1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 5-8-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 254 SENTENZA 23 - 30 luglio 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorsi delle Regioni Calabria, Piemonte, Emilia-Romagna, Liguria e Puglia - Impugnazione di numerose disposizioni del decreto legislativo n. 152 del 2006 - Trattazione delle ulteriori questioni di legittimita' costituzionale proposte dalle ricorrenti riservata a separate pronunce. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 117, 119, 120, comma 2, 121, 122, 123, 124, commi 4, 5 e 7 e 132. - Costituzione, artt. 3, 5, 76, 97, 114, 117, 118, 119 e 120. Giudizio di legittimita' costituzionale in via di azione - Intervento di soggetto non titolare di potesta' legislativa - Inammissibilita'. Ambiente - Codice dell'ambiente (d.lgs. n. 152 del 2006) - Disciplina dei piani di gestione e registro delle aree protette - Adozione, da parte della Conferenza istituzionale permanente dell'Autorita' di bacino di distretto e con l'approvazione del Presidente del Consiglio dei ministri, di un Piano di gestione per ciascun distretto idrogeografico - Ricorso della Regione Piemonte - Ritenuta violazione delle competenze legislative e amministrative delle Regioni, del diritto comunitario nonche' dei principi di leale collaborazione, ragionevolezza, adeguatezza, differenziazione, sussidiarieta', buon andamento della pubblica amministrazione - Questione non sorretta da specifica motivazione - Inammissibilita' della questione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 117. - Costituzione, artt. 3, 5, 76, 97, 114, 117, 118, 119 e 120; direttiva 2001/42/CE. Ambiente - Codice dell'ambiente (d.lgs. n. 152 del 2006) - Disciplina dei piani di tutela delle acque - Definizione degli obiettivi su scala di distretto da parte dell'Autorita' di bacino e adozione, da parte delle Regioni, del Piano regionale di tutela delle acque da sottoporre a verifica del Ministro dell'ambiente e delle competenti Autorita' di bacino - Ricorso della Regione Piemonte - Ritenuta violazione delle competenze legislative delle Regioni, del diritto comunitario nonche' dei principi di leale collaborazione, differenziazione, sussidiarieta', buon andamento della pubblica amministrazione - Non riconducibilita' dei motivi di censura ai parametri indicati - Inammissibilita' della questione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 121. - Costituzione, artt. 5, 97, 114, 117, 119 e 120; direttiva 2001/42/CE. Ambiente - Codice dell'ambiente, emanato in attuazione della legge delega n. 308 del 2004 - Disciplina dei piani di tutela delle acque - Definizione degli obiettivi su scala di distretto da parte dell'Autorita' di bacino e adozione, da parte delle Regioni, del Piano regionale di tutela delle acque da sottoporre a verifica del Ministro dell'ambiente e delle competenti Autorita' di bacino - Ricorso della Regione Piemonte - Ritenuta violazione dei principi e dei criteri direttivi della legge delega - Omessa indicazione dei motivi per i quali la pretesa violazione ridonderebbe in lesione delle attribuzioni regionali - Inammissibilita' della questione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 121. - Costituzione, art. 76; legge 15 dicembre 2004, n. 308. Ambiente - Codice dell'ambiente (d.lgs. n. 152 del 2006) - Disciplina dei piani di tutela delle acque - Definizione degli obiettivi su scala di distretto da parte dell'Autorita' di bacino e adozione, da parte delle Regioni, del Piano regionale di tutela delle acque da sottoporre a verifica del Ministro dell'ambiente e delle competenti Autorita' di bacino - Ricorso della Regione Piemonte - Ritenuta violazione principi di sussidiarieta', di ragionevolezza e adeguatezza per l'asserita collocazione del piano di tutela delle acque allo stesso livello di quello di bacino e di quello di gestione - Esclusione - Non fondatezza della questione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 121. - Costituzione, artt. 3 e 118. Ambiente - Codice dell'ambiente (d.lgs. n. 152 del 2006) - Disciplina del recupero dei costi relativi ai servizi idrici - Attribuzione del compito di attuare le politiche dei prezzi dell'acqua alle «Autorita' competenti» - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta violazione delle competenze amministrative delle Regioni, derivante dalla genericita' dell'espressione «Autorita' competenti» e, comunque, per sottrazione a Regioni e Province autonome di attivita' amministrative loro spettanti - Esclusione - Non fondatezza della questione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 119 e 121, comma 4, lett. h). - Costituzione, art. 118. Ambiente - Codice dell'ambiente (d.lgs. n. 152 del 2006) - Disciplina del rilevamento dello stato di qualita' dei corpi idrici - Adozione, da parte delle Regioni, dei programmi per la conoscenza e la verifica dello stato qualitativo e quantitativo delle acque superficiali e sotterranee all'interno di ciascun bacino idrografico, in conformita' alle indicazioni stabilite nell'allegato 1 alla parte terza del Codice - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta violazione delle competenze amministrative delle Regioni - Esclusione - Riconducibilita' della disciplina denunciata alla materia di competenza esclusiva dello Stato «tutela dell'ambiente» - Non fondatezza della questione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 120, comma 2. - Costituzione, art. 118. Ambiente - Codice dell'ambiente (d.lgs. n. 152 del 2006) - Disciplina dei piani di tutela delle acque - Adozione, da parte delle Regioni, del Piano di tutela delle acque, sentite le province e previa adozione delle eventuali misure di salvaguardia, con trasmissione dello stesso Piano al Ministero dell'ambiente e alle competenti Autorita' di bacino, per le verifiche di competenza - Ricorso della Regione Piemonte - Ritenuta violazione delle competenze legislative e amministrative delle Regioni, del diritto comunitario nonche' dei principi di leale collaborazione, ragionevolezza, adeguatezza, differenziazione, sussidiarieta', buon andamento della pubblica amministrazione - Omessa specificazione, tra i parametri genericamente invocati, di quelli asseritamente lesi dalla norma censurata - Inammissibilita' delle questioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 121, comma 2. - Costituzione, artt. 3, 5, 76, 97, 114, 117, 118, 119 e 120; direttiva 2001/42/CE. Ambiente - Codice dell'ambiente, emanato in attuazione della legge delega n. 308 del 2004 - Disciplina dei piani di tutela delle acque - Adozione, da parte delle Regioni, del Piano di tutela delle acque, sentite le province e previa adozione delle eventuali misure di salvaguardia, con trasmissione dello stesso Piano al Ministero dell'ambiente e alle competenti Autorita' di bacino, per le verifiche di competenza - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Liguria e Puglia - Asserito contrasto con i principi della legge delega nonche' eccesso di delega - Esclusione - Riconducibilita' della disposizione denunciata alla materia di competenza esclusiva statale «tutela dell'ambiente» - Non fondatezza delle questioni. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 121, comma 2. - Costituzione, art. 76; legge 15 dicembre 2004, n. 308, art. 1, comma 8, lettere a), b), c), e d), e 9, lettera c). Ambiente - Codice dell'ambiente (d.lgs. n. 152 del 2006) - Disciplina dei piani di tutela delle acque - Adozione, da parte delle Regioni, del Piano di tutela delle acque, sentite le province e previa adozione delle eventuali misure di salvaguardia, con trasmissione dello stesso Piano al Ministero dell'ambiente e alle competenti Autorita' di bacino, per le verifiche di competenza - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Liguria - Ritenuta violazione delle competenze legislative e amministrative delle Regioni - Genericita' della motivazione per omessa individuazione delle attribuzioni regionali asseritamente lese - Inammissibilita' della questione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 121, comma 2. - Costituzione, artt. 117 e 118. Ambiente - Codice dell'ambiente (d.lgs. n. 152 del 2006) - Disciplina dei piani di tutela delle acque - Adozione, da parte delle Regioni, del Piano di tutela delle acque, sentite le province e previa adozione delle eventuali misure di salvaguardia, con trasmissione dello stesso Piano al Ministero dell'ambiente e alle competenti Autorita' di bacino, per le verifiche di competenza - Ricorso della Regione Puglia - Ritenuta violazione della competenza legislativa concorrente nella materia «governo del territorio» e delle competenze amministrative regionali nonche' del principio di sussidiarieta', per la concentrazione in capo allo Stato di funzioni amministrative, in mancanza di esigenze di esercizio unitario - Esclusione - Non fondatezza. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 121, comma 2. - Costituzione, artt. 117, terzo comma, e 118. Ambiente - Codice dell'ambiente (d.lgs. n. 152 del 2006) - Disciplina delle attivita' che le Regioni debbono intraprendere al fine della partecipazione di tutte le parti interessate all'elaborazione, al riesame e all'aggiornamento dei piani di tutela - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta violazione della competenza legislativa regionale per l'introduzione di norme non di principio in una materia riservata alla legislazione concorrente nonche' delle competenze amministrative regionali - Esclusione - Riconducibilita' della disposizione denunciata alla materia di competenza esclusiva statale «tutela dell'ambiente», coerente con l'art. 14 della direttiva 2000/60/CE - Non fondatezza della questione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 122. - Costituzione, artt. 117, terzo comma, e 118. Ambiente - Codice dell'ambiente (d.lgs. n. 152 del 2006) - Obbligo per le Regioni di trasmissione al Ministro dell'ambiente del Piano di tutela approvato, delle relazioni sintetiche conoscitive, dei programmi di monitoraggio della qualita' e quantita' dei corpi idrici nonche' della relazione triennale sui progressi realizzati nell'attuazione delle misure di cui all'art. 116 del Codice - Ricorso della Regione Calabria - Ritenuta violazione della competenza legislativa regionale per l'introduzione di una norma non di principio nella materia «governo del territorio», riservata alla competenza legislativa concorrente - Esclusione - Riconducibilita' della disposizione denunciata alla materia di competenza esclusiva statale «tutela dell'ambiente», coerente con l'art. 15 della direttiva 2000/60/CE - Non fondatezza della questione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 123. - Costituzione, artt. 117, terzo comma. Ambiente - Codice dell'ambiente (d.lgs. n. 152 del 2006) - Attribuzione, all'Autorita' d'ambito, dei poteri autorizzatori in materia di scarichi delle acque reflue domestiche e termali - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Ritenuta violazione delle competenze legislative e amministrative regionali per l'attribuzione di poteri autorizzatori ad organismi privi di strutture tecniche e asserita lesione della competenza attribuita al comune dalla legislazione statale (art. 45 del d.lgs. n. 152 del 1999) e regionale - Omessa specificazione dell'ambito materiale al quale ricondurre la norma censurata, con conseguente impossibilita' di verificare la ritenuta violazione del riparto delle competenze - Inammissibilita' della questione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 124, commi 4 e 5. - Costituzione, artt. 117 e 118; d.lgs. 11 maggio 1999, n. 152, art. 45. Ambiente - Codice dell'ambiente (d.lgs. n. 152 del 2006) - Attribuzione, alla Provincia o alla Autorita' d'ambito, della competenza in tema di autorizzazione agli scarichi in pubbliche fognature - Ricorso della Regione Liguria - Rinuncia al ricorso in assenza della costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei ministri - Estinzione del giudizio. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 124, comma 7. - Costituzione, art. 117. Ambiente - Codice dell'ambiente (d.lgs. n. 152 del 2006) - Conferimento al Ministro dell'ambiente dei poteri sostitutivi statali in caso di mancata effettuazione, da parte delle Regioni, dei controlli previsti in materia di difesa del suolo e di inquinamento delle acque - Ricorso della Regione Calabria - Asserita indebita attribuzione del potere sostitutivo statale al Ministro anziche' all'organo di vertice del Governo nazionale - Esclusione - Operativita' della disposizione speciale, non preclusa dalla disciplina generale del potere sostitutivo statale, nella specie esercitabile solo previa delibera del Consiglio dei ministri - Non fondatezza della questione. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 132. - Costituzione, art. 120. Ambiente - Codice dell'ambiente (d.lgs. n. 152 del 2006) - Ricorsi delle Regioni Piemonte e Puglia - Istanza di sospensione delle disposizioni impugnate - Intervenuta pronuncia nel merito - Non luogo a provvedere. - D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 117, commi 1 e 2, 121 e 175, comma 1, lett. bb). - Costituzione, artt. 3, 5, 76, 97, 114, 117, 118, 119 e 120; direttiva 2001/42/CE. (009C0552) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 5-8-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 117, 119, 120,
comma 2, 121, 122, 123, 124, commi 4, 5 e 7, e 132 del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale),
promossi dalle Regioni Calabria, Piemonte, Emilia-Romagna, Liguria e
Puglia, con ricorsi notificati l'8, il 13 ed il 12-27 giugno 2006,
depositati in cancelleria il 10, il 15, il 16 ed il 20 giugno 2006,
ed iscritti ai nn. 68, 70, 73, 74 e 76 del registro ricorsi 2006.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè gli atti di intervento dell'Associazione italiana
per il World Wide Fund for Nature (WWF Italia) - Onlus, nonchè della
Biomasse Italia s.p.a. ed altre;
Udito nell'udienza pubblica del 5 maggio 2009 il giudice relatore
Luigi Mazzella;
Uditi gli avvocati Maria Grazia Bottari Gentile per la Regione
Calabria, Luigi Manzi per la Regione Piemonte, Giandomenico Falcon,
Franco Mastragostino e Luigi Manzi per la Regione Emilia-Romagna,
Giandomenico Falcon per la Regione Liguria, Fabrizio Lofoco per la
Regione Puglia, Alessandro Giadrossi per l'Associazione italiana per
il World Wide Fund for Nature (WWF Italia) - Onlus e l'avvocato dello
Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso (reg. ric. n. 68 del 2006), ritualmente
notificato e depositato, la Regione Calabria ha proposto in via
principale, tra l'altro, questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 119, 120, comma 2, 121, comma 4, lettera h), 122, 123 e
132 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale), lamentando la violazione degli artt. 117, terzo comma,
118 e 120 della Costituzione.
1.1. - La ricorrente premette che la disciplina dettata dalla
sezione II della parte III del d.lgs. n. 152 del 2006 (alla quale
appartengono le norme sopra indicate) deve essere ricondotta, in
generale, alla materia «governo del territorio», prevalente rispetto
agli altri titoli di competenza legislativa pure rinvenibili nella
normativa in oggetto («tutela dell'ambiente» e «tutela della
salute»); in via subordinata, la Regione sostiene che deve affermarsi
la sussistenza di una concorrenza di materie coinvolgente le tre
predette materie.
1.2. - Con riferimento alle singole disposizioni, la ricorrente
afferma che l'art. 119 del d.lgs. n. 152 del 2006, nell'attribuire il
compito di attuare le politiche dei prezzi dell'acqua a non meglio
definite «Autorità competenti», viola l'art. 118 Cost., sia perchè
la genericità dell'espressione «Autorità competenti» è tale da
ingenerare incertezza in ordine all'effettiva titolarità dei poteri
in questione, sia perchè, se quella espressione non fosse
interpretabile come equivalente a «Regioni e Province autonome», la
norma comporterebbe la sottrazione a Regioni e Province autonome di
attività amministrative di loro competenza.
Ad avviso della Regione Calabria, l'illegittimità dell'art. 119
del d.lgs. n. 152 del 2006 ha riflessi sul successivo art. 121, comma
4, lettera h), dello stesso decreto legislativo, il quale, nello
stabilire che il Piano di tutela delle acque deve contenere, tra
l'altro, «le misure previste al fine di dare attuazione alle
disposizioni di cui all'articolo 119 concernenti il recupero dei
costi dei servizi idrici», si limita a fare esplicito rinvio all'art.
119, ma non specifica quali sono, in concreto, i soggetti chiamati a
dare attuazione alle disposizioni concernenti il recupero dei costi
dei servizi idrici.
1.3. - La ricorrente sostiene, poi, che l'art. 120, comma 2, del
d.lgs. n. 152 del 2006, prevedendo che le Regioni adottano i
programmi per la conoscenza e la verifica dello stato qualitativo e
quantitativo delle acque superficiali e sotterranee all'interno di
ciascun bacino idrografico «in conformità alle indicazioni di cui
all'allegato 1 alla parte terza del presente decreto», viola l'art.
118 Cost., perchè il predetto allegato 1 è talmente dettagliato da
rendere l'attività della Regione espressione, non già di autonomia
amministrativa, bensì di funzione operativa ed ausiliaria rispetto
alle richieste dello Stato.
1.4. - Secondo la ricorrente, l'art. 122 del d.lgs. n. 152 del
2006, regolamentando le attività che le Regioni debbono
intraprendere al fine di promuovere la partecipazione attiva di tutti
i soggetti interessati all'attuazione della parte terza del d.lgs. n.
152 del 2006 e, in particolare, all'elaborazione, al riesame e
all'aggiornamento dei Piani di tutela, viola sia l'art. 117, terzo
comma, Cost., perchè introduce norme non di principio in una materia
oggetto di competenza legislativa concorrente (quale quella del
«governo del territorio»), sia l'art. 118 Cost., perchè limita
eccessivamente la discrezionalità amministrativa regionale.
1.5. - Un'altra disposizione che, ad avviso della ricorrente,
viola l'art. 117, terzo comma, Cost., perchè introduce una norma non
di principio nella materia «governo del territorio», è l'art. 123
del d.lgs. n. 152 del 2006, che non si limita a porre il principio in
base al quale «contestualmente alla pubblicazione dei Piani di tutela
le Regioni trasmettono copia di detti piani e di tutti gli
aggiornamenti successivi al Ministero dell'ambiente e della tutela
del territorio al fine del successivo inoltro alla Commissione
europea», ma specifica in dettaglio modalità, tempi ed oggetti delle
informazioni che le Regioni debbono trasmettere al predetto
Ministero.
1.6. - Infine, la Regione Calabria impugna l'art. 132 del d.lgs.
n. 152 del 2006, nella parte in cui conferisce i poteri sostitutivi
statali in caso di mancata esecuzione, da parte delle Regioni, dei
controlli previsti dalla parte terza del d.lgs. n. 152 del 2006, ad
un Ministro (precisamente, quello dell'ambiente e della tutela del
territorio) invece che all'organo di vertice del Governo nazionale,
come richiesto dall'art. 8, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n.
131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), ponendosi così in
contrasto con l'art. 120 della Costituzione.
2. - Con ricorso (reg. ric. n. 70 del 2006), ritualmente
notificato e depositato, la Regione Piemonte ha proposto in via
principale, tra l'altro, questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 117 e 121 del d.lgs. n. 152 del 2006, deducendo il
contrasto di tali disposizioni con gli artt. 3, 5, 76, 97, 114, 117,
118, 119 e 120 Cost., e la «violazione dei principi di leale
collaborazione, ragionevolezza, adeguatezza, differenziazione,
sussidiarietà, buon andamento della p.a., anche sotto l'aspetto
della violazione di principi e norme del diritto comunitario e di
convenzioni internazionali».
2.1. - La ricorrente denuncia che i predetti parametri e principi
costituzionali sono lesi dall'art. 121, comma 2, del d.lgs. n. 152
del 2006, perchè tale norma, disponendo che il Piano di tutela delle
acque adottato dalla Regione sia trasmesso al Ministero dell'ambiente
e della tutela del territorio «per le verifiche di competenza»,
subordina le potestà regionali di pianificazione e programmazione
alla supervisione ed al controllo di organismi statali, in contrasto
con l'assetto costituzionale e con il quadro complessivo delle
attribuzioni amministrative scaturito dal decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi
dello Stato alle Regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo
I della legge 15 marzo 1997, n. 59).
2.2. - La Regione Piemonte deduce, poi, che i suddetti parametri
e principi costituzionali sono violati anche dall'art. 117 del d.lgs.
n. 152 del 2006, il quale prevede l'adozione, da parte della
Conferenza istituzionale permanente dell'Autorità di bacino di
distretto e con l'approvazione del Presidente del Consiglio dei
ministri, di un Piano di gestione per ciascun distretto
idrogeografico, e dall'art. 121 dello stesso decreto legislativo, che
prevede la definizione degli obiettivi a scala di distretto da parte
dell'Autorità di bacino entro il 31 dicembre 2006 nel contesto delle
attività di pianificazione o mediante appositi atti di indirizzo e
coordinamento e l'adozione, entro il 31 dicembre 2007, da parte delle
Regioni e sulla base degli obiettivi fissati dall'Autorità di
bacino, del Piano regionale di tutela delle acque, sottoposto alla
verifica del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio,
nonchè al parere vincolante dell'Autorità di bacino, e da approvare
definitivamente da parte della Regione entro il 31 dicembre 2008.
Infatti, nonostante la scansione dei tempi di adozione ed
approvazione dei Piani regionali di tutela delle acque, sopra
indicata, l'art. 122 del d.lgs. n. 152 del 2006 stabilisce che le
Regioni provvedano affinchè siano pubblicati e resi disponibili per
eventuali osservazioni da parte del pubblico: il calendario ed il
programma di lavoro per la presentazione del Piano almeno tre anni
prima dell'inizio del periodo cui il Piano si riferisce; una
valutazione globale provvisoria dei problemi prioritari per la
gestione delle acque nell'ambito del bacino idrografico di
appartenenza, almeno due anni prima dell'inizio del periodo cui il
Piano si riferisce; copia del progetto del Piano di tutela, almeno un
anno prima dell'inizio del periodo cui il Piano si riferisce.
Ad avviso della ricorrente, una simile disciplina è
intrinsecamente contraddittoria, sostanzialmente inottemperante alla
direttiva 2000/60/CE ed ingiustificatamente innovativa del quadro
normativo ed amministrativo vigente.
Inoltre essa si pone in contrasto con i principi della legge di
delega 15 dicembre 2004, n. 308 (Delega al Governo per il riordino,
il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia
ambientale e misure di diretta applicazione), secondo cui i decreti
legislativi: dovevano essere finalizzati ai soli scopi di riordino,
coordinamento ed integrazione della disciplina previgente; dovevano
rispettare le competenze delle Regioni e degli enti locali; dovevano
essere informati al principio di sussidiarietà; dovevano dare piena
e coerente attuazione alla disciplina comunitaria; dovevano prevedere
«misure che assicurino la tempestività e l'efficacia dei piani e dei
programmi di tutela ambientale».
Secondo la Regione, poi, gli artt. 117 e 121 del d.lgs. n. 152
del 2006, riducendo il Piano di tutela delle acque a piano di settore
attuativo del Piano di gestione adottato dall'Autorità di bacino
distrettuale, privano il primo della forza che - nel previgente
sistema - gli derivava dall'essere stralcio del Piano di bacino e
quindi sovraordinato alle pianificazioni di settore. Inoltre le
suddette norme determinano un «declassamento» della pianificazione
regionale a favore di quella di bacino che è lesivo del principio di
sussidiarietà ed anche irragionevole, sia in considerazione
dell'inutile sovrapposizione che crea tra strumenti di pianificazione
aventi tempi di approvazione tra loro assolutamente incongruenti, sia
con riferimento al fatto che il necessario approccio unitario e
sistemico è sufficientemente garantito dalla fissazione, da parte
delle Autorità di bacino, degli obiettivi su scala di distretto e
delle priorità degli interventi, nonchè dal parere vincolante che
le stesse debbono esprimere sulla conformità dei Piani di tutela
regionali ai predetti obiettivi e priorità.
2.3. - La ricorrente ha proposto anche istanza di sospensione
degli artt. 117, commi 1 e 2, 121 e 175, comma 1, lettera bb), del
d.lgs. n. 152 del 2006, perchè l'abrogazione dell'art. 44 del
decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 152 (Disposizioni sulla tutela
delle acque dall'inquinamento e recepimento della direttiva
91/271/CEE concernente il trattamento delle acque reflue urbane e
della direttiva 91/676/CEE relativa alla protezione delle acque
dall'inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti
agricole), e l'entrata in vigore del nuovo regime dei Piani di
gestione e di tutela delle acque in difetto di una norma transitoria
idonea a consentire il completamento dell'iter del Piano di tutela
eventualmente già adottato dalla Regione in esecuzione del citato
art. 44 e positivamente esaminato dall'Autorità di bacino, aggrava
l'ingiusta situazione di difficoltà della Regione e causa lo
scadimento della tutela delle risorse idriche nel territorio
regionale.
3. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha
chiesto che il ricorso sia dichiarato inammissibile e, comunque,
infondato.
Riservandosi il deposito di memorie illustrative, la difesa
erariale deduce che il carattere trasversale della materia
ambientale, pur legittimando le Regioni a provvedere attraverso la
propria competenza legislativa esclusiva o concorrente su temi che
hanno riflessi sulla materia ambientale, non costituisce però un
limite alla competenza esclusiva dello Stato a dettare regole
omogenee nel territorio nazionale per procedimenti e competenze che
attengono specificatamente alla tutela dell'ambiente ed alla
salvaguardia del territorio. In tale materia la legislazione statale
non è condizionata ad una intesa «forte», oltretutto di difficile
perseguibilità in sede di redazione di testi normativi di notevole
complessità.
4. - Con ricorso (reg. ric. n. 73 del 2006), ritualmente
notificato e depositato, la Regione Emilia-Romagna ha proposto in via
principale, tra l'altro, questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 121, comma 2, e 124, commi 4 e 5, del d.lgs. n. 152 del
2006, deducendo il contrasto di tali disposizioni con gli artt. 76,
117 e 118 della Costituzione.
4.1. - Ad avviso della ricorrente, l'art. 121, comma 2, del
d.lgs. n. 152 del 2006, disponendo che il Piano di tutela delle acque
adottato dalla Regione sia sottoposto alla «supervisione» del
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, cui il Piano
medesimo deve essere trasmesso «per le verifiche di competenza», lede
le prerogative costituzionali delle Regioni come stabilite dagli
artt. 117 e 118. Inoltre, esso viola l'art. 76 Cost., eccedendo dai
limiti della delega legislativa, la quale imponeva di valorizzare e
non di restringere il ruolo delle Regioni, mentre la norma impugnata
modifica in senso sfavorevole alle Regioni il quadro delle competenze
amministrative previgente, perchè l'abrogato art. 44 del d.lgs. n.
152 del 1999, non prevedeva che il piano deliberato dalle Regioni
soggiacesse a controllo ministeriale.
4.2. - Secondo la Regione Emilia-Romagna anche l'art. 124, commi
4 e 5, del d.lgs. n. 152 del 2006, attribuendo all'Autorità d'ambito
poteri autorizzatori in materia di scarichi, rispettivamente, delle
acque reflue domestiche e delle acque reflue termali, si pone in
contrasto con gli artt. 117 e 118 Cost., perchè, oltre ad assegnare
irragionevolmente tali poteri autorizzatori ad organismi privi delle
necessarie strutture tecniche, lede la competenza attribuita in
materia al comune dall'art. 45 del d.lgs. n. 152 del 1999 e dalla
legislazione regionale.
5. - Con ricorso (reg. ric. n. 74 del 2006), ritualmente
notificato e depositato, la Regione Liguria ha proposto in via
principale, tra l'altro, questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 121, comma 2, e 124, comma 7, del d.lgs. n. 152 del 2006,
deducendo il contrasto di tali disposizioni con gli artt. 76, 117 e
118 Cost. e con «la competenza legislativa regionale».
5.1. - Circa l'art. 121, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006, la
ricorrente ha proposto questione identica a quella sollevata dalla
Regione Emilia-Romagna e riportata supra, sub n. 4 gennaio
5.2. - In ordine all'art. 124, comma 7, del d.lgs. n. 152 del
2006, invece, la Regione Liguria sostiene che tale disposizione,
attribuendo - con una norma di dettaglio cedevole - alla Provincia o
all'Autorità d'ambito la competenza in tema di autorizzazione agli
scarichi in pubbliche fognature, viola «la competenza legislativa
regionale», perchè le norme statali cedevoli in materie di
competenza regionale non sono più ammesse dopo la legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della
Parte II della Costituzione).
6. - Con ricorso (reg. ric. n. 76 del 2006), ritualmente
notificato e depositato, la Regione Puglia ha proposto in via
principale, tra l'altro, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 121, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006, in riferimento
agli artt. 76, 117, terzo comma, e 118 della Costituzione.
6.1. - La ricorrente sostiene che la predetta disposizione del
d.lgs. n. 152 del 2006, stabilendo che il Piano di tutela delle acque
adottato dalla Regione sia trasmesso al Ministero dell'ambiente e
della tutela del territorio ed alle competenti Autorità di bacino
«per le verifiche di competenza», viola l'art. 76 Cost., eccedendo
dai limiti della delega legislativa, la quale imponeva al legislatore
delegato il rispetto sia delle attribuzioni delle Regioni e degli
enti locali, sia del ruolo da essi assunto in materia ambientale,
perseguendo l'obiettivo della semplificazione amministrativa ed
organizzativa e la piena operatività degli organi amministrativi
già esistenti, mentre la norma impugnata, da un lato, sottopone le
potestà di pianificazione e programmazione (spettanti in via
esclusiva alle Regioni) alla verifica ed al controllo del Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio e delle Autorità di
bacino e, dall'altro lato, sopprime gli organi già esistenti e
arbitrariamente ne crea di nuovi.
Inoltre la norma lede gli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost.,
perchè, in una materia attribuita alla competenza legislativa
concorrente («governo del territorio»), comporta la concentrazione in
capo allo Stato di nuove e complesse funzioni amministrative, in
mancanza di esigenze di esercizio unitario e quindi in contrasto con
i principi di differenziazione e sussidarietà.
6.2. - La Regione Puglia propone altresì istanza di sospensione
dell'art. 121 del d.lgs. n. 152 del 2006, in considerazione del
rischio di un pregiudizio irreparabile all'interesse pubblico o di un
pregiudizio grave ed irreparabile per i diritti della popolazione
regionale, derivante in particolare: dalla previsione della
soppressione delle Autorità di bacino, di cui alla legge 18 maggio
1989, n. 183 (Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della
difesa del suolo), prima dell'istituzione delle nuove Autorità;
dalla sovrapposizione di nuove funzioni statali a quelle già svolte
dalle Regioni, con conseguenze negative in termini di certezza del
diritto e di efficienza dell'azione amministrativa; dalla riduzione
delle garanzie imposte dalle norme vigenti in materia di scarichi e
di rifiuti; dalla restrizione della nozione di danno ambientale e
delle relative ipotesi risarcitorie.
7. - In tutti i giudizi, ad eccezione di quello promosso dalla
Regione Calabria, è intervenuta l'Associazione italiana per il World
Wide Fund for Nature (WWF Italia) - Onlus la quale chiede che le
norme impugnate siano dichiarate illegittime.
In prossimità dell'udienza di discussione, l'Associazione ha
depositato memorie con le quali insiste nelle conclusioni già
rassegnate negli atti di intervento.
8. - Nel giudizio introdotto dalla Regione Piemonte sono altresì
intervenute la Biomasse Italia s.p.a., la Società Italiana Centrali
Termoelettriche - SICET s.r.l., la Ital Green Energy s.r.l. e la
E.T.A. Energie Tecnologie Ambiente s.p.a., chiedendo che la Corte
costituzionale dichiari l'inammissibilità e comunque l'infondatezza
delle questioni promosse dalla Regione Piemonte.
Successivamente, le stesse società hanno depositato una memoria
con la quale insistono nelle conclusioni formulate nell'atto di
intervento e, per alcune questioni, chiedono una dichiarazione di
sopravvenuta improcedibilità.
Considerato in diritto
1. - Le Regioni Calabria, Piemonte, Emilia-Romagna, Liguria e
Puglia hanno proposto in via principale, tra l'altro, questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 117, 119, 120, comma 2, 121,
122, 123, 124, commi 4, 5 e 7, e 132 del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), lamentando la violazione
degli artt. 3, 5, 76, 97, 114, 117, 118, 119 e 120 della Costituzione
e del principio di leale collaborazione.
Stante la loro connessione oggettiva, i suddetti ricorsi devono
essere riuniti ai fini di un'unica pronuncia.
2. - Riservata ad altre pronunce la decisione sulle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale sollevate con i medesimi
ricorsi, in via preliminare va dichiarata l'inammissibilità
dell'intervento in giudizio dell'Associazione italiana per il World
Wide Fund for Nature (WWF Italia) - Onlus, della Biomasse Italia
s.p.a., della Società Italiana Centrali Termoelettriche - SICET
s.r.l., della Ital Green Energy s.r.l. e della E.T.A. Energie
Tecnologie Ambiente s.p.a., in applicazione dell'orientamento della
giurisprudenza costituzionale secondo cui il giudizio di
costituzionalità in via principale si svolge «esclusivamente fra
soggetti titolari di potestà legislativa, fermi restando per i
soggetti privi di tale potestà i mezzi di tutela delle loro
posizioni soggettive, anche costituzionali, di fronte a questa Corte
in via incidentale» (da ultimo, sentenza n. 405 del 2008).
3. - Le norme impugnate appartengono alla parte III del d.lgs. n.
152 del 2006, intitolata «Norme in materia di difesa del suolo e
lotta alla desertificazione, di tutela delle acque dall'inquinamento
e di gestione delle risorse idriche» e, in particolare, alla sua
sezione II «Tutela delle acque dall'inquinamento».
Tutte le predette disposizioni sono riconducibili alla materia
«tutela dell'ambiente».
Si tratta, infatti, di disposizioni aventi finalità di
prevenzione e riduzione dell'inquinamento, risanamento dei corpi
idrici inquinati, miglioramento dello stato delle acque,
perseguimento di usi sostenibili e durevoli delle risorse idriche,
mantenimento della capacità naturale di autodepurazione dei corpi
idrici e della capacità di sostenere comunità animali e vegetali
ampie e diversificate, mitigazione degli effetti delle inondazioni e
della siccità, protezione e miglioramento dello stato degli
ecosistemi acquatici, degli ecosistemi terrestri e delle zone umide
direttamente dipendenti dagli ecosistemi acquatici sotto il profilo
del fabbisogno idrico. Sono scopi che attengono direttamente alla
tutela delle condizioni intrinseche dei corpi idrici e che mirano a
garantire determinati livelli qualitativi e quantitativi delle acque.
4. - Passando all'esame delle singole questioni, la Regione
Piemonte impugna gli artt. 117 (che disciplina il piano di gestione)
e 121 (che disciplina il piano di tutela delle acque) del d.lgs. n.
152 del 2006, per violazione degli artt. 3, 5, 76, 97, 114, 117, 118,
119 e 120 Cost., e dei principi di leale collaborazione,
ragionevolezza, adeguatezza, differenziazione, sussidiarietà, buon
andamento della pubblica amministrazione anche sotto l'aspetto della
violazione di principi e norme del diritto comunitario e di
convenzioni internazionali.
Ad avviso della ricorrente i predetti parametri costituzionali
sarebbero violati per due ordini di motivi.
L'art. 121 prevede la definizione degli obiettivi a scala di
distretto da parte dell'Autorità di bacino entro il 31 dicembre 2006
nel contesto delle attività di pianificazione o mediante appositi
atti di indirizzo e coordinamento e l'adozione, entro il 31 dicembre
2007, da parte delle Regioni e sulla base degli obiettivi fissati
dall'Autorità di bacino, del piano regionale di tutela delle acque,
sottoposto alla verifica del Ministero dell'ambiente e della tutela
del territorio, nonchè al parere vincolante dell'Autorità di bacino
e da approvare definitivamente dalla Regione entro il 31 dicembre
2008. Il successivo art. 122 stabilisce che le Regioni provvedano
affinchè siano pubblicati e resi disponibili per eventuali
Osservazioni da parte del pubblico: il calendario ed il programma di
lavoro per la presentazione del piano, almeno tre anni prima
dell'inizio del periodo cui il piano si riferisce; una valutazione
globale provvisoria dei problemi prioritari per la gestione delle
acque nell'ambito del bacino idrografico di appartenenza, almeno due
anni prima dell'inizio del periodo cui il piano si riferisce; copia
del progetto del piano di tutela, almeno un anno prima dell'inizio
del periodo cui il piano si riferisce. Dall'esame contestuale delle
due norme discenderebbe: a) l'intrinseca contraddittorietà, la
sostanziale inottemperanza alla direttiva 2000/60/CE,
l'ingiustificata innovazione del quadro normativo ed amministrativo
vigente; b) il contrasto con i principi della legge di delega
indicati nel primo motivo del ricorso (e cioe': emanazione di decreti
legislativi finalizzati ai soli scopi di riordino, coordinamento ed
integrazione della disciplina previgente, rispetto delle competenze
delle Regioni e degli enti locali, corretta applicazione del
principio di sussidiarietà, attuazione della disciplina comunitaria)
ed altresì dell'ulteriore criterio direttivo dell'«adozione di
misure che assicurino la tempestività e l'efficacia dei piani e dei
programmi di tutela ambientale».
Inoltre, a giudizio della ricorrente, riducendosi il piano di
tutela a piano di settore attuativo del piano di gestione adottato
dall'Autorità di bacino distrettuale: a) si priva il primo della
forza che - nel previgente sistema - gli derivava dall'essere
stralcio del piano di bacino e quindi sovraordinato alle
pianificazioni di settore; b) si determina un «declassamento» della
pianificazione regionale a favore di quella di bacino che è lesivo
del principio di sussidiarietà. Tale declassamento, inoltre, è
irragionevole, sia in considerazione dell'inutile sovrapposizione che
si crea tra strumenti di pianificazione che hanno, tra l'altro, tempi
di approvazione tra loro assolutamente incongruenti, sia con
riferimento al fatto che il necessario approccio unitario e sistemico
è sufficientemente garantito dalla fissazione da parte delle
Autorità di bacino degli obiettivi su scala di distretto e delle
priorità degli interventi, nonchè dal parere vincolante che le
stesse debbono esprimere sulla conformità dei piani di tutela
regionali ai predetti obiettivi e priorità.
4.1. - La questione sollevata rispetto all'art. 117 del d.lgs. n.
152 del 2006 è inammissibile, perchè non sorretta da specifica
motivazione. Infatti gli argomenti svolti dalla Regione Piemonte si
riferiscono tutti al solo art. 121 del medesimo decreto legislativo.
4.2. - Inammissibile è anche la questione sollevata nei
confronti dell'art. 121 del d.lgs. n. 152 del 2006 in riferimento
agli artt. 5, 97, 114, 117, 119 e 120 Cost., perchè nessuno dei
motivi indicati dalla ricorrente può essere ricondotto a tali
parametri costituzionali, attenendo, invece, agli artt. 3, 76 e 118
della Costituzione.
4.3. - La questione è inammissibile anche con riferimento alla
denunciata violazione dell'art. 76 Cost., perchè l'asserita lesione
di tale parametro è motivata con l'impossibilità di coordinare tra
loro i termini previsti dall'art. 121 e quelli previsti dal
successivo art. 122, ma la ricorrente non indica i motivi per i quali
la pretesa violazione - sotto questo aspetto - dell'art. 76
ridonderebbe in lesione di prerogative che la Costituzione riconosce
alle Regioni.
4.4. - Con riferimento alla denunciata violazione degli artt. 3 e
118 Cost., la questione, invece, non è fondata.
In effetti, i dubbi sulla funzionalità del sistema di
pianificazione sorgerebbero proprio dalla collocazione del piano di
tutela delle acque allo stesso livello del piano di bacino e di
quello di gestione, come preteso dalla ricorrente. Una simile scelta,
infatti, introdurrebbe elementi di frammentazione nel sistema di
pianificazione disciplinato dal d.lgs. n. 152 del 2006.
Quest'ultimo, all'art. 54, adotta le stesse definizioni di
«bacino idrografico», «sottobacino» e «distretto idrografico»
enunciate nella direttiva 2000/60/CE, secondo cui «bacino
idrografico» è il «territorio nel quale scorrono tutte le acque
superficiali attraverso una serie di torrenti, fiumi ed eventualmente
laghi per sfociare al mare in un'unica foce», «sottobacino» è il
«territorio nel quale scorrono tutte le acque superficiali attraverso
una serie di torrenti, fiumi ed eventualmente laghi per sfociare in
un punto specifico di un corso d'acqua» e «distretto idrografico» è
la «area di terra e di mare, costituita da uno o più bacini
idrografici limitrofi e dalle rispettive acque sotterranee e
costiere».
Il d.lgs. n. 152 del 2006, prevede poi, quali strumenti di
pianificazione: il piano di bacino distrettuale (art. 65), il piano
di gestione (art. 117) ed il piano di tutela delle acque (art. 121).
Il piano di bacino distrettuale è definito dall'art. 65 del
d.lgs. n. 152 del 2006 come «piano territoriale di settore» e
«strumento conoscitivo, normativo e tecnico-operativo mediante il
quale sono pianificate e programmate le azioni e le norme d'uso
finalizzate alla conservazione, alla difesa e alla valorizzazione del
suolo e alla corretta utilizzazione della acque, sulla base delle
caratteristiche fisiche ed ambientali del territorio interessato». La
procedura per la sua emanazione è la seguente: la Conferenza
istituzionale permanente (organo dell'Autorità di bacino composto da
rappresentanti del Governo e delle Regioni il cui territorio è
compreso nel distretto idrografico di cui si tratta) stabilisce
indirizzi, metodi e criteri; l'Autorità di bacino redige il piano di
bacino; la Conferenza istituzionale permanente lo adotta ed infine
esso è approvato con d.P.C.m. (artt. 65 e 66).
Il piano di gestione è definito dall'art. 117 come
«articolazione interna del Piano di bacino distrettuale» e «piano
stralcio del Piano di bacino» medesimo. È emanato con la stessa
procedura e dalle stesse autorità già viste a proposito del piano
di bacino. Esso, dunque, si pone sullo stesso piano giuridico del
piano di bacino, concerne lo stesso ambito territoriale e si
distingue dal piano di bacino perchè ha ad oggetto esclusivamente la
tutela delle acque (e non anche del suolo).
Infine, il piano di tutela delle acque è definito dall'art. 121
come «specifico piano di settore» e concerne il singolo bacino
idrografico. La procedura per la sua emanazione è la seguente:
l'Autorità di bacino definisce gli obiettivi su scala di distretto;
la Regione adotta il piano; questo è trasmesso al Ministero
dell'ambiente ed all'Autorità di bacino per le verifiche di
competenza; le Regioni approvano il piano.
Orbene, se i piani di tutela delle acque fossero stati
qualificati come piani stralcio della pianificazione di bacino, essi
avrebbero rischiato di sostituirsi irragionevolmente - per quanto di
loro competenza, e cioè per la tutela delle acque - ai piani di
bacino, svuotandoli di importanza e compromettendo così la coerenza
del complessivo sistema ideato dal legislatore (non è inutile
ricordare che la stessa direttiva 2000/60/CE, all'art. 2, concepisce
il distretto idrografico come «principale unità per la gestione dei
bacini idrografici»).
5. - La Regione Calabria propone, in riferimento all'art. 118
Cost., questione di legittimità costituzionale dell'art. 119 del
d.lgs. n. 152 del 2006, nella parte in cui attribuisce il compito di
attuare le politiche dei prezzi dell'acqua alle «Autorità
competenti», e dell'art. 121, comma 4, lettera h), del d.lgs. n. 152
del 2006, nella parte in cui non specifica i soggetti competenti a
dare attuazione alle disposizioni di cui allo stesso art. 119
concernenti il recupero dei costi dei servizi idrici.
Ad avviso della ricorrente, la lesione del menzionato parametro
costituzionale deriverebbe dalla genericità dell'espressione
«Autorità competenti» (tale da ingenerare incertezza in ordine
all'effettiva titolarità dei poteri in questione) e dal fatto che,
se la predetta espressione non fosse interpretabile come equivalente
a «Regioni e Province autonome», le norme impugnate comporterebbero
la sottrazione a Regioni e Province autonome di attività
amministrative di loro competenza.
5.1. - La questione non è fondata, poichè le due disposizioni
censurate non hanno la potenzialità lesiva che la ricorrente
attribuisce loro.
In effetti, esse nulla dicono a proposito della distribuzione
delle competenze in materia di politiche dei prezzi dell'acqua. Sono
evidentemente altre le norme che individuano le autorità titolari
del potere di fissare quei prezzi. Le norme in oggetto si limitano,
invece, a dettare alcuni dei criteri che quelle autorità dovranno
rispettare e, pertanto, non sono idonee ad operare alcuna
attribuzione o sottrazione di competenze.
6. - La Regione Calabria impugna l'art. 120, comma 2, del d.lgs.
n. 152 del 2006, deducendo che tale norma, prevedendo che le Regioni
adottano i programmi per la conoscenza e la verifica dello stato
qualitativo e quantitativo delle acque superficiali e sotterranee
all'interno di ciascun bacino idrografico «in conformità alle
indicazioni di cui all'allegato 1 alla parte terza del presente
decreto», violerebbe l'art. 118 Cost., perchè il predetto allegato 1
è talmente dettagliato da rendere l'attività della Regione
espressione, non di autonomia amministrativa, bensì di funzione
operativa ed ausiliaria rispetto ai desiderata dello Stato.
6.1. - La questione non è fondata.
L'attività conoscitiva che la norma censurata attribuisce alle
Regioni si affianca a quella, di identica natura, prevista dal
precedente art. 118 (che assegna alle Regioni il compito di attuare
appositi programmi di rilevamento dei dati utili a descrivere le
caratteristiche del bacino idrografico, a valutare l'impatto
antropico esercitato sul medesimo e di quelli necessari all'analisi
economica dell'utilizzo delle acque). Essa è strettamente funzionale
all'elaborazione dei piani di tutela delle acque previsti dal
successivo art. 121 che le Regioni debbono adottare e che debbono
contenere, tra l'altro, anche i risultati di tali attività
conoscitive.
Ora, vertendosi in materia di tutela dell'ambiente, lo Stato è
legittimato a fissare i criteri che le Regioni debbono osservare
nella predisposizione dei programmi in questione, appunto perchè i
dati acquisiti grazie alle attività conoscitive sono decisivi per
l'individuazione e la predisposizione degli strumenti di tutela dei
corpi idrici. Non è contestabile che la specificazione delle
caratteristiche da monitorare attenga direttamente alla tutela
dell'ambiente, poichè la scelta di un aspetto piuttosto che di un
altro influisce direttamente nella definizione del tipo e del grado
della tutela del segmento dell'ecosistema rappresentato dalle acque.
Anzi, la stessa attività di monitoraggio costituisce in sè e per
sè una misura di tutela dell'ambiente.
Si aggiunga che una disposizione analoga a quella oggetto della
presente questione era già contenuta nell'art. 43 del decreto
legislativo 11 maggio 1999, n. 152 (Disposizioni sulla tutela delle
acque dall'inquinamento e recepimento della direttiva 91/271/CEE
concernente il trattamento delle acque reflue urbane e della
direttiva 91/676/CEE relativa alla protezione delle acque
dall'inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti
agricole), ora abrogato dall'art. 175 del d.lgs. n. 152 del 2006,
che, al comma 1, stabiliva che «Le Regioni elaborano programmi per la
conoscenza e la verifica dello stato qualitativo e quantitativo delle
acque superficiali e sotterranee all'interno di ciascun bacino
idrografico» ed al comma 2 aggiungeva che «I programmi di cui al
comma 1 sono adottati in conformità alle indicazioni di cui
all'allegato 1 e resi operativi entro il 31 dicembre 2000». E
l'allegato 1 al d.lgs. n. 152 del 1999 era altrettanto analitico
dell'allegato 1 al d.lgs. n. 152 del 2006.
7. - L'art. 121, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006 è impugnato
dalle Regioni Piemonte, Emilia-Romagna, Liguria e Puglia, nella parte
in cui dispone che il piano di tutela delle acque adottato dalla
Regione sia sottoposto al Ministero dell'ambiente «per le verifiche
di competenza».
7.1. - La Regione Piemonte deduce la lesione degli artt. 3, 5,
76, 97, 114, 117, 118, 119, 120 Cost., con «violazione dei principi
di leale collaborazione, ragionevolezza, adeguatezza,
differenziazione, sussidiarietà, buon andamento della p.a. anche
sotto l'aspetto della violazione di principi e norme del diritto
comunitario e di convenzioni internazionali», perchè la norma
censurata subordina le potestà regionali di pianificazione e
programmazione alla supervisione ed al controllo di organismi statali
«in contrasto con l'assetto costituzionale e con il quadro
complessivo delle rispettive attribuzioni amministrative scaturite
dal d.lgs. n. 112 del 1998».
La questione è inammissibile, perchè nella motivazione del
ricorso sul punto (peraltro stringatissima, riducendosi alle
espressioni riportate fra virgolette) non è specificato quale, tra i
numerosissimi parametri costituzionali genericamente invocati,
sarebbe leso dalla norma censurata.
7.2. - Le Regioni Emilia-Romagna, Liguria e Puglia denunciano la
violazione dell'art. 76 della Costituzione.
In particolare, le Regioni Emilia-Romagna e Liguria affermano che
l'art. 121, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006 esorbiterebbe dai
limiti della legge di delega n. 308 del 2004, la quale imponeva di
valorizzare e non di restringere il ruolo delle Regioni, mentre la
norma impugnata modifica in senso sfavorevole alle Regioni il quadro
delle competenze amministrative esistente prima della riforma,
perchè il previgente (ed ora abrogato) art. 44 del d.lgs. n. 152 del
1999 non prevedeva che il piano deliberato dalle Regioni soggiacesse
a controllo ministeriale.
Rispetto al medesimo parametro costituzionale, la Regione Puglia
sostiene che l'art. 121, comma 2, sottoponendo le potestà di
pianificazione e programmazione (spettanti in via esclusiva alle
Regioni) alla verifica ed al controllo del Ministero dell'ambiente e
della tutela del territorio e delle Autorità di bacino, sopprimendo
gli organi già esistenti e arbitrariamente creandone di nuovi,
contrasterebbe con la legge di delega che imponeva di rispettare le
attribuzioni delle Regioni e degli enti locali e il ruolo da essi
assunto in materia ambientale e di perseguire l'obiettivo della
semplificazione amministrativa ed organizzativa e la piena
operatività degli organi amministrativi già esistenti.
La questione non è fondata.
Con sentenza n. 225 del 2009 questa Corte ha già affermato che
la legge n. 308 del 2004 consentiva al Governo di emanare norme
innovative.
Inoltre, i criteri indicati in apertura dall'art. 1, comma 8,
della legge di delega [a) principi e norme comunitarie, b) art. 117
Cost., c) legge n. 59 del 1997 e conseguente d.lgs. n. 112 del 1998,
d) principio di sussidiarieta] debbono essere valutati e coordinati
alla luce degli ulteriori criteri espressi dalla medesima legge, nel
senso che il legislatore delegato era abilitato ad apportare
modifiche coerenti con uno dei principi direttivi indicati nelle
lettere progressive che compongono i commi 8 e 9 dell'art. 1.
Pertanto non è sufficiente, al fine di ritenere illegittima una
disposizione del d.lgs. n. 152 del 2006, la mera deduzione
dell'effetto riduttivo di attribuzioni regionali. A tal fine sono
necessarie, invece, la puntuale indicazione, caso per caso, delle
funzioni che sarebbero state riallocate a livello centrale e la
dimostrazione che lo spostamento di competenze non sia coerente con
alcun principio direttivo indicato nei commi 8 e 9 dello stesso art.
1 della legge di delega, primi tra tutti quelli del rispetto dei
principi e delle norme comunitarie e dell'art. 117 della
Costituzione.
Rispetto alla previsione contenuta nell'art. 1, comma 8, lettera
m), della legge di delega n. 308 del 2004, va detto che, se essa
richiedeva al legislatore delegato - com'era, peraltro, del tutto
ovvio - la «riaffermazione del ruolo delle Regioni», ciò doveva
però sempre intendersi «ai sensi dell'art. 117 della Costituzione».
La disposizione, quindi, nulla aggiunge alle prerogative regionali
già desumibili da quel precetto costituzionale.
Infine, l'art. 1, comma 9, lettera c) - che detta, tra gli altri
criteri, quello di «valorizzare il ruolo e le competenze svolti dagli
organismi a composizione mista statale e regionale» -, non imponeva
al legislatore delegato l'obbligo di conservare le precedenti
competenze degli organismi in questione, ma solamente che,
nell'intervenire sulla disciplina del settore, il Governo dovesse
comunque riconoscere un ruolo e attribuire competenze ad organismi a
composizione mista statale-regionale (v. sentenza n. 232 del 2009).
Alla luce di tali precisazioni, l'art. 121, comma 2, del d.lgs.
n. 152 del 2006 non è lesivo dei limiti posti dalla legge di delega
n. 308 del 2004.
Anzitutto, la norma in esame non sopprime alcun organo e non ne
crea di nuovi.
Quanto, poi, al fatto che tra i principi della legge delega
violati ci sarebbe quello del rispetto delle attribuzioni regionali
in materia di ambiente, si rinvia a quanto già detto a proposito
dell'analogo argomento svolto dalle Regioni Emilia-Romagna e Liguria.
La previsione di un controllo da parte del Ministero
dell'ambiente circa il rispetto dei criteri generali cui si deve
attenere la pianificazione, lungi dal confliggere con i principi
della legge delega, si pone esattamente nel senso precisato dall'art.
1, comma 9, lettera c), della legge n. 308 del 2004, che indicava,
tra le finalità degli emanandi decreti legislativi, quello di
«rimuovere i problemi di carattere organizzativo, procedurale e
finanziario che ostacolino il conseguimento della piena operatività
degli organi amministrativi e tecnici preposti alla tutela e al
risanamento del suolo e del sottosuolo, superando la sovrapposizione
tra i diversi piani settoriali di rilievo ambientale e coordinandoli
con i piani urbanistici», imponendo così un coordinamento tra gli
strumenti di pianificazione e le autorità coinvolte.
7.3. - Le Regioni Emilia-Romagna, Liguria e Puglia denunciano
anche la violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione.
Le Regioni Emilia-Romagna e Liguria si limitano a riprodurre il
testo della norma censurata e a lamentare che essa lederebbe le
prerogative delle Regioni stabilite dagli artt. 117 e 118 della
Costituzione. La doglianza è inammissibile a causa della genericità
della sua motivazione, non essendo individuate tra le attribuzioni
regionali enunciate nei due parametri costituzionali invocati, quelle
lese dalla norma in esame.
La Regione Puglia denuncia, a sua volta, la violazione degli
artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., perchè l'art. 121, comma 2, del
d.lgs. n. 152 del 2006, in una materia attribuita alla competenza
legislativa concorrente («governo del territorio»), comporta la
concentrazione in capo allo Stato di nuove e complesse funzioni
amministrative, in mancanza di esigenze di esercizio unitario e
quindi in contrasto con i principi di differenziazione e
sussidarietà.
La questione non è fondata, perchè la norma è riconducibile
all'ambito materiale della tutela dell'ambiente e dispone, rispetto
ad uno strumento di pianificazione (il piano di tutela delle acque)
che si collega ad altri più ampi (il piano di bacino e quello di
gestione) di competenza di altre autorità, una forma di verifica
diretta ad accertare la conformità del primo a criteri generali
indispensabili per assicurare la necessaria coerenza tra i vari
strumenti di pianificazione.
8. - La Regione Calabria censura l'art. 122 del d.lgs. n. 152 del
2006, deducendo che tale norma, regolamentando le attività che le
Regioni debbono intraprendere al fine di promuovere la partecipazione
attiva di tutte le parti interessate all'attuazione della parte terza
del d.lgs. n. 152 del 2006 e, in particolare, all'elaborazione, al
riesame e all'aggiornamento dei piani di tutela, violerebbe l'art.
117, terzo comma, Cost., perchè introduce norme non di principio in
una materia oggetto di competenza legislativa concorrente («governo
del territorio»), e l'art. 118 Cost., perchè limita eccessivamente
la discrezionalità amministrativa regionale.
8.1. - La questione non è fondata.
L'art. 122 individua le iniziative che le Regioni debbono
intraprendere al fine di promuovere l'informazione e la
partecipazione di tutte le parti interessate all'attuazione della
parte terza del d.lgs. n. 152 del 2006 e, in particolare,
all'elaborazione, al riesame e all'aggiornamento dei piani di tutela.
Precisamente, la norma stabilisce che le Regioni debbono: garantire
l'accesso ai documenti ed alle informazioni in base ai quali è stato
elaborato il progetto del piano di tutela; pubblicare e rendere
disponibili una serie di documenti (calendario e programma di lavoro
per la presentazione del piano, valutazione globale provvisoria sui
problemi prioritari per la gestione delle acque, copia del progetto
del piano di tutela); concedere un periodo minimo di sei mesi per la
presentazione di osservazione scritta sulla predetta documentazione.
La norma in oggetto, dunque, disciplinando gli strumenti
attraverso i quali i cittadini e gli altri soggetti interessati
possono interloquire nella procedura di emanazione del piano di
tutela, è strettamente connessa con il piano medesimo perchè
disciplina un segmento del procedimento all'esito del quale viene
emanato il piano. Dato che quest'ultimo è un fondamentale strumento
di tutela ambientale, anche la disciplina dettata dall'art. 122 del
d.lgs. n. 152 del 2006 appartiene all'ambito materiale della tutela
dell'ambiente.
Si aggiunga che la norma censurata trova un preciso
corrispondente nell'art. 14 della direttiva 2000/60/CE che da essa si
differenzia solamente per il fatto di riferire i medesimi oneri di
informazione e consultazione ai piani di gestione dei bacini
idrografici (mentre invece l'art. 122 li riferisce ai piani di tutela
delle acque).
9. - La Regione Calabria propone, in riferimento all'art. 117,
terzo comma, Cost., questione di legittimità costituzionale anche
dell'art. 123 del d.lgs. n. 152 del 2006.
La norma impone alle Regioni di trasmettere al Ministero
dell'ambiente determinati atti e, precisamente: la copia del Piano di
tutela definitivamente approvato e tutti i successivi aggiornamenti;
le relazioni sintetiche concernenti l'attività conoscitiva di cui
all'art. 118 (relativa ai dati utili a descrivere le caratteristiche
del bacino idrografico, a valutare l'impatto antropico esercitato sul
medesimo e di quelli necessari all'analisi economica dell'utilizzo
delle acque) e i programmi di monitoraggio della qualità e quantità
dei corpi idrici ex art. 120; una relazione triennale sui progressi
realizzati nell'attuazione delle misure di cui all'art. 116.
La ricorrente afferma che, in tal modo, si introduce una norma
non di principio in una materia oggetto di competenza legislativa
concorrente («governo del territorio»), poichè diretta a determinare
o individuare modalità, tempi ed oggetti specifici delle
informazioni che le Regioni debbono trasmettere al Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio.
9.1. - La questione non è fondata.
In primo luogo, occorre considerare che quelli previsti dall'art.
123 sono adempimenti accessori connessi con l'attuazione dei piani di
tutela e degli altri programmi di misure di tutela delle acque, onde
la materia è anche qui quella della tutela dell'ambiente.
In secondo luogo, la norma in esame prescrive che la
documentazione inviata dalle Regioni al Ministero venga poi inoltrata
da quest'ultimo alla Commissione europea. Tale adempimento trova
corrispondenza nella direttiva 2000/60/CE che, all'art. 15, impone
agli Stati membri di trasmettere alla suddetta Commissione copia dei
piani di gestione dei bacini idrografici, relazioni sintetiche circa
le caratteristiche del distretto idrografico, dell'impatto antropico,
dell'analisi economica dell'utilizzo idrico, relazioni circa i
programmi di monitoraggio, relazioni relative ai progressi realizzati
nell'attuazione del programma di misure previsto. Gli oneri -
gravanti sulle Regioni - di trasmissione al Ministero della
documentazione in questione sono, dunque, la conseguenza (inevitabile
perchè derivante dagli obblighi comunitari) dell'attribuzione (non
contestata dalle Regioni) delle competenze amministrative in tema di
predisposizione del piano di tutela delle acque e di accertamenti
conoscitivi relativi ai vari dati rilevanti per la predisposizione
dei piani medesimi.
10. - Ad avviso della Regione Emilia-Romagna, l'art. 124, commi 4
e 5, del d.lgs. n. 152 del 2006, attribuendo all'Autorità d'ambito
poteri autorizzatori in materia di scarichi (in particolare, delle
acque reflue domestiche e delle acque reflue termali), violerebbe gli
artt. 117 e 118 Cost., perchè, oltre ad attribuire irragionevolmente
tali poteri autorizzatori ad organismi privi delle necessarie
strutture tecniche, lederebbe la competenza attribuita in materia al
comune dall'art. 45 del d.lgs. n. 152 del 1999 e dalla legislazione
regionale.
10.1. - La questione è inammissibile.
La ricorrente non specifica quale sarebbe l'ambito materiale al
quale dovrebbe essere ricondotto l'art. 124, onde non è possibile
verificare neppure se vi sia una violazione del riparto di competenze
stabilito dall'art. 117 della Costituzione.
11. - La Regione Liguria impugna l'art. 124, comma 7, del d.lgs.
n. 152 del 2006, perchè, attribuendo - con una disposizione di
dettaglio cedevole - alla Provincia o all'Autorità d'ambito la
competenza in tema di autorizzazione agli scarichi in pubbliche
fognature, la norma violerebbe «la competenza legislativa regionale».
11.1. - Su tale questione deve essere dichiarata l'estinzione del
giudizio, perchè, con deliberazione n. 460 del 16 aprile 2009, la
Giunta regionale della Liguria ha rinunciato al ricorso in relazione
all'impugnazione del comma 7 dell'art. 124 ed il Presidente del
Consiglio dei ministri non è costituito nel relativo giudizio.
12. - La Regione Calabria censura, in riferimento all'art. 120
Cost., l'art. 132 del d.lgs. n. 152 del 2006, nella parte in cui
conferisce i poteri sostitutivi statali in caso di mancata
effettuazione, da parte delle Regioni, dei controlli previsti dalla
parte terza del d.lgs. n. 152 del 2006, ad un Ministro (precisamente,
quello dell'ambiente e della tutela del territorio) invece che
all'organo di vertice del Governo nazionale.
12.1. - La questione non è fondata.
La ricorrente censura l'art. 132 sotto un unico profilo e,
precisamente, come si è detto, per il fatto che esso prevede che il
potere sostitutivo sia esercitato da un Ministro invece che
dall'organo di vertice del Governo nazionale.
Orbene, anzitutto va considerato che, secondo quanto già
affermato da questa Corte, l'esistenza di una disciplina generale del
potere sostitutivo statale - cioe': l'art. 8 della legge 5 giugno
2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della
Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), pure
richiamato dalla ricorrente -, di per sè non esclude l'operatività
di disposizioni speciali che quel potere disciplinano per specifiche
materie (sentenza n. 240 del 2004). Onde la previsione contenuta nel
citato art. 8 della legge n. 131 del 2003 non deve necessariamente
applicarsi ad ogni ipotesi di potere sostitutivo previsto dalla legge
ove quest'ultima disciplini espressamente in maniera diversa
l'esercizio (pur sempre da parte del Governo) del potere sostitutivo.
Inoltre, la norma censurata prevede comunque che il Ministro
dell'ambiente possa provvedere in luogo della Regione solamente
previa delibera in tal senso del Consiglio dei ministri. È,
pertanto, pienamente soddisfatta la condizione richiesta dall'art.
120 Cost., secondo cui «Il Governo può sostituirsi a organi delle
Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni» in
caso di loro inadempienze.
13. - In considerazione della decisione nel merito delle relative
questioni di illegittimità costituzionale, non vi è luogo a
provvedere sull'istanza di sospensione dell'efficacia degli artt.
117, commi 1 e 2, 121 e 175, comma 1, lettera bb), del d.lgs. n. 152
del 2006, avanzata dalla Regione Piemonte e sull'istanza di
sospensione del solo art. 121 proposta dalla Regione Puglia.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Riservata a separate pronunce la decisione sull'impugnazione
dell'intero testo del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152
(Norme in materia ambientale), nonchè di singole disposizioni dello
stesso decreto;
Dichiara inammissibili gli interventi in giudizio
dell'Associazione italiana per il World Wide Fund for Nature (WWF
Italia) - Onlus (nei giudizi promossi dalle Regioni Piemonte,
Emilia-Romagna, Liguria e Puglia con i ricorsi indicati in epigrafe)
e della Biomasse Italia s.p.a., della Società Italiana Centrali
Termoelettriche - SICET s.r.l, della Ital Green Energy s.r.l. e della
E.T.A. Energie Tecnologie Ambiente s.p.a. (nel giudizio promosso
dalla Regione Piemonte con il ricorso indicato in epigrafe);
Dichiara estinto il giudizio in ordine alla questione di
legittimità costituzionale dell'art. 124, comma 7, del d.lgs. n. 152
del 2006, proposta dalla Regione Liguria con il ricorso indicato in
epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 117 del d.lgs. n. 152 del 2006, proposta, in
riferimento agli artt. 3, 5, 76, 97, 114, 117, 118, 119 e 120 della
Costituzione e al principio di leale collaborazione, dalla Regione
Piemonte con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 121 del d.lgs. n. 152 del 2006, proposta, in
riferimento agli artt. 5, 76, 97, 114, 117, 119 e 120 della
Costituzione e al principio di leale collaborazione, dalla Regione
Piemonte con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 120, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006, proposta, in
riferimento all'art. 118 della Costituzione, dalla Regione Calabria
con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 121 del d.lgs. n. 152 del 2006, proposta, in riferimento
agli artt. 3 e 118 della Costituzione, dalla Regione Piemonte con il
ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 119 e 121, comma 4, lettera h), del d.lgs. n. 152 del
2006, proposta, in riferimento all'art. 118 della Costituzione, dalla
Regione Calabria con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 121, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006,
proposta, in riferimento agli artt. 3, 5, 76, 97, 114, 117, 118, 119
e 120 della Costituzione e al principio di leale collaborazione,
dalla Regione Piemonte con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 121, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006,
proposte, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione,
dalle Regioni Emilia-Romagna e Liguria con i ricorsi indicati in
epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 121, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006, proposte, in
riferimento all'art. 76 della Costituzione, dalle Regioni
Emilia-Romagna, Liguria e Puglia con i ricorsi indicati in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 121, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006, proposta, in
riferimento agli artt. 117, terzo comma, e 118 della Costituzione,
dalla Regione Puglia con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 122 del d.lgs. n. 152 del 2006, proposta, in riferimento
agli artt. 117, terzo comma, e 118 della Costituzione, dalla Regione
Calabria con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 123 del d.lgs. n. 152 del 2006, proposta, in riferimento
all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, dalla Regione Calabria
con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 124, commi 4 e 5, del d.lgs. n. 152 del
2006, proposta, in riferimento agli artt. 117 e 118 della
Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna con il ricorso indicato in
epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 132 del d.lgs. n. 152 del 2006, proposta, in riferimento
all'art. 120 della Costituzione, dalla Regione Calabria con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 luglio 2009.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Mazzella
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 30 luglio 2009.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
Allegato
Ordinanza letta all'udienza del 5 maggio 2009
Ordinanza
Considerato che il presente giudizio di costituzionalità delle
leggi, promosso in via di azione, è configurato come svolgentesi
esclusivamente tra soggetti titolari di potestà legislativa, in
quanto avente ad oggetto questioni di competenza normativa, fermi
restando, per i soggetti privi di tale potestà, i mezzi di tutela
delle loro posizioni soggettive, anche costituzionali, di fronte ad
altre istanze giurisdizionali ed eventualmente anche di fronte a
questa Corte in via incidentale (sentenze n. 405 del 2008 e n. 469
del 2005).
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile l'intervento spiegato nei giudizi indicati
in epigrafe dall'Associazione italiana per il World Wide Fund for
Nature - Onlus e da Biomasse Italia s.p.a., Società Italiana
Centrali Termoelettriche - SICET s.r.l., Ital Green Energy s.r.l. ed
E.T.A. Energie Tecnologiche Ambiente s.p.a.
Il Presidente: Amirante