Serie Generale n. 267 del 16-11-2015
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
AUTORITA' NAZIONALE ANTICORRUZIONE
AUTORITA' NAZIONALE ANTICORRUZIONE
DETERMINA 28 ottobre 2015
Piano Nazionale Anticorruzione - Aggiornamento 2015. (Determina n. 12). (15A08458) (GU Serie Generale n.267 del 16-11-2015)

IL PRESIDENTE

Parte generale
Premessa
Con il presente Aggiornamento, l'Autorità nazionale anticorruzione
(ANAC) intende fornire indicazioni integrative e chiarimenti rispetto
ai contenuti del Piano nazionale anticorruzione approvato con
delibera 11 settembre 2013, n. 72 (PNA).
L'Autorità ha deciso di predisporre l'Aggiornamento muovendo, da
una parte, dalle risultanze della valutazione condotta sui Piani di
prevenzione della corruzione (PTPC) di un campione di 1911
amministrazioni conclusasi a luglio 2015; dall'altra
dall'opportunità di dare risposte unitarie alle richieste di
chiarimenti pervenute dagli operatori del settore ed in particolare
dai Responsabili della prevenzione della corruzione (RPC), con i
quali l'Autorità ha avuto un importante confronto il 14 luglio del
2015 nella "Giornata nazionale di incontro con i Responsabili della
prevenzione della corruzione in servizio presso le pubbliche
amministrazioni".
L'Aggiornamento si rende necessario, poi, in virtù degli
interventi normativi che hanno fortemente inciso sul sistema di
prevenzione della corruzione a livello istituzionale. Particolarmente
significativa è la disciplina introdotta dal decreto-legge 24 giugno
2014, n. 90, convertito in legge 11 agosto 2014, n. 114, recante il
trasferimento completo delle competenze sulla prevenzione della
corruzione e sulla trasparenza dal Dipartimento della Funzione
Pubblica (DFP) all'ANAC, nonchè la rilevante riorganizzazione
dell'ANAC e l'assunzione delle funzioni e delle competenze della
soppressa Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici (AVCP).
A seguito del mutato quadro normativo, l'ANAC si è già espressa
su diverse questioni di carattere generale (trasparenza,
whistleblowing, RPC, conflitti d'interesse, applicazione della
normativa di prevenzione della corruzione e della trasparenza alle
società e agli enti di diritto privato in controllo pubblico o
partecipati da pubbliche amministrazioni).
Quel che rileva in questa sede è che dalla normativa più recente
emerge l'intento del legislatore di concentrare l'attenzione
sull'effettiva attuazione di misure in grado di incidere sui fenomeni
corruttivi.
Ci si riferisce, in particolare, alle nuove sanzioni previste
dall'art. 19, co. 5, lett. b) del decreto-legge 90/2014, in caso di
mancata «adozione dei Piani di prevenzione della corruzione, dei
programmi triennali di trasparenza o dei codici di comportamento». Al
riguardo si rinvia al «Regolamento in materia di esercizio del potere
sanzionatorio dell'Autorità Nazionale Anticorruzione per l'omessa
adozione dei Piani triennali di prevenzione della corruzione, dei
Programmi triennali di trasparenza, dei Codici di comportamento» del
9 settembre 2014, pubblicato sul sito web dell'Autorità, in cui sono
identificate le fattispecie relative alla "omessa adozione" del PTPC,
del Programma triennale per la trasparenza e l'integrità (PTTI) o
dei Codici di comportamento. Equivale ad omessa adozione: a)
l'approvazione di un provvedimento puramente ricognitivo di misure,
in materia di anticorruzione, in materia di adempimento degli
obblighi di pubblicità ovvero in materia di Codice di comportamento
di amministrazione; b) l'approvazione di un provvedimento, il cui
contenuto riproduca in modo integrale analoghi provvedimenti adottati
da altre amministrazioni, privo di misure specifiche introdotte in
relazione alle esigenze dell'amministrazione interessata; c)
l'approvazione di un provvedimento privo di misure per la prevenzione
del rischio nei settori più esposti, privo di misure concrete di
attuazione degli obblighi di pubblicazione di cui alla disciplina
vigente, meramente riproduttivo del Codice di comportamento emanato
con il decreto del Presidente della Repubblica 16 aprile 2013, n. 62.
Nella predisposizione dell'Aggiornamento, l'ANAC ha ritenuto
necessario avere dei confronti qualificati, oltre che con i
responsabili della prevenzione della corruzione, come sopra indicato,
con alcune amministrazioni. In particolare sono stati attivati Tavoli
tecnici con il Ministero della salute e con l'Agenzia nazionale per i
servizi sanitari regionali (Agenas), nonchè con il Ministero
dell'economia e delle finanze (MEF). Alcuni esiti dei Tavoli sono
già confluiti in documenti d'indirizzo, come, ad esempio, le «Linee
guida per l'attuazione della normativa in materia di prevenzione
della corruzione e trasparenza da parte delle società e degli enti
di diritto privato controllati e partecipati dalle pubbliche
amministrazioni e degli enti pubblici economici», approvate con la
determinazione n. 8 del 17 giugno del 2015. Altri esiti, oggetto
anch'essi di distinti documenti congiunti in particolare con
riferimento al settore Sanità, sono confluiti all'interno del
presente Aggiornamento.
È intenzione dell'ANAC proseguire in questa direzione, attivando
anche altri Tavoli tecnici ed ulteriori approfondimenti, in vista
della predisposizione del nuovo PNA che verrà adottato nel 2016 per
il triennio successivo.
Le indicazioni contenute nel presente documento sono state
elaborate in una logica di continuità rispetto a quanto previsto nel
PNA e si configurano in termini di aggiornamento dello stesso.
L'obiettivo che esse si propongono è quello di offrire un supporto
operativo che consenta alle pubbliche amministrazioni e agli altri
soggetti tenuti all'introduzione di misure di prevenzione della
corruzione, di apportare eventuali correzioni volte a migliorare
l'efficacia complessiva dell'impianto a livello sistemico. Nella
consapevolezza che il percorso di elaborazione dei PTPC da adottarsi
entro il 31 gennaio del 2016 è già avviato in gran parte delle
amministrazioni, il presente Aggiornamento si limita ad indicare
alcune "correzioni di rotta" indispensabili ed adottabili nel breve
periodo.
1. Valutazione dei PTPC: le principali criticità rilevate
Nel corso del 2015 l'ANAC ha svolto un'analisi dei PTPC di 1911
amministrazioni (1) che ha riguardato i Piani adottati per il
triennio 2015-2017 e pubblicati sui siti istituzionali delle singole
amministrazioni alla data del 28 febbraio 2015. Nei casi di omessa
pubblicazione dei predetti documenti, sono stati acquisiti e valutati
i PTPC adottati per il triennio 2014-2016 e, in caso di ulteriore
assenza, i PTPC del triennio precedente, 2013-2015.
È stata verificata l'adozione dei PTPC ed effettuato un
monitoraggio sulla qualità degli stessi, al fine di identificare le
principali criticità e "lo stato dell'arte" della strategia di
prevenzione della corruzione. La valutazione si è incentrata sulla
qualità del processo di gestione del rischio, sulla programmazione
delle misure di prevenzione e sul livello di coordinamento o
integrazione con altri strumenti di programmazione.
In sintesi, le risultanze possono essere schematizzate in quattro
punti:
1) alla data del 28 febbraio 2015 il 96,3% delle amministrazioni
aveva adottato e pubblicato almeno un PTPC sul proprio sito
istituzionale e il 62,9% di esse aveva adottato e pubblicato
l'aggiornamento per il triennio 2015-2017. Ciò denota, almeno a
livello formale, un buon livello di applicazione della norma;
2) la qualità dei PTPC è generalmente insoddisfacente;
3) la qualità dei PTPC risulta influenzata da alcune variabili
di contesto, quali la tipologia di amministrazioni, la collocazione
geografica delle stesse e la dimensione organizzativa;
4) la qualità dei PTPC sembra essere significativamente migliore
nella programmazione 2015-2017 rispetto ai periodi precedenti; ciò
è correlato ad un fattore "di apprendimento" nonchè alla
gradualità nell'implementazione della normativa.
Si riferisce di seguito, con maggior dettaglio, sui principali
esiti tenendo conto che, per la qualità del processo di gestione del
rischio è stata valutata l'analisi del contesto esterno e interno,
il processo di valutazione del rischio, il trattamento del rischio,
il coinvolgimento degli attori interni ed esterni e il sistema di
monitoraggio.
- Analisi del contesto
La fase maggiormente critica risulta essere l'analisi del contesto
esterno, insufficiente o inadeguata nel 96,52% dei PTPC analizzati
(addirittura assente nell'84,46% dei casi). In altre parole, è
risultata inadeguata la capacità delle amministrazioni di leggere ed
interpretare le dinamiche socio-territoriali e di tenerne conto nella
redazione del PTPC.
- Mappatura dei processi
L'analisi del contesto interno, da attuare attraverso l'analisi dei
processi organizzativi (mappatura dei processi), pur essendo meno
critica della precedente fase, risulta tendenzialmente non adeguata.
Nel 73,9 % dei casi l'analisi dei processi delle cd. "aree
obbligatorie" presenta una bassa qualità ed analiticità. La
percentuale aumenta al 79,78% per i processi relativi alle "aree
ulteriori". Nello specifico, tra quei PTPC in cui la mappatura dei
processi nelle "aree obbligatorie" risulta inadeguata, emerge un
9,02% di casi in cui essa risulta addirittura assente per talune
aree. La percentuale sale al 46,09% nel caso dei processi nelle "aree
ulteriori".
- Valutazione del rischio
In linea con i trend delineati finora, anche la valutazione del
rischio presenta ampi margini di miglioramento nella maggioranza dei
PTPC analizzati (nello specifico l'identificazione e analisi dei
rischi nel 67,07% dei casi e la valutazione e ponderazione del
rischio nel 62,39% dei casi). Emerge la concreta difficoltà delle
amministrazioni di individuare correttamente i rischi di corruzione,
di collegarli ai processi organizzativi e di utilizzare un'adeguata
metodologia di valutazione e ponderazione dei rischi.
- Trattamento del rischio
Anche il trattamento del rischio (fase volta all'individuazione
delle misure di prevenzione della corruzione sulla base delle
priorità emerse in sede di valutazione degli eventi rischiosi) è
risultato adeguato solo nel 37,72% dei PTPC analizzati.
La qualità della programmazione delle misure di prevenzione, che
indica la capacità delle amministrazioni di identificare e
programmare gli interventi organizzativi finalizzati a ridurre il
rischio corruttivo nell'amministrazione, è risultata prevalentemente
insufficiente (in media nel 77% dei PTPC analizzati) per tutte le
misure obbligatorie. La gran parte dei PTPC esaminati anche se
contiene misure "obbligatorie", è priva di una concreta
pianificazione delle stesse, facendo venir meno la componente di
programmazione propria dello strumento. Per quanto concerne le misure
ulteriori, invece, esse non sono state previste nel 55,5% dei casi
analizzati.
- Coordinamento tra PTPC e Piano della performance
L'analisi dei dati mostra l'assenza di un efficace coordinamento
tra il PTPC e il Piano della performance (nell'80,6% dei casi in
esame). Il collegamento con il PTTI è inadeguato nel 63,97% dei PTPC
analizzati.
- Coinvolgimento degli attori esterni ed interni
Il livello di coinvolgimento degli attori interni ed esterni, utile
alla migliore qualità del processo di gestione del rischio, e le
azioni di accompagnamento per la predisposizione del PTPC risultano
particolarmente critici; il coinvolgimento degli attori esterni è
risultato assente nel 55,38%; il coinvolgimento degli attori interni
inadeguato nel 61,25% delle amministrazioni. La qualità delle azioni
di accompagnamento, sensibilizzazione e formazione poste in essere
per la realizzazione del PTPC sembra essere sostanzialmente non
elevata nel 75,98% dei PTPC analizzati.
- Monitoraggio dei PTPC
Da migliorare notevolmente è anche il sistema di monitoraggio
interno che risulta insufficiente nel 75,22% dei PTPC analizzati.
Complessivamente, la qualità dei PTPC sembra scontare
problematiche e cause strutturali che concernono, da una parte i
ruoli e le responsabilità di soggetti che operano nelle
amministrazioni e, dall'altra, gli indirizzi del PNA rivolti
indistintamente a tutte le amministrazioni.
I fattori di successo per migliorare le strategie di prevenzione
della corruzione, evitando che queste si trasformino in un mero
adempimento, sembrano essere la differenziazione e la semplificazione
dei contenuti del PNA, a seconda delle diverse tipologie e dimensioni
delle amministrazioni, nonchè l'investimento nella formazione e
l'accompagnamento delle amministrazioni e degli enti nella
predisposizione del PTPC.
Questa impostazione è fatta propria dalla legge 7 agosto 2015, n.
124 «Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche» che, all'art. 7 (Revisione e
semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della
corruzione, pubblicità e trasparenza), sottolinea la necessità
della «precisazione dei contenuti e del procedimento di adozione del
Piano nazionale anticorruzione, dei piani di prevenzione della
corruzione e della relazione annuale del responsabile della
prevenzione della corruzione, anche attraverso la modifica della
relativa disciplina legislativa, anche ai fini della maggiore
efficacia dei controlli in fase di attuazione, della differenziazione
per settori e dimensioni, del coordinamento con gli strumenti di
misurazione e valutazione delle performance nonchè
dell'individuazione dei principali rischi e dei relativi rimedi;
conseguente ridefinizione dei ruoli, dei poteri e delle
responsabilità dei soggetti interni che intervengono nei relativi
processi».
2. Aggiornamento del PNA per migliorare la qualità delle misure di
prevenzione della corruzione
L'insoddisfacente attuazione della principale novità introdotta
dalla legge 6 novembre 2012, n. 190, cioè la necessaria adozione -
differenziata in rapporto alle tipologie di amministrazioni e enti,
pubblici e privati - di efficaci misure di prevenzione della
corruzione è riconducibile a diverse cause.
Le più importanti sono elencate di seguito.
a) Le difficoltà incontrate dalle pubbliche amministrazioni
dovute alla sostanziale novità e complessità della normativa. La
tecnica dell'introduzione di misure organizzative per la prevenzione
della corruzione è stata prevista, per soggetti di natura
privatistica, con il decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231. La
legge 190/2012, pur ispirandosi al citato decreto, implica
un'attività più vasta e impegnativa, di autoanalisi organizzativa e
di individuazione di misure preventive relative potenzialmente a
tutti i settori di attività. Ciò in rapporto a fenomeni corruttivi
che non riguardano il solo compimento di reati, ma toccano l'adozione
di comportamenti e atti contrari, più in generale, al principio di
imparzialità cui sono tenuti tutte le p.a. e i soggetti che svolgono
attività di pubblico interesse.
b) Le difficoltà organizzative delle amministrazioni cui si
applica la nuova politica anticorruzione, dovute in gran parte a
scarsità di risorse finanziarie, che hanno impoverito anche la
capacità di organizzare le funzioni tecniche e conoscitive
necessarie per svolgere adeguatamente il compito che la legge ha
previsto.
c) Un diffuso atteggiamento di mero adempimento nella
predisposizione dei PTPC limitato ad evitare le responsabilità che
la legge fa ricadere sul RPC (e oggi, dopo l'introduzione della
sanzione di cui all'art. 19, co. 5, del decreto-legge 90/2014, anche
sugli organi di indirizzo) in caso di mancata adozione del PTPC.
d) L'isolamento del RPC nella formazione del PTPC e il
sostanziale disinteresse degli organi di indirizzo. Nella migliore
delle ipotesi, questi ultimi si sono limitati a ratificare l'operato
del RPC, approvando il PTPC, senza approfondimenti, nè sull'analisi
del fenomeno all'interno della struttura, nè sulla qualità delle
misure da adottare. Ciò dipende, in larga misura, da una impropria
distribuzione delle responsabilità connesse all'adozione del PTPC e
alla sua attuazione, concentrate sulla sola figura del RPC, senza
significativi coinvolgimenti degli organi di indirizzo che pure
approvano il PTPC.
Le cause segnalate sono, quindi, molto rilevanti e la loro
rimozione non appare questione di poco conto e risolvibile in tempi
brevi. In alcuni casi si tratta di intervenire con adeguate modifiche
legislative, alcune delle quali già previste dalla delega contenuta
nella legge 124/2015 (art. 7, in particolare la lett. d)).
Si tratta, però, di cause i cui effetti possono essere, anche
progressivamente, ridimensionati.
Da ciò discende la scelta dell'Autorità di richiamare, sin da
ora, con l'Aggiornamento al PNA, l'attenzione delle amministrazioni e
degli altri soggetti cui si applica la legge 190/2012, da un lato
sull'introduzione, a partire dai prossimi PTPC, del maggior numero di
misure di prevenzione concrete ed efficaci, traducibili in azioni
precise e fattibili, verificabili nella loro effettiva realizzazione;
dall'altro, di approfondire alcuni passaggi di metodo indispensabili
ad assicurare la qualità dell'analisi che conduce alla
individuazione delle misure di trattamento del rischio.
In questa ottica, l'ANAC ha ritenuto opportuno fornire alcune
esemplificazioni di eventi corruttivi e relative misure con
riferimento all'area di rischio contratti pubblici e al settore della
Sanità. A questo fine sono stati elaborati appositi approfondimenti.
2.1. Caratteri generali del presente Aggiornamento
Ai fini di una migliore comprensione del presente Aggiornamento si
premettono alcune questioni relative all'impostazione generale e ai
suoi obiettivi.
• Continuità con il PNA
Il presente Aggiornamento si pone in continuità con il PNA in
vigore, approvato nel rispetto delle Linee di indirizzo adottate dal
Comitato interministeriale di cui alla legge 190/2012, art. 1, co. 4.
Anche la scelta di approfondire l'area di rischio "contratti
pubblici" e il settore della Sanità consegue alle indicazioni
contenute nelle predette Linee di indirizzo (§7).
D'altra parte, il presente documento tiene già conto di alcune
indicazioni della legge 124/2015, art. 7, laddove è posto l'accento
sull'individuazione, all'interno dello stesso PNA, di rischi e dei
relativi rimedi.
Nel corso del 2016, dopo l'entrata in vigore della nuova disciplina
del processo di approvazione del PNA prevista dalla citata legge
124/2015, sarà necessario adottare un nuovo PNA, con validità per
il successivo triennio 2016-2018. Nelle more, i soggetti tenuti
all'adozione dei PTPC e comunque delle misure di prevenzione avranno
cura di applicare, per la formazione dei propri strumenti di
prevenzione per il 2016, il PNA, alla luce dei suggerimenti e delle
integrazioni contenute nel presente Aggiornamento.
• Nozione di corruzione (in senso ampio)
Si conferma la definizione del fenomeno contenuta nel PNA, non solo
più ampia dello specifico reato di corruzione e del complesso dei
reati contro la pubblica amministrazione, ma coincidente con la
"maladministration", intesa come assunzione di decisioni (di assetto
di interessi a conclusione di procedimenti, di determinazioni di fasi
interne a singoli procedimenti, di gestione di risorse pubbliche)
devianti dalla cura dell'interesse generale a causa del
condizionamento improprio da parte di interessi particolari. Occorre,
cioè, avere riguardo ad atti e comportamenti che, anche se non
consistenti in specifici reati, contrastano con la necessaria cura
dell'interesse pubblico e pregiudicano l'affidamento dei cittadini
nell'imparzialità delle amministrazioni e dei soggetti che svolgono
attività di pubblico interesse.
• Analisi di tutte le aree di attività e mappatura dei processi
Il presente Aggiornamento non solo conferma ma esalta l'approccio
generale che il PTPC deve mantenere nell'individuazione delle misure
di prevenzione della corruzione. Tutte le aree di attività (intese
come complessi settoriali di processi/procedimenti svolti dal
soggetto che adotta il PTPC) devono essere analizzate ai fini
dell'individuazione e valutazione del rischio corruttivo e del
relativo trattamento. Il necessario approccio generale deve essere
reso compatibile con situazioni di particolare difficoltà,
soprattutto a causa di ridotte dimensioni organizzative o di assoluta
mancanza di risorse tecniche adeguate allo svolgimento
dell'autoanalisi organizzativa. Le amministrazioni che si trovino in
queste situazioni potranno, sulla base di congrua motivazione,
procedere alla mappatura generalizzata dei propri processi
distribuendola al massimo in due annualità (2016 e 2017), a
condizione che la parte di analisi condotta produca l'individuazione
delle misure di prevenzione che abbiano le caratteristiche sopra
indicate.
• Carattere organizzativo delle misure di prevenzione della
corruzione
Le misure di prevenzione hanno un contenuto organizzativo. Con esse
vengono adottati interventi che toccano l'amministrazione nel suo
complesso (si pensi alla riorganizzazione dei controlli interni),
ovvero singoli settori (la riorganizzazione di un intero settore di
uffici, con ridistribuzione delle competenze), ovvero singoli
processi/procedimenti tesi a ridurre le condizioni operative che
favoriscono la corruzione nel senso ampio prima indicato.
Sono misure che riguardano tanto l'imparzialità oggettiva (volte
ad assicurare le condizioni organizzative che consentono scelte
imparziali) quanto l'imparzialità soggettiva del funzionario (per
ridurre i casi di ascolto privilegiato di interessi particolari in
conflitto con l'interesse generale). Se non si cura l'imparzialità
fin dall'organizzazione, l'attività amministrativa o comunque lo
svolgimento di attività di pubblico interesse, pur legittimi dal
punto di vista formale, possono essere il frutto di un pressione
corruttiva.
