1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 21-11-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 69 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 ottobre 2018
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 ottobre 2018 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Commercio - Norme della Regione Calabria - Commercio su aree pubbliche in forma itinerante - Previsione che i limiti di sosta e gli obblighi di spostamento non trovano applicazione laddove sul medesimo punto non si presenti altro operatore. - Legge della Regione Calabria 3 agosto 2018, n. 24 (Accesso al commercio su aree pubbliche in forma itinerante mediante SCIA. Modifiche alla L.R. n. 18/1999), art. 4, comma 1, lettera c). (18C00233) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 21-11-2018)

Ricorso ex art. 127 Cost. del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura
generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi
n. 12, e domiciliato per legge contro la Regione Calabria, in persona
del Presidente in carica, con sede a Cittadella Regionale, Viale
Europa - Località Germaneto, 88100 - Catanzaro per la declaratoria
della illegittimità costituzionale giusta deliberazione del
Consiglio dei Ministri assunta nella seduta del giorno 27 settembre
2018, dell'art. 4, comma 1, lettera c) della legge della Regione
Calabria 3 agosto 2018, n. 24 pubblicata nel Bollettino ufficiale
della Regione Calabria n. 83 del 6 agosto 2018
In data 6 agosto 2018, sul n. 83 del Bollettino ufficiale della
Regione Calabria, è stata pubblicata la legge regionale 3 agosto
2018, n. 24 intitolata «Accesso al commercio su aree pubbliche in
forma itinerante mediante SCIA. Modifiche alla l.r. n. 18/1999».
In particolare, ed ai fini che qui interessano, l'art 4, comma 1,
lettera c) della legge - rubricato «Modifiche art. 8 l.r. n. 18/1999»
- stabilisce che «alla fine del comma 3 - dell'art. 8 della l.r. 11
giugno 1999, n. 18: n.d.r. - è aggiunto seguente periodo:
«I limiti di sosta e gli obblighi di spostamento non trovano
applicazione laddove sul medesimo punto non si presenti altro
operatore».
Come si illustrerà, detta disposizione viola norma statale che
persegue anche finalità di tutela della concorrenza in ambito
commerciale e, contrastando quindi con l'art 117, comma 2, lettera e)
Cost., e costituzionalmente illegittima: essa viene pertanto
impugnata con il presente ricorso ex art. 127 Cost. affinchè ne sia
dichiarata la illegittimità costituzionale e ne sia pronunciato il
conseguente annullamento per i seguenti

Motivi di diritto

Violazione dell'art. 117, comma 2, lettera e) Cost. in
riferimento all'art. 28 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.
114.
Per comprendere il senso e la portata delle censure che si
verranno esponendo e opportuno premettere che i principi e le norme
generali sull'esercizio dell'attività commerciale sono contenute nel
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 recante la riforma della
disciplina relativa al settore del commercio disposta in attuazione
della delega contenuta nell'art. 4, comma 4, della l. 15 marzo 1997,
n. 59.
In particolare, e per quanto qui interessa, il decreto
legislativo delegato ha stabilito che:
«La disciplina in materia di commercio persegue le seguenti
finalita': a) la trasparenza del mercato, la concorrenza, la libertà
di impresa e la libera circolazione delle merci» e «d) «il pluralismo
e l'equilibrio tra le diverse tipologie delle strutture distributive
e le diverse forme di vendita, con particolare riguardo al
riconoscimento e alla valorizzazione del ruolo delle piccole e medie
imprese» (art. 1, comma 3, lettera a) e d));
«Ai fini del presente decreto si intendono: b) per commercio al
dettaglio, l'attività svolta da chiunque professionalmente acquista
merci in nome e per conto proprio e le rivende, su aree private in
sede fissa e mediante altre forme di distribuzione, direttamente al
consumatore finale,» (art. 4, comma 1, lett. b));
«Ai fini del presente titolo quello denominato «Commercio al
dettaglio su aree pubbliche»: n.d.r. Si intendono:
a) per commercio sulle aree pubbliche, l'attività di vendita
di merci al dettaglio e la somministrazione di alimenti e bevande
effettuate sulle aree pubbliche, comprese quelle del demanio
marittimo o sulle aree private delle quali il comune abbia la
disponibilità, attrezzate o meno, coperte o scoperte;
b) per aree pubbliche, le strade, i canali, le piazze,
comprese quelle di proprietà privata gravate da servitù di pubblico
passaggio ed ogni altra area di qualunque natura destinata ad uso
pubblico;
c) per posteggio, la parte di area pubblica o di area privata
della quale il comune abbia la che viene data in concessione
all'operatore autorizzato all'esercizio dell'attività commerciale
(art. 27, comma 1, lettera a), b) e c));
«1. Il commercio sulle aree pubbliche può essere svolto:
a) su posteggi dati in concessione per dieci anni;
b) su qualsiasi area purchè in forma itinerante.
2. L'esercizio dell'attività di cui al comma 1 è soggetto ad
apposita autorizzazione tralasciata a persone fisiche, a società di
persone, a società di capitali regolarmente costituite o
cooperative.
2-bis. Le regioni, nell'esercizio della potestà normativa in
materia di disciplina delle attività economiche, possono stabilire
che l'autorizzazione all'esercizio dell'attività di cui al comma 1
sia soggetta alla presentazione da parte del richiedente del
documento unico di regolarità contributiva (DURC), di cui all'art.
1, comma 1176, della legge 27 dicembre 2006, n. 296.» (...)
«3. L'autorizzazione all'esercizio dell'attività di vendita
sulle aree pubbliche mediante l'utilizzo di un posteggio rilasciata,
in base alla normativa emanata dalla regione, dal sindaco del comune
sede del posteggio ed abilita anche all'esercizio in forma itinerante
nell'ambito del territorio regionale.
4. L'autorizzazione all'esercizio dell'attività, di vendita
sulle aree pubbliche esclusivamente in forma itinerante è
rilasciata, in base alla normativa emanata dalla regione dal comune
nel quale il richiedente, persona fisica o giuridica, intende avviare
l'attività L'autorizzazione di cui al presente comma abilita anche
alla vendita al domicilio del consumatore, nonchè nei locali ove
questi si trovi per motivi di lavoro, di studio, di cura, di
intrattenimento o svago.» (...)
«12. Le regioni, entro un anno dalla data di pubblicazione del
presente decreto, emanano le norme relative alle modalità di
esercizio del commercio di cui al presente articolo, i criteri e le
procedure per il rilascio, la revoca e la sospensione nei casi di cui
all'art. 29, nonchè la reintestazione dell'autorizzazione in caso di
cessione dell'attività per atto tra vivi o in caso di morte e i
criteri per l'assegnazione dei posteggi. Le regioni determinano
altresì gli indirizzi in materia di orari ferma restando la
competenza in capo al sindaco a fissare i medesimi». (art. 28, commi
1, 2, 2-bis, 3, 4 e 12).
In sintesi, dal complesso delle riportate disposizioni risulta
dunque, sempre per quanto interessa ai fini della presente
impugnazione, che:
a) la disciplina in materia di commercio persegue, tra l'altro,
la finalità di garantire la concorrenza tra gli operatori economici;
b) commercio al dettaglio su aree pubbliche - come definito
dalla. stessa legge può essere svolto o su posteggi assentiti in
concessione per dieci anni o su qualsiasi area purchè in forma
itinerante;
c) l'esercizio del commercio al dettaglio su aree pubbliche e
soggetto in ogni caso ad apposita autorizzazione;
d) le regioni debbono provvedere all'emanazione delle norme
relative alle modalità di esercizio del commercio al dettaglio su
aree pubbliche, ai criteri e alle procedure per il rilascio, la
revoca, la sospensione e la reintestazione dell'autorizzazione in
caso di cessione dell'attività nonchè i criteri per l'assegnazione
dei posteggi.
In base a quanto previsto dalla normativa statale richiamata, con
legge 11 giugno 1999, n. 18 la Regione Calabria ha perciò provveduto
alla disciplina delle funzioni alla stessa attribuite in materia di
commercio su aree pubbliche.
A tal fine ha innanzitutto distinto tra autorizzazioni di tipo A,
intendendosi per tali le autorizzazioni per l'esercizio del commercio
su aree pubbliche mediante l'uso di posteggio di cui all'art. 28,
comma 1, lettera a), del decreto legislativo n. 114/1998, e
autorizzazioni di tipo B, identificanti le autorizzazioni per
l'esercizio del commercio su aree pubbliche senza l'uso di posteggio
ed in forma itinerante di cui all'art. 28, comma 1, lettera b), del
decreto datato (v. art. 2, comma 1, lett. b) e c), l.r. n. 18/1999
nel testo originariamente vigente).
L'art. 6 della l.r. n. 18/1999 disciplina la procedura di
rilascio delle autorizzazioni di tipo A - e, contestualmente, delle
concessioni dei posteggi - prevedendo che le stesse siano rilasciate
dal comune nel quale sono ubicati i posteggi all'esito di una
procedura selettiva e sulla base di una graduatoria formulata tenendo
conto, nell'ordine:
a) della maggiore anzianità di presenza nel mercato,
determinata in base al numero di volte che l'operatore si è
presentato entro l'orario d'inizio previsto;
b) dell'anzianità di iscrizione al Registro delle imprese per
l'attività di commercio al dettaglio su aree pubbliche;
c) dell'ordine cronologico di spedizione della domanda.
L'art. 8 della l.r. citata disciplina invece le autorizzazioni di
tipo B. stabilendo, tra l'altro, che «l'esercizio del commercio in
forma itinerante permette di effettuare soste per il tempo necessario
a servire la clientela e, comunque, non superiori ad un'ora di
permanenza nel medesimo punto, con obbligo di spostamento di almeno
500 metri decorso detto periodo e divieto di tornare nel medesimo
punto nell'arco della giornata» (comma 3).
Su tale normativa è appunto intervenuta la legge impugnata
semplificando le modalità per conseguire il titolo all'esercizio del
commercio su aree pubbliche in forma itinerante.
In particolare, la l.r. n. 24/2018 ha trasformato
l'autorizzazione in abilitazione (art. 2) e, intervenendo sull'art. 8
della l.r. n. 18/1999, ha di conseguenza stabilito che la stessa sia
unicamente soggetta a segnalazione certificata di inizio attività
(SCIA) ex art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 da trasmettersi
allo Sportello unico delle attività produttive (SUAP) del comune in
cui il richiedente, persona fisica o persona giuridica, intende
avviare l'attività (v. art. 8, comma 1, l.r. n. 18/1999 come
sostituito dall'art. 4, comma 1, lettera b) della l.r. n. 24/2018).
Come s'è detto in premessa, la l.r. n. 24/2018 ha inoltre
aggiunto, alla fine del comma 3 dell'art. 8 della l.r. n. 18/1999, il
seguente periodo: «I limiti di sosta e gli obblighi di spostamento
non trovano applicazione laddove sul medesimo punto non si presenti
altro operatore».
Per effetto di tale disposizione l'esercente il commercio su area
pubblica in forma itinerante - la quale, per definizione, consiste
nell'occupazione occasionale del suolo pubblico per il tempo
strettamente necessario al perfezionamento della transazione
commerciale e, quindi, alla conclusione del contratto di
compravendita e al pagamento del relativo prezzo - può sostare e
permanere in loco fintantochè «sul medesimo punto non si presenti
altro operatore».
Ciò significa che detto esercente è legittimato ad occupare una
porzione di suolo pubblico ben oltre il limite temporale fissato dal
primo periodo del comma 3 dell'art. 8 della l.r. n. 18/1999, che,
come s'è ricordato, consente di effettuare soste nel medesimo punto
«per il tempo necessario a servire la clientela e, comunque, non
superiori ad un'ora di permanenza».
Ma, in questo modo, nell'ipotesi, tutt'altro che infrequente, in
cui «sul medesimo punto non si presenti altro operatore», l'esercente
il commercio su aree pubbliche in forma itinerante è di fatto
equiparato all'esercente il commercio con posteggio.
Sotto questo profilo, la norma che si censura è in parte qua
fortemente anticoncorrenziale nella misura in cui nell'ipotesi
contemplata essa esonera l'esercente dai limiti spaziali e temporali
naturalmente connessi all'esercizio del commercio in forma itinerante
nel contempo pregiudicando gli esercenti il commercio in sede fissa i
quali, per conseguire la stabilità assicurata dalla disponibilità
di un posteggio, debbono non soltanto possedere i requisiti stabiliti
dalla legge ma, considerato il numerus clausus dei posteggi,
assoggettarsi altresì alla procedura selettiva prevista per il
rilascio dell'autorizzazione e della contestuale concessione.
Nel contempo, e di riflesso, la disposizione in questione
attenua, di fatto, la differenza che, sul piano sostanziale,
intercorre tra le due forme di esercizio del commercio su aree
pubbliche quali si incentrano - secondo quanto previsto sia dall'art.
