1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 15-7-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 195 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 aprile 2009
Ordinanza dell'8 aprile 2009 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte sul ricorso proposto da Comunita' montana Val Sangone contro Regione Piemonte ed altre. Enti locali - Norme della legge finanziaria 2008 - Comunita' montane - Prevista adozione di leggi regionali per il riordino della disciplina delle comunita' montane, ad integrazione del testo unico sugli enti locali, al fine di concorrere agli obiettivi di contenimento della spesa pubblica - Prescrizione di principi fondamentali consistenti nella riduzione del numero complessivo delle comunita' montane secondo determinati indicatori, nella riduzione dei componenti degli organi rappresentativi, nella riduzione delle indennita' - Previsione di un particolare procedimento legislativo aggravato, con l'intervento nello stesso dei «consigli delle autonomie locali» - Previsione di meccanismi di controllo e di sanzionamento dell'eventuale inadeguatezza della attuazione legislativa regionale - Incidenza sull'autonomia degli enti locali - Violazione della sfera di competenza regionale mediante la previsione di una disciplina analitica e puntuale anziche' di principi fondamentali - Invasione della sfera di competenza regionale residuale in tema di disciplina delle comunita' montane. - Legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 2, commi 17, 18, 19, 20, 21 e 22. - Costituzione, artt. 114, 117, commi terzo, quarto e sesto, 118 e 119. (009C0450) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 15-7-2009)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 42 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto
da: Comunità montana Val Sangone, rappresentato e difeso dall'avv.
Antonio Ciccia, con domicilio eletto presso il suo studio in Torino,
via Susa, 23;
Contro Regione Piemonte, rappresentato e difeso dall'avv.
Giovanna Scollo, con domicilio eletto presso la stessa in Torino,
piazza Castello, 165; nei confronti di Comunità montana Alta Valle
di Susa, Comunità montana Bassa Valle di Susa e Val Cenischia, per
l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia, della
deliberazione del Consiglio regionale 217-46169 del 3 novembre 2008,
pubblicata sul Bollettino ufficiale della Regione Piemonte n. 48 del
27 novembre 2008, ad oggetto: riordino territoriale delle Comunità
montane. Individuazione delle zone omogenee della Regione Piemonte ai
sensi dell'art. 3 della legge regionale 2 luglio 1999, n. 16 e
dell'art. 34 della legge regionale 1° luglio 2008, n. 19, con la
quale la Regione Piemonte ha deliberato:
di individuare nel numero di ventidue le zone omogenee della
Regione Piemonte in conformità a quanto previsto dall'art. 3 della
legge regionale 2 luglio 1999, n. 16 (testo unico delle leggi sulla
montagna), nel testo modificato dall'art. 2 della legge regionale 1°
luglio 2008, n. 19, secondo l'elenco di cui all'allegato 1 che
costituisce parte integrante sostanziale della presente
deliberazione;
di procedere, su proposta della Giunta regionale, alle
eventuali integrazioni delle zone omogenee di cui all'allegato 1 alla
presente deliberazione con l'inclusione di comuni no montani, di
pianura o di collina, nel rispetto del principio di omogeneità
territoriale;
di procedere alle eventuali modifiche dell'allegato 1, a
seguito di una valutazione positiva delle deliberazioni comunali
pervenute concernenti l'inserimento in una comunità montana
limitrofa rispetto a quella di appartenenza sulla base dell'allegato
1, acquisito il parere delle comunità montane interessate,
ricorrendo congiuntamente le seguenti condizioni:
a) che i singoli comuni istanti non corrispondano, nel
complesso, ad uno degli enti montani di cui all'allegato A, l.r. n.
