1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 23-3-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 25 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 febbraio 2022
Ordinanza del 23 febbraio 2022 del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana sul ricorso proposto dal Comune di Monforte San Giorgio c/Consorzio A.S.I. di Messina in liquidazione ed altri. . Comuni, Province e Citta' metropolitane - Norme della Regione Siciliana - Liquidazione dei Consorzi per le aree di sviluppo industriale (Consorzi ASI) - Previsione che il Commissario liquidatore provvede a trasferire ai Comuni competenti per territorio le strade ad uso pubblico e le relative pertinenze [rientranti nel patrimonio indisponibile dei singoli Consorzi] - Previsione che gli oneri di urbanizzazione e costruzione, previsti dalle vigenti leggi in materia di urbanistica ed edilizia, relativi alla realizzazione di insediamenti produttivi nelle aree destinate allo svolgimento di attivita' produttive gia' attribuite ai Consorzi ASI, sono versati esclusivamente all'Istituto regionale per lo sviluppo delle attivita' produttive (IRSAP). - Legge della Regione Siciliana n. 12 del 2008 [recte: Legge della Regione Siciliana 12 gennaio 2012, n. 8 (Costituzione dell'Istituto regionale per lo sviluppo delle attivita' produttive)], artt. 19, comma 2, lettera b), e 16, comma 13, in combinato disposto. (22C00057) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 23-3-2022)

IL CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
PER LA REGIONE SICILIANA
Sezione giurisdizionale

Ha pronunciato la presente sentenza non definitiva sul ricorso
numero di registro generale 513 del 2021, proposto dal Comune di
Monforte San Giorgio, in persona del Sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avvocato Raffaela Pugliano, con domicilio
digitale come da pec da registri di giustizia;
Contro il Consorzio A.S.I. di Messina in liquidazione, in persona
del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dall'avvocato Riccardo Rotigliano, con domicilio eletto presso il suo
studio in Palermo, via Filippo Cordova, n. 95; l'I.R.S.A.P. -
Istituto regionale dello sviluppo delle attività produttive, in
persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dall'avvocato Riccardo Rotigliano, con domicilio eletto presso il suo
studio in Palermo, via Filippo Cordova, n. 95;
la Regione siciliana - Assessorato regionale alle attività
produttive e la Giunta regionale di Governo, in persona dei legali
rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria ex lege in
Palermo, via Valerio Villareale n. 6;
nei confronti la Città metropolitana di Messina, l'avvocato
Achille Piritore, non costituiti in giudizio;
per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo
regionale per la Sicilia, Sezione staccata di Catania, Sezione terza,
n. 2853 del 30 ottobre 2020.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Consorzio A.S.I.
di Messina in liquidazione e dell'IRSAP nonchè dell'Assessorato
regionale alle attività produttive e della Giunta regionale di
Governo;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 gennaio 2022 il
cons. Roberto Caponigro e uditi per le parti gli avvocati come da
verbale;
Visto l'art. 36, comma 2, del codice di procedura amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Fatto e Diritto

1. La legge della Regione siciliana n. 8 del 2012 ha istituito
l'Istituto regionale per lo sviluppo delle attività produttive (di
seguito IRSAP o anche Istituto) ed ha contestualmente disposto la
soppressione e messa in liquidazione dei consorzi ASI presenti sul
territorio regionale.
L'art. 19 della citata legge regionale n. 8 del 2012 aveva
previsto dapprima il trasferimento all'Istituto di nuova istituzione
della proprietà delle strade rientranti nel patrimonio indisponibile
dei singoli Consorzi, per poi prevedere, con la modifica apportata
dalla legge regionale n. 10 del 2018, il trasferimento delle stesse
ai comuni competenti per territorio.
Il Commissario liquidatore del Consorzio ASI di Messina in
liquidazione, con la determinazione n. 23 del 17 ottobre 2019, ha
trasferito le strade ad uso pubblico e le relative pertinenze e
infrastrutture ricadenti nel territorio del Comune di Monforte San
Giorgio dal Consorzio ASI di Messina in liquidazione al Comune di
Monforte San Giorgio ai sensi e per gli effetti dell'art. 19, comma 9
(rectius: comma 2), della legge regionale n. 8 del 2012, con le
modifiche di cui all'art. 10, legge regionale n. 10 del 2018, come
riportate nelle planimetrie generali ed elenco delle particelle ove
ricade la sede stradale.
L'IRSAP, con la determina n. 110 del 16 aprile 2020, ha preso
atto, tra l'altro, che, a far data dal 12 febbraio 2020, per effetto
del trasferimento delle strade, non permane a carico dell'Istituto
nessun onere residuale in merito alla gestione, manutenzione
ordinaria e straordinaria di tutte le strade e relative pertinenze ed
infrastrutture oggetto del verbale.
Di talchè, per effetto dei detti provvedimenti, sono state
trasferite al comune la proprietà e la gestione dei tratti delle
strade del disciolto Consorzio ASI di Messina, ricadenti all'interno
del territorio dell'ente locale, con i conseguenti oneri e correlate
responsabilità.
L'appellante ha posto innanzitutto in rilievo che la
determinazione commissariale del 17 ottobre 2019 non è stata
comunicata immediatamente al comune, che ne avrebbe avuto conoscenza
solo quando ha ricevuto la nota del 31 gennaio 2020, n. 81, trasmessa
tramite pec, con cui il Commissario liquidatore del Consorzio ASI,
citata la anzidetta determina, ha invitato l'ente locale a prendere
parte alle operazioni di consegna, fissate per il 10 febbraio 2020.
2. Il comune ha impugnato i provvedimenti in discorso dinanzi al
TAR per la Sicilia, Sezione staccata di Catania, che, con la sentenza
della Terza sezione n. 2853 del 30 ottobre 2020, lo ha dichiarato in
parte irricevibile ed in parte inammissibile.
3. L'appello è articolato nei seguenti motivi:
il giudice di prime cure ha dichiarato il ricorso
irricevibile, in quanto il comune di Monforte non avrebbe
«specificamente» contestato la circostanza «dell'intervenuta notifica
in data 22 ottobre 2019 della determinazione n. 23 del 17 ottobre
2019».
Diversamente, il Comune di Monforte, già nel ricorso, avrebbe
precisato che la determinazione n. 23 del 2019 non gli era stata
comunicata e che di essa aveva avuto conoscenza solo con la ricezione
della nota del 31 gennaio 2020, n. 81, inviata tramite pec, con cui
il Commissario liquidatore, dopo avere citato la determina, ha
invitato il comune a prendere parte alle operazioni di consegna
fissate per il 10 febbraio 2020.
Sarebbe spettato alle resistenti, che hanno eccepito la
tardività del ricorso, fornire la prova dell'avvenuta notifica.
Pertanto, la sentenza impugnata dovrebbe essere riformata nella
parte in cui ha dichiarato irricevibile il ricorso.
