1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 28-1-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 27 SENTENZA 19 dicembre 2003- 20 gennaio 2004
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Stato e Regione. Parchi e aree protette - Ente Parco dell'Arcipelago Toscano - Commissario straordinario - Nomina governativa (con decreto del Ministro competente) - Mancato perfezionamento dell'intesa prevista dalle norme per la nomina del Presidente dell'Ente - Ricorso della Regione Toscana per conflitto di attribuzione - Accoglimento - Violazione nel caso di specie del principio di leale cooperazione tra Stato e Regione - Conseguente annullamento dell'atto statale impugnato. - Decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio 19 settembre 2002. - Costituzione, artt. 5, 117, 118 e 97; legge 6 dicembre 1991, n. 394, art. 9. (004C0106) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 28-1-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito del
decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio del
19 settembre 2002 con cui è stato nominato il Commissario dell'Ente
parco nazionale dell'Arcipelago Toscano, promosso con ricorso della
Regione Toscana, notificato il 15 novembre 2002, depositato in
cancelleria il 21 successivo ed iscritto al n. 42 del registro
conflitti 2002.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 28 ottobre 2003 il giudice
relatore Alfio Finocchiaro;
Uditi l'avvocato Mario Loria per la Regione Toscana e l'Avvocato
dello Stato Glauco Nori per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato in data 15 novembre 2002, la Regione
Toscana ha sollevato conflitto di attribuzioni nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio in relazione al decreto di quest'ultimo
del 19 settembre 2002, con il quale il dott. Ruggero Barbetti è
stato nominato Commissario straordinario dell'Ente parco nazionale
dell'Arcipelago Toscano, chiedendo che questa Corte dichiari che non
spetta al Ministro dell'ambiente, in mancanza della prescritta intesa
con la Regione Toscana, provvedere alla nomina in oggetto e, per
conseguenza, annulli il d.m. impugnato in relazione da un lato agli
artt. 117 e 118 della Costituzione, e dall'altro agli artt. 5 e 97
della stessa Costituzione.
La ricorrente espone che, istituito l'anzidetto Parco nazionale
con d.P.R. 22 luglio 1996 (Istituzione dell'Ente Parco nazionale
dell'Arcipelago Toscano) e venuto a scadenza il 6 marzo 2002 il
mandato del Presidente dell'Ente, il Ministro dell'ambiente, con nota
del 1° marzo 2002, richiedeva l'intesa del Presidente della Regione
Toscana sulla nomina del presidente dell'Ente Parco - individuato dal
Ministro nella persona del dott. Ruggero Barbetti - ai sensi
dell'art. 9, comma 3, della legge n. 394 del 6 dicembre 1991 (Legge
quadro sulle aree protette).
In risposta alla suddetta richiesta ministeriale, la Regione
Toscana, con nota del 15 marzo 2002, comunicava il proprio diniego
all'intesa relativa alla nomina del dott. Ruggero Barbetti. La
ricorrente, inoltre, pur senza proporre un nome alternativo,
considerata la rilevanza che la carica in oggetto rivestiva non solo
a livello locale ma anche nazionale, e ritenuto necessario procedere
preliminarmente ad una verifica congiunta circa la situazione attuale
e gli orientamenti generali che avrebbero guidato la nuova
amministrazione, chiedeva al Ministro un incontro onde raggiungere
l'intesa per la nomina del nuovo Presidente dell'Ente parco.
Il Ministro dell'ambiente non rispondeva a questa richiesta di
incontro della Regione e, venuti a scadenza i termini per la proroga
degli organi amministrativi, provvedeva a nominare il dott. Silvio
Vetrano quale Commissario straordinario dell'Ente fino al
21 settembre 2002.
Il periodo per il quale il dott. Silvio Vetrano era stato
nominato Commissario straordinario dell'Ente Parco trascorreva però
senza che tra Regione e Ministro ci fossero più contatti per
raggiungere una intesa.
In data 26 settembre 2002 perveniva alla Regione Toscana un
decreto del Ministro dell'ambiente con il quale quest'ultimo nominava
Commissario straordinario il dott. Ruggero Barbetti (la stessa
persona sottoposta dal Ministro alla Regione per l'intesa con nota
del 1° marzo 2002) «fino alla nomina del Presidente dell'Ente
medesimo».
Secondo la ricorrente tale nomina lede le prerogative
costituzionali della Regione, perchè viola il principio di leale
cooperazione e gli articoli 5, 117 e 118 della Costituzione, in
quanto - in presenza dell'art. 9, comma 3, della legge n. 341 del
1991, secondo cui il presidente dell'Ente parco «è nominato con
decreto del Ministro dell'ambiente, d'intesa con i Presidenti delle
regioni o delle province autonome di Trento e di Bolzano nel cui
territorio ricada in tutto o in parte il parco nazionale» - non è
assolutamente prevista, in caso di mancato raggiungimento dell'intesa
sulla nomina del Presidente, la nomina da parte del Governo di un
Commissario straordinario, nè il potere di nominare quest'ultimo
può discendere dall'art. 9, comma 1, della legge da ultimo citata,
che stabilisce soltanto che l'Ente parco è sottoposto alla vigilanza
del Ministro dell'ambiente.
Sostiene ancora la ricorrente che l'intesa rappresenta lo
strumento essenziale per assicurare l'attuazione del principio di
leale cooperazione, che trova un esplicito fondamento nell'art. 5
della Costituzione e che deve presiedere e regolare l'esercizio delle
competenze interferenti di Stato e Regioni, consentendo di conciliare
gli interessi di cui sono portatori tali enti, dotati entrambi di
rilevanza costituzionale.
In particolare la ricorrente richiama le pronunce che hanno
definito l'intesa come lo strumento che si esplica «in una paritaria
codeterminazione del contenuto dell'atto sottoposto ad intesa (sent.
n. 351/1991), e, ancora, come una tipica forma di coordinamento
paritario, in quanto comporta che i soggetti partecipanti siano posti
sullo stesso piano in relazione alla decisione da adottare, nel senso
che quest'ultima deve risultare come il prodotto di un accordo, e,
quindi, di una negoziazione diretta fra il soggetto cui la decisione
è giuridicamente imputata e quello la cui volontà deve concorrere
alla decisione stessa» (sentt. nn. 116/1994; 21/1991).
Questo concetto di intesa c.d. «in senso forte», risulta
avvalorato dalla riforma del Titolo V della parte seconda della
Costituzione operata dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, la
quale ha accresciuto l'autonomia regionale e riconosciuto a Stato e
Regioni una posizione di parità e di equiordinazione, rendendo,
quindi, ancor più necessario rispetto al passato che l'intesa sia
interpretata ed applicata nel significato di strumento per la
codeterminazione paritaria dell'atto.
In questi termini deve essere considerata - prosegue la
ricorrente - l'intesa prevista dall'art. 9 della legge n. 394 del
1991, giacchè il presidente è organo fondamentale dell'Ente parco e
ne determina in modo incisivo le scelte, le quali interferiscono con
le potestà costituzionalmente riservate alla potestà legislativa
concorrente delle regioni nella materia del governo del territorio e
della valorizzazione dei beni culturali e ambientali e di quella
esclusiva nelle materie dell'agricoltura, del turismo e della caccia.
Argomenta ancora la ricorrente che quando il legislatore ha
voluto assegnare allo Stato il potere di provvedere anche in mancanza
di intesa, lo ha espressamente previsto (viene citato a tal proposito
l'art. 3 del d.lgs. n. 281/1997 ove, nel disciplinare le intese con
la Conferenza Stato-Città autonomia locali, è stato stabilito che
se l'intesa con la Conferenza non è raggiunta entro trenta giorni,
il Consiglio dei ministri può provvedere in mancanza dell'intesa,
previa adeguata motivazione).
La ricorrente deduce, poi, la violazione dei principi di riserva
di legge, buon andamento ed imparzialità dei pubblici uffici in
relazione all'art. 97 della Costituzione.
Il Commissario straordinario dell'Ente parco nazionale
dell'Arcipelago Toscano è stato nominato, con decreto del
19 settembre 2002, «fino alla nomina del Presidente dell'Ente
medesimo».
Lamenta la Regione Toscana che si tratta di un termine rimesso
all'esclusiva volontà del Ministro, il quale, evitando di
raggiungere la intesa, può prorogare all'infinito la durata
dell'incarico del Commissario straordinario.
2. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale ha chiesto che il ricorso sia respinto.
Osserva la difesa erariale che le questioni sollevate dalla
Regione Toscana sarebbero in sostanza due: se lo Stato, e per esso un
suo Ministro, avesse il potere di nominare un Commissario
straordinario per il Parco nazionale dell'Arcipelago Toscano; se la
nomina potesse intervenire senza termine finale certo.
Quanto alla prima questione, l'Avvocatura sostiene che il
provvedimento impugnato è stato preso per la mancata, tempestiva
nomina del Presidente per l'impossibilità di raggiungere l'intesa.
Una volta scaduti i quarantacinque giorni di proroga fissati
dall'art. 3 d.l. 16 maggio 1994, n. 293, (Disciplina della proroga
degli organi amministrativi) convertito con legge 15 luglio 1994,
n. 444, era necessario assicurare la operatività dell'Ente, anche
per evitare la responsabilità per danni prevista dall'art. 6 dello
stesso testo normativo a carico dei titolari della competenza alla
ricostituzione, e quindi anche della Regione.
Di conseguenza, qualora non si fosse provveduto a rendere l'Ente
parco operativo, alla mancata intesa circa la nomina del Presidente
si sarebbero aggiunte le contestazioni circa l'attribuzione della
responsabilità per i danni.
La situazione alla quale fare fronte veniva, così, ad avere quel
carattere di gravità che, anche secondo la Regione, giustifica il
ricorso al commissario straordinario, per la cui nomina è competente
il Ministro in quanto titolare del potere di vigilanza attribuito
dall'art. 21 della legge n. 394 del 6 dicembre 1991.
Venendo alla seconda questione, la difesa erariale osserva che la
nomina non è senza termine, perchè il commissario scadrà quando
sarà stato nominato il nuovo presidente: del resto altro termine non
poteva essere indicato, in quanto fino alla nomina del Presidente non
vi è alternativa al Commissario straordinario; nè per questo la
scadenza è rimessa alla mera volontà del Ministro, perchè non è
precluso alla Regione assumere l'iniziativa per l'intesa. Si aggiunge
altresì che la nomina del precedente commissario straordinario, che
portava una data certa di scadenza, era stata ritenuta corretta dalla
Regione, ma tale modo di procedere non si è potuto ripetere in
quanto, venuto il Commissario a scadere e mancando l'intesa, si è
dovuta disporre una nuova nomina.
3. - Nell'imminenza dell'udienza la Regione Toscana ha depositato
memoria di replica con la quale, nel disattendere gli argomenti
addotti dalla difesa erariale, ha insistito per l'accoglimento del
ricorso, richiamando quanto in precedenza dedotto.

Considerato in diritto

1. - La Regione Toscana ha proposto conflitto di attribuzioni nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio deducendo che non spetta
a quest'ultimo nominare il Commissario straordinario dell'Ente Parco
dell'Arcipelago Toscano - prevedendo una permanenza in carica dello
stesso «fino alla nomina del Presidente dell'Ente medesimo» - in
mancanza dell'intesa con il Presidente della Regione Toscana (nel cui
territorio ricade il parco), prevista dall'art. 9, comma 3, della
legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro delle aree protette),
assumendo che tale intesa è posta dal legislatore a salvaguardia
delle potestà regionali costituzionalmente garantite nelle materie
del governo del territorio e dell'edilizia, della valorizzazione dei
beni culturali e ambientali, dell'agricoltura, del turismo, della
caccia e della pesca, sicchè la nomina fatta in mancanza di essa
costituirebbe menomazione della sfera di attribuzioni
costituzionalmente assegnate alle Regioni, per violazione degli
artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, e del principio di leale
cooperazione fra Stato e Regioni, nonchè - quanto alla permanenza in
carica «fino alla nomina del Presidente dell'Ente medesimo» -
dell'art. 97 della Costituzione e dei principi di riserva di legge,
buon andamento ed imparzialità dei pubblici uffici.
2. - Il ricorso è fondato.
Con d.P.R. 22 luglio 1996, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
11 dicembre 1996, n. 290, è stato istituito l'Ente Parco nazionale
dell'Arcipelago Toscano, con personalità di diritto pubblico, e lo
stesso è stato sottoposto alla vigilanza del Ministero
dell'ambiente.(art. 1, commi 1 e 2).
Fra gli organi dell'ente è previsto il Presidente, la cui nomina
è effettuata secondo le disposizioni e le modalità previste
dall'art. 9, commi 3, 4, 5, 6 e 10 della legge n. 394 del 1991
(art. 2, commi 2 e 3, del d.P.R. citato).
L'art. 9, comma 2, della legge 6 dicembre 1991, n. 394,
nell'individuare, fra gli organi dell'Ente parco, il Presidente,
dispone nel successivo comma 3 che lo stesso, è nominato con decreto
del Ministro dell'ambiente, d'intesa con i presidenti delle regioni o
delle province autonome di Trento e Bolzano nel cui territorio ricada
in tutto o in parte il parco nazionale.
Nessuna disposizione prevede fra gli organi dell'Ente il
Commissario straordinario, ma ciò non esclude il potere del Ministro
dell'ambiente di nominarlo nell'esercizio della vigilanza sulla
gestione delle aree naturali protette di rilievo internazionale e
nazionale, riconosciutagli dagli artt. 9, comma 1, e 21, comma 1,
della legge n. 394 del 1991.
Il potere di nomina del Commissario straordinario costituisce
attuazione del principio generale, applicabile a tutti gli enti
pubblici, del superiore interesse pubblico al sopperimento, con tale
rimedio, degli organi di ordinaria amministrazione, i cui titolari
siano scaduti o mancanti. Tale potere non è esercitabile
liberamente.
La circostanza che la nomina del Commissario avviene in via di
urgenza e che nessuna norma disciplina le modalità della sua nomina
non legittima, però, nè la tesi erariale secondo cui la nomina del
commissario sarebbe giustificata dal solo fatto che non si sia
raggiunta l'intesa per la nomina del Presidente - perchè in questo
modo si finirebbe per attribuire al Governo il potere di aggirare,
l'art. 9, comma 3, legge n. 394 del 1991, scegliendo come Commissario
la persona non gradita dal Presidente della Regione - nè quella
della ricorrente, per la quale occorre procedere all'intesa, non
potendo estendersi - in difetto di espressa enunciazione della
necessità della stessa ed in presenza di diverse modalità di nomina
di altri organi dell'ente (cfr. art. 9, comma 4, legge cit. sulla
nomina del Consiglio direttivo) - la disposizione di cui all'art. 9,
comma 3, prevista per la nomina del Presidente.
Proprio per il fatto che alla nomina del Commissario si giunge in
difetto di nomina del Presidente, per il mancato perfezionamento
dell'intesa ed in attesa che ad essa si pervenga, condizione di
legittimità della nomina del primo è, quantomeno, l'avvio e la
prosecuzione delle procedure per la nomina del secondo.
Questa Corte, nell'applicazione del principio di leale
cooperazione in tema di intese, ha affermato che occorre comunque uno
sforzo delle parti per dar vita ad una trattativa. Lo strumento
dell'intesa tra Stato e Regioni costituisce una delle possibili forme
di attuazione del principio di leale cooperazione tra lo Stato e la
Regione e si sostanzia in una paritaria codeterminazione del
contenuto dell'atto; intesa, da realizzare e ricercare, laddove
occorra, attraverso reiterate trattative volte a superare le
divergenze che ostacolino il raggiungimento di un accordo, senza
alcuna possibilità di un declassamento dell'attività di
codeterminazione connessa all'intesa in una mera attività consultiva
non vincolante (cfr. sentenza n. 351 del 1991).
Nella specie, non realizza la richiesta condizione di
legittimità il rifiuto d'intesa sul nominativo proposto dal
Ministro, seguito dalla mera richiesta d'incontro, fra le parti, non
seguita da alcuna altra attività.
Da quanto precede deriva che il mancato rispetto della necessaria
procedimentalizzazione per la nomina del Presidente, rende
illegittima la nomina del Commissario straordinario, mentre è
irrilevante il problema concernente l'apposizione di un termine alla
permanenza in carica del Commissario straordinario, poichè la nomina
risulta illegittima a prescindere da qualsiasi termine che fosse
stato posto alla sua durata.
L'illegittimità della condotta dello Stato non risiede pertanto
nella nomina in sè di un Commissario straordinario, senza la previa
intesa con il Presidente della Regione Toscana, ma nel mancato avvio
e sviluppo della procedura dell'intesa per la nomina del Presidente,
che esige, laddove occorra, lo svolgimento di reiterate trattative
volte a superare, nel rispetto del principio di leale cooperazione
tra Stato e Regione, le divergenze che ostacolino il raggiungimento
di un accordo e che sole legittimano la nomina del primo.
Va, pertanto, dichiarato che non spetta allo Stato e per esso al
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio la nomina del
Commissario straordinario dell'Ente parco nazionale dell'Arcipelago
Toscano nel caso in cui tale nomina avvenga senza che sia stato
avviato e proseguito il procedimento per raggiungere l'intesa per la
nomina del Presidente e, conseguentemente, va annullato il decreto
adottato il 19 settembre 2002 dal predetto Ministro di nomina del
Commissario straordinario dell'Ente parco.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta allo Stato e per esso al Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio la nomina del Commissario
straordinario dell'Ente parco nel caso in cui tale nomina avvenga
senza che sia stato avviato e proseguito il procedimento per
raggiungere l'intesa per la nomina del Presidente dello stesso Ente e
per l'effetto annulla il decreto del Ministro dell'ambiente
19 settembre 2002 di nomina del Commissario straordinario dell'Ente
parco nazionale dell'Arcipelago Toscano.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 dicembre 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Finocchiaro
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 20 gennaio 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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