1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 5-11-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 61 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 14 ottobre 1997
N. 61 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 14 ottobre 1997 (del presidente della regione siciliana) Regione - Conferenza Stato-Regione - Unificazione con la Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, province, comuni e comunita' montane - Lesione delle competenze e dell'autonomia della regione siciliana, con riguardo, in particolare, alle funzioni attribuite all'Assemblea regionale, al presidente e agli assessori regionali - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale n. 343/1991 e n. 87/1996. (D.Lgs. 28 agosto 1997, n. 281, artt. 1, 2, 8, commi 1 e 4, e 9). (Statuto regione Sicilia, artt. 14, 15, 17 e 20). (097C1158) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 5-11-1997)

Ricorso del presidente della regione siciliana pro-tempore on.
prof. Giuseppe Provenzano, autorizzato a ricorrere con deliberazione
della Giunta regionale n. 360 del 17 settembre 1997, rappresentato e
difeso, giusta procura a margine del presente atto dall'avv. Giovanni
Lo Bue dell'ufficio legislativo e legale della regione, ed
elettivamente domiciliato in Roma nell'ufficio della regione
siciliana in Roma, via Marghera n. 36, contro il Presidente del
Consiglio pro-tempore, domiciliato per la carica a Roma presso la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Palazzo Chigi e difeso per
legge dall'Avvocatura dello Stato, per la dichiarazione di
incostituzionalità degli artt. 1, 2, 8, commi I e IV, e 9 del d.lgs.
28 agosto 1997, n. 281, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 202
del 30 agosto 1997.
1. - Le disposizioni impugnate sono state emanate nell'esercizio
della delega legislativa prevista dall'art. 8 della legge 15 marzo
1997, n. 50 e sono affette dagli stessi vizi che inficiano queste
ultime norme, già impugnate con autonomo ricorso dalla regione
siciliana. In particolare, la regione censura l'equiparazione tra
regione ed enti locali realizzata dal complesso normativo così
risultante, soprattutto nella parte in cui viola il disegno dello
Statuto siciliano che differenzia nettamente la posizione della
regione rispetto a quella degli enti locali. Di contro, la disciplina
impugnata sembra risolvere il dilemma tra "neoregionalismo" e
"neomuncipalismo" a favore di quest'ultimo.
Com'è noto, mentre la soluzione neoregionalista comporta
l'integrazione del sistema delle autonomie (Regione-enti locali), la
soluzione neomunicipalista comporta una sistematica delle relazioni
centro-periferia di tipo sostanzialmente triangolare, con relazioni
dirette Stato-regioni da un lato e Stato-enti locali, dall'altro.
Mentre nel primo modello la regione è competente a definire gli
equilibri del sistema istituzionale integrato regione-enti locali,
con il principio di sussidiarietà a garanzia di un'adeguata
autonomia di questi ultimi, il secondo modello affida allo Stato la
ripartizione delle funzioni tra i diversi livelli territoriali di
governo e fa dell'amministrazione centrale l'interlocutore tanto
delle regioni che degli enti locali.
Le analisi scientifiche degli Stati a forte decentramento
territoriale hanno da tempo permesso di evidenziare come
"neoregionalismo" e "neomunicipalismo" non sono movimenti
compatibili. I sistemi federali o di "regionalismo forte" sono tanti,
con diverse soluzioni per quanto riguarda la forma di governo, il
sistema elettorale, l'organizzazione politica. Ma in nessuno di essi
si è affermato un "assetto a tre punti", basato sulla
pariordinazione tra Stato centrale, Stati federali/Regioni e enti
locali. O il sistema segue una strada oppure l'altra: o si costruisce
uno Stato centrale molto forte che dialoga direttamente con il
sistema locale senza una reale intermediazione politica delle
Regioni, oppure il sistema si basa sulla dialettica tra governo
centrale e Enti federati/Regioni, senza che vi sia spazio per
l'interposizione dei governi locali.
1.2. - Certamente il problema accennato in sede di riforma
costituzionale potrà essere risolto in una direzione oppure in
un'altra, sulla base dei diversi argomenti che militano a favore
delle due soluzioni e della reale forza degli attori e degli
interessi in gioco. Purchè la scelta tra le due alternative sia
chiara evitando gli ibridi istituzionali che sono sempre fonte di
ambiguità e disfunzioni.
Ma a "Costituzione invariata" ed in costanza di vigenza degli
Statuti delle regioni speciali, la soluzione non può essere affidata
semplicemente al confronto dei partiti politici, ai loro rapporti di
forza e, in definitiva, alle scelte della maggioranza di governo.
Piuttosto qui sono in gioco principi che rivestono una cruciale
importanza nel definire l'assetto del pluralismo tipico del nostro
Stato costituzionale e di cui la Corte costituzionale non può che
essere garante, indipendentemente e autonomamente da quelli che sono
i contingenti rapporti tra gli attori politici.
Del resto, in questa materia il giudice costituzionale si è
espresso con grande chiarezza.
Com'è noto, l'occasione è stata offerta soprattutto dall'art. 3
della legge n. 142 del 1990. Con la sentenza n. 343 del 1991 e poi
con la sentenza n. 87 del 1996, la Corte ha affermato che "tratto
caratterizzante della riforma appare il ruolo conferito alla regione
dall'art. 3 della legge n. 142 del 1990" e che tale ruolo consiste
nel fatto che la legge n. 142 "ha individuato per l'appunto nella
Regione il centro propulsore e di coordinamento dell'intero sistema
delle autonomie locali".
Questo ruolo delineato dalla legge n. 142 del 1990 affonda le sue
radici direttamente in Costituzione per le regioni ordinarie e negli
statuti speciali per le regioni ad autonomia differenziata.
Come ha precisato il giudice costituzionale nella sentenza citata
per ultimo, la soluzione di configurare la regione quale centro
propulsivo e di coordinamento delle autonomie locali si inserisce in
una "prospettiva di maggiore aderenza all'art. 5 della Costituzione".
"In tale disegno - continua il giudice costituzionale - la
programmazione concertata tra regioni ed enti locali come metodo di
raccordo dei vari livelli di governo, nonchè degli interessi e delle
competenze che in essi si esprimono, contribuisce alla piena
realizzazione del sistema delle autonomie in attuazione di quei
principi costituzionali...", tra cui in particolare "quello che mette
in luce la natura costituzionale dell'autonomia regionale (art. 115)
e quello che indica le materie attribuite alla competenza delle
regioni stesse (art. 117)".
Gli artt. 5 e 114 della Costituzione infatti vanno interpretati
sistematicamente in rapporto agli artt. 115, 117 e 128, che
sanciscono la differente garanzia costituzionale delle regioni
rispetto a quelle degli enti locali. Garanzia di "propri poteri e
funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione", per le
regioni, mentre per le province e i comuni sono autonomi "nell'ambito
dei principi fissati da leggi generali della Repubblica".
1.3. - Ancora più netta è la differente posizione costituzionale
degli enti locali rispetto alle regioni speciali, ed in particolare
alla regione siciliana. Infatti, la Sicilia, secondo il suo statuto,
ha competenza legislativa esclusiva in materia di regime degli enti
locali e delle circoscrizioni relative" (art. 14, lett. o). Il
successivo art. 15 dello statuto siciliano prevede che, nell'ambito
dei principi stabiliti dalla medesima disposizione, "spetta alla
regione la legislazione esclusiva e l'esecuzione diretta in materia
di circoscrizione, ordinamento e controllo degli enti locali".
Con la legge costituzionale n. 2 del 1993, la materia
dell'ordinamento dei comuni è stata attribuita alla competenza
legislativa primaria delle altre regioni speciali.
Pertanto, come ha prontamente rilevato la dottrina, può sostenersi
come "la recente legge costituzionale sia per le regioni speciali un
ulteriore passo nella direzione della costruzione di un tipo di
regionalismo in cui le autonomie locali sono una parte del sistema
regionale e non una parte del sistema statale. Si tratta di una
soluzione che certamente avvicina di più il regionalismo alla
strutturazione dei rapporti tra le diverse comunità territoriali
caratteristica di un sistema federale. In effetti, il riferimento al
federalismo può comprendere molti aspetti, uno dei quali
verosimilmente è anche questo: un'organizzazione federale che poggi
su enti di natura in qualche modo "statale" è anche una struttura in
cui il livello regionale (ovvero il livello dello stato membro) ha
una padronanza del sistema amministrativo interno che non ammette,
tra le altre, neppure l'eccezione degli enti territoriali" (così G.
Falcon, Problemi e modelli per la ricomposizione delle funzioni degli
enti locali, in Le Regioni, 1994, 672).
In questo sistema è esclusa la possibilità di un sistema
istituzionale a "tre punte" con regioni e autonomie locali come
interlocutori pariordinati degli organi costituzionali dello Stato.
Espressione evidente di tale conclusione sono le norme dello statuto
siciliano che riservano alla regione la cooperazione con gli organi
dello Stato centrale. Infatti, solamente "l'Assemblea regionale può
emettere voti, formulare progetti sulle materie di competenza degli
organi dello Stato che possano interessare la regione, e presentarli
alle Assemblee legislative dello Stato" (art. 18). Inoltre, è il
presidente della regione che "partecipa al Consiglio dei ministri con
voto deliberativo nelle materie che interessano la regione" (art.
21).
1.4. - Di contro la legge n. 59 del 1997 - che per altri profili
costituisce una svolta storica da tempo auspicata nell'organizzazione
dei pubblici poteri in Italia, per la chiara opzione verso la
valorizzazione delle autonomie territoriali - persegue un disegno
istituzionale di equiparazione di regioni, comuni e province.
Questa scelta di politica istituzionale si rinviene fin dai primi
quattro articoli della legge riguardanti la delega al Governo per
l'emanazione dei decreti legislativi di trasferimento di finzioni
amministrative a regioni ed enti locali, i quali attribuiscono
sostanzialmente al Governo la ripartizione delle funzioni tra il
livello regionale e quello locale.
La regione siciliana, però, non ha impugnato le sopra citate
disposizioni nel presupposto che esse non si applicano al suo
ordinamento, visto che sulla base dello statuto speciale e della
prassi concretamente seguita i trasferimenti di funzioni si
realizzano mediante le norme di attuazione statutaria approvate dal
Governo, previa determinazione della Commissione paritetica.
Pertanto, ritenendo che i decreti legislativi di trasferimento di
funzioni previsti dalla legge non riguardano la regione siciliana,
quest'ultima non ha proposto ricorso avverso le sopra citate
disposizioni.
1.5. - Diversa è l'efficacia dell'art. 9 che, prevedendo
l'unificazione della Conferenza Stato-regioni-provincie autonome con
quella Stato-città, incide direttamente sulla posizione della
regione siciliana nel sistema costituzionale, per l'ovvio effetto di
svuotamento del ruolo differenziato rispetto agli enti locali che,
sulla base del suo Statuto approvato con legge costituzionale, ad
essa deve essere riconosciuto.
Più precisamente, l'art. 9, primo comma, prevede che la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome sia unificata, per i compiti di interesse comune delle
regioni, delle province e dei comuni con la Conferenza Stato-città e
autonomie locali. Questa unificazione potrebbe avvenire - la
disposizione è poco perspicua al riguardo lasciando in piedi
entrambe le possibilità - o nella forma di una vera e propria
fusione dei due organismi, ovvero mantenendo distinte le due figure
organizzative che però verrebbero riunite insieme nel caso delle
materie comuni, le quali però sarebbero, in un sistema ispirato al
decentramento ed alla sussidiarietà, certamente la stragrande
maggioranza. Peraltro, ai sensi del secondo comma della disposizione
impugnata, la Conferenza unificata dovrebbe esprimere tutti i pareri
richiesti dall'attuale legislazione alla Conferenza
Stato-regioni-province autonome.
Com'è noto, la Conferenza Stato-città e autonomie locali è stata
recentemente istituita con d.P.C.M. del 2 luglio 1996, con compiti di
coordinamento nei rapporti con le autonomie locali, di studio, di
informazione e confronto sulle problematiche connesse con gli
indirizzi di politica generale che possono incidere sulle funzioni
proprie di comuni e province e su quelle delegate agli stessi da
leggi dello Stato. L'organismo neoistituito ha incontrato le critiche
di chi lo ha ritenuto espressione di un assetto triangolare con
relazioni dirette tra lo Stato, da una parte, e le regioni e le
autonomie locali dall'altra. In particolare, è stato osservato come
"la soluzione adottata dal decreto è tanto più criticabile in
quanto contrasta direttamente con scelte istituzionali già operate
da leggi di settore (una per tutte: la sanità e l'assetto attuale
del S.S.N.) o da leggi ordinamentali generali (art. 3 della legge n.
142/1990) che invece hanno optato per un sistema di necessaria
intermediazione regionale, al punto che potrebbe sostenersi che
disposizioni quali quelle della presenza (stabile|) del Ministro
della sanità nello Stato-città (art. 2.1) o quella relativa ai
provvedimenti da adottarsi in ordine alle attività di gestione ed
erogazione dei servizi pubblici (art. 1.2 lettera b) sono
illegittime per contrasto con le ricordate, e vigenti, disposizioni
legislative" (così M. Cammelli, La conferenza Stato-citta': partenze
false e problemi veri, in Le Regioni, 1996, 422).
Esistono quindi profili di contraddittorietà dell'art. 9
impugnato, che consolida la Conferenza Stato-Città, con la trama
normativa complessiva dell'ordinamento, in cui si è consolidata,
anche a livello subcostituzionale, la posizione differenziata delle
regioni rispetto agli enti locali, che tra l'altro implica la
necessaria intermediazione regionale. Con la conseguenza che potrebbe
prospettarsi la irragionevolezza della disposizione citata.
Ma al di là di quest'ultimo aspetto, ciò che maggiormente rileva
è che l'art. 9 si pone in stridente contrasto con il sistema
costituzionale, così come è stato ricostruito nei precedenti
paragrafi, il quale comporta la netta differenziazione della
posizione delle regioni, in particolare delle speciali come la
Sicilia, rispetto a quella degli enti locali. Differenziazione che
presenta due momenti strettamente complementari: a) la regione ha la
padronanza del sistema amministrativo interno che si caratterizza per
una forte integrazione del sistema delle autonomie locali
(regioni-enti locali); b) le relazioni centro-periferia sono
relazioni tra lo Stato e le regioni, con la conseguenza che è
necessaria l'intermediazione regionale.
Questa è la ricostruzione preferibile del sistema costituzionale
delle regioni ordinarie e questa è l'unica ricostruzione possibile
dell'assetto delle relazioni centro-periferia secondo le
inequivocabili previsioni degli statuti delle regioni speciali
1.6. - Se poi dal piano del diritto costituzionale, su cui si sono
sviluppate le considerazioni che precedono, ci si sposta su quello
della politica istituzionale, si può convenire che alla base della
soluzione organizzatoria criticata vi sono le preoccupazioni,
corroborate dall'esperienza, di un centralismo regionale soffocante
le autonomie locali. Ma a questa giusta preoccupazione può
rispondersi in maniera diversa rispetto a quanto viene fatto con la
Conferenza Stato-città. Da una parte il sistema amministrativo a
scala regionale può essere costruito con attenzione ed efficaci
garanzie nei confronti del principio di sussidiarietà, in modo da
garantire la più ampia autonomia agli enti locali. Il che può
avvenire già nel vigente sistema costituzionale. Si pensi, in
particolare, all'art. 15 dello Statuto siciliano, ai sensi del quale
i comuni ed i liberi consorzi dei comuni devono essere "dotati della
più ampia autonomia amministrativa e finanziaria". Dall'altra
parte, vi sono le figure organizzatorie che consentono la
realizzazione di forme di cooperazione tra la regione e le autonomie
locali, inserendo queste ultime nei processi decisionali regionali.
In tale prospettiva si pone l'art. 43 della legge regionale siciliana
7 marzo 1997, n. 6 che ha istituito la Conferenza permanente
regione-autonomie locali per il coordinamento delle politiche locali
nel territorio della regione con compiti di informazione,
consultazione e raccordo in relazione agli indirizzi di politica
generale del Governo regionale che incidono sulle funzioni proprie o
delegate dei comuni e delle province.
Attraverso le vie sinteticamente indicate pare possibile una
riorganizzazione della nostra "forma di Stato", anche a "Costituzione
invariata", che consenta di valorizzare sul serio regioni e autonomie
locali. Invece, come ha osservato un lucido studioso dello Stato
regionale, "sicuramente perdente è l'idea di una pari rappresentanza
dei due livelli di governo al centro ...", perchè la loro
rappresentanza in seno ad uno stesso organo darebbe luogo ad un
collegio "votato a sicura paralisi", come è dimostrato, tra l'altro,
dalle esperienze "del Senato, Camera di rappresentanza territoriale
in Spagna (che infatti si vorrebbe convertire al modello Bundesrat) e
(più recenti, ma già significative) del Comitato delle regioni in
Europa" (R. Bin, Quando i sindaci marciano su Roma, in Le Regioni,
1995, p. 836).
1.7. - Portando alle conseguenze estreme le precedenti
considerazioni si potrebbe addivenire ad una censura, sul piano della
legittimità costituzionale, della stessa previsione di una
Conferenza Stato-città.
Ma anche a non volere accedere ad una soluzione radicale, è
incontrovertibile come la disciplina di cui all'art. 9, primo comma,
della legge impugnata sia in contrasto con la disciplina
costituzionale e con quella dello Statuto siciliano relativa ai
rapporti tra Stato, regioni e autonomie locali.
Infatti, la Conferenza Stato-città, nella versione attuale, svolge
una mera funzione di informazione e di confronto tra il Governo ed i
rappresentanti delle autonomie locali. Invece, a seguito
dell'unificazione della Conferenza Stato-regioni-province autonome
con la Conferenza Stato-città e autonomie locali, i rappresentanti
delle autonomie locali parteciperebbero a quei procedimenti
attraverso cui oggi si svolge la collaborazione tra lo Stato e le
regioni e che possono assumere diverse configurazioni: funzione
consultiva obbligatoria; funzione di cogestione "concertata", frutto
cioè di intese con l'amministrazione centrale; funzioni di
cogestione "diretta", consistenti nella determinazione da parte della
Conferenza, in via diretta ed esclusiva, del contenuto di atti di
indirizzo e programmazione. In tal modo la Conferenza è diventata un
organismo legittimato non soltanto a perfezionare intese, ma anche a
gestire direttamente le fasi programmatiche di attuazione di talune
normative, mediante deliberazioni con cui la Conferenza fissa
direttive generali e programmi di attività.
Attraverso l'unificazione prevista dall'impugnato art. 9 si avrebbe
un salto di qualità della Conferenza Stato-città autonomie locali,
perchè da semplice organo che può realizzare un confronto non
obbligatorio tra il Governo ed e i rappresentanti delle autonomie
locali, potrebbe intervenire in processi decisionali che culminano in
decisioni di altra amministrazione immediatamente incidenti
nell'ordinamento regionale. Ma in questa trasformazione sarebbe
implicita l'equiparazione nel sistema delle relazioni tra centro e
periferia delle regioni e delle autonomie locali, in contrasto con i
risultati interpretativi ottenuti nei precedenti paragrafi.
1.8. - Ma anche se - per assurdo - non volessero condividersi le
precedenti conclusioni, difficilmente potrebbe negarsi che sia almeno
necessario che nella Conferenza unificata la posizione delle regioni
e quella delle autonomie locali resti comunque differenziata, almeno
sotto il profilo delle differenti quote di rappresentanti che
dovrebbe comunque essere favorevole alle regioni. A questo proposito
non sembra inutile osservare che nel Comitato delle regioni
dell'Unione europea la maggior parte dei seggi è stata attribuita ai
rappresentanti dei livelli di governo regionale, mentre
significativamente più limitata è la rappresentanza delle Città
(93 seggi su un totale di 222). Tuttavia, la disposizione impugnata
nulla stabilisce al riguardo, prestandosi così ad ulteriori rilievi
sotto il profilo dell'incostituzionalità.
1.9. - Si aggiunga, per concludere, come è palesemente
incostituzionale la lett. a) del primo comma secondo cui la
Conferenza Stato-regioni-province autonome partecipa, oltre che "a
tutti i processi decisionali di interesse regionale" (che riguardano,
cioè, tutte le regioni), anche a quelle di interesse "interregionale
e infraregionale". In questo modo si incide macroscopicamente
sull'autonomia amministrativa e organizzativa della regione nei suoi
rapporti con gli enti locali collocati in una dimensione
infraregionale oppure con rapporti autonomamente determinati con
altre regioni. È inspiegabile a quale titolo Stato o le altre
regioni possano intervenire ed ingerirsi in un processo
infraregionale o interregionale della regione siciliana.
Le menzionate censure - che già determinano l'illegittimità
costituzionale dell'art. 8 della legge 15 marzo 1997 n. 50,
comportano altresì l'illegittimità delle norme del d.lgs. 28 agosto
1997 n. 281, ed in particolare degli artt. 1 e 2, 8 commi I e VI, e
dell'art. 9, nella parte in cui unificando la Conferenza
Stato-regioni e quella Stato-città, per compiti e materie di
interesse comune, non prevedano una qualche forma di preminenza nel
processo decisionale delle regioni. Più in particolare,
maggiormente vistosa è la violazione degli artt. 14, 15, 17 e 20
dello statuto siciliano da parte di queste norme, nella parte in cui
paiono consentire di ritenere le determinazioni assunte nella
Conferenza unificata, con il dissenso della regione siciliana,
vincolanti anche nei confronti di quest'ultima, pure in relazione
alla sfera dei rapporti tra la regione e gli enti locali siciliani
ovvero con riguardo all'ordinamento ed all'attività di questi
ultimi.

Si chiede pertanto che voglia l'ecc.ma Corte costituzionale
dichiarare l'illegittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 8, commi
I e IV, e dell'art. 9 del d.lgs. 28 agosto 1997 n. 281, per
violazione degli artt. 14, 15, 17 e 20 dello statuto siciliano.
Palermo-Roma, addì 26 settembre 1997
Avv. Giovanni Lo Bue
97C1158