1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 19-7-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 237 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 febbraio 2006
Ordinanza emessa il 7 febbraio 2006 dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto dalla Regione Lazio contro Marino Rosario ed altra Impiego pubblico - Norme della Regione Lazio - Direttore Generale dell'Agenzia per la Protezione Ambientale del Lazio (A.R.P.A.) - Previsione della decadenza automatica entro il novantesimo giorno dall'insediamento dei nuovi organi di riferimento (spoil system) - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione della sfera di competenza statale in materia di ordinamento civile. - Legge della Regione Lazio 11 novembre 2004, n. 1, artt. 53, comma 2, e 55, comma 4; legge della Regione Lazio 17 febbraio 2005, n. 9, art. 71, commi 1, 3 e 4. - Costituzione, artt. 97 e 117, commi terzo, ultimo periodo, e secondo, lett. l). (006C0634) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 19-7-2006)

IL CONSIGLIO DI STATO

Ha pronunciato la seguente ordinanza, sul ricorso in appello
n. 8814/05 proposto dalla Regione Lazio, rappresentata e difesa dagli
avvocati Gennaro Terracciano e Luca Di Raimondo con domicilio eletto
in Roma, presso lo studio del primo, piazza di Spagna n. 35;
Contro Marino Rosaria, rappresentante e difesa dall'avv.
Sebastiana Dore con domicilio eletto in Roma alla via Pasubio n. 2, e
nei confronti Ajello Marina, non costituita in giudizio, per
l'annullamento dell'ordinanza del Tribunale amministrativo regionale
Lazio, sez. I-ter, n. 6147/2005 del 28 ottobre 2005.
Visti gli atti e i documenti depositati con l'appello;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Marino Rosaria;
Relatore il cons. Adolfo Metro;
Uditi nella camera di consiglio del giorno 13 dicembre 2005 gli
avv.ti Terracciano, Di Raimondo e Dore;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

F a t t o e d i r i t t o

La ricorrente ha impugnato innanzi al Tribunale amministrativo
regionale del Lazio il provvedimento con il quale la Regione Lazio ha
dichiarato la sua cessazione dall'incarico di Direttore generale
dell'Agenzia regionale per la protezione ambientale del Lazio
(A.R.P.A.), in applicazione dell'art. 55 del nuovo Statuto regionale,
approvato con l.r. 11 novembre 2004, n. 1 e dell'art. 71 della l.r.
17 febbraio 2005, n. 9.
Ha impugnato, altresì, il successivo provvedimento di nomina di
un Commissario straordinario dell'A.R.P.A.
La domanda di sospensione dell'esecuzione del provvedimento
impugnato, avanzata in via incidentale, è stata accolta con
ordinanza del Tribunale amministrativo regionale Lazio, sez. I-ter,
n. 6147 del 27 ottobre 2005, avverso la quale la regione Lazio ha
proposto l'appello indicato in epigrafe; sostenendo i seguenti
motivi:
1) inammissibilità del ricorso di I grado per difetto di
giurisdizione;
2) inammissibiltà del ricorso di I grado per carenza di
interesse alla impugnativa della nomina di Commissario straordinario
dell'ARPA, in considerazione della decadenza automatica della
ricorrente dall'incarico di direttore generale, per effetto delle
richiamate norme;
3) erroneità dell'ordinanza appellata, avendo i giudici di I
grado ritenuto ingiustamente, in adesione a quanto sostenuto dalla
ricorrente, che le disposizioni di cui all'art. 71 della l.r. n. 9/05
(c.d. «spoil system») sarebbero applicabili ai soli Enti indicati
nell'art. 55 dello statuto regionale, con esclusione, quindi,
dell'ARPA, che sarebbe regolata dall'art. 54 dello statuto e che
avrebbe una forte caratterizzazione tecnico funzionale, esercitando
attività connesse a competenze non riconducibili esclusivamente alla
Regione, della quale non potrebbe, perciò, considerarsi Ente
dipendente;
4) infondatezza della censura secondo cui la nomina del
Commissario straordinario sarebbe stata disposta in violazione dei
presupposti di legge.
La ricorrente di primo grado, costituitasi in giudizio, ha
chiesto la reiezione dell'appallo sulla domanda cautelare, sostenendo
la fondatezza di suoi motivi di ricorso.
Con ordinanza n. 6048 del 13 dicembre 2005, questa sezione ha
disposto la sospensione del giudizio cautelare in vista della
remissione degli atti alla Corte costituzionale, essendo la questione
analoga, per i profili di incostituzionalità di seguito richiamati,
a quanto già rilevato con altra ordinanza, riferita ai direttori
generali delle Ausl.
La domanda cautelare in esame, infatti, sotto i combinati profili
delle «ragionevole previsione sull'esito del "ricorso e della
valutazione del pregiudizio allegato"» dalla ricorrente, come
prescrive l'art. 21 della legge n. 1034/1971, nel testo modificato
dalla legge n. 205/2000, per la gravità e difficile riparabilità
del pregiudizio non solo economico ma anche professionale e sociale,
che dall'esecuzione dei provvedimenti impugnati deriverebbe a carico
dell'interessata, implica una adeguata valutazione in relazione al
fumus boni iuris delle doglianze dedotte.
Non si dubita, in primo luogo che, nella specie, sussista la
giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto i provvedimenti
impugnati sono chiara espressione di uno straordinario potere
attribuito all'amministrazione regionale in ordine all'organizzazione
degli Enti da essa dipendenti, sulla base di una valutazione
discrezionale circa la sussistenza dei presupposti di legge, a fronte
della quale non sono ipotizzabili se non posizioni di interesse
legittimo al suo corretto esercizio.
Superata in tal modo la questione di rito, occorre passare
all'esame degli ulteriori motivi di appello.
Deve concordarsi, con la Regione Lazio, sulla infondatezza del
quarto motivo proposto dalla ricorrente, secondo cui la nomina del
commissario straordinario sarebbe stata disposta in violazione di
legge, per sopperire all'impossibilità di nominare, entro il 16
agosto 2005, il nuovo direttore generale, atteso che il potere di
commissariamento deve ritenersi un potere di natura generale,
attribuito a chi esercita la vigilanza sull'Ente, al fine di far
fronte in via straordinaria e temporanea al periodo transitorio,
allorchè non siano più in carica gli organi ordinari (C.S.
n. 507/2005).
Resta, pertanto, da esaminare il terzo motivo di appello, a cui
è collegato il secondo motivo, relativi all'applicabilità, anche
all'ARPA, del c.d. «spoil system».
Ai sensi della l.r. n. 45/1998, istitutiva dell'ARPA, la stessa
è un ente strumentale della Regione dotato di personalità giuridica
(art. 2), la cui natura di ente dipendente risulta chiaramente dalle
funzioni in materia ambientale svolte a favore della regione stessa,
degli enti locali e degli enti gestori delle aree naturali regionali
(art. 3), dal suo assoggettamento alla vigilanza e al controllo,
riservato alla giunta regionale (art. 9), dal fatto che la nomina del
direttore generale è riservata al consiglio regionale (art. 5), dal
fatto che il personale, i beni e le dotazioni sono della regione
(art.19) e che i finanziamenti sono, in prevalenza, regionali (art.
20).
All'ARPA, pertanto, in quanto ente pubblico dipendente, va
applicato l'art. 55 dello statuto.
In ogni caso, poi, quand'anche si volesse, in ipotesi, ritenere
applicabile l'art. 54 dello statuto, l'ARPA, in quanto «unità
amministrativa», rientrerebbe ugualmente nel sistema dello «spoil
system», per effetto del richiamo, contenuto nell'art. 71 l.r.,
n. 9/2005, all'art. 53, II comma dello statuto, che prevede
l'applicazione di tale istituto anche alle posizioni amministrative
di particolare rilievo e responsabilità.
Nè può ritenersi che l'autonomia tecnica, amministrativa e
contabile di cui gode l'ARPA e la sua competenza su una materia
riservata allo Stato possa annullare la sua dipendenza funzionale e
politico amministrativa dalla regione, posto che, come ha rilevato la
stessa Corte costituzionale (Sent. n. 108/2005), in relazione
all'art. 117 Cost. non può parlarsi, in senso tecnico, di una
materia qualificabile come «tutela dell'ambiente», riservata
rigorosamente alla competenza statale giacchè essa «configurandosi
piuttosto come un valore costituzionale protetto investe altre
competenze che ben possono essere generali, spettando allo Stato il
compito di fissare standard di tutela uniforme sull'intero territorio
nazionale».
Deriva, da tutto ciò, la correttezza della qualificazione
dell'ARPA come ente dipendente dalla regione, il che comporterebbe
l'applicabilità, nei confronti del suo direttore generale,
dell'istituto dello «spoil system» e l'accoglimento dell'appello
cautelare proposto dalla Regione Lazio.
Peraltro, come già rilevato con ordinanza di questa sezione,
n. 5836/2005, che qui si richiama, la normativa applicata appare
sospetta di incostituzionalità sotto vari profili.
«L'art. 55 dello statuto regionale stabilisce la decadenza
generalizzata dalla carica dei componenti degli organi istituzionali
di tutti gli enti dipendenti, decorso il novantesimo giorno dalla
prima seduta del consiglio regionale.
La norma statutaria è stata estesa dall'art. 71 della l.r.
9/2005 anche alle ipotesi in cui la carica sia in atto alla data di
entrata in vigore dello Statuto, disponendo, a tal fine,
l'adeguamento di diritto della durata del contratto regolante il
rapporto di lavoro sottostante.
Ancorchè differita di novanta giorni, la cessazione dalla carica
è, evidentemente, connessa al rinnovo del consiglio regionale,
massimo organo politico della regione, con l'evidente finalità di
consentire alle forze politiche di cui è espressione il nuovo
consiglio, di sostituire i preposti agli organi istituzionali.
La disciplina, tuttavia, è atta ad introdurre una cesura nella
continuità dell'azione amministrativa esplicata dal titolare della
carica, non in dipendenza della valutazione della qualità di questa,
ma di un evento oggettivo, qual è l'insediamento del nuovo consiglio
all'esito della consultazione elettorale.
Ciò appare in contrasto con i principi costituzionali del buon
andamento e dell'imparzialità, dettati dall'art. 97 della
Costituzione.
Invero, la norma di cui al ripetuto art. 55, comma 4, come
attuata con l'art. 71, l.r. n. 9/2005, anche in relazione
all'eventualità di cessazioni infrannuali, comporta la possibile
incisione, avulsa da ogni vaglio di rendimento (cfr. in proposito
Corte cost. 16 maggio 2002, n. 193), su quella stabilità ed
autonomia che consente al dirigente di improntare il suo operato al
rispetto dei richiamati principi.
In proposito, peraltro, non può trascurarsi di osservare che la
dilazione trimestrale della decadenza e l'ampiamente discrezionale
facoltà dell'amministrazione di conferma nella carica, lungi dal
dissipare il dubbio di incostituzionalità, lo confortano in quanto
suscettibili di condizionare il comportamento dell'interessato ancora
in servizio, proprio in vista della possibile riconferma».
Va anche rilevato che la l.r. n. 45/1998 (Istituzione dell'ARPA)
prevede, all'art. 5.6, che il rapporto di lavoro del direttore
generale è a tempo pieno ed è regolato da contratto di diritto
privato di durata quinquennale e che l'incarico è incompatibile con
ogni attività professionale e con cariche elettive pubbliche.
Appare evidente, allora, come da queste disposizioni emerge il
principio fondamentale della materia secondo il quale al rapporto del
direttore generale deve essere garantita una stabilità ed autonomia
in misura, certamente rimessa alla valutazione discrezionale del
legislatore regionale, ma comunque congrua per l'esercizio, da parte
di tale funzionario, delle sue specifiche attribuzioni, secondo i
canoni - ora precisati dall'art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241,
come novellato con legge 11 febbraio 2005, n. 15 - di adeguatezza
dell'azione amministrativa all'art. 97 Cost.
La contestata normativa regionale, invece, ha introdotto una
condizione di precarietà di quel rapporto che, evidentemente, urta
contro il principio ora indicato. Il che si riscontra proprio nel
caso di specie, in cui, in forza dei provvedimenti impugnati, il
rapporto è stato sciolto in anticipo rispetto alla sua durata
quinquennale stabilita nel contratto.
Non può, infine, omettersi il rilievo che la previsione della
decadenza dalla carica sembra esulare dalla competenza legislativa
regionale, in quanto in incidendo sulla disciplina del sottostante
rapporto di lavoro di cui determina la cessazione, si esplica in
realtà nella materia dell'«ordinamento civile», affidato dall'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost. alla potestà legislativa
esclusiva dello Stato.
Per tale profilo, in relazione ai richiamati principi, va
rilevata l'incostituzionalità anche dell'art. 19 del d.lgs. n. 165
del 30 marzo 2001, relativo alle amministrazioni statali, che in
relazione agli incarichi di cui al comma 3, da un lato fissa gli
obiettivi da conseguire con riferimento alle priorità, ai piani, ai
programmi, nonchè la durata dell incarico in relazione agli
obiettivi prefissati, durata che non può essere inferiore ai tre
anni nè eccedere i cinque anni, e dall'altro, al comma 8, ne
dispone, comunque, la cessazione, decorsi novanta giorni dal voto di
fiducia al Governo, violando l'obiettivo della separazione fra
indirizzo politico e gestione amministrativa, che ispira la riforma
della dirigenza.
Per le ragioni sin qui esposte, la delineata questione di
legittimità costituzionale del combinato disposto dell'art. 53,
secondo comma e/o dell'art. 55, comma quarto dello statuto della
Regione Lazio, approvato con l.r. 11 dicembre 2004 n. 1 e dell'art.
71, comma 1, 3 e 4 della l.r. 17 febbraio 2005, n. 9 per contrasto
con gli artt. 97, 117, terzo comma, ultimo periodo e 117, secondo
comma, lettera l), della Costituzione, è rilevante ai fini del
decidere e non è manifestamente infondata.
Pertanto, essa va sottoposta al vaglio della Corte costituzionale
nei termini che precedono.

P. Q. M.
Sospende il giudizio sul ricorso in epigrafe ed ordina
l'immediata trasmissione degli atti di causa alla Corte
costituzionale.
Ordina che a cura della segreteria della sezione la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed ai Presidenti della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 13
dicembre 2005.
Il Presidente: Elefante
L'estensore: Metro
06C0634