1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 18-1-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 10 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 settembre 1988
N. 10 Ordinanza emessa il 27 settembre 1988 dal giudice istruttore presso il tribunale di Roma nel procedimento civile vertente tra Bontempo Eugenio e Cartiera di Arbatax S.p.a. ed altri Fallimento - Imprese sottoposte ad amministrazione straordinaria Atti e provvedimenti di autorizzazione alla vendita di beni di proprieta' delle stesse - Ricorsi - Competenza dei t.a.r. Giudizi pendenti innanzi all'a.g.o. in materia di controversie aventi ad oggetto la vendita dei beni - Imposizione a quest'ultima dell'obbligo di dichiararne d'ufficio l'estinzione - Cessazione degli effetti dei relativi provvedimenti giurisdizionali con salvezza delle sentenze di merito pronunciate nel corso del processo - Sottrazione di fatto dell'azione dell'amministrazione e del commissario straordinario ad ogni possibilita' di sindacato giurisdizionale - Negazione di ogni possibilita' di tutela di posizioni giuridiche individuali di diritto soggettivo Violazione del principio della giurisdizione unica sui diritti soggettivi con spostamento della competenza giurisdizionale coinvolgente anche processi gia' in corso - Istituzione surrettizia, nella nuova qualificazione del giudice amministrativo, di un vero e proprio giudice straordinario. (Legge 23 agosto 1988, n. 391, art. 1). (Cost., artt. 25, 102, 103 e 113). (089C0012) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 18-1-1989)

IL GIUDICE ISTRUTTORE
Nel giudizio iscritto al n. 9305/88 promosso da Buontempo Eugenio
contro la Cartiera di Arbatax S.p.a., in amministrazione
straordinaria, ed altri, a scioglimento della riserva che precede
osserva: in pendenza del presente giudizio, è stata pubblicata,
sulla Gazzetta Ufficiale del 7 settembre 1988, la legge 23 agosto
1988 recante "norme sull'amministrazione straordinaria", entrata in
vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione.
Detta legge, composta di un unico articolo, così statuisce:
1. Sono di competenza dei tribunali amministrativi regionali i
ricorsi contro atti e provvedimenti di autorizzazione alla vendita
dei beni di proprietà delle imprese sottoposte ad amministrazione
straordinaria ai sensi d.-l. 30 gennaio 1979, n. 26, convertito, con
modificazione, dalla legge 3 aprile 1979, n. 95, nonchè i ricorsi
contro atti o provvedimenti adottati nel corso della suddetta
procedura di vendita.
2. I giudizi pendenti innanzi all'autorità giudiziaria ordinaria
aventi ad oggetto la vendita dei beni di cui al primo comma sono
estinti d'ufficio e cessano di produrre effetti i provvedimenti
giudiziali relativi ai suddetti beni, con salvezza delle sentenze di
merito pronunciate nel corso del processo.
3. Per i giudizi di cui al primo e secondo comma il termine per
proporre eventuale ricorso al tribunale amministrativo regionale, ai
sensi della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, decorre dalla data di
entrata in vigore della presente legge.
4. Il tribunale amministrativo regionale provvede anche sulle
spese del giudizio estinto.
È dovere del giudice, a questo punto, in applicazione della
citata legge, dichiarare, di ufficio, l'estinzione del processo - a
prescindere dalla istanza di parte - avendo all'evidenza il
legislatore inteso, con la nuova legge, innovare, sul punto, all'art.
307 del c.p.c., che, come noto, sottrae al giudice il potere di
dichiarare, d'ufficio, l'estinzione del processo, per farne oggetto
di eccezione, che la parte interessata deve sollevare prima di ogni
altra difesa.
Al contrario, con l'entrata in vigore della legge n. 391/1988,
compete all'autorità giudiziaria ordinaria, innanzi alla quale siano
pendenti giudizi aventi ad oggetto la vendita di beni di proprietà
delle imprese sottoposte ad amministrazione straordinaria,
dichiararne di ufficio l'estinzione. il legislatore, in altri
termini, ha inteso con la nuova legge, ripristinare, nella ipotesi
che qui si considera, la rilevabilità ex officio della estinzione,
abrogata con la riforma del 1950 per gli altri casi di cui all'art.
307 del c.p.c. Il che è, a ben considerare, logico, ove solo si
rifletta che nel caso di specie, il fatto che determina l'estinzione
del processo non va identificato nel mancato compimento di una
attività, comportamento sanzionato con l'estinzione del giudizio, ma
con la sottrazione al giudice ordinario della potestà
giurisdizionale su determinate controversie. Sicchè il lasciare alle
parti la possibilità di far valere o meno l'estinzione del giudizio
sarebbe un non senso.
La norma di cui all'art. 1 della legge n. 398/1988 che impone
all'autorità giudiziaria ordinaria la declaratoria di estinzione del
processo pendente innanzi alla stessa e avente ad oggetto beni di
proprietà delle imprese sottoposte ad amministrazione straordinaria
appare, tuttavia, in netto contrasto con gli artt. 24, 103 e 113
nonchè con gli artt. 25 e 102 nonchè viziata per eccesso di potere
legislativo. E ciò per le seguenti ragioni:
L'unico articolo di cui si compone la legge 23 agosto 1988, n.
391, al primo comma, demanda alla competenza dei tribunali
amministrativi regionali "i ricorsi atti e provvedimenti di
autorizzazione alla vendita dei beni di proprietà delle imprese
sottoposte ad amministrazione straordinaria ai sensi del d.-l. 30
gennaio 1979, n. 26, convertito, con modificazioni, dalla legge 3
aprile 1979, n. 95, nonchè i ricorsi contro atti o provvedimenti
adottati nel corso della suddetta procedura di vendita"; il secondo
comma dispone invece che i giudizi pendenti innanzi all'autorità
giudiziaria ordinaria "aventi ad oggetto la vendita dei beni di cui
al primo comma" vengono dichiarati estinti d'ufficio, con cessazione
degli effetti dei provvedimenti relativi ai suddetti beni e con
salvezza delle "sentenze di merito già pronunciate".
La sottrazione all'autorità giudiziaria ordinaria dei giudizi
"aventi ad oggetto la vendita dei beni" delle imprese assoggettate
all'amministrazione straordinaria, sottrae però la totalità del
contenzioso relativo alla procedura o comunque un ambito maggiore che
non quello coincidente con i provvedimenti ed atti amministrativi
adottati nel corso della procedura, senza che ciò trovi
compensazione nella competenza che si intende trasferita al giudice
amministrativo, ma che in realtà quest'ultimo ha sempre avuto.
Occorre infatti considerare come, in realtà, la legge non opera
affatto un trasferimento di competenza giurisdizionale circa la
materia in oggetto dall'a.g.o. al giudice amministrativo, in quanto,
anche prima della legge di cui si eccepisce la incostituzionalità,
il giudice amministrativo era da ritenere competente a conoscere
delle impugnazioni avverso atti e provvedimenti amministrativi emessi
nel corso della procedura, e, per questo verso, il comma primo non
avrebbe che un efficacia meramente dichiarativa; a ben guardare
però, per effetto del secondo comma vengono sottratte all'a.g.o. le
controversie "aventi ad oggetto la vendita dei beni" senza che queste
possano trovare, nella loro interezza, una corrispondente, tutela
innanzi al giudice amministrativo ove non concernano l'impugnativa
degli atti di cui al primo comma.
Per convincersi di ciò, è sufficiente riassumere i fatti per cui
è causa.
Con atto di citazione del 19 marzo 1988 notificato il 22 marzo il
Buontempo citava innanzi al tribunale di Roma la società CIR S.p.a.
CRDM S.p.a. e la Cartiera di Arbatax S.p.a. tutte in amministrazione
straordinaria per sentire accertare e dichiarare che l'offerta di
acquisto degli stabilimenti cartari, di cui sono proprietarie le
società convenute, presentata dal Buontempo insieme ad altri
soggetti (Editrice del sud S.p.a., Serom S.r.l., Carlo Rinaldini) era
la migliore presentata dalla procedura, secondo gli stessi criteri
nell'avviso pubblico di vendita e, conseguentemente, dichiarare
concluso l'incontro dei consensi o, in subordine, accertare l'obbligo
del commissario straordinario delle società convenute di trasferire
agli offerenti o alla società che essi si erano riservati di
nominare, alle condizioni indicate nell'offerta, i complessi
industriali di cui al bando di vendita, con ogni conseguenziale
pronunzia.
Esponeva l'attore, in estrema sintesi, che il commissario
straordinario, ignorando le risultanze di gara, dopo aver preferito
soluzioni di alienazione separata delle cartiere più appetibili
sotto il profilo reddituale, avrebbe instaurato private trattative
per addivenire alla cessione delle aziende rimaste invendute anche
con soggetti assolutamenti estranei alla gara.
Nel corso del giudizio veniva proposto dall'attore ricorso per
sequestro giudiziario dei beni, oggetto della domanda e nelle more il
Ministro dell'industria, con decreto del 4 maggio 1988, dichiarava
chiusa la gara legittimando ai fini della cessione, proposte
intervenute successivamente al termine di scadenza della gara e
trattative con soggetti estranei alla medesima.
Detto provvedimento, in quanto assolutamente atipico, ed emesso in
totale carenza di potere deve ritenersi non idoneo ad incidere sui
diritti soggettivi vantati dall'attore.
Nelle more, con ricorso del 9 maggio 1988, ritualmente notificato
alle altre parti costituite e depositato nella cancelleria del
giudice a quo veniva proposto, dalle società convenute, ricorso per
regolamento preventivo di giurisdizione, con il quale si chiedeva
alle sezioni unite della suprema Corte, dichiararsi il difetto di
giurisdizione del giudice ordinario a conoscere delle domande
proposte, anche in via cautelare, dal Buontempo.
Con ordinanza del 23 maggio 1988, in accoglimento del ricorso
proposto dall'attore, veniva autorizzato il sequestro giudiziario dei
complessi industriali per cui è causa.
E ciò sul presupposto che in sede di amministrazione
straordinaria tutte le vendite anche di complessi aziendali avvengono
secondo procedure negoziali di carattere privatistico, rilievo,
questo, non infirmato certo dalla considerazione che detta attività
debba essere preceduta da atti amministrativi di controllo preventivo
o successivo.
Senza dilungarsi sulla funzione di dette autorizzazioni appare
comunque innegabile che il provvedimento ministeriale, adottato nella
fattispecie (d.m. 4 maggio 1988) è teso non già ad autorizzare la
vendita di cespiti a trattativa privata, ma a dichiarare chiusa la
gara indetta dalla procedura: il che è del tutto atipico non
spettando certo all'autorità amministrativa formulare giudizi di
accertamento circa l'avvenuta conclusione di negozi privati.
Per convincersi di ciò è sufficiente riassumere quali siano le
succitate autorizzazioni e gli altri provvedimenti adottabili nel
corso della procedura e quali siano i soggetti abilitati a porli in
essere.
Nell'ambito della procedura sono prefigurati normativamente (dal
d.-l. 30 gennaio 1979, n. 26, convertito in legge 3 aprile 1979, n.
95), come provvedimenti amministrativi che possono essere adottati
dal Ministro dell'industria, i seguenti atti: decreti di apertura
della procedura, di nomina e di revoca del commissario straordinario
e del comitato di sorveglianza (art. 1, terzo comma); la
autorizzazione e la revoca all'esercizio provvisorio (art. 2, primo
comma); l'autorizzazione all'esecuzione del programma (art. 2, primo
comma); la liquidazione del compenso al commissario (art. 2, quinto
comma); la cancellazione di iscrizioni ipotecarie sui beni delle
imprese in amministrazione straordinaria venduti dal commissario
(art. 6, secondo comma, primo periodo); l'autorizzazione alla vendita
senza incanto o trattativa privata di aziende (art. 6-bis, primo
comma).
Accanto ai sovramenzionati atti possono essere ancora ricordati i
pareri obbligatori e vincolanti che devono essere resi dal CIPI, il
quale deve dare parere sia sulla revoca del commissario straordinario
(art. 1, secondo comma), sia sull'autorizzazione alla continuazione
dell'esercizio dell'impresa, e della esecuzione del programma (art.
2, secondo comma).
Questi e non altri sono gli atti e provvedimenti amministrativi
che organi amministrativi (Ministero dell'industria e Comitato
interministeriale programmazione economica) possono adottare nel
corso della procedura, e non vi è chi non veda come tali atti siano
compiuti per lo più in funzione di integrare la capacità negoziale
del commissario ed in generale come esercizio di una funzione di
vigilanza sull'operato del medesimo, come del resto afferma
espressamente l'art. 1, ultimo comma, del d.-l. 30 gennaio 1979, n.
26.
È evidente come, per il resto, l'attività di gestione della
procedura, e segnatamente l'attività negoziale di cui all'art.
6-bis, sia posta in essere dal commissario straordinario, che è
nominato dal Ministero dell'industria, ma che di certo non è un
organo amministrativo.
L'attività del commissario integra infatti gli estremi di una
fattispecie in cui attività di diritto pubblico o, il che è lo
stesso, pubbliche potestà vengono esercitate da soggetti estranei ai
pubblici poteri in nome proprio, e quindi non in qualità di organi
amministrativi.
Orbene, la sovrariportata ricostruzione del riparto di competenze
tra organi pubblici e privati è di per sè tale da mostrare come il
potenziale contenzioso che può interessare una procedura di
amministrazione straordinaria, e comunque il contenzioso per cui è
causa avente ad oggetto la vendita dei beni, non può essere
interamente ridotto alla impugnazione di atti o provvedimenti
amministrativi.
Specie ove si consideri l'attività negoziale che il commissario
può svolgere ai sensi dell'art. 6- bis della c.d. legge Prodi, in
relazione alla quale tale legge prefigura unicamente una preventiva
autorizzazione ministeriale in funzione legittimamente volta ad
integrare la capacità negoziale del commissario, si rende manifesto
come a legittime aspettative dei privati, ben tutelati sotto forma di
diritto soggettivo, verrebbe negata ogni possibilità di tutela.
La impugnativa delle autorizzazioni ministeriali legittimanti,
preventive rispetto alla stipulazione dei negozi, non è infatti in
grado di fornire la benchè minima tutela a situazioni giuridiche
lese (che si assumono lese), proprio da scelte negoziali operate dal
commissario straordinario. Se ne ha la dimostrazione proprio nel caso
di specie in cui - (a prescindere dalla fondatezza o meno dell'azione
proposta, valutazione questa, che non compete al legislatore) -
l'attore lamenta la lesione di una posizione giuridica di diritto
soggettivo sorta a seguito di un avviso pubblico di vendita
(pubblicato dal commissario a ciò debitamente autorizzato dal
Ministro), e dal successivo illecito comportamento degli organi della
procedura.
Detto comportamento, stando al disposto della legge 23 agosto
1988, n. 392, che consente di fatto di tutelare unicamente situazioni
giuridiche soggettive correlate ad atti o provvedimenti
amministrativi, e quindi soltanto interessi legittimi, con esclusione
di situazioni di diritto soggettivo, non correlate nè rapportabili
ad atti amministrativi di sorta ma unicamente all'attività negoziale
del commissario straordinario sfuggirebbe, dunque, ad ogni sindacato
giurisdizionale. Il che, conduce a ritenere violato innanzi tutto
l'art. 24, primo comma, della Costituzione, il quale si preoccupa di
garantire a tutti la possibilità di agire in giudizio a tutela tanto
degli interessi legittimi, quanto dei diritti soggettivi.
La legge 23 agosto 1988, n. 392, nel prevedere l'estinzione di
ufficio dei giudizi già pendenti innanzi all'autorità giudiziaria
ordinaria senza alcuno spostamento di competenza giurisdizionale in
favore dei tribunali amministrativi che continuano a conoscere delle
controversie già pacificamente devolute alla loro cognizione prima
dell'entrata in vigore delle nuove norme, viene in ultima analisi a
creare una zona franca per i commissari di grandi aziende in crisi e,
correlativamente lascia del tutto prive di tutela, situazioni
soggettive di diritto, quali quelle fatte valere, in questa sede,
dall'attore.
E che questo sia l'intento neanche troppo volutamente perseguito
dal legislatore è dimostrato dalla stessa relazione al disegno di
legge presentata alla Camera dei deputati.
Si legge in esso che le nuove norme sarebbero tese ad evitare
"l'aggravamento dell situazione di gestione delle liquidazioni"
disposte in base alla legge Prodi "dipeso dal ricorso, da parte dei
privati, anche all'autorità ordinaria con l'intento di sovrapporre
loro esigenze individuali a quelle di carattere collettivo che
l'autorità di vigilanza è tenuta a tutelare...".
Ancora: si afferma, nella stessa relazione, che la nuova legge
tenderebbe ad evitare che "anche nelle sole ipotesi in cui è
configurabile l'esistenza di posizioni soggettive di privati, le
stesse possano dar luogo a provvedimenti giudiziali che
interferiscono con le decisioni dell'autorità governativa volte al
risanamento della aziende in crisi".
Si teorizza, in altri termini, la possibilità di legiferare in
violazione dell'art. 24 della Costituzione in nome di presunte
esigenze collettive, che non potrebbero essere perseguite ove venisse
dato ai privati, che assumono la titolarità di posizioni di diritto
soggettivo perfetto, la possibilità di ricorrere all'autorità
giudiziaria ordinaria.
Per analogo ordine di considerazioni devono ritenersi violati
anche gli artt. 103 e 114 della Costituzione.
Tali articoli specificano il disposto dell'art. 24, primo comma,
con riferimento alla tutela giurisdizionale nei confronti della
pubblica amministrazione.
L'art. 103 costituzionalizza il principio della giurisdizione
unica sui diritti soggettivi, già espresso dall'art. 2 della legge
abolitiva del contenzioso amministrativo (legge 20 marzo 1865, n.
2248, all. E) con la devoluzione alla giurisdizione ordinaria di
tutte le materie nelle quali si faccia questione di un diritto civile
o politico, comunque vi possa essere interessata la pubblica
amministrazione e ancorchè siano emanati provvedimenti del potere
esecutivo o dell'autorità amministrativa.
L'art. 103 della Costituzione ha dunque riconosciuto tale
principio; sottolineando che gli organi di giustizia amministrativa
non sono il giudice naturale dei diritti soggettivi, ma possono
conoscere di questi ultimi solo qualora ciò sia espressamente
previsto dalla legge, in deroga al principio generale.
La costituzionalizzazione del principio della giurisdizione unica
sui diritti soggettivi conferisce al principio medesimo una valenza
che lo impone come criterio informatore del riparto delle competenze
giurisdizionali e che consente che i diritti soggettivi possano
essere sottratti al proprio giudice naturale solo quando, in
particolari materie, sia estremamente difficile discernere tra
diritto soggettivo ed interesse legittimo (circostanza che non
ricorre nel caso di specie), e sempre che la creazione di una
giurisdizione esclusiva sia espressamente prevista dalla legge.
L'art. 113 della Costituzione presuppone invece la vigenza del
principio della giurisdizione unica sui diritti soggettivi; specifica
che la tutela giurisdizionale tanto dei diritti quanto degli
interessi legittimi deve essere sempre consentita anche "contro gli
atti della pubblica amministrazione", e precisa che la tutela
giurisdizionale complessiva del cittadino a fronte della pubblica
amministrazione non può mai essere esclusa o limitata a particolari
mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti.
Dal combinato disposto delle menzionate norme costituzionali si
evince con assoluta certezza che, nel vigente ordinamento, la tutela
del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione, ancorchè
ripartita e concorrente tra giudice ordinario e giudice
amministrativo, deve risultare pur sempre generale e completa: non è
ammissibile una sottrazione di competenza giurisdizionale ad un
giudice senza che vi sia un corrispondente accrescimento delle
funzioni dell'altro; la fungibilità dei due giudici in determinate
materie non deve cioè significare una diminuzione oggettiva della
tutela complessiva del cittadino. Il che è, invece, quanto dispone
nei fatti la legge 23 agosto 1988, n. 391, che, in nome di presunte
esigenze di carattere pubblicistico, viene di fatto a sottrarre
l'azione dell'amministrazione e dello stesso commissario, ad ogni
possibilità di sindacato giurisdizionale.
Il secondo comma dell'articolo unico della legge dispone poi che
"i giudizi pendenti innanzi all'autorità giudiziaria ordinaria
aventi ad oggetto la vendita dei beni di cui al primo comma sono
estinti d'ufficio e cessano di produrre effetti i provvedimenti
giudiziali relativi ai suddetti beni, con salvezza delle sentenze di
merito pronunciate nel corso del processo".
Secondo la legge, dunque, la sottrazione di competenza
giurisdizionale all'autorità giudiziaria, opererebbe anche con
riferimento ai giudizi tutt'ora pendenti innanzi al giudice
ordinario.
Privare l'autorità giudiziaria del potere di decidere non solo
con riguardo a giudizi futuri, ma anche con riferimento a quelli già
ritualmente instaurati innanzi ad essa, significa avere conferito
alla legge de qua efficacia retroattiva, in quanto il giudice
competente viene individuato non in base alla normativa vigente al
tempo di proposizione della domanda giurisdizionale ma in base alla
normativa posta in essere successivamente.
Orbene, ciò avviene non solo in spregio di un principio generale
dell'ordinamento, codificato nell'art. 11 delle preleggi per il quale
"la legge non dispone che per l'avvenire: essa non ha effetto
retroattivo", ma, data la particolarità della materia
(individuazione del giudice competente), siffatta previsione deve
ritenersi incostituzionale per violazione dell'art. 25 della
Costituzione, primo comma, il quale richiede che il giudice
competente per una qualsiasi controversia debba essere quello
naturale e precostituito dalla legge "nessuno può essere distolto
dal giudice naturale precostituito per legge".
Per l'esattezza, dal citato primo comma sono enucleabili due
norme, la prima consistente nel porre una riserva assoluta di legge
in materia; la seconda, che sancisce l'esigenza della precostituzione
del giudice.
Per comprendere l'illegittimità costituzionale della legge in
oggetto, l'attenzione va posta su quest'ultima disposizione.
Con molta probabilità, proprio in ragione della sua palmare
chiarezza (in claris non fit interpretatio) tale norma non risulta
essere stata oggetto di cospicuo interessamento da parte della
dottrina, eccezion fatta per pochi cenni contenuti nelle trattazioni
generali di diritto costituzionale e processuale e per studi
specifici di diritto processuale penale.
Laddove però autorevole dottina si è occupata della norma in via
generale, essa è giunta ad affermare che la portata complessiva
della formula stia essenzialmente nella enunciazione di una regola
d'irretroattività della legge non dissimile da quella stabilita per
la legge penale sostanziale dal comma successivo, e tendente a
tutelare soprattutto lo specifico valore che consiste nella certezza
del giudice che deve pronunciarsi su un determinato fatto.
Diverse sono invece le pronunce della Corte costituzionale che si
registrano sul tema. Nella decisione n. 88 del 7 luglio 1962, la
Corte costituzionale ha interpretato il primo comma dell'art. 25 nel
senso che esso impone un "divieto della costituzione del giudice a
posteriori"; il concetto di precostituzione del giudice equivarrebbe
a "previa determinazione della competenza, con riferimento a
fattispecie astratte realizzabili in futuro, non già, a posteriori,
in relazione, come si dice, ad una regiudicanda già insorta".
Anteriormente alla citata decisione n. 88/1962 anche la sentenza n.
29 dell'8 aprile 1958, dopo avere affermato la corrispondenza della
nozione di giudice naturale con quella di giudice precostituito,
aveva già chiarito che tale nozione andava intesa come "giudice
istituito in base a criteri generali fissati in anticipo e non in
vista di determinate controversie".
Alla luce delle suesposte considerazioni si può, quindi,
affermare, unitamente alla più accorta dottrina, che l'esigenza
posta a base dell'art. 25, primo comma, è quella che consiste nel
dare a ciascuno la certezza che il giudice che lo deve giudicare non
verrà scelto in modo a lui sfavorevole, ma lo sarà in base a regole
obiettive e soprattutto fissate in precedenza.
Per converso, la legge di cui si sospetta la incostituzionalità,
privando l'autorità giudiziaria del potere di decidere anche con
riferimento ai giudizi ritualmente instaurati innanzi ad essa ed
onerando le parti di iniziare ex novo i giudizi innanzi al giudice
amministrativo, viene a determinare il giudice competente non solo in
relazione alle fattispecie astratte realizzabili in futuro ma anche a
posteriori, in relazione alle regiudicande già insorte; il che è
proprio quanto la Corte costituzionale ha già riconosciuto
illegittimo nelle decisioni sovra citate per contrasto con l'art. 25,
primo comma, della Costituzione.
Si deve inoltre ritenere che la determinazione a posteriori, a
regiudicanda già insorta, del giudice competente avviene in
violazione non solo dell'art. 25, ma anche dell'art. 102, secondo
comma, per il medesimo ordine di ragioni sin qui esposto.
Il secondo comma dell'art. 102 della Costituzione vieta infatti in
maniera tassativa la istituzione di giudici straordinari.
Secondo la comuna interpretazione dottrinale, tali sarebbero
appunto i giudici non precostituiti, formati in correlazione a
singoli giudizi riguardanti determinati soggetti derogando al
principio del giudice naturale, e si distinguerebbero dai giudici
speciali in quanto questi ultimi, pur se competenti solo per talune
materie, sarebbero pur sempre precostituiti.
Per converso, la legge sospettata di incostituzionalità, al
secondo comma dell'unico articolo di cui si compone, introduce una
deroga al principio della giurisdizione unica sui diritti soggettivi
operando uno spostamento della competenza giurisdizionale che
coinvolgerebbe anche i processi già in corso; in tal modo, con
riferimento ai processi già pendenti innanzi all'autorità
giudiziaria, il giudice amministrativo finisce con il qualificarsi
non tanto come giudice speciale, quanto come vero e proprio giudice
straordinario, ed in questi termini va ravvisata anche la violazione
dell'art. 102, secondo comma, della Costituzione.
Nè può essere sottaciuta una ulteriore grave irrazionalità del
disposto della nuova legge, laddove dispone l'inefficacia dei
"provvedimenti giudiziali relativi ai suddetti beni".
A voler essere precisi, anzi, l'inefficacia di detti provvedimenti
consegue non tanto alla espressa previsione della legge, ma alla
stessa declaratoria di estinzione del processo comminata senza
concedere alle parti nessuna possibilità di riassumere il giudizio
di merito innanzi al giudice speciale.
La parte che ha tempestivamente agito a tutela dei suoi diritti è
- in altri termini - costretta a teiterare - se ed in quanto
possibile - l'azione innanzi al giudice speciale, con potenziale
pregiudizio per lo stesso diritto fatto valere (si pensi, ad esempio,
agli effetti sostanziali della domanda) e con l'onere di riproporre
(ai sensi dell'art. 672 del c.p.c.) eventuali istanze cautelari al
giudice civile, a seguito del venir meno degli effetti di quelle
eventualmente autorizzate nel corso del processo estinto. Il che non
sembra - sia pure sotto altro profilo - al dettato dell'art. 24 della
Costituzione.
Sotto ulteriore profilo occorre evidenziare che la legge 23 agosto
1988, n. 391, si compone di un unico articolo che attribuisce alla
competenza del giudice amministrativo i ricorsi contro atti e
provvedimenti amministrativi adottati nel corso della procedura di
vendita dei beni di proprietà delle imprese sottoposte ad
amministrazione straordinaria, e che impone all'autorità giudiziaria
di dichiarare l'estinzione dei processi aventi ad oggetto tali
vendite.
Intento del legislatore parrebbe essere quindi quello di operare
chiarezza in ordine al riparto di giurisdizione in una materia in cui
dovrebbe essere estremamente difficile discernare le situazioni di
interesse legittimo da quelle di diritto soggettivo.
Si è infatti in precedenza ricordato che, stante la vigenza del
principio (costituzionalizzato) della giurisdizione unica sui diritti
soggettivi, è necessario che ricorra una siffatta esigenza perchè
possa essere derogato il suddetto principio, che è canone
informatore dei criteri che attendono al riparto delle giurisdizioni.
In realtà, come risulta dalla esposizione dei precedenti motivi,
è proprio e soltanto la legge di cui si sospetta la
incostituzionalità a creare problemi non lievi in ordine al riparto
della giurisdizione in una materia che fino ad ora non presentava
problemi in tal senso.
Come si è detto, infatti, il primo comma dell'articolo unico
della legge in oggetto non attribuisce alcunchè di nuovo alla
giurisdizione amministrativa, limitandosi a dichiarare quanto è già
nella realtà dei fatti e del diritto, mentre per converso il secondo
comma del medesimo articolo sottrae all'autorità giudiziaria la
naturale competenza in materia senza che la stessa risulti trasferita
ad altro giudice.
L'effetto che si raggiunge, in tal modo, non è quello di operare
un più compiuto e corretto riparto della giurisdizione, ma quello di
menomare la completezza e la generalità della tutela del cittadino
nei confronti della pubblica amministrazione in una materia per la
quale non si pongono particolari problemi per il riparto della
giurisdizione.
Non si intende infatti perchè mai l'autorità giudiziaria non
possa conoscere delle controversie aventi ad oggetto negozi stipulati
da un soggetto che non è un organo amministrativo (e se anche lo
fosse non cambierebbe nulla in punto di diritto circa il giudice
competente), e perchè mai situazioni giuridiche di diritto
soggettivo perfetto debbano rimanere del tutto prive di tutela o
comunque vedere limitata la loro tutela.
Il reale intento del legislatore è del resto espressamente
dichiarato dalla relazione introduttiva al disegno di legge n. 2888
(poi divenuto legge 23 agosto 1988, n. 391) presentato alla camera
dei deputati il 16 giugno 1988.
In essa si afferma espressamente che il disegno di legge viene
presentato per rimediare ad un "aggravamento della situazione di
gestione delle liquidazioni", disposte in base alla c.d. legge Prodi,
e che "tale aggravamento è dipeso dal ricorso in alcuni casi da
parte dei privati anche all'autorità giudiziaria ordinaria".
Pertanto, consistendo il reale intento del legislatore
nell'istituire un giudice straordinario, nel senso che si è in
precedenza precisato, e nel limitare la tutela complessiva del
cittadino verso la pubblica amministrazione per le controversie in
materia di amministrazione straordinaria, e non già di operare un
più chiaro e lineare riparto della giurisdizione in materia, si
rende evidente l'eccesso di potere che inficia l'atto legislativo:
sia in quanto l'atto persegue una finalità diversa da quella cui è
formalmente indirizzato: sia per illogicità e contraddittorietà con
i presupposti, non sussistendo le condizioni obiettive per introdurre
deroghe al principio della giurisdizione unica sui diritti
soggettivi.
La rilevanza delle questioni di costituzionalità sollevate appare
manifesta ove si consideri che il giudizio non può essere definito
indipendentemente dalla risoluzione delle questioni medesime.
In applicazione della nuova legge è dovere del giudice
dichiarare, d'ufficio, l'estinzione del processo, apparendo superate,
per assorbimento, tutte le altre questioni, sollevate dalle parti,
sulle quali questo giudice era chiamato a provvedere.
E la declaratoria di estinzione del processo non può
all'evidenza, essere pronunciata ove non venga previamente risolta la
questione di legittimità costituzionale della norma de qua.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 23 agosto 1988,
n. 391, dettante norme sulla amministrazione straordinaria per
contrasto con gli artt. 24, 25, 102, 103 e 113 della Costituzione;
Dispone la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina che, a cura della cancelleria, copia dell'ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
Ministri e che di essa sia data comunicazione ai Presidenti delle due
camere del Parlamento.
Roma, addì 27 settembre 1988
Il giudice istruttore: IZZO

89C0012