1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 7-10-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 70 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 21 agosto 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 21 agosto 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Paesaggio (tutela del) - Norme della Regione autonoma Sardegna - Norme per il miglioramento del patrimonio esistente - Modifiche alla legge regionale n. 22 del 2019 in materia di proroga di termini - Prevista applicazione delle disposizioni temporanee, dettate dalla legge regionale n. 8 del 2015, fino all'entrata in vigore della nuova legge regionale in materia di governo del territorio e comunque non oltre il 31 dicembre 2020. - Legge della Regione autonoma Sardegna 24 giugno 2020, n. 17 (Modifiche alla legge regionale n. 22 del 2019 in materia di proroga di termini), in particolare, art. 1. (20C00219) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 7-10-2020)

Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato,
presso i cui uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12
contro la Regione Sardegna, in persona del Presidente della
Giunta regionale pro tempore, per la declaratoria di
incostituzionalità della legge regionale 24 giugno 2020 n. 17,
pubblicata nel B.U.R. n. 36 del 25 giugno 2020, avente ad oggetto
«Modifiche alla legge regionale n. 22 del 2019 in materia di proroga
di termini», giusta delibera del Consiglio dei Ministri in data 7
agosto 2020.
La legge regionale n. 17/2020, composta di un unico articolo,
reca il differimento di alcuni termini contenuti in precedenti leggi
regionali ed è censurabile relativamente alla disposizione contenuta
dell'art. 1 che, per i motivi di seguito specificati, viola - da un
lato - l'art. 3 dello Statuto speciale della Regione, come attuato
mediante il decreto del Presidente della Repubblica n. 480 del 1975,
e la potestà legislativa esclusiva in materia di tutela del
paesaggio, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, rispetto alla quale costituiscono norme interposte gli
articoli 135, 143, 145 e 156 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, e - dall'altro lato - l'art. 9 della Costituzione e il
principio di leale collaborazione.
La norma contenuta nell'art. 1 della legge regionale in esame è
volta a disporre un'ulteriore proroga delle disposizioni temporanee
di cui al Titolo H - Capo I «Norme per il miglioramento del
patrimonio esistente» della legge regionale n. 8 del 2015, protraendo
quindi ulteriormente l'efficacia di una disciplina a carattere
derogatorio che era destinata in origine ad avere un'applicazione
temporale estremamente limitata.
La legge regionale 23 aprile 2015, n. 8, infatti, aveva
introdotto, al Titolo H, Capo I, un'articolata disciplina volta a
consentire la realizzazione di volumi edilizi in deroga agli
strumenti urbanistici, stabilendo tuttavia, all'art. 37, comma 1, nel
suo originario tenore, che: «1. Le disposizioni di cui al presente
capo si applicano fino all'entrata in vigore della nuova legge
regionale in materia di governo del territorio e comunque non oltre
il 31 dicembre 2016.»
Tale termine ad quem originariamente previsto è stato oggetto,
nel tempo, di numerose proroghe da parte di disposizioni regionali
succedutesi nel tempo.
Dapprima, l'art. 1, comma 1, lettera a), della legge regionale n.
33 del 2016 ha previsto che: «1. Alla legge regionale 23 aprile 2015,
n. 8 (Norme per la semplificazione e il riordino di disposizioni in
materia urbanistica ed edilizia e per il miglioramento del patrimonio
edilizio), sono apportate le seguenti modifiche:
a) al comma 1 dell'art. 37 le parole "e comunque non oltre il
31 dicembre 2016", sono sostituite dalle seguenti: "e comunque non
oltre il 31 dicembre 2017"; (...)»
L'art. 1, comma 1, della legge regionale n. 26 del 2017, aveva
stabilito che: «1. La lettera a) del comma 1 dell'art. 1 della legge
regionale 7 dicembre 2016, n. 33 (Proroga di termini di cui alla
legge regionale n. 8 del 2015), è così sostituita: ""a) al comma 1
dell'art. 37 le parole "e comunque non oltre il 31 dicembre 2017"
sono sostituite dalle seguenti: "e comunque non oltre il 30 giugno
2019"".»
A sua volta, l'art. 1, comma 1, della legge regionale n. 8 del
2019, nel suo originario tenore, prevedeva che:
«1. Il comma 1 dell'art. 1 della legge regionale 14 dicembre
2017, n. 26 (Modifiche alla legge regionale 7 dicembre 2016, n. 33
(Proroga di termini di cui alla legge regionale n. 8 del 2015) è
così sostituito: """1. La lettera a) del comma 1 dell'art. 1 della
legge regionale 7 dicembre 2016, n. 33 (Proroga di termini di cui
alla legge regionale n. 8 del 2015), è così sostituita: ""a) al
comma 1 dell'art. 37 le parole "e comunque non oltre il 30 giugno
2019" sono sostituite dalle seguenti: "e comunque non oltre il 31
dicembre 2019""".»
L'art. 1, comma 1, della legge regionale n. 22 del 2019, prima
della modifica, stabiliva che: «1. Nell'inciso finale del comma 1
dell'art. 1 della legge regionale 21 giugno 2019, n. 8 (Modifiche
all'art. 1 della legge regionale n. 26 del 2017 (Proroga di termini)
le parole "30 giugno 2019" sono sostituite dalle seguenti: "31
dicembre 2019" e le parole "31 dicembre 2019" sono sostituite dalle
seguenti: "30 giugno 2020".»
Infine, l'art. 1 della legge regionale n. 17 del 2020 dispone
quanto segue: «Nel comma 1 dell'art. 1 della legge regionale 20
dicembre 2019, n. 22 (Modifiche alla legge regionale n. 8 del 2019
(Proroga di termini)) le parole "30 giugno 2020" sono sostituite
dalle seguenti: "31 dicembre 2020".»
Deve, peraltro, ricordarsi che la predetta legge regionale n. 8
del 2015 ha rinnovato, ridefinendola, la disciplina derogatoria del
c.d. «piano casa» regionale, già contenuta nella legge regionale 23
ottobre 2009, n. 4.
In sostanza, con l'ulteriore - ennesima - proroga contenuta nella
legge regionale n. 17 del 2020, la Regione perpetua ulteriormente una
disciplina derogatoria introdotta per la prima volta nel 2009 e che,
pur se con successivi adeguamenti, consente sin da allora (sono
undici anni...) la realizzazione di nuove volumetrie in deroga alla
pianificazione urbanistica, e ciò anche nelle aree sottoposte a
tutela paesaggistica ai sensi del Codice dei beni culturali e del
paesaggio di cui ai decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
La finalità normativa era originariamente quella di consentire
interventi «straordinari», per un periodo temporalmente limitato,
mentre le continue proroghe, apportate con leggi regionali che si
susseguono nel tempo, hanno determinato la sostanziale
stabilizzazione di tali deroghe nel lungo periodo, con il risultato
di accrescere enormemente, per sommatoria, il numero degli interventi
assentibili in contrasto con la disciplina urbanistica.
Appare pertanto evidente che i plurimi interventi normativi
regionali, ripetuti nel tempo, di proroga del termine finale di
applicabilità della disciplina di cui alla predetta legge regionale
23 aprile 2015, n. 8, hanno l'effetto di rendere stabile nel
territorio regionale una disciplina eccezionale, in quanto volta a
consentire realizzazione di volumi edilizi in deroga agli strumenti
urbanistici.
Da qui, la censura di illegittimità costituzionale dell'ultima
proroga disposta dall'art. 1 della legge regionale in esame, per i
motivi che si illustrano di seguito.
Per completezza di informazione, si riferisce che la Regione ha
dato attuazione alla disposizione di cui alla legge regionale n.
17/2020 oggetto di censura, con la legge regionale 13 luglio 2020, n.
21 [Norme di interpretazione autentica del Piano paesaggistico
regionale], pubblicata nel B.U. Sardegna 13 luglio 2020, n. 40,
composta di un solo articolo, l'art. 1 (Interpretazione autentica di
norme di pianificazione paesaggistica), oggetto di separata
impugnazione.
I - Violazione dell'art. 3 dello Statuto speciale della Regione,
come attuato mediante il decreto del Presidente della Repubblica n.
480 del 1975, e della potestà legislativa esclusiva in materia di
tutela del paesaggio, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione, rispetto alla quale costituiscono norme
interposte gli articoli 135, 143, 145 e 156 del Codice dei beni
culturali e del paesaggio.
1. La disciplina regionale oggetto di censura, una volta venuto
meno il suo carattere temporaneo, manifesta palesi profili di
illegittimità costituzionale.
Invero tali interventi, proprio a fronte della loro
ammissibilità, in origine, per un arco di tempo limitato, si
collocano al di fuori del necessario quadro di riferimento che
dovrebbe essere costituito - laddove incidano su beni soggetti a
tutela paesaggistica ai sensi del Codice di settore - dalle
previsioni del piano paesaggistico, ai sensi degli articoli 135, 143,
145 e 156 del Codice di settore. Soltanto a quest'ultimo strumento,
elaborato d'intesa tra Stato e Regione, spetta stabilire, per
ciascuna area tutelata, le c.d. prescrizioni d'uso (ossia i criteri
di gestione del vincolo, volti a orientare la fase autorizzatoria),
nonchè individuare la tipologia delle trasformazioni compatibili, di
quelle vietate e le condizioni delle eventuali trasformazioni.
La Corte costituzionale ha, infatti, da tempo affermato
l'esistenza di un vero e proprio obbligo, costituente un principio
inderogabile della legislazione statale, di elaborazione congiunta
del piano paesaggistico, con riferimento ai beni vincolati (Corte
cost. n. 86 del 2019) e ha rimarcato che l'impronta unitaria della
pianificazione paesaggistica «è assunta a valore imprescindibile,
non derogatile dal legislatore regionale in quanto espressione di un
intervento teso a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto
della legislazione di tutela dei beni culturali e paesaggistici
sull'intero territorio nazionale» (Corte cost., n. 182 del 2006; cfr.
anche la sentenza n. 272 del 2009).
La disciplina introdotta dalla legge regionale impugnata avrebbe,
perciò, dovuto prevedere la propria applicazione, in relazione ai
beni paesaggistici, esclusivamente nei casi e con le modalità
previamente determinati dal piano paesaggistico elaborato
congiuntamente con il Ministero per i beni e le attività culturali
ed il turismo o eventualmente fissati d'intesa con quest'ultimo e
destinati a confluire nel futuro piano. Ciò allo scopo di evitare
che, in sede di rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche, le
singole trasformazioni vengano valutate in modo parcellizzato e non
nell'ambito della considerazione complessiva del contesto tutelato,
specificamente demandata al piano paesaggistico, secondo la scelta
operata in materia dal legislatore nazionale.
2. Al riguardo, deve tenersi presente che la Regione Sardegna ha
approvato il Primo ambito omogeneo dei Piano paesaggistico regionale,
relativo esclusivamente alle aree costiere, il 5 settembre 2006.
Successivamente, il 19 febbraio 2007, è stato sottoscritto dalla
Regione con il Ministero per i beni e le attività culturali il
Protocollo d'Intesa per la verifica e l'adeguamento congiunto del
Piano paesaggistico regionale - Primo ambito omogeneo (ai sensi degli
articoli 143 e 156 del Codice dei beni culturali e del paesaggio),
nonchè per la copianificazione congiunta con lo Stato del relativo
Secondo ambito omogeneo (comprendente le aree interne dell'isola),
attività di copianificazione estesa all'intero territorio regionale
(e quindi non esclusivamente ai beni paesaggistici vincolati ai sensi
del Codice di settore).
Inoltre, il 1° marzo 2013 è stato sottoscritto tra la Regione e
il citato Ministero il Disciplinare attuativo del suddetto Protocollo
d'Intesa, al fine di definire le modalità attuative dei lavori di
copianificazione sia per il Primo che il Secondo ambito. Il predetto
Disciplinare è stato aggiornato con una nuova previsione e
sottoscritto congiuntamente il 18 aprile 2018. Dall'applicazione
delle disposizioni dei suddetti Disciplinari sono derivate numerose
e, a tratti, intense attività di collaborazione tecnica
istituzionale, le quali, nonostante i numerosi sforzi condotti non si
sono ancora concluse con l'approvazione del Piano paesaggistico
verificato e adeguato alle disposizioni del Codice di settore e della
sua estensione alle aree interne dell'Isola.
3. Ciò posto, si osserva che, mediante l'ennesima proroga della
disciplina in materia di «miglioramento del patrimonio edilizio
esistente», la Regione si sottrae ingiustificatamente al proprio
obbligo di redazione congiunta con il Ministero per i beni e le
attività culturali del piano paesaggistico.
Come detto, per le aree costiere le disposizioni della legge
regionale sono dettate in assenza della previa verifica e
dell'adeguamento del vigente Piano paesaggistico - Primo ambito
omogeneo (ai sensi dell'art. 156 del Codice di settore e in ossequio
agli accordi intercorsi), mentre per le aree interne della Regione le
medesime disposizioni sono destinate ad applicarsi al di fuori di un
quadro di disciplina paesaggistica, atteso che, come detto, non
esiste ancora un piano paesaggistico.
Conseguentemente, la previsione, oramai nella sostanza a regime,
di una disciplina che stabilisce ex lege la possibilità di
realizzare volumetrie aggiuntive anche in relazione ai beni
paesaggistici soggetti a tutela, comporta la conseguenza che tali
interventi vengano valutati caso per caso, in occasione del rilascio
dell'autorizzazione dovuta (ai sensi dell'art. 146 del Codice di
settore), senza la contestualizzazione nel dovuto quadro di regole
voluto dal legislatore statale, il quale ha imposto a tutte le
Regioni, inclusa la Sardegna, un obbligo di pianificazione congiunta
con riferimento ai predetti beni (cfr. Corte costituzionale n. 308
del 2013).
In altri termini, la Regione, con l'ennesima proroga di norme
derogatorie e straordinarie, destinate ad applicarsi anche con
riferimento ai beni paesaggistici per i quali non esiste, allo stato,
alcuna pianificazione paesaggistica (aree interne dell'isola), o
esiste una disciplina non adeguata al Codice (aree costiere)
determina surrettiziamente l'effetto di operare una pianificazione ex
lege estesa ai beni paesaggistici, che non tiene conto dei valori
paesaggistici e che, per di più, è disposta ai di fuori della
necessaria condivisione con lo Stato.
4. È noto che l'art. 3, lettera f), dello Statuto speciale della
Regione autonoma della Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 3) attribuisce alla Regione potestà legislativa in materia
di «edilizia e urbanistica», mentre l'art. 6 decreto del Presidente
della Repubblica 22 maggio 1975, n. 480 («Nuove norme di attuazione
dello statuto speciale della regione autonoma della Sardegna»)
trasferisce alla Regione alcune competenze già esercitate dagli
organi del Ministero della pubblica istruzione, poi attribuite al
Ministero per i beni culturali e ambientali.
Va tuttavia rimarcato che, in base ai medesimo art. 3 dello
Statuto speciale, la potestà legislativa regionale in materia di
edilizia e urbanistica deve essere esercitata «In armonia con la
Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica
e col rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi
nazionali, nonchè delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica», e quindi necessariamente nel
rispetto delle previsioni del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, dettate dallo Stato nell'esercizio della potestà
legislativa esclusiva di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione.
La Corte costituzionale ha già chiarito che le norme
fondamentali statali emanate in materia - come il Codice dei beni
culturali e del paesaggio - continuano «ad imporsi al necessario
rispetto del legislatore della Regione Sardegna che eserciti la
propria competenza statutaria nella materia edilizia ed urbanistica»
(sentenza n. 51 del 2006).
Anche più recentemente la Corte ha rimarcato il ruolo e le
attribuzioni del legislatore nazionale con riguardo alle previsioni
dello Statuto speciale della Regione Sardegna, affermando che «Il
legislatore statale conserva il potere di vincolare la potestà
legislativa primaria dell'autonomia speciale attraverso l'emanazione
di leggi qualificabili come "riforme economico-sociali". E ciò anche
sulla base - per quanto qui viene in rilievo - del titolo di
competenza legislativa nella materia "tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali", di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., comprensiva tanto della tutela del
paesaggio quanto della tutela dei beni ambientali e culturali»
(sentenza n. 178 del 2018).
Nel caso in esame, la norma regionale censurata si pone in
contrasto con gli articoli 135, 143, 145 e 156 del predetto Codice,
ove si prevede l'obbligo di pianificazione congiunta con lo Stato
rispetto ai beni paesaggistici sottoposti a tutela e la prevalenza
del piano paesaggistico - che costituisce la vera e propria
«costituzione del territorio» - su ogni altro atto di pianificazione
territoriale e urbanistica.
Al riguardo, la Corte costituzionale ha riconosciuto la
prevalenza dell'impronta unitaria della pianificazione paesaggistica,
rimarcando che: «Come questa Corte ha avuto modo di affermare anche
di recente con la sentenza n. 367 del 2007, sul territorio vengono a
gravare più interessi pubblici: da un lato, quelli concernenti la
conservazione ambientale e paesaggistica, la cui cura spetta in via
esclusiva allo Stato, in base all'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost.; dall'altro, quelli riguardanti il Governo del territorio e
la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali (fruizione del
territorio), che sono affidati, in virtù del terzo comma dello
stesso art. 117, alla competenza concorrente dello Stato e delle
Regioni. In definitiva, si "tratta di due tipi di tutela, che ben
possono essere coordinati fra loro, ma che debbono necessariamente
restare distinti"» (così la citata sentenza n. 367 del 2007).
Ne consegue, sul piano del riparto di competenze tra Stato e
Regione in materia di paesaggio, la «separatezza tra pianificazione
territoriale ed urbanistica, da un lato, e tutela paesaggistica
dall'altro», prevalendo, comunque, «l'impronta unitaria della
pianificazione paesaggistica» (sentenza n. 182 del 2006). È in
siffatta più ampia prospettiva che, dunque, si colloca il principio
della «"gerarchia" degli strumenti di pianificazione dei diversi
livelli territoriali, espresso dall'art. 145 del decreto legislativo
n. 42 del 2004» (sentenza n. 180 del 2008).
Anche di recente la Corte costituzionale ha ribadito l'esistenza
di un vero e proprio obbligo, costituente un principio inderogabile
della legislazione statale, di elaborazione congiunta del piano
paesaggistico, con riferimento ai beni vincolati (Corte cost. n. 86
del 2019) e ha sottolineato che l'impronta unitaria della
pianificazione paesaggistica «è assunta a valore imprescindibile,
non derogabile dal legislatore regionale in quanto espressione di un
intervento teso a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto
della legislazione di tutela dei beni culturali e paesaggistici
sull'intero territorio nazionale» (Corte cost., n. 182 del 2006; cfr.
anche la sentenza n. 272 del 2009).
D'altro canto, la Corte ha affermato anche che la compressione di
diritti costituzionali (nel caso qui in esame, l'interesse alla
tutela del paesaggio e il principio di copianificazione, sopra
richiamato) può essere giustificata talora, per ragioni eccezionali,
per un limitato arco temporale, e che è conseguentemente illegittima
la proroga di tale compressione (cfr. Corte cost., sentenza n. 186
del 2013).
La disposizione regionale censurata è, pertanto, illegittima per
violazione dell'art. 3 dello Statuto speciale della Regione, come
attuato mediante il decreto del Presidente della Repubblica n. 480
del 1975, e della potestà legislativa esclusiva in materia di tutela
dei paesaggio, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, rispetto alla quale costituiscono norme interposte gli
articoli 135, 143, 145 e 156 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio.
II - Violazione dell'art. 9 Costituzione, anche in relazione
all'art. 117, secondo comma, lettera s).
1. È, inoltre, ravvisabile per la normativa regionale de qua la
violazione dell'art. 9 della Costituzione, in quanto la disciplina
introdotta mediante la legge regionale censurata è potenzialmente
pregiudizievole per la tutela del paesaggio, che ha valenza di
interesse costituzionale primario e assoluto (v. Corte costituzionale
n. 367 del 2007).
Come sopra detto, anche a voler ritenere giustificata la prima
compressione subita da tale interesse, non si giustifica, invece, la
proroga sine die della disciplina regionale, che ha determinato
l'abbassamento del livello della tutela del paesaggio, oltretutto in
palese violazione del principio fondamentale di co-gestione e
co-pianificazione del territorio e del paesaggio.
2. Come è noto, il Codice dei beni culturali e del paesaggio
disciplina il procedimento di redazione e di approvazione del piano
paesaggistico, quando esso abbia a oggetto o comunque interessi aree
vincolate come beni paesaggistici, ai sensi degli articoli 136 e 142
del medesimo Codice.
In tal caso, alla elaborazione di quella parte del piano concorre
in via obbligatoria, in uno con la regione interessata, il Ministero
(cfr. art. 135, comma 1), secondo un canone di leale collaborazione
fra Stato e Regioni che trova la sua compiuta realizzazione
esclusivamente nella forma della condivisione necessaria delle scelte
di pianificazione paesaggistica territoriale.
Lo stesso principio di leale collaborazione può spingere
peraltro le Regioni a coinvolgere il Ministero nell'elaborazione
complessiva del piano, in riferimento, quindi, a tutto il territorio
considerato, ivi inclusi gli ambiti non vincolati.
Il punto di equilibrio dei poteri statali e regionali nella
materia della tutela e valorizzazione del paesaggio risponde a un
fondamentale principio, che sorregge l'intero sistema della tutela
del paesaggio e che si compendia nella co-decisione e nella
compartecipazione necessarie tra Stato e regione in tutte e tre le
fasi in cui si articola la tutela paesaggistica, ossia
individuazione, pianificazione e gestione, quest'ultima esercitata
mediante il rilascio delle autorizzazioni degli interventi relativi
ai beni tutelati.
La necessità del raggiungimento del punto di equilibrio -
rispondente peraltro al fondamentale principio della codecisione e
della compartecipazione necessarie tra Stato e Regione in tutte e tre
le fasi in cui si articola la tutela paesaggistica (individuazione,
pianificazione e gestione-controllo autorizzatorio dei vincoli), che
sorregge l'intero sistema della tutela del paesaggio - è stato più
volte ribadito nella giurisprudenza di codesta Corte Ecc.ma, in
riferimento alle Regioni a statuto speciale (v. Corte costituzionale,
24 maggio 2009, n. 164; 17 marzo 2010, n. 101; 24 luglio 2013, n.
238) ed a quelle ordinarie (si veda la giurisprudenza dianzi citata).
La legge regionale che si impugna viola, pertanto, direttamente
questi fondamentali parametri costituzionali.
3. La ragione fondante la previsione dell'obbligatoria co-
pianificazione tra Stato e Regione per i beni paesaggistici - a suo
tempo esplicitata dal secondo decreto legislativo correttivo n.
63/2008 - risiede invero nella necessità di evitare che il Piano
territoriale regionale, atto fondamentale che rappresenta la
Costituzione del territorio, possa essere esposto a continue, anche
radicali, rivisitazioni con il succedersi degli organi regionali.
Il Piano regionale, invece, ha un senso in quanto piano generale
sovraordinato a tutti gli altri strumenti di pianificazione
territoriale, sia urbanistica sia settoriale (art. 145 del Codice
cit.), ponendosi necessariamente in una dimensione temporale di
stabilità e di lungo periodo, incompatibile con le unilaterali
scelte dei soli organi regionali, poichè esprime le scelte di fondo
della pianificazione futura del territorio.
È conseguentemente ragionevole che esso richieda, per essere
definito e modificato, procedure non ordinarie, ma «rinforzate» e
aggravate, che consentano da un lato una più approfondita e meditata
valutazione, dall'altro lato una più ampia condivisione che superi
anche i limitati confini regionali, attraverso la partecipazione
determinante di una pluralità di attori istituzionali e trascenda la
singola amministrazione che, in un determinato momento
politico-istituzionale, si trovi ad essere titolare della funzione.
È esattamente questa la ragione per la quale il legislatore
nazionale, introducendo una norma che costituisce l'architrave del
sistema di tutela, ha voluto la necessaria condivisione tra lo Stato
e la Regione dell'eventuale revisione del Piano paesaggistico.
Sotto un diverso, ma fondamentale e convergente profilo, occorre
inoltre rilevare che i beni paesaggistici propri di ciascuna Regione
italiana, nella logica degli articoli 9 e 117 della Costituzione,
trascendono, sia come valore culturale e sociale, sia come
bene-interesse giuridicamente rilevante, l'ambito territoriale
regionale, riferibile alla collettività ivi stanziata, per assurgere
a una dimensione sicuramente nazionale.
Gli stessi sono infatti beni comuni riferibili all'intera
collettività nazionale, di tal che è la Repubblica ad avere
competenza a tutelare il paesaggio e rientra nella competenza
esclusiva dello Stato il compito di tutelare l'ambiente.
Anche in un'ottica che tenga presente il ruolo degli enti
territoriali alla luce del fondamentale principio di bilanciamento e
di leale collaborazione in presenza di eventuali competenze
concorrenti, ciò non può che significare come, anche da questo
punto di vista, il potere degli organi regionali di ridisegnare i
connotati dei relativi paesaggi incontra un preciso limite costituito
(quanto meno) dal potere di necessaria co-decisione statale
opponibile anche all'autonomia regionale.
La ricostruzione del sistema normativo fin qui prospettata,
invero, appare perfettamente coerente con i parametri costituzionali
e non svilisce in alcun modo la centralità del ruolo e delle
competenze regionali, riconosciute sia dal Codice del 2004, sia dalla
Convenzione europea del paesaggio di Firenze del 2000.
Resta infatti fermo e non contestato il ruolo centrale,
strategico e propositivo dell'autonomia regionale.
La stessa deve però necessariamente confrontarsi, su un piano
paritario e codecisionale, con il ruolo, parimenti essenziale, degli
uffici periferici dello Stato.
III - Violazione del principio di leale collaborazione.
Deve, infine, rilevarsi che, mediante la legge regionale in
esame, la Regione Sardegna si sottrae ingiustificatamente al proprio
obbligo di redazione congiunta con il Ministero per i beni e le
attività culturali del Piano paesaggistico, violando il principio di
leale collaborazione.
Come detto, infatti, la Regione ha assunto l'impegno, nei
confronti di detto Ministero, di pianificare congiuntamente il
territorio regionale. La legge regionale in esame costituisce invece
il frutto di una scelta assunta unilateralmente dalla Regione, al di
fuori del lungo percorso condiviso con lo Stato all'indomani
dell'approvazione del piano paesaggistico regionale.
Va ricordato al riguardo che, secondo l'insegnamento della Corte
costituzionale, il principio di leale collaborazione «deve presiedere
a tutti i rapporti che intercorrono tra Stato e Regioni», atteso che
«la sua elasticità e la sua adattabilità lo rendono particolarmente
idoneo a regolare in modo dinamico i rapporti in questione,
attenuando i dualismi ed evitando eccessivi irrigidimenti» (così in
particolare, tra le tante, Corte costituzionale n. 31 del 2006). In
particolare, la Corte ha chiarito che «Il principio di leale
collaborazione, anche in una accezione minimale, impone alle parti
che sottoscrivono un accordo ufficiale in una sede istituzionale di
tener fede ad un impegno assunto» (così ancora la sentenza da ultimo
richiamata).
Pertanto, anche a prescindere dagli altri profili di
illegittimità costituzionale sopra evidenziati, in ogni caso la
Regione non avrebbe potuto, con una propria legge, liberarsi
dall'obbligo della pianificazione congiunta dell'intero territorio
regionale, assunto nei confronti dello Stato.
La scelta della Regione Sardegna di assumere iniziative
unilaterali e reiterate, al di fuori del percorso di collaborazione
già proficuamente avviato con lo Stato, si pone, pertanto, in
contrasto anche con il predetto principio di leale collaborazione.
Tanto premesso e considerato, giusta delibera del Consiglio dei
Ministri in data 7 agosto 2022.

P. Q. M.

Si chiede che la Corte costituzionale adita voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale legge regionale 24 giugno 2020 n. 17,
pubblicata nel B.U.R. n. 36 del 25 giugno 2020, avente ad oggetto
«Modifiche alla legge regionale n. 22 del 2019 in materia di proroga
di termini», in particolare del suo art. 1, per violazione dell'art.
3 dello Statuto speciale della Regione, come attuato mediante il
decreto del Presidente della Repubblica n. 480 del 1975, e della
potestà legislativa esclusiva in materia di tutela del paesaggio, di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione,
rispetto alla quale costituiscono norme interposte gli articoli 135,
143, 145 e 156 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, nonchè
per violazione dell'art. 9 della Costituzione e del principio di
leale collaborazione;
Si produrrà copia della delibera del Consiglio dei ministri.
Roma, 19 agosto 2020

L'Avvocato dello Stato: Albenzio