1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 11-10-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 392 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 maggio 2006
Ordinanza emessa l'8 maggio 2006 dal tribunale amministrativo regionale del Veneto sui ricorsi riuniti proposti da Valli Giovanni contro Commissario delegato per l'emergenza socio-economica-ambientale ed altri Giustizia amministrativa - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei conseguenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Competenza, in via esclusiva, in primo grado, attribuita al Tribunale amministrativo regionale del Lazio - sede di Roma - Irragionevole deroga al principio della competenza del Tribunale amministrativo regionale della Regione in cui il provvedimento e' destinato ad avere incidenza - Violazione del diritto di difesa e del principio di tutela giurisdizionale - Violazione del principio della ragionevole durata dei processi - Violazione del principio del decentramento territoriale della giurisdizione amministrativa. - Decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, commi 2-bis, 2-ter, 2-quater, introdotti dalla legge 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, artt. 3, 24, 111, 113 e 125. (006C0847) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 11-10-2006)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi riuniti
n. 3249/2004 e n. 97/2005 proposti da Giovanni Maria Valli,
rappresentato e difeso dagli avv. Gaetano Guzzardi e Carlo Baroncini,
con elezione di domicilio presso lo studio del primo in Venezia, S.
Croce n. 468/b;
Contro il commissario delegato per l'emergenza
socio-economico-ambientale determinatasi nel settore del traffico e
della mobilità nella località di Mestre del comune di Venezia, la
Presidenza del Consiglio dei ministri, il comitato interministeriale
per la programmazione economica (CIPE), il Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio, il Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti, il Ministero per i beni e le attività culturali, in
persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege; la
regione Veneto in persona del presidente pro tempore della giunta
regionale, rappresentato e difeso dagli avv. Fulvio Lorigiola ed
Alfredo Biagini, con elezione di domicilio presso lo studio del
secondo in Venezia, S. Croce n. 466/g; e della Società di progetto
di Passante di Mestre S.c.p.a. in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Vittorio Domenichelli,
Guido Zago e Pier Vettor Grimani, con elezione di domicilio presso lo
studio dell'ultimo in Venezia, S. Croce n. 466/g; e nei confronti di
Impregilo S.p.a. - capogruppo mandataria A.T.I. in persona del legale
rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio; la Provincia
di Treviso in persona del presidente pro tempore della giunta
provinciale, non costituito in giudizio; ed il comune di Mogliano
Veneto in persona del sindaco pro tempore, non costituito in
giudizio; per l'annullamento quanto al ricorso n. 3249/2004:
della delibera del CIPE in data 7 novembre 2003, n. 80; dello
studio di impatto ambientale (SIA) e dei pareri resi nell'ambito
della procedura di valutazione di impatto ambientale e di
approvazione del suddetto progetto preliminare dal Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio in data 9 ottobre 2003 e
dal Ministero per i beni e le attività culturali in data 21 luglio
2003; del parere reso dalla Regione Veneto con delibera della G.R. in
data 3 ottobre 2003, n. 2912; della nota del presidente della Regione
Veneto in data 14 ottobre 2003; del d.P.C.m. in data 14 novembre
2002;
e quanto al ricorso n. 97/2005:
del decreto del commissario delegato in data 20 settembre
2004, n. 12; della comunicazione del Commissario delegato in data 4
novembre 2004; nonchè di ogni altro atto connesso, presupposto o
conseguente; e quanto ai motivi aggiunti: del decreto del commissario
delegato per l'emergenza socio-economico-ambientale della viabilità
di Mestre in data 30 marzo 2005, n. 8; della comunicazione pervenuta
dalla società PDM S.c.p.a. recante allegato detto decreto oltre a
stralcio del piano particellare grafico stralcio dell'elenco ditte
espropriandele e decreto n. 12 del 20 settembre 2004 del predetto
commissario delegato;
Visti i ricorsi depositati presso la segreteria il 18 novembre
2004 e il 7 gennaio 2005 e notificati il 26 novembre 2004 ed il 14
gennaio 2005;
Visti gli atti di costituzione in giudizio;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 16 marzo 2006 (relatore il
consigliere Angelo De Zotti) gli avvocati: Guzzardi per il
ricorrente, Cerillo per le PP.AA., Lorigiola e Biagini per la Regione
Veneto e Grimani per la società Passante di Mestre;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto.

F a t t o

Il ricorrente è proprietario di terreni ubicati nel comune di
Mogliano Veneto e catastalmente allibrati al foglio 24 mapp. 205, sui
quali insistono fabbricati agroindustriali finalizzati alla
vinificazione ed al ricovero di macchine ed attrezzature, oltre alla
villa padronale di abitazione dello stesso ricorrente.
Tale compendio è interessato dal progetto di costruzione del
passante autostradale di Mestre.
Avendo appreso di tale progetto dalla comunicazione di avvio del
procedimento di espropriazione dei suddetti terreni, il ricorrente ne
ha chiesto la modifica, nella parte che interessa la proprietà,
prospettando diverse soluzioni che non hanno ottenuto il consenso
delle autorità competenti.
Ciò stante, con il primo dei ricorsi in epigrafe egli ha
impugnato la deliberazione del CIPE n. 80 del 7 novembre 2003 di
approvazione del progetto preliminare dell'opera, nonchè ogni atto
connesso e presupposto.
In seguito, con il secondo dei ricorsi in epigrafe, ha impugnato
il decreto con cui il Commissario delegato per l'emergenza
socio-economico-ambientale della viabilità di Mestre ha approvato il
progetto definitivo del passante autostradale.
Nel merito deduce una serie di censure di violazione di legge e
di eccesso di potere, sotto vari profili, ivi compresa la
incostituzionalità degli artt. 1 commi 1 e 2 della legge n. 443/2001
e dell'art. 1, commi 2 e 3 del decreto legislativo n. 190/2002 in
relazione agli articoli 3, 5, 97, 117 e 118 e 120 Cost.
Si sono costituiti in giudizio, per resistere, il commissario
delegato, le Amministrazioni statali intimate, la Regione Veneto e la
Società di progetto «Passante di Mestre» che hanno contestato i
motivi del ricorso chiedendone la reiezione con vittoria di spese.
Nella discussione conclusiva la Regione Veneto e la Società di
progetto Passante di Mestre hanno eccepito la sopravvenuta
incompetenza di questo Tribunale amministrativo regionale, deducendo
che la competenza sulla presente controversia spetta, in via
esclusiva, ex art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater della legge
n. 21/2006 al Tribunale amministrativo regionale del Lazio e comunque
hanno chiesto che l'incompetenza del Tribunale amministrativo
regionale adito venga rilevata d'ufficio, atteso che le norme
anzidette «si applicano anche ai processi in corso».

D i r i t t o

I ricorsi vanno previamente riuniti per ragioni di connessione.
Costituiscono oggetto del giudizio gli atti con cui è stato
approvato il progetto preliminare e definitivo del passante
autostradale di Mestre, unitamente agli atti presupposti adottati dal
Ministero dell'ambiente, dal Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti, dalla regione Veneto e della Presidenza del Consiglio dei
ministri, nonchè gli atti di occupazione dei beni di proprietà
della società ricorrente interessati dal progetto.
Vi rientrano, quindi, i provvedimenti riconducibili ai poteri
conferiti al commissario delegato per fronteggiare lo stato di
emergenza nel settore del traffico e della mobilità nella località
di Mestre; stato di emergenza dichiarato con il d.P.C.m. 28 febbraio
2003, emesso ai sensi dell'art. 5, comma 1, legge n. 225/1992.
In quanto tali essi rientrano nella categoria dei provvedimenti
commissariali «consequenziali» alla suddetta ordinanza emergenziale e
sono tali da ricadere nella previsione dell'art. 3, comma 2-bis,
della legge 27 gennaio 2006, n. 21 (pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale 28 gennaio 2006, n. 23 ed entrata in vigore dopo la
proposizione del presente ricorso), di conversione con modificazioni
del d.l. 30 novembre 2005 n. 245, la quale recita: «In tutte le
situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1,
della legge 24 febbraio 1992, n. 225, la competenza di primo grado a
conoscere della legittimità delle ordinanze adottate e dei
consequenziali provvedimenti commissariali spetta in via esclusiva,
anche per l'emanazione delle misure cautelari, al tribunale
amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma.».
Il comma 2-ter, a sua volta, prescrive che «Le questioni di cui
al comma 2-bis sono rilevate di ufficio», diversamente dalla norma
processuale vigente in tema di incompetenza territoriale dei
tribunali amministrativi, che esclude la rilevabilità d'ufficio
(art. 31 legge n. 1034/1971: la parte che l'eccepisce deve proporre
apposito regolamento preventivo davanti al Consiglio di Stato).
Secondo le nuove disposizioni, il tribunale adito, territorialmente
incompetente, non può in ogni caso pronunciarsi sull'istanza
cautelare, diversamente dal normale regime processuale che non
preclude tale pronuncia, se non sia stato ancora proposto il
regolamento preventivo di competenza.
I citati tre commi dell'art. 3 legge n. 21/2006 si configurano -
ad avviso del collegio - come norme processuali «intruse» (che
sarebbero vietate secondo la circolare di «drafting» 2 maggio 2001
della Presidenza del Consiglio dei ministri) in una legge che ha un
oggetto (apparentemente) limitato all'emergenza nel settore dei
rifiuti nella regione Campania (così il titolo della legge). Anche
la rubrica dell'articolo nel quale tali norme sono state inserite ha
un oggetto diverso e più limitato («Destinazione delle risorse
finanziarie e procedure esecutorie»).
Tuttavia, il testuale tenore delle disposizioni legislative in
commento non depone affatto a favore di un'interpretazione che ne
limiti gli effetti ai soli provvedimenti relativi all'emergenza
rifiuti nella regione Campania.
Infatti, il comma 2-bis è riferito a «tutte le situazioni di
emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24
febbraio 1992, n. 225.».
Inoltre, la formulazione del comma 2-ter, secondo periodo,
laddove prevede che «Davanti al giudice amministrativo il giudizio è
definito con sentenza succintamente motivata ai sensi dell'art. 26,
della legge 6 dicembre 1971, n. 1034», e quella del comma 2-quater,
secondo periodo, laddove prevede che «L'efficacia delle misure
cautelari adottate da un tribunale amministrativo diverso da quello
di cui al comma 2-bis permane fino alla loro modifica o revoca da
parte del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in
Roma, cui la parte interessata può riproporre il ricorso»
suggeriscono una valenza generale dello spostamento di competenza,
perchè altrimenti non si sarebbero usate le locuzioni «Davanti al
giudice amministrativo» e «un tribunale amministrativo diverso», ma
le locuzioni «Davanti al Tribunale amministrativo della Campania» e
«il Tribunale amministrativo della Campania».
Anche se dai lavori parlamentari si evince che il Governo, autore
dell'emendamento inserito nella legge di controversia, intendeva
limitare lo spostamento di competenza giurisdizionale alle sole
situazioni emergenziali dei rifiuti in Campania, tuttavia ciò non è
sufficiente ad orientare il Collegio verso una tale interpretazione
delle disposizioni processuali, perchè si dovrebbe altrimenti
forzare il significato letterale delle parole.
