1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 20-5-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 269 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 giugno 1990- 2 maggio 1992
N. 269 Ordinanza emessa l'11 giugno 1990 (pervenuta alla Corte costituzionale il 2 maggio 1992) dal tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione terza-bis, sui ricorsi riuniti proposti dall'Ente siciliano servizio sociale (E.S.I.S.) ed altri contro il Presidente del Consiglio dei Ministri ed altri. Istruzione pubblica - Diplomi aventi valore abilitante all'esercizio di professioni o di titolo per l'accesso ai pubblici impieghi - Previsione con decreto legislativo del riordinamento della materia mediante decreti del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro della pubblica istruzione di concerto con il Ministro di grazia e giustizia (riordinamento attuato con il d.P.R. n. 14/1987, con il quale e' stato vietato l'esercizio ai non abilitati della professione di assistente sociale e disposta la chiusura di scuole non aventi i prescritti requisiti) - Mancanza, nella legge di delega, di norme nelle quali il decreto legislativo impugnato possa trovare fondamento. (D.Lgs. 10 marzo 1982, n. 162, art. 9; legge 21 febbraio 1980, n. 28, art. 12, ultimo comma). (Cost., artt. 76 e 77). (092C0584) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 20-5-1992)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi n. 782/1987 e n.
869/1987, proposti:
il primo dall'Ente siciliano servizio sociale (E.S.I.S.), in
persona del legale rappresentante pro-tempore, ed altri come da
elenco allegato alla decisione, tutti rappresentati e difesi dagli
avv.ti Girolamo Rubino, Maria Giovanna Vittorelli e Domenico Arlini
ed elettivamente domiciliati presso quest'ultimo in Roma, via G.
Ferrari, 11;
il secondo dall'Ente italiano di servizio sociale (E.I.S.S.),
dall'Ente fondazione di religione cenacolo domenicano, dalla Scuola
superiore servizi sociali di Salerno e dall'Associazione comunità
nuova, in persona dei rispettivi rappresentanti pro-
tempore,rappresentati e difesi dall'avv. Valente Simi (l'E.I.S.S.
rappresentato e difeso altresì dall'avv. Paris Carretta) ed
elettivamente domiciliati presso il medesimo in Roma, via A.
Bertoloni n. 1/E. contro il Presidente del Consiglio dei Ministri ed
i Ministri di grazia e giustizia, dell'interno, del tesoro e della
pubblica istruzione (quest'ultimo costituitosi solo per il ricorso n.
782/1987), rappresentati e difesi dall'avvocatura generale dello
Stato e domiciliati presso la stessa in Roma, via dei Portoghesi n.
12, nonchè contro il Presidente della Repubblica, il Ministro del
lavoro e della previdenza sociale, il Ministro della funzione
pubblica e l'Istituto pareggiato "Maria Santissima Assunta" di Roma,
non costituitisi in giudizio, con l'intervento ad adiuvandum quanto
al ric. n. 869/1987, dell'Istituto di servizio sociale "Giorgio La
Pira" di Catania, della Scuola superiore di servizio sociale "Padre
Pio" di Foggia e della Scuola superiore di servizio sociale di
Acireale, rappresentati e difesi dall'avv. Paris Carretta ed
elettivamente domiciliati presso lo studio del medesimo in Roma, via
Salvatore di Giacomo n. 66, con l'intervento ad opponendum per
entrambi i ricorsi:
a) di Polsoni Alfonso, in proprio e quale segretario nazionale
dell'Associazione nazionale assistenti sociali (Ass. naz.),
rappresentato e difeso dagli avv.ti Carlo Lessona, Paolo Mercuri e
Sergio Panunzio ed elettivamente domiciliato presso gli ultimi due in
Roma, piazza Borghese n. 3;
b) di Draghi Liliana, Montanari Maria Cristina, Fusaro Orsola,
Pellegrini Elena, Cascelli Bruna, Schiaffelli Maria Paola e Lezi
Maria Annunziata, rappresentate e difese dall'avv. Paolo Gonnelli ed
elettivamente domiciliate presso il medesimo in Roma, via della
Giuliana n. 58; quanto al ric. n. 869/1987:
a) di Cintura Domenica, Bianchi Graziella, Benedetti Ivana,
Verdini Paola, Cimini Angela e Barbieri Fiorella, rappresentate e
difese dall'avv. Paolo Gonnelli ed elettivamente domiciliate presso
il medesimo in Roma, via della Giuliana n. 58;
b) di Grieco Giuseppe in proprio e quale segretario per la
Basilicata dell'Ass. naz., di Gorgoni Luisa quale segretaria
regionale per la Puglia dell'Ass. naz. e di Dini Ciacci Margherita in
proprio e quale segretaria regionale per la Campania dell'Ass. naz.,
rappresentati e difesi dall'avv. Riccardo Soprano ed elettivamente
domiciliati presso lo studio dell'avv. Giuliano Feliciani in Roma,
viale Giulio Cesare n. 47; per l'annullamento del d.P.R. 15 gennaio
1987, n. 14, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 29 del 5 febbraio
1987;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni
resistenti e degli interventori sopramenzionati;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Data per letta alla pubblica udienza dell'11 giugno 1990, la
relazione del consigliere Caro Lucrezio Monticelli e uditi, in detta
udienza i difensori delle parti;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
Con il ricorso n. 782/1987 l'ESIS - Ente siciliano servizio
sociale ed alcuni assistenti sociali (specificati in epigrafe) hanno
impugnato il d.P.R. 15 gennaio 1987, n. 14, "valore abilitante del
diploma di assistente sociale in attuazione dell'art. 9 del decreto
del Presidente della Repubblica 10 marzo 1982, n. 162", deducendo i
seguenti motivi:
1. - Violazione dell'art. 9 del d.lgs. 10 marzo 1982, n. 162.
Eccesso di potere.
Lamentano i ricorrenti che, in contrasto con quanto disposto
dall'art. 9 del d.P.R. 10 marzo 1982, n. 1962 (norme sulla cui base
è stato emanato il d.P.R. n. 14/1987), il provvedimento imputato sia
stato emanato senza il concerto del Ministro della sanità e senza il
preventivo parere del Consiglio sanitario nazionale.
2. - Violazione dell'art. 9 del d.P.R. 10 marzo 1982, n. 162.
Eccesso di potere. Violazione dell'art. 76 della Costituzione e del
principio della divisione dei poteri. Violazione, sotto altri
profili, dell'art. 76 della Costituzione.
Gli istanti assumono che:
c) una regolamentazione, come quella dettata con il
provvedimento impugnato, la quale, secondo quanto lamentano i
ricorrenti stessi, "ha compiutamente regolato la professione di
assistente sociale, ne ha vietato l'esercizio ai non abilitati, ha
disposto la prossima chiusura di circa ottanta scuole, ha privato del
loro titolo di studio faticosamente conseguito centinaia di
lavoratori", avrebbe dovuto - in quanto incidente su diritti
fondamentali protetti dalla Costituzione - essere stabilita con legge
e non con un atto di governo;
b) il provvedimento impugnato non potrebbe considerarsi
previsto ed autorizzato dall'art. 9 del decreto legislativo delegato
10 marzo 1982, n. 162 "riordinamento delle scuole dirette a fini
speciali, delle scuole di specializzazione e dei corsi di
perfezionamento", giacchè tale norma autorizza il governo a
determinare quali diplomi delle scuole dirette a fini speciali
abbiano valore abilitante per l'esercizio di determinate professioni,
ma non l'autorizzerebbe affatto a subordinare al possesso di quei
diplomi l'esercizio delle professioni stesse;
c) se poi, si volesse ritenere che il citato art. 9 abbia
inteso dare quest'ultima autorizzazione, se ne dovrebbe dedurre che
detta norma abbia violato l'art. 76 della Costituzione, avendo
operato, in sede di attività legislativa delegata, una nuova delega
ed affidando in tal modo al governo - senza predeterminazione di
indirizzi, di limiti e di tempo - il compito di provvedere in una
materia che, attinendo a diritti fondamentali e costituzionalmente
garantiti dei cittadini, è certamente riservata al legislatore;
d) l'art. 9 del d.P.R. n. 162/1982, sarebbe costituzionalmente
illegittimo perchè emanato sulla base di una delega legislativa
contenuta nell'art. 12, ultimo comma, della legge 21 febbraio 1980,
n. 28, il quale non avrebbe conferito alcuna potestà di legiferare
in ordine all'efficacia del titolo rilasciato da una scuola a fini
speciali e, tantomeno, in ordine al divieto di esercitare, senza quel
titolo, determinate professioni, disponendo lo stesso "entro il
termine di cui al secondo comma dell'art. 1 il Governo è delegato ad
emanare norme per rivedere gli ordinamenti degli osservatori
astronomici, astrofisico e vesuviano, delle scuole dirette a fini
speciali e delle scuole di perfezionamento e di specializzazione,
tenendo conto per queste ultime dell'istituzione dei corsi di
dottorato di ricerca".
3. - Violazione dell'art. 33 della Costituzione. Eccesso di
potere. Violazione, sotto altro profilo, dell'art. 33, dell'art. 3 e
dell'art. 97, primo comma, della Costituzione. Disparità di
trattamento.
Con il provvedimento impugnato sarebbe stato violato l'art. 33
della Costituzione sia per quanto riguarda il diritto delle scuole
private di continuare a funzionare e di ottenere, se ne ricorrano le
condizioni, la parità, sia per quanto riguarda la riserva di legge
in ordine alle condizioni imposte per il loro temporaneo
funzionamento.
Inoltre sarebbe certamente lesivo dello stesso art. 33, nonchè
degli artt. 3 e 97 della Costituzione, il provvedimento impugnato che
stabilisce, tra i titoli rilasciati dalle scuole universitarie e
quelli rilasciate dalle scuole private, una disparità di trattamento
del tutto irrazionale.
4. - Violazione dell'art. 97, primo comma, della Costituzione.
Disparità di trattamento. Violazione dell'art. 4 e dell'art. 35
della Costituzione. Eccesso di potere per illogicità manifesta.
Le disposizioni concernenti l'efficacia giuridica dei titoli
rilasciati dalle scuole non universitarie sarebbero irrazionali e
discriminatorie, in quanto il valore dei titoli non viene in alcun
modo fatto dipendere dalla serietà della scuola che lo ha
rilasciato, nè dal programma svolto o dalla durata del corso, ma da
circostanze del tutto diverse e casuali, certamente inidonee ad
influire sulla preparazione professionale del diplomato.
Inoltre si sarebbe violato il diritto quesito di coloro che già
avevano ottenuto il diploma di assistente sociale di svolgere tale
attività.
Infine il provvedimento impugnato, nel disporre che i titoli già
ottenuti debbano essere convalidati dalle scuole speciali
universitarie entro tre anni, non ha assegnato a tali scuole un
termine minimo entro il quale predisporre le operazioni necessarie
alla convalida, sicchè presumibilmente il termine triennale
trascorrerà interamente, con conseguente lesione del diritto al
lavoro dei diplomati.
5. - Violazione della legge 16 luglio 1962, n. 1085, della legge
26 luglio 1975, n. 118, della legge 12 febbraio 1968, n. 132, della
legge 18 marzo 1968, n. 431, della legge 18 marzo 1968, n. 444, della
legge 29 luglio 1975, n. 405, della legge 22 dicembre 1975, n. 685, e
della legge regione Sicilia 13 agosto 1979, n. 200.
Il provvedimento impugnato si porrebbe in contrasto con le
suddette leggi, che, nel prevedere l'assunzione di assistenti
sociali, hanno ritenuto (esse stesse o i relativi regolamenti di
esecuzione) che a detti posti potessero concorrere coloro che, muniti
di licenza superiore, avessero conseguito il diploma di assistente
sociale in esito ad un corso biennale o triennale.
Si sono costituiti in giudizio per resistere a tale ricorso il
Presidente del Consiglio dei Ministri ed i Ministri di grazia e
giustizia, dell'interno, del tesoro e della pubblica istruzione.
Sono intervenuti ad opponendum il sig. Alfonso Polsoni, in proprio
e nella qualità di legale rappresentante dell'Associazione nazionale
assistenti sociali, nonchè le assistenti sociali Liliana Draghi,
Maria Cristina Montanari, Orsola Fusaro, Elena Pellegrini, Bruna
Cascelli, Maria Paola Schiaffelli e Maria Annunziata Lezi.
Con il ricorso n. 869/1987 l'Ente italiano di servizio sociale
(EISS), l'Ente di fondazione di religione cenacolo domenicano, la
Scuola superiore servizi sociali di Salerno, l'Associazione comunità
nuova hanno proposto un'identica impugnativa, chiedendo
l'annullamento del d.P.R. 15 gennaio 1987, n. 14, per i medesimi
motivi che erano stati già dedotti con il ric. n. 782/1987.
Si sono costituiti in giudizio per resistere a quest'ultimo
ricorso il Presidente del Consiglio dei Ministri ed i Ministeri di
grazia e giustizia, dell'interno e del tesoro.
Sono intervenuti ad opponendum, oltre ai medesimi soggetti
intervenuti con riferimento al ric. 782/1987, Giuseppe Grieco, in
proprio e quale segretario regionale per la Basilicata
dell'Associazione nazionale assistenti sociali (Ass. naz.), Luisa
Gorgoni, quale segretaria regionale per la Puglia dell'Ass. naz.,
Margherita Dini Ciacci, in proprio e quale segretaria regionale per
la Campania dell'Ass. naz., Domenica Cintura, Graziella Bianchi,
Ivana Benedetti, Paola Verdini, Angela Cimini e Fiorella Barbieri.
Sono, invece, intervenuti per sostenere le ragioni dei ricorrenti
l'Istituto di servizio sociale "Giorgio La Pira" di Catania, la
Scuola superiore di servizio sociale "Padre Pio" e la Scuola
superiore di servizio sociale di Acireale.
Ha presentato un'articolata memoria difensiva l'avvocatura
generale dello Stato.
Hanno presentato memorie difensive anche i difensori di Alfonso
Polsoni e di Liliana Draghi ed altri. Il primo difensore ha, tra
l'altro, eccepito che il ricorso non è stato notificato anche a
tutti quegli assistenti sociali che hanno tratto beneficio dal
provvedimento impugnato, mentre il secondo difensore ha eccepito
l'inammissibilità delle censure proposte dalle scuole per assistenti
sociali nei confronti di quelle disposizioni del provvedimento
impugnato che riguardano direttamente solo i diplomati presso dette
scuole.
D I R I T T O
Con separata sentenza il collegio ha provveduto a disporre la
riunione dei ricorsi in epigrafe, nonchè a dichiarare l'infondatezza
della sollevata eccezione di inammissibilità dei ricorsi.
Con la medesima sentenza si è altresì rilevato che, tra le
censure dedotte nei ricorsi, assume un valore logicamente
pregiudiziale quella con la quale si contesta la legittimità
costituzionale dell'art. 9 del decreto legislativo 10 marzo 1982, n.
162 "Riordinamento delle scuole dirette a fini speciali, delle scuole
di specializzazione e dei corsi di perfezionamento", giacchè
l'impugnato d.P.R. 15 gennaio 1987, n. 14 "Valore abilitante del di-
ploma di assistente sociale in attuazione del decreto del Presidente
della Repubblica 10 marzo 1982, n. 162", è stato emanato in
esecuzione di tale norma e, conseguentemente, l'eventuale venir meno
del suo fondamento legislativo condurrebbe alla caducazione totale
dello stesso, senza alcuna possibilità di esaminare le ulteriori
censure attinenti al suo contenuto.
Nella sentenza in parola si è anche anticipato che, ritendosi non
manifestamente infondata la sollevata questione di costituzionalità,
si sarebbe provveduto con la presente ordinanza a rimettere la
questione stessa all'esame della Corte costituzionale.
Al riguardo va innanzitutto osservato che appare evidente la
rilevanza della questione, perchè - come si è già sottolineato -
l'eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art.
9 del decreto legislativo 10 marzo 1982, n. 162 porterebbe - in
accoglimento della richiesta rivolta in tal senso dei ricorrenti alla
caducazione dell'impugnato d.P.R. n. 14/1987.
Per quanto concerne la non manifesta infondatezza della questione,
va rilevato quanto segue.
L'art. 77, primo comma, della Costituzione dispone che "il Governo
non può, senza delegazione delle Camere, emanare decreti che abbiano
valore di legge ordinaria".
L'art. 76 della Costituzione prevede a sua volta che "l'esercizio
della funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non
con determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per
tempo limitato e per oggetto definiti".
Orbene, nella fattispecie il Governo ha emanato una disposizione
legislativa: l'art. 9 del decreto legislativo 10 marzo 1982, n. 162,
senza che vi fosse stata una apposita delega da parte delle Camere.
Tale articolo dispone infatti: "Con decreti del Presidente della
Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su
proposta del Ministro della pubblica istruzione, di concerto con il
Ministro di grazia e giustizia ed i Ministri interessati, possono
essere determinati i diplomi delle scuole dirette a fini speciali
che, in relazione a specifici profili professionali, hanno valore
abilitante per l'esercizio delle corrispondenti professioni ovvero di
titolo per l'accesso a determinati livelli funzionali del pubblico
impiego per i quali non sia previsto il diploma di laurea.
I decreti di cui al precedente comma, attinenti al settore
sanitario, sono adottati sentito il Consiglio sanitario nazionale".
Senonchè, l'art. 12, ultimo comma, della legge 21 febbraio 1980,
n. 28, sulla cui base è stato emanato il decreto legislativo 10
marzo 1982, n. 162, prevede:
"Entro il termine di cui al secondo comma dell'art. 1 il Governo
è delegato ad emanare norme per rivedre gli ordinamenti degli
osservatori astronomici, astrofisico e vesuviano, delle scuole
dirette a fini speciali e delle scuole di perfezionamento e di
specializzazione, tenendo conto per queste ultime dell'istituzione
dei corsi di dottorato di ricerca".
È dunque evidente che una delega rivolta semplicemente "a
rivedere gli ordinamenti delle scuole dirette a fini speciali" non
consentiva al Governo di dettare anche una norma diretta
sostanzialmente ad incidere sul libero esercizio di una determinata
professione (quella di assistente sociale), rendendo necessario un
titolo di studio dapprima non richiesto.
In tal senso si è del resto espressa l'adunanza generale del
Consiglio di Stato allorquando ha formulato, con parere 30 ottobre
1986, n. 37, le proprie valutazioni sullo schema di quello che è poi
divenuto il d.P.R. 15 gennaio 1987, n. 14.
Se poi si volesse ritenere che l'art. 12, ultimo comma, della
legge n. 28/1980 debba essere interpretato nel senso che la delega
comprendeva anche la possibilità di disciplinare la professione di
assistente sociale, detta disposizione dovrebbe considerarsi, sotto
questo profilo, in contrasto con l'art. 76 della Costituzione per non
aver posto a tal riguardo alcun principio e criterio direttivo (con
conseguente illegittimità derivata dall'art. 9 del decreto
legislativo 10 marzo 1982, n. 162).

P. Q. M.
In relazione ai ricorsi in epigrafe, ritiene nei sensi di cui in
motivazione rilevante e non manifestamente infondata, con riferimento
agli artt. 76 e 77, primo comma, della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9 del decreto legislativo 10
marzo 1982, n. 162, e dell'art. 12, ultimo comma, della legge 21
febbraio 1980, n. 28;
Sospende il giudizio ed ordina l'invio degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina alla segreteria di notificare la presente ordinanza alle
parti del giudizio ed al Presidente del Consiglio dei Ministri,
nonchè di comunicarla ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio dell'11 giugno
1990
Il presidente: DI NAPOLI
Il consigliere estensore: MONTICELLI
ELENCO NOMINATIVI ALLEGATO ALLA DECISIONE
Lucia Fontana, Paola Buzzola, Maddalena Diliberto, Teresa
Sciortino, Valentina Trizzino, Licia Masi, Ficarra Maria Domenica,
Chiarchiaro Francesca Antonina, Di Benedetto Francesca, Sarancino
Francesca, Ancona Anna, Fiandaca Elide, Carbone Luciana, Corbo
Giuseppina, Sciartino Maria Rosaria, Bucellato Caterina.
Pubblicata mediante deposito in segreteria, il 5 novembre 1990
Il segretario di sezione: (firma illeggibile)

92C0584