1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 3-11-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 600 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 agosto 1999
N. 600 Ordinanza emessa il 30 agosto 1999 dal Tribunale di Bologna nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Federazione Nazionale Lavoratori Elettrici CGIL ed altro e ENEL Sciopero e serrata - Sciopero nei servizi pubblici essenziali - Sanzioni per inosservanza dell'obbligo di preavviso minimo - Determinazione e applicazione nei confronti delle organizzazioni sindacali - Potere attribuito al datore di lavoro, sia pur con le garanzie derivanti dalla sent. n. 57/1995 della Corte costituzionale - violazione della liberta' sindacale e del diritto di sciopero - Incidenza sulla partecipazione dei lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del paese - Lesione dei principi di eguaglianza e di razionalita' normativa. - Legge 12 giugno 1990, n. 146, art. 4, comma 2. - Cost., artt. 3, commi 1 e 2, 39 e 40. (099C1060) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 3-11-1999)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza per la rimessione di questione
di legittimità costituzionale alla Corte costituzionale nei
procedimenti di cui ai n. 3180/1992 e n. 3458/1992; il primo promosso
dalla Federazione Nazionale Lavoratori Elettrici (FNLE) CGIL, nella
persona dei segretari territoriali di Bologna e della regione
Emilia-Romagna (avv.ti Alleva, Ferraro, Piccinini) contro l'ENEL
(avv.ti Ballarini, Donaudy Mastelloni, Persiani e Gentile); il
secondo promosso da Luigi Luccarini, difeso dagli avv.ti Alleva ed
altri contro l'ENEL, difeso dagli avv.ti Ballarini, Persiani ed
altri.
Svolgimento del processo
1. - Con ricorso depositato il 17 ottobre 1992 il segretario
territoriale di Bologna e il segretario generale dell'Emilia-Romagna
della Federazione Nazionale Lavoratori Elettrici (d'ora in avanti
FNLE) aderente alla CGIL, hanno chiamato in giudizio l'ENEL; hanno
esposto, tra l'altro, che il 18 settembre 1992 le confederazioni
CGIL, CISL, UIL avevano proclamato uno sciopero nazionale dei
lavoratori di tutte le categorie contro il contenuto del
decreto-legge, annunciato il giorno precedente dal Governo, sulle
pensioni e sui diritti dei lavoratori nel Servizio sanitario
nazionale.
L'attuazione dello sciopero era stata rimessa alle iniziative
sindacali delle regioni.
La FNLE dell'Emilia-Romagna aveva deciso di far partecipare i
lavoratori della categoria allo sciopero di quattro ore proclamato
per tutti i lavoratori della regione per il giorno 23 settembre 1992.
L'ENEL, che era stato informato dello sciopero e della
partecipazione ad esso dei suoi dipendenti, aveva comunicato anche
alla FNLE della regione di ritenere non legittimo lo sciopero dei
lavoratori della categoria fissato per il 23 settembre, a causa del
mancato rispetto del termine minimo di 10 giorni di preavviso dello
sciopero che avrebbe dovuto essere comunicato ai sensi dell'art. 2,
comma 5, della legge n. 146/1990, di regolamentazione del diritto di
sciopero nei servizi pubblici essenziali.
La FNLE aveva invece insistito nelle comunicazioni indirizzate
all'ENEL di ritenere legittimo lo sciopero indetto per il 23
settembre, con l'affermare che si trattava di sciopero politico, per
il quale non doveva essere applicato il termine di preavviso, ai
sensi dell'art. 2, comma 7 della legge.
La FNLE aveva chiesto all'ENEL di predisporre gli ordini di
servizio e quanto altro previsto dalla legge e dagli accordi
sindacali per i casi di sciopero; aveva poi fatto partecipare i
lavoratori aderenti allo sciopero, secondo le modalità già
comunicate.
Dopo lo sciopero l'ENEL aveva comunicato con lettere del 12 e del
13 ottobre 1992 alla FNLE della regione che avrebbe sospeso
l'accredito dei contributi dei lavoratori alla FNLE, trattenuti per
il mese di settembre, e che ne avrebbe disposto la consegna all'INPS.
L'ENEL aveva anche comunicato il 13 ottobre 1992 che avrebbe
sospeso per un mese il permesso sindacale retribuito ai sensi
dell'art. 26, legge n. 300/1970 di cui usufruiva Luigi Luccarini, in
quanto egli era stato "firmatario del comunicato di sciopero" per la
FNLE.
L'ENEL aveva anche inviato a tutti i dipendenti della regione,
prima dello sciopero, una lettera nella quale aveva detto che lo
sciopero del 23 settembre non era legittimo, a causa del mancato
rispetto del termine di preavviso previsto dalla legge.
Nella lettera del 12 ottobre l'ENEL aveva comunicato che non
intendeva applicare le sanzioni disciplinari previste dalla legge ai
lavoratori che avevano scioperato in quanto si era trattato del primo
caso di diffusa partecipazione ad uno sciopero dopo l'entrata in
vigore della legge n. 146/1990, e perchè ciò era stato chiesto
dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori.
I ricorrenti hanno sostenuto sotto vari profili di fatto e di
diritto che la proclamazione e l'attuazione dello sciopero dei
dipendenti dell'ENEL in Emilia-Romagna era stato legittimo, secondo
le disposizioni della legge n. 146/1990, mentre il comportamento
dell'ENEL era stato caratterizzato da antisindacalità ai sensi
dell'art. 28 legge n. 300/1970.
Queste le conclusioni precisate:
Dichiarare antisindacale il comportamento tenuto nei termini
descritti in narrativa e tradottosi in una prima fase nell'adozione
di una serie di comunicati intimidatori e di pressioni nei confronti
dei lavoratori iscritti alla FNLE e comunque dei lavoratori che hanno
partecipato allo sciopero del 23 settembre 1992, ed in una seconda
fase, in una serie di provvedimenti sanzionatori, ovvero di minaccie
di vario genere nei confronti del sindacato ricorrente e dei
lavoratori iscritti, in quanto contrastanti con i fondamentali
principi in materia di libertà ed attività sindacale;
ordinare alla società convenuta l'immediata cessazione dei
predetti comportamenti antisindacali provvedendo alla rimozione dei
loro effetti, con contestuale ordine anche per il futuro alla
società convenuta di astenersi dall'adottare analoghi provvedimenti
lesivi della libertà sindacale e del diritto di sciopero, ed in
particolare:
ordinare all'ENEL Compartimento di Firenze con sede in Firenze
Lungarno Colombo n. 54 e all'ENEL compartimento di Venezia D.D.
3488/U Calle larga Ragusei l'immediata revoca dei comunicati con i
quali ha dichiarato di voler trattenere i contributi sindacali sulle
retribuzioni del mese di settembre degli iscritti nell'ambito
regionale con conseguente devoluzione all'INPS degli importi di L.
30.111.820 e di L. 2.054.261, intimando all'ENEL di non devolverli o
comunque di corrispondere alla ricorrente FNLE i medesimi importi;
ordinare alla società convenuta la revoca del provvedimento di
sospensione dei permessi sindacali retribuiti al Segretario regionale
FNLE sig. Luccarini Luigi per la durata di tutto il mese di novembre,
con invito a prendere servizio presso la sua unità di appartenenza,
e conseguentemente consentirgli di utilizzare detti permessi a norma
di legge e di contratto;
ordinare all'ENEL di inviare comunicazione di annullamento o di
revoca delle lettere spedite ai singoli lavoratori partecipanti allo
sciopero del 23 settembre 1992. Si chiede altresi che il
provvedimento di accoglimento del ricorso venga pubblicato sui
maggiori quotidiani nazionali e locali ed affisso nei diversi uffici
della Società. Con condanna di parte convenuta alla rifusione di
spese competenze ed onorari, da distrarsi a favore dei sottoscritti
procuratori antistatari.
2. - L'ENEL si è costituito, ha contrastato sotto vari profili le
tesi e le domande della FNLE ed ha concluso per il rigetto delle
domande.
3. - Luigi Luccarini, dipendente dell'ENEL e segretario regionale
della FNLE-CGIL per l'Emilia-Romagna, con ricorso depositato il 29
ottobre 1992 ha esposto che egli usufruiva del permesso retribuito di
cui all'art. 26 della legge n. 300/1970 in relazione all'incarico
ricoperto. L'ENEL, con riferimento alla comunicazione da lui inviata
il 21 settembre all'ENEL, quale segretario regionale della FNLE, per
la proclamazione dello sciopero dei lavoratori organizzato per il 23
settembre, aveva disposto il 13 ottobre che avrebbe sospeso per il
mese di novembre il permesso retribuito, ai sensi dell'art. 4,
secondo comma della legge, in quanto lo sciopero era illegittimo
perchè non era stato applicato il termine di preavviso di 10 giorni.
La difesa ha sostenuto con diverse argomentazioni la legittimità
dello sciopero attuato il 23 settembre dai lavoratori della categoria
nella regione e al contrario la illegittimità della sospensione dal
permesso disposta dall'ENEL.
Queste le conclusioni precisate:
in via cautelare, previa riunione del presente procedimento nella
fase di urgenza con quello promossa dalla FNLE Regionale
dell'Emilia-Romagna e provinciale di Bologna, udienza già fissata
avanti al dott. Governatori in data 3 novembre 1992 ad ore 10,
ordinare alla convenuta continuare a riconoscere al ricorrente il
regime legale e contrattuale dei permessi retribuiti per incarico
sindacale, in modo da consentirgli di svolgere l'attività connessa
alla carica di segretario generale della FNLE dell'Emilia-Romagna, in
attesa della decisione sul merito;
nel merito: dichiarare illegittimo e nullo il provvedimento di
sospensione per un mese dai permessi sindacali retribuiti disposto
dall'ENEL a carico del ricorrente con la lettera del 13 ottobre 1992.
Con condanna di parte convenuta alla rifusione di spese competenze ed
onorari, da distrarsi a favore dei sottoscritti procuratori
antistatari.
4. - Disposta la comparizione delle parti anche nel procedimento di
urgenza ai sensi dell'art. 700 c.p.c., l'ENEL si è costituito ed ha
contrastato le domande.
5. - Nella udienza del 12 novembre il pretore ha ordinato all'ENEL
ai sensi dell'art. 700 c.p.c. di non dare applicazione alla
sospensione dal permesso retribuito e all'ordine impartito a
Luccarini di riprendere il lavoro nel mese di novembre.
6. - Nella trattazione dei due processi le parti hanno illustrato
le rispettive tesi, anche dopo la pronuncia delle sentenze n.
276/1993 e 57/1995 della Corte costituzionale, con le quali sono
state decise alcune eccezioni di legittimità della legge n. 146/1990
rilevanti nelle controversie. Motivi della decisione
7. - Il giudice ordina la riunione dei due procedimenti, ai fini
della trattazione delle eccezioni di legittimità costituzionale.
8. - Questo giudice ha dichiarato con più sentenze, anche nei
confronti dei lavoratori dell'ENEL e di tale ente, ed anche con
ordinanze emesse in questi stessi processi, di considerare non
suscettibili di rimessione alla Corte costituzionale le eccezioni
sollevate sulla necessità prevista dalla legge di una comunicazione
di preavviso da dare dieci giorni prima dello sciopero anche
politico-economico, come condizione per la sua legittimità.
Il giudice ha sollecitato le parti in entrambi i processi a dedurre
ulteriormente, dopo le decisioni pronunciate dalla Corte
costituzionale con le sentenze n. 276/1993 e 57/1995, sulla eccezione
sollevata dalla difesa dei ricorrenti che riguarda la attribuzione
alla impresa del potere di applicare le sanzioni previste dall'art. 4
della legge non solo ai lavoratori dipendenti, ma anche alle
organizzazioni sindacali e a coloro che usufruiscono dei permessi
sindacali, sia pure dopo e a seguito della procedura in
contradittorio con la Commissione di garanzia. Nei processi non si
pongono allo stato altre questioni di legittimità costituzionale.
La rilevanza
9. - Il giudice considera che sia stata accertata nei processi,
anche perchè apertamente riconosciuta con valore confessorio dai
convenuti, l'avvenuta violazione da parte della FNLE
dell'Emilia-Romagna della condizione posta dall'art. 2, comma 5 della
legge: l'obbligo per il sindacato che proclama uno sciopero,
nell'ambito di uno sciopero generale considerato politico-sindacale,
di darne comunicazione alla impresa che gestisce un servizio pubblico
considerato essenziale ai sensi della legge con un preavviso non
inferiore a dieci giorni.
10. - La applicazione delle sanzioni - consistite nella perdita e
nella devoluzione all'INPS della contribuzione sindacale trattenuta
ai lavoratori associati alla FNLE e nella sospensione per un mese del
permesso retribuito di cui usufruiva il segretario regionale della
FNLE, Luccarini, in quanto egli aveva firmato la comunicazione
inviata all'ENEL per lo sciopero - non venne preceduta dalla
"indicazione" della violazione ai sensi dell'art. 13, lett. c) e
dell'art. 4 della legge n. 146/1990, che deve essere data dalla
Commissione di garanzia, e nemmeno dal procedimento per la
valutazione dei fatti, in contradittorio con il sindacato, quali
previsti dall'art. 4 n. 3 della legge, per la diversa sanzione della
esclusione del sindacato dalle trattative, quali sono state ritenute
necessarie nella sentenza n. 57/1995 della Corte costituzionale, in
applicazione di norme della Costituzione.
11. - I difensori delle parti hanno sostenuto tesi divergenti ed
opposte sulla efficacia nelle controversie della decisione ora
ricordata della Corte costituzionale. I difensori della FNLE hanno
insistito nell'affermare la legittimità dello sciopero del 23
settembre 1992 e la illegittimità delle sanzioni irrogate e del
comportamento dell'ENEL; essi hanno insistito nell'eccepire la
illegittimità costituzionale dell'attribuzione alla impresa,
implicita nella legge n. 146/1990, del diritto-potere di applicare le
Sanzioni di cui all'art. 4, n. 2 e 3 alle organizzazioni sindacali e
ai sindacalisti, con riferimento alle norme dell'art. 3 della
Costituzione e ai principi di libertà sindacale e al riconoscimento
del diritto di sciopero di cui agli artt. 39 e 40 della Costituzione.
I difensori dell'ENEL hanno invece affermato la legittimità della
applicazione delle sanzioni; hanno provato che la Commissione di
garanzia, dopo la segnalazione datale dall'ENEL il 25 settembre sugli
scioperi attuati da propri dipendenti in varie regioni senza il
rispetto del termine minimo di dieci giorni di preavviso, aveva
deliberato il 1 ottobre 1992 di considerare necessario tale preavviso
"anche in caso di sciopero generale". I difensori dell'ENEL hanno
richiamato anche la deliberazione in data 11 maggio 1995: la
Commissione, nel prendere in esame le conseguenze della decisione
della sentenza n. 57/1995 della Corte costituzionale, aveva deciso -
in relazione agli scioperi, per i quali aveva già espresso
valutazioni negative prima della decisione della Corte costituzionale
e prima della applicazione delle sanzioni di cui all'art. 4, n. 2 da
parte della impresa - che non fosse necessaria la integrazione o la
reiterazione della procedura di valutazione in contradittorio ai fini
dell'intervento previsto.
12. - In ordine al contenuto e alla natura della sentenza n.
57/1995 della Corte costituzionale, alla luce della ricordata
deliberazione della Commissione di garanzia e della giurisprudenza
prevalente affermatasi nella materia, questo giudice considera
formalmente legale la applicazione delle sanzioni di cui si discute
nei due processi; giudica perciò che le domande proposte debbano
essere ritenute non fondate. In base a queste considerazioni giudica
perciò rilevante ai fini della decisione delle controversie la
eccezione sollevata dalla difesa dei ricorrenti. Ove venisse invece
esclusa dalla Corte la legittimità costituzionale della attribuzione
alla impresa del diritto-potere di applicare al sindacato le sanzioni
previste nell'art. 4, comma 2 e 3, sia pure nei termini di cui alle
importanti modificazioni apportate dalla Corte con le decisioni
contenute nella sentenza n. 57/1995, volte ad adeguare il sistema
sanzionatorio della legge ai principi di razionalità normativa e di
garantismo costituzionale, la risoluzione della controversia potrebbe
avere un esito diverso rispetto a quello prospettato. Da tali
considerazioni consegue la persistente rilevanza pregiudiziale della
eccezione nei due processi. La non manifesta infondatezza della
eccezione
13. - Le "zone oscure", le "incongruenze" e le "aporie" contenute
nelle disposizioni del sistema sanzionatorio della legge n. 146/1990
sono state ampiamente analizzate e messe in rilievo, anche con
specifici riferimenti alle ragioni che le avevano determinate, nei
vari commentari di dottrina pubblicati dopo la promulgazione della
legge, anche sotto il profilo della loro efficacia, alla luce delle
esperienze dei primi anni dalla sua entrata in vigore e di
funzionamento della Commissione di garanzia. A tali commenti si può
rimandare per avere un quadro delle "aporie" rinvenute nelle norme, e
per più estese e generali valutazioni delle numerose "incongruenze"
rilevate, talune delle quali avevano e tuttora conservano il
connotato della "rottura" con i principi costituzionali della
necessaria parità di trattamento di situazioni uguali o fortemente
simili, e della razionalità interna e di sistema della normativa.
Come esempio concreto di quanto si è detto si trascrive un brano -
tra i vari di analogo contenuto - tratto da un commentario scritto e
pubblicato nel 1993, prima cioè della sentenza del 20 febbraio 1995
n. 57 della Corte costituzionale e delle stesse ordinanze pretorili
che provocarono tale pronuncia. "Certo, il legislatore sarebbe stato
più coerente, se (per esempio) avesse subordinato - nei casi in cui
non c 'è di mezzo l'inosservanza di una precettazione -
l'applicabilità dell'intero apparato sanzionatorio ad una pronuncia
di accertamento e valutazione della Commissione od almeno avesse
attribuito a quest'ultima la prerogativa di irrogare sanzioni ai
soggetti collettivi come a quelli istituzionali. Viceversa, non solo
ne ha marginalizzato l'intervento, ma - pur considerando e
giustamente trattando sindacati ed enti erogatori di servizi pubblici
essenziali a stregua di parti nessuna delle quali ha la patente d'un
Robin Hood disinteressato - ha assegnato ai secondi il compito di
assumere iniziative sanzionatorie nei confronti dei primi". Si
rimarca soltanto come l'autore, oltre a segnalare le violazioni della
legittimità costituzionale, fece proposte di possibili soluzioni del
problema, che vennero fatte proprie dalla sentenza della Corte.
Nello stesso intento di collocare la questione nel quadro in cui si
inserisce si rammentano - anche se per necessità di sintesi in
maniera del tutto generica - le discussioni che sono in corso (per
gli aspetti politici, sindacali, istituzionali e giuridici) sulle
menzionate "incongruenze" delle disposizioni sanzionatorie della
legge n. 146/1990, che tuttora persistono pur dopo la sentenza n.
57/1995 della Corte costituzionale e pur dopo i ripetuti interventi
della Commissione di garanzia. In particolare si rileva come venga
segnalato che le "incongruenze" del sistema sanzionatorio della legge
concorrano alla scarsa o alla inadeguata efficienza dell'apparato
sanzionatorio posto a tutela dei diritti fondamentali, e rendano la
legge "inceppata": in questo senso anche la pubblica segnalazione del
Presidente della Commissione. È superfluo ricordare che le
discussioni sono ora accentuate in presenza delle proposte di legge
sottoposte al dibattito parlamentare.
14. - La Corte costituzionale, con la sentenza 28 gennaio 1991 n.
32, considerò naturale che l'art. 4, n. 1 della legge, rispetto alla
"nuova figura di illecito disciplinare, consistente nell'illegittimo
esercizio del diritto di sciopero" .... "non abbia inteso derogare
all'ordinario regime della competenza in materia disciplinare" nei
confronti dei lavoratori, dipendenti privati o pubblici che essi
siano.
Nella interpretazione del sistema sanzionatorio della legge, pur in
mancanza di ogni esplicita disposizione in proposito, è stato
ritenuto che competa alla impresa, nel cui ambito sia stato attuato
lo sciopero con modalità contrarie alle norme, il diritto di
applicare alle organizzazioni sindacali le sanzioni per le violazioni
previste dall'art. 4, comma 2 e 3. È stato anche deciso dalla Corte
costituzionale, che tale diritto-potere dell'imprenditore di
applicare sanzioni nei confronti delle organizzazioni sindacali è
eterogeneo rispetto a quello più specificamente e propriamente
disciplinare esercitabile nei confronti dei lavoratori subordinati, e
che è basato sul contenuto gerarchico del rapporto di lavoro.
Nella sentenza del 20 febbraio 1995 della Corte è stato affermato
che "il potere sanzionatorio è funzionale a garantire i servizi
minimi essenziali"; che "in esso non è ravvisabile un qualsiasi
profilo di autotutela" per la impresa; che il contenuto delle
sanzioni nei confronti del sindacato è idoneo "a penalizzarne la
funzione nonchè la riconoscibilità come interlocutore" e perciò a
compromettere la "garanzia della libertà sindacale posta dall'art.
39 della Costituzione", posto che "il datore di lavoro è portatore
di interessi potenzialmente contrapposti" a quelli del sindacato. In
relazione a tali considerazioni, anche con riferimento alla palese
disarmonia e difformità delle regole procedurali per l'applicazione
delle sanzioni di cui ai commi 2 e 3 dell'art. 4, la sentenza ha
affermato che la esigenza di rispetto della libertà sindacale
garantita dall'art. 39 della Costituzione rendeva necessaria la
introduzione di "un requisito minimo indispensabile per l 'insorgenza
del potere sanzionatorio", che lo sottraesse "nel momento genetico
alla unilaterale determinazione di un soggetto, portatore di
interessi potenzialmente contrapposti", anche per quanto attiene alla
fattispecie di cui all'art. 4, comma 2.
La sentenza ha escluso che il potere attribuito al datore di lavoro
("strumentale alla salvaguardia della finalità limitativa dello
sciopero", e "perciò collegato alla tutela di un interesse
pubblico"), potesse "in nessun caso essere lasciato al mero giudizio
del datore di lavoro, la cui discrezionalità nell'applicare le
sanzioni al sindacato deve perciò essere limitata dall'intervento
della Commissione", anche nel momento della valutazione della
esistenza della fattispecie sanzionabile.
Da tale considerazione la Corte ha tratto l'ulteriore conseguenza
che "la verifica dei presupposti per l'applicabilità della sanzione
deve restare quindi sempre affidata a quel soggetto super partes ad
alta competenza, che il legislatore ha configurato nella
Commissione".
15. - Quanto affermato e conseguentemente deciso dalla Corte
costituzionale con la sentenza del 20 febbraio 1995 n. 57
rappresenta, a criterio del giudice, la migliore e più coerente
argomentazione di sostegno del buon fondamento della eccezione
sollevata e della questione che si intende rimettere al giudizio
della Corte.
Possono soltanto essere aggiunte alcune sommarie integrazioni sul
problema specifico.
Infatti, per quanto appare dal contenuto delle norme applicabili
dopo la sentenza n. 57/1995, risultano sottratte alla impresa le
possibilità di promuovere e di decidere nel merito le sanzioni da
applicare alla organizzazione sindacale ai sensi dell'art. 4, commi
n. 2 e 3.
L'impresa conserva il diritto di denunciare i fatti perchè la
Commissione dichiari e indichi l'inizio della procedura.
Una volta avviato il procedimento l'impresa non dovrebbe avere il
potere di valutare i fatti risultati, ma solo quello di decidere -
una volta che la Commissione abbia espresso la propria valutazione -
se darvi o meno seguito e procedere alla applicazione delle sanzioni.
16.1. - Nella ordinanza del 7 maggio 1994 (Gazzetta Ufficiale n.
28 del 6 luglio 1994, pag. 9), con la quale il pretore di Pistoia ha
rimesso eccezioni alla Corte, in relazione al fatto che la legge
avesse affidato, all'impresa il potere sanzionatorio nei confronti
del sindacato non è stata sollevata questione di legittimità; il
giudice ha espresso il parere che fosse "conveniente affidarlo al
soggetto che ha già la diretta gestione dei beni (permessi e
contributi) sui quali operare la sanzione".
16.2. - Il pretore di Milano, nella ordinanza del 10 giugno 1994
(Gazzetta Ufficiale n. 38 del 14 settembre 1994, pag. 44), ha invece
sottolineato il contrasto tra il potere sanzionatorio affidato al
datore di lavoro nei confronti del sindacato ed il principio di
libertà sindacale dell'art. 39 della Costituzione, con le
espressioni che si trascrivono:
"Tale legge infatti conferisce alcuni poteri (di rilievo
pubblicistico) al datore di lavoro, quale interprete e agente dei
diritti degli utenti. In questo modo la legge, con l'obiettivo della
''salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente
tutelati'' (dalla rubrica), inevitabilmente altera però la parità
di due soggetti privati in conflitto, come sono per definizione
datori di lavoro e organizzazioni sindacali quando si giunge allo
sciopero. Uno dei due infatti finisce con il cumulare poteri pubblici
e poteri privati: una commistione mai augurabile, nella quale non si
può mai escludere che dietro atteggiamenti ultrarigorosi di tutela
dei diritti degli utenti si celi, magari inconsapevole, un intento di
far pesare l'investitura pubblica a proprio vantaggio nel conflitto
con l'altra parte privata (sindacato).
Tutto ciò per dire come la delega che secondo una ricostruzione la
legge dà al datore di lavoro nell'ambito della legge n. 146/1990
debba essere considerata come qualcosa di eccezionale, che va
contenuta in limiti strettamente necessari, in quanto, oltre un certo
limite, è potenzialmente lesiva di diritti anch'essi tutelati
costituzionalmente.".
Nonostante le puntuali considerazioni svolte il pretore ha
sollevato e rimesso alla Corte eccezioni solo per la incongruenza
normativa ravvisata nella mancanza di una procedura garantita, quali
sono state in parte accolte dalla Corte.
16.3. - In sostanza, da quanto si è detto si ricava che la Corte
costituzionale, di fronte alle eccezioni di cui alle ordinanze, ha
deciso nei limiti delle questioni che le sono state rimesse dai
Pretori: la sentenza del 20 febbraio 1995, n. 57 non ha deciso la
questione se fosse contraria alla Costituzione la attribuzione alla
impresa-datore di lavoro del diritto-potere di sanzionare il
sindacato per la violazione delle prescrizioni dell'art. 2 della
legge; ha ravvisato la illegittimità nei limiti e nelle regole di
esercizio di tale potere, con riferimento ai criteri di
ragionevolezza normativa interna alla legge e alle garanzie minime
ritenute "indispensabili" per il rispetto della libertà sindacale
assicurata dall'art. 39 della Costituzione.
La affermazione contenuta nella motivazione della sentenza ("che
sussista un'esigenza di funzionalità applicativa di tali misure per
investire del relativo potere il datore di lavoro ... ") non
rappresenta, a criterio del giudice, una decisione implicita della
questione, ma una constatazione - ripresa dall'ordinanza del pretore
di Pistoia - nella quale non è ravvisabile alcuna valutazione di
ordine istituzionale-costituzionale, ma solo una presa d'atto della
scelta fatta del legislatore.
17. - Dopo queste osservazioni, basate sui dati delle valutazioni
espresse dalla Corte nella sentenza e delle sue decisioni si indicano
sommariamente le norme e i principi costituzionali ritenuti di
riferimento per la questione di legittimità costituzionale della
norma implicita della legge con la quale è stato attribuito alla
impresadatore di lavoro il diritto-potere di irrogare le sanzioni
alle organizzazioni sindacali per le violazioni alle norme dell'art.
2, ascrivibili alle organizzazioni, sia pure nella misura che risulta
dopo le declaratorie della sentenza n. 57/1995.
18.1. - La principale norma di riferimento è l'art. 39 della
Costituzione.
La libertà sindacale assicurata è un principio essenziale per la
stessa configurazione e per la struttura della Repubblica
"democratica fondata sul lavoro".
È superfluo ricordare i molti sviluppi di tale garanzia di
libertà, per la nascita, la vita e la attività delle organizzazioni
sindacali.
18.2. - Va ricordato, tra l'altro, che il principio e le
applicazioni della libertà sindacale sono state richiamate in
numerose fonti ed accordi di diritto internazionale, cui l'Italia ha
aderito ed ha dato approvazione ed applicazione interna.
18.3.- Si rammenta quanto è stato scritto: "la norma non
garantisce soltanto contro interventi limitativi della libertà
sindacale da parte dello Stato, bensì opera anche nei rapporti
intersubiettivi di carattere privato ...", posto che "le forme più
vistose di manomissione della libertà sindacale possono riscontrarsi
non tanto nei rapporti tra i singoli e lo Stato, quanto in quelli
tra lavoratori e datori di lavoro".
Conformemente a quanto affermato nella sentenza della Corte il
giudice considera che la libertà delle organizzazioni sindacali
appare compromessa per il solo fatto della sottoposizione di esse al
potere giuridico sanzionatorio di carattere pubblico attribuito alla
impresa.
Anche se il diritto-potere sanzionatorio è attribuito alla impresa
allo scopo di assicurare la tutela dell'esercizio di diritti
essenziali della persona garantiti dalla Costituzione, ed è stato
limitato dalle decisioni della Corte contenute nella sentenza n.
57/1995, resta fondamentale che esso sia stato affidato al soggetto,
che rappresenta l'antagonista del sindacato, anche come datore di
lavoro gerarchicamente sovraordinato ai lavoratori dipendenti, che
trovano invece nel sindacato la rappresentanza e la tutela.
Si tratta, a criterio del giudice, della rottura o di una seria
compromissione delle ragioni di equilibrio e di bilanciamento
costituzionale tra organizzazioni e assetti sociali ed economici
rilevanti costituzionalmente.
19.1. - La libertà sindacale è stata strettamente collegata nella
Costituzione al diritto di sciopero; questo ha rappresentato e
tuttora costituisce - pur nelle modificazioni avvenute ed in atto -
il principale strumento di autotutela dei lavoratori e del sindacato.
Il riconoscimento costituzionale della libertà sindacale e della
libertà e del diritto di sciopero sono connessi, storicamente e
strutturalmente, sotto il profilo istituzionale e sotto quello
funzionale; la considerazione dell'uno non può prescindere
dall'altro, come è reso evidente anche dalla collocazione degli
artt. 39 e 40 della Costituzione.
19.2. - La possibilità di regolamentare per legge l'esercizio del
diritto di sciopero, e di disciplinare i comportamenti in proposito
delle organizzazioni sindacali non può comportare, tanto meno in
forma implicita, ma comunque significativa, la sottoposizione delle
organizzazioni sindacali al potere sanzionatorio delle imprese, anche
se conferita come potestà statale delegata per fini diversi dalla
autotutela delle imprese, nemmeno nei limiti di sostanza e di
procedura posti dalla legge n. 146/1990 e dall'intervento necessario
e garantista della Commissione di garanzia, quale era stato previsto
dalla legge e quale è stato ampliato dalla sentenza della Corte.
19.3. - Non corrisponde alla rilevanza costituzionale del rapporto
tra impresa e sindacato, nella situazione del particolare confronto
conflittuale costituito dallo sciopero, la apparente banalizzazione
della soluzione legislativa data, con l'affermare che il potere di
sanzione affidato al datore si ridurrebbe al fenomeno della
ritenzione da parte della impresa dei contributi sindacali trattenuti
ai dipendenti, da devolvere poi all'INPS.
Tale fatto costituisce soltanto il momento della esecuzione delle
sanzioni, la cui irrogazione ed applicazione in relazione allo
sciopero lede i principi fondamentali di cui si è detto, e non
soltanto sotto il profilo dell'"immagine".
20. - La garanzia costituzionale della libertà sindacale e le
correlate libertà e diritto di sciopero rimandano al principio
fondamentale della nostra Costituzione, che ne caratterizza la
natura, di. cui all'art. 3, secondo comma della Costituzione.
Ciò è stato riconosciuto anche dalla Corte costituzionale, tra
l'altro, nella sentenza del 27 dicembre 1974 n. 290: "lo sciopero è
un mezzo che ... è idoneo a favorire il perseguimento dei fini di
cui al secondo comma dell'art. 3 della Costituzione".
Non è superfluo richiamare tale principio, che costituisce una
delle basi del sistema sociale della Repubblica e il fondamento
stesso delle norme sulla libertà sindacale e sul diritto di
sciopero.
Sia consentito richiamare tale principio, anche in relazione alle
ripetute constatazioni sulla diminuita partecipazione - non solo dei
lavoratori - all'organizzazione politica, economica e sociale del
paese.
21. - Anche le norme e i principi di pari trattamento e di
razionalità normativa che trovano fondamento nell'art. 3, primo
comma della Costituzione vengono in considerazione per la rimessione
della questione.
A tale proposito non si prendono in considerazione le sanzioni
amministrative irrogabili ai sensi dell'art. 9 della legge, per la
inosservanza degli ordini dati nell'ambito della "precettazione"
prevista dall'art. 8 della legge, da parte delle stesse autorità che
hanno emesso gli ordini. Si mette invece in rilievo come l'art. 4,
comma 4 preveda per le specifiche violazioni delle prescrizioni della
legge n. 146/1990, attribuibili ai "preposti al settore delle
amministrazione" o ai "legali rappresentanti o preposti ... degli
enti e delle imprese ...", sanzioni amministrative pecuniarie, da
irrogarsi "con decreto del Ministero per la funzione pubblica, o
rispettivamente del Ministero del lavoro ..., su denuncia
dell'Ispettorato del lavoro". Per tali sanzioni si applicano le
regole della legge 24 novembre 1981 n. 689 sulla depenalizzazione e
sulle sanzioni amministrative in generale. La diversità di
regolamentazione tra le sanzioni irrogabili alle organizzazioni
sindacali e quelle ai responsabili delle violazioni compiute delle
amministrazioni e dalle imprese private viene segnalata non come
criterio di comparazione per una specifica denuncia di illegittimità
in questo senso (del resto la sentenza n. 57/1995 ne ha già dato una
applicazione nei limiti delle eccezioni rimesse), quanto per mettere
in risalto come soltanto nel procedimento introdotto dalla decisione
della sentenza n. 57/1995 della Corte, quale estensione delle
disposizioni dell'art. 4, n. 3 e dell'art. 13 della legge, sia stato
previsto l'intervento, ritenuto più capace e imparziale della
Commissione di garanzia. Di fatto, dopo la sentenza n. 57/1995, la
Commissione di garanzia è stata collocata in un certo senso anche al
centro del sistema sanzionatorio della legge, come organo super
partes ma soltanto nei confronti delle organizzazioni sindacali.
Anche da ciò risaltano il contrasto e le contraddizioni già
denunciate.

P. Q. M.
Il giudice ritiene rilevante nei procedimenti la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 2 della legge 12
giugno 1990 n. 146, nella parte in cui implicitamente affida la
determinazione e la applicazione delle sanzioni previste nei
confronti delle organizzazioni sindacali dei lavoratori dipendenti al
datore di lavoro, sia pure nei termini e alle condizioni di cui alla
sentenza 20 febbraio 1995 n 57 della Corte costituzionale, per il
contrasto con le norme e i principi degli artt. 3, primo e secondo
comma, 39 e 40 della Costituzione, per le ragioni esposte nella
motivazione;
Ordina che la ordinanza sia comunicata alle parti e al Presidente
del Consiglio dei Ministri, e che sia notificata ai Presidenti dei
due rami del Parlamento;
Ordina la sospensione dei due giudizi e la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale, per il suo giudizio.
Bologna, addì 30 agosto 1999
Il giudice: Governatori
99C1060