1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 1-4-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 57 SENTENZA 29 gennaio - 26 marzo 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Mafia e criminalita' organizzata - Informazione interdittiva antimafia - Estensione dei divieti e delle decadenze, conseguenti alla misura, agli atti funzionali all'esercizio dell'attivita' imprenditoriale privatistica - Denunciata irragionevole parificazione, negli effetti, tra la situazione del destinatario dell'informazione antimafia e quella del soggetto cui sia applicata una misura di prevenzione personale, e lesione del diritto di iniziativa economica privata - Non fondatezza delle questioni. - Decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, artt. 89-bis e 92, commi 3 e 4. - Costituzione, artt. 3 e 41. (T-200057) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 1-4-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 89-bis e
92, commi 3 e 4, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159
(Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonchè
nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma
degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136), promosso
dal Tribunale ordinario di Palermo nel procedimento vertente tra R.M.
S., in proprio e nella qualità di titolare della ditta S. S. di R.M.
S., e la Commissione provinciale per l'artigianato della Provincia di
Palermo costituita presso la Camera di commercio, industria,
artigianato e agricoltura (CCIAA) di Palermo-Enna, con ordinanza del
10 maggio 2018, iscritta al n. 131 del registro ordinanze 2018 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, prima
serie speciale, dell'anno 2018.
Visti gli atti di costituzione di R.M. S., in proprio e nella
qualità di titolare della ditta S. S. di R.M. S., e della
Commissione provinciale per l'artigianato della Provincia di Palermo
costituita presso la CCIAA di Palermo-Enna, nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 14 gennaio 2020 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi gli avvocati Girolamo Rubino per R.M. S. in proprio e nella
qualità di titolare della ditta S. S. di R.M. S., e Lillo Fiorello
per la Commissione provinciale per l'artigianato della Provincia di
Palermo costituita presso la CCIAA di Palermo-Enna, nonchè
l'avvocato dello Stato Marco Corsini per il Presidente del Consiglio
dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 29 gennaio 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale ordinario di Palermo, con ordinanza del 10
maggio 2018, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 89-bis e 92, commi 3 e 4, del decreto legislativo 6
settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure
di prevenzione, nonchè nuove disposizioni in materia di
documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13
agosto 2010, n. 136), in riferimento agli artt. 3 e 41 della
Costituzione.
2.- Il giudice a quo premette di essere stato adito da R.M. S.,
in proprio e nella qualità di titolare della ditta S. S. di R.M. S.,
che ha impugnato, ai sensi dell'art. 7, sesto comma, della legge 8
agosto 1985, n. 443 (Legge-quadro per l'artigianato), la
cancellazione dall'albo delle imprese artigiane disposta dalla
Commissione provinciale per l'artigianato, dopo che il ricorso
proposto in via amministrativa alla Commissione regionale per
l'artigianato era rimasto senza esito.
3.- Il provvedimento di cancellazione richiamava gli artt. 67 e
89-bis del d.lgs. n. 159 del 2011, ed era fondato sulla nota della
Prefettura di Palermo con la quale veniva comunicato, ai sensi
dell'art. 91, comma 7-bis, del d.lgs. n. 159 del 2011, l'adozione,
nei confronti della suddetta impresa artigiana, di informazione
antimafia interdittiva.
4.- Il rimettente precisa, quindi, di non essere stato chiamato a
verificare la sussistenza dei presupposti della informazione
antimafia interdittiva, che è devoluta alla giurisdizione
amministrativa, ma a sindacarne le conseguenze, e cioè se tale
misura integri o meno il presupposto per la cancellazione dall'albo
delle imprese artigiane.
Tanto premesso, il Tribunale di Palermo osserva quanto segue.
5.- L'art. 67, comma 1, del d.lgs. n. 159 del 2011 ricollega
all'applicazione di una misura di prevenzione personale «con
provvedimento definitivo» il divieto di ottenere benefici, erogazioni
pubbliche, autorizzazioni, concessioni e iscrizioni di vario genere,
comprese «altre iscrizioni o provvedimenti a contenuto
autorizzatorio, concessorio, o abilitativo per lo svolgimento di
attività imprenditoriali, comunque denominati» (lettera f), nonchè,
ai sensi del comma 2, la decadenza di diritto da quelli già
ottenuti.
L'art. 83, comma 1, del d.lgs. n. 159 del 2011 individua i
soggetti pubblici tenuti all'acquisizione della documentazione
antimafia, mentre l'art. 84 del medesimo decreto legislativo
definisce il contenuto della comunicazione antimafia e della
informazione antimafia.
La prima, ai sensi dell'art. 84, comma 2, «consiste
nell'attestazione della sussistenza o meno di una delle cause di
decadenza, di sospensione o di divieto di cui all'articolo 67».
La seconda, ai sensi dell'art. 84, comma 3, «consiste
nell'attestazione della sussistenza o meno di una delle cause di
decadenza, di sospensione o di divieto di cui all'articolo 67,
nonchè, fatto salvo quanto previsto dall'articolo 91, comma 6,
nell'attestazione della sussistenza o meno di eventuali tentativi di
infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte e gli
indirizzi delle società o imprese interessate indicati nel comma 4».
L'informazione antimafia è richiesta solo per operazioni che
superino certe soglie di valore, ovvero che siano poste in essere in
settori sensibili.
A differenza della comunicazione antimafia, che ha una valenza
ricognitiva dell'esistenza di cause di revoca, decadenza o divieto
tipizzate, l'informazione antimafia è il frutto di una valutazione
dell'autorità prefettizia, che, fondandosi su una serie di elementi
sintomatici, esprime un motivato giudizio, in chiave preventiva,
circa il pericolo di infiltrazione mafiosa all'interno dell'impresa,
interdicendole l'inizio o la prosecuzione di attività con
l'amministrazione pubblica, o l'ottenimento di qualsiasi sussidio,
beneficio economico o sovvenzione, e determinando la revoca di quelli
già eventualmente in essere.
In tale contesto, si inserisce l'art. 89-bis del d.lgs. n. 159
del 2011, che stabilisce al comma 1: «Quando in esito alle verifiche
di cui all'articolo 88, comma 2, venga accertata la sussistenza di
tentativi di infiltrazione mafiosa, il prefetto adotta comunque
un'informazione antimafia interdittiva e ne dà comunicazione ai
soggetti richiedenti di cui all'articolo 83, commi 1 e 2, senza
emettere la comunicazione antimafia».
Al successivo comma 2, la suddetta disposizione sancisce:
«L'informazione antimafia adottata ai sensi del comma 1 tiene luogo
della comunicazione antimafia richiesta».
6.- Assume il rimettente che l'art. 89-bis del d.lgs. n. 159 del
2011 ha esteso al settore delle autorizzazioni, tradizionalmente
inciso dalla comunicazione antimafia, gli effetti dell'informazione
antimafia, ampliando l'ambito di rilevanza del tentativo di
infiltrazione mafiosa.
Tale impostazione, secondo la giurisprudenza del Consiglio di
Stato, è coerente con l'impostazione del d.lgs. n. 159 del 2011, e
la stessa non può dar luogo a perplessità, allorchè trovi
applicazione nel caso in cui non vi sia un rapporto contrattuale con
l'amministrazione pubblica, atteso che, anche in ipotesi di attività
soggette a mera autorizzazione, l'esistenza di infiltrazioni mafiose
inquina l'economia legale, altera il funzionamento della concorrenza
e costituisce una minaccia per l'ordine e la sicurezza pubblica.
7.- Tanto premesso, il Tribunale di Palermo afferma di
condividere i principi espressi dal Consiglio di Stato in ordine alla
pervasività e alla profonda lesività dell'infiltrazione mafiosa
nell'economia, e alla conseguente necessità di una risposta efficace
da parte dello Stato che si estenda a tutto campo, e che dunque -
elidendo in radice la libertà di iniziativa economica privata
assicurata dall'art. 41 Cost. - sostanzialmente elimini dal circuito
dell'economia legale, e non solo da quello dei rapporti con la
pubblica amministrazione, i soggetti economici infiltrati dalle
associazioni mafiose, che, in quanto tali, quella iniziativa
esercitano in contrasto con l'utilità sociale, e in modo da recare
danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana.
Tuttavia, il rimettente ritiene che una legislazione che affida
tale radicale risposta ad un provvedimento amministrativo, quale è
l'informazione antimafia, sostanzialmente equiparandola negli effetti
ad un provvedimento giurisdizionale definitivo, pone dubbi di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 41 Cost.
8.- Ad avviso del rimettente è irragionevole ricollegare al
rilascio dell'informazione antimafia interdittiva, dunque ad un atto
di natura amministrativa, gli stessi effetti - e cioè il divieto
generalizzato di ottenere tutti i provvedimenti indicati nell'art.
67, comma 1, del d.lgs. n. 159 del 2011, e la decadenza di diritto da
tutti quelli eventualmente già ottenuti - che il suddetto art. 67
riconnette all'applicazione con provvedimento definitivo di una
misura di prevenzione personale, vale a dire alla definitività di un
provvedimento di natura giurisdizionale.
Ciò apparirebbe irragionevole anche considerando che:
- l'effetto dell'informazione antimafia interdittiva è immediato
ai sensi dell'art. 91, comma 7-bis, del d.lgs. n. 159 del 2011, e non
è subordinato alla definitività del provvedimento;
- l'autorità amministrativa non può procedere ad alcuna
esclusione delle decadenze e dei divieti, a differenza di quanto può
fare il tribunale, in ragione della previsione dell'art. 67, comma 5,
del medesimo decreto legislativo, «nel caso in cui per effetto degli
stessi verrebbero a mancare i mezzi di sostentamento all'interessato
e alla famiglia».
9.- Il rimettente richiama, quindi, la sentenza della Corte
costituzionale n. 4 del 2018, che ha affermato che la disposizione di
cui all'art. 89-bis del d.lgs. n. 159 del 2011 non esorbitava dalla
delega legislativa: «Con questa disposizione il legislatore
delegante, prendendo evidentemente le mosse dalla situazione di
estrema gravità ravvisabile nel tentativo di infiltrazione mafiosa,
ha concesso al legislatore delegato di introdurre ipotesi in cui tale
infiltrazione, alla quale corrisponde l'adozione di un'informazione
antimafia, giustifichi un impedimento non alla sola attività
contrattuale della pubblica amministrazione, ma anche ai diversi
contatti che con essa possano realizzarsi nei casi ora indicati
dall'art. 67 del d.lgs. n. 159 del 2011».
La Corte costituzionale, inoltre, ha affermato la ragionevolezza
della suddetta disposizione atteso che: «La fattispecie delineata
dall'art. 89-bis censurato si riconnette a una situazione di
particolare pericolo di inquinamento dell'economia legale, perchè il
tentativo di infiltrazione mafiosa viene riscontrato all'esito di una
nuova occasione di contatto con la pubblica amministrazione, che,
tenuta a richiedere la comunicazione antimafia in vista di uno dei
provvedimenti indicati dall'art. 67 del d.lgs. n. 159 del 2011, si
imbatte in una precedente documentazione antimafia interdittiva. Non
è perciò manifestamente irragionevole che, secondo
l'interpretazione dell'art. 89-bis censurato condivisa dallo stesso
rimettente, a fronte di un tentativo di infiltrazione mafiosa, il
legislatore [...], reagisca attraverso l'inibizione, sia delle
attività contrattuali con la pubblica amministrazione, sia di quelle
in senso lato autorizzatorie, prevedendo l'adozione di
un'informazione antimafia interdittiva che produce gli effetti anche
della comunicazione antimafia».
10.- Il giudice a quo afferma, tuttavia, che è irragionevole
ricomprendere nella sfera d'incidenza dell'inibitoria, ma soprattutto
nella sfera della decadenza, tutti i provvedimenti previsti dall'art.
67 del d.lgs. n. 159 del 2011, senza escludere quelli che sono il
presupposto dell'esercizio della attività imprenditoriale privata
che non comporti alcun rapporto con la pubblica amministrazione e
alcun impatto su beni e interessi pubblici.
Assume il rimettente che travolgere, per effetto
dell'informazione antimafia interdittiva, anche i provvedimenti,
quale quello in esame, che sono esclusivamente funzionali
all'esercizio di una attività imprenditoriale puramente
privatistica, significa espungere un soggetto dal circuito
dell'economia legale privandolo in radice del diritto, sancito
dall'art. 41 Cost., di esercitare l'iniziativa economica e ponendolo
in tutto e per tutto nella stessa situazione di colui che risulti
destinatario di una misura di prevenzione definitiva adottata in sede
giurisdizionale, anzi in una situazione deteriore ove si consideri il
contenuto derogatorio dell'art. 67, comma 5, del d.lgs. n. 159 del
2011.
Infine, benchè la Corte costituzionale, con la sentenza n. 4 del
2018 abbia affermato che: «[n]aturalmente spetta alla giurisprudenza
comune, in sede di interpretazione del quadro normativo, decidere in
quali casi e a quali condizioni il legislatore delegato abbia inteso
attribuire all'informazione antimafia gli effetti della comunicazione
antimafia», il rimettente ritiene di non poter procedere ad
un'interpretazione costituzionalmente orientata che valorizzi detta
distinzione, anche in ragione della interpretazione della norma da
parte della giurisprudenza amministrativa.
11.- Si è costituita nel giudizio incidentale la parte del
giudizio a quo, che ha chiesto dichiararsi l'illegittimità
costituzionale delle norme censurate.
Dopo aver aderito alla prospettazione del rimettente, la parte
privata ha dedotto la violazione di un ulteriore parametro
costituzionale e cioè l'art. 117, primo comma, Cost. in relazione
all'art. 2 del Protocollo n. 4 alla Convenzione per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), adottato
a Strasburgo il 16 settembre 1963 e reso esecutivo con il decreto del
Presidente della Repubblica 14 aprile 1982, n. 217, in riferimento
alle sentenze della Corte europea dei diritti dell'uomo, 23 febbraio
2017, de Tommaso contro Italia, e 28 giugno 2018, G.I.E.M. srl e
altri contro Italia.
Ricorda come la prima delle suddette pronunce ha riconosciuto che
la disciplina italiana sulle misure di prevenzione non rispetta gli
standard di prevedibilità ed accessibilità imposti dal principio di
legalità insito nell'art. 2 del Protocollo n. 4 alla CEDU, attinente
alla libertà di circolazione, mentre la seconda sentenza richiama il
legislatore italiano al rispetto del principio di proporzionalità in
materia di misure repressive e/o sanzionatorie.
12.- Anche la Commissione provinciale per l'artigianato della
Provincia di Palermo si è costituita nel giudizio incidentale
chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o comunque
non fondate.
Richiama l'attività consultiva e la giurisprudenza del Consiglio
di Stato secondo cui le attività soggette al rilascio di
autorizzazioni, licenze o segnalazione certificata di inizio
attività (SCIA) soggiacciono alla informazione antimafia.
13.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha chiesto dichiararsi inammissibili o non fondate le
questioni sollevate dal Tribunale ordinario di Palermo.
14.- In particolare, l'Avvocatura generale ha osservato quanto
segue.
Le questioni sarebbero state sollevate in termini del tutto
generici, in quanto il rimettente non individua con precisione la
specifica disposizione censurata nè la pronuncia da adottare per
eliminare la denunciata illegittimità costituzionale.
Non sarebbe stata, altresì, chiarita la rilevanza delle
questioni.
Con riguardo alla dedotta lesione dell'art. 3 Cost.,
dall'ordinanza di rimessione non emergerebbero elementi per ritenere
violato il principio di uguaglianza.
In relazione all'art. 41 Cost., osserva l'Avvocatura generale
dello Stato che il legislatore ha introdotto l'istituto in questione,
ritenendo che la salvaguardia dell'interesse pubblico, libero da
qualsivoglia inquinamento mafioso, sia prioritaria rispetto alla
tutela della libertà di iniziativa economica, come affermato anche
dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato.
Inoltre, la valutazione del prefetto è di tipo preventivo e non
sanzionatorio, ed è volta a contrastare il metodo mafioso che
costituisce un danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità
umana.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale ordinario di Palermo, con ordinanza del 10
maggio 2018, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 89-bis e 92, commi 3 e 4, del decreto legislativo 6
settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure
di prevenzione, nonchè nuove disposizioni in materia di
documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13
agosto 2010, n. 136), in riferimento agli artt. 3 e 41 della
Costituzione.
Le censure sono svolte rispetto all'art. 89-bis e solo in via
conseguenziale nei confronti dell'art. 92, commi 3 e 4.
1.1.- Il rimettente osserva che con le norme censurate si sono
estesi gli effetti della informazione antimafia interdittiva agli
atti elencati nell'art. 67, comma 1, del d.lgs. n. 159 del 2011 -
tradizionalmente incisi dalla comunicazione antimafia interdittiva -
e, in particolare, a quelli funzionali all'esercizio di una attività
imprenditoriale puramente privatistica, così privando un soggetto
del diritto, sancito dall'art. 41 Cost., di esercitare l'iniziativa
economica, e ponendolo nella stessa situazione di colui che risulti
destinatario di una misura di prevenzione personale applicata con
provvedimento definitivo.
Riconosce la pervasività e la lesività dell'infiltrazione
mafiosa nell'economia, e la necessità di una risposta efficace e che
elimini i soggetti economici infiltrati dalle associazioni mafiose
dal circuito dell'economia legale, e non solo da quello dei rapporti
con la pubblica amministrazione. Tuttavia, ritiene che una
legislazione che affida tale radicale risposta ad un provvedimento
amministrativo, quale è l'informazione antimafia prefettizia, ponga
dubbi di legittimità costituzionale in riferimento agli artt. 3 e 41
Cost.
Sarebbe infatti irragionevole ricollegare ad un provvedimento di
natura amministrativa gli stessi effetti di una misura di prevenzione
applicata con un provvedimento di natura giurisdizionale, incidendo
sull'esercizio dell'iniziativa economica.
Ciò, anche considerando che:
- l'effetto dell'informazione antimafia interdittiva è immediato
ai sensi dell'art. 91, comma 7-bis, del d.lgs. n. 159 del 2011, e non
è subordinato alla definitività del provvedimento;
- l'autorità amministrativa non può procedere ad alcuna
esclusione delle decadenze e dei divieti, a differenza di quanto può
fare il tribunale, in ragione della previsione dell'art. 67, comma 5,
del medesimo decreto legislativo, «nel caso in cui per effetto degli
stessi verrebbero a mancare i mezzi di sostentamento all'interessato
e alla famiglia».
1.2.- Il rimettente ricorda la sentenza di questa Corte n. 4 del
2018, che ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 89-bis del d.lgs. n. 159 del 2011,
sollevate, in riferimento agli artt. 76, 77, primo comma, e 3 Cost.,
ma ribadisce che appare una irragionevole lesione della libertà
d'impresa ricomprendere nella sfera d'incidenza dell'inibitoria, ma
soprattutto della decadenza, che conseguono alla informazione
antimafia interdittiva, tutti i provvedimenti previsti dall'art. 67
del medesimo decreto legislativo, senza escludere quelli che sono il
presupposto dell'esercizio di una attività imprenditoriale meramente
privata.
1.3.- Conclude che, benchè la Corte costituzionale con la
sentenza n. 4 del 2018 abbia affermato che: «[n]aturalmente spetta
alla giurisprudenza comune, in sede di interpretazione del quadro
normativo, decidere in quali casi e a quali condizioni il legislatore
delegato abbia inteso attribuire all'informazione antimafia gli
effetti della comunicazione antimafia», non può procedersi ad
un'interpretazione costituzionalmente orientata che valorizzi detta
distinzione, anche alla luce della lettura della norma data dalla
giurisprudenza amministrativa.
2.- In via preliminare, va rilevata l'inammissibilità degli
ulteriori profili di censura sollevati dalla parte privata,
ricorrente nel giudizio a quo e costituitasi nel presente giudizio
incidentale, che ha prospettato la lesione dell'art. 117, primo
comma, Cost., in relazione all'art. 2 del Protocollo n. 4 alla
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), adottato a Strasburgo il 16 settembre
1963 e reso esecutivo con il decreto del Presidente della Repubblica
14 aprile 1982, n. 217, in riferimento alle sentenze della Corte
europea dei diritti dell'uomo, 23 febbraio 2017, de Tommaso contro
Italia, e 28 giugno 2018, G.I.E.M. srl e altri contro Italia.
Si tratta, infatti, di censure tese ad allargare il thema
decidendum, e che non possono essere prese in considerazione (da
ultimo, sentenze n. 27 del 2019, n. 14 del 2018, n. 29 del 2017 e n.
96 del 2016).
Sono altresì inammissibili le eccezioni di inammissibilità
delle questioni sollevate dalla difesa dello Stato, in quanto non
sussistono le dedotte carenze dell'ordinanza di rimessione.
3.- Ai fini dell'esame del merito, va premesso che la normativa
in questione incide su un contesto ampiamente noto e studiato (e di
cui il giudice a quo è perfettamente consapevole), caratterizzato
dalla costante e crescente capacità di penetrazione della
criminalità organizzata nell'economia.
3.1.- La Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno delle
mafie e sulle altre associazioni criminali, anche straniere
(istituita con legge 19 luglio 2013, n. 87), nella relazione
conclusiva del 7 febbraio 2018, ha rilevato che sono vulnerabili
anche i mercati privati e in particolare i «settori connotati da
elevato numero di piccole imprese, basso sviluppo tecnologico, lavoro
non qualificato e basso livello di sindacalizzazione, dove il ricorso
a pratiche non propriamente conformi con la legalità formale diviene
prassi diffusa» (pag. 22).
Soggiunge la Commissione che «[q]ui le mafie possono offrire
diversi tipi di servizi alle imprese, come la protezione, l'elusione
della libera concorrenza, il contenimento del conflitto con i
lavoratori, l'immissione di liquidità. Tuttavia, nei mercati privati
è possibile ravvisare anche le forme più evidenti di imprenditoria
mafiosa, quando sono gli stessi boss, famiglie o affiliati ad
assumere in vario modo il controllo delle imprese, investendo in
attività legali i capitali ricavati da estorsioni e traffici
illeciti. Le imprese mafiose rivelano un'elevata capacità di
realizzare profitti proprio per la possibilità di avvalersi di mezzi
preclusi alle imprese lecite nella regolamentazione della
concorrenza, nella gestione della forza lavoro, nei rapporti con lo
Stato, nella disponibilità di risorse finanziarie» (pag. 22).
3.2.- Il fenomeno mafioso è stato poi oggetto - specie negli
ultimi tempi - di una ricca e sistematica giurisprudenza
amministrativa, su cui si è a lungo soffermata la relazione
sull'attività della Giustizia amministrativa del Presidente del
Consiglio di Stato per l'anno giudiziario 2020 (parte allegata,
paragrafo "Attività giurisdizionale", punto 5.1.).
Ne emerge un quadro preoccupante non solo per le dimensioni ma
anche per le caratteristiche del fenomeno, e in particolare - e in
primo luogo - per la sua pericolosità (rilevata anche da questa
Corte: sentenza n. 4 del 2018). Difatti la forza intimidatoria del
vincolo associativo e la mole ingente di capitali provenienti da
attività illecite sono inevitabilmente destinate a tradursi in atti
e comportamenti che inquinano e falsano il libero e naturale sviluppo
dell'attività economica nei settori infiltrati, con grave vulnus,
non solo per la concorrenza, ma per la stessa libertà e dignità
umana.
Le modalità, poi, di tale azione criminale non sono meno
specifiche, perchè - si desume sempre dalla giurisprudenza citata
nella relazione - esse manifestano una grande "adattabilità alle
circostanze": variano, cioè, in relazione alle situazioni e alle
problematiche locali, nonchè alle modalità di penetrazione, e
mutano in funzione delle stesse.
4.- È alla luce di questi dati che va valutata la scelta di
affidare all'autorità amministrativa questa misura, che pure si
caratterizza per la sua particolare gravità.
Quello che si chiede alle autorità amministrative non è di
colpire pratiche e comportamenti direttamente lesivi degli interessi
e dei valori prima ricordati, compito naturale dell'autorità
giudiziaria, bensì di prevenire tali evenienze, con un costante
monitoraggio del fenomeno, la conoscenza delle sue specifiche
manifestazioni, la individuazione e valutazione dei relativi sintomi,
la rapidità di intervento.
È in questa prospettiva anticipatoria della difesa della
legalità che si colloca il provvedimento in questione, al quale,
infatti, viene riconosciuta dalla giurisprudenza natura «cautelare e
preventiva» (Consiglio di Stato, adunanza plenaria, sentenza 6 aprile
2018, n. 3), comportando un giudizio prognostico circa probabili
sbocchi illegali della infiltrazione mafiosa.
4.1.- Deriva dalla natura stessa dell'informazione antimafia che
essa risulti fondata su elementi fattuali più sfumati di quelli che
si pretendono in sede giudiziaria, perchè sintomatici e indiziari.
Si afferma infatti nella giurisprudenza amministrativa (Consiglio
di Stato, sezione terza, sentenze 30 gennaio 2019, n. 758 e 3 aprile
2019, n. 2211), che l'atto implica una valutazione
tecnico-discrezionale dell'autorità prefettizia in ordine al
pericolo di infiltrazione mafiosa, capace di condizionare le scelte e
gli indirizzi dell'impresa, e se, da una parte, deve considerare una
serie di elementi fattuali, taluni dei quali tipizzati dal
legislatore (art. 84, comma 4, del d.lgs. n. 159 del 2011: quali i
cosiddetti delitti spia), altri, a condotta libera, sono lasciati al
prudente e motivato apprezzamento discrezionale dell'autorità
amministrativa, che «puo'» desumere il tentativo di infiltrazione
mafiosa, ai sensi dell'art. 91, comma 6, del d.lgs. n. 159 del 2011,
da provvedimenti di condanna non definitiva per reati strumentali
all'attività delle organizzazioni criminali «unitamente a concreti
elementi da cui risulti che l'attività di impresa possa, anche in
modo indiretto, agevolare le attività criminose o esserne in qualche
modo condizionata» (citato art. 91, comma 6).
5.- Tutto ciò, peraltro, non comporta che nella specie si debba
ritenere violato il principio fondamentale di legalità sostanziale,
che presiede all'esercizio di ogni attività amministrativa.
5.1.- Al riguardo, la stessa giurisprudenza ha anzitutto
precisato (ex plurimis, Consiglio di Stato, sezione terza, sentenze 9
febbraio 2017, n. 565, punto 12) che «l'equilibrata ponderazione dei
contrapposti valori costituzionali in gioco, la libertà di impresa,
da un lato, e la tutela dei fondamentali beni che presidiano il
principio di legalità sostanziale [...], richiedano alla prefettura
una attenta valutazione di tali elementi, che devono offrire un
quadro chiaro, completo e convincente del pericolo di infiltrazione
mafiosa».
Tale quadro deve emergere, poi, da una motivazione accurata che
nella specie assume una rilevanza affatto particolare (sentenza prima
citata) come ha affermato anche questa Corte in un caso affine
(sentenza n. 103 del 1993, che ha preso in esame la disciplina dei
provvedimenti di scioglimento di consigli comunali e provinciali
allorchè emergono elementi su collegamenti diretti o indiretti con
la criminalità organizzata, o su forme di condizionamento).
5.2.- Infine, queste complesse valutazioni che - come si è
rilevato - sono, sì, discrezionali, ma dalla forte componente
tecnica, sono soggette ad un vaglio giurisdizionale pieno ed
effettivo.
Di fatto è questa la portata delle numerose sentenze
amministrative che si sono occupate dell'istituto. Esse non si
limitano ad un controllo "estrinseco" (così ancora una volta la
relazione citata) e, pur dando il giusto rilievo alla motivazione,
procedono ad un esame sostanziale degli elementi raccolti dal
prefetto, verificandone la consistenza e la coerenza.
5.3.- Il risultato di questo impegno è la individuazione di un
nucleo consolidato (sin dalla sentenza del Consiglio di Stato,
sezione terza, 3 maggio 2016, n. 1743, come ricorda la sentenza della
terza sezione, 5 settembre 2019, n. 6105) di situazioni indiziarie,
che sviluppano e completano le indicazioni legislative, costruendo un
sistema di tassatività sostanziale.
Tra queste: i provvedimenti "sfavorevoli" del giudice penale; le
sentenze di proscioglimento o di assoluzione, da cui pure emergano
valutazioni del giudice competente su fatti che, pur non superando la
soglia della punibilità penale, sono però sintomatici della
contaminazione mafiosa; la proposta o il provvedimento di
applicazione di taluna delle misure di prevenzione previste dallo
stesso d.lgs. n. 159 del 2011; i rapporti di parentela, laddove
assumano una intensità tale da far ritenere una conduzione familiare
e una "regia collettiva" dell'impresa, nel quadro di usuali metodi
mafiosi fondati sulla regia "clanica"; i contatti o i rapporti di
frequentazione, conoscenza, colleganza, amicizia; le vicende anomale
nella formale struttura dell'impresa e nella sua gestione, incluse le
situazioni in cui la società compie attività di strumentale
pubblico sostegno a iniziative, campagne antimafia, antiusura,
antiriciclaggio, allo scopo di mostrare un "volto di legalita'"
idoneo a stornare sospetti o elementi sostanziosi sintomatici della
contaminazione mafiosa; la condivisione di un sistema di illegalità,
volto ad ottenere i relativi "benefici"; l'inserimento in un contesto
di illegalità o di abusivismo, in assenza di iniziative volte al
ripristino della legalità.
Si tratta di puntualizzazioni di cui va apprezzata la rilevanza
alla luce di quella giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 24 del
2019) che, anche se relativa a fattispecie diversa, ha valorizzato
l'apporto fornito da una giurisprudenza costante e uniforme, al fine
di delimitare l'applicazione di disposizioni legislative incidenti su
diritti costituzionalmente protetti, pure caratterizzate da una certa
genericità.
6.- Il dato normativo, arricchito dell'articolato quadro
giurisprudenziale, esclude, dunque, la fondatezza dei dubbi di
costituzionalità avanzati dal rimettente in ordine alla
ammissibilità, in sè, del ricorso allo strumento amministrativo, e
quindi alla legittimità della pur grave limitazione della libertà
di impresa che ne deriva.
In particolare, quanto al profilo della ragionevolezza, la
risposta amministrativa, non si può ritenere sproporzionata rispetto
ai valori in gioco, la cui tutela impone di colpire in anticipo quel
fenomeno mafioso, sulla cui gravità e persistenza - malgrado il
costante e talvolta eroico impegno delle Forze dell'ordine e della
magistratura penale - non è necessario soffermarsi ulteriormente.
In questa valutazione complessiva dell'istituto un ruolo
particolarmente rilevante assume il carattere provvisorio della
misura.
È questo il senso della disposizione dell'art. 86, comma 2, del
d.lgs. n. 159 del 2011, secondo il quale l'informativa antimafia ha
una validità limitata di dodici mesi, cosicchè alla scadenza del
termine occorre procedere alla verifica della persistenza o meno
delle circostanze poste a fondamento dell'interdittiva, con
l'effetto, in caso di conclusione positiva, della reiscrizione
nell'albo delle imprese artigiane, nella specie, e in generale del
recupero dell'impresa al mercato. E va sottolineata al riguardo la
necessità di un'applicazione puntuale e sostanziale della norma, per
scongiurare il rischio della persistenza di una misura non più
giustificata e quindi di un danno realmente irreversibile.
7.- Quanto alle altre caratteristiche del provvedimento
evidenziate dal rimettente, esse non sono tali da pregiudicarne la
costituzionalità.
7.1.- Non anzitutto la sua efficacia immediata, che,
all'evidenza, è connaturata ai provvedimenti amministrativi, e a cui
comunque si può porre rimedio in sede giurisdizionale con una
pressochè immediata sospensione nella fase cautelare.
7.2.- L'altro rilievo attiene alla impossibilità di esercitare
in sede amministrativa i poteri previsti nel caso di adozione delle
misure di prevenzione dall'art. 67, comma 5, del d.lgs. n. 159 del
2011, e cioè l'esclusione da parte del giudice delle decadenze e dei
divieti previsti, nel caso in cui per effetto degli stessi verrebbero
a mancare i mezzi di sostentamento all'interessato e alla famiglia.
La differenza, che in parte trova una compensazione nella
temporaneità dell'informazione antimafia (ciò che valorizza
ulteriormente l'importanza del riesame periodico cui sono chiamate le
autorità prefettizie), merita indubbiamente una rimeditazione da
parte del legislatore, ma non può essere oggetto di una pronuncia
specifica poichè non è dedotta in modo autonomo (non vi è infatti
alcun riferimento al caso concreto), e come argomento integrativo e
secondario dell'illegittimità dell'informazione interdittiva non ha
una incidenza determinante.
8.- Pertanto, le questioni di legittimità costituzionale degli
artt. 89-bis e 92, commi 3 e 4, del d.lgs. n. 159 del 2011, sollevate
dal Tribunale ordinario di Palermo, devono essere dichiarate non
fondate in riferimento agli indicati parametri costituzionali.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 89-bis e 92, commi 3 e 4, del decreto legislativo 6
settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure
di prevenzione, nonchè nuove disposizioni in materia di
documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13
agosto 2010, n. 136), sollevate, in riferimento agli artt. 3 e 41
della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Palermo con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 29 gennaio 2020.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 26 marzo 2020.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA