1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 24-2-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 20 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 ottobre 2021
Ordinanza del 30 ottobre 2020 della Corte dei conti - Sezione regionale di controllo per l'Abruzzo nel giudizio di parificazione del rendiconto della Regione Abruzzo per l'esercizio finanziario 2018.. Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di bilancio dello Stato 2018 - Ripiano del disavanzo al 31 dicembre 2014 - Prevista rideterminazione in quote costanti, in non oltre venti esercizi, per le Regioni che si impegnano a riqualificare la propria spesa attraverso il progressivo incremento dei pagamenti complessivi per investimenti, secondo le percentuali ivi previste, per gli anni dal 2018 al 2026 - Adeguamento del piano di rientro del disavanzo 2014 a decorrere dal 2018, con riferimento alla quota non ancora ripianata del disavanzo 2014 - Decorrenza dal 2018 del piano di rientro del disavanzo 2015, con riferimento alla quota non ancora ripianata - Norma della Regione Abruzzo - Risultato di amministrazione presunto - Iscrizione nello stato di previsione della spesa di una quota del disavanzo di amministrazione presunto per ciascuna delle tre annualita' di bilancio (2018-2019-2020), determinata in euro 25.544.172,01 quale annualita' del suindicato disavanzo presunta al 31 dicembre 2014. Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di bilancio dello Stato 2018 - Prevista applicazione anche al ripiano del disavanzo al 31 dicembre 2015 della rideterminazione in quote costanti, in non oltre venti esercizi, per le Regioni che si impegnano a riqualificare la propria spesa attraverso il progressivo incremento degli investimenti. Bilancio e contabilita' pubblica - Norma della Regione Abruzzo - Risultato di amministrazione presunto - Iscrizione nello stato di previsione della spesa di una quota del disavanzo di amministrazione presunto per ciascuna delle tre annualita' di bilancio (2018-2019-2020), determinata in euro 25.544.172,01 quale annualita' del suindicato disavanzo presunta al 31 dicembre 2014. - Legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), art. 1, commi 779, 780 e 782; legge della Regione Abruzzo 5 febbraio 2018, n. 7 (Bilancio di previsione finanziario 2018 - 2020), art. 8, comma 1, lettera a). (21C00039) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 24-2-2021)

LA CORTE DEI CONTI
Sezione regionale di controllo per l'Abruzzo

Composta dai magistrati:
Manuela Arrigucci - Presidente di sezione;
Marco Villani - Consigliere;
Luigi Di Marco - Consigliere (relatore);
Francesca Paola Anelli - Consigliere;
Antonio Dandolo - Consigliere;
Giovanni Guida - Primo referendario.
Ha pronunciato la seguente Ordinanza nel giudizio di
parificazione del Rendiconto generale della Regione Abruzzo per
l'esercizio finanziario 2018;
Visti gli articoli 81, 97, 100, comma 2, 103, camma 2, 117, comma
1, e 136 della Costituzione;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive
modificazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in
materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con
modificazioni, in legge 7 dicembre 2012, n. 213 e successive
modifiche ed integrazioni;
Visti gli articoli 38 e 40 del decreto legislativo n. 174/2016
(cd. Codice di giustizia contabile);
Vista la legge 27 dicembre 2017, n. 205, in particolare i commi
779, 780 e 782 dell'art. 1;
Vista la legge della Regione Abruzzo 5 febbraio 2018, n. 7, in
particolare l'art. 8, comma 1, lettera a);
Vista la deliberazione della Giunta regionale n. 226/C del 17
aprile 2018 con la quale è stato approvato il «Disegno di legge
regionale recante il Rendiconto generale per l'esercizio 2016» e
relativi allegati;
Vista la deliberazione di Giunta regionale n. 783/C del 16
ottobre 2018, avente ad oggetto «Riallineamento rendiconti 2013,
2014, 2015 e 2016 - Provvedimenti»;
Vista la deliberazione di Giunta regionale n. 918/C del 3
dicembre 2018 con la quale è stato approvato il "Disegno di legge
regionale recante: «Rendiconto generale per l'esercizio 2017» e
relativi allegati;
Vista la deliberazione di Giunta regionale n. 193/C del 15 aprile
2019 avente ad oggetto: «Conferma del disegno di legge regionale di
cui alla delibera 226/C del 17 aprile 2018 e della deliberazione
783/C del 16 ottobre 2018»;
Vista la deliberazione n. 257/C del 14 maggio 2019 avente ad
oggetto: «Conferma del disegno di legge regionale di cui alla
delibera n. 918/C del 3 dicembre 2019 Disegno di legge regionale -
Rendiconto generale per l'esercizio 2017»;
Vista la deliberazione di Giunta regionale n. 384/C del 2 luglio
2019 con la quale è stato approvato il "Disegno di legge regionale
recante: «Rendiconto generale per l'esercizio 2018» e relativi
allegati;
Vista la deliberazione di Giunta regionale n. 619/C del 23
ottobre 2019 avente ad oggetto: «Rettifica GR. n. 384/C del 2 luglio
2019 a seguito della riapprovazione con modifiche del Conto del
tesoriere con deliberazione di Giunta regionale del 23 ottobre 2019,
n. 610»;
Vista la deliberazione di Giunta regionale n. 74/C del 3 febbraio
2020 avente ad oggetto: «Rendiconto esercizio 2016, 2017 e 2018.
Rettifiche alle deliberazioni di Giunta regionale di approvazione dei
disegni di legge»;
Uditi nella pubblica udienza del 30 luglio 2020 i Magistrati
relatori, il Procuratore regionale dott. Antonio Giuseppone, il
Presidente della Giunta della Regione Abruzzo dott. Marco Marsilio e
l'avvocato Stefania Valeri in qualità di responsabile
dell'Avvocatura della Regione Abruzzo;
Vista la decisione n. 202/2010/Pari del 14 settembre 2020;
Ritenuto in

Fatto

1. Con nota prot. regionale n. 0118895/18 del 24 aprile 2018 il
Direttore generale della Regione Abruzzo ha trasmesso a questa
Sezione regionale di controllo, ai fini della parifica, la
deliberazione di Giunta regionale n. 226/C del 17 aprile 2018, avente
ad oggetto «Disegno di legge regionale recante: Rendiconto generale
per l'esercizio 2016».
2. Con nota prot. regionale n. 345302/2018 del 7 dicembre 2018 il
dirigente del Servizio bilancio della Regione Abruzzo ha trasmesso a
questa sezione, ai fini della parifica, la deliberazione di Giunta
regionale n. 918/C del 3 dicembre 2018, avente ad oggetto «Disegno di
legge regionale recante: Rendiconto generale per l'esercizio 2017»,
unitamente alla relazione sulla gestione per l'esercizio finanziario
2017.
3. Con deliberazioni n. 193/C del 15 aprile 2019 e n. 257/C del
14 maggio 2019, la Giunta della Regione Abruzzo ha riapprovato i
disegni di legge per i rendiconti relativi agli esercizi 2016 e 2017,
mantenendone inalterato il contenuto, al fine di riavviare l'iter
legislativo di approvazione dei rendiconti stessi, a seguito
dell'inizio della nuova legislatura.
4. Con nota prot. regionale n. 202790 del 9 luglio 2019 il
Dirigente del servizio bilancio della Regione Abruzzo ha trasmesso la
deliberazione di Giunta regionale n. 1026 del 28 dicembre 2019,
avente ad oggetto «Riaccertamento straordinario dei residui al 1°
gennaio 2018 ai sensi dell'art. 1, comma 783 della legge n. 205/2017
e del decreto ministeriale 14 febbraio 2018».
5. Con nota prot. regionale n. 224943 del 1° agosto 2019 il
Dirigente del servizio bilancio della Regione Abruzzo ha trasmesso la
deliberazione di Giunta regionale n. 384/C del 2 luglio 2019, avente
ad oggetto «Disegno di legge regionale recante: Rendiconto generale
per l'esercizio 2018».
6. Con deliberazione n. 610 del 23 ottobre 2019 la Giunta
regionale ha riapprovato, con modifiche, il Conto giudiziale reso dal
Tesoriere per l'esercizio finanziario 2018.
7. Con nota prot. regionale n. 335003 del 28 novembre 2019 il
Direttore generale ha trasmesso la deliberazione di Giunta regionale
n. 619/C del 23 ottobre 2019, avente ad oggetto «Rettifica alla
deliberazione G.R. n. 384/C del 2 luglio 2019 a seguito della
riapprovazione con modifiche del Conto del tesoriere con
deliberazione di Giunta regionale del 23 ottobre 2019, n. 610».
8. Con nota prot. regionale n, 30289 del 3 febbraio 2020 il
Dirigente del servizio bilancio della Regione Abruzzo ha trasmesso la
deliberazione di Giunta regionale n. 74/C del 3 febbraio 2020, avente
ad oggetto «Rendiconto esercizio 2016, 2017 e 2018. Rettifiche alle
deliberazioni di Giunta regionale di approvazione dei disegni di
legge».
9. In conseguenza della suesposta sequela procedimentale questa
Sezione regionale di controllo ha, quindi, avviato l'attività
istruttoria sui disegni di legge dei rendiconti degli esercizi
finanziari 2016, 2017 e 2018, ai fini dei relativi giudizi di
parificazione, tenendo conto della necessità di colmare i ritardi
accumulati dalla Regione Abruzzo nell'approvazione dei documenti
contabili, nonchè dei richiami della Corte costituzionale in merito
all'esigenza di un riallineamento dei conti regionali (sentenza n.
49/2018), onde pervenire ad una definitiva ed aggiornata
illustrazione della situazione finanziaria e patrimoniale della
regione stessa.
10. Terminate le istruttorie e le verifiche di competenza, questa
Sezione, con ordinanza presidenziale n. 4/2020 del 10 febbraio 2020,
ha trasmesso alla Regione e alla Procura regionale apposito schema di
relazione, suddiviso in quattro volumi (volume I, recante «La
gestione finanziaria del bilancio»; volume II, recante
«Attendibilità e affidabilità dei dati contabili»; volume III,
recante «La spesa sanitaria, le spese per il personale e i controlli
interni»; volume IV, recante «Analisi finanziaria delle società
partecipate e degli enti strumentali della Regione Abruzzo, gestione
dei fondi strutturali e di investimento europei»), contenente le
conclusioni istruttorie e ha convocato la Camera di consiglio, per la
disamina orale ed in contraddittorio delle reciproche conclusioni e
controdeduzioni, in data 11 marzo 2020.
11. Il Presidente della Sezione regionale di controllo, con
ordinanza n. 8/2020 del 21 febbraio 2020, ha poi disposto la
trasmissione all'Amministrazione regionale e al Procuratore regionale
dello schema di relazione integrativa del volume I «La gestione
finanziaria del bilancio», adottato nella Camera di consiglio del 21
febbraio 2020.
12. A seguito dell'emergenza epidemiologica da COVID 19 il
Presidente della Sezione regionale di controllo, con il decreto n.
3/2020 del 9 marzo 2020, ha rinviato, a data da destinarsi, la Camera
di consiglio dell'11 marzo 2020.
13. Con ordinanza n. 26/2020 del 12 giugno 2020 il Presidente
della Sezione regionale di controllo ha convocato la Camera di
consiglio del 6 luglio 2020, nel contempo trasmettendo nota
aggiuntiva del Magistrato relatore contenente ulteriori verifiche e
considerazioni nell'ambito dell'istruttoria propedeutica al giudizio
di parificazione, in relazione al volume I dello schema di relazione.
Con le richiamate relazioni istruttorie integrative, in
particolare, era stato introdotto il dubbio di costituzionalità
inerente i commi 779, 780, 781 e 782 dell'art. 1 della legge 27
dicembre 2017, n. 205 con il quale sono state definite le modalità
di recupero del disavanzo arretrato e l'art. 8, comma 1, lettera a)
della legge della Regione Abruzzo 5 febbraio 2018, n. 7 recante
«Bilancio di previsione finanziario 2018/2020», nella parte in cui
non provvede allo stanziamento delle quote di deficit generato negli
esercizi successivi al 2014. Le disposizioni censurate, infatti,
prolungano, in modo assolutamente anomalo, i tempi di rientro di ben
due disavanzi ordinari e consecutivi (quello al 31 dicembre 2014 e
quello al 31 dicembre 2015), ledendo una serie di principi
consustanziali alla sana gestione finanziaria. La legge regionale di
approvazione del bilancio previsionale poi, oltre a recepire la
normativa nazione di cui condivide gli enunciati vizi, risulta
affetta da ulteriori di illegittimità per non aver tenuto conto, ai
fini del necessario ripiano, i disavanzi successivi a quello
rinveniente dall'esercizio 2014.
La Regione Abruzzo ha depositato, in proposito, apposita memoria
in cui ha fatto rilevare la non irragionevolezza dell'intervento
legislativo statale del 2017, che tornando ad occuparsi nuovamente
del disavanzo al 31 dicembre 2014, si porrebbe lungo la filiera delle
precedenti misure normative volte a fronteggiare la situazione
finanziaria scaturita dall'applicazione dei nuovi sistemi contabili,
anche, probabilmente, alla luce della riscontrata fatica in cui sono
incorse alcune regioni nel tentativo di rimettersi in bonis a seguito
dell'introduzione del nuovo sistema di contabilità armonizzata, come
anche della perdurante crisi finanziaria e delle conseguenti
difficoltà delle autonomie territoriali. L'equilibrio della finanza
pubblica, necessariamente disancorato dall'orizzonte temporale della
singola legislatura e da una mera «contabilità di mandato», sarebbe
pertanto dinamicamente rivolto a garantire il rispetto dei vincoli
tra diversi esercizi finanziari, in una prospettiva pluriennale.
Quanto alla richiamata esigenza di garantire l'esercizio della
funzione di controllo politico da parte degli elettori sulle
decisioni di entrata e di spesa assunte entro l'orizzonte del mandato
elettorale, la regione ha fatto osservare come non solo gli
amministrati, ma gli amministratori stessi erediterebbero il peso
delle politiche dei propri predecessori, che ne condizionano
necessariamente l'operato.
Nè le generazioni future sarebbero maggiormente garantite da
piani di rientro a tappe forzate (ancor più forzate), tali da
mettere l'ente a rischio di default.
Ad avviso della regione inoltre, alcune riflessioni,
perfettamente condivisibili nell'ambito di un contesto quale quello
degli enti locali mal si attaglierebbero alla realtà regionale ed,
in particolare, a quella abruzzese che, in aggiunta, ha vissuto nel
2009 l'esperienza del terremoto con effetti devastanti proprio nel
capoluogo regionale in cui risiedevano tutti gli uffici contabili e
che si è trovata, proprio a causa di detto evento, a dover gestire
un complesso percorso di riallineamento contabile che si affiancava a
quello di implementazione del nuovo sistema armonizzato.
I deficit oggetto di analisi, per l'amministrazione, non
sarebbero disavanzi «ordinari», caratterizzati da inadeguatezza di
risorse disponibili rispetto alla spesa contratta che l'ente è
obbligato a colmare, quanto piuttosto situazioni provenienti da
periodi pregressi o da applicazione di nuovi istituti previsti dai
principi contabili.
Altro elemento valorizzato dalla regione è poi stato quello del
contrappeso che il Legislatore associa all'estensione temporale del
piano di rientro del disavanzo 2014 (da dieci a venti anni) e che si
sostanzia nell'obbligo di incrementare la spesa per gli investimenti
da parte delle regioni aderenti.
In relazione alla legge regionale di approvazione del bilancio
previsionale 2018, l'Amministrazione ha poi sostenuto che per effetto
dell'approvazione dello schema di Rendiconto 2017, la somma delle
quote di disavanzo rideterminate ai sensi del comma 782, dell'art. 1
della legge n. 205/2017, avrebbe determinato una quota da iscrivere
in bilancio pari ad euro 20.525.903,15, inferiore ai 25 milioni
previsti in bilancio di previsione 2018. La norma richiamata
permetterebbe all'ente, già in sede di costruzione del bilancio
2018, di rideterminare il piano di ammortamento sulla base dello
stock di disavanzo non ancora ripianato.
14. Nella Camera di consiglio del 6 luglio 2020, ai fini del
contraddittorio, sono state illustrate le risultanze istruttorie e le
criticità rilevate nell'attività di controllo dei rendiconti 2016,
2017 e 2018, ed i rappresentanti dell'Amministrazione regionale e il
Procuratore regionale hanno formulato oralmente le proprie
considerazioni. Il Procuratore regionale si è riservato di far
pervenire le proprie conclusioni prima del giudizio di parificazione.
15. Con ordinanza n. 30/2020 del 7 luglio 2020 il Presidente
della Sezione regionale di controllo, previa riunione dei giudizi di
parificazione relativi ai rendiconti generali per gli esercizi 2016,
2017, 2018, ha disposto la fissazione dell'udienza per il 16 luglio
2020 prevedendo, altresì, che il Procuratore regionale e il
Presidente della Regione Abruzzo potessero depositare presso la
Segreteria della sezione eventuali note conclusive nel termine
massimo di cinque giorni dall'emanazione della suddetta ordinanza.
16. Con nota acquisita al protocollo della sezione n. 0003561
dell'8 luglio 2018 il Procuratore regionale ha trasmesso la
requisitoria conclusiva, con la quale manifestava alcune
perplessità, in ordine al solo Rendiconto 2018 in considerazione
delle quali, all'udienza del 16 luglio 2020 il Collegio con ordinanza
n. 31/2020 ha disposto la riunione, in un unico giudizio di
parificazione, dei procedimenti propedeutici alla parificazione dei
rendiconti generali per gli esercizi finanziari 2016 e 2017 della
Regione Abruzzo e il rinvio all'udienza del 30 luglio 2020, per
approfondimenti istruttori, della trattazione del giudizio di
parificazione relativo al Rendiconto generale per l'esercizio
finanziario 2018.
17. All'udienza del 30 luglio 2020 nel richiamarsi alle relazioni
istruttorie integrative, il Magistrato istruttore ha ribadito il
dubbio di costituzionalità inerente i commi 779, 780, 781 e 782
dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2017, n. 205 con il quale sono
state definite le modalità di recupero del disavanzo arretrato e
l'art. 8, comma 1, lettera a) della legge della Regione Abruzzo 5
febbraio 2018, n. 7 recante «Bilancio di previsione finanziario
2018/2020», nella parte in cui non provvede allo stanziamento delle
quote di deficit generato negli esercizi successivi al 2014. Le
disposizioni censurate, infatti, prolungano, in modo assolutamente
anomalo, i tempi di rientro di ben due disavanzi ordinari e
consecutivi (quello al 31 dicembre 2014 e quello al 31 dicembre
2015), ledendo una serie di principi consustanziali alla sana
gestione finanziaria. La legge regionale di approvazione del bilancio
previsionale poi, oltre a recepire la normativa nazione di cui
condivide gli enunciati vizi, risulta affetta da ulteriori di
illegittimità per non aver tenuto conto, ai fini del necessario
ripiano, i disavanzi successivi a quello rinveniente dall'esercizio
2014.
Il Procuratore regionale ha concluso chiedendo alla Sezione
regionale di controllo per l'Abruzzo di volere, ritenuta la rilevanza
e la non manifesta infondatezza, sollevare, tra l'altro, questione di
legittimità costituzionale delle seguenti norme: dell'art. 1, commi
779, 780 e 782 della legge 27 dicembre 2017, n. 205; dell'art. 8,
comma 1, lettera a), della legge della Regione Abruzzo 5 febbraio
2018, n. 7.
Il Presidente della Regione Abruzzo ha invece sostenuto la
infondatezza dei dubbi di costituzionalità avanzati dai relatori.
Si è soffermato, quindi, sulla problematica riguardante il
disavanzo di amministrazione. Ha ribadito che il disavanzo,
prodottosi fondamentalmente in seguito all'armonizzazione contabile,
sarebbe di fatto più virtuale che reale, nel senso che trattasi di
un valore contabile e non concreto e che la regione non sarebbe
affetta da crisi di liquidità. Riferisce che anche altre regioni,
aventi situazioni analoghe a quella dell'Abruzzo, starebbero
adottando piani ventennali per il ripiano e che un incremento degli
accantonamenti comporterebbe il dover «congelare» disponibilità
liquide, impedendo di immetterle sul mercato con aggravio di una
situazione già problematica, soprattutto nel periodo immediatamente
successivo alla crisi innescata dalla pandemia. Riferisce, altresì,
che anche in materia di spesa del personale dei gruppi consiliari,
altre regioni adotterebbero lo stesso comportamento, senza incorrere
in questioni di legittimità costituzionale. Il Presidente della
regione ha quindi concluso confermando la richiesta di parificazione
del Rendiconto relativo all'esercizio 2018.
È intervenuta, inoltre, l'avvocato responsabile del Servizio
avvocatura della regione, riferendo circa le problematiche connesse
al riassorbimento del disavanzo. Nel richiamare il principio di
continuità dei servizi sociali come interesse pubblico rilevante da
bilanciare con quello dell'equilibrio di bilancio, ha concluso
anch'essa per l'infondatezza dei sollevati dubbi di
costituzionalità.
18. Le considerazioni svolte dalla Regione Abruzzo non hanno
consentito di superare gli evidenziati dubbi di costituzionalità.
Pertanto, all'esito dell'udienza pubblica del 16 luglio 2020,
questo Collegio ha adottato la deliberazione n. 202/2020/Pari con cui
sospendeva il giudizio sul Rendiconto generale della Regione Abruzzo
per l'esercizio 2018 in quanto inciso, nella complessità, della sua
rappresentazione, dall'art. 1, commi 779, 780 e 782 della legge 27
dicembre 2017, n. 205, e dall'art. 8 comma 1, lettera a) della legge
della Regione Abruzzo 5 febbraio 2018, n. 7, recante «Bilancio di
previsione finanziario 2018/2020», in relazione ai quali disponeva di
sollevare con separate ordinanze, questioni di legittimità
costituzionale in riferimento al combinato disposto degli articoli
97, 81, 2, 3, 1 della Costituzione; al combinato disposto degli
articoli 97, 81 e 41 della Costituzione, e degli articoli 3 e 117,
comma 1, della Costituzione, per violazione del parametro interposto
dell'art. 1, protocollo 1, Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali; al combinato
disposto degli articoli 81 e 117, comma 2, lettera e), e comma 3
della Costituzione per violazione dei parametri interposti degli
articoli 50 e 42, comma 12, del decreto legislativo 23 giugno 2011,
n. 118.

Diritto

1. Nell'ambito del giudizio di parificazione degli schemi di
Rendiconto della Regione Abruzzo per gli esercizi 2016, 2017 e 2018,
ai sensi dell'art. 1, comma 5, del decreto-legge n. 174/2012,
convertito, con modificazioni, nella legge n. 213/2012, la Sezione
regionale di controllo per l'Abruzzo della Corte dei conti ha
ritenuto di sollevare, d'ufficio, pregiudiziale questione di
legittimità costituzionale sull'art. 1, commi 779, 780 e 782 della
legge 27 dicembre 2017, n. 205 recante «Bilancio di previsione dello
Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il
triennio 2018-2020», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 302 del
29 dicembre 2017, Supplemento ordinario n. 62 e sull'art. 8, comma 1,
lettera a), della legge della Regione Abruzzo 5 febbraio 2018, n. 7,
recante «Bilancio di previsione finanziario 2018/2020», pubblicata
nel Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo n. 22, Serie speciale,
del 16 febbraio 2018.
Le norme statali oggetto della questione intervengono sull'art.
9, comma 5, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125 che già consentiva
alle regioni il ripiano del disavanzo al 31 dicembre 2014 in dieci
esercizi a quote costanti, in deroga all'art. 42, comma 12, del
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e successive modifiche.
Il richiamato comma 5 dell'art. 9, in particolare, prevedeva che:
«In deroga all'art. 42, comma 12, del decreto legislativo 23
giugno 2011, n. 118; e successive modifiche, il disavanzo al 31
dicembre 2014 delle regioni, al netto del debito autorizzato e non
contratto, può essere ripianto nei dieci esercizi successivi a quote
costanti, contestualmente all'adozione di una delibera consiliare
avente ad oggetto il piano di rientro dal disavanzo, sottoposto al
parere del collegio dei revisori, nel quale sono individuati i
provvedimenti necessari a ripristinare il pareggio. La 'deliberazione
di cui al presente comma contiene l'impegno formale di evitare la
formazione di ogni ulteriore potenziale disavanzo, ed è allegata al
bilancio di previsione e al Rendiconto, costituendone parte
integrante. Con periodicità almeno semestrale il Presidente della
giunta regionale trasmette al Consiglio una relazione riguardante lo
stato di attuazione del piano di rientro».
L'art. 42, comma 12, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n.
118, prevede che:
«L'eventuale disavanzo di amministrazione accertato ai sensi
del comma 1, a seguito dell'approvazione del Rendiconto, al netto del
debito autorizzato e non contratto di cui all'art. 40, comma 1, è
applicato al primo esercizio del bilancio di previsione
dell'esercizio in corso di gestione. La mancata variazione di
bilancio che, in corso di gestione, applica il disavanzo al bilancio
è equiparata a tutti gli effetti alla mancata approvazione del
Rendiconto digestione. Il disavanzo di amministrazione può anche
essere ripianato negli esercizi considerati nel bilancio di
previsione, in ogni caso non oltre la durata della legislatura
regionale, contestualmente all'adozione di una delibera consiliare
avente ad oggetto il piano di rientro dal disavanzo nel quale siano
individuati i provvedimenti necessari a ripristinare il pareggio. Il
piano di rientro è sottoposto al parere del collegio dei revisori.
Ai fini del rientro, possono essere utilizzate le economie di spesa e
tutte le entrate, ad eccezione di quelle provenienti dall'assunzione
di prestiti e di quelle con specifico vincolo di destinazione,
nonchè i proventi derivanti da alienazione di beni patrimoniali
disponibili e da altre entrate in c/capitale con riferimento a
squilibri di parte capitale».
Le norme statali della cui legittimità costituzionale si dubita
invece prevedono che:
779. Il ripiano del disavanzo al 31 dicembre 2014, disciplinato
dall'art. 9, comma 5, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125,
può essere rideterminato in quote costanti; in non oltre venti
esercizi, per le regioni che si impegnano a riqualificare la propria
spesa attraverso il progressivo incremento degli investimenti. Il
disavanzo di cui al periodo precedente è quello risultante dal
consuntivo o, nelle more dell'approvazione del Rendiconto da parte
del consiglio regionale, quello risultante dal consuntivo approvato
dalla giunta regionale. Le disposizioni di cui ai periodi precedenti
si applicano anche con riferimento al disavanzo al 31 dicembre 2015;
780. Le regioni di cui al comma 779, per gli anni dal 2018 al
2026, incrementano i pagamenti complessivi per investimenti in misura
non inferiore al valore dei medesimi pagamenti per l'anno 2017
rideterminato annualmente applicando all'anno base 2017 la
percentuale del 2 per cento per l'anno 2018, del 2,5 per cento per
l'anno 2019, del 3 per cento per l'anno 2020 e del 4 per cento per
ciascuno degli anni dal 2021 al 2026. Ai fini di cui al primo
periodo, non rilevano gli investimenti aggiuntivi di cui all'art. 1,
commi 140-bis e 495-bis, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, e, per
il solo calcolo relativo all'anno 2018, i pagamenti complessivi per
investimenti relativi all'anno 2017 da prendere a riferimento possono
essere desunti anche dal preconsuntivo;
781. Le regioni di cui al comma 779 certificano l'avvenuta
realizzazione degli investimenti di cui al comma 780 entro il 31
marzo dell'anno successivo a quello di riferimento, mediante apposita
comunicazione al Ministero dell'economia e delle finanze -
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato. In caso di
mancata o parziale realizzazione degli investimenti, si applicano le
sanzioni di cui all'art. 1, comma 475, della legge 11 dicembre 2016,
n. 232;
782. Le regioni di cui al comma 779 adeguano il piano di
rientro del disavanzo 2014, approvato ai sensi dell'art. 9, comma 5,
del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125, in attuazione del
comma 779, a decorrere dal 2018, con riferimento alla quota non
ancora ripianata del disavanzo 2014. Il piano di rientro del
disavanzo 2015 decorre dal 2018, con riferimento alla quota non
ancora ripianata. Nel caso in cui i piani di rientro siano definiti
sulla base dei consuntivi approvati dalla giunta regionale, gli
stessi sono adeguati a seguito dell'approvazione dei rendiconti 2014
e 2015 da parte del consiglio regionale».
L'art. 8, comma 1, lettera a), della legge della Regione Abruzzo
5 febbraio 2018, n. 7, recante «Bilancio di previsione finanziario
2018/2020» infine, in applicazione delle richiamate norme statali, ha
previsto che:
«È iscritta nello stato di previsione della spesa una quota del
disavanzo di amministrazione presunto per ciascuna delle tre
annualità di bilancio (2018-2019-2020), cosi determinata:
a) euro 25.544.172,01 quale annualità del disavanzo di
amministrazione presunto al 31 dicembre 2014, in attuazione di quanto
previsto dall'art. 9, comma 5, del decreto-legge 19 giugno 2015, n.
78 (Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali.
Disposizioni per garantire la continuità dei dispositivi di
sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle
spese del Servizio sanitario nazionale nonchè norme in materia di
rifiuti e di emissioni industriali), convertito con modificazioni
dalla legge 6 agosto 2015, n. 125 in deroga all'art. 42, comma 12,
del decreto legislativo n. 118/2011».
La Sezione ha, quindi, sospeso il giudizio di parificazione sullo
schema di Rendiconto generale della Regione Abruzzo per l'esercizio
2018 il quale risultava inciso dall'attuazione finanziaria delle
predette disposizioni.
2. In via preliminare, appare necessario soffermarsi sulla
legittimazione di questa Corte ad adire il Giudice delle leggi,
nonchè sulla rilevanza della questione nel giudizio in corso.
3. Per quanto riguarda il primo aspetto, la legittimazione delle
sezioni regionali di controllo della Corte dei conti a sollevare
questioni di legittimità costituzionale in sede di parificazione dei
rendiconti regionali è stata riconosciuta in più occasioni dalla
Corte costituzionale (cfr. sentenze n. 181/2015, n. 89/2017 e n.
196/2018), la quale ha sottolineato la peculiare natura del giudizio
di parificazione che si svolge con le formalità della giurisdizione
contenziosa (art. 40, regio decreto n. 1214/1934, testo unico delle
leggi sulla Corte dei conti), prevede la partecipazione del
Procuratore generale in contraddittorio con i rappresentanti
dell'Amministrazione e si conclude con una pronunzia adottata in
esito a pubblica udienza. Sulla base di tali considerazioni la Corte
costituzionale ha esteso ai giudizi di parificazione dei rendiconti
delle regioni a statuto ordinario le medesime conclusioni cui era
pervenuta con riguardo al giudizio di parificazione del Rendiconto
generale dello Stato o di quelli delle regioni ad autonomia
differenziata (sentenze n. 165/1963, n. 121/1966, n. 142/1968, n.
244/1995 e n. 213/2008).
Il giudizio di parificazione dei rendiconti regionali si risolve,
infatti, in una valutazione di «conformità (...) alle norme del
diritto oggettivo, ad esclusione di qualsiasi apprezzamento che non
sia di ordine strettamente giuridico». Una funzione cioè di garanzia
dell'ordinamento, di «controllo esterno, rigorosamente neutrale e
disinteressato (...) preordinato a tutela del diritto oggettivo»
(sentenza n. 384 del 1991).
Detti caratteri costituiscono indubbio fondamento della
legittimazione della Corte dei conti a sollevare questioni di
costituzionalità, atteso che il riconoscimento di tale
legittimazione, legata alla specificità dei suoi compiti nel quadro
della finanza pubblica, «si giustifica anche con l'esigenza di
ammettere al sindacato costituzionale leggi che, come nella
fattispecie in esame, più difficilmente verrebbero per altra via, ad
essa sottoposte» (sentenza n. 226 del 1976).
Proprio in relazione a siffatte ipotesi la Corte costituzionale
ha auspicato (sentenza n. 406 del 1989) che, quando l'accesso al suo
sindacato sia reso poco agevole, come accade in relazione ai profili
attinenti all'osservanza di norme poste a tutela della sana gestione
finanziaria e degli equilibri di bilancio, i meccanismi di accesso
debbano essere arricchiti. La Corte dei conti è la sede più adatta
a far valere quei profili, e ciò in ragione della peculiare natura
dei suoi compiti, essenzialmente finalizzati alla verifica della
gestione secundum legem delle risorse finanziarie.
Sul punto, occorre infatti ricordare che il giudizio di
parificazione, allo stato della legislazione vigente, è l'unica
possibilità offerta dall'ordinamento per sottoporre a scrutinio di
costituzionalità in via incidentale, in riferimento ai principi
costituzionali in materia di finanza pubblica, le disposizioni
legislative statali e regionali che, incidendo sui singoli capitoli,
modificano l'articolazione del bilancio e ne possono alterare gli
equilibri complessivi. Conseguentemente, ove si escludesse la
legittimazione di questa Corte a sollevare questioni di
costituzionalità in riferimento ai parametri sopra individuati, si
verrebbe a creare, di fatto, una sorta di spazio legislativo immune
dal controllo di costituzionalità attivabile in via incidentale.
Coerentemente, nelle più recenti pronunce, la Corte
costituzionale (sentenza n. 181/2015 e n. 89/2017) ha
progressivamente ampliato i parametri costituzionali rispetto ai
quali la Corte dei conti può accedere al sindacato di legittimità
costituzionale delle norme che vengono in rilievo nel giudizio di
parificazione. La legittimazione di questa Corte, infatti,
originariamente limitata al solo parametro costituito dall'art. 81
della Costituzione, è ora riconosciuta su tutte le norme
costituzionali tese a presidiare gli equilibri di finanza pubblica e,
dunque, anche con riferimento all'art. 119, comma 6 (in materia di
indebitamento), e all'art. 97 (in merito alla necessità che le
pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione
europea, assicurino l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del
debito pubblico), della Costituzione.
Tale ampliamento risulta, peraltro, in linea con l'evoluzione
delle funzioni di controllo assegnate alla Corte dei conti, alla
quale, in particolare a partire dal decreto-legge n. 174/2012 e in
corrispondenza con l'entrata in vigore della legge costituzionale 20
aprile 2012, n. 1, è stato riconosciuto il ruolo di «garante
imparziale dell'equilibrio economico - finanziario del settore
pubblico». Dette forme di controllo, nella ricostruzione operata dal
Giudice delle leggi (sentenza n. 60/2013), riposano su una pluralità
di principi costituzionali, che non si esauriscono nell'art. 81 della
Costituzione. È stato, al riguardo, affermato che «alla Corte dei
conti è attribuito il controllo sull'equilibrio
economico-finanziario del complesso delle amministrazioni pubbliche a
tutela dell'unità economica della Repubblica, in riferimento a
parametri costituzionali (articoli 81, 119 e 120 della Costituzione)
e ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione
europea (articoli 11 e 117, primo comma, della Costituzione)»
(sentenza n. 60/2013). Un ruolo centrale nell'ambito dei controlli di
legittimità-regolarità a presidio dei richiamati parametri
costituzionali è svolto proprio dal giudizio di parifica per le
regioni a statuto ordinario introdotto, come precisa il primo comma
dell'art. 1 del citato decreto-legge n. 174/2012, «al fine di
rafforzare il coordinamento della finanza pubblica, in particolare
tra i livelli di governo statale e regionale, e di garantire il
rispetto dei vincoli finanziari derivanti dall'appartenenza
dell'Italia all'Unione europea ... Omissis». Sussiste, pertanto, una
corrispondenza tra i parametri costituzionali in base ai quali il
legislatore ha intestato alla Corte dei conti determinate funzioni di
controllo e i parametri costituzionali che la stessa Corte può
prendere a riferimento per sollevare dubbi di legittimità
costituzionale delle norme che, di volta in volta, vengono in rilievo
proprio nell'esercizio dei medesimi controlli.
La sezione quindi, ritiene di essere legittimata, in sede di
giudizio di parificazione, a sollevare questioni di legittimità
costituzionale.
4. Quanto alla rilevanza della questione, la Sezione ritiene
necessario svolgere alcune considerazioni preliminari in merito
all'oggetto del giudizio di parifica di cui all'art. 39 del testo
unico delle leggi sulla Corte dei conti (regio decreto 12 luglio
1934, a 1214), al quale l'art. 1, comma 5, del decreto-legge n.
174/2012, fa rinvio.
Vale la pena innanzitutto richiamare l'evoluzione della natura e
finalità del bilancio pubblico, passato da «strumento descrittivo di
fenomeni di mera erogazione finanziaria» a «strumento di
realizzazione di nuove funzioni di governo e più in generale di
politica economica e finanziaria» finalizzata a «meglio programmare,
definire e controllare le entrate e le spese pubbliche» fino ad
assumere il ruolo di «bene pubblico nel senso che è funzionale a
sintetizzare e rendere certe le scelte dell'ente territoriale, sia in
ordine all'acquisizione delle entrate, sia alla individuazione degli
interventi attuativi delle politiche pubbliche» (ex multis Corte
costituzionale n. 184/2016).
Ciò ha indotto una inevitabile rivisitazione del ruolo assegnato
al giudizio di parifica intestato alla Corte dei conti.
Quest'ultimo, allo stato attuale della giurisprudenza
costituzionale, ha come oggetto la verifica delle riscossioni e dei
pagamenti e dei relativi resti (residui) e, soprattutto, la verifica
a consuntivo degli equilibri di bilancio sulla base del bilancio
preventivo e di tutte le disposizioni sopravvenute che ne hanno
modificato la struttura. In tal modo, il giudizio di parificazione si
pone come strumentale al ruolo di garante imparziale dell'equilibrio
economico-finanziario del settore pubblico che il legislatore ha
attribuito alla Corte dei conti.
D'altra parte, in base art. 39, primo comma, del regio decreto n.
1214/1934, nell'ambito della «decisione», la Corte dei conti deve
effettuare un esame di doppia conformità articolato in due fasi:
la prima attiene al riscontro della corretta ricostruzione del
fatto («La Corte [...] confronta i risultati tanto per le entrate,
quanto per le spese ponendoli a riscontro con le leggi del bilancio»)
e soddisfa l'esigenza di accertare la corretta e veritiera
rappresentazione, nel Rendiconto, della reale situazione contabile
sia dal punto di vista finanziario che economico/patrimoniale;
la seconda operazione è invece denominata «verificazione» («La
Corte verifica il Rendiconto generale [...]») e consiste
nell'accertamento della conformità al «diritto» della
rappresentazione e del calcolo come sopra effettuato e riscontrato.
In questa fase acquisiscono rilevanza, ulteriori interessi
finanziari, adespoti, orientati al pieno funzionamento e alla
continuità delle istituzioni repubblicane tramite il bilancio. Tali
interessi coinvolgono categorie diverse dagli elettori, quali quelli
del mercato (art. 41 della Costituzione) nonchè delle «persone»
diffusamente intese, le quali aspirano ad un pieno sviluppo da
conseguirsi anche attraverso l'impegno dello Stato e della Repubblica
volto al superamento degli ostacoli, di natura economica e sociale,
che lo impediscono (articoli 2 e 3, comma 2 della Costituzione). Tali
interessi, astrattamente distinti da quello dell'amministrazione sono
veicolati e aggregati in giudizio dal Pubblico ministero contabile.
Considerato pertanto che l'essenza del giudizio di parificazione
risiede proprio sul raffronto fra gli stanziamenti di entrata e di
spesa ed i relativi presupposti di diritto, occorre accertare se
l'atto di imputazione al bilancio previsionale - parte spesa - del
quantum di disavanzo progresso sia compatibile con l'attuale assetto
costituzionale e, per quanto più interessa in relazione al requisito
della rilevanza, se l'esito del predetto giudizio di compatibilità
condizioni, in tutto o in parte, il giudizio di parificazione della
Sezione sul Rendiconto dell'esercizio 2018 della Regione Abruzzo.
Ebbene, qualora le norme sospettate di incostituzionalità
dovessero essere espunte dall'ordinamento giuridico, la posta di
disavanzo iscritto in spesa nel bilancio preventivo, si appaleserebbe
illegittima in quanto gravemente sottostimata, con la immediata
conseguenza della compromissione del principale saldo di bilancio,
ovvero il risultato di amministrazione a fine esercizio, nella parte
in cui quest'ultimo non registra, in termini di recupero del deficit,
il miglioramento imposto dall'art. 9, comma 5, del decreto-legge n.
78/2015.
Ed anzi le conseguenze della rilevante sottostima della rata
annuale di rientro dal deficit, a ben vedere, travolgerebbero
l'intera programmazione di entrata e di spesa nella misura in cui non
tiene conto degli incrementi di entrata e/ o riduzioni di spesa
altrimenti necessari a garantire il pareggio in tutte le fasi del
ciclo di bilancio.
D'altra parte, se l'oggetto del giudizio di parificazione dei
rendiconti regionali risiede, ormai pacificamente, anche nella
verifica del perseguimento degli obiettivi intermedi di recupero
previsti dai piani di rientro in essere, è evidente che la Sezione
remittente risulti impossibilitata a compiere tale controllo laddove
permanga incertezza sulla compatibilità costituzionale delle norme
di legge statali e regionali che quegli stessi obiettivi concorrono a
determinare.
Sotto altro ma connesso profilo inoltre, le norme censurate
consentono un considerevole incremento della capacità di spesa
dell'amministrazione regionale che, allo stesso modo, incide in
maniera determinante sui saldi finali della gestione oggetto del
giudizio di parificazione.
Per effetto delle norme sospettate di illegittimità
costituzionale infatti, gli stanziamenti di spesa a titolo di
recupero del disavanzo al 31 dicembre 2014 ed al 31 dicembre 2015
sono stati parametrati su un orizzonte temporale ventennale piuttosto
che decennale per il 2014 (come avrebbe invece imposto l'art. 9,
comma 5, del decreto-legge n. 78/2015) e ventennale piuttosto che
triennale per il 2015 (come avrebbe invece imposto l'art. 42 del
decreto legislativo n. 118/2011).
Più nel dettaglio, al momento dell'entrata in vigore delle norme
della cui legittimità costituzionale si dubita, il disavanzo al 31
dicembre 2014 della Regione Abruzzo, cosi come esposto nello schema
di Rendiconto 2014, approvato con deliberazione giuntale n. 536/C del
29 settembre 2017, era pari a euro 510.883.440,00, al netto
dell'anticipazione di liquidità di cui al decreto-legge n. 35/2013.
L'ulteriore disavanzo ascrivibile alla gestione dell'esercizio
2015 era invece pari euro 88.081.513,53. Infatti, con deliberazione
giuntale n. 79/C del 12 febbraio 2018, di approvazione del disegno di
legge del Rendiconto 2015, al netto dell'anticipazione di liquidità,
il disavanzo è stato determinato in euro 598.964.953,68.
Ne consegue che, in assenza delle norme contestate, l'ammontare
della rata del piano decennale di rientro dal deficit 2014 da
applicare all'esercizio 2018 ed agli esercizi successivi, in base al
previgente art. 9, comma 5, del decreto-legge n. 78/2015, avrebbe
dovuto essere pari a euro 51.088.344,00 (510.883.440,00/10); mentre
l'ammontare della rata del piano triennale di rientro dal deficit
2015 da applicare all'esercizio 2018, in base all'art. 42 del decreto
legislativo n. 118/2011, atteso il mancato recupero certificato dalla
stessa regione nel corso dei due anni immediatamente successivi (il
2016 ed il 2017), avrebbe dovuto essere pari euro 88.081.513,53.
Al momento dell'emanazione della legge regionale di bilancio,
l'importo totale del deficit da applicare all'esercizio 2018, ed
oggetto di recupero a consuntivo, avrebbe dovuto pertanto essere pari
ad euro 139.169.857,53 [(510.883.440,00/10) + 88.081.513,53]. Di
contro, per effetto delle norme qui in contestazione,
l'Amministrazione ha potuto stanziare, in parte spesa, il solo
importo di euro 25.544.172,00 (1/20 del disavanzo 2014).
I termini della questione non mutano neanche qualora volesse
ammettersi la possibilità (invero non consentita come si avrà modo
di dimostrare nel prosieguo) di una rimodulazione al ribasso
dell'ammortamento annuale in considerazione dei maggiori recuperi del
deficit registrati successivamente all'entrata in vigore delle norme
contestate.
Ebbene, anche in tale ipotesi, pur volendo tralasciare la non
irrilevante circostanza che lo schema di Rendiconto 2017 sia stato
approvato a ridosso della scadenza dell'esercizio 2018 (ed in
particolare solo in data 3 dicembre 2018), tenendo conto che in base
alla scomposizione del risultato al 31 dicembre 2017 evidenziato
dalla stessa Amministrazione regionale il deficit rinveniente dal
2014 era pari a euro 305.242.577,10 e che quello derivante dalla
gestione dell'esercizio 2015 rimaneva pari a euro 88.081.513,53,
l'importo totale del deficit da applicare al bilancio 2018 ed oggetto
di recupero a consuntivo avrebbe dovuto essere pari a euro
118.605.771,24 [(305.242.577,10/10) + 88.081.513,53].
L'art. 1, comma 779, della legge n. 208/2017, recepito nella
legge regionale n. 7/2018 invece, ha messo in condizione
l'amministrazione di inscrivere nella parte spesa del bilancio
preventivo dell'esercizio 2018 il solo importo di euro 25.544.172,00
consentendo così, addirittura, di realizzare un maggior recupero
rispetto alle previsioni atteso che il deficit, a consuntivo, ha
esposto un miglioramento pari a euro 34.520.662,32 rispetto
all'esercizio precedente.
In conclusione, il giudizio non può essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della questione qui prospettata.
La verifica di compatibilità costituzionale è logicamente
preliminare al giudizio di parificazione del Rendiconto
dell'esercizio 2018 in quanto le norme impugnate, modificando gli
«obbiettivi intermedi» e «finali» da perseguire, consentono una
rilevante espansione della capacità di spesa altrimenti illegittima
perchè priva di coperture ed in violazione del principio di
equilibrio di bilancio.
Infatti, in caso di conferma della loro costituzionalità, la
verifica dell'andamento del recupero dei deficit dovrà tenere conto
della correttezza della riduzione degli obbiettivi intermedi
intervenuta per effetto della ridetta rimodulazione/riformulazione;
in caso di declaratoria di illegittimità costituzionale, gli
obiettivi di rientro concretamente perseguiti a consuntivo oltre che
l'intera articolazione delle entrate e delle spese si rivelerebbero
di contro radicalmente incompatibili con i principi di equilibrio di
bilancio e copertura delle spese.
«Là dove vengano denunciate, per contrarietà con l'art. 81,
quarto comma, della Costituzione, leggi che determinino veri e propri
effetti modificativi dell'articolazione del bilancio dello Stato, per
il fatto stesso di incidere, in senso globale, sulle unità
elementari dello stesso, vale a dire sui capitoli, con riflessi sugli
equilibri di gestione disegnati con il sistema dei risultati
differenziali di cui all'art. 6 della legge n. 468 del 1978, le
questioni sollevate non possono non assumere rilevanza ai fini della
decisione di competenza della Corte dei conti, donde l'ammissibilità
delle medesime» (Corte costituzionale n. 244/1995. Sul punto cfr.
anche Corte costituzionale n. 213/2008).
È appena il caso di precisare, da ultimo, che il recepimento
della più favorevole disciplina statale dei tempi di recupero del
deficit, sia avvenuta, solo in via di fatto, in quanto il Legislatore
regionale, nella legge di approvazione del bilancio previsionale, ha
richiamato la previgente normativa, ovvero l'art. 9, comma 5, del
decreto-legge n. 78/2015, non facendo alcun cenno alle modifiche
introdotte dalla contestata legge di stabilità per il 2018. Pur
tuttavia, quantificando in euro 25.544.172,00 la rata del disavanzo
di amministrazione presunto al 31 dicembre 2014 (pari, giova
ribadirlo, ad euro 510.883.440,00), ha mostrato inequivocabilmente di
aver parametrato il recupero dello stock complessivo di deficit
residuo proprio all'orizzonte ventennale introdotto dall'art. 1,
comma 779, della legge n. 208/2017.
Per questi motivi la Sezione ritiene la questione «rilevante» ai
sensi e per gli effetti degli articoli 23 e 24 della legge n. 87 del
1953.
5. La Sezione ritiene inoltre che non siano manifestamente
infondati i profili di incostituzionalità dei richiamati articoli 1,
commi 779, 780, 781 e 782 della legge 27 dicembre 2017, n. 205 ed 8,
comma 1, lettera a), della legge della Regione Abruzzo 5 febbraio
2018, n. 7, in riferimento ai parametri costituzionali di seguito
enunciati.
6. Prima di passare alla trattazione in dettaglio dei ravvisati
motivi di contrasto, occorre tuttavia verificare, nell'ambito dei
compiti e delle valutazioni che la legge e la Costituzione affidano
al giudice a quo (Corte costituzionale, sentenze n. 221/2015, n.
262/2015, n. 45/2016, n. 95/2016, n. 240/2016); se sia possibile
attribuire alle norme contestate un'applicazione «conforme» a
Costituzione, attraverso una mera operazione esegetica (Corte
costituzionale, ex plurimis, sentenza n. 356/1996; sentenze n.
219/2008 e n. 1/2013).
Sotto questo profilo pare alla Sezione che la formulazione delle
norme contestate sia talmente chiara nel riconoscere la dilatazione
temporale dei deficit pregressi da risultare incompatibile con
qualsiasi interpretazione diversa da quella letterale (Corte
costituzionale, sent. n. 36/2016).
Infatti, la rimodulazione si sostanzia univocamente, nella
facoltà, concretamente esercitata dalla Regione Abruzzo, di
estensione della durata originaria dei piani di rientro (raddoppio
per il deficit 2014 e moltiplicazione esponenziale per il deficit
2015), attraverso la riduzione della quota di disavanzo complessivo
applicabile su ogni annualità di bilancio, con conseguente
dilatazione dell'obiettivo finale di riequilibrio.
Non è quindi possibile fornire un'interpretazione diversa e
comunque conforme all'art. 81 della Costituzione ed agli altri
precetti finanziari di rango costituzionale di seguito richiamati.
7. Art. 1, commi 779, 780, 781 e 782 della legge 27 dicembre
2017, n. 205 ed art. 8, comma 1, lettera a), della legge della
Regione Abruzzo 5 febbraio 2018, n. 7 - Violazione degli articoli 81,
97 e 119, primo e sesto comma, della Costituzione, in combinato
disposto con gli articoli 2, 3 e 1 della Costituzione sia sotto il
profilo della lesione dell'equilibrio e della sana gestione
finanziaria del bilancio, sia per contrasto con gli interdipendenti
principi di copertura pluriennale della spesa e di responsabilità
nell'esercizio del mandato elettivo.
Nel merito, la Sezione ravvisa a carico delle richiamate
disposizioni, in primo luogo, la violazione degli articoli 81, 97 e
119 della Costituzione, sia sotto il profilo della lesione
dell'equilibrio e della sana gestione finanziaria del bilancio, sia
per contrasto con gli interdipendenti principi di copertura
pluriennale della spesa e di responsabilità nell'esercizio del
mandato elettivo.
7.1. Sul punto, va in primo luogo ricordato, in linea generale,
che la Corte costituzionale, a seguito della legge costituzionale n.
1 del 2012, ha rafforzato il precetto dell'equilibrio arricchendo la
sua fattispecie e trasformandolo in una «clausola generale» (Corte
costituzionale, sentenza n. 192/2012).
Invero, «nel sindacato di costituzionalità, copertura
finanziaria ed equilibrio integrano una clausola generale in grado di
operare pure in assenza di norme interposte quando l'antinomia [con
le disposizioni impugnate] coinvolga direttamente il precetto
costituzionale: infatti "la forza espansiva dell'art. 81, quarto
[oggi terzo] comma, della Costituzione, presidio degli equilibri di
finanza pubblica, si sostanzia in una vera e propria clausola
generale in grado di colpire tutti gli enunciati normativi causa di
effetti perturbanti la sana gestione finanziaria e contabile"
(sentenza n. 192 del 2012)» (Corte costituzionale, sentenza n.
184/2016).
Quest'ultima, «per effetto delle indicazioni fornite dalla Corte
costituzionale, risulta articolarsi su due principali coordinate:
l'una quantitativa, afferente la proporzione della spesa con le
risorse economiche, finanziarie e patrimoniali disponibili, e l'altra
temporale, coincidente con l'orizzonte cronologico del bilancio,
entro il quale devono essere corretti gli eventuali squilibri emersi.
Tali coordinate (quantitativa e temporale) devono sussistere anche
sul piano della disciplina "rimediale" per la "salvaguardia" del
bilancio e dei suoi equilibri» (Corte conti, Sezione regionale di
controllo per la Campania, ordinanza n. 19/2018/PRSP).
Nel dettaglio, sul piano quantitativo, il precetto
dell'equilibrio costituisce lo svolgimento dell'obbligo di copertura
finanziaria al tempo già previsto dalla vecchia formulazione
dell'art. 81 (al comma terzo). Infatti, «copertura economica delle
spese ed equilibrio del bilancio sono due facce della stessa
medaglia, dal momento che l'equilibrio presuppone che ogni intervento
programmato sia sorretto dalla previa individuazione delle pertinenti
risorse» (Corte costituzionale, sentenza n. 274/2017, punto 4 in
diritto). A differenza dell'obbligo di copertura, però, nel sistema
della legge costituzionale n. 1/2012, l'equilibrio non opera
marginalmente, a fronte dell'aumento o diminuzione delle risorse
(cioè sugli incrementi di spesa e sulle riduzioni di entrate),
bensì a livello complessivo, sull'intero bilancio attraverso i saldi
tra entrate e spese, tra costi e ricavi. Ed in particolare, esso
opera sul principale saldo della contabilità finanziaria, ovvero sul
risultato di amministrazione. In ragione di ciò, l'equilibrio
prescrive che le risorse economiche, finanziare e patrimoniali siano
sufficienti e proporzionate in modo da potere sostenere integralmente
le spese e i costi di gestione.
Sotto il secondo profilo, l'orizzonte temporale della
salvaguardia non può che essere, naturalmente, quello del medesimo
bilancio, in corso o immediatamente successivo; coerentemente, nella
disciplina vigente degli enti territoriali, il termine è quello
triennale (articoli 162, 188, 193 e 194 Tuel per gli enti locali ed
art. 42, comma 12, del decreto legislativo n. 118/2011 per le
regioni) come confermato, in più occasioni, dalla Corte
costituzionale secondo cui «il recupero dello squilibrio deve
avvenire attraverso i bilanci di previsione immediatamente
successivi; ciò in considerazione del principio della continuità di
bilancio e degli esercizi finanziari» (sentenza n. 274/2017). Il
principio della continuità, infatti, è «essenziale per garantire
nel tempo l'equilibrio economico, finanziario e patrimoniale»
(sentenza n. 155/2015).
In altri termini il precetto dell'equilibrio e/o, come nella
fattispecie del riequilibrio di bilancio, non può che essere
declinato in stretta correlazione con l'aspetto temporale.
Il tempo del riequilibrio assurge in pratica a suo indefettibile
predicato. In assenza di un ben definito ancoraggio temporale, in
effetti, il principio dell'equilibrio rischia di perdere ogni
concreto significato ed efficacia precettiva.
Collegare il principio dell'equilibrio, come pretenderebbero di
fare le norme censurate, ad un lasso di tempo a tal punto dilatato ne
determinerebbe un suo significativo svuotamento consentendo
un'ingiustificata espansione della capacità di spesa corrente coeva
ad una situazione di squilibrio strutturale, per la durata del piano
di rientro.
7.2. È stato inoltre correttamente sostenuto che il bilancio si
configuri come un bene giuridico «pubblico» (Corte costituzionale,
sentenze n. 184/2016, n. 228/2017 e n. 247/2017), costituzionalmente
tutelato (art. 81 e 97 della Costituzione), di cui occorre preservare
effettività e funzionalità tramite il suo equilibrio. Il precetto
dell'equilibrio, infatti, presidia fondamentali valori
costituzionali, espressi dagli articoli, 3, 2 e 1 della Costituzione,
che del medesimo precetto costituiscono la ratio.
Il rispetto tendenziale dell'equilibrio di bilancio con risorse
effettive garantisce in effetti la concreta realizzazione delle
politiche pubbliche democraticamente determinate, necessarie
affinchè la Repubblica possa rimuovere «gli ostacoli di ordine
economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e
l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della
persona umana», realizzando l'uguaglianza sostanziale dei cittadini
(art. 3, comma 2, della Costituzione: cfr. sentenze della Corte
costituzionale n. 10/2016 e n. 70/2015).
Tale uguaglianza, tra l'altro, proprio grazie allo strutturale
carattere temporale del bilancio, deve realizzarsi anche in chiave
trans-generazionale.
Poichè l'equilibrio «economico, finanziario e patrimoniale» deve
essere realizzato «nel tempo» attesa la già richiamata continuità
degli esercizi finanziari e del bilancio (cfr. Corte costituzionale,
sentenza n. 155/2015 cit.) - esso costituisce un dovere di
«solidarietà politica, economica e sociale» delle generazioni
presenti con quelle future (art. 2 della Costituzione).
Le norme contestate consentono di contro di accedere ad una
disciplina di ripiano che vanifica la dimensione temporale del
bilancio e la necessità che entro tale orizzonte questo sia
ripristinato in equilibrio.
7.3. Il precetto di equilibrio, infine, riguardato sotto il
profilo della «salvaguardia di bilancio», costituisce uno strumento
di verifica e misurazione della responsabilità dei soggetti
investiti di cariche pubbliche: la violazione dell'equilibrio,
infatti, attiva un sistema di responsabilità giuridiche e politiche,
attraverso cui il principio della legittimazione democratica delle
istituzioni si rende effettivo (art. 1 della Costituzione).
Come evidenziato dal Giudice delle leggi nella sentenza n.
228/2017, la disciplina di salvaguardia si pone come «strumentale
all'effettività di adempimenti primari del mandato elettorale [e]
indissolubilmente legata alla cura dei sottesi interessi finanziari.
Tale disciplina si ricollega [...] a un'esigenza sistemica unitaria
dell'ordinamento, secondo cui sia la mancata approvazione dei
bilanci, sia l'incuria del loro squilibrio strutturale interrompono -
in virtù di una presunzione assoluta - il legame fiduciario che
caratterizza il mandato elettorale e la rappresentanza democratica
degli eletti».
La contestata dilatazione temporale quindi non consente agli
amministratori eletti o eligendi di «presentarsi al giudizio degli
elettori separando i risultati direttamente raggiunti dalle
conseguenze imputabili alle gestioni pregresse. Lo stesso principio
di rendicontazione, presupposto fondamentale del circuito democratico
rappresentativo, ne risulta quindi gravemente compromesso. È stato
affermato da questa Corte che «[i]l carattere funzionale del bilancio
preventivo e di quello successivo, alla cui mancata approvazione, non
a caso, l'ordinamento collega il venir meno del consenso della
rappresentanza democratica, [risiede essenzialmente nell'assicurare]
ai membri della collettività la cognizione delle modalità [di
impiego delle risorse e i risultati conseguiti da chi è titolare del
mandato elettorale]» (sentenze n. 184 del 2016 e n. 228 del 2017).
7.4. Ricostruita nei termini suesposti la regola, non può
naturalmente sottacersi l'esistenza, nell'ordinamento
finanziario-contabile degli enti territoriali, di deroghe al
principio.
In caso di crisi della finanza territoriale, ove «i disavanzi
emersi non possano essere riassorbiti in un solo ciclo di bilancio»,
la Corte costituzionale ha ritenuto «inevitabili» «misure di più
ampio respiro temporale. Ciò anche al fine di assicurare lo
svolgimento delle funzioni della regione in ossequio al "principio di
continuità dei servizi di rilevanza sociale [affidati all'ente
territoriale, che deve essere] salvaguardato"» (sentenza n. 10 del
2016)» (sentenza n. 107/2016).
Ed anzi l'ordinamento giuscontabile degli enti territoriali
conosce molteplici ipotesi di riequilibrio pluriennale dei deficit.
A mero titolo esemplificativo, per gli enti locali; rispondono
certamente alla logica della crisi della finanza territoriale le
norme del Piano di riequilibrio pluriennale (art. 243-bis e ss) e del
dissesto (art. 244 e ss. Tuel) che, in caso di crisi «strutturale»
della finanza dell'ente locale, già definiscono più ampi orizzonti
per il rientro da situazioni di squilibrio.
La disciplina del ripiano trentennale prevista dal decreto
legislativo n. 118/2011, poi, applicabile anche alle regioni, appare
giustificata dal passaggio alla nuova disciplina contabile
realizzatosi attraverso il «riaccertamento straordinario dei residui»
e dal conseguente «disavanzo tecnico» di cui all'art. 3, comma 13,
del decreto legislativo n. 118/2011, e/o dal «maggiore disavanzo», di
cui all'art. 3, comma 16, del decreto legislativo n. 118/2011 (cfr.
Corte costituzionale, sentenza n. 107/2016).
Le richiamate norme derogatorie tuttavia sono tutte il frutto di
un bilanciamento secondo ragionevolezza con il precetto
dell'equilibrio di bilancio.
Con riferimento al riaccertamento straordinario dei residui la
Corte costituzionale non ha escluso la possibilità di un'eccezionale
misura legislativa ampliativa dei tempi del recupero del maggior
disavanzo in quanto giustificata dall'esigenza di far fronte, una
tantum, alle conseguenze delle complesse operazioni di riaccertamento
dei residui finalizzate a far emergere la reale situazione
finanziaria degli enti e che hanno generato disavanzi non riassorbili
in un solo ciclo di bilancio (Corte costituzionale, sentenza n.
107/2016).
Ed anzi, proprio al condivisibile fine di favorire l'emersione
dei disavanzi pregressi (ovvero delle gestioni precedenti al 2015)
sono state fornite interpretazioni particolarmente estensive
dell'art. 3, comma 7, del decreto legislativo n. 118/2011 e dei
principi contabili applicati ad esso allegati in tema di
riaccertamento straordinario.
Così, è stato valutato legittimo l'inserimento, nel
riaccertamento straordinario, della cancellazione dei crediti
assolutamente inesigibili (residui attivi) in quanto non correlati ad
obbligazioni perfezionate già in base alla normativa precedente
all'introduzione di quella armonizzata con accesso, per il maggior
disavanzo da essa conseguente, al ripiano trentennale ex art. 3,
comma 16. E ciò, nonostante la lettera a) del comma 7 del richiamato
art. 3, nel circoscrivere l'ambito del riaccertamento straordinario,
faccia riferimento da una parte ai residui attivi e passivi correlati
ad obbligazioni perfezionate ma non ancora scadute ma, dall'altra, ai
soli residui passivi (e non anche agli attivi) non correlati ad
obbligazioni perfezionate.
Per quanto in questa sede più interessa tuttavia, rileva la
circostanza che anche in questo caso i disavanzi progressi accedono
alle più favorevoli condizioni temporali di ripiano solo ed in
quanto transitati (seppure a seguito delle citate interpretazioni
estensive delle norme in commento) all'interno dell'operazione di
riaccertamento straordinario.
Nè ignora il Collegio l'ulteriore tesi che vorrebbe ricondurre
anche la rateizzazione prevista dall'art. 9, comma 5, del
decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 - ovvero dalla norma su cui si
innesta la disciplina sospettata di incostituzionalità -
all'esigenza di fronteggiare i disavanzi antecedenti al 1° gennaio
2015 in quanto derivanti dall'introduzione della contabilità
armonizzata.
Occorre tuttavia sottoporre ad un attento, vaglio critico
l'opzione interpretativa in parola per poi, in ogni caso, delineare
le differenze, quali-quantitative, tra le disposizioni in questa sede
sospettate di incostituzionalità e quelle pregresse.
Ad un più approfondito esame infatti, la fase del passaggio alla
nuova contabilità, plasticamente rappresentata dal riaccertamento
straordinario dei residui, non si fa in alcun modo carico di porre
rimedio ai deficit preesistenti giacchè presuppone l'avvenuta
approvazione del Rendiconto 2014 che, seppur coeva al riaccertamento
stesso, avviene in un momento logicamente precedente. La finalità
dichiarata è in effetti quella di adeguare al principio generale
della competenza finanziaria i residui attivi e passivi risultanti al
1° gennaio 2015 ovvero i residui «sopravvissuti» al riaccertamento
ordinario strumentale all'approvazione del Rendiconto 2014.
L'interpretazione letterale delle norme in commento in realtà
impone di concludere che il disavanzo generato dal passaggio al nuovo
sistema contabile, non a caso espressamente qualificato in termini di
maggior disavanzo (rispetto al precedente già accertato con
l'approvazione consiliare del Rendiconto 2014), sia solo quello
generato dall'introduzione delle nuove regole contabili quali, a
titolo esemplificativo, quelle che hanno introdotto il Fondo crediti
di dubbia esigibilità e/ o altri vincoli o accantonamenti
precedentemente non obbligatori.
Qualsiasi tentativo interpretativo difforme da quello letterale
rischia di generare una non consentita sostituzione
dell'interprete/operatore del diritto al Legislatore.
D'altra parte la Corte costituzionale ha precisato come
l'originario piano di rientro decennale previsto dal decreto-legge n.
78/2015, «proprio in quanto rivolt[o] ai disavanzi riferiti a passate
gestioni ed accertati con riferimento agli esercizi antecedenti al 1°
gennaio 2015, ha implicita valenza retroattiva, poichè viene di
fatto a colmare [in modo sostanzialmente coerente con la disposizione
impugnata] l'assenza di previsioni specifiche che caratterizzava il
contesto normativo nel quale si è trovata ad operare la Regione
[Molise] nel dicembre 2014» (Corte costituzionale, sentenza n.
107/2016).
In altri termini, il Giudice delle leggi si è limitato a
chiarire - peraltro solo incidentalmente - che il piano di rientro
decennale di cui all'art. 9, comma 5, del decreto-legge n. 78/2015
può essere considerato compatibile con l'attuale assetto
costituzionale in ragione di situazioni di emergenza finanziaria
generate dalle consolidate prassi patologiche di alcuni enti
territoriali e che hanno portato all'accertamento di disavanzi
antecedenti al 1° gennaio 2015.
Può ragionevolmente concludersi, pertanto, che l'intervento del
Legislatore del 2015 sul recupero dei disavanzi ante armonizzazione,
sia stato solo «occasionato» dall'introduzione della riforma ma
certamente da esso non dipendente o ad esso funzionalmente collegato.
La ratio ed al tempo stesso la compatibilità costituzionale
dell'art. 9, comma 5, del decreto-legge n. 78/2015 vanno quindi
ricercate nell'esigenza che i disavanzi pregressi, per via della loro
consistenza quantitativa, non potendo essere riassorbiti in un solo
ciclo di bilancio richiedevano inevitabilmente misure di più ampio
respiro temporale e come tali, necessariamente una tantum.
La Corte costituzionale in altri termini ha ritenuto conforme a
Costituzione l'intervento de quo in quanto presentava i caratteri
dell'eccezionalità e, soprattutto della definitività nel senso
della idoneità a porre rimedio una volta per tutte ed in modo
risolutivo, agli squilibri finanziari emersi.
La norma statale in questa sede contestata di contro, oltre alla
rilevante ulteriore estensione temporale da dieci a venti anni del
piano di rientro dal deficit 2014, estende la dilazione ventennale
del recupero del disavanzo anche a quello rinveniente dalla gestione
2015, ovvero ad un esercizio in cui tra l'altro la contabilità
armonizzata, ampiamente conosciuta in quanto emanata già nel 2011,
aveva trovato compiuta applicazione.
In definitiva, trascorsi meno di due anni dal precedente
intervento ritenuto legittimo perchè «eccezionale», il Legislatore,
è tornato nuovamente ad allentare le maglie già larghe dei piani di
rientro. E ciò, non solo attraverso un considerevole aumento
dell'orizzonte temporale per il rientro dai deficit 2014 che passa da
dieci a ventanni anni, ma soprattutto attraverso l'estensione di tale
possibilità anche al deficit al 31 dicembre 2015 non interessato dal
processo di riaccertamento straordinario dei residui che ha
traghettato le amministrazioni verso la contabilità armonizzata.
L'intervento legislativo in commento pertanto contraddice il
principio della eccezionalità delle misure derogatorie dell'obbligo
di copertura delle spese e dell'equilibrio di bilancio
cristallizzato, per la finanza regionale, nell'art. 42, comma 12, del
decreto legislativo n. 118/2011.
A titolo meramente esemplificativo è sufficiente richiamare
l'arresto della Corte costituzionale che, nel riferirsi al piano di
rientro trentennale previsto dall'art. 3 comma 16 del citato decreto
infatti, aveva espressamente chiarito che «L'eccezionale ipotesi
legislativa era sorretta dal convincimento che in sede di
riaccertamento straordinario sarebbero emersi, una volta per tutte, i
consistenti disavanzi reali, cui si sarebbe posto rimedio, in via
definitiva, con un rientro pluriennale».
Al contrario, la norma censurata ammette, con un intervento del
tutto asistematico, un'ulteriore duplice possibilità di ampliamento
dei tempi del rientro, così ingenerando l'affidamento che le misure
adottate possano assumere carattere ordinario anzichè eccezionale ed
isolato.
In definitiva, ritiene il Collegio che «non possa disconoscersi
la problematicità delle richiamate normative continuamente mutevoli
come quelle precedentemente evidenziate, le quali prescrivono il
riassorbimento dei disavanzi in archi temporali molto vasti, ben
oltre il ciclo di bilancio ordinario, con possibili ricadute negative
anche in termini di equità intergenerazionale» (sentenze n.
279/2016, n. 6/2017, n.107/2016, n. 274/2017 e n. 18/2019).
In conclusione, l'ulteriore estensione temporale prevista dai
commi 779 e ss. dell'art. 1 della legge n. 205/2017, in assenza di
interessi costituzionalmente rilevanti legati a situazioni
eccezionali e/o emergenziali che ne giustifichino l'adozione, appare
integrare proprio la fattispecie da ultimo stigmatizzata dalla Corte
costituzionale e come tale si rivela incompatibile con l'attuale
assetto costituzionale, salvo a generare una indiscriminata
deresponsabilizzazione delle gestioni pubbliche contraria ai precetti
costituzionali innanzi richiamati.
7.5. In effetti, al di fuori di un contesto giustificativo
compatibile con i precetti costituzionali sopra richiamati, la
copertura di disavanzi con regole straordinarie quanto ai tempi di
rientro «diventerebbe un veicolo per un indebito allargamento - in
contrasto con l'art. 81 della Costituzione - della spesa di enti già
gravati dal ripiano pluriennale di disavanzi di amministrazione
pregressi (sentenza n. 279/2016).
Dalla ricognizione delle norme che disciplinano i disavanzi
ordinari degli enti territoriali (art. 9, comma 2, della legge 24
dicembre 2012, n. 243; art. 42 del decreto legislativo n. 118 del
2011; l'art. 188 del decreto legislativo n. 267 del 2000), infatti
può estrarsi un principio generale, consustanziale all'ordinamento
finanziario-contabile, secondo cui in via gradata è necessaria: «a)
l'immediata copertura del deficit entro l'anno successivo al suo
formarsi; b) il rientro entro il triennio successivo (in chiaro
collegamento con la programmazione triennale) all'esercizio in cui il
disavanzo viene alla luce; c) il rientro in un tempo comunque
anteriore alla scadenza del mandato elettorale nel corso del quale
tale disavanzo si è verificato. In sostanza, la fattispecie legale
di base stabilisce che: a) al deficit si deve porre rimedio subito
per evitare che eventuali squilibri strutturali finiscano per
sommarsi nel tempo producendo l'inevitabile dissesto; b) la sua
rimozione non può comunque superare il tempo della programmazione
triennale e quello della scadenza del mandato elettorale, affinchè
gli amministratori possano presentarsi in modo trasparente al
giudizio dell'elettorato al termine del loro mandato, senza lasciare
"eredita'" finanziariamente onerose e indefinite ai loro successori e
ai futuri amministrati; c) l'istruttoria relativa alle ipotesi di
risanamento deve essere congrua e coerente sotto il profilo storico,
economico e giuridico» (Corte costituzionale n. 18/2019).
La compatibilità delle norme censurate dunque dipende dalla
ragionevolezza del bilanciamento tra l'esigenza di assicurare il
riequilibrio entro l'orizzonte temporale del bilancio e gli interessi
costituzionalmente rilevanti di volta in volta sottostanti
all'esigenza di dilatazione temporale dei tempi di recupero degli
squilibri.
Tale ragionevolezza non sussiste, ad avviso della Sezione, in
relazione ai tempi di ripiano dei disavanzi previsti dalle norme qui
contestate.
Ciò in quanto il deficit, ed anzi i deficit, oggetto del più
ampio lasso temporale previsto per il loro ripiano, sono disavanzi
«ordinari», determinati da mera inadeguatezza di risorse disponibili
rispetto alla spesa contratta che l'ente è obbligato a colmare.
Si tratta, a ben vedere, di deficit generati da ripetute
violazioni delle norme e principi consustanziali alla sana gestione
finanziaria, sia precedenti (per il deficit al 31 dicembre 2014) che
successive (per il deficit al 31 dicembre 2015) al passaggio alla
nuova contabilità armonizzata, e che presiedono tutte le fasi del
ciclo del bilancio: attendibilità delle previsioni di entrata e
congruità degli stanziamenti di spesa nel rispetto del principio
autorizzatorio, salvaguardia degli equilibri nel corso della
gestione, rendicontazione veritiera e trasparente.
La facoltà prevista dalle norme sospettate di
incostituzionalità, in definitiva, non appare rispondere a nessuna
esigenza sistemica della finanza pubblica, quanto piuttosto a quelle
contingenti di taluni enti di accedere ad un minore rigore
finanziario.
In conclusione, al di fuori di un contesto giustificativo
compatibile con i precetti costituzionali sopra richiamati, la
copertura di disavanzi con regole straordinarie quanto ai tempi di
rientro «diventerebbe un veicolo per un indebito allargamento - in
contrasto con l'art. 81 della Costituzione - della spesa di enti già
gravati dal ripiano pluriennale di disavanzi di amministrazione
pregressi (in tal senso, sentenza n. 279/2016). In quanto eccezione
al principio generale dell'equilibrio del bilancio infatti, la
disciplina straordinaria per il ripiano di tali disavanzi è comunque
di stretta interpretazione e deve essere circoscritta alla sola
irripetibile ipotesi normativa del riaccertamento straordinario dei
residui nell'ambito della prima applicazione del principio della
competenza finanziaria potenziata, in ragione delle particolari
contingenze che hanno caratterizzato la situazione di alcuni enti
territoriali» (sentenza n. 6/2017).
7.6. Appaiono pertanto pienamente sovrapponili al caso di specie
le considerazioni di recente espresse dalla Corte costituzionale
secondo cui, «la lunghissima dilazione temporale finisce per
confliggere anche con elementari principi di equità
intergenerazionale, atteso che sugli amministrati futuri verranno a
gravare sia risalenti e importanti quote di deficit, sia la
restituzione dei prestiti autorizzati nel corso della procedura di
rientro dalla norma impugnata. Ciò senza contare gli ulteriori
disavanzi che potrebbero maturare negli esercizi intermedi, i quali
sarebbero difficilmente separabili e imputabili ai sopravvenuti
responsabili [omissis]. Al contrario, [le norme censurate tracciano]
uno scenario incognito e imprevedibile che consente di perpetuare
proprio quella situazione di disavanzo che l'ordinamento nazionale e
quello europeo percepiscono come intollerabile» (Corte costituzionale
n. 18/2019).
L'incremento del deficit strutturale e dell'indebitamento per la
spesa corrente ha già indotto la Corte costituzionale a formulare
chiari ammonimenti circa l'impraticabilità di soluzioni che
trasformino il rientro dal deficit e dal debito in una deroga
permanente e progressiva al principio dell'equilibrio del bilancio:
«La tendenza a perpetuare il deficit strutturale nel tempo,
attraverso uno stillicidio normativa di rinvii, finisce per
paralizzare qualsiasi ragionevole progetto di risanamento, in tal
modo entrando in collisione sia con il principio di equità
intragenerazionale che intergenerazionale. Quanto al primo, è stata
già sottolineata da questa Corte la pericolosità dell'impatto
macroeconomico di misure che determinano uno squilibrio nei conti
della finanza pubblica allargata e la conseguente necessità di
manovre finanziarie restrittive che possono gravare più pesantemente
sulle fasce deboli della popolazione (sentenza n. 10 del 2015). Ciò
senza contare che il succedersi di norme che diluiscono nel tempo
obbligazioni passive e risanamento sospingono inevitabilmente le
scelte degli amministratori verso politiche di "corto respiro", del
tutto subordinate alle contingenti disponibilità di cassa. L'equità
intergenerazionale comporta, altresì, la necessità di non gravare
in modo sproporzionato sulle opportunità di crescita delle
generazioni future, garantendo loro risorse sufficienti per un
equilibrato sviluppo. È evidente che, nel caso della norma in esame,
l'indebitamento e il deficit strutturale operano simbioticamente a
favore di un pernicioso allargamento della spesa corrente. E,
d'altronde, la regola aurea contenuta nell'art. 119, sesto comma,
della Costituzione dimostra come l'indebitamento debba essere
finalizzato e riservato unicamente agli investimenti in modo da
determinare un tendenziale equilibrio tra la dimensione dei suoi
costi e i benefici recati nel tempo alle collettività amministrate"
[Omissis]. Il perpetuarsi di sanatorie e situazioni interlocutorie,
oltre che entrare in contrasto con i precetti finanziari della
Costituzione, disincentiva il buon andamento dei servizi e non
incoraggia le buone pratiche di quelle amministrazioni che si
ispirano a un'oculata e proficua spendita delle risorse della
collettivita'» (Corte costituzionale n. 18/2019).
Gli stessi principi sono stati poi ulteriormente riaffermati
dalla Corte costituzionale con le sentenze n. 4/2020 e n. 115/2020.
Con la prima, è stato ribadito che «i deficit causati da
inappropriate gestioni devono essere recuperati in tempi ragionevoli
e nel rispetto del principio di responsabilità, secondo cui ciascun
amministratore democraticamente eletto deve rispondere del proprio
operato agli amministrati».
Con la seconda è stato confermato che l'illegittimità dell'art.
1, comma 714, della legge n. 208 del 2015, riconosciuta con la
precedente sentenza n. 18/2019, non fosse dipesa dall'intrinseca
durata del piano di riequilibrio quanto piuttosto dai meccanismi
contabili previsti dalla disposizione viziata che consentivano di
destinare, per un trentennio, in ciascun esercizio relativo a tale
periodo, alla spesa di parte corrente somme vincolate al rientro dal
disavanzo.
Ebbene, proprio come nel caso dei due precedenti esaminati dalla
Corte costituzionale, anche nella fattispecie, il prolungamento del
piano di recupero del deficit 2014 e di quello del 2015, integra
proprio quel meccanismo di manipolazione del disavanzo complessivo
che consente di sottostimare l'accantonamento annuale finalizzato al
risanamento e, conseguentemente, di peggiorare, anzichè migliorare,
nel tempo del preteso riequilibrio, il risultato di amministrazione.
Tale meccanismo manipolativo permette, tra l'altro, una
dilatazione della spesa corrente - pari alla differenza tra la giusta
rata e quella sottostimata - che finisce per incrementare
progressivamente l'entità del disavanzo effettivo.
Ed anche nel caso delle disposizioni in esame, il descritto
meccanismo di manipolazione si realizza attraverso la strumentale
tenuta di più disavanzi, ovvero quello rinveniente dal 2014 e quello
ascrivibile al 2015 che si assommano a quello ordinario ex art. 42,
comma 12 del decreto legislativo n. 118/2011 ed a quello afferente
alla rateizzazione del rimborso delle anticipazioni necessarie a
fronteggiare il ritardo nei pagamenti delle amministrazioni pubbliche
previste dal decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35 convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6 giugno 2013, n.
64.
Le norme contestate in ultima analisi, «autorizzano a tenere
separati disavanzi di amministrazione ai fin del risanamento e a
ricalcolare la quota di accantonamento indipendentemente dall'entità
complessiva del deficit. È fuor di dubbio che ogni bilancio
consuntivo può avere un solo risultato di amministrazione, il quale
deriva dalla sommatoria delle situazioni giuridiche e contabili degli
esercizi precedenti fino a determinare un esito che può essere
positivo o negativo. Consentire di avere più disavanzi significa, in
pratica, permettere di tenere più bilanci consuntivi in perdita»
(Corte costituzionale n. 115/2020).
«È evidente - prosegue la sentenza n. 115/2020 - che consentire
per un trentennio - ma il principio vale per qualsiasi deroga
all'immediato rientro che consenta di allargare l'entità del
disavanzo anzichè ridurlo - all'ente territoriale di "vivere ultra
vires" comporta l'aggravio del deficit strutturale, anzichè il suo
risanamento. Ciò è tanto vero che la regola fisiologica del rientro
dal disavanzo è quella del rientro annuale, al massimo triennale e
comunque non superiore allo scadere del mandato elettorale (art. 42,
comma 12, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante
«Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42», e art. 188 del decreto legislativo n. 267 del 2000)».
7.7. Nè si può ritenere che tale ampliamento sia giustificato o
giustificabile per l'esigenza di evitare il default delle regioni
caratterizzate da maggiore difficoltà economica.
Vero è, al contrario, che spetta al Legislatore trovare
soluzioni, nell'alveo dei vigenti principi costituzionali, alle
situazioni di crisi finanziarie degli enti territoriali, ammesso che
quelle su cui le norme sospettate di incostituzionalità incidono
siano effettivamente tali.
Di fronte all'impossibilità di risanare strutturalmente l'ente
in disavanzo, non possono essere procrastinati in modo irragionevole
uno o più piani di rientro, dovendosi necessariamente porre una
cesura con il passato così da consentire ai nuovi amministratori di
svolgere il loro mandato senza gravose eredità.
«Diverse soluzioni possono essere adottate per assicurare tale
discontinuità, e siffatte scelte spettano, ovviamente, al
legislatore» (Corte costituzionale n. 18/2019).
Ne consegue che, escludendo i disavanzi ascrivibili alle
patologie organizzative, quelli strutturali imputabili alle
caratteristiche socioeconomiche della collettività e del territorio,
meritano l'intervento diretto dello Stato attraverso l'attivazione
dei meccanismi di solidarietà previsti dal terzo, quarto e quinto
comma dell'art. 119 della Costituzione.
«Quando le risorse proprie non consentono ai comuni, alle
province, alle città metropolitane e alle regioni di finanziare
integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite deve essere lo
Stato ad intervenire con apposito fondo perequativo, senza vincoli di
destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per
abitante e con ulteriori risorse aggiuntive ai fini di promozione
dello sviluppo economico, della coesione e della solidarietà
sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per
favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per
provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni
(art. 119, terzo, quarto e quinto comma, della Costituzione). Le
risorse necessariamente stanziate per tali finalità - proprio in
virtù dei superiori precetti costituzionali - devono essere
prioritariamente destinate dallo Stato alle situazioni di accertato
squilibrio strutturale dei bilanci degli [territoriali]» (Corte
costituzionale n. 4/2020).
7.8. In conclusione, la disciplina introdotta dall'art. 1, commi
779, 780, 781 e 782 della legge n. 208/2017 e dall'art. 8, comma 1,
lettera a), della legge della Regione Abruzzo n. 7/2018 non ha altra
finalità e giustificazione se non quella di consentire di spalmare
disavanzi ordinari e rinvenienti da due esercizi finanziari (il 2014
ed il 2015) in un orizzonte temporale di venti anni.
Ad avviso della Sezione ciò risulta incompatibile con una
gestione di bilancio equilibrata, in quanto ha l'esclusivo scopo di
spostare su generazioni successive il peso finanziario di gestioni
prive di coperture, in danno del principio di cui agli articoli 97,
119, 81, 3, 2 e 1 della Costituzione, sottraendo gli amministratori
al vaglio della loro responsabilità politica e amministrativa.
8. Art. 1, commi 779, 780, 781 e 782 della legge 27 dicembre
2017, n. 205 ed art. 8, comma 1, lettera a) della legge della Regione
Abruzzo 5 febbraio 2018, n. 7 - Violazione del precetto
dell'equilibrio di bilancio ai sensi del combinato disposto degli
articoli 97, 81 e 41 della Costituzione, e degli articoli 3 e 117,
comma 1 della Costituzione, in relazione al parametro interposto
dell'art. 1, protocollo 1, Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.
8.1. La Sezione ravvisa altresì, a carico delle richiamate
disposizioni, la violazione del precetto dell'equilibrio di bilancio
ai sensi del combinato disposto degli articoli 97, 81, 41 della
Costituzione.
Si ravvisano nell'ordinamento, in effetti, una serie di interessi
finanziari adespoti, costituzionalmente rilevanti, ascrivibili a
tutti coloro che, a vario titolo, entrano in potenziale contatto col
bilancio, ed in particolare a coloro che con la pubblica
amministrazione hanno relazioni di mercato.
Invero, l'eccessivo protrarsi dei tempi di perfezionamento e di
definitivo assetto del ripiano dei deficit, favorito da continui
interventi normativi di dubbia razionalità e coerenza, possono
innescare ulteriori ritardi nei pagamenti e la crisi delle imprese
che hanno fornito alla pubblica amministrazione beni e servizi.
La dilatazione temporale del ripiano del disavanzo determina in
effetti una proporzionale espansione della capacità di spesa
corrente coeva al prolungato permanere dello squilibrio, con ciò
assurgendo a prerequisito di ulteriori crisi di liquidità.
Sotto questo aspetto pertanto le censurate disposizioni, non
tenendo in alcuna considerazione gli interessi dei creditori, oltre
che irragionevoli, si appalesano contradditorie rispetto ad
innumerevoli ulteriori interventi legislativi volti invece al
soddisfacimento proprio di quegli interessi.
Ci si riferisce alle ripetute «iniezioni» di liquidità poste in
essere a partire dal decreto-legge n. 35/2013 che, per far fronte ai
pagamenti dei debiti certi liquidi ed esigibili ovvero dei debiti per
i quali sia stata emessa fattura o richiesta equivalente di pagamento
maturati a causa di carenza di liquidità, hanno consentito la
richiesta al Ministero dell'economia e delle finanze
dell'anticipazione di somme da destinare ai predetti pagamenti.
Parallelamente, la mancata previsione, quale precondizione per
l'esercizio della facoltà di rimodulazione del piano, del rispetto
dei «tempi medi di pagamento», pone i presupposti per un loro
inesorabile deterioramento.
Infatti, l'ampiamento della capacità di spesa da un lato
consente di aggirare l'obbligo di reperire la reale copertura dei
debiti già esigibili, per altro verso getta le premesse di una
inevitabile crisi di cassa che nel tempo è destinata a scaricarsi,
in termini di costi, sulla collettività degli utenti dei servizi ed
in particolare sulle imprese già creditrici di un'Amministrazione
inadempiente in quanto già in condizione di squilibrio.
In ultima analisi, si pregiudica la capacità dell'ente di
rispondere alle ragioni dei creditori autorizzando l'amministrazione,
attraverso l'ampliamento della capacità di spesa, ad assumere
ulteriori impegni ancor prima di aver soddisfatto, in tempi
ragionevoli, quelli già contratti.
8.2. In secondo luogo, le disposizioni di legge statali oggetto
della rimessione, cui quella regionale si adegua, inserendosi in una
produzione legislativa di continua concessione di facoltà di
rimodulazione dei recuperi dei deficit pregressi, determina
incertezza sulla misura del disavanzo annuale oggetto del ripiano
(l'obbiettivo intermedio) e sulla disciplina giuridica applicabile
ponendosi così in contrasto sia con l'art. 3 della Costituzione, su
cui si fonda l'esigenza di un diritto «certo«», che con l'art. 117,
comma 1, della Costituzione, per violazione dei parametri interposti
dell'art. 1, protocollo 1 (diritto al rispetto della proprietà, tra
cui rientra anche la tutela dei diritti di credito).
Basti pensare che la prima deroga al principio generale posto in
tema di riequilibrio della finanza regionale scolpito nel richiamato
comma 12 dell'art. 42 del decreto legislativo n. 118/2011, risale al
2015 con l'emanazione del decreto-legge n. 78/2015 che, in base al
comma 5 dell'art. 9, consentiva il recupero del deficit al 31
dicembre 2014 in sette annualità.
Successivamente, a seguito delle modifiche apportate dalla legge
di conversione 6 agosto 2015, n. 125 e, dall'art. 1, comma 691, della
legge 28 dicembre 2015, n. 208, a decorrere dal 1° gennaio 2016,
l'orizzonte temporale del recupero è stato ampliato a dieci
annualità.
Infine, con le norme ora contestate il tempo massimo per il
recupero del disavanzo al 31 dicembre 2014 è stato ulteriormente
prolungato fino a giungere al ventennio e, parallelamente, la
medesima possibilità (di recupero ventennale) è stata estesa anche
all'ulteriore disavanzo generatosi nel corso del 2015.
Nel dipanarsi dei predetti inorganici ed asistematici interventi
normativi, si ravvisa pertanto una palese violazione del principio
della certezza del diritto inteso come possibilità di stabilire in
maniera ragionevolmente attendibile le conseguenze giuridiche di
determinati atti o fatti.
A ben vedere infatti, le disposizioni contestate incidono su una
normativa già derogatoria rispetto al principio base ampliando, per
la terza volta consecutiva nel corso di un biennio, l'orizzonte
temporale del ripiano di deficit effettivi rinvenienti dagli esercizi
2014 e 2015.
Le norme contestate pertanto concorrono a deframmentare
l'indefettibile criterio alla luce del quale sia possibile effettuare
valutazioni ragionevolmente attendibili sulle conseguenze giuridiche
di determinati atti o fatti e che, come tale, presiede al
funzionamento dell'intero ordinamento giuridico, in quanto funzionale
alla realizzazione di tutti gli altri valori perseguiti
dall'ordinamento quali la tutela dell'autonomia individuale, la
sicurezza dei traffici, l'uguaglianza, ponendosi, invece, a premio di
chi la legge abbia violato, ed addirittura costituendo un
disincentivo, per il futuro, alla sua osservanza.
La violazione dei principi generali della certezza del diritto,
del legittimo affidamento e della giustizia effettiva determina, a
sua volta, la conseguente prevaricazione dei diritti dei creditori in
nome di asserite esigenze di bilancio.
In altri termini la soddisfazione delle pretese di tali terzi
viene esposta ad un sacrificio temporalmente indeterminato, a causa
del continuo dubbio e dell'incertezza sul regime di riequilibrio
applicabile.
In modo siffatto, dunque, il Legislatore priva continuamente di
stabilità la legge, impedendo che si costituisca il presupposto per
la soddisfazione effettiva delle ragioni di terzi (in particolare dei
creditori), oltre che l'interesse dei cittadini destinatari di
servizi pubblici ad un utilizzo razionale ed efficiente delle
risorse, vale a dire ad un bilancio riequilibrato.
8.3. Non va da ultimo tralasciata la circostanza che le censurate
norme, nell'introdurre l'estensione temporale del piano di rientro in
essere e, soprattutto, nell'estendere la facoltà in questione anche
a disavanzi rinvenienti dall'esercizio 2015, oltre che da quelli al
31 dicembre 2014, comporta la necessità di un'ulteriore
scomposizione del disavanzo complessivo con conseguente necessità di
individuazione delle sue aumentate quanto molteplici componenti, in
relazione alle quali occorre valutare l'andamento del relativo piano
rientro. Il che appare in contrasto con i principi di chiarezza e
trasparenza che devono ispirare la redazione dei documenti contabili.
Le informazioni contenute nei bilanci infatti devono essere
comprensibili dagli utilizzatori e devono essere esposte in maniera
sintetica e analitica, in modo da rendere possibile l'esame dei dati
contabili e un'adeguata rappresentazione dell'attività svolta.
Le norme contestate a ben vedere hanno introdotto un ulteriore
elemento di complessità nella scomposizione del disavanzo nelle sue
varie componenti.
Accanto a quello generato:
dall'accertamento straordinario dei residui ex art. 3, comma
16, del decreto legislativo n. 118/2011;
e/o dal disavanzo tecnico ex art. 3, comma 13, del decreto
legislativo n. 118/2011;
e/o dal disavanzo da costituzione del fondo anticipazioni di
liquidità ex decreto-legge n. 35/2013;
e/o dal disavanzo al 31 dicembre 2014 di cui all'art. 9, comma
5 del decreto-legge n. 78/2015;
e/o dal debito autorizzato e non contratto;
e/o, in via residuale, accanto al disavanzo ordinario;
è stato infatti inserito un'ulteriore voce di deficit, quello
ascrivibile alla gestione 2015, a sua volta «beneficiato» da tempi e
modi di ripiano difformi rispetto ai precedenti.
Tale scenario mina alla radice la certezza del diritto e la
veridicità dei conti, nonchè il principio di chiarezza e univocità
delle risultanze di amministrazione più volte enunciato dalla Corte
costituzionale (ex plurimis, sentenza n. 274 del 2017).
D'altra parte, come recentemente ricordato dalla Corte
costituzionale, «È fuor di dubbio che ogni bilancio consuntivo può
avere un solo risultato di amministrazione, il quale deriva dalla
sommatoria delle situazioni giuridiche e contabili degli esercizi
precedenti fino a determinare un esito che può essere positivo o
negativo. Consentire di avere più disavanzi significa, in pratica,
permettere di tenere più bilanci consuntivi in perdita» (sentenza n.
115/2020).
9. Occorre a questo punto valutare se, ed eventualmente in che
misura, le condizioni imposte dalla normativa sospettata di
incostituzionalità per accedere al prolungamento dei tempi di
ripiano possano essere tali da controbilanciare e/o giustificare gli
evidenziati profili di incompatibilità con la clausola generale
degli equilibri di bilancio.
Il comma 779 in particolare, condiziona l'accesso alla
dilatazione temporale del piano alla «riqualificazione» della spesa
attraverso il progressivo incremento degli investimenti.
Il comma 780, tuttavia, nel dettagliare tale obiettivo, lo
declina in termini di «incremento» dei pagamenti complessivi per
investimenti in misura non inferiore al valore dei medesimi pagamenti
per l'anno 2017.
È infatti espressamente previsto che: «Le regioni di cui al
comma 779, per gli anni dal 2018 al 2026, incrementano i pagamenti
complessivi per investimenti in misura non inferiore al valore dei
medesimi pagamenti per l'anno 2017 rideterminato annualmente
applicando all'anno base 2017 la percentuale del 2 per cento per
l'anno 2018, del 2,5 per cento per l'anno 2019, del 3 per cento per
l'anno 2020 e del 4 per cento per ciascuno degli anni dal 2021 al
2026. Ai fini di cui al primo periodo, non rilevano gli investimenti
aggiuntivi di cui all'art. 1, commi 140-bis e 495-bis, della legge 11
dicembre 2016, n. 232, e, per il solo calcolo relativo all'anno 2018,
i pagamenti complessivi per investimenti relativi all'anno 2017 da
prendere a riferimento possono essere desunti anche dal
preconsuntivo».
9.1. Risulta quindi evidente come la cosiddetta
«riqualificazione» della spesa in termini di spesa per investimenti,
sia considerata dal Legislatore un contrappeso per l'accesso
all'estensione temporale del piano di rientro.
Ebbene, occorre in primo luogo evidenziare la contraddittorietà
intrinseca intercorrente tra le disposizioni in esame, per poi
riconsiderare in termini critici la correttezza del concetto di
«riqualificazione» attribuito dal Legislatore alla fattispecie
concretamente regolamentata.
Sotto il primo profilo è evidente come il comma 779, che delinea
l'obiettivo da perseguire, prenda in considerazione la
«riqualificazione», mentre il successivo comma 780, che di contro
disciplina il meccanismo operativo per il perseguimento del medesimo
obiettivo, la traduca in un mero «incremento», peraltro
esclusivamente in termini di cassa.
Si tratta di concetti ontologicamente differenti.
La riqualificazione presuppone infatti l'acquisizione di
caratteristiche qualitativamente migliori di un determinato
aggregato. Riferita alla spesa, nell'ottica del Legislatore, non
potrebbe che concretizzarsi in una progressiva sostituzione di quella
corrente con quella di investimento.
Il che naturalmente presupporrebbe l'individuazione di sistemi di
valutazione e/o parametri idonei a misurare l'andamento del processo
attraverso, ad esempio, la fissazione di rapporti percentuali tra le
due componenti e/ o massimali complessivi di spesa.
L'incremento, di contro, è un concetto meramente quantitativo.
Le contestate disposizioni lo riferiscono alla sola spesa per
investimenti e non tengono conto dell'andamento di quella corrente.
La normativa in esame pertanto, in contrasto con le sue stesse
dichiarate finalità, non integra una reale riqualificazione della
spesa per investimenti a discapito di quella corrente, circostanza
questa che a ben vedere avrebbe potuto costituire uno sforzo virtuoso
delle amministrazioni interessate a fronte della recuperata capacità
di spesa corrente, ma impone esclusivamente un incremento di spesa
per investimenti peraltro solo in termini di cassa.
Si individua cioè, come contrappeso per la dilatazione temporale
del rientro dal deficit, un mero aumento di spesa, nell'ambito di una
situazione di squilibrio finanziario certificata.
In buona sostanza si prolunga puramente e semplicemente
l'orizzonte temporale del recupero del disavanzo non solo senza
l'imposizione di misure volte a stimolare comportamenti virtuosi in
termini di reale riqualificazione della spesa, ma addirittura
accostando il beneficio in parola all'imposizione di ulteriori
aumenti di spesa per investimenti rispetto a quelle, della stessa
natura, sostenute in esercizi precedenti.
Ciò, come se le spese in conto capitale fossero altro rispetto
al principio dell'equilibrio di bilancio.
Invero, non v'è chi non veda, come l'art. 81 della Costituzione
tuteli gli equilibri di bilancio nel loro complesso; nè ammette o
giustifica, la norma in commento, in alcun modo uno squilibrio di
parte capitale. Di contro l'ordinamento finanziario-contabile
consente il ricorso all'indebitamento proprio per preservare gli
equilibri di parte capitale (di cui le spese per investimento fanno
parte) attraverso l'accertamento della correlativa entrata.
Al contempo, la dilatazione temporale del rientro dal deficit e
la conseguente riduzione della quota di ammortamento da imputare alla
spesa di competenza di tutti gli esercizi dei nuovi piani di rientro,
comporta un'inesorabile espansione, più che proporzionale, anche
della spesa corrente per via della recuperata capacità di spesa
derivante dal prolungamento del piano di rientro.
In conclusione, il richiesto incremento dei pagamenti per spese
di investimento, lungi dal rappresentare un efficace contrappeso a
fronte della evidenziata deroga ai principi di equilibrio e di
copertura delle spese, risulta del tutto inconferente e
contraddittorio rispetto all'obiettivo dichiarato della
riqualificazione.
Si assiste in definitiva ad una reale eterogenesi dei fini
dichiarati.
Prendendo le mosse da una situazione finanziaria in squilibrio,
si individua il contrappeso delle previste misure di favore in un
mero aumento di tutte le componenti di spesa: di quelle per
investimento come conseguenza diretta del comma 780; di quelle
correnti come conseguenza indiretta della recuperata capacità di
spesa derivante dall'applicazione del comma 779.
9.2. Nè può essere tralasciata la circostanza che il richiesto
incremento debba essere valutato esclusivamente in termini di cassa
facendo riferimento ai soli pagamenti.
Ancora una volta la misura richiesta si appalesa inefficace
rispetto all'obiettivo di stimolare azioni virtuose in capo agli enti
beneficiari dell'estensione temporale dei piani di rientro.
A ben vedere in effetti, specie nel breve/medio periodo, il
richiesto obiettivo di incremento può essere agevolmente perseguito
semplicemente attingendo dal fondo cassa per «finanziare» pagamenti
da residui cioè per dar seguito ad obbligazioni passive registrate
in esercizi precedenti l'introduzione della norma contestata o,
addirittura, con la reiscrizione (e il pagamento) di risorse già
acquisite al bilancio e confluite nell'avanzo di amministrazione
vincolato, vanificando completamente la finalità di riqualificazione
della spesa dichiarata dal Legislatore.
Ciò è tanto più vero ove si consideri che la capienza della
cassa, nella finanza delle regioni, può comunemente dipendere da
fattori estranei al reale stato di salute dell'amministrazione in
termini di sana ed equilibrata gestione finanziaria ed al conseguente
buon andamento della riscossione rispetto ai pagamenti.
Ci si riferisce, a titolo meramente esemplificativo, alla
possibilità, neanche esercitata nell'esercizio di riferimento da
parte della Regione Abruzzo, di accedere alle iniezioni di liquidità
di cui al decreto-legge n. 35/2013; e/o alla consistenza dei
trasferimenti nazionali e comunitari ed alla conseguente rilevanza
della cassa sostanzialmente vincolata; e/o alla cassa sanitaria.
D'altra parte, benchè il disavanzo sostanziale sia tale da aver
imposto il ricorso ai piani di rientro in commento, al 31 dicembre
2018 il fondo cassa della Regione Abruzzo ha fatto registrare
l'importo di euro 474.705.848, mentre al 31 dicembre 2017 l'importo
di euro 487.655.323.
Una reale riqualificazione, diversamente, avrebbe richiesto
azioni di stimolo incidenti sulla gestione di competenza degli
esercizi presi in considerazione dal prolungamento del piano di
rientro attraverso l'imposizione di progressive politiche di sviluppo
in termini di aumento degli impegni di spesa di investimento.
9.3. Ma il meccanismo dei contrappesi ideato dal Legislatore
risulta affetto da irragionevolezza anche in base ad ulteriori
considerazioni.
La eterogeneità degli aggregati di spesa posti in correlazione
(competenza in conto corrente in relazione alla contrazione della
rata annuale da stanziare per il recupero dei deficit; cassa in conto
capitale per l'incremento degli investimenti) infatti, non consente
di valutare l'efficacia del meccanismo che assicurerebbe la
riqualificazione, neanche nel lungo periodo.
Occorre in effetti spazzare il campo dall'equivoco di paragonare
i due aggregati per sostenere - come mostra invece di opinare
l'amministrazione regionale nella fase istruttoria del giudizio a quo
- che un incremento della spesa per investimenti, vigente il
principio dell'equilibrio di bilancio, e quindi a parità di entrate,
non potrebbe che determinare una riduzione della spesa corrente e
quindi una sua implicita riqualificazione.
L'assunto appare non condivisibile per un duplice ordine di
motivi.
Innanzitutto, in quanto, come detto, si pretende di attribuire
rilievo alla somma algebrica tra l'aumento dei pagamenti per
investimenti, che sono considerati per cassa, e la riduzione della
spesa corrente, che opera invece, in termini di competenza. Qualsiasi
argomento volto a dimostrare la coerenza del meccanismo in parola si
scontra inesorabilmente con questa dirimente eccezione.
In secondo luogo, occorre considerare che la rata di ammortamento
a titolo di recupero del deficit ha natura di spesa corrente; ne
consegue che all'intero di quest'ultimo aggregato (spesa corrente),
la componente che per effetto delle contestate disposizioni
diminuisce, è certamente quella stanziata per il recupero del
deficit, mentre quella residua tende fisiologicamente a riespandersi
in misura direttamente proporzionale.
In questo senso può concludersi che la contrazione dell'importo
della rata di disavanzo da applicare al bilancio preventivo prevista
dalle disposizioni sospettate di incostituzionalità consente in
realtà di finanziare proprio una maggiore spesa corrente residua
all'interno dell'aggregato in considerazione.
In altri termini, la quota parte di spesa corrente che diminuisce
in via diretta è solo quella relativa alla riduzione della rata di
ammortamento; ad essa può seguire, a parità di entrate, un aumento
della spesa corrente residua in assenza di un limite complessivo di
spesa riferibile a tale aggregato.
Non si perviene a diverse conclusioni anche a voler considerare
il piano di recupero nel lungo periodo, in quanto lo sforzo associato
al citato incremento dei pagamenti per investimenti risulta del tutto
slegato dalla quantificazione del vantaggio derivante dalla
rimodulazione.
A fronte di un immediato «risparmio» di spesa corrente in conto
competenza pari alla metà della quota annuale del disavanzo 2014 ed
al ventesimo (1/20) del disavanzo 2015 da applicare al bilancio di
previsione, il reale effetto di riqualificazione della spesa in
termini di stanziamenti di competenza è solo eventuale e non
quantificabile e/o misurabile, proprio perchè esso può essere
affiancato se non addirittura totalmente sostituito, dalla
riassegnazione alla competenza delle economie vincolate e
dall'utilizzo dei residui in presenza di un cassa capiente per
ragioni non riconducibili al reale stato di salute finanziaria
dell'ente.
10. Art. 1, comma 779 ultimo periodo della legge 27 dicembre
2017, n. 205 - Violazione degli articoli 81, 97 e 119, primo e sesto
comma della Costituzione, in combinato disposto con gli articoli 2, 3
e 1 della Costituzione sia sotto il profilo della lesione
dell'equilibrio e della sana gestione finanziaria del bilancio, sia
per contrasto con gli interdipendenti principi di copertura
pluriennale della spesa e di responsabilità nell'esercizio del
mandato elettivo. Violazione del precetto dell'equilibrio ai sensi
del combinato disposto degli articoli 97, 81 e 41 della Costituzione,
e degli articoli 3 e 117, comma 1 della Costituzione, in relazione al
parametro interposto dell'art. 1, protocollo 1, Convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali.
10.1. In via subordinata, il dubbio di costituzionalità va
circoscritto alla parte in cui le misure ampliative dei tempi di
recupero del deficit sono estese anche al disavanzo 2015 ed in
particolare all'ultimo periodo del comma 779 dell'art. 1 della legge
n. 205/2017 a norma del quale «Le disposizioni di cui ai periodi
precedenti si applicano anche con riferimento al disavanzo al 31
dicembre 2015».
Anche in questo caso i parametri costituzionali violati sono
rappresentati dagli articoli 81, 97 e 119, primo e sesto comma della
Costituzione, in combinato disposto con gli articoli 2, 3 e 1 della
Costituzione sia sotto il profilo della lesione dell'equilibrio e
della sana gestione finanziaria del bilancio, sia per contrasto con
gli interdipendenti principi di copertura pluriennale della spesa e
di responsabilità nell'esercizio del mandato elettivo.
La norma contrasta inoltre con il precetto dell'equilibrio ai
sensi del combinato disposto degli articoli 97, 81 e 41 della
Costituzione, e degli articoli 3 e 117, comma 1 della Costituzione,
per violazione del parametro interposto dell'art. 1, protocollo 1,
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali.
Valgono al riguardo le medesime considerazioni espresse ai punti
n. 7), n. 8) e n. 9) in quanto integralmente riferibili anche alla
presente censura.
10.2. Ai precedenti rilievi occorre tuttavia aggiungere ulteriori
considerazioni specificamente riferibili al richiamato ultimo periodo
del comma 779.
In primo luogo si rileva che, ancor più di quanto già fatto
rilevare in ordine al disavanzo al 31 dicembre 2014, alcun nesso
possa essere ricostruito tra il disavanzo 2015 ed il «passaggio» alla
contabilità armonizzata.
Se si esclude l'applicazione dei nuovi schemi di bilancio i
quali, lungi dal determinare gli esiti della gestione, svolgono una
funzione essenzialmente rappresentativa di essa, i principi della
competenza finanziaria cosiddetta potenziata introdotta dal decreto
legislativo n. 118/2011, nell'esercizio 2015 erano già obbligatori
ed a regime.
Nè può ragionevolmente ritenersi che i disavanzi rinvenienti
dalla gestione dell'esercizio finanziario in considerazione possano
essere conseguenza delle novità introdotte dalla riforma. Il testo
normativo, unitamente ai principi contabili generali ed applicati,
risultavano in effetti ampiamente conosciuti in quanto emanati già
nel 2011 e poi entrati in vigore nel 2015 a seguito dei molteplici
rinvii normativi intervenuti.
Vieppiù, l'elevato grado di analiticità tecnica delle regole
introdotte dal decreto e dai suoi allegati principi risponde proprio
all'esigenza di garantire, più che in passato, gestioni finanziarie
rispettose dei principi costituzionali di copertura delle spese e
degli equilibri di bilancio.
D'altro canto, la Corte costituzionale ha giudicato le deroghe ai
principi di copertura delle spese e del pareggio di bilancio
costituzionalmente conformi, da una parte solo se contemperate con
altro interesse costituzionalmente rilevante, dall'altra a condizione
della loro eccezionalità.
Ebbene, la norma censurata appare carente sotto entrambi i
profili.
10.3. Della mancata riconducibilità della norma, nella parte in
cui estende il più lasco termine di ripiano del deficit 2015,
all'abusato passaggio alla contabilità armonizzata si è già
ampiamente detto (il riferimento va all'art. 3, commi 16 e 13, del
decreto legislativo n. 118/2011 sul rientro nel trentennio dal
maggior disavanzo).
Occorre tuttavia in questa sede aggiungere che il Legislatore
aveva già introdotto una serie di efficaci misure volte a
neutralizzare anche i possibili disavanzi conseguenti alle
difficoltà applicative dei nuovi principi una volta a regime.
Così, a titolo meramente esemplificativo e senza alcuna pretesa
di esaustività, riguardo la gestione dei residui attivi e del fondo
crediti di dubbia esigibilità, è stato previsto che:
per quanto riguarda il bilancio preventivo, nel primo esercizio
di applicazione della contabilità armonizzata (appunto il 2015) è
possibile stanziare una quota almeno pari al 50% dell'importo
dell'accantonamento quantificato nel prospetto riguardante il fondo
crediti di dubbia esigibilità allegato al bilancio di previsione.
Nel secondo esercizio lo stanziamento di bilancio riguardante il
fondo crediti di dubbia esigibilità è pari almeno al 75%
dell'accantonamento quantificato nel prospetto riguardante il fondo
crediti di dubbia esigibilità allegato al bilancio di previsione, e
dal terzo esercizio l'accantonamento al fondo è effettuato per
l'intero importo;
in sede di Rendiconto relativo all'esercizio 2015 e agli
esercizi successivi, fino al 2018, la quota accantonata nel risultato
di amministrazione per il fondo crediti di dubbia esigibilità può
essere determinata, pur tenendo conto della situazione finanziaria
complessiva dell'ente e del rischio di rinviare oneri all'esercizio
2019, facendo ricorso al cosiddetto «metodo semplificato» che in
buona sostanza consente di agganciare l'accantonamento, al fondo del
precedente Rendiconto (il cui conseguente disavanzo risultava già
beneficiato del piano di rientro trentennale) rideterminato in base
agli utilizzi del fondo per la cancellazione o lo stralcio dei
crediti e dell'importo definitivamente accantonata nel bilancio di
previsione.
A pare ispirato alla medesima ratio di riduzione del «peso» delle
nuove regole armonizzate anche l'art. 2, comma 6, del decreto-legge
n. 78 del 2015, poi dichiarato incostituzionale con la sentenza n.
4/2020, secondo cui «[g]li enti destinatari delle anticipazioni di
liquidità a valere sul fondo per assicurare la liquidità per
pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili di cui all'art. 1
del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013, n. 64, utilizzano la quota
accantonata nel risultato di amministrazione a seguito
dell'acquisizione delle erogazioni, ai fini dell'accantonamento al
fondo crediti di dubbia esigibilità nel risultato di
amministrazione».
Del pari, sempre nell'ottica della riduzione degli accantonamenti
obbligatori nei primi anni dell'armonizzazione, si pone l'art. 60,
comma 3, del decreto legislativo n. 118/2011 a norma del quale, a
seguito dell'eliminazione dell'istituto della perenzione
amministrativa, «una quota del risultato di amministrazione al 31
dicembre 2014 è accantonata per garantire la copertura della
reiscrizione dei residui perenti, per un importo almeno pari
all'incidenza delle richieste di reiscrizione dei residui perenti
degli ultimi tre esercizi rispetto all'ammontare dei residui perenti
e comunque incrementando annualmente l'entità dell'accantonamento di
almeno il 20 per cento, fino al 70 per cento dell'ammontare dei
residui perenti».
Si può pertanto concludere che, prima dell'intervento normativo
contestato, a più riprese il Legislatore si era già fatto carico di
alleggerire i tempi di recupero dei disavanzi ascrivibili
rispettivamente:
1) agli esercizi pregressi al 1° gennaio 2015 con l'art. 9,
comma 5, del decreto-legge n. 78/2015;
2) al passaggio al sistema armonizzato con l'art. 3, commi 16 e
13, del decreto legislativo n. 118/2011;
3) alle difficoltà applicative della contabilità armonizzata
a regime con le richiamate norme del decreto legislativo n. 118/2011
e del decreto legislativo n. 118/2011 e del «Principio contabile
applicato concernente la contabilità finanziaria» ad esso allegato
(Allegato n. 4/2).
Una verifica in concreto di quanto affermato si ritrae d'altra
parte proprio dall'osservazione dell'evoluzione del disavanzo della
Regione Abruzzo tra l'esercizio 2014 ed il 2015, come risulta dai
prospetti che seguono.

Tabella n. 1


=====================================================================
| | 2014 | 2015 |
+====================+=======================+======================+
|Saldo di competenza |-228.913.005 |-329.472.084 |
+--------------------+-----------------------+----------------------+
|Saldo residui |-6.518.565 |-317.386.210 |
+--------------------+-----------------------+----------------------+


Tabella 2



=====================================================================
| | | | Differenziale |
| Descrizione | 2014 | 2015 |tra 2015 e 2014|
+===================+================+==============+===============+
|RISULTATO CONTABILE| | | |
|DI AMMINISTRAZIONE |919.309.406 |272.451.112 |-646.858.294 |
+-------------------+----------------+--------------+---------------+
|Fondo crediti di | | | |
|dubbia esigibilita'| | | |
|al 31/12 |0 |27.193.069 |27.193.069 |
+-------------------+----------------+--------------+---------------+
|Accantonamento | | | |
|residui perenti al | | | |
|31/12 |25.569.934 |7.482.571 |-18.087.363 |
+-------------------+----------------+--------------+---------------+
|Fondo anticipazioni| | | |
|liquidità | | | |
|decreto-legge n. | | | |
|35 del 2013 e | | | |
|successive | | | |
|modifiche e | | | |
|finanziamenti |170.442.960 |166.764.376 |-3.678.584 |
+-------------------+----------------+--------------+---------------+
|Fondo perdite | | | |
|società | | | |
|partecipate |0 |4.861.281 |4.861.281 |
+-------------------+----------------+--------------+---------------+
|Fondo contenzioso |0 |26.404.404 |26.404.404 |
+-------------------+----------------+--------------+---------------+
|Altri | | | |
|accantonamenti |0 |55.925.172 |55.925.172 |
+-------------------+----------------+--------------+---------------+
|TOTALE PARTE | | | |
|ACCANTONATA |196.012.894 |288.630.874 |92.617.980 |
+-------------------+----------------+--------------+---------------+
|Vincoli derivanti | | | |
|da leggi e dai | | | |
|principi contabili |0 |0 |0 |
+-------------------+----------------+--------------+---------------+
|Vincoli derivanti | | | |
|da trasferimenti |1.404.622.912 |749.549.569 |-655.073.343 |
+-------------------+----------------+--------------+---------------+
|Vincoli derivanti | | | |
|dalla contrazione | | | |
|di mutui |0 |0 |0 |
+-------------------+----------------+--------------+---------------+
|Vincoli formalmente| | | |
|attribuiti | | | |
|dall'ente |0 |0 |0 |
+-------------------+----------------+--------------+---------------+
|Altri vincoli |0 |0 |0 |
+-------------------+----------------+--------------+---------------+
|TOTALE PARTE | | | |
|VINCOLATA |1.404.622.912 |749.549.569 |-655.073.343 |
+-------------------+----------------+--------------+---------------+
|TOTALE PARTE | | | |
|DESTINATA AGLI | | | |
|INVESTIMENTI |0 |0 |0 |
+-------------------+----------------+--------------+---------------+
|TOTALE PARTE | | | |
|DISPONIBILE  |-681.326.400 |-765.729.331 |-84.402.931 |
+-------------------+----------------+--------------+---------------+


Tabella n. 3



===========================================================
| RICONCILIAZIONE CON ANDAMENTO DISAVANZO SOSTANZIALE |
+===============================+=========================+
|Totale saldo competenza | |
|esercizio 2015 (A) |-329.472.084 |
+-------------------------------+-------------------------+
|Totale saldo residui esercizio | |
|2015 (B) |-317.386.210 |
+-------------------------------+-------------------------+
|Differenziale accantonamenti | |
|2015-2014 (C) |92.617.980 |
+-------------------------------+-------------------------+
|Differenziale vincoli 2015-2014| |
|(D) |-655.073.343 |
+-------------------------------+-------------------------+
|Peggioramento «Totale parte | |
|disponibile» nel biennio | |
|214-2015 (E=A+B-C-D) |-84.402.931 |
+-------------------------------+-------------------------+

I dati in commento dimostrano ancora una volta che l'incremento
del disavanzo non può essere in alcun modo ascrivibile al passaggio
alla contabilità armonizzata.
In effetti a fronte di un modesto incremento della parte
accantonata rispetto all'esercizio precedente pari a euro 92.617.979,
l'Amministrazione riduce in maniera più che proporzionale i vincoli
nella misura di euro -655.073.343 (cfr. Tabella n. 2).
Nonostante la citata consistente riduzione del saldo tra vincoli
ed accantonamenti, il risultato registra un rilevante peggioramento
che va tuttavia attribuito (cfr. Tabella n. 1) al saldo negativo
della gestione di competenza (euro -329.472.084) ed a quello della
gestione dei residui (euro -317.386.210) senza che su quest'ultimo
abbia influito il riaccertamento straordinario operato, di contro, al
1 gennaio 2018 per effetto dell'art. 1, comma 783, della legge n. 205
del 2017.
Alla luce di quanto esposto, l'ulteriore estensione al ventennio
del piano di rientro dal deficit all'esito dell'esercizio 2015 non
appare giustificata dall'esigenza di contemperamento con altro
interesse costituzionalmente rilevante e si appalesa radicalmente
scollegata dall'introduzione, oltre che dall'applicazione, a regime
della contabilità armonizzata.
La compatibilità della norma contestata con l'attuale assetto
costituzionale appare in definitiva esclusa laddove si consideri che
la Corte costituzionale (sentenza n. 107/2016), ha affermato che
l'ampliamento dell'orizzonte temporale per il ripiano può ammettersi
in ragione di eventi contabili che facciano emergere un disavanzo che
può essere ritenuto «straordinario» nelle sue cause e nelle sue
dimensioni e che deve, quindi, essere fronteggiato normativamente in
modo da consentire agli enti di recuperare le coperture in un arco di
tempo che sia ragionevole, e compatibile con la capacità di reperire
le risorse mancanti e necessarie ad erogare le su richiamate
prestazioni costituzionalmente imprescindibili.
10.4. Nè può ragionevolmente ritenersi trattarsi di una crisi
«strutturale» della finanza territoriale tale da giustificare il
predetto prolungamento (Corte costituzionale n. 107/2016).
Si tratta a ben vedere di disavanzi accumulatisi nel corso di un
solo esercizio finanziario peraltro indifferente rispetto
all'eventuale peso dell'adeguamento dei residui attivi e passivi alle
regole dell'armonizzazione (aspetto quest'ultimo neutralizzato delle
misure di cui all'art. 3 del decreto legislativo n. 118/2011); ed
immediatamente successivo ad altro esercizio, il 2014, il cui
disavanzo indistinto era stato già integralmente sottoposto ad altro
piano di rientro decennale e poi ventennale.
Il censurato intervento normativo si appalesa, in buona sostanza,
episodico ed asistematico in quanto incide sui risultati negativi
della sola gestione 2015.
10.5. Viola inoltre il più volte richiamato principio della
necessaria eccezionalità e definitività degli interventi normativi
derogatori rispetto agli ordinari tempi di riassorbimento dei deficit
previsti dall'ordinamento finanziario e contabile degli enti
territoriali.
Al riguardo è opportuno richiamare le univoche indicazioni
fornite dalla Corte costituzionale che, in riferimento al disavanzo
tecnico di cui all'art. 3, comma 13, del decreto legislativo n.
118/2011, ha avuto modo di chiarire che «Avere riguardo a tale
fenomeno patologico e consentire questa ulteriore facoltà di
disavanzo - oltre a quelle decennali (art. 9, comma 5, del
decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, recante "Disposizioni urgenti in
materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la
continuità dei dispositivi di sicurezza e di controllo del
territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario
nazionale nonchè norme in materia di rifiuti e di emissioni
industriali") e trentennali (art. 3, comma 16, del decreto
legislativo n. 118 del 2011), nonchè alle anticipazioni di
liquidità per debiti inevasi (da restituire anch'esse in un
trentennio: articoli 2 e 3 del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35,
recante «Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti
della pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli
enti territoriali, nonchè in materia di versamento di tributi degli
enti locali") - costituisce certamente una dimostrazione di fiducia
del legislatore statale nei confronti degli enti territoriali;
dimostrazione di fiducia sicuramente corredata dall'aspettativa che
la sua utilizzazione sia una tantum e non ingeneri la convinzione,
negli stessi enti destinatari - che possano ripetersi e perpetuarsi
le disfunzioni amministrative nella riscossione delle entrate e nella
copertura delle spese, magari confidando in nuovi eccezionali
provvedimenti legislativi di dilazione delle passivita'» (Corte
costituzionale, sentenza n. 6/2017).
La norma sospettata di costituzionalità, incidendo su un quadro
normativo già ampiamente derogatorio rispetto all'enunciata clausola
generale del pareggio di bilancio, invero, non integra affatto una
misura una tantum, ma si appalesa come l'ennesima ipotesi derogatoria
che rischia di trasformare l'eccezione in regola così ingenerando
l'affidamento che le norme adottate possano assumere carattere
ordinario anzichè eccezionale ed isolato, sospingendo così,
inevitabilmente, «le scelte degli amministratori verso politiche di
"corto respiro", del tutto subordinate alle contingenti
disponibilità di cassa» (Corte costituzionale sentenza n. 18/2019).
In conclusione, l'estensione del rilevante prolungamento
temporale del recupero anche al deficit 2015, ad avviso della
Sezione:
risulta incompatibile con una gestione di bilancio equilibrata;
ingenera l'affidamento che le norme contestate, slegate da
interessi costituzionalmente rilevanti che ne possano aver
giustificato l'adozione, possano assumere carattere ordinario
anzichè eccezionale ed isolato;
ha l'esclusivo effetto di spostare su generazioni successive il
peso finanziario di una gestione priva di coperture, in danno dei
principi di cui agli articoli 97, 81, 3 e 2 della Costituzione;
induce inevitabilmente «le scelte degli amministratori verso
politiche di "corto respiro", del tutto subordinate alle contingenti
disponibilità di cassa»;
sottrae gli amministratori al vaglio della loro responsabilità
politica e amministrativa (art. 1 della Costituzione).
In conclusione, come fatto rilevare dalla Corte costituzionale,
«ferma restando la discrezionalità del legislatore nello scegliere i
criteri e le modalità per porre riparo a situazioni di emergenza
finanziaria come quella in esame, non può [tuttavia] disconoscersi
la problematicità di soluzioni normative continuamente mutevoli come
quelle precedentemente evidenziate, le quali prescrivono il
riassorbimento dei disavanzi in archi temporali molto vasti, ben
oltre il ciclo di bilancio ordinario, con possibili ricadute negative
anche in termini di equità intergenerazionale» (sentenza n.
107/2016).
11. Art. 8, comma 1, lettera a), della legge della Regione
Abruzzo 5 febbraio 2018, n. 7 - Violazione degli articoli 81, 97 e
119 primo e sesto comma della Costituzione, in combinato disposto con
gli articoli 2, 3 e 1 della Costituzione sia sotto il profilo della
lesione dell'equilibrio e della sana gestione finanziaria del
bilancio, sia per contrasto con gli interdipendenti principi di
copertura pluriennale della spesa e di responsabilità nell'esercizio
del mandato elettivo.
Violazione del precetto dell'equilibrio ai sensi del combinato
disposto degli articoli 97, 81 e 41 della Costituzione, e degli
articoli 3 e 117, comma 1 della Costituzione, in relazione al
parametro interposto dell'art. 1, protocollo 1, Convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali.
La norma in commento, presenta dubbi di incostituzionalità per
un duplice ordine di profili.
Sotto un primo aspetto, essendo stata adottata in applicazione
dei commi 779 e seguenti dell'art. 1 della legge n. 208/2017, ne
condivide gli aspetti di incompatibilità con l'attuale assetto
costituzionale per tutti i motivi sopra esposti che in questa sede si
considerano integralmente richiamati.
12. Art. 8, comma 1, lettera a) della legge della Regione Abruzzo
5 febbraio 2018, n. 7 - Violazione degli articoli 81, 97 e 117, comma
2, lettera e), e comma 3 della Costituzione, in relazione ai
parametri interposti degli articoli 42, comma 12 e 50, del decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118.
Sotto altro aspetto, la norma regionale si appalesa incompatibile
con l'attuale assetto costituzionale nella parte in cui, omettendo di
valutare gli andamenti dei progressi esercizi, non prevede alcuno
stanziamento per il recupero del deficit rinveniente dagli esercizi
finanziari 2015 e 2016, in riferimento agli articoli 81, 97 e 117
comma 2 lettera e) e comma 3 della Costituzione, per violazione dei
parametri interposti degli articoli 42 comma 12, e 50 del decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42).
La norma contestata prevede che:
«È iscritta nello stato di previsione della spesa una quota
del disavanzo di amministrazione presunto per ciascuna delle tre
annualità di bilancio (2018-2019-2020) così determinata:
a) euro 25.544.172,01 quale annualità del disavanzo di
amministrazione presunto al 31 dicembre 2014, in attuazione di quanto
previsto dall'art. 9, comma 5, del decreto-legge 19 giugno 2015, n.
78 (Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali.
Disposizioni per garantire la continuità dei dispositivi di
sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle
spese del Servizio sanitario nazionale nonchè norme in materia di
rifiuti e di emissioni industriali), convertito con modificazioni
dalla legge 6 agosto 2015, n. 125 in deroga all'art. 42, comma 12,
del decreto legislativo 118/2011».
12.1. Per quanto attiene alla legittimazione, va premesso che
«per effetto della riforma di cui alla legge costituzionale 20 aprile
2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella
Carta costituzionale), la tutela della finanza pubblica e degli
equilibri di bilancio coinvolge tutte le amministrazioni del
consolidato pubblico, anche al fine di garantire il rispetto dei
vincoli economici e finanziari derivanti dall'appartenenza all'Unione
europea, e alla Corte dei conti è stata conferita la funzione di
verifica della legittimità del sistema di bilancio regionale anche
con riguardo ai parametri costituzionali di cui agli articoli 28, 81,
97, 100 e 119 della Costituzione.
Conseguentemente, si è estesa a quest'ultima la legittimazione a
sollevare questione di legittimità costituzionale, includendovi
[anche] la violazione dei suddetti parametri e del criterio di
riparto di competenze tra Stato e regioni, di cui all'art. 117,
secondo e terzo comma, della Costituzione, che si riverbera sul
potere di allocare risorse e di adottare provvedimenti implicanti una
spesa» (Corte costituzionale n. 112/2020).
È stata così riconosciuta la legittimazione della Corte dei
conti, sezione regionale di controllo, in sede di giudizio di
parificazione del Rendiconto regionale, a sollevare questioni di
legittimità costituzionale, «anche in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera l), della Costituzione, se evocato in
correlazione funzionale con l'art. 81 e con l'art. 97, primo comma,
della Costituzione (sentenze n. 146 del 2019 e n. 196 del 2018)»
(Corte costituzionale n. 112/2020).
12.2. Quanto alla rilevanza, nel rinviare alle precedenti
considerazioni circa la natura e le finalità del giudizio di
parificazione, in questa sede vale la pena soffermarsi sulla
circostanza che la norma regionale di approvazione del bilancio
previsionale in contestazione, omettendo di computare nel disavanzo
complessivo da recuperare quello rinveniente dagli esercizi 2015 e
2016, ha determinato una evidente sottostima degli stanziamenti di
spesa a titolo di recupero del deficit stesso con ciò condizionando
il giudizio di parificazione della Sezione sul Rendiconto
dell'esercizio 2018 della Regione Abruzzo.
Qualora la norma regionale sospettata di incostituzionalità
dovesse essere espunta dall'ordinamento giuridico, in effetti, la
posta di disavanzo iscritto in spesa nel bilancio preventivo, si
appaleserebbe illegittima in quanto gravemente sottostimata, con la
immediata conseguenza della compromissione del principale saldo di
bilancio, ovvero il risultato di amministrazione a fine esercizio,
nella parte in cui quest'ultimo non registra, in termini di recupero,
il deficit formalmente emerso negli esercizi 2015 e 2016.
Ed anzi le conseguenze della rilevante sottostima della rata
annuale di rientro dal deficit, a ben vedere, travolgerebbero
l'intera programmazione di entrata e di spesa nella misura in cui
quest'ultima non tiene conto degli incrementi di entrata e/o
riduzioni di spesa altrimenti necessari a garantire il pareggio in
tutte le fasi del ciclo di bilancio.
Occorre al riguardo considerare che il disavanzo fatto registrare
al 31 dicembre 2015 è stato quantificato in euro 88.081.513,53 e
quello al 31 dicembre 2016 in euro 3.239.707,30, giuste deliberazioni
giuntali di approvazione dei rispettivi schemi di Rendiconto n. 79/C
del 12 febbraio 2018 e n. 226/C del 17 aprile 2018, entrambe
precedenti al termine ultimo per l'adozione dei provvedimenti di
salvaguardia previsti dall'art. 50 del decreto legislativo n.
118/2011.
Conseguentemente, l'ammontare della rata del piano di rientro dal
deficit 2015 da applicare all'esercizio 2018 in base all'art. 42 del
decreto legislativo n. 118/2011, atteso il mancato recupero
certificato dalla stessa regione nel corso dei due anni
immediatamente successivi (il 2016 ed il 2017), avrebbe dovuto essere
pari euro 88.081.513,53 o, qualora le disposizioni di cui ai commi
779 e ss. dell'art. 1 della legge n. 205/2017 fossero dichiarate
costituzionalmente legittime, avrebbe dovuto essere pari ad euro
4.404.075,68 (88.081.513,53/20). Allo stesso modo, l'ammontare della
rata del piano di rientro dal deficit 2016, pari ad euro
3.239.707,30, in base all'art. 42 del decreto legislativo n.
118/2011, avrebbe dovuto essere ripartita nel corso del 2018 e del
2019, atteso il mancato recupero della stessa nel primo esercizio
immediatamente successivo alla sua emersione (il 2017).
Di contro con la norma qui in contestazione, l'Amministrazione ha
stanziato, in parte spesa, il solo importo di euro 25.544.172,00,
ovvero 1/20 del disavanzo 2014.
Per questi motivi la Sezione ritiene la questione «rilevante» ai
sensi e per gli effetti degli articoli 23 e 24 della legge n. 87 del
1953.
12.3. Occorre inoltre svolgere alcune ulteriori considerazioni
preliminari a seguito delle controdeduzioni regionali acquisite nel
corso dell'istruttoria propedeutica al giudizio di parificazione.
Ha sostenuto la Regione Abruzzo che, per effetto
dell'approvazione dello schema di Rendiconto 2017, la somma delle
quote di disavanzo rideterminate ai sensi del comma 782 dell'art. 1
della legge n. 205/2017, avrebbe determinato una quota da iscrivere
in bilancio pari ad euro 20.525.903,15, inferiore ai 25 milioni
previsti in bilancio di previsione 2018.
La norma richiamata permetterebbe all'ente, già in sede di
costruzione del bilancio 2018, di rideterminare il piano di
ammortamento sulla base dello stock di disavanzo non ancora ripianto.
Sempre ad avviso dell'Amministrazione, «l'Ente, una volta
quantificato il disavanzo 2015 ed anche 2016, ha effettuato un
riscontro sulla capienza dell'accantonamento effettuato in sede di
costruzione del bilancio di previsione (stanziamento pari a
25.544.172,01) e avendone riscontrato la capienza a contenere gli
stanziamenti rettificati ai sensi del comma 782 dell'art. 1 della
legge n. 205/2017 - ha ritenuto di non procedere (anche per un
principio di prudenza) ad una rideterminazione in meno del suddetto
stanziamento. Applicando, infatti, il comma 782 al disavanzo 2014 e
2015, così come rideterminato al 1° gennaio 2018 e, cioè, così
come risultante dal Rendiconto 2017, si sarebbero venuti a
determinare le seguenti voci da iscrivere nel disavanzo:
disavanzo 2014 non ripianato 305.242.577,10 quota annuale
15.262.128,85 su base ventennale;
disavanzo 2015 non ripianato 83.677.437,85 quota annuale
4.183.871,89 su base ventennale;
disavanzo 2016 non ripianato 3.239.707,30 quota annuale
1.079.902,30 su base triennale.
Come si vede, la somma delle tre quote rideterminate ai sensi del
comma 782 avrebbe determinato una quota da iscrivere in bilancio pari
a 20.525.903,15, inferiore ai 25 milioni previsti in bilancio di
previsione 2018».
Le richiamate considerazioni tuttavia appaiono prive di pregio in
ragione del dirimente aspetto temporale in relazione al quale i
passaggi sopra descritti sono venuti effettivamente a ricadere.
In effetti, in data 5 febbraio 2020 è stato approvato il
bilancio previsionale 2018/2020.
In data 12 febbraio 2018, è stato approvato lo schema di
Rendiconto generale per l'esercizio 2015 con un risultato
d'amministrazione negativo, al netto dell'anticipazione di
liquidità, di euro 598.964.953,68.
In data 17 aprile 2018, è stato approvato lo schema di
Rendiconto generale per l'esercizio 2016 con un risultato
d'amministrazione negativo, al netto dell'anticipazione di
liquidità, di euro 604.190.892,56.
In data 3 dicembre 2018, è stato approvato lo schema di
Rendiconto generale per l'esercizio 2017 con un risultato
d'amministrazione negativo, al netto dell'anticipazione di
liquidità, di euro 388.920.014,95.
Appare pertanto sin troppo evidente che, in applicazione del
comma 782, il momento a cui avere riguardo per la quantificazione
della quota non ancora ripianata del disavanzo 2014 non poteva che
essere quello dell'adeguamento del piano di rientro, naturalmente
coevo all'approvazione del bilancio previsionale 2018/2020.
L'espressione «quota non ancora ripianata del disavanzo 2014» di
cui al comma 782, in effetti, salvo a volerne svilire la portata
applicativa, va inevitabilmente riferita alla data dell'approvazione
del bilancio preventivo. Richiedendo in effetti la norma, la
necessaria individuazione di un preciso momento in cui fotografare
l'importo del disavanzo residuo, quello cui fare riferimento non può
che coincidere con l'approvazione del bilancio previsionale o con il
termine ultimo previsto dalla legge per la sua variazione.
Il fatto che i disavanzi 2015 e 2016 poi, fossero emersi solo
successivamente all'approvazione del bilancio previsionale, ma prima
del termine ultimo per la sua obbligatoria variazione con la legge di
assestamento, avrebbe del pari imposto alla regione di adeguare,
proprio in quella sede, lo stanziamento della quota di ammortamento
includendovi quella ascrivibile ai disavanzi successivi al 2014
quanto meno nella misura «agevolata» (per quello del 2015) prevista
dal comma 789 qui in contestazione.
In effetti, all'epoca dell'approvazione della legge di bilancio
previsionale 2018/2020 (del 5 febbraio 2018), il disavanzo residuo
del 2014 non era certo diminuito ed anzi si era aggravato per effetto
delle gestioni dei successivi esercizi.
In conclusione, la regione avrebbe dovuto tener conto del
disavanzo 2014, nella sua quantificazione originaria, per la
determinazione della rata di ammortamento del relativo deficit in
occasione dell'approvazione del bilancio previsionale 2018/2020; e
non avrebbe dovuto sottrarsi all'obbligo, entro il termine previsto
dall'art. 50 del decreto legislativo n. 118/2011 e quindi entro il 31
luglio 2018, di assestare le previsioni di spesa includendovi anche
le quote dei deficit accertati con i disegni di legge dei rendiconti
2015 e 2016 di cui rispettivamente alle delibere giuntali n. 79/C del
12 febbraio 2018 e n. 226/C del 17 aprile 2018.
La circostanza che in un tempo ampiamente successivo
all'approvazione della rimodulazione del piano ai sensi del comma 782
ed al termine ultimo previsto dalla legge dello Stato per apportare
modifiche agli stanziamenti di entrata e di spesa, fosse stato
approvato il Rendiconto 2017, oltretutto a ridosso della scadenza
dell'esercizio cui il bilancio preventivo si riferiva (cfr. delibera
di Giunta regionale n. 918/C del 3 dicembre 2018), non poteva certo
determinare un'ulteriore non giustificata rimodulazione al ribasso
del piano già approvato.
Diversamente opinando si aprirebbe la strada ad una non
consentita facoltà, in quanto priva di limiti temporali di scadenza,
di rimodulazione continua delle rate di ammortamento del piano di
rientro ogni qual volta l'amministrazione dovesse perseguire
l'obiettivo - peraltro connaturale alle finalità stesse del medesimo
piano - di riduzione del deficit originario, con continue
rideterminazioni al ribasso delle stesse quote di ammortamento.
D'altra parte l'unica possibilità di adeguamento dei piani di
rientro definiti in sede di approvazione del documento previsionale
2018, è espressamente prevista proprio dall'ultimo periodo del comma
782 che la circoscrive all'ipotesi in cui i piani stessi siano
definiti sulla base dei consuntivi approvati dalla giunta regionale a
seguito dell'approvazione dei rendiconti 2014 e 2015 da parte del
consiglio regionale e non certo a seguito dell'approvazione dei
rendiconti delle annualità successive.
Vale al contrario la regola secondo cui gli eventuali maggiori
recuperi della quota di disavanzo rispetto a quella programmata
determinano la formazione di un avanzo libero. Considerando che
l'art. 42, comma 6, del decreto legislativo 118/2011, nello stabilire
l'ordine con il quale può essere impiegata la quota libera
dell'avanzo di amministrazione, la destina prioritariamente alle
misure di salvaguardia, deve dedursi l'esistenza di un principio
implicito che fa divieto di sfruttare il vantaggio derivante da
un'accelerazione del recupero ottenuto in un esercizio in occasione
degli esercizi successivi, potendo tale vantaggio determinare
esclusivamente una riduzione dei tempi originari del risanamento.
Gli eccessi di recupero rispetto agli obiettivi intermedi
predeterminati nel piano di rientro pertanto non possono essere
portati in compensazione con le quote di deficit da stanziare nei
bilanci preventivi dei successivi esercizi finanziari. Di tal che,
l'eccesso di recupero fatto registrare con l'approvazione dello
schema di Rendiconto 2017 in data 3 dicembre 2018, non giustificava
il mancato stanziamento della rata di ammortamento del deficit
rinveniente dal 2015 e dal 2016; e ciò indipendentemente dagli esiti
dei successivi risultati di amministrazione.
Nè potrebbe essere condivisa l'eccezione secondo cui, a fronte
di un obiettivo annuo di recupero complessivo pari ad euro
29.948.247,68 (25.544.172,01 + 4.404.075,67), il disavanzo a fine
esercizio sarebbe comunque migliorato per un importo di euro
34.520.662,32. Ciò in quanto la corretta programmazione degli
stanziamenti di spesa a titolo di recupero del deficit avrebbe dovuto
far registrare un ulteriore miglioramento del risultato a fine
esercizio ed un conseguente ulteriore, e dovuto, avvicinamento
dell'obiettivo di definitivo riequilibrio.
Il mancato stanziamento del disavanzo 2015, neanche nella misura
di 1/20 previsto dal contestato comma 779 della legge di stabilità
per il 2018 (come anche di quello ascrivibile all'esercizio 2016), in
ultima analisi ha determinato una riduzione della quota di disavanzo
da ripianare a carico dell'esercizio 2018.
Il che si appalesa in contrasto con i principi:
dell'obbligo di traslazione della quota di disavanzo non
ripianata (nella fattispecie il disavanzo al 31 dicembre 2014)
all'esercizio successivo (Corte conti, Sezioni riunite in speciale
composizione n. 1/2019/ EL);
del divieto di sfruttare il vantaggio derivante da
un'accelerazione del recupero del disavanzo sulle annualità
successive del bilancio;
del conseguente obbligo dell'ente, ricadente nella precedente
fattispecie, di ridurre i tempi del ripiano ovverosia di perseguire
l'avvicinamento temporale dell'obiettivo finale di rientro dal
deficit.
Solo con l'emanazione dell'art. 111, comma 4-bis, del
decreto-legge n. 18/2020, è stata dettata una deroga al suesposto
principio consistente nella possibilità di non applicare al bilancio
degli esercizi successivi il disavanzo di amministrazione ripianato
(di importo superiore di quello applicato al bilancio), scomputando
il maggiore recupero effettuato in un determinato esercizio, dal
disavanzo già iscritto a bilancio sulle annualità successive,
secondo le previsioni del piano originariamente approvato, e portando
così ad una maggiore capacità di spesa.
Si tratta tuttavia di una disposizione derogatoria che da una
parte non fa che confermare, a contrario, i principi generali sopra
ricostruiti e che, dall'altra, naturalmente non risulta applicabile
ratione temporis al caso di specie, la cui attuazione resta tra
l'altro subordinata alla circostanza, anch'essa non ricorrente nella
fattispecie, che il maggior recupero del disavanzo discenda da
maggiori entrate e spese minori collegate all'anticipo di attività e
azioni programmate per le annualità successive, fissate nel piano di
rientro.
Il Legislatore in pratica non fa che codificare il principio
secondo cui il piano di rientro esplica i propri effetti di
risanamento finanziario attraverso l'imposizione di progressivi
avanzi di competenza.
Di contro, il miglioramento del risultato di amministrazione
disponibile fatto registrare dall'amministrazione a fine esercizio
2017, tradendo la su indicata ratio del piano di rientro si rivela,
nel primo triennio della sua applicazione (2015-2017), piuttosto
riconducibile alla riduzione delle parti accantonate e vincolate del
risultato in misura ampiamente superiore rispetto al recupero del
deficit nello stesso periodo.
La tabella che segue, mostra una riduzione al 31 dicembre 2017 di
euro 973.748.696 delle parti accantonate e vincolate (rispettivamente
+ euro 46.856.438 e - euro 1.020.605.134) rispetto al dato di
partenza (31 dicembre 2014) a fronte di un recupero, in termini di
disavanzo, pari ad euro 129.436.689 nel medesimo periodo considerato.


Parte di provvedimento in formato grafico


Il dato risulta del pari confermato ove si volga lo sguardo alla
gestione di competenza che, come noto, tra i saldi di bilancio,
restituisce l'informazione maggiormente rappresentativa
dell'andamento della gestione di un esercizio finanziario, in quanto
depurato dall'andamento dei residui, ovvero da grandezze contabili
conseguenti ad obbligazioni attive e passive assunte in esercizi
precedenti a quelli oggetto di esame, e dai risultati di
amministrazione degli esercizi precedenti.
Ebbene, anche in questo caso non può non osservarsi come il
saldo complessivo di competenza del primo triennio di applicazione
del piano di rientro sia ampiamente negativo, attestandosi ad euro
-483.236.647 (cfr. Corte dei conti, Sezione regionale controllo
Abruzzo, n. 202/2020/Pari).


Parte di provvedimento in formato grafico


La Tabella che segue mostra, da ultimo, la descrizione analitica
delle reali componenti che hanno consentito il recupero del deficit


=====================================================================
| RICONCILIAZIONE CON ANDAMENTO DISAVANZO SOSTANZIALE |
+=====================================+=============================+
|Totale saldo competenza | |
|triennio 2015-2017 (A) |-483.236.647 |
+-------------------------------------+-----------------------------+
|Totale saldo residui triennio | |
|2015-2017 (B) |-361.075.360 |
+-------------------------------------+-----------------------------+
|Differenziale accantonamenti tra il | |
|2014 ed il triennio 2015-2017 (C) |46.856.438 |
+-------------------------------------+-----------------------------+
|Differenziale vincoli tra il 2014 ed | |
|il triennio 2015-2017 (D) |-1.020.605.134 |
+-------------------------------------+-----------------------------+
|Miglioramento *Totale parte | |
|disponibile* nel periodo 2015-2017 | |
|(E=A+B-C-D) |129.436.689 |
+-------------------------------------+-----------------------------+

In conclusione, il miglioramento del disavanzo descritto
dall'amministrazione nelle controdeduzioni, se analizzato alla luce
dei dati sopra esposti, si dimostra ascrivibile interamente ad
operazioni contabili sui fondi e non a politiche prudenziali di
contrazione della spesa rispetto all'andamento delle entrate. E ciò,
nonostante la vigenza dei piani di rientro dal deficit che impongono,
o avrebbero dovuto imporre, progressivi avanzi di competenza quali
unici strumenti di riduzione del disavanzo di amministrazione.
12.4. La legge regionale n. 7/2018 del 5 febbraio 2018, che non
ha subito variazioni in corso di esercizio, quindi, ai fini del
ripiano, ha preso in considerazione il solo disavanzo rinveniente
dall'esercizio 2014, tralasciando illegittimamente di verificare
l'andamento del risultato nel corso degli esercizi successivi. Sotto
il profilo della non manifesta infondatezza la norma si pone pertanto
in contrasto con i parametri fissati dagli articoli 81, 97, 119 e
117, secondo comma, lettera e), e terzo comma della Costituzione e
degli interposti parametri dell'art. 50 e dell'art. 42, comma 12, del
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118.
Nel caso di specie, il vulnus di costituzionalità della legge
regionale contestata è originato in primo luogo per lesione del
principio costituzionale dell'equilibrio e della sana gestione
finanziaria del bilancio, oltre che per contrasto con gli
interdipendenti principi di copertura pluriennale della spesa, posti
dagli articoli 81, 97, 41 e 119 primo e sesto comma della
Costituzione, in combinato disposto con gli articoli 2, 3 e 1 della
Costituzione. Al riguardo valgono tutte le considerazioni svolte
relativamente alla questione di legittimità dell'art. 1, commi 779 e
ss. della legge n. 205/2017 che qui si intendono integralmente
richiamate.
Sotto questo profilo, si può in questa sede aggiungere come i
mancati stanziamenti di spesa per il recupero dell'intero disavanzo
emerso allo scadere del termine per l'adozione dei provvedimenti di
cui all'art. 50 del decreto legislativo n. 118/2011, si pongono come
strumentali ad una manovra elusiva della salvaguardia degli equilibri
del bilancio, rendendo la norma impugnata costituzionalmente
illegittima in riferimento diretto all'art. 81, terzo comma,
della Costituzione, anche indipendentemente dalla violazione delle
segnalate norme interposte.
La violazione consiste, giova ribadirlo, nell'aver omesso di
ripianare rilevanti quote di disavanzo pregresso consentendo cosi di
impegnare spese in misura superiore al complesso delle entrate
disponibili.
In proposito, la Corte costituzionale ha già affermato che «la
"forza espansiva dell'art. 81, quarto [ora terzo] comma, della
Costituzione [...] costituisce una clausola generale in grado di
colpire tutti gli enunciati normativi di carattere finanziario con
essa collidenti» (sentenza n. 279 del 2016; nello stesso senso; in
precedenza, sentenza n. 70 del 2012).
Ma la norma regionale impugnata si appalesa in contrasto anche
con l'art. 117, secondo comma lettera e) della Costituzione poichè
la legge regionale ha derogato le disposizioni della legge dello
Stato espressamente adottate in applicazione della suddetta norma
costituzionale (cfr. art. 1, comma 1, del decreto legislativo n.
118/2011) e, segnatamente, gli articoli 42, comma 12 e 50, del
decreto legislativo n. 118/2011 che dettano norme in tema di
armonizzazione dei sistemi contabili delle regioni.
I richiamati incrementi della spesa corrente, poi, violano le
disposizioni volte al suo contenimento ponendosi così in contrasto
anche con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione per lesione
della competenza statale a disciplinare i principi di coordinamento
della finanza pubblica riservati alla sfera di competenza del
legislatore statale, funzionali ad assicurare il rispetto del
parametro dell'unità economica della Repubblica e a prevenire
squilibri di bilancio (Corte costituzionale sentenze n. 112/2020, n.
104/2013, n. 79/2013, n. 60/2013, n. 51/2013, n. 28/2013 e n. 78/
2011).
12.5. La mancata approvazione degli schemi di Rendiconto, al
momento della approvazione della legge di bilancio regionale, non
può naturalmente costituire una ragione giustificativa della
segnalata mancanza.
L'ordinamento contabile infatti non subordina l'adozione di
misure di salvaguardia alla formale approvazione dei documenti di
sintesi da cui emergano situazioni di deficit; conseguentemente il
ritardo nell'adozione di questi ultimi non può porsi a motivo della
mancata applicazione al bilancio previsionale 2018/2020 dei reali
squilibri registrati nel corso delle successive gestioni. D'altra
parte, la mancata o ritardata approvazione dei conti consuntivi o dei
relativi schemi da parte della Giunta regionale, nei termini
normativamente imposti non poteva trovare causa nei ritardi
accumulati a seguito del contenzioso costituzionale che ha
interessato la Regione Abruzzo. L'Amministrazione pertanto non poteva
certo giovarsi di un proprio inadempimento per trarne vantaggio in
termini di mancato stanziamento di spesa a valere sul bilancio
preventivo in esame.
Vale la pena al riguardo rammentare quanto chiarito dalla Corte
costituzionale che, sul piano temporale, ha qualificato il precetto
dell'equilibrio di bilancio in termini dinamici o tendenziali, ossia
come «ricerca di un armonico e simmetrico bilanciamento tra risorse
disponibili e spese necessarie per il perseguimento delle finalità
pubbliche» (sentenza n. 250/2013), tale da imporre
«all'amministrazione un impegno non circoscritto al solo momento
dell'approvazione del bilancio, ma esteso a tutte le situazioni in
cui tale equilibrio venga a mancare per eventi sopravvenuti o per
difetto genetico conseguente all'impostazione della stessa legge di
bilancio» (ibidem).
In maniera ancor più pregnante poi il Giudice delle leggi ha
fatto rilevare che «i ritardi accumulati nella definizione contabile
delle annualità pregresse da parte della Regione Abruzzo, nonchè la
primaria esigenza di riallineare la gestione corrente e la
rendicontazione, pervenendo ad una definitiva e aggiornata
illustrazione della situazione patrimoniale e finanziaria della
regione stessa appaiono poter giustificare una deroga all'ordinaria
scansione temporale degli adempimenti contabili, consentendo
l'approvazione, da parte della Giunta, di disegni di legge aventi ad
oggetto rendiconti annuali, senza nè il previo espletamento del
giudizio di parificazione nè la finalizzazione delle procedure
legislative di approvazione dei rendiconti relativi agli anni
precedenti. D'altronde, autorevoli richiami ad operare in modo
risolutivo, anche attraverso formule derogatorie, provengono dalla
stessa Corte costituzionale (cfr. sentenza n. 49/2018) secondo la
quale «ben potrebbe - anzi dovrebbe - la Regione Abruzzo effettuare
le operazioni necessarie per recuperare immediatamente, in modo
costituzionalmente corretto, tutti gli adempimenti scaduti inerenti
ai rendiconti successivi, pur nel rispetto dei separati riscontri
secondo la partizione annuale».
Sotto altro seppur connesso aspetto poi, non può non attribuirsi
rilievo alla circostanza che lo schema di Rendiconto 2015 veniva
approvato a distanza di soli sette giorni dall'emanazione della legge
qui contestata, evidenziando proprio quel deficit di cui la legge
regionale di bilancio invece si disinteressava.
Diversamente opinando si perverrebbe alla irragionevole
conclusione di sottrarre al vaglio costituzionale una legge per il
solo fatto che l'amministrazione che l'ha emanata ne abbia
artatamente anticipato l'approvazione ad un momento in cui il deficit
dell'esercizio pregresso, ormai ampiamente chiuso e manifestatosi,
non fosse stato ancora formalizzato.
12.6. L'amministrazione in definitiva, fino al termine
normativamente imposto per l'adozione del provvedimento di verifica
degli equilibri di cui all'art. 50 del decreto legislativo n.
118/2011 (31 luglio 2018), ha omesso di verificare lo stato di
equilibrio finanziario alla luce dei risultati rinvenenti dagli
esercizi 2015 e 2016 di cui gli schemi di Rendiconto risultavano già
approvati.
Atteso il principio di continuità di bilancio, l'assenza di
qualsivoglia atto ricognitivo dell'andamento del deficit pregresso
rende pertanto la programmazione di bilancio radicalmente slegata
dalla reale situazione finanziaria e come tale in contrasto con i
principi costituzionali di copertura delle spese e di equilibrio di
bilancio.
La legge regionale si è limitata, giova ribadirlo, ad applicare
in parte spesa del preventivo 2018/2020 la sola quota parte del
disavanzo 2014 non tendo conto del fatto che, nel corso della
gestione 2018, si registrava un consistente peggioramento del
deficit, che, al netto dell'anticipazione di liquidità, passava da
euro 510.883.440,15 del 2014, ad euro 598.964.953,68 del 2015, fino a
giungere ad euro 604.190.892,56 del 2016.
Ometteva l'amministrazione regionale infatti, in violazione
dell'art. 50 del decreto legislativo n. 118/2011, di approvare con
legge l'assestamento delle previsioni di bilancio.
A questo passaggio la legge riconnette l'obbligo della verifica
del permanere degli equilibri generali di bilancio e, in caso di
accertamento negativo, di assunzione dei necessari provvedimenti di
riequilibrio con allegazione di una nota integrativa nella quale sono
indicati tra l'atro: «c) le modalità di copertura dell'eventuale
disavanzo di amministrazione tenuto conto della struttura e della
sostenibilità del ricorso all'indebitamento, con particolare
riguardo ai contratti di mutuo, alle garanzie prestate e alla
conformità dei relativi oneri alle condizioni previste dalle
convenzioni con gli istituti bancari e i valori di mercato,
evidenziando gli oneri sostenuti in relazione ad eventuali
anticipazioni di cassa concesse dall'istituto tesoriere».
Ebbene, al 31 luglio 2018, data entro la quale la richiamata
disposizione imponeva di effettuare l'adempimento in parola,
l'ammontare del deficit era ulteriormente aumentato attestandosi
rispettivamente ad euro 598.964.953,68 a fine esercizio 2015 come
certificato dalla deliberazione giuntale n. 79/C del 12 febbraio 2018
e ad euro 604.190.892,56 come certificato dalla deliberazione
giuntale n. 226/C del 17 aprile 2018.
Ciononostante, l'Amministrazione persisteva nel considerare, ai
fini del ripiano e delle conseguenti misure correttive che invece
venivano radicalmente omesse, il solo disavanzo rinveniente a fine
esercizio 2014 pari ad euro 510.883.440,15.
Nè si avvaleva, l'Amministrazione regionale, della possibilità
introdotta dalla legge di stabilità per il 2018 sopra contestata, di
spalmare l'ulteriore quota di disavanzo maturata nel corso 2015 -
evidenziatosi nel febbraio 2018 nell'importo di euro 88.081.513,53 -
in un ventennio in deroga a quanto previsto dall'art. 42, comma 12,
del decreto legislativo n. 118/2011.
In conclusione, anche nella denegata ipotesi in cui i richiamati
commi 779 e ss. dell'art. 1 della legge n. 205/2017 contestati
superassero il vaglio di costituzionalità, la norma regionale ora
all'esame si appalesa comunque incompatibile con il vigente quadro
costituzionale perchè, non prevedendo le necessarie misure di
salvaguardia resesi attuali dall'aggravamento della situazione
finanziaria dell'ente attraverso l'applicazione al bilancio
preventivo 2018 dell'ulteriore disavanzo proveniente dall'esercizio
2015, neanche nella misura ridotta di un ventesimo, e dall'esercizio
2016, si pone in chiara violazione dei parametri fissati dagli
articoli 81, 97 e 117, secondo comma, lettera e), e terzo comma della
Costituzione e degli interposti parametri dell'art. 50 e dell'art 42,
comma 12, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118.

P. Q. M.

1. Solleva, per le ragioni indicate in parte motiva, la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 779, 780 e 782
della legge 27 dicembre 2017, n. 205 e dell'art. 8, comma 1, lettera
a), della legge della Regione Abruzzo 5 febbraio 2018, n. 7, in
riferimento ai parametri stabiliti dagli articoli 81, 97 e 119, primo
e sesto comma, della Costituzione, in combinato disposto con gli
articoli 2, 3 e 1 della Costituzione sia sotto il profilo della
lesione dell'equilibrio e della sana gestione finanziaria del
bilancio, sia per contrasto con gli interdipendenti principi di
copertura pluriennale della spesa e di responsabilità nell'esercizio
del mandato elettivo.
2. Solleva, per le ragioni indicate in parte motiva, la questione
di legittimità costituzionale dell'art.1, commi 779, 780 e 782 della
legge 27 dicembre 2017, n. 205 e dell'art. 8, comma 1, lettera a),
della legge della Regione Abruzzo 5 febbraio 2018, n. 7, in
riferimento ai parametri stabiliti dagli articoli 97, 81 e 41 della
Costituzione, e degli articoli 3 e 117, comma 1, della Costituzione,
per violazione del parametro interposto dell'art. 1, protocollo 1,
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali.
3. Solleva, per le ragioni indicate in parte motiva, la questione
di legittimità costituzionale dell'ultimo periodo del comma 779
dell'art. 1 della legge n. 205/2017 ovvero alla norma secondo cui «Le
disposizioni di cui ai periodi precedenti si applicano anche con
riferimento al disavanzo al 31 dicembre 2015», in riferimento ai
parametri stabiliti dagli articoli 81, 97 e 119, primo e sesto, comma
della Costituzione, in combinato disposto con gli articoli 2, 3 e 1
della Costituzione sia sotto il profilo della lesione dell'equilibrio
e della sana gestione finanziaria del bilancio, sia per contrasto con
gli interdipendenti principi di copertura pluriennale della spesa e
di responsabilità nell'esercizio del mandato elettivo; nonchè in
riferimento ai parametri stabiliti dagli articoli 97, 81 e 41 della
Costituzione, e degli articoli 3 e 117, comma 1, della Costituzione,
per violazione del parametro interposto dell'art. 1, protocollo 1,
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali.
4. Solleva, per le ragioni indicate in parte motiva, la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 8, comma 1, lettera a),
della legge della Regione Abruzzo 5 febbraio 2018, n. 7, recante
«Bilancio di previsione finanziario 2018/2020» nella parte in cui,
omettendo di valutare gli andamenti dei pregressi esercizi, non
prevede alcuno stanziamento di spesa per il recupero del deficit
rinveniente dagli esercizi finanziari 2015 e 2016, in riferimento
agli articoli 81, 97 e 117, secondo comma, lettera e), e terzo gomma,
della Costituzione per violazione dei parametri interposti dell'art.
50 e dell'art. 42, comma 12, del decreto legislativo 23 giugno 2011,
n. 118.
Sospende il giudizio di parificazione sullo schema di rendiconto
dell'esercizio finanziario 2018 della Regione Abruzzo, inciso dalle
predette disposizioni normative, ordinando la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale per l'esame delle questioni sollevate.
Dispone che, a cura della Segreteria della sezione, ai sensi
dell'art. 23, ultimo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, la
presente ordinanza sia notificata al Presidente della Regione Abruzzo
e al Procuratore regionale quali parti in causa e sia comunicata al
Presidente del Consiglio regionale dell'Abruzzo.
Così disposto in L'Aquila, nella Camera di consiglio del 30
luglio 2020.

Il Presidente: Arrigucci


Il Magistrato relatore: Di Marco