1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 15-11-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 85 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 27 ottobre 1989
N. 85 Ricorso depositato in cancelleria il 27 ottobre 1989 (della provincia autonoma di Bolzano) Provincia autonoma di Bolzano - Riforma nazionale degli enti pubblici di informazione statistica - Pretesa attribuzione mediante decreto legislativo del potere di istituire uffici di statistica nella provincia, potere, peraltro, gia' esercitato (l.p.a.B. n. 23/1980) e statutariamente riconosciuto - Costituzione del "Comitato di indirizzo e coordinamento dell'informazione statistica" presso l'Istat per l'esercizio di funzioni direttive vincolanti in materia di criteri organizzativi e di funzionalita' degli uffici anche periferici - Sottoposizione degli enti provinciali di statistica (tra cui sono da ricomprendere anche quelli delle uu.ss.ll.) alle direttive della Presidenza del Consiglio dei Ministri in relazione alla riorganizzazione o istituzione di tali uffici - Lesione dell'autonomia provinciale in materia di potesta' legislativa e amministrativa - Attribuzione di un potere di indirizzo e coordinamento ad un organo (Comitato. . .) diverso dal Governo - Eccesso di delega, dovendo i poteri attribuiti all'Istat essere limitati al solo coordinamento tecnico - Richiamo ai principi della sentenza n. 242/1989. (D.Lgs. 6 settembre 1989, n. 322, artt. 5, primo comma, 21, primo comma, lett. c), e 26, primo comma). (Cost., art. 76; d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, artt. 8, 9 e 16 (stat. spec. T.-A.A.); d.P.R. 31 luglio 1978, n. 1017; d.P.R. 24 marzo 1981, n. 228; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, anche in relazione alla legge 11 marzo 1972, n. 118, artt. da 13 a 16). (089C1116) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 15-11-1989)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della giunta pro-tempore dott. Luis Durnwalder, giusta
deliberazione della giunta provinciale n. 6183 del 9 ottobre 1989,
rappresentata e difesa - in virtù di procura speciale del 16 ottobre
1989 (rep. n. 15712), rogata dall'avv. Giovanni Salghetti Drioli,
vice segretario della giunta ed ufficiale rogante - dagli avv.ti
proff.ri Sergio Panunzio e Roland Riz e presso il primo di essi
elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3 (studio
legale Guarino), contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in
persona del Presidente del Consiglio in carica, per la dichiarazione
di incostituzionalità dell'art. 5, primo comma, dell'art. 21, primo
comma, lett. c), e dell'art. 26, primo comma, del decreto legislativo
6 settembre 1989, n. 322; per violazione degli artt. 8, 9 e 16 dello
statuto speciale del Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n.
670) e delle relative norme d'attuazione (in particolare stabilite
dal d.P.R. 31 luglio 1978, n. 1017, dal d.P.R. 24 marzo 1981, n. 228,
e dal d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474), in relazione altresì alle norme
del titolo terzo (artt. 13 e 16) della legge 11 marzo 1972, n. 118;
nonchè dell'art. 76 della Costituzione.
F A T T O
1. - È noto che l'art. 24 della legge n. 400/1988 ha attribuito
al Governo una delega per la riforma degli enti pubblici di
informazione statistica e per la istituzione di un sistema
interconnesso di uffici statistici composto da "tutte le fonti
pubbliche preposte alla raccolta e alla elaborazione dei dati
statistici a livello centrale e locale" (art. 24, primo comma, lett.
a). Come rilevato dal codesta ecc.ma Corte nella sentenza n. 242/1989
(che ebbe ad occuparsi anche di tale argomento) "L'istituzione di un
sistema formato da una pluralità di fonti statistiche è
direttamente consequenziale alla previsione costituzionale di una
pluralità di centri di indirizzo politico e amministrativo -
connaturata all'articolazione regionale o, più in generale,
autonomistica del nostro ordinamento (art. 5 della Costituzione - dal
momento che l'informazione statistica costituisce un potere implicito
nelle competenze materiali affidate ai vari soggetti e organi
pubblici".
