1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 29-4-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 39 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 aprile 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 aprile 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Abruzzo - Legge di stabilita' regionale 2020 - Modifiche della legge regionale n. 10 del 2011 recante norme sull'attivita' edilizia - Previsione che e' consentito il recupero ai fini residenziali dei sottotetti esistenti alla data del 31 dicembre 2019 - Condizioni - Abrogazione delle parole "per i fabbricati esistenti alla data di entrata in vigore della presente legge" - Possibilita' del recupero anche in deroga ai limiti ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti ed adottati ed ai regolamenti edilizi vigenti. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Abruzzo - Legge di stabilita' regionale 2020 - Modifiche delle leggi regionali n. 16 del 2009 e n. 49 del 2012 - Rimborso degli oneri di urbanizzazione - Prevista copertura nell'ambito delle risorse stanziate sul capitolo di spesa del bilancio di previsione 11825 della Missione 1, Programma 04, Titolo 1. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Abruzzo - Legge di stabilita' regionale 2020 - Previsione che, nelle more dell'approvazione dei bilanci degli enti ed organismi strumentali, si applichi l'esercizio provvisorio. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Abruzzo - Legge di stabilita' regionale 2020 - Interventi in materia di polizia locale - Attuazione - Previsto rifinanziamento della medesima, per gli anni 2020, 2021 e 2022, per euro 80.000,00 per ciascuna annualita' - Allocazione delle relative risorse nel Titolo 1, Missione 03, Programma 01 su un capitolo di nuova istituzione. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Abruzzo - Legge di stabilita' regionale 2020 - Approvazione dei rendiconti degli enti ed organismi strumentali - Previsioni sulla predisposizione, approvazione e termine di invio nonche' sulle conseguenze derivanti da eventuali inadempimenti. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Abruzzo - Legge di stabilita' regionale 2020 - Fondo regionale per la promozione del patrimonio artistico dei "Paesi Dipinti" e "Paese Affrescato"- Prevista costituzione di un fondo straordinario per gli anni 2020 di euro 50.000,00, 2021 di euro 50.000,00 e 2022 di euro 50.000,00 per sostenere finanziariamente le manifestazioni e gli eventi culturali laboratoristi - Copertura finanziaria degli oneri con apposito stanziamento nello stato di previsione della spesa per gli anni 2020, 2021, 2022 nel Titolo 01, Missione 05, Programma 02, su apposito capitolo di nuova istituzione. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Abruzzo - Legge di stabilita' regionale 2020 - Disposizioni in materia di prevenzione e contrasto al fenomeno del bullismo e del cyberbullismo - Prevista possibilita' di beneficiare dei finanziamenti relativi agli interventi previsti dalla normativa, per le associazioni operanti nel territorio regionale e attive da almeno tre anni nel campo del disagio sociale dei minorenni o in quello educativo iscritte nel registro regionale - Istituzione presso la Giunta regionale della Consulta regionale sul bullismo e sul cyberbullismo di cui fanno parte, tra gli altri, due rappresentanti delle associazioni su menzionate. Assistenza e solidarieta' sociale - Norme della Regione Abruzzo - Legge di stabilita' regionale 2020 - Norme a tutela dei coniugi separati o divorziati, in condizione di disagio, in particolare con figli minori - Prevista esclusione dai benefici abitativi e di sostegno economico per i soggetti condannati con sentenza passata in giudicato per reati contro la persona. - Legge della Regione Abruzzo 28 gennaio 2020, n. 3 ("Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio di previsione finanziario 2020-2022 della Regione Abruzzo (Legge di stabilita' regionale 2020)"), artt. 10, commi 1, lettere a), b) e c), 3 e 4; 18, comma 2; 19; 22, comma 1; 25 [, comma 4]; 40, commi 5, lettera d), e 6, lettera e); e 42, comma 4. (20C00104) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 29-4-2020)

Ricorso ex art. 127 della costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'avvocatura generale dello Stato (Codice fiscale n. 80224030587
fax: 0696514000, pec: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it) presso i
cui uffici è domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12 contro
la Regione Abruzzo, in persona del Presidente della Giunta Regionale
pro tempore per la declaratoria di illegittimità costituzionale
degli articoli 10 comma 1 lett. a), b) e c), comma 3 e comma 4, 18
comma 2, 19, 22 comma 1, 25, 40 comma 5 lett. d) e comma 6 lett. e),
42 comma 4 della legge della Regione Abruzzo 28 gennaio 2020, n. 3
pubblicata nel B.U.R n. 10 del 31 gennaio 2020 recante «Disposizioni
finanziarie per la redazione del bilancio di previsione finanziario
2020-2022 della Regione Abruzzo (legge di stabilità regionale
2020)».

