1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 6-10-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 22 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 giugno 1999
N. 22 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 giugno 1999 (della regione Trentino-Alto Adige) Credito (Istituti di) - Fondazioni detentrici di partecipazioni di controllo in societa' bancarie - Poteri di vigilanza su esse - Attribuzione al Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica - Mancanza di previsioni a salvaguardia delle competenze spettanti alla regione Trentino-Alto Adige relativamente agli enti di credito regionali - Possibile lesione della potesta' legislativa e amministrativa regionale in materia - Richiamo alla sentenza n. 163/1995 della Corte costituzionale. (D.Lgs. 17 maggio 1999, n. 153, art. 10, comma 1). (Statuto regione Trentino-Alto Adige, artt. 5, n. 3, e 16, comma 1; d.P.R. 26 marzo 1977, n. 234, art. 3, primo comma). (099C0751) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 6-10-1999)

Ricorso della regione Trentino-Alto Adige, in persona del
Presidente della Giunta regionale pro-tempore dott.ssa Margherita
Cogo, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 704 del
22 giugno 1999 (all. 1), rappresentata e difesa - come da procura
speciale del 28 giugno 1999 (rep. n. 2906) rogata dall'ufficiale
rogante avv. Franco Conci, segretario della Giunta regionale della
regione Trentino-Alto Adige (all. 2) - dagli avvocati Giandomenico
Falcon di Padova e Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma
presso lo studio dell'avv. Manzi, via Confalonieri n. 5,
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 10, comma 1,
del d.lgs. 17 maggio 1999, n. 153, "Disciplina civilistica e fiscale
degli enti conferenti di cui all'art. 11, comma 1, del d.lgs. 20
novembre 1990, n. 356, e disciplina fiscale delle operazioni di
ristrutturazione bancaria, a norma dell'art. 1 della legge 23
dicembre 1998, n. 461", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 125
del 31 maggio 1999, in quanto assegna al Ministero del tesoro, del
bilancio e della programmazione economica la vigilanza sulle
fondazioni "finchè ciascuna fondazione rimarrà titolare di
partecipazioni di controllo, diretto o indiretto, in società
bancarie ovvero concorrerà al controllo, diretto o indiretto, di
dette società attraverso la partecipazione a patti di sindacato o
accordi di qualunque tipo", senza fare salvi i poteri
costituzionalmente spettanti alla regione Trentino-Alto Adige, per
violazione degli artt. 5, n. 3), e 16 comma 1, dello statuto speciale
autonomia, come nel testo unico emanato con d.P.R. n. 670 del 1972;
dell'art. 3, comma 1, delle norme di attuazione emanate con d.P.R. 26
marzo 1977, n. 234;
F a t t o
Alla regione Trentino-Alto Adige spetta potestà legislativa e
amministrativa in materia di "ordinamento degli enti di credito
fondiario e di credito agrario, delle casse di risparmio e delle
casse rurali, nonchè, delle aziende di credito a carattere
regionale", ai sensi degli artt. 5, n. 3), e 16 comma 1, dello
statuto speciale. In sede attuativa di tali disposizioni il d.P.R. 26
marzo 1977, n. 234, ha disposto (art. 3, comma 1) che rientrano nella
competenza regionale "i provvedimenti riguardanti gli enti e le
aziende di credito" aventi tale carattere.
Codesta ecc.ma Corte costituzionale ha già avuto occasione di
statuire quali conseguenze derivino in ordine a tale competenza
regionale dal processo di attuazione di quanto disposto dall'art. 12
del d.lgs. n. 356 del 1990, ed in particolare dallo "sdoppiamento"
ivi previsto degli enti di credito già di diritto pubblico in una
società per azioni, che direttamente svolge l'attività creditizia,
ed in una Fondazione che detiene il pacchetto azionario di controllo
della società per azioni.
