1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 6-3-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 27 SENTENZA 22 gennaio - 27 febbraio 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Gioco e scommesse - Autorizzazione all'esercizio di sale da gioco o all'installazione di apparecchi per il gioco lecito - Rispetto della distanza non inferiore a 300 metri da luoghi sensibili, incluse le caserme militari. - Legge della Regione Abruzzo 29 ottobre 2013, n. 40 (Disposizioni per la prevenzione della diffusione dei fenomeni di dipendenza dal gioco), art. 2, comma 1, lettera c), punto IV. - (T-190027) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 6-3-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1,
lettera c), punto IV, della legge della Regione Abruzzo 29 ottobre
2013, n. 40 (Disposizioni per la prevenzione della diffusione dei
fenomeni di dipendenza dal gioco), promosso dal Tribunale
amministrativo regionale per l'Abruzzo - sezione staccata di Pescara,
nel procedimento vertente tra Laura Accardo e il Comune di Lanciano,
con ordinanza del 21 aprile 2017, iscritta al n. 161 del registro
ordinanze 2017 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 46, prima serie speciale, dell'anno 2017.
Visti gli atti di costituzione di Laura Accardo e della Regione
Abruzzo, il secondo dei quali da intendersi come atto d'intervento
del Presidente della Giunta della Regione Abruzzo;
udito nell'udienza pubblica del 22 gennaio 2019 il Giudice
relatore Giuliano Amato;
uditi gli avvocati Marco Tronci per Laura Accardo e Stefania
Valeri per la Regione Abruzzo.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo - sezione
staccata di Pescara, con ordinanza del 21 aprile 2017 (reg. ord. n.
161 del 2017), ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 117, commi
secondo, lettera h), e terzo, della Costituzione, questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera c), punto
IV, della legge della Regione Abruzzo 29 ottobre 2013, n. 40
(Disposizioni per la prevenzione della diffusione dei fenomeni di
dipendenza dal gioco).
1.1.- Il giudice rimettente premette in fatto che la titolare di
una impresa individuale per l'esercizio dell'attività di raccolta
scommesse su rete fisica - munita di autorizzazione dell'Agenzia
delle dogane e dei monopoli e licenza del questore di Chieti ex art.
88 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo
unico delle leggi di pubblica sicurezza) (da qui: TULPS), titoli
entrambi rilasciati all'esito della procedura di regolarizzazione di
cui all'art. l, comma 643, della legge 23 dicembre 2014, n. 190,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)» - ha impugnato
gli atti del Comune di Lanciano con cui è stata definita l'istanza,
previa apposita segnalazione certificata d'inizio attività (da qui:
SCIA), diretta al rilascio della tabella dei giochi proibiti ai fini
dell'installazione degli apparecchi di cui all'art. 110, comma 6,
lettere a) e b), del TULPS.
L'amministrazione procedente aveva disatteso l'istanza in base al
rilievo che, ai sensi dell'art. 3 della legge reg. Abruzzo n. 40 del
2013, era necessaria anche l'autorizzazione del sindaco del Comune
territorialmente competente; che la stessa poteva essere rilasciata
solo per i locali ubicati a distanza non inferiore a 300 metri dai
«luoghi sensibili» elencati dalla disposizione censurata, tra cui
sono ricomprese «le caserme militari»; e che, nel caso di specie, la
vicinanza dell'esercizio a una caserma dei Carabinieri inibiva il
rilascio dell'autorizzazione.
Il giudice a quo, dopo aver estromesso la Regione Abruzzo, non
venendo impugnati atti riconducibili all'amministrazione regionale,
ha definito parzialmente il giudizio nel senso del rigetto, salvo che
per l'eccezione d'illegittimità costituzionale relativa alla
qualificazione delle caserme militari come luoghi sensibili, in
accoglimento della quale ha sollevato le questioni ora in esame.
1.2.- Secondo il TAR rimettente le questioni sarebbero rilevanti,
in quanto il rifiuto dell'amministrazione sarebbe fondato
esclusivamente sulla disposizione regionale oggetto di censura. Nel
caso in cui le caserme militari fossero espunte dall'elenco dei
luoghi sensibili, pertanto, ne deriverebbe l'accoglimento del
ricorso, con la conseguente possibilità per la ricorrente di
ottenere l'autorizzazione all'esito della riapertura del
procedimento.
1.3.- In ordine alla non manifesta infondatezza, l'art. l della
legge reg. Abruzzo n. 40 del 2013 evidenzierebbe le finalità di
preminente carattere socio-sanitario della disciplina - ossia la
prevenzione del giuoco d'azzardo patologico, specie nei confronti
delle categorie più sensibili - ascrivibili alla materia di
legislazione concorrente della «tutela della salute».
Ciò precisato, mentre la maggior parte dei luoghi elencati
dall'art. 2, comma 1, lettera c), della citata legge regionale
potrebbe essere agevolmente collocata tra quelli ove si radunano
soggetti ritenuti più esposti al rischio di dipendenza da gioco
d'azzardo, altrettanto non potrebbe dirsi per le caserme militari.
Non a caso, queste ultime non sarebbero considerate nemmeno
dall'art. 7, comma 10, del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158
(Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese mediante
un più alto livello di tutela della salute), convertito, con
modificazioni, in legge 8 novembre 2012, n. 189. Con esso, infatti,
oltre a estendere i livelli essenziali di assistenza anche alle
prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione delle persone
affette da "ludopatia", si è prevista la progressiva ricollocazione
dei punti della rete fisica di raccolta del gioco praticato mediante
gli apparecchi di cui all'art. 110, comma 6, lettera a), del TULPS
(slot machines), ubicati in prossimità di luoghi sensibili,
individuati negli istituti di istruzione primaria e secondaria, nelle
strutture sanitarie e ospedaliere, nei luoghi di culto e nei centri
socio-ricreativi e sportivi.
Dunque, per quanto non sia contestabile la possibilità delle
Regioni d'individuare ulteriori spazi collettivi espressione di
analoghe esigenze di tutela, sarebbe comunque del tutto evidente che
ciò che accomuna le strutture protette sia l'esigenza di tutelare
determinate categorie di persone dai rischi derivanti dalla
diffusione dei fenomeni di dipendenza dal gioco. Ad esempio, i centri
socio-ricreativi e sportivi di cui alla citata norma statale
sarebbero quelli di aggregazione dei giovani, non le strutture dello
stesso tipo destinate ad adulti in normali condizioni psico-fisiche e
perciò non particolarmente vulnerabili. A maggior ragione, quindi,
non vi sarebbero finalità di carattere sociosanitario nella
previsione di una distanza di rispetto dalle caserme militari.
Nè sembrerebbe possibile inquadrare la norma censurata in altra
materia regionale, visto che l'intera legge abruzzese esprimerebbe
una chiara finalità socio-sanitaria. Così per la materia del
«governo del territorio», poichè dal testo normativo non
emergerebbero particolari esigenze urbanistiche connesse alla
prossimità tra sale da gioco e caserme militari, nè la categoria
"caserme militari" avrebbe una sua specificità in base alle
caratteristiche urbanistiche.
Da ciò deriverebbe la violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost., con conseguente invasione della competenza statale nella
materia «ordine pubblico e sicurezza» di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera h), Cost.
Inoltre, si prospetterebbe in ogni caso la violazione del
principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., non
riscontrandosi alcuna peculiare interferenza tra case da gioco e
caserme militari tale da giustificare un regime speciale rispetto ad
altre strutture con analoghe caratteristiche, come ad esempio quelle
delle amministrazioni civili del comparto sicurezza.
2.- Con atto depositato il 1° dicembre 2017 si è costituita nel
giudizio incidentale, nella persona del Presidente della Giunta
regionale, la Regione Abruzzo, parte resistente estromessa dal
giudizio a quo, chiedendo che le questioni siano dichiarate
infondate.
2.1.- In primo luogo, in riferimento al contrasto con l'art. 3
Cost., la difesa regionale asserisce che l'inclusione delle caserme
militari nel novero dei luoghi sensibili sarebbe ragionevole, non
traducendosi in un divieto generico e immotivato.
Infatti, anche coloro che frequentano gli istituti scolastici, i
luoghi di culto, i cimiteri e le camere mortuarie potrebbero essere
genericamente e astrattamente considerati adulti in normali
condizioni psico-fisiche, così svuotandosi di contenuto logico,
prima che giuridico, la censura del giudice rimettente.
Dirimente, invece, sarebbe la tipologia delle strutture militari
ricomprese nella categoria.
Infatti, laddove destinate all'alloggio, all'addestramento e
all'istruzione dei militari, le caserme sarebbero luoghi frequentati
essenzialmente dai giovani, dunque già rientranti nell'obbligo di
distanza imposto per i «centri di aggregazione di giovani».
Laddove, invece, destinate all'attività operativa e/o di polizia
amministrativa delle forze armate, le caserme sarebbero frequentate
anche da persone che, a seconda dei casi, vi transitano
occasionalmente, per ragioni connesse alle attività che vi si
svolgono. Per quanto d'interesse, ad esempio, presso i comandi di
reparto o di compagnia dei Carabinieri, le cui attività includono il
pronto intervento e le azioni di contrasto alla criminalità a
rilevanza locale, transiterebbero persone in stato di fermo o di
arresto, ovvero diversamente bisognose di aiuto o protezione.
Dunque, anche tra coloro che frequentano a vario titolo le
caserme militari s'individuerebbero soggetti psicologicamente più
esposti all'illusione di conseguire vincite e facili guadagni, la cui
presenza renderebbe ragionevole, anche seguendo la logica
dell'ordinanza di rimessione, l'imposizione della distanza minima per
le installazioni connesse al gioco d'azzardo.
2.2.- In secondo luogo, con riferimento alla lesione dell'art.
117, commi secondo, lettera h), e terzo, Cost., la difesa regionale
precisa che la legge reg. Abruzzo n. 40 del 2013 sarebbe finalizzata
a prevenire la diffusione dei fenomeni di dipendenza dal gioco e a
tutelare determinate categorie di persone dai rischi che ne derivano,
individuando a tal fine i luoghi sensibili in prossimità dei quali
non può essere rilasciata l'autorizzazione per l'esercizio di sale
da gioco e per l'installazione di apparecchi per il gioco lecito
presso esercizi commerciali o pubblici.
Sul fenomeno della ludopatia si registrerebbero ripetuti
interventi normativi da parte del legislatore statale, da ultimo con
il d.l. n. 158 del 2012, come convertito, che prevederebbe una
progressiva ricollocazione dei punti di raccolta del gioco, sulla
base di appositi criteri definiti con decreto ministeriale, peraltro
mai adottato. Successivamente è intervenuta la legge 11 marzo 2014,
n. 23 (Delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale
più equo, trasparente e orientato alla crescita), che delegava il
Governo al riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi
pubblici (art. 14); anche la delega in questione, tuttavia, non è
stata esercitata.
L'inerzia del legislatore statale, quindi, avrebbe spinto le
amministrazioni regionali e locali a porre in essere una serie di
interventi di contrasto alla ludopatia, basati sul rispetto di
distanze minime dai luoghi sensibili e sull'introduzione di fasce
orarie, dando luogo anche a un forte contenzioso. In particolare, la
giurisprudenza amministrativa (si richiamano: Consiglio di Stato,
sezione terza, sentenza 10 febbraio 2016, n. 579; Consiglio di Stato,
sezione quinta, sentenza 1° agosto 2015, n. 3778; Consiglio di Stato,
sezione quinta, sentenza 23 ottobre 2014, n. 5251) avrebbe
legittimato gli interventi dei Comuni in questo settore, censurando
solo i provvedimenti in cui l'estensione dei luoghi sensibili
precludesse, di fatto, l'apertura di sale giochi nel territorio (sono
richiamate le sentenze del Tribunale regionale di giustizia
amministrativa per il Trentino-Alto Adige, sezione autonoma di
Bolzano, 31 ottobre 2016, n. 301, e del Tribunale amministrativo
regionale per la Toscana, sezione seconda, 18 maggio 2017, n. 715).
Anche questa Corte è intervenuta sulla materia (vengono
richiamate le sentenze n. 108 del 2017, n. 220 del 2014 e n. 300 del
2011), individuando uno spazio d'intervento per il legislatore
regionale. In particolare, nella sentenza n. 108 del 2017 si sarebbe
sottolineata la legittimità delle misure di contenimento della
ludopatia previste dalle Regioni, che troverebbero giustificazione
nella competenza costituzionale in materia di «tutela della salute»,
tenuto altresì conto che la mancata definizione a livello nazionale
di regole uniformi non potrebbe costituire un ostacolo
all'approvazione di norme specifiche a livello regionale.
Infine, la legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
(legge di stabilità 2016)», all'art. l, comma 936, ha attribuito
alla Conferenza unificata il compito di definire le caratteristiche
dei punti di vendita ove si raccoglie gioco pubblico, nonchè i
criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale, al
fine di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della
salute, dell'ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di
prevenire il rischio di accesso dei minori di età. Nella seduta del
7 settembre 2017 è stata raggiunta la suddetta intesa, nella quale
la Conferenza, con particolare riferimento alla distribuzione
territoriale e temporale dei punti di raccolta del gioco, ha rimesso
alle Regioni e agli enti locali l'adozione di criteri che consentano
una equilibrata distribuzione nel territorio, stabilendo che «le
disposizioni specifiche in materia, previste in ogni Regione o
Provincia autonoma, se prevedono una tutela maggiore, continueranno
comunque ad esplicare la loro efficacia». Inoltre, le Regioni e le
Province autonome, ai fini del contrasto del gioco d'azzardo
patologico, potranno stabilire in futuro forme maggiori di tutela per
la popolazione.
Pertanto, alla luce delle linee guida adottate dalla Conferenza
unificata e tenuto conto del contesto normativo e giurisprudenziale
di riferimento, sarebbe evidente che le misure di prevenzione e
contrasto messe in campo dalle Regioni possano legittimamente
comportare forme di tutela maggiore rispetto a quelle derivanti dalle
misure pianificate in ambito statale. Inoltre, perseguendo finalità
di carattere socio-sanitario volte a garantire la tutela della salute
pubblica e della pubblica sicurezza, le stesse risponderebbero a
criteri di ragionevolezza e congruità, oltre a rientrare nella
potestà legislativa regionale.
3.- Con atto depositato il 4 dicembre 2017 si è costituita in
giudizio Laura Accardo, parte ricorrente nel giudizio a quo,
chiedendo l'accoglimento delle questioni sollevate dal TAR Abruzzo.
3.1.- Ricostruita in fatto la vicenda, la difesa di Laura Accardo
si sofferma dapprima sulle censure relative alla violazione del
principio di ragionevolezza.
Sarebbe evidente, infatti, che i soggetti, militari o civili,
operanti all'interno delle caserme militari non possano
ragionevolmente ascriversi a quelle fasce sociali più deboli
maggiormente esposte al rischio della ludopatia. Anzi, in ipotesi,
sarebbe ragionevole prevedere, in positivo, l'obbligo di distanza non
superiore ai 300 metri dalle caserme dei centri di raccolta scommesse
o delle apparecchiature.
Inoltre, ogni Comune, per quanto piccolo, sarebbe dotato di una
caserma dei Carabinieri, con conseguente irragionevole estensione
«dei limiti all'art. 41 Cost. ed alle libertà comunitarie in ogni
angolo del territorio abruzzese», anche nelle località in cui non
sono presenti scuole (almeno quelle secondarie), strutture
ospedaliere o sanitarie.
Se fosse ragionevole l'inserimento nella categoria dei luoghi
sensibili delle caserme militari, d'altronde, dovrebbero esservi
incluse anche le caserme civili, gli aeroporti (civili e/o militari),
le stazioni ferroviarie, le stazioni degli autobus e/o dei tram, le
discoteche, i centri commerciali, nonchè qualsiasi ufficio pubblico,
nazionale, regionale o locale.
Infine, dovrebbe tenersi conto del fatto che i militari sono
sottoposti a rigida selezione sul piano dei requisiti psico-fisici,
sia all'ingresso sia nel corso del servizio prestato alla Nazione,
atteso, peraltro, che il possesso dell'arma d'ordinanza dimostrerebbe
ex se il pieno possesso di tali requisiti.
Invero, la denunciata norma regionale sarebbe ispirata a un
intento "moralistico", che nulla avrebbe a che vedere con la tutela
della salute pubblica, come dimostrato anche dall'introduzione tra i
luoghi sensibili dei cimiteri e delle camere mortuarie.
3.2.- Altresì evidente sarebbe la lesione dell'art. 117, commi
secondo e terzo, Cost.
3.2.1.- Innanzi tutto, vi sarebbe un contrasto con l'art. 7,
comma 10, del decreto-legge n. 158 del 2012, come convertito. Nella
specie, infatti, verrebbe stabilita l'immediata entrata in vigore di
misure per le quali la legge statale avrebbe disposto la necessità
di un procedimento pianificatorio, con il coinvolgimento di tutti i
soggetti ivi indicati.
La giurisprudenza amministrativa avrebbe evidenziato che gli
strumenti di contrasto alla ludopatia debbono trovare la loro
disciplina di base a livello centrale ed essere inseriti nel sistema
della pianificazione nazionale, entro i cui limiti poi opererebbero
gli enti locali, fermo restando il potere dei sindaci di adottare
ordinanze contingibili e urgenti in caso di situazioni di effettiva
emergenza (si richiama Tribunale amministrativo regionale per il
Veneto, sezione terza, sentenza 16 aprile 2013, n. 578). Allo Stato
spetterebbe il potere di fissare livelli di tutela uniformi
sull'intero territorio nazionale, mentre le Regioni potrebbero
stabilire livelli di tutela più elevati per il raggiungimento dei
fini propri delle loro competenze (in tal senso sono richiamate la
sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia - Bari,
sezione seconda, 7 dicembre 2012, n. 2100 e le sentenze di questa
Corte n. 61 del 2009 e n. 62 del 2008).
3.2.2.- Sotto un altro profilo, la norma regionale censurata
inciderebbe comunque sugli esercizi che accettano scommesse, soggetti
al controllo dell'autorità di pubblica sicurezza ex art. 88 del
TULPS; controllo che investirebbe una pluralità di interessi
pubblici, tutti diretti al mantenimento dell'ordine pubblico e della
sicurezza, mediante la verifica della sussistenza di una serie di
requisiti soggettivi e oggettivi del richiedente la concessione.
Del resto, con la sentenza n. 222 del 2006 questa Corte avrebbe
chiarito che il criterio teleologico adottato nell'individuazione dei
contenuti della materia della sicurezza manterrebbe comunque una
notevole capacità penetrativa della potestà legislativa statale
nelle materie di competenza regionale, con un intervento di tipo
trasversale. Ciò implicherebbe che le Regioni non potrebbero
approvare o applicare leggi o provvedimenti, i quali, benchè
vertenti su altre materie di competenza regionale, comportino anche
effetti che, direttamente o indirettamente, vanifichino o
neutralizzino quelle misure amministrative adottate
dall'amministrazione dello Stato per prevenire il compimento di
reati, al di fuori di quanto la stessa legge statale consenta alla
Regione. La materia della sicurezza, d'altronde, «non si esaurisce
nell'adozione di misure relative alla prevenzione e repressione dei
reati, ma comprende la tutela dell'interesse generale alla
incolumità delle persone, e quindi la salvaguardia di un bene che
abbisogna di una regolamentazione uniforme su tutto il territorio
nazionale» (sentenza n. 21 del 2010). Dunque, la disciplina dei
giochi d'azzardo, nonchè più in generale di tutti i giochi che
presentino un elemento aleatorio e distribuiscano vincite,
rientrerebbe pacificamente in tale competenza esclusiva statale (si
richiama la sentenza n. 237 del 2006).
Inoltre, la limitazione stabilita dalla legge regionale
comporterebbe inevitabili restrizioni che, almeno per i Comuni di
ridotte dimensioni demografiche e territoriali, impedirebbero di
fatto l'esercizio dell'attività in questione, così intervenendo
sulla licenza ex art. 88 del TULPS, e, nel caso di specie, ex art. l,
comma 643, della legge n. 190 del 2014.
3.2.3.- La legge reg. Abruzzo n. 40 del 2013 inciderebbe sulle
licenze anche per contrasto con quanto ulteriormente previsto
dall'art. 7 comma 10, del d.l. n. 158 del 2012, come convertito. In
particolare, tale comma stabilisce che le nuove disposizioni si
applichino esclusivamente alle concessioni di raccolta di gioco
pubblico bandite successivamente alla data di entrata in vigore della
legge di conversione e valgano, per ciascuna nuova concessione, in
funzione della dislocazione territoriale degli istituti scolastici
primari e secondari, delle strutture sanitarie e ospedaliere e dei
luoghi di culto esistenti alla data del relativo bando.
Da ciò discenderebbe che l'applicazione della normativa
regionale de qua, in assenza degli strumenti di raccordo e
pianificazione previsti dalla normativa statale, inciderebbe del
tutto ingiustificatamente sui valori costituzionali innanzi
esplicitati.
3.3.- La normativa abruzzese, infine, non sarebbe conforme
all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., che fisserebbe limiti
dinamici al potere legislativo e regolamentare statale, in attuazione
dei principi di derivazione comunitaria (sul punto si richiama la
sentenza n. 325 del 2010), in quanto genererebbe un sistema non
favorevole alla concorrenza fra i diversi soggetti del mercato delle
scommesse, non offrendo agli operatori le medesime condizioni in
relazione all'ingresso nel predetto mercato. Sotto un altro aspetto,
la disciplina regionale realizzerebbe una disparità di trattamento,
riservando una condizione deteriore agli operatori entrati
successivamente nel mercato delle scommesse rispetto ai concessionari
nazionali.
4.- Sia la Regione Abruzzo, sia Laura Accardo hanno presentato
memorie in prossimità dell'udienza, ribadendo e integrando le
conclusioni rassegnate nei rispettivi atti di costituzione.
4.1.- In particolare, la difesa di Laura Accardo sottolinea
l'irrilevanza del richiamo della difesa regionale all'intesa
raggiunta dalla Conferenza unificata il 7 settembre 2017. Tale
intesa, infatti, allo stato sarebbe priva di valore cogente, in
quanto non recepita da alcun atto normativo (si richiama, in tal
senso, Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, sezione
terza, sentenza 18 aprile 2018, n. 417). La stessa intesa, tra
l'altro, prevederebbe la salvaguardia dei punti di raccolta già
esistenti.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo - sezione
staccata di Pescara ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 117,
commi secondo, lettera h), e terzo, della Costituzione, questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera c), punto
IV, della legge della Regione Abruzzo 29 ottobre 2013, n. 40
(Disposizioni per la prevenzione della diffusione dei fenomeni di
dipendenza dal gioco).
La disposizione censurata include le «caserme militari» tra i
«luoghi sensibili», riguardo ai quali l'art. 3, comma 2, della legge
reg. Abruzzo n. 40 del 2013 prevede che l'autorizzazione
all'esercizio di sale da gioco o all'installazione di apparecchi per
il gioco lecito può essere rilasciata solo per gli esercizi ubicati
a distanza non inferiore a 300 metri dagli stessi luoghi.
2.- Secondo il giudice a quo tale disposizione violerebbe, in
primo luogo, l'art. 117, secondo comma, lettera h), e terzo comma,
Cost., poichè, all'interno di una legge con chiare finalità di
carattere socio-sanitario, qual è la prevenzione del gioco d'azzardo
patologico, s'introdurrebbe una categoria di luoghi sensibili del
tutto estranea a tali finalità, eccedendo così le competenze
regionali in materia di «tutela della salute» e intervenendo in
realtà nell'ambito della materia «ordine pubblico e sicurezza», con
conseguente invasione della potestà esclusiva statale.
3.- In secondo luogo, verrebbe altresì violato l'art. 3 Cost.,
perchè non vi sarebbe alcuna interferenza tra case da gioco e
caserme militari tale da giustificare un regime speciale rispetto ad
altre strutture con analoghe caratteristiche.
4.- In via preliminare, deve precisarsi che la Regione Abruzzo,
in persona del Presidente della Giunta regionale, si è costituita
nel giudizio di costituzionalità in quanto parte del giudizio a quo,
sebbene, come risulta dall'ordinanza di rimessione, ne fosse stata
estromessa dalla sentenza con cui il TAR rimettente ha definito
parzialmente il giudizio principale. Tuttavia, venendo in discussione
la legittimità costituzionale di una disposizione legislativa
adottata dalla Regione, il Presidente della Giunta Regionale aveva
facoltà d'intervenire nel relativo giudizio incidentale e in tal
senso la sua partecipazione al presente giudizio è comunque
ammissibile.
5.- Sempre in via preliminare va rilevata l'inammissibilità
degli ulteriori profili di censura sollevati da Laura Accardo, parte
ricorrente nel giudizio a quo, prospettando la lesione del principio
della libertà d'iniziativa economica di cui all'art. 41 Cost., della
«tutela della concorrenza» ex art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost., nonchè dell'art. 117, terzo comma, Cost., per la specifica
violazione delle modalità di pianificazione previste dall'art. 7,
comma 10, del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158 (Disposizioni
urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese mediante un più alto
livello di tutela della salute), convertito, con modificazioni, in
legge 8 novembre 2012, n. 189.
Si tratta, infatti, di censure non fatte proprie dal giudice a
quo e tese ad allargare il thema decidendum, che, pertanto, non
possono essere prese in considerazione (da ultimo, sentenze n. 14 del
2018, n. 29 del 2017 e n. 96 del 2016).
6.- Le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 2,
comma 1, lettera c), punto IV, della legge reg. Abruzzo n. 40 del
2013, sollevate in riferimento agli artt. 3, 117, secondo comma,
lettera h), e terzo comma, Cost., non sono fondate.
6.1.- Questa Corte ha già avuto modo di pronunciarsi più volte
riguardo alla disciplina dei giochi leciti, ricondotta alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di «ordine
pubblico e sicurezza» per le modalità di installazione e di utilizzo
degli apparecchi da gioco leciti e per l'individuazione dei giochi
leciti. Si tratta di profili, infatti, che evocano finalità di
prevenzione dei reati e di mantenimento dell'ordine pubblico
(sentenze n. 72 del 2010 e n. 237 del 2006), giustificando la vigenza
del regime autorizzatorio previsto dagli artt. 86 e 88 del regio
decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle
leggi di pubblica sicurezza) (da qui: TULPS).
Ciò, tuttavia, non comporta che ogni aspetto concernente la
disciplina dei giochi leciti ricada nella competenza statale, ben
potendo le Regioni intervenire con misure tese a inibire l'esercizio
di sale da gioco e di attrazione ubicate al di sotto di una distanza
minima da luoghi considerati "sensibili", al fine di prevenire il
fenomeno della "ludopatia". Disposizioni di tal fatta risultano
«dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti
maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perchè bisognosi
di cure di tipo sanitario o socio assistenziale, e a prevenire forme
di gioco cosiddetto compulsivo, nonchè ad evitare effetti
pregiudizievoli per il contesto urbano, la viabilità e la quiete
pubblica» (sentenza n. 300 del 2011). Si tratta, in altri termini, di
normative che prendono in considerazione principalmente le
conseguenze sociali dell'offerta dei giochi su fasce di consumatori
psicologicamente più deboli, nonchè dell'impatto sul territorio
dell'afflusso a detti giochi da parte degli utenti. Esse, pertanto,
sono ascrivibili alle materie «tutela della salute» e «governo del
territorio», nelle quali spetta alle Regioni e alle Province autonome
una potestà legislativa concorrente.
Entro tale cornice si è mosso il legislatore statale, che con il
d.l. n. 158 del 2012, come convertito, ha previsto, all'art. 7, comma
10, la progressiva ricollocazione dei punti della rete fisica di
raccolta del gioco praticato mediante le cosiddette slot machines,
ubicati in prossimità di luoghi sensibili (definendo come tali, in
particolare, gli istituti di istruzione primaria e secondaria, le
strutture sanitarie e ospedaliere, i luoghi di culto e i centri
socio-ricreativi e sportivi).
Nelle more dell'intervento ivi previsto, non ancora realizzato,
quasi tutte le Regioni hanno adottato disposizioni tese a individuare
luoghi sensibili, prevedendo distanze minime dagli stessi, oscillanti
fra i 300 e i 500 metri, per l'ubicazione di sale da gioco e
scommesse, e macchine da gioco. L'elencazione dei luoghi è piuttosto
varia, ma comprende sempre gli istituti scolastici, i luoghi di
culto, gli impianti sportivi e le strutture sanitarie e per categorie
protette, con talune specificità, come per gli istituti di credito e
gli sportelli bancomat, gli uffici postali, gli esercizi di acquisto
e vendita di oggetti preziosi e d'oro usati (Regione Marche e Regione
Piemonte), le stazioni ferroviarie (Regione Piemonte), i terminal bus
(Regione Molise), i circoli pensionati e anziani (Provincia autonoma
di Trento). Sovente, inoltre, si attribuisce la facoltà
d'individuare ulteriori luoghi sensibili ai Comuni, che sono
intervenuti di frequente sul punto, in taluni casi anche contemplando
le caserme militari (è il caso, ad esempio, del Comune di Venezia,
che così dispone all'art. 6 della deliberazione del Consiglio
comunale 10 novembre 2016, n. 50, recante «Regolamento comunale in
materia di giochi»).
Tali interventi normativi hanno dato origine a un cospicuo
contenzioso, riguardo al quale i giudici amministrativi hanno
sottolineato l'estraneità di disposizioni siffatte all'ordine
pubblico e alla sicurezza e la loro attinenza, invece, alla
prevenzione della ludopatia. La giurisprudenza amministrativa,
inoltre, ha sottolineato la legittimità delle norme regionali e
comunali anche in assenza della pianificazione prevista dall'art. 7,
comma 10, del d.l. n. 158 del 2012, come convertito, nonchè la
natura non tassativa dell'elencazione dei luoghi sensibili ivi
prevista (tra le tante, possono segnalarsi Consiglio di Stato,
sezione terza, sentenza 10 febbraio 2016, n. 579; Consiglio di Stato,
sezione quinta, sentenza 22 ottobre 2015, n. 4861; Consiglio di
Stato, sezione quinta, sentenza 20 ottobre 2015, n. 4794; Consiglio
di Stato, sezione quinta, sentenza 23 ottobre 2014, n. 5251;
Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 11 settembre 2013, n.
4498).
In seguito, con la sentenza n. 108 del 2017 questa Corte ha
nuovamente sottolineato le finalità di carattere socio-sanitario di
discipline regionali recanti limiti di distanza dai luoghi sensibili,
ascrivibili quindi alla materia della «tutela della salute», così
come presupposto, d'altronde, dallo stesso art. 7, comma 10, del d.l.
n. 158 del 2012. Inoltre, la pianificazione prevista dalla
legislazione statale non costituisce una previa condizione necessaria
per l'intervento delle Regioni, poichè la mancanza del decreto
attuativo di tale pianificazione non può avere l'effetto di
paralizzare sine die la competenza legislativa regionale, che si può
esercitare nel rispetto dei principi fondamentali desumibili dalla
legislazione statale.
I più recenti interventi regolatori confermano tale assetto. In
particolare, in data 7 settembre 2017 è stata siglata in Conferenza
unificata l'intesa prevista dall'art. 1, comma 936, della legge 28
dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità
2016)», volta alla definizione delle caratteristiche dei punti di
vendita ove si raccoglie gioco pubblico, nonchè dei criteri per la
loro distribuzione e concentrazione territoriale, al fine di
garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute,
dell'ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di
prevenire il rischio di accesso dei minori di età. L'intesa fa
esplicitamente salve le vigenti disposizioni regionali e comunali,
ove recanti standard più elevati di tutela, con la possibilità per
Regioni ed enti locali di dettare anche in futuro nuove discipline
più restrittive. Sebbene tuttora non recepita dal decreto del
Ministro dell'economia e delle finanze previsto dalla legge n. 208
del 2015, tale intesa è stata espressamente richiamata dalla
successiva legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione
dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il
triennio 2018-2020), che all'art. 1, comma 1049, stabilisce che le
Regioni adeguino la propria legislazione a quanto sancito dalla
stessa.
6.2.- Il quadro normativo e giurisprudenziale, dunque, consente
espressamente alle Regioni d'intervenire prevedendo distanze minime
dai luoghi sensibili per l'esercizio delle attività legate ai giochi
leciti, anche individuando luoghi diversi da quelli indicati dal d.l.
n. 158 del 2012, come convertito. Tale assunto, d'altronde, non è
contestato neppure dall'ordinanza di rimessione, che riconosce
altresì le finalità di prevenzione della ludopatia dell'intervento
legislativo abruzzese.
L'inclusione delle caserme militari tra i luoghi sensibili non è
estranea a tali finalità. Le caserme, infatti, sono destinate
all'addestramento e all'alloggio dei militari, in particolare e nella
maggior parte dei casi dei giovani che svolgono la precipua
formazione in tale campo. Si tratta, quindi, senz'altro di peculiari
centri di aggregazione di soggetti che ben possono considerarsi più
esposti ai rischi legati ai giochi leciti. E, in tal senso, non si
vede come l'appartenenza a un corpo militare (e tantomeno il
legittimo possesso di un'arma) potrebbe essere ritenuto di per sè un
indice di minore vulnerabilità alla ludopatia, come pare affermare
la difesa di Laura Accardo.
Inoltre, nella misura in cui le caserme militari siano adibite
anche ad attività operative nei confronti del pubblico, le stesse si
configurano altresì come luoghi di aggregazione in cui possono
transitare soggetti in difficoltà, che cercano tutela e protezione
(si pensi a chi denunci un reato contro la persona o il patrimonio),
quindi potenzialmente più esposti a quei fenomeni di debolezza
psichica su cui s'innesta la ludopatia.
Il legislatore abruzzese, in conclusione, è certamente
intervenuto nell'ambito della materia «tutela della salute», senza
invadere la competenza esclusiva dello Stato, con una disciplina che
appare altresì non irragionevole, poichè le caserme militari
presentano caratteristiche idonee a essere qualificate come luoghi
sensibili.
Si tratta, d'altronde, di aspetti che, nei limiti della non
irragionevolezza, non possono non rientrare nella discrezionalità
del legislatore, le cui valutazioni ben potrebbero, ad esempio,
essere legate alla specifica conformazione territoriale. Non a caso,
come già osservato, le scelte regionali sul punto sono state assai
diversificate e solo per alcuni luoghi si riscontra un costante
inserimento nell'elenco, mentre non sono infrequenti valutazioni
specifiche di singole Regioni (si pensi alle stazioni bus o
ferroviarie), come nel caso di specie.
Non risulta irragionevole, quindi, neppure la mancata inclusione
nell'elenco dei luoghi sensibili di strutture assimilabili alle
caserme militari, quali le amministrazioni civili del comparto
sicurezza, censurata dal giudice a quo senza neppure illustrare le
ragioni per cui tali tipologie di strutture sarebbero assimilabili.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 1, lettera c), punto IV, della legge della Regione
Abruzzo 29 ottobre 2013, n. 40 (Disposizioni per la prevenzione della
diffusione dei fenomeni di dipendenza dal gioco), sollevate, in
riferimento agli artt. 3, 117, commi secondo, lettera h), e terzo,
della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per
l'Abruzzo - sezione staccata di Pescara, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 gennaio 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 27 febbraio 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA