturalmente nei limiti della ragionevolezza (sentenza n. 103 del
1993). Sotto questo profilo, la disciplina introdotta dalla norma
impugnata non può certo definirsi incoerente ed incongrua nel
prevedere la formazione di un patrimonio comunale "indisponibile" di
aree edificabili, considerato, non irragionevolmente, quale strumento
principale per perseguire l'interesse generale della costruzione di
alloggi di edilizia economica e popolare nel quadro di un ordinato
sviluppo edilizio ed urbanistico del territorio, evitando, nello
stesso tempo, forme di rendita speculativa (sentenza n. 44 del 1966).
Il procedimento disegnato, in questa fattispecie, dal legislatore
per il perseguimento del pubblico interesse non appare pertanto
incongruo, perchè si basa su strumenti e modalità applicative che
appaiono adeguati sia al canone di efficienza dell'azione
amministrativa (sentenza n. 266 del 1993), sia al raggiungimento
degli obiettivi prefissati; d'altra parte, procedere ad un esame più
penetrante delle ragioni di questa opzione legislativa quasi
inevitabilmente "comporterebbe un controllo delle scelte, lato sensu
politiche, del legislatore, che è sottratto alle competenze della
Corte" (sentenza n. 95 del 1966).
Lo stesso giudizio di ragionevolezza porta ad escludere altresì la
lesione dell'art. 42 della Costituzione, prospettata sotto il profilo
che l'espropriazione prevista dalla norma impugnata è generalizzata
ed obbligatoria, eccedendo così le ipotesi in cui non sia possibile
assicurare altrimenti la "funzione sociale" della proprietà. Ed
invero, va rilevato che, secondo la giurisprudenza costituzionale, il
sacrificio degli interessi dei privati proprietari non è
irragionevole tutte le volte che i motivi di interesse generale, che
legittimano l'espropriazione della proprietà privata, siano tali non
solo da escludere che il provvedimento ablatorio possa perseguire un
interesse meramente privato, ma da postulare anche che esso miri alla
"soddisfazione di effettive e specifiche esigenze rilevanti per la
comunita'" (sentenza n. 95 del 1966).
Nel caso di specie, premesso che le opere previste sono a tutti gli
effetti dichiarate di "pubblica utilita'" dalla legge, i motivi di
interesse generale, che possono giustificare il ricorso allo
strumento espropriativo, sono essenzialmente individuabili nel
soddisfacimento, per le categorie meno abbienti, della primaria
necessità dell'abitazione, attraverso un nuovo regime dei suoli
edificatori, sia pure limitato a parte del territorio urbano, che
garantisca il loro controllo, attribuendo al comune il potere-dovere
di acquisire le aree, mediante la procedura coattiva, ad un prezzo
equo e in modo contestuale, così da permettere l'attuazione organica
e programmata del piano, senza ritardi e discrasie. Un ulteriore
motivo specifico di giustificazione del procedimento ablatorio può
poi fondarsi, come ha affermato questa Corte nella sentenza n. 155
del 1995, nella circostanza che "il carattere generalizzato
dell'esproprio rende i proprietari delle aree indifferenti alla
destinazione delle stesse, eliminando in radice il rischio che su
alcune aree piuttosto che su altre si accumuli un incremento di
valore quale effetto indotto dal complessivo intervento di
riqualificazione della zona". Non senza considerare che i tempi di
realizzazione del piano risulterebbero inevitabilmente frazionati
qualora l'espropriazione delle aree fosse sistematicamente
condizionata alle singole, eventuali inadempienze dei proprietari.
Non appare quindi, per tutte queste considerazioni, palesemente
arbitrario o sproporzionato il bilanciamento effettuato dal
legislatore tra le finalità d'interesse generale perseguite ed il
sacrificio imposto agli interessi dei privati proprietari, cosicchè,
sotto questi profili, non è configurabile la violazione dell'art. 42
della Costituzione.
Per le stesse argomentazioni non sussiste neppure la lesione
dell'art. 41 della Costituzione, prospettata sotto il profilo che la
norma censurata non consentirebbe ai proprietari interessati di dare
essi stessi attuazione ai programmi di edilizia economica e popolare.
Ed invero, la mancata previsione normativa di strumenti sollecitatori
dell'iniziativa del privato proprietario per prevenire ed evitare
l'espropriazione non è incoerente, nella specie, con le scelte di
politica edilizia ed urbanistica nel settore in esame, essendo
demandata al legislatore ordinario la determinazione della concreta
misura dell'intervento pubblico nell'economia e "spettando alla Corte
costituzionale solo l'identificazione del fine sociale e della
riferibilità ad esso di programmi e controlli" (sentenza n. 63 del
1991). E nella fattispecie in esame l'intervento pubblico si è
spinto, nel perseguimento di un apprezzabile fine sociale, sino a
prevedere una forma di espropriazione di aree generalizzata ed
obbligatoria ritenuta da questa Corte non incongrua e tale comunque
da precludere logicamente ogni spazio per una autonoma iniziativa
economica dei privati proprietari proprio su quei suoli, che ormai
non sono più di proprietà privata.
5. - In definitiva, la norma censurata, per le considerazioni
esposte, appare complessivamente diretta a perseguire, avvalendosi
dello strumento espropriativo, "motivi di interesse generale", senza
mostrare "una palese irragionevolezza nella scelta del mezzo rispetto
al fine, ovvero una rilevante sproporzione tra l'interesse generale e
lo strumento prescelto con correlativo sacrificio del proprietario
dell'immobile trasferito, compensato dall'indennizzo espropriativo"
(sentenza n. 155 del 1995).
La infondatezza della questione non preclude tuttavia una diversa
valutazione politica del Parlamento, che consenta, nella
discrezionalità delle opzioni legislative, di perseguire gli stessi
"motivi di interesse generale", ma avvalendosi di altri strumenti,
parimenti efficaci, differenti da quello espropriativo. Indicativo in
questo senso potrebbe essere il recente indirizzo legislativo che si
è espresso in particolare, anche se nel quadro delle misure di
razionalizzazione della finanza pubblica, nell'art. 3, comma 75,
della legge 28 dicembre 1995, n. 519, che ha previsto un programma
di dismissione, da parte dei comuni, delle aree dei piani di edilizia
economica e popolare concesse in diritto di superficie, nonchè
nell'art. 3, comma 63, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, che ha
eliminato ogni limite, minimo e massimo, relativo alle aree, comprese
nei piani di zona, che i comuni possono cedere in proprietà a
determinati soggetti.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865 (Programmi e
coordinamento dell'edilizia residenziale pubblica; norme sulla
espropriazione per pubblica utilità; modifiche ed integrazioni alle
leggi 17 agosto 1942, n. 1150; 18 aprile 1962, n. 167; 29 settembre
1964, n. 847; ed autorizzazione di spesa per interventi straordinari
nel settore dell'edilizia residenziale, agevolata e convenzionata),
sollevata, in riferimento agli articoli 97, 42 e 41 della
Costituzione, dal Tar per il Veneto con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 aprile 1998.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Capotosti
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 23 aprile 1998.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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