1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 28-1-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 9 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 settembre 2008
Ordinanza del 26 settembre 2008 emessa dal G.i.p. del Tribunale di Roma nel procedimento penale a carico di Berlusconi Silvio ed altri. Processo penale - Disposizioni in materia di sospensione del processo penale nei confronti delle alte cariche dello Stato - Previsione della sospensione dei processi penali nei confronti dei soggetti che rivestano la qualita' di Presidente della Repubblica, di Presidente del Senato della Repubblica, di Presidente della Camera dei deputati e di Presidente del Consiglio dei ministri, dalla data di assunzione e fino alla cessazione della carica o della funzione - Applicabilita' della sospensione anche ai processi penali per fatti antecedenti l'assunzione della carica o della funzione - Violazione dei principi di uguaglianza di fronte alla giurisdizione, di ragionevolezza, della ragionevole durata del processo e dell'obbligatorieta' dell'azione penale - Mancato rispetto della procedura di revisione costituzionale. - Legge 23 luglio 2008, n. 124, art. 1, comma 1. - Costituzione, artt. 3, commi primo e secondo, 111, comma secondo, 112 e 138, primo comma. (009C0020) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 28-1-2009)

IL TRIBUNALE
Ha emesso la seguente ordinanza di rimessione alla Corte
costituzionale di questione di legittimità sollevata in via
incidentale.
Ritenuto in fatto
In data 4 luglio 2008 il p.m. ha avanzato richiesta di proroga
dei termini di scadenza delle indagini preliminari (art. 406 c.p.p.)
per il periodo di sei mesi, nell'ambito del procedimento iscritto al
n. 1349/08 del Registro delle notizie di reato a carico di Berlusconi
Silvio, Pilello Pietro e Scali Nicodemo Domenico, indagati i primi
due per il reato di cui agli artt. 81, 110, 319, 322 c.p.
(istigazione alla corruzione nei confronti del sen. Antonio Randazzo
e di altri parlamentari commessa tra il mese di settembre e quello di
novembre 2007) ed il terzo per lo stesso reato di cui agli artt. 319,
322 c.p. (istigazione alla corruzione nei confronti del sen. Antonio
Randazzo commessa nel mese di giugno 2007).
Decorso il periodo di sospensione feriale dei termini di cui alla
legge n. 742/1969, questo giudice si è trovato nella necessità di
procedere alla notificazione della richiesta del p.m. agli indagati,
in vista dell'instaurazione del contraddittorio cartolare di cui
all'art. 406, comma 3 c.p.p. che in via eventuale può instaurarsi
prima della relativa decisione.
In data 23 luglio 2008, il Parlamento ha, però, varato la legge
n. 124 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 173 del 25 luglio
2008) «Disposizioni in materia di sospensione del processo penale nei
confronti delle alte cariche dello Stato» composta di un solo
articolo, il cui comma 1 impone la sospensione generale ed automatica
dei processi penali nei confronti dei soggetti che rivestono la
qualità dì Presidente della Repubblica, di Presidente della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica e di Presidente del
Consiglio dei ministri dalla data di assunzione e fino alla
cessazione della carica, anche ai processi penali per fatti
antecedenti l'assunzione della carica o della funzione.
Dato che uno degli indagati, l'on. Silvio Berlusconi, riveste
attualmente la carica di Presidente del Consiglio dei ministri,
risulta pertanto paralizzata ogni ulteriore attività processuale nei
suoi confronti, laddove essa può, invece, naturalmente proseguire
nei confronti degli altri indagati.
Si ritiene, pertanto, di sollevare d'ufficio la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1 della legge n.
124/2008 per contrasto con gli articoli 3, primo comma e secondo
comma, 111, secondo comma, 112, 138, secondo comma Cost. nei termini
e nei limiti di seguito indicati.
Considerato in diritto
1) Rilevanza della questione.
Il comma 1 dell'art. 1 della legge n. 124/2008 stabilisce che
«Salvi i casi previsti dagli articoli 90 e 96 della Costituzione, i
processi penali nei confronti dei soggetti che rivestono la qualità
di Presidente della Repubblica, di Presidente del Senato della
Repubblica, di Presidente della Camera dei deputati e di Presidente
del Consiglio dei ministri sono sospesi dalla data di assunzione e
fino alla cessazione della carica o della funzione. La sospensione si
applica anche ai processi penali per fatti antecedenti l'assunzione
della carica o della funzione».
La locuzione adoperata di «processi penali» nei confronti dei
soggetti che rivestono le qualità ora indicate, lascerebbe intendere
la non operatività della legge per le fasi anteriori al giudizio
propriamente inteso, da celebrarsi cioè in pubblico dibattimento, ma
un'attenta analisi del dato normativo non autorizza a simile
interpretazione restrittiva.
Premessa la pacifica ammissibilità della questione incidentale
di costituzionalità anche nella fase delle indagini preliminari (ex
plurimis sentenza Corte cost. n. 372/2006 in cui tutti i procedimenti
di merito, tra cui uno pendente presso questo stesso ufficio
remittente, si trovavano in detta fase processuale), il comma 7
dell'art. 1 della stessa legge stabilisce, infatti, che «le
disposizioni del presente articolo si applicano anche ai processi
penali in corso, in ogni fase, stato o grado, alla data di entrata in
vigore della presente legge».
Orbene, se è certamente concepibile la circostanza che un
processo, inteso come procedimento pervenuto alla fase del
dibattimento pubblico, possa pendere in diversi gradi (primo,
secondo, di legittimita') e se è certamente possibile individuare
all'interno dei gradi, diversi stati (quelli ad es. degli atti
preliminari al dibattimento di primo, artt. 465-469 c.p.p. e di
secondo grado, art. 601 c.p.p.; atti successivi alla deliberazione
della sentenza di primo grado, artt. 544-548 c.p.p.; atti preliminari
alla decisione del ricorso per Cassazione, art. 610 c.p.p.), non è
invece giuridicamente ipotizzabile per il giudizio dibattimentale una
fase che non sia quella in cui lo stesso è per l'appunto pervenuto.
ciò a dimostrazione del carattere atecnico della locuzione adoperata
(processo) che copre in realtà e come del resto espressamente
enunciato, ogni fase, stato e grado del procedimento.
Nè si può dare spiegazione diversa da quella ora indicata alla
menzione della fase (processuale) di cui citato comma 7 e, del resto,
vale come criterio generale di interpretazione quello di attribuire
alla previsione normativa un qualsiasi significato plausibile prima
di stabilirne l'irrilevanza dispositiva, precettiva o anche solo
ermeneutica.
Nel corpo della stessa disciplina normativa, si rinviene,
inoltre, un ulteriore ed insormontabile argomento testuale che
impedisce di interpretare tecnicamente ed in maniera restrittiva il
termine processo adoperato dal legislatore: il comma 3 stabilisce,
infatti, che la sospensione non impedisce al giudice, ove ne
ricorrano i presupposti, di provvedere, ai sensi degli articoli 392 e
467 del codice di procedura penale, per l'assunzione delle prove non
rinviabili.
Tale previsione, dettata per ovviare ad una delle varie censure
mosse da codesta Corte a quella analoga contenuta nell'art. 1, comma
2, legge n. 140/2003, comporta due necessarie implicazioni:
a) evidenzia che la sospensione riguarda anche fasi
precedenti il processo inteso come giudizio dibattimentale pubblico,
dal momento che solo nel corso della fase delle indagini preliminari
(artt. 392 e segg. c.p.p.) e dell'udienza preliminare (in forza della
sentenza Corte costituzionale n. 77 del 10 marzo 1994) è consentito
il ricorso alla acquisizione anticipata delle prove mediante
incidente probatorio;
b) conferma propriamente che nella fase delle indagini
preliminari è vietata, in linea generale, la raccolta delle prove e
che, al fine di permettere la celebrazione del futuro processo che
potrebbe avere luogo alla scadenza del periodo di durata della carica
dei soggetti considerati, è necessario ricorrere allo strumento
dell'incidente probatorio.
Ove, infatti, il legislatore avesse voluto consentire tout court
la raccolta delle prove anche nella fase delle indagini preliminari,
nulla avrebbe detto al riguardo, laddove si è invece sentito in
dovere di indicare espressamente le eccezioni ora indicate al
principio, implicitamente quanto inequivocabilmente stabilito, di
vietare ogni acquisizione probatoria nei procedimenti a carico dei
soggetti che ricoprono le cariche pubbliche considerate.
2) Non manifesta infondatezza della questione.
Come premesso, si ritiene, dunque, di sollevare d'ufficio la
questione di non manifesta infondatezza della legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, legge n. 124/2008 in relazione
agli artt. 3, primo comma e secondo comma, 111, secondo comma, 112,
138, primo comma della Costituzione.
2a) Il primo, più evidente ed insuperabile vulnus alla carta
fondamentale riguarda l'art. 3, primo comma Cost., dal momento che
col censurare l'analoga previsione prevista dall'art. 1, comma 2,
legge n. 140/2003 codesta Corte ha già osservato che mercè la sua
adozione è stato creato «un regime differenziato riguardo alla
giurisdizione ... penale» (sent. Cost. n. 24/2004).
«L'uguaglianza dei cittadini dinanzi alla legge costituisce uno
dei principi supremi del nostro ordinamento, come tale non
modificabile nemmeno con una legge di revisione costituzionale»
recitano ancora diverse sentenze di codesta Corte (n. 15/1996,
62/1992, 388/1991, 1146/1988, 16 e 18/1982).
È cosciente, peraltro, il remittente che la ricordata sentenza
n. 24/2004 ha argomentato in maniera oltre modo articolata per
addivenire alla dichiarazione di incostituzionalità della previsione
allora sottoposta a scrutinio.
Premessa, infatti, la ricordata «creazione di un regime
differenziato riguardo all'esercizio della giurisdizione, in
particolare di quella penale», si è precisato che «la constatazione
di tale differenziazione non conduce di per sè all'affermazione del
contrasto della norma con l'art. 3 della Costituzione. Il principio
di eguaglianza comporta, infatti, che se situazioni eguali esigono
eguale disciplina, situazioni diverse possono implicare differenti
normative. In tale seconda ipotesi, tuttavia, ha decisivo rilievo il
livello che l'ordinamento attribuisce ai valori rispetto ai quali la
connotazione di diversità può venire in considerazione. Nel caso in
esame sono fondamentali i valori rispetto ai quali il legislatore ha
[invece] ritenuto prevalente l'esigenza di protezione della serenità
dello svolgimento delle attività connesse alle cariche in questione.
Alle origini della formazione dello Stato di diritto sta il principio
della parità di trattamento rispetto alla giurisdizione, il cui
esercizio, nel nostro ordinamento, sotto più profili è regolato da
precetti costituzionali».
Con espressioni nette e limpide, ancorchè quantitativamente
ridotte rispetto al corpo motivazionale, è stato dunque già
affrontato e risolto il profilo fondamentale della questione: nessuna
legge, sia costituzionale e tanto meno ordinaria, può sovvertire uno
dei principi fondamentali del moderno Stato di diritto, rappresentato
dalla parità dei cittadini di fronte alla giurisdizione,
manifestazione a sua volta del principio di eguaglianza formale
dinanzi alla legge.
L'assolutezza del principio sgombra il campo dalla possibile
obiezione che le differenze che si riscontrano nell'articolo unico
della legge n. 124/2008 rispetto all'art. 1, comma 2, della legge n.
140/2003 e l'eliminazione degli ulteriori punti di contrasto con
altre norme costituzionali che caratterizzavano quella disciplina
(menomazione del diritto di difesa dell'imputato e sacrificio delle
ragioni della parte civile eventualmente costituta in giudizio in
relazione all'art. 24 Cost., automatismo generalizzato della
sospensione e stasi indefinita dei tempi del processo in relazione
ancora all'art. 24 ed all'art. 111 Cost.; irragionevolezza derivante
dalla previsione di unica disciplina per cariche dello Stato diverse
per fonti di investitura e natura delle funzioni ed irragionevolezza
tra regime di esenzione dalla giurisdizione per le cariche apicali
dello Stato rispetto ai membri degli organi costituzionali di
appartenenza o di altri soggetti svolgenti funzioni omologhe, in
rapporto all'art. 3, secondo comma Cost.) possano fondare la
legittimità della previsione qui censurata.
I profili che hanno condotto alla dichiarazione di illegittimità
della analoga previsione contenuta nella legge n. 140/2003
costituivano, invero, aspetti obiettivamente secondari rispetto alla
ritenuta violazione di quel principio fondamentale dell'ordinamento
costituito dall'uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge ed
alla giurisdizione: risulterebbe, pertanto, singolare una
valorizzazione interpretativa di quelle questioni addirittura in
funzione di legittimazione di una violazione della Carta
costituzionale di rilevanza più grave, solo perchè l'attuale legge
n. 124/2008 ha individuato meccanismi normativi che ne impediscono la
riproposizione.
2b) La disciplina in esame è stata, inoltre, stabilita con una
legge che, dichiarando di derogare espressamente agli artt. 90 e 96
della Costituzione, non è stata adottata secondo la procedura di
revisione costituzionale di cui all'art. 138 Cost., ciò che
costituisce la seconda macroscopica violazione della Carta
fondamentale.
La deroga al principio di uguaglianza dinanzi alla giurisdizione
ed alla legge è stata, infatti, introdotta con lo strumento della
legge ordinaria, che nella gerarchia delle fonti si colloca
evidentemente ad un livello inferiore rispetto alla legge
costituzionale, la quale - come dianzi ricordato - è stata di per
sè già ritenuta insuscettibile di alterare uno dei connotati
fondamentali dell'ordinamento dello Stato espresso dal suddetto
principio: pare, al riguardo, perfino superfluo rammentare che anche
solo per disciplinare l'esercizio dell'azione penale nei confronti
dei soggetti rivestiti della carica di Ministri (tra cui lo stesso
Presidente del Consiglio) in relazione ai reati commessi
nell'esercizio delle relative finzioni, il legislatore è ricorso
allo strumento della legge costituzionale (legge cost. 16 gennaio
1989, n. 1), in funzione derogatoria, tra gli altri, proprio
dell'art. 96 Cost.
Codesto Giudice delle leggi si è, invero e come anticipato, già
occupato della analoga disposizione contenuta nell'art. 1, secondo
comma in relazione al comma 1, della legge 20 giugno 2003, n. 140
(Disposizioni per l'attuazione dell'art. 68 della Costituzione
nonchè in materia di processi penali nei confronti delle alte
cariche dello Stato), intervenendo con la ricordata pronunzia
caducatoria n. 24/2004 e tuttavia non pronunziandosi sul profilo del
rapporto tra lo strumento allora adottato (sempre la legge ordinaria)
e gerarchia delle fonti costituzionali, in quanto non investito sul
punto dal giudice remittente.
È però evidente come il silenzio serbato al riguardo non possa
valere come precedente a favore della costituzionalità della scelta
dello strumento normativo allora come oggi adottato, dal momento che
gli effetti delle sentenze che dichiarano l'illegittimità
costituzionale delle disposizioni di legge sottoposte a scrutinio
sono quelli espressamente previsti dagli artt. 27 e 30 legge 11 marzo
1953, n. 87, e non si estendono anche alle questioni meramente
deducibili.
Data la funzione del giudizio di costituzionalità, tali sentenze
posseggono, infatti, un'efficacia necessariamente diversa da quella
ad es. spiegata dal giudicato civile, i cui limiti, previsti
normativamente dall'art. 2909 cod. civ., si estendono al «dedotto ed
al deducibile» seppur variamente individuato, secondo il tradizionale
e costante indirizzo interpretativo della giurisprudenza di
legittimità (da ultimo Cass., sez. lav., n. 9544 dell'11 aprile
2008, Cass., sez. lav., n. 17078 del 3 agosto 2007).
2c) Quanto alla violazione del principio di ragionevole durata
del processo (art. 111 Cost.), la pur intervenuta eliminazione delle
previsioni sulla durata indefinita e sulla reiterabilità della
sospensione, già contenute nella legge n. 140/2003, non ha fatto
perdere di rilevanza alla questione.
In estrema sintesi, con la presente disciplina si stabilisce che
i termini di cinque (Presidente del Consiglio dei ministri e
Presidenti di Camera e Senato) e sette anni (Presidente della
Repubblica) in cui consiste il differimento del processo,
rinunciabile da parie dell'interessato, risultano irrilevanti ai fini
della relativa durata, facendo scadere a questione privata (palesata
dalla altrimenti incomprensibile facoltà di rinunzia) degli
interessati quello che costituisce un connotato intrinseco alla
natura stessa della giurisdizione, purtroppo sovente ed in concreto
violato, ma che il legislatore costituzionale, forse anche proprio
per questo, ha ritenuto necessario enunciare nella Carta
fondamentale.
Con la previsione della sospensione generalizzata dei
procedimenti viene, infatti, ad essere violato un corollario
immanente al principio di ragionevole durata del processo,
consistente nella concentrazione delle fasi processuali, nel senso
che nell'ambito del procedimento penale, alla fase di acquisizione
delle prove deve seguire entro tempi ragionevoli quella della loro
verifica in pubblico dibattimento, ai fini della emissione di una
giusta sentenza da parte del giudice.
La ricordata insindacabile facoltà dì rinunzia comporta, del
resto, essa stessa un ulteriore profilo di irrazionalità intrinseca
alla disciplina, dal momento che se l'interesse dichiaratamente
perseguito dal legislatore è quello di assicurare la serenità di
svolgimento della funzione nel periodo di durata in carica (sent.
Corte cost. n. 24/2004), la sospensione dei procedimenti dovrebbe
essere del tutto indisponibile da parte dei soggetti considerati, al
fine di assicurarne appieno l'efficacia.
2d) La previsione dell'art. 1, comma 1, legge n. 124/2008 viola,
infine, i principi costituzionali di obbligatorietà dell'azione
penale (art. 112 Cost.) e di uguaglianza sostanziale (art. 3, secondo
comma Cost.), sotto il profilo della irragionevolezza del suo
connotato derogatorio rispetto al diritto comune.
Quanto al principio di obbligatorietà dell'azione penale, per
richiamare solo una delle interpretazioni fornitane dalla stessa
giurisprudenza di codesta Corte, la sua intangibilità postula che
nulla venga sottratto al controllo di legalità del giudice, con il
corollario che nei casi dubbi e diversamente dai sistemi processuali
in cui vige la facoltatività, l'azione penale debba essere
esercitata e non omessa (sentenza Corte cost. n. 88/1991).
2e) Ciò non vuol evidentemente dire che non possano prevedersi
deroghe al principio stesso, ma come la stessa Costituzione vigente
palesa, esse attengono ai soli reati commessi nell'esercizio di
funzioni istituzionali e che siano intrinsecamente connaturati allo
svolgimento delle medesime (artt. 68, 90, 96 e 122, quarto comma
Cost.), situazione quest'ultima che fonda per l'appunto la
ragionevolezza anche della deroga al regime ordinario di
procedibilità dei reati.
Si rivela di conseguenza del tutto priva del connotato della
ragionevolezza e quindi contrastante con il disposto dell'art. 3,
secondo comma Cost., una disciplina implicante deroga al principio di
obbligatorietà della azione penale (anch'essa espressione di quello
d'eguaglianza formale dei cittadini dinanzi alla legge) per tutti i
reati indistintamente commessi dai soggetti ivi indicati, di
qualsivoglia natura e gravità, finanche prima dell'assunzione della
funzione pubblica.
L'irragionevolezza qui denunziata risalterebbe, invero, in
maniera ancora più netta nel caso in cui la sospensione intervenisse
concretamente a bloccare, sia pur temporaneamente, procedimenti per
reati, non solo ictu oculi gravi come l'omicidio (art. 575 c.p.), la
rapina e l'estorsione (artt. 628 e 629 c.p.) o la violenza sessuale
(art. 609-bis c.p.) per non parlare dei delitti connessi alla
pedopornografia, ma anche astrattamente meno rilevanti come la
lesione personale (art. 582 c.p.) o la violenza privata (art. 610
c.p.), con il non voluto risultato di trasformare l'assunzione
dell'incarico pubblico, comportante la generale temporanea immunità,
in momento di obiettivo disdoro per il prestigio intrinseco della
funzione.
Nel panorama della legislazione comparata a livello
internazionale, la legge n. 124/2008 viene, infine, a configurarsi
come un unicum rispetto alle soluzioni adottate nelle Costituzioni di
alcuni Stati, atte a regolamentare le immunità previste per alcune
alte cariche pubbliche.
Innanzi tutto va ricordato che solo le Costituzioni di pochi
Stati (Grecia, Portogallo, Israele e Francia) prevedono l'immunità
temporanea per i reati comuni; essa è peraltro limitata alla figura
del Presidente della Repubblica, che rappresenta l'unità nazionale,
intendendosi in tal modo tradurre un'evidente regola di opportunità
secondo cui l'ordinamento non può, per la durata della carica,
sottoporre a processo la persona che ne rappresenta anche
icasticamente l'unitarietà.
La stessa regola non vale, invece, per i Presidenti del
Parlamento nè tanto meno per il Capo dell'Esecutivo.
Per quest'ultima figura, basta accennare alla circostanza che
generalmente l'immunità, sub specie di insindacabilità delle
opinioni espresse e meno che mai estesa ai reati comuni, passa
attraverso la tutela del mandato parlamentare che quasi sempre (non
ad es. in Francia o nei Paesi Bassi) si cumula nella figura del
premier, sotto forma di previsione di autorizzazioni a procedere
concesse da organi parlamentari (Spagna), Corti costituzionali
(Francia) o tribunali comuni (Stati Uniti), riguardando però sempre
condotte strettamente funzionali allo stesso mandato elettivo.
A medesima logica sono poi ispirate le soluzioni normative
proprie di quei sistemi costituzionali che prevedono fori speciali o
particolari condizioni di procedibilità (in genere ed ancora:
autorizzazione a procedere della Camera di appartenenza) per
l'esercizio dell'azione penale nei confronti di alcune alte cariche
dello Stato, per reati sia comuni che connessi all'esercizio delle
funzioni (come ad es. in Spagna nei confronti del Capo del Governo e
dei Ministri), mantenendo comunque la facoltà per la Corte
costituzionale di esercitare un controllo sull'eventuale diniego
opposto dallo organo parlamentare.
Per tutte le ragioni dinanzi esposte, apparendo la questione
rilevante nel presente procedimento e nei limiti sopra indicati non
manifestamente infondata, si impone la rimessione della stessa a
codesta Corte.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 Cost. , 23 e ss., legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1 della legge n. 124
del 23 luglio 2008, per violazione degli artt. 3, primo comma e
secondo comma, 111, secondo comma, 112 e 138, primo comma Cost.
Dispone la trasmissione di copia degli atti del procedimento alla
Corte costituzionale.
Sospende il presente procedimento nei confronti dell'indagato
Berlusconi Silvio fino all'esito del giudizio incidentale di
legittimità costituzionale.
Manda alla cancelleria per l'immediata notificazione della
presente ordinanza al Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè
per la sua comunicazione ai Presidenti della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica.
Roma, addì 26 settembre 2008
Il giudice: Villoni