1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 20-4-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 88 ORDINANZA 22 marzo - 13 aprile 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia urbanistica - Espropriazione per pubblica utilita' - Norme emergenziali emanate in conseguenza del terremoto del 28 dicembre 1908 per i comparti del piano regolatore di Messina - Sottrazione del d.l.lgt. n. 1399 del 1917 all'effetto abrogativo di cui all'art. 2 del d.l. n. 200 del 2008. - Decreto-legge luogotenenziale 19 agosto 1917, n. 1399 (Approvazione del testo unico delle disposizioni di legge emanate in conseguenza del terremoto del 28 dicembre 1908), articoli da 124 a 137; art. 1, comma 2, del decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179 (Disposizioni legislative statali anteriori al 1° gennaio 1970, di cui si ritiene indispensabile la permanenza in vigore, a norma dell'articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246). - (T-160088) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 20-4-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo
CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli articoli da 124
a 137 del decreto-legge luogotenenziale 19 agosto 1917, n. 1399
(Approvazione del testo unico delle disposizioni di legge emanate in
conseguenza del terremoto del 28 dicembre 1908), e dell'art. 1, comma
2, del decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179 (Disposizioni
legislative statali anteriori al 1° gennaio 1970, di cui si ritiene
indispensabile la permanenza in vigore, a norma dell'articolo 14
della legge 28 novembre 2005, n. 246), promossi dal Tribunale
amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania,
con due ordinanze del 15 ottobre 2013 ed una del 20 gennaio 2014,
rispettivamente iscritte ai nn. 41, 42 e 134 del registro ordinanze
2014 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 15 e
36, prima serie speciale, dell'anno 2014.
Visti gli atti di costituzione delle società Crescenti
Costruzioni srl e Madonna Nuova srl, in liquidazione;
udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 2016 il Giudice relatore
Nicolò Zanon;
udito l'avvocato Antonio Saitta, per le società Crescenti
Costruzioni srl e Madonna Nuova srl, in liquidazione.
Ritenuto che il Tribunale amministrativo regionale per la
Sicilia, sezione staccata di Catania, con tre ordinanze di analogo
tenore, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 della Costituzione
e 14, primo comma, lettere f) ed s), del regio decreto legislativo 15
maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione
siciliana), convertito dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 2, questioni di legittimità costituzionale degli articoli da 124
a 137 del decreto-legge luogotenenziale 19 agosto 1917, n. 1399
(Approvazione del testo unico delle disposizioni di legge emanate in
conseguenza del terremoto del 28 dicembre 1908), nonchè, in
riferimento all'art. 76 Cost., dell'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 1° dicembre 2009, n. 179 (Disposizioni legislative
statali anteriori al 1° gennaio 1970, di cui si ritiene
indispensabile la permanenza in vigore, a norma dell'articolo 14
della legge 28 novembre 2005, n. 246);
che le questioni di legittimità costituzionale sono state
sollevate nel corso di giudizi instaurati per l'annullamento: di
provvedimenti amministrativi aventi ad oggetto l'indizione di gare
per l'aggiudicazione di comparti edificatori relativi a determinati
isolati «ai sensi degli artt. 127 e ss. del TU 19 agosto 1917, n.
1399» (giudizi iscritti al reg. ord. n. 41, n. 42 e n. 134 del 2014);
di determinazioni dirigenziali di approvazione di «atti di stima» di
immobili ricadenti nei suddetti comparti edificatori (giudizi
iscritti al reg. ord. n. 42 e n. 134 del 2014); di provvedimenti di
espropriazione e di occupazione permanente di aree nonchè di
approvazione di piani di divisione in comparti edificatori (giudizio
iscritto al reg. ord. n. 134 del 2014);
che, secondo i rimettenti, in punto di rilevanza, i ricorsi non
potrebbero essere decisi «senza sollevare questione di legittimità
costituzionale degli articoli da 124 a 137 compresi nel D.L.Lgt.
1399/1917, nonchè dell'art. 1, comma 2, del D. Lgs. 179/2009, nella
parte in cui sottrae il D.L.Lgt. 1399/1917 all'effetto abrogativo di
cui all'articolo 2 del decreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200»;
che, per i giudici a quibus, da un lato, il dato testuale
dell'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 179 del 2009 - oltre che
«l'orientamento stabile» assunto dalla giurisprudenza pur dopo la
legge regionale siciliana 27 dicembre 1978, n. 71 (Norme integrative
e modificative della legislazione vigente nel territorio della
Regione siciliana in materia urbanistica), che avrebbe disciplinato
l'istituto del comparto edificatorio nell'ambito dell'ordinamento
siciliano - osterebbe alla decisione di ritenere abrogato il d.l.
lgt. n. 1399 del 1917; dall'altro lato, alcune delle censure
contenute nei ricorsi presupporrebbero proprio l'applicazione del
d.l. lgt. n. 1399 del 1917;
che, quanto alla non manifesta infondatezza, i giudici rimettenti
dubitano, in primo luogo, della compatibilità delle norme impugnate
con il principio di ragionevolezza, prospettando un «[e]ccesso di
potere legislativo per irragionevolezza», giacchè l'utilizzo di una
norma emergenziale risalente al 1917, ai fini della gestione
dell'attuale assetto urbanistico, sarebbe intrinsecamente
irragionevole, «in considerazione della natura temporanea ed "a
termine" delle norme di natura emergenziale», oltre che del «mutato
assetto urbanistico ed edilizio della Città di Messina e degli
intervenuti mutamenti dell'ordinamento giuridico»;
che, per giustificare una deroga sine die alla legislazione
ordinaria, non sarebbero sufficienti le esigenze di snellimento
procedurale rispetto alla legislazione successiva in materia di
comparti edificatori, di cui all'art. 23 della legge 17 agosto 1942,
n. 1150 (Legge urbanistica), ed all'art. 11 della legge regionale
siciliana n. 71 del 1978;
che, sempre a giudizio dei rimettenti, tale irragionevolezza non
potrebbe essere superata dalla «sottrazione all'effetto abrogativo»
del d.l. lgt. n. 1399 del 1917 - originariamente previsto dall'art.
2, comma 1, del decreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200 (Misure
urgenti in materia di semplificazione normativa), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 18 febbraio 2009, n.
9 - «operata a mezzo dell'art. 1, comma 2, del D.Lgs. 1 dicembre
2009, n. 179 (cd. decreto "salvaleggi")»;
che, infatti, la sottrazione all'effetto abrogativo non sarebbe
avvenuta per una valutazione in concreto della indispensabilità
delle norme, ma in considerazione del fatto che l'art. 14, comma 17,
lettera a), della legge 28 novembre 2005, n. 246 (Semplificazione e
riassetto normativo per l'anno 2005), prescrive la permanenza in
vigore delle disposizioni contenute, tra l'altro, in ogni testo
normativo - quale appunto quello in esame - recante «nell'epigrafe la
denominazione codice ovvero testo unico»;
che i giudici a quibus dubitano, altresì, della compatibilità
delle norme censurate del d.l. lgt. n. 1399 del 1917 con l'art. 14,
primo comma, lettere f) ed s), dello statuto siciliano, che
attribuisce alla Regione competenza legislativa esclusiva in materia
di «urbanistica» e di «espropriazione per pubblica utilita'»;
che, a parere dei rimettenti, la Regione siciliana avrebbe
disciplinato, a mezzo dell'art. 11 della legge regionale n. 71 del
1978, la materia della formazione dei comparti edificatori con
previsioni «radicalmente diverse da quelle degli artt. 124 e ss. del
D.L.Lgt. 1399/1917», sicchè, per il principio della «naturale
cedevolezza» delle norme della legge ordinaria statale rispetto alle
successive disposizioni dello statuto speciale e delle relative norme
di attuazione, la legge regionale n. 71 del 1978 ben potrebbe essere
considerata direttamente applicabile alla formazione dei comparti
della città di Messina, ma a ciò osterebbe il «diritto vivente»
orientatosi nel senso contrario della perdurante vigenza del d.l.
lgt. n. 1399 del 1917 (sono citate: la sentenza della Corte di
cassazione, sezioni unite civili, 3 dicembre 1990, n. 11552; la
sentenza della Corte di cassazione, sezioni unite civili, 12 gennaio
1988, n. 133; la sentenza del Consiglio di giustizia amministrativa
per la Regione siciliana 28 gennaio 1993, n. 8);
che, con riferimento all'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 179 del
2009, i giudici a quibus prospettano la violazione dei limiti imposti
per l'esercizio della delega, ritenendo che la sottrazione del d.l.
lgt. n. 1399 del 1917 all'effetto abrogativo (disposto dal d.l. n.
200 del 2008, come convertito), operata dalla norma censurata, sia
legata non ad una valutazione in concreto della indispensabilità
delle norme, ma alla circostanza che l'art. 14, comma 17, lettera a),
della legge n. 246 del 2005, prescriveva la permanenza in vigore
delle disposizioni contenute in ogni altro testo normativo recante
«nell'epigrafe la denominazione codice ovvero testo unico», laddove
il precedente comma 14 dell'art. 14 della medesima legge delega
imponeva al Governo di escludere, nell'individuare le disposizioni
legislative statali pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970
ritenute ancora indispensabili, quelle che avessero «esaurito la loro
funzione» o fossero «prive di effettivo contenuto normativo» o
«comunque obsolete»;
che nei giudizi sono intervenute le società Crescenti
Costruzioni srl e Madonna Nuova srl, in liquidazione, parti
costituite nei giudizi a quibus, sostenendo l'infondatezza delle
sollevate questioni di legittimità costituzionale e prospettando, in
via preliminare, l'inammissibilità delle stesse;
che, in particolare, secondo le intervenienti, le ordinanze di
rimessione nulla riferiscono in ordine alle controversie che, dinanzi
ai giudici a quibus, hanno dato origine alle questioni di
legittimità costituzionale, rendendo impossibile qualsivoglia
accertamento sulla rilevanza e, in particolare, sul necessario
rapporto di pregiudizialità tra la soluzione delle sollevate
questioni di legittimità costituzionale e la definizione dei
giudizi;
che l'inammissibilità deriverebbe anche dal fatto che i
rimettenti hanno sollevato questioni di legittimità costituzionale
in riferimento «a ben tredici articoli» del d.l. lgt. n. 1399 del
1917, senza che sia possibile evincere quale di questi debba essere
concretamente applicato alla fattispecie;
che, quanto al merito, secondo le intervenienti le censure
sollevate dai giudici a quibus contrasterebbero con il divieto di
sindacare la discrezionalità del legislatore, in quanto l'intero
d.l. lgt. n. 1399 del 1917 sarebbe stato inserito nell'Allegato 2 al
d.lgs. n. 179 del 2009 su espressa richiesta della Presidenza del
Consiglio dei ministri e del Ministero degli interni, con una scelta
del tutto consapevole del legislatore delegato, in forza della
creazione, ad opera del testo unico del 1917, di un modello
particolare di comparto edificatorio, che non potrebbe essere
considerato espressione di una normativa solo emergenziale, quanto
piuttosto frutto di una legge speciale riferita a due centri urbani -
città di Messina e Reggio Calabria - organicamente riprogettati dopo
la distruzione comune del 1908 e (non ancora) completamente
ricostruiti;
che, con riferimento al parametro statutario evocato, le
intervenienti hanno contestato l'esistenza di un "diritto vivente"
nel senso indicato dai rimettenti;
che, quanto al prospettato eccesso di delega che vizierebbe
l'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 179 del 2009, il d.l. lgt. n. 1399
del 1917, secondo le intervenienti, rientrerebbe perfettamente nella
previsione del comma 17 dell'art. 14 della legge delega n. 246 del
2005, che impone al legislatore delegato di mantenere in vita i testi
unici, senza necessità di accertare alcun requisito di
indispensabilità.
Considerato che il Tribunale amministrativo regionale per la
Sicilia, sezione staccata di Catania, con tre ordinanze di analogo
tenore, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 della Costituzione
e 14, primo comma, lettere f) ed s), del regio decreto legislativo 15
maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione
siciliana), convertito dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 2, questioni di legittimità costituzionale degli articoli da 124
a 137 del decreto-legge luogotenenziale 19 agosto 1917, n. 1399
(Approvazione del testo unico delle disposizioni di legge emanate in
conseguenza del terremoto del 28 dicembre 1908), nonchè, in
riferimento all'art. 76 Cost., dell'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 1° dicembre 2009, n. 179 (Disposizioni legislative
statali anteriori al 1° gennaio 1970, di cui si ritiene
indispensabile la permanenza in vigore, a norma dell'articolo 14
della legge 28 novembre 2005, n. 246);
che, quanto alle censure rivolte agli articoli da 124 a 137 del
d.l. lgt. n. 1399 del 1917, i giudici rimettenti dubitano, in primo
luogo, della compatibilità delle disposizioni censurate con il
principio di ragionevolezza, giacchè intrinsecamente in contrasto
con tale principio sarebbe l'utilizzo di una norma emergenziale
risalente al 1917, ai fini della gestione dell'attuale assetto
urbanistico ed edilizio della città di Messina;
che, in secondo luogo, i giudici a quibus dubitano della
compatibilità delle stesse disposizioni del d.l. lgt. n. 1399 del
1917 con l'art. 14, primo comma, lettere f) ed s), dello statuto
siciliano, che attribuisce alla Regione competenza legislativa
esclusiva in materia di «urbanistica» e di «espropriazione per
pubblica utilita'», competenza di cui la Regione siciliana avrebbe
fatto uso, disciplinando, a mezzo dell'art. 11 della legge regionale
siciliana 27 dicembre 1978, n. 71 (Norme integrative e modificative
della legislazione vigente nel territorio della Regione siciliana in
materia urbanistica), la materia della formazione dei comparti
edificatori, con previsioni diverse da quelle degli artt. 124 e
seguenti del d.l. lgt. n. 1399 del 1917;
che, con riferimento all'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 179 del
2009, i giudici a quibus lamentano la violazione dei limiti imposti
per l'esercizio della delega, e quindi dell'art. 76 Cost., ritenendo
che la sottrazione del d.l. lgt. n. 1399 del 1917 all'effetto
abrogativo (disposto dal decreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200,
recante «Misure urgenti in materia di semplificazione normativa»,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 18
febbraio 2009, n. 9), operata dalla norma censurata, sia legata non
ad una valutazione in concreto della indispensabilità delle norme,
ma alla mera circostanza che l'art. 14, comma 17, lettera a), della
legge 28 novembre 2005, n. 246 (Semplificazione e riassetto normativo
per l'anno 2005), prescriva la permanenza in vigore delle
disposizioni contenute in testi normativi recanti «nell'epigrafe la
denominazione codice ovvero testo unico»; mentre il precedente comma
14 dell'art. 14 della medesima legge delega, nell'individuare le
disposizioni legislative statali da mantenere in vigore, imporrebbe
al Governo di escludere quelle che abbiano esaurito la loro funzione
o siano prive di effettivo contenuto normativo o risultino comunque
obsolete (lettera b);
che le tre ordinanze di rimessione sollevano identiche questioni,
sicchè i relativi giudizi vanno riuniti per essere definiti con
unica decisione;
che le descritte questioni di legittimità costituzionale sono
manifestamente inammissibili, per due assorbenti ragioni;
che, in primo luogo, ciascuna delle ordinanze di rimessione
elenca una serie di provvedimenti amministrativi impugnati, senza
illustrarne lo specifico contenuto e senza indicare il titolo di
legittimazione che fonda l'interesse dei privati ad impugnarli;
che, nell'ambito del d.l. lgt. n. 1399 del 1917, i censurati
articoli da 124 a 137 recano «Norme speciali per i comparti del piano
regolatore di Messina», e delineano una complessa procedura volta a
facilitare la ricostruzione delle aree di quella città distrutte dal
terremoto del 1908;
che tale procedura è scandita in fasi e ricomprende specifiche
disposizioni dedicate all'espropriazione e alla riassegnazione dei
beni compresi nel comparto, ma nessuna delle ordinanze di rimessione
chiarisce in quale fase di tale procedura ha origine il contenzioso
oggetto di ciascuno dei giudizi a quibus;
che le evidenziate lacune rendono perciò impossibile verificare
se le disposizioni censurate debbano essere effettivamente applicate
per definire i giudizi principali e se le ragioni esposte a sostegno
del dubbio di costituzionalità abbiano attinenza con l'oggetto di
ciascuno dei medesimi giudizi;
che, dunque, tutte le ordinanze di rimessione risultano carenti
in punto di descrizione delle fattispecie concrete oggetto dei
ricorsi che danno origine ai giudizi principali;
che tale carenza si traduce in un difetto di motivazione sulla
rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale sollevate,
con conseguente manifesta inammissibilità di queste ultime (ex
plurimis, tra le ultime, sentenze n. 241 e n. 185 del 2015, n. 98 del
2014; ordinanze n. 25 del 2016, n. 270, n. 209, n. 207, n. 162, n.
161, n. 147, n. 121, n. 104, n. 90 e n. 36 del 2015), del resto
espressamente eccepita - proprio per questa ragione - dalle parti
private intervenute;
che, in secondo luogo, tutte le ordinanze di rimessione dubitano
della legittimità costituzionale di un gruppo di disposizioni (ben
quindici) contenute nel d.l. lgt. n. 1399 del 1917, le quali vengono
censurate in blocco, senza una distinta disamina dei loro rispettivi
contenuti, nonostante esse disciplinino, come già evidenziato,
differenti fasi della procedura speciale dettata, per i comparti del
piano regolatore della città di Messina, in vista della
ricostruzione successiva al terremoto del 1908;
che, in tal modo, i rimettenti utilizzano i giudizi a quibus come
mere occasioni per contestare la legittimità costituzionale di un
intero settore della normativa recata dal d.l. lgt. n. 1399 del 1917,
ma, così facendo, omettono del tutto di individuare - come è invece
loro onere, alla luce della costante giurisprudenza di questa Corte
(ex plurimis, sentenza n. 218 del 2014; ordinanze n. 101 del 2015, n.
21 del 2003, n. 337 del 2002 e n. 97 del 2000) - le singole
disposizioni, o parti di esse, la cui presenza nell'ordinamento
determinerebbe la lamentata violazione dei parametri costituzionali e
statutari evocati;
che, anche sotto questo profilo, si evidenzia un insuperabile
difetto di motivazione sulla rilevanza delle questioni sollevate, cui
consegue la manifesta inammissibilità delle stesse, come
espressamente eccepito - pure per questa ragione - dalle parti
private intervenute.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale degli articoli da 124 a 137 del
decreto-legge luogotenenziale 19 agosto 1917, n. 1399 (Approvazione
del testo unico delle disposizioni di legge emanate in conseguenza
del terremoto del 28 dicembre 1908), in riferimento agli artt. 3
della Costituzione e 14, primo comma, lettere f) ed s), del regio
decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello
statuto della Regione siciliana), convertito dalla legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, e dell'art. 1, comma 2, del
decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179 (Disposizioni
legislative statali anteriori al 1° gennaio 1970, di cui si ritiene
indispensabile la permanenza in vigore, a norma dell'articolo 14
della legge 28 novembre 2005, n. 246), in riferimento all'art. 76
Cost., sollevate dal Tribunale amministrativo regionale per la
Sicilia, sezione staccata di Catania, con le ordinanze indicate in
epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 marzo 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 aprile 2016.

Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA