1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 12-10-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 11 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 7 ottobre 2011
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 7 ottobre 2011 (della Regione Campania). Regioni (in genere) - Giunta regionale - Annullamento, per violazione del principio delle quote rosa (di cui agli artt. 1, 5, 22, 35, 46 e 48 dello Statuto della Regione Campania), con sentenza del TAR Campania n. 1985 del 2011, confermata con sentenza del Consiglio di Stato - sez. V, n. 4502 del 2011, del decreto del Presidente della giunta della Regione Campania n. 136 del 2010, con il quale, preso atto delle dimissioni irrevocabili di un assessore, il Dott. Ernesto Sica, e' stato nominato un altro assessore di sesso maschile, nella persona del Dott. Vito Amendolara - Ricorso della Regione Campania - Denunciata invasione della sfera di attribuzioni costituzionalmente attribuita alla Regione, attesa la natura politica dell'atto annullato e la conseguente sottrazione al sindacato giurisdizionale e la sottoposizione ad altri controlli di natura politica (del Consiglio regionale, del corpo elettorale, del Presidente della Repubblica mediante rimozione del Presidente della Giunta regionale per atti contrari alla Costituzione, ai sensi dell'art. 126) - Denunciato abuso del potere giurisdizionale - Richiesta alla Corte di dichiarare che non spettava allo Stato, tramite l'autorita' giurisdizionale amministrativa, sindacare la legittimita' dell'atto di nomina di un assessore regionale da parte del Presidente della giunta della Regione Campania e, per l'effetto, richiesta di annullare la sentenza del Consiglio di Stato - sez. V, n. 4502 del 2011 e la sentenza del Tar Campania n. 1985 del 2011. Istanza di sospensione. - Sentenza Consiglio di Stato 27 luglio 2011, n. 4502, Sentenza del TAR della Campania n. 1985 del 2011. - Costituzione, artt. 101, comma secondo, 117, 122, comma quinto, 123 e 126, comma terzo. (011C0633) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 12-10-2011)

Ricorso per conflitto tra enti n. 11 depositato il 7 ottobre 2011
per conflitto di attribuzione tra lo Stato e le Regioni ai sensi
dell'art. 134, comma 2, Cost., dell'art. 39 della legge n. 87 del
1953, e dell'art. 25 delle Norme integrative per i giudizi di fronte
alla Corte costituzionale del 7 ottobre 2008 promosso dalla Regione
Campania in persona del legale rappresentate pro tempore, on. Stefano
Caldoro, Presidente della Giunta Regionale, rappresentata e difesa,
giusta mandato a margine al presente ricorso e delibera di incarico
dagli Avv.ti Maria d'Elia, Almerina Bove, dell'Avvocatura Regionale,
nonchè dagli Avv.ti Prof. Beniamino Caravita di Toritto e Gaetano
Paolino, elettivamente domiciliata in Roma, alla via Poli, 29, presso
gli uffici di rappresentanza della Regione contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri pro-tempore affinchè dichiari che non spetta
allo Stato, e per esso, ai suoi organi giurisdizionali, la facoltà
di annullare il D.P.G.R.C. n. 136 del 2010 con il quale, preso atto
delle dimissioni irrevocabili di un assessore, è stato nominato
altro assessore.

Fatto

1. Con ricorso proposto dinanzi al Tar Campania, l'Avv. Annarita
Petrone ha impugnato i decreti presidenziali di nomina dei componenti
della Giunta regionale campana. La ricorrente ha lamentato la
violazione del principio della equilibrata presenza di uomini e donne
nella formazione degli organi e degli uffici regionali (di cui agli
artt. 1, 5, 22, 35, 46 e 47 dello Statuto), in ragione della presenza
di una sola componente di sesso femminile nell'attuale composizione
dell'organo esecutivo della Regione.
In assenza di qualsiasi indicazione numerica nello Statuto che
permetta di considerare perseguito l'obiettivo del riequilibrio di
genere in seno agli organi di governo regionali, parte ricorrente ha
affermato che in ogni caso, anche nella denegata ipotesi in cui fosse
impossibile dare attuazione al principio in questione, le ragioni di
una simile condizione avrebbero dovuto essere esplicitate nei
provvedimenti presidenziali di nomina della Giunta.
Nel decidere il giudizio, il Tar, con sentenza n. 1985 del 2011,
ha accolto il ricorso, annullando il decreto presidenziale n. 136 del
16 luglio 2010, con cui, nelle more della definizione del primo grado
di giudizio, il Presidente della Giunta aveva sostituito l'assessore
dimissionario dott. Ernesto Sica con altro assessore di sesso
maschile, nella persona del dott. Vito Amendolara.
Nel merito, il Collegio ha affermato che gli atti di nomina dei
componenti l'organo esecutivo regionale, seppur costituenti il
risultato di una scelta caratterizzata da un elevato tasso di
discrezionalità, non hanno natura di atto politico, bensì di atto
amministrativo, soggetti al rispetto dei parametri di legittimità
procedimentale e sostanziale che delimitano il potere presidenziale,
e come tali suscettibili di sindacato in sede giurisdizionale.
Con riguardo all'art. 51 della Costituzione, richiamandosi alle
precedenti sentenze della stessa sezione (Tar Campania Napoli, sez.
I, sentt. n. 12668/2010 e n. 1427/2011), il Tar Campania ne ha
affermato la natura di "parametro di legittimità sostanziale di
attività amministrative discrezionali, rispetto alle quali si pone
come limite conformativo". Lo stesso giudice di prime cure, tuttavia,
ricorda come la natura della norma costituzionale in oggetto sia
tuttora dibattuta in giurisprudenza e foriera di orientamenti
contrastanti (richiamandosi, in senso opposto a quello fatto proprio
dalla gravata sentenza, TAR Milano, n. 354/2011 e TAR Lecce, n.
622/2010).
Nella vicenda concreta, dirimente sarebbe comunque la previsione
contenuta nell'art. 46, comma 3, dello statuto campano, per cui "il
Presidente della Giunta regionale (...) nomina, nel pieno rispetto
del principio di una equilibrata presenza di donne ed uomini, i
componenti della Giunta". Detta disposizione, collocandosi in un
quadro di disposizioni tese a riconoscere e promuovere l'uguaglianza
tra i sessi (artt. 4 e 5 dello Statuto campano), si sostanzierebbe
"in una azione positiva di riequilibrio in ambito politico delle
presenze dei due sessi con riferimento (...) alla giunta regionale",
delineando un precetto immediato e diretto sulla composizione
dell'organo esecutivo della Regione.
Ad avviso del giudice di primo grado, l'obiettivo
dell'equilibrata presenza dei sessi in seno all'organo esecutivo si
assicurerebbe, in concreto, attraverso un giudizio di ragionevolezza
ed adeguatezza teso a scongiurare la realizzazione di eccessi in un
senso o nell'altro. Tuttavia lo stesso TAR riconosce che la
sussistenza di un vincolo siffatto, derivante dall'art. 46, comma 3,
dello Statuto, non escluderebbe l'ipotesi in cui non possa garantirsi
un'equilibrata presenza in seno all'organo esecutivo in virtù di
ragioni oggettive. Ragioni che, qualora ricorressero, dovrebbero
essere esplicitate nella motivazione dei provvedimenti presidenziali
di nomina.
Alla luce delle argomentazioni richiamate, il giudice di primo
grado ha ritenuto di accogliere il ricorso "nei limiti dell'interesse
della ricorrente", annullando il D.P.G.R.C. n. 136 del 16 luglio
2010, ultimo decreto presidenziale in ordine di tempo, con il quale
si è provveduto a sostituire l'assessore dimissionario dott. Ernesto
Sica con altro assessore di sesso maschile (dott. Vito Amendolara),
perpetuando il disequilibrio tra i sessi esistente nella Giunta
regionale.
2. La sentenza del Tar è stata impugnata dalla Regione Campania
e il Consiglio di Stato con la sent. n. 4502 del 2011 ha respinto
l'appello in questione confermando la decisione del giudice di primo
grado.
Per quanto concerne la natura dell'atto di nomina degli assessori
della Giunta, la decisione ha negato che esso possa ritenersi
sottratto al controllo giurisdizionale in quanto avente natura di
atto politico. Rifacendosi al dibattito che origina dalla prima metà
del XIX secolo, la pronuncia in commento tenta di enucleare ì tratti
essenziali che caratterizzano gli atti politici (al fine delimitare
la portata delle norme che ne escludono la sindacabilità da parte
del giudice amministrativo), in relazione agli atti amministrativi e
agli atti di alta amministrazione.
Il Consiglio di Stato sembra qui aderire a quell'orientamento in
forza del quale è possibile affermare la natura politica di un atto
in presenza di un elemento oggettivo, consistente nella natura
generale degli interessi perseguiti e nella libertà nel fine
dell'organo politico, e di un elemento soggettivo, caratterizzato
dalla provenienza dell'atto da un organo costituzionale o di governo.
Soggiunge tuttavia la sentenza n. 4502: "Ma il vero argumentum
principis a sostegno della insindacabilità sembra essere la mancanza
di parametri giuridici alla stregua dei quali poter verificare gli
atti politici. Le uniche limitazioni cui l'atto politico soggiace
sono costituite dall'Osservanza dei precetti costituzionali, la cui
violazione può giustificare un sindacato della Corte costituzionale
di legittimità sulle leggi e gli atti aventi forza di legge o in
sede di conflitto di attribuzione su qualsivoglia atto lesivo di
competenze costituzionalmente garantite".
Il Consiglio di Stato prosegue poi definendo l'attività di alta
amministrazione come "l'attività amministrativa immediatamente
esecutiva dell'indirizzo politico (...) anello di congiunzione tra la
fase della programmazione politica e l'attività di gestione
amministrativa". Precisa che l'atto di alta amministrazione, "di
regola adottato dall'organo politico in un clima di "fiduciarieta'",
costituisce il primo momento attuativo, anche se per linee generali,
dell'indirizzo politico a livello amministrativo". A differenza
dell'atto politico, esso esprime una potestas vincolata nel fine e
soggetta al principio di legalità. Poichè gli atti di alta
amministrazione costituiscono una species del più ampio genus degli
atti amministrativi, soggiacciono pertanto al relativo regime
giuridico, ivi compreso il sindacato giurisdizionale, sia pure con
talune peculiarità connesse alla natura spiccatamente discrezionale
degli stessi.
La sentenza, inoltre, evidenzia come la giurisprudenza abbia
tentato di restringere la categoria dell'atto politico (Consiglio di
Stato, sez. V, 23 gennaio 2007, n. 209), conferendo, al contempo, i
caratteri dell'alta amministrazione agli atti ove non vengono in
rilevo supremi ed unitari compiti statali, bensì interessi puntuali
e contingenti. Ricorda inoltre che, tipicamente, "gli atti politici
costituiscono espressione della libertà (politica) commessa dalla
Costituzione ai supremi organi decisionali dello Stato per la
soddisfazione di esigenze unitarie ed indivisibili a questo inerenti
(cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 14 aprile 2001, n. 340) e sono
liberi nella scelta dei fini"; gli atti amministrativi invece "anche
quando sono espressione di ampia discrezionalità, sono comunque
legati ai fini posti dalla legge (cfr. Cass., S. U., 13 novembre
2000, n. 170)" (in realtà n. 1170). Sulla base di queste premesse
afferma conclusivamente che "non può certo riconoscersi natura di
atto politico alla nomina degli assessori, a maggior ragione dove lo
Statuto ponga un vincolo, che ne costituisce parametro di
legittimità, con riguardo al rispetto dell'equilibrata composizione
dei due sessì.
Prosegue inoltre il Supremo consesso ricordando come "pur
nell'ambito di una pluralità di ordinamenti giuridici integrati, ma
autonomi, è stato ribadito che il principio della tutela
giurisdizionale contro gli atti dell'Amministrazione pubblica (art.
113 Cost.) ha portata generale e coinvolge, in linea di principio,
tutte le Amministrazioni anche di rango elevato e di rilievo
costituzionale" e inoltre che "L'atto di nomina di un assessore
regionale, da un lato, non è libero nella scelta dei fini, essendo
sostanzialmente rivolto al miglioramento della compagine di ausilio
del Presidente della Regione nell'amministrazione della Regione
stessa, e dall'altro è sottoposto a criteri strettamente giuridici
come quello citato dell'art. 46, comma 3, dello Statuto campano".
Da ultimo, in ordine alla valenza programmatici della
prescrizione statutaria, dedotta dagli appellanti, il Collegio
precisa che in origine, l'utilizzo del concetto di "norme
programmatiche" (concetto riferito, in particolare, alla
Costituzione) era strumentale a negare l'efficacia giuridica delle
disposizioni in cui esse erano contenute; al contrario, la dottrina e
la successiva evoluzione giurisprudenziale hanno dimostrato che
quelle norme dovevano considerarsi pur sempre precettive nei riguardi
della successiva attività degli organi dello Stato, nel senso
dell'esser pur sempre produttive di invalidità delle leggi
successive con esse contrastanti.
Analogamente, sostiene il giudice dell'appello, la violazione del
principio base posto dallo Statuto (art. 46) da parte dell'atto
amministrativo si trasforma nella violazione di un vincolo
propriamente obbligatorio e diventa, dunque, fonte di illegittimità
amministrativa. E, aggiunge la sentenza, "nell'enunciato normativo
(dell'art. 46 dello Statuto della Regione Campania) nessun elemento
testuale autorizza a ritenere che la norma stessa costituisca un
programma promozionale da attuare successivamente ad opera di organi
regionali".

Diritto

La Regione Campania - sostenendo la natura esclusivamente
politica dell'atto con cui il Presidente della Giunta regionale, in
forza dell'art. 122, comma 5, Cost., nomina gli assessori - Ritiene
che ogni pronuncia di un organo giurisdizionale che abbia ad oggetto
la validità o meno del suddetto atto menomi poteri assegnati dalla
Costituzione al Presidente della Giunta regionale e sia pertanto
lesivo delle proprie attribuzioni.
Pertanto, contro la sentenza n. 4502 del 2011 del Consiglio di
Stato, con la quale il Supremo Giudice amministrativo ha confermato
la sentenza del Tar Napoli, che aveva annullato l'atto di nomina di
un assessore di sesso maschile, la ricorrente propone conflitto di
attribuzioni, affinchè Codesta Ecc.ma Corte dichiari che non
spetta(va) allo Stato - per il tramite di un organo giurisdizionale -
sindacare la legittimità di un atto politico, espressione di
un'attribuzione costituzionalmente riconosciuta al livello di governo
regionale, e per l'effetto annulli la decisione statale, eliminando
dall'ordinamento le due decisioni della giustizia amministrativa di
primo e secondo grado, previa sospensione in via cautelare.
1. I conflitti aventi ad oggetto atti giurisdizionali.
Nessun dubbio può sorgere attorno l'ammissibilità di un ricorso
avverso un atto giurisdizionale. Infatti, secondo l'insegnamento
tradizionale della Corte costituzionale, "nulla vieta che un
conflitto di attribuzione tragga origine da un atto giurisdizionale,
se ed in quanto si deduca derivarne una invasione della competenza
costituzionalmente garantita alla Regione. La figura dei conflitti di
attribuzione non si restringe alla sola ipotesi di contestazione
circa l'appartenenza del medesimo potere, che ciascuno dei soggetti
contendenti rivendichi per sè, ma si estende a comprendere ogni
ipotesi in cui dall'illegittimo esercizio di un potere altrui
consegua la menomazione di una sfera di attribuzioni
costituzionalmente assegnate all'altro soggetto" (Corte cost. n. 285
del 1990 e le ivi citate sentt. nn. 211 del 1972, 178 del 1973, 289
del 1974, 75 del 1977, 183 del 1981, 70 del 1985; cfr. anche Corte
cost. n. 99 del 1991 e le ivi citate sentt. nn. 66 del 1964, 81 del
1975).
Ancor più chiaramente, la giurisprudenza costituzionale ha
espressamente dichiarato che "a partire dalla sentenza n. 66 del
1964, la Corte ha più volte ritenuto che un conflitto instaurato da
parte regionale sia suscettibile di trarre origine da un atto
giurisdizionale, là dove ne possa conseguire la menomazione della
competenza o dell'autonomia, costituzionalmente attribuite alla
Regione (...): non già censurando l'illegittimità del modo in cui
si è concretamente esplicata la giurisdizione (...); bensì
deducendo che al Pretore stesso, come anche a qualsiasi altro giudice
penale, sarebbe sottratta in radice - alla stregua di norme o
principi di rango costituzionale, sia pure inespressi ma univocamente
desumibili dallo Statuto speciale siciliano - la facoltà di fare
provvisoria applicazione di pene accessorie, nei riguardi dei
titolari deì pubblico ufficio di assessore o deputato regionale"
(Corte cost. n. 183 del 1981 -preceduta dall'ordinanza n. 94 del 1980
di sospensione cautelare della sentenza impugnata -, caso
particolarmente significativo, in quanto relativo alla titolarità
della facoltà di sospendere provvisoriamente, dall'esercizio del
loro ufficio, i componenti degli organi regionali).
Questi tipi di conflitti, d'altronde, sono gli unici ammessi
dalla giurisprudenza costituzionale, giacchè tramite essi la Regione
contesta "radicalmente il potere giurisdizionale che si pretende
esercitato" (Corte cost., sent. nn. 99 del 1991, 289 del 1974 e ordd.
nn. 244, 245 e 246 del 1988), vale a dire la diretta
"riconducibilità della decisione o di statuizioni in essa contenute
alla funzione giurisdizionale" (Corte cost., ord. n. 338 del 2008,
sentt. nn. 2 e 290 del 2007). Non è dunque in contestazione la
modalità di esercizio della funzione giurisdizionale, cioè non si
lamentano errores in iudicando - circostanza che renderebbe
inammissibile il conflitto che si tradurrebbe in un ulteriore grado
di giudizio (Corte cost. sentt. nn. 357 del 1996, 27 del 1999, 29,
276 del 2003, 2, 39 e 150 del 2007) - ma si vuole ottenere, da parte
della Regione che promuove il conflitto, la rimozione di un
provvedimento che il giudice non poteva emanare perchè esorbitante
dalle proprie attribuzioni e, come tale, lesivo delle prerogative
regionali.
2. La natura dell'atto politico e la sua sottrazione al sindacato
giurisdizionale.
Nonostante le argomentazioni del supremo consesso di giustizia
amministrativa, l'atto di nomina, da parte del Presidente della
Giunta regionale, degli assessori appartiene alla categoria degli
atti politici, e come tale, è sottratto al sindacato da parte del
potere giurisdizionale.
Come è noto, la configurabilità dell'atto politico, la sua
natura e il suo rapporto con gli altri atti tipici dell'ordinamento,
è stato uno dei temi più dibattuti nella dottrina
costituzionalistica ed amministrativistica, soprattutto da quando
l'art. 24 della legge n. 5992 del 1889, poi trasfuso nel T.U. delle
leggi sul Consiglio di Stato e, ancora oggi, nell'art. 7 del Codice
del processo amministrativo, ha affermato che il ricorso innanzi il
supremo Giudice amministrativo "non è ammesso se trattasi di atti o
provvedimenti emanati dal Governo nell'esercizio del potere
politico".
Si riconobbe da subito, pertanto, l'esistenza di una categoria di
atti, riconducibili ai pubblici poteri, e in un certo senso "sui
generis". D'altronde, già Sandulli, richiamando una posizione
espressa anni prima da Mortati, ebbe a riconoscere che "tra le
attività degli organi costituzionali dello Stato, alcune - e
precisamente quelle attinenti alla suprema direzione della cosa
pubblica (...) si rivelano, infatti, insuscettibili di essere assunte
in seno a quelle che sogliono essere considerate tradizionalmente
come le tre funzioni dello Stato - legislazione, giurisdizione,
amministrazione" (A.M. Sandulli, Atto politico ed eccesso di potere,
in Giur. compl. Corte di Cass. sez. civ., 1946, 517-525, ora in Id.,
Scritti giuridici, vol. III, Napoli 1990, 25 ss., e il richiamato
contributo di C. Mortati, L'ordinamento del Governo nel nuovo diritto
pubblico italiano, Roma, 1931).
