1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 24-7-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 196 ORDINANZA 3 - 17 luglio 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Straniero - Assegno per nuclei familiari con almeno tre figli - Requisito della cittadinanza italiana o comunitaria - Lamentata esclusione degli stranieri titolari di permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo - Omessa descrizione della fattispecie del giudizio a quo - Questione prospettata in termini dubitativi e perplessi - Manifesta inammissibilita'. - Legge 23 dicembre 1998, n. 448, art. 65. - Costituzione, art. 3. (T-130196) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 24-7-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo
CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 65
della legge 23 dicembre 1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica per
la stabilizzazione e lo sviluppo) promosso dal Tribunale ordinario di
Monza nel procedimento vertente tra I.N. e l'Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS) ed altro, con ordinanza del 9 marzo 2011
iscritta al n. 241 del registro ordinanze 2011 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 49, prima serie speciale,
dell'anno 2011.
Visti gli atti di costituzione di I.N. e dell'INPS nonchè l'atto
di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 19 giugno 2013 il Giudice
relatore Paolo Grossi;
uditi gli avvocati Gigliola Mazza Ricci per I.N., Antonietta
Coretti per l'INPS e l'avvocato dello Stato Vincenzo Rago per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto che, con ordinanza del 9 marzo 2011, il Tribunale
ordinario di Monza ha sollevato, in riferimento all'articolo 3 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 65
della legge 23 dicembre 1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica per
la stabilizzazione e lo sviluppo), «nella parte in cui subordina la
concessione dell' "assegno per nuclei familiari con almeno tre figli"
al requisito della cittadinanza italiana o comunitaria o, in
subordine, nella parte in cui esclude dalla concessione del beneficio
gli stranieri titolari di permesso di soggiorno CE per soggiornanti
di lungo periodo (per brevità "carta di soggiorno")»;
che il giudice a quo premette di essere stato investito, in sede
cautelare, del ricorso con il quale persona extracomunitaria ha
presentato domanda per l'ottenimento della condanna del Comune di
Desio e dell'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) al
pagamento dell'assegno per nucleo familiare con tre o più figli
minori previsto dalla disposizione denunciata, previa eventuale sua
disapplicazione o rimessione alla Corte costituzionale della relativa
questione di legittimità costituzionale;
che l'ordinanza di rimessione, dopo una diffusa rievocazione dei
rapporti esistenti tra normativa nazionale, convenzionale e
comunitaria e dopo un'analisi altrettanto diffusa della varietà
delle situazioni generate - relativamente al diritto interno - dalla
tipologia delle diverse fonti comunitarie, esclude che la
problematica posta dal ricorso possa essere affrontata e risolta
attraverso un'interpretazione adeguatrice;
che, infatti, tanto il decreto legislativo 9 luglio 2003, n. 215
(Attuazione della direttiva 2000/43/CE per la parità di trattamento
tra le persone indipendentemente dalla razza e dall'origine etnica)
quanto il decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3 (Attuazione della
direttiva 2003/109/CE relativa allo status di cittadini di Paesi
terzi soggiornanti di lungo periodo) - in tema di permesso di
soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo -, attribuendo al
legislatore poteri di deroga rispetto alla estensione agli stranieri
di determinate provvidenze, consentirebbero «una interpretazione
restrittiva della nozione di discriminazione» quale delineata dalla
citata direttiva 2000/43/CE nonchè dalla direttiva 2003/109/CE, in
tema di cittadini di paesi terzi soggiornanti di lungo periodo, con
«apparenti antinomie» che potrebbero giustificarsi nel quadro di
esigenze di bilancio e di spesa rimesse alla valutazione del
legislatore;
che, dunque, «soltanto» al giudice delle leggi sarebbe consentito
di «stabilire se le disposizioni in contestazione rispettino il
requisito della proporzionalità necessità e adeguatezza in base a
considerazioni oggettive, e se un criterio selettivo che richieda un
collegamento con il territorio sia o meno conforme all'art. 3 Cost.»;
che, d'altra parte, «la affermata conformità della disciplina al
principio di ragionevolezza» presenterebbe «punti di rilevanza sotto
altro profilo, vale a dire per la fiscalità generale, sulla quale
sostanzialmente si regge il bilancio dell'Istituto», e porrebbe,
«quindi altra questione, ossia quella di tenuta rispetto al principio
di cui all'art. 3 Cost., alla luce dei continui interventi da parte
del legislatore volti sia al contenimento della spesa pubblica, anche
nel settore previdenziale, che ad una razionalizzazione delle risorse
a fini redistributivi»;
che ha depositato memoria di costituzione la parte privata N.I.,
chiedendo di «rigettare la questione di costituzionalita'» o in
subordine di dichiarare la illegittimità costituzionale della
disposizione in discorso;
che il giudice a quo non avrebbe considerato che l'istante è
titolare di permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo
periodo e che, ove sussistesse contrasto tra la norma interna e la
direttiva 2003/109/CE, la prima dovrebbe essere disapplicata, dal
momento che tale direttiva enuncia un principio di parità di
trattamento derogabile dagli Stati membri solo ove non si versi in
materia di prestazioni essenziali;
che l'Italia, in sede di recepimento di tale direttiva, con il
d.lgs. n. 3 del 2007, non si sarebbe avvalsa di tale facoltà di
deroga, posto che la riserva contenuta nell'art. 9 del testo unico
sulla immigrazione - come sostituito dal d.lgs. n. 3 del 2007 - non
può riguardare leggi antecedenti la direttiva, come è il caso che
qui interessa;
che ogni diversa interpretazione si porrebbe in contrasto con il
principio di leale cooperazione tra Stati membri e Unione europea e
risulterebbe, dunque, non in linea con una interpretazione
«comunitariamente conforme»;
che la norma denunciata dovrebbe, in subordine, ritenersi in
contrasto con l'art. 3 Cost., alla luce dei principi affermati dalla
Corte costituzionale, da ultimo, nella sentenza n. 187 del 2010 e
già nelle sentenze n. 306 e n. 11 del 2009;
che si è costituito in giudizio anche l'INPS, il quale ha
chiesto dichiararsi infondata la proposta questione;
che, dopo aver ampiamente rievocato i mutamenti subiti dalla
disciplina censurata, l'Istituto reputa che la limitazione ai soli
cittadini italiani e comunitari della provvidenza di che trattasi
appare «del tutto logica e razionale», tenuto conto che le
provvidenze di natura assistenziale vengono «introdotte con misure di
finanza pubblica», specificamente volte al sostegno delle famiglie,
in linea, d'altra parte, con la riserva enunciata dall'art. 9, comma
12, lettera c), del d.lgs. n. 3 del 2007 in tema di prestazioni da
riconoscere in favore dei titolari di permesso di soggiorno CE per
soggiornanti di lungo periodo;
che non sussisterebbe, poi, violazione degli obblighi comunitari,
posto che la disciplina regolamentare in materia, in base al
dodicesimo Considerando del Regolamento 14 maggio 2003, n. 859
(Regolamento del Consiglio che estende le disposizioni del
regolamento (CEE) n. 1408/71 e del regolamento (CEE) n. 574/72 ai
cittadini di paesi terzi cui tali disposizioni non siano già
applicabili unicamente a causa della nazionalita'), non si
applicherebbe ai cittadini di paesi terzi;
che non si avrebbe violazione della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU), ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n.
848 (Ratifica ed esecuzione della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali firmata a Roma il 4
novembre 1950 e del Protocollo addizionale alla Convenzione stessa,
firmato a Parigi il 20 marzo 1952), considerato che, per le relative
disposizioni, non opererebbe il principio di adeguamento automatico,
previsto dall'art. 10 Cost. per le norme di diritto internazionale
generalmente riconosciute e neppure «la lamentata violazione potrebbe
trovare fondamento nel successivo art. 11» Cost., non potendo le
limitazioni di sovranità risiedere «nel fatto stesso della
stipulazione di convenzioni»;
che non si determinerebbe, dunque, alcuna illegittima
discriminazione, in quanto la provvidenza in esame sarebbe «stata
prevista ed istituita tenendo conto di precipue ed ineludibili
ragioni di bilancio e di contenimento della spesa pubblica, ragioni a
cui non può essere disconosciuta un'importanza altrettanto
costituzionalmente rilevante»;
che è, infine, intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo dichiararsi «irrilevante e, comunque, manifestamente
infondata» la proposta questione;
che la questione sarebbe inammissibile in quanto, da un lato, il
giudice rimettente non avrebbe motivato sulla rilevanza della stessa
e, dall'altro lato, avrebbe formulato un quesito orientato «a
richiedere la valutazione di un adeguamento della norma», «cui la
Corte dovrebbe pervenire con una pronuncia creativa di una
disposizione», senza, tuttavia, che sia stata indicata con precisione
la puntuale addizione auspicata;
che, d'altra parte, la questione sarebbe infondata, dal momento
che la materia dell'assegno per nucleo familiare con più di tre
figli rientrerebbe nelle possibilità di deroga consentite dalla
normativa comunitaria e sarebbe dunque oggetto di discrezionalità
legislativa;
che, quanto ai «profili collegati alle esigenze della fiscalita'»
- peraltro evidenziati con esclusivo riferimento all'art. 3 Cost. -,
la stessa giurisprudenza costituzionale avrebbe più volte
riconosciuto l'ammissibilità di interventi che, per esigenze di
contenimento della spesa, riducano anche trattamenti pensionistici
già spettanti;
che il 30 maggio 2013, oltre il termine consentito, la parte
privata N.I. ha depositato una memoria illustrativa.
Considerato che il Tribunale ordinario di Monza - chiamato a
pronunciarsi in sede cautelare, sul ricorso proposto da una cittadina
extracomunitaria per ottenere la condanna del Comune di Desio e
dell'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) al pagamento
dell'assegno per nucleo familiare con tre o più figli - ha
sollevato, in riferimento all'articolo 3 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell'articolo 65 della legge
23 dicembre 1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica per la
stabilizzazione e lo sviluppo), «nella parte in cui subordina la
concessione dell'"assegno per nuclei familiari con almeno tre figli"
al requisito della cittadinanza italiana o comunitaria o, in
subordine, nella parte in cui esclude dalla concessione del beneficio
gli stranieri titolari di permesso di soggiorno CE per soggiornanti
di lungo periodo (per brevità "carta di soggiorno")»;
che la disciplina censurata si porrebbe in contrasto con l'art. 3
Cost., rilevandosi, da un lato, «come, nella fattispecie, si venga a
porre la questione di un diverso trattamento ma non in ragione di
diversità di razza o di origine etnica, bensì di uno status
giuridico determinato da norme generali di ordine pubblico, alla
stregua delle quali si pone anche una questione di gerarchia delle
fonti» e, dall'altro, «che nel caso di specie non sono configurabili
nè una condotta nè tantomeno è ravvisabile un atto discriminatorio
in senso stretto sicchè la questione non si pone in termini di
rimozione degli effetti di una condotta discriminatoria ma di mera
interpretazione di norme»;
che il medesimo parametro di costituzionalità risulterebbe
violato anche sul rilievo che la disciplina in questione
presenterebbe «punti di rilevanza sotto altro profilo vale a dire per
la fiscalità generale, sulla quale sostanzialmente si regge il
bilancio dell'Istituto, e pone, quindi, altra questione, ossia quella
di tenuta rispetto al principio di cui all'art. 3 Cost., alla luce
dei continui interventi da parte del legislatore volti sia al
contenimento della spesa pubblica, anche nel settore previdenziale,
che ad una razionalizzazione delle risorse a fini redistributivi»;
che il giudice a quo ha completamente omesso di fornire qualsiasi
descrizione della fattispecie sottoposta al suo giudizio, limitandosi
ad enunciare esclusivamente il contenuto della domanda, senza alcun
riferimento alle condizioni soggettive della richiedente, della quale
si precisa soltanto essere «nata in Pakistan», senza ulteriori
indicazioni sul relativo status e sull'eventuale possesso dei
requisiti previsti per l'ottenimento del beneficio sollecitato;
che, d'altra parte, accanto alla segnalata omissione, che
impedisce qualsiasi valutazione intorno alla rilevanza della
questione proposta e al relativo nesso di indispensabile
pregiudizialità agli effetti della decisione sul ricorso, la
questione medesima risulta proposta in termini dubitativi e
perplessi, quasi per ottenere un avallo di tipo interpretativo in
termini di possibile disapplicazione della norma censurata, in quanto
contrastante con normativa comunitaria "autoapplicativa";
che, difatti, malgrado la diffusa digressione sui limiti della
interpretazione conforme e sugli effetti delle direttive comunitarie,
il giudice rimettente si è limitato a reputare attribuita «soltanto»
al «giudice delle leggi» la potestà di «stabilire se le disposizioni
in contestazione rispettino il requisito della proporzionalità
necessità e adeguatezza in base a considerazioni oggettive, e se un
criterio selettivo che richieda un collegamento con il territorio sia
o meno conforme all'art. 3 Cost.», venendo meno alla necessità di un
autonomo vaglio critico e di una conseguente motivazione in punto di
rilevanza e di non manifesta infondatezza della questione ai fini
della definizione del proprio giudizio;
che in termini parimenti perplessi viene prospettato anche il
profilo di doglianza relativo alla compatibilità della normativa
censurata con le esigenze della «fiscalità generale», omettendosi di
additare la sussistenza di un vulnus, concreto ed attuale, rispetto
al parametro costituzionale evocato, di cui, pure, si profila la
(soltanto possibile) compromissione;
che, infatti, secondo il giudice rimettente, «soltanto la Corte
costituzionale, come in altre occasioni ha fatto, può stabilire il
punto di bilanciamento tra principi di uguale rango costituzionale,
ossia quello di cui all'art. 38 Cost. e quello della solidarietà
sociale ex art. 3 Cost.», essendosi considerato ammissibile anche «un
intervento legislativo che riduca in maniera definitiva un
trattamento pensionistico in precedenza spettante»;
che, in ragione delle riferite lacune motivazionali e dei termini
nei quali la questione è stata proposta, la stessa deve essere
dichiarata manifestamente inammissibile.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 65 della legge 23 dicembre
1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo
sviluppo), «nella parte in cui subordina la concessione dell'"assegno
per nuclei familiari con almeno tre figli" al requisito della
cittadinanza italiana o comunitaria o, in subordine, nella parte in
cui esclude dalla concessione del beneficio gli stranieri titolari di
permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo (per
brevità "carta di soggiorno")», sollevata, in riferimento
all'articolo 3 della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Monza
con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 luglio 2013.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Paolo GROSSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 17 luglio 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI