1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 13-9-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 55 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 agosto 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 agosto 2017 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Edilizia residenziale pubblica - Norme della Regione Liguria - Requisiti del nucleo familiare per l'assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica (E.R.P.) - Cittadinanza italiana o di uno Stato dell'Unione Europea ovvero condizione di stranieri regolarmente residenti da almeno dieci anni consecutivi nel territorio nazionale in regola con la normativa statale in materia di immigrazione. - Legge della Regione Liguria 6 giugno 2017, n. 13 ("Modifiche alla legge regionale 29 giugno 2004, n. 10 (Norme per l'assegnazione e la gestione del patrimonio di edilizia residenziale pubblica e modifiche alla legge regionale 12 marzo 1998, n. 9 (Nuovo ordinamento degli enti operanti nel settore dell'edilizia pubblica e riordino delle attivita' di servizio all'edilizia residenziale ed ai lavori pubblici) e alla legge regionale 3 dicembre 2007, n. 38 (Organizzazione dell'intervento regionale nel settore abitativo)"), art. 4, comma 1, modificativo dell'art. 5, comma 1, lett. a), della legge regionale 29 giugno 2004, n. 10. (17C00202) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 13-9-2017)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso cui è
domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro Regione Liguria in persona del Presidente pro tempore;
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art.
4, comma 1, della legge regionale 6 giugno 2017 n. 13, pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione Liguria del 7 giugno 2017 n. 7,
nella parte in cui modifica l'art. 5, comma 1, lettera a) della legge
regionale 29 giugno 2004 n. 10.

Fatto

L'art. 5, comma 1, lettera a) della legge regionale ligure 29
giugno 2004, n. 10, recante «Norme per l'assegnazione e la gestione
del patrimonio di edilizia residenziale pubblica», nel testo
originario prevedeva: «Art. 5 (Principi per l'assegnazione degli
alloggi). - 1. I requisiti del nucleo familiare per partecipare
all'assegnazione degli alloggi di E.R.P. sono i seguenti: a)
cittadinanza italiana o di uno Stato dell'Unione europea ovvero
condizione di stranieri titolari di carta di soggiorno o di stranieri
regolarmente soggiornanti in possesso di permesso di soggiorno almeno
biennale e che esercitano una regolare attività di lavoro
subordinato o di lavoro autonomo;»
L'art. 4, comma 1 della legge regionale 6 giugno 2017, n. 13,
impugnato con il presente ricorso, ha modificato l'art. 5, comma 1,
lettera a) della legge regionale n. 10/2004 nei sensi seguenti: «Art.
4 (Modifiche all'art. 5 della legge regionale n. 10/2004). - 1. Alla
lettera a) del comma 1 dell'art. 5 della legge regionale n. 10/2004 e
successive modificazioni e integrazioni, le parole da: "titolari di
carta di soggiorno" a "lavoro autonomo", sono sostituite dalle
seguenti: "regolarmente residenti da almeno dieci anni consecutivi
nel territorio nazionale in regola con la normativa statale in
materia di immigrazione".»
Il testo attuale dell'art. 5, comma 1, lettera a) legge regionale
n. 10/2004 è quindi il seguente: «Art. 5 (Principi per
l'assegnazione degli alloggi). - 1. I requisiti del nucleo familiare
per partecipare all'assegnazione degli alloggi di E.R.P. sono i
seguenti: a) cittadinanza italiana o di uno Stato dell'Unione europea
ovvero condizione di stranieri regolarmente residenti da almeno dieci
anni consecutivi nel territorio nazionale in regola con la normativa
statale in materia di immigrazione;»
La direttiva 25/11/2003, n. 2003/109/CE relativa allo status dei
cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo
negli articoli 4 par. 1 e 11 dispone rispettivamente:
«Art. 4 (Durata del soggiorno). 1. Gli Stati membri conferiscono
lo status di soggiornante di lungo periodo ai cittadini di paesi
terzi che hanno soggiornato legalmente e ininterrottamente per cinque
anni nel loro territorio immediatamente prima della presentazione
della pertinente domanda.».
