1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 28-8-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 358 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 aprile 2002
Ordinanza emessa il 23 aprile 2002 dal tribunale amministrativo regionale del Piemonte sul ricorso proposto da Zucca Giuseppe contro A.S.L. n. 8 di Chieri ed altra Sanita' pubblica - Regione Piemonte - Veterinari dipendenti dal servizio sanitario pubblico - Esercizio di attivita' libero-professionale - Divieto di titolarita' di strutture ambulatoriali private nonche' di svolgimento di attivita' professionali riguardo agli "animali d'affezione" - Irragionevolezza - Incidenza sul diritto al lavoro e sul principio della tutela del lavoro - Eccedenza dai limiti della competenza regionale - Riproposizione, sul presupposto della permanente rilevanza, di questione gia' oggetto dell'ordinanza della Corte n. 80/2002 di restituzione atti per sopravvenuta modifica dei parametri costituzionali. - Legge della Regione Piemonte 3 gennaio 1997, n. 4, art. 2. - Costituzione, artt. 3, 4, 35, 117 e 120. (002C0785) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 28-8-2002)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza, sul ricorso n. 888 del 1997
proposto da Zucca Giuseppe, rappresentato e difeso dall'avv.
Sebastiano Zuccarello e presso il medesimo elettivamente domiciliato
in Torino, via Magenta n. 36;
Contro l'Azienda regionale U.S.L. n. 8, in persona del Direttore
generale pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Mario
Vecchione e presso il medesimo elettivamente domiciliata in Torino,
corso Vinzaglio n. 4 e nei confronti della Regione Piemonte, in
persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore,
rappresentata e difesa dall'avv. Giulietta Magliona ed elettivamente
domiciliata in Torino, piazza Castello n. 165; per l'annullamento,
previa sospensione, dell'atto prot. n. 1183/DP/Vt del 7 aprile 1997,
con il quale il Servizio veterinario dell'Azienda regionale U.S.L. 8
di Chieri ha intimato al ricorrente di chiudere la struttura
ambulatoriale di cui lo stesso è titolare; di ogni altro atto
precedente, successivo o comunque connesso con quello impugnato con
il presente ricorso.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Piemonte e
dell'Azienda regionale U.S.L. 8;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore il dott. Italo Caso;
Uditi alla Camera di Consiglio del 17 aprile 2002 l'avv.
Zuccarello per il ricorrente, l'avv. Magliona per la Regione Piemonte
e l'avv. Vecchione per l'Azienda regionale U.S.L. 8.
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

F a t t o

Con atto prot. n. 66/DP in data 4 aprile 1997 l'Azienda regionale
U.S.L. n. 8 di Chieri richiedeva ai medici veterinari dipendenti di
segnalare i "programmi e tempi di massima del proprio impegno
professionale (art. 1, comma 2, l.r. n. 4/1997) nonchè l'opzione di
massima circa l'ambito (intra o extra murario) entro cui si intende
operare, con riferimento anche alle tipologie professionali
individuate nella l.r. n. 4/1997 (animali d'affezione, da reddito,
cavallo sportivo)". L'acquisizione di queste informazioni era
diretta, tra l'altro, all'accertamento di eventuali situazioni di
incompatibilità, a proposito delle quali si precisava essere
necessario adeguarsi alle disposizioni della legge reg. n. 4/1997
entro il 31 maggio 1997.
Indi con atto prot. n. 1183/DP/Vt in data 7 aprile 1997 il
Servizio veterinario della medesima azienda, rilevato che il
ricorrente risultava ancora titolare di struttura ambulatoriale
ubicata nel Comune di Castelnuovo Don Bosco, lo invitava a
regolarizzare la propria posizione, entro il successivo 18 aprile, in
conformità al disposto dell'art. 2 della legge regionale n. 4/1997,
che vieta l'attività professionale nell'ambito territoriale
dell'azienda sanitaria di appartenenza e preclude al veterinario la
titolarità di studio privato.
Avverso tale provvedimento ha proposto impugnativa l'interessato,
deducendo:
1. - Questione di legittimità costituzionale.
Il ricorrente solleva questione di legittimità costituzionale
degli artt. 1, 2, 3 e 4 della legge Regione Piemonte 3 gennaio 1997
n. 4 per i seguenti motivi:
1) Contrasto della disposizione contenuta nell'art. 2, comma
1, della legge reg. n. 4/1997 con l'art. 120, comma 3, della
Costituzione.
La normativa regionale, nel disciplinare l'attività
libero-professionale dei veterinari dipendenti dal servizio sanitario
nazionale, ha posto il divieto di svolgimento di tale attività
nell'ambito territoriale dell'Azienda sanitaria di appartenenza.
Tuttavia, trattandosi di limitazione che non appare immediatamente
riconducibile all'esigenza di evitare la riunione nella medesima
persona delle figure del "controllore" e del "controllato", e quindi
all'obiettivo di scongiurare situazioni di conflitto derivanti
dall'esercizio delle funzioni pubbliche affidate ai veterinari, il
criterio territoriale appare ingiustificato, tenuto conto dell'avviso
espresso in proposito dal Consiglio di Stato in sede consultiva (Sez.
I, 20 ottobre 1993 n. 985), circa la necessità che il sistema delle
compatibilità si fondi sulla individuazione in concreto delle
situazioni pregiudizievoli per i fini istituzionali del servizio
sanitario nazionale, a prescindere da un generico riferimento
all'ambito territoriale. Pertanto il divieto imposto dalla legge
regionale risulta arbitrario e si pone in netto contrasto con il
precetto di cui all'art. 120, comma 3, della Costituzione, a norma
del quale la regione non può porre limiti di carattere territoriale
al diritto dei cittadini di esercitare la loro attività
professionale o di impiego.
2) Contrasto degli artt. 1 (comma 2 e 3), 2, 3 e 4 della
legge regionale n. 4/1997 con gli artt. 4, comma 1, e 35, comma 1,
della Costituzione.
Il sistema di divieti, controlli e condizioni predisposto dalla
legge regionale n. 4/1997 esclude in concreto l'effettiva
possibilità di esercizio della libera professione da parte dei
medici veterinari dipendenti dal servizio sanitario nazionale, così
violando le norme di cui agli artt., 4 e 35 della Costituzione, che
tutelano il diritto al lavoro nelle sue varie modalità concrete di
esplicazione. Nè i limiti introdotti appaiono giustificati
dall'esigenza di evitare pregiudizi all'interesse pubblico. Si
consideri, infatti, che il divieto di essere titolare di struttura
ambulatoriale privata e di esservi legato da rapporto di lavoro
subordinato, relativamente all'attività sugli animali d'affezione
(v. art. 2), si traduce in un divieto assoluto di svolgimento di tale
attività, attesa la necessità che la stessa si svolga presso un
ambulatorio; senza che, poi, emergano ragioni idonee a giustificare
tale preclusione, posto che i servizi assicurati dai veterinari delle
aziende sanitarie sono diretti alla cura e alla profilassi delle
malattie relative agli "animali da reddito", sicchè alcun
pregiudizio può ipotizzarsi per il servizio sanitario nazionale
dallo svolgimento di un'attività professionale che riguardi gli
"animali d'affezione". Peraltro anche gli artt. 3 e 4 della normativa
regionale, disciplinando la libera professione per gli "animali da
reddito" e per il "cavallo sportivo", hanno l'effetto di sacrificare
ingiustificatamente il diritto costituzionale all'esercizio
dell'attività libero-professionale, ove si consideri che la stessa
è consentita solo se si verifica una "permanente o temporanea
carenza di veterinari libero-professionisti" (art. 3, comma 1), e
quindi è subordinata a circostanze che non attengono all'esigenza di
evitare gravi pregiudizi al servizio sanitario pubblico, quanto
piuttosto a situazioni che appaiono finalizzate soprattutto alla
tutela degli interessi dei veterinari libero-professionisti.
3) Contrasto delle disposizioni contenute negli artt. 1, 2, 3
e 4 della legge regionale n. 4/1997 con l'art. 4 della legge
n. 412/1991. con l'art. 47, n. 4, della legge n. 833/1978 e con
l'art. 36 del d.P.R. n. 761/1979. Violazione dell'art. 117, comma 1,
della Costituzione.
La normativa regionale è in contrasto con le disposizioni
statali in materia, ed in particolare con l'art. 4 della legge
n. 412/1991, con l'art. 47, n. 4, della legge n. 833/1978 e con
l'art. 36 del d.P.R. n. 761/1979. Detta disciplina affida al
legislatore regionale l'adozione di norme attuative, presupponendo
che non venga escluso in concreto l'esercizio dell'attività
libero-professionale, ma regolamentata la stessa in funzione della
salvaguardia degli interessi pubblici. Ne consegue che, avendo la
legge regionale piemontese introdotto limitazioni tali da precluderne
in concreto lo svolgimento, non sono stati rispettati i limiti
fissati dai principi fondamentali ricavabili dalle leggi statali, e
quindi si ravvisa l'ulteriore contrasto con l'art. 117, comma 1,
della Costituzione.
4) Contrasto degli artt. 1, 2, 3 e 4 della legge regionale
n. 4/1997 con l'art. 3, comma 1 e 2, della Costituzione. Disparità
di trattamento.
La normativa regionale viola anche l'art. 3 della Costituzione.
Infatti, l'introduzione di limitazioni sostanziali all'esercizio
dell'attività professionale dei veterinari dipendenti dal servizio
sanitario nazionale nell'ambito della Regione Piemonte ha determinato
una evidente disparità di trattamento tra medici pubblici e medici
veterinari pubblici, nonchè tra veterinari pubblici e veterinari
liberi professionisti, e ancora fra veterinari in servizio presso le
aziende sanitarie piemontesi e quelli di altre regioni. La violazione
del principio di uguaglianza emerge dalla considerazione
dell'inutilità ed arbitrarietà dei divieti contenuti nella legge
regionale, i quali non sono idonei a salvaguardare l'interesse
pubblico, favorendo esclusivamente i veterinari liberi
professionisti, rispetto ai quali i colleghi del servizio sanitario
nazionale, in modo del tutto immotivato, si trovano in posizione
deteriore.
II - Merito.
1) Violazione di legge. Eccesso di potere; illegittimità
derivata.
Gli indicati profili di illegittimità costituzionale viziano in
via derivata l'atto impugnato. La violazione delle norme e dei
principi costituzionali comporta altresì l'invalidità del
provvedimento per eccesso di potere, sotto il profilo
dell'ingiustizia manifesta e della disparità di trattamento. Inoltre
l'applicazione di una legge che favorisce in modo del tutto
ingiustificato i veterinari liberi professionisti potrebbe altresì
determinare il vizio di eccesso di potere per sviamento della causa.
2) Eccesso di potere; illogicità e contraddittorietà del
comportamento dell'amministrazione; violazione della prassi
amministrativa.
L'atto impugnato è altresì viziato da eccesso di potere sotto
ulteriori profili. Infatti l'intimazione di chiusura dell'ambulatorio
risulta adottata prima ancora che si fosse completata la fase
istruttoria avviata dalla stessa amministrazione con la richiesta di
informazioni circa la posizione del personale veterinario, sicchè il
provvedimento è stato assunto in violazione della procedura
individuata dall'Azienda, pregiudicando il buon andamento e
l'imparzialità dell'azione amministrativa. Inoltre il termine
fissato per la chiusura dell'ambulatorio (18 aprile 1997) risulta
illogicamente e contraddittoriamente anticipato rispetto sia al
termine per l'invio delle informazioni sollecitate a tutto il
personale veterinario (30 aprile 1997) sia al termine per uniformarsi
alla normativa di cui alla legge regionale n. 4/1997 (31 maggio
1997).
3) Violazione di legge; violazione dell'art. 7 della legge
n. 241/1990; violazione del principio di partecipazione collaborativa
dell'amministrato al procedimento.
L'aver intimato al ricorrente di chiudere immediatamente
l'ambulatorio privato, senza attendere il completamento della fase
istruttoria (ovvero l' acquisizione dei dati relativi alla posizione
dei vari medici veterinari dipendenti dall'azienda), ha determinato
altresì l'impossibilità per l'interessato di partecipare al
procedimento, in violazione dell'art. 7 della legge n. 241 del 1990.
Considerato che la richiesta di informazioni agli interessati si
poneva come comunicazione dell'avvio del procedimento, si doveva poi
consentire a tutti, e quindi anche al ricorrente, di far valere le
proprie ragioni nel corso dell'iter procedurale, astenendosi
dall'adottare prematuri atti lesivi.
Il ricorrente conclude dunque per l'annullamento dell'atto
impugnato, previa rimessione degli atti alla Corte costituzionale,
che invoca venga disposta già nella Camera di Consiglio fissata per
l'esame dell'istanza cautelare.
Si è costituita in giudizio la Regione Piemonte, resistendo al
gravame. Cori memoria del 13 maggio 1997 si è evidenziata
l'infondatezza della dedotta questione di legittimità costituzionale
della normativa regionale. II legislatore regionale si sarebbe
limitato a stabilire le modalità di esercizio della libera
professione da parte dei veterinari pubblici, in conformità ai
principi stabiliti dalla normativa statale, e soprattutto in ossequio
all'esigenza di evitare conflitti di interessi legati alle molteplici
funzioni affidate al personale veterinario del servizio sanitario
nazionale, nell'ambito di un'attività rivolta a tutelare -
attraverso le profilassi pianificate e il controllo degli alimenti di
origine animale - la salute umana e l'economia dell'intero comparto
agro-zootecnico.
Si è costituita in giudizio anche l'Azienda regionale U.S.L. 8,
opponendosi all'accoglimento del ricorso in quanto infondato.
Con ordinanza n. 518 in data 16 giugno 1997 questa Sezione ha
dichiarato rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge regionale
Piemonte 3 gennaio 1997, n. 4, e ne ha deferito il sindacato alla
Corte costituzionale; contestualmente ha sospeso l'efficacia
dell'atto impugnato fino alla Camera di Consiglio immediatamente
successiva alla comunicazione dell'esito del giudizio di
costituzionalità, in vista dell'ulteriore corso del processo
cautelare.
Con ordinanza n. 231, depositata in cancelleria il 19 giugno
1998, la Corte costituzionale ha disposto la restituzione degli atti
a questo Tribunale, invitandolo ad effettuare un nuovo esame della
rilevanza della questione di costituzionalità alla luce delle norme
sopravvenute in materia.
Con memoria del 14 luglio 1998 il ricorrente ha insistito sulla
perdurante sussistenza dei presupposti per la rimessione degli atti
alla Corte costituzionale, tenuto anche conto - relativamente allo
ius superveniens (art. 124, comma 1, lett. a), del d.lgs. 31 marzo
1998, n. 112) - del difetto di potere legislativo della Regione
Piemonte nella materia oggetto della presente controversia.
Con ordinanza n. 537 in data 25 luglio 1998 questa Sezione ha
nuovamente deferito la questione alla Corte costituzionale, con
contestuale sospensione dell'efficacia dell'atto impugnato.
Successivamente, in relazione ad un mutato quadro normativo, la
Corte costituzionale ha ancora una volta disposto la restituzione
degli atti al giudice a quo, al fine di vedere accertata la
perdurante rilevanza della questione (v. ord. n. 84/2000).
Con memorie in data 4 e 8 maggio 2000 le parti hanno insistito
sulle rispettive posizioni.
Con ordinanza n. 3 in data 26 maggio 2000 questa Sezione ha
ancora una volta deferito la questione alla Corte costituzionale, con
contestuale sospensione dell'efficacia dell'atto impugnato.
Indi, in ragione della sopravvenuta modificazione di due
disposizioni costituzionali, la Corte costituzionale riteneva di
dover nuovamente restituire gli atti al giudice a quo, al fine di un
riesame dei termini della questione alla luce del nuovo quadro
normativo (v. ord. n. 80/2002).
Alla Camera di Consiglio del 17 aprile 2002, ascoltati i
rappresentanti delle parti, il Collegio si è riservata la decisione
sull'istanza cautelare del ricorrente.

D i r i t t o

In servizio presso l'Azienda regionale U.S.L. n. 8 in qualità di
medico veterinario, il ricorrente impugna la nota con cui
l'amministrazione, rilevatane la titolarità di un ambulatorio
privato nell'ambito del territorio di competenza della medesima
azienda, lo ha invitato a far venir meno tale situazione entro il 18
aprile 1997. Assume l'illegittimità costituzionale della legge
regionale Piemonte 3 gennaio 1997, n. 4, in applicazione della quale
è stato adottato il provvedimento, giacchè la sopraggiunta
disciplina regionale avrebbe introdotto tali e tante limitazioni
all'attività professionale dei veterinari titolari di rapporto di
pubblico impiego da precluderne in concreto l'esercizio, in
violazione degli artt. 3, 4, 35, 117 e 120 della Costituzione.
Nell'attuale regime giuridico ogni preclusione alla libera
professione del personale veterinario dipendente pubblico dovrebbe
trovare giustificazione in concrete esigenze di tutela dell'interesse
alla massima funzionalità operativa del servizio sanitario
nazionale, sicchè ogni ulteriore limite determinerebbe una indebita
compressione del diritto al lavoro e del diritto all'uguaglianza di
trattamento rispetto al restante personale medico e al personale
veterinario di altre regioni, nonchè ancora una non consentita
riduzione dell'ambito territoriale in cui svolgere l'attività
professionale (atteso il divieto in tal senso posto al legislatore
regionale) e, comunque, l'esorbitanza della disciplina regionale dai
limiti fissati dalla normativa di principio. In ogni caso il
provvedimento impugnato sarebbe stato assunto prima del completamento
della fase istruttoria e senza alcun raccordo con i termini fissati
in via generale per uniformarsi alla nuova disciplina; nè sarebbe
stata consentita all'interessato la partecipazione al procedimento,
ai sensi dell'art. 7 e segg. della legge n. 241 del 1990.
Contesta la Regione Piemonte la fondatezza dell'assunto del
ricorrente, poichè le introdotte limitazioni allo svolgimento della
libera professione da parte del personale veterinario troverebbero
tutte fondamento nella necessità di scongiurare l' insorgenza di
conflitti di interessi legati al contestuale esercizio di funzioni
istituzionali e di attività professionale.
Occorre innanzi tutto definire il quadro normativo in cui si
inserisce la questione dedotta.
Nell'ambito della disciplina di riforma sanitaria l'art. 47 della
legge n. 833 del 1978 recava la delega al Governo per l'emanazione di
norme idonee a "garantire con criteri uniformi il diritto
all'esercizio della libera attività professionale per i medici e
veterinari dipendenti delle unità sanitarie locali ... Con legge
regionale sono stabiliti le modalità e i limiti per l'esercizio di
tale attivita'" (comma 3, n. 4). Successivamente, in attuazione della
delega conferita, si stabiliva che il "personale veterinario ha la
facoltà di esercitare l'attività libero-professionale, fuori dei
servizi e delle strutture dell'unità sanitaria locale, purchè tale
attività non sia prestata con rapporto di lavoro subordinato, non
sia in contrasto con gli interessi ed i fini istituzionali
dell'unità sanitaria locale stessa, nè incompatibile con gli orari
di lavoro, secondo modalità e limiti previsti dalla legge regionale"
(art. 36, comma 1, del d.P.R. n. 761 del 1979). Indi l'art. 4, comma
7, della legge n. 412 del 1991, sancito il principio per cui "con il
servizio sanitario nazionale può intercorrere un unico rapporto di
lavoro", ha disposto che "l'esercizio dell'attività
libero-professionale dei medici dipendenti del servizio sanitario
nazionale è compatibile col rapporto unico d'impiego, purchè
espletato fuori dell'orario di lavoro all'interno delle strutture
sanitarie o all'esterno delle stesse, con esclusione di strutture
private convenzionate con il servizio sanitario nazionale". Da ultimo
la Regione Piemonte ha inteso provvedere alla "regolamentazione
dell'esercizio dell'attività libero-professionale dei medici
veterinari dipendenti dal servizio sanitario nazionale" (legge reg. 3
gennaio 1997, n. 4), ribadendone in via di principio il diritto di
esplicare tale attività "al di fuori delle strutture pubbliche, al
di fuori dell'orario di servizio, al di fuori del plus orario, al di
fuori del lavoro straordinario" (art. 1, comma 1), ma
subordinatamente all'adempimento dell'obbligo di "segnalare al
direttore generale dell'azienda sanitaria regionale (ASR) di
appartenenza programmi e tempi di massima del proprio impegno perchè
l'ente possa accertare e valutare l'assenza di condizioni di
incompatibilita'" (art. 1, comma 2); incompatibilità che,
relativamente agli "animali d'affezione", riguardano l'attività
professionale esercitata nel territorio di pertinenza della "ASR
presso la quale il medico veterinario svolge il proprio servizio di
pubblico dipendente" (art, 2, comma 1), con contestuale divieto di
essere "titolare di struttura ambulatoriale privata" (art. 2, comma
2), e che, relativamente agli "animali da reddito", comportano il
generale divieto di svolgimento dell'attività professionale, salvo
che non "si verifichi una permanente o temporanea carenza di
veterinari libero-professionisti" (art. 3, comma 1), e comunque nel
rispetto di determinati programmi operativi e subordinatamente ad una
verifica di competenza del servizio veterinario regionale (art. 3,
comma 2 e 3).
La normativa statale richiamata si iscrive in quell'indirizzo
costantemente favorevole all'esercizio di attività professionali al
di fuori dell'ordinario rapporto di lavoro, che - in deroga alla
disciplina generale del rapporto di pubblico impiego, caratterizzata
dal principio di esclusività - è stato da sempre l'elemento
peculiare dello status del medico dipendente dal servizio sanitario
pubblico. Alla base vi è la convinzione dell'influenza positiva che
al pubblico dipendente può derivare dalla pratica professionale,
posto che l'espletamento di attività esterne ed aggiuntive valgono a
potenziarne le capacità operative, sì da giustificare il regime
differenziato riservato dal legislatore a talune categorie di
personale abilitato a svolgere anche la libera professione (v. Corte
cost. 23 dicembre 1986 n. 284, relativamente al personale docente
della scuola); per il personale medico, in particolare, trattandosi
di valorizzarne la professionalità, si persegue al contempo un
interesse della stessa struttura sanitaria pubblica. L'esercizio
dell'attività professionale non può però incidere negativamente
sull'osservanza del complesso dei doveri facenti capo al pubblico
dipendente, ovvero non può trasformarsi in un fattore di pregiudizio
del corretto assolvimento dei compiti d'ufficio. In tal senso
assumono rilievo i limiti posti dall'esaminata normativa, ovvero il
riferimento al possibile contrasto con gli interessi e i fini
istituzionali dell'amministrazione sanitaria.
Ciò posto, deduce il ricorrente che l'intervenuta disciplina
regionale si caratterizza per una indebita restrizione delle
possibilità di esercizio dell'attività libero-professionale da
parte dei veterinari addetti al servizio sanitario nazionale, in
contrasto con varie norme costituzionali.
La questione è rilevante e non manifestamente infondata, nei
limiti che si indicheranno.
La rilevanza ai fini del presente giudizio consegue alla
circostanza che il provvedimento impugnato è stato adottato in
diretta applicazione della normativa regionale sospettata di
incostituzionalità, sicchè l'eventuale espunzione dall'ordinamento
della predetta normativa comporterebbe l'accoglimento del ricorso e
la caducazione dell'atto lesivo. Tuttavia, poichè il provvedimento
concerne in particolare il divieto di svolgere attività
professionale nell'ambito del territorio dell'azienda sanitaria di
appartenenza, con connessa impossibilità di essere titolare di
struttura ambulatoriale privata (di qui l'intimazione a rimuovere
tale causa di incompatibilita), la controversia appare circoscritta
all'ipotesi di cui all'art. 2 della legge regionale n. 4/1997, ovvero
ai vincoli inerenti l'attività professionale per gli "animali
d'affezione". Pertanto la rilevanza della questione di
costituzionalità va limitata a tale disposizione della normativa
regionale, l'unica che incide sull'esito del presente giudizio.
Quanto alla non manifesta infondatezza della questione dedotta,
rileva il collegio, in linea con l'orientamento espresso dal
Consiglio di Stato in sede consultiva (v. Sez. I, 20 ottobre 1993
n. 985/1993), che la regolamentazione dell'attività
libero-professionale dei veterinari dipendenti del servizio sanitario
nazionale implica l'individuazione di "specifiche situazioni idonee a
determinare un grave e comprovato pregiudizio al servizio sanitario
pubblico, vietando ai medici veterinari quei comportamenti idonei a
realizzarli". Non operando nel settore il principio generale secondo
cui è interdetta qualsiasi attività professionale estranea al
rapporto di lavoro (giacchè suscettibile di dar luogo ad interessi
conflittuali con quelli inerenti la posizione di pubblico
dipendente), ogni deroga alla regola che consente la libera
professione medica deve trovare fondamento in ragioni direttamente
connesse alla primaria esigenza di garantire un efficiente servizio
assistenziale pubblico, ovvero deve tendere ad evitare che sia
negativamente condizionato l'assolvimento dei doveri d'ufficio, senza
tuttavia porre limiti ulteriori, e soprattutto senza tradursi in un
sostanziale annullamento delle effettive possibilità di esercizio di
tali attività aggiuntive, attraverso l'adozione di misure che in
concreto vanifichino il diritto astrattamente riconosciuto, In quanto
voluto espressamente dall'ordinamento come uno dei contenuti del
rapporto di impiego del personale medico, il diritto all'esercizio
della libera professione è riconducibile al diritto al lavoro
costituzionalmente protetto (artt. 4 e 35 Cost.), sicchè ogni
limitazione a tale facoltà si giustifica solo per la tutela di
valori costituzionali concorrenti (v. Corte cost. 2 giugno 1977
n. 103 e 23 dicembre 1993 n. 457).
Ne consegue che l'impossibilità di svolgere attività
professionale per gli "animali d'affezione" nel territorio
dell'azienda sanitaria di pertinenza, con contestuale divieto di
essere titolare di struttura ambulatoriale privata (art. 2 della
legge regionale Piemonte 3 gennaio 1997, n. 4), determina un grave
affievolimento delle facoltà professionali del veterinario senza
raccordarsi funzionalmente a specifiche esigenze della struttura
sanitaria pubblica. La titolarità di funzioni inerenti al servizio
sanitario nazionale non può evidentemente dar luogo ad un
generalizzato divieto di esercizio di attività private, benchè
limitato ad un determinato ambito territoriale, in quanto si viene in
tal modo a contraddire il principio che ammette alla libera
professione il veterinario dipendente pubblico. Va piuttosto ribadito
che i vincoli devono essere dimensionati in relazione al tipo di
attività svolte nell'ambito della struttura pubblica, e non anche in
riferimento al luogo in cui opera il veterinario. Il criterio
territoriale non soddisfa di per sè le esigenze che sono alla base
della necessità di disciplina dell'attività professionale del
personale medico, giacchè ne vanifica di fatto il diritto senza
razionalmente ricondursi all'obiettivo di assicurare l'ottimale
funzionalità del servizio sanitario pubblico. Nell'attuale
ordinamento prevale il criterio sostanzialistico della potenziale
situazione di conflitto, e quindi occorre procedere alla
individuazione in concreto delle situazioni pregiudizievoli per i
fini istituzionali del servizio sanitario nazionale, che va
considerato nella sua globalità e non nell'ambito delle singole
strutture in cui si articola (v. Cons. Stato, Sez. I, n. 985/1993
cit). Nè è decisivo il richiamo alle varie competenze in materia di
controllo e vigilanza, facenti capo ai servizi veterinari delle
aziende sanitarie, che indurrebbero i medici veterinari ad essere
controllori di stessi, posto che - una volta ammesso l'esercizio
della libera professione - non se ne può poi escludere in toto
l'ammissibilità, ma occorre piuttosto individuare le misure utili ad
evitare la sovrapposizione di ruoli nella medesima persona, tenendo
conto delle mansioni effettivamente assolte e dei settori operativi
cui si è assegnati, ed in tale ottica trame le conseguenze in ordine
alle modalità e ai limiti di esercizio dell'attività professionale.
In conclusione, la questione appare non manifestamente infondata
in relazione agli artt. 4 e 35 della Costituzione, giacchè l'art. 2
della legge regionale Piemonte 3 gennaio 1997 n. 4 risulta
ingiustificatamente preclusivo delle concrete possibilità di
esercizio della libera professione da parte dei veterinari dipendenti
pubblici, e quindi lesivo del diritto al lavoro costituzionalmente
protetto.
Per quanto concerne poi l'asserito contrasto con l'art. 3 della
Costituzione, nega il collegio che possa ipotizzarsi una disparità
di trattamento con i medici dipendenti pubblici da una parte e con i
veterinari libero-professionisti dall'altra, attesa l'evidente
diversità delle situazioni poste a raffronto; quanto, invece, alla
ipotizzata disparità di trattamento con il personale veterinario di
altre regioni, è da escludersi che altre normative regionali (o
anche l'assenza delle stesse) possano essere assunte a riferimento
per desumerne un'eventuale violazione del principio di uguaglianza.
Per contro, si deve dichiarare d'ufficio la non manifesta
infondatezza della questione, in relazione all'art. 3 Cost., sotto il
profilo della irragionevolezza di una normativa regionale che prima
ammette i veterinari all'esercizio dell'attività
libero-professionale (v, art. 1, comma 1) e poi ne restringe
contraddittoriamente le possibilità di esplicazione del diritto fino
a vanificarlo.
L'assenza di una ratio giustificativa legata alla tutela della
funzionalità operativa del servizio sanitario pubblico induce a
ritenere non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità anche in riferimento all'art. 120, comma 3, della
Costituzione, giacchè il divieto di esercizio dell'attività
professionale per gli animali d'affezione nell'ambito del territorio
dell'azienda sanitaria di appartenenza, privo come è di fondamento
in norme di rango costituzionale, viene a determinare un indebito
limite di spazio allo svolgimento della libera professione.
Vanno infine ritenuti sussistenti i presupposti per investire la
Corte costituzionale della cognizione della norma regionale in
riferimento all'art. 117 Cost., atteso che l'intervenuta disciplina
dell'attività libero- professionale dei veterinari dipendenti
pubblici appare discostarsi da principi fondamentali in materia,
quali si desumono dalla normativa statale esaminata, che - come si è
visto - ha inteso consentire in linea di massima l'esercizio della
libera professione, salvo regolamentarne le modalità di esplicazione
in relazione all'obiettivo di impedire l'insorgenza di situazioni di
pregiudizio al servizio sanitario pubblico. L'aver gravemente
compromesso il diritto allo svolgimento dell'attività professionale,
senza alcun ragionevole raccordo con le esigenze della struttura
pubblica, integra quindi l'inosservanza degli indirizzi fissati dal
legislatore statale, con conseguente violazione dell'art. 117 Cost.
Nè elementi significativi di novità rispetto all'esaminata
questione sono stati in un primo tempo desunti dal tribunale in
relazione alle norme sopravvenute in materia, quali individuate dalla
Corte costituzionale con l'ordinanza n. 231 (depositata in
cancelleria il 19 giugno 1998) - recante l'invito ad un nuovo esame
della rilevanza della questione di costituzionalità nel presente
giudizio -.
L'art. 1 del decreto-legge n. 175 del 1997 (convertito dalla
legge n. 272 del 1997) aveva riconosciuto al Ministro della Sanità
la competenza a definire le "caratteristiche dell'attività
libero-professionale intramuraria del personale medico e delle altre
professionalità della dirigenza sanitaria del Servizio sanitario
nazionale, le categorie professionali e gli enti o soggetti ai quali
si applicano le disposizioni sull'attività intramuraria", nonchè a
disciplinare l'opzione tra attività libero-professionale
intramuraria ed extramuraria, le modalità del controllo del rispetto
delle disposizioni sull'incompatibilità, le attività di consulenza
e consulto"; successivamente erano intervenuti due decreti
ministeriali, entrambi in data 31 luglio 1997, recante l'uno "le
linee guida dell'organizzazione dell'attività libero-professionale
intramuraria della dirigenza sanitaria del Servizio sanitario
nazionale" e l'altro la disciplina in materia di "attività libero
professionale e incompatibilità del personale della dirigenza
sanitaria del S.S.N." (l'art. 7 di quest'ultimo aveva fatto salva la
regolamentazione introdotta con il decreto ministeriale in data 11
giugno 1997, avente ad oggetto la "fissazione dei termini per
l'attivazione dell'attività libero-professionale intramuraria").
Ebbene, da tali norme non si evinceva un regime di incompatibilità
che si sovrapponesse o sostituisse a quello fissato con la legge
regionale piemontese, atteso che - come prescritto dall'art. l del
decreto-legge n. 175 - oggetto della nuova disciplina era
esclusivamente l'attività libero-professionale intramuraria (ed in
tal senso doveva essere conseguentemente inteso ogni vincolo
all'attività professionale ivi stabilito), mentre di quella
extramuraria si teneva conto ai soli fini della definizione delle
modalità di opzione tra l'una e l'altra e di controllo
dell'osservanza delle disposizioni sulle incompatibilità. Non si
ravvisava dunque alcuna innovazione normativa suscettibile di
incidere direttamente sulla posizione del ricorrente, ancora soggetta
- quanto ai limiti di esplicazione dell'attività professionale
esterna - alla legge regionale sospettata di incostituzionalità.
Per quel che concerne, poi, l'art. 124, comma 1, del d.lgs. 31
marzo 1998, n. 112 ("Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59"), a norma del
quale "sono conservate allo Stato le seguenti funzioni
amministrative: a) la disciplina delle attività libero-professionali
e delle relative incompatibilità, ai sensi dell'art. 4, comma 7,
della legge 30 dicembre 1991, n. 412, e dell'art. 1, comma 14, della
legge 23 dicembre 1996, n. 662; ..." , rilevava il Tribunale come la
disposizione non facesse altro che confermare una preesistente
competenza statale, rispetto alla quale la competenza regionale in
materia conservava un ruolo secondario, ovvero attuativo di principi
e norme stabiliti a livello statale. In questo quadro, quindi, la
disciplina regionale restava sottordinata ai criteri desumibili da
quella nazionale, e permanevano di conseguenza le perplessità
espresse a proposito della conformità della normativa denunciata
agli indirizzi fissati dal legislatore statale.
La Corte costituzionale ha poi richiesto un ulteriore riesame
della questione alla luce della normativa introdotta dal d.lgs. 19
giugno 1999, n. 229, recante "norme per la razionalizzazione del
Servizio sanitario nazionale, a norma dell'art. 1 della legge 30
novembre 1998, n. 419 (v. ord. n. 84/2000).
Senonchè, pur essendosi in tal modo provveduto ad una organica
disciplina del rapporto di lavoro "esclusivo" e di quello "non
esclusivo" dei dirigenti sanitari (v. art. 15 del d.lgs. n. 502 del
1992, così come modificato dall'art. 13 del d.lgs. n. 229 del 1999),
non riteneva la Sezione sostanzialmente mutato il quadro normativo di
riferimento circa i contenuti dell'attività libero-professionale
extramuraria (dispone l'art. 15-sexies: "Il rapporto di lavoro dei
dirigenti sanitari in servizio al 31 dicembre 1998 i quali, ai sensi
dell'art. 1, comma 10, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, abbiano
comunicato al direttore generale l'opzione per l'esercizio della
libera professione extramuraria e che non intendano revocare detta
opzione, comporta la totale disponibilità nell'ambito dell'impegno
di servizio, per la realizzazione dei risultati programmati e lo
svolgimento delle attività professionali di competenza. Le aziende
stabiliscono i volumi e le tipologie delle attività e delle
prestazioni che i singoli dirigenti sono tenuti ad assicurare,
nonchè le sedi operative in cui le stesse devono essere
effettuate"). Non vi era insomma ragione per ritenere che fosse
automaticamente venuta meno la previgente disciplina regionale,
perchè - in assenza di incompatibilità diretta e immediata con la
sopraggiunta legge statale, che non dettava nuove indicazioni in
merito - quella piemontese continuava a regolare la materia in ambito
regionale, definendo i limiti di esercizio dell'attività
libero-professionale esterna nelle ipotesi di non intervenuta opzione
per il rapporto di lavoro "esclusivo". Il ricorrente, d'altra parte,
risultava inquadrato tra i dirigenti abilitati allo svolgimento della
libera professione extramuraria (v. opzione dell'interessato in data
13 marzo 2000), e quindi aveva sicuramente titolo a vedere sindacata
la legittimità costituzionale della legge regionale nella specie
applicata.
La Corte costituzionale, infine, ha restituito ancora una volta gli
atti al tribunale, invitandolo a tener conto del nuovo testo degli
artt. 117 e 120 della Costituzione, quali risultanti dalle modifiche
apportate dagli artt. 3 e 6 della legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3
(v. ord. n. 80/2002). Ma, quanto al primo parametro normativo, deve
ritenersi che la questione, poichè direttamente connessa alle
funzioni tipiche del Servizio sanitario nazionale, sia riconducibile
alla materia della "tutela della salute", o quanto meno - in via
subordinata - alla materia delle "professioni", che l'art. 117, comma
3, Cost. inquadra nella "legislazione concorrente"; pertanto,
permanendo nella competenza dello Stato la determinazione dei
principi fondamentali, non vi è ragione per non considerare tuttora
rilevanti gli indirizzi fissati dal legislatore statale. Nè viene
meno il contrasto con l'art. 120 Cost., che vieta comunque alle
regioni di "limitare l'esercizio del diritto al lavoro in qualunque
parte del territorio nazionale" (comma 1), in tal modo riproponendo
la preclusione che si era ritenuta rilevante nel previgente regime, e
che pur in assenza dell'espresso riferimento al termine "professione"
è da considerare ancora adesso comprensiva di qualsiasi attività
lavorativa in senso lato, ivi compresa quella libero-professionale.
Ciò stante, si deve disporre l'immediata trasmissione alla Corte
costituzionale degli atti del giudizio, dichiarandone nelle more la
sospensione. Con separata ordinanza è stata pronunciata la
temporanea sospensione dell'atto impugnato, con rinvio dell'ulteriore
corso del processo cautelare alla conclusione del giudizio di
costituzionalità.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2 della legge Regione Piemonte 3 gennaio
1997, n. 4, in relazione agli artt. 3, 4, 35, 117 e 120 della
Costituzione, nei sensi di cui in motivazione.
Sospende il giudizio cautelare fino alla Camera di Consiglio
immediatamente successiva alla comunicazione dell'esito del giudizio
di costituzionalità, e ordina la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente della Giunta regionale
del Piemonte e sia comunicata al Presidente del Consiglio regionale
del Piemonte.
Così deciso in Torino, nella Camera di Consiglio del 17 aprile
2002.
Il Presidente: Montini
L'estensore: Caso
02C0785