1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 11-10-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 373 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 maggio 2006
Ordinanza emessa il 4 maggio 2006 dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto dalla Azienda Policlinico Umberto I contro Medikron S.r.l. Sanita' pubblica - Decreti ingiuntivi e sentenze divenute esecutive dopo la data di entrata in vigore del D.L. n. 341/1999 (conv. in legge n. 453/1999), relativi a crediti nei confronti della soppressa azienda ospedaliera Policlinico Umberto I - Prevista inefficacia con norma di interpretazione autentica nei confronti della nuova azienda ospedaliera Policlinico Umberto I - Lesione di diritto inviolabile della persona - Irragionevolezza - Violazione dei limiti alla retroattivita' dell'interpretazione autentica - Incidenza sul diritto di azione e sul principio di tutela giurisdizionale - Incidenza sul principio di buon andamento - Lesione delle prerogative costituzionali riservate al potere giurisdizionale, con particolare riferimento a quelle del Consiglio di Stato - Violazione di principi derivanti dall'ordinamento comunitario. - D.l. 31 gennaio 2005, n. 7, convertito in legge 31 marzo 2005, n. 43, art. 7-quater, comma 1. - Costituzione, artt. 2, 3, 24, 97, 101, 102, 103, 104, 108, 113 e 117, primo comma. Sanita' pubblica - Pignoramenti intrapresi in forza di titoli esecutivi e giudizi di ottemperanza pendenti in base al medesimo titolo, nei confronti della soppressa azienda ospedaliera Policlinico Umberto I - Prevista inefficacia per i primi ed estinzione anche d'ufficio per i secondi, con norma di interpretazione autentica, nei confronti della nuova azienda ospedaliera Policlinico Umberto I - Lesione di diritto inviolabile della persona - Irragionevolezza - Violazione dei limiti alla retroattivita' dell'interpretazione autentica - Incidenza sul diritto di azione e sul principio di tutela giurisdizionale - Incidenza sul diritto di azione e sul principio di tutela giurisdizionale - Incidenza sul principio di buon andamento - Lesione delle prerogative costituzionali riservate al potere giurisdizionale, con particolare riferimento a quelle del Consiglio di Stato - Violazione di principi derivanti dall'ordinamento comunitario. - D.L. 31 gennaio 2005, n. 7, convertito in legge 31 marzo 2005, n. 43, art. 7-quater, comma 2. - Costituzione, artt. 2, 3, 24, 97, 101, 102, 103, 104, 108, 113 e 117, primo comma. Sanita' pubblica - Controversie relative alla soppressa azienda universitaria Policlinico Umberto I - Disciplina relativa ai decreti ingiuntivi e sentenza esecutiva e pignoramenti in forza di titoli esecutivi di giudizi di ottemperanza nei confronti della predetta azienda - Previsione che dall'attuazione della normativa censurata non debbano derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica - Lesione di diritto inviolabile della persona - Irragionevolezza - Violazione dei limiti alla retroattivita' dell'interpretazione autentica - Incidenza sul diritto di azione e sul principio di tutela giurisdizionale - Incidenza sul principio di buon andamento - Lesione delle prerogative costituzionali riservate al potere giurisdizionale, con particolare riferimento a quelle del Consiglio di Stato - Violazione di principi derivanti dall'ordinamento comunitario. - D.L. 31 gennaio 2005, n. 7, convertito in legge 31 marzo 2005, n. 43, art. 7-quater, comma 4. - Costituzione, artt. 2, 3, 24, 97, 101, 102, 103, 104, 108, 113 e 117, primo comma. (006C0827) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 11-10-2006)

IL CONSIGLIO DI STATO

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello
n. 333 del 2005 dell'Azienda Policlinico Umberto I, costituitasi in
persona del commissario, straordinario l.r. pro tempore, dott. Dino
Cosi, rappresentata e difesa dall'avv. Antonio Capparelli,
elettivamente domiciliata in Roma, viale del Policlinico, n. 155;
Contro la Medikron S.r.l. costituitasi in persona del l.r. pro
tempore dott.ssa Anna Bacigalupo, rappresentata e difesa dall'avv.
Luigi Parenti, elettivamente domiciliata in Roma, viale delle
Milizie, n. 114, presso lo studio dell'avv. Luigi Parenti per la
riforma della sentenza n. 13081 del 13 ottobre 2004/16 novembre 2004,
pronunciata tra le parti dal Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, sez. III;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Società
appellata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore il consigliere Gabriele Carlotti;
Uditi alla pubblica udienza del 13 dicembre 2005 l'avv.
Capparelli per l'Azienda Policlinico Umberto I e l'avv. Luigi Parenti
per la società appellata;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

Fatto e diritto

Il Collegio dubita della legittimità costituzionale
dell'art. 7-quater, primo, secondo e quarto comma, del decreto-legge
31 gennaio 2005, n. 7 (Disposizioni urgenti per l'università e la
ricerca, per i beni e le attività culturali, per il completamento di
grandi opere strategiche, per la mobilità dei pubblici dipendenti, e
per semplificare gli adempimenti relativi a imposte di bollo e tasse
di concessione, nonchè altre misure urgenti), pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana 31 gennaio 2005, n. 24 e
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 31
marzo 2005, n. 43, entrata in vigore il giorno successivo a quello
della pubblicazione.
Si espongono di seguito i termini della questione che s'intende
sottoporre al giudizio della Corte costituzionale.
La vicenda contenziosa
Con il ricorso n. 11076 del 2003, così allibrato al r.g. del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, la
Medkron instaurò un giudizio ai sensi dell'art. 27 del n. 1054/1924,
onde ottenere l'ottemperanza dell'Azienda Policlinico Umberto I (nel
prosieguo, anche «Azienda» o «Azienda Policlinico») al decreto
ingiuntivo n. 81142/2000, emesso dal Tribunale ordinario civile di
Roma in data 14 dicembre 2000, notificato all'Azienda sunnominata il
19 gennaio 2001 e divenuto esecutivo in data 24 marzo 2001, con
formula esecutiva apposta il successivo 9 agosto 2001 e nuovamente
notificato in forma esecutiva il 21 settembre 2001.
Il titolo suddetto recava (e reca) l'ingiunzione al pagamento di
lire 133.228.600 per sorte, oltre agli interessi legali maturandi,
nonchè di ulteriori lire 150.000 per spese, lire 920.000 per
competenze e lire 1.150.000 per onorari, maggiorati di I.V.A. e
C.A.P.
Nel giudizio amministrativo così instaurato si costituì
l'azienda resistente, deducendo in via preliminare l'inammissibilità
del ricorso poichè promosso contro un decreto ingiuntivo esecutivo
(e, quindi, a suo dire, nei confronti di un titolo privo dei
requisiti, propri del giudicato, previsti dalla normativa riguardante
la ottemperanza) ed, ancora, l'improponibilità dell'impugnativa,
stante l'avvenuta attivazione, da parte della Medikron, di analoga
procedura esecutiva innanzi al giudice ordinario.
Fu dedotta inoltre la carenza di legittimazione passiva della
Azienda Policlinico Umberto I sull'assunto che le fatture, in base
alle quali era stato emesso il decreto ingiuntivo, si riferivano a
prestazioni commissionate dalla disciolta Azienda universitaria
Policlinico Umberto I ed eseguite in un'epoca anteriore alla nascita
del nuovo ente (con autonoma personalità giuridica di diritto
pubblico; cfr., l'art. 1, primo comma, del decreto-legge 1° ottobre
1999, n. 341); di qui la protesta di completa estraneità
dell'attuale Azienda Policlinico Umberto I rispetto alla fattispecie
in contenzioso.
Con sentenza del 2 febbraio 2004, n. 926, notificata il 13
febbraio 2004, respinte tutte le predette eccezioni, il Tribunale
amministrativo regionale accolse il ricorso della Medikron e,
conseguentemente, ordinò all'Azienda Policlinico Umberto I di dare
integrale esecuzione al decreto ingiuntivo in questione nel termine
di sessanta giorni; il tribunale incaricò altresì dell'esecuzione
in via sostitutiva, per l'eventualità della perdurante
inottemperanza dell'obbligata, un Commissario ad acta, nominato nella
persona del direttore generale in carica della stessa Azienda.
Quest'ultima interpose appello avverso la sentenza n. 926/2004,
ma la sezione, con la decisione n. 7241, deliberata l'11 giugno 2004
e depositata in segreteria il 9 novembre 2004, respinse
l'impugnazione, giudicando infondati tutti i motivi con essa dedotti.
Nel frattempo, con istanza depositata il 9 settembre 2004, la
Medikron chiese al Tribunale amministrativo regionale di sostituire
il commissario già nominato (posto che l'Azienda aveva contestato
l'opportunità della scelta compiuta dal tribunale, lamentando
altresì l'assenza di disponibilità finanziarie) ed, in ogni caso,
di adottare i necessari provvedimenti, onde portare ad esecuzione la
sentenza n. 926/2004, rimasta inosservata.
Con la sentenza ora impugnata, specificata nell'epigrafe della
presente ordinanza, il tribunale capitolino - preso atto del
comportamento ostruzionistico dell'Azienda, considerato prova
eloquente della «pervicace volontà della stessa di non adempiere» -
ordinò nuovamente al direttore generale dell'azienda, policlinico di
dare integrale esecuzione al decreto ingiuntivo nel termine di
quindici giorni dalla notificazione o dalla comunicazione in via
amministrativa della sentenza.
Al contempo, il Tribunale amministrativo regionale dispose che,
in caso di inutile decorso del termine assegnato, all'esecuzione
della predetta sentenza avrebbe provveduto, in via sostitutiva, altro
commissario ad acta, entro i successivi sessanta giorni, ponendo a
carico dell'Azienda Policlinico Umberto I gli oneri del relativo
compenso.
L'azienda resistente fu altresì condannata al pagamento delle
spese relative all'ulteriore fase del giudizio.
Contro la pronuncia è insorta in appello l'azienda policlinico.
L'impugnazione dell'ente è affidata ad un'unica, ancorchè
articolata, censura: in dettaglio, l'appellante, per un verso,
continua a negare la sua legittimazione passiva, sostanziale e
processuale, rispetto alla controversia e, per altro verso, contesta
la perdurante efficacia del titolo posto in executivis.
Al riguardo, occorre osservare che gli argomenti difensivi
dell'Azienda poggiano sulla norma interpretativa recata
dall'art. 8-sexies del decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136
(Disposizioni urgenti per garantire la funzionalità di taluni
settori della pubblica amministrazione), aggiunto dalla legge di
conversione 27 luglio 2004, n. 286, secondo cui: «1. - La successione
prevista dal comma 1 dell'articolo 2 del decreto-legge 1° ottobre
1999, n. 341, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 dicembre
1999, n. 453, si interpreta nel senso che l'azienda Policlinico
Umberto I di Roma succede nei contratti di durata in essere con la
soppressa omonima azienda universitaria esclusivamente nelle
obbligazioni relative alla esecuzione dei medesimi successiva alla
data di istituzione della predetta azienda Policlinico Umberto I».
A detta dell'appellante, la norma succitata escluderebbe la
responsabilità patrimoniale dell'azienda policlinico per le
passività riferibili alla soppressa azienda universitaria, essendo
queste ultime confluite nella Gestione Liquidatoria appositamente
creata dal d.l. n. 341/1999.
La naturale efficacia retroattiva della previsione avrebbe quindi
travolto il decreto ingiuntivo azionato, giacchè relativo a
prestazioni rese in favore della precedente azienda.
Secondo l'azienda appellante (v. la memoria datata 31 marzo
2005), siffatta inefficacia sopravvenuta conseguirebbe, vieppiù,
all'art. 3 del decreto-legge 29 novembre 2004, n. 280 (Interventi
urgenti per fronteggiare la crisi di settori economici e per
assicurare la funzionalità di taluni settori della pubblica
amministrazione), pubblicato in pari data nella Gazetta Ufficiale,
che recita: «1. - I decreti di ingiunzione di cui all'articolo 641
del codice di procedura civile divenuti esecutivi dopo la data di
entrata in vigore del decreto-legge 1° ottobre 1999, n. 341,
convertito, con modificazioni, dalla legge 3 dicembre 1999, n. 453,
sono inefficaci nei confronti dell'azienda ospedaliera Policlinico
Umberto I, qualora gli stessi siano relativi a crediti vantati nei
confronti della soppressa omonima azienda universitaria per
obbligazioni contrattuali anteriori alla data di istituzione della
predetta azienda ospedaliera Policlinico Umberto I, secondo quanto
disposto dall'articolo 2, comma 1, del citato decreto-legge n. 341
del 1999, come interpretato dall'articolo 8-sexies del d.l. 28 maggio
2004, n. 136, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 luglio
2004, n. 186.
2. - I pignoramenti eventualmente intrapresi in forza dei titoli
di cui al comma 1 perdono efficacia e i giudizi di ottemperanza in
base al medesimo titolo pendenti sono dichiarati estinti anche
d'ufficio.
3. - Nelle azioni esecutive iniziate sui medesimi titoli di cui
al comma 1, alla soppressa azienda universitaria Policlinico Umberto
I subentra il commissario di cui al comma 3 dell'articolo 2 del
decreto-legge 10 ottobre 1999, n. 341, convertito, con modificazioni,
dalla legge 3 dicembre 1999, n. 453».
In secondo grado si è costituita la Medikron eccependo in via
preliminare l'inammissibilità dell'appello, essendosi impugnata una
decisione meramente ordinatoria, esclusivamente attinente alle misure
esecutive del giudicato.
Inoltre, la Medikron ha osservato come tutte le questioni dedotte
dall'Azienda siano state già esaminate e ritenute prive di
fondatezza dalla sunnominata decisione della Sezione n. 7241 del
2004, passata in giudicato; in via subordinata, l'appellata ha
eccepito l'illegittimità costituzionale dell'art. 3 del d.l.
n. 280/2004 per violazione, sotto differenti profili, degli artt. 3,
24, 41, 77, 97, 101, 102, 104 e 113 Cost.
Nelle more della decisione il d.l. n. 280/2004 è decaduto per
mancata conversione nel termine di sessanta giorni dalla
pubblicazione (v. il comunicato del Ministero della giustizia in data
29 gennaio 2005, nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana
29 gennaio 2005, n. 23).
L'art. 7-quater del d.l. 31 gennaio 2005, n. 7.
Sennonchè il contenuto dispositivo dell'art. 3 del d.l.
n. 280/2004 è stato successivamente recepito nell'art. 7-quater del
d.l. n. 7/2005, aggiunto dalla legge di conversione 31 marzo 2005,
n. 43 e rubricato «Controversie relative alla soppressa azienda
universitaria Policlinico Umberto I», dal seguente tenore: «1. - I
decreti di ingiunzione di cui all'articolo 641 del codice di
procedura civile e le sentenze divenuti esecutivi dopo la data di
entrata in vigore del decreto-legge 1° ottobre 1999, n. 341,
convertito, con modificazioni, dalla legge 3 dicembre 1999, n. 453,
sono inefficaci nei confronti dell'azienda ospedaliera Policlinico
Umberto I, qualora gli stessi siano relativi a crediti vantati nei
confronti della soppressa omonima azienda universitaria per
obbligazioni contrattuali anteriori alla data di istituzione della
predetta azienda ospedaliera Policlinico Umberto I, secondo quando
disposto dall'articolo 2, comma 1, del citato decreto-legge n. 341
del 1999, come interpretato dall'articolo 8-sexies del decreto-legge
28 maggio 2004, n. 136, convertito, con modificazioni, dalla legge 27
luglio 2004, n. 186.
2. - I pignoramenti eventualmente intrapresi in forza dei titoli
di cui al comma 1 perdono efficacia e i giudizi di ottemperanza in
base al medesimo titolo pendenti sono dichiarati estinti anche
d'ufficio.
3. - Nelle azioni esecutive iniziate sui medesimi titoli di cui
al comma 1, alla soppressa azienda universitaria Policlinico Umberto
I subentra il commissario di cui al comma 3 dell'articolo 2 del
decreto-legge 1° ottobre 1999, n. 341, convertito, con modificazioni,
dalla legge 3 dicembre 1999, n. 453.
4. - Dall'attuazione del presente articolo non devono derivare
nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica».
Giova mettere in evidenza che le uniche, e tuttavia importanti,
differenze tra la portata precettiva dell'art. 3 del d.l. n. 280/2004
e dell'art. 7-quater del d.l. n. 7/2005, concernono, da un lato,
l'inserimento nel testo del primo comma delle parole «e le sentenze»,
e, dall'altro lato, l'aggiunta del quarto comma.
La rilevanza della questione.
I) l'art. 8-sexies del decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136.
Pur ravvisandosi la piena legittimazione della sezione a
sollevare la questione per i motivi di seguito specificati (v. Corte
cost., 23 novembre 1994, n. 397), si osserva in via preliminare che
la valutazione della rilevanza del tema che s'intende devolvere alla
cognizione della Corte costituzionale postula la previa disamina
dell'eventuale incidenza, sull'oggetto della controversia, del
disposto dell'art. 8-sexies del decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136;
ancora, si osserva che il giudizio di rilevanza presenta altresì
talune interferenze con lo scrutinio dell'eccezione
d'inammissibilità dell'appello sollevata dalla Medikron.
In ordine alla prima problematica, è dirimente osservare che
l'art. 8.-sexies è entrato in vigore prima della deliberazione e
della successiva decisione della sezione n. 7241 del 2004, con cui la
legittimazione sostanziale e processuale dell'Azienda policlinico
Umberto I è stata accertata in via definitiva. Versandosi in materia
di diritti soggettivi, il giudicato copre anche il deducibile e,
dunque, il locus standi dell'appellante non può più esser messo in
discussione, nemmeno da questo Collegio.
Per mero dovere di completezza motivazionale, in aggiunta alle
superiori e concludenti considerazioni, deve peraltro escludersi che
si sia alla presenza di un "giudicato ingiusto". Ed invero,
correttamente la decisione della sezione n. 7241/2004 non si occupa
dell'art. 8-sexies del decreto-legge n. 136/2004: la disposizione,
infatti, manifestamente non attiene allo specifico oggetto della
controversia ed, inoltre, le conseguenze effettuali che l'Azienda
trae dalla sua esegesi si palesano del tutto esorbitanti rispetto al
reale tenore della norma.
L'art. 8-sexies ha natura tipicamente interpretativa. La
previsione al centro dell'ermeneutica legislativa è il comma 1
dell'art. 2 del decreto-legge n. 341/1999, secondo cui «L'Azienda
Policlinico Umberto I succede all'omonima azienda universitaria nei
rapporti in corso, relativi alla gestione dell'assistenza sanitaria,
con utenti, autorità competenti e altre amministrazioni, nei
contratti in corso per la costruzione di strutture destinate ad
attività assistenziali, nonchè nei contratti in corso per la
fornitura di beni e servizi destinati all'assistenza sanitaria, per
un periodo massimo di dodici mesi
Tanto premesso, è agevole rilevare come l'art. 8-sexies abbia
soltanto ridotto l'estensione oggettiva della successione ex lege
disposta nel 1999, limitandola ai contratti dì durata (comunque,
ancora in corso) ed alle «obbligazioni relative alla esecuzione dei
medesimi successiva alla data di istituzione della predetta azienda
Policlinico Umberto I». Dalla lettura del riferito dato positivo si
evince, quindi, per quel che interessa la vicenda sottoposta
all'esame del Collegio, che il Legislatore ha voluto escludere la
successione legale dell'azienda neoistituita relativamente alle sole
obbligazioni di pagamento di forniture, afferenti a contratti di
durata ancora in corso alla data di costituzione dell'ente (avvenuta
secondo il meccanismo congegnato dall'art. 1, comma 1, del
decreto-legge n. 341/1999) e da eseguirsi in epoca successiva a detta
costituzione.
In altre parole, la disposizione ha escluso ogni responsabilità
dell'Azienda Policlinico Umberto I per le forniture da essa stessa
richieste, sebbene nell'ambito dei contratti di durata
(somministrazioni o appalti di forniture in essere).
Orbene, muovendo da tali premesse, in aggiunta a quanto già
considerato, occorre considerare che:
il decreto ingiuntivo del quale si controverte era già
esecutivo al momento dell'entrata in vigore del decreto-legge
n. 136/2004;
l'art. 8-sexies non accenna affatto ai titoli giudiziari
medio tempore perfezionatisi, nè le ordinarie regole dell'esegesi
legislativa consentono di spingere l'interpretazione della
disposizione fino a ritenere che da essa sia derivata la completa
rimozione dei provvedimenti giurisdizionali definitivi;
in tal senso, del resto, convergono considerazioni di ordine
sistematico, posto che lo scopo eliminativo sopra descritto si è
invece chiaramente perseguito con gli artt. 3 del decreto-legge
n. 280/2004 e 7-quater del decreto-legge n. 7/2005;
infine, appare concludente il rilievo che l'art. 8-sexies non
ha modificato il limite temporale massimo di dodici mesi entro cui il
Legislatore del 1999 aveva contenuto gli effetti della successione
legale e, quindi, anche sotto tal profilo, la fattispecie concreta
sfugge all'applicazione della previsione in disamina.
II) L'art. 3 del decreto legge 29 novembre 2004, n. 280.
Una volta accertato che l'art. 8-sexies non è rilevante per la
decisione dell'affare che occupa la sezione, va esclusa altresì la
pregnanza, agli stessi fini, dell'art. 3 del decreto-legge
n. 280/2004. Ed invero, sebbene il contenuto precettivo della norma,
come già accennatosi, sia rifluito, con modifiche,
nell'art. 7-quater, è assorbente la circostanza che la caducazione
dell'efficacia dei decreti ingiuntivi da esso derivata è venuta meno
in forza della mancata conversione e che, dunque, dal 30 al 31
gennaio 2005 tali provvedimenti giurisdizionali acquisirono
nuovamente la loro originaria forza.
A diversa sorte è invece andato incontro l'art. 7-quater,
introdotto nell'ordinamento con un decreto-legge poi convertito e,
pertanto, perfettamente vigente e vincolante.
III) L'ammissibilità dell'appello.
Dopo aver individuato esattamente la norma sulla quale
s'incentrano i dubbi di costituzionalità nutriti dal Collegio,
s'impone l'esame dell'eccezione preliminare d `inammissibilità
dell'appello formulata dalla Medikron.
L'argomento difensivo spiegato dall'appellata si radica su un
consolidato indirizzo pretorio di questo Consiglio che, in più
occasioni, ha negato l'appellabilità delle sentenze in materia di
ottemperanza aventi un contenuto meramente ordinatorio.
Non v'è dubbio che tale sia la portata precettiva di una parte
della pronuncia avversata, giacchè la sollecitazione all'adempimento
rivolta al, commissario ad acta e la previsione della sua eventuale
sostituzione (nell'ipotesi di mancata esecuzione) hanno
essenzialmente la natura di misure attuative del giudicato.
Nondimeno è altrettanto incontrovertibile che la sentenza
appellata contenga un capo scevro di profili ordinatori: si allude
all'accertamento dell'irrilevanza della mancanza di fondi a
configurare un'oggettiva impossibilità di adempimento.
Dipoi prevale su ogni altra considerazione il rilievo che il
tenore del secondo comma dell'art. 7-quater impone ai giudicanti un
obbligo incondizionato e preminente su ogni altro profilo processuale
di provvedere, anche d'ufficio, all'estinzione dei giudizi
d'ottemperanza pendenti e che, d'altro canto, quand'anche la clausola
normativa fosse ipoteticamente suscettibile di una diversa
interpretazione (laddove cioè non fosse ravvisabile nel suddetto
articolo la fonte della descritta postergazione rispetto alla
dichiarazione d'estinzione di ogni altra eccezione pregiudiziale o
preliminare), la disamina della questione relativa alla sopravvivenza
dell'efficacia del decreto ingiuntivo azionato risulterebbe comunque
logicamente prioritaria, apparendo del tutto evidente che il giudice
dell'ottemperanza sia legittimato a disporre della potestà
ordinatoria di sollecitare il commissario ad acta (e, se del caso, di
sostituirlo) soltanto se e fintantochè continui a mantenere
efficacia il titolo della cui esecuzione si tratta.
Un triplice ordine di motivi si oppone quindi all'applicazione,
nella concreta fattispecie, della regola giurisprudenziale sopra
riferita: in primo luogo, la sentenza appellata veicola almeno un
contenuto parzialmente decisorio; in secondo luogo, è lo stesso
secondo comma dell'art. 7-quater ad impedire la verifica
dell'ammissibilità dell'appello con riguardo alla sussistenza di un
reale interesse all'impugnazione ed, infine, la regola surricordata
si palesa comunque recessiva, in base ai principi generali del
processo amministrativo, laddove l'oggetto della controversia
devoluta in appello investa (come avviene nel caso di specie) proprio
la contestazione della permanenza, sotto il profilo della validità o
dell'efficacia, dell'indefettibile condizione dell'azione esecutiva.
Ed invero, al ricorrere di quest'evenienza si verifica una
concorrenza di cause estintive del giudizio, profondamente
differenziate tuttavia sul crinale delle conseguenze giuridiche:
mentre, infatti, la dichiarazione d'inammissibilità dell'appello
condurrebbe alla conferma della pronuncia impugnata, dalla
sopravvenuta cessazione dell'efficacia del decreto ingiuntivo
scaturirebbe la completa paralisi ed il sostanziale travolgimento di
tutti gli atti esecutivi fino ad oggi adottati incluse le tre
decisioni giurisdizionali (due del Tribunale amministrativo regionale
del Lazio ed una della Sezione).
La ricognizione dell'eventuale ricorrenza dei presupposti
processuali per un rinvio alla Corte costituzionale si presenta
quindi come indagine obbligata e logicamente preminente.
IV) La pendenza del giudizio di ottemperanza.
Riguardo a siffatti requisiti, si rileva che il comma 2
dell'art. 7-quater si applica ai soli giudizi pendenti. Ebbene, sul
punto, non appare seriamente revocabile in dubbio che il giudizio
d'ottemperanza, a suo tempo instaurato dalla Medikron sia ancora
pendente, in secondo ed in primo grado (non avendo ancora trovato
alcuna soddisfazione le pretese fatte valere dalla società appellata
in via coattiva).
V) La natura dei crediti.
Nemmeno è contestato che le fatture cui si riferisce il decreto
ingiuntivo emesso dal Tribunale ordinario di Roma attengano a
forniture di merci eseguite in favore dell'Azienda universitaria
Policlinico Umberto I, prima dell'istituzione dell'omonima Azienda
ospedaliera disposta con il d.l. n. 341/1999, e che, quindi, il
credito "sostanziale" azionato risalga ad obbligazioni contrattuali
assunte dall'azienda soppressa (ancorchè la circostanza non sia
stata mai dedotta in sede di opposizione al decreto ingiuntivo,
formatosi validamente nei confronti dell'azienda appellante).
VI) Gli effetti dell'art. 7-quater sul giudizio in corso.
Vista da quest'angolazione la questione della legittimità
costituzionale del suddetto art. 7-quater del d.l. 31 gennaio 2005,
n. 7 appare rilevante, posto che, qualora la sezione non nutrisse
dubbi al riguardo, non potrebbe far altro che prendere atto
dell'avvenuta perdita d'efficacia per factum principis sia del
decreto ingiuntivo messo in esecuzione, sia della sentenza del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio n. 926 del 2004 e sia,
infine, della decisione della sezione n. 7241/2004, dichiarando, in
via consequenziale, l'estinzione del giudizio "di primo grado" (così
deve, invero, interpretarsi ragionevolmente il secondo comma della
norma in discorso, poichè l'estinzione del solo processo di appello
condurrebbe all'esito, chiaramente contrario alla ratio sottesa alla
disposizione, di conservare piena efficacia alla sentenza impugnata).
La non manifesta infondatezza della questione.
Con riferimento al requisito della non manifesta infondatezza, la
sezione, per un verso, richiama alcune delle argomentazioni già
svolte dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. III,
nell'ordinanza di rimessione n. 1514/2005, depositata il 16 novembre
2005, per altro verso, sviluppa diverse ed ulteriori censure.
I) Violazione degli artt. 100, 101, 102, 104, e 108 Cost., sotto
il profilo della lesione delle prerogative costituzionalmente
riservate al potere giurisdizionale.
Sul punto i dubbi di costituzionalità s'incentrano sulla
circostanza che, con la norma in esame, il Legislatore, disponendo
l'inefficacia dei decreti ingiuntivi divenuti esecutivi dopo la data
di istituzione dell'azienda ospedaliera (e, giova ribadirlo, emessi
direttamente nei confronti dell'azienda ospedaliera di nuova
istituzione), ha di fatto posto nel nulla, non meri provvedimenti
giurisdizionali impugnati o impugnabili, ma veri e propri giudicati
già perfezionatisi, ledendo in tal guisa l'indipendenza della
magistratura (sia ordinaria sia) amministrativa (quest'ultima
tutelata, in apicibus, dall'art. 100, nonchè dall'art. 108 Cost.).
La sezione è, infatti, dell'avviso che un decreto ingiuntivo
divenuto esecutivo sia a tutti gli effetti un «giudicato», anche ai
sensi degli artt. 37 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 e 27 n. 4
del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054; la diversa tesi, talora sostenuta
in dottrina, della non equiparabilità alla res judicata del decreto
ingiuntivo, divenuto esecutivo a norma dell'art. 647 c.p.c., cozza a
ben vedere con lo jus receptum accolto dalla giurisprudenza del
supremo Collegio (tra le molte, Cass., sez. l., 20 aprile 1996,
n. 3757) e di questo Consiglio (è sufficiente al riguardo il rinvio
a Cons. St., sez. IV, 15 maggio 2002, n. 2604) che, del resto, trova
un sicuro appiglio positivo nell'art. 656 c.p.c. (dedicato ai mezzi
di impugnazione dell'ingiunzione divenuta esecutiva).
Va invero riconosciuto valido, anche con riferimento al decreto
ingiuntivo non opposto nei termini di legge, il principio secondo cui
gli effetti del «giudicato sostanziale» si estendono, non solo alla
decisione relativa al «bene della vita» (nella specie, un diritto di
credito) oggetto del contendere, siccome individuato nell'atto
introduttivo del processo o del procedimento giurisdizionale, ma
altresì a tutte le altre necessarie premesse della statuizione
principale, ancorchè implicite o ritenute dal giudicante, inerenti
all'esistenza ed alla validità del rapporto giuridico dedotto:
pertanto, anche l'ingiunzione ex art. 633 e ss., quantunque adottata
in esito ad un accertamento sommario, acquista nondimeno, in seguito
all'acquisita esecutività per mancata opposizione, autorità ed
efficacia di cosa giudicata esattamente al pari di una sentenza di
condanna, diversamente fondata su una preventiva e piena cognizione
giurisdizionale.
Nè può sensatamente opinarsi, in contrario, che a tale approdo
esegetico si opponga ora l'art. 111, secondo comma, Cost., dal
momento che il procedimento monitorio non esclude affatto il
contraddittorio, piuttosto l'instaurazione della dialettica
processuale è differita ed eventuale, rimanendo una scelta
strategica e d'opportunità del debitore ingiunto decidere se
contrastare, o meno, in giudizio le pretese creditorie azionate.
Collocato in questa prospettiva, il decreto ingiuntivo è idoneo
a costituire condizione dell'azione di ottemperanza avanti
all'autorità giurisdizionale amministrativa ogniqualvolta, come
accaduto nella fattispecie, il convenuto, pur ritualmente notiziato
della pendenza della lite, scelga intenzionalmente di disinteressarsi
od ometta negligentemente di preoccuparsi della proposizione del
ricorso contenente una domanda di pagamento avanzata nei suoi
confronti, senza proporre alcuna tempestiva opposizione.
Alla luce di siffatte premesse, risulta altamente opinabile la
legittimità costituzionale di una norma, quale l'art. 7-quater, che,
apparentemente sovvertendo in maniera radicale i principi che
regolano i rapporti tra l'ordine giudiziario ed il potere
legislativo, annichila completamente un atto del primo ordine, dotato
di forza e valore di giudicato.
È ben noto - e, quindi, non occorre richiamarne i precedenti -
l'orientamento della Corte costituzionale sulle leggi
d'interpretazione autentica, la cui efficacia retroattiva, qualora
non fosse conciliata con la salvaguardia di fondamentali valori di
civiltà giuridica, oltre a vulnerare i principi di ragionevolezza e
di eguaglianza, di legittimo affidamento, finirebbe per porsi in
radicale antitesi con il rispetto delle funzioni costituzionalmente
riservate al potere giudiziario (da ultimo, sentenze n. 376 del 2004,
n. 291 del 2003 e n. 446 del 2002).
La posizione testè riferita si mostra vieppiù convincente e
condivisibile nell'ipotesi, corrispondente a quella oggetto
dell'incidente sollevato con la presente ordinanza, in cui il
Legislatore, senza nemmeno frapporre la mediazione di una norma
d'interpretazione autentica (come invece era stato in materia con
l'art. 8-sexies del d.l. 28 maggio 2004, n. 136, inserito dall'art. 1
della legge di conversione 27 luglio 2004, n. 186), giunga
direttamente, così rivelando platealmente l'intenzione di incidere
sui giudizi esecutivi e d'ottemperanza in corso, ad annullare gli
effetti del giudicato mediante una previsione innovativa
dell'ordinamento giuridico.
Non sarebbe poi conferente obiettare che l'ordinamento
processuale già conosca un ipotesi di cessazione di efficacia di un
decreto ingiuntivo nell'art. 188 disp. att. c.p.c. (di guisa che il
Legislatore del 2005 non avrebbe fatto altro che estendere, ad una
diversa fattispecie, il medesimo meccanismo effettuale). È, difatti,
d'immediata percezione la distanza tra il modello codicistico testè
richiamato e la previsione contestata e, soprattutto, sono evidenti
le differenti esigenze che giustificano le due norme (nel primo caso,
la tutela del valore supremo del contraddittorio, quando esso non sia
mancato per mera trascuratezza dell'ingiunto; nel secondo caso, le
contingenti preoccupazioni finanziarie pubbliche e lo scopo di
salvaguardare il buon esito di un'operazione di riorganizzazione di
un'azienda universitaria in stato di permanente deficit strutturale,
accollando il relativo onere economico a tutti i creditori, ancorchè
provvisti di un valido titolo giudiziario); si tratta di diversità
funzionali veramente macroscopiche e tali da rendere assolutamente
improponibile e non poco irragionevole un accostamento del genere
descritto.
Sembra, dunque, evidente la lesione dei principi relativi ai
rapporti tra potere legislativo e potere giudiziario, nonchè delle
disposizioni relative alla tutela giurisdizionale dei diritti e degli
interessi legittimi (cfr. sentenze della Corte costituzionale n. 374
del 2000 e n. 15 del 1995).
II) Violazione degli artt. , 100, 101, 102, 103 e 104 Cost.,
sotto il profilo della lesione delle prerogative costituzionalmente
riservate al potere giurisdizionale, con particolare riferimento a
quelle del Consiglio di Stato.
Il vulnus sopra delineato sembra configurarsi a fortiori sotto
altro profilo. Va svolta, invero, una diversa considerazione di non
poco momento, riguardo al fatto che a ben vedere, nella presente
vicenda contenziosa i «giudicati» suscettibili di esser posti nel
nulla sono due, dal momento che al decreto ingiuntivo più volte
richiamato, emesso dall'autorità giurisdizionale ordinaria, si è
sovrapposto quello formatosi sulla decisione n. 7241/2004,
pronunciata da questa sezione.
Orbene, l'applicazione del combinato disposto dei commi 1 e 2
dell'art. 7-quater del d.l. n. 7/2005, oltre a privare di efficacia
il primo titolo, riserva eguale trattamento anche alla pronuncia
amministrativa surrichiamata, svuotandola di qualunque pratica
utilità per la Medikron (e ad uguale sorte vanno incontro anche le
due sentenze del Tribunale amministrativo regionale del Lazio); non
v'è bisogno di dilungarsi sulla circostanza che qualunque futura ed
ulteriore iniziativa dell'appellata in sede giurisdizionale, diretta
a conseguire l'attuazione delle varie sentenze amministrative
intervenute a suo favore, s'infrangerebbe inevitabilmente contro
l'eccezione, rilevabile anche d'ufficio (si veda il secondo comma
della norma in questione), di sopravvenuta inefficacia del decisum
con conseguente paralisi di ogni azione in tal senso.
III) Violazione degli artt. 24 e 113 Cost., sotto il profilo
della lesione del diritto di agire in giudizio.
Nè varrebbe obiettare, in contrario, che la norma censurata,
lungi dal negare l'esistenza dei diritti di credito della società
appellata processualmente accertati, avrebbe il più limitato fine di
trasporre l'esecuzione dalla sede giudiziaria a quella
amministrativa, nell'ambito cioè della «gestione separata» prevista
e disciplinata dall'art. 2, commi 3 e ss., del decreto-legge
1° ottobre 1999, n. 341 (Disposizioni urgenti per l'Azienda
Policlinico Umberto I e per l'Azienda ospedaliera Sant'Andrea di
Roma), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 4 ottobre 1999, n. 233
e convertito, con modificazioni, in Legge 3 dicembre 1999, n. 453.
In realtà, non vi è alcuna garanzia per la Medikron (come
dovrebbe invece sussistere al lume della certezza del diritto,
dell'effettività della difesa e della stabilità delle pronunce
giurisdizionali) di ottenere, una volta ricondotta l'azione di
ottemperanza nell'alveo concorsuale instaurato dal surrichiamato
provvedimento normativo, completa soddisfazione delle sue pretese.
Il comma sesto del succitato art. 2 del d.l. n. 341/1999
subordina, infatti, la copertura dei disavanzi alla capienza delle
risorse finanziarie pubbliche messe a disposizione secondo il
procedimento descritto dal comma 6 del sunnominato art. 2 del
decreto-legge n. 341/1999.
Non può d'altronde obliterarsi che - al di là delle
assicurazioni verbali del difensore dell'azienda circa la capienza
dei fondi acquisiti alla gestione separata - osta alla completa
soddisfazione del diritto della Medikron il quarto comma
dell'art. 7-quater, secondo cui dall'attuazione dei primi tre commi
della stessa disposizione non possono derivare nuovi o maggiori oneri
per la finanza pubblica.
Veramente non si comprende, dunque, come possa pronosticarsi
utile e vantaggiosa l'insinuazione di nuovi crediti (ossia quelli
rivenienti dall'estinzione d'ufficio dei giudizi di ottemperanza
pendenti) nelle procedure di liquidazione ora devolute alla gestione
separata, se le risorse a disposizione di tale ufficio straordinario
non appaiono in alcun modo incrementabili.
IV) Violazione degli artt. 24, 101, 103, 104, 108 e 113 della
Costituzione, con riguardo alla previsione dell'estinzione d'ufficio
dei giudizi d'ottemperanza pendenti.
Si è detto che il tenore del secondo comma dell'art. 7-quater
impone in capo al decidente un obbligo ineludibile di dichiarare,
anche d'ufficio, l'estinzione d'ufficio dei giudizi d'ottemperanza
pendenti.
Sul punto la Corte costituzionale già in altre occasioni ha
statuito (Corte cost., n. 103/1995) che, per individuare i limiti di
costituzionalità di un tal genere d'intervento legislativo occorre
apprezzare in chiave comparativa il rapporto tra la portata estintiva
delle norme censurate ed il grado di realizzazione che, alla pretesa
azionata, sia stato comunque assicurato dal Legislatore; con la
conseguenza che, quando la legge sopravvenuta, senza negare il
fondamento delle pretese fatte valere in giudizio, abbia comunque
soddisfatto, anche se non integralmente, le ragioni fatte valere nei
giudizi da estinguere, dovrebbe allora escludersi l'illegittimità
costituzionale della previsione, proprio perchè coerente con il
riconoscimento ex lege del diritto fatto valere giudizialmente.
Una volta calato il principio testè richiamato alla vicenda che
occupa il Collegio, si palesa con ancor maggiore evidenza
l'illegittimità denunciata.
Il vulnus all'art. 24 Cost. è, innanzitutto, manifesto al lume
di quanto sopra considerato in ordine all'espressa esclusione di
aggravi per la finanza pubblica a seguito dell'attuazione
dell'art. 7-quater.
Concorre con la precedente osservazione la circostanza che, in
questa vicenda, è del tutto assente la «soddisfazione alternativa in
via legislativa» delle pretese fatte valere dalla società istante (e
di tutti gli altri, numerosi creditori che versano nelle identiche
condizioni della Medikron). Il pagamento dell'appellata avverrà
soltanto all'esito di una procedura liquidatoria di natura
amministrativa, senza che allo stato il Legislatore abbia offerto
alcuna garanzia circa il sicuro riconoscimento dei crediti già
accertati in via giurisdizionale e, soprattutto, in assenza di alcuna
certezza della loro futura insinuazione, per l'intero ammontare o per
gran parte di esso, in un procedimento concorsuale in stato avanzato
e non più finanziabile.
Non vi è chi non veda come, così disponendo, si è in pratica
operata una sostanziale vanificazione della via giurisdizionale,
intesa quale mezzo al fine della completa ed effettiva attuazione di
un preesistente diritto.
Della correttezza di quanto affermato costituisce, del resto,
indizio eloquente l'ulteriore circostanza dell'assenza nell'articolo
censurato di ogni riferimento alla compensazione delle spese
processuali. Ed invero, sebbene la compensazione in via legislativa
si presenti oggi in conflitto con vincolanti principi promananti dal
diritto internazionale pattizio, nondimeno in pregresse occasioni la
clausola compensativa ebbe a superare indenne il rigoroso vaglio del
giudice delle leggi; essa venne, infatti, giudicata non irrazionale
al cospetto di uno ius superveniens idoneo a bilanciare adeguatamente
l'interesse pubblico con le richieste delle parti agenti e tale da
non frustrare lo ius persequendi iudicio quod sibi debetur, stante il
riconoscimento in via legislativa della pretesa fatta valere dagli
interessati (di qui la giustificazione di una compensazione legale,
pur in assenza di una soccombenza, anche soltanto virtuale).
Alla disposizione in esame, ribaditi i superiori rilievi, sembra
invece applicabile lo spettro dei principi affermati con la sentenza
della Corte costituzionale n. 123/1987, con la quale si rimosse il
contrasto, con l'art. 24 Cost., del primo comma dell'art. 10 della
legge n. 425 del 1984, stigmatizzandone la distanza dall'istituto
dell'estinzione del processo (ed, in particolare, dall'art. 310
c.p.c., che conserva efficacia alle sentenze di merito pronunciate
nel corso del giudizio), per essersi palesata dal Legislatore la
volontà di impedire in ogni modo la realizzazione del diritto alla
decisione della controversia, anche laddove una sentenza di merito
fosse stata resa.
Ugualmente, nel caso di specie, l'art. 7-quater del decreto-legge
n. 7/2005 è sopraggiunto dopo una serie di pronunce giudiziali
(della magistratura ordinaria e di quella amministrativa),
assolutamente concordi e, soprattutto, assurte all'intangibilità
propria della cosa giudicata, così violando il valore costituzionale
del diritto di agire, a sua volta naturalmente implicante il diritto
del cittadino ad ottenere una decisione di merito senza onerose
reiterazioni di tutele.
Infine, la dichiarazione d'inefficacia delle sentenze di
ottemperanza, oltre a rendere assolutamente incerto il conseguimento
della sorte del credito e degli accessori, impedisce alla Medikron di
ottenere il pagamento dei 2.000,00 (duemila/00) euro liquidati dalla
sezione con la decisione n. 7241/2004.
V) Violazione dell'art. 2, 24 e 117, primo comma, della
Costituzione.
Il primo comma dell'art. 117 della Costituzione, nel testo
introdotto dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ha
vincolato l'esercizio della potestà legislativa dello Stato al
rispetto degli obblighi internazionali assunti dalla Repubblica
italiana.
La sezione è dell'avviso che tali obblighi, costituenti nuovo
parametro interposto di costituzionalità, non siano unicamente
quelli del diritto internazionale consuetudinario, ma anche quelli
derivanti dal «diritto pattizio».
Orbene, nell'ambito di tale fonte del jus gentium, un posto di
assoluto rilievo è assegnato alla disciplina dei diritti dell'uomo;
a livello regionale e, più precisamente, in ambito europeo, questa
tutela è essenzialmente o, comunque, prevalentemente affidata alla
«Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali», ratificata dalla Repubblica Italiana
con la Legge 4 agosto 1955, n. 848.
Nell'ambito delle istituzioni create dalla convenzione in parola,
la nomopoiesi del «diritto vivente» umanitario è attribuita alla
Corte europea dei diritti dell'uomo, la cui giurisprudenza consente
l'emersione a livello internazionale dei diritti inviolabili, in tal
modo arricchendo il catalogo aperto dell'art. 2 Cost. e, per
l'effetto, creando paralleli obblighi (anche) per tutti i legislatori
della Repubblica italiana, vincolati, appunto, al rispetto
dell'art. 117 Cost.
In questo contesto, per i fini che qui interessano, meritano di
essere invocati tre articoli dell'acquis di Strasburgo: in dettaglio,
vengono in rilievo gli art. 6 1/2. 1 e 13 della Convenzione, secondo
cui, rispettivamente: «1. - Ogni persona ha diritto a che la sua
causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine
ragionevole da un tribunale indipendente e imparziale, costituito per
legge, il quale deciderà sia delle controversie sui suoi diritti e
doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa
penale che le venga rivolta.
La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla
sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante
tutto o parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine
pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica,
quando lo esigono gli interessi dei minori o la protezione della vita
privata delle parti in causa, o nella misura giudicata strettamente
necessaria dal tribunale, quando in circostanze speciali la
pubblicità può pregiudicare gli interessi della giustizia» e «Ogni
persona i cui diritti e le cui libertà riconosciuti nella presente
Convenzione siano stati violati, ha diritto ad un ricorso effettivo
davanti ad un'istanza nazionale, anche quando la violazione sia stata
commessa da persone che agiscono nell'esercizio delle loro funzioni
ufficiali», nonchè l'art. 1 del Protocollo addizionale n. 1, in base
al quale: «Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei
suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non
per causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla
legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non portano pregiudizio al diritto
degli Stati di mettere in vigore le leggi da essi ritenute necessarie
per disciplinare l'uso dei beni in modo conforme all'interesse
generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri
contributi o delle ammende».
La Corte europea dei diritti dell'uomo, nel caso «Capitanio
contro Italia» (sez. I, sentenza dell'11 luglio 2002, in ricorso
n. 28724/1995), con riguardo al diritto di accesso ad un tribunale,
ha chiarito che «il diritto ad un tribunale garantito dall'articolo 6
protegge parimenti la attuazione delle decisioni giudiziarie
definitive e vincolanti che, in uno Stato che rispetta la preminenza
del diritto, non possono restare inoperanti a detrimento di una
parte. Di conseguenza, l'esecuzione di una decisione giudiziaria non
può essere ritardata in maniera eccessiva»; il medesimo concetto era
stato già affermato, oltre che nel caso-pilota «Immobiliare Saffi»,
anche nella vertenza «Caso contro Italia» (sentenza, sez. Il, del 3
agosto 2000, in ricorso n. 22671/1993), ove la Corte ebbe modo di
precisare che: «[...] mentre potrebbe accettarsi che gli Stati membri
possano, in circostanze eccezionali..., utilizzando il loro margine
di apprezzamento per controllare l'uso dei beni, intervenire in
procedimenti per l'esecuzione di una decisione giudiziaria, la
conseguenza di un tale intervento non dovrebbe consistere nel
prevenire, invalidare o ritardare eccessivamente l'esecuzione o,
ancora meno, che la sostanza della decisione sia compromessa [...]».
Nell'occasione, sebbene con riferimento alla normativa italiana
sull'equo canone, venne statuito il principio generale secondo cui:
«[...] un'ingerenza, così come previsto dal secondo paragrafo
dell'art. 1 del Protocollo n. 1,. deve realizzare un "giusto
equilibrio" tra le esigenze dell'interesse generale e la necessità
di proteggere i diritti fondamentali individuali.
Ci deve essere una ragionevole relazione di proporzionalità tra
i mezzi impiegati e lo scopo perseguito.
Nel determinare se questa esigenza sia stata raggiunta, la Corte
riconosce che lo Stato gode di un largo margine di apprezzamento in
riferimento sia alla scelta dei mezzi di applicazione e sia
all'accertamento se le conseguenze dell'applicazione siano
giustificate dall'interesse generale per il proposito di conseguire
l'oggetto della legge in questione».
Ancora va segnalato che, ai fini dell'applicazione dell'art. 1
del Protocollo addizionale, è considerato «bene» pure «[...] un
profitto futuro... se il guadagno è stato acquisito o è stato
oggetto d'un credito esigibile [...]» (sentenza «Saggio contro
Italia», sez. II, del 25 ottobre 2001, in ricorso n. 41879/1998) ed
anche un titolo esecutivo («caso Ambruosi contro Italia», sentenza
del 19 ottobre 2000, in ricorso n. 31227/1996) e che siffatta
qualificazione è da reputarsi vincolante anche per i Legislatori
italiani ogniqualvolta adottino provvedimenti normativi suscettibili
di incidere negativamente sui diritti tutelati dallo strumento
internazionale.
Inoltre, nella stessa decisione del «caso Saggio» appena citata,
si è osservato altresì che: «[...] in linea di massima un sistema
di sospensione temporanea del pagamento dei crediti di una impresa
commerciale in crisi..., non è criticabile in sè, visto in
particolare il margine di apprezzamento autorizzato dal secondo comma
dell'articolo 1. Tuttavia, un tale sistema comporta il rischio
d'imporre ai creditori un carico eccessivo quanto alla possibilità
di ottenere i loro beni e deve quindi prevedere alcune garanzie di
procedura per controllare che la messa in opera del sistema e la sua
incidenza sul diritto di proprietà dei singoli non siano arbitrari
nè imprevedibili».
Ad avviso della sezione le norme e la giurisprudenza passate
velocemente in rassegna convergono nel rendere palese
l'incompatibilità con la Convenzione europea dei diritti dell'uomo,
e dunque incostituzionale per violazione degli artt. 2 e 117 Cost.,
una disposizione come l'art. 7-quater che:
privi i creditori, che abbiano ottenuto un titolo esecutivo
nei confronti dell'Azienda ospedaliera Policlinico Umberto I, di un
«bene», quanto meno con riferimento al credito per le spese
processuali liquidate nel decreto ingiuntivo dichiarato inefficace ex
lege;
impedisca l'attuazione delle decisioni giudiziarie
definitive, rendendole inoperanti a detrimento di una parte;
in ogni caso, ritardi in maniera eccessiva l'esecuzione dì
una decisione giudiziaria (si noti che la Medikron ha coltivato
diligentemente le sue giuste pretese in sede giurisdizionale,
affrontando gli oneri, le spese ed i disagi di ben cinque
procedimenti: uno avanti al iribunale ordinario, due avanti al
Tribunale amministrativo regionale del Lazio ed altrettanti avanti al
Consiglio di Stato);
sospendendo l'esecuzione di un giudicato e subordinando, con
un rinvio sine die, la soddisfazione delle pretese dei creditori,
già muniti di un titolo esecutivo, all'esito incerto di una
procedura concorsuale di carattere amministrativo;
travalichi i limiti di una legittima ingerenza pubblica ai
sensi dell'art. 1 del Protocollo addizionale, non avendo previsto il
Legislatore del del 2005, garanzie di procedura per controllare che
la messa in opera del sistema di liquidazione in via amministrativa e
la sua incidenza sul diritto di proprietà dei singoli non siano
arbitrari nè imprevedibili.
VI) Violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Appare dubbia anche la conformità al principio di ragionevolezza
e di buon andamento amministrativo di una disposizione, come
l'art. 7-quater, che incide sui giudicati allo scopo di dare
rilevanza esterna ad un criterio organizzativo di centri di spesa che
si sarebbe potuto conseguire, ben più efficacemente, con strumenti
interni di regresso tra la gestione liquidatoria e l'Azienda
ospedaliera.
Se, infatti, il Collegio non ha motivi di dubitare della
legittimità costituzionale del decreto-legge n. 341/1999, al quale
è sotteso un disegno coerente volto a sgravare le aziende sanitarie
neoistituite degli oneri finanziari correlati alle precedente
gestioni, in modo da consentire alle prime di cominciare a funzionare
senza essere oberate dal passivo in precedenza accumulato (v., in
tema, Corte cost., 9 dicembre 2005, n. 437), per contro si rivela del
tutto irragionevole rispetto a tale scopo, sotto il profilo della
violazione del canone di proporzionalità, la previsione della
perdita di efficacia dei suddetti provvedimenti giurisdizionali.
Si tratta, infatti, di una misura estrema, mai presa in
considerazione dal Legislatore nemmeno in occasione dell'analogo, ma
ben più rilevante fenomeno della creazione delle gestioni
liquidatorie delle soppresse UU.ss.ss.ll.. In questo senso il plesso
normativo (essenzialmente rappresentato dall'art. 6, comma 1, della
legge 23 dicembre 1994, n. 724, dall'art. 2, comma 14, della legge 28
dicembre 1995, n. 549) che, nell'ambito della complessiva
«aziendalizzazione» delle articolazioni locali del Servizio sanitario
nazionale, regolò la liquidazione dei debiti delle disciolte unità
sociosanitarie locali si presta a costituire un idoneo tertium
comparationis, valido a dimostrare l'irrazionalità della scelta
legislativa compiuta con l'approvazione dell'art. 7-quater.
VII) Violazione degli artt. 3 e 24 della Costituzione.
L'articolo in questione lede l'affidamento formatosi nella
Medikron (ed in tutti gli altri creditori nelle medesime condizioni
dell'appellata) in ordine alla soddisfazione dei crediti già
riconosciuti in via giurisdizionale, con un accertamento provvisto
della forza di giudicato ed, inoltre, a fronte del generale principio
della responsabilità patrimoniale, dà luogo ad un'evidente
disparità di trattamento tra i soggetti che vantino pretese
creditorie nei confronti dell'Azienda Policlinico Umberto I,
unicamente in ragione dell'epoca della nascita delle rispettive
obbligazioni.
VIII) Violazione degli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione.
L'effetto della norma censurata è, dunque, quello di rendere
inefficace la tutela giurisdizionale ottenuta da taluni creditori nei
confronti dell'zienda ospedaliera, per di più soltanto limitatamente
ad alcune categorie di atti (i decreti ingiuntivi e le sentenze di
ottemperanza, appunto).
IX) Violazione dell'art. 117, primo comma, della Costituzione,
sotto il profilo della violazione dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario.
In ultimo, ad avviso del Collegio, l'art. 7-quater viola la c.d.
«quinta libertà comunitaria». Come è noto, la creazione di uno
spazio comune europeo di libertà, di sicurezza e di giustizia
postula indefettibilmente la libera circolazione delle decisioni
giudiziarie, incentrata sul principio del mutuo riconoscimento.
Ebbene, le esigenze di una reale cooperazione giudiziaria in materia
civile (che di recente si è sensibilmente rafforzata proprio in
relazione ai titoli esecutivi) escludono in radice che uno Stato
membro possa autonomamente stabilire di porre nel nulla l'efficacia
di atti dell'autorità giurisdizionale, astrattamente suscettibili di
valicare i confini nazionali. Riguardato da questa prospettiva,
l'art. 7-quater si pone in recisa antitesi con i principi del
Trattato rilevanti ratione materiae, nè occorre indagare se in
concreto nella controversia siano attualmente rinvenibili elementi di
collegamento con l'ordinamento sovranazionale, dal momento che un
nesso del genere sussiste in re ipsa ed in maniera evidente ed
incontrovertibile, posto che un decreto ingiuntivo o una decisione
dell'autorità giurisdizionale amministrativa relativa a diritti
patrimoniali, dichiarati ex lege inefficaci, non potranno mai
circolare in ambito comunitario, nè i relativi crediti potranno
essere ceduti dagli aventi diritto.
Al lume delle precedenti considerazioni, il Collegio opina che
non residui alcun margine per un'esegesi alternativa e
costituzionalmente orientata dell'art. 7-quater più volte citato e
che, conseguentemente, il giudizio non possa esser definito
indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità
costituzionale sopra illustrata, ritenuta rilevante e non
manifestamente infondata.
In conclusione, deve disporsi la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale, con conseguente sospensione del giudizio.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 Cost. e 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale del primo, del secondo e del quarto
comma, comma dell'articolo 7-quater del decreto-legge 31 gennaio
2005, n. 7 (Disposizioni urgenti per l'università e la ricerca, per
i beni e le attività culturali, per il completamento di grandi opere
strategiche, per la mobilità dei pubblici dipendenti, e per
semplificare gli adempimenti relativi a imposte di bollo e tasse di
concessione, nonchè altre misure urgenti), introdotto, in sede di
conversione, dalla legge 31 marzo 2005, n. 43, in riferimento a tutti
i parametri costituzionali indicati nella suestesa motivazione, e,
per l'effetto, dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio.
Ordina che, a cura della segreteria sezionale, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai Presidenti del Senato
della Repubblica e della Camera dei deputati.
Così deciso in Roma, nella sede del Consiglio di Stato nella
Camera di consiglio del 13 dicembre 2005.
Il Presidente: Elefante
L'estensore: Carlotti
06C0827