1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 20-3-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 15 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 febbraio 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 febbraio 2019 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sicurezza pubblica - Norme della Regione Basilicata - Interventi regionali per la prevenzione e il contrasto della criminalita' e per la promozione della cultura della legalita' e di un sistema integrato di sicurezza nell'ambito del territorio regionale - Finalita' - Tipologia degli interventi - Programmi di attivita' volti ad accrescere i livelli di sicurezza, a contrastare l'illegalita' e a favorire l'integrazione nonche' il reinserimento sociale - Stipulazione di intese e accordi di collaborazione istituzionale - Interventi per la prevenzione e il contrasto del fenomeno delle truffe ai danni della popolazione anziana - Interventi per la prevenzione e il contrasto all'abuso e tutela di soggetti deboli in strutture pubbliche e private - Assistenza e aiuto alle vittime dei reati della criminalita' - Polizia locale - Interventi finanziati dalla Regione. - Legge della Regione Basilicata 30 novembre 2018, n. 45 (Interventi regionali per la prevenzione e il contrasto della criminalita' e per la promozione della cultura della legalita' e di un sistema integrato di sicurezza nell'ambito del territorio regionale), artt. 1, comma 1; 2, comma 2, lettera a); 3, comma 1 [, lettera d)]; 5; 6, comma 1; 7; e 8, comma 1, lettera c). (19C00047) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 20-3-2019)

Ricorso per la Presidenza del Consiglio dei ministri (codice
fiscale n. 80188230587), in persona del Presidente del Consiglio
attualmente in carica, rappresentata e difesa per mandato ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato (codice fiscale n. 80224030587),
presso i cui uffici ha domicilio in Roma, via dei Portoghesi n. 12
(fax 0696514000 - Pec ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it);
Ricorrente contro Regione Basilicata, in persona del Presidente
della Giunta regionale attualmente in carica;
Resistente per l'impugnazione e la dichiarazione di
incostituzionalità degli articoli 1, comma 1 - 2, comma 2, lettera
a) - 3, comma 1 - 5 - 6, comma 1 - 7 - 8, comma 1, lettera c), della
legge regionale n. 45 del 30 novembre 2018 recante «Interventi
regionali per la previsione e il contrasto della criminalità e per
la promozione della cultura della legalità e di un sistema integrato
di sicurezza nell'ambito del territorio regionale» pubblicata nel BUR
n. 52 del 4 dicembre 2018
Il Consiglio regionale della Basilicata ha approvato in data 30
novembre 2018 la legge n. 45 («Interventi regionali per la previsione
e il contrasto della criminalità e per la promozione della cultura
della legalità e di un sistema integrato di sicurezza nell'ambito
del territorio regionale») contenente 14 articoli.
Con essa - sul dichiarato presupposto che la sicurezza pubblica
è un bene essenziale per lo sviluppo ordinato e durevole delle
convivenza civile della comunità regionale - la regione si propone
di concorrere al suo miglioramento attraverso una serie di attivita':
prevenzione e lotta alla criminalità comune e organizzata, sostegno
alle vittime delle criminalità, sensibilizzazione della società
civile, contrasto alla truffa in danno degli anziani.
La Regione Basilicata, insomma, con questo intervento
legislativo, intende favorire un sistema integrato di sicurezza in
ambito regionale, anche promuovendo interventi di prevenzione sin
dalla minore età, presso scuole, luoghi pubblici e luoghi di lavoro.
Sennonchè, nonostante l'enunciato impegno di legiferare nel
rispetto delle competenze stabilite dall'art. 117 della Costituzione,
ad avviso della Presidenza del Consiglio dei ministri questa legge in
alcune sue norme lede i criteri di riparto della potestà legislativa
tra Stato e regioni, ed invade la sfera della competenza statale.
Per questo motivo la Presidenza deve impugnare la legge regionale
in epigrafe menzionata, affidandosi ai seguenti

Motivi

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, della legge
regionale Basilicata 30 novembre 2018, n. 45, per violazione
dell'art. 117, comma 2, lettera h) della Costituzione.
L'art. 1, comma 1, della legge regionale in questione enuncia le
finalità dell'intervento legislativo, ricomprendendovi la volontà
di porre in essere interventi nei settori della prevenzione e della
lotta alla criminalità comune e organizzata.
Tali settori, però, attengono alla politica criminale, sottratta
al potere regolatore del legislatore regionale.
L'art. 117, comma 2, lettera h) della Costituzione, infatti,
affida allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di
ordine e sicurezza pubblica.
È vero che il legislatore statale, con l'emanazione del
decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14 (convertito con legge n.
48/2017), nell'intento di introdurre strumenti per rinforzare la
sicurezza delle città e la vivibilità dei territori, ha introdotto
nell'ordinamento un concetto di sicurezza integrata e di sicurezza
urbana, per la cui promozione sono incoraggiate forme di
collaborazione istituzionale e di coordinamento tra Stato e regioni.
Ed è altresì vero che per il perseguimento della sicurezza
integrata è previsto che Stato e regioni concorrano, ciascuno nel
proprio ambito, all'attuazione di un sistema unitario di sicurezza
per il benessere delle comunità territoriali.
Sennonchè la legge regionale qui in esame, che pure pare
muoversi in questa direzione (donde la previsione di un mero
«concorso» territoriale nel settore della sicurezza), in realtà è
così generica da non consentire una corretta individuazione di quali
siano le competenze regionali nell'adozione delle misure e degli
interventi necessari.
Occorre infatti distinguere tra le provvidenze indispensabili per
garantire la sicurezza pubblica, che non possono che essere di
competenza dello Stato in quanto appartenenti alle politiche
criminali tese alla prevenzione ed alla repressione dei reati, e le
altre misure di carattere sociale.
Sono queste ultime, che muovendosi dall'analisi dei fenomeni di
degrado emergenti dal tessuto socio-economico non possono che
riguardare il contesto territoriale, le sole che possono essere
lasciate alla disciplina legislativa regionale.
E del resto, la legge nazionale prima citata, nel definire il
concetto di sicurezza integrata, e consapevole del possibile
sovrapporsi di competenze e responsabilità sul piano istituzionale,
ha espressamente individuato gli interventi che «concorrono» alla
promozione della sicurezza integrata in quelli che attengono alla
riqualificazione urbana e alla sicurezza nelle periferie.
Lo Stato insomma - all'interno di un sistema a pluralità di
livelli che necessariamente coinvolge più soggetti istituzionali,
come ben regolato dall'art. 3 del decreto-legge n. 14/2017 si deve
occupare delle misure di politica criminale volte alla prevenzione ed
alla lotta alla criminalità organizzata nell'esercizio della propria
potestà esclusiva in materia di ordine e sicurezza pubblica, le
regioni e gli altri enti territoriali e locali «concorrono»
all'obiettivo con misure di affrancamento tese alla vivibilità del
territorio e al benessere delle comunità locali.
In questa ottica la norma regionale qui censurata, nel momento in
cui attribuisce alla regione l'attuazione di «interventi nei settori
della prevenzione e della lotta contro la criminalità comune e
organizzata» si arroga una competenza che non le appartiene,
invadendo la competenza legislativa esclusiva dello Stato prevista
dall'art. 117, comma 2, lettera h) della Costituzione.
2) Illegittimità costituzionale degli articoli 2, comma 2, lettera
a) - 3, comma 1, lettera d) - 6, comma 1, della legge regionale
Basilicata 30 novembre 2018, n. 45 per violazione dell'art. 117,
comma 2, lettera h) della Costituzione.
Le stessa argomentazioni di censura sopra dedotte affliggono
anche l'art. 2, comma 2, lettera a), l'art. 3, comma 1, lettera d) e
l'art. 6, comma 1, della legge regionale qui in esame.
La prima disposizione prevede che tra gli interventi regionali
nei settori della prevenzione e lotta alla criminalità rientrino
«programmi di attività....volti ad accrescere i livelli di
sicurezza, a contrastare l'illegalità e a favorire l'integrazione
nonchè il reinserimento sociale».
La seconda disposizione prevede che al fine di contrastare i
fenomeni di illegalità e criminalità comune e organizzata la
Regione Basilicata promuove intese e accordi di collaborazione
istituzionale con organi dello Stato e con altri enti ed
associazioni.
La terza disposizione infine prevede la promozione da parte della
regione di politiche attuative di contrasto agli abusi fisici e
psicologici a tutela di soggetti deboli.
Tutte e tre le disposizioni, per la loro genericità che non
consente le dovute distinzioni, confondono le sfere di competenza nel
raggiungimento degli enunciati obiettivi.
Le attività finalizzate all'accrescimento dei livelli di
sicurezza e al contrasto dell'illegalità, se attengono a misure di
politica criminale tese alla prevenzione ed alla repressione dei
reati, non competono alla regione ma spettano allo Stato
nell'esercizio della potestà riservata in materia di ordine e
sicurezza pubblica garantita dall'attuale assetto costituzionale.
La stipula di intese ed accordi di collaborazione con lo Stato ed
altri soggetti non può direttamente riguardare il contrasto dei
fenomeni di illegalità e di criminalità comune ed organizzata, ma
può solo riferirsi al concetto di sicurezza integrata sancito dalla
legge nazionale; l'azione regionale deve cioè muoversi all'interno
delle linee generali adottate su proposta del Ministro dell'interno
di cui all'art. 2 del decreto-legge n. 14/2017, che ben individuano i
settori di intervento regionale nel quadro della cooperazione con lo
Stato, e deve limitarsi agli strumenti previsti dall'art. 3 del
medesimo decreto-legge.
Ciò che attiene alla lotta alla criminalità comune ed
organizzata non spetta alla competenza legislativa regionale.
Infine, in difetto di doverosa specificazione circa la previsione
di misure a ciò finalizzate, la promozione di politiche attuative di
contrasto agli abusi fisici e psicologici in danno di soggetti deboli
riguarda a tutta evidenza la prevenzione e la repressione di reati,
compito che non può che spettare allo Stato.
Tutte e tre le norme denunziate, per i medesimi motivi, invadono
e ledono la competenza legislativa esclusiva dello Stato attribuita
dall'art.117, comma 2, lettera h) della Costituzione.
3) Illegittimità costituzionale, per altro verso, dell'art. 3,
comma 1, lettera d) della legge regionale Basilicata per violazione
dell'art. 3 della Costituzione.
La norma in esame, prevede che gli accordi e le intese
finalizzate al contrasto dell'illegalità e della criminalità comune
ed organizzata siano stipulati dalla Regione Basilicata con «enti ed
associazioni afferenti al terzo settore ovvero a quelli iscritti nei
registri regionali del volontariato e dell'associazionismo di cui
alla legge regionale n. 1/2000».
Essa dunque crea una riserva di favore per alcuni, e quindi
risulta ingiustamente ed ingiustificatamente discriminatoria nei
confronti di tutte le altre associazioni, ed in particolare di quelle
che - pur operanti in Basilicata - sono iscritte, come consentito
dalla vigente legislazione statale, nel registro nazionale.
Ai sensi degli artt. 7 e 8 della legge n. 383/2000 che ne detta
la disciplina, le associazioni di promozione sociale possono essere
iscritte indifferentemente sia nei registri nazionali che in quelli
regionali, e l'una e l'altra iscrizione danno luogo ai medesimi
effetti ed ai medesimi benefici.
Ne consegue che il dare legittimazione ai fini della conclusione
delle intese e degli accordi soltanto alle associazioni iscritte nei
registri regionali del volontariato, senza alcuna ragione che
giustifichi tale differenziazione, dà luogo ad una disparità di
trattamento che lede i principi di uguaglianza e non discriminazione
consacrati nell'art. 3 della Costituzione.
La norma qui denunciata, dunque, è costituzionalmente
illegittima.
4) Illegittimità costituzionale dell'art. 5, commi 1 e 2, della
legge regionale Basilicata 30 novembre 2018, n. 45 per violazione
dell'art. 117, comma 2, lettera h) della Costituzione.
La norma in rubrica, nel quadro degli interventi per la
prevenzione ed il contrasto delle truffe in danno della popolazione
anziana, prevede che la regione promuova iniziative formative,
informative e culturali, nonchè interventi di assistenza di tipo
materiale e psicologica, utili a prevenire e a contrastare i reati
che colpiscono la popolazione anziana. Per far ciò è ivi prevista
la possibilità di stipula di apposite intese di collaborazione con
le forze dell'ordine.
Oltre ai profili di pesante criticità evidenziati con
riferimento agli articoli 1, 2, 3 e 6 della stessa legge, dal momento
che il contrasto ai reati è compito esclusivamente dello Stato se
non vengono limitati gli interventi regionali al solo ambito in cui
l'ente territoriale è competente ad operare nell'ottica della
sicurezza integrata, la Presidenza del Consiglio dei ministri ritiene
la norma illegittima nella misura in cui pretende di incidere sulla
formazione delle forze dell'ordine.
La formazione e l'addestramento professionali delle forze
dell'ordine infatti, trattandosi di corpi di appartenenza statale,
non può che far capo allo Stato che solo può fissarne modalità e
contenuti.
La regione, nel pensare di collaborare in queste attività e
quindi di incidere sui loro contenuti disciplinandoli, ancorchè
mediante intese appositamente dirette, travalica gli ambiti riservati
alla potestà legislativa regionale, perchè anche la formazione
professionale delle forze dell'ordine nel campo della prevenzione e
repressione dei reati attiene alla disciplina dell'ordine e della
sicurezza pubblica, materia riservata allo Stato.
Anche la norma in questione, dunque, secondo la Presidenza del
Consiglio dei ministri viola l'art. 117, comma 2, lettera h) della
Costituzione ed è pertanto illegittima.
5) Illegittimità costituzionale dell'art. 7 della legge regionale
Basilicata 30 novembre 2018, n. 45 per violazione dell'art. 117,
comma 2, lettere h) e l) della Costituzione.
La norma in esame riguarda l'assistenza e l'aiuto alle vittime
dei reati della criminalità.
Essa prevede che la regione assicuri a proprie spese il
patrocinio legale al cittadino che, vittima di un delitto contro il
patrimonio o contro la persona, sia accusato di aver commesso a sua
volta un delitto per eccesso colposo di legittima difesa ovvero sia
assolto per essersi legittimamente difeso.
La Giunta regionale definisce con proprio regolamento i criteri e
le modalità per il godimento del beneficio.
La norma invade indebitamente, sotto diversi profili, la
competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia ad esso
riservate.
In primo luogo viene in evidenza l'invasione della sfera statale
in tema di ordine pubblico e sicurezza, garantita dall'art. 117,
secondo comma, lettera h) della Costituzione.
La regola che incide sul patrocinio nel processo penale non può
che riflettersi in ambiti che interessano la sicurezza, dal momento
che la concessione di un sostegno economico all'imputato che deve
rispondere di un reato commesso con eccesso colposo di legittima
difesa viene a coinvolgere valutazioni politiche in tema di
prevenzione dei reati e di contrasto alla criminalità.
In altri termini, la consapevolezza di poter usufruire di un
beneficio da parte dell'autorità pubblica che attenua gli oneri cui
soggiace il responsabile di un reato (qui non viene in discussione il
fatto, che si dà per ammesso, ma l'eventuale esimente) incide sulla
percezione che i consociati hanno circa l'atteggiamento istituzionale
della stessa autorità pubblica, che figura come favorevolmente
atteggiata rispetto ad un'ipotesi cui l'ordinamento continua ad
attribuire un disvalore, come il commesso reato.
Attraverso il sostegno economico nel procedimento e nel processo,
infatti, finisce per essere quasi incoraggiato - o comunque non
scoraggiato - il ricorso alla giustizia fatta da sè. Ed è
ovviamente inammissibile che su questo aspetto una regione provveda
in un modo ed una regione provveda in un altro, trattandosi in tutta
evidenza di aspetti di politica generale che non possono che trovare
disciplina unitaria su tutto il territorio nazionale.
E ciò indipendentemente dal merito della scelta politica in
questione (buona o cattiva che essa sia, comunque deve essere la
stessa per tutti gli italiani), ed indipendentemente dall'esito del
processo.
Queste argomentazioni sono state condivise dalla giurisprudenza
costituzionale che le ha affermate espressamente (Corte cost. 13
luglio 2017, n. 172) in occasione dell'impugnativa di analoga
disposizione contenuta nella legge regionale ligure.
E poichè una previsione normativa di questo genere si è
riconosciuto incidere in materia di sicurezza pubblica, materia che
è di competenza esclusiva dello Stato (Corte cost. sentenze n.
63/2016, n. 33/2015, n. 325/2011, fra le tante), non vi è dubbio che
essa sia illegittima per contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera
h) della Costituzione.
Ma la stessa norma confligge con altra e diversa competenza
legislativa esclusiva dello Stato, ossia quella relativa alla
giurisdizione ed alla disciplina del processo.
Si tratta di una situazione già più volte affrontata dalla
giurisprudenza costituzionale (anche recentemente, in occasione
dell'impugnativa di una legge regionale del Veneto), allorchè sono
state censurate norme regionali che prevedevano stanziamenti per
assicurare o estendere con risorse pubbliche l'assistenza legale a
determinati soggetti e a fronte di specifiche circostanze.
In quei casi la Presidenza del Consiglio dei ministri ha
vittoriosamente rivendicato la competenza legislativa statale
garantita dall'art. 117, comma 2, lettera l) della Costituzione, in
quanto il sostegno economico all'accusato attiene alla disciplina del
diritto di difesa.
Il sostegno economico alla difesa tecnica nel giudizio penale,
difesa che nel nostro ordinamento è obbligatoria, è garanzia che la
legge dello Stato accorda a tutti i cittadini in presenza di
situazioni che anche qui devono essere uguali su tutto il territorio
nazionale, per cui è da escludersi un trattamento differenziato a
seconda dell'ambito regionale di riferimento che la stessa legge
ritiene meritevoli di tutela.
Se la difesa tecnica è obbligatoria, la legge prevede come noto
la designazione di un difensore d'ufficio qualora la parte non
provveda alla nomina del legale di fiducia, e prevede anche il
gratuito patrocinio ove la parte non sia in condizioni economiche per
retribuire il proprio difensore. Il gratuito patrocinio, che poi è
un patrocinio a spese dello Stato, è concesso solo ai non abbienti e
solo in questa direzione è la scelta (giusta o sbagliata che sia)
del legislatore nazionale. Al di fuori di questa ipotesi, e delle
altre che lo Stato ritiene suscettibili di estensione, non possono
essere ammessi benefici di matrice regionale che creano trattamenti
territoriali diversi in merito alle condizioni con cui un diritto
fondamentale del cittadino, quale quello di difesa, viene esercitato.
Questa è l'ovvia ragione per la quale lo Stato ha riservato a
sè la disciplina di questa materia, e questa è la ragione per cui
le svariate legislazioni regionali non devono avere spazio.
Come detto, il principio è stato affermato dalla Corte
costituzionale nel recente caso della Regione Veneto (Corte cost. 21
marzo 2017, n. 81), ma si è trattato di una conferma, dati i
conformi precedenti giurisprudenziali intervenuti nel caso della
legge regionale ligure e della legge regionale pugliese
(rispettivamente Corte cost. 6 giugno 2017, n. 172, già citata, e
Corte cost. 18 ottobre 2010, n. 299).
Anche sotto il profilo della evidente incompatibilità con l'art.
117, comma 2, lettera l) della Costituzione, dunque, la norma in
rubrica deve essere dichiarata illegittima.
9) Illegittimità costituzionale dell'art. 8. comma 1, lettera c)
della legge regionale Basilicata 30 novembre 2018, n. 45 per
violazione dell'art. 117, comma 2, lettera h) della Costituzione.
La norma in questione, aggiungendo un articolo alla vigente legge
regionale 29 dicembre 2009, n. 41, prevede che la Regione Basilicata
possa finanziare - tra gli altri - interventi volti ad assicurare un
adeguato controllo del territorio mediante un più efficiente
svolgimento delle funzioni di polizia locale, ed in particolare
diretti (lettera c) «al potenziamento delle attività di vigilanza
nelle aree più soggette a rischio di esposizione ad attività
criminose».
La Presidenza del Consiglio dei ministri ritiene che questa
disposizione sia indebitamente invasiva delle competenze riservate
allo Stato.
Lo Stato infatti ha potestà esclusiva in materia di ordine e
sicurezza pubblica, e una previsione come quella che si censura - per
la sua genericità - non consente di comprendere quale sia la sfera
di azione che la regione intende esercitare, e quale vigilanza
intenda potenziare.
Non è inopportuno ricordare che il controllo del territorio è
riconosciuto essere espressione della funzione di pubblica sicurezza
(Corte cost. 6 maggio 2010, n. 167), e la partecipazione della
polizia locale a tale funzione può esplicitarsi solo nell'ambito di
piani coordinati redatti in conformità alle direttive impartite dal
Ministro dell'interno, e con ovvia limitazione al territorio urbano
per incrementare i livelli di sicurezza nelle città.
La Presidenza del Consiglio dei ministri segnala il contrasto di
siffatta previsione regionale con la riserva costituzionale di
potestà legislativa statale, laddove riconduce ai compiti
istituzionali della polizia locale il presidio del territorio -
peraltro, previa intesa non con lo Stato ma con gli altri enti locali
interessati - mentre detta funzione, per la parte che compete alla
polizia locale, deve necessariamente essere circoscritta a mera
attività concorrente, sotto il necessario coordinamento
dell'autorità statale.
La disposizione in esame, quindi, deve essere dichiarata
costituzionalmente illegittima per contrasto con l'art. 117, comma 2,
lettera h) della Costituzione.

P. Q. M.

Per tutte le esposte ragioni, la Presidenza del Consiglio dei
ministri, come sopra rappresentata e difesa, conclude affinchè la
Corte costituzionale voglia accogliere il presente ricorso e per
l'effetto dichiarare l'illegittimità costituzionale delle norme
delle legge regionale della Basilicata n. 45/2018 in epigrafe
elencate e nel presente atto specificamente censurate.
Roma, 29 gennaio 2019

L'Avvocato dello Stato: Corsini