1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 9-3-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 85 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 dicembre 1993
N. 85 Ordinanza emessa il 10 dicembre 1993 dalla pretura di Pisa, sezione distaccata di San Miniato, nel procedimento penale a carico di Battaglioli Luciano ed altro Inquinamento - Scarichi fognari e di natura mista (civili e industriali) - Limiti di accettabilita' - Possibilita' per le regioni di stabilire, con propria disciplina, limiti di accettabilita' meno rigorosi di quelli previsti dalla normativa statale (art. 21, della legge n. 319/1975) con conseguente depenalizzazione di fattispecie penalmente rilevanti per la normativa statale - Riconosciuta efficacia alle prescrizioni (meno rigorose in termini di limiti di accettabilita' degli scarichi) gia' adottate dalle regioni - Prospettata disparita' di trattamento con incidenza sul principio secondo il quale la potesta' legislativa in materia penale spetta in via esclusiva allo Stato. (D.L. 15 novembre 1993, n. 454, artt. 1 e 2). (Cost., artt. 3, 25 e 117). (094C0211) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 9-3-1994)

IL PRETORE
Esaminati gli atti di causa;
Rilevato che in pendenza del presente procedimento è stato
emanato il decreto-legge 15 novembre 1993 n. 454 avente ad oggetto
"Modifiche alla disciplina degli scarichi delle pubbliche fognature e
degli insediamenti civili che non recapitano in pubbliche fognature"
contenente disposizioni modificative ed integrative della legge 10
maggio 1976, n. 319 e succ. mod. pubblicato in Gazzetta Ufficiale 15
novembre 1933, n. 268 ed entrato in vigore il successivo 16 novembre
1993;
Ritenuto che il contenuto del suddetto decreto-legge appare essere
in contrasto con disposizioni costituzionali sotto il profilo della
violazione degli artt. 3, 25 e 117 della Costituzione e influente
sulla decisione del presente giudizio;
Ritenuta, pertanto, l'opportunità di sottoporre, di ufficio, al
giudizio della Corte costituzionale la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 1 e 2 del decreto-legge 15 novembre 1993,
n. 454 per violazione delle norme costituzionali appena richiamate;
R I L E V A
Gli odierni imputati, Ferrari Giorgio e Battaglioli Luciano
sottoposti a giudizio di questo pretore, nelle loro rispettive
qualità di direttore tecnico e di legale rappresentante della
società "Consorzio Aquarno S.p.a." che gestisce l'impianto
centralizzato di depurazione posto nel comune di S. Croce S/A,
perchè ritenuti responsabili di più violazioni dell'art. 21, terzo
comma, della legge 10 maggio 1976, n. 319 accertate in diverse
circostanze di tempo e con riferimento a diversi parametri, tra cui i
cloruri, di cui alla tabella A) annessa alla stessa legge. L'impianto
centralizzato di depurazione gestito dai prevenuti, asservito al
sistema fognario, riceve scarichi di natura mista (civili ed
industriali) che, per loro composizione, presentano caratteristiche
qualitative sostanzialmente diverse da quelle degli scarichi
provenienti da soli insediamenti civili.
Orbene, in base a quanto stabilito al punto B) del documento unito
alla delibera del comitato interministeriale per la tutela delle
acque dall'inquinamento 30 dicembre 1980 adottata ai sensi dell'art.
14 della legge n. 319/1976 come modificato dall'art. 17 della legge
n. 650/1979, per gli scarichi di tali fognature non è consentito
alle amministrazioni regionali di fissare limiti di accettabilità
meno restrittivi rispetto a quelli tabellari.
Questo criterio è stato, invece, disatteso dalla regione Toscana.
Questa inizialmente, ritenuti gli impianti centralizzati di
depurazione come parte terminale del sistema integrato di
fognatura-depurazione, nella predisposizione del piano regionale di
risanamento delle acque adottato con la delibera n. 332 del 15 aprile
1980 e con la successiva legge regionale 23 gennaio 1986, n. 5, non
ha previsto deroghe di sorta rispetto ai limiti di accettabilità
fissati dalla legge Merli. Al contrario la legge regionale n. 5/1986
all'art. 8 considerava gli scarichi delle pubbliche fognature a
natura mista "come scarichi provenienti da insediamenti produttivi e
come tali soggetti alla legge n. 319/1976 e successive modificazioni"
imponendo l'obbligo di conseguire i limiti della tabella A) nei
termini previsti dalla medesima legge (1 marzo 1986).
Solo con la legge della regione Toscana 23 ottobre 1989, n. 67
veniva prevista la proroga dei termini della tabella A) per alcuni
parametri, mentre veniva delegata ad una delibera del consiglio
regionale (che sarebbe dovuta intervenire entro il novembre 1989) la
fissazione: 1) per ciascun parametro della legge n. 319/76 di criteri
e prescrizioni, anche di ordine temporale, per l'allineamento
progressivo degli scarichi alla tabella A) entro il termine della sua
entrata in vigore; 2) di limiti di accettabilità per ciascun
parametro più restrittivi della tabella A) della legge n. 319/1976
nonchè i termini per il loro raggiungimento.
La delibera del consiglio regionale intervenne il 27 dicembre 1989
con il n. 558, ma si limitò a prorogare l'osservanza della tabella
C) fino al 13 giugno 1991 senza prevedere alcuna deroga per i limiti
di accettabilità.
Pertanto fino al dicembre 1989, a parte il regime delle proroghe,
nulla era mutato rispetto alla disciplina statale.
Solo successivamente, con la delibera del consiglio regionale del
17 luglio 1991, n. 225, fu prevista l'entrata in vigore della tabella
A) a partire dal 1 marzo 1992 e furono modificati, in via definitiva
ed in senso meno restrittivo rispetto ai limiti di concentrazione
previsti dalla legge Merli, per gli impianti centralizzati di Santa
Croce sull'Arno, Ponte a Egola e Castelfranco di Sotto, i parametri
dei cloruri e dei solfati.
In particolare la delibera n. 225/1991 modificava i parametri dei
cloruri e dei solfati e non in via provvisoria, al fine del
raggiungimento dell'obbiettivo dell'osservanza della legge nazionale
entro il termine pur prorogato, bensì in via definitiva. Per di più
ciò veniva fatto completamente disattendendo la norma che aveva
conferito il potere di intervento amministrativo del consiglio
regionale (legge regionale 23 ottobre 1989, n. 67) la quale prevedeva
la possibilità di fissare limiti di accettabilità solo più
restrittivi di quelli previsti dalla tabella A) della legge n.
319/1976 e non certamente più ampliativi.
Tale delibera regionale non avrebbe potuto spiegare alcuna
efficacia nel giudizio in corso, ed avrebbe dovuto essere
disapplicata, per la sua palese illeggittimità, sia perchè atto
amministrativo in aperta violazione della legge che ne prevedeva
l'adozione ed i limiti di contenuto, sia per il contenuto
eminentemente depenalizzante di fattispecie contravvenzionali
previste in norme statali e, quindi, in violazione del principio
della riserva di legge in materia penale.
Senonchè il decreto-legge 15 novembre 1993, n. 454, all'art. 1,
nel modificare il secondo comma dell'art. 14 della legge 10 maggio
1976 n. 319, dopo aver demandato alle regioni con i rispettivi piani
di risanamento delle acque la disciplina degli scarichi delle
pubbliche fognature, servite o meno da impianti pubblici di
depurazione, prevede che "Le regioni, nel definire tale disciplina,
tengono conto dei limiti di accettabilità fissati dalle tabelle
allegate alla presente legge, cui possono derogare, anche in senso
meno restrittivo, nei casi ed alle condizioni stabiliti . . . . . con
apposite direttive del Ministro dell'ambiente, in funzione delle
situazioni locali e degli obiettivi dei piani di risanamento. Restano
ferme le prescrizioni adottate, anteriormente alla data di entrata in
vigore delle disposizioni contenute nel presente comma, in materia di
scarichi civili che non recapitano in pubbliche fognature e di
scarichi delle pubbliche fognature ed in particolare quelle di cui
alla delibera in data 30 dicembre 1980 del comitato interministeriale
previsto dall'art. 3, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 9 del 10
gennaio 1981".
La norma, nella sua formulazionie, presenta sicuri aspetti di
incostituzionalità se letta in relazione alla disposizione dell'art.
2 dello stesso decreto-legge il quale, aggiungendo alla legge 10
maggio 1976, n. 319 l'art. 2-ter, prevede che "l'inosservanza dei
limiti di accettabilità fissati dalle regioni, ai sensi dell'art.
14, secondo comma, nei rispettivi limiti e modi di applicazione, è
punita con la sanzione amministrativa pecuniaria da lire due milioni
a lire dodici milioni".
Il sistema che viene a delinearsi a seguito della introduzione
delle suddette modifiche ed integrazioni comporta non solo la
possibilità di depenalizzare - con disciplina regionale che
stabilisca parametri meno restrittivi di quelli previsti dalle
tabelle annesse alla legge Merli - ipotesi di superamento di limiti
di accettabilità sottraendoli alla previsione sanzionatoria
dell'art. 21, comma terzo, della legge n. 319/1976, ma anche, per
quello che nella specie più ancora interessa, l'estensione
retroattiva di tale effetto attraverso la salvezza delle prescrizioni
adottate dalle regioni in data anteriore a quella di entrata in
vigore di quelle disposizioni.
Poichè nessuna norma prevede la forma con la quale le regioni
debbano adottare i loro piani di risanamento e poichè l'art. 14
della legge Merli, così come modificato, fà generico riferimento
alle pure e semplici "prescrizioni", deve conseguenzialmente
ritenersi che esso abbia voluto far salve tutte le prescrizioni,
comunque adottate dalle regioni nell'ambito dei piani di risanamento
delle acque aventi ad oggetto la materia degli scarichi delle
pubbliche fognature.
Per la verità la previsione normativa introdotta non appare
immediatamente chiara: quello che in particolare non si comprende è
quale sia il senso e la necessità di ribadire, con una modifica
della legge Merli, l'efficacia delle prescrizioni regionali già
emanate nella materia sulla base della delega contenuta nella vecchia
formulazione della stessa disposizione normativa oggi modificata. Si
osserva, infatti, che quelle norme regionali ben avrebbero potuto
mantenere inalterata la loro efficacia in quanto compatibili con i
principi fondamentali dello Stato, con gli interessi nazionali e
delle altre regioni a norma dell'art. 117 della Costituzione.
Un più attento esame della norma, però, effettuato alla luce
della vera novità introdotta con la modifica dell'art. 14 della
legge n. 319/1976, e consistente nella possibilità per le regioni di
derogare in senso meno restrittivo ai parametri di cui alle tabelle
della legge Merli, induce a ritenere che la reale finalità della
disposizione normativa sia proprio quella di consentire il
"ripescaggio" di quelle prescrizioni che, adottate in epoca anteriore
alla norma che consente l'intervento ampliativo regionale, fossero
anticipatorie di quegli effetti derogatori dei limiti di
accettabilità degli scarichi: e senza che ciò fosse consentito
dalla normativa statale e dal principio costituzionale della riserva
di legge penale.
Tra le prescrizioni "ripescate" dovrebbe essere ricompresa proprio
la delibera n. 225/1991 del consiglio regionale toscano che, di per
sè illegittima ab origine per superamento dei limiti della delega
prevista dalla legge regionale, troverebbe nuovo ed autonomo titolo
di legittimazione nella norma statale introdotta con il decreto-legge
n. 454/1993.
Da queste considerazioni risultano palesemente i motivi che
rendono rilevante nel presente giudizio la questione di legittimità
costituzionale della norma di cui all'art. 1 del decreto-legge che
con il presente atto si intende, di ufficio, sottoporre all'esame
della Corte costituzionale. Infatti, l'eventuale affermazione della
sua costituzionalità comporterebbe, a norma dell'art. 129 cod. proc.
pen., l'immediato proscioglimento dei prevenuti in ordine ai reati
loro contestati in relazione al superamento dei parametri dei cloruri
e dei solfati.
Peraltro la questione non appare manifestamente infondata alla
luce dei principi costituzionali di cui agli artt. 3, 25 e 117 della
Carta costituzionale.
Viola certamente il principio di uguaglianza la possibilità, solo
per i cittadini delle regioni che derogassero in senso meno
restrittivo ad alcuni dei parametri di cui alle tabelle annesse alla
legge Merli, o che anche per il passato avessero adottato una
qualunque prescrizione in questo senso, di essere sottoposti a sola
sanzione amministrativa pecuniaria anzichè alla sanzione penale
irrogabile, in via ordinaria, a tutti gli altri.
Di tutta evidenza risulta essere la contraddittorietà delle norme
del decreto-legge al principio costituzionale di cui all'art. 25
della Costituzione per cui sono riservate in modo assoluto ed
esclusivo alle leggi dello Stato le previsioni di fatti aventi
rilevanza penale: la parte sanzionatoria della legge Merli, la quale
ha come parametri di riferimento i valori limite di concentrazione
degli scarichi indicati nelle tabelle alla stessa legge annesse,
verrebbe, infatti, ad essere inficiata nella sua applicazione
dell'intervento regionale che, modificando dei parametri, potrebbe
determinare o aver già determinato una depenalizzazione "di fatto"
di determinate violazioni afferenti a singoli valori limite derogati
in senso meno restrittivo (per il futuro nei casi ed alle condizioni
determinate dal Ministro dell'ambiente, sentita la conferenza
permanente per i rapporti tra Stato, regioni e le province autonome).
Peraltro il riferimento alle situazioni locali da considerarsi per
l'eventuale deroga regionale non appare ancorata a sicuri criteri che
possano indirizzare l'esercizio dell'attività discrezionale della
regione nella materia.
La violazione dell'art. 117 della Costituzione della Repubblica
discende in modo automatico dalla considerazione per cui la materia
ambientale resta esclusa da quelle per le quali è previsto un potere
legislativo regionale.
Ad abundantiam non appare del tutto inopportuno far rilevare come,
nella specie, non risultassero sussistenti altre esigenze di
necessità e di urgenza, che a norma dell'art. 77 della Costituzione
legittimano il ricorso alla legislazione governativa per decreto, al
di fuori della pendenza del presente procedimetno penale.

P. Q. M.
Ritenuta la rilevanza della questione proposta sulla definizione
del giudizio in corso e non apparendo essa manifestamente infondata;
Sospende il giudizio e dispone l'immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza venga
notificata alle parti non comparse ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Il pretore: MURANO

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