1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 30-9-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 28 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 10 agosto 1992
N. 28 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 10 agosto 1992 (della regione Toscana) Finanza regionale - Trasferimento mediante emissione di vaglia del Tesoro alla regione Toscana di somme d'importo inferiore a quello richiesto in sede di prelevamento dal conto corrente infruttifero ad essa intestato per far fronte al reintegro della cassa regionale - Asserita indebita invasione della sfera di autonomia finanziaria della regione - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 155/1977, 94/1981, 162/1982, 307/1983, 242, 243 e 244 del 1985 e 742/1988. (Nota del Ministero del tesoro, Dir. gen. del Tesoro, div. VI, prot. n. 972463 dell'8 giugno 1992). (Cost., artt. 97, 117, 118 e 119). (092C0942) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 30-9-1992)

Ricorso per la regione Toscana, in persona del Presidente della
giunta regionale, rappresentato e difeso per mandato a margine del
presente atto dall'avv. Alberto Predieri e presso il suo studio
elettivamente domiciliata in Roma, via G. Carducci n. 4, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per conflitto di
attribuzioni in relazione alla nota del Ministero del tesoro,
direzione generale del tesoro, Div. VI, prot. 972463 dell'8 giugno
1992, ricevuta dalla Regione il 16 giugno 1992 con la quale, a fronte
di una richiesta della Regione di reintegro della Cassa Regionale per
complessive L. 234.300.000.000, è stata comunicata l'emissione di un
vaglia del tesoro (n. 1713) limitato a complessive L.
200.000.000.000.
1. - Con note del 12 maggio 1992, prot. n. 2319, 2320, 2321, 2322,
la regione Toscana, come previsto a seguito dell'introduzione del
sistema della tesoreria unica, richiedeva al Ministero del tesoro il
prelievo, dal conto corrente n. 440/22703 ad essa intestato,
intrattenuto presso la Tesoreria centrale dello Stato, della
complessiva somma di L. 234.300.000.000.
In particolare, L. 66.000.000.000 erano chiesti per il reintegro
della cassa ordinaria; L. 84.500.000.000 per il pagamento della spesa
per assistenza farmaceutica erogata nel mese di gennaio e suppletivi;
L. 79.000.000.000 per il pagamento della spesa per assistenza
farmaceutica erogata nel mese di febbraio e suppletivi; L.
4.800.000.000 per il pagamento della spesa per assistenza erogata nel
secondo trimestre 1992.
2. - A tale richiesta la Tesoreria centrale, in luogo di emanare
il relativo mandato di pagamento (atto dovuto, non avendo il
Ministero del tesoro alcun potere di sindacare la fondatezza o
congruità della richiesta della Regione, ai sensi della norme che
disciplinano l'attuale sistema di tesoreria unica), rispondeva con la
nota dell'8 giugno 1992, comunicando l'emissione di un vaglia per un
ammontare di L. 200.000.000.000, inferiore di L. 34.300.000.000 alla
richiesta della Regione.
3. - La nota in questione costituisce l'ultimo e non accettabile
elemento di una sequenza con cui la Regione ha dovuto da tempo, suo
malgrado, fare i conti.
Come dimostrano gli atti che si depositano, altre volte in passato
il tesoriere ha rifiutato di evadere le richieste di prelievo della
Regione con la necessaria precisione e corrispondenza tra il
richiesto e l'erogato. Così, a fronte della richiesta prot. 2371 del
12 settembre 1990, per L. 70.000.000.000, è stato emesso vaglia di
pagamento per L. 50.000.000.000 (all. 1); a fronte della richiesta
prot. 2386 del 13 novembre 1990, per L. 47.000.000.000, è stato
emesso vaglia di pagamento per L. 30.000.000.000 (all. 2); a fronte
della richiesta prot. 2391 del 27 novembre 1990 per L.
50.000.000.000, è stato emesso vaglia del tesoro per L.
40.000.000.000 (all. 3); a fronte delle richieste prot. 2395 e 2392
del 14 dicembre 1990 e del 28 dicembre 1990, per complessive L.
154.000.000.000, è stato emesso vaglia del tesoro per L.
120.000.000.000 (all. 4); a fronte delle richieste prot. 2340 e 2341,
del 30 settembre e del 10 ottobre 1991, per complessive L.
175.500.000.000, è stato emesso vaglia di pagamento per L.
140.000.000.000 (all. 5); a fronte della richiesta prot. 2342 del 25
ottobre 1991, per L. 68.000.000.000, è stato emesso vaglia per L.
65.000.000.000 (all. 6); a fronte della richiesta prot. 232 del 16
gennaio 1992, per L. 59.000.000.000,è stato emesso vaglia per L.
20.000.000.000 (all. 7); a fronte della richiesta prot. 235/rag. del
20 febbraio 1992, per L. 60.000.000.000, ne sono stati accreditati
40.000.000.000 (all. 8); a fronte della richiesta prot. 2316 del 7
aprile 1992, per L. 59.000.000.000, ne sono stati accreditati
30.000.000.000 (all. 9); a fronte della richiesta prot. 2318 del 22
aprile 1992, per L. 66.000.000.000, è stato emesso vaglia per L.
30.000.000.000 (all. 10).
4. - I fatti ora ricordati e, da ultimo, la nota dell'8 giugno 1992
con la quale, a fronte di una richiesta di complessive L.
234.300.000.000, il Ministero del tesoro ha comunicato di aver
autorizzato l'emissione di un vaglia per una somma ancora una volta
inferiore (all. 11), configurano la più classica delle invasioni di
una competenza che è legislativamente e costituzionalmente garantita
alla Regione: quella di disporre prontamente delle proprie risorse
finanziarie quando esistono necessità di cassa.
Tale nota pertanto, sia per il suo contenuto, che testimonia la
non corrispondenza tra il richiesto e l'effettivamente erogato, sia
come atto che si inserisce nella sequenza arbitraria e illegittima
che abbiamo ricordato e documentato, non è conforme al sistema
costituzionale di riparto delle attribuzioni inerenti la potestà
finanziaria e di coordinamento della finanza statale e regionale, ed
è dunque costituzionalmente illegittima, oltre che produttiva di un
evidente e grave danno alla Regione, tanto dal punto di vista
economico-finanziario, quanto da quello politico-costituzionale,
avendo causato inefficienze nell'attività ed inadempimenti di
obbligazioni precedentemente assunte e riconosciute.
5. - Appare opportuno, per evidenziare il carattere illegittimo e
lesivo dell'atto in relazione al quale viene proposto il presente
conflitto di attribuzione, ricordare per sommi capi i principi che la
Corte ha evidenziato con riferimento al sistema della tesoreria
unica.
La prima occasione di contrasto fra Stato e regione è stata
originata da un invito, formulato dal Ministro del tesoro e dal
Ministro del bilancio, a richiedere l'apertura di un conto corrente
fruttifero presso la Tesoreria centrale, in cui far affluire i
versamenti effettuati dallo Stato a favore della Regione stessa. Il
conflitto di attribuzioni allora prospettato e dichiarato
inammissibile per il carattere non lesivo dell'atto impugnato, ha
consentito alla Corte di fissare alcune importanti coordinate di
quello che sarebbe stato quindi il sistema normativamente dato dalla
"tesoreria unica". Infatti, nella sent. 22 dicembre 1977, n. 155, se
si esclude da un lato che i "vistosi ritardi nei versamenti dovuti
all'amministrazione regionale" siano ascrivibili all'atto di invito
suddetto, si precisa d'altro lato che "non è pensabile che i conti
correnti fruttiferi presso la tesoreria centrale .. possano
legittimamente trasformarsi in un anomalo strumento di controllo
sulla gestione finanziaria regionale: che si presti a venire
manovrato in modo da precludere od ostacolare la disponibilità delle
somme occorrenti alle regioni stesse per l'adempimento dei loro
compiti istituzionali, nelle forme, nelle misure e nei tempi
variamente indicati dalla legislazione statale sulla finanza
regionale, in attuazione dell'art. 119 della Costituzione" Si noti -
è questione senz'altro di rilievo - che nelle proprie difese
l'Avvocatura dello Stato aveva chiesto fra l'altro la dichiarazione
di "infondatezza del ricorso, adducendo che da parte statale non vi
sarebbe stata l'intenzione di esercitare un controllo contabile sulle
somme versate alla regione, nè di ritardare i relativi versamenti".
6. - Con la successiva sent. 8 giugno 1981, n. 94, la Corte ha
stabilito che "l'art. 119 della Costituzione, pur affermando
l'autonomia finanziaria regionale, non impone affatto che le somme
spettanti alle regioni e defluenti dal bilancio dello Stato debbano
essere integralmente ed immediatamente accreditate alle competenti
tesorerie regionali, pur quando le regioni stesse dimostrino di
doversene servire per l'esercizio delle loro attribuzioni"; ma impone
senz'altro che i meccanismi suddetti non abbiano "di mira le singole
misure regionali di spesa, limitandosi a regolare i ritmi di
accreditamento dei fondi innanzi detti dalla tesoreria dello Stato
alle tesorerie delle regioni: per di più precisando che ciò deve
svolgersi sulla base ed in conformità delle previste esigenze ed
alle accertate disponibilità di cassa delle regioni" (la massima è
implicitamente ribadita nella sent. 8 giugno 1991, n. 95).
7. - A breve distanza di tempo è stata resa dalla Corte la
pronuncia riguardante fra l'altro la legittimità costituzionale
dell'art. 35 della legge 30 marzo 1981, n. 119, contenente una serie
di prescrizioni con le quali si disciplinano i modi con cui vengono
finanziate le unità sanitarie locali, le modalità attraverso le
quali esse possono usufruire del finanziamento loro accordato e
l'organizzazione del relativo servizio di tesoreria: si allude alla
sent. 22 ottobre 1982, n. 162.
Con notazioni che riprendono la precedente sentenza n. 155/1977
(in coerenza con le eccezioni prospettate dalle regioni ricorrenti),
la Corte puntualizza innanzi tutto, sul piano delle relazioni
costituzionali, il fondamento del modello organizzativo prefigurato
dalla legge, che risiede nel "coordinare la finanza regionale con
quella statale" in funzione di evidenti quanto indispensabili
economie di spesa. Del resto, "l'aver il legislatore creato in più
stretto coordinamento temporale fra il momento del prelievo dalla
tesoreria centrale e il momento della spesa effettuata dagli organi
erogatori del servizio sanitario risponde alla esigenza obiettiva,
nell'interesse dell'intera comunità nazionale, di un opportuno
coordinamento del flusso della spesa sanitaria con quello delle
entrate destinate a fronteggiarla. Tale coordinamento infatti si
risolve in definitiva in un minor costo per la finanza statale senza
per altro apportare alcun danno al funzionamento del servizio
sanitario nazionale". Quanto alle regioni, la "potestà di gestione
.. è pienamente rispettata quanto ne viene assicurata loro la piena
disponibilità, nel senso di poterne effettuare l'autonoma
utilizzazione quali che siano le modalità del relativo deposito".
8. - Orbene, non v'è dubbio che già a questo punto sarebbe
possibile formulare alcune considerazioni di principio, dal momento
che la Corte non ha mai dubitato del fatto che - ferma restando
l'esigenza di coordinare la spesa dei differenti livelli di governo
ex art. 119, primo comma, della Costituzione - in ogni caso la
regione non può subire aggravi nell'esercizio delle proprie funzioni
attraverso l'utilizzo di strumenti di coordinamento che incidono,
ledendola, sull'autonomia finanziaria e, di riflesso, pure su quella
legislativa ed amministrativa.
Senonchè, il punto è stato posto in rilievo in modo definitivo
dalla stessa Corte nella sent. 11 ottobre 1983, n. 307, nella quale -
nell'esordio della parte in diritto - ha richiamato le precedenti
menzionate pronunce e, in specie, la sent. 162/1982 là dove questa -
giudicando della legittimità dell'art. 40, primo comma, della legge
30 marzo 1981, n. 119, secondo cui è fatto divieto alla regione di
mantenere presso aziende di credito disponibilità depositate a
qualunque titolo "per un importo superiore al 12% dell'ammontare
delle entrate previste dal bilancio di competenza" - ha sottolineato
la circostanza che simile "tetto" "non preclude alle regioni la
facoltà di disporre delle proprie risorse, nel senso di valutarne
discrezionalmente la congruità rispetto alle necessità concrete e
di indirizzarle verso gli obiettivi rispondenti alle finalità
istituzionali, ma si limita a consentire il controllo del flusso
delle disponibilità di cassa".
Con la sent. n. 307/1983 sono state affrontate ulteriori questioni
- poste in particolare dall'art. 26 del d.l. n. 786/1981 (convertito,
con modificazioni, nella legge 26 febbraio 1982, n. 51) e dell'art.
4, quinto e sesto comma, della legge 26 aprile 1983, n. 130,
rispettivamente per gli esercizi 1982 e 1983 - di indubbio rilievo
perchè riguardanti non già il "tetto" delle disponibilità
suscettibili di essere conservate presso le aziende di credito,
bensì il "tetto" annuale per il complesso dei prelevamenti,
stabilito con riguardo ai fondi regionali propri indipendentemente
dalle effettive esigenze di cassa. Ebbene, per la fattispecie
differente (rispetto a quella decisa con la sent. n. 162/1982), la
Corte ha ritenuto che ciò configurasse una "sicura lesione degli
artt. 117, 118 e 119 della Costituzione", oltretutto perchè il
"tetto" imposto ai prelevamenti "fa riferimento a parametri .. che
prescindono da qualsiasi concreto rapporto con la struttura e con la
gestione del bilancio regionale di competenza per l'anno in corso,
con la dimensione delle entrate e delle spese ivi previste, con
l'entità dei residui attivi e passivi". Nè - ha obiettato il
giudice - è legittima la configurazione di un potere ministeriale di
"variare le scelte legislative, senza prestabilire alcun limite e
alcun criterio" (lo aveva già precisato nella sent. 162/1982), nè
lo è esigenza di ridurre le spese, visto che "il richiamo ad una
finalità di interesse generale, pur di così precipuo e stringente
rilievo, non può di per sè legittimare il ricorso, per il
conseguimento, a misure di contenimento della spesa pubblica che
incidano e vulnerino competenze ed interessi costituzionalmente
garantiti", mentre nessuna lesione dell'autonomia finanziaria
regionale discende dal carattere infruttifero dei conti correnti,
liberi o vincolati.
9. - Con le successive sentenze 29 ottobre 1985, nn. 242, 243 e
244, si è ribadito quanto segue:
a) la Corte ha innanzi tutto confermate le massime di cui alle
sent. n. 95/1981 e n. 162/1982 (così nella sent. n. 242/1985);
b) in sede di impugnazione di talune previsioni della legge 29
ottobre 1984, n. 720 (recante "Istituzione del sistema di tesoreria
unica per enti ed organismi pubblici" ) la Corte ha rigettato ancora
una volta le eccezioni presentate nei confronti di altro ma analogo
dettato normativo nel presupposto comunque - qui pure dichiarato
esplicitamente - che sia escluso a danno delle Regioni "il pericolo
di improvvisi vuoti di cassa, che pregiudicherebbero il buon
andamento dell'amministrazione e paradossalmente per fronteggiare le
spese indilazionabili". Ma, rigettata l'illegittimità della legge n.
720/1984 nel presupposto che "non si può affermare che il
'cosiddetto sistema di tesoreria unicà sia di per se stesso
produttivo di conseguenze siffatte, compromettendo l'indispensabile
speditezza delle erogazioni", si è precisato che le regioni potranno
sollevare nei confronti della prassi applicativa "conflitti di
attribuzione" (così nella sent. n. 243/1985): conflitti che tendono
ad evidenziare, quindi, il contrasto fra atti e comportamenti statali
e "il principale fondamento giustificativo della legge n. 720", che
"è rappresentato dal coordinamento finanziario" (ivi) (sent. n.
243/1985);
c) in sede di risoluzione dei conflitti di attribuzione
proposti nei riguardi delle disposizioni attuative della "tesoreria
unica", che "spetta alle regioni .. la piena ed immediata
disponibilità, in ogni momento, delle somme di loro spettanza
giacenti presso le rispettive sezioni di tesoreria provinciale dello
Stato", ciò in quanto il differente meccanismo contemplato dalla
normativa ministeriale "è tale da potersi ripercuotere in danno
dell'autonomia regionale di spesa".
Infatti - ha rilevato la Corte - "per non intralciare il ritmo
delle spese regionali, compromettendo l'indispensabile velocità di
erogazione e costringendo le regioni a far ricorso - in via
alternativa - ad indebitamenti sia pure di breve periodo, occorre
però che la reintegrazione delle quote dei proventi regionali
depositabili presso le aziende di credito sia resa possibile
continuamente e nei modi più solleciti, affinchè si possa fare
fronte ai pagamenti imprevisti senza intaccare gravemente od esaurire
del tutto le disponibilità in questione. Viceversa, le citate
prescrizioni ministeriali non tengono adeguato conto di simili
necessità, nè offrono rimedi sufficienti pur quando permettono,
'nel corso del mese, un ulteriore prelevamentò; tanto più che tale
operazione veniva consentita nel solo 'caso di esaurimento di tutte
le disponibilità comunque detenutè .. e non è ammessa tuttora al
di fuori del 'caso in cui ricorrano indifferibili esigenze di spesà
.., giudici delle quali finiscono per essere lo stesso Ministro del
tesoro oppure la Banca d'Italia. Le disposizioni impugnate violano
pertanto, nel medesimo tempo, l'autonomia finanziaria regionale
considerata sul versante delle uscite ed il principio informatore
dell'intera legge n. 720 - già messo in evidenza dalla decisione n.
243 del presente anno - per cui la piena ed immediata disponibilità
delle somme di loro spettanza, giacenti nelle relative contabilità
speciali, dev'essere garantita anche agli enti ed organismi inclusi
nell'annessa tabella B, quali sono appunto le regioni a Statuto
ordinario e speciale".
Affermazioni di tal genere non sono state finora smentite: anzi,
sono state confermate implicitamente dalle sent. 2 marzo 1987, n. 61
e n. 62 (che hanno sottratto al regime di "tesoreria unica" le
entrate regionali proprie rispettivamente della regione Sicilia e
della regione Trentino-Alto Adige), ed esplicitamente dalle sent. 30
giugno 1988, n. 742, la quale ha ulteriormente affermato il principio
per cui vanno assicurate "le esigenze e le garanzie inderogabili
dell'autonomia", escludendo "anomali strumenti di controllo sulle
gestione finanziaria regionale" ed eliminando gli "ostacoli alla
effettiva e pronta utilizzazione delle risorse a disposizione della
regione" (in tal senso, di riflesso, v. pure ord. 30 giugno 1988, n.
759).
10. - Pare indubitabile che la Corte abbia considerato le
differenti fattispecie sottoposte al suo giudizio (fra l'altro,
l'obbligo per le regioni di tenere le somme loro trasferite dallo
Stato sui conti correnti presso il Tesoro; l'imposizione di un limite
quantitativo alle disponibilità che le regioni possono tenere presso
i propri tesorieri; l'imposizione di vincoli alla entità delle somme
prelevabili dalle regioni da conti correnti, in assoluto e non più
in correlazione col fabbisogno nè con l'entità delle giacenze
presso il sistema bancario) ricercando un bilanciamento fra istanze
statali e regionali, definito nei termini seguenti:
a) il "sistema di tesoreria unica" è espressione della
potestà di coordinamento finanziario, riservata dall'art. 119, primo
comma, della Costituzione allo Stato; in specie, esso mira ad
impedire un ristagno di liquidità presso le regioni, causa di oneri
ulteriori per la finanza pubblica, disciplinando i "ritmi di
accreditamento" delle risorse regionali (v., fra l'altro, sent. n.
94/1981 e n. 162/1982);
b) il sistema di tesoreria unica" non deve "trasformarsi in un
anomalo strumento di controllo sulla gestione finanziaria regionale"
(sent. n. 155/1977, sistematicamente ripresa dalla giurispudenza
successiva);
c) in ogni caso, alla regione deve essere assicurata la "pronta
disponibilita'" delle proprie risorse collocate presso la tesoreria
dello Stato (sent. n. 162/1982, n. 243 e n. 244/1985), allo scopo di
evitare (proprio quel che è accaduto nel caso in esame) "il pericolo
di improvvisi vuoti di cassa, che pregiudicherebbero il buon
andamento dell'amministrazione e paradossalmente frusterebbero gli
intenti di cui mira la legge n. 720, imponendo alle regioni di
ricorrere ad onerose anticipazioni per fronteggiare le spese
indilazionabili" (sent. n. 243/1985);
d) un simile esito non lo si può giustificare neppure con "il
richiamo ad una finalità d'interesse generale", anche di "precipuo e
stringente rilievo", quando si "incidano e vulnerino competenze ed
interessi costituzionalmente garantiti" (sent. n. 307/1983);
e) se ciò accade, si ha una "sicura lesione degli artt. 117,
118 e 119 della Cost." (sent. n. 307/1983).
11. - L'orientamento assunto dalla Corte in materia dimostra con
tutta chiarezza la sussistenza dell'invasione di competenza
realizzata dal Ministro del tesoro quando ha accreditato somme in
misura ridotta rispetto alle richieste, determinando con ciò una
violazione, altre che delle disposizioni regolatrici del "sistema di
tesoreria unica" (della legge 29 ottobre 1984, n. 720, e successive
modificazioni e integrazioni, e delle leggi da questa richiamate,
esplicitamente o implicitamente), dell'art. 119 della Costituzione,
che ne è il fondamento, e di riflesso degli artt. 117 e 118 della
Costituzione, dal momento che le menomazioni finanziarie reagiscono -
data la loro strumentalità - sull'esercizio delle funzioni legisla-
tive e amministrative, condizionandone gli esiti: il che ha importato
altresì la lesione dell'art. 97 della Costituzione.
12. - Tutto ciò è già noto alla Corte, ed è stato recentemente
ribadito nel ricorso per conflitto di attribuzioni che la regione
Veneto ha proposto in relazione alla nota del Ministro del tesoro
dell'8 febbraio 1992, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 20 del
13 maggio 1992, 1a serie speciale.
Il caso adesso sottoposto alla Corte dalla regione Toscana è del
tutto analogo: cosicchè anche per esso valgono le osservazioni di
cui ai punti 5-11, già lucidamente svolte nel citato ricorso della
regione Veneto.
13. - L'art. 1, 4º comma, della legge n. 720/1984, stabilisce che
"il decreto ministeriale che, a norma del precedente secondo comma,
stabilisce le condizioni, i criteri e le modalità di attuazione
delle discipline previste dalla presente legge deve garantire agli
enti ed organismi interessati la piena ed immediata disponibilità,
in ogni momento, delle somme di loro spettanza giacenti in tesoreria
nelle contabilità speciali fruttifere e infruttifere".
In relazione a tale norma va sottolineato che rispetto alla
possibile obiezione secondo la quale, nel confronto tra la situazione
degli enti sottoposti al regime dell'accertamento nel sistema di
tesoreria unica (quelli della tabella A) e gli enti sottoposti al re-
gime del coordinamento (quelli della tabella B, tra cui le Regioni a
statuto ordinario), sembrava emergere paradossalmente un trattamento
più favorevole per i primi, almeno sotto il profilo dell'immediata
spendibilità delle somme accreditate sulle loro contabilità
speciali presso le tesorerie dello Stato, la Corte, nella sentenza n.
243/1985, ha escluso esplicitamente un pericolo di improvvisi vuoti
di cassa, affermando che "nemmeno può affermarsi che il sistema di
tesoreria unica sia di per se stesso suscettibile di determinare
improvvisi vuoti di cassa della Regione, imponendole di ricorrere ad
onerose anticipazioni per fronteggiare le spese indilazionabili,
giacchè, sebbene contenuta solo nel comma 4 dell'art. 1, con
riferimento agli enti inclusi nella tabella A, la norma che
garantisce la 'piena ed immediata disponibilita'' delle somme
giacenti nelle rispettive 'contabilità specialì, deve ritenersi
espressione di un principio generale applicabile a qualunque ente
contemplato dalla legge n. 270 e quindi anche alle Regioni, come
precisato fin dalla sentenza n. 94 del 1981".
Analogo principio la Corte ha ribadito anche di recente nella
sentenza n. 24 del 1991, affermando che "gli organismi pubblici
contemplati nella tabella B sono autorizzati a trattenere determinati
importi in numerario con un flusso di reintegro che ne consenta la
disponibilità piena ed immediata in ogni momento" (punto 1.1 del
diritto). E nella sentenza n. 244 del 1985 (con riferimento, è vero,
al più specifico caso dei limiti illegittimamente posti con decreto
ministeriale al diritto delle Regioni di effettuare prelevamenti
dalle contabilità speciali aperte presso le sezioni di tesoreria
provinciale dello Stato a reintegro dei limiti del 4% delle
disponibilità ivi giacenti, calcolato sull'ammontare delle entrate
del bilancio di competenza: ma ciò che conta è il principio che la
Corte formula, e che vale anche nel caso qui sottoposto alla Corte),
la Corte ha affermato, con argomentazioni di carattere e portata
generale, che "dato il regime introdotto dall'art. 40, comma 1, legge
n. 119 del 1981 e mantenuto in vigore dall'art. 2, comma 1, legge n.
720 del 1984, le operazioni di pagamento interessanti le Regioni non
possono effettuarsi direttamente sulle contabilità speciali aperte
presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato (come è
invece previsto dall'art. 1, comma 1, legge n. 720, quanto agli enti
ed organismi inseriti nell'annessa tabella A); ma debbono gravare
sulle disponibilità regionali depositate presso le aziende di
credito tesorieri o cassieri delle Regioni medesime. In questi
termini statutiva già l'art. 4 d.m. 11 aprile 1981, che non
consentiva - di regola - agli enti pubblici di cui agli artt. 25 e 31
legge n. 468 del 1978, se non 'prelevamenti mensili dai conti aperti
presso la tesoreria centrale dello Stato per il reintegro delle
disponibilita'' comunque contenute entro 'il limite massimo del 12%
dell'ammontare delle entrate del bilancio di competenzà. E nello
stesso senso dispone attualmente l'impugnato art. 5 dei decreti
predetti, salvo che i provvedimenti sono divenuti quindicinali,
mentre la quota da reintegrare è stata indubbiamente ridotta -
malgrado le contrarie deduzioni dell'Avvocatura dello Stato - dal 12
al 4%.
Per non intralciare il ritmo delle spese regionali, compromettendo
l'indispensabile velocità di erogazione e costringendo le Regioni a
far ricorso - in via alternativa - ad indebitamenti sia pure di breve
periodo, occorre però che la reintegrazione delle quote dei proventi
regionali depositabili presso le aziende di credito sia resa
possibile continuamente e nei modi più solleciti, affinchè si possa
fare fronte ai pagamenti imprevisti senza intaccare gravemente od
esaurire del tutto le disponibilità in questione. Viceversa, le
citate prescrizioni ministeriali non tengono adeguato conto di simili
necessità, nè offrono rimedi sufficienti pur quando permettono,
'nel corso del mese, un ulteriore prelevamentò; tanto più che tale
operazione veniva consentita nel solo 'caso di esaurimento di tutte
le disponibilità comunque detenutè (cfr. l'art. 5, comma 3, dei
d.m. 24 aprile e 2 giugno 1984) e non è ammessa tuttora al di fuori
del 'caso in cui ricorrano indifferibili esigenze di spesà (cfr,
l'art. 5, comma 3, del d.m. 5 novembre 1984), giudici delle quali
finiscono per essere lo stesso Ministro del tesoro oppure la Banca
d'Italia.
Le disposizioni impugnative violano pertanto, nel medesimo tempo,
l'autonomia finanziaria regionale considerata sul versante delle
uscite ed il principio informatore dell'intera legge n. 720 - già
messo in evidenza dalla decisione n. 243 del presente anno - per cui
la piena ed immediata disponibilità delle somme di loro spettanza,
giacenti nelle relative contabilità speciali, dev'esser garantita
anche agli enti ed organismi inclusi nell'annessa tabella B, quali
sono appunto le Regioni a Statuto ordinario e specialè (punto 2
diritto).
14. - Risulta ulteriormente confermata, da tali pronunzie della
Corte, l'inesistenza di un potere amministrativo statale - qual è
quello esercitato con l'attto in relazione al quale è stato
sollevato il presente conflitto - di sindacare e rifiutare,
totalmente o parzialmente o di ritardare, le richieste della regione
di provvedere all'emissione dei vaglia necessari a garantire alla
regione stessa la piena ed immediata disponibilità delle somme di
suo spettanza giacenti nella relativa contabilità speciale. La
contrazione delle erogazioni disposte dal Ministero a fronte delle
richieste regionali comporta il venir meno ad un atto dovuto, che
determina grave violazione dell'autonomia finanziaria regionale
considerata sul versante delle uscite, con violazione degli artt. 97,
117, 118 e 119 Cost.
15. - Nè potrebbe essere obiettato che l'atto in relazione al
quale viene proposto il presente conflitto in realtà non sussiste -
con conseguente inammissibilità del ricorso - dal momento che il
contenuto positivo dell'atto è solo quello di garantire alla Regione
l'emissione di un vaglia di L. 200.000.000.000, rispetto al quale
nessuna possibile lesione dell'autonomia costituzionale garantita
può essere lamentata.
In primo luogo, infatti, l'atto esiste, e va valutato -
trattandosi di una risposta ad una richiesta - in relazione a
quest'ultima. La richiesta era stata formulata per L.
234.000.000.000; la risposta viene esplicitamente fornita "in
relazione alla richiesta inviata alla scrivente"; per conseguenza, il
significato - lesivo o meno - della determinazione finale va colto
con riferimento al contenuto della richiesta: e se questa era
(com'era) formulata per L. 234.300.000.000, la risposta che si limita
a L. 200.000.000.000 è una risposta negativa per 34.300.000.000,
significativa pertanto di una autoaffermazione di un potere
discrezionale del Ministero di riduzione della richiesta, in
relazione al quale precisamente si configura la lesione che viene
fatta valere con il presente ricorso.
Il combinato della domanda e della risposta costituisce - con un
congegno ben noto al nostro diritto (basti pensare alla formazione
del titolo ingiunzionale) - l'autoaffermazione del potere
discrezionale che invade la sfera regionale pretendendo di sindacare
la domanda regionale. Ciò che non è consentito neppure se invece di
un rifiuto immotivato o lesivo fosse addotta una giustificazione per
un preteso coordinamento, che non trova nessuna copertura legale,
tanto più quando si consideri la riserva di legge su cui più volte
la Corte si è espressa.
In secondo luogo, quand'anche si potesse disconoscere (e non si
puo') l'inesistenza di un atto formale di rifiuto o di riduzione
della richiesta, e affermare semplicemente l'esistenza di un
comportamento ministeriale in tal senso, non per questo verrebbe meno
la possibilità e l'oggetto del conflitto. Come la Corte ha ricordato
nella sentenza n. 40 del 1977, atti idonei a provocare l'insorgenza
del conflitto "sono stati ritenuti così concreti provvedimenti
amministrativi, come regolamenti ed altri atti generali; così atti
di controllo, come pronunce giurisdizionali od atti connessi con
l'esercizio della funzione giurisdizionale (e poi ancora, tra gli
atti amministrativi: sia atti definitivi, sia atti preparatori; sia
atti formali ed esterni, sia atti interni, purchè esplicanti effetti
per i terzi, ed anche comportamenti concludenti non estrinsecantisi
in atti formali") (punto 2 del diritto).
Analogamente, nella sentenza n. 187 del 1984 la Corte ha detto che
"l'attitudine a produrre un conflitto attuale di attribuzione fra
Stato e Regioni va riconosciuta a qualsiasi comportamento
effettivamente significante dello Stato, o di una Regione, che possa
configurare invasione dell'altrui sfera di competenza e sia tale da
menomare la possibilità di esercizio di altrui potesta'"; e in
dottrina si è sottolineato che "merita particolare attenzione
l'affermazione contenuta nella sentenza n. 40/1977 la quale, dopo
aver elencato i tipi di atti suscettibili di determinare il
conflitto, riconosce altresì la sufficienza di comportamenti
concludenti, non estrinsecantisi in atti formali" (Zagrebelsky, La
giustizia costituzionale, Bologna, 1988, p. 344); e che "nella prassi
instaurata non tanto si richiede che il conflitto sia originato da un
atto esterno definitivo), quanto più largamente da un comportamento
significante, posto in essere da organi statali e, inversamente,
regionali" (Crisafulli, Lezioni di diritto costituzionale.
L'ordinamento costituzionale italiano. Le fonti normative. La Corte
Costituzionale, V ed., Padova, 1984, p. 406).
16. - Sussistono pertanto, nel caso di specie, le ragioni per
chiedere alla Corte di sanzionare l'atto con il quale il Ministero
del tesoro ha preteso di adottare comportamenti (che non gli
spettano) di riduzione o rifiuto delle richieste regionali di far
fronte alle necessità di pagamento della regione, gravemente
violando l'autonomia regionale sul versante delle uscite e la stessa
possibilità per la regione di esercitare in modo coretto tutte le
funzioni costituzionalmente garantitele.

P. Q. M.
Si chiede che la Corte Costituzionale dichiari che non spetta allo
Stato (e per esso al Ministero del tesoro) negare l'emissione di
vaglia del tesoro, rifiutandosi implicitamente o esplicitamente di
emetterli nella misura richiesta dalla regione Toscana; che spetta
alla regione Toscana la piena ed immediata disponibilità in ogni
momento delle somme proprie giacenti presso la tesoreria dello Stato;
che non spetta allo Stato determinare l'entità delle rimesse
periodicamente richieste dalla regione Toscana per fronteggiare il
fabbisogno di cassa; e conseguentemente annulli la nota del Ministero
del tesoro dell'8 giugno 1992 indicata in epigrafe, nella parte in
cui ha ottemperato alle richieste della regione Toscana prot. 2320,
2319, 2321, 2323 del 12 maggio 1992, per violazione degli artt. 97,
117, 118, 119 Cost.
Roma, 6 luglio 1992
Avv. Alberto PREDIERI

92C0942