1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1000 del 11-2-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 43 SENTENZA 30 gennaio - 6 febbraio 2003
Giudizio sull'ammissibilita' di richiesta di referendum abrogativo. Rifiuti urbani - Incenerimento - Norme relative al regime del combustibile derivato da rifiuti e agli incentivi finanziari ai fini dell'utilizzazione dei rifiuti - Richiesta di referendum abrogativo - Carattere propositivo, nonche' ambiguita' e contraddittorieta' del quesito - Inammissibilita' della richiesta. - D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (e successive modificazioni), artt. 7, comma 3, e 33, commi 8 e 9. - Costituzione, art. 75, secondo comma. (003C0103) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1000 del 11-2-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,
della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di
referendum popolare per l'abrogazione del decreto legislativo
5 febbraio 1997, n. 22 - recante "Attuazione delle direttive
91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE
sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio" - limitatamente alle
seguenti parti del titolo primo (titolato "Gestione dei rifiuti"),
capo primo (titolato "Principi generali") e capo quinto (titolato
"Procedure semplificate"):
art. 7 (rubricato "Classificazione") limitatamente al comma
3, lettera l (elle) bis inserita dall'art. 7 (Istituzione di un
contributo di riciclaggio e di risanamento ambientale) comma 11 del
decreto-legge 28 dicembre 2001, n. 452, come modificato dalla legge
di conversione 27 febbraio 2002, n. 16, e dall'art. 23 comma 1, lett.
a) della legge 31 luglio 2002, n. 179: "Il combustibile derivato dai
rifiuti";
art. 33 (rubricato "Operazioni di recupero"), comma 8,
lettera a) limitatamente alle parole "e di recupero";
art. 33 (rubricato "Operazione di recupero"), comma 8,
lettera b): "delle attività di trattamento dei rifiuti urbani per
ottenere combustibile da rifiuto effettuate nel rispetto delle norme
tecniche di cui al comma 1";
art. 33 (rubricato "Operazioni di recupero"), comma 9,
limitatamente alle parole "alla concessione di incentivi finanziari
previsti da disposizioni legislative" giudizio iscritto al n. 138 del
registro referendum.
Vista l'ordinanza del 9 dicembre 2002, come modificata
dall'ordinanza dell'8 gennaio 2003, con la quale l'Ufficio centrale
per il referendum presso la Corte di cassazione ha dichiarato
conforme a legge la richiesta;
Udito nella camera di consiglio del 14 gennaio 2003 il giudice
relatore Piero Alberto Capotosti;
Udito l'avvocato Carlo Rienzi per i presentatori Livio Giuliani,
Paola Boscaino, Marco Lion e Adriana Lorenza Pagliai.

Ritenuto in fatto

1. - L'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la
Corte di cassazione, in applicazione della legge 25 maggio 1970,
n. 352, e successive modificazioni, ha esaminato la richiesta di
referendum popolare previsto dall'art. 75 della Costituzione,
presentata il 9 maggio 2002 da dieci cittadini italiani (intitolata
"No all'incenerimento dei rifiuti - Abrogazione delle procedure
semplificate e degli incentivi per l'incenerimento dei rifiuti"),
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 10 maggio 2002, n. 108, sul
seguente quesito:
"Volete voi che sia abrogato il decreto legislativo
5 febbraio 1997, n. 22 - recante "Attuazione delle direttive
91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE
sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio , - limitatamente alle
seguenti parti, non previste dalle medesime direttive delle
disposizioni di cui al Capo I - Principi generali e al Capo V -
Procedure semplificate del titolo I - Gestione dei rifiuti:
art. 7 ("Classificazione ), limitatamente al comma 3,
come modificato dal comma 11, art. 7 (Istituzione di un contributo di
riciclaggio e di risanamento ambientale) della legge 27 febbraio
2002, n. 16, di conversione del decreto-legge 28 dicembre 2001,
n. 452, limitatamente alla lettera l-bis), "Il combustibile derivato
dai rifiuti (qualora non rivesta le caratteristiche qualitative
individuate da norme tecniche finalizzate a definirne contenuti e usi
compatibili con la tutela ambientale) ;
art. 33 ("Operazioni di recupero ), limitatamente al
comma 8, lettere a) limitatamente alle parole "e di recupero ; "b)
delle attività di trattamento dei rifiuti urbani per ottenere
combustibile da rifiuto effettuate nel rispetto delle norme tecniche
di cui al comma 1 ; nonchè al comma 9 dello stesso art. 33,
limitatamente alle parole: "alla concessione di incentivi finanziari
previsti da disposizioni legislative ?".
2. - L'Ufficio centrale per il referendum con ordinanza in data
9 dicembre 2002, verificata la regolarità della richiesta, ha
provveduto a modificarne il testo, con alcune correzioni di carattere
materiale, ed ha, quindi, dichiarato legittima la richiesta sul
seguente quesito, così riformulato:
"Volete voi che sia abrogato il decreto legislativo
5 febbraio 1997, n. 22 recante "Attuazione delle direttive 91/156/CEE
sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli
imballaggi e sui rifiuti di imballaggio limitatamente alle seguenti
parti del titolo primo (titolato "Gestione dei rifiuti ), capo primo
(titolato "Principi generali ) e capo quinto (titolato "Procedure
semplificate ):
art. 7 (rubricato "Classificazione ) limitatamente al
comma 3, lettera l (elle) bis, inserita dall'art. 7 (istituzione di
un contributo di riciclaggio e di risanamento ambientale) comma 11
del decreto-legge 28 dicembre 2001, n. 452, come modificato dalla
legge di conversione 27 febbraio 2002, n. 16: "Il combustibile
derivato dai rifiuti, qualora non rivesta le caratteristiche
qualitative individuate da norme tecniche finalizzate a definire
contenuti e usi compatibili con la tutela ambientale ;
art. 33 (rubricato "Operazioni di recupero ), comma 8,
lettera a) limitatamente alle parole "e di recupero ;
art. 33 (rubricato "Operazioni di recupero ), comma 8,
lettera b): "delle attività di trattamento dei rifiuti urbani per
ottenere combustibile da rifiuto effettuate nel rispetto delle norme
tecniche di cui al comma 1 ;
art. 33 (rubricato "Operazioni di recupero ), comma 9,
limitatamente alle parole "alla concessione di incentivi finanziari
previsti da disposizioni legislative ?".
Inoltre, l'Ufficio centrale ha provveduto a riformulare la
denominazione del quesito refendario secondo il seguente testo:
"Esclusione del combustibile derivato da rifiuti dalla categoria dei
rifiuti speciali. Abrogazione dei poteri ministeriali relativi agli
incentivi finanziari per l'utilizzazione dei rifiuti nella produzione
di energia elettrica".
3. - Ricevuta comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio centrale,
il Presidente di questa Corte, ha fissato il giorno 14 gennaio 2003
per la conseguente deliberazione, dandone comunicazione ai
presentatori della richiesta ed al Presidente del Consiglio dei
ministri, ai sensi dell'art. 33, secondo comma, della legge 25 maggio
1970, n. 352.
4. - L'Ufficio centrale per il referendum con ordinanza in data
8 gennaio 2003, rilevato "che con legge 31 luglio 2002, n. 179,
art. 23, comma 1, lettera a) è stato modificato l'art. 7, comma 3
lett. l) (elle) bis del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22,
come modificato dal decreto-legge 28 dicembre 2001, n. 452,
convertito con modificazioni dalla legge 27 febbraio 2002, n. 16", ha
disposto che il questo riportato nella precedente ordinanza del
9 dicembre 2002, sia così riformulato:
"Volete voi che sia abrogato il decreto legislativo
5 febbraio 1997, n. 22 recante "Attuazione delle direttive 91/156/CEE
sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli
imballaggi e sui rifiuti di imballaggio limitatamente alle seguenti
parti del titolo primo (titolato "Gestione dei rifiuti ), capo primo
(titolato "Principi generali ) e capo quinto (titolato "Procedure
semplificate ):
art. 7 (rubricato "Classificazione ) limitatamente al
comma 3, lettera l (elle) bis inserita dall'art. 7 (istituzione di un
contributo di riciclaggio e di risanamento ambientale) comma 11 del
decreto-legge 28 dicembre 2001, n. 452, come modificato dalla legge
di conversione 27 febbraio 2002, n. 16 e dall'art. 23 comma 1
lett. a) della legge 31 luglio 2002 n. 179: "il combustibile derivato
dai rifiuti ;
art. 33 (rubricato "Operazioni di recupero ), comma 8,
lettera a) limitatamente alle parole "e di recupero ;
art. 33 (rubricato "Operazioni di recupero ), comma 8,
lettera b): "delle attività di trattamento dei rifiuti urbani per
ottenere combustibile da rifiuto effettuate nel rispetto delle norme
tecniche di cui al comma 1 ;
art. 33 (rubricato "Operazioni di recupero ), comma 9,
limitatamente alle parole "alla concessione di incentivi finanziari
previsti da disposizioni legislative ?".
5. - Il Comitato Promotore e presentatore del referendum ha
depositato atto di costituzione e memoria illustrativa, ai sensi
dell'art. 33, terzo comma, della legge n. 352 del 1970, nella quale
sostiene che il quesito non contrasterebbe con i limiti stabiliti
dall'art. 75 della Costituzione, sarebbe conforme alla normativa
comunitaria ed avrebbe anche i previsti requisiti di omogeneità,
univocità e chiarezza.
6. - Alla camera di consiglio del 14 gennaio 2003 ha partecipato,
per i presentatori della richiesta, l'avvocato Carlo Rienzi,
illustrando e ribadendo le argomentazioni a sostegno
dell'ammissibilità del referendum.

Considerato in diritto

1. - La richiesta di referendum abrogativo, sulla cui
ammissibilità questa Corte è chiamata a pronunciarsi a seguito
dell'ordinanza dell'Ufficio centrale per il referendum del 9 dicembre
2002, che ne ha dichiarato la legittimità, e della successiva
ordinanza dell'8 gennaio 2003, che ha provveduto a riformulare il
quesito, investe il d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle
direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e
94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio),
limitatamente alle seguenti parti: art. 7 (Classificazione),
limitatamente al comma 3, lettera l-bis), inserita dall'art. 7, comma
11, del decreto-legge 28 dicembre 2001, n. 452, come modificato dalla
legge di conversione 27 febbraio 2002, n. 16, ed ulteriormente
modificato dall'art. 23 comma 1, lettera a), della legge 31 luglio
2002, n. 179: "il combustibile derivato dai rifiuti"; art. 33
(Operazioni di recupero), relativamente: al comma 8, lettera a),
limitatamente alle parole: "e di recupero"; al comma 8, limitatamente
alla lettera b): "delle attività di trattamento dei rifiuti urbani
per ottenere combustibile da rifiuto effettuate nel rispetto delle
norme tecniche di cui al comma 1"; al comma 9, limitatamente alle
parole: "alla concessione di incentivi finanziari previsti da
disposizioni legislative".
2. - Il giudizio per l'ammissibilità della richiesta
referendaria postula che si accerti che la stessa non sia in
contrasto con i limiti posti dall'art. 75, secondo comma, della
Costituzione o con quelli desumibili, secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte, da un'interpretazione
logico-sistematica della Costituzione, senza che, in questa sede,
possano essere espresse valutazioni sull'opportunità della richiesta
stessa.
Ciò premesso, va rilevato che il quesito referendario in esame
è inammissibile, perchè trascende i limiti segnati dall'art. 75
della Costituzione sul necessario carattere abrogativo della
richiesta referendaria. In effetti la formulazione del quesito non
propone la mera eliminazione del vigente regime del combustibile
derivato da rifiuti, ma attraverso abrogazioni che investono parole o
locuzioni verbali inespressive di contenuto normativo, tende, in
realtà, alla instaurazione di un sistema diverso, in sostituzione di
quello attualmente vigente (sentenza n. 43 del 2000). A questo scopo
evidentemente è diretta la portata abrogativa del quesito sulla
esclusione del combustibile derivato da rifiuti dalla categoria dei
rifiuti speciali, nonchè sulla previsione di incentivi finanziari
per l'incenerimento dei rifiuti; previsione quest'ultima che non è
certo secondaria, tanto che lo stesso Comitato promotore del
referendum addirittura la definisce il "nucleo essenziale" del
quesito.
In questa ottica, il quesito non può considerarsi meramente
abrogativo, ma piuttosto propositivo, diretto cioè a porre norme
nuove per via referendaria, poichè la richiesta abrogazione, secondo
la tecnica dell'estrapolazione e del "ritaglio" di singole parole, o
di gruppi di parole, privi di autonomo significato normativo, come ad
esempio quelli contenuti nel comma 9 dell'art. 33, non comporta
l'automatica espansione di una disciplina comunque già esistente,
ancorchè originariamente residuale (sentenza n. 13 del 1999), ma
invece una disciplina diversa "non derivante direttamente
dall'estensione di preesistenti norme o dal ricorso a forme
autointegrative" (sentenza n. 36 del 1997).
Con l'indicata tecnica del "ritaglio" e della "cucitura" delle
parole residue si pone in essere, infatti, nella fattispecie in
esame, un diverso e più rilevante ambito di competenza del previsto
potere ministeriale, che non avrebbe più ad oggetto, come nella
originaria previsione di legge, la determinazione di modalità,
condizioni e misure relative "alla concessione di incentivi
finanziari previsti da disposizioni legislative", ai fini
dell'utilizzazione dei rifiuti come combustibile per produrre energia
elettrica, ma avrebbe invece ad oggetto la determinazione di
modalità, condizioni e misure direttamente relative
all'utilizzazione dei rifiuti come combustibile per produrre energia
elettrica. Si tratta dunque di un risultato innovativo, il quale non
rappresenta certo la fisiologica espansione della sfera di
operatività di una norma già presente (sentenza n. 50 del 2000), e
che per di più avrebbe rilevanti effetti di sistema, giacchè
introdurrebbe una competenza del tutto diversa rispetto a quella
originaria, trasferendo sostanzialmente dal legislatore al "Ministro
dell'industria, del commercio e dell'artigianato, di concerto con il
Ministro dell'ambiente", la potestà di disciplinare direttamente i
modi di utilizzo del combustibile da rifiuti.
Il carattere propositivo e non meramente abrogativo del quesito
è estraneo all'ambito di determinazione referendaria del Corpo
elettorale e, oltre tutto, pone la libertà di scelta dell'elettore
di fronte ad una falsa prospettiva: l'esito positivo del referendum
non realizzerebbe infatti lo scopo, dichiarato dai promotori, di
eliminare gli incentivi finanziari previsti dal comma 3 dell'art. 33,
i quali viceversa, continuerebbero ad essere erogabili proprio in
base alle disposizioni legislative vigenti che li prevedono e che,
ovviamente, non sarebbero coinvolte dall'effetto abrogativo.
3. - Si può aggiungere che il quesito è ambiguo e
contraddittorio. Ed invero, si chiede l'abrogazione della
classificazione - introdotta con la legge 27 febbraio 2002, n. 16 -
del combustibile derivato da rifiuti come rifiuto speciale, ma non è
assolutamente chiaro quale sia la portata normativa della domanda
referendaria: se escludere sic et simpliciter il predetto
combustibile dal regime dei rifiuti, o se invece ricomprenderlo tra i
rifiuti urbani. In ogni caso, da un lato, va ricordato che specifiche
disposizioni - non oggetto di quesito referendario - dello stesso
decreto legislativo n. 22 del 1997 e successive modificazioni si
riferiscono esplicitamente al combustibile da rifiuti e dall'altro
lato va rilevato che nella decisione della Commissione 2000/532/CE
(modificata tra l'altro dalla decisione 2001/573/CE) contenente il
nuovo "Catalogo europeo dei rifiuti" e nel regolamento
n. 2557/2001/CE del 28 dicembre 2001 il combustibile derivato da
rifiuti viene incluso nella categoria dei "rifiuti prodotti da
impianti di trattamento dei rifiuti" ben distinta da quella dei
"rifiuti urbani".
L'assoluta incertezza circa la portata e le conseguenze
dell'eliminazione di tale classificazione dimostra pertanto la
mancanza di un significato obiettivo ed univoco dell'iniziativa
referendaria in esame, rispetto al quale "gli elettori possano
esprimere una volontà consapevole dei suoi effetti normativi,
alternativi alla disciplina vigente" (sentenza n. 40 del 1997).
In conclusione, la richiesta di referendum popolare è
inammissibile.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare per
l'abrogazione, nelle parti indicate in epigrafe, degli artt. 7, comma
3, e 33, commi 8 e 9, del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22
(Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui
rifiuti pericolosi e 94/62/CEE sugli imballaggi e sui rifiuti di
imballaggio) e successive modificazioni; richiesta dichiarata
legittima con ordinanza del 9 dicembre 2002 dell'Ufficio centrale per
il referendum costituito presso la Corte di cassazione.
Così deciso in Roma, il 30 gennaio 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Capotosti
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 6 febbraio 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
03C0103