Orbene, al contrario degli atti legislativi e giurisdizionali,
che sono sostanzialmente tipizzati, gli atti dell'"amministrazione"
rimandano ad una categoria aperta e non strettamente definita.
Certo è che gli atti espressione della funzione amministrativa
sono comunque quelli preordinati alla realizzazione degli obiettivi
concreti ad essi assegnati dalle leggi, o sulla base delle leggi.
Per gli organi che appartengono al potere esecutivo, questa
funzione amministrativa si affianca ad un'altra funzione, quella di
governo, che si esprime attraverso un'attività di natura diversa,
politica appunto. L'attività politica di governo è quella che
esprime e realizza il c.d. indirizzo politico, ovvero quell'attività
che la più autorevole dottrina ha inteso come svolta dagli organi
costituzionali e consistente nella formulazione delle scelte con le
quali si individuano i fini che si intende perseguire (Martines,
Cheli).
Si tratta di un'attività che - preordinata alla direzione
suprema della cosa pubblica - si compone di atti "istituzionalmente
sottratti ad ogni sindacato giurisdizionale. Essi sono sottratti per
natura, non perchè esiste l'art. 31 T.U.: sarebbe infatti
logicamente inconcepibile che la funzione sovrana di governo
trovasse, nella sua esplicazione, altri limiti oltre quelli derivanti
dalla Costituzione, ed assicurati dalla Corte costituzionale" (P.
Barile, Atto di governo (e atto politico), in Enc. Dir., ad vocem,
Milano 1959, neretto nostro).
Esiste, dunque, ed è una conquista ormai consolidata in
dottrina, un ambito particolare, la sfera politica, all'interno del
quale gli organi legittimati, attraverso determinate attività, non
sono ancorati al perseguimento di fini specifici prestabiliti
dall'ordinamento giuridico una volta per sempre (come avviene per le
attività amministrative), bensì "al perseguimento di qualsiasi
obiettivo di propria scelta (.) essendo perciò esenti, in relazione
alle scelte effettuale e al criterio usato nell'effettuarle, da ogni
controllo di legittimita'" (A.M. Sandulli, Governo e amministrazione,
in Riv. Trim. dir. pubbl., 1966, 737 ss., ora in Id., Scritti
giuridici, I, op. cit., 259 ss., 264-265).
Da qui, pertanto, è di tutta evidenza come un siffatto ambito
debba considerarsi "al di fuori della sfera d'azione del principio di
legalità, che la Costituzione pone come canone fondamentale della
funzione amministrativa (...); e così pure del principio di
imparzialita'" (A.M. Sandulli, ult. op. cit., 265).
Ecco, dunque, che l'atto politico può e deve essere inteso come
quella manifestazione tipica della funzione politica e di governo.
Una funzione che per la causa che la connota è certamente
preminente rispetto alle altre funzioni: sarebbe però erroneo e
(strumentalmente) fuorviante considerarla legibus soluta.
Si tratta, in verità, di una "insindacabilita'" solo relativa,
in quanto sono affidati al Presidente della Repubblica e alla Corte
costituzionale (cd. poteri neutri) dei precisi e penetranti ruoli di
garanzia, volti ad assicurare la legalità costituzionale delle leggi
e degli altri atti propriamente politici.
La differenza rispetto alle altre funzioni è che per essa non
può esservi altro sindacato che quello derivante direttamente dalla
Costituzione, assunta a parametro della funzione di governo, secondo
gli schemi e i meccanismi di controllo da essa apprestati,
riconducibili al ruolo del Presidente della Repubblica e della Corte
costituzionale.
Più recentemente, la dottrina ha ribadito l'esistenza della
categoria degli atti politici (o di governo), circoscrivendola agli
"atti costituzionali in senso tecnico: nei quali, si badi, sono
compresi anche atti a carattere puntuale e senz'altro produttivi di
effetti in ordine a determinati soggetti, ma attinenti, appunto, alla
sfera costituzionale, circa i quali non si pone, nè si è mai posto
un problema di sindacato giurisdizionale" (V. Cerulli treni, Politica
e amministrazione: tra atti "politici" e atti "di alta
amministrazione", in Riv. Dir. pubbl., 2009, 101 ss.). E all'interno
di tale categoria tale più recente dottrina ha inserito gli atti di
nomina dei membri della Giunta regionale (al pari della nomina dei
ministri, dei sottosegretari etc.). Tutti atti in ogni caso sottratti
al sindacato del giudice amministrativo (cfr. G. Ferrara, Gli atti
costituzionali, Torino 2000).
3. Circa l'esistenza dell'atto politico regionale
Invero, alla luce dell'ordinamento istituzionale della Repubblica
delineato dalla Costituzione e dal suo Titolo V non sembra possibile
dubitare dell'esistenza di atti politici o di governo regionali. Per
far ciò, infatti, occorrerebbe porre in dubbio che le regioni siano
dotate di un'autonomia politica garantita dalla Costituzione e che
possano adottare un proprio indirizzo politico anche non sintonico
con quello del Governo. Invero, il carattere propriamente politico
dell'autonomia regionale si può ricavare con certezza da molte
previsioni costituzionali. Certamente è possibile quantomeno
riferirsi agli articoli: 122, comma 1 (la legge regionale disciplina
il sistema di elezione del Presidente e degli altri componenti della
Giunta nonchè dei consiglieri regionali), 121, comma 4 (il
Presidente della Giunta dirige la politica della Giunta e ne è
responsabile), 123 (ciascuna Regione ha uno statuto che ne determina
la forma di governo), 117, comma 1 (la potestà legislativa è
esercitata dallo Stato e dalle Regioni), 117, comma 4 (spetta alle
regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non
espressamente riservata alla legislazione dello Stato); 117, comma 9
(nelle materie di sua competenza la Regione può concludere accordi
con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato),
121, comma 2 (il Consiglio regionale può fare proposte di legge alle
Camere), 75 (il consiglio regionale può chiedere l'indizione del
referendum abrogativo di leggi e atti aventi valore di legge dello
Stato), 127 (la Regione può promuovere la questione di legittimità
costituzionale della legge e dell'atto avente valore di legge dello
Stato), 134 (la Corte costituzionale giudica sui conflitti di
attribuzione tra lo Stato e le Regioni, e tra le Regioni), 83
(all'elezione del Presidente della Repubblica partecipano i delegati
regionali).
3.1. Circa la natura politica, discrezionale e fiduciaria
dell'atto di nomina dei componenti della Giunta regionale.
3.1.1. A tutto concedere, anche in base alla più restrittiva
lettura che si possa dare degli atti politici o di governo, si devono
ritenere tali quantomeno gli atti costituzionali in senso tecnico. Si
tratta in buona sostanza, per quanto in particolare riguarda le
nomine, di quelle dei titolari dei principali organi politici della
Repubblica: la nomina del Presidente del Consiglio e dei ministri da
parte del Presidente della Repubblica (art. 92 cost.); la nomina e la
revoca dei componenti della Giunta regionale da parte del presidente
eletto a suffragio universale e diretto (art. 123 Cost.); la nomina
di senatori a vita e di giudici costituzionali da parte del
Presidente della Repubblica (art. 59 e art. 135 Cost.). Al di sotto
di questo non è possibile scendere senza eliminare un'autonoma
categoria di atti politici o di governo e senza determinare,
inevitabilmente, un'interferenza del potere giudiziario nell'ambito
dell'esercizio degli altri poteri.
Non è vero pertanto, come impropriamente affermato dal Consiglio
di Stato, che gli atti politici si esprimono sempre ed esclusivamente
attraverso direttive a carattere generale e non possano mai essere
atti a carattere puntuale, produttivi di effetti per soggetti
determinati.
Immotivata appare inoltre, nella sentenza del Consiglio di Stato,
l'affermazione secondo la quale non può riconoscersi natura di atto
politico alla nomina degli assessori e del tutto contraddittoria con
il pacifico riconoscimento di tale natura per la nomina dei ministri.
Se, e lo si è appena visto, la dottrina non ha avuto alcuna
difficoltà a riconoscere la politicità all'atto di nomina dei
ministri, non v'è dubbio alcuno sul fatto che tutte le
caratteristiche che contraddistinguono l'atto politico, con le
relative conseguenze, si ritrovano oggi, innanzitutto, proprio
nell'atto di nomina degli assessori da parte del Presidente della
Giunta regionale. Esso ha natura di atto politico sia dal punto di
vista soggettivo che oggettivo, secondo una categorizzazione che la
stessa giurisprudenza amministrativa ha utilizzato proprio per
individuare le caratteristiche di tali atti: "alla nozione
legislativa di "atto politico" concorrono due requisiti, l'uno
soggettivo e l'altro oggettivo: occorre, da un lato, che si tratti di
atto o provvedimento emanato "dal governo", e cioè dell'autorità
amministrativa cui compete, altresì, la funzione di indirizzo
politico e di direzione al massimo livello della cosa pubblica;
dall'altro, che si tratti di atto o provvedimento emanato
"nell'esercizio di potere politico", anzichè nell'esercizio di
attività meramente amministrativa" (Consiglio di Stato, sent. n.
6094 del 2009).
Per quanto concerne il criterio soggettivo, è ben noto a Codesta
Ecc.ma Corte - che lo ha più volte sottolineato - come lo scenario
introdotto dalle Riforme attuate con le leggi cost. nn. 1 del 1999 e
3 del 2001, e sin qui recepito da tutti i nuovi statuti tra cui
quello della Regione Campania, sia quello di una struttura
istituzionale regionale fortemente incentrata sulla figura del
Presidente della Giunta regionale, che riceve l'investitura popolare
diretta e, dunque, rappresenta la Regione, dirige la politica della
Giunta e ne è responsabile (121, comma 3).
A tal fine egli detiene il potere di nominare e revocare i "suoi"
assessori che sono sottratti al rapporto fiduciario diretto con il
Consiglio.
A ciò si aggiunge il principio del simul stabunt, simul cadent
per cui ogni circostanza che fa venir meno il Presidente determina
l'automatico travolgimento della Giunta e del Consiglio (art. 126,
comma 3).
La particolare forma di governo così delineata rende quindi da
subito chiaro l'intento del legislatore costituzionale, che è stato
appunto quello di costruire un legame che unisse il corpo elettorale
al potere esecutivo, oltre che naturalmente all'organo
rappresentativo, garantendo altresì un collegamento fra gli organi
regionali, tale da consentire l'instaurazione di un rapporto solido
tra maggioranza e Presidente-Giunta regionale.
Proprio quel legame - e dunque l'investitura popolare del
Presidente della Giunta - è il segno evidente della volontà da
parte del processo di riforma di spostare il baricentro dell'assetto
dei poteri regionali a favore del Presidente, in modo tale da
assicurare effettiva capacità decisionale all'esecutivo e una sua
maggiore stabilizzazione.
Ciò trova piena conferma in tutta la giurisprudenza
costituzionale che, nel difficile percorso di attuazione da parte
delle singole Regioni, ha interpretato la riforma del 1999,
contribuendo in molti casi a coglierne in pieno la sua portata.
Ebbene, in tali pronunce, la centralità del Presidente della
Giunta regionale è un dato certo, inequivocabile, non revocabile in
discussione.
Si guardi in prima battuta alla nota sentenza n. 2 del 2004
allorquando Codesta Ecc.ma Corte non ha indugiato a ritenere la forma
di governo espressa sinteticamente con le parole "Presidente eletto a
suffragio universale e diretto" siccome "caratterizzata
dall'attribuzione ad esso di forti e tipici poteri per la gestione
unitaria dell'indirizzo politico e amministrativo della Regione". E
non è certo un caso che al primo posto di tali "tipici poteri", la
stessa Corte ha collocato proprio quello di nomina e revoca dei
componenti della Giunta.
Poco più avanti, nella medesima pronuncia si riconosce come la
scelta del legislatore costituzionale si sia mossa, oltre che per una
semplificazione del sistema politico a livello regionale, verso una
"unificazione dello schieramento maggioritario intorno alla figura
del Presidente della Giunta (...) al cui ruolo personale di
mantenimento dell'unità di indirizzo politico e amministrativo si
conferisce ampio credito, tanto da affidargli, come accennato, alcuni
decisivi poteri politici".
Lo stesso principio del simul stabunt simul cadent è stato
riconosciuto dalla Corte, oltre che profilo caratterizzante questo
assetto di governo, come "indice della maggiore forza politica del
Presidente, conseguente alla sua elezione a suffragio universale e
diretto" (Corte cost., sent. n. 372 del 2004).
È dunque il Presidente della Giunta il primo titolare dei poteri
di indirizzo politico regionale: e tali poteri "si esprimono, tra
l'altro, anche nella predisposizione del fondamentale "programma di
governo" della regione" (Corte cost., sent. n. 379 del 2004).
Ulteriore e definitiva consacrazione della centralità del
Presidente nella nuova organizzazione dei poteri al livello regionale
si legge qualche anno più tardi, quando Codesta Ecc.ma Corte lo ha
riconosciuto come "l'unico soggetto esponenziale del potere esecutivo
nell'ambito della Regione, munito di poteri che lo rendono
interamente responsabile, sul piano politico, dell'operato di tutti i
componenti della Giunta. L'equilibrio tra poteri configurato nel
modello disegnato dalla Costituzione verrebbe alterato se si privasse
il Presidente della possibilità di scegliere e revocare
discrezionalmente gli assessori della propria Giunta, del cui operato
deve rispondere al Consiglio ed al corpo elettorale" (Corte cost.,
sent. n. 12 del 2006).
La peculiare forza costituzionale del Presidente della Regione si
percepisce poi meglio se la si compara con quella del Presidente del
Consiglio dei Ministri: il primo, e non il secondo, riceve
l'investitura popolare; il venir meno del primo, e non del secondo,
determina il venir meno dell'organo esecutivo e contestualmente lo
scioglimento dell'organo legislativo; il primo, e non il secondo,
dunque, ha il potere di nominare e revocare i componenti
dell'Esecutivo, ovvero gli assessori, che ben possono essere definiti
"propri" del Presidente: infatti, il rapporto tra Presidente e
assessori ruota attorno alla nomina e alla revoca presidenziale, che
mette i componenti del Governo regionale "a disposizione" della linea
politica creatasi nel raccordo Presidente-corpo elettorale.
In altri termini, la previsione costituzionale che consente al
Presidente della Regione di scegliere, e dunque nominare,
direttamente i componenti della Giunta trova giustificazione proprio
nella funzione di determinazione ed attuazione dell'indirizzo
politico regionale che il processo di riforma ha voluto attribuire al
Presidente stesso.
Il Presidente si candida con un programma di governo: se vince le
elezioni, si attiva un circuito con il corpo elettorale fondato sul
consenso attorno a quel programma, che deve trovare immediata ed
efficace attuazione. La Giunta, così, diviene organo strumentale
all'attuazione del programma di governo; diventa organo che è - e
non può che essere - "nelle mani" del Presidente. Se così non
fosse, il processo di attuazione del programma grazie al quale il
Presidente è stato eletto, sarebbe a rischio, risultando
pregiudicato l'equilibrio complessivo che la riforma del 1999 ha
voluto assicurare al livello di governo regionale, anche sotto il
cruciale profilo della accountability del sistema.
Non è corretta pertanto l'affermazione del Consiglio di Stato
secondo la quale l'atto di nomina di un assessore è posto in essere
da un'autorità amministrativa nell'esercizio di un potere
amministrativo e nemmeno quella secondo la quale l'atto medesimo
debba qualificarsi attività di alta amministrazione immediatamente
esecutiva dell'indirizzo politico, "anello di congiunzione tra la
fase della programmazione politica e l'attività di gestione
amministrativa".
A parte che così ragionando si finisce inevitabilmente per
politicizzare l'amministrazione in violazione del principio di
separazione tra la politica e la gestione amministrativa (art. 66
Statuto Regione Campania) e dei principi di buon andamento e
imparzialità della Pubblica amministrazione (art. 97 Cost.), quel
che appare particolarmente grave è che, nella decisione del
Consiglio di Stato, non si coglie che l'atto di nomina degli
assessori è atto costitutivo dell'organo esecutivo della Regione,
non solo dunque atto sicuramente politico, ma anche al più alto
contenuto di politicità, in quanto la costituzione dell'organo
precede e condiziona gran parte dell'attività di indirizzo politico
ed è fortemente connessa e strumentale al conseguimento dei fini cui
l'attività medesima è volta: l'attuazione del programma di governo.
Ecco perchè proprio gli atti di nomina degli assessori, per il
ruolo che la Giunta è chiamata a ricoprire in stretto collegamento
con il Presidente, sono naturalmente atti di natura politica, che non
sono suscettibili ex se di sindacato giurisdizionale e che come tali
non abbisognano di alcuna particolare motivazione che vada oltre il
necessario intuitu personae.
3.1.2. Per quanto concerne il criterio oggettivo andrà pur
evidenziato che l'atto di nomina degli assessori regionali
costituisce esercizio di un potere politico da intendersi come
"ampiamente discrezionale" solo in quanto nessun atto di governo
(statale o regionale che sia) in regime di costituzione rigida è del
tutto libero nel fine. L'esistenza di norme di carattere promozionale
(art. 51 Cost.), programmatico (art. 117.9 Cost.) o di principio (46
Statuto) che ne predeterminano i fini generalissimi e essenziali non
degrada pertanto l'atto politico in atto di alta amministrazione,
come impropriamente affermato dal Consiglio di Stato, nè tanto meno
consente che a farsi interprete della promozione, dei programmi e di
principi di carattere generale (peraltro formulati in modo generico e
indeterminato, senza che se ne possa determinare un contenuto
precettivo di carattere vincolato) possa essere qualunque altro
soggetto che non siano gli stessi organi di governo della Regione
Campania cui la previsione è chiaramente diretta (corpo elettorale
regionale, Presidente della Giunta e Consiglio regionale).
Contrariamente a quanto affermato dal Consiglio di Stato,
infatti, il canone della "equilibrata" presenza di genere non può
essere ritenuta in grado di orientare l'attività di attuazione in
senso strettamente vincolato.
Equilibrata presenza potrebbe essere intesa come quota
percentuale (ad es. rispetto alla popolazione o agli eletti in
Consiglio), come minimo garantito (es. almeno una, almeno due, etc.)
o più probabilmente, senza il ricorso a schematismi aritmetici, come
equilibrata rispetto alla situazione di fatto che può essere
valutata esclusivamente dal Presidente eletto e politicamente
responsabile verso il Consiglio e, soprattutto, verso il corpo
elettorale.
Gravemente lesiva dell'autonomia politica della Regione appare la
contestata decisione del Consiglio di Stato in base alla quale, senza
alcuna motivazione in ordine alle modalità di computo impiegate, si
è ritenuto che ... una donna è poca e due sono sufficienti!
Una simile valutazione, ampiamente discrezionale, potrebbe
risultare persino ragionevole, se non fosse assolutamente abnorme che
a compierla sia stata il Consiglio di Stato e non il Presidente della
Giunta regionale cui la disposizione statutaria rimette in via
esclusiva ogni decisione al riguardo.
A piena dimostrazione della correttezza delle conclusioni sin qui
rassegnate, sia inoltre consentito evidenziare che proprio la
giurisprudenza della Corte di cassazione, sempre attenta a limitare
al massimo il "deficit" di tutela che potrebbe derivare da una
interpretazione più ampia della categoria degli atti politici, non
ha esitato a precisare che, proprio con riferimento ad organi
regionali (e veniva in tal caso in rilievo il ben più tenue - sotto
il profilo dei poteri e della responsabilità politica - ruolo del
Consiglio regionale), "un difetto di giurisdizione del Giudice
ordinario ed amministrativo può dunque sorgere solo nei confronti di
atti del Consiglio regionale che ... siano espressione diretta di
autonomia politica" (Corte di Cassazione, sez. un., 18 maggio 2006,
n. 11623). Se, dunque il carattere politico, e il conseguente difetto
di giurisdizione del giudice ordinario, è stato pacificamente
riconosciuto ad atti del consiglio regionale, non vi è ragione per
non addivenire ad una conclusione coerente anche con riguardo ad un
atto, qual è quello di nomina di un assessore, proprio del massimo
organo politico regionale.
4. Circa l'esistenza di sindacati diversi da quello
giurisdizionale per gli atti politici posti in essere dal Presidente
della Giunta regionale.
Asserendo in maniera incontrovertibile il difetto di
giurisdizione del giudice sull'atto di nomina degli assessori da
parte del Presidente della Giunta regionale, la Regione non intende
certo - per tale via - sottrarre lo stesso atto a qualsiasi forma di
sindacato, ma solo ribadire che quest'ultimo non è (nè può essere)
quello giurisdizionale.
Ed infatti, anche le teorizzazioni più drastiche sugli atti
politici - lo si è visto al punto 2 - affermano con nettezza che
questi, tuttavia, non possono considerarsi legibus soluti.
Rispetto agli atti politici, pertanto, esistono forme di
controllo -esterne al potere giurisdizionale - che sono pienamente in
grado di sindacare la legittimità degli stessi.
In primo luogo, va ribadito, che tutti gli atti politici devono
in ogni caso essere conformi alla Costituzione e ai principi generali
dell'ordinamento.
Del resto, se si prende in esame l'atto normativo per eccellenza
a livello regionale, la legge, nella sua altrettanto indubitabile
natura politica - quale atto che implica scelte fortemente politiche,
finalizzate alla realizzazione degli obiettivi di governo della
comunità regionale -ci si avvede subito di come essa sia sottratta
al sindacato da parte tanto del giudice ordinario che del giudice
amministrativo. L'unico organo legittimato a giudicare della legge
regionale è la Corte costituzionale, che è organo giudicante sui
generis, giacchè organo anche con connotati politici, che "opera
sullo stesso piano sul quale si svolge l'attività politica" (A.M.
Sandulli, Sulla posizione della Corte costituzionale nel sistema
degli organi supremi dello Stato, in Riv. Trim. dir. pubbl. 1960, 705
ss.).
Come chiarito dalla giurisprudenza di Codesta Ecc.ma Corte, ove
il giudice (nel caso di specie si trattava addirittura della Corte di
Cassazione) giungesse a disapplicare la normativa regionale
"trattandola alla stregua di un atto amministrativo" eserciterebbe
"un potere del tutto abnorme, non previsto nel nostro ordinamento
costituzionale, con palese violazione degli artt. 101, secondo comma,
e 117, primo comma, della Costituzione" (Corte cost. n. 285 del
1990). Di talchè, la Corte, in occasione della sentenza appena
richiamata, dichiarò che non spetta allo Stato, e per esso alla
Corte di cassazione, disapplicare le leggi regionali.
Se, dunque, già l'atto politico per eccellenza, quale la legge
regionale, è sottratto al sindacato del giudice, anche l'atto su cui
si è illegittimamente pronunciato il Consiglio di Stato con la
sentenza oggetto del presente conflitto, vale a dire la nomina degli
assessori regionali, appartiene ad una ambito precluso alla funzione
giurisdizionale, ma che è suscettibile di altre e diverse forme di
controllo.
È opportuno richiamare nuovamente e rapidamente il quadro
costituzionale emergente dalle legge costituzionali n. 1 del 1999 e
n. 3 del 2001 che, come già visto, hanno inciso profondamente sulla
forma di governo regionale, ossia sull'organizzazione del sistema
politico per il perseguimento dei fini posti dalla Costituzione e
sulla struttura delle relazioni tra gli organi di governo.
Alla luce del combinato disposto degli articoli 122, 123 e 126,
comma 3 Cost., si evince che:
a) lo Statuto regionale (espressione più significativa
dell'autonomia politica delle regioni) determina la forma di governo
delle regione ed i principi fondamentali di organizzazione e
funzionamento, anche in deroga al modello previsto in Costituzione;
b) la legge regionale disciplina il sistema di elezione ed i
casi di ineleggibilità ed incompatibilità del presidente e degli
altri componenti della giunta regionale;
c) la discrezionalità della regione nella definizione della
forma di governo incontra, tuttavia, una limitazione: qualora,
infatti, si opti per l'elezione diretta del presidente della giunta
da parte del corpo elettorale, l'approvazione della mozione di
sfiducia nei confronti del presidente della giunta, nonchè il suo
impedimento permanente, la sua rimozione, morte o dimissioni
volontarie, comportano le dimissioni della giunta e lo scioglimento
del consiglio.
Le regioni hanno, quindi, un'autonomia non illimitata, ma
certamente spiccata, nella definizione della propria forma di
governo.
Orbene, a fronte di un sistema nel quale, come già evidenziato,
il Presidente della Giunta regionale costituisce l'unico soggetto
esponenziale del potere esecutivo nell'ambito della Regione, munito
di poteri che lo rendono interamente responsabile, sul piano
politico, dell'operato di tutti i componenti della Giunta, esso è
certamente sottoposto a forme di controllo diverse da quello
giurisdizionale, ma di pari dignità e compiutezza.
Innanzitutto, la prima forma di controllo è, appunto, di natura
politica.
Come ha avuto modo di precisare Codesta Ecc.ma Corte, nella già
richiamata sent. n. 12 del 2006, il Presidente della Giunta regionale
deve rispondere dell'operato della propria giunta al Consiglio ed al
corpo elettorale (Corte cost., sent. n. 12 del 2006).
Questo significa che ove la Regione, con sua autonoma scelta, non
abbia abbandonato il modello delineato dall'art. 122, comma 5, cost.
del Presidente eletto a suffragio universale e diretto, sussiste un
naturale controllo di tipo politico esercitato dal Consiglio
regionale sull'operato del Presidente della Giunta.
Il Consiglio regionale, infatti, partecipa alla definizione
dell'indirizzo politico ed amministrativo della Regione attraverso
gli strumenti propri dell'attività assembleare (mozioni,
risoluzioni, ordini del giorno, interpellanze, interrogazioni) e
dell'attività di vigilanza svolta dalle commissioni. Il
rafforzamento dell'esecutivo regionale, nella struttura delineata
dalla Costituzione, trova quindi un robusto contrappeso nell'uso
stringente da parte del Consiglio regionale di strumenti di verifica
periodica dello stato di attuazione del programma.
Come ricostruito da Codesta Ecc.ma Corte, l'art. 126, terzo
comma, della Costituzione nonchè l'art. 5, comma 2, lettera b),
della legge costituzionale n. 1 del 1999, (dettato in relazione al
periodo transitorio, fino alla entrata in vigore dei nuovi statuti)
hanno un significato evidente: "con esse si tende a garantire,
mediante il vincolo del simul stabunt, simul cadent, la stabilità
dell'esecutivo regionale" (Corte cost. n. 304 del 2002).
Quale estrema ratio, in caso di dissidio non risolubile tra
Consiglio e Presidente della Giunta, si può giungere
all'approvazione di una mozione di sfiducia che, ai sensi dell'art.
126, ultimo comma, Cost., comporta le dimissioni della Giunta e lo
scioglimento del Consiglio stesso.
In secondo luogo, vi è una ulteriore forma di controllo, di
natura democratica: il Presidente eletto a suffragio universale e
diretto - in qualità di vertice istituzionale e politico della
Regione, nonchè di organo che ai sensi dell'art. 121, comma 4, Cost,
dirige la politica della Giunta e ne assume la responsabilità - è
infatti sottoposto alla ineludibile verifica della propria attività,
nonchè di quella posta in essere dai suoi assessori delegati, da
parte dell'elettorato, che ben potrà sanzionare un deludente operato
dirigendo altrove i propri voti.
A ciò si aggiunga, inoltre, l'ulteriore limitazione, di
carattere generale, di cui all'art. 2, comma 1, lett. f, della legge
n. 165 del 2004, relativa al cd. divieto di terzo mandato consecutivo
del Presidente della Giunta regionale.
Vi è, infine, ma certamente non meno pervasiva, tutt'altro,
un'ultima forma di controlla, di tipo istituzionale: la rimozione del
Presidente della Giunta che abbia compiuto atti contrari alla
Costituzione o gravi violazioni di legge, mediante decreto motivato
del Presidente della Repubblica, di cui all'art. 126, comma 1, cost.
Ove il Presidente della Regione dovesse mettere in atto
comportamenti, e dunque dovesse approvare atti, contrari alla
Costituzione, perchè incidenti su principi che connotano il nucleo
essenziale dell'ordinamento costituzionale o perchè in contrasto con
i limiti posti dalla Costituzione all'autonomia regionale, il
meccanismo per rimuoverli è previsto già a livello costituzionale,
e certamente non è il sindacato giurisdizionale.
Sarà dunque dovere del Presidente della Repubblica, una volta
accertata l'approvazione di atti particolarmente gravi, perchè
contrari alla Costituzione, da parte del Presidente della Regione,
provvedere a sanzionare quest'ultimo, attraverso il pesante strumento
della rimozione, secondo la procedura prevista dall'art. 126 Cost.
Se, per assurdo, sulla libertà di scelta degli assessori da
parte del Presidente eletto dovesse essere ritenuta
costituzionalmente prevalente la necessità (costituzionale e
costituzionalmente sancita) della presenza di assessori di sesso
femminile, saremmo allora di fronte ad una grave violazione di legge
ovvero ad atti contrari alla Costituzione, la cui sanzione consiste
nella rimozione del Presidente, secondo la procedura dell'art. 126
Cost.
Nessuno spazio è lasciato, in siffatti casi, ad attività
giurisdizionali.
Qualora, come nel caso qui in questione, il giudice si sia invece
pronunciato, non può non ravvisarsi l'abuso del potere
giurisdizionale, che ha esercitato una funzione che non gli spetta,
invadendo la sfera di attribuzioni costituzionalmente riconosciuta
alle Regioni.
Istanza di sospensione in via cautelare.
La Regione chiede la sospensione in via cautelare dell'esecuzione
della sentenza oggetto del presente conflitto.
Ai fini della sussistenza del fumus, valga tutto quanto sin qui
dedotto.
In relazione al periculum in mora va evidenziato che l'esecuzione
medio tempore della sentenza porterebbe alla revoca di un assessore
individuato espressamente attraverso un atto di nomina - di natura
politica - del Presidente Caldoro nell'esercizio dei poteri
conferitigli dalla vigente normativa regionale e alla nomina di un
nuovo assessore (tra l'altro non necessariamente donna), previa
valutazione del profilo della ricorrente ai fini della nomina stessa.
Si tratterebbe di un'attività del tutto irrazionale e illogica,
dal momento che nelle scelte operate originariamente dal Presidente
esiste già la valutazione di idoneità dei soggetti nominati e di
inidoneità dei non scelti. Si verrebbe così a creare un gravissimo
vulnus alla continuità dell'azione amministrativa e istituzionale
della Regione Campania, esponendola inoltre a rischi gravi, e
pressochè certi, di ulteriori interruzioni dell'azione di Governo.
Concreta ed immediata sarebbe la paralisi delle attività
regionali che conseguirebbe alla sospensione dalle funzioni
dell'Assessore Amendolara, titolare di una delega che, anche in
considerazione dei fondi europei da utilizzare, richiede lo
svolgimento di attività politico-amministrative di primario
interesse, che diversamente resterebbero paralizzate, in attesa della
individuazione di un soggetto altrettanto idoneo.
Al fine di scongiurare contraccolpi gravi o vere e proprie
interruzioni nell'esercizio delle funzioni di governo della Regione -
inevitabili ove si dovesse medio tempore dare esecuzione alla
decisione revocando la Giunta o anche sostituendo uno o più
assessori - si chiede, ai sensi dell'art. 40 della legge n. 87 del
1953, a Codesta Ecc.ma Corte di voler concedere, con ordinanza, la
misura cautelare provvisoria della sospensione dell'efficacia della
sentenza oggetto del presente conflitto.

P.Q.M.

Chiede a codesta Ecc.ma Corte che voglia, in accoglimento del
presente ricorso per conflitto di attribuzione:
in via cautelare, sospendere l'efficacia della sentenza del
Consiglio di Stato, n. 4502 del 2011;
nel merito, dichiarare che non spettava allo Stato, tramite
l'autorità giurisdizionale amministrativa, sindacare la legittimità
dell'atto di nomina di un assessore regionale da parte del Presidente
della Giunta della Regione Campania;
e per l'effetto, annullare la sentenza del Consiglio di Stato,
sez. V, n. 4502 del 2011 e la sentenza del TAR Campania, n. 1985 del
2011.
Roma, addì 23 settembre 2011

Avv. Prof. Caravita di Toritto - Avv. D'elia - Avv. Bave - Avv.
Paolino