1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 14-2-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 6 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 gennaio 2018
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 gennaio 2018 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Norme della Regione Liguria - Demanio marittimo - Disposizioni finalizzate alla tutela e qualificazione dell'impresa balneare ligure. - Legge della Regione Liguria 10 novembre 2017, n. 25 (Qualificazione e tutela dell'impresa balneare), artt. 1, comma 2; 3; 4, commi 1, lett. b), e 2; e 6. (18C00034) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 14-2-2018)

Ricorso ai sensi dell'art. 127 Cost. del Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello
Stato, nei cui uffici domicilia in Roma dei Portoghesi, 12 contro la
Regione Liguria, in persona del Presidente in carica per
l'impugnazione della legge regionale della Liguria 10 novembre 2017,
n. 25, pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Liguria n.
16 del 15 novembre 2017, recante «Qualificazione e tutela
dell'impresa balneare», in relazione:
- all'art. 1, comma 2;
- all'art. 3;
- all'art. 4, comma 1, lettera b) e comma 2;
- all'art. 6.
La legge regionale della Liguria n. 25 del 2017 ha la finalità,
enunciata nel suo art. 1, comma 1, della «tutela e qualificazione
dell'impresa balneare ligure in considerazione delle specifiche
caratteristiche delle aree demaniali a uso turistico ricreativo della
Liguria (...) e dell'importanza del ruolo delle attività balneari
nella vita e nell'economia delle località costiere, nonchè del vero
e proprio modello tipico di insediamento balneare ligure, con le sue
funzioni organizzative».
Nel quadro di tali obiettivi, l'art. 1, comma 2, della legge
regionale, stabilisce che «(a)i sensi e per gli effetti dell'art. 16
del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della
direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno) e
successive modificazioni e integrazioni le imprese balneari liguri,
così come definite all'art. 2, in quanto connotanti il paesaggio
costiero costituiscono un elemento del patrimonio storico culturale e
del tessuto sociale della Regione».
Il successivo art. 3, rubricato «Azioni di tutela», prevede
quanto segue:
«1. La Regione, nel riconoscere il ruolo sociale, economico,
turistico, storico e culturale delle imprese balneari, nel Piano di
utilizzazione delle aree del demanio marittimo (PUD) di cui all'art.
11 della legge regionale 28 aprile 1999, n. 13 (Disciplina delle
funzioni in materia di difesa della costa, ripascimento degli
arenili, protezione e osservazione dell'ambiente marino e costiero,
demanio marittimo e porti) e successive modificazioni e integrazioni
prevede una specifica disciplina per il rilascio delle concessioni
alle imprese balneari liguri.
2. I comuni nella redazione del Progetto di utilizzo delle
aree demaniali marittime di cui all'art. 11-bis della L.R. 13/1999 e
successive modificazioni e integrazioni individuano le aree destinate
alle imprese che soddisfano i requisiti di cui all'art. 2».
L'art. 4 della legge regionale, rubricato «Azioni di promozione»,
dispone:
«1. La Regione, in ambito turistico promozionale, attiva
azioni ed iniziative tese a:
a) (...);
b) realizzare un marchio di qualità quale elemento
distintivo per promuovere e tutelare l'impresa balneare ligure in
quanto attività radicata nel territorio regionale e rappresentante
parte della cultura e storia locale.
2. Con atto della Giunta regionale sono stabiliti criteri e
modalità di rilascio del marchio di cui al comma 1».
Infine, l'art. 6 della legge regionale, intitolato «Valore
aziendale dell'impresa balneare», prevede quanto segue:
«1. In qualsiasi caso è riconosciuto l'indennizzo del valore
aziendale, il titolare dell'impresa balneare ligure può a sua cura e
spese dotarsi di una perizia giurata redatta da un tecnico abilitato
con la quale viene individuato il valore complessivo dell'azienda,
costituito, oltre che dal patrimonio aziendale, dall'avviamento».
Nella seduta del 12 gennaio 2018, il Consiglio dei ministri ha
deliberato di impugnare la legge regionale in esame, in relazione ai
suoi articoli 1, comma 2, 3 (1) , e 4, comma 1, lettera b) e comma 2,
nonchè al suo art. 6.
Tali disposizioni sono illegittime per i seguenti

Motivi

1) In relazione all'art. 117, comma secondo, lettere e) e s),
Cost. violazione della potestà legislativa esclusiva dello Stato
nelle materie della «tutela della concorrenza» e della «tutela dei
beni culturali». In relazione all'art. 117, comma primo Cost.,
violazione dei vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione
europea.
La disciplina concernente il rilascio delle concessioni su beni
demaniali marittimi interseca una pluralità di settori materiali,
attribuiti alla competenza sia statale che regionale (si confronti,
per tutte, la sentenza n. 40 del 2017).
Alle regioni sono attribuite, dall'art. 105, comma 2, lettera 1)
del decreto legislativo n. 112 del 1998, competenze amministrative
inerenti al rilascio delle concessioni in uso di beni del demanio
marittimo. Le relative funzioni sono esercitate, di regola, dai
comuni, ai sensi dell'art. 42 del decreto legislativo n. 96 del 1999,
rispetto ai quali le regioni mantengono poteri di indirizzo (cfr.
art. 11, comma 6, della legge n. 217 del 2011 - legge comunitaria
2010 - come modificato dall'art. 34-quater, comma 1, lettera a, del
decreto-legge n. 179 del 2012).
La titolarità dei relativi beni demaniali permane in capo allo
Stato, non avendo avuto ancora attuazione, attraverso gli specifici
decreti del Presidente del Consiglio dei ministri volti
all'individuazione dei singoli beni, l'art. 3, comma 1, lettera a)
della legge n. 42 del 2009, che ha prefigurato il trasferimento alle
regioni di tali beni.
Secondo la costante giurisprudenza della Corte, «i criteri e le
modalità di affidamento delle concessioni demaniali marittime devono
essere stabiliti nell'osservanza dei «principi della libera
concorrenza e della libertà di stabilimento, previsti dalla
normativa comunitaria e nazionale» (sentenza n. 213 del 2011, da
ultimo ribadita dalla citata sentenza n. 40 del 2017); ambiti da
ritenersi estranei, in via di principio, alle possibilità di
intervento legislativo delle Regioni» (così la più recente
pronuncia della Corte che si è occupata della materia, la sentenza
n. 157 del 2017, da cui si è tratta la ricostruzione normativa che
precede).
Ciò premesso, si è visto che l'art. 1, comma 2, della legge
regionale impugnata stabilisce che - in quanto connotanti il
paesaggio costiero - le imprese balneari liguri, così come definite
dall'art. 2 della legge regionale medesima, costituiscono un elemento
del patrimonio storico culturale e del tessuto sociale della Regione.
L'art. 2, comma 1, della legge regionale rinvia, per
l'identificazione della nozione di «impresa balneare ligure», alla
legge regionale 12 novembre 2014, n. 32, recante il testo unico delle
leggi regionali in materia di strutture turistico ricettive e norme
in materia di imprese turistiche (e, dunque, al Titolo VII di tale
legge regionale e, in particolare, all'art. 29). Stabilisce, in
particolare, tale comma che impresa balneare ligure quella che
«esercita» l'attività di conduzione dello stabilimento balneare,
così come definito dal detto testo unico. Questo riferimento si
presta a essere letto nel senso di circoscrivere il campo di
applicazione soggettivo della definizione normativa alle imprese che
già hanno esercitato e attualmente esercitano l'attività di
conduzione dello stabilimento: non si vede, del resto, come potrebbe
ritenersi «elemento del patrimonio storico culturale e del tessuto
sociale» un'impresa che ancora non operi.
Il comma 2 del medesimo art. 2 stabilisce, poi, che è «impresa
balneare ligure» esclusivamente quella che rientra nella definizione
di micro o piccola impresa di cui al decreto del Ministro delle
attività produttive del 18 aprile 2005.
Elemento qualificante dell'art. 1, comma 2, della legge regionale
non e tanto avere stabilito che le imprese balneari liguri
costituiscono un elemento del patrimonio storico culturale e del
tessuto sociale della Regione, quanto, soprattutto, averlo fatto «ai
sensi e per gli effetti dell'art. 16 del decreto legislativo n. 59
del 2010».
Questo articolo - che da attuazione all'art. 12 della direttiva
2006/123/CE (c.d. «Direttiva Servizi» o «Bolkestein»), di cui
costituisce pressochè testuale trasposizione - stabilisce quanto
segue (sottolineature nostre):
«1. Nelle ipotesi in cui il numero di titoli autorizzatori
disponibili per una determinata attività di servizi sia limitato per
ragioni correlate alla scarsità delle risorse naturali o delle
capacità tecniche disponibili, le autorità competenti applicano una
procedura di selezione tra i candidati potenziali ed assicurano la
predeterminazione e la pubblicazione, nelle forme previste dai propri
ordinamenti, dei criteri e delle modalità atti ad assicurarne
l'imparzialità, cui le stesse devono attenersi.
2. Nel fissare le regole della procedura di selezione le
autorità competenti possono tenere conto di considerazioni di salute
pubblica, di obiettivi di politica sociale, della salute e della
sicurezza del lavoratori dipendenti ed autonomi, della protezione
dell'ambiente, della salvaguardia del patrimonio culturale e di altri
motivi imperativi d'interesse generale conformi al diritto
comunitario.
3. L'effettiva osservanza dei criteri e delle modalità di
cui al comma 1 deve risultare dai singoli provvedimenti relativi al
rilascio del titolo autorizzatorio.
4. Nei casi di cui al comma 1 il titolo e rilasciato per una
durata limitata e non può essere rinnovato automaticamente, ne
possono essere accordati vantaggi al prestatore uscente o ad altre
persone, ancorchè giustificati da particolari legami con il primo».
Si dimostra, quindi, che obiettivo dell'art. 1, comma 2, della
legge regionale è quello di precostituire un titolo preferenziale
alle (esistenti) imprese balneari liguri, nelle future procedure di
selezione dei concessionari del demanio marittimo per finalità
turistico ricreative.
Di qui l'evidente violazione dei parametri costituzionali in
rubrica.
Non spetta, in primo luogo, alla legge regionale incidere -
attraverso l'identificazione di consimili qualificazioni di favore -
sui criteri di affidamento delle concessioni demaniali.
Alle considerazioni di politica sociale e di salvaguardia del
patrimonio culturale cui allude l'art. 16, comma 2, del decreto
legislativo n. 59 del 2010, nel momento in cui queste si traducono in
elementi preferenziali di selezione dei concessionari, per dare
contenuto esclusivamente la legge statale (fermo restando, poi, che
la declinazione in concreto dei criteri normativi ben può rientrare
nell'ambito delle competenze amministrative di regioni ed enti
locali), giacchè, diversamente, si finirebbe per abdicare
all'esigenza della regolazione uniforme, sul piano nazionale, della
disciplina della concorrenza e, in ultima analisi, alla parità di
trattamento, al cui presidio è appunto posto il titolo di competenza
legislativa esclusiva dello Stato di cui all'art. 117, comma secondo,
lettera e) Cost..
Quanto precede va affermato anche a prescindere dagli aspetti
sostanziali della regolazione: ad esempio, l'attribuzione di un
privilegio nelle procedure selettive alle micro o piccole imprese -
che le legge regionale opera attraverso la «incorporazione» della
relativa nozione in quella di impresa balneare ligure - è scelta
politica che ben potrebbe adottare anche il legislatore statale, ma
che certamente non può riguardare solo una parte del territorio
nazionale.
Nella fattispecie, peraltro, l'intervento normativo regionale si
presta a fondate censure anche nel merito delle scelte con esso
operate.
L'attribuzione in via astratta e aspecifica a tutte le imprese
liguri della qualifica di «elemento del patrimonio storico culturale»
esorbita, infatti, dalle competenze regionali e invade il settore, di
competenza esclusiva statale, della tutela dei beni culturali.
Inoltre, questo e altri elementi, che si sono visti presenti
nella norma regionale, finiscono, in violazione del diritto
dell'Unione europea, per attribuire un vantaggio ai concessionari
già operanti, attribuendo ad essi - appunto attraverso il rinvio
all'art. 16 del decreto legislativo n. 59 del 2010 - un titolo
preferenziale nei successivi affidamenti.
Ora, con formulazione poi ripresa dall'art. 16, comma 4, del
decreto legislativo di recepimento, l'art. 12, par. 2, della
Direttiva servizi stabilisce, per contro, che non si possono
«accordare (...) vantaggi al prestatore uscente o a persone che con
tale prestatore abbiano particolari legami».
L'applicabilità dell'art. 12 della direttiva servizi alle
concessioni del demanio marittimo a fini turistico ricreativi è
pacifica: si vedano, per tutte, la sentenza n. 171 del 2013 e la
sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea, 14 luglio
2016, cause riunite C-458/14 e C-67/15, Promoimpresa e a..
La norma regionale è, dunque, contrastante anche con il diritto
dell'Unione europea, nella misura in cui tende ad attribuire un
privilegio alle imprese balneari già attive nel territorio ligure.
2) In relazione all'art. 117, comma secondo, lettera e), Cost.
violazione della potestà legislativa esclusiva dello Stato nella
materia della «tutela della concorrenza. In relazione all'art. 117,
comma primo. Cost., violazione del vincoli derivanti dall'ordinamento
dell'Unione europea.
L'art. 3 della legge regionale impugnata stabilisce che la
Regione, nel Piano di utilizzazione delle aree del demanio marittimo
(«PUD») di cui all'art. 11 della legge regionale n. 13 del 1999,
prevede una specifica disciplina per il rilascio delle concessioni
alle imprese balneari liguri e che i comuni, nel Progetto di utilizzo
delle aree demaniali marittime di cui all'art. 11-bis della medesima
legge regionale, individuano le aree destinate alle imprese balneari
liguri, così come individuate dall'art. 2 della legge regionale
impugnata.
Per ragioni del tutto analoghe a quelle individuate nel superiore
motivo di ricorso, la disposizione viola la competenza esclusiva
statale in materia di tutela della concorrenza e il diritto
dell'Unione europea, atteso che essa prefigura una riserva di aree
demaniali marittime in favore di imprese selezionate in base a
criteri stabiliti dalla. «Legge regionale (la natura di micro o
piccolo, imprese e la precedente operatività quale impresa balneare
nel territorio della Liguria).
Evidente e la disomogeneità che una simile disciplina può
determinare sul territorio nazionale e la conseguente disparita di
trattamento tra imprese che si propongono di operare nel settore,
così come la barriera interposta rispetto a possibili nuovi entranti
(siano essi imprese nazionali o di altro Stato membro dell'Unione
europea).
Di qui la violazione dei parametri indicati in rubrica.
3) In relazione all'art. 117, comma primo, Cost., violazione dei
vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea. In relazione
all'art. 117, comma secondo, lettera e), Cost. violazione della
potestà legislativa esclusiva dello Stato nella materia della
«tutela della concorrenza.
L'art. 4, comma 1, lettera b) e comma 2 della legge regionale
impugnata demanda alla Regione la realizzazione di un «marchio di
qualita'», destinato a costituire elemento distintivo per promuovere
e tutelare l'impresa balneare ligure in quanto attività radicata nel
territorio regionale e rappresentante parte della cultura e storia
locale.
Questo medesimo articolo, al comma 2, stabilisce che, con atto
della Giunta regionale, sono stabiliti criteri e modalità di
rilascio del marchio di cui al comma 1.
Tale previsione rende chiaro che compito della Giunta regionale
non è - come era, ad esempio, nel caso analizzato nella sentenza n.
242 del 2016 - di promuovere l'ottenimento, secondo le regole proprie
di tale settore dell'ordinamento, di un marchio collettivo d'impresa
riferito ai servizi resi dalle imprese balneari liguri (facoltà,
questa, consentita, per i marchi nazionali, dall'art. 29, par. 2,
dalla Direttiva (UE) 2015/2436 e, per i marchi dell'Unione europea,
dall'art. 74, par. 1, del Regolamento n. 2007/1001/UE, che appunto
attribuiscono anche alle «persone giuridiche di diritto pubblico» la
possibilità di depositare la domanda di un marchio collettivo), ma
è quello di istituire un segno distintivo proprio della Regione,
definito «marchio di qualita'» che, per le ragioni già indicate nel
primo motivo di ricorso, potrà essere ottenuto solo dalle imprese
(attualmente) operanti nel territorio ligure.
In base a una radicata giurisprudenza della Corte, la disciplina
dei segni distintivi è suscettibile di incidere su plurimi interessi
(dei produttori, dei consumatori, della collettività al rispetto del
principio di verità, del corretto svolgimento della concorrenza),
interferendo, correlativamente, su una molteplicità di materie.
È stato, quindi, chiarito che «tale criterio porta a ricondurre
anche le disposizioni oggi in esame alla materia, riservata alla
legislazione dello Stato, della "tutela della concorrenza". A tale
materia risulta, infatti, ascrivibile il nucleo essenziale della
disciplina recata dalle norme in discussione, avuto riguardo al loro
contenuto e alla loro ratio, che si identifica essenzialmente
nell'intento di orientare la preferenza del mercato verso una
determinata categoria di prodotti, qualificata dal mero territorio di
provenienza» (cosi la sentenza n. 209 del 2013. Si confrontino anche
le sentenze n. 368 del 2008 e n. 175 del 2005).
Sono considerazioni che si attagliano anche alla fattispecie in
esame, senza che rilevi che il marchio di qualità riguardi, nel
nostro caso, servizi e non prodotti.
Inoltre, come confermò la Corte di giustizia dell'Unione europea
nella sentenza 5 novembre 2002, causa C-325/00, Commissione/Germania,
richiamata anche dalla sentenza n. 66 del 2013 di codesta Ecc.ma
Corte, una misura imputabile alle autorità pubblica istitutiva di un
segno distintivo riservata a prodotti (o a servizi) di origine
locale, è suscettibile di ostacolare direttamente o indirettamente,
in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari ed è quindi
contraria ai Trattati, per gli effetti restrittivi sulla libera
circolazione delle merci o dei servizi tra Stati membri che essa
determina (si veda anche la sentenza 13 marzo 2008, causa C-227/06,
Commissione/Belgio).
4) In relazione all'art. 117, comma secondo, lettera e), Cost.
violazione della potestà legislativa esclusiva dello Stato nella
materia della «tutela della concorrenza.
L'art. 6 della legge impugnata stabilisce che, in qualsiasi caso
sia riconosciuto l'indennizzo del valore aziendale, il titolare
dell'impresa balneare ligure può a sua cura e spese dotarsi di una
perizia giurata redatta da un tecnico abilitato con la quale viene
individuato il valore complessivo dell'azienda, costituito, oltre che
dal patrimonio aziendale, dall'avviamento.
Nelle intenzioni del legislatore regionale, il contenuto
normativo di tale disposizione sta, evidentemente, nel successivo
riconoscimento di tale valore nei confronti dei terzi, ivi comprese
le amministrazioni pubbliche: non si spiegherebbe, diversamente, il
significato di una norma che si limita apparentemente ad affermare
che l'interessato può far valutare, con perizia giurata, la
consistenza economica dei propri beni.
Appare chiaro, pertanto, come anche tale intervento contrasti con
l'esigenza di garantire la parità di trattamento e l'uniformità
delle condizioni del mercato sull'intero territorio nazionale:
esigenza che solo la legge statale può assicurare, nell'esercizio
della competenza esclusiva in materia di tutela della concorrenza
(competenza che, pertanto, risulta manifestamente violata dalla legge
regionale).
Tale esigenza non ammette, evidentemente, che la determinazione
del valore delle aziende - sia pure ai soli fini del riconoscimento
di un indennizzo (fattispecie, peraltro, allo stato non disciplinata
dalla legislazione statale e dunque affidata all'applicazione di
norme generali) - vari da regione a regione, sulla base di scelte
rimesse al legislatore nazionale.
Ciò, anche in considerazione del fatto - già sopra evidenziato
- che il demanio marittimo appartiene allo Stato, titolare su di esso
della disciplina «cornice», mentre alle regioni a statuto ordinario
competono esclusivamente funzioni amministrative.

(1) Nella relazione allegata alla deliberazione del Consiglio dei
ministri, la volontà di impugnazione 6, prima facie, indirizzata
solo al comma 1 dell'art. 3. La lettura della pertinente parte
della relazione, tuttavia, consente di concludere che essa si
rivolge all'intero art. 3, ivi compreso il comma 2, nella parte
in cui demanda ai comuni liguri l'individuazione di aree
destinate alle imprese balneari liguri.

P.Q.M.

Alla stregua di quanto precede si confida che codesta Ecc.ma
Corte vorrà dichiarare l'illegittimità dell'art. 2, comma 2,
dell'art. 3, dell'art. 4, comma 1 lettera b) e comma 2, nonchè
dell'art. 6 della legge regionale della Liguria 10 novembre 2017, n.
25.
Si produrrà copia autentica della deliberazione del Consiglio
dei ministri del 12 gennaio 2018, con l'allegata relazione.
Roma, 13 gennaio 2018

Avvocato dello Stato: Fiorentino