1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 18-3-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 55 ORDINANZA 25 febbraio - 16 marzo 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Personale delle agenzie fiscali - Possibilita' per i dirigenti titolari di incarichi ad interim di delegare le relative funzioni dirigenziali a funzionari della terza area - Conseguente temporanea attribuzione a questi ultimi di nuove posizioni organizzative - Denunciata introduzione di previsioni eterogenee rispetto al testo originario del decreto-legge da convertire, elusione della regola del pubblico concorso per l'accesso agli impieghi nella PA e alle qualifiche dirigenziali, violazione dei principi di uguaglianza, di imparzialita' e di buon andamento nonche' del giudicato costituzionale - Restituzione degli atti al giudice rimettente. - Decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2015, n. 125, art. 4-bis. - Costituzione, artt. 3, 51, 77, 97 e 136. (T-200055) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 18-3-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4-bis del
decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia
di enti territoriali. Disposizioni per garantire la continuità dei
dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio.
Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale
nonchè norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali),
convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2015, n. 125, e
successive modificazioni, promosso dal Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio, sezione seconda, nel procedimento vertente
tra la Dirpubblica-Federazione del Pubblico Impiego e l'Agenzia delle
dogane e dei monopoli e altri, con ordinanza del 20 luglio 2018,
iscritta al n. 52 del registro ordinanze 2019 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 16, prima serie speciale,
dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Dirpubblica-Federazione del
Pubblico Impiego, nonchè l'atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 25 febbraio 2020 il Giudice
relatore Nicolò Zanon;
uditi l'avvocato Carmine Medici per la Dirpubblica-Federazione
del Pubblico Impiego e l'avvocato dello Stato Giulio Bacosi per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 25 febbraio 2020.
Ritenuto che, con ordinanza del 20 luglio 2018 (iscritta al r.o.
n. 52 del 2019), il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio,
sezione seconda, ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 4-bis del decreto-legge 19 giugno 2015, n.
78 (Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali.
Disposizioni per garantire la continuità dei dispositivi di
sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle
spese del Servizio sanitario nazionale nonchè norme in materia di
rifiuti e di emissioni industriali), convertito, con modificazioni,
nella legge 6 agosto 2015, n. 125, e successive modificazioni, per
ritenuto contrasto con gli artt. 3, 51, 77, 97 e 136 della
Costituzione;
che le questioni traggono origine da un giudizio amministrativo
promosso da Dirpubblica-Federazione del Pubblico Impiego (di seguito:
Dirpubblica) per ottenere l'annullamento di una serie di atti
dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli che hanno dato attuazione
all'art. 4-bis del d.l. n. 78 del 2015, come convertito;
che, secondo il rimettente, la definizione del giudizio
amministrativo non potrebbe prescindere dalla verifica della
legittimità costituzionale della previsione legislativa attributiva
del potere esercitato dalla predetta Agenzia;
che il comma 2 del censurato art. 4-bis consentiva ai dirigenti
delle agenzie fiscali titolari di incarichi ad interim di delegare -
per un periodo di tempo originariamente fissato al 31 dicembre 2016,
termine più volte prorogato, e, al momento della sospensione del
giudizio a quo, fissato al 31 dicembre 2018 - le funzioni
dirigenziali relative ai predetti incarichi interinali a funzionari
della terza area delle stesse agenzie;
che, «[a] fronte delle responsabilità gestionali connesse
all'esercizio delle deleghe affidate», la stessa disposizione
censurata attribuiva a tali funzionari, «temporaneamente e al solo
scopo di fronteggiare l'eccezionalità della situazione in essere,
nuove posizioni organizzative» ai sensi dell'art. 23-quinquies, comma
1, lettera a), numero 2), del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95
(Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini nonchè misure di rafforzamento
patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con
modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135;
che, ad avviso del giudice a quo, l'art. 4-bis del d.l. n. 78 del
