1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 16-6-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 349 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 marzo 1999
N. 349 Ordinanza emessa il 9 marzo 1999 dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia sul ricorso proposto da Polizzi Rosalia contro l'Azienda unita' sanitaria locale n. 6 di Palermo Giustizia amministrativa - Devoluzione al giudice amministrativo delle controversie riguardanti le attivita' e le prestazioni di ogni genere, anche di natura patrimoniale, rese nell'espletamento dei pubblici servizi, ivi comprese quelle relative al servizio sanitario nazionale - Mezzi processuali utilizzabili dal giudice amministrativo Mancata previsione dell'utilizzabilita' di tutti i mezzi processuali previsti dal codice di rito per la tutela sommaria dei diritti, con particolare riferimento a quelli di cui al titolo I del libro IV del cod. proc. civ. - Violazione dei principi di uguaglianza, di imparzialita', buon andamento della p.a. (D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 33). (Cost., artt. 3 e 97). (099C0595) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 16-6-1999)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 182/1999 r.g.,
proposto dalla dott.ssa Polizzi Rosalia, titolare dell'omonima
farmacia con sede in Palermo, corso Calatafimi n. 415, rappresentata
e difesa dall'avv. Luigi Riotta, presso il cui studio, in Palermo,
piazza Vittorio Emanuele Orlando n. 27, è elettivamente domiciliata;
contro l'azienda unità sanitaria locale n. 6 di Palermo, in
persona del direttore generale pro-tempore, rappresentato e difeso
dall'avv.to Elisabetta Bernardini, elettivamente domiciliato presso
l'ufficio legale dell'azienda, in Palermo, via G. Cusmano n. 24, per
la declaratoria dei criteri di cui all'art. 35, comma 2, del decreto
legislativo n. 80/1998, relativamente al pagamento della somma di L.
376.903.934 dovuta alla ricorrente, oltre interessi e rivalutazione;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Azienda unità
sanitaria locale n. 6 di Palermo;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore il cons. dott. Cosimo Di Paola;
Udito, all'udienza camerale del 9 marzo 1999, l'avv. L. Riotta per
la ricorrente;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto:
F a t t o
1. - Col ricorso in esame, notificato alla controparte il 4 gennaio
1999 e depositato il giorno 22 successivo, la dott.ssa Polizzi
Rosalia espone:
A) ella è titolare di farmacia che, in forza dell'accordo
nazionale stipulato con il Servizio sanitario nazionale per la
disciplina dei rapporti relativi all'assistenza farmaceutica, ha
provveduto ad effettuare, secondo la normativa in vigore, la
fornitura relativa ai mesi di luglio, agosto, settembre, ottobre e
novembre 1998, come risulta dalle distinte contabili riepilogative,
per complessive L. 376.903.934;
B) ai sensi dell'art. 9 del d.P.R n. 94 del 21 febbraio 1989 il
pagamento delle forniture di cui alle distinte contabili
riepilogative, deve avvenire entro il giorno 25 del mese successivo a
quello di spedizione delle ricette;
C) nonostante l'odierna ricorrente abbia provveduto a consegnare
all'Azienda unità sanitaria locale n. 6 di Palermo le ricette ed il
relativo documento contabile nel prescritto termine,
l'amministrazione resistente, ad oggi, non ha provveduto al pagamento
dell'importo dovutole, violando così le norme dell'accordo
collettivo nazionale.
2. - Premesso che, nella fattispecie, si verte in tema di
giurisdizione esclusiva ai sensi dell'art. 33, comma 2, lett. b) ed
f) del d.lgs. n. 80/1998, viene chiesto:
di "stabilire, a norma dell'art. 35, comma 2, del d.lgs. n.
80/1998 i criteri in base ai quali la pubblica amministrazione
(Azienda unità sanitaria locale n. 6) deve proporre, per il
pagamento della somma di L. 376.903.934, in favore della ricorrente
avente titolo entro un congruo termine, oltre interessi e spese ed
oltre il risarcimento dei danni da svalutazione monetaria attesa la
natura imprenditoriale della ricorrente";
di "avvertire la pubblica amministrazione che, spirato il
predetto termine la creditrice, col ricorso di cui all'art. 27, n. 4
del r.d. n. 1054/1924, può richiedere la determinazione della somma
dovuta, con la dichiarazione in danno dell'amministrazione
inadempiente di ottemperare a tale determinazione";
di "accogliere il presente ricorso inaudita altera parte, ovvero
convocare le parti in Camera di consiglio al fine di stabilire i
criteri indicati al punto primo delle presenti conclusioni";
"con la rifusione delle spese, competenze ed onorario, I.V.A. e
CPA".
Alla camera di consiglio del 9 marzo 1999, presenti i difensori
delle parti che si sono riportati agli scritti difensivi insistendo
nelle relative conclusioni la causa è stata posta in decisione.
D i r i t t o
Va preliminarmente ritenuta la giurisdizione di questo tribunale
nel giudizio promosso col ricorso in esame.
Ed invero, con l'art. 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n.
59 è stata conferita delega al Governo per emanare, entro il 31
gennaio 1999, uno o più decreti legislativi diretti tra l'altro
all'"estensione della giurisdizione del giudice amministrativo alle
controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali conseguenziali,
ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno, in materia
edilizia, urbanistica e di servizi pubblici, prevedendo altresì un
regime processuale transitorio per i procedimenti pendenti ...".
In attuazione di tale delega è stato emanato il d.lgs. 31 marzo
1998, n. 80 (recante "Nuove disposizioni in materia di organizzazione
e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di
giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione
amministrativa ..."), il cui art. 33, tra l'altro, dispone che:
"1) sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo tutte le controversie in materia di pubblici servizi,
ivi compresi quelli afferenti al credito, alla vigilanza sulle
assicurazioni, al mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai
trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di cui alla legge 14
novembre 1995, n. 481 (ossia per l'energia elettrica il gas e le
telecomunicazioni).
2) tali controversie sono, in particolare, quelle: ... b) tra le
amministrazioni pubbliche e i gestori comunque denominati di pubblici
servizi; ... f) riguardanti le attività e le prestazioni di ogni
genere, anche di natura patrimoniale, rese nell'espletamento di
pubblici servizi, ivi comprese quelle rese nell'ambito del Servizio
sanitario nazionale e della pubblica istruzione, con esclusione dei
rapporti individuali di utenza con soggetti privati, delle
controversie meramente risarcitorie che riguardano il danno alla
persona e delle controversie in materia di invalidità.
Nella specie trattasi di controversia patrimoniale inerente ad
attività di farmacista convenzionata svolta dalla odierna ricorrente
nei mesi di luglio, agosto, settembre, ottobre e novembre 1998 (ossia
in epoca successiva all'entrata in vigore del d.lgs. sopra citato) in
favore della Azienda unità sanitaria locale n. 6 di Palermo;
controversia che, all'evidenza, rientra nella previsione normativa
surrichiamata e che, allo stato, appare pienamente suffragata dai
documenti contabili depositati in atti dalla stessa ricorrente (le
distinte contabili riepilogative mensili di cui in narrativa).
3) ciò posto, la questione pregiudiziale che si pone è quella
dell'ammissibilità dell'istanza formulata dalla ricorrente - che a
prescindere dall'inconferente richiamo all'art. 35 del d.lgs. in
esame - sostanzialmente si traduce nella domanda di emissione di una
ordinanza collegiale di ingiunzione alla p.a. di pagamento del
credito pari a complessive L. 376.903.934, oltre gli interessi
moratori al tasso legale, la rivalutazione monetaria, nonchè le
spese del giudizio cautelare, con implicito riferimento agli artt.
669-sexies e 700 c.p.c., nonchè all'art. 18-ter c.p.c. E ciò in
relazione ad un irreparabile pregiudizio derivante dal lungo tempo
occorrente per ottenere la pronuncia di merito.
Va tenuto presente, intanto, che il t.a.r. Lazio, sez. I-ter, in
fattispecie sostanzialmente analoga alla presente - adito per
l'adozione di un decreto ingiuntivo - ha emesso ord.za n. 3444 del 10
dicembre 1998, richiamando l'art. 33 del d.lgs n. 80/1998 e l'art.
18-ter c.p.c., norma quest'ultima che prevede una forma di tutela
urgente-cautelare (ordinanza ingiunzione) nell'ambito di un processo
di cognizione.
Al riguardo, occorre quindi verificare se il potere cautelare e di
urgenza debba ritenersi attribuito solamente al giudice ordinario e
non anche al giudice amministrativo o ad altra giurisdizione speciale
anche rispetto a situazioni giuridiche qualificabili come diritti
soggettivi. E se il procedimento cautelare di condanna anticipata,
così come il procedimento monitorio, sia di per sè conciliabile con
il procedimento avanti il t.a.r.
È da ritenere, invero, che, sebbene le norme del processo civile
siano dotate di una particolare vis espansiva tale da renderle
applicabili analogicamente in tutti i casi in cui manchi una regola
processuale ben definita, esse incontrano inevitabilmente il limite
costituito dalla struttura propria del processo amministrativo, entro
il quale non può operarsi la trasposizione, di peso, del sistema
processuale civilistico, soprattutto per ragioni di ordine
dogmatico-sistematico e (non ultime) per ragioni pratiche ed
organizzative, che non consentono al giudice amministrativo, come
oggi strutturato, di operare (nel campo delle nuove materie affidate
alla sua giurisdizione esclusiva) allo stesso modo di quanto in
precedenza operato dal giudice ordinario.
D'altronde, la non immediata applicabilità delle norme del codice
di rito risulta evidente dallo stesso d.lgs. n. 80/1998 che, pur
nella rilevante novella costituita dall'attribuzione al giudice
amministrativo di nuova giurisdizione esclusiva per blocchi di
materie (che coprono l'area intera dei pubblici servizi), richiama
espressamente, all'art. 35, le norme del codice di rito solo per
ciò che concerne i mezzi istruttori, demandando, per il resto ad
opportune future modifiche del r.-d. n. 642 del 1907 gli eventuali
adattamenti suggeriti dalla "specificità del processo amministrativo
in relazione alle esigenze di celerità e concentrazione del
giudizio".
Per cogliere la complessità e la delicatezza dei problemi
dogmatici ed organizzativi suddetti, basta solo considerare:
la difficoltà di definire esattamente la natura della domanda
incidentalmente proposta col ricorso in esame e che afferisce ora
alla misura cautelare ex art. 186-ter c.p.c., ora alla misura di
definizione urgente e sommaria della controversia ex art. 633 ed
artt. 669-sexies e 700 c.p.c.;
la difficoltà pratica e concettuale di definire la natura
(sommaria, cautelare, monitoria) della suindicata ordinanza n.
3444/1998 del t.a.r. Lazio ed il porsi dell'ordinanza stessa con
riguardo alla formazione del giudicato (ed alla definizione o meno
del giudizio) ed al sistema delle impugnazioni (opposizione, reclamo,
appello); un'ordinanza che appare come un vero e proprio ibrido tra
l'ordinanza-ingiunzione in corso di causa ex art. 186-ter c.p.c., il
decreto ingiuntivo ex art. 633 c.p.c. il provvedimento cautelare
innominato ex 669-sexies c.p.c. e forse anche il provvedimento
urgente ex art. 700 c.p.c.. Ed è proprio un tale ibrido processuale
che sostanzialmente viene richiesto col ricorso oggi in esame.
3. - Nè può ritenersi che, per effetto stesso dell'attribuzione
della giurisdizione al giudice amministrativo nelle materie in
argomento il sistema processo civile sia stato interamente richiamato
implicitamente nell'ambito del processo amministrativo. Tale tesi,
infatti, appare al Collegio come una innaturale forzatura dei dati
normativi sopra richiamati, nei quali il richiamo agli strumenti
processuali del codice di rito è operato solo con riguardo ai mezzi
di prova, segno questo della volontà del legislatore delegato di
operare un richiamo normativo del tutto limitato. L'ipotesi inversa,
ossia quella di un implicito e generalizzato richiamo da parte del
legislatore delegato alle norme processualcivilistiche, si rivela,
inoltre, intrinsecamente e tecnicamente insufficiente e sperequata,
posto che una tale innovazione processuale (implicante anche - come
già detto - rilevantissimi aspetti riorganizzativi della giustizia
amministrativa) avrebbe dovuto essere disposta expressis verbis e
non semplicemente presumersi, o ricavarsi da una implicita, quanto
incerta voluntas legis.
Alla stregua di tali premesse, pertanto, l'esigenza di tutela
immediata e sommaria cui si fa riferimento nel ricorso in esame, (la
quale - a prescindere dall'errata indicazione dell'art. 35, d.lgs. n.
80/1998) non può che afferire agli artt. 669-sexies e 700 c.p.c.,
nonchè all'art. 186-ter c.p.c (che richiama l'art. 633 c.p.c.), non
può trovare accoglimento.
4. - Peraltro, proprio la chiesta adozione di un provvedimento non
meramente cautelare, ma anche di cognizione sommaria del diritto di
credito pecuniario fatto valere, impedisce al Collegio di potere
satisfattivamente applicare alla fattispecie il principio enunciato
dalla Corte costituzionale, con sentenza 25 giugno 1985, n. 190,
secondo cui il giudice amministrativo, nelle controversie
patrimoniali sottoposte alla sua giurisdizione esclusiva (allora in
materia di pubblico impiego), può adottare tutti i provvedimenti
urgenti che appaiano più idonei ad assicurare provvisoriamente gli
effetti della decisione sul merito, tutte le volte che il ricorrente
deduca un pregiudizio imminente e irreparabile.
Di fatti, nell'ambito del processo, di qualunque processo, la
"tutela cautelare" e la "cognizione sommaria" del diritto sono cose
assolutamente diverse, sicchè l'astratta applicabilità al caso di
specie di una misura cautelare atipica, ai sensi de principio
costituzionale sopra ricordato, non può dirsi interamente
satisfattiva della domanda proposta in ricorso; domanda che ricalca
l'impostazione data al problema dal t.a.r. Lazio con l'ordinanza
sopra ricordata e che nel richiamare espressamente gli istituti di
cui agli artt. 669-sexies e 700 del c.p.c. intende chiaramente
alludere ai procedimenti sommari di cui al libro IV, titolo I, del
c.p.c.
5. - Nemmeno può pervenirsi all'affermazione di un parziale
difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, nel senso di
ritenere che per le materie di cui all'art. 33, le questioni
risolvibili con "cognizione sommaria o cautelare" (decreti ed
ordinanze ingiuntive, ordinanze cautelari ed urgenti) siano rimaste
devolute alla giurisdizione del giudice ordinario, in quanto ciò
implicherebbe una sostanziale riduzione della portata della
legge-delega, che, viceversa, ha chiaramente sancito e previsto la
piena attribuzione al giudice amministrativo della giurisdizione
esclusiva nell'amplissima e variegata materia dei "servizi pubblici".
Ne segue che, allo stato, le controversie a cognizione sommaria
sopra indicate sfuggono alla giurisdizione di qualunque giudice: a
quella del giudice ordinario in forza delle norme deleganti e
delegate prima citate; a quella del giudice amministrativo in difetto
della puntuale indicazione normativa degli strumenti processuali
all'uopo necessari (e di quel minimo di necessaria ristrutturazione
interna del relativo apparato).
6. - Non va trascurato, peraltro, che questo t.a.r.. con
recentissimo decreto presidenziale n. 113/1999 ha dichiarato
l'improcedibilita'-inammissibilità del ricorso per decreto
ingiuntivo, proposto da un farmacista convenzionato col S.S.N. per la
corresponsione di somme dovute a fornitura di medicinali, nel
presupposto che:
"il procedimento speciale di cui al libro quarto del c.p.c. ed in
particolare a quello di ingiunzione di cui ai ripetuti artt. 633 e
segg., non è adattabile al processo amministrativo nel quale mancano
istituzionalmente la figura e le funzioni del giudice monocratico";
"non è peraltro possibile ritenere trasponibile agli istituti
del processo amministrativo il ricorso di cui trattasi attesa la
particolare natura formale e sostanziale dello stesso";
"la parte ricorrente non ha consumato i suoi poteri di
impugnativa potendo svolgerli ex art. 33, d.lgs. 31 marzo 1988, n. 80
secondo i normali strumenti del vigente processo amministrativo".
E tale ratio decidendi che il collegio condivide ben si applica
anche alle richieste formulate col ricorso in esame, attesa l'assenza
nel processo amministrativo della figura del "giudice istruttore",
sia con riferimento alla chiesta ordinanza ex art 186-ter c.p.c., che
al chiesto provvedimento cautelare innominato ex art. 69-sexies e 700
c.p.c.; da questo deriva la rilevanza della questione di cui infra.
7. - La superiore conclusione, tuttavia, che all'evidenza postula
la necessità per il creditore di attivare un processo cognitorio
ordinario sostanzialmente inutile rispetto al procedimento monitorio,
induce il Collegio a sollevare d'ufficio questione di legittimità
costituzionale dell'art. 33 del d.lgs. n. 80/1998, nella parte in cui
non rende espressamente applicabili al giudizio amministrativo tutti
gli strumenti processuali previsti dal codice di rito con riguardo
alle controversie rientranti nei blocchi di materie innovativamente
attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo,
atteso che, alla stregua della legge di delega, la tutela oggi
erogabile dal detto giudice non può e non deve essere inferiore a
quella che in precedenza gli stessi soggetti potevano chiedere ed
ottenere dal giudice ordinario (ed è un dato di comune esperienza
che, nel settore delle farmacie convenzionate col S.S.N., vi è
stato, fino ad oggi, un uso amplissimo dell'agile e ben definito
procedimento sommario di tipo monitorio finalizzato proprio ad
evitare quell'ordinario processo cognitorio di cui alla decisione
presidenziale sopra citata).
Opinare diversamente significherebbe ammettere che il semplice
spostamento della giurisdizione, a seguito dell'art. 33 cit., abbia
determinato, in palese violazione dei limiti della legge delega e dei
precetti di logica e razionalità, (che debbono presiedere alle
scelte del legislatore), anche una sostanziale riduzione della
consistenza stessa dei diritti soggettivi rientranti nelle materie di
nuova giurisdizione esclusiva, quanto meno con riferimento alle
possibili azioni sommarie (e non meramente cautelari) esperibili a
tutela degli stessi.
Come insegna la migliore dottrina, i procedimenti sommari delineati
dal titolo I del libro IV del codice di rito (tra cui quello
monitorio ex art. 633 c.p.c., quello cautelare ed urgente ex art.
669-sexies, art. 700 c.p.c.) sono il riflesso processuale del
contenuto sostanziale dei diritti soggettivi di volta in volta
azionati, segnando la gamma di tutte le possibili forme di tutela
degli stessi. In particolare, tali procedimenti, e le azioni
correlate, connotano il diritto soggettivo di credito liquido ed
esigibile di somme di denaro (basato su prova scritta) come un
diritto tutelabile senza una vera fase processuale ''cognitoria''
(ossia senza la formale postulazione di un giudizio), e non possono
essere menomate (nè in tutto, nè in parte) da un semplice
spostamento della giurisdizione. I procedimenti sommari, in genere,
altro non sono che il riflesso processuale di talune peculiarità
sostanziali dei connessi diritti e ciò avrebbe richiesto, secondo
evidenti parametri costituzionali di razionalità e buon andamento
dell'amministrazione lato sensu giudiziaria, che il legislatore
delegato se ne facesse carico dettando, nell'art. 33 del d.lgs. n.
80/1998, o una norma espressa di richiamo degli strumenti processuali
civilistici, ovvero una compiuta e chiara disciplina dei procedimenti
sommari, urgenti e/o cautelari, sia di ordine sistematico, che
pratico.
Si consideri l'istanza di decreto ingiuntivo ex art. 633 (ed in
parte anche quella di ordinanza ingiuntiva ex art. 186-ter): come è
noto si tratta di procedimento in cui si è di fronte alla
rivendicazione di un diritto (credito di somme di denaro) senza
giudizio. L'ordinamento riconosce al creditore un'azione che ha
caratteristiche sue proprie, che non si basa su prove in senso
proprio, richiede solo l'esistenza di certe condizioni (somme di
denaro liquide ed esigibili), si connota per l'attenuazione
dell'esigenza del contraddittorio.
Il giudizio di cognizione sul diritto fatto valere in via monitoria
o sommaria è meramente eventuale ed è affidato all'iniziativa del
debitore attraverso l'opposizione. L'azione sommaria, in tali casi,
deve competere al creditore in forza delle caratteristiche proprie
del suo diritto, quale che sia il giudice chiamato a decidere.
Orbene, ipotizzare che una tale azione (riflesso del contenuto
sostanziale del diritto di credito liquido esigibile e fondato su
prova scritta) possa, oggi, ritenersi priva di giudice legittimato a
(sommariamente) conoscerla solo per effetto della nuova giurisdizione
disegnata dall'art. 33 d.lgs. n. 80/1998, appare come apertamente in
contrasto, non solo con lo spirito e la lettera della legge di
delega, ma anche con quei principi di logica e di imparzialità alla
cui violazione la Corte costituzionale ha sempre riconnesso la figura
dell'eccesso di potere legislativo.
8. - La verità è che, ammettendo, come sembra necessario fare
alla stregua del decreto presidenziale n. 113/1999 sopra citato, una
riduzione dei mezzi di tutela da parte del legislatore delegato, si
incappa, inevitabilmente, nella violazione dei limiti della delega e
nella irragionevole quanto ingiustificata riduzione delle garanzie
apprestate ai cittadini nei settori di giurisdizione esclusiva cui
all'art. 33. Al giudice amministrativo si attribuisce - sì -
giurisdizione esclusiva in certe materie, ma questa sfera di tutela,
allo stato, non è (perchè?) la medesima, sotto il profilo dei mezzi
processuali (che poi fanno la sostanza stessa del diritto), di quella
che era riconosciuta in precedenza. E tale reductio non è
giustificata da ragioni riorganizzative degli apparati giudicanti o
dei servizi ad essi connessi (il che, forse, avrebbe potuto
consentire di parlare dell'esercizio di un'ampia discrezionalità
legislativa costituzionalmente insindacabile), ma è solo ed
esclusivamente l'automatica conseguenza dello spostamento della
giurisdizione. Tanto che si potrebbe dire, con una iperbole, che il
diritto di azione, nelle materie indicate dall'art. 33, ha subito -
per effetto di tale articolo - una significativa riduzione, non in
correlazione alla legittimazione al giudizio, ossia all'ampiezza del
potere cognitorio attribuito al nuovo organo giudicante (che è piena
ed incondizionata, sia nella legge delega che in quella delegata), ma
(irrazionalmente) all'aspetto puramente "topico" dell'aula di
giustizia entro cui il medesimo diritto viene oggi fatto valere:
quella del giudice amministrativo, anzichè quella dell'a.g.o.
In tal modo, risulta perpetrata anche la violazione degli artt. 3
e 113 della Costituzione, sia perchè situazioni giuridiche identiche
(il diritto soggettivo di credito di somme di denaro liquide ed
esigibili) vengono ad essere tutelate, nel tempo, con strumenti di
cognizione sommaria diversi in conseguenza del diverso giudice
legittimato a conoscerle; sia perchè non viene assicurata, anche
attraverso il processo amministrativo, quella effettività della
"tutela sommaria" connessa al diritto fatto valere dinanzi al nuovo
giudice.
9. - Sotto altro profilo, non può non rilevarsi che la acclarata
inaccoglibilità delle azioni sommarie formulate col ricorso in
esame, rientrante in una delle materie di giurisdizione esclusiva ex
art. 33, non solo implica una sostanziale riduzione dei mezzi di
tutela per le medesime materie, e finisce, inoltre, col proiettare la
normazione delegata ben oltre il mero spostamento di giurisdizione
prefigurato dalla norma delegante, ma significa anche costringere il
creditore a proporre (come nel caso di specie) azioni cognitorie per
l'accertamento del titolo di credito (in cui magari insinuare una
spuria istanza cautelare) nonostante già esista la prova documentale
del credito (nella specie, le distinte contabili mensili della
farmacia della odierna ricorrente); una prova alla quale
l'ordinamento previgente, nell'ottica costituzionalmente rilevante
della celerità e concentrazione del processo, offriva l'agile
procedimento "sommario" del ricorso per decreto ingiuntivo (ossia la
richiesta di una statuizione senza processo, salva l'opposizione ad
iniziativa del debitore ingiunto).
Ed ognuno ben vede come sia irrazionale costringere il cittadino a
proporre azioni cognitorie quando esistono mezzi di tutela rapidi ed
efficienti già ampiamente praticati col giudice precedentemente
legittimato.
E lo stesso vale per la richiesta di ordinanza ingiuntiva ex artt.
186-ter e 633 c.p.c., ovvero dei provvedimenti cautelari innominati
ex artt. 669-bis e 700 c.p.c.; laddove è evidente che la rilevata
impraticabilità della tutela sommaria finisce sempre per scaricare
nella fase cautelare del giudizio amministrativo (normativamente
ristretta nella formula della cosiddetta "sospensiva",
dell'esecuzione dell'atto impugnato) problematiche sostanziali e
processuali (si pensi ancora al sistema delle impugnazioni) del tutto
estranee al processo amministrativo, con sviluppi allo stato del
tutto imprevedibili (e che senza un chiaro e tempestivo orientamento
da parte della Corte costituzionale richiederebbe anni ed anni di
elaborazione giurisprudenziale con le relative, inevitabili,
"oscillazioni" a detrimento della stessa "certezza del diritto".
Ed una prova della palese irrazionalità del sistema che comincia a
delinearsi balza evidente proprio dal ricorso in esame, nel quale la
ricorrente, nonostante risulti essere in possesso di prova scritta
del credito pecuniario vantato nei confronti dell'Azienda unità
sanitaria locale n. 6 di Palermo per le forniture di medicinali dei
mesi di luglio, agosto, settembre, ottobre e novembre 1998, ha dovuto
proporre (evidentemente nell'ottica dell'ord.za del t.a.r. Lazio
sopra indicata) il presente ordinario ricorso cognitorio, all'interno
del quale ha ritenuto di dovere formulare, nella presupposizione che
non era possibile proporre ricorso per decreto ingiuntivo, un'atipica
ed estemporanea domanda sommaria-cautelare con riferimento agli artt.
669-sexies e 700 c.p.c. ed all'art. 186-ter stesso c.p.c. In tal modo
finendo:
col proporre un'azione cognitoria che col giudice precedentemente
legittimato sarebbe stata del tutto inutile;
con l'accomunare l'area della tutela sommaria (che è proiezione
della natura sostanziale di un compiuto diritto di credito accertato,
sotto certe condizioni, ex lege) con l'area della tutela cautelare
(che è un semplice incidente del processo di cognizione).
Il silenzio dell'art. 33, d.lgs. n. 80/1998 determina, in sostanza,
una notevole e pericolosa confusione di istituti processuali e dei
relativi concetti che, in definitiva, svuota la possibilità per il
giudice amministrativo (in sede collegiale o in sede presidenziale),
pur investito di piena ed esclusiva giurisdizione
(cognitoria-condannatoria) nella materia de qua di adottare, nel caso
di specie, non tanto una "decisione cautelare", ma direttamente una
"decisione sommaria" (decreto ingiuntivo) che esaurisca subito la
relativa pretesa, definendo compiutamente il giudizio alla stregua
dei previgenti mezzi offerti dal codice di rito, salvo l'eventuale
nuovo giudizio cognitorio a seguito di opposizione da parte
dell'Azienda intimata.
La verità è che il processo amministrativo conosce l'istituto
della "decisione cautelare" (e nelle materie di giurisdizione
esclusiva anche nelle forme atipiche di cui alla sentenza 190/1985
della Corte cost.), ma non quello della "decisione sommaria" della
controversia, sicchè la devoluzione di nuova giurisdizione esclusiva
al giudice amministrativo nelle materie (e nell'amplissima casistica)
dell'art. 33, d.lgs. n. 80/1998 avrebbe dovuto indurre il
legislatore delegato a farsene carico.
Ma così non è stato ed il totale silenzio dell'art. 33 cit.,
mentre esclude l'applicabilità di ben conosciuti e consolidati
procedimenti giurisdizionali di pronta definizione del giudizio (come
quello monitorio), finisce col far sorgere una variegata tipologia di
"domande incidentali" ed una correlativa giurisprudenza "praetoria"
il cui "assestamento" richiederà, se non interverrà - da subito -
la Corte costituzionale, un lunghissimo periodo di tempo a tutto
discapito della efficienza e razionalità della nuova giurisdizione.
In siffatto modo viene seriamente menomata, ad avviso di questo
collegio, anche la pienezza del diritto di azione costituzionalmente
garantito (art. 24 Cost.), nonchè il principio di economia dei mezzi
giuridici, che costituisce un ineludibile corollario del principio
del buon andamento e dell'efficienza dell'apparato giurisdizionale
inteso come parte della p.a.

P. Q. M.
Il tribunale amministrativo regionale della Sicilia, Sezione prima,
visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante
e non manifestamente infondata, in relazione agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, la questione di legittimità costituzionale dell'art.
33 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, nella parte in cui, pur spostando
la giurisdizione su talune materie dal giudice ordinario al giudice
amministrativo, in via esclusiva, non consente a quest'ultimo di
utilizzare tutti i mezzi processuali previsti dal codice di rito per
la tutela sommaria dei diritti sui quali è oggi legittimato a
decidere con particolare riferimento agli istituti di cui al Titolo I
del Libro IV c.p.c.
Ordina la sospensione del presente giudizio e la rimessione degli
atti alla Corte costituzionale, nonchè la notifica della presente
ordinanza alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e la comunicazione della medesima ai Presidenti dei due rami
del Parlamento.
Così deciso in Palermo, nella Camera di consiglio del 9 marzo
1999.
Il presidente: Castiglione
Il consigliere, estensore: Di Paola
99C0595