1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 2-3-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 19 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 21 febbraio 1994
N. 19 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 21 febbraio 1994 (della regione Calabria) Prorogatio - Disciplina della proroga degli organi amministrativi - Obbligo delle regioni a statuto ordinario di adeguare i rispettivi ordinamenti ai principi fondamentali stabiliti dal decreto-legge impugnato ed applicabilita' immediata delle norme del medesimo fino all'assolvimento di detto obbligo da parte delle regioni - Previsione altresi': a) della cessazione dalle funzioni con la scadenza del mandato; b) di un periodo massimo di proroga di quarantacinque giorni; c) della sostituzione da parte del presidente del collegio nei confronti del collegio inadempiente - Asserita invasione della sfera di competenza regionale in materia di organizzazione degli uffici (gia' esercitata dalla regione ricorrente con legge 5 agosto 1992, n. 13) con incisione sulle norme legislative e statutarie che assegnano competenze ad organi collegiali regionali, nonche' sulla potesta' statutaria delle regioni e sulla disciplina costituzionale del consiglio, della giunta e del presidente - Cost., artt. 77, ultimo comma, 117, 118, 121, 122 e 123 - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 208/1992 nonche' ai ricorsi nn. 17, 28, 30, 33, 59 e 77 del 1993 proposti dalla stessa regione avvero decreti- legge (decaduti) di contenuto sostanzialmente identico a quello in questione. (D.L. 17 gennaio 1994, n. 33). (Cost., artt. 77, ultimo comma, 117, 118, 121, 122 e 123). (094C0166) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 2-3-1994)

Ricorre la regione Calabria, in persona del presidente della giunta
regionale, on. Guido Rhodio, in forza di delibera 25 gennaio 1994, n.
172 della giunta regionale, rappresentato e difeso, giusta procura
speciale a margine del presente atto, dall'avv. Federico Sorrentino e
nel suo studio in Roma, lungotevere delle Navi, 30, elettivamente
domiciliato, contro lo Stato e, per esso, il Presidente del Consiglio
dei Ministri, per la dichiarazione d'illegittimità costituzionale,
del d.l. 17 gennaio 1994, n. 33, recante "Disciplina della proroga
degli organi amministrativi", pubblicato nella Gazzetta ufficiale
della Repubblica italiana n. 13, del 18 gennaio 1994.
F A T T O
1. - Con la sentenza 4 maggio 1992, n. 208 la Corte, chiamata a
pronunciarsi sulla legittimità costituzionale di una norma di legge
regionale che prevede la "decadenza" dei comitati regionali di
controllo non rinnovati entro sessanta giorni dalla loro scadenza,
affermava importanti e, sotto certi aspetti, innovativi principi in
materia di prorogatio di organi amministrativi. In particolare,
esclusa l'esistenza di norme dalle quali possa trarsi la generalità
di tale istituto, essa concludeva che "ogni proroga, in virtù dei
principi desumibili dal citato art. 97 della Costituzione, può
aversi soltanto se prevista espressamente dalla legge e nei limiti da
questa indicati".
"Un'organizzazione caratterizzata da un abituale ricorso alla
prorogatio - proseguiva la Corte - sarebbe difatti ben lontana dal
modello costituzionale. Se è previsto per legge che gli organi
amministrativi abbiano una certa durata e che quindi la loro
competenza sia temporalmente circoscritta, un'eventuale prorogatio di
fatto sine die - demandando all'arbitrio di chi debba provvedere alla
sostituzione di determinarne la durata pur prevista a termine dal
legislatore ordinario - violerebbe il principio della riserva di
legge in materia di organizzazione amministrativa, nonchè quelli
dell'imparzialità e del buon andamento".
Escludo, quindi, che alla prorogatio possa attribuirsi valenza di
"principio di carattere generale", il Governo - non ritenendo
sufficiente lo strumento legislativo ordinario - decideva di
provvedere conformemente ai suggerimenti della Corte ed a tal fine
adottava una lunga serie di decreti legge, l'ultimo dei quali
costituisce oggetto del presente giudizio.
Comune a tutti i provvedimenti è la dichiarazione della
perentorietà della scadenza legislativamente fissata degli organi
amministrativi dello Stato e degli enti pubblici (esclusi quelli
elettivi e quelli a rilevanza costituzionale), stabilendosi peraltro
un periodo di proroga non superiore a 45 giorni durante i quali gli
organi scaduti possono adottare gli atti di ordinaria amministrazione
e quelli urgenti e indifferibili.
Allorchè la competenza alla ricostituzione spetti ad organi
collegiali, è, poi previsto che la stessa venga trasferita al
presidente del collegio, qualora non sia stata esercitata sino a tre
giorni prima della scadenza del suddetto periodo di proroga.
Tutti i decreti legge, successivi al primo, tra le norme finali e
transitorie, hanno, infine, inserito una disposizione secondo la
quale "restano confermati gli atti di ricostituzione di organi
scaduti anteriormente alla durata di entrata in vigore del presente
decreto che siano stati adottati, in sostituzione degli organi
collegiali competenti, dai rispettivi presidenti, in conformità alle
disposizioni vigenti alla data di compimento degli atti stessi"
(cioe': in conformità alle disposizioni dei decreti legge decaduti).
2. - È, invece, mutata, nei diversi decreti legge, la
formulazione dell'art. 9, relativo alle nomine di competenza delle
regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano.
Stabilivano, infatti, i primi tre provvedimenti che "entro un anno
dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto, le regioni a statuto ordinario, nonchè le regioni
a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano,
provvedono ad adeguare i rispettivi ordinamenti alle disposizioni del
presente decreto", lasciando, quindi, intendere che gli ordinamenti
regionali si sarebbero dovuti adeguare a tutte le disposizioni del
decreto, immediatamente vincolanti fintanto che le regioni non
avessero provveduto nei sensi da essi indicati; e ciò in violazione
della competenza legislativa e statutaria delle regioni interessate.
3. - Pur avendo almeno in parte recepito, nella formulazione
dell'art. 9, le osservazioni critiche rivolte dalle regioni, neanche
il successivo decreto legge (n. 69/1993), il quarto della serie, si
sottraeva del tutto alle censure di invasione della competenza
regionale: sotto la rubrica "Adeguemento della normativa regionale",
l'indicato articolo stabiliva, infatti, al primo comma, che "entro un
anno dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto, le regioni a statuto ordinario regolano le materie
disciplinate dal decreto stesso nel rispetto dei principi
fondamentali posti dalle disposizioni in esso contenute. Tali
disposizioni operano direttamente nei riguardi delle regioni fino a
quando esse non abbiano legiferato in materia".
4. - Decaduto anche il d.l. n. 69 per mancata conversione nei
termini, il Governo ne ha emessi altri cinque, di eguale contenuto
(l'ultimo dei quali costituisce oggetto del presente giudizio), che,
riproducendo quasi negli stessi sostanziali termini i precedenti, se
ne discostano ancora una volta per la parte relativa all'adeguamento
della normativa regionale alle disposizioni da essi recate.
Stabilisce, infatti, l'art. 9 al primo comma, che "Le disposizioni
di cui al presente decreto operano direttamente nei riguardi delle
regioni a statuto ordinario fino a quando esse non avranno adeguato i
rispettivi ordinamenti ai principi generali ivi contenuti".
Prescindendo dal discutibile riferimento ai "principi generali"
contenuti nel decreto, tale articolo, pur nella sua differente
formulazione, se per un verso attenua l'impatto sul sistema regionale
delle nuove disposizioni legislative, non elimina tuttavia la lesione
della competenza regionale, sotto diversi profili già denunciata
dalla regione Calabria nei precedenti ricorsi; sicchè, richiamando
le considerazioni già svolte nei confronti degli ultimi quattro
provvedimenti, il cui testo è stato - come si è detto -
integralmente riprodotto da quello che ora si impugna, la regione
deve ancora una volta rivolgersi all'ecc.ma Corte per denunciare
l'illegittimità del d.l. 17 gennaio 1994, n. 33, sotto i seguenti
profili di
D I R I T T O
Violazione degli artt. 117, 118, 122 e 123, anche in riferimento
all'art. 77 u.c. della Costituzione. Invasione della competenza
regionale.
5. - Preliminarmente deve sottolinearsi che la regione ricorrente,
ancor prima che il Governo intervenisse con i decreti legge di cui in
narrativa a precisare e a specificare i principi costituzionali
richiamati dalla Corte, ha adottato una propria disciplina, passata
indenne al controllo governativo, del fenomeno della prorogatio, con
legge regionale 5 agosto 1992, n. 13, recante "Disciplina delle
nomine di competenza della regione" (Bollettino ufficiale della
regione 10 agosto 1992, n. 104). L'art. 8 di questa legge, in
particolare, stabilisce, al 1 comma, che "tutte le nomine e le
designazioni di competenza della regione cessano con la scadenza
della legislatura nel corso della quale si è proceduto alle nomine o
alle designazioni e sono rinnovabili per una sola volta"; al secondo
comma dispone che, "trascorsi novanta giorni dall'insediamento del
consiglio regionale neo eletto, le persone nominate o designate negli
organismi indicati nell'art. 1 (organi regionali, enti dipendenti
dalla regione U.S.L., eccettuati gli organi elettivi) non possono
continuare ad esercitare la funzione istituzionale e, nel caso in cui
il Consiglio regionale non effettui le nomine o le designazioni entro
il predetto termine ai sensi dell'art. 5 della presente legge (che
disciplina il relativo procedimento), provvede la giunta regionale ai
sensi dell'art. 28 dello Statuto" (cioè in via d'urgenza e con
obbligo di ratifica entro trenta giorni).
La legge regionale, dunque, per un verso, è rispettosa dell'art.
97 della Costituzione sotto i profili indicati dalla sentenza
208/1992 della Corte: esclude la proroga di fatto a tempo
indeterminato e provvede ad interventi sostitutivi e di urgenza in
caso di inadempimento dell'organo competente (il Consiglio
regionale); per altro verso essa anticipa mediante il sopra descritto
meccanismo le disposizioni dei decreti legge adottati dal Governo.
Di qui la conclusione che il decreto oggi impugnato, che obbliga
le regioni ad adeguare i propri ordinamenti ai "principi generali" da
esso posti, non dovrebbe incidere sull'art. 8 della legge regionale
n. 13/1992, il quale contiene disposizioni di dettaglio, bensì di-
verse, ma sicuramente rispettose dei medesimi principi. Invero, fermo
restando il rispetto dell'art. 97 della Costituzione, i decreti
governativi stabiliscono:
la cessazione delle funzioni con la scadenza del mandato;
la previsione di un periodo massimo di proroga di 45 giorni;
la sostituzione da parte del presidente del collegio nei
confronti del collegio inadempiente.
Queste disposizioni corrispondono ad un principio fondamentale che
vuole la cessazione delle funzioni dell'organo alla sua scadenza
naturale e prevede meccanismi sostitutivi rigidamente articolati in
caso di inerzia dell'autorità alla ricostituzione.
Non par dubbbio quindi che la legge regionale 13/1992 sia coerente
con i principi enunciati dal d.l. 463/1993, e che la diretta
operatività delle disposizioni di cui al decreto stesso, non abbia
modo di esplicarsi nei riguardi della regione Calabria per quanto
già da questa disciplinato, mentre le altre disposizioni del d.l.,
relative al regime degli atti ed alla responsabilità per mancata
ricostituzione nei termini, potranno valere anche per la regione
ricorrente, al più come referente per i principi fondamentali della
materia.
Qualora però il primo comma dell'art. 9 non dovesse essere inteso
nel senso che i "principi" cui le regione a statuto ordinario sono
tenute ad adeguare i rispettivi ordinamenti, ed in quanto non vi
abbiano già provveduto, siano solo quelli, già esistenti, da
ricavarsi dall'art. 97 della Costituzione, secondo le indicazioni
della Corte (ciò che sembrerebbe essere confermato dal riferimento
ai principi "generali" anzichè fondamentali del d.l. in questione),
bensì come abrogativo della disciplina regionale già adottata e i
meccanismi di ricostituzione degli organi scaduti direttamente
applicabili alla regione, non può che dedursene
l'incostituzionalità per le ragioni accennate in rubrica.
6. - Per tale ipotesi viene immediatamente in considerazione il
secondo comma dell'art. 4, a termini del quale "Nei casi in cui i
titolari della competenza alla ricostituzione siano organi collegiali
e questi non procedano alle nomine o designazioni ad essi spettanti
almeno tre giorni prima della scadenza del termine di proroga, la
relativa competenza è trasferita ai rispettivi presidenti, i quali
debbono comunque esercitarla entro la scadenza del termine medesimo".
Questa disposizione viola tanto la competenza regionale in materia
di "ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalle regioni"
(art. 117) quanto la competenza statutaria delle regioni di diritto
comune (art. 123), incidendo essa sulle norme legislative e
statutarie che assegnano competenze ad organi collegiali. La
disposizione impugnata, invero, crea una competenza nuova in capo ai
presidenti di organi collegiali, sottraendo ai collegi stessi i
corrispondenti poteri. Ed è evidente che una statuizione siffatta
potrebbe provenire, per gli uffici e gli enti dipendenti dalla
regione e per gli stessi organi regionali, dalla legge o dallo
Statuto rergionale.
Di più la disposizione in esame viola, insieme con la potestà
statutaria delle regioni, gli artt. 121 e 122 della Costituzione,
allorchè essa venga riferita a nomine di competenza del consiglio
regionale. Infatti, secondo la norma costituzionale, il presidente
del Consiglio regionale non ha una posizione per così dire autonoma
dal Consiglio stesso dal quale è eletto per dirigerne i lavori (122,
terzo comma) nè, a differenza del consiglio, della giunta e del suo
presidente (art. 121, primo comma), possiede una propria ed autonoma
rilevanza esterna.
Naturalmente ciò potrebbe non eslcudere che al presidente del
consiglio regionale vengano conferite funzioni di rilevanza esterna,
purchè non incompatibili con il suo compito di direzione dei lavori
del consiglio, ma tale attribuzione, innovando specificamente
all'organizzazione regionale, non può che competere alla fonte
statutaria (art. 123) e, sulla base di questa, al regolamento
consiliare.
Ne discende allora l'incostituzionalità, in riferimento ai citati
parametro, di una norma statale che trasferisce una competenza del
consiglio regionale al suo presidente e che fa di questo un organo
titolare di poteri amministrativi esterni.
7. - Ugualmente sulla competenza delle regioni in materia di
organizzazione dei loro uffici e degli enti da esse dipendenti
incidono le disposizioni relative al regime di proroga degli organi
amministrativi scaduti e degli atti da questi emanati (art. 3). Tali
disposizioni, limitando la competenza degli organi prorogati e
sanzionando come illegittimi gli atti posti in essere al di fuori dei
limiti da esse indicati, incidono sulla competenza regionale in
materia, in violazione quindi dell'art. 117 della Costituzione.
Tale censura va estesa al successivo art. 6 che sancisce la
nullità di diritto degli atti compiuti dagli organi scaduti.
8. - Da ultimo deve denunciarsi l'art. 8 del decreto impugnato,
nella parte in cui convalida e mantiene fermi gli atti di
ricostituzione adottati dai presidenti di organi collegiali,
anteriormente all'entrata in vigore del decreto, in sostituzione dei
competenti collegi (secondo comma).
Questa disposizione viola, non solo l'art. 77, ultimo comma, della
Costituzione, in relazione anche all'art. 15, secondo comma, lett. d)
della legge n. 400/1988, ma anche, ed inscindibilmente, le competenze
regionali in materia di organizzazione di uffici ed enti regionali.
Invero, ove anche dovesse sostenersi che il d.l. impugnato possa
comprimere, nei sensi che si sono appena contestati, le competenze
regionali in materia, esso sicuramente non può convalidare ciò che
in base alla Costituzione è invalido e quindi non può sottrarre al
legislatore nè all'amministrazione regionale il potere di
qualificare come invalidi atti applicativi di decreti legge non
convertiti.
In altre parole la disposizione impugnata non solo incide sulla
potestà legislativa regionale e su quella statutaria al di là di
quanto consentirebbero gli artt. 117 e 123, ma incide altresì sulla
competenza degli organi collegiali, ai quali sarebbe così impedito
di revocare gli illegittimi atti dei loro presidenti e di provvedere
diversamente in ordine agli organi scaduti.
Va poi aggiunto che la convalida degli atti compiuti sotto il
vigore dei precedenti decreti ed in particolare di quelli che, a
differenza dell'ultimo qui impugnato e dei cinque che lo hanno
preceduto, obbligavano le regioni ad adeguarsi alla totalità delle
loro disposizioni, fa sì che atti costituzionalmente illegittimi -
quali appunto quelli adottati in esecuzione dei precedenti decreti
legge invasivi della competenza regionale garantita dall'art. 117 -
vengano ritenuti validi ed efficaci, senza che la regione possa porvi
rimedio, ripristinando l'ordine naturale delle competenze.

P. Q. M.
Si chiede che, in accoglimento del presente ricorso, il d.l.
impugnato venga dichiarato incostituzionale in riferimento agli artt.
77, 117, 118, 121, 122 e 123 della Costituzione.
Roma, addì 11 febbraio 1994
Avv. Federico SORRENTINO

94C0166