1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 28-8-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 11 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 17 aprile 1996
N. 11 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 17 aprile 1996 (della regione Campania) Trasporti pubblici - Distrazione degli autobus dal servizio di linea al noleggio e viceversa - Disciplina di cui al decreto ministeriale trasporti in data 19 gennaio 1996 - Autorizzazione all'uso di autobus destinati al servizio di linea in servizio di noleggio con conducente e viceversa, per periodi eccedenti le 24 ore - Competenza al rilascio attribuita all'ufficio provinciale della motorizzazione civile - Fissazione della durata di tale autorizzazione - Lamentata lesione delle competenze regionali in materia di linee di trasporto automobilistiche - Contrasto con i principi della legge di delega n. 549 del 1995 - Riferimento alla sentenza della Corte n. 2/1993. (Decreto del Ministro del trasporti e della navigazione 19 gennaio 1996). (Cost., artt. 117 e 118; d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, artt. 82, sesto comma, e 87, quarto comma; legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 2, quarantaseiesimo e cinquantunesimo comma). (096C0598) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 28-8-1996)

Ricorso per conflitto di attribuzione per la regione Campania, in
persona del presidente della Giunta regionale pro-tempore,
rappresentato e difeso, in virtù di mandato a margine del presente
atto dagli avvocati Paolo Tesauro e Sergio Ferrari (il secondo
dell'Avvocatura regionale) giusta delibera Giunta regionale n. 1808
del 7 marzo 1996 ed elettivamente domiciliato presso il primo in
Roma, largo Messico n. 7; contro il Ministero del trasporti e della
navigazione, in persona del Ministro pro-tempore, per l'annullamento
del decreto di detto Ministero del 19 gennaio 1996 pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale dell'8 febbraio 1996 - serie generale, n. 32,
avente ad oggetto: "Nuovi criteri e direttive per la distrazione
degli autobus dal servizio di linea e viceversa", nonchè degli atti
presupposti, consequenziali e, comunque, connessi, e per la
declaratoria della competenza regionale sulla materia di
contestazione.
F a t t o
Il conflitto che viene sollevato attiene al riparto di competenze
tra Stato e regioni per le autorizzazioni ai concessionari di
pubblici servizi (line automobilistiche per viaggiatori) a stornare
temporaneamente i mezzi della linea onde effettuare servizio di
noleggio di rimessa (cosidetto "fuori linea").
Stante la competenza regionale sui "trasporti" (ex artt. 117 e 118
della Costituzione) e la riserva residuale allo Stato del controllo
sugli aspetti tecnici del trasporto in genere, la materia del Nuovo
codice della strada (d.lgs. n. 285 del 30 aprile 1992) è
disciplinata con il rispetto di dette competenze dall'art. 82, sesto
comma, che riserva allo Stato la dettatura delle direttive da
applicarsi per il rilascio dell'autorizzazione al fuori linea; e
dall'art. 87/4 che riserva all'Ente concedente (Stato, regione,
provincia, comune) la possibilità di autorizzare l'utilizzo dei
veicoli destinati al servizio di linea per quello (servizio) di
noleggio da rimessa (fuori linea), purchè non sia pregiudicata la
regolarità del servizio.
Il Ministro, con d.m. (19 gennaio 1996), ha dettato le direttive in
questione. In particolare lo storno temporaneo del mezzo dal servizio
di linea al fuori linea è disciplinato dagli artt. 4, 5 e 6 con i
quali si è tentato di dettare disposizioni generali, ma è stata
invasa la competenza riservata agli enti concedenti e, quindi, alla
regione ex artt. 117 e 118 della Costituzione e 87/4 Nuovo codice
della strada. Con la disposizione di cui all'art. 7 del decreto sono
state, poi, dettate disposizioni specifiche in ordine al servizio
fuori linea di durata giornaliera. Per l'ipotesi indicata è prevista
un'autorizzazione tecnica, preventiva e rinnovabile, rilasciata dalla
Motorizzazione ed avente durata semestrale, restando poi riservata
all'ente concedente la competenza di autorizzare di volta in volta, e
dopo la valutazione di compatibilità del servizio di linea al quale
di norma il mezzo è asservito, la distrazione. È evidente la
ingiustificata disparità delle direttive: mentre per regolamentare
il servizio di noleggio con conducente limitato alle ventiquattro ore
sono stati applicati i principi dettati da codesta Corte con la
sentenza n. 2/93 (su cui si confronti infra), per la disciplina
generale si è operato in violazione delle competenze della regione.
La regione Campania, gravemente lesa, impugna il provvedimento
osservando in
D i r i t t o
1. - Violazione artt. 117 e 118 della Costituzione e Codice strada
(d.lgs. n. 285/1992) artt. 82/6 e 87/4, nonchè legge 28 dicembre
1995, n. 549 art. 3, comma primo ed art. 1, commi 46/b e 51/a.
Il decreto impugnato analiticamente disciplina l'attività che il
mezzo autorizzato al "fuori linea" può essere destinato a svolgere:
sostituire mezzo meccanicamente guasto, coprire esigenze di mercato
che comportino servizi di noleggio ecc. (per il dettaglio ulteriore
art. 4, a, b, c).
A ciò si aggiunga che sempre nello stesso provvedimento è
precisata la durata massima che possono avere gli storni (da linea a
fuori linea).
È di tutta evidenza che, stante il carattere residuale della
competenza statale alla luce del ricordato dettato costituzionale;
competenza che, in deroga al dettato costituzionale attributivo della
potestà regionale, si giustifica solo con l'esigenze di unitarietà
sull'aspetto tecnico con prevaricamento delle competenze diversamente
attribuite, ogni estensione del potere centrale viola la competenza
regionale.
Ponendosi in senso contrario a quanto dovuto, entrambi gli
accertamenti previsti dai decreti ministeriali impugnati (sul fine -
ciò che il mezzo può fare - su sul tempo della distrazione) non
sono ascrivibili alla categoria dei requisiti tecnici, ma solo al
merito con riferimento alla compatibilità dell'attività che si va a
svolgere, con il vincolo di linea al quale il mezzo viene
temporaneamente stornato ma a condizione che non vi sia "pregiudizio
funzionale".
Con il d.m. lo Stato va ad incidere nel contenuto sostanziale sulla
competenza regionale, svuotandola di quegli accertamenti che ne
assicurano lo svolgimento in modo proprio (attraverso il servizio a
svolgersi si accerta la compatibilita').
Ma vie è di più. Dando tale contenuto al d.m. lo Stato omette di
"predeterminare" i requisiti che il mezzo deve possedere per poter
essere utilizzato in primis nel servizio di linea ed occasionalmente
nel noleggio. E qui il discorso merita approfondimento. I servizi di
linea (tutti) sono realizzati con prezzi sociali amministrati che
nella quasi totalità (forse totalita') dei casi non coprono i costi
di ammortamento degli autobus vincolati. In applicazione della legge
quadro 10 aprile 1981, n. 151, i disavanzi di gestione erano
ripianati con finanziamenti statali e, quindi, non ricadevano sugli
enti concedenti la linea, regioni incluse. Con la legge n. 549 del
28 dicembre 1995, recante Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica, è venuto meno l'intervento statale per il ripianamento dei
disavanzi dei concessionari (ex legge n. 151/1981), poichè l'art. 3
della legge indicata prevede che a decorrere dal 1966 cessano i
finanziamenti in favore delle regioni a statuto ordinario in materia
di trasporti. Ne consegue che l'ente concedente (regione), privato
ormai dei finanziamenti che consentivano di coprire gli oneri
derivanti dalla natura dei prezzi amministrati vigenti nel settore
del trasporto passeggeri, vanta un interesse specifico a sapere
preventivamente per quali mezzi vincolati a concessioni il
concessionario potrà beneficiare, per l'ammortamento dei costi, di
utilizzi anche nei "fuori linea". La mancata predisposizione da parte
del Ministero dei trasporti delle caratteristiche tecniche degli
autobus incide quanto meno dubitativamente su questo aspetto. Il
concedente, infatti, non può conoscere tutte le componenti del
costo.
La questione non è nuova per codesta Corte che con la sentenza n.
2/93, assunta prima dell'emanazione del d.m. in gravame, fornì
l'interpretazione ed inviduò le competenze ex artt. 82 e 87 punti
richiamati, in modo conforme a quanto fin esposto (competenza tecnica
allo Stato - competenza di merito all'ente concedente - Stato,
regione, comune).
La legge 28 dicembre 1995, n. 549 (549/95), contiene, inoltre,
un'esplicita delega al Governo che, entro cinque mesi (decorrenti
dall'entrata in vigore della legge stessa fissata ex art. 244 al 1
gennaio 1996), deve emanare uno o più decreti legislativi diretti,
tra l'altro, a delegare alle regioni funzioni in materia di trasporti
di interesse regionale e locale, con qualsiasi modalità effettuati,
ivi compresi i servizi ferroviari in concessione e gestione
commissariale governativa nonchè i servizi locali svolti dalle
"Ferrovie dello Stato s.p.a.", fissando criteri omogenei allo scopo
di fornire alla collettività servizi di trasporto necessari ai
fabbisogni di mobilità ai sensi del Regolamento CEE n. 1893/91 del
Consiglio del 20 giugno 1991, conferendo la relativa autonomia
finanziaria e procedendo al risanamento finanziario del settore (art.
46-b della legge cit.). In applicazione della legge devono essere
delegati alle regioni i compiti di programmazione e amministrazione
in materia di servizi di trasporto pubblico di interesse locale e
regionale (art. 51-a). Con la normativa in riferimento è stato
operato un ulteriore ampliamento della competenza regionale nella
materia, alla luce della quale la violazione denunciata nel presente
ricorso appare ancora più grave solo se si considera che, in
pendenza della delega il Governo ha adottato un provvedimento
invasivo della competenza regionale anche sotto il profilo della
programmazione. Se infatti alle regioni spetta il compito di
effettuare la programmazione nel settore del trasporto pubblico
locale, è evidente che un decreto ministeriale, come quello qui
impugnato con il quale la regione, ente concedente, viene di fatto
privata della possibilità di programmare l'utilizzo in fuori linea
dei mezzi normalmente adibiti a servizio di linea, impedisce alla
ricorrente di operare la programmazione auspicata dalla legge e, con
legge, delegata alla regione.
2. - Violazione artt. 117 e 118 della Costituzione e Codice strada
(d.lgs. n. 285/1992) artt. 82/6 e 87/4 - Diverso profilo.
Con l'art. 4 del d.m. qui impugnato è stata disciplinata la durata
della distrazione degli autobus dal servizio di linea a quello di
noleggio. La direttiva prevede che l'impiego in servizio di noleggio
può avere la durata di tre mesi, prorogabili in funzione delle
necessità originariamente giustificative. La disposizione è
invasiva delle competenze della regione quale ente concedente la
linea, poichè con la stessa il Ministero riserva a sè il potere di
quantificare il tempo entro il quale è consentito l'impiego degli
autobus in fuori linea, tralasciando di considerare che tale durata
può essere determinata soltanto dall'ente concedente, che è l'unico
chiamato ad effettuare la valutazione sull'eventuale pregiudizio che
la modifica di destinazione degli autobus può portare alla linea
alla quale il mezzo di regola è vincolato. Se infatti il mezzo ha
ottenuto l'autorizzazione ministeriale, essendo risultato in possesso
delle caratteristiche tecniche richieste per svolgere servizio di
noleggio, in seguito è soltanto l'ente concedente che deve
autorizzare di volta in volta il temporaneo mutamento di
destinazione. Ne consegue che, in ipotesi, la durata di tre mesi
della distrazione, alla quale i concessionari potrebbero aspirare
secondo la direttiva in questione, potrebbe provocare pregiudizio
alla linea e, quindi la disposizione ministeriale, sotto questo
profilo dovrebbe considerarsi illegittima poichè comporta
l'invasione della competenza della regione. In ordine al potere di
proroga, per non incorrere nella violazione di legge denunciata in
epigrafe, lo stesso dovrebbe intendersi riservato non al Ministero
(se non per le linee per le quali è a sua volta ente concedente), ma
sempre all'ente concedente, che dovrebbe valutare le necessità per
l'originaria concessione dell'autorizzazione e, di conseguenza, anche
per la proroga della stessa. È infatti evidente che le valutazioni
in questione non riguardano le caratteristiche tecniche che i mezzi
devono avere per svolgere servizio fuori linea, ma piuttosto
attengono alle finalità conseguite con il temporaneo mutamento di
destinazione, sulle quali la regione, che dal 1 gennaio 1996 è
chiamata ad accollarsi tutti gli oneri derivanti dai disavanzi di
gestione (art. 3 legge 28 dicembre 1995, n. 549), può compiere
valutazione.
La prova della correttezza della tesi assunta va ricercata nel
disposto dell'art. 7 del decreto impugnato nel quale, come già
accennato nella parte in fatto, in esatta applicazione del dettato
costituzionale e delle norme codicistiche, per quanto riguarda la
competenza ripartitra tra Stato e regioni, si disciplina il "fuori
linea" per le ventiquattro ore (e temporalmente contenuto entro detto
orario).
A tenore dell'art. 7 il solo controllo tecnico è semestralmente
effettuato dallo Stato nell'ambito della sua competenza, mentre
quello di merito (inclusa la destinazione che si darà al mezzo che
effettua il fuori linea) resta nella competenza dell'ente concedente.
La ripartizione che si assume violata con il decreto impugnato
diventa violazione solo per servizi fuori linea eccedenti le
ventiquattro ore. Con il decreto impugnato è stata infatti inserita
disciplina differenziata per il fuori linea che si svolge in una sola
giornata (autorizzazione ministeriale tecnica, preventiva, semestrale
e rinnovabile) che non si spiega nè alla luce dei principi generali
contenuti nel Codice della strada (nel quale non vi è riferimento ad
ipotesi di fuori linea per le ventiquattro ore), nè alla luce delle
comptenze in materia di trasporti così come articolate nella Carta
costituzionale e, da ultimo, nella legge n. 549/95. Anche sotto
l'indicato profilo il provvedimento impugnato determina l'invasione
della sfera di competenza della regione.
3. - Violazione e falsa applicazione artt. 82/6 e 87/4 Codice
strada, nonchè artt. 117 e 118 della Costituzione - Diverso profilo.
Con decreto impugnato il Ministero ha determinato l'invasione delle
competenze regionali anche sotto il profilo della programmazione.
Secondo le disposizioni degli artt. 82/6 e 87/4, infatti, il
Ministero avrebbe dovuto dettare direttive e criteri generali che
consentissero alla regione ed ai concessionari di conoscere in
anticipo su quali mezzi, conformi alle prescrizioni tecniche
prefissate, sarebbe stata consentita, in linea di massima, la
distrazione dal servizio di linea, permettendo, così all'ente
concedente di programmare le attività. Il Ministero, invece, non ha
utilizato lo strumento previsto dal Codice della strada, poichè non
ha dato direttive e criteri generali. Soltanto con l'art. 7 sono
stati dettati criteri generali, poichè si fa riferimento ad
un'autorizzazione di massima, semestrale, ma tanto non elimina il
vizio denunciato in epigrafe per la parte restante del provvedimento.
L'art. 7 cit., infatti, sebbene consenta alla regione di
programmare le proprie attività nel settore dei trasporti, lo
consente per alcune ipotesi assolutamente marginali e specifiche,
quelle della distrazione del mezzo limitata all'arco di una giornata.
La disposizione è, pertanto, comunque lesiva delle competenze
regionali, poichè è stata data non con riferimento alla categoria
generale del fuori linea, ma con riferimento ad una fattispecie
specifica.

P. Q. M.
Si chiede l'accoglimento del ricorso e, per l'effetto, la
dichiarazione di illeggittimità dei provvedimenti ministeriali e la
competenza conseguenziale della Regione.
Lì, 2 aprile 1996
Prof. avv. Paolo Tesauro - avv. Sergio Ferrari
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