1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 22-2-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 3 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 9 febbraio 2006
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 9 febbraio 2006 (della Regione Toscana) Ambiente (tutela dell') - Proroga, per ulteriori sei mesi, decorrenti dal 5 dicembre 2005, del Commissario straordinario dell'Ente parco nazionale dell'Arcipelago Toscano - Ricorso per conflitto di attribuzioni proposto dalla Regione Toscana - Dedotta mancanza della prescritta previa intesa con la Regione - Violazione della sfera di competenza regionale in materia di governo del territorio, agricoltura, turismo, caccia e pesca - Incidenza sul principio di autonomia degli enti locali - Richiesta alla Corte di dichiarare la non spettanza allo Stato, e per esso al Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio del potere di nominare, confermare o prorogare il Commissario straordinario dell'Ente parco nazionale dell'Arcipelago Toscano senza che siano avviate e proseguite effettive trattative con la Regione per il raggiungimento dell'intesa, e di conseguenza di annullare il d.m. impugnato - Richiesta altresi', in ottemperanza alla sentenza della Corte n. 27/2004, di fissazione di un congruo termine entro il quale lo Stato attivi serie ed effettive trattative con la Regione Toscana, al fine di pervenire all'intesa; di individuare e nominare un soggetto arbitratore, che, verificato l'inadempimento statale, avvii e sviluppi trattative serie ed effettive tra Stato e Regione al fine di pervenire alla suddetta intesa - Istanza di sospensione. - Decreto ministeriale 24 novembre 2005, n. DEL/DPN 2399 e allegata Nota di trasmissione 5 dicembre 2005, n. GAB/2005/10119/B07. - Costituzione, artt. 5, 117 e 118. (006C0106) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 22-2-2006)

Ricorso per la Regione Toscana, in persona del presidente pro
tempore della giunta regionale, autorizzato con deliberazione n. 12
del 16 gennaio 2006, rappresentato e difeso, come da mandato in calce
al presente atto, dagli avv. Lucia Bora e Fabio Lorenzoni, presso il
cui studio elegge domicilio, in Roma, via del Viminale n. 43,
ricorrente;

Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
presidente pro tempore; il Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio pro tempore, resistenti; per l'annullamento del d.m. 24
novembre 2005 DEC/DPN/2399 del Ministro dell'ambiente e della tutela
del territorio, inviato alla Regione Toscana con nota dello stesso
ministero GAB/2005/10119/B07, pervenuto alla Regione Toscana in data
5 dicembre 2005 (doc. 1), con cui è stato confermato l'incarico del
commissario straordinario dell'Ente parco nazionale dell'Arcipelago
Toscano al dott. Ruggero Barbetti, per la durata di sei mesi
decorrenti dalla data del 5 dicembre 2005.

F a t t o

La questione che si sottopone con il presente ricorso riguarda il
procedimento concernente la nomina del presidente del Parco nazionale
dell'Arcipelago Toscano ed è già nota a codesta ecc.ma Corte
costituzionale che, in merito, ha pronunciato la sentenza n. 27/2004.
Ai sensi dell'art. 9, terzo comma, della legge 6 dicembre 1991,
n. 394, il presidente dell'Ente parco nazionale deve essere nominato
di intesa tra il Ministero dell'ambiente ed i presidenti delle
regioni nel cui territorio ricada in tutto o in parte il parco
nazionale. In data 1° marzo 2002 (in considerazione della imminente
scadenza del presidente allora in carica), il Ministro chiedeva alla
Regione Toscana l'intesa per nominare, quale, presidente dell'ente
parco dell'Arcipelago Toscano, il dott. Ruggero Barbetti.
La regione, con propria nota del 15 marzo 2002, esprimeva
motivatamente il proprio diniego all'intesa richiesta e chiedeva un
incontro urgente allo scopo di ricercare l'intesa.
Con il d.m. del 19 settembre 2002, il Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio nominava un commissario straordinario
dell'Ente parco nazionale dell'Arcipelago Toscano, nella persona del
dott. Ruggero Barbetti.
Tale decreto veniva annullato da codesta ecc.ma Corte
costituzionale con la richiamata sentenza n. 27/2004.
Ciò nonostante il dott. Barbetti è tuttora commissario
straordinario dell'ente parco; a nulla sono valse le lettere inviate
dal presidente della Regione Toscana ed anzi, come dimostra l'atto
avverso il quale si propone il presente ricorso, ormai l'incarico
commissariale viene disposto non più per un periodo limitato a
sessanta giorni, ma addirittura per sei mesi, tanto è assente la
volontà di ricercare l'intesa con la regione.
Gli atti parlano da soli. Eccone la sequenza, a partire dalla
citata sentenza n. 27 del 20 gennaio 2004.
Con decreto del 19 febbraio 2004 (doc. n. 2) il Ministro nominava
il dott. Aldo Casentino ed il dott. Silvio Vetrano rispettivamente
commissario straordinario e sub commissario dell'ente in oggetto, per
la durata di sessanta giorni decorrenti dal 5 febbraio 2004.
Il provvedimento era motivato con la necessità di garantire
l'ordinaria amministrazione dell'organo scaduto, nell'attesa di
addivenire all'intesa con la Regione Toscana: a tal fine si dava atto
che la regione era stata coinvolta e conveniva sulla soluzione, dando
la sua disponibilità, manifestata con nota del 21 gennaio 2004, ad
avviare il confronto preordinato al raggiungimento dell'intesa
prescritta dalla legge.
Con nota del 29 marzo 2004, prot. n. 120/9653/3.6.3 (doc. n. 3),
inviata al Ministro per fax nello stesso giorno e poi spedita per
posta, il presidente della regione, in vista dell'avvicinarsi della
scadenza degli incarichi del commissario e del vice commissario in
data 4 aprile 2004, invocando una reale e fattiva collaborazione ai
fini dell'intesa per la nomina del presidente dell'ente parco,
proponeva al Ministro alcuni nominativi di esperti da valutare ai
fini dell'intesa per la nomina a presidente dell'ente in oggetto, ed
allegava i relativi curricula. Venivano esattamente proposti: il
prof. Cinelli, il dott. Landi ed il professore Leonardo Santi; i
relativi curricula dimostravano il possesso, nei candidati, dei
requisiti necessari per poter svolgere l'incarico. Il presidente
della regione, nella citata nota, chiedeva al Ministro anche un
incontro per discutere più dettagliatamente i profili delle
candidature ed esaminare eventuali ulteriori ipotesi.
Il Ministro, con decreto del 6 aprile 2004 (doc. n. 4) nominava
il dott. Ruggero Barbetti quale commissario straordinario per la
durata di sessanta giorni decorrenti dal 6 aprile. Nel decreto si
richiamava una lettera del 17 marzo 2004 inviata alla regione con cui
si chiedeva l'intesa per la nomina del dott. Barbetti; si affermava
che la regione non aveva risposto; si ignorava del tutto la nota
regionale del 29 marzo; si giustificava la nomina commissariale con
l'esigenza di assicurare la funzionalità dell'azione amministrativa
e, quanto al nome proposto - quello del dott. Barbetti, vale a dire
il medesimo sul quale non si era perfezionata la procedura
dell'intesa - se ne sosteneva l'idoneità «per le sue capacità
professionali e per la specifica conoscenza del territorio di
riferimento».
La regione, a fronte di tale decreto, constatava di non aver mai
ricevuto la lettera, ivi citata, del 17 marzo con cui il Ministro
affermava di aver avviato la procedura dell'intesa.
Ed infatti tale nota è pervenuta alla Regione Toscana solo in
data 6 aprile 2004 (doc. 5) - del resto non avrebbe potuto arrivare
prima, visto che è partita dall'ufficio postale di Roma Ostiense
solo in data 3 aprile 2004, come attesta il timbro postale allegato
alla lettera pervenuta - quando era quindi già scaduto il precedente
commissario e quando era già stato adottato l'atto di nomina del
nuovo commissario Barbetti.
A tale decreto seguiva una ulteriore nota del Ministro, in data 8
aprile 2004, pervenuta alla Regione in data 14 aprile 2004 (doc.
n. 6), in cui il medesimo comunicava di avere ricevuto la lettera
regionale del 29 marzo 2004 proprio il medesimo giorno della data di
adozione dell'atto di nomina del dott. Barbetti quale commissario
dell'ente parco (tale lettera era stata inviata via fax in data 29
marzo 2004). Il Ministro poi affermava di ritenere confliggente con
lo spirito di collaborazione il rifiuto di intesa sul nominativo del
dott. Barbetti; sosteneva che l'intesa fosse comunque da cercare e
conseguire e dichiarava funzionale a tale primario obiettivo il breve
termine di sessanta giorni della durata commissariale; fissava un
incontro per il 22 aprile.
Il presidente della Regione Toscana decideva di non impugnare il
decreto di nomina commissariale, intendendo così favorire il
procedimento per il raggiungimento dell'intesa e, in data 8 aprile
2004 (doc. n. 7), rispondeva alla lettera del Ministro del 17 marzo,
ribadendogli di non aver potuto rispondere prima perchè quella
lettera era arrivata in regione solo in data 6 aprile 2004, in quanto
partita dall'ufficio postale di Roma il 3 aprile 2004. In ogni caso
il Presidente Martini, al fine di addivenire ad un possibile accordo,
riconfermava il contenuto della precedente lettera del 29 marzo (che
veniva nuovamente trasmessa): in sostanza dunque il presidente, nel
richiamare le motivazioni in precedenza espresse in merito all'unico
nominativo proposto dal Ministro, rilevava che, per addivenire
all'intesa, non poteva essere sempre riproposto il solo, unico nome
su cui l'intesa non era stata raggiunta e indicava di nuovo al
Ministro tre nominativi (già segnalati con la lettera del 29 marzo)
di soggetti con requisiti di elevata professionalità in rapporto
all'incarico di presidente dell'ente parco.
In data 20 aprile 2004 (doc. n. 8) il presidente della Regione
Toscana scriveva ancora al Ministro. Nella missiva il Presidente
dimostrava di aver sempre e tempestivamente risposto alle richieste
ministeriali; evidenziava che i ritardi imputati non erano
sussistenti («la Sua lettera, datata 17 marzo 2004, risulta partita
dall'ufficio postale di Roma Ostiense in data 3 aprile 2004 - il
timbro è chiarissimo al riguardo - e ricevuta dagli uffici regionali
in data 6 aprile, cioè lo stesso giorno nel quale Lei ha provveduto
ad adottare un nuovo decreto di commissariamento»); chiariva di aver
sempre motivato le proprie posizioni in merito all'unico nome
proposto dal Ministro (cioè quello del dott. Barbetti); ribadiva che
il diniego all'intesa non era collegato allo schieramento politico
del dott. Barbetti («lo prova il fatto che fra le proposte da me
formulate per la presidenza dell'ente parco sono facilmente
rintracciabili ipotesi sintoniche con l'attuale maggioranza di
Governo»), ma alla necessità sempre fatta presente, che il
presidente del Parco avesse anche un forte legame istituzionale con
le realtà locali («le posizioni assunte dal dott. Barbetti durante
tutto il complesso iter che ha portato alla costituzione del parco
non mi sembravano nè mi sembrano compatibili con la presidenza di un
ente che è sorto con la sua dichiarata opposizione»).
Ancora il presidente Martini evidenziava che la leale
collaborazione avrebbe reso necessario non proporre da parte del
Ministro sempre e solo il medesimo nominativo su cui non era stata
raggiunta l'intesa ed auspicava una positiva soluzione della vicenda
nella riunione del 4 maggio.
Dopo questo incontro, il presidente della Regione Toscana inviava
al Ministro in data 12 maggio 2004 (doc. n. 9) una propria ulteriore
nota in cui evidenziava che l'incontro del 4 maggio aveva avuto un
esito negativo per «l'ennesima riproposizione del solo nominativo del
dott. Ruggero Barbetti» che «non può in tutta evidenza essere
considerata espressione di una volontà di leale e costruttiva
collaborazione».
Il presidente pertanto chiedeva una effettiva cooperazione: «Ciò
si può ottenere, dal mio punto di vista, sia attraverso una proposta
di designazioni alternative a quelle del dott. Ruggero Barbetti, sia
esprimendo le necessarie valutazioni rispetto a quelle che la regione
ha da tempo indicato».
A tale lettera rispondeva il Ministro con nota del 17 maggio
(doc. n. 10), ove si esprimeva rammarico e si preannunciava un
incontro; intanto, con il decreto del 7 giugno 2004 (doc. n. 11) si
confermava, quale commissario dell'ente, sempre il dott. Barbetti per
ulteriori sessanta giorni dal 5 giugno.
Si devono subito evidenziare le succinte premesse di tale
decreto, ove si citano solo due lettere del Ministro: una del 17
maggio con cui il Ministro avrebbe ribadito la necessità di dare
corso alle nomine dei vertici istituzionali dell'ente parco
attraverso lo strumento dell'intesa; la seconda sempre nella stessa
data inviata al Presidente Martini (trattasi della lettera sopra
citata e depositata quale doc. n. 10), ove il Ministro dichiarava di
essere disponibile a riprendere l'iter finalizzato all'intesa. È
evidentemente parziale la ricostruzione dei fatti contenuta in tale
decreto in cui non si richiamano volutamente tutte le note inviate
dal presidente della regione ed in cui si omette ogni indicazione dei
motivi per cui le proposte indicate dallo stesso presidente non sono
state prese in considerazione.
Anche in questo caso il presidente della Regione Toscana ha
ritenuto di non ricorrere avverso tale decreto, ritenendo ancora che
la disponibilità a cercare l'intesa, dichiarata dal Ministro, fosse
effettiva.
Pertanto il presidente Martini inviava una ulteriore
comunicazione al Ministro in data 28 giugno 2004 (doc. n. 12), ove,
appellandosi ai principi sanciti dalla Corte costituzionale, chiedeva
al Ministro di esprimere una valutazione sulle proposte formulate
dalla regione e di formulare una proposta alternativa a quella del
dott. Barbetti che consententisse il raggiungimento dell'accordo.
A questa lettera sono seguiti: un ulteriore decreto in data 22
luglio, di proroga dell'incarico commissariale al dott. Barbetti per
altri sessanta giorni (doc. n. 13) a far data dal 4 agosto 2004; il
decreto del 24 settembre (doc. 14) di proroga dell'incarico, sempre
al dott. Barbetti, per altri sessanta giorni dal 4 ottobre 2004.
Nell'imminenza della scadenza di tale termine, il Ministro ha
prorogato l'incarico, questa volta per ulteriori sei mesi: ciò è
avvenuto con decreto del 18 novembre 2004 DEC/DPN/2211 (doc. n. 15).
La Regione Toscana ha presentato avverso tale provvedimento
ricorso per conflitto di attribuzione, attualmente pendente (Registro
ricorsi n. 9/2005).
Il suddetto provvedimento scadeva in data 3 giugno 2005.
Con d.m. 8 giugno 2005 DEC/DPN 1048 del Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio, inviato alla Regione Toscana con nota
dello stesso Ministero GAB/2005/5477/B07, pervenuto alla Regione
Toscana in data 22 giugno 2005, il Ministro, con effetto dal 4 giugno
2005 confermava il medesimo incarico commissariale sempre al dott.
Barbetti, per la durata di ulteriori sei mesi sino al 4 dicembre 2005
(doc. 16).
Anche avverso tale provvedimento, in quanto lesivo delle
competenze costituzionali garantite alla regione, quest'ultima ha
presentato ricorso per conflitto di attribuzione discusso all'udienza
del 29 novembre 2005.
Con d.m. 24 novembre 2005 DEC/DPN/2399 del Ministro dell'ambiente
e della tutela del territorio, inviato alla Regione Toscana con nota
dello stesso Ministero GAB/2005/l0l 19/B07, pervenuto alla Regione
Toscana in data 5 dicembre 2005, è stato confermato l'incarico del
commissario straordinario dell'Ente parco nazionale dell'Arcipelago
Toscano al dott. Ruggero Barbetti, per la durata di sei mesi
decorrenti dalla data del 5 dicembre 2005.
Anche tale provvedimento è suscettibile di censura in quanto
comporta una ulteriore violazione delle competenze costituzionali
garantite alla regione per i seguenti motivi di

D i r i t t o

1) Violazione del principio di leale cooperazione e degli
artt. 5, 117 e 118 della Costituzione.
Da quanto esposto nel fatto e come è attestato nei documenti
depositati, risulta che, dopo l'annullamento della nomina
commissariale a seguito della sentenza n. 27/2004 di codesta ecc.ma
Corte costituzionale, il dott. Barbetti (e quindi quello stesso
soggetto su cui non è stata raggiunta l'intesa tra il Ministro ed il
presidente della Regione Toscana), esercita le funzioni di presidente
del Parco dell'Arcipelago toscano (anche se con il nome di
commissario, ma con identici poteri del presidente e con garanzia di
durata, grazie alle continue proroghe e conferme) ormai
ininterrottamente dal 6 aprile 2004.
Con il provvedimento impugnato si conferma l'incarico per altri
sei mesi.
A questo risultato è giunto il Ministro il quale, quindi, ha
tenuto un comportamento sicuramente non improntato alla leale e
fattiva cooperazione.
Nella sentenza n. 27/2004, la Corte costituzionale - dopo aver
rilevato che la nomina commissariale non può essere giustificata dal
solo fatto che non si sia raggiunta l'intesa per la nomina del
presidente «perchè in questo modo si finirebbe per attribuire al
Governo il potere di aggirare l'art. 9, comma 3, legge n. 394 del
1991, scegliendo come commissario la persona non gradita da
presidente della regione» - ha richiamato e confermato importanti
principi in tema di intese Stato-regioni.
In particolare la Corte costituzionale ha ricordato che «lo
strumento dell'intesa costituisce una delle possibili forme di
attuazione del principio di leale cooperazione tra lo Stato e la
regione e si sostanzia in una paritaria codeterminazione del
contenuto dell'atto; intesa da realizzare e ricercare, laddove
occorra, attraverso reiterate trattative volte a superare le
divergenze che ostacolino il raggiungimento di un accordo, senza
alcuna possibilità di un declassamento dell'attività di
codeterminazione connessa all'intesa in una mera attività consultiva
non vincolante (cfr. sentenza n. 351 del 1991)».
Pertanto, con specifico riferimento alla prima nomina del
commissario dell'Ente Parco dell'Arcipelago toscano, la Corte ha
evidenziato: «proprio per il fatto che alla nomina del commissario si
giunge in difetto di nomina del presidente, per il mancato
perfezionamento dell'intesa ed in attesa che ad essa si pervenga,
condizione di legittimità della nomina del primo è, quantomeno,
l'avvio e la prosecuzione delle procedure per la nomina del secondo»;
nel caso di specie la nomina commissariale è stata dichiarata
illegittima per il «mancato avvio e sviluppo della procedura
dell'intesa per la nomina del presidente, che esige, laddove occorra,
lo svolgimento di reiterate, trattative volte a superare, nel
rispetto del principio di leale cooperazione tra Stato e regione, le
divergenze che ostacolino il raggiungimento di un accordo e che sole
legittimano la nomina del primo» (cioè del commissario).
Gli stessi principi sono stati confermati dall'ecc.ma Corte
costituzionale nella recente sentenza n. 339/2005, ove è stato
ribadito che la nomina di un commissario (legittima perchè
garantisce la continuità dell'azione amministrativa) «presuppone
l'avvio e lo sviluppo - in termini di leale cooperazione - di
reiterate trattative volte a raggiungere l'intesa; d'altro lato le
accennate trattative devono proseguire anche dopo l'adozione del
provvedimento di nomina del commissario, rappresentando, questo, un
epilogo interinale, che non arresta nè impedisce l'ordinario
procedimento di nomina, ma ne richiede un'effettiva prosecuzione.
Conseguentemente la natura necessariamente transitoria della gestione
commissariale e l'esigenza di non frustrare il pronto ripristino
della autorità ordinaria, comportano che essa abbia una durata
ragionevole».
Il comportamento tenuto dal Ministro dopo la richiamata pronuncia
costituzionale non ha affatto rispettato i suddetti principi.
Il presidente della regione, infatti, si è tempestivamente
attivato, ha proposto nomi di soggetti competenti, con dimostrata
professionalità, ha reiteratamente chiesto risposte in merito.
A fronte di tale comportamento della regione, il Ministro:
1) non ha nemmeno preso in considerazione i nominativi
proposti dalla regione senza esplicitare i motivi di tale
disinteresse;
2) ha tenuto un comportamento ambiguo: nel decreto del 6
aprile 2004 con cui ha rinominato commissario il dott. Barbetti, dopo
l'annullamento della precedente nomina, è detto che la regione non
ha fornito risposta alla lettera del 17 marzo 2004 con cui era
richiesta l'intesa e non si è richiamata la lettera regionale del 29
marzo 2004. Eppure, come rilevato in fatto, quest'ultima era stata
trasmessa via fax allo stesso Ministro nello stesso 29 marzo 2004,
come si ricava dai documenti depositati, mentre la lettera del
17 marzo 2004 non poteva essere pervenuta dalla regione il 6 aprile,
essendo partita per posta prioritaria il 3 aprile 2004;
3) negli atti di proroga del commissario ha inserito clausole
di mero stile: si dichiara che si vuole addivenire all'intesa, che il
commissariamento va superato, che il medesimo è funzionale solo al
raggiungimento dell'intesa ma, nella sostanza, a tali frasi non ha
mai corrisposto un comportamento costruttivo, di «reiterate
trattative volte a superare le divergenze». Prova sicura di tale
atteggiamento solo formale e non sostanziale è il fatto che il
Ministro ha sempre avanzato un solo nome, quello del dott. Barbetti,
e non ha mai, neppure tentato, di costruire l'intesa proponendo
ulteriori nominativi.
Non solo.
Con il provvedimento oggetto del presente conflitto si conferma
il commissariamento per sei mesi, dopo i sei mesi già prorogati con
il precedente decreto dell'8 giugno 2005: è dunque evidente che si
tende a stabilizzare un organo straordinario che, per sua natura,
dovrebbe avere una durata ben più limitata.
È significativo che la durata sia stata trasformata dagli
iniziali sessanta giorni a sei mesi: questo è la conferma che non vi
è alcuna volontà di ricercare un'intesa con il presidente della
regione, ma si vuole solo istituzionalizzare e rendere più stabile
il commissario.
Tale intento è confermato e reso ancora più evidente
dall'ultimo atto intervenuto nella vicenda che ci occupa ed oggetto
del presente conflitto di attribuzioni.
Tutto quanto esposto evidenzia che il Ministro si è limitato a
proporre un nome, reiterandolo sempre, senza sviluppare quelle
necessarie trattative che sole possono permettere il superamento
delle divergenze.
La Regione Toscana ha tollerato i decreti del 6 aprile, del 7
giugno, del 22 luglio e del 24 settembre con cui è stato rinominato
e prorogato il commissario Barbetti, nonostante che i medesimi
fossero gravemente lesivi delle proprie competenze: l'amministrazione
ha infatti ritenuto che la nomina commissariale, limitata a sessanta
giorni, potesse consentire al Ministro di attivare e soprattutto di
proseguire in modo sostanziale un procedimento basato sulla fattiva
collaborazione e dunque preordinato a ricercare in modo efficace e a
trovare l'intesa con la regione medesima.
Ormai è invece chiaro che nulla di tutto ciò ha fatto ed
intende fare il Ministro, il quale attende, senza compiere alcuna
attività, la scadenza degli incarichi commissariali e poi li
proroga; avendo constatato che i precedenti atti non sono stati
impugnati dalla regione, con gli ultimi tre decreti ha confermato
addirittura per sei mesi l'incarico commissariale, «per garantire la
continuità amministrativa dell'ente, nelle more della definizione
dell'intesa: e impossibile non constatare, anche considerando le
identiche frasi sempre ripetute nei precedenti decreti, che questa è
una motivazione formale, che si esaurisce in frasi vuote di qualsiasi
contenuto concreto, perchè il procedimento per addivenire all'intesa
non verrà mai coltivato dal Ministro con la leale collaborazione che
sarebbe necessaria.
Così l'atteggiamento manifestato dalla regione, a fronte della
seconda nomina commissariale del Barbetti e delle relative proroghe
di sessanta giorni, volto ad instaurare un clima di distensione e di
leale collaborazione (tanto che la regione non solo non ha impugnato
i decreti, ma ha anche ripetutamente scritto al Ministro e proposto
una terna di nomi), è stato strumentalizzato dallo Stato che ha
usato tali nomine come precedente per le continue proroghe dello
stesso commissario - proprio la stessa persona su cui non è stata
raggiunta l'intesa - sino ad arrivare a conferire al medesimo un
carattere di maggiore stabilità, vista la durata di sei mesi fissata
negli ultimi tre decreti oggetto di ricorso.
Il comportamento sleale del Ministro determina una sicura lesione
delle competenze regionali.
Il presidente, infatti, è l'organo fondamentale che rappresenta
il parco e ne coordina l'attività; fa parte del consiglio direttivo
che adotta lo statuto dell'ente, delibera i bilanci, il regolamento
ed il piano del parco.
In sostanza il presidente del parco determina in modo incisivo le
scelte dell'ente parco e tali scelte inevitabilmente interferiscono
sulle competenze regionali. Infatti il parco dell'Arcipelago Toscano
è stato istituito (con il citato d.P.R. 22 luglio 1996) per la
conservazione e valorizzazione del patrimonio naturale, per la difesa
e ricostituzione degli equilibri idraulici ed idrogeologici, per la
promozione sociale ed economica. E ancora, in base all'art. 11 della
legge n. 394/1991, il regolamento del parco dovrà disciplinare le
attività consentite nel parco, con riferimento, tra l'altro, alla
tipologia e alle modalità di costruzione di opere e di manufatti,
alle attività artigianali, commerciali, alle attività
agro-silvo-pastorali, sportive e ricreative.
Non può quindi dubitarsi che la regolamentazione dell'ente parco
(di cui, si ripete, il presidente è l'organo fondamentale) verrà ad
interferire con le potestà costituzionalmente garantite alle regioni
nelle materie del governo del territorio (ove rientra, la difesa del
suolo e quindi l'attività di difesa idrogeologica prevista
all'art. 2 del d.P.R. istitutivo del parco 22 luglio 1996, nonchè la
disciplina urbanistica ed edilizia degli interventi all'interno del
parco), dell'agricoltura, del turismo, della caccia, della pesca.
Pertanto l'interferenza del ruolo del presidente del parco con
molteplici competenze regionali costituzionalmente garantite impone
di interpretare l'intesa richiesta dall'art. 9, terzo comma, della
legge n. 394/1991 come forma di codeterminazione paritaria del
contenuto dell'atto, come tale necessaria ed inibente la nomina di un
presidente che non sia individuato a seguito della prescritta intesa.
Il comportamento del Ministro che non pone in essere le reiterate
trattative volte a superare le divergenze che ostacolano il
raggiungimento dell'intesa per la nomina del presidente dell'ente e
che sole legittimano, la nomina del commissario sicuramente contrario
ai principi di leale collaborazione e determina, per quanto sopra
esposto, una lesione delle competenze regionali che rende ammissibile
la proposizione del presente conflitto, volto a difendere
attribuzioni costituzionali regionali che sono impedite e menomate
dall'illegittimo esercizio dei poteri altrui.
Ed il mancato rispetto del principio di leale collaborazione è
sicuramente un vizio denunciabile in sede di conflitto di
attribuzione. A tale proposito, e sempre con riferimento alle intese,
la dottrina ha rilevato: «La giurisdizione costituzionale è lo
strumento di chiusura ed è implicata sotto due possibili versanti:
nella sede del giudizio di costituzionalità delle leggi, per
consentire il sindacato sulle previsioni legislative che, di volta in
volta, stabiliscono le forme di collaborazione, al fine di
verificarne l'adeguadezza rispetto al tipo di decisione da adottare;
nella sede del conflitto di attribuzione per verficare il corretto e
leale esercizio dei poteri in concreto, nel rispetto dello strumento
collaborativo previsto dal legislatore per il caso di specie... La
decisione della Corte non può fare altro che imporre alle parti il
tavolo della trattativa, salva l'ulteriore verifica di eventuali
slealtà future». (M. Cecchetti. Le intese tra Stato e regioni su
atti necessari. Come preservare il valore della codecisione paritaria
evitandone gli effetti perversi, in «Le Regioni» 4, 2004, pp. 1044 e
ss.).
Sempre nello stesso senso è stato rilevato: «Il principio di
leale collaborazione non vincola solo le scelte del legislatore in
ordine alle soluzioni procedimentali: è anche parametro diretto
delle attività compiute nel procedimento; e, quindi, lungi
dall'esaurirsi con la posizione della legge procedimentale, conserva
sempre la possibilità di operare puntualmente in relazione a ciascun
atto adottato in applicazione della stessa. Insomma, deve essere
improntata a leale collaborazione non solo la disciplina normativa
del procedimento ma anche la condotta dei soggetti che vi
partecipano» (O. Chiessa, Sussidiarietà ed esigenze unitarie:
modelli giurisprudenziali e modelli teorici a confronto, in «Le
Regioni», 4, 2004, pp. 981 e ss.).
Perciò è denunciabile in questa sede il provvedimento
ministeriale in oggetto, che è la sintesi del comportamento sleale
tenuto dal Ministro.
2) Violazione del giudicato costituzionale di cui alla sentenza
n. 27/2004.
2.1.) L'illegittimità del comportamento tenuto
dall'Amministrazione statale derivante dalla sua contrarietà al
principio della leale collaborazione assume una particolare
intensità e gravità istituzionale, poichè ulteriormente connotata
dalla violazione del giudicato costituzionale di cui alla sentenza
n. 27/2004.
Sebbene, come è noto, sia controverso l'utilizzo della nozione
di «giudicato» con riferimento alle pronunce di codesta ecc.ma Corte,
è possibile parlare di «giudicato costituzionale» quantomeno nella
ampissima accezione di «qualità della sentenza rappresentata dalla
immutabilità dei suoi effetti». L'art. 137, ultimo comma della
Costituzione, del resto, costituisce un indubbio «riferimento
positivo direttamente riconducibile alla nozione di giudicato»,
inerente tutte le pronunce della Corte costituzionale e tutti i loro
possibili effetti (cfr. Dal Canto, Giudicato costituzionale in
«Enciclopedia del Diritto», Aggiornamento, V, Milano, dott. A.
Giuffrè Editore, 2001, pp. 431 - 435).
L'istituto del giudicato è stato ritenuto «un indispensabile
predicato» delle sentenze della Corte che risolvono conflitti fra
poteri, ciò per salvaguardare la ratio stessa di tale competenza
della Corte (cfr. M. Pierini, Il seguito e l'efficacia delle
decisioni costituzionali nei conflitti fra poteri dello Stato,
Milano, dott. A. Giuffrè Editore, 2003, pp. 188 - 198).
Lo stesso deve dirsi anche per i conflitti di attribuzione tra
Stato e regioni. Con riferimento a questi ultimi si presenta,
peraltro, problematico individuare gli effetti a cui si riferisce la
suddetta immutabilità, essendo alquanto incerto l'oggetto di tali
giudizi: se la spettanza del tipo di funzioni esercitate (con effetto
di accertamento); se la validità dell'atto che ha dato origine al
conflitto (con effetto costitutivo); se la definizione in astratto
della competenza insieme al giudizio sull'atto (con effetto di
accertamento e costitutivo). Dalle varie opzioni appena descritte
scaturiscono diverse conseguenze in punto di efficacia erga omnes o
inter partes del giudicato costituzionale.
Si deve, però, ritenere che un effetto minimo costante e comune
a tutte le suddette prospettazioni sia il carattere vincolante della
pronuncia costituzionale laddove sia dedotta in un nuovo giudizio
«una questione sostanzialmente identica che sia insorta tra gli
stessi soggetti e che non sia diversa nell'oggetto» (cfr. L. Bocchi,
Concretezza del conflitto di attribuzione e riproposizione di
questione identica, in «Giurisprudenza costituzionale», 1991, pp.
3145 - 3147) e che, in ottemperanza al giudicato costituzionale, «il
soggetto soccombente nel conflitto, pur potendo esercitare nuovamente
l'attribuzione di cui l'atto annullato era espressione» non possa, in
ogni caso, «adottare un atto in tutto identico a quello caducato
lesivo delle medesime attribuzioni costituzionali» (cfr. Dal Canto,
Giudicato costituzionale, in «Enciclopedia del Diritto»,
Aggiornamento, V, Milano, dott. A. Giuffrè Editore, 2001, p. 463).
Anche accedendo, infatti, alle tesi più restrittive in punto di
oggetto del giudizio costituzionale sui conflitti di attribuzione
come giudizio sulla mera validità dell'atto lesivo di competenza,
con assimilazione del giudizio costituzionale a quello di
legittimità svolgentesi davanti al giudice amministrativo, non può
negarsi che dall'annullamento dell'atto scaturisca il divieto per il
soggetto soccombente di riemanare l'atto con gli stessi vizi già
censurati.
Ciò è, del resto, da tempo pacifico anche per le pronunce del
giudice amministrativo, idonee a produrre il «giudicato» e con
effetti non solo eliminatori, ma anche ripristinatori e conformativi.
Sulla scorta delle precedenti osservazioni è palese la
violazione del giudicato costituzionale da parte dell'amministrazione
statale. La sentenza n. 27/2004 ha affermato che «non spetta allo
Stato e per esso al Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio la nomina del commissario straordinario dell'ente parco
nazionale dell'Arcipelago Toscano nel caso in cui tale nomina avvenga
senza che sia stato avviato e proseguito il procedimento per
raggiungere l'intesa per la nomina del presidente» «intesa da
realizzare e ricercare, laddove occorra, attraverso reiterate
trattative volte a superare le divergenze che ostacolino il
raggiungimento di un accordo, senza alcuna possibilità di un
declassamento dell'attività di codeterminazione connessa all'intesa
in una mera attività consultiva non vincolante».
La sentenza ha, dunque, posto in capo all'amministrazione statale
l'obbligo di intraprendere e sviluppare trattative per la nomina del
presidente dell'ente parco come condizione di legittimità della
nomina del commissario straordinario dello stesso ente. Tale obbligo
è stato del tutto disatteso dall'amministrazione statale, la quale,
successivamente al giudizio conclusosi con la sentenza n. 27/2004, in
nulla modificando la propria anteriore condotta, ha tenuto un
comportamento non improntato a correttezza costituzionale e, in
evidente spregio delle prescrizioni contenute nella sentenza più
volte menzionata, non ha fatto altro che riprodurre più volte, poco
importa se adottando la diversa denominazione di proroga, anzichè di
nomina, l'originario atto illegittimo, senza rimuovere il vizio
stigmatizzato da codesta ecc.ma Corte costituzionale, consistente
nella mancata ricerca e nel mancato continuo perseguimento di
un'intesa con la regione in punto di nomina del presidente dell'ente
parco, ricerca e perseguimento che, sole, garantiscono la
legittimità della nomina del commissario straordinario.
Nè è possibile considerare «trattativa» l'intransigente e
perentoria proposizione dello stesso nominativo su cui già una volta
non si è raggiunta l'intesa, senza alcuna considerazione delle
proposte della Regione Toscana.
2.2.) L'immutabilità degli effetti delle pronunce della Corte
costituzionale comporta indubbiamente l'obbligo gravante sui
destinatari della pronuncia della Corte di ottemperare ad essa,
obbligo fondato, innanzitutto, sui principi di legalità e di
effettività della tutela giurisdizionale, ed, inoltre, anche sul
generale rinvio al Regolamento di procedura per i giudizi dinanzi al
Consiglio di Stato di cui all'art. 22 della legge n. 87/1953,
regolamento il cui art. 88 individua come ordinaria modalità di
esecuzione della sentenza amministrativa la spontanea ottemperanza
dei suoi destinatari.
La suddetta immutabilità comporta anche che, laddove tale
adempimento spontaneo non si verifichi, sia la stessa Corte
costituzionale ad assicurare l'ottemperanza alla propria pronuncia,
individuandone i contenuti attuativi e prendendo tutti i
provvedimenti necessari per adeguare la situazione di fatto alla
volontà della legge dichiarata nella sentenza.
Pertanto, in ossequio all'art. 137 Cost., codesta ecc.ma Corte
può garantire l'esecuzione delle proprie pronunce a fronte di
reiterate ottemperanze alle stesse. Ciò in virtù dell'ineludibile
connessione tra funzione giurisdizionale ed esecuzione, anche
coattiva, delle pronunce giurisdizionali.
Infatti, «proprio in base al già ricordato principio di
effettività della tutela deve ritenersi connotato intrinseco della
stessa funzione giurisdizionale, nonchè dell'imprescindibile
esigenza di credibilità collegata al suo esercizio, il potere di
imporre, anche coattivamente in caso di necessità, il rispetto della
statuizione contenuta nel giudicato e, quindi, in definitiva, il
rispetto della legge stessa. Una decisione di giustizia che non possa
essere portata ad effettiva esecuzione (eccettuati i casi di
impossibilità dell'esecuzione in forma specifica) altro non sarebbe
che un'inutile enunciazione di principi con conseguente violazione
degli artt. 24 e 113 della Costituzione, i quali garantiscono il
soddisfacimento effettivo dei diritti e degli interessi accertati in
giudizio nei confronti di qualsiasi soggetto: e quindi anche nei
confronti di qualsiasi atto della pubblica autorità, senza
distinzioni di sorta» (Corte costituzionale, sentenza n. 435/1995).
In dottrina si è rilevato che tali principi devono potersi
ritenere vigenti anche per le sentenze della Corte costituzionale,
quantunque coinvolgenti atti adottati da organi di rilievo
costituzionale (cfr. M. Perini, Il seguito e l'efficacia delle
decisioni costituzionali nei conflitti fra poteri dello Stato,
Milano, dott. A. Giuffrè Editore, 2003, pp. 239 - 240).
Conseguentemente, si è sostenuto che «l'unico rimedio giuridico
esperibile in caso di mancato, spontaneo adeguamento alle statuizioni
contenute in una decisione costituzionale, sembra essere
rappresentato dall'instaurazione di un nuovo giudizio con cui, da una
parte, si accerti la violazione del precetto e, dall'altra, si
adottino quei provvedimenti e quelle prescrizioni necessari per
ristabilire la legittimità costituzionale violata» (cfr. M. Perini,
Il seguito e l'efficacia delle decisioni costituzionali nei conflitti
fra poteri dello Stato, Milano, dott. A. Giuffrè Editore, 2003, pp.
244 - 245).
Alla luce delle considerazioni che precedono, con il presente
ricorso si chiede anche che codesta ecc.ma Corte costituzionale
assicuri l'ottemperanza della sentenza n. 27/2004 attraverso la
individuazione e la nomina, se del caso subordinatamente all'inutile
decorso di un termine fissato all'amministrazione statale, di un
soggetto arbitratore che garantisca, mediando senza sostituirsi ai
soggetti del conflitto nella decisione finale, l'adempimento
dell'obbligo sancito nella citata sentenza n. 27/2004 e che, quindi,
avvii e sviluppi reiterate trattative, serie ed effettive, tra le
parti che comportino, quantomeno, il confronto su una rosa di
nominativi individuata da ciascuna di esse sulla base di rigorosi
requisiti professionali, al fine di pervenire all'intesa.
Le argomentazioni sopra addotte evidenziano, altresì, la
sussistenza nel caso in esame delle gravi ragioni che giustificano la
sospensione, ai sensi dell'art. 40 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
dell'esecuzione dell'atto oggetto del presente conflitto di
attribuzione, in pendenza del relativo giudizio: ciò in
considerazione del fatto che il decreto impugnato conferma per altri
sei mesi una nomina commissariale illegittima, perchè lesiva delle
attribuzioni regionali, in quanto adottata in dispregio delle
essenziali regole della leale collaborazione.
Ciò tanto più in quanto l'illegittimità del comportamento
ministeriale si cobra dell'ulteriore profilo di illegittimità
derivante dalla palese violazione del giudicato costituzionale di cui
alla sentenza n. 27/2004.
D'altra parte, a fronte di provvedimenti che confermano e
prorogano di sei mesi in sei mesi la nomina commissariale, la
sospensione dell'esecutività del provvedimento diviene l'unico
strumento per ristabilire il rispetto delle regole costituzionali,
perchè altrimenti la pronuncia di merito interverrebbe quando ormai
l'atto ha esaurito i suoi effetti ed è stato sostituito con un nuovo
provvedimento.
Per scongiurare tale grave situazione, che priva la regione della
tutela idonea a ristabilire il rispetto delle proprie competenze
costituzionali, appare indispensabile la sospensione dell'esecuzione
del provvedimento oggetto del presente ricorso.

P. Q. M.
Si chiede che la Corte costituzionale, previa sospensione
dell'esecuzione dell'atto, accolga il presente ricorso e, per
l'effetto, dichiari che non spetta allo Stato, e per esso al Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio, nominare, confermare e
prorogare il Commissario straordinario dell'ente parco nazionale
dell'Arcipelago Toscano senza che siano avviate e proseguite
effettive trattative con la regione per il raggiungimento dell'intesa
per la nomina del presidente e, per conseguenza, annulli il d.m. 24
novembre 2005 DEC/DPN 2399.
Si chiede, altresì, in ottemperanza alla citata sentenza
n. 27/2004, che la Corte costituzionale fissi all'amministrazione
statale un congruo termine entro il quale lo Stato attivi serie ed
effettive trattative con la Regione Toscana al fine di pervenire
all'intesa di cui all'art. 9, comma 3, della legge n. 394/1991;
individui e nomini un soggetto arbitratore, il quale, verificato
l'inadempimento statale, avvii e sviluppi trattative serie ed
effettive tra lo Stato e la regione al fine di pervenire alla
suddetta intesa.
Si depositano i documenti indicati nel ricorso.
Si deposita altresì la delibera di autorizzazione a stare in
giudizio n. 12 del 16 gennaio 2006.
Firenze - Roma, addì 30 gennaio 2006
Avv. Lucia Bora - Avv. Fabio Lorenzoni
06C0106