È chiaro, dunque, come aspetti alla provincia autonoma ricorrente
una potestà legislativa (ed amministrativa) di livello primario in
materia di attività statistiche, che è implicita in quella ad essa
attribuita - per tutte le varie materie di specifica competenza (ma
in particolare in materia di artigianato, di industria e di
commercio, di igiene e sanità, ivi compresa l'assistenza sanitaria
ed ospedaliera) - dagli artt. 8, 9 e 16, primo comma, dello statuto
speciale di autonomia.
Non solo. Dovendo poi l'attività statistica di competenza della
provincia essere svolta da appositi uffici od enti provinciali,
spetta dunque alla provincia autonoma ricorrente anche una potestà
legislativa (ed amministrativa) esclulsiva ( ex art. 8, n. 1, dello
statuto) in ordine all'ordinamento degli uffici provinciali preposti
all'attività statistica e del personale ad essi addetto.
Le disposizioni statutarie, su cui si fondano le potestà
provinciali in materia statistica, hanno trovato anche integrazione
ed attuazione dapprima con la legge 11 marzo 1972, n. 118, recante
"Provvedimenti a favore delle popolazioni alto-atesine" (una legge
che - com'è noto - costituisce specifica attuazione del c.d.
"Pacchetto" del novembre 1969, che sta alla base della revisione
dello statuto speciale di autonomia del 1972), che nel titolo terzo
(artt. 13 e segg.) espressamente riconosce il "potere statistico"
autonomo della regione Trentino-Alto Adige e delle province di Trento
e di Bolzano. Successivamente è intervenuto il d.P.R. 31 luglio
1978, n. 1017 (recante norme di attuazione dello statuto in materia
di artigianato, incremento della produzione industriale, cave e
torbiere, commercio, fiere e mercati) che, fra l'altro, ha trasferito
alla regione Trentino-Alto Adige le attribuzioni statali in materia
di ordinamento delle camere di commercio, ed alle province di Trento
e Bolzano le funzioni amministrative - comprese dunque quelle
statistiche - già esercitate dalle stesse camere (artt. 2, primo
comma, e 3, terzo comma); inoltre ha nuovamente riconosciuto il
potere autonomo della provincia ricorrente per ciò che concerne le
attività statistiche riservate alla sua competenza, ivi compreso
quello di istituire con proprie leggi gli appositi uffici provinciali
(art. 10, secondo comma); ed ha pure delegato alla medesima provincia
(art. 10, primo comma) le residue funzioni statali in materia di
statistica "attribuite agli uffici provinciali dell'industria, del
commercio e dell'artigianato e agli uffici di corrispondenza per il
territorio provinciale previsti dalla legge 6 agosto 1966, n. 628"
(un chiaro esempio, questo, di delega "necessaria" per la
integrazione delle competenze "proprie" delle province, secondo
l'insegnamento di codesta ecc.ma Corte: sentenza n. 559/1988).
Infine, l'autonomia della provincia in materia di attività
statistica ha trovato ulteriore riconoscimento nell'art. 1 del d.P.R.
24 marzo 1981, n. 228, che ha integrato le norme d'attuazione in
materia, già stabilite dal d.P.R. n. 1017/1978.
Da ultimo, va anche ricordato come, sulla base delle suddette
competenze costituzionalmente garantite, la provincia autonoma
ricorrente abbia provveduto con la legge 20 giugno 1980, n. 23, alla
istituzione dello "Istituto provinciale di statistica", mediante il
quale essa esercita le sue funzioni in materia di statistica.
Non solo. Attività statistica viene svolta nella provincia di
Bolzano anche dai servizi amministrativi delle u.s.l. della provincia
(art. 10 della legge provinciale 2 gennaio 1981, n. 1, come
modificato dalla legge provinciale 18 agosto 1988, n. 33, art. 12), i
cui dati affluiscono a vengono poi rielaborati dall'apposito "Ufficio
sistema informativo sanitario" n. 175 della ripartizione ottava della
provincia (v. allegato A, n. 175, della legge provinciale 21 maggio
1981, n. 11; ed art. 26, terzo comma, legge provinciale 18 agosto
1988, n. 33), che ha fra i suoi compiti appunto quello della
"produzione e diffusione di statistiche correnti e/o finalizzate".
2. - Ciò premesso, nella Gazzetta Ufficiale n. 222 del 22
settembre 1989, è stato pubblicato il decreto legislativo 6
settembre 1989, n. 322, recante "Norme sul sistema statistico
nazionale e sulla riorganizzazione dell'Istituto nazionale di
statistica, ai sensi dell'art. 24 della legge 23 agosto 1988, n.
400".
Tale decreto legislativo contiene delle disposizioni che appaiono
lesive delle competenze costituzionalmente attribuite alla provincia
autonoma, onde essa è costretta ad impugnarlo innanzi a codesta
ecc.ma Corte, chiedendone la dichiarazione di incostituzionalità per
i seguenti motivi;
D I R I T T O
1. - Violazione, da parte dell'art. 5, primo comma, del decreto
legislativo impugnato, delle competenze provinciali di cui agli artt.
8, 9 e 16 dello statuto speciale T.-A.A. e delle relative norme
d'attuazione (in particolare d.P.R. 31 luglio 1978, n. 1017, d.P.R.
24 marzo 1981, n. 228, e d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474), in relazione
altresì agli artt. da 13 a 16 della legge 11 marzo 1972, n. 118.
Dopo avere stabilito all'art. 2 che fanno parte del sistema
statistico nazionale anche gli uffici di statistica delle regioni e
delle province autonome, il decreto legislativo n. 322/1989
stabilisce poi al primo comma dell'art. 5 che "Spetta a ciascuna
regione ed alle province autonome di Trento e Bolzano istituire con
propria legge uffici di statistica".
Come si è già visto in precedenza, il potere della provincia
ricorrente di istituire e disciplinare con proprie leggi gli uffici
di statistica provinciali le spetta in via autonoma, in quanto
fondato sulle norme costituzionali già richiamate, che le
attribuiscono il potere di svolgere attività statistica nelle
materie di propria competenza, e quello di istituire ed organizzare i
propri uffici.
La legge ordinaria, dunque, non può nè attribuire, nè togliere
alla provimcia tale potere (oltretutto già esercitato con
l'approvazione soprattutto della citata legge provinciale n. 23/1980,
che ha istituito l'istituto provinciale di statistica), essendo esso
fondato direttamente su norme costituzionali.
Viceversa la disposizione legislativa impugnata pretenderebbe di
attribuire essa stessa alla provincia il potere di istituire i propri
uffici di statistica, così misconoscendo l'autonomia che anche a
questo riguardo è ad essa costituzionalmente riconosciuta. Di qui la
sua palese incostituzionalità.
2. - Violazione, da parte dell'art. 21, primo comma, lett. c), del
decreto legislativo impugnato, delle medesime competenze provinciali
già precedentemente indicate, anche in relazione ai principi
relativi alla funzione statale di indirizzo e coordinamento, ed
all'art. 76 della Costituzione.
L'art. 17 del decreto legislativo n. 322/1989 prevede la
costituzione di un "Comitato di indirizzo e coordinamento
dell'informazione statistica" per l'esercizio delle funzioni
direttive dell'Istat. In particolare il sesto comma dell'art. 17
stabilisce che "Il comitato emana direttive vincolanti nei confronti
degli uffici di statistica costituiti ai sensi dell'art. 3, nonchè
atti di indirizzo nei confronti degli altri uffici facenti parte del
Sistema statistico nazionale di cui all'art. 2" (di questi ultimi
uffici - come si è visto in precedenza - fanno parte anche gli
uffici statistici delle regioni e delle province autonome).
Occorre a questo punto ricordare (a noi stessi ed alla Presidenza
del Consiglio) come i poteri di indirizzo e coordinamento
esercitabili dall'Istat nei confronti delle regioni e province
autonome siano già stati oggetto dell'esame di codesta Corte, in
relazione a quanto previsto dall'art. 24, primo comma, lett. c),
della legge n. 400/1988. Al riguardo, nella sentenza n. 242/1989
codesta ecc.ma Corte, ebbe infatti a precisare che tali poteri di
indirizzo e coordinamento dell'Istat "non rientrano concettualmente
nella funzione di indirizzo e di coordinamento che lo Stato esercita
nei confronti delle regioni al fine di salvaguardare l'essenziale
unitarietà della pluralità degli indirizzi politici e
amministrativi connaturata a un ordinamento autonomistico, ma
rappresentano, piuttosto, una forma di coordinamento tecnico, che ha
il solo scopo di unificare o di rendere omogenee le metodologie
statistiche utilizzate dai vari centri pubblici di informazione
statistica e che, come tale, non incide sul potere - spettante alle
regioni e alle province di Trento e di Bolzano entro i limiti di
autonomia loro imposti - di programmare, dirigere e gestire
l'attività dei propri uffici statistici secondo i propri bisogni".
Ciò premesso, viene a questo punto in rilievo ai fini del
presente ricorso l'art. 21 del decreto legislativo impugnato. Questo,
infatti, nel suo primo ed unico comma, stabilisce che "Le direttive e
gli atti di indirizzo del comitato previsti dal sesto comma dell'art.
17 hanno ad oggetto:.................; c) i criteri organizzativi e
la funzionalità degli uffici di statistica delle amministrazioni
dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, nonchè degli enti e
degli uffici facenti parte del sistema statistico nazionale".
Dunque, quest'ultima disposizione legislativa riconosce al
Comitato di cui all'art. 17 (cioè ad una autorità pubblica diversa
dal Governo) un potere di indirizzo e coordinamento (se non
addirittura di direttiva) nei confronti della provincia ricorrente
per ciò che riguarda i criteri organizzativi e la funzionalità del
suo ufficio provinciale di statistica.
È palese come tale disciplina legislativa sia lesiva
dell'autonomia provinciale. Diversamente da quanto era stato
affermato dalla sentenza n. 242/1989 (per rendere costituzionalmente
giustificato il riconoscimento del potere di indirizzo dell'Istat) il
decreto delegato n. 322/1989 non ha affatto configurato il potere di
indirizzo e coordinamento in questione come un potere di
coordinamento meramente "tecnico", come tale avente per oggetto le
sole "metodologie statistiche", ma invecee come una espressione della
vera e propria funzione di indirizzo e coordinamento statale nei
confronti delle attività amministrative regionali e provinciali,
onde si prevede appunto che esso può incidere addirittura proprio
sulla organizzazione e sul funzionamento, in generale, degli uffici
(statistici) regionali e provinciali: cioè su aspetti del tutto
estranei al coordinamento tecnico delle metodologie statistiche.
Ne risulta dunque violata, in primo luogo, la competenza della
provincia a disporre autonomamente in ordine alla organizzazione ed
al funzionamento dei propri uffici, ed a svolgere attraverso di essi
in modo autonomo l'attività statistica di propria competenza. Al
tempo stesso risultano violati i principi che presiedono
all'esercizio della funzione statale di indirizzo e di coordinamento
ed in particolare quello secondo cui la funzione di indirizzo e
coordinamento nei confronti delle regioni e delle province autonome
non può essere esercitato dall'autorità dello Stato diverse dal
Governo (cfr. da ultimo sentenze nn. 242 e 338 del 1989).
Infine, la impugnata disposizione dell'art. 21 del decreto
delegato n. 322/1989 è altresì viziata per eccesso di delega,
essendo in contrasto col principio o criterio direttivo dell'art. 24,
primo comma, lett. c), della legge n. 400/1989, secondo cui i poteri
di indirizzo e coordinamento dell'Istat nei confronti della provincia
ricorrente debbono essere limitati al solo "coordinamento tecnico".
Sotto questo profilo, si denuncia la incostituzionalità della
disciplina impugnata perchè adottata in violazione del combinato
disposto delle già richiamate norme statutarie, attributive delle
competenze provinciali in materia di attività statistica e di
organizzazione dei relativi uffici, e dell'art. 76 della
Costituzione.
3. - Violazione, da parte dell'art. 26, primo comma, del decreto
legislativo impugnato, delle stesse competenze provinciali già
precedentemente indicate, in relazione ai medesimi parametri di
costituzionalità.
Il primo comma dell'art. 26 del decreto legislativo impugnato
stabilisce che "Entro tre mesi dalla data di entrata in vigore del
presente decreto, le amministrazioni e gli enti di cui agli artt. 3 e
4 inviano alla Presidenza del Consiglio dei Ministri una relazione
sulla situazione degli uffici di statistica esistenti e sui
provvedimenti necessari per il loro adeguamento alle norme del
presente decreto. Entro i successivi tre mesi, le amministrazioni e
gli enti provvedono, anche sulla base delle eventuali direttive della
Presidenza del Consiglio dei Ministri, alla riorganizzazione o
istituzione degli uffici di statistica, secondo le norme del presente
decreto".
Fra le "amministrazioni e gli enti" cui si riferisce l'art. 26
sono ricompresi (in base al terzo comma dell'art. 3) le province, i
comuni, le camere di commercio, le u.s.l. e gli altri enti locali. Ne
risulta che, dunque, anche tali enti sono sottoposti alle direttive
della Presidenza del Consiglio dei Ministri relative alla
riorganizzazione o istituzione dei loro uffici di statistica.
Si è già detto come la provincia ricorrente, in quanto titolare
di funzioni proprie (e di funzioni "necessariamente" delegate) in
materia di statistica, esercita in piena autonomia le competenze
relative alla istituzione ed organizzazione dei propri uffici
statistici, anche ai sensi dell'art. 8, primo comma, n. 1, dello
statuto.
Da questo ne deriva che - per motivi analoghi a quelli già
richiamati a proposito della censurata disposizione dell'art. 21,
primo comma, lett. c) - anche il primo comma dell'art. 26 è
incostituzionale ove esso comporti il riconoscimento alla Presidenza
del Consiglio di un potere di direttiva (neppure, quindi, di semplice
indirizzo e coordinamento) relativamente alla riorganizzazione o
istituzione degli uffici statistici della stessa provincia
ricorrente. La qual cosa il tenore del combinato disposto dagli artt.
3 e 26, primo comma, non sembra escludere.
Ma se anche così non fosse, la impugnata disposizione dell'art.
26 è certamente incostituzionale e lesiva della autonomia
provinciale per il fatto che essa, in ogni caso, stabilisce che le
direttive in questione della Presidenza del Consiglio abbiano per
oggetto la riorganizzazione o istituzione anche degli uffici di
statistica della u.s.l. della provincia di Bolzano.
In tal caso, infatti, ne risulta lesa la competenza della
provincia ad organizzare concretamente le u.s.l. del proprio
territorio anche per quanto concerne l'esercizio di attività
statistiche, ed eventualmente ad istituire appositi uffici di
statistica delle uu.ss.ll. Competenza che è riservata alla provincia
in base agli artt. 8, n. 1, e 9, n. 10, dello statuto. La lesione
della competenza provinciale risulta poi tanto più evidente per il
fatto che - come si è già detto in precedenza - la provincia ha
già regolato con proprie leggi l'attività statistica nell'ambito
del Servizio sanitario provinciale, anche negli aspetti di competenza
delle uu.ss.ll.
Al riguardo osserviamo fin d'ora che sarebbe vano cercare di
giustificare la disposizione legislativa in questione sostenendo che
il potere da essa previsto sia espressione del generale potere di
indirizzo e coordinamento governativo sulle attività di competenza
propria della provincia. L'art. 26 prevede infatti un potere di
"direttiva" vincolante e puntuale, non un potere di indirizzo
coordinamento. In ogni caso, se anche si trattasse di quest'ultimo,
esso non sarebbe conforme ai principi che - secondo l'insegnamento di
codesta ecc.ma Corte - presiedono all'esercizio della funzione di
indirizzo e coordinamento in via amministrativa (fra l'altro non è
previsto l'intervento del Consiglio dei Ministri, nè vi è
predisposizione di criteri vincolanti; ma su ciò ci si riserva di
tornare, ove occorra, in successivi atti difensivi).

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare la incostituzionalità delle impugnate
disposizioni del decreto legislativo 6 settembre 1989, n. 322, come
meglio specificato in epigrafe;
Con ogni conseguenza di legge.
Roma, addì 18 ottobre 1989
Prof. avv. Sergio PANUNZIO - Prof. avv. Roland RIZ

89C1116