1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 7-2-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 682 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 agosto 2006
Ordinanza emessa il 1° agosto 2006 dalla Corte dei conti - Sezione giurisdizionale per la Regione Sicilia - Palermo sull'istanza proposta da Candela Antonino contro il Ministero della difesa Previdenza e assistenza - Pensioni privilegiate ordinarie - Consulenza tecnica d'ufficio sulla dipendenza della malattia da causa di servizio affidato ad apposita Commissione medico-legale del Ministero della difesa presso la Corte dei conti - Composizione della Commissione stessa mediante ufficiali dell'Areonautica, della Marina e dell'Esercito - Violazione dei principi di terzieta', imparzialita' ed indipendenza del giudice estensibili al consulente tecnico d'ufficio - Incidenza sulla funzione giurisdizionale e sul principio di buon andamento dell'Amministrazione della Giustizia. - Legge 11 marzo 1926, n. 416, artt. 11, 11-bis, e 12; legge 22 dicembre 1980, n. 913, artt. 2, 3, 4, 5 e 6; decreto- legge 15 novembre 1993, n. 453, art. 1, comma 3, convertito in legge 14 gennaio 1994, n. 19. - Costituzione, artt. 3, 97, 108 e 111. (007C0104) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 7-2-2007)

LA CORTE DEI CONTI

Ha pronunciato la seguente ordinanza n. 247/2006 nel giudizio di
pensione civile iscritto al n. 23785 del registro di segreteria
promosso ad istanza di Candela Antonino, rappresentato e difeso
dall'avv. Paolo Villa, nei confronti del Ministero della difesa.
Visto l'atto introduttivo del giudizio depositato il 16 gennaio
2001.
Visti gli atti e documenti tutti del fascicolo processuale.
Udito alla pubblica udienza del 23 giugno 2006 l'avv. Paolo Villa
per il ricorrente; non rappresentato il Ministero della difesa.

F a t t o

L'odierno ricorrente, militare di leva della classe 1977,
riconosciuto idoneo, fu arruolato dal Consiglio di Leva marittima di
Taranto il 29 giungo 1995 e lasciato in congedo illimitato
provvisorio in attesa dell'avviamento alle armi.
Chiamato alle armi, giunse al corpo il 30 agosto 1996 e prestò
servizio presso Baricentro Taranto dal 29 agosto al 1° ottobre 1996 e
presso Maridist Roma dal 2 ottobre 1996 al 10 gennaio 1997, data di
collocamento in congedo per riforma.
In data 30 dicembre 1999 ha fatto pervenire al Ministero della
difesa domanda di pensione privilegiata ordinaria, allegando di avere
contratto per causa di servizio una «lombosciatalgia sx da sospetta
ernia discale», in conseguenza di un incidente occorsogli il 10
novembre 1996 durante l'operazione di scarico di alcune casse di
frutta e verdura destinate al magazzino cucina e vettovagliamento
della mensa del Ministero della difesa.
Il Ministero della difesa, effettuati gli accertamenti
medico-legali di rito, con d.m. n. 742 del 31 agosto 2000 ha respinto
la domanda ritenendo insussistente la dipendenza da causa di
servizio, su conforme parere contrario reso dalla C.M.O. di Marinferm
Augusta del 27 aprile 1999.
Avverso il suddetto provvedimento ha interposto gravame
l'interessato, chiedendo, tra l'altro, che fosse disposta prova per
testi al fine di accertare l'effettività dell'incidente lamentato e,
successivamente, che fosse acquisito parere medico-legale della
C.M.L. presso questa Corte.
Alla pubblica udienza di trattazione del 23 giugno 2006, non
rappresentato il Ministero della difesa, essendo stata già eseguita
la prova per testi, l'avv. Paolo Villa ha insistito in via
istruttoria per l'acquisizione del parere della C.M.L. e, nel merito,
per l'accoglimento del ricorso.

D i r i t t o

In via istruttoria la difesa del ricorrente ha chiesto che sulla
vicenda oggetto del presente giudizio sia acquisito il parere
medico-legale della C.M.L. del Ministero della difesa presso questa
Corte.
Con riferimento a tale richiesta questo giudice ritiene di
doversi dare preliminarmente carico di verificare la
costituzionalità delle norme che regolano tale strumento istruttorio
tipico del processo pensionistico innanzi alla Corte dei conti.