2015, come convertito, contrasterebbe con l'art. 77 Cost., perchè -
essendo stato introdotto nell'iter di conversione parlamentare di un
decreto-legge in materia di enti territoriali e dettando disposizioni
sull'organizzazione del personale delle agenzie fiscali - sarebbe
eterogeneo rispetto al testo originario dello stesso decreto-legge,
non essendo riscontrabile alcun collegamento funzionale tra gli enti
territoriali e le agenzie fiscali;
che, attraverso le previsioni introdotte dal citato art. 4-bis,
si sarebbero attribuite funzioni dirigenziali a funzionari reclutati
«nell'ambito della compagine dell'amministrazione», in violazione
degli artt. 3 e 97 Cost., che sanciscono la regola del concorso
pubblico ed aperto non solo per l'accesso agli impieghi nella
pubblica amministrazione ma anche alle qualifiche dirigenziali;
che, sotto un diverso profilo, sarebbero violati gli artt. 3 e 51
Cost., «perchè l'elusione della regola del pubblico concorso
comporta che l'accesso alle funzioni dirigenziali sia limitato ai
soli funzionari di ciascuna agenzia fiscale, e non sia invece
consentito, in condizioni di uguaglianza, a tutti i cittadini che
aspirano ad accedere ai pubblici uffici»;
che, sotto un ulteriore aspetto, il meccanismo descritto
violerebbe i principi di imparzialità e buon andamento della
pubblica amministrazione di cui all'art. 97, secondo comma, Cost.;
che, infine, il comma 2 del citato art. 4-bis violerebbe l'art.
136 Cost., poichè, consentendo l'attribuzione di funzioni
dirigenziali a funzionari già incardinati all'interno delle agenzie
fiscali, la disposizione censurata avrebbe reiterato il meccanismo
già dichiarato costituzionalmente illegittimo con la sentenza della
Corte costituzionale n. 37 del 2015, violando così il giudicato
costituzionale formatosi su tale decisione;
che, con atto depositato il 7 maggio 2019, si è costituita nel
presente giudizio Dirpubblica, aderendo alle prospettazioni del
giudice a quo;
che, con atto depositato il 7 maggio 2019, è intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, eccependo
preliminarmente l'inammissibilità delle questioni sollevate per
assenza di adeguata motivazione sulla rilevanza;
che - a seguito della sopravvenuta entrata in vigore dell'art. 1,
comma 323, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio
pluriennale per il triennio 2019-2021) - l'Avvocatura generale dello
Stato ha inoltre evidenziato la necessità di restituire gli atti al
giudice a quo per una nuova valutazione sulla rilevanza delle
questioni sollevate;
che la previsione sopravvenuta avrebbe infatti sancito che il
meccanismo della delega delle funzioni dirigenziali in capo ai
funzionari delle agenzie fiscali potesse avvenire soltanto «fino alla
data a decorrere dalla quale sono rese operative le posizioni
organizzative di cui all'articolo 1, comma 93, della legge 27
dicembre 2017, n. 205 e comunque non oltre il 30 aprile 2019» e non
più, come precedentemente stabilito, «per una durata non eccedente
l'espletamento dei concorsi di cui al comma 1 e, comunque, non oltre
il 31 dicembre 2018»;
che, nel merito, non vi sarebbe violazione dell'art. 77 Cost., in
quanto sussisterebbe uno «stretto collegamento funzionale [...] tra
enti territoriali e Agenzie fiscali, atteso che le attività di
competenza di queste ultime, ai sensi dell'art. 3 dei relativi
Statuti, sono organizzate e gestite secondo il modello del
federalismo fiscale»;
che non vi sarebbe lesione degli artt. 3, 51 e 97 Cost., poichè
le previsioni censurate integrerebbero una di quelle ipotesi
eccezionali in cui è consentita la deroga alla regola del pubblico
concorso, soprattutto alla luce della temporaneità del meccanismo
previsto dal legislatore;
che neppure vi sarebbe la lesione dell'art. 136 Cost., poichè
l'art. 4-bis del d.l. n. 78 del 2015, come convertito, volto a «far
fronte allo scenario giuridico-istituzionale creatosi a seguito»
della sentenza n. 37 del 2015, conterrebbe «disposizioni
(sostanzialmente differenti, e) pienamente in linea con le
indicazioni» della Corte costituzionale;
che, con memoria depositata il 28 gennaio 2020, l'Avvocatura
dello Stato ha insistito nelle conclusioni già contenute nell'atto
di intervento;
che, con memoria depositata in data 4 febbraio 2020, Dirpubblica
ha sostenuto l'inammissibilità della richiesta di restituzione atti
per ius superveniens, poichè le modifiche normative apportate
dall'art. 1, comma 323, della legge n. 145 del 2018 farebbero corpo
con l'art. 4-bis del d.l. n. 78 del 2015 e potrebbero comunque essere
dichiarate costituzionalmente illegittime in ragione di quanto
previsto dall'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale).
Considerato che il Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio, sezione seconda, ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 4-bis del decreto-legge 19 giugno 2015, n.
78 (Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali.
Disposizioni per garantire la continuità dei dispositivi di
sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle
spese del Servizio sanitario nazionale nonchè norme in materia di
rifiuti e di emissioni industriali), convertito, con modificazioni,
nella legge 6 agosto 2015, n. 125, e successive modificazioni, per
ritenuto contrasto con gli artt. 3, 51, 77, 97 e 136 della
Costituzione;
che la disposizione censurata introduce un articolato meccanismo
che prevede l'assunzione, da parte dei dirigenti delle agenzie
fiscali, di incarichi dirigenziali ad interim, la successiva
indizione di procedure selettive interne per individuare funzionari
ai quali gli stessi dirigenti possono delegare le funzioni relative
agli uffici di cui hanno assunto la direzione interinale e, infine,
l'attribuzione di posizioni organizzative temporanee a tali
funzionari;
che, alla data dell'ordinanza di rimessione (20 luglio 2018), il
descritto meccanismo era utilizzabile dalle agenzie fiscali, essendo
stato posticipato al 31 dicembre 2018, a seguito di varie proroghe
legislativamente disposte, il termine per delegare le funzioni
dirigenziali, originariamente fissato al 31 dicembre 2016;
che, successivamente all'ordinanza di rimessione, l'art. 1, comma
323, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione
dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il
triennio 2019-2021), ha tuttavia previsto che la delega delle
funzioni dirigenziali in capo ai funzionari della terza area, con
conseguente attribuzione delle posizioni organizzative temporanee,
potesse avvenire «fino alla data a decorrere dalla quale sono rese
operative le posizioni organizzative di cui all'articolo 1, comma 93,
della legge 27 dicembre 2017, n. 205, e comunque non oltre il 30
aprile 2019»;
che tale termine non è stato successivamente posticipato da
altri interventi normativi;
che le agenzie fiscali hanno altresì provveduto ad attuare
quanto disposto dall'art. 1, comma 93, della legge 27 dicembre 2017,
n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario
2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), rendendo
operative le ivi previste posizioni organizzative per lo svolgimento
di incarichi di elevata responsabilità;
che, in definitiva, non è più possibile, per le agenzie
fiscali, fare ricorso al meccanismo introdotto dall'art. 4-bis del
d.l. n. 78 del 2015, come convertito;
che, secondo la giurisprudenza costituzionale, in presenza di
sopravvenute disposizioni che modifichino o integrino le disposizioni
oggetto del giudizio a quo, o che incidano su di esse, si impone la
restituzione degli atti al giudice rimettente quando lo ius
superveniens possa «condizionare l'applicabilità delle norme
censurate nel procedimento a quo» (ex plurimis, ordinanza n. 230 del
2019), muti in modo sostanziale «i termini della questione così come
è stata posta dal giudice a quo» (sentenza n. 79 del 2019; in tal
senso anche sentenze n. 236 e n. 125 del 2018) o intacchi «il
meccanismo contestato» dal rimettente (sentenze n. 51 del 2019 e n.
194 del 2018);
che, pertanto, alla luce del mutato quadro normativo,
preliminarmente a ogni altra valutazione, va disposta la restituzione
degli atti al rimettente per un nuovo esame dei presupposti e dei
termini delle questioni sollevate.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

ordina la restituzione degli atti al Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio, sezione seconda.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 febbraio 2020.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 16 marzo 2020.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE