1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 21-10-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 753 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 luglio 1998
N. 753 Ordinanza emessa il 22 luglio 1998 dal giudice di pace di Foligno nel procedimento civile vertente tra Pichelli Consalvo e Ministero delle finanze Processo civile - Procedimento innanzi al giudice di pace - Istanza della parte per la conciliazione in sede non contenziosa - Prevista esenzione da ogni imposizione fiscale solo per le controversie di valore inferiore a due milioni - Applicabilita', per le controversie di valore superiore, dello stesso regime impositivo stabilito per tutti gli altri procedimenti - Lesione del principio di eguaglianza. (Legge 21 novembre 1991, n. 374, art. 46). (Cost., art. 3). (098C1161) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 21-10-1998)

IL GIUDICE DI PACE
Sciogliendo la riserva che precede;
Premesso:
che Pichelli Consalvo ha convenuto in giudizio avanti a questo
giudice il Ministero delle finanze, chiedendone la condanna al
pagamento della somma di L. 111.500 a titolo di restituzione di
eguale somma versata al momento del deposito in cancelleria di
istanza per tentativo di conciliazione in sede non contenziosa (art.
322 c.p.c.) in quanto a parere di esso attore, la somma non era
dovuta;
che per il convenuto Ministero si è costituita l'Avvocatura
dello Stato che ha proposto in via preliminare eccezione di
incompetenza per materia del giudice adito, ai sensi dell'art. 9
c.p.c., sostenendo che competente a decidere la controversia sarebbe
il tribunale, e nel merito ha richiesto il rigetto della domanda
perchè infondata essendo l'obbligo del versamento della somma di che
trattasi, sancito dall'art. 46 della legge 21 novembre 1991, n. 374;
Ritenuto:
che è necessario: a) esaminare, in via preliminare, la predetta
eccezione che - se accolta - comporta la dichiarazione di
incompetenza con la conseguente rimessione degli atti al tribunale,
b) in caso di eventuale rigetto della predetta eccezione, accertare
la legittimità costituzionale della'rormaori cui sopra;
O s s e r v a
A. - In ordine all'eccezione di incompetenza per materia: la difesa
del Ministero convenuto ha motivato la predetta sua eccezione
affermando che "la controversia instaurata con l'atto di citazione
cui resiste ha per oggetto la debenza o meno di imposte e tasse
dovute allo Stato" ed ha espressamente richiamato l'art. 46 delle
legge n. 374/1991.
Ai fini di decidere sulla competenza è necessario, quindi,
verificare l'esattezza di tale affermazione. A quanto, in proposito,
si esporrà appresso, occorre premettere che è stato rilevato che
molto spesso la terminologia usata dal legislatore non è del tutto
coerente, per cui i diversi termini di "imposta" e "tassa" sono usati
con significati impropri o inesatti. Si impone, pertanto, un attento
esame della natura della contribuzione oggetto della controversia,
per accertare che non ricorra una delle ipotesi predette.
Nella fattispecie la norma già richiamata fa riferimento al
pagamento di "imposte, tasse, diritti e spese secondo quanto disposto
per i giudizi di cognizione dalle tabelle allegate alla legge 7
febbraio 1979, n. 59, come modificata dalla legge 6 aprile 1984, n.
57 e dalla legge 21 febbraio 1989, n. 99"
Considerato che la disposizione di cui sopra è l'ultima in ordine
di tempo di una lunga serie di provvedimenti legislativi che si sono
succeduti nel tempo, per disciplinare la materia, ai fini di questa
indagine, è opportuno esaminare la normativa nel suo complesso.
La materia cui fare riferimento è quella relativa ai diritti
riconosciuti ai cancellieri per la loro specifica attività
nell'ambito del processo civile. La prima norma della lunga serie cui
sopra si è fatto riferimento risulta essere l'art. 38 del r.d. 18
dicembre 1941, n. 1368 (Disposizioni di attuazione del codice di
produra civile), ancora oggi in vigore, nonostante le numerose
modifiche apportate al codice stesso.
Dispone tale norma che "la parte che per prima si costituisce in
giudizio ...deve consegnare al cancelliere la carta bollata per lo
svolgimento del procedimento e una somma per spese di cancelleria
...".
Anche se la disposizione in esame (art. 46) non fa riferimento al
contenuto del predetto art. 38, la perdurante vigenza di quest'ultimo
(art. 38) porta a concludere che il legislatore non abbia voluto
modificare l'obbligo del versamento e la natura e destinazione delle
somme da versare.
Si può, pertanto, concludere che la contribuzione in esame non
può qualificarsi "imposta" o "tassa" avendo, invece, natura di
"contributo" per cui si è in presenza di una di quelle ipotesi cui
già si è accennato di uso improprio da parte del legislatore dei
termini di "imposta" e "tassa".
Tale tesi trova anche conforto nello stesso art. 38 e più
specificamente nel secondo comma con la quale disposizione il
legislatore ha legittimato il cancelliere a "rifiutare" l'atto che
non sia accompagnato dal deposito e, poi, il capo dell'ufficio ad
emettere decreto con cui ordina il deposito, nel caso in cui la parte
e il suo difensore non vi abbiano provveduto.
La disposizione di cui sopra è stata confermata dalla legge 21
dicembre 1989, n. 99 che ne ha espressamente recepito il contenuto
nell'art. 4.
In ordine all'imposta di bollo, poi, va aggiunto che a seguito
della c.d. "forfettizzazione" delle spese di cui al già richiamato
art. 3 D.A.C.P.C. la imposta predetta (per la quota inclusa nel
totale del versamento da effettuare) in forza della predetta
normativa, e più in particolare dell'art. 46 della legge n.
374/1991, che attualmente disciplina la materia, ha perduto la sua
peculiare caratteristica e non è più disciplinata dalla legge sulla
imposta di bollo. Infatti, mentre la predetta legge sulla imposta di
bollo, fa riferimento esclusivo alla imposta dovuta per ogni foglio
(vedi art. 20 della tariffa allegata al d.P.R. 26 ottobre 1972, n.
642 e successive modificazioni), la somma da versare unitamente ai
diritti di cancelleria e per gli adempimenti degli ufficiali
giudiziari, è disciplinata in modo autonomo rispetto all'imposta
fissa, e quantificata in misura forfettaria, come le somme per
diritti di cancelleria ed altri. Ne deriva che la contribuzione a
tale titolo non è più da considerarsi "imposta" ma acquisisce la
caratteristica propria del "contributo".
La tesi trova conferma nella constatazione che l'aumento
dell'imposta fissa da L. 15.000 a L. 20.000 per ogni foglio, disposto
con l'art. 6 del d.-l. 30 dicembre 1994, n. 565, che richiama l'art.
20 della tariffa del d.P.R. n. 642/1972, non è stato esteso
all'ammontare di cui al più volte richiamato art. 46.
Per tutto quanto sopra ritiene questo giudice che nella fattispecie
non debba trovare applicazione il richiamato art. 9 del c.p.c. e che,
quindi, sussiste e deve essere dichiarata la propria competenza in
ordine alla presente causa.
B. - In ordine alla legittimità costituzionale dell'art. 46, legge
n. 374/1991.
Prima però di adottare ogni provvedimento ordinatorio o decisorio,
poichè l'attore (se pure in forma non implicita) ha prospettato la
illegittimità della norma posta dal convenuto a fondamento della
richiesta di rigetto della domanda, appare necessario un esame della
norma stessa sotto tale profilo.
A parere del remittente ricorrono le condizioni di cui all'art. 23
della legge 9 febbraio 1948 ed appare necessario, quindi, sollevare
d'ufficio la questione di legittimità costituzionale del più volte
richiamato art. 46 legge n. 374/1991, per violazione dellart. 3 della
Costituzione.
Infatti, poichè la controversia tra le parti, oggetto del
giudizio, deve essere decisa proprio sulla base della applicabilità
o meno al caso di che trattasi della norma ora richiamata, sussistono
sia la legittimazione del giudice, sia la rilevanza della questione
ai fini della decisione.
Il motivo di contrasto che, a parere di questo giudice, inficia la
norma impugnata è costituito dalla illegittima parificazione fra le
cause di cognizione e l'attività svolta dall'ufficio per il
tentativo di conciliazione in sede non contenziosa.
La distinzione tra le due categorie di "affari" (così sono
definite le cause o procedimenti) non è nuova, chè anzi nuova è la
loro parificazione.
Invero ogni attività estranea al giudizio di cognizione è stata
da sempre tenuta distinta dalla prima, a tutti gli effetti.
Fin dall'entrata in vigore del codice di procedura civile emanato
nel 1940, la prevalente dottrina nell'esaminare l'attività
giurisdizionale del giudice ha fatto una netta distinzione tra
l'attività "contenziosa" e tutte le altre attività od interventi di
esso giudice non riconducibili alla materia predetta, in ciò
confortata anche dal riferimento alle fonti romane nelle quali la
predetta distinzione è esplicitamente evidenziata, con la rispettiva
qualificazione di jurisdictio contentiosa e jurisdictio voluntaria
(Dig. I, 16, 2pr.).
Varie sono state le definizioni e le teorie per individuare la
materia esclusa dal "contenzioso" e per definire l'attività del
giudice in relazione alla seconda categoria.
Si è parlato di in jus vocatio davanti agli uffici di
conciliazione unicamente all'effetto di un tentativo di componimento,
senza che si chieda una pronunzia di carattere giurisdizionale, per
il caso che il tentativo non riesca.
Altri, invece, hanno evidenziato la differenza nello affermare che
la giuridizione si concreta in un atto di volontà dell'organo
pubblico e la conciliazione in un atto di volontà delle parti
(negozio) cui la legge riconosce particolare efficacia per la
presenza del giudice nel momento della sua conclusione.
Altri, ancora, hanno affermato che la funzione conciliativa è da
ritenere assolutamente stragiudiziale e semplicemente amministrativa
poichè non produce alcun effetto di sovrana attuazione
dell'ordinamento esaurendosi nella mera cooperazione, con impulso e
mediazione, in vista del componimento, e nella documentazione di esso
non diversa da quella effettuata da altro pubblico ufficiale.
Si è, infine, rilevato che questa attività del giudice possa
essere qualificata come punto di interferenza tra giurisdizione ed
amministrazione.
Tutti, comunque, si sono trovati, però, di accordo nel sostenere
che in ogni caso la differenza più rilevante tra le due categorie
consiste nel riconoscere che il carattere distintivo della prima di
esse (attività in sede contenziosa) è dato dalla obbligatorietà,
per il giudice stesso, di definire il procedimento con una pronunzia,
che può essere favorevole o sfavorevole alla parte istante. Elemento
questo che manca nella seconda categoria per la quale alla attività
del giudice è stato negato il carattere di attività
giurisdizionale.
Proprio dalla particolare caratteristica di ciascuna delle due
categorie sopra esaminate e dalla conseguente possibilità nel primo
caso di ottenere una pronunzia da parte del giudice, possibilità che
manca per la seconda categoria, discende a parere del remittente, la
lamentata violazione del principio costituzionale della uguaglianza.
Nè può trascurarsi che precedentemente alla riforma apportata con
la norma in esame, e più specificamente fino alla emanazione della
legge 2 dicembre 1991, n. 399 (Delegificazione delle norme
concernenti i registri che devono essere tenuti presso gli uffici
giudiziari) le due categorie di procedimenti venivano iscritte in due
diversi registri che la cancelleria aveva l'obbligo di tenere.
Con l'entrata in vigore della legge sopra citata, non esiste più
l'obbligo di tenere i due distinti registri e le due categorie di
procedimenti vengono iscritti in un unico registro. Va, però,
rilevato che la distinzione di cui sopra è stata mantenuta ai fini
statistici. Infatti nel Prospetto M.210 predisposto dal Ministero di
grazia e giustizia, e più specificamente nella Parte I, riservata al
movimento degli affari civili ordinari e non contenziosi, i
procedimenti stessi sono, poi, distintamente indicati in
"procedimenti ordinari" "procedimenti speciali" e "procedimenti di
conciliazione in sede non contenziosa (art. 322 c.p.c.)".
Va, infine, ricordato, sempre in ordine ai versamenti da eseguire
al titolo che qui interessa che la norma istitutiva del "deposito"
(art. 38 D.A.C. P.C.) facendo riferimento alla "parte che per prima
si costituisce in giudizio" disciplinava la materia dei procedimenti
"contenziosi".
Per tutti gli altri procedimenti, diversi da questi ultimi e
genericamente definiti "speciali", il legislatore aveva dettato la
norma del successivo art. 39 che, sempre disponendo la necessità di
un deposito, faceva riferimento ad una diversa natura ed ad un
diverso ammontare.
Infatti, mentre la prima delle norme richiamate (art. 38) fa
riferimento alla "carta bollata per lo svolgimento del processo" e ad
"una somma per spese di cancelleria", il successivo art. 39 si
riferisce ancora alla carta bollata e "quando occorre anche alla
somma reputata necessaria per le spese relative".
Tale distinzione è stata mantenuta pur dopo la c.d.
"forfettizzazione". Infatti, nella Tabella allegata alla legge 7
febbraio 1979, n. 59, risulta evidenziata, la distinzione relativa
alla "natura e grado del procedimento" (col. 1) e quella relativa
alla determinazione delle somme da versare e cioè "imposta di bollo"
(col 2) e "diritti di cancelleria ed altri" (col. 3).
Più specificamente poi alla lettera E della colonna 1 risultano
indicati i procedimenti speciali distinti in 1) di ingiunzione e 2)
"altri".
Per entrambe le categorie gli importi da versare risultano pari
alla metà di quelli indicati alla lettera A, corrispondenti ai
procedimenti di cognizione avanti al pretore. Tale normativa risulta
più aderente alla realtà.
Infatti è facile dedurre che il procedimento di ingiunzione e gli
altri (tra cui può ben comprendersi il tentativo di conciliazione in
sede non contenziosa) comportano lo svolgimento di attività molto
ridotta rispetto al procedimento di cognizione. Nei primi l'attività
si concretizza, rispettivamente, per la cancelleria, nella iscrizione
della pratica nel relativo registro e nella presentazione del
fascicolo al giudice e, per quest'ultimo, nella emanazione di un solo
provvedimento di accoglimento o di rigetto. In ordine poi all'istanza
art. 322 c.p.c., di cui ci si occupa, non ricorre neppure questa
ultima ipotesi in quanto il giudice è chiamato soltanto a "cercare
di conciliare" le parti (art. 6 D.A.C.P.C.) e, se la parte invitata
non si presenta, a "darne atto nel processo verbale".
Quanto fin qui evidenziato è stato esplicitamente confermato dal
legislatore con la legge 21 febbraio 1989, n. 99, che, con l'art.
5, comma 2, ha precisato che il disposto da effettuare per i
procedimenti speciali, la cui misura è indicata alla lett. e), n. 3
della tab. D, si riferisce soltanto alla presentazione del ricorso
ed emissione del provvedimento, mentre "per tutte le eventuali fasi
successive, l'imposta di bollo ed i diritti di cancelleria si
corrispondono mediante predisposizione dei fogli necessari ed
applicazione delle marche, od effettuazione di versamenti in conto
corrente postale dei relativi importi".
A diretto carico della parte medesima è altresì ogni altra
eventuale spesa necessaria al provvedimento.
Va, infine, rilevato - anche se la circostanza è irrilevante ai
fini di questo giudizio di legittimità costituzionale - che la
normativa di cui ci si occupa risulta sostanzialmente confermata dal
decreto legislativo 19 febbraio 1998, n. 51, in quanto con lo stesso
provvedimento, mentre è stata confermata la validità del primo
comma dell'art. 46 della legge n. 374/1991 (esenzione da imposta e
tasse per tutti i procedimenti davanti al giudice di pace, di valore
non superiore a due milioni) è stato abrogato il secondo comma dello
stesso articolo. L'abrogazione, che è stata motivata con la
considerazione che la norma è rimasta priva di significato pratico,
essendo state espressamente previste le somme dovute per i giudizi
dinanzi al giudice di pace, ha un contenuto meramente formale, in
quanto in sostanza nulla è cambiato.
Infatti, non essendo stato abrogato il primo comma del predetto
art. 46 ne consegue che il regime fiscale dei procedimenti davanti al
giudice di pace non ha subito alcuna modifica. E, pertanto, tutti i
procedimenti di valore non superiore a lire due milioni continuano a
godere della esenzione e per tutti gli altri le somme da versare
risultano dagli allegati n. 1 e n. 2 al predetto decreto legislativo.
Per tutto quanto sopra esposto si ritiene che sia stato violato il
diritto di cui all'art. 3 della Costituzione in quanto la norma in
esame ha previsto un eguale trattamento per due diverse situazioni.
Si verifica, infatti, che il cittadino che presenta ricorso o istanza
per uno dei procedimenti c.d. "speciali" o "non contenziosi" (e, più
in particolare l'istanza ex art. 322 c.p.c.) per controversie di
valore superiore a lire due milioni, è obbligato a versare una somma
uguale a quella richiesta a chi instaura un procedimento di
cognizione, per cause dello stesso valore.
Per concludere è lecito ritenere che il procedimento ex art. 322
c.p.c. non può essere assoggettato allo stesso regime fiscale del
procedimento contenzioso, così come disposto. Si può anzi,
affarmare che lo stesso procedimento dovrebbe essere esentato da ogni
imposizione, così come indicato nel disegno di legge n. 2814/C
presentato dal Ministro di grazia e giustizia, il 30 giugno 1995 alla
Camera dei deputati.
E, comunque, non può negarsi allo stesso procedimento
l'equiparazione, ai fini fiscali ai procedimenti speciali con
l'estensione allo stesso del più favorevole trattamento riservato ai
procedimenti predetti.
Ai fini della fondatezza della questione deve porsi in evidenza che
il parametro della eguaglianza non si può tradurre in una astratta
ed assoluta regola di omologazione di situazioni, ma deve, invece,
comportare la necessità di verificare se sia consentito al
legislatore disciplinare in modo uniforme situazioni tra loro
differenti. Indagini che nella fattispecie, per quanto già esposto,
porta alla conclusione che la norma in esame costituisce violazione
del principio di eguaglianza enunciato dalla Costituzione.

P . Q. M
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953;
Solleva di ufficio la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 46 della legge 21 novembre 1991, n. 374, con riferimento
all'art. 3 della Costituzione, ritenendo la questione stessa
rilevante ai fini della decisione della causa e non manifestamente
infondata;
Sospende la decisione del merito;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone, altresì, che a cura della cancelleria, la presente
ordinanza sia notificata alle parti, nonchè al Presidente del
Consiglio dei Ministri, e sia comunicata ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento.
Foligno, addì 22 luglio 1998
Il giudice di pace: La Rocca
98C1161