1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 22-6-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 689 ORDINANZA 9 - 16 giugno 1988
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Demanio - Regione Lombardia - Concessione per lo sfruttamento a scopo energetici di fluidi geotermici di interesse locale - Competenza anteriormente all'entrata in vigore della legge n. 896/1986 - Spettanza allo Stato. (088C0993) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 22-6-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe
BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato
il 29 ottobre 1984, depositato in Cancelleria il 5 novembre
successivo ed iscritto al n. 46 del registro ricorsi 1984 per
conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota del Ministero
dell'Industria, Commercio e Artigianato n. 361658 di protocollo in
data 31 luglio 1984 (Istanza dell'A.G.I.P. S.p.a. di trasformazione
di parte del permesso di ricerca di fluidi geotermici "S. Donato
Milanese" in concessione mineraria "Metanopoli" nei Comuni di S.
Donato Milanese e Peschiera Borromeo, Milano).
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1988 il Giudice relatore
Vincenzo Caianiello;
Uditi l'avv. Valerio Onida per la Regione Lombardia e l'Avvocato
dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
Con ricorso notificato il 29 ottobre 1984, la Regione Lombardia ha
sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in
riferimento ad una nota del Ministero dell'Industria - Direzione
Generale delle miniere, n. 361658 del 31 luglio 1984, con cui si
afferma l'esclusiva competenza statale in ordine agli usi energetici,
e comunque non terapeutici, delle acque termali, nonchè, in
riferimento al rilascio di una concessione all'Agip - S.p.a. per lo
sfruttamento di fluidi geotermici, in località S. Donato Milanese e
Peschiera Borromeo, di cui è data notizia nella predetta nota
ministeriale.
Richiamata la sfera di competenze attribuitale dagli artt. 117 e
118 Cost. in materia di "acque minerali e termali", la ricorrente ha
osservato che nella legislazione statale preesistente, e tuttora
vigente, le acque minerali vengono definite e disciplinate in
relazione non solo alla loro utilizzazione a scopi terapeutici (art.
1 R.D. 28 settembre 1919, n. 1924 e art. 199 T.U. leggi sanitarie n.
1265/1934, ma anche e soprattutto alla loro ricerca e coltivazione
come sostanze minerali (art. 2 lett. e) della legge mineraria, R.D.
29 luglio 1927, n. 1443). Quest'ultima disciplina non conterrebbe
alcuna distinzione in rapporto ai vari tipi di impiego delle acque
medesime, nè in tal senso disporrebbero le norme di trasferimento
delle funzioni statali alle regioni che hanno attribuito a
quest'ultime tutti i poteri amministrativi inerenti al bene in
questione senza distinguere fra usi terapeutici e non. In
particolare, mentre, l'art. 61 del d.P.R. n. 616 del 1977 -
significativamente collocato nell'ambito del titolo IV (sviluppo
economico) - comprende fra le funzioni trasferite quelle riguardanti
"la ricerca e la utilizzazione delle acque minerali e termali e la
vigilanza sulle attività relative, ivi compresa la pronuncia di
decadenza del concessionario", le funzioni di ordine sanitario sono
distintamente prese in considerazione nel capo IV del titolo III
(assistenza sanitaria ed ospedaliera), e riguardano le
"autorizzazioni ed i controlli igienico-sanitari sulle acque minerali
e termali" (art. 27, lett. g). Allo Stato restano invece riservate le
funzioni concernenti "il riconoscimento delle proprietà terapeutiche
delle acque" e la "pubblicità relativa alla loro utilizzazione a
scopo sanitario" (art. 30, lett. u, e, nello stesso senso, art. 6,
lett. t, legge 23 dicembre 1978, n. 833).
Indipendentemente dunque dal tipo di utilizzazione di cui le acque
sono suscettibili, tutte le funzioni che le concernono, in quanto
sostanze minerali, sarebbero di esclusiva competenza regionale, fermo
restando il successivo assoggettamento alle varie discipline
concernenti le specifiche utilizzazioni del bene.
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi
tramite l'Avvocatura Generale dello Stato, si è limitato a rilevare
l'infondatezza del conflitto sollevato, riservandosi di illustrare le
sue deduzioni al momento in cui, atteso il carattere tecnico della
materia, avesse ricevuto una completa e documentata relazione al
riguardo da parte del Ministro competente.
Successivamente, con memoria depositata in data 3 marzo 1988,
richiamandosi al parere espresso dal Consiglio Superiore delle
miniere in data 12 giugno 1984 e relativo alla concessione per lo
sfruttamento di fluidi geotermici, impugnata dalla ricorrente,
l'Avvocatura ha sostenuto che le acque geotermali, e cioè i fluidi
utilizzati esclusivamente per scopi energetici, costituirebbero una
categoria di minerali ontologicamente distinta dalle acque termali.
Quest'ultime infatti, essendo associate nella previsione legislativa
alle acque minerali, rispetto alle quali è pacifico che il dato
della mineralità consiste nella loro utilizzabilità a fini
igienici, sarebbero soltanto quelle prevalentemente idonee a scopi
terapeutici.
Pertanto sia il d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, che il d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616 (art. 1), avrebbero trasferito alle regioni le
sole funzioni concernenti lo sfruttamento delle acque minerali e
termali a fini igienico-terapeutici, come risulterebbe evidente anche
dal tenore dell'art. 88, n. 4, d.P.R. n. 616 del 1977, non potendosi
al riguardo sostenere che lo Stato, al quale è riservata la
competenza per le opere di ricerca e coltivazione delle risorse
energetiche, sia sprovvisto di poteri in ordine al rilascio del
permesso di ricerca e della relativa concessione per la coltivazione.
3. - La Regione, con ulteriore memoria depositata nei termini, ha
osservato che la recente legge 9 dicembre 1986, n. 896,
nell'attribuire allo Stato in via generale le competenze relative
alla ricerca e coltivazione delle risorse geotermiche, delegando alle
regioni solo quelle attinenti alle risorse di interesse
esclusivamente locale, ed escludendo dalla sua sfera di applicazione
la "ricerca e coltivazione delle acque termali, intendendosi come
tali le acque da utilizzarsi unicamente a scopo terapeutico" (art.
1), avrebbe sostanzialmente modificato il precedente riparto di
competenze fra Stato e regioni, senza per ciò mutare i termini del
conflitto, che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte,
andrebbe risolto in base all'ordinamento vigente al momento
dell'emanazione dei provvedimenti impugnati.
D'altra parte, anche alla luce della nuova normativa, la
concessione rilasciata dal Ministero dell'Industria all'Agip - S.p.a.
rientrerebbe nelle competenze regionali, avendo ad oggetto - secondo
i criteri tecnici al riguardo stabiliti dall'art. 1, quinto comma,
della legge n. 896 del 1986 - risorse geotermiche di interesse
locale.
Considerato in diritto
1. - La Regione Lombardia ha impugnato la nota del Ministero
dell'Industria con la quale si afferma l'esclusiva competenza statale
in ordine agli usi energetici e comunque non terapeutici delle
risorse geotermiche anche a bassa entalpia.
Secondo la Regione ricorrente lo sfruttamento dei fluidi
geotermici rientra nella sfera di competenza attribuita alle regioni
dagli artt. 117 e 118 Cost., in materia di acque minerali e termali.
2. - Il ricorso non è fondato.
Non può difatti condividersi l'assunto secondo cui le funzioni
che concernono le acque minerali e termali spetterebbero alle regioni
indipendentemente dal tipo di utilizzo di cui le acque siano
suscettibili.
In proposito sembra utile precisare come non possa revocarsi in
dubbio che, in base alle previsioni costituzionali, la materia
concernente lo sfruttamento economico dell'attività estrattiva
appartenga in via generale alla competenza dello Stato. Difatti
l'art. 117 Cost., nell'elencare le materie di competenza regionale,
fra le varie voci che possono ricomprendersi in tale tipo di
attività, ne indica solo due e cioè le acque minerali e termali
nonchè le cave e le torbiere. La tassatività di tale indicazione
costituisce certamente un utile punto di riferimento d'ordine
interpretativo, perchè si è in presenza di materie ben circoscritte
cui non può attribuirsi un significato più ampio di quello che, sia
secondo l'uso corrente sia secondo quello proprio della disciplina
legislativa anteriore e successiva alla Costituzione, si è inteso
attribuire ai termini anzidetti.
In particolare, va rilevato che la legislazione, anche regionale,
sulla materia delle acque minerali e termali si è sempre riferita
allo sfruttamento di queste a scopi terapeutici, e ciò in
conformità alla prevalente opinione dottrinaria.
Lo sfruttamento dei fluidi provenienti dal sottosuolo per scopi
energetici non può perciò ritenersi compresa nella materia delle
acque minerali e termali, rientrando la possibilità di tale
sfruttamento comunque nel novero delle risorse energetiche, la cui
competenza, sotto ogni altro aspetto, è rimasta riservata allo Stato
(v. ad esempio l'art. 88, punto 4, del d.P.R. n. 616 del 1977 che ha
conservato ad esso anche la competenza in materia di opere relative
alla loro ricerca e coltivazione) per cui l'intera materia ha formato
oggetto di recente disciplina con la legge dello Stato 9 dicembre
1986, n. 896.
3. - Non può poi seguirsi la tesi della Regione ricorrente che
sembrerebbe trarre argomento, per sostenere la propria competenza,
proprio dal fatto della emanazione della citata legge statale n. 289
del 1986, nell'assunto cioè che sarebbe stata essa ad attribuire ora
allo Stato, in via generale, le funzioni relative alle risorse
geotermiche, ridefinendo il concetto di acque termali in senso
restrittivo e modificando così, solo dal momento della sua
emanazione, il precedente riparto di competenza fra Stato e regioni.
Il riferimento alla legge del 1986, n. 896, conduce invece a
conclusioni opposte a quelle cui perviene la Regione ricorrente,
perchè detta legge - che la stessa ricorrente del resto non mostra
di ritenere invasiva di competenze regionali - avuto riguardo al suo
intero contesto, appare chiaramente volta a disciplinare una serie di
funzioni relative ad una materia, quale quella della ricerca e della
coltivazione delle risorse geotermiche, che l'intero contesto
normativo sottintende di appartenenza dello Stato.
Nè è fondata la tesi della ricorrente secondo cui, in concreto,
la concessione di San Donato Milanese e Peschiera Borromeo, che aveva
occasionato la nota ministeriale impugnata, rientrerebbe comunque fra
quelle di competenza regionale a norma del quinto comma dell'art. 1,
della legge n. 896 del 1986, avendo ad oggetto risorse geotermiche di
interesse esclusivamente locale, di spettanza delle regioni. Ciò,
secondo la regione ricorrente, dovrebbe condurre ad una soluzione del
conflitto in senso ad essa favorevole, nell'assunto che ormai le
funzioni riferite alla risorsa geotermica di San Donato Milanese e
Peschiera Borromeo, le sarebbero riconosciute anche dalla legge
sopravvenuta.
Al riguardo devesi invece osservare che il terzo comma dell'art. 1
della legge dello Stato n. 896 del 1986 "delega" alle regioni le
funzioni amministrative concernenti concessioni da rila sciare sulla
terraferma per la coltivazione di risorse geotermiche di interesse
locale, risorse che il quinto comma dello stesso articolo, indica in
quelle di potenza inferiore a 20.000 kilo Watt termici.
Se dunque la legge statale del 1986, cui non si riferisce il
conflitto, ha solo "delegato" alle regioni le funzioni relative alle
riserve geotermiche di tale minore potenza, ciò costituisce segno
evidente che detta legge, lungi dal ritrasferire allo Stato, come
sembrerebbe adombrarsi dalla ricorrente, funzioni che all'epoca della
emanazione della nota ministeriale oggetto del conflitto sarebbero
spettate alle regioni, ha disciplinato funzioni che già erano dello
Stato.
Ma se, come la stessa ricorrente per altro verso asserisce, il
conflitto deve essere risolto in base all'ordinamento vigente al
momento dell'emanazione del provvedimento ministeriale impugnato,
questo appare legittimamente adottato. Difatti, a quell'epoca, la
competenza della materia spettava esclusivamente allo Stato, non
essendo ancora intervenuta la legge del 1986 il cui art. 1, terzo e
quinto comma, ha delegato alle regioni funzioni, in base alle quali
soltanto è ora divenuta di spettanza della regione ricorrente la
competenza a provvedere in ordine alla risorsa geotermica oggetto in
concreto del conflitto.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spettano allo Stato le funzioni relative alle
concessioni per lo sfruttamento a scopi energetici di fluidi
geotermici, in località San Donato Milanese e Peschiera Borromeo.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 giugno 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 16 giugno 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0993