1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 6-12-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 750 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 agosto 2000
Ordinanza emessa il 22 agosto 2000 dal tribunale amministrativo regionale della Lombardia sul ricorso proposto da Ruggiero Antonio contro Ministero della giustizia ed altra Avvocato e procuratore - Esami di abilitazione per l'esercizio della professione - Giudizio espresso esclusivamente mediante punteggio numerico - Obbligo di motivazione - Esclusione secondo l'indirizzo interpretativo del Consiglio di Stato, non condiviso dal rimettente ma costituente "diritto vivente" - Lamentata ingiustificata deroga al principio dell'obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi previsto dalla legge anche per i pubblici concorsi - Incidenza sui principi di difesa in giudizio, di tutela giurisdizionale, di imparzialita' e buon andamento della p.a., per la difficolta' di conoscere e controllare le ragioni poste alla base del giudizio negativo e l'iter logico delle valutazioni compiute dalle commissioni esaminatrici - Richiesta di valutazione chiarificatrice alla Corte costituzionale. - Legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 3. - Costituzione, artt. 3, 24, 97 e 113. Invia subordinata (ove la Corte "ritenga conforme al dato normativo l'interpretazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990 quale risulta dal diritto vivente"): Avvocato e procuratore - Esami di abilitazione per l'esercizio della professione - Obbligo di motivazione - Esclusione - Violazione dei principi di uguaglianza, di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Lesione del diritto di difesa e del principio della tutela giurisdizionale. - Legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 3. - Costituzione, artt. 3, 24, 97 e 113. (000C1363) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 6-12-2000)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 3343 del 2000
proposto da Ruggiero Antonio, rappresentato e difeso dagli avvocati
Luca R. Perfetti e Rita Bernasconi, ed elettivamente domiciliato
presso lo studio dell'avv. Vincenzo Toscano in Milano, via Manara,
n. 13;
Contro il Ministero della giustizia e la commissione d'esami per
l'iscrizione all'albo degli avvocati della Corte d'appello di
Salerno, costituitisi in giudizio, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Milano presso i cui
uffici sono ope legis domiciliati in via Freguglia n. 1, per
l'annullamento, previa sospensione, del provvedimento della
commissione esaminatrice nella parte in cui dispone la non
ammissione del ricorrente alla prova orale, conosciuto dal
ricorrente a seguito di affissione all'albo in data 1o giugno 2000,
nonchè del verbale della sottocommissione recante il punteggio
numerico assegnato alle prove svolte dallo stesso, nonchè di ogni
altro presupposto, conseguente e comunque connesso e, per quanto
occorrere possa, di tutti gli atti endoprocedimentali della
commissione esaminatrice, particolarmente del verbale 25 novembre
1999 recante determinazioni dei criteri per la valutazione degli
scritti;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'avvocatura
distrettuale dello Stato;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore, alla C.d.C. il consigliere dott. Mario
Mosconi;
Uditi, altresì l'avv. Luca R. Perfetti per il ricorrente e
l'avv. Procchio per l'amministrazione;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:

F a t t o

Il dott. Ruggiero Antonio ha sostenuto presso la Corte d'appello
di Salerno le prove scritte degli esami di avvocato - sessione 2000
1999-2000, sulle quali la commissione d'esame ha espresso un
giudizio negativo, che ha impedito al ricorrente di essere ammesso
all'orale.
Per ottenere l'annullamento di tale valutazione l'interessato ha
adito questo tribunale con il ricorso in epigrafe, deducendo vizi
di violazione di legge e di eccesso di potere.
Si è costituito in giudizio il Ministero della giustizia,
contestando le tesi sostenute nel ricorso e chiedendone la
reiezione.
In occasione della camera di consiglio del 22 agosto 2000 il
tribunale ha accolto provvisoriamente l'istanza incidentale di
sospensione del giudizio in questione, ammettendo l'istante, con
riserva, a sostenere il colloquio.

D i r i t t o

1. - L'illegittimità dell'impugnato giudizio negativo viene
denunciata nel ricorso sia sotto il profilo dell'esiguità del
tempo impiegato dalla commissione esaminatrice per la correzione
degli elaborati nella seduta del 18 febbraio 2000 sia per difetto
di motivazione; si ottiene che detto giudizio, espresso
esclusivamente in forma numerica, attraverso voti, contrasta con il
principio generale enunciato dall'art. 3, comma 1, della legge 7
agosto 1990, n. 241, a tenore del quale: "Ogni provvedimento
amministrativo, compresi quelli concernenti l'organizzazione
amministrativa, lo svolgimento dei pubblici concorsi ed il
personale, deve essere motivato, salvo che nelle ipotesi previste
dal comma 2. La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e
le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione
dell'amministrazione, in relazione alle risultanze
dell'istruttoria".
Sulla questione dell'integrale applicabilità della norma citata
ai giudizi relativi agli esami di abilitazione professionale (e
segnatamente agli esami per accedere alla professione di avvocato)
questo Tribunale amministrativo regionale - sez. III, si è
ripetutamente espresso in senso favorevole, da ultimo con le
sentenze 3 giugno 1998, nn. 1154 e 1157 e 30 giugno 1998, n. 1521.
Ad analoghe conclusioni sono recentemente pervenuti anche il
Tribunale amministrativo regionale della Puglia - sezione di Lecce,
I sezione, nelle sentenze 25 marzo 1997, n. 207, 10 agosto 1996,
n. 617 e 27 marzo 1996, n. 119; ed il Tribunale amministrativo
regionale della Lombardia - sezione di Brescia nella sentenza 19
ottobre 1996, n. 990.
Il Consiglio di Stato ha, invece, adottato un contrario
orientamento che riconosce, nell'ambito che qui interessa, la piena
legittimità del giudizio espresso esclusivamente mediante un voto,
cisè attraverso un mero punteggio numerico; e tale posizione viene
giustificata sostenendo, da un lato, che il voto sintetizza in
forma numerica il giudizio e contiene in sè la propria
motivazione, dall'altro che l'art. 3 della legge sul procedimento
amministrativo è applicabile alla sola attività propriamente
provvedimentale e non anche all'attività di giudizio conseguente a
valutazioni.
Detto consolidato orientamento è stato seguito, tra le altre,
nelle decisioni del consiglio di Stato, VI sezione 27 maggio 1996,
n. 747 e 15 ottobre 1993, n. 727; V sezione 19 settembre 1995,
n. 1323 (che ribadisce la validità dell'orientamento richiamato,
pur riconoscendo la necessità di motivazione del punteggio
negativo attribuito, in caso di unico candidato di un pubblico
concorso); C.G.A.R.S. 29 dicembre 1997, n. 583 e 29 luglio 1997,
n. 309 (che superano la precedente, isolata decisione di seguo
opposto n. 228 del 31 maggio 1995); ed anche in sede consultiva il
consiglio di Stato si è espresso nel senso indicato allorchè, nel
parere 9 novembre 1995, n. 120 reso dall'adunanza, generale, ha
ritenuto opportuna la modifica dell'art. 12, comma 1, del d.P.R. 9
agosto 1994, n. 487 in tema di accesso ai pubblici impieghi, nel
senso che i criteri di valutazione nei concorsi devono essere
stabiliti al fine di "assegnare" e non di "motivare" i punteggi
attribuiti ai candidati, essendo la graduazione numerica un modo di
differenziare le valutazioni.
Detta modifica, che sembra avere espunto dall'ordinamento la sola
norma, seppure di rango secondario, che si poneva in obiettivo
contrasto con la menzionata, riduttiva lettura dell'art. 3 della
legge n. 241/1990, appare di tutto rilievo in relazione alla
particolare autorevolezza del'organo da cui promana: l'adunanza
generale del Consiglio di Stato è, infatti, chiamata a rendere
un'interpretazione potenzialmente vincolante per ogni successiva
lettura della norma, deliberando essa con la partecipazione di
tutti i componenti delle sezioni consultive e di quelle
giurisdizionali ex art. 17 del R.D. 26 giugno 1924, n. 1054.
L'importanza di detto avviso emerge anche dal fatto che esso pare
sottendere non solo l'inequivoco intento di difendere il previo
indirizzo interpretativo, ma anche quello di dare coerente risposta
all'avvertita preoccupazione per le difficoltà ricadenti
sull'amministrazione (e per essa sulle commissioni giudicatrici)
in dipendenza di un altrimenti non derogabile obbligo di
motivazione dei giudizi negativi espressi in sede di pubblici
concorsi ed esami.
In proposito non si può non sottolineare, tuttavia, che i valori
costituzionali che presiedono all'emissione del suddetto avviso
dell'adunanza generale sono quelli esclusivamente indicati
dall'art. 100, primo comma, della Costituzione e che lo stesso è
dunque diretta espressione della funzione primaria affidata da
quest'ultima norma al Consiglio di Stato, che è quella di rendere
allo Stato la consulenza giuridico-amministrativa e di garantire la
tutela della giustizia all'interno della pubblica amministrazione.
2. - Il diverso orientamento seguito da questa sezione rispetto a
quanto espresso dall'adunanza generale e dalle decisioni delle
sezioni giurisdizionali rese antecedentemente e successivamente al
ricordato parere, trova fondamento sul fatto:
che l'affermazione secondo cui il voto sarebbe espressione
sintetica, ma completa del giudizio, recante in sè la sua
motivazione, è tanto perentoria quanto insoddisfacente; se
significa che, ad esempio, un esame da "5" è un esame
insufficiente, essa si risolve in una mera tautologia; in realtà
il voto è un giudizio di cui sfugge la motivazione, perchè le
ragioni di una valutazione negativa (e la graduazione di questa)
possono essere le più diverse: errori concettuali e/o ortografici,
superficiale o confusa conoscenza della materia trattata,
inadeguatezza dell'esposizione, mancata comprensione del tema
proposto, incapacità di analisi e/o di sintesi, ed altre ancora;
ed una specifica, ancorchè sintetica enunciazione delle ragioni di
un giudizio non positivo corrisponde al generalissimo precetto di
clare lo qui consentendo al candidato un adeguato riscontro tra il
contenuto della prova svolta e la sua negativa valutazione: il che
può alternativamente condurre ad una consapevole reazione in sede
giurisdizionale ovvero all'accettazione del risultato, visto anche
in funzione di aiuto e di indirizzo per le scelte future;
che l'esigenza di conoscere il "perche'" di un voto può
essere soddisfatta solo quando esso è accompagnato da un giudizio
sintetico o trova illustrazione nella simbologia utilizzata nelle
correzioni apportate ad una eventuale prova scritta o, ancora,
quando può essere spiegato attraverso il raffronto con criteri di
valutazione predeterminati in modo puntuale e pressochè
matematico; in mancanza di tali elementi di raffronto l'esigenza
predetta resta insoddisfatta;
che il detto orientamento del Consiglio di Stato sembra anche
in contraddizione con i criteri che presiedono ad analoghe
valutazioni al termine del ciclo della scuola media inferiore e
superiore, ove gli articolati giudizi emessi dai consigli di classe
o dalle commissioni d'esame di Stato rendono palesi le ragioni
dell'attribuzione dei voti e della pronunciata maturità o non
maturità dei candidati;
che l'interpretazione dell'adunanza generale pare così
contrastare con l'esigenza di decifrabilità e dunque di
trasparenza delle valutazioni negative formulate dalle commissioni
esaminatrici negli esami di abilitazione, come parrebbe dimostrato
dalla loro totale insondabilità sul piano della giurisdizione
generale di legittimita': il che sembra nella specie tanto più
inaccettabile a fronte del dubbio avanzato nell'atto introduttivo
che il tempo dedicato alla correzione degli elaborati non sia stato
sufficiente a consentirne un equilibrato e maturo giudizio;
che la lettura dell'art. 3 della legge n. 241/1990
siffattamente emergente e confermata nel presente giudizio
dall'ordinanza emessa dalla sezione IV pare risolversi dunque in
strumento diretto a perseguire l'interesse alla sollecita
conclusione delle procedure di valutazione, epperò all'elevato
costo di una sensibile compromissione del grado di tutela
apprestato sul piano giurisdizionale dagli artt. 24 e 113 della
Costituzione, che fondano nel nostro ordinamento la stessa
essenziale garanzia dell'effettività della tutela giurisdizionale
sia per i diritti soggettivi sia per gli interessi legittimi (Corte
costituzionale 18 giugno 1997, n. 183);
che il valore costituzionale espresso dall'art. 100, primo
comma della Costituzione, così come rettamente interpretato dal
massimo organo di consulenza giuridico-amministrativa dello Stato,
sembra essersi, quindi, sovrapposto per la forza che deriva dal
parere di un organo costituito dalla totalità dei consiglieri di
Stato a quello ricavabile invece dai ridetti artt. 24 e 113, come
di fatto emerge dall'orientamento conforme e da reputarsi ormai
consolidato delle sezioni giurisdizionali, registratosi dopo
l'emissione del richiamato avviso dell'adunanza generale;
che l'apprezzamento di tutti gli interessi pubblici
coinvolti, già discrezionalmente ed insindacabilmente compiuto dal
legislatore nell'esercizio della massima espressione dell'indirizzo
politico con l'approvazione di norme di principio, qual è
sicuramente l'art. 3 della legge n. 241/1990, pare dunque essere
stato reiterato nell'esercizio di una funzione ausiliaria
dell'attività di Governo e per tale via surrettiziamente
modificato da quest'ultimo tramite il concorso del richiamato
avviso dell'adunanza generale, come paleserebbe la sopravvenuta
diversa riformulazione dell'art. 12 del d.P.R. 9 agosto 1994,
n. 487.
3. - Con riguardo, invece, alla tesi secondo cui l'art. 3 della
legge n. 241/1990, riferendosi ad "ogni provvedimento
amministrativo" e ricollegando la motivazione "alle risultanze
dell'istruttoria" farebbe esclusivo riferimento all'attività
propriamente provvedimentale e non anche a quella di giudizio,
conseguente a valutazione, essa appare egualmente confliggente con
lo spirito della norma; in una legge di principi sul procedimento
amministrativo, volta a garantire la trasparenza e l'imparzialità
dell'attività amministrativa, il generale obbligo di motivazione
di "ogni" provvedimento può essere escluso solo nei casi
espressamente previsti e cioè solo "per gli atti normativi e per
quelli a contenuto generale", a cui puntualmente si riferisce il
comma 2 della norma citata; e d'altra parte il primo comma utilizza
una terminologia varia, collegando l'obbligo di motivazione prima
al "provvedimento amministrativo", poi alla "decisione
dell'amministrazione": il che appare espressivo della volontà di
attribuire alla disposizione la più ampia portata.
Il collegio ritiene valide le argomentazioni appena richiamate,
che appaiono pertinenti al caso di specie, tenuto conto che il
giudizio contestato è stato espresso in forma esc1usivamente
numerica, che gli elaboratori del ricorrente non presentano alcuna
correzione e che i criteri di correzione enunciati nella relativa
seduta della commissione risultano generali ed astratti.
Tuttavia non può trascurare il fatto che anche le più recenti
decisioni adottate dal Consiglio di Stato in sede di merito (cfr.
sez. IV 9 aprile 1999, n. 538, che ha annullato la sentenza della
sezione III di questo Tribunale amministrativo regionale n. 1726
dell'8 ottobre 1997 pronunciata su un caso analogo a quello di cui
qui si controverte) e cautelare sono conformi al suo consolidato
orientamento, contrario a quello suindicato. Si deve dunque
riconoscere che, secondo il "diritto vivente" quale risulta dalle
decisioni emesse in sede d'appello, l'art. 3 della legge
n. 241/1990 (alla luce del quale vanno interpretate le disposizioni
sull'esame da avvocato contenute nel r.d. 22 gennaio 1934, n. 37 e,
in particolare, quelle di cui agli artt. 17-bis e 23 che utilizzano
il termine "punteggio") esclude dall'obbligo di puntuale
motivazione i giudizi espressi in sede di valutazione degli esami
di abilitazione professionale.
4. - In tali condizioni questo collegio ritiene di non poter
definire il ricorso semplicemente insistendo nel riproporre le
suesposte tesi, che integralmente condivide, senza farsi carico
dell'evidente contrasto con il "diritto vivente" in materia, quale
emerge dal pacifico orientamento del Consiglio di Stato, tenuto
conto del rilievo che esso presenta sotto il profilo nomofilattico.
L'indubbio vincolo costituito, di fatto, dal richiamato "diritto
vivente" non appare tuttavia sufficiente ad imporre a questo
giudice di adeguarsi all'indirizzo sinora avversato, atteso che
l'interpretazione dell'art. 3 citato seguita sul punto dal
Consiglio di Stato appare al collegio sospettabile di
illegittimità costituzionale.
Non resta allora che prospettare tali dubbi alla Corte
costituzionale per averne una valutazione chiarificatrice. E che il
giudice di merito, quando si trova di fronte ad indirizzi
giurisprudenziali consolidati da lui non condivisi sul piano
costituzionale, possa rivolgersi al giudice delle leggi è stato
ripetutamente riconosciuto dalla stessa Corte costituzionale, da
ultimo nelle sentenze 21 novembre 1997, n. 350, 21 luglio 1995,
n. 345, 6 aprile 1995, n. 110, 24 febbraio 1995, n. 58.
Nel caso in esame il collegio dubita della conformità a
determinate norme costituzionali dell'indirizzo interpretativo
dell'art. 3 della legge n. 241/1990 uniformemente seguito dal
Consiglio di Stato in rapporto alla formulazione e motivazione dei
giudizi relativi ad esami di abilitazione professionale (con
specifico riguardo agli esami per accedere alla professione di
avvocato). In particolare tali dubbi si prospettano:
a) in relazione all'art. 3 Cost., perchè non appare
ragionevole una disposizione normativa inserita nella legge
generale sul procedimento amministrativo che, mentre consacra il
generale principio dell'obbligo di motivazione, tra l'altro facendo
specifico riferimento a "lo svolgimento dei pubblici concorsi", ne
esclude l'applicazione a categorie di atti (nella specie i giudizi
sugli esami d'abilitazione) rispetto ai quali l'esigenza dei
destinatari di conoscere, attraverso un'idonea motivazione, le
concrete ragioni poste a fondamento della loro adozione non è
diversa, nè minore di quella dei soggetti interessati agli altri
atti amministrativi, se del caso egualmente esprimenti valutazioni
di natura tecnica, sicuramente vincolati all'osservanza della
norma;
b) in relazione agli artt. 24 e 113 Cost., perchè la non
soggezione all'obbligo di motivazione dei giudizi d'esame di cui si
discute, traducendosi nell'impossibilità per il singolo candidato
bocciato di conoscere e controllare le ragioni poste a base del
giudizio negativo, interdice ogni concreta tutela nella già assai
limitata sede della giurisdizione di legittimità, in cui al
giudice amministrativo è consentito il solo riscontro dell'iter
logico delle valutazioni di merito compiute dalle commissioni
esaminatrici; quando, al contrario, anche tale limitato sindacato
viene precluso di fronte al mero dato numerico del voto, non
illustrato, cioè spiegato da una almeno sintetica, ma concreta,
motivazione, la tutela così consentita dall'ordinamento si riduce
al solo riscontro di profili estrinseci e formali, quali quelli
inerenti al rispetto delle garanzie connesse alla collegialità
dell'organo giudicante ed alla sua composizione con una cospicua
riduzione del tasso di effettività dei giudizi nella sede generale
della legittimità;
c) in relazione all'art. 97 Cost., perchè la sottrazione di
una categoria di atti all'obbligo di motivazione appare
confliggente sia con il principio di imparzialità (evidentemente
meno garantito da un giudizio espresso in forma solo numerica), sia
con il principio di buon andamento dell'amministrazione, che in un
ordinamento modernamente democratico si traduce anche nella piena
trasparenza dell'azione amministrativa; nè le esigenze di
snellezza e speditezza del procedimento, pure riconducibili al
principio di buon andamento ex art. 97 Cost. e che sono pienamente
percepibili nel già ricordato avviso dell'adunanza generale,
posono essere ritenute prevalenti rispetto all'inderogabile
necessità di assicurare il più corretto rapporto tra cittadino e
amministrazione pubblica, essendo invece diversamente tutelabili
attraverso un'applicazione del principio dell'obbligo di
motivazione ragionevole e proporzionato ai richiamati obiettivi di
trasparenza e di tutela.
5. - In subordine, ove si ritenga conforme al dato normativo
l'interpretazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990 quale risulta
dal "diritto vivente" formatosi sul punto che riguarda il presente
giudizio, il collegio prospetta l'illegittimità del medesimo
art. 3, in rapporto ai parametri costituzionali più sopra
richiamati e per le ragioni già illustrate.
6. - Le questioni prospettate appaiono al collegio non
manifestamente infondate e sono sicuramente rilevanti, perchè
dalla loro risoluzione dipende l'accoglimento o meno del ricorso
sotto il denunciato profilo del difetto di motivazione.

P. Q. M.
Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza delle
questioni di legittimità costituzionale sopra illustrate, sospende
il giudizio sul ricorso n. 3343 del 2000 e ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
ministri e sia comunicata ai Presidenti delle Camere del
Parlamento.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 22 agosto
2000.
Il Presidente: Mariuzzo
Il consigliere relatore, estensore: Mosconi
00C1363