Com'è noto, infatti, ai lavori preparatori può riconoscersi
valore unicamente sussidiario nell'interpretazione di una legge. Se
da essi possono trarsi elementi utili ai fini dell'individuazione del
significato di singole disposizioni normative e della ratio che le
giustifica, tale operazione trova tuttavia un limite in ciò che la
volontà da essi risultante non può sovrapporsi alla volontà
obiettiva della legge, quale emerge dal significato proprio delle
parole secondo la connessione di esse, e dall'intenzione del
legislatore intesa come volontà oggettiva della norma (voluntas
legis), da tenersi distinta dalla volontà dei singoli partecipanti
al processo formativo di essa (voluntas legislatoris).
Le nuove disposizioni, dunque, si applicano - secondo
l'interpretazione del Collegio - anche alla presente controversia.
Circa la rilevanza della questione ai fini della decisione da
assumere, essa appare evidente.
Invero, il Collegio sarebbe tenuto, sulla base della normativa
sopravvenuta - ove non dubitasse della legittimità costituzionale di
essa - a dichiarare tout court inammissibile il ricorso, con sentenza
in forma semplificata ex art. 26 legge n. 1034/1971, come prescritto
dal comma 2-ter dell'art. 3 del d.l. n. 245/2005 conv. in legge
n. 21/2006.
Della costituzionalità dei citati commi 2-bis, 2-ter e 2-quater
del d.l. n. 245/2005 conv. in legge n. 21/2006, in ordine alla
competenza funzionale del Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, il Collegio dubita, tuttavia, per diverse ragioni.
Anzitutto, si evidenzia il contrasto con l'art. 125 della
Costituzione, e segnatamente con il principio del decentramento e
dell'articolazione su base regionale degli organi statali di
giustizia amministrativa di primo grado, ivi espressa («Nella Regione
sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo grado,
secondo l'ordinamento stabilito da legge della Repubblica»), nonchè
col principio di ragionevolezza desumibile dall'art. 3 della
Costituzione.
La previsione costituzionale dell'art. 125, attuata con la legge
n. 1034 del 1971 che ha istituito i tribunali amministrativi
regionali, implica che la sfera di competenza di questi ultimi abbia
rilievo e garanzia costituzionali, nè si vede perchè essa debba
subire una deroga generalizzata (pure in controtendenza alla riforma
del titolo quinto della Costituzione) con attribuzione alla
competenza funzionale inderogabile al T.a.r del Lazio, allorquando le
singole situazioni di emergenza abbiano rilievo esclusivamente
locale.
Una deroga generale al principio derivante dall'art. 125 della
Costituzione, secondo cui i singoli Tribunale amministrativo
regionale sono posti su un piano paritario, con lo spostamento di
competenza ad un tribunale diverso da quello territorialmente
competente, non si giustificherebbe nemmeno facendo ricorso
all'argomento che il tribunale locale sarebbe troppo sensibile ed
esposto alle tensioni che possono sorgere presso la popolazione
locale, derivanti dagli eventi emergenziali e dai mezzi straordinari
impiegati per affrontarli.
Anzitutto, tale ipotetica finalità non sarebbe in assoluto
garantita nemmeno dalla concentrazione delle controversie di cui si
tratta presso il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, e ciò
relativamente a quelle situazioni di emergenza riguardanti la Regione
Lazio.
Ciò che vale per i giudici operanti nei Tribunale amministrativo
regionale regionali, invero non può non valere, se l'idea di fondo
è quella della sovraesposizione del giudice locale, per il giudice
che ha sede nella capitale e che decide cause che riguardano il
proprio territorio.
E comunque, al perseguimento di tale esigenza, altri dovrebbero
essere i rimedi, di carattere non generale ed assoluto ma da
applicarsi caso per caso ed in relazione a situazioni contingenti: ad
esempio, lo spostamento di competenza potrebbe avere una sua
ragionevolezza se fosse concepito e disciplinato similmente alle
fattispecie di rimessione del processo ex artt. 45 e ss. C.p.p. (c.d.
«legittima suspicione») e non in via generale.
D'altronde, se questa fosse la ratio inespressa delle
disposizioni in esame, che peraltro rivelerebbe una ben scarsa
considerazione per la professionalità e la dignità dei magistrati
amministrativi in servizio presso i Tribunale amministrativo
regionale periferici, la loro introduzione resta di fatto
inspiegabile, anche se considerata essa stessa una scelta
emergenziale, perchè situazioni di questo tipo (tensione presso le
popolazioni coinvolte che si sia riverberata sui giudici
amministrativi locali, minandone la serenità di giudizio) non si
sono finora registrate e comunque anche in questa prospettiva esiste
la immediata devoluzione della questione al giudice d'appello che è
certamente in grado di correggere questa possibile distorsione del
giudizio sin qui del tutto virtuale.
Se invece, com'è anche possibile ipotizzare, la ratio
sottostante delle disposizioni legislative in questione fosse da
ricercarsi nell'esigenza di assicurare un sistema vieppiù
«rafforzato» di protezione civile, si dovrebbe concludere che la
finalità surrettizia delle disposizioni in esame sarebbe quella di
evitare che, di fronte all'imminenza ed alla gravità del pericolo
per l'integrità di beni fondamentali dell'uomo, il giudice
amministrativo periferico possa utilizzare con leggerezza lo
strumento cautelare, paralizzando l'efficacia di urgenti ed
indilazionabili interventi di protezione civile.
Senonchè, tale esigenza sembra già garantita dalla previsione
che ai processi si applicano le norme di accelerazione ex
art. 23-bis, comma 2 e ss., legge n. 1034/1971 (come previsto dal
comma 2-ter, secondo periodo, dell'art. 3 d.l. n. 245/2005 conv. in
legge n. 21/2006).
Ma soprattutto, se questa è l'esigenza sottesa alle norme sullo
spostamento di competenza, anch'essa rivela una ben scarsa
considerazione per la professionalità e la dignità dei magistrati
amministrativi in servizio presso i Tribunale amministrativo
regionale periferici, del tutto ingiustificata perchè la loro
qualificazione, la loro esperienza e lo svolgimento della loro
carriera sono perfettamente identici a quelli dei magistrati in
servizio presso il Tribunale amministrativo regionale del Lazio.
Tale ratio rivela, poi, un disegno, irrazionale ed incompatibile
col dettato costituzionale dell'art. 125 Cost., inteso a modificare
l'assetto ordinamentale della giustizia amministrativa, sia creando
un'asimmetria tra il Tribunale amministrativo regionale centrale e
quelli periferici che va ben oltre l'attuale criterio di riparto
delle competenze basato sull'efficacia (regionale o ultraregionale)
dei provvedimenti delle autorità centrali dello Stato, sia
diversificando le funzioni dei magistrati amministrativi, secondo che
prestino servizio presso il Tribunale amministrativo regionale
centrale o presso un Tribunale amministrativo regionale periferico.
Peraltro, lo spostamento della competenza su questa materia è
irrazionalmente solo parziale, poichè il regime derogatorio sulla
competenza esclusiva del Tribunale amministrativo regionale del Lazio
riguarda le ordinanze ed i consequenziali provvedimenti
commissariali, ma non i decreti governativi che dichiarano lo stato
di emergenza. Questi ultimi, infatti, non essendo nominati dalle
norme in questione, continuano a rientrare, paradossalmente,
nell'ordinaria competenza dei Tribunale amministrativo regionale
presso la regione in cui i provvedimenti sono destinati ad avere
efficacia.
A ciò si aggiunga che il comma 2-quater dispone: Le norme di cui
ai commi 2-bis e 2-ter si applicano anche ai processi in corso.
L'efficacia delle misure cautelari adottate da un tribunale
amministrativo diverso da quello di cui al comma 2-bis permane fino
alla loro modifica o revoca da parte del Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, con sede in Roma, cui la parte interessata può
riproporre il ricorso».
