1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 30-10-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 182 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 giugno 2019
Ordinanza del 17 giugno 2019 della Corte di cassazione nel procedimento civile promosso dall'Istituto nazionale di previdenza sociale (INPS) contro B. M. K. F.. Assistenza e solidarieta' sociale - Maternita' e infanzia - Straniero - Assegno per l'incentivazione della natalita' e la contribuzione alle spese per il suo sostegno - Requisiti per l'individuazione dei destinatari della prestazione - Previsione, per i cittadini di Stati extracomunitari, della titolarita' del permesso di soggiorno di cui all'art. 9 del d.lgs. n. 286 del 1998 (permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo), anziche' della titolarita' del permesso di soggiorno e di lavoro per almeno un anno in applicazione dell'art. 41 del d.lgs. n. 286 del 1998. - Legge 23 dicembre 2014, n. 190 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)"), art. 1, comma 125. (19C00293) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 30-10-2019)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Sezione Lavoro

Composta dagli ill.mi sigg.ri magistrati:
dott. Antonio Manna - Presidente;
dott.ssa Enrica D'Antonio - consigliere;
dott. Umberto Berrino - consigliere;
dott. Giulio Fernandes - consigliere;
dott.ssa Daniela Calafiore - relatore consigliere,
ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso n.
12199-2018, proposto da:
I.N.P.S. - Istituto nazionale della previdenza sociale, in
persona del Presidente e legale rappresentante pro-tempore,
elettivamente domiciliato in Roma, via Cesare Beccaria n. 29, presso
l'Avvocatura centrale dell'Istituto, rappresentato e difeso dagli
avvocati Antonietta Coretti, Vincenzo Triolo, Vincenzo Stumpo,
ricorrente;
Contro B. M. K. F. domiciliata in Roma piazza Cavour, presso la
cancelleria della Corte suprema di cassazione, rappresentata e difesa
dagli avvocati Livio Neri, Alberto Guariso, controricorrente;
Avverso la sentenza n. 1735/2017 della Corte d'appello di Milano,
depositata il 31 ottobre 2017 R.G.N. n. 823/2017;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
2 aprile 2019 dal consigliere dott.ssa Daniela Calafiore;
Udito il pubblico ministero in persona del sostituto procuratore
generale dott. Stefano Visonà che ha concluso per il rigetto ed in
subordine rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia europea;
Udito l'avv. Antonietta Coretti;
Udito l'avv. Alberto Guariso.

Rilevato in fatto

1. La Corte d'appello di Milano, con sentenza n. 1735/2017, ha
accolto l'impugnazione proposta da B. M. K. F. nei riguardi
dell'I.N.P.S. avverso l'ordinanza emessa dal tribunale della stessa
sede di rigetto del ricorso proposto ai sensi degli articoli 28,
decreto legislativo n. 150 del 2011, 44 testo unico sull'immigrazione
e 702-bis del codice di procedura civile da B. M. K. F. (cittadina
egiziana, titolare di permesso unico di soggiorno per motivi di
lavoro e residente in Italia), con condanna dell'I.N.P.S. al
pagamento dell'assegno di natalità, previsto dall'art. 1 della legge
di bilancio per il 2015, n. 190 del 2014, commi 125-129, che le era
stato negato in quanto non titolare del permesso di soggiorno UE per
soggiornanti di lungo periodo di cui all'art. 9, decreto legislativo
25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero).
2. La corte territoriale ha riformato l'ordinanza impugnata che
aveva rigettato la domanda tesa all'accertamento della
discriminazione per nazionalità in considerazione del fatto che la
legge, violando l'art. 12 della direttiva 2011/98/UE che garantisce
ai titolari del permesso unico di soggiorno il diritto alla parità
di trattamento rispetto ai cittadini dello Stato membro in materia di
sicurezza sociale, aveva introdotto nell'ordinamento un beneficio
assistenziale riconoscendolo, quanto ai cittadini di Paesi terzi,
unicamente a quelli in possesso di permesso di lungo soggiorno.
3. Inoltre, la Corte d'appello ha ritenuto legittimo il ricorso
all'azione antidiscriminatoria trattandosi di diniego di prestazione
richiesta da cittadini di Stati terzi in ragione della violazione del
diritto alla parità di trattamento ed in quanto la stessa
prestazione era stata richiesta in giudizio al solo fine di rimuovere
la discriminazione.
4. Quanto poi alla inclusione, ai sensi dell'art. 12, paragrafo
1, lettera e) della direttiva UE n. 2011/98, del beneficio in
questione all'interno dei settori della «sicurezza sociale» definiti
nel regolamento CE n. 883/2004 art. 3, comma 5, ed alla natura
immediatamente applicativa della direttiva appena richiamata, la
Corte d'appello di Milano ha ricordato propri precedenti e confermato
che l'assegno di natalità previsto dall'art. 1, commi 125-129, legge
n. 190 del 2014 rientra nel settore della sicurezza sociale in quanto
il regolamento CE n. 883/2004 contempla trattamenti «contributivi e
non contributivi» ed entrambi vanno compresi nell'elenco di cui al
primo comma del medesimo art. 3 che indica, alla lettera b) «i
trattamenti di maternità e paternità assimilati» ed alla lettera j)
le «prestazioni familiari». L'art. 1 del regolamento citato, inoltre,
definisce quali prestazioni familiari «tutte le prestazioni in natura
o in denaro destinate a compensare i carichi familiari, ad esclusione
degli anticipi sugli assegni alimentari e degli assegni di nascita o
di adozione menzionati nell'Allegato 1», dove l'espressione
«compensare i carichi familiari» deve essere interpretata, secondo
quanto ritenuto dalla Corte di giustizia dell'Unione europea, con
riferimento ad un contributo pubblico al bilancio familiare destinato
ad alleviare gli oneri derivanti dal mantenimento dei figli (CGUE 19
settembre 2013 causa C-216/12 e C-217/12), non essendo rilevante che
la prestazione in esame sia qualificata o meno come previdenziale dal
diritto nazionale, ma rilevando solo che la misura venga erogata
prescindendo da ogni valutazione individuale o discrezionale delle
esigenze personali dei beneficiari, secondo criteri legali quali le
dimensioni del nucleo familiare ed il reddito.
5. Date queste premesse, la corte territoriale ha ritenuto,
essendo stato provato il requisito reddituale richiesto per la
corresponsione dell'assegno, che la disposizione denunciata realizzi
effetti discriminatori e che, in modo consequenziale, tali effetti
abbia pure realizzato l'attività della pubblica amministrazione che
a questa si è conformata, non potendosi neanche ravvisare (in
conformità con quanto stabilito dalla Corte di giustizia dell'Unione
europea con la sentenza del 21 giugno 2017 C. 449/2016) alcuna
ipotesi di legittima facoltà di deroga al principio di parità di
trattamento, fissato dall'art. 12 della direttiva UE 2011/98, non
avendo lo Stato italiano manifestato esplicitamente tale volontà.
6. Avverso tale sentenza l'I.N.P.S. propone ricorso per
cassazione sulla base di un solo articolato motivo.
7. B. M. K. F. resiste con controricorso.
8. Entrambe le parti hanno depositato memoria ex art. 378 del
codice di procedura civile.
9. Con l'unico articolato motivo di ricorso, l'I.N.P.S. deduce
violazione e falsa applicazione del combinato disposto degli articoli
1, commi da 125 a 129, legge n. 190 del 2014 e connesso decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri del 27 febbraio 2015, articoli
4-bis, comma 1-bis, 5, commi 8.1. e 8.2., 9, dodicesimo comma,
lettera c); articoli 43 e 44, decreto legislativo n. 286 del 1998,
anche in relazione all'art. 12 delle disposizioni sulla legge in
generale, all'art. 12 della direttiva 2011/98/UE, recepita con il
decreto legislativo n. 40 del 2014 ed all'art. 3 del regolamento CE
n. 883/2004, per avere la sentenza impugnata riconosciuto il diritto
delle controparti, cittadini extracomunitari titolari di permesso di
soggiorno per motivi di lavoro e quindi privi del permesso di lungo
soggiorno, a percepire le somme richieste da ciascuno per i periodi
indicati, a titolo di assegno di natalità previsto dall'art. 1,
commi da 125 a 129, legge n. 190 del 2014 in favore dei cittadini
italiani o di uno Stato membro dell'Unione europea o di cittadini
extracomunitari con permesso di soggiorno di lungo periodo - in
possesso del requisito reddituale previsto non superiore ai 25.000
euro annui con maggiorazione in caso di reddito annuo non superiore a
7.000 euro pur in assenza, nel disposto normativo indicato, di una
previsione specifica e definendo discriminatoria la condotta
dell'I.N.P.S..
12. Ad avviso del ricorrente, dall'impianto normativo istitutivo
della prestazione rivendicata, e segnatamente dal meccanismo di
monitoraggio della spesa in relazione al numero delle domande in
concreto presentate con possibilità per l'I.N.P.S. di sospensione
dell'acquisizione delle domande in attesa del decreto ministeriale
previsto dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 27
febbraio 2015, art. 6, comma 2, si evincono sia la natura di
«premio», diretto ad incentivare la natalità nell'ambito del
territorio nazionale a causa della notoria flessione delle nascite
sia l'estraneità di tale misura rispetto al sistema delle tutele di
sicurezza sociale richiamate dal regolamento CEE n. 883/2004; in tal
senso il ricorrente richiama quanto affermato dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 141 del 2014 a proposito del
cosiddetto «bonus bebe'» previsto con legge della Regione Campania n.
4, art. 1, comma 78 del 2011, disposizione considerata giustificata e
razionale, come pure in casi analoghi era avvenuto da parte delle
sentenze della Corte costituzionale nn. 222, 178, 4 e 2 del 2013. Gli
inderogabili doveri di solidarietà di cui all'art. 2 della
Costituzione e le misure di protezione della maternità di cui
all'art. 31, secondo comma della Costituzione sono realizzati, ad
avviso dell'Istituto ricorrente, dalla disposizione contenuta
nell'art. 35, comma terzo, decreto legislativo n. 286 del 1998, là
dove è prevista per tutti gli stranieri, ancorchè non iscritti al
Servizio sanitario nazionale, la tutela della gravidanza e della
maternità a parità di trattamento con le cittadine italiane e la
tutela della salute del minore. Peraltro, come riconosciuto da Corte
costituzionale n. 222 del 2013, il radicamento nel territorio
nazionale derivante dalla titolarità del permesso di lungo soggiorno
è elemento valido a giustificare il riconoscimento di prestazioni
sociali solo a coloro i quali hanno conseguito tale permesso a fronte
della limitatezza delle risorse economiche disponibili e della
discrezionalità che va riconosciuta al legislatore ove non si versi
in misure appartenenti ai livelli essenziali di assistenza. In
ragione di tali considerazioni, dunque, la disposizione denunciata
quale discriminatoria è, per l'I.N.P.S., misura del tutto estranea
all'ambito della sicurezza sociale oggetto della previsione contenuta
nell'art. 12 della direttiva UE 2011/98 e, quindi all' oggetto del
diritto alla parità di trattamento ivi previsto, e conforme ai
principi Costituzionali di cui agli articoli 2, 3, 31 e 38 della
Costituzione.
13. Infine, l'Istituto evidenzia che la propria tesi non è
contraddetta dalla sentenza della Corte di giustizia del 21 giugno
2017 C 449/2016 in quanto l'assegno di natalità di cui alla legge n.
190 del 2014, è destinato ad incentivare le nascite e rientra nella
previsione dell'art. 70 del citato regolamento quale misura retta
dalla fiscalità generale, a differenza dell'assegno per il nucleo
familiare erogato dai comuni di cui all'art. 65 della legge n. 448
del 1998, che è un contributo pubblico destinato ad alleviare gli
oneri derivanti dal mantenimento dei figli.
14. La controricorrente eccepisce l'inammissibilità del ricorso
ai sensi dell'art. 366 del codice di procedura civile per l'assenza
di relazione tra la regola giuridica applicata dal giudice di merito
e la regola ritenuta corretta, con l'ulteriore elemento di
genericità costituito dall'aver affermato in modo apodittico che
l'assegno di natalità in oggetto non è prestazione di sicurezza
sociale, contrariamente a quanto affermato dalla sentenza impugnata.
In ogni caso la controricorrente ribadisce l'infondatezza delle
affermazioni sottese al motivo di ricorso, in quanto il diritto a non
subire disparità di trattamento, fondato sull'art. 12 della
direttiva UE 2011/98, deriva dalla inclusione della propria posizione
di cittadina titolare di permesso di soggiorno che consente di
lavorare - paragrafo 1, lettere b) e c) della citata direttiva
2011/98 - e dalla natura della prestazione rivendicata, che rientra
nel settore della sicurezza sociale definito dal regolamento n. 883
del 2004, art. 3, primo comma, lettera b) «prestazioni di maternità
e paternità assimilate» e lettera j) «prestazioni familiari», in
quanto diretta a tutelare la maternità e la paternità ed ad
alleviare gli oneri familiari, come peraltro ribadito nella
giurisprudenza europea (CGUE 16 luglio 1992 in C-78/91; CGUE 5 marzo
1998 in C-160/1996; CGUE 14 giugno 2016 in C-308/2014; CGUE 21 giugno
2017 in C-449/16).
15. Quanto, poi, al profilo relativo al vincolo di spesa annuale
imposto all'Istituto attraverso il monitoraggio dell'andamento
dell'uscita di cassa, la controricorrente osserva che tale
meccanismo, oltre a non poter evitare la necessaria applicazione del
diritto euro-unitario, in concreto, data la scadenza del termine
originariamente previsto per la fruizione del beneficio (31 dicembre
2017), è semmai prova del fatto che il riconoscimento del diritto
anche ai titolari del permesso di soggiorno per lavoro non ha
comportato alcuna conseguenza sul piano della copertura finanziaria
prevista.
16. Infine, la controricorrente segnala la natura del tutto
apodittica dell'affermazione dell'I.N.P.S. relativa alla contrarietà
alla finalità di incentivo alla natalità del trattamento richiesto
con una presenza solo temporanea dei titolari di permesso di unico di
lavoro, in quanto nulla in concreto può collegare il possesso del
permesso unico di soggiorno alla presunzione di permanenza solo
temporanea sul territorio nazionale, soprattutto considerando che il
permesso di lungo periodo di cui all'art. 9, decreto legislativo n.
286 del 1998 è subordinato, oltre che alla residenza effettiva per
almeno cinque anni, anche al raggiungimento di un reddito minimo ed
alla fruizione di un alloggio idoneo e che la direttiva UE 2011/98
non ha scelto questo criterio per selezionare i soggetti cui va
assicurata la parità di trattamento in materia di sicurezza sociale.

Considerato in diritto

1. Ritiene il collegio, dovendosi escludere che il ricorso sia
inammissibile per difetto di specificità del motivo in ragione della
piena idoneità dei vizi di violazione di legge prospettati ad
incrinare la ricostruzione giuridica seguita dalla sentenza
impugnata, che la questione prospettata importi innanzi tutto la
necessità di verificare la legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 125, legge n. 190 del 2014, in relazione agli articoli 3 della
Costituzione, 31 della Costituzione e 117, primo comma della
Costituzione, quest'ultimo in relazione agli articoli 20, 21, 24, 31
e 34 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea
(CDFUE), proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a
Strasburgo il 12 dicembre 2007.
2. Il testo dell'art. 1, comma 125, legge n. 190 del 2014
prevede: «Al fine di incentivare la natalità e contribuire alle
spese per il suo sostegno, per ogni figlio nato o adottato tra il 1°
gennaio 2015 ed il 31 dicembre 2017, è riconosciuto un assegno di
importo pari a 960 euro annui erogato mensilmente a decorrere dal
mese di nascita o adozione. L'assegno, che non concorre alla
formazione del reddito complessivo di cui all'art. 8 del testo unico
di cui al decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986,
n. 917, e successive modificazioni, è corrisposto fino al compimento
del terzo anno di età ovvero del terzo anno di ingresso nel nucleo
familiare a seguito dell'adozione, per i figli di cittadini italiani
o di uno Stato membro dell'Unione europea o di cittadini di Stati
extracomunitari con permesso di soggiorno di cui all'art. 9 del testo
unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione
e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e successive modificazioni,
residenti in Italia e a condizione che il nucleo familiare di
appartenenza del genitore richiedente l'assegno sia in una condizione
economica corrispondente ad un valore dell'Indicatore della
situazione economica equivalente (ISEE), stabilito ai sensi del
regolamento di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 5 dicembre 2013, n. 159, non superiore a 25.000 euro annui.
L'assegno di cui al presente comma è corrisposto, a domanda,
dalI'I.N.P.S., che provvede alle relative attività, nonchè a quelle
del comma 127, con le risorse umane, strumentali e finanziarie
disponibili a legislazione vigente. Qualora il nucleo familiare di
appartenenza del genitore richiedente l'assegno sia in una condizione
economica corrispondente a un valore dell'ISEE, stabilito ai sensi
del citato regolamento di cui al decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri n. 159 del 2013, non superiore a 7.000 euro annui,
l'importo dell'assegno di cui al primo periodo del presente comma è
raddoppiato».
3. Rilevanza della questione di costituzionalità. Il presente
giudizio è stato introdotto dagli attuali controricorrenti ai sensi
dell'art. 44, decreto legislativo n. 286 del 1998, denunciando la
natura oggettivamente discriminatoria della negazione, da parte
dell'I.N.P.S., dell'assegno di natalità di cui sopra in ragione del
possesso del permesso unico di lavoro anzichè di quello di lungo
soggiorno ex art. 9, decreto legislativo n. 286 del 1998. In
particolare, è stato fatto valere il diritto a beneficiare dello
stesso trattamento riservato ai cittadini dello Stato italiano in cui
soggiornano per quanto concerne l'erogazione dell'assegno di cui
all'art. 1, commi 125-129, legge n. 190 del 2014, in applicazione del
disposto dell'art. 12, paragrafo 1, lettera e) della direttiva UE
2011/98, con richiesta di non applicazione del disposto della norma
il cui testo, invece, li esclude, ritenendola incompatibile con il
diritto europeo.
4. È evidente che il chiaro tenore testuale dell'art. 1, comma
125, legge n. 190 del 2014 dimostra che il carattere in sè lesivo
del diritto a non subire disparità di trattamento è da verificare
innanzi tutto nella previsione di legge che ha introdotto l'assegno
di natalità, selezionando i beneficiari in ragione di requisiti
diversi a seconda della nazionalità, essendo la condotta
dell'I.N.P.S. solamente applicativa di tale disposto.
5. Inoltre, avendo B. M. K. F. chiesto la condanna dell'I.N.P.S.
all'erogazione dell'assegno di natalità quale concreta misura idonea
ad eliminare gli effetti della discriminazione ed avendo, in sede di
legittimità, il ricorrente denunciato vizio di violazione di legge
incentrato sulla affermata erronea interpretazione di tale
disposizione in relazione alle previsioni della direttiva UE 2011/98,
la concreta rilevanza della questione di legittimità costituzionale
che la involge è evidente, non potendo la Corte di cassazione fare a
meno di vagliare l'art. 1, comma 125, legge n. 190 del 2014 al fine
di risolvere la questione oggetto di giudizio.
6. Non vi è dubbio, inoltre, che qualora si dovesse fare
applicazione della disposizione appena citata, la domanda della
cittadina extracomunitaria sarebbe rigettata perchè è pacifico che,
pur essendo presenti gli ulteriori presupposti richiesti, odierna
controricorrente non è titolare del permesso di lungo soggiorno ex
art. 9, decreto legilativo n. 286 del 1998. Nè l'inequivocabile
tenore letterale dell'art. 1, comma 125, 1egge n. 190 del 2014 - che
per i cittadini extracomunitari espressamente condiziona il diritto
all'assegno de quo, fra gli altri requisiti, al permesso di soggiorno
di cui all'art. 9 del decreto legislativo n. 286 del 1998 - è
suscettibile di estensione in via di interpretazione
costituzionalmente conforme (donde la necessità di investire il
giudice delle leggi).
7. Detta rilevanza, peraltro, non è impedita dalla pur concreta
possibilità di procedere alla disamina del motivo di ricorso
privilegiando la finalità, perseguita dai giudici di merito, diretta
esclusivamente alla verifica di compatibilità della norma denunciata
con la previsione dell'art. 12, paragrafo 1, lettera e) della
direttiva UE 2011/98, che impone la parità di trattamento in favore
dei «lavoratori dei paesi terzi di cui all'art. 3 paragrafo 1,
lettere b) e c)» e che, ove l'incompatibilità si evidenzi anche
previo ricorso pregiudiziale alla CGUE, conduce all'inapplicabilità
alla fattispecie in esame del disposto dell'art. 1, comma 125, legge
n. 190 del 2014 in ragione del principio di prevalenza del diritto
euro-unitario sul diritto nazionale.
8. Va infatti osservato che l'interpretazione della citata
disposizione, sollecitata, ancor prima che dal motivo di ricorso per
cassazione, dalla stessa denuncia degli effetti discriminatori insiti
nella disposizione formulata dai ricorrenti in primo grado, importa
la necessaria disamina della conformità a Costituzione della
disposizione in esame che richiama, testualmente, l'art. 9, decreto
legislativo n. 286 del 1998 e, quindi, il sistema normativo che
disciplina la materia dei permessi di soggiorno e dei diritti
riguardanti i cittadini stranieri delineato dal citato testo unico
che, attraverso le modifiche apportate dai due articoli del decreto
legislativo n. 40 del 2014, ha pure recepito la direttiva UE 2011/98.
9. Nel caso di specie, ritiene il collegio che il peculiare
meccanismo di funzionamento della non applicazione della disposizione
contenuta nell'art. 1, comma 125, legge n. 190 del 2014, ovviamente
limitato all'inciso che richiede per cittadini extra comunitari anche
il possesso di permesso di lungo soggiorno, non possa realizzare
effetti analoghi a quelli derivanti dalla pronuncia di
incostituzionalità per violazione degli articoli agli articoli 3
della Costituzione, 31 della Costituzione e 117, primo comma della
Costituzione quest'ultimo in relazione agli articoli 20, 21, 24, 31 e
34 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE).
10. Solo in sede di giudizio costituzionale è possibile,
infatti, valutare la ragionevolezza della scelta discrezionale
legislativa, frutto di bilanciamento dei contrapposti interessi e
considerare, come si dirà più approfonditamente in sede di giudizio
di non manifesta infondatezza, gli indici normativi che avrebbero
dovuto condurre il legislatore a riconoscere quale unico criterio
selettivo giustificato e ragionevole il possesso della carta di
soggiorno o di permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un
anno, previsto dall'art. 41, decreto legislativo n. 286 del 1998
quale espressione di un principio generale, al fine di riconoscere ai
titolari la piena equiparazione ai cittadini italiani ai fini della
fruizione delle provvidenze e delle prestazioni, anche economiche, di
assistenza sociale.
11. Ad avviso del collegio, per tali ragioni legate ai diversi
effetti che potrebbero derivare dalla pronuncia della Corte
costituzionale rispetto al sistema al cui interno si colloca la
disposizione sospettata di illegittimità costituzionale,
l'applicabilità alla fattispecie della direttiva UE 2011/98 non
determina l'irrilevanza della questione di costituzionalità e la
stessa va subito sollevata.
12. Ciò è in sintonia con quanto affermato dalla più recente
giurisprudenza costituzionale (Corte costituzionale n. 63 del 2019),
secondo la quale «[...] ove il giudice a quo ha inteso formulare in
termini chiari e definitivi le questioni sottoposte all'esame di
questa Corte; occorre in questa sede ribadire - sulla scorta dei
principi già affermati nelle sentenze n. 269 del 2017 e n. 20 del
2019 - che a questa Corte non può ritenersi precluso l'esame nel
merito delle questioni di legittimità costituzionale sollevate con
riferimento sia a parametri interni, anche mediati dalla normativa
interposta convenzionale, sia - per il tramite degli articoli 11 e
117, primo comma della Costituzione - alle norme corrispondenti della
Carta che tutelano, nella sostanza, i medesimi diritti; e ciò fermo
restando il potere del giudice comune di procedere egli stesso al
rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE, anche dopo il
giudizio incidentale di legittimità costituzionale, e - ricorrendone
i presupposti - di non applicare, nella fattispecie concreta
sottoposta al suo esame, la disposizione nazionale in contrasto con i
diritti sanciti dalla Carta [...]. Laddove però sia stato lo stesso
giudice comune a sollevare una questione di legittimità
costituzionale che coinvolga anche le norme della Carta, questa Corte
non potrà esimersi, eventualmente previo rinvio pregiudiziale alla
Corte di giustizia UE, dal fornire una risposta a tale questione con
gli strumenti che le sono propri: strumenti tra i quali si annovera
anche la dichiarazione di illegittimità costituzionale della
disposizione ritenuta in contrasto con la Carta (e pertanto con gli
articoli 11 e 117, primo comma della Costituzione), con conseguente
eliminazione dall'ordinamento, con effetti erga omnes, di tale
disposizione».
13. Non manifesta infondatezza. L'art. 1, comma 125, legge n. 190
del 2014, riferito ai nuovi nati o adottati tra il 1° gennaio 2015 ed
il 31 dicembre 2017, è una misura che concorre a formare il sistema
dei sostegni sociali alla genitorialità.
14. Il beneficio consiste nell'erogazione di un'assegno, da parte
dell'I.N.P.S., nell'arco dei primi tre anni di vita per ciascun
figlio nato o adottato da genitori residenti sul territorio nazionale
che abbiano redditi non superiori ad euro 25.000 secondo gli
indicatori ISEE. Laddove, però, i genitori siano cittadini
extracomunitari, si richiede l'ulteriore requisito della titolarità
del permesso di lungo soggiorno ex art. 9, decreto legislativo n. 286
del 1998, con la conseguenza che la prestazione può essere erogata
solo ai cittadini extracomunitari, che ai fini dell'ottenimento del
permesso in questione, abbiano dimostrato di disporre di un reddito
non inferiore all'importo annuo dell'assegno sociale e, nel caso di
richiesta relativa ai familiari, di un reddito sufficiente secondo i
parametri indicati nell'art. 29, comma 3, lettera b) del decreto
legislativo n. 286 del 1998, nonchè di un alloggio idoneo e di aver
superato un test di conoscenza della lingua italiana.
15. L'onere finanziario relativo all'erogazione dell'assegno è
esclusivamente a carico dello Stato e, come afferma la stessa
disposizione, la misura persegue la finalità di «incentivare la
natalita'» e di «contribuire alle spese per il suo sostegno».
16. A fronte di ciò, e segnatamente della limitazione dei
possibili beneficiari in ragione della fruizione di redditi modesti o
addirittura estremamente bassi, non pare seriamente dubitabile che si
tratti di misura soprattutto tesa al sostegno delle famiglie in
condizioni economiche non agiate (qualora non si superi il tetto di
25.000 euro annui) o addirittura in stato di bisogno (per l'ipotesi
di redditi non superiori a 7.000 euro annui).
17. Peraltro, l'art. 5 del decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri del 27 febbraio 2015, emanato per dare attuazione alla
misura, prevede la decadenza dal beneficio in ragione della perdita,
durante il triennio, dei requisiti economici posseduti al momento di
presentazione della domanda, di decesso del figlio o di perdita della
responsabilità genitoriale.
18. In altri termini si tratta di prestazione di assistenza
sociale di contenuto economico realizzante uno degli interventi
finalizzati alla valorizzazione ed al sostegno delle responsabilità
familiari, così come previsto, in applicazione dei principi
costituzionali fissati dagli articoli 2 e 3 della Costituzione dalla
legge n. 328 del 2000, all'art. 16.
19. La disposizione si caratterizza per l'adozione di un criterio
di selezione dei beneficiari affidato a ragioni di nazionalità e di
contemporanea presenza di condizioni economico-sociali peculiari -
compendiate nel rinvio all'art. 9, decreto legislativo n. 286 del
1998 - relative ai soli cittadini extracomunitari, essendo invece
comuni a cittadini europei ed extracomunitari gli ulteriori requisiti
dell'attualità della residenza in Italia e della percezione di
redditi non superiori alle modeste soglie sopra indicate.
20. In sostanza, la fruizione dell'assegno risulta, per testuale
previsione di legge e senza che possa sperimentarsi alcuna diversa
interpretazione che eviti l'oggettiva disparità di trattamento,
esclusa nei confronti dei nati o degli adottati tra il 1° gennaio
2015 ed il 31 dicembre 2017 da genitori cittadini extracomunitari che
fruiscono di redditi non superiori ad euro 7.000 o ad euro 25.000,
sono legalmente residenti in Italia in base ad idoneo permesso di
soggiorno e lavoro, ma non risultano titolari del permesso di lungo
soggiornanti di cui all'art. 9, decreto legislativo n. 286 del 1998.
21. Inoltre, la disposizione in esame non si raccorda in alcun
modo con la previsione contenuta nell'art. 41 del decreto legislativo
n. 286 del 1998 (disposizione appartenente all'insieme di norme
contenute nel testo unico che l'art. 1, comma 4, definisce «norme
fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica») che
riconosce in linea generale parità di trattamento, rispetto ai
cittadini italiani, in materia di assistenza sociale ai cittadini
extracomunitari titolari di permesso di soggiorno e di lavoro validi
per almeno un anno.
22. La disposizione suscita il dubbio di legittimità
costituzionale per violazione dell'art. 3 della Costituzione, sotto
il profilo della irragionevolezza e della disparità di trattamento,
dell'art. 31 della Costituzione, dell'art. 117, primo comma della
Costituzione, quest'ultimo in relazione agli articoli 20, 21, 24, 31
e 34 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.
23. Thema decidendum. I profili della questione sono i seguenti.
Quanto alla possibile violazione dell'art. 3 della Costituzione,
pare in contrasto con il principio di ragionevolezza prevedere
dapprima - e correttamente - che l'erogazione dell'assegno di
natalità debba essere uguale a parità di bisogno, e poi escludere
contraddittoriamente dalla medesima prestazione sociale, rilevante
perchè a contenuto economico, intere categorie di soggetti,
selezionati non in base all'entità o alla natura del bisogno, ma ad
un criterio privo di ogni collegamento con questo, quale la
titolarità del permesso di lungo soggiorno che presuppone una durata
pregressa della residenza almeno quinquennale, un reddito comunque
almeno pari all'importo dell'assegno sociale, un alloggio idoneo e la
conoscenza della lingua italiana: determinando, con ciò,
l'esclusione di chi si trova in situazione di maggior bisogno
rispetto a tale categoria e disparità di trattamento tra situazioni
identiche od analoghe, con conseguente lesione del principio di
eguaglianza.
24. La Corte costituzionale ha già ritenuto illegittime
disposizioni simili a quella denunciata, sul rilievo che una
disciplina del tipo considerato introduce un elemento di distinzione
arbitrario, proprio perchè non vi è alcuna ragionevole correlazione
tra la residenza protratta nel tempo ed i requisiti di bisogno e di
disagio della persona che costituiscono il presupposto di fruibilità
di una provvidenza sociale (sentenza n. 40 del 2011).
25. Peraltro, si tratta di prestazione sociale erogata in
occasione della nascita di un figlio o della sua adozione, da fruire
nell'arco di tre anni e, quindi, relativa a bisogni essenziali del
nucleo familiare da soddisfare nei limiti di durata contenuta in tale
arco temporale e destinata a non essere più erogata nell'ipotesi in
cui venga meno qualcuno dei presupposti necessari durante il decorso
del triennio. Sia avendo riguardo alla funzione di incentivo
all'incremento demografico che alla funzione di sostegno economico,
non si comprende in che relazione possano stare tali finalità con le
circostanze di vita pregressa che costituiscono i presupposti per
ottenere il permesso di lungo soggiorno di cui all'art. 9, decreto
legislativo n. 286/1998.
26. Nè a giustificare la pretesa giovano considerazioni legate
alla particolare finalità di incentivare la natalità nel territorio
nazionale che legittimerebbe l'imposizione della titolarità del
permesso di lungo soggiorno, quale dimostrazione del particolare
radicamento del richiedente nel territorio nazionale. Infatti,
sebbene il permesso di lungo soggiorno dimostri tale radicamento e
lasci presagire un progetto di continuità in tal senso, è
altrettanto vero che tali considerazioni non risultano logicamente
correlate con l'assegno di natalità di cui si discute, che non ha
solo funzione di incentivo all'innalzamento demografico ma,
soprattutto, riveste il ruolo di sostegno economico, limitato solo al
primo triennio di vita del bambino o del suo inserimento in famiglia
in caso di adozione, alle famiglie meno agiate cui bisogni sono
immediati ed indifferibili e certamente poco influenzati dai progetti
di vita a lungo termine.
27. Non è, dunque, rilevante in questa sede quanto ha affermato
la Corte costituzionale a proposito della legittimità costituzionale
di misure definite «assegni di natalita'» istituite da talune regioni
e che non avevano nessuna funzione di sostegno alla famiglie
bisognose perchè erogate a prescindere da limiti reddituali (vedi
Corte costituzionale n. 222 del 2013 in relazione alla legge
regionale Friuli-Venezia Giulia n. 16 del 2011, art. 3).
28. Anzi, va ricordato che Corte costituzionale n. 141 del 2014,
nel giudicare la conformità all'art. 3 della Costituzione della
legge regionale della Campania n. 4 del 2011, istitutiva di un «bonus
bebe'» erogato a prescindere dal reddito familiare e solo sulla base
della residenza biennale sul territorio regionale, ha affermato: «La
questione - che con riguardo al cosiddetto «bonus bebe'», investe
propriamente il solo prescritto requisito della permanenza biennale
sul territorio regionale - non è fondata, poichè non è
irragionevole la previsione regionale che si limiti a favorire la
natalità in correlazione alla presenza stabile del nucleo familiare
sul territorio, senza che vengano in rilievo ulteriori criteri
selettivi concernenti situazioni di bisogno o disagio, i quali non
tollerano di per sè discriminazioni (così, tra le altre, le
sentenze n. 222, n. 178, n. 4 e n. 2 del 2013)».
29. Va aggiunta l'ulteriore considerazione che neppure rilevano,
in senso contrario, valutazioni relative alla necessità di limitare
l'erogazione di prestazioni di natura economica eccedenti quelle
essenziali in ragione della limitatezza delle risorse disponibili,
posto che ciò non esclude «che le scelte connesse alla
individuazione dei beneficiari - necessariamente da circoscrivere in
ragione della limitatezza delle risorse disponibili - debbano essere
operate sempre e comunque in ossequio al principio di ragionevolezza»
come statuito da Corte costituzionale n. 40 del 2011 e n. 432 del
2005.
30. A questo fine, la giurisprudenza costituzionale, sempre in
materia di misure di assistenza sociale da garantire ai cittadini
extracomunitari in possesso di titoli validi di soggiorno ma non
della carta di soggiorno, ora permesso di lungo soggiorno, ha
precisato la necessità che, fermi gli ulteriori presupposti
richiesti per la fruizione delle misure di assistenza sociale, «
[...] nell'ottica della più compatibile integrazione sociale e della
prevista equiparazione, per scopi assistenziali, tra cittadini e
stranieri extracomunitari, di cui all'art. 41 del decreto legislativo
25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero) - il soggiorno di questi ultimi risulti, oltre che
regalare, non episodico nè occasionale» (Corte costituzionale n. 230
del 2015).
31. Neppure le considerazioni svolte nella recente sentenza della
Corte costituzionale n. 50 del 2019, in tema di legittimità
costituzionale dell'art. 80, comma 19 della legge n. 388 del 2000
nella parte in cui subordina il diritto a percepire l'assegno
sociale, per gli stranieri extracomunitari, alla titolarità della
carta di soggiorno (ora permesso di lungo soggiorno) pare possa
risolvere il dubbio di costituzionalità relativo alla norma in
esame. Infatti, il soddisfacimento di tale condizione per il solo
straniero extracomunitario è stata ritenuta non irragionevole in
virtù del fatto che l'assegno sociale è misura che, rivolgendosi a
chiunque abbia compiuto sessantacinque anni di età, persegue
finalità peculiari e diverse rispetto a quelle proprie delle misure
di assistenza legate a specifiche esigenze di tutela sociale della
persona che non tollerano discriminazioni, come nel caso delle
invalidità psicofisiche. Ha, in particolare, affermato la Corte
costituzionale, nella sentenza da ultimo citata, che « [...] Tali
persone ottengono infatti, alle soglie dell'uscita dal mondo del
lavoro, un sostegno da parte della collettività nella quale hanno
operato (non a caso il legislatore esige in capo al cittadino stesso
una residenza almeno decennale in Italia), che è anche un
corrispettivo solidaristico per quanto doverosamente offerto al
progresso materiale o spirituale della società (art. 4 della
Costituzione)».
32. Il profilo di irragionevolezza appena illustrato e la
disparità di trattamento che ne consegue, in definitiva, dovrebbero
condurre alla declaratoria di incostituzionalità - per violazione
dell'art. 3 della Costituzione - dell'art. 1, comma 125, legge n. 190
del 2014, nella parte in cui richiede ai soli cittadini
extracomunitari ai fini dell'erogazione dell'assegno di natalità
anche la titolarità del permesso unico di soggiorno, anzichè la
titolarità del permesso di soggiorno e di lavoro per almeno un anno
in applicazione della disposizione generale contenuta nell'art. 41,
decreto legislativo n. 286 del 1998, norma che rappresenta
l'equilibrato bilanciamento tra il diritto dell'extracomunitario di
godere, a parità di trattamento con i cittadini italiani, delle
misure di assistenza sociale e il riscontro di una presenza dello
stesso non temporanea nè episodica sul territorio nazionale.
33. Altro profilo di denuncia, conseguente a quello appena
illustrato, è quella relativo all'art. 31 della Costituzione,
giacchè l'irragionevole disparità di trattamento ai danni dei
cittadini extracomunitari prodotta dalla norma denunciata determina
anche l'effetto di violare i diritti protetti dall'art. 31 della
Costituzione, in forza del quale la Repubblica si fa carico di
agevolare con misure economiche ed altre provvidenze la formazione
della famiglia e di proteggere la maternità e l'infanzia.
34. È evidente, infatti, che la richiesta della titolarità del
permesso di lungo soggiorno per l'erogazione di un sostegno economico
finalizzato ad incentivare le nascite ed ad alleviare il peso
economico del mantenimento del nuovo nato impedisce di fatto ed
irrimediabilmente la realizzazione della garanzia costituzionale per
quelle famiglie e per quei figli in cui nessuno dei genitori è in
possesso del permesso di lungo soggiorno, pur trovandosi le stesse
famiglie in modo non episodico o temporaneo a risiedere in territorio
nazionale e vivendo nelle medesime, se non peggiori, condizioni
economiche.
35. L'effetto, inevitabile, pare essere quello di negare per tali
nuclei familiari e per i loro nuovi nati, in radice ed
irrimediabilmente, la realizzazione del diritto sancito dalla
Costituzione, con effetti disgreganti del tessuto sociale della
nazione nel nucleo originario ed essenziale della famiglia.
36. L'art. 1, comma 125, legge n. 190 del 2014, inoltre, pare
violare anche l'art. 117, primo comma della Costituzione, in
relazione agli articoli 20, 21, 23, 33 e 34 CDFUE, che,
rispettivamente, enunciano il principio di uguaglianza ed il divieto
di discriminazioni, anche per cittadinanza, riconoscono il diritto
dei bambini «alla protezione e alle cure necessarie per il loro
benessere», garantiscono «la protezione della famiglia sul piano
giuridico, economico e sociale» nonchè riconoscono «il diritto di
accesso alle prestazioni di sicurezza sociale ed ai servizi sociali
che assicurano protezione».
37. Il diniego dell'assegno di natalità di cui all'art. 1, comma
125, legge n. 190 del 2014, pare integrare, difatti, una
discriminazione a causa della nazionalità, come pure espressamente
vietato dall'art. 12, lettera e) della direttiva 2011/98 (applicabile
ai cittadini di Paesi terzi, titolari del permesso unico di soggiorno
come gli odierni contro ricorrenti), che espressamente prevede il
diritto dei lavoratori di cui all'art. 3, paragrafo 1, lettere b) e
c), di beneficiare dello stesso trattamento riservato ai cittadini
dello Stato membro in cui soggiornano per quanto concerne - fra
l'altro - i settori della sicurezza sociale definiti nel regolamento
(CE) n. 883/2004.
38. In particolare, va ricordato che la giurisprudenza europea
che ha avuto modo di esaminare la direttiva in questione sotto il
profilo dei diritti sociali per cui va garantita la parità di
trattamento (CGUE 21 giugno 2017 C-4491/2016) ha avuto modo di
precisare che « [...] la distinzione fra prestazioni escluse
dall'ambito di applicazione del regolamento n. 883/2004 e prestazioni
che vi rientrano è basata essenzialmente sugli elementi costitutivi
di ciascuna prestazione, in particolare sulle sue finalità e sui
presupposti per la sua attribuzione, e non sul fatto che essa sia o
no qualificata come prestazione di sicurezza sociale da una normativa
nazionale (vedi, in tal senso, in particolare, sentenze del 16 luglio
1992, Hughes, C-78/91, EU:C:1992:331, punto 14; del 20 gennaio 2005,
Noteboom, C-101/04, EU:C:2005:51, punto 24, e del 24 ottobre 2013,
Lachheb, C-177/12, EU:C:2013:689, punto 28). Una prestazione può
essere considerata come una prestazione di sicurezza sociale qualora
sia attribuita ai beneficiari prescindendo da ogni valutazione
individuale e discrezionale delle loro esigenze personali, in base ad
una situazione definita per legge, e si riferisca a uno dei rischi
espressamente elencati nell'art. 3, paragrafo 1 del regolamento n.
883/2004 (vedi in tal senso, in particolare, sentenze del 16 luglio
1992, Hughes, C-78/91, EU:C:1992:331, punto 15; del 15 marzo 2001,
Offermanns, C-85/99, EU:C:2001:166, punto 28, nonchè del 19
settembre 2013, Hliddal e Bornand, C-216/12 e C-217/12,
EU:C:2013:568, punto 48)». Inoltre, la stessa sentenza ha affermato
che « [...] l'espressione "compensare i carichi familiari" deve
essere interpretata nel senso che essa fa riferimento, in
particolare, ad un contributo pubblico al bilancio familiare,
destinato ad alleviare gli oneri derivanti dal mantenimento dei figli
(vedi, in tal senso, sentenza del 19 settembre 2013, Hliddal e
Bornand, C-216/12 e C-217/12, EU:C:2013:568, punto 55 e
giurisprudenza ivi citata)».
Pertanto, la sentenza ha concluso affermando che l'art. 12 della
direttiva 2011/98 prevede «[...] un diritto alla parità di
trattamento, che costituisce la regola generale, ed elenca le deroghe
a tale diritto che gli Stati membri hanno la facoltà di istituire.
Tali deroghe possono dunque essere invocate solo qualora gli organi
competenti nello Stato membro interessato per l'attuazione di tale
direttiva abbiano chiaramente espresso l'intenzione di avvalersi
delle stesse (vedi, per analogia, sentenza del 24 aprile 2012,
Kamberaj, C-571/10, EU:C:2012:233, punti 86 e 87)» e che « [...]
l'art. 12 della direttiva 2011/98 deve essere interpretato nel senso
che esso osta ad una normativa nazionale come quella oggetto del
procedimento principale, in base alla quale il cittadino di un paese
terzo, titolare di un permesso unico ai sensi dell'art. 2, lettera c)
di tale direttiva, non può beneficiare di una prestazione come
l'ANF, istituito dalla legge n. 448/1998».
39. Alle argomentazioni sin qui svolte consegue che deve
dichiararsi rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 125, legge n. 190 del
2014, in relazione agli articoli 3 della Costituzione, 31 della
Costituzione e 117, primo comma della Costituzione quest'ultimo in
relazione agli articoli 20, 21, 24, 31 e 34 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7
dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, nella
parte in cui, ai fini dell'erogazione dell'assegno di natalità,
richiede ai soli cittadini extracomunitari anche la titolarità del
permesso unico di soggiorno, anzichè la titolarità del permesso di
soggiorno e di lavoro per almeno un anno, in applicazione della
disposizione generale contenuta nell'art. 41, decreto legislativo n.
286 del 1998.
A norma dall'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, va dichiarata
la sospensione del presente procedimento con l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
La cancelleria provvederà alla notifica di copia della presente
ordinanza alle parti ed al Presidente del Consiglio dei ministri ed
alla comunicazione della stessa ai Presidenti della Camera dei
deputati e del Senato della Repubblica.

P.Q.M.

La Corte di cassazione, visti l'art. 134 della Costituzione,
l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e l'art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e non
manifestamente infondata, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 125, legge n. 190 del 2014, in relazione agli
articoli 3 della Costituzione, 31 della Costituzione e 117, primo
comma della Costituzione quest'ultimo in relazione agli articoli 20,
21, 24, 31 e 34 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 ed adattata a
Strasburgo il 12 dicembre 2007, nella parte in cui richiede ai soli
cittadini extracomunitari ai fini dell'erogazione dell'assegno di
natalità anche la titolarità del permesso unico di soggiorno,
anzichè la titolarità del permesso di soggiorno e di lavoro per
almeno un anno in applicazione dell'art. 41, decreto legislativo n.
286 del 1998.
Sospende il presente procedimento.
Manda la cancelleria per gli adempimenti previsti dall'art. 23,
ultimo comma, legge 11 marzo 1953, n. 87 e dispone l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma il 2 aprile 2019.

Il Presidente: Manna