1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 19-1-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 218 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 aprile 2021
Ordinanza del 21 aprile 2021 del Tribunale di Palermo nel procedimento di esecuzione promosso da Dea Capital SGR spa contro E.A.S. - Ente acquedotti siciliani in liquidazione e altri. Fallimento e procedure concorsuali - Liquidazione coatta amministrativa - Norme della Regione Siciliana - Enti soppressi e messi in liquidazione in relazione ai quali la Regione non risponde delle passivita' eccedenti l'attivo della singola liquidazione - Previsione la quale dispone che per le liquidazioni deficitarie, con decreto del Presidente della Regione, si fa luogo alla liquidazione coatta amministrativa. - Legge della Regione Siciliana 9 maggio 2017, n. 8 (Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2017. Legge di stabilita' regionale), art. 4. (21C00305) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 19-1-2022)

TRIBUNALE DI PALERMO
Sezione VI civile

Il Giudice dell'esecuzione, dott.ssa Maria Cultrera, letti gli
atti e i documenti dell'espropriazione presso terzi RGES 8/2019,
promossa da Dea Capital SGR S.p.a. contro E.A.S. - Ente acquedotti
siciliani in liquidazione, a scioglimento della riserva assunta, ha
pronunciato ai sensi dell'art. 23, comma 3, della legge 11 marzo
1953, n. 87, la presente ordinanza.
Il creditore procedente ha esercitato l'azione esecutiva contro
l'Ente acquedotti siciliani mediante l'atto di pignoramento presso il
tesoriere dell'ente, Unicredit S.p.a.
Il terzo pignorato ha reso dichiarazione positiva.
Con decreto del Presidente della Regione Siciliana del 2 gennaio
2020, l'Ente acquedotti siciliani in liquidazione è stato posto in
liquidazione coatta amministrativa, in attuazione delle disposizioni
di cui all'art. 4, comma 1, della legge regionale 9 maggio 2017, n.
8, che recita «in armonia con i principi e i criteri stabiliti
dall'art. 15 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito con
modificazioni dalla legge 15 luglio 2011, n. 111 e successive
modifiche e integrazioni, per gli enti soppressi e messi in
liquidazione, la regione non risponde delle passività eccedenti
l'attivo della singola liquidazione. Per le liquidazioni deficitarie,
con decreto del Presidente della regione si fa luogo alla
liquidazione coatta amministrativa.».
Il creditore intervenuto, AMAP S.p.a., ha sollevato dubbi di
legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge regionale n.
8/2017, in virtù del quale è stato adottato il decreto
presidenziale del 2 gennaio 2020, per contrasto con l'art. 117, terzo
comma, della Costituzione.
L'Avvocatura dello Stato ha chiesto, nell'interesse dell'Ente
acquedotti siciliani in liquidazione coatta amministrativa, la
declaratoria di interruzione del processo esecutivo.
La questione di legittimità costituzionale della suddetta
disposizione legislativa regionale è rilevante per la definizione
del presente processo esecutivo e non manifestamente infondata per le
ragioni che si illustrano.
Rilevanza della questione per il processo
L'apertura della procedura di liquidazione coatta amministrativa
dell'Ente acquedotti siciliani, avvenuta con decreto del Presidente
della Regione Siciliana del 2 gennaio 2020, in applicazione dell'art.
4 della legge Regione Sicilia n. 8/2017, è suscettibile di produrre
gli effetti di cui all'art. 201 della legge fallimentare, che
richiama l'art. 51 della stessa legge, ai sensi del quale «salvo
diversa disposizione della legge, dal giorno della dichiarazione di
fallimento nessuna azione individuale esecutiva o cautelare, anche
per crediti maturati durante il fallimento, può essere iniziata o
proseguita sui beni compresi nel fallimento».
Il principio di improseguibilità delle azioni esecutive
individuali una volta che sia stata avviata una procedura esecutiva
concorsuale, pacificamente statuito dalla giurisprudenza con
riferimento alla liquidazione coatta amministrativa di enti di
diritto privato, è stato costantemente affermato anche in ordine
alle ipotesi di liquidazione coatta amministrativa di enti di diritto
pubblico.
L'art. 9, comma 1-ter del decreto-legge n. 63/2002, convertito in
legge 15 giugno 2002, n. 112, infatti, nel prevedere espressamente la
possibilità, da parte del Ministero dell'economia e delle finanze,
di sottoporre gli enti pubblici alla procedura di liquidazione coatta
amministrativa, non introduce a tale riguardo alcuna norma specifica,
sicchè deve ritenersi che debbano trovare applicazione le regole
comuni dettate dal regio decreto n. 267/1942, e in particolare, per
quanto qui rileva, gli articoli 51 e 201.
La giurisprudenza, sia di legittimità che di merito, ha,
infatti, sempre affermato che «con riguardo alla liquidazione degli
enti di diritto pubblico soppressi, le disposizioni degli articoli 8
e 9, legge 4 dicembre 1956, n. 1404 (contemplanti la formazione in
via amministrativa - previa istanza dei creditori interessati - di un
elenco delle posizioni debitorie) non interferiscono sulla
proponibilità in sede giudiziaria delle domande con cui i creditori
chiedano il riconoscimento ed il pagamento delle loro spettanze,
atteso che gli adempimenti in dette norme previsti si inseriscono in
una procedura amministrativa finalizzata al sollecito soddisfacimento
delle pendenze degli enti soppressi, cui non sono estensibili i
principi che regolano il fallimento e le altre procedure concorsuali;
compreso il divieto di azioni individuali dei creditori, salva
restando l'operatività di tali principi quando, in presenza di
situazioni deficitarie degli enti soppressi, si apra la liquidazione
cotta amministrativa» (Cassazione civ., sez. I, 12 aprile 1996, n.
3475; Cassazione civ., sez. I, 11 giugno 1992, n. 7174; Cassazione
civ., sez. lav., 30 gennaio 1989, n. 561; Cassazione civ., sez. lav.,
4 marzo 1988, n. 2285).
Deve, altresì, osservarsi che pende, nella fattispecie concreta,
un giudizio dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la
Sicilia per l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia, del
decreto del Presidente della Regione Siciliana del 2 gennaio 2020,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 3 della Regione Siciliana del
17 gennaio 2020, con cui l'Ente acquedotti siciliani in liquidazione
è stato posto in liquidazione coatta amministrativa, in attuazione
delle disposizioni di cui all'art. 4, comma 1 della legge regionale 9
maggio 2017, n. 8.
Con ordinanza, resa nel suddetto giudizio Reg. Ric. 293/2020, il
T.A.R. Palermo ha accolto la domanda cautelare e ha sospeso i
provvedimenti impugnati.
Con successiva ordinanza del 18 giugno 2020, il consiglio di
giustizia amministrativa ha accolto l'appello e ha riformato
l'ordinanza impugnata e ha respinto l'istanza cautelare proposta in
primo grado.
Deve, inoltre, osservarsi che secondo la norma dettata dall'art.
21 della L.F. (oggi trasfuso nell'ultimo comma dell'art. 18 l.f.),
come è noto, «se la sentenza dichiarativa di fallimento è revocata
restano salvi gli effetti degli atti legalmente compiuti dagli organi
del fallimento».
Orbene, la norma dell'art. 21 (e oggi del penultimo comma
dell'art. 18 l.f.) non è richiamata dalle norme disciplinatrici
della liquidazione coatta amministrativa, ma ciò non significa che
il principio da essa espresso non sia estensibile alle vicende
inerenti l'illegittimità della procedura concorsuale minore, che,
com'è noto, può articolarsi attraverso la sequenza tra il
provvedimento amministrativo di liquidazione coatta e la successiva
eventuale decisione di accertamento dell'insolvenza oppure attraverso
la scansione inversa. Si tratta, infatti, di principio che sembra
applicabile analogicamente per la palese ricorrenza della eadem
ratio, che è quella, innanzitutto, di conservazione dell'operare
degli organi fallimentari in quanto produttivo di effetti di gestione
dell'impresa assoggettata a fallimento tanto nella sfera interna,
quanto a tutela dell'affidamento dei terzi, quando gli atti
coinvolgano terzi.
Tra le vicende inerenti l'illegittimità delle procedure
concorsuali minori, cui l'art. 21 (oggi art. 18) sembra estensibile,
non sembra revocabile in dubbio, proprio per l'identità di ratio, e
come non manca di ipotizzare la dottrina, che debba comprendersi
anche il caso in cui il provvedimento dispositivo della liquidazione
coatta amministrativa venga impugnato avanti al giudice
amministrativo e annullato (Cassazione n. 19293/2005).
Ne consegue, in sostanza, che gli effetti dell'annullamento del
provvedimento dichiarativo della liquidazione coatta amministrativa
non sono configurabili come retroattivi.
Peraltro, l'art. 19 della legge fallimentare prevede che
«proposto il reclamo, la Corte di appello, su richiesta di parte,
ovvero del curatore, può, quando ricorrono gravi motivi, sospendere,
in tutto o in parte, ovvero temporaneamente, la liquidazione
dell'attivo».
In altri termini, in applicazione della menzionata disposizione,
l'oggetto della sospensione è la sola liquidazione dell'attivo;
mentre, non possono essere oggetto di sospensione la disciplina
relativa ai rapporti pendenti, alla formazione dello stato passivo o
alla custodia e amministrazione dei beni fallimentari.
Ne consegue che, applicando analogicamente la suddetta
disposizione, in ipotesi di impugnazione del provvedimento
dichiarativo della liquidazione coatta amministrativa dinanzi al
giudice amministrativo, deve escludersi che la sospensione possa
avere ad oggetto la disciplina dettata dall'art. 51 l.f.
In definitiva, ove si ritenessero costituzionalmente legittime le
disposizioni normative in forza delle quali il legislatore regionale
siciliano ha disposto la liquidazione coatta amministrativa dell'Ente
acquedotti siciliani, il presente processo esecutivo dovrebbe essere
dichiarato improseguibile in forza dell'art. 51 della legge
fallimentare (richiamato dall'art. 201 della medesima legge) e, in
particolare, in quanto il commissario liquidatore non ha manifestato
la volontà di proseguire il processo esecutivo ai sensi dell'art.
107 l.f.
Consegue la rilevanza dell'accertamento della legittimità
costituzionale della disposizione regionale censurata ai fini della
definizione del presente processo.
Non manifesta infondatezza della questione
Deve premettersi che l'Ente acquedotti siciliani, istituito con
legge 19 gennaio 1942, n. 24, perseguendo scopi di utilità pubblica
generale e non fini di lucro tanto nel settore della costruzione e
sistemazione di nuovi acquedotti ed altre opere igieniche connesse
quanto nel settore della gestione e manutenzione di impianti già
realizzati, ha natura di ente pubblico non economico (cfr. Cassazione
civile, Sez. Unite, 26 gennaio 2000, n. 5).
L'art. 1 della legge regionale siciliana n. 9 del 31 maggio 2004
ha disposto che a seguito della costituzione della società mista
«Sicilacque S.p.a.», in attuazione dell'art. 23 della legge regionale
27 aprile 1999, n. 10, e successive modifiche ed integrazioni, a
decorrere dal 1° settembre 2004, l'Ente acquedotti siciliani (EAS) è
posto in liquidazione.
Con D.P.R.S. n. 1 del 2 gennaio 2020, in attuazione delle
disposizioni in materia di enti in liquidazione di cui all'art. 4,
comma 1, della legge regionale 9 maggio 2017, n. 8, ed in esecuzione
della deliberazione di giunta n. 145 del 24 aprile 2019, l'Ente
acquedotti siciliani in liquidazione è stato posto in liquidazione
coatta amministrativa.
Il sopra menzionato art. 4 della legge regionale n. 8/2017
dispone che «... per gli enti soppressi e messi in liquidazione la
regione non risponde delle passività eccedenti l'attivo della
singola liquidazione. Per le liquidazioni deficitarie, con decreto
del Presidente della regione si fa luogo alla liquidazione coatta
amministrativa...».
Orbene, la suddetta disposizione normativa regionale si pone,
nella parte in cui prevede la possibilità di far luogo alla
liquidazione coatta amministrativa tramite decreto del Presidente
della regione, in non rimediabile contrasto con l'art. 117, comma
secondo, lettera l) della Costituzione, che riserva espressamente
alla potestà esclusiva dello Stato la legislazione in materia di
«giurisdizione e norme processuali» e di «ordinamento civile».
La Corte costituzionale ha affermato, nella sentenza n. 25 del 6
febbraio 2007, che ai fini della soluzione della questione di
competenza disciplinata dall'art. 117, comma secondo e terzo, della
Costituzione, è rilevante la concreta disciplina - in sè
considerata - posta in essere dalla norma; ha, quindi, ritenuto che
«disponendo che certi enti sono sottoposti alla procedura di
liquidazione coatta amministrativa, la legge regionale assegna (tra
l'altro) alle situazioni soggettive di coloro che hanno avuto
rapporti con quegli enti un regime, sostanziale e processuale,
peculiare rispetto a quello (ordinario, previsto dal codice civile e
da quello di procedura civile) altrimenti applicabile: sicchè,
quando l'art. 2 della legge fallimentare prevede che a determinare le
imprese assoggettabili a tale procedura concorsuale sia la "legge",
tale espressione non può che essere intesa nel senso di legge idonea
ad incidere - perchè emanata da chi ha la relativa potestà - sul
regime, sostanziale e processuale, delle situazioni soggettive
coinvolte nella procedura. La circostanza che la liquidazione coatta
amministrativa abbia natura amministrativa non rileva sotto alcun
profilo, dal momento che fin dalla sua apertura tale procedura
amministrativa comporta rilevanti effetti sulla tutela
giurisdizionale dei crediti ed effetti, altresì, di diritto
sostanziale (articoli 55 e seguenti della legge fallimentare):
sicchè è in relazione all'idoneità a produrre tali effetti - di
natura sostanziale e processuale - che va determinata la spettanza
della potestà legislativa ai sensi dell'art. 117 della Costituzione
e va, conseguentemente, negata quella della regione» (Corte
costituzionale 25/2007).
Ne consegue che la legge, a cui fa rinvio l'art. 2 del regio
decreto n. 267/1942 - ai sensi del quale «la legge determina le
imprese soggette a liquidazione coatta amministrativa, i casi per le
quali la liquidazione coatta amministrativa può essere disposta, e
l'autorità competente a disporla» - non può che essere quella
statale, in considerazione della estrema rilevanza degli effetti
sostanziali e processuali, che si ricollegano alla sottoposizione di
un ente alla liquidazione coatta amministrativa.
Invero, l'autonomia speciale, di cui gode la Regione Sicilia in
forza dello statuto approvato con R.D.L. 15 maggio 1946, n. 455 e
convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, non osta
alla applicazione di tali principi anche alla legislazione siciliana.
Sebbene la legge regionale n. 8/2017 intervenga nella materia
«ordinamento degli uffici e degli enti regionali», di competenza
esclusiva della regione ai sensi dell'art 14 lettera p) dello statuto
speciale di autonomia, ciò non esclude, comunque, che la disciplina
in esame incida significativamente sulla materia della giurisdizione
e dell'ordinamento civile.
Infatti, ai fini della sussunzione di una fattispecie nell'alveo
di una determinata materia, è necessario considerare, non già il
generico ambito in cui il legislatore si propone di operare, bensì,
più correttamente, la concreta disciplina determinata dalle
disposizioni controverse. In tal senso si è espressa la Corte
costituzionale, specificando, nell'ambito di un giudizio relativo a
fattispecie analoga a quella esaminata, con riguardo alle USL, che
«ai fini della soluzione della questione di competenza disciplinata
dall'art. 117, commi secondo e terzo, della Costituzione, [...] non
è rilevante la circostanza che la norma censurata riguardi enti
(gia') operanti nel settore sanitario, ma la concreta disciplina - in
sè considerata - posta in essere dalla norma» (Corte costituzionale
25/2007).
Per tali ragioni, va sollevata la questione di legittimità
costituzionale della norma, dettata dall'art. 4 della legge Regione
Siciliana n. 8/2017, nella parte in cui dispone che «per le
liquidazioni deficitarie, con decreto del Presidente della regione si
fa luogo alla liquidazione coatta amministrativa», per violazione
dell'art. 117, comma secondo, lettera l) della Costituzione.

P. Q. M.

Visti gli articoli 134 della Costituzione, 23 e seguenti della
legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge della Regione
Sicilia 9 maggio 2017, n. 8;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il processo in corso;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza di
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale sia notificata alle
parti in causa e al Presidente della Regione Sicilia, nonchè
comunicata al Presidente dell'Assemblea Regionale Siciliana.
Palermo, 21 aprile 2021

Il Giudice dell'esecuzione: Cultrera