1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 6-5-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 313 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 gennaio 1998
N. 313 Ordinanza emessa il 27 gennaio 1998 dal tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna sezione staccata di Parma sul ricorso proposto da Galdiero Caterina ed altri contro il Ministero delle finanze ed altra Impiego pubblico - Indennita' giudiziaria di cui all'art. 3 della legge 19 febbraio 1981, n. 27, spettante originariamente ai magistrati e successivamente estesa al personale delle cancellerie e segreterie giudiziarie e ai coadiutori addetti agli uffici notificazioni, esecuzioni e protesti giudiziari - Rivalutazione periodica - Esclusione per gli ufficiali giudiziari e loro aiutanti - Disparita' di trattamento di situazioni omogenee - Incidenza sui principi di retribuzione proporzionata ed adeguata, di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Legge 10 ottobre 1996, n. 525, art. 1, comma 1). (Cost. artt. 3, 36 e 97). (098C0487) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 6-5-1998)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto da
Galdiero Caterina, Afragola Rosa, Belletti Giorgio, Brandolini Maria
Graziella, Breschini Graziella, Caforio Felice, Capuano Concetta,
Caselli Claudia, Civico Sergio, D'Amico Umberto, Di Salvo Claudio,
Fabrizi Silvana, Gagliarducci Marusca, Gallo Antonella, Gatti
Gianfranco, Giancristofaro Camillo, Gravante Maria Luisa, Laurizi
Gianpaolo, Liquori Silvana, Luisi Livia, Lupi Sonia, Marotta
Benedetto, Morales Adriano, Murzi Annamaria, Panarella Roberta,
Pasquarelli Sergio, Rolleri Armando, Romano Serafino, Rosiello Laura,
Russo Antonio, Scalise Giuseppina, Silipo Giuseppe Antonio, Silvagni
Alessandro, Simeone Gianfranco, Solimeo Roberto, Spallanzani
Graziella, Speltini Rosalia, Stefanelli Giovanni, Tagliavini Luciano,
Totino Armando, Tranquilli Sergio, Truppi Domenico, rappresentati e
difesi dall'avv. Guglielmo Saporito e domiciliati nello studio
dell'avv. Marcello Ziveri, in Parma, via Tommasini, 18; contro il
Ministero delle finanze e la Presidenza del Consiglio dei Ministri,
rappresentati e difesi dall'avvocatura Distrettuale dello Stato di
Bologna e domiciliati nella Segreteria della stessa Avvocatura in
Bologna, via Guido Reni, 4; per l'accertamento del diritto dei
ricorrenti di usufruire (e per la conseguente declalatoria di
riconoscere in loro favore), degli importi corrispondenti
all'applicazione del meccanismo di adeguamento periodico dalla legge
n. 525 del 10 ottobre 1996, nonchè per la condanna al pagamento
delle somme dovute oltre interessi e rivalutazione e per
l'annullamento degli atti che, direttamente o meno, incidano al
predetto adeuguamento periodico, ivi compresi, se interpretati in tal
senso, l'art. 33 del D.P.C.M. 3 marzo 1995 (C.C.N.L., Ministeri) e
l'all. B, Tab. I, Pg G.U. 30 maggio 1995, n. 124;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle Amministrazioni
resistenti;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 27 gennaio 1998, l'avv. Saporito
per i ricorrenti e l'avv. Zito per le amministrazioni resistenti;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
Con l'epigrafato ricorso Caterina Galdiero e gli altri ricorrenti
chiedevano l'accertamento del diritto di usufruire (e la conseguente
declaratoria dell'obbligo dell'amministrazione di riconoscere in loro
favore) degli importi corrispondenti all'applicazione del meccanismo
di adeguamento periodico previsto dalla legge n. 525 del 10 ottobre
1996, nonchè la condanna al pagamento delle somme dovute oltre
interessi e rivalutazione, e l'annullamento degli atti che,
direttamente o meno, incidano sul diritto al predetto adeguamento
periodico, ivi compresi, se interpretati in tal senso, l'art. 33 del
D.P.C.M. 3 marzo 1995 (C.C.N.L. Ministeri) e l'all. B, tab. I, pg. 65
Gazzetta Ufficiale 30 maggio 1995 n. 124.
I ricorrenti rappresentavano in fatto quanto segue.
I ricorrenti sono ufficiali giudiziari e/o assistenti degli uffici
unici notifiche del Distretto della Corte di Appello di Bologna.
Essi chiedono al t.a.r. importi economici che derivano
dall'applicazione delle norme di seguito specificate.
1. - Con legge 22 giugno 1988 n. 221, recante "provvedimenti a
favore del personale delle cancellerie e segreterie giudiziarie", il
legislatote ha esteso in favore del personale non togato del
Ministero di grazia e giustizia, l'indennità giudiziaria di cui
all'art. 3 della legge 19 febbraio 1981 n. 27.
Le ragioni di tale estensione, esplicitate nella stessa relazione
illustrativa del d.-l. n. 1047 (poi divenuto legge n. 221/1988), sono
ravvisate nella "stretta connessione tra attività del magistrato ed
attività del personale di cancelleria", nel "comune ed analogo
contributo alla realizzazione del servizio-giustizia", nella
"necessità di un medesimo impegno", da parte dei soggetti togati e
non.
Secondo il legislatore dunque tali analogie ed interdipendenze
esigevano meccanismi retributivi fondati su criteri simili,
nell'ambito di questo particolare settore della pubblica
amministrazione.
2. - Con la legge 15 gennaio 1991 n. 14, intitolata
"Forfettizzazione e rivalutazione dei diritti spettanti agli
ufficiali giudiziari, aiutanti ufficiali giudiziari e coadiutori
giudiziari, nonchè erogazione al personale appartenente alle
predette categorie di un compenso mensile non pensionabile", il
legislatore ha attribuito al personale degli uffici unici
notificazioni, esecuzioni e protesti "a decorrere dal 1 gennaio 1990
di concerto con il Ministro del tesoro e con il Ministro per la
funzione pubblica un compenso nelle misure fissate d'intesa con le
confederazioni sindacali maggiormente rappresentative su base
nazionale e con le organizzazioni nazionali di categoria maggiormente
rappresentative nel settore" (art. 1, comma 1).
Tale compenso, da corrispondersi in rate mensili, con esclusione
dei periodi di congedo straordinario, di aspettativa per qualsiasi
causa, di assenza obbligatoria o facoltativa previsti negli articoli
4 e 7 della legge 30 dicembre 1971 n. 1204 e di sospensione dal
servizio per qualsiasi causa, è stato previsto, come si è detto,
per tutto il personale degli Uffici Unici Notificazioni (senza
distinzione alcuna fra le varie qualifiche) assumendo di fatto il
medesimo significato della indennità giudiziaria di cui alla legge
19 febbraio 1981 n. 27.
3. - Allo stato attuale, all'interno del personale degli Uffici
Unici Notificazioni si sono generate disparità di trattamento
economico percepibili in riferimento alla suddetta indennità.
Ed infatti, mentre i coadiutori addetti agli uffici notificazioni,
esecuzioni e protesti degli uffici giudiziari, riconosciuti impiegati
civili dello Stato dalla legge 16 ottobre 1991, n. 321, hanno
beneficiato appieno di quanto previsto dal legislatore in favore di
quel "personale addetto alle cancellerie e cancellerie di cui alla
legge 22 giugno 1988 n. 221", lo stesso non può dirsi per ufficiali
giudiziari.
Solo in favore dei primi (coadiutori) si applica infatti il
disposto di cui alI'art. 1 della legge 10 ottobre 1996 n. 525.
Tale legge, recante il titolo "Nome in materia di personale
amministrativo del Ministero di grazia e giustizia e delle
Magistrature speciali", prevede (art. 1) che:
a) alle indennità previste dall'art. 1 della legge 22 giugno
1988, n. 221, e dall'art. 1 della legge 15 febbraio 1989, n. 51, si
applica fino al 31 dicembre 1993 il meccanismo di adeguamento
periodico di cui all'art. 3 della legge 19 febbraio 1981, n. 27;
b) l'adeguamento periodico ai sensi del comma 1, decorre dal 1
gennaio 1991. La successiva dinamica delle indennità di cui al
predetto comma 1, contrattualmente definite "indennità di
amministrazione" rimane affidata alla contrattazione di cui all'art.
49 del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 546; tuttavia gli aumenti di tali
indennità previsti in sede di contrattazione per il biennio
1996-1997 restano assorbiti dagli importi determinati dai meccanismi
di adeguamento periodico;
c) le somme maturate fino al 30 settembre 1996 sono corrisposte
per il trentacinque per cento nel corso dell'anno 1997, per il
trentacinque per cento nel corso dell'anno 1998 e per la restante
parte nel corso dell'anno 1999.
Le disposizioni di tale articolo sono state immediatamente
applicate solo al personale dei coadiutori addetti agli uffici unici
notificazioni, a causa - si dice - della mancanza, nell'art. 1, comma
1, legge 10 ottobre 1996, di un espresso rinvio all'art. 1, legge 15
gennaio 1991 n. 14.
A sostegno del gravame i ricorrenti deducevano i seguenti motivi.
1. - Violazione degli artt. 1, legge 15 gennaio 1991 n. 14, in
relazione agli artt. 1, legge 22 giugno 1988 n. 221 ed 1, legge 15
febbraio 1989 n. 51; violazione dell'art. 1, legge 10 ottobre 1996,
n. 525; violazione art. 34, comma 2 ed all. B, tab. 1, pg. 65 del
D.P.C.M. 3 marzo 1995 (C.C.N.L. Ministeri). Eccesso di potere per
errore nei presupposti, disparità di trattamento, ingiustizia,
manifesta, illogicità.
L'estensione dell'indennità giudiziaria trova la sua ragione
giustificatrice nell'identità delle funzioni svolte e nella stretta
collaborazione esistente fra il personale non togato e la
magistratura. Tale identità di funzioni e di compiti è ravvisabile
anche nei riguardi dell'opera svolta dagli ufficiali giudiziari,
sicchè anche gli ufficiali giudiziari debbono poter usufruire dei
meccanismi di adeguamento di cui alla legge n. 525/1996. L'indennità
predetta spetta infatti ai dipendenti che concorrono a determinare la
produttività dell'amministrazione della giustizia; per
giurisprudenza costante, l'attribuzione di detta indennità e dei
meccanismi di adeguamento prescinde completamente dall'inquadramento
organico del personale amministrativo nei ruoli dell'amministrazione
della giustizia, essendo collegata non già ad uno status, bensì
alla prestazione effettiva del servizio presso l'amministrazione
giudiziaria (Cons. Stato, sez. IV, dec. n. 774 del 21 settembre
1992).
L'adeguamento, dunque, spetta di diritto anche agli ufficiali
giudiziari, i quali rientrano nel c.d. "personale giudiziario" di cui
allart. 2, comma 1, della legge 22 giugno 1998 n. 221, e soprattutto
non possono subire un trattamento diverso rispetto ai coadiutori,
stante l'omogeneità di disciplina che li riguarda.
In virtù del d.P.R. 15 dicembre 1959, n. 1229, integrato dalla
legge 11 giugno 1962, n. 546, e dalla legge 29 novembre 1971 n. 1048,
gli ufficiali giudiziari sono pubblici impiegati e quindi, sotto il
profilo dei diritti, dei doveri e delle responsabilità, hanno
posizione analoga, se non identica, a quella degli impiegati civili
dello Stato (Cons. Stato, Sez. IV, n. 141 del 4 marzo 1980, Ministero
di grazia e giustizia e Menghini).
L'omogeneità di disciplina, esistente fra le norme relative agli
ufficiali giudiziari e quelle relative ai coadiutori addetti agli
uffici Notificazioni esecuzioni e protesti degli uffici giudiziari,
è sancita espressamente dall'art. 61, legge 12 luglio 1975, n. 322.
Questa norma, aggiungendo l'art. 176 all'ordinamento degli ufficiali
giudiziari (d.P.R. 15 dicembre 1959 n. 1229), ha esteso ai coadiutori
addetti agli uffici notificazioni, esecuzioni e protesti, lo stato
giuridico degli ufficiali giudiziari.
Di qui deriva l'obbligo di riconoscere agli ufficiali giudiziari
l'adeguamento economico già riconosciuto ai coadiutori.
Gli ufficiali, inoltre, proprio come gli stessi coadiutori addetti
all'ufficio notificazioni, sono dipendenti del Ministero di grazia e
giustizia.
Quanto al diritto all'adeguamento periodico della suddetta
indennità, va preso atto che i dibattiti giurisprudenziali, accesisi
intorno alla possibilità o meno di una sua indicizzazione ai sensi
ed in conformità dell'art. 3 della legge 19 febbraio 1981 n. 27 (su
cui da ultimo cfr. Corte costituzionale 19 gennaio 1995 n. 15, Foro
it., 1995, 1419), sono stati risolti e superati dalla legge n. 525
del 10 ottobre 1996. Di tale norma i ricorrenti chiedono
l'applicazione, con riconoscimento del diritto a beneficiare dei
meccanismi di adeguamento ivi previsti. In particolare, si chiede
l'applicabilità dell'indennità di amministrazione giudiziaria
prevista all'all. B, tab. 1 del D.P.C.M. 3 marzo 1995 (C.C.N.L.
Ministeri), in Gazzetta Ufficiale 30 maggio 1995 n. 124, pg. 63,
sulla base del principio dell'assoluta omogeneità di posizioni di
partenza (convergenti nella partecipazione alla pruduttività
dell'amministrazione giudiziaria), anteriori alla legge 10 ottobre
1996 n. 525. Da ultimo, si sottolinea che la tesi dei ricorrenti è
fatta propria dalla nota n. 2023 in data 7 giugno 1995 dell'Aran, lì
dove si sottolinea che l'indennità di amministrazione (art. 34/B,
tabella Grazia e Giustizia - giudiziaria del C.C.N.L.) spetta anche
gli uffici unici notificazioni e protesti.
Questo alla natura giuridica delle richieste avanzate dai
ricorrenti, trattandosi di pretese patrimoniali alla corresponsione
di un corrispettivo relativo ad un adeguamento previsto dalla legge,
si verte in materia di azione di accetamento nell'ambito della
giurisdizione esclusiva sul pubblico impiego.
La pretesa dei ricorrenti è quindi svincolata dalla necessità di
impugnazione di un formale provvedimento dell'amministrazione nei
termini di decadenza di cui all'art. 21 della legge n. 1034/1971
(Cons. Stato, sez. V, 30 settembre 1992, n. 891).
In via assolutamente gradata, qualora le censure innanzi esposte
non trovassero sufficiente sostegno nelle dedotte illegittimtà, si
prospetta la illegittimità costituzionale dell'art. 1, legge 10
gennaio 1996 n. 525, nella parte in cui non consentirebbe agli uffici
notificazioni e protesti l'indennità giudiziaria, per violazione
degli artt. 3 (eguaglianza), 36 (entità della retribuzione) e 97
(buon andamento) della Costituzione.
Motivi della decisione
I ricorrenti, ufficiali giudiziari ed assistenti, ritengono essere
a loro applicabile il disposto dell'art. 1 della legge 10 ottobre
1996 n. 525, che prevede un meccanismo di adeguamento periodico
dell'indennità spettante al personale delle cancellerie e segreterie
giudiziarie, in base all'art. 2, comma 1, della legge 22 giugno 1988,
n. 221.
Sostengono infatti i ricorrenti che, anche se l'art. 1 della legge
n. 525/1996 non richiama esplicitamente l'art. 1 della legge 15
gennaio 1991, n. 14, la quale attribuisce la medesima indennità agli
ufficiali giudiziari, ai loro aiutanti ed ai coadiutori giudiziari,
il concreto trattamento di un identico istituto retributivo non
potrebbe riguardare soltanto alcune categorie di destinatari e non
altri, in costanza della eadem ratio.
Con la citata legge 22 giugno l988, n. 221, recante "Provvedimenti
a favore del personale delle cancellerie e segreterie giudiziarie",
il legislatore estese al personale non togato del Ministero di grazia
e giustizia l'indennità giudiziaria di cui all'art. 3 della legge 19
febbraio 1981, n. 27, in considerazione della stretta connessione tra
l'attività dei magistrati e quella del personale di cancelleria, e
del comune contributo alla realizzazione del servizio giudiziario.
La legge 15 gennaio 1991, n. 14, attribuiva poi al personale degli
uffici unici notificazioni, esecuzioni e protesti un compenso, nella
misura fissata d'intesa con le confederazioni sindacali maggiormente
rappresentative e con le organizzazioni nazionali di categoria
maggiormente rappresentative nel settore (art. 1, comma 1).
Soltanto la prima delle due norme (art. 2, comma 1, legge n.
221/1988) definisce espressamente il previsto compenso quale
"indennità stabilita dall'art. 3 della legge 19 febbraio 1981 n. 27"
(vedasi l'art. 1, comma 1, richiamato dall'art. 2, comma 1, con
l'espressione "il beneficio di cui all'art. 1").
L'art. 1 della legge 15 gennaio 1991 n. 14 si riferisce invece più
genericamente ad "un compenso nelle misure fissate d'intesa" con le
organizzazioni sindacali.
Tuttavia, diverse considerazioni evidenziano la finalità
perequativa tra il personale delle cancellerie e segreterie
giudiziarie e quello degli uffici unici notificazioni, esecuzioni e
protesti.
Entrambe le previsioni sono cioè ispirate alla identica ratio, di
estendere al personale non togato, che collabora con i magistrati,
l'indennità, ex legge n. 27/1981; e, in particolare, la legge n.
14/1991 estende lo stesso beneficio agli ufficiali giudiziari e loro
aiutanti, non considerati dalla legge n. 221/1981.
Anzitutto, sono previste le stesse modalità di attribuzione,
mediante decreto del Ministro di grazia e giustizia concertato con
quelli del Tesoro e per la Funzione pubblica, e di determinazione del
quantum, d'intesa con le organizzazioni sindacali (art. 2, comma 1,
legge n. 221/1988 e art. 1, comma 1, legge n. 14/1991).
Identica è la periodicità (ratei mensili), ed il parametro cui si
commisura il compenso, cioè le prestazioni di servizio
effettivamente rese, con esclusione dei periodi di congedo
straordinario, di aspettativa per qualsiasi causa di assenza
obbligatoria o facoltativa ex artt. 4 e 7 della legge 30 dicembre
1971, n. 1204, e di sospensione per qualsiasi causa (art. 2, comma 1,
legge n. 221/1988 e art. 1, comma 1, legge n. 14/1991).
La mancanza di un esplicito riferimento, nell'art. 1 della legge n.
14/1991, alla indennità giudiziaria ex lege n. 27/1981, è supplita
in via interpretativa dalla lettura della relazione al disegno di
legge e degli atti parlamentari (Senato della Repubblica, 88
resoconto stenografico del 10 luglio 1990), che mostrano, in modo
chiaro e unico, la finalità del compenso previsto dall'art. 1 della
legge n. 14/1991, e cioè il riconoscimento dell'equiparazione degli
ufficiali giudiziari alle altre categorie degli ausiliari della
giustizia, che hanno ricevuto analogo compenso con legge n. 221/1988,
recante l'attribuzione a questi ultimi della cosiddetta indennità
giudiziaria di cui alla legge n. 27/1981.
Il legislatore ha dunque riconosciuto la identica posizione degli
ufficiali giudiziari (e dei loro aiutanti) e del personale delle
cancellerie e segreterie giudiziarie, sotto il profilo della stretta
connessione con l'attività del personale togato, e del comune
contributo allo svolgimento di un medesimo servizio.
Pertanto ha esteso agli uni e agli altri la cosiddetta indennità,
giudiziaria di cui all'art. 3 della legge n. 27/1981.
Tanto premesso, non sembra compatibile con il principio di
uguaglianza la discriminazione insita nell'art. 1 della legge 10
ottobre 1996 n. 525, nella parte in cui riconosce soltanto ai
secondi, e non ai primi (stante il mancato richiamo dell'art. 1 della
legge n. 14/1991) un meccanismo di rivalutazione periodica
dell'indennità stessa (operante secondo criteri di automaticità
fino al 31 dicembre 1993 e rimesso alla contrattazione da tale data
in poi). Il chiaro tenore letterale della norma peraltro ne impedisce
la interpretazione estensione pretesa in via principale dal
ricorrente.
Tale disparità di trattamento discrimina, quanto alle modalità
di quantificazione della indennità ex lege n. 27/1981, categorie
precedentemente equiparate quanto alla attribuzione di tale
emolumento.
La norma, con il mancato richiamo della legge n. 14/1991, sembra
quindi introdurre un trattamento economico immotivatamente
differenziato per soggetti che versano per legge in condizioni
identiche, trattamento pertanto che non sembra conforme al principio
della giusta retribuzione, e può difficilmente conciliarsi con
l'esigenza di assicurare, in sede di organizzazione legislativa dei
pubblici uffici, condizioni di buon andamento ed imparzialità della
Amministrazione. Pertanto non sembra al collegio manifestamente
infondata la eccezione di illegittimità costituzionale dell'art. 1
della legge 10 ottobre 1996, n. 525, dedotta dai ricorrenti in
relazione agli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione.
Dalla dichiarata illegittimità del mancato riconoscimento agli
ufficiali giudiziari (e loro aiutanti) del meccanismo di adeguamento
previsto dell'art. 1 della legge citata deriverrebbe, in ipotesi, la
fondatezza della dedotta pretesa patrimoniale alla piena
equiparazione agli altri ausiliari della giustizia.
La questione è pertanto rilevante ai fini definitori del giudizio
in corso.
Tali considerazioni inducono la sezione a trasmettere gli atti
processuali alla Corte costituzionale e ad attenderne una pronuncia
in merito.
Rinviando al definitivo ogni pronuncia in rito, nel merito e sulle
spese processuali, va sospeso il giudizio, disponendosi la
trasmissione degli atti alla Cancelleria della Corte costituzionale,
affinchè quest'ultima esamini la sollevata questione di
legittimità.

P. Q. M.
Il tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna, sezione
staccata di Parma:
Sospende il giudizio in corso;
Solleva, in quanto rilevante ai fini del decidere e non
manifestamente infondata, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 1, della legge 10 ottobre 1996, n. 525, in
relazione agli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione;
Dispone che, a cura della segreteria della sezione, gli atti siano
tramessi alla cancelleria della Corte costituzionale in Roma;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata al Presidente del
Consiglio dei Ministri, e comunicata ai Presidenti della Camera dei
deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Parma, il giorno 27 gennaio 1998.
Il presidente: Cicciò
98C0487