1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 25-6-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 363 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 aprile 2003
Ordinanza emessa il 4 aprile 2003 dal tribunale di Orvieto nel procedimento civile vertente tra Giulii Capponi Gino e Regione Umbria ed altra Sanita' pubblica - Regione Umbria - Soppressione dell'Unita' sanitaria locale n. 4 ed incorporazione nell'Unita' sanitaria locale n. 5 - Conseguente risoluzione di diritto dei contratti rapporti di lavoro dei titolari degli organi della U.S.L. soppressa - Indebita legiferazione regionale in materia di ordinamento civile - Ingiustificato deteriore trattamento di soggetti incisi dalla disciplina regionale censurata rispetto a tutti gli altri in identica posizione contrattuale in base alla disciplina statale in materia. - Legge della regione Umbria 20 gennaio 1998, n. 3, art. 34, comma 3, ultima parte. - Costituzione, artt. 3 e 17. (003C0612) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 25-6-2003)

IL TRIBUNALE

Esaminati gli atti della causa tra Giulii Capponi Gino,
ricorrente, Regione dell'Umbria, convenuta, Azienda unità sanitaria
locale n. 4 Terni, chiamata in causa;

Rilevato in fatto

Con contratto del 14 febbraio 1995, stipulato con la Regione
dell'Umbria, il dott. Gino Giulii Capponi assumeva l'incarico di
direttore generale dell'Azienda unità sanitaria n. 4 (che all'epoca
comprendeva il territorio dell'orvietano) alle condizioni stabilite
nel contratto stesso.
Con legge regionale 20 gennaio 1998 n. 3 (Ordinamento del sistema
sanitario regionale) l'Unità sanitaria locale n. 4 veniva, però,
soppressa (art. 36, comma 1) mediante incorporazione dell'Unità
sanitaria locale n. 5 (quella di Terni) che assumeva, quindi, la
denominazione di Unità sanitaria n. 4.
La stessa legge regionale all'art. 34, comma 3, così disponeva:
«Gli organi delle Aziende sanitarie regionali in carica alla data di
entrata in vigore della presente legge decadono a far data dai
provvedimenti di nomina dei loro successori. I relativi rapporti e
contratti di lavoro sono risolti di diritto alla stessa data».
Con deliberazione del 13 maggio 1998 n. 2197, trasmessa al dott.
Giulii Capponi dall'assessore regionale con lettera del 4 giugno
1998, la giunta regionale deliberava che, in seguito alla
soppressione della U.S.L. n. 4 dell'Orvietano, il rapporto
contrattuale con il dott. Giulii Capponi doveva ritenersi cessato ex
art. 2228 c.c. per sopravvenuta impossibilità di svolgere
l'incarico.
Il dott. Giulii Capponi, con lettera del 31 luglio 1998,
impugnava tale deliberazione, qualificandola atto di recesso dal
rapporto di lavoro, ma inutilmente chiedeva che venisse formato il
collego arbitrale e fissata la data per il tentativo obbligatorio di
conciliazione.
Donde il presente giudizio.
Con ricorso depositato in data 7 luglio 2000 il dott. Giulii
Capponi ha chiesto, fra l'altro, che, negata la sussistenza
dell'impossibilità sopravvenuta della prestazione allegata dalla
Regione dell'Umbria, venga dichiarato l'inadempimento contrattuale
della stessa, per non avere consentito la prosecuzione del rapporto,
e, quindi, che venga condannata al pagamento degli importi che egli
avrebbe percepito se il rapporto avesse avuto regolare svolgimento.
Sotto il profilo giuridico ha osservato che il rapporto non può
ritenersi cessato neanche in base all'art. 34, comma 3, della legge
regionale sopra riportato, dovendosi tale disposizione ritenere
viziata da illegittimità costituzionale, per violazione degli
artt. 3, 97 e 117 della Costituzione, laddove, eccedendo i limiti del
potere legislativo conferito alla regione, incide su posizioni
soggettive facenti capo a disciplina statale.
La Regione dell'Umbria, costituendosi in giudizio, non ha
contestato la veridicità delle circostanze materiali esposte dal
ricorrente ma (oltre a formulare l'eccezione di carenza di
legittimazione passiva) ha ribadito la legittimità del proprio
operato asserendo che la soppressione della U.S.L. n. 4 ad opera
dell'art. 36 della legge regionale n. 3/1998 rappresenta il factum
principis idoneo ad escludere l'imputabilità dell'inadempimento.
Inoltre ha dedotto la manifesta infondatezza dell'eccezione di
legittimità costituzionale sollevata dal ricorrente in
considerazione della discrezionalità del legislatore regionale nelle
materie di sua competenza e per la razionalità della scelta di
incorporare la U.S.L. n. 4 di Orvieto in quella di Terni.
Con ordinanza del 1° dicembre 2000 è stata disposta la chiamata
in causa dell'Azienda unità sanitaria n. 4 la quale, costituendosi
in giudizio, ha eccepito il difetto di giurisdizione come pure la
carenza di legittimazione passiva.
Nel merito ha fatto sostanzialmente propria la tesi della Regione
dell'Umbria. Con sentenza pronunciata in data 2 marzo 2001 questo
giudice ha riconosciuto la propria giurisdizione.
Quindi, riservando alla sentenza definitiva la decisione in
ordine agli altri punti, ha esaminato la questione di
costituzionalità prospettata dalla difesa del ricorrente,
ritenendola rilevante e, con esclusivo riferimento agli artt. 3 e 117
della Costituzione, non manifestamente infondata.
La Corte costituzionale, investita della questione con ordinanza
del 3 marzo 2001, essendo stata nel frattempo promulgata la legge
costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, con la quale è stato modificato
l'art. 117 Cost., ha restituito, con ordinanza del 10/12 aprile 2002,
gli atti a questo giudice per il riesame dei termini della questione.
Ascoltate le parti, questo giudice ritiene di dover investire di
nuovo della questione la Corte costituzionale per i motivi appresso
esposti.

Considerato in diritto

Rilevanza della questione.
Nella deliberazione del 13 maggio 1998 n. 2197, con la quale la
giunta regionale ha dato atto della cessazione del rapporto con il
dott. Giulii Capponi, viene richiamata soltanto la causa della
impossibilità sopravvenuta della prestazione ex art. 2228 c.c.,
ravvisata nella soppressione della U.S.L. n. 4 dell'Orvietano, e non
anche la risoluzione di diritto dei rapporti e contratti di lavoro
prevista dall'art. 34, comma 3, ultima parte, della legge regionale
20 gennaio 1998 n. 3, quale conseguenza della nomina dei successori
degli organi delle aziende sanitarie regionali già in carica alla
data della entrata in vigore della legge. Tuttavia, poichè anche
l'art. 36 della legge regionale citata configura chiaramente un
fenomeno successorio, dovendo necessariamente subentrare l'unità
sanitaria incorporante a quella incorporata nella titolarità di
tutti i rapporti già a questa facenti capo, appare logico
ricomprendere nell'ambito di operatività dell'art. 34, comma 3,
ultima parte, anche la situazione oggetto dell'art. 36, dal momento
che quest'ultima disposizione, sebbene dettata espressamente per
disciplinare l'incorporazione della U.S.L. dell'Orvietano in quella
di Terni, non è esaustiva di tutti gli aspetti del fenomeno
successorio nè presenta elementi incompatibili con la disciplina
dettata dall'art. 34, comma 3, ultima parte.
Ma allora, poichè la risoluzione del rapporto prevista
dall'art. 34, comma 3, ultima parte, opera di diritto, il giudicante,
sebbene - come ricordato - la deliberazione della giunta regionale
non richiami tale causa di estinzione del rapporto, deve porsi
ugualmente il problema della legittimità costituzionale della norma,
dal momento che sarebbe del tutto inutile negare, in ipotesi, la
verificazione della impossibilità sopravvenuta della prestazione
allegata dalla giunta regionale, se poi si dovesse ugualmente
dichiarare cessato il rapporto con il dott. Giulii Capponi per
l'operatività della risoluzione di diritto in questione, rilevabile
in quanto tale anche d'ufficio.
Inoltre, poichè il ricorrente ha chiesto, quale conseguenza
della illegittimità del recesso della giunta regionale, la
corresponsione degli importi che avrebbe dovuto percepire qualora il
rapporto fosse continuato fino alla scadenza pattuita (cinque anni a
decorrere dalla data di sottoscrizione del contratto), la questione
di legittimità dell'art. 34, comma 3, ultima parte, legge regionale
citata, risulta, comunque, rilevante ai fini della quantificazione
degli importi da corrispondere, dal momento che, una volta negata in
ipotesi la causa di estinzione della impossibilità sopravvenuta
allegata dalla giunta regionale, occorrerebbe, però, accertare se
successivamente si sia verificata la risoluzione di diritto del
rapporto in seguito alla nomina del nuovo direttore generale della
U.S.L. di Terni (la nuova U.S.L. n. 4), che risulta in effetti essere
avvenuta con decreto del presidente della giunta regionale n. 333 del
23 giugno 1998, a seguito di deliberazione della giunta regionale
n. 3229 del 13 giugno 1998, successiva, quindi di pochi giorni alla
deliberazione che ha rilevato la cessazione del rapporto con il dott.
Giulii Capponi.
Ed ovviamente altro è determinare gli importi con riferimento
alla scadenza originariamente pattuita, altro è determinarli con
riferimento ad una durata ben più breve.
Non manifesta infondatezza della questione.
La questione appare manifestamente infondata con riferimento alla
violazione dell'art. 97 della Costituzione in quanto comprensibili
esigenze di riorganizzazione delle aziende sanitarie e di
contenimento della spesa possono giustificare la scelta del
legislatore regionale.
Non appare, invece, manifestamente infondata con riferimento agli
artt. 3 e 117 della Costituzione.
Il contratto stipulato tra il dott. Giulii Capponi e la Regione
dell'Umbria, come tutti i contratti destinati a regolare il rapporto
di lavoro dei dirigenti pubblici, è un contratto di diritto privato
e, in quanto tale, disciplinato esclusivamente da leggi statali.
Soltanto la legge statale può, dunque, prevedere cause di
risoluzione del contratto o di estinzione del rapporto, eventualmente
rimandando anche ad altre fonti, quali i contratti collettivi, la
volontà dei contraenti ed eventualmente la stessa legge regionale
ma, ovviamente, soltanto nei limiti previsti dalla legge dello Stato.
La disposizione regionale, quindi, prevedendo la risoluzione di
diritto dei rapporti e dei contratti di lavoro già in essere, ha
inciso su situazioni di diritto tutelate dalla legge dello Stato e,
dunque, si è posta in contrasto con la legge dello Stato in una
materia, quella relativa alla disciplina dei contratti di lavoro
privati, non attribuita alla sua competenza, non potendo farsi
rientrare nell'ambito dell'assistenza sanitaria ed ospedaliera la
regolamentazione dei contratti di lavoro, soprattutto se diretta a
modificare o estinguere rapporti sorti in base alla legge dello Stato
e dalla stessa tutelati.
Vero è che l'art. 117, nella nuova formulazione, alla lettera L)
riserva alla legislazione esclusiva dello Stato «giurisdizione e
norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia
amministrativa».
Ebbene, ritiene questo giudice che la disciplina essenziale dei
rapporti di lavoro, e soprattutto delle cause di risoluzione degli
stessi, concorre ad integrare le linee essenziali dell'ordinamento
civile dello Stato, cosicchè non può la Regione incidere con la sua
legislazione sulla disciplina emanata dallo Stato in questa materia.
Nè si può sostenere che la finalità di disciplinare una
materia attribuita alla sua competenza, quale l'organizzazione del
sistema sanitario regionale, la legittimi ad intervenire senza limiti
di sorta anche in materia di contratti aventi per oggetto rapporti di
lavoro relativi al sistema sanitario.
La necessità di armonizzare la competenza della Regione in
materia di organizzazione del sistema sanitario regionale con la
competenza dello Stato quanto in materia di ordinamento civile induce
a ritenere che la Regione possa disciplinare elementi accessori del
contratto, in via generale ed astratta, prevedendo requisiti
ulteriori rispetto a quelli previsti dalla legge dello Stato, senza
giungere, però, ad incidere su aspetti o effetti essenziali del
contratto previsti dalla normativa dello Stato.
Nel caso in esame, peraltro, la Regione non ha disciplinato, in
via generale ed astratta, elementi accessori del contratto ma ha
inciso direttamente ed immediatamente sul suo momento principale:
l'esistenza stessa del contratto, sconfinando, quindi, nella
competenza dello Stato in materia di ordinamento civile.
Sospetta violazione, dunque, dell'art. 117 della Costituzione.
La norma regionale, inoltre, essendo diretta a determinare la
risoluzione di diritto di rapporti già in essere, concretamente
individuabili, difetta di generalità ed astrattezza e crea,
conseguentemente, una ingiustificata disparità di trattamento tra i
soggetti di tali rapporti e tutti gli altri che, avendo stipulato
contratti in base alla medesima disciplina statale, non vedono la
propria posizione incisa dalla legge regionale.
Sospetta violazione, dunque, dell'art. 3 della Costituzione.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, ritenuta la
rilevanza e la non manifesta infondatezza della prospettata questione
di legittimità costituzionale, sospende il giudizio in corso e
deferisce alla Corte costituzionale la definizione della
costituzionalità dell'art. 34, comma 3, ultima parte, della legge
regionale dell'Umbria 20 gennaio 1998 n. 3 (Ordinamento del sistema
sanitario regionale) nella parte in cui recita «I relativi rapporti e
contratti sono risolti di diritto dalla stessa data» in relazione
agli artt. 117 e 3 della Costituzione;
Ordina alla cancelleria di trasmettere immediatamente gli atti
alla Corte costituzionale e di notificare la presente ordinanza al
presidente della giunta regionale dell'Umbria, nonchè di darne
comunicazione al presidente del consiglio regionale dell'Umbria.
Orvieto, addì 4 aprile 2003
ll giudice: Zanetti
03C0612