1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 18-1-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 149 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 novembre 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 novembre 2011 (della Regione Emilia-Romagna) . Bilancio e contabilita' pubblica - Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, comuni e province, a norma degli artt. 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale) - Responsabilita' politica del Presidente della giunta regionale - Determinazione della fattispecie di grave dissesto - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciato eccesso di delega per l'introduzione dell'autonoma fattispecie di grave dissesto finanziario, con riferimento al disavanzo sanitario ed al collegamento ad essa della rimozione del Presidente della giunta regionale - Denunciato eccesso di delega per vizio di formazione del decreto legislativo in relazione alla mancata intesa ed alla motivazione della mancata intesa - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale - Lamentata violazione dei limiti costituzionali allo scioglimento dei consigli regionali - Denunciata incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, art. 2, comma 1. - Costituzione, artt. 3, 76, 77, primo comma, 97, 114, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123 e 126. Bilancio e contabilita' pubblica - Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, comuni e province, a norma degli artt. 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale) - Responsabilita' politica del Presidente della giunta regionale - Previsione che il grave dissesto finanziario di cui al comma 1 costituisce grave violazione di legge, con conseguente scioglimento del consiglio regionale e rimozione del presidente della giunta regionale per responsabilita' politica nel proprio mandato di amministrazione della regione, ove sia accertata dalla Corte dei conti la diretta responsabilita' per dolo o colpa grave nella produzione del grave dissesto finanziario - Previsione dell'adozione del provvedimento di scioglimento del consiglio regionale e di rimozione del presidente della giunta regionale con decreto del Presidente della Repubblica previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri previo parere conforme della Commissione parlamentare per le questioni regionali espresso a maggioranza dei due terzi dei componenti - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciato eccesso di delega per l'introduzione di innovazioni legislative non autorizzate dalla legge di delega - Denunciato eccesso di delega per vizio nel procedimento di formazione del decreto legislativo, in relazione alla mancata ricerca dell'intesa ed alla motivazione della mancata intesa - Denunciata violazione dei limiti costituzionali allo scioglimento del consiglio regionale connessi a gravissime fattispecie criminose - Denunciata indebita attribuzione alla Corte dei conti del giudizio relativo all'accertamento della responsabilita' politica del Presidente della giunta regionale - Denunciata violazione del diritto di difesa in giudizio - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione. - Decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, art. 2, comma 2. - Costituzione, artt. 3, 5, 24, 76, 77, primo comma, 100, 103, 114, 117, 118 e 126. Bilancio e contabilita' pubblica - Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, comuni e province, a norma degli artt. 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale) - Responsabilita' politica del Presidente della giunta regionale - Prevista incandidabilita' del Presidente rimosso ai sensi del comma 2, alle cariche elettive a livello locale, regionale, nazionale ed europeo per un periodo di tempo di dieci anni - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione delle norme costituzionali relative al sistema di elezione ed ai casi di ineleggibilita' ed incompatibilita' del Presidente e degli altri componenti della giunta regionale - Denunciata violazione dei limiti fissati dalla Costituzione per lo scioglimento dei consigli regionali e per la rimozione del Presidente della giunta regionale - Denunciato eccesso di delega relativamente alla previsione dell'incandidabilita' e non nominabilita' del Presidente rimosso - Denunciato eccesso di delega per vizio del procedimento di formazione del decreto legislativo, in relazione alla mancata ricerca dell'intesa ed alla motivazione della mancata intesa - Denunciata violazione dell'autonomia regionale. - Decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, art. 2, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 5, 76, 77, primo comma, 114, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123 e 126. Bilancio e contabilita' pubblica - Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, comuni e province, a norma degli artt. 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale) - Responsabilita' politica del Presidente della giunta regionale - Previsione, nelle more dell'insediamento del nuovo Presidente della giunta regionale, della nomina di un nuovo commissario ad acta, da parte del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute e sentito il Ministro per i rapporti con le regioni e per la coesione territoriale - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciato eccesso di delega per vizio del procedimento di formazione del decreto legislativo, in relazione alla mancata ricerca dell'intesa ed alla motivazione della mancata intesa - Denunciata lesione della sfera di competenza regionale - Denunciata violazione dei principi di sussidiarieta' e di leale collaborazione. - Decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, art. 2, comma 5. - Costituzione, artt. 3, 5, 76, 77, primo comma, 114, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123 e 126. Bilancio e contabilita' pubblica - Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, comuni e province, a norma degli artt. 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale) - Responsabilita' politica del Presidente della giunta regionale - Previsione, con riguardo a settori ed attivita' regionali diversi dalla sanita', che ove una regione dopo la determinazione dei livelli essenziali della prestazione nonche' dei relativi costi standard e la definizione degli obiettivi di servizio, non provveda all'attuazione dei citati livelli e al raggiungimento degli obiettivi di servizio che il Presidente della giunta regionale e' nominato commissario ad acta con poteri sostitutivi - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciato eccesso di delega per vizio di formazione del decreto legislativo, in relazione alla mancata ricerca dell'intesa ed alla motivazione della mancata intesa - Denunciata violazione dei limiti costituzionali relativi ai poteri sostitutivi nei confronti degli organi regionali. - Decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, art. 2, comma 7. - Costituzione, artt. 3, 5, 76, 77, primo comma, 114, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123 e 126. Bilancio e contabilita' pubblica - Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, comuni e province, a norma degli artt. 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale) - Decadenza automatica ed introduzione dei funzionari regionali e dei revisori dei conti, nell'ipotesi di grave dissesto finanziario - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciato eccesso di delega per vizio di formazione del decreto legislativo, in relazione alla mancata ricerca dell'intesa ed alla motivazione della mancata intesa - Denunciato eccesso di delega per violazione dei principi fissati nella legge di delega - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale. - Decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, art. 3. - Costituzione, artt. 3, 5, 76, 77, primo comma, 97, 100, 103, 114, 117, 118, 119, 120, 121, 123 e 126. (011C0772) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 18-1-2012)

Ricorso della Regione Emilia-Romagna, in persona del Presidente
della Giunta regionale pro-tempore Vasco Errani, autorizzato con
deliberazione della Giunta regionale 14 novembre 2011, n. 1658 (doc.
1), rappresentata e difesa, come da procura a margine del presente
atto, dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova, dall'avv. prof.
Franco Mastragostino di Bologna e dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con
domicilio eletto in Roma nello studio di quest'ultimo in via
Confalonieri n. 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale:
degli articoli 2, commi 1, 2, 3, 5 e 7;
dell'art. 3;
del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, recante
Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e
comuni, a norma degli articoli 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009,
n. 42, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 20 settembre 2011, n. 219,
per violazione:
degli articoli 3, 5, 24, 76, 77, comma 1, 97, 100, 103, 114, 117,
118, 119, 120, 121, 122. 123 e 126 della Costituzione;
dei principi di leale collaborazione, ragionevolezza e certezza
del diritto,
per i profili di seguito illustrati.

Fatto

1. La legge di delega che sta alla base delle disposizioni
impugnate.
La legge 5 maggio 2009, n. 42, ha conferito una Delega al Governo
in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'art. 119 della
Costituzione.
L'art. 2, comma 2, di tale legge (Oggetto e finalita') fissa
alcuni «principi e criteri direttivi generali», che si affiancano
agli «specifici principi e criteri direttivi» fissati in altre
specifiche disposizioni della stessa legge.
Va qui ricordato in particolare, tra i criteri fissati dal comma
2, quello previsto alla lettera z), ove si contempla:
la «premialità dei comportamenti virtuosi ed efficienti
nell'esercizio della potestà tributaria, nella gestione finanziaria
ed economica»;
la «previsione di meccanismi sanzionatori per gli enti che non
rispettano gli equilibri economico-finanziari o non assicurano i
livelli essenziali delle prestazioni di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera m), della Costituzione o l'esercizio delle funzioni
fondamentali di cui all'art. 117, secondo comma, lettera p), della
Costituzione»;
la «previsione delle specifiche modalità attraverso le quali il
Governo, nel caso in cui la regione o l'ente locale non assicuri i
livelli essenziali delle prestazioni di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera m), della Costituzione, o l'esercizio delle funzioni
fondamentali di cui all'art. 117, secondo comma, lettera p), della
Costituzione, o qualora gli scostamenti dal patto di convergenza di
cui all'art. 18 della presente legge abbiano caratteristiche
permanenti e sistematiche, adotta misure sanzionatorie ai sensi
dell'art. 17, comma 1, lettera e), che sono commisurate all'entità
di tali scostamenti e possono comportare l'applicazione di misure
automatiche per l'incremento delle entrate tributarie ed
extra-tributarie, e può esercitare nei casi più gravi il potere
sostitutivo di cui all'art. 120, secondo comma, della Costituzione,
secondo quanto disposto dall'art. 8 della legge 5 giugno 2003, n.
131, e secondo il principio di responsabilità amministrativa e
finanziaria».
L'art. 17, comma 1, lettera e) legge n. 42/2009, al quale si
riferisce la disposizione ultima citata, prevede, tra l'altro:
la «introduzione nei confronti degli enti meno virtuosi rispetto
agli obiettivi di finanza pubblica di un sistema sanzionatorio che,
fino alla dimostrazione della messa in atto di provvedimenti, fra i
quali anche l'alienazione di beni mobiliari e immobiliari rientranti
nel patrimonio disponibile dell'ente nonchè l'attivazione nella
misura massima dell'autonomia impositiva, atti a raggiungere gli
obiettivi, determini il divieto di procedere alla copertura di posti
di ruolo vacanti nelle piante organiche e di iscrivere in bilancio
spese per attività discrezionali, fatte salve quelle afferenti al
cofinanziamento regionale o dell'ente locale per l'attuazione delle
politiche comunitarie»;
la «previsione di meccanismi automatici sanzionatori degli organi
di Governo e amministrativi nel caso di mancato rispetto degli
equilibri e degli obiettivi economico-finanziari assegnati alla
regione e agli enti locali, con individuazione dei casi di
ineleggibilità nei confronti degli amministratori responsabili degli
enti locali per i quali sia stato dichiarato lo stato di dissesto
finanziario di cui all'art. 244 del citato testo unico di cui al
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, oltre che dei casi di
interdizione dalle cariche in enti vigilati o partecipati da enti
pubblici.» (enfasi aggiunta).
La stessa disposizione precisa poi che «tra i casi di grave
violazione di legge di cui all'art. 126, primo comma, della
Costituzione, rientrano le attività che abbiano causato un grave
dissesto nelle finanze regionali» (enfasi aggiunta).
Sul piano procedurale, l'art. 2, comma 3, legge n. 42/2009
stabilisce che «gli schemi di decreto legislativo, previa intesa da
sancire in sede di Conferenza unificata ai sensi dell'art. 3 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono trasmessi alle
Camere», e che «in mancanza di intesa nel termine di cui all'art. 3
del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, il Consiglio dei
ministri delibera, approvando una relazione che è trasmessa alle
Camere»; si aggiunge che «nella relazione sono indicate le specifiche
motivazioni per cui l'intesa non è stata raggiunta». Nel comma 5 si
ribadisce che «il Governo assicura, nella predisposizione dei decreti
legislativi di cui al comma 1, piena collaborazione con le regioni e
gli enti locali».
2. Il decreto legislativo n. 149 del 2011.
A tali norme il Governo ha ritenuto di dare attuazione con il
decreto legislativo n. 149/2011, intitolato Meccanismi sanzionatori e
premiali relativi a regioni, province e comuni, a norma degli
articoli 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42.
In primo luogo è da sottolineare che l'intesa non è stata
raggiunta.
Nella relazione deliberata dal Consiglio dei ministri (doc. 2) ai
sensi del succitato art. 2, comma 3, il Governo ha addotto le
seguenti ragioni: «in primo luogo, il Governo ritiene che il
provvedimento sia del tutto conforme a Costituzione, oltre che ai
principi e criteri direttivi della legge delega n. 42 del 2009, e che
esso individui meccanismi e procedure per una piena realizzazione
degli obiettivi perseguiti dalla legge»; «in secondo luogo, il
Governo ha dovuto tenere conto dei tempi a disposizione per il
rispetto dei termini previsti dalla legge per l'esercizio della
delega, di imminente scadenza»; «inoltre, i rappresentanti delle
autonomie territoriali in Conferenza unificata non hanno ritenuto di
potere sancire l'intesa, neppure subordinatamente all'accoglimento di
alcune modificazioni significative per le quali il Governo aveva
prospettato ampia disponibilita'».
Sin d'ora è agevole rilevare la mancanza di reali «specifiche
motivazioni» e l'assoluta genericità delle ragioni addotte, anche
considerando il fatto che neppure il verbale della seduta del 18
maggio 2011 (doc. 3) spiega perchè il Governo ritenga infondati i
rilievi sollevati dagli enti territoriali nè indica le modifiche che
esso sarebbe stato disposto ad apportare (peraltro, tale
disponibilità non risulta dal verbale del 18 maggio 2011, ove si
accenna solo, genericamente, ad una «disponibilità ... a proseguire
il confronto con le Regioni e gli Enti locali nell'ulteriore iter del
provvedimento in esame»).
L'art. 2 decreto legislativo n. 149/2011 è intitolato
Responsabilità politica del presidente della giunta regionale. Al
comma 1 esso introduce la «fattispecie di grave dissesto finanziario,
con riferimento al disavanzo sanitario». Questa «si verifica in una
regione assoggettata a piano di rientro ai sensi dell'art. 2, comma
77, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, al verificarsi
congiuntamente delle seguenti condizioni:
a) il presidente della giunta regionale, nominato Commissario ad
acta ai sensi dell'art. 2, rispettivamente commi 79 e 83, della
citata legge n. 191 del 2009, non abbia adempiuto, in tutto o in
parte, all'obbligo di redazione del piano di rientro o agli obblighi
operativi, anche temporali, derivanti dal piano stesso;
b) si riscontri, in sede di verifica annuale, ai sensi dell'art.
2, comma 81, della citata legge n. 191 del 2009, il mancato
raggiungimento degli obiettivi del piano di rientro, con conseguente
perdurare del disavanzo sanitario oltre la misura consentita dal
piano medesimo o suo aggravamento;
c) sia stato adottato per due esercizi consecutivi, in presenza
del mancato raggiungimento degli obiettivi del piano di rientro e del
conseguente incremento delle aliquote fiscali di cui all'art. 2,
comma 86, della citata legge n. 191 del 2009, un ulteriore incremento
dell'aliquota dell'addizionale regionale all'IRPEF al livello massimo
previsto dall'art. 6 del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68».
Il comma 2 dispone che il «grave dissesto finanziario di cui al
comma 1 "costituisce" grave violazione di legge», e che «in tal caso
con decreto del Presidente della Repubblica, ai sensi dell'art. 126,
comma primo, della Costituzione, sono disposti lo scioglimento del
Consiglio regionale nonchè la rimozione del Presidente della Giunta
regionale per responsabilità politica nel proprio mandato di
amministrazione della regione, ove sia accertata dalla Corte dei
conti la sussistenza delle condizioni di cui al comma 1 e la loro
riconduzione alla diretta responsabilità, con dolo o colpa grave del
Presidente della Giunta regionale» (enfasi aggiunta).
Il decreto del Presidente della Repubblica «è adottato previa
deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente
del Consiglio dei ministri, previo parere conforme della Commissione
parlamentare per le questioni regionali espresso a maggioranza di due
terzi dei componenti», ed alla riunione del Consiglio dei Ministri
«partecipa il Presidente della Giunta regionale interessato».
In base al comma 3 «il Presidente rimosso ai sensi del comma 2 è
incandidabile alle cariche elettive a livello locale, regionale,
nazionale ed europeo per un periodo di tempo di dieci anni»; inoltre,
esso «non può essere nominato quale componente di alcun organo o
carica di Governo degli enti locali, delle Regioni, dello Stato e
dell'Unione europea per un periodo di tempo di dieci anni».
L'art. 3 decreto legislativo n. 149/2011 è intitolato Decadenza
automatica e interdizione dei funzionari regionali e dei revisori dei
conti.
Esso dispone al comma 1 che «il verificarsi del grave dissesto
finanziario di cui all'art. 2 determina l'applicazione delle
disposizioni di cui all'art. 2, comma 79, lettera a), della legge 23
dicembre 2009, n. 191, in materia di decadenza automatica dei
direttori generali e, previa verifica delle rispettive
responsabilità del dissesto, dei direttori amministrativi e sanitari
degli enti del Servizio sanitario regionale, del dirigente
responsabile dell'assessorato regionale competente, nonchè dei
componenti del collegio dei revisori dei conti».
Il comma 2 dispone che «agli stessi soggetti di cui al comma 1 si
applica altresì l'interdizione da qualsiasi carica in enti vigilati
o partecipati da enti pubblici per un periodo di tempo di dieci
anni»; che la sanzione dell'interdizione «è irrogata con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del ministro per i
rapporti con le regioni e per la coesione territoriale» e che «il
giudizio sulla relativa impugnazione è devoluto alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo».
Infine, il comma 3 dispone che «qualora, a seguito della
dichiarazione di dissesto, la Corte dei conti accerti gravi
responsabilità nello svolgimento dell'attività del collegio dei
revisori delle Regioni, ove costituito, e degli enti alle medesime
riconducibili, i componenti del collegio riconosciuti responsabili in
sede di giudizio della predetta Corte non possono essere nominati nel
collegio dei revisori delle regioni, degli enti locali e di altri
enti pubblici per un periodo fino a dieci anni, in funzione della
gravità accertata». Dispone inoltre che la Corte dei conti trasmetta
«l'esito dell'accertamento anche all'ordine professionale di
appartenenza dei revisori per valutazioni inerenti all'eventuale
avvio di procedimenti disciplinari».
Ad avviso della ricorrente della Regione Emilia-Romagna le
succitate norme contenute negli articoli 2 e 3 del decreto
legislativo n. 149/2011 risultano illegittime e lesive delle proprie
competenze costituzionali per le seguenti ragioni di

Diritto

I. Illegittimità costituzionale di tutte le disposizioni impugnate
per vizio del procedimento di formazione del decreto legislativo, in
relazione alla mancata ricerca dell'intesa e motivazione della
mancata intesa.
Come esposto in narrativa, l'art. 2 della legge di delega n. 42
del 2009, così disciplina, per quanto qui interessa, il procedimento
di adozione dei decreti delegati:
«3. I decreti legislativi di cui al comma 1 sono adottati su
proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, del Ministro per
le riforme per il federalismo, del Ministro per la semplificazione
normativa, del Ministro per i rapporti con le regioni e del Ministro
per le politiche europee, di concerto con il Ministro dell'interno,
con il Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione e con
gli altri Ministri volta a volta competenti nelle materie oggetto di
tali decreti. Gli schemi di decreto legislativo, previa intesa da
sancire in sede di Conferenza unificata ai sensi dell'art. 3 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono trasmessi alle
Camere, ciascuno corredato di relazione tecnica che evidenzi gli
effetti delle disposizioni recate dal medesimo schema di decreto sul
saldo netto da finanziare, sull'indebitamento netto delle
amministrazioni pubbliche e sul fabbisogno del settore pubblico,
perchè su di essi sia espresso il parere della Commissione di cui
all'art. 3 e delle Commissioni parlamentari competenti per le
conseguenze di carattere finanziario, entro sessanta giorni dalla
trasmissione. In mancanza di intesa nel termine di cui all'art. 3 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, il Consiglio dei ministri
delibera, approvando una relazione che è trasmessa alle Camere.
Nella relazione sono indicate le specifiche motivazioni per cui
l'intesa non è stata raggiunta.
4. Decorso il termine per l'espressione dei pareri di cui al
comma 3, i decreti possono essere comunque adottati. Il Governo,
qualora non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, ritrasmette i
testi alle Camere con le sue osservazioni e con eventuali
modificazioni e rende comunicazioni davanti a ciascuna Camera.
Decorsi trenta giorni dalla data della nuova trasmissione, i decreti
possono comunque essere adottati in via definitiva dal Governo. Il
Governo, qualora, anche a seguito dell'espressione dei pareri
parlamentari, non intenda conformarsi all'intesa raggiunta in
Conferenza unificata, trasmette alle Camere e alla stessa Conferenza
unificata una relazione nella quale sono indicate le specifiche
motivazioni di difformità dall'intesa.
5. Il Governo assicura, nella predisposizione dei decreti
legislativi di cui al comma 1, piena collaborazione con le regioni e
gli enti locali.».
Era dunque prevista la previa intesa con la Conferenza unificata
sugli schemi di decreto legislativo da inviare alle Camere, e, per il
caso di mancanza di intesa una relazione che indicasse «le specifiche
motivazioni per cui l'intesa non è stata raggiunta». A queste
prescrizioni specifiche, che di per sè sarebbero state sufficienti,
il legislatore delegante aveva voluto aggiungere una ulteriore
prescrizione generale di indirizzo, facendo obbligo al Governo di
assicurare, nella predisposizione dei decreti legislativi «piena
collaborazione con le regioni e gli enti locali.».
Sembra palese che nell'emanazione del decreto legislativo n. 149
del 2011 questo procedimento non è stato rispettato.
Che l'intesa prevista non sia stata raggiunta risulta dal
preambolo stesso del decreto. Ci si attenderebbe dunque di ritrovarne
le specifiche motivazioni nella Relazione inviata alle Camere.
Tuttavia, in essa il Governo si limita a riferire degli incontri
in sede tecnica e in sede di Conferenza e della «mancata condivisione
- in particolare da parte di Regioni e Comuni - del contenuto del
provvedimento», accennando soltanto alle «forti perplessità sulla
costituzionalità del provvedimento, in modo particolare con riguardo
alla disciplina del fallimento politico del Presidente della Giunta
regionale».
Nulla invece si dice in merito alle specifiche obiezioni
sollevate dai rappresentanti delle Regioni e degli enti locali. A
questo modo non solo si è contravvenuto alla legge di delega, ma si
è nella sostanza impedito agli organi parlamentari di valutare nel
concreto i motivi della mancata intesa.
Lo ha del resto rilevato lo stesso Comitato per la legislazione
della Camera dei Deputati. Nel verbale della seduta di mercoledì 6
luglio 2011 (all. doc. 4) si nota espressamente «che la relazione
trasmessa alle Camere dà conto in modo estremamente succinto delle
motivazioni per le quali l'intesa non è stata raggiunta, nonchè, in
modo altrettanto succinto, delle ragioni che hanno indotto il Governo
a procedere, tra le quali si menziona l'esigenza di "tenere conto dei
tempi a disposizione per il rispetto dei termini previsti dalla legge
per l'esercizio della delega, di imminente scadenza", ancorchè la
recentissima legge 8 giugno 2011, n. 85, abbia prorogato i termini
per l'esercizio della delega di cui alla legge n. 42 del 2009 dal 21
maggio al 21 novembre 2011, ferma restando, altresì, la possibilità
dello scorrimento del termine finale».
Dunque, il Comitato per la legislazione ha esso stesso constatato
da un lato che non erano indicate le specifiche motivazioni che la
legge richiedeva, dall'altro che il presupposto dell'urgenza
accampato come pretesto per la mancata ulteriore ricerca dell'intesa
non vi era affatto.
Al contrario, il Governo ha preteso di giustificare con
l'imminenza della scadenza della delega l'immediata interruzione del
dialogo con le Regioni e gli enti locali così fortemente voluto
dalla legge n. 42 (che lo ha posto sotto la supervisione agli organi
parlamentari), mentre contemporaneamente chiedeva ed otteneva la
proroga dei termini di scadenza proprio al fine di ... rispettare il
procedimento prescritto.
Sembra dunque evidente che è stata violata non solo la lettera
delle specifiche disposizioni dettate dal legislatore delegante, ma
anche la norma generale di indirizzo, che richiedeva uno spirito di
collaborazione, e dunque un tenace tentativo di ricerca dell'intesa.
Si deve concludere che il procedimento prescritto dalla legge di
delega è stato ridotto dal Governo ad un passaggio procedurale
meramente formale, che non risponde nè nella lettera nè nello
spirito ai requisiti posti dalla legge, a tutela delle prerogative
sia delle Regioni e degli enti locali, sia degli organi parlamentari
chiamati a vigilare che il Governo abbia assicurato - come prevede il
comma 5 dell'art. 2 - la «piena collaborazione con le regioni e gli
enti locali».
Da qui la violazione degli articoli 76 e 114 della Costituzione,
nonchè del principio di leale collaborazione.
II. Illegittimità costituzionale dell'art. 2 del decreto legislativo
n. 149/2011.
1. Illegittimità per eccesso di delega (art. 76 Cost.).
La presente censura è rivolta ad illustrare come le disposizioni
impugnate dell'art. 2 del decreto legislativo n. 149 del 2011 non
solo siano lesive dell'autonomia regionale, ma violino in più punti
i principi costituzionali della delegazione legislativa, introducendo
norme e istituti che non sono in alcun modo «anticipati» dalla legge
di delega n. 42 del 2009.
È infatti principio fermo che in fase di emanazione del decreto
legislativo, il Governo non possa introdurre principi o istituti
nuovi rispetto a quelli previsti dalla legislazione vigente, se non
appositamente autorizzato da un principio indicato nella legge di
delega.
Tale principio è pienamente confermato dalla giurisprudenza
costituzionale: per l'illustrazione si può fare riferimento, tra le
tante, alle sentenze della Corte cost. 354/1998 (sul codice della
strada), 280/2004 (a proposito della c.d. «legge La Loggia») e
340/2007 (sul processo contumaciale), 239/2003, 66/2005.
Spetta dunque alla legge di delega «aprire i varchi» per
l'innovazione legislativa, perchè in assenza di specifiche
indicazioni di delega l'attività legislativa svolta dal Governo
incontra un suo limite «naturale» nella legislazione vigente, che il
legislatore delegato è allora chiamato ad integrare, ma non a
contraddire.
La giurisprudenza costituzionale lo ha indicato con specifico
riferimento alle leggi di riordino, ma affermando una ratio che si
estende all'istituto stesso della delegazione legislativa: «in
mancanza di principi e criteri direttivi che giustifichino la riforma
della normativa preesistente, la delega deve essere intesa in senso
minimale, tale da non consentire, di per sè, l'adozione di norme
delegate sostanzialmente innovative rispetto al sistema legislativo»
(così espressamente la sentenza n. 303/2005).
Se è pur vero che «i principi e i criteri direttivi della legge
di delegazione devono essere interpretati sia tenendo conto delle
finalità ispiratrici della delega, sia verificando, nel silenzio del
legislatore delegante sullo specifico tema, che le scelte operate dal
legislatore delegato non siano in contrasto con gli indirizzi
generali della stessa legge-delega» (sentenza 341/2007), non si può
certo ammettere un'interpretazione della delega a tal punto espansiva
da consentire al Governo di ricavarne l'autorizzazione a modificare,
senza specifiche indicazioni in tal senso, tratti rilevantissimi
dell'assetto istituzionale delle Regioni e degli enti locali, in una
direzione che gravemente incide sulle norme che la Costituzione
appresta a garanzia dell'autonomia regionale.
Ora, come esposto in narrativa, la legge n. 42/2009 contiene due
disposizioni che servono a guidare il Governo nell'attuazione della
delega per quanto riguarda i meccanismi sanzionatori nei confronti
degli enti che siano responsabili di un dissesto finanziario:
la lettera z) dell'art. 2 sollecita la «previsione di meccanismi
sanzionatori per gli enti che non rispettano gli equilibri
economico-finanziari» ... e la «previsione delle specifiche modalità
attraverso le quali il Governo, ... qualora gli scostamenti dal patto
di convergenza di cui all'art. 18 della presente legge abbiano
caratteristiche permanenti e sistematiche, adotta misure
sanzionatorie ai sensi dell'art. 17, comma 1, lettera e), che sono
commisurate all'entità di tali scostamenti e possono comportare
l'applicazione di misure automatiche per l'incremento delle entrate
tributarie ed extra-tributarie, e può esercitare nei casi più gravi
il potere sostitutivo di cui all'art. 120, secondo comma, della
Costituzione, secondo quanto disposto dall'art. 8 della legge 5
giugno 2003, n. 131, e secondo il principio di responsabilità
amministrativa e finanziaria»;
la lettera e) del successivo art. 17 prevede a sua volta
«meccanismi automatici sanzionatori degli organi di Governo e
amministrativi nel caso di mancato rispetto degli equilibri e degli
obiettivi economico-finanziari assegnati alla regione e agli enti
locali» con la specifica previsione che «tra i casi di grave
violazione di legge di cui all'art. 126, primo comma, della
Costituzione, rientrano le attività che abbiano causato un grave
dissesto nelle finanze regionali».
Dalla lettura combinata delle due disposizioni si ricava che il
decreto delegato può prevedere:
a) misure automatiche per l'incremento delle entrate al fine di
rimediare agli scostamenti permanenti e sistematici dal patto di
stabilità, giungendo sino all'esercizio del potere sostitutivo ex
art. 120, comma 2, Cost. (in questo senso si esprime l'art. 2,
lettera z);
b) meccanismi automatici sanzionatori a carico degli organi
politici e amministrativi colpevoli del mancato rispetto degli
equilibri ed obiettivi economico finanziari, giungendo sino alla
configurazione del grave dissesto nelle finanze regionali come
ipotesi di «grave violazione di legge» che porta allo scioglimento
degli organi regionali ex art. 126 Cost.
Questi sono dunque gli oggetti che il legislatore ha affidato al
decreto legislativo, che segnano anche i limiti della delega.
Inoltre, bisogna tenere conto della circostanza che, come subito si
dirà, lo stesso legislatore ha continuato ad esercitare il potere
legislativo, precisando esso stesso il tipo di svolgimento che
intendeva dare alla legislazione in materia.
a. Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, per
eccesso di delega (art. 76 Cost.) in quanto introduce la autonoma
fattispecie di grave dissesto finanziario, con riferimento al
disavanzo sanitario e collega ad esso la rimozione del Presidente
della Giunta regionale.
L'art. 2 del decreto legislativo n. 149/2011 si presenta come
attuazione delle norme sopra indicate della legge di delega, ma in
realtà se ne allontana sotto tre profili essenziali: in quanto crea
una autonoma fattispecie di grave dissesto finanziario, con
riferimento al disavanzo sanitario; in quanto collega a tale
«fattispecie», anzichè a specifiche gravi violazioni di legge, la
rimozione del Presidente della Giunta regionale ai sensi dell'art.
126 Cost.; infine, in quanto collega tale rimozione alle attività
che il Presidente della Regione compie non in quanto tale, ma nella
sua opera di Commissario statale nominato dal Governo. Sotto tutti
questi profili l'art. 2 del decreto legislativo n. 149/2011 introduce
una disciplina che esorbita dal potere conferito dalla legge di
delega, interpretandolo in modo palesemente incompatibile con la
Costituzione.
In primo luogo, il decreto legislativo impugnato, nell'art. 2,
estende alla Regione un regime - quello del dissesto finanziario -
che è tipico degli enti locali.
Nella legge di delega non c'è alcun fondamento che giustifichi
questa estensione: manca qualsiasi riferimento alla «fattispecie di
grave dissesto finanziario, con riferimento al disavanzo sanitario»,
fattispecie che di conseguenza è «creata ex novo» dal legislatore
delegato.
Questa innovazione introduce per le Regioni un istituto del tutto
nuovo, di gravissima portata giuridica, simbolica e politica: ma essa
manca del necessario apporto «di principio» da parte della legge n.
42/2009.
Infatti, l'art. 17, lettera e) si riferisce genericamente ad una
situazione di grave dissesto delle finanze regionali come premessa
per far scattare il procedimento di scioglimento degli organi
regionali, ove ne ricorrano i presupposti. Non si può certo negare
che anche il dissesto finanziario possa essere causato da «gravi
violazioni di legge» e quindi far scattare la gravissima sanzione
dello scioglimento.
Si noti - ed è il secondo profilo qui considerato - che la legge
di delega afferma che «tra i casi di grave violazione di legge di cui
all'art. 126, primo comma, della Costituzione, rientrano le attività
che abbiano causato un grave dissesto nelle finanze regionali»
(enfasi aggiunta): ma ciò non autorizza certo a concludere che il
grave dissesto - che in ogni caso non coincide con la «fattispecie»
sopra censurata - sia o possa essere di per sè la grave violazione
di legge.
Al contrario, sono le specifiche violazioni che potranno essere
ritenute gravi quando conducono al dissesto.
In questo senso la disposizione della legge di delega è
perfettamente compatibile con l'interpretazione consolidata dell'art.
126 Cost. (si ricorda che «anche per le leggi di delega vale il
fondamentale canone per cui deve essere preferita l'interpretazione
che le ponga al riparo da sospetti di incostituzionalita'»: sentenza
292/2000): ma per la stessa ragione invece l'interpretazione che
l'art. 2 comma 2 - in connessione con il comma 1 - ne ha dato
contrasta con la legge di delega.
È dunque del tutto illegittima l'introduzione di un nuovo regime
complessivo (la «fattispecie» di grave dissesto finanziario
sanitario) e la connessione automatica di questa fattispecie alla
sanzione dello scioglimento.
Tale connessione costituisce anche - come si dirà - violazione
diretta dell'art. 126 Cost., ma qui viene prima ancora in rilievo
come violazione della legge di delega.
Ai due profili indicati di violazione della delega si aggiunge il
terzo pure sopra annunciato: il meccanismo automatico della rimozione
del Presidente della Regione non viene fatto dipendere dal
comportamento del Presidente della Regione in quanto tale, ma in
quanto commissario dal Governo, ai sensi dell'art. 2, commi 79 e 83,
della legge n. 191 del 2009.
Ora, se è vero che vi è coincidenza personale necessaria
(peraltro per scelta della stessa legge statale) tra la figura del
commissario governativo e quella del Presidente della Regione, ciò
non basta a superare il rilievo che le due figure sono
istituzionalmente e giuridicamente diverse. La gestione commissariale
viene quindi a sostituirsi alla gestione da parte dell'organo
ordinario, che rappresenta il vertice politico della Regione. Il
Commissario è infatti responsabile nei confronti del Governo, che in
principio ha potere di indirizzo nei suoi confronti; il Presidente è
invece responsabile nei confronti dell'Assemblea regionale, che
mantiene nei suoi confronti (e nei termini definiti dallo Statuto) il
potere di indirizzo politico. Appare di conseguenza del tutto
incongruo che al Presidente della Regione, in quanto organo politico,
si comminino sanzioni assai rilevanti sul piano politico imputandogli
comportamenti tenuti nella veste commissariale, nella quale egli
opera in raccordo con gli organi di governo statali.
Anche di ciò non c'è la minima traccia nella legge di delega,
che prospetta lo scioglimento come sanzione alle gravi violazioni di
legge, che portino al dissesto, compiute dal Presidente, e non certo
dal Commissario nominato dal Governo stesso.
b. Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 3, per
eccesso di delega in quanto sancisce l'incandidabilità e la
non-nominabilità del Presidente rimosso.
Il comma 3 dell'art. 2 prevede che il Presidente della Regione,
rimosso ai sensi del secondo comma, sia «incandidabile alle cariche
elettive a livello locale, regionale, nazionale ed europeo per un
periodo di dieci anni», aggiungendo che lo stesso non possa, per lo
stesso periodo, «essere nominato quale componente di alcun organo o
carica di governo degli enti locali, delle Regioni, dello Stato e
dell'Unione europea».
Ad avviso della ricorrente Regione, tale disposizione viola la
legge di delega - con violazione dell'autonomia regionale - sotto
diversi profili.
In primo luogo, per la ragione che la legge di delega non pone
gli organi regionali tra i possibili destinatari delle sanzioni sopra
indicate.
Lo si constata facilmente esaminando i tre meccanismi legislativi
specifici che il legislatore delegato è autorizzato dalla legge di
delega ad introdurre:
a) il sistema premiale è destinato ad applicarsi nei confronti
degli enti «virtuosi» secondo i parametri indicati, e l'espressione
enti è così ampia da potervi comprendere sia le regioni che gli
enti locali;
b) un sistema sanzionatorio, riservato agli enti meno virtuosi
rispetto agli obiettivi di finanza pubblica, da applicarsi in via
transitoria («fino alla dimostrazione della messa in atto di
provvedimenti, fra i quali anche l'alienazione di beni mobiliari e
immobiliari rientranti nel patrimonio disponibile dell'ente nonchè
l'attivazione nella misura massima dell'autonomia impositiva»), e
consistente (1) nel divieto di procedere alla copertura di posti di
ruolo vacanti nelle piante organiche, (2) nel divieto di iscrivere in
bilancio spese per attività discrezionali (fatte salve quelle
afferenti al cofinanziamento regionale o dell'ente locale per
l'attuazione delle politiche comunitarie); anche questo sistema si
applica sia alle Regioni che agli enti locali;
c) vi sono infine i meccanismi automatici sanzionatori degli
organi di Governo e amministrativi nel caso di mancato rispetto degli
equilibri e degli obiettivi economico-finanziari assegnati alla
regione e agli enti locali. Questi meccanismi sono individuati nella
legge di delega in (1) casi di ineleggibilità nei confronti degli
amministratori responsabili degli enti locali per i quali sia stato
dichiarato lo stato di dissesto finanziario di cui all'art. 244 del
citato testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n.
267, (2) casi di interdizione dalle cariche in enti vigilati o
partecipati da enti pubblici, e (3) attivazione dei poteri
sanzionatori ex art. 126 Cost., equiparando ai casi di grave
violazione di legge ivi previsti «le attività che abbiano causato un
grave dissesto nelle finanze regionali».
Ora, mentre i meccanismi previsti ai numeri 2) e 3) sono
sicuramente riferibili tanto alle Regioni che agli enti locali, il
meccanismo sub 1) è chiaramente riferito dalla legge agli enti
locali e solo ad essi. Proprio perciò, del resto, la legge di delega
fa riferimento espresso all'art. 244 del TUEL, decreto legislativo n.
267/2000.
Dunque, l'introduzione di un meccanismo automatico che sanziona
l'ipotesi di dissesto finanziario riferibile alle Regioni, con le
conseguenze previste dall'art. 2, comma 3, del decreto legislativo n.
149, cioè la incandidabilità del Presidente «rimosso» e la sua «non
nominabilita'» risultano chiaramente fuori dalle misure che il
Governo delegato era autorizzato ad assumere.
La violazione viene in considerazione qui come violazione della
legge di delega, che si traduce in restrizione dell'autonomia
regionale: ma essa, come si dirà, costituisce altresì violazione
dell'autonomia legislativa assicurata alla Regione dall'art. 122, in
materia di sistema di elezione e casi di ineleggibilità e di
incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta
regionale.
In secondo luogo, la stessa disposizione viola la legge di
delega, in danno dell'autonomia regionale, anche in quanto essa
introduce la sanzione della «incandidabilita'» laddove la legge di
delega parla soltanto di «ineleggibilita'» degli amministratori degli
enti dichiarati in stato di dissesto finanziario. Le due figure sono
radicalmente diverse per ratio e per disciplina giuridica, come la
giurisprudenza costituzionale ha sempre sottolineato (si vedano per
esempio le sentenze 377/2003 132/2001 84/2006).
Inoltre, laddove la legge di delega prevede che possano essere
individuati i «casi di interdizione dalle cariche in enti vigilati o
partecipati da enti pubblici», l'art. 2, comma 3, nella seconda parte
della norma, estende invece l'interdizione alle cariche di enti e
organi «politici» che nulla hanno a che fare con quelli indicati
nella legge n. 42.
Ciò a prescindere dal difetto di ragionevolezza e di
proporzionalità della sanzione, su cui si tornerà tra breve.
2. Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1 per
contrasto con legislazione parlamentare successiva alla delega.
Sotto questo profilo ha rilevanza e precedenza logica la censura
dell'art. 2, comma 1, del decreto n. 149/2001, in quanto la
disciplina che essi introducono a proposito del disavanzo sanitario e
del regime di rientro incide sulla legislazione emanata dal
Parlamento successivamente all'entrata in vigore della legge di
delega.
Infatti le norme dell'art. 1 del decreto legislativo n. 149 vanno
a modificare ampiamente le previsioni contenute dall'art. 2, comma 77
e seguenti, della legge n. 191 del 2009, relativa ai piani di rientro
dal disavanzo finanziario, collegando una nuova e diversa catena di
effetti sanzionatori alla mancata realizzazione degli obiettivi del
piano.
A parte il gravissimo groviglio legislativo che si viene a
produrre attraverso una legislazione che caoticamente sovrappone le
disposizioni l'una all'altra e che già di per sè viola il principio
della certezza del diritto, coessenziale allo Stato di diritto (come
codesta stessa Corte ha più volte sottolineato), sembra evidente che
non è possibile ricomprendere nei poteri conferiti al Governo dalla
legge di delega la modifica di ciò che il legislatore parlamentare
ha disciplinato dopo il conferimento della delega stessa.
L'espressione costituzionale «oggetti definiti» rifiuta l'ipotesi che
in essa sia fatta rientrare anche la disciplina di ciò che al
momento della delega non esisteva affatto, e che solo una legge
successiva avrebbe introdotto; nè, d'altra parte, è immaginabile
che il Parlamento autorizzi implicitamente il Governo a modificare
ciò che il Parlamento statuirà in seguito.
Tutto all'opposto, vale quanto è stato autorevolmente sostenuto
in dottrina, cioè che con la delega il Parlamento non si priva del
potere di revocare la delegazione legislativa attraverso il
successivo esercizio del potere legislativo; «mentre la delega va
conferita espressamente, la revoca può essere implicita, qualora
effettuata mediante l'approvazione di leggi disciplinanti la materia
delegata, prima ancora che siano stati emanati i conseguenti decreti
legislativi» (Paladin, Le fonti del diritto italiano, Bologna 1996,
205; Sorrentino, Le fonti del diritto italiano, Padova 2009, 128).
Per cui le leggi emanate dal Parlamento successivamente
all'entrata in vigore della legge di delega, se si trovano in
contrasto con essa, ne operano la (parziale) abrogazione,
restringendo di conseguenza il potere legislativo il cui esercizio è
delegato. Alla stessa stregua si deve ritenere che quanto stabilito
dallo stesso legislatore nella materia oggetto della delega dopo il
suo conferimento vale a delimitare l'estensione dei principi e
criteri direttivi, ponendo una disciplina direttamente parlamentare
che il legislatore delegato è tenuto a rispettare, pena
l'illegittimità costituzionale di quanto da esso disposto.
Ora, l'art. 2, comma 1, del decreto n. 149, disciplinando con
nuove norme le procedure di rientro dal disavanzo sanitario, modifica
la disciplina introdotta dalla legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2
cc. 77 ss., violando perciò un limite implicito posto dall'art. 76
Cost. alla legislazione delegata.
La Regione ha interesse a far valere tale violazione, in quanto
essa si traduce in restrizione della sua autonomia e dunque in
violazione della propria competenza costituzionale, anche in
collegamento con le ulteriori censure qui prospettate.
3. Illegittimità dell'art. 2, commi 1 e 2, per diretta
violazione dell'art. 126 Cost.
Si è sopra lamentato che l'applicazione dei meccanismi di cui
all'art. 126 Cost. operata dai commi 1 e 2 dell'art. 2 del decreto
impugnato viola la legge di delega.
Tuttavia, come anticipato allora, tali disposizioni costituiscono
altresì violazione diretta dell'art. 126 Cost., che subordina la
rimozione del Presidente e lo scioglimento del Consiglio regionale
alla circostanza che essi abbiano compiuto gravi violazioni di legge.
Infatti una «grave violazione di legge» presuppone la sussistenza
di fatti specifici e puntuali, che costituiscono violazione di non
meno specifiche e puntuali disposizioni legislative (o
costituzionali): è la ingiustificata persistenza della violazione,
nonostante la ripetuta sollecitazione a rimuoverla, che può far
scattare, come extrema ratio, la sanzione contro gli organi regionali
che volutamente hanno persistito nel loro indebito comportamento.
Insomma, vi è grave violazione solo se gli organi regionali
tengono uno specifico comportamento, in contrasto con specifiche
norme, comportamento che a seguito della contestazione potrebbero far
cessare. Ciò vale necessariamente - se si vuole restare nell'ambito
dell'art. 126 Cost. - anche per le violazioni che conducano al
dissesto finanziario.
In assenza di prassi applicativa e, di conseguenza, di
interpretazione giudiziale, la dottrina è da sempre unanime nel
ritenere che la formulazione costituzionale e le corrispondenti
espressioni impiegate dagli statuti speciali (che parlano di
«reiterate e gravi violazioni di legge») esprimano la necessità che
i comportamenti illegittimi abbiano un certo grado di frequenza e
intensità, ma anche di intenzionalità, come era già emerso nei
lavori dell'Assemblea costituente (cfr. Costanzo, art. 126, in Comm.
alla Costituzione, a cura di Branca-Pizzorusso, p. 367 ss.; De
Fiores, art. 126, in Comm. alla Costituzione, a cura di
Bifulco-Celotto-Olivetti, p. 2492).
4. Illegittimità dell'art. 2, comma 2, per violazione degli
articoli 100, 103 secondo comma e 24 Cost. e del principio di
ragionevolezza.
Il comma 2 riconnette la sanzione dello scioglimento del
Consiglio regionale e della rimozione del Presidente della Giunta per
responsabilità politica, tra l'altro, all'accertamento da parte
della Corte dei conti della sussistenza delle condizioni di cui al
comma 1 (condizioni che devono verificarsi congiuntamente) e della
loro riconduzione «alla diretta responsabilità, con dolo o colpa
grave, del Presidente della Giunta regionale».
Naturalmente la Regione non contesta che - ove in denegata
ipotesi apparissero costituzionalmente legittime - le gravissime
sanzioni prospettate dalle norme impugnate debbano essere precedute
da un rigoroso accertamento della effettiva e grave responsabilità
personale.
Ritiene tuttavia che l'attribuzione di tale compito alla Corte
dei conti, nei termini in cui la disposizione è formulata, sia
costituzionalmente illegittima, segnatamente, per violazione degli
articoli 100, 103, comma 2 e 24 Cost.
Tale accertamento risulta infatti attribuito alla Corte dei
conti, senza che la norma specifichi se a tal fine la Corte agisca
nell'ambito delle sue attribuzioni di controllo, ovvero quale organo
di giurisdizione.
Ad ammettere che il legislatore, nella frettolosità con cui ha
provveduto alla redazione della norma in esame, abbia inteso
riferirsi ad un accertamento da eseguirsi in relazione ai compiti di
controllo collaborativo, diffusamente ascrivibili oggi alle Sezioni
di controllo della Corte dei conti anche in relazione alla spesa
sanitaria e al raggiungimento degli obbiettivi dei Piani di rientro,
deve escludersi che, al di là dell'accertamento della sussistenza
delle condizioni di cui al comma 1, possa legittimamente ammettersi
che, in correlazione alla suddetta attività di controllo, le stesse
Sezioni possano accertare la diretta responsabilità del Presidente
della Regione e la imputabilità allo stesso del verificarsi delle
condizioni di cui al comma 1, a titolo di dolo o di colpa grave.
Secondo quanto evidenziato da codesta Ecc.ma Corte nella sentenza
n. 29/1995, la funzione di controllo successivo sulla gestione è ben
distinta rispetto a quella giurisdizionale, per quanto la titolarità
congiunta di tali funzioni in capo alla Corte dei conti consenta di
utilizzare le notizie o gli elementi raccolti nel corso del controllo
di gestione, anche ai fini del giudizio di responsabilità e ai fini
della imputabilità, ad un determinato soggetto, della
responsabilità del pregiudizio a lui ascrivibile per dolo o colpa
grave.
In nessun caso è, dunque, consentita la commistione fra poteri e
funzioni che sono diversi e, soprattutto, la possibilità di
ascrivere all'organo di controllo un potere di sindacato sulla
sussistenza degli elementi soggettivi ed oggettivi su cui si fonda la
funzione giurisdizionale della stessa Corte.
Ove, cioè, la norma abbia inteso ricondurre tale accertamento,
in funzione dello specifico meccanismo sanzionatorio, previsto
dall'art. 2, comma 2, ad una ibrida ed onnicomprensiva funzione a
ciò strumentale, della Corte dei conti, ovvero alla stessa funzione
di controllo collaborativo, da intendersi esteso anche
all'accertamento delle condizioni soggettive ed oggettive per il
riconoscimento della responsabilità personale del soggetto agente,
risulterebbe più che evidente l'incostituzionalità della stessa,
per violazione dei parametri costituzionali di cui all'art. 100 e
all'art. 103, comma 2 Cost., oltre che all'art. 24 Cost., secondo cui
la diretta responsabilità per dolo o colpa grave non può che
scaturire da un procedimento (giurisdizionale), caratterizzato dal
rispetto del principio del contraddittorio e dal pieno riconoscimento
degli inviolabili diritti di difesa.
Se, al contrario, la disposizione dovesse essere letta nel senso
del concorso, ai fini degli accertamenti di cui sopra, della funzione
di controllo con quella giurisdizionale e, quindi, nel senso di un
coinvolgimento della Corte dei conti nella duplice veste di organo di
controllo e di organo di giurisdizione (il che, però, parrebbe
escluso dalla circostanza che in altre disposizioni del medesimo
decreto legislativo, come ad esempio l'art. 6 sulla responsabilità
politica del Presidente della Provincia e del Sindaco, in cui si ha
riguardo al riconoscimento della responsabilità per darmi cagionati
con dolo o colpa grave «anche nel giudizio di primo grado», dove il
riferimento alla funzione giurisdizionale è esplicito), la
disposizione sarebbe ugualmente incostituzionale, per violazione,
sotto altro profilo, degli articoli 100, 103, comma 2 e 24 Cost., sul
presupposto di un implicito, ma non dichiarato riconoscimento
dell'esistenza dell'elemento oggettivo del danno ingiusto, che
sarebbe, pertanto, ascrivibile ex se al fatto del grave dissesto
finanziario e, altresì, alla mancata identificazione della
riconducibilità del medesimo al dato soggettivo del dolo o della
colpa grave.
Si tratterebbe infatti di un giudizio di responsabilità erariale
di cui non sono chiare le regole, le modalità di introduzione, le
garanzie di difesa nelle varie fasi, la competenza ed i gradi.
In ogni caso, anche ad ammettere che il legislatore abbia inteso
subordinare l'irrogazione della sanzione, oltre che al dato oggettivo
del verificarsi delle condizioni di cui al comma 1, al
riconoscimento, nella sede consentita del giudizio di
responsabilità, della sussistenza del dolo o della colpa grave del
Presidente, con sentenza passata in giudicato, l'intero meccanismo
risulterebbe del tutto irragionevole e violativo delle prerogative
del Presidente e del Consiglio, producendo una situazione di grave
incertezza e di delegittimazione degli organi costituzionali della
Regione, destinata a protrarsi nel tempo, nelle more
dell'accertamento della sussistenza delle condizioni soggettive
suscettibili di rilevare sul piano della loro responsabilità
politica, ai sensi dell'art. 126 Cost.
Si consideri che le sanzioni finirebbero con colpire il
Presidente responsabile dopo anni, rendendolo giuridicamente
incandidabile e «non nominabile»: ma nel frattempo, la sua figura
politica resterebbe «sospesa», anticipando di fatto la sanzione.
Insomma, nella misura in cui davanti alla Corte dei conti fossero
applicate tutte le garanzie del giusto processo - come del resto
sarebbe costituzionalmente dovuto - la sanzione legale sarebbe
irragionevolmente differita nel tempo.
Tutto ciò non fa che mettere in ulteriore rilievo la complessiva
illegittimità ed incongruità della applicazione di una sanzione
prevista dalla Costituzione come altamente politica, di fronte a
violazioni gravi di specifiche norme costituzionali o ordinarie, come
rimedio ad una complessa situazione di dissesto, che non ha causa in
specifiche violazioni, e che non può avere rimedio nell'applicazione
del meccanismo indicato.
5. Illegittimità dell'art. 2, comma 3, per violazione dell'art.
126 Cost. e sotto ulteriori profili.
Le disposizioni del comma 3 in tema di incandidabilità e
non-nominabilità del Presidente rimosso violano altresì l'autonomia
legislativa assicurata alla Regione dall'art. 122, in materia di
sistema di elezione e casi di ineleggibilità e di incompatibilità
del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale.
È vero che tale autonomia deve svolgersi, secondo l'art. 122
Cost., nel quadro dei «principi fondamentali stabiliti con legge
della Repubblica». Ma nella disciplina analitica contenuta nella
disposizione impugnata non può certo definirsi come norma di
principio, destinata ad essere svolta dalla Regione. La disciplina
contenuta nell'art. 2, comma 3, del decreto legislativo è infatti
evidentemente autoapplicativa, e non consente alcun margine di
integrazione da parte della legge regionale.
In secondo luogo, la sanzione gravissima della sospensione
dall'esercizio di un diritto costituzionale fondamentale per un
periodo così lungo appare viziata da irragionevolezza per mancanza
di proporzionalità, anche in comparazione con le altre ipotesi,
attualmente legislativamente previste, di applicazione della sanzione
dell'incandidabilità, tutte connesse a gravissimi episodi di
criminalità.
Infine, la disposizione del decreto delegato appare illogica
laddove pretende di disciplinare restrittivamente i poteri di nomina
dei propri «organi e cariche di Governo» da parte delle istituzioni
europee. Potrebbe supporsi che nell'intenzione dei redattori della
disposizione il riferimento dovesse andare alle sole designazioni
spettanti alla Repubblica italiana dei componenti delle istituzioni
comunitarie: ma nella sua formulazione essa sembra da intendere nel
senso più ampio.
6. Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 5.
Il comma 5 disciplina la nomina di «un nuovo commissario ad acta
per l'esercizio delle competenze del Presidente della Giunta
regionale concernenti l'ordinaria amministrazione e gli atti
improrogabili», quando gli organi regionali siano stati sciolti ai
sensi del comma 2. Tale nomina sarebbe affidata al Consiglio dei
ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di
concerto con il Ministro della salute e sentito il Ministro per i
rapporti con le regioni e per la coesione territoriale.
Il comma 5 risulta illegittimo sotto diversi profili.
Esso lo è, in primo luogo, in quanto connesso al censurato
meccanismo di rimozione del Presidente.
Esso risulta altresì illegittimo in quanto, in assenza di
qualunque fondamento nella legge di delega, sostituisce il meccanismo
di nomina commissariale previsto dall'art. 53 della legge n. 62 del
1953, incongruamente portando la nomina commissariale nell'ambito
delle amministrazioni di settore, anzichè in quello ben più
garantista delle designazioni parlamentari e della nomina degli
amministratori straordinari da parte del Presidente della Repubblica.
Con il comma 5, invece, l'intera amministrazione della Regione
sarebbe affidata ad un commissario governativo, con palese violazione
della autonomia costituzionale ad essa garantita.
Infine, esso è illegittimo per violazione del principio di
sussidiarietà e di leale collaborazione, in quanto - in assenza
delle garanzie previste dalla legge n. 62 l'autonomia regionale
dovrebbe essere garantita almeno dall'intesa della Conferenza
Stato-Regioni sulla figura del nominando.
7. Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 7, nella
parte in cui esso prevede l'applicazione dell'art. 120 Cost. alle
ipotesi di mancato «raggiungimento degli obiettivi di servizio».
L'art. 2, comma 7, dispone che «con riguardo a settori ed
attività regionali diversi dalla sanità, ove una regione dopo la
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni nonchè dei
relativi costi standard e la definizione degli obiettivi di servizio,
non provveda alla attuazione dei citati livelli e al raggiungimento
degli obiettivi di servizio in coerenza con le previsioni di cui
all'art. 18 della legge 5 maggio 2009, n. 42, il Presidente della
Giunta regionale è nominato commissario ad acta ai sensi dell'art. 8
della citata legge n. 131 del 2003, per l'esercizio dei poteri
sostitutivi» (enfasi aggiunta).
La disposizione prevede una ipotesi di potere sostituivo in
applicazione dell'art. 120 Cost., come è reso palese dal riferimento
all'art. 8 della legge n. 131 del 2003, dedicato alla attuazione
dell'art. 120 della Costituzione sul potere sostitutivo. Sennonchè,
è di immediata evidenza che l'art. 120 Cost. si riferisce soltanto
alla tutela dei livelli essenziali delle prestazioni, e non anche a
generici «obiettivi di servizio», la cui nozione è sconosciuta alla
Costituzione.
III. Illegittimità costituzionale dell'art. 3 del decreto
legislativo n. 149/2011 per eccesso di delega (art. 76 Cost.) nonchè
per violazione dell'art. 117, commi terzo e quarto, Cost., nonchè
del principio di ragionevolezza e proporzionalità.
L'art. 3 stabilisce un regime di decadenza automatica e
interdizione dei funzionari regionali e dei revisori dei conti.
Ad avviso della ricorrente Regione esso è illegittimo per le
ragioni già esposte sopra, al punto II, n. 1, lettera b, in
relazione alla sanzione della incandicabilità e non-nominabilità
del Presidente rimosso, cioè in quanto esso risulta incompatibile
con la legge di delega, e perciò in violazione con l'art. 76 Cost.
L'art. 3 infatti commina ai massimi dirigenti
dell'amministrazione regionale, nonchè ai revisori dei conti, le
gravissime sanzioni della decadenza automatica e dell'interdizione
che la legge di delega prevede soltanto per gli amministratori degli
enti locali.
Al tempo stesso, ed a parte ogni considerazione sulla grave
incisione che così si produce nei diritti individuali e politici di
questi dirigenti (per i direttori generali addirittura la norma
sembra escludere persino l'accertamento della responsabilita'), a
restare illegittimamente violata è anche la potestà legislativa
esclusiva della Regione nell'organizzazione degli uffici e
nell'ordinamento del personale.
Per quanto riguarda poi la misura interdittiva essa consegue
automaticamente ed in misura predeterminata e fissa di ben dieci
anni, senza alcuna possibilità di graduazione in concreto a seconda
della gravità della responsabilità.
In tale materia, il fondamento dell'intervento statale non può
essere che l'esigenza del coordinamento della finanza pubblica, che
tuttavia non si può manifestare con disposizioni dettagliate ed
autoapplicative.
Di qui la violazione dell'art. 117, commi terzo e quarto, della
Costituzione.

P.Q.M.

Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il ricorso,
dichiarando l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, commi 1, 2,
3, 5 e 7, nonchè dell'art. 3 del decreto legislativo 6 settembre
2011, n. 149, recante Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a
regioni, province e comuni, a norma degli articoli 2, 17 e 26 della
legge 5 maggio 2009, n. 42, nelle parti, nei termini e sotto i
profili esposti nel presente ricorso.
Padova-Bologna-Roma, 18 novembre 2011

Prof. Avv. Falcon - Prof. Avv. Mastragostino - Avv. Manzi