1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 18-9-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 868 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 ottobre 1995- 11 luglio 1996
N. 868 Ordinanza emessa il 27 ottobre 1995 (pervenuta alla Corte costituzionale l'11 luglio 1996) dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Pasero Giampiero ed altri contro l'Universita' degli studi di Firenze ed altri Impiego pubblico - Docenti universitari della facolta' di medicina svolgenti attivita' assistenziale oltre a quella didattica - Corresponsione di un'indennita' non superiore a quella necessaria per equiparare il trattamento economico a quello del personale medico ospedaliero di pari funzioni ed anzianita' - Mancata previsione di un compenso adeguato per lo svolgimento dell'attivita' assistenziale - Deteriore trattamento dei docenti unversitari svolgenti anche attivita' assistenziale con incidenza sui principi di adeguatezza e proporzionalita' della retibuzione - Riferimento alla sentenza n. 126/1981 di non fondatezza di analoga questione ritenuta superata dal giudice rimettente. (Legge 25 marzo 1971, n. 213, art. 4; d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, art. 31; d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, art. 102). (Cost., artt. 3 e 36). (096C1186) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 18-9-1996)

IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello
proposto da Giampiero Pasero, Mauro Bendinelli, Carlo Cipolloni,
Isabella Tollaro Casini Raggi, Rodolfo Bracci, Filippo Roberto
Marcolongo, Giovanni Tota, Aldo Rossolini, Salvatore Armenio, Alberto
Fois, Piero Tosi, Luigi Bocchi, Norberto D'Antona, Manlio Dettori,
Gualtiero Bellucci, Mirella Strambi, Pierluigi Masi, Luciano
Lorenzini e Rosalba Mattei, rappresentati e difesi dall'avv. Alberto
Azzena ed elettivamente domiciliati in Roma, via F. Ruffini n. 2/a,
presso l'avv. Domenico Arlini;
Contro le Università degli studi di Firenze, Siena e Pisa, in
persona dei rettori in carica; il Ministero dell'università e della
ricerca scientifica e tecnologica in persona del Ministro in carica;
la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente
in carica, domiciliati in Roma, via dei Portoghesi n. 12, presso
l'Avvocatura generale dello Stato dalla quale sono rappresentati e
difesi; per l'annullamento della sentenza del Tribunale
amministrativo regionale della Toscana, Sez. I, n. 415 del 13 aprile
1990;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Avvocatura dello
Stato per le Amministrazioni intimate;
Vista la memoria prodotta dalla difesa delle appellate;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore il consigliere Paolo D'Angelo;
Udito alla pubblica udienza del 27 ottobre 1995 l'avv Azzena per
gli appellanti;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
Giampiero Pasero e gli altri indicati in epigrafe, professori
universitari di ruolo svolgenti attività assistenziale per varie
unità sanitarie locali della Toscana convenzionate con le rispettive
università di appartenenza, con ricorso al Tribunale amministrativo
regionale della Toscana chiedevano il riconoscimento del diritto a
percepire un trattamento economico complessivo, in aggiunta a quello
loro corrisposto quali professori universitari a tempo pieno o
definitivo, pari o comunque proporzionato a quello attribuito ai
primari ospedalieri o responsabili di unità operative, quale
corrispettivo per l'attività, aggiuntiva rispetto a quella svolta in
qualità di professori universitari, prestata a favore del Servizio
sanitario nazionale. Ciò per tutto il periodo non coperto da
prescrizione e con rivalutazione ed interessi fino al soddisfo.
Chiedevano, altresi, l'annullamento dei provvedimenti di
liquidazione delle rispettive retribuzioni, nella parte in cui non
includevano quella relativa al maggior lavoro da essi svolto in
attuazione delle dette convenzioni per l'assistenza sanitaria in
favore delle unità sanitarie locali.
Deducevano violazione degli artt. 39 della legge 23 dicembre 1978,
n. 833, 31 e 35 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 e 102 del d.
P.R. 11 luglio 1980, n. 382.
In via subordinata deducevano illegittimità costituzionale degli
artt. 84 del r.d. n. 1592 del 1933, 6, ultimo comma, della legge n.
311 del 1958, 4 della legge n. 213 del 1971, 39 della legge n. 833
del 1978, 31 del d.P.R. n. 761 del 1979, 102 del d.P.R. n. 382 del
1980 e dell'intera legge n. 341 del 1986, per contrasto con gli
articoli 3, 36 e 97 della Costituzione.
Il ricorso veniva respinto dall'adito tribunale con la sentenza
indicata in epigrafe, che veniva appellata con richiesta di
annullamento, col favore delle spese. I ricorrenti riproponevano le
censure dedotte in primo grado.
In particolare deducevano disparità di trattamento nei confronti
dei professori universitari non convenzionati e nei confronti dei
medici dipendenti dal servizio sanitario nazionale ed insistevano, in
subordine, nell'eccezione di illegittimità costituzionale.
Si costituivano per resistere le Università degli studi di
Firenze, Siena e Pisa, il Presidente del Consiglio dei Ministri ed il
Ministero dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica
contestando la fondatezza dei motivi e concludendo per il rigetto,
col favore delle spese.
All'udienza di discussione il difensore dei ricorrenti illustrava i
motivi di gravame ed insisteva nelle tesi già spiegate.
D i r i t t o
1. - I ricorrenti chiedono l'annullamento dei provvedimenti di
liquidazione delle retribuzioni, nella parte in cui non includono
quella relativa al maggior lavoro da essi svolto in attuazione delle
convenzioni per l'assistenza sanitaria tra la Regione Toscana e le
Università.
Deducevano violazione degli artt. 39 della legge n. 833 del 1978,
31 e 35 del d.P.R. n. 761 del 1979 e 102 del d.P.R. n. 382 del 1980.
a) L'invocato art. 39 si occupa delle "cliniche universitarie e
relative convenzioni" Esso dispone che "al fine di realizzare un
idoneo coordinamento delle rispettive funzioni istituzionali, le
regioni e l'università stipulano convenzioni per disciplinare, anche
sotto l'aspetto finanziario:
1) l'apporto nel settore assistenziale delle facoltà di medicina
alla realizzazione degli obiettivi della programmazione sanitaria
regionale;
2) l'utilizzazione da parte delle facoltà di medicina, per
esigenze di ricerca e di insegnamento, di idonee strutture delle
unità sanitarie locali e l'apporto di queste ultime ai compiti
didattici e di ricerca delle universita'".
b) L'art. 31 del d.P.R. n. 761 del 1979 dispone che il personale
delle cliniche e degli istituti universitari convenzionati ha diritto
ad una indennità "nella misura occorrente per equiparare il relativo
trattamento economico complessivo a quello del personale delle unità
sanitarie locali di pari funzioni, mansioni e anzianita'".
L'art. 35 di detto d.P.R. si occupa poi del rapporto di lavoro del
personale medico, che prevede a tempo pieno o a tempo definito.
c) L'art. 102, secondo comma, del d.P.R. n. 382 del 1980, infine,
assicura al personale docente universitario che esplichi attività
assistenziale presso le cliniche convenzionate "l'equiparazione del
trattamento economico complessivo corrispondente a quello del
personale delle unità sanitarie locali di pari funzione, mansione ed
anzianità secondo le vigenti disposizioni a norma dell'art. 31 del
d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761".
Le invocate disposizioni, il cui contenuto è stato riportato
sopra, non prevedono un compenso per il maggior lavoro svolto dai
professori universitari in attuazione di convenzioni tra le Regioni e
le Università e, quindi, non si ravvisa la dedotta violazione di
legge.
Alla luce del contenuto delle invocate norme il ricorso sarebbe,
quindi, infondato e dovrebbe essere respinto, se non si dovesse prima
esaminare l'eccezione di illegittimità costituzionale sollevata dai
ricorrenti.
2. - Della eccezione cosi sollevata occorre verificare la rilevanza
e la non manifesta infondatezza.
a) È eccepita, anzitutto, l'illegittimità costituzionale
dell'art. 84 del r.d. 31 agosto 1933, n. 1592, recante il testo
unico delle leggi sull'istruzione superiore. Detto articolo dispone
che i professori hanno l'obbligo di dedicare all'insegnamento tante
ore settimanali, quante la natura e l'estensione dell'insegnamento
stesso richiedono.
La riferita disposizione non rileva ai fini del decidere e,
conseguentemente, non si pone il problema della verifica della sua
legittimità costituzionale.
b) Altra norma censurata è quella di cui all'art. 6, ultimo comma,
della legge 18 marzo 1958, n. 311, contenente disposizioni in ordine
agli obblighi dei professori relativamente ad attività diverse
dall'insegnamento vero e proprio.
Anche le disposizioni ivi contenute non hanno rilevanza ai fini del
decidere, e con esse la relativa eccezione di illegittimità
costituzionale.
c) L'art. 39 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, si occupa delle
cliniche universitarie e relative convenzioni e, quindi, dei rapporti
tra regioni ed università relativamente alle attività del servizio
sanitario nazionale.
Anche le norme contenute in detto articolo sono irrilevanti ai fini
del decidere e quindi la eccezione di illegittimità costituzionale
che le riguarda.
d) La legge 11 luglio 1986, n. 341, contiene miglioramento del
trattamento economico degli impiegati civili dello Stato ed è
applicabile anche ai professori universitari. Questi non hanno
interesse a censurare le disposizioni ivi contenute perchè le stesse
non incidono direttamente sulla controversia in esame. La questione
non è pertanto rilevante.
e) L'art. 4 della legge 25 marzo 1971, n. 213, l'art. 31 del d.P.R.
20 dicembre 1979, n. 761, e l'art. 102 del d.P.R. 11 luglio 1980, n.
382, con disposizioni di tenore similare, assicurano al personale
docente universitario in attività presso cliniche o istituti
universitari convenzionati a norma dell'art. 39 della legge 23
dicembre 1978, n. 833, l'equiparazione del trattamento economico
complessivo corrispondente a quello del personale delle unità
sanitarie locali di pari funzione, mansione ed anzianità secondo le
vigenti disposizioni a norma dell'art. 31 del d.P.R. n. 761 del
1979.
Detta disposizione consente la corresponsione a favore del
personale universitario di indennità per equiparare il trattamento
economico in godimento a quello del personale delle unità sanitarie
locali. Non consente la corresponsione di ulteriori indennità
idonee a far superare il trattamento complessivo di tale personale o,
comunque, finalizzata a retribuire l'attività assistenziale
espletata in aggiunta a quella docente, come pretendono i ricorrenti.
Detta disposizione è, quindi, ostativa alla pretesa dei ricorrenti
e la rimozione dell'ostacolo implicito in essa contenuto è l'unico
strumento per la realizzazione della pretesa.
La questione di legittimità costituzionale della detta
disposizione e delle norme di legge che la contengono è, quindi,
rilevante ai fini del decidere e di essa occorre verificare la non
manifesta infondatezza.
Per effetto dell'entrata in vigore di detta legge, recante
"oppressione dei compensi fissi per i ricoveri ospedalieri di cui
all'art. 82 del r.d. 30 settembre 1938, n. 1631, e della cassa
nazionale di conguaglio di cui al d.-l. 18 novembre 1967, n. 1044,
convertito in legge 17 gennaio 1968, n. 4, i professori universitari,
esplicanti attività assistenziale oltre i limiti propri di quella
direttamente connessa all'attività docente, hanno subito una
decurtazione del trattamento economico complessivo in godimento che
è diventato inferiore a quello del personale medico ospedaliero
corrispondente.
Essa al fine di eliminare tale condizione di inferiorità economica
con la conseguenza di indurre a svolgere solo attività di docenza e
di abbandonare l'attività assistenziale non strettamente connessa a
quella di docenza ha dettato, con l'art. 4, le seguenti disposizioni.
Al primo comma ha precisato che fino al 31 dicembre 1970 "nulla è
innovato per quanto riguarda la corresponsione .... dei compensi
fissi e addizionali di cui all'art. 1 al personale medico
universitario che svolge attività assistenziale negli istituti
clinici gestiti direttamente dalle università ......".
Ne deriva il riconoscimento che fino al 31 dicembre 1970 detto
personale percepiva un compenso proporzionato all'attività
assistenziale prestata, in aggiunta al trattamento principale del
docente universitario.
Al comma due viene disposto che "gli enti ospedalieri ...verseranno
alle università, per l'attività assistenziale svolta nelle unità
convenzionate, la somma... L'università dovrà destinare, tale somma
alla corresponsione al personale medico universitario che svolge
comunque attività assistenziale di una indennità... Tale indennità
non potrà essere superiore a quella necessaria per equiparare il
trattamento economico a quello del personale medico ospedaliero ....
Ove lo consenta l'ammontare dei fondi disponibili, l'indennità
dovrà essere uguale a quella necessaria per ottenere l'equiparazione
dei trattamenti economici".
Dal tenore della riportata disposizione si ricava anzitutto la
fissazione di un tetto massimo - prima inesistente - al compenso
percepibile dei docenti universitari per l'attività assistenziale
prestata. Mentre prima dell'entrata in vigore della legge il docente
poteva percepire qualsivoglia importo, dopo la somma percepibile non
poteva essere tale da far superare il trattamento economico del
personale ospedaliero.
L'indennità connessa all'espletamento di attività assistenziale
tende ad "equiparare il trattamento economico" muovendo dai
presupposti, non dichiarati ma evidenti, del minor trattamento dei
docenti rispetto agli ospedalieri, del maggior impegno richiesto ai
docenti esplicanti anche attività assistenziale (oltre quella
connessa all'attività docente) ed alla opportunità di un
trattamento economico delle due categorie quanto meno livellato (con
l'ultima parte del comma due).
In conclusione, ai fini della risoluzione della controversia in
esame, si può affermare che il legislatore ha riconosciuto
l'esistenza a carico dei docenti universitari di un maggior carico di
lavoro, oltre quello proprio della docenza, ed ha ritenuto di
compensarlo con una indennità. Ulteriori considerazioni sono
estranee ai fini del decidere e, quindi, non vengono svolte. Ciò che
rileva è l'esistenza di un'attività aggiuntiva e la previsione di
un compenso.
La misura del compenso, al momento dell'entrata in vigore della
legge, non risulta proporzionata all'attività prestata, ma
all'ammontare dei fondi disponibili e, comunque, al trattamento
economico delle due categorie interessate; sicchè l'indennità
diminuisce con l'aumentare del trattamento economico proprio del
docente. Conseguentemente, a tale momento, la disposizione, ancorchè
mirante alla realizzazione di interessi forse non coincidenti,
appariva non censurabile rientrando nella discrezionalità del
legislatore la quantificazione dell'indennità ed apparendo "certo
non irrazionale, il criterio di equiparare, nei limiti del possibile,
la posizione economica dei sanitari ospedalieri e dei docenti
universitari operanti nelle cliniche" (Corte costituzionale n. 126
del 24 giugno 1981).
Si deve precisare che nella detta sentenza è chiarito che: "al
più è possibile parlare di un'attività la quale può rendere e di
fatto rende più oneroso il lavoro dei docenti addetti agli istituti
in parola ed è certamente in considerazione di ciò che il
legislatore, da tempo, ha rivolto una particolare attenzione a questa
situazione prevedendo qualche speciale compenso. Ne è già parola
nel r.d. 13 novembre 1859, n. 3725"; "il compenso per il più
oneroso svolgimento della loro attività trova tradizionalmente base
in una valutazione discrezionale del legislatore, la quale
soprattutto non deve trascurare la posizione dei professori a tempo
pieno"; "il riconoscimento di una speciale indennità per il maggior
lavoro svolto dal docente esplicante anche attività di assistenza
soddisfa di per sè il precetto dell'art. 36 Cost., mentre la
determinazione dell'entità di tale emolumento rientra
nell'apprezzamento discrezionale del legislatore" (Corte
costituzionale, ordinanza n. 673 del 9 giugno 1988).
In conclusione, si ritiene che anche la giurisprudenza
costituzionale riconosce che il lavoro dei docenti addetti anche
all'assistenza è più oneroso di quello dei medici ospedalieri e
questa maggiore onerosità va ripagata con un compenso il cui
ammontare va fissato dal legislatore nella sua discrezionalità. E
ciò in applicazione del principio di cui all'art. 36 della
Costituzione.
Le citate disposizioni del 1971, del 1979 e del 1980 prevedono che
l'indennità "necessaria per equiparare il trattamento" si riduca
mano a mano che si riduce la differenza fra i due trattamenti. E ciò
con la conseguenza che ove la differenza si annulli, o il trattamento
dei docenti superi quello dei medici ospedalieri, l'indennità viene
meno e, quindi, il maggior aggravio a carico dei docenti non viene in
alcun modo compensato. E ciò in violazione dell'art. 36 della
Costituzione (per richiamare quanto detto dalla Corte costituzionale
a conclusione del punto 4 della motivazione della sentenza n. 126 del
1981).
Il trattamento economico dei docenti universitari, per effetto del
d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, art. 36, ha raggiunto e superato
quello del personale ospedaliero di pari funzione, per sopravanzarlo
- per i docenti appartenenti all'ultima classe - per effetto del
consistente miglioramento introdotto col d.-l. 10 maggio 1986, n.
154, convertito nella legge 11 luglio 1986, n. 341.
In conseguenza è venuta meno, si ritiene in via definitiva,
l'erogazione dell'indennità di cui all'art. 4 della legge n. 213
del 1971, dell'art. 31 del d.P.R. n. 761 del 1979 e dell'art. 102
del d.P.R. n. 382 del 1980.
Si sottolinea che non sussiste, quindi, la condizione di
transitorietà o di contingenza che sola giustificherebbe la mancata
temporanea erogazione di un compenso per l'attività (Corte
costituzionale, ordinanza n. 239 del 3 maggio 1990) e si rappresenta
che la condizione di deteriore trattamento dei professori
universitari rispetto ai medici ospedalieri sia ormai superata anzi
si sia invertita - si presume in via definitiva - la posizione tra le
due categorie.
A questo punto, venuta meno l'erogazione di compensi (o indennità
di equiparazione) a favore dei professori universitari e, fermo
restando che rientra nella discrezionalità del legislatore fissare
la misura del compenso per la maggiore attività svolta dai docenti
universitari in servizio presso cliniche o istituti convenzionati, si
avverte che la mancanza di pensione di un qualche compenso per la
ripetuta attività espone le dette disposizioni al dubbio di
violazione dei principi di cui all'art. 36 e dell'art. 3 della
Costituzione, perchè le ripetute disposizioni riservano lo stesso
trattamento (una sola retribuzione senza integrazione alcuna) a
categorie diverse esplicanti l'una soltanto attività assistenziale e
l'altra anche attività docente.
In conclusione, si ritiene che l'eccezione di illegittimità
costituzionale degli articoli 4 della legge n. 213 del 1971, 31 del
d.P.R. n. 761 del 1979 e 102 del d.P.R. n. 382 del 1980 per contrasto
con gli articoli 3 e 36 della Costituzione sia rilevante e non
manifestamente infondata.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, rimette alla
Corte costituzionale la questione di illegittimità degli artt. 4
della legge 25 marzo 1971, n. 213, dell'art. 31 del d.P.R. 20
dicembre 1979, n. 761, e dell'art. 102 del d.P.R. 11 luglio 1980, n.
382, per contrasto con gli artt. 3 e 36 della Costituzione;
Ordina la sospensione del giudizio;
Dispone che a cura della segreteria della sezione la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei Ministri e comunicata al Presidente della Camera dei
deputati ed al Presidente del Senato della Repubblica e che gli atti
siano trasmessi alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma, il 27 ottobre 1995.
Il presidente: Imperatrice
Il consigliere estensore: D'Angelo
96C1186