La sentenza impugnata è erronea e deve essere riformata anche
nella parte in cui ha dichiarato l'inammissibilità dell'impugnazione
dei provvedimenti avversati dal comune di Monforte e, precisamente,
della nota del Commissario liquidatore n. 81/20, del verbale delle
operazioni di consegna del 12 febbraio 2020, della nota del
Commissario liquidatore del Consorzio ASI n. 215/20, della determina
del direttore generale dell'IRSAP n. 110/20, della nota del
Commissario liquidatore del Consorzio ASI n. 411/19.
L'erroneità della statuizione di irricevibilità dell'azione di
annullamento avverso la determinazione n. 23 del 17 ottobre 2019
travolgerebbe la consequenziale statuizione di inammissibilità delle
azioni di annullamento proposte avverso gli altri provvedimenti
impugnati.
I citati provvedimenti sarebbero divenuti lesivi il 12 maggio
2020, allorquando il direttore generale dell'IRSAP ha trasmesso la
determina n. 110/20.
Il pregiudizio per il comune, infatti, non nascerebbe tanto dal
fatto di essere diventato proprietario delle strade, quanto, e
soprattutto, dalla circostanza che gli è stato fatto carico della
relativa gestione e manutenzione e della correlata responsabilità ex
art. 2051 del codice civile e ciò sarebbe avvenuto con la determina
n. 110 del 16 aprile 2020 o, al più, con il verbale del 12 febbraio
2020.
La sentenza impugnata è erronea e deve essere riformata anche
nella parte in cui ha dichiarato di non condividere la tesi che il
trasferimento non abbia riguardato gli oneri di gestione.
Dalla lettura della legge regionale n. 8 del 2012, così come
successivamente modificata, anche per effetto del citato art. 10,
legge regionale n. 10 del 2018, si desumerebbe che, per effetto della
liquidazione dei consorzi ASI, ai comuni sarebbe potuta essere
trasferita la proprietà delle strade ad uso pubblico e delle
relative pertinenze, ma non la relativa gestione e gli oneri e le
responsabilità ad essa connessi, invece trasferiti all'IRSAP.
L'Amministrazione comunale, considerato che la sentenza impugnata ha
omesso di esaminare i motivi di ricorso, ha riproposto gli stessi.
Pertanto, il comune, nel ribadire quale sia il suo interesse ad
agire in giudizio, ha dedotto quanto segue:
violazione e falsa applicazione degli articoli 1, 2, 3, 7,
13, 15, 17, 16 e 19 della legge regionale n. 8 del 2012. Violazione
dell'art. 21-septies, legge n. 241 del 1990. Difetto assoluto di
attribuzione.
L'art. 19, comma 2, lettera b), della legge regionale n. 8 del
2012 avrebbe dato luogo ad una scissione tra la proprietà della
viabilità, da un lato, e la gestione ed utilizzazione della stessa,
dall'altro.
Il codice della strada (art. 14, comma 3, del decreto legislativo
n. 285 del 1992) confermerebbe che la scissione tra proprietà delle
strade e delle relative pertinenze e la gestione (comprensiva della
manutenzione) sarebbe una situazione fisiologica.
L'unica lettura costituzionalmente orientata sarebbe quella che
vede assegnata all'IRSAP la gestione delle strade e delle relative
pertinenze, con tutti gli oneri connessi, ed al comune la sola
proprietà.
I provvedimenti impugnati sarebbero nulli perchè adottati in
carenza assoluta di attribuzione, in quanto l'art. 19, comma 2,
lettera b), della legge regionale n. 8 del 2012 non attribuirebbe al
Commissario liquidatore dei consorzi ASI e, men che meno, al
direttore generale dell'IRSAP il potere di trasferire ai comuni
competenti anche la gestione delle strade e delle relative pertinenze
e, quindi, degli oneri di manutenzione connessi alla gestione.
Violazione e falsa applicazione degli articoli 3, 81, 97, 114,
117 e 119 della Costituzione nonchè degli articoli 14 e 15 dello
statuto regionale, da parte dell'art. 19, comma 2, lettera b), della
legge regionale n. 8 del 2012, come modificato dall'art. 10, comma 1,
lettera c), della legge regionale 10 del 2018. Conseguente nullità
o, in subordine, annullabilità dei provvedimenti impugnati perchè
emessi in attuazione delle norme regionali citate.
In origine, la legge regionale n. 8 del 2012 aveva previsto il
trasferimento al neoistituito IRSAP degli immobili strumentali
rientranti nel patrimonio indisponibile di ciascun Consorzio ASI e,
per effetto di modifiche poco dopo intervenute, ha stabilito che gli
oneri di urbanizzazione e costruzione relativi alla realizzazione
degli insediamenti produttivi all'interno delle aree assegnate
all'IRSAP dovevano essere versati direttamente a quest'ultimo.
Invece, la modifica normativa che dispone il trasferimento delle
strade dei consorzi ASI in liquidazione ai comuni imporrebbe nuove
ingenti spese agli enti locali senza provvedere ai mezzi per farvi
fronte.
Di qui, la violazione delle norme costituzionali in epigrafe,
atteso che, a norma dell'art. 14 dello statuto regionale, la
competenza legislativa esclusiva della regione viene esercitata «nei
limiti delle leggi costituzionali dello Stato». Trasferendo per legge
ai comuni, e non all'IRSAP, le strade consortili si eviterebbe che le
spese della relativa manutenzione possano, sia pure in parte, essere
poste a carico del bilancio dell'IRSAP ed eventualmente di quello
regionale e le si fanno gravare sulle finanze comunali; nel contempo,
però, gli oneri di urbanizzazione e costruzione, sia pure ridotti
del 50%, relativi alla realizzazione degli insediamenti produttivi
nelle aree di competenza dell'IRSAP vengono versati esclusivamente a
quest'ultimo, per cui la norma avrebbe posto a carico dei comuni,
divenuti loro malgrado proprietari delle strade, gli oneri della
manutenzione della viabilità loro trasferita coattivamente senza
provvedere a reperire i «mezzi per farvi fronte», atteso anche che
gli oneri di urbanizzazione e costruzione vengono incassati
dall'IRSAP.
La Regione siciliana non potrebbe legiferare come vuole, ove,
così facendo, incida negativamente sull'equilibrio economico -
finanziario degli enti locali, causando, o contribuendo a dare causa,
alla violazione del principio di pareggio di bilancio e, nel
contempo, in forza dell'art. 114, comma 2, della Costituzione e dello
statuto regionale sarebbe tenuta a rispettare l'autonomia
amministrativa e finanziaria degli enti locali.
Di contro, l'art. 19, comma 2, lettera b), della legge regionale
n. 8 del 2012, come modificato dall'art. 10, comma 1, lettera c),
della legge regionale n. 10 del 2018, ha disposto il trasferimento
coattivo della viabilità consortile, con i connessi oneri
manutentivi, ai comuni, senza nulla prevedere per le spese di
manutenzione (mancanza della copertura), dato che gli oneri di
urbanizzazione e di concessione (ridotti del 50%) vengono incassati
dall'IRSAP, che percepisce anche contributi pubblici per la gestione
delle opere infrastrutturali, violando così il principio
dell'equilibrio di bilancio.
La circostanza che l'art. 16 della legge regionale n. 8 del 2012,
secondo cui gli oneri di urbanizzazione e costruzione spettano
all'IRSAP e non ai comuni, sarebbe stata in origine del tutto
ragionevole, dato che al medesimo IRSAP, al quale doveva essere
trasferita la proprietà delle strade, erano assegnate le risorse per
la relativa manutenzione. Di contro, per effetto dell'art. 19, comma
2, come modificato dall'art. 10 della legge regionale n. 10 del 2018,
si sarebbe creata una situazione di obiettivo squilibrio, in quanto,
da una parte, i comuni sono stati gravati dal peso della manutenzione
delle strade ad uso pubblico e delle relative pertinenze loro
trasferite (delle quali si avvalgono gli uffici periferici
dell'IRSAP), mentre, dall'altra, non solo non vengono forniti i mezzi
economici per far fronte alle spese di manutenzione, ma non viene
concesso loro neppure il beneficio economico degli oneri di
urbanizzazione, di norma riconosciuto ai comuni in virtù del
principio di onerosità del permesso di costruire, di cui agli
articoli 11, comma 2, e 16 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380 del 2001, recepito in Sicilia dalla legge regionale
n. 16 del 2016.
L'art. 19, comma 2, in discorso sarebbe anche irragionevole e,
quindi, violativo dell'art. 3 della Costituzione, laddove darebbe
luogo ad un grave pregiudizio economico in danno dei comuni nel cui
territorio sono situate le strade oggetto del trasferimento e perchè
avvantaggerebbe ingiustificatamente l'IRSAP in danno dei comuni
anzidetti.
La norma, infine, violerebbe anche l'art. 117 della Costituzione,
secondo comma, lettera e), in quanto l'armonizzazione dei bilanci
pubblici e la perequazione delle risorse finanziarie rappresentano
una materia di potestà legislativa esclusiva dello Stato, ragione
per cui la Regione siciliana non avrebbe potuto emanare tale norma
che incide in negativo sulle finanze degli enti locali.
Violazione dell'art. 14 dello statuto della Regione siciliana, in
quanto la Regione siciliana non è competente a legiferare in materia
di classificazione ed appartenenza delle strade ad uso pubblico.
Violazione degli articoli 3 e 117 della Costituzione e del principio
di sussidiarietà di cui all'art. 118 della Costituzione. Violazione
e falsa applicazione dell'art. 2 del decreto legislativo n. 285 del
1982 e dell'art. 3 del decreto del Presidente della Repubblica n. 495
del 1992.
La materia della proprietà delle strade pubbliche sarebbe
indissolubilmente legata a quella della loro classificazione, in
quanto il codice della strada dispone che l'ente proprietario della
strada sia quello corrispondente alla classificazione della strada
stessa.
La regione, non solo lo Stato, dovrebbe procedere alla
classificazione delle strade, nel rispetto delle definizioni
stabilite dal codice della strada e dovrebbe sentire gli enti locali.
Per quanto riguarda le strade statali, la competenza
apparterrebbe al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti,
mentre, per quanto riguarda la Regione siciliana, la competenza
spetterebbe all'Assessorato delle infrastrutture e della mobilità.
La classificazione delle strade, come si evince dall'art. 1 del
codice della strada, riguarda «la sicurezza delle persone nella
circolazione stradale», per cui sussisterebbe la violazione dell'art.
117, comma 2, lettere h) ed i) e comma 3, della Costituzione (ordine
pubblico e sicurezza e ordinamento civile).
La Regione Sicilia non potrebbe procedere autonomamente alla
classificazione, declassificazione ed al conseguente trasferimento
delle strade non statali perchè sarebbe solo la funzione
amministrativa di classificazione e declassificazione delle strade ad
essere demandata alla competenza regionale, invece che a quella dello
Stato, e non già la funzione legislativa che individua e definisce
le strade.
In altri termini, alla regione non sarebbe attribuito il potere
di definire le strade e, quindi, di procedere imperativamente al
trasferimento delle stesse ad altri enti locali, senza tenere conto
delle definizioni elencate nell'art. 2 del codice della strada.
L'art. 19, comma 2, lettera b), legge regionale n. 8 del 2012 non
si sarebbe limitato a disciplinare l'esercizio di una funzione
amministrativa, ma avrebbe stabilito che le strade di proprietà dei
soppressi consorzi ASI presenti sul territorio siciliano debbano
obbligatoriamente essere trasferite ai comuni ove queste siano
situate, sicchè avrebbe invaso le competenze legislative statali ed
avrebbe esorbitato dalle competenze riconosciute in via esclusiva
alla Regione siciliana.
Infine, non sarebbe conforme ai canoni di ragionevolezza di cui
all'art. 3 della Costituzione prevedere una disciplina che, senza
apparenti ragioni di interesse pubblico, regolamenti l'uso pubblico
di alcune strade in modo difforme da quello previsto per altre strade
che abbiano le stesse caratteristiche; infatti, se fosse ammissibile
trasferire una strada provinciale ad un comune, come accaduto nel
caso di specie, il peso degli oneri economici di manutenzione di
quella strada graverebbe in modo iniquo ed ingiustificato sui bilanci
di quel comune, invece che sul bilancio della provincia interessata.
In definitiva, effettuate alcune ulteriori precisazioni attinenti
alla questione di legittimità costituzionale sollevata con il
secondo ed il terzo motivo di ricorso, il comune appellante ha
chiesto che sia sollevata la questione di costituzionalità dell'art.
19, comma 2, lettera b), della legge regionale n. 8 del 2012, come
sostituito dall'art. 10, comma 1, lettera c), della legge regionale
n. 10 del 2018, per violazione degli articoli 3, 81, commi 1 e 3, 97,
comma 1, 114, comma 2, 117, comma 2, lettera e) e 119, commi 1, 2, 5
e 6, della Costituzione e degli articoli 14 e 15 dello statuto
regionale nonchè degli articoli 3, 117, comma 2, lettere h), l) ed
m), e comma 3 e 118 della Costituzione e dell'art. 14 dello statuto
regionale.
Violazione e falsa applicazione degli articoli 2 e 13 del decreto
legislativo n. 285 del 1992 e degli articoli 2 e 4, decreto del
Presidente della Repubblica n. 495 del 1992. Violazione dell'art. 118
della Costituzione.
Violazione e falsa applicazione dell'art. 1, comma 2, legge
regionale n. 8 del 2012 e dell'art. 43 della legge regionale n. 6 del
1997.
Violazione delle disposizioni sul collaudo delle strade e
segnatamente dell'art. 13 del decreto legislativo n. 285 del 1992 e
dell'art. 2 del decreto del Presidente della Repubblica n. 495 del
1992.
In via subordinata, qualora l'art. 19, comma 2, legge regionale
n. 8 del 2012, come modificato nel 2018, consentisse di superare le
disposizioni del codice della strada sulla classificazione delle
strade, il Commissario liquidatore ed il direttore generale
dell'IRSAP sarebbero stati comunque tenuti a rispettare il
procedimento dettato dal codice della strada, che, per quanto
riguarda la classificazione delle strade non statali, imporrebbe alle
regioni di sentire gli enti locali, il che non sarebbe avvenuto.
In via di ulteriore subordine, sarebbero stati violati l'art. 1,
comma 2, ultimo periodo, della legge regionale n. 8 del 2012 e l'art.
43 della legge regionale n. 6 del 1997.
Illegittimità derivata e consequenziale. Eccesso di potere per
difetto di erroneità dei presupposti.
I vizi inficianti ciascuno dei provvedimenti impugnati si
trasmetterebbero, in via derivata e consequenziale, al provvedimento
successivo.
L'appellante ha poi rappresentato che, nelle more del giudizio,
è intervenuta la sentenza della Corte costituzionale n. 135 del 6
luglio 2020, che, affrontando una questione analoga, ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 34, comma 2, della legge
Regione siciliana n. 22 del 1986.
4. L'Assessorato regionale dello sviluppo delle attività
produttive si è costituito in giudizio, deducendo l'inammissibilità
del ricorso e chiedendo il rigetto dell'appello.
Il comune ha chiesto lo stralcio della memoria assessoriale, in
quanto tardivamente depositata, ed ha evidenziato che l'Assessorato
regionale non ha impugnato il capo della sentenza di primo grado che
ha respinto l'eccezione di difetto di legittimazione passiva, per cui
la questione sarebbe coperta da giudicato.
5. L'IRSAP ed il Consorzio ASI di Messina in liquidazione hanno
analiticamente contestato la fondatezza delle censure dedotte,
concludendo per il rigetto dell'appello. Le dette parti appellate
hanno anche richiamato il parere delle sezioni riunite di questo
Consiglio di Giustizia amministrativa n. 412 del 9 novembre 2021, che
ha escluso la non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale, sulla base del richiamo alla diversità
tra la fattispecie in esame e quella oggetto della sentenza della
Corte costituzionale n. 135 del 2020.
6. All'udienza pubblica del 12 gennaio 2022, la causa è stata
trattenuta per la decisione.
7. La sentenza impugnata ha dichiarato il ricorso proposto dal
Comune di Monforte San Giorgio in parte irricevibile ed in parte
inammissibile.
In proposito, ha così statuito:
«... a giudizio del Collegio il ricorso è in parte
inammissibile e in parte irricevibile per le ragioni di seguito
indicate.
La parte ricorrente assume, evidentemente, che i provvedimenti
impugnati siano divenuti concretamente lesivi per il Comune di
Monforte in data 11 maggio 2020, allorquando il direttore generale
dell'IRSAP ha trasmesso la determina n. 110/2020 e ciò
sull'implicito rilievo che il pregiudizio per il comune non sarebbe
derivato dal fatto di essere diventato proprietario delle strade,
quanto dalla circostanza che allo stesso è stata attribuita la
gestione e manutenzione delle stesse.
Il comune, però, non ha specificamente contestato la
circostanza, rappresentata dal Consorzio ASI e dall'IRSAP,
dell'intervenuta notifica in data 22 ottobre 2019 della
determinazione n. 23 del 17 ottobre 2019, con la quale è stato
disposto il contestato trasferimento delle strade.
La tesi, poi, che tale trasferimento non abbia riguardato gli
oneri di gestione non può essere condivisa.
Gli oneri di gestione, invero, sono una conseguenza naturale
della titolarità del bene ed essi possono essere attribuiti ad un
soggetto diverso solo in forza di una esplicita previsione
derogatoria, che non è contenuta nel più volte citato art. 19 della
legge regionale n. 8 del 2012.
Le disposizioni invocate dalla parte ricorrente a sostegno della
tesi secondo cui gli oneri di gestione sarebbero rimasti in capo
all'IRSAP sono anteriori alla modifica del citato art. 19 per effetto
dell'art. 10, primo comma, lettera c), della legge regionale n.
10/2018 ed esse devono, quindi, essere lette in conformità alla
norma successiva, nel senso, in particolare, che le infrastrutture
cui si fa riferimento non comprendono più le strade da traferire ai
comuni.
Ciò determina l'irricevibilità dell'impugnazione relativa alla
determinazione del Commissario liquidatore del Consorzio ASI di
Messina in liquidazione n. 23 in data 17 ottobre 2019.
Da ciò deriva, conseguentemente, l'inammissibilità - in parte
anche perchè trattasi di atti endoprocedimentali, ovvero privi di
capacità lesiva - dell'impugnazione della nota del Commissario
liquidatore n. 81 in data 31 gennaio 2020, del verbale delle
operazioni di consegna in data 12 febbraio 2020, della nota del
Commissario liquidatore n. 215 in data 24 marzo 2020, della
determinazione di presa d'atto del direttore generale dell'IRSAP n.
110 in data 16 aprile 2020, della nota del Commissario liquidatore n.
411 in data 20 maggio 2019.
Parimenti inammissibile - per carenza di interesse e assenza di
qualsiasi censura - deve ritenersi l'impugnazione del decreto
dell'Assessore regionale alle attività produttive n. 1059 in data 22
marzo 2019 e della deliberazione della Giunta regionale siciliana n.
73 in data 26 febbraio 2019».
8. In via preliminare, il Collegio dispone lo stralcio della
memoria depositata dall'Assessorato regionale delle attività
produttive in data 13 dicembre 2021 alle ore 16,33, in quanto
tardiva.
9. La contestazione della declaratoria di irricevibilità del
ricorso è fondata e va accolta.
Il Commissario liquidatore del Consorzio ASI di Messina in
liquidazione, con la determinazione n. 23 del 17 ottobre 2019, ha
trasferito le strade ad uso pubblico e le relative pertinenze e
infrastrutture quali pubblica illuminazione, rete acque piovane e
quant'altro possa considerarsi pertinenza, ricadenti nel territorio
del Comune di Monforte San Giorgio dal Consorzio ASI di Messina in
liquidazione al Comune di Monforte San Giorgio, ai sensi e per gli
effetti dell'art. 19, comma 9 (rectius: comma 2), della legge
regionale n. 8 del 2012, con le modifiche di cui all'art. 10, legge
regionale n. 10 del 2018, come riportate nelle planimetrie generali
ed elenco delle particelle ove ricade la sede stradale.
Il direttore generale dell'IRSAP, con la determinazione n. 110
del 16 aprile 2020, ha approvato la proposta di determinazione
predisposta dal Dirigente dell'Ufficio periferico di Messina, con cui
l'Amministrazione ha preso atto che:
con verbale del 12 febbraio 2020, ai sensi e per gli effetti
dell'art. 19, comma 2, della legge regionale n. 8 del 2012,
sostituito dall'art. 10, comma, lettere c) e b) della legge regionale
n. 10 del 2018, il Commissario liquidatore del Consorzio ASI di
Messina in liquidazione ha proceduto al trasferimento al Comune di
Monforte San Giorgio delle strade ad uso pubblico e delle relative
pertinenze nelle stesse esistenti, ricadenti nel territorio comunale;
a far data dal 12 febbraio 2020, per effetto del citato
trasferimento, non permane a carico dell'IRSAP nessun onere residuale
in merito alla gestione, manutenzione ordinaria e straordinaria di
tutte le strade e relative pertinenze ed infrastrutture oggetto del
verbale di cui al comma precedente.
La doglianza del comune è fondata in relazione ad entrambi i
profili dedotti con l'atto di appello.
9.1. In atti, non vi è prova che al Comune di Monforte San
Giorgio sia stata notificata la determinazione del Commissario
liquidatore n. 23 del 17 ottobre 2019, onere probatorio che sarebbe
ricaduto sulle amministrazioni resistenti, mentre il comune ha
rappresentato di essere venuto a conoscenza della stessa
determinazione solo quando ha ricevuto, tramite pec, la nota del 31
gennaio 2020 n. 81, con cui il Commissario liquidatore, dopo avere
citato la determina, ha invitato il comune a prendere parte alle
operazioni di consegna fissate per il 10 febbraio 2020.
Ne consegue che, tenendo conto della sospensione dei termini
processuali in materia di giustizia amministrativa, per il periodo
dall'8 marzo 2020 al 3 maggio 2020, ai sensi degli articoli 84, comma
1, del decreto-legge n. 18 del 2020 e 36, comma 3, del decreto-legge
n. 23 del 2020, l'azione di annullamento della determinazione
commissariale n. 23 del 17 ottobre 2019 deve ritenersi
tempestivamente proposta, in quanto il ricorso dinanzi al TAR Catania
è stato notificato in data 29 aprile 2020.
9.2. L'irricevibilità del ricorso, peraltro, deve essere esclusa
anche sotto un diverso e sostanziale profilo.
L'interesse che ha spinto l'appellante ad agire in giudizio,
infatti, ha la sua fonte non tanto nel trasferimento della proprietà
delle strade, circostanza che, di per sè sola, non sarebbe affatto
lesiva, in quanto incrementativa del patrimonio dell'Ente, ma dalla
circostanza che all'Amministrazione comunale è stato fatto carico
della relativa gestione e manutenzione e delle connesse
responsabilità.
Pertanto, il trasferimento della proprietà delle strade,
disposto con la determinazione commissariale del 17 ottobre 2019, non
ha prodotto di per sè alcuna lesione alla sfera giuridica del
comune, lesione che, invece, si è attualizzata con la successiva
determinazione dell'IRSAP del 16 aprile 2020, che ha dato atto del
venire meno della gestione a carico dell'Istituto.
In sostanza, è il combinato disposto dei due atti che ha
determinato l'effettivo pregiudizio per l'ente locale, sicchè il
termine di decorrenza per impugnare anche la determinazione
commissariale del 17 ottobre 2019, di per sè non lesiva, è
individuabile nella stessa data del 16 aprile 2020, in cui è stato
adottato il secondo atto, che, unitamente al primo, ha determinato la
lesività della sfera giuridica comunale, per come, ragionevolmente,
prospettato in giudizio.
In altri termini, l'interesse concreto che legittima il comune a
ricorrere contro la determina di trasferimento delle strade di uso
pubblico e relative pertinenze risulta collegato al presupposto
normativo per cui, insieme alla proprietà, devono considerarsi
trasferiti all'ente proprietario anche gli oneri di manutenzione,
gestione e pulizia delle strade medesime e delle loro pertinenze.
Ne consegue, si ribadisce, che l'effettivo pregiudizio per il
comune non deriva dal fatto di essere diventato proprietario delle
strade, quanto piuttosto dalla circostanza che all'ente locale, in
applicazione delle norme di legge in contestazione, è stata
attribuita la gestione e manutenzione delle stesse.
9.3. All'esclusione della irricevibilità del ricorso per tardiva
impugnazione della determina commissariale del 17 ottobre 2019, segue
l'esclusione della conseguente declaratoria di inammissibilità delle
altre azioni di annullamento proposte.
10. Pertanto, in parte qua, la sentenza appellata deve essere
riformata, risultando ricevibile ed ammissibile il ricorso proposto
in primo grado, sicchè il Collegio è tenuto a scrutinare i motivi
di impugnativa, non esaminati dal Tar e riproposti dal comune in
questa sede.
11. Il primo motivo di merito, con cui il comune ha dedotto la
violazione di legge, in quanto gli obblighi di gestione delle strade
in discorso graverebbe sull'IRSAP, atteso che l'art. 19, comma 2,
lettera b), della legge regionale n. 8 del 2012 avrebbe dato luogo ad
una scissione tra la proprietà della viabilità e la gestione ed
utilizzazione della stessa, non è persuasivo.
Il Collegio non ha ragioni per discostarsi da quanto già
evidenziato nel parere delle sezioni riunite di questo Consiglio di
giustizia amministrativa n. 412 del 2021 che, sul punto, richiamando
anche una sentenza del giudice di primo grado pronunciata su una
controversia analoga, ha ritenuto come gli oneri di gestione siano
una conseguenza naturale della titolarità del bene e che essi
possono essere attribuiti ad un soggetto diverso solo in forza di una
esplicita previsione derogatoria, che, però, non è contenuta nel
citato art. 19 della legge regionale n. 8 del 2012.
In proposito, occorre considerare come l'art. 14 del codice della
strada, rubricato «Poteri e compiti degli enti proprietari delle
strade», già al primo comma stabilisce che:
«Gli enti proprietari delle strade, allo scopo di garantire
la sicurezza e la fluidità della circolazione, provvedono:
a) alla manutenzione, gestione e pulizia delle strade,
delle loro pertinenze e arredo, nonchè delle attrezzature, impianti
e servizi;
b) al controllo tecnico dell'efficienza delle strade e
relative pertinenze;
c) alla apposizione e manutenzione della segnaletica
prescritta».
Pertanto, l'antinomia tra l'art. 17, comma 2 - ai sensi del quale
sono di competenza degli uffici periferici dell'IRSAP la gestione
delle infrastrutture a servizio delle aree già dei disciolti
consorzi ASI - e l'art. 19, comma 2, lettera b), che, nella versione
originaria, assegnava al Commissario liquidatore il solo compito di
individuare i beni dei singoli consorzi ASI (inclusa la viabilita')
da trasferire all'IRSAP, mentre, in seguito alle modifiche introdotte
con la legge regionale n. 10 del 2018, al comma 2, lettera b),
sancisce, in capo al Commissario liquidatore, l'obbligo di trasferire
strade a uso pubblico e relative pertinenze ai comuni competenti per
territorio - deve ritenersi soltanto apparente.
La detta antinomia va comunque risolta secondo il criterio di
specialità e facendo prevalere la seconda e più recente norma,
introdotta nel 2018 e che disciplina in modo specifico la fattispecie
del trasferimento delle strade consortili al comune nel cui
territorio esse insistono.
12. Parimenti infondate (rectius: inammissibili) si rivelano le
censure di carattere procedimentale, nonchè le questioni di
legittimità costituzionale dedotte, soprattutto con il terzo ed il
quarto motivo del ricorso di primo grado, riproposti in appello,
concernenti la classificazione delle strade trasferite.
In particolare, l'appellante ha sostenuto che non sarebbe stato
rispettato il procedimento dettato dal codice della strada e che
l'art. 19, comma 2, lettera b), legge regionale n. 8 del 2012, nello
stabilire che le strade di proprietà dei soppressi consorzi ASI
presenti sul territorio siciliano debbano obbligatoriamente essere
trasferite ai comuni ove queste siano situate, avrebbe invaso le
competenze legislative statali ed avrebbe esorbitato dalle competenze
riconosciute in via esclusiva alla Regione siciliana.
Tali doglianze, che, peraltro, per i profili procedimentali sono
state già confutate nel parere di questo Consiglio di giustizia
amministrativa n. 412 del 2021, sono inammissibili per carenza di
interesse, in quanto, come diffusamente evidenziato nel precedente
capo 9.2., l'effettivo pregiudizio per il comune non deriva dal fatto
di essere divenuto proprietario delle strade, quanto dalla
circostanza che all'ente locale è stata attribuita la gestione e la
manutenzione delle stesse con le connesse responsabilità, laddove il
trasferimento della proprietà delle strade non ha di per sè
prodotto alcuna lesione alla sfera giuridica dell'Amministrazione
comunale, ma, anzi, considerato atomisticamente, costituisce un atto
incrementativo del patrimonio dell'ente.
Ne consegue che il comune non ha interesse a dolersi della
classificazione delle strade che la legge, ed i successivi atti
amministrativi applicativi, gli hanno trasferito in proprietà.
13. All'infondatezza dei motivi di merito sinora esaminati, segue
la rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale sollevate
dal comune con il secondo motivo del ricorso proposto in primo grado.
Infatti, ove le questioni si rivelassero non manifestamente
infondate ed il giudice delle leggi dichiarasse la illegittimità
costituzionale delle norme in applicazione delle quali i
provvedimenti impugnati sono stati adottati, gli stessi sarebbero da
ritenere inevitabilmente illegittimi, con conseguente accoglimento
del presente appello e, per l'effetto, delle azioni di annullamento
proposte in primo grado.
14. In limine, con riferimento alla eccezione formulata nella
memoria depositata dal Consorzio ASI in liquidazione e dall'IRSAP,
secondo cui, se l'appellante avesse inteso contestare la previsione
dell'art. 16, comma 13, legge regionale n. 8 del 2012, è su questa
disposizione che avrebbe dovuto indirizzare i propri strali in sede
introduttiva, per cui si tratterebbe di un tema estraneo al giudizio,
nel quale si vorrebbe mettere in discussione la norma di cui all'art.
19, comma 2, lettera b), legge regionale n. 8 del 2012, è
sufficiente rilevare che, ai sensi dell'art. 1 della legge
costituzionale n. 1 del 1948 e dell'art. 23, comma 2, della legge n.
87 del 1953, la questione di legittimità costituzionale può essere
sollevata dal giudice anche d'ufficio, per cui nessun principio di
corrispondenza tra chiesto e pronunciato può essere utilmente
invocato sul punto.
15. Le questioni di legittimità costituzionale delle norme che
assumono rilievo per la definizione della controversia, a giudizio
del Collegio, non sono manifestamente infondate sulla base della
ricostruzione del quadro normativo dettato dalla legge regionale n. 8
del 2012, come modificato dalle leggi sopravvenute e come chiaramente
rappresentato nel ricorso in appello.
La ricostruzione del complessivo quadro normativo dettato dalla
legge regionale n. 8 del 2012 e successive modifiche consente di
superare, alla luce di nuove e diverse considerazioni, la
declaratoria di manifesta inammissibilità della questione di cui al
richiamato parere delle sezioni riunite di questo Consiglio di
giustizia amministrativa n. 412 del 2021.
L'art. 19, comma 2, della legge regionale n. 8 del 2012, in
origine, aveva previsto, alla lettera f), che il commissario
liquidatore «individua i beni immobili strumentali rientranti nel
patrimonio indisponibile dei singoli consorzi la cui proprietà deve
essere trasferita all'Istituto» e tra questi «la viabilità e le
opere connesse», sicchè il disegno iniziale del legislatore
regionale era stato quello di trasferire la proprietà delle strade
già di proprietà dei consorzi ASI all'Istituto di nuova
istituzione, con conseguente gestione a carico del nuovo
proprietario, vale a dire l'IRSAP.
In coerenza con tale previsione, attributiva all'IRSAP della
proprietà delle strade e dei correlativi obblighi di gestione,
l'art. 16, comma 13, della stessa legge regionale n. 8 del 2012, come
modificata dall'art. 11, comma 128, legge regionale n. 26 del 2012 e
dall'art. 9, comma 1, lettera g), della legge regionale n. 33 del
2021, ha previsto che «gli oneri di urbanizzazione e costruzione,
previsti dalle vigenti leggi in materia di urbanistica e di edilizia,
relativi alla realizzazione di insediamenti produttivi nelle aree di
cui alla presente legge, sono versati esclusivamente all'istituto
regionale delle attività produttive, quando questo sarà formalmente
costituito con l'approvazione dello statuto».
Pertanto, il disegno del legislatore regionale del 2012 aveva una
sua intrinseca coerenza, perchè, avendo attribuito la proprietà
delle strade ed i correlativi obblighi di gestione all'istituendo
IRSAP, aveva attribuito allo stesso Istituto anche gli oneri di
urbanizzazione e costruzione relativi alla realizzazione di
insediamenti produttivi, al fine, verosimilmente, di far fronte agli
oneri finanziari occorrenti per la gestione e la manutenzione delle
strade.
Il quadro, tuttavia, è stato alterato dalla modifica all'art.
19, comma 2, della legge regionale n. 8 del 2012, operata dall'art.
10 della legge regionale n. 10 del 2018, che ha previsto il
trasferimento ai comuni competenti per territorio della proprietà
delle strade ad uso pubblico e delle relative pertinenze.
A tale modifica, non si è accompagnata nè una previsione
derogatoria rispetto agli obblighi di custodia e manutenzione delle
strade, che sono incardinati in capo al proprietario delle stesse,
nè una modifica dell'art. 16, comma 13, della legge regionale in
discorso che, come detto, ha attribuito all'IRSAP gli oneri di
urbanizzazione e costruzioni previsti dalle vigenti leggi in materia
di urbanistica e di edilizia per la realizzazione di insediamenti
produttivi.
In relazione a tale ultimo profilo, occorre osservare che, ai
sensi dell'art. 16, comma 1, decreto del Presidente della Repubblica
n. 380 del 2001 (recepito in ambito regionale, con modifiche,
dall'art. 7 della legge regionale n. 16 del 2016), gli oneri di
urbanizzazione e costruzione costituiscono il quantum dovuto al
comune per il rilascio del permesso di costruire. Ne consegue, ad
avviso del Collegio, che il combinato disposto dei vigenti articoli
19, comma 2, lettera b), e 16, comma 13, della legge regionale n. 8
del 2012 presenta rilevanti dubbi di compatibilità con diversi
parametri costituzionali, in particolare con gli articoli 3, 97 e 119
della Costituzione nonchè con l'art. 15 dello statuto della Regione
siciliana. Nel nostro ordinamento vige il principio di autonomia
finanziaria dei comuni, espressamente declinato sia dall'art. 119
della Costituzione sia dai singoli statuti delle regioni speciali e,
con specifico riferimento alla Regione siciliana, dall'art. 15,
secondo comma, del relativo statuto, secondo cui «l'ordinamento degli
enti locali si basa nella regione stessa sui comuni e sui liberi
consorzi comunali, dotati della più ampia autonomia amministrativa e
finanziaria».
Uno dei principali corollari di tale principio è quello secondo
cui, ad ogni trasferimento di funzioni ad un ente territoriale, deve
corrispondere un adeguato trasferimento (o un'attribuzione) di
risorse economico-finanziarie per farvi fronte. Il principio di
correlazione fra funzioni e risorse (così ormai correntemente
definito in teoria generale) è desumibile, oltre che dalla logica
giuridica (e, quindi, dal principio di ragionevolezza, al quale la
Corte costituzionale attribuisce, da sempre, valore fondamentale),
dall'intero assetto del titolo V della Carta costituzionale e, in
particolare, dai commi primo, quinto e sesto dell'art. 119 della
Costituzione, disposizioni costituzionali che nella misura in cui (e
nelle parti nelle quali) mirano a garantire uno standard minimo di
tutela in favore degli enti locali - e dunque un valore
costituzionale di base - sono ad essi comunque applicabili (e da essi
invocabili) a prescindere da ogni delimitazione territoriale, il che
risponde al criterio metodologico secondo cui agli enti locali
ubicati nelle regioni a statuto speciale non può essere riconosciuta
una autonomia finanziaria inferiore rispetto a quella devoluta agli
enti ubicati nelle regioni a statuto ordinario (cfr., sul tema,
ordinanze Cgars 20 febbraio 2019, n. 160; 15 ottobre 2018, n. 556).
Il primo comma dell'art. 119 della Costituzione stabilisce che «i
comuni ... hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa» ed il
successivo quarto comma che «le risorse derivanti dalle fonti di cui
ai commi precedenti consentono ai comuni ... di finanziare
integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite».
Tali principi costituzionali, nel caso di specie, appaiono essere
stati disattesi dal legislatore regionale.
Inoltre, il principio di correlazione tra risorse e funzioni
costituisce un principio immanente e pervasivo del sistema
costituzionale, desumibile, per quanto attiene alla Regione
siciliana, dal richiamato art. 15, secondo comma, dello statuto,
secondo cui gli enti locali sono dotati della più ampia autonomia
amministrativa e finanziaria, ed il combinato disposto dell'art. 19,
comma 2, lettera b) e dell'art. 16, comma 13, legge regionale n. 12
del 2018 sembra comunque in contrasto con tale norma statutaria di
rango costituzionale.
La Corte costituzionale, occupandosi della questione del
«trasferimento di funzioni senza risorse», ha affermato che le norme
di legge «che consentono operazioni istituzionali di tal fatta» sono
costituzionalmente illegittime in quanto lesive del principio di
correlazione tra funzioni e risorse, nonchè del «principio
fondamentale del coordinamento della finanza pubblica» e del
«principio dell'equilibrio dei bilanci pubblici», quando determinano
i seguenti due effetti: «a) un'alterazione del «rapporto tra
complessivi bisogni regionali [o di altro ente locale] e insieme dei
mezzi finanziari per farvi fronte»; b) ed una variazione del rapporto
entrate/spese foriero di un «grave squilibrio» nel bilancio».
Il Collegio ritiene che, nella fattispecie disciplinata dalla
norma censurata, ciò si verificherebbe, in quanto all'incremento
delle attività necessarie ad assicurare la gestione e la
manutenzione delle strade trasferite non si accompagna una
corrispondente e proporzionale attribuzione di mezzi finanziari.
In sostanza, il Collegio ritiene che l'introduzione, mediante
legge regionale, di un congegno atto ad incidere sui richiamati
principi potrebbe costituire una «rottura» dell'ordinario assetto
delle competenze legislative stabilite dalla Costituzione e determina
una eccessiva compressione dell'autonomia finanziaria degli enti
locali comunali.
In esito al giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 34,
comma 2, della legge regionale siciliana n. 22 del 1986, rubricata
«Riordino dei servizi e delle attività socio-assistenziali in
Sicilia», nella parte in cui obbliga i comuni ad assorbire il
patrimonio ed il personale delle IPAB soppresse autoritativamente
dall'Amministrazione regionale, la Corte costituzionale, con la
sentenza n. 135 del 6 luglio 2020, ha accertato, in relazione alla
prima delle due questioni dedotte, la violazione dei principi di
autonomia finanziaria degli enti locali, di corrispondenza tra
risorse e funzioni, dell'equilibrio di bilancio di buon andamento
della pubblica amministrazione (di cui, rispettivamente all'art. 119,
primo comma, della Costituzione e all'art. 15, secondo comma, dello
statuto della Regione siciliana, all'art. 119, quarto e quinto comma,
all'art. 119, primo e sesto comma, e all'art. 97 della Costituzione
Di conseguenza, la Corte ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale della norma nella parte in cui prevede: «e i beni
patrimoniali sono devoluti al comune, che assorbe anche il personale
dipendente, facendone salvi i diritti acquisiti in rapporto al
maturato economico».
La Corte costituzionale, ancora di recente, con la sentenza n.
155 del 21 luglio 2020, ha posto in rilievo che le norme di legge
(nella fattispecie, l'art. 11-quater del decreto-legge 14 dicembre
2018, n. 135) non devono porre a rischio la corretta ripartizione
delle risorse, la necessaria corrispondenza tra queste ultime e le
relative funzioni amministrative e, in ultimo, la garanzia del buon
andamento dei servizi con quelle risorse finanziati (richiama le
sentenze n. 10 del 2016, n. 188 del 2015, n. 4 del 2014 e n. 51 del
2013).
In particolare, il giudice delle leggi ha affermato che
«l'autonomia finanziaria costituzionalmente garantita agli enti
territoriali, come costantemente afferma la giurisprudenza di questa
Corte, non comporta una rigida garanzia quantitativa e che le risorse
disponibili possono subire modifiche e, in particolare, riduzioni»,
ma ha poi sottolineato che «la giurisprudenza costituzionale ha allo
stesso modo chiarito che tali riduzioni non devono rendere difficile,
o addirittura impossibile, lo svolgimento delle funzioni attribuite
(ancora sentenza n. 83 del 2019)».
In ragione delle descritte coordinate ermeneutiche, il Collegio
ritiene che il sistema normativo disegnato con la legge regionale n.
8 del 2012, a seguito della modifica apportata all'art. 19, comma 2,
dall'art. 10 della legge regionale n. 10 del 2018, nel 2018 - con cui
il legislatore ha attribuito ai comuni la proprietà delle strade ex
ASI ed i relativi obblighi di gestione e manutenzione, mantenendo
contemporaneamente in vita l'art. 16, comma 13, della detta legge
regionale n. 8 del 2012 che, viceversa, attribuisce all'IRSAP, e non
ai comuni, gli oneri di urbanizzazione e costruzione relativi alla
realizzazione di insediamenti produttivi nelle aree ex ASI - concreti
un evidente vulnus al principio di corrispondenza tra funzioni
attribuite e risorse finanziarie, in quanto all' attribuzione della
funzione gestoria e manutentiva delle strade non si accompagna
l'attribuzione di adeguati mezzi finanziari, che sarebbero stati
fruibili essenzialmente attraverso la percezione degli oneri di
urbanizzazione e costruzione. Va da sè che tale vulnus, per quanto
già evidenziato, riguardi anche i principi costituzionali di
autonomia finanziaria dei comuni e di equilibrio del bilancio.
La lesione al fondamentale principio di corrispondenza tra
risorse finanziarie e funzioni attribuite ai comuni siciliani ed agli
altri principi indicati, peraltro, oltre a concretare una possibile
ipotesi di violazione dell'art. 119, primo, quarto, quinto e sesto
comma, della Costituzione nonchè dell'art. 15, secondo comma, dello
statuto della Regione siciliana, determina anche un possibile vulnus
all'art. 97 della Costituzione, poichè idonea ad incidere sul buon
andamento dei servizi di gestione e manutenzione delle strade
trasferite in proprietà, funzioni che non risultano adeguatamente
finanziate, e con il principio di parità di trattamento di cui
all'art. 3 della Costituzione, atteso che differenzia in modo non
immediatamente comprensibile la posizione giuridica dei comuni
siciliani, che hanno l'obbligo di gestire e manutenere le strade
trasferite in proprietà senza un'adeguata attribuzione di risorse
finanziarie, e la posizione dell'IRSAP che, diversamente, pur non
sostenendo le relative spese di gestione e manutenzione della
viabilità, percepisce gli oneri di urbanizzazione e costruzione e,
ai sensi dell'art. 4 della stessa legge regionale n. 8 del 2012, può
beneficiare di eventuali contributi regionali e comunali per lo
svolgimento delle proprie attività.
16. Per tutte le ragioni sopraesposte, il Collegio ritiene
rilevante ai fini della decisione della controversia e non
manifestamente infondata, per violazione degli articoli 119, primo,
quarto, quinto e sesto comma, 3 e 97, primo e secondo comma della
Costituzione, nonchè dell'art. 15, secondo comma, dello statuto
della Regione siciliana, la questione di legittimità costituzionale
del combinato disposto dei vigenti articoli 19, comma 2, lettera b),
e 16, comma 13, della legge regionale siciliana n. 12 del 2008,
laddove l'art. 19, comma 2, lettera b), prevede il trasferimento ai
comuni siciliani competenti per territorio delle strade ad uso
pubblico e delle relative pertinenze già appartenenti agli ex
consorzi ASI, con i connessi obblighi di gestione e manutenzione
della viabilità, mentre l'art. 16, comma 13, prevede l'esclusivo
versamento al neo istituito IRSAP degli oneri di urbanizzazione e
costruzione, previsti dalle leggi in materia di urbanistica ed
edilizia, relativi alla realizzazione di insediamenti produttivi
nelle aree ex ASI.
17. Pertanto, il Collegio, riservata al definitivo ogni ulteriore
statuizione in rito, nel merito e sulle spese, così provvede:
accoglie il primo motivo di appello proposto dal comune e,
per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara
ricevibile il ricorso proposto in primo grado ed ammissibili le
azioni di annullamento formulate;
respinge, nel merito, le censure proposte con il primo motivo
del ricorso di primo grado, riproposto in appello;
dichiara inammissibili le censure di cui al terzo ed al
quarto motivo del ricorso in primo grado, riproposte in appello;
con riferimento al secondo motivo del ricorso proposto in
primo grado, riproposto in appello, dichiara rilevante e non
manifestamente infondata, in relazione agli articoli 119, primo,
quarto, quinto e sesto comma, 3, 97, primo e secondo comma, della
Costituzione, nonchè all'art. 15, secondo comma, dello statuto della
Regione siciliana, la questione di legittimità costituzionale del
combinato disposto dei vigenti articoli 19, comma 2, lettera b), e
16, comma 13, della legge regionale siciliana n. 12 del 2008, nei
sensi sopra precisati.

P. Q. M.

Il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione
siciliana, in sede giurisdizionale, parzialmente e non
definitivamente pronunciando sull'appello in epigrafe (R.G. n. 513
del 2021), così provvede:
accoglie il primo motivo di appello proposto dal Comune e,
per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara
ricevibile il ricorso proposto in primo grado ed ammissibili le
azioni di annullamento formulate;
respinge le censure proposte con il primo motivo del ricorso
di primo grado, riproposto in appello;
dichiara inammissibili le censure di cui al terzo ed al
quarto motivo del ricorso proposto in primo grado, riproposte in
appello;
con riferimento al secondo motivo del ricorso proposto in
primo grado e riproposto in appello, dichiara rilevante e non
manifestamente infondata, in relazione agli articoli 119, primo,
quarto, quinto e sesto comma, 3, 97, primo e secondo comma, della
Costituzione, nonchè all'art. 15, secondo comma, dello statuto della
Regione siciliana, la questione di legittimità costituzionale del
combinato disposto dei vigenti articoli 19, comma 2, lettera b), e
16, comma 13, della legge regionale siciliana n. 12 del 2008, laddove
l'art. 19, comma 2, lettera b), prevede il trasferimento ai comuni
siciliani competenti per territorio delle strade ad uso pubblico e
delle relative pertinenze già appartenenti agli ex consorzi ASI, con
i connessi obblighi di gestione e manutenzione della viabilità,
mentre l'art. 16, comma 13, prevede l'esclusivo versamento al neo
istituito IRSAP degli oneri di urbanizzazione e costruzione, previsti
dalle leggi in materia di urbanistica ed edilizia, relativi alla
realizzazione di insediamenti produttivi nelle aree ex ASI.
Dispone la sospensione del giudizio e ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che, a cura della Segreteria della sezione, la presente
sentenza non definitiva, avente valore di ordinanza ai fini della
rimessione alla Corte costituzionale della questione di legittimità
costituzionale, sia notificata alle parti in causa ed al Presidente
del Consiglio dei ministri nonchè comunicata ai Presidenti del
Senato e della Camera dei deputati della Repubblica, al Presidente
della Regione siciliana e al Presidente dell'assemblea regionale
siciliana.
Ordina che la presente sentenza non definitiva sia eseguita
dall'Autorità amministrativa.,
Così deciso in Palermo, nella camera di consiglio del giorno 12
gennaio 2022, con l'intervento dei magistrati:
Rosanna De Nictolis, Presidente
Raffaele Prosperi, Consigliere
Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore
Giovanni Ardizzone, Consigliere
Antonino Caleca, Consigliere

Il Presidente: De Nictolis


L'estensore: Caponigro