1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 18-11-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 88 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 30 settembre 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 13 ottobre 2009 (Regione Emilia-Romagna). Energia - Previsione di interventi urgenti per le reti dell'energia da effettuarsi da parte di uno o piu' commissari straordinari del Governo con mezzi e poteri straordinari, con ricorso a capitale prevalentemente o interamente privato - Lamentata attrazione al centro di funzioni in sussidiarieta' sul presupposto non pertinente e meramente asserito dell'urgenza anziche' dell'unitarieta', introduzione di un sistema anomalo con ricorso a commissari straordinari dotati di poteri ampiamente sostitutivi e derogatori a detrimento delle attribuzioni regionali, nonche' mancanza di intesa per la nomina dei commissari statali e per gli interventi relativi al trasporto e alla distribuzione dell'energia nonostante la natura concorrente della materia - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione della potesta' legislativa e amministrativa regionale nelle materie concorrenti della produzione, trasporto e distribuzione dell'energia, del governo del territorio e della tutela della salute, lesione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102, art. 4, commi 1, 2, 3 e 4, come modificato dall'art. 1 del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118, commi primo e secondo; legge della Regione Emilia-Romagna 23 dicembre 2004, n. 26; legge della Regione Emilia-Romagna 24 marzo 2000, n. 20. (009C0692) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 18-11-2009)

Ricorso della Regione Emilia-Romagna, in persona del Presidente
della Giunta regionale pro tempore, autorizzato con deliberazione
della Giunta regionale 29 settembre 2009, n. 1443 (doc. 1),
rappresentata e difesa, come da procura a margine del presente atto,
dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Rosaria
Russo Valentini di Bologna, con domicilio eletto presso lo studio di
Roma dell'avv. Russo Valentini. in corso Vittorio Emanuele II n. 284,
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale del decreto-legge 1°
luglio 2009, n. 78, «Provvedimenti anticrisi, nonchè proroga di
termini», convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009,
n. 102, in relazione all'art. 4, commi da 1 a 4, come modificato
dall'articolo 1 del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103, per
violazione: dell'articolo 117, terzo comma, e dell'articolo 118 della
Costituzione; del principio di leale collaborazione, nei modi e per i
profili di seguito illustrati.

F a t t o

La presente controversia ha ad oggetto l'art. 4, commi da 1 a 4,
del d.l. n. 78/2009, «Provvedimenti anticrisi, nonchè proroga di
termini», convertito, con modificazioni, dalla legge n. 102 del 2009.
Nello stesso giorno in cui è stata promulgata la legge di
conversione, è stato emanato il d.l. n. 103/2009, che ha modificato
l'art. 4 in questione. Il d.l. n. 103 ad oggi è ancora in attesa di
conversione.
L'art. 4 concerne «Interventi urgenti per le reti dell'energia»
e, al comma 1, dispone che il Consiglio dei ministri, su proposta dei
Ministri competenti, «individua gli interventi relativi alla
trasmissione ed alla distribuzione dell'energia, nonchè, d'intesa
con le regioni e le province autonome interessate, gli interventi
relativi alla produzione dell'energia, da realizzare con capitale
prevalentemente o interamente privato, per i quali ricorrono
particolari ragioni di urgenza in riferimento allo sviluppo
socio-economico e che devono essere effettuati con mezzi e poteri
straordinari».
Per la realizzazione dei predetti interventi e con le medesime
modalità si prevede la nomina, con deliberazione del Consiglio dei
ministri, di uno o più commissari straordinari del Governo ai sensi
dell'art. 11, legge n. 400/1988 (comma 2).
Ciascun commissario, «sentiti gli enti locali interessati, emana
gli atti e i provvedimenti, nonchè cura tutte le attività, di
competenza delle amministrazioni pubbliche che non abbiano rispettato
i termini previsti dalla legge o quelli più brevi, comunque non
inferiori alla metà, eventualmente fissati in deroga dallo stesso
commissario, occorrenti all'autorizzazione e all'effettiva
realizzazione degli interventi, nel rispetto delle disposizioni
comunitarie, avvalendosi ove necessario dei poteri di sostituzione e
di deroga di cui all'articolo 20, comma 4, del decreto-legge 29
novembre 2008, n. 185» (comma 3, come modificato dal d.l. n.
103/2009).
Con i provvedimenti di cui al comma 1 «sono altresì individuati
le strutture di cui si avvale il commissario straordinario, senza che
ciò comporti nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello
Stato, nonchè i poteri di controllo e di vigilanza del Ministro per
la semplificazione normativa e degli altri Ministri competenti»
(comma 4).
Come noto, la legge cost. n. 3/2001 ha attribuito alle Regioni
ordinarie potestà legislativa concorrente e potere di allocare le
funzioni amministrative in materia di «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», di «governo del territorio» e
di «tutela della salute» (art. 117, comma terzo, e articolo 118 della
Costituzione).
Per quanto concerne il settore dell'energia, la Regione Emilia
Romagna si è recentemente dotata di una ampia legge organica recante
«Disciplina della programmazione energetica territoriale ed altre
disposizioni in materia di energia».
Si tratta della legge regionale 23 dicembre 2004, n. 26, che
inquadra gli interventi di competenza della regione e degli enti
locali all'interno di una programmazione energetica territoriale,
articolata nei livelli regionale, provinciale, comunale (art. 6).
Il primo Piano Energetico Regionale (PER) è stato approvato dal
Consiglio regionale in data 14 novembre 2007, e prevede stanziamenti
regionali pari a circa 90 milioni di euro in tre anni per la
realizzazione di interventi che riguardano il risparmio energetico e
la valorizzazione delle fonti rinnovabili negli edifici, negli
insediamenti produttivi e nei trasporti.
Il Piano energetico traccia lo scenario evolutivo del sistema
energetico regionale e definisce gli obiettivi di sviluppo
sostenibile a partire dalle azioni che la regione ha sviluppato negli
ultimi anni, soprattutto sul fronte della riqualificazione del
sistema elettrico. È da ricordare, infatti, che si è realizzata
già dal 2000 la completa trasformazione del parco termoelettrico
regionale con l'adozione delle nuove tecnologie di alimentazione a
metano che hanno sostituito tutte le vecchie centrali alimentate ad
olio combustibile. In questo modo, grazie alla maggiore efficienza e
al minore impatto, si ha a disposizione più energia e si è
assicurata una condizione di equilibrio del bilancio elettrico
regionale tra richiesta e produzione e, contemporaneamente, una
riduzione significativa di emissioni inquinanti per kilowattore
prodotto (oltre 500 mila tonnellate).
Contemporaneamente il Piano indica gli obiettivi di risparmio
energetico: per quasi un terzo dovranno venire dal risparmio nel
settore residenziale e civile, per il 40 % dal settore dei trasporti,
mentre nell'industria, che ha già visto avviati processi di
innovazione energetica, il risparmio da realizzare è del 25 %. Il
Piano traccia quindi le linee di intervento, promuovendo la
valorizzazione delle fonti rinnovabili (fotovoltaico, eolico,
idroelettrico, geotermia, biomasse), per ottenere una potenza
aggiuntiva pari a circa 400 MVV, la diffusione di piccoli impianti di
produzione di energia legati alle esigenze dell'utenza finale (la
cosiddetta «generazione distribuita» ad alta efficienza, attraverso
la diffusione della tecnologia della cogenerazione del
teleriscaldamento) per ottenere 600 MVV di potenza aggiuntiva e per
mettere il sistema in sicurezza anti black out.
Per quanto riguarda la materia del «governo del territorio», la
Regione Emilia Romagna, con legge 24 marzo 2000, n. 20, si è dotata
di una «Disciplina generale sulla tutela e l'uso del territorio», al
fine di realizzare un efficace ed efficiente sistema di
programmazione e pianificazione territoriale che operi per il
risparmio delle risorse territoriali, ambientali ed energetiche, per
il benessere economico, sociale e civile della popolazione regionale,
senza pregiudizio per la qualità della vita delle future
generazioni. Tra gli obiettivi della pianificazione territoriale vi
è anche quello di «promuovere l'efficienza energetica e
l'utilizzazione di fonti energetiche rinnovabili, allo scopo di
contribuire alla protezione dell'ambiente e allo sviluppo
sostenibile» (art. 2, comma 2, lett. f-bis introdotta dalla legge
regionale 9 luglio 2009, n. 6).
Gli strumenti pianificatori regionali (artt. 24 e 25) sono il
Piano Territoriale Regionale (PTR) e il Piano Territoriale Paesistico
Regionale (PTPR).
Ciascuna provincia approva il proprio Piano Territoriale di
Coordinamento Provinciale (PTCP), che «definisce l'assetto del
territorio limitatamente agli interessi sovracomunali, che attengono
...d) ai poli funzionali e agli insediamenti commerciali e produttivi
di rilievo sovra comunale» (art. 26).
Infine, i comuni si dotano del Piano Strutturale Comunale (PSC),
corredato del Regolamento Urbanistico Edilizio (RUE) e dei singoli
Piani Operativi Comunali di dettaglio (POC).
Questa fitta trama di provvedimenti pianificatori consente di
ottenere una fotografia molto precisa del territorio regionale e di
sviluppare gli insediamenti abitativi e produttivi nell'ottica della
tutela dell'ambiente e dello sviluppo sostenibile.
Le norme impugnate introducono un sistema anomalo per la
realizzazione di interventi relativi alla trasmissione e alla
distribuzione nonchè alla produzione dell'energia, ricorrendo
all'impiego dello strumento dei «commissari straordinari», i quali
agiscono con poteri enormi e notevolmente derogatori, a detrimento
delle attribuzioni regionali.
Inoltre, l'art. 4, commi da 1 a 3, prevede l'intesa con le
regioni interessate solo per gli interventi relativi alla produzione
dell'energia e non anche per quelli relativi al trasporto e
distribuzione dell'energia, nonostante la natura concorrente della
materia. L'intesa Stato-singole regioni è necessaria sia per
l'individuazione degli interventi sia per la nomina del commissario
sia per la realizzazione degli interventi.
Con tale contenuto, le norme impugnate risultano
costituzionalmente illegittime per le seguenti ragioni di

D i r i t t o

1) Illegittimità dell'art. 4 commi 2, 3 e 4 per violazione dell'art.
117, terzo comma, e dell'art. 118, commi primo e secondo, Cost.
La Regione Emilia-Romagna non contesta che, nelle circostanze
indicate dalla norma, l'individuazione degli interventi urgenti
relativi alla trasmissione, alla distribuzione e alla produzione
dell'energia sia fatta a livello centrale (pur censurando la mancata
previsione dell'intesa per le reti di trasmissione e distribuzione,
come si illustrerà nel punto 2), essendo consapevole che - come ha
in altra occasione osservato codesta ecc.ma Corte costituzionale -
«gli organi statali sono ''gli unici a cui naturalmente non sfugge la
valutazione complessiva del fabbisogno nazionale di energia e quindi
idonei ad operare in modo adeguato per ridurre eventuali situazioni
di gravi carenze a livello nazionale''» (sent. 383/2005; v. anche la
sent. 6/2004).
Codesta Corte ha, però, anche sottolineato che la «chiamata in
sussidiarieta'» di funzioni statali in materie di competenza
regionale può giustificarsi solo qualora la legislazione statale
«detti una disciplina logicamente pertinente, dunque idonea alla
regolazione delle suddette funzioni, e. risulti limitata a quanto
strettamente indispensabile a tal fine»; inoltre, «essa deve
risultare adottata a seguito di procedure che assicurino la
partecipazione dei livelli di governo coinvolti attraverso strumenti
di leale collaborazione o, comunque, deve prevedere adeguati
meccanismi di cooperazione per l'esercizio concreto delle funzioni
amministrative allocate agli organi centrali» (sent. 6/2004; su ciò
v. il punto 2).
