1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 16-5-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 69 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 16 aprile 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 16 aprile 2012 (del Presidente del Consiglio dei Ministri). Sanita' pubblica - Norme della Regione Calabria - Disciplina del Centro regionale sangue (CRS) - Sospensione dell'efficacia della legge regionale istitutiva, in attesa dell'attuazione del piano di rientro dai disavanzi nel settore sanitario - Ricorso del Governo - Denunciata stabilizzazione, per i periodi in cui non opera la sospensione, degli effetti di disposizioni regionali gia' impugnate dinanzi alla Corte costituzionale - Violazione dei parametri evocati rispetto ad esse - Contrasto con principi della legislazione statale in materia di coordinamento della finanza pubblica - Interferenza con le attribuzioni del Commissario ad acta volte all'attuazione del piano di rientro - Mancanza di copertura finanziaria - Violazione del principio di ragionevolezza - Incoerenza della normativa "sospesa" rispetto al contesto prodotto dall'attuazione del piano ed ai provvedimenti commissariali adottati nella medesima materia. - Legge della Regione Calabria 3 febbraio 2012, n. 6, art. 1, comma 1, modificativo dell'art. 14 della legge regionale 18 luglio 2011, n. 24. - Costituzione, artt. 81, 97, 117, comma terzo, e 120; legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, commi 80 e 95. (012C0153) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 16-5-2012)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, in persona
del Presidente dei Consiglio dei Ministri pro tempore, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato (C.F. n. 80224030587),
presso i cui uffici è legalmente domiciliato in Roma, via dei
Portoghesi n. 12,
Contro La Regione Calabria (C.F. n. 02205340793) in persona del
Presidente della Giunta Regionale pro tempore, via Giuseppe Sensales
20 - 88100 Catanzaro (CZ).
Per la declaratoria della illegittimità costituzionale dell'art.
1, comma 1. Legge Regione Calabria n. 6 del 3 febbraio 2012,
pubblicata nel B.U.R. n. 2 del 10 febbraio 2012, che apporta
«Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 18 luglio 2011, n.
24, recante 'Istituzione del Centro Regionale Sangue», così come da
delibera della Presidenza del Consiglio dei Ministeri in data 3
aprile 2012


F a t t o


È opportuno premettere che la regione Calabria, per la quale è
stata verificata una situazione di disavanzi nel settore sanitario,
tali da generare uno squilibrio economico-finanziario che compromette
l'erogazione dei livelli essenziali di assistenza, ha stipulato, il
17 dicembre 2009, un accordo con i Ministri della salute e
dell'economia e delle finanze, comprensivo del Piano di rientro dal
disavanzo sanitario, che individua gli interventi necessari per il
perseguimento dell'equilibrio economico nel rispetto dei livelli
essenziali di assistenza, ai sensi dell'art. 1, comma 180, della
legge n. 311 del 2004 (legge finanziaria 2005).
La Regione Calabria, peraltro, non avendo realizzato gli
obiettivi previsti dal Piano di rientro nei tempi e nelle dimensioni
di cui all'articolo 1, comma 180, della legge n. 311/04, nonchè
dall'intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005, e dai successivi
interventi legislativi in materia, è stata commissariata ai sensi
dell'articolo 4 del decreto legge 1° ottobre 2007, n. 159, in
attuazione dell'articolo 120 della Costituzione, nei modi e nei
termini di cui all'articolo 8, comma 1, della legge n. 131/2003.
Nella seduta del 30 luglio 2010, infatti, il Consiglio dei Ministri
ha deliberato la nomina del Commissario ad acta per la realizzazione
del vigente piano di rientro dai disavanzi nel settore sanitario
della Regione Calabria, individuando lo stesso nella persona del
Presidente della Regione pro tempore.
È necessario altresì premettere che in data 8 settembre 2011 il
Consiglio dei Ministri ha deliberato l'impugnativa dinanzi alla Corte
Costituzionale della legge della regione Calabria n. 24/2011, recante
«Istituzione del Centro Regionale Sangue», per i seguenti motivi:
«1) l'art. 1, comma 1, che istituisce il Centro regionale
sangue, e l'art. 2, che ne definisce le funzioni (consistenti nel
coordinamento, nella programmazione e nel controllo di tutte le
attività trasfusionali che si svolgono nella regione, nel
coordinamento dei rapporti tra le regioni circa la raccolta del
sangue, e nella gestione dei finanziamenti), nonchè le altre
disposizioni ad essi inscindibilmente connesse creano e disciplinano
un nuovo ente destinato ad operare nell'ambito sanitario. Tali
disposizioni prevedono pertanto specifici interventi in materia di
organizzazione sanitaria che esulano dal novero degli interventi
ricompresi nel menzionato Piano di rientro dai disavanzi nel settore
sanitario di cui all'accordo del 17 dicembre 2009 stipulato tra il
Presidente della regione Calabria e i Ministri della salute e
dell'economia e delle finanze. Esse pertanto si pongono in contrasto
con le previsioni di detto Piano, nonchè con l'attuazione dello
stesso, realizzata attraverso il menzionato mandato commissariale del
30 luglio 2010.
Inoltre l'art. 1, comma 2, l'art. 4, comma 1, e l' art. 10, comma
2, demandano alla Giunta regionale compiti che interferiscono sulle
funzioni attribuite al Commissario ad acta con il menzionato mandato
commissariale del 30 luglio 2010.
In particolare le disposizioni sopra menzionate, istituendo e
regolamentando nuove strutture sanitarie (art. 1, comma 1, e art. 2)
e attribuendo alla Giunta regionale il compito di determinare la sede
del Centro (art. 1, comma 2), le funzioni del direttore generale e
del Comitato di gestione (art. 4, comma 1), nonchè l'adozione dei
provvedimenti conseguenti al piano di programmazione predisposto dal
Centro (art. 10, comma 2), menomano le attribuzioni commissariali di
cui alla lett a), nn. 2, 6 e 9 del mandato commissariale, che
assegnano al Commissario ad acta la realizzazione degli interventi
riguardanti il riassetto della rete ospedaliera, gli interventi sulla
spesa farmaceutica ospedaliera, e l'attuazione della normativa
statale in materia di autorizzazioni e accreditamenti istituzionali.
Inoltre le disposizioni in esame si pongono in contrasto con i
decreti n. 32 del 15 aprile e n. 85 del 4 agosto 2011, coni quali il
Commissario ad acta, in attuazione del piano di rientro dal disavanzo
del settore sanitario, ha recepito per la regione Calabria l'Accordo
Stato-Regioni del 16 dicembre 2010 recante i «requisiti minimi
organizzativi, strutturali, e tecnologici delle attività sanitarie
dei servizi trasfusionali e delle unità di raccolta e sul modello
per le visite di verifica» (Obiettivo:G01.S01.). Con gli stessi
decreti il Commissario ha inoltre dato mandato alla struttura
amministrativa della Regione, il Dipartimento Tutela della salute, di
porre in essere tutti gli adempimenti connessi al recepimento del
menzionato accordo.
Pertanto le disposizioni regionali in esame che istituiscono
nuove strutture sanitarie e demandano alla Giunta regionale specifici
interventi in materia di organizzazione sanitaria in costanza di
Piano di rientro dal disavanzo sanitario, e quindi di stretta
competenza del Commissario ad acta, sono incostituzionali sotto un
duplice aspetto:
interferiscono con le funzioni commissariali, in violazione
dell'art. 120, secondo comma, Cost. Al riguardo la Corte
Costituzionale, nella sentenza n. 78 del 2011, richiamando i principi
già espressi nella sentenza n. 2 del 2010, ha precisato che anche
qualora non sia ravvisabile un diretto contrasto con i poteri del
commissario, ma ricorra comunque una situazione di interferenza sulle
funzioni commissariali, tale situazione è idonea ad integrare la
violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost. Secondo tale sentenza
in particolare «l'operato del commissario ad acta, incaricato
dell'attuazione del piano di rientro dal disavanzo sanitario
previamente concordato tra lo Stato e la Regione interessata,
sopraggiunge all'esito di una persistente inerzia degli organi
regionali, essendosi questi ultimi sottratti - malgrado il carattere
vincolante (art. 1, comma 796, lettera b), della legge 27 dicembre
2006, n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007»)
dell'accordo concluso dal Presidente della Regione - ad un'attività
che pure è imposta dalle esigenze della finanza pubblica.
È, dunque, proprio tale dato - in uno con la constatazione che
l'esercizio del potere sostitutivo è, nella specie, imposto dalla
necessità di assicurare la tutela dell'unità economica della
Repubblica, oltre che dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti un diritto fondamentale (art. 32 Cost.), qual è quello
alla salute - a legittimare la conclusione secondo cui le funzioni
amministrative del commissario, ovviamente fino all'esaurimento dei
suoi compiti di attuazione del piano di rientro, devono essere poste
al riparo da ogni interferenza degli organi regionali»
le stesse disposizioni, inoltre, prevedendo interventi in
materia di organizzazione sanitaria non contemplati nel piano di
rientro, si pongono in contrasto con i principi fondamentali diretti
al contenimento della spesa pubblica sanitaria di cui all'art. 2,
commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009, secondo i quali gli
interventi previsti nell'Accordo e nel relativo Piano «sono
vincolanti per la regione, che è obbligata a rimuovere i
provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che
siano di ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro». La
disposizione regionale in esame pertanto viola l'art. 117, terzo
comma Cost., in quanto contrasta con i principi fondamentali della
legislazione statale in materia di coordinamento della finanza
pubblica.
La Corte Costituzionale con le sentenze n. 100 e n. 141 del 2010
ha infatti ritenuto che le norme statali (quale l'art. 1, comma 796,
lett. b, della legge n. 296 del 2006) che hanno reso vincolanti, per
le Regioni che li abbiano sottoscritti, gli interventi individuati
negli atti di programmazione «necessari per il perseguimento
dell'equilibrio economico, oggetto degli accordi di cui all'art. 1,
comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311», possono essere
qualificate come espressione di un principio fondamentale diretto al
contenimento della spesa pubblica sanitaria e, dunque, espressione di
un correlato principio di coordinamento della finanza pubblica. In
particolare con la sentenza n. 141 del 2010 la Consulta ha giudicato
incostituzionale la l. r. Lazio n. 9 del 2009, che istituiva
nell'ambito del Servizio Sanitario Nazionale un nuovo tipo di
distretti sociosanitari, definiti «montani» (con rispettivi ospedali,
servizio di eliambulanza, e possibilità di derogare alla normativa
in materia di organizzazione del servizio sanitario regionale e di
contenimento della spesa pubblica) in quanto «l'autonomia legislativa
concorrente delle regioni nel settore della tutela della salute ed in
particolare nell'ambito della gestione del servizio sanitario può
incontrare limiti alla luce degli obiettivi della finanza pubblica e
del contenimento della spesa».
2) L'art. 5, che istituisce la Commissione regionale per le
attività trasfusionali, non è in linea con l'art. 29 del di n.
223/2006 (convertito in legge n. 248/2006) e con l'art. 68 del d.l.
n. 112/2008 (convertito in legge n. 133/2008), che ne conferma
l'indirizzo e le finalità, secondo i quali le strutture di supporto
devono essere limitate a quelle strettamente indispensabili al
funzionamento degli organismi istituzionali. Di conseguenza
l'articolo in esame si pone in contrasto con l'art. 117, terzo comma
Cost., con riferimento al richiamato principio di coordinamento della
finanza pubblica. Tale interpretazione della menzionata normativa
statale, anche nei confronti delle regioni, trova riscontro nella
sentenza della Corte Costituzionale n. 267 del 2010.
3) L'art. 13, recante le norme finanziarie, è censurabile
sotto un duplice profilo: il comma 1, nel quantificare in 500.000
euro gli oneri finanziari derivanti della legge in esame per l'anno
2011, indica una somma incongrua, considerato che il Centro dovrà
sostenere, oltre alle spese per i relativi organi, anche quelle del
personale da assegnare al Centro medesimo (al quale peraltro la legge
in esame non fa alcun riferimento) e quelle di funzionamento. Inoltre
il comma 2, riguardante gli oneri finanziari per gli anni successivi
al 2011, non ne quantifica l'ammontare, nè specifica i relativi
mezzi di copertura. Entrambi i commi risultano pertanto privi di
copertura finanziaria, in contrasto con l'art. 81 Cost. - L'articolo
13 inoltre introduce una maggiore spesa del SSN, non prevista nel
Piano di rientro di cui all'accordo del 17 dicembre 2009 tra il
Presidente della regione Calabria e i Ministri della salute e
dell'economia e delle finanze. Esso pertanto si pone in contrasto con
le previsioni di detto Piano, nonchè con l'attuazione dello stesso,
realizzata attraverso il menzionato mandato commissariale del 30
luglio 2010, ed è pertanto incostituzionale per gli stessi motivi
sposti sub 1) nei confronti dell'art. 1, dell'art. 2, dell'art. 4,
comma 1, e dell' art. 10, comma 2.
Codesta Corte ha esaminato la questione di legittimità
costituzionale nella udienza dello scorso 3 mele 2012.
Illegittimità dell'art. 1, comma 1 della L.R. n. 6-12
Ciò premesso, la legge regionale n. 6 del 2011, in esame,
presenta profili di illegittimità costituzionale con riferimento
all'art. 1, comma 1, che, nel modificare l'art. 14, comma 1, della
sopra descritta legge regionale n. 24 del 2011 (riguardante in
particolare l'entrata in vigore della legge stessa), ha disposto che
l'efficacia di quest'ultima «è sospesa in attesa dell'attuazione del
piano di rientro».
Infatti la previsione della mera sospensione delle disposizioni
impugnate, disposta dall'art. 1, comma 1, postula logicamente la
vigenza delle norme sospese le quali non cessano, solo in grazia
della sospensione dell'efficacia, di essere incostituzionali in
quanto tali.
Tanto più se si pensa che l'art. 1, comma 1, disponendo la
sospensione per il solo periodo di attuazione del piano di rientro,
limita significativamente la sospensione delle disposizioni impugnate
sotto il profilo temporale.
Così disponendo tale norma regionale sostanzialmente stabilizza,
per i periodi in cui non opera la sospensione, gli effetti delle
disposizioni impugnate, confermando in tal modo la loro
illegittimità costituzionale e violando i principi costituzionali
già invocati nella relazione del Ministro per i rapporti con le
regioni allegata alla relativa delibera di impugnativa dinanzi alla
Corte Costituzionale del Consiglio dei Ministri dell'8 settembre
2011, i cui motivi, ai quali ci si riporta, sono stati integralmente
trascritti al punto II.
Inoltre la disposizione regionale in esame, nel limitarsi a
«sospendere l'efficacia» della predetta legge regionale n. 24/2011,
contrasta anche sotto altro profilo con il citato art. 2, commi 80 e
95, della legge n.191/2009, che impone alle regioni di «rimuovere» i
provvedimenti, anche legislativi, che siano di ostacolo alla piena
attuazione del piano di rientro e, conseguentemente, viola gli
articoli 117, comma 3, e 120 della Costituzione in quanto si pone in
contrasto con i citati principi della legislazione statale in materia
di coordinamento della finanza pubblica, e interferisce con le
funzioni del Commissario ad acta volte all'attuazione del Piano di
rientro.
Essa contrasta altresì con l'art. 81 Cost. in quanto, nel
momento in cui dovesse essere attuato il Piano di rientro, la legge
regionale n. 24 del 2011 riacquisterebbe piena efficacia, ivi incluse
le disposizioni prive di copertura finanziaria.
La disposizione contenuta nell'art. 1, comma 1, della legge in
esame, peraltro, prevedendo contestualmente la sospensione delle
disposizioni impugnate e la cessazione di detta sospensione, lede
anche il principio di ragionevolezza, di cui all'art. 97 Cost.
Essa, infatti, implica che norme con un determinato contenuto,
deciso nell'ambito di un dato contesto amministrativo e
organizzativo, riprendano a produrre i propri effetti in un contesto
del tutto diverso, senza verificare la coerenza dei relativi
contenuti con il mutato assetto nel frattempo determinatosi. Ciò
potrebbe provocare conseguenze negative sia sotto il profilo della
tenuta dell'equilibrio finanziario eventualmente (e faticosamente)
raggiunto grazie all'esercizio del potere sostitutivo e
all'attuazione del piano di rientro, sia sotto quello dell'aderenza
delle «vecchie» misure - delle quali riprenderebbe la decorrenza
degli effetti una volta cessata la sospensione - alla nuova realtà
amministrativa e organizzativa nel frattempo prodottasi, senza alcuna
verifica di congruità e coerenza. Si configura, pertanto, la non
improbabile possibilità di determinare sovrapposizioni di strutture,
competenze e procedure in grado anche di inficiare la qualità delle
prestazioni erogate, arrecando un danno alla salute dei cittadini.
Ciò appare particolarmente evidente nella fattispecie in esame in
cui il Commissario ad acta, nell'esercizio delle competenze di cui al
relativo mandato commissariale, è già intervenuto nell'ambito del
settore relativo ai servizi trasfusionali, recependo il citato
accordo del 16 dicembre 2010 stipulato, in materia, in sede di
Conferenza Stato-Regioni.
Il contrasto della disposizione in esame con il principio di
ragionevolezza appare pertanto evidente considerando le conseguenze
che potrebbero determinarsi nel momento in cui la legge regionale n.
24/2011, impugnata dai Governo e poi «sospesa» dalla Regione, dovesse
riprendere a produrre i propri effetti dopo l'attuazione del piano di
rientro e, quindi, dopo l'adozione, da parte del Commissario, dei
provvedimenti incidenti sulla medesima materia.
Per i motivi esposti si ritiene che l'art. 1, comma 1, della
legge in esame debba essere impugnato dinanzi alla Corte
Costituzionale.
Per i suddetti motivi, si ritiene di proporre questione di
legittimità costituzionale ai sensi dell'art.127 della
Costituzione.

P.Q.M.


Si chiede che codesta Ecc.ma Corte Costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimo, e conseguentemente
annullare, per i motivi sopra specificati l'art. 1, comma 1. Legge
Regione Calabria n. 6 del 3 febbraio 2012, pubblicata nel B.U.R. n. 2
del 10 febbraio 2012, che apporta, «Modifiche ed integrazioni alla
legge regionale 18 luglio 2011, n. 24, recante Istituzione del Centro
Regionale Sangue», così come da delibera della Presidenza del
Consiglio dei Ministeri in data 3 aprile 2012.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. estratto della delibera del Consiglio dei Ministri 3 aprile
2012;
2. copia della legge regionale impugnata;
3. rapporto della Presidenza del Consiglio dei Ministri -
Dipartimento degli Affari Regionali.
Con ogni salvezza.
Roma, addì 6 aprile 2012


Rago