1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 23-1-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 7 gennaio 1991
N. 1 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 7 gennaio 1991 (della regione Marche) Sanita' pubblica - Misure urgenti per il finanziamento del saldo della maggiore spesa sanitaria relativa agli anni 1987 e 1988 e disposizioni per il finanziamento della maggiore spesa sanitaria relativa all'anno 1990 - Accollo alle regioni dell'onere economico della relativa spesa, cui le regioni sono autorizzate a provvedere mediante alienazione di beni od utilizzazione del provento di tributi - Sostanziale conferma con la legge di conversione di detto accollo di oneri alle regioni anche se con riduzione della entita' dello stesso a causa dell'ammortamento parziale a carico dello Stato - Indebita invasione della sfera di competenza regionale e lesione della autonomia finanziaria delle regioni. (D.-L. 15 settembre 1990, n. 262, convertito nella legge 19 novembre 1990, n. 334). (Cost., artt. 117, 118 e 119). (091C0023) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 23-1-1991)

Ricorso della regione Marche, in persona del presidente della
Giunta regionale pro-tempore, elettivamente domiciliato in Roma,
presso il prof. avv. Franco Gaetano Scoca, dal quale è rappresentato
e difeso giusta procura a margine; contro lo Stato Italiano, in
persona del Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore; per
conflitto di attribuzioni, in relazione al decreto-legge 15 settembre
1990, n. 262, convertito nella legge 19 novembre 1990, ed in
particolare a proposito delle modifiche apportate con la legge di
conversione all'art. 3 del decreto-legge.
F A T T O
Il decreto-legge 15 settembre 1990, n. 262, convertito, con
modificazioni, nella legge 19 novembre 1990, n. 334, reca "misure
urgenti per il finanziamento del saldo della maggiore spesa sanitaria
relativa all'anno 1990".
Mentre per il ripianamento dei disavanzi sanitari per gli anni
1987 e 1988, è previsto il ricorso ad operazioni di mutuo con oneri
di ammortamento a carico del bilancio dello Stato; e mentre per le
spese eccedenti le entrate relativamente all'esercizio 1989, si fa
ricorso sia ai proventi dell'alienazione di beni patrimoniali e non
vincolati di proprietà di enti locali e con vincolo di destinazione
alle unità sanitarie locali, sia ad operazioni di mutuo con oneri
d'ammortamento a carico del Fondo sanitario nazionale; per il
finanziamento della spesa per l'esercizio 1990 in eccedenza agli
stanziamenti di parte corrente del bilancio di previsione sono
previsti:
fino alla concorrenza di L. 90.000 a cittadino residente nella
regione, operazioni di mutuo effettuate dalla regione con oneri di
ammortamento a carico dello Stato;
per la spesa residua: a) quanto al 25 per cento, oneri a carico
del bilancio della regione; b) quanto al restante 75 per cento, mutui
con oneri di ammortamento a carico dello Stato.
In particolare, per quanto riguarda la spesa eccedentaria per il
1990, l'art. 3 del testo legislativo citato prevede le sequenze
procedimentali che si espongono. La regione autorizza (può
autorizzare) le unità sanitarie locali e gli altri enti che
gesticono i servizi sanitari finanziati dal Fondo sanitario
nazionale, ad assumere impegni per l'esercizio finanziario 1990
(anche) in eccedenza agli stanziamenti di parte corrente del bilancio
di previsione, per provvedere a spese improcrastinabili e di assoluta
urgenza. Previamente peraltro la regione deve fissare limiti
prequantificati di spesa (eccedentaria?) per ciascun ente.
La spesa eccedentaria viene finanziata mediante l'assunzione da
parte degli enti di spesa (unità sanitarie locali ed altri enti
gestori di servizi sanitari) di anticipazioni straordinarie di cassa
(che vengono autorizzate dalla regione) con i loro tesorieri.
La spesa effettivamente sostenuta da tali enti, con gli oneri
derivanti dalle anticipazioni, viene assunta dalla regione, che
provvede a finanziaria secondo quanto si è già detto. Si deve
peraltro aggiungere che, con l'art. 3- bis, il legislatore statale
indica non solo la quota di spesa che viene posta a carico del
bilancio regionale, ma anche i modi ed i mezzi con i quali la regione
deve far fronte alla maggiore spesa non prevista in bilancio:
disponibilità di bilancio; alienazione di beni disponibili; mutui
con alcuni istituti di credito, avvalendosi, in questo caso, per la
copertura delle rate di ammortamento, delle entrate tributarie
(future) previste da una legge-delega (legge 14 giugno 1990, n. 158),
non ancora seguita dai decreti delegati.
La suddetta discipline legislativa viola la sfera delle
attribuzioni della regione per i seguenti motivi di
D I R I T T O
Violazione degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzionale.
1. - Le disposizioni impugnate (artt. 3 e 3- bis, del
decreto-legge 15 settembre 1990, n. 262, quali risultano dalla legge
di conversione) pongono a carico della regione, e in particolare
dell'esercizio finanziario 1990, rilevanti oneri connessi con il
servizio sanitario nazionale. Ciò facendo, tali disposizioni violano
l'autonomia legislativa, la sfera amministrativa e l'autonomia
finanziaria della regione, sotto diversi profili.
In primo luogo va sottolineato che lo Stato pone a carico della
regione oneri finanziari che vanno a gravare sul bilancio 1990,
quando il relativo esercizio finanziario è quasi al termine. Ciò
comporta violazione dell'autonomia finanziaria e contabile della
regione, la quale deve essere in grado di iscrivere tempestivamente
nel proprio bilancio gli oneri e le spese ai quali intende far fronte
nel corso dell'esercizio.
È frontalmente contrario al principio di autonomia il fatto che
lo Stato carichi, con atti di autorità, di oneri finanziari
imprevisti ed imprevedibili il bilancio regionale, soprattutto quando
tale comportamento autoritario viene a sconvolgere un esercizio
finanziario già quasi al termine.
Del tutto legittimamente la regione non ha previsto nel suo
bilancio 1990 spese per il servizio sanitario nazionale, dato che
tale Servizio deve (doveva) per legge essere finanziato interamente
dal Fondo sanitario nazionale, secondo il disposto della legge
fondamentale del 1978 (legge 23 dicembre 1978, n. 833). Costituisce
pertanto violazione dell'autonomia regionale il trasferimento, nel
corso dell'esercizio finanziario, a carico del bilancio regionale di
oneri che dovevano far capo al Fondo sanitario nazionale.
2. - Sotto un profilo più ampio la impostazione di oneri
finanziari connessi con il Servizio sanitario nazionale a carico
della regione contraddice con i principi stessi cui si ispira la
disciplina del servizio medesimo, e che ha profondamente inciso sulle
attribuzioni regionali in tema di igiene e sanità. Al punto che
codesta sovrana Corte ha ritenuto che, in questa materia, il riparto
delle competenze sia determinato da criteri parzialmente modificati
rispetto a quelli generalmente fissati con l'art. 117 della
Costituzione. È stato ritenuto, infatti, che l'assistenza sanitaria
ed ospedaliera, "sebbene compresa nell'elenco dell'art. 117 della
Costituzione, non si risolva (e) in una materia pienamente
assimilabile agli altri settori di competenza regionale: sia per le
peculiari forme e modalità di finnziamento della relativa spesa
pubblica, sia - soprattutto - per i tipici apporti, che l'ordinamento
vigente stabilisce fra le varie specie di enti ed organismi
cooperanti ed interagenti nella materia medesima" (Corte
costituzionale 5 novembre 1984, n. 245).
Tale peculiare interpretazione delle attribuzioni regionali in
tema di igiene e sanità trova la sua giustificazione, ma anche il
suo limite, nella disciplina del Servizio sanitario nazionale, come
d'altronde è stato pienamente posto in rilievo da codesta sovrana
Corte. La quale ha osservato che la legge n. 833/1978 ha distinto tre
ordini di competenze, "il primo dei quali spetta allo Stato, in nome
del principio di eguaglianza di tutti i cittadini nei confronti del
servizio (cfr. gli artt. 3 ss., 47, 48, 51 della legge citata);
mentre il secondo s'impernia sulle funzioni legislative e
programmatiche affidate alle regioni (specialmente in base agli artt.
11, 15, nono comma, 50 e 55 della legge citata); ed il terzo
interessa in sostanza quei nuovi organismi che sono le unità
sanitarie locali (sia pure concepite come "strutture operative" dei
comuni), le quali svolgono tutti i compiti residui, disponendo in tal
senso d'una indubitabile autonomia gestionale ed organizzativa"
(Corte costituzionale, sent. citata).
Soprattutto la giurisprudenza di codesta sovrana Corte, ha posto
nel dovuto rilievo che le regioni, anche se sono dotate di alcuni
poteri atti a "contenere la spesa sanitaria" o ad "impedire il
formarsi di maggiori oneri" (si tratta peraltro di poteri di ordine
programmatorio, e quindi, anche assuntane l'efficacia, tali da
operare sul lungo periodo), non hanno peraltro "l'effettiva
responsabilità degli eventuali disavanzi delle unità sanitarie
locali". Un assunto del genere risulta, secondo la giurisprudenza cui
si fa riferimento, smentita "dalla considerazione che la parte
essenziale della spesa sanitaria ed ospedaliera non può non gravare
sullo Stato (... per l'evidente ragione che il diritto alla salute
spetta egualmente a tutti i cittadini e va salvaguardato sull'intero
territorio nazionale. Non è pertanto casuale che la sfera in
questione sia prevalentemente rigida e non si presta a venire
manovrata, in qualche misura, se non dagli organi centrali di
governo. È appunto l'esigenza di pari trattamento, sottesa
all'intera riforma sanitaria, che spiega per quali motivi le singole
ragioni non possono - almeno di regola - incidere sulla spesa
farmaceutica e sugli altri oneri derivanti dalle prestazioni mediche,
sui ricoveri ospedalieri, sullo stato giuridico ed economico del
personale dipendente delle unità sanitarie locali, sul regime del
personale a rapporto convenzionale, sugli stessi acquisti dei beni e
dei servizi indispensabili per il funzionamento delle unità
sanitarie locali". In breve, riassume la giurisprudenza di codesta
sovrana Corte, "gran parte della sfera sanitaria si forma
indipendentemente dalle scelte regionali (e delle stesse
deliberazioni degli organi di gestione delle unità sanitarie
locali".
Va sottolineato ulteriormente che la spesa eccedentaria rispetto
alle previsioni 1990 riguarda la parte corrente e non è connessa con
alcun intervento (o mancato intervento) della regione. Essa è dovuta
esclusivamente dallo Stato; il quale, alternativamente e forse
cumulativamente, da un lato ha sottostimato le previsioni di spesa e
dall'altro ha adottato provvedimenti atti ad aumentare il volume
della spesa 1990. Porre pertanto a carico della regione la spesa
eccedentaria non dovuta da interventi regionali risulta assolutamente
ingiustificato palesemente in contrasto con l'ordine delle competenze
regionali, quale risulta sia dagli artt. 117-118 della Costituzione,
sia dalla legge n. 833/1978 e successive integrazioni e
modificazioni.
Le disposizioni impugnate giungono a stabilire perfino in che modo
la Regione deve far fronte agli oneri finanziari che vengono
accollati al suo bilancio. Anche questo viola l'autonomia regionale.

P. Q. M.
si chiede che la sovrana Corte adita, voglia accertare che le
disposizioni impugnate violano la sfera delle attribuzioni proprie
della regione ricorrente; e, per l'effetto, voglia annullarle; con
ogni conseguenza di legge.
Roma, addì 18 dicembre 1990
Prof. avv. Franco Gaetano SCOCA

91C0023