1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 4-2-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 264 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 febbraio 2014
Ordinanza del 28 febbraio 2014 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da ARIS Associazione religiosa Istituti socio sanitari - Regione Lazio contro Commissario ad acta per il Piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Lazio ed altri.. Sanita' pubblica - Razionalizzazione e riduzione della spesa sanitaria - Previsione che a tutti i singoli contratti e a tutti i singoli accordi regionali nell'esercizio 2012, per l'acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati per l'assistenza specialistica ambulatoriale e per l'assistenza ospedaliera, si applica una riduzione dell'importo e dei volumi di acquisto in misura percentuale fissa, determinata dalla Regione o dalla Provincia autonoma, tale da ridurre la spesa complessiva annua, rispetto alla spesa consuntivata per l'anno 2011, dello 0,5 per cento per l'anno 2012, dell'1 per cento per l'anno 2013 e del 2 per cento a decorrere dall'anno 2014 - Violazione dei principi di affidamento e di certezza del diritto - Incidenza sul principio di tutela della salute - Lesione del principio di liberta' ed iniziativa economica privata - Lesione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione della sfera di competenza legislativa concorrente regionale per l'imposizione di vincoli dettagliati, anziche' di principi fondamentali. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 15, comma 14. - Costituzione, artt. 3, 25, comma secondo, 32, 41, 97 e 117, comma terzo. (14C00375) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 4-2-2015)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO


(Sezione terza quater)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 999 del 2013, proposto da:
A.R.I.S., Associazione Religiosa Istituti Socio Sanitari -
Regione Lazio, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa
dall'avv. Silvio Bozzi, con domicilio eletto presso lo Studio Legale
Recchia e Associati in Roma, corso Trieste, 88;
Contro:
il Commissario Delegato al Piano di Rientro per il disavanzo del
Settore Sanitario della Regione Lazio, la Presidenza del Consiglio
dei Ministri, il Ministero della Salute, il Ministero dell'Economia e
delle Finanze, il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali,
tutti rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato,
domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
la Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore,
rappresentata e difesa dall'avv. Roberta Barone ed elettivamente
domiciliata presso la sede dell'Avvocatura Regionale in Roma, Via
Marcantonio Colonna n. 27;
Nei confronti di:
Casa di Cura Villa Sacra Famiglia, in persona del legale
rappresentante p.t., n.c.;
l'Azienda Policlinico Umberto I di Roma, in persona del
rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avv. Paola Baglio,
con domicilio eletto presso l'Avvocatura dell'Azienda, in Roma, viale
del Policlinico, 155;
Per l'annullamento:
del decreto del Commissario ad acta della Regione Lazio n.
U00349/2012, avente ad oggetto: «Legge n. 135/12 - Conversione in
legge, con modificazioni, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95,
recante disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica
con invarianza dei servizi ai cittadini - applicazione art. 15 comma
14 - Assistenza ospedaliera anno 2012»
del decreto del Commissario ad acta della Regione Lazio n.
428/2012, conosciuto per tramite della nota della Regione prot. n.
114 del 9.1.2013, avente ad oggetto: «Definizione budget provvisori I
trimestre 2013 delle strutture private erogatrici di prestazioni con
onere a carico del SSR, Ospedali Classificati, IRRCS privati e
Policlinici Universitari non statali»; nonchè ove occorra del
Decreto n. 88/2012 e del decreto n. 115/2012; nonchè dell'eventuale
provvedimento di validazione dei suddetti decreti ad opera del
Ministero del Lavoro e del Ministero dell'Economia e delle Finanze;
nonchè di ogni altro atto presupposto, conseguente o connesso;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Commissario
Delegato al Piano di Rientro per il disavanzo del Settore Sanitario
della Regione Lazio, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del
Ministero della Salute, del Ministero dell'Economia e delle Finanze,
del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, della Regione
Lazio e del Policlinico Umberto I di Roma;
Viste le memorie difensive delle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore designato per l'udienza pubblica del giorno 19 novembre
2013 il cons. Domenico Lundini e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;

Fatto e diritto

L'Associazione ricorrente, Associazione Religiosa Istituti Socio
Sanitari - Regione Lazio, prospetta di avere la rappresentanza
processuale degli aderenti operativi nella Regione Lazio, che
esercitano attività ospedaliera.
Con il proposto gravame impugna i decreti del Commissario ad acta
della Regione Lazio, in epigrafe indicati, tra i quali
prioritariamente (per il rilievo fondamentale che esso assume
nell'economia decisionale della controversia) quello (DCA 349 del
22.11.2012) che ha rideterminato il budget e i finanziamenti già
assegnati per il 2012 alle strutture rappresentate dalla ricorrente,
disponendone le seguenti riduzioni:
6,8519% per le prestazioni ospedaliere di cui al DPCA U 088/2012
e s.m.i.;
identica percentuale del 6,8519% per il finanziamento delle
funzioni assistenziali e delle funzioni di didattica e di ricerca
connesse alle attività assistenziali di cui al DPCA 115/2012.
Il suddetto decreto è stato adottato in applicazione dell'art.
15, comma 14, del D.L. n. 95/2012, convertito con legge n. 135/2012,
il quale dispone che «A tutti i singoli contratti e a tutti i singoli
accordi vigenti nell'esercizio 2012, ai sensi dell'art. 8-quinquies
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, per l'acquisto di
prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati per
l'assistenza specialistica ambulatoriale e per l'assistenza
ospedaliera, si applica una riduzione dell'importo e dei
corrispondenti volumi di acquisto in misura percentuale fissa,
determinata dalla regione o dalla provincia autonoma, tale da ridurre
la spesa complessiva annua, rispetto alla spesa consuntivata per
l'anno 2011, dello 0,5 per cento per l'anno 2012, dell'1 per cento
per l'anno 2013 e del 2 per cento a decorrere dall'anno 2014».
Il ricorso è affidato ai seguenti motivi di doglianza:
1) Violazione dell'art. 15 comma 14 della L. n. 135 del 2012.
Eccesso di potere per sviamento e difetto di istruttoria, illogicità
e disparità trattamento. Violazione del principio di retroattività
degli atti amministrativi;
2) Violazione dell'art. 15 comma 14 della L. n. 135 del 2012.
Eccesso di potere per sviamento e difetto di istruttoria, illogicità
e disparità di trattamento, sotto ulteriore profilo;
3) Violazione del principio di buona amministrazione ex art. 97
Cost. e del diritto alla salute ex art. 32 Cost.. Violazione dei
principi procedimentali di cui alla L. n. 241/90. Violazione
dell'art. 32 comma 8 della legge n. 449 del 27.12.1997, dell'art. 1
comma 32 della L. 23.12.1996, n. 662, dell'art. 2 comma 8 della L. n.
549/1995 e dell'art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992. Eccesso di
potere per difetto di istruttoria, per sviamento, per
contraddittorietà e difetto di motivazione;
4) Illegittimità derivata del decreto n. 428 del 2012.
Violazione dell'art. 15 comma 14 della L. n. 135 del 2012. Eccesso di
potere per difetto di istruttoria e presupposti.
Si sono costituite in giudizio le intimate amministrazioni,
contestando la fondatezza delle prospettazioni ricorsuali e
concludendo per il rigetto delle stesse.
Alla pubblica udienza del 19.11.2013 il ricorso è stato assunto
in decisione.
Oggetto della presente controversia è il decreto del Commissario
ad acta per l'attuazione del Piano di rientro dei disavanzi del
settore sanitario della Regione Lazio, in epigrafe indicato, che ha
rideterminato i budget già assegnati per il 2012 alle strutture
sanitarie private (ed ospedali classificati, come quelli
rappresentati dalla ricorrente associazione) in regime di
accreditamento con il servizio sanitario.
Come sopra esposto i gravati decreti sono stati adottati in
applicazione dell'art. 15, comma 14, del D.L. n. 95/2012, convertito
con modifiche con L. n. 135/2012, il quale testualmente stabilisce
che «A tutti i singoli contratti e a tutti i singoli accordi vigenti
nell'esercizio 2012, ai sensi dell'art. 8-quinquies del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, per l'acquisto di prestazioni
sanitarie da soggetti privati accreditati per l'assistenza
specialistica ambulatoriale e per l'assistenza ospedaliera, si
applica una riduzione dell'importo e dei corrispondenti volumi di
acquisto in misura percentuale fissa, determinata dalla regione o
dalla provincia autonoma, tale da ridurre la spesa complessiva annua,
rispetto alla spesa consuntivata per l'anno 2011, dello 0,5 per cento
per l'anno 2012, dell'1 per cento per l'anno 2013 e del 2 per cento a
decorrere dall'anno 2014».
Costituisce problematica che il Collegio reputa prioritaria
(anche ai fini della rilevanza delle questioni di legittimità
costituzionale del sopra citato art. 15 comma 14, che si intendono
sollevare con la presente ordinanza), quella relativa
all'applicabilità o meno di tale disposizione di legge agli ospedali
classificati, equiparati a quelli pubblici, anche dopo la riforma
sanitaria, ex art. 4 comma 12 del d.lgs. n. 502/1992.
L'opzione interpretativa secondo cui la disposizione di legge
suddetta non si applicherebbe ai detti ospedali non è quella del
Collegio, dato il tenore letterale e del senso logico dell'art. 15
comma 14 del DL n. 95/2012. Tale norma si riferisce espressamente,
invero, a tutti i contratti ed accordi per acquisto di prestazioni
sanitarie «da soggetti privati accreditati». Ora, non v'è dubbio che
gli ospedali classificati siano nondimeno soggetti privati, retti da
regole privatistiche e gestiti secondo principi di economia, se non
lucrativi. È pacifico tra l'altro, secondo la giurisprudenza della
Corte di Cassazione (cfr. sez. un. 02/04/2007 n. 8088), che gli enti
ecclesiastici esercenti attività ospedaliera, non sono da
includersi, secondo l'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche di cui al D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, tra
dette amministrazioni, che ai sensi dell'art. 1 di detto testo
normativa comprendono le amministrazioni, le aziende e gli enti del
Servizio sanitario nazionale. La classificazione, invero, degli enti
ecclesiastici civilmente riconosciuti non vale ad attribuire ad essi
natura di ente ospedaliero o di ente pubblico, ma ne comporta
l'equiparazione agli ospedali pubblici solo per effetti determinati e
limitati, quali, attualmente, l'inserimento nell'ambito della
programmazione sanitaria e il riconoscimento delle medesime tariffe.
Per il resto, resta ferma l'autonomia amministrativa e finanziaria
dei detti ospedali e la loro natura di soggetti privati. È stato
anche affermato, al riguardo (v. Cass. Sez. Lav., sent. n. 12039 del
19-12-1990) che gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, i
quali esercitano professionalmente attività ospedaliera, assumono la
qualità di imprenditore, nonostante il fine spirituale o comunque
altruistico perseguito, ove la loro prestazione sia oggettivamente
organizzata in modo che essa sia resa previa compenso adeguato al
costo del servizio dato che il requisito dello scopo di lucro assume
rilievo meramente oggettivo ed è collegato alle modalità dello
svolgimento dell'attività - con la conseguente applicabilità nei
confronti di tali enti dell'art. 18 della legge n. 300 del 1970 in
ordine ai lavoratori da essi illegittimamente licenziati. Ed ancora,
si è precisato (Cass. Sez. Lav., sent. n. 3623 del 28-03-1995) come
debba escludersi, nei confronti degli enti ecclesiastici civilmente
riconosciuti, nella disciplina della legge 12 febbraio 1968 n. 132,
non modificata in materia dalla legge 23 dicembre 1978 n. 833, la
qualifica di enti ospedalieri cioè di enti pubblici non economici,
in mancanza di un'espressa qualificazione in tal senso resa con
Decreto del Presidente della Repubblica, mentre resta a tal fine
irrilevante la circostanza che l'ente ecclesiastico abbia ottenuto la
classificazione del proprio ospedale fra quelli soggetti alla
programmazione ospedaliera (art. 1, sesto comma, in relazione agli
artt. 20 e segg. della legge 132 del 1968). Si applica quindi nei
loro confronti, ad avviso di questo Collegio, l'art. 15 comma 14 del
DL di cui trattasi n. 95/2012. D'altra parte, si tratta pur sempre di
soggetti destinatari di accreditarnento istituzionale, ai sensi
dell'art. 8-quater del D.Lgs. n. 502/92 e di tetto di spesa
prestabilito e delimitato a carico del SSN. Quanto all'affermazione
poi (che si ritrova talora nella giurisprudenza meno recente) per cui
tali ospedali riconosciuti sarebbero consustanziali al sistema
sanitario nazionale come gli stessi ospedali pubblici, si tratta di
assunto da rettificare alla stregua della più recente giurisprudenza
amministrativa che ben chiaramente ha avuto modo di precisare come,
particolarmente dopo l'entrata in vigore del DL n. 112/2008, le
strutture private «equiparate» alle pubbliche (come appunto gli
ospedali classificati) sono soggette a tetto di spesa invalicabile
oltre il quale non hanno alcun diritto a remunerazione pubblica. Nè
esse hanno diritto a ripiano di eventuali disavanzi finanziari da
parte ed a carico delle Regioni e del SSN (v. Consiglio di Stato,
sez. III, 06/02/2013, n. 697). Da ultimo, può soggiungersi che
sempre sul piano letterale l'applicabilità, agli ospedali
classificati della normativa (emergenziale) ex art. 15 comma 14 più
volte citato, appare confermata anche tenendo conto dell'estensione
della riduzione, secondo l'espressa dicitura della legge, non solo ai
contratti, ma agli stessi «accordi» (conferenti, questi ultimi, ex
art 8-quinquies del d.lgs. n. 502/92, proprio, tra le altre, alle
strutture private «equiparate»).
Premesso quanto sopra, rileva il Collegio che appare non
manifestamente infondato, anche alla stregua di quanto al riguardo in
parte dedotto dalla ricorrente, il dubbio di costituzionalità in
ordine alla disciplina normativa che ha giustificato l'adozione del
contestato decreto, per contrasto con gli art. 117, comma 3, della
Costituzione, con il principio di irretroattività delle leggi e con
gli artt. 41, 3, 97 e 32 della Costituzione.
Relativamente alla detta violazione dell'art. 117, comma 3, della
Costituzione deve essere invero evidenziato che:
a) la Sanità rientra, giusta quanto previsto dalla richiamata
disposizione costituzionale, nelle materie di legislazione
concorrente per le quali spetta alle Regioni la potestà legislativa,
salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata
alla legislazione dello Stato;
b) in tale quadro normativo il menzionato art. 15, comma 14, nel
prevedere un taglio generalizzato della spesa per il 2012 (ed anni
successivi) che le singole regioni sono chiamate a sostenere sulla
base di accordi precedentemente stipulati con le singole strutture
accreditate, non può in alcun modo essere annoverata tra la
normativa che fissa i principi fondamentali, e, pertanto, per tale
aspetto, essa risulta in palese contrasto con il richiamato art. 117,
comma 3.
Ed invero il Collegio, pur tenendo presente l'orientamento della
Corte costituzionale secondo cui «l'autonomia legislativa concorrente
delle Regioni nel settore della tutela della salute ed in particolare
nell'ambito della gestione del servizio sanitario può incontrare
limiti alla luce degli obiettivi della finanza pubblica e del
contenimento della spesa», peraltro in un «quadro di esplicita
condivisione da parte delle Regioni della assoluta necessità di
contenere i disavanzi del settore sanitario» (sentenze n. 91 del 2012
e n. 193 del 2007), e secondo cui il legislatore statale può
«legittimamente imporre alle Regioni vincoli alla spesa corrente per
assicurare l'equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva,
in connessione con il perseguimento di obiettivi nazionali,
condizionati anche da obblighi comunitari» (sentenze n. 91 del 2012,
n. 163 del 2011 e n. 52 del 2010), osserva tuttavia che la suddetta
disposizione, proprio perchè individua specificatamente i settori
ove conseguire (con imposizione di tagli «lineari» senza alternative)
i risparmi nella spesa sanitaria, senza limitarsi ad una mera
quantificazione in via generale dei suddetti risparmi lasciando alla
discrezionalità dell'amministrazione regionale l'individuazione dei
compatti di spesa dove ottenerli e delle modalità per conseguirli
(magari differenziando i destinatati dei tagli di spesa secondo
propri criteri apprezzati discrezionalmente come più rispondenti
all'interesse e alle peculiarità regionali), risulta non in linea
con quanto disposto dal menzionato art. 117, terzo comma. Pertanto,
la questione di costituzionalità, sotto tale aspetto, non è
manifestamente infondata.
Pure non manifestamente infondata è la prospettata violazione
dell'art. 97 Cost., oltre che dell'art. 3 della Cost., e dei principi
individuati dalla Corte costituzionale al fine di assicurare la
costituzionalità di una legge retroattiva.
In particolare, tenendo anche conto di quanto prospettato dalla
ricorrente, va sottolineato che:
a) giusta il consolidato e notorio orientamento della Corte
occorre che siano rispettati una serie di limiti generali
all'efficacia retroattiva delle leggi, che attengono alla
salvaguardia, oltre che dei principi costituzionali, quale il secondo
comma dell'art. 25 Cost., di altri fondamentali valori di civiltà
giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso
ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto del principio
generale di ragionevolezza che ridonda nel divieto di introdurre
ingiustificate disparità di trattamento, la tutela dell'affidamento
legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo
Stato di diritto, la coerenza e la certezza dell'ordinamento
giuridico;
b) nella fattispecie in esame la richiamata disposizione nonchè
il successivo decreto regionale attuativo, adottato quest'ultimo a
fine novembre 2012 quando il limite del budget era stato ormai
sostanzialmente raggiunto, hanno inciso (limitatamente al 2012) sul
legittimo affidamento venutosi a creare in capo alle singole
strutture sanitarie ad erogare le prestazioni e a ricevere il
relativo corrispettivo così come stabilito nei contratti
antecedentemente stipulati, per la corretta esecuzione dei quali
hanno d'altra parte allestito le relative risorse organizzative ed
effettuato i correlati investimenti in materiali, personale ed
attrezzature. Ora al riguardo non ignora il Collegio che viene anche
ritenuta legittima, secondo la giurisprudenza amministrativa (cfr.
CdS, Ad. Pl. n. 4/2012), l'introduzione retroattiva di tetti di spesa
in materia sanitaria. Ma ciò si è ritenuto che possa ammettersi
soltanto in presenza di tetti di spesa degli anni precedenti ai quali
gli interessati si siano potuti rapportare tenendo contemporaneamente
conto di ulteriori limiti imposti dai tagli stabiliti dalle
disposizioni finanziarie conoscibili dalle strutture private
all'inizio e nel corso dell'anno. Oltre tale limite, invero, non vi e
più tutela dell'affidamento e questo appare essersi appunti inverato
nella specie per l'anno 2012 in quanto i tagli di budget sono stati
per tale anno imposti, con parziale decorrenza retroattiva
dall'1.1.2012, dalla disposizione legislativa in questione, a budget
già approvati e senza alcun preesistente parametro da cui i
destinatari abbiano potuto preavvertire l'intervento della disposta
riduzione.
Risulta poi non manifestamente infondata, ad avviso del Collegio,
anche la violazione dell'art. 41 della Costituzione in quanto la
richiamata normativa nel decurtare i budget fissati antecedentemente
verrebbe in sostanza ad impedire la remunerazione di prestazioni già
erogate, con conseguente violazione del principio di libertà
dell'attività economica privata.
Ugualmente non manifestamente infondata, nel suddetto contesto,
è la violazione dell'art. 32 della Costituzione, in quanto le
contestate riduzioni dei budget, giustificate unicamente da motivi di
ordine economico-finanziario e che fanno seguito ad altre precedenti
riduzioni, possono determinare una compromissione del diritto alla
salute costituzionalmente tutelato dall'art. 32, in palese contrasto
con quanto affermato dalla Corte costituzionale con sentenza n.
309/1999, secondo la quale «le esigenze della finanza pubblica non
possono assumere nel bilanciamento del legislatore un peso talmente
preponderante da comprimere il nucleo irriducibile del diritto alla
salute protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della
dignità umana».
La rilevanza e la pregiudizialità delle sollevate questioni di
costituzionalità per la controversia in esame appare del tutto
evidente, stante che esse investono la disciplina normativa in
applicazione della quale sono stati adottati i contestati decreti del
Commissario ad acta per la Sanità della Regione Lazio.
Per le ragioni suesposte deve essere quindi disposta la
remissione degli atti alla Corte costituzionale e la sospensione del
giudizio ai sensi dell'art. 134 della Costituzione, dell'art. 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948 n. 1, dell'art. 23 della legge
11 marzo 1953 n. 87 e dell'art. 79 c.p.a.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza
Quater), dichiara rilevante e non manifestamente infondata, la
sollevata questione di legittimità costituzionale dell'art. 15,
comma 14, del DL n. 15 del 6 luglio 2012, convertito in Legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, L. 7 agosto 2012, n. 135, per
contrasto con gli artt. 117 comma 3, 3, 97, 41 e 32 della
Costituzione, secondo quanto specificato in motivazione.
Sospende il giudizio e ordina la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale.
Dispone che, a cura della Segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata ai Presidenti del Senato e della Camera dei Deputati.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19
novembre 2013 con l'intervento dei magistrati:
Italo Riggio, Presidente
Domenico Lundini, Consigliere, Estensore
Giulia Ferrari, Consigliere

Il Presidente: Riggio


L'Estensore: Lundini