1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 19-7-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 183 SENTENZA 4 - 13 luglio 2017
Giudizio su conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Segreto di Stato - Richiesta di rinvio a giudizio della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Perugia a carico di Nicolo' Pollari, gia' direttore del Servizio per le informazioni e la sicurezza militare, e Pio Pompa, collaboratore e poi dipendente del medesimo Servizio all'epoca dei fatti, per il reato di peculato aggravato continuato. - Richiesta di rinvio a giudizio della Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Perugia del 16 luglio 2015. - (T-170183) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 19-7-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Giancarlo
CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito della richiesta di rinvio a giudizio della Procura
della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Perugia del 16
luglio 2015, promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con
ricorso notificato il 12-17 ottobre 2016, depositato in cancelleria
il 9 novembre 2016 ed iscritto al n. 3 del registro conflitti tra
poteri 2015, fase di merito.
Udito nell'udienza pubblica del 4 luglio 2017 il Giudice relatore
Franco Modugno;
udito l'avvocato dello Stato Massimo Giannuzzi per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato il 31 agosto 2015, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso conflitto di attribuzione tra
poteri dello Stato, per violazione degli artt. 1, 5, 52, 94 e 95
della Costituzione, in relazione agli artt. 1, comma 1, lettere b) e
c), 39, 40 (che ha sostituito l'art. 202 del codice di procedura
penale) e 41 della legge 3 agosto 2007, n. 124 (Sistema di
informazione per la sicurezza della Repubblica e nuova disciplina del
segreto), nei confronti della Procura della Repubblica presso il
Tribunale ordinario di Perugia, in relazione alla richiesta di rinvio
a giudizio degli imputati Nicolò Pollari e Pio Pompa per il reato di
peculato aggravato continuato, di cui al capo A) dell'imputazione,
formulata nell'ambito del procedimento penale n. 02/15 R.G. Dib. e n.
5970/09 R.G. P.M., pendente davanti al Giudice dell'udienza
preliminare del medesimo Tribunale.
1.1.- Il ricorrente riferisce che la Procura della Repubblica
presso il Tribunale ordinario di Perugia aveva proceduto ad indagini
preliminari nei confronti di Nicolò Pollari, già direttore del
Servizio per le informazioni e la sicurezza militare (SISMI) dal 15
ottobre 2001, e di Pio Pompa, consulente dal novembre 2001 e quindi
dipendente del medesimo Servizio dal dicembre 2004 al dicembre 2006,
quale direttore di sezione addetto all'ufficio del direttore. In base
all'ipotesi accusatoria, i due indagati si sarebbero resi
responsabili, in concorso tra loro, del delitto di peculato aggravato
continuato (artt. 314, 81, secondo comma, 61, numero 2, e 110 del
codice penale), per essersi appropriati ed aver fatto uso, tra
l'estate del 2001 e il luglio del 2006, di somme e di risorse umane e
materiali del SISMI, utilizzandoli per scopi estranei a quelli
istituzionali del Servizio. In particolare, il Pompa - su richiesta
o, comunque sia, con l'approvazione del Pollari - avrebbe svolto
attività dirette a raccogliere ed elaborare informazioni sulle
opinioni politiche, i contatti e le iniziative di magistrati,
funzionari dello Stato, giornalisti e parlamentari, di associazioni
di magistrati, anche europei, di giornalisti, di parlamentari e di
movimenti sindacali, acquisendo, tra l'altro, informazioni sulle
indagini in corso presso la Procura della Repubblica di Milano per il
sequestro di Abu Omar a mezzo del giornalista Renato Farina, al quale
sarebbe stato versato un compenso di almeno 30.000 euro; con
l'aggravante di aver agito al fine di commettere o di far commettere
a terzi diffamazioni, calunnie e abusi di ufficio (capo A
dell'imputazione).
Ai medesimi Pollari e Pompa era contestato, inoltre, di aver
preso cognizione, nelle suindicate qualità, della corrispondenza
elettronica circolante all'interno della lista chiusa dei destinatari
delle comunicazioni dell'associazione MEDEL (Magistrats europeens
pour la democratie et les libertes), commettendo, in tal modo, il
reato di violazione di corrispondenza aggravata continuata (artt.
616, primo comma, 81, secondo comma, 61, numero 9, e 110 cod. pen.);
fatto accertato in Roma il 5 luglio 2006 (capo B dell'imputazione).
Entrambi gli indagati, con memorie depositate in vista
dell'interrogatorio di cui all'art. 415-bis, comma 3, cod. proc.
pen., avevano eccepito che, per difendersi dalle accuse loro mosse,
avrebbero dovuto rivelare notizie coperte da segreto di Stato, in
quanto inerenti agli «interna corporis» del SISMI.
A fronte di ciò, il pubblico ministero, con note del 27 ottobre
e del 19 novembre 2009, aveva chiesto al Presidente del Consiglio dei
ministri, ai sensi dell'art. 41 della legge n. 124 del 2007, di
confermare l'esistenza del segreto di Stato riguardo a quattro
circostanze, ritenute essenziali per la definizione del procedimento.
Con note del 3 e del 22 dicembre 2009, il Presidente del
Consiglio dei ministri aveva confermato il segreto di Stato in ordine
a tutti i punti indicati dal pubblico ministero e, in particolare,
con riguardo a «modi e forme dirette e indirette di finanziamento per
la gestione da parte di Pio Pompa della sede [del] SISMI di via
Nazionale, 230 in Roma, allorchè il Servizio era diretto da Nicolò
Pollari», e quanto a «modi e forme di retribuzione, diretta o
indiretta, di Pio Pompa e Jenny Tontodimamma, collaboratori prima e
dipendenti poi del SISMI, diretto da Nicolò Pollari».
A seguito della richiesta di rinvio a giudizio formulata dal
pubblico ministero il 29 dicembre 2009, il Giudice dell'udienza
preliminare del Tribunale ordinario di Perugia aveva sollevato
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri in relazione alle predette note
del 3 e del 22 dicembre 2009, di conferma del segreto di Stato.
Il conflitto era stato deciso dalla Corte con sentenza n. 40 del
2012, nel senso della spettanza al Presidente del Consiglio dei
ministri del potere di emettere le note in questione.
Con sentenza del 1° febbraio 2013, il Giudice dell'udienza
preliminare aveva dichiarato, quindi, il non luogo a procedere nei
confronti degli imputati in ordine al reato di peculato, per
l'esistenza del segreto di Stato, e in ordine al reato di violazione
di corrispondenza, perchè estinto per prescrizione.
In accoglimento del ricorso proposto dal Procuratore della
Repubblica presso il Tribunale ordinario di Perugia e dal Procuratore
generale presso la Corte d'appello di Perugia, la Corte di
cassazione, con sentenza 13 novembre 2014-13 gennaio 2015, n. 1198,
aveva annullato con rinvio la decisione, limitatamente alla
statuizione relativa al delitto di peculato. Il giudice di
legittimità aveva censurato, in specie, la mancanza, nella sentenza
impugnata, di qualsiasi delucidazione in ordine alle ragioni per le
quali, ai fini dell'accertamento del predetto delitto, non sarebbe
stata sufficiente la dimostrazione dell'origine pubblica delle
risorse impiegate in attività non istituzionali: origine pubblica
che sembrava essere stata riconosciuta dal Giudice dell'udienza
preliminare.
Tornato il processo davanti a quest'ultimo, l'imputato Nicolò
Pollari aveva ulteriormente opposto l'esistenza del segreto di Stato
in ordine ai seguenti fatti e temi di prova:
«a) Se la sede di via Nazionale a Roma fosse una sede del SISMI o
di altro soggetto pubblico o privato: se fosse finanziata con risorse
"pubbliche" ovvero con risorse "non pubbliche" e da quale soggetto;
b) se la sede di Via Nazionale a Roma fosse finanziata dallo
Stato o da altro ente pubblico italiano o straniero;
c) se la sede di Via Nazionale a Roma fosse finanziata da un
soggetto italiano privato o straniero;
d) sulla funzione della sede di Via Nazionale a Roma, sulle
persone che lì operavano e la usavano e sulle attività ivi
espletate;
e) se la sede di Via Nazionale a Roma fosse una sede operativa
del SISMI oppure fosse una sede operativa di altri soggetti italiani
o stranieri ovvero di privati;
f) se, dunque, la sede di Via Nazionale a Roma sia mai stata
finanziata con erogazioni iscritte nel bilancio dello Stato o altro
ente pubblico o in qualche modo riconducibile a tali bilanci;
g) se, inoltre, la sede di via Nazionale a Roma fosse un sito
riferibile a privati o a soggetti stranieri, finanziato con risorse
private o straniere;
h) se le somme asseritamente erogate da Pompa Pio a Farina Renato
fossero di origine pubblica o privata o connesse ad operazioni di
intelligence autorizzate dal Governo;
i) il nome del soggetto, persona fisica o giuridica, pubblica o
privata, erogatore e titolare delle somme asseritamente versate al
Farina, nonchè il nome di colui che avrebbe amministrato e
concretamente disposto di tali somme e infine chi possa aver
materialmente consegnate al Farina e chi sia il destinatario finale
di tali somme;
j) se tali somme siano state prelevate dal bilancio dello Stato,
di altro ente pubblico o dello stesso SISMI, ovvero provengano da
soggetti terzi diversi o da soggetti estranei alla P.A.;
k) se tali somme siano state erogate e pagate da un soggetto
italiano o straniero;
l) sulla finalità sottesa a tali erogazioni e sul beneficiario
delle relative somme;
m) se tali erogazioni siano state effettuate, a titolo di
rimborso spese, in relazione a specifiche operazioni autorizzate dal
Governo in cui sia stato in alcun modo coinvolto Renato Farina: su
chi possa aver interessato, al riguardo, il Farina e sulle ragioni di
tale interessamento verso la sua persona;
n) sulla natura e sull'oggetto di tali operazioni. Sugli Organi
che le avevano richieste, disposte e/o autorizzate;
o) se tali operazioni attenessero ad accertamenti ed indagini
relativi alla cattura e/o all'omicidio di ostaggi italiani in Iraq od
al reperimento di documentazione da produrre, in proposito, ad
Autorità italiane competenti. Se tali operazioni inoltre
riguardassero il periodo in cui sono state condotte operazioni
politico/militari in Iraq ed in riferimento alla presenza italiana
e/o di italiani in quel paese, al tempo della c.d. "seconda guerra
del golfo"».
Il Giudice dell'udienza preliminare, con nota del 4 maggio 2015,
aveva quindi informato il Presidente del Consiglio dei ministri della
nuova opposizione del segreto di Stato, chiedendo la conferma della
sua esistenza.
In risposta all'interpello, il Presidente del Consiglio dei
ministri, con nota del 4 giugno 2015, aveva rappresentato che i fatti
e i temi di prova in esso indicati risultavano «compresi nella sfera
di efficacia di segreti di Stato già vigenti, in ragione di
determinazioni di apposizione o di conferma adottate in passato dai
[suoi] predecessori».
Ciò nonostante, nel corso dell'udienza preliminare del 16 luglio
2015, il pubblico ministero aveva concluso insistendo nel chiedere il
rinvio a giudizio degli imputati per il delitto di peculato, sul
presupposto della piena utilizzabilità degli elementi di prova
presenti in atti (documenti e prove dichiarative), dai quali
risulterebbe un rapporto diretto tra il Pompa e il Pollari in ordine
all'attività svolta da quest'ultimo mediante l'utilizzazione di
risorse umane, finanziarie e materiali del SISMI (e, in particolare,
della sede di Via Nazionale, che si asserisce gestita dal Pompa).
Alla luce della trascrizione della fonoregistrazione dell'udienza, la
tesi del pubblico ministero si baserebbe sull'assunto che il rapporto
in questione non sarebbe affatto coperto da segreto di Stato.
1.2- Ad avviso del ricorrente, la richiesta di rinvio a giudizio
degli imputati risulterebbe lesiva delle attribuzioni costituzionali
del Presidente del Consiglio dei ministri in materia di tutela del
segreto di Stato.
Il conflitto sarebbe senz'altro ammissibile sotto il profilo
soggettivo, dovendo reputarsi pacifiche, alla luce della
giurisprudenza costituzionale, sia la legittimazione attiva del
ricorrente, quale potere dello Stato abilitato a difendere la
predetta sfera di attribuzioni; sia la legittimazione passiva della
Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Perugia,
quale organo competente a manifestare definitivamente la volontà del
potere cui appartiene, in quanto direttamente investito delle
funzioni previste dall'art. 112 Cost., e dunque gravato dell'obbligo
di esercitare l'azione penale e le attività di indagine a questa
finalizzate.
Egualmente indubbia risulterebbe l'ammissibilità del conflitto
sotto il profilo oggettivo. Il ricorso sarebbe volto, infatti, a
salvaguardare l'integrità delle attribuzioni costituzionali del
Presidente del Consiglio dei ministri nell'esercizio dell'attività
politica volta alla tutela della sicurezza dello Stato, concretatasi,
nella specie, nella conferma del segreto di Stato su tutti i fatti e
temi di prova indicati nell'atto di interpello del Giudice
dell'udienza preliminare: attribuzioni che risulterebbero lese dalla
richiesta di rinvio a giudizio formulata dal pubblico ministero, in
quanto basata sull'utilizzazione di elementi di prova coperti da
segreto.
Quanto al merito, il ricorrente rammenta come la Corte
costituzionale abbia costantemente fondato, fin dalla sentenza n. 86
del 1977, la legittimità costituzionale dell'istituto del segreto di
Stato sulla sua preordinazione alla tutela dei supremi valori
dell'esistenza, dell'integrità e dell'essenza dello Stato
democratico: valori posti al vertice di quelli cui poggia la salus
rei publicae e, dunque, idonei a giustificare la resistenza di tale
presidio rispetto ad altri interessi, pur costituzionalmente
tutelati, quali quelli connessi all'esercizio della funzione
giurisdizionale.
Nella medesima fondamentale sentenza dianzi citata, la Corte ha
individuato, altresì, nel Presidente del Consiglio dei ministri,
quale organo responsabile della politica generale del Governo ai
sensi dell'art. 95 Cost., il titolare del potere di segretazione:
potere di natura squisitamente politica, il cui esercizio soggiace
all'esclusivo controllo del Parlamento, dinanzi al quale il Governo
è politicamente responsabile (art. 94 Cost.).
Il Parlamento italiano, dapprima con la legge 24 ottobre 1977, n.
801 (Istituzione e ordinamento dei servizi per le informazioni e la
sicurezza e disciplina del segreto di Stato) e, quindi, con la legge
n. 124 del 2007, ha disciplinato la materia facendo puntuale
applicazione delle indicazioni della Corte.
In particolare, l'art. 1, comma 1, lettere b) e c), della legge
n. 124 del 2007, demanda al Presidente del Consiglio dei ministri
l'apposizione e la tutela del segreto di Stato, nonchè la sua
conferma. L'art. 39 delimita l'area degli atti, dei documenti, delle
notizie e delle attività coperti da segreto. Il successivo art. 40,
sostituendo l'art. 202 cod. proc. pen., disciplina la tutela del
segreto sul versante processuale penale, imponendo ai pubblici
ufficiali, ai pubblici impiegati e agli incaricati di pubblico
servizio di astenersi dal deporre su fatti coperti da segreto di
Stato (comma 1); facendo obbligo all'autorità giudiziaria dinanzi
alla quale venga opposto, da parte di un testimone, un segreto di
Stato di informarne il Presidente del Consiglio dei ministri,
sospendendo ogni iniziativa volta all'acquisizione della notizia
oggetto del segreto (comma 2); regolando la procedura volta
all'acquisizione della conferma del segreto e le conseguenze della
conferma, nel senso di prevedere che, laddove la conoscenza di quanto
coperto dal segreto sia essenziale per la definizione del processo,
il giudice deve dichiarare non doversi procedere per l'esistenza del
segreto di Stato, e consentendo comunque all'autorità giudiziaria di
procedere in base ad elementi autonomi dagli atti, documenti e cose
coperti da segreto (commi 3, 4, 5 e 6).
L'art. 41 vieta, a sua volta, ai pubblici ufficiali, ai pubblici
impiegati e agli incaricati di pubblico servizio di riferire riguardo
a fatti coperti dal segreto di Stato, ribadendo l'obbligo
dell'autorità giudiziaria, dinanzi alla quale, nel corso di un
processo penale, sia opposto il segreto di Stato, di informarne il
Presidente del Consiglio dei ministri (comma 1), e regolando in modo
similare la richiesta di conferma e le conseguenze di quest'ultima,
in particolare quanto all'inibizione, per l'autorità giudiziaria, di
acquisire e utilizzare, anche indirettamente, le notizie coperte da
segreto (commi 3, 5 e 6).
Alla luce di tale quadro normativo, l'illegittimità della
richiesta di rinvio a giudizio formulata dalla Procura della
Repubblica di Perugia risulterebbe evidente.
Il segreto di Stato opposto dall'imputato Pollari ha infatti ad
oggetto, tra l'altro, la funzione della sede di via Nazionale in
Roma, le persone che vi operavano o la usavano e le attività ivi
espletate. Avendo il Presidente del Consiglio dei ministri confermato
l'esistenza del segreto su tutte le circostanze indicate nel predetto
atto di interpello, apparirebbe chiara l'infondatezza dell'assunto
del pubblico ministero, secondo il quale il rapporto diretto tra gli
imputati Pollari e Pompa, riguardo alle attività che il Pompa
avrebbe compiuto utilizzando risorse del SISMI - e, in particolare,
la sede di via Nazionale - non sarebbe coperto da segreto:
trattandosi, al contrario, di circostanza agevolmente riconducibile
al tema di prova di cui alla lettera f) dell'atto di interpello.
L'utilizzazione, da parte del pubblico ministero, degli elementi
di prova concernenti il suddetto rapporto si risolverebbe, quindi, in
una inammissibile sostituzione dell'autorità giudiziaria
all'autorità politica nella concreta determinazione di ciò che
costituisce oggetto del segreto di Stato in relazione alla vicenda
processuale in questione, ponendosi, altresì, in aperto contrasto
con il ricordato divieto di acquisizione e utilizzazione, anche
indiretta, delle notizie coperte dal segreto, sancito dall'art. 41,
comma 5, della legge n. 124 del 2007.
Il ricorrente chiede, pertanto, alla Corte di dichiarare che non
spettava alla Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario
di Perugia chiedere il rinvio a giudizio degli imputati per il reato
di peculato aggravato continuato, di cui al capo A) dell'imputazione,
sulla base degli elementi di prova presenti in atti concernenti il
rapporto diretto tra gli imputati Pollari e Pompa in relazione
all'attività ascritta a quest'ultimo, e, conseguentemente, di
annullare detta richiesta.
2.- Il ricorso è stato dichiarato ammissibile con l'ordinanza n.
217 del 2016 e poi novamente depositato dall'Avvocatura generale
dello Stato presso la cancelleria della Corte, con la prova della
rituale notifica, il 9 novembre 2016.
La Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario di
Perugia non si è costituita.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti della
Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Perugia, in
relazione alla richiesta di rinvio a giudizio degli imputati Nicolò
Pollari e Pio Pompa per il reato di peculato aggravato continuato, di
cui al capo A) dell'imputazione, formulata nell'ambito del
procedimento penale n. 02/15 R.G. Dib. e n. 5970/09 R.G. P.M.,
pendente davanti al Giudice dell'udienza preliminare del medesimo
Tribunale.
2.- Giova preliminarmente riepilogare, nei suoi termini
essenziali, la vicenda che ha dato origine al conflitto, quale emerge
dalle deduzioni e dalle produzioni documentali del ricorrente,
nonchè dalla ricostruzione già operata da questa Corte nella
sentenza n. 40 del 2012, richiamata dal ricorrente stesso.
Alla base della vicenda vi è la perquisizione e il conseguente
sequestro di documenti, effettuati il 5 luglio 2006 su disposizione
della Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario di
Milano nell'ambito delle indagini relative al sequestro di persona in
danno di Osama Mustafa Nasr (alias Abu Omar), presso uno stabile di
Via Nazionale in Roma, individuato come una sede del Servizio per le
informazioni e la sicurezza militare (SISMI).
La perquisizione portava alla scoperta di un'attività di
raccolta e di elaborazione di informazioni sulle iniziative, sui
contatti e sugli orientamenti politici di magistrati, funzionari
statali, giornalisti e parlamentari, nonchè sulle iniziative di
movimenti sindacali e associazioni di magistrati, finalizzata,
secondo gli inquirenti, a consentire campagne di discredito nei
confronti di soggetti considerati "ostili" alla maggioranza di
governo dell'epoca.
Su tale presupposto, la Procura della Repubblica di Perugia
procedeva ad indagini preliminari nei confronti dell'ex direttore del
SISMI Nicolò Pollari e di Pio Pompa, già collaboratore e poi
dipendente del Servizio, identificato come gestore della sede di Via
Nazionale, in relazione a due ipotesi di reato.
Agli indagati veniva addebitato, in primo luogo, il delitto di
peculato aggravato continuato, per essersi avvalsi, in concorso tra
loro, di somme e di risorse umane e materiali del SISMI per scopi
estranei a quelli istituzionali del Servizio, quale l'anzidetta
attività di "dossieraggio", acquisendo anche informazioni sulle
indagini in corso a Milano sul sequestro Abu Omar a mezzo del
giornalista Renato Farina, dietro versamento di un compenso di almeno
30.000 euro.
Ai due indagati era contestato, altresì, il reato di violazione
di corrispondenza aggravata continuata, per aver preso cognizione, in
concorso tra loro, della corrispondenza informatica interna
all'associazione Magistrats europeens pour la democratie et les
libertes (MEDEL).
In sede di interrogatorio, entrambi gli indagati opponevano,
tuttavia, che, per difendersi compiutamente dalle accuse loro mosse,
avrebbero dovuto rivelare notizie coperte da segreto di Stato, in
quanto inerenti agli «interna corporis» del Servizio.
Di fronte a ciò, il pubblico ministero chiedeva al Presidente
del Consiglio dei ministri, ai sensi dell'art. 41 della legge 3
agosto 2007, n. 124 (Sistema di informazione per la sicurezza della
Repubblica e nuova disciplina del segreto), di confermare l'esistenza
del segreto di Stato riguardo a quattro circostanze, la cui
conoscenza era ritenuta essenziale per la definizione del
procedimento: conferma che interveniva - nei termini che si
accenneranno subito appresso - con note del 3 e 22 dicembre 2009.
Ritenendo che gli elementi acquisiti e non coperti da segreto
fossero idonei, comunque sia, a sostenere l'accusa in giudizio, il
pubblico ministero formulava, il 29 dicembre 2009, richiesta di
rinvio a giudizio degli imputati.
Investito della richiesta, il Giudice dell'udienza preliminare
del Tribunale ordinario di Perugia sollevava conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato in relazione alle predette note
di conferma del segreto: conflitto che veniva deciso da questa Corte
con la sentenza n. 40 del 2012, nel senso della spettanza al
Presidente del Consiglio dei ministri del potere di emetterle.
Nell'occasione, questa Corte escludeva, tra l'altro, che
costituisse motivo di illegittimità degli atti censurati il
denunciato difetto di sintonia tra il tenore della conferma del
segreto e quello dell'atto di interpello: vale a dire il fatto che -
di fronte alla richiesta di confermare il segreto di Stato riguardo
al "se" il SISMI avesse finanziato la sede di Via Nazionale e
retribuito il Pompa e altra persona - il Presidente del Consiglio dei
ministri avesse confermato invece il segreto in relazione a «modi e
forme» dei finanziamenti e delle retribuzioni. Posto, infatti, che
l'interpello, per i termini in cui era formulato, appariva riferibile
tanto all'esistenza dei finanziamenti e delle retribuzioni, quanto
alle relative modalità, la circostanza che il Capo dell'esecutivo
avesse confermato il segreto «sul quomodo, e non anche sull'an»,
comportava semplicemente «che solo in rapporto al primo operi lo
"sbarramento" all'esercizio dei poteri dell'autorità giudiziaria
conseguente alla conferma».
Di seguito alla pronuncia di questa Corte, il Giudice
dell'udienza preliminare, con sentenza del 1° febbraio 2013,
dichiarava il non luogo a procedere nei confronti degli imputati in
ordine al reato di peculato, per l'esistenza del segreto di Stato, e
in ordine al reato di violazione di corrispondenza, perchè estinto
per prescrizione.
In accoglimento del ricorso proposto dal pubblico ministero, la
sentenza veniva, tuttavia, annullata con rinvio dalla Corte di
cassazione limitatamente alla statuizione relativa al peculato (sesta
sezione penale, sentenza 13 novembre 2014-13 gennaio 2015, n. 1198),
non avendo essa chiarito perchè, ai fini dell'accertamento di tale
delitto, non sarebbe bastata la dimostrazione dell'origine pubblica
delle risorse impiegate dagli imputati in attività non
istituzionali, ma sarebbe occorsa la prova delle modalità della loro
erogazione.
Tornato il processo davanti al Giudice dell'udienza preliminare,
il Pollari chiedeva di essere sottoposto ad esame e, in tale sede,
tornava ad opporre il segreto di Stato su una ulteriore serie di
fatti e di temi di prova, attinenti alla stessa riferibilità al
SISMI, ovvero ad altro soggetto, anche straniero o privato, della
sede di Via Nazionale e, correlativamente, alla natura pubblica,
privata o estera dei relativi finanziamenti, nonchè alla provenienza
delle somme erogate al Farina e alle finalità di tale erogazione
(riguardo alla quale veniva prospettato un possibile collegamento con
operazioni inerenti alla cattura e all'uccisione di ostaggi italiani
in Medio Oriente).
Il Giudice informava, quindi, il Presidente del Consiglio dei
ministri della nuova opposizione del segreto di Stato, chiedendo la
conferma della sua esistenza.
Con nota del 4 giugno 2015, il Presidente del Consiglio dei
ministri rispondeva all'interpello in senso affermativo,
rappresentando che i fatti e i temi di prova in esso indicati
risultavano «compresi nella sfera di efficacia di segreti di Stato
già vigenti, in ragione di determinazioni di apposizione o di
conferma adottate in passato dai [suoi] predecessori» (determinazioni
elencate nell'atto).
Alla successiva udienza preliminare del 16 luglio 2015, il
pubblico ministero, rassegnando le proprie conclusioni ai sensi
dell'art. 421 cod. proc. pen., insisteva, nondimeno, nel chiedere il
rinvio a giudizio degli imputati per il delitto di peculato (unica
imputazione rimasta). Il rappresentante della pubblica accusa
assumeva, in particolare, a sostegno della sua richiesta, che sarebbe
risultato «pacifico», alla luce degli elementi acquisiti, e «non
assolutamente coperto da segreto», il «rapporto diretto» tra il Pompa
e il direttore del SISMI Nicolò Pollari: rapporto dal quale avrebbe
potuto desumersi la riferibilità al secondo delle attività svolte
dal primo.
3.- È qui che si innesta l'odierno conflitto. Con ricorso
depositato il 31 agosto 2015, il Presidente del Consiglio dei
ministri impugnava la «richiesta di rinvio a giudizio» della Procura
della Repubblica di Perugia, ritenendola lesiva delle proprie
attribuzioni in materia di tutela del segreto di Stato: attribuzioni
desumibili - secondo la costante giurisprudenza di questa Corte -
dagli artt. 1, 5, 52, 94 e 95 della Costituzione, e regolate, a
livello di legislazione ordinaria, da varie disposizioni della legge
n. 124 del 2007 (in particolare, dai suoi artt. 1, comma 1, lettere b
e c, 39, 40 - che ha sostituito l'art. 202 del codice di procedura
penale - e 41). Ciò, in quanto detta richiesta risulterebbe fondata
sull'utilizzazione di elementi di prova relativi a temi ricompresi
fra quelli sui quali era stato ritualmente opposto e confermato il
segreto di Stato.
4.- Come dedotto e documentato anche dall'Avvocatura generale
dello Stato in udienza pubblica, successivamente al deposito del
ricorso il processo penale a carico del Pollari e del Pompa ha avuto
ulteriori sviluppi.
Con sentenza del 16 settembre 2015 (depositata il successivo 9
ottobre), il Giudice dell'udienza preliminare, disattendendo la
richiesta di rinvio a giudizio, ha infatti dichiarato il non luogo a
procedere nei confronti degli imputati.
Il Giudice perugino ha ritenuto, in specie, che i fatti
contestati a questi ultimi a titolo di peculato dovessero essere
distinti in tre gruppi: quelli inerenti al reperimento di notizie
dalle cosiddette «fonti aperte»; quelli relativi al reperimento di
notizie da informatori dietro erogazione di compensi imprecisati;
quello concernente il pagamento di 30.000 euro al Farina. I fatti dei
primi due gruppi sono stati riqualificati come delitti di abuso di
ufficio e in relazione ad essi il Giudice dell'udienza preliminare ha
dichiarato non doversi procedere nei confronti degli imputati per
essere il reato estinto per prescrizione. Con riguardo, invece,
all'episodio relativo al versamento di somme al Farina, ferma
restando la sua qualificazione come delitto di peculato, il Giudice
ha dichiarato non doversi procedere per l'esistenza del segreto di
Stato, ritenendo che quest'ultimo osti - non già alla sostenibilità
dell'accusa in giudizio - ma all'esercizio del diritto di difesa
degli imputati in ordine al tema probatorio della provenienza dei
fondi erogati.
Il pubblico ministero ha proposto ricorso per cassazione contro
la sentenza, ma ha poi rinunciato all'impugnazione. Di conseguenza,
la Corte di cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso
(sezione seconda penale, sentenza 17 maggio-29 settembre 2016, n.
40814), rendendo così definitiva la pronuncia di non luogo a
procedere.
5.- Le circostanze ora riferite - come sostenuto anche
dall'Avvocatura generale dello Stato in udienza pubblica - non
determinano la cessazione della materia del contendere.
Questa Corte ha già avuto modo di rilevare, infatti, che, nei
conflitti di attribuzione, la dichiarazione di cessazione della
materia del contendere si impone solo quando l'atto impugnato risulti
annullato con efficacia ex tunc, facendo implicitamente venir meno le
affermazioni di competenza "fonti" del conflitto e privando il
ricorrente dell'interesse ad ottenere una decisione sull'appartenenza
del potere contestato, laddove invece il semplice esaurimento degli
effetti dell'atto impugnato non basta a far cessare il dibattito
circa la spettanza del potere (sentenza n. 150 del 1981).
Più in generale, si è rilevato, poi, che «il giudizio per
conflitto è diretto a definire l'ambito delle sfere di attribuzione
dei poteri confliggenti al momento della sua insorgenza, restando di
regola insensibile agli sviluppi successivi delle vicende che al
conflitto abbiano dato origine» (sentenza n. 106 del 2009).
Nella specie, risulta peraltro dirimente già il solo rilievo
che, per due dei tre gruppi di fatti raccolti sotto il capo di
imputazione relativo al peculato, il proscioglimento è stato
pronunciato per prescrizione, e non già per l'esistenza del segreto
di Stato. Ma, anche con riguardo all'ultimo fatto, v'è da osservare
che la pronuncia di non luogo a procedere promana da un organo (il
giudice dell'udienza preliminare) distinto - sul piano
dell'articolazione dei poteri dello Stato - da quello (il pubblico
ministero) che avrebbe adottato l'atto lesivo delle attribuzioni
costituzionali del ricorrente, e non ne implica la rimozione.
6.- Ciò posto, il ricorso è tuttavia inammissibile.
Nella parte conclusiva dell'atto introduttivo del giudizio, il
ricorrente indica, come oggetto tanto della richiesta della
dichiarazione di non spettanza, quanto di quella di annullamento, la
«richiesta di rinvio a giudizio».
In senso proprio e tecnico, detta formula evoca l'atto tipico di
esercizio dell'azione penale, posto in essere dal pubblico ministero
a chiusura delle indagini preliminari, ai sensi degli artt. 405 e 416
cod. proc. pen. Nel caso di specie, peraltro, tale atto rimonta al 29
dicembre 2009: dunque, a data anteriore di quasi sei anni rispetto a
quella di introduzione del presente giudizio (31 agosto 2015).
La circostanza non sarebbe, di per sè, preclusiva della
proposizione del ricorso. Il conflitto di attribuzione tra poteri
dello Stato non è, infatti, soggetto ad alcun termine perentorio
(sentenza n. 116 del 2003): nè, d'altra parte, il lungo tempo
trascorso può essere assunto, di per sè, come dato rivelatore della
carenza dell'interesse a ricorrere (sentenze n. 58 del 2004 e n. 263
del 2003).
Plurimi elementi rivelano, tuttavia, come il conflitto in esame
si rivolga, non contro l'originario atto di esercizio dell'azione
penale, ma contro l'"insistenza" del pubblico ministero nella
richiesta di rinvio a giudizio in sede di precisazione delle
conclusioni nell'udienza preliminare del 16 luglio 2015,
immediatamente a valle della quale si colloca la proposizione del
ricorso.
Milita in questa direzione, anzitutto, lo stesso dato
cronologico, rapportato allo sviluppo della vicenda processuale. La
richiesta di rinvio a giudizio del 29 dicembre 2009 non venne
all'epoca impugnata dal Presidente del Consiglio dei ministri con lo
strumento del conflitto. Fu, al contrario - come si è visto - il
Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale ordinario di Perugia a
sollevare conflitto di attribuzione nei suoi confronti, in relazione
alle note di conferma del segreto di Stato del 3 e 22 dicembre 2009:
conflitto risolto da questa Corte con la sentenza n. 40 del 2012 a
favore del Presidente del Consiglio dei ministri. Quest'ultimo ha
proposto l'odierno conflitto solo dopo che, nel 2015, tornato il
processo davanti al Giudice dell'udienza preliminare a seguito
dell'annullamento con rinvio della Corte di cassazione, si è
innescata una nuova sequenza di opposizione e conferma del segreto di
Stato, non "recepita", in tesi, dal pubblico ministero nel formulare
le sue conclusioni nella (nuova) udienza preliminare.
Significativa appare, altresì, la circostanza che la richiesta
di rinvio a giudizio del 2009 non è stata prodotta dal ricorrente.
Figura, invece, tra gli atti allegati al ricorso la trascrizione
della fonoregistrazione dell'udienza preliminare del 16 luglio 2015,
recante le conclusioni prese in tale occasione dal pubblico
ministero.
Decisivo risulta, in ogni caso, il tenore delle doglianze. Il
ricorrente si duole, in effetti, del fatto che, nell'udienza
preliminare in questione, il pubblico ministero abbia concluso
insistendo nel chiedere il rinvio a giudizio degli imputati «sul
presupposto della piena utilizzabilità degli elementi di prova
presenti in atti (documenti e prove dichiarative) dai quali
risulterebbe un rapporto diretto tra l'imputato Pompa e l'imputato
Pollari in ordine all'attività svolta da quest'ultimo, mediante
l'utilizzazione di risorse umane, finanziarie e materiali del SISMI
(in particolare della sede di via Nazionale, asseritamente gestita
dallo stesso imputato Pompa)»: rapporto che - secondo il
rappresentante della pubblica accusa - non sarebbe coperto da segreto
di Stato. Ad avviso del ricorrente, la tesi del pubblico ministero
sarebbe del tutto infondata, essendo il suddetto rapporto agevolmente
riconducibile al tema di prova di cui alla lettera f) [recte: d)]
dell'atto di interpello che ha dato luogo alla conferma del segreto
da parte del Presidente del Consiglio dei ministri con la citata nota
del 4 giugno 2015: tema concernente la funzione della sede di Via
Nazionale, le attività in essa svolte e le persone che vi operavano.
Appare evidente come una simile censura non sia riferibile alla
richiesta di rinvio a giudizio, tecnicamente intesa, del 29 dicembre
2009, anteriore di cinque anni e mezzo al predetto atto di conferma
del segreto. All'epoca, il solo atto di conferma del segreto era
quello espresso dalle note del 3 e 22 dicembre 2009, già scrutinato
da questa Corte con la sentenza n. 40 del 2012 e, per quanto si è
visto, di diverso tenore.
7.- È in questa prospettiva che il ricorso si palesa dunque
carente dei requisiti di ammissibilità tanto soggettivo, quanto
oggettivo.
Questa Corte ha riconosciuto, con giurisprudenza costante, al
pubblico ministero la natura di potere dello Stato - legittimato,
come tale, ad essere parte (attiva o passiva) di un conflitto di
attribuzione - in quanto (e solo in quanto) investito
dell'attribuzione, costituzionalmente garantita, inerente
all'esercizio obbligatorio dell'azione penale (art. 112 Cost.), cui
si connette la titolarità diretta ed esclusiva delle indagini ad
esso finalizzate (ex plurimis, sentenze n. 1 del 2013, n. 88 e n. 87
del 2012; ordinanze n. 218 del 2012, n. 241 e n. 104 del 2011, n. 276
del 2008 e n. 124 del 2007). Funzione con riferimento alla quale il
pubblico ministero, organo non giurisdizionale, deve ritenersi
competente a dichiarare definitivamente, in posizione di piena
indipendenza, la volontà del potere giudiziario cui appartiene, come
richiesto dall'art. 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale)
(sentenze n. 420 del 1995, n. 464, n. 463 e n. 462 del 1993).
In quest'ottica, la Corte ha ritenuto senz'altro ammissibile il
conflitto di attribuzione proposto contro il pubblico ministero sia
in relazione agli atti tipici di esercizio dell'azione penale - quali
la richiesta di rinvio a giudizio (sentenze n. 88 del 2012 e n. 410
del 1998) o la richiesta di giudizio immediato (sentenza n. 87 del
2012) - o alla decisione di non esercitarla (richiesta di
archiviazione: sentenza n. 487 del 2000); sia in relazione alle
attività investigative compiute dall'organo dell'accusa nella fase
delle indagini preliminari (sentenze n. 1 del 2013, n. 88 e n. 87 del
2012; ordinanza n. 232 del 2003). E ciò anche in rapporto ad
esigenze di difesa del segreto di Stato (sentenze n. 106 del 2009, n.
487 del 2000, n. 410 e n. 110 del 1998).
Il discorso è, però, diverso con riguardo agli atti del
pubblico ministero successivi all'esercizio dell'azione penale e
interni al processo con essa promosso (quale, nella specie, la
formulazione delle conclusioni nell'udienza preliminare).
Con riguardo a giudizi in via incidentale, questa Corte ha,
infatti, ripetutamente escluso che simili attività ricadano sotto il
cono della previsione dell'art. 112 Cost. (sentenze n. 460 del 1995 e
n. 178 del 1991; ordinanza n. 312 del 2000), non potendo essere
configurate come proiezione necessaria del principio di
obbligatorietà dell'esercizio dell'azione penale (con particolare
riguardo alle impugnazioni, ex plurimis, sentenze n. 242 del 2009, n.
298 del 2008, n. 26 del 2007 e n. 280 del 1995). Conclusione a cui
sostegno militano anche i lavori preparatori della Costituzione, dai
quali «risulta che la costituzionalizzazione dell'obbligo di
esercitare l'azione penale fu trattata sotto i tre seguenti profili:
rapporti del pubblico ministero con il potere esecutivo nel momento
iniziale dell'azione penale; possibilità di prevedere eccezioni a
tale obbligo nel senso di possibili sospensioni o ritardi nel suo
esercizio; controllo del giudice sui possibili casi di mancata
attivazione del pubblico ministero nei confronti di una determinata
notitia criminis. Tutti argomenti attinenti al momento iniziale
dell'azione penale, senza il minimo, neanche implicito, riferimento
ai momenti successivi» (sentenza n. 280 del 1995).
Per quanto specificamente attiene al caso in esame, la
formulazione delle conclusioni nell'udienza preliminare è atto
espressivo, non dell'attribuzione costituzionale prevista dall'art.
112 Cost., ma delle tesi dell'organo dell'accusa in ordine alla
regiudicanda (nella specie, riguardo al fatto che, anche dopo la
nuova opposizione del segreto di Stato da parte di uno degli imputati
e la sua conferma da parte del Presidente del Consiglio dei ministri,
sussistessero i presupposti per il rinvio a giudizio); tesi, come
tali, carenti anche del connotato dell'idoneità lesiva, che pure
condiziona, sul piano oggettivo, l'ammissibilità del conflitto tra
poteri (ex plurimis, sentenza n. 463 del 1993; ordinanze n. 121 del
2011, n. 120 del 2009 e n. 398 del 1999).
D'altra parte, se anche le conclusioni del pubblico ministero
fossero a favore dell'accusato, ciò non equivarrebbe certamente ad
una rinuncia all'azione penale esercitata (che è irretrattabile),
nè le conclusioni vincolerebbero il giudice.
Sulla base di considerazioni similari, mutatis mutandis, questa
Corte ha, del resto, già dichiarato inammissibile, con sentenza n.
163 del 2001, il conflitto tra enti proposto da una Regione, a tutela
della garanzia dell'insindacabilità di un suo consigliere ai sensi
dell'art. 122, quarto comma, Cost., nei confronti di un atto di
impugnazione del pubblico ministero (nella specie, l'appello contro
una sentenza assolutoria). Il conflitto è stato dichiarato
inammissibile per difetto del requisito oggettivo, avendo la Corte
rilevato che il suddetto atto di appello «è privo di qualsiasi
portata "esterna" rispetto allo specifico alveo processuale in cui si
iscrive; esso esprime soltanto l'esercizio del diritto di reclamo che
l'ordinamento assicura, "nel" e "per" il processo, a tutte le parti,
pubbliche o private che siano. L'impugnazione, infatti, qualunque sia
il soggetto legittimato a proporla, ha come termine oggettivo di
riferimento, non la posizione delle parti in quanto tali, ma
unicamente la statuizione giurisdizionale avverso la quale si
reclama. Sicchè, è la statuizione in sè - e non certo l'atto di
gravame - ad essere se mai potenzialmente suscettibile di assumere
quella rilevanza esterna al processo, idonea a perturbare la sfera
delle attribuzioni costituzionalmente riservate ad enti o poteri
dello Stato». Si è ritenuta, peraltro, significativa anche la
circostanza che la «Corte - mentre ha ritenuto il pubblico ministero
legittimato a sollevare conflitto di attribuzione quale "potere",
allorchè venga in discorso l'indipendenza nell'espletamento delle
proprie attribuzioni finalizzate all'obbligatorio esercizio della
azione penale [...] - ha escluso che "il potere del pubblico
ministero di proporre appello avverso la sentenza di primo grado"
possa ritenersi "riconducibile all'obbligo di esercitare l'azione
penale"» (sentenza n. 163 del 2001).
Quanto affermato in relazione all'appello della pubblica accusa
(che è atto che condiziona direttamente, comunque sia, la vicenda
processuale, impedendo il passaggio in giudicato della sentenza di
primo grado), non può non valere, a fortiori, per la precisazione
delle conclusioni in sede di udienza preliminare (che non ha nemmeno
quell'effetto).
8.- Alla luce delle considerazioni che precedono, il conflitto va
dichiarato, dunque, inammissibile.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione tra poteri
dello Stato promosso, nei confronti della Procura della Repubblica
presso il Tribunale ordinario di Perugia, dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso, in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 luglio 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Franco MODUGNO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 luglio 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA