1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 3-6-1992
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 220 SENTENZA 7 - 25 maggio 1992
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e provincia autonoma. Ambiente - Rifiuti - Provincia di Bolzano - Albo nazionale imprese esercenti servizi di smaltimento - Disciplina - Presunta violazione di attribuzioni e della autonomia finanziaria - Esigenza di una adeguata uniformita' e trattamento della materia - Spettanza allo Stato (D.M. 21 giugno 1991, n. 324, Ministro dell'ambiente) (Stat. spec. Trentino- Alto Adige, artt. 8, primo comma, nn. 5, 6, 10, 14, 15, 16 e 21; 9, primo comma, nn. 3, 8 e 10; 16, primo comma, e Titolo VI). (092C0634) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 3-6-1992)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Provincia di Bolzano
notificato il 18 dicembre 1991, depositato in Cancelleria il 20
dicembre 1991, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del
decreto del Ministro dell'ambiente 21 giugno 1991, n. 324, recante "
Regolamento delle modalità organizzative e di funzionamento
dell'albo nazionale delle imprese esercenti servizi di smaltimento
dei rifiuti nelle varie fasi, nonchè dei requisiti, dei termini,
delle modalità e dei diritti di iscrizione" ed iscritto al n. 52 del
registro conflitti 1991;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 17 marzo 1992 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Uditi gli avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia
di Bolzano e l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 18 dicembre 1991 (Reg. confl. n. 52
del 1991) la Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in relazione al decreto del
Ministro dell'ambiente 21 giugno 1991, n. 324 (Regolamento delle
modalità organizzative e di funzionamento dell'albo nazionale delle
imprese esercenti servizi di smaltimento dei rifiuti nelle varie
fasi, nonchè dei requisiti, dei termini, delle modalità e dei
diritti di iscrizione), per violazione delle competenze in materia di
urbanistica, tutela dell'ambiente, tutela del paesaggio, igiene e
sanità, commercio, nonchè della autonomia finanziaria, riservate
alla Provincia ai sensi degli artt. 8, primo comma, nn.5, 6, 10, 14,
15, 16 e 21; 9, primo comma, nn. 3, 8 e 10; 16, primo comma, e del
titolo VI dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670).
2. - Con il decreto impugnato il Ministro dell'ambiente ha inteso
disciplinare l'albo nazionale delle imprese esercenti servizi di
smaltimento dei rifiuti, in attuazione di quanto disposto dall'art.
10 del decreto-legge 31 agosto 1987, n. 361 (Disposizioni urgenti in
materia di smaltimento dei rifiuti),convertito in legge 29 ottobre
1987, n. 441.
A giudizio della ricorrente il decreto ministeriale avrebbe
violato i limiti ed i criteri definiti dal suddetto art. 10 della
legge n. 441, determinando così una lesione delle competenze
costituzionalmente riservate alla Provincia autonoma che erano state,
invece, espressamente fatte salve dall'art. 9 della stessa legge n.
441 del 1987.
In particolare, la Provincia lamenta (con il primo motivo del
ricorso) che il decreto ministeriale, all'art. 1, quinto e sesto
comma, abbia istituito una sezione decentrata dell'albo per il
territorio provinciale di Bolzano, anzichè limitarsi a disciplinare
le sole sezioni locali inerenti alle Regioni ordinarie, e che tale
sezione provinciale sia stata istituita presso un organismo, quale la
Camera di commercio di Bolzano, estraneo all'ordinamento della
Provincia e sottoposto alla vigilanza del Ministro dell'industria.
Anche le disposizioni degli artt. 5, 6, 7 e 8 del decreto
impugnato, che regolano la composizione, la durata e le funzioni
della sezione provinciale di Bolzano, sono giudicate dalla ricorrente
(con il secondo motivo) lesive delle proprie attribuzioni
costituzionalmente garantite. Per effetto di tali disposizioni,
infatti, a giudizio della Provincia, sarebbero stati attribuiti alla
sezione provinciale meri compiti di carattere residuale in ordine
alla istruttoria delle domande di iscrizione all'albo e
all'accertamento del mantenimento dei requisiti ai fini della
permanenza di tale iscrizione, riservando invece al comitato
nazionale, che ha sede in Roma, il potere di decidere sulle
iscrizioni, di comminare le sanzioni, nonchè vari poteri
sostitutivi, di coordinamento e di indirizzo nei confronti delle
sezioni locali. Il decreto impugnato avrebbe altresì limitato i
poteri delle sezioni decentrate dell'albo, ed in particolare della
sezione provinciale di Bolzano, in ordine alle variazioni da
apportare all'albo stesso (art. 16, secondo comma), al procedimento
disciplinare (art. 19) ed alle sanzioni amministrative (artt. 17 e
18).
Tutte le suddette disposizioni, a giudizio della Provincia, si
porrebbero in contrasto con l'impianto complessivo della legge n. 441
del 1987 che avrebbe inteso conferire alle Regioni ampi poteri in
tutta la materia, riservando allo Stato le sole funzioni di
coordinamento, controllo e vigilanza, oltre a taluni poteri
sostitutivi in caso di inerzia regionale. Ne risulterebbe
conseguentemente stravolto tutto il quadro delle competenze definito
dalla legge n. 441, in danno delle sezioni locali, ed in particolare
della sezione provinciale di Bolzano, alla quale sarebbe stato
illegittimamente sottratto qualsiasi potere decisionale, primo fra
tutti quello di valutare l'idoneità dei requisiti delle imprese che
esercitano in loco una attività di estremo rilievo ai fini della
tutela ambientale, sulla quale la Provincia dovrebbe esercitare
competenze di tipo esclusivo.
Così operando il Ministro dell'ambiente avrebbe altresì violato
il principio di legalità, oltrepassando i limiti posti dal
legislatore ed intervenendo con un atto di natura regolamentare in
materia di competenza esclusiva della Provincia autonoma, in
violazione del principio di cui all'art. 17 della legge n. 400 del
1988.
Rileva ancora la Provincia (nel terzo motivo) che, ai sensi
dell'art. 10, secondo comma, della legge n. 441 del 1987,
l'iscrizione all'albo condiziona il rilascio, da parte delle Regioni
e delle Province autonome, dell'autorizzazione di cui all'art. 6,
lett. d), del d.P.R. n. 915 del 1982, per l'esercizio dell'attività
di smaltimento dei rifiuti nonchè per l'installazione e la gestione
delle discariche. La lamentata lesione delle competenze provinciali
in ordine all'iscrizione all'albo comporterebbe, pertanto, anche una
lesione della competenza al rilascio delle suddette autorizzazioni.
Ciò risulterebbe tanto più evidente nel caso delle imprese di
trasporto dei rifiuti, per le quali l'iscrizione all'albo avrebbe
valore sostitutivo dell'autorizzazione suddetta.
Infine, la Provincia lamenta (quarto motivo) che una lesione della
propria autonomia finanziaria, di cui al titolo VI dello Statuto
regionale ed all'art. 5 della legge 30 novembre 1989,n. 386, sarebbe
stata determinata dagli artt. 15, secondo comma, e 22 del decreto
impugnato, i quali stabiliscono, rispettivamente, che le imprese di
trasporto dei rifiuti sono tenute a prestare a favore dello Stato le
garanzie finanziarie di cui all'art. 10, secondo comma, della legge
n. 441 "secondo modalità che saranno stabilite con decreto del
Ministro dell'ambiente", e che "agli oneri per la tenuta dell'albo e
per l'attività del Comitato nazionale e delle sezioni si provvede
con le entrate derivanti da un diritto di iscrizione annuale a carico
delle ditte iscritte", non facendo carico alle imprese di prestare le
garanzie finanziarie anche in favore della Provincia autonoma e non
prevedendo la ripartizione a livello locale delle risorse finanziarie
derivanti dal diritto annuale di iscrizione.
La ricorrente chiede, pertanto, il riconoscimento della propria
competenza in materia ed il conseguente annullamento del decreto
impugnato nella parte relativa alla Provincia di Bolzano.
3. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri tramite l'Avvocatura generale dello Stato per chiedere il
rigetto del ricorso.
Ad avviso dell'Avvocatura la mancanza di fondamento del ricorso
verrebbe a derivare dal fatto che la disciplina posta dal decreto
impugnato dovrebbe considerarsi ricompresa nella materia "igiene e
sanita'", sulla quale la Provincia ricorrente potrebbe rivendicare
solo una competenza di tipo concorrente e non già di carattere
esclusivo.
4. - In prossimità dell'udienza la Provincia autonoma di Bolzano
ha presentato memoria per confutare la tesi prospettata dalla difesa
dello Stato e ribadire le proprie doglianze.
Considerato in diritto
1. - Con decreto n. 324 in data 21 giugno 1991 il Ministro
dell'ambiente, di concerto con i Ministri dell'industria, dei
trasporti, della sanità e dell'interno, ha adottato un regolamento
concernente le "modalità organizzative e di funzionamento dell'albo
nazionale delle imprese esercenti servizi di smaltimento dei rifiuti
nelle varie fasi, nonchè dei requisiti, dei termini, delle modalità
e dei diritti di iscrizione".
Con tale regolamento - emanato ai sensi dell'art. 10 della legge
29 ottobre 1987, n. 441, di conversione del decreto-legge 31 agosto,
1987 n. 361, recante "Disposizioni urgenti in materia di smaltimento
dei rifiuti" - è stata disciplinata l'istituzione presso il
Ministero dell'ambiente dell'albo nazionale delle imprese esercenti
servizi di smaltimento dei rifiuti, articolato in un comitato
nazionale ed in sezioni regionali, nonchè, per quanto concerne i
territori di Trento e Bolzano, in sezioni provinciali, con sede,
rispettivamente, presso le Camere di commercio dei capoluoghi di
Regione e delle due Province autonome.
Il decreto in questione regola altresì la composizione, la durata
e le attribuzioni dei vari organi dell'albo, determinando le
condizioni e le procedure relative all'iscrizione delle varie
imprese, alle successive variazioni, sospensioni, cancellazioni, ai
procedimenti disciplinari, alle risorse finanziarie destinate a
sopperire agli oneri per la tenuta dell'albo.
Tale regolamento viene impugnato dalla Provincia di Bolzano nel
suo insieme - ma con riferimento particolare agli artt. 1, commi
quinto e sesto; 5; 6; 7, comma primo, lettere c) d) e) f) g) ed h);
8, comma primo, lettere a) ed e); 9; 10, comma quinto; 13; 15, comma
secondo; 16, comma secondo; 17; 18 e 19 - in quanto ritenuto lesivo
delle competenze provinciali in tema di urbanistica, tutela
dell'ambiente, tutela del paesaggio, igiene e sanità, commercio
(artt. 8, nn. 5, 6, 10, 14, 15, 16 e 21; 9 nn. 3, 8 e 10; 16 dello
Statuto speciale e relative norme di attuazione), nonchè
dell'autonomia finanziaria provinciale (titolo VI dello Statuto
speciale e relative norme di attuazione; art. 5 legge 30 novembre
1989, n. 386): il tutto in relazione agli artt. 9 e 10 della legge 29
ottobre 1987, n. 441, dove si afferma la salvezza delle competenze
della Provincia autonoma di Bolzano nelle materie, relative allo
smaltimento dei rifiuti, regolate dalla stessa legge.
Secondo la ricorrente il regolamento in questione avrebbe violato
la sfera di attribuzioni della Provincia di Bolzano: a) per il fatto
di avere istituito la sezione provinciale dell'albo presso la Camera
di commercio di Bolzano, cioè presso un ente di derivazione statale,
sottratto alla vigilanza della Provincia; b) per aver riservato tutti
i poteri decisionali relativi all'albo al comitato nazionale,
riducendo le competenze delle sezioni provinciali a mere attività
istruttorie e di proposta: e questo attraverso l'impiego di un atto
regolamentare che non troverebbe adeguato fondamento nella legge e
che sarebbe intervenuto in una materia affidata alla competenza
esclusiva della Provincia; c) per avere espropriato la Provincia
della competenza a rilasciare le autorizzazioni ad effettuare lo
smaltimento, di cui all'art. 6 lett. a) del d.P.R. 10 settembre 1982,
n. 915, dal momento che tale rilascio risulta condizionato
dall'iscrizione all'albo, rispetto a cui la Provincia si trova
sprovvista di ogni significativo potere decisionale; d) per avere
previsto a carico delle imprese di trasporto dei rifiuti l'obbligo di
prestare garanzia finanziaria solo a favore dello Stato (e non della
Provincia) e per non avere ripartito a livello locale le risorse
derivanti dal diritto di iscrizione annuale gravante sulle imprese
iscritte.
2. - Le censure formulate nel ricorso in esame sono in parte
inammissibili e in parte infondate.
Sono inammissibili le censure prospettate - nel primo e nel terzo
motivo del ricorso - nei confronti dell'art. 1, commi quinto e sesto,
del regolamento, anche in relazione agli artt. 2 e 10 della legge n.
441 del 1987.
Le norme impugnate, nel prevedere che le sezioni regionali hanno
sede presso le Camere di commercio dei capoluoghi di Regione e delle
Province autonome, nulla hanno aggiunto a quanto previsto dall'art.
10, primo comma, della legge n. 441 del 1987, dove (sia pure con una
formula che non fa espresso riferimento alle Province autonome, ma
che chiaramente le comprende) risultava stabilita l'articolazione
dell'albo nazionale in sezioni regionali, istituite presso le Camere
di commercio del capoluogo. Nessuna autonoma potenzialità lesiva
può essere, pertanto, con riferimento al profilo in esame,
individuata nel decreto impugnato, che, su questo punto, si è
limitato soltanto a ricalcare una disciplina sostanziale già
interamente enunciata dalla legge precedente.
Del pari, nessun effetto lesivo delle competenze provinciali può
essere imputato al regolamento in esame per quanto concerne il
carattere condizionante dell'iscrizione all'albo ai fini del rilascio
dell'autorizzazione regionale all'esercizio dell'attività di
smaltimento, di cui all'art. 6 del d.P.R. n. 915 del 1982, ovvero ai
fini dell'esercizio dell'attività di trasporto dei rifiuti. Tale
condizionamento - nonostante si trovi rispecchiato anche nella
disciplina posta dall'art. 10, quinto comma, del regolamento - non è
stato, infatti, previsto dal decreto impugnato, bensì direttamente
dalla legge n. 441, che, al secondo comma dell'art. 10, ha regolato
in via primaria gli effetti dell'iscrizione all'albo ai fini
dell'esercizio delle attività delle imprese operanti nel settore
dello smaltimento dei rifiuti.
3. - Le ulteriori censure - formulate, in particolare, nei
confronti degli artt. 5, 6, 7 (in parte), 8 (in parte), 9, 10 (in
parte), 13 (in parte), 16 (in parte), 17, 18 e 19 - ancorchè
ammissibili, non sono fondate.
L'insieme di tali censure viene prospettato dalla ricorrente
muovendo dal presupposto che, mediante il decreto impugnato, il
Ministro dell'ambiente sia venuto a disciplinare, con un atto di
natura regolamentare (sprovvisto, tra l'altro, di adeguata copertura
legislativa), un settore incidente nell'ambito di competenze
spettanti alla Provincia autonoma in via esclusiva o, quanto meno,
concorrente.
L'esattezza di tale presupposto non può essere condivisa.
Va innanzitutto escluso che il regolamento in esame, per i suoi
contenuti, non venga a trovare un adeguato fondamento nella fonte
primaria. Al contrario, l'art. 10 della legge n. 441 del 1987 - dopo
aver previsto l'istituzione dell'albo e le sue articolazioni centrali
e regionali (con i relativi poteri) - ha conferito al Ministro
dell'ambiente, di concerto con i Ministri dell'industria, dei
trasporti, della sanità e dell'interno, il potere di definire "le
modalità organizzative e di funzionamento" e di stabilire "i
requisiti, i termini, le modalità ed i diritti di iscrizione",
adottando una formula che, per la sua ampiezza e generalità, si
presenta tale da coprire, senza possibilità di dubbio, tutti gli
aspetti enunciati con la disciplina posta dal decreto in esame.
Ma anche con riferimento al profilo sostanziale della censura, va
escluso che la disciplina dell'albo di cui è causa - per quanto
suscettibile di collegarsi all'esercizio di competenze regionali e
provinciali in tema di smaltimento dei rifiuti quali quelle enunciate
nell'art. 101 del d.P.R. n. 616 del 1977 o nell'art. 6 del d.P.R. n.
915 del 1982 - possa ritenersi inquadrabile nella sfera delle
attribuzioni (esclusive o concorrenti) regionali o provinciali, dal
momento che la legge n. 441 del 1987, nel prevedere l'istituzione
dell'albo, ha configurato una struttura che, in quanto "nazionale",
si caratterizza come unitaria anche se articolata attraverso organi
decentrati operanti, in sede regionale, presso le Camere di
commercio. Tale configurazione - che, nel regolamento, ha portato a
concentrare la maggior parte dei poteri deliberativi nel comitato
nazionale, riservando alle articolazioni periferiche la sola
attività istruttoria - trova la sua giustificazione nelle
particolari funzioni certificative cui l'albo deve assolvere con
riferimento ad un settore caratterizzato dal forte intreccio tra
interessi locali e nazionali, nonchè dalla presenza di obblighi
internazionali e comunitari che lo Stato è tenuto ad assolvere (v.
sentt. n. 324 del 1989 e n. 433 del 1987).
In questo quadro, l'esigenza che ha ispirato il legislatore quando
ha ritenuto di dover provvedere alla istituzione di un albo nazionale
è stata, dunque, quella di garantire, con il massimo di trasparenza,
un'adeguata uniformità nella determinazione dei criteri suscettibili
di legittimare l'iscrizione e, attraverso di essa, l'affidabilità
delle singole imprese aspiranti a esercitare attività nel settore
dello smaltimento. E questo tanto più ove si consideri che
l'iscrizione all'albo consente all'impresa iscritta di svolgere la
propria attività non solo nell'ambito di una determinata Regione o
Provincia, ma in tutto il territorio nazionale (v. sentt. n. 372 del
1989 e n. 245 del 1990).
4. - Infondate si presentano, infine, le censure formulate nei
confronti degli artt. 15 e 22 del regolamento, che vengono impugnati
in quanto ritenuti lesivi dell'autonomia finanziaria della Provincia,
garantita dal titolo VI dello Statuto speciale e dall'art. 5 della
legge n. 386 del 1989.
In realtà, nè le garanzie finanziarie poste a carico delle
imprese di trasporto di cui all'art. 15 (ma già richiamate nell'art.
10, secondo comma, della legge n. 441), nè i diritti annuali
istituiti a carico di tutte le imprese iscritte all'albo per
sopperire agli oneri della tenuta si presentano suscettibili di
incidere, sotto alcun profilo, nella sfera dell'autonomia finanziaria
garantita alla Provincia. Le une e gli altri non possono, infatti,
ricondursi nè alla sfera dei fondi speciali nè a quella dei
finanziamenti disposti a favore delle Province autonome di cui
all'art. 5 della legge n. 386 del 1989, mentre la disciplina relativa
a tali istituti prevista nel regolamento in esame viene a
configurarsi come corollario naturale del carattere nazionale
dell'albo.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato adottare la disciplina di cui al
decreto del Ministro dell'ambiente 21 giugno 1991, n. 324 recante "
Regolamento delle modalità organizzative e di funzionamento
dell'albo nazionale delle imprese esercenti servizi di smaltimento
dei rifiuti nelle varie fasi, nonchè dei requisiti, dei termini,
delle modalità e dei diritti di iscrizione".
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 maggio 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 25 maggio 1992.
Il cancelliere: DI PAOLA
92C0634