28 del decreto legislativo n. 114/1998 sia dallo stesso art. 8 della
l.r. n. 18/1999 - proprio sulla disponibilità o meno di un posteggio
in concessione, sul carattere fisso o itinerante dell'attività
nonchè sul tempo e sulle modalità di svolgimento della medesima.
La permanenza di un soggetto in possesso del titolo abilitativo
di tipo B su una porzione di area pubblica oltre «il tempo necessario
a servire la clientela» e, comunque, anche per più di un'ora,
consentito dalla norma all'esame sia pure alla conduzione che «sul
medesimo punto non si presenti altro operatore»; configura, nella
sostanza, l'esercizio di un'attività di tipo A in assenza del
corrispondente titolo autorizzatorio, come tale sanzionabile ai sensi
dell'art. 29 del decreto legislativo n. 114/1998, disposizione
esplicitamente fatta salva dall'art 20, comma 3, della stessa l.r. n.
18/1999.
In definitiva, la norma di cui all'art 4, comma 1, lett. c) della
l.r. n. 24/2018 introduce, in violazione dell'art 28 del decreto
legislativo n. 114/1998 e del principio di concorrenza ad esso
sotteso, una palese disparità di trattamento tra - e in di - coloro
che hanno ottenuto un titolo autorizzatorio all'esercizio del
commercio su area pubblica previa concessione onerosa assegnata
mediante procedura selettiva e coloro che, sulla base dell'art. 8
della l.r. n. 18/1999, come modificato dalla disposizione in
rassegna, hanno presentato una semplice segnalazione certificata in
sensi dell'art. 19 della l. n. 241/1990 per poter svolgere il
commercio su area pubblica in forma itinerante, i quali, come s'è
detto, nell'ipotesi considerata possono, in sostanza, occupare la
stessa porzione di area pubblica ben oltre il tempo necessario alla
vendita e fino a che non si presenti sul medesimo punto un altro
operatore.
Alla stregua di quanto sopra è pertanto evidente che la norma
impugnata produce effetti gravemente discriminatori e
anticoncorrenziali tra le due categorie di esercenti il commercio al
dettaglio su area pubblica.
Essa viola pertanto l'art. 28 del decreto legislativo n.
114/1998, il quale, anche al fine di favorire la concorrenza tra gli
operatori economici - e si ricorda che la promozione della
concorrenza costituisce una delle finalità perseguite dalla
disciplina statale in materia di commercio: v. art. 1, comma 3,
lettera a) decreto legislativo cit. -, regola le condizioni di
esercizio dell'attività commerciale distinguendo nettamente - e
imponendo di distinguere quanto alle modalità di esercizio, il
commercio sulle aree pubbliche svolto in sede fissa rispetto a quello
svolto in forma itinerante.
Di riflesso e nel contempo, la disposizione che si impugna viola
quindi le competenze statali in materia di tutela della concorrenza
di cui all'art. 117, comma 2, lettera e) della Carta fondamentale la
quale, com'è ben noto, costituisce materia di competenza legislativa
esclusiva dello Stato avente natura trasversale, suscettibile, come
tale, di condizionare e limitate l'esercizio delle competenze
legislative regionali anche nelle materie che, come quella del
commercio, dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, rientrano
ormai nella competenza legislativa residuale delle Regioni.

P. Q. M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta
ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittimo, e conseguentemente annullare, per violazione dell'art.
117, comma 2, lettera e) Cost., in riferimento all'art. 28 del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, l'art. 4, comma 1 lett. c)
della legge della Regione Calabria 3 agosto 2018, n. 24 pubblicata
nel Bollettino ufficiale della Regione Calabria n. 83 del 6 agosto
2018, come da delibera del Consiglio dei Ministri assunta nella
seduta del giorno 27 settembre 2018.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno i
seguenti atti e documenti:
1. attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei ministri nella riunione del giorno 27 settembre 2018,
della determinazione di impugnare la legge della Regione Calabria 3
agosto 2018, n. 24 secondo i termini e per le motivazioni di cui alla
allegata relazione del Ministro per gli affari regionali e le
autonomie;
2. copia della legge regionale impugnata pubblicata nel
Bollettino ufficiale della Regione Calabria n. 83 del 6 agosto 2018.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, 3 ottobre 2018

Vice Avvocato Generale dello Stato: MARIANI