1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 13-12-1989
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 530 SENTENZA 30 novembre - 11 dicembre 1989
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza sociale- Prestazioni previdenziaali E.N.P.A.S.- Provvedimenti dell'ente- Impugnative- Esperibilita' del ricorso alla Corte dei conti anche in mancanza del preventivo ricorso amministrativo- Mancata previsione- Richiamo alle sentenze nn. 57, 186 del 1972 e 93/1979- Grave limitazione alla tutela giurisdizionale di un diritto soggettivo patrimoniale (riferimento alle sentenze nn. 8/1976 e 97/1980) - Illegittimita' costituzionale. (Legge 19 gennaio 1942, n. 22, art. 24, abrogato dall'art. 29 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032; d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032, art. 29). (Cost. artt. 3, 24, 97 e 113). (089C1287) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 13-12-1989)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giovanni CONSO;
Giudici: prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe
BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv.
Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 24 della legge
19 gennaio 1942, n. 22 (Istituzione di un ente nazionale di
previdenza ed assistenza per i dipendenti statali), abrogato
dall'art. 29 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032 (Approvazione del
testo unico delle norme sulle prestazioni previdenziali a favore dei
dipendenti civili e militari dello Stato), promosso con ordinanza
emessa il 13 luglio 1988 dalla Corte dei Conti sul ricorso proposto
da Polacchi Nazzarena, iscritta il n. 262 del registro ordinanze 1989
e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 22, prima
serie speciale, dell'anno 1989;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 4 ottobre 1989 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore;
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza in data 13 luglio 1988, la Corte dei Conti ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 24 della
legge 19 gennaio 1942, n. 22, abrogato dall'art. 29 del d.P.R. 29
dicembre 1973, n. 1032, nella parte in cui prevedeva, in luogo del
ricorso diretto alla Corte dei Conti, quello preventivo al Consiglio
di amministrazione dell'ente, nonchè nella parte in cui mancavano
nell'atto decisorio di questo ricorso talune indicazioni.
Il problema si è posto a seguito della delibera 13 ottobre 1958,
n. 10715, con cui il Presidente dell'E.N.P.A.S. aveva negato, per
l'addotto ritardo nella presentazione della domanda, il
riconoscimento del diritto all'assegno vitalizio richiesto dalla
vedova del maresciallo pilota Sirolli Eugenio, deceduto il 18 maggio
1943 per causa di guerra.
L'interessata, Polacchi Nazzarena vedova Sirolli, ha presentato
ricorso alla Corte dei Conti, sostenendo che l'invocato diritto non
era prescritto e chiedendo quindi il riesame della delibera
impugnata.
L'Avvocatura generale dello Stato, intervenuta in rappresentanza e
difesa dell'E.N.P.A.S., ha eccepito preliminarmente
l'inammissibilità del ricorso, perchè proposto contro la delibera
dell'E.N.P.A.S., che non è provvedimento definitivo, in quanto
contro la stessa avrebbe dovuto essere proposto ricorso gerarchico al
Consiglio di amministrazione dell'Ente, ai sensi dell'art. 24 della
legge 19 gennaio 1942, n. 22; in subordine, ha chiesto il rigetto del
ricorso per intervenuta prescrizione del diritto, a norma dell'art.
2946 cod. civ.
La Corte dei Conti ritiene, quanto alla situazione oggetto del
giudizio, che sono rilevanti le già indicate questioni, perchè, se
la Corte costituzionale dichiarasse l'illegittimità del menzionato
art. 24, non avrebbe fondamento l'eccezione pregiudiziale di
inammissibilità del ricorso e quindi potrebbe procedersi ai
complementari accertamenti istruttori ed al conseguente esame di
merito, attesa anche la imprescrittibilità dell'assegno vitalizio e
la sua liquidabilità d'ufficio al coniuge superstite ed agli orfani
del dipendente deceduto in attività di servizio, nella specie per
causa di guerra, come disposto dalle sopravvenute norme (artt. 20 e
27) del d.P.R. n. 1032 del 1973.
Ad avviso della Corte dei Conti, la norma impugnata risulta
viziata di illegittimità in riferimento agli artt. 3, 24, 97 e 113
della Costituzione.
Quanto al principio di uguaglianza, sarebbe irrazionale che mentre
per i provvedimenti relativi a pensioni, assegni od indennità, se
emanati dai competenti Ministri, è ammesso direttamente il ricorso
alla Corte dei Conti, per i provvedimenti relativi ad analoghe
prestazioni previdenziali, se emanati dall'E.N.P.A.S., debba farsi
preventivo ricorso al Consiglio di amministrazione dell'Ente, così
come è previsto dall'art. 24 della legge n. 22 del 1942 e dall'art.
29 del sopravvenuto d.P.R. n. 1032 del 1973.
La conseguente sanzione dell'inammissibilità del ricorso proposto
direttamente alla Corte dei Conti sarebbe non conforme all'art. 24
della Costituzione perchè non consentirebbe di agire in giudizio per
la tutela dei propri diritti e interessi legittimi. Analogamente
sarebbe violato anche l'art. 113 Cost., secondo il quale contro gli
atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela
giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli
organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa, tutela che non
può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione e
che nel caso di specie rimarrebbe invece esclusa.
La disciplina in esame sarebbe infine in contrasto con l'art. 97
della Costituzione, non essendo conforme al buon andamento e alla
imparzialità dell'amministrazione il fatto che la vedova di un
sottufficiale pilota, deceduto per causa di guerra, sia stata privata
di un vitale beneficio previdenziale, che rappresentava una delle
essenziali finalità costitutive dell'E.N.P.A.S.
2. - L'ordinanza, ritualmente comunicata e notificata, è stata
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 22, prima serie speciale, del
31 maggio 1989.
3. - Nel giudizio davanti alla Corte è intervenuto il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che la sollevata questione venga
dichiarata manifestamente infondata.
Circa il richiamo all'art. 3 della Costituzione, nell'atto di
intervento si osserva che l'asserita violazione non sussiste "in
quanto trattasi di situazioni soggettive differenti, per di più
concernenti enti diversi (Stato ed E.N.P.A.S.)".
Non appare d'altra parte contrario ai principi di buon andamento e
di imparzialità dell'amministrazione il prevedere che prima di agire
in giudizio si debba esperire il ricorso gerarchico.
Non sussistono infine - osserva ancora l'Avvocatura generale dello
Stato - la violazione degli artt. 24 e 113 della Costituzione.
Considerato in diritto
1. - L'ordinanza della Corte dei Conti denuncia l'illegittimità
costituzionale dell'art. 24 della legge 19 gennaio 1942, n. 22,
abrogato dall'art. 29 d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032, nella parte
in cui prevedeva, in luogo del ricorso diretto alla Corte dei Conti,
quello preventivo al Consiglio di amministrazione dell'ente.
L'ordinanza stessa prospetta inoltre la illegittimità della norma
per la mancanza di talune indicazioni nell'atto di comunicazione dei
provvedimenti dell'E.N.P.A.S.
Il giudice remittente osserva che la norma impugnata, statuendo,
in tema di concessione delle prestazioni stabilite dalla stessa
legge, la competenza del consiglio di amministrazione, adito in sede
di ricorso amministrativo, a decidere in via definitiva, precludeva
l'azione giurisdizionale davanti alla Corte dei Conti a chi avesse
omesso o proposto, oltre il previsto termine di trenta giorni, tale
ricorso amministrativo. La norma impediva e impedisce quindi alla
Corte di procedere agli accertamenti istruttori e al conseguente
esame di merito. Tali adempimenti sarebbero altrimenti ancora
possibili, tenuto conto della imprescrittibilità dell'assegno
vitalizio e della sua liquidabilità d'ufficio al coniuge superstite
ed agli orfani del dipendente deceduto in attività di servizio
(nella specie per causa di guerra), come disposto dai sopravvenuti
artt. 20 e 27 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032.
2. - La questione risulta fondata.
Questa Corte ha bensì affermato ripetutamente la legittimità in
via di principio di forme di accesso alla giurisdizione, condizionate
al previo esperimento di rimedi di carattere amministrativo (sentt.
n. 87 del 1962; n. 107 del 1963; n. 47 del 1964; n. 39 del 1969; n.
87 del 1969; n. 130 del 1970; n. 46 del 1974), esaminando anche la
natura processuale che tale vincolo può assumere: obbligo
preliminare da cui dipenda la trattazione o decisione del merito,
ovvero presupposto giurisdizionale di carattere generale, ovvero
ancora condizione di proponibilità della domanda (in particolare,
sent. n. 107 del 1963).
Essa è però giunta più volte, soprattutto in riferimento
all'art. 24 della Costituzione, a dichiarare l'illegittimità di tali
previsioni, quando esse comportino una compressione penetrante del
diritto di azione, ostacolandone o rendendone difficoltoso
l'esercizio, in particolare comminando la sanzione della decadenza
(sentt. n. 57 del 1972, n. 186 del 1972 e n. 93 del 1979).
Detti caratteri risultano sussistenti nella situazione qui
considerata. La mancata proposizione del ricorso al consiglio di
amministrazione nel breve termine di trenta giorni preclude infatti
il ricorso giurisdizionale davanti alla Corte dei Conti. Ne deriva la
definitiva perdita del diritto.
Tale conseguenza, che di certo incide in modo fortemente
limitativo sulla tutela giurisdizionale assicurata dall'art. 24 della
Costituzione, risulta particolarmente grave, alla stregua della
valutazione del giudice a quo. A suo avviso, una volta rimosso
l'ostacolo procedurale, si applicherebbe nella specie la disciplina
stabilita dal d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032, per il quale
l'assegno vitalizio è dovuto quando il dipendente statale cessi dal
servizio per raggiungimento del limite di età o per infermità,
senza diritto a pensione (art. 7). Esso spetta al dipendente o, in
caso di sua morte, ai familiari superstiti (art. 8) ed è liquidato
di ufficio (art. 27). Il diritto all'assegno vitalizio, infine, non
si perde per prescrizione (art. 20).
Sono dunque incontestabili la natura di diritto soggettivo
patrimoniale della prestazione considerata e il carattere paritetico
e non autoritativo dei relativi provvedimenti amministrativi, ai
quali è demandato solo di accertare la sussistenza dei presupposti
stabiliti dalla legge, in ordine sia alla spettanza del diritto al
trattamento, sia alla determinazione del suo ammontare.
I prescritti elementi sono stati alla base di consolidati
indirizzi giurisprudenziali, sia pure con riguardo ai termini di
decadenza previsti per l'esercizio della tutela giurisdizionale.
Fu dapprima il Consiglio di Stato ad elaborare una giurisprudenza,
costante ormai da decenni, con cui si è escluso che, per la
proposizione di ricorsi contro provvedimenti che non hanno base
nell'esercizio di una potestà autoritativa, potesse valere il
termine di decadenza di sessanta giorni, stabilito in via generale
dall'art. 36 del t.u. 26 giugno 1924, n. 1054.
Proprio il raffronto tra il regime così acquisito per la tutela
dei diritti dei pubblici dipendenti ancora in servizio e il regime
delle controversie relative al trattamento di quiescenza indusse poi
questa Corte (sentenza n. 8 del 1976) a dichiarare l'illegittimità
delle norme che prescrivevano, per la proposizione dei ricorsi in
materia di pensione da parte degli aventi diritto, il termine
perentorio di novanta giorni dalla data di comunicazione o
notificazione del provvedimento impugnato.
Analoga decisione venne in seguito pronunciata con riguardo ai
ricorsi in materia di pensioni, assegni o indennità di guerra (sent.
n. 97 del 1980).
Sebbene, come si è già avvertito, le pronunce ricordate
riguardino i termini relativi ai ricorsi giurisdizionali, appare
evidente che analoghe rationes decidendi non possano non operare in
relazione al termine previsto per il ricorso amministrativo, quando
la tempestiva proposizione di esso sia condizione per il successivo
esercizio dell'azione in sede giurisdizionale. L'efficace tutela dei
diritti, garantita dall'art. 24 della Costituzione, verrebbe infatti
gravemente limitata da una previsione che non sarebbe meno ostativa
per il fatto di riguardare momenti antecedenti alla fase
giurisdizionale.
Nè può sfuggire, infine, quanto un così breve termine per
ricorrere e le caducatorie conseguenze della sua inosservanza si
pongano in contrasto con la imprescrittibilità del diritto
all'assegno vitalizio, espressamente sancita dal già ricordato art.
20 d.P.R. n. 1032 del 1973: il contenuto sostanziale del diritto
verrebbe infatti vanificato dalla relativa disciplina processuale.
3. - L'accoglimento della questione nei termini indicati assorbe
gli ulteriori motivi di censura enunciati nell'ordinanza di
remissione, con riguardo al richiamo agli artt. 3, 97 e 113 della
Costituzione.
4. - In conseguenza della pronuncia di incostituzionalità
dell'art. 24 della legge n. 22 del 1942 cit., va dichiarata, ai sensi
dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l'illegittimità negli
stessi limiti dell'art. 29 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
a) dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 24 della
legge 19 gennaio 1942, n. 22 (Istituzione di un ente nazionale di
previdenza ed assistenza per i dipendenti statali), abrogato
dall'art. 29 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032 (Approvazione del
testo unico delle norme sulle prestazioni previdenziali a favore dei
dipendenti civili e militari dello Stato), nella parte in cui non
prevedeva l'esperibilità del ricorso alla Corte dei Conti anche in
mancanza del preventivo ricorso amministrativo.
b) dichiara ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n.
87, l'illegittimità costituzionale dell'art. 29 del d.P.R. 29
dicembre 1973, n. 1032, nella parte in cui non prevede
l'esperibilità del ricorso alla Corte dei Conti anche in mancanza
del preventivo ricorso amministrativo.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 30 novembre 1989.
Il Presidente: CONSO
Il redattore: PESCATORE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria l'11 dicembre 1989.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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