1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 18-12-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 302 SENTENZA 2 - 11 dicembre 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Universita' - Accesso ai corsi universitari - Ammissione ai corsi di laurea a programmazione nazionale che si svolgono sulla base di una prova predisposta dal Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca, uguale per tutte le universita' e da tenersi nello stesso giorno in tutta Italia - Mancata previsione della formazione di una graduatoria unica nazionale in luogo di graduatorie plurime, per singoli atenei - Omesso tentativo da parte del giudice rimettente di dare una lettura costituzionalmente conforme della disposizione censurata - Inammissibilita' della questione. - Legge 2 agosto 1999, n. 264, art. 4, comma 1. - Costituzione, artt. 3, 34, 97 e 117, primo comma. (T-130302) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 18-12-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1,
della legge 2 agosto 1999, n. 264 (Norme in materia di accessi ai
corsi universitari), promosso dal Consiglio di Stato nel procedimento
vertente tra il Ministero dell'istruzione, dell'università e della
ricerca ed altri e L.G. ed altri, con ordinanza del 18 giugno 2012
iscritta al n. 293 del registro ordinanze 2012 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 2, prima serie speciale,
dell'anno 2013.
Visti l'atto di costituzione di I.S., nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 19 novembre 2013 il Giudice
relatore Sabino Cassese;
uditi gli avvocati Antonio Saitta e Andrea Fornasari per I.S. e
l'avvocato dello Stato Paolo Grasso per il Presidente del Consiglio
dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Il Consiglio di Stato, sezione sesta, con ordinanza del 18
giugno 2012 (reg. ord. n. 293 del 2012), depositata nella medesima
data, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 34, 97 e 117, primo
comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4, comma 1, della legge 2 agosto 1999, n. 264 (Norme in
materia di accessi ai corsi universitari), nella parte in cui, per
l'ammissione ai corsi di laurea a programmazione nazionale che si
svolgono sulla base di una prova predisposta dal Ministero
dell'istruzione, dell'università e della ricerca, uguale per tutte
le università e da tenersi nello stesso giorno in tutta Italia, non
prevede la formazione di una graduatoria unica nazionale in luogo di
graduatorie plurime, per singoli atenei.
1.1.- La legge n. 264 del 1999 detta disposizioni in materia di
accesso ai corsi di laurea, prevedendo corsi i cui accessi sono
programmati a livello nazionale (art. 1) e corsi i cui accessi sono
programmati dalle università (art. 2). Il censurato art. 4, comma 1,
stabilisce che «[l]'ammissione ai corsi di cui agli articoli 1 e 2 è
disposta dagli atenei previo superamento di apposite prove di cultura
generale, sulla base dei programmi della scuola secondaria superiore,
e di accertamento della predisposizione per le discipline oggetto dei
corsi medesimi, con pubblicazione del relativo bando almeno sessanta
giorni prima della loro effettuazione, garantendo altresì la
comunicazione dei risultati entro i quindici giorni successivi allo
svolgimento delle prove stesse. Per i corsi di cui all'articolo 1,
comma 1, lettere a) e b), il Ministro dell'università e della
ricerca scientifica e tecnologica determina con proprio decreto
modalità e contenuti delle prove di ammissione, senza oneri
aggiuntivi per il bilancio dello Stato».
1.2.- Il giudice rimettente riporta che il giudizio principale
trae origine da due ricorsi in appello presentati per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per
l'Emilia-Romagna, sede di Bologna, sezione prima, n. 1773 del 2008,
concernente il diniego di ammissione di alcuni studenti al corso di
laurea specialistica a ciclo unico in medicina e chirurgia
nell'Università degli Studi di Bologna "Alma Mater Studiorum".
1.2.1.- Il Consiglio di Stato, innanzitutto, osserva che, ai
sensi della legge n. 264 del 1999, la prova unica nazionale per i
corsi di laurea a programmazione statale - tra cui quello di medicina
e chirurgia, rilevante nel caso di specie - si svolge presso i
singoli atenei e che il collocamento in posizione utile avviene in
più graduatorie locali, una per ogni università, anzichè in una
graduatoria unica nazionale. Tale collocamento dipenderebbe «sia dal
numero di posti disponibili presso ciascun Ateneo, sia dal numero di
concorrenti» per quella stessa sede, «e dunque può accadere che, se
presso un Ateneo è maggiore il numero dei posti, o minore il numero
dei concorrenti, è sufficiente, per il collocamento in graduatoria,
un punteggio inferiore rispetto a quello necessario in altro Ateneo».
Il giudice rimettente rileva, poi, che «[l]a scelta tra graduatoria
unica e graduatorie di Ateneo per l'ammissione ai corsi di laurea a
numero chiuso è una scelta discrezionale riservata
all'Amministrazione e, prima ancora, al legislatore, e non è
sindacabile se non si ravvisano vizi di palese illogicità,
irrazionalità, travisamento, disparità di trattamento, difetto di
proporzionalita'». Tali vizi, ad avviso del Consiglio di Stato,
sussisterebbero nel caso di specie.
1.2.2.- Quanto alla rilevanza, il giudice rimettente osserva che,
laddove la questione fosse ritenuta fondata, vi sarebbe «accoglimento
dell'appello quanto meno per la concessione del risarcimento del
danno per equivalente (atteso che il decorso del tempo ha fatto
verosimilmente venir meno l'interesse all'annullamento degli atti
impugnati, anche se questo non è stato specificamente dedotto)».
1.2.3.- Con riguardo alla non manifesta infondatezza, il
Consiglio di Stato ritiene che il sistema delle graduatorie di ateneo
in luogo di una graduatoria unica nazionale sarebbe lesivo
innanzitutto degli artt. 3, 34 e 97 Cost. Infatti, a fronte di una
prova unica nazionale, l'ammissione al corso di laurea non
dipenderebbe dal merito del candidato, ma «da fattori casuali e
affatto aleatori». Il giudice evidenzia poi che, «svolgendosi la
prova unica nazionale nello stesso giorno presso tutti gli Atenei, a
ciascun candidato è data una unica possibilità di concorrere, in
una sola università, per una sola graduatoria (one shot), con
l'effetto pratico che coloro che conseguono in un dato Ateneo un
punteggio più elevato di quello conseguito da altri in un altro
Ateneo, rischiano di essere scartati, e dunque posposti, solo in
virtù del dato casuale del numero di posti e di concorrenti in
ciascun Ateneo».
Inoltre, il giudice ritiene che questo sistema sia in contrasto
non solo con l'eguaglianza tra i candidati e il loro diritto
fondamentale allo studio (diritto sancito anche dall'art. 2 del
Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmato a Parigi il
20 marzo 1952, nonchè, limitatamente alle materie di competenza
dell'Unione europea, dall'art. 14 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea), ma anche con «il principio di buon
andamento dell'Amministrazione, atteso che la procedura concorsuale
non sortisce l'esito della selezione dei migliori».
Infine, il giudice rimettente lamenta la violazione dell'art. 2,
primo periodo, del Protocollo addizionale alla CEDU, e, dunque
dell'art. 117, primo comma, Cost. Ad avviso del Consiglio di Stato,
«la restrizione imposta dal legislatore italiano, in base alla quale
in luogo di una graduatoria unica, si formano graduatorie plurime,
che vanificano il criterio meritocratico prescelto dallo stesso
legislatore, [e'] una restrizione non proporzionata rispetto allo
scopo perseguito (numero chiuso) e [...] vanifica nella sua essenza e
nella sua effettività il diritto fondamentale allo studio
universitario».
2.- Con atto depositato il 24 gennaio 2013 è intervenuto nel
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la
questione sia dichiarata irrilevante e/o manifestamente infondata.
2.1.- La questione sarebbe inammissibile perchè la legge n. 264
del 1999 non contiene «alcuna previsione in ordine all'impossibilità
di utilizzare la graduatoria nazionale». Il giudice rimettente
avrebbe dunque dovuto muovere eventuali censure di illegittimità
costituzionale non contro la legge «(che non ha mai imposto nè
vietato la graduatoria unica nazionale), ma [...] contro il decreto
ministeriale che, nel silenzio della legge, ha fissato le modalità
di svolgimento dei test d'ingresso, prevedendo tante graduatorie
locali invece che una sola nazionale».
2.2.- Nel merito, la questione sarebbe manifestamente infondata
perchè «la scelta tra graduatoria unica e graduatorie singole a
livello locale risponde a criteri di discrezionalità amministrativa
e discende da un'interpretazione funzionale-teleologica della
normativa di riferimento [...], la quale attribuisce al competente
Ministero il potere di determinare "la modalità e il contenuto delle
prove di ammissione"». Tale ultima espressione andrebbe intesa «in
senso estensivo, ossia come riferita a tutti i profili strutturali e
organizzativi dell'esame in questione, tra i quali rientra senz'altro
la scelta tra il criterio della graduatoria unica e quello delle
graduatorie locali, che sottintende una ponderazione di valore, la
quale non può che essere demandata all'amministrazione centrale».
Ad avviso della difesa dello Stato, il sistema definito dalla
legge e dagli atti regolamentari applicativi sarebbe «finalizzato a
privilegiare l'aspetto prioritario della scelta del singolo
studente». Inoltre, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri,
non potrebbe ravvisarsi «una disparità di trattamento tra i
candidati», perchè «[o]gni candidato sostiene la stessa prova e può
scegliere la sede del corso senza alcuna limitazione territoriale».
Infine, ad avviso della difesa dello Stato sarebbero inconferenti i
richiami al diritto all'istruzione.
3.- In data 29 gennaio 2013 si è costituita nel giudizio I.S.,
una delle parti appellanti nel giudizio principale, chiedendo che la
Corte dichiari fondata la questione.
La parte appellante - dopo aver riportato l'esito di alcune
riunioni svolte nell'ambito dei «tavoli tecnici» tra Ministero
dell'istruzione, dell'università e della ricerca e Ministero della
salute, in cui sarebbe emerso un favor per l'adozione di una
graduatoria unica nazionale - ribadisce che la procedura basata su
graduatorie locali sarebbe «discriminatoria e lesiva della par
condicio, violando quell'intento meritocratico che è alla base della
selezione imposta dalla proceduta adottata dal legislatore». Vi
sarebbe, quindi, una lesione degli artt. 3, 34 e 97 Cost., perchè
alcuni studenti potrebbero trovarsi esclusi dall'accesso
all'università «pur avendo conseguito un punteggio superiore anche
di molti punti rispetto a coloro che sono stati ammessi in altre
Universita'». Infine, il sistema delle graduatorie locali sarebbe in
contrasto con l'art. 2 del Protocollo addizionale alla CEDU, in
quanto il legislatore italiano non avrebbe rispettato i criteri di
ragionevolezza e proporzionalità imposti dalla normativa europea
agli Stati nell'adottare limitazioni al diritto di studio.

Considerato in diritto

1.- Il Consiglio di Stato, sezione sesta, con ordinanza del 18
giugno 2012 (reg. ord. n. 293 del 2012), depositata nella medesima
data, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 34, 97 e 117, primo
comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4, comma 1, della legge 2 agosto 1999, n. 264 (Norme in
materia di accessi ai corsi universitari).
Il giudice rimettente censura tale disposizione nella parte in
cui, per l'ammissione ai corsi di laurea a programmazione nazionale
che si svolgono sulla base di una prova predisposta dal Ministero
dell'istruzione, dell'università e della ricerca, uguale per tutte
le università e da tenersi nello stesso giorno in tutta Italia, non
prevede la formazione di una graduatoria unica nazionale in luogo di
graduatorie plurime, per singoli atenei.
2. - La questione è inammissibile.
Con riguardo all'accesso ai corsi di laurea a programmazione
nazionale, il censurato art. 4, comma 1, della legge n. 264 del 1999
prevede due fasi: il Ministero dell'istruzione, dell'università e
della ricerca «determina con proprio decreto modalità e contenuti
delle prove di ammissione, senza oneri aggiuntivi per il bilancio
dello Stato»; la successiva ammissione degli studenti «è disposta
dagli atenei» (come stabilito per tutti i corsi di laurea, siano essi
a programmazione nazionale o locale).
Il Consiglio di Stato, nell'interpretare il citato art. 4, comma
1, muove dal presupposto che la fase della ammissione da parte delle
singole università includa la formazione delle graduatorie in base
ai risultati delle prove. Di conseguenza, ad avviso del giudice
rimettente, la disposizione censurata imporrebbe di prevedere, per
l'accesso ai corsi di laurea a programmazione nazionale, graduatorie
locali e, perciò, non consentirebbe all'amministrazione di
utilizzare una graduatoria unica per le prove di ammissione a tali
corsi.
Il dettato normativo, però, nulla stabilisce con riguardo al
tipo di graduatoria da adottare, se per singoli atenei oppure a
livello nazionale. Lo stesso Ministero dell'istruzione,
dell'università e della ricerca, ritenendo che questa scelta sia
compresa nella espressione «modalita'» di cui alla parte finale del
medesimo art. 4, comma 1, ha in passato fatto ricorso a entrambe le
soluzioni: in particolare, l'amministrazione ha sperimentato, per gli
anni accademici 2005-2006 e 2006-2007, il sistema con graduatoria
unica nazionale per i corsi di laurea in odontoiatria e protesi
dentaria e, successivamente all'ordinanza di rimessione, ha
nuovamente previsto tale sistema, questa volta per tutti i corsi di
laurea a programmazione nazionale, con il d.m. 24 aprile 2013, n. 334
(Modalità e contenuti delle prove di ammissione ai corsi di laurea
ad accesso programmato a livello nazionale ? anno accademico
2013/2014).
Sebbene l'art. 4, comma 1, della legge n. 264 del 1999 consenta
l'adozione di una graduatoria unica per le prove di ammissione ai
corsi di laurea a programmazione nazionale, il giudice rimettente
afferma che l'amministrazione non avrebbe altra scelta che quella di
utilizzare graduatorie locali per singoli atenei, senza fornire una
adeguata motivazione circa l'impossibilità di seguire altre
interpretazioni del citato art. 4, compresa quella prospettata come
costituzionalmente legittima nella stessa ordinanza di rimessione.
In conclusione, la questione è inammissibile perchè «viziata da
una non compiuta sperimentazione», da parte del giudice rimettente,
«del tentativo di dare una lettura costituzionalmente conforme» della
disposizione censurata (sentenza n. 110 del 2013, ordinanze n. 212,
n. 103 e n. 101 del 2011).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 1, della legge 2 agosto 1999, n.
264 (Norme in materia di accessi ai corsi universitari), sollevata,
in riferimento agli artt. 3, 34, 97 e 117, primo comma, della
Costituzione, dal Consiglio di Stato, sezione sesta, con l'ordinanza
in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2 dicembre 2013.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Sabino CASSESE, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'11 dicembre 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI