1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 4-2-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 96 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 dicembre 2003
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 dicembre 2003 (della Regione Marche) Ricerca scientifica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico - Riordino della disciplina - Decreto legislativo di attuazione della delega - Ricorso della Regione Marche - Denunciata adozione da parte del Governo di disciplina analitica ed integrale degli IRCCS - Denunciata lesione della potesta' legislativa concorrente regionale in materia di ricerca scientifica e di tutela della salute - Dedotta illegittimita' della produzione di norme di dettaglio mediante decreti governativi in luogo della determinazione dei «principi fondamentali» da parte dello Stato nelle materie di legislazione concorrente - Contrasto con il riparto costituzionale di funzioni amministrative, basato sui principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza. - Decreto legislativo 16 ottobre 2003, n. 288, artt. 1, comma 2, 2, commi 1, 2 e 3, 7, commi 1, 2, 3 e 4, 8, 11, commi 1 e 2, 12, comma 2. - Costituzione, artt. 117 e 118. Ricerca scientifica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico - Riordino della disciplina - «Trasformazione» degli istituti di diritto pubblico in fondazioni di rilievo nazionale - Competenza del Ministro della salute su istanza della Regione - Vigilanza del Ministero della salute e del Ministero dell'economia - Comitati paritetici di vigilanza - Ricorso della Regione Marche - Denunciata violazione delle potesta' legislativa e amministrativa regionale - Mancanza dell'esigenza unitaria che giustifichi l'attrazione al livello statale delle competenze amministrative - Non necessita' dell'esercizio delle funzioni di vigilanza da parte di «comitati paritetici» misti. - Decreto legislativo 16 ottobre 2003, n. 288, artt. 1, comma 2, 2, comma 1. - Costituzione, artt. 117, commi 3 e 6, 118, commi 1 e 2. Ricerca scientifica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico - Riordino della disciplina - Disciplina degli enti fondatori e dei soggetti partecipanti - Disciplina degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico non trasformati in fondazioni - Fissazione della durata delle fondazioni IRCCS - Disciplina del patrimonio, del regime di contabilita' e del regime giuridico dei beni delle fondazioni IRCCS e degli istituti non trasformati - Ricorso della Regione Marche - Denunciata adozione di norme statali di dettaglio, anziche' determinazione dei principi fondamentali per l'attuazione del riordino da parte delle Regioni - Denunciata lesione della potesta' legislativa regionale concorrente in materia di tutela della salute e di ricerca scientifica - Violazione del principio di autonomia legislativa e regolamentare della Regione. - Decreto legislativo 16 ottobre 2003, n. 288, artt. 2, commi 2 e 3, 7, commi 1, 2, 3 e 4, 8, 12, comma 2. - Costituzione, artt. 117, commi 3 e 6, 118, commi 1 e 2. Ricerca scientifica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico - Riordino della disciplina - Previsione del trasferimento del personale ai nuovi enti con disciplina statale - Possibilita' di optare per un contratto di lavoro di diritto privato - Ricorso della Regione Marche - Denunciata adozione di norme statali di dettaglio, anziche' determinazione dei principi fondamentali per l'attuazione del riordino da parte delle Regioni - Disparita' di trattamento rispetto agli altri dipendenti delle aziende sanitarie regionali - Violazione del principio di autonomia legislativa e regolamentare della Regione - Violazione della potesta' amministrativa regionale. - Decreto legislativo 16 ottobre 2003, n. 288, artt. 2, comma 3, e 11, commi 1 e 2. - Costituzione artt. 117 e 118, commi 1 e 2. (004C0004) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 4-2-2004)

Ricorso ai sensi dell'art. 127, comma 2, Cost., della Regione
Marche, in persona del presidente pro tempore della giunta regionale,
a ciò autorizzato con deliberazione della giunta regionale del 16
dicembre 2003 n. 1765, rappresentato e difeso dall'avv. prof. Stefano
Grassi del Foro di Firenze ed elettivamente domiciliato presso il suo
studio, in Roma, piazza Barberini n. 12, come da procura speciale per
atto del notaio dott. Simonetta Sabatini di Ancona n. rep. n. 39.219
del 18 dicembre 2003;

Contro lo Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei
ministri pro-tempore per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale degli artt. 1, comma 2; 2, commi 1, 2, 3; 7, commi 1,
2, 3, 4; 8; 11, commi 1 e 2; 12, comma 2 del decreto legislativo 16
ottobre 2003, n. 288 («Riordino della disciplina degli Istituti di
ricovero e cura a carattere scientifico, a norma dell'articolo 42,
comma 1, della legge 16 gennaio 2003, n. 3»), pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 250 del 27 ottobre 2003.
1. - Premesse di fatto.
1.1. - Il 16 ottobre 2003 è stato emanato il decreto legislativo
n. 288 del 2003, indicato in epigrafe, con cui il Governo ha
esercitato la delega legislativa prevista all'art. 42, primo comma,
della legge 16 gennaio 2003, n. 3 («Disposizioni ordinamentali in
materia di pubblica amministrazione»), pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 15 del 20 gennaio 2003, Suppl. ord. n. 5.
1.2. - La Regione Marche, con ricorso notificato in data 20 marzo
2003, ha impugnato, per violazione delle competenze legislative e
regolamentari regionali di cui agli artt. 117 e 118 Cost., le norme
di cui agli artt. 42 e 43 della legge n. 3 del 2003.
Tali disposizioni sono poste al capo IX, rubricato «disposizioni
in materia di tutela della salute», della legge n. 3 del 2003. Con
esse è stata dettata la disciplina rispettivamente di «delega per la
trasformazione degli istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico in fondazioni» (art. 42) e di «organizzazione a rete di
istituti di ricovero e cura a carattere scientifico dedicati a
particolari discipline» (art. 43), in materia sanitaria e di ricerca
scientifica.
1.3. - Il decreto legislativo n. 288 del 2003, recante «riordino
della disciplina degli Istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico, a norma dell'articolo 42, comma 1, della legge 16
gennaio 2003, n. 3», definisce gli istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico (Capo I, art. 1); detta norme in materia di
forma giuridica degli istituti disponendo la trasformazione degli
stessi in fondazioni (Capo II, artt. da 2 a 6); disciplina i beni, le
attività e il personale (Capo III, artt. da 7 a 12); delinea il
regime per il conferimento e la revoca del riconoscimento degli
istituti (Capo IV, artt. 13 a 18); detta alcune disposizioni
transitorie (Capo V, art. 19).
1.4. - Col presente ricorso la Regione Marche contesta la
legittimità costituzionale delle seguenti norme contenute nel
decreto legislativo n. 288 del 2003:
art. 1, comma 2, che, attribuisce alle regioni le funzioni
legislative e regolamentari connesse alle attività di assistenza e
ricerca svolte dagli Istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico, riservando al Ministero della salute le funzioni di
vigilanza e controllo in tale materia;
art. 2, comma 1, che prevede la possibilità di
trasformazione degli Istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico in fondazioni, con denominazione di «Fondazione IRCCS»;
comma 2, che disciplina la partecipazione alle fondazioni di cui al
comma 1; comma 3, che stabilisce la durata delle fondazioni di cui al
comma 1 e ne disciplina la successione nei rapporti a seguito della
trasformazione;
art. 7, comma 1, che disciplina la composizione del
patrimonio delle Fondazioni IRCCS e degli «Istituti non trasformati»;
comma 2, che individua i ricavi delle Fondazioni IRCCS e degli
Istituti non trasformati; comma 3, che regola la contabilità delle
Fondazioni IRCCS e degli Istituti non trasformati; comma 4, che
prevede l'individuazione e il regime dei beni direttamente utilizzati
per gli scopi istituzionali da parte delle Fondazioni IRCCS e degli
Istituti non trasformati;
art. 8, che definisce le funzioni di ricerca delle Fondazioni
IRCCS e degli «Istituti non trasformati» e ne disciplina la
programmazione (commi 1 e 2); prevede l'adozione di misure di
collegamento e sinergia con altre strutture di ricerca e assistenza
sanitaria; disciplina la stipulazione di accordi e convenzioni e la
partecipazione a consorzi con altri soggetti pubblici e privati
(comma 3), nonchè «nuove modalità di collaborazione con ricercatori
medici e non medici» (comma 4); prevede da parte delle Fondazioni
IRCCS e degli Istituti non trasformati lo svolgimento di attività di
alta formazione (comma 5);
art. 11, comma 1, che disciplina la tipologia di rapporto di
lavoro e il trattamento economico del personale delle Fondazioni
IRCCS; comma 2, che regola il trattamento giuridico ed economico del
personale degli Istituti non trasformati;
art. 12, comma 2, che dispone in tema di procedure di
assunzione del personale degli Istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico di diritto privato.
1.5. - Più in particolare, col presente ricorso la Regione
Marche contesta la legittimità costituzionale degli artt. 1, comma
2; 2, commi 1, 2, 3; 7, commi 1, 2, 3, 4; 8; 11, commi 1 e 2; 12,
comma 2 del decreto legislativo n. 288 del 2003, per violazione delle
competenze legislative regionali nonchè delle competenze
regolamentari e amministrative regionali di cui agli artt. 117, commi
3, 4 e 6 e 118, commi 1 e 2 Cost., per i seguenti

Motivi di diritto

I. - Illegittimità degli artt. 1, comma 2; 2, commi 1, 2, 3; 7,
commi 1, 2, 3, 4; 8; 11, commi 1 e 2; 12, comma 2, del decreto
legislativo n. 288 del 2003 per violazione degli artt. 117.e 118
Cost.
2. - La disciplina contenuta negli articoli impugnati, avente ad
oggetto il riordino della disciplina degli istituti di ricovero e
cura a carattere scientifico, rientra in materia attribuita alla
competenza legislativa concorrente delle regioni, in quanto si
riferisce in parte alla tutela della salute, in parte alla ricerca
scientifica.
2.1. - L'evoluzione legislativa degli istituti di ricovero e cura
a carattere scientifico dimostra che questo settore è riconducibile
alle materie «salute» e «ricerca scientifica».
Secondo la definizione dell'art. 42 della legge istitutiva del
Servizio Sanitario Nazionale (legge 23 dicembre 1978, n. 833), gli
istituti di ricovero e cura a carattere scientifico sono enti, con
personalità giuridica di diritto pubblico o di diritto privato, «che
insieme a prestazioni sanitarie di ricovero e cura svolgono
specifiche attività di ricerca scientifica biomedica». Data la
compresenza di assistenza e ricerca, nell'ambito del Servizio
Sanitario Nazionale, sono state attribuite alla competenza statale le
funzioni relative alla gestione amministrativa ed alla competenza
regionale le funzioni di natura assistenziale a carattere scientifico
(le Regioni si avvalgono degli istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico, ai sensi dell'art. 8 bis, comma 1, del d.lgs.
n. 502 del 1992, nel testo introdotto dal d.lgs. n. 229/1999, per
l'erogazione dei livelli essenziali e uniformi di assistenza).
Le norme successive - di «riordino» del settore - hanno
rafforzato, anche sotto il profilo organizzativo, l'assimilazione
degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico ai
corrispondenti enti svolgenti attività ospedaliera. Si può citare
il decreto legislativo 30 giugno 1993, n. 269, recante riordinamento
degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico nel quadro
della più generale delega contenuta nella legge 23 ottobre 1992,
n. 421: in tale normativa gli istituti vengono sostanzialmente
assimilati, quanto a organizzazione, compiti, personale, patrimonio e
contabilità, alle neocostituite Aziende sanitarie pubbliche, in
particolare ospedaliere. Gli istituti vengono espressamente
qualificati come strutture e presidi ospedalieri, in quanto «ospedali
di rilievo nazionale e di alta specializzazione», e vengono
assoggettati alla relativa disciplina, pur nel rispetto delle
peculiari finalità di ciascun istituto (art. 1, comma 3 del citato
d.lgs. n. 269/1993). Poichè i regolamenti di attuazione delle
disposizioni del d.lgs. n. 269/1993 non sono stati successivamente
emanati (ai sensi dell'art. 8 del citato decreto legislativo n. 269
del 1993), il riordino non è mai divenuto operativo, con la
conseguenza che gli istituti sono rimasti assoggettati alla
disciplina contenuta nel d.p.r. n. 617/1980 (emanato in forza del
citato art. 42 della legge n. 833/1978). Da allora si è aperta per
gli istituti una fase di disciplina transitoria, che ha dato luogo -
a partire dal d.l. 30 giugno 1994, n. 419 - a forme di
commissariamento che, sulla base di successivi provvedimenti
normativi d'urgenza, perdura tuttora (si veda, da ultimo, il d.l. 19
giugno 1997, n. 171).
L'assetto descritto ed i profili evolutivi sono confermati in
tempi più recenti dal decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229
(c.d. «riforma-ter» del Servizio sanitario nazionale) che ha
modificato l'art. 4 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, prevedendo
la possibilità di costituire o confermare gli istituti in aziende,
cui applicare la disciplina organizzativa generale delle aziende del
Servizio Sanitario Nazionale, «con le particolarità procedurali e
organizzative previste dalle disposizioni attuative dell'art. 11,
comma 1, lettera b), della legge 15 marzo 1997, n. 59» (peraltro
anche in tal caso non adottate) e prevedendo comunque che, sino
all'emanazione di tali disposizioni attuative, agli istituti di
ricovero e cura a carattere scientifico si applichino «le
disposizioni generali relative alla dirigenza sanitaria, ai
dipartimenti, alla direzione sanitaria e amministrativa aziendale e
al collegio di direzione».
2.2. - La difficoltà nel definire la disciplina legislativa
degli istituti è sempre stata collegata con il contestuale
collegamento delle relative attività sia alla ricerca scientifica,
attribuita (secondo le ricostruzioni prevalenti) alla competenza
legislativa ed amministrativa statale, sia all'assistenza, attribuita
alla competenza legislativa e amministrativa regionale in materia di
assistenza sanitaria e ospedaliera.
Dopo l'entrata in vigore della legge di revisione costituzionale
n. 3 del 2001, che ha attribuito alla competenza legislativa
concorrente delle regioni, sia la tutela della salute sia la «ricerca
scientifica», l'assetto degli istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico deve essere oggi considerato assorbito interamente nella
competenza regionale, fermi restando ovviamente i principi
fondamentali della disciplina stabiliti dalla legge dello Stato.
Nessun rilievo, ai fini della individuazione delle competenze
legislative in materia, può assumere la natura, attribuibile agli
istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, di «enti
pubblici nazionali», il cui ordinamento e la cui organizzazione
amministrativa potrebbe essere ricondotto alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato (art. 117, comma 2, lettera g).
L'art. 1 del citato d.lgs. 269/1993 li qualificava «enti
nazionali» e l'art. 1, comma 1, lettera i) della legge delega
n. 421/1992 parlava di «istituti di rilievo nazionale». Ma tale
qualificazione dipendeva dalla natura di enti di ricerca e quindi
riconducibili a funzioni di livello statale. Si deve invece ritenere
- da un lato - che la qualificazione come enti pubblici nazionali è
stata tacitamente abrogata dall'art. 121 del d.lgs. n. 112/1998 (che,
tra l'altro, prevede, al primo comma le funzioni dello Stato nei
confronti degli enti che operano su scala nazionale e che, al secondo
comma, affianca gli istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico agli istituti zooprofilattici sperimentali, questi ultimi
pacificamente non rientranti tra gli enti pubblici nazionali); e -
dall'altro - si può osservare che l'assimilazione
dell'organizzazione degli istituti a quella delle Aziende sanitarie
ha trovato conferma, sotto il profilo del finanziamento, nell'art.
10, comma 1, lettera a) della legge n. 133/1999, come modificato
dall'art. 83, comma 1, della legge n. 388/2000. Se quindi il
carattere «nazionale» degli istituti si ricollegava, del tutto
pacificamente ed esclusivamente, alla competenza statale in materia
di ricerca scientifica (competenza ribadita dagli artt. 121 e 125 del
menzionato d.lgs. 112/1998), non può essere dubbio che la legge di
revisione costituzionale, nel momento in cui ha affidato alle Regioni
le competenze anche in tema di ricerca scientifica (non limitata alla
ricerca afferente le sole materie di competenza regionale) ha mutato
radicalmente i presupposti per la qualificazione degli istituti come
enti nazionali.
2.3 - Le norme elencate, in quanto facenti riferimento alle
materie della «tutela della salute» e della «ricerca scientifica», si
pongono chiaramente in contrasto con il ruolo specificatamente
riservato allo Stato nella legislazione concorrente, ruolo che la
norma costituzionale limita alla determinazione dei principi
fondamentali della materia.
Questi limiti costituzionali, previsti per l'intervento
legislativo statale nelle materie di competenza concorrenti, sono
stati del tutto violati con l'approvazione del decreto qui impugnato.
II. - Illegittimità costituzionale, degli artt. 1, comma 2, e 2,
comma 1, del decreto legislativo 16 ottobre 2003, n. 288, per
violazione degli artt. 117, commi 3 e 6, e 118, commi 1 e 2. Cost.
3. - L'art. 1 del decreto legislativo n. 288 del 2003 definisce
natura e finalità degli Istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico e attribuisce il potere legislativo e regolamentare in
materia.
L'art. 2 del decreto legislativo n. 288 del 2003 prevede e
disciplina la trasformazione degli Istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico in «Fondazioni IRCCS».
3.1. - L'art. 1, comma 2 attribuisce alle regioni - nell'ambito
dei principi fondamentali stabiliti dalla normativa vigente in
materia di ricerca biomedica e tutela della salute - funzioni
legislative e regolamentari connesse alle attività di assistenza e
di ricerca svolte dagli Istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico, «ferme restando le funzioni di vigilanza e di controllo
spettanti al Ministero della salute» (comma 2). È evidente come
questa riserva, formulata in termini generici e astrattamente
onnicomprensivi, di funzioni di vigilanza e controllo al Ministero
della salute, è suscettibile di escludere qualsiasi ulteriore
controllo da parte della regione.
Tali compiti di vigilanza e controllo sono con ogni evidenza
funzioni amministrative che rientrano nell'ambito della tutela della
salute e ricerca scientifica, mentre il legislatore nazionale fissa
una disciplina esauriente di questa materia, sottraendo la
possibilità di un esercizio coerente della competenza legislativa
regionale e condizionando anche l'esercizio delle funzioni
regolamentari e amministrative spettanti al settore. Più
precisamente, le norme impugnate risultano lesive delle competenze
legislative e delle competenze regolamentari e amministrative
regionali così come configurate dagli artt. 117 commi 3 e 6, e 118
commi 1 e 2, per la parte in cui non prevedono spazio alcuno per la
Regione in tema di disciplina e svolgimento delle funzioni di
vigilanza e controllo sulle attività di ricerca e assistenza svolte
dagli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, profili a
loro volta rientranti nelle materie della ricerca scientifica e della
tutela della salute, di competenza concorrente ex art. 117 comma 3
Cost.
3.2. - Analoga censura può essere formulata con riguardo
all'art. 2 comma 1 del decreto legislativo n. 288 del 2003. Tale
disposizione prevede e disciplina la trasformazione degli Istituti di
ricovero e cura a carattere scientifico in «Fondazioni di rilievo
nazionale», denominate «Fondazioni IRCCS», da effettuarsi su istanza
della Regione in cui l'Istituto ha la sede prevalente con decreto
adottato dal Ministro della Salute.
La funzione di vigilanza sulle Fondazioni IRCCS è però
attribuita al Ministero della salute e al Ministero dell'economia e
delle finanze, senza alcuna salvaguardia delle competenze regionali
in questa materia. Anche sotto questo profilo, è evidente
l'illegittimità della norma.
III. - Illegittimità costituzionale degli artt. 2 commi 2 e 3; 7
commi 1 2 3 4; 8; 12 comma 2, del decreto legislativo 16 ottobre
2003, n. 288, per violazione degli artt. 117, commi 3, e 6, e 118,
commi 1 e 2 Cost.
4. - Nell'ambito della disciplina della trasformazione degli
Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico in «Fondazioni
IRCCS», l'art. 2 del decreto legislativo n. 288 del 2003 individua i
fondatori di diritto e i partecipanti delle Fondazioni IRCCS, ne
precisa la durata e dispone il trasferimento alle Fondazioni IRCCS di
rapporti, patrimonio e personale degli Istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico trasformati.
L'art. 7 del decreto legislativo n. 288 del 2003 detta norme in
tema di patrimonio delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti non
trasformati.
L'art. 8 del decreto legislativo n. 288 del 2003 disciplina le
attività di ricerca e assistenza, e la relativa programmazione,
delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti non trasformati.
L'art. 12 del decreto legislativo n. 288 del 2003 afferma
l'«autonomia giuridico-amministrativa» degli Istituti di ricovero e
cura a carattere scientifico di diritto privato e regola le procedure
di assunzione del personale sanitario dipendente presso tali
Istituti.
4.1. - L'art. 2, comma 2, del decreto legislativo n. 288 del 2003
individua puntualmente gli «enti fondatori» di diritto delle
Fondazioni IRCCS, con riferimento al Ministero della salute, alla
regione e al comune in cui l'Istituto da trasformare in Fondazione
IRCCS ha la sede effettiva di attività, «e, quando siano presenti, i
soggetti rappresentativi degli interessi originari».
L'art. 2, comma 2, dispone inoltre che «enti pubblici e soggetti
privati, che condividano gli scopi della fondazione ed intendano
contribuire al loro raggiungimento, possono aderire in qualità di
partecipanti, purchè in assenza di conflitto di interessi». La
disciplina delle modalità e delle condizioni di partecipazione, con
particolare riferimento all'apporto partrimoniale richiesto all'atto
dell'adesione e alla rappresentanza nel consiglio d'amministrazione,
è demandata agli statuti delle Fondazioni IRCCS.
L'art. 2, comma 3, prevede che le Fondazioni IRCCS hanno durata
illimitata. Esso dispone inoltre che i rapporti attivi e passivi, il
patrimonio mobiliare e immobiliare, e il personale degli Istituti di
ricovero e cura a carattere scientifico trasformati, siano «in
assenza di oneri», trasferiti alle Fondazioni IRCCS.
4.2. - L'art. 7, comma 1, individua in maniera altrettanto
analitica la costituzione del patrimonio delle Fondazioni IRCCS e
degli Istituti non trasformati, con riferimento ai beni, mobili e
immobili, di proprietà; ai conferimenti degli eventuali
partecipanti; ai lasciti, alle donazioni, alle eredità e le
«erogazioni di qualsiasi genere, che siano accettati dagli Organi
competenti».
L'art. 7, comma 2, individua analiticamente i ricavi delle
Fondazioni IRCCS e degli Istituti non trasformati, con riferimento ai
proventi derivanti dall'esercizio delle attività istituzionali;
eventuali specifici finanziamenti pubblici e privati; i frutti e le
rendite generati dai beni non direttamente utilizzati per le
finalità istituzionali; i proventi derivanti dall'esercizio delle
«attività strumentali» di cui all'art. 9 del decreto legislativo
288/2003; «i lasciti, le donazioni, le eredità e le erogazioni di
qualsiasi genere, che siano accettati dagli Organi competenti e non
imputati a patrimonio».
L'art. 7, comma 3, dispone che «Le Fondazioni IRCCS e gli
Istituti non trasformati adottano la contabilità di tipo
economico-patrimoniale». Il successivo comma 4 richiede che entro
novanta giorni dal loro insediamento i consigli d'amministrazione
delle Fondazioni IRCCS redigano lo stato patrimoniale, «individuando
i beni direttamente utilizzati per gli scopi istituzionali». I beni
così individuati sono indisponibili e inalienabili.
4.3. - L'art. 8, comma 1, precisa che l'attività di ricerca
delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti non trasformati «è
prevalentemente clinica e traslazionale e si distingue in corrente e
finalizzata». Il successivo comma 2 definisce l'attività di ricerca
corrente, quale «diretta a sviluppare la conoscenza nell'ambito della
biomedicina e della sanità pubblica»; nonchè l'attività di ricerca
finalizzata, quale «attuata attraverso specifici progetti e diretta
al raggiungimento dei particolari e prioritari obiettivi, biomedici e
sanitari, individuati dal Piano sanitario nazionale».
L'art. 8, comma 3, disciplina dettagliatamente le modalità di
programmazione dell'attività di ricerca delle Fondazioni IRCCS e
degli Istituti non trasformati; in particolare richiede che la
programmazione avvenga in coerenza con il programma di ricerca
sanitaria di cui all'art. 12-ter del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 508 («Riordino della disciplina in materia sanitaria, a
norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421») e con gli
atti di programmazione regionale, privilegiando inoltre «i progetti
eseguibili in rete e quelli sui quali possono aggregarsi più enti».
L'art. 8, comma 4 richiede da parte delle Fondazioni IRCCS e
degli Istituti non trasformati l'attuazione di misure di collegamento
e sinergia con altre strutture di ricerca e assistenza sanitaria,
pubbliche e private, con, le Università, con istituti di
riabilitazione e «con analoghe strutture a decrescente intensità di
cura», e ne individua alcuni strumenti.
L'art. 8, comma 5 ammette, per le Fondazioni IRCCS e degli
Istituti non trasformati, la possibilità, «al fine di trasferire i
risultati della ricerca in ambito industriale», di stipulare accordi
e convenzioni, costituire e/o partecipare a consorzi, società di
persone o di capitali, con soggetti pubblici e privati «di cui sia
accertata la qualificazione e l'idoneita»; dispone inoltre che «in
nessun caso eventuali perdite dei consorzi e delle società
partecipate possono essere poste a carico della gestione degli enti»;
individua infine alcuni profili che devono essere disciplinati dai
rapporti in questione.
L'art. 8, comma 6, prevede che le Fondazioni IRCCS e gli Istituti
non trasformati possono «sperimentare nuove modalità di
collaborazione con ricercatori medici e non medici, anche attraverso
la contitolarità di quote o azioni negli enti e società di cui al
comma 5».
L'art. 8, comma 7, dispone infine che le Fondazioni IRCCS e gli
Istituti non trasformati «svolgono attività di alta formazione
nell'ambito delle discipline e attività di riferimento».
4. 4. - L'art. 12, comma 2, subordina l'assunzione del personale
presso gli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di
diritto privato all'espletamento di procedure di selezione e
valutazione dei candidati atte a verificarne la professionalità e
l'esperienza; l'assunzione viene comunque condizionata «al possesso
degli stessi requisiti previsti per le corrispondenti qualifiche
degli enti e strutture del Servizio sanitario nazionale».
5. - Nelle disposizioni sopra elencate si identificano in modo
esaustivo i fondatori di diritto e i soggetti partecipanti alle
Fondazioni, IRCCS nonchè le relative modalità di partecipazione; si
fissa la durata delle Fondazioni IRCCS; si dispone puntualmente la
successione nei rapporti giuridici degli Istituti di ricovero e cura
a carattere scientifico trasformati, da parte delle Fondazioni IRCCS;
si cataloga analiticamente la costituzione del patrimonio e dei
ricavi delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti non trasformati; si
fissano il regime di contabilità e il regime giuridico dei beni
delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti non trasformati; si definisce
l'attività delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti non trasformati,
e se ne delineano puntualmente le modalità di programmazione, anche
in relazione agli strumenti collegamento e collaborazione con altre
strutture e soggetti pubblici e privati; si stabiliscono le modalità
per l'assunzione presso gli Istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico di diritto privato.
Appare evidente che tutte queste disposizioni contengono norme di
dettaglio nella materia delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti di
ricovero e cura a carattere scientifico non trasformati in
fondazioni, e non si limitano alla fissazione dei principi
fondamentali. La materia delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti di
ricovero e cura a carattere scientifico, in quanto riconducibile alla
tutela della salute e alla ricerca scientifica, rientra - come già
evidenziato - nella competenza legislativa concorrente e
regolamentare delle Regioni.
Ed è certo che i principi fondamentali stabiliti dalle leggi
quadro nazionali devono avere un «livello di maggior astrattezza»
rispetto alle regole positivamente stabilite dal legislatore
regionale e debbono comunque lasciare ampi spazi decisionali agli
organi rappresentativi della comunità, regionale, nelle materie
affidate costituzionalmente alla loro competenza concorrente.
Anche ad ammettere che lo Stato abbia il potere di emanare
discipline autoapplicative di dettaglio nelle materie di potestà
legislativa concorrente, si deve ricordare che, per costante
giurisprudenza di questa Corte, tale potere si può estrinsecare solo
attraverso norme a carattere cedevole rispetto agli interventi del
legislatore regionale. I principi fondamentali dovrebbero inoltre
essere indirizzati in primo luogo al legislatore regionale in modo
che ne possa dare attuazione mediante la legislazione di dettaglio.
Le norme richiamate contengono, una disciplina dettagliata,
autoapplicativa, non cedevole e direttamente operante, che non lascia
margine alcuno all'intervento legislativo regionale. Le regioni
vengono così private del loro spazio di intervento
costituzionalmente garantito nella materia disciplinata dal decreto,
sacrificando in maniera del tutto illegittima e incoerente quel
contenuto minimo delle autonomie legislative regionali che, nelle
materie attribuite alla competenza legislativa concorrente delle
regioni, il legislatore statale non può viceversa comprimere o
eliminare.
Le norme impugnate di conseguenza si traducono in una
ingiustificata invasione dell'ambito riservato dalla Costituzione
alla funzione legislativa e regolamentare della regione, violando gli
artt. 117, commi 3 e 6, e 118, commi 1 e 2, Cost.
IV. - Illegittimità costituzionale degli artt. 2, comma 3, e 11,
commi 1 e 2, del decreto legislativo 16 ottobre 2003, n. 288, per
violazione degli artt. 117 e 118, commi 1 e 2, Cost.
5. - L'art. 2, comma 3, del decreto legislativo n. 288 del 2003
prevede il trasferimento alle Fondazioni IRCCS, oltre che dei
rapporti e del patrimonio, anche del personale degli Istituti di
ricovero e cura a carattere scientifico trasformati.
L'art. 11 del decreto legislativo n. 288 del 2003 disciplina il
personale delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti di ricovero e cura
a carattere scientifico non trasformati in fondazioni.
5.1. - L'art. 11, comma 1, dispone che nelle Fondazioni IRCCS il
rapporto di lavoro del personale ha natura privatistica. Si prevede
che il personale, in servizio alla data della trasformazione degli
Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico in Fondazioni
IRCCS, mantenga il rapporto di lavoro di diritto pubblico ma possa
optare per un contratto di diritto privato. Per il personale che ha
mantenuto il rapporto di lavoro di diritto pubblico si applicano il
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421) e il decreto legislativo 30 marzo 2001,
n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze
delle amministrazioni pubbliche). Viene inoltre stabilito il
trattamento economico per il personale di nuova assunzione e per
quello che opti per il rapporto di lavoro di diritto privato.
L'art. 11, comma 2, richiama l'applicazione dei citati decreti
legislativi n. 502 del 1992 e n. 165 del 2001 al rapporto di lavoro
del personale degli Istituti non trasformati. L'art. 11, comma 2,
inoltre integra la composizione della commissione di cui all'art.
15-ter del decreto legislativo n. 502 del 1992 (tale commissione
seleziona i candidati idonei, all'attribuzione dell'incarico di
«direzione di struttura complessa»). Anche negli Istituti non
trasformati si ammette l'assunzione diretta, di diritto privato, a
tempo determinato, «per incarichi afferenti i progetti finalizzati di
ricerca sulla base di specifici requisiti di natura professionale».
5.2. - Si deve rilevare che la disciplina delle assunzioni e del
rapporto di lavoro del personale presso le amministrazioni regionali
e gli enti facenti parte del Servizio Sanitario Nazionale non rientra
tra le materie per le quali lo Stato può esercitare potestà
legislativa esclusiva; nessuna delle materie elencate nella
disposizione di cui all'art. 117, comma 2, Cost. è infatti in grado
di costituire per il legislatore statale titolo legittimante
all'esercizio di tale potestà.
Al legislatore statale è riservata la sola disciplina di cui
all'art. 117, comma 2, lettera g), Cost., relativa alla materia
«ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti
pubblici nazionali»; di cosicchè la corrispondente materia
«ordinamento e organizzazione amministrativa delle regioni, degli
enti locali e degli enti pubblici substatali», non essendo
contemplata in nessuno degli elenchi contenuti nello stesso art. 117,
spetta inequivocabilmente alla competenza residuale del legislatore
regionale.
Nè sarebbe possibile sostenere che le norme impugnate siano
riconducibili, in particolare, alla «determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale»,
materia riservata allo Stato ai sensi della lettera m) del secondo
comma dell'art. 117 Cost. È, infatti, evidente che la,
determinazione dei livelli essenziali per garantire determinati
diritti sul territorio nazionale è cosa del tutto diversa dalla
decisione circa le modalità di effettuazione delle assunzioni e il
regime del rapporto di lavoro di personale il cui stato giuridico è
del tutto assimilabile a quello del restante personale delle aziende
sanitarie regionali.
5.3. - Anche qualora si dovesse ritenere che le norme impugnate
possano essere ricondotte ad ambiti di competenza legislativa
concorrente, ai sensi dell'art. 117, comma 3, Cost. - più
precisamente, alle materie «tutela della salute» e «ricerca
scientifica» - le stesse sarebbero comunque da ritenere
costituzionalmente illegittime per violazione dell'art. 117, comma 3,
Cost., per la parte in cui disciplinano, con norme non di principio,
direttamente applicabili da parte dei destinatari e comunque non
derogabili dal legislatore regionale, una materia compresa tra quelle
affidate alla legislazione concorrente dello Stato e delle regioni.
Nè si può dubitare, d'altro canto, del carattere puntuale e di
dettaglio delle disposizioni recate dall'art. 2, comma 3, e 11, commi
1 e 2. È quindi evidente che, di fronte a questa disciplina, non
esiste da parte del legislatore regionale la possibilità di
intervenire a livello legislativo e amministrativo in materie che,
invece, sono riconducibili alla sua competenza legislativa
concorrente.
La previsione di cui all'art. 2, comma 3, del decreto legislativo
n. 288 del 2003 del trasferimento del personale ai nuovi enti
concretizza dunque un'evidente lesione di attribuzioni regionali.
Egualmente, la previsione del tipo di regime giuridico del rapporto
di lavoro, di cui all'art. 11, commi 1 e 2, costituisce non già un
principio, ma una scelta operativa e organizzativa di dettaglio da
riservare necessariamente alla regione.
Evidente dunque la lesione non soltanto delle competenze
legislative e regolamentari della regione, ma anche delle funzioni
amministrative, sotto il profilo della auto-organizzazione delle
stesse da parte della regione.

P. Q. M.
Si chiede che, in accoglimento del presente ricorso, questa Corte
dichiari l'illegittimità costituzionale degli artt. 1, comma 2; 2,
commi 1, 2, 3; 7, commi 1, 2, 3, 4; 8; 11, commi 1 e 2; 12, comma 2,
del decreto legislativo 16 ottobre 2003, n. 288.
Roma, addì 19 dicembre 2003
Prof. avv. Stefano Grassi 04C0004