1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 2-8-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 165 SENTENZA 4 - 27 luglio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Copertura finanziaria - Norme della Regione Siciliana - Pluralita' di misure eterogenee e conseguenti variazioni al bilancio di previsione - Copertura correlata a futura e ipotetica modifica legislativa statale o in via alternativa, da risorse non identificate ancora non utilizzate - Violazione del principio di copertura della spesa - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Siciliana 28 dicembre 2020, n. 33. - Costituzione, art. 81, terzo comma. (T-230165) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 2-8-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della
Regione Siciliana 28 dicembre 2020, n. 33 (Variazioni al bilancio di
previsione della Regione per l'esercizio finanziario 2020 e per il
triennio 2020-2022. Modifiche di norme in materia di stabilizzazione
del personale precario), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 1°-9 marzo 2021, depositato in
cancelleria il 4 marzo 2021, iscritto al n. 17 del registro ricorsi
2021 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 14,
prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visto l'atto di costituzione della Regione Siciliana;
udito nell'udienza pubblica del 4 luglio 2023 il Giudice relatore
Angelo Buscema;
uditi l'avvocato dello Stato Giancarlo Caselli per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Nicola Dumas per la Regione
Siciliana;
deliberato nella camera di consiglio del 4 luglio 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso iscritto al n. 17 del registro ricorsi 2021,
depositato in data 4 marzo 2021, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha impugnato la legge della Regione Siciliana 28 dicembre
2020, n. 33 (Variazioni al bilancio di previsione della Regione per
l'esercizio finanziario 2020 e per il triennio 2020-2022. Modifiche
di norme in materia di stabilizzazione del personale precario), in
riferimento all'art. 81, terzo comma, della Costituzione, per
violazione del principio dell'obbligo di copertura della spesa.
La legge regionale impugnata prevede molteplici interventi di
natura eterogenea e dispone variazioni al bilancio della Regione
Siciliana per l'esercizio 2020, la cui copertura finanziaria è
prevista all'art. 3 della medesima legge regionale. Detta
disposizione stabilisce che: «[i]n caso di mancata approvazione delle
modifiche all'articolo 7 del decreto legislativo 27 dicembre 2019, n.
158, determinate dalla Commissione paritetica in data 24 novembre
2020 ed attualmente all'esame del Consiglio dei Ministri, che
prevedono il differimento delle quote del 2020 relative al recupero
del disavanzo, pari ad euro 421.889.971,86, gli oneri della presente
legge, per l'importo di euro 351.753.973,32, trovano copertura a
valere sulle risorse non ancora utilizzate di cui all'articolo 111
del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito con modificazioni
dalla legge 17 luglio 2020, n. 77 e successive modificazioni».
Il citato art. 3, ad avviso del ricorrente, da un lato, farebbe
affidamento sulla previsione di una modifica dell'art. 7 del decreto
legislativo 27 dicembre 2019, n. 158 (Norme di attuazione dello
statuto speciale della Regione siciliana in materia di armonizzazione
dei sistemi contabili, dei conti giudiziali e dei controlli) che
consentirebbe il differimento delle quote del 2020 relative al
recupero del disavanzo 2018 e, dall'altro, stabilirebbe che, nel caso
in cui detta modifica legislativa non fosse approvata, gli oneri
derivanti dalla legge impugnata troverebbero copertura nelle risorse
non ancora utilizzate di cui all'art. 111 del decreto-legge 19 maggio
2020, n. 34 (Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro
e all'economia, nonchè di politiche sociali connesse all'emergenza
epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella
legge 17 luglio 2020, n. 77.
Senonchè l'art. l del decreto legislativo 18 gennaio 2021, n. 8
(Modifiche all'articolo 7 del decreto legislativo 27 dicembre 2019,
n. 158, recante norme di attuazione dello Statuto della Regione
siciliana in materia di armonizzazione dei sistemi contabili, dei
conti giudiziali e dei controlli) avrebbe modificato l'art. 7 del
citato d.lgs. n. 158 del 2019 in modo diverso da quello prefigurato
dalla Regione, consentendo il rinvio del ripiano del disavanzo
nell'esercizio 2021 e non in quello 2020.
