1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 19-2-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 6 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 gennaio 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 gennaio 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Demanio marittimo - Norme della Regione Calabria - Modifica alla legge regionale n. 17 del 2005 (Norme per l'esercizio della delega di funzioni amministrative sulle aree del demanio marittimo) - Norme di salvaguardia - Previsione che, nelle more dell'approvazione del piano comunale di spiaggia (PCS), possono essere comunque rinnovate le "concessioni demaniali pluriennali di natura stagionale" - Sostituzione delle parole "concessioni demaniali marittime stagionali" con le parole "concessioni demaniali pluriennali di natura stagionale". - Legge della Regione Calabria 25 novembre 2019, n. 46 (Modifica alla lettera a ), comma 2 dell'art. 14 della legge regionale 21 dicembre 2005, n. 17), art. 1. (20C00024) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 19-2-2020)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri (C.F. 80188230587), rappresentato e difeso ex
lege dall'Avvocatura generale dello Stato (C.F. 80224030587, fax:
06-96514000, Pec: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it) presso i cui
uffici è domiciliato in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12
ricorrente contro la Regione Calabria, in persona del Presidente
della Giunta regionale pro tempore, presso la sede legale resistente
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1
della legge regionale della Calabria, n. 46 del 25 novembre 2019
pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione, n. 131 del 25
novembre 2019, recante «Modifica alla lettera a), comma 2, dell'art.
14 della legge regionale 21 dicembre 2005, n. 17».
La legge regionale, presenta profili di illegittimità
costituzionale relativamente all'art. 1, rubricato «Modifica all'art.
14 della legge regionale n. 17/2005», con riferimento alla parte con
cui viene modificato il comma 2, dell'art. 14 recante «Norme di
salvaguardia» della legge regionale 21 dicembre 2005, n. 17 (Norme
per l'esercizio della delega di funzioni amministrative sulle aree
del demanio marittimo), per i motivi di seguito specificati.
I. Illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge della
Regione Calabria n. 46 del 2019 per violazione dell'art. 117, terzo
comma, lettera e) della Costituzione.
a) La norma impugnata è innanzitutto censurabile per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione che
riserva allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di
tutela della concorrenza.
L'art. 1 della legge regionale impugnata rubricato «Modifica
all'art. 14 della legge regionale n. 17/2005», recita testualmente:
«1. Al comma 2 dell'art. 14 della legge regionale 21 dicembre
2005, n. 17 concernente "Norme per l'esercizio della delega di
funzioni amministrative sulle aree del demanio marittimo" sono
apportate le seguenti modifiche:
a) dopo le parole "Nelle more dell'approvazione del PCS, in deroga a
quanto disposto dal comma 1, possono essere rilasciate" sono aggiunte
le parole "o comunque rinnovate:";
b) all'alinea della lettera a) le parole "concessioni demaniali
marittime stagionali" sono sostituite dalle parole "concessioni
demaniali pluriennali di natura stagionale".»
Si premette che l'art. 14 della legge n. 17 del 2005 intitolato
«Norme di salvaguardia» (così come sostituito dall'art. 2, comma 1,
della legge regionale del 9 maggio 2017, n. 16 («Norme di
salvaguardia e disposizioni in materia di rilascio di concessioni
demaniali marittime»), in vigore dal 10 maggio 2017), al primo comma
stabilisce che: «Dalla data di entrata in vigore del PIR e fino
all'entrata in vigore del PCS, formato ed adeguato secondo le
prescrizioni ed indicazioni del PIR, non possono essere rilasciate
nuove concessioni demaniali marittime, nè essere autorizzate
varianti sostanziali ai rapporti concessori in essere».
Tale comma è rimasto invariato anche in seguito all'emanazione
della legge regionale n. 46 del 2019.
Il successivo comma 2, nella versione ante modifica, prevedeva
alcune limitate possibilità di deroga al primo comma, nelle more
della approvazione del PCS.
In deroga al primo comma ma nei limiti ivi indicati ai successivi
punti 1) e 2), potevano essere rilasciate, recitava la disposizione
in esame, «concessioni demaniali marittime stagionali». Ulteriore
ipotesi di deroga era poi prevista dalla lettera b) in favore di
«titolari di concessioni balneari» sempre nei limiti indicati nei
successivi punti 1) e 2).
Per effetto della modifica apportata al secondo comma, accanto
all'ipotesi di rilascio è affiancata anche la possibilità di
disporre il rinnovo attualmente riferibile, in virtù dell'ulteriore
modifica, ai sensi della rinnovata lettera a), alle concessioni
demaniali pluriennali di natura stagionale (oltre che ai casi di cui
alla secondo comma, lettera b), rimasti invariati).
Occorre tenere conto che il comma 3-bis, dell'art. 18 della
medesima legge regionale (comma aggiunto dall'art. 3, comma 1, della
legge regionale 9 maggio 2017, n. 16), intitolato «Procedure per il
rilascio delle concessioni», subordina il rilascio delle nuove
concessioni marittime, nelle more dell'emanazione di un organica
disciplina della materia, al «rispetto dei principi di evidenza
pubblica, parità di trattamento, non discriminazione, pubblicità,
libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi, ai sensi degli
articoli 49 e 56 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea
ai sensi dell'art. 12 della direttiva 2006/123/CE, del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi
nel mercato interno, nonchè in conformità al decreto legislativo 18
aprile 2016, n. 50 (Codice degli appalti) in quanto applicabile».
A differenza di quanto previsto per l'affidamento di nuove
concessioni, il rinnovo delle concessioni demaniali marittime in
essere non viene agganciato dalla norma da ultimo introdotta alle
garanzie di competitività e parità di accesso ed è, pertanto,
suscettibile di determinare un prolungamento del rapporto in favore
del concessionario ancora perdurante, dando luogo, sostanzialmente,
ad una proroga o ad un rinnovo automatico.
Nè sembra possibile estendere a detta ipotesi le garanzie
previste dal menzionato comma 3-bis che si riferisce alle nuove
concessioni da rilasciare secondo criteri di evidenza pubblica.
L'inserimento in una norma transitoria o, comunque di carattere
derogatorio («Nelle more dell'approvazione del PCS in deroga a quanto
disposto dal comma 1 . . . »: così il secondo comma dell'art. 14
della legge regionale n. 17/2005), di una possibilità di rinnovo
indeterminata allude, pertanto, ad una possibile proroga automatica
del rapporto, oltretutto con riferimento a concessioni che,
originariamente definite come stagionali, e dunque di carattere
limitato nel tempo e strettamente legate al periodo stagionale, nella
nuova formulazione diventano di carattere «pluriennale» e, dunque,
con efficacia superiore all'anno e non determinata nella durata.
La disposizione regionale, in tal modo, eccede dalle competenze
regionali violando la competenza esclusiva statale in materia di
tutela della concorrenza di cui all'art. 117, secondo comma, lettera
e).
Le modalità di rinnovo delle concessioni senza che sia
assicurata una effettiva tutela della concorrenza e dei principi
indicati dalle direttive in materia (in particolare, direttiva n.
2006/123/CE che vieta qualsiasi automatismo che, alla scadenza del
periodo concessorio possa favorire il precedente concessionario),
richiamati dalla stessa legge regionale all'art. 18, comma 3-bis,
sopra richiamato (di evidenza pubblica, parità di trattamento, non
discriminazione, pubblicità, libertà di stabilimento e di
prestazione dei servizi), principi al cui presidio è posta la
competenza statale in via esclusiva, sono tali da incidere sulla
materia della concorrenza indicata dalla lettera e) dell'art. 117
della Costituzione, terzo comma.
Come affermato dalla consolidata giurisprudenza costituzionale, i
criteri e le modalità di affidamento delle concessioni sui beni del
demanio marittimo appartengono ad ambiti riservati alla competenza
esclusiva statale dall'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione, in materia di «tutela della concorrenza», nella quale
le pur concorrenti competenze regionali trovano «un limite
insuperabile» (cfr. da ultimo, Corte Costituzionale, sentenza n. 221
del 2018 e sentenza n. 1 del 2019).
Al riguardo, la giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte ha più
volte sottolineato che i criteri e le modalità di affidamento delle
concessioni su beni del demanio marittimo devono essere stabiliti
nell'osservanza dei principi della concorrenza e della libertà di
stabilimento, previsti dalla normativa comunitaria e nazionale questi
ultimi «corrispondenti ad ambiti riservati alla competenza esclusiva
statale in forza dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione (da ultimo sentenze n. 157 del 2017 e n. 40 del 2017)»
(In tal senso, Corte Costituzionale, sentenza del 6 giugno 2018, n.
118).
La medesima giurisprudenza ha altresì chiarito che le competenze
relative al rilascio di delle concessioni su beni del demanio
marittimo sono state «"conferite alle Regioni in virtù di quanto
previsto dall'art. 105, comma 2, lettera l), del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59)". E che "le
funzioni relative sono esercitate, di regola, dai Comuni in forza
dell'art. 42 del decreto legislativo 30 marzo 1999, n. 96 (Intervento
sostitutivo del Governo per la ripartizione di funzioni
amministrative tra regioni ed enti locali a norma dell'art. 4, comma
5, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni),
rispetto ai quali le Regioni mantengono poteri di indirizzo"
(sentenza n. 118 del 2018, che, con riferimento alle attività di
impresa turistico-balneare, richiama il comma 6 dell'art. 11 della
legge 15 novembre 2011, n. 217, recante "Disposizioni per
l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia
alle Comunità europee - legge comunitaria 2010")».
Tuttavia, si è al contempo sottolineato che «i criteri e le
modalità di affidamento delle concessioni sui beni del demanio
marittimo devono, comunque, essere stabiliti nel rispetto dei
principi della libera concorrenza e della libertà di stabilimento,
previsti dalla normativa comunitaria e nazionale, e corrispondenti ad
ambiti riservati alla competenza esclusiva statale dall'art. 117,
secondo comma, lettera e), della Costituzione (sentenze n. 118 e 109
del 2018, n. 157 e n. 40 del 2017, n. 171 del 2013 e n. 213 del
2011); competenza esclusiva, quest'ultima, nella quale le pur
concorrenti competenze regionali trovano "un limite insuperabile"
(sentenza n. 109 del 2018)» (Testualmente, Corte Costituzionale,
sentenza n. 118/2018; enfasi e sottolineatura aggiunte;).
Ne consegue che, nel consentire il rinnovo di concessioni del
demanio marittimo - sia pure in via transitoria e nell'attesa
dell'approvazione dei PCS - e garantendo agli attuali titolari di
concessione la possibilità di un rinnovo automatico, oltretutto per
concessioni da ultimo definite pluriennali, la legislazione regionale
ha disciplinato aspetti relativi alle modalità di scelta del
concessionario e, restringendo il libero esplicarsi del principio di
competitività e di parità, proprio del mercato, ha invaso il campo
della competenza statale.
Come altresì sottolineato dalla Corte costituzionale il 4 luglio
2013, sentenza n. 171 per un caso analogo, nell'ipotesi di rinnovo o
di proroga automatica delle concessioni marittime (si trattava in
quel caso, di una legge ligure che, a determinate condizioni,
prevedeva una proroga automatica delle concessioni del demanio
marittimo a soggetto già titolare della concessione, senza nemmeno
determinarne la durata temporale), sussiste la violazione della
lettera e), art. 117, terzo comma, della Costituzione sia sotto il
profilo della disparità di trattamento tra aspiranti concessionari e
titolari che abbiano beneficiato della proroga automatica che sotto
l'ulteriore profilo della barriera all'ingresso di nuovi operatori.
b) È noto che, nel recente passato, la materia delle concessioni
demaniali marittime e le relative norme di disciplina sia nazionali
che di livello regionale sono state oggetto di procedura di
infrazione da parte della Comunità europea che ne ha contestato la
compatibilità con il diritto comunitario ed in particolare, con la
direttiva 2006/123/CE - c.d. direttiva Bolkestein (si fa qui
riferimento, in particolare, alla procedura di infrazione n.
2008/4908), oltre che di rinvii pregiudiziali alla Corte di Giustizia
dell'Unione europea (sentenza del 14 luglio 2016 nelle cause riunite
C-458/14 e C-67/15).
Attualmente, la disciplina delle concessioni demaniali marittime
è riconducibile alla legge 30 dicembre 2018 n. 145, «Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio
pluriennale per il triennio 2019 e 2021» art. 1, commi da 675 a 685.
Il legislatore statale, all'art. 1, comma da 675, «Al fine di
tutelare, valorizzare e promuovere il bene demaniale delle coste
italiane, che rappresenta un elemento strategico per il sistema
economico, di attrazione turistica e di immagine del Paese, in
un'ottica di armonizzazione delle normative europee . . .», ha
imposto una generale revisione del sistema delle concessioni
demaniali marittime secondo modalità e termini da adottarsi con
decreto del Presidente del Consiglio (art. 1, comma 675, della legge
30 dicembre 2018, n. 145) e, al contempo, ha demandato demanda ad un
ulteriore decreto del Presidente del Consiglio dei ministri i
principi ed i criteri tecnici dell'assegnazione delle concessioni
sulle aree demaniali marittime (art. 1, comma 680).
La disciplina introdotta dalla Regione Calabria, nel consentire
il rinnovo in via automatica di concessioni demaniali marittime,
finisce con l'introdurre una disciplina propria e specifica di tale
regione, valida sul solo territorio regionale, in maniera
indipendente da quella nazionale ed oltretutto, non conforme ad essa.
In ogni caso, essa si pone in contrasto con la competenza
esclusiva statale e contrasta con l'esigenza di garantire la parità
di trattamento e l'uniformità delle condizioni di mercato
sull'intero territorio nazionale mentre deve essere pur sempre la
legge statale a stabilire se consentire il rinnovo, a quali
condizioni e se ciò possa avvenire nel rispetto dei principi
comunitari.
Di qui anche la riconducibilità della materia alla competenza
esclusiva statale di cui alla richiamata lettera e) dell'art. 117,
terzo comma, in modo che siano assicurate tali garanzie di coerenza e
di uniformità in ambito nazionale.
II. Illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge della
Regione Calabria n. 46 del 2019 per violazione degli articoli 3 e 97
della Costituzione.
La medesima norma presenta un ulteriore profilo di
incostituzionalità in relazione ai principi di ragionevolezza e buon
andamento di cui agli articoli 3 e 97 della Costituzione. Con
specifico riferimento, in particolare, all'alinea della lettera a)
del comma 2 dell'art. 14 della legge regionale n. 17/2005, come
modificato dall'art. 1, comma 1, lettera b) della legge regionale in
esame, la sostituzione della parole «concessioni demaniali marittime
stagionali» con le parole «concessioni demaniali pluriennali di
natura stagionale» risulta porsi in contrasto con la ratio dello
stesso art. 14, recante una disciplina di salvaguardia.
La norma, nelle more dell'approvazione del Piano comunale di
spiaggia (PCS), consente di rilasciare esclusivamente concessioni
demaniali marittime di breve durata per natura (come quelle di per
sè stagionali) e limitate nel tempo (al massimo annuali).
Se con il PIR (art. 6 della legge regionale n. 17/2005) la
Regione delinea gli indirizzi generali ai fini dell'utilizzo del
demanio marittimo, il Piano comunale di spiaggia, ai sensi del
successivo art. 12 della legge regionale n. 17/2005, costituisce lo
strumento di pianificazione delle aree ricadenti nel demanio
marittimo attraverso cui i singoli comuni costieri, nel rispetto del
PIR, disciplinano e localizzano le attività ed i servizi
riconducibili alle concessioni i demaniali marittime individuando,
altresì, le zone dedicate alle varie tipologie di attività
consentite ex art. 8 della medesima legge regionale.
Di qui il divieto di cui al primo comma dell'art. 14, per cui
dalla data di entrata in vigore del PIR e fino all'emanazione del
Piano spiagge, formato ed adeguato al piano di indirizzo, non possono
essere rilasciate nuove concessioni nè autorizzate varianti
sostanziali ai rapporti concessori, proprio al fine di preservare
l'esistente fino alla concreta attuazione secondo gli indirizzi
programmatori stabiliti in sede regionale.
Le deroghe consentite, dunque, possono concernere solo interventi
minimali giustificati dal carattere di stagionalità e ciò,
espressamente, «a supporto»:
- delle sole attività indicate alla lettera a), punto 1)
ovvero : «di attività ricettive alberghiere, villaggi turistici,
campeggi e altre strutture ricettive che presentino analoghe
caratteristiche, per comprovate esigenze, ai fini delle attività
inerenti ai servizi di balneazione, a condizione che vengano
rispettati i limiti e le condizioni stabiliti dalla presente legge,
dal Codice della navigazione e dal relativo regolamento di
esecuzione, nonchè dalle vigenti normative di settore per
l'utilizzazione ed occupazione delle aree demaniali marittime»;
- oppure - così la lettera a) al punto 2) - «per
l'installazione di piccoli punti d'ormeggio senza realizzazione di
opere a terra, per la posa di gonfiabili, di giochi smontabili per
bambini e di chioschi di tipo omologato, nonchè per la posa di
tavolini e sedie in aree demaniali marittime prospicienti ad
attività commerciali; le concessioni demaniali marittime stagionali
per l'installazione di chioschi di tipo omologato non possono avere
una durata superiore a centoventi giorni».
Tuttavia, mentre l'originaria formulazione («concessioni
demaniale marittime stagionali») rimandava ad una temporaneità del
rilascio, evidentemente riferito alle esigenze legate alla
stagionalità propria del settore e tale da rispecchiare la ratio
suindicata, la introduzione del termine «pluriennali» riferito alle
concessioni demaniali marittime - che possono essere rilasciate o
rinnovate - comporta una evidente distonia con la ratio della norma
di salvaguardia, in contrasto con il carattere limitato e
strettamente stagionale delle deroghe così introdotte.
L'utilizzo dell'aggettivo «pluriennale», infatti, allude ad un
prolungamento nel tempo del termine di scadenza delle concessioni
demaniali marittime, per un periodo superiore all'anno, oltretutto
senza che sia indicato un preciso limite temporale.
L'apparente temperamento dato dalla «natura stagionale» della
concessione non è sufficiente, in quanto l'aggettivo pluriennale si
pone in contraddizione con essa allo scopo, presumibilmente, di
estendere l'ambito della deroga a concessioni aventi efficacia
temporale superiore all'anno.
La norma regionale, sotto tale profilo, risulta irragionevole ed
in contrasto con il principio di buon andamento dell'amministrazione,
in violazione dell'art. 97 della Costituzione.
L'introduzione di deroghe più ampie, infatti, finisce per
vanificare l'intento di omogeneità e di razionalità dell'uso del
demaniale costiero secondo specifiche ed uniformi linee
programmatiche stabilite dal PIR, da attuarsi attraverso i piani
comunali spiagge, e rispecchia una irrazionale e poco efficiente
gestione delle funzioni amministrative sul demanio marittimo in
contrasto con l'art. 97 della Costituzione, oltre che con l'art. 3
della Costituzione.
Se da un lato, infatti, il legislatore regionale si preoccupa di
preservare l'esistente fino a che l'adozione dei singoli piani di
spiaggia garantiscano ed assicurino l'utilizzo dei beni appartenenti
al demanio marittimo secondo criteri di omogeneità e di efficienza,
in coerenza con le linee programmatiche regionali, dall'altra,
attraverso la possibilità di rinnovi automatici anche di carattere
pluriennale delle concessioni esistenti introduce una serie di
deroghe al sistema, tali, sostanzialmente, da vanificare
quell'intento (sulla violazione dell'art. 3 della Costituzione in
relazione alla violazione del canone di ragionevolezza per
irrazionalità della disciplina e contrasto con la ratio legis, ex
multis, Corte Costituzionale n. 43/1997 «Non vi è ragionevolezza
dove la legge manca il suo obiettivo e tradisca la sua ratio»; nel
medesimo senso, Corte costituzionale n. 1130/1998).
A tali considerazioni si aggiunge anche l'ulteriore profilo,
riferibile, in particolare, alla violazione dell'art. 97 della
Costituzione, secondo cui il rinnovo delle concessioni secondo
principi di competitività è senz'altro più conforme al principio
di buon andamento in quanto consente una maggiore efficienza del
sistema, stimolando i nuovi entranti a svolgere un uso più
efficiente del demanio marittimo o ad offrire canoni più elevati
rispetto ai concessionari uscenti e, dunque, appare più vantaggioso,
in termini generali, rispetto all'interesse pubblico sotteso
all'affidamento in concessione.

P. Q. M.

Alla luce delle suesposte considerazioni, si conclude affinchè
sia dichiarata la illegittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge regionale della Calabria, n. 46 del 25 novembre 2019 pubblicata
nel Bollettino Ufficiale della Regione, n. 131 del 25 novembre 2019
recante «Modifica all'art. 14 della legge regionale n. 17/2005» sotto
i profili suesposti.
Si deposita attestazione di approvazione, da parte del Consiglio
dei ministeri, della determinazione di proposizione del ricorso, in
data 17 gennaio 2020, nonchè l'allegata relazione della Presidenza
del Consiglio dei ministri.

Roma, 23 gennaio 2020

L'Avvocato dello Stato: Palmieri


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Rettifica di errore materiale in relazione al ricorso ex art. 127
della Costituzione, notificato il 23 gennaio 2020 per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge regionale della Calabria n. 46 del 25 novembre 2019 pubblicata
nel Bollettino Ufficiale della Regione, n. 131 del 25 novembre 2019,
recante «Modifica alla lettera a), comma 2, dell'art. 14 della legge
regionale 21 dicembre 2005, n. 17» per il Presidente del Consiglio
dei ministri (C.F. 80188230587), rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato (C.F. 80224030587, fax:
06-96514000, Pec: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it) presso i cui
uffici è domiciliato in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12
1) Con atto tempestivamente notificato in data 23 gennaio 2020,
il Presidente del Consiglio impugnava la legge della Regione Calabria
con atto del seguente tenore:
Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri (C.F. 80188230587), rappresentato e difeso ex
lege dall'Avvocatura generale dello Stato (C.F. 80224030587, fax:
06-96514000, Pec: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it) presso i cui
uffici è domiciliato in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12,
ricorrente contro la Regione Calabria, in persona del Presidente
della Giunta regionale pro tempore, presso la sede legale resistente
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1
della legge regionale della Calabria n. 46 del 25 novembre 2019
pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione, n. 131 del 25
novembre 2019, recante «Modifica alla lettera a), comma 2, dell'art.
14 della legge regionale 21 dicembre 2005, n. 17».
La legge regionale, presenta profili di illegittimità
costituzionale relativamente all'art. 1, rubricato «Modifica all'art.
14 della legge regionale n. 17/2005», con riferimento alla parte con
cui viene modificato il comma 2, dell'art. 14 recante «Norme di
salvaguardia» della legge regionale 21 dicembre 2005, n. 17 (Norme
per l'esercizio della delega di funzioni amministrative sulle aree
del demanio marittimo), per i motivi di seguito specificati.
I. Illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge della
Regione Calabria n. 46 del 2019 per violazione dell'art. 117, terzo
comma, lettera e), della Costituzione.
a) La norma impugnata è innanzitutto censurabile per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione che
riserva allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di
tutela della concorrenza.
L'art. 1 della legge regionale impugnata rubricato «Modifica
all'art. 14 della legge regionale n. 17/2005», recita testualmente:
«1. Al comma 2 dell'art. 14 della legge regionale 21 dicembre
2005, n. 17 concernente "Norme per l'esercizio della delega di
funzioni amministrative sulle aree del demanio marittimo" sono
apportate le seguenti modifiche:
a) dopo le parole "Nelle more dell'approvazione del PCS, in deroga a
quanto disposto dal comma 1, possono essere rilasciate" sono aggiunte
le parole "o comunque rinnovate: ";
b) all'alinea della lettera a) le parole "concessioni demaniali
marittime stagionali" sono sostituite dalle parole "concessioni
demaniali pluriennali di natura stagionale".»
Si premette che l'art. 14 della legge n. 17 del 2005 intitolato
«Norme di salvaguardia» (così come sostituito dall'art. 2, comma 1,
legge regionale 9 maggio 2017, n. 16 («Norme di salvaguardia e
disposizioni in materia di rilascio di concessioni demaniali
marittime»), in vigore dal 10 maggio 2017), al primo comma stabilisce
che: «Dalla data di entrata in vigore del PIR e fino all'entrata in
vigore del PCS, formato ed adeguato secondo le prescrizioni ed
indicazioni del PIR, non possono essere rilasciate nuove concessioni
demaniali marittime, nè essere autorizzate varianti sostanziali ai
rapporti concessori in essere».
Tale comma è rimasto invariato anche in seguito all'emanazione
della legge regionale n. 46 del 2019.
Il successivo comma 2, nella versione ante modifica, prevedeva
alcune limitate possibilità di deroga al primo comma, nelle more
della approvazione del PCS.
In deroga al primo comma ma nei limiti ivi indicati ai successivi
punti 1) e 2), potevano essere rilasciate, recitava la disposizione
in esame, «concessioni demaniali marittime stagionali».
Ulteriore ipotesi di deroga era poi prevista dalla lettera b) in
favore di «titolari di concessioni balneari» sempre nei limiti
indicati nei successivi punti 1) e 2).
Per effetto della modifica apportata al secondo comma, accanto
all'ipotesi di rilascio è affiancata anche la possibilità di
disporre il rinnovo attualmente riferibile, in virtù dell'ulteriore
modifica, ai sensi della rinnovata lettera a), alle concessioni
demaniali pluriennali di natura stagionale (oltre che ai casi di cui
alla secondo comma, lettera b), rimasti invariati).
Occorre tenere conto che il comma 3-bis, dell'art. 18 della
medesima legge regionale (comma aggiunto dall'art. 3, comma 1, della
legge regionale 9 maggio 2017, n. 16), intitolato «Procedure per il
rilascio delle concessioni», subordina il rilascio delle nuove
concessioni marittime, nelle more dell'emanazione di un organica
disciplina della materia, al «rispetto dei principi di evidenza
pubblica, parità di trattamento, non discriminazione, pubblicità,
libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi, ai sensi degli
articoli 49 e 56 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea
ai sensi dell'art. 12 della direttiva 2006/123/CE, del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi
nel mercato interno, nonchè in conformità al decreto legislativo 18
aprile 2016, n. 50 (Codice degli appalti) in quanto applicabile».
A differenza di quanto previsto per l'affidamento di nuove
concessioni, il rinnovo delle concessioni demaniali marittime in
essere non viene agganciato dalla norma da ultimo introdotta alle
garanzie di competitività e parità di accesso ed è, pertanto,
suscettibile di determinare un prolungamento del rapporto in favore
del concessionario ancora perdurante, dando luogo, sostanzialmente,
ad una proroga o ad un rinnovo automatico.
Nè sembra possibile estendere a detta ipotesi le garanzie
previste dal menzionato comma 3-bis che si riferisce alle nuove
concessioni da rilasciare secondo criteri di evidenza pubblica.
L'inserimento in una norma transitoria o, comunque di carattere
derogatorio («Nelle more dell'approvazione del PCS in deroga a quanto
disposto dal comma 1 . . . »: così il secondo comma dell'art. 14
della legge regionale, n. 17/2005), di una possibilità di rinnovo
indeterminata allude, pertanto, ad una possibile proroga automatica
del rapporto, oltretutto con riferimento a concessioni che,
originariamente definite come stagionali, e dunque di carattere
limitato nel tempo e strettamente legate al periodo stagionale, nella
nuova formulazione diventano di carattere «pluriennale» e, dunque,
con efficacia superiore all'anno e non determinata nella durata.
La disposizione regionale, in tal modo, eccede dalle competenze
regionali violando la competenza esclusiva statale in materia di
tutela della concorrenza di cui all'art. 117, secondo comma, lettera
e).
Le modalità di rinnovo delle concessioni senza che sia
assicurata una effettiva tutela della concorrenza e dei principi
indicati dalle direttive in materia (in particolare, direttiva n.
2006/123/CE che vieta qualsiasi automatismo che, alla scadenza del
periodo concessorio possa favorire il precedente concessionario),
richiamati dalla stessa legge regionale all'art. 18, comma 3-bis,
sopra richiamato (di evidenza pubblica, parità di trattamento, non
discriminazione, pubblicità, libertà di stabilimento e di
prestazione dei servizi), principi al cui presidio è posta la
competenza statale in via esclusiva, sono tali da incidere sulla
materia della concorrenza indicata dalla lettera e) dell'art. 117
della Costituzione, terzo comma.
Come affermato dalla consolidata giurisprudenza costituzionale, i
criteri e le modalità di affidamento delle concessioni sui beni del
demanio marittimo appartengono ad ambiti riservati alla competenza
esclusiva statale dall'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione, in materia di «tutela della concorrenza», nella quale
le pur concorrenti competenze regionali trovano «un limite
insuperabile» (cfr. da ultimo, Corte Costituzionale, sentenza n. 221
del 2018 e sentenza n. 1 del 2019).
Al riguardo, la giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte ha più
volte sottolineato che i criteri e le modalità di affidamento delle
concessioni su beni del demanio marittimo devono essere stabiliti
nell'osservanza dei principi della concorrenza e della libertà di
stabilimento, previsti dalla normativa comunitaria e nazionale questi
ultimi «corrispondenti ad ambiti riservati alla competenza esclusiva
statale in forza dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione (da ultimo sentenze n. 157 del 2017 e n. 40 del 2017)»
(In tal senso, Corte Costituzionale, sentenza 6 giugno 2018, n. 118).
La medesima giurisprudenza ha altresì chiarito che le competenze
relative al rilascio di delle concessioni su beni del demanio
marittimo sono state «conferite alle Regioni in virtù di quanto
previsto dall'art. 105, comma 2, lettera l), del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59)». E che «le
funzioni relative sono esercitate, di regola, dai Comuni in forza
dell'art. 42 del decreto legislativo 30 marzo 1999, n. 96 (Intervento
sostitutivo del Governo per la ripartizione di funzioni
amministrative tra regioni ed enti locali a norma dell'art. 4, comma
5, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni),
rispetto ai quali le Regioni mantengono poteri di indirizzo»
(sentenza n. 118 del 2018, che, con riferimento alle attività di
impresa turistico-balneare, richiama il comma 6 dell'art. 11 della
legge 15 novembre 2011, n. 217, recante «Disposizioni per
l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia
alle Comunità europee - legge comunitaria 2010)».
Tuttavia, si è al contempo sottolineato che «i criteri e le
modalità di affidamento delle concessioni sui beni del demanio
marittimo devono, comunque, essere stabiliti nel rispetto dei
principi della libera concorrenza e della libertà di stabilimento,
previsti dalla normativa comunitaria e nazionale, e corrispondenti ad
ambiti riservati alla competenza esclusiva statale dall'art. 117,
secondo comma, lettera e), della Costituzione (sentenze n. 118 e 109
del 2018, n. 157 e n. 40 del 2017, n. 171 del 2013 e n. 213 del
2011); competenza esclusiva, quest'ultima, nella quale le pur
concorrenti competenze regionali trovano "un limite insuperabile"
(sentenza n. 109 del 2018)» (Testualmente, Corte Costituzionale,
sentenza n. 118/2018; enfasi e sottolineatura aggiunte;).
Ne consegue che, nel consentire il rinnovo di concessioni del
demanio marittimo - sia pure in via transitoria e nell'attesa
dell'approvazione dei PCS - e garantendo agli attuali titolari di
concessione la possibilità di un rinnovo automatico, oltretutto per
concessioni da ultimo definite pluriennali, la legislazione regionale
ha disciplinato aspetti relativi alle modalità di scelta del
concessionario e, restringendo il libero esplicarsi del principio di
competitività e di parità, proprio del mercato, ha invaso il campo
della competenza statale.
Come altresì sottolineato dalla Corte Costituzionale del 4
luglio 2013, sentenza n. 171 per un caso analogo, nell'ipotesi di
rinnovo o di proroga automatica delle concessioni marittime (si
trattava in quel caso, di una legge ligure che, a determinate
condizioni, prevedeva una proroga automatica delle concessioni del
demanio marittimo a soggetto già titolare della concessione, senza
nemmeno determinarne la durata temporale), sussiste la violazione
della lettera e), art. 117, terzo comma, della Costituzione sia sotto
il profilo della disparità di trattamento tra aspiranti
concessionari e titolari che abbiano beneficiato della proroga
automatica che sotto l'ulteriore profilo della barriera all'ingresso
di nuovi operatori.
b) È noto che, nel recente passato, la materia delle concessioni
demaniali marittime e le relative norme di disciplina sia nazionali
che di livello regionale sono state oggetto di procedura di
infrazione da parte della Comunità europea che ne ha contestato la
compatibilità con il diritto comunitario ed in particolare, con la
direttiva 2006/123/CE - c.d. direttiva Bolkestein (si fa qui
riferimento, in particolare, alla procedura di infrazione n.
2008/4908), oltre che di rinvii pregiudiziali alla Corte di Giustizia
dell'Unione europea (sentenza del 14 luglio 2016 nelle cause riunite
C-458/14 e C-67/15).
Attualmente, la disciplina delle concessioni demaniali marittime
è riconducibile alla legge 30 dicembre 2018, n. 145, «Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio
pluriennale per il triennio 2019 e 2021» art. 1, commi da 675 a 685.
Il legislatore statale, all'art. 1, comma da 675, «Al fine di
tutelare, valorizzare e promuovere il bene demaniale delle coste
italiane, che rappresenta un elemento strategico per il sistema
economico, di attrazione turistica e di immagine del Paese, in
un'ottica di armonizzazione delle normative europee . . .», ha
imposto una generale revisione del sistema delle concessioni
demaniali marittime secondo modalità e termini da adottarsi con
decreto del Presidente del Consiglio (art. 1, comma 675, legge 30
dicembre 2018, n. 145) e, al contempo, ha demandato demanda ad un
ulteriore decreto del Presidente del Consiglio dei ministri i
principi ed i criteri tecnici dell'assegnazione delle concessioni
sulle aree demaniali marittime (art. 1, comma 680).
La disciplina introdotta dalla Regione Calabria, nel consentire
il rinnovo in via automatica di concessioni demaniali marittime,
finisce con l'introdurre una disciplina propria e specifica di tale
regione, valida sul solo territorio regionale, in maniera
indipendente da quella nazionale ed oltretutto, non conforme ad essa.
In ogni caso, essa si pone in contrasto con la competenza
esclusiva statale e contrasta con l'esigenza di garantire la parità
di trattamento e l'uniformità delle condizioni di mercato
sull'intero territorio nazionale mentre deve essere pur sempre la
legge statale a stabilire se consentire il rinnovo, a quali
condizioni e se ciò possa avvenire nel rispetto dei principi
comunitari.
Di qui anche la riconducibilità della materia alla competenza
esclusiva statale di cui alla richiamata lettera e) dell'art. 117,
terzo comma, in modo che siano assicurate tali garanzie di coerenza e
di uniformità in ambito nazionale.
II. Illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge della
Regione Calabria n. 46 del 2019 per violazione degli articoli 3 e 97
della Costituzione.
La medesima norma presenta un ulteriore profilo di
incostituzionalità in relazione ai principi di ragionevolezza e buon
andamento di cui agli articoli 3 e 97 della Costituzione. Con
specifico riferimento, in particolare, all'alinea della lettera a)
del comma 2 dell'art. 14 della legge regionale, n. 17/2005, come
modificato dall'art. 1, comma 1, lettera b) della legge regionale in
esame, la sostituzione della parole «concessioni demaniali marittime
stagionali» con le parole «concessioni demaniali pluriennali di
natura stagionale» risulta porsi in contrasto con la ratio dello
stesso art. 14, recante una disciplina di salvaguardia.
La norma, nelle more dell'approvazione del Piano comunale di
spiaggia (PCS), consente di rilasciare esclusivamente concessioni
demaniali marittime di breve durata per natura (come quelle di per
sè stagionali) e limitate nel tempo (al massimo annuali).
Se con il PIR (art. 6 della legge regionale, n. 17/2005) la
Regione delinea gli indirizzi generali ai fini dell'utilizzo del
demanio marittimo, il Piano comunale di spiaggia, ai sensi del
successivo art. 12 della legge regionale n. 17/2005, costituisce lo
strumento di pianificazione delle aree ricadenti nel demanio
marittimo attraverso cui i singoli comuni costieri, nel rispetto del
PIR, disciplinano e localizzano le attività ed i servizi
riconducibili alle concessioni i demaniali marittime individuando,
altresì, le zone dedicate alle varie tipologie di attività
consentite ex art. 8 della medesima legge regionale.
Di qui il divieto di cui al primo comma dell'art. 14, per cui
dalla data di entrata in vigore del PIR e fino all'emanazione del
Piano spiagge, formato ed adeguato al piano di indirizzo, non possono
essere rilasciate nuove concessioni nè autorizzate varianti
sostanziali ai rapporti concessori, proprio al fine di preservare
l'esistente fino alla concreta attuazione secondo gli indirizzi
programmatori stabiliti in sede regionale.
Le deroghe consentite, dunque, possono concernere solo interventi
minimali giustificati dal carattere di stagionalità e ciò,
espressamente, «a supporto»:
- delle sole attività indicate alla lettera a), punto 1)
ovvero : «di attività ricettive alberghiere, villaggi turistici,
campeggi e altre strutture ricettive che presentino analoghe
caratteristiche, per comprovate esigenze, ai fini delle attività
inerenti ai servizi di balneazione, a condizione che vengano
rispettati i limiti e le condizioni stabiliti dalla presente legge,
dal Codice della navigazione e dal relativo regolamento di
esecuzione, nonchè dalle vigenti normative di settore per
l'utilizzazione ed occupazione delle aree demaniali marittime»;
- oppure - così la lettera a), al punto 2) - «per
l'installazione di piccoli punti d'ormeggio senza realizzazione di
opere a terra, per la posa di gonfiabili, di giochi smontabili per
bambini e di chioschi di tipo omologato, nonchè per la posa di
tavolini e sedie in aree demaniali marittime prospicienti ad
attività commerciali; le concessioni demaniali marittime stagionali
per l'installazione di chioschi di tipo omologato non possono avere
una durata superiore a centoventi giorni».
Tuttavia, mentre l'originaria formulazione («concessioni
demaniale marittime stagionali») rimandava ad una temporaneità del
rilascio, evidentemente riferito alle esigenze legate alla
stagionalità propria del settore e tale da rispecchiare la ratio
suindicata, la introduzione del termine «pluriennali» riferito alle
concessioni demaniali marittime - che possono essere rilasciate o
rinnovate - comporta una evidente distonia con la ratio della norma
di salvaguardia, in contrasto con il carattere limitato e
strettamente stagionale delle deroghe così introdotte.
L'utilizzo dell'aggettivo «pluriennale», infatti, allude ad un
prolungamento nel tempo del termine di scadenza delle concessioni
demaniali marittime, per un periodo superiore all'anno, oltretutto
senza che sia indicato un preciso limite temporale.
L'apparente temperamento dato dalla «natura stagionale» della
concessione non è sufficiente, in quanto l'aggettivo pluriennale si
pone in contraddizione con essa allo scopo, presumibilmente, di
estendere l'ambito della deroga a concessioni aventi efficacia
temporale superiore all'anno.
La norma regionale, sotto tale profilo, risulta irragionevole ed
in contrasto con il principio di buon andamento dell'amministrazione,
in violazione dell'art. 97 della Costituzione.
L'introduzione di deroghe più ampie, infatti, finisce per
vanificare l'intento di omogeneità e di razionalità dell'uso del
demaniale costiero secondo specifiche ed uniformi linee
programmatiche stabilite dal PIR, da attuarsi attraverso i piani
comunali spiagge, e rispecchia una irrazionale e poco efficiente
gestione delle funzioni amministrative sul demanio marittimo in
contrasto con l'art. 97 della Costituzione, oltre che con l'art. 3
della Costituzione.
Se da un lato, infatti, il legislatore regionale si preoccupa di
preservare l'esistente fino a che l'adozione dei singoli piani di
spiaggia garantiscano ed assicurino l'utilizzo dei beni appartenenti
al demanio marittimo secondo criteri di omogeneità e di efficienza,
in coerenza con le linee programmatiche regionali, dall'altra,
attraverso la possibilità di rinnovi automatici anche di carattere
pluriennale delle concessioni esistenti introduce una serie di
deroghe al sistema, tali, sostanzialmente, da vanificare
quell'intento (sulla violazione dell'art. 3 della Costituzione in
relazione alla violazione del canone di ragionevolezza per
irrazionalità della disciplina e contrasto con la ratio legis, ex
multis, Corte costituzionale n. 43/1997 «Non vi è ragionevolezza
dove la legge manca il suo obiettivo e tradisca la sua ratio»; nel
medesimo senso, Corte costituzionale n. 1130/1998).
A tali considerazioni si aggiunge anche l'ulteriore profilo,
riferibile, in particolare, alla violazione dell'art. 97 della
Costituzione, secondo cui il rinnovo delle concessioni secondo
principi di competitività è senz'altro più conforme al principio
di buon andamento in quanto consente una maggiore efficienza del
sistema, stimolando i nuovi entranti a svolgere un uso più
efficiente del demanio marittimo o ad offrire canoni più elevati
rispetto ai concessionari uscenti e, dunque, appare più vantaggioso,
in termini generali, rispetto all'interesse pubblico sotteso
all'affidamento in concessione.

P. Q. M.

Alla luce delle suesposte considerazioni, si conclude affinchè
sia dichiarata la illegittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge regionale della Calabria n. 46 del 25 novembre 2019 pubblicata
nel Bollettino Ufficiale della Regione, n. 131 del 25 novembre 2019
recante «Modifica all'art. 14 della legge regionale n. 17/2005» sotto
i profili suesposti.
Si deposita attestazione di approvazione, da parte del Consiglio
dei ministeri, della determinazione di proposizione del ricorso, in
data 17 gennaio 2020, nonchè l'allegata relazione della Presidenza
del Consiglio dei ministri.

Roma, 23 gennaio 2020

L'Avvocato dello Stato: Palmieri


--

2) Per mero errore materiale al motivo sub I) in rubrica
(nonchè, sempre per mero refuso, a pag. 4, terzo paragrafo, a pag.
6, terzo paragrafo e a pag. 7, secondo paragrafo del ricorso), veniva
sollevata l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
della Regione Calabria, n. 46 del 2019 deducendo la «violazione
dell'art. 117, terzo comma, lettera e) della Costituzione".
Come, peraltro, chiaramente evincibile dall'incipit del motivo e
dall'esposizione ivi contenuta, si è inteso far valere la competenza
esclusiva dello Stato in materia di concorrenza, indicata dall'art.
117, secondo comma, lettera e), disposizione questa, più volte
correttamente richiamata e come, in ogni caso, inequivocamente
confermato anche dalle motivazioni poste a sostegno del primo motivo
di ricorso, diretto a lamentare l'invasione della competenza
esclusiva statale in materia di concorrenza (e, dunque, la
violazione, da parte del legislatore regionale, dell'art. 117,
secondo comma, della Costituzione).
3) Nel concludere per l'illegittimità costituzionale delle norme
regionali impugnate «sotto i motivi suesposti» si è, dunque, inteso
far riferimento, quanto al motivo sub I), all'art. 117, secondo
comma, lettera e) della Costituzione anche in conformità alla
delibera del Consiglio dei ministri del 17 gennaio 2020.

--

Alla luce di quanto sopra esposto, tenuto conto che i termini per
la proposizione del ricorso non sono, ad oggi, integralmente decorsi
e ritenendo opportuno eliminare ogni equivoco in ordine alle censure
formulate, si confermano le conclusioni già rassegnate nel ricorso,
chiedendo all'Ecc.ma Corte di voler rettificare i riferimenti
contenuti nel motivo sub I) di cui al ricorso introduttivo come
riferiti al «secondo comma» anzichè al «terzo comma» dell'art. 117
della Costituzione, quest'ultimo richiamato per mero errore
materiale.

Roma, 24 gennaio 2020

L'Avvocato dello Stato: Palmieri