1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 8-4-1992
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 135 SENTENZA 16 - 27 marzo 1992
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e provincia autonoma. Sanita' pubblica - Provincia autonoma di Trento - Installazione e uso di apparati diagnostici a r.m.n. - Funzioni amministrative statali - Richiamo alla sentenza della Corte n. 216/1988 - Spettanza allo Stato - Proposta di installazione - Parere dell'ente locale - Impugnazione con ricorso al Ministro della sanita' - Violazione di attribuzioni della provincia - Non spettanza allo Stato - Annullamento dell'art. 5, primo comma, quarta proposizione, del decreto del Ministro della sanita' del 2 agosto 1991 (Decreto del Ministro della Sanita' in data 2 agosto 1991). (Statuto speciale Trentino Alto-Adige, artt. 9, n. 10 e 16). (092C0378) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 8-4-1992)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Provincia autonoma di Trento
notificato il 19 ottobre 1991, depositato in cancelleria il 26
successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto
del Ministro della sanità 2 agosto 1991 (Autorizzazione alla
installazione ed uso di apparecchiature diagnostiche a risonanza
magnetica) ed iscritto al n. 40 del registro conflitti 1991;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 18 febbraio 1992 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato Valerio Onida per la Provincia autonoma di Trento
e l'Avvocato dello Stato Plinio Sacchetto per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la
Provincia autonoma di Trento ha proposto conflitto di attribuzione
contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in relazione al
decreto del Ministro della sanità 2 agosto 1991 (Autorizzazione alla
installazione ed uso di apparecchiature diagnostiche a risonanza
magnetica), chiedendo che quest'ultimo - essendo lesivo delle
competenze ad essa assegnate dall'art. 9, n. 10 (igiene e sanita'), e
dall'art. 16 dello Statuto speciale, come attuati dall'art. 6 della
legge 23 dicembre 1978, n. 833, - sia annullato con riferimento alle
disposizioni contenute negli artt. 1, 4, primo comma, e 5, primo
comma.
Dopo aver ricordato che questa Corte, con la sentenza n. 216 del
1988, ha dichiarato che spettano allo Stato le funzioni
amministrative in materia di installazione e uso delle
apparecchiature diagnostiche a risonanza magnetica con esclusivo
riferimento all'utilizzazione strettamente sperimentale delle stesse,
la Provincia ricorrente rileva che il decreto impugnato si sarebbe
discostato da tale insegnamento. Il decreto contestato, infatti,
sulla base della distinzione delle predette apparecchiature in due
categorie - il "gruppo A" e il "gruppo B" - e sulla base della
identificazione del primo gruppo con le "apparecchiature di utilità
clinica convalidata e caratterizzate da protocolli d'uso e
applicazioni largamente consolidate" (art. 3), porrebbe in vari suoi
articoli una disciplina sulla installazione di apparecchiature
diagnostiche a risonanza magnetica nucleare, finalizzata, non già a
esigenze tecnico-sanitarie, ma ad aspetti rientranti nelle competenze
regionali o provinciali, quali la programmazione sanitaria
nell'ambito di singole regioni o province, l'impiego del personale,
l'organizzazione e l'economicità dei servizi.
Più precisamente, secondo la ricorrente, sarebbero lesivi delle
anzidette competenze i seguenti articoli: a) l'art. 1, che, come è
espressamente detto nel primo comma dello stesso articolo, detta, nel
comma successivo, criteri i quali incidono sulla programmazione delle
risorse in materia sanitaria; b) l'art. 4, primo comma, che
predispone, senza alcuna base legislativa, criteri per la
collocazione delle apparecchiature del "gruppo A", i quali
interferiscono sulle scelte della programmazione sanitaria regionale
o provinciale, alle quali, peraltro, fa riferimento la stessa
disposizione impugnata; c) l'art. 5, primo comma, il quale, nel
prevedere che il presidio interessato deve presentare la proposta per
l'installazione di apparecchiature del "gruppo A" alla competente
autorità sanitaria della regione o della provincia autonoma (secondo
il modello di cui all'allegato n. 2 e corredata della dichiarazione
di conformità ai requisiti di cui all'allegato n. 1), stabilisce che
quest'ultima autorità dia un parere di compatibilità rispetto alla
programmazione sanitaria, parere che, nel caso che sia contrario,
può essere impugnato, in palese violazione delle competenze
provinciali, dinanzi al Ministro della sanità, il quale si
esprimerà in merito, sentiti il Consiglio superiore di sanità e la
regione o la provincia autonoma interessate.
2. - Si è costituita la Presidenza del consiglio dei ministri per
chiedere che il ricorso sia rigettato sulla base del rilievo che il
potere esercitato con il decreto impugnato sia di spettanza dello
Stato e sia il frutto di un legittimo esercizio del potere stesso.
Secondo l'Avvocatura dello Stato, la Provincia ricorrente avrebbe
posto come premessa delle proprie argomentazioni un'interpretazione
riduttiva della sentenza di questa Corte n. 216 del 1988, poichè in
tale decisione, avente ad oggetto un decreto costituente il
presupposto di quello impugnato, si riscontra l'inequivoca
affermazione per la quale, in base all'art. 189 t. u. l. s. e
all'art. 6, lettere c) ed i), della legge n. 833 del 1978, spetta
allo Stato la disciplina di qualsiasi attività relativa ai presidi
sanitari considerati, compreso l'acquisto e, nel caso di strumenti il
cui uso esige particolari cautele, persino l'installazione e
l'impiego degli stessi. Tanto più ciò vale, aggiunge l'Avvocatura
dello Stato, se si ricorda che nella stessa sentenza si sottolinea
che il medesimo art. 6, alla lettera k), riserva allo Stato i
controlli sanitari sull'impiego delle sostanze radioattive. Rispetto
a tali principi l'intero decreto impugnato appare pienamente
coerente, anche nelle disposizioni oggetto di specifica denuncia, le
quali, secondo l'Avvocatura dello Stato, sono riconducibili ai poteri
statali di controllo tecnico-sanitario sulle apparecchiature
diagnostiche a risonanza magnetica. Tali poteri, sempre secondo
l'Avvocatura dello Stato, comportano la previsione di cautele, le
quali, tuttavia, lasciano intatto lo spazio riservato alle scelte op-
erative spettanti alle regioni e alle province autonome.
Più in particolare, aggiunge la stessa Avvocatura dello Stato,
sembra evidente che le procedure amministrative nominate nell'art. 1,
primo comma, sono preordinate alle suddette finalità di controllo,
rientranti nelle competenze statali, senza assorbire, come risulta
anche dalle specifiche previsioni tabellari, i poteri provinciali in
materia. Allo stesso modo, l'accessibilità e l'utilizzabilità
ottimale delle apparecchiature considerate, oggetto della disciplina
contenuta nell'art. 4, primo comma, sono chiaramente connesse alle
esigenze di controllo tecnico-sanitario, sicchè i relativi criteri
di sistematicità e di omogeneità non sembrano arrecare pregiudizio
alla programmazione sanitaria provinciale o regionale. Infine, con-
clude l'Avvocatura dello Stato, anche i criteri fissati dall'art. 5,
primo comma, rispondono alla stessa funzione ed operano negli stessi
limiti, di modo che essi non comportano un'assunzione diretta e,
tantomeno, una esclusiva di competenze provinciali da parte dello
Stato, neppure con riferimento al ricorso al Ministro della sanità,
ivi previsto, il quale configura una verifica di compatibilità delle
apparecchiature ai requisiti all'uopo richiesti.
3. - In prossimità dell'udienza la Provincia autonoma di Trento
ha depositato una memoria, nella quale, oltre a ribadire posizioni e
argomentazioni svolte nel ricorso, contesta l'interpretazione data al
decreto impugnato dall'Avvocatura dello Stato. In particolare, la
ricorrente osserva che la riconduzione delle competenze contestate
alle attribuzioni statali previste nell'art. 189 t. u. l. s. e
nell'art. 6, lettere c) ed i) della legge n. 833 del 1978 sarebbe
smentita sia dal fatto che il decreto impugnato disciplina competenze
da esso stesso definite come provinciali (come, ad esempio, la
ricezione delle proposte di installazione delle apparecchiature del
"gruppo A" e la formulazione del parere di compatibilità con la
programmazione sanitaria provinciale, disciplinate dall'art. 5, primo
comma), sia dal fatto che lo stesso decreto, sempre all'art. 5, primo
comma, configura un ricorso al Ministro della sanità contro il
predetto parere, ove questo fosse contrario.
