1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 5-9-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 602 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 dicembre 2000
Ordinanza emessa il 7 dicembre 2000 dal Tribunale Amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Buccione Antonio ed altri contro regione Lazio Impiego pubblico - Regione Lazio - Dipendenti dell'Istituto per il Diritto allo Studio Universitario (I.Di.S.U.) - Reinquadramento nei ruoli della Regione Lazio, con decorrenza giuridica dal 1o febbraio 1981 e decorrenza economica dal 5 ottobre 1994 - Deteriore trattamento di detti dipendenti rispetto al restante personale di cui alla legge regionale n. 15/1988 - Incidenza sul principio di adeguata retribuzione, nonche' sui principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge Regione Lazio 12 settembre 1994, n. 39, art. 8, comma 5. - Costituzione, artt. 3, 36, primo comma, e 97, primo comma. (001C0836) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 5-9-2001)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 12904/1995
reg. gen., proposto da Buccione Antonio, Morelli Silvio, D'Andolfo
Bruno, Pagliarini Antonio, Sebastiani Fidelfio, Zagami Giovanni,
D'antonio Franco, Paradiso Alberto, Barzocchini Armando, Funari
Settimio, Sacchini Bruno, Pastano Fiorentino, Camilloni Umberto,
Piermarini Carlo, Pasquetti Piero, Moglioni Antonio, Fruci Domenico e
De Angelis Maria Teresa, rappresentati e difesi dall'avv. Paolo Maria
Montaldo presso lo studio del quale sono elettivamente domiciliati in
Roma, via degli Scipioni, n. 232;
Contro la regione Lazio, in persona del presidente in carica
della giunta regionale, non costituita in giudizio;
Per il riconoscimento del diritto dei ricorrenti alla percezione
dei benefici economici derivanti dal loro reinquadramento nei ruoli
della regione Lazio, ai sensi della l.r. n. 39/1994, a decorrere dal
1o febbraio 1981, con interessi a rivalutazione monetaria, previo,
ove occorra, l'annullamento degli atti presupposti, connessi e
conseguenziali, ivi comprese le deliberazioni della giunta regionale
nn. 3264 e 3265 in data 19 aprile 1995, nella parte in cui indicano
la decorrenza dell'inquadramento economico al 5 ottobre 1994, data di
entrata in vigore di detta legge, anzichè al 1o febbraio 1981,
nonchè di ogni altro atto, denegatorio dei loro diritti.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore alla pubblica udienza del 7 dicembre 2000 il
consigliere Italo Riggio;
Udito l'avv. Montaldo per i ricorrenti;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

F a t t o

I ricorrenti - dipendenti dell'I.Di.S.U. (Istituto per il diritto
allo studio universitario) e destinatari della l.r. n. 39 del 1994
concernente la determinazione dell'ordinamento della struttura, della
consistenza dei quadri organici e dei profili professionali per il
personale del predetto Istituto - chiedono con l'attuale gravame il
riconoscimento del loro diritto a percepire i benefici economici
derivanti dal reinquadramento nei ruoli della regione Lazio ai sensi
della citata legge a decorrere dal 1o febbraio 1981, con interessi e
rivalutazione monetaria, previo, ove occorra, l'annullamento delle
deliberazioni della giunta regionale 19 aprile 1995 nn. 3264 e 3265,
nella parte in cui fissano la decorrenza dell'inquadramento economico
al 5 ottobre 1994, e di tutti gli atti comunque connessi.
Rappresentano, in particolare, gli interessati che, poichè
l'art. 8 della citata legge consente di applicare anche al personale
dell'Istituto suindicato che ne faccia domanda il meccanismo di
reinquadramento introdotto a suo tempo dalla l.r. n. 15/1988 per il
personale già inquadrato nei ruoli della regione Lazio per effetto
delle leggi regionali nn. 2 e 3 del 15 gennaio 1983, avevano
presentato nei termini - essendo in possesso di titoli culturali e
professionali utili alla applicazione della predetta legge - apposita
istanza di reinquadramento e che, con gli atti indicati in epigrafe,
la Regione Lazio aveva accolto le loro istanze, fissando la
decorrenza giuridica del loro reinquadramento al 1o febbraio 1981, la
medesima data, cioè, in cui era stato disposto quello del personale
contemplato dalle suddette leggi regionali nn. 2 e 3 del 1983,
mentre, al contrario, gli effetti economici del reinquadramento del
personale del ruolo I.Di.S.U. venivano fissati al 5 ottobre 1994,
cioè alla data di entrata in vigore della legge n. 39/1994.
Assumono, quindi, gli istanti che tale determinazione ha dato
luogo ad una evidente sperequazione rispetto alle categorie di
personale originariamente destinatarie della l.r. n. 15/1988 con
conseguenti gravi lesioni dei loro diritti.
Tanto premesso, gli interessati deducono i seguenti motivi di
diritto a sostegno del gravame proposto:
1. - Violazione l.r. 15/1988, art. 10; l.r. 39/1994, art. 8;
artt. 3, 36 a 97 Cost. a principi generali. Eccesso di potere. In via
subordinata: illegittimità costituzionale dell'art. 8, comma 5,
della l.r. n. 39/1994 in relazione agli artt. 3, 36 e 97 della
Costituzione.
Il diritto che i ricorrenti rivendicano (decorrenza dei benefici
economici ex l.r. n. 15/1988 dal 1o febbraio 1981) è negato dai
provvedimenti indicati in epigrafe; tali determinazioni sembrano
essere state adottate, tuttavia, in applicazione del comma 5
dell'art. 8 della legge n. 39/1994.
Deve, quindi, prevedersi, ad avviso degli interessati, che la
illegittimità degli atti impugnati rispetto a norme fondamentali del
nostro ordinamento potrebbe essere rimossa previa dichiarazione di
incostituzionalità della citata disposizione di legge.
Secondo i ricorrenti, la scelta di far decorrere la attribuzione
dei benefici economici del reinquadramento ex l.r. n. 39/1994 al
momento della data di entrata in vigore di quest'ultima anzichè
dal 1o febbraio 1981 (data di decorrenza giuridica) è illegittima,
con particolare riferimento alle finalità che si intendevano
perseguire con la legge suddetta.
Deve ritenersi, in particolare, che l'aver fissato al 5 ottobre
1994 la decorrenza economica dell'inquadramento dei ricorrenti sia
illegittimo in relazione a varie norme costituzionali; e ciò con
riferimento sia ai provvedimenti della Regione, sia, soprattutto,
all'art. 8, comma 5, della l.r. n. 39/1994, la cui costituzionalità
è posta in dubbio sotto i seguenti profili:
A) Prospettano gli interessati che appare palesemente
violato, innanzitutto, il principio di eguaglianza e perequazione che
pure aveva indotto il legislatore regionale ad estendere i benefici
della legge n. 15/1988 anche al personale del ruolo I.Di.S.U.
Ed invero, la soluzione adottata dalla legge regionale n. 39 del
1994 non è idonea ad eliminare pienamente la sperequazione
esistente; viene infatti fissata come decorrenza economica
dell'inquadramento una data diversa e meno vantaggiosa per i
dipendenti delle ex Opere universitarie rispetto agli originari
destinatari della l.r. n. 15/1988.
Di conseguenza è da ritenersi violato il principio di cui
all'art. 3 della Costituzione, giacchè situazioni uguali vengono
diversamente trattate.
B) Anche il principio di adeguatezza e proporzionalità della
retribuzione di cui all'art. 36 della Costituzione risulta - a parere
degli istanti - nella specie violato.
Ed invero, la l.r. n. 15/1988, successivamente estesa dalla legge
regionale n. 39 del 1994 al personale del ruolo I.Di.S.U., ha
consentito di far collimare inquadramento e professionalità
attraverso una accurata valutazione dei titoli culturali,
professionali e di carriera. Di tale professionalità si è
evidentemente riconosciuta la sussistenza dal 1o febbraio 1981, data
di decorrenza giuridica.
Conseguentemente dalla stessa data deve farsi decorrere la
maggiore retribuzione, proporzionale alla professionalità
riconosciuta al dipendente, così come, d'altra parte, si era
disposto per il restante personale beneficiario della l.r.
n. 15/1988.
La mancata applicazione di tale principio si tradurrebbe, quindi,
"in una palese violazione dell'art. 36, dal momento che non viene
fatta corrispondere la retribuzione alla qualità professionale".
C) Appare violato, infine - ad avviso dei ricorrenti - anche
il principio di cui all'art. 97 della Costituzione, atteso che non è
segno nè di imparzialità nè di buona amministrazione il fatto che,
dopo aver ritenuto la arbitrarietà e la manifesta irragionevolezza
di una precedente situazione discriminatoria, la regione Lazio non
abbia operato di conseguenza, lasciando permanere una ingiustificata
ed iniqua differenza di trattamento economico.
Gli istanti chiedono, pertanto, l'accoglimento del gravame con
ogni conseguenza di legge anche in ordine alle spese e, in via
subordinata, che venga ritenuta come non manifestamente infondata la
questione di incostituzionalità sollevata e, sospeso il giudizio,
che gli atti vengano rimessi alla Corte costituzionale.
L'amministrazione regionale intimata non si è costituita in
giudizio.
Alla odierna udienza la causa viene spedita in decisione.

D i r i t t o

1. - Il collegio ritiene, preliminarmente, di poter prescindere
dall'esame della ammissibilità del ricorso nella parte relativa alla
domanda diretta all'annullamento delle impugnate deliberazioni,
essendo il ricorso volto, in via principale, ad ottenere il
riconoscimento del diritto alla percezione dei benefici economici
conseguenti al reinquadramento dei ricorrenti nei ruoli regionali ai
sensi della l.r. Lazio 12 settembre 1994, n. 39, a decorrere dal 1o
febbraio 1981, con interessi e rivalutazione monetaria.
Va subito osservato, tuttavia, che all'accoglimento di tale
istanza principale osta il chiaro dettato della norma (art. 8, comma
5, della l.r. n. 39/1994), in applicazione della quale sono stati
adottati anche i provvedimenti impugnati, norma che prevede
espressamente, rispetto a quella giuridica ivi indicata (1o febbraio
1981), una diversa decorrenza economica dei benefici attribuiti e,
cioè, quella dell'entrata in vigore della citata legge regionale (5
ottobre 1994).
Di conseguenza, la dedotta illegittimità degli atti in
contestazione con riguardo a norme fondamentali dell'ordinamento
potrebbe rimuoversi e la pretesa degli interessati riconoscersi
soltanto dopo apposita pronuncia di incostituzionalità della
disposizione regionale surriferita.

2. - Occorre procedere, pertanto, all'esame della questione
posta, in via subordinata, dai ricorrenti concernente la ritenuta
incostituzionalità - in relazione agli artt. 3, 36 e 97 della
Costituzione - dell'art. 8, comma 5, della più volte citata legge
regionale del Lazio n. 39/1994, che ha esteso al personale del ruolo
I.Di.S.U. la precedente l.r. n. 15/1988, e ciò al fine di
concretizzare, anche nei riguardi dei dipendenti delle soppresse
Opere universitarie, quella perequazione giuridica ed economica,
precedentemente promessa e non attuata, con il restante personale
regionale.
Prima di passare all'esame della questione ora sottoposta
all'attenzione del collegio, giova, tuttavia, far cenno al quadro
normativo venutosi man mano a delineare con riguardo alla disciplina
riferita al personale dipendente della regione Lazio e, segnatamente,
a quello appartenente, dapprima, alle Opere universitarie e, poi,
all'Istituto sopra menzionato.
I) Già prima ancora della l.r. n. 14/1983 istitutiva
dell'I.Di.S.U. - nel cui ruolo veniva inserito il personale delle ex
Opere universitarie trasferito alla regione Lazio ex d.P.R. n. 616
del 1977 - la l.r. n. 5/1981 aveva stabilito che in favore di detto
personale si sarebbe applicata, a decorrere dal 1o novembre 1979, la
disciplina sullo stato giuridico ed economico dei dipendenti
regionali.
II) Successivamente - dopo che con l.r. n. 6/1985 erano stati
previsti tre ruoli organici distinti in cui inserire il personale
appartenente, rispettivamente, agli uffici della regione Lazio, alla
Formazione e all'I.Di.S.U., rinviando ad un successivo atto normativo
la determinazione dell'effettiva consistenza dei ruoli - con la l.r.
n. 15/1988 veniva stabilito il trattamento economico-giuridico in
favore del personale già inquadrato nei ruoli regionali per effetto
delle leggi n. 2/1983 e n. 3/1983, leggi queste che avevano inserito
in ruolo il disparato personale assegnato inizialmente alla Regione
(sia in posizione di comando sia perchè trasferito dallo Stato o da
altri enti), che veniva inquadrato nei nuovi ruoli regionali a
decorrere, a tutti gli effetti, dal 1o febbraio 1981.
La stessa legge n. 15/1988, peraltro, onde eliminare possibili
perequazioni consentiva, in alternativa all'inquadramento già
disposto, un reinquadramento, anche in soprannumero, che avrebbe
dovuto decorrere in ogni caso dalla data predetta del 1o febbraio
1981, riferita al primo inquadramento conseguente alla pubblicazione
delle citate leggi n. 2/1983 e n. 3/1983.
III) Infine, è intervenuta la legge regionale n. 39/1994, volta
a risolvere i vari problemi sorti in ordine all'inquadramento del
personale in sede di applicazione delle leggi surriferite e a
realizzare l'attesa perequazione, che estendeva, quindi, al personale
del ruolo I.Di.S.U. la l.r. n. 15/1988 e, di conseguenza, il
trattamento del restante personale regionale; ma ciò faceva, in
concreto, soltanto parzialmente perchè i benefici previsti dalla
cennata legge n. 15, differentemente da quanto verificatosi per gli
originari suoi destinatari, erano estesi al personale del ruolo di
appartenenza dei ricorrenti solamente ai fini giuridici, e non anche
a quelli economici, pur riconoscendosi ad essi retroattivamente il
possesso della professionalità connessa ad una superiore qualifica
funzionale dal 1o febbraio 1981.

3. - Così delineato il quadro normativo nel cui ambito viene ad
inserirsi anche la norma per la quale è posta ora la questione di
costituzionalità (art. 8, comma 5, l.r. n. 39/1994), il collegio,
dovendo farne applicazione nel caso in esame, ritiene - in
accoglimento della specifica richiesta in proposito avanzata, in via
subordinata, da parte dei ricorrenti - di sollevare questione di
legittimità costituzionale della medesima disposizione regionale per
contrasto con principi fondamentali della Costituzione.
a) Al riguardo la questione è, innanzitutto, rilevante nel
giudizio in corso.
Infatti, le richieste dei ricorrenti, incentrate sulla
sostanziale irragionevolezza ed ingiustizia della disciplina
introdotta con la disposizione surriferita, non potrebbero, in quanto
derivanti da un provvedimento a carattere legislativo, essere accolte
da questo tribunale, non essendo attribuito al sistema
giurisdizionale alcun potere di disapplicare i provvedimenti aventi
forza legislativa.
b) La questione è anche non manifestamente infondata; e ciò per
ritenuto contrasto con l'art. 3, con l'art. 36, comma 1, e con
l'art. 97, comma 1, della Costituzione.
c) In particolare, con riguardo all'art. 3 della Costituzione, il
collegio deve osservare, innanzitutto, che la norma in questione non
sembra idonea a eliminare integralmente la sperequazione già
esistente tra i vari dipendenti regionali perchè, mentre fissa la
decorrenza giuridica dal 1o febbraio 1981, indica come decorrenza
economica dell'inquadramento una data diversa e meno vantaggiosa per
i ricorrenti rispetto agli originari destinatari della legge
n. 15/1988, introducendo in effetti una nuova disciplina che sembra
perpetuare diversità di trattamento.
Nella fattispecie, dunque, non pare sia stato rispettato il
principio di eguaglianza e perequazione, che pure aveva sollecitato
gli organi legislativi regionali ad estendere i benefici della legge
n. 15/1988 anche al personale appartenente all'I.Di.S.U.
La intenzione che aveva mosso il legislatore regionale, come
accennato e come emerge dagli stessi lavori preparatori della l.r.
n. 39/1994, era, infatti, quella di definire una situazione, ritenuta
discriminatoria, che sussisteva da anni con conseguenti lagnanze e
proteste da parte degli interessati dipendenti I.Di S.U., cui non
erano stati attribuiti i riconoscimenti giuridico-economici già
corrisposti in favore del restante personale regionale.
La soluzione indicata dalla legge n. 39/1994, nonostante la
cennata intenzione, non sembra, però, idonea ad eliminare del tutto
l'esistente sperequazione, dal momento che, come si è detto, viene
stabilita come decorrenza economica una data meno vantaggiosa per i
dipendenti del ruolo I.Di.S.U., rispetto a quella indicata per i
destinatari originari della l.r. n. 15/1988.
Ciò posto, nella specie appare violato, ad avviso del collegio,
il principio di parità tra i cittadini di cui all'art. 3 della
Costituzione, essendo diversamente trattate nella disposizione in
parola situazioni riferite a dipendenti regionali, nella sostanza,
uguali; e permanendo, comunque, il contrasto tra le esigenze di
perequazione, più volte affermate dalla stessa Regione e il rimedio
posto che appare procrastinare, invece, una situazione di trattamento
economico diseguale tra dipendenti inseriti in appositi ruoli dello
stesso ente.
d) Relativamente alla dedotta violazione dell'art. 36 Cost.,
relativo al principio di adeguatezza e proporzionalità tra
retribuzione e prestazione lavorativa, il collegio deve osservare che
la norma in questione - come evidenziato nel ricorso - sembra
effettivamente ledere detto principio. Con essa, infatti, non viene
fatta decorrere la maggiore retribuzione, proporzionale alla
professionalità riconosciuta, alla data del 1o febbraio 1981, come
disposto per il restante personale destinatario dei benefici di cui
alla legge regionale n. 15/1988, con corresponsione, quindi, della
retribuzione in modo corrispondente alla qualità professionale (di
cui è pur riconosciuta la sussistenza) dalla data di decorrenza
giuridica del reinquadramento in questione; e ciò con concreta
incidenza sul diritto riconosciuto dalla Costituzione a che il
lavoratore abbia una retribuzione proporzionata alla quantità e
qualità del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a
sè e alla famiglia un'esistenza libera e dignitosa.
e) Con riguardo all'art. 97 della Costituzione, il collegio
rileva, infine, come il principio del buon andamento e
dell'imparzialità ivi indicato sia un principio generale
dell'ordinamento giuridico che deve ispirare qualsiasi assetto
organizzatorio e qualsiasi comportamento della pubblica
amministrazione, nel senso che questi debbono sempre essere volti a
rendere ottimale l'attività della stessa pubblica amministrazione,
in modo tale da risultare nel miglior modo possibile satisfattori
degli interessi pubblici attribuiti.
Ora, nella fattispecie, tale principio di buona amministrazione e
imparzialità non appare adeguatamente rispettato, in quanto il
legislatore regionale, dopo aver ritenuto la irragionevolezza di una
precedente situazione discriminatoria, non sembra avere coerentemente
tratto le dovute conseguenze, lasciando sussistere il differenziato
trattamento economico.
In definitiva, emerge nella fattispecie che il legislatore
regionale con la legge n. 39 del 1994 ha approvato disposizioni che
in effetti continuano a mantenere inalterata la situazione
discriminatoria denunciata dai ricorrenti sotto il profilo economico,
concretando con ciò un comportamento che appare sintomatico di una
non corretta ed imparziale amministrazione.

4. - Per le considerazioni che precedono, il giudizio va, dunque,
sospeso, in attesa della soluzione da parte della Corte
costituzionale della sollevata questione di legittimità della
menzionata norma in relazione agli artt. 3, 36, primo comma e 97,
primo comma, della Costituzione.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 Cost., 1 della legge costituzionale 9
febbraio 1948, n. 23, e seguenti della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta la questione, come sopra indicata, rilevante ai fini
della decisione della controversia e non manifestamente infondata;
Sospende il giudizio relativo al ricorso stesso;
Ordina la trasmissione alla Corte costituzionale del fascicolo
relativo al ricorso medesimo per la soluzione della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 8, comma 5, della l.r. Lazio 12
settembre 1994, n. 39, per contrasto con gli artt. 3, 36,
primo comma, e 97, primo comma, Cost.
Ordina alla segreteria della sezione che la presente ordinanza
sia notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
ministri e ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera
dei deputati.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 7
dicembre 2000.
Il Presidente: Mastrocola
Il consigliere estensore: Riggio
01C0836