1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 14-9-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 46 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 25 luglio 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 25 luglio 2022 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Rifiuti - Norme della Regione Lombardia - Modifiche all'art. 21 della legge regionale n. 26 del 2003 - Esclusione delle discariche per la messa in sicurezza permanente dall'ambito di applicazione dei criteri di localizzazione di cui all'art. 8, comma 7, della legge regionale n. 12 del 2007 - Previsione che tale messa in sicurezza deve essere realizzata in coerenza con gli obiettivi di tutela ambientale, fissati dal decreto legislativo n. 36 del 2003. - Legge della Regione Lombardia 20 maggio 2022, n. 9 (Legge di semplificazione 2022), art. 12, nella parte in cui modifica il secondo periodo del comma 12 dell'art. 21 della legge regionale 12 dicembre 2003, n. 26 (Disciplina dei servizi locali di interesse economico generale. Norme in materia di gestione dei rifiuti, di energia, di utilizzo del sottosuolo e di risorse idriche). (22C00147) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 14-9-2022)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura Generale dello Stato (codice fiscale n. 80224030587;
PEC per il ricevimento degli atti ags.rm@mailcert.avvocaturastatoit),
presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12 legalmente
domicilia;
contro la Regione Lombardia (codice fiscale n. 80050050154), in
persona del Presidente pro-tempore, con sede in Milano, piazza Città
di Lombardia n. 1;
per la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 12
- di modifica del secondo periodo del comma 12 dell'art. 21 della
legge regionale n. 26 del 2003 - della Legge Regione Lombardia n. 9
del 20 maggio 2022 pubblicata nel B.U.R. Supplemento n. 21 del 24
maggio 2022 - «Legge di semplificazione 2022» come da delibera del
Consiglio dei ministri del 21 luglio 2022.
Nel B.U.R. n. 21 del 24 maggio 2022 è stata pubblicata la legge
della Regione Lombardia n. 9 del 20 maggio 2022 - «Legge di
semplificazione 2022».
Con la detta legge la Regione Lombardia ha adottato misure di
semplificazione in diverse materie: programmazione delle procedure e
contabilità regionale; programmazione negoziata di interesse
regionale, commercio e fiere, trasporti regionali; gestione rifiuti.
Il Governo ritiene che tale legge, limitatamente all'art. 12,
laddove ha modificato il secondo periodo del comma 12 dell'art. 21
della legge regionale n. 26 del 2003, sia censurabile per violazione
dell'art. 117, comma secondo, lettera s), della Costituzione, tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, e propone, pertanto, questione di
legittimità costituzionale ai sensi dell'art. 127 comma 1 della
Costituzione per i seguenti

Motivi

Illegittimità costituzionale dell'art. 12 della legge regione
Lombardia n. 9 del 2022 laddove ha modificato il secondo periodo del
comma 12 dell'art. 21 della legge regionale n. 26 del 2003, per
violazione dell'art. 117, comma secondo, lettera s), della
Costituzione, tutela dell'ambiente e dell'ecosistema in relazione
all'art. 3 del decreto legislativo n. 36 del 2003 nonchè in
relazione all'art. 117 comma 1 Costituzione con riferimento all'art.
3 della direttiva 26/04/1999, n. 1999/31/CE «Direttiva del Consiglio
relativa alle discariche di rifiuti».
- L'art. 12, rubricato «Modifiche agli articoli 21 e 54 della
legge regionale n. 26/2003», dispone:
1. Alla legge regionale 12 dicembre 2003, n. 26 (Disciplina dei
servizi locali di interesse economico generale. Norme in materia di
gestione dei rifiuti, di energia, di utilizzo del sottosuolo e di
risorse idriche) sono apportate le seguenti modifiche:
a) il secondo periodo del comma 12 dell'art. 21 è sostituito
dal seguente: «Tale messa in sicurezza permanente deve essere
realizzata in coerenza con gli obiettivi di tutela ambientale,
fissati dal decreto legislativo n. 36/2003.»;
b) alla lettera Oa) del comma 2 dell'art. 54 le parole «da euro
1.000,00 a euro 10.000,00» sono sostituite dalle seguenti: «da euro
100,00 a euro 1.000,00».
- L'art. 21, comma 12, della legge regionale n. 26 del 2003,
risulta, pertanto, così riformulato: «Sono escluse dall'ambito di
applicazione dei criteri di localizzazione di cui all'art. 8, comma
7, della legge regionale 12 luglio 2007, n. 12 (Modifiche alla legge
regionale 12 dicembre 2003, n. 26, Disciplina dei servizi locali di
interesse economico generale. Norme in materia di gestione dei
rifiuti, di energia, di utilizzo del sottosuolo e di risorse idriche,
ed altre disposizioni in materia di gestione dei rifiuti) le
discariche per la messa in sicurezza permanente e gli impianti di
trattamento dei rifiuti realizzati nell'area oggetto di bonifica e
destinati esclusivamente alle operazioni di bonifica dei relativi
siti contaminati, approvati ed autorizzati ai sensi delle procedure
previste dal titolo V, parte VI, del decreto legislativo n. 152/2006,
fermo restando l'obbligo di rimozione degli impianti di trattamento a
bonifica conclusa. Tale messa in sicurezza permanente deve essere
realizzata in coerenza con gli obiettivi di tutela ambientale,
fissati dal decreto legislativo n. 36/2003. L'autorizzazione
costituisce, altresì, variante urbanistica e comporta dichiarazione
di pubblica utilità, di urgenza ed indifferibilità dei lavori».
Dalla lettura della norma modificata dall'art. 12 della legge in
esame, emerge l'esclusione dell'applicazione automatica dei criteri e
delle modalità previsti dal decreto legislativo 13 gennaio 2003, n.
36 del 2003 (recante «Attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa
alle discariche di rifiuti») per la messa in sicurezza permanente
(MISP), effettuata attraverso le tipologie di impianti ivi elencate:
«le discariche per la messa in sicurezza permanente e gli impianti di
trattamento dei rifiuti realizzati nell'area oggetto di bonifica».
Ed infatti viene unicamente stabilito che la MISP deve essere
realizzata in coerenza con gli obiettivi di tutela ambientale fissati
dal decreto legislativo n. 36 del 2003.
La formulazione previgente assicurava, invece, l'applicazione
automatica dei suddetti criteri e modalità, con una formulazione
più incisiva e coerente con la normativa statale in quanto prevedeva
che «Tale messa in sicurezza permanente deve essere realizzata
secondo i criteri e le modalità previste dal decreto legislativo n.
36/2003».
Questa formulazione è stata sostituita da quella, più generica,
per cui «Tale messa in sicurezza permanente deve essere realizzata in
coerenza con gli obiettivi di tutela ambientale, fissati dal decreto
legislativo n. 36/2003».
Tale norma si pone specificatamente in contrasto con l'art. 3 del
decreto legislativo n. 36 del 2003, parametro statale interposto, che
testualmente recita:
«3. Ambito d'applicazione.
1. Le disposizioni del presente decreto si applicano a tutte le
discariche, come definite dall'art. 2, comma 1, lettera g).
2. Il presente decreto non si applica:
a) alle operazioni di spandimento sul suolo di fanghi, compresi
i fanghi di depurazione delle acque reflue domestiche ed i fanghi
risultanti dalle operazioni di dragaggio, e di materie analoghe a
fini fertilizzanti o ammendanti;
b) all'impiego di rifiuti inerti idonei in lavori di
accrescimento o ricostruzione e riempimento o a fini di costruzione
nelle discariche;
c) al deposito di fanghi di dragaggio non pericolosi presso
corsi d'acqua minori da cui sono stati dragati e al deposito di
fanghi non pericolosi nelle acque superficiali, compreso il letto e
il sottosuolo corrispondente;
d) [al deposito di terra non inquinata ai sensi del decreto
ministeriale 25 ottobre 1999, n. 471 del Ministro dell'ambiente, o di
rifiuti inerti non pericolosi derivanti dalla prospezione ed
estrazione, dal trattamento e dallo stoccaggio di minerali, nonchè
dall'esercizio di cave].
3. La gestione dei rifiuti provenienti dalle industrie estrattive
sulla terraferma, vale a dire i rifiuti derivanti dalle attività di
prospezione, estrazione, compresa la fase di sviluppo preproduzione,
trattamento e stoccaggio dì minerali, e dallo sfruttamento delle
cave è esclusa dall'ambito di applicazione del presente decreto,
laddove rientri nell'ambito di applicazione del decreto legislativo
30 maggio 2008, n. 117».
In particolare, si evidenzia che la presente disposizione
costituisce una distorsione applicativa della normativa statale sopra
richiamata ma anche della direttiva n. 1999/31 CE che espressamente
prevede all'art. 3 primo paragrafo:
«1 Gli Stati membri applicano la presente direttiva a tutte le
discariche definite nell'art. 2, lettera g)».
Al riguardo si richiama quanto più volte sottolineato da codesta
Ecc.ma Corte: «nel giudizio in via d'azione vanno tenute presenti
anche le possibili distorsioni applicative di determinate
disposizioni legislative», a maggior ragione quando «l'ambiguità
semantica riguardi una disposizione regionale foriera di sostanziali
dubbi interpretativi che rendono concreto il rischio di un'elusione
del principio fondamentale stabilito dalla norma statale» (sentenza
n. 107 del 2017; in senso analogo si vedano le sentenze n. 449 del
2005, n. 412 del 2004 e n. 228 del 2003).
Sul punto giova precisare che la norma regionale fa riferimento a
tipologie di impianti che, seppure realizzati nell'area oggetto di
bonifica e destinati esclusivamente alle operazioni di bonifica, sono
soggetti all'applicazione del decreto legislativo n. 36 del 2003 e
dell'art. 3 della direttiva citata e devono rispettarne le
disposizioni, non soltanto in relazione agli obiettivi di tutela
dell'ambiente, bensì, soprattutto, per le sue disposizioni, inclusi
e i criteri e le modalità da applicare. Per tale motivo il decreto
legislativo richiamato riveste la qualità di parametro statale
interposto.
D'altra parte come rileva codesta Corte nella recente sentenza n.
251 del 2021 «In tema di bonifica dei siti inquinati - la cui
disciplina rientra nella materia di competenza esclusiva statale
della "tutela dell'ambiente" (da ultimo, sentenze n. 231 e n. 28 del
2019) - la legislazione regionale può introdurre solo norme idonee a
realizzare un innalzamento dei livelli di tutela ambientale o
comunque non derogatorie in senso peggiorativo rispetto a quelle
contenute nel codice dell'ambiente (sentenze n. 215 del 2018, n. 247
del 2009 e n. 214 del 2008)».
Si precisa che in ogni caso che sebbene manchi, nella delibera,
il riferimento all'art. 117 comma 1 della Costituzione, codesta Corte
ha già affermato che «spetta alla parte ricorrente "la più puntuale
indicazione dei parametri del giudizio", giacchè la discrezionalità
della difesa tecnica ben può integrare una solo parziale
individuazione dei motivi di censura ...» (sentenza n. 128 del 2018).
(cfr. Corte costituzionale, sentenza 21 dicembre 2020, n. 272).
Inoltre, la norma in questione oltre a porsi in contrasto con la
normativa statale e unionale sopra indicata, viola gli standard di
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema posti dal legislatore statale
nell'esercizio della competenza esclusiva ex art. 117, comma secondo,
lettera s), della Costituzione, cui è da ricondurre la disciplina
dei rifiuti, (cfr. Corte costituzionale tra le più recenti, sentenze
n. 227 del 2020, n. 289, n. 231, n. 142, n. 129 e n. 28 del 2019, n.
150 e n. 126 del 2018), in grado di incidere anche sulle ulteriori
competenze regionali coinvolte, (ex multis, sentenze n. 215 e n. 151
del 2018, n. 54 del 2012, n. 151 del 2011, n. 225 del 2009, n. 380
del 2007, n. 62 del 2005 e n. 259 del 2004).
Difatti, secondo la costante giurisprudenza costituzionale, la
disciplina dei rifiuti attiene alla materia «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema», che il richiamato disposto costituzionale riserva
alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (in tal senso, ex
plurimis, sentenze n. 19 del 2019, n. 151 del 2018, n. 244 e n. 154
del 2016, n. 58 del 2015).
Assumono rilievo, in proposito, le caratteristiche obiettive
dell'attività di gestione dei rifiuti: si è affermato, in
particolare, che la scelta delle politiche da perseguire e degli
strumenti da utilizzare in concreto per superare il ciclico
riproporsi dell'emergenza rifiuti [...] è necessariamente rimessa
allo Stato nell'esercizio della propria competenza esclusiva «in
materia di tutela dell'ambiente» (Corte costituzionale, sentenza n.
244 del 2016).
È ben vero che la materia della «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema», per la molteplicità dei settori di intervento,
interferisce anche con altri interessi e competenze; tuttavia, la
disciplina fissata con legge dello Stato riveste carattere di piena
trasversalità rispetto alle eventuali attribuzioni regionali.
Le Regioni, pertanto, mantengono una competenza legislativa alla
cura di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente
ambientali, ma la disciplina statale «costituisce, anche in
attuazione degli obblighi comunitari, un livello di tutela uniforme e
si impone sull'intero territorio nazionale, come un limite alla
disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in altre
materie di loro competenza, per evitare che esse deroghino al livello
di tutela ambientale stabilito dallo Stato, ovvero lo peggiorino»
(così, ex plurimis, con riferimento allo specifico settore
dell'attività di gestione del ciclo dei rifiuti, sentenza n. 58 del
2015).
In conclusione, l'art. 12 della legge regionale della Lombardia
n. 9 del 2022, che ha modificato il secondo periodo del comma 12
dell'art. 21 della legge regionale n. 26 del 2003, strutturandosi
quale deroga alle disposizioni statali e unionali, sopra richiamate,
viola l'art. 117, comma secondo, lettera s), della Costituzione,
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, di competenza esclusiva
statale.

P. Q. M.

Si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimo e conseguentemente
annullare l'art. 12 della legge regione Lombardia n. 9 del 2022
laddove ha modificato il secondo periodo del comma 12 dell'art. 21
della legge regionale n. 26 del 2003 come da delibera del Consiglio
dei ministri del 21 luglio 2022, per i motivi illustrati nel presente
ricorso.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri del 21
luglio 2022;
2. legge regionale Lombardia n. 9 del 20 maggio 2022,
pubblicata nel B.U.R. Lombardia del 24 maggio 2022 - Supplemento n.
21.
Roma, 25 luglio 2022

L'Avvocato dello Stato: Galluzzo