Considerato in diritto
1. - La Provincia autonoma di Trento ha proposto conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione al decreto del
Ministro della sanità 2 agosto 1991 (Autorizzazione alla
installazione ed uso di apparecchiature diagnostiche a risonanza
magnetica), sul presupposto che le disposizioni contenute negli artt.
1, 4, primo comma, e 5, primo comma, del medesimo decreto siano
lesive delle competenze di tipo concorrente affidate alla Provincia
di Trento in materia di igiene e sanità, dall'art. 9, n. 10, e
dall'art. 16 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
(d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e debbano, pertanto, essere
annullate.
2. - Il ricorso va respinto in relazione alle disposizioni
contenute nell'art. 1 e nell'art. 4, primo comma, del decreto
contestato.
Come questa Corte ha avuto modo di affermare nella decisione di un
precedente conflitto, sollevato in relazione a un altro decreto
avente ad oggetto l'installazione e l'uso delle apparecchiature
diagnostiche a risonanza magnetica nucleare (v. sent. n. 216 del
1988), la materia disciplinata dal decreto contestato si iscrive
nell'ambito di competenze che l'art. 6, lettere c), i) e k), della
legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del Servizio sanitario
nazionale), riserva allo Stato.
In base a tale affermazione, non vi può esser dubbio che le
direttive formulate nell'art. 1 del decreto impugnato rientrino nelle
competenze del Ministro della sanità, dal momento che stabiliscono i
criteri generali per l'installazione e l'impiego di apparecchiature a
risonanza magnetica per uso diagnostico. In particolare, tale
articolo prevede che: a) deve essere assicurata la massima
accessibilità alle predette apparecchiature in rapporto alle
caratteristiche oro-geografiche del territorio e alla prevalenza
delle affezioni morbose nel medesimo territorio; b) deve darsi
sviluppo preferenziale alle prestazioni ambulatoriali, integrate da
efficaci collegamenti tra strutture di ricovero e strutture
extraospedaliere; c) deve essere garantita l'utilizzazione ottimale
delle dotazioni strumentali in relazione alle competenze
professionali disponibili, attraverso il collegamento della
produttività di queste ultime alla potenzialità d'uso delle
dotazioni stesse.
Identico discorso vale per le statuizioni contenute nell'art. 4,
primo comma, in base alle quali la collocazione delle apparecchiature
a risonanza magnetica appartenenti al "gruppo A" (apparecchiature di
utilità clinica convalidata e caratterizzate da protocolli d'uso e
applicazioni largamente consolidati) deve avvenire in modo da
assicurare l'integrazione delle stesse con le strutture
specialistiche già esistenti, al fine di permettere un loro utilizzo
multispecialistico di diagnostica mediante immagini ovvero un
utilizzo monospecialistico limitatamente a unità autonome di
diagnosi e cura di elevata qualificazione cardiologica e/o
cardiochirurgica, neurologica e/o neurochirurgica e a ospedali
specializzati ortopedico-traumatologici. Lo stesso art. 4, primo
comma, peraltro, quando fa riferimento all'esigenza di adeguare la
collocazione delle apparecchiature considerate rispetto alla domanda
di prestazione attuale o prevista nell'area territoriale o nel bacino
di utenza potenziale, rinvia, per quanto riguarda la valutazione e la
quantificazione di quest'ultima, alle determinazioni della
programmazione sanitaria della regione o della provincia autonoma
interessata.
3. - Il ricorso merita un parziale accoglimento in relazione
all'art. 5, primo comma, la cui ultima proposizione va annullata per
lesione delle competenze attribuite alla Provincia autonoma di Trento
dagli artt. 9, n. 10, e 16 dello Statuto speciale per il Trentino-
Alto Adige.
Tale articolo, se pure con una formulazione tutt'altro che
perspicua, stabilisce - nella sua prima proposizione - che il
presidio sanitario, il quale intenda installare un'apparecchiatura a
risonanza magnetica appartenente al "gruppo A", deve presentare alla
competente autorità sanitaria della regione o della provincia
autonoma interessata una proposta di installazione secondo il modello
descritto nell'allegato n. 2, corredata dalla dichiarazione di
conformità ai requisiti indicati nell'allegato n. 1. La competente
autorità sanitaria della regione o della provincia autonoma -
continua lo stesso articolo nelle due successive proposizioni - entro
e non oltre novanta giorni dal ricevimento della proposta, esprime un
parere di compatibilità rispetto alla propria programmazione
sanitaria, parere che, in caso di mancata risposta nei limiti di
tempo sopraindicati, si intende favorevole. In caso di parere
contrario - stabilisce infine l'articolo impugnato nella sua quarta
proposizione - è ammesso ricorso al Ministro della sanità, il quale
si esprimerà in merito, sentiti il Consiglio superiore di sanità e
la regione o la provincia autonoma interessata.
Più precisamente, l'articolo impugnato prevede che la proposta di
installazione delle apparecchiature diagnostiche a risonanza
magnetica, oltre a dover essere oggetto di una domanda per la
relativa autorizzazione del Ministro della sanità (ai sensi degli
artt. 1 e 2 del decreto ministeriale 29 novembre 1985), deve esser
comunicata alla competente autorità sanitaria della regione o della
provincia autonoma al fine di ottenere, nel termine di novanta
giorni, il parere di compatibilità dell'installazione proposta
rispetto alla programmazione sanitaria regionale o provinciale. Tale
parere è espressione di un'attività di collaborazione della regione
o della provincia autonoma nei confronti dell'esercizio di competenze
statali, chiaramente giustificata dalla indubbia incidenza sulla
programmazione sanitaria regionale o provinciale da parte della
installazione delle anzidette apparecchiature e della relativa
autorizzazione ministeriale.
Tuttavia, nel disciplinare tale forma di cooperazione, l'art. 5,
primo comma, prevede, nella sua proposizione finale, che,
nell'ipotesi in cui il parere regionale o provinciale fosse
contrario, questo può essere impugnato con ricorso al Ministro della
sanità, il quale si esprimerà in merito, sentiti il Consiglio
superiore di sanità e la regione o provincia autonoma interessata.
Questa disposizione, oltre a comportare uno snaturamento del parere
previsto, è indubbiamente lesiva del potere di programmazione
sanitaria e, più in generale, delle competenze amministrative
spettanti alla Provincia autonoma di Trento a norma degli artt. 9, n.
10, e 16 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige. Infatti,
come questa Corte ha costantemente affermato (v. sentt. nn. 229 del
1989, 53 del 1991 e 38 del 1992), la garanzia costituzionale
concernente l'autonomia delle regioni o delle province autonome
conferisce a quest'ultima un carattere politico e una connotazione di
essenzialità rispetto alla struttura pluralistica dell'ordinamento,
in base ai quali è precluso allo Stato privare di efficacia,
annullare o revocare con propri provvedimenti amministrativi atti
delle amministrazioni regionali o provinciali o da enti a queste
sottoposti.
Nè, in senso contrario, può affermarsi che il potere
ministeriale contestato sia limitato a una verifica di compatibilità
della proposta di installazione con i requisiti richiesti dal decreto
stesso, tanto perchè tale potere è configurato come riesame
generale del parere regionale o provinciale, quanto perchè la
disposizione impugnata vincola il Ministro a decidere sul ricorso
dopo aver sentito anche la regione o la provincia autonoma
interessata.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato adottare con decreto ministeriale le
disposizioni contenute negli artt. 1 e 4, primo comma, nonchè
nell'art. 5, primo comma, limitatamente alla prima, seconda e terza
proposizione, del decreto del Ministro della sanità 2 agosto 1991
(Autorizzazione alla installazione ed uso di apparecchiature
diagnostiche a risonanza magnetica);
Dichiara che non spetta allo Stato adottare con decreto
ministeriale la disposizione contenuta nell'art. 5, primo comma,
quarta proposizione, del predetto decreto del Ministro della sanità,
e, conseguentemente, annulla la disposizione sopraindicata.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 marzo 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 27 marzo 1992.
Il cancelliere: DI PAOLA
92C0378