1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 14-3-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 30 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 settembre 2011
Ordinanza del 7 settembre 2011 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Campania - sez. staccata di Salerno sul ricorso proposto dal Comune di Salerno contro Provincia di Salerno ed altri. Ambiente - Disposizioni urgenti per la cessazione dello stato di emergenza in materia di rifiuti nella Regione Campania - Attribuzione, ai Presidenti delle Province della Regione Campania, dal 1° gennaio 2010 sino al 30 settembre 2010, in deroga agli artt. 42, 48 e 50 del T.U. delle leggi sull'ordinamento degli enti locali di cui al d.lgs. n. 267/2000, delle funzioni e dei compiti spettanti agli organi provinciali in materia di programmazione del servizio di gestione integrata dei rifiuti da organizzarsi prioritariamente per ambiti territoriali nel contesto provinciale e per distinti segmenti delle fasi del ciclo di gestione dei rifiuti - Violazione di norme internazionali - Lesione della sfera di competenza regionale - Lesione dei principi di sussidiarieta', differenziazione ed autonomia - Lesione della sfera di competenza statale in materia di ambiente - Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla normativa comunitaria - Violazione dei principi di tutela della concorrenza e di liberta' di stabilimento. - Decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195, convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio 2010, n. 26, art. 11, comma 1. - Costituzione, artt. 11, 114, commi primo e secondo, 117, commi primo e secondo, e 118, commi primo e secondo. Ambiente - Disposizioni urgenti per la cessazione dello stato di emergenza in materia di rifiuti nella Regione Campania - Previsione che le amministrazioni provinciali, anche per il tramite delle relative societa' partecipate, subentrano nei contratti in corso con soggetti privati che svolgano attivita' di raccolta, trasporto, trattamento, smaltimento e recupero di rifiuti - Previsione, in alternativa, della possibilita' per le amministrazioni provinciali di affidare il servizio in via di somma urgenza, nonche' di prorogare i contratti in cui sono subentrate per una sola volta e per un periodo non superiore ad un anno con un abbattimento del tre per cento del corrispettivo negoziale inizialmente previsto - Violazione di norme internazionali - Lesione della sfera di competenza regionale - Lesione dei principi di sussidiarieta', differenziazione ed autonomia - Lesione della sfera di competenza statale in materia di ambiente - Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla normativa comunitaria - Violazione dei principi di tutela della concorrenza e di liberta' di stabilimento. - Decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195, convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio 2010, n. 26, art. 11, comma 2. - Costituzione, artt. 11, 114, commi primo e secondo, 117, commi primo e secondo, e 118, commi primo e secondo. Ambiente - Disposizioni urgenti per la cessazione dello stato di emergenza in materia di rifiuti nella Regione Campania - Previsione che le amministrazioni provinciali anche per il tramite delle relative societa' partecipate subentrano nei contratti in corso con soggetti privati che svolgano attivita' di raccolta, trasporto, trattamento, smaltimento e recupero di rifiuti - Previsione che i costi dell'intero ciclo di gestione dei rifiuti di competenza delle amministrazioni territoriali, trovano integrale copertura economica nell'imposizione dei relativi oneri a carico dell'utenza - Previsione che, per fronteggiare i relativi oneri finanziari, le societa' provinciali di cui alla legge della Regione Campania n. 4 del 2007, agiscono sul territorio quali soggetti preposti all'accertamento ed alla riscossione della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani (TARSU) e della tariffa integrata ambientale (TIA) - Previsione, altresi', che dette Societa' attivano adeguate azioni di recupero degli importi evasi e che i comuni della Regione Campania trasmettano alle Province, per l'eventuale inoltro alle societa' provinciali nel termine di trenta giorni dall'entrata in vigore della normativa censurata: gli archivi afferenti alla TARSU ed alla TIA; i dati afferenti alla raccolta dei rifiuti nel territorio comunale; la banca dati aggiornata al 31 dicembre 2008 dell'anagrafe della popolazione con le informazioni sulla residenza e sulla composizione del nucleo familiare, comunicando periodicamente gli aggiornamenti dei dati relativi - Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla normativa comunitaria - Lesione della sfera di competenza statale in materia di ambiente - Violazione dei principi di tutela della concorrenza e di liberta' di stabilimento. - Decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195, convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio 2010, n. 26, art. 11, comma 3. - Costituzione, artt. 11, 114, commi primo e secondo, 117, commi primo e secondo, e 118, commi primo e secondo. (012C0065) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 14-3-2012)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 918 del 2010, e sui relativi motivi aggiunti,
proposti da Comune di Salerno, in persona del Sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso, come da procura a margine dell'atto di
ricorso ed in virtù di delibera di Giunta comunale n. 617 del 25
maggio 2010, dagli avv.ti Antonio Brancaccio e prof. Vincenzo
Cocozza, con i quali elettivamente domicilia, presso lo studio del
primo, in Salerno, Largo Dogana Regia, n. 15;
Contro:
Provincia di Salerno, in persona del Presidente pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avv. Lorenzo Lentini, ed elettivamente
domiciliato in Salerno, corso Garibaldi, n. 103;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente pro tempore,
Ministero dell'economia e delle finanze, Ministero della
difesa, Ministero dell'interno, Ministero del lavoro e delle
politiche sociali, in persona dei rispettivi ministri pro tempore,
tutti rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato
di Salerno, domiciliata per legge in Salerno, al corso Vittorio
Emanuele, n. 58;
Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore, non
costituitosi in giudizio;
Nei confronti di:
Società EcoAmbiente Salerno s.p.a. (di seguito:
Ecoambiente), in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentato e difeso dagli avv.ti Giuseppe Abbamonte e Feliciana
Fermentino, con i quali elettivamente domicilia in Salerno, corso
Garibaldi n. 103;
Consorzio comuni Bacino Salerno 2, in persona del legale
rappresentante pro tempore, non costituitosi in giudizio;
Soc. Ges.co. Ambiente s.c.a.r.l., in persona del
rappresentante legale pro tempore, non costituitosi in giudizio;
Per l'annullamento:
quanto al ricorso introduttivo, notificato il 31 maggio 2010
e depositato 1'8 giugno successivo, ed ai motivi aggiunti, notificati
il 12 luglio 2010 e depositati il successivo 13:
a) del provvedimento del Presidente, della Provincia di
Salerno prot. n. 409 del 30.3.2010, successivamente notificato, a
firma anche dell'Assessore all'ambiente, avente ad oggetto «Ciclo
integrato dei rifiuti - Indirizzi applicativi - Legge n. 26 del
2.2.2010»;
b) della deliberazione del Consiglio di Amministrazione
della società provinciale Ecoambiente n. 3/2010, richiamata nel
provvedimento di cui al punto precedente;
c) della nota del Presidente della Provincia di Salerno
prot. n. 471 del 15.4.2010, a firma anche dell'Assessore
all'ambiente, avente ad oggetto «Richiesta documentazione/chiarimenti
- Nota 409 del 30.3.2010» «Ciclo integrato dei rifiuti - Indirizzi
applicativi - Legge n. 26 del 26.2.2010»;
d) della nota dell'Amministratore delegato della società
provinciale Ecoambiente del 3.5.2010, avente ad oggetto «Ciclo
integrato - Legge di conversione n. 26 del 26.2.2010 - Note tecniche
per la fatturazione»;
e) del provvedimento di costituzione della società
provinciale Ecoambiente, atto non conosciuto, con espressa riserva di
motivi aggiunti;
f) del provvedimento di affidamento diretto del servizio di
gestione integrata dei rifiuti in Provincia di Salerno, e/o del
servizio di accertamento e di riscossione della TARSU e della TIA,
alla società provinciale Ecoambiente, atto non conosciuto, con
riserva aggiunti;
g) di tutti gli atti presupposti, connessi, collegati e
consequenziali;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del
Consiglio dei Ministri, del Ministero dell'economica e delle finanze,
della Provincia di Salerno di Ecoambiente;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 21 aprile 2011 il
dott. Gianmario Palliggiano e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Premesso in fatto che:
1. Con ricorso notificato il 31 maggio 2010 e depositato l'8
giugno 2011, il Comune di Salerno ha impugnato il provvedimento prot.
n. 409 del 30.3.2010, con il quale il Presidente della Provincia di
Salerno ha emanato gli indirizzi applicativi di programmazione del
servizio di gestione integrata dei rifiuti ai sensi dell'art. 11,
comma 1, L. 26.2.2010, n. 26, nonchè la deliberazione del Consiglio
di Amministrazione della società provinciale Ecoambiente n. 3/2010
del 22.3.2010 con la quale è stata calcolata la tariffa, per l'anno
2010, per le attività di trattamento e smaltimento (o recupero) dei
rifiuti urbani indifferenziati. I provvedimenti menzionati sono stati
oggetto d'impugnazione anche con motivi aggiunti, notificati il 12
luglio 2010 e depositati il successivo 13.
2. Il Presidente della Provincia, nell'emanare gli indirizzi
applicativi di programmazione del servizio di gestione integrata dei
rifiuti, ai sensi dell'art. 11 d.l. 30.12.2009, n. 195, convertito
con modificazioni nella L. 26.2.2010, n. 26; da un lato, ha previsto
l'immediato trasferimento, dai comuni alla provincia, delle funzioni
relative al trattamento, smaltimento o recupero dei rifiuti
indifferenziati e, dall'altro, ha comunicato agli enti locali
ricadenti nel suo ambito gli «oneri economici» di tali attività, per
l'anno 2010, derivanti dalle «elaborazioni della società provinciale
Ecoambiente Salerno s.p.a.», come da deliberazione del proprio
consiglio di Amministrazione n. 3 del 2010. Il Presidente della
Provincia di Salerno, con il provvedimento impugnato prot. n.
409/2010, ha invitato i soggetti, a qualunque titolo incaricati della
riscossione degli importi relativi alla TARSU/TIA a trasferire, entro
20 giorni dal loro incasso, tali importi in quanto spettanti alla
Provincia di Salerno, su di un apposito conto corrente intestato alla
società provinciale «Eco Ambiente Salerno s.p.a.».
4. Ad avviso del comune ricorrente, le determinazioni provinciali
sono viziate sotto molteplici aspetti ed in particolare della legge
regionale di settore, legge Regione Campania 28 marzo 2007, n. 4 che,
a suo avviso, introduce un differente e ben più complesso meccanismo
organizzativo delle competenze in tale materia, in applicazione di
principi costituzionali a garanzia delle prerogative degli Enti
locali più vicini al territorio. Il comune ha dedotto, quindi la
violazione e la falsa applicazione della legge Regione Campania 28
marzo 2007, n. 4; del di 30.12.2009, n. 195, convertito con
modificazioni nella L. 26.2.2010, n. 26, con particolare riguardo
all'art. 11; l'incompetenza e l'eccesso di potere per difetto
assoluto dei presupposti, di istruttoria e di motivazione,
perplessità, arbitrarietà, violazione degli artt. 97, 114, 117, 118
e 119 della Costituzione.
6. Con memoria; depositata il 16 giugno 2010, si è costituita in
giudizio la Provincia di Salerno che ha chiesto il rigetto del
ricorso per inammissibilità ovvero infondatezza. Sostiene in sintesi
che gli atti impugnati derivano dalla disciplina speciale sui
rifiuti, assunta dallo Stato, pendente ancora la dichiarazione dello
stato di emergenza, come da art. 5 L. 225 del 1992, per il ripristino
del regime ordinario. In particolare, l'O.P.C.M. 2812 del 22.9.2009,
adottata in costanza dello stato di emergenza, cessato il 31.12.2009,
ha attribuito all'Assessore provinciale (art. 2) poteri straordinari
per l'urgente costituzione della Società provinciale per la gestione
di rifiuti, compresa l'eventuale individuazione di un partner
privato, in deroga alle regole poste dal d.lgs. 163 del 2006, il
codice dei contratti pubblici. Nel contempo, l'art. 11 del d.l.
30.12.2009, n. 195 ha istituito la competenza del Presidente della
Provincia per la fase transitoria fino al 30.12.2010, per tutti gli
atti di programmazione e gestione del ciclo integrato dei rifiuti,
delineando uno speciale regime temporaneo, diretto a garantire il
transito della fase emergenziale dei rifiuti (durata in Campania per
ben 15 anni) e quella ordinaria, regolata dal d.lgs. 152 del 2006 e
dalla legge regionale Campania n. 4 del 2007 (applicativa della
normativa nazionale).
Ha quindi eccepito:
l'incompetenza del T.A.R. Campania, Salerno, trattandosi di
controversia rientrante nella competenza funzionale per materia del
T.A.R. Lazio, rilevabile d'ufficio, ai sensi dell'art. 3-bis d.l.
245/2005. Il provvedimento di costituzione della Società provinciale
Eco Ambiente, infatti, è stato adottato dall'Assessore all'Ambiente
della Provincia di Salerno, in piena vigenza dello stato di
emergenza, ai sensi dell'art. 5 L. 225 del 1992, nell'esercizio dei
poteri straordinari, delegati con O.P.C.M. 3812/2009, in deroga, tra
l'altro, al d.lgs. 163 del 2006;
l'inammissibilità del ricorso per omessa impugnativa della
menzionata O.P.C.M. 3812/2009, sulla quale si fonda lo speciale
potere dell'assessore all'Ambiente presso la Provincia di Salerno, di
costituzione della società decreto provinciale nonchè il decreto
assessorile n. 109 del 30.12.2009 di approvazione della costituzione
della Società, dello Statuto sociale e di nomina degli organi
societari; pertanto, il consolidamento degli effetti dell'O.P.C.M.
3812/2009 pubblicata, in uno all'attività provvedimentale
dell'organo straordinario, precluderebbe il sindacato giurisdizionale
sulla costituzione della Società;
l'inammissibilità del ricorso per omessa notifica
all'Assessore all'Ambiente, Commissario straordinario ai sensi della
richiamata O.P.C.M. 3812/2009 che, nelle qualità di organo
straordinario, sarebbe parte necessaria del presente giudizio.
Nel merito ha contestato la fondatezza del ricorso.
7. Con memoria, depositata il 16 giugno 2010, si è costituita in
giudizio la società Ecoambiente, che ha riproposto le medesime
eccezioni in rito e in merito sostenute dalla Provincia di Salerno.
8. Le intimate amministrazioni dello Stato si sono costituite per
il tramite dell'Avvocatura distrettuale dello Stato di Salerno la
quale, con memoria depositata il 18 giugno 2010, ha rilevato
l'inammissibilità della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 11 del d.l. n. 195 del 2009, convertito nella L. n. 26 del
2010.
9. Con ricorso per motivi aggiunti, notificato il 12 luglio 2010
e depositato il 13 successivo, il comune ha formulato nuove censure
avverso la deliberazione del Consiglio di Amministrazione di
Ecoambiente. n. 3/2010, già impugnata col ricorso introduttivo ma
non conosciuta nel contenuto perchè depositata agli atti di causa
solo il 16.6.2010, all'atto della costituzione in giudizio della
Provincia di Salerno e di Ecoambiente stessa. Il comune ricorrente ha
quindi appreso che il Consiglio di Amministrazione della società
provinciale ha computato la tatiffa per l'anno 2010 sulla base di
un'analisi dei costi, ad suo avviso, erronei, alla stregua degli
stessi indirizzi applicativi del Presidente della Provincia. Ha
riproposto i motivi di censura dedotti col ricorso introduttivo.
10. La Provincia di Salerno ed Ecoambiente hanno depositato il 21
marzo 2011 memorie di replica ai motivi aggiunti, di eguale
contenuto, con le quali hanno ribadito sia le eccezioni di rito in
ordine all'incompetenza, del Tar Salerno ed all'inammissibilità del
ricorso, sia i rilievi nel merito riguardo al ricorso introduttivo
che per invalidità derivata si riflettono sui motivi aggiunti.
11. La Regione Campania e gli altri soggetti intimati non si sono
costituiti.
12. All'udienza pubblica del 21 aprile 2011, dopo discussione tra
le parti, che avevano depositato ulteriori memorie, la causa è stata
trattenuta per la decisione.
13. Parte ricorrente, dopo l'udienza di discussione, ha proposto
irritualmente ulteriore ricorso per motivi aggiunti, notificato il 29
aprile 2011 e depositato il 3 maggio successivo, con il quale ha
impugnato la nota del Presidente della Provincia di Salerno prot. n.
471 del 15.4.2010, a firma anche dell'Assessore all'ambiente, avente
ad oggetto «Richiesta documentazione/Chiarimenti - Nota 409 del
30.3.2010 - Ciclo integrato dei rifiuti - Indirizzi applicativi -
Legge n. 26 del 26.2.2010»; la nota dell'amministrazione delegato
della società Ecoambiente del 3.5.2010. Ha rilevato sul punto che,
nel corso dell'udienza pubblica del 21 aprile, la difesa del Comune
ha richiesto, in via prioritaria, l'adozione di una decisione
istruttoria diretta ad acquisire copia del provvedimento di
affidamento dei servizi, non essendo rilevante, ai fini processuali
una mera dichiarazione della difesa della Provincia.
Premesso in diritto:
1. - Riassunti così i termini in fatto della questione il
Collegio osserva quanto segue
Oggetto del giudizio è il provvedimento assunto dal
Presidente della Provincia di Salerno contente gli indirizzi
applicativi di programmazione del servizio di gestione integrata dei
rifiuti e la determinazione dei costi dello stesso.
2. - Vanno in primo luogo esaminate, per il loro carattere
pregiudiziale, le eccezioni in rito sollevata sia dalla Provincia di
Salerno sia dalla società Ecoambiente relativamente, nell'ordine a:
incompetenza del Tar Salerno a favore del Tar Lazio;
inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione di atto
presupposto;
inammissibilità del ricorso per difetto di notifica.
La Provincia ed Ecoambiente sostengono che la presente
controversia rientrerebbe nella competenza funzionale per materia del
Tar Lazio. Affermano, più in particolare, che il provvedimento di
costituzione della società provinciale «Eco Ambiente», datato
30.12.2009, sarebbe stato adottato dall'Assessore all'Ambiente in
piena vigenza dello stato di emergenza rifiuti e nell'esercizio dei
poteri conferitigli dall'O.P.C.M. 22.9.2009, n. 3812.
Sicchè, a questo punto, anche gli altri atti impugnati, che
avrebbero «natura consequenziale e per connessione dell'atto
principale, a cui sono funzionalmente collegati», sarebbero oggetto
della stessa competenza funzionale del T.A.R. del Lazio.
La competenza si fonderebbe sull'art. 3, commi 2-bis e 2-ter,
d.l. n. 245 del 2005, convertito in legge 27 gennaio 2006, n. 21,
contenente misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel
settore dei rifiuti nella regione Campania ed ulteriori disposizioni
in materia di protezione civile. L'art. 3, comma 2-bis, precisa che
in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'articolo
5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, la competenza di
primo grado a conoscere della legittimità delle ordinanze adottate e
dei consequenziali provvedimenti commissariali spetta in via
esclusiva, anche per l'emanazione di misure cautelari, al tribunale
amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma. Il comma 2-ter
aggiunge che le questioni di cui al comma 2-bis sono rilevate
d'ufficio. Davanti al giudice amministrativo il giudizio è definito
con sentenza succintamente motivata ai sensi dell'articolo 26 della
legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e successive modificazioni, trovando
applicazione i commi 2 e seguenti dell'articolo 23-bis della stessa
legge.
L'eccezione è infondata posto che l'impugnativa non ha ad
oggetto il provvedimento costitutivo della società provinciale ma
l'atto di indirizzo e di programmazione del Presidente della
Provincia del 30.3.2010 il quale è stato adottato allorchè lo stato
di emergenza per la gestione rifiuti in Campania era già cessato.
L'atto del Presidente della Provincia è stato assunto ai sensi
dell'art. 11, comma 1, del d.l. n. 195 del 2009 il quale attribuisce
ai Presidenti delle province della regione Campania, dal 1° gennaio
2010 sino al 30 settembre 2010, in deroga agli articoli 42, 48 e 50
del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, il testo unico delle
leggi sull'ordinamento degli enti locali, le funzioni ed i compiti
spettanti agli organi provinciali in materia di programmazione del
servizio di gestione integrata dei rifiuti, da organizzarsi
prioritariamente per ambiti territoriali nel contesto provinciale e
per distinti segmenti delle fasi del ciclo di gestione dei rifiuti.
Il legislatore d'altronde, nell'epigrafe del decreto-legge non
solo non richiama più l'art. 5 della L. n. 225 del 1992 - in tema di
stato di emergenza e potere di ordinanza - nè la necessità di
assumere iniziative per il superamento dell'emergenza nel settore
rifiuti in Regione Campania, ma dà espressamente atto della scadenza
dell'emergenza stessa alla data del 31.12.2009, con l'effetto di
tracciare il quadro normativo per il rientro nel regime ordinario.
Non appare poi condivisibile la tesi sostenuta dalla Provincia
secondo cui l'atto principale, al quale sarebbero funzionalmente
collegati, per derivazione, gli altri, sarebbe individuabile nel
provvedimento costitutivo della società Ecoambiente, adottato in
costanza del regime emergenziale. In realtà, la costituzione della
società provinciale è un atto neutro la cui impugnativa non
risponde ad alcun interesse concreto ed attuale del comune ricorrente
perchè il collegamento funzionale con l'affidamento del servizio
rientra negli aspetti meramente fattuali e non necessari.
Inoltre, l'O.P.C.M. n. 3812/2009, che ha attribuito agli
Assessori provinciali all'Ambiente il potere in deroga di adottare
tutti gli atti necessari alla costituzione delle società
provinciali, ha cessato di avere efficacia alla richiamata data del
31.12.2009, al pari delle altre ordinanze del Presidente del
Consiglio dei Ministri, le quali hanno regolamentato con atti
amministrativi generali taluni aspetti operativi della situazione
emergenziale dei rifiuti nella regione Campania. Ebbene, la
sopravvenuta inefficacia dell'atto che, secondo la tesi delle parti
resistenti, avrebbe giustificato il radicamento della controversia
innanzi al TAR Lazio rende infondata l'eccezione di incompetenza di
questo TAR.
Non sembra possa pervenirsi a diverse conclusioni, qualora si
consideri il nuovo regime processuale introdotto dal d.lgs. 2 luglio
2010, n. 104, il codice del processo amministrativo, entrato in
vigore in corso di causa. Infatti, le disposizioni di cui all'art. 3,
commi 2-bis e 2-ter, d.l. n. 245 del 2005, convertito nella legge 27
gennaio 2006, n. 21 sono state abrogate dall'art. 4, comma 1, punto
34), dell'allegato 4 al richiamato d.lgs. n. 104 del 2010, che le ha
trasfuse nell'art. 135, comma 1, lett. e). Quest'ultimo, nel rinviare
all'art. 133, comma 1, lett. p), atttibuisce al TAR Lazio, sede di
Roma, la competenza per le controversie aventi ad oggetto le
ordinanze ed i provvedimenti commissariali adottati in tutte le
situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'articolo 5, comma 1,
della legge 24 febbraio 1992, n. 225, e le controversie comunque
attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti,
seppure posta in essere con comportamenti della pubblica
amministrazione riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio di
un pubblico potere, quand'anche relative a diritti costituzionalmente
tutelati.
Sembra dunque che la nuova previsione non solo confermi la
competenza funzionale del TAR Lazio per le ordinanze ed i
provvedimenti commissariali in situazioni di emergenza ma la estenda
anche a tutte le situazioni, anche ordinarie, nelle quali l'oggetto
dell'attività amministrativa sia la gestione del ciclo dei rifiuti
intesa nel suo complesso.
Questa norma tuttavia è inapplicabile al caso specifico perchè,
come dimostrato dall'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con
ordinanza n. 1 del 2011, la nuova disciplina della competenza, ivi
compresi i modi di rilevabilità d'ufficio di cui all'art. 15 c.p.a.,
è applicabile solo ai processi instaurati sotto la sua vigenza, e
cioè a decorrere dal 16 settembre 2010, data di entrata in vigore
del d.lgs. 104 del 2010, dovendosi intendere «instaurati» i ricorsi
per i quali a tale data sia intervenuta la prima notifica alle
controparti con cui si realizza la «proposizione del ricorso» (cfr
sentenza della Corte costituzionale 26 maggio 2005, n. 213).
Non condivisibile risulta anche l'eccezione in rito di
inammissibilità del ricorso per omessa impugnativa dell'O.P.C.M. n.
3812/2009 che ha fondato lo speciale potere dell'Assessore
provinciale all'ambiente di provvedere alla costituzione della
società provinciale. Il comune di Salerno non ha infatti contestato
l'atto di costituzione della società provinciale bensì solo le
determinazioni assunte dal Presidente della Provincia nella
determinazione degli indirizzi applicativi di programmazione del
servizio di gestione integrata dei rifiuti. Ciò elide la necessità
di impugnare anche la predetta ordinanza per le stesse ragioni sopra
esposte in relazione all'eccezione di incompetenza.
Ne consegue l'infondatezza anche dell'altra eccezione di
inammissibilità del ricorso per omessa notifica all'Assessore
all'ambiente il quale non assume il ruolo di parte necessaria del
giudizio; in ogni caso, quand'anche vi fosse stato un diffetto nella
completa instaurazione del contraddittorio, l'omessa notifica
all'Assessorato avrebbe comportato l'ordine di integrazione della
parte pretermessa, non l'inammissibilità del ricorso, posto che
l'Assessore è organo della Provincia, ente che ha ricevuto
ritualmente la notifica del ricorso.
3. - Sgombrato quindi il campo dalle questioni di rito che, ove
fondate non avrebbero consentito l'esame del merito, il Collegio
considera decisivo ai fini della soluzione della controversia le
norme contenute all'art. 11, commi 1, 2 e 3, d.l. n. 195 del 2009,
convertito con modificazioni nella L. n. 26 del 2010. Tuttavia, ad
avviso del Collegio, nelle richiamate norme sono ravvisabili elementi
tali da suscitare il sospetto di una illegittimità costituzionale
della stesse con riferimento agli artt. 3, 11, 114, 117 e 118 della
Costituzione, per le ragioni che di seguito si esporranno.
4. - Appare opportuna in via preliminare una ricostruzione del
quadro normativo nazionale e regionale di riferimento.
4.1. - Con riguardo alla normativa statale, in linea generale la
materia della gestione dei rifiuti è disciplinata dalla parte IV del
d.lgs. 3.4.2006, n. 152, radicalmente modificato per questo aspetto
dal d.lgs. 3 dicembre 2010, n. 205.
In sintesi il legislatore ha fissato le competenze dello Stato
(art. 195) delle Regioni (art. 196), delle Province (art. 197) e dei
Comuni (art. 198).
L'art. 199 demanda alle Regioni l'approvazione dei Piani
regionali di gestione dei rifiuti i quali prevedono la delimitazione
di ogni singolo ambito territoriale ottimale sul territorio
regionale, nel rispetto delle linee guida di cui all'articolo 195,
comma 1, lettera m);
L'art. 200, comma 1, prevede che la gestione dei rifiuti urbani
è organizzata sulla base di ambiti territoriali ottimali, (cd. ATO),
delimitati dal piano regionale di cui all'articolo 199, nel rispetto
delle linee guida di cui all'articolo 195, comma 1, lettere m), n) ed
o), e secondo i seguenti criteri:
a) superamento della frammentazione delle gestioni attraverso
un servizio di gestione integrata dei rifiuti;
b) conseguimento di adeguate dimensioni gestionali, definite
sulla base di parametri fisici, demografici, tecnici e sulla base
delle ripartizioni politico-amministrative;
c) adeguata valutazione del sistema stradale e ferroviario di
comunicazione al fine di ottimizzare i trasporti all'interno dell'ATO
medesima;
d) valorizzazione di esigenze comuni e affinità nella
produzione e gestione dei rifiuti;
e) ricognizione di impianti di gestione di rifiuti già
realizzati e funzionanti;
f) considerazione delle precedenti delimitazioni affinchè i
nuovi ATO si discostino dai precedenti solo sulla base di motivate
esigenze di efficacia, efficienza ed economicità.
Ai sensi del comma 7, le Regioni possono adottare modelli
alternativi o in deroga al modello ATO laddove predispongano un piano
regionale dei rifiuti che dimostri la propria adeguatezza rispetto
agli obiettivi strategici previsti dalla normativa vigente, con
particolare riferimento ai criteri generali e alle linee guida
riservati, in materia, allo Stato ai sensi dell'articolo 195.
Può quindi osservarsi come l'organizzazione della gestione dei
rifiuti sia affidata all'ente regionale in conformità alle regole
costituzionali di distribuzione delle competenze, tramite lo
strumento della pianificazione individuato dalla legge.
L'art. 201, comma 1, d.lgs. 152 del 2006 stabilisce che le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, allo scopo di
un'efficiente espletamento del servizio di gestione integrata dei
rifiuti urbani, disciplinano le forme ed i modi della cooperazione
tra gli enti locali ricadenti nel medesimo ambito ottimale,
prevedendo che gli stessi costituiscano le Autorità d'ambito di cui
al comma 2, alle quali è demandata, nel rispetto del principio di
coordinamento, e delle competenze delle altre amministrazioni
pubbliche, l'organizzazione, l'affidamento e il controllo del
servizio di gestione integrata dei rifiuti.
4.2. - La disciplina statale ha trovato attuazione, relativamente
alla Regione Campania con la legge regionale Campania 28.3.2007, n.
4, modificata ed integrata dalla successiva legge regionale Campania
14.4.2008, n. 4 che ha doppiato l'ordine di riparto delle competenze
in materia tra Regione, Province e Comuni, come stabilito dalla
normativa statale, ed ha confermato negli ATO il modello
organizzativo ordinario di riferimento.
5. - Sennonchè, la cronica e decennale situazione di emergenza,
dichiarata nel 1994 ai sensi dell'art. 5 L. n. 225 del 1992, ed in
seguito di volta in volta prorogata, non ha tuttavia consentito
l'immediata applicazione e della normativa nazionale e di quella
regionale, aventi carattere ordinario.
Nel periodo di tempo segnato dall'emergenza sono stati al
contrario adottati una serie di provvedimenti commissariali volti a
fronteggiare lo stato straordinario, spesso con carattere di urgenza.
È accaduto dunque che tramite atti commissariali sono stati
adottati, confermati e revisionati ripetutamente Piani regionali che
hanno scompaginato il modello disegnato dalla disciplina normativa
ordinaria. Essi infatti hanno riorganizzato le competenze fra i vari
enti territoriali interessati nella gestione del ciclo dei rifiuti,
hanno disciplinato gli Enti di gestione e di coordinamento degli ATO
(coincidenti in pratica con le Province, salvo per i suoi aspetti
peculiari la Provincia di Napoli), hanno individuato i soggetti e gli
strumenti di cooperazione fra Comuni cui affidare l'esercizio, in
forma associata, delle funzioni amministrative in materia di rifiuti.
Agli atti commissariali si sovrapponeva, a volte dando origine ad
un'estrema confusione di regole e ruoli, una legislazione
extra-ordinem volta a disciplinare la fase emergenziale.
L'art. 1 del d.l. n. 245 del 2005, convertito nella L. n. 21 del
2006, ha stabilito al comma 1 che, allo scopo di assicurare la
regolarità del servizio di smaltimento dei rifiuti nella regione
Campania, a decorrere dal quindicesimo giorno dalla data di entrata
in vigore del decreto medesimo, i contratti stipulati dal Commissario
delegato per l'emergenza rifiuti nella regione Campania con le
affidatarie del servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani, in
regime di esclusiva nella regione, sarebbero stati risolti, fatti
salvi gli eventuali diritti derivanti dai rapporti contrattuali in
corso.
Il comma 2 attribuiva al Commissario delegato il compito di
procedere, con somma urgenza, ad individuare i nuovi affidatati del
servizio sulla base di procedure accelerate di evidenza comunitaria e
di definire con il Presidente della regione Campania, sentito il
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, gli adeguamenti
dell'allora vigente piano regionale di smaltimento dei rifiuti, anche
per incrementare i livelli della raccolta differenziata ed
individuare soluzioni compatibili con le esigenze ambientali per i
rifiuti trattati accumulati nei siti di stoccaggio provvisorio.
Da ultimo, l'art. 19 del d.l. 23.5.2008, n. 90, convertito con
modificazioni nella L. 14.7.2008, n. 123, ha inteso rappresentare la
svolta perchè ha dichiarato, alla data del 31.12.2009, la cessazione
dello stato di emergenza dei rifiuti e il riavvio del processo di
normalizzazione della gestione sulla base della vigente disciplina di
settore governata dall'illustrato d.lgs. 152 del 2006 e dalla
legislazione regionale.
6. - Orbene, nelle more del periodo commissariale di gestione
dell'emergenza rifiuti la regione Campania ha approvato la nuova
legge regionale n. 4 del 2007 «in materia di gestione,
trasformazione, riutilizzo dei rifiuti e bonifica dei siti
inquinati». Tale legge ha posto un accento particolare alla funzione
del Piano Regionale di gestione del ciclo integrato dei rifiuti nella
definizione complessiva dell'organizzazione, nella delimitazione
degli ATO, nell'individuazione delle competenze. Ciò in applicazione
ed integrazione della normativa statale (art. 199 e 200 menzionato
d.lgs. 152 del 2006). In particolare, l'art. 13, ai fini
dell'elaborazione del Piano, ha chiesto la partecipazione degli Enti
locali.
La legge regionale n. 4 del 2007 è stata sottoposta a
sostanziali modifiche ad opera della Legge regionale n. 2 del
21.1.2010. In particolare, l'art. 1, comma 68, ha inserito all'art.
10 della L. n. 4 del 2007, il comma 1-bis il quale dispone che «Il
Piano regionale di gestione dei rifiuti (PRGR) riconosce,
ricorrendone le condizioni di adeguatezza, ai comuni, singoli o
associati, la possibilità di provvedere all'adempimento di funzioni
connesse al servizio di gestione integrata dei rifiuti nei territori
di rispettiva competenza. Il predetto modello gestionale, che deve
conformarsi alle finalità strategiche degli strumenti di
pianificazione regionale e provinciale, rappresenta l'attuazione,
nell'ordinamento regionale, dei principi costituzionali di
sussidiarietà e decentramento nonchè di quanto disposto dall'art.
200, comma 7, del d.lgs. 152 del 2006.
Importante rimarcare che la disposizione citata afferma inoltre
che, ove il modello gestionale in discorso comporti l'utilizzazione
di dotazioni impiantistiche di interesse sovracomunale la relativa
disciplina è dettata da accordi di collaborazione sottoscritti tra
gli enti interessati.
In sintesi, la L. n. 2 del 2010 ha rafforzato il ruolo
propedeutico del Piano regionale di gestione dei rifiuti, in diretta
attuazione del d.lgs. 152 del 2006, ed ha contemplato la possibilità
di adottare modelli alternativi rispetto agli ATO anche allo scopo di
valorizzare il ruolo dei comuni nella gestione del servizio.
Coerentemente, la legge regionale n. 2 del 2010 ha ritoccato, con
l'art. 1, comma 69, anche l'art. 32-bis L. reg. n. 4 del 2007 norma
transitoria - inserita dall'art. 1 della 1.r. n. 4 del 14 aprile 2008
- sul trasferimento dei servizi al nuovo gestore. Con la modifica ha
disposto che i consorzi obbligatori per lo smaltimento dei rifiuti
cessano di svolgere le proprie funzioni, trasferite alle province, le
quali subentrano in tutti i rapporti attivi e passivi, dal momento
dell'avvenuto trasferimento dei servizi al nuovo soggetto gestore. È
chiaro quindi che, col rientro nel regime ordinario, il procedimento
previsto dalla normativa regionale richiede la previa adozione del
Piano regionale per la Gestione dei rifiuti e la scelta di un preciso
modello organizzativo.
L'individuazione di tale modello è propedeutica al trasferimento
ai soggetti attuatori del Piano delle relative funzioni.
La normativa regionale mostra quindi nel suo impianto una sua
sostanziale coerenza, riscontrandosi in essa il rispetto delle
competenze legislative della Regione e dei principi costituzionali
che garantiscono l'autonomia degli Enti locali.
7. - Alla legislazione regionale del periodo successivo
all'emergenza, si è tuttavia sovrapposta la legislazione nazionale
con il d.l. 30.12.2009; n. 195, convertito con modificazioni nella
legge 26.2.2010, n. 26. L'art. 11 ha introdotto, esclusivamente per
la Regione Campania, diverse misure di carattere speciale disponendo:
al comma 1, che ai Presidenti delle Province della Regione
Campania, per il periodo dall'1.1.2010 al 30.9.2010, sono attribuite
in deroga agli articoli 42, 48 e 50 d.lgs. n. 267/2000 «le funzioni e
i compiti spettanti agli organi provinciali in materia di
programmazione del servizio di gestione integrata dei rifiuti da
organizzarsi prioritariamente per ambiti territoriali nel contesto
provinciale e per distinti segmenti delle fasi del ciclo di gestione
dei rifiuti»;
al comma 2 che sulla base delle previsioni di cui alla legge
della regione Campania 28 marzo 2007, n. 4, e successive
modificazioni, e tenuto conto delle indicazioni di carattere generale
di cui alla determinazione del Sottosegretario di Stato, adottata in
data 20 ottobre 2009, inerente il ciclo di gestione integrata dei
rifiuti, per evitare soluzioni di continuità rispetto agli atti
compiuti nella fase emergenziale, «le amministrazioni provinciali,
anche per il tramite delle relative società da intendere costituite,
in via d'urgenza, nelle forme di assoluti ed integrali partecipazione
e controllo da parte delle amministrazioni provinciali, prescindendo
da comunicazioni o da altre formalità ed adempimenti procedurali,
che, in fase di prima attuazione, possono essere amministrate anche
da personale appartenente alle pubbliche amministrazioni, subentrano,
fatto salvo quanto previsto dal comma 2-ter, nei contratti in corso
con soggetti privati che attualmente svolgono in tutto o in parte le
attività di raccolta, di trasporto, di trattamento, di smaltimento
ovvero di recupero dei rifiuti. In alternativa, possono affidare il
servizio in via di somma urgenza, nonchè prorogare i contratti in
cui sono subentrate per una sola volta e per un periodo non superiore
ad un anno con abbattimento del 3 per cento del corrispettivo
negoziale inizialmente previsto»;
al comma 2-ter, che «In fase transitoria, fino e non oltre,
il 31 dicembre 2011, le sole attività di raccolta, di spazzamento e
di trasposto dei rifiuti e di smaltimento o recupero inerenti alla
raccolta differenziata continuano ad essere gestite secondo le
attuali modalità e forme procedimentali dai comuni»;
al comma 3 che i costi dell'intero ciclo di gestione dei
rifiuti, compresi quelli derivanti dall'attuazione dell'articolo 13,
comma 1, trovano integrale copertura economica nell'imposizione dei
relativi oneri a carico dell'utenza; inoltre, fermo quanto previsto
dai commi 5-bis, 5-ter e 5-quater, per fronteggiare i relativi oneri
finanziari, le Società provinciali di cui alla legge della regione
Campania 28 marzo 2007, n. 4, agiscono sul territorio anche quali
soggetti preposti all'accertamento e alla riscossione della tassa per
lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani (TARSU) e della tariffa
integrata ambientale (TIA);
al comma 5-bis che «Per gli anni 2010 e 2011, nella regione
Campania, in fase di prima attuazione ed in via provvisoria e
sperimentale, la TARSU e la TIA sono calcolate dai comuni sulla base
di due distinti costi: uno elaborato dalle province, anche per il
tramite delle società provinciali, che forniscono ai singoli comuni
ricadenti nel proprio ambito territoriale le indicazioni degli oneri
relativi alle attività di propria competenza afferenti al
trattamento, allo smaltimento ovvero al recupero dei rifiuti, ed uno
elaborato dai comuni, indicante gli oneri relativi alle attività di
propria competenza di cui al comma 2-ter. I comuni determinano, sulla
base degli oneri sopra distinti, gli importi dovuti dai contribuenti
a copertura integrale dei costi derivanti dal complessivo ciclo di
gestione dei rifiuti. Per la corretta esecuzione delle previsioni
recate dal presente comma, le amministrazioni comunali provvedono ad
emettere, nel termine perentorio del 30 settembre 2011, apposito
elenco, comprensivo di entrambe le causali degli importi dovuti alle
amministrazioni comunali e provinciali per gli anni 2010 e 2011».
8. - La provincia di Salerno, con il provvedimento impugnato,
adottato espressamente in applicazione dell'art. 11 d.l. n. 195/2009
ha ribaltato il sistema congegnato dal combinato della d.lgs. 152 del
2006 e dalla legislazione regionale Campania n. 4 del 2007, sistema
che appare non privo di coerenza.
9. - Il Collegio ritiene che le disposizioni contenute nel
menzionato art. 11, commi 1, 2, 3 d.l. 195/2009 presenti profili di
non conformità ai principi Costituzionali, con particolare riguardo
agli 11, 114, comma 2, 117, commi 1, 2 e 3, e 118, commi 1 e 2, della
Costituzione.
10. - L'art. 11, commi 1 e 2, appare illegittimo con riguardo
all'art. 117, commi 1, 2, e 3.
Come sopra illustrato, il settore dei rifiuti conosce una
sovrapposizione del regime relativo alle competenze di Stato e
regioni.
Lo Stato può intervenire nel settore con riguardo alla parte di
sua competenza legislativa esclusiva, ossia come depositano della
«tutela dell'ambiente», come chiarito dalla Corte costituzionale con
le n. 10 e 314 del 2009, n. 62 del 2008; in tale materia è
consentito allo Stato emanare regolamenti per esigenza di uniformità
(sentenze Corte costituzionale n. 233 del 2009 e n. 411 del 2007).
La Corte ha precisato che la competenza in tema di tutela
dell'ambiente, in cui rientra la disciplina dei rifiuti, appartiene
in via esclusiva allo Stato, ciò non consente alle Regioni di
intraprendere iniziative volte a regolamentare nel proprio ambito
territoriale la materia pur in assenza della relativa disciplina
statale (in questo senso, Corte costituzionale sentenze, n. 127 del
2010 e n. 3414 del 2009). Tuttavia, sempre la Corte, nel chiarire che
le Regioni nell'esercizio delle loro competenze, debbono
rispettare la normativa statale in tema di tutela dell'ambiente, ha
puntualizzato che le Regioni medesime possono stabilire, per il
raggiungimento dei fini propri delle loro competenze (in materia di
tutela della salute, di governo del territorio, di valorizzazione dei
beni ambientali), livelli di tutela più elevati (sentenze numeri 61,
30 e 12 del 2009; 105, 104 e 62 del 2008). Ciò certamente finisce
con l'incidere sul bene materiale ambiente, di prerogativa dello
Stato, ma all'esclusivo fine di una garantire una più adeguata
salvaguardia degli oggetti già riconducibili alle competenze delle
Regioni stesse. Trattasi, quindi, di un potere insito nelle stesse
attribuzioni di queste ultime, per consentire la massima loro
esplicazione e realizzazione.
In ogni caso, il legislatore regionale può disporre
dell'esercizio delle funzioni pianificatone, previa adozione degli
indirizzi di carattere generale che la legge statale ritenga
essenziali.
Con la sentenza n. 249 del 2008, la Corte ha evidenziato che la
disciplina della gestione dei rifiuti si colloca nell'ambito della
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, di competenza esclusiva
statale ai sensi dell'art. 117, comma 2, lettera s), Cost., anche se
interferisce con altri interessi e competenze; deve dunque essere
riservato allo Stato il potere di fissare livelli di tutela uniforme
sull'intero territorio nazionale, restando ferma la competenza delle
Regioni alla cura di interessi funzionalmente collegati con quelli
propriamente ambientali. Di conseguenza, ogni volta che sia
necessario verificare la legittimità costituzionale di norme statali
che abbiano disciplinato il fenomeno della gestione dei rifiuti, è
necessario valutare se l'incidenza della normativa sulle materie
regionali immediatamente contigue sia tale da compromettere, oltre il
limite della adeguatezza, il riparto costituzionale di cui al titolo
V della parte II della Costituzione, rispetto alla citata finalità
di fissazione dei livelli di tutela uniformi.
In altri termini compito dello Stato è di individuare gli
standard minimi uniformi, quello delle regioni di attuarli nel
rispetto del principio di sussidiarietà verticale e di autonomia
degli enti locali.
Non è quindi consentito allo Stato comprimere la sfera di
attribuzione regionale quando ciò non trovi giustificazione in
particolari esigente.
Nel caso di specie, le disposizioni statale contestate
individuano direttamente le amministrazioni territoriali competenti
per la gestione del servizio; impongono i tempi di trasferimento
delle funzioni ed un modello organizzativo precostituito; incidono
anche sugli assetti contrattuali in corso stipulati dagli enti
locali, interferendo pesantemente sulle competenze dei comuni;
disciplinano anche l'aspetto finanziario-organizzativo di riscossione
dei corrispettivi.
Tuttavia, ad avviso del Collegio, l'art. 11 d.l. 195/2009 non
risponde ad alcun criterio di adeguatezza in relazione a quelle
esigenze «unitarie» come sopra illustrate.
Le norme in questione si pongono in contraddizione con la
disciplina generale posta dal d.lgs. 152 del 2006, con la
significativa circostanza di tracciare una normativa derogatoria, non
più giustificabile dalle esigenze straordinarie, avuto riguardo al
dato incontrovertibile fissato dal d.l. n. 90 del 2008, e confermato
in sede di conversione dalla legge n. 123 del 2008, che ha posto come
termine finale dello stato di emergenza per la Regione Campania, la
data del 31.12.2009.
10. - L'art. 11 d.l. 195 del 2009 sembra porsi in contrasto anche
con l'art. 118, comma 1 e 2, della Costituzione.
Secondo l'impianto costituzionale tracciato dall'art. 118, le
funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per
assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città
metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di
sussidiarietà, differenziazione ed autonomia (art. 114 Cost.).
La norma costituzionale inserisce un meccanismo dinamico che
rende meno rigida la distribuzione delle competenze legislative; i
principi di sussidiarietà e di adeguatezza possono convivere con il
normale riparto di competenze legislative contenuto nel Titolo V e
possono giustificarne una deroga «solo se la valutazione
dell'interesse pubblico sottostante all'assunzione di funzioni
regionali da parte dello Stato sia proporzionata, non risulti affetta
da irragionevolezza alla stregua di uno scrutinio stretto di
costituzionalità e sia oggetto di un accordo stipulato con la
Regione interessata» (Corte cost. sentenza 1.10.2003, n. 303). Nel
caso di specie la disposizione statale non sembra reggere alla
valutazione di ragionevolezza poichè non è proporzionata
all'obiettivo di governare il passaggio tra la fase di emergenza e
quella ordinaria. Inoltre la stessa presenta il limite di non essere
stata introdotta, secondo il principio di leale collaborazione, con
l'accordo della Regione interessata.
11. - Sembra porsi inoltre un ulteriore profilo di violazione
degli artt. 114 e118 Costituzione laddove la norma costituzionale
prevede che le funzioni amministrative siano attribuite ai comuni
salvo che per assicurare l'esercizio unitario, nel qual caso sono
conferite a province, città metropolitane, Regioni e Stato, sulla
base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
Versandosi in materia di ambito regionale la valutazione sulle
esigenze superiori volte ad assicurare l'esercizio unitario non
possono che essere compiute dalla Regione, il soggetto istituzionale
in grado di valutare, insieme agli altri enti locali del territorio,
il livello di governo più adeguato alle funzioni amministrative che
devono essere esercitate.
Peraltro, che le scelte strategico organizzative siano di
competenza della Regione si ricava anche dal complessivo intervento,
nella materia, del legislatore regionale, non contestato dallo Stato,
il quale ha proposto, per altri aspetti, impugnativa della legge
regionale Campania n. 4 del 2007, ma non ha mai eccepito il profilo
dell'incompetenza della regione a legiferare in materia (cfr. Corte
cost. sentenza 314 del 2008).
Il legislatore regionale può prevedere un'articolazione elastica
del modello organizzativo in base alle peculiari situazioni di fatto
presenti nel territorio e nelle diverse province, anche con la
previsione di soluzioni alternative, sempre in cooperazione con i
soggetti istituzionali.
Le norme statali in questione sembrano introdurre un'indebita
ingerenza del legislatore statale nella disciplina di settore già
regolamentata dalla Regione Campania, con lesione della sfera di
autonomia dei Comuni, tanto più che, relativamente all'ambito
soggettivo di applicazione, detta una disciplina derogatoria
esclusivamente diretta a questa regione, a dispetto della circostanza
che lo stesso legislatore statale abbia decretato la conclusione
della fase d'emergenza.
Come sopra, più ampiamente illustrato, la normativa statale
ordinaria e la normativa regionale confermano la necessità di
operare gli interventi organizzativi ed operativi di settore nel
rispetto dei principi di sussidiarietà ed adeguatezza, ai sensi
dell'art. 118 Cost. Le stesse infatti affidano al Piano regionale di
gestione del ciclo integrato dei rifiuti i criteri e le modalità di
programmazione e della gestione, nonchè l'individuazione e la
delimitazione degli Ambiti Territoriali Ottimali. Appare invece
evidente che l'applicazione della normativa statale in discussione
finisca con il precludere, anche per il futuro, una qualsiasi
possibilità di progettare ed attuare un modello alternativo di
gestione del servizio, in adesione al principio di rispetto delle
autonomie locali, come invece espressamente riconosciuto dalla legge
reg. n. 4 del 2007.
12. - Le norme statali in discussione pongono inoltre un
ulteriore profilo di illegittimità costituzionale, con riferimento
agli artt. 11 cost. e, per altro aspetto, all'art. 117 Cost.
La circostanza che la Provincia debba affidare il servizio di
gestione integrata dei rifiuti ad un determinato soggetto economico,
ovvero prorogare i contratti in corso o affidare l'appalto con
procedura di massima urgenza senza ricorrere ai procedimenti pubblici
di gara, pur in assenza dei presupposti comunitari, nonchè ancora
imporre ai Comuni di avvalersi dei Consorzi di Bacino già in
liquidazione sembra porsi in palese contrasto con le regole
comunitarie della concorrenza e della libertà di stabilimento e
d'impresa, ci ò è tanto più evidente ove si confronti questo
regime con la legislazione ordinaria vigente sull'intero territorio
nazionale; in particolare, l'art. 202 del d.lgs. 152 del 2006
attribuisce all'Autorità d'ambito il compito di aggiudicare il
servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani mediante gara
disciplinata dai principi e dalle disposizioni comunitarie, secondo
la normativa applicabile in tema di affidamento dei servizi pubblici
locali ed in conformità ai criteri di cui all'art. 113, comma 7
d.lgs. n. 267 del 2000.
Sfuggono, in questo senso, le intime ragioni che possano
giustificare un regime legislativo speciale, applicabile per la sola
Regione Campania, rispetto al restante territorio nazionale, con
violazione della stringente normativa comunitaria di settore
(direttive 2004/17/Ce e 2004/18/Ce) alla quale lo Stato italiano ha
da tempo dato attuazione con il d.lgs. 163 del 2006, il codice dei
contratti pubblici. Una deroga al regime legislativo ordinario, non
giustificata da ragioni specifiche si pone quindi in contrasto con
l'art. 11 della Costituzione, facendo venire meno l'impegno dello
Stato a conformarsi alle regole dettate dall'ordinamento comunitario
al quale aderisce.
13. - Infine, profili di incompatibilità con l'art. 118, commi 1
e 2, della Costituzione presenta la disposizione contenuta all'art.
11, comma 3, d.l. 195 del 2009 nel punto in cui affida alle società
provinciali il compito di agire sul territorio anche quali soggetti
preposti all'accertamento ed alla riscossione della tassa per lo
smaltimento di rifiuti solidi urbani (TARSU) e della tariffa
integrata ambientale (TIA).
A tale fine, dispone la norma in argomento, i comuni della
regione Campania trasmettono alle province, per l'eventuale
successivo inoltro alle società provinciali, nel termine perentorio
di trenta giorni dalla data entrata in vigore del presente decreto:
a) gli archivi afferenti alla TARSU ed alla TIA;
b) i dati afferenti alla raccolta dei rifiuti nell'ambito
territoriale di competenza;
c) la banca dati aggiornata al 31 dicembre 2008 dell'Anagrafe
della popolazione, riportante, in particolare, le informazioni sulla
residenza e sulla composizione del nucleo familiare degli iscritti.
Di tale banca dati sono periodicamente comunicati gli
aggiornamenti a cura dei medesimi comuni.
Il Collegio evidenzia come simile previsione estrometta
completamente il comune dalla cura di uno degli interessi primari
della collettività locale, vale a dire la tutela dell'igiene e del
decoro della città, la quale si attua anche tramite la potestà di
procedere direttamente alle attività di accertamento e riscossione
della TARSU/TIA. Ove si consideri, peraltro, che questa potestà è
già attribuita ai comuni, in via ordinaria dalla L. n. 507 del 1993
e dal d.lgs. n. 152 del 2006, emerge ancora una volta, rispetto al
regime legislativo ordinario, la restrizione ingiustificata, e per
certi aspetti arbitraria, dei principi di sussidiarietà e
differenziazione sanciti dall'art. 118 Cost.
14. - Tutto quanto premesso:
alla luce dei riassunti rilievi, la questione di legittimità
costituzionale dell'11, commi 1, 2, 3 d.l. 30.12.2009, n. 195
convertito con modificazioni nella L. 26.3.2010 si appalesa prima
facie:
a) rilevante, in quanto la disposizione costituisce unico
ed immediato paradigma normativo di riferimento che comporta alla cui
dichiarazione di illegittimità costituzionale può seguire una
pronuncia nel merito satisfattiva delle pretese di parte ricorrente;
b) non manifestamente infondata, alla luce delle esposte
considerazioni critiche.
Pertanto, in applicazione dell'art. 23 della legge costituzionale
n. 87 del 1953 e, riservata, ogni altra decisione all'esito del
giudizio innanzi alla Corte costituzionale, alla quale va rimessa la
soluzione dell'incidente di costituzionalità,

P. Q. M.

a) dichiara rilevanti per la decisione dell'impugnativa proposta
con il ricorso n. 918/2010 e non manifestamente infondate le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 11, commi 1, 2 e 3
d.l. 30 dicembre 2009, n. 195, convertito con modificazioni dalla
legge 26 gennaio 2010, n. 26, nei termini e per le ragioni esposti in
motivazione, per contrasto con gli articoli 11, 114, comma 2, 117,
commi 1, 2 e 3, e 118, commi 1 e 2, della Costituzione;
b) sospende il giudizio in corso;
c) ordina chela presente ordinanza sia notificata, a cura della
Segreteria del Tribunale amministrativo, a tutte le parti in causa ed
al Presidente del Consiglio dei ministri e che sia comunicata al
Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera
dei deputati;
d) dispone la immediata trasmissione degli atti, a cura della
stessa Segreteria, alla Corte costituzionale.

Così deciso in Salerno nelle camere di consiglio dei giorni 21
aprile e 23 giugno 2011.

Il Presidente: Onorato


L'estensore: Palliggiano