1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 18-5-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 271 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 giugno 1993
N. 271 Ordinanza emessa il 25 giugno 1993 (pervenuta il 21 aprile 1994) dalla commissione tributaria di secondo grado di Venezia sul ricorso proposto da U.T.E. di Venezia contro Bianchi Giulia Catasto - Ripristino fino al 31 dicembre 1993 del sistema di determinazione delle tariffe d'estimo gia' previsto dal d.m. 20 gennaio 1990 poi annullato - Previsione per il centro storico di Venezia di tariffe d'estimo piu' elevate di quelle stabilite per i centri storici di altre citta' italiane - Adozione dello sttrumento del decreto-legge in assenza dei requisiti di necessita' ed urgenza - Violazione dei principi di uguaglianza e di capacita' contributiva per l'imposizione ai contribuenti, sia pure in via provvisoria, del pagamento di imposte nella misura stabilita con atti amministrativi - Incidenza sul diritto di difesa in giudizio. (D.L. 23 gennaio 1993, n. 16, art. 2, convertito in legge 24 marzo 1993, n. 75). (Cost., artt. 3, 24, 53, 70, 77, 101, 102 e 104). (094C0533) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 18-5-1994)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA DI SECONDO GRADO
Ha emesso la seguente ordinanza sul seguente fascicolo: R.G. fasc.
n. 713/93 contenente: appello principale n. 1953/1992 presentato a
mano in data 7 novembre 1992 con ricevuta n. 5989/92 da: U.T.E. di
Venezia (controparte Bianchi Giulia, residente a Venezia in San Marco
3717/B) contro la decisione n. 206/7/1992 pronunciata in data 11
luglio 1992 (atti citati: avv. classamento n. imposta: contr.
catastali - decisioni pronunciate dalla commissione tributaria di
primo grado di Venezia).
A seguito della decisione in atti con la quale la commissione
tributaria di primo grado di Venezia, sezione settima, accoglieva il
ricorso del contribuente, è stato tempestivamente proposto ricorso
in via di impugnazione dall'ufficio tecnico erariale con un unico
motivo, di carattere evidentemente processualistico, diretto ad
ottenere la pronuncia di difetto di giurisdizione delle adite
commissioni tributarie.
Tale tesi trarrebbe fondamento dal disposto dell'art. 16 del
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636 (anche in riferimento al testo
novellato dell'art. 7 del d.P.R. 3 novembre 1981, n. 739).
L'assunto difensivo in parola è stato contestato a suo tempo
dalla difesa della parte ricorrente, e la pronuncia emessa dalla
commissione di prima istanza, con motivazione del tutto chiara e
coerente, offre sicura dimostrazione delle ragioni per le quali è
stata ritenuta la sussistenza della competenza del giudice adito.
La motivazione in esame, con ampi richiami alla nota sentenza del
TAR del Lazio che ha affermato l'illegittimità dei decreti
ministeriali di cui si discute, si appalesa del tutto appagante e
quindi immeritevole delle censure esposte.
Tali censure, peraltro, nella loro estrema sinteticità, si
limitano, a ben guardare, al richiamo del primo comma dell'art. 2 del
d.l. 24 settembre 1992, n. 388. Tale disposizione, invero, tendeva
(attraverso il richiamo espresso ai decreti ministeriali dichiarati
illegittimi), a superare il problema della violazione del disposto
costituzionale che vieta imposizioni tributarie in assenza di
disposizioni normative tipiche degli organi legislativi. A tale
proposito, peraltro, deve considerarsi che il menzionato d.l. n.
388/1992 non è stato poi convertito nei termini, sicchè gli effetti
in precedenza prodotti sono venuti meno con la scadenza del termine
utile finale per la convertibilità. Quanto sopra premesso, questa
commissione deve necessariamente ricordare che, già con la nota
sentenza n. 313/1985, la Corte costituzionale aveva enunciato il
principio che l'elencazione dei casi di ricorso contenuta all'art. 16
del d.P.R. n. 636/1972 ha carattere non già tassativo, ma meramente
esemplificativo, con la possibilità quindi di un'interpretazione
estensiva delle ipotesi di ricorribilità in relazione alle materie
affidate alla giurisdizione tributaria. Tale indirizzo
giurisprudenziale è chiaramente conforme all'orientamento costante
delle sezioni unite della Corte di cassazione (successivamente
confermato con decisioni consolidate della sezione prima civile) sul
principio fondamentale che l'ambito della giurisdizione, speciale (in
ragione della materia assegnata) ma è di carattere generale - (in
parallelo con quella attribuita ai tribunali ordinari in materia
civile) - per la generalità delle vertenze riguardanti la materia
tributaria indicata all'art. 1 del d.P.R. n. 636/1972.
Sulla base dei principi testè indicati non sembra controvertibile
che l'elemento determinante, al fine della delimitazione dell'ambito
della giurisdizione in esame, sia da identificarsi nella denuncia di
violazione di diritti soggettivi. Precisato, invero, dalle menzionate
sezioni unite che le questioni inerenti all'applicazione dei tributi
erariali rappresentano materia di lesione di diritti soggettivi,
quando una questione di tale genere sia realmente dedotta dalla parte
interessata (contribuente) col ricorso introduttivo, non sembra possa
ragionevolmente negarsi (alla stregua del sistema vigente)
l'appartenenza del relativo problema alla giurisdizione, come dianzi
ricordato di carattere generale, delle commissioni tributarie.
Occorre a questo punto rilevare che la decisione in esame ha non
soltanto espressamente riaffermato le soluzioni di legittimità
(giudicate incidenter tantum in questa sede) addottate dalla
ricordata pronuncia del TAR del Lazio, ma ha altresì giudicato nel
merito ritenendo applicabili, nel caso esaminato, le tariffe
catastali valide per il precedente periodo di imposta.
Questa soluzione potrebbe apparire prima facie criticabile quando
si consideri che la determinazione delle rendite dei fabbricati
urbani è ancorata alle quantificazioni risalenti al lontano anno
1939; peraltro il sistema di aggiornamento all'evolversi delle
situazioni relative alla svalutazione monetaria, (ed al mutamento
delle redditività degli immobili urbani) attraverso le percentuali
di adeguamento stabilite dal Ministero, (nei periodi più recenti) a
cadenza biennale, non poteva trascurare gli effetti del protrarsi del
sistema del blocco dei canoni delle locazioni.
Invero l'ordinamento relativo risalente all'epoca fascista,
continuato durante la guerra, nel periodo della "ricostruzione" e
ancora all'epoca del sopraggiungere del così detto "miracolo
economico" (che trasformò l'economia italiana, ancora
prevalentemente agricola, in un sistema industriale e produttivo
altamente modernizzato e su una linea tendenziale di livellamento
alle più progredite nazioni industriali dell'occidente) ha trovato
poi ulteriore e (secondo posizioni critiche) anacronistico
rafforzamento con la legge n. 392/1978, tutt'ora vigente, che ha
bloccato drasticamente il mercato delle locazioni (con le conseguenze
ben note).
È proprio in relazione alle conseguenze della citata legge n.
392/1978, rimasta immutata nonostante il decorrere di ben tre lustri,
che la Corte costituzionale ha più volte diretto al Governo richiami
per evidenziare l'incompatibilità del prolungato protrarsi della
normativa di blocco dei canoni con il sistema di "libero mercato"
che, dall'entrata dell'Italia nell'organizzazione unitaria della CEE,
costituisce ormai il sistema inderogabile per l'ordinato svolgersi
delle attività economico-produttive delle aziende operanti nello
Stato italiano.
A questo punto, proprio sulla base della decisione di merito
anzidetta, questa commissione non può esimersi dal rilevare che
nelle more del giudizio si è verificata una "novazione legislativa"
di decisivo impatto ai fini della soluzione del problema: va infatti
ricordato che, con la legge 24 marzo 1993, n. 75, di conversione del
d.l. n. 16/1993, gli organi legislativi hanno stabilito la
definitiva applicazione delle rendite catastali determinate sulla
base dei prospetti di tariffa determinati in esecuzione del d.m. 20
gennaio 1990 con decorrenza dal 1 gennaio 1992, sino all'entrata in
vigore del successivo decreto contenente le nuove tariffe e le nuove
rendite e comunque entro e non oltre il 31 dicembre 1993.
Divenuti obbligatori ex lege i prospetti di tariffa sulle rendite
immobiliari urbane, quale conseguenza della ricezione del d.m. 27
settembre 1991, in una norma espressa, essi sono non più soggetti a
disapplicazione del giudice tributario ex art. 16 del d.P.R. n.
636/1972 realizzandosi la lesione diretta ed immediata delle
situazioni soggettive dedotte nel giudizio, in quanto gli interessati
sono privati di ogni possibilità di sottrarsi alla quantificazione
tariffaria della rendita del loro immobile, come attuata
dall'amministrazione e denunciata di illegittimità.
La fonte dell'efficacia erga omnes delle tariffe di estimo sorge
infatti dalla norma primaria e non più dall'atto amministrativo
generale: suddetta norma pertanto sposta, direttamente, l'oggetto
della presente controversia.
Per effetto, invero, dell'art. 2 citato del d.l. n. 16/1993 la
rendita dell'immobile del contribuente viene determinata in via
definitiva ed irrevocabile sia con riferimento alla dichiarazione dei
redditi da presentare alle scadenze degli anni 1993 e 1994, sia in
riguardo a qualsivoglia atto di negoziazione rilevante ai fini
fiscali.
In siffatta situazione non è dato vedere come possa negarsi la
competenza del giudice adito dal momento che la controversia incide
irrefutabilmente su una questione di diritto soggettivo (secondo la
già menzionata giurisprudenza delle sezioni unite della Cassazione)
anche sotto il riflesso che a seguito dell'adozioe del criterio del
valore patrimoniale dell'immobile (a fronte del precedente fondato
sulla redditualita'), non è neppur invocabile il principio: quì
continuat non adtentat all'incontro valido fino a che i decreti
ministeriali aggiornavano le rendite attraverso i coefficienti di
adeguamento.
È invero significativo che venuta meno l'intermediazione del
provvedimento amministrativo generale, l'obbligazione tributaria
relativa alla singola unità immobiliare diviene ipso facto liquida
ed esigibile per determinazione tariffaria, rispetto alla quale il
provvedimento di classamento (nella specie non modificato) ha
carattere essenzialmente prodromico e senza diretta efficacia, in
quanto il contribuente non può sottrarsi agli effetti tabellari se
non violando esplicitamente la norma di legge. (Tanto più che il
sistema dell'auto tassazione non ammette deroghe). L'interesse
all'impugnazione della tariffa sorge, pertanto, con l'entrata in
vigore della legge medesima che produce l'automatica assunzione del
nuovo valore tabellare a regola vincolante ed insuperabile. Solo per
completezza di motivazione non sembra superfluo aggiungere che ogno
diversa soluzione priverebbe il contribuente di qualsivoglia tutela
giurisdizionale avverso la stima del valore delle unità immobiliari
urbane a destinazione ordinaria (categorie A, B e C) con conseguente
insorgere del dubbio di illegittimità costituzionale dell'art. 16
del d.P.R. n. 636/1972 (sotto il profilo già esaminato dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 9/1993) ovvero dell'art. 2, del
citato d.l. n. 16/1993 e relativa legge di conversione, in quanto in
sistema di determinazione delle rendite catastali, così come
introdotto in via transitoria con la "legificazione" della tariffa,
resta preclusa la possibilità di adire qualsivoglia giudice
tributario o amministrativo che sia.
L'art. 2 del richiamato d.l. n. 16/1993 non si sottrae, del
resto, ad ulteriori dubbi di legittimità costituzionale alla stregua
di principi che regolano la formazione delle leggi e l'iniziativa
relativa alla loro emanazione.
Il legislatore, invero, avrebbe dovuto considerare la possibilità
di prevedibili e probabili straripamenti di potere nell'esercizio
dell'attività di formazione delle tabelle, affidata ai locali U.T.E.
Al proposito devesi ricordare che, precisamente per quanto attiene
alla situazione del centro storico di Venezia, è stato unanimemente
riconosciuto dalle elaborazioni dei dati valutativi eseguite da noti
studiosi della materia e pubblicati nei più accreditati giornali di
informazione quotidiana (ed in particolare da quelli specializzati
nelle problematiche dell'economia, esempio Il Sole 24 ore) che le
tariffe relative sono enormemente più elevate rispetto a quelle
stabilite per i centri storici similari delle città di Palermo, di
Napoli e di Firenze (con maggiori valutazioni, per Venezia, tali da
superare perfino il doppio di quelle di raffronto). Tale eccesso ha
portato, come è noto, a generalizzate proteste dei rappresentanti
parlamentari locali e in generale del Veneto, ed, a quanto riferito
(nei manifesti comunali) ad una precisa presa di posizione del Capo
del Governo (favorevole alla revisione di tali abnormita'). Ed è
significativo che nei giorni scorsi si è appreso (dai quotidiani
nazionali) che il ricorso proposto dal comune di Venezia avanti la
commissione censuaria provinciale (secondo il disposto dell'art. 2,
comma primo- bis del citato d.l. 23 gennaio 1993, n. 16), tendente a
conseguire una rilevante diminuzione delle quantificazioni tabellari
ha conseguito esito favorevole sia per il centro storico di Venezia
sia per la parte relativa alla zona di Mestre (anche se tale
pronuncia è soggetta, tutt'ora, all'eventuale controllo della
commissione censuaria centrale).
Tanto premesso sembra non improprio sottolineare come non
palesemente infondata la questione di legittimità costituzionale
delle tabelle relative al comune di Venezia (considerato nelle sue
varie costituenti) in riferimento all'art. 3 della Costituzione che
garantisce a tutti i cittadini quell'uguaglianza di trattamento che,
nella specie, sembra sia stata irreparabilmente violata.
Altro rilevante profilo di incostituzionalità, non può essere
sottaciuto: va considerato, infatti, che la legge del 24 marzo 1993,
n. 75 di conversione del d.l. n. 16/1993 rappresenta il momento
conclusivo della vicenda relativa alla revisione generale degli
estimi del C.E.U., a seguito della sentenza del t.a.r. del lazio 6
maggio 1992 che annullava il d.m. 27 settembre 1991.
Successivamente ad essa il contenuto del suddetto decreto
ministeriale venne dal Governo trasfuso nel d.l. n. 298/1992,
successivamente sostituito dal d.l. n. 348/1992, a sua volta
reiterato con d.l. n. 388/1992 e sostituito ancora con d.-l. n.
455/1992, tutti non convertiti (allo scopo, evidente, di conservare
il nuovo criterio di calcolo delle rendite immobiliari secondo il
valore unitario di mercato ordinariamente ritraibile (stabilito nel
d.m. 1990) in luogo del reddito dell'immobile ordinariamente
ricavabile.
In breve il Governo con la legge di conversione n. 75/1993 ha
convalidato il sistema di imposizione sulle rendite immobiliari
secondo criteri volti ad incidere il patrimonio dei proprietari,
condizionando, quindi, le scelte del Parlamento con
l'irreversibilità delle situazioni nel frattempo intervenute e
quindi influenzandone la libera formazione del consenso circa
l'opportunità di convertire o meno il decreto in parola. La serie
continua di decreti legge emanati a seguito dell'annullamento
giurisdizionale della determinazione delle tariffe, applicate,
inoltre, in via transitoria dall'art. 7 del d.l. 11 luglio 1982, n.
333, per la determinazione dell'imposta straordinaria sugli immobili,
hanno infatti posto le Camere nella condizione ineluttabile di
convertire il decreto n. 16/1993 ed esonerare così l'esecutivo dalla
responsabilità (sia pur politica) assunta riproducendo in via di
decretazione d'urgenza le tariffe stesse, con la sanatoria
dell'attività di prelievo fiscale nel frattempo operata. Si è
così realizzata un'evidente pressione sulla volontà parlamentare
rimasta privata della libertà di autodeterminarsi in senso diverso
dalla conversione, perchè consapevole delle conseguenze che una
decisione sfavorevole ad essa avrebbe potuto provocare sugli
equilibri economici dello Stato. L'azione governativa si è
discostata, in tal modo, anche dalla finalità che ha assunto la
conversione nelle più recenti legislature, di consolidare sul piano
degli effetti gli atti di normativa emanati in forza dell'art. 77
della Costituzione non tanto sotto la spinta della straordinarietà,
quanto in adesione ad iniziative legislative da attuare in breve
tempo. Siffatto fenomeno già di per se inaccettabile sul piano dei
principi che regolano i rapporti fra organi istituzionali, lo è
ancor di più se esso riguardi le norme tributarie per le particolari
garanzie da cui esse sono assistite dalla stessa Carta
costituzionale.
Con i già menzionati presupposti di completa sovranità ed
indipendenza non è compatibile una decisione assunta sotto l'impulso
di situazioni contingenti ed indifferibili che hanno reso
irreversibile la determinazione di convalidare le modifiche
introdotte dal d.l. 20 gennaio 1990 dirette ad accentuare il carico
fiscale sugli immobili urbani in relazione a radicali mutamenti nel
modo di concepire il presupposto dell'imposizione; mutamenti la cui
ascrivibilità al sostanziale volere del solo Esecutivo viola il
principio della certezza del diritto che si esprime anche in termini
della fiducia del contribuente costituzionalmente tutelata.
Da quanto dianzi accennato è poi evidente la violazione degli
artt. 3 e 53 della Costituzione non potendo ritenersi conforme nè al
criterio della capacità contributiva nè tantomeno a quella di
progressività che informa il sistema, la tassazione delle rendite
immobiliari sulla ipotesi di fruttuosità del valore capitale
dell'immobile costruito in base a criteri di tipo patrimoniale, che
la stessa norma abbandona per i periodi di imposta successivi
all'anno 1994 palesando, quindi, la propria intrinseca
irrazionalità. Il carattere transitorio di applicazione della
tabella annullata dal t.a.r., disposta dalla norma in parola, non
vale, infine, ad esimerla dalla denunciata violazione degli artt. 3,
24 e 53 della Costituzione perchè differendo al periodo d'imposta
successivo all'entrata in vigore dei nuovi estimi, le possibilità
recuperatorie del contribuente e il correlativo contenzioso, si
realizza concretamente, medio tempore, una tassazione avulsa dalla
capacità contributiva e ripristinatoria di una forma di solve et
repete, assolutamente incompatibile col sistema istituzionale
vigente. Sulla base delle suesposte considerazioni le questioni si
palesano rilevanti ai fini del decidere la presente causa.
È conseguenziale, pertanto, l'esigenza di sospensione del
presente giudizio ai sensi della legge 11 marzo 1953 n. 87 rimettendo
alla Corte costituzionale l'esame della questione relativa alla
compatibilità con le dianzi indicate norme costituzionali dell'art.
2 del d.l. 23 gennaio 1993, n. 16 convertito nella legge 24 marzo
1993, n. 75 nella parte in cui si dispone che: "fino alla data del 31
dicembre 1993 restano in vigore e continuano ad applicarsi le tariffe
d'estimo e le rendite già determinate in esecuzione del d.m. 20
gennaio 1990".

P. Q. M.
Visti gli artt. 134, della Costituzione, 1, legge costituzionale 9
febbraio 1948 n. 1, e segg., legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata ai fini del
decidere, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 del
d.l. 23 gennaio 1993, n. 16, convertito nella legge 24 marzo 1993,
n. 75, nella parte in cui dispone che: "fino alla data del 31
dicembre 1993, restano in vigore e continuano ad applicarsi le
tariffe d'estimo e le rendite già determinate in esecuzione del d.m.
20 gennaio 1990" in relazione agli artt. 70, 77 secondo comma, 24,
101, 102 e 104, 3 e 53 della Costituzione, nei termini di cui in
motivazione;
Sospende ogni pronuncia sul ricorso in epigrafe;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale affinchè essa si pronunci sulla predetta questione;
Dispone, altresì che la presente ordinanza, a cura della
segreteria, sia notificata a tutte le parti in causa, al Presidente
del Consiglio dei Ministri, e sia comunicata ai Presidenti dei due
rami del Parlamento.
Venezia, addì 25 giugno 1993
Il presidente relatore: CASIROLI
Il segretario: DANEO
94C0533