Di conseguenza, gli oneri derivanti dalla legge regionale
impugnata dovrebbero trovare copertura, secondo quanto disposto
dall'indicato art. 3 (rubricato «Clausola di salvaguardia»), nelle
risorse non ancora utilizzate di cui all'art. 111 del d.l. n. 34 del
2020, come convertito.
Tali risorse, tuttavia, - ad avviso del ricorrente - non
sarebbero sufficienti a coprire tutti gli oneri scaturenti dalla
legge regionale impugnata.
La legge reg. Siciliana n. 33 del 2020 sarebbe, quindi,
costituzionalmente illegittima in quanto: «a) le quote di ripiano del
disavanzo previste per l'anno 2020 non avrebbero potuto costituire
idoneo mezzo di copertura finanziaria in presenza di una norma di
attuazione - vale a dire l'art. 7 del decreto legislativo n. 158 del
2019, nella versione vigente al momento dell'emanazione della legge,
oltre che all'attualità - che prevede il ripiano anche nell'anno
2020 delle quote del disavanzo accertato con il rendiconto 2018.
[...]; b) dal punto di vista formale la copertura degli oneri di cui
trattasi, facendo affidamento sull'approvazione della norma di
attuazione che [avrebbe previsto] il rinvio del ripiano 2020,
contrasta con l'art. 81, terzo comma, della Costituzione il cui
disposto, stabilendo che "[o]gni legge che importi nuovi o maggiori
oneri provvede ai mezzi per farvi fronte", esprime il principio
secondo cui la copertura finanziaria delle spese deve essere certa ed
attuale e tradotta in un formale impegno di spesa sul relativo
stanziamento; c) con riferimento alla copertura "alternativa"
prevista con la clausola di salvaguardia si ribadisce la sua
insufficienza a garantire l'integrale ripristino della quota di
ripiano 2020».
Il carattere generico della clausola di salvaguardia, non
direttamente correlabile ad alcuno specifico onere discendente dalla
legge in esame, comporterebbe l'assenza di copertura degli oneri
derivanti dalla legge medesima. Da ciò conseguirebbe
l'illegittimità costituzionale dell'intera legge reg. Siciliana n.
33 del 2020 per violazione dell'obbligo di copertura finanziaria di
cui all'art. 81, terzo comma, Cost.
I profili di illegittimità costituzionale rilevati, ad avviso
dell'Avvocatura generale dello Stato, non potrebbero essere superati
dall'art. 7 della successiva legge della Regione Siciliana 20 gennaio
2021, n. 1 (Autorizzazione all'esercizio provvisorio del bilancio
della Regione per l'esercizio finanziario 2021. Disposizioni
finanziari varie), posto che tale disposizione introducendo
variazioni agli stanziamenti del bilancio 2020 ad esercizio
finanziario ormai concluso, contrasterebbe con il principio
dell'annualità del bilancio di cui all'art. 81, quarto comma, Cost.
2.- Si è costituita in giudizio la Regione Siciliana la quale,
in via preliminare, evidenzia che, sebbene il ricorso investa
l'intera legge regionale n. 33 del 2020, le argomentazioni e le
censure promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri non
potrebbero riferirsi a tutte le disposizioni in essa contenute e in
particolare all'art. 4 (rubricato «Modifiche all'articolo 3 della
legge regionale 29 dicembre 2016, n. 27 in materia di stabilizzazione
del personale precario»), che non avrebbe contenuto finanziario.
Quanto alle censure rivolte all'art. 3 della legge regionale
impugnata, osserva la Regione che tale disposizione sarebbe stata
adottata sul presupposto che fosse approvata la modifica dell'art. 7
del d.lgs. n. 158 del 2019 nel testo già evaso dalla Commissione
paritetica nella seduta del 24 novembre 2020, il quale prevedeva, per
l'esercizio 2020, il rinvio delle quote di copertura del disavanzo
2018 all'anno successivo a quello di conclusione del periodo di
ripiano originariamente previsto. Tale previsione avrebbe consentito
di disporre delle risorse destinate al ripiano del disavanzo
potendole così utilizzare per altre spese.
Il difetto di copertura scaturito dalla nuova formulazione del
citato art. 7 del d.lgs. n. 158 del 2019 sarebbe stato rimosso dal
legislatore regionale attraverso l'utilizzazione delle risorse di cui
all'art. 111 del d.l. n. 34 del 2020, come convertito.
2.1.- Afferma inoltre la Regione che la legge di stabilità
regionale 2021-2023 (legge della Regione Siciliana 15 aprile 2021, n.
9, recante «Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2021.
Legge di stabilità regionale»), in corso di pubblicazione al momento
dell'instaurazione del giudizio dinanzi a questa Corte, all'art. 110
avrebbe apportato alcune abrogazioni e modifiche alle leggi della
Regione Siciliana n. 33 del 2020, n. 36 del 2020 e n. 1 del 2021. In
particolare, l'art. 110 della legge reg. Siciliana n. 9 del 2021, ai
commi 3, 6 e 7, avrebbe disposto variazioni di bilancio con effetti
sugli stanziamenti definitivi di spesa iscritti nel conto del
bilancio del 2020.
Infine, la resistente fa osservare che, con l'art. 3, comma 6,
della legge della Regione Siciliana 13 dicembre 2022, n. 18
(Variazioni al bilancio di previsione della Regione siciliana per il
triennio 2022-2024), è stato abrogato l'art. 3 della legge regionale
impugnata.
Tali interventi legislativi, ad avviso della difesa regionale,
sarebbero risolutori della questione di legittimità costituzionale
in esame, motivo per cui, nel corso dell'udienza pubblica, la stessa
difesa ha chiesto che fosse dichiarata la cessazione della materia
del contendere.
3.- L'Avvocatura generale dello Stato ha ritenuto di non accedere
alla richiesta formulata dalla Regione e ha confermato in udienza le
proprie censure chiedendo che sia dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'intera legge impugnata oppure che fosse disposto
il rinvio del giudizio.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso iscritto al n. 17 del registro ricorsi 2021 il
Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'intera legge
reg. Siciliana n. 33 del 2020 in riferimento all'art. 81, terzo
comma, Cost., per violazione del principio dell'obbligo di copertura
della spesa.
La legge regionale impugnata prevede una pluralità di misure
eterogenee e dispone variazioni al bilancio della Regione Siciliana
per l'esercizio 2020, i cui oneri avrebbero dovuto trovare copertura
nel risparmio derivante dal rinvio del recupero del disavanzo
dell'esercizio 2018 per la quota di pertinenza dell'esercizio 2020;
detta operazione era connessa a una proposta di modifica dell'art. 7
del d.lgs. n. 158 del 2019.
Tale modalità di copertura della spesa, ad avviso del
ricorrente, non sarebbe costituzionalmente legittima in quanto del
tutto ipotetica; infatti, la modifica del citato art. 7, così come
operata dall'art. l del d.lgs. n. 8 del 2021, non è avvenuta nel
senso atteso dalla Regione, prevedendo invece il rinvio del ripiano
del disavanzo pregresso nell'esercizio 2021 e non nel 2020. Ne
sarebbe conseguita la mancanza di copertura degli oneri derivanti
dalla legge regionale impugnata.
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, la previsione di cui
all'art. 3 della legge regionale in esame non avrebbe potuto
costituire idoneo mezzo di copertura finanziaria in cogenza
dell'allora vigente art. 7 del d.lgs. n. 158 del 2019, che non
consentiva di procrastinare il recupero del disavanzo accertato negli
esercizi precedenti.
Facendo affidamento sulla successiva approvazione di una modifica
legislativa, la legge regionale impugnata si porrebbe in contrasto
con l'art. 81, terzo comma, Cost., secondo cui la copertura
finanziaria deve essere certa e attuale.
Inoltre, anche la copertura "alternativa" prevista nella clausola
di salvaguardia contenuta nell'art. 3 della legge regionale impugnata
violerebbe l'art. 81, terzo comma, Cost. in quanto non sufficiente a
garantire l'integrale copertura degli oneri scaturenti dalla legge
regionale in esame.
Precisa, altresì, il ricorrente che i profili di illegittimità
costituzionale rilevati non potrebbero essere superati dalla
successiva legge reg. Siciliana n. 1 del 2021 la quale, all'art. 7,
ha disposto variazioni finanziarie riferite all'esercizio 2020, posto
che tale legge sarebbe intervenuta a esercizio finanziario ormai
concluso.
Da ciò conseguirebbe l'illegittimità costituzionale dell'intera
legge reg. Siciliana n. 33 del 2020 per violazione dell'obbligo di
copertura finanziaria di cui all'art. 81, terzo comma, Cost.
2.- Preliminarmente occorre esaminare quanto rilevato dalla
difesa regionale in ordine al fatto che le questioni di legittimità
costituzionale promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri,
incentrate sull'art. 3 della legge regionale impugnata, non
potrebbero estendersi all'intera legge e in particolare all'art. 4
(rubricato «Modifiche all'articolo 3 della legge regionale 29
dicembre 2016, n 27 in materia di stabilizzazione del personale
precario») che non avrebbe «alcun rilievo in relazione al profilo di
carattere prettamente finanziario contestato».
In punto di ammissibilità delle questioni promosse, deve
evidenziarsi che l'impugnazione del Presidente del Consiglio dei
ministri investe l'intera legge regionale, composta, come detto, di
cinque articoli. Questa Corte ha chiarito che se «è inammissibile
l'impugnativa di una intera legge ove ciò comporti la genericità
delle censure che non consenta la individuazione della questione
oggetto dello scrutinio di costituzionalita'», sono, invece,
ammissibili le impugnative contro intere leggi caratterizzate da
normative tutte coinvolte dalle censure (tra le tante, sentenze n.
128 del 2020, n. 247 del 2018, n. 14 del 2017 e n. 141 del 2010).
Nel caso in esame tutte le censure riguardano il difetto di
copertura ex art. 81, terzo comma, Cost. delle disposizioni contenute
nella legge regionale impugnata.
In particolare, l'art. 4 in esame stabilisce che: «1. Al comma 8
dell'articolo 3 della legge regionale 29 dicembre 2016, n. 27 e
successive modificazioni dopo le parole "da parte dei comuni" sono
aggiunte le parole "e degli enti di area vasta", le parole "31
dicembre 2020" sono sostituite dalle parole "31 dicembre 2021" e le
parole "a decorrere dal 2021" sono sostituite dalle parole "a
decorrere dal 2022"».
Non può essere condiviso l'assunto della Regione secondo cui
tale disposizione non ha contenuto finanziario e non comporta oneri a
carico della Regione in quanto, essa, modificando il comma 8
dell'art. 3 della legge reg. Siciliana 29 dicembre 2016, n. 27
(Disposizioni in materia di autonomie locali e per la stabilizzazione
del personale precario), da un lato, allarga la platea dei soggetti
interessati al processo di stabilizzazione del personale precario
ricomprendendovi anche gli enti di area vasta; dall'altro,
procrastina il termine entro il quale tale processo deve essere
concluso, la cui mancata osservanza comporta la riduzione delle
assegnazioni ordinarie della Regione in favore di detti enti.
Tali previsioni hanno indubbiamente una ricaduta finanziaria non
solo sul bilancio degli enti presso i quali deve essere stabilizzato
il personale precario, ma anche sul bilancio della Regione la quale
contribuisce finanziariamente alla stabilizzazione del predetto
personale. Per tale motivo, l'art. 4 va scrutinato insieme alle altre
disposizioni della legge regionale impugnata.
3.- La questione di legittimità costituzionale della legge reg.
Siciliana n. 33 del 2020, promossa in riferimento all'art. 81, terzo
comma, Cost., è fondata.
La legge regionale in esame si compone di cinque articoli più
gli Allegati: l'art. 1 dispone il rifinanziamento di autorizzazioni
di spesa e la riduzione di altre; l'art. 2 introduce variazioni al
bilancio della Regione per l'esercizio 2020 e per il triennio
2020-2022; l'art. 3 contiene una clausola di salvaguardia per la
copertura degli oneri derivanti dalla legge stessa; l'art. 4 contiene
disposizioni in materia di stabilizzazione del personale precario dei
comuni e degli enti di area vasta; l'art. 5 dispone la pubblicazione
e l'entrata in vigore della legge.
Gli oneri derivanti dalla impugnata legge regionale sono
quantificati dall'art. 3 (rubricato «Clausola di salvaguardia») in
euro 421.889.971,86, importo corrispondente alla quota di disavanzo
pregresso di pertinenza dell'esercizio 2020 da differire. Più
precisamente, tale disposizione prevede che: «1. In caso di mancata
approvazione delle modifiche all'articolo 7 del decreto legislativo
27 dicembre 2019, n. 158, determinate dalla Commissione paritetica in
data 24 novembre 2020 ed attualmente all'esame del Consiglio dei
Ministri, che prevedono il differimento delle quote del 2020 relative
al recupero del disavanzo, pari ad euro 421.889.971,86, gli oneri
della presente legge, per l'importo di euro 351.753.973,32, trovano
copertura a valere sulle risorse non ancora utilizzate di cui
all'articolo 111 del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito
con modificazioni dalla legge 17 luglio 2020, n. 77 e successive
modificazioni».
3.1.- Il richiamato art. 3 prevede due distinte modalità di
copertura degli oneri scaturenti dalla legge regionale impugnata, la
seconda in via subordinata.
La prima si fonda su una ipotetica futura modifica dell'art. 7
del d.lgs. n. 158 del 2019 da parte del legislatore statale che, al
momento dell'emanazione della legge regionale, non era intervenuta.
Tale previsione, proprio per il suo carattere aleatorio, non poteva
costituire la base di una valida e certa copertura della spesa.
Peraltro, quando il legislatore statale è intervenuto - con l'art.
1, comma 1, del d.lgs. n. 8 - nel modificare l'art. 7 del d.lgs. n.
158 del 2019, a esercizio 2020 ormai concluso, lo ha fatto in modo
diverso da quello ipotizzato dal legislatore regionale.
La richiamata disposizione statale sopravvenuta, difatti,
diversamente da quanto previsto dalla Commissione paritetica del 24
novembre 2020, stabilisce: «1. All'articolo 7, comma 1, del decreto
legislativo 27 dicembre 2019, n. 158, le parole "non potranno essere
ripianate oltre il limite massimo di dieci esercizi" sono sostituite
dalle seguenti: "saranno ripianate in dieci esercizi" ed è aggiunto,
in fine, il seguente periodo: "Per far fronte agli effetti negativi
derivanti dall'epidemia da Covid-19, le quote di copertura del
disavanzo accertato con l'approvazione del rendiconto 2018, da
ripianare nell'esercizio 2021, sono rinviate, esclusivamente per tale
annualità, all'anno successivo a quello di conclusione del ripiano
originariamente previsto"».
Questa Corte ha precisato che «"[...] ogniqualvolta si introduca
una previsione legislativa che possa, anche solo in via ipotetica,
determinare nuove spese, occorr[e] sempre indicare i mezzi per farvi
fronte"» (ex multis, sentenze n. 163 del 2020 e n. 307 del 2013), e
che «[a]nche le autonomie speciali sono tenute [...] a indicare la
copertura finanziaria delle leggi che prevedono nuovi o maggiori
oneri a carico della loro finanza e della finanza di altre
amministrazioni pubbliche ai sensi dell'art. 81, terzo comma, Cost.»
(sentenza n. 190 del 2022).
D'altra parte, il rinvio del recupero del disavanzo 2018 previsto
dall'art. 7 del d.lgs. n. 158 del 2019, come modificato dal
legislatore statale con l'art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 8 del 2021,
rappresenta una misura eccezionale adottata per fronteggiare una
situazione emergenziale, non certo per consentire una dilatazione
della spesa corrente e allargare la forbice del disavanzo.
È evidente, pertanto, che la Regione Siciliana non potesse
utilizzare le somme destinate a ripianare il disavanzo 2018 per
coprire le spese previste dalla legge regionale impugnata, posto che
nell'esercizio 2020 non è stato consentito il rinvio del ripiano del
disavanzo.
3.2.- La modalità alternativa di copertura prevista in via
subordinata dall'art. 3 della legge reg. Siciliana n. 33 del 2020
stabilisce che gli oneri derivanti dalla stessa legge sono finanziati
con le risorse «non ancora utilizzate» di cui all'art. 111 del d.l.
n. 34 del 2020, come convertito.
Tale disposizione - in attuazione degli accordi sanciti in sede
di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano - stanzia risorse a favore
degli enti territoriali «[a]l fine di garantire alle regioni e
province autonome di Trento e Bolzano il ristoro della perdita di
gettito connessa all'emergenza epidemiologica da COVID-19» per
evitare perturbazioni negli equilibri dei rispettivi bilanci. Con
decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, previa intesa con
la Conferenza permanente, sono individuati criteri e modalità di
riparto delle risorse sulla base della perdita di gettito al netto
delle minori spese valutata dal tavolo tecnico istituito presso il
Ministero dell'economia e delle finanze in relazione alla situazione
di emergenza e tenendo conto delle risorse assegnate a vario titolo
dallo Stato a ristoro delle minori entrate e delle maggiori spese.
Le risorse previste dal citato art. 111 rappresentano, dunque,
una misura straordinaria, finalizzata a ripristinare l'equilibrio dei
bilanci degli enti territoriali che, nel periodo della pandemia, si
erano visti diminuire le entrate fiscali a causa del blocco delle
attività commerciali e industriali e incrementare le spese di
carattere sociale e sanitario.
Proprio in ragione di ciò, tali risorse non possono essere
impiegate per sostenere oneri ulteriori e diversi, che finiscono per
ampliare la spesa corrente e incrementare il disavanzo.
L'art. 3 della legge reg. Siciliana n. 33 del 2020, inoltre, fa
riferimento a tali risorse in modo generico, individuandole come
«risorse non ancora utilizzate», senza dare contezza della loro
effettiva consistenza. Ciò rende la copertura incerta e non
definita, priva di quella chiarezza finanziaria minima richiesta in
riferimento all'art. 81 Cost. (ex multis, sentenza n. 227 del 2019),
e insuscettibile di essere correttamente correlata alla dimensione
finanziaria degli oneri derivanti dalla legge regionale impugnata (in
tal senso, sentenza n. 51 del 2013).
Neppure la previsione alternativa di cui all'art. 3 della legge
regionale impugnata è, dunque, compatibile con i canoni
costituzionali della correttezza e validità della copertura della
spesa, determinando, in tal modo, l'illegittimità costituzionale
dell'intera legge regionale per violazione del precetto contenuto
nell'art. 81, terzo comma, Cost.
Come questa Corte ha più volte sottolineato, «la copertura
finanziaria delle spese deve indefettibilmente avere un fondamento
giuridico, dal momento che, diversamente opinando, sarebbe
sufficiente inserire qualsiasi numero nella parte attiva del bilancio
per realizzare nuove o maggiori spese» (sentenza n. 197 del 2019). Si
è già rilevato, in precedenza, che «copertura economica delle spese
ed equilibrio del bilancio sono due facce della stessa medaglia, dal
momento che l'equilibrio presuppone che ogni intervento programmato
sia sorretto dalla previa individuazione delle pertinenti risorse:
nel sindacato di costituzionalità copertura finanziaria ed
equilibrio integrano "una clausola generale in grado di operare pure
in assenza di norme interposte quando l'antinomia [con le
disposizioni impugnate] coinvolga direttamente il precetto
costituzionale"», infatti, «"la forza espansiva dell'art. 81, quarto
[oggi terzo] comma, Cost., presidio degli equilibri di finanza
pubblica, si sostanzia in una vera e propria clausola generale in
grado di colpire tutti gli enunciati normativi causa di effetti
perturbanti la sana gestione finanziaria e contabile" (sentenza n.
192 del 2012)» (sentenze n. 274 del 2017 e n. 184 del 2016).
Peraltro, già in precedenza è stato ribadito che «l'art. 81,
[terzo] comma della Costituzione, pone il principio fondamentale
della copertura delle spese, richiedendo la contestualità tanto dei
presupposti che giustificano le previsioni di spesa quanto di quelli
posti a fondamento delle previsioni di entrata necessarie per la
copertura finanziaria delle prime» (sentenza n. 213 del 2008).
Questa Corte ha precisato altresì che la stima e la copertura in
sede preventiva devono essere effettuate «secondo le regole
dell'esperienza e della pratica contabile, salvaguardan[d]o la
gestione finanziaria delle inevitabili sopravvenienze passive che
conseguono all'avvio di nuove attività e servizi (sentenza n. 115
del 2012)» (sentenza n. 192 del 2012).
Inoltre, una legge complessa come quella in esame, che prevede
molteplici misure eterogenee - quali, ad esempio, spese per il
personale, spese per l'esecuzione di lavori e opere pubbliche, spese
per servizi di advisory tecnico-finanziari, ricostituzione del fondo
previdenziale dell'Istituto regionale del vino e dell'olio ed altro
-, avrebbe dovuto «essere corredata, quantomeno, da un quadro degli
interventi integrati finanziabili, dall'indicazione delle risorse
effettivamente disponibili a legislazione vigente, da studi di
fattibilità di natura tecnica e finanziaria e dall'articolazione
delle singole coperture finanziarie, tenendo conto del costo
ipotizzato degli interventi finanziabili e delle risorse già
disponibili» (ex plurimis, sentenza n. 227 del 2019).
3.3.- Con riguardo alla normativa regionale sopravvenuta, si
osserva che il vizio di legittimità costituzionale della legge reg.
Siciliana n. 33 del 2020 non può, contrariamente a quanto ipotizzato
dalla difesa regionale, considerarsi sanato dall'art. 7 della
successiva legge reg. Siciliana n. 1 del 2021, con il quale la
Regione ha disposto variazioni finanziarie alla legge regionale
impugnata, posto che tale modifica legislativa è intervenuta nel
2021, a esercizio finanziario 2020 ormai concluso, e che lo stesso
art. 7 è stato peraltro successivamente abrogato dall'art. 110 della
legge reg. Siciliana n. 9 del 2021.
3.4.- Neppure la successiva abrogazione dell'art. 3 della legge
reg. Siciliana n. 33 del 2020, ad opera dell'art. 3, comma 6, della
legge della Regione Siciliana 13 dicembre 2022, n. 18 (Variazioni al
bilancio di previsione della Regione siciliana per il triennio
2022-2024) consente il superamento dei profili di legittimità
costituzionale della legge in esame, la quale rimane priva di
copertura.
L'abrogazione, tra l'altro, è intervenuta a due anni di distanza
dalla chiusura dell'esercizio 2020 innestandosi su una situazione
economico-finanziaria già definita e quindi non sanabile nei vizi
conseguenti all'assenza di copertura di tutti gli interventi
previsti.
Non può quindi essere accolta la richiesta della Regione
Siciliana, avanzata in udienza, di cessazione della materia del
contendere a fronte della non satisfattività delle modifiche
normative intervenute.
Sul punto questa Corte ha da tempo precisato che caratteristica
fondamentale del bilancio di previsione è quella di riferirsi alle
operazioni finanziarie che si prevede si verificheranno durante
l'esercizio e per le quali sono individuate le risorse necessarie.
Infatti, soltanto riferendosi a un determinato arco di tempo, il
bilancio può assolvere alle sue fondamentali funzioni, le quali, in
ultima analisi, mirano ad assicurare il tendenziale equilibrio
dell'ente e, in generale, la stabilità della finanza pubblica
(sentenza n. 213 del 2008).
Il successivo intervento del legislatore regionale comporta un
sostanziale svuotamento della funzione della programmazione,
ontologicamente propria del bilancio di previsione, che si riflette
anche sulla costruzione degli equilibri degli esercizi successivi.
Dopo il termine dell'esercizio non è più consentito modificare
provvedimenti o fatti gestori in parte entrata e in parte spesa in
quanto ciò collide con gli inderogabili principi di annualità e
intangibilità del bilancio (sentenza n. 184 del 2016).
Come affermato da questa Corte, il principio di continuità del
bilancio «è una specificazione del principio dell'equilibrio
tendenziale contenuto nell'art. 81 Cost., in quanto "collega gli
esercizi sopravvenienti nel tempo in modo ordinato e concatenato" (ex
plurimis, sentenza n. 181 del 2015), consentendo di inquadrare in
modo strutturale e pluriennale la stabilità dei bilanci preventivi e
successivi» (sentenza n. 49 del 2018).
Ciò comporta che la tenuta dei conti deve rispettare la sequenza
temporale degli adempimenti legislativi e amministrativi afferenti al
bilancio preventivo e consuntivo perchè una sana gestione
finanziaria deve tener conto della corretta determinazione della
situazione economico-finanziaria da cui prende le mosse e a cui,
successivamente, approda la gestione. Tale determinazione si
riverbera a cascata sugli esercizi successivi, coinvolgendo
l'equilibrio del bilancio il quale, a sua volta, «esige che la base
di tale ricerca sia salda e non condizionata da perturbanti
potenzialità di indeterminazione» (sentenza n. 89 del 2017).
La legge regionale impugnata, che ha previsto una pluralità di
interventi e misure senza una adeguata programmazione e una idonea
copertura finanziaria nell'esercizio di riferimento, «disattende con
particolare gravità il valore del ciclo di bilancio, che assume
rilievo come bene pubblico, ovvero come insieme di documenti capaci
di informare con correttezza e trasparenza il cittadino sulle
obbiettive possibilità di realizzazione dei programmi e
sull'effettivo mantenimento degli impegni elettorali, "onere
inderogabile per chi è chiamato ad amministrare una determinata
collettivita'"» (ex plurimis, sentenze n. 168 del 2022 e n. 184 del
2016).
Il fine ultimo del bilancio, difatti, è quello di comporre
interessi diversi e potenzialmente confliggenti, anche attraverso
scelte allocative finalizzate a realizzare l'effettivo esercizio dei
diritti fondamentali, che devono trovare il giusto punto di
equilibrio nel rispetto dei vincoli finanziari anche sovranazionali,
oltre che del principio di equità intra e intergenerazionale (ex
plurimis, sentenze n. 235 del 2021 e n. 18 del 2019).
4.- Per i suesposti motivi, deve essere dichiarata
l'illegittimità costituzionale della legge reg. Siciliana n. 33 del
2020 in riferimento all'art. 81, terzo comma, Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della
Regione Siciliana 28 dicembre 2020, n. 33 (Variazioni al bilancio di
previsione della Regione per l'esercizio finanziario 2020 e per il
triennio 2020-2022. Modifiche di norme in materia di stabilizzazione
del personale precario).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 luglio 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Angelo BUSCEMA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 27 luglio 2023

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA