1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 18-12-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1329 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 ottobre 1996
N. 1329 Ordinanza emessa il 18 ottobre 1996 dal tribunale di Frosinone nel procedimento civile vertente tra Tozzi Fernando ed altro e comune di Frosinone Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo - Incidenza sul diritto di proprieta', sul diritto di difesa e sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, comma 65, modificativo della legge 8 agosto 1992, n. 359, art. 5-bis, comma 6). (Cost., art. 3, primo comma, 24, 42, secondo e terzo comma, e 97, primo comma). (096C1839) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 18-12-1996)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile iscritta al
n. 1949 r.g.c.c. dell'anno 1987 avente per oggetto: "Azione di
accertamento di occupazione illegittima e risarcimento danni" e
vertente tra Tozzi Fernando e Tozzi Domenica, rappresentati e difesi
dall'avv. Giulio Ritarossi, e comune di Frosinone, in persona del
sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Adalberto
Retrosi.
Svolgimento del processo
Con atto di citazione notificato in data 6 novembre 1987 i sigg.
Tozzi Fernando e Tozzi Domenica hanno conventuo davanti a questo
tribunale il comune di Frosinone, e, premesso che, con delibere di
g.m. nn. 1412 del 14 novembre 1980 e 951 del 24 luglio 1981, l'ente
territoriale aveva disposto l'occupazione d'urgenza di alcuni loro
appezzamenti di terreno siti in Frosinone, località Selva Piana,
riportati in catasto al foglio 29 part. 945 per mq 2420 (840 + 1580)
e foglio 28 part. 485/rata di mq 180 e 153/rata di mq 50 per
realizzarvi edifici di tipo economico popolare; che, pur essendo
trascorso il termine quinquennale, non era stato ancora pronunziato
il decreto di esproprio ed era ormai decorso il termine per il quale
l'occuazione di urgenza era stata autorizzata, sicchè l'occupazione
stessa era divenuta illegittima ed il comune era obbligato al
risarcimento dei danni, da accertarsi in corso di giudizio, secondo
il valore di mercato delle aree loro sottratte; tutto ciò premesso
ha chiesto che, dichiarata l'illegittimità dell'occupazione dei
terreni indicati nella citata delibera per decorso del termine, il
comune fosse dichiarato obbligato e condannato al risarcimento dei
danni cagionati secondo i dedotti criteri, oltre il maggior danno da
svalutazione, interessi legali e spese tutte di giudizio.
Il comune di Frosinone si è costituito rilevando che il termine
quinquennale previsto per l'occupazione d'urgenza era stato
ripetutamente prorogato per legge (art. 5 legge 29 luglio 1980, n.
385 e legge n. 42/1985), sì che esso non era ancora scaduto; che
difettava un criterio legale di determinazione dell'indennità di
espropriazione dopo i ripetuti interventi della Corte costituzionale;
che il decreto di esproprio era stato in realtà emesso dal
presidente della giunta regionale del Lazio (n. 1482 dell'8 luglio
1985). Ha quindi concluso per l'inammissibilità ed in subordine per
il rigetto della domanda, con vittoria delle spese.
La causa è stata quindi istruita mediante c.t.u. per la
identificazione dei suoli occupati e la loro stima, affidata al geom.
Manfredi Donfrancesco, nonchè mediante acquisizione della
documentazione prodotta dalle parti. All'esito i procuratori delle
parti hanno rassegnato le conclusioni definitive all'udienza del 10
aprile 1992; su di esse la causa è stata ritenuta in decisione
all'udienza collegiale 4 ottobre 1996.
Nella comparsa conclusionale del 20 maggio 1996 del comune
convenuto si è invocato lo jus superveniens rappresentato dall'art.
1, comma 65, della legge 28 dicembre 1995, n. 549 (legge finanziaria
1996) che ha modificato il comma 6 dell'art. 5-bis legge 8 agosto
1992, n. 359 (legge di conversione del d.-l. n. 333/1992), prevedendo
l'applicazione dei nuovi criteri di calcolo anche per il risarcimento
del danno da occupazioni illegittime la cui procedura di liquidazione
non fosse esaurita alla data della sua entrata in vigore (in
particolare per le aree edificabili, l'indennizzo andrebbe
commisurato al 40% dell'importo che scaturisce dall'applicazione
dell'art. 13 legge n. 2892/1885, previo calcolo del reddito
dominicale rivalutato ex artt. 24 e seguenti t.u.i.r.).
A parere del tribunale si delinea la necessità di sottoporre al
giudizio della Corte costituzionale la questione della conformità a
diverse norme costituzionali della norma espressa nell'art. 1, comma
65, della legge 28 dicembre 1995, n. 549.
Al fine del giudizio di rilevanza della questione, va subito detto
che il c.t.u. nel corso dell'istruttoria ha accertato che i suoli
occupati ed utilizzati in via ormai irreversibile per la
realizzazione di un intervento di edilizia economica e popolare nel
comune di Frosinone erano destinati, all'epoca dell'occupazione, già
secondo il p.r.g., all'edificazione residenziale, con indice di
fabbricabilità di mc 4,00/mq; del resto la circostanza di fatto del
regime giuridico dei suoli di cui si tratta non è stata mai
contestata dall'ente convenuto.
Nè è provato in atti che la procedura ablativa sia stata portata
a compimento con l'emanazione del provvedimento definitivo di
espropriazione, chè il decreto del presidente della regione Lazio,
cui ha fatto riferimento parte convenuta, il n. 1482/85 (del quale
peraltro non si rinviene copia nel fascicolo d'ufficio al passaggio
della causa in decisione) attiene, come ha osservato il c.t.u.
nell'elaborato peritale, alla precedente fase procedimentale della
determinazione provvisoria della indennità di esproprio offerta ai
proprietari dei fondi ex art. 11 legge n. 865/1971.
Poichè pertanto la controversia ha ad oggetto inequivocamente una
pretesa di risarcimento dei danni cagionati da una occupazione
divenuta illegittima, è certo che, alla stregua della giurisprudenza
assolutamente univoca anche successiva all'entrata in vigore
dell'art. 5-bis legge n. 359/1992, quest'ultima norma non era
applicabile alla fattispecie di occupazione acquisitiva ed al
risarcimento del relativo danno, essendosi in essa individuato il
criterio legale per la sola determinazione dell'indennizzo da
espropirazione legittima.
Appare al collegio altrettanto evidente che la nuova formulazione
dell'art. 5-bis quale introdotta con l'art. 1, comma 65, legge n.
549/1995, oltre che prendere atto della giurisprudenza di
legittimità laddove aveva ritenuto applicabile l'art. 5-bis ai
giudizi in corso (cfr. cass. 22 novembre 1994, n. 9872), ha esteso il
criterio di computo dell'indennità da espropriazione legittima anche
alla quantificazione del risarcimento dei danni da occupazione
acquisitiva (c.d. accessione invertita). Di tale sopravvenuta
normativa la difesa del convenuto ha chiesto l'applicazione al
giudizio in corso, e tale richiesta è condivisibile, atteso che la
"non determinazione in via definitiva" di cui all'art. 1, comma 65,
citato non può che riferirsi anche alle controversie giudiziarie
ancora pendenti.
Pertanto la questione posta è rilevante in quanto il giudizio di
legittimità positivo o negativo influisce in modo radicale sulle
scelte sostanziali e processuali che il collegio deve assumere.
Orbene, non pare al tribunale che possa fondatamente revocarsi in
dubbio che la nuova disposizione, pur se inserita in modo quasi
"clandestino" all'interno di un "articolo fiume", a modificare una
norma riferibile in origine alla sola espropriazione legittima (la
relazione non fa il minimo cenno ad una innovazione così
"rivoluzionaria" del criterio di risarcimento) attenga al
risarcimento del danno da occupazione acquisitiva, soprattutto in
forza dell'argomento letterale riveniente dall'occoppiamento delle
ipotesi di risarcimento ed indennità di espropriazione formulato in
via congiuntiva e disgiuntiva e dalla considerazione che, nella
materia espropriativa, l'unica ipotesi diversa di risarcimento
ipotizzabile è quella da occupazione temporanea illegittima, cui
certamente non possono riferirsi i parametri di liquidazione da
ablazione definitiva.
Un primo profilo di illegittimità della norma così letta si
evidenzia allora in relazione all'art. 42 della Costituzione: è noto
che l'istituto della occupazione acquisitiva rappresentava, nella sua
complessa e travagliata elaborazione giurisprudenziale (avallata
anche dalla pronuncia di Corte cost. n. 384/1990), il risultato più
completo per il contemperamento tra l'interesse dell'amministrazione
ad acquisire la proprietà dell'immobile utilizzato per la
realizzazione dell'opera di interesse pubblico e quello del privato
proprietario a veder tutelato in modo non meramente simbolico il suo
diritto di proprietà rispetto all'illecita invasione della p.a.
Tale contemperamento è basato su alcuni cardini fondamentali: il
riconoscimento (prevalente) della illiceità dell'attività compiuta
senza il compimento della procedura ablativa; l'attribuzione del
conseguente diritto del proprietario a conseguire l'integrale
risarcimento del danno, in tutte le sue componenti di credito di
valore, in luogo dell'indennizzo; il riconoscimento
dell'impossibilità per la p.a. di emettere tardivamente
(successivamente alla irreversibile trasformazione della destinazione
del bene) il decreto di esproprio definitivo a "sanatoria"
dell'illecito già consumato.
La novella stravolge completamente tale equilibrio, consentendo
proprio quella sanatoria generalizzata del fatto illecito della p.a.
(per di più a fattispecie realizzata e quindi a diritto maturato per
quanto concerne i giudizi in corso) che si considerava inattuabile a
mezzo del decreto di espropriazione tardivo; ed in più consentendo
che il privato sia spogliato della possibilità di tutela approntata
per l'eliminazione delle conseguenze dannose dell'ingiusta lesione,
lasciandogli soltanto il diritto a quell'indennizzo che spetta a chi
ha subito il medesimo danno, ma a seguito di una attività della p.a.
o del legislatore che costituisce garanzia (e consente il controllo)
della valutazione ponderata (discrezionale ma effettiva ed adeguata)
della preminenza degli interessi pubblici realizzati. Sicchè appare
evidente che, privando il proprietario del diritto all'integrale
risarcimento del danno cagionato dall'illecita appropriazione del suo
diritto dominicale, lo si priva in realtà della tutela apprestatagli
dal terzo comma dell'art. 42 della Costituzione.
Non è invero arbitrario ritenere che, nella forma ora legittimata
dal legislatore, la mera occupazione abusiva da parte della p.a. e/o
dei suoi concessionari si trasformi in una sorta di aggressione
patrimoniale avverso la quale non esiste garanzia alcuna (art. 42,
comma secondo, della Costituzione), nel senso che non può
disconoscersi che l'ablazione forzata, per quanto compiuta in nome di
interessi pubblici (peraltro sempre più sottratti ad un effettivo
controllo), proprio quando si realizza in forme che, se realizzate da
altro privato, sarebbero chiaramente delittuose, comporti un
sacrificio supplementare, connesso alla sua arbitrarietà, che manca
nell'ipotesi di occupazione jure, e che merita un ristoro
supplementare rispetto a tale ultima ipotesi. È ben evidente il
legame che, nel terzo comma dell'art. 42 della Costituzione, unisce
la "garanzia della legge" e la "valutazione dell'interesse generale"
non v'è garanzia legale ove non vi sia stata valutazione
dell'interesse e viceversa. Senza il rispetto delle procedure
ablative legali l'occupazione rischia di trasformarsi in strumento
generale extra ordinem di acquisizione "legale" della proprietà
privata avente la medesima efficacia dell'espropriazione legittima,
rendendo in modo palese il cittadino meno cittadino e più suddito.
Del resto, recentemente la Corte costituzionale ha ritenuto
legittimo che l'ente espropriante, ove non faccia ricorso al
procedimento ablativo, subisca conseguenze più gravose di quelle
previste nell'ipotesi di espropriazione regolamentata dalla legge
(sentenza 16 dicembre 1993, n. 442), proprio sul presupposto che
l'accessione invertita "si colloca fuori dai canoni di legalità
(...) e quindi può ben operare il diverso principio secondo cui chi
ha subito un danno per effetto di un'attività illecita ha diritto ad
un pieno ristoro". Ma in termini ancor più netti, e stavolta
positivi, si è espressa Corte costituzionale 23 maggio 1995, n. 188,
la quale era chiamata a verificare la legittimità dell'art. 2043
c.c. nella parte in cui non prevede, nell'ipotesi di accessione
invertita, l'efficacia sanante della realizzazione di un'opera
pubblica, che renderebbe l'occupazione non autorizzata assimilabile
pienamente all'espropriazione legittima.
La Corte, premesso che nel diritto giurisprudenziale vivente
"l'elemento qualificante della fattispecie è l'azzeramento del
contenuto sostanziale del diritto (...) e la nullificazione del bene
che ne costituisce l'oggetto", e che tale perdita si pone in rapporto
di causalità diretta con l'illecito della p.a., analizza la vicenda
distinguendone due momenti: "una condotta di occupazione e di
irreversibile manipolazione del suolo (...) che ha tutti i crismi
dell'illecito; (..) un'acquisizione dell'opera di pubblica utilità,
su di esso costruita, a vantaggio dell'ente pubblico". Su tale
presupposto rileva il giudice delle leggi che tale disciplina
regolante l'estinzione del diritto dominicale del privato "per un
verso è coerente alla connotazione illecita della vicenda e, per
altro verso, rientra nella discrezionalità delle scelte
legislative".
Altro aspetto di illegittimità costituzionale, strettamente
connesso a quello fin qui esposto, pare al tribunale l'insanabile
conflitto della norma in discorso con l'art. 97, comma primo, della
Costituzione, nella parte in cui impone che l'organizzazione della
pubblica amministrazione sia tale da garantire che la sua azione sia
improntata a metodi ed obiettivi di buon andamento ed imparzialità.
Premesso che l'occupazione acquisitiva di per sè non costituisce
un procedimento legale di acquisizione forzosa della proprietà per
fini di interesse generale, essendo piuttosto una soluzione per
operare un bilanciamento di interessi tra parte privata danneggiata e
p.a. che persegue, pur in deviazione dai propri obblighi di azione,
un interesse generale (tanto da poter dare luogo a responsabilità
contabile per i pubblici funzionari che con la loro condotta o la
loro inerzia abbiano dato luogo a danno erariale), ne consegue che
l'accessione invertita, nell'ottica della novella qui censurata,
viene trasformata in una "espropriazione di fatto", che di fatto
esonera i pubblici funzionari ed amministratori da qualsivoglia
responsabilità discendente dalla violazione dei propri doveri.
Infatti non è chi non veda che sarà molto più comodo e facile
d'ora in avanti appropriarsi manu militari e senza il rispetto di
alcuna procedura legale della proprietà privata legittimando poi a
posteriori la propria condotta mediante la realizzazione dell'opera
pubblica; senza che, nel frattempo, si sia potuta realizzare alcuna
possibilità di controllo (endo o extraprocedimentale)
dell'adeguatezza dell'azione della p.a., del rispetto dei limiti di
necessità, della ragionevolezza delle scelte amministrative in
relazione all'interesse pubblico dichiarato.
Ma il pericolo è ancora maggiore: cosa impedirà d'ora in avanti
di evitare anche la fase di autorizzazione dell'occupazione
d'urgenza, con la presupposta fase della verifica della dichiarazione
di pubblica utilità, posto che l'illecito viene del tutto
parificato, nelle sue conseguenze privatistiche (ma anche penali e
contabili) alla condotta legittima della p.a.? V'è anzi chi ha
rilevato che tale forma di "espropriazione di fatto" sarebbe più
conveniente, dal punto di vista economico finanziario, per la p.a.
che, evitata la ormai "inutile" fase dell'occupazione temporanea,
può evitare anche l'offerta dell'indennità provvisoria e quindi,
forse nel pieno rispetto delle direttive finanziarie del legislatore
del 1995, perseguire al meglio gli obiettivi di risanamento della
finanza pubblica, poco importa se con il sacrificio del proprio
dovere di agire nel rispetto dei principi dell'art. 97 della
Costituzione e dei diritti fondamentali dei cittadini, le cui
posizioni giuridiche soggettive sono equiparate di fatto a quelle di
"questuanti" per una indennità molto più vicina a quella che la
Corte costituzionale aveva giudicato, poco più di dieci anni orsono,
del tutto inadeguata, non al risarcimento, ma allo stesso indennizzo
per esproprio legittimo.
Ulteriore motivo di censura proviene dal raffronto della nuova
norma con gli artt. 3 e 4 della Costituzione. Sembra al tribunale
evidente che, una volta qualificata la condotta di occupazione
acquisitiva come illecita, e quindi frutto di una violazione dei
fondamentali obblighi di naeminem laedere imposti a tutti e
vincolanti anche per i soggetti pubblici, applicando la norma
denunciata, una parte limitata dei soggetti danneggiati illecitamente
dalla p.a. finiscano per avere un trattamento risarcitorio deteriore
rispetto alla residua generalità dei cittadini danneggiati
illecitamente dalla stessa p.a. o da altri privati. In cosa un
soggetto cui viene occupato un suolo per realizzare un'opera pubblica
si differenzia da un altro cui viene cagionata una lesione dal
conducente di un'autoambulanza o di un'auto delle forze di polizia o
cui viene danneggiata, sempre illecitamente, una costruzione nel
corso dell'esecuzione di un'opera pubblica?
Secondo ed ulteriore profilo di violazione delle menzionate norme
costituzionali si ravvisa nella circostanza che, nell'ottica
ipotizzata in chiusura del precedente rilievo di incostituzionalità,
la p.a. non ha alcun interesse a proporre la cessione volontaria al
proprietario cui l'area è stata occupata, sicchè costui si vede in
una posizione di sfavore procedimentale che lo priva di una scelta
atta a ridurre, con un proprio atteggiamento di disponibilità,
l'entità del danno. Ma quand'anche tale offerta la p.a. ponesse in
essere, essa potrebbe essere priva di causa, giacchè, una volta
acquisita l'area in virtù della sua irreversibile trasformazione,
come nell'ipotesi di tardivo decreto di esproprio, la cessione
sarebbe inutiliter stipulata, avendo essa già acquisito la
proprietà dell'immobile e residuandole, in virtù dell'illecito
istantaneo, soltanto l'obbligo risarcitorio nella misura
tassativamente stabilita dalla legge; chè anzi la cessione
volontaria sarebbe illegittima in quanto locupleterebbe il privato
per la cessione di una cosa già della p.a. ed esporrebbe
amministratori e funzionari a responsabilità contabile.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge 9 febbraio
1948, n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale del comma 65 dell'art. 1 legge 28
dicembre 1995, n. 549, nella parte in cui ha modificato il comma 6,
dell'art. 5-bis legge 8 agosto 1992, n. 359, in riferimento agli
artt. 3, primo comma, 24, 42, primo e terzo comma, e 97, primo comma,
della Costituzione;
Dispone la sospensione del presente giudizio e l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale ed ordina che a
cura della cancelleria la presente ordinanza sia notificata alle
parti del giudizio ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata in copia al Presidente della Camera dei deputati ed al
Presidente del Senato della Repubblica.
Deciso nella camera di consiglio della prima sezione del tribunale
di Frosinone il 18 ottobre 1996.
Il presidente: Urbano
Il giudice est: Bracaglia Morante
96C1839