«Art. 11 (Parità di trattamento). - 1. Il soggiornante di lungo
periodo gode dello stesso trattamento dei cittadini nazionali per
quanto riguarda:
a) l'esercizio di un'attività lavorativa subordinata o autonoma,
purchè questa non implichi nemmeno in via occasionale la
partecipazione all'esercizio di pubblici poteri, nonchè le
condizioni di assunzione e lavoro, ivi comprese quelle di
licenziamento e di retribuzione;
b) l'istruzione e la formazione professionale, compresi gli
assegni scolastici e le borse di studio secondo il diritto nazionale;
c) il riconoscimento di diplomi, certificati e altri titoli
professionali secondo le procedure nazionali applicabili;
d) le prestazioni sociali, l'assistenza sociale e la protezione
sociale ai sensi della legislazione nazionale;
...
f) l'accesso a beni e servizi a disposizione del pubblico e
all'erogazione degli stessi, nonchè alla procedura per l'ottenimento
di un alloggio».
La direttiva è stata recepita con decreto legislativo 8 gennaio
2007, n. 3, il cui art. 1 ha sostituito l'art. 9 del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 con un nuovo testo che, nei commi
1 e 12, attualmente dispone: «Art 9 (Permesso di soggiorno CE per
soggiornanti di lungo periodo). - 1. Lo straniero in possesso, da
almeno cinque anni, di un permesso di soggiorno in corso di
validità, che dimostra la disponibilità di un reddito non inferiore
all'importo annuo dell'assegno sociale e, nel caso di richiesta
relativa ai familiari, di un reddito sufficiente secondo i parametri
indicati nell'art. 29, comma 3, lettera b) e di un alloggio idoneo
che rientri nei parametri minimi previsti dalla legge regionale per
gli alloggi di edilizia residenziale pubblica ovvero che sia fornito
dei requisiti di idoneità igienico-sanitaria accertati dall'Azienda
unità sanitaria locale competente per territorio, può chiedere al
questore il rilascio del permesso di soggiorno CE per soggiornanti di
lungo periodo, per sè e per i familiari di cui all'art. 29, comma 1.
...
12. Oltre a quanto previsto per lo straniero regolarmente
soggiornante nel territorio dello Stato, il titolare del permesso di
soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo puo':
a) fare ingresso nel territorio nazionale in esenzione di visto e
circolare liberamente sul territorio nazionale salvo quanto previsto
dall'art. 6, comma 6;
b) svolgere nel territorio dello Stato ogni attività lavorativa
subordinata o autonoma salvo quelle che la legge espressamente
riserva al cittadino o vieta allo straniero. Per lo svolgimento di
attività di lavoro subordinato non è richiesta la stipula del
contratto di soggiorno di cui all'art. 5-bis;
c) usufruire delle prestazioni di assistenza sociale, di
previdenza sociale, di quelle relative ad erogazioni in materia
sanitaria, scolastica e sociale, di quelle relative all'accesso a
beni e servizi a disposizione del pubblico, compreso l'accesso alla
procedura per l'ottenimento di alloggi di edilizia residenziale
pubblica, salvo che sia diversamente disposto e sempre che sia
dimostrata l'effettiva residenza dello straniero sul territorio
nazionale;».
Il decreto legislativo n. 286/98 (testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero) prevede nell'art. 5 commi 1, 2 e 3-bis: «Art. 5
(Permesso di soggiorno). - 1. Possono soggiornare nel territorio
dello Stato gli stranieri entrati regolarmente ai sensi dell'art. 4,
che siano muniti di carta di soggiorno o di permesso di soggiorno
rilasciati, e in corso di validità, a norma del presente testo unico
...
2. Il permesso di soggiorno deve essere richiesto, secondo le
modalità previste nel regolamento di attuazione, al questore della
provincia in cui lo straniero si trova entro otto giorni lavorativi
dal suo ingresso nel territorio dello Stato ed è rilasciato per le
attività previste dal visto d'ingresso o dalle disposizioni vigenti.
...
3-bis. Il permesso di soggiorno per motivi di lavoro è
rilasciato a seguito della stipula del contratto di soggiorno per
lavoro di cui all'art. 5-bis. La durata del relativo permesso di
soggiorno per lavoro è quella prevista dal contratto di soggiorno e
comunque non può superare:
a) in relazione ad uno o più contratti di lavoro stagionale, la
durata complessiva di nove mesi;
b) in relazione ad un contratto di lavoro subordinato a tempo
determinato, la durata di un anno;
c) in relazione ad un contratto di lavoro subordinato a tempo
indeterminato, la durata di due anni».
E nell'art. 40, comma 6: «Art. 40 (Centri di accoglienza).
Accesso all'abitazione ... 6. Gli stranieri titolari di carta di
soggiorno e gli stranieri regolarmente soggiornanti in possesso di
permesso di soggiorno almeno biennale e che esercitano una regolare
attività di lavoro subordinato o di lavoro autonomo hanno diritto di
accedere, in condizioni di parità con i cittadini italiani, agli
alloggi di edilizia residenziale pubblica».
La legge regionale in epigrafe, limitatamente all'art. 4 comma 1,
è costituzionalmente illegittima e, giusta delibera del Consiglio
dei ministri del 28 luglio 2017 prodotta unitamente al presente
ricorso, viene impugnata per i seguenti

Motivi

Violazione dell'art. 117, primo comma della Costituzione.
La norma regionale impugnata prevede che il cittadino di paese
terzo può essere inserito nella graduatoria per l'assegnazione degli
alloggi di edilizia residenziale pubblica se risieda regolarmente da
almeno dieci anni consecutivi nel territorio nazionale.
In precedenza, come visto, il requisito per i cittadini di paese
terzo era l'essere questi ultimi «stranieri titolari di carta di
soggiorno o stranieri regolarmente soggiornanti in possesso di
permesso di soggiorno almeno biennale e che esercitano una regolare
attività di lavoro subordinato o di lavoro autonomo». Ciò in
conformità all'art. 40, comma 6 decreto legislativo n. 286/1998.
La nuova disciplina regionale contrasta con gli articoli 4 e 11
della direttiva 2003/109.
Come pure si è esposto nella premessa normativa del presente
ricorso, la direttiva riconosce lo status di soggiornante di lungo
periodo ai cittadini di paesi terzi che risiedano regolarmente in uno
Stato membro da almeno cinque anni (art. 4). La direttiva prevede poi
che i soggiornanti di lungo periodo siano equiparati ai cittadini
dello Stato membro in cui si trovano ai fini, tra l'altro, del
godimento dei servizi e prestazioni sociali (art. 11), tra i quali
indubbiamente rientra l'assegnazione di alloggi di edilizia
residenziale pubblica, come testualmente conferma la lettera f) della
disposizione della direttiva, con il riferirsi alla «procedura per l
'ottenimento di un alloggio».
La direttiva è stata recepita con il decreto legislativo n.
3/2007, il quale ha modificato l'art. 9 del testo unico delle norme
sull'immigrazione in senso conforme a quello indicato dalla
direttiva. Anche nell'ordinamento italiano, quindi, il cittadino di
paese terzo che sulla base di un permesso di soggiorno in corso di
validità risieda nello Stato per almeno cinque anni acquisisce lo
status di soggiornante di lungo periodo (che gli viene riconosciuto
dal questore mediante il rilascio di uno specifico permesso di
soggiorno), ed acquisisce il diritto all'assegnazione degli alloggi
di edilizia residenziale pubblica in condizioni di parità con i
cittadini.