Infatti, nel decidere una controversia instaurata dalla ricorrente
regione con la sentenza n. 163 del 1995 codesta Corte ha già
riconosciuto che fino a che permane la partecipazione di controllo,
esiste un "effetto di attrazione" tra fondazioni e enti di credito,
in relazione al quale spettano alla regione sulle fondazioni gli
stessi poteri che ad essa spettavano sull'ente di credito, Nel caso
che ha originato il conflitto si trattava del potere di approvare le
modifiche statutarie, ma la medesima ratio valeva all'evidenza per
ogni altro potere statutario.
D'altronde, tale statuizione di codesta Corte ha semplicemente
riconosciuto che non poteva non valere anche per la ricorrente
regione lo stesso criterio di attrazione che la legislazione statale,
e precisamente il comma 3 dell'art. 12 d.lgs., n. 356 del 1990,
disponeva, per la generalità del territorio nazionale, in favore del
Ministero del tesoro, cioè del Ministero che ha tradizionalmente
rapporto con il sistema di credito.
Infatti la stessa competenza di tale Ministero non avrebbe
spiegazione e ragione se non si considerasse che, pur nella
molteplicità dei fini assegnati agli enti conferenti, il fine
creditizio e le relative esigenze di governo continuano a costituire
il carattere dominante: sicchè sarebbe stato del tutto paradossale
che il legame essenziale con l'attività creditizia si rilevasse -
nell'ambito statale - determinante per l'attribuzione della
competenza al Ministero del tesoro, e che si volesse poi, sulla base
di un preteso carattere non creditizio dell'attività, negare la
competenza alla regione, ovvero ad un ente che non solo ha una
rappresentanza degli interessi generali della comunità regionale, ma
ha anche, tra l'altro, competenza in altre materie di operatività
della Fondazione, come accade per l'ordinamento degli enti
assistenziali (art. 5, n. 2, dello statuto di autonomia).
Lo stesso criterio di attuazione è ora riconosciuto, sempre in
favore del Ministero del tesoro, dell'art. 10, comma 1, del d.lgs.
n. 159 del 1999, oggetto della presente impugnazione. Esso infatti
dispone che "fino all'entrata in vigore della nuova disciplina
dell'autorità di controllo sulle persone giuridiche di cui al titolo
II del libro primo del codice civile, ed anche successivamente,
finchè ciascuna fondazione rimarrà titolare di partecipazioni di
controllo, diretto o indiretto, in società bancarie ovvero
concorrerà al controllo, diretto o indiretto, di dette società
attraverso la partecipazione a patti di sindacato o accordi di
qualunque tipo, la vigilanza sulle fondazioni è attribuita al
Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica".
E i poteri di vigilanza sono di seguito elencati dai rimanenti commi
dell'art. 10 e 11.
La ricorrente Regione ritiene che tali poteri di vigilanza le
spettino, in relazione alle fondazioni aventi partecipazioni di
controllo in enti in applicazione delle disposizioni dello Statuto e
delle norme di attuazione sopra indicate. Per vero, il decreto
legislativo qui impugnato non contiene disposizione alcuna che
espressamente neghi la speciale competenza regionale.
E la regione non ignora che per principio pacifico, d'altronde
affermato anche in riferimento ad una questione sollevata dalla
regione Trentino-Alto Adige con la sentenza n. 40 del 1992,
"l'assenza nelle leggi statali di un'espressa clausola di
salvaguardia delle competenze legislative spettanti alle regioni ad
autonomia differenziata a alle province autonome non preclude di
giungere in via interpretativa allo stesso risultato, ogni qualvolta
la volontà del legislatore nazionale di rispettare le speciali
attribuzioni regionali o provinciali emerga con chiarezza e non si
trovi contraddetta dalla presenza di disposizioni esplicitamente
dirette ad incidere su tali attribuzioni".
Ora, anche nel caso attuale la fissazione nell'art. 10 della
generale competenza del Ministro del tesoro potrebbe intendersi come
statuizione di una normativa di carattere generale, e non come
volontà di contraddire la speciale e perdurante competenza della
regione ricorrente fondata (sempre citando dalla sentenza n. 40 del
1992) sulla "posizione di preminenza propria della disciplina
attuativa dello statuto speciale rispetto alla legge ordinaria".
Tuttavia, la regione Trentino-Alto Adige teme che il completo
silenzio del d.lgs. n. 153 del 1999 sul punto, ed in particolare la
completa assenza di una clausola di salvaguardia, simile a quella che
era ad esempio contenuta nell'art. 159, comma 2, in connessione con
l'art. 56, del d.lgs. 1 settembre 1993, n. 385 (Testo unico delle
leggi in materia bancaria e creditizia), possa in seguito essere
intesa dall'amministrazione statale quale voluta riappropriazione di
ogni potere da parte dello Stato.
In tale caso, infatti, la reazione della regione avverso un singolo
atto di esercizio dei poteri in questione, ad esempio avverso un atto
ministeriale che approvasse una modifica di statuto di una fondazione
che controlla una società per azioni avente i caratteri dell'ente di
credito regionale, potrebbe risultare inammissibile per difetto di
tempestiva impugnazione della legge a monte.
Tuttavia, se il significato delle disposizioni del d.lgs. n. 153
del 1999, ed in particolare dell'art. 10, fosse quello qui paventato,
le stesse disposizioni apparirebbero lesive della autonomia
amministrativa e legislativa regionale ed illegittime per violazione
dello Statuto e delle norme di attuazione per le seguenti ragioni;
D i r i t t o
Illegittimità costituzionale dell'art. 10, comma 1, del d.lgs. 17
maggio 1999, n. 153, Disciplina civilistica e fiscale degli enti
conferenti di cui all'art. 11, comma 1, del d.lgs. 20 novembre 1990,
n. 356, e disciplina fiscale delle operazioni di ristrutturazione
bancaria, a norma dell'art. 1 della legge 23 dicembre 1998, n. 461,
in quanto tale decreto assegna al Ministero del tesoro, del bilancio
e della programmazione economica la vigilanza sulle fondazioni, senza
fare salvi i poteri costituzionalmente spettanti alla regione
Trentino-Alto Adige.
Come esposto in narrativa, l'art. 10, comma 1, del d.lgs. 17 maggio
1999, n. 153, nel dettare la disciplina civilistica e fiscale degli
enti conferenti di cui all'art. 11, comma 1, del d.lgs. 20 novembre
1990, n. 356 (cioè delle fondazioni bancarie derivanti dalla
applicazione di tale decreto), statuisce che "fino all'entrata in
vigore della nuova disciplina dell'autorità di controllo sulle
persone giuridiche di cui al titolo II del libro primo del codice
civile, ed anche successivamente, finchè ciascuna fondazione
rimarrà titolare di partecipazioni di controllo, diretto o
indiretto, in società bancarie ovvero concorrerà al controllo,
diretto o indiretto, di dette società attraverso la partecipazione a
patti di sindacato o accordi di qualunque tipo, la vigilanza sulle
fondazioni è attribuita al Ministero del tesoro, del bilancio e
della programmazione economica".
I poteri connessi alla vigilanza sono poi elencati sia nella stesso
art. 10, comma 3, sia nel successivo art. 11, sia in altri articoli,
quali l'art. 25, comma 3.
Precisamente, l'art. 10, comma 3, dispone che l'Autorità di
vigilanza:
"a) autorizza le operazioni a trasformazione e fusione, escluse
le operazioni dirette al mutamento della natura giuridica e degli
scopi istituzionali delle fondazioni, come individuati all'art. 2;
b) determina, con riferimento a periodi annuali, sentite le
organizzazioni rappresentative delle fondazioni, un limite minimo di
reddito in relazione al patrimonio, commisurato ad un profilo
prudenziale di rischio adeguato all'investimento patrimoniale delle
fondazioni;
c) approva, al fine di verificare il rispetto degli scopi
indicati al comma 2, le modificazioni statutarie, con provvedimento
da emanarsi entro sessanta giorni dal ricevimento della relativa
documentazione; decorso tale termine le modificazioni si intendono
approvate;
d) può chiedere alle fondazioni la comunicazione di dati e
notizie e la trasmissione di atti e documenti con le modalità e nei
termini dalla stessa stabiliti;
e) emana, sentite le organizzazioni rappresentative delle
fondazioni, atti di indirizzo di carattere generale aventi ad
oggetto, tra l'altro, la diversificazione degli investimenti; le
procedure relative alle operazioni aventi ad oggetto le
partecipazioni nella Società bancaria conferitaria detenute dalla
fondazione, i requisiti di professionalità e onorabilità, le
ipotesi di incompatibilità e le cause che determinano la sospensione
temporanea dalla carica dei soggetti che svolgono funzioni di
indirizzo, amministrazione, direzione e controllo presso le
fondazioni e la disciplina del conflitto di interessi, nonchè i
parametri di adeguatezza delle spese di funzionamento tenuto conto di
criteri di efficienza e di sana e prudente gestione; i poteri di
indirizzo sono esercitati in conformità e nei limiti delle
disposizioni del presente decreto;
f) può effettuare ispezioni presso le fondazioni e richiedere
alle stesse l'esibizione dei documenti e il compimento degli atti
ritenuti necessari per il rispetto di quanto previsto al comma 2;
g) emana il regolamento di cui all'art. 9, comma 5, relativo alle
modalità di redazione dei bilanci;
h) può disporre, anche limitatamente a determinate tipologie o
categorie di fondazioni di maggiore rilevanza che i bilanci siano
sottoposti a revisione e certificazione ai sensi delle disposizioni
di cui al d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58;
i) stabilisce le forme e le modalità per la revisione sociale
dei bilanci;
j) quando non siano adottati dai competenti organi della
fondazione, nei termini prescritti, i provvedimenti di cui all'art.
4, comma 1, lettera j), provvede all'adozione dei provvedimenti
stessi, anche su segnalazione dell'organo di controllo;
k) cura l'istituzione e la tenuta di un albo delle fondazioni.".
A sua volta, l'art. 11 in primo luogo dispone che "l'Autorità di
vigilanza, sentiti gli interessati, può disporre con decreto lo
scioglimento degli organi con funzione di amministrazione e di
controllo della fondazione quando risultino gravi e ripetute
irregolarità nella gestione, ovvero gravi violazioni delle
disposizioni legislative, amministrative e statutarie, che regolano
l'attività della fondazione" (comma 1).
In correlazione a ciò i seguenti commi da 2 a 6 dettano la
disciplina della nomina e dell'attività dei commissari straordinari
e del comitato di sorveglianza (tale disciplina non è qui in
questione nei suoi aspetti civilistici, bensì in quanto riguardi i
poteri amministrativi dell'autorità di vigilanza).
Inoltre, secondo il comma 7 dello stesso art. 11, l'Autorità di
vigilanza "può disporre con decreto la liquidazione della
fondazione, in caso di impossibilità di raggiungimento dei fini
statutari e negli altri casi previsti dallo statuto", provvedendo a
"nominare uno o più liquidatori ed un comitato di sorveglianza".
Inoltre, secondo il comma 8 "quando ricorrono particolari ragioni di
interesse generale l'Autorità di vigilanza può provvedere alla
liquidazione coatta amministrativa".
Ancora, ai sensi del comma 9, l'Autorità di vigilanza "può
sospendere temporaneamente gli organi di amministrazione e di
controllo e nominare un commissario per il compimento di atti
specifici necessari per il rispetto delle norme di legge, dello
statuto e delle disposizioni ed atti di indirizzo di carattere
generale emanati dalla stessa Autorità, al fine di assicurare il
regolare andamento dell'attività di fondazione".
Infine, l'art. 25, comma 3, dispone che "qualora la fondazione,
scaduti i periodi di tempo rispettivamente indicati ai commi 1 e 2,
continui a detenere le partecipazioni di controllo ivi previste, alla
dismissione provvede, sentita la fondazione ed anche mediante un
apposito commissario, l'Autorità di vigilanza, nella misura idonea
a determinare la perdita del controllo e nei tempi ritenuti
opportuni in relazione alle condizioni di mercato ed all'esigenze di
salvaguardare il valore del patrimonio".
Può essere opportuno osservare che la vigilanza di cui si parla
nel decreto legislativo n. 153 del 1999 è cosa del tutto diversa
rispetto alla vigilanza sull'attività bancaria di cui all'art. 51
s.s., del relativo testo unico, la quale d'altronde non spetta al
Ministero del tesoro ma alla Banca d'Italia. Si tratta invece di
vigilanza tipicamente amministrativa sulla vita della fondazione
titolare del pacchetto azionario di controllo della società bancaria
conferitaria.
Insomma, si tratta dei tipici "provvedimenti riguardanti gli enti e
le aziende di credito" che a termini delle norme di attuazione di cui
all'art. 2 del d.P.R. n. 234 del 1977 appartengono alla competenza
propria della ricorrente regione quando si tratti di aziende di
credito regionali, nel senso precisato dalle stesse norme di
attuazione.
D'altronde, alcuni dei poteri dell'autorità di vigilanza come
previsti dal decreto legislativo qui impugnato e come sopra esposti
trovano piena corrispondenza in quelli elencati, a titolo meramente
esemplificativo, dalle norme di attuazione di cui all'art. 3 dello
stesso d.P.R. n. 234. Così ad esempio in tale normativa di
attuazione espressamente si riservano alle autorità regionali, tra
l'altro, le autorizzazioni alla fusione (lett. a), l'approvazione
delle modifiche statutarie (lett. d), l'amministrazione straordinaria
e la messa in liquidazione (lett. f); con chiara corrispondenza con i
poteri di cui all'art. 10, lett. a) e c), nonchè con i poteri di cui
all'art. 11, comma 1.
Inoltre, nell'esercizio delle proprie competenze la regione
Trentino-Alto Adige ha anche disciplinato con la legge 22 marzo 1987,
n. 1, i requisiti di onorabilità e professionalità degli
amministratori, dei sindaci e dei partecipanti al capitale, materia
in buona parte corrispondente con quella dell'art. 10, comma 3, lett.
e).
Ma va sottolineato che l'elencazione dell'art. 3 delle norme di
attuazione è meramente esemplificativa di una competenza estesa a
tutti i provvedimenti relativi agli istituti di credito, cui può
dare vita la "vigilanza amministrativa" sull'ente.
Nè può obbiettarsi che nel caso delle fondazioni non si tratti di
enti creditizi, dato che, almeno sino a quando tali fondazioni
mantengano la partecipazione di controllo nella società bancaria
conferitaria, non si può negare quella loro "attrazione" nell'orbita
degli enti creditizi già affermata da codesta ecc.ma Corte
costituzionale nella sentenza n. 163 del 1995, secondo quanto già
illustrato in narrativa che qui si richiama.
In questi termini, l'art. 10, comma 1, in connessione con le
disposizioni che concretamente disciplinano i poteri dell'autorità
di vigilanza (art. 10, comma 3, art. 11, commi 1, 7, e 9, art., 25,
comma 3), ove inteso come rivolto a statuire la competenza statale
all'esercizio dei poteri che invece statutariamente spettano alla
regione Trentino-Alto Adige in relazione agli enti di credito
regionali, ivi comprese le fondazioni bancarie, risulta
costituzionalmente illegittimo.

P. Q. M.
Chiede di dichiarare l'illegittimità costituzionale delle predette
disposizioni del d.lgs. n. 153 del 1999 per violazione delle
disposizioni aventi rango costituzionale e attuativo indicate in
premessa, nei sensi e nei limiti illustrati nel presente ricorso.
Padova-Roma, addì 29 giugno 1999.
Avv. prof. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi
99C0751