1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 11-4-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 185 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 settembre 2006
Ordinanza emessa il 11 settembre 2006 dal tribunale amministrativo regionale della Sicilia - Sezione staccata di Catania, sul ricorso proposto da Comune di Augusta contro Commissario per l'emergenza rifiuti - Presidenza Regione Siciliana ed altri. Giustizia amministrativa - Tribunali amministrativi regionali - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei conseguenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Competenza, in via esclusiva, in primo grado, attribuita al Tribunale amministrativo regionale del Lazio - sede di Roma - Irragionevole deroga al principio della competenza del Tribunale amministrativo regionale della Regione in cui il provvedimento e' destinato ad avere incidenza - Violazione del diritto di difesa e del principio del giudice naturale - Violazione del principio del decentramento territoriale della giurisdizione amministrativa - Violazione della norma statutaria che attribuisce al Tribunale amministrativo regionale Sicilia le controversie di interesse regionale. - Decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, introdotti dalla legge 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, artt. 3, 24, 25 e 125; Statuto della Regione Siciliana, art. 23. (007C0424) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 11-4-2007)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza ai sensi dell'art. 23, comma
2, legge n. 87/1953, sul ricorso n. 710/2005 R.G. proposto da Comune
di Augusta (Siracusa), rappresentato e difeso da Coppa avv. Pietro e
Di Giovanni avv. Ettore con domicilio eletto in Catania, viale XX
Settembre n. 51, presso Favi avv. Francesco;
Contro Commissario per l'emergenza rifiuti - Presidenza Regione
Siciliana rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, con
domicilio eletto in Catania, via Vecchia Ognina n. 149, presso la sua
sede, Ministero dell'interno, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
dello Stato, con domicilio eletto in Catania, via Vecchia Ognina
n. 49, presso la sua sede; Presidenza del Consiglio dei ministri
rappresentata e difesa dall'Avvocatura dello Stato, con domicilio
eletto in Catania, via Vecchia Ognina n. 149, presso la sua sede;
Dipartimento della protezione civile rappresentato e difeso
dall'Avvocatura dello Stato, con domicilio eletto in Catania, via
Vecchia Ognina n. 149, presso la sua sede; Ministero dell'ambiente e
della tutela del territorio, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
dello Stato, con domicilio eletto in Catania, via Vecchia Ognina
n. 149, presso la sua sede; Regione Siciliana, rappresentata e difesa
dall'Avvocatura dello Stato, con domicilio eletto in Catania, via
Vecchia Ognina n. 149, presso la sua sede; Assessorato regionale
territorio ed ambiente, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello
Stato, con domicilio eletto in Catania, via Vecchia Ognina n. 149,
presso la sua sede; Assessorato regionale bb.cc.aa. e pubblica
istruzione, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, con
domicilio eletto in Catania, via Vecchia Ognina n. 149, presso la sua
sede; Ufficio territoriale di Governo di Messina, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura dello Stato, con domicilio eletto in Catania,
via Vecchia Ognina n. 149; presso la sua sede; e nei confronti di
Tifeo Energia Ambiente S.c.p.A., rappresentata e difesa da Romano
avv. Salvatore Alberto, Astone avv. Francesco, Armao avv. Gaetano,
Romano avv. Anna, con domicilio eletto in Catania, via Umberto
n. 303, presso Judica avv. Francesco; Comune di Catania,
rappresentato e difeso da Patanè avv. Paolo dell'Avvocatura
dell'ente, con domicilio eletto in Catania, via Oberdan n. 141,
presso la sua sede; per l'annullamento:
dell'ordinanza commissariale del 29 dicembre 2004 pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale n. 5 del 4 febbraio 2005 con la quale il
Commissario delegato per l'emergenza rifiuti e la tutela delle acque
ha:
espresso il giudizio positivo di compatibilità ambientale
sul progetto presentato dalla società controinteressata;
approvato il progetto presentato dalla società relativo al
sistema di gestione integrato per l'utilizzazione della frazione
residua dei rifiuti urbani al netto della raccolta differenziata;
autorizzato la medesima alla realizzazione degli impianti;
autorizzato la società alla gestione degli impianti;
dei verbali della conferenza dei servizi convocata ai sensi
dell'art. 27, d.lgs. n. 22/1997;
del parere n. 593 del 10 giugno 2004 della commissione per la
valutazione di impatto ambientale presso il Ministero dell'ambiente;
dei pareri resi in sede di conferenza o trasmessi
successivamente (della AUSL n. 8 di Siracusa; del Comando provinciale
VV.FF.; del C.T.R. Sicilia; della Soprintendenza beni culturali e
ambientali di Siracusa del 24 settembre 2004; del Consorzio A.S.I. di
Siracusa; del C.P.T.A. di Siracusa);
di ogni altro atto presupposto connesso o consequenziale.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti i ricorsi per motivi aggiunti;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Assessorato
regionale bb.cc.aa. e pubblica istruzione, Assessorato regionale
territorio e ambiente, Commissario per l'emergenza rifiuti -
Presidenza Regione Siciliana. Dipartimento della Protezione civile,
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, Ministero
dell'interno, Presidenza del consiglio dei ministri, Regione
Siciliana, Tifeo Energia Ambiente S.c.p.A.;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore per la pubblica udienza dell'8 giugno 2006 il
referendario Maria Stella Boscarino;
Sentiti gli avvocati delle parti come da verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

F a t t o

Con il ricorso introduttivo il comune ricorrente espone che il 29
dicembre 2004 il Commissario delegato, delegato per la
predisposizione di un piano di interventi di emergenza nel settore
della gestione dei rifiuti e per la realizzazione degli interventi
necessari per far fronte alla situazione di emergenza della Regione
Sicilia - Presidente della Regione Sicilia ha adottato l'ordinanza
pubblicata sulla G.U.R.S. il 4 febbraio 2005 con la quale ha espresso
il giudizio positivo di compatibilità ambientale sul progetto
costituito dagli elaborati citati nell'ordinanza, presentato dalla
società Tifeo Energia Ambiente S.c.p.A., con sede legale in Palermo,
via Pietro Nenni n. 28, ai sensi dell'art. 27 del decreto legislativo
n. 22/1997, ha approvato, con le prescrizioni contenute nell'art. 5,
gli elaborati progettuali che costituiscono il progetto definitivo
del «Sistema Augusta», presentati dalla società Tifeo Energia
Ambiente S.c.p.A. ed ha autorizzato la medesima società alla
realizzazione: di impianto di termovalorizzazione con annesso
impianto di inertizzazione - Consorzio A.S.I. della Provincia di
Siracusa contrada Bufalora - Comune di Augusta; e l'impianto di
selezione e biostabilizzazione - Consorzio A.S.I. della Provincia di
Siracusa - contrada Ogliastro - Comune di Augusta; ed ha altresì
autorizzato la predetta società alla gestione degli impianti
approvati per le operazioni relative all'impianto di
termovalorizzazione con produzione di energia elettrica, impianto di
inertizzazione (annesso al termovalorizzatore) ed impianto di
selezione e biostabilizzazione.
Con ricorso depositato innanzi al Tribunale amministrativo
regionale di Catania il 25 marzo 2005 iscritto al n. r.g. 710/05 il
Comune di Augusta ha impugnato l'ordinanza commissariale del 29
dicembre 2004 e gli atti presupposti.
A seguito della proposizione della domanda incidentale di
sospensione questo Tribunale amministrativo regionale con ordinanza
del 30 giugno 2005, n. 277, ha ordinato alla ricorrente
l'integrazione del contraddittorio mediante notificazione per
pubblici proclami e senza indicazione nominativa: ai comuni della
Sicilia ricadenti nell'ambito del c.d. «sistema Augusta» comprendente
gli ATO CT4, CT5, SRi, SR2, EN1, RG1; ai relativi organismi di
gestione degli ATO (consorzi o altri enti non costituiti), alle
province regionali che hanno presentato i piani per i rifiuti
speciali ed i soggetti in favore dei quali sono stati approvati i
progetti dei sistemi per la termovalorizzazione di cui all'ordinanza
n. 1260 del 30 settembre 2004; ed ha sospeso interinalmente
l'esecuzione degli atti impugnati.
Il Comune di Augusta ha ottemperato all'ordine del Tribunale
amministrativo regionale di Catania provvedendo all'integrazione del
contraddittorio con le modalità previste nell'ordinanza.
Avverso la suddetta ordinanza la controinteressata ha proposto
ricorso in appello innanzi al C.G.A. della Regione Siciliana che ha
riformato l'ordinanza del Tribunale amministrativo regionale di
Catania.
Nella successiva Camera di consiglio del 22 novembre 2005 la
ricorrente ha rinunciato alla domanda di sospensione degli atti
impugnati avendo il Commissario per l'emergenza rifiuti adottato, in
data 17 novembre 2005, una ordinanza con la quale sospendeva
l'efficacia degli atti impugnati.
Ma in data 1° marzo 2006 il Commissario per l'emergenza rifiuti
della Regione Siciliana ha adottato una ulteriore ordinanza con la
quale è stata revocata l'ordinanza commissariale del 17 novembre
2005 e modificata l'ordinanza commissariale 29 dicembre 2004,
concernente il giudizio positivo di compatibilità ambientale ed
autorizzazione alla realizzazione del progetto presentato dalla
società Tifeo Energia Ambiente S.c.p.A., con sede legale in Palermo,
relativo al sistema di gestione integrato per l'utilizzo della
frazione residua dei rifiuti urbani al netto della raccolta
differenziata - Sistema Augusta.
Avverso tale ordinanza la ricorrente ha presentato ulteriore
ricorso per motivi aggiunti.
Con memoria depositata in data 26 maggio 2006 la
controinteressata Enel Tifeo ha sostenuto che il comune avrebbe
provveduto ai sensi dell'art. 3, comma 2-quater della legge
n. 21/2006 alla riassunzione del ricorso de quo dinanzi al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, con atto notificato
alla società Tifeo (in data 22 maggio 2006), e non ancora ivi
depositato.
Secondo la controinteressata, a seguito di tale volontaria
riassunzione, e, comunque, per effetto della legge n. 21/2006, il
giudizio deve proseguire davanti al Tribunale amministrativo
regionale Lazio.
Infine, nella pubblica udienza dell'8 giugno 2006 il ricorso è
passato in decisione.

D i r i t t o

Preliminarmente va rilevato che, con dichiarazione resa nel
verbale di udienza dall'avv. Ettore Di Giovanni, legale di parte
ricorrente, viene smentito quanto asserito da Enel Tifeo, e cioè che
il comune avrebbe provveduto ai sensi dell'art. 3, comma 2-quater
della legge n. 21/2006 alla riassunzione del ricorso de quo dinanzi
al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, in
quanto, afferma il ricorrente, in detta sede è stato proposto
autonomo ricorso unicamente avverso l'ordinanza 1° marzo 2006.
E poichè Enel Tifeo non ha comprovato in alcun modo che sia
intervenuta una riassunzione del presente giudizio, la circostanza,
anche ai sensi dell'art. 1 c.p.c., deve ritenersi comprovata nei
termini di cui alla dichiarazione a verbale di parte ricorrente.
Ciò posto, la sopravvenienza normativa di cui alla legge
n. 2l/2006 impone comunque al collegio di tener conto della nuova
ipotesi di competenza funzionale inderogabile introdotta con la
citata legge.
Va ricordato che il provvedimento impugnato ha efficacia limitata
al territorio delle province di Catania, Siracusa, Enna e Ragusa, in
quanto concerne l'approvazione del progetto presentato dalla
controinteressata finalizzato ad un sistema di gestione integrato dei
rifiuti nell'ambito del c.d. «sistema Augusta», limitatamente alle
citate province, con la realizzazione di un polo impiantistico la cui
localizzazione è individuata nel Comune di Augusta, Provincia di
Siracusa.
Pur promanando il provvedimento impugnato da soggetto, il
Commissario delegato, facente capo alla Presidenza del Consiglio dei
ministri, alla quale sono riferibili i relativi atti, gli effetti
dallo stesso prodotti sono territorialmente limitati.
Ma il Collegio deve affrontare la questione relativa alla
competenza inderogabile del Tribunale amministrativo regionale del
Lazio a conoscere della vicenda introdotta dalla legge n. 21/2006
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 23 del 28 gennaio 2006, che,
all'art. 3, per quel che qui rileva dispone:
...omissis ... «2-bis. In tutte le situazioni di emergenza
dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio
1992, n. 225, la competenza di primo grado a conoscere della
legittimità delle ordinanze adottate e dei consequenziali
provvedimenti commissariali spetta in via esclusiva, anche per
l'emanazione di misure cautelari, al Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, con sede in Roma.
2-ter. Le questioni di cui al comma 2-bis, sono rilevate
d'ufficio. Davanti al giudice amministrativo il giudizio è definito
con sentenza succintamente motivata ai sensi dell'art. 26, della
legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e successive modificazioni, trovando
applicazione i commi 2 e seguenti dell'art. 23-bis della stessa
legge.
2-quater. Le norme di cui ai commi 2-bis e 2-ter si applicano
anche ai processi in corso. L'efficacia delle misure cautelari
adottate da un tribunale amministrativo diverso da quello di cui al
comma 2-bis permane fino alla loro modifica o revoca da parte del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma, cui
la parte interessata può riproporre il ricorso».
Osserva il Collegio che la fattispecie in esame è attratta
nell'applicazione della citata legge n. 21/2006, art. 3.
Il collegio, pertanto, ritenendola rilevante ai fini della
decisione da assumere in ordine alla predetta trasmissione degli atti
al Tribunale amministrativo regionale Lazio e non manifestamente
infondata, solleva questione di legittimità costituzionale del
predetto art. 3, e segnatamente del comma 2 nelle sottonumerazioni
bis, ter, quater, come sarà esposto nei seguenti paragrafi e come
già fatto in ordine ad altra fattispecie per la cui decisione è
venuta in rilievo la medesima norma sia dallo stesso Tribunale
(Tribunale amministrativo regionale Sicilia, I, ord. n. 90 del 7
marzo 2006) sia dal Consiglio di giustizia amministrativa per la
Regione Siciliana (Ord. n. 368/2006 del 18 maggio 2006).
I) La rilevanza della questione ai fini della decisione da
assumere è di tutta evidenza. Il collegio sarebbe tenuto, sulla base
della normativa sopravvenuta - ove non dubitasse della
incostituzionalità di essa e quindi non ritenesse necessario
investire il Giudice delle leggi della relativa questione - a
trasmettere gli atti al Tribunale amministrativo regionale Lazio, e
ciò per espressa disposizione della nuova disciplina che ne
prescrive l'applicazione ai procedimenti pendenti e quindi anche per
il procedimento odierno.
II) Circa la non manifesta infondatezza e le ragioni che fanno
sospettare le norme in esame di incostituzionalità osserva il
collegio che la normativa introdotta dal legislatore con l'art. 3,
comma 2, da bis a quater, della legge n. 21/2006, contrasta
innanzitutto con l'art. 125 della Costituzione, e segnatamente con il
principio della articolazione su base regionale degli organi statali
di giustizia amministrativa di primo grado ivi espressa («Nella
Regione sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo
grado, secondo l'ordinamento stabilito da legge della Repubblica»)
che implica il rilievo e la garanzia costituzionale della sfera di
competenza dei singoli organi predetti.
Non appaiono, all'evidenza, manifeste o comunque sufficienti
ragioni logiche o di coerenza istituzionale per derogare a tale sfera
di competenze costituzionalmente garantita nella materia di cui
trattasi quando, come nel caso in esame, le singole situazioni di
emergenza hanno rilievo spiccatamente locale con conseguente
efficacia locale dei relativi provvedimenti adottati dai soggetti
delegati alla cura delle varie situazioni emergenziali, anche se
(arg. ex art. 2, comma 1, lettera c) della legge n. 225/1992,
richiamato dall'art. 5, comma 1, legge cit.) essi sono adottati per
fare fronte a situazioni che «per intensità ed estensione debbono
essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari».
III) Anzi, sotto questo aspetto, la norma è altresì
contraddittoria ed irrazionale in quanto sottopone al medesimo
trattamento processuale situazioni disparate e differenti tra di
loro.
In questo quadro, l'art. 5, comma 1 della legge 24 febbraio 1992,
n. 225, richiama, ai fini della applicazione dell'intera disposizione
normativa, i casi in cui (ex art. 2, comma 1, lettera c) della legge
n. 225/1992) sia necessario fare fronte con mezzi e poteri
straordinari alle calamità naturali, catastrofi o gli altri eventi
che richiedano tale intervento per intensità ed estensione. La
previsione di cui alla legge n. 21/2006 radica la competenza del
Tribunale amministrativo regionale Lazio in tutti i casi in cui sia
dichiarato lo stato di emergenza ai sensi del comma 1 dell'art. 5
appena citato e quindi con esclusione dei casi di intervento di
protezione civile per gli eventi che possano essere affrontati
mediante interventi attuabili dai singoli enti e amministrazioni
competenti in via ordinaria (art. 2, lettera a) e di quelli che
richiedano intervento coordinato di questi ultimi (art. 2, lettera
b).
Quindi, il sistema della Protezione civile è articolato in vari
livelli di intervento, contraddistinti dal corrispondente grado di
ampiezza della situazione emergenziale. Quindi per ogni tipologia
territoriale e «qualitativa» della situazione di emergenza è
chiamato ad intervenire in merito il «livello» di governo più vicino
alla concreta dimensione delle comunità colpite e della natura
dell'emergenza, quindi secondo un chiaro criterio di sussidiarietà e
senza escludere - funzionalmente e residualmente - che determinate
funzioni siano «trasversali» ossia comprendano le competenze di più
amministrazioni o livelli di governo.
A fronte di questa multiformità possibile di manifestazioni
concrete dell'esercizio del potere, la regola generale di
ripartizione delle competenze delineata dagli artt. 2 e ss. della
legge Tribunale amministrativo regionale appresta una tutela coerente
con l'art. 125 della Costituzione: derogando ad essa, l'art. 3 della
legge n. 21/2006, contraddittoriamente ed immotivatamente assegna ex
lege rilevanza nazionale a qualsiasi controversia insorga
nell'esercizio del potere di protezione civile, facendo leva solo
sulla necessità che esso presupponga l'intervento extra ordinem e
quindi a dispetto dell'articolazione del potere previsto dalla legge
n. 225/1992, posto che assegna la competenza funzionale a conoscere
delle relative questioni al Tribunale amministrativo regionale Lazio
(e quindi spinge l'interprete a dover ritenere che il legislatore
abbia cristallizzato una valutazione di rilevanza nazionale di
qualsiasi questione inerente la Protezione civile, richieda
interventi extra ordinem).
Appare utile rilevare, in questa sede, come la giurisprudenza
della Corte costituzionale abbia espressamente riconosciuto che:
con l'art. 5 della legge n. 225 del 1992, è attribuito al
Consiglio dei ministri il potere di dichiarare lo stato di emergenza
in ipotesi di calamità naturali, ed a seguito della dichiarazione di
emergenza, e per fare fronte ad essa, lo stesso Presidente del
Consiglio dei ministri o, su sua delega, il Ministro dell'interno
possano adottare ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente,
nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico;
l'art. 107, comma 1, lettere b) e c), del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), a sua volta,
chiarisce che tali funzioni hanno rilievo nazionale, escludendo che
il riconoscimento di poteri straordinari e derogatori della
legislazione vigente possa avvenire da parte di una legge regionale;
queste ultime due previsioni, inoltre, sono già stata
ritenute dalla Corte costituzionale (sentenza n. 327 del 2003) come
espressive di un principio fondamentale della materia della
protezione civile, sicchè deve ritenersi che esse delimitino il
potere normativo regionale, anche sotto il nuovo regime di competenze
legislative delineato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione).
Alla luce di quanto sopra ricordato, la Corte ha dichiarato
illegittimo l'art. 4, comma 4, della legge della Regione Campania
n. 8 del 2004, nella misura in cui essa ha attribuito al sindaco di
Napoli i poteri commissariali dell'ordinanza n. 3142 del 2001 del
Ministro dell'interno, dopo la scadenza della emergenza alla cui
soluzione tale ordinanza era preordinata, in quanto in contrasto con
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione (Corte cost. n. 82/2005).
Tale ragionamento comporta che, in relazione alla legge
n. 225/1992 ed all'art. 107, comma 1, lettere b) e c), d.lgs.
n. 112/1998, possiedono rilievo nazionale «solamente» il potere di
dichiarare lo stato di emergenza e quello, distinto dal primo seppure
ad esso finalisticamente connesso, di derogare a norme
dell'ordinamento.
Ne consegue dunque che, sotto questo profilo, la norma in esame
è irragionevole per contraddittorietà e disparità di trattamento
processuale, poichè utilizza lo stesso trattamento per situazioni
del tutto differenti quanto ad ambito territoriale e livello e
qualità degli interessi pubblici coinvolti, nonchè per contrasto
con l'art. 117 della Costituzione, poichè implicitamente, finisce
per attribuire rilievo nazionale anche alle questioni riservate alla
competenza regionale.
IV) Ancora, l'aggravio della tutela giurisdizionale, soprattutto
ove, come nella specie, esso non sia giustificato da una effettiva
natura accentrata (o dall'efficacia estesa a tutto il territorio) dei
provvedimenti sui quali deve esercitarsi la cognizione del Tribunale
amministrativo regionale Lazio, comporta indubbia violazione
dell'art. 24 della Costituzione, in particolare della possibilità di
tutela dei propri diritti ed interessi enunciata al primo comma,
detta tutela ne risulta minorata, per la evidente maggiore
difficoltà di esercitare le relative azioni presso il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio piuttosto che presso gli organi
giurisdizionali localmente istituiti. Ciò vale sia per la fase
transitoria in cui i giudizi pendenti trasmigrano al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sia per le future nuove
controversie che secondo la nuova normativa dovrebbero essere ab
initio o instaurate presso detto Tribunale amministrativo regionale
La Corte ha ritenuto, in un caso in cui il legislatore aveva
disposto l'estinzione ope legis di giudizi pendenti (art. 10, comma
primo, legge n. 425/1984), che siffatta disposizione, in quanto
«preclude al giudice la decisione di merito imponendogli di
dichiarare d'ufficio l'estinzione dei giudizi pendenti, in qualsiasi
stato e grado si trovino alla data di entrata in vigore della legge
sopravvenuta», perciò stesso «viola il valore costituzionale del
diritto di agire, in quanto implicante il diritto del cittadino ad
ottenere una decisione di merito senza onerose reiterazioni» (Corte
costituzionale, sentenza n. 123 del 1987).
Sebbene la fattispecie in esame sia diversa da quella oggetto
della citata pronuncia, il principio tuttavia, ad avviso del
collegio, è nello stesso modo applicabile. Accade infatti, nel caso
presente, che chi abbia già un giudizio pendente davanti al
Tribunale amministrativo regionale locale, ed addirittura abbia
ottenuto una decisione cautelare, debba proseguire altrove nella
propria iniziativa giudiziaria, addirittura (se ne parlerà più
diffusamente infra) rimanendo esposto ad una seconda pronuncia
cautelare sollecitata dalla parte soccombente davanti al giudice
adito prima dell'entrata in vigore della legge in questione.
V) Altro profilo di incostituzionalità va ravvisato, inoltre,
nella violazione del principio del giudice naturale precostituito per
legge, di cui all'art. 25 della Costituzione. La norma costituzionale
ora citata, stabilendo che «nessuno può essere distolto dal giudice
naturale precostituito per legge», esclude, come la stessa Corte
costituzionale afferma, «che vi possa essere una designazione tanto
da parte del legislatore con norme singolari, che deroghino a regole
generali, quanto da altri soggetti, dopo che la controversia sia
insorta (sentenze n. 419 del 1998; n. 460 del 1994 e n. 56 del 1967»;
il principio è in tali termini, e con tali citazioni dei precedenti,
richiamato nella sentenza della Corte n. 393 del 2002). Come la Corte
ha insegnato, perchè tale principio possa considerarsi rispettato
occorre che «... la regola di competenza sia prefissala rispetto
all'insorgere della controversia» (sentenza n. 193 del 2003); e basta
scorrere le numerose decisioni della Corte costituzionale in materia
di principio del giudice naturale per rilevare che è proprio la
preesistenza della regola che individua la competenza rispetto al
giudizio il criterio fondamentale in base al quale sono state
valutate le questioni sollevate.
Tale profilo di incostituzionalità si apprezza particolarmente,
ad avviso del collegio, nella parte della disciplina in questione
(comma 2-quater), che non solo ne dispone l'applicazione ai processi
pendenti, ma addirittura consente una riforma dei provvedimenti
assunti, in sede cautelare, in tali giudizi pendenti, e ciò ad opera
di un organo giurisdizionale pariordinato a quelli di provenienza
(trattasi di giudici tutti di primo grado, il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio non essendo un «super-Tribunale
amministrativo regionale»). Così facendo, in sostanza, il
legislatore ha introdotto un rimedio inedito, che non è di secondo
grado e che finisce per costituire un doppione del già espletato
giudizio (cautelare) di primo grado, senza alcuna possibilità di
inquadramento tra i rimedi noti e tipizzati (appello, revocazione,
reclamo). Pertanto, anche l'art. 25 della Carta costituzionale
risulta vulnerato dalla normativa denunciata dal collegio; e se ne
trae conferma da una recente decisione della Corte costituzionale,
che, sebbene in relazione a disciplina totalmente diversa, ha avuto
modo di affermare un principio generale, che è quello della
appartenenza della competenza territoriale alla nozione del giudice
naturale precostituito per legge. Precisamente, la sentenza n. 41 del
2006 afferma, anzi, ribadisce (come testualmente si esprime, citando
sentenze precedenti in termini), che «alla nozione del giudice
naturale precostituito per legge non è affatto estranea "la
ripartizione della competenza territoriale tra giudici, dettata da
normativa nel tempo anteriore alla istituzione del giudizio"
(sentenze n. 251 del 1986 e n. 410 del 2005)».
Per altro, atteso che il principio del doppio grado di giudizio
nella giustizia amministrativa, sia in sede cautelare sia in sede di
merito, riceve garanzia costituzionale dall'art. 125 della Carta
(cfr. Corte cost., sentenza n. 8 del 1982), si configura un ulteriore
profilo di violazione di detta norma. Viene infatti ad essere
introdotto, per le controversie pendenti, un anomalo percorso (su cui
già il collegio ha poco prima espresso i propri dubbi di
incostituzionalita) che stravolge l'ordinario iter giudiziario. La
regola è che ad un giudizio di primo grado segua, ove la parte
soccombente appelli, un giudizio di secondo grado, sia che si tratti
di giudizio cautelare, sia che si tratti di giudizio di merito;
giammai è prevista una doppia pronuncia sulla stessa materia da
parte di due diversi giudici di primo grado, uno dei quali abilitato
a riformare la decisione del primo giudice. Orbene, ad avviso del
collegio, siffatta disciplina integra altresì violazione del
principio del «giusto processo», di cui all'art. 111, comma primo,
della medesima Carta («La giurisdizione si attua mediante il giusto
processo regolato dalla legge»).
Sempre con riferimento ai processi pendenti, infatti, la parte
soccombente nel giudizio cautelare verrebbe ad essere fornita di uno
strumento giurisdizionale anomalo e atipico a tutela della propria
(legittima, ma da esercitare in modi conformi ai principi
costituzionali) aspirazione ad ottenere una pronuncia favorevole in
secondo grado (che deve tuttavia essere un vero giudizio di secondo
grado, e non, si ribadisce, un inedito duplicato del giudizio di
primo grado).
Ciò comporterebbe altresì una evidente violazione del principio
del ne bis in idem, che, se pure non espressamente contemplato dalla
Carta costituzionale, deve ritenersi corollario del medesimo generale
principio del «giusto processo» testè richiamato.
VI) Da ultimo, secondo un aspetto diverso che si riconnette
ancora al tema del giudice naturale, la norma in esame viola
l'art. 23 dello statuto della Regione Sicilia (legge costituzionale
n. 2 del 26 febbraio 1948) a norma del quale: «Gli organi
giurisdizionali centrali avranno in Sicilia le rispettive sezioni per
gli affari concernenti la regione. Le sezioni del Consiglio di Stato
e della Corte dei conti svolgeranno altresì le funzioni,
rispettivamente, consultive e di controllo amministrativo e
contabile. I magistrati della Corte dei conti sono nominati, di
accordo, dai Governi dello Stato e della regione. I ricorsi
amministrativi, avanzati in linea straordinaria contro atti
amministrativi regionali, saranno decisi dal Presidente della regione
sentite le sezioni regionali del Consiglio di Stato». Tale norma è
stata «interpretata» dall'art. 5 del d.lgs. 6 maggio 1948, n. 654,
contenente norme per l'esercizio delle funzioni spettanti al
Consiglio di Stato nella Regione Sicilia, il quale prevede che il
Consiglio di giustizia esercita le attribuzioni devolute dalla legge
al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale nei confronti di atti e
provvedimenti definitivi «dell'amministrazione regionale e delle
altre autorità amministrative aventi sede nel territorio della
regione».
Osserva il Collegio che già con «la sentenza della Corte cost.
in data 12 marzo 1975, n. 61, dichiarando l'illegittimità
costituzionale delle limitazioni poste dall'art. 40, legge 6 dicembre
1971, n. 1034, alla competenza del Tribunale amministrativo regionale
Sicilia, è stato ritenuto che siano state a quest'ultimo conferite
tutte le controversie d'interesse regionale considerate tali
dall'art. 23, comma 1, d.l. 15 maggio 1946, n. 455, comprendendosi in
tale categoria le controversie sorte da impugnazione di atti
amministrativi di autorità centrali aventi effetti limitati al
territorio regionale ovvero concernenti pubblici dipendenti in
servizio nella Regione Siciliana» (Consiglio Stato, sez. VI, 26
luglio 1979, n. 595).
Quindi la legge n. 21/2006, in esame, è costituzionalmente
illegittima anche nella sua parte in cui, in violazione dell'art. 23
dello statuto regionale, sia nella sua formulazione letterale, che
nella interpretazione pacifica che di esso ha maturato la
giurisprudenza, anche costituzionale, riserva al Consiglio di
giustizia amministrativa ed in primo grado al Tribunale
amministrativo regionale Sicilia, la competenza a conoscere circa le
controversie sorte da impugnazione di atti amministrativi di
autorità centrali aventi effetti limitati al territorio regionale.
VII) Per tute le esposte considerazioni, deve sollevarsi la
questione di legittimità costituzionale dell'art 3, comma 2-bis,
comma 2-ter, comma 2-quater, legge n. 21/2006, per contrasto con gli
artt. 3, 125, 24 e 25 della Costituzione e per contrasto con
l'art. 23 dello statuto della Regione Sicilia.
Deve pertanto essere disposta la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale per la decisione della predetta questione di
legittimità costituzionale, sospendendosi il giudizio instaurato con
il ricorso in epigrafe, fino alla restituzione degli atti da parte
della medesima Corte.

P. Q. M.
Solleva, ritenutala rilevante e non manifestamente infondata,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2-bis,
comma 2-ter, comma 2-quater, legge n. 21/2006, per contrasto con gli
artt. 3, 125, 24 e 25 della Costituzione e per contrasto con
l'art. 23 dello statuto della Regione Sicilia.
Dispone, a norma dell'art. 23/2, legge n. 87/1953, l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Il giudizio resta sospeso sino alla restituzione degli atti da
parte della Corte costituzionale.
Manda alla segreteria di notificare copia della presente
ordinanza alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Catania, in Camera di consiglio, in data 8
giugno 2006.
Il Presidente: Zingalese
L'estensore: Boscarino
07C0424