1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 53 del 24-12-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 80 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 - 20 ottobre 2008
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 ottobre 2008 (della Regione Piemonte) Lavoro e occupazione - Modifiche all'art. 49 del d.lgs. n. 276/2003, concernente la disciplina del contratto di apprendistato - Formazione esclusivamente aziendale - Attribuzione alla fonte contrattuale della integrale regolamentazione dei profili formativi dell'apprendistato professionalizzante - Lamentato esautoramento della Regione in relazione a materie di sua competenza, creazione di un assetto parcellizzato e produttivo di squilibri e inefficienze anche in relazione alle dinamiche del mercato del lavoro e degli impegni assunti nei confronti dell'Unione europea, assenza di coinvolgimento regionale - Ricorso della Regione Piemonte - Denunciata violazione delle attribuzioni regionali nelle materie dell'istruzione e della formazione professionale, lesione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 23, comma 2, nella parte in cui aggiunge all'art. 49 del d.lgs. 10 settembre 2003, n. 276, il comma 5-ter. - Costituzione, art. 117, commi terzo e quarto. Lavoro e occupazione - Modifiche all'art. 50 del d.lgs. n. 276/2003, concernente la disciplina del contratto di apprendistato - Apprendistato di alta formazione - Attivazione in assenza di regolamentazioni regionali rimessa ad apposite convenzioni stipulate dai datori di lavoro con le Universita' e le altre istituzioni formative - Lamentata eliminazione dell'obbligo di sottoscrivere una intesa con le Regioni per poter utilizzare il contratto di alto apprendistato - Ricorso della Regione Piemonte - Denunciata violazione delle attribuzioni regionali nelle materie dell'istruzione e della formazione professionale, lesione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 23, comma 4, nella parte in cui modifica il comma 3 dell'art. 50 del d.lgs. 10 settembre 2003, n. 276. - Costituzione, art. 117, commi terzo e quarto. (008C0872) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.53 del 24-12-2008)

Ricorso della Regione Piemonte, in persona del suo Presidente pro
tempore, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 25 -
9751 del 6 ottobre 2008, rappresentata e difesa, in virtù di procura
a margine del presente atto, dal prof. avv. Angelo Pandolfo, ed
elettivamente domiciliata in Roma, via di San Basilio n. 72, presso e
nello studio del prof. avv. Angelo Pandolfo e dell'avv. Giampiero
Falasca;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale:
dell'art. 23, comma 2, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
recante «Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria», come convertito in legge
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, recante «Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, recante
disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria» (Gazzetta Ufficiale n. 195 del 21 agosto
2008) nella parte in cui aggiunge all'art. 49 del decreto legislativo
10 settembre 2003, n. 276 il comma 5-ter;
dell'art. 23, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
come convertito in legge dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, nella
parte in cui modifica il comma 3 dell'articolo 50 del decreto
legislativo 10 settembre 2003, n. 276.
Le impugnate disposizioni sono lesive delle competenze regionali
per i seguenti
M o t i v i d i d i r i t t o
I) Illegittimità costituzionale dell'art. 23, comma 2, per
violazione dell'art. 117, commi 3 e 4, della Costituzione e del
principio di leale collaborazione tra lo Stato e le regioni.
I.1) L'art. 23, comma 2 del d.l. n. 112/2008, come convertito in
legge dalla legge n. 133/2008, aggiunge all'art. 49 del decreto
legislativo n. 276 del 10 settembre 2003 il comma 5-ter, in base al
quale «in caso di formazione esclusivamente aziendale non opera
quanto previsto dal comma 5. In questa ipotesi i profili formativi
dell'apprendistato professionalizzante sono rimessi integralmente ai
contratti collettivi di lavoro stipulati a livello nazionale
territoriale o aziendale da associazioni dei lavoratori e dei
prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano
nazionale ovvero agli enti bilaterali. I contratti collettivi e gli
enti bilaterali definiscono la nozione di formazione aziendale e
determinano, per ciascun profilo formativo, la durata e le modalità
di erogazione della formazione, le modalità di riconoscimento della
qualifica professionale ai fini contrattuali e la registrazione nel
libretto formativo».
La regione contesta la disciplina introdotta dalla citata
disposizione, in quanto gravemente lesiva delle competenze regionali
in materia di istruzione e formazione professionale.
Nel sostenere questo, la regione ha doverosamente presente
l'elaborazione di codesta ecc.ma Corte - ci si rifà, in primo luogo,
alla sentenza n. 50 del 2005 - laddove si è chiarito che,
nell'attuale assetto del mercato del lavoro, la disciplina
dell'apprendistato si colloca all'incrocio di una pluralità di
competenze: esclusive dello Stato (ordinamento civile), residuali e,
quindi, esclusive delle regioni (formazione professionale),
concorrenti di Stato e regioni (tutela del lavoro, istruzione).
Si è ricavato da ciò che la riserva alla competenza regionale
della formazione professionale non può escludere la competenza dello
Stato a disciplinare l'apprendistato per i profili inerenti a materie
di sua competenza, ma si è anche precisato che l'intervento
legislativo dello Stato - proprio perchè incidente su plurime
competenze tra loro inestricabilmente correlate - deve prevedere
strumenti idonei a garantire una leale collaborazione con le regioni.
Ebbene, è per tale ragione che risultano illegittime le
disposizioni portate all'attenzione di codesta ecc.ma Corte.
L'intervento legislativo dello Stato, anche quando si pone a
tutela di interessi specificatamente attinenti a materie attribuite
alla sua esclusiva competenza, deve rispettare la sfera di competenza
legislativa spettante alle regioni in via residuale o, eventualmente,
concorrente, criterio che risulta clamorosamente disatteso nel caso
in esame.
Per rendersene conto, basta mettere a confronto le innovazioni
recate dalle disposizioni in questione con il preesistente assetto di
legislazione nazionale e con le ragioni che lo hanno fatto giudicare
costituzionalmente congruo dalla Corte.
Per quanto in particolare riguarda l'apprendistato
professionalizzante, giova ricordare che, in base all'art. 49, comma
5, del d.lgs. n. 276/2003, compete alla regioni e alle province
autonome «la regolamentazione dei profili formativi», le quali a tale
regolamentazione sono tenute a procedere «d'intesa con le
associazioni dei datori e prestatori di lavoro»; tale
regolamentazione, peraltro, deve essere adottata nel rispetto di una
serie di criteri e principi direttivi fissati ugualmente dall'art.
49, comma 5.
Questo complesso sistema di regolazione, che inizialmente era
stato visto in maniera critica dalle regioni che ipotizzavano una
lesione della loro esclusiva competenza in materia di formazione in
qualsiasi sede svolta, è stato considerato legittimo dalla sentenza
n. 50/2005 sulla base di considerazioni particolarmente utili ai fini
della trattazione delle questioni qui sollevate.
Con la sentenza n. 50/2005, infatti, non è stata accolta l'idea
che al Legislatore nazionale fosse impedito di intervenire sui
profili formativi dell'apprendistato ritenendosi, fra l'altro, che la
formazione all'interno delle aziende inerisca al rapporto
contrattuale e, quindi, la sua disciplina rientri nell'ordinamento
civile.
Il riferimento all'ordinamento civile e alle altre connesse
materie non è stato, però, utilizzato per assicurare un monopolio
nella regolamentazione della materia ad uno dei soggetti in campo, ma
al contrario per giustificare un sistema di regolazione che vede più
soggetti abilitati, sia pure con diversi ruoli: non esclusivamente,
dunque, le regioni nella funzione di regolazione della formazione
riguardante l'apprendistato, ma certamente anch'esse competenti - e
in una posizione non secondaria - in virtù delle competenze loro
spettanti a stregua dell'ordinamento costituzionale.
La motivazione sottostante all'approccio seguito dalla Corte è,
in particolare, legata ad una constatazione di notevole rilievo,
anche ai fini della valutazione delle disposizioni di cui alla più
recente legislazione nazionale: nella regolamentazione
dell'apprendistato la formazione interna e la formazione esterna non
«... appaiono allo stato puro, ossia separate nettamente tra di loro
e da altri aspetti dell'istituto. Occorre perciò tenere conto di
tali interferenze» (sentenza 50/2005).
La collaborazione fra Istituzioni è, quindi, individuata come una
soluzione privilegiata per tenere conto della - e regolamentare la -
concorrenza di competenze diverse, soluzione disattesa dalle
disposizioni qui sospettate di illegittimità.
La disciplina introdotta dall'art. 23, comma 2, del decreto-legge
n. 122//2008, convertito in legge dalla legge n. 133/2008, prescinde,
infatti, completamente da qualsiasi salvaguardia delle attribuzioni
regionali.
La nuova normativa accredita la possibilità che la formazione sia
«esclusivamente aziendale» e, con riferimento all'atteggiarsi in
questo modo della formazione relativa all'apprendistato, rimette
«integralmente» ai contratti collettivi - siano essi nazionali,
territoriali o solo aziendali - o agli enti bilaterali - organismi
privati istituiti dalla contrattazione collettiva - la definizione
dei «profili formativi»; la norma, inoltre, assegna alla
contrattazione collettiva il compito di definire la nozione di
formazione aziendale e, per ciascun profilo formativo, la durata e le
modalità di erogazione della formazione, le modalità di
riconoscimento della qualifica professionale ai fini contrattuali e
la registrazione nel libretto formativo.
Questi aspetti possono essere regolati in maniera completa ed
autonoma, senza la necessità di alcun raccordo con la normativa
regionale. La nuova disciplina è puntigliosa nel ribadire che, nel
caso formazione esclusivamente aziendale, non opera quanto previsto
dal comma 5 dell'art. 49 del d.lgs. n. 276/2003. E ciò vale a
ribadire che il ruolo delle regioni è del tutto negato.
L'art. 49, comma 5, attribuisce, infatti, alle regioni il compito
di regolare i profili formativi dell'apprendistato
professionalizzante, sia pure d'intesa con le parti sociali e nel
rispetto di principi e criteri direttivi dati con la legge nazionale,
fra l'altro relativamente al monte ore minimo di formazione formale,
interna od esterna all'azienda, per l'acquisizione di competenze di
base e tecnico-professionali, al riconoscimento della qualifica
professionale, alla registrazione della formazione nel libretto
formativo.
Dato che il citato art. 23, comma 2, dichiara espressamente
l'inapplicabilità di tutta questa normativa, a maggior ragione si
perviene alla conclusione che le attribuzioni regionali risultano
illegittimamente ignorate dalla normativa più recente.
Questa - potrebbe essere osservato - riguarda la formazione
aziendale e, dunque, aspetti rispetto ai quali la legislazione
nazionale fruisce di maggiori spazi di intervento.
Sennonchè, è innanzitutto da cogliere la portata della normativa
recata dall'art. 23, comma 2. Essa non prefigura una combinazione di
formazione interna e formazione esterna, con la contrattazione
collettiva che regolamenta la prima e la regione che regolamenta la
seconda (schema che, peraltro, determinerebbe sicuramente problemi
una volta fatto ricorso a fonti di regolamentazione costruite come
separate e non comunicanti nonostante l'esigenza di salvaguardare
l'unitarietà del processo formativo dell'apprendista).
La formulazione dell'art. 23, comma 2, legittima, piuttosto, un
processo formativo caratterizzato dall'impiego esclusivo della
formazione aziendale.
Questo non è l'elemento che, da solo, determina l'esautoramento
delle regioni. Esso, però, si combina con l'attribuzione ai
contratti collettivi della facoltà di regolare in maniera esaustiva
tutti i principali aspetti del processo formativo centrato
esclusivamente sulla formazione aziendale. E tale combinazione
determina la negazione delle competenze regionali, in quanto queste
possono essere completamente accantonato a seguito della
sottoscrizione di un contratto collettivo.
I.2) Nel contratto di apprendistato, la formazione assume una
particolare rilevanza, tanto che ad essa è legato lo speciale regime
giuridico applicabile anche per quanto riguarda le agevolazioni
contributive. Un processo formativo, dunque, deve sempre accompagnare
l'esecuzione del contratto di apprendistato e, questo è il punto, la
normativa legislativa qui contestata esclude che le regioni possano
fornire il benchè minimo criterio riguardo a tale processo.
Nel caso di specie, anche lo Stato si ritrae, rinunciando a
dettare principi e criteri direttivi in merito alla formazione. Di
conseguenza, ancor di più risalta la negazione delle attribuzioni
regionali che, a ben vedere, vengono messe fuori gioco ma non per
lasciare spazio ad una qualche regolamentazione statale e, quindi, a
competenze statali realmente esercitate.
La scelta di rinunciare alla regolamentazione è, quindi,
suscettibile di valutazione critica anche dal punto di vista delle
competenze e, quindi, delle responsabilità dello Stato. La rinuncia,
comunque, è definita in modo da paralizzare anche la possibilità di
intervento delle regioni e questo rileva come causa dell'invasione
delle competenze regionali.
La formazione aziendale può utilmente concorrere alla formazione
dell'apprendista. Il ricorso ad essa non è di per sè un problema.
È il blocco delle prerogative regionali che determina il mancato
rispetto dei principi costituzionali in tema di riparto delle
competenze legislative, blocco che evidentemente è stato considerato
possibile solo perchè la formazione è in ipotesi tutta aziendale.
È facile immaginare, al riguardo, che si tenterà di difendere la
scelta compiuta dalla legge nazionale con l'argomento che la
formazione del tutto sottratta alla regolamentazione regionale - la
formazione aziendale - rientra nell'ordinamento civile e ha, quindi,
come fonte di regolamentazione proprio la legge nazionale.
A parte quanto osservato circa il fatto che nel caso di specie si
ha una delega completa ad un'altra fonte, profondamente diversa, non
può sfuggire quanto già chiarito da codesta ecc.ma Corte; i momenti
formativi, che devono necessariamente accompagnare il contratto di
apprendistato, risultano connessi a diverse materie e, pertanto,
sfuggono a rigide ripartizioni di competenza.
La Corte ha puntualmente osservato che, in materie in cui
l'intreccio di competenze non si riesce a districare in base al
criterio della prevalenza, risulta necessario il ricorso al principio
di leale collaborazione, in verità consolidato nella giurisprudenza
costituzionale già a partire dalla fase in cui era ancora in vigore
il vecchio Titolo V.
Ebbene, anche se si ha a che fare con la formazione aziendale, non
si può prescindere da detto principio. Come affermato più volte da
codesta ecc.ma Corte, la formazione, che in quanto aziendale è
considerata parte della materia ordinamento civile, si colloca
all'incrocio con altre materie di competenza regionale, o esclusiva
nel caso della formazione professionale o concorrente nei casi della
tutela del lavoro e dell'istruzione. Per tale motivo, non si ha modo
di aggirare il principio di leale collaborazione anche quando si
tratta di formazione aziendale.
Anche accettando l'idea che questa sia materia di esclusiva
competenza statale, comunque rimane il fatto che è connessa ad altre
di sicura e non discussa competenza regionale. Solo adottando schemi
ispirati al principio di leale collaborazione, si produce una
normativa conforme a Costituzione. Non a caso, quindi, si ha un
precedente in cui è stato sviluppato tale modo di ragionare.
Con riferimento all'art. 49, comma 5, del d.lgs. n. 276/2003 e
proprio considerando la «formazione endo-aziendale», si è ritenuto
di avere a che fare con una normativa equilibrata e
costituzionalmente corretta perchè la regione, per la parte
riguardante materie attinenti alle competenze regionali, poteva far
valere «i propri punti vista e le proprie esigenze anche nella
disciplina della formazione endo-aziendale» grazie ad uno strumento -
il regime dell'intesa - ispirato proprio al principio di leale
collaborazione (cfr. Corte cost. n. 24/2007).
Che la nuova disciplina legislativa contraddica completamente
questo principio è, peraltro, evidente.
Codesta ecc.ma Corte ha valorizzato varie soluzioni in grado far
vivere il principio della leale collaborazione, come il regime
dell'intesa, l'accordo in sede di Conferenza unificata.
La normativa qui contestata è, invece, netta nell'escludere
qualsiasi forma di partecipazione di soggetti istituzionali, come le
regioni, pur sicuramente competenti in materia di formazione
professionale.
I.3) Non si può negare che la previgente normativa in tema di
apprendistato abbia incontrato difficoltà in sede applicativa. La
ricerca di miglioramenti della regolazione dell'istituto, in grado di
favorirne l'utilizzo in uno con la salvaguardia della sua valenza
formativa, è, quindi, da vedere con favore.
Ciò che non è consentito è stabilire un drastico ribaltamento
del sistema di regolazione, che in primo luogo il Legislatore
nazionale ha l'onere di definire in maniera congrua ma comunque con
il vincolo del rispetto delle competenze attribuite direttamente
dalla Carta costituzionale.
Ci si è fatti prendere da un'ansia semplificatrice del sistema di
regolazione quando, per ragioni costituzionali ma anche per ragioni
di efficienza della regolazione, si può, in realtà, pervenire a
soluzioni appaganti solo con la valorizzazione delle competenze
regionali.
I.4) Una volta che si consente al contratto collettivo di
disciplinare tutti gli elementi essenziali della formazione
aziendale, si determina una sostanziale spaccatura della formazione
in due canali, distinti e differenti: un canale regionale, soggetto
alla normativa approvata dalle regioni previa intesa con le
Organizzazioni sindacali; un canale aziendale, soggetto alla
disciplina contenuta nella contrattazione collettiva, senza alcun
raccordo con le normative regionali.
I due canali risultano regolati in maniera asimmetrica, proprio
dal punto di vista del rispetto del principio di leale
collaborazione.
Le regioni, pur essendo titolari di una potestà legislativa
esclusiva, devono necessariamente raggiungere un'intesa con le parti
sociali, in ragione della necessità più volte richiamata da codesta
suprema Corte di rispettare il principio di leale collaborazione.
Invece, per scelta della legge nazionale, la contrattazione
collettiva può regolare liberamente il momento formativo, senza
dover ricercare alcun momento di raccordo con la disciplina
regionale.
Pensare che le attribuzioni regionali siano salvaguardate perchè
le regioni hanno voce in capitolo su di uno dei due canali sarebbe,
d'altro canto, sicuramente sbagliato. Non solo non si vede perchè un
canale debba porsi come una sorta di zona franca, sottratta a
qualsiasi indicazione di fonte regionale, ma è altresì evidente che
esso è in grado di innescare una concorrenza che potrebbe rivelarsi
sleale nei confronti del canale aperto alle indicazioni regionali.
La legge nazionale, qui contestata, consente che la formazione
possa essere decisa anche da accordi aziendali e questo, in
situazioni di debolezza contrattuale a livello aziendale, potrebbe
portare ad un alleggerimento eccessivo della formazione, con
prevalenza del canale regolato contrattualmente solo perchè il
contenuto formativo è assottigliato anche oltre misura.
I.5) Si è sottolineato che la nuova disciplina mortifica le
prerogative regionali in tema di formazione. Il punto che fa emergere
un'ulteriore e grave contraddizione di tale normativa riguarda il
profilo, per così dire, funzionale.
L'apprendistato realizzato al di fuori di qualsiasi, benchè
minimo, criterio fissato a livello normativo è in grado di sortire
gli stessi effetti dell'apprendistato attuato secondo i criteri di
cui all'art. 5 del d.lgs. n. 276/2003.
Detto apprendistato, insomma, è forzosamente sottratto alle
discipline di fonte regionale e, al tempo stesso, rimane abilitato a
produrre effetti nel sistema pubblico di istruzione e di istruzione e
formazione professionale.
Dall'incastro di vecchie e nuove disposizioni deriva che anche
l'apprendistato in questione è in grado di portare all'acquisizione
di una qualifica professionale; mentre l'art. 49, comma 5, del d.lgs.
n. 276/2003 prevede solo come eventuale l'acquisizione della
qualifica professionale nel caso di apprendistato realizzato
conformemente ai criteri di cui allo stesso comma 5, paradossalmente
la nuova normativa sembra dare per scontato che l'apprendistato
regolato dalla contrattazione collettiva porti all'acquisizione della
qualifica professionale.
Anche ad esso, pertanto, si applica la regola secondo cui la
qualifica professionale conseguita attraverso il contratto di
apprendistato costituisce credito formativo per il proseguimento nei
percorsi di istruzione e di istruzione e formazione professionale:
così l'art. 51, comma 1, d.lgs. n. 276/2003.
Il riconoscimento dei crediti formativi è sottoposto al filtro di
cui al comma 2 del citato art. 51, che assoggetta ad una particolare
verifica il riconoscimento dei crediti. Ciò non toglie che ad una
forma di apprendistato, alla quale ugualmente si riconosce la
potenzialità di produrre crediti con un valore legale ai fini
dell'inserimento nel sistema della formazione professionale pubblica
di sicura competenza regionale (o addirittura nel sistema
scolastico), si confà solo una disciplina normativa che, già a
monte, detti criteri sia pure minimi, disciplina che ovviamente non
può vedere escluse le regioni.
I.6) Le considerazioni sviluppate nei punti precedenti sono più
che sufficienti, nella valutazione della regione ricorrente, a
motivare l'illegittimità delle disposizioni impugnate. Non si può,
però, rinunciare ad introdurre ulteriori considerazioni che, anche
da altri punti di vista, fanno emergere l'illegittimità delle norme
in questione.
Nella disciplina di cui all'art. 49, comma 5, del d.lgs.
n. 276/2003, la formazione interna all'azienda è vista come momento
della formazione formale e quest'ultima, che sia interna o esterna
all'azienda, è pur sempre una formazione che si effettua in luogo
della prestazione lavorativa e ad opera di soggetti specializzati.
La nuova normativa rimette ai contratti collettivi anche la
definizione della nozione di formazione aziendale. Essa, quindi, è
compatibile con applicazioni che, ad esempio, riducano la formazione
al mero affiancamento al lavoratore già qualificato, in contrasto
con riconosciute esigenze di incrementare anche attraverso la
formazione in apprendistato le conoscenze di base e trasversali.
Nel rinvio ai contratti collettivi, ivi compresi quelli aziendali,
è inoltre insito il concreto rischio di una accentuata
diversificazione delle discipline dell'apprendistato sul cruciale
aspetto della formazione.
In fasi in cui la mobilità - territoriale e interaziendale - è
fenomeno diffuso, questo è un possibile effetto della nuova
disciplina particolarmente pernicioso.
La costruzione di contenuti formativi rigidamente basati sulle
esigenze della singola impresa non può che creare problemi alle
dinamiche del mercato del lavoro, che fisiologicamente comprendono la
mobilità fra posti di lavoro, e, in una visione non di breve
periodo, può risultare non utile alla stessa impresa che è parte
del contratto di apprendistato. Il cambiamento interno alle imprese,
altrettanto fisiologico, richiede infatti adattabilità, che tanto
più si acquisisce quanto più la formazione ha un respiro ampio e
non si limita a cogliere solo le esigenze contingenti
dell'organizzazione aziendale in un dato momento.
La nuova normativa, dunque, non introduce piccoli aggiustamenti
alla regolamentazione dell'apprendistato. Anche per questo, non è
credibile che un sommovimento del genere possa passare attraverso un
sistema di fonti di regolamentazione sottratto alla indicazione di
criteri da parte delle istituzioni - le regioni - che portano la
diretta responsabilità della regolamentazione della formazione
professionale.
I.7) Non si ha una pregiudiziale sfiducia verso la contrattazione
collettiva, che può svolgere un ruolo positivo anche nella
disciplina dell'apprendistato. È che ogni fonte ha proprie
caratteristiche e naturali propensioni, cosicchè l'esclusiva
prospettata dalla nuova normativa non può che determinare squilibri
ed inefficienze nella regolazione di una materia come la formazione.
Nel sostenere questo, si è anche incoraggiati da quanto codesta
ecc.ma Corte ha già evidenziato circa la formazione esterna e il
criterio di bilanciamento fra formazione interna e formazione esterna
(sentt. nn. 406/2006; 425/2006; 24/2007).
I.8) Non è, infine, poco rilevante che la nuova disciplina
dell'apprendistato, appaia in una luce negativa anche dal punto vista
dell'ordinamento comunitario, sotto un duplice profilo.
In primo luogo, non risulta privo di rilievo che la
parcellizzazione dell'apprendistato proprio nei suoi profili
formativi, che costituisce una conseguenza della nuova normativa,
metta in crisi l'azione di sistema portata avanti da Ministeri,
regioni e parti sociali sul riconoscimento delle competenze, che
rappresenta un preciso impegno negoziale nei confronti dell'Unione
europea nella programmazione 2007/2013 del FSE, volta ad individuare
entro il 2010, anche sulla base dei repertori regionali, gli standard
formativi, professionali, di certificazione della competenze da
applicare in tutto il territorio nazionale in coerenza con il sistema
europeo di riconoscimento delle qualifiche.
In secondo luogo, non va sottovalutato il pericolo che un
assottigliamento eccessivo dei contenuti formativi
dell'apprendistato, non tenuto a rispettare contenuti formativi
minimi predeterminati a livello normativo, faccia apparire impropria
la concessione di agevolazioni contributive, con le pesanti
conseguenze che già si sono dovute sopportare, a seguito
dell'intervento degli Organi comunitari, con riferimento al contratto
di formazione e lavoro dotato di ridotta valenza formativa.
II) Illegittimità costituzionale dell'art. 23, comma 4, per
violazione dell'art. 117, commi terzo e quarto, della Costituzione e
del principio di leale collaborazione tra lo Stato e le regioni.
2.1) L'art. 23 comma 4 del d.l. n. 112/2008, come convertito dalla
legge n. 133/2008, aggiunge al comma 3 dell'articolo 50 del decreto
legislativo 10 settembre 2003, n. 276 dopo le parole «e le altre
istituzioni formative», i seguenti periodi: «In assenza di
regolamentazioni regionali l'attivazione dell'apprendistato di alta
formazione è rimessa ad apposite convenzioni stipulate dai datori di
lavoro con le Università e le altre istituzioni formative. Trovano
applicazione, per quanto compatibili, i principi stabiliti
all'articolo 49, comma 4, nonchè le disposizioni di cui all'articolo
53».
Tale disposizione incide sulla disciplina dell'apprendistato per
alta formazione, contenuta nel predetto art. 50. Il comma 1 di tale
norma, rimasto inalterato, prevede che «Possono essere assunti, in
tutti i settori di attività, con contratto di apprendistato per
conseguimento di un titolo di studio di livello secondario, per il
conseguimento di titoli di studio universitari e della alta
formazione, nonchè per la specializzazione tecnica superiore di cui
all'articolo 69 della legge 17 maggio 1999, n. 144, i soggetti di
età compresa tra i diciotto anni e i ventinove anni».
Il medesimo articolo 50, nella versione originaria, prevedeva al
comma 3 che «la regolamentazione e la durata dell'apprendistato per
l'acquisizione di un diploma o per percorsi di alta formazione è
rimessa alle regioni, per i soli profili che attengono alla
formazione, in accordo con le associazioni territoriali dei datori di
lavoro e dei prestatori di lavoro, le università e le altre
istituzioni formative».
L'art. 23, comma 4, del d.l. n. 112/2008 elimina l'obbligo -
inizialmente previsto dal citato comma 3 - di sottoscrivere una
intesa con le regioni, per poter utilizzare il contratto di alto
apprendistato.
La nuova disciplina supera, infatti, il principio della
necessarietà dell'intesa con la regione ai fini dell'attivazione del
contratto, prevedendo che «In assenza di regolamentazioni regionali
l'attivazione dell'apprendistato di alta formazione è rimessa ad
apposite convenzioni stipulate dai datori di lavoro con le
università e le altre istituzioni formative».
Il significato di tale scelta è talmente chiaro che sembra anche
superfluo soffermarsi sulla spiegazione della norma; questa sta a
significare che non è necessario raggiungere l'intesa con la regione
per definire i profili formativi del contratto, ben potendo questo
profili essere definiti autonomamente dalle parti sociali.
L'eliminazione dell'obbligo della preventiva intesa determina
l'illegittimità costituzionale della norma risultante, in quanto
proprio tale obbligo era stato identificato dalla sentenza n. 50/2005
come strumento di attuazione del principio di leale collaborazione.
Tale sentenza, infatti, aveva chiarito che lo strumento
dell'intesa deve essere considerato «...lo strumento più pregnante
di attuazione del principio di leale collaborazione…».
L'illegittimità costituzionale della norma risulta ancora più
evidente se si considera che qui, al contrario di quanto disposto per
l'apprendistato professionalizzante, il legislatore neanche tenta di
giustificare l'invasione di competenza distinguendo tra formazione
aziendale (che, nell'illegittima ricostruzione operata dalla norma
statale, sarebbe una materia capace di respingere qualsiasi
competenza regionale) e formazione esterna, di competenza regionale.
Con riferimento a questa forma di apprendistato, invece, si
stabilisce addirittura il principio che l'intero percorso formativo -
tanto quello svolto in azienda, quanto quello svolto all'esterno
dell'azienda - può essere regolato da fonti diverse dalla norma
regionale.

P. Q. M.
Si chiede che la Corte costituzionale, in accoglimento dei motivi
indicati nel presente ricorso, dichiari l'illegittimità
costituzionale delle seguenti norme:
art. 23, comma 2, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
recante «Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria», come convertito in legge
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, recante «Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, recante
disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria», nella parte in cui aggiunge, all'art. 49
del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, il comma 5-ter;
art. 23, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, come
convertito in legge dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, nella parte in
cui modifica il comma 3 dell'articolo 50 del decreto legislativo 10
settembre 2003, n. 276.
Roma, addì 20 ottobre 2008
Prof. avv.: Angelo Pandolfo