• Integrazione delle misure di prevenzione della corruzione con le
misure organizzative volte alla funzionalità amministrativa
Il lavoro di autoanalisi organizzativa per l'individuazione di
misure di prevenzione della corruzione deve essere concepito non come
adempimento a se stante ma come una politica di riorganizzazione da
conciliare, in una logica di stretta integrazione, con ogni altra
politica di miglioramento organizzativo. A questo fine il PTPC non è
il complesso di misure che il PNA impone, ma il complesso delle
misure che autonomamente ogni amministrazione o ente adotta, in
rapporto non solo alle condizioni oggettive della propria
organizzazione, ma anche dei progetti o programmi elaborati per il
raggiungimento di altre finalità (maggiore efficienza complessiva,
risparmio di risorse pubbliche, riqualificazione del personale,
incremento delle capacità tecniche e conoscitive).
Particolare attenzione deve essere posta alla coerenza tra PTPC e
Piano della performance o documento analogo, sotto due profili: a) le
politiche sulla performance contribuiscono alla costruzione di un
clima organizzativo che favorisce la prevenzione della corruzione; b)
le misure di prevenzione della corruzione devono essere tradotte,
sempre, in obiettivi organizzativi ed individuali assegnati agli
uffici e ai loro dirigenti. Ciò agevola l'individuazione di misure
ben definite in termini di obiettivi, le rende più effettive e
verificabili e conferma la piena coerenza tra misure anticorruzione e
perseguimento della funzionalità amministrativa.
• Trasparenza come misura di prevenzione della corruzione
La trasparenza è uno degli assi portanti della politica
anticorruzione impostata dalla legge 190/2012. Essa è fondata su
obblighi di pubblicazione previsti per legge ma anche su ulteriori
misure di trasparenza che ogni ente, in ragione delle proprie
caratteristiche strutturali e funzionali, dovrebbe individuare in
coerenza con le finalità della legge 190/2012.
A questo fine si raccomanda di inserire il Programma per la
trasparenza all'interno del PTPC, come specifica sezione, circostanza
attualmente prevista solo come possibilità dalla legge (art. 10 co.
2 del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33).
3. Ambito soggettivo
Rispetto all'ambito soggettivo di applicazione delle misure di
prevenzione della corruzione definito dalla legislazione vigente
all'epoca dell'adozione del PNA, si devono registrare importanti
novità derivanti, sia da innovazioni legislative (si veda in
particolare l'art. 11 del decreto legislativo 33/2013, così come
modificato dall'art. 24-bis del decreto-legge 90/2014), sia da atti
interpretativi adottati dall'ANAC (soprattutto le richiamate Linee
guida approvate con la determinazione n. 8 del 2015), anche in
collaborazione con altre Istituzioni.
A tal proposito, si ritiene utile fornire un quadro riassuntivo di
quanto previsto in capo alle diverse categorie di soggetti per la
prevenzione della corruzione e per la trasparenza.
a) Pubbliche amministrazioni
Le pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, co. 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, sono tenute all'adozione di misure
di prevenzione della corruzione nella forma di un PTPC di durata
triennale e all'adozione di un Programma per la trasparenza. A tali
soggetti si applicano, quindi, pienamente le disposizioni del
presente Aggiornamento.
Ogni amministrazione, anche se articolata sul territorio con uffici
periferici, predispone un unico PTPC, salvo i casi, da concordare con
l'Autorità, in cui si ravvisi la necessità di una maggiore
articolazione del PTPC fino a prevedere distinti PTPC per le
strutture territoriali.
Gli enti di diritto pubblico non economici comunque denominati,
istituiti, vigilati e controllati da una pubblica amministrazione,
nazionale, regionale o locale, ivi compresi le agenzie fiscali, gli
ordini professionali, le università statali adottano ciascuno un
proprio PTPC e un Programma per la trasparenza, integrati come
indicato. A tali soggetti si applicano, quindi, pienamente le
disposizioni del presente Aggiornamento.
b) Società, altri enti di diritto privato in controllo pubblico e
enti pubblici economici
Le richiamate Linee guida hanno chiarito che le società, gli enti
di diritto privato in controllo pubblico e gli enti pubblici
economici devono, da un lato, adottare (se lo ritengono utile, nella
forma di un Piano) misure di prevenzione della corruzione, che
integrano quelle già individuate ai sensi del decreto
legislativo 231/2001. Ai fini della completezza dell'analisi
organizzativa dei processi/procedimenti e della individuazione delle
misure di prevenzione, a tali soggetti si applicano le disposizioni
del presente Aggiornamento.
Le società e gli enti di diritto privato in controllo pubblico
assolvono agli obblighi di pubblicazione riferiti tanto alla propria
organizzazione quanto alle attività di pubblico interesse svolte.
Gli obblighi di pubblicazione sull'organizzazione seguono gli
adattamenti della disciplina del decreto legislativo n. 33/2013 alle
particolari condizioni di questi soggetti contenute nelle richiamate
Linee guida. Diversamente, gli enti pubblici economici sono tenuti
agli stessi obblighi di trasparenza previsti per le pubbliche
amministrazioni.
c) Società e altri enti di diritto privato solo partecipati
Per questi soggetti, in base a quanto previsto dalle citate Linee
guida, cui si rinvia, l'adozione di misure integrative di quelle del
decreto legislativo 231/2001 è promossa dalle amministrazioni
partecipanti. In materia di trasparenza questi soggetti devono
pubblicare solo alcuni dati relativamente alle attività di pubblico
interesse svolte oltre a specifici dati sull'organizzazione.
4. Processo di adozione del PTPC: i soggetti interni
Una delle cause della scarsa qualità dei PTPC è individuabile
nella non chiara configurazione dei compiti e delle responsabilità
dei soggetti interni alle amministrazioni, con la conseguenza di una
carente interlocuzione e di una mancata condivisione degli obiettivi
di prevenzione della corruzione. Quest'ultima, infatti, è da
ritenersi fondamentale ai fini del buon successo dell'intera politica
di prevenzione. Di seguito, nell'attesa del previsto intervento
normativo del decreto delegato di cui alla legge 124/2015, si ritiene
utile ritornare sulle diverse figure che intervengono nel processo di
formazione e attuazione delle misure di prevenzione della corruzione,
al fine di integrare le indicazioni già contenute nel PNA e nella
circolare del DFP n. 1 del 2013.
4.1. Ruolo degli organi di indirizzo e dei vertici amministrativi
Una ragione della scarsa qualità dei PTPC e della insufficiente
individuazione delle misure di prevenzione è, senza dubbio, il
ridotto coinvolgimento dei componenti degli organi di indirizzo della
"politica" in senso ampio. Diviene, quindi, un obiettivo importante
del presente Aggiornamento suggerire soluzioni che portino alla piena
consapevolezza e condivisione degli obiettivi della lotta alla
corruzione e delle misure organizzative necessarie.
Alla luce delle disciplina vigente, gli organi di indirizzo nelle
amministrazioni e negli enti dispongono di competenze rilevanti nel
processo di individuazione delle misure di prevenzione della
corruzione ovvero la nomina del RPC e l'adozione del PTPC. La
responsabilità sulla qualità delle misure del PTPC è però molto
attenuata. I componenti degli organi di indirizzo possono essere
chiamati a rispondere solo in caso di mancata adozione del PTPC, a
cui è equiparata, nel regolamento ANAC sull'art. 19 co. 5 lett. b)
del decreto-legge 90/2014, l'assenza di elementi minimi.
Manca, invece, una più accurata disciplina del processo di
formazione del PTPC che imponga una consapevole partecipazione degli
organi di indirizzo. Nell'attesa, anche in questo caso, del decreto
delegato previsto dalla legge 124/2015 (art. 7), è raccomandato alle
amministrazioni e agli enti di prevedere, con apposite procedure, la
più larga condivisione delle misure, sia nella fase
dell'individuazione, sia in quella dell'attuazione. In fase di
adozione, ad esempio, può essere utile prevedere un doppio
passaggio: l'approvazione di un primo schema di PTPC e,
successivamente, del PTPC definitivo.
Per gli enti territoriali, caratterizzati dalla presenza di due
organi di indirizzo politico, uno generale (il Consiglio) e uno
esecutivo (la Giunta), è utile l'approvazione da parte
dell'assemblea di un documento di carattere generale sul contenuto
del PTPC, mentre l'organo esecutivo resta competente all'adozione
finale. In questo modo l'organo esecutivo (e il suo vertice, il
Sindaco/Presidente) avrebbe più occasioni di esaminare e condividere
il contenuto del PTPC.
Nelle amministrazioni dotate di un solo organo di indirizzo e negli
enti privati in controllo pubblico sarà sufficiente il doppio
passaggio prima indicato. In ogni caso è necessario che il RPC
partecipi alla riunione dell'organo di indirizzo, sia in sede di
prima valutazione che in sede di approvazione del PTPC o delle misure
di prevenzione, al fine di illustrarne adeguatamente i contenuti e le
implicazioni attuative.
Particolare attenzione, poi, deve essere posta ad assicurare un
pieno coinvolgimento e la partecipazione dei titolari degli uffici di
diretta collaborazione e dei titolari di incarichi amministrativi di
vertice, qualora a questi ultimi, in particolare, non sia stato
affidato il ruolo di RPC. Queste figure, che svolgono sia
fondamentali compiti di supporto conoscitivo e di predisposizione
degli schemi di atti per gli organi di indirizzo, sia compiti di
coordinamento e di interpretazione degli atti di indirizzo emanati
nei confronti degli organi amministrativi, rivestono un ruolo chiave
per il successo delle politiche di prevenzione della corruzione. Il
PTPC deve essere elaborato con la piena collaborazione e l'attiva
partecipazione di tali figure, da garantire in termini di contributo
conoscitivo al PTPC e di diretta responsabilità per gli atti
compiuti a supporto dell'opera degli organi di indirizzo.
4.2. Centralità del RPC
Il RPC rappresenta, senza dubbio, uno dei soggetti fondamentali
nell'ambito della normativa sulla prevenzione della corruzione e
della trasparenza.
La legge 190/2012 prevede che in ciascuna amministrazione sia
nominato un RPC (art. 1, co. 7). Nella circolare 1/2013 del
Dipartimento della funzione pubblica sono stati forniti indirizzi
circa i requisiti soggettivi del responsabile, le modalità ed i
criteri di nomina, i compiti e le responsabilità.
Si riportano di seguito ulteriori chiarimenti, sulla base di alcuni
interventi interpretativi dell'ANAC. Si rammenta che la nomina dei
RPC deve essere comunicata all'ANAC. Le istruzioni al riguardo sono
contenute nel sito istituzionale alla pagina dei RPC. (2)
a) Criteri di scelta
Sulla base dei diversi orientamenti espressi dall'ANAC, si possono
riassumere i principali criteri di scelta.
Nelle pubbliche amministrazioni
Il RPC deve essere scelto, di norma, tra i dirigenti amministrativi
di ruolo di prima fascia in servizio. Questo criterio è volto ad
assicurare che il RPC sia un dirigente stabile dell'amministrazione,
con una adeguata conoscenza della sua organizzazione e del suo
funzionamento, dotato della necessaria imparzialità ed autonomia
valutativa e scelto, di norma, tra i dirigenti non assegnati ad
uffici che svolgano attività di gestione e di amministrazione
attiva.
La nomina di un dirigente esterno o di un dipendente con qualifica
non dirigenziale deve essere considerata come una assoluta eccezione,
da motivare adeguatamente in base alla dimostrata assenza di soggetti
aventi i requisiti previsti dalla legge.
Considerata la posizione di indipendenza che deve essere assicurata
al RPC non appare coerente con i requisiti di legge la nomina di un
dirigente che provenga direttamente da uffici di diretta
collaborazione con l'organo di indirizzo laddove esista un vincolo
fiduciario.
Nelle società e negli enti di diritto privato in controllo
pubblico
Nel richiamare la determinazione ANAC n. 8/2015 si sottolinea che
l'Autorità ha dato indicazioni nel senso che le funzioni di RPC
siano affidate ad uno dei dirigenti interni della società o
dell'ente di diritto privato in controllo pubblico.
Nelle sole ipotesi in cui la società sia priva di dirigenti, o
questi siano in numero molto limitato, il RPC potrà essere
individuato in un profilo non dirigenziale che garantisca comunque le
idonee competenze. In ultima istanza, e solo in casi eccezionali, il
RPC potrà coincidere con un amministratore, purchè privo di deleghe
gestionali.
L'organo che nomina il RPC è l'organo di indirizzo della società
ovvero il Consiglio di amministrazione o altro organo con funzioni
equivalenti.
b) Posizione di indipendenza dall'organo di indirizzo
Lo svolgimento delle funzioni di RPC in condizioni di indipendenza
e di garanzia è stato solo in parte oggetto di disciplina della
legge 190/2012 con disposizioni che mirano ad impedire una revoca
anticipata dall'incarico e, inizialmente, solo con riferimento al
caso di coincidenza del RPC con il segretario comunale (art. 1, co.
82, della legge 190/2012). A completare la disciplina è intervenuto
l'art. 15, co. 3, del decreto legislativo 8 aprile 2013, n. 39, che
ha esteso l'intervento dell'ANAC in caso di revoca, applicabile in
via generale.
Sono assenti, invece, norme che prevedono sia specifiche garanzie
in sede di nomina (eventualmente nella forma di un parere dell'ANAC
sulle nomine), sia misure da adottare da parte delle stesse
amministrazioni o enti dirette ad assicurare che il RPC svolga il suo
delicato compito in modo imparziale, al riparo da possibili
ritorsioni.
Nell'attesa di una chiarificazione in sede di attuazione della
legge 124/2015, si invitano tutte le pubbliche amministrazioni, le
società e gli enti di diritto privato in controllo pubblico a
regolare adeguatamente la materia, con atti organizzativi generali
(ad esempio, negli enti locali, il regolamento degli uffici e dei
servizi) e comunque nell'atto con il quale l'organo di indirizzo
individua il dirigente e lo nomina RPC. È intenzione dell'Autorità
verificare che gli atti di nomina siano coerenti con tale finalità.
c) Poteri di interlocuzione e di controllo
Nella legge 190/2012 sono stati succintamente definiti i poteri del
RPC nella sua interlocuzione con gli altri soggetti interni alle
amministrazioni o enti nonchè nella sua attività di vigilanza
sull'attuazione delle misure di prevenzione della corruzione.
All'art. 1 co. 9, lett. c) è disposto che il PTPC preveda
«obblighi di informazione nei confronti del RPC chiamato a vigilare
sul funzionamento e sull'osservanza del Piano». Tali obblighi
informativi ricadono su tutti i soggetti coinvolti, già nella fase
di formazione del Piano e, poi, nelle fasi di verifica del suo
funzionamento e dell'attuazione delle misure adottate. L'atto di
nomina del RPC dovrebbe essere accompagnato da un comunicato con cui
tutti i dirigenti e il personale sono invitati a dare allo stesso la
necessaria collaborazione. Utile si rivela anche l'introduzione nel
Codice di comportamento dello specifico dovere di collaborare
attivamente con il RPC, dovere la cui violazione deve essere ritenuta
particolarmente grave in sede di responsabilità disciplinare. È
imprescindibile, infatti, un forte coinvolgimento dell'intera
struttura in tutte le fasi di predisposizione e di attuazione delle
misure anticorruzione. Per la fase di elaborazione del PTPC e dei
relativi aggiornamenti, lo stesso PTPC può contenere regole
procedurali fondate sulla responsabilizzazione degli uffici alla
partecipazione attiva, sotto il coordinamento del RPC. Ove
necessario, il PTPC può rinviare la definizione di tali regole a
specifici atti organizzativi interni.
d) Supporto conoscitivo e operativo al RPC
L'interlocuzione con gli uffici e la disponibilità di elementi
conoscitivi idonei non sono condizioni sufficienti per garantire una
migliore qualità dei PTPC. Occorre che il RPC sia dotato di una
struttura organizzativa di supporto adeguata, per qualità del
personale e per mezzi tecnici, al compito da svolgere.
Ferma restando l'autonomia organizzativa di ogni amministrazione o
ente, la struttura a supporto del RPC potrebbe non essere
esclusivamente dedicata a tale scopo ma, in una logica di
integrazione delle attività, essere anche a disposizione di chi si
occupa delle misure di miglioramento della funzionalità
dell'amministrazione (si pensi, ad esempio, all'OIV, ai controlli
interni, alle strutture che curano la predisposizione del piano della
performance). La condizione necessaria, però, è che tale struttura
sia posta effettivamente al servizio dell'operato del RPC. In tale
direzione nel PTPC è opportuno precisare le indicazioni
organizzative, ivi compresa la regolazione dei rapporti tra RPC e
ufficio di supporto.
e) Responsabilità
La legge 190/2012, in particolare l'art. 1, co. 12 e 14, non
definisce un chiaro regime delle responsabilità. L'ANAC condivide
quanto emerso nel confronto con i RPC il 14 luglio 2015 circa
l'auspicata estensione della responsabilità, in caso di commissione
di reati o di violazione delle misure del PTPC, anche agli organi di
indirizzo.
Nell'attesa della riforma prevista nella legge 124/2015, si deve
operare nel quadro normativo attuale che prevede, in capo al RPC,
responsabilità di tipo dirigenziale, disciplinare, per danno
erariale e all'immagine della pubblica amministrazione. Questi può
andare esente dalla responsabilità in caso di commissione di reati
se dimostra di avere proposto un PTPC con misure adeguate e di aver
vigilato sul funzionamento e sull'osservanza dello stesso (tale
esimente non è espressamente prevista nel caso di violazione delle
misure di cui al citato co. 14).
f) Eventuali "referenti"
Come previsto nel PNA, eventuali "referenti" del RPC devono essere
individuati nel PTPC. I referenti possono rivelarsi utili nelle
organizzazioni particolarmente complesse, quali, ad esempio, un
Ministero dotato di una rete di uffici periferici. Fermo restando il
regime delle responsabilità in capo al RPC, i referenti possono
svolgere attività informativa nei confronti del responsabile,
affinchè questi abbia elementi e riscontri per la formazione e il
monitoraggio del PTPC e sull'attuazione delle misure. La stessa
soluzione non è opportuna, invece, nelle strutture meno complesse
nelle quali il successo del PTPC e delle sue misure è affidato alla
diretta interlocuzione tra RPC e responsabili degli uffici.
Nelle Linee guida di cui alla determinazione n. 8/2015 sugli enti
di diritto privato, è stata prevista la possibilità di nominare
referenti del RPC nelle società di ridotte dimensioni appartenenti
ad un gruppo societario, laddove sia stato predisposta un'unica
programmazione delle misure di prevenzione ex lege 190/2012 da parte
del RPC della capogruppo.
4.3. Rapporti con i responsabili degli uffici
Dalla valutazione dei PTPC risulta che la carente mappatura dei
processi svolti nelle amministrazioni comprese nel campione è dipesa
anche dalla resistenza dei responsabili degli uffici a partecipare,
per le parti di rispettiva competenza, alla rilevazione e alle
successive fasi di identificazione e valutazione dei rischi. Queste
resistenze vanno rimosse in termini culturali con adeguati e mirati
processi formativi, ma anche con soluzioni organizzative e
procedurali che consentano una maggiore partecipazione dei
responsabili degli uffici a tutte le fasi di predisposizione e di
attuazione del PTPC promuovendo così la piena condivisione degli
obiettivi e la più ampia responsabilizzazione di tutti i dipendenti.
La collaborazione è, infatti, fondamentale per consentire al RPC e
all'organo di indirizzo che adotta il PTPC di definire misure
concrete e sostenibili da un punto di vista organizzativo entro tempi
chiaramente definiti. La principale correzione da apportare ai PTPC
è quella di individuare e programmare le misure in termini di
precisi obiettivi da raggiungere da parte di ciascuno degli uffici
coinvolti anche ai fini della responsabilità dirigenziale. L'ANAC ha
intenzione di verificare che i prossimi PTPC siano coerenti con tale
impostazione.
Nei PTPC deve essere assicurata una maggiore attenzione alla
responsabilità disciplinare dei dipendenti, attivabile dai
responsabili degli uffici. Si tratta di un tassello fondamentale
dell'intera politica di prevenzione. Nel PTPC andranno pertanto
introdotti obiettivi consistenti nel più rigoroso rispetto dei
doveri del Codice di comportamento e verifiche periodiche sull'uso
dei poteri disciplinari
4.4. Ruolo degli Organismi indipendenti di valutazione (OIV)
A seguito all'entrata in vigore del decreto-legge 90/2014 e al
trasferimento al DFP del parere sulla nomina degli OIV, non risultano
modificati i compiti degli OIV già previsti in materia di
prevenzione della corruzione e della trasparenza, indicati nel PNA e
nell'art. 14, co. 4 lett. g) del decreto legislativo 27 ottobre 2009,
n. 150 sull'attestazione dell'assolvimento degli obblighi di
trasparenza.
Occorre dare, nei PTPC, adeguato riconoscimento agli OIV, o
organismi con funzioni analoghe, considerando che il loro ruolo è di
rilievo anche per la verifica della coerenza tra gli obiettivi di
performance organizzativa e individuale e l'attuazione delle misure
di prevenzione della corruzione.
4.5. Coinvolgimento dei dipendenti
Nelle previsioni di legge e nel PNA il coinvolgimento dei
dipendenti è assicurato con la partecipazione al processo di
gestione del rischio (3) e con l'obbligo di osservare le misure
contenute nel PTPC (art. 1, co. 14, della legge 190/2012).
Il coinvolgimento di tutto il personale in servizio (ivi compresi
anche gli eventuali collaboratori a tempo determinato o i
collaboratori esterni) è decisivo per la qualità del PTPC e delle
relative misure, così come un'ampia condivisione dell'obiettivo di
fondo della lotta alla corruzione e dei valori che sono alla base del
Codice di comportamento dell'amministrazione.
Il coinvolgimento va assicurato: a) in termini di partecipazione
attiva al processo di autoanalisi organizzativa e di mappatura dei
processi; b) di partecipazione attiva in sede di definizione delle
misure di prevenzione; c) in sede di attuazione delle misure.
5. Ruolo strategico della formazione
La centralità della formazione è affermata già nella legge
190/2012 (art. 1, co. 5, lett. b); co. 9, lett. b); co. 11). La
formazione fin qui svolta ha risentito sia delle scarse risorse a
disposizione delle amministrazioni, sia di un approccio generalista
al tema della corruzione che non ha giovato al perseguimento
dell'obiettivo di una migliore qualità delle misure di prevenzione.
Occorre una formazione più mirata, in primo luogo, relativamente
alla individuazione delle categorie di destinatari, che peraltro, non
può prescindere da una responsabilizzazione delle amministrazioni e
degli enti sulla scelta dei soggetti da formare e su cui investire
prioritariamente; in secondo luogo, in relazione ai contenuti.
Sotto il primo profilo la formazione deve riguardare, con approcci
differenziati, tutti i soggetti che partecipano, a vario titolo, alla
formazione e attuazione delle misure: RPC, referenti, organi di
indirizzo, titolari di uffici di diretta collaborazione e di
incarichi amministrativi di vertice, responsabili degli uffici,
dipendenti. La formazione, poi, dovrà essere differenziata in
rapporto alla diversa natura dei soggetti (pubbliche amministrazioni,
enti pubblici, enti di diritto privato in controllo pubblico e
meramente partecipati) tenuti all'adozione di misure di prevenzione e
di trasparenza e ai diversi contenuti delle funzioni attribuite (enti
territoriali generali, enti di settore, enti di regolazione e enti di
erogazione di servizi).
Sotto il secondo profilo, la formazione deve riguardare, anche in
modo specialistico, tutte le diverse fasi: l'analisi di contesto,
esterno e interno; la mappatura dei processi; l'individuazione e la
valutazione del rischio; l'identificazione delle misure; i profili
relativi alle diverse tipologie di misure (ad es. come si illustrerà
di seguito, controlli, semplificazioni procedimentali,
riorganizzazioni degli uffici, trasparenza).
6. Miglioramento del processo di gestione del rischio di corruzione
Dall'analisi dei PTPC è emerso un generalizzato livello di
inadeguatezza del processo di gestione del rischio.
Per supportare le amministrazioni e gli altri soggetti tenuti
all'adozione dei PTPC o delle misure anticorruzione a superare le
carenze riscontrate, di seguito si intende precisare alcuni principi
generali nonchè fornire indicazioni metodologiche - rispetto a
quanto già indicato nel PNA in una logica di continuità e di
razionalizzazione coerente con suoi contenuti - sulle fasi di analisi
e valutazione dei rischi.
Il rispetto dei principi generali sulla gestione del rischio è
funzionale al rafforzamento dell'efficacia dei PTPC e delle misure di
prevenzione. Pur in assenza, nel testo della legge 190/2012 di uno
specifico e chiaro riferimento alla gestione del rischio, la logica
sottesa all'assetto normativo citato, in coerenza con i principali
orientamenti internazionali, è improntata alla gestione del rischio.
Infatti, secondo quanto previsto dalla legge 190/2012, art. 1 co. 5
il PTPC «fornisce una valutazione del diverso livello di esposizione
degli uffici al rischio di corruzione e indica gli interventi
organizzativi volti a prevenire il medesimo rischio». Pertanto, il
PTPC non è «un documento di studio o di indagine ma uno strumento
per l'individuazione di misure concrete da realizzare con certezza e
da vigilare quanto ad effettiva applicazione e quanto ad efficacia
preventiva della corruzione». (4)
Quanto alle indicazioni metodologiche, esse, in sintesi,
riguardano:
a) l'analisi del contesto esterno ed interno, da rendere
effettiva e da migliorare;
b) la mappatura dei processi, che si raccomanda sia effettuata su
tutta l'attività svolta dall'amministrazione o ente non solamente
con riferimento alle cd. "aree obbligatorie" ma anche a tutte le
altre aree di rischio;
c) la valutazione del rischio, in cui è necessario tenere conto
delle cause degli eventi rischiosi;
d) il trattamento del rischio, che deve consistere in misure
concrete, sostenibili e verificabili.
Detti principi e indicazioni si rivolgono non solo ai RPC ma anche
ai dirigenti e a tutti i soggetti chiamati, a vario titolo, a
partecipare attivamente alla predisposizione dei PTPC. È importante
che si comprendano i principi e la metodologia del processo di
gestione del rischio, avendo cura che l'implementazione degli
strumenti tenga conto delle caratteristiche specifiche
dell'amministrazione.
6.1. Principi da valorizzare
Ai fini di una migliore impostazione e realizzazione del processo
di gestione del rischio, si raccomanda alle amministrazioni e a tutti
i soggetti a cui si applica la normativa di prevenzione della
corruzione di tenere conto dei principi di seguito indicati, in gran
parte già contenuti nell'allegato 6 del PNA. (5)
La gestione del rischio di corruzione:
a) va condotta in modo da realizzare sostanzialmente l'interesse
pubblico alla prevenzione della corruzione e alla trasparenza.
Pertanto non è un processo formalistico nè un mero adempimento
burocratico;
b) è parte integrante del processo decisionale. Pertanto, essa
non è un'attività meramente ricognitiva, ma deve supportare
concretamente la gestione, con particolare riferimento
all'introduzione di efficaci strumenti di prevenzione e deve
interessare tutti i livelli organizzativi;
c) è realizzata assicurando l'integrazione con altri processi di
programmazione e gestione (in particolare con il ciclo di gestione
della performance e i controlli interni) al fine di porre le
condizioni per la sostenibilità organizzativa della strategia di
prevenzione della corruzione adottata. Detta strategia deve trovare
un preciso riscontro negli obiettivi organizzativi delle
amministrazioni e degli enti. Gli obiettivi individuati nel PTPC per
i responsabili delle unità organizzative in merito all'attuazione
delle misure di prevenzione o delle azioni propedeutiche e i relativi
indicatori devono, di norma, essere collegati agli obiettivi inseriti
per gli stessi soggetti nel Piano delle performance o in documenti
analoghi. L'attuazione delle misure previste nel PTPC è opportuno
divenga uno degli elementi di valutazione del dirigente e, per quanto
possibile, del personale non dirigenziale;
d) è un processo di miglioramento continuo e graduale. Essa, da
un lato, deve tendere alla completezza e al massimo rigore nella
analisi, valutazione e trattamento del rischio e, dall'altro, deve
tener conto dei requisiti di sostenibilità e attuabilità degli
interventi;
e) implica l'assunzione di responsabilità. Essa si basa
essenzialmente su un processo di diagnosi e trattamento e richiede,
necessariamente, di fare scelte in merito alle più opportune
modalità di valutazione e trattamento dei rischi. Le scelte e le
relative responsabilità riguardano, in particolare, gli organi di
indirizzo, i dirigenti, il RPC;
f) è un processo che tiene conto dello specifico contesto
interno ed esterno di ogni singola amministrazione o ente, nonchè di
quanto già attuato (come risultante anche dalla relazione del RPC).
Essa non deve riprodurre in modo integrale e acritico i risultati
della gestione del rischio operata da altre amministrazioni
(ignorando dunque le specificità dell'amministrazione interessata)
nè gli strumenti operativi, le tecniche e le esemplificazioni
proposti dall'Autorità o da altri soggetti (che hanno la funzione di
supportare, e non di sostituire, il processo decisionale e di
assunzione di responsabilità interna);
g) è un processo trasparente e inclusivo, che deve prevedere
momenti di efficace coinvolgimento dei portatori di interesse interni
ed esterni;
h) è ispirata al criterio della prudenza volto anche ad evitare
una sottostima del rischio di corruzione;
i) non consiste in un'attività di tipo ispettivo o con finalità
repressive. Implica valutazioni non sulle qualità degli individui ma
sulle eventuali disfunzioni a livello organizzativo.
6.2. "Correzioni di rotta" su alcune fasi del processo di gestione
del rischio di corruzione
Le principali fasi del processo di gestione del rischio sono
rappresentate in maniera sintetica nella figura seguente.

Parte di provvedimento in formato grafico

A queste fasi, vanno aggiunte, in linea con le indicazioni della
norma internazionale UNI ISO 31000:2010, le fasi trasversali della
comunicazione e consultazione nonchè del monitoraggio e riesame.
Rispetto alle carenze registrate nell'analisi dei PTPC, le fasi
sulle quali si ritiene opportuno focalizzare l'attenzione sono
indicate di seguito.
6.3. Analisi del contesto
La prima e indispensabile fase del processo di gestione del rischio
è quella relativa all'analisi del contesto, attraverso la quale
ottenere le informazioni necessarie a comprendere come il rischio
corruttivo possa verificarsi all'interno dell'amministrazione o
dell'ente per via delle specificità dell'ambiente in cui essa opera
in termini di strutture territoriali e di dinamiche sociali,
economiche e culturali, o per via delle caratteristiche organizzative
interne. Il PNA contiene un generico riferimento al contesto esterno
ed interno ai fini dell'analisi del rischio corruttivo.
In gran parte dei PTPC esaminati, l'analisi di contesto è assente
o carente: ciò costituisce un elemento critico ai fini della
definizione di misure adeguate a contrastare i rischi corruttivi.
Attraverso questo tipo di analisi, fortemente raccomandata nel
presente Aggiornamento, si intende favorire la predisposizione di
PTPC contestualizzati e, quindi, potenzialmente più efficaci a
livello di ogni specifica amministrazione o ente.
a) Analisi del contesto esterno
L'analisi del contesto esterno ha come obiettivo quello di
evidenziare come le caratteristiche dell'ambiente nel quale
l'amministrazione o l'ente opera, con riferimento, ad esempio, a
variabili culturali, criminologiche, sociali ed economiche del
territorio possano favorire il verificarsi di fenomeni corruttivi al
proprio interno. A tal fine, sono da considerare sia i fattori legati
al territorio di riferimento dell'amministrazione o ente, sia le
relazioni e le possibili influenze esistenti con i portatori e i
rappresentanti di interessi esterni.
Comprendere le dinamiche territoriali di riferimento e le
principali influenze e pressioni a cui una struttura è sottoposta
consente di indirizzare con maggiore efficacia e precisione la
strategia di gestione del rischio. Si consideri, ad esempio,
un'amministrazione collocata in un territorio caratterizzato dalla
presenza di criminalità organizzata e da infiltrazioni di stampo
mafioso. Il dato è molto rilevante ai fini della gestione del
rischio di corruzione, perchè gli studi sulla criminalità
organizzata hanno da tempo evidenziato come la corruzione sia proprio
uno dei tradizionali strumenti di azione delle organizzazioni
criminali.
Negli enti locali, ai fini dell'analisi di contesto, i RPC potranno
avvalersi degli elementi e dei dati contenuti nelle relazioni
periodiche sullo stato dell'ordine e della sicurezza pubblica,
presentate al Parlamento dal Ministero dell'interno e pubblicate sul
sito della Camera dei Deputati (Ordine e sicurezza pubblica (6) e
D.I.A. (7) ). Ai sensi di quanto previsto dall'art. 1 co. 6 della
legge 190/2012, la Prefettura territorialmente competente potrà
fornire, su richiesta dei medesimi RPC, un supporto tecnico anche
nell'ambito della consueta collaborazione con gli Enti locali.
È importante non limitarsi a inserire le informazioni e i dati
relativi al contesto esterno in modo "acritico", ma è utile
selezionare, sulla base delle fonti disponibili, quelle informazioni
più rilevanti ai fini della identificazione e analisi dei rischi e
conseguentemente alla individuazione e programmazione di misure di
prevenzione specifiche.
Nel PTPC occorre dare evidenza sintetica e comprensibile alle
analisi di contesto operate, esplicitandone per quanto possibile
modalità e contenuti, anche tramite l'utilizzo di tabelle
riepilogative dei principali dati analizzati e dei fattori
considerati e la connessione con le misure di prevenzione adottate.
b) Analisi del contesto interno
Per l'analisi del contesto interno si ha riguardo agli aspetti
legati all'organizzazione e alla gestione operativa che influenzano
la sensibilità della struttura al rischio corruzione. In particolare
essa è utile a evidenziare, da un lato, il sistema delle
responsabilità e, dall'altro, il livello di complessità
dell'amministrazione o ente. Si consiglia di considerare i seguenti
dati: (8) organi di indirizzo, struttura organizzativa, ruoli e
responsabilità; politiche, obiettivi, e strategie; risorse,
conoscenze, sistemi e tecnologie; qualità e quantità del personale;
cultura organizzativa, con particolare riferimento alla cultura
dell'etica; sistemi e flussi informativi, processi decisionali (sia
formali sia informali); relazioni interne ed esterne.
Molti dati per l'analisi del contesto sono contenuti anche in altri
strumenti di programmazione (v. Piano delle performance) o in
documenti che l'amministrazione già predispone ad altri fini (v.
conto annuale, documento unico di programmazione degli enti locali).
È utile mettere a sistema tutti i dati già disponibili,
eventualmente anche creando banche dati unitarie da cui estrapolare
informazioni utili ai fini delle analisi in oggetto, e valorizzare
elementi di conoscenza e sinergie interne proprio nella logica della
coerente integrazione fra strumenti e della sostenibilità
organizzativa.
L'obiettivo ultimo è che tutta l'attività svolta venga
analizzata, in particolare attraverso la mappatura dei processi, al
fine di identificare aree che, in ragione della natura e delle
peculiarità dell'attività stessa, risultano potenzialmente esposte
a rischi corruttivi.
Il PNA ha focalizzato questo tipo di analisi in primo luogo sulle
cd. "aree di rischio obbligatorie". Tenuto conto dell'indicazione
normativa relativa ai procedimenti elencati nell'art. 1 co. 16 della
legge 190/2012, il PNA ha ricondotto detti procedimenti alle quattro
corrispondenti "aree di rischio obbligatorie". (9)
I riscontri svolti sui PTPC fino ad aggi analizzati hanno
restituito l'immagine di una limitata capacità delle amministrazioni
di andare oltre l'analisi delle aree di rischio definite
"obbligatorie". (10) Occorre, invece superare questa tendenza.
A questo fine è utile chiarire che vi sono attività svolte in
gran parte delle amministrazioni ed enti, a prescindere dalla
tipologia e dal comparto, che, anche sulla base della ricognizione
effettuata sui PTPC, sono riconducibili ad aree con alto livello di
probabilità di eventi rischiosi.
Ci si riferisce, in particolare, alle aree relative allo
svolgimento di attività di:
- gestione delle entrate, delle spese e del patrimonio;
- controlli, verifiche, ispezioni e sanzioni;
- incarichi e nomine;
- affari legali e contenzioso.
Queste aree, insieme a quelle fin qui definite "obbligatorie" sono
denominate d'ora in poi "aree generali".
Oltre alle "aree generali", ogni amministrazione o ente ha ambiti
di attività peculiari che possono far emergere aree di rischio
specifiche. Già il PNA prevedeva che «sin dalla fase di prima
attuazione è raccomandato che ciascuna amministrazione includa nel
PTPC ulteriori aree di rischio che rispecchiano le specificità
funzionali e di contesto» (11) e che d'ora in poi sono definite "aree
di rischio specifiche".
È importante chiarire che le "aree di rischio specifiche" non sono
meno rilevanti o meno esposte al rischio di quelle "generali", ma si
differenziano da queste ultime unicamente per la loro presenza in
relazione alle caratteristiche tipologiche delle amministrazioni e
degli enti. Concorrono all'individuazione delle "aree di rischio
specifiche", insieme alla mappatura dei processi, le analisi di
eventuali casi giudiziari e di altri episodi di corruzione o cattiva
gestione accaduti in passato nell'amministrazione o in
amministrazioni dello stesso settore di appartenenza; incontri (o
altre forme di interazione) con i responsabili degli uffici; incontri
(o altre forme di interazione) con i portatori di interesse esterni,
con particolare riferimento alle associazioni impegnate sul
territorio nella promozione della legalità, alle associazioni di
categoria e imprenditoriali; aree di rischio già identificate da
amministrazioni similari per tipologia e complessità organizzativa.
Di seguito si esemplificano aree di rischio specifiche per alcune
tipologie di amministrazioni.
Per le Regioni la pianificazione e la gestione del territorio; la
regolazione in ambito sanitario; la programmazione e gestione dei
fondi europei.
Per gli Enti locali lo smaltimento dei rifiuti e la pianificazione
urbanistica.
Per le Università, la didattica (gestione test di ammissione,
valutazione studenti, ecc.) e l'area della ricerca (i concorsi e la
gestione dei fondi di ricerca, ecc.).
Per le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura la
regolazione e tutela del mercato (protesti, brevetti e marchi,
attività in materia di metrologia legale).
Nella seconda parte del presente Aggiornamento si forniranno
esemplificazioni di "aree di rischio specifiche" con riferimento al
settore sanitario, fermo restando che l'identificazione concreta
delle stesse rientra nella responsabilità di ogni amministrazione o
ente.
- Mappatura dei processi
L'analisi del contesto interno, oltre ai dati generali sopra
indicati, è basata sulla rilevazione ed analisi dei processi
organizzativi. La mappatura dei processi è un modo "razionale" di
individuare e rappresentare tutte le attività dell'ente per fini
diversi. In questa sede, come previsto nel PNA, la mappatura assume
carattere strumentale a fini dell'identificazione, della valutazione
e del trattamento dei rischi corruttivi. (12) L'effettivo svolgimento
della mappatura deve risultare nel PTPC.
L'accuratezza e l'esaustività della mappatura dei processi è un
requisito indispensabile per la formulazione di adeguate misure di
prevenzione e incide sulla qualità dell'analisi complessiva.
L'obiettivo è che le amministrazioni e gli enti realizzino la
mappatura di tutti i processi. Essa può essere effettuata con
diversi livelli di approfondimento. Dal livello di approfondimento
scelto dipende la precisione e, soprattutto, la completezza con la
quale è possibile identificare i punti più vulnerabili del processo
e, dunque, i rischi di corruzione che insistono sull'amministrazione
o sull'ente: una mappatura superficiale può condurre a escludere
dall'analisi e trattamento del rischio ambiti di attività che invece
sarebbe opportuno includere.
Inoltre, la realizzazione della mappatura dei processi deve tener
conto della dimensione organizzativa dell'amministrazione, delle
conoscenze e delle risorse disponibili, dell'esistenza o meno di una
base di partenza (ad es. prima ricognizione dei procedimenti
amministrativi, sistemi di controllo di gestione). In condizioni di
particolare difficoltà organizzativa, adeguatamente motivata, la
mappatura dei processi può essere realizzata al massimo entro il
2017.
Resta fermo che le amministrazioni e gli enti per il PTPC 2016
sono, comunque, tenuti ad avere, qualora non completino la mappatura
dei processi per le ragioni appena esposte, quanto meno una mappatura
di tutti i macro processi svolti e delle relative aree di rischio,
"generali" o "specifiche", cui sono riconducibili.
Come anche già evidenziato nel PNA, (13) il concetto di processo
è diverso da quello di procedimento amministrativo. Quest'ultimo
caratterizza lo svolgimento della gran parte delle attività delle
pubbliche amministrazioni, fermo restando che non tutta l'attività
di una pubblica amministrazione come pure di enti di diritto privato
cui si applica la normativa di prevenzione della corruzione è
riconducibile a procedimenti amministrativi.
Il concetto di processo è più ampio e flessibile di quello di
procedimento amministrativo ed è stato individuato nel PNA tra gli
elementi fondamentali della gestione del rischio.
In ogni caso i due concetti non sono tra loro incompatibili: la
rilevazione dei procedimenti amministrativi è sicuramente un buon
punto di partenza per l'identificazione dei processi organizzativi.
Considerato il rilievo dei procedimenti nello svolgimento di funzioni
amministrative, è necessario che tutte le amministrazioni ed enti,
qualora non lo abbiano già fatto, completino già in occasione del
PTPC 2016 la mappatura dei procedimenti. Si ricorda che la
ricognizione dei procedimenti e l'individuazione dei loro principali
profili organizzativi oltre ad essere stata esplicitamente prevista
già dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, è oggetto di specifici
obblighi di trasparenza ai sensi del decreto legislativo 33/2013
(art. 35).
La mappatura conduce, come previsto nel PNA, alla definizione di un
elenco dei processi (o dei macro-processi). È poi necessario
effettuare una loro descrizione e rappresentazione il cui livello di
dettaglio tiene conto delle esigenze organizzative, delle
caratteristiche e della dimensione della struttura. La finalità è
quella di sintetizzare e rendere intellegibili le informazioni
raccolte per ciascun processo, permettendo, nei casi più complessi,
la descrizione del flusso e delle interrelazioni tra le varie
attività.
Come minino è necessaria l'individuazione delle responsabilità e
delle strutture organizzative che intervengono. Altri elementi per la
descrizione del processo sono: l'indicazione dell'origine del
processo (input); l'indicazione del risultato atteso (output);
l'indicazione della sequenza di attività che consente di raggiungere
il risultato - le fasi; i tempi, i vincoli, le risorse, le
interrelazioni tra i processi.
In ogni caso, per la mappatura, è quanto mai importante il
coinvolgimento dei responsabili delle strutture organizzative
principali. Può essere utile prevedere, specie in caso di
complessità organizzative, la costituzione di un gruppo di lavoro
dedicato e interviste puntuali agli addetti ai processi per
conoscerne gli elementi peculiari e i principali flussi.
6.4. Valutazione del rischio
La valutazione del rischio è la macro-fase del processo di
gestione del rischio in cui lo stesso è identificato, analizzato e
confrontato con gli altri rischi al fine di individuare le priorità
di intervento e le possibili misure correttive/preventive
(trattamento del rischio).
a) Identificazione degli eventi rischiosi: completa e svolta sulla
base di molte fonti informative
L'identificazione del rischio, o meglio degli eventi rischiosi, ha
l'obiettivo di individuare gli eventi di natura corruttiva che
possono verificarsi in relazione ai processi, o alle fasi dei
processi, di pertinenza dell'amministrazione. L'individuazione deve
includere tutti gli eventi rischiosi che, anche solo ipoteticamente,
potrebbero verificarsi e avere conseguenze sull'amministrazione.
Questa fase è cruciale, perchè un evento rischioso «non
identificato in questa fase non viene considerato nelle analisi
successive» (14) , compromettendo l'attuazione di una strategia
efficace di prevenzione della corruzione.
Per procedere all'identificazione degli eventi rischiosi è
opportuno che ogni amministrazione o ente prenda in considerazione il
più ampio numero possibile di fonti informative (interne, es.
procedimenti disciplinari, segnalazioni, report di uffici di
controllo, incontri con i responsabili degli uffici e con il
personale, oltre che naturalmente le risultanze dell'analisi della
mappatura dei procedimenti e dei processi; esterne, es. casi
giudiziari e altri dati di contesto esterno).
Negli approfondimenti del presente Aggiornamento relativi all'area
di rischio contratti pubblici e al settore Sanità sono proposte
alcune esemplificazioni di eventi rischiosi. Altre potranno essere
elaborate dall'Autorità in relazione ad ulteriori aree o settori.
b) Analisi del rischio: l'attenzione alle cause degli eventi
rischiosi
L'analisi del rischio ha come obiettivo quello di consentire di
pervenire ad una comprensione più approfondita degli eventi
rischiosi identificati nella fase precedente e di individuare il
livello di esposizione al rischio delle attività e dei relativi
processi. Anche in questa fase è indispensabile il coinvolgimento
della struttura organizzativa.
In particolare, in questo documento si vuole porre l'attenzione sul
fatto che l'analisi è essenziale al fine di:
• comprendere le cause del verificarsi di eventi corruttivi e,
conseguentemente, individuare le migliori modalità per prevenirli
(creando i presupposti per l'individuazione delle misure di
prevenzione più idonee);
• definire quali siano gli eventi rischiosi più rilevanti e il
livello di esposizione al rischio dei processi.
Dall'analisi dei PTPC è emerso che gran parte delle
amministrazioni ha applicato in modo troppo meccanico la metodologia
presentata nell'allegato 5 del PNA. Con riferimento alla misurazione
e valutazione del livello di esposizione al rischio, si evidenzia che
le indicazioni contenute nel PNA, come ivi precisato, non sono
strettamente vincolanti potendo l'amministrazione scegliere criteri
diversi purchè adeguati al fine. Quindi, fermo restando quanto
previsto nel PNA, al fine di evitare l'identificazione di misure
generiche, sarebbe di sicura utilità considerare per l'analisi del
rischio anche l'individuazione e la comprensione delle cause degli
eventi rischiosi, cioè delle circostanze che favoriscono il
verificarsi dell'evento. Tali cause possono essere, per ogni rischio,
molteplici e combinarsi tra loro.
Ad esempio, tenuto naturalmente conto che gli eventi si verificano
in presenza di pressioni volte al condizionamento improprio della
cura dell'interesse generale:
a) mancanza di controlli: in fase di analisi andrà verificato se
presso l'amministrazione siano già stati predisposti - ma
soprattutto efficacemente attuati - strumenti di controllo relativi
agli eventi rischiosi;
b) mancanza di trasparenza;
c) eccessiva regolamentazione, complessità e scarsa chiarezza
della normativa di riferimento;
d) esercizio prolungato ed esclusivo della responsabilità di un
processo da parte di pochi o di un unico soggetto;
e) scarsa responsabilizzazione interna;
f) inadeguatezza o assenza di competenze del personale addetto ai
processi;
g) inadeguata diffusione della cultura della legalità;
h) mancata attuazione del principio di distinzione tra politica e
amministrazione.
È utile sottolineare che per comprendere meglio le cause e il
livello di rischio, le amministrazioni possono fare riferimento sia a
dati oggettivi (per es. i dati giudiziari), sia a dati di natura
percettiva (rilevati attraverso valutazioni espresse dai soggetti
interessati, ad esempio con interviste o focus group, al fine di
reperire informazioni, o opinioni, da parte dei soggetti competenti
sui rispettivi processi).
In particolare, si suggerisce di non sottovalutare:
a) i dati sui precedenti giudiziari e/o sui procedimenti
disciplinari a carico dei dipendenti dell'amministrazione o
dell'ente. Possono essere considerate le sentenze passate in
giudicato, i procedimenti in corso e i decreti di citazione a
giudizio riguardanti i reati contro la PA e il falso e la truffa, con
particolare riferimento alle truffe aggravate all'amministrazione
(artt. 640 e 640-bis c.p.);
b) i procedimenti aperti per responsabilità
amministrativo/contabile (Corte dei conti);
c) i ricorsi amministrativi in tema di affidamento di contratti
pubblici.
Tali dati possono essere reperiti dall'Ufficio Legale
dell'amministrazione o tramite l'Avvocatura (se presenti all'interno
dell'amministrazione), o dall'Ufficio procedimenti disciplinari e
dall'Ufficio Approvvigionamenti/Contratti. Si può ricorrere anche
alle banche dati on-line già attive e liberamente accessibili (es.
Banca dati delle sentenze della Corte dei Conti, banca dati delle
sentenze della Corte Suprema di Cassazione);
d) le segnalazioni pervenute, nel cui ambito rientrano certamente
quelle ricevute tramite apposite procedure di whistleblowing. È
opportuno considerare anche quelle trasmesse dall'esterno
dell'amministrazione o dell'ente. Altri dati da considerare possono
emergere dai reclami e dalle risultanze di indagini di customer
satisfaction che consentono di indirizzare l'attenzione su fenomeni
di cattiva gestione;
e) ulteriori dati in possesso dell'amministrazione (es. rassegne
stampa.).
È opportuno che la valutazione del livello di esposizione al
rischio sia adeguatamente motivata.
c) Ponderazione del rischio: fondamentale per la definizione delle
priorità di trattamento
L'obiettivo della ponderazione del rischio, come già indicato nel
PNA (15) , è di «agevolare, sulla base degli esiti dell'analisi del
rischio, i processi decisionali riguardo a quali rischi necessitano
un trattamento e le relative priorità di attuazione». (16)
In altre parole, la fase di ponderazione del rischio, prendendo
come riferimento le risultanze della precedente fase, ha lo scopo di
stabilire le priorità di trattamento dei rischi, attraverso il loro
confronto, considerando gli obiettivi dell'organizzazione e il
contesto in cui la stessa opera. La ponderazione del rischio può
anche portare alla decisione di non sottoporre ad ulteriore
trattamento il rischio, ma di limitarsi a mantenere attive le misure
già esistenti.
Dall'analisi dei PTPC è stata rilevata l'individuazione di un
livello di rischio "basso" per un elevato numero di processi,
probabilmente generata anche da una ponderazione non ispirata al
principio di "prudenza". Ciò ha comportato l'esclusione dal
trattamento del rischio, e quindi dall'individuazione di misure di
prevenzione, di processi in cui siano stati comunque identificati o
identificabili possibili eventi rischiosi. Al contrario, è
necessario utilizzare il criterio della prudenza e sottoporre al
trattamento del rischio un ampio numero di processi.
6.5. Trattamento del rischio: misure adeguatamente progettate,
sostenibili e verificabili
Il trattamento del rischio è la fase tesa a individuare i
correttivi e le modalità più idonee a prevenire i rischi, sulla
base delle priorità emerse in sede di valutazione degli eventi
rischiosi. In tale fase, amministrazioni e enti non devono limitarsi
a proporre astrattamente delle misure, ma devono opportunamente
progettarle e scadenzarle a seconda delle priorità rilevate e delle
risorse a disposizione. La fase di individuazione delle misure deve
essere impostata avendo cura di contemperare la sostenibilità anche
della fase di controllo e di monitoraggio delle stesse, onde evitare
la pianificazione di misure astratte e non realizzabili.
A questo proposito, è necessario fornire ulteriori chiarimenti sui
concetti di misure "obbligatorie" e misure "ulteriori" previste nel
PNA. Le prime sono definite come tutte quelle la cui applicazione
discende obbligatoriamente dalla legge o da altre fonti normative; le
seconde, invece, possono essere inserite nei PTPC a discrezione
dell'amministrazione.
I primi monitoraggi condotti dall'Autorità sulla qualità dei PTPC
hanno evidenziato che molte amministrazioni si sono limitate a
inserire nei PTPC l'elenco delle misure "obbligatorie" (spesso
riportate senza alcun approfondimento e poco contestualizzate),
mentre le misure "ulteriori" sono state previste solo raramente. È
necessario, invece, che ogni amministrazione o ente identifichi
misure realmente congrue e utili rispetto ai rischi propri di ogni
contesto.
Le misure definite "obbligatorie" non hanno una maggiore importanza
o efficacia rispetto a quelle "ulteriori". L'efficacia di una misura
dipende, infatti, dalla capacità di quest'ultima di incidere sulle
cause degli eventi rischiosi ed è, quindi, una valutazione correlata
all'analisi del rischio.
Partendo da queste premesse, ad avviso dell'Autorità, è utile
distinguere fra "misure generali" che si caratterizzano per il fatto
di incidere sul sistema complessivo della prevenzione della
corruzione intervenendo in materia trasversale sull'intera
amministrazione o ente e "misure specifiche" che si caratterizzano
per il fatto di incidere su problemi specifici individuati tramite
l'analisi del rischio.
L'individuazione e la valutazione della congruità delle misure
rispetto all'obiettivo di prevenire il rischio rientrano fra i
compiti fondamentali di ogni amministrazione o ente.
Ad esempio, nel caso della misura di formazione, definita dal PNA
come misura obbligatoria, le amministrazioni e gli enti piuttosto che
finalizzarla secondo criteri di quantità delle persone in formazione
è necessario la considerino e la progettino quale azione che possa
effettivamente prevenire o contrastare comportamenti corruttivi. I
PTPC dovrebbero, quindi, definire percorsi e iniziative formative
differenziate, per contenuti e livello di approfondimento, in
relazione ai diversi ruoli che i dipendenti svolgono nell'ambito del
sistema di prevenzione del rischio corruttivo.
L'Autorità elaborerà, in linea con quanto previsto dall'art. 7
della legge 124/2015, e in collaborazione con le Istituzioni
rappresentative dei diversi comparti di amministrazioni ed enti,
alcune esemplificazioni di misure articolate per comparti o per
categorie omogenee di amministrazioni. Tali esemplificazioni potranno
costituire uno stimolo al miglioramento del processo di
identificazione delle misure.
Si elencano di seguito le tipologie principali di misure (a
prescindere se generali o specifiche):
• misure di controllo;
• misure di trasparenza;
• misure di definizione e promozione dell'etica e di standard di
comportamento;
• misure di regolamentazione;
• misure di semplificazione dell'organizzazione/riduzione dei
livelli/riduzione del numero degli uffici;
• misure di semplificazione di processi/procedimenti;
• misure di formazione;
• misure di sensibilizzazione e partecipazione;
• misure di rotazione;
• misure di segnalazione e protezione;
• misure di disciplina del conflitto di interessi;
• misure di regolazione dei rapporti con i "rappresentanti di
interessi particolari" (lobbies).
L'identificazione della concreta misura di trattamento del rischio
deve rispondere a tre requisiti:
1. Efficacia nella neutralizzazione delle cause del rischio.
L'identificazione della misura di prevenzione è quindi una
conseguenza logica dell'adeguata comprensione delle cause dell'evento
rischioso.
Se l'analisi del rischio ha evidenziato che un evento rischioso in
un dato processo è favorito dalla carenza dei controlli, la misura
di prevenzione dovrà incidere su tale aspetto e potrà essere, ad
esempio, l'attivazione di una nuova procedura di controllo o il
rafforzamento di quelle già presenti. In questo stesso esempio,
potrebbe non essere utile applicare per questo evento rischioso la
rotazione del personale dirigenziale perchè, anche ammesso che la
rotazione fosse attuabile, potrebbe non essere in grado di rimuovere
la causa dell'evento rischioso (che è appunto l'assenza di strumenti
di controllo). Al contrario, se l'analisi del rischio avesse
evidenziato, per lo stesso processo, che l'evento rischioso è
favorito dal fatto che un determinato incarico è ricoperto per un
tempo prolungato sempre dal medesimo soggetto, la rotazione potrebbe
essere una misura certamente più efficace rispetto all'attivazione
di un nuovo controllo.
2. Sostenibilità economica e organizzativa delle misure.
L'identificazione delle misure di prevenzione è strettamente
correlata alla capacità di attuazione da parte delle amministrazioni
ed enti. Se fosse ignorato quest'aspetto, i PTPC finirebbero per
essere irrealistici e quindi restare inapplicati. Ferma restando
l'obbligatorietà delle misure previste come tali dalla legge,
l'eventuale impossibilità di attuarle va motivata, come nel caso, ad
esempio dell'impossibilità di effettuare la rotazione dei dirigenti
per la presenza di un unico dipendente con tale qualifica.
3. Adattamento alle caratteristiche specifiche dell'organizzazione.
L'identificazione delle misure di prevenzione non può essere un
elemento indipendente dalle caratteristiche organizzative
dell'amministrazione. I PTPC dovrebbero contenere un numero
significativo di misure specifiche, in maniera tale da consentire la
personalizzazione della strategia di prevenzione della corruzione
sulla base delle esigenze peculiari di ogni singola amministrazione.
Tutte le misure individuate devono essere adeguatamente
programmate. La programmazione delle misure rappresenta un contenuto
fondamentale del PTPC.
Per ogni misura è opportuno siano chiaramente descritti almeno i
seguenti elementi:
- la tempistica, con l'indicazione delle fasi per l'attuazione,
cioè l'indicazione dei vari passaggi con cui l'amministrazione
intende adottare la misura. L'esplicitazione delle fasi è utile al
fine di scadenzare l'adozione della misura, nonchè di consentire un
agevole monitoraggio da parte del RPC;
- i responsabili, cioè gli uffici destinati all'attuazione della
misura, in un'ottica di responsabilizzazione di tutta la struttura
organizzativa; diversi uffici possono essere responsabili di una o
più fasi di adozione delle misure;
- gli indicatori di monitoraggio e i valori attesi.
Tenuto conto dell'impatto organizzativo, l'identificazione e la
programmazione delle misure dovrebbero avvenire con il più ampio
coinvolgimento dei soggetti cui spetta la responsabilità della loro
implementazione, anche al fine di individuare le modalità più
efficaci per la loro messa in atto.
6.6. Monitoraggio del PTPC e delle misure
- Monitoraggio PTPC
Per il monitoraggio del PTPC è necessario indicare modalità,
periodicità e relative responsabilità. Il monitoraggio riguarda
tutte le fasi di gestione del rischio al fine di poter intercettare
rischi emergenti, identificare processi organizzativi tralasciati
nella fase di mappatura, prevedere nuovi e più efficaci criteri per
analisi e ponderazione del rischio.
È opportuno che delle risultanze del monitoraggio si dia conto
all'interno del PTPC e nonchè all'interno della Relazione annuale
del RPC.
- Monitoraggio sull'attuazione delle misure
Particolare attenzione deve essere posta al monitoraggio
sull'attuazione delle misure. La programmazione operativa consente al
RPC di dotarsi di uno strumento di controllo e di monitoraggio
dell'effettiva attuazione delle misure, attraverso indicatori di
monitoraggio. Per le amministrazioni più complesse (per dimensione
organizzativa, per diversificazione delle attività svolte o per
articolazione territoriale) è auspicabile che sia prevista almeno
una verifica infrannuale al fine di consentire opportuni e tempestivi
correttivi in caso di criticità emerse, in particolare a seguito di
scostamenti tra valori attesi e quelli rilevati attraverso gli
indicatori di monitoraggio associati a ciascuna misura. In tale
ottica è anche necessario garantire integrazione e coordinamento con
gli obiettivi di performance nonchè con gli strumenti e i soggetti
che intervengono nel ciclo di gestione della performance o in
processi equivalenti.
Nel PTPC vanno riportati i risultati del monitoraggio effettuato
rispetto alle misure previste nei PTPC precedenti. Nel caso di misure
in corso di attuazione va data evidenza della realizzazione della
fase di attuazione prevista, mentre in caso di mancata attuazione va
esplicitata la motivazione dello scostamento, oltre ad una nuova
programmazione.
Diverso è il problema della valutazione dell'efficacia delle
misure. È auspicabile che le amministrazioni e gli enti inizino a
dotarsi dei primi strumenti di valutazione, fermo restando che è
intenzione dell'Autorità elaborare e fornire elementi di supporto
metodologico al riguardo.

PARTE SPECIALE - APPROFONDIMENTI


I - AREA DI RISCHIO CONTRATTI PUBBLICI

La finalità del presente approfondimento è quella di fornire
indicazioni per la predisposizione e gestione delle misure di
prevenzione della corruzione nell'area di rischio relativa ai
contratti pubblici di lavori, servizi e forniture. Si ritiene
necessario utilizzare la più ampia definizione di "area di rischio
contratti pubblici", in luogo di quella di "affidamento di lavori,
servizi e forniture" indicata nel PNA, perchè ciò consente
un'analisi approfondita non solo della fase di affidamento ma anche
di quelle successive di esecuzione del contratto. Le indicazioni
attengono a fattori di particolare incidenza sulla corretta
impostazione della strategia di acquisto; esse tengono, altresì,
conto della principale regolazione europea, internazionale e
nazionale in materia. (17)
1. Risultati della valutazione dei PTPC
Il risultato dell'analisi dei PTPC ha evidenziato l'esigenza di un
intervento mirato sui contratti pubblici, con l'intento di fornire
indicazioni operative a tutte le amministrazioni, nella loro veste di
buyers pubblici, per il trattamento di questa specifica area di
rischio. Sono, infatti, state rilevate alcune criticità ricorrenti
quali:
• assenza di un'adeguata analisi di contesto interno ed esterno
con riferimento all'area specifica (mancata rilevazione dei possibili
conflitti di interesse, del numero di contenziosi, mancata
individuazione delle lobbies e dei portatori di interessi privati che
possono incidere sul procedimento di approvvigionamento);
• assenza di un'appropriata descrizione del processo, mediante
puntuale articolazione delle fasi e dei relativi processi, rilevanti
ai fini dell'esatta individuazione del rischio e delle connesse
misure di prevenzione;
• assenza di una visione strategica complessiva del processo di
approvvigionamento.
2. Aggiornamento delle indicazioni contenute nel PNA
Partendo dalle segnalate criticità, è emersa la necessità di
concentrare l'attenzione, anche per questa area di rischio, sulla
corretta identificazione dei processi e sulla corrispondente
predisposizione di misure finalizzate a prevenire i rischi
corruttivi.
In proposito, il PNA reca, all'allegato 2, un elenco
esemplificativo di sottoaree di rischio. Si tratta delle attività
legate alla definizione dell'oggetto dell'affidamento, alla
individuazione dello strumento/istituto per l'affidamento, ai
requisiti di qualificazione e di aggiudicazione, alla valutazione e
verifica dell'anomalia delle offerte, alla gestione delle procedure
negoziate e di affidamento diretto, alla revoca del bando, alla
redazione del cronoprogramma, all'adozione di varianti, al subappalto
e all'utilizzo di rimedi di risoluzione delle controversie
alternativi a quelli giurisdizionali durante la fase di esecuzione
del contratto. Si ritiene che tale elenco possa essere esaminato in
una prospettiva più ampia, innestandosi nella corretta ricostruzione
e identificazione dei processi mappati all'interno delle singole
fasi. In particolare, le sottoaree elencate andranno esaminate come
processi specifici delle fasi in cui si articolano le procedure di
acquisto, all'interno dei quali collocare i possibili eventi
rischiosi.
3. Indicazioni per il processo di gestione del rischio di corruzione
3.1. Autoanalisi organizzativa e indicatori
Dall'analisi di contesto interno, di cui si è trattato nella parte
generale, deve scaturire per l'area di rischio in esame, una vera e
propria autoanalisi organizzativa che, in termini concreti, consenta
all'amministrazione di "fotografare" lo stato del servizio, al fine
di individuarne criticità e punti di forza, in funzione della
pianificazione delle conseguenti misure di intervento. L'analisi deve
prendere in considerazione alcuni elementi salienti, individuati su
base preferibilmente triennale (18) , da rilevare con sistematicità
e periodicità, anche al fine di garantire la regolarità dei flussi
informativi verso il RPC, verso gli uffici deputati al controllo
interno e verso gli organi di vertice.
A supporto dell'attività di autoanalisi, in corrispondenza di
ciascuna fase della procedura di acquisto, sono proposti alcuni
indicatori, contraddistinti da semplicità di calcolo e particolare
valenza informativa. Ciascuna amministrazione potrà costruire
ulteriori indicatori in modo da fotografare al meglio tutte le
possibili specificità che la caratterizzano. Nel tempo, l'utilizzo
costante degli indicatori, anche in funzione dell'organizzazione dei
controlli interni, potrà fornire un quadro dinamico sull'andamento
delle attività nell'area e sulla coerenza con il dettato normativo,
consentendo di studiare e implementare misure specifiche di
intervento o prevenzione dei rischi di corruzione. Ad esempio, un
significativo incremento, in termini di valore degli affidamenti o di
numerosità delle procedure, del ricorso a procedure d'urgenza,
negoziate o di affidamento diretto, potrebbe richiedere l'attivazione
di controlli mirati a verificare il rispetto dei principi di
concorrenza e rotazione, ove richiesto, dando, inoltre, evidenza
dell'eventuale presenza di operatori economici che sono stati
destinatari di più di un affidamento nel periodo di tempo
considerato.
3.2. Mappatura dei processi
Pur ribadendo la necessità di garantire al RPC una visione
complessiva del ciclo di acquisti (necessaria, tra l'altro, anche ai
fini del controllo di gestione), per definire una mappatura corretta,
si suggerisce di procedere alla scomposizione del sistema di
affidamento prescelto nelle seguenti fasi: programmazione,
progettazione della gara, selezione del contraente, verifica
dell'aggiudicazione e stipula del contratto, esecuzione e
rendicontazione.

Parte di provvedimento in formato grafico

All'interno di ciascuna fase devono, poi, essere enucleati i
processi secondo le indicazioni relative alla mappatura già fornite
nella parte generale. Una volta selezionati i processi, vanno
identificati i correlati eventi rischiosi, in modo da programmare le
misure più idonee a prevenirli. Tra le misure va data particolare
evidenza a quelle di trasparenza, ritenendo che la pubblicazione di
dati ulteriori rispetto a quelli previsti dal decreto legislativo
33/2013 rivesta un'importanza nevralgica per la corretta impostazione
della strategia di prevenzione della corruzione.
Per ogni processo sono enucleate anomalie significative che, in
sede di monitoraggio, possono considerarsi sintomatiche di una
particolare permeabilità a fenomeni corruttivi. La presenza di un
numero considerevole di anomalie significative deve spingere ad
adottare controlli e verifiche sui processi, al fine di fare
chiarezza sull'attività svolta in vista dell'adozione delle misure
più opportune.
Nei paragrafi che seguono, sono individuati alcuni processi ed
eventi rischiosi per ogni fase nonchè esemplificate alcune possibili
misure di trattamento del rischio. Spetta ai singoli PTPC
contestualizzare le indicazioni in questa sede fornite, con riguardo
alla specifica realtà organizzativa dell'ente. (19) Ad esempio,
qualora sia programmato il ricorso frequente o per importi rilevanti
a particolari procedure (es. procedura negoziata), particolari
strumenti di contrattazione (es. accordo quadro) o esternalizzazioni
di determinati servizi (es. affidamento di servizi relativi
all'architettura e all'ingegneria), il PTPC dovrà predisporre misure
idonee a considerarne i profili di specialità. In questo senso, si
ribadisce la necessità di coordinare il PTPC con gli strumenti di
programmazione in materia di contratti pubblici di lavori e
acquisizione di servizi e forniture.
Si precisa che la gestione centralizzata di alcune fasi (ad
esempio, la fase di selezione del contraente) delle procedure di gara
attraverso l'adesione a centrali di committenza, non esime le
amministrazioni che vi partecipano dall'obbligo di analizzare le
altre fasi, per le quali permane la loro competenza.
3.2.1 Presupposti generali di predisposizione del PTPC per l'area di
rischio contratti pubblici
• il PTPC deve rendere intellegibili i processi di
approvvigionamento, divenendo un'occasione di riflessione sulla
relativa efficienza, efficacia e qualità, anche nell'ottica di
migliorare e rendere valutabile la performance dei soggetti tenuti
alla sua redazione come buyers pubblici;
• con questa finalità, il PTPC deve creare un collegamento tra gli
obiettivi di performance assegnati agli uffici acquisti e il rispetto
della misure di prevenzione della corruzione, in modo che il RPC sia
adeguatamente e costantemente messo a conoscenza di eventuali
scostamenti dall'attività programmata. In tale ottica, il principale
adempimento del responsabile del procedimento e/o del direttore
dell'esecuzione del contratto, da valutarsi anche ai fini della
performance, è quello di assicurare un raccordo costante con il RPC
al fine di garantire la massima trasparenza sui principali alert
relativi a fenomeni corruttivi;
• questa sezione del PTPC deve essere collegata agli strumenti di
programmazione (anche finanziaria e contabile) in modo da valutare la
possibilità di adottare misure particolari per gli appalti che
saranno oggetto delle principali scelte di investimento.
4. Fasi delle procedure di approvvigionamento
4.1. Programmazione
4.1.1 Processi e procedimenti rilevanti
L'insufficiente attenzione alla fase di programmazione o un
utilizzo improprio degli strumenti di intervento dei privati nella
programmazione costituiscono una delle principali cause dell'uso
distorto delle procedure che può condurre a fenomeni corruttivi. In
tale fase, gli enti devono prestare particolare attenzione ai
processi di analisi e definizione dei fabbisogni, di redazione ed
aggiornamento del programma triennale per gli appalti di lavori ed a
tutti i processi che prevedono la partecipazione di privati alla fase
di programmazione.
4.1.2 Possibili eventi rischiosi
Per il processo di analisi e definizione dei fabbisogni, gli eventi
rischiosi possono consistere nella definizione di un fabbisogno non
rispondente a criteri di efficienza/efficacia/economicità, ma alla
volontà di premiare interessi particolari (scegliendo di dare
priorità alle opere pubbliche destinate ad essere realizzate da un
determinato operatore economico) o nell'abuso delle disposizioni che
prevedono la possibilità per i privati di partecipare all'attività
di programmazione al fine di avvantaggiarli nelle fasi successive.
Rileva, altresì, l'intempestiva predisposizione ed approvazione
degli strumenti di programmazione.
4.1.3 Anomalie significative
Il ritardo o la mancata approvazione degli strumenti di
programmazione, l'eccessivo ricorso a procedure di urgenza o a
proroghe contrattuali, la reiterazione di piccoli affidamenti aventi
il medesimo oggetto ovvero la reiterazione dell'inserimento di
specifici interventi, negli atti di programmazione, che non approdano
alla fase di affidamento ed esecuzione, la presenza di gare
aggiudicate con frequenza agli stessi soggetti o di gare con unica
offerta valida costituiscono tutti elementi rivelatori di una
programmazione carente e, in ultima analisi, segnali di un uso
distorto o improprio della discrezionalità.
4.1.4 Indicatori
Un indicatore utile per la fase in esame è quello relativo
all'analisi del valore degli appalti affidati tramite procedure non
concorrenziali (affidamenti diretti, cottimi fiduciari, procedure
negoziate con e senza previa pubblicazione del bando di gara)
riferiti alle stesse classi merceologiche di prodotti/servizi in un
determinato arco temporale. Nel caso in cui la somma dei valori di
questi affidamenti, per gli stessi servizi o forniture, sia superiore
alle soglie di rilevanza comunitaria che impongono di affidare
tramite procedure aperte o ristrette, potranno essere necessari
approfondimenti volti a comprendere le ragioni di una programmazione
carente che ha condotto al frazionamento delle gare.
4.1.5 Possibili misure
• Obbligo di adeguata motivazione in fase di programmazione in
relazione a natura, quantità e tempistica della prestazione, sulla
base di esigenze effettive e documentate emerse da apposita
rilevazione nei confronti degli uffici richiedenti.
• Audit interni su fabbisogno e adozione di procedure interne per
rilevazione e comunicazione dei fabbisogni in vista della
programmazione, accorpando quelli omogenei.
• Programmazione annuale anche per acquisti di servizi e forniture.
• Per servizi e forniture standardizzabili, nonchè lavori di
manutenzione ordinaria, adeguata valutazione della possibilità di
ricorrere ad accordi quadro e verifica delle convenzioni/accordi
quadro già in essere.
• Controllo periodico e monitoraggio dei tempi programmati anche
mediante sistemi di controllo interno di gestione in ordine alle
future scadenze contrattuali (ad esempio, prevedendo obblighi
specifici di informazione in relazione alle prossime scadenze
contrattuali da parte del responsabile del procedimento ai soggetti
deputati a programmare le procedure di gara).
• In fase di individuazione del quadro dei fabbisogni,
predeterminazione dei criteri per individuarne le priorità.
• Pubblicazione, sui siti istituzionali, di report periodici in cui
siano rendicontati i contratti prorogati e i contratti affidati in
via d'urgenza e relative motivazioni.
• Per rilevanti importi contrattuali previsione di obblighi di
comunicazione/informazione puntuale nei confronti del RPC in caso di
proroghe contrattuali o affidamenti d'urgenza da effettuarsi
tempestivamente.
• Utilizzo di avvisi di preinformazione quand'anche facoltativi.
• Adozione di criteri trasparenti per documentare il dialogo con i
soggetti privati e con le associazioni di categoria, prevedendo, tra
l'altro, verbalizzazioni e incontri aperti al pubblico e il
coinvolgimento del RPC.
• Adozione di strumenti di programmazione partecipata (debat
public, quali consultazioni preliminari, dibattiti pubblici
strutturati, informative a gruppi già organizzati) in un momento che
precede l'approvazione formale degli strumenti di programmazione dei
lavori pubblici, anche al fine di individuare le opere da realizzarsi
in via prioritaria.
• Formalizzazione dell'avvenuto coinvolgimento delle strutture
richiedenti nella fase di programmazione, in modo da assicurare una
maggiore trasparenza e tracciabilità dell'avvenuta condivisione
delle scelte di approvvigionamento.
4.2. Progettazione della gara
4.2.1 Processi e procedimenti rilevanti
L'impostazione della strategia di acquisto è cruciale per
assicurare la rispondenza dell'intera - e più ampia - procedura di
approvvigionamento al perseguimento del pubblico interesse, nel
rispetto dei principi enunciati dall'art. 2 del Codice dei contratti
pubblici.
In tale fase possono, ad esempio, rilevare i seguenti processi:
effettuazione delle consultazioni preliminari di mercato per la
definizione delle specifiche tecniche; nomina del responsabile del
procedimento; individuazione dello strumento/istituto per
l'affidamento; individuazione degli elementi essenziali del
contratto; determinazione dell'importo del contratto; scelta della
procedura di aggiudicazione, con particolare attenzione al ricorso
alla procedura negoziata; predisposizione di atti e documenti di gara
incluso il capitolato; definizione dei criteri di partecipazione, del
criterio di aggiudicazione e dei criteri di attribuzione del
punteggio.
4.2.2 Possibili eventi rischiosi
Diversi sono gli eventi rischiosi che possono essere considerati,
quali ad esempio: la nomina di responsabili del procedimento in
rapporto di contiguità con imprese concorrenti (soprattutto
esecutori uscenti) o privi dei requisiti idonei e adeguati ad
assicurane la terzietà e l'indipendenza; la fuga di notizie circa le
procedure di gara ancora non pubblicate, che anticipino solo ad
alcuni operatori economici la volontà di bandire determinate gare o
i contenuti della documentazione di gara; l'attribuzione impropria
dei vantaggi competitivi mediante utilizzo distorto dello strumento
delle consultazioni preliminari di mercato; l'elusione delle regole
di affidamento degli appalti, mediante l'improprio utilizzo di
sistemi di affidamento, di tipologie contrattuali (ad esempio,
concessione in luogo di appalto) o di procedure negoziate e
affidamenti diretti per favorire un operatore; predisposizione di
clausole contrattuali dal contenuto vago o vessatorio per
disincentivare la partecipazione alla gara ovvero per consentire
modifiche in fase di esecuzione; definizione dei requisiti di accesso
alla gara e, in particolare, dei requisiti tecnico-economici dei
concorrenti al fine di favorire un'impresa (es. clausole dei bandi
che stabiliscono requisiti di qualificazione); prescrizioni del bando
e delle clausole contrattuali finalizzate ad agevolare determinati
concorrenti; l'abuso delle disposizioni in materia di determinazione
del valore stimato del contratto al fine di eludere le disposizioni
sulle procedure da porre in essere; la formulazione di criteri di
valutazione e di attribuzione dei punteggi (tecnici ed economici) che
possono avvantaggiare il fornitore uscente, grazie ad asimmetrie
informative esistenti a suo favore ovvero, comunque, favorire
determinati operatori economici.
4.2.3 Anomalie significative
Diversi sono gli elementi che possono essere considerati rivelatori
per la fase in questione, quali: il fatto che non sia garantita una
corretta alternanza nel ruolo di responsabile del procedimento o che
il RP venga spesso supportato dai medesimi tecnici esterni; l'assenza
di adeguati approfondimenti atti a chiarire le motivazioni economiche
e giuridiche alla base del ricorso a moduli concessori ovvero altre
fattispecie contrattuali anzichè ad appalti; la mancanza o
l'incompletezza della determina a contrarre ovvero la carente
esplicitazione degli elementi essenziali del contratto; la previsione
di requisiti restrittivi di partecipazione; nelle consultazioni
preliminari di mercato, la mancanza di trasparenza nelle modalità di
dialogo con gli operatori consultati; la fissazione di specifiche
tecniche discriminatorie (bandi - fotografia); insufficiente stima
del valore dell'appalto senza computare la totalità dei lotti;
insufficiente stima del valore dell'appalto di servizi e/o forniture
senza tener conto della conclusione di contratti analoghi nel periodo
rilevante in base all'art. 29 del Codice; l'acquisto autonomo di beni
presenti in convenzioni, accordi quadro e mercato elettronico; il
mancato rispetto dell'obbligo di pubblicazione della determina a
contrarre per le procedure negoziate; la non contestualità
nell'invio degli inviti a presentare offerte; la redazione di
progetti e capitolati approssimativi e che non dettagliano
sufficientemente ciò che deve essere realizzato in fase esecutiva;
la previsione di criteri di aggiudicazione della gara eccessivamente
discrezionali (20) o incoerenti rispetto all'oggetto del contratto;
il ricorso al criterio dell'OEPV, nei casi di affidamenti di beni e
servizi standardizzati, o di lavori che non lasciano margini di
discrezionalità all'impresa e viceversa, l'adozione del massimo
ribasso per prestazioni non sufficientemente dettagliate; in caso di
ammissione di varianti in sede di offerta, mancata specificazione nel
bando di gara di limiti di ammissibilità.
4.2.4 Indicatori
Un indicatore relativo alla fase in oggetto riguarda il rapporto
tra il numero di procedure negoziate con o senza previa pubblicazione
del bando e di affidamenti diretti/cottimi fiduciari sul numero
totale di procedure attivate dalla stessa amministrazione in un
definito arco temporale. Il significato di questo indice è
abbastanza intuitivo. Benchè, infatti, le procedure diverse da
quella negoziata e da quella ristretta siano consentite dal Codice
dei contratti pubblici in determinate circostanze e/o sotto soglie
ben individuate, l'eccessivo ricorso a forme di selezione dei
contraenti non competitive può costituire un segnale di favore nei
confronti di particolari operatori economici. Un indicatore analogo
può essere costruito considerando non il numero ma il valore delle
procedure non aperte, da rapportare al valore complessivo delle
procedure in un periodo determinato.
Altro possibile indicatore per questa fase riguarda la necessità
di individuare correttamente il valore stimato del contratto al fine
di non eludere tutta una serie di previsioni normative tra cui, in
particolare, la necessità di affidare necessariamente contratti
oltre certe soglie con procedure concorrenziali (aperte o ristrette).
A questo proposito un indicatore che rilevi una erroneo calcolo del
valore del contratto può essere definito analizzando i valori
iniziali di tutti gli affidamenti non concorrenziali in un
determinato arco temporale che in corso di esecuzione o una volta
eseguiti abbiano oltrepassato i valori soglia previsti
normativamente. Se, ad esempio, viene affidato un appalto con
procedura negoziata in quanto il valore stimato è sotto soglia e,
successivamente, per effetto di varianti, quel valore iniziale supera
la soglia, potrebbe essere necessario un approfondimento delle
ragioni che hanno portato l'amministrazione a non progettare
correttamente la gara.
Ancora, nella fase di progettazione della gara, potrebbe essere
utile per il RPC conoscere il numero di affidamenti fatti in un
determinato arco temporale che hanno utilizzato come criterio di
scelta quello dell'offerta economicamente più vantaggiosa (OEPV).
Sebbene, infatti, questo criterio troverà uno spazio sempre maggiore
con l'introduzione delle nuove direttive, esso presenta un più
elevato rischio di discrezionalità rispetto al criterio del prezzo
più basso. Un indicatore facilmente calcolabile è quindi il
conteggio degli affidamenti fatti con OEPV rispetto a tutti gli
affidamenti effettuati in un determinato periodo e anche una
valutazione complessiva per questi specifici affidamenti del peso
percentuale delle componenti qualitative rispetto a quelle
oggettivamente valutabili.
4.2.5 Esemplificazione di possibili misure
• Previsione di procedure interne che individuino criteri di
rotazione nella nomina del RP e atte a rilevare l'assenza di
conflitto di interesse in capo allo stesso.
• Effettuazione di consultazioni collettive e/o incrociate di più
operatori e adeguata verbalizzazione/registrazione delle stesse.
• Obbligo di motivazione nella determina a contrarre in ordine sia
alla scelta della procedura sia alla scelta del sistema di
affidamento adottato ovvero della tipologia contrattuale (ad esempio
appalto vs. concessione).
• Adozione di direttive interne/linee guida che introducano criteri
stringenti ai quali attenersi nella determinazione del valore stimato
del contratto avendo riguardo alle norme pertinenti e all'oggetto
complessivo del contratto.
• Audit su bandi e capitolati per verificarne la conformità ai
bandi tipo redatti dall'ANAC e il rispetto della normativa
anticorruzione.
• Adozione di direttive interne/linee guida che limitino il ricorso
al criterio dell'OEPV in caso di affidamenti di beni e servizi
standardizzati, o di lavori che non lasciano margini di
discrezionalità all'impresa.
• Obbligo di dettagliare nel bando di gara in modo trasparente e
congruo i requisiti minimi di ammissibilità delle varianti
progettuali in sede di offerta.
• Sottoscrizione da parte dei soggetti coinvolti nella redazione
della documentazione di gara di dichiarazioni in cui si attesta
l'assenza di interessi personali in relazione allo specifico oggetto
della gara.
• Utilizzo di clausole standard conformi alle prescrizioni
normative con riguardo a garanzie a corredo dell'offerta,
tracciabilità dei pagamenti e termini di pagamento agli operatori
economici.
• Previsione in tutti i bandi, gli avvisi, le lettere di invito o
nei contratti adottati di una clausola risolutiva del contratto a
favore della stazione appaltante in caso di gravi inosservanze delle
clausole contenute nei protocolli di legalità o nei patti di
integrità.
• Misure di trasparenza volte a garantire la nomina di RP a
soggetti in possesso dei requisiti di professionalità necessari.
• Pubblicazione di un avviso in cui la stazione appaltante rende
nota l'intenzione di procedere a consultazioni preliminari di mercato
per la redazione delle specifiche tecniche.
Con specifico riguardo alle procedure negoziate, affidamenti
diretti, in economia o comunque sotto soglia comunitaria
• Preventiva individuazione, mediante direttive e circolari
interne, di procedure atte ad attestare il ricorrere dei presupposti
legali per indire procedure negoziate o procedere ad affidamenti
diretti da parte del RP.
• Predeterminazione nella determina a contrarre dei criteri che
saranno utilizzati per l'individuazione delle imprese da invitare.
• Utilizzo di sistemi informatizzati per l'individuazione degli
operatori da consultare.
• Direttive/linee guida interne, oggetto di pubblicazione, che
disciplinino la procedura da seguire, improntata ai massimi livelli
di trasparenza e pubblicità, anche con riguardo alla pubblicità
delle sedute di gara e alla pubblicazione della determina a contrarre
ai sensi dell'art. 37 del decreto legislativo n. 33/2013.
• Check list di verifica degli adempimenti da porre in essere,
anche in relazione alle direttive/linee guida interne adottate, da
trasmettersi periodicamente al RPC.
• Previsione di procedure interne per la verifica del rispetto del
principio di rotazione degli operatori economici presenti negli
elenchi della stazione appaltante.
• Obbligo di comunicare al RPC la presenza di ripetuti affidamenti
ai medesimi operatori economici in un dato arco temporale (definito
in modo congruo dalla stazione appaltante).
• Verifica puntuale da parte dell'ufficio acquisti della
possibilità di accorpare le procedure di acquisizione di forniture,
di affidamento dei servizi o di esecuzione dei lavori omogenei.
• Direttive/linee guida interne che introducano come criterio
tendenziale modalità di aggiudicazione competitive ad evidenza
pubblica ovvero affidamenti mediante cottimo fiduciario, con
consultazione di almeno 5 operatori economici, anche per procedure di
importo inferiore a 40.000 euro.
• Obbligo di effettuare l'avviso volontario per la trasparenza
preventiva.
• Utilizzo di elenchi aperti di operatori economici con
applicazione del principio della rotazione, previa fissazione di
criteri generali per l'iscrizione.
4.3. Selezione del contraente
4.3.1 Processi e procedimenti rilevanti
Nella fase di selezione, gli enti sono chiamati a porre in essere
misure concrete per prevenire conflitti di interesse (cfr.
considerando 16 della direttiva 2014/24/UE del 26 febbraio 2014) o
possibili applicazioni distorte delle diverse diposizioni del Codice,
rilevanti al fine di condizionare gli esiti della procedura a motivo
della sussistenza di un interesse finanziario, economico o altro
interesse personale costituente una minaccia all'imparzialità e
indipendenza dell'azione pubblica. I processi che possono rilevare in
questa fase sono, ad esempio: la pubblicazione del bando e la
gestione delle informazioni complementari; la fissazione dei termini
per la ricezione delle offerte; il trattamento e la custodia della
documentazione di gara; la nomina della commissione di gara; la
gestione delle sedute di gara; la verifica dei requisiti di
partecipazione; la valutazione delle offerte e la verifica di
anomalia dell'offerte; l'aggiudicazione provvisoria; l'annullamento
della gara; la gestione di elenchi o albi di operatori economici.
4.3.2 Possibili eventi rischiosi
In questa fase, gli eventi rischiosi derivano dalla possibilità
che i vari attori coinvolti (quali, ad esempio, RP, commissione di
gara, soggetti coinvolti nella verifica dei requisiti, etc.)
manipolino le disposizioni che governano i processi sopra elencati al
fine di pilotare l'aggiudicazione della gara. Possono rientrare in
tale alveo, ad esempio, azioni e comportamenti tesi a restringere
indebitamente la platea dei partecipanti alla gara; l'applicazione
distorta dei criteri di aggiudicazione della gara per manipolarne
l'esito; la nomina di commissari in conflitto di interesse o privi
dei necessari requisiti; alterazione o sottrazione della
documentazione di gara sia in fase di gara che in fase successiva di
controllo.
4.3.3 Anomalie significative
In relazione alla fase in esame, costituiscono elementi rivelatori
di una non corretta gestione della procedura, a titolo
esemplificativo, l'assenza di pubblicità del bando e dell'ulteriore
documentazione rilevante, l'immotivata concessione di proroghe
rispetto al termine previsto dal bando, il mancato rispetto delle
disposizioni che regolano la nomina della commissione (ad esempio, la
formalizzazione della nomina prima della scadenza del termine di
presentazione delle offerte o la nomina di commissari esterni senza
previa adeguata verifica dell'assenza di professionalità interne o
l'omessa verifica dell'assenza di cause di conflitto di interessi o
incompatibilita'), l'alto numero di concorrenti esclusi, la presenza
di reclami o ricorsi da parte di offerenti esclusi, l'assenza di
criteri motivazionali sufficienti a rendere trasparente l'iter logico
seguito nell'attribuzione dei punteggi nonchè una valutazione
dell'offerta non chiara/trasparente/giustificata, l'assenza di
adeguata motivazione sulla non congruità dell'offerta, nonostante la
sufficienza e pertinenza delle giustificazioni addotte dal
concorrente o l'accettazione di giustificazioni di cui non si è
verificata la fondatezza, la presenza di gare aggiudicate con
frequenza agli stessi operatori ovvero di gare con un ristretto
numero di partecipanti o con un'unica offerta valida.
4.3.4 Indicatori
Per questa fase, un indicatore facilmente calcolabile riguarda il
conteggio del numero di procedure attivate da una determinata
amministrazione in un definito arco temporale per le quali è
pervenuta una sola offerta. Se, infatti, per alcune tipologia di
prodotti/servizi il numero degli offerenti è mediamente molto basso
la presenza di un'unica offerta ricevuta può rappresentare un indice
di procedure disegnate ad hoc con la specifica finalità di favorire
un determinato operatore economico. Il numero di procedure con un
solo offerente potrebbe essere rapportato al numero totale di
procedure attivate dall'amministrazione nel periodo in esame. Può,
inoltre, essere utile calcolare, per ciascuna procedura attivata in
un definito arco temporale, il numero medio delle offerte escluse
rispetto alle offerte presentate.
4.3.5 Esemplificazione di possibili misure
• Accessibilità online della documentazione di gara e/o delle
informazioni complementari rese; in caso di documentazione non
accessibile online, predefinizione e pubblicazione delle modalità
per acquisire la documentazione e/o le informazioni complementari.
• Pubblicazione del nominativo dei soggetti cui ricorrere in caso
di ingiustificato ritardo o diniego dell'accesso ai documenti di
gara.
• Direttive/linee guida interne che individuino in linea generale i
termini (non minimi) da rispettare per la presentazione delle offerte
e le formalità di motivazione e rendicontazione qualora si rendano
necessari termini inferiori.
• Predisposizione di idonei ed inalterabili sistemi di
protocollazione delle offerte (ad esempio prevedendo che, in caso di
consegna a mano, l'attestazione di data e ora di arrivo avvenga in
presenza di più funzionari riceventi; ovvero prevedendo piattaforme
informatiche di gestione della gara).
• Direttive/linee guida interne per la corretta conservazione della
documentazione di gara per un tempo congruo al fine di consentire
verifiche successive, per la menzione nei verbali di gara delle
specifiche cautele adottate a tutela dell'integrità e della
conservazione delle buste contenenti l'offerta ed individuazione di
appositi archivi (fisici e/o informatici).
• Obblighi di trasparenza/pubblicità delle nomine dei componenti
delle commissioni e eventuali consulenti.
• Tenuta di albi ed elenchi di possibili componenti delle
commissioni di gara suddivisi per professionalità.
• Scelta dei componenti delle commissioni, tra i soggetti in
possesso dei necessari requisiti, mediante estrazione a sorte in
un'ampia rosa di candidati.
• Sistemi di controllo incrociato sui provvedimenti di nomina di
commissari e consulenti, anche prevedendo la rendicontazione
periodica al RPC, almeno per contratti di importo rilevante, atti a
far emergere l'eventuale frequente ricorrenza dei medesimi nominativi
o di reclami/segnalazioni sulle nomine effettuate.
• Rilascio da parte dei commissari di dichiarazioni attestanti:
a) l'esatta tipologia di impiego/lavoro, sia pubblico che
privato, svolto negli ultimi 5 anni;
b) di non svolgere o aver svolto «alcun'altra funzione o incarico
tecnico o amministrativo relativamente al contratto del cui
affidamento si tratta» (art. 84, co. 4, del Codice);
c) se professionisti, di essere iscritti in albi professionali da
almeno 10 anni (art. 84, co. 8, lett. a), del Codice);
d) di non aver concorso, «in qualità di membri delle commissioni
giudicatrici, con dolo o colpa grave accertati in sede
giurisdizionale con sentenza non sospesa, all'approvazione di atti
dichiarati illegittimi» (art. 84, co. 6, del Codice);
e) di non trovarsi in conflitto di interesse con riguardo ai
dipendenti della stazione appaltante per rapporti di coniugio,
parentela o affinità o pregressi rapporti professionali;
f) assenza di cause di incompatibilità con riferimento ai
concorrenti alla gara, tenuto anche conto delle cause di astensione
di cui all'art. 51 c.p.c., richiamato dall'art. 84 del Codice.
• Introduzione di misure atte a documentare il procedimento di
valutazione delle offerte anormalmente basse e di verifica della
congruità dell'anomalia, specificando espressamente le motivazioni
nel caso in cui, all'esito del procedimento di verifica, la stazione
appaltante non abbia proceduto all'esclusione.
• Nel caso in cui si riscontri un numero significativo di offerte
simili o uguali o altri elementi, adeguata formalizzazione delle
verifiche espletate in ordine a situazioni di
controllo/collegamento/accordo tra i partecipanti alla gara, tali da
poter determinare offerte "concordate".
• Check list di controllo sul rispetto, per ciascuna gara, degli
obblighi di tempestiva segnalazione all'ANAC in caso di accertata
insussistenza dei requisiti di ordine generale e speciale in capo
all'operatore economico.
• Direttive interne che prevedano l'attivazione di verifiche di
secondo livello in caso di paventato annullamento e/o revoca della
gara.
• Obbligo di segnalazione agli organi di controllo interno di gare
in cui sia presentata un'unica offerta valida/credibile.
• Audit interno sulla correttezza dei criteri di iscrizione degli
operatori economici negli elenchi e negli albi al fine di accertare
che consentano la massima apertura al mercato (ad esempio, verifica
dell'insussistenza di limitazioni temporali per l'iscrizione) e sulla
correttezza dei criteri di selezione dagli elenchi/albi al fine di
garantirne l'oggettività.
• Rafforzamento dei meccanismi di monitoraggio dei rapporti con
enti/soggetti, con i quali sono stati stipulati contratti,
interessati a procedimenti di autorizzazione, concessione o
erogazione di vantaggi economici, ai fini della verifica di eventuali
relazioni di parentela o affinità con i dipendenti dell'area.
• Per le gare di importo più rilevante, acquisizione da parte del
RP di una specifica dichiarazione, sottoscritta da ciascun componente
della commissione giudicatrice, attestante l'insussistenza di cause
di incompatibilità con l'impresa aggiudicataria della gara e con
l'impresa seconda classificata, avendo riguardo anche a possibili
collegamenti soggettivi e/o di parentela con i componenti dei
relativi organi amministrativi e societari, con riferimento agli
ultimi 5 anni.
• Obbligo di menzione nei verbali di gara delle specifiche cautele
adottate a tutela dell'integrità e della conservazione delle buste
contenenti l'offerta.
• Individuazione di appositi archivi (fisici e/o informatici) per
la custodia della documentazione.
• Pubblicazione delle modalità di scelta, dei nominativi e della
qualifica professionale dei componenti delle commissioni di gara.
• Pubblicazione sul sito internet della amministrazione, per
estratto, dei punteggi attribuiti agli offerenti all'esito
dell'aggiudicazione definitiva.
• Obbligo di preventiva pubblicazione online del calendario delle
sedute di gara.
4.4. Verifica dell'aggiudicazione e stipula del contratto
4.4.1 Processi e procedimenti rilevanti
La verifica dell'aggiudicazione costituisce un momento essenziale
di accertamento della correttezza della procedura espletata, sia in
vista della successiva stipula del contratto sia nell'ottica
dell'apprezzamento della sussistenza dei requisiti generali e
speciali di partecipazione in capo all'aggiudicatario. In questa fase
i processi rilevanti sono, ad esempio, la verifica dei requisiti ai
fini della stipula del contratto, l'effettuazione delle comunicazioni
riguardanti i mancati inviti, le esclusioni e le aggiudicazioni, la
formalizzazione dell'aggiudicazione definitiva e la stipula del
contratto.
4.4.2 Possibili eventi rischiosi
In questa fase, gli eventi rischiosi attengono, ad esempio,
all'alterazione o omissione dei controlli e delle verifiche al fine
di favorire un aggiudicatario privo dei requisiti. Specularmente, un
altro evento rischioso consiste nella possibilità che i contenuti
delle verifiche siano alterati per pretermettere l'aggiudicatario e
favorire gli operatori economici che seguono nella graduatoria.
Rileva, altresì, la possibile violazione delle regole poste a
tutela della trasparenza della procedura al fine di evitare o
ritardare la proposizione di ricorsi da parte di soggetti esclusi o
non aggiudicatari.
4.4.3 Anomalie significative
In relazione alla fase in esame, costituiscono elementi rivelatori
di un non corretto operato la presenza di denunce/ricorsi da parte
dei concorrenti ovvero dell'aggiudicatario che evidenzino una palese
violazione di legge da parte dell'amministrazione, la mancata,
inesatta, incompleta o intempestiva effettuazione delle comunicazioni
inerenti i mancati inviti, le esclusioni e le aggiudicazioni di cui
all'art. 79 del Codice, l'immotivato ritardo nella formalizzazione
del provvedimento di aggiudicazione definitiva e/o nella stipula del
contratto, che possono indurre l'aggiudicatario a sciogliersi da ogni
vincolo o recedere dal contratto.
4.4.4 Indicatori
Un possibile indicatore utile in questa fase del processo attiene
alla ricorrenza delle aggiudicazioni ai medesimi operatori economici.
L'indicatore può essere calcolato valutando, ad esempio, il rapporto
tra il numero di operatori economici che risultano aggiudicatari in
due anni contigui ed il numero totale di soggetti aggiudicatari
sempre riferiti ai due anni presi in esame. Quanto maggiore è questo
rapporto tanto minore sarà la diversificazione delle aggiudicazioni
tra più operatori economici.
4.4.5 Esemplificazione di possibili misure
• Direttive interne che assicurino la collegialità nella verifica
dei requisiti, sotto la responsabilità del dirigente dell'ufficio
acquisti e la presenza dei funzionari dell'ufficio, coinvolgendoli
nel rispetto del principio di rotazione.
• Check list di controllo sul rispetto degli adempimenti e
formalità di comunicazione previsti dal Codice.
• Introduzione di un termine tempestivo di pubblicazione dei
risultati della procedura di aggiudicazione.
• Formalizzazione e pubblicazione da parte dei funzionari e
dirigenti che hanno partecipato alla gestione della procedura di gara
di una dichiarazione attestante l'insussistenza di cause di
incompatibilità con l'impresa aggiudicataria e con la seconda
classificata, avendo riguardo anche a possibili collegamenti
soggettivi e/o di parentela con i componenti dei relativi organi
amministrativi e societari, con riferimento agli ultimi 5 anni.
4.5. Esecuzione del contratto
4.5.1 Processi e procedimenti rilevanti
In questa fase, che è relativa al momento in cui l'esecutore pone
in atto i mezzi e l'organizzazione necessaria a soddisfare il
fabbisogno dell'amministrazione, secondo quanto specificamente
richiesto in contratto, è indispensabile che l'ente si doti di ogni
strumento utile a verificare l'esatto adempimento. Attesa la
particolare esposizione al rischio corruttivo, i processi che
rilevano sono, ad esempio, quelli di: approvazione delle modifiche
del contratto originario; autorizzazione al subappalto; ammissione
delle varianti; verifiche in corso di esecuzione; verifica delle
disposizioni in materia di sicurezza con particolare riferimento al
rispetto delle prescrizioni contenute nel Piano di Sicurezza e
Coordinamento (PSC) o Documento Unico di Valutazione dei Rischi
Interferenziali (DUVRI); apposizione di riserve; gestione delle
controversie; effettuazione di pagamenti in corso di esecuzione.
4.5.2 Possibili eventi rischiosi
In questa fase, i principali eventi rischiosi consistono nella
mancata o insufficiente verifica dell'effettivo stato avanzamento
lavori rispetto al cronoprogramma al fine di evitare l'applicazione
di penali o la risoluzione del contratto o nell'abusivo ricorso alle
varianti al fine di favorire l'appaltatore (ad esempio, per
consentirgli di recuperare lo sconto effettuato in sede di gara o di
conseguire extra guadagni o di dover partecipare ad una nuova gara).
Molto frequente è l'approvazione di modifiche sostanziali degli
elementi del contratto definiti nel bando di gara o nel capitolato
d'oneri (con particolare riguardo alla durata, alle modifiche di
prezzo, alla natura dei lavori, ai termini di pagamento, etc.),
introducendo elementi che, se previsti fin dall'inizio, avrebbero
consentito un confronto concorrenziale più ampio. Con riferimento al
subappalto, un possibile rischio consiste nella mancata valutazione
dell'impiego di manodopera o incidenza del costo della stessa ai fini
della qualificazione dell'attività come subappalto per eludere le
disposizioni e i limiti di legge, nonchè nella mancata effettuazione
delle verifiche obbligatorie sul subappaltatore.
Rileva, altresì, l'apposizione di riserve generiche a cui consegue
una incontrollata lievitazione dei costi, il ricorso ai sistemi
alternativi di risoluzione delle controversie per favorire
l'esecutore o il mancato rispetto degli obblighi di tracciabilità
dei pagamenti.
4.5.3 Anomalie significative
I segnali di allarme ai quali occorre prestare specifica attenzione
in questa fase sono rappresentati, ad esempio, da un motivazione
illogica o incoerente del provvedimento di adozione di una variante,
con specifico riferimento al requisito dell'imprevedibilità
dell'evento che la giustifica, o alla mancata acquisizione, ove le
modifiche apportate lo richiedano, dei necessari pareri e
autorizzazioni o ancora all'esecuzione dei lavori in variante prima
dell'approvazione della relativa perizia. Parimenti, elementi da
valutare con attenzione sono la concessione di proroghe dei termini
di esecuzione, il mancato assolvimento degli obblighi di
comunicazione all'ANAC delle varianti, la presenza di contenzioso tra
stazione appaltante e appaltatore derivante dalla necessità di
modifica del progetto, l'assenza del Piano di Sicurezza e
coordinamento, l'ammissione di riserve oltre l'importo consentito
dalla legge, l'assenza di adeguata istruttoria dei dirigenti
responsabili che preceda la revisione del prezzo.
4.5.4 Indicatori
In questa fase può essere utile il calcolo di un indicatore che
tenga conto, ad esempio, del numero di affidamenti con almeno una
variante rispetto al numero totale degli affidamenti effettuati da
una medesima amministrazione in un determinato arco temporale.
Sebbene le varianti siano consentite nei casi espressamente previsti
dalla norma, la presenza di un elevato numero di contratti
aggiudicati e poi modificati per effetto di varianti dovrà essere
attentamente analizzata, verificando le cause che hanno dato luogo
alla necessità di modificare il contratto iniziale.
Un ulteriore indicatore attiene al rapporto, relativamente ad un
predeterminato arco temporale, tra il numero di affidamenti
interessati da proroghe ed il numero complessivo di affidamenti.
Fermo restando che le proroghe non sono consentite dalla norma, in
alcuni casi le amministrazioni prorogano i contratti per brevi lassi
di tempo al fine di garantire la continuità delle prestazioni in
attesa di nuove aggiudicazioni o della possibilità di adesione ad
accordi quadro. Alla luce dell'eccezionalità della proroga, un
indicatore che evidenzi un elevato numero di contratti prorogati
dovrà necessariamente condurre ad approfondite analisi sulle
effettive ragioni della proroga nonchè sui tempi di proroga.
4.5.5 Esemplificazione di possibili misure
• Check list relativa alla verifica dei tempi di esecuzione, da
effettuarsi con cadenza prestabilita e trasmettersi al RPC e agli
uffici di controllo interno al fine di attivare specifiche misure di
intervento in caso di eccessivo allungamento dei tempi rispetto al
cronoprogramma.
• Controllo sull'applicazione di eventuali penali per il ritardo.
• Fermi restando gli adempimenti formali previsti dalla normativa,
previsione di una certificazione con valore interno, da inviarsi al
RPC da parte del RP, che espliciti l'istruttoria interna condotta
sulla legittimità della variante e sugli impatti economici e
contrattuali della stessa (in particolare con riguardo alla
congruità dei costi e tempi di esecuzione aggiuntivi, delle
modifiche delle condizioni contrattuali, tempestività del processo
di redazione ed approvazione della variante).
• Verifica del corretto assolvimento dell'obbligo di trasmissione
all'ANAC delle varianti.
• Definizione di un adeguato flusso di comunicazioni al fine di
consentire al RP ed al RPC di avere tempestiva conoscenza
dell'osservanza degli adempimenti in materia di subappalto.
• In caso di subappalto, ove si tratti di società schermate da
persone giuridiche estere o fiduciarie, obbligo di effettuare
adeguate verifiche per identificare il titolare effettivo
dell'impresa subappaltatrice in sede di autorizzazione del
subappalto.
• Per opere di importo rilevante, pubblicazione online di rapporti
periodici che sintetizzino, in modo chiaro ed intellegibile,
l'andamento del contratto rispetto a tempi, costi e modalità
preventivate in modo da favorire la più ampia informazione
possibile.
• Pubblicazione, contestualmente alla loro adozione e almeno per
tutta la durata del contratto, dei provvedimenti di adozione delle
varianti.
• Fermo restando l'obbligo di oscurare i dati personali, relativi
al segreto industriale o commerciale, pubblicazione degli accordi
bonari e delle transazioni.
4.6. Rendicontazione del contratto
4.6.1 Processi e procedimenti rilevanti
Nella fase di rendicontazione del contratto, momento nel quale
l'amministrazione verifica la conformità o regolare esecuzione della
prestazione richiesta ed effettua i pagamenti a favore dei soggetti
esecutori, è importante mappare il procedimento di nomina del
collaudatore (o della commissione di collaudo), il procedimento di
verifica della corretta esecuzione, per il rilascio del certificato
di collaudo, del certificato di verifica di conformità ovvero
dell'attestato di regolare esecuzione (per gli affidamenti di servizi
e forniture), nonchè le attività connesse alla rendicontazione dei
lavori in economia da parte del responsabile del procedimento.
4.6.2 Possibili eventi rischiosi
In questa fase, i fenomeni corruttivi possono manifestarsi sia
attraverso alterazioni o omissioni di attività di controllo, al fine
di perseguire interessi privati e diversi da quelli della stazione
appaltante, sia attraverso l'effettuazione di pagamenti
ingiustificati o sottratti alla tracciabilità dei flussi finanziari.
Possono, ad esempio, essere considerati tra gli eventi rischiosi
l'attribuzione dell'incarico di collaudo a soggetti compiacenti per
ottenere il certificato di collaudo pur in assenza dei requisiti; il
rilascio del certificato di regolare esecuzione in cambio di vantaggi
economici o la mancata denuncia di difformità e vizi dell'opera.
4.6.3 Anomalie significative
Possono essere considerati elementi rivelatori di un'inadeguata
rendicontazione l'incompletezza della documentazione inviata dal RP
ai sensi dell'art. 10 co. 7, secondo periodo, decreto del Presidente
della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207 o, viceversa, il mancato
invio di informazioni al RP (verbali di visita; informazioni in
merito alle cause del protrarsi dei tempi previsti per il collaudo);
l'emissione di un certificato di regolare esecuzione relativo a
prestazioni non effettivamente eseguite. Si ritiene indice certo di
elusione degli obblighi di tracciabilità dei flussi finanziari la
mancata acquisizione del CIG o dello smart CIG in relazione al lotto
o all'affidamento specifico ovvero la sua mancata indicazione negli
strumenti di pagamento.
4.6.4 Indicatori
In questa fase può essere estremamente utile verificare di quanto
i contratti conclusi si siano discostati, in termini di costi e tempi
di esecuzione, rispetto ai contratti inizialmente aggiudicati.
Un indicatore di scostamento medio dei costi può essere calcolato
rapportando gli scostamenti di costo di ogni singolo contratto con il
numero complessivo dei contratti conclusi. Per il calcolo dello
scostamento di costo di ciascun contratto sarà necessario fare la
differenza tra il valore finale dell'affidamento risultante dagli
atti del collaudo ed il relativo valore iniziale e rapportarla poi al
valore iniziale. Un indicatore siffatto non analizza le ragioni per
le quali i contratti subiscono variazioni di costo; tuttavia una
percentuale elevata di scostamenti di costo, in aumento e per un
numero elevato di contratti, dovrebbe indurre ad adottare misure
specifiche di controllo e monitoraggio.
Analogamente è possibile costruire un indicatore sui tempi medi di
esecuzione degli affidamenti. In questo caso sarà necessario
rapportare gli scostamenti di tempo di ogni singolo contratto con il
numero complessivo dei contratti conclusi. Per il calcolo dello
scostamento di tempo di ciascun contratto sarà necessario fare la
differenza tra il tempo effettivamente impiegato per la conclusione
del contratto ed il relativo tempo previsto da progetto e rapportarla
al tempo di conclusione inizialmente previsto. Questo indicatore può
essere sintomatico di sospensioni illegittime o di proroghe che
nascondono comportamenti collusivi tra esecutore e stazione
appaltante.
4.6.5 Esemplificazione di possibili misure
• Effettuazione di un report periodico (ad esempio semestrale), da
parte dell'ufficio contratti, al fine di rendicontare agli uffici di
controllo interno di gestione le procedure di gara espletate, con
evidenza degli elementi di maggiore rilievo (quali importo, tipologia
di procedura, numero di partecipanti ammessi e esclusi, durata del
procedura, ricorrenza dei medesimi aggiudicatari, etc.) in modo che
sia facilmente intellegibile il tipo di procedura adottata, le
commissioni di gara deliberanti, le modalità di aggiudicazione, i
pagamenti effettuati e le date degli stessi, le eventuali riserve
riconosciute nonchè tutti gli altri parametri utili per individuare
l'iter procedurale seguito.
• Per procedure negoziate/affidamenti diretti, pubblicazione di
report periodici da parte dell'Ufficio acquisti in cui, per ciascun
affidamento, sono evidenziati: le ragioni che hanno determinato
l'affidamento; i nominativi degli operatori economici eventualmente
invitati a presentare l'offerta e i relativi criteri di
individuazione; il nominativo dell'impresa affidataria e i relativi
criteri di scelta; gli eventuali altri contratti stipulati con la
medesima impresa e la procedura di affidamento; un prospetto
riepilogativo di tutti gli eventuali contratti, stipulati con altri
operatori economici, aventi ad oggetto lavori, servizi o forniture
identici, analoghi o similari.
• Pubblicazione del report periodico sulle procedure di gara
espletate sul sito della stazione appaltante.
• Predisposizione e pubblicazione di elenchi aperti di soggetti in
possesso dei requisiti per la nomina dei collaudatori, da selezionare
di volta in volta tramite sorteggio.
• Pubblicazione delle modalità di scelta, dei nominativi e della
qualifica professionale dei componenti delle commissioni di collaudo.
• Predisposizione di sistemi di controlli incrociati, all'interno
della stazione appaltante, sui provvedimenti di nomina dei
collaudatori per verificarne le competenze e la rotazione.

II - SANITÀ

Il presente approfondimento è stato redatto tenendo conto del
lavoro dell'apposito Tavolo tecnico istituito fra ANAC, Ministero
della Salute e Agenas.
1. Premesse e obiettivi
1.1. Specificità e caratteristiche del Servizio Sanitario Nazionale
Il Sistema Sanitario Nazionale costituisce una delle eccellenze
internazionali ratificate anche da valutazioni dell'OMS. (21) Questa
evidenza, unitamente alla circostanza che il bene primario della
salute è un diritto costituzionalmente protetto, è alla base
dell'esigenza di dotare l'Aggiornamento al PNA di un approfondimento
dedicato che fornisca gli strumenti di lettura della complessità del
sistema, delinei e individui le aree maggiormente esposte al rischio
di corruzione e le relative misure preventive, allo scopo
fondamentale di salvaguardare il rilevante patrimonio di competenze e
di capacità professionali, contrastando in maniera sempre più
efficace i comportamenti corruttivi.
La specificità del settore sanitario, rispetto ad altri settori
della pubblica amministrazione, risente di alcuni fattori i cui
effetti sono maggiormente percepiti dalla collettività, in ragione
della peculiarità del bene salute da tutelare. Alcuni di questi
fattori possono interferire nel rapporto tra la domanda sanitaria
(come ad esempio, l'asimmetria informativa fra utenti e SSN,
l'elevata parcellizzazione della domanda sanitaria, la fragilità
della domanda di servizi di cura) e l'offerta (come, ad esempio,
l'asimmetria informativa tra sistema sanitario e fornitori privati) e
costituire potenziali elementi di condizionamento.
Obiettivo del presente approfondimento è pertanto quello di
fornire ai Soggetti che interagiscono nel Sistema Sanitario
specifiche raccomandazioni per contrastare i suddetti potenziali
fattori di condizionamento, da osservare per la redazione ed
attuazione dei rispettivi PTPC, tenendo conto del particolare ambito
di applicazione, del contesto ambientale, della tipologia e del
livello di complessità dell'organizzazione sanitaria e del sistema
di relazioni in essa esistenti.
In particolare, con gli indirizzi contenuti nel presente
Approfondimento si intende dare indicazioni sulla predisposizione dei
Piani delle aziende sanitarie e degli altri soggetti ad esse
assimilabili come meglio di seguito precisato, tenuto conto di
elementi comuni ritenuti obbligatori, nonchè orientare la
pianificazione strategica dei soggetti medesimi verso ulteriori
interventi finalizzati a rafforzare la gestione del rischio e a
prevenire e contrastare eventuali fenomeni di corruzione per
particolari aree sensibili.
L'attuazione delle misure di prevenzione della corruzione contenute
nei Piani deve trovare conforme riscontro negli altri strumenti di
programmazione non potendosi disgiungere la stessa da un'adeguata
programmazione e dalla valutazione delle performance individuali e
dell'organizzazione.
Tali misure, infatti, hanno una duplice valenza in quanto incidono
contemporaneamente sull'efficienza dell'organizzazione e, quindi,
sull'impiego eticamente più responsabile ed appropriato delle
risorse pubbliche, nonchè sulla trasparenza dei comportamenti che
scoraggiano di per sè i fenomeni corruttivi e il conflitto di
interessi.
Ai fini di una concreta implementazione e diffusione della cultura
della legalità, trasparenza ed integrità all'interno
dell'organizzazione sanitaria è necessario, inoltre, supportare
l'attuazione del PTPC con gli strumenti, anche formativi, volti ad
accrescere la consapevolezza e la partecipazione di tutti gli attori
al processo di miglioramento del sistema.
Gli eventi rischiosi e le misure di prevenzione che sono di seguito
esemplificati per alcune aree di rischio sia "generali" che
"specifiche" sono stati individuati anche tenendo conto della lettura
e dell'analisi dei PTPC delle aziende sanitarie (cfr. §1.3.) e
costituiscono un utile riferimento nella predisposizione dei Piani.
1.2. Soggetti destinatari dell'approfondimento
Fermo restando che tutti i soggetti di cui all'art. 1, co. 2, del
decreto legislativo 165/2001, che ricomprendono «le aziende e gli
enti del Servizio sanitario nazionale», sono tenuti all'applicazione
delle disposizioni di prevenzione della corruzione (vedi art. 1, co.
59, legge 190/2012), le indicazioni e gli indirizzi per la redazione
dei PTPC contenuti nel presente Approfondimento sono rivolti alle
aziende sanitarie e agli altri Soggetti ad esse assimilabili. Le
ragioni di individuare prioritariamente detti enti, che per brevità
nel prosieguo sono indicati come Soggetti destinatari, discendono
dalle peculiarità afferenti la specifica tipologia di organizzazione
e le funzioni che essi svolgono quali erogatori di prestazioni nei
confronti dei pazienti destinatari finali dei servizi forniti dal
Sistema sanitario nazionale.
Ci si riferisce, in particolare a:
- Aziende sanitarie locali comunque denominate (ASL, ASP, AUSL,
ULSS, ASS etc.);
- Aziende ospedaliere (AO) e Aziende ospedaliere di rilievo
nazionale e di alta specializzazione (ARNAS);
- Aziende ospedaliere universitarie (AOU);
- Istituti pubblici di assistenza e beneficenza (ex IPAB),
trasformate in aziende pubbliche che svolgono attività sanitarie;
- Istituti zooprofilattici sperimentali (IZS);
- Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico
(I.R.C.C.S.) di diritto pubblico.
Per gli enti di diritto privato, controllati o partecipati dalle
pubbliche amministrazioni che operano nel Settore sanitario, si
rinvia alle Linee guida ANAC di cui alla determinazione n. 8/2015. Le
aziende sanitarie o gli altri soggetti di cui all'elencazione
precedente sono tenuti, qualora controllino o partecipino in società
o altri enti di diritto privato, ad assicurare l'applicazione della
normativa di prevenzione della corruzione e la promozione della
trasparenza in coerenza con quanto previsto nelle predette Linee
guida.
Per i soggetti non di diritto pubblico, come ad esempio gli
ospedali classificati, e anche per gli altri soggetti accreditati con
il Servizio sanitario nazionale, la cui natura giuridica è di
diritto privato, si raccomanda alle amministrazioni di riferimento di
promuovere l'adozione di strumenti per il rafforzamento della
trasparenza e per la prevenzione della corruzione e del conflitto di
interessi, alla luce delle indicazioni operative contenute nel
presente approfondimento.
1.3. Risultati della valutazione dei PTPC delle Aziende Sanitarie
La valutazione condotta dall'ANAC su un campione di 247 PTPC di
ASL, Aziende ospedaliere, Aziende ospedaliere universitarie e IRCCS
ha fatto rilevare una generale carenza nell'analisi del contesto
esterno che spesso è risultata del tutto assente. La mappatura dei
processi e delle attività non sempre è stata sviluppata in modo
esaustivo e anche l'individuazione delle specifiche misure in
relazione agli eventi rischiosi è risultata inadeguata.
Non tutte le aziende hanno indicato ulteriori aree di rischio, "cd.
aree di rischio specifiche", omettendo quindi un approfondimento che
è, invece, di particolare rilievo ove si consideri la peculiarità
del settore in cui le stesse operano.
A fronte di un'enunciazione formale di collegamento dei PTPC con
gli altri documenti di programmazione (in particolare con il piano
della performance), non risultano indicazioni in merito alle
modalità operative per la effettiva realizzazione del coordinamento
e dell'attività di monitoraggio.
1.4. Indicazioni sui requisiti soggettivi dei RPC
Fermo restando quanto già indicato nella parte generale, il
profilo del professionista al quale attribuire l'incarico di RPC è
opportuno abbia specifiche competenze in tema di conoscenza
dell'organizzazione e gestione della struttura sanitaria, dei
processi e delle relazioni in essa esistenti. Tenuto conto che gran
parte delle nomine sono state già effettuate, tale indicazione va
osservata nei casi di rinnovo degli incarichi di RPC.
1.5. Indicazioni sul processo di gestione del rischio corruzione
1.5.1. Analisi del contesto interno ed esterno
Nel rinviare per le indicazioni sull'analisi del contesto alla
parte generale, (cfr. §6.3.), si rammenta che, per il contesto
interno, nei PTPC occorre considerare le attività sanitarie svolte
nonchè quelle amministrativo-gestionali.
Per l'analisi del contesto esterno ove i Soggetti destinatari
operano, è necessario considerare i fattori locali idonei a
determinare i potenziali rischi di corruzione/condizionamento ed a
caratterizzare i Piani rispetto alle peculiarità locali.
Le dimensioni di contesto da analizzare possono riguardare, a
titolo esemplificativo ma non esaustivo, gli aspetti territoriali,
epidemiologici, socioeconomici, strutturali, organizzativi e comunque
ricavabili anche da altri documenti di programmazione aziendali da
collegare al Piano.
A tal scopo è opportuno utilizzare, per una più puntuale
individuazione e analisi dei rischi, le informazioni cui i Soggetti
destinatari possono attingere attraverso l'accesso a banche dati del
Ministero della Salute e ad altre banche dati nazionali, regionali,
locali. In particolare, l'Agenas, su richiesta, rende disponibili ai
suddetti Soggetti i dati elaborati dal proprio sistema di
monitoraggio delle performance organizzative, economiche, di
efficacia degli interventi clinici, della sicurezza delle cure e di
efficienza gestionale delle aziende sanitarie e delle strutture di
assistenza territoriale, per consentire una corretta analisi di
contesto e la conseguente corretta pianificazione dei fabbisogni di
salute, degli interventi e delle correlate risorse.
1.5.2. Concetto di rischio in ambito sanitario e relazioni con il
rischio di corruzione
Il concetto di "rischio" in ambito sanitario, nell'accezione
tecnica del termine, è prevalentemente correlato agli effetti
prodotti da errori che si manifestano nel processo clinico
assistenziale. In questo senso, «la sicurezza del paziente consiste
nella riduzione dei rischi e dei potenziali danni riconducibili
all'assistenza sanitaria a uno standard minimo accettabile». (22)
Così inteso, il concetto di rischio sanitario è strettamente
connesso al concetto di Risk management quale processo che,
attraverso la conoscenza e l'analisi dell'errore (sistemi di report,
utilizzo di banche dati, indicatori) conduce all'individuazione e
alla correlazione delle cause di errore (23) fino al monitoraggio
delle misure atte alla prevenzione dello stesso e all'implementazione
e sostegno attivo delle relative soluzioni.
Non è escluso, tuttavia, che possa sussistere una correlazione tra
rischio in ambito sanitario e rischio di corruzione, ove il primo sia
un effetto del secondo, ovvero ogni qualvolta il rischio in ambito
sanitario sia la risultante di comportamenti di "maladministration"
in senso ampio (solo a titolo di esempio, quando l'alterazione delle
liste di attesa provoca un differimento "volontario" dei tempi di
erogazione di prestazioni a più elevato indice di priorità con
conseguenti ripercussioni sullo stato di salute del paziente
destinatario di tali prestazioni oppure, altro esempio, quando le
alterazioni allo stato di salute siano una conseguenza dell'effetto
della contraffazione di farmaci o, ancora, la mancata efficacia di
una terapia sia conseguente alla somministrazione di farmaci scaduti
privi di efficacia terapeutica).
Ciò premesso, il presente approfondimento si occupa di
individuare, quanto meno in via esemplificativa, ben potendo i
Soggetti destinatari definire ulteriori ipotesi afferenti al singolo
contesto, gli aspetti di rischio in ambito sanitario correlati a
comportamenti e/o condizioni legati ad una non corretta e/o non
trasparente governance amministrativa e/o gestione dei singoli
processi, nonchè di segnalare, sempre in via esemplificativa, le
misure idonee a garantire, in presenza del rischio, la sua
inoffensività.
1.5.3. Coordinamento tra PTPC, Piano della performance e gli altri
strumenti di programmazione
Nei PTPC, come visto nella parte generale cui si rinvia, sono resi
espliciti i collegamenti fra le misure di prevenzione della
corruzione e gli obiettivi di performance organizzativi e
individuali.
Considerata la pluralità degli strumenti di programmazione
aziendale e di pianificazione locale, i Soggetti destinatari dovranno
allineare tali strumenti (come ad esempio, atti aziendali, bilanci,
dotazioni organiche e funzionigrammi, piani attuativi, piani di
formazione, regolamenti interni, controllo di gestione, etc.) ai
contenuti, alle tempistiche e alle modalità di attuazione dei PTPC.
Ciò può essere conseguito anche attraverso l'adattamento delle
tempistiche interne dei vari strumenti di programmazione aziendale
alle tempistiche di adozione, attuazione ed aggiornamento del Piano,
nonchè attraverso l'azione di gruppi interdisciplinari che
supportino l'effettiva programmazione integrata e la relativa
attuazione delle rispettive misure, sia a livello aziendale che ai
vari livelli organizzativi intermedi.
1.5.4. Verifica e monitoraggio dei PTPC adottati dai Soggetti
destinatari da parte dell'ANAC
La maturazione del livello di trasparenza e di tracciabilità dei
processi raggiunta negli ultimi anni negli enti del Servizio
sanitario nazionale consente di disporre di una mole di informazioni
e di dati utili per progettare interventi mirati ad incidere sui
fattori determinanti i rischi di corruzione nel settore sanitario,
contribuendo al processo di crescita del sistema, in termini di
qualità, efficienza e sostenibilità. In questo quadro, volto al
miglioramento della performance complessiva delle strutture sanitarie
del Paese, l'Autorità svolgerà attività di monitoraggio anche
avvalendosi del sistema di monitoraggio approntato dal Ministero
della salute e dei dati già disponibili presso altri soggetti
pubblici. In particolare Agenas dispone di un efficace sistema di
valutazione e verifica in grado, anche attraverso l'integrazione di
dati già disponibili, ivi compresi quelli relativi al Programma
nazionale di valutazione degli esiti (PNE), di implementare il
sistema di monitoraggio delle performance organizzative, economiche,
di efficacia degli interventi clinici e di efficienza gestionale
delle aziende sanitarie e delle strutture di assistenza territoriale.
2. Aree di rischio: eventi corruttivi e misure
2.1. Aree di rischio generali
In questo approfondimento si forniscono indicazioni relative ad
alcune aree, di seguito indicate, riconducibili sotto l'alveo delle
aree di rischio "generali" (cfr. §6.3.) che necessitano, per il
settore sanitario, di ulteriori specificazioni. Si tratta delle aree
relative a:
a) contratti pubblici;
b) incarichi e nomine;
c) gestione delle entrate, delle spese e del patrimonio;
d) controlli, verifiche, ispezioni e sanzioni.
2.1.1. Contratti pubblici
Nell'approfondimento relativo ai contratti pubblici, a cui si
rinvia, sono state fornite indicazioni di carattere generale che
riguardano anche le stazioni appaltanti che operano in ambito
sanitario. In questo paragrafo si evidenziano alcune specificità del
settore rispetto al tema degli acquisti, con relative
esemplificazioni di eventi rischiosi e misure.
I fattori che caratterizzano il settore sanitario sono:
a) varietà e complessità dei beni e servizi acquistati in
ambito sanitario in relazione anche alla dinamica introduzione di
nuove tecnologie. Questa evenienza, ad esempio, durante la fase di
esecuzione di un contratto, costituisce una variante "indotta" dal
sistema;
b) varietà e specificità degli attori coinvolti nell'intero
processo di approvvigionamento (clinici, direzione sanitaria,
provveditori, ingegneri clinici, epidemiologi, informatici,
farmacisti, personale infermieristico, etc.);
c) condizione di potenziale intrinseca "prossimita'" di interessi
generata dal fatto che i soggetti proponenti l'acquisto sono spesso
anche coloro che utilizzano i materiali acquistati, con conseguenti
benefici diretti e/o indiretti nei confronti dello stesso
utilizzatore: ad esempio, i clinici proponenti l'acquisto di
materiale di consumo (come ad esempio protesi, farmaci), sono anche i
soggetti che impiegano tali beni nella pratica clinica e possono
quindi orientare la quantità e tipologia di materiale richiesto. In
effetti, i prodotti sanitari, avendo un elevato contenuto tecnico, si
prestano per la loro peculiarità, a un interesse "oggettivo" alla
scelta da parte del committente/clinico. In questo contesto è utile
quindi introdurre misure di prevenzione e di sicurezza che
documentino le motivazioni ovvero le ragioni tecniche sottese alla
richiesta di acquisto di quel particolare prodotto, con assunzione
delle relative responsabilità.
Al fine di governare le suddette variabili ed evitare che
costituiscano fattori predisponenti il rischio di corruzione, è
necessario che nei PTPC il tema dei contratti venga affrontato con
particolare riguardo all'intero ciclo degli approvvigionamenti, a
partire dal rafforzamento dei livelli di trasparenza.
In questa logica i Soggetti destinatari devono documentare con
particolare attenzione tutte le fasi del ciclo degli
approvvigionamenti dalla definizione delle necessità (qualificazione
del fabbisogno), alla programmazione dell'acquisto, alla definizione
delle modalità di reperimento di beni e servizi, sino alla gestione
dell'esecuzione del contratto.
A titolo di esempio, nella fase di pianificazione/programmazione
dell'acquisto un rischio operativo può essere rappresentato dal
frazionamento degli affidamenti. In tal caso un indicatore può
essere espresso in termini di numero degli affidamenti diretti sul
totale degli acquisti (quantità; valore). Altro esempio di rischio
operativo che può determinarsi nella fase di pianificazione della
gara è quello legato a condizioni di gara che interferiscono con la
libera concorrenza e creano disparità di trattamento. Per affrontare
tale rischio, possibili indicatori possono essere espressi in termini
di: numero di affidamenti (quantità e valore) di beni
infungibili/esclusivi sul totale acquistato; numero di affidamenti
(quantità e valore) di beni infungibili/esclusivi sul totale delle
richieste pervenute per unità di committenza; numero di proroghe e
rinnovi sul totale degli affidamenti (quantità e valore). Sulla base
di questi esempi, dovranno essere mappati con la medesima metodologia
anche le altre fasi del processo di approvvigionamento, al fine di
individuare eventuali ed ulteriori rischi operativi da misurare con
correlati indicatori.
A monte della determinazione del fabbisogno, l'azienda tiene conto
di tutte le informazioni e i dati disponibili (anche attraverso
l'incrocio di più banche dati e/o altre informazioni
tecniche/benchmark intra e/o extra aziendale), che consentano una
corretta pianificazione degli approvvigionamenti e di evitare,
quindi, da un lato sprechi di risorse in caso di
sovradimensionamento, dall'altro il ricorso a procedure in deroga
dettate da situazioni di urgenza, ricollegabili a un'inadeguata
programmazione dei beni da acquistare e/o dei servizi da appaltare.
Con particolare riferimento ai beni sanitari, una corretta
determinazione del fabbisogno non potrà prescindere da una esatta
conoscenza della logistica e delle giacenze di magazzino, il cui
presupposto è la tracciabilità dei percorsi dalla fase dello
stoccaggio a quella della somministrazione/consumo.
Occorre, inoltre, che siano correttamente individuati gli attori
interni da coinvolgere in relazione alle specifiche competenze per
identificare i beni/servizi che soddisfano il fabbisogno (vedi sopra
lett. b).
Un fattore determinante per la corretta pianificazione degli
acquisti sotto il profilo quali- quantitativo è la valutazione in
merito alla fungibilita'/infungibilità dei prodotti, aspetto questo
che incide sulla necessità di ricorrere o meno a procedure di
acquisizione in deroga e, quindi, sul livello di trasparenza e di
efficacia della singola operazione contrattuale. Sulla valutazione
della fungibilita'/infungibilità, per altro verso, incide
l'applicazione del principio di appropriatezza, la cui stretta
osservanza costituisce valido strumento di razionalizzazione e giusta
allocazione delle risorse e, al contempo, misura di prevenzione di
eventuali fenomeni corruttivi.
Nella fase di pianificazione dell'acquisto, i Soggetti destinatari
possono prevedere tra le misure di prevenzione la revisione delle
caratteristiche tecniche, qualora dall'analisi dei fornitori
disponibili sul mercato non risultino garantite modalità di acquisto
concorrenziali.
Una possibile misura è costituita dai prezzi di riferimento dei
beni e servizi a maggior impatto, di cui al decreto-legge 6 luglio
2011, n. 98, e al decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, che possono
essere utilizzati per ridurre l'asimmetria informativa tra acquirente
e fornitore. Detti prezzi possono costituire uno strumento di cui
tener conto in fase di predisposizione del PTPC, in particolare per
le parti relative alla "qualificazione dei fabbisogni" e alla
"pianificazione/programmazione dell'acquisto", in quanto si
riferiscono a tipologie "omogenee" di beni e servizi e favoriscono la
confrontabilita'/fungibilità tra i fabbisogni del soggetto
acquirente e le caratteristiche dei prodotti/servizi oggetto di
offerta.
2.1.2. Incarichi e nomine
Il decreto legislativo 39/2013, come anche confermato dalla
delibera 149/2014 dell'ANAC, si occupa esclusivamente delle
inconferibilità e delle incompatibilità degli incarichi di
direttore generale, direttore sanitario e direttore amministrativo.
Con riferimento agli stessi incarichi, la legge 124/2015, art. 11,
co. 1, lett. p) prevede anche la disciplina delle procedure e dei
requisiti professionali per il loro conferimento.
Tenuto conto di quanto sopra, il presente Approfondimento, invece,
è dedicato all'esemplificazione di rischi e relative misure
afferenti il conferimento di incarichi dirigenziali di livello
intermedio, con particolare riguardo a quelli di struttura complessa,
e di incarichi a professionisti esterni.
- Incarichi dirigenziali di struttura complessa
Per quanto concerne gli eventi rischiosi nelle procedure di
assegnazione dell'incarico, nella fase di definizione del fabbisogno,
possono risultare assenti i presupposti programmatori e/o una
motivata verifica delle effettive carenze organizzative con il
conseguente rischio di frammentazione di unità operative e aumento
artificioso del numero delle posizioni da ricoprire.
Tra le principali possibili misure per tale fase vi è quella di
verificare, attraverso l'acquisizione di idonea documentazione, la
coerenza tra la richiesta di avvio di una procedura concorsuale e
l'Atto aziendale, la dotazione organica, le previsioni normative e
regolamentari del settore, le necessità assistenziali della
popolazione afferente al bacino di utenza di riferimento, la
sostenibilità economico finanziaria nel medio-lungo periodo.
Per converso, un opposto evento rischioso può consistere nella
mancata messa a bando della posizione dirigenziale per ricoprirla
tramite incarichi ad interim o utilizzando lo strumento del facente
funzione. Può costituire un misura per prevenire tale rischio,
vincolare il tempo di assegnazione di incarichi temporanei vigilando
sui tempi di avvio delle procedure concorsuali.
Nella fase di definizione dei profili dei candidati, al fine di
evitare l'uso distorto e improprio della discrezionalità (richiesta
di requisiti eccessivamente dettagliati o generici), l'individuazione
del profilo professionale deve essere adeguato alla struttura a cui
l'incarico afferisce e deve essere connotata da elementi di
specificità e concretezza, anche per fornire alla commissione
giudicatrice uno strumento idoneo a condurre il processo di
valutazione nel modo più rispondente possibile alle necessità
rilevate.
Tra i principali rischi connessi alla fase di definizione e
costituzione della commissione giudicatrice rientra quello di accordi
per l'attribuzione di incarichi. Possibili misure possono essere: la
pubblicazione dei criteri di selezione dei membri della commissione
giudicatrice, il monitoraggio dei sistemi di selezione dei membri
stessi, la loro rotazione, la definizione di un tempo minimo per
poter partecipare ad una nuova commissione, la verifica preliminare
di eventuali profili di incompatibilita'/conflitto di interessi.
Per quanto riguarda la fase di valutazione dei candidati, al fine
di evitare il rischio di eccessiva discrezionalità, con
l'attribuzione di punteggi incongruenti che favoriscano specifici
candidati, esempi di misure di prevenzione consistono nella adozione
di linee guida per la definizione dei criteri di valutazione e nella
pubblicazione dei criteri e degli altri atti ostensibili della
procedura di selezione/valutazione sui siti istituzionali.
Nella fase di comunicazione e pubblicazione dei risultati occorre
garantire la massima trasparenza nella pubblicazione degli atti che
deve essere tempestiva e condotta secondo modalità strutturate e di
facile consultazione.
- Incarichi a soggetti esterni
Le indicazioni formulate per l'assegnazione degli incarichi
dirigenziali di struttura complessa, per quanto applicabili, possono
estendersi ai casi di conferimento di incarichi individuali anche a
professionisti esterni all'organizzazione (come ad esempio gli
incarichi conferiti a legali), in merito ai quali si richiamano gli
obblighi di trasparenza previsti dall'art. 15 del decreto legislativo
33/2013. Laddove non sia previsto di norma il ricorso a procedure di
selezione comparativa, l'organo nominante deve dotarsi di tutti gli
strumenti interni che consentano la massima pubblicizzazione delle
esigenze alla base del conferimento, delle caratteristiche e
competenze professionali funzionali allo svolgimento dell'incarico
(come ad esempio regolamenti interni, albi e/o elenchi di
professionisti ed esperti), al fine anche di consentire opportune
verifiche sul possesso dei requisiti e sul rispetto dei principi di
trasparenza, rotazione ed imparzialità.
- Misure di trasparenza
L'attribuzione degli incarichi sia interni sia esterni deve
conformarsi ai principi di trasparenza e imparzialità. Al riguardo
è opportuno che i Piani introducano misure di trasparenza ulteriori
a quelle già previste dall'art. 41, co. 2 del decreto legislativo
33/2013, ai sensi del quale sussiste l'obbligo di pubblicare tutte le
informazioni e i dati concernenti le procedure di conferimento degli
incarichi di direttore generale, direttore sanitario e direttore
amministrativo, responsabile di dipartimento e di strutture semplici
e complesse, ivi compresi i bandi e gli avvisi di selezione, lo
svolgimento delle relative procedure, nonchè gli atti di
conferimento.
2.1.3. Gestione delle entrate, delle spese e del patrimonio
Le attività connesse ai pagamenti potrebbero presentare rischi di
corruzione quale, ad esempio, quello di ritardare l'erogazione di
compensi dovuti rispetto ai tempi contrattualmente previsti,
liquidare fatture senza adeguata verifica della prestazione,
sovrafatturare o fatturare prestazioni non svolte, effettuare
registrazioni di bilancio e rilevazioni non corrette/non veritiere,
permettere pagamenti senza rispettare la cronologia nella
presentazione delle fatture, provocando in tal modo favoritismi e
disparità di trattamento tra i creditori dell'ente.
Anche in questa area è necessario mettere in atto misure che
garantiscano la piena tracciabilità e trasparenza dei flussi
contabili e finanziari e che, quindi, agevolino la verifica e il
controllo sulla correttezza dei pagamenti effettuati e, più in
generale, sulla gestione contabile-patrimoniale delle risorse.
Al riguardo, la realizzazione del programma di lavoro previsto dal
"Percorso Attuativo di Certificabilità (PAC)" dei dati e dei bilanci
delle aziende e degli enti del SSN (24) rappresenta un fondamentale
strumento di controllo e di riduzione del rischio di frode
amministrativo-contabile in sanità. Pertanto è importante la sua
completa implementazione, che passa attraverso un processo di
"miglioramento" dell'organizzazione e dei sistemi
amministrativo-contabili. Si raccomanda, quindi, ai Soggetti
destinatari di dare evidenza, attraverso i rispettivi siti web
istituzionali, del percorso di certificabilità dei bilanci, anche
attraverso l'indicazione della specifica fase del processo in corso
di realizzazione per dare atto dello stato di avanzamento del
percorso ai fini del suo completamento.
È altresì necessario rafforzare le misure di trasparenza nel
sistema di gestione del patrimonio.
In particolare, per quanto concerne la gestione dei beni immobili,
un possibile evento rischioso è riconducibile a condizioni di
acquisto o locazione che facciano prevalere l'interesse della
controparte rispetto a quello dell'amministrazione. Per questa
ragione, occorre prevedere e dare attuazione a misure di trasparenza,
a cominciare da quelle obbligatorie riguardanti le informazioni sugli
immobili di proprietà di cui all'art. 30 del decreto legislativo
33/2013. Il rafforzamento di queste misure potrebbe essere effettuato
anche con riferimento a dati ulteriori quali, ad esempio, il valore
degli immobili di proprietà, utilizzati e non utilizzati, le
modalità e le finalità di utilizzo. Qualora dovessero rendersi
possibili operazioni di utilizzo da parte di terzi del patrimonio
immobiliare, le singole procedure dovranno essere improntate, nella
fase precedente alla stipula del contratto di diritto privato, al
rispetto dei principi della selezione tra gli aspiranti,
dell'imparziale confronto tra soggetti interessati e della adeguata
motivazione in ordine alla scelta, con specifico riguardo
all'interesse pubblico perseguito.
2.1.4. Vigilanza, controlli, ispezioni, sanzioni
Le attività di vigilanza, controllo, ispezione, e l'eventuale
irrogazione di sanzioni riguardano tutte le amministrazioni che
svolgono compiti di vigilanza su specifici settori.
Per quanto concerne la sanità, dette attività dovranno essere
contestualizzate nei Piani adottati dai Soggetti destinatari, con
particolare attenzione alle aree maggiormente sensibili al rischio di
corruzione quali, a titolo di esempio, la sicurezza nei luoghi di
lavoro e, più in generale, le aree di competenza dei dipartimenti di
prevenzione, le autorizzazioni e concessioni con o senza riflessi
finanziari, l'accreditamento del privato, la libera professione
intramuraria.
Eventi rischiosi possono verificarsi laddove le procedure relative
all'attività di vigilanza, controllo ed ispezione non siano
opportunamente standardizzate e codificate secondo il sistema
qualità. In altri termini, le omissioni e/o l'esercizio di
discrezionalità e/o la parzialità nello svolgimento di tali
attività può consentire ai destinatari oggetto dei controlli di
sottrarsi ai medesimi e/o alle prescrizioni/sanzioni derivanti con
conseguenti indebiti vantaggi.
È necessario pertanto mettere in atto anche in questo campo misure
specifiche volte, per esempio, a perfezionare gli strumenti di
controllo e di verifica, come l'utilizzo di modelli standard di
verbali con check list, la rotazione del personale ispettivo,
l'introduzione nei codici di comportamento di disposizioni dedicate
al personale ispettivo stesso.
2.2. Aree di rischio specifiche
Oltre alle aree generali prima indicate, i PTPC dei Soggetti
destinatari hanno ad oggetto "aree specifiche", per quanto
identificabili in relazione alla tipologia ed alla missione della
singola azienda/istituto, verso cui orientare interventi mirati ad
incidere sull'organizzazione e su particolari settori maggiormente
esposti al rischio di corruzione.
Si riporta di seguito, a titolo esemplificativo e non esaustivo, un
elenco di alcune aree peculiari del settore sanitario, tenendo
presente quanto indicato nella parte generale circa la necessità che
ogni ente individui le proprie "aree specifiche" potenzialmente
esposte a rischi corruttivi sulla base dell'analisi dell'attività
svolta e della mappatura dei processi:
a) attività libero professionale e liste di attesa;
b) rapporti contrattuali con privati accreditati;
c) farmaceutica, dispositivi e altre tecnologie: ricerca,
sperimentazioni e sponsorizzazioni;
d) attività conseguenti al decesso in ambito intraospedaliero.
2.2.1. Attività libero professionale e liste di attesa
L'attività libero professionale, specie con riferimento alle
connessioni con il sistema di gestione delle liste di attesa e alla
trasparenza delle procedure di gestione delle prenotazioni e di
identificazione dei livelli di priorità delle prestazioni, può
rappresentare un'area di rischio di comportamenti opportunistici che
possono favorire posizioni di privilegio e/o di profitti indebiti, a
svantaggio dei cittadini e con ripercussioni anche dal punto di vista
economico e della percezione della qualità del servizio. Per queste
ragioni è opportuno che i PTPC considerino questo settore come
ulteriore area specifica nella quale applicare il processo di
gestione del rischio, con riferimento sia alla fase autorizzatoria
sia a quella di svolgimento effettivo dell'attività, nonchè
rispetto alle relative interferenze con l'attività istituzionale.
Poichè, inoltre, quest'ambito è strettamente interconnesso con il
sistema di governo dei tempi di attesa il cui rispetto rientra nei
Livelli Essenziali di Assistenza (LEA), le misure correttive e di
prevenzione in questo settore, concorrendo al raggiungimento dei LEA
ed essendo, quindi, ricomprese nell'ambito degli obiettivi strategici
dei direttori generali, devono conseguentemente essere integrate nel
sistema di valutazione della performance individuale e
dell'organizzazione.
Per quanto riguarda la fase di autorizzazione allo svolgimento di
attività libero professionale intramoenia (ALPI), possibili eventi
rischiosi risiedono nelle false dichiarazioni prodotte ai fini del
rilascio dell'autorizzazione e nella inadeguata verifica
dell'attività svolta in regime di intramoenia allargata. Possibili
misure di contrasto sono costituite da una preventiva e periodica
verifica della sussistenza dei requisiti necessari allo svolgimento
dell'ALPI (anche per quella da svolgersi presso studi professionali
in rete); dalla negoziazione dei volumi di attività in ALPI in
relazione agli obiettivi istituzionali; dalla ricognizione e verifica
degli spazi utilizzabili per lo svolgimento dell'ALPI tra quelli
afferenti al patrimonio immobiliare dell'azienda.
Fra gli eventi rischiosi della fase di esercizio dell'ALPI possono
configurarsi l'errata indicazione al paziente delle modalità e dei
tempi di accesso alle prestazioni in regime assistenziale, la
violazione del limite dei volumi di attività previsti
nell'autorizzazione, lo svolgimento della libera professione in
orario di servizio, il trattamento più favorevole dei pazienti
trattati in libera professione. Misure di contrasto possono
individuarsi, ad esempio, nella informatizzazione delle liste di
attesa; nell'obbligo di prenotazione di tutte le prestazioni
attraverso il CUP aziendale o sovraziendale con gestione delle agende
dei professionisti in relazione alla gravità della patologia;
nell'aggiornamento periodico delle liste di attesa istituzionali;
nella verifica periodica del rispetto dei volumi concordati in sede
di autorizzazione; nell'adozione di un sistema di gestione
informatica dell'ALPI dalla prenotazione alla fatturazione; nel
prevedere nel regolamento aziendale una disciplina dei ricoveri in
regime di libera professione e specifiche sanzioni.
Per quanto concerne l'ALPI espletata presso "studi professionali in
rete", al fine di evitare la violazione degli obblighi di
fatturazione e la mancata prenotazione tramite il servizio aziendale,
occorre rafforzare i controlli e le verifiche periodiche sul rispetto
della normativa nazionale e degli atti regolamentari in materia.
Fermi restando gli obblighi di trasparenza previsti dall'art. 41,
co. 3 del decreto legislativo 33/2013, che include anche le
prestazioni professionali svolte in regime intramurario, le aziende
adottano ulteriori misure per rafforzare la trasparenza
dell'attività svolta in regime di libera professione in tutte le sue
fasi.
2.2.2. Rapporti contrattuali con privati accreditati
Il settore dell'accreditamento delle strutture private rappresenta
una componente significativa del sistema sanitario non solo per il
peculiare ambito soggettivo (soggetti erogatori), ma anche perchè in
esso si concentrano importanti flussi finanziari e, quindi, interessi
anche di natura economica.
Per tale ragione la regolazione dei rapporti pubblico-privato
rappresenta un ambito particolarmente esposto al rischio di
comportamenti che, ove non adeguatamente trasparenti e standardizzati
nelle relative procedure, possono determinare fenomeni di corruzione
e/o di inappropriato utilizzo delle risorse.
In questa logica lo strumento contrattuale rappresenta una delle
principali leve attraverso le quali migliorare il processo di
negoziazione tra il committente/azienda sanitaria e il soggetto
erogatore di prestazioni sanitarie per conto del Servizio Sanitario
Nazionale.
La normativa italiana regolamenta i rapporti con il settore privato
che svolge attività assistenziale prevedendo quattro distinti fasi:
1. autorizzazione alla realizzazione;
2. autorizzazione all'esercizio;
3. accreditamento istituzionale;
4. accordi/contratti di attività.
A titolo meramente esemplificativo si riportano di seguito alcuni
eventi rischiosi e misure relative ai provvedimenti autorizzatori e
convenzionali sopra indicati.
Con riferimento ai possibili rischi correlati alla fase di
autorizzazione alla realizzazione rilasciata dall'azienda sanitaria,
un evento rischioso potrebbe rinvenirsi nel mancato aggiornamento
delle stime aziendali relativamente ai diversi settori di attività.
In tal caso, una misura raccomandata, oltre alle attività di
verifica in merito ai presupposti autorizzativi e al rispetto dei
tempi di conclusione del procedimento amministrativo, è quella di
prevedere l'indicazione dei criteri, modalità, tempi ed ambiti per
la rilevazione dei dati necessari alla stima del fabbisogno
territoriale.
Con riferimento alla fase dell'autorizzazione all'esercizio
rilasciata dall'azienda sanitaria locale, così come alla fase di
accreditamento istituzionale, possibili eventi rischiosi risiedono
nei ritardi e/o accelerazioni nel rilascio delle autorizzazioni e
nella realizzazione delle attività ispettive. In relazione
all'attività ispettiva, potenziali rischi riguardano la composizione
opportunistica dei team incaricati; la disomogenea esecuzione delle
attività ispettive stesse e la redazione dei relativi verbali (ad
esempio alterazione dei verbali di ispezione); le omissioni e/o
irregolarità nelle attività di vigilanza. Specifiche misure di
prevenzione sono, ad esempio, la definizione di tempistiche per
l'esecuzione dell'intero procedimento; la previsione di requisiti
soggettivi per la nomina a componente delle commissioni ispettive; la
rotazione degli ispettori; la definizione di procedure per
l'esecuzione delle attività ispettive come la definizione di un
modello standard di verbale omogeneo.
Nella fase di esecuzione degli accordi contrattuali stipulati tra
le aziende e i soggetti accreditati, eventi rischiosi sono
rappresentati dal mancato rispetto delle previsioni contrattuali in
merito alla tipologia e alla qualità delle prestazioni, da
riconoscimenti economici indebiti per prestazioni inappropriate o non
erogate, dall'assenza o inadeguatezza delle attività di controllo.
Alcune misure idonee a contrastare tali rischi sono il
rafforzamento dei controlli quali-quantitativi e di esito sulle
prestazioni erogate in regime di contrattualizzazione, la definizione
di modalità di controllo e vigilanza sul rispetto dei contenuti
degli accordi contrattuali, l'attivazione di un sistema di
monitoraggio per la valutazione delle attività erogate, la
formazione e rotazione del personale addetto al controllo.
2.2.3. Farmaceutica, dispositivi e altre tecnologie: ricerca,
sperimentazioni e sponsorizzazioni.
Il settore dei farmaci, dei dispositivi, così come l'introduzione
di altre tecnologie nell'organizzazione sanitaria, nonchè le
attività di ricerca, di sperimentazione clinica e le correlate
sponsorizzazioni, sono ambiti particolarmente esposti al rischio di
fenomeni corruttivi e di conflitto di interessi.
Con riferimento al processo di acquisizione dei farmaci valgono i
medesimi principi generali, i potenziali rischi e le relative misure
di prevenzione della corruzione relativi al ciclo degli
approvvigionamenti degli altri beni sanitari, dalla fase di
pianificazione del fabbisogno fino alla gestione e somministrazione
del farmaco in reparto e/o in regime di continuità assistenziale
ospedale-territorio.
Tuttavia, la peculiarità del bene farmaco e delle relative
modalità di preparazione, dispensazione, somministrazione e
smaltimento, può dar luogo a comportamenti corruttivi e/o
negligenze, fonti di sprechi e/o di eventi avversi, in relazione ai
quali è necessario adottare idonee misure di prevenzione.
In tal senso, oltre alle indicazioni di carattere generale relative
all'intero ciclo degli acquisti, costituisce misura specifica la
gestione informatizzata del magazzino ai fini della corretta
movimentazione delle scorte, nonchè l'informatizzazione del ciclo di
terapia fino alla somministrazione. Quest'ultima misura, oltre a
rendere possibile la completa tracciabilità del prodotto e la
puntuale ed effettiva associazione farmaco-paziente, consentirebbe la
riduzione di eventuali sprechi e una corretta allocazione/utilizzo di
risorse.
Per quanto attiene la prescrizione dei farmaci in ambito extra
