1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 20-3-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 12 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 21 febbraio 1991
N. 12 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 21 febbraio 1991 (della regione Toscana) Programmazione economica - Ripartizione tra le regioni di somme del Fondo sanitario nazionale (conto capitale - anno 1990) - Vincolo di destinazione di dette somme (tutela materno-infantile e lotta alle malattie cardiovascolari) ed indicazione, da parte del Ministro della sanita', della localizzazione degli interventi da realizzare e specifica elencazione degli istituti, ospedali, cliniche, facolta', cattedre, beneficiari degli interventi stessi - Asserita violazione della sfera di competenza regionale in materia di sanita' pubblica nonche' dell'autonomia finanziaria della regione. (Deliberazione C.I.P.E. 4 dicembre 1990 pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 295 del 18 dicembre 1990). (Cost., artt. 117, 118 e 119). (091C0236) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 20-3-1991)

Ricorso per la regione Toscana, in persona del presidente pro-
tempore della giunta regionale, rappresentato e difeso per mandato a
margine del presente atto dall'avv. Alberto Predieri e presso il suo
studio elettivamente domiciliato in Roma, via G. Carducci n. 4,
conro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore,
rappresentato e difeso ex-lege dall'avvocatura dello Stato, per
l'annullamento della deliberazione del comitato interministeriale per
la programmazione economica del 4 dicembre 1990, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 295 del 19 dicembre 1990, contenente
"ripartizione alle regioni di somme del Fondo sanitario nazionale -
conto capitale - anno 1990".
1. - La deliberazione indicata in epigrafe ha stabilito di
assegnare alle regioni, tra cui la regione Toscana, una somma
complessiva di lire settantasei miliardi, già accantonata con la
precedente deliberazione del 28 giugno 1990 (in Gazzetta Ufficiale n.
201 del 29 agosto 1990), consistente in quota di parte conto capitale
del fondo sanitario nazionale 1990, da destinare al finanziamento dei
programmi "Tutela materno infantile" (per lire trentuno miliardi) e
"Lotta alle malattie cardiovascolari" (per lire quarantacinque
miliardi).
Le predette somme non solo sono state ripartite tra le varie
regioni (tra cui la regione Toscana, cui sono stati attribuiti lire
308 milioni per la "tutela materno infantile" e lire 2.200 milioni
per la "lotta alle malattie cardiovascolari", ma sono state
ulteriormente assoggettate ad un vincolo di destinazione proposto non
già dalle regioni, ma dal Ministro della sanità.
La deliberazione stabilisce infatti che "gli interventi da
realizzare con le predette somme saranno localizzati secondo quanto
proposto dal Ministro della sanita'" e prosegue con la specifica
elencazione degli istituti, ospedali, cliniche, facoltà, cattedre
beneficiarie degli interventi predetti, tanto per il "programma
materno infantile" quanto per il "programma lotta alle malattie
cardiovascolari".
Infine, la deliberazione stabilisce che "qualora le regioni
interessate ritengono di dover intervenire con priorità in strutture
diverse da quelle sopraindicate inoltreranno richiesta motivata al
Ministro della sanità che, entro trenta giorni, sottoporrà al
C.I.P.E. la richiesta di modifica alla presente deliberazione".
2. - Il provvedimento impugnato viola le competenze regionali
costituzionalmente garantite alla regione nella materia sanitaria,
nonchè l'autonomia finanziaria della regione sul versante della
spesa.
L'art. 51 della legge n. 833/1978 definisce le competenze e la
loro distribuzione fra Stato e regioni quanto al finanziamento del
servizio sanitario nazionale, e costituisce pertanto (secondo una
prospettiva già evidenziata per altre norme della legge 833 dalla
Corte, (cfr. sent. 308 del 1990) norma interposta rispetto all'art.
117 della Costituzione. Essa prescrive - per quanto qui interessa -
che la ripartizione delle somme stanziate con la legge di cui al
primo comma venga effettuata dal C.I.P.E. tra tutte le Regioni (salvo
adesso quelle a statuto speciale, in forza dell'art. 20 del d.-l. n.
415/1/989, convertito in legge n. 381/1990), su proposta del Ministro
della sanità, il consiglio sanitario nazionale, tenuto conto delle
indicazioni contenute nei piani sanitari nazionali e regionali e
sulla base di indici standards distintamente definiti per la spesa
corrente e per la spesa in conto capitale (in relazione ai quali sono
successivamente intervenute altre norme, tra cui in particolare la
legge n. 505/1985 e la delibera C.I.P.E. del 20 dicembre 1984, in
Gazzetta Ufficiale n. 51 del 28 febbraio 1985, che non modificano
peraltro l'impianto di procedure di ripartizione di cui al secondo
comma dell'art. 51 della legge n. 833).
Ai sensi del quarto comma dell'art. 51, le regioni "sulla base di
parametri numerici da determinarsi, sentiti i comuni, con legge
regionale ed intesi ad unificare il livello delle prestazioni
sanitarie, provvedono a ripartire tra le unità sanitarie locale, la
quota loro assegnata per il finanziamento delle spese correnti,
riservandone un'aliquota non superiore al cinque per cento per
interventi imprevisti.
Tali parametri devono garantire gradualmente livelli di
prestazioni uniformi nell'intero territorio regionale. Per il riparto
della quota loro assegnata per il finanziamento delle spese in conto
capitale, le regioni provvedono sulla base delle indicazioni formu-
late dal piano sanitario nazionale".
3. - Va ancora aggiunto che in materia di ripartizione del fondo
sanitario nazionale sono successivamente intervenute altre norme
(art. 27 della legge n. 730/1983, legge finanziaria 1984; art. 17
della legge n. 887/1984, legge finanziaria 1985) che tuttavia
stabiliscono criteri e procedure di ripartizione parzialmente
diversi, con limitato effetto agli esercizi (1984 e 1985) di
rispettiva competenza: pur se poi, nel generale quadro di
disorganicità dell'ordinamento del servizio sanitario nazionale,
invano censurato dalla Corte sin dalla sentenza n. 245 del 1984,
punto 11 del diritto, norme successive si richiamano ancora a quelle
ora citate, quasi che si trattasse di norme aventi efficacia anche
oltre l'ambito temporale dell'esercizio finanziario in esse previsto
(così, ad esempio, l'art. 5, punto 2, della legge n. 109/1988, di
conversione del d.-l. n. 27/1988, prevede una quota di lire 850
miliardi per attività individuate dal Ministro della sanità,
sentito il consiglio sanitario nazionale, espressamente definita
quale "quota a destinazione vincolata ai sensi dell'art. 17 della
legge 22 dicembre 1984, n. 887": quasi che quest'ultimo non
contenesse prescrizioni - tra cui quella della "enucleazione di un
fondo per attività di rilievo a destinazione vincolata", lettera d)
dell'art. 17, terzo comma, limitate all'eserciaio 1985, come invece
esplicitamente previsto dallo stesso art. 17, terzo comma).
4. - In ogni caso, anche le somme sopravvenute, e in particolare
quelle citate, stabiliscono esplicitamente che le procedure previste
nell'art. 51 della legge n. 833/1978 "restano ferme".
Ne segue che la ripartizione del fondo sanitario nazionale e delle
sue articolazioni, ivi comprese - se del caso - quelle consistenti in
fondi a destinazione vincolata, deve avvenire in conformità a quanto
stabilito dall'art. 51: ossia, in particolare, tenuto conto delle
indicazioni contenute nei piani sanitari e regionali, sulla base
degli indici e standards distintamente definiti per la spesa corrente
e la spesa in conto capitale e con la individuazione delle Regioni (e
non di singoli istituti, cliniche, ospedali, università e via
dicendo) quali destinatari della ripartizione.
Prevedere che la "localizzazione" degli interventi sia quella
specificamente individuata dal decreto significa non applicare la
norma che attribuisce alla regione la funzione di soggetto finale
della ripartizione, dal momento che la localizzazione degli
interventi è tassativa e definitiva, e non modificabile se non con
richiesta motivata delle regioni al Ministro della sanità. Da un
lato, pertanto, viene introdotta una previsione di destinazione fi-
nale degli interventi che non è compatibile con le competenze
regionali garantite dagli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione e
configurate dalla norma interposta dell'art. 51 della legge n. 833;
dall'altro, la lesione dei poteri della regione è aggravata dalla
indicazione delle modalità con cui può essere modificata la
distinazione finale delle somme, che confermano il ruolo subordinato
delle regioni, divenute - da soggetti destinatari della ripartizione
e responsabili della utilizzazione delle somme e della loro
distribuzione alle U.S.L. - meri intermediari di una distribuzione di
somme già vincolata al fine e costrette a un meccanismo di richiesta
motivata addirittura al Ministro della sanità (e neppure
direttamente al C.I.P.E.), qualora vogliano tentare di mantenere quei
poteri che vengono loro riconosciuti dalle norme costituzionali e
interposte citate. Il Ministro viene configurato in modo illegittimo
e arbitrario come superiore gerarchico delle Regioni che, al più
possono muovere, le loro motivate, ma comunque sommesse, rimostranze
che verranno sottoposte alla attenzione, forse benevola e forse no,
del Ministro. Tutta questa impalcatura non ha nulla in comune con il
ruolo costituzionale delle regioni e le competenze ad esse garantite.
5.- Nè si potrebbe sostenere che la deliberazione impugnata era
già interamente implicata, nei suoi contenuti, dalla deliberazione
C.I.P.E. del 28 giugno 1990, ivi richiamata. Quest'ultima si limitava
infatti a prevedere l'accantonamento della somma complessiva e un
potere di proposta del Ministro della sanità, ma non comportava nè
comporta che tale potere potesse essere esercitato (e poi
riconosciuto con la delibera impugnata) con le modalità illegittime
di cui al provvedimento del 4 dicembre 1990.
Non stava scritto nella deliberazione 28 giugno 1990, nè sta
scritto da nessun'altra parte, che il vincolo di destinazione al
finanziamento di particolari programmi debba implicare un vincolo di
destinazione anche quanto alle singole strutture presso le quali
allocare gli interventi. I due tipi di vincolo si muovono su due
piani diversi, il primo dei quali può essere compatibile con il
rispetto dei poteri delle regioni, mentre il secondo non lo è,
perchè travolge l'autonomia e la competenza delle regioni nella
scelta e nella ripartizione delle somme vincolate tra i soggetti
operanti all'interno della regione, negando che esse abbiano il
potere e la capacità di operare, nel rispstto del vincolo di
finanziamento, la ripartizione delle somme al loro interno.

P. Q. M.
si chiede che la Corte costituzionale dichiari che non spetta al
C.I.P.E ripartire la somma complessiva di lire 76.000.000.000 per i
programmi "tutela materno infantile" e "lotta alle malattie
cardiovascolari" individuando la localizzazione degli interventi
secondo la proposta del Ministro della sanità, nel modo effettuato
dalla deliberazione C.I.P.E. del 4 dicembre 1990, e per l'effetto
annulli la deliberazione stessa per contrasto con gli artt. 117, 118
e 119 della Costituzione.
Avv. Alberto PREDIERI

91C0236