1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 16-10-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 167 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 giugno 2019
Ordinanza del 3 giugno 2019 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Dirpubblica - Federazione del pubblico impiego contro Agenzia delle entrate. Impiego pubblico - Organizzazione dell'Agenzia delle entrate e dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli - Previsione che autorizza l'istituzione, mediante i rispettivi regolamenti di organizzazione, di posizioni organizzative per lo svolgimento di incarichi di elevata responsabilita', alta professionalita' o particolare specializzazione - Individuazione delle modalita' di conferimento, dei destinatari, dei poteri attribuiti ai titolari delle posizioni, delle modalita' di articolazione delle posizioni organizzative. Impiego pubblico - Organizzazione dell'Agenzia delle entrate e dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli - Disciplina delle modalita' di accesso alla qualifica dirigenziale mediante procedura concorsuale pubblica - Previsione dell'esonero dalla procedura preselettiva per i candidati dipendenti delle predette Agenzie in possesso di determinati requisiti. - Legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), art. 1, comma 93, lettere a), b), c), d) ed e). (19C00277) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 16-10-2019)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
Sezione seconda ter

ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 5628 del 2018, integrato da motivi aggiunti,
proposto da Dirpubblica - Federazione del pubblico impiego, in
persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente
domiciliata in Roma, piazzale Clodio n. 18 presso lo studio dell'avv.
Carmine Medici che la rappresenta e difende nel presente giudizio;
Contro Agenzia delle entrate, in persona del legale
rappresentante pro tempore, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi
n. 12 presso la Sede dell'Avvocatura generale dello Stato che la
rappresenta e difende nel presente giudizio;
per l'annullamento dei seguenti atti:
per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
delibera n. 10/2018 dell'8 febbraio 2018 nella parte in cui
il Comitato di gestione dell'Agenzia delle entrate ha sostituito
l'art. 12 del regolamento di amministrazione ed ha inserito nel
titolo II capo IV l'art. 18-bis, con i quali, rispettivamente, ha
introdotto una disciplina derogatoria in materia di accesso alla
qualifica dirigenziale e ha istituito posizioni organizzative per lo
svolgimento di incarichi di elevata responsabilità, alta
professionalità o particolare specializzazione, ivi compresa la
responsabilità di uffici operativi di livello non dirigenziale;
ogni altro atto connesso;
per quanto riguarda il ricorso per motivi aggiunti depositato il
26 novembre 2018:
atto prot. n. 186053 del 7 agosto 2018 con cui il direttore
dell'Agenzia delle entrate ha adottato misure concernenti l'«assetto
organizzativo delle Direzioni centrali e regionali»;
atto prot. n. 186067 del 7 agosto 2018 con cui il direttore
dell'Agenzia delle entrate ha adottato misure riguardanti
l'articolazione e i compiti delle direzioni provinciali;
atto prot. n. 187175 dell'8 agosto 2018 con cui il direttore
dell'Agenzia delle entrate ha disposto la graduazione delle posizioni
dirigenziali di seconda fascia e delle posizioni organizzative di cui
all'art. 18-bis del regolamento di amministrazione;
delibera del comitato di gestione n. 39 del 6 agosto 2018;
per quanto riguarda il ricorso per motivi aggiunti depositato il
12 dicembre 2018:
per quanto d'interesse, atto del direttore dell'Agenzia delle
entrate prot. n. 0289087 del 2 novembre 2018;
atto prot. n. 0303288 del 14 novembre 2018, con cui il
direttore dell'Agenzia delle entrate ha disposto l'avvio delle
procedure selettive d'interpello per il conferimento di posizioni
organizzative ai sensi dell'art. 1, comma 93, lettera a), legge n.
205/17;
per quanto riguarda il ricorso per motivi aggiunti depositato il
12 febbraio 2019:
atto del direttore dell'Agenzia delle entrate prot. n. 525138
del 24 dicembre 2018, concernente disposizioni relative
all'organizzazione interna;
delibera del comitato di gestione n. 44 del 13 novembre 2018,
approvata l'11 dicembre 2018;
delibera del comitato di gestione n. 47 del 18 dicembre 2018;
atto del direttore dell'Agenzia delle entrate prot. n. 526891
del 28 dicembre 2018 con cui sono stati riaperti i termini per la
presentazione delle candidature alle procedure indette con atto prot.
n. 0303288 del 14 novembre 2018 e con provvedimento del direttore
provinciale di Bolzano n. 88080 dell'11 dicembre 2018;
provvedimento del direttore provinciale di Bolzano n. 88080
dell'11 dicembre 2018;
atto del direttore dell'Agenzia delle entrate prot. n. 526886
del 28 dicembre 2018, con il quale è stato disposto l'avvio delle
procedure selettive d'interpello per il conferimento di posizioni
organizzative ai sensi dell'art. 1, comma 93, lettera a), legge n.
205/17;
art. 2, commi 2 e 3, decreto ministeriale 4 aprile 2018;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Agenzia delle
entrate;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 aprile 2019 il dott.
Michelangelo Francavilla e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;

Fatto

Con ricorso notificato il 9 aprile 2018 e depositato il 9 maggio
2018 la Dirpubblica - Federazione del pubblico impiego ha impugnato
la delibera n. 10/2018 dell'8 febbraio 2018, nella parte in cui il
comitato di gestione dell'Agenzia delle entrate, in attuazione
dell'art. 1, comma 93, legge n. 205/17, ha sostituito l'art. 12 del
regolamento di amministrazione ed ha inserito nel titolo II capo IV,
l'art. 18-bis, con i quali, rispettivamente, ha introdotto una
disciplina derogatoria in materia di accesso alla qualifica
dirigenziale e ha istituito posizioni organizzative per lo
svolgimento di incarichi di elevata responsabilità, alta
professionalità o particolare specializzazione, ivi compresa la
responsabilità di uffici operativi di livello non dirigenziale.
A fondamento del gravame la ricorrente ha prospettato con tre
distinte censure l'illegittimità costituzionale:
dell'art. 1, comma 93, lettere a), b), c) e d), legge n.
205/17 per violazione degli articoli 3, 51, 97 e 136 della
Costituzione in quanto l'istituzione di posizioni organizzative per
lo svolgimento di incarichi di elevata responsabilità, alta
professionalità o particolare specializzazione, ivi compresa la
responsabilità di uffici operativi di livello non dirigenziale, con
attribuzione di funzioni tipicamente dirigenziali, di cui all'art. 1,
commi 93 e 94, legge n. 205/17, costituirebbe un espediente per
eludere il giudicato costituzionale formatosi sulla sentenza n.
37/2015 della Consulta, dissimulando l'esercizio precario di funzioni
di dirigenziali (primo motivo: pag. 19 dell'atto introduttivo);
della medesima disposizione la quale, avendo previsto, alla
lettera a), l'istituzione di un'area di c.d. «middle management»,
costituita dalle posizioni organizzative per lo svolgimento di
incarichi di elevata responsabilità, alta professionalità o
particolare specializzazione, ivi compresa la responsabilità di
uffici operativi di livello non dirigenziale, e limitandosi, poi, a
stabilire, alla lettera c), che il conferimento di incarichi di
posizioni organizzative debba avvenire «mediante una selezione
interna», senza prima prevedere l'espletamento di un concorso
pubblico ai sensi degli articoli 52, comma 1, decreto legislativo n.
165/01 e 24, decreto legislativo n. 150/09, si porrebbe in contrasto
con gli articoli 3, 51 e 97 della Costituzione. Infatti, l'accesso
alla predetta area, «risolvendosi in una vera e propria progressione
di carriera in senso verticale» non potrebbe prescindere dalla
previsione di un concorso pubblico (secondo motivo: pagine 24-26
dell'atto introduttivo);
dell'art. 1, comma 93, lettera e), legge n. 205/17 in quanto
le deroghe alla disciplina ordinaria per l'accesso alla qualifica
dirigenziale, quali l'esonero dalla prova preselettiva, la
valutazione di titoli in relazione alle esperienze lavorative
pregresse e la riserva di posti fino al 50% in favore degli interni,
comporterebbero un vantaggio competitivo ingiustificato in favore
degli interni destinatari di funzioni dirigenziali delegate o di
incarichi di posizione organizzative speciali e non sarebbero
compatibili con gli articoli 3, 51, 97 e 136 della Costituzione.
Inoltre, l'art. 12 del regolamento di organizzazione, come modificato
dalla gravata delibera n. 10/18, sarebbe affetto da illegittimità
propria in quanto avrebbe introdotto anche autonomi requisiti di
ammissione non previsti dalla legge. La censura d'illegittimità
propria del Regolamento è stata proposta in via subordinata rispetto
alla questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 93,
lettera e), legge n. 205/17 come emerge dal fatto che nelle
conclusioni dell'atto introduttivo (pagine 31-32) la ricorrente ha
chiesto, innanzi tutto, proprio l'accertamento
dell'incostituzionalità della disposizione.
L'Agenzia delle entrate e l'Agenzia delle dogane e dei monopoli,
costituitesi in giudizio con comparse depositate rispettivamente in
date 14 maggio 2018 e 21 maggio 2018, hanno concluso per il rigetto
del ricorso.
Con ordinanza n. 3887/2018 del 27 giugno 2018 il Tribunale ha
preso atto della rinuncia alla domanda cautelare, formulata da parte
ricorrente, ed ha fissato, per la definizione del giudizio, la
pubblica udienza del 22 gennaio 2019 poi rinviata, su istanza di
parte, al 16 aprile 2019.
Con ricorso notificato il 26 ottobre 2018 e depositato il 26
novembre 2018 (primo ricorso per motivi aggiunti) la Dirpubblica ha
impugnato con motivi aggiunti l'atto prot. n. 186053 del 7 agosto
2018, con cui il direttore dell'Agenzia delle entrate ha adottato
misure concernenti l'«assetto organizzativo delle direzioni centrali
e regionali», l'atto prot. n. 186067 del 7 agosto 2018, con cui il
direttore dell'Agenzia delle entrate ha adottato misure riguardanti
l'articolazione e i compiti delle direzioni provinciali, l'atto prot.
n. 187175 dell'8 agosto 2018, con cui il direttore dell'Agenzia delle
entrate ha disposto la graduazione delle posizioni dirigenziali di
seconda fascia e delle posizioni organizzative di cui all'art. 18-bis
del regolamento di amministrazione, e la delibera del Comitato di
gestione n. 39 del 6 agosto 2018, con cui è stato espresso parere
favorevole all'adozione dei predetti atti direttoriali.
Con il primo ricorso per motivi aggiunti la ricorrente ha
prospettato il vizio d'invalidità degli atti impugnati derivata
dall'illegittimità degli atti gravati in via principale e ciò in
relazione alle questioni di costituzionalità ivi già dedotte e
successivamente ribadite.
Con atto notificato il 3 dicembre 2018 e depositato il 12
dicembre 2018 (secondo ricorso per motivi aggiunti) la ricorrente ha
impugnato con motivi aggiunti, per quanto d'interesse, l'atto del
direttore dell'Agenzia delle entrate prot. n. 0289087 del 2 novembre
2018 e l'atto prot. n. 0303288 del 14 novembre 2018, con cui il
direttore dell'Agenzia delle entrate ha disposto l'avvio delle
procedure selettive d'interpello per il conferimento di posizioni
organizzative ai sensi dell'art. 1, comma 93, lettera a), legge n.
205/17.
Anche con il secondo ricorso per motivi aggiunti la Dirpubblica
ha prospettato il vizio d'invalidità degli atti impugnati derivata
dall'illegittimità degli atti gravati in via principale in relazione
alle questioni di costituzionalità già dedotte e riproposte.
Con atto notificato l'11 febbraio 2019 e depositato il 12
febbraio 2019 (terzo ricorso per motivi aggiunti) la Dirpubblica ha
impugnato con ulteriori motivi aggiunti gli atti applicativi e
consequenziali, rispetto a quelli già gravati, tra cui l'atto del
direttore dell'Agenzia delle entrate prot. n. 525138 del 24 dicembre
2018, concernente disposizioni riguardanti l'organizzazione interna,
le delibere del comitato di gestione n. 44 del 13 novembre 2018 e n.
47 del 18 dicembre 2018, l'atto del direttore dell'Agenzia delle
entrate prot. n. 526891 del 28 dicembre 2018, con cui sono stati
riaperti i termini per la presentazione delle candidature alle
procedure indette con atto prot. n. 0303288 del 14 novembre 2018 e
con provvedimento del direttore provinciale di Bolzano n. 88080
dell'11 dicembre 2018, il provvedimento del direttore provinciale di
Bolzano n. 88080 dell'11 dicembre 2018, l'atto del direttore
dell'Agenzia delle entrate prot. n. 526886 del 28 dicembre 2018, con
il quale è stato disposto l'avvio delle procedure selettive
d'interpello per il conferimento di posizioni organizzative ai sensi
dell'art. 1, comma 93, lettera a), legge n. 205/17, e l'art. 2, commi
2 e 3, decreto ministeriale 4 aprile 2018.
In questa sede la Dirpubblica ha ribadito le questioni di
legittimità costituzionale già dedotte ed ha, altresì, prospettato
l'incostituzionalità dell'art. 1, commi 323, 324, e 325 della legge
n. 145/2018.
Alla pubblica udienza del 16 aprile 2019 il ricorso è stato
trattenuto in decisione.
Con sentenza non definitiva, emessa nelle stesse date in cui sono
state decise le questioni oggetto del presente provvedimento, il
Tribunale:
1) ha dichiarato il difetto di legittimazione passiva
dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli;
2) ha respinto le eccezioni d'inammissibilità del gravame
sollevate dall'Agenzia delle entrate in riferimento alla
legittimazione e all'interesse della ricorrente;
3) ritenute rilevanti e non manifestamente infondate le
questioni di legittimità costituzionale ivi indicate, ne ha disposto
con separata ordinanza la rimessione alla Corte costituzionale;
4) ha dichiarato non rilevante la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 323-325, legge n. 145/18;
5) si è riservato di provvedere con la sentenza definitiva
in ordine alle spese della presente fase processuale.
Questioni di legittimità costituzionale che sono rimesse alla Corte
Con la presente ordinanza il Tribunale sottopone alla Corte le
questioni di costituzionalita':
dell'art. 1, comma 93, lettere a), b), c) e d) legge n.
205/17 in quanto l'istituzione di posizioni organizzative nuove,
caratterizzate da marcati poteri di natura dirigenziale e destinate
ad essere ricoperte con procedure selettive interne, potrebbe
risultare elusiva del giudicato scaturente dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 37 del 2015 con possibile violazione dell'art. 136
Cost.;
dell'art. 1, comma 93, lettere a), b), c) e d) legge n.
205/17 perchè le posizioni organizzative prefigurate dal
legislatore, per le funzioni ed il trattamento giuridico ed economico
ad esse connesso, integrerebbero una vera e propria progressione di
carriera alla quale dovrebbe accedersi con concorso pubblico e non
con una selezione interna con possibile violazione degli articoli 3,
51 e 97 Cost..;
dell'art. 1, comma 93, lettera e) legge n. 205/17 poichè le
deroghe alla disciplina ordinaria per l'accesso alla qualifica
dirigenziale, previste dalla disposizione in esame e relative
all'esonero dalla prova preselettiva, alla valutazione di titoli in
relazione alle esperienze lavorative pregresse e alla riserva di
posti in favore degli interni nella misura fino al 50% dei posti
messi a concorso, attribuirebbero un vantaggio competitivo
ingiustificato in favore degli interni destinatari di funzioni
dirigenziali delegate o di incarichi di posizione organizzative
speciali e si porrebbero in contrasto con gli articoli 3, 51, 97 e
136 della Costituzione.
Rilevanza della questione di legittimità costituzionale
Ai fini dell'apprezzamento della rilevanza della questione di
legittimità costituzionale, il Tribunale ritiene opportuno
premettere una ricostruzione del quadro giuridico di riferimento.
L'art. 1, comma 93, legge n. 207/15 stabilisce che «l'Agenzia
delle entrate e l'Agenzia delle dogane e dei monopoli, mediante i
rispettivi regolamenti di amministrazione di cui all'art. 71 del
decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, possono:
a) istituire posizioni organizzative per lo svolgimento di
incarichi di elevata responsabilità, alta professionalità o
particolare specializzazione, ivi compresa la responsabilità di
uffici operativi di livello non dirigenziale, nei limiti del
risparmio di spesa conseguente alla riduzione di posizioni
dirigenziali; tale riduzione non rileva ai fini del calcolo del
rapporto tra personale dirigenziale di livello generale e personale
dirigenziale di livello non generale, di cui all'art. 23-quinquies,
comma 1, lettera a), numero 2), del decreto-legge 6 luglio 2012, n.
95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135;
b) disciplinare il conferimento delle posizioni a funzionari
con almeno cinque anni di esperienza nella terza area mediante una
selezione interna che tiene conto delle conoscenze professionali,
delle capacità tecniche e gestionali degli interessati e delle
valutazioni dagli stessi conseguite negli anni precedenti;
c) attribuire ai titolari delle posizioni il potere di
adottare atti e provvedimenti amministrativi, compresi gli atti che
impegnano l'Agenzia verso l'esterno, i poteri di spesa e quelli di
acquisizione delle entrate rientranti nella competenza dei propri
uffici, di livello non dirigenziale, e la responsabilità
dell'attività amministrativa, della gestione e dei relativi
risultati nonchè la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa
mediante autonomi poteri di organizzazione delle risorse umane e
strumentali e di controllo;
d) prevedere l'articolazione delle posizioni secondo diversi
livelli di responsabilità, con conseguente graduazione della
retribuzione di posizione e, in caso di valutazione positiva,
l'attribuzione della retribuzione di risultato sulla base del livello
di valutazione annuale riportata;
e) disciplinare l'accesso alla qualifica dirigenziale dei
rispettivi ruoli mediante procedura concorsuale pubblica per titoli
ed esami. Gli esami consistono in una prova scritta, di carattere
tecnico-pratico, e in una orale, finalizzate a individuare, secondo
modalità e descrizione dei contenuti specificate con decreto del
Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro
per la semplificazione e la pubblica amministrazione, le capacità
cognitive e le competenze manageriali attinenti alle diverse
tipologie di compiti istituzionali dell'Agenzia che bandisce il
concorso, con la possibilità di prevedere una prova preselettiva con
quesiti a risposta chiusa qualora il numero di candidati superi il
limite indicato nel bando. Sono esonerati dalla prova preselettiva i
candidati dipendenti dell'Agenzia delle entrate e dell'Agenzia delle
dogane e dei monopoli che abbiano svolto per almeno due anni, alla
data di pubblicazione del bando, funzioni dirigenziali ovvero
incarichi di responsabilità relativi a posizioni organizzative di
elevata responsabilità, alta professionalità o particolare
specializzazione, di cui alla lettera a) del presente comma, o a
quelle di cui all'art. 23-quinquies, comma 1, lettera a), numero 2),
del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, e all'art. 4-bis
del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125 nonchè il personale
assunto mediante pubblico concorso e in servizio presso l'Agenzia
delle entrate o l'Agenzia delle dogane e dei monopoli, con almeno
dieci anni di anzianità nella terza area, senza demerito. Le
commissioni di valutazione sono composte da magistrati ordinari,
amministrativi o contabili, avvocati dello Stato, professori di prima
fascia di università pubbliche o private, dirigenti di prima fascia
dell'Agenzia che bandisce il concorso anche in quiescenza da non
oltre due anni alla data di pubblicazione del bando, tra i quali è
scelto il presidente, da persone di comprovata competenza nelle aree
tematiche attinenti alle funzioni dirigenziali delle agenzie fiscali
e da esperti di comprovata qualificazione ed esperienza nella
selezione delle professionalità manageriali. La commissione può
avvalersi dell'ausilio di soggetti specializzati, anche esterni alla
pubblica amministrazione, per la predisposizione e l'esecuzione delle
prove preselettive e scritte. Sono valutati i titoli secondo i
criteri definiti nei bandi, dando rilievo anche alle esperienze
lavorative pregresse. Fino al 50 per cento dei posti messi a concorso
può essere riservato al personale assunto mediante pubblico concorso
e in servizio presso l'Agenzia delle entrate o l'Agenzia delle dogane
e dei monopoli, con almeno dieci anni di anzianità nella terza area,
senza demerito».
In attuazione della disposizione in esame, l'Agenzia delle
entrate con la delibera n. 10/18 dell'8 febbraio 2018, impugnata nel
presente giudizio con il ricorso principale, ha, per quanto
d'interesse in questa sede:
modificato l'art. 12 (intitolato «Accesso alla dirigenza»)
che, nella versione oggi vigente, così recita:
«1. L'accesso al ruolo di dirigente dell'Agenzia avviene,
per i posti vacanti e disponibili, con procedure selettive pubbliche,
nel rispetto dei principi di cui all'art. 1, comma 93, lettera e),
della legge 27 dicembre 2017, n. 205.
2. Alle procedure selettive sono ammessi a partecipare
soggetti in possesso dei requisiti di professionalità ed esperienza
di volta in volta specificati in relazione alle posizioni da
ricoprire. Tali procedure prevedono una prova scritta, di carattere
tecnico-pratico, e una prova orale. Le prove sono finalizzate a
individuare le capacità cognitive e le competenze manageriali
attinenti alle diverse tipologie di compiti istituzionali
dell'Agenzia, con le modalità e in base ai contenuti definiti con
decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con
il Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione.
3. Se il numero dei candidati supera il limite indicato nel
bando è possibile prevedere una prova preselettiva con quesiti a
risposta chiusa. Sono esonerati dalla prova preselettiva i dipendenti
dell'Agenzia delle entrate che per almeno due anni abbiano svolto
funzioni dirigenziali ovvero abbiano ricoperto incarichi di
responsabilità relativi a posizioni organizzative di elevata
responsabilità, alta professionalità o particolare
specializzazione, di cui all'art. 18-bis, o a quelle di cui all'art.
23-quinquies, comma 1, lettera a), numero 2), del decreto-legge 6
luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7
agosto 2012, n. 135, e all'art. 4-bis del decreto-legge 19 giugno
2015, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto
2015, n. 125, nonchè il personale assunto mediante pubblico concorso
e in servizio presso l'Agenzia delle entrate con almeno dieci anni di
anzianità nella terza area e che non abbia riportato in tale periodo
sanzioni disciplinari superiori al rimprovero verbale. I vincitori
svolgono un periodo di applicazione presso gli uffici dell'Agenzia,
coincidente con quello di prova, finalizzato a verificarne le
capacità organizzative, gestionali e relazionali. Il predetto
periodo è soggetto a valutazione.
4. I requisiti specifici necessari per partecipare alla
procedura e i criteri di valutazione dei titoli sono stabiliti nei
relativi avvisi o bandi, dando rilievo anche alle esperienze
lavorative pregresse.
5. Fino al 50 per cento dei posti a concorso può essere
riservato al personale assunto mediante pubblico concorso e in
servizio presso l'Agenzia delle entrate con almeno dieci anni di
anzianità nella terza area e che non abbia riportato in tale periodo
sanzioni disciplinari superiori al rimprovero verbale.
6. Le commissioni di valutazione sono composte da
magistrati ordinari, amministrativi o contabili, avvocati dello
Stato, professori di prima fascia di università pubbliche o private,
dirigenti di prima fascia dell'Agenzia anche in quiescenza da non
oltre due anni alla data di pubblicazione del bando, tra i quali è
scelto il presidente, da persone di comprovata competenza nelle aree
tematiche attinenti alle funzioni dirigenziali dell'Agenzia e da
esperti di comprovata qualificazione ed esperienza nella selezione
delle professionalità manageriali. La commissione può avvalersi
dell'ausilio di soggetti specializzati, anche esterni alla pubblica
amministrazione, per la predisposizione e l'esecuzione delle prove
preselettive e scritte»;
introdotto l'art. 18-bis (intitolato «Posizioni
organizzative») secondo cui:
«1. Sono istituite posizioni organizzative per lo
svolgimento di incarichi di elevata responsabilità, alta
professionalità o particolare specializzazione, ivi compresa la
responsabilità di uffici operativi di livello non dirigenziale.
2. I titolari delle predette posizioni adottano atti e
provvedimenti amministrativi, compresi quelli che impegnano l'Agenzia
verso l'esterno; hanno i poteri di spesa e di acquisizione delle
entrate rientranti nella competenza dei propri uffici; sono
responsabili dell'attività amministrativa e dei relativi risultati;
esercitano autonomi poteri di organizzazione delle risorse umane e
strumentali.
3. Con atto del direttore dell'Agenzia sono
progressivamente individuate le singole posizioni, tenuto conto delle
esigenze organizzative dell'Agenzia.
4. Le posizioni di cui al comma 1 sono istituite nei limiti
del risparmio di spesa corrispondente alla riduzione, rispetto alla
situazione in essere al 1° gennaio 2018, della dotazione organica
dirigenziale di seconda fascia di cui all'art. 10, comma 1, lettera
a) e delle relative posizioni, nonchè utilizzando le disponibilità
di cui all'art. 23-quinquies, comma 1, lettera a), numero 2), del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni,
dalla legge 7 agosto 2012, n. 135. Entro il 31 dicembre 2018 le
posizioni attualmente finanziate con tali ultime disponibilità sono
conseguentemente soppresse. Il fondo per il trattamento accessorio
del personale dirigente è ridotto in proporzione alle posizioni
dirigenziali soppresse ai sensi del presente comma.
5. Le posizioni sono graduate fino ad un massimo di quattro
livelli, ai quali è correlata la retribuzione di posizione. La
graduazione e l'ammontare della retribuzione di posizione sono
fissate con atto del direttore dell'Agenzia, da sottoporre al
Comitato di gestione, previo confronto con le Organizzazioni
sindacali, sulla base di criteri che tengono conto della complessità
organizzativa delle posizioni e delle connesse responsabilità. Il
rapporto tra la retribuzione di posizione massima e quella minima non
può essere superiore a 3. Con il medesimo atto sono individuati i
casi in cui la retribuzione di posizione è incrementata per tener
conto della maggiore onerosità connessa all'esercizio delle funzioni
in luoghi diversi dal domicilio e sono fissati i relativi importi.
6. La retribuzione di posizione è corrisposta in dodici
mensilità e si aggiunge a quella spettante in base alla fascia
economica di appartenenza nella terza area. In relazione alla
corresponsione della retribuzione di posizione, ai titolari delle
posizioni non sono più erogati i compensi per lavoro straordinario
nonchè tutte le altre voci del trattamento economico accessorio,
esclusa l'indennità di agenzia.
7. In caso di valutazione positiva dell'attività svolta,
ai titolari delle posizioni spetta la retribuzione di risultato. I
criteri di determinazione della retribuzione di risultato sono
fissati con l'atto di cui al comma 3, tenendo conto del livello di
graduazione della posizione e del livello di valutazione riportato,
previo confronto con le Organizzazioni sindacali. Nei limiti delle
risorse disponibili, l'importo annuo della retribuzione di risultato
non può essere inferiore al 15 per cento della retribuzione di
posizione determinata ai sensi del comma 3. Il fondo per il
trattamento accessorio del personale dirigente è altresì ridotto,
in aggiunta alle riduzioni di cui al comma 4, per le finalità di cui
al presente comma.
8. Le posizioni sono conferite a funzionari con almeno
cinque anni di anzianità nella terza area, mediante selezioni
interne. L'attribuzione di una posizione organizzativa non configura
progressione di carriera. Le posizioni sono di norma conferite per un
periodo di tre anni, con possibilità di rinnovo; possono essere
revocate anticipatamente per motivate esigenze organizzative, nonchè
in caso di rendimento negativo o di comportamenti sanzionabili sul
piano disciplinare o penale.
9. Con atto del Direttore dell'Agenzia sono disciplinate le
modalità di selezione che tengono conto, in relazione alla tipologia
di incarico da ricoprire, delle conoscenze professionali e delle
capacità tecniche e gestionali degli interessati, nonchè delle
valutazioni dagli stessi conseguite negli anni precedenti».
In relazione alla rilevanza della questione il Tribunale
evidenzia che:
con sentenza non definitiva, emessa in pari data, ha ritenuto
sussistente la legittimazione e l'interesse a ricorrere della
Dirpubblica, ha dichiarato il difetto di legittimazione passiva
dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli ed ha dichiarato non
rilevante la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
commi 323, 324 e 325 legge n. 145/18, prospettata dalla ricorrente;
gli articoli 12 e 18-bis del Regolamento di amministrazione,
sopra riportati, sono stati introdotti dalla delibera n. 10/18
impugnata con il ricorso principale;
la delibera n. 10/18 ed i predetti articoli del Regolamento
costituiscono pedissequa attuazione dell'art. 1, comma 93, legge n.
205/17 di cui riproducono il contenuto;
avverso gli atti amministrativi in esame la ricorrente
prospetta unicamente vizi di legittimità costituzionale della norma,
di rango primario, attributiva del potere;
l'unico vizio proprio dell'atto amministrativo dedotto
riguarda l'art. 12 del Regolamento. La censura, però, è da
ritenersi proposta in via subordinata rispetto alla questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 93, lettera e) legge
n. 205/17 come emerge dal fatto che nelle conclusioni dell'atto
introduttivo (pagg. 31-32) la ricorrente ha chiesto, innanzi tutto,
proprio l'accertamento dell'incostituzionalità della disposizione.
La proposizione, in via subordinata, della censura d'illegittimità
propria dell'art. 12 del Regolamento vincola il giudice
amministrativo nell'ordine delle questioni da esaminare, così come
stabilito dall'Adunanza Plenaria (sentenza n. 5/15).
In ogni caso, la rilevanza della questione anche in riferimento
alla prospettata illegittimità propria dell'art. 12 del Regolamento
deriva dal fatto che la questione di legittimità costituzionale ha
ad oggetto la norma attributiva del potere mentre l'ipotetico
annullamento per il vizio proprio dell'atto non sarebbe completamente
satisfattivo per la parte ricorrente residuando la rilevanza della
questione in relazione alla prospettata illegittimità delle deroghe
alla disciplina per l'accesso alla carriera dirigenziale.
Del resto, il giudice di appello ha precisato che, nell'ipotesi
di mancata graduazione dei motivi, l'esame degli stessi da parte del
giudice deve essere condotto sulla base della «consistenza oggettiva»
del motivo stesso riferibile alla «radicalità del vizio» (Adunanza
Plenaria n. 5/15); ne consegue che anche la prospettata esistenza di
un vizio proprio dell'art. 12 del regolamento non elide la rilevanza
della questione di legittimità costituzionale in quanto quest'ultima
ha ad oggetto la norma attributiva del potere.
Da ultimo, in ordine alla rilevanza della questione, deve essere
precisato che, nei confronti degli atti impugnati con i tre ricorsi
per motivi aggiunti, sono stati dedotti esclusivamente vizi
d'invalidità derivata dall'illegittimità degli atti impugnati in
via principale, quest'ultima conseguente all'illegittimità
costituzionale della norma attributiva del potere ribadita nei
gravami per motivi aggiunti.
Non manifesta infondatezza
Prima di esaminare la non manifesta infondatezza delle questioni
il Tribunale ritiene necessario premettere un riferimento alla
sentenza n. 37/2015 della Corte costituzionale.
In quel giudizio era stata censurata la previsione contenuta
all'art. 8, comma 24, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16
(«Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di
efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento»),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 26
aprile 2012, n. 44.
In particolare, le censure si riferivano specificamente alla
previsione in base alla quale venivano fatti salvi, per il passato,
gli incarichi dirigenziali già affidati dalle agenzie fiscali a
propri funzionari, e si consentiva, nelle more dell'espletamento
delle procedure concorsuali per la copertura dei posti di dirigente,
di attribuire incarichi dirigenziali a propri funzionari, mediante la
stipula di contratti di lavoro a tempo determinato, la cui durata era
fissata in relazione al tempo necessario per la copertura del posto
vacante tramite concorso.
Con la sentenza sopra citata, la Corte costituzionale, chiamata a
pronunciarsi sulla legittimità del suddetto meccanismo di copertura
dei posti da dirigente, lo ha ritenuto incostituzionale, per
violazione del principio della necessità dell'accesso agli uffici
pubblici previo concorso, necessario anche nei casi di nuovo
inquadramento di dipendenti già in servizio.
In particolare, la Corte ha evidenziato che, «in apparenza, la
disposizione impugnata non si pone in contrasto diretto con tali
principi. Essa non conferisce in via definitiva incarichi
dirigenziali a soggetti privi della relativa qualifica, bensì
consente, in via asseritamente temporanea, l'assunzione di tali
incarichi da parte di funzionari, in attesa del completamento delle
procedure concorsuali. Tuttavia, l'aggiramento della regola del
concorso pubblico per l'accesso alle posizioni dirigenziali in parola
si rivela, sia alla luce delle circostanze di fatto, precedenti e
successive alla proposizione della questione di costituzionalità,
nelle quali la disposizione impugnata si inserisce, sia all'esito di
un più attento esame della fattispecie delineata dall'art. 8, comma
24, del decreto-legge n. 16 del 2012.».
La Corte ha riscontrato, da un lato, la prassi
dell'Amministrazione (in quel giudizio, l'Agenzia delle entrate) di
reiterare il conferimento di incarichi dirigenziali a propri
funzionari, avvalendosi di un'apposita norma regolamentare, poi
annullata in sede giurisdizionale, dall'altro l'introduzione della
previsione legislativa censurata, il cui vero obiettivo «è rivelato
dal secondo periodo della norma in questione, ove, da un lato, si
fanno salvi i contratti stipulati in passato tra le Agenzie e i
propri funzionari, dall'altro si consente ulteriormente che, nelle
more dell'espletamento delle procedure concorsuali, da completare
entro il 31 dicembre 2013, le Agenzie attribuiscano incarichi
dirigenziali a propri funzionari, mediante la stipula di contratti di
lavoro a tempo determinato, la cui durata è fissata in relazione al
tempo necessario per la copertura del posto vacante tramite
concorso».
Conseguentemente, la Corte ha ritenuto l'art. 8 comma 24 del
decreto-legge n. 16/2012 costituzionalmente illegittimo, per
violazione degli articoli 3, 51 e 97 della Costituzione, avendo
«contribuito all'indefinito protrarsi nel tempo di un'assegnazione
asseritamente temporanea di mansioni superiori, senza provvedere alla
copertura dei posti dirigenziali vacanti da parte dei vincitori di
una procedura concorsuale aperta e pubblica».
Ciò posto, devono essere esaminati distintamente i tre profili
di non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale.
1. Viene, innanzi tutto, in rilievo la legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 93, lettere a), b), c) e d) legge
n. 205/17 nella parte in cui istituisce posizioni organizzative che
concretizzano una vera e propria funzione e/o fascia superiore senza
che sia previsto il pubblico concorso per l'accesso alle stesse.
La disposizione in esame, infatti, prevede l'istituzione di
posizioni organizzative «per lo svolgimento di incarichi di elevata
responsabilità, alta professionalità o particolare
specializzazione, ivi compresa la responsabilità di uffici operativi
di livello non dirigenziale».
Tali posizioni sono destinate, previa selezione interna, ai
funzionari della terza area in possesso di cinque anni di anzianità,
e sono caratterizzate dall'attribuzione di una serie di poteri quali
quelli «di adottare atti e provvedimenti amministrativi, compresi gli
atti che impegnano l'Agenzia verso l'esterno, i poteri di spesa e
quelli di acquisizione delle entrate rientranti nella competenza dei
propri uffici, di livello non dirigenziale, e la responsabilità
dell'attività amministrativa, della gestione e dei relativi
risultati nonchè la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa
mediante autonomi poteri di organizzazione delle risorse umane e
strumentali e di controllo».
I poteri in esame risultano estranei a quelli propri dell'area di
riferimento dei soggetti destinati a ricoprire tali funzioni
organizzative e sono più propriamente tipici di quelli previsti per
la qualifica dirigenziale dagli articoli 16 e 17 decreto legislativo
n. 165/01.
In questo senso vanno riguardati i poteri di spesa, di
organizzazione del personale, di acquisizione delle entrate e di
adozione degli atti amministrativi, che l'art. 17, comma 1, lettere
b), d) ed e) decreto legislativo n. 165/01 riconosce ai dirigenti di
uffici dirigenziali generali; nello stesso senso può essere valutata
l'attribuzione della «responsabilità dell'attività amministrativa,
della gestione e dei relativi risultati» e della «gestione
finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di
organizzazione» che presuppongono poteri estranei alla terza fascia
come si evince anche dall'art. 4, comma 2, decreto legislativo n.
165/01 che attribuisce ai dirigenti «l'adozione degli atti e
provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano
l'amministrazione verso l'esterno, nonchè la gestione finanziaria,
tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa di
organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo»
aggiungendo che «essi sono responsabili in via esclusiva
dell'attività amministrativa, della gestione e dei relativi
risultati».
L'estraneità dei poteri riconosciuti dall'art. 1, comma 93,
lettere a) e c) legge n. 205/17 rispetto a quelli propri della terza
area, a cui appartengono i dipendenti legittimati a partecipare alle
selezioni interne per il conseguimento delle posizioni organizzative
previste dalla disposizione in esame, è confermata dall'allegato A
al CCNL del personale delle Agenzie fiscali sottoscritto il 28 maggio
2004, richiamato dalla difesa erariale nella memoria depositata il 16
marzo 2019, secondo cui «appartengono a questa area funzionale i
lavoratori che, nel quadro di indirizzi generali, per la conoscenza
dei vari processi gestionali, svolgono, nelle unità di livello non
dirigenziale a cui sono preposti, funzioni di direzione,
coordinamento e controllo di attività rilevanti, ovvero lavoratori
che svolgono funzioni che si caratterizzano per il loro elevato
contenuto specialistico».
Sempre il medesimo allegato A, in riferimento ai «contenuti
professionali di base» evidenzia che il dipendente appartenente alla
terza area funzionale, «nell'ambito della specifica professionalità
posseduta, svolge tutte le attività attinenti alla sua competenza
professionale nel settore assegnato, secondo l'esperienza maturata
sulla base delle specifiche professionali di area e del profilo di
appartenenza le cui caratteristiche analitiche saranno individuate
nella contrattazione integrativa. In particolare, a titolo
esemplificativo, può dirigere o coordinare unità organiche anche di
rilevanza esterna, la cui responsabilità non è riservata a
dirigenti, garantendo l'attuazione dell'attività di competenza; può
svolgere attività ispettive, di valutazione, di verifica, di
controllo, di programmazione e di revisione; può essere adibito a
relazioni esterne dirette con il pubblico di tipo complesso,
relazioni organizzative interne di tipo complesso; può effettuare
studi e ricerche; può collaborare ad attività specialistiche, in
considerazione dell'elevato livello professionale posseduto. Può
assumere temporaneamente funzioni dirigenziali in assenza del
dirigente titolare».
Ne consegue che sono del tutto estranei ai poteri tipici della
terza area alcune delle principali prerogative riconosciute dall'art.
1, comma 93, lettera c), legge n. 205/17 ai destinatari delle
posizioni organizzative ivi indicate come i poteri di spesa e di
acquisizione delle entrate e la complessiva «responsabilità
dell'attività amministrativa, della gestione e dei relativi
risultati nonchè la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa
mediante autonomi poteri di organizzazione delle risorse umane e
strumentali e di controllo».
Sotto questo profilo, pertanto, risulta plausibile l'ipotesi,
prospettata da parte ricorrente, secondo cui nelle nuove posizioni
organizzative sarebbero stati allocati alcuni poteri che l'art. 17
decreto legislativo n. 165/01 riconosce ai dirigenti.
Ma ciò che maggiormente viene in rilievo, ai fini della
valutazione di non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale, è che, indubbiamente, la posizione
organizzativa disciplinata dall'art. 1, comma 93, lettere a), b), c)
e d) legge n. 205/17 costituisce una vera e propria progressione di
carriera verticale per i dipendenti appartenenti alla terza area
proprio perchè la nuova funzione è caratterizzata dall'esercizio di
poteri non riconducibili all'area in esame.
Con la sentenza n. 37/2015 la Corte costituzionale ha precisato
che non solo il conferimento di incarichi dirigenziali ma «anche il
passaggio ad una fascia funzionale superiore comporta "l'accesso ad
un nuovo posto di lavoro corrispondente a funzioni più elevate ed è
soggetto, pertanto, quale figura di reclutamento, alla regola del
pubblico concorso" (sentenza n. 194 del 2002; ex plurimis, inoltre,
sentenze n. 217 del 2012, n. 7 del 2011, n. 150 del 2010, n. 293 del
2009)».
Anche un nuovo inquadramento di dipendenti già in servizio,
pertanto, è soggetto alla regola del pubblico concorso
(Corte costituzionale n. 217/12).
Nella fattispecie, il conferimento delle neoistituite posizioni
organizzative attraverso una selezione interna, prevista dall'art. 1,
comma 93, lettera b), legge n. 205/17, può risultare violativo del
principio del pubblico concorso e, pertanto, si può porre in
contrasto con gli articoli 3, 51 e 97 della Costituzione in quanto:
non risulta conforme agli articoli 3 e 97, ultimo comma,
della Costituzione, i quali prescrivono la regola del concorso
pubblico ed aperto per l'accesso agli impieghi nelle pubbliche
amministrazioni (TAR Lazio n. 2080/16 che richiama Corte
costituzionale sentenze n. 99 del 2012 e n. 293 del 2009). La
disposizione censurata, infatti, aggira tale regola consentendo
l'accesso ad un ruolo e, comunque, ad un inquadramento giuridico
diverso da quello rivestito senza pubblico concorso;
sotto altro profilo l'art. 1, comma 93, lettere a), b), c) e
d), legge n. 205/17 si può porre in contrasto con gli articoli 3 e
51 della Costituzione, perchè l'elusione della regola del pubblico
concorso comporta che l'accesso alle funzioni superiori è consentito
ai soli funzionari di ciascuna agenzia fiscale e non è, invece,
permesso, in posizione di uguaglianza, a tutti i cittadini in
possesso dei requisiti (in questo senso Corte costituzionale n.
293/09);
la violazione della regola del pubblico concorso, poi,
collide anche con i principi di imparzialità e buon andamento
dell'azione amministrativa di cui all'art. 97 primo comma, della
Costituzione, in quanto il concorso pubblico è, per sua natura,
idoneo a selezionare i candidati più preparati e meritevoli ed
appartenenti alla generalità dei cittadini in virtù del mero
possesso dei requisiti obiettivi di legge (Corte Costituzione n.
453/90).
2. Il Tribunale ritiene non manifestamente infondata anche la
questione della compatibilità dell'art. 1, comma 93, lettere a), b),
c) e d), legge n. 205/17 rispetto all'art. 136 della Costituzione
secondo cui «quando la Corte dichiara la illegittimità
costituzionale di una norma di legge o di atto avente forza di legge,
la norma cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla
pubblicazione della decisione».
Come già evidenziato, le nuove posizioni organizzative, benchè
caratterizzate da poteri riconducibili alla qualifica dirigenziale,
sono attribuite, senza pubblico concorso, a funzionari privi della
relativa qualifica.
Secondo la giurisprudenza della Corte, l'efficacia preclusiva,
nei confronti del legislatore, del giudicato costituzionale riguarda
ogni disposizione che mira a «mantenere in piedi o [...]
ripristinare, sia pure indirettamente, [...] gli effetti di quella
struttura normativa che aveva formato oggetto della [...] pronuncia
di illegittimità costituzionale» (sentenza n. 72 del 2013), ovvero
che «ripristini o preservi l'efficacia di una norma già dichiarata
incostituzionale» (sentenza n. 350 del 2010).
Nel chiarire la portata dell'art. 136, comma 1 della Costituzione
la Corte (sentenza n. 5/17) ha, altresì, precisato che "il giudicato
costituzionale è violato non solo quando il legislatore emana una
norma che costituisce una «mera riproduzione» (sentenze n. 73 del
2013 e n. 245 del 2012) di quella già ritenuta lesiva della
Costituzione, ma anche se la nuova disciplina mira a «perseguire e
raggiungere, "anche se indirettamente", esiti corrispondenti»
(sentenze n. 73 del 2013, n. 245 del 2012, n. 922 del 1988, n. 223
del 1983, n. 88 del 1966)".
Quanto fin qui evidenziato, in ordine all'attribuzione di
funzioni dirigenziali, in assenza di pubblico concorso ed a soggetti
che sono privi della relativa qualifica, induce il Tribunale a
ritenere che la finalità perseguita dal citato art. 1, comma 93,
legge n. 205/17 possa essere elusiva della sentenza n. 37/15 della
Corte costituzionale con conseguente possibile violazione dell'art.
136 della Costituzione.
3. Non manifestamente infondata è, altresì, la questione di
legittimità dell'art. 1, comma 93, lettera e), legge n. 205/17
secondo cui è attribuito alla potestà regolamentare delle Agenzie
fiscali il potere di «disciplinare l'accesso alla qualifica
dirigenziale dei rispettivi ruoli mediante procedura concorsuale
pubblica per titoli ed esami. Gli esami consistono in una prova
scritta, di carattere tecnico-pratico, e in una orale, finalizzate a
individuare, secondo modalità e descrizione dei contenuti
specificate con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze,
di concerto con il Ministro per la semplificazione e la pubblica
amministrazione, le capacità cognitive e le competenze manageriali
attinenti alle diverse tipologie di compiti istituzionali
dell'Agenzia che bandisce il concorso, con la possibilità di
prevedere una prova preselettiva con quesiti a risposta chiusa
qualora il numero di candidati superi il limite indicato nel bando.
Sono esonerati dalla prova preselettiva i candidati dipendenti
dell'Agenzia delle entrate e dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli
che abbiano svolto per almeno due anni, alla data di pubblicazione
del bando, funzioni dirigenziali ovvero incarichi di responsabilità
relativi a posizioni organizzative di elevata responsabilità, alta
professionalità o particolare specializzazione, di cui alla lettera
a) del presente comma, o a quelle di cui all'art. 23-quinquies, comma
1, lettera a), numero 2), del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95,
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, e
all'art. 4-bis del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito,
con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125 nonchè il
personale assunto mediante pubblico concorso e in servizio presso
l'Agenzia delle entrate o l'Agenzia delle dogane e dei monopoli, con
almeno dieci anni di anzianità nella terza area, senza demerito. Le
commissioni di valutazione sono composte da magistrati ordinari,
amministrativi o contabili, avvocati dello Stato, professori di prima
fascia di università pubbliche o private, dirigenti di prima fascia
dell'Agenzia che bandisce il concorso anche in quiescenza da non
oltre due anni alla data di pubblicazione del bando, tra i quali è
scelto il presidente, da persone di comprovata competenza nelle aree
tematiche attinenti alle funzioni dirigenziali delle agenzie fiscali
e da esperti di comprovata qualificazione ed esperienza nella
selezione delle professionalità manageriali. La commissione può
avvalersi dell'ausilio di soggetti specializzati, anche esterni alla
pubblica amministrazione, per la predisposizione e l'esecuzione delle
prove preselettive e scritte. Sono valutati i titoli secondo i
criteri definiti nei bandi, dando rilievo anche alle esperienze
lavorative pregresse. Fino al 50 per cento dei posti messi a concorso
può essere riservato al personale assunto mediante pubblico concorso
e in servizio presso l'Agenzia delle entrate o l'Agenzia delle dogane
e dei monopoli, con almeno dieci anni di anzianità nella terza area,
senza demerito».
La norma presenta profili di possibile violazione degli articoli
3, 51 e 97 della Costituzione nella parte in cui esonera dalla prova
preselettiva i dipendenti delle Agenzie fiscali in possesso di
determinati requisiti.
Richiamato quanto stabilito dalla sentenza n. 37/15 della Corte
costituzionale in merito alla necessità di utilizzare il pubblico
concorso per l'accesso alle qualifiche dirigenziali, il Tribunale
rileva che l'esonero dalla prova preselettiva è in grado di
attribuire un significativo vantaggio ai dipendenti interni almeno
stando ai plausibili dati forniti dalla ricorrente secondo cui nel
concorso per il reclutamento di 403 dirigenti sono state presentate
13.608 domande di partecipazione.
La rilevanza di tale vantaggio per i dipendenti interni assume
una particolare significatività in quanto connessa ad un ulteriore
beneficio, loro attribuito dalla disposizione censurata secondo la
quale è possibile riservare fino al 50% dei posti essi a concorso ai
dipendenti della terza area con dieci anni di anzianità; in tal
modo, i dipendenti interni finiscono per cumulare una doppia serie di
benefici di dubbia legittimità anche considerando l'elevata
percentuale di posti oggetto dell'indicata riserva.
L'esonero dalla prova preselettiva non risulta, per altro,
giustificato da particolari esigenze di speditezza della procedura
considerato il presumibile non rilevante numero di dipendenti interni
potenziali partecipanti rispetto al totale degli stessi.
In ordine, poi, all'irragionevolezza dell'esonero dalla prova
preselettiva per i dipendenti delle Agenzie fiscali è da rilevare
che l'esonero non risulta nemmeno giustificato dalla particolare
qualificazione dei soggetti a favore dei quali opera il beneficio.
L'esonero, infatti, è previsto per una serie eterogenea di
ipotesi e, precisamente, da una parte, per coloro che vantano
particolare esperienza conseguente all'espletamento per due anni di
funzioni dirigenziali o di incarichi di responsabilità relativi a
posizioni organizzative di elevata responsabilità, alta
professionalità o particolare specializzazione, e, dall'altra, per
tutti i dipendenti delle Agenzie fiscali in possesso di un'anzianità
di servizio di dieci anni nella terza area.
La diversità delle fattispecie legittimanti l'esonero lascia
trasparire l'intento di correlare il beneficio non tanto alla
particolare qualificazione del dipendente (non agevolmente
rinvenibile nel mero possesso del requisito dell'anzianita') ma alla
condizione di dipendente stesso.
Nè l'esonero è ragionevolmente spiegabile alla luce della
peculiarità delle funzioni istituzionali dell'Agenzia delle entrate
perchè il beneficio è concesso indistintamente a tutti i dipendenti
delle Agenzie fiscali e, quindi, anche a quelli che hanno espletato
funzioni diverse da quelle dell'ente che bandisce il concorso.
Non è, poi, agevole comprendere perchè, a fronte della
genericità delle fattispecie legittimanti l'esonero dalla prova
preselettiva, le stesse siano state considerate solo in riferimento
ai dipendenti delle Agenzie fiscali e non anche di altre categorie di
dipendenti pubblici.
L'art. 93, comma 1, lettera e), legge n. 205/17, pertanto, nella
parte in cui prevede l'esonero dalla prova preselettiva per i
dipendenti interni correlata ad un'elevata riserva di posti in favore
dei dipendenti medesimi:
risulta non coerente con il principio della necessità del
pubblico concorso, di cui agli articoli 3, 51 e 97 della
Costituzione, in quanto attribuisce una posizione privilegiata
nell'accesso ai dipendenti interni non logica anche alla luce della
contestuale previsione di una cospicua riserva di posti;
si pone in contrasto con il principio di uguaglianza di cui
all'art. 3 della Costituzione perchè l'esonero dalla prova
preselettiva è previsto non solo per coloro che sono in possesso di
particolari requisiti di qualificazione derivanti dalla natura
dell'attività svolta (nella fattispecie identificata con
l'espletamento per due anni di funzioni dirigenziali e, comunque, di
incarichi di responsabilita') ma anche per coloro che vantano la sola
anzianità decennale nella terza area alle dipendenze delle Agenzie
fiscali. Ciò può costituire un'ingiustificata discriminazione
rispetto ad altri dipendenti di altre amministrazioni in possesso di
analoghi requisiti;
si pone in contrasto anche con il principio di buon andamento
dell'attività amministrativa, oggetto dell'art. 97 della
Costituzione, in quanto l'esonero non risponde nè all'esigenza di
agevolare la speditezza della procedura concorsuale nè di
selezionare, comunque, sulla base di criteri obiettivi, i candidati
più meritevoli.
In conclusione il Tribunale ritiene rilevanti e non
manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale,
in precedenza indicate, dell'art. 1, comma 93, lettere a), b), c), d)
ed e) legge n. 205/17 per possibile contrasto con gli articoli 3, 51,
97 e 136 della Costituzione;

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - Sezione
seconda ter:
1) dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le
questioni di legittimità costituzionale illustrate in motivazione ed
aventi ad oggetto l'art. 1, comma 93, lettere a), b), c), d) ed e),
legge n. 205/17 in riferimento agli articoli 3, 51, 97 e 136 della
Costituzione;
2) rimette, pertanto, gli atti alla Corte costituzionale per
la decisione in ordine alle questioni di costituzionalità;
3) dispone la sospensione del presente giudizio;
4) manda alla segreteria della Sezione per tutti gli
adempimenti di competenza, e, in particolare, per la notifica della
presente ordinanza alle parti in causa e al Presidente del Consiglio
dei ministri e per la comunicazione ai Presidenti della Camera dei
deputati e del Senato della Repubblica.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 16
aprile 2019 e del 21 maggio 2019, con l'intervento dei magistrati:

Pietro Morabito, Presidente;
Fabio Mattei, consigliere;
Michelangelo Francavilla, consigliere, estensore.

Il Presidente: Morabito


L'estensore: Francavilla