Ora, la disciplina dell'art. 4, d.l. n. 78/2009 non risulta nè
pertinente nè proporzionata. Non è pertinente perchè gli
imprecisati interventi per i quali sussisterebbero «particolari
ragioni di urgenza» devono essere realizzati «con capitale
prevalentemente o interamente privato»: dunque, la legge non è
idonea a regolare interventi realmente urgenti, perchè la
disponibilità del capitale privato è per definizione non garantita;
se ci fossero davvero interventi urgenti da compiere, la legge
avrebbe direttamente stanziato una somma.
Inoltre, la disciplina non è proporzionata perchè, se
l'individuazione degli interventi va compiuta a livello centrale, non
ci sono ragioni per attrarre al centro la realizzazione di essi.
Nella misura in cui gli interventi urgenti relativi alla
trasmissione, alla distribuzione e alla produzione dell'energia non
rientrino in quanto tali nelle competenze amministrative statali,
essi possono e devono essere realizzati dalle regioni.
Il principio di sussidiarietà giustifica l'attrazione al centro
di funzioni che devono essere esercitate unitariamente ma non di
funzioni per le quali sussista una ragione di urgenza. Se il
legislatore statale vuole «accelerare» interventi di competenza
regionale, può dettare la disciplina utile allo scopo. ad esempio
riducendo i termini o semplificando in altro modo i procedimenti,
nell'esercizio della sua potestà legislativa di principio.
Del resto anche la disciplina generale relativa ai commissari
(art. 11, legge n. 400/1988: «Al fine di realizzare specifici
obiettivi determinati in relazione a programmi o indirizzi deliberati
dal Parlamento o dal Consiglio dei ministri o per particolari e
temporanee esigenze di coordinamento operativo tra amministrazioni
statali...») conferma che lo strumento dei commissari non è in via
di principio previsto per compiere atti urgenti di competenza di
altre amministrazioni.
In effetti, il principio di sussidiarietà ha già operato nella
materia dell'energia, giustificando l'attribuzione ad organi statali
di determinate funzioni amministrative, in virtù di esigenze di
esercizio unitario (v. l'art. 29 d.lgs. n. 112/1998 e la legge n.
239/2004). Risulta dunque illegittimo ed incongruo invocare
nuovamente il principio di sussidiarietà per avocare allo Stato la
realizzazione di interventi rientranti nella competenza regionale,
solo in virtù di una loro urgenza, del resto meramente asserita .
I commi 2, 3 e 4 dell'art. 4, dunque, sono illegittimi perchè
prevedono poteri amministrativi statali (comma 2: la nomina dei
commissari; comma 3: le funzioni dei commissari; comma 4: «i poteri
di controllo e di vigilanza del Ministro per la semplificazione
normativa e degli altri Ministri competenti») in materia di
competenza regionale (energia e governo del territorio), in
violazione dell'art. 117, terzo comma, e dell'art. 118, primo e
secondo comma.
In subordine, il comma 3 sarebbe comunque illegittimo per
l'ampiezza dei poteri attribuiti al commissario. Come sopra
illustrato, in base a tale disposizione il commissario «emana gli
atti e i provvedimenti, nonchè cura tutte le attività, di
competenza delle amministrazioni pubbliche che non abbiano rispettato
i termini previsti dalla legge o quelli più brevi, comunque non
inferiori alla metà, eventualmente fissati in deroga dallo stesso
commissario, occorrenti all'autorizzazione e all'effettiva
realizzazione degli interventi, nel rispetto delle disposizioni
comunitarie, avvalendosi ove necessario dei poteri di sostituzione e
di deroga di cui all'articolo 20, comma 4, del decreto-legge 29
novembre 2008, n. 185». Dunque, il commissario ha il potere di
abbreviare i termini previsti dalla legge (anche regionale) e di
avvalersi «dei poteri di sostituzione e di deroga» di cui all'art.
20, comma 4, d.l. n. 185/2008.
La disposizione richiamata, a sua volta, stabilisce quanto segue:
«per l'espletamento dei compiti stabiliti al comma 3, il commissario
ha, sin dal momento della nomina, con riferimento ad ogni fase
dell'investimento e ad ogni atto necessario per la sua esecuzione, i
poteri, anche sostitutivi, degli organi ordinari o straordinari. Il
commissario provvede in deroga ad ogni disposizione vigente e nel
rispetto comunque della normativa comunitaria sull'affidamento di
contratti relativi a lavori, servizi e forniture, nonchè dei
principi generali dell'ordinamento giuridico, e fermo restando il
rispetto di quanto disposto dall'articolo 8, comma 1, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133; i decreti di cui al comma 1 del
presente articolo contengono l'indicazione delle principali norme cui
si intende derogare».
Dunque, mentre la parte iniziale del comma 3 sembra limitare
l'intervento del commissario ai casi di ritardo delle amministrazioni
competenti, il rinvio all'art. 20, comma 4, d.l. n. 185/2008 implica
che esso abbia in generale «i poteri, anche sostitutivi, degli organi
ordinari o straordinari» ed il potere di provvedere «in deroga ad
ogni disposizione vigente».
In pratica, il mantenimento del rinvio all'art. 20, comma 4,
rischia di vanificare parzialmente la correzione che è stata
introdotta dal d.l. n. 103/2009 (prima di tale correzione, l'art. 4,
comma 3, stabiliva che «ciascun commissario, sentiti gli enti locali
interessati, emana gli atti e i provvedimenti, nonchè cura tutte le
attività, di competenza delle amministrazioni pubbliche, occorrenti
all'autorizzazione e all'effettiva realizzazione degli interventi»):
il d.l. n. 103/2009 ha stabilito, al fine di salvaguardare le
competenze regionali e degli enti locali, che il commissario
interviene solo in caso di ritardo delle amministrazioni competenti.
Ma la disposizione rimane ambigua, dato che la disposizione si presta
ad essere intesa nel senso che il commissario mantiene il potere di
sostituirsi sempre a tali amministrazioni e di provvedere «in deroga
ad ogni disposizione vigente».
In ogni caso, trattandosi di «interventi relativi alla
trasmissione ed alla distribuzione dell'energia, nonchè. alla
produzione dell'energia», l'attribuzione di tali poteri al
commissario risulta, ad avviso della ricorrente Regione, illegittima.
Non appare costituzionalmente ammissibile che presunte ragioni di
urgenza legittimino il conferimento ad un commissario del potere di
«espropriare» le competenze amministrative spettanti alle Regioni e
agli enti locali in materia di energia, governo del territorio e
tutela della salute, e non è ammissibile che il commissario possa
derogare ad ogni norma, comprese le norme regionali che regolano la
VIA e quelle poste a difesa della salute dei cittadini, evidentemente
messa a repentaglio dagli impianti oggetto dell'art. 4.
Inoltre, la previsione dei poteri sostitutivi del commissario (si
tratta di sostituzione «ordinaria», non di quella di cui all'art. 120
Cost.) non risponde a tre dei quattro requisiti individuati da
codesta Corte costituzionale, a partire dalla sent. 43/2004, in
quanto non è competente un organo politico, non si tratta di atti
obbligatori e non sono previste garanzie procedimentali per le
regioni. Il fatto che il commissario sia nominato dal Governo non
soddisfa il primo requisito perchè non si tratta di un commissario
ad acta nominato a fronte di una specifica inerzia regionale.
Posto dunque che, alla stregua di quanto qui argomentato, la
stessa esistenza del commissario è illegittima (per le ragioni già
viste), a maggior ragione risulta illegittima - per violazione
dell'art. 117, terzo comma, e dell'art. 118, primo e secondo comma,
Cost., la norma che dà al commissario i poteri sostitutivi e di
deroga di cui all'art. 20, comma 4, d.l. n. 185/2008: poteri che sono
ancor meno giustificati nel caso dell'art. 4, trattandosi di
interventi non finanziati con risorse pubbliche.
Inoltre, risulta ad avviso della ricorrente Regione illegittima -
per violazione dell'art. 117, terzo comma, e dell'art. 118 Cost. - la
norma che dà al commissario la possibilità di abbreviare i termini
previsti dalle leggi, in quanto incide potenzialmente su leggi
regionali e pregiudica la possibilità di esercizio della funzione
amministrativa regionale o degli enti locali, mettendo a repentaglio
gli interessi all'ordinato sviluppo del territorio, all'ambiente e
alla salute tutelati dalle leggi regionali in materia di energia e di
urbanistica.
2) Illegittimità dell'art. 4, commi 1 2 e 3 per violazione del
principio di leale collaborazione.
Come esposto in narrativa, l'art. 4, commi da 1 a 3, attribuisce
ad organi statali il potere di individuare e realizzare determinati
interventi relativi alla trasmissione ed alla distribuzione
dell'energia, senza prevedere alcun coinvolgimento delle regioni
interessate nè nel momento dell'individuazione degli interventi
(comma 1) nè nel momento della nomina dei commissari (comma 2) nè
in quello della realizzazione degli interventi (comma 2 e 3).
In particolare, l'art. 4, comma 1 (modificato dalla legge di
conversione n. 102/2009 e sostituito dall'art. 1, comma 1, lett. a),
n. 1), d.l. 3 agosto 2009, n. 103), dispone che il Consiglio dei
ministri, su proposta dei Ministri competenti, «individua gli
interventi relativi alla trasmissione ed alla distribuzione
dell'energia, nonchè, d'intesa con le regioni e le province autonome
interessate, gli interventi relativi alla produzione dell'energia, da
realizzare con capitale prevalentemente o interamente privato, per i
quali ricorrono particolari ragioni di urgenza in riferimento allo
sviluppo socioeconomico e che devono essere effettuati con mezzi e
poteri straordinari».
L'intesa con la regione interessata è prevista solo in relazione
alla produzione, ma non in relazione alla trasmissione ed alla
distribuzione. La ricorrente regione ritiene che tale omissione sia
costituzionalmente illegittima.
Infatti, si tratta anche in questo caso della attribuzione di
compiti amministrativi statali in materia di competenza concorrente,
di regola non ammissibile.
Ed anche ove, come detto nel punto 1, possa ritenersi che
l'assegnazione delle competenze ad organi statali, in deroga al
normale riparto delle competenze legislative stabilite dall'art. 117,
terzo comma, si giustifichi in quanto si tratta di interventi «per i
quali ricorrono particolari ragioni di urgenza in riferimento allo
sviluppo socio-economico e che devono essere effettuati con mezzi e
poteri straordinari», tale assetto delle competenze deve però
trovare la compensazione dell'intesa con le regioni interessate. Ma
l'intesa è prevista solo per la l'individuazione degli interventi
relativi alla produzione dell'energia, e non per quelli relativi alla
trasmissione e distribuzione dell'energia.
Sembra del tutto evidente che di tale differenziazione non vi è
nè vi può essere ragione alcuna, al punto che può supporsi che si
tratti di una svista nella redazione legislativa: tanto è evidente
che le Regioni sono interessate alla realizzazione di interventi
«relativi alla trasmissione ed alla distribuzione dell'energia» non
meno che a quelli relativi alla «produzione». In aggiunta alla
considerazione della competenza costituzionale nella specifica
materia, va anche Osservato che la trasmissione dell'energia avviene
principalmente con gli elettrodotti, cioè con i tralicci ad alta
tensione a forte impatto ambientale e paesaggistico.
Tuttavia, tale svista - se di svista si tratta - non può essere
corretta in sede interpretativa, dal momento che il testo è chiaro
nel prevedere l'intesa in un caso e non nell'altro.
Di qui l'illegittimità costituzionale della disposizione, in
quanto non prevede tale intesa in relazione alla trasmissione e
distribuzione dell'energia.
Il comma 2 prevede che per la realizzazione dei predetti
interventi e con le medesime modalità si prevede la nomina, con
deliberazione del Consiglio dei ministri, di uno o più commissari
straordinari del Governo ai sensi dell'art. 11, legge n. 400/1988
(comma 2).
Anche in questo caso, ribadita l'illegittimità dell'affidamento
della realizzazione delle opere ad un commissario statale, ove invece
si ritenesse legittima (in forza del principio di sussidiarietà di
cui all'art. 118, comma primo) la nomina di commissari statali,
dovrebbe ugualmente valere il principio dell'intesa, che invece è
previsto, attraverso il rinvio al comma 1, per le sole opere di
produzione dell'energia.
Di qui in ogni caso l'illegittimità costituzionale del comma 2
per non aver previsto l'intesa anche sulla nomina di commissari
statali in relazione alle opere di trasmissione e distribuzione
dell'energia, per le stesse ragioni sopra esposte.
I compiti dei commissari sono definiti dal comma 3 e anche questa
norma risulta illegittima in quanto non prevede che i provvedimenti
relativi alla autorizzazione e realizzazione degli interventi vengano
assunti d'intesa con la regione interessata. Non si comprende perchè
il comma 3 preveda il coinvolgimento degli enti locali e non quello
delle Regioni, titolari costituzionali dei poteri legislativi e di
allocazione delle funzioni amministrative nelle materie dell'energia
e del governo del territorio ed evidentemente interessate dalla
realizzazione di interventi che non hanno certo ambito infracomunale.
In relazione a tutti e tre i commi sopra considerati deve essere
ulteriormente argomentato che già da tempo codesta Corte
costituzionale ha sancito la necessità dell'intesa con la regione
interessata per la localizzazione e realizzazione di opere «gestite»
da organi centrali in virtù del principio di sussidiarietà. Ciò è
accaduto sin dalla sentenza fondante n. 303 del 2003, nella quale
espressamente si afferma che «per giudicare se una legge statale che
occupi questo spazio sia invasiva delle attribuzioni regionali o non
costituisca invece applicazione dei principi di sussidiarietà e
adeguatezza diviene elemento valutativo essenziale la previsione di
un'intesa fra lo Stato e le Regioni interessate, alla quale sia
subordinata l'operatività della disciplina» (punto 4.1 in diritto):
ed è esattamente questo valore che nella stessa sentenza viene
attribuito all'intesa regionale rispetto al Programma delle opere
strategiche approvato dal CIPE in base alla legge n. 443 del 2001.
Questo principio è stato ribadito proprio in relazione alla materia
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia
elettrica» dalla sentenza n. 6 del 2004, nella quale la legittimità
costituzionale della normativa statale impugnata è stata affermata
proprio in ragione della circostanza che «l'autorizzazione
ministeriale per il singolo impianto ''è rilasciata a seguito di un
procedimento unico, al quale partecipano le amministrazioni statali e
locali interessate, svolto nel rispetto dei principi di
semplificazione e con le modalità di cui alla legge 7 agosto 1990,
n. 241, e successive modificazioni, d'intesa con la regione
interessata''» (punto 7 in diritto). Ed in questa occasione la Corte
ha sottolineato che si deve trattare di «un'intesa ''forte'', nel
senso che il suo mancato raggiungimento costituisce ostacolo
insuperabile alla conclusione del procedimento - come, del resto, ha
riconosciuto anche l'Avvocatura dello Stato - a causa del
particolarissimo impatto che una struttura produttiva di questo tipo
ha su tutta una serie di funzioni regionali relative al governo del
territorio, alla tutela della salute, alla valorizzazione dei beni
culturali ed ambientali. al turismo, etc.».
Anche la sentenza n. 62/05, che riguarda la questione dello
stoccaggio dei rifiuti nucleari, ribadisce che, quando gli interventi
necessari realizzati dallo Stato in vista di interessi unitari di
tutela ambientale «concernono l'uso del territorio, e in particolare
la realizzazione di opere e di insediamenti atti a condizionare in
modo rilevante lo stato e lo sviluppo di singole aree, l'intreccio,
da un lato, con la competenza regionale concorrente in materia di
governo del territorio, oltre che con altre competenze regionali,
dall'altro lato con gli interessi delle popolazioni insediate nei
rispettivi territori, impone che siano adottate modalità di
attuazione degli interventi medesimi che coinvolgano, attraverso
opportune forme di collaborazione, le regioni sul cui territorio gli
interventi sono destinati a realizzarsi (cfr. sentenza n. 303 del
2003)» (punto 16 diritto). Di seguito la sentenza rileva che nel caso
era stato prevista sulla individuazione del sito l'intesa con la
Conferenza unificata, e valuta come corretta questa previsione. Essa
tuttavia prosegue Osservando che «quando però, una volta individuato
il sito, si debba provvedere alla sua ''validazione'', alla specifica
localizzazione e alla realizzazione dell'impianto, l'interesse
territoriale da prendere in considerazione e a cui deve essere
offerta, sul piano costituzionale, adeguata tutela, è quello della
regione nel cui territorio l'opera è destinata ad essere ubicata», e
che «non basterebbe più, a questo livello, il semplice
coinvolgimento della Conferenza unificata, il cui intervento non può
sostituire quello, costituzionalmente necessario, della singola
Regione interessata» (punto 17 in diritto).
Il principio della necessaria intesa con la regione interessata
viene ulteriormente ribadito con la sentenza n. 383 del 2005, in
relazione alla individuazione delle infrastrutture e degli
insediamenti strategici, ove pure si afferma la necessità «che anche
tale individuazione sia effettuata d'intesa con le regioni e le
province autonome interessate» (punto 25 in diritto).
Si può infine segnalare che la stessa Commissione parlamentare
per le questioni regionali, nel parere del 29 luglio 2009, ha chiesto
che «si ripristini il testo originario del decreto-legge che
prevedeva l'intesa con le regioni e le province autonome interessate
non solo per l'individuazione degli interventi relativi alla
produzione dell'energia, ma anche per l'individuazione degli
interventi relativi alla trasmissione e alla distribuzione
dell'energia da realizzare con capitale privato, per i quali
ricorrano particolari ragioni di urgenza in riferimento allo sviluppo
socio-economico». Ne risulta confermata l'illegittimità delle norme
censurate, per violazione degli artt. 117, terzo comma, e 118 cost. e
del principio di leale collaborazione, nella parte in cui non
prevedono un'intesa «forte» della regione sia per l'atto di
individuazione degli interventi relativi alla trasmissione ed alla
distribuzione dell'energia sia per l'atto di nomina dei commissari
sia per gli atti adottati dai commissari.

P. Q. M.

La Regione Emilia-Romagna, come sopra rappresentata e difesa
chiede voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il
ricorso, dichiarando l'illegittimità costituzionale del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, «Provvedimenti anticrisi,
nonchè proroga di termini», convertito, con modificazioni, dalla
legge 3 agosto 2009, n. 102, in relazione all'art. 4, commi da 1 a 4,
come modificato dall'articolo 1 del decreto-legge 3 agosto 2009, n.
103, in Gazzetta Ufficiale n. 179 del 4 agosto 2009, nelle parti, nei
termini e sotto i profili esposti nel presente ricorso.
Padova-Bologna, addì 30 settembre 2009

Prof. avv.Giandomenico Falcon - Avv. Rosaria Russo Valentini


Allegati
1) Deliberazione della Giunta regionale 29 settembre 2009, n.
1443.