1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 7-3-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 43 SENTENZA 24 gennaio - 2 marzo 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Processo penale - Divieto convenzionale di bis in idem - Giudizio a carico di imputato gia' destinatario, per il medesimo fatto, di sanzione avente natura penale ai sensi della CEDU, irrogata in esito a procedimento amministrativo tributario. - Codice di procedura penale, art. 649. - (T-180043) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 7-3-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 649 del
codice di procedura penale, promosso dal Tribunale ordinario di Monza
nel procedimento penale a carico di C. S., con ordinanza del 30
giugno 2016, iscritta al 236 del registro ordinanze 2016 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 47, prima serie
speciale, dell'anno 2016.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 24 gennaio 2018 il Giudice
relatore Giorgio Lattanzi.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 30 giugno 2016 (r.o. n. 236 del 2016), il
Tribunale ordinario di Monza ha sollevato, in riferimento all'art.
117, primo comma, della Costituzione, in relazione all'art. 4 del
Protocollo n. 7 alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), protocollo
concernente l'estensione della lista dei diritti civili e politici,
adottato a Strasburgo il 22 novembre 1984, ratificato e reso
esecutivo con la legge 9 aprile 1990, n. 98, una questione di
legittimità costituzionale dell'art. 649 del codice di procedura
penale, «nella parte in cui non prevede l'applicabilità della
disciplina del divieto di un secondo giudizio nei confronti
dell'imputato al quale, con riguardo agli stessi fatti, sia già
stata irrogata in via definitiva, nell'ambito di un procedimento
amministrativo, una sanzione di carattere sostanzialmente penale ai
sensi della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo e dei relativi
Protocolli».
Il rimettente giudica un imputato del reato previsto dall'art. 5,
comma 1, del decreto legislativo 10 marzo 2000, n. 74 (Nuova
disciplina dei reati in materia di imposte sui redditi e sul valore
aggiunto, a norma dell'articolo 9 della legge 25 giugno 1999, n.
205), per avere omesso di presentare la dichiarazione dell'anno 2008
relativa all'imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) e
all'imposta sul valore aggiunto (IVA), al fine di evadere tali
imposte per un importo superiore alla soglia di punibilità.
La medesima omissione costituisce illecito tributario ed è
sanzionata in via amministrativa, ai sensi degli artt. 1, comma 1, e
5, comma 1, del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 471 (Riforma
delle sanzioni tributarie non penali in materia di imposte dirette,
di imposta sul valore aggiunto e di riscossione dei tributi, a norma
dell'articolo 3, comma 133, lettera q, della legge 23 dicembre 1996,
n. 662). A tale titolo l'imputato è già stato destinatario di una
sanzione amministrativa pari al 120 per cento di entrambe le imposte
evase.
La sanzione, conseguente a un avviso di accertamento del 20
febbraio 2003, è stata irrogata in via definitiva. Su quest'ultimo
punto, il giudice a quo reputa ininfluente che non vi sia prova
dell'avvenuto pagamento della sanzione, posto che il procedimento di
riscossione è stato sospeso in base all'art. 21, comma 2, del d.lgs.
n. 74 del 2000. Ciò che rileva, pertanto, è la sola definitività
della sanzione, di cui il rimettente dà atto, rilevando che non sono
stati esperiti ricorsi contro l'avviso di accertamento.
Attraverso un'accurata ricostruzione della giurisprudenza della
Corte europea dei diritti dell'uomo, con specifico riferimento alle
«sovrattasse tributarie», il rimettente conclude che la sanzione
amministrativa tributaria inflitta in via definitiva all'imputato ha
natura penale, ai sensi dell'art. 7 della CEDU, e che l'art. 4 del
Protocollo n. 7 alla Convenzione vieta di procedere nuovamente per il
medesimo fatto e nei confronti della stessa persona.
Nè, aggiunge il rimettente, sulla base della concezione di idem
factum accolta dalla consolidata giurisprudenza europea, può
dubitarsi che il fatto sia il medesimo, e tuttavia l'ordinamento
giuridico italiano non permetterebbe di far valere tale divieto.
Gli artt. 19, 20 e 21 del d.lgs. n. 74 del 2000 prevengono, «sul
piano sostanziale, la duplicazione delle sanzioni», ma non
impediscono, nè hanno impedito nel caso di specie, l'avvio del
procedimento penale pur dopo che la sanzione tributaria
amministrativa è divenuta definitiva. L'art. 19 del d.lgs. n. 74 del
2000 infatti stabilisce che quando il medesimo fatto è punito, in
quanto reato, ai sensi del Titolo II del d.lgs. n. 74 del 2000, e
allo stesso tempo, in quanto illecito amministrativo, deve essere
applicata la sola disposizione speciale, che, nel caso oggetto del
processo principale, è quella penale. Però questa regola, in base
all'art. 21 del d.lgs. n. 74 del 2000, non impedisce che il
procedimento amministrativo finalizzato all'applicazione della
sanzione e il processo tributario siano avviati e se del caso
conclusi, posto che la legge esclude che essi siano sospesi a causa
della pendenza del procedimento penale (cosiddetto sistema del doppio
binario).
La sanzione amministrativa, anzi, è applicata in ogni caso, ma
non può essere eseguita, salvo che il procedimento penale sia
definito con provvedimento di archiviazione, o sentenza irrevocabile
di assoluzione o di proscioglimento con una formula che esclude la
rilevanza penale del fatto (art. 21, comma 2, del d.lgs. n. 74 del
2000).
In tal modo, osserva ancora il rimettente, si offre un rimedio
per «scongiurare il rischio di duplicazione delle sanzioni al
medesimo soggetto per l'identico fatto», ma si postula, sul piano
processuale, che il giudizio penale debba essere celebrato nonostante
la definitività della sanzione amministrativa già inflitta, benchè
sospesa nell'esecuzione.
Questa situazione è reputata dal rimettente in contrasto con il
divieto di bis in idem enunciato dall'art. 4 del Protocollo n. 7 alla
CEDU; tuttavia, non vi sarebbe modo di far valere una simile regola
nell'ordinamento, perchè l'art. 649 cod. proc. pen., enunciando il
divieto di un secondo giudizio penale per il medesimo fatto, opera
solo se l'imputato è stato già giudicato con «sentenza o decreto
penale divenuti irrevocabili», ovvero presuppone la formazione di un
giudicato penale.
Il rimettente esclude di poter superare la previsione letterale
della disposizione con un'interpretazione costituzionalmente
orientata, nè reputa che l'art. 649 cod. proc. pen. possa essere
applicato in via analogica.
Per tale ragione il Tribunale di Monza solleva l'odierna
questione di legittimità costituzionale.
Pur consapevole che l'accoglimento di essa comporterebbe la
rinuncia alla sanzione penale laddove, come accade di regola, sia
divenuta definitiva in precedenza la sanzione amministrativa, il
giudice a quo considera che si tratti dell'unica soluzione possibile
per evitare la violazione del divieto di bis in idem e per consentire
conseguentemente che il giudizio penale sia definito con sentenza di
non luogo a procedere.
2.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile, o, in
via subordinata, che gli atti siano restituiti al giudice a quo.
L'eccezione di inammissibilità si basa sul fatto che, agli atti,
non vi è prova dell'avvenuto pagamento della sanzione
amministrativa. È opinione dell'Avvocatura dello Stato che, in
questo caso, la giurisprudenza di legittimità escluda che si possa
ritenere provata la definitività della sanzione amministrativa,
ovvero uno dei presupposti di applicabilità del divieto di bis in
idem.
In via subordinata, l'Avvocatura dello Stato rileva che l'art.
11, comma 1, del decreto legislativo 24 settembre 2015, n. 158
(Revisione del sistema sanzionatorio, in attuazione dell'articolo 8,
comma 1, della legge 11 marzo 2014, n. 23) ha sostituito l'art. 13
del d.lgs. n. 74 del 2000, introducendo, «nel caso di pagamento del
debito tributario e delle relative sanzioni», una causa di non
punibilità del delitto per il quale il rimettente procede.
Gli atti andrebbero perciò restituiti al rimettente affinchè
accerti se si è verificata questa circostanza e alla luce di ciò
rivaluti il requisito della rilevanza.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale ordinario di Monza ha sollevato, in riferimento
all'art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione all'art.
4 del Protocollo n. 7 alla Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), protocollo
concernente l'estensione della lista dei diritti civili e politici,
adottato a Strasburgo il 22 novembre 1984, ratificato e reso
esecutivo con la legge 9 aprile 1990, n. 98, una questione di
legittimità costituzionale dell'art. 649 del codice di procedura
penale, «nella parte in cui non prevede l'applicabilità della
disciplina del divieto di un secondo giudizio nei confronti
dell'imputato al quale, con riguardo agli stessi fatti, sia già
stata irrogata in via definitiva, nell'ambito di un procedimento
amministrativo, una sanzione di carattere sostanzialmente penale ai
sensi della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo e dei relativi
Protocolli».
Il rimettente riferisce di dover giudicare una persona per il
delitto punito dall'art. 5, comma 1, del decreto legislativo 10 marzo
2000, n. 74 (Nuova disciplina dei reati in materia di imposte sui
redditi e sul valore aggiunto, a norma dell'articolo 9 della legge 25
giugno 1999, n. 205), consistito nell'omissione delle dichiarazioni
relative all'imposta sui redditi e all'imposta sul valore aggiunto,
al fine di evaderle per una somma superiore alla soglia di
punibilità.
Il medesimo fatto storico integra anche gli estremi degli
illeciti amministrativi previsti dall'art. 1, comma 1, del decreto
legislativo 18 dicembre 1997, n. 471 (Riforma delle sanzioni
tributarie non penali in materia di imposte dirette, di imposta sul
valore aggiunto e di riscossione dei tributi, a norma dell'articolo
3, comma 133, lettera q, della legge 23 dicembre 1996, n. 662),
quanto all'IRPEF, e dall'art. 5, comma 1, del medesimo decreto,
quanto all'IVA.
In relazione a tali ultimi illeciti, l'imputato è già stato
destinatario di una sanzione tributaria di importo pari al 120 per
cento delle imposte evase, all'esito di un procedimento
amministrativo oramai definitivamente concluso con atti non più
soggetti a impugnazione.
L'art. 19 del d.lgs. n. 74 del 2000, enunciando il principio di
specialità nel rapporto tra reato e illecito ammnistrativo
tributario, assicura che la persona non possa subire l'applicazione
sia della sanzione tributaria sia della sanzione penale. All'esito
dei procedimenti gli verrà applicata la sola sanzione prevista dalla
disposizione speciale, che secondo il rimettente è quella penale.
Non può verificarsi perciò un'ipotesi di bis in idem
sostanziale, ovvero di cumulo tra sanzione amministrativa e sanzione
penale in rapporto al medesimo fatto, perchè lo impedisce il
principio di specialità.
Al contempo, la normativa vigente postula che per lo stesso fatto
debbano svolgersi due procedimenti distinti, l'uno penale e l'altro
tributario, e non esclude che uno di essi possa essere avviato o
proseguito anche dopo che l'altro si è definitivamente concluso.
Difatti, anche quando opera la specialità, l'amministrazione è
comunque tenuta a irrogare le sanzioni amministrative, che si
prestano così a divenire definitive. Esse restano però
ineseguibili, fino a quando il procedimento penale non è stato
definito con provvedimento di archiviazione o sentenza irrevocabile
di assoluzione o di proscioglimento con formula che esclude la
rilevanza penale del fatto (art. 21, comma 2, del d.lgs. n. 74 del
2000).
In altri termini la sanzione tributaria viene disposta e
acquisisce natura definitiva, ma, in virtù del principio di
specialità, può essere messa in esecuzione solo se per il medesimo
fatto non è stata inflitta una pena. A questo fine è necessario
avviare il procedimento penale, quand'anche, come è accaduto nel
giudizio a quo, esso sia posteriore alla definizione del procedimento
e del contenzioso tributario.
La normativa vigente presuppone perciò una fisiologica
duplicazione dell'attività sanzionatoria, che dà vita ad un
fenomeno di bis in idem processuale: è consentito procedere
nuovamente per il medesimo fatto già oggetto di un procedimento di
altra natura anche se quest'ultimo è già stato definito.
2.- L'ipotesi appena tracciata, e che si è inverata nel giudizio
a quo, declina sul piano processuale la scelta discrezionale del
legislatore di punire un fatto, sia con la sanzione penale, sia con
la sanzione tributaria, salvo che si accerti la sussistenza del
rapporto di specialità. Benchè non manchino nella legislazione casi
in cui l'irrogazione della sanzione amministrativa è demandata al
giudice penale, resta fermo che in linea tendenziale la competenza a
irrogare tale sanzione spetta, in ragione della sua natura,
all'amministrazione, all'esito di un apposito procedimento distinto
da quello penale.
In tal caso l'eventualità che il processo penale origini dopo
che l'esito del procedimento sanzionatorio amministrativo, vertente
sul medesimo fatto, è divenuto definitivo, o viceversa, non comporta
alcuna violazione del divieto di bis in idem processuale ricavabile
dalla Costituzione nella materia propriamente penale (sentenza n. 200
del 2016), ma riflette piuttosto l'ampia sfera di reciproca autonomia
tra sanzioni amministrative e pene in senso proprio che è tipica
dell'ordinamento giuridico nazionale (sentenze n. 109 e n. 43 del
2017, n. 49 del 2015). Posto che, nei limiti del controllo
costituzionale di proporzionalità (che vieta risposte sanzionatorie
nel complesso palesemente sproporzionate), il legislatore è libero
di cumulare sanzioni di genere diverso per il medesimo fatto, la
circostanza che esse siano inflitte da autorità differenti e dunque
all'esito di procedimenti privi di reciproco coordinamento, non
incontra in linea di principio obiezioni di ordine costituzionale, se
non per il profilo sollevato dal rimettente nell'odierno giudizio.
Quest'ultimo osserva, infatti, che sanzioni di natura
amministrativa alla luce del diritto nazionale possono rivestire
carattere penale ai sensi dell'art. 7 della CEDU, sulla base dei
criteri di qualificazione enunciati dalla consolidata giurisprudenza
della Corte europea dei diritti dell'uomo fin dalla sentenza della
grande camera dell'8 giugno 1976, Engel e altri contro Paesi Bassi.
In tali casi la Corte EDU ha altresì costantemente ritenuto che tra
le garanzie assicurate dalla Convenzione vi sia, enunciato dall'art.
4 del Protocollo n. 7 alla CEDU, il divieto di procedere nuovamente
per il medesimo fatto già giudicato in via definitiva.
Pertanto, una volta riconosciuta la natura penale, in base
all'art. 7 della CEDU, di una sanzione amministrativa, la fattispecie
a livello convenzionale è presidiata dalla garanzia del divieto di
bis in idem, con la conseguenza che la definitività dell'esito del
procedimento amministrativo deve precludere, salvo quanto si dirà in
seguito, l'avvio del processo penale, e viceversa.
Questo è il caso con il quale il rimettente si confronta:
l'imputato è già stato destinatario di una afflittiva sanzione
tributaria, che ha senza dubbio natura penale in base all'art. 7
della CEDU, come del resto è stato già riconosciuto dalla stessa
Corte EDU nello scrutinare analoghe «sovrattasse» previste dalla
legislazione di altri Stati aderenti (ad esempio, sentenza 27
novembre 2014, Lucky Dev contro Svezia).
Nonostante la definitività dell'accertamento tributario, la
legislazione vigente esige lo svolgimento di un procedimento penale
per il medesimo fatto, con ciò ledendo, a parere del rimettente,
l'art. 4 del Protocollo n. 7 alla CEDU e, con esso, l'art. 117, primo
comma, Cost.
Considerato che, allo stato, il divieto di bis in idem recato
dall'art. 649 cod. proc. pen. si applica alla sola materia penale in
senso proprio, e non si estende perciò alla relazione tra
procedimento tributario e procedimento penale, per la quale vige
invece la regola opposta, il rimettente chiede a questa Corte di
conformare l'ordinamento italiano alla CEDU. Andrebbe perciò
adeguato l'art. 649 cod. proc. pen. in modo tale che esso comporti il
divieto di procedere penalmente per un fatto che sia già stato
oggetto di un definitivo accertamento di carattere amministrativo,
quando per tale fatto è prevista l'applicazione di una sanzione
sostanzialmente penale in base all'art. 7 della CEDU.
3.- L'Avvocatura generale dello Stato ha eccepito
l'inammissibilità della questione, perchè il rimettente non ha
acquisito la prova dell'avvenuto pagamento della sanzione tributaria.
Questa omissione impedirebbe di ritenere che tale sanzione sia
definitiva e che quindi ricorrano i presupposti del ne bis in idem.
L'eccezione non è fondata.
Il pagamento della sanzione amministrativa può costituire, al
limite e in certi casi, un indizio del fatto che la stessa è
divenuta definitiva, ma ciò che rileva è esclusivamente la verifica
della sua definitività. Nel caso di specie il giudice a quo ha
affermato motivatamente che la sanzione tributaria non è più
soggetta a impugnazione, e tanto basta per ritenere che sussistono,
sotto tale profilo, le condizioni perchè operi il divieto di bis in
idem.
L'Avvocatura dello Stato ha poi sollecitato in via subordinata la
restituzione degli atti al giudice a quo, in ragione della causa di
non punibilità introdotta dall'art. 11 del decreto legislativo 24
settembre 2015, n. 158 (Revisione del sistema sanzionatorio, in
attuazione dell'articolo 8, comma 1, della legge 11 marzo 2014, n.
23), che ha sostituito l'art. 13 del d.lgs. n. 74 del 2000.
In particolare l'art. 13, comma 2, del d.lgs. n. 74 del 2000
prevede nel testo attualmente in vigore che il reato oggetto del
processo principale non sia punibile se l'agente estingue il debito
tributario, comprensivo di sanzioni e interessi, purchè il
ravvedimento operoso intervenga prima «dell'inizio di qualunque
attività di accertamento amministrativo o di procedimenti penali».
L'Avvocatura generale ritiene che il rimettente dovrebbe rivalutare
la rilevanza della questione accertando se la causa di non
punibilità ricorra o no nel caso concreto.
L'eccezione non è fondata.
Anzitutto, va precisato che l'art. 11 del d.lgs. n. 158 del 2015
non costituisce ius superveniens in quanto è anteriore all'ordinanza
di rimessione del 30 giugno 2016, sicchè non vi sono i presupposti
di una restituzione degli atti.
In ogni caso, la descrizione dei fatti esposta dal rimettente
consente di escludere la sussistenza della causa di non punibilità.
Nel caso di specie l'avvio e la conclusione del procedimento
amministrativo sanzionatorio comprovano che l'eventuale pagamento del
debito tributario non sarebbe stato comunque efficace ai fini del
ravvedimento operoso, perchè sopravvenuto all'attività di
accertamento amministrativo.
4.- La lettera e la ratio dell'art. 649 cod. proc. pen. escludono
che, in difetto di una pronuncia di illegittimità costituzionale,
tale disposizione sia idonea a regolare il caso del giudizio a quo,
come il rimettente ha posto in luce. La questione di legittimità
costituzionale è perciò ammissibile, dato che è stata
motivatamente e convincentemente esclusa la possibilità di
un'interpretazione costituzionalmente conforme della disposizione
censurata (sentenze n. 253 del 2017, n. 36 del 2016 e n. 221 del
2015).
5.- Le disposizioni della CEDU e dei suoi protocolli addizionali
vivono nel significato loro attribuito dalla giurisprudenza della
Corte EDU (sentenze n. 349 e n. 348 del 2007), che introduce un
vincolo conformativo a carico dei poteri interpretativi del giudice
nazionale quando può considerarsi consolidata (sentenza n. 49 del
2015).
Adeguandosi ai principi così espressi da questa Corte, il
rimettente ha collocato a base del dubbio di legittimità
costituzionale una normativa interposta, ricostruita in forza
dell'analisi della giurisprudenza europea disponibile alla data
dell'ordinanza di rimessione, e ne ha colto correttamente il
significato.
In particolare due sono i tratti peculiari del divieto di bis in
idem che meritano qui di venire sottolineati alla luce di quella
giurisprudenza e ai quali il rimettente si è doverosamente ritenuto
legato.
Anzitutto il ne bis in idem convenzionale aveva, quando la
questione di legittimità costituzionale è stata sollevata,
carattere tendenzialmente inderogabile, nel senso che la sua
efficacia non era mediata da apprezzamenti discrezionali del giudice
in ordine alle concrete modalità di svolgimento dei procedimenti
sanzionatori, ma si riconnetteva esclusivamente alla constatazione
che un fatto, colto nella sua componente naturalistica (cosiddetto
idem factum), era già stato giudicato in via definitiva, con ciò
impedendo l'avvio di un nuovo procedimento.
Sotto questo aspetto è vero che la Corte EDU aveva talvolta
ritenuto conforme alla CEDU e all'art. 4 del suo Protocollo n. 7 la
conclusione di un secondo procedimento, nonostante il primo fosse
già stato definito, a condizione che esistesse tra i due un legame
materiale e temporale sufficientemente stretto.
Tuttavia, fino allo sviluppo di cui presto si dirà, si era
trattato di un criterio di così sporadica applicazione da non poter
in alcun modo contribuire a scolpire con univocità il significato
della normativa interposta. Esso aveva infatti trovato esplicita
manifestazione, nel senso di escludere il bis in idem, soltanto nei
casi in cui la seconda sanzione costituiva una conseguenza, in
sostanza automatica e necessitata, della condanna con cui era stata
inflitta la prima pena: è l'ipotesi del ritiro in via amministrativa
della patente di guida, a seguito della condanna penale per un reato
legato alla circolazione stradale (Corte EDU, sentenza 13 dicembre
2005, Nilsson contro Svezia; analogamente, sentenza 17 febbraio 2015,
Boman contro Finlandia). Del resto altra parte della giurisprudenza
europea si è esercitata sul tema in discussione nel medesimo periodo
senza neppure menzionare il criterio del legame temporale e materiale
tra i due procedimenti (ad esempio, grande camera, sentenza 10
febbraio 2009, Zolotoukhine contro Russia; sentenza 4 marzo 2014,
Grande Stevens contro Italia).
In nessun caso, soprattutto, tale criterio avrebbe potuto
estendersi al rapporto tra procedimento tributario e procedimento
penale, quando, come accade nell'ordinamento italiano, entrambe le
autorità chiamate in gioco sono tenute ad un autonomo apprezzamento
dei fatti (Corte EDU, sentenza 27 novembre 2014, Lucky Dev contro
Svezia; sentenza 20 maggio 2014, Nykänen contro Finlandia; sentenza
20 maggio 2014, Glantz contro Finlandia).
È perciò evidente che, perlomeno con riguardo al caso oggetto
del giudizio a quo, non sarebbe stato conforme alla giurisprudenza
europea valorizzare il legame temporale e materiale tra i
procedimenti, al fine di escludere il bis in idem.
In secondo luogo il divieto convenzionale di bis in idem aveva,
alla luce della giurisprudenza vigente al tempo dell'ordinanza di
rimessione, natura esclusivamente processuale. L'art. 4 del
Protocollo n. 7 alla CEDU permetteva «agli Stati aderenti di punire
il medesimo fatto a più titoli, e con diverse sanzioni», ma
richiedeva che ciò avvenisse «in un unico procedimento o attraverso
procedimenti fra loro coordinati, nel rispetto della condizione che
non si proceda per uno di essi quando è divenuta definitiva la
pronuncia relativa all'altro» (sentenza n. 102 del 2016). La tutela
convenzionale basata su quella disposizione non richiedeva perciò
alcun controllo di proporzionalità sulla misura della sanzione
complessivamente irrogata, nè, allo scopo di prevenire un
trattamento sanzionatorio eccessivamente afflittivo, subordinava la
quantificazione della pena inflitta per seconda a meccanismi
compensativi rispetto alla sanzione divenuta definitiva per prima.
Sotto tale profilo, gli approdi della giurisprudenza di
Strasburgo non coincidevano pienamente con quanto statuito dalla
grande sezione della Corte di giustizia dell'Unione europea con la
sentenza 26 febbraio 2013, in causa C-617/10, Fransson. Nell'ambito
del diritto dell'Unione, secondo quanto affermato da tale decisione,
a fronte di un obbligo a carico dello Stato membro di repressione di
certe condotte, l'efficacia del divieto di bis in idem basato
sull'art. 50 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e, in una versione
adattata, il 12 dicembre 2007 a Strasburgo, è subordinata ad una
verifica sul carattere effettivo, proporzionato e dissuasivo delle
sanzioni applicate. Qualora la risposta sanzionatoria fosse sotto
tale verso inadeguata il giudice potrebbe procedere nel secondo
giudizio anche se il primo fosse già esaurito. Benchè operante in
malam partem, il limite all'efficacia del ne bis in idem così
descritto apre la strada ad una valutazione sul peso combinato delle
sanzioni applicabili in due separate sedi; valutazione che incrina la
portata meramente processuale della regola.
Il divieto convenzionale di bis in idem, viceversa, escludeva, al
pari di quello ricavabile nella materia penale dalla Costituzione
(sentenza n. 200 del 2016), ogni valutazione di tale natura, operando
su una sfera esclusivamente processuale.
Sulla base di questa premessa il rimettente, per decidere sulla
sussistenza, o no, di un divieto di procedere nuovamente per lo
stesso fatto, non aveva ragione di interrogarsi sulla misura della
sanzione tributaria per rapportarla alla pena che avrebbe potuto
applicare in caso di condanna dell'imputato.
In conclusione, il dubbio di legittimità costituzionale è stato
correttamente formulato, assumendo a presupposto, in forza della
giurisprudenza europea allora in essere, che il ne bis in idem
convenzionale opera, nel rapporto tra accertamento tributario e
accertamento penale, ogni qual volta sia stato definito uno dei
relativi procedimenti.
La questione doveva perciò ritenersi rilevante, dato che, in
seguito alla definitiva irrogazione di una sanzione convenzionalmente
penale, il giudice a quo non avrebbe potuto procedere nel giudizio
penale sul medesimo fatto senza affrontare il nodo del divieto
imposto dall'art. 4 del Protocollo n. 7 alla CEDU.
6.- Con la sentenza 15 novembre 2016, A e B contro Norvegia, la
grande camera della Corte di Strasburgo ha impresso un nuovo sviluppo
alla materia di cui si discute. La rigidità del divieto
convenzionale di bis in idem, nella parte in cui trova applicazione
anche per sanzioni che gli ordinamenti nazionali qualificano come
amministrative, aveva ingenerato gravi difficoltà presso gli Stati
che hanno ratificato il Protocollo n. 7 alla CEDU, perchè la
discrezionalità del legislatore nazionale di punire lo stesso fatto
a duplice titolo, pur non negata dalla Corte di Strasburgo, finiva
per essere frustrata di fatto dal divieto di bis in idem.
Per alleviare tale inconveniente la Corte EDU ha enunciato il
principio di diritto secondo cui il ne bis in idem non opera quando i
procedimenti sono avvinti da un legame materiale e temporale
sufficientemente stretto («sufficiently closely connected in
substance and in time»), attribuendo a questo requisito tratti del
tutto nuovi rispetto a quelli che emergevano dalla precedente
giurisprudenza.
In particolare la Corte di Strasburgo ha precisato (paragrafo 132
della sentenza A e B contro Norvegia) che legame temporale e
materiale sono requisiti congiunti; che il legame temporale non esige
la pendenza contemporanea dei procedimenti, ma ne consente la
consecutività, a condizione che essa sia tanto più stringente,
quanto più si protrae la durata dell'accertamento; che il legame
materiale dipende dal perseguimento di finalità complementari
connesse ad aspetti differenti della condotta, dalla prevedibilità
della duplicazione dei procedimenti, dal grado di coordinamento
probatorio tra di essi, e soprattutto dalla circostanza che nel
commisurare la seconda sanzione si possa tenere conto della prima, al
fine di evitare l'imposizione di un eccessivo fardello per lo stesso
fatto illecito. Al contempo, si dovrà valutare anche se le sanzioni,
pur convenzionalmente penali, appartengano o no al nocciolo duro del
diritto penale, perchè in caso affermativo si sarà più severi
nello scrutinare la sussistenza del legame e più riluttanti a
riconoscerlo in concreto.
7.- Con la sentenza A e B contro Norvegia, per quanto qui
interessa, entrambi i presupposti intorno ai quali è stata costruita
l'odierna questione di legittimità costituzionale sono venuti meno.
Il ne bis in idem convenzionale cessa di agire quale regola
inderogabile conseguente alla sola presa d'atto circa la
definitività del primo procedimento, ma viene subordinato a un
apprezzamento proprio della discrezionalità giudiziaria in ordine al
nesso che lega i procedimenti, perchè in presenza di una "close
connection" è permesso proseguire nel nuovo giudizio ad onta della
definizione dell'altro.
Inoltre neppure si può continuare a sostenere che il divieto di
bis in idem convenzionale ha carattere esclusivamente processuale,
giacchè criterio eminente per affermare o negare il legame materiale
è proprio quello relativo all'entità della sanzione
complessivamente irrogata. Se pertanto la prima sanzione fosse
modesta, sarebbe in linea di massima consentito, in presenza del
legame temporale, procedere nuovamente al fine di giungere
all'applicazione di una sanzione che nella sua totalità non
risultasse sproporzionata, mentre nel caso opposto il legame
materiale dovrebbe ritenersi spezzato e il divieto di bis in idem
pienamente operante.
Così, ciò che il divieto di bis in idem ha perso in termini di
garanzia individuale, a causa dell'attenuazione del suo carattere
inderogabile, viene compensato impedendo risposte punitive nel
complesso sproporzionate.
È chiaro il carattere innovativo che la regola della sentenza A
e B contro Norvegia ha impresso in ambito convenzionale al divieto di
bis in idem, rispetto al quadro esistente al tempo dell'ordinanza di
rimessione. In sintesi può dirsi che si è passati dal divieto
imposto agli Stati aderenti di configurare per lo stesso fatto
illecito due procedimenti che si concludono indipendentemente l'uno
dall'altro, alla facoltà di coordinare nel tempo e nell'oggetto tali
procedimenti, in modo che essi possano reputarsi nella sostanza come
preordinati a un'unica, prevedibile e non sproporzionata risposta
punitiva, avuto specialmente riguardo all'entità della pena (in
senso convenzionale) complessivamente irrogata.
Questa svolta giurisprudenziale è potenzialmente produttiva di
effetti con riguardo al rapporto tra procedimento tributario e
procedimento penale.
In precedenza, come si è visto, l'autonomia dell'uno rispetto
all'altro escludeva in radice che essi potessero sottrarsi al divieto
di bis in idem. Oggi, pur dovendosi prendere in considerazione il
loro grado di coordinamento probatorio, al fine di ravvisare il
legame materiale, vi è la possibilità che in concreto gli stessi
siano ritenuti sufficientemente connessi, in modo da far escludere
l'applicazione del divieto di bis in idem, come testimonia la stessa
sentenza A e B contro Norvegia, che proprio a tali procedimenti si
riferisce.
Naturalmente la decisione non può che passare da un giudizio
casistico, affidato all'autorità che procede. Infatti, sebbene possa
affermarsi in termini astratti che la configurazione normativa dei
procedimenti è in grado per alcuni aspetti di integrare una "close
connection", vi sono altri aspetti che restano necessariamente
consegnati alla peculiare dinamica con cui le vicende procedimentali
si sono atteggiate nel caso concreto.
8.- Il mutamento del significato della normativa interposta,
sopravvenuto all'ordinanza di rimessione per effetto di una pronuncia
della grande camera della Corte di Strasburgo che esprime il diritto
vivente europeo, comporta la restituzione degli atti al giudice a
quo, ai fini di una nuova valutazione sulla rilevanza della questione
di legittimità costituzionale (ordinanza n. 150 del 2012). Se,
infatti, il giudice a quo ritenesse che il giudizio penale è legato
temporalmente e materialmente al procedimento tributario al punto da
non costituire un bis in idem convenzionale, non vi sarebbe
necessità ai fini del giudizio principale di introdurre
nell'ordinamento, incidendo sull'art. 649 cod. proc. pen., alcuna
regola che imponga di non procedere nuovamente per il medesimo fatto.
9.- Questa Corte tiene a sottolineare che la nuova regola della
sentenza A e B contro Norvegia rende meno probabile l'applicazione
del divieto convenzionale di bis in idem alle ipotesi di duplicazione
dei procedimenti sanzionatori per il medesimo fatto, ma non è
affatto da escludere che tale applicazione si imponga di nuovo, sia
nell'ambito degli illeciti tributari, sia in altri settori
dell'ordinamento, ogni qual volta sia venuto a mancare l'adeguato
legame temporale e materiale, a causa di un ostacolo normativo o del
modo in cui si sono svolte le vicende procedimentali.
Resta perciò attuale l'invito al legislatore a «stabilire quali
soluzioni debbano adottarsi per porre rimedio alle frizioni» che il
sistema del cosiddetto doppio binario «genera tra l'ordinamento
nazionale e la CEDU» (sentenza n. 102 del 2016).
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 1, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

ordina la restituzione degli atti al Tribunale ordinario di
Monza.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 gennaio 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
e Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 2 marzo 2018.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA