1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 23-11-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 237 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 luglio 2016
Ordinanza del 15 luglio 2016 del Tribunale di Napoli nel procedimento civile promosso da De Martino Attilio ed altri contro INPS. Previdenza e assistenza - Disposizioni in materia di trattamenti pensionistici - Perequazione automatica delle pensioni per gli anni 2012 e 2013 - Esclusione per i trattamenti pensionistici complessivamente superiori a sei volte il trattamento minimo INPS. - Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, art. 24, comma 25, lett. e), come novellato dall'art. 1 del decreto-legge 21 maggio 2015, n. 65 (Disposizioni urgenti in materia di pensioni, di ammortizzatori sociali e di garanzie TFR), convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2015, n. 109. (16C00320) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 23-11-2016)

TRIBUNALE DI NAPOLI
lavoro, previdenza ed assistenza obbligatoria

Nella causa iscritta al n. 15682/2015 R.G., promossa ex articoli
442 e seguenti del codice di procedura civile da De Martino Attilio,
Ciunfrini Luigi, Cuomo Ciro, Giusti Giacinto, Lanaro Antonio,
Licenziato Armando, Mele Luciano, Pennino Luigi, Piccolo Renato,
Rollino Paolo, Schiano Porfirio, Scotto di Luzio Giuseppe, Supino
Emilio Pompeo, Torre Giancarlo, Vingelli Gaetano, tutti rappresentati
e difesi dall'avv. Fabrizio de Falco; ricorrenti
contro INPS - Istituto nazionale di previdenza sociale, in
persona del legale rappresentante pro tempore rappresentato e difeso
dall'avv. Alessandra Maria Ingala ed elettivamente domiciliato presso
l'Avvocatura distrettuale dell'istituto in Napoli; resistente
sciogliendo la riserva assunta all'udienza odierna;
Ha pronunciato la seguente ordinanza di rimessione alla Corte
costituzionale;

Premesso in fatto che

Con ricorso depositato il 13 luglio 2015, i ricorrenti hanno
sollecitato la rimessione degli atti del presente giudizio alla Corte
costituzionale per l'esame della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1 del decreto-legge n. 65 del 2015 per
contrasto con gli articoli 3, 36 comma 1, 38 comma 2, nonchè con il
combinato disposto degli articoli 3, 36 e 38, della Costituzione, al
fine di ottenere la declaratoria di illegittimità del reiterato
blocco della perequazione automatica della loro pensione ovvero sulla
ridotta perequazione della stessa per alcuni che assumevano essere
stato operato al di là di ogni canone di ragionevolezza e
proporzionalità e per poter ottenere così la condanna dell'INPS a
provvedere alla perequazione del loro trattamento pensionistico ex
legge n. 388 del 23 dicembre 2000, art. 69, per gli anni 2012 e 2013
oltre interessi e rivalutazione monetaria sugli arretrati sino
all'effettivo soddisfo;
Che i ricorrenti hanno dedotto di essere tutti pensionati INPS
con decorrenza anteriore al 31 dicembre 2012;
Che dal 1° gennaio 2012, a motivo della disposizione di legge di
cui in questa sede denunciavano la incostituzionalità, il loro
trattamento pensionistico non era stato rivalutato;
Ritualmente instauratosi il contraddittorio, l'istituto convenuto
ha domandato, in via preliminare, la declaratoria inammissibilità
del ricorso affermando di essersi limitato ad applicare la normativa
vigente che i ricorrenti reputavano essere incostituzionale, ma in
relazione alla quale non potevano chiedere la rimessione alla Corte
costituzionale in quanto la stessa poteva pronunciarsi solo in via
incidentale, e, nel merito, il rigetto delle domande svolte nei suoi
confronti stante l'inequivoco dettato legislativo;

Osserva

Che è del tutto infondata l'eccezione preliminare sollevata
dall'INPS circa l'inammissibilità del ricorso sul presupposto che il
pensionato non avrebbe la possibilità di sollecitare la rimessione
alla Corte costituzionale delle norme, se correttamente applicate
dall'Istituto: al contrario proprio dalla circostanza che l'INPS ha
applicato correttamente la vigente disciplina che, ad avviso delle
parti ricorrenti sarebbe viziata di incostituzionalità, discende la
necessita'/opportunità di sottoporre la questione al giudice delle
leggi una volta che il giudice di merito ne riconosca la non
manifesta infondatezza e la rilevanza per la decisione che e chiamato
a dare;
Che va subito affermato che la questione sollevata nel presente
giudizio e certamente rilevante in quanto i ricorrenti invocano la
perequazione della loro pensione con la conseguente riliquidazione ed
il pagamento di una differenza sul trattamento pensionistico
pregresso che non gli può essere concessa ne dall'INPS ne da questo
Giudice proprio in applicazione della normativa di cui si contesta la
costituzionalità. Tant'è vero che una delle due disposizioni di cui
il ricorrente ha dubitato essere conformi a Costituzione è stata
oggetto di pronuncia di incostituzionalità con la sentenza n. 70 del
2015 del 1° marzo 2015 (pubblicata in data 30 aprile 2015 in Gazzetta
Ufficiale) in fattispecie del tutto analoga;
Che la citata pronuncia, che, teoricamente, avrebbe consentito di
ottenere la perequazione per il biennio 2012-2013, è stata seguita
dall'emanazione del decreto-legge 21 maggio 2015 (convertito in legge
17 luglio 2015, n. 109) con il quale il legislatore ha modificato la
norma questa volta inserendo un blocco di perequazione solo in
relazione alle pensioni superiori a sei volte il complessivo
trattamento minimo INPS, impedendo la perequazione della pensione dei
ricorrenti (titolari di un trattamento superiore a sei volte il
trattamento minimo) o, comunque, per alcuni di essi, impedendo la
perequazione totale e riproponendo (seppure elevando il limite dei
trattamenti da incidere) una norma che si presta alle medesime
censure di quella ante modifica ed in relazione alla quale i
ricorrenti hanno chiesto comunque, sebbene in via subordinata, la
rimessione alla Corte costituzionale;
Che, ad avviso di questo giudice, inoltre, la questione appare
non manifestamente infondata.
Com'è noto nella scelta del meccanismo perequativo da
utilizzare, il legislatore gode di una certa discrezionalità, atteso
che il combinato disposto dagli articoli 36 e 38 della Costituzione,
impone il raggiungimento del fine (l'adeguamento delle pensioni
all'incremento del costo della vita), senza imporre una particolare
modalità attuativa del principio indicato.
È stato correttamente osservato, nelle ordinanze di remissione
dei giudici sulla norma in questione prima della modifica introdotta,
che sebbene non esista un principio costituzionale che possa
garantire l'adeguamento costante delle pensioni al successivo
trattamento economico dell'attività di servizio corrispondente, il
legislatore è tenuto ad individuare meccanismi che assicurino la
perdurante adeguatezza delle pensioni all'incremento del costo della
vita.
Tale principio ha portato più volte la Corte costituzionale a
dichiarare l'illegittimità di disposizioni che non contenevano
alcuna previsione volta ad assicurare nel tempo la conservazione del
valore delle prestazioni erogate.
In particolare proprio nella sentenza n.70\2015 la Corte
costituzionale ha nuovamente ribadito che «8. - Dall'analisi
dell'evoluzione normativa in subiecta materia, si evince che la
perequazione automatica dei trattamenti pensionistici è uno
strumento di natura tecnica, volto a garantire nel tempo il rispetto
del criterio di adeguatezza di cui all'art. 38, secondo comma, della
Costituzione. Tale strumento si presta contestualmente a innervare il
principio di sufficienza della retribuzione di cui all'art. 36 della
Costituzione, principio applicato, per costante giurisprudenza di
questa Corte, ai trattamenti di quiescenza, intesi quale retribuzione
differita (fra le altre, sentenza n. 208 del 2014 e sentenza n. 116
del 2013).
Per le sue caratteristiche di neutralità e obiettività e per la
sua strumentalità rispetto all'attuazione dei suddetti principi
costituzionali, la tecnica della perequazione si impone, senza
predefinirne le modalità, sulle scelte discrezionali del
legislatore, cui spetta intervenire per determinai e in concreto il
quantum di tutela di volta in volta necessario. Un tale intervento
deve ispirarsi ai principi costituzionali di cui agli articoli 36,
primo comma, e 38, secondo comma, della Costituzione, principi
strettamente interconnessi, proprio in ragione delle finalità che
perseguono.
La ragionevolezza di tali finalità consente di predisporre e
perseguire un progetto di eguaglianza sostanziale, conforme al
dettato dell'art. 3, secondo comma, della Costituzione, così da
evitare disparità di trattamento in danno dei destinatari dei
trattamenti pensionistici, Nell'applicare al trattamento di
quiescenza, configurabile quale retribuzione differita, criterio
proporzionalità alla quantità e qualità del lavoro prestato (art.
36, primo comma, della Costituzione) e nell'affiancarlo al criterio
di adeguatezza (art. 38, secondo comma, della Costituzione), questa
Corte ha tracciato un percorso coerente per il legislatore, con
l'intento di inibire l'adozione di misure disomogenee e irragionevoli
(fra le altre, sentenze n. 208 del 2014 e n. 316 del 2010). Il
rispetto dei parametri citati si fa tanto più pressante per il
legislatore, quanto più si allunga la speranza di vita e con essa
l'aspettativa, diffusa fra quanti beneficiano di trattamenti
pensionistici, a condurre un'esistenza libera e dignitosa, secondo il
dettato dell'art. 36 della Costituzione.
Non a caso, fin dalla sentenza n. 26 del 1980, questa Corte ha
proposto una lettura sistematica degli articoli 36 e 38 della
Costituzione, con la finalità di offrire «una particolare protezione
per il lavoratore». Essa ha affermato che proporzionalità e
adeguatezza non devono sussistere soltanto al momento del
collocamento a riposo, «ma vanno costantemente assicurate anche nel
prosieguo, in relazione ai mutamenti del potere d'acquisto della
moneta», senza che ciò comporti un'automatica ed integrale
coincidenza tra il livello delle pensioni e l'ultima retribuzione,
poichè è riservata al legislatore una sfera di discrezionalità per
l'attuazione, anche graduale, dei termini suddetti (ex plurimis,
sentenze n. 316 del 2010; n. 106 del 1996; n. 173 del 1986; n. 26 del
1980; n. 46 del 1979; n. 176 del 1975; ordinanza n. 383 del 2004).
Nondimeno, dal canone dell'art. 36 della Costituzione «consegue
l'esigenza di una costante adeguazione del trattamento di quiescenza
alle retribuzioni del servizio attivo» (sentenza n. 501 del 1988; fra
le altre, negli stessi termini, sentenza n. 30 del 2004).
Il legislatore, sulla base di un ragionevole bilanciamento dei
valori costituzionali deve «dettare la disciplina di un adeguato
trattamento pensionistico, alla stregua delle risorse finanziarie
attingibili e fatta salva la garanzia irrinunciabile delle esigenze
minime di protezione della persona» (sentenza n. 316 del 2010). Per
scongiurare il verificarsi di «un non sopportabile scostamento» fra
l'andamento delle pensioni e delle retribuzioni, il legislatore non
può eludere il limite della ragionevolezza (sentenza n. 226 del
1993)» omissis.
«Pertanto, il criterio di ragionevolezza, così come delineato
dalla giurisprudenza citata in relazione ai principi contenuti negli
articoli 36, primo comma, e 38, secondo comma, della Costituzione,
circoscrive la discrezionalità del legislatore e vincola le sue
scelte all'adozione di soluzioni coerenti con i parametri
costituzionali.
9. - Nel vagliare la dedotta illegittimità dell'azzeramento del
meccanismo perequativo per i trattamenti pensionistici superiori a
otto volte il minimo INPS per l'anno 2008 (art. 1, comma 19 della
già citata legge n. 247 del 2007), questa Corte ha ricostruito la
ratio della norma censurata, consistente nell'esigenza di reperire
risorse necessarie "a compensare l'eliminazione dell'innalzamento
repentino a sessanta anni a decorrere dal 1° gennaio 2008, dell'età
minima già prevista per l'accesso alla pensione di anzianità in
base all'art. 1, comma 6, della legge 23 agosto 2004, n. 243", con
"lo scopo dichiarato di contribuire al finanziamento solidale degli
interventi sulle pensioni di anzianità, contestualmente adottati con
l'art. 1, commi 1 e 2, della medesima legge" (sentenza n. 316 del
2010).
In quell'occasione questa Corte non ha ritenuto che fossero stati
violati i parametri di cui agli articoli 3, 36, primo comma, e 38,
secondo comma, della Costituzione. Le pensioni incise per un solo
anno dalla norma allora impugnata, di importo piuttosto elevato,
presentavano "margini di resistenza all'erosione determinata dal
fenomeno inflattivo". L'esigenza di una rivalutazione costante del
correlativo valore monetario è apparsa per esse meno pressante.
Questa Corte ha ritenuto, inoltre, non violato il principio di
eguaglianza, poichè il blocco della perequazione automatica per
l'anno 2008, operato esclusivamente sulle pensioni superiori ad un
limite d'importo di sicura rilevanza, realizzava «un trattamento
differenziato di situazioni obiettivamente diverse rispetto a quelle,
non incise dalla norma impugnata, dei titolari di pensioni più
modeste». La previsione generale della perequazione automatica è
definita da questa Corte "a regime", proprio perchè "prevede una
copertura decrescente, a mano a mano che aumenta il valore della
prestazione". La scelta del legislatore in quel caso era sostenuta da
una ratio redistributiva del sacrificio imposto, a conferma di un
principio solidaristico, che affianca l'introduzione di più rigorosi
criteri di accesso al trattamento di quiescenza. Non si viola il
principio di eguaglianza, proprio perchè si muove dalla ricognizione
di situazioni disomogenee.
La norma, allora oggetto d'impugnazione, ha anche superato le
censure di palese irragionevolezza, poichè si è ritenuto che non vi
fosse riduzione quantitativa dei trattamenti in godimento ma solo
rallentamento della dinamica perequativa delle pensioni di valore
più cospicuo. Le esigenze di bilancio, affiancate al dovere di
solidarietà, hanno fornito una giustificazione ragionevole alla
soppressione della rivalutazione automatica annuale per i trattamenti
di importo otto volte superiore al trattamento minimo INPS, «di
sicura rilevanza», secondo questa Corte, e, quindi, meno esposte al
rischio di inflazione.
La richiamata pronuncia ha inteso segnalare che la sospensione a
tempo indeterminato del meccanismo perequativo, ovvero la frequente
reiterazione di misure intese a paralizzarlo, "esporrebbero il
sistema ad evidenti tensioni con gli invalicabili principi di
ragionevolezza e proporzionalita'", poichè risulterebbe incrinata la
principale finalità di tutela, insita nel meccanismo della
perequazione, quella che prevede una difesa modulare del potere
d'acquisto delle pensioni. Omissis.
Deve rammentarsi che, per le modalità con cui opera il
meccanismo della perequazione, ogni eventuale perdita del potere di
acquisto del trattamento, anche se limitata a periodi brevi, è, per
sua natura, definitiva. Le successive rivalutazioni saranno, infatti,
calcolate non sul valore reale originario, bensì sull'ultimo importo
nominale, che dal mancato adeguamento è già stato intaccato.
10. - La censura relativa al comma 25 dell'art. 24 del
decreto-legge n. 201 del 2011, se vagliata sotto i profili della
proporzionalità e adeguatezza del trattamento pensionistico, induce
a ritenere che siano stati valicati i limiti di ragionevolezza e
proporzionalità, con conseguente pregiudizio per il potere di
acquisto del trattamento stesso e con "irrimediabile vanificazione
delle aspettative legittimamente nutrite dal lavoratore per il tempo
successivo alla cessazione della propria attivita'" (sentenza n. 349
del 1985).».
Ebbene la norma recentemente introdotta ha nuovamente escluso la
perequazione per gli anni 2012 e 2013, per i trattamenti
pensionistici di importo complessivo superiore sino a sei volte il
trattamento minimo INPS con riferimento all'importo complessivo dei
trattamenti medesimi (ved. lettera c) del comma 25 del decreto-legge
n. 201/2011 come novellato dall'art. 1 decreto-legge n. 65 del 2015
convertito con legge n. 109 del 7 luglio 2015).
In tal modo è stato reiterato il blocco della perequazione dei
trattamenti pensionistici per un biennio innalzandone la soglia e
quindi in concreto contravvenendo proprio alle indicazioni fornite
dalla Corte costituzionale e sopra analiticamente richiamate e ciò
in quanto la somma corrispondente a sei volte il trattamento minimo
INPS, cioè euro 2972,58 non appare «trattamento di sicura rilevanza»
come, invece, è stato riconosciuto essere il trattamento di importo
«otto volte superiore al trattamento minimo INPS» dalla Corte
costituzionale quando peraltro l'esclusione dalla perequazione di
tali trattamenti era stato previsto con riferimento ad un solo anno
(2008).
Attualmente quindi le pensioni di importo superiore a sei volte
il trattamento minimo complessivo INPS sono integralmente escluse
dalla perequazione per il biennio 2012 e 2013 ed, inoltre, sui
trattamenti nuovamente non perequati si innesta la disciplina della
legge n. 147 del 27 dicembre 2013 per il triennio successivo
2014-2016 che ha previsto il blocco di perequazione per l'anno 2014
sulla parte di pensione superiore a sei volte il trattamento minimo
complessivo INPS e lasciando la perequazione del 40% sull'importo
inferiore (ma non sul trattamento complessivo bensì solo fino a sei
volte l'importo del trattamento minimo, nulla essendo previsto per
l'eccedenza) e ciò senza che il legislatore abbia ben specificato le
esigenze finanziarie a fronte delle quali si impone tale sacrificio
ai soggetti incisi nè la destinazione dei risparmi così ottenuti.
Conclusivamente, ad avviso di questo giudice, in relazione alla
novella introdotta dalla legge del 2015 si assumono violati:
a) il principio di cui all'art. 38, comma 2, della Costituzione,
perchè la mancata rivalutazione impedisce la conservazione nel tempo
del valore della pensione, menomandone l'adeguatezza;
b) il principio di cui all'art. 36, comma 1, della Costituzione,
poichè la mancata rivalutazione viola il principio di
proporzionalità tra pensione (che costituisce il prolungamento in
pensione della retribuzione goduta in costanza di lavoro) e
retribuzione goduta durante l'attività lavorativa;
c) il principio derivante dal combinato disposto degli articoli
36, 38, 3 della Costituzione, perchè la mancata rivalutazione,
violando il principio di proporzionalità tra pensione e retribuzione
e quello di adeguatezza della prestazione previdenziale, altera il
principio dì eguaglianza e ragionevolezza, causando una irrazionale
discriminazione in danno della categoria dei pensionati a cui non
viene garantito il rispetto dei principi fondamentali
dell'ordinamento costituzionale.
Ancora una volta «risultano, dunque, intaccati i diritti
fondamentali connessi al rapporto previdenziale, fondati su
inequivocabili parametri costituzionali: la proporzionalità del
trattamento di quiescenza, inteso quale retribuzione differita (art.
36, primo colma, della Costituzione) e l'adeguatezza (art. 38,
secondo comma, della Costituzione). Quest'ultimo e da intendersi
quale espressione certa, anche se non esplicita, del principio di
solidarietà di cui all'art. 2 della Costituzione e al contempo
attuazione del principio di eguaglianza sostanziale di cui all'art.
3, secondo comma, della Costituzione» (così sentenza n. 70 del 2015
della Corte costituzionale).
Inoltre solo con riferimento alla modifica legislativa introdotta
con la legge n. 109 del 17 luglio 2015 in relazione alla reiterazione
del blocco della rivalutazione per le annualità 2012 e 2013 per i
trattamenti pensionistici di importo complessivo superiore sino a sei
volte il trattamento minimo INPS con riferimento all'importo
complessivo dei trattamenti medesimi (vedasi lettera c) del comma 25
del decreto-legge n. 201/2011 come novellato dall'art. 1 del
decreto-legge n. 65 del 2015 convertito con legge n. 109 del 17
luglio 2015) si assume violato l'art. 136 della Costituzione:
a) in quanto il decreto-legge n. 65/2015 e la successiva
legge di conversione hanno violato il giudicato costituzionale in
quanto hanno, di fatto, riproposto il blocco della rivalutazione per
il 2012/2013 già dichiarato incostituzionale semplicemente alzando
la soglia e, nel caso concreto, facendo venir meno per i ricorrenti
il diritto appena riconosciutogli dalla Corte costituzionale stessa.
Si ricorda, in proposito, che la Corte costituzionale sin dal 1963 e
da ultimo nella sentenza n. 169 del 2015 richiamando il suo indirizzo
precedente (sentenza n. 88 del 1966) ha evidenziato che l'art. 136 C.
sarebbe violato «"non solo ove espressamente si disponesse che una
norma dichiarata illegittima conservi la sua efficacia", ma anche ove
una legge, per il modo con cui provvede a regolare le fattispecie
verificatesi prima della sua entrata in vigore, perseguisse e
raggiungesse, "anche se indirettamente, lo stesso risultato").
Principi, questi, ripresi e ribaditi in numerose altre successive
decisioni (fra le altre, le sentenze n. 73 del 2013; n. 245 del 2012;
n. 354 del 2010; n. 922 del 1988; n. 223 del 1983)».

P. Q. M.

Visti gli articoli 134 C. e 1 della legge costituzionale 9
febbraio 1948, n. 1; 23 della legge dell'11 marzo 1953, n. 87,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per contrasto con
gli articoli 3, 36 comma 1, 38 comma 2, della Costituzione, nonchè
con il combinato disposto degli articoli 3, 36 e 38, della
Costituzione, e per contrasto con l'art. 136 C. la questione di
legittimità costituzionale del comma 25 dell'art. 24 del
decreto-legge n. 201/2011, convertito, con modificazioni, in legge n.
214/2011, come novellato dall'art. 1 del decreto-legge 21 maggio
2015, n. 65, convertito, con modificazioni, in legge 17 luglio 2015,
n. 109, nella parte in cui prevede che «la rivalutazione automatica
dei trattamenti pensionistici secondo il meccanismo stabilito
dall'art. 34, comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, relativo
agli anni 2012 e 2013;
Omissis;
e) non è riconosciuta per i trattamenti pensionistici
complessivamente superiori a sei volte il trattamento minimo INPS con
riferimento, all'importo complessivo dei trattamenti medesimi,»;
Ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con gli atti e con la prova delle notificazioni e
delle comunicazioni prescritte nell'art. 23 della legge dell'11 marzo
1953, n. 87 (ex articoli 1 e 2 del regolamento della Corte
costituzionale 16 marzo 1956);
Sospende il presente giudizio.
Manda alla cancelleria per ogni adempimento di competenza.
Così deciso in Napoli, il 15 luglio 2016.

Il Giudice del lavoro: Ruggiero