1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 14-11-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 68 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 3 ottobre 2018
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 ottobre 2018 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Procedimento amministrativo - Norme della Regione Campania - Legge annuale di semplificazione 2018 - Procedimento per l'approvazione di progetti di opere e lavori pubblici di interesse strategico regionale non conformi al piano urbanistico comunale (Puc) - Rilascio da parte dello sportello unico regionale per le attivita' produttive (SURAP) del provvedimento abilitativo per l'avvio di nuove imprese che intendano localizzarsi sul territorio campano. - Legge della Regione Campania 2 agosto 2018, n. 26 (Misure di semplificazione in materia di governo del territorio e per la competitivita' e lo sviluppo regionale. Legge annuale di semplificazione 2018), artt. 6 e 12. (18C00232) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 14-11-2018)

Ricorso ex art. 127 Costituzione per il Presidente del Consiglio
dei ministri (c.f. 80188230587), rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato (c.f. 80224030587; pec:
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it - fax 06/96514000) ed
elettivamente domiciliata presso i suoi uffici in Roma, via dei
Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Campania, in persona del Presidente della
Giunta regionale pro tempore;
per l'annullamento della l.r. Campania 2 agosto 2018 n. 26,
pubblicata nel Bollettino Ufficiale regionale n. 54 del 3 agosto
2018, recante «Misure di semplificazione in materia di governo del
territorio e per la competitività e lo sviluppo regionale. Legge
annuale di semplificazione 2018».

Premesso che

La legge della Regione Campania 2 agosto 2018 n. 26, recante
«Misure di semplificazione in materia di governo del territorio e per
la competitività e lo sviluppo regionale. Legge annuale di
semplificazione 2018», detta disposizione per la semplificazione e la
razionalizzazione dei procedimenti normativi e amministrativi in
materia di governo del territorio e di lavori pubblici.
L'impugnato testo normativo presenta profili di illegittimità
costituzionale con riferimento alle disposizioni contenute negli
articoli 6 e 12, che violano gli articoli 3, 5, 114, 117, secondo
comma lettera l) e 118 della Costituzione, alla luce dei seguenti

Motivi

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 6 della l.r. Campania 2
agosto 2018 n. 26
La norma contenuta nel censurato art. 6 rubricato
«Semplificazioni in materia di lavori pubblici di interesse regionale
e di opere pubbliche di interesse regionale» inserisce, all'interno
della legge regionale della Campania 22 dicembre 2004 n. 16 (recante
«Norme sul governo del territorio»), un aggiuntivo art. 12-bis che
definisce le opere e i lavori pubblici di interesse strategico,
individuandoli negli interventi «[...] che siano:
a) finanziati, anche solo parzialmente, con fondi europei e/o
fondi strutturali;
b) volti a superare procedure di infrazione e/o procedure
esecutive di condanne da parte della Corte di giustizia dell'Unione
europea per violazione della normativa europea;
c) definiti strategici dal Documento di economia e finanza
regionale (DEFR);
d) inclusi nella programmazione di cui all'art. 63 della legge
regionale 27 febbraio 2007, n. 3 (Disciplina dei lavori pubblici, dei
servizi e delle forniture in Campania) in quanto ritenuti strategici
per lo sviluppo della regione;
e) finalizzati a migliorare le condizioni di accessibilità
attiva e passiva della zona rossa per emergenza vulcanica del Vesuvio
e dei Campi Flegrei (realizzazione e/o adeguamento di infrastrutture
funzionali al miglioramento delle vie di fuga e delle strutture per
la logistica previste dal Piano di allontanamento della popolazione
residente in zona rossa)».
Per i suddetti interventi è previsto che, ove la realizzazione
dell'opera richieda «l'azione integrata» di più soggetti
istituzionali, la regione è chiamata a promuovere la procedura per
l'accordo di programma di cui all'art. 12 della legge regionale n.
16/2004, mediante la convocazione di una conferenza di servizi.
Nel suddetto ambito procedimentale, per i progetti e le opere che
risultino non conformi al Piano urbanistico comunale (PUC), il comune
interessato è chiamato ad esprimere il proprio parere motivato.
In caso di parere non favorevole, l'art. 12-bis cit. prevede che
l'amministrazione procedente conceda all'ente comunale un termine di
trenta giorni per esprimere proposte di modifica al progetto. Dette
proposte dovranno essere esaminate in un'aggiornata conferenza di
servizi (da tenersi entro trenta giorni), all'esito della quale, ove
non si pervenga all'accordo tra tutte le amministrazioni, la Giunta
regionale, sentita la Commissione consiliare, potrà approvare
ugualmente il progetto al fine della realizzazione dell'interesse
strategico regionale.
Ebbene, la formulazione del censurato art. 6 della legge
regionale n. 26/2018 risulta del tutto illegittima in quanto
suscettibile di consentire la realizzazione di opere che non
rispondono all'interesse dei cittadini residenti nel territorio
interessato, superando eventuali legittime e motivate determinazioni
degli enti locali.
La suddetta facoltà di aggiramento delle istanze comunali è
consentita dal legislatore regionale, senza significative
limitazioni, essendo prevista (in maniera del tutto generica) per gli
interventi «finanziati, anche solo parzialmente, con fondi europei
e/o fondi strutturali [...]» o per quelli «definiti strategici dal
Documento di economia e finanza regionale (DEFR) [...]».
Come noto, le competenze dei comuni in materia di pianificazione
del territorio e di urbanistica possono essere ridotte o compresse
dalla legge regionale, ma non possono essere integralmente
pretermesse (in tal senso Corte Costituzionale n. 378/2000);
diversamente, risulterebbe lesa la sfera di autonomia amministrativa
costituzionalmente garantita in base al combinato disposto di cui
agli articoli 5, 114 e 118 della Costituzione.
In particolare, l'interesse di rilievo sovra-comunale idoneo a
giustificare una limitazione o compressione delle prerogative di
autonomia riconosciute ai comuni in base ai principi costituzionali
di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza di cui all'art. 118
Costituzione, deve essere sempre puntualmente individuato e contenuto
entro limiti, anche temporali, giustificati da specifiche esigenze di
carattere sovra-comunale.
Sotto tale profilo, la disposizione regionale oggetto
dell'odierna censura presenta aspetti di dubbia legittimità
costituzionale, ed in particolare:
A) per la genericità e indeterminatezza della formulazione,
che individua l'interesse strategico regionale e giustifica la deroga
ai piani urbanistici comunali (anche in disaccordo con il comune
titolare della funzione di programmazione territoriale), risulta
potenzialmente idonea a coinvolgere la maggior parte delle opere da
realizzare in ambito regionale. Il che si pone in aperto contrasto
con i criteri che presiedono al riparto costituzionale di funzioni
amministrative tra amministrazioni decentrate, secondo i principi di
sussidiarietà e leale collaborazione. L'impugnata disposizione
risulta confliggente, altresì, con la stessa disciplina regionale in
materia di governo del territorio ed in particolare con l'art. 4
della legge regionale n. 16/2004 (Cooperazione istituzionale nei
processi di pianificazione), ai sensi del quale: «Tutti i soggetti
istituzionali titolari di funzioni di pianificazione territoriale e
urbanistica informano la propria attività ai metodi della
cooperazione e dell'intesa».
La norma oggetto di censura, poi, oltre a sacrificare in modo non
adeguatamente circoscritto le prerogative istituzionali delle
amministrazioni comunali, si presta altresì ad esporre la regione ad
innumerevoli contenziosi con le realtà locali, interessate a
tutelare la propria attività di programmazione territoriale in
coerenza con i principi di riparto sanciti dall'art. 118
Costituzione;
B) la disposizione gravata si pone in parziale contrasto, poi,
con la normativa nazionale di cui alla legge n. 241/1990 in materia
di conferenza dì servizi, come da ultimo novellata dal decreto
legislativo n. 127/2016.
B.1) come noto, la disciplina statale in punto di conferenza di
servizi, secondo quanto previsto dall'art. 29, comma 2-quater della
legge n. 241/1990, coinvolge i livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali di cui all'art. 117, comma 2
lettera m) Costituzione, prevedendo in particolare che: «Le regioni e
gli enti locali, nel disciplinare i procedimenti amministrativi di
loro competenza, non possono stabilire garanzie inferiori a quelle
assicurate ai privati dalle disposizioni attinenti ai livelli
essenziali delle prestazioni di cui ai commi 2-bis e 2-ter. ma
possono prevedere livelli ulteriori di tutela».
La legge fa salva la possibilità di individuare, con intese
raggiunte in sede di Conferenza unificata ex art. 8 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281, casi ulteriori in cui gli
istituti procedimentali richiamati dall'art. 29 comma 2-ter non si
applicano.
Nel novero delle amministrazioni in grado di esprimere un
dissenso qualificato in sede di conferenza di servizi sono senz'altro
incluse quelle preposte alla tutela della salute e della pubblica
incolumità, cui compete la tutela della sicurezza dei beni e delle
persone, e più genericamente del corpo sociale nel suo complesso.
Fra di esse figura senza dubbio l'amministrazione comunale,
rappresentata dal sindaco in funzione di massima autorità sanitaria
sul proprio territorio.
B.2) Ebbene, la legge 7 agosto 1990, n. 241, prevede che
nell'ambito della conferenza di servizi, in ipotesi di dissenso
espresso da un'amministrazione che rappresenti interessi sensibili,
si applichi l'art. 14-quinquies, disciplinante il rimedio
dell'opposizione al Presidente del Consiglio dei ministri, da
attivarsi laddove in sede di conferenza sorgano contrasti di
particolare complessità.
La disposizione regionale censurata, al contrario, disattendendo
il livello minimo di garanzia sancito dall'art. 14-quinquies cit.,
prevede che il progetto su cui l'ente comunale abbia sollevato il
proprio motivato dissenso possa essere comunque approvato dalla
Giunta regionale senza in alcun modo interessare la Presidenza del
Consiglio dei ministri, con evidente sacrificio del principio
collaborativo che, in base al dettato costituzionale, deve orientare
le amministrazioni nell'esercizio delle rispettive funzioni
amministrative.
B.3) Si osserva, sotto altro profilo, che il termine di trenta
giorni assegnato dalla legge regionale all'ente comunale per
esprimere il proprio dissenso motivato non risulta rispettoso delle
minime garanzie procedimentali sancite dalla legge nazionale tenuto
conto che, in ambito comunale, il sindaco rappresenta la massima
autorità in materia sanitaria.
A tal proposito, l'art. 14-bis della legge n. 241/1990 prevede
che «le amministrazioni preposte alla tutela ambientale,
paesaggistico-territoriale, dei beni culturali, o alla tutela della
salute dei cittadini o della pubblica incolumità, ove disposizioni
di legge o provvedimenti di cui all'art. 2 non prevedano un termine
diverso, il suddetto termine è fissato in novanta giorni».
Ebbene, l'individuazione tassativa del suddetto termine è stata
prevista, a livello di legislazione nazionale, proprio per accordare
maggior tutela agli interessi sensibili espressamente indicati dalla
norma dianzi citata.
La fissazione di un termine più breve all'interno della
disposizione oggi censurata, pertanto, sembra porsi in contrasto con
le minime esigenze di tutela procedimentale sancite dall'art. 14-bis
cit., esponendo peraltro l'amministrazione regionale ad un
significativo contenzioso con le altre amministrazioni preposte alla
tutela dei suddetti interessi sensibili.
Per i motivi sopra specificati, dunque, la norma regionale
contenuta nell'art. 6 della legge regionale n. 26/2018 viola i
seguenti parametri costituzionali:
il principio di proporzionalità (ricavabile dal dettato
dell'art 3 della Costituzione) che risulta violato dalla previsione
del termine di 30 giorni concesso al comune per l'eventuale
manifestazione del dissenso. In presenza di opere e/o lavori di
particolare complessità e di notevole impatto sugli interessi
appartenenti alla sfera comunale, infatti, tale termine risulta
palesemente insufficiente e inadeguato, non consentendo che alcuna
valutazione possa essere compiuta con piena cognizione di causa.
l'art 114, commi 1 e 2 della Costituzione, che, nel testo
novellato dalla riforma costituzionale del 2001, ha attribuito agli
enti locali pari dignità istituzionale rispetto agli enti
territoriali maggiori (Stato e Regione), affermando il principio del
«pluralismo istituzionale paritario», caratterizzato da un sistema di
attribuzione delle funzioni amministrative incentrato più sulla
divisione delle materie per aree di competenza che su relazioni di
natura propriamente gerarchica.
l'art. 118, 1 comma, della Costituzione, secondo cui «le
funzioni amministrative sono attribuite ai comuni» e solo nel caso in
cui sussistano esigenze di esercizio unitario operano i principi di
sussidiarietà ed adeguatezza per cui è previsto l'intervento
sostitutivo del livello di governo superiore. Detto altrimenti, la
norma costituzionale prevede un'attribuzione preferenziale delle
funzioni amministrative ai comuni, di talchè l'intervento
sussidiario della regione ha modo di esprimersi solo laddove il
comune sia impossibilitato ad assolvere efficientemente ad una data
funzione.
La norma regionale oggi impugnata, al contrario, consente
un'indiscriminata inversione del criterio di riparto sancito
dall'art. 118 Costituzione, ponendo la Giunta regionale nella
posizione di poter disattendere, senza significativi ostacoli
procedimentali, le istanze di tutela palesate in sede di conferenza
di servizi da parte degli enti locali coinvolti.
Peraltro, la genericità e molteplicità delle categorie di opere
e lavori pubblici menzionati dalla proposta di legge regionale (senza
adeguate specificazioni) estende a dismisura i presupposti in
presenza dei quali può esplicarsi l'anzidetto potere della Regione
che finisce per diventare un potere di avocazione generale.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 12 della l.r. Campania 2
agosto 2018 n. 26.
L'art. 12 della l.r. Campania 2 agosto 2018 n. 26 reca
disposizioni di semplificazione in materia di Sportello unico
regionale per le attività produttive. In particolare il comma 1,
punto 3, della norma sostituisce il comma 1-bis dell'art. 20 della
legge regionale n. 11/2015, istitutiva dello Sportello regionale,
SURAP, al quale sono demandati i compiti espressamente indicati
dall'art. 20 cit.
La norma oggetto di censura prevede che: «nel caso di iniziative
di interesse regionale inerenti attività economiche e produttive,
anche che comportino varianti urbanistiche, il provvedimento
abilitativo per l'avvio di nuove imprese che intendano localizzarsi
sul territorio campano è rilasciato dal SURAP, in qualità di
amministrazione procedente su istanza delle imprese e previo accordo,
ai sensi dell'art. 15 della legge n. 241/1990 [...], con i comuni
territorialmente competenti anche ai fini dell'istruttoria in forma
telematica e dell'indizione , convocazione e conclusione della
Conferenza dei servizi di cui all'art. 7 del decreto del Presidente
della Repubblica 7 settembre 2010 n. 160».
La norma poi precisa che: «Restano ferme le potestà degli enti
locali in materia di governo del territorio e di rilascio dei titoli
abilitativi a costruire nonchè le normative in materia di
autorizzazioni ambientali, quelle attuative di obblighi comunitari e
i procedimenti unici di competenza regionale. La qualificazione
dell'interesse regionale e l'individuazione delle iniziative avviene
con delibera di Giunta regionale, sentita la Commissione consiliare
competente in materia».
La normativa di settore in materia di funzioni ed organizzazione
dello sportello unico delle attività produttive, di cui al decreto
del Presidente della Repubblica n. 160/2010, (Regolamento per la
semplificazione ed il riordino della disciplina sullo sportello unico
per le attività produttive, ai sensi dell'art. 38, comma 3, del
decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 133 del 2008) individua, all'art. 2, comma 1, il SUAP
comunale «quale unico soggetto pubblico di riferimento territoriale
per tutti i procedimenti che abbiano ad oggetto l'esercizio di
attività produttive e di prestazione di servizi, e quelli relativi
alle azioni di localizzazione, realizzazione, trasformazione,
ristrutturazione o riconversione, ampliamento o trasferimento,
nonchè cessazione o riattivazione delle suddette attività [...]».
Ai sensi della suddetta norma statale è il SUAP che assicura al
richiedente una risposta telematica unica e tempestiva in luogo degli
altri uffici comunali e di tutte le amministrazioni pubbliche
comunque coinvolte nel procedimento, ivi comprese quelle preposte
alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio
storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica
incolumità (art. 4, comma 1).
Peraltro la stessa normativa (art. 4, comma 2) specifica ancora
che «Le comunicazioni al richiedente sono trasmesse esclusivamente
dal SUAP; gli altri uffici comunali e le amministrazioni pubbliche
diverse dal comune, che sono interessati al procedimento, non possono
trasmettere al richiedente atti autorizzatori, nulla osta, pareri o
atti di consenso, anche a contenuto negativo, comunque denominati e
sono tenute a trasmettere immediatamente al SUAP tutte le denunce, le
domande, gli atti e la documentazione ad esse eventualmente
presentati, dandone comunicazione al richiedente».
La norma regionale in esame, al contrario, prevede che sia il
SURAP regionale a rilasciare il provvedimento abilitativo per l'avvio
di nuove imprese che intendano localizzarsi sul territorio regionale,
così ponendosi in contrasto con le sopra citate norme del decreto
del Presidente della Repubblica n. 160/2010.
Peraltro la disposizione di cui all'art. 12 cit. appare
illegittima anche in considerazione del fatto che l'art. 4, comma 5
del più volte citato decreto del Presidente della Repubblica n.
160/2010 prevede che «I comuni possono esercitare le funzioni
inerenti al SUAP in forma singola o associata tra loro, o in
convenzione con le camere di commercio».
Il principio in base al quale sia il Comune (attraverso il SUAP)
l'ente deputato a rilasciare il titolo abilitativo, ove
normativamente richiesto, per l'avvio e l'esercizio di un'attività
d'impresa è ribadito inoltre dall'art. 6 della direttiva n.
2006/123/CE (c.d. «Direttiva servizi») come attuato dall'art. 25 del
decreto legislativo n. 59/2010, nonchè dagli articoli 23 e 24 del
decreto legislativo n. 112/1998, 8 e 9 del decreto legislativo n.
114/1998 e 38 del decreto-legge n. 112/2008.
Inoltre, il rinvio contenuto nella norma censurata agli accordi
di cui all'art. 15, comma 1, della legge n. 241 del 1990, secondo
cui: «le amministrazioni pubbliche possono sempre concludere tra loro
accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di
attività di interesse comune», non può giustificare la deroga alla
normativa statale citata, che attribuisce ai comuni: «le funzioni
amministrative concernenti la realizzazione, l'ampliamento, la
cessazione, la riattivazione, la localizzazione e la rilocalizzazione
di impianti produttivi, ivi incluso il rilascio delle concessioni o
autorizzazioni edilizie» (art. 23, comma 1, del decreto legislativo
n. 112 del 1998): trattasi, come è evidente, di questione attinente
all'ordinamento civile che costituisce senza dubbio oggetto di
legislazione statale esclusiva ai sensi dell'art. 117, comma 2,
lettera l) della Costituzione.
Per questi motivi la norma in esame risulta in contrasto con
l'art. 117, comma 2, lettera l), Costituzione e con gli articoli 5,
114 e 118, comma 1, della Costituzione.

P.Q.M.

Voglia l'Ecc.ma Corte costituzionale adita accogliere il presente
ricorso e per l'effetto dichiarare l'illegittimità costituzionale
delle disposizioni oggetto di censura, articoli 6 e 12 della legge
Regione Campania n. 26 del 2018.
Si deposita la determinazione della Presidenza del Consiglio dei
ministri del 27 settembre 2018.

Roma, 1° ottobre 2018

L'Avvocato dello Stato: Nunziata