19/2008;
b) che la variazione territoriale richiesta non determini,
a carico delle comunità montane interessate, uno scostamento della
quota altimetrica media tale da condurla a quote inferiori ai
settecentocinquanta metri sul livello dei mare;
e) che le istanze comunali, singolarmente o comlessivamente
considerate, non determinano significative alterazioni dell'impianto
dei nuovi assetti territoriali così come definiti nell'allegato 1;
nonchè per l'annullamento di ogni altro atto presupposto,
conseguenziale, connesso o comunque collegato e in particolare la
deliberazione di Giunta Regione Piemonte 64-9827 del 13 ottobre 2008
ad oggetto «l.r. 2 luglio 1999, n. 16, art. 3 - l.r. 1° luglio 2008,
n. 19, art. 34. Riordino territoriale delle comunità montane.
Individuazione delle zone omogenee della Regione Piemonte. Proposta
al Consiglio regionale.
Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Vista la domanda di sospensione dell'esecuzione del provvedimento
impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Piemonte;
Visti gli artt. 19 e 21, u.c., della legge 6 dicembre 1971, n.
1034;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 aprile 2009 il dott.
Paolo Giovanni Nicolò Lotti e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritiene il Collegio la questione di legittimità costituzionale
di cui all'art. 2, comma 17, 18, 19 nonchè commi 20, 21 e 22, della
legge n. 244 del 24 dicembre 2007 (Finanziaria per il 2008) sia
rilevante e non manifestamente infondata.
La questione è rilevante, in quanto il provvedimento impugnato
si basa su tale norma ed è stato già oggetto di ricorso alla
Consulta, tuttora pendente, da parte di alcune Regioni (segnatamente
Veneto e Toscana).
Peraltro, con separata ordinanza cautelare il Collegio ha
ritenuto non sussistente il fumus relativamente ai motivi di ricorso
proposti, se non con riferimento alla questione di costituzionalità
in oggetto come appresso illustrata; pertanto, risulta di tutta
evidenza la rilevanza della questione.
Inoltre, la disposizione non può essere interpretata in modo
conforme ai principi costituzionali, avendo un contenuto
assolutamente stringente ed univoco.
La questione non è manifestamente infondata in relazione al
riparto di competenze Stato-regione disegnato nell'attuale assetto
costituzionale.
In proposito, si deve rilevare che l'art. 3, comma 162, legge n.
244/2007 prevede che le disposizioni suddette «costituiscono norme di
coordinamento della finanza pubblica per gli enti territoriali»
richiamando così la potestà legislativa statale di tipo concorrente
nella materia della «armonizzazione dei bilanci pubblici e
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario»
individuata dall'art. 117, terzo comma, Cost.
Coerentemente con siffatta caratterizzazione del potere normativo
utilizzato, che implica, a norma dello stesso art. 117, terzo comma,
Cost., la spettanza alle regioni della potestà legislativa su
singole materie «salvo che per la determinazione dei principi
fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato», l'art. 2,
comma 18 e 19, della medesima legge impegna le leggi regionali a
tenere conto, ai fini della costituzione delle comunità montane, dei
principi fondamentali della riduzione dei numero complessivo delle
comunità sulla base di indicatori specificati, della riduzione del
numero dei componenti degli organi rappresentativi delle stesse e
della riduzione delle indennità spettanti ai componenti di questi.
Sempre ai fini della predetta identificazione si realizza una
marcata ingerenza delle disposizioni in questione sull'assetto
complessivo delle comunità montane, che non costituisce soltanto
l'effetto di una scelta finanziaria, ma è autonomamente voluta come
strumento di un particolare obiettivo istituzionale. In proposito, è
significativa la formulazione legislativa (art. 2, comma 17, legge n.
244/2007) di tale obiettivo come «riordino della disciplina delle
comunità montane, ad integrazione di quanto previsto dall'art. 27
del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali di cui
al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267». Più precisamente, la
dichiarata finalizzazione di tale riordino alla riduzione della spesa
corrente per il funzionamento delle comunità montane non sembra
attrarre l'intera nuova disciplina nella materia del «coordinamento
della finanza pubblica» a causa della presenza di norme inerenti al
riordino stesso che non risultano necessarie al perseguimento dello
scopo finanziario, essendo quest'ultimo palesemente realizzabile con
l'utilizzazione di taluni soltanto degli strumenti cumulativamente
imposti ovvero di strumenti ulteriori autonomamente scelti dagli enti
interessati.
Del resto, nella legge finanziaria sono presenti altre
disposizioni - quali l'art. 2, comma 28, che impone ad ogni
amministrazione comunale l'adesione ad un'unica forma associativa «ai
fini della semplificazione della diversità delle forme associative
comunali e del processo di riorganizzazione sovracomunale dei
servizi, delle funzioni e delle strutture» - che esprimono, ancor
più chiaramente, la volontà dello Stato di riordinare l'assetto
delle autonomie locali con particolare riguardo alle comunità
montane indipendentemente dal profilo finanziario.
Il duplice obiettivo del risparmio economico e del riordino
istituzionale perseguito dal legislatore statale induce, pertanto, ad
una considerazione della legge emanata, allo scopo della valutazione
del rispetto dei parametri costituzionali rilevanti.
Nell'ambito della potestà statale relativa alla disciplina della
finanza pubblica, lo Stato è abilitato unicamente a prevedere
criteri e obiettivi cui debbono attenersi le Regioni e gli enti
locali nell'esercizio della loro autonomia finanziaria, senza invece
imporre loro precetti specifici e puntuali.
Quand'anche la norma in questione venisse collocata nell'area del
coordinamento della finanza pubblica, sarebbe palese, dal tenore
delle disposizioni sospette di incostituzionalità, che il
legislatore statale, vincolando regioni e province autonome
all'adozione di misure analitiche e di dettaglio, ne ha compresso
illegittimamente l'autonomia finanziaria, esorbitando dal compito di
formulare i soli principi fondamentali della materia.
Con le disposizioni di cui all'art. 2, comma 17 e 18, legge n.
244/2007 lo Stato giunge, da un lato, ad imporre alle regioni un
particolare procedimento legislativo aggravato, prevedendo
l'intervento in esso dei «consigli delle autonomie locali»; per altro
verso, non si limita ad indicare obiettivi o effettuare scelte
politico-legislative fondamentali, quali la «riduzione a regime della
spesa corrente per il funzionamento delle comunità montane» in una
determinata dimensione (art. 2, comma 17), ma individua puntuali
misure che le regioni devono obbligatoriamente adottare per
raggiungere detto obiettivo; precisamente, la riduzione sia del
numero delle comunità montane secondo «indicatori» assai articolati
delle caratteristiche dei territori interessati, sia del numero dei
componenti degli organi rappresentativi delle stesse, sia
dell'ammontare delle indennità spettanti ai membri di questi.
Inoltre, vengono configurati incisiv meccanismi di controllo e di
sanzionamento dell'eventuale inadeguatezza dell'attuazione
legislativa regionale.
In sintesi, lo Stato, in un campo in cui dovrebbe porre solo
«principi fondamentali», impone alle regioni come, e cioè con quale
procedimento, legiferare e che cosa statuire nelle leggi attuative e,
per altro verso, stabilisce controlli e sanzioni in ordine al
contenuto e all'efficacia delle leggi stesse.
Si verifica, pertanto, a parere del Collegio remittente uno
sconfinamento della legge statale dal piano dei principi fondamentali
a quello delle norme attuative o di dettaglio con evidente
incostituzionale compressione della potestà legislativa e
regolamentare delle regioni. Invero, la riduzione della spesa
riguardante le comunità montane ben avrebbe potuto essere perseguita
lasciando le regioni libere o, almeno, più libere di individuare gli
strumenti più appropriati alla stregua della specificità del
complessivo ordinamento delle comunità montane nel rispettivo
ambito.
Quanto alla prospettiva della caratterizzazione della potestà
legislativa in ordine alle comunità montane, rileva innanzitutto la
circostanza che la disciplina delle comunità montane è demandata
costituzionalmente alla potestà legislativa residuale delle regioni,
non risultando le comunità stesse inserite tra gli oggetti della
potestà legislativa esclusiva dello Stato nè della potestà
legislativa concorrente.
In proposito, la Corte costituzionale ha già affermato che la
disciplina delle Comunità montane, pur in presenza della loro
qualificazione come enti locali contenuta nel d.lgs. n. 267 del 2000,
rientra, dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, nella
competenza legislativa residuale delle regioni, ai sensi dell'art.
127, quarto comma, della Costituzione. Ciò comporta che, ai fini
dello scrutinio di costituzionalità delle norme regionali in
materia, non può farsi utile riferimento ai principi fondamentali
che sarebbero desumibili dalla legislazione statale, e segnatamente
dal d.lgs. n. 267 del 2000, in materia di disciplina delle autonomie
locali; e ciò perchè, vertendosi in materia rientrante nella
competenza residuale delle regioni, non può trovare applicazione la
disposizione di cui all'art. 127, terzo comma, ultima parte, della
Costituzione, la quale presuppone, invece, che si verta nelle materie
di legislazione concorrente» (Corte cost., 23 dicembre 2005, n. 456).
Pertanto, illegittimamente il comma 17 in esame si configura come
disposizione integrativa dei principi fondamentali, sulle comunità
montane che sarebbero desumibili dalla legislazione statale e, in
specie, dal d.lgs. n. 267/2000.
Quanto alla lesione dell'autonomia organizzativa delle comunità
montane e dei comuni si osserva che la Corte costituzionale
attribuisce alle comunità montane «natura di ente locale autonomo,
quale proiezione: dei comuni che ad essa fanno capo» e «caso speciale
di unione di comuni» (Corte cost., 23 novembre 2005 n. 456) e che la
legge n. 131/2003 (c.d. legge «La Loggia») di adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale di
riforma del Titolo V (art. 4) riconosce alle comunità montane, oltre
che alle unioni di comuni, la stessa potestà normativa, statutaria e
regolamentare attribuita a comuni, province e città metropolitane.
Inoltre, va considerato che, ai sensi dell'art. 7, comma 1, legge
n. 131/2003, le comunità montane e le unioni di comuni costituiscono
forme associative di cui i comuni possono liberamente avvalersi per
l'esercizio delle proprie funzioni amministrative e, quindi,
risultano espressione dell'autonomia comunale non condizionabile, in
linea di massima, dalla potestà legislativa dello Stato.
Pertanto, l'ingerenza statale nell'ordinamento delle comunità
montane comporta una lesione incostituzionale dell'autonomia dei
comuni, prima ancora che delle stesse comunità montane.
In conclusione, il Collegio ritiene che il giudizio debba essere
sospeso e che gli atti debbano essere trasmessi alla Corte
costituzionale, attesa la rilevanza e la non manifesta infondatezza
della questione di costituzionalità dell'art. 2, comma 17, 18, 19
nonchè commi. 20, 21 e 22, della legge n. 244 del 24 dicembre 2007
(Finanziaria per il 2008), così come precisato in motivazione.

P. Q. M.
Dichiara non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 17, 18, 19 nonchè
commi 20, 21 e 22, della legge n. 244 del 24 dicembre 2007
(Finanziaria per il 2008), in riferimento agli artt. 1.
Illegittimità costituzionale per violazione degli artt. 114, 117,
comma 3,4 e 6, 118 e 119 della Costituzione.
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio.
Dispone che a cura della Segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa nonchè al Presidente del Consiglio
dei ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
La presente ordinanza sarà eseguita dall'amministrazione ed è
depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne
comunicazione alle parti.
Cosi deciso in Torino, nella Camera di consiglio del giorno 3
aprile 2009.
Il Presidente estensore: Lotti