Serie Generale n. 165 del 18-7-2014
DECRETI, DELIBERE E ORDINANZE MINISTERIALI
MINISTERO DELL'INTERNO
MINISTERO DELL'INTERNO
PROTOCOLLO DI INTESA 15 luglio 2014
Prime linee guida per l'avvio di un circuito collaborativo tra ANAC-Prefetture-UTG e Enti locali per la prevenzione dei fenomeni di corruzione e l'attuazione della trasparenza amministrativa. (14A05669) (GU Serie Generale n.165 del 18-07-2014)

IL MINISTRO DELL'INTERNO


E


IL PRESIDENTE DELL'AUTORITÀ NAZIONALE ANTICORRUZIONE

Premesso che
con legge n. 190/2012 sono state emanate disposizioni per la
prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità
nella Pubblica Amministrazione;
con decreto legislativo n. 33/2013 si è provveduto al riordino
della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza
e diffusione di informazioni da parte delle Pubbliche
Amministrazioni;
con decreto-legge n. 90/2014 sono state emanate disposizioni
volte a garantire un migliore livello di certezza giuridica,
correttezza e trasparenza delle procedure nei lavori pubblici, anche
con riferimento al completamento dei lavori e delle opere necessarie
a garantire lo svolgimento dell'Expo 2015;
l'art. 32 del citato decreto-legge n. 90/2014 ha, tra l'altro,
introdotto misure straordinarie di gestione, sostegno e monitoraggio
di imprese nell'ambito della prevenzione della corruzione,
affidandone l'attuazione al Presidente dell'ANAC e al Prefetto
competente;
Considerato che il complesso delle norme surricordato:
è volto a prevenire i gravissimi danni provocati dal fenomeno
della corruzione sul piano: etico; economico, della credibilità
delle Istituzioni; dell'affidabilità del sistema-Paese sul piano
internazionale;
per le riconosciute ragioni di straordinaria necessità ed
urgenza, impone l'immediata individuazione di condivise modalità
operative che consentano alle Amministrazioni coinvolte di
ottemperare ai rispettivi obblighi, in aderenza al principio
costituzionale della reciproca leale collaborazione;
Considerato, in ragione di tale preminente interesse pubblico, che
appare indifferibile:
avviare uno stabile e veloce circuito collaborativo
interistituzionale, anche attraverso la costituzione di gruppi di
lavoro ad hoc;
effettuare un monitoraggio sull'adozione del Piano triennale per
la prevenzione della corruzione e del Programma triennale per la
trasparenza e l'integrità da parte degli Enti locali, in modo da
superare criticità, eventualmente verificatesi, e veicolare le buone
prassi;
fornire linee di orientamento omogeneo, anche nelle more della
conversione del decreto-legge 90/2014, per la concreta applicazione
delle disposizioni contenute nel richiamato articolo 32 del citato
decreto-legge;

tutto ciò premesso e considerato


adottano

le allegate Linee Guida per l'avvio di un circuito stabile e
collaborativo tra ANAC-Prefetture-UTG e Enti Locali per la
prevenzione dei fenomeni di corruzione e l'attuazione della
trasparenza amministrativa

convengono

di impegnarsi al costante aggiornamento delle suddette linee guida,
in funzione di eventuali, sopravvenute modifiche di legge ovvero di
ogni altra situazione che lo rendesse necessario, nonchè
all'attivazione di ogni ulteriore iniziativa congiunta volta al
rafforzamento della cornice di legalità e trasparenza dell'azione
amministrativa.
Roma, 15 luglio 2014

Il Ministro dell'interno
Alfano


Il presidente
dell'Autorità nazionale
anticorruzione
Cantone

Allegato

Sezione Enti Locali

1. Oggetto e finalità delle Linee Guida.

Le presenti Linee Guida recano una serie di indicazioni per lo
sviluppo di una coordinata azione di prevenzione dei fenomeni di
corruzione e, più in generale, di indebita interferenza nella
gestione della cosa pubblica.
Su un primo versante, l'atto di indirizzo si propone - in uno
spirito di leale collaborazione interistituzionale - di mettere a
punto una stabile cooperazione tra l'Autorità Nazionale
Anticorruzione (ANAC), le Prefetture-Uffici Territoriali del Governo
e gli Enti Locali, finalizzato ad agevolare la piena attuazione delle
previsioni recate dalla legge 6 novembre 2012, n. 190 e dalle altre
fonti normative che da essa derivano.
Ciò in linea di continuità con l'intesa sancita dalla
Conferenza Unificata Stato-Regioni-Autonomie del 24 luglio 2013 che
ha definito la cornice generale delle modalità di attuazione, nel
comparto delle Autonomie, degli adempimenti previsti dalle predette
disposizioni di legge.
In questo senso, gli indirizzi qui formulati prevedono un
coinvolgimento attivo delle Prefetture, sia per la loro funzione di
rappresentanza generale del Governo sul territorio, sia per i compiti
di supporto che esse sono chiamate a svolgere a favore delle
Autonomie locali dalla stessa legge n. 190/2012, secondo le modalità
declinate nella citata intesa sancita dalla Conferenza Unificata.
Tale funzione di supporto è fondata, secondo le intenzioni del
legislatore, sulla tradizionale e consolidata esperienza degli uffici
territoriali del governo nella conoscenza e nel contrasto delle
molteplici forme di illegalità diffuse nelle realtà locali.
Proprio in considerazione di ciò, viene disegnato un canale
bidirezionale di «dialogo veloce» in grado di veicolare le
problematicità incontrate dagli Enti Locali come pure le «buone
prassi».
In secondo luogo, le presenti Linee Guida intendono fornire
alcuni primi orientamenti interpretativi utili per l'esercizio delle
innovative previsioni recate dall'art. 32 del decreto-legge 24 giugno
2014, n. 90, che consente al Presidente dell'ANAC di richiedere ai
Prefetti di adottare straordinarie misure per la gestione e il
monitoraggio dell'impresa che risulti coinvolta in procedimenti
penali per i più gravi reati contro la pubblica amministrazione o di
situazioni anomale e sintomatiche di condotte criminali.
Infine, l'atto di indirizzo indica una serie di soluzioni che
possono essere contemplate nei protocolli di legalità stipulati,
soprattutto tra le Prefetture e le amministrazioni aggiudicatrici,
per rafforzare il sistema degli sbarramenti anticorruzione.

2. Piano triennale per la prevenzione della corruzione e Programma
triennale per la trasparenza e l'integrità.

Le presenti Linee Guida si collocano a valle delle recentissime
iniziative legislative assunte dal Governo per rafforzare il sistema
di lotta ai fenomeni corruttivi che continuano a registrarsi nella
gestione della cosa pubblica, in particolare nel delicato settore
degli appalti e dei contratti.
È necessario, quindi, conciliare i poteri riconosciuti al
prefetto per la prevenzione delle infiltrazioni mafiose con la nuova
funzione di supporto tecnico e informatico in materia di prevenzione
della corruzione.
Sono evidenti i gravissimi danni provocati da questi fenomeni su
diversi piani: quello etico innanzitutto; quello economico, dove la
corruzione «premia» imprese inefficienti a scapito di quelle «sane» e
drena risorse preziose per riavviare il circuito virtuoso della
crescita; quello della credibilità delle Istituzioni nei confronti
dei cittadini; quello dell'affidabilità del sistema-Paese sul piano
internazionale.
Le nuove misure varate dal Governo con il ricordato decreto-legge
n. 90/2014 tendono a proseguire il percorso iniziato dalla legge n.
190/2012, perfezionandolo con una serie di rilevanti ed innovativi
strumenti.
Il successo di questo intervento non può, però, prescindere da
una completa e consapevole attuazione dei diversi istituti,
contemplati dalla stessa legge n. 190/2012 e dalle altre normative
correlate, che rappresentano le fondamenta di un sistema di buona
amministrazione e di sbarramento alle illegalità nella gestione
della cosa pubblica.
In questo contesto, assumono una valenza basilare due strumenti,
veri e propri architravi del sistema di prevenzione dei fenomeni di
«mala amministrazione»:
il Piano triennale di prevenzione della corruzione,
disciplinato dall'art. 1, commi dal 5 al 9, della legge n. 190/2012;
il Programma triennale per la trasparenza e l'integrità,
regolato dall'art. 10 del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 e
dalla delibera ANAC n. 50 del 2013.
Si tratta di strumenti complementari. Difatti, attraverso il
Piano triennale vengono individuati i settori dell'attività
istituzionale più esposti a rischio-corruzione e sono individuate le
conseguenti contromisure anche sul piano organizzativo. Con il
Programma triennale per la trasparenza e l'integrità vengono invece
rese accessibili informazioni essenziali sui servizi erogati, i
relativi costi (effettivi e di personale) sopportati, nonchè
l'andamento di questi ultimi nel tempo. Ciò consente ai cittadini di
esercitare un controllo diffuso sulla gestione delle risorse
pubbliche e sul grado di efficienza raggiunto.
Non a caso, la predisposizione dei due documenti è richiesta non
soltanto alle amministrazioni e agli enti pubblici - intesi
nell'accezione ormai classica dettata dall'art. 1, comma 2, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 - ma anche agli enti di
diritto privato sottoposti al controllo delle Autonomie territoriali
e, quindi, alle società da queste partecipate. Ciò del resto è
stato espressamente richiamato in sede di Conferenza Unificata nella
citata intesa del 24 luglio 2013.
Come precisato dal calendario degli adempimenti fissato
dall'ANAC, nella deliberazione n. 50 del 2013, la redazione e la
pubblicazione del Piano anticorruzione e del Programma triennale
sulla trasparenza e l'integrità devono essere effettuate entro un
termine che, esauritasi la prima fase di transizione, si individua
entro il 31 gennaio di ogni anno (art. 1, comma 8, della legge n.
190/2012).
Trascorsi ormai alcuni mesi dal termine del 31 gennaio 2014
indicato dal Piano nazionale anticorruzione, appare opportuno fare il
punto sull'adozione dei Piani triennali per la prevenzione della
corruzione e dei Programmi triennali per la trasparenza e
l'integrità e sulla loro implementazione, anche al fine di acquisire
una panoramica complessiva sulle eventuali difficoltà incontrate
dagli Enti Locali nella predisposizione dei documenti in parola. Tale
ricognizione costituirà per l'ANAC una piattaforma conoscitiva utile
sia ai fini della formulazione di indicazioni operative, sia ai fini
dell'aggiornamento del Piano Nazionale Anticorruzione.
Per lo sviluppo di questa iniziativa risulta fondamentale
l'apporto che i Prefetti potranno fornire per snellire e rendere più
efficace il circuito informativo tra ANAC ed Enti Locali, secondo le
modalità operative di seguito indicate.
Entro quindici giorni dalla pubblicazione della presente Linea
Guida nella Gazzetta Ufficiale, i Prefetti avranno cura di
trasmettere, esclusivamente per via telematica, agli Enti locali
delle rispettive province (Provincia, Comuni, Comunità Montane), il
questionario accluso in Allegato A.
Tale questionario si articola in alcune voci di agevole
compilazione, principalmente orientate a far emergere, in forma
sintetica, le eventuali criticità incontrate nella redazione del
Piano anticorruzione e del Programma per la trasparenza e
l'integrità, ovvero le ragioni per le quali non è stato ancora
possibile adottare i predetti Piani, anche con riguardo agli enti di
diritto privato controllati dalle medesime autonomie territoriali.
Gli Enti Locali cureranno la compilazione del predetto
questionario e la trasmissione, entro quarantacinque giorni dalla
data di pubblicazione delle presenti Linea Guida, per via telematica,
alle Prefetture presso l'indirizzo di posta elettronica indicato da
queste ultime.
Entro i successivi trenta giorni, i Prefetti comunicheranno
all'ANAC i risultati complessivi dell'iniziativa, trasmettendo le
schede compilate dai Comuni unitamente al modello riassuntivo accluso
in Allegato B al seguente indirizzo di posta elettronica dell'ANAC.
L'acquisizione dei questionari da parte delle Prefetture
consentirà di avere a disposizione un patrimonio di conoscenze che
potrà sicuramente rivelarsi utile in occasione delle richieste di
supporto avanzate ai Prefetti da parte degli Enti locali, ai sensi
dell'art. 1, comma 6, della legge n. 190/2012.
Peraltro, l'analisi dei dati desumibili dai questionari
costituirà un valido strumento di «lettura» delle specificità
esistenti nei vari territori, in grado di meglio orientare le
iniziative dei Prefetti in tutti gli ambiti di possibile intervento a
supporto degli Enti locali e delle collettività.

Sezione Appalti Pubblici

3. Orientamenti interpretativi per l'applicazione delle misure
straordinarie di gestione e sostegno delle imprese di cui all'art.
32 del decreto-legge n. 90/2014.

Come si è già avuto modo di accennare, l'art. 32 del
decreto-legge n. 90/2014 ha attribuito al Presidente dell'ANAC il
potere di richiedere al Prefetto l'adozione di misure dirette ad
incidere sui poteri di amministrazione e gestione dell'impresa
coinvolta in procedimenti penali per gravi reati contro la pubblica
amministrazione (allegato D) o nei cui confronti emergano situazioni
di anomalia sintomatiche di condotte illecite o criminali.
La ratio dell'intervento legislativo appare rivolta al principale
obiettivo di far sì che, in presenza di gravi fatti o di gravi
elementi sintomatici, che hanno, rispettivamente, o già determinato
ricadute penali o sono comunque suscettibili di palesare
significativi e gravi discostamenti rispetto agli standard di
legalità e correttezza, l'esecuzione del contratto pubblico non
venga oltremodo a soffrire di tale situazione. In effetti, la
prioritaria istanza a cui ha corrisposto il legislatore sembra essere
quella di porre rimedio all'affievolimento dell'efficacia dei presidi
legalitari da cui appaiono afflitte le procedure contrattuali, senza
che ne risentano i tempi di esecuzione della commessa pubblica,
finendo col coniugare, dunque, entrambe le descritte esigenze.
È evidente che la misura che viene attivata dall'ANAC - che
verrà ampiamente illustrata in prosieguo - mira a garantire la
continuità dell'esecuzione del contratto pubblico nei tempi
previsti; la stessa impresa viene attinta dalla misura
strumentalmente a questo scopo, come dimostrano le espressioni
letterali contenute nelle lettere a) e b) del comma 1, laddove
l'intervento diacronico sull'impresa appaltatrice è sempre disposto
«limitatamente alla completa esecuzione del contratto d'appalto»;
sicchè l'intervento legislativo si configura per quest'aspetto
effettivamente come una misura ad contractum.
Per quanto attiene al tema della competenza territoriale del
prefetto, attesa l'ellittica formulazione della norma, sarebbero
praticabili diverse opzioni. Nelle more di un auspicabile chiarimento
in sede di conversione, appare prudente rimettersi ad un criterio
interpretativo che agganci l'individuazione della competenza
territoriale ad un elemento di sistema già presente nel diritto
positivo. In particolare, è possibile fare riferimento all'art. 90,
comma 1, del Codice antimafia, che, in relazione al rilascio delle
informazioni, affida tale competenza, alternativamente, al prefetto
del luogo in cui hanno sede le stazioni appaltanti o del luogo in cui
hanno residenza o sede le persone fisiche, le imprese o gli altri
soggetti nei cui confronti viene richiesta la stessa informazione. Il
radicamento della competenza conseguirà alla scelta effettuata dalla
Autorità proponente, e, dunque, dal Presidente dell'ANAC, sulla base
delle varie esigenze che emergono nelle singole fattispecie. Restano
ovviamente ferme le disposizioni che, in relazione a particolari
fattispecie (com'è, ad esempio, per il caso della ricostruzione in
Abruzzo o dell'Expo 2015), prevedono la possibilità di specifiche
deroghe anche al cennato art. 90, comma 1.
L'art. 32 consente alternativamente l'adozione di uno dei
seguenti provvedimenti:
la rinnovazione degli organi sociali mediante la sostituzione
del soggetto coinvolto nelle predette vicende individuate come
rilevanti ai fini qui in argomento (comma 1, lettera a);
la straordinaria e temporanea gestione dell'attività
dell'impresa appaltatrice limitatamente alla completa esecuzione del
contratto di appalto oggetto del procedimento penale (comma 1,
lettera b);
il sostegno e il monitoraggio dell'impresa, finalizzati a
riportarne la gestione entro parametri di legalità (comma 8).
In particolare, il comma 1 stabilisce che possa essere
destinataria dei provvedimenti in parola l'impresa «aggiudicataria di
un appalto per la realizzazione di opere pubbliche, servizi o
forniture», intendendo con ciò l'impresa che, anche in qualità di
componente di ATI o di consorzi, abbia stipulato un contratto
pubblico la cui esecuzione non è stata ancora completamente
eseguita.
Le circostanze suscettibili di dare luogo ai provvedimenti
amministrativi di cui all'art. 32, comma 1, del citato decreto-legge
n. 90/2014 debbono essere individuate non solo in fatti riconducibili
a reati contro la pubblica amministrazione, ma anche a vicende e
situazioni che sono propedeutici alla commissione di questi ultimi o
che comunque sono ad esse contigue. Si pensi, a titolo
esemplificativo, ai reati di truffa aggravata di cui all'art. 640-bis
c.p., di riciclaggio (art. 648-bis c.p.), a quelli di dichiarazione
fraudolenta mediante uso di fatture o altri documenti per operazioni
inesistenti ovvero con altri artifici, l'emissione di fatture e altri
documenti per operazioni inesistenti, l'occultamento o la distruzione
di documenti contabili finalizzata all'evasione fiscale (articoli 2,
3, 8 e 10 del decreto legislativo n. 74/2000), i delitti di false
comunicazioni sociali (articoli 2621 e 2622 c.c.).
Inoltre, non si può escludere che la presenza di situazioni
anomale di cui al comma 1 possa essere ricondotta a fattispecie
distorsive della regolarità e trasparenza delle procedure di
aggiudicazione quali ad esempio: la comprovata sussistenza di
collegamenti sostanziali tra imprese partecipanti alla gara; la
rilevata sussistenza di accordi di desistenza artatamente orientati a
favorire l'aggiudicazione nei confronti di un'impresa; la accertata
violazione dei principi che sorreggono la trasparenza delle procedure
ad evidenza pubblica, qualora da elementi di contesto possa
formularsi un giudizio di probabile riconducibilità del fatto a
propositi di illecita interferenza.
Il comma 1 richiede, inoltre, che gli elementi riscontrati siano
«sintomatici» di condotte illecite o eventi criminali. La norma non
subordina, dunque, l'applicazione delle misure all'acquisizione di
una certezza probatoria, tipica del procedimento penale.
È sufficiente, piuttosto, che gli elementi riscontrati siano
indicativi della probabilità dell'esistenza delle predette condotte
ed eventi, probabilità che deve essere ritenuta sulla base di una
valutazione discrezionale delle circostanze emerse, le quali devono
essere, comunque, connotate da tratti di pregnanza ed attualità.
Il secondo ordine di presupposti, riguarda, invece il grado di
rilevanza delle fattispecie elencate alle lettere a) e b) del
ricordato comma 1.
Lo stesso comma 1 stabilisce che, perchè possa essere irrogata
una delle misure in argomento, le predette fattispecie devono essere
connotate da fatti accertati e gravi.
Nel contesto delle misure introdotte dall'art. 32 - destinate ad
intervenire in un momento antecedente al giudicato - devono
considerarsi «fatti accertati» quelli corroborati da riscontri
oggettivi, mentre il requisito della «gravita'», richiamato anche dal
comma 2, implica che i fatti stessi abbiano raggiunto un livello di
concretezza tale da rendere probabile un giudizio prognostico di
responsabilità nei confronti dei soggetti della compagine di impresa
per condotte illecite o criminali.
L'art. 32 delinea un procedimento articolato in due step:
il primo, consiste nella proposta che il Presidente dell'ANAC,
all'esito di una valutazione delle situazioni emerse, rivolge al
Prefetto competente, indicando la misura ritenuta più adeguata da
adottare;
il secondo consiste nell'adozione della misura da parte del
Prefetto.
I due segmenti non costituiscono evidentemente «compartimenti
stagni»; piuttosto l'art. 32 prefigura una procedura «a formazione
progressiva»: alla proposta motivata del Presidente dell'ANAC segue
un'autonoma fase valutativa del Prefetto che può giovarsi anche di
ulteriori approfondimenti, anche attraverso momenti di interlocuzione
con la stessa Autorità.
Come si è già accennato, l'art. 32, in attuazione del principio
di proporzionalità, gradua le misure da applicare in ragione della
gravità della situazione in cui versa l'impresa.
A tal fine, la disposizione distingue due ipotesi.
La prima riguarda il caso in cui le fattispecie elencate al comma
1, lettere a) e b) interessino i soggetti componenti degli «organi
sociali». Anche in questo caso, ferma restando le possibili
precisazioni che potranno provenire dalla legge di conversione, pare
logico ritenere che tale espressione sia da intendersi riferita agli
organi titolari dei poteri di amministrazione.
L'art. 32 prevede che, laddove la situazione verificatasi possa
essere superata attraverso un allontanamento del soggetto titolare o
componente dell'organo sociale coinvolto nelle predette vicende, il
Prefetto applicherà la misura di cui al comma 1, lettera a). Tale
misura consiste nell'ordine di rinnovare l'organo sociale mediante
sostituzione del soggetto coinvolto entro il termine di trenta
giorni, ovvero, nei casi più gravi, di dieci giorni (comma 2).
Nel caso in cui l'impresa non abbia ottemperato all'ordine di
rinnovazione dell'organo sociale ovvero nel caso in cui la
rinnovazione dell'organo sociale non risulti sufficiente a garantire
gli interessi di tutela della legalità e dell'immagine
dell'amministrazione (ad esempio, perchè le situazioni verificatesi
interessano più organi o una pluralità di loro componenti), si fa
luogo alla misura più penetrante della straordinaria e temporanea
gestione dell'impresa «limitatamente alla completa esecuzione del
contratto di appalto».
Quest'ultimo inciso, salve ulteriori indicazioni eventualmente
recate dalla legge di conversione, conferma la natura «ad contractum»
della misura in questione. In sostanza, l'intervento sostitutivo non
viene ad implicare «l'azzeramento» degli organi sociali preesistenti,
ma si concretizza in un più limitato intervento di «sterilizzazione»
che appare più conforme, nell'attuale fase, ad un prudenziale
criterio di non invadenza e di rispetto dell'autonomia di impresa.
Pertanto, gli amministratori nominati dal Prefetto sostituiranno
i titolari degli organi sociali dotati di omologhi poteri soltanto
per ciò che concerne la gestione delle attività di impresa connesse
all'esecuzione dell'appalto da cui trae origine la misura.
Viceversa, gli organi sociali «ordinari» resteranno in carica per
lo svolgimento di tutti gli altri affari riguardanti lo stesso o
altri eventuali settori dell'attività economica dell'azienda.
Si realizza in tal modo una forma di gestione separata e «a
tempo» di un segmento dell'impresa, finalizzata esclusivamente
all'esecuzione dell'appalto pubblico, le cui modalità di attuazione
e di governance potranno essere definite anche attraverso il ricorso
agli strumenti previsti dall'ordinamento - si pensi ad esempio a
quelli regolati dall'art. 2447-bis c.c. - che consentono forme di
destinazione specifica del patrimonio sociale ad un determinato
affare.
Con l'atto che dispone tale misura, il Prefetto provvede anche:
alla nomina di nuovi amministratori (fino ad un massimo di
tre), scelti tra soggetti in possesso dei requisiti di
professionalità e moralità previsti dal decreto ministeriale 10
aprile 2013, n. 60, per coloro che vengono chiamati a ricoprire
l'incarico di commissario giudiziale e commissario straordinario
nelle procedure di amministrazione straordinaria di cui al decreto
legislativo 8 luglio 1999, n. 270 (comma 2);
alla determinazione del compenso spettante ai predetti
amministratori, calcolato sulla base delle tabelle allegate al
decreto legislativo 4 febbraio 2010, n. 14, che regola gli emolumenti
da corrispondere agli amministratori giudiziari (comma 6);
la durata della straordinaria e temporanea gestione che deve
essere commisurata alle esigenze connesse alla realizzazione
dell'appalto pubblico oggetto del contratto.
Si attira l'attenzione sulla necessità che l'individuazione
degli amministratori venga operata secondo criteri di rotazione e
trasparenza, evitando situazioni di cumulo di incarichi e di
conflitto di interesse. Altro fattore da tenere in considerazione
potrà essere il background professionale dei possibili candidati
all'incarico che dovrà essere adeguato alla complessità
dell'azienda da sottoporre alla misura in commento.
Con la straordinaria e temporanea gestione, sono sospesi
l'esercizio dei poteri di disposizione e gestione dei titolari
dell'impresa, nonchè i poteri dell'assemblea dei soci. Gli
amministratori nominati dal Prefetto assumono, invece, i poteri degli
organi di amministrazione limitatamente al segmento di attività
riguardante l'esecuzione dell'appalto pubblico da cui trae origine la
misura, provvedendo per le somme introitate dall'impresa ad osservare
le particolari regole stabilite al comma 7.
Si richiama, infine, l'attenzione sul comma 5 che individua le
ipotesi di cessazione anticipata della rinnovazione dell'organo
sociale e della straordinaria e temporanea gestione dell'impresa.
La norma prevede, infatti, che il Prefetto debba revocare le
predette misure nel caso in cui sopravvenga un provvedimento che
dispone la confisca, il sequestro o l'amministrazione giudiziaria
dell'impresa.
Tali ipotesi non escludono comunque la possibilità che la revoca
del provvedimento possa essere disposta nell'esercizio del generale
potere di autotutela disciplinato dall'art. 21-quinquies della legge
7 agosto 1990, n. 241.
Ancorchè ciò non sia espressamente previsto, si ritiene che la
revoca debba essere disposta anche nel caso in cui l'Autorità
Giudiziaria adotti un provvedimento che escluda ipotesi di
responsabilità dell'operatore economico nelle vicende che hanno dato
luogo alle misure (sentenze di non luogo a luogo a procedere adottata
per motivi diversi dall'estinzione del reato, sentenze di assoluzione
adottate ai sensi dell'art. 530, comma 1, c.p.p.). In tali ipotesi
viene infatti meno il presupposto sulla base del quale è stato
adottato il provvedimento conformativo dell'attività di impresa.
Si ritiene, invece, che la revoca debba essere proceduta da una
valutazione discrezionale, sviluppata dal Prefetto d'intesa con il
Presidente dell'ANAC, nell'ipotesi in cui sopravvengano sentenze di
proscioglimento per motivi diversi da quelli sopra indicati, sentenze
di applicazione della pena su richiesta delle parti, ovvero
provvedimenti che determinano la cessazione delle misure cautelari
disposte dall'Autorità Giudiziaria. In tali ipotesi, infatti,
occorrerà valutare se i provvedimenti sopravvenuti siano in grado di
far ritenere che sia venuto meno il profilo di responsabilità
addebitabile all'impresa o che esso si sia comunque attenuato al di
sotto della soglia di certezza o gravità richiesta dal comma 1
dell'art. 32.
Una misura diversa viene, infine, prevista nell'ipotesi in cui le
indagini concernenti le situazioni di cui al predetto comma 1
riguardino componenti diversi dagli organi sociali, propriamente
titolari dei poteri di amministrazione.
Tale fattispecie presuppone un minor livello di compromissione
dell'operatore economico e giustifica, in ragione del principio di
proporzionalità, l'adozione di una misura più attenuata,
consistente nella nomina di uno o più esperti con compiti di
monitoraggio e sostegno dell'impresa (comunque in numero non
superiore a tre), nominati dal Prefetto tra coloro che sono in
possesso dei requisiti di professionalità e moralità di cui al già
menzionato decreto ministeriale n. 60/2013.
Il procedimento di nomina degli esperti e quello di
determinazione del loro compenso è regolato in termini coincidenti a
quelli previsti per gli amministratori incaricati della straordinaria
e temporanea gestione dell'impresa, per cui si rinvia a quanto già
detto sopra sull'argomento.
Vale piuttosto la pena soffermare l'attenzione sull'obiettivo
perseguito dalla finalità in commento che consiste nell'inserire
all'interno della compagine di impresa un «presidio», in grado di
stimolare l'avvio di un percorso finalizzato a riportare la linea
gestionale su binari di legalità e trasparenza.
A tal fine, infatti, l'art. 32, comma 8, attribuisce agli
amministratori il potere di fornire all'impresa prescrizioni
operative, riferite ai seguenti aspetti della vita dell'azienda:
ambiti organizzativi;
sistema di controllo interno;
organi amministrativi e di controllo.
Sebbene non espressamente richiamato è evidente che le suddette
prescrizioni possono trovare un significativo punto di riferimento
nei modelli di organizzazione previsti dall'art. 6 del decreto
legislativo 8 giugno 2001, n. 231.
L'art. 32, in effetti, non precisa le conseguenze che si
determinano nel caso in cui l'impresa non si uniformi alle
prescrizioni impartite dagli esperti. Appare, però, evidente che un
simile atteggiamento può integrare i contorni di quelle anomalie
che, in virtù del comma 1, legittimano l'adozione della più
penetrante misura della straordinaria e temporanea gestione
dell'impresa.
Il descritto procedimento trova applicazione anche nei casi in
cui sia stata emessa dal prefetto un'informazione antimafia
interdittiva e si sia in presenza dei presupposti di cui al comma 10
dello stesso art. 32. In questi casi le misure sono disposte di
propria iniziativa dal Prefetto che ne informa il presidente
dell'ANAC.
Al riguardo saranno fornite dal Ministero dell'interno specifiche
indicazioni ai Prefetti per la fase di prima applicazione della
cennata disposizione.

4. Indirizzi concernenti i protocolli di legalità in materia di
appalti pubblici.

Il settore dei contratti pubblici continua ad essere tuttora una
delle aree più esposte non solo ai tentativi di infiltrazione delle
mafie, ma anche alle interferenze e pressioni dei comitati d'affari e
della criminalità comune.
Coerentemente, quindi, con la svolta impressa dalla legge n.
190/2012, è fondamentale che alla repressione sul piano puramente
penale si affianchi una capillare azione di prevenzione in via
amministrativa che possa far leva non solo sul rafforzamento degli
strumenti normativi ma anche su quelli di carattere pattizio.
Il naturale punto di riferimento è l'esperienza dei protocolli
di legalità stipulati tra Prefetture e Stazioni appaltanti che, nel
corso di questi anni, ha consentito di elevare la cornice di
sicurezza sia degli interventi infrastrutturali di interesse
strategico, sia di altri appalti pubblici, attraverso una
corresponsabilizzazione di tutte le parti contraenti, sia pubbliche
che private.
Appare, pertanto, strategico ampliare l'ambito di operatività di
tali strumenti anche oltre il tradizionale campo delle infiltrazioni
mafiose per farne un mezzo di prevenzione di portata più generale,
capace di interporre efficaci barriere contro le interferenze
illecite nelle procedure di affidamento dei contratti pubblici.
Un'evoluzione in questo senso degli strumenti di collaborazione
pattizia appare pienamente giustificata dalla constatazione che
frequentemente le infiltrazioni della criminalità organizzata
finiscono per saldarsi con i fenomeni corruttivi e di mala gestio
della cosa pubblica.
Alla luce di ciò, si raccomanda vivamente ai Prefetti e alle
altre Amministrazioni ed enti operanti in veste di Stazione
appaltante che le iniziative collaborative volte a rafforzare la
cornice di legalità nel segmento dei contratti pubblici, si ispirino
ad un modello di protocolli di legalità di «nuova generazione».
Tale forma di cooperazione rafforzata si concretizzerà
nell'introduzione, accanto alle tradizionali clausole antimafia, di
pattuizioni tese a rafforzare gli impegni alla trasparenza e alla
legalità, pure in ambiti non strettamente riconducibili ai rischi di
aggressione da parte del crimine organizzato.
Più in particolare, in linea con la disciplina pattizia già
vigente circa l'obbligo di denuncia dei tentativi di estorsione,
appare opportuno che i protocolli di «nuova generazione» contengano
clausole volte a riconoscere alla Stazione appaltante la potestà di
azionare la clausola risolutiva espressa, ai sensi dell'art. 1456
c.c., ogni qualvolta l'impresa non dia comunicazione del tentativo di
concussione subito, risultante da una misura cautelare o dal disposto
rinvio a giudizio nei confronti dell'amministratore pubblico
responsabile dell'aggiudicazione.
Sempre per le finalità in discorso, appare indispensabile che i
medesimi protocolli prevedano, altresì, la possibilità per la
Stazione appaltante di attivare lo strumento risolutorio in tutti i
casi in cui, da evidenze giudiziarie consolidate in una misura
cautelare o in un provvedimento di rinvio a giudizio, si palesino
accordi corruttivi tra il soggetto aggiudicatore e l'impresa
aggiudicataria. Nell'unire in Allegato C uno schema-tipo delle
predette clausole, si evidenzia che l'attivazione di tali strumenti
risolutori dovrà essere coordinata con i poteri attribuiti all'ANAC
dal decreto-legge 90/2014.
A tal fine, appare opportuno che l'esercizio della potestà di
risoluzione contrattuale da parte del soggetto aggiudicatore venga
previamente sottoposta alla valutazione dell'ANAC, per consentire a
quest'ultima di verificare se - in ragione dello stato di avanzamento
dei lavori, o del rischio di compromissione della realizzazione
dell'opera, tenuto anche conto della rilevanza della stessa - sia
preferibile proseguire nel rapporto contrattuale, previo il rinnovo o
la sostituzione degli organi dell'impresa aggiudicataria interessata
dalle vicende corruttive, secondo le modalità stabilite dal ripetuto
decreto-legge.

Allegato A

Parte di provvedimento in formato grafico

Allegato B

Parte di provvedimento in formato grafico

Allegato C

Prevenzione interferenze illecite ed oneri
a carico della Stazione appaltante

Parte di provvedimento in formato grafico

Allegato D

ELENCO DEI REATI RILEVANTI AI FINI DELL'APPLICAZIONE
DELLE MISURE DI CUI ALL'ART. 32 DEL D.L. N. 90/2014

Parte di provvedimento in formato grafico