1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 6-10-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 147 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 maggio 2021
Ordinanza del 14 maggio 2021 del Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Ministero per i beni e le attivita' culturali e Soprintendenza archeologia belle rtia e paesaggio Province di Brindisi, Lecce e Taranto contro Torlai Riccardo e Comune di Martina Franca. Paesaggio - Norme della Regione Puglia - Misure straordinarie e urgenti a sostegno dell'attivita' edilizia e per il miglioramento della qualita' del patrimonio edilizio residenziale - Deliberazione motivata del Consiglio comunale - Interpretazione - Prevista individuazione di ambiti territoriali nonche' di immobili ricadenti in aree vincolate, ai sensi del Piano paesaggistico territoriale regionale (PPTR), nei quali consentire, secondo le disposizioni del PPTR, interventi straordinari di ampliamento, demolizione e ricostruzione, nel rispetto di determinate modalita' costruttive - Deroga al precedente divieto, ivi previsto. - Legge della Regione Puglia 30 luglio 2009, n. 14 (Misure straordinarie e urgenti a sostegno dell'attivita' edilizia e per il miglioramento della qualita' del patrimonio edilizio residenziale), art. 6, comma 2, lettera c-bis). (21C00212) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 6-10-2021)

IL CONSIGLIO DI STATO


in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

Ha pronunciato la presente sentenza
sul ricorso numero di registro generale 3456 del 2020, proposto
dal Ministero per i beni e le attività culturali, in persona del
Ministro pro tempore, e la Soprintendenza archeologia belle arti e
paesaggio delle Province di Brindisi, Lecce e Taranto, in persona del
Soprintendente pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura
generale dello Stato, domiciliati ex lege in Roma, via dei
Portoghesi, n. 12;
contro: il signor Riccardo Torlai, rappresentato e difeso dagli
avvocati Gabriella De Giorgi Cezzi e Antonio Micolani, con domicilio
digitale come da PEC da Registri di giustizia;
nei confronti: il Comune di Martina Franca, in persona del
Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;
per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo
regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, Sezione Prima, n.
39 del 17 gennaio 2020, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del signor Riccardo
Torlai;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2021 -
svoltasi mediante collegamento da remoto ai sensi dell'art. 25 del
decreto-legge n. 137 del 2020 - il consigliere Daniela Di Carlo e
uditi per le parti gli avvocati Gabriella De Giorgi Cezzi e Antonio
Micolani e l'avvocato dello Stato Isabella Piracci;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Fatto e diritto

l. Con ricorso proposto dinanzi al Tribunale amministrativo
regionale per la Puglia, Sezione staccata di Lecce, il signor
Riccardo Torlai ha domandato:
a) con il ricorso introduttivo, l'annullamento:
a.1) della determinazione della Soprintendenza di Lecce, prot. n.
6872 del 29 marzo 2019, recante parere negativo ai sensi dell'art.
146, comma 5, del Codice dei beni culturali e del paesaggio (decreto
legislativo n. 42 del 2004, in prosieguo Codice) sul progetto
presentato (in data 27 aprile 2017) dal ricorrente medesimo per il
restauro e il risanamento di un compendio immobiliare (trullo e
lamie) sito nel Comune di Martina Franca, in località strada Madonna
dell'Arco n. 194 (tipizzata dal vigente P.R.G. come zona F1 «Zona
agricola Valle d'Itria e zona agricola speciale» di cui all'art. 11
delle N.T.A., area costituente patrimonio dell'UNESCO, denominata
Murgia dei Trulli e sottoposta a numerosi vicoli relativi ad area di
rispetto dei boschi, paesaggio rurale, strade panoramiche, coni
visuali); più nel dettaglio, il progetto prevedeva un ampliamento
volumetrico ai sensi dell'art. 3, della legge regionale n. 14 del
2009 (c.d. Piano casa per la Regione Puglia), onde consentire la
realizzazione di un pergolato, di una piscina, di un forno, di un
barbecue e altri accessori;
a.2) del presupposto preavviso di provvedimento negativo ai sensi
dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990 e successive modificazioni
ed integrazioni;
b) con il ricorso per motivi aggiunti, l'annullamento della
conseguente determinazione negativa assunta dal Comune di Martina
Franca con nota prot. n. 36452 del 10 giugno 2019, recante il
definitivo diniego della autorizzazione paesaggistica sull'istanza
edilizia.
2. A sostegno delle proprie pretese, il ricorrente ha esposto in
fatto che:
il progetto prevede il restauro del fabbricato (trullo e
volta), della legnaia, dei vani forno e camino, oltre al risanamento
(con la sostituzione del solaio in cemento) e all'ampliamento del
deposito degli anni Sessanta, per circa 25 mq (pari a 75 mc,
inferiore al 20% della volumetria esistente);
l'ampliamento rispetta sia le previsioni del P.R.G., sia
quelle del P.P.T.R. della Puglia (come risulterebbe dall'Elaborato
del PPTR 4.4.4 -«Linee guida per il restauro e il riuso dei manufatti
in pietra a secco» - punto "4.2. Criteri e requisiti per gli
interventi di ampliamento. Ampliamenti "una tantum"), sia - infine -
le previsioni della legge regionale n. 14 del 2009 (c.d. Piano casa);
sul progetto si sono espressi con preventivi pareri
favorevoli l'Ufficio tecnico comunale, la Commissione locale per il
paesaggio (secondo la Commissione «l'intervento in progetto non
determina specifiche alterazioni del contesto paesaggistico e non
risulta in contrasto con le N.T.A. del PPTR») e, infine, il
responsabile dell'Ufficio paesaggio del Comune (a parere del
responsabile «le opere di progetto, in termini qualitativi, non hanno
determinato, in linea di massima, una significativa variazione della
qualità paesaggistica complessiva del contesto interessato»;
malgrado la relazione paesaggistica positiva emanata dal
comune (con nota prot. n. 51579/2018, del 10 agosto 2018), la
Soprintendenza ha comunicato parere negativo ai sensi dell'art. 146,
comma 5, del Codice dei beni culturali, affidato a due autonome
ragioni, ovvero, da un lato, l'incompatibilità, in concreto, degli
interventi edilizi di ampliamento con i valori culturali e
paesaggistici tutelati dal vincolo gravante sulla «zona di notevole
interesse pubblico», dall'altro lato, il contrasto del progetto con
il rigoroso divieto posto dall'art. 6, comma 1, lettera f) della
legge regionale Puglia n. 14 del 2009.
3. Il ricorrente ha impugnato il parere in questione, deducendo:
3. 1. Violazione e falsa applicazione art. 146 del decreto
legislativo n. 42/2004. Difetto assoluto di attribuzione ex art.
21-septies della legge n. 241/1990 - Falsa ed erronea presupposizione
- Difetto assoluto di istruttoria e di motivazione - Sviamento.
Si sostiene che l'impugnato parere sovrintendizio sarebbe
illegittimo, o parzialmente nullo per difetto assoluto di
attribuzione, in quanto avrebbe motivato anche in ordine alla
ritenuta inapplicabilità alle zone vincolate delle previsioni della
legge regionale sul piano casa n. 148/2009, quando invece - ritiene
il ricorrente - la norma contenuta nell'art. 146, comma 8, del
decreto legislativo n. 42 del 2004 circoscrive l'oggetto del parere
alla sola «compatibilità paesaggistica del progettato intervento nel
suo complesso ed alla conformità dello stesso alle disposizioni
contenute nel piano paesaggistico ovvero alla specifica disciplina di
cui all'art. 140, comma 2», con esclusione, dunque, di ulteriori
valutazioni.
Ad ogni modo - si precisa sotto altro profilo - le norme
contenute nella legge sul piano casa n. 14 del 2009 consentirebbero
questo tipo di interventi edilizi e, pertanto, l'intervento
realizzato sarebbe pienamente conforme dal punto di vista edilizio e
urbanistico.
3.2. Violazione e falsa applicazione art. 146, comma 5 e 8 del
decreto legislativo n. 42/2004 - Falsa ed erronea presupposizione
sotto differente profilo - Difetto di istruttoria e di motivazione
sostanziale - Perplessità - Sviamento.
Violazione e falsa applicazione articoli 27, 77, 78, 79, 83, 90 e
seguenti NTA PPTR Puglia e Linee guida elaborato 4.4.4. e 4.4.6. PPTR
Puglia - Violazione art. 41 della Carta dei diritti fondamentali
della UE; articoli 3, 41, 42 e 97 della Costituzione; articoli 1, 2,
3, 7 e seguenti della legge n. 241/1990 - Violazione dei principi del
giusto procedimento, buona amministrazione, correttezza,
imparzialità, buon andamento dell'azione amministrativa.
Si sostiene, inoltre, che, sotto il profilo paesaggistico, il
diniego si limiterebbe alla generica contestazione della mancanza di
compatibilità paesaggistica, senza tuttavia indicare le effettive
ragioni della asserita difformità.
Oltre che per difetto di motivazione, il diniego sarebbe dunque
illegittimo anche per difetto di istruttoria.
3.3. Con i motivi aggiunti depositati in data 17 settembre 2019,
il ricorrente ha dedotto, inoltre, che i summenzionati profili di
illegittimità inficiano in via autonoma e derivata anche la
determinazione con cui il Comune di Martina Franca ha denegato, in
via definitiva, l'accoglimento dell'istanza.
4. Il Tribunale amministrativo regionale, con l'impugnata
sentenza meglio descritta in epigrafe:
a) ha respinto l'eccezione di inammissibilità del ricorso
principale (questo capo non è stato impugnato e deve dunque
considerarsi passato in cosa giudicata);
b) ha accolto le censure di violazione di legge e difetto di
motivazione e istruttoria contenute nella seconda parte del primo
motivo di ricorso e nel secondo motivo, e ha assorbito quelle
illustrate nella prima parte del primo motivo, così motivando:
«se il 1° comma dell'art. 6 della l.r. 14/09 prescrive che "Non è
ammessa la realizzazione degli interventi di cui agli articoli 3 e 4:
(...) f) su immobili ubicati in area sottoposta a vincolo
paesaggistico ai sensi degli articoli 136 e 142 del d.lgs. 42/2004»,
purtuttavia, il 2° comma prevede che «I comuni, con deliberazione del
consiglio comunale possono disporre motivatamente» in senso
contrario, con «l'individuazione di ambiti territoriali nonchè di
immobili ricadenti in aree sottoposte a vincolo paesaggistico ai
sensi del Piano paesaggistico territoriale regionale (PPTR approvato
con deliberazione di giunta regionale n. 176/2015), nei quali
consentire, secondo gli indirizzi e le direttive del PPTR, gli
interventi di cui agli articoli 3 e 4 della presente legge»
riconoscendo la possibilità di deroga a tutti gli interventi di cui
agli articoli 3 e 4 «purchè gli stessi siano realizzati, oltre che
alle condizioni previste dalla presente legge, utilizzando per le
finiture, materiali e tipi architettonici legati alle caratteristiche
storico-culturali e paesaggistiche dei luoghi». (...) Del tutto
erroneo si rileva quindi l'assunto della Soprintendenza a dire della
quale nelle zone sottoposte a vincolo paesaggistico non sarebbe
possibile l'applicazione della legge n. 14/2009 (Piano casa) attesa
la previsione delle suindicate deroghe, espressamente disciplinate
dal Comune di Martina Franca. Oltre a tale circostanza, il parere è
comunque immotivato in ordine al rilevato contrasto tra l'intervento
di recupero (risanamento conservativo e ampliamento) del vecchio
fabbricato e i valori paesaggistici dei luoghi, non risultando di
facile comprensione sotto quale aspetto illimitato ampliamento
volumetrico e il recupero dell'immobile possano comportare lo
stravolgimento dell'immobile esistente, considerato compatibile con
il contesto dei luoghi. In definitiva, non risulta affatto chiarito
sotto quale aspetto i limitati interventi in esame incidano in misura
rilevante sul piano strutturale sì da giustificare la conclusione
attinta dalla Soprintendenza. (...)
L'acclarata illegittimità del parere soprintendentizio comporta, in
via derivata, l'illegittimità del provvedimento comunale, in quanto
adottato in mera applicazione del parere paesaggistico vincolante»);
c) di conseguenza, il Tribunale amministrativo regionale ha
annullato entrambi gli atti impugnato con i motivi aggiunti per
illegittimità derivata);
d) ha compensato le spese di lite.
5. Il Ministero dei beni culturali ha appellato la pronuncia
articolando due autonomi motivi di censura (da pagina 5 a pagina 16
del ricorso), e segnatamente:
5.1. Errores in iudicando: erroneità della sentenza per
intrinseca illogicità della motivazione - Violazione ed erronea
applicazione degli articoli 136, 142, 143, 145 e 146 del decreto
legislativo n. 42/2004.
La zona su cui insiste la proprietà dell'istante è stata
dichiarata patrimonio dell'umanità dall'UNESCO sin dal 1996 e
l'intervento edilizio programmato è distonico rispetto all'identità
paesaggistica e ai valori culturali espressi dal territorio soggetto
a vincolo. Di qui, la piena legittimità del parere negativo assunto
dalla Soprintendenza ex art. 146, comma 8, del Codice.
5.2. Violazione ed erronea applicazione degli articoli 3 e 6,
1 comma, lettera f) e 2 comma della legge regionale Puglia n.
14/2009.
Oltre all'aspetto relativo all'incompatibilità paesaggistica, ad
avviso del Ministero dei beni culturali il progetto, che include
anche l'ampliamento dell'immobile, è difforme pure rispetto alle
prescrizioni del Piano paesaggistico territoriale (segnatamente, con
gli articoli 77 e 78 delle NTA) e della legge regionale Puglia n. 14
del 2009, applicabili al caso di specie.
Gli interventi edilizi progettati prevedono la realizzazione di
alcuni manufatti - tra cui una piscina ed un pergolato - aggiuntivi
all'originario corpo di fabbrica e comportano un ampliamento della
volumetria dell'immobile.
Il giudice di primo grado, nell'interpretare e applicare l'art.
6, comma 2, lettera c-bis) della legge regionale Puglia n. 14 del
2009, avrebbe erroneamente ritenuto che la disposizione in parola
estenda la possibilità di eseguire gli interventi straordinari di
cui all'art. 3, comma 1 anche agli immobili ricadenti nelle aree
soggette a vincolo paesaggistico, quando i comuni (come si è
verificato nel caso all'esame) dispongono motivatamente
«l'individuazione di ambiti territoriali nonchè di immobili
ricadenti in aree sottoposte a vincolo paesaggistico ai sensi del
Piano paesaggistico territoriale regionale (PPTR), approvato con
deliberazione di G.R. n. 176/2015, nei quali consentire, secondo gli
indirizzi e le direttive del PPTR, gli interventi di cui agli
articoli 3 e 4 della presente legge, purchè gli stessi siano
realizzati, oltre che alle condizioni previste dalla presente legge,
utilizzando per le finiture, materiali e tipi architettonici legati
alle caratteristiche storico-culturali e paesaggistiche dei luoghi».
Nella sostanza, secondo il Ministero appellante, il primo giudice
avrebbe erroneamente riconosciuto all'art. 6, comma 2, lettera c-bis)
cit. una portata derogatoria più ampia di quella prevista, idonea ad
incidere sia sulla competenza esclusiva riservata dalla Costituzione
allo Stato in materia di tutela paesaggistica, sia sulle prescrizioni
del Piano paesaggistico territoriale pugliese. Accedendo, infatti,
all'esegesi della normativa in rassegna nel senso auspicato dal
ricorrente e alfine accolto dal primo giudice, si giungerebbe -
ancora ad avviso del Ministero appellante - a riconoscere ai comuni
un eccezionale potere di pianificazione e trasformazione del
territorio, tale da derogare anche ai vincoli paesaggistici
insistenti sullo stesso.
In definitiva, dunque, l'alternativa rimessa all'interprete
sarebbe quella di dare una lettura del più volte menzionato art. 6,
comma 2, lettera o-bis) della legge regionale Puglia n. 14 del 2009
coerente col riparto di competenze previsto dall'art. 117, comma 2,
lettera s) della Costituzione, ovverossia quella di ritenere che i
comuni, compatibilmente con i limiti di cui al summenzionato comma 1
e con le disposizioni dettate dal P.P.T.R. pugliese, possono
individuare gli ambiti territoriali di cui alla lettera c-bis)
derogando esclusivamente alle disposizioni dei vigenti strumenti
urbanistici, ma non anche ai vincoli paesaggistici posti dalla
normativa statuale o dal P.P.T.R..
Diversamente opinando, e cioè ove la norma summenzionata venisse
interpretata nel senso di avere introdotto un regime derogatorio
rispetto al divieto posto dal medesimo art. 6, comma 1, lettera t),
si prospetterebbe un serio dubbio di legittimità costituzionale che
andrebbe rimesso alla Corte.
6. L'appellato si è costituito in resistenza instando per la
reiezione del gravame, e ha espressamente riproposto le censure
rimaste assorbite in primo grado.
7. La Sezione, con l'ordinanza n. 3580 del 19 giugno 2020, ha
accolto la domanda cautelare proposta incidentalmente con l'atto di
appello «Ritenuto, quanto al fumus e nei limiti della cognizione
propria della tutela cautelare, che le argomentazioni dell'appellante
appaiono favorevolmente apprezzabili; considerato, quanto al
periculum, che trattandosi di diniego ad un ampliamento
dell'immobile, è opportuno che l'intervento edilizio non abbia
inizio nelle more della definizione del giudizio nel merito».
8. Le parti hanno ulteriormente insistito sulle rispettive tesi
difensive (in particolare, la parte appellata ha depositato ulteriore
memoria integrativa in data 12 marzo 2021).
9. All'udienza pubblica del 15 aprile 2021, svoltasi mediante
collegamento da remoto ai sensi dell'art. 25, decreto-legge n. 137
del 2020, la causa è stata discussa ed è passata in decisione.
10. Preliminarmente il Collegio evidenzia come il thema
decidendum sia circoscritto dalle censure ritualmente introdotte in
primo grado, non potendosi prendere in esame quelle sollevate per la
prima volta in grado di appello, in violazione del divieto dei nova
sancito dall'art. 104, comma 1 c.p.a., per giunta in memoria
difensiva, avendo quest'ultima funzione meramente illustrativa (cfr.
ex plurimis e da ultimo, Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 2319 del
2020, n. 1137 del 2020).
11. In ordine logico va esaminato il primo motivo di appello, che
sottopone a critica il ragionamento seguito dal primo giudice nella
parte in cui non avrebbe ritenuto l'intervento edilizio programmato
distonico rispetto all'identità paesaggistica e ai valori culturali
espressi dal territorio, soggetto a vincolo e protetto dall'Unesco
quale patrimonio dell'umanità.
11.1. Il motivo non è fondato e va, pertanto, respinto.
11.2. L'art. 146, comma 8, del Codice prevede «8. Il
soprintendente rende il parere di cui al comma 5, limitatamente alla
compatibilità paesaggistica del progettato intervento nel suo
complesso ed alla conformità dello stesso alle disposizioni
contenute nel piano paesaggistico ovvero alla specifica disciplina di
cui all'art. 140, comma 2, entro il termine di quarantacinque giorni
dalla ricezione degli atti. Il soprintendente, in caso di parere
negativo, comunica agli interessati il preavviso di provvedimento
negativo ai sensi dell'articolo 10-bis della legge 7 agosto 1990, n.
241. Entro venti giorni dalla ricezione del parere, l'amministrazione
provvede in conformita'».
11.3. La Sezione ritiene che il parere del Mibac, nel particolare
caso di specie, non sia sufficientemente motivato in ordine alle
ragioni per le quali l'intervento edilizio programmato non sarebbe
compatibile con i valori espressi dal paesaggio in cui si inserisce e
con le previsioni urbanistiche contenute nel piano paesaggistico
regionale.
In particolare, sulla base della documentazione progettuale della
parte istante e dell'istruttoria preliminare compiuta dagli Uffici
comunali, si ritiene che il Ministero appellante non abbia espresso
una adeguata motivazione, perchè per un verso non sembra aver tenuto
conto dell'effettiva consistenza dell'intervento, rivelatosi modesto,
e per un altro verso, non ha preso in espressa considerazione le
prescrizioni imposte dalla Commissione comunale, il cui rispetto
avrebbe consentito il congruo inserimento dell'intervento in oggetto
all'interno della cornice paesaggistica.
11.4. In definitiva, pertanto, il primo motivo di appello va
respinto e, conseguentemente, è confermato l'accoglimento del
secondo motivo di ricorso di primo grado.
12. Il secondo motivo di appello denuncia, invece, la violazione
e l'erronea applicazione degli articoli 3 e 6, comma 1, lettera f) e
comma 2, lettera c-bis), della legge regionale Puglia n. 14 del 2009
e critica la sentenza impugnata per avere ritenuto illegittima anche
la seconda e autonoma ratio decidendi posta alla base dell'atto
impugnato, in accoglimento della seconda parte del primo motivo di
ricorso.
Ad avviso del Ministero dei beni culturali, anche a prescindere
dalla compatibilità paesaggistica, l'intervento edilizio programmato
non potrebbe giammai essere autorizzato perchè, nella parte in cui
prevede l'ampliamento dell'immobile esistente, sarebbe difforme
(anche) rispetto alle specifiche prescrizioni contenute nel piano
paesaggistico territoriale, applicabili al caso di specie e attuate
dagli articoli 77 e 78 delle NTA allegate al piano medesimo.
12.1. Nell'insistere per la corretta interpretazione e
applicazione della normativa in oggetto, il Ministero fa richiesta di
rimessione alla Corte della questione di legittimità costituzionale
in via subordinata, e cioè nell'ipotesi in cui la Sezione condivida
la soluzione esegetica accolta dal giudice di prime cure.
13. Sotto il profilo della rilevanza della questione, la Sezione
ritiene che vada prioritariamente scrutinata l'originaria censura
contenuta nella prima parte del primo motivo di appello, assorbita
dal Tribunale amministrativo regionale ed espressamente riproposta
dalla parte appellata nel presente grado. La Sezione ritiene che la
censura non sia fondata e che quindi debba essere respinta, avendo il
Sovrintendente esercitato legittimamente la sua discrezionalità. Il
giudizio sulla compatibilità paesaggistica riguarda l'intervento nel
suo complesso, e dunque sia in riferimento ai valori espressi dal
territorio, sia in riferimento alle vigenti normative regionali, che
restano assoggettate al rispetto dei principi generali della materia
della tutela dell'ambiente riservata in via esclusiva allo Stato,
come si approfondirà più nel dettaglio nel prosieguo della
motivazione. Pertanto, in parte qua, il diniego impugnato non risulta
affatto viziato da illegittimità, nè a maggior ragione da nullità
parziale per difetto di attribuzione, rientrando anzi nelle
specifiche competenze del sovrintendente la valutazione complessiva
della conformità paesaggistica.
14. Sul giudizio di rilevanza non influisce, invece, il ricorso
per motivi aggiunti di primo grado, perchè articola le medesime
censure anche quale causa di illegittimità in via derivata degli
atti impugnati.
15. A questo punto, la Sezione ritiene di potere esaminare
funditus la verifica della rilevanza.
Va rammentato, in proposito, che il parere impugnato è stato
incentrato su due autonome rationes decidendi e, poichè la Sezione
ha respinto la riproposta censura contenuta nella prima parte del
primo motivo di ricorso originario ed ha confermato, invece,
l'accoglimento di quella contenuta nel secondo motivo di ricorso
introduttivo (con il conseguente rigetto del primo motivo di
appello), la questione di costituzionalità assume carattere
rilevante e dirimente in quanto dal suo eventuale accoglimento
deriverebbe, di conseguenza, l'accoglimento del secondo motivo
dell'appello (con la conseguente riforma della sentenza di primo
grado), mentre, di converso, dal rigetto della questione si avrebbe
il rigetto anche di questo motivo di gravame, con la conseguente
conferma della sentenza impugnata.
16. Sotto il profilo della non manifesta infondatezza, invece, si
ritiene di svolgere un preliminare inquadramento normativa della
fattispecie.
La legge regionale della Puglia 30 luglio 2009, n. 14 reca
«Misure straordinarie e urgenti a sostegno dell'attività edilizia e
per il miglioramento della qualità del patrimonio edilizio
residenziale».
All'art. 6, comma 2, lettera c-bis (ratione temporis applicabile
alla fattispecie all'esame, in quanto la norma è stata abrogata
dall'art. 1, della legge regionale 24 marzo 2021, n. 3, con effetto
dal]a data della pubblicazione nel Bollettino Ufficiale del 25 marzo
2021, n. 43 -Supplemento, mentre l'istanza edilizia è stata
protocollata in data 27 aprile 2017) si rimetteva ai comuni, con
motivata deliberazione del consiglio comunale, «L'individuazione di
ambiti territoriali nonchè di immobili ricadenti in aree sottoposte
a vincolo paesaggistico ai sensi del Piano paesaggistico territoriale
regionale (P.P.T.R.), approvato con deliberazione di giunta regionale
n. 176/2015, nei quali consentire, secondo gli indirizzi e le
direttive del P.P.T.R., gli interventi di cui agli articoli 3 e 4
della presente legge, purchè gli stessi siano realizzati, oltre che
alle condizioni previste dalla presente legge, utilizzando per le
finiture, materiali e tipi architettonici legati alle caratteristiche
storico-culturali e paesaggistiche dei luoghi».
Gli articoli 3 e 4 disciplinano, rispettivamente, gli interventi
straordinari di ampliamento e quelli straordinari di demolizione e
ricostruzione.
L'art. 6, comma 1, della medesima legge prescrive in modo
espresso «Non è ammessa la realizzazione degli interventi di cui
agli articoli 3 e 4: (...) f) su immobili ubicati in area sottoposta
a vincolo paesaggistico ai sensi degli articoli 136 e 142 del decreto
legislativo n. 42/2004, così come da ultimi modificati dall'articolo
2 del decreto legislativo 26 marzo 2008, n. 63».
17. In definitiva, sulla base del tenore testuale e letterale
delle disposizioni summenzionate, si evince che:
a) nelle aree sottoposte a vincolo paesaggistico (come sono
le aree di interesse) non è ammessa in via generale la realizzazione
degli interventi straordinari di ampliamento, demolizione e
ricostruzione;
b) una deroga a questo principio era stabilita, fino
all'entrata in vigore dell'art. 1, della legge regionale n. 3 del
2021, per l'ipotesi (che ricorre nella fattispecie all'esame) in cui
si fossero individuati ambiti territoriali ovvero immobili ricadenti
in aree sottoposte a vincolo paesaggistico ai sensi del piano
paesaggistico territoriale regionale, nei quali consentire gli
interventi in questione alla condizione che «gli stessi siano
realizzati, oltre che alle condizioni previste dalla presente legge,
utilizzando per le finiture, materiali e tipi architettonici legati
alle caratteristiche storico-culturali e paesaggistiche dei luoghi».
18. Ad avviso della Sezione, l'abrogata lettera c-bis) del comma
2 dell'art. 6 introduceva una vera e propria deroga all'espresso
divieto -previsto dalla lettera f) del comma 1 del medesimo art. 6 -
di realizzare gli interventi edilizi di cui agli articoli 3 e 4 della
medesima legge su immobili ubicati in area sottoposta a vincolo
paesaggistico ai sensi degli articoli 136 e 142 del Codice, sia pure
con determinate cautele: ai fini dell'operatività della deroga, era
infatti necessario che i comuni, compatibilmente con i limiti di cui
al summenzionato comma 1 e con le disposizioni dettate dal P.P.T.R.
pugliese, individuassero gli ambiti territoriali ovvero le aree in
cui erano situati gli immobili di cui alla lettera c-bis), ed
esigessero il rispetto di determinate modalità costruttive
relativamente a finiture, materiali e tipi architettonici.
19. La Sezione ritiene che la chiara ed univoca lettera della
normativa in rassegna consentisse ai comuni, fino all'espressa
abrogazione avvenuta nel 2021, di esercitare un eccezionale potere di
pianificazione e trasformazione del territorio, tale da incidere sia
sulla competenza esclusiva riservata dalla Costituzione allo Stato in
materia di tutela paesaggistica, sia sulle prescrizioni del Piano
paesaggistico territoriale pugliese. L'operatività della deroga
contenuta nella citata lettera c-bis) del comma 2 dell'art. 6 al
divieto previsto dalla lettera f) del precedente comma 1 del medesimo
articolo, era sostanzialmente rimessa, infatti, alla decisione
(potestativa) dei comuni di prevedere (con motivata deliberazione del
consiglio comunale) ambiti territoriali o aree di interesse
all'interno dei siti vincolati, ove autorizzare, sia pure con
determinate cautele costruttive, ciò che, in linea di principio, nè
la normativa statale, nè quella regionale di piano, consentivano.
20. Ad avviso della Sezione, questa è l'unica interpretazione
possibile della normativa in rassegna, atteso il chiaro e univoco
senso da dare alle espressioni letterali utilizzate dal legislatore
regionale.
Non può invece condividersi l'esegesi «ortopedica», che pure il
Ministero dei beni culturali tenta, volta a dare una lettura
dell'art. 6, comma 2, lettera c-bis) compatibile col riparto di
competenze previsto dall'art. 117, comma 2, lettera s) della
Costituzione, ovverossia quella di ritenere che i comuni, in coerenza
con i limiti di cui al summenzionato comma 1 e con le disposizioni
dettate dal P.P.T.R. pugliese, possano individuare gli ambiti
territoriali di cui alla lettera c-bis) derogando esclusivamente
disposizioni dei vigenti strumenti urbanistici, ma non anche ai
vincoli paesaggistici posti dalla normativa statuale o dal P.P.T.R..
Nella sostanza, questa prospettiva esegetica non può essere
seguita perchè la lettera c-bis) certamente consentiva, prima della
sua abrogazione, di incidere, mediante l'esercizio della
pianificazione urbanistica, su beni sottoposti a vincoli
paesaggistici, essendo rimesso agli organi assembleari dei singoli
comuni pugliesi di autorizzare, sia pure con l'osservanza e il
rispetto di determinate condizioni, tipologie di interventi edilizi
di per sè vietati dalla legge regionale, in applicazione dei
principi stabiliti dallo Stato e in ossequio al riparto di competenze
stabilito dalla Costituzione. Del resto, proprio facendo leva sul
tenore letterale della norma in esame, la sentenza n. 6846 del 6
novembre 2020 della Sezione Sesta del Consiglio di Stato - giudicando
su un caso sostanzialmente analogo a quello che qui si decide (in
quel caso, la deliberazione consiliare che aveva individuato gli
immobili era stata emanata dal Comune di Ostuni, sulla base delle
stesse disposizioni normative che vengono qui in rilievo) - ha
respinto l'appello del Ministero (ed ha confermato l'annullamento
disposto dal Tribunale amministrativo regionale di un parere negativo
della Soprintendenza), reputando che l'intervento edilizio
programmato dagli appellati non fosse vietato dalla normativa di
riferimento, senza però porsi il dubbio della legittimità
costituzionale della summenzionata normativa.
21. Vi è da chiedersi, a questo punto, se siffatta previsione
(ovverossia il più volte menzionato art. 6, comma 2, lettera c-bis),
nei limiti in cui confligga con l'art. 145, comma 3, del Codice,
quale norma interposta rispetto all'art. 117, comma 2, lettera s)
della Costituzione, ponga (o meno) dubbi di legittimità
costituzionale relativamente al riparto di competenze tra Stato e
regione in materia di tutela del paesaggio.
22. Conviene, anche in questo caso, prendere le mosse dal dato
normativa. L'art. 145 reca la disciplina del «Coordinamento della
pianificazione paesaggistica con altri strumenti di pianificazione».
I principi cardine ai quali detto coordinamento si ispira sono:
a) il riconoscimento in capo all'organo ministeriale del
potere di individuare le linee fondamentali dell'assetto del
territorio nazionale per quanto riguarda la tutela del paesaggio;
b) il rilievo nazionale e accentrato dell'esercizio del
potere in questione, con precipue finalità di indirizzo della
pianificazione e di direzione ai fini del conferimento di funzioni e
compiti alle regioni e agli enti locali;
c) il principio del coordinamento dei piani paesaggistici
rispetto agli altri strumenti di pianificazione territoriale e di
settore, nonchè rispetto a piani, programmi e progetti nazionali e
regionali di sviluppo economico;
d) l'espressa inderogabilità delle previsioni contenute nei
piani paesaggistici di cui agli articoli 143 e 156 del medesimo
Codice da parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali
di sviluppo economico; l'espressa cogenza delle previsioni medesime
rispetto agli strumenti urbanistici degli enti territoriali minori
(comuni, città metropolitane e province); l'espressa prevalenza
delle stesse sulle disposizioni difformi eventualmente contenute
negli strumenti urbanistici e sulle normative di settore;
e) l'obbligo di conformazione e di adeguamento degli
strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale degli enti
locali minori alle previsioni dei piani paesaggistici, secondo le
procedure previste dalla legge regionale.
23. Sulla base di queste disposizioni e sotto lo specifico
profilo della non manifesta infondatezza della questione, è dunque
possibile concludere che:
a) secondo la consolidata giurisprudenza della Corte
costituzionale, la tutela del paesaggio costituisce competenza
riservata alla potestà legislativa esclusiva statale e limite
inderogabile alla disciplina che le Regioni possono dettare nel]e
materie di loro competenza;
b) il Codice definisce - con efficacia vincolante per tutti
gli enti territoriali (sia le regioni, sia gli enti locali minori) e
anche per gli enti pubblici operanti secondo specifiche normative di
settore - i rapporti tra le prescrizioni del piano paesaggistico e le
prescrizioni di carattere urbanistico ed edilizio, secondo un modello
di prevalenza delle prime, non alterabile nemmeno ad opera della
legislazione regionale;
c) la summenzionata previsione della legge regionale n. 14
del 2009, nella parte in cui prevedeva - prima della sua espressa
abrogazione e ratione temporis ancora applicabile all'istanza
edilizia all'esame - la derogabilità delle prescrizioni dei piani
paesaggistici e in particolare di quelle contenute nel P.P.T.R. della
Puglia, appare porsi in contrasto con l'art. 145, comma 3, del
Codice, quale norma interposta in riferimento all'art. 117, comma 2,
lettera s), della Costituzione, suscitando il relativo dubbio di
legittimità costituzionale.
24. A questo proposito, la Sezione segnala di avere sollevato
(con ordinanza 12 gennaio 2021, n. 392, coeva alle analoghe ordinanze
numeri 389, 390 e 391 emesse nella medesima data) sostanzialmente
analoga questione di legittimità costituzionale in riferimento,
questa volta, all'art. 12-bis, commi 2, 3 e 4, della legge della
Regione Campania n. 19 del 28 dicembre 2009, in relazione all'art.
117, comma secondo, lettera s), della Costituzione, il quale,
introducendo, con efficacia vincolante, disposizioni atte a
disciplinare i rapporti tra piano paesaggistico e prescrizioni di
carattere urbanistico ed edilizio, parrebbe incidere anch'esso su
materie di competenza statale.
25. Si evidenzia, infine, che la necessità che le regioni
rispettino in modo rigoroso il riparto di competenze delineato dalla
Costituzione in materia di protezione dell'ambientale e del
paesaggio, è stata ribadita, di recente, dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 74 del 21 aprile 2021, che ha dichiarato (nel
giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 26 e 36 della
legge della Regione Puglia 30 novembre 2019, n. 52 - Assestamento e
variazione al bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2019
e pluriennale 2019-2021, promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri) la incostituzionalità delle summenzionate norme perchè
violative - sebbene in fattispecie diversa rispetto a quella oggetto
dell'odierno giudizio - della materia della protezione dell'ambiente,
sotto il profilo della incidenza sui presupposti del rilascio della
autorizzazione paesaggistica.
Anche la presente controversia si caratterizza per il fatto che,
in buona sostanza, la norma regionale sospettata di
incostituzionalità consente al comune di incidere sui presupposti
del rilascio della autorizzazione paesaggistica in deroga alle
previsioni di tutela stabilite dal Codice e dal piano paesaggistico.
26. In conclusione ed in sintesi:
a) la Sezione pronuncia sentenza non definitiva sul primo
motivo di appello, respingendolo;
b) in relazione al secondo motivo di appello, ritiene che
quanto finora argomentato giustifichi la valutazione di rilevanza e
non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6, comma 2, lettera c-bis, della legge della
Regione Puglia n. 14 del 2009, in relazione all'art. 117, comma
secondo, lettera s), della Costituzione, nella parte in cui
rimette(va) ai comuni - prima dell'espressa abrogazione disposta
dall'art. 1, della legge della Regione Puglia n. 3 del 2021 -
mediante motivata deliberazione di consiglio comunale,
«l'individuazione di ambiti territoriali nonchè di immobili
ricadenti in aree sottoposte a vincolo paesaggistico ai sensi del
Piano paesaggistico territoriale regionale (P.P.T.R.), approvato con
deliberazione di G.R. n. 176/2015, nei quali consentire, secondo gli
indirizzi e le direttive del P.P.T.R., gli interventi di cui agli
articoli 3 e 4 della presente legge, purchè gli stessi siano
realizzati, oltre che alle condizioni previste dalla presente legge,
utilizzando per le finiture, materiali e tipi architettonici legati
alle caratteristiche storico-culturali e paesaggistiche dei luoghi»,
in deroga al divieto posto dal precedente comma 1, lettera f), del
medesimo art. 6;
c) si rende conseguentemente necessaria la sospensione del
giudizio e la rimessione degli atti alla Corte costituzionale,
affinchè si pronunci sulla questione.
27. Ogni altra questione, in rito, nel merito e sulle spese è
rimessa al definitivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta,
non definitivamente pronunciando sull'appello n. 3456/2020, come in
epigrafe proposto:
a) respinge il primo motivo;
b) in relazione al secondo motivo di appello, dichiara
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6, comma 2, lettera c-bis, della legge della
Regione Puglia n. 14 del 2009, in relazione all'art. 117, comma
secondo, lettera s), della Costituzione, nella parte in cui
rimette(va) ai comuni - prima dell'espressa abrogazione disposta
dal]'art. 1, della legge della Regione Puglia n. 3 del 2021 -
mediante motivata deliberazione di consiglio comunale,
«l'individuazione di ambiti territoriali nonchè di immobili
ricadenti in aree sottoposte a vincolo paesaggistico ai sensi del
Piano paesaggistico territoriale regionale (P.P.T.R.), approvato con
deliberazione di G.R. n. 176/2015, nei quali consentire, secondo gli
indirizzi e le direttive del P.P.T.R., gli interventi di cui agli
articoli 3 e 4 della presente legge, purchè gli stessi siano
realizzati, oltre che alle condizioni previste dalla presente legge,
utilizzando per le finiture, materiali e tipi architettonici legati
alle caratteristiche storico-culturali e paesaggistiche dei luoghi»,
in deroga al divieto posto dal precedente comma 1, lettera f, del
medesimo art. 6;
c) dispone la sospensione del giudizio e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
d) rinvia ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e
sulle spese di lite all'esito del giudizio incidentale promosso con
la presente pronuncia;
e) ordina che, a cura della Segreteria della Sezione, la
presente ordinanza sia notificata alle parti costituite e al
Presidente della giunta regionale della Puglia, nonchè comunicata al
Presidente del Consiglio regionale. Ordina che la presente sentenza
sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 15
aprile 2021 -svoltasi mediante collegamento da remoto ai sensi
dell'art. 25, decreto-legge n. 137 del 2020 - con l'intervento dei
magistrati:
Vito Poli, Presidente;
Leonardo Spagnoletti, consigliere;
Daniela Di Carlo, consigliere, estensore;
Francesco Gambato Spisani, consigliere;
Nicola D'Angelo, consigliere.

Il Presidente: Poli


L'estensore: Di Carlo