1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 30-1-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 4 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 1990- 8 gennaio 1991
N. 4 Ordinanza emessa il 26 gennaio 1990 (pervenuta alla Corte costituzionale l'8 gennaio 1991) dalla Corte di cassazione sul ricorso proposto dall'Amministrazione provinciale di Milano contro l'I.N.P.S. Previdenza e assistenza sociale - Obbligo delle province di versare i contributi per l'assistenza sanitaria sugli importi corrisposti ai propri dipendenti a titolo di indennita' integrativa nel corso degli esercizi precedenti l'entrata in vigore del d.-l. n. 463/1983 (conv. in legge n. 638/1983) che sancisce l'obbligo in questione - Incidenza sui principi di uguaglianza e di capacita' contributiva, atteso il dubbio della permanenza della capacita' contributiva al momento dell'imposizione - Violazione dell'autonomia delle province, nonche' dei principi della copertura finanziaria e del buon andamento della p.a. (D.-L. 12 settembre 1983, n. 463, art. 24, convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 1983, n. 638). (Cost., artt. 3, 5, 53, 81, 97, 119 e 128). (091C0053) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 30-1-1991)

LA CORTE DI CASSAZIONE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto
dall'Amministrazione provinciale di Milano, in persona del presidente
pro-tempore Goffredo Andreini; elettivamente domiciliata in Roma,
lungotevere Cenci, 10, presso l'avv. Aldo Lucio Lania che lo
rappresenta e difende insieme agli avvocati Vario Onida e Carmelo
Carlizzi per delega in calce al ricorso, ricorrente contro l'Istituto
nazionale della previdenza sociale, in persona del legale
rappresentante pro-tempore; elettivamente domiciliato in Roma, via
della Frezza, 17, presso l'avvocatura centrale dell'Istituto;
rappresentato e difeso dagli avvocati Fabrizio Correra, Gianni Romoli
e Antonio Salafia per delega a margine del controricorso,
controricorrente, per l'annullamento della sentenza del tribunale di
Milano del 16 luglio 1987, 18 giugno 1988, r.g.n. n. 30/87;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
20 dicembre 1989 dal cons. Senese;
Uditi gli avvocati Lania, Onida e Correra;
Udito il p.m. in persona del sost. proc. spec. dott. Sergio Lanni
che ha concluso per il rigetto del ricorso.
RITENUTO IN FATTO
L'Amministrazione provinciale di Milano conveniva dinanzi al
pretore di quella città l'I.N.P.S., chiedendo:
a) in via principale, l'accertamento dell'infondatezza della
pretesa - dall'istituto avanzata in data 16 novembre 1984 - al
versamento, da parte di essa amministrazione provinciale, dei
contributi di malattia e Gescal sull'indennità integrativa speciale
corrisposta ai dipendenti dal 1 marzo 1978 all'11 settembre 1983;
b) in via subordinata, la declaratoria di estinzione, per
prescrizione, del debito contributivo di cui sopra sino al 15
novembre 1979.
A sostegno della domanda la suddetta amministrazione deduceva:
che, con sentenza 2 giugno-20 luglio 1977 del tribunale di
Milano, confermativa di pronuncia del pretore e passata in cosa
giudicata, era stato accertato nei confronti dell'Inadel (nella cui
posizione l'I.N.P.S. era subentrato), la non assoggettabilità a
contributo assistenziale della indennità integrativa speciale
corrisposta dall'ente ai propri dipendenti;
che il giudicato formatosi su tale accertamento era preclusivo
della pretesa dell'I.N.P.S., anche se questa si fondava sul disposto
dell'art. 24 della legge n. 638/1983, frattanto intervenuta, a norma
del quale l'inclusione dell'indennità integrativa speciale nella
retribuzione imponibile, disposta dall'art. 4/3 della legge n.
1053/1971, è da intendersi riferita a tutti i pubblici dipendenti
cui venga corrisposta la suddetta indennita': infatti, ove pure si
attribuisse a tale disposizione efficacia retroattiva, essa non
potrebbe comunque applicarsi ai rapporti, quali quelli in
contestazione, oggetto del giudicato il quale copre il dedotto e il
deducibile;
che, infine, in ogni caso il credito vantato dall'I.N.P.S.
doveva considerarsi estinto per prescrizione per quanto riguarda i
contributi pretesi sino a tutto il 15 novembre 1979, posto che il
secondo comma del citato art. 24 della legge n. 638/1983 dispone che,
per la regolarizzazione delle posizioni contributive pregresse alla
data di entrata in vigore della legge, si applica il termine di
prescrizione quinquennale e l'I.N.P.S. aveva richiesto i contributi
in questione solo il 16 novembre 1984.
Il pretore, rigettata la domanda principale, accoglieva la
subordinata, dichiarando non dovuti i contributi per il periodo 1
marzo-15 novembre 1978. Tale sentenza, gravata di appello principale
da parte della amministrazione provinciale e incidentale da parte
dell'I.N.P.S., era parzialmente riformata dal tribunale di Milano con
pronuncia 16 luglio 1987-18 giugno 1988, che - in accoglimento del
gravame incidentale dell'I.N.P.S. e rigettato quello principale
dell'amministrazione provinciale - dichiarava quest'ultima tenuta al
versamento della contribuzione in questione dal 1 marzo 1978.
Considerava innanzitutto il tribunale che la sentenza, la cui
autorità di giudicato l'amministrazione provinciale invocava,
riguardava una pretesa diversa da quella oggetto del verbale
dell'I.N.P.S. in data 15 novembre 1984 - quest'ultima avendo ad
oggetto i contributi relativi alle indennità integrative speciali
corrisposte dal 1 marzo 1978 all'11 marzo 1983, quella avendo ad
oggetto i contributi relativi agli importi della medesima indennità
corrisposti in anni precedenti - essendo peraltro da escludere che,
nella controversia conclusasi con la ricordata sentenza 2 giugno - 20
luglio 1977 del tribunale di Milano, potesse dedursi un'azione di
accertamento negativo in ordine a contributi futuri e non ancora
maturati, rispetto alla quale sarebbe mancato l'interesse ad agire.
Riaffermato, poi, la natura interpretativa, e quindi l'efficacia
retroattiva, della disposizione di cui all'art. 24 della citata legge
n. 638/1983, il tribunale riteneva che la norma del secondo comma di
tale disposizione non introducesse uno speciale termine di
prescrizione per la regolarizzazione delle posizioni contributive
pregresse ma valesse solo a limitare, al quinquennio precedente
l'entrata in vigore del decreto-legge n. 463/1983 (convertito con la
legge n. 638/1983), il periodo per il quale poteva farsi luogo alla
regolarizzazione, fermo restando che il termine di prescrizione dei
contributi dovuti per tale periodo era quello disposto dagli artt. 55
del regio decreto-legge n. 19827/1935 e 41 della legge n. 153/1969.
Avverso la suddetta sentenza del tribunale di Milano ricorre per
cassazione l'amministrazione provinciale deducendo tre motivi di
annullamento cui resiste l'I.N.P.S. con controricorso.
L'esame delle censure rivolte dall'amministrazione ricorrente alla
sentenza impugnata, condotto secondo l'ordine di pregiudizialità
logica nel quale esse si dispongono, ha messo capo a sentenza non
definitiva di questa Corte di pari data, con la quale:
1) è stato rigettato il secondo motivo del ricorso, che
censurava la sentenza impugnata assumendo che essa non avrebbe
applicato la preclusione derivante dal giudicato formatosi sulla
ricordata sentenza 2 giugno-20 luglio 1977 dello stesso tribunale di
Milano;
2) è stato rigettato il primo motivo nella parte in cui
censurava l'interpretazione offerte dal tribunale al citato art. 24
della legge n. 638/1983 ritenendone la retroattività; in tal modo
determinando la rilevanza della questione di legittimità
costituzionale del suddetto art. 24, così come interpretato dal
tribunale, sollevata dall'amministrazione ricorrente nella seconda
parte del primo motivo;
3) è stata ritenuta la manifesta infondatezza della suindicata
questione di legittimità costituzionale sotto il profilo della
violazione degli artt. 3, 101 e 104 della Costituzione nonchè degli
artt. 2 e 3 della Costituzione, mentre è stata giudicata non
manifestamente infondata la stessa questione sotto il profilo della
violazione delle norme costituzionali indicate in dispositivo;
4) è stata rinviata all'esito del giudizio di costituzionalità
sul citato art. 24 (sotto il profilo ritenuto non manifestamente
infondato) la decisione sul terzo motivo di ricorso - che censura
l'interpretazione adottata dal tribunale del secondo comma dello
stesso art. 24 relativo al regime di prescrizione applicabile ai
contributi dovuti per gli esercizi anteriori all'entrata in vigore
della legge n. 638/1983 - ritenendo pregiudiziale a tale decisione il
giudizio sulla conformità a Costituzione del primo comma dello
stesso art. 24;
5) è stato infine disposto di provvedere, con separata
ordinanza, a sospendere il giudizio in corso ed a rimettere gli atti
alla Corte costituzionale per la decisione della questione ritenuta
non manifestamente infondata.
Da ciò la presente ordinanza, fondata sulle seguenti
considerazioni in
D I R I T T O
La questione di legittimità costituzionale dell'art. 24 della
legge n. 638/1983 è stata proposta dall'amministrazione ricorrente,
secondo quanto accennato, sotto vari profili.
Quello ritenuto non manifestamente infondato da questa Corte
riguarda la conformità della disposizione impugnata ai principi
desumibili dagli artt. 81/4, 5, 97, 119 e 128 nonchè, in connessione
tra loro, dagli artt. 3 e 53 della Costituzione.
Giova premettere che, secondo quanto ritenuto da questa Corte
nella sentenza non definitiva che ha rigettato alcune delle censure
mosse dalla ricorrente amministrazione all'impugnata sentenza, la
disposizione ricavabile dall'art. 24 sopra citato, e della cui
conformità a Costituzione qui si dubita, si configura come una
disposizione dotata di efficacia retroattiva, e ciò non già in
quanto norma interpretativa ma piuttosto perchè la sua formulazione
in termini di norma interpretativa rileva quale espressione di una
scelta, da parte del legislatore, di una determinata tecnica, tra
quelle a sua disposizione, per attribuire efficacia retroattiva alla
legge che emana.
Il carattere retroattivo della disposizione in questione è quindi
conseguenza di una scelta del legislatore in tal senso e non già di
una pretesa "natura interpretativa" della disposizione stessa,
antologicamente intesa.
Esso, pertanto, dev'essere apprezzato e valutato in sè e per sè,
secondo una linea giurisprudenziale che nega qualsiasi distinzione
tra legge d'interpretazione autentica e legge innovativa con
efficacia retroattiva (cfr., tra le tante, Corte costituzionale nn.
36/1985, 167/1986 e 124/1988).
Tanto precisato, non par contestabile che l'imposizione, a carico
delle province, dell'obbligo di versare i contributi per l'assistenza
sanitaria sugli importi, corrisposti ai propri dipendenti, a titolo
di indennità integrativa speciale nel corso degli esercizi
precedenti l'entrata in vigore del d.-l. n. 463/1983 (conv. in legge
n. 638/1983), si traduce nell'imposizione di maggiori spese a carico
delle stesse province (oltre che degli altri enti pubblici) per gli
esercizi passati.
La legge che importa tali maggiori spese dovrebbe indicare i mezzi
per farvi fronte, a norma dell'art. 81/4 della Costituzione
applicabile anche alle leggi che addossano nuove e maggiori spese
alle province (e in genere agli enti rientranti nella c.d. finanza
pubblica allargata: cfr. Corte costituzionale n. 92/1981 e n.
478/1987). Di tale indicazione, peraltro, nel d.-l. n. 463/1983
(così come convenuto nella legge n. 638/1983) non è dato trovare
traccia.
D'altro canto, non sembra che, per l'onere relativo agli esercizi
passati, il precetto dell'art. 81/4 della Costituzione possa
ritenersi soddisfatto dalle disposizioni legislative che assicurano,
attraverso gli interventi finanziari volti a garantire il pareggio
dei bilanci degli enti locali (ed in particolare delle province), un
trasferimento di fondi in favore di questi ultimi; giacchè tali
interventi non riguardano bilanci passati e già chiusi in pareggio,
quali sono quelli cui afferiscono le maggiori spese disposte con la
disposizione in esame.
Ed anche ove si argomentasse che il relativo onere, pur afferente
ai bilanci passati, debba trovare allocazione nell'esercizio in corso
al momento del soddisfacimento del debito contributivo e riceva
pertanto copertura con i trasferimenti intesi al pareggio di tale
esercizio, resterebbe pur sempre il dubbio che - in ragione
dell'ingente consistenza dell'onere stesso e del correlativo passivo
da esso determinato - la relativa imposizione retroattiva si risolva
in un'intollerabile compressione dell'autonomia dell'ente, che si
troverebbe impedito dal destinare una parte almeno del proprio
bilancio a finalità rientranti nelle sue competenze istituzionali e
perseguibili secondo la propria discrezionalità; con conseguente
violazione degli artt. 5, 119 e 128 della Costituzione, oltre che del
principio di buona amministrazione ricavabile dall'art. 97 della
Costituzione.
Per altro verso, l'imposizione dell'obbligo contributivo in esame
a carico delle province (oltre che degli altri enti pubblici), per
contribuire alla spesa pubblica nazionale per l'assistenza sanitaria,
si risolve in un prelevamento di ricchezza a carico dei soggetti
onerati (e, nella specie, delle province), il quale non potrebbe non
essere rispettoso del criterio della capacità contributiva e
dall'eguaglianza (artt. 3 e 53 della Costituzione). Ma, nella parte
in cui l'imposizione è disposta per esercizi passati e quindi con
riferimento ad una capacità contributiva esistente in un momento
anteriore all'emanazione della legge, la legittimità costituzionale
della legge stessa postula che tale capacità contributiva sia ancora
sussistente e quindi permanga al momento dell'imposizione; del che
v'è ragione di dubitare in considerazione della circostanza che i
bilanci passati, nei quali dovrebbe rinvenirci la capacità economica
di sopportare l'onere, sono stati chiusi in pareggio con destinazione
di tutte le somme disponibili alle finalità istituzionali dell'ente.
La rilevanza della questione di legittimità costituzionale, come
sopra ritenuta non manifestamente infondata, ai fini della
definizione del presente giudizio, è evidente: la sentenza
impugnata, infatti, ha applicato la norma delle cui legittimità
costituzionale si dubita; il primo motivo del ricorso investe tanto
l'interpretazione della norma offerta dal giudice di merito
ritenendone la retroattività quanto, nel caso in cui tale
interpretazione sia giudicata corretta, la legittimità
costituzionale del disposto normativo così interpretato; questa
Corte, rigettate le censure mosse all'interpretazione adottata dal
tribunale, deve pertanto prendere in esame l'eccezione
d'incostituzionalità, posto che non appare contestabile l'incidenza
che l'esito del giudizio di costituzionalità della disposizione è
suscettibile di esplicare sulla decisione relativa al motivo del
ricorso.
Pertanto devesi sospendere il giudizio in corso dinanzi a questa
Corte e rimettere gli atti alla Corte costituzionale perchè decida
sulla questione di legittimità costituzionale dell'art. 24 della
legge n. 638/1983 come sopra ritenuta rilevante e non manifestamente
infondata.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per
la decisione della questione di costituzionalità dell'art. 24 del
d.-l. 12 settembre 1983, n. 463, convertito con modificazioni con
legge 11 novembre 1983, n. 638, interpretato come norma dotata di
efficacia retroattiva, per contrasto con gli artt. 81/4, 5, 97, 119 e
128 nonchè 3 e 53 della Costituzione;
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al p.m. nonchè al Presidente del Consiglio
dei Ministri e sia comunicata ai presidenti del Senato della
Repubblica e della Camera dei deputati.
Così deciso in Roma il 26 gennaio 1990.
Il presidente: (firma illeggibile)

91C0053