1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 29-3-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 44 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 novembre 2016
Ordinanza del 18 novembre 2016 del Tribunale di Cuneo nel procedimento civile promosso da Pallavidino Romana e Romano Eralda contro Inps. Previdenza e assistenza - Disposizioni in materia di trattamenti pensionistici - Perequazione automatica delle pensioni per gli anni 2012 e 2013 - Esclusione per i trattamenti pensionistici complessivamente superiori a sei volte il trattamento minimo INPS - Riconoscimento integrale per i trattamenti pensionistici fino a tre volte il trattamento minimo INPS e in diverse misure percentuali per quelli compresi tra tre e cinque volte il trattamento minimo INPS - Riconoscimento della perequazione per i trattamenti pensionistici di importo complessivo superiore a tre volte il minimo INPS, relativa agli anni 2012-2013 come determinata dall'art. 24, comma 25, del decreto-legge n. 201 del 2011, nella misura del 20 per cento negli anni 2014-2015 e del 50 per cento a decorrere dall'anno 2016. - Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, art. 24, commi 25 e 25-bis, nel testo sostituito dall'art. 1 del decreto-legge 21 maggio 2015, n. 65 (Disposizioni urgenti in materia di pensioni, di ammortizzatori sociali e di garanzie TFR ), convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2015, n. 109. (17C00077) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 29-3-2017)

TRIBUNALE ORDINARIO DI CUNEO

Il Giudice del lavoro, nella persona della dott.ssa Silvia
Casarino, a scioglimento della riserva assunta all'udienza del 15
novembre 2016, ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa
iscritta al n. 210/2016 R.G. Lav. promossa da Pallavidino Romana e
Romano Eralda - avv.ti Michele Iacoviello e Silvia Santilli,
ricorrenti;
contro I.N.P.S. - Istituto nazionale della previdenza sociale -
avv. Marina Cappiello, convenuto.
Le signore Pallavidino Romana e Romano Eralda hanno evocato in
giudizio l'I.N.P.S., esponendo di essere titolari di pensioni (a
decorrere, rispettivamente, dal 1° settembre 1988 e dal 1° maggio
2001) per un importo complessivo di oltre € 1.405,05 lorde (€
1.217,00 netti) nel 2012, e di avere quindi subito, dal 1° gennaio
2012, il blocco della perequazione per gli anni 2012/2013 per effetto
dell'art. 24, comma 25, decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201,
convertito in legge 22 dicembre 2011, n. 214, dichiarato
incostituzionale con sentenza 30 aprile 2015, n. 70, e deducendo
l'incostituzionalità, sotto vari profili, dell'art. 1 decreto-legge
21 maggio 2015, n. 65, convertito in legge 17 luglio 2015, n. 109,
emanato dopo detta sentenza di incostituzionalità.
Più precisamente, la ricorrente Romano, alla data del 1° gennaio
2012, percepiva una pensione complessiva che non superava l'importo
di sei volte la pensione minima (ovvero non superava € 2.810,10
lordi, pari a circa € 2.000,00 netti, ammontando a € 1.973,44),
mentre la ricorrente Pallavidino superava la soglia di sei volte la
pensione minima (ammontando ad € 3.168,53).
Le ricorrenti deducono (e l'allegazione può dirsi pacifica, in
mancanza di specifica contestazione da parte dell'INPS) che, in forza
della sentenza di incostituzionalità n. 70/15, avrebbero dovuto
percepire gli aumenti mensili maturati nel biennio 2012/2013, pari a
circa il 5-6% della pensione, da erogarsi anche per il futuro,
nonchè gli arretrati a decorrere dal 1° gennaio 2012, per un importo
finale pari a oltre due mensilità di pensione.
A seguito della pronuncia della Corte costituzionale, la
ricorrente Romano avrebbe avuto diritto a percepire, a titolo di
perequazione della pensione, l'importo di € 106,69, mentre, con il
decreto-legge n. 65/15 l'importo percepito a tale titolo mensilmente
è pari a € 7,03; la ricorrente Pallavidino avrebbe dovuto percepire
a titolo di perequazione l'importo mensile di € 118,90, mentre, a
seguito del decreto-legge n. 65/15, nulla le è stato riconosciuto. A
titolo di arretrati, spettavano, a seguito della declaratoria di
incostituzionalità, a Pallavidino la somma di € 5.356,26, mentre
nulla le è stato pagato; a Romano la somma di € 4.894,89, mentre le
è stata pagata unicamente somma di € 549,38.
Anche detti importi possono ritenersi pacifici in mancanza di
specifica contestazione dell'Istituto convenuto in merito alla loro
correttezza sotto il profilo contabile.
Le ricorrenti chiedono quindi, previa rimessione degli atti alla
Corte costituzionale, di accertare il loro diritto alla perequazione
automatica dei loro trattamenti pensionistici per gli anni 2012 e
2013 secondo la sentenza della Corte costituzionale n. 70/15, e
comunque in base al meccanismo di cui all'art. 69, comma 1, legge 23
dicembre 2000, n. 388, senza tener conto dei limiti di cui al
decreto-legge n. 65/15, e dunque dichiarare tenuto e condannare
l'INPS a pagare loro, per il blocco 2012/2013, l'aumento mensile e
gli arretrati sui trattamenti pensionistici, oltre accessori sino al
saldo.
Rilevanza della questione.
Da quanto sopra scritto emerge la rilevanza della questione di
costituzionalità sollevata con il presente provvedimento.
A fronte della sentenza della Corte costituzionale n. 70/15, che
ha dichiarato «l'illegittimità costituzionale dell'art. 24, comma
25, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti
per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22
dicembre 2011, n. 214, nella parte in cui prevede che "In
considerazione della contingente situazione finanziaria, la
rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici, secondo il
meccanismo stabilito dall'art. 34, comma 1, della legge 23 dicembre
1998, n. 448, è riconosciuta, per gli anni 2012 e 2013,
esclusivamente ai trattamenti pensionistici di importo complessivo
fino a tre volte il trattamento minimo INPS, nella misura del 100 per
cento"», è stato emanato il decreto-legge n. 65/15, il cui art. 1
prevede:
«1. Al fine di dare attuazione ai principi enunciati nella
sentenza della Corte costituzionale n. 70 del 2015, nel rispetto del
principio dell'equilibrio di bilancio e degli obiettivi di finanza
pubblica, assicurando la tutela dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, anche in funzione
della salvaguardia della solidarietà intergenerazionale,
all'articolo 24 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201,
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214,
sono apportate le seguenti modificazioni:
1) il comma 25 è sostituito dal seguente:
"25. La rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici,
secondo il meccanismo stabilito dall'articolo 34, comma 1, della
legge 23 dicembre 1998, n. 448, relativa agli anni 2012 e 2013, è
riconosciuta:
a) nella misura del 100 per cento per i trattamenti
pensionistici di importo complessivo fino a tre volte il trattamento
minimo INPS. Per le pensioni di importo superiore a tre volte il
trattamento minimo INPS e inferiore a tale limite incrementato della
quota di rivalutazione automatica spettante sulla base di quanto
previsto dalla presente lettera, l'aumento di rivalutazione è
comunque attribuito fino a concorrenza del predetto limite
maggiorato;
b) nella misura del 40 per cento per i trattamenti
pensionistici complessivamente superiori a tre volte il trattamento
minimo INPS e pari o inferiori a quattro volte il trattamento minimo
INPS con riferimento all'importo complessivo dei trattamenti
medesimi. Per le pensioni di importo superiore a quattro volte il
predetto trattamento minimo e inferiore a tale limite incrementato
della quota di rivalutazione automatica spettante sulla base di
quanto previsto dalla presente lettera, l'aumento di rivalutazione è
comunque attribuito fino a concorrenza del predetto limite
maggiorato;
c) nella misura del 20 per cento per i trattamenti
pensionistici complessivamente superiori a quattro volte il
trattamento minimo INPS e pari o inferiori a cinque volte il
trattamento minimo INPS con riferimento all'importo complessivo dei
trattamenti medesimi. Per le pensioni di importo superiore a cinque
volte il predetto trattamento minimo e inferiore a tale limite
incrementato della quota di rivalutazione automatica spettante sulla
base di quanto previsto dalla presente lettera, l'aumento di
rivalutazione è comunque attribuito fino a concorrenza del predetto
limite maggiorato;
d) nella misura del 10 per cento per i trattamenti
pensionistici complessivamente superiori a cinque volte il
trattamento minimo INPS e pari o inferiori a sei volte il trattamento
minimo INPS con riferimento all'importo complessivo dei trattamenti
medesimi. Per le pensioni di importo superiore a sei volte il
predetto trattamento minimo e inferiore a tale limite incrementato
della quota di rivalutazione automatica spettante sulla base di
quanto previsto dalla presente lettera, l'aumento di rivalutazione è
comunque attribuito fino a concorrenza del predetto limite
maggiorato;
e) non è riconosciuta per i trattamenti pensionistici
complessivamente superiori a sei volte il trattamento minimo INPS con
riferimento all'importo complessivo dei trattamenti medesimi.
2) dopo il comma 25 sono inseriti i seguenti:
"25-bis. La rivalutazione automatica dei trattamenti
pensionistici, secondo il meccanismo stabilito dall'articolo 34,
comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, relativa agli anni
2012 e 2013 come determinata dal comma 25, con riguardo ai
trattamenti pensionistici di importo complessivo superiore a tre
volte il trattamento minimo INPS è riconosciuta:
a) negli anni 2014 e 2015 nella misura del 20 per cento;
b) a decorrere dall'anno 2016 nella misura del 50 per cento."».
Pertanto, in applicazione di detto decreto-legge, anzichè
vedersi ripristinare la perequazione e pagare gli arretrati (come
sarebbe avvenuto in forza della sentenza della Corte costituzionale)
la ricorrente Romano ha ottenuto una perequazione per un importo
minimale (€ 7,03 a fronte di € 106,69, con conseguente pagamento di
arretrati in misura di € 549,38 a fronte degli € 4.894,89 spettanti),
mentre Pallavidino, poichè titolare di un trattamento pensionistico
superiore a sei volte il minimo (a fronte di una perequazione mensile
di € 118,90 e di arretrati pari a € 5.356,26 spettanti in forza della
sentenza della Corte costituzionale) nulla si è vista riconoscere.
Alla luce dell'attuale normativa le domande attoree non
potrebbero quindi che essere rigettate, mentre dall'accoglimento
della questione di illegittimità costituzionale conseguirebbe il
diritto alla perequazione della pensione secondo i criteri già
stabiliti.
Sulla non manifesta infondatezza.
1. Violazione del giudicato costituzionale.
Non appare manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale per violazione dell'art. 136 della Costituzione, ai
sensi del quale, quando la Corte dichiara l'illegittimità
costituzionale di una norma di legge, questa cessa di avere efficacia
dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione.
Invero, il decreto-legge n. 65/15, nel sostituire il testo del
decreto-legge n. 201/11 convertito in legge n. 214/2011, dichiarato
incostituzionale con sentenza n. 70/2015 della Consulta, ha
sostanzialmente aggirato le statuizioni di detta declaratoria,
impedendo la portata retroattiva insista nella dichiarazione di
incostituzionalità.
Ebbene, la giurisprudenza della Corte costituzionale ha ritenuto
in violazione dell'art. 136 della Costituzione gli interventi
legislativi che, dopo pronunce declaratorie di incostituzionalità,
abbiano avuto il sostanziale effetto di «prolungare la vita» della
norma dichiarata incostituzionale, in tal modo ripristinando
l'efficacia delle disposizioni ormai caducate e dunque gli effetti
che erano stati rimossi per effetto della declaratoria di
incostituzionalità, cfr., recentemente, Corte costituzionale 24
giugno 2015, n. 169, che ha evidenziato come la norma contenuta
nell'art. 136 della Costituzione debba essere intesa in senso
rigoroso, poichè su di essa «(...) poggia il contenuto pratico di
tutto il sistema delle garanzie costituzionali, in quanto essa toglie
immediatamente ogni efficacia alla norma illegittima senza
possibilità di compressioni od incrinature nella sua rigida
applicazione». La Consulta ha osservato - richiamando al riguardo
precedenti declaratorie di incostituzionalità - che l'art. 136 della
Costituzione sarebbe violato non soltanto laddove espressamente si
disponesse che una norma dichiarata illegittima conservi la sua
efficacia, ma anche nel caso in cui una legge, per il modo con cui
provvede a regolare le fattispecie verificatesi prima della sua
entrata in vigore, perseguisse e raggiungesse, anche se
indirettamente, lo stesso risultato, rilevando ancora: «Se appare,
infatti, evidente che una pronuncia di illegittimità costituzionale
non possa, in linea di principio, determinare, a svantaggio del
legislatore, effetti corrispondenti a quelli di un "esproprio" della
potestà legislativa sul punto - tenuto anche conto che una
declaratoria di illegittimità ha contenuto, oggetto e occasione
circoscritti dal "tema" normativo devoluto e dal "contesto" in cui la
pronuncia demolitoria è chiamata ad iscriversi -, è del pari
evidente, tuttavia, che questa non possa risultare pronunciata
"inutilmente", come accadrebbe quando una accertata violazione della
Costituzione potesse, in una qualsiasi forma, inopinatamente
riproporsi. E se, perciò, certamente il legislatore resta titolare
del potere di disciplinare, con un nuovo atto, la stessa materia, è
senz'altro da escludere che possa legittimamente farlo - come
avvenuto nella specie - limitandosi a "salvare", e cioè a "mantenere
in vita", o a ripristinare gli effetti prodotti da disposizioni che,
in ragione della dichiarazione di illegittimità costituzionale, non
sono più in grado di produrne. Il contrasto con l'art. 136 della
Costituzione ha, in un simile frangente, portata addirittura
letterale.
In altri termini: nel mutato, contesto di esperienza determinato
da una pronuncia caducatoria, un conto sarebbe riproporre, per quanto
discutibilmente, con un nuovo provvedimento, anche la stessa volontà
normativa censurata dalla Corte; un altro conto è emanare un nuovo
atto diretto esclusivamente a prolungare nel tempo, anche in via
indiretta, l'efficacia di norme che «non possono avere applicazione
dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione» (art. 30,
terzo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 - Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale)».
L'elusione del giudicato costituzionale è massimamente evidente
per i pensionati titolari - come la ricorrente Pallavidino - di un
trattamento pensionistico che supera sei volte il trattamento minimo:
per costoro, l'esclusione di qualsivoglia meccanismo di perequazione
della pensione per gli anni 2012-2013, che operava prima della
sentenza n. 70/2015 della Corte costituzionale, è rimasta anche dopo
l'introduzione del decreto-legge n. 65/15 e a causa di detto
provvedimento normativo.
Ma la violazione dell'art. 136 della Costituzione sussiste, a
parere del giudice, anche con riferimento alle posizioni di coloro
che (come la ricorrente Romano) siano titolari di trattamenti pari o
inferiori a sei volte il minimo del trattamento INPS.
Invero, a fronte di una pronuncia caducatoria (v. il dispositivo,
con il quale la Corte ha dichiarato «l'illegittimità costituzionale
dell'art. 24, comma 25, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201
(Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento
dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n. 214, nella parte in cui
prevede che "In considerazione della contingente situazione
finanziaria, la rivalutazione automatica dei trattamenti
pensionistici, secondo il meccanismo stabilito dall'art. 34, comma l,
della legge 23 dicembre 1998, n. 448, è riconosciuta, per gli anni
2012 e 2013, esclusivamente ai trattamenti pensionistici di importo
complessivo fino a tre volte il trattamento minimo INPS, nella misura
del 100 per cento»), l'introduzione di una perequazione in misure
percentuali differenziate a seconda della misura in cui la pensione
superi il trattamento minimo INPS, avendo l'effetto di neutralizzare
la portata retroattiva connaturata alla declaratoria di
incostituzionalità, nonchè, in rilevante misura, i conseguenti
vantaggi economici, integra un inadempimento del legislatore alla
sentenza n. 70/15.
Come anche evidenziato dalla difesa attorea, la situazione
creatasi a seguito dell'intervento normativo successivo alla
dichiarazione di incostituzionalità è ben diversa da quella
relativa al cosiddetto «contributo di solidarieta'» (relativo agli
anni 2011-2014), dichiarato incostituzionale con sentenza n.
116/2013. Il legislatore, in questo caso, dopo la dichiarazione di
incostituzionalità della legge non reintrodusse retroattivamente il
contributo di solidarietà, ma intervenne per il futuro, ossia per
gli anni 2014/2016, senza, pertanto, in alcun modo eliminare il
diritto agli arretrati relativi agli anni 2011/2013.
La Corte costituzionale ha quindi in questo caso escluso la
violazione dell'art. 136 della Costituzione in quanto: «Il
"contributo di solidarieta'" ora in contestazione non colpisce,
infatti, le pensioni erogate negli anni (2011-2012), incise dal
precedente contributo perequativo, dichiarato costituzionalmente
illegittimo in ragione della sua accertata natura tributaria e
definitivamente, quindi, caducato (e conseguentemente recuperato da
quei pensionati) per effetto della sentenza di questa Corte n. 116
del 2013; colpisce, invece, sulla base di differenti presupposti e
finalità, pensioni, di elevato importo, nel successivo periodo, a
partire dal 2014.
E tanto esclude che la disposizione sub comma 486 dell'art. 1
della legge n. 147 del 2013 sia elusiva del giudicato costituzionale
(rappresentato dalla suddetta sentenza), atteso appunto, che
l'odierna disposizione non disciplina le stesse fattispecie già
regolate dal precedente art. 18, comma 22-bis, del decreto-legge n.
98 del 2011, nè surrettiziamente proroga gli effetti di quella norma
dopo la sua rimozione dall'ordinamento giuridico (vedi sentenza n.
245 del 2012)».
Al contrario, con riferimento alla perequazione delle pensioni,
il decreto-legge n. 201/11 è intervenuto proprio neutralizzando gli
effetti (retroattivi) della declaratoria di incostituzionalità.
2. Violazione dell'art. 117, comma 1 della Costituzione rispetto
all'art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali.
A parere di questo giudice, non appare manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale sollevata dalla difesa
delle ricorrenti nel corso dell'udienza di discussione, consistente
nella violazione dell'art. 117, comma 1 della Costituzione, con
riferimento all'art. 6, comma 1 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848.
Invero, nel caso di specie, come osservato nel precedente
paragrafo, lo jus superveniens è intervenuto provvedendo, con
efficacia retroattiva, su una materia la cui disciplina era, a
seguito dell'espunzione della norma ad opera della declaratoria di
incostituzionalità, del tutto completa e chiara. Il diritto alla
perequazione automatica del trattamento pensionistico per gli anni
2012 e 2013 (ivi compresi i trattamenti economici delle ricorrenti)
sarebbe stato infatti assoggettato al meccanismo di cui all'art. 69,
comma 1, legge 23 dicembre 2000, n. 388.
La regolamentazione retroattiva ha avuto, peraltro, natura
radicalmente innovativa e non interpretativa, semplicemente
disponendo, con riferimento agli stessi anni ai quali si riferiva la
declaratoria di incostituzionalità, in modo diverso da quest'ultima.
Come evidenziato dalla difesa attorea nel corso dell'udienza di
discussione, la giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell'uomo è particolarmente rigorosa nell'ammettere leggi
retroattive, anche se di interpretazione autentica, che abbiano
l'effetto di neutralizzare decisioni giudiziali. Infatti, anche norme
di interpretazione autentica (come tali, necessariamente retroattive)
possono violare il diritto all'equo processo ex art. 6, comma 1 CEDU
laddove non sussistano situazioni di incertezza giuridica, senza che,
d'altra parte, esigenze finanziarie siano di per sè sole idonee a
giustificare simili interventi, poichè non corrispondenti ad un
«imperioso motivo di interesse generale».
Si veda, al riguardo, sentenza CEDU 3 settembre 2013, n. 5376,
che ha richiamato la propria precedente giurisprudenza «secondo la
quale se, in linea di principio, il potere legislativo può
regolamentare in materia civile, con nuove norme a portata
retroattiva, i diritti derivanti da leggi in vigore, il principio
della preminenza del diritto e la nozione di processo equo sanciti
dall'articolo 6 § 1 si oppongono, a meno che non sussistano imperiosi
motivi di interesse generale, all'ingerenza del potere legislativo
nell'amministrazione della giustizia allo scopo di influenzare
l'esito giudiziario della lite (Raffineries grecques Stran e Stratis
Andreadis c. Grecia, 9 dicembre 1994, § 49, serie A n. 301 B;
Papageorgiou c. Grecia, 22 ottobre 1997, § 37, Recueil des arrêts et
decisions 1997 VI; National &amp; Provincial Building Society, Leeds
Permanent Building Society et Yorkshire Building Society c. Regno
Unito, 23 ottobre 1997, § 112, Recueil des arrêts et decisions 1997
VII, Zielinski e Pradal e Gonzalez e altri c. Francia [GC], numeri
24846/94 e da 34165/96 a 34173/96, § 57, CEDU 1999 VII, Agrati e
altri c. Italia, numeri 43549/08, 6107/09 e 5087/09, § 58, 7 giugno
2011 e Maggio e altri c. Italia, numeri 46286/09, 52851/08, 53727/08,
54486/08 e 56001/08, § 43, 31 maggio 2011).
... Inoltre, la Corte rammenta che il diritto ad un processo equo
dinanzi a un tribunale, garantito dall'articolo 6 § 1 della
Convenzione, deve essere interpretato alla luce del preambolo della
Convenzione che enuncia come la preminenza del diritto sia un
elemento del patrimonio comune degli Stati contraenti. Uno degli
elementi fondamentali della preminenza del diritto è il principio
della certezza dei rapporti giuridici che vuole, tra l'altro, che la
soluzione data in maniera definitiva a qualsiasi lite dai tribunali
non sia più rimessa in causa (Brumărescu c. Romania [GC], n.
28342/95, § 61, CEDU 1999 VII)».
Nel caso di specie non si pone alcun problema di interpretazione
della norma, essendo invece intervenuta una declaratoria di
incostituzionalità che ha, ben più semplicemente, espunto
dall'ordinamento la norma censurata, di talchè il decreto-legge n.
65/15 ha introdotto una nuova e diversa disciplina rispetto a quella
risultante dalla pronuncia della Consulta, per di più con efficacia
retroattiva.
Con il decreto-legge n. 65/15 è stata dunque frustrata la tutela
giurisdizionale del cittadino, e quindi il suo diritto ad un equo
processo, che, nel caso di specie, consisteva nel vedersi applicare
la disciplina della perequazione delle pensioni risultante dalla
declaratoria di incostituzionalità, affidamento del tutto legittimo
(poichè basato sulle rispettive competenze degli organi dello Stato
nonchè sulla certezza giuridica di cui il rispetto del giudicato -
tanto più il giudicato costituzionale - costituisce componente
fondamentale), che è stato invece disatteso.
Ciò appare in contrasto con l'art. 6, comma 1, della Convenzione
europea dei diritti dell'uomo e quindi con l'art. 117 della
Costituzione («L'art. 117, comma primo della Costituzione condiziona
l'esercizio della potestà legislativa dello Stato e delle regioni al
rispetto degli obblighi internazionali, fra i quali rientrano quelli
derivanti dalla convenzione europea dei diritti dell'uomo, le cui
norme pertanto, così come interpretate dalla Corte europea dei
diritti dell'uomo, costituiscono fonte integratrice del parametro di
costituzionalità introdotto dall'art. 117, primo comma della
Costituzione, e la loro violazione da parte di una legge statale o
regionale comporta che tale legge deve essere dichiarata illegittima
dalla Corte costituzionale, sempre che la norma della convenzione non
risulti a sua volta in contrasto con una norma costituzionale» Corte
costituzionale sentenze numeri 348 e 349 del 2007).
3. Violazione degli articoli 3, 36 e 38 della Costituzione.
La Consulta, con la sentenza n. 70/15, ha dichiarato
l'incostituzionalità dell'art. 24, comma 25 del decreto-legge n.
201/2011 illustrandone le ragioni nel punto 10 della motivazione:
«10. - La censura relativa al comma 25 dell'art. 24 del
decreto-legge n. 201 del 2011, se vagliata sotto i profili della
proporzionalità e adeguatezza del trattamento pensionistico, induce
a ritenere che siano stati valicati i limiti di ragionevolezza e
proporzionalità, con conseguente pregiudizio per il potere di
acquisto del trattamento stesso e con "irrimediabile vanificazione
delle aspettative legittimamente nutrite dal lavoratore per il tempo
successivo alla cessazione della propria attivita'" (sentenza n. 349
del 1985).
Non è stato dunque ascoltato il monito indirizzato al
legislatore con la sentenza n. 316 del 2010.
Si profila con chiarezza, a questo riguardo, il nesso
inscindibile che lega il dettato degli articoli 36, primo comma, e
38, secondo comma, Cost. (fra le più recenti, sentenza n. 208 del
2014, che richiama la sentenza n. 441 del 1993). Su questo terreno si
deve esercitare il legislatore nel proporre un corretto
bilanciamento, ogniqualvolta si profili l'esigenza di un risparmio di
spesa, nel rispetto di un ineludibile vincolo di scopo "al fine di
evitare che esso possa pervenire a valori critici, tali che
potrebbero rendere inevitabile l'intervento correttivo della Corte"
(sentenza n. 226 del 1993).
La disposizione concernente l'azzeramento del meccanismo
perequativo, contenuta nel comma 24 dell'art. 25 del decreto-legge n.
201 del 2011, come convertito, si limita a richiamare genericamente
la "contingente situazione finanziaria", senza che emerga dal disegno
complessivo la necessaria prevalenza delle esigenze finanziarie sui
diritti oggetto di bilanciamento, nei cui confronti si effettuano
interventi così fortemente incisivi. Anche in sede di conversione
(legge 22 dicembre 2011, n. 214), non è dato riscontrare alcuna
documentazione tecnica circa le attese maggiori entrate, come
previsto dall'art. 17, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196,
recante "Legge di contabilità e finanza pubblica" (sentenza n. 26
del 2013, che interpreta il citato art. 17 quale "puntualizzazione
tecnica" dell'art. 81 Cost.).
L'interesse dei pensionati, in particolar modo di quelli titolari
di trattamenti previdenziali modesti, è teso alla conservazione del
potere di acquisto delle somme percepite, da cui deriva in modo
consequenziale il diritto a una prestazione previdenziale adeguata.
Tale diritto, costituzionalmente fondato, risulta irragionevolmente
sacrificato nel nome di esigenze finanziarie non illustrate in
dettaglio. Risultano, dunque, intaccati i diritti fondamentali
connessi al rapporto previdenziale, fondati su inequivocabili
parametri costituzionali: la proporzionalità del trattamento di
quiescenza, inteso quale retribuzione differita (art. 36, primo
comma, Cost.) e l'adeguatezza (art. 38, secondo comma, Cost.).
Quest'ultimo è da intendersi quale espressione certa, anche se non
esplicita, del principio di solidarietà di cui all'art. 2 Cost. e al
contempo attuazione del principio di eguaglianza sostanziale di cui
all'art. 3, secondo comma, Cost.».
Secondo la Corte costituzionale, quindi, una sospensione a tempo
indeterminato della perequazione o la reiterazione frequente di
misure dirette a paralizzarla esporrebbero il sistema pensionistico a
tensioni evidenti con i principi di proporzionalità ed adeguatezza.
Il legislatore del 2011, secondo la Corte, non aveva esercitato
il corretto bilanciamento tra ragioni di spesa e tutela del potere di
acquisto del trattamento pensionistico, avendo utilizzato un generico
richiamo alla «contingente situazione finanziaria», senza rispettare
il vincolo di scopo ineludibile del sacrificio economico imposto ai
pensionati.
Allo stesso modo, l'introduzione del nuovo testo dell'art. 24
decreto-legge n. 201/11, così come sostituito con il decreto-legge
n. 65/15, è stato giustificato dal «rispetto del principio
dell'equilibrio di bilancio e degli obiettivi di finanza pubblica» e
dalla «salvaguardia della solidarietà intergenerazionale», cioè da
enunciazioni generiche e relative a finalità già insite di per sè
(ai sensi, rispettivamente, degli articoli 81 e 38 della
Costituzione) in ogni iniziativa legislativa adottata nella materia
pensionistica.
Nella relazione illustrativa al disegno di legge le ragioni
vengono espresse ponendo come unico riferimento i maggiori oneri
finanziari che lo Stato sopporterebbe in via decrescente tra il 2012
ed il 2016 per effetto della riattivazione del meccanismo perequativo
dell'art. 69, legge n. 388/2000 conseguente alla sentenza n. 70/15
della Corte costituzionale, mentre manca qualsiasi accenno alla
ragione per cui si intende comunque riequilibrare il disavanzo con
l'intervento sul sistema pensionistico e sul perchè esso venga
modulato con le specificità di cui sopra si è detto.
Inoltre, il testo dell'art. 24, comma 25 così sostituito ha
effetti distribuiti su più anni e destinati a diventare permanenti,
non essendo previsto il recupero futuro del mancato incremento
rivalutativo della base di calcolo dei trattamenti pensionistici. Con
un'unica disposizione si è dunque realizzata di fatto una
reiterazione annuale della paralisi del meccanismo perequativo, in
contrasto col monito più volte ripetuto dalla Corte costituzionale.
Vengono inoltre incise pensioni anche di valore economico
modesto.
Il decreto-legge n. 65/15 ha quindi introdotto uno strumento che
eccede nell'opera di riequilibrio finanziario rispetto al fine
dichiarato, senza garantire appieno la conservazione nel tempo del
potere d'acquisto delle pensioni incise e sacrificando perciò in
misura sproporzionata la tutela dei beneficiari di trattamenti
previdenziali non elevati. Si manifesta in questo modo
l'irragionevolezza delle disposizioni contenute nei commi 25 e 25-bis
del nuovo testo dell'art. 24 del decreto-legge n. 201/11.
Detto intervento normativo è ben diverso da quello relativo al
«contributo di solidarieta'», oggetto della già citata sentenza
della Corte costituzionale n. 173/2016.
Il contributo di solidarietà era stato introdotto, per il
triennio 2014-2016, dall'art. 1, comma 486, legge n. 147/2013,
operando in misura crescente sui trattamenti pensionistici
obbligatori superiori a quattordici volte il trattamento minimo,
anche al fine di concorrere a finanziare le misure di salvaguardia
pensionistica per i lavoratori definiti «esodati».
Esso ha quindi riguardato le pensioni più elevate, peraltro
operando all'interno del sistema complessivo della previdenza.
Per queste ragioni la Corte costituzionale, con la citata
pronuncia, ha ritenuto la conformità a Costituzione di detto
contributo, in particolare rispetto ai criteri di ragionevolezza e
proporzionalità.
Al contrario del contributo di solidarietà, misura una tantum -
con conseguente ripristino, alla scadenza, dell'importo originario
della pensione - il blocco della rivalutazione della pensione, pur
limitato nel tempo, ha però effetti permanenti.
D'altro canto, se la Corte costituzionale ha giudicato legittimi
precedenti interventi di blocco del meccanismo della perequazione
delle pensioni quando essi avessero una durata ragionevole
(sostanzialmente annuale), nel caso di specie, la durata biennale
dell'intervento, confermato per gli anni 2012-2013 - del pari oggetto
di censura nella sentenza n. 70/15 - non trova adeguata
giustificazione e risulta ancor più gravosa, benchè detta sentenza
avesse sottolineato l'ammissibilità di interventi di riduzione della
rivalutazione se temporalmente contenuti, come avvenuto in
precedenza, nel termine annuale.
Pertanto, non può ritenersi manifestamente infondata l'eccezione
di legittimità costituzionale delle norme in esame con riferimento
agli articoli 3, 36, primo comma, e 38, secondo comma, della
Costituzione.

P.Q.M.

Visti gli articoli 134 della Costituzione e 23 della legge n.
87/1953:
1) dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per
violazione degli articoli 136, 117 comma 1 - rispetto all'art. 6
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950 e
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 quale
norma interposta -, 3, 36 comma 1, e 38 comma 2 della Costituzione la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 24, comma 25 e
25-bis, decreto-legge n. 201/2011, convertito in legge n. 214/2011,
nel testo sostituito dall'art. 1 del decreto-legge n. 65/2015
(convertito in legge n. 109/2015), nella parte in cui prevedono che:
«25. La rivalutazione automatica dei trattamenti
pensionistici, secondo il meccanismo stabilito dall'articolo 34,
comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, relativa agli anni
2012 e 2013, è riconosciuta:
[...]
b) nella misura del 40 per cento per i trattamenti pensionistici
complessivamente superiori a tre volte il trattamento minimo INPS e
pari o inferiori a quattro volte il trattamento minimo INPS con
riferimento all'importo complessivo dei trattamenti medesimi. Per le
pensioni di importo superiore a quattro volte il predetto trattamento
minimo e inferiore a tale limite incrementato della quota di
rivalutazione automatica spettante sulla base di quanto previsto
dalla presente lettera, l'aumento di rivalutazione è comunque
attribuito fino a concorrenza del predetto limite maggiorato;
c) nella misura del 20 per cento per i trattamenti pensionistici
complessivamente superiori a quattro volte il trattamento minimo INPS
e pari o inferiori a cinque volte il trattamento minimo INPS con
riferimento all'importo complessivo dei trattamenti medesimi. Per le
pensioni di importo superiore a cinque volte il predetto trattamento
minimo e inferiore a tale limite incrementato della quota di
rivalutazione automatica spettante sulla base di quanto previsto
dalla presente lettera, l'aumento di rivalutazione è comunque
attribuito fino a concorrenza del predetto limite maggiorato;
d) nella misura del 10 per cento per i trattamenti pensionistici
complessivamente superiori a cinque volte il trattamento minimo INPS
e pari o inferiori a sei volte il trattamento minimo INPS con
riferimento all'importo complessivo dei trattamenti medesimi. Per le
pensioni di importo superiore a sei volte il predetto trattamento
minimo e inferiore a tale limite incrementato della quota di
rivalutazione automatica spettante sulla base di quanto previsto
dalla presente lettera, l'aumento di rivalutazione è comunque
attribuito fino a concorrenza del predetto limite maggiorato;
e) non è riconosciuta per i trattamenti pensionistici
complessivamente superiori a sei volte il trattamento minimo INPS con
riferimento all'importo complessivo dei trattamenti medesimi;
[...]
25-bis. La rivalutazione automatica dei trattamenti
pensionistici, secondo il meccanismo stabilito dall'articolo 34,
comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, relativa agli anni
2012 e 2013 come determinata dal comma 25, con riguardo ai
trattamenti pensionistici di importo complessivo superiore a tre
volte il trattamento minimo INPS è riconosciuta:
a) negli anni 2014 e 2015 nella misura del 20 per cento;
b) a decorrere dall'anno 2016 nella misura del 50 per cento»;
2) visti gli articoli 295 del codice di procedura civile e 23
della legge n. 87/1953, sospende il presente giudizio sino alla
decisione della Corte costituzionale;
3) ordina che la presente ordinanza sia, a cura della
cancelleria, comunicata alle parti del presente giudizio, notificata
al Presidente del Consiglio dei ministri, e sia comunicata ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica;
4) ordina l'immediata trasmissione degli atti, comprensivi
della documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte
notificazioni e comunicazioni, alla Corte costituzionale.
Manda alla cancelleria per gli adempimenti di cui sopra.
Cuneo, 18 novembre 2016

Il Giudice: Casarino