Premessa

Sul B.U.R. Abruzzo del 31 gennaio 2020, n. 10 è stata pubblicata
la legge Regionale 28 gennaio 2020, n. 3, recante «Disposizioni
finanziarie per la redazione del bilancio di previsione finanziario
2020-2022 della Regione Abruzzo (legge di stabilità regionale
2020)».
La legge regionale presenta numerosi e diversi profili di
contrasto con la Costituzione, si propone, pertanto, questione di
legittimità costituzionale ai sensi dell'art. 127 comma 1 Cost. per
i seguenti

Motivi

1) Illegittimità costituzione dell'art. 10 comma 1 lettere a), b) e
c) per violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione.
L'art. 10, rubricato «Modifica di disposizioni legislative
regionali in materia urbanistica», al comma 1, lettere a), b) e c),
recita testualmente:
«1. All'art. 1 della legge regionale 18 aprile 2011, n. 10
recante «Norme sull'attività edilizia nella Regione Abruzzo» sono
apportate le seguenti modifiche:
a) al comma 1, le parole «di entrata in vigore della
presente legge» sono sostituite con le seguenti «del 31 dicembre
2019»,
b) al comma 3, le parole «per i fabbricati esistenti alla
data di entrata in vigore della presente legge» sono abrogate;
c) dopo il comma 4 è inserito il seguente:
«4-bis. Il recupero abitativo dei sottotetti esistenti alla data di
cui al comma 1 è consentito anche in deroga ai limiti ed alle
prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti ed adottati ed ai
regolamenti edilizi vigenti. «;»
Per agevolare la lettura delle disposizioni della legge regionale
n. 10 del 2011, come modificate dal richiamato articolo della legge
regionale in esame, si riporta il testo recante evidenza delle
modifiche stesse:
«Art. 1. (Recupero ai fini residenziali dei sottotetti
esistenti).- 1. La Regione Abruzzo promuove il recupero ai fini
residenziali dei sottotetti con l'obiettivo di razionalizzare e
contenere il consumo del territorio. È consentito il recupero ai
fini residenziali dei sottotetti esistenti alla data di entrata in
vigore della presente legge del 31 dicembre 2019 previo rilascio del
titolo edilizio abitativo.
2. Si definisce sottotetto il volume sovrastante l'ultimo piano
dell'edificio, o di parti di esso, ricompreso nella sagoma di
copertura.
3. Il recupero ai fini residenziali dei sottotetti è consentito
per i fabbricati esistenti alla data di entrata in vigore della
presente legge alle seguenti condizioni:
Omissis.
4-bis. Il recupero abitativo dei sottotetti esistenti alla data
di cui al comma 1 è consentito anche in deroga ai limiti ed alle
prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti ed adottati ed ai
regolamenti edilizi vigenti.
Omissis .».
Le modifiche introdotte all'art. 1 della legge regionale n. 10
del 2011, non sono in linea con le indicazioni offerte da codesta
ecc.ma Corte costituzionale per scrutinare, attraverso il parametro
offerto dall'art. 3 Cost., la legittimità delle norme dotate di
efficacia retroattiva.
Attraverso l'intervento modificativo, si impone una portata
derogatoria (ai limiti ed alle prescrizioni degli strumenti
urbanistici vigenti ed adottati ed ai regolamenti edilizi vigenti)
alle disposizioni previste dalla legge regionale n. 10 del 2011 che
viene, di fatto, estesa, con valenza retroattiva, a sottotetti
esistenti alla data del 31 dicembre 2019 (e non più limitata a
quelli esistenti alla data di entrata in vigore della medesima legge
n. 10/2011).
Atteso che le previsioni regionali sono caratterizzate da un
indubbio carattere innovativo, con efficacia retroattiva, esse
potrebbero rendere legittime condotte che, non considerate tali al
momento della loro realizzazione (perchè non conformi ai limiti e
prescrizioni edilizie degli strumenti urbanistici ed edilizi
comunali), lo divengono per effetto dell'intervento successivo del
legislatore, con l'ulteriore conseguenza di consentire la
regolarizzazione ex post di opere che - al momento della loro
realizzazione - erano in contrasto con detti limiti e prescrizioni di
riferimento, dando corpo a un intervento che esula dalle competenze
regionali e risulta pertanto illegittimo.
Si osserva al proposito che nella sentenza n. 73 del 2017,
codesta Corte costituzionale ha ribadito che:
«4.3.1. Al legislatore non è preclusa la possibilità di
emanare norme retroattive sia innovative che di interpretazione
autentica. La retroattività deve, tuttavia, trovare adeguata
giustificazione sul piano della ragionevolezza attraverso un puntuale
bilanciamento tra le ragioni che ne hanno motivato la previsione e i
valori, costituzionalmente tutelati, al contempo potenzialmente lesi
dall'efficacia a ritroso della norma adottata (sentenza n. 170 del
2013, che riassume sul tema le costanti indicazioni di principio
espresse dalla Corte).
Questa Corte ha, pertanto, individuato alcuni limiti generali
all'efficacia retroattiva delle leggi, attinenti alla salvaguardia di
principi costituzionali tra i quali sono ricompresi «il rispetto del
principio generale di ragionevolezza, che si riflette nel divieto di
introdurre ingiustificate disparità di trattamento; la tutela
dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio
connaturato allo Stato di diritto; la coerenza e la certezza
dell'ordinamento giuridico; il rispetto delle funzioni
costituzionalmente riservate al potere giudiziario» (sentenza n. 170
del 2013, nonchè sentenze n. 78 del 2012 e n. 209 del 2010)».
Nella citata sentenza n. 73 del 2017, codesta Corte ha, altresì,
affermato che «Anche a voler ritenere che, nella specie, le
disposizioni impugnate possano trovare una loro giustificazione
nell'esigenza della Regione di assicurare una maggiore omogeneità
alle norme in oggetto per fare fronte al sovrapporsi delle modifiche
intervenute nel tempo, siffatta finalità deve ritenersi recessiva
rispetto al valore della certezza del diritto, nel caso messo in
discussione in una materia, quella urbanistica, rispetto alla quale
assume una peculiare rilevanza l'affidamento che la collettività
ripone nella sicurezza giuridica (sentenza n. 209 del 2010). Del
resto, pur guardando alla potenziale incidenza delle norme impugnate
sui rapporti interprivati, va osservato che le stesse, per quanto
prevalentemente di favore rispetto agli interessi dei singoli
destinatari, retroagendo nel tempo sacrificano, in linea di
principio, le posizioni soggettive dei potenziali contro interessati
che facevano affidamento sulla stabilità dell'assetto normativo
vigente all'epoca delle singole condotte.».
In ogni caso, va ricordato che, nella sentenza n. 89 del 2019, la
Corte costituzionale ha affermato che «...possono trovare ingresso,
nel giudizio in via principale, questioni promosse in via cautelativa
ed ipotetica, sulla base di interpretazioni prospettate soltanto come
possibili, purchè non implausibili e comunque ragionevolmente
desumibili dalle disposizioni impugnate» (ex multis, sentenza n. 103
del 2018, punto 4.1. del considerato in diritto).
Nel giudizio in via principale possono dunque essere dedotte
«anche le lesioni in ipotesi derivanti, da distorsioni interpretative
delle disposizioni impugnate» (sentenza n. 270 del 2017, punto 4.2.
del Considerato in diritto).».
La richiamata disposizione della legge regionale in questione
travalica i limiti individuati dalla giurisprudenza della Corte
richiamata, violando l'art. 3 della Costituzione, infatti, il
riconoscimento, ex post, della legittimità di comportamenti vietati
al momento della loro realizzazione, pone a rischio il valore della
certezza del diritto e, nei rapporti inteprivati, sacrifica, in linea
di principio, le posizioni soggettive dei potenziali
controinteressati che facevano affidamento sulla stabilità
dell'assetto normativo vigente all'epoca delle singole condotte.
A ciò si aggiunga che è presente, nell'ordinamento regionale,
una ulteriore legge regionale (la legge n. 40 del 2017) che contiene
misure derogatorie in relazione a finalità analoghe a quelle della
legge regionale n. 10 del 2011.
Tale legge regionale n. 40 del 2017 è stata, da ultimo,
modificata dall'art. 1 comma 155 lettere a) e b), della legge
regionale n. 1 del 2020.
In relazione a tali articoli, a seguito del contraddittorio
svolto, la Regione Abruzzo ha assunto l'impegno ad intervenire,
modificandole, le disposizioni censurate.
A seguito di tale impegno, per la legge regionale n. 1 del 2020,
esaminata dal Consiglio dei Ministri nella riunione del 5 marzo 2020,
è stata deliberata la non impugnativa.
La coesistenza di disposizioni regionali dal contenuto
sostanzialmente simile, potrebbe poi determinare ambiguità circa le
disposizioni applicabili in concreto e risultare foriera di dubbi
interpretativi, nonchè essere foriera di problemi applicativi per le
amministrazioni comunali le quali potrebbero in realtà non trovarsi
nelle condizioni di verificare effettivamente, caso per caso, e,
pertanto, distinguere ciò che è stato realizzato (o proseguito, o
completato) in base alla legge regionale n. 10 del 2011 e in base
alla legge regionale n. 40 del 2017.
Ciò, in contrasto oltre che con il principio di ragionevolezza
anche con il principio di buon andamento dell'attività
amministrativa, di cui agli articoli 3 e 97 della Costituzione.
2) Illegittimità costituzione dell'art. 10 comma 1 lettere a), b) e
c), anche per violazione dell'art. 117 comma 2 lettera s) della
Costituzione in riferimento agli articoli 135, 143 e 145 del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
Le disposizioni in esame risultano, poi, anche incompatibili con
la disciplina di tutela dei beni culturali e paesaggistici contenuta
nel Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e quindi con la potestà
legislativa esclusiva spettante allo Stato ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione.
Per quanto riguarda i beni paesaggistici, la disciplina regionale
incentiva in maniera generalizzata gli interventi di recupero dei
sottotetti, includendo nel proprio ambito applicativo anche quelli
realizzati dopo l'entrata in vigore della legge regionale n. 10 del
2011, e consentendo persino di derogare indiscriminatamente alla
disciplina urbanistica.
Tra gli immobili oggetto delle disposizioni in esame rientrano
anche quelli sottoposti a tutela paesaggistica.
E ciò al di fuori del necessario quadro di riferimento che
dovrebbe essere costituito dalle previsioni del piano paesaggistico,
ai sensi degli articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali
e del paesaggio.
Soltanto a quest'ultimo strumento (piano paesaggistico),
elaborato d'intesa tra Stato e Regione, spetta infatti di stabilire,
per ciascuna area tutelata, le c.d. prescrizioni d'uso (e cioè i
criteri di gestione del vincolo, volti a orientare la fase
autorizzatoria) e di individuare la tipologia delle trasformazioni
compatibili e di quelle vietate, nonchè le condizioni delle
eventuali trasformazioni.
Quanto ai beni culturali, si osserva che la disciplina regionale
non prevede alcuna espressa clausola di salvezza in favore del
relativo regime di tutela riservato alla legislazione statale
(previsto dalla Parte II del Codice dei Beni Culturali e del
Paesaggio), ma si limita a richiamare - peraltro in termini generici
- il «rispetto dei vincoli imposti all'edificio» esclusivamente
quanto all'apertura di porte, finestre e lucernai, e non anche con
riferimento alle altre possibili modalità di intervento sul bene
tutelato.
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 10 commi 3 e 4, laddove
viene indicato il capitolo di spesa 11825 della Missione I, Programma
4, Titolo 1, indicato ai commi 3 e 4 come fonte di copertura per gli
oneri ivi rappresentati per violazione dell'art. 81 comma 3 della
Costituzione.
L'art. 10 ai commi 3 e 4 indica il capitolo di spesa 11825 della
Missione I, Programma 4, Titolo 1, come fonte di copertura per gli
oneri ivi rappresentati.
In particolare, il comma 3 del citato art. 10 prevede:
«Alla legge regionale 19 agosto 2009, n. 16 (Intervento
regionale a sostegno del settore edilizio) sono apportate le seguenti
modifiche:
a) il comma 3 dell'art. 7 è sostituito dal seguente:
«3. Nell'ipotesi di diniego del titolo abilitativo, di versamenti in
eccesso o rinuncia, la somma è restituita al richiedente ed i
relativi oneri trovano copertura nell'ambito delle risorse stanziate
sul capitolo di spesa del bilancio di previsione 11825 - Missione 1,
Programma 04, Titolo 1 - denominato «Rimborso oneri di
urbanizzazione.»;
Omissis.
Il comma 4 invece prevede:
4. L 'art 10-bis della legge regionale 15 ottobre 2012, n. 49
(Norme per l'attuazione dell'art. 5 del decreto-legge 13 maggio 2011,
n. 70 (Semestre europeo - Prime disposizioni urgenti per l'economia)
convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106 e
modifica dell'art. 85 della legge regionale 15/2004 (Disposizioni
finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2004 e pluriennale
2004-2006 della Regione Abruzzo (Legge finanziaria regionale 2004))
è sostituito dal seguente:
«Art. 10-bis (Oneri di urbanizzazione) Omissis. - 6.
Nell'ipotesi di diniego del titolo abilitativo di versamenti in
eccesso o rinuncia, la somma è restituita al richiedente ed i
relativi oneri trovano copertura nell'ambito delle risorse stanziate
sul capitolo di spesa del bilancio di previsione 11825 - Missione 1,
Programma 04, Titolo 1 - denominato «Rimborso oneri di
urbanizzazione».
Dal documento tecnico di accompagnamento al bilancio di
previsione deliberato con D.G.R. 86/2020 del 16 febbraio 2020 che si
allega ( facilmente rinvenibile sul sito della Regione Abruzzo al
seguente indirizzo
http://www.regione.abruzzo.it/content/bilanci-preventivi-e-documenti-
di-programmazione) emerge che il capitolo in esame riporta uno
stanziamento pari a 0. La disposizione in esame, pertanto, si pone in
contrasto con l'art. 81, terzo comma, della Costituzione.
Per comodità si riproduce il suddetto documento nella parte che
qui interessa

Parte di provvedimento in formato grafico

3) Illegittimità costituzionale dell'art. 18 comma 2, per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione con riferimento al decreto legislativo n. 118 del 2011.
La disposizione in esame, prevede:
«1. I bilanci di previsione degli enti, delle agenzie e degli
altri organismi dipendenti dalla Regione sono approvati annualmente
dalla Giunta, previa parere favorevole del Dipartimento competente.
2. Nelle more dell'approvazione di cui al comma 1 si applica
l'esercizio provvisorio.
3. I provvedimenti di cui al comma 1 sono inviati, a titolo
informativo, alla Commissione di Vigilanza del Consiglio regionale».
Nel rilevare, in primo luogo, che la norma dovrebbe essere
coerente con la legge istitutiva degli enti ed organismi strumentali
in relazione all'individuazione dell'organo decisionale definitivo,
si sottolinea che al comma 2 essa autorizza e disciplina l'esercizio
provvisorio degli organismi ed enti strumentali della regione.
Si tratta, però, di materia disciplinata dall'art. 43 del
decreto legislativo n. 118/2011 e dal principio contabile applicato
concernente la contabilità finanziaria.
Poichè la regione non ha potestà legislativa in materia
contabile è evidente il contrasto con il decreto legislativo n. 118
del 2011 e, conseguentemente, con l'art. 117, secondo comma, lettera
e), della Costituzione, riguardante la potestà legislativa esclusiva
dello Stato in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici.
4) Illegittimità costituzionale dell'art. 19, per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione con
riferimento al decreto legislativo n. 118 del 2011.
La norma in esame disciplina i termini per l'approvazione dei
rendiconti degli enti ed organismi strumentali.
In particolare, essa prevede:
«1. Al fine di assicurare la tempestiva predisposizione del
rendiconto della gestione della Regione Abruzzo, gli organismi
strumentali e gli enti di cui al decreto legislativo n. 118/2011,
approvano il rendiconto annuale entro il 10 marzo di ciascun
esercizio ed entro i successivi cinque giorni lo trasmettono al
Dipartimento competente della Giunta, corredato di tutti gli allegati
di legge e del parere dell'organo di revisione. Il Dipartimento,
previa istruttoria conclusa con parere favorevole, li invia al
Servizio Bilancio entro e non oltre il 30 marzo di ogni anno.
2. In caso di mancata approvazione del rendiconto nei termini
e modalità di cui al comma 1, il Presidente della Giunta nomina un
commissario ad acta per la predisposizione, approvazione e
trasmissione dello stesso. Il mancato invio del rendiconto nei
termini di cui al comma 1 determina la sospensione del trasferimento
di risorse da parte della Regione a qualsiasi titolo e
l'impossibilità di procedere ad assunzioni di personale, sotto
qualsiasi forma, fino alla sua definitiva acquisizione.
3. La mancata approvazione del rendiconto nei termini di cui
al comma 1 per due anni consecutivi comporta la riduzione del 30%
della retribuzione di risultato ai direttori e dirigenti degli enti
medesimi. Gli organismi strumentali e gli enti adeguano i propri
regolamenti per la valutazione del personale nei termini suddetti
entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della presente legge.
4. I rendiconti di cui al comma 1 sono allegati al Rendiconto
generale delle Regione e sono presentati al Consiglio regionale che
li approva con legge unitamente al medesimo Rendiconto generale.
5. Nel caso di mancato rispetto dei termini di trasmissione
di cui al comma 1, i rendiconti degli enti ed organismi strumentali
sono approvati con separate provvedimento legislativo».
Al riguardo, si rappresenta che la Regione, con riferimento agli
organismi strumentali, ha soltanto la facoltà di dare indicazioni
sul termine di invio dei rendiconti - il cui termine di approvazione
è previsto dal decreto legislativo n. 118 del 2011 - che sia
compatibile con il termine di approvazione del rendiconto regionale,
come previsto anche dal Principio contabile applicato della
programmazione di bilancio - Allegato 4/I del decreto legislativo n.
118/2011.
Per quanto riguarda l'approvazione dei rendiconti degli enti
strumentali, la Regione, avendo la necessità di acquisirne i
rendiconti solo al fine di redigere il bilancio consolidato regionale
- che deve essere approvato entro il 30 settembre dell'esercizio
successivo a quello di riferimento, secondo quante previsto dall'art.
18 del decreto legislativo n. 118/2011 - non ha potestà legislativa
in materia.
Pertanto, è evidente il contrasto con il decreto legislativo n.
118/2011 e, conseguentemente, con l'art. 117, secondo comma, lettera
e), della Costituzione, riguardante la potestà legislativa esclusiva
dello Stato in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici.
5) Illegittimità costituzione dell'art. 22 comma 1, per violazione
dell'art. 81, terzo comma, della Costituzione.
L'art. 22 comma 1 prevede testualmente:
«1. Al fine dell'attuazione degli interventi in materia di
Polizia Locale previsti all'art. 23 della legge regionale 20 novembre
2013, n. 42 (Norme in materia di Polizia amministrativa locale e
modifiche alle leggi regionali 18/2001, 40/2010 e 68/2012) la
medesima è rifinanziata, per gli anni 2020, 2021 e 2022, per euro
80.000,00 per ciascuna annualità.
2. Le relative risorse sono allocate nel Titolo 1, Missione
03, Programma 01 sul capitolo di nuova istituzione denominato
«Attuazione degli interventi dettati dalla legge regionale 20
novembre 2013, n. 42 all'art. 23 per l'istituzione e funzionamento
dell'Osservatorio Regionale di Polizia Locale» del bilancio di
previsione pluriennale 2020-2022».
Gli oneri previsti sono quantificati, per gli esercizi 2020-2022,
in 80.000,00 euro annui e viene istituto un nuovo capitolo di
bilancio.
In realtà tali oneri non trovano copertura finanziaria in
bilancio, atteso che lo stanziamento ivi previsto risulta, per
l'esercizio 2022, pari a 0 come emerge chiaramente dal Documento
Tecnico di Accompagnamento al Bilancio di Previsione deliberato con
DGR 86/2020 del 16 febbraio 2020 che si allega e che per comodità si
riproduce nella parte che qui interessa.

Parte di provvedimento in formato grafico

Per tanto si rileva una violazione dell'articolo 81, terzo comma,
della Costituzione.
6) Illegittimità dell'art. 25 comma 4, per violazione dell'art. 81,
terzo comma, della Costituzione.
L'art. 25 prevede la costituzione di un fondo straordinario per
la promozione del patrimonio artistico dei «Paesi Dipinti» e «Paese
Affrescato», quantificato in 50.000,00 euro per ciascuno degli
esercizi 2020-2022.
In particolare il comma 4 prevede:
Per le finalità di cui al comma 1 la Regione Abruzzo
costituisce un fondo straordinario per gli anni 2020 di euro
50.000,00, 2021 di euro 50.000,00 e 2022 di euro 50.000,00».
A tal fine viene il successivo comma 5 prevede che:
«Gli oneri di cui al comma 4 trovano copertura finanziaria
con apposito stanziamento nello stato di previsione della spesa per
gli anni 2020, 2021, 2022 nel Titolo 01, Missione 05, Programma 02,
su apposito capitolo di nuova istituzione denominato «Fondo regionale
per la promozione del patrimonio artistico dei Paesi Dipinti e Paese
Affrescato».
Al riguardo si rileva che i suddetti oneri risultano privi della
necessaria copertura finanziaria per gli esercizi 2021 e 2022 ove il
relativo stanziamento per gli esercizi 2021 e 2022 è pari 0, come
emerge dal Documento Tecnico di Accompagnamento al Bilancio di
Previsione deliberato con DGR 86/2020 del 16 febbraio 2020 che per
comodità si riproduce nella parte che qui interessa.

Parte di provvedimento in formato grafico

Pertanto, si rileva una violazione dell'art. 81, terzo comma,
della Costituzione.
7) Illegittimità dell'art. 40, comma 5 lettera d) e comma 6 lett e),
per violazione dell'articoli 3 della Costituzione e 2 e 118 della
Costituzione.
L'art. 40, rubricato «Disposizioni in materia di prevenzione e
contrasto al fenomeno del bullismo e del cyber bullismo», al comma 5
lettera d) prevede:
«5. Possono beneficiare dei finanziamenti relativi agli
interventi di cui al comma 3: omissis.
d) associazioni operanti nel territorio regionale e attive da
almeno tre anni nel campo del disagio sociale dei minorenni o in
quello educativo iscritte nel registro regionale di cui alla legge
regionale 1° marzo 2012, n. 11 (Disciplina delle Associazioni di
Promozione Sociale)».
Al medesimo articolo, ma al comma 6 lettera e) (1) la norma
regionale restringe la presenza nella consulta regionale sul bullismo
e sul cyberbullismo di due rappresentanti espressione esclusivamente
delle associazioni di cui alla precedentemente citata lettera d) del
comma 5.
In primo luogo si osserva che la legge regionale include, tra i
soggetti che operano sul terreno della prevenzione e del contrasto ai
fenomeni di bullismo e cyberbullismo e che possono accedere ai
finanziamenti pubblici, solamente le associazioni di promozione
sociale, negando tale possibilità ad altri enti operanti sul
territorio regionale e nei medesimi ambiti nonchè ugualmente
iscritti in Registri gestiti da pubbliche amministrazioni, quali ad
esempio i soggetti anche a carattere associativo aventi qualifica di
Onlus e le Organizzazioni di volontariato. La recente riforma della
disciplina degli enti del terzo settore ha previsto (art. 5, comma 1,
lettera 1, decreto legislativo n. 117/2017) che tra le attività di
interesse generale, che possono essere svolte da tutti gli enti del
terzo settore, sia ricompresa la «formazione extra-scolastica,
finalizzata alla prevenzione della dispersione scolastica e al
successo scolastico e formativo, alla prevenzione del bullismo e al
contrasto della povertà educativa».
La legge regionale, invece, limita l'accesso ai contributi ai
soli enti costituiti in forma di associazione di promozione sociale,
realizzando quindi una discriminazione tra soggetti aventi differente
assetto organizzativo o qualificazione ma operanti nel medesimo
settore o che svolgono le medesime attività di cd. «interesse
generale».
In secondo luogo la citata legge regionale effettua una seconda
discriminazione, consentendo la partecipazione ai bandi di
finanziamento non a tutte le associazioni di promozione sociale
operanti sul territorio della regione Abruzzo, ma solo a quelle
iscritte nel registro regionale, escludendo quindi le eventuali
associazioni di promozioni sociali iscritte (in qualità di
articolazioni territoriali o circoli affiliati di associazioni a
carattere nazionale, ai sensi della legge n. 383/2000 e del decreto
ministeriale n. 471/2001) al Registro nazionale delle Associazioni di
promozione sociale.
Infatti, l'art. 7 legge n. 383/2000, commi 3 e 4, dispone che,
all'iscrizione nel Registro nazionale delle associazioni di
promozione sociale a carattere nazionale, si accompagni, alle
condizioni e con le procedure di cui al citato decreto ministeriale
n. 471/2001, «l'iscrizione nel registro medesimo dei relativi livelli
di organizzazione territoriale e dei circoli affiliati, mantenendo a
tali soggetti i benefici connessi alla iscrizione nei registri di cui
al comma 4», ovvero quelli iscritti nei corrispondenti registri delle
regioni e province autonome.
Inoltre l'art. 8, comma 4 della medesima legge ribadisce che
l'iscrizione nei registri (sia nazionale che regionali/provinciali)
è condizione necessaria «per stipulare le convenzioni e per
usufruire dei benefici previsti dalla presente legge e dalle leggi
regionali e provinciali di cui al comma 2», ponendo quindi
l'iscrizione al Registro nazionale e quella ai registri regionali sul
medesimo piano ai fini dell'acquisizione dei benefici.
Con riferimento al codice del terzo settore (decreto legislativo
n. 117/2017), l'art. 101, comma 3, prevede infine che in via
transitoria, nelle more dell'operatività del registro unico del
terzo settore, il requisito dell'iscrizione ad esso si intenda
soddisfatto attraverso l'iscrizione degli enti ad uno dei registri
attualmente previsti dalle normative di settore.
Il comma 5 dell'art. 40 risulta, pertanto, per le ragioni sopra
citate, discriminatorio sotto il profilo degli interventi e del loro
finanziamento. Analoga portata discriminatoria è recata, sotto il
profilo del mancato coinvolgimento nelle attività di programmazione
e progettazione degli interventi dal successivo comma 6 del medesimo
articolo, che ugualmente limita la partecipazione alla Consulta
regionale sul bullismo e sul cyberbullismo agli enti iscritti nel
solo registro regionale dell'associazionismo di promozione sociale.
Fermo restando quanto previsto dalle già citate disposizioni
nazionali circa l'analogo valore dei registri regionali rispetto a
quello nazionale delle associazioni di promozione sociale,
l'incongruenza è ancora più rilevante con riferimento alle
disposizioni recate dal Codice del Terzo settore.
In particolare l'art. 55 del suddetto codice (rubricato
«Coinvolgimento degli enti del Terzo settore») prevede che «in
attuazione dei principi di sussidiarietà, cooperazione, ... le
amministrazioni pubbliche ... nell'esercizio delle proprie funzioni
di programmazione e organizzazione a livello territoriale degli
interventi e dei servizi nei settori di attività di cui all'art. 5,
assicurano il coinvolgimento attivo degli enti del terzo settore»,
attraverso le varie forme ivi previste e comunque nel rispetto dei
principi di trasparenza, imparzialità, partecipazione e parità di
trattamento.
Dal tenore della norma si evince l'irrilevanza, ai fini del
coinvolgimento degli Enti, ferma restando la necessità di iscrizione
nel RUNTS o, in via transitoria, in uno dei registri di settore,
dell'assetto organizzativo, che ciascun ente sceglie nella propria
autonomia, ai sensi dell'art. 118, ultimo comma della Costituzione.
Conseguentemente, si ritiene che la formulazione utilizzata nelle
due disposizioni citate dalla legge regionale in esame leda i
principi costituzionali di uguaglianza sostanziale, di cui all'art. 3
della Costituzione e di autonomia delle formazioni sociali e
sussidiarietà degli enti del terzo settore, di cui agli articoli 2 e
118, ultimo comma della Costituzione.
8) Illegittimità dell'art. 42 comma 4, per violazione dell'art. 3
Costituzione.
L'art. 42 rubricato «Norme a tutela dei coniugi separati o
divorziati, in condizioni di disagio, in particolare con figli
minori», dopo aver prospettato una serie di interventi «a favore dei
coniugi separati o divorziati che si trovino in condizioni di disagio
sociale ed economico» dispone, al comma 4:
«Sono esclusi dai benefici abitativi e di sostegno economico,
rispetto ai principi previsti dal presente articolo, i soggetti
condannati con sentenza passata in giudicato per reati contro la
persona, tra cui gli atti persecutori di cui al decreto-legge 23
febbraio 2009, n. 11 (Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica
e di contrasto alla violenza sessuale, nonchè in tema di atti
persecutori) convertito, con modificazioni, dalla legge 23 aprile
2009, n. 38, nonchè per i delitti di cui agli articoli 570, 570-bis
e 572 del codice penale».
Tale previsione, che accomuna in maniera indifferenziata l'intero
novero dei reati contro la persona, appare - invero - estremamente
generica, dal momento che finisce per riservare il medesimo
trattamento giuridico a fattispecie di reato eterogenee, che il
legislatore nazionale ha inteso caratterizzare e graduare, prevedendo
anche rilevanti differenze di pena.
L'effetto della norma in questione sarebbe, infatti, quello di
assimilare reati di grande allarme sociale ad altri di gran lunga
più tenui, che, per di più, possono essere maturati in contesti
diversi dall'ambito familiare: l'omicidio aggravato di cui all'art.
576 codice penale (punito con l'ergastolo) a titolo di esempio - al
reato di diffamazione contemplato dall'art. 595 codice penale (punito
con la reclusione fino a un anno o con la multa fino a milletrentadue
euro); la riduzione o mantenimento in schiavitù o servitù dell'art.
600 codice penale (reclusione da otto a vent'anni) alla violazione,
sottrazione e soppressione della corrispondenza dell'art. 612 (che
prevede la reclusione fino a un anno o la multa da trenta euro a
cinquecentosedici euro).
È di prima evidenza come l'esclusione di potenziali fruitori dai
benefici in questione, operata in maniera tanto indifferenziata e
sulla base di generici criteri che non tengono in dovuto conto
l'effettiva pena irrogata, leda i principi di uguaglianza e di
ragionevolezza espressi dall'art. 3 della Carta costituzionale
italiana, ai sensi dei quali una legge deve regolare in maniera
eguale situazioni eguali, ma trattare in maniera diversa situazioni
difformi.

(1) La norma testualmente dispone: «6. Presso la Giunta regionale è
istituita la Consulta regionale sul bullismo e sul cyberbullismo,
di seguito Consulta, di cui fanno parte: omissis e) due
rappresentanti delle associazioni di cui alla lettera d) del
comma 5; »,

P.Q.M.

Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimi gli articoli 10, comma 1,
lett. a), b) e c), comma 3 e comma 4, 18 comma 2, 19, 22 comma 1, 25,
40 comma 5 lett. d) e comma 6 lett. e), 42 comma 4 della legge della
Regione Abruzzo 28 gennaio 2020, n. 3 e conseguentemente annullarli
per i motivi illustrati nel presente ricorso.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri 16
marzo 2020.
2. Decreto Giunta Regionale n. 86/2020 e relativi allegato
documento tecnico di accompagnamento bilancio di previsione.
Il bilancio di previsione della Regione Abruzzo è pubblicato nel
Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo n. 11 speciale del 31
gennaio 2020.
Roma, 26 marzo 2020

L'Avvocato dello Stato: Fiorentino


L'Avvocato dello Stato: Galluzzo