Serie Generale n. 110 del 14-5-2015
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
AUTORITA' NAZIONALE ANTICORRUZIONE
AUTORITA' NAZIONALE ANTICORRUZIONE
DETERMINA 28 aprile 2015
Linee guida in materia di tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti (c.d. whistleblower). (Determina n. 6). (15A03551) (GU Serie Generale n.110 del 14-05-2015)

Parte I - Questioni generali
1. Ricognizione della normativa vigente.
L'introduzione nell'ordinamento nazionale di un'adeguata tutela del
dipendente (pubblico e privato) che segnala condotte illecite
dall'interno dell'ambiente di lavoro è prevista in convenzioni
internazionali (ONU, OCSE, Consiglio d'Europa) ratificate
dall'Italia, oltre che in raccomandazioni dell'Assemblea parlamentare
del Consiglio d'Europa, talvolta in modo vincolante, altre volte
sotto forma di invito ad adempiere.
La legge 6 novembre 2012, n. 190 (Disposizioni per la prevenzione e
la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica
amministrazione) ha recepito tali sollecitazioni, sia pure
limitatamente all'ambito della pubblica amministrazione, con la
disposizione dell'art. 1, comma 51, che introduce l'art. 54-bis nel
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), prevedendo che: «fuori dei casi di responsabilità a
titolo di calunnia o diffamazione, ovvero per lo stesso titolo ai
sensi dell'articolo 2043 del codice civile, il pubblico dipendente
che denuncia all'autorità giudiziaria o alla Corte dei conti, ovvero
riferisce al proprio superiore gerarchico condotte illecite di cui
sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, non può
essere sanzionato, licenziato o sottoposto ad una misura
discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni
di lavoro per motivi collegati direttamente o indirettamente alla
denuncia». La stessa norma disciplina, poi, nei successivi commi, il
tendenziale divieto di rivelazione del nome del segnalante nei
procedimenti disciplinari, il controllo che il Dipartimento della
funzione pubblica deve esercitare su eventuali procedimenti
disciplinari discriminatori, la sottrazione delle segnalazioni dal
diritto di accesso di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove
norme sul procedimento amministrativo).
La disposizione richiamata delinea esclusivamente una protezione
generale e astratta: essa per più versi deve essere completata con
concrete misure di tutela del dipendente, il quale - per effettuare
la propria segnalazione - deve poter fare affidamento su una
protezione effettiva ed efficace che gli eviti una esposizione a
misure discriminatorie. Questa tutela è, poi, nell'interesse
oggettivo dell'ordinamento, funzionale all'emersione dei fenomeni di
corruzione e di mala gestio.
La tutela deve essere fornita da parte di tutti i soggetti che
ricevono le segnalazioni: in primo luogo da parte
dell'amministrazione di appartenenza del segnalante, in secondo luogo
da parte delle altre autorità che, attraverso la segnalazione,
possono attivare i propri poteri di accertamento e sanzione, ovvero
l'Autorità nazionale anticorruzione (A.N.AC.), l'Autorità
giudiziaria e la Corte dei conti.
L'attuale Piano nazionale anticorruzione (PNA), al § 3.1.11,
riconduce espressamente la tutela del dipendente che segnala condotte
illecite tra le azioni e le misure generali finalizzate alla
prevenzione della corruzione, in particolare fra quelle obbligatorie
in quanto disciplinate direttamente dalla legge che, quindi, le
amministrazioni pubbliche devono porre in essere ed attuare. Nello
specifico, il Piano prevede che le pubbliche amministrazioni di cui
all'art. 1, comma 2, del d.lgs. 165/2001 siano tenute ad adottare i
necessari accorgimenti tecnici per dare attuazione alla tutela del
dipendente che effettua le segnalazioni di cui all'art. 54-bis del
predetto decreto. L'adozione delle iniziative necessarie deve essere
prevista nell'ambito del Piano triennale di prevenzione della
corruzione (PTPC) come intervento da realizzare con tempestività.
La ricordata disciplina è stata integrata dal decreto legge 24
giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la
trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici
giudiziari), convertito nella legge 11 agosto 2014, n. 114 che, da un
lato, ha modificato, con l'art. 31, il testo dell'art. 54-bis
introducendo l'A.N.AC. quale soggetto destinatario delle
segnalazioni, dall'altro (con l'art. 19, comma 5) ha stabilito che
l'A.N.AC. «riceve notizie e segnalazioni di illeciti, anche nelle
forme di cui all'art. 54-bis del decreto legislativo 30 marzo 2011,
n. 165». L'A.N.AC., pertanto, è chiamata a gestire, oltre alle
segnalazioni provenienti dai propri dipendenti per fatti illeciti
avvenuti all'interno della propria struttura, anche le segnalazioni
che i dipendenti di altre amministrazioni possono indirizzarle ai
sensi del richiamato articolo 54 bis. La novità legislativa impone,
dunque, all'A.N.AC. di disciplinare le procedure attraverso le quali
l'Autorità riceve e gestisce tali segnalazioni.
In questa prospettiva va dunque sottolineato che l'A.N.AC. intende
adempiere al proprio compito nel pieno rispetto dell'ambito
soggettivo e oggettivo individuato dalla normativa vigente appena
menzionata.
A questo proposito, occorre sottolineare che l'art. 54-bis si
riferisce esclusivamente ai dipendenti pubblici e presuppone
l'identificazione del soggetto segnalante il cui nominativo deve
essere, comunque, mantenuto riservato. Pertanto, le presenti Linee
guida, volte a fornire orientamenti applicativi delle disposizioni in
questione, non possono non tener conto di tale indicazione normativa;
esse, quindi, non disciplinano le modalità di trattazione e gestione
di altre tipologie di segnalazioni quali quelle provenienti da
cittadini o imprese ovvero le segnalazioni anonime.
L'Autorità può ricevere anche queste ultime tipologie di
segnalazioni su cui peraltro fonda una buona parte della propria
attività di vigilanza; le modalità per la ricezione e la gestione
di queste segnalazioni avranno, tuttavia, trattamenti diversi
rispetto a quelli specificamente previsti dall'art. 54-bis per la
tutela del dipendente pubblico.
Per quanto riguarda gli aspetti procedimentali, le Linee guida
indicano le procedure che l'A.N.AC. intende seguire per la gestione
delle segnalazioni delle quali è destinataria e che possono
costituire un utile riferimento per le amministrazioni tenute ad
applicare l'art. 54-bis del d.lgs. n. 165/2001.
L'Autorità non può non sottolineare, tuttavia, l'incertezza del
dettato normativo che caratterizza la materia. A questo proposito si
auspica un intervento del legislatore volto a chiarire le questioni
interpretative ancora aperte, alcune delle quali sono di seguito
puntualmente segnalate.
2. Fondamento del potere di regolazione dell'A.N.AC. in materia.
L'Autorità ritiene che ad essa spetti un generale potere di
regolazione relativo alla tutela del dipendente pubblico che segnala
condotte illecite, a partire dalla protezione che deve essere fornita
dall'amministrazione di appartenenza del dipendente stesso.
Tale potere si inquadra in quello di indirizzo sulle misure di
prevenzione della corruzione nei confronti di tutte le pubbliche
amministrazioni e degli enti privati controllati, partecipati,
regolati o finanziati dallo Stato, ai sensi dell'art. 19, comma 15,
del d.l. n. 90/2014. La norma ha trasferito all'A.N.AC. le funzioni
di cui all'art. 1, comma 4, lett. da a) a c), della legge n.
190/2012, prima in capo al Dipartimento della funzione pubblica, tra
cui quella di predisporre il PNA.
Tenuto inoltre conto dello svolgimento da parte dell'A.N.AC. delle
funzioni di indirizzo e vigilanza sull'adozione da parte delle
amministrazioni di effettive misure di tutela del dipendente pubblico
segnalante, l'Autorità ritiene opportuno che il Dipartimento della
funzione pubblica, allorchè riceva segnalazioni di azioni
discriminatorie verso un dipendente che abbia rilevato un illecito,
ne informi periodicamente l'Autorità.
Quanto sin qui espresso determina, conclusivamente, la necessità
che l'A.N.AC. adotti un atto di regolazione di portata generale: ciò
avviene con l'approvazione delle presenti Linee guida, le quali, da
un lato, si prefiggono di fornire indicazioni in ordine alle misure
che le pubbliche amministrazioni devono approntare per tutelare la
riservatezza dell'identità dei dipendenti che segnalano condotte
illecite e, dall'altro, danno conto delle procedure sviluppate da
A.N.AC. per la tutela della riservatezza dell'identità sia dei
dipendenti delle altre amministrazioni che trasmettano all'Autorità
una segnalazione, sia dei propri dipendenti che segnalano condotte
illecite.
L'obiettivo del presente atto consiste, dunque, nel dettare una
disciplina volta a incoraggiare i dipendenti pubblici a denunciare
gli illeciti di cui vengano a conoscenza nell'ambito del rapporto di
lavoro e, al contempo, a garantirne un'efficace tutela.
Le presenti Linee guida propongono un modello procedurale per la
gestione delle segnalazioni che tiene conto dell'esigenza di tutelare
la riservatezza del dipendente che le invia. Ogni amministrazione,
alla luce dei predetti principi, potrà adattare il modello proposto
sulla base delle proprie esigenze organizzative.
Prima dell'adozione definitiva l'Autorità ha ritenuto opportuno
sottoporre le presenti Linee guida a una consultazione pubblica al
fine di acquisire, da parte dei soggetti interessati, elementi e
osservazioni utili.
Per valutare il grado di raggiungimento degli obiettivi e, in
particolare, i sistemi e le misure a tutela del dipendente che
segnala condotte illecite adottati dalle pubbliche amministrazioni,
decorsi dodici mesi dall'adozione delle presenti Linee guida, sarà
effettuata una procedura di verifica d'impatto della regolazione.
Parte II - Ambito di applicazione.
1. Ambito soggettivo. Le amministrazioni pubbliche e i «dipendenti
pubblici».
L'art. 54-bis sulla tutela del dipendente che segnala condotte
illecite è stato introdotto dalla legge n. 190/2012 come novella al
d.lgs. n. 165/2001; ai sensi dell'art. 1, comma 59, della legge n.
190/2012: «Le disposizioni di prevenzione della corruzione di cui ai
commi da 1 a 57 del presente articolo, di diretta attuazione del
principio di imparzialità di cui all'articolo 97 della Costituzione,
sono applicate in tutte le amministrazioni pubbliche di cui
all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, e successive modificazioni».
Queste due norme guidano l'interprete nell'individuazione
dell'ambito soggettivo di applicazione della norma, inteso con
riferimento sia alle strutture organizzative all'interno delle quali
devono essere previste misure di tutela, sia ai soggetti direttamente
tutelati.
A. Per quanto riguarda le strutture organizzative, si deve trattare
delle pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del
d.lgs. n. 165/2001, e successive modificazioni. Nella nozione di
pubbliche amministrazioni devono essere fatti rientrare, quindi,
sicuramente gli enti di diritto pubblico non territoriali nazionali,
regionali o locali, comunque denominati, istituiti, vigilati o
finanziati da pubbliche amministrazioni, cioè tutti gli enti
pubblici non economici.
B. Per quel che riguarda i soggetti direttamente tutelati, l'art.
54-bis si riferisce specificamente a dipendenti pubblici che, in
ragione del proprio rapporto di lavoro, siano venuti a conoscenza di
condotte illecite.
Circa l'identificazione dei soggetti riconducibili alla categoria
dei dipendenti pubblici indicati nella norma, in considerazione del
rilievo che queste segnalazioni possono avere per finalità di
prevenzione della corruzione, l'Autorità ritiene che vi rientrino i
dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma
2, del d.lgs. n. 165/2001. Nella nozione di pubblico dipendente sono
quindi compresi tanto i dipendenti con rapporto di lavoro di diritto
privato (art. 2, comma 2) quanto, compatibilmente con la peculiarità
dei rispettivi ordinamenti, i dipendenti con rapporto di lavoro di
diritto pubblico (art. 3 del medesimo decreto).
2. Distinzione tra segnalazione anonima e riservatezza dell'identità
del segnalante.
Per quanto riguarda la definizione della nozione di «dipendente
pubblico che segnala illeciti», occorre rifarsi alla ratio della
norma, che è quella di evitare che il dipendente, venuto a
conoscenza di condotte illecite in ragione del rapporto di lavoro,
ometta di segnalarle per il timore di subire conseguenze
pregiudizievoli.
Per questa ragione, l'art. 54-bis del d.lgs. n. 165/2001 impone
all'amministrazione che tratta la segnalazione di assicurare la
riservatezza dell'identità di chi si espone in prima persona.
A tal fine il procedimento di gestione della segnalazione deve
garantire la riservatezza dell'identità del segnalante sin dalla
ricezione della segnalazione e in ogni fase successiva.
Naturalmente la garanzia di riservatezza presuppone che il
segnalante renda nota la propria identità. Non rientra, dunque,
nella fattispecie prevista dalla norma come «dipendente pubblico che
segnala illeciti», quella del soggetto che, nell'inoltrare una
segnalazione, non si renda conoscibile. In sostanza, la ratio della
norma è di assicurare la tutela del dipendente, mantenendo riservata
la sua identità, solo nel caso di segnalazioni provenienti da
dipendenti pubblici individuabili e riconoscibili.
Resta comunque fermo, come anche previsto nell'attuale PNA, in
particolare nel § B.12.1, che l'Autorità prende in considerazione
anche le segnalazioni anonime, ove queste siano adeguatamente
circostanziate e rese con dovizia di particolari, ove cioè siano in
grado di far emergere fatti e situazioni relazionandoli a contesti
determinati. L'invio di segnalazioni anonime e il loro trattamento
avviene, comunque, attraverso canali distinti e differenti da quelli
approntati per le segnalazioni oggetto delle presenti Linee guida. In
altre parole, le segnalazione anonime, che pure in casi particolari
possono essere oggetto di considerazione da parte dell'A.N.AC., non
rientrano, per espressa volontà del legislatore, direttamente nel
campo di applicazione dell'art. 54-bis del d.lgs. n. 165/2001. Si
ribadisce che la tutela prevista da detto articolo non può che
riguardare il dipendente pubblico che si identifica (diversamente, la
tutela non può essere assicurata) e, comunque, secondo il tenore
letterale della norma, la protezione accordata riguarda ritorsioni
che possono avere luogo nell'ambito del rapporto di lavoro e non
anche quelle di altro tipo.
Resta ferma anche la distinta disciplina relativa ai pubblici
ufficiali e agli incaricati di pubblico servizio che, in presenza di
specifici presupposti, sono gravati da un vero e proprio dovere di
riferire senza ritardo anche, ma non solo, fatti di corruzione, in
virtù di quanto previsto dal combinato disposto dell'art. 331 del
codice di procedura penale e degli artt. 361 e 362 del codice penale.
L'obbligo di denuncia in base alle suddette previsioni del codice
penale e di procedura penale e la possibilità di segnalare
disfunzioni e illeciti come dipendente pubblico ai sensi dell'art.
54-bis del d.lgs. n. 165/2001 hanno un diverso rilievo. La disciplina
penalistica si fonda su un vero e proprio obbligo di denuncia
all'Autorità giudiziaria, anche ma non solo, riferita ai reati in
materia di corruzione, limitatamente a determinate categorie di
soggetti e in presenza di specifici presupposti.
La norma contenuta nell'art. 54-bis, oltre ad avere un ambito
soggettivo e oggettivo più ampio, è rivolta in particolare a
definire il regime di tutela dei segnalanti, dipendenti pubblici, da
parte dei soggetti a cui la segnalazione può o deve essere
inoltrata.
La segnalazione al superiore gerarchico, al Responsabile della
prevenzione della corruzione o all'A.N.AC., non sostituisce, laddove
ne ricorrano i presupposti, quella all'Autorità Giudiziaria e
consente all'amministrazione o all'A.N.AC. di svolgere le opportune
valutazioni sul funzionamento delle misure di prevenzione della
corruzione adottate ai sensi della legge n. 190/2012 e di acquisire
elementi per rafforzarne l'efficacia.
3. Oggetto della segnalazione.
L'art. 54-bis del d.lgs. n. 165/2001 prevede espressamente che il
dipendente pubblico possa segnalare le «condotte illecite di cui sia
venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro».
A. Ad avviso dell'Autorità, le condotte illecite oggetto delle
segnalazioni meritevoli di tutela comprendono non solo l'intera gamma
dei delitti contro la pubblica amministrazione di cui al Titolo II,
Capo I, del codice penale (ossia le ipotesi di corruzione per
l'esercizio della funzione, corruzione per atto contrario ai doveri
d'ufficio e corruzione in atti giudiziari, disciplinate
rispettivamente agli artt. 318, 319 e 319-ter del predetto codice),
ma anche le situazioni in cui, nel corso dell'attività
amministrativa, si riscontri l'abuso da parte di un soggetto del
potere a lui affidato al fine di ottenere vantaggi privati, nonchè i
fatti in cui - a prescindere dalla rilevanza penale - venga in
evidenza un mal funzionamento dell'amministrazione a causa dell'uso a
fini privati delle funzioni attribuite, ivi compreso l'inquinamento
dell'azione amministrativa ab externo. Si pensi, a titolo meramente
esemplificativo, ai casi di sprechi, nepotismo, demansionamenti,
ripetuto mancato rispetto dei tempi procedimentali, assunzioni non
trasparenti, irregolarità contabili, false dichiarazioni, violazione
delle norme ambientali e di sicurezza sul lavoro.
Ciò appare in linea, peraltro, con il concetto di corruzione preso
a riferimento nella circolare del Dipartimento della funzione
pubblica n. 1/2013 e soprattutto nell'attuale PNA (§ 2.1), volto a
ricomprendere le varie situazioni in cui, nel corso dell'attività
amministrativa, si riscontri l'abuso da parte di un soggetto del
potere a lui affidato al fine di ottenere vantaggi privati.
B. Le condotte illecite segnalate, comunque, devono riguardare
situazioni di cui il soggetto sia venuto direttamente a conoscenza
«in ragione del rapporto di lavoro» e, quindi, ricomprendono
certamente quanto si è appreso in virtù dell'ufficio rivestito ma
anche quelle notizie che siano state acquisite in occasione e/o a
causa dello svolgimento delle mansioni lavorative, seppure in modo
casuale. In caso di trasferimento, comando, distacco (o situazioni
analoghe) del dipendente presso un'altra amministrazione, questi può
riferire anche di fatti accaduti in un'amministrazione diversa da
quella in cui presta servizio al momento della segnalazione. In tale
ipotesi, l'amministrazione che riceve la segnalazione la inoltra
comunque all'amministrazione cui i fatti si riferiscono, secondo
criteri e modalità da quest'ultima stabilite, o all'A.N.AC..
Non sono invece meritevoli di tutela le segnalazioni fondate su
meri sospetti o voci: ciò in quanto è necessario sia tenere conto
dell'interesse dei terzi oggetto delle informazioni riportate nella
segnalazione, sia evitare che l'amministrazione o l'ente svolga
attività ispettive interne che rischiano di essere poco utili e
comunque dispendiose.
In ogni caso, considerato lo spirito della norma - che è quello di
incentivare la collaborazione di chi lavora all'interno delle
pubbliche amministrazioni per l'emersione dei fenomeni corruttivi -
ad avviso dell'Autorità non è necessario che il dipendente sia
certo dell'effettivo avvenimento dei fatti denunciati e dell'autore
degli stessi, essendo invece sufficiente che il dipendente, in base
alle proprie conoscenze, ritenga altamente probabile che si sia
verificato un fatto illecito nel senso sopra indicato.
In questa prospettiva è opportuno che le segnalazioni siano il
più possibile circostanziate e offrano il maggior numero di elementi
al fine di consentire all'amministrazione di effettuare le dovute
verifiche.
4. Condizioni per la tutela.
Il dipendente che segnala condotte illecite è tenuto esente da
conseguenze pregiudizievoli in ambito disciplinare e tutelato in caso
di adozione di «misure discriminatorie, dirette o indirette, aventi
effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati direttamente
o indirettamente alla denuncia». La norma, in sostanza, è volta a
proteggere il dipendente che, per via della propria segnalazione,
rischi di vedere compromesse le proprie condizioni di lavoro.
Come previsto dall'art. 54-bis, comma 1, del d.lgs. n. 165/2001 la
predetta tutela, tuttavia, trova un limite nei «casi di
responsabilità a titolo di calunnia o diffamazione o per lo stesso
titolo ai sensi dell'art. 2043 del codice civile».
Anche in coerenza con le indicazioni che provengono dagli organismi
internazionali, la tutela prevista dal predetto art. 54-bis trova
dunque applicazione quando il comportamento del pubblico dipendente
che segnala non integri un'ipotesi di reato di calunnia o
diffamazione ovvero sia in buona fede, da intendersi come mancanza da
parte sua della volontà di esporre quello che, nelle norme
internazionali, viene definito un «malicius report».
La tutela non trova, quindi, applicazione nei casi in cui la
segnalazione riporti informazioni false rese con dolo o colpa.
La norma è, tuttavia, lacunosa in merito all'individuazione del
momento in cui cessa la garanzia della tutela che deve essere
accordata. Vi è, infatti, un generico riferimento alle
responsabilità penali per calunnia o diffamazione o a quella civile
extracontrattuale, il che presuppone che tali responsabilità vengano
accertate in sede giudiziale. La cessazione della tutela dovrebbe
discendere, dunque, dall'accertamento delle responsabilità in sede
penale (per calunnia o diffamazione) o civile (per responsabilità ex
art. 2043 del codice civile) e, quindi, sembrerebbe necessaria una
pronuncia giudiziale.
Consapevole della lacuna normativa, tenuto conto della delicatezza
della questione e della necessità di fornire indicazioni
interpretative per consentire l'applicazione della norma, l'Autorità
ritiene che solo in presenza di una sentenza di primo grado
sfavorevole al segnalante cessino le condizioni di tutela dello
stesso.
Ai sensi dell'art. 54-bis, comma 2, l'amministrazione è tenuta,
inoltre, a garantire nell'ambito dell'eventuale procedimento
disciplinare avviato nei confronti del segnalato, la riservatezza
dell'identità del segnalante. La norma fornisce già un'indicazione
specifica disponendo che, se l'addebito contestato si fonda su altri
elementi e riscontri oggettivi in possesso dell'amministrazione o che
la stessa abbia autonomamente acquisito a prescindere dalla
segnalazione, l'identità del segnalante non possa essere rivelata
senza il suo consenso.
Invece, quando la contestazione che ha dato origine al procedimento
disciplinare si basa unicamente sulla denuncia del dipendente
pubblico, colui che è sottoposto al procedimento disciplinare può
accedere al nominativo del segnalante, anche in assenza del consenso
di quest'ultimo, solo se ciò sia «assolutamente indispensabile» per
la propria difesa.
L'Autorità è consapevole che l'individuazione dei presupposti che
fanno venir meno la riservatezza dell'identità del segnalante è
cruciale in quanto, da una parte, la garanzia di riservatezza è una
delle condizioni che incoraggiano il dipendente pubblico ad esporsi
segnalando fenomeni di illiceità; dall'altra, consente alle
amministrazioni di dare corretta applicazione all'istituto.
La norma non fornisce indicazioni in merito. Vista la rilevanza
della problematica, sulla quale sarebbe necessario un intervento
chiarificatore del legislatore, l'Autorità ritiene che spetti al
responsabile dell'ufficio procedimenti disciplinari valutare, su
richiesta dell'interessato, se ricorra la condizione di assoluta
indispensabilità della conoscenza del nominativo del segnalante ai
fini della difesa. In ogni caso, sia in ipotesi di accoglimento
dell'istanza, sia nel caso di diniego, il responsabile dell'ufficio
procedimenti disciplinari deve adeguatamente motivare la scelta come
peraltro previsto dalla legge n. 241/1990.
È opportuno, comunque, che il responsabile dell'ufficio
procedimenti disciplinari venga a conoscenza del nominativo del
segnalante solamente quando il soggetto interessato chieda sia resa
nota l'identità dello stesso per la sua difesa. Gravano sul
responsabile dell'ufficio procedimenti disciplinari gli stessi doveri
di comportamento, volti alla tutela della riservatezza del
segnalante, cui sono tenuti il Responsabile della prevenzione della
corruzione e gli eventuali componenti del gruppo di supporto.
Ai sensi dell'art. 54-bis, comma 4, la segnalazione è comunque
sottratta all'accesso previsto dagli artt. 22 e seguenti della legge
n. 241/1990.
Parte III - Procedura relativa alla tutela della riservatezza
dell'identità del dipendente nelle p.a.
1. Il ruolo del Responsabile della prevenzione della corruzione.
Il procedimento per la gestione delle segnalazioni ha come scopo
precipuo quello di proteggere la riservatezza dell'identità del
segnalante in ogni fase (dalla ricezione alla gestione successiva),
anche nei rapporti con i terzi cui l'amministrazione o l'A.N.AC.
dovesse rivolgersi per le verifiche o per iniziative conseguenti alla
segnalazione.
Al fine di garantire la tutela della riservatezza dell'identità
del segnalante, l'A.N.AC. ritiene che il flusso di gestione delle
segnalazioni debba avviarsi con l'invio della segnalazione al
Responsabile della prevenzione della corruzione dell'amministrazione.
La norma, invero, indica che, qualora il segnalante non effettui
una denuncia all'autorità giudiziaria, alla Corte del conti o
all'A.N.AC., «riferisca al proprio superiore gerarchico». Ad avviso
dell'Autorità, nell'interpretare il disposto normativo si deve tener
conto anzitutto del fatto che, a livello amministrativo, il sistema
di prevenzione della corruzione disciplinato nella legge n. 190/2012
fa perno sul Responsabile della prevenzione della corruzione a cui è
affidato il delicato e importante compito di proporre strumenti e
misure per contrastare fenomeni corruttivi. Egli è, dunque, da
considerare anche il soggetto funzionalmente competente a conoscere
di eventuali fatti illeciti al fine di predisporre, di conseguenza,
le misure volte a rafforzare il Piano di prevenzione della
corruzione, pena, peraltro, l'attivazione di specifiche forme di
responsabilità nei suoi confronti.
Occorre, in secondo luogo, tener conto che in amministrazioni con
organizzazioni complesse gli uffici e i relativi livelli gerarchici
sono molteplici con le conseguenti criticità organizzative nella
realizzazione di un efficace sistema di tutela dell'identità dei
segnalanti.
Avuto riguardo alla ratio della norma, al ruolo e alle
responsabilità del Responsabile della prevenzione della corruzione e
alla necessità di non gravare le amministrazioni con eccessivi
vincoli organizzativi, in attesa di un intervento legislativo in tal
senso, l'Autorità ritiene altamente auspicabile che le
amministrazioni e gli enti prevedano che le segnalazioni vengano
inviate direttamente al Responsabile della prevenzione della
corruzione.
Qualora le segnalazioni riguardino il Responsabile della
prevenzione della corruzione gli interessati possono inviare le
stesse direttamente all'A.N.AC..
Al fine di rafforzare le misure a tutela della riservatezza
dell'identità del segnalante, è opportuno che le amministrazioni
introducano nei Codici di comportamento, adottati ai sensi dell'art.
54, comma 5, del citato d.lgs. n. 165/2001, forme di responsabilità
specifica sia in capo al Responsabile della prevenzione della
corruzione sia nei confronti dei soggetti che gestiscono le
segnalazioni e che fanno parte, per esigenze di tutela del
segnalante, di un gruppo ristretto a ciò dedicato. Si rammenta,
comunque, che ai sensi dell' art. 1, comma 14, della legge n.
190/2012 la violazione da parte di dipendenti dell'amministrazione
delle misure di prevenzione della corruzione previste nel Piano di
prevenzione della corruzione, ivi compresa la tutela del dipendente
che segnala condotte illecite ai sensi dell'art. 54-bis, è
sanzionabile sotto il profilo disciplinare.
2. Procedura: i principi di carattere generale.
Al fine di evitare che il dipendente ometta di segnalare condotte
illecite per il timore di subire misure discriminatorie, è opportuno
che, ai fini di un'efficace gestione delle segnalazioni, le
amministrazioni si dotino di un sistema che si componga di una parte
organizzativa e di una parte tecnologica, tra loro interconnesse.
La parte organizzativa riguarda principalmente le politiche di
tutela della riservatezza del segnalante: esse fanno riferimento sia
al quadro normativo nazionale sia alle scelte politiche e gestionali
del singolo ente pubblico.
La parte tecnologica concerne il sistema applicativo per la
gestione delle segnalazioni: esso comprende la definizione del flusso
informativo del processo con attori, ruoli, responsabilità e
strumenti necessari al suo funzionamento (l'architettura del sistema
hardware e software).
Per tutelare il dipendente che segnala gli illeciti e garantire
quindi l'efficacia del processo di segnalazione il sistema di
gestione delle segnalazioni deve essere capace di:
gestire le segnalazioni in modo trasparente attraverso un iter
procedurale definito e comunicato all'esterno con termini certi per
l'avvio e la conclusione dell'istruttoria;
tutelare la riservatezza dell'identità del dipendente che effettua
la segnalazione;
tutelare il soggetto che gestisce le segnalazioni da pressioni e
discriminazioni, dirette e indirette;
tutelare la riservatezza del contenuto della segnalazione nonchè
l'identità di eventuali soggetti segnalati;
consentire al segnalante, attraverso appositi strumenti
informatici, di verificare lo stato di avanzamento dell'istruttoria.
L'amministrazione dovrà prevedere le opportune cautele al fine di:
identificare correttamente il segnalante acquisendone, oltre
all'identità, anche la qualifica e il ruolo;
separare i dati identificativi del segnalante dal contenuto della
segnalazione, prevedendo l'adozione di codici sostitutivi dei dati
identificativi, in modo che la segnalazione possa essere processata
in modalità anonima e rendere possibile la successiva associazione
della segnalazione con l'identità del segnalante nei soli casi in
cui ciò sia strettamente necessario;
non permettere di risalire all'identità del segnalante se non
nell'eventuale procedimento disciplinare a carico del segnalato: ciò
a motivo del fatto, già ricordato, che l'identità del segnalante
non può essere rivelata senza il suo consenso, a meno che la sua
conoscenza non sia assolutamente indispensabile per la difesa
dell'incolpato come previsto dall'art. 54-bis, comma 2, del d.lgs. n.
165/2001;
mantenere riservato, per quanto possibile, anche in riferimento
alle esigenze istruttorie, il contenuto della segnalazione durante
l'intera fase di gestione della stessa. A tal riguardo si rammenta
che la denuncia è sottratta all'accesso di cui all'art. 22 e
seguenti della legge n. 241/1990.
Ai fini della tutela della riservatezza dell'identità del
segnalante, la gestione delle segnalazioni realizzata attraverso
l'ausilio di procedure informatiche è largamente preferibile a
modalità di acquisizione e gestione delle segnalazioni che
comportino la presenza fisica del segnalante; è in ogni caso
necessario che il sistema informatico di supporto sia realizzato in
maniera tale da garantire adeguate misure di sicurezza delle
informazioni.
A tal riguardo, oltre alla corretta identificazione del segnalante,
è necessario attuare modalità di audit degli accessi al sistema, la
cui consultazione deve essere riservata esclusivamente ai soggetti
che ne hanno diritto.
Il sistema, oltre a tenere traccia delle operazioni eseguite,
dovrà offrire idonee garanzie a tutela della riservatezza,
integrità e disponibilità dei dati e delle informazioni che
attraverso questo verranno acquisiti, elaborati e comunicati secondo
la procedura di gestione delle segnalazioni opportunamente stabilita
dall'amministrazione. Si raccomanda, in particolare, l'adozione di
protocolli sicuri e standard per il trasporto dei dati (ad esempio
SSL) nonchè l'utilizzo di strumenti di crittografia end-to-end per i
contenuti delle segnalazioni e dell'eventuale documentazione
allegata. È opportuno, a tal fine, che l'amministrazione proceda a
un'analisi dei rischi nella gestione delle informazioni che consenta
di identificare e adottare idonee misure di sicurezza di carattere
sia tecnico sia organizzativo. Si raccomanda, inoltre, l'adozione di
un idoneo modello organizzativo che definisca le responsabilità in
tutte le fasi del processo di gestione delle segnalazioni, con
particolare riguardo agli aspetti di sicurezza e di trattamento delle
informazioni.
Tali misure trovano specifica applicazione in relazione alle
caratteristiche del sistema informatico realizzato e, tipicamente, si
inseriscono nell'ambito dei presidi di sicurezza delle informazioni
di carattere tecnico ed organizzativo predisposti
dall'amministrazione nella gestione dei sistemi informativi.
Sempre al fine di garantire la sicurezza e la riservatezza delle
informazioni raccolte, occorre altresì effettuare idonee scelte
relativamente a:
modalità di conservazione dei dati (fisico, logico, ibrido);
politiche di tutela della riservatezza attraverso strumenti
informatici (disaccoppiamento dei dati del segnalante rispetto alle
informazioni relative alla segnalazione, crittografia dei dati e dei
documenti allegati);
politiche di accesso ai dati (funzionari abilitati all'accesso,
amministratori del sistema informatico);
politiche di sicurezza (ad es. modifica periodica delle password);
tempo di conservazione (durata di conservazione di dati e
documenti).
La necessità di gestire al meglio la base dati delle segnalazioni
è fondamentale anche nell'ottica di un'analisi sistematica che vada
oltre le informazioni inerenti il singolo procedimento. I dati
rilevati attraverso le segnalazioni e le istruttorie, infatti,
possono fornire importanti informazioni di tipo generale (ad esempio
sulle tipologie di violazioni) dalle quali desumere elementi per
l'identificazione delle aree critiche dell'amministrazione sulle
quali intervenire in termini di miglioramento della qualità e
dell'efficacia del sistema di prevenzione della corruzione. Tali
informazioni dovrebbero essere utilizzate, tra l'altro, per
aggiornare o integrare la mappa dei rischi del Piano di prevenzione
della corruzione, il Codice di comportamento e/o il Codice etico,
nonchè per prevedere nuovi o diversi strumenti di risposta.
Si ricorda, infine, che i dati e i documenti oggetto della
segnalazione, che potrebbero anche essere o contenere dati sensibili,
devono essere trattati nel rispetto della normativa in materia di
protezione dei dati personali.
3. Ruoli e fasi della procedura.
Nell'ambito del Piano di prevenzione della corruzione, adottato
dall'organo di indirizzo, le amministrazioni disciplinano la
procedura di gestione delle segnalazioni definendone ruoli e fasi. In
tale procedura il ruolo del Responsabile della prevenzione della
corruzione è centrale visto che, come già sottolineato, è il
destinatario delle stesse nonchè il soggetto competente a svolgere
una prima istruttoria circa i fatti segnalati.
Laddove le dimensioni organizzative lo consentano,
l'amministrazione potrà individuare un altro soggetto deputato a
ricevere e gestire le segnalazioni insieme al Responsabile della
prevenzione della corruzione; detto soggetto è opportuno che non sia
identificato tra i responsabili degli uffici operanti nelle aree di
rischio individuate dall'art. 1, comma 16, della legge n. 190/2012.
In ogni caso, il Responsabile, anche in relazione
all'organizzazione interna dell'amministrazione, potrà avvalersi di
un gruppo di lavoro dedicato, i cui componenti, con competenze
multidisciplinari, dovranno essere chiaramente identificati
eventualmente in un apposito atto organizzativo. Per il funzionamento
del gruppo devono essere previsti casi di astensione di alcuni
componenti nell'eventualità di ipotetici conflitti di interesse.
I componenti del gruppo sono soggetti agli stessi vincoli di
riservatezza e alle stesse responsabilità cui è sottoposto il
Responsabile della prevenzione della corruzione. Di tale gruppo di
lavoro non possono far parte i componenti dell'ufficio procedimenti
disciplinari in quanto l'assenza nella norma di riferimenti al
predetto ufficio va interpretata come volta a valorizzare il ruolo di
terzietà dello stesso nell'ambito dell'eventuale successiva
attività di valutazione dei fatti segnalati.
Nel caso si ravvisino elementi di non manifesta infondatezza del
fatto, il Responsabile inoltra la segnalazione ai soggetti terzi
competenti - anche per l'adozione dei provvedimenti conseguenti -
quali:
il dirigente della struttura in cui si è verificato il fatto per
l'acquisizione di elementi istruttori, solo laddove non vi siano
ipotesi di reato;
l'ufficio procedimenti disciplinari, per eventuali profili di
responsabilità disciplinare;
l'Autorità giudiziaria, la Corte dei conti e l'A.N.AC., per i
profili di rispettiva competenza;
il Dipartimento della funzione pubblica.
La tutela della riservatezza del segnalante va garantita anche nel
momento in cui la segnalazione viene inoltrata a soggetti terzi.
Nel caso di trasmissione a soggetti interni all'amministrazione,
dovrà essere inoltrato solo il contenuto della segnalazione,
espungendo tutti i riferimenti dai quali sia possibile risalire
all'identità del segnalante. I soggetti interni all'amministrazione
informano il Responsabile della prevenzione della corruzione
dell'adozione di eventuali provvedimenti di propria competenza.
Nel caso di trasmissione all'Autorità giudiziaria, alla Corte dei
conti o al Dipartimento della funzione pubblica, la trasmissione
dovrà avvenire avendo cura di evidenziare che si tratta di una
segnalazione pervenuta da un soggetto cui l'ordinamento riconosce una
tutela rafforzata della riservatezza ai sensi dell'art. 54-bis del
d.lgs. n. 165/2001.
L'articolazione della procedura nelle diverse fasi è
schematizzata, a puro titolo esemplificativo, nell'allegato 1a.
4. La gestione da parte dell'A.N.AC. di segnalazioni di condotte
illecite.
4.1. L'ipotesi di segnalazioni provenienti da dipendenti
dell'A.N.AC. relative a condotte illecite all'interno dell'Autorità.
L'A.N.AC. ha intenzione di dotarsi di un modello gestionale
informatizzato, che si svilupperà secondo le fasi indicate di
seguito:
il segnalante si accredita su una piattaforma informatica
accessibile ai soli utenti interni, nella quale è sviluppato
l'applicativo di gestione delle segnalazioni; ad esito dell'inoltro
della segnalazione, il segnalante riceve dal sistema un codice
identificativo utile per i successivi accessi;
i dati della segnalazione (unitamente agli eventuali documenti
allegati) vengono automaticamente inoltrati al soggetto designato
dall'Autorità per l'avvio dell'istruttoria ossia al Responsabile
della prevenzione della corruzione; il segnalante può monitorare lo
stato di avanzamento dell'istruttoria accedendo al sistema di
gestione delle segnalazioni ed utilizzando il codice identificativo
ricevuto;
il Responsabile della prevenzione della corruzione, che
eventualmente può avvalersi di un gruppo di lavoro ad hoc, prende in
carico la segnalazione per una prima sommaria istruttoria. Se
indispensabile, richiede chiarimenti al segnalante e/o a eventuali
altri soggetti coinvolti nella segnalazione con l'adozione delle
necessarie cautele;
sulla base della valutazione dei fatti oggetto della segnalazione,
il Responsabile della prevenzione della corruzione (con l'eventuale
componente del gruppo di lavoro designato) può decidere, in caso di
evidente e manifesta infondatezza, di archiviare la segnalazione. In
caso contrario, valuta a chi inoltrare la segnalazione in relazione
ai profili di illiceità riscontrati tra i seguenti soggetti:
dirigente della struttura cui è ascrivibile il fatto; Ufficio che si
occupa dei procedimenti disciplinari dell'Autorità; Autorità
giudiziaria; Corte dei conti; Dipartimento della funzione pubblica;
il Responsabile della prevenzione della corruzione periodicamente
riferisce al Presidente sul numero e sulla tipologia di segnalazioni
ricevute e ne tiene conto al fine di aggiornare il Piano di
prevenzione della corruzione. Il Presidente, sulla base di quanto a
lui comunicato dal Responsabile della prevenzione della corruzione,
riferisce periodicamente al Consiglio;
i dati e i documenti oggetto delle segnalazioni vengono trattati a
norma di legge e l'accesso agli atti, da parte dei soggetti
autorizzati, è opportunamente regolamentato dalle politiche di
sicurezza informatica dell'Autorità e dalla politiche di sicurezza
più restrittive previste nel Manuale operativo per l'utilizzo del
sistema di gestione delle segnalazioni;
l'Autorità si riserva di pubblicare una sintesi del numero di
segnalazioni ricevute e del loro stato di avanzamento, con modalità
tali da garantire comunque la riservatezza dell'identità dei
segnalanti.
Al termine delle attività di realizzazione del sistema
automatizzato per la gestione delle segnalazioni di condotte
illecite, l'Autorità metterà a disposizione in riuso gratuito il
software e la relativa documentazione per tutte le amministrazioni
che ne faranno richiesta.
4.2. La gestione delle segnalazioni di condotte illecite
provenienti dai dipendenti di altre pubbliche amministrazioni.
Anche per le segnalazioni provenienti dai dipendenti di altre
pubbliche amministrazioni l'Autorità si avvarrà di un sistema
automatizzato di gestione delle stesse idoneo a garantire la tutela
della riservatezza del segnalante. Lo schema della procedura che
sarà adottata dall'A.N.A.C. per la gestione automatizzata delle
segnalazioni di condotte illecite provenienti dalle altre
Amministrazioni è descritta nell'Allegato 1b.
La gestione delle segnalazioni sarà curata dal dirigente
dell'Ufficio Vigilanza anticorruzione, coadiuvato da un gruppo di
lavoro stabile designato con atto del Segretario generale. La
gestione delle segnalazioni rientra, infatti, nell'ambito delle
attività istituzionali che A.N.AC. svolge ai fini di vigilanza e
controllo sull'applicazione della normativa in materia di prevenzione
della corruzione e come tale, pur con i necessari accorgimenti atti a
preservare la riservatezza del segnalante, viene svolta dall'ufficio
ordinariamente preposto alla vigilanza in materia di anticorruzione.
Nel corso dell'istruttoria, l'Ufficio potrà richiedere
informazioni in primo luogo al Responsabile della prevenzione della
corruzione dell'amministrazione in cui è avvenuto il fatto segnalato
o, in relazione a singole specifiche situazioni, ad altro soggetto in
posizione di terzietà.
Il dirigente dell'Ufficio Vigilanza sottopone al Consiglio la
propria valutazione circa la non evidente infondatezza della
segnalazione.
Analizzata tale valutazione, il Consiglio delibera in merito
all'eventuale trasmissione della segnalazione all'Autorità
giudiziaria e alla Corte dei conti per l'adozione dei provvedimenti
conseguenti. Occorre rilevare che la normativa vigente presenta una
grave carenza: essa non contiene disposizioni specifiche sulle
modalità di tutela della riservatezza dell'identità del segnalante
nella fase di inoltro della segnalazione dall'A.N.AC. all'Autorità
giudiziaria e/o alla Corte dei conti. La trasmissione della
segnalazione avverrà quindi indicando anche il nominativo del
segnalante, ma comunque avendo cura di evidenziare che si tratta di
una segnalazione pervenuta da un soggetto cui l'ordinamento riconosce
una tutela rafforzata della riservatezza ai sensi dell'art. 54-bis
del d.lgs. n. 165/2001.
A questo fine l'Autorità ha intenzione di promuovere la stipula di
protocolli d'intesa con le magistrature coinvolte e con il Ministero
della giustizia, per definire le modalità di trasmissione più
idonee a tutelare la riservatezza dell'identità dei segnalanti e dei
contenuti delle segnalazioni.
4.2.1. Regime transitorio per la gestione delle segnalazioni
provenienti dai dipendenti di altre pubbliche amministrazioni.
Atteso che l'attuazione del sistema informatico per la gestione
delle segnalazioni di condotte illecite sarà completato nel medio
termine a motivo della sua complessità tecnica, di seguito sono
individuati gli aspetti procedurali relativi al regime transitorio.
La segnalazioni devono essere inviate compilando l'apposito modulo
pubblicato sul sito dell'Autorità e disponibile nell'allegato 2 alla
presente delibera avendo cura, nella parte relativa alla
rappresentazione del fatto, di espungere qualunque informazione che
consenta di risalire all'identità del segnalante. Sarà possibile,
comunque, allegare i documenti ritenuti di interesse anche ai fini
delle opportune verifiche dell'Autorità in merito alle vicende
segnalate.
L'Autorità avvia, senza ritardo, le istruttorie relative alle
segnalazioni ricevute, provvedendo alla definizione delle stesse
entro il termine di 120 giorni dalla loro ricezione.
Dati e documenti saranno indirizzati ad una casella di posta
elettronica dedicata accessibile al solo Presidente e saranno oggetto
di apposita protocollazione in un registro speciale riservato.
Il Presidente assegna le segnalazioni pervenute da dipendenti di
altre amministrazioni ad un gruppo di lavoro multidisciplinare,
coordinato dal dirigente dell'Ufficio Vigilanza anticorruzione. I
componenti del gruppo di lavoro sono chiaramente identificati in un
apposito atto organizzativo e sono soggetti agli stessi vincoli di
riservatezza e alle stesse responsabilità come identificate nel
Codice di comportamento che l'A.N.AC. intende aggiornare secondo
quanto indicato nella Parte III, § 1, delle presenti Linee guida.
Nel corso dell'istruttoria l'Autorità, avendo cura di adottare gli
accorgimenti necessari per evitare che la riservatezza dell'identità
del segnalante possa essere compromessa, può richiedere a
quest'ultimo di fornire elementi ulteriori ai fini degli opportuni
accertamenti.
L'istruttoria viene portata dal dirigente dell'Ufficio Vigilanza
anticorruzione all'attenzione del Consiglio che può deliberare di
chiedere informazioni e chiarimenti al Responsabile della prevenzione
della corruzione dell'amministrazione interessata. In questo caso non
sarà trasmessa al suddetto Responsabile la segnalazione come
pervenuta all'Autorità ma potranno esserne riportati i contenuti,
eventualmente previa riformulazione, in modo da espungere qualunque
riferimento all'identità del segnalante.
L'Autorità può anche decidere di trasmettere la segnalazione
all'Autorità giudiziaria e alla Corte dei conti. Come visto sopra,
in questi casi l'inoltro della segnalazione avverrà indicando anche
il nominativo del segnalante ma, comunque, avendo cura di evidenziare
che si tratta di una segnalazione pervenuta da un soggetto cui
l'ordinamento riconosce una tutela rafforzata della riservatezza ai
sensi dell'art. 54-bis del d.lgs. n. 165/2001.
I dati e i documenti oggetto della segnalazione, che potrebbero
anche essere sensibili, vengono trattati nel rispetto della normativa
in materia di protezione dei dati personali.
Parte IV - Tutela del dipendente che segnala condotte illecite negli
enti di diritto privato in controllo pubblico e negli enti pubblici
economici.
Allo stato la legislazione vigente prevede che sia approntata una
specifica tutela per la segnalazione di fatti illeciti da parte dei
«dipendenti pubblici» delle amministrazioni di cui all'art. 1, comma
2, del d.lgs. n. 165/2001.
Le presenti Linee guida, dunque, sono rivolte alle amministrazioni
pubbliche ricomprese nell'ambito di applicazione del richiamato
decreto (v. supra Parte II, § 1).
L'Autorità ritiene, tuttavia, che l'applicazione delle
disposizioni in materia di prevenzione della corruzione di cui alla
legge n. 190/2012 sia da estendere anche gli enti di diritto privato
in controllo pubblico di livello nazionale e locale, nonchè agli
enti pubblici economici.
Ciò anche in virtù di un'interpretazione costituzionalmente
orientata dell'art. 1, comma 60, della predetta legge, contenuta nel
documento «Applicazione degli obblighi di prevenzione della
corruzione previsti dalla legge n. 190/2012 alle società controllate
e partecipate dalle pubbliche amministrazioni» adottato
congiuntamente dall'Autorità e dal Ministero dell'economia e delle
finanze.
In mancanza di una specifica previsione normativa relativa alla
tutela dei dipendenti che segnalano condotte illecite negli enti di
diritto privato in controllo pubblico e negli enti pubblici
economici, l'Autorità ritiene opportuno che le amministrazioni
controllanti e vigilanti promuovano da parte dei suddetti enti,
eventualmente nell'ambito del Piano di prevenzione della corruzione,
l'adozione di misure di tutela analoghe a quelle previste nelle
presenti Linee guida (si vedano, a tal proposito, le Linee guida per
l'attuazione della normativa in materia di prevenzione della
corruzione e trasparenza da parte delle società e degli enti di
diritto privato controllati e partecipati dalle pubbliche
amministrazioni e degli enti pubblici economici - § 2.1).
Per quanto attiene, invece, alle società e agli enti di diritto
privato partecipati da pubbliche amministrazioni, sulla base
dell'orientamento recentemente espresso dall'Autorità nelle citate
Linee guida, l'attuazione della normativa in materia di prevenzione
della corruzione comporta per esse oneri minori rispetto a quelli
imposti alle società in controllo pubblico. Esse sono sottoposte
alla disciplina sulla trasparenza limitatamente all'attività di
pubblico interesse eventualmente svolta. Considerata tuttavia la
partecipazione delle amministrazioni pubbliche e tenuto conto che le
società e gli enti predetti gestiscono risorse pubbliche, sarebbe
opportuno che le amministrazioni partecipanti promuovano l'adozione
di misure volte ad incoraggiare i dipendenti degli stessi enti a
segnalare eventuali condotte illecite approntando forme di tutela
della loro riservatezza.
L'Autorità auspica comunque che il legislatore intervenga per
colmare il vuoto normativo sopra evidenziato.
Parte V - Tutela dei consulenti e collaboratori a qualsiasi titolo
nonchè dei collaboratori di imprese fornitrici dell'amministrazione.
La legislazione vigente prevede che sia assicurata una specifica
tutela per la segnalazione di fatti illeciti da parte dei «dipendenti
pubblici» delle amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del
d.lgs. n. 165/2001.
Occorre tuttavia considerare che nelle amministrazioni pubbliche
operano anche soggetti che non possono essere ricompresi fra i
dipendenti pubblici ma che pure svolgono la propria attività
professionale all'interno dei pubblici uffici.
Ci si riferisce, in particolare, ai collaboratori o consulenti, con
qualsiasi tipologia di contratto o incarico e a qualsiasi titolo, ai
titolari di organi e di incarichi negli uffici di diretta
collaborazione delle autorità politiche, ai collaboratori a
qualsiasi titolo di imprese fornitrici di beni o servizi e che
realizzano opere in favore dell'amministrazione. Con riguardo a
queste tipologie di soggetti, il Codice di comportamento dei
dipendenti pubblici, approvato con decreto del Presidente della
Repubblica 16 aprile 2013, n. 62, prevede che le amministrazioni
debbano estendere, per quanto compatibili, gli obblighi di condotta
che lo stesso Codice stabilisce per i pubblici dipendenti. A tale
fine, l'art. 2, comma 3, del predetto d.P.R. n. 62/2013, dispone che
le amministrazioni inseriscano negli atti di incarico o nei contratti
di acquisizione delle collaborazioni, delle consulenze o dei servizi,
apposite clausole di risoluzione o decadenza del rapporto nel caso di
violazione degli obblighi derivanti dal Codice.
L'Autorità non può non rilevare come, in considerazione del ruolo
che questi soggetti rivestono all'interno delle amministrazioni, sia
opportuno offrire loro una qualche forma di tutela della riservatezza
qualora questi intendano esporsi in prima persona per segnalare fatti
illeciti in occasione e/o a causa dello svolgimento delle mansioni
lavorative. L'Autorità auspica quindi un intervento del legislatore
volto ad estendere misure di tutela analoghe a quelle previste
dall'art. 54-bis del d.lgs. n. 165/2001 anche alle menzionate
categorie di soggetti, in costanza di rapporto di lavoro o
collaborazione.
A legislazione vigente, pertanto, l'Autorità può solo rilevare
l'opportunità che le amministrazioni nei propri Piani di prevenzione
della corruzione introducano per le categorie di soggetti sopra
considerati misure di tutela della riservatezza analoghe a quelle
previste per i dipendenti pubblici.
Si ricorda, comunque, che l'estensione a dette categorie di
soggetti delle tutele previste dall'art. 54-bis non implica
l'estensione agli stessi anche delle forme di tutela contro le
discriminazioni che il Dipartimento della funzione pubblica assicura
ai pubblici dipendenti.
Roma, 28 aprile 2015

Il Presidente: Cantone
Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 6 maggio 2015.
Il Segretario: Esposito

Allegato 1a

Schema della procedura proposta per la gestione delle segnalazioni di
condotte illecite all'interno dell'Amministrazione

1. L'identità del segnalante verrà acquisita contestualmente
alla segnalazione e gestita secondo le modalità indicate in
delibera.
2. Il segnalante invia una segnalazione compilando un modulo reso
disponibile dall'amministrazione sul proprio sito istituzionale nella
sezione «Amministrazione trasparente», sotto-sezione «Altri
contenuti-Corruzione», nel quale sono specificate altresì le
modalità di compilazione e di invio. Il modulo deve garantire la
raccolta di tutti gli elementi utili alla ricostruzione del fatto e
ad accertare la fondatezza di quanto segnalato (a tal fine, si veda
il modulo disponibile nell'allegato 2 alla delibera). Resta fermo che
la segnalazione potrà essere presentata anche con dichiarazione
diversa da quella prevista nel modulo, purchè contenente gli
elementi essenziali indicati in quest'ultimo. La segnalazione
ricevuta da qualsiasi soggetto diverso dal Responsabile della
prevenzione della corruzione deve essere tempestivamente inoltrata
dal ricevente al Responsabile della prevenzione della corruzione.
Nel caso in cui la segnalazione riguardi il Responsabile della
prevenzione della Corruzione e/o un funzionario facente parte del
gruppo di lavoro che effettua le istruttorie il dipendente potrà
inviare la propria segnalazione all'ANAC nelle modalità definite nel
paragrafo 4.2 del testo della delibera;
3. il Responsabile della prevenzione della corruzione o un
componente del gruppo di lavoro prende in carico la segnalazione per
una prima sommaria istruttoria. Se indispensabile, richiede
chiarimenti al segnalante e/o a eventuali altri soggetti coinvolti
nella segnalazione, con l'adozione delle necessarie cautele;
4. il Responsabile della prevenzione della corruzione,
eventualmente con il componente designato del gruppo di lavoro, sulla
base di una valutazione dei fatti oggetto della segnalazione, può
decidere, in caso di evidente e manifesta infondatezza, di archiviare
la segnalazione. In caso contrario, valuta a chi inoltrare la
segnalazione in relazione ai profili di illiceità riscontrati tra i
seguenti soggetti: dirigente della struttura cui è ascrivibile il
fatto; Ufficio Procedimenti Disciplinari; Autorità giudiziaria;
Corte dei conti; ANAC; Dipartimento della funzione pubblica. La
valutazione del Responsabile della prevenzione della corruzione
dovrà concludersi entro termini fissati nell'apposito atto
organizzativo;
5. i dati e i documenti oggetto della segnalazione vengono
conservati a norma di legge;
6. nell'atto organizzativo sono definite anche le modalità con
cui il Responsabile della prevenzione della corruzione rende conto,
con modalità tali da garantire comunque la riservatezza
dell'identità del segnalante, del numero di segnalazioni ricevute e
del loro stato di avanzamento all'interno della relazione annuale di
cui all'art. 1, comma 14, della legge n. 190/2012.
Il processo sommariamente descritto può essere in tutto o in
parte automatizzato. Se l'amministrazione non ha automatizzato, essa
può utilizzare canali e tecniche tradizionali, ad esempio inserendo
la documentazione cartacea in doppia busta chiusa inviata all'ufficio
protocollo, che la trasmette al Responsabile della prevenzione della
corruzione. Diversamente, nel caso in cui l'amministrazione abbia
informatizzato il processo, può essere previsto l'accreditamento del
segnalante su una piattaforma informatica ove è sviluppato
l'applicativo di gestione delle segnalazioni. In questo caso i dati
relativi all'identità del segnalante vengono crittografati ed egli
riceve dal sistema un codice che consente l'accesso al sistema
stesso. Anche il contenuto della segnalazione viene crittografato e
inviato a chi, all'interno dell'amministrazione, svolge
l'istruttoria. Quanto detto può essere esteso a tutte le fasi del
processo descritto.
In ogni caso, tenuto conto della rilevanza e della delicatezza
della materia, si ritiene opportuno che, prima dell'adozione
definitiva delle proprie misure in attuazione dell'art. 54-bis del
d.lgs. n. 165/2001, le singole amministrazioni prevedano forme di
coinvolgimento degli attori, in particolare del personale dipendente,
nel processo di elaborazione dei sistemi e/o delle misure di tutela.
Ciò permette non solo di risolvere eventuali problematiche che
dovessero essere segnalate, ma contribuisce anche a rendere
consapevoli i dipendenti dell'esistenza e dell'importanza dello
strumento, riducendo le resistenze alla denuncia degli illeciti e
promuovendo la diffusione della cultura della legalità e dell'etica
pubblica.
Inoltre, al fine di sensibilizzare i dipendenti, il Responsabile
della prevenzione della corruzione invia a tutto il personale con
cadenza periodica una comunicazione specifica in cui sono illustrate
la finalità dell'istituto del «whistleblowing» e la procedura per il
suo utilizzo. Ogni amministrazione intraprende ulteriori iniziative
di sensibilizzazione mediante gli strumenti (formazione, eventi,
articoli su eventuali house organ, newsletter e portale intranet,
ecc.) che saranno ritenuti idonei a divulgare la conoscenza relativa
all'istituto.

Allegato 1b

Schema della procedura che sarà adottata dall'ANAC per la gestione
automatizzata delle segnalazioni di condotte illecite provenienti
dalle altre Amministrazioni

Di seguito viene descritto il processo che l'A.N.AC. intende
realizzare:
il segnalante effettua l'accreditamento presso il sistema
informatico inserendo le informazioni che lo riguardano e che lo
identificano univocamente (eventualmente con l'inserimento di
allegati che ne attestino l'identità e il ruolo svolto all'interno
dell'amministrazione);
ad esito dell'inoltro della segnalazione, il segnalante riceve
dal sistema un codice identificativo utile per i successivi accessi.
Il sistema sarà organizzato in modo da permettere all'utente di
accedere inizialmente anche in via anonima e, successivamente, di
integrare la segnalazione con i propri dati identificativi;
le segnalazioni pervenute sono inoltrate contestualmente alla
segreteria del Presidente e al dirigente dell'Ufficio vigilanza
anticorruzione per la successiva trattazione;
il dirigente dell'Ufficio Vigilanza anticorruzione (anche tramite
un componente del gruppo di lavoro di cui si avvale) si accerta
dell'identità del segnalante anche attraverso l'acquisizione del
documento di riconoscimento dello stesso e, in caso di verifica
positiva, avvia il procedimento istruttorio;
eventuali richieste di chiarimenti al segnalante e di
integrazione di informazioni e documenti avvengono di norma
attraverso il sistema tramite un meccanismo di scambio di messaggi
interno ad esso;
il dirigente dell'Ufficio Vigilanza anticorruzione (anche tramite
un componente del gruppo di lavoro di cui si avvale) effettua
l'analisi della segnalazione e del Piano di prevenzione della
corruzione dell'amministrazione oggetto della segnalazione;
il dirigente dell'Ufficio Vigilanza anticorruzione sottopone gli
atti al Consiglio per la valutazione in merito all'opportunità di
proseguire l'istruttoria. Il Consiglio può anche richiedere
ulteriori chiarimenti al dirigente dell'Ufficio vigilanza
anticorruzione;
sulla base dell'orientamento del Consiglio, l'Autorita':
se si tratta di una ipotesi di reato o di danno erariale, invia
la documentazione all'Autorità giudiziaria o alla Corte dei conti;
se si tratta di una ipotesi di discriminazione, invia la
documentazione al Dipartimento della funzione pubblica.
l'Autorità si riserva di procedere alla pubblicazione dei dati
di sintesi relativi al numero di segnalazioni ricevute ed istruite,
con modalità tali da garantire comunque la riservatezza
dell'identità del segnalante.

Parte di provvedimento in formato grafico