1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 30-11-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 66 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 25 ottobre 2016
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 25 ottobre 2016 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Siciliana - Prescrizioni di recepimento del Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia - Interventi senza titolo abilitativo relativi a impianti ad energia rinnovabile - Interventi in parchi e aree protette decorsi trenta giorni dalla presentazione della segnalazione certificata di inizio attivita' (SCIA) - Accertamento di conformita' in sanatoria in corrispondenza alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della presentazione della domanda - Rilascio del permesso in sanatoria per silenzio assenso decorsi novanta giorni dalla richiesta - Autorizzazione all'inizio lavori in localita' sismiche - Esclusione dalla preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio del Genio civile per le opere minori ai fini della sicurezza per le costruzioni in zona sismica, per gli interventi privi di rilevanza per la pubblica incolumita' ai fini sismici e per le varianti in corso d'opera, su parti strutturali non aventi carattere sostanziale, ricompresi in un elenco approvato con deliberazione della Giunta regionale. - Legge della Regione Siciliana 10 agosto 2016, n. 16 (Recepimento del Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia approvato con decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380), artt. 3, comma 2, lett. f), 11, comma 4, 14 e 16. (16C00323) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 30-11-2016)

Ricorso ai sensi dell'art. 127 Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri in carica, rappresentato e difeso
dall'avvocatura generale dello Stato (codice fiscale n. 80224030587,
n. fax 06/96514000 e P.E.C. per il ricevimento degli atti
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it) nei cui uffici è domiciliato in
Roma alla via dei Portoghesi n. 12 contro la Regione Siciliana, in
persona del Presidente della Regione in carica, domiciliato presso la
sede della regione in Palermo, piazza Indipendenza n. 21, Palazzo
d'Orleans (Cap 90129) per l'impugnazione dell'art. 3 comma 2 lettera
f), dell'art. 11 comma 4, dell'art. 14 e dell'art. 16 della legge
regionale siciliana n. 16 del 10 agosto 2016, pubblicata sul
supplemento ordinario della Gazzetta Ufficiale della Regione
Siciliana n. 29 del 19 agosto 2016, recante «recepimento del testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia approvato con decreto del Presidente della Repubblica del 6
giugno 2001 n. 380», come da delibera del Consiglio dei ministri
adottata nella seduta n. 135 dell'11 ottobre 2016.
Nella Gazzetta Ufficiale della regione siciliana del 19 agosto
2016 n. 36 del supplemento ordinario è stata pubblicata la legge
regionale del 10 agosto 2016 n. 16 intitolata «Recepimento del testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di
edilizia approvato con decreto del Presidente della Repubblica 6
giugno 2001 n. 380».
Con la citata delibera dell'11 ottobre 2016 il Governo ha deciso
di impugnare gli articoli 3 comma 2 lettera f), 11 comma 4, 14 e 16
della predetta legge regionale, ritenendola costituzionalmente
illegittima per i seguenti

Motivi


I

Premessa generale.
In via preliminare, si osserva che lo Statuto della Regione
Sicilia approvato con regio decreto legislativo del 15 maggio 1946,
n. 455, convertito in legge costituzionale del 26 febbraio 1948, n.
2, attribuisce alla Regione competenza legislativa esclusiva in
materia urbanistica. Detta competenza, ai sensi del medesimo art. 14,
comma 1, deve esercitarsi «nei limiti delle leggi costituzionali
dello Stato» e deve inoltre rispettare le cosidette «norme di grande
riforma economico-sociale» poste dallo Stato nell'esercizio delle
proprie competenze legislative (confronta, per lo statuto siciliano,
l'art. 14, comma 1, che discorre di «riforme agrarie e industriali»
(sulla soggezione della potestà primaria della Regione siciliana
alle norme di grande riforma economico-sociale (confronta, ad es., le
sentenze Corte costituzionale nn. 21 del 1978, 385 del 1991, 153 del
1995).
Inoltre, si ricorda che la Corte costituzionale, premesso il
carattere «trasversale» della materia «tutela dell'ambiente», che
inevitabilmente comporta ambiti di sovrapposizione rispetto ad altri
ambiti di competenza, in più occasioni ha affermato che «la
disciplina unitaria e complessiva del bene ambiente inerisce a un
interesse pubblico di valore costituzionale primario ed assoluto e
deve garantire un elevato livello di tutela, come tale inderogabile
da altre discipline di settore» e che pertanto la legislazione
statale deve prevalere rispetto a quella dettata dalle regioni o
dalle province autonome, salvo che queste ultime non intervengano in
modo più rigoroso rispetto a quanto previsto dalla normativa statale
(confronta sentenza n. 20/2012, n. 191/2011, n. 378/2007; n.
226/2003; n. 536/2002; n. 210/1987; n. 151/1986).
Infine, in relazione alla materia «protezione civile»,
considerato che lo Statuto speciale della Regione Siciliana non
prevede espressamente detta materia, nè nell'elencazione contenuta
nell'art. 14, che riguarda le materie di competenza legislativa
esclusiva, nè nell'ambito dell'art. 17 , concernente le materie per
le quali è attribuita alla Regione competenza all'emanazione di
leggi entro i limiti dei principi ed interessi generali cui si
informa la legislazione dello Stato, deve ritenersi, in virtù della
clausola di maggior favore contenuta nell'art. 10 della legge
costituzionale del 18 ottobre 2001, n. 3, che la Regione Siciliana
sia titolare nella materia in argomento di potestà legislativa
concorrente, competenza che deve esercitarsi quindi nel rispetto dei
principi fondamentali della materia posti dallo Stato. Tanto premesso
in linea generale, si evidenziano, con riferimento ai singoli
articoli di legge impugnati, i seguenti profili di illegittimità
costituzionale.

II

Articolo 3, comma 2, lettera F)
Violazione dell'art. 14 comma 1 dello Statuto Siciliano e
dell'art. 117 comma 2 lettera «s» in relazione all'art. 5 del decreto
legislativo del 3 marzo 2011 n. 28, all'art. 12 del decreto
legislativo del 29 dicembre 2003 n. 387 ed all'art. 20 del decreto
legislativo del 3 aprile 2006 n. 152.
L'art. 3, comma 2, prevede che «nel rispetto dei medesimi
presupposti di cui al comma 1, previa comunicazione anche per via
telematica dell'inizio dei lavori, nelle more dell'attivazione delle
previsioni di cui all'art. 17, da parte dell'interessato
all'amministrazione comunale, i seguenti interventi possono essere
eseguiti senza alcun titolo abilitativo: (omissis).
f) gli impianti ad energia rinnovabile di cui agli articoli 5 e 6
del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, da realizzare al di
fuori della zona territoriale omogenea A di cui al decreto
ministeriale n. 1444/1968, ivi compresi gli immobili sottoposti ai
vincoli del decreto legislativo n. 42/2004. (omissis).
Ai fini che qui rilevano, il comma 1 del suddetto art. 3 fa salve
tutte le prescrizioni relative alle «norme antisismiche, di
sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, di quelle relative
all'efficienza energetica, di tutela dal rischio idrogeologico
nonchè delle disposizioni contenute nel decreto legislativo del 22
gennaio 2004, n. 42, della vigente normativa regionale sui parchi e
sulle riserve naturali e della normativa relativa alle zone pSIC,
SIC, ZSC e ZPS».
La normativa regionale consente, dunque, di realizzare senza
alcun titolo abilitativo tutti gli impianti ad energia rinnovabile
«di cui agli articoli 5 e 6 del decreto legislativo n. 28/2011»,
fatte salve le prescrizioni indicate nel citato comma 1, in cui,
però, non vi è alcun riferimento espresso alla disciplina prevista
dal decreto legislativo n. 152/2006, concernente la Valutazione di
Impatto Ambientale (VIA).
Preme, al riguardo, evidenziare che proprio l'art. 5 del decreto
legislativo n. 28/2011 assoggetta, invece, la costruzione e
l'esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica
alimentati da fonti rinnovabili alla procedura per il rilascio
dell'autorizzazione unica di cui all'art. 12 del decreto legislativo
n. 387/2003 che fa salvo, qualora previsto, l'espletamento della
verifica di assoggettabilità a VIA.
Al comma 4 dell'articolo da ultimo citato è disposto, infatti,
che detta autorizzazione «è rilasciata a seguito di un procedimento
unico, al quale partecipano tutte le Amministrazioni interessate,
svolto nel rispetto dei principi di semplificazione e con le
modalità stabilite dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive
modificazioni e integrazioni. Il rilascio dell'autorizzazione
costituisce titolo a costruire ed esercire l'impianto in conformità
al progetto approvato e deve contenere l'obbligo alla rimessa in
pristino dello stato dei luoghi a carico del soggetto esercente a
seguito della dismissione dell'impianto o, per gli impianti
idroelettrici, l'obbligo alla esecuzione di misure di reinserimento e
recupero ambientale. Fatto salvo il previo espletamento, qualora
prevista, della verifica di assoggettabilità sul progetto
preliminare, di cui all'art. 20 del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152, e successive modificazioni, il termine massimo per la
conclusione del procedimento unico non può essere superiore a
novanta giorni, al netto dei tempi previsti dall'art. 26 del decreto
legislativo del 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni,
per il provvedimento di valutazione di impatto ambientale».
Appare, dunque, evidente che l'art. 3, comma 2, si pone in netto
contrasto con quanto previsto dalla normativa nazionale sopra
richiamata, assoggettando ad attività di edilizia libera
genericamente tutti gli impianti da fonti rinnovabili ed escludendoli
tout court, senza una valutazione caso per caso, dalla procedura di
screening di cui all'art. 20 del decreto legislativo n. 152/2006.
A nulla rileva il richiamo fatto all'art. 6 del decreto
legislativo n. 28/2011 che disciplina la procedura abilitativa
semplificata e la comunicazione per gli impianti alimentati da
energia in quanto qualora siano «previste autorizzazioni ambientali o
paesaggistiche di competenza di amministrazioni diverse dal Comune»,
la realizzazione e l'esercizio dell'impianto e delle opere connesse
devono comunque essere assoggettate all'autorizzazione unica di cui
all'art. 5 o, in caso di atti di assenso, a conferenza dei servizi.
Conclusivamente, l'art. 3, comma 2 della legge regionale de qua,
contrastando con la normativa statale interposta in materia di tutela
dell'ambiente di cui all'art. 5 del decreto legislativo n. 28/2011,
all'art. 12 del decreto legislativo n. 387/2003 ed all'art. 20 del
decreto legislativo n. 152/2006, eccede dalle competenze statutarie
riconosciute alla Regione Siciliana dallo Statuto Speciale di
autonomia (regio decreto legislativo del 15 maggio 1946, n. 455,
convertito in legge costituzionale n. 2/1948).

III

Articolo 11.
Violazione dell'art. 14 dello Statuto Regionale Siciliano e
dell'art. 117 comma 1 e comma 2 lettera «a» della Costituzione, in
relazione alle disposizioni della Direttiva 92/43/CEE (con
particolare riguardo all'art. 6 di essa) ed all'art. 5 comma 6 del
decreto del Presidente della Repubblica dell'8 settembre 1997 n. 357.
Violazione dell'art. 14 dello Statuto della Regione Siciliana e
dell'art. 117 comma 2 lettera «s» della Costituzione, in relazione
all'art. 5 comma 6 del decreto del Presidente della Repubblica dell'8
settembre 1997 n. 357 ed all'art. 20 comma 3 del decreto del
Presidente della Repubblica del 6 giugno 2001 n. 380.
L'art. 11 della legge regionale in esame, al comma 4, dispone che
«[...] Nelle restanti aree interne alle zone omogenee A, ovvero sugli
immobili sottoposti ai vincoli del decreto legislativo n. 42/2004,
ovvero su immobili ricadenti all'interno delle zone di controllo D di
parchi e riserve naturali, ovvero in aree protette da norme nazionali
o regionali quali pSIC, SIC, ZSC e ZPS, ivi compresa la fascia
esterna di influenza per una larghezza di 200 metri, gli interventi
cui è applicabile la segnalazione certificata di inizio attività
non possono avere inizio prima che siano decorsi trenta giorni dalla
data di presentazione della segnalazione.».
Detto comma consente, dunque, di avviare alcuni interventi,
ricadenti nei siti Natura 2000 e nei parchi, decorsi semplicemente 30
giorni dalla presentazione della segnalazione certificata di inizio
attività (SCIA), senza una preventiva valutazione sulle possibili
incidenze significative che detto intervento potrebbe avere sul sito
stesso.
Ferma restando la contraddittorietà della formulazione del comma
4 in esame con quanto previsto dal comma 1 del medesimo art. 11 che,
invece, consente l'inizio dei lavori solo dopo la «comunicazione da
parte dello sportello unico dell'avvenuta acquisizione dei medesimi
atti di assenso» necessari all'intervento, si deve evidenziare che il
suddetto termine di 30 giorni risulta in contrasto con quanto
previsto dall'art. 5, comma 6, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 357/1997 «Regolamento recante attuazione della
direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat
naturali e seminaturali, nonchè della flora e della fauna
selvatiche». Tale ultima norma infatti stabilisce che «Fino alla
individuazione dei tempi per l'effettuazione della verifica di cui al
comma 5, le autorità di cui ai commi 2 e 5 effettuano la verifica
stessa entro sessanta giorni dal ricevimento dello studio di cui ai
commi 2, 3 e 4 e possono chiedere una sola volta integrazioni dello
stesso ovvero possono indicare prescrizioni alle quali il proponente
deve attenersi. Nel caso in cui le predette autorità chiedano
integrazioni dello studio, il termine per la valutazione di incidenza
decorre nuovamente dalla data in cui le integrazioni pervengono alle
autorità medesime.».
Detta disposizione, peraltro, è ribadita dall'art. 20, comma 3
del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001, al quale fa
riferimento proprio il comma 1 dell'art. 11 in esame.
Pertanto, l'avvio dei lavori, consentito dopo i 30 giorni, in
mancanza della «comunicazione da parte dello sportello unico
dell'avvenuta acquisizione dei medesimi atti di assenso», e
soprattutto nei casi nei quali l'intervento abbia necessità di
acquisire preventivamente la Valutazione di Incidenza, si configura
come modalità di superamento dei pareri mediante silenzio-assenso,
in palese contrasto con quanto previsto dall'art. 6 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 357/1997 in attuazione della Direttiva
92/43/CEE (con particolare riguardo al suo art. 6).
Alla luce di quanto sopra esposto, l'art. 11, commi 4 della legge
regionale de qua, ponendosi in contrasto con gli obblighi di origine
comunitaria di cui alla Direttiva 92/43/CEE e con la normativa
statale in materia di tutela dell'ambiente di cui all'art. 5, comma
6, del decreto del Presidente della Repubblica n. 357/1997, eccede
dalle competenze statutarie riconosciute alla Regione Siciliana dallo
Statuto Speciale di autonomia (regio decreto legislativo del 15
maggio 1946, n. 455, convertito in legge costituzionale n. 2/1948).

IV

Articolo 14.
Violazione dell'art. 14 dello Statuto della Regione Siciliana e
dell'art. 117 comma 2 lettera «l» della Costituzione in relazione
agli articoli 36, 38, 41, 44 e 45 del testo unico approvato con
decreto del Presidente della Repubblica del 6 giugno 2001 n. 380.
Violazione dell'art. 3 della Costituzione.
L'art. 14 recepisce nell'ordinamento regionale l'art. 36 del
testo unico dell'edilizia di cui al decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001, in materia di «accertamento di conformita'».
Tale disposizione prevede, al comma 1, che «..il responsabile
dell'abuso, o l'attuale proprietario dell'immobile, possono ottenere
il permesso in sanatoria se l'intervento risulti conforme alla
disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della
presentazione della domanda». Al comma 3 prevede che «In presenza
della documentazione e dei pareri previsti, sulla richiesta di
permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile si pronuncia con
adeguata motivazione, entro novanta giorni, decorsi i quali la
richiesta si intende assentita» .
In proposito, si rappresenta che l'art. 36 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001 richiede, ai fini del
rilascio del titolo abilitativo in sanatoria, la doppia conformità
alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente intesa come
conformità dell'intervento sia al momento della realizzazione sia al
momento della presentazione della domanda.
La norma regionale in esame sembra invece introdurre una
surrettizia forma di condono, andando così ad invadere la competenza
legislativa statale. Infatti evidentemente la norma regionale rende,
di fatto, applicabile l'istituto dell'accertamento di conformità,
previsto dal citato art. 36 del TUE, anche ad interventi che, invece,
eseguiti fino alla data di entrata in vigore della medesima legge
regionale, avrebbero dovuto essere realizzati in conformità alla
disciplina urbanistica ed edilizia previgente. E ciò con la
possibilità, secondo la predetta disciplina regionale, di ottenere
il rilascio del titolo abilitativo in sanatoria, nel presupposto che
gli interventi «risultano conformi alla disciplina urbanistica ed
edilizia vigente al momento della presentazione della domanda»,
ossia, nel caso di specie, attraverso una conformità alle nuove
disposizioni della legge regionale in commento conseguita ex post.
Giova ricordare che la rigorosa regola statale del rilascio del
titolo in sanatoria di cui all' art. 36 del TUE è volta a sanare
violazioni solo «formali». La «doppia conformita'» è riconosciuta a
livello giurisprudenziale come principio «finalizzato a garantire
l'assoluto rispetto della «disciplina urbanistica ed edilizia»
durante tutto l'arco temporale compreso tra la realizzazione
dell'opera e la presentazione dell'istanza volta ad ottenere
l'accertamento di conformita'» (confronta Corte Costituzionale n.
101/2013; Cons. Stato, IV, n. 32/2013, ove si precisa, tra l'altro
che la disciplina urbanistica non ha effetto retroattivo; Cons.
Stato, V, n. 3220/2013; Tribunale Amministrativo Regionale
dell'Umbria n. 590/2014), La «doppia conformita'», è prevista sia
per gli interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, o
in difformità da esso, ovvero in assenza di DIA alternativa o in
difformità da essa (art. 36 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001), sia per quelli eseguiti in assenza della o
in difformità dalla SCIA (art. 37, comma 4 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001).
In particolare, nella citata sentenza n. 101/2013, la Consulta ha
precisato che «Il rigore insito nel principio in questione trova
conferma anche nell'interpretazione della giurisprudenza
amministrativa, la quale afferma che, ai fini della concedibilità
del permesso di costruire in sanatoria, di cui all'art. 36 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, è
necessario che le opere realizzate siano assentibili alla stregua non
solo della disciplina urbanistica vigente al momento della domanda di
sanatoria, ma anche di quella in vigore all'epoca di esecuzione degli
abusi (pronunce del Consiglio di Stato, sezione IV, 21 dicembre 2012,
n. 6657; sezione IV, 2 novembre 2009, n. 6784; sezione V, 29 maggio
2006, n. 3267; sezione IV, 26 aprile 2006, n. 2306). In tal senso, la
stessa giurisprudenza afferma che la sanatoria in questione - in ciò
distinguendosi da un vero e proprio condono - è stata
deliberatamente circoscritta dal legislatore ai soli abusi «formali»,
ossia dovuti alla carenza del titolo abilitativo, rendendo così
palese la ratio ispiratrice della previsione della sanatoria in
esame, «anche di natura preventiva e deterrente», finalizzata a
frenare l'abusivismo edilizio, in modo da escludere letture
«sostanzialiste» della norma che consentano la possibilità di
regolarizzare opere in contrasto con la disciplina urbanistica ed
edilizia vigente al momento della loro realizzazione, ma con essa
conformi solo al momento della presentazione dell' istanza per
l'accertamento di conformità (citata pronuncia del Consiglio di
Stato, sezione IV, 21 dicembre 2012, n. 6657).»
Anche alla stregua delle richiamate stringenti indicazioni
giurisprudenziali, la disposizione regionale in commento risulta
illegittimamente adottata, avendo l'effetto di legittimare ex post,
mediante rilascio del titolo abilitativo in sanatoria ex art. 14
della legge regionale in esame (che recepisce con modifiche l'art. 36
del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001),
interventi cui la stessa legge regionale n. 16/2016 non avrebbe
potuto essere applicata.
A ciò si aggiunga che la portata del disposto del comma 1
dell'art. 14 in commento è tale da consentire, in ipotesi, la
legittimazione di possibili futuri interventi abusivi attraverso
eventuali sopravvenute modifiche favorevoli della normativa
urbanistica ed edilizia. Al riguardo, nella sentenza n. 1324/2014,
Sez. V, il Consiglio di Stato ha avuto modo di precisare che «risulta
del tutto ragionevole il divieto legale di rilasciare una concessione
(o il permesso) in sanatoria, anche quando dopo la commissione
dell'abuso vi sia una modifica favorevole dello strumento
urbanistico.
Tale ragionevolezza risulta da due fondamentali esigenze, prese
in considerazione dalla legge:
a) evitare che il potere di pianificazione possa essere
strumentalizzato al fine di rendere lecito ex post (e non punibile)
ciò che risulta illecito (e punibile);
b) disporre una regola senz'altro dissuasiva dell'intenzione
di commettere un abuso, perchè in tal modo chi costruisce sine
titolo sa che deve comunque disporre la demolizione dell'abuso, pur
se sopraggiunge una modifica favorevole dello strumento
urbanistico.». In conclusione la disposizioni regionali in questione,
introducendo fattispecie di condono in relazione ad interventi
eventualmente abusivi realizzati prima dell'entrata in vigore della
legge regionale n. 16 del 2016 e una sorta di condono «a regime» per
interventi in ipotesi abusivi effettuati dopo l'entrata in vigore
della stessa, che dovessero risultare sanabili a seguito di ulteriori
modifiche alla disciplina urbanistica ed edilizia, travalica la
competenza legislativa esclusiva nella materia «urbanistica»
attribuita alla Regione Siciliana dallo Statuto di autonomia
(confronta art. 14, comma 1, (lettera f) Testo coordinato dello
Statuto speciale della Regione Siciliana approvato con regio decreto
legislativo del 15 maggio 1946, n. 455 (pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale del Regno d'Italia n. 1333 del 10 giugno 1946), convertito
in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2 (pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 58 del 9 marzo 1948),
modificato dalle leggi costituzionali 23 febbraio 1972, n. 1
(pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 63
del 7 marzo 1972), 12 aprile 1989, n. 3 (pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 87 del 14 aprile 1989) e 31
gennaio 2001, n. 2 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana n. 26 dell'1° febbraio 2001)»), invadendo la
competenza esclusiva statale, atteso che, secondo i consolidati
orientamenti della Corte costituzionale, nella disciplina del condono
edilizio converge la competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia di sanzionabilità e quindi ordinamento penale di cui
all'articolo 117,comma 2, lettera 1) della Costituzione.
Non da ultimo, quale profilo di ulteriore contrasto con la
disciplina statale, si rileva che, mentre il comma 3, dell'art. 36
del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001,
stabilisce che «3. Sulla richiesta di permesso in sanatoria il
dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si
pronuncia con adeguata motivazione, entro sessanta giorni decorsi i
quali la richiesta si intende rifiutata», ai sensi del comma 3, del
richiamato art. 14 della legge regionale del 16 del 2016, «3. In
presenza della documentazione e dei pareri previsti, sulla richiesta
di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del
competente ufficio comunale si pronuncia con adeguata motivazione,
entro novanta giorni decorsi i quali la richiesta si intende
assentita.».
La norma regionale richiamata, dunque, introduce un meccanismo di
silenzio assenso che discende dal mero decorso del termine di
sessanta giorni, laddove l'art. 36 del citato testo unico stabilisce
la contraria regola che, in caso di richiesta di permesso in
sanatoria, laddove non intervenga provvedimento motivato entro
sessanta giorni, la richiesta si intende rifiutata. Essa incide
pertanto su una causa estintiva (art. 45 testo unico) delle
contravvenzioni contemplate dall'art. 44 collegata di regola
all'ottenimento di un provvedimento espresso circa la conformità
delle opere realizzate in mancanza del permesso a costruire. Al
contrario, in questo caso il giudizio di conformità può essere
pretermesso, e l'effetto estintivo è ricollegato al mero silenzio
dell'amministrazione. La disposizione incide su una materia riservata
allo Stato con riguardo agli effetti sulla causa estintiva (Art. 117,
comma 2, lettera 1, Costituzione) e pertanto eccede dalle competenze
statutarie riconosciute alla Regione siciliana dallo Statuto Speciale
di autonomia (regio decreto legislativo del 15 maggio 1946, n. 455,
convertito in legge costituzionale n. 2/1948).
La Corte costituzionale con sentenza n. 19 del 2014 ha ribadito
il principio, applicabile anche alle Regioni ad autonomia speciale,
secondo il quale «nessuna fonte regionale può introdurre nuove cause
di esenzione della responsabilità penale, civile o amministrativa,
trattandosi di materia non disciplinata dagli statuti di autonomia
speciale e riservata alla competenza esclusiva del legislatore
statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Costituzione».
La disposizione censurata contrasta altresì, infine, con l'art.
3 della Costituzione, riguardo alle modalità di accertamento della
natura esclusivamente formale dell'abuso realizzato, che solo
consentirebbe il rilascio postumo del permesso.
Viene infatti introdotta una discriminazione ingiustificata, a
parità di comportamento tenuto, fra soggetti operanti in diverse
regioni, per di più in materia soggetta a misure sanzionatorie
previste in leggi dello Stato.

V

Articolo16.
a) Violazione dell'art. 14 dello Statuto Siciliano e dell'art.
117 comma 3 della Costituzione in relazione alle disposizioni del
testo unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica del
6 giugno 2001 n. 380 ed in particolare al suo art. 94.
L'art. 16 reca «Recepimento con modifiche dell'art. 94
«Autorizzazione per l'inizio dei lavori» del decreto del Presidente
della Repubblica del 6 giugno 2001, n. 380.»
Il comma 1, di tale articolo prevede che: «1. Fermo restando
l'obbligo del titolo abilitativo all'intervento edilizio, nelle
località sismiche, il richiedente può applicare le procedure
previste dall'art. 32 della legge regionale 19 maggio 2003, n. 7.».
L'art. 32, della legge regionale n. 7 del 2003, richiamato nel comma
in questione dispone quanto segue: «1. Al fine di snellire le
procedure previste dalla legge 2 febbraio 1974, n. 64, ai sensi
dell'art. 20 della legge 10 dicembre 1981, n. 741 non si rende
necessaria l'autorizzazione all'inizio dei lavori prevista ai sensi
dell'art. 18 della suddetta legge 2 febbraio 1974, n. 64.».
Con specifico riferimento al tema dell'autorizzazione sismica di
cui all'art. 94 del TUE, che ne prevede l'obbligo prima dell'inizio
dei lavori nelle località sismiche ad eccezione di quelle a bassa
sismicità, il Giudice delle leggi, fin dalla sentenza n. 182 del
2006, ha ritenuto che il principio della previa autorizzazione
scritta di cui all'indicata disposizione trae il proprio fondamento
dall'intento unificatore del legislatore statale, il quale «è
palesemente orientato ad esigere una vigilanza assidua sulle
costruzioni riguardo al rischio sismico, attesa la rilevanza del bene
protetto, che trascende anche l'ambito della disciplina del
territorio, per attingere a valori di tutela dell'incolumità
pubblica che fanno capo alla materia della protezione civile, in cui
ugualmente compete allo Stato la determinazione dei principi
fondamentali» e, successivamente, nel confermare l'intento
unificatore della disciplina statale in tale ambito (sentenza n. 254
del 2010), ha anche ribadito la natura di principio fondamentale in
relazione al menzionato art. 94 (sentenza n. 312 del 2010),
sottolineando altresì che gli interventi edilizi nelle zone sismiche
e la relativa vigilanza fanno parte della materia della protezione
civile, oggetto di competenza legislativa concorrente ai sensi
dell'art. 117, terzo comma della Costituzione (sentenza n. 201 del
2012).
Successivamente, la Corte costituzionale, nella citata sentenza
n. 101 del 2013, ribadendo orientamenti consolidati con riferimento
alla necessità della previa autorizzazione all'inizio lavori per
l'esecuzione di interventi edilizi nelle zone sismiche, ha precisato
che «Nella sentenza n. 182 del 2006, la Corte ha dichiarato
illegittima, per violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., una
disposizione della legge della Regione Toscana n. 1 del 2005 in
considerazione del mancato rispetto, sotto un diverso profilo, di una
norma statale di principio prevista dall'art. 94 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 sul controllo delle
costruzioni a rischio sismico, nella parte in cui non stabiliva che
non si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione
scritta del competente ufficio tecnico della Regione. La disposizione
regionale prevedeva, infatti, il semplice preavviso alla struttura
regionale competente, senza richiedere la predetta autorizzazione.
Più in generale, in questa pronuncia la Corte ha affermato che
«l'intento unificatore della legislazione statale è palesemente
orientato ad esigere una vigilanza assidua sulle costruzioni riguardo
al rischio sismico, attesa la rilevanza del bene protetto, che
trascende anche l'ambito della disciplina del territorio, per
attingere a valori di tutela dell'incolumità pubblica che fanno capo
alla materia della protezione civile, in cui ugualmente compete allo
Stato la determinazione dei principi fondamentali».
Ancora con la sentenza n. 201 del 2012, dichiarando
l'illegittimità di una disposizione della legge della Regione Molise
9 settembre 2011, n. 25, codesta Ecc.ma Corte ha ribadito che «la
normativa regionale impugnata, occupandosi degli interventi edilizi
in zone sismiche e della relativa vigilanza, rientra nella materia
della protezione civile, oggetto di competenza legislativa
concorrente ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Costituzione». Tale
inquadramento, recentemente ribadito nella sentenza n. 64 del 2013,
era peraltro già stato affermato nelle sentenze n. 254 del 2010 e n.
248 del 2009, in riferimento alla illegittimità di deroghe regionali
alla normativa statale per l'edilizia in zone sismiche, ed in
relazione al titolo competenziale di tale normativa: la Corte ha
ritenuto che essa rientri nell'ambito del governo del territorio,
nonchè nella materia della protezione civile, per i profili
concernenti «la tutela dell'incolumità pubblica» (sentenza n. 254
del 2010). Tali rilevanti considerazioni sono state espresse anche
nella successiva sentenza della Consulta n. 300 del 2013.
Ciò posto, si osserva che lo Statuto speciale della Regione
Siciliana non prevede espressamente la materia della «protezione
civile», nè all'interno dell'art. 14 (materie di competenza
legislativa esclusiva), nè nell'ambito dell'art. 17 (materie
concernenti la regione per le quali è attribuita competenza
all'emanazione di leggi entro i limiti dei principi ed interessi
generali cui si informa la legislazione dello Stato). Pertanto, ai
sensi dell'art. 10 della legge Costituzionale del 18 ottobre 2001, n.
3, deve ritenersi che la Regione Siciliana sia titolare di potestà
legislativa concorrente nella materia «protezione civile».
In conseguenza, alla luce delle precise indicazioni del Giudice
delle Leggi, si ritiene che la disposizione regionale in argomento,
risultando in contrasto con l'art. 94 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 380 del 2001, che, al comma 1, stabilisce che «1.
Fermo restando l'obbligo del titolo abilitativo all'intervento
edilizio, nelle località sismiche, ad eccezione di quelle a bassa
sismicità all'uopo indicate nei decreti di cui all'art. 83, non si
possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione scritta del
competente ufficio tecnico della regione.»), sia stata emanata in
contrasto con i principi fondamentali stabiliti dalla legislazione
statale nella materia «protezione civile» e, quindi, in violazione
dell'art. 117, terzo comma della Costituzione.
b) Violazione dell'art. 14 dello Statuto Siciliano e dell'art.
117 comma 3 della Costituzione in relazione agli articoli 65, 93 e 94
del testo unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica
del 6 giugno 2001 n. 380.
Lo stesso art. 16, al comma 3, dispone che «3. Per lo snellimento
delle procedure di denuncia dei progetti ad essi relativi, non sono
assoggettati alla preventiva autorizzazione scritta del competente
ufficio del Genio civile le opere minori ai fini della sicurezza per
le costruzioni in zona sismica, gli interventi privi di rilevanza per
la pubblica incolumità ai fini sismici e le varianti in corso
d'opera, riguardanti parti strutturali che non rivestono carattere
sostanziale, in quanto definiti e ricompresi in un apposito elenco
approvato con deliberazione della Giunta regionale. Il progetto di
tali interventi, da redigere secondo le norme del decreto
ministeriale del 14 gennaio 2008 e successive modifiche ed
integrazioni, è depositato al competente ufficio del Genio civile
prima del deposito presso il comune del certificato di agibilità.».
In proposito, si evidenzia che nella già citata sentenza n. 300
del 2013, la Corte costituzionale ha anche rilevato che «la categoria
degli «interventi di limitata importanza statica», a cui fa
riferimento la disposizione regionale impugnata, non è conosciuta
dalla normativa statale: non se ne fa menzione nel citato decreto del
Presidente della Repubblica del 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia),
che pure, all'art. 3, è attento a classificare i diversi interventi
edilizi all'interno di una specifica tassonomia; nè la categoria
utilizzata dal legislatore regionale è reperibile nella normativa
tecnica, contenuta nel decreto del Ministro delle infrastrutture del
14 gennaio 2008 (Approvazione delle nuove norme tecniche per le
costruzioni). Dunque, già sotto questo profilo la legislazione
regionale si discosta illegittimamente dalla normativa statale
rilevante, perchè introduce una categoria di interventi edilizi
ignota alla legislazione statale.
In ogni caso, il vizio di illegittimità costituzionale si palesa
alla luce della risolutiva considerazione che la disposizione
impugnata si pone in contrasto con il principio fondamentale che
orienta tutta la legislazione statale, che esige una vigilanza
assidua sulle costruzioni riguardo al rischio sismico. Infatti, con
specifico riferimento al decreto del Presidente della Repubblica n.
380 del 2001, invocato quale parametro interposto nel presente
giudizio, la Corte, nella sentenza n. 182 del 2006, ha affermato che
l'«intento unificatore della legislazione statale è palesemente
orientato ad esigere una vigilanza assidua sulle costruzioni riguardo
al rischio sismico, attesa la rilevanza del bene protetto, che
trascende anche l'ambito della disciplina del territorio, per
attingere a valori di tutela dell'incolumità pubblica che fanno capo
alla materia della protezione civile, in cui ugualmente compete allo
Stato la determinazione dei principi fondamentali». Analogo principio
è ribadito nella recente sentenza n. 101 del 2013.
Pertanto, benchè apparentemente l'impugnato art. 171 introduca
una deroga soltanto in relazione a due specifiche previsioni della
normativa statale [gli articoli 65 (R) e 93 (R) del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, in realtà la sua
portata è più radicale e finisce per incidere, compromettendolo,
sul principio fondamentale della necessaria vigilanza sugli
interventi edilizi in zone sismiche. In ragione di ciò è
irrilevante che l'impugnato art. 171 disponga che gli interventi
edilizi «di limitata importanza statica» siano esenti soltanto dagli
adempimenti di cui agli articoli 65 e 93 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 380 del 2001. Il suo effetto sostanziale,
infatti, va oltre la deroga ai suddetti articoli 65 e 93 e consiste,
piuttosto, nel sottrarre tali interventi edilizi «di limitata
importanza statica» ad ogni forma di vigilanza pubblica. Infatti, i
citati articoli 65 e 93 prescrivono gli obblighi minimi di
segnalazione allo sportello unico, cosicchè il legislatore
regionale, esentando alcuni tipi di interventi edilizi
dall'assolvimento di tali obblighi minimi, in realtà li esenta da
qualsivoglia obbligo. La disposizione regionale impugnata consente,
dunque, che determinati interventi edilizi in zona sismica siano
effettuati senza che la pubblica autorità ne sia portata a
conoscenza, precludendo a quest'ultima, a fortiori, qualunque forma
di vigilanza su di essi.
Vale la pena ricordare che recentemente l'art. 3, comma 6, del
decreto-legge 6 giugno 2012, n. 74 (Interventi urgenti in favore
delle popolazioni colpite dagli eventi sismici che hanno interessato
il territorio delle province di Bologna, Modena, Ferrara, Mantova,
Reggio Emilia e Rovigo, il 20 e il 29 maggio 2012), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 1° agosto 2012, n.
122, ha consentito - in relazione alle ricostruzioni e riparazioni
delle abitazioni private - una deroga esplicita ad una serie di
disposizioni, fra le quali gli articoli 93 e 94 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 2001. Tale deroga però, come
ha rimarcato questa Corte nella sentenza n. 64 del 2013, è attuata,
«non senza significato, proprio con disposizione statale, a conferma
della necessità di quell'intervento unificatore più volte
richiamato dalla giurisprudenza di questa Corte».»
Alla luce di tali precise e perentorie indicazioni della
giurisprudenza costituzionale non par dubbia l'incostituzionalità
del censurato art. 16.
Da un lato infatti la norma regionale dispone l'esclusione dalla
preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio del Genio
civile per «le opere minori ai fini della sicurezza per le
costruzioni in zona sismica, gli interventi privi di rilevanza per la
pubblica incolumità ai fini sismici e le varianti in corso d'opera,
riguardanti parti strutturali che non rivestono carattere
sostanziale, in quanto definiti e ricompresi in un apposito elenco
approvato con deliberazione della Giunta regionale» e che «Il
progetto di tali interventi, da redigere secondo le norme del decreto
ministeriale del 14 gennaio 2008 e successive modifiche ed
integrazioni, è depositato al competente ufficio del Genio civile
prima del deposito presso il comune del certificato di agibilita'»,
e, quindi, anche fino all'ultimazione dei lavori ed anche dopo
quest'ultima.
All'opposto, l'art. 65 del TUE stabilisce, al comma 1, che, «1.
Le opere di conglomerato cementizio armato, normale e precompresso ed
a struttura metallica, prima del loro inizio, devono essere
denunciate dal costruttore allo sportello unico, che provvede a
trasmettere tale denuncia al competente ufficio tecnico regionale.»
e, al comma 3, che alla denuncia preventiva deve essere allegato il
progetto; ed a sua volta l'art. 93 del medesimo T.U.E. dispone che
«1. Nelle zone sismiche di cui all'art. 83, chiunque intenda
procedere a costruzioni, riparazioni e sopraelevazioni, è tenuto a
darne preavviso scritto allo sportello unico, che provvede a
trasmetterne copia al competente ufficio tecnico della regione,
indicando il proprio domicilio, il nome e la residenza del
progettista, del direttore dei lavori e dell'appaltatore. 2. Alla
domanda deve essere allegato il progetto, ....».
È pertanto incontestabile che le disposizioni regionali in esame
si pongono in assoluto contrasto con i principi fondamentali della
normativa vigente in materia di «protezione civile» desumibili dagli
articoli 94, 93 e 65 del decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001, introducendo per di più, in ammissibilmente, una categoria
di lavori («minori» secondo il legislatore siciliano) estranea alla
sistematica normativa statuale; esse violano pertanto chiaramente
l'art. 117 terzo comma della Costituzione.

P.Q.M.

Alla stregua delle considerazioni svolte voglia codesta ecc.ma
Corte costituzionale dichiarare illegittimi e conseguentemente
annullare l'art. 3 comma 2 lettera F), l'art. 11 comma 4, l'art. 14 e
l'art. 16 della legge regionale siciliana n. 16 del 10 agosto 2016.
Unitamente al presente ricorso verranno depositati:
1) copia della legge regionale siciliana n. 16/2016
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana del 19
agosto 2016 n. 29 supplemento ordinario
2) estratto della delibera del Consiglio dei ministri
adottata nella seduta n. 135 dell'11 ottobre 2016.
Roma, 15 ottobre 2016

Vice Avvocato Generale dello Stato: Pignatone