La Corte costituzionale ha già avuto modo di occuparsi della
questione, sia pure con riferimento al diverso profilo della
esclusività dello strumento qui considerato rispetto a quello più
generale della C.T.U. disciplinato dal codice di rito, ed ha
affermato che le norme di disciplina del processo davanti alla Corte
dei conti consentono di disporre l'insieme dei «mezzi istruttori»
offerti dalle «leggi di procedura civile» (art. 15, primo comma, del
r.d. 13 agosto 1933, n. 1038 e art. 26 del r.d. 13 agosto 1933,
n. 1038; art. 73 del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214) e non
escludono la consulenza tecnica d'ufficio prevista nel codice di rito
civile, considerato pure che l'art. 2, comma 4, del decreto-legge 15
novembre 1993, n. 453, convertito dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19
ha, peraltro, riconosciuto espressamente che «la Corte dei conti, per
l'esercizio delle sue attribuzioni, può [...] avvalersi di
consulenti tecnici», con previsione che si applica anche alla
giurisdizione in materia di pensioni, la quale, vertendo sopra un
diritto e non un atto autoritativo (sent. n. 8 del 1976 e sent.
n. 141 del 1981 della Corte costituzionale), non tollera limitazioni
nell'impiego degli strumenti di «ricerca della verita» al pari delle
altre sedi giurisdizionali poste per la tutela di identiche posizioni
giuridiche (sent. n. 146 del 1987 e sent. n. 251 del 1989».
A tali conclusioni il Giudice delle Leggi è pervenuto anche a
seguito del fatto che, in contrario, neppure potrebbe richiamarsi
l'art. 13 della legge 11 marzo 1926, n. 416, il quale prescrive che
la Corte dei conti deve «esclusivamente» rivolgersi al collegio
medico-legale istituito alle dipendenze del Ministero della difesa,
qualora ritenesse «necessario un ulteriore parere medico-legale od
un'ulteriore visita diretta del richiedente la pensione», in quanto
la disposizione concerne precipuamente le attribuzioni
giurisdizionali «in sede di liquidazione di pensione», non più
spettanti alla Corte dei conti a termini dell'art. 1 del r.d. 27
giugno 1933, n. 703 (Corte cost. ordinanza 16 aprile 1998, n. 131),
argomentazione, quest'ultima, disattesa da una parte assolutamente
minoritaria della giurisprudenza di questa Corte (cfr. Corte dei
conti, Sez. I Giur. Centrale d'appello, n. 179/2005) con
argomentazioni che, a fronte delle rigorose argomentazioni della
Corte costituzionale, appaiono a questo giudice del tutto prive di
pregio giuridico.
La facoltà delle sezioni territoriali della Corte dei conti di
avvalersi degli «ospedali militari o civili, aventi sede nella
regione» presso i quali richiedere «pareri medico-legali o
l'esecuzione di visite dirette ai fini dei necessari accertamenti in
ordine alle infermità denunciate dai ricorrenti» è stata introdotta
dall'art. 2, secondo comma, della legge 8 ottobre 1984, n. 658 (e poi
estesa dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19) allo scopo precipuo di
autorizzare la collaborazione tra tali organi, e questa disposizione
- secondo la stessa giurisprudenza contabile - è meramente
esplicativa «di alcuni dei mezzi istruttori latamente previsti
dall'art. 73 del testo unico approvato con r.d. 13 luglio 1934,
n. 1214 e dall'art. 15 del regolamento di procedura approvato con
r.d. 12 agosto 1933, n. 1038» (Sezione giurisdizionale per la Regione
Liguria, ordinanza 28 aprile 1995, n. 03/PN/95).
Per quel che riguarda la sezione giurisdizionale della Regione
Siciliana, poi, il Ministero della difesa ha ritenuto di dovere
apprestare un più specifico strumento collaborativo attraverso il
d.m. n. 36920 del 10 luglio 1989, con il quale dettando una
disciplina transitoria delle disposizioni di cui all'art. 12 della
legge 11 marzo 1926, n. 416 e della legge 22 dicembre 1980, n. 913,
norme entrambe relative al Collegio medico-legale del Ministero della
difesa, a seguito della sentenza n. 270 del 10 aprile 1988 della
Corte costituzionale, ha provveduto ad istituire una Commissione
medico-legale presso l'Ospedale militare di Palermo - composta da tre
ufficiali superiori medici titolari e tre supplenti - affinchè
questa sezione potesse disporre uno specifico organo di consulenza
medico-legale, commissione che per i propri compiti è autorizzata ad
avvalersi delle attrezzature e del personale specialistico dell'O.M.
di Palermo.
La predetta Commissione, per espressa disposizione contenuto del
citato decreto, è destinata a cessare la propria attività all'atto
della costituzione della sezione speciale del Collegio medico-legale
del Ministero della difesa distaccata permanentemente in Palermo,
presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la
Regione Siciliana.
Così configurato il quadro normativo se ne può dedurre che il
ricorso al parere della citata Commissione medico legale (C.M.L.) da
parte di questa sezione è supportato sia dalla legge 11 marzo 1926,
n. 416 (e più precisamente dagli artt. 11, 11-bis e 12) che dalla
legge 22 dicembre 1980, n. 913 (e più precisamente dagli artt. 2, 3,
4, 5 e 6), così come dall'art. 1, comma 3, del d.-l. 15 novembre
1993, n. 453, convertito in legge n. 19/1994 per la parte in cui
richiama l'art. 2, comma 2, della legge 8 ottobre 1984, n. 658.
Così enucleato il complesso quadro normativo di riferimento, non
può, però, farsi a meno di rilevare come il legislatore non abbia
apprestato, in quella sede, nessun meccanismo di tutela della
posizione di indipendenza e terzietà degli ufficiali chiamati a
comporre, in questo caso, la C.M.L., i quali mantengono inalterato il
loro rapporto di dipendenza gerarchica e piena appartenenza alla
rispettiva Forza Armata dalla quale provengono (Aeronautica -
Esercito - Marina), con tutto che consegue sul piano della redazione
delle note caratteristiche e delle periodiche valutazioni da parte
dei superiori alle quali tutti gli ufficiali sono soggetti.
Tale posizione nel caso in cui, come in quello di specie, la
controparte in giudizio sia lo stesso Ministero della difesa, non
può non far sorgere seri dubbi sulla imparzialità, indipendenza e
terzietà di coloro che sono chiamati ad esprimere un parere non solo
sull'operato di altri loro colleghi (C.M.O.) ma, cosa ancora più
grave, un parere che è destinato nella quasi totalità dei casi a
determinare l'esito del giudizio nei confronti dell'amministrazione
dalla quale essi stessi dipendono.
E tale situazione ha determinato in moltissimi casi le vibrate
doglianze del foro che tende sempre, per tali ragioni, a privilegiare
altri strumenti istruttori, quali la C.T.U., che offrono maggiori
garanzie di terzietà ed effettivo contraddittorio con le parti.
La circostanza, però, che lo strumento sia espressamente
previsto dal legislatore - peraltro a costo zero per il ricorrente ed
il sistema giustizia - impone che ad esso si possa (e si debba,
laddove espressamente il ricorrente lo richieda) fare ricorso con
idonee garanzie di terzietà, imparzialità ed indipendenza.
I principi di indipendenza e di autonomia della funzione
giurisdizionale, nonchè di buon andamento dell'amministrazione della
giustizia, e l'esigenza di tutela di tale valore di rilievo
costituzionale - già evidenziata dalla Corte costituzionale (sent.
n. 390 del 1991) che ha ritenuto prevalenti «la garanzia della
serenità e obiettività dei giudizi» e «la imparzialità e la
terzietà del giudice», non tocca solo la posizione del giudice ma,
in genere, di chiunque sia chiamato ad operare in posizione di
terzietà, quale il consulente tecnico d'ufficio (Corte
costituzionale, sentenza n. 298/1993).
Tali principi non possono non applicarsi anche ai componenti
della C.M.L. in questione, dovendosi perseguire la finalità di
assicurare la mancanza di ogni (pur minima) interferenza sulla
posizione di terzietà del giudice e del consulente per preservare la
indipendenza della funzione giurisdizionale quale strumentale
presidio del diritto di agire in giudizio.
Peraltro, la stessa Corte costituzionale ha avuto modo di
esaminare in epoca alquanto recente la questione di legittimità
costituzionale della composizione dei tribunali regionali delle acque
pubbliche nella parte in cui era previsto che ai predetti fossero
aggregati tre funzionari del Genio civile designati dal Presidente
del Consiglio superiore dei lavori pubblici e nominati con decreto
del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro
guardasigilli, ritenendo che in questi casi il legislatore è tenuto
ad assicurare le garanzie di indipendenza (sia giuridica che
economica) dei predetti «estranei», rafforzate ora dal nuovo testo
dell'art. 111 della Costituzione (legge costituzionale 23 novembre
1999, n. 2), applicabile ad ogni giudice ed in qualsiasi processo
(Corte costituzionale, sentenza n. 353/2002).
Invece, nella specie considerata dalla norma oggetto di quel
giudizio di costituzionalità il funzionario continuava a rimanere
incardinato nella amministrazione di appartenenza e quindi soggetto a
tutti i condizionamenti dovuti alla sua posizione di dipendenza
dall'amministrazione stessa, che ne gestisce lo stato giuridico ed
economico.
Gli anzidetti profili comportano, ad avviso del Giudice delle
Leggi, una violazione dei requisiti connaturali alle funzioni di
giudice indipendente ed imparziale e del conseguente principio che
per qualsiasi dipendente in servizio presso una amministrazione
pubblica, che sia parte in senso sostanziale (cfr. sentenza n. 158
del 1995; n. 2 del 1974; n. 27 del 1972) o che gestisca o concorra a
gestire un determinato settore di attività amministrativa, si
esigono particolari e puntuali garanzie (v. sentenza n. 49 del 1968)
di indipendenza e terzietà, anche attraverso una nuova e speciale
posizione di stato giuridico (cfr. sentenza n. 196 del 1982; n. 177
del 1973; n. 1 e n. 30 del 1967; n. 55 del 1966; n. 103 del 1964)
quanto il medesimo sia chiamato a funzioni giurisdizionali nella
stessa materia comunque affidata all'amministrazione di provenienza o
di codipendenza.
La nuova posizione di stato, che faccia cessare completamente il
rapporto precedente, recidendo i vincoli che legavano il funzionario
alla precedente amministrazione (cfr. sentenza n. 451 del 1989) e ne
instauri uno nuovo, deve escludere, in radice, qualsiasi possibilità
di condizionamenti. Tali condizionamenti, o stati di soggezione (v.
sentenza n. 196 del 1982), possono discendere sia da vincoli
gerarchici o comunque di sopravvivenza di rapporto (quanto meno di
servizio: v., per l'iniziale impostazione della Corte, sentenze n. 49
del 1968 e n. 30 del 1967) con la predetta amministrazione, sia dalla
possibilità di riconferma o reincarico (v. sentenze n. 49 del 1968;
n. 25 del 1976) affidata alla semplice iniziativa di organi
appartenenti alla amministrazione; sia dalla possibilità di
cessazione anticipata dalle funzioni a seguito di provvedimento
amministrativo discrezionale, ad esempio, trasferimento ad altra sede
(v. sentenza n. 33 del 1968).
Tali principi devono trovare applicazione anche nei confronti del
consulente del giudice e, se così non fosse, non si comprenderebbe
per quale motivo il legislatore al primo abbia esteso le cause di
astensione e ricusazione previste per il secondo.
Il sistema, pertanto, così come attualmente configurato,
sembrerebbe apparire in contrasto con gli artt. 108 e 111 della
Costituzione, in quanto non precostituisce alcuno strumento di tutela
e garanzia di indipendenza e terzietà dei militari membri della
prefata C.M.L.
Inoltre, la scelta operata fin qui dal legislatore di non
apprestare idonee garanzie di status agli ufficiali chiamati a
comporre la più volte citata C.M.L., appare in contrasto anche con
il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione e
con quello di cui all'art. 97, sotto il profilo della buona
funzionalità dell'amministrazione della giustizia.
La questione è rilevante al fine del decidere, poichè solo dal
non accoglimento della questione di costituzionalità nei termini qui
prospettati potrebbe profilarsi la possibilità di fare ricorso al
parere della C.M.L., evenienza che resterebbe, invece, preclusa,
dall'accoglimento dell'eccezione di costituzionalità nei termini
sopra delineati, almeno sino a quando il legislatore non avrà
provveduto nel senso auspicato.
In tale ultima ipotesi le parti e questo giudice dovranno,
invece, successivamente valutare l'opportunità di fare ricorso a
strumenti istruttori alternativi, anche se maggiormente onerosi, al
fine della definizione del processo.
Il processo deve, pertanto, essere sospeso ai sensi dell'art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87 e gli atti rimessi alla Corte
costituzionale per il giudizio di competenza.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 11, 11-bis e 12 della legge
11 marzo 1926, n. 416, degli artt. 2, 3, 4, 5 e 6 della legge 22
dicembre 1980, n. 913, dell'art. 1, comma 3, del d.-l. 15 novembre
1993, n. 453, convertito in legge n. 19/1994 per la parte in cui
richiama l'art. 2, comma 2, della legge 8 ottobre 1984, n. 658, in
relazione agli artt. 3, 97, 108 e 111 della Costituzione, nei termini
di cui in parte motiva.
Ordina la sospensione del giudizio in corso e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
Dispone che la presente ordinanza sia, a cura della segreteria,
notificata al ricorrente, al Ministero della difesa, alla Presidenza
del Consiglio dei ministri e comunicata al Presidente della Camera
dei deputati ed al Presidente del Senato della Repubblica.
Così deciso in Palermo, nella Camera di consiglio del 23 giugno
2006.
Il giudice unico: Zingale
07C0104