1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 3-6-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 188 SENTENZA 26 - 28 maggio 2010
Giudizio su conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Parlamento - Procedimento penale per il reato di favoreggiamento personale a carico di un senatore - Diniego di autorizzazione della Camera di appartenenza all'utilizzazione dei tabulati telefonici relativi ad utenza mobile in uso ad altro indagato, contenenti intercettazioni «indirette» di conversazioni del parlamentare - Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sollevato dal Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Roma - Mancata formulazione di un giudizio sulla «necessita'» dell'utilizzazione, quale presupposto di legittimita' della richiesta di autorizzazione - Spettanza al Senato della Repubblica della potesta' esercitata. - Deliberazione del Senato della Repubblica 21 dicembre 2007 (doc. IV, n. 1). - Costituzione, art. 68, comma 3; legge 20 giugno 2003, n. 140, art. 6. Parlamento - Procedimento penale per il reato di favoreggiamento personale a carico di un senatore - Diniego di autorizzazione della Camera di appartenenza all'acquisizione di tabulati concernenti il traffico telefonico relativo a tutte le utenze in uso al parlamentare - Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sollevato dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma - Inadeguata motivazione circa la «necessita'» dell'atto oggetto della richiesta di autorizzazione - Spettanza al Senato della Repubblica della potesta' esercitata. - Deliberazione del Senato della Repubblica 21 dicembre 2007 (doc. IV, n. 1). - Costituzione, art. 68, comma 3; legge 20 giugno 2003, n. 140, artt. 4 e 5. (010C0467) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 3-6-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorti a seguito della deliberazione del Senato della Repubblica del
21 dicembre 2007, con la quale, ai sensi dell'art. 68, terzo comma,
Cost., sono state negate l'autorizzazione all'utilizzazione di
tabulati telefonici nei confronti del sen. Giuseppe Valentino e
l'autorizzazione all'acquisizione dei tabulati telefonici riferibili
al medesimo sen. Giuseppe Valentino, giudizi promossi dal Giudice per
le indagini preliminari del Tribunale di Roma e dalla Procura della
Repubblica presso il Tribunale di Roma, con ricorsi notificati il 17
luglio 2008, depositati in cancelleria il 7 agosto e il 23 luglio
2008 ed iscritti ai nn. 4 e 5 del registro conflitti tra poteri dello
Stato 2008, fase di merito.
Visti gli atti di costituzione del Senato della Repubblica;
Udito nell'udienza pubblica del 23 marzo 2010 il Giudice relatore
Gaetano Silvestri, sostituito per la redazione della sentenza dal
Giudice Giuseppe Frigo;
Udito l'avvocato Giuseppe De Vergottini per il Senato della
Repubblica.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso in data 19 febbraio 2008, depositato il 21
successivo, il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di
Roma ha sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
nei confronti del Senato della Repubblica, in relazione alla
deliberazione del 21 dicembre 2007 (doc. IV, n. 1), con la quale, in
conformità alla proposta adottata all'unanimità dalla Giunta delle
elezioni e delle immunità parlamentari, è stata negata
l'autorizzazione ad utilizzare tabulati telefonici relativi ad una
utenza in uso a Michele Sinibaldi, nella parte relativa ai contatti,
avvenuti nel luglio del 2005, con altra utenza in uso al senatore
Giuseppe Valentino e intestata al Ministero della giustizia,
rivestendo egli in quel tempo la carica di sottosegretario in detto
dicastero.
Riferisce il ricorrente che si tratta di tabulati acquisiti dal
Procuratore della Repubblica di Roma nell'ambito di un procedimento
(iscritto al n. 32200/06 del registro delle notizie di reato) nel
quale il Sinibaldi e il Valentino sono sottoposti a indagini per il
delitto previsto dall'art. 378 del codice penale, «per avere aiutato
Giampiero Fiorani ad eludere le indagini sul medesimo condotte [in un
procedimento avanti l'autorità giudiziaria di Milano], riferendogli
l'esistenza di operazioni di intercettazione telefonica a suo carico,
per il tramite di Ricucci Stefano». Aggiunge che l'invio al Senato
della suddetta richiesta di autorizzazione era stato disposto, da
parte di esso ricorrente, il 13 novembre 2007, di seguito
all'accoglimento dell'istanza del pubblico ministero del 27 luglio
precedente, di dare corso, con riguardo ai tabulati in questione e
previa verifica della loro «rilevanza», alla procedura prevista
dall'art. 6, comma 2, della legge 20 giugno 2003, n. 140
(Disposizioni per l'attuazione dell'art. 68 della Costituzione
nonchè in materia di processi penali nei confronti delle alte
cariche dello Stato). Nello stesso contesto, «con separata ordinanza»
(peraltro, allegata alla richiesta) il ricorrente aveva ritenuto
«necessaria» l'utilizzazione dei tabulati.
Nel ricorso, si censura l'argomento in base al quale la Giunta
delle elezioni e delle immunità parlamentari ha motivato la proposta
(poi accolta dall'Assemblea) di negare l'autorizzazione, vale a dire
che - in asserito contrasto con il disposto del citato art. 6 della
legge n. 140 del 2003 - il richiedente non avrebbe dato adeguatamente
conto della «necessità di utilizzazione» dei tabulati, essendosi
limitato a rilevare la loro «mera pertinenza» rispetto al fatto
oggetto di indagine: profilo, questo, che non consentirebbe
all'organo parlamentare «di individuare un collegamento inequivoco»
con tale fatto. Secondo la Giunta, d'altro canto, la necessità
dell'utilizzazione potrebbe essere agevolmente esclusa alla luce del
rapporto di assidua frequentazione esistente tra il Sinibaldi ed il
senatore Valentino - rapporto riconosciuto dallo stesso parlamentare
in una memoria depositata presso la Giunta - il quale priverebbe di
ogni valenza, ai fini della ricostruzione dell'ipotesi accusatoria,
gli eventuali contatti telefonici risultanti dai tabulati.
In questo modo, peraltro - ad avviso del ricorrente - il Senato
si sarebbe arrogato compiti che trascendono l'ambito del sindacato
previsto dall'art. 68, terzo comma, Cost., il quale sarebbe
finalizzato unicamente a stabilire se la richiesta di autorizzazione
denoti un atteggiamento persecutorio nei confronti del parlamentare
interessato, o miri a realizzare una indebita - in quanto immotivata
- ingerenza nella sua sfera privata; ovvero, ancora, se l'intero
procedimento penale costituisca un mero «pretesto» per esercitare un
indiretto condizionamento sull'esercizio del mandato parlamentare.
Nella delibera impugnata, di contro, il Senato avrebbe espresso
valutazioni sulla necessità di acquisire a fini probatori i tabulati
già presenti in atti, in rapporto «allo sviluppo attuale del
procedimento ed alle sue prospettive future»: valutazioni che l'art.
6, comma 2, della legge n. 140 del 2003 rimette in via esclusiva al
giudice. L'organo parlamentare avrebbe finito così, in pratica, per
decidere sulla «gestione processuale di una prova già formata»,
interferendo «sull'andamento del procedimento» in corso, con
conseguente illegittima invasione della sfera di attribuzioni
riservata all'autorità giudiziaria dagli artt. 101 e 104 Cost.
La portata invasiva della delibera parlamentare non sarebbe,
d'altro canto, «attenuata» dalla dichiarazione di illegittimità
costituzionale, ad opera della sentenza n. 390 del 2007, dell'art. 6,
commi 2, 5 e 6, della legge n. 140 del 2003, nella parte in cui
stabilisce che la disciplina ivi prevista si applichi anche nei casi
in cui le intercettazioni debbano essere utilizzate nei confronti di
soggetti diversi dal membro del Parlamento, le cui conversazioni o
comunicazioni sono state intercettate. Pure a ritenere, infatti -
come il ricorrente in effetti ritiene - che tale decisione sia
riferibile anche ai tabulati, nel caso in esame la richiesta di
autorizzazione rigettata dal Senato concerne non soltanto il «terzo»
che ha interloquito telefonicamente con il parlamentare, ma anche il
parlamentare stesso.
Il Giudice ricorrente chiede, quindi, che questa Corte dichiari
che non spettava al Senato negare l'autorizzazione all'utilizzazione
dei tabulati in questione e annulli, di conseguenza, la deliberazione
impugnata.
2. - Il conflitto è stato dichiarato ammissibile da questa
Corte, ai sensi dell'art. 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87, con
ordinanza n. 275 del 2008.
A seguito di essa, il Giudice per le indagini preliminari del
Tribunale di Roma ha notificato il ricorso e l'ordinanza al Senato
della Repubblica in data 17 luglio 2008 e depositato tali atti, con
la prova dell'avvenuta notificazione, il 7 agosto successivo.
3. - Il Senato della Repubblica, in persona del suo Presidente,
si è costituito con atto depositato il 6 agosto 2008, chiedendo il
rigetto del ricorso, in quanto inammissibile, improcedibile e
comunque infondato.
In vista dell'udienza pubblica il Senato ha poi depositato una
memoria con argomenti a sostegno di tali richieste. Ivi, in
particolare, si esclude che il provvedimento parlamentare abbia
compiuto una valutazione di merito sulla «necessita'»
dell'utilizzazione, anche nei confronti del senatore Valentino, dei
tabulati in esame, e si afferma che, invece, sono stati espressi
legittimi rilievi sulla carenza, nella richiesta di autorizzazione,
dei requisiti di legge, onde l'assunto che non vi sia stata alcuna
invasione nella sfera di attribuzioni dei poteri del ricorrente.
4. - Con ricorso in data 28 febbraio 2008, depositato il
successivo 4 marzo, la Procura della Repubblica presso il Tribunale
ordinario di Roma, in persona del Procuratore e di due Sostituti, ha
sollevato conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato nei
confronti del Senato della Repubblica, che, con la stessa delibera
del 21 dicembre 2007, indicata al precedente punto 1, e pure in
conformità alla proposta adottata all'unanimità dalla Giunta delle
elezioni e delle immunità parlamentari, ha negato «l'autorizzazione
ad acquisire i tabulati delle comunicazioni intercorse sulle utenze
in uso al senatore Giuseppe Valentino nel periodo tra il 10 e il 20
luglio 2005».
La relativa richiesta - formulata dall'Ufficio ricorrente ai
sensi dell'art. 4 della legge n. 140 del 2003 nell'ambito del
medesimo procedimento parimenti indicato al precedente punto 1 (n.
32200/06 del registro delle notizie di reato) - è integralmente
trascritta nel ricorso, dove risulta datata 15 novembre 2006 e poi
trasmessa al Senato il successivo giorno 20, insieme a quella del
Giudice per le indagini preliminari (sempre considerata al punto 1),
a cura dello stesso Procuratore della Repubblica, come si dà atto
nella relazione (pure integralmente trascritta nel ricorso) della
suddetta Giunta, che ha dato corso ad un esame congiunto delle due
richieste, in quanto attinenti ad atti probatori ritenuti da compiere
in uno stesso procedimento, con identità di prospettive di indagine
e concernenti uno stesso parlamentare.
In detta richiesta si precisava che la notizia di reato, posta a
base delle indagini, era stata attinta da dichiarazioni, rese da
Giampiero Fiorani il 17 e 18 dicembre 2005 nel corso di interrogatori
svoltisi davanti al Giudice per le indagini preliminari e al Pubblico
ministero presso il Tribunale di Milano, secondo le quali egli
sarebbe stato informato da Michele Sinibaldi e Stefano Ricucci circa
intercettazioni telefoniche disposte a suo carico dall'autorità
giudiziaria milanese; e ciò, nel corso di un colloquio intrattenuto
con i due la mattina del 13 luglio di quello stesso anno presso
l'hotel Baglioni di Roma. Nell'occasione, essi gli avrebbero anche
riferito di avere ricevuto l'informazione dal senatore Giuseppe
Valentino, al tempo sottosegretario al Ministero della giustizia. La
circostanza di questo incontro (benchè con riferimento alla diversa
data del 20 luglio 2005) avrebbe trovato, poi, conferma nei risultati
di intercettazioni telefoniche, disposte dalla magistratura milanese
nei confronti del Ricucci, delle quali erano stati acquisiti in copia
i cosiddetti "brogliacci".
Su tale notizia di reato, la ricorrente aveva svolto indagini e,
in particolare, aveva acquisito i tabulati delle conversazioni
telefoniche relative all'utenza mobile del Sinibaldi per il periodo
individuato dal Fiorani, dalle quali erano emersi quattordici
contatti (nove in entrata e cinque in uscita) con quella in uso al
senatore Valentino.
Alla stregua di queste emergenze investigative e al fine di
acquisire ulteriori elementi di riscontro all'ipotesi di indagine,
nonchè di individuare la fonte originaria della notizia, la Procura
ricorrente aveva ritenuto «assolutamente necessario acquisire i
tabulati di tutte le utenze fisse e mobili in uso al senatore
Giuseppe Valentino nel periodo compreso tra il 10 e il 20 luglio
2005»; di qui, la relativa, conforme richiesta di autorizzazione
rivolta al Senato.
Nel motivare la proposta di diniego dell'autorizzazione, poi
recepita dall'Assemblea, la Giunta delle elezioni e delle immunità
parlamentari aveva osservato come la Procura della Repubblica
richiedente - a differenza del Giudice per le indagini preliminari
nella richiesta parallela - avesse correttamente individuato nella
«necessita'» di acquisire i tabulati telefonici il presupposto su cui
deve fondarsi la richiesta di cui alla disposizione combinata degli
artt. 4 e 5 della legge n. 140 del 2003. Tale «necessita'» sarebbe
stata, tuttavia, enunciata senza spiegarne adeguatamente le ragioni,
essendosi la richiedente limitata ad affermare l'utilità
dell'acquisizione dei tabulati al fine di individuare «non meglio
specificati elementi di riscontro» e, più in particolare, «di
identificare l'eventuale fonte originaria della notizia». Negli atti
trasmessi a corredo della richiesta, peraltro, non vi sarebbe stato
«nulla che consent[isse] di comprendere sulla base di quali elementi
il Pubblico ministero abbia formulato la supposizione che il senatore
Valentino sia stato informato telefonicamente dell'esistenza di
un'attività di intercettazione a carico del Fiorani, o abbia
informato telefonicamente il Sinibaldi, e che in ogni caso
dimostr[asse] la sua decisività ai fini della eventuale res
iudicanda».
La Giunta aveva rimarcato, per altro verso, come l'acquisizione
di tabulati telefonici, incidendo in modo penetrante sulla sfera di
riservatezza del parlamentare, implichi rilevanti rischi «di
interferenza con aspetti e circostanze inerenti all'esercizio della
funzione parlamentare». A fronte di ciò, la relativa richiesta di
autorizzazione - «per evidenti ragioni di tutela della libertà di
svolgimento del mandato parlamentare» - potrebbe essere accolta «solo
se la necessità della stessa ai fini della ricostruzione
dell'ipotesi accusatoria non solo corrisponde ad un'esigenza attuale
e non meramente potenziale [...] ma emerge in modo palese e
stringente dalle prospettazioni dell'Autorità giudiziaria che,
coerentemente con quanto imposto dalle esigenze di leale
collaborazione fra i poteri dello Stato, deve dar conto di aver
esperito le soluzioni alternative ragionevolmente ipotizzabili
rispetto alla formulazione di tale richiesta ovvero della presumibile
impraticabilità delle medesime».
L'Ufficio ricorrente assume che, con la deliberazione impugnata,
il Senato avrebbe esorbitato dai limiti delle proprie attribuzioni,
delineate dall'art. 68 Cost. e dalla relativa legge di attuazione n.
140 del 2003, invadendo la sfera di attribuzioni riservata dall'art.
112 Cost. all'autorità giudiziaria e introducendo, in pari tempo,
«per la salvaguardia della riservatezza dei parlamentari, una tutela
speciale e ulteriore a quella assicurata dalla legge agli altri
consociati, in violazione del principio di eguaglianza dei cittadini
sancito dall'art. 3 della Costituzione» ed in contrasto con quanto
affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 390 del 2007.
Alla luce della sentenza ora citata, difatti, l'ambito del
sindacato della Camera di appartenenza del parlamentare interessato
alla richiesta sarebbe limitato alla finalità di proteggere la
funzione parlamentare da iniziative persecutorie, o comunque estranee
alle effettive esigenze della giurisdizione; mentre sarebbero
riservate all'autorità giudiziaria le valutazioni in merito
all'utilità, rilevanza e necessità della prova oggetto della
richiesta, così come l'interpretazione delle norme processuali, ivi
comprese quelle contenute nella legge n. 140 del 2003.
La richiesta dovrebbe dimostrare che «occorre» compiere l'atto
investigativo, offrendo al Parlamento «i dati per il controllo della
sua corrispondenza ad una obbiettiva esigenza investigativa, della
sua interna coerenza e della sua congruenza rispetto agli atti del
procedimento penale in corso». Viceversa, nella specie, il Senato
avrebbe «fatto riferimento a parametri e requisiti diversi»: da un
lato, non già «la necessità dell'atto investigativo, oggetto della
richiesta, nel quadro dell'ipotesi accusatoria, ma la sua
"decisivita'" ai fini della conferma o meno della ricostruzione
accusatoria»; dall'altro, «una sorta di assoluta indispensabilita'»,
apprezzabile nella «assenza di ogni altra alternativa investigativa»,
riservandosi, poi - e per giunta - «il potere di effettuare di volta
in volta un bilanciamento in concreto degli interessi in gioco,
sostituendo le proprie particolari valutazioni alla valutazione
tipizzata ed astratta compiuta dal legislatore» con gli artt. 4 e 5
della legge n. 140 del 2003.
In definitiva, alla Camera di appartenenza del parlamentare
sarebbe riconosciuto solo «il potere di vagliare la necessità
dell'atto investigativo, nonchè la congruità e la pertinenza della
richiesta», vale a dire, secondo la ricorrente, soltanto «i dati che
attestano l'assenza di ogni intento strumentale e persecutorio della
richiesta», nella specie resa evidente dalla doverosità delle
indagini a carico del parlamentare, scaturite da dichiarazioni
accusatorie rese ad altra autorità giudiziaria da un soggetto
indagato. Per altro verso, l'acquisizione dei tabulati risulterebbe
comunque l'unico strumento investigativo concretamente esperibile al
fine di individuare l'eventuale fonte «interna alle indagini» della
notizia illecitamente comunicata, dovendosi altresì considerare che
«un atto di indagine può rivelarsi necessario in una determinata
fase delle investigazioni anche perchè altri percorsi investigativi
in astratto possibili richiedono tempi lunghi, incompatibili con i
termini delle indagini preliminari o con il termine di prescrizione
del reato o appaiono comunque di esito assai più incerto dell'atto
richiesto».
Sarebbe, dunque, palese nel caso in esame l'esercizio da parte
del Senato di un potere non a esso spettante, ma all'Autorità
giudiziaria, onde si chiede, di seguito al riconoscimento di ciò,
l'annullamento della deliberazione impugnata.
5. - Il conflitto, così sollevato, è stato dichiarato
ammissibile da questa Corte, ai sensi dell'art. 37 della legge 11
marzo 1953, n. 87, con ordinanza n. 276 del 2008.
A seguito di essa la Procura della Repubblica presso il Tribunale
di Roma ha notificato il ricorso e l'ordinanza al Senato della
Repubblica il 17 luglio 2008 e depositato tali atti, con la prova
dell'avvenuta notificazione, il 23 luglio successivo.
6. - Il Senato della Repubblica, in persona del suo Presidente,
si è costituito con atto depositato il 6 agosto 2008, chiedendo il
rigetto del ricorso, in quanto inammissibile, improcedibile e
comunque infondato.
In vista dell'udienza pubblica il Senato ha poi depositato una
memoria con argomenti a sostegno di tali richieste.
In particolare, si rileva come, ad escludere che il potere di
autorizzazione parlamentare sia riducibile ad un mero adempimento
automatico e formalistico, ovvero relegato ad ostacolare situazioni
del tutto residuali di conclamata finalità persecutoria o
«strumentale», esso debba, piuttosto, essere configurato come un
controllo sulla motivazione della richiesta dell'autorità
giudiziaria, supportata dagli «elementi» idonei a giustificarla e
renderla accoglibile alla stregua dei requisiti di legittimità
dell'atto stesso e delle esigenze di tutela della libertà e
dell'indipendenza della funzione parlamentare. Alla stregua di ciò,
si sottolinea che nella specie il diniego opposto dal Senato, lungi
dall'esorbitare dalle attribuzioni sue proprie, ha avuto riguardo
essenzialmente ad una carenza di motivazione circa la necessità
delle acquisizioni documentali richieste, tanto se considerata in
sè, quanto in rapporto a possibili attività alternative aventi
minore tasso di invasività e, dunque, di incidenza sui connotati di
quella funzione.

Considerato in diritto

1. - Il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Roma
svolge indagini preliminari nei confronti di Michele Sinibaldi e del
senatore Giuseppe Valentino per una ipotesi di favoreggiamento
personale di Giampiero Fiorani, che essi avrebbero aiutato a eludere
le investigazioni condotte nei suoi confronti dall'Autorità
giudiziaria di Milano, informandolo, attraverso Stefano Ricucci, nei
giorni tra il 10 e il 20 luglio 2005, che era sottoposto a
intercettazioni telefoniche.
Nel corso di tali indagini, essendo stati acquisiti tabulati di
conversazioni telefoniche compiute tramite una utenza mobile del
Sinibaldi ed essendo emersi da essi alcuni contatti con altra utenza
mobile in uso al senatore Valentino, il Pubblico ministero ha
promosso la procedura prevista dall'art. 6 della legge 20 giugno
2003, n. 140 per ottenere l'autorizzazione ad utilizzare i tabulati
stessi anche nei confronti del parlamentare. A tale fine, ha proposto
istanza al Giudice per le indagini preliminari, che, dichiarata la
necessità dell'utilizzazione, ha richiesto al Senato la relativa
autorizzazione.
Contemporaneamente il Procuratore della Repubblica ha ritenuto
che occorresse anche acquisire, relativamente a quello stesso periodo
(10-20 luglio 2005), i tabulati di tutte le utenze telefoniche in uso
al senatore Valentino e, ai sensi degli artt. 4 e 5 della citata
legge n. 140 del 2003, ha chiesto, a sua volta e direttamente, la
relativa autorizzazione parlamentare.
Le due richieste - del Giudice per le indagini preliminari e del
Procuratore della Repubblica - sono state esaminate congiuntamente
dal Senato, che, con deliberazione del 21 dicembre 2007, ha negato
entrambe le autorizzazioni, in conformità alla proposta, adottata
all'unanimità, dalla Giunta delle elezioni e delle immunità
parlamentari.
Contro questa deliberazione hanno sollevato distinti conflitti di
attribuzione tra poteri dello Stato, per le parti di rispettiva
competenza, le Autorità giudiziarie richiedenti, deducendo che il
Senato avrebbe esorbitato dai limiti delle proprie attribuzioni,
delineate dall'art. 68 della Costituzione e dagli artt. 4, 5 e 6
della legge di attuazione n. 140 del 2003, mediante valutazioni sul
merito degli atti di indagine indicati e alla stregua di criteri
difformi da quelli risultanti da dette norme. In tal modo, il Senato
avrebbe invaso la sfera di attribuzioni riservata dalla Costituzione
all'autorità giudiziaria (rispettivamente, artt. 101, 104 e 112
Cost.), introducendo, altresì - secondo la Procura della Repubblica
di Roma - una tutela della riservatezza dei parlamentari ulteriore
rispetto a quella assicurata dalla legge agli altri consociati, in
violazione dell'art. 3 Cost.
I ricorrenti hanno quindi richiesto, previo riconoscimento di
ciò, l'annullamento della deliberazione stessa.
Si oppone a queste richieste il Senato, costituitosi in giudizio,
rilevando che la propria deliberazione non presenta i vizi denunciati
ed è conforme ai propri poteri.
2. - In ragione della loro evidente connessione, i giudizi
relativi ai due conflitti vanno riuniti per essere definiti con unica
decisione.
3. - In via preliminare, va ribadita l'ammissibilità dei
conflitti, sussistendone i presupposti oggettivi e soggettivi,
secondo quanto già ritenuto da questa Corte con le ordinanze n. 275
e n. 276 del 2008.
4. - Nel merito, i ricorsi non sono fondati.
È opportuno, innanzi tutto, considerare che l'avere il
legislatore costituzionale (art. 68, secondo e terzo comma, Cost.,
come sostituito dalla legge costituzionale 29 ottobre 1993, n. 3) -
in luogo dell'originaria autorizzazione a procedere nei confronti dei
membri del Parlamento - individuato soltanto alcune specie di atti
del procedimento penale per compiere i quali verso un parlamentare è
prevista l'autorizzazione della Camera di appartenenza (cosiddetta
autorizzazione ad acta), rende palese che non già e non più
l'intero procedimento, ma solo tali atti sono considerati idonei a
incidere sulla libertà e l'indipendenza della funzione parlamentare,
e che queste sono suscettibili di sacrificio nei limiti in cui il
compimento in concreto di taluno di essi - in relazione alla sua
attitudine tipica - corrisponda alle specifiche esigenze
procedimentali e, in particolare, investigative.
Al riguardo, la legge n. 140 del 2003 significativamente
prescrive che tanto il compimento - nei confronti diretti del
parlamentare - dell'atto da autorizzare preventivamente (artt. 4 e
5), quanto l'autorizzazione all'utilizzazione nei confronti del
parlamentare stesso di un atto già compiuto nei confronti di altro
soggetto (art. 6), devono essere assistiti da un criterio di
«necessita'» (in tale senso dovendosi intendere anche l'espressione
«quando occorre», recata dal comma 1 dell'art. 4).
La valutazione circa la sussistenza, in concreto, di tale
«necessita'» spetta indubbiamente all'autorità giudiziaria
richiedente, la quale peraltro deve, essa per prima, commisurare le
proprie scelte anche all'esigenza del sacrificio minimo
indispensabile dei valori di libertà e indipendenza della funzione
parlamentare. Detta autorità è tenuta, quindi, a determinare in
modo specifico i connotati del provvedimento e a dare adeguato conto
delle relative ragioni, con motivazione non implausibile, nella
richiesta di autorizzazione ad eseguirlo, così da porre la Camera
competente in condizione di apprezzarne compiutamente i requisiti di
legalità costituzionale.
Ai fini ora detti, un riguardo particolare è da riservare alla
natura dell'atto da compiere e alla sua attitudine a compromettere
quei valori. Nel caso in esame si tratta, da un lato,
dell'utilizzazione, nei confronti di un parlamentare, di tabulati
già acquisiti e relativi ad una utenza di un diverso indagato, e,
dall'altro, dell'acquisizione di tabulati di conversazioni
telefoniche relativi ad apparecchiature in uso all'indagato
parlamentare: attività investigativa la cui notevole capacità
intrusiva è ormai generalmente riconosciuta, e che deve soggiacere
alle garanzie richieste dall'art. 15 Cost. in rapporto alle
limitazioni della libertà e segretezza di ogni forma di
comunicazione (sulla riferibilità di tali garanzie anche ai dati
esteriori relativi alle comunicazioni telefoniche, offerti dai
tabulati, sentenze n. 372 del 2006, n. 281 del 1998 e n. 81 del
1993).
È notorio, infatti, che i tabulati consentono di apprendere e
individuare non solo tutti i contatti con altre utenze e la loro
collocazione temporale, ma - se si tratta di apparecchi mobili -
anche il cosiddetto «tracciamento», vale a dire le localizzazioni e
gli spostamenti dei soggetti detentori dell'apparecchio. Il che, in
caso di utenze nella disponibilità di un parlamentare, può aprire
squarci di conoscenza sui suoi rapporti, specialmente istituzionali,
di ampiezza ben maggiore rispetto alle esigenze di una specifica
indagine e riguardanti altri soggetti (in specie, altri parlamentari)
per i quali opera e deve operare la medesima tutela dell'indipendenza
e della libertà della funzione.
La delimitazione dei poteri, spettanti nella procedura di
autorizzazione, all'autorità giudiziaria procedente e all'organo
parlamentare, si coglie nelle disposizioni dell'art. 5 e dell'art. 6,
comma 2, della legge n. 140 del 2003. Esse stabiliscono il dovere
della prima di indicare nella richiesta gli «elementi» su cui essa
«si fonda», con ciò evocando, da un lato, le specifiche emergenze
probatorie fino a quel momento disponibili e, dall'altro, la loro
attitudine a fare sorgere la «necessita'» di quanto si chiede di
autorizzare. A fronte di ciò - e per converso - la Camera deve poter
rilevare, dall'esame della richiesta (e degli eventuali allegati),
che sussistono sia il requisito, per così dire, «negativo»
dell'assenza di ogni intento persecutorio o strumentale della
richiesta, sia quello, per così dire, «positivo» della affermata
«necessita'» dell'atto, motivata in termini di non implausibilità.
5. - Ai principi e alle regole sin qui enunciati non corrisponde
la richiesta del Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di
Roma.
Benchè tale richiesta non sia agli atti, il suo contenuto è
stato riportato nella proposta di diniego formulata dalla Giunta
delle elezioni e delle immunità parlamentari, in parte trascritta
nello stesso ricorso e comunque sul punto non contestata dal
ricorrente. Si rileva che in detta richiesta neppure è affermata la
«necessita'» di utilizzare anche nei confronti del parlamentare i
tabulati già acquisiti nei confronti di altro indagato e relativi ad
una utenza di costui, ma semplicemente la «pertinenza» al
procedimento di tale ulteriore utilizzazione. Anzi, il giudice
richiedente assume che proprio in tale senso, avuto riguardo alla
natura dei tabulati, si sarebbe dovuto intendere il giudizio da
esprimere a sostegno della richiesta stessa.
Il Senato con la deliberazione di diniego, recependo i rilievi
della Giunta, ha ritenuto inconferente tale diverso parametro,
aggiungendo che comunque, alla stregua degli elementi acquisiti,
anche la «necessita'» si sarebbe dovuta escludere.
Nel ricorso per conflitto si assume che, in questo modo, l'organo
parlamentare avrebbe invaso le attribuzioni del giudice penale,
formulando un giudizio su quella «necessita'» riservato al giudice.
Già in linea di fatto l'assunto non corrisponde alla realtà. Il
Senato ha messo in evidenza che il giudice, a fondamento della
richiesta, non aveva posto un giudizio di «necessita'» della
utilizzazione, così disattendendo il precetto normativo e, perciò,
ha negato l'autorizzazione. Il che non esorbita dalle attribuzioni,
ma corrisponde ai poteri del Senato stesso di vagliare i presupposti
di legittimità di quanto richiesto. Superfluo, quindi, resta
l'ulteriore assunto, secondo cui in ogni caso gli elementi di prova
disponibili avrebbero logicamente condotto ad un giudizio negativo
sulla «necessita'». Ciò che conta è che questo giudizio è mancato.
E spettava, quindi, al Senato rilevarlo.
Nè appare corretto ritenere (come assume il ricorrente, in parte
contraddittoriamente, quando addebita al Senato di avere formulato
esso un giudizio di necessita') che, con riguardo alla natura dei
tabulati - i quali documentano dati, per così dire, estrinseci alle
conversazioni e non anche il loro contenuto - sarebbe impossibile una
valutazione aprioristica in termini di necessità dell'acquisizione o
dell'utilizzazione. La valutazione di necessità, in genere, è
sempre aprioristica, rispetto ad un mezzo di prova (salva, poi, la
conferma attraverso il concreto risultato probatorio), ma è pur
sempre formulabile, ovviamente in relazione alla specifica attitudine
probatoria dell'atto: in particolare, in tema di tabulati, alle
utenze venute a contatto, alla qualità in entrata o uscita della
chiamata, ai dati temporali (compresa la durata) e, se si tratta di
utenze mobili, alla localizzazione e agli spostamenti degli
interlocutori. Neppure, dunque, per questa via sarebbe stato
possibile sottrarsi al giudizio di «necessita'».
6. - Viceversa, quanto al ricorso per conflitto proposto dalla
Procura della Repubblica di Roma, in esso si riconosce che fosse
doveroso esprimere un giudizio di necessità degli atti per il cui
compimento era stata presentata la richiesta di autorizzazione e, a
considerare questa, si nota che, in effetti, il richiedente si era
espresso in termini neppure di semplice necessità, ma addirittura di
«necessità assoluta».
La Procura ricorrente si duole che, nonostante ciò, il Senato
abbia negato l'autorizzazione e censura la relativa delibera per
averlo fatto superando i limiti delle attribuzioni proprie
dell'Assemblea parlamentare ed entrando nel merito delle scelte
riservate al titolare delle indagini: da un lato, pretendendo
connotati dell'atto investigativo difformi da quelli legali (non la
necessità di esso, ma la sua decisività, nonchè una sorta di
indispensabilità in rapporto ad altri strumenti investigativi
sperimentabili in alternativa e non sperimentati); dall'altro,
riservandosi una sorta di potere di effettuare un bilanciamento degli
interessi in gioco.
In realtà, dalla lettura della richiesta di autorizzazione nel
confronto con quella della delibera, si apprezza che la ragione
essenziale e determinante del diniego è l'assenza, nella prima, di
una motivazione adeguata, in rapporto ai contenuti dell'atto che si
intendeva compiere e agli elementi probatori acquisiti e
rappresentati a sostegno, circa la «necessita'» dell'atto stesso, nei
sensi indicati più sopra (punto 3). E non vi è dubbio che la
mancanza o anche solo la carenza di motivazione sul punto può
costituire legittimo fondamento per il diniego dell'autorizzazione da
parte della Camera competente, senza alcuna esorbitanza dai propri
poteri.
Certamente impropria sarebbe una pretesa di limitare
l'autorizzazione solo alle prove cui sia attribuibile il carattere
della «decisivita'», al cui concetto non può essere ridotto e
circoscritto quello di «necessita'». Ma nella delibera parlamentare
proprio a questa si fa, in definitiva, riferimento quando si
sottolinea il vizio di motivazione.
Vi si afferma, infatti, come «la necessità di acquisire i
predetti tabulati venga enunciata senza dar conto adeguatamente delle
ragioni della stessa, limitandosi ad affermare l'utilità al fine di
individuare non meglio specificati elementi di riscontro e, in
particolare, al fine di identificare l'eventuale fonte originaria
della notizia». E si aggiunge che: «negli atti trasmessi non vi è
nulla che consenta di comprendere sulla base di quali elementi il
Pubblico ministero abbia formulato la supposizione che il senatore
Valentino sia stato informato telefonicamente dell'esistenza di
un'attività di intercettazione a carico del Fiorani o abbia
informato telefonicamente il Sinibaldi».
In linea di fatto questi assunti non trovano censura nel ricorso,
mentre, dal punto di vista logico, è ovvio che l'adeguatezza della
motivazione e delle allegazioni degli elementi probatori, anche e
soprattutto in termini di specificità, si misura necessariamente
sulla qualità e sull'estensione degli atti potenzialmente lesivi dei
valori costituzionali da sacrificare e sulla congruità del
sacrificio (in rapporto agli obbiettivi prefigurati e alle congetture
di successo), da rendere palesi e, perciò, apprezzabili dall'organo
parlamentare.
In questa prospettiva, non può sfuggire che la richiesta della
Procura aveva formulato l'assunto in termini, appunto, di «necessità
assoluta» con riguardo ad una estensione assai ampia degli atti da
compiere, limitati sì, ma solo con riguardo al periodo «interessato»
mentre erano diretti genericamente e onnicomprensivamente «ai
tabulati delle comunicazioni telefoniche intercorse su tutte le
utenze fisse e mobili in uso al senatore Valentino», senza alcuna
previa indicazione specificativa - ad esempio - tra quelle private e
quelle professionali o di appartenenza istituzionale, tra quelle in
uso esclusivo o in uso promiscuo; il tutto, con una evidente
idoneità intrusiva e senza alcuna particolare spiegazione.
La richiesta, poi, non propone all'organo parlamentare alcun
elemento e argomento per apprezzare la «continenza» dell'atto nel
rapporto tra esigenze di investigazione e esigenze - appunto - di
«contenere» nei limiti della «necessità (assoluta)» l'incidenza sui
valori costituzionali tutelati. Si preoccupa, invece, di censurare
una esorbitanza nel momento in cui il Senato si sarebbe - esso -
«appropriato di un potere di bilanciamento degli interessi in gioco».
È chiaro, al riguardo, che il bilanciamento deve essere operato
- nella prospettiva della predicata «necessita'» - dall'autorità
procedente e richiedente, la quale, tuttavia, è tenuta a darne conto
nella motivazione. Il che nella specie non è avvenuto. Di questo, al
di là delle espressioni formali, ha fatto sostanziale e corretta
censura l'organo parlamentare, allorchè, rilevata la forte idoneità
intrusiva dei tabulati, ha sottolineato che occorre «un adeguato e
specifico corredo motivazionale che possa consentire al destinatario
della richiesta di valutare e contemperare gli interessi in gioco»;
laddove più correttamente deve intendersi «di valutare l'avvenuto
contemperamento [da parte dell'autorità giudiziaria procedente]
degli interessi in gioco». Ciò che conta è, dunque, che questo
contemperamento avvenga e che le ragioni siano palesate.
Analogo rilievo va fatto con riguardo al mancato ricorso o -
meglio - alla mancata rappresentazione delle ragioni dell'omesso
ricorso ad atti di investigazione alternativi, essendo di tutta
evidenza che la concreta indisponibilità o impraticabilità o anche
solo difficoltà di indagini alternative tanto più giovano a
giustificare l'atto nei confronti del parlamentare in termini di
«necessita'».
Come correttamente osserva la Procura ricorrente, rivendicando a
sè le valutazioni al riguardo, «un atto di indagine può rivelarsi
necessario in una determinata fase delle investigazioni anche perchè
altri percorsi investigativi in astratto possibili richiedono tempi
lunghi, incompatibili con i termini delle indagini preliminari o con
il termine di prescrizione del reato o appaiono comunque di esito
assai più incerto dell'atto richiesto», così da rendere
l'acquisizione dei tabulati del parlamentare l'unico strumento
investigativo esperibile. Dal punto di vista logico e metodologico il
rilievo, così proposto nel ricorso, appare ineccepibile, ma di esso
non è stata fatta alcuna applicazione nel caso concreto, quantomeno
nel senso che nulla è stato palesato al riguardo nella motivazione
della richiesta per «contestualizzare» - in questa prospettiva - la
«assoluta necessita'» dell'atto da autorizzare. Ed è proprio in
questo senso che va letto, trovando fondamento e legittimazione, il
rilievo del Senato, secondo cui la richiesta può essere accolta
«solo se la [sua] necessità emerge in modo palese e stringente dalle
prospettazioni dell'Autorità giudiziaria che, coerentemente con
quanto imposto dalle esigenze di leale collaborazione tra i poteri
dello Stato, deve dare conto di avere esperito le soluzioni
alternative ragionevolmente ipotizzabili ... ovvero della presumibile
impraticabilità delle medesime».
Di conseguenza risulta infondato anche il ricorso della Procura
della Repubblica di Roma.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Riuniti i giudizi,
Dichiara:
a) che spettava al Senato della Repubblica negare, con
deliberazione del 21 dicembre 2007, l'autorizzazione, richiesta dal
Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Roma, ad
utilizzare nei confronti del senatore Giuseppe Valentino i tabulati
di conversazioni telefoniche relativi ad una utenza mobile in uso a
Michele Sinibaldi, acquisiti nell'ambito del procedimento penale n.
32200/06 della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma;
b) che spettava al Senato della Repubblica negare, con la
medesima deliberazione del 21 dicembre 2007, l'autorizzazione,
richiesta dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma
nell'ambito del medesimo procedimento penale n. 32200/06, ad
acquisire i tabulati di tutte le utenze telefoniche fisse e mobili in
uso al senatore Giuseppe Valentino per il periodo tra il 10 e il 20
luglio 2005.
Così deciso in Roma nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 maggio 2010.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: Frigo


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 28 maggio 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola