1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 10-6-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 12 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 8 maggio 1998
N. 12 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria l'8 maggio 1998 (della regione Veneto) Zootecnia - Agricoltura - Regime comunitario della produzione lattiera - Criteri per la determinazione del "numero di vacche accertato", ai fini della individuazione dei quantitativi di latte prodotto - Modalita' e procedura per la presentazione dei ricorsi di riesame - Fissazione del termine di 60 giorni per la decisione, da parte delle regioni, sui ricorsi stessi - Attribuzione al Ministero per le politiche agricole del potere di coordinamento necessario per l'uniforme applicazione, sul territorio nazionale, del decreto di cui trattasi - Attribuzione all'AIMA del potere di aggiornamento degli elenchi dei produttori, titolari di quota, e dei quantitativi ad essi spettanti nonche' della competenza circa la determinazione dell'ubicazione aziendale - Lesione dell'autonomia e delle competenze regionali, in particolare, in materia di agricoltura - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione e del principio di leale cooperazione - Mancata attribuzione di risorse finanziarie per la copertura dei nuovi oneri derivanti alla regione dalle norme impugnate. (Decreto del Ministero delle politiche agricole 12 febbraio 1998, art. 1, comma 2; decreto del Ministero delle politiche agricole 17 febbraio 1998, intero testo; artt. 1, commi 1, 3, 4 e 5, commi 1 e 2, 7 e 8). (Cost., artt. 5, 97, 115, 117 e 118; legge 23 agosto 1998, n. 400, art. 17; d.-l. 1 dicembre 1997, n. 411, convertito in legge 27 gennaio 1998, n. 5; legge 15 marzo 1997, n. 59, art. 8; legge 28 marzo 1997, n. 81; legge 3 luglio 1997, n. 204; d.lgs. 4 giugno 1997, n. 143; legge 4 dicembre 1993, n. 491). (098C0535) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 10-6-1998)

Ricorso della regione Veneto, in persona del vice presidente
pro-tempore della Giunta regionale, avv. Bruno Canella, rappresentata
e difesa, come da delega a margine del presente atto, ed in virtù di
deliberazione di g.r. n. 1177, del 7 aprile 1998, di autorizzazione a
stare in giudizio dagli avv.ti proff. Giuseppe Franco Ferrari e
Massimo Luciani, ed elettivamente domiciliata presso lo studio di
quest'ultimo, in Roma, Lungotevere delle Navi n. 30, per conflitto di
attribuzione contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, in
persona del Presidente pro-tempore del Consiglio dei Ministri;
In relazione al decreto del Ministero per le politiche agricole 17
febbraio 1998, pubblicato in Gazzetta Ufficiale, serie generale n. 42
del 20 febbraio 1998, recante: "Modalità per l'istruttoria dei
ricorsi di riesame e per l'applicazione dei decreto-legge 1 dicembre
1997, n. 411, convertito, con modificazioni, nella legge 27 gennaio
1998, n. 5", nella sua interezza ed in particolare quanto all'art. 1
comma 1, in quanto stabilisce le modalità di determinazione del
numero di vacche da parte dell'Aima, in particolare disponendo che si
debba prendere in considerazione il minor numero di capi tra quello
risultante dal modello L1 e quello accertato in sede di rilevazione
delle a.s.l. a norma del d.-l n. 130 del 1997, e che in assenza di
riscontro con la suddetta rivelazione il modello L1 deve essere
assimilato all'ipotesi del modello L1 privo dell'indicazione del
numero di capi; quanto all'art. 1, comma 2, in quanto stabilisce le
"modalità di trattamento" delle "anomalie dichiarative" di cui
all'art. 2, comma 1 del d.-l. n. 411 del 1997, convertito in legge n.
5 del 1998; quanto all'art. 3, in quanto stabilisce le modalità per
l'istruttoria dei ricorrsi di riesame di competenza delle regioni;
quanto all'art. 4, in quanto elenca la documentazione che deve
essere necessariamente allegata ai ricorsi di riesame di competenza
delle regioni; quanto all'art. 5, comma 1, in quanto dispone che le
regioni e le province autonome trasmettano progressivamente all'Aima,
con cadenza settimanale e comunque non oltre il termine di cui
all'art. 2, comma 8, del d.-l. n. 411 del 1997, convertito in legge
n. 5 del 1998, copia dei verbali redatti in riferimento ai ricorsi di
riesame istruiti; quanto all'art. 5, comma 2, in quanto dispone che
l'Aima provvede a verificare il rispetto dei termini di cui al comma
4 dell'art. 2 del d.-l. n. 411 del 1997, convertito in legge n. 5 del
1998, e che nel caso in cui da tale verifica risulti il mancato
rispetto dei detti termini il ricorso non è preso in considerazione
indipendentemente dall'esito dell'istruttoria effettuata dalle
regioni o dalle province autonome; quanto all'art. 7, in quanto
prevede che il Ministero per le politiche agricole assicuri
l'attività di coordinamento necessaria all'uniforme applicazione del
d.m. stesso; quanto all'art. 8, in quanto conferma in capo all'Aima
la competenza in ordine all'aggiornamento degli elenchi dei
produttori titolari di quota per il periodo 1998-1999 e a tal fine
attribuisce alla stessa Aima le attribuzioni inerenti l'esatta
localizzazione delle aziende ubicate in comuni parzialmente
delimitati ai sensi dell'art. 3, paragrafi 3, 4 e 5 della direttiva
CEE 268/75.
F a t t o
1.1. - Il regime delle c.d. quote latte, finalizzato al
contenimento della produzione, da anni eccedente nel mercato europeo,
è stato introdotto in Italia, dopo lungo contenzioso circa
l'effettiva entità della produzione interna e la irrogazione delle
relative sanzioni comunitarie, dalla legge 26 novembre 1992, n. 468.
Tale testo normativo, dopo avere demandato, all'art. 2, comma 2, la
redazione di elenchi dei produttori titolari di quota e la loro
pubblicazione in appositi bollettini all'azienda di Stato per gli
interventi nel mercato agricolo (Aima), all'art. 2, comma 2,
limitatamente ai produttori di associazioni aderenti alla Unalat,
dispone la articolazione della quota in due parti: l'una A),
commisurata alla produzione di latte commercializzata nel periodo
1989-1989; l'altra B), rapportata alla maggiore produzione
commercializzata nel periodo 1991-1992.
Poichè peraltro il regolamento CEE del Consiglio n. 804, del 27
giugno 1968, contemplava la periodica rideterminazione delle quote
nazionali spettanti all'Italia, i commi 6-8 dello stesso art. 2
assegnavano alle regioni il compito di vigilare sulla effettiva
produzione dei singoli operatori e di comunicare all'Aima per
l'aggiornamento del bollettino le eventuali situazioni di quota
assegnata superiore a quella effettiva, e al Ministro
dell'agricoltura e foreste, acquisito il parere della conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato e le regioni e sentite le
organizzazioni professionali maggiormente rappresentative, in caso di
eccedenza delle quantità attribuite ai produttori alla stregua dei
commi 2 e 3 rispetto alle quote nazionali individuate in sede
comunitaria, di stabilire con proprio decreto i criteri generali per
il pieno allineamento con le quote nazionali nell'arco di un
triennio. Lo stesso comma 8 imponeva che, con riferimento alle
riduzioni obbligatorie della quota B, si tenesse conto "dell'esigenza
di mantenere nelle aree di montagna e svantaggiate la maggior
quantità di produzione lattiera".
Il d.-l. 23 dicembre 1994, n. 727, poi convertito con modificazioni
in legge 24 febbraio 1995, n. 46 ha poi operato la riduzione delle
quote B per singolo produttore, con l'esclusione degli operatori
delle stalle ubicate nelle zone montane di cui alla direttiva del
Consiglio CEE 75/268 del 28 aprile 1975, da effettuarsi entro il 31
marzo 1995 con operatività della campagna 1995-1996.
La legge di conversione n. 46/1995 ha innovato il decreto come
segue:
a) ha previsto (art. 2, comma 1, lett. a)) la riduzione della
quota A non in produzione, almeno qualora essa ecceda il 50% della
quota A attribuita;
b) dopo avere confermato la riduzione della quota B (lett. a)),
escluso (lett. b)) da entrambre le riduzioni i produttori non solo
titolari di stalle ubicate in zone di montagna, ma anche quelli
operanti "nelle zone svantaggiate e ad esse equiparate nonchè nelle
isole;
c) ha consentito (art. 2, comma 2-bis) che i produttori che
abbiano ottenuto, anteriormente all'entrata in vigore della legge n.
468 del 1992, l'approvazione di un piano di sviluppo o di
miglioramento zootecnico da parte della regione e che lo abbiano
realizzato, possano chiedere la assegnazione di una quota
corrispondente all'obiettivo di produzione indicato nel piano
medesimo, in sostituzione delle quote A e B.
Più generale, il d.-l. n. 727 del 1994 e la legge n. 46 del 1995
hanno soppresso la previa consultazione della conferenza tra Stato e
regioni, rimettendo la istruttoria e la predisposizione del piano di
rientro esclusivamente all'istanza ministeriale.
Inoltre, è stato introdotto un meccanismo di autocertificazione
delle produzioni, in base al quale gli acquirenti sono autorizzati a
considerare i quantitativi autocertificati dai produttori.
La legge n. 46 del 1995, insieme con il decreto-legge convertito
veniva impugnata dalla regione Veneto con ricorso rubricato 23/1995,
con allegazione di numeri profili di incostituzinalità. Codesta
ecc.ma Corte, a seguito di discussione nella pubblica udienza del 23
novembre 1995, con decisione n. 520 del 28 dicembre 1995 accoglieva
il predetto ricorso, in una con quello presentato dalla regione
Lombardia e rubricato con n.r.g. 22/1995, sotto il profilo della
incostituzionalità dell'art. 2, comma 1, della legge, nella parte in
cui non vi si contemplava il parere delle regioni interessate nel
procedimento di riduzione delle quote individuali spettanti ai
produttori di latte bovino.
1.2. - Come è noto, il Governo è poi più volte intervenuto con
la decretazione di urgenza, adottando prima il d.-l. 15 marzo 1996 n.
124 e poi, reiterando il primo, adottando il d.-l. 16 maggio 1996 n.
260, (impugnati con i ricorsi n.r.g. 19 e 28/96), indi con il d.-l. 8
luglio 1996 n. 353 (del pari impugnato con il ricorso n.r.g. 33/96),
con il d.-l. 8 agosto 1996 n. 440 (impugnato con il ricorso n.r.g.
38/96), con il d.-l. 6 settembre 1996 n. 463 (impugnato con ricorso
n.r.g. 41/96), e "infine" con i dd.-l. 23 ottobre 1996, n,. 542 e
552 (il secondo, impugnato con ricorso n.r.g. 47/1996). Tali ultimi
due decreti-legge sono poi stati convertiti, rispettivamente, nelle
leggi 20 settembre 1996 n. 642 e 23 dicembre 1996 n. 649 (impugnate
con ricorsi nn.rr.gg. 17/97 e 15/97).
I decreti-legge successivi alla legge n. 46 del 1995 appartengono a
due "catene" di decreti reiterati: una saldatasi con la legge di
conversione del d.-l. n. 542 del 1996 (legge n. 649 del 1996);
l'altra saldatasi con la legge di conversione del d.-l. n. 552 del
1996 (legge n. 642 del 1996).
La prima catena è relativa alle previsioni sulle procedure di
compensazione (in particolare, all'eliminazione delle procedure
previste dalla legge n. 468 del 1992, sostituite da una compensazione
nazionale gestita dall'Aima), nonchè alle modalità e ai tempi dei
prelievi e delle restituzioni. La seconda catena riguarda, in
particolare, la disciplina dei bollettini dei produttori titolari di
quota; la fissazione dei criteri di effettuazione della
compensazione; le modalità della compensazione medesima; la
disciplina dell'abbandono della produzione; i termini per la cessione
delle quote latte.
Queste due catene, ancorchè distinte, sono interconnesse, e - per
le ragioni già esposte nei ricorsi sopradescritti - hanno
determinato gravissimi pregiudizi all'autonomia delle regioni in
materia di agricoltura, disegnando uno scenario normativo incoerente
e costituzionalmente illegittimo. L'incoerenza e l'illegittimità
sono state confermate (e aggravate) dalla "saldatura" operata dalle
menzionate leggi nn. 642 e 649 del 1996.
A distanza di pochissimi giorni dalla pubblicazione (nella Gazzetta
Ufficiale rispettivamente, del 21 e del 23 dicembre 1996) delle leggi
ora ricordate, il legislatore è poi nuovamente intervenuto nel
settore della produzione lattiera con la legge 23 dicembre 1996 n.
662 (che, addirittura, ancorchè pubblicata poco dopo, reca la stessa
data della legge n. 649 del 1996), a conferma della caoticità e
della farraginosità del suo agire.
La legge (impugnata con ricorso n.r.g. 21/1997) dedica alla
produzione lattiera i commi da 166 a 174 dell'art. 2.
Tutti i ricorsi più sopra menzionati, e segnatamente i ricorsi
nn.rr.gg. 19, 28, 33, 38, 41, 47 del 1996 e 13, 15, 21 del 1997, sono
stati discussi all'udienza pubblica tenutasi in data 28 ottobre 1997.
In riferimento ai medesimi ricorsi sopra menzionati, codesta ecc.ma
Corte, in data 19 dicembre 1997, ha depositato in cancelleria
ordinanza istruttoria del 16 dicembre 1997, con la quale si è
disposta a carico del Presidente del Consiglio dei Ministri (e in
minima parte a carico del presidenti delle regioni) ampia
integrazione documentale.
1.3. - Nonostante avessero operato la "saldatura" finale delle
descritte catene di decreti-legge, i confusi e contraddittori
interventi normativi di fine 1996 non sono riusciti a scrivere la
parola "fine" sotto la lunga e tormentata storia della disciplina in
via d'urgenza della produzione lattiera. Il Governo è infatti
reintervenuto con il d.-l. n. 11 del 1997 (anch'esso impugnato dalla
ricorrente con ricorso rubricato al n. 26/1997, pendente avanti
codesta ecc.ma Corte). La storia di questo decreto è nota:
incalzato dalla protesta dei produttori, angosciati dall'imminente
scadenza del cosiddetto "superprelievo", ed esasperati dalla
pachidermica gestione del settore lattiero-caseario da parte del
Miraaf e dell'Aima, il Governo ha ritenuto opportuno intervenire,
subito, con un provvedimento legislativo d'urgenza. Quanto ai suoi
contenuti, il decreto in questione può essere diviso, per quanto qui
interessa (e prescindendo dunque dalle disposizioni puramente
finanziarie e da quelle previdenziali, di cui agli artt. 9-11) in
due parti. In una prima parte si interviene - disinteressandosi del
tutto delle prerogative delle regioni - con forme di finanziamento
agevolato ai produttori, onde far fronte alla crisi del settore
determinata, per un verso, dall'encefalopatia spongiforme bovina, e
per l'altro dalla sovrapproduzione di latte. Così, l'art. 1
stabilisce ammontare (comma 1), tasso (comma 2), criteri di calcolo
(comma 3), tempi e garanzie dei finanziamenti per fronteggiare i
danni causati dalla menzionata epidemia (comma 4). L'art. 2 fissa le
procedure per la concessione dei finanziamenti. L'art. 3 introduce,
per i produttori che non abbiano chiesto il finanziamento di cui
all'art. 1, un premio per la perdita di reddito subita a causa
dell'encefalopatia spongiforme bovina. L'art. 4 detta regole in
materia di incentivi per l'abbandono della produzione lattiera,
determinando ammontare, modalità e tempi degli incentivi medesimi.
L'art. 6 dispone un contributo straordinario al Fondo interbancario
di garanzia e detta ulteriori regole in materia. In una seconda
parte, logicamente differenziata dalla prima e relativa a questioni
che avrebbero dovuto essere oggetto di ben più meditata
considerazione, il decreto si occupa direttamente del regime della
produzione lattiera. Così, l'art. 5 detta regole sull'assegnazione
di quote ai giovani produttori. L'art. 7 istituisce una commissione
governativa di indagine in materia di quote latte. L'art. 8, infine,
detta norme in materia di identificazione e registrazione degli
animali (anagrafe del bestiame), anche in applicazione del d.P.R. 30
aprile 1996 n. 317.
1.4. - Nonostante fosse affetto dai vizi lamentati nel ricorso n.
26/1997, sopra menzionato, il d.-l. n. 11 del 1997 è stato poi
convertito in legge ad opera della legge 28 marzo 1997 n. 81
(anch'essa impugnata con ricorso pendente avanti codesta ecc.ma Corte
al n. 37/1997). La struttura del decreto è stata profondamente
alterata, poichè i suoi vari articoli sono stati tutti raggruppati e
trasformati in commi (ben 54) di un solo maxiarticolo 1, ma il testo
delle varie previsioni normative è rimasto largamente intatto, ad
eccezione delle parti che qui appresso si indicano. È stato,
anzitutto, premesso al testo originario un art. 01, nel quale si
prevede che le funzioni amministrative relative all'attuazione della
normativa comunitaria in materia di quote latte siano svolte dalle
regioni (e dalle province autonome. La soddisfazione con la quale
dovrebbe essere accolto il doveroso riconoscimento del corretto
assetto delle competenze in questo delicato settore è destinata ad
avere vita breve. Basta infatti leggere quanto l'art. 01 aggiunge a
tale previsione, e precisamente che:
a) l'assegnazione alle regioni delle predette funzioni vale solo
"a decorrere dal periodo di applicazione 1997-1998";
b) "in attesa della riforma organica del settore" (videant
posteri...|), sono fatti salvi i compiti svolti dall'Aima - niente
meno - "in materia di aggiornamento del bollettino 1997-1998, di
riserva nazionale, di compensazione nazionale e di programmi
volontari di abbandono";
c) come se non bastasse, l'Aima concorre con le regioni per gli
altri adempimenti dello Stato nei confronti dell'Unione europea nel
settore lattiero-caseario. Come si vede, l'incipit di tale articolo,
apparentemente garantista per le regioni, si rivela addirittura
derisorio quando inserito nel contesto dell'intera previsione
normativa. Sempre nell'art. 01, poi, si è previsto (al comma 2) che
le funzioni di indirizzo e coordinamento, nonchè i poteri
sostitutivi nei confronti delle regioni spettano al Ministro delle
risorse agricole, alimentari e forestali. L'art. 1, comma 1, è
stato modificato assai marginalmente, con il rinvio (prima mancante)
a quanto previsto dalla legge n. 468 del 1992 in materia di
attribuzione dei quantitativi di riferimento di produzione lattiera.
L'art. 1, comma 3, è stato modificato, nel senso che si prevede la
consultazione degli "assessorati regionali all'agricoltura", al fine
di determinare i criteri oggettivi per il calcolo della perdita di
reddito derivante ai singoli produttori a seguito della crisi dovuta
all'encefalopatia spongiforme bovina. L'originario art. 4, comma 2,
del decreto (ora art. 1, comma 14) è stato modificato con la
eliminazione dell'inciso che prevedeva la sottoscrizione della
domanda di premio per l'abbandono della produzione da parte del
proprietario, ove questi fosse soggetto diverso dal titolare della
quota. L'originario art. 5, comma 1, del decreto (ora art. 1, comma
17) è stato modificato, prevedendo unilateralmente una disciplina
ancora più analitica - epperciò illegittima - delle assegnazioni di
quote ai giovani produttori. L'originario art. 5, comma 2 (ora art.
1, comma 18) è stato modificato con alcuni aggiustamenti lessicali,
ed in particolare con la previsione che la riassegnazione delle quote
avvenga "a livello regionale" (anzichè "su base regionale").
L'originario art. 7, comma 4 (ora art. 1, comma 31), è stato
modificato con la previsione più specifica dei contenuti della
relazione che la commissione governativa di indagine in materia di
quote latte è tenuta a presentare. È stata introdotta, all'art.
1, comma 35, la previsione secondo cui l'Aima provvede a rettificare
gli elenchi dei produttori assoggettati al prelievo supplementare e
ai conguagli sulla base delle risultanze della relazione della
commissione governativa di cui al punto precedente, con il risultato
di aggravare ulteriormente - se possibile - i già gravi vizi
evidenziati nell'impugnativa del decreto. È stato introdotto,
all'art. 1, comma 42, e modificando doverosamente l'assurdo art. 8
del decreto, il principio secondo cui le regioni si avvalgono della
banca dati per la registrazione ed identificazione dei bovini da
allevamento.
1.5. - Con ulteriore ricorso alla decretazione di urgenza, il
Governo ha poi adottato il d.-l. 7 maggio 1997, n. 118, del pari
impugnato con ricorso n.r.g. 41/1997, pendente innanzi a codesta
ecc.ma corte. In estrema sintesi, il contenuto ditale d.-l. è il
seguente: il comma 1 proroga al 10 luglio 1997 la operatività della
commissione governativa di indagine, di cui all'art. 1, comma 28,
della legge n. 81 del 1997, ribadendo che entro tale termine essa
dovrà presentare alla Presidenza del Consiglio ed al Ministro la
propria relazione; il comma 2 ribadisce quanto già disposto dal
comma 30 dell'art. 1 della legge n. 81 del 1997 circa l'utilizzo
della forza pubblica, aggiungendo che essa può in particolare
svolgere ispezioni amministrative ed esercitare "tutti i poteri ...
spettanti nell'ambito dei rispettivi ordinamenti, per l'esercizio
delle proprie attività istituzionali."; il comma 3 demanda all'Aima,
entro venti giorni dalla presentazione della relazione di cui al
comma 1, di operare le rettifiche negli elenchi dei produttori
sottoposti a prelievo supplementare per il periodo 1995-1996 e di
effettuare i conseguenti conguagli in sede di compensazione nazionale
per il periodo 1996-1997, ovvero, se il conguaglio non sia possibile
o sufficiente, le ripetizioni di somme trattenute in meno. il comma
4 differisce al 10 giugno 1997, limitatamente al periodo 1996-1997,
le dichiarazioni degli acquirenti, sottoscritte anche dai produttori,
in base al regolamento CEE 536/1993 e prescrive nello stesso termine
una nuova dichiarazione per il periodo 1995-1996, prevedendo, in caso
di omessa sottoscrizione delle dichiarazioni da parte del produttore,
verifiche da parte delle forze di polizia; il comma 5 è la norma
finanziaria. Il d.-l. n. 118/1997 è poi stato convertito in legge 3
luglio 1997, n. 204. Quest'ultima, in aggiunta al d.-l. convertito,
prevede: la sospensione dei programmi di abbandono della produzione
di latte e la conseguente interruzione dell'assegnazione delle quote
gratuite ai giovani produttori (art. 1-bis); l'obbligo per i primi
acquirenti di trattenere solo il 20% del prelievo supplementare della
quota B ridotta ed ugualmente prodotta nell'annata 1996-1997 (art. 1,
comma 4-bis); la proroga dei lavori della commissione per tutto
agosto (art. 1, comma 1), con conseguente slittamento dei termini
previsti dall'art. 1, comma 3, del d.-l. convertito. Nel frattempo,
il Governo - aggravando la già sconcertante disorganicità e
frammentarietà della disciplina in materia di quote latte - ha fatto
sì che si intrufolasse nel testo del d.-l. 19 maggio 1997, n. 130,
convertito in legge 16 luglio 1997, nn. 228, relativo agli incendi
boschivi, un articolo relativo ai controlli veterinari straordinari
da effettuarsi su tutti i capi bovini presenti nelle aziende da
latte. Con l'art. 6 del d.-l. in oggetto è stato, infatti,
autorizzato il Ministro della sanità a disporre la suddetta
rilevazione tramite i servizi veterinari delle U.S.L. Inoltre, il
Governo, con il d.-l. 15 settembre 1997 n. 305 - poi però non
convertito -, disponeva la proroga di sessanta giorni dei suddetti
termini imposti all'Aima per le rettifiche negli elenchi dei
produttori sottoposti a prelievo supplementare per il periodo
1995-1996 e per l'effettuazione dei conseguenti conguagli in sede di
compensazione nazionale per il periodo 1996-1997, ovvero - se il
conguaglio non sia possibile o sufficiente - per la restituzione
delle somme versate in più e la ripetizione di quelle versate in
meno.
2.1. - Nel frattempo la commissione d'indagine, istituita con il
d.-l. n. 11 del 1997, ha presentato due relazioni, del 26 aprile 1997
e del 31 agosto 1997; quest'ultima, frutto delle proroghe disposte
dal d.-l. n. 118 del 1997 e dalla legge di conversione n. 204 del
1997. La commissione ha evidenziato come la situazione attuale sia
frutto di una normativa che, oltre a disattendere le direttive e i
regolamenti comunitari, risulta essere chiaramente inadeguata ad
impostare un definitivo riassetto del sistema. Il dato maggiormente
preoccupante è stato individuato nel proliferare di contratti di
pseudo soccida e comodato. Tale fenomeno, volto ad eludere le
disposizioni normative in materia di circolazione di quote latte,
discende - ad avviso della medesima commissione - da una legislazione
nazionale non conforme al diritto comunitario e contraddittoria al
suo interno. Infatti, se da un lato la legislazione italiana - allo
scopo di conservare le quote produttive nelle aree territoriali di
origine - proibisce la compravendita e l'affitto di sole quote al di
fuori della regione di appartenenza del cedente (legge n. 468 del
1992), vietando altresì la cessione della sola quota tra aree non
omogenee, dall'altro fa menzione dei contratti associativi, senza
precisare alcunchè rispetto agli stessi (legge n. 407 del 1994). I
contratti di pseudo soccida e comodato (resi possibili dalla
richiamata menzione da parte della legislazione interna dei contratti
associativi) non comportano un effettivo trasferimento della
titolarità delle quote in capo agli stipulanti (e per questo non
sono soggetti nè al controllo della regione, nè dell'Aima), ma,
legittimando una produzione di latte da parte di chi è privo di
bestiame, oppure da parte dei produttori che hanno già completamente
utilizzato la quota a propria disposizione, hanno comunque come unico
oggetto del rapporto la realizzazione di una commissione strumentale
- seppure sui generis - della quota. Da tali transazioni conseguono
in tutta evidenza enormi squilibri in sede di compensazione
nazionale, a danno dei produttori effettivi. Va fin da ora precisato
che tali contratti sfuggono a qualsivoglia controllo in quanto non
comportano un formale trasferimento della quota; il fine di suddette
transazioni è infatti l'illegittimo utilizzo della quota da parte
chi non ne è titolare. A proposito, si sottolinea che l'art. 8
della legge n. 468 del 1992 attribuisce al Ministero i poteri di
controllo in ordine all'improprio utilizzo degli strumenti giuridici
previsti dalla legge medesima. Inoltre - come la stessa commissione
rileva - tali pseudo soccide e comodati non possono dirsi stipulati
in evidente violazione della normativa interna, in quanto essa -
suppure in contrasto con la normativa comunitaria - legittima
l'utilizzo di non meglio definiti contratti associativi. Il problema
di fondo non risiede dunque nei controlli - quasi impossibili ad
effettuarsi -, ma nella disciplina statale del settore. La stessa
commissione sollecita, infatti, una effettiva ed ordinata
ripartizione dei ruoli tra i vari soggetti preposti alla disciplina e
gestione del settore.
2.2. - La commissione governativa ha inoltre proposto che la
compensazione, limitatamente alla campagna 1995-1996, venga
effettuata secondo il previgente sistema, e cioè prima al livello
della APL, e a livello dei non associati, e poi a livello nazionale.
Tale proposta - sempre secondo la commissione - si impone in
considerazione del principio del legittimo affidamento, così come
riconosciuto anche dall'ordinamento comunitario. In base a tale
principio, infatti, la Corte di giustizia ritiene non possa non
tenersi conto dell'affidamento riposto dall'imprenditore su norme,
comportamentali e prassi delle autorità nazionale e comunitaria, in
base alle quali egli ha determinato le proprie operazioni
commerciali; ciò, sempre che nessun interesse pubblico vi osti e che
la lesione subita sia intervenuta in modo imprevedibile. Nel caso di
specie, considerato che solo nel maggio del 1996 la U.E. ha
contestato formalmente la metodologia di compensazione utilizzata in
Italia, gli allevatori fino ad allora confidavano del tutto
verosimilmente nel mantenimento del precedente sistema. Inoltre,
nessuna conseguenza si produrrebbe a carico dello Stato nel caso in
cui si tornasse ad operare la compensazione secondo la normativa
previgente: il prelievo per l'esubero continuerebbe infatti ad essere
a carico dei produttori eccedentari (cfr. pagg. 84-86, relazione del
26 aprile 1997; pagg. 56-59 e 140-149, relazione del 31 agosto
1997). Le considerazioni espresse in tal senso dalla commissione
confermano le gravi illegittimità che viziano le disposizioni
impugnate, troppo frettolosamente escogitate dal legislatore al solo
fine di ovviare ad ulteriori infrazioni comunitarie. Viceversa la
commissione medesima ritiene necessario risolvere definitivamente la
grave crisi del settore tramite misure che, oltre ad assicurare
l'effettivo adempimento agli obblighi imposti dal1'U.E. risultino
idonee a governare il sistema delle quote latte sulla scorta dei
principi di equità ed economicità (cfr. pag. 204, relazione del 31
agosto 1997).
2.3. - Altro punto sottolineato da entrambe le relazioni redatte
dalla commissione d'indagine riguarda la sicura e totale
compensazione concessa a gli operatori delle zone svantaggiate (cfr.
pagg. 158-159, relazione del 31 agosto 1997). In seguito ad
un'analisi comparata delle legislazioni degli Stati membri, la
commissione stessa ha evidenziato come la situazione italiana, oltre
ad essere atipica, non risponda allo spirito della normativa
comunitaria, che consente, infatti, agevolazioni in favore delle zone
svantaggiate solo a monte del sistema, e cioè in sede di
assegnazione delle quote. La sostanziale esclusione dei produttori
operanti nelle zone svantaggiate dal pagamento del prelievo
supplementare comporta dunque un'intollerabile disparità di
trattamento nei confronti degli operatori delle regioni a maggiore
vocazione produttiva, quali la regione ricorrente.
2.4. - Infine, quanto all'attribuzione dei poteri di gestione delle
quote in capo alle regioni, la commissione sottolinea la necessità
di predeterminare, con riguardo alle particolari situazioni locali
più sistemi concordati da ciascuna regione con l'organo statale di
controllo (cfr. pag. 78), relazione del 26 aprile 1997). Ne discende
che le mere affermazioni di principio, quali la tardiva previsione di
un comitato permanente in sede consultiva e la formale attribuzione
delle competenze in capo alle Regioni - salvo mantenere ben salde in
capo all'Aima le competenze effettive -, non potevano certo bastare
ai fini di una seria e meditata riorganizzazione della materia.
2.5. - In conclusione, le relazioni redatte dalla commissione
d'indagine evidenziano la necessità di riformare in radice l'intero
sistema, a partire dall'individuazione dell'annata di riferimento per
l'assegnazione delle quote. Si è infatti dimostrato come le errate
rilevazioni della produzione nazionale effettuate a più riprese da
diversi organismi abbiano determinato già ab origine le condizioni
per il proliferare delle successive e consequenziali distorsioni, che
hanno impedito l'effettivo e razionale adempimento degli obblighi
imposti dalla U.E. Siffatta situazione è da addebitarsi in primo
luogo all'assurda ed incoerente sovrapposizione di disposizioni che
si sono sempre più allontanate dal dato reale. Le distorsioni del
sistema si sono così moltiplicate ed hanno di fatto impedito un
effettivo adeguamento della normativa interna agli obblighi imposti
dalla U.E. La commissione ha poi rinvenuto precise responsabilità
in ordine alla evidente disfunzione del settore, e segnatamente: in
capo all'Unalat e alle organizzazioni professionali agricole, che
hanno a suo tempo fornito dati non veritieri in merito alla
produzione nazionale; in capo alle a.p.l., per la gestione scorretta
delle quote; in capo ai primi acquirenti - le latterie -, che in
genere non hanno ostacolato l'utilizzo distorto dei contratti
"associativi" da parte dei produttori; in capo del c.c.i.a. per le
imprecise rilevazioni in ordine alla produzione nazionale: in capo
al Governo, in riferimento alla stratificazione di norme non sempre -
rectius, quasi mai - in linea con il diritto comunitario; in capo al
Ministero, per non avere gestito correttamente i rilevamenti sulla
produzione nazionale interna; in capo all'Aima in riferimento alla
dimostrata inefficienza operativa. È, poi, emblematico ed
illuminante che, quanto alle regioni, le relazioni si siano invece
limitate ad evidenziare l'omesso esercizio da parte di tali enti dei
poteri di controllo in relazione, in particolare, ai quantitativi
effettivi di latte prodotto dai singoli operatori ed in ordine ai
contratti di acquisto ed affitto di quote. In relazione ai contratti,
però, si è già detto dell'impossibilità di sottoporre al
controllo quelle particolari forme di transazioni, dette di pseudo
soccida e comodato; queste ultime, infatti, non comportando un
effettivo trasferimento di quota non erano in realtà soggette ad
alcun controllo ex lege. Quanto all'omesso controllo dei
quantitativi di latte effettivamente prodotto, è di tutta evidenza
che i poteri attribuiti alle regioni erano - e sono - del tutto
formali, spettando all'Aima l'esclusiva competenza in ordine
all'assegnazione delle quote. L'estromissione delle regioni dai
poteri programmatori ha ovviamente impedito alle stesse l'esercizio
dei poteri di controllo. Il sistema indotto dalle disposizioni
succedutasi in materia di quote latte ha reso, infatti, possibile
l'utilizzo da parte di alcuni produttori di strumenti giuridici
(quali i contratti di pseudo soccida e comodato) ai limiti della
legalità, impedendo di fatto all'organo periferico un effettivo
controllo sul dato reale.
3. - Malgrado l'invito della commissione governativa di procedere
ad una complessiva - nonchè definitiva - riforma del settore
lattiero-caseario, il Governo è poi nuovamente intervenuto con la
decretazione d'urgenza per mezzo del decreto-legge n. 411/1997,
impugnato con il ricorso n.r.g. 3/1998, pendente avanti codesta
ecc.ma Corte. In sintesi, il decreto, quanto al procedimento di
accertamento, prevede: che l'Aima accerti la produzione effettiva
per i periodi più sopra indicati, avendo particolare riguardo: a) ai
modelli L1 non firmati o con firme apocrife; b) ai modelli L1 privi
dell'indicazione dei capi bovini; c) ai modelli L1 con quantità di
latte commercializzata incompatibile con la consistenza numerica del
bestiame; d) ai contratti di circolazione di quote latte (quelli
ritenuti atipici dalla Commissione) con durata inferiore ai 6 mesi;
e) ai modelli L1 con codici fiscali errati o partite IVA errate o
inesistenti, o relativi ad aziende senza bestiame o destinatarie dei
premi accordati per vacche nutrici o per abbattimento (art. 2, comma
1); che i contratti di cui al precedente punto d) devono essere
inviati all'Aima a cura degli acquirenti entro 15 giorni dall'entrata
in vigore del decreto-legge medesimo, pena la revoca del
riconoscimento previsto dall'art. 23 del d.P.R. 569/1993 (art. 2,
comma 2) (dimenticando che la revoca è disposta dalle regioni, che,
in quanto non destinatarie dell'atto comunicato, non potrebbero
direttamente valutare se l'invio della documentazione è avvenuto nei
termini prescritti); che l'Aima aggiorni i quantitativi di
riferimento dei singoli produttori per i periodi 1995-1996, 1996-1997
e 1997-1998 tenendo conto: a) delle istanze di riesame presentate
entro il 30 settembre 1997 dalle regioni e dalle province autonome;
b) degli azzeramenti di doppie quote, delle revoche e riduzioni
operate dalle regioni e province autonome, pervenute all'Aima entro
la data di entrata in vigore del decreto stesso; c) dei trasferimenti
di quote e cambi di titolarità per i periodi considerati, comunicati
dalle regioni e province autonome e pervenuti entro il 15 novembre
1997 (si consideri che, quanto ai cambi di titolarità, per il
periodo 1997-1998, essi possono essere effettuati fino al 31 marzo
1998 e comunicati alle regioni nei 15 giorni successivi - vd. art. 21
d.P.R. n. 569/1993 -); d) della correzione, in base alle risultanze
del censimento 1993-1994, delle assegnazioni di quote a suo tempo
effettuate (art. 2, comma 3); che l'Aima compiuto l'accertamento de
quo nei modi sopradescritti, comunichi ai produttori, entro sessanta
giorni dalla entrata in vigore del decreto medesimo, mediante lettera
raccomandata con ricevuta di ritorno, i quantitativi di riferimento
individuali assegnati ed i quantitativi di latte commercializzato
(art. 2, comma 5, prima parte); che i singoli interessati possono
presentare alla regione, a pena di decadenza, ricorso di riesame
entro quindici giorni dalla data di ricezione della summenzionata
comunicazione (art. 2, comma 5, seconda parte e comma 6),
(dimenticando che la regione, non potendo accertare la data di
ricezione della comunicazione, non sarà in grado neppure di
accertare il presupposto di ammissibilità del ricorso medesimo -
ovvero: la sua proposizione nei termini); che le Regioni devono
decidere sui ricorsi de quibus entro sessanta giorni (termine
perentorio) a decorrere dalla scadenza del termine per la
presentazione, ed entro lo stesso termine devono comunicare all'Aima
la relativa decisione, a pena di irricevibilità e salva la
responsabilità civile, penale e disciplinare (art. 2, comma 8),
(ancora non si considera che le regioni non hanno i mezzi per
accertare il dies a quo). Nelle more della effettiva attuazione di
quanto sopra descritto, il Governo ha poi disposto in favore dei
produttori la restituzione dell'80% degli importi trattenuti dagli
acquirenti a titolo di prelievo supplementare, limitatamente al
periodo 1996-1997 (art. 1). Inoltre, l'art. 3, dispone che l'Aima
provveda alla rettifica della compensazione nazionale per il periodo
1995-1996 sulla base dei modelli L1 pervenuti alla data di entrata in
vigore del decreto, nonchè degli accertamenti compiuti e delle
decisioni dei ricorsi di riesame di cui all'art. 2. L'art. 4, quanto
alla campagna 1997-1998, dispone che l'Aima proceda all'aggiornamento
dell'elenco dei produttori titolari di quota e dei quantitativi ad
essi spettanti con la comunicazione di cui al comma 5, dell'art. 2.
Tali aggiornamenti andranno a sostituire ad ogni effetto i bollettini
pubblicati precedentemente. Ai fini delle trattenute e del versamento
del prelievo supplementare - come espressamente recita il medesimo
art. 4 - gli acquirenti saranno tenuti a considerare esclusivamente
le quote risultanti dal suddetto elenco. Quanto alla campagna
1998-1999, l'art. 5, in espressa deroga all'art. 01 del d.-l. n. 11
del 1997, convertito in legge n. 81 del 1997, attribuisce nuovamente
all'Aima la competenza in ordine alla redazione degli elenchi dei
produttori titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti per
il periodo 1998-1999.
4. - Il d.-l. n. 411 del 1997 sopradescritto è poi stato
convertito con modificazioni in legge 27 gennaio 1998, n. 5
(impugnata dalla regione Veneto con ricorso n.r.g. 19/1998, pendente
avanti codesta ecc.ma Corte), che, così come il d.-l. convertito,
contiene disposizioni gravemente lesive delle prerogative
costituzionalmente garantite alle regioni. Nelle more della
conversione in legge del d.-l. n. 411 del 1997, il Ministero per le
politiche agricole aveva inoltre adottato il d.m. 16 gennaio 1998,
recante "Modalità per lo svolgimento degli accertamenti in materia
di produzione lattiera ai sensi dell'art. 2, comma 10, del
decreto-legge 1 dicembre 1997, n. 411". La legge di conversione del
d.-l. più volte menzionato apportava però una modificazione proprio
all'art. 2, comma 10, stabilendo che il decreto ministeriale
attuativo ivi previsto avrebbe dovuto disciplinare, oltre che le
modalità per l'istruttoria dei ricorsi di riesame (come previsto
nell'originario testo del comma 10, dell'art. 2), anche le altre
modalità di applicazione del decreto-legge convertito. Di
conseguenza, il Ministero, in sostituzione del d.m. 16 gennaio 1998
più sopra menzionato, ha adottato il d.m. 17 febbraio 1998, che,
oltre ad apportare sostanziali modifiche ed integrazioni al d.m.
sostituito, contiene altresì diverse disposizioni introdotte ex novo
ad ulteriore aggravamento della compressione delle prerogative
regionali nel settore lattiero-caseario.
D i r i t t o
1. - Quanto all'intero d.m. 17 febbraio 1998, violazione degli
artt. 5, 97, 115, 177 e 118 Cost., anche in riferimento all'art. 17
della legge n. 400 del 1988. Il d.m. 17 febbraio 1998 trae il
proprio fondamento dall'art. 2, comma 10, del d.-l. n. 411 del 1997,
così come convertito in legge n. 5 del 1998, che attribuisce al
Ministro delle politiche agricole, di intesa con la conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni, le province
autonome di Trento e Bolzano, il potere di disciplinare le modalità
per l'istruttoria dei ricorsi di riesame e le altre modalità di
applicazione del decreto stesso. Trattasi, dunque, chiaramente di un
atto normativo secondario, che non può validamente disporre norme
incompatibili con quelle contenute in atti legislativi (e dunque con
quelle contenute nel d.-l. n. 411 del 1997), ma che, viceversa, ha il
solo compito di dare concreta attuazione alle norme sovraordinate, in
conformità, peraltro, con quanto espressamente disposto dallo stesso
comma 10, dell'art. 2 più sopra citato, dal quale trae fondamento.
In altri termini, il d.m. in questione, per sua natura, potrebbe solo
eseguire e sviluppare la disciplina stabilita dal d.-l. n. 411 del
1997, convertito in legge n. 5 del 1998, (già comunque di per sè
gravemente lesiva delle prerogative costituzionalmente garantite alle
regioni nel settore de quo), ma non certo modificare, integrare od
innovare le disposizioni legislative delle quali pretende di dare
attuazione, ai fini di superare i problemi dalle stesse suscitati.
Viceversa, il d.m. 17 febbraio 1998, lungi dal limitarsi ad attuare
il d.-l. n. 411 del 1997, introduce, ad integrazione e modifica della
stessa fonte legislativa disposizioni che vanno ad aggravare la già
insopportabile estromissione delle regioni dal governo del settore
lattiero-caseario. In particolare, come in dettaglio si dimostrerà
più avanti, l'art. 1 del d.m. in questione, introduce e disciplina
le modalità di determinazione del numero di capi da parte dell'Aima
(comma 1) e le modalità di trattamento delle così dette anomalie
dichiarative (comma 2), stabilendo altresì, quali conseguenze
sanzionatorie, la revoca o la riduzione delle quote a norma degli
artt. 2 e 3 del d.P.R. n. 569 del 1993 (comma 3); l'art. 5, comma 2,
ai fini di ovviare alle illogiche disposizioni introdotte dal d.-l.
n. 411 del 1997, convertito in legge n. 5 del 1998, in riferimento
alla decorrenza del termine per la presentazione alle regioni dei
ricorsi di riesame, prevede la ancor più illogica possibilità in
capo all'Aima di non tenere in considerazione l'esito dei medesimi;
l'art. 8 attribuisce all'Aima la competenza, assolutamente non
prevista dalla fonte legislativa, in ordine alla localizzazione delle
aziende ubicate in comuni parzialmente delimitati ai sensi dell'art.
3, paragrafi 3, 4 e 5 della direttiva CEE n. 268/1975. Le singole
disposizioni introdotte ad integrazione del d.-l. n. 411 del 1997
sono dunque per tale solo motivo illegittime, in quanto estranee
all'oggetto del conferimento operato dall'art. 2, comma 10, del d.-l.
n. 411 del 1997, così come convertito in legge n. 5 del 1998. Ma
tali integrazioni sono di tal natura e numero da travolgere altresì
l'intera struttura del d.m. de quo.
2. - Quanto all'art. 7, violazione degli artt. 5, 97, 115, 117 e
118 Cost., anche in riferimento al principio di leale cooperazione, e
alla legge n. 59 del 1997, alla legge 28 marzo 1997, n. 81, alla
legge 3 luglio 1997, n. 204 e al d.lgs. 4 giugno 1997, n. 143,
nonchè alla relativa legge di delegazione 4 dicembre 1993, n. 491.
L'intero decreto presuppone in capo al Ministero e poi l'art. 7
attribuisce espressamente in capo al medesimo l'attività di
coordinamento necessaria ai fini dell'uniforme applicazione del
decreto sul territorio nazionale. Al di là della denominazione,
l'articolo in questione attribuisce al Ministero un vero e proprio
potere di indirizzo e coordinamento al di fuori delle regole
stabilite dalla Costituzione e recepite dalla costante giurisprudenza
costituzionale, dalla legge n. 400 del 1988 ed ulteriormente
dall'art. 8 della legge n. 59 del 1997. Tale ultima disposizione,
infatti, stabilisce che gli atti di indirizzo e coordinamento delle
funzioni amministrative regionali, anche solo gli atti di
coordinamento tecnico, nonchè le direttive relative all'esercizio
delle funzioni delegate, debbono essere adottate dal Consiglio dei
Ministri e previa intesa con la conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le regioni e le province autonome, o con la singola
regione interessata. Inoltre, suddetto riconoscimento di competenze
in capo al Ministero, oltre che incidere direttamente su prerogative
regionali, si scontra con le ormai note incapacità dimostrate dallo
stesso Ministero e dall'Aima nella gestione del settore e rilevate
dalla stessa Commissione governativa d'indagine, e perciò
potenzialmente aggrava la già grave situazione in cui versa lo
stesso settore lattiero-caseario. Al di là di tali ovvie
considerazioni di opportunità, comunque la lesione delle norme
costituzionali in epigrafe è evidente: le regioni vengono, infatti,
dichiaratamente spossessate di qualsivoglia potere di intervento e
relegate ad un ruolo meramente esecutivo, per di più nell'ambito di
un quadro procedurale che, per quanto confuso, è pur sempre
accentrato a livello nazionale, e dunque insuscettibile di
adeguamento alcuno alle particolari situazioni locali.
3. - Quanto all'art. 8, violazione degli artt. 5, 97, 115, 117 e
118 Cost., anche in riferimento al principio di leale cooperazione,
alla legge 28 marzo 1997, n. 81, alla legge 3 luglio 1997, n. 204 e
al d.lgs. 4 giugno 1997, n. 143, nonchè alla relativa legge di
delegazione 4 dicembre 1993, n. 493. Il d.m. contestato, sia nel suo
insieme che con particolare riguardo all'art. 8, conferma in capo
all'Aima compiti di aggiornamento degli elenchi dei produttori
titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti. Tale
disciplina costituisce un evidente e grave arretramento rispetto al
riparto di competenze tra Stato e regione imposto dagli artt. 117 e
118 della Costituzione e da ultimo, seppure solo formalmente,
riconosciuto dalle leggi nn. 81 e 204 del 1997 e dal d.lgs. 143 del
1997. Inoltre, l'art. 8, commi 2 e 3, attribuisce all'Aima - seppure
con il concorso, ma non con l'intesa delle regioni e province
autonome - la competenza in ordine alla determinazione dell'esatta
localizzazione delle aziende ubicate in comuni parzialmente
delimitati ai sensi dell'art. 3, paragrafi 3, 4, e 5 della direttiva
CEE n. 268/1975 per l'applicazione dell'art. 2, comma 1, lett. a) e
b) del d.-l. n. 727 del 1994, convertito in legge n. 46 del 1995,
ovvero ai fini della esclusione dalla riduzione delle quote A e B ivi
prevista dei produttori le cui aziende sono ubicate in comuni
montani, nelle zone svantaggiate e ad esse equiparate nonchè nelle
isole. Il conferimento a livello centrale di tale competenza incide,
oltre che sulle attribuzioni in materia di agricoltura, sullo stesso
potere delle regioni di governo e controllo del territorio, quale
proprio e principale elemento costitutivo, in evidente violazione
della Costituzione e dei principi di buon andamento ed economicità
dell'azione amministrativa. Violato, altresì, è il principio di
leale cooperazione, poichè il procedimento previsto dalla
disposizione censurata non prevede l'intesa con le regioni
interessate ma si limita semplicemente ad ammettere il loro
"concorso".
4. - Ouanto in particolare all'art. 1, commi 1 e 2, violazione e
falsa applicazione degli artt. 5, 97, 115, 117 e 118 Cost, anche in
riferimento all'art. 17 della legge n. 400 del 1988. Il comma 1,
dell'art. 1, del d.m. in oggetto stabilisce le modalità di
determinazione del numero di vacche da parte dell'Aima, in
particolare disponendo che si debba prendere in considerazione il
minor numero di capi tra quello risultante dal modello L1 e quello
accertato in sede di rilevazione delle A.S.L. a norma del d.-l. n.
130 del 1997, e che in assenza di riscontro con la suddetta
rilevazione il modello L1 deve essere assimilato all'ipotesi del
modello L1 privo dell'indicazione del numero di capi o con capi
indicati uguali a zero, con il conseguente azzeramento della
produzione. Il successivo comma 2, determina le modalità di
trattamento delle così dette "anomalie dichiarative", già
individuate dall'art. 2 del d.-l. n. 411 del 1997 stabilendo
l'automatico azzeramento della quota o una sua consistente, quanto
arbitraria, riduzione. Tali disposizioni nel loro complesso sono in
primo luogo in contrasto con quanto previsto dallo stesso d.-l. n.
411 del 1997, che, all'art. 2, impone all'Aima di accertare gli
effettivi quantitativi di latte prodotto e commercializzato per i
periodi 1995-1996 e 1996-1997 con particolare riguardo alle
casistiche individuate. Infatti, per mezzo del d.m. qui contestato il
Ministero, stabilendo che la sola rilevazione dell'anomalia
dichiarativa comporti l'azzeramento o la drastica riduzione della
quota ha sollevato l'Aima da qualsivoglia onere di accertamento.
Tale conseguenza deriva anche da quanto disposto dal primo comma,
che, nel caso in cui il modello L1 non sia stato verificato per mezzo
della rilevazione straordinaria di cui al d.-l. n. 130 del 1997,
stabilisce, in assenza di ulteriori verifiche da parte dell'Aima
l'automatico azzeramento della produzione. Le disposizioni sopra
descritte, in evidente violazione della fonte legislativa che
pretendono di attuare, sono in tutta evidenza destinate a produrre
distorsioni enormi agli effetti dell'accertamento della effettiva
produzione nazionale, con conseguente pregiudizio per le singole
produzioni regionali, in quanto di fatto impediscono qualsivolia
accertamento ancora una volta in evidente spregio delle potestà
programmatorie costituzionalmente riconosciute alle regioni nel
governo del settore. Inoltre, l'omessa verifica da parte dell'Aima
della effettiva produzione in capo alle aziende e l'automatismo
introdotto in termini di decurtazione della produzione stessa, del
tutto verosimilmente, porterà al moltiplicarsi dei ricorsi di
riesame, con ovvio conseguente aggravio delle competenze meramente
esecutive attribuite alle regioni.
5. - Quanto agli art. 3 e 4, violazione e falsa applicazione degli
artt. 5, 97, 115, 117 e 118 Cost. L'art. 3 descrive in dettaglio le
modalità di presentazione dei ricorsi di riesame. Tra l'altro,
stabilisce che gli stessi possono essere presentati esclusivamente
attraverso il modulo in fac-simile allegato al decreto medesimo
(comma 1); che le regioni e le province ai fini dell'istruttoria
possono costituire apposite commissioni delle quali può fare parte
un veterinario delle A.S.L. competente per territorio o del servizio
veterinario regionale (comma 3); che a seguito dell'istruttoria le
regioni debbono convocare i produttori ricorrenti per l'esame di
merito in contraddittorio, del quale deve poi essere redatto apposito
verbale (comma 4). Tale disciplina, nel descrivere minuziosamente le
modalità dell'istruttoria dei ricorsi in oggetto, nel prevedere la
presentazione di apposito modulo predisposto dal Ministero, nel
prefigurare la costituzione di apposite commissioni e dei relativi
componenti, oltre a frustare le prerogative regionali, va in tutta
evidenza ad incidere sulla stessa autorganizzazione delle regioni,
che, per costante giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte, è alle
stesse riservata come parte costitutiva della loro autonomia
costituzionalmente garantita. Quanto all'art. 4, ivi è descritta,
separatamente per ciascuna delle casistiche individuate, la
documentazione che deve essere necessariamente allegata ai ricorsi di
riesame. La suddetta elencazione è a tal punto dettagliata da non
lasciare alcun margine di discrezionalità alle regioni, con la
conseguenza che le stesse, prima investite della competenza in ordine
alla decisione dei suddetti ricorsi in assenza peraltro di qualunque
copertura finanziaria, si vedono ora spogliate della stessa
possibilità di stabilire la documentazione necessaria ai fini
dell'istruttoria e della decisione dei medesimi.
6. - Quanto all'art. 5, commi 1 e 2, violazione e falsa
applicazione degli artt. 5, 97, 115, 117 e 118 Cost. L'art. 5, comma
1, stabilisce che i verbali redatti dall regioni in esito alla
decisione dei ricorsi di riesame debbono essere progressivamente
trasmessi all'Aima con cadenza settimanale, e comunque non oltre il
termine di 60 giorni previsto dall'art. 2, comma 8, del d.-l. n. 411
del 1997. In presenza del presumibile aumento dei ricorsi - per le
ragioni più sopra esposte sub. 4 - il termine di sessanta giorni
imposto alle regioni per la decisione dei ricorsi medesimi risulta
arbitrario ed esiguo, e ancor più violativo dell'art. 97 della
Costituzione in riferimento alle prerogative regionali. Il comma 2
del medesimo art. 5 stabilisce che l'Aima provvede a verificare il
rispetto dei termini per la presentazione alla regione dei ricorsi di
riesame, di cui al comma 5 dell'art. 2 del d.-l. n. 411 del 1997,
convertito in legge n. 8 del 1998 (ovvero, quindici giorni dalla
ricezione della comunicazione afferente i quantitativi di riferimento
accertati dall'Aima), e che nel caso in cui da tale verifica risulti
il mancato rispetto dei detti termini il ricorso non è preso in
considerazione indipendentemente dall'esito dell'istruttoria
effettuata dalle regioni o dalla province autonome. Tale
"accorgimento" si è reso necessario in considerazione del fatto che
il termine di presentazione dei ricorsi di riesame decorre dalla
comunicazione da parte dell'Aima ai singoli produttori con
raccomandata r.r. dei dati relativi alla produzione accertata:
poichè la regione non può conoscere tale data, essa non può
neppure valutare la ricevibilità dei ricorsi che deve istruire.
L'art. 5, comma 2, sopra illustrato, prefigurando dunque la
possibile - e probabile - mancata utilizzazione degli accertamenti
svolti dalle regioni, è prima facie contrario al principio di buon
andamento e di economicità dell'azione amministrativa, nonchè
evidentemente violativo delle competenze regionali. Si dimostra,
dunque, la fondatezza delle censure già formulate avverso il d.-l.
n. 411 del 1997 e la relativa legge di conversione in riferimento
alla decorrenza del termine di presentazione dei ricorsi de quibus.
In base al combinato disposto delle disposizioni legislative e di
quelle ex novo introdotte per mezzo del d.m. qui contestato le
regioni sono state dunque investite di onerose incombenze in assenza
di qualsivoglia risorsa finanziaria; le stesse regioni devono di
conseguenza provvedere con mezzi propri alla predisposizione dei
mezzi necessari a far fronte a tali incombenti, per giunta con il
rischio che il lavoro svolto si dimostri poi del tutto inutile per
problemi di intempestività di presentazione dei ricorsi, che le
stesse non sono in grado di valutare ex ante.

P. Q. M.
La regione ricorrente chiede che codesta ecc.ma Corte
costituzionale voglia dichiarare che non spetta allo Stato, e per
esso al Ministero delle politiche agricole, dare attuazione al d.-l.
1 dicembre1997, n. 411, convertito in legge 27 gennaio 1998, n. 5,
con il d.m. 17 febbraio 1998, pubblicato in Gazzetta Ufficiale ser.
gen. n. 42 del 20 febbraio 1998 (in violazione degli artt. 5, 97,
115, 117 e 118 Cost.), e per conseguenza annullare il d.m. impugnato
nella sua totalità e in particolare quanto agli artt. 1, commi 1 e
2; 3, 4 e 5, commi 1 e 2; 7 e 8.
Milano-Roma, addì 16 aprile 1998.
prof. avv. Ferrari - prof. avv. Luciani
98C0535