1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 2-3-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 12 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 febbraio 1994
N. 12 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 febbraio 1994 (della provincia autonoma di Trento) Finanza pubblica allargata - Interventi correttivi di finanza pubblica - Previsione del concorso delle province autonome, al finanziamento del servizio sanitario in misura pari al 42 per cento delle risorse provenienti dal Fondo sanitario nazionale - Riserva all'erario delle maggiori entrate tributarie dovute alla soppressione di agevolazioni tributarie, alla modifica del trattamento fiscale dell'abitazione principale e ad altre norme correttive in materia di tasse e imposte - Lesione dell'autonomia finanziaria della provincia ricorrente - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 362 e 363 del 1993. (Legge 24 dicembre 1993, n. 537, artt. 12, quinto comma, e 16, diciassettesimo comma). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 75 e 78). (094C0108) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 2-3-1994)

Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale Gianni Bazzanella, autorizzato
con delibera della Giunta provinciale n. 485 del 21 gennaio 1994,
rappresentato e difeso dagli avv.ti prof. Valerio Onida e Gualtiero
Rueca, ed elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in Roma,
largo della Gancia n. 1, come da mandato speciale a rogito del notaio
dott. Pierluigi Mott di Trento, n. 59551 di rep., in data 26 gennaio
1994, contro il presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 12, comma
5, e dell'art. 16, comma 17, della legge 24 dicembre 1993, n. 537,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 303 del 28 dicembre 1993, per
violazione degli artt. 75 e 78 dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige, nonchè delle relative norme di attuazione in
materia finanziaria, di cui al d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268 e in
particolare degli artt. 9 e 10 dello stesso decreto legislativo.
1. - L'art. 78 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
prevede (comma 1) che, allo scopo di adeguare le finanze delle prov-
ince autonome al raggiungimento delle finalità e all'esercizio delle
funzioni stabilite dalla legge, è devoluta alle stesse una quota
(cd. quota variabile) non superiore a quattro decimi del gettito
dell'imposta sul valore aggiunto relativa all'importazione riscossa
nel territorio regionale, da ripartire nella proporzione del 47 per
cento alla provincia di Trento e del 53 per cento alla provincia di
Bolzano. Al comma 2 del medesimo articolo si prevede, tra l'altro,
che l'ammontare della quota deve essere stabilito annualmente
d'accordo fra il Governo e il presidente della Giunta provinciale.
A sua volta, l'art. 10, comma 6, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268,
recante le norme di attuazione dello statuto in materia finanziaria,
prevede che l'accordo anzidetto tra Governo e presidente della giunta
provinciale deve perfezionarsi, di regola, entro il primo semestre
dell'anno successivo a quello di riferimento; tale comma prevede
inoltre che se l'accordo non viene raggiunto nelle forme predette, la
quota variabile viene devoluta nella stessa misura concordata per
l'anno precedente, salvo decisione definitiva da parte del
Parlamento.
Ora, l'art. 12, comma 5, della legge 24 dicembre 1993, n. 537
(recante interventi correttivi in materia di finanza pubblica),
stabilisce innanzitutto che gli importi risultanti dalla
determinazione della quota variabile di cui all'art. 78 dello statuto
speciale per gli anni 1990, 1991 e 1992 "sono erogati negli anni
1994, 1995 e 1996", e che "nelle more della determinazione delle
quote variabili possono essere erogate anticipazioni annue per far
fronte ad impegni di accertata urgenza sulla base di specifiche
intese".
Ora, non par dubbio che in questo modo la norma di attuazione
ricordata risulti doppiamente violata.
Viene violata una prima volta, giacchè si prevede un differimento
dell'erogazione della quota variabile che non può in alcun modo
giustificarsi alla luce del meccanismo erogativo previsto. La
disposizione della norma di attuazione stabilisce infatti, in primo
luogo, che l'accordo circa l'ammontare della quota variabile deve
essere raggiunto entro il primo semestre dell'anno successivo a
quello di riferimento: ciò significa che in via generale il
meccanismo erogativo tollera al più un breve ritardo (sei mesi)
nella determinazione e quindi nella erogazione della quota variabile
alla provincia.
In nessun modo viene autorizzato un differimento di ben quattro
anni (tale risulta in effetti l'intervallo di tempo previsto dalla
legge) nell'erogazione delle quote.
È ben vero che prima dell'entrata in vigore della disposizione di
cui all'art. 10, comma 6, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, nella
prassi si sono verificati ritardi nella determinazione della quota
variabile, e che ad esempio solo nel corso del 1993 sono state defi-
nite, secondo i principi del nuovo ordinamento finanziario, le prime
quote variabili, relative agli anni 1988 e 1989: ma questo
naturalmente non può significare che una prassi di ritardi, che si
è risolta in un ovvio danno per le esigenze finanziarie della
provincia, e che oggi è in patente contraddizione con le nuove norme
di attuazione, possa essere "legalizzata" attraverso una previsione
che stabilisce un intervallo di tempo così imponente tra l'anno di
riferimento e l'anno in cui le quote vengono erogate.
Ma la disposizione di attuazione viene violata una seconda volta
laddove l'art. 12, comma 5, della legge in questione stabilisce che
"nelle more della determinazione delle quote variabili possono essere
erogate anticipazioni annue per far fronte ad impegni di accertata
urgenza sulla base di specifiche intese". La norma di attuazione
infatti è ben chiara nell'esigere che l'ammontare della quota
variabile, per ciascun anno, debba (e non soltanto possa, come si
esprime la norma impugnata) essere devoluta, senza necessità di
alcuna specifica intesa, in tutti i casi in cui l'accordo previsto in
via generale tra Governo e giunta provinciale non sia stato raggiunto
entro il primo semestre dell'anno successivo a quello di riferimento,
nella misura concordata per l'anno precedente.
Il meccanismo di erogazione delle quote variabili attualmente in
vigore secondo lo statuto e le relative norme di attuazione è quindi
molto chiaro: se l'accordo non c'è stato, la quota deve essere
devoluta nella stessa misura concordata per l'esercizio precedente.
Devoluzione deve qui intendersi come materiale erogazione e non
solo come determinazione, ed anche sotto questo profilo il
differimento dell'erogazione di ben quattro anni non pare
ammissibile, poichè secondo la norma di attuazione ogni eventuale
ritardo anche nella sola determinazione della quota variabile per
più di sei mesi implica automaticamente la effettiva erogazione di
una quota uguale a quelle dell'esercizio precedente. E proprio
perchè la devoluzione della quota nella stessa misura prevista per
l'esercizio precedente, in caso di mancato accordo, è prevista in
modo del tutto automatico, non trovano giustificazione alcuna le
ulteriori clausole della disposizione impugnata, le quali prevedono
semplici "anticipazioni" che possono essere erogate per far fronte
"ad impegni di accertata urgenza". Si trasformano cosi in
discrezionali le erogazioni che secondo statuto e norme di attuazione
sono invece automatiche; non se ne stabilisce la misura, laddove la
norma di attuazione fissa tale misura in relazione alla quota
concordata nell'anno precedente; e ancora si subordinano tali
erogazioni all'accertamento (ma da parte di chi?) della circostanza
che gli impegni di spesa cui far fronte siano urgenti.
La norma sembra riecheggiare, per certi versi, il meccanismo che
condiziona, nel sistema della c.d. "tesoreria unica", la
disponibilità in termini di cassa, da parte degli enti periferici,
delle risorse loro spettanti. Ma in questo caso non si condiziona
all'accertamento del fabbisogno solo la disponibilità in termini di
cassa delle risorse assegnate alla provincia, bensì la stessa
assegnazione di esse, in termini di competenza: il che, palesemente,
produce effetti di indebita compressione dell'autonomia finanziaria
della provincia, in quanto impedisce la iscrizione in bilancio delle
entrate e la programmazione dell'impiego delle relative risorse
attraverso gli stessi strumenti del bilancio e le leggi di spesa.
Non pare pertanto dubbio che la disposizione dell'art. 12, comma
5, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, viola l'art. 78 dello
statuto speciale e la relativa norma di attuazione (art. 10, comma 6,
d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268).
2. - Il Capo secondo della legge 24 dicembre 1993, n. 537,
ricomprende una serie di misure dirette a razionalizzare certe forme
di imposizione, a sopprimere date agevolazioni tributarie e a
modificare tributi vigenti, con effetti che, almeno in parte,
determinano certamente una espansione del gettito (vi sono peraltro,
come si dirà meglio più avanti, anche misure cui conseguirà una
riduzione del gettito stesso). Ora, con riferimento alle "entrate
derivanti dal presente capo", nonchè al "gettito dell'imposta di cui
al decreto-legge 30 settembre 1992, convertito, con modificazioni,
dalla legge 26 novembre 1992, n. 461", l'art. 16, comma 17, della
legge n. 537/1993 prevede una clausola di riserva in base alla quale
le entrate suddette "sono riservate all'erario e concorrono alla
copertura degli oneri per il servizio del debito pubblico, nonchè
alla realizzazione delle linee di politica economica e finanziaria in
funzione degli impegni di riequilibrio del bilancio assunti in sede
comunitaria".
Si tratta di una clausola della quale il legislatore statale va
facendo ampio e frequente uso: la si ritrova, ad esempio, nell'art.
13 della legge 8 agosto 1992, n. 359, nell'art. 13 del d.l. 19
settembre 1992, convertito in legge 14 novembre 1992, n. 438,
nell'art. 18, comma 7, del d.l. 22 maggio 1993, n. 155, convertito
in legge 19 luglio 1993, n. 243. Da un lato, però, non è certo la
frequente utilizzazione, in diverse normative, della medesima
disposizione che può ridurne o eliminarne i vizi, quando essi si
configurano; dall'altro, proprio questo uso frequente e
indiscriminato di una medesima clausola di riserva del gettito
all'erario conduce necessariamente il legislatore disattento a
violare la specialità dell'autonomia che a determinati enti
territoriali è concessa dal nostro ordinamento, anche in materia
finanziaria.
In effetti, per ciò che direttamente interessa la provincia di
Trento, è noto che l'art. 75 dello statuto speciale per il Trentino-
Alto Adige attribuisce alle province autonome percentuali predetermi-
nate del gettito delle varie entrate tributarie erariali, dirette o
indirette. L'art. 9, comma 1, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268,
contenente norme di attuazione dello statuto in materia di finanza
regionale e provinciale, prevede una eccezione a questo criterio di
riparto, stabilendo che il maggior gettito derivante da maggiorazioni
di aliquote o da altre modificazioni dei tributi o da nuovi tributi
disposti successivamente all'entrata in vigore del decreto medesimo,
se destinato per legge alla copertura, ai sensi dell'art. 81 della
Costituzione, di nuove o maggiori spese che non rientrano nelle
materie di competenza regionale o provinciale, ovvero di spese rela-
tive a calamità naturali, è riversato allo Stato in occasione del
saldo di cui all'art. 8, comma 3 (che disciplina il conguaglio del
versamento alle province delle quote loro spettanti). Il comma 2
dell'art. 9 stabilisce il procedimento per la determinazione degli
ammontari riservati allo Stato ai sensi del comma 1, e precisa che
essi sono determinati con "decreto del Ministro delle finanze, di
concerto con il Ministro del tesoro, d'intesa con il presidente della
giunta regionale o con i presidenti delle giunte provinciali".
Si desume perciò dalle norme citate:
a) che le quote di gettito dei tributi erariali attribuiti alle
province sono calcolate di norma sulla base dell'intero gettito
risultante dall'applicazione delle norme in vigore;
b) che, eccezionalmente, il legislatore statale può riservare
allo Stato le quote dei maggiori gettiti derivanti dall'applicazione
di nuovi tributi o di modifiche di tributi esistenti, purchè succes-
sive all'entrata in vigore del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, quando e
solo quando tali maggiori gettiti siano indicati, da leggi che
dispongono nuove o maggiori spese, come copertura delle stesse, ai
sensi dell'art. 81, comma 4, della Costituzione, e purchè si tratti
di spese in materie non rientranti nelle competenze regionali o
provinciali ovvero di spese per calamità naturali;
c) che, pertanto, una riserva allo Stato dell'intero maggiore
gettito derivante da modificazioni delle leggi tributarie può essere
disposto unilateralmente dal legislatore statale solo alle condizioni
e nei limiti stabiliti dal citato art. 9 d.lgs. n. 268/1992, e
ricordati sopra, sub b: mentre in ogni altro caso una siffatta
riserva unilaterale dei gettiti allo Stato è in contrasto con lo
statuto e con le norme di attuazione.
Ora, l'art. 16, comma 17, della legge 24 dicembre 1993, n. 537,
sancisce invece una riserva allo Stato delle entrate derivanti dal
medesimo decreto al di fuori di dette condizioni e limiti, e dunque
in violazione dello statuto speciale e delle norme di attuazione.
Infatti, affermare che tali entrate "concorrono alla copertura
degli oneri per il servizio del debito pubblico" non costituisce
evidentemente destinazione di esse a specifica copertura di una nuova
o maggiore spesa (che peraltro non viene in alcun modo disposta). Ma
nemmeno affermare che le stesse entrate "concorrono .. alla
realizzazione delle linee di politica economica e finanziaria in
funzione degli impegni di riequilibrio del bilancio assunti in sede
comunitaria" (affermazione peraltro priva di significato, perchè è
del tutto ovvio che misure fiscali concorrano a realizzare le linee
della politica economica e finanziaria dello Stato, e che nuove
entrate tributarie contribuiscano a migliorare l'equilibrio del
bilancio); nemmeno, dunque, affermare questo significa in alcun modo
destinare le entrate in questione a specifica copertura di nuove o
maggiori spese afferenti a materie diverse da quelle di competenza
regionale e provinciale o a calamità naturali.
Non si realizza dunque la condizione perchè lo Stato possa
legittimamente riservare a sè il maggior gettito, privando la
provincia della quota ad essa statutariamente spettante.
3. - La provincia ricorrente non ignora che alcune delle
disposizioni (più sopra ricordate) le quali prevedono una clausola
identica a quella ora in questione, sono state di recente oggetto di
giudizio davanti a questa Corte, promosso dalla regione Sicilia, e
che la Corte ha dichiarato non fondate le relative questioni
(sentenza n. 362 del 1993).
Ma quei giudizi erano promossi, come si è detto, dalla regione
Sicilia in riferimento all'art. 2 delle norme di attuazione
statutaria di cui al d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, il cui contenuto
non è lo stesso delle norme statutarie e di attuazione del Trentino-
Alto Adige invocate in questo giudizio (come sono diverse le
rispettive disposizioni statutarie).
È dunque diverso il parametro del giudizio di legittimità
costituzionale, e tale diversità è decisiva al fine del presente
giudizio.
Infatti, anzitutto, lo Statuto siciliano non contiene una riserva
alla regione del gettito dei tributi erariali, ma si limita a
stabilire che "al fabbisogno finanziario della regione si provvede
con i redditi patrimoniali della regione a mezzo di tributi,
deliberati dalla medesima", salva la riserva allo Stato delle imposte
di produzione e delle entrate dei monopoli dei tabacchi e del lotto
(art. 36 stat. Sicilia).
È solo l'art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965 che prevede la
spettanza alla regione Sicilia di "tutte le entrate tributarie
erariali riscosse nell'ambito del suo territorio", ad eccezione però
di quelle "il cui gettito sia destinato con apposita legge alla
copertura di oneri diretti a soddisfare particolari finalità
contingenti o continuative dello Stato specificate nelle leggi
medesime".
Onde, come la Corte ha ritenuto, basta la identificazione nella
legge delle "particolari finalità statali da soddisfare", finalità,
precisa la Corte, "proprie all'intera comunità nazionale", per
rendere legittima la devoluzione delle entrate allo Stato.
Viceversa lo statuto del Trentino-Alto Adige stabilisce
direttamente e tassativamente che sono devolute alle province quote
prefissate del gettito di determinati tributi erariali (art. 75). E
la norma di attuazione in materia (art. 9 d.lgs. n. 268 del 1992) -
per non contrastare o vanificare la norma statutaria - ha dovuto
dunque stabilire condizioni rigorose alle quali si può, in via
eccezionale, derogare all'ordinario riparto del gettito fra Stato e
provincia autonoma.
Tale norma di attuazione esige dunque molto di più di ciò che
richiede la ricordata norma di attuazione dello statuto siciliano al
fine di rendere legittima la riserva di entrata allo Stato: esige che
le nuove entrate siano destinate alla copertura, "ai sensi dell'art.
81 della Costituzione" - e perciò secondo i rigorosi criteri di
corrispondenza quantitativa e temporale, propri dell'obbligo di
copertura sancito dalla norma costituzionale - di "nuove o maggiori
spese" specifiche, che debbono afferire o a materie diverse da quelle
di competenza regionale o provinciale, o a "calamità naturali".
Deve sussistere dunque una precisa relazione giuridica fra entrate
e nuove o maggiori spese, derivante dalla destinazione delle prime a
copertura delle seconde: relazione verificabile sotto il profilo
quantitativo, temporale e qualitativo.
Si deve cioè poter verificare che le spese finanziate siano di
entità corrispondente alle entrate riservate (e non si tratti invece
per ipotesi di entrate a questo fine sovrabbondanti); che le spese
finanziate abbiano una durata uguale a quella delle entrate (e non si
riservino per ipotesi entrate permanenti a copertura di spese solo
occasionali o limitate nel tempo); che infine le spese afferiscano a
materie di competenza statale o a calamità naturali.
Solo a tali condizioni, infatti, è consentita la deroga
all'ordinario riparto del gettito.
Non basta dunque, in questo caso, una generica indicazione di
finalità proprie dello Stato, cui venga destinata l'entrata, ma
occorre che alle nuove entrate faccia riferimento una legge di spesa,
indicandole come copertura finanziaria, ex art. 81, comma 4, della
Costituzione, della nuova o maggiore spesa deliberata.
Nella specie, come si è visto, ciò non si verifica in alcun
modo. Il legislatore statale ha semplicemente inteso riservare allo
Stato i maggiori gettiti, a tale scopo utilizzando una sorta di
"clausola di stile": non a caso detta clausola, già impiegata nei
citati artt. 13 della legge n. 359 del 1992 e del d.l. n. 384 del
1992, e nell'art. 18, comma 7, del d.l. 22 maggio 1993, n. 155,
convertito dalla legge 19 luglio 1993, n. 243, è stata riprodotta
testualmente anche nell'impugnato art. 16, comma 17, della legge 24
dicembre 1993, n. 537, forse nella convinzione che si tratti di
clausola atta a salvaguardare la legge da censure di
costituzionalità.
Ma, a parte la circostanza che è pendente di fronte alla Corte
costituzionale il giudizio sul ricorso, presentato per gli stessi
motivi qui esposti dalla medesima provincia di Trento contro l'art.
18, comma 7 del citato d.l. n. 155/1993, è evidente che il
legislatore anche in questo caso non ha tenuto conto del fatto che la
generica finalizzazione della spesa contenuta nella clausola in
parola, se può in ipotesi soddisfare le condizioni per
l'attribuzione allo Stato del gettito, prevista da normative diverse
da quelle relative al Trentino-Alto Adige (quali quella siciliana),
appunto non è conforme allo statuto del Trentino-Alto Adige e in
particolare ai precisi criteri dettati dalla recente norma di
attuazione di tale statuto, dettata con l'art. 9 del d.lgs. n. 268
del 1992.
D'altra parte è facile rendersi conto del fatto che, a voler
ammettere la legittimità di una norma quale quella impugnata anche
in relazione a uno statuto come quello del Trentino-Alto Adige e a
una norma di attuazione specifica e precisa come quella contenuta
nell'art. 9 del d.lgs. n. 268 del 1992, ne conseguirebbe la pratica
vanificazione delle stesse norme statutarie e di attuazione, e dunque
della garanzia finanziaria statutariamente stabilita a favore della
provincia.
Infatti, sarebbe fin troppo facile, in occasione di qualsiasi
modifica del sistema tributario da cui derivino nuove o maggiori
entrate, prevedere una clausola di stile come quella in esame, con la
quale si affermi che le entrate sono destinate a finalità di
riequilibrio della finanza pubblica e di concorso agli oneri del
servizio del debito pubblico (che costituisce come è noto una voce
imponente del bilancio dello Stato). Si può anzi dire, come si è
già accennato, che per definizione ogni nuova entrata dello Stato è
destinata al riequilibrio del bilancio (e dunque all'assolvimento
degli impegni previsti a tal fine in sede comunitaria), e per
definizione ogni nuova entrata è destinata ad ovviare alla causa
prima dello squilibrio del bilancio, che sono gli oneri del debito
pubblico.
In sostanza, se si consentisse allo Stato di riservarsi le nuove
entrate mediante una clausola così generica e non verificabile nella
sua operatività concreta, ciò equivarrebbe a consentire una sin
troppo facile elusione della norma statutaria (art. 104, comma 1,
dello statuto del Trentino-Alto Adige) che consente bensì la
modifica del titolo VI dello statuto (sulla finanza della regione e
della provincia), e dunque anche dell'art. 75, che fissa le quote di
riparto del gettito delle imposte, con legge ordinaria dello Stato,
ma solo su "concorde richiesta del Governo e, per quanto di
rispettiva competenza, della regione o delle due province".
Sotto ogni profilo, dunque, la disposizione impugnata appare
lesiva dell'autonomia della provincia ricorrente.
Nella sentenza n. 363 del 1993 la Corte ha esplicitamente
affermato che laddove una norma statutaria fissi la percentuale del
gettito di determinate imposte spettante alla regione, l'istituzione
per legge di una riserva di parte di tale gettito allo Stato, senza
seguire le procedure imposte dallo statuto speciale medesimo,
determina "il contrasto" della legge statale con lo Statuto.
Si noti che, nel caso allora deciso, si trattava precisamente, da
un lato, dello statuto sardo, che analogamente a quello del Trentino-
Alto Adige dispone il riparto percentuale del gettito di determinate
imposte a favore della regione; dall'altro lato, di una riserva allo
Stato di maggiore gettito disposta con una formulazione (contenuta
nell'art. 1, comma 1, del d.l. 19 settembre 1992, n. 384)
letteralmente identica a quella impiegata nella disposizione qui
impugnata (e utilizzata, come anche questo caso dimostra, proprio
come una clausola di stile).
In quel caso, la Corte ha potuto dichiarare non fondata "nei sensi
di cui in motivazione" la questione sollevata dalla regione Sardegna,
in quanto lo stesso decreto-legge convertito conteneva, all'art.
13-ter, una clausola di salvaguardia secondo cui le disposizioni del
decreto medesimo erano applicabili nelle regioni a statuto speciale e
nelle province autonome solo "in quanto non in contrasto con le norme
dei rispettivi statuti e con le relative norme di attuazione" in
vista dell'espressamente riconosciuto "contrasto" della norma
impugnata con lo statuto sardo, la Corte potè affermare che la norma
legislativa impugnata era "inapplicabile" nella regione sarda, e non
comportava dunque alcuna modificazione della quota del gettito
dell'Irpef spettante per statuto alla regione medesima.
Nel caso presente manca una simile clausola di salvaguardia, onde
il contrasto della norma legislativa con lo statuto e la norma di
attuazione non può che condurre alla dichiarazione di illegittimità
costituzionale della norma legislativa medesima.
Vero è che nella regione Sardegna non vi sono specifiche norme di
attuazione che disciplinino l'ipotesi eccezionale della riserva allo
Stato del maggiore gettito tributario. Ma è altrettanto vero che le
norme dello statuto del Trentino-Alto Adige sono, su questo punto,
esattamente identiche a quelle dello statuto sardo; e che le
specifiche norme di attuazione vigenti nel Trentino-Alto Adige non
consentono affatto una riserva allo Stato per generiche "finalita'"
statali (ciò che accade, come si è detto, nelle norme di attuazione
dello statuto siciliano), ma solo quando il maggiore gettito sia
finalizzato per legge alla copertura, ai sensi dell'art. 81 della
Costituzione, di specifiche "nuove o maggiori spese".
La generica finalità di concorrere alla copertura degli oneri del
debito pubblico e alla realizzazione delle linee di politica
economica e finanziaria dello Stato, se può essere sufficiente a
integrare il requisito posto dalle norme di attuazione siciliane, non
integra certamente il ben più rigoroso requisito posto dalla norma
di attuazione del Trentino-Alto Adige.
La quale del resto risulterebbe essa stessa, se diversamente
interpretata, incompatibile con lo statuto cui e tesa a dare
esecuzione, posto che lo statuto fissa appunto la quota percentuale
del gettito del tributo spettante alle province, e che una generica
riserva allo Stato di parte del gettito è in contrasto con siffatto
riparto statutariamente fissato, come ha riconosciuto la Corte nella
sentenza n. 363 del 1993.
4. - Come si è già avuto modo di accennare, la manovra
finanziaria complessivamente disposta nel capo II della legge 24
dicembre 1993, n. 537, da un lato si compendia in misure che
certamente produrranno un maggior gettito (razionalizzazione di certe
forme impositive, soppressione di determinate agevolazioni
tributarie, modifica di tributi vigenti con effetti espansivi sul
gettito), ma dall'altro prevede anche misure di revisione di date
forme di imposizione che produrranno sicuramente effetti riduttivi
sul gettito. Gli incrementi di gettito andrebbero pertanto a
compensare, almeno in parte, le riduzioni.
Ora, però, l'applicazione della disposizione dell'art. 16, comma
17, determinerebbe il risultato che la provincia di Trento verrebbe a
subire gli effetti negativi della manovra conseguenti alle minori
entrate complessive, ma non potrebbe partecipare agli effetti
positivi di essa nemmeno per la parte compensativa, ciò che appare
del tutto irragionevole. Se tale complessivo sistema di riserva del
gettito allo Stato dovesse diventare abituale, ciò che peraltro
questa Corte è chiamata ad evitare, si verificherebbe una
progressiva compressione della finanza provinciale nel tempo, pur a
fronte dell'attribuzione di nuove competenze di spesa, attribuzione
che in effetti viene disposta dalla stessa legge in questione (art.
12, comma 7).
Anche tale rilievo conferma che l'utilizzazione, da parte di un
legislatore disattento, di mere clausole di stile, senza tener conto
dei contesti normativi sui quali si vuol intervenire, determina
effetti distorti e irragionevoli.
5. - La clausola di riserva del gettito allo Stato viene estesa,
nell'art. 16, comma 17, della legge n. 537/1993 ad un tributo
istituito con una legge del 1992, cioè all'imposta di cui al
decreto-legge 30 settembre 1992, convertito con modificazioni dalla
legge 26 novembre 1992, n. 461. Trattandosi di una legge del 1992,
l'imposta da essa prevista è già stata inserita tra le entrate del
bilancio provinciale per il 1993, per un valore di circa 40 miliardi.
Ed è evidente che pretendere di sottrarre retroattivamente alla
provincia, e riservare allo Stato, tale posta di bilancio con una
disposizione adottata a fine anno, se per avventura fosse possibile,
determinerebbe di necessità un disavanzo di bilancio, con tutte le
relative conseguenze.
Da questo punto di vista, la violazione alla autonomia finanziaria
della provincia appare davvero grave: non solo vengono violate, ad
evidenza, delle norme giuridiche (statuto e relative disposizioni di
attuazione), ma in modo per così dire fraudolento, e all'ultimo
minuto, si viene ad intralciare la corretta gestione del bilancio
provinciale, creando gravi problemi all'efficienza, al buon andamento
e alla trasparenza della medesima.
Si noti inoltre che mentre l'art. 9 del d.lgs. n. 268 del 1992
parla di "maggior gettito derivante da maggiorazioni di aliquote o
altre modificazioni o di nuovi tributi", l'estensione della riserva
del gettito allo Stato riguarda qui un tributo in nessun modo
"nuovo", trattandosi di un tributo istituito nel 1992 e non destinato
in quel momento a nessuna specifica finalità.
Quando la norma di attuazione consente, in via eccezionale e alle
note condizioni, la riserva di nuovi gettiti allo Stato, si riferisce
evidentemente alla sola ipotesi in cui, nel momento in cui si pongono
in essere le disposizioni dalle quali tali gettiti derivano, essi
siano legislativamente devoluti alla copertura di una nuova o
maggiore spesa; non consente certamente, invece, di incidere sulla
devoluzione di gettiti derivanti da precedenti disposizioni legisla-
tive (che non avevano stabilito alcuna riserva), e che dunque sono
divenuti definitivamente, pro-quota, di pertinenza della provincia
autonoma.
Anche in relazione a ciò, è evidente il contrasto con la norma
di attuazione.
6. - La seconda parte del comma 17 dell'art. 16 della legge in
questione stabilisce le modalità e il procedimento da seguire per
l'attuazione di quanto previsto per la riserva del gettito allo
Stato. Non appare necessario spendere molte parole per dimostrare
come anche questa parte della disposizione appaia in contrasto con lo
statuto e le relative norme di attuazione. La disposizione in parola
stabilisce infatti che le modalità di attuazione dovranno essere
definite, ove necessario, "con decreto del Ministro delle finanze, di
concerto con il Ministro del tesoro, da emanare entro novanta giorni
dalla data di entrata in vigore della presente legge". Ma l'art. 9,
comma 2, del d.lgs. n. 268 del 1992 prevede, assai diversamente, che
gli ammontari relativi all'applicazione della riserva allo Stato del
maggior gettito sono sì determinati per ciascun esercizio
finanziario con decreto del Ministro delle finanze, di concerto con
quello del Tesoro, ma d'intesa con il presidente della giunta
regionale o con i presidenti delle giunte provinciali. L'omissione
della previsione dell'intesa con l'autorità provinciale determina
perciò la lesione della norma di attuazione e dello stesso statuto,
del quale l'art. 9, comma 2, del d.lgs. n. 268/1992 costituisce
coerente esecuzione. Come già si è avuto modo di ricordare, l'art.
104, comma 1, dello statuto consente bensì, con legge ordinaria
dello Stato, la modifica del titolo sesto dello statuto stesso,
relativo alla finanza regionale e provinciale, e dunque anche
dell'art. 75, che fissa le quote di riparto del gettito delle
imposte, ma solo "su concorde richiesta del Governo e, per quanto di
rispettiva competenza, della regione o delle due province".

P. Q. M.
La provincia autonoma ricorrente chiede che la Corte voglia
dichiarare l'illegittimità costituzionale:
a) dell'art. 12, comma 5, della legge 24 dicembre 1993, n. 537,
per violazione dell'art. 78 dello statuto speciale per il Trentino-
Alto Adige e delle relative norme di attuazione, in particolare
dell'art. 10, comma 6, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268;
b) dell'art. 16, comma 17, della stessa legge 24 dicembre 1993,
n. 537, per violazione dell'art. 75 dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige e delle relative norme di attuazione, in
particolare dell'art. 9 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268.
Roma, addì 26 gennaio 1994
Avv prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

94C0108