Si è anche visto che il permesso di soggiorno ordinario viene
rilasciato, se richiesto dallo straniero e se ne concorrano i
presupposti, entro otto giorni dall'ingresso regolare nello Stato, e
non può superare i due armi di durata, neppure se rilasciato in
vista della prestazione di lavoro subordinato a tempo indeterminato.
Secondo il sistema normativo interno integrato con quello di
derivazione dell'Unione, quindi, lo status di soggiornante di lungo
periodo, con la connessa equiparazione ai cittadini ai fini
dell'assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica,
può essere acquisito dal cittadino di paese terzo a partire, a più
tardi, da cinque anni e otto giorni dal suo ingresso regolare nello
Stato.
Conseguentemente, la disposizione impugnata, in quanto prevede
che il periodo di residenza regolare nello Stato trascorso dal
cittadino di paese terzo per poter concorrere all'assegnazione degli
alloggi di edilizia residenziale pubblica, sia pari almeno a dieci
anni, si pone in contrasto con la disciplina di fonte dell'Unione
sopra illustrata. La disposizione impugnata, infatti, fino al
compimento del decimo anno di residenza regolare in Italia, impedisce
al soggiornante di lungo periodo, che può divenire tale in base ad
un periodo di residenza regolare in Italia più breve di dieci anni
(al massimo, si è visto, cinque armi e otto giorni), di concorrere
all'assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica.
Così viene vanificato il principio posto dalla direttiva 2003/109, e
dal decreto legislativo n. 3/2007, di equiparazione tra i
soggiornanti di lungo periodo e i cittadini ai fini, tra gli altri,
dell'assegnazione degli alloggi in questione.
In relazione all'assegnazione di tali alloggi, i soggiornanti di
lungo periodo nella regione Liguria, infatti, non dispongono del
medesimo diritto dei cittadini, in quanto a questo fine debbono
cumulare un ulteriore, cospicuo, periodo di residenza rispetto a
quello necessario ad attribuire loro la qualifica di soggiornante di
lungo periodo e con ciò, alla stregua della direttiva e della
normativa statale di recepimento, ad ottenere l'equiparazione ai
cittadini ai fini delle prestazioni sociali.
Ne discende l'illegittimità costituzionale della disposizione in
epigrafe per contrasto con l'art. 117, primo comma Cost., nella parte
in cui questo obbliga il legislatore regionale a legiferare in
conformità, tra l'altro, al diritto dell'Unione europea. Non è
infatti possibile nessuna interpretazione adeguatrice della
disposizione impugnata, che indiscutibilmente richiede, per
l'equiparazione ai cittadini ai fini dell'assegnazione degli alloggi
di edilizia residenziale pubblica, una residenza regolare in Italia
di almeno dieci anni, a fronte del minore periodo richiesto per
ottenere lo status di soggiornante di lungo periodo.
In proposito, codesta Corte costituzionale ha già rilevato che
«è agevole ravvisare la portata irragionevolmente discriminatoria
della norma regionale impugnata anche con riguardo ai cittadini di
Paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo. L'art. 11 della
direttiva 2003/109/CE stabilisce, alla lettera f) del paragrafo 1,
che il soggiornante di lungo periodo gode dello stesso trattamento
dei cittadini nazionali per quanto riguarda «l'accesso a beni e
servizi a disposizione del pubblico e all'erogazione degli stessi,
nonchè alla procedura per l'ottenimento di un alloggio».
Tale previsione, che è stata recepita dall'art. 9, comma 12,
lettera c), del decreto legislativo n. 286 del 1998 (nel testo
modificato dal decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3, recante
«Attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status di
cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo»), mira ad
impedire qualsiasi forma dissimulata di discriminazione che,
applicando criteri di distinzione diversi dalla cittadinanza, conduca
di fatto allo stesso risultato, a meno che non sia obiettivamente
giustificata e proporzionata al suo scopo.
La previsione di una certa anzianità di soggiorno o di residenza
sul territorio ai fini dell'accesso agli alloggi di edilizia
residenziale pubblica, che si aggiunge al requisito prescritto per
ottenere lo status di soggiornante di lungo periodo, costituito dal
possesso del permesso di soggiorno da almeno cinque anni nel
territorio dello Stato, ove tale soggiorno non sia avvenuto nel
territorio della Regione, potrebbe trovare una ragionevole
giustificazione nella finalità di evitare che detti alloggi siano
assegnati a persone che, non avendo ancora un legame sufficientemente
stabile con il territorio, possano poi rinunciare ad abitarvi,
rendendoli inutilizzabili per altri che ne avrebbero diritto, in
contrasto con la funzione socio-assistenziale dell'edilizia
residenziale pubblica. Tuttavia, l'estensione di tale periodo di
residenza fino ad una durata molto prolungata, come quella pari ad
otto anni prescritta dalla norma impugnata, risulta palesemente
sproporzionata allo scopo ed incoerente con le finalità stesse
dell'edilizia residenziale pubblica, in quanto può finire con
l'impedire l'accesso a tale servizio proprio a coloro che si trovino
in condizioni di maggiore difficoltà e disagio abitativo ...» (sent.
n. 168/2014).
È quindi consentito alle regioni prevedere una residenza minima
nel territorio regionale atta a certificare un sufficiente
radicamento dell'interessato con tale territorio; ma tale requisito,
oltre a non dover essere irragionevolmente prolungato (come gli otto
anni previsti dalla legge valdostana annullata con la sentenza
citata), non deve vanificare la regola che con il titolo di
soggiornante di lungo periodo, derivante dalla residenza per cinque
anni nello Stato, il cittadino di paese terzo acquisisce, ai fini
dell'accesso all'abitazione, una posizione analoga a quella del
cittadino; sicchè prevedere requisiti di residenza ulteriori
costituisce una «forma dissimulata di discriminazione che, applicando
criteri di distinzione diversi dalla cittadinanza, conduca di fatto
allo stesso risultato, a meno che non sia obiettivamente giustificata
e proporzionata al suo scopo.».
Giustificazione e proporzione che nel caso in esame sono
palesemente insussistenti, visto che la legge regionale ligure,
diversamente dalla legge valdostana, neppure prevede che la residenza
decennale richiesta sia stata trascorsa nel territorio della regione
Liguria, e fa incongruamente riferimento alla residenza nell'intero
territorio nazionale; laddove la stessa legge regionale, per quanto
riguarda la prova del «radicamento» con il territorio regionale,
fissa correttamente un requisito di residenza non superiore a cinque
anni. La lettera b) dell'art. 5 legge regionale n. 10/2004, come
modificata dalla stessa legge regionale n. 13/2017, prevede infatti a
questo fine la «b) residenza o attività lavorativa da almeno cinque
anni nel bacino di utenza a cui appartiene il comune che emana il
bando tenendo conto della decorrenza della stessa nell'ambito del
territorio regionale».
La norma impugnata è, quindi, discriminatoria in quanto, in
definitiva, introduce un requisito aggiuntivo non necessario allo
scopo di garantire un idoneo collegamento o radicamento tra il
richiedente e il territorio regionale; e con ciò si pone in
contrasto con i richiamati principi derivanti dal diritto dell'Unione
europea.

P.Q.M.

Tutto ciò premesso, il Presidente del Consiglio come sopra
rappresentato e difeso ricorre a codesta ecc.ma Corte costituzionale
affinchè voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art.
4, comma 1, della legge regionale 6 giugno 2017 n. 13, pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione Liguria del 7 giugno 2017 n. 7,
nella parte in cui modifica l'art. 5, comma 1, lettera a) della legge
regionale 29 giugno 2004 n. 10.
Si produce in estratto conforme la delibera del Consiglio dei
ministri del 28 luglio 2017.
Si producono altresì i seguenti documenti:
1) legge regionale impugnata.
Roma, 3 agosto 2017

p. L'Avvocato dello Stato: Aiello