1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 19-6-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 24 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 maggio 1991
N. 24 Ricorso per questioni di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 17 maggio 1991 (del commissario dello Stato per la regione siciliana) Impiego pubblico - Disposizioni per la disciplina dello stato giuridico ed economico del personale dell'amministrazione regionale - Esclusione del personale appartenente alla qualifica di dirigente superiore e di direttore regionale dall'applicazione della normativa contenuta nella legge impugnata - Violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. nonche' dei principi desumibili dalla legislazione statale in materia - Altro motivo di illegittimita': comunicazione dell'approvazione del disegno di legge al commissario dello Stato oltre il prescritto termine di tre giorni - Critica, in proposito, alla pronuncia della Corte costituzionale (sentenza n. 365/1990) circa gli effetti di tale inosservanza. (Legge regione Sicilia 1-2 maggio 1991, art. 1). (Cost., art. 97; statuto speciale regione Sicilia, artt. 26, secondo comma, 28 e 29). (091C0641) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 19-6-1991)

L'assemblea regionale siciliana, nella seduta n. 370 del 1º-2
maggio 1991, ha approvato il disegno di legge n. 338, dal titolo
"Nuove disposizioni per la disciplina dello stato giuridico ed
economico del personale dell'amministrazione regionale e per la
contrattazione decentrata a livello regionale" che è stato
comunicato a questo commissariato dello Stato, ai sensi dell'art. 28
dello statuto speciale, il successivo 6 maggio 1991.
Con il disegno di legge in esame la regione siciliana disciplina
lo stato giuridico ed economico del proprio personale per uniformarlo
ai principi desumibili dalla legge 29 marzo 1983, n. 93 - legge
quadro sul pubblico impiego - in ossequio al disposto di cui al
secondo comma dell'art. 1 della medesima legge.
La normativa regionale in questione, in particolare, distinguendo
tra le materie da regolare con legge e quelle da regolare in base ad
accordi, demanda (all'art. 5, decimo comma) il recepimento di questi
ultimi ad un decreto del presidente della regione, delegificando
così la regolamentazione degli aspetti inerenti all'organizzazione
del lavoro ed al trattamento economico di tutto il personale.
Riguardo alla ammissibilità della procedura testè indicata per
il recepimento degli accordi sindacali, del resto, codesta ecc.ma
Corte ha già avuto modo di pronunciarsi, in senso favorevole, con la
sentenza n. 102/1989.
Uno degli effetti di tale delegificazione, tuttavia, è quello di
sottrarre al vaglio dell'organo legislativo la disciplina delle
materie oggetto di contrattazione riguardanti le fasce del personale
regionale che svolge funzioni dirigenziali. È doveroso precisare, in
proposito, che, in base alla vigente normativa, la dirigenza
regionale si articola su tre distinti livelli: direttore regionale,
dirigente superiore e dirigente, laddove però la funzione
dirigenziale propriamente detta viene riconosciuta solamente al
personale che si trova nei primi due livelli citati, mentre il
dirigente, in realtà, corrisponde ai profili professionali della ex
carriera direttiva degli impiegati civili dello Stato.
Vero è che la regione siciliana non ha ancora emanato una
apposita, organica disciplina di carattere generale sulle
attribuzioni e responsabilità connesse all'esercizio della funzione
dirigenziale; tuttavia, dall'esame complessivo delle disposizioni
regionali nella materia del personale ed in particolare dall'art. 12
della l.r. 23 marzo 1971, n. 7 (così come modificato dall'art. 11
della l.r. n. 145/1980) e dall'art. 9 della legge 29 ottobre 1985, n.
41, si ricava che al direttore regionale ed al dirigente superiore
sono riconosciute funzioni riconducibili, anche se non completamente,
a quelle previste per le corrispondenti qualifiche
dell'amministrazione statale dal d.P.R. n. 748 del 30 giugno 1972.
Ora, le disposizioni concernenti il regime del trattamento
giuridico ed economico dei dirigenti dello Stato, contenute nel
decreto legislativo delegato, testè citato, sono state oggetto di
attenzione da parte dell'art. 26 della legge quadro sul pubblico
impiego, che le ha espressamente fatte salve, "sino all'entrata in
vigore della legge di riforma della dirigenza", testimoniando così
della volontà del legislatore nazionale di riservare alla legge la
disciplina normativa per la categoria di funzionari in questione.
Del resto, l'opportunità di distinguere i procedimenti ed i
livelli di determinazione degli istituti normativi ed economici del
personale dirigenziale, rispetto a quello ricompreso nelle qualifiche
funzionali, deriva dalla stessa natura della funzione dirigenziale,
che è rivolta a tradurre in azione amministrativa direttive ed
indirizzi politici provenienti dal Governo.
In virtù delle suesposte considerazioni, non può farsi a meno di
ritenere che la riserva di legge, ricavabile dal sopra citato art.
26, costituisce un principio cui la regione siciliana è tenuta ad
uniformarsi - a norma dell'art. 1, secondo comma, della legge n.
93/1983 - anche in considerazione di quanto disposto dall'art. 14,
lett. q), dello statuto speciale.
In base a quest'ultima norma, infatti, ai dipendenti regionali non
può essere riservato un trattamento giuridico ed economico inferiore
rispetto a quello del corrispondente personale dello Stato.
Risulta, pertanto, inevitabile rilevare che, se per i dirigenti
dello Stato viene previsto lo strumento legislativo per disciplinare
lo stato giuridico ed il trattamento economico, la stessa regola deve
valere per le corrispondenti qualifiche del personale della regione
siciliana.
L'aver ricompreso tutte le qualifiche dirigenziali - comprese
quelle di direttore regionale e di dirigente superiore - tra le
categorie di soggetti destinatari degli accordi sindacali concernenti
la regolamentazione dello status economico e dei carichi di lavoro,
in quanto non conforme ai principi desumibili dalla legislazione
nazionale nella materia, così come richiamati dal più volte citato
art. 26 della legge n. 93/1983, è perciò in contrasto con la
potestà legislativa regionale nella materia, così come delimitata
dallo statuto speciale.
D'altra parte, vale la pena di richiamare che la subordinazione
degli aspetti qui considerati alla disciplina con legge continua a
costituire uno degli aspetti più rilevanti pure del progetto
nazionale, relativo al riordinamento della dirigenza di tutte le
pubbliche amministrazioni (compresa quella regionale) ed ai cui
principi, per espressa disposizione, dovranno attenersi anche le
regioni ad autonomia speciale.
Neanche un funzionario dirigenziale regionale, da un anno ormai
messo in.. .. ... pensione perpetura, un "buonsignore" nelle opere
specie nell'adempimento del proprio dovere, avrebbe sicuramente
condiviso il provvedimento dell'a.r.s. ora censurato. E non tanto
perchè fosse uno "snob" ovvero un "altero" (fu umile nell'obbedienza
anche verso i suoi superiori politici), o per dispregio nei confronti
dei sindacati di categoria, cui il mondo del lavoro d'Italia deve
complessivamente molto, e che egli rispettava; quanto, invece e di
più, per sentirsi più "libero" nell'assolvimento dei compiti
derivantigli dalla funzione ricoperta, essendo, i dirigenziali
"governati" per legge e non già per contrattazione sindacale e del
Governo (così come avviene per i dirigenziali dello Stato, secondo
la legge quadro nazionale). Il dirigenziale, che ha, nel pubblico
impiego, una sua ben chiara e precisa connotazione giuridica (di
vertice, apicale) ed un suo pecualiare stato giuridico-economico, è
al servizio della legge (della Nazione, come recita la costituzione
per tutti i dipendenti della p.a. peraltro) più che a quello
(mediato) dei vertici politici della p.a. Ed è perciò giusto, equo,
razionale (ed etico) che il suo status venga regolato per legge come,
del resto, lascia ben intendere anche lo statuto siciliano (art. 14,
riserva di legge anche se relativa). L'impugnativa presente, dunque,
è avanzata (non sembri scandaloso nè piaggeria) pure come atto di
doveroso omaggio a questo funzionario-simbolo, trucidato sicuramente
dalla "mafia" per quello che con onestà, con rettitudine, con
inflessibilità, con senso delle istituzioni aveva fatto
nell'interesse della res pubblica come dirigente regionale.
"Prima che il gallo canti" di Cesare Pavese e "Ultimo venne il
corvo" di Italo Calvino ci danno modo di introdurre un ulteriore di
gravame, in rito; l'ultimo.
E ciò invertendo quello che è il normale ordine di esposizione
nei ricorsi.
Si solleva, in rito, l'eccezione di tardiva "comunicazione" e
perciò di tardività dell'impugnato d.d.l.
Tale comunicazione è difatti avvenuta il 6 maggio 1991 (dopo le
14), che è il quarto (4º) giorno dall'approvazzione del d.d.l. da
parte dell'a.r.s.; addirittura il quinto giorno se si fa riferimento
al verbale dell'ultima seduta dell'assemblea regionale (la 370a
seduta), che porta la data del 1º maggio, anche se la stessa si è
chiusa alle ore 8,45 del 2 successivo, dopo oltre 23 ore di
ininterrotti lavori assembleari.
Si precisa peraltro che il d.d.l. in questione è stato approvato
nell'ultima parte dell'ultima seduta legislativa, nelle prime ore del
2 maggio. Si precisa altresì che il giorno precedente a quello della
comunicazione era festivo (domenica 5 maggio).
Già con altro ricorso commissariale (notificato il 12 aprile
1990) lo scrivente aveva sollevato dinnanzi a codesta ecc.ma Corte,
identica eccezione procedurale e codesta ecc.ma Corte, con sentenza
n. 365 dell'11-24 luglio 1990, l'ha respinta, insegnando che il modo
di procedere censurato, è ora denunciato, "altra conseguenza non
produce se non che il termine di cinque giorni dato al commissario
dello Stato per la impugnazione della legge regionale decorre
dall'ultimo giorno dell'effettivo invio della legge stessa".
Ciò vuol dire che i giorni in questione (art. 29/2º) potrebbero
essere anche "nove"; oppure di più nel caso di più giorni festivi
consecutivi (e per quello che si dirà anche più appresso).
In concreto, difatti, seguendo l'impostazion già data da codesta
ecc.ma Corte, potrebbe verificarsi quanto segue, con le conseguenze..
.. .... conseguenti:
1) la regione "comunica" il d.d.l. il quarto giorno, essendo il
terzo festivo;
2) il presidente della regione, avvalendosi del disposto
dell'art. 29/2º dello statuto, promulga e pubblica il d.d.l. nel nono
giorno, non avendo ricevuto "entro gli otto giorni" (e percio'"
scorsi otto giorni") comunicazione di impugnativa;
3) il commissariato dello Stato, nel suo quinto giorno utile
(che, secondo l'interpretazione di codesta ecc.ma Corte, può anche
benissimo essere il nono), impugna il d.d.l. e notifica il ricorso (a
legge già pubblicata). E, sul punto, si veda, inoltre, quì di
seguito.
Ciò con tutto il.. .. .... guazzabuglio che ne deriva. È
possibile, è corretto ciò? Contro tale tesi si è espressa
autorevole dottrina e l'avvocatura generale dello Stato perchè si va
(si andrebbe) contro la lettera ed il chiaro volere del legislatore,
su cui peraltro non mette conto qui ulteriormente approfondire.
Lo scrivente prega pertanto, codesta ecc.ma Corte di voler
ritornare, per un maggiore approfondimento, sulla questione dal
momento che, altrimenti, non si potrebbe attribuire una valida e
costruttiva interpretazione e senso logico alla norma contenuta
nell'articolo 29/2º dello statuto regionale siciliano, laddove è
esplicitamente precisato che "decorsi otto giorni senza che al
presidente regionale sia pervenuta copia della impugnazione ovvero..
.. ...." (ciò anche in relazione a quanto disposto dall'art. 13/2º
dello statuto).
Ora, gli otto giorni, il computo - meglio - degli otto giorni, cui
fa riferimento il costituente è dato dalla somma dei tre (3) giorni
previsti dallo statuto (articolo 28), entro i quali deve essere fatta
la "comunicazione" dei dd.dd.ll., approvati dall'a.r.s.; e dei cinque
(5) giorni entro i quali il commissario dello Stato per la regione
siciliana deve notificare il gravame alla regione; e così anche se
il primo o l'ultimo ovvero uno qualsiasi dei giorni intermedi sia
festivo: i giorni sarebbero, cioè, tutti uguali, festivi e feriali,
al fine del computo degli otto giorni in questione.
Una interpretazione che segua il filo del ragionamento svolto da
codesta ecc.ma Corte, nella decisione citata, non pare,
verosimilmente e sommessamente, conducente e non giustificherebbe a
pieno e compiutamente la norma statutaria, che sembra di lapidaria
chiarezza.
Esula, pertanto e peraltro, da questa esposizione e motivazione
l'esame di altre eventuali ragioni per cui il legislatore costituente
ha stabilito in otto giorni il termine dopo il quale il presidente
della regione può promulgare e publicare le leggi regionali; e ciò
dal momento che in clairis non fit interpretatio, come recita il noto
brocardo latino, ancora attuale. La lettera (anzi il numero) dello
statuto è, sul punto, estremamente chiara (chiaro) ed altro non
serve nè per avvalorare, la tesi, che si ostina lo scrivente a
riporre, nè smentirla e confutarla.
A codesta ecc.ma Corte, comunque il compito di dire, dall'alto del
suo magistero e scranno, l'ultima, definitiva parola chiarificatrice
al riguardo per dare un taglio netto (un "cesareo") ad incertezze che
si protraggono da e parecchi lustri.
E se lo stesso modo di computare il tempo e di considerare
l'ultimo giorno festivo - come si opina per uniformità di
interpretazione - va applicato pure al termine di cinque (5) giorni,
assegnato per l'impugnativa costituzionale al commmisario dello
Stato, il tempo (termine) complessivo, che dovrebbe precedere la
promulgazione e la pubblicazione di una legge regionale, si potrebbe
protrarre anche fino a dieci giorni (4 + 6). Ma ciò è razionalmente
e logicamente possibile? Che tipo di termine, allora, è quello di
cui all'articolo 29/2º dello statuto?

P. Q. M.
E con riserva di presentare memorie illustrative nei termini di
legge anche da parte dell'Avvocatura generale dello Stato - che
rappresenta e difende il sottoscritto nel presente giudizio - il
sottoscritto, prefetto Antonio Prestipino Giarritta, commissario
dello Stato per la regione siciliana, ai sensi dell'art. 28 dello
statuto speciale, con il presente atto, impugna l'art. 1 del disegno
di legge numero 338, dal titolo: "Nuove disposizioni per la
disciplina dello stato giuridico ed economico del personale
dell'amministrazione regionale e per la contrattazione decentrata al
livello regionale", nella parte in cui non esclude il personale
appartenente alle qualifiche di dirigente superiore e direttore
regionale dall'applicazione della normativa ivi contenuta, per
violazione dell'art. 14, lett. q), dello statuto speciale, in
relazione all'art. 26, secondo comma, della legge 29 marzo 1983, n.
93 e dell'art. 97, secondo comma, della Costituzione, chiedendo che
venga dichiarata la illegittimità costituzionale e, in rito,
l'inefficacia del disegno di legge per tardiva comunicazione allo
scrivente.
Palermo, addì 10 maggio 1991
Il commissario dello Stato per la regione siciliana: PRESTIPINO
GIARRITTA
91C0641