In tal modo, il Tribunale amministrativo regionale del Lazio non
assume soltanto una nuova competenza funzionale esclusiva di: primo
grado, ma sembra configurarsi anche come vero e proprio giudice di
appello sulle decisioni cautelari di un tribunale periferico, potendo
«modificare» o «revocare» le misure cautelari da questo concesse, in
contrasto con la sua natura di organo di giustizia amministrativa di
primo grado.
Altri profili di irragionevolezza emergono, poi: a) dal fatto che
viene imposta ai tribunali periferici (dal comma 2-ter) la pronuncia
declinatoria di competenza con sentenza succintamente motivata ai
sensi dell'art. 26 della legge n. 1034/1971 (ciò che rientra,
invece, nella discrezionalità del giudicante) e contemporaneamente
viene prescritta l'applicazione dei commi 2 e seguenti
dell'art. 23-bis della stessa legge n. 1034/1971, che riguardano un
diverso e più complesso modo di procedere in giudizio (dimezzamento
dei termini, fissazione accelerata dell'udienza; possibilità di
emanazione di ordinanze cautelari in caso di estrema gravità ed
urgenza); b) dal fatto che la mancata riproposizione - per la quale
non è previsto un dies a quo - del ricorso davanti al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio (come previsto dal comma 2-quater)
quando siano state emanate pronunce cautelari da un Tribunale
amministrativo regionale periferico, comporta la permanenza di
efficacia di tali pronunce nonostante la norma preveda la loro
modifica o revoca da parte del Tribunale amministrativo regionale del
Lazio.
Sotto i profili appena esposti emerge, quindi, un contrasto con
l'art. 125 Cost. nonchè un'intrinseca irragionevolezza delle norme
in questione, in contrasto col postulato fondamentale recato
dall'art. 3 della Costituzione.
In secondo luogo, le nuove norme recano un grave disagio ai
ricorrenti, non giustificato dalla natura accentrata della pubblica
amministrazione o dall'efficacia estesa a tutto il territorio
nazionale dei provvedimenti sui quali deve esercitarsi la cognizione
del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, secondo il normale
criterio di riparto della competenza tra Tribunale amministrativo
regionale del Lazio e tribunali periferici.
Ciò comporta una violazione degli artt. 24 e 113 della
Costituzione, in quanto riduce le possibilità di tutela dei diritti
e degli interessi legittimi, per la maggiore difficoltà ed i
maggiori costi che devono essere sopportati dagli interessati per
esercitare l'azione presso il Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, piuttosto che presso gli organi giurisdizionali periferici,
nonchè in via derivata una disparità di trattamento con conseguente
violazione dell'art. 3 Cost.
Infine, la concentrazione presso il Tribunale amministrativo
regionale del Lazio di queste controversie potrebbe influire
negativamente sui tempi dei processi e, sotto questo profilo, la
scelta del legislatore è illogicamente antitetica al principio di
ragionevole durata dei processi (art. 111, primo comma, Costituzione)
la cui corretta applicazione vorrebbe invece che le controversie
fossero normalmente distribuite presso ciascun Tribunale
amministrativo regionale periferico.
Sotto gli anzidetti profili, il Collegio ravvisa un contrasto
dell'art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, del d.l. n. 245/2005
conv. in legge n. 21/2006, con gli artt. 3, 24, 111, 113 e 125 della
Costituzione.
Il giudizio va pertanto sospeso e gli atti vanno trasmessi alla
Corte costituzionale.

P. Q. M.
Ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 2-bis, 2-ter e
2-quater, del d.l. 30 novembre 2005, n. 245, convertito in legge 27
gennaio 2006, n. 21.
Sospende quindi i giudizi ed ordina l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed a Presidente del Consiglio dei
ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Venezia, in Camera di consiglio, addì 16 marzo
2006.
Il Presidente: Amoroso
L'estensore: De Zotti
06C0847