1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 26-9-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 551 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 maggio 1990
N. 551 Ordinanza emessa il 30 maggio 1990 dal giudice per le indagini preliminari presso la pretura di Vercelli nel procedimento penale relativo alla gara di appalto indetta per l'aggiudicazione di lavori per l'ampliamento del cimitero di Borgo Vercelli. Processo penale - Nuovo codice o, in alternativa, norme transitorie - Reato di competenza pretorile - Richiesta di archiviazione del p.m. - Mancata condivisione da parte del g.i.p. - Ritenuta preclusione a chiedere ulteriori indagini anche in caso di carenza di quelle gia' effettuate - Ingiustificata discriminazione rispetto all'analogo rito presso il tribunale - Violazione del principio di obbligatorieta' dell'esercizio dell'azione penale Lamentata impossibilita' di esercitare un controllo sull'operato del p.m. (C.P.P. 1988, art. 554, secondo comma; d.lgs. 28 luglio 1989, n. 271, art. 157). (Cost., artt. 3, 76 e 112). (090C1080) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 26-9-1990)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Letti gli atti del procedimento penale n. 600/89 r.n.c.r. 889/90
g.i.p.;
Vista la richiesta di archiviazione formulata dal p.m. in data 20
aprile 1990;
O S S E R V A
L'art. 554, secondo comma, del c.p.p. prevede per il procedimento
pretorile, in caso di mancato accoglimento della richiesta di
archiviazione, che il giudice debba restituire con ordinanza gli atti
al p.m. disponendo che questi formuli entro dieci giorni
l'imputazione; questa è l'unica possibilità prevista, a differenza
di quanto è disciplinato in via generale dall'art. 409, secondo
comma, del c.p.p. in base al quale il giudice, nel disattendere la
richiesta di archiviazione può, ove riscontri lacune investigative,
indicare al p.m. le necessarie ulteriori indagini, fissando anche il
termine per il loro compimento; tale norma, evidentemente, in assenza
del disposto di cui all'art. 554, secondo comma, del c.p.p. sarebbe
stata applicabile anche al procedimento pretorile ex art. 549 del
c.p.p.
In effetti, stando al tenore dei lavori preparatori alle norme di
attuazione del c.p.p. sarebbe possibile nel procedimento pretorile
una ulteriore soluzione, quella prevista dall'art. 157 delle att. del
c.p.p.: tale disposizione si è resa necessaria, può leggersi nelle
osservazioni del Governo "non essendo previsto nel procedimento
davanti al pretore che il giudice per le indagini preliminari,
investito della richiesta di archiviazione, possa invitare il p.m. a
svolgere ulteriori indagini che si ritengano dal giudice necessarie
(come invece è stabilito per il procedimento ordinario dall'art.
409/4)...".
In realtà non sembra che la norma citata possa essere
interpretata nel senso secondo cui il g.i.p., di fronte ad una
richiesta di archiviazione, ove rilevi la necessità di ulteriori
indagini, dispone l'archiviazione e ne informa il procuratore
generale: tale soluzione ermeneutica, pur confortata dai lavori
preparatori, concreterebbe infatti un vero e proprio "rovesciamento"
della struttura logica e sintattica della norma e sarebbe del tutto
incompatibile col suo dato letterale: presupposto perchè trovi
applicazione la disciplina prevista dall'art. 157 delle att. del
c.p.p. è infatti "che il giudice ritenga di emettere decreto di
archiviazione" (ritenga cioè infondata la notizia di reato), e non,
al contrario, "che ravvisi l'esigenza di ulteriori indagini"; (recita
la norma: "Quando emette decreto di archiviazione, il giudice per le
indagini preliminari, se rileva l'esigenza di ulteriori indagini..."
il che è ben diverso da "quando rileva l'esigenza di ulteriori
indagini, il g.i.p. emette decreto di archiviazione...").
Non può, inoltre non sottolinearsi la illogicità di una
disciplina che imporrebbe al g.i.p. di archiviare ove rilevi
l'esigenza di ulteriori indagini stimolando contemporaneamente il
p.g. a chiedere la riapertura delle indagini: il g.i.p., insomma,
chiederebbe al p.g. di fargli delle richieste su cui poi lui stesso
dovrebbe pronunziarsi senza peraltro avere alcun potere in caso di
inerzia del p.g. stesso (contraddizioni queste già rilevate, senza
effetto, in sede di lavori preparatori, cfr. parere del C.s.m. sul
punto).
Deve infine sottolinearsi come, se si adottasse l'interpretazione
dell'art. 157 delle att. del c.p.p. nel senso che la stessa
imporrebbe al g.i.p. l'archiviazione e la contemporanea informativa
al p.g. ove la richiesta di archiviazione fosse connotata da una non
esaustività delle indagini, si verrebbe a ipotizzare un modulo di
archiviazione ben diverso, meglio: in contrasto, rispetto all'unico
modulo di archiviazione previsto nella legge delega (art. 2, primo
comma, n. 50, della legge 16 febbraio 1987, n. 81) quello secondo cui
l'archiviazione può essere disposta "per manifesta infondatezza
della notizia di reato, per improcedibilità dell'azione penale o per
essere ignoti gli autori del reato"; a tale constatazione, che pare
doverosa, conseguirebbe evidentemente un dubbio non manifestamente
infondato di costituzionalità dell'art. 157 delle att. del c.p.p.
per eccesso di delega.
Dunque: per i tre distinti ordini di argomentazioni ora accennati
(significato della norma come palesato dal dato letterale e dalla
struttura logica e sintattica della stessa; necessità di evitare
interpretazioni che portino a risultati contraddittori e illogici;
necessità di evitare interpretazioni che assegnino alla norma una
valenza di dubbia conformità ai principi costituzionali), pare a
questo giudice che l'unica via percorribile nel caso in cui nel
procedimento pretorile il g.i.p. ritenga di non accogliere la
richiesta di archiviazione formulata dal p.m. sia quella descritta
nel secondo comma dell'art. 544 del c.p.p. non potendo soccorrere,
per quanto finora detto, la disciplina di cui all'art. 157 delle att.
del c.p.p.
Peraltro, la mancanza di referenti giurisprudenziali sul punto e
la "novita'" dell'intero sistema delineato dal codice di rito in
vigore dal 24 ottobre 1989, suggerisce, nonostante tutto, una
maggiore "cautela interpretativa": la conseguenza, però,
dell'interpretare l'art. 157 delle att. del c.p.p. nel senso che in
caso di richiesta di archiviazione in cui il g.i.p. ravvisi carenze
investigative debba essere comunque emesso decreto di archiviazione e
innescato il meccanismo dell'informativa al p.g., sembra essere
obbligata: dubbio non manifestamente infondato di costituzionalità
della norma in esame in relazione all'art. 76 della Costituzione per
eccesso rispetto alla delega di cui al n. 50 dell'art. 2, primo
comma, della legge 16 febbraio 1987, n. 81. Dubbio di
costituzionalità anche riguardo all'art. 112 della Costituzione in
quanto resterebbe affidata alla piena ed incontrollata
discrezionalità dell'ufficio della procura (sia pure generale) il
chiedere o meno la riapertura delle indagini, ove invece, come meglio
si argomenterà più oltre, il principio di obbligatorietà
dell'azione penale pare postulare l'esistenza di efficaci meccanismi
di controllo giurisdizionale sull'operato del p.m. soprattutto nel
momento in cui questi opti per il non esercizio dell'azione penale.
Dubbio di costituzionalità anche in relazione all'art. 3 della
Costituzione rilevata la ben diversa disciplina normativa
dell'archiviazione prevista in via generale dall'art. 409 del c.p.p.
Tornando, però, alla soluzione interpretativa che sembra a questo
giudice preferibile, quella secondo cui in caso di mancato
accoglimento della richiesta di archiviazione nel procedimento
pretorile, l'unica via percorribile (anche ove il mancato
accoglimento si fondi sulla carenza delle indagini svolte) è quella
tracciata dall'art. 554/2 del c.p.p., deve rilevarsi, anche in questo
caso, la sussistenza di dubbi non manifestamente infondati di
costituzionalità.
Dal confronto tra la normativa prevista in via generale dall'art.
409/2 e 4 del c.p.p. e quella, diversa, stabilita per il procedimento
pretorile, sembra che possa emergere un contrasto tra la norma di cui
all'art. 554/2 del c.p.p. e l'art. 3, primo comma, della
Costituzione.
Inoltre, tenendo anche a mente che la richiesta di archiviazione
può essere proposta, ex art. 125 delle att. del c.p.p., quando "...
gli elementi acquisiti nelle indagini preliminari non sono idonei a
sostenere l'accusa in giudizio" sembra ancora a questo giudice che il
disposto dell'art. 554/2 del c.p.p. nel non consentire un efficace
controllo sulla attività di indagine svolta e sulla stessa scelta
del p.m. in merito alla archiviazione, possa elidere il principio di
cui all'art. 112 della Costituzione.
I canoni di "coerenza dell'ordinamento giuridico", di "necessaria
razionalità che deve informare le convergenze o le divergenze di
trattamento normativo", il "divieto di discriminazioni
irragionevoli", principi tutti cristallizati nell'art. 3, primo
comma, della Costituzione (si confronti, tra le molte, Corte
costituzionale 29 maggio 1960, n. 15; 16 gennaio 1975, n. 3; 20 marzo
1978, n. 20; 25 giugno 1980, n. 96; 30 novembre 1982, n. 204...),
sembrano essere violati dalla normativa di cui all'art. 554/2 del
c.p.p.: il sistema da questa norma delineato è infatti tale che si
può pervenire a richieste di archiviazione anche sulla base di
indagini lacunose, incomplete, o, addirittura, assenti, potendo la
richiesta fondarsi sul mero giudizio prognostico ex art. 125 delle
att. del c.p.p.; e a fronte di ciò al giudice non è lasciata altra
alternativa, ove ritenga di non emettere decreto di archiviazione,
che di ordinare al p.m. di formulare entro dieci giorni l'imputazione
ai fini dell'emissione del decreto di citazione a giudizio: si tenga
presente la ristrettezza di tale termine, la sua "impermeabilita'" al
concreto atteggiarsi della situazione probatoria sottostante, la
effettiva possibilità che, per l'insufficienza degli elementi
raccolti, si addivenga ad un'imputazione monca o comunque,
incompleta; si pensi, ancora, all'esito che può avere un
dibattimento, o un eventuale procedimento alternativo, se mancano o
non sono esaurienti le fonti di prova raccolte.
Di fronte a tale situazione, alla ben diversa normativa prevista
dall'art. 409/2 e 4 del c.p.p., il ritenere giustificato e
ragionevole il disposto di cui all'art. 554/2 del c.p.p. considerando
che "la maggiore snellezza del procedimento pretorile ha consigliato
di lasciare il p.m. libero di autodeterminarsi senza essere vincolato
dalle indicazioni del giudice in ordine alle indagini da compiere"
(così la relazione ministeriale), pare basarsi sull'assunto
apodittico secondo il quale per i reati di competenza pretorile le
indagini sono scarsamente complesse e, comunque, sempre
necessariamente esaustive.
È quasi superfluo ricordare che sono di competenza del pretore le
materie riguardanti l'igiene e la sicurezza del lavoro, gli infortuni
anche mortali conseguenti, l'inquinamento, l'assetto del territorio,
la disciplina degli alimenti, le truffe, anche aggravate.
Non può non sottolinearsi come le indagini in tali ambiti si
presentino spesso complesse ed articolate.
E non può non affermarsi come, in conseguenza del disposto di cui
all'art. 554/2 del c.p.p., beni giuridici individuali e collettivi di
fondamentale e primaria importanza (e per i quali è davvero inutile
citare le norme costituzionali di riferimento) soffrano, rispetto ai
beni giuridici la cui aggressione è di competenza del tribunale, di
una significativa e, sembra, difficilmente giustificabile, differenza
di trattamento normativo che si traduce in una rilevante carenza di
protezione.
Nè, pare, si possa fondatamente ritenere che approfondimenti di
indagine possano essere recuperati in sede dibattimentale: pur
prescindendo dal fatto che una tale argomentazione lascia inalterata
la plasticità della differenza di trattamento normativo tra i reati
di competenza pretorile e gli altri, va appena detto come, sovente,
le indagini per essere fruttuose debbano essere "tempestive". (E lo
stesso meccanismo dell'avocazione sembra, sotto il profilo cui si è
finora accennato, insoddisfacente: l'art. 158 delle att. del c.p.p.
infatti, nel dettare una disciplina speciale per i reati di
competenza pretorile, stabilisce anche per il p.g. termini
ristrettissimi sia per l'esercizio dell'avocazione che per la
formulazione dell'imputazione).
Nè, ancora, sembra che il disposto di cui all'art. 554/2 del
c.p.p. soddisfi realmente le esigenze di semplificazione che
informano il rito innanzi al pretore: fermo restando che tali
esigenze non dovrebbero comunque prevalere su quella di offrire una
tutela adeguata ai beni giuridici penalmente protetti, va perlatro
notato come, ex art. 554/2 del c.p.p., di fronte ad una richiesta di
archiviazione contrassegnata da carenza di indagini, ove il giudice
ritenga di non accoglierla, deve essere innescato il meccanismo del
decreto di citazione a giudizio piuttosto che, più semplicemente,
darsi, luogo all'indicazione di nuove indagini il cui espletamento
potrebbe anche preludere ad una archiviazione.
Insomma: l'impossibilità prevista dall'art. 554/2 del c.p.p. per
i soli reati di competenza del pretore, di imporre al p.m. che abbia
proposto richiesta di archivizione, nuove ed ulteriori indagini
risultando carenti o incomplete quelle svolte, e la sola alternativa
offerta: o archiviazione o ordine di formulare l'imputazione entro
giorni dieci ai fini dell'emissione del decreto di citazione a
giudizio, sembrano tradursi in una ingiustificata discriminazione
rispetto al regime normativo previsto dall'art. 409/2 e 4 del c.p.p.,
discriminazione che ovviamente riverbera sia sugli indagati/imputati,
sia sulle parti offese, sia, in generale sui beni protetti dalle
fattispecie penali.
Considerando che l'archiviazione può essere richiesta dal p.m.
anche quando "gli elementi acquisiti nelle indagini preliminari non
sono idonei a sostenere l'accusa in giudizio" (art. 125 delle att.
del c.p.p.), sembra evidente che il rispetto del principio della
obbligatorietà della azione penale imponga l'effettivo svolgimento
di tutte le opportune e necessarie indagini prima di poter proporre
la richiesta di archiviazione; e prima che la stessa possa essere
accolta. E sembra ancora evidente come il rispetto di tale
fondamentale principio costituzionale esiga la presenza di un
penetrante strumento di controllo volto a garantire che la richiesta
di archiviazione sia stata preceduta, sia supportata, da un adeguato
svolgimento di indagini.
L'obbligo sancito dall'art. 112 della Costituzione mira infatti a
garantire la possibilità di controllare, ed eventualmente
constrastare, l'inerzia del p.m.: considerando il margine
"fisiologico" di discrezionalità insito nell'esercizio dell'azione
penale e nel suo concreto atteggiarsi, il problema della effettività
della obbligatorietà dell'azione penale pare incentrarsi sulla
adeguatezza dei controlli volti ad impedire che l'art. 112 della
Costituzione rimanga sostanzialmente svuotato del suo significato di
garanzia di legalità ed uguaglianza per i destinatari della legge
penale: ed è la disciplina del controllo giurisdizionale sulla
archiviazione che va a svolgere dunque in tale ambito un ruolo ed una
funzione essenziale.
Ora: lo strumento di controllo sulla richiesta di archiviazione
offerto, per il procedimento pretorile, dall'art. 554/2 del c.p.p.,
appare del tutto indadeguato: tale sistema consente infatti che, ove
di fronte ad una notizia di reato siano state svolte indagini
carenti, possa essere formulata, sulla base di tali indagini,
richiesta di archiviazione ex art. 125 delle att. del c.p.p.; che
rispetto a tale richiesta il giudice non possa valutare il grado di
completezza delle indagini svolte, ma soltanto, ove ritenga di non
emettere decreto di archiviazione (ove cioè non ritenga
l'infondatezza della notizia di reato), imporre la formulazione entro
dieci giorni dell'imputazione ai fini della emissione del decreto di
citazione a giudizio; imputazione che, divendo essere formulata
prescindendo dalla esaustività degli elementi probatori raccolti
potrà ben configurarsi come sfocata e sterile; giudizio che,
evidentemente, non potrà che svolgersi attingendo alle fonti di
prova raccolte, per incomplete che siano, e con un esito, quindi,
compromesso o comunque condizionato da una tale situazione.
Tutto ciò pare concretare una violazione dell'art. 112 della
Costituzione in quanto, lo si vuol ripetere, è proprio la
possibilità di chiedere l'archiviazione basandosi su un giudizio
prognostico di idoneità degli elementi acquisiti nelle indagini al
sostenimento dell'accusa in giudizio, a scolpire l'elusione e la
violazione della norma costituzionale ove non vi sia un efficace
controllo volto a garantire il previo espletamento di indagini
esaurienti.
La rilevanza delle questioni di costituzionalità degli artt. 157
delle att. del c.p.p. e 554/2 del c.p.p. (proposte in via
eventualmente alternativa) pare evidente: questo giudice è stato
infatti investito da una richiesta di archiviazione formulata dal
p.m., richiesta che si ritiene di non accogliere non risultando
l'infondatezza della notizia di reato ma anzi emergendo l'esigenza di
nuove indagini (sia detto in questa sede per estrema sistesi:
licitazione privata per l'assegnazione di un appalto; un soggetto
escluso dalla gara riferisce in più occasioni, anche per iscritto,
di sospette illiceità e accordi tra le imprese presecelte tendenti a
favorire una delle stesse; più precisamente tale soggetto, alcuni
giorni prima dell'effettuazione della gara scriveva al sindaco del
comune appaltante segnalando tra l'altro il nome della ditta che
sarebbe risultata vincitrice; tale ditta è risultata poi
effettivamente vincitrice della gara d'appalto; ancora viene riferito
che il titolare della ditta risultata vincitrice avrebbe posto in
essere pressioni sull'esponente al fine di farlo desistere dal
continuare ad insistere per essere ammesso alla licitazione privata,
pressioni esplicatesi, fra l'altro, con la promessa di restituire il
favore; tale complessiva situazione, appena tracciata, non consente,
allo stato, a parere di questo giudice, l'emissione di decreto di
archiviazione, ma impone piuttosto più approfondite indagini per
focalizzare eventuali responsabilità penali in relazione all'art.
353 del c.p.).
Il giudicante è quindi chiamato a dare applicazione proprio
all'art. 554/2 del c.p.p., oppure, ove si adotti l'interpretazione
dell'art. 157 delle att. del c.p.p. indotta dai lavori preparatori, a
tale ultima disposizione; evidentemente non esiste altra possibilità
al di fuori delle due richiamate.
La ricordata mancanza di solidi referenti interpretativi
suggerisce di ritenere applicabili nel presente giudizio, in via di
necessaria alternatività, entrambe le norme ricordate, ove pure non
si voglia ritenere che la scelta tra i due mecanismi non sia cogente
ma lasciata alla scelta del giudice che potrebbe nel caso concreto
optare o per l'archiviazione e l'informativa al p.g. oppure per il
rigetto della richiesta di archiviazione.
Secondo le linee ora tracciate, dunque, le questioni di
costituzionalità degli artt. 157 delle att. del c.p.p. e 554/2 del
c.p.p. paiono essere entrambe rilevanti e, per quanto si è fin'ora
argomentato, non manifestamente infondate (e quanto più ampiamente
argomentato in relazione all'art. 554/2 del c.p.p., è quasi
superfluo notarlo, vale pienamente, in modo del tutto analogo, anche
per l'art. 157 delle att. del c.p.p.).

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 57;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondato il dubbio di
legittimità costituzionale dell'art. 554, secondo comma, del c.p.p.
in relazione agli artt. 3, primo comma, e 112, della Costituzione;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondato il dubbio di
costituzionalità dell'art. 157 del d.-l. 28 luglio 1989, n. 271, in
relazione all'art. 76 della Costituzione per eccesso rispetto alla
delega di cui al n. 50 dell'art. 2, primo comma, della legge 16
febbraio 1987, m. 181, nonchè in relazione agli artt. 3, primo
comma, e 112, della Costituzione;
Dispone la sospensione del procedimento e l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
cancelleria, al p.m. in sede e al Presidente del Consiglio dei
Ministri, e comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Vercelli, addì 30 giugno 1990
Il giudice per le indagini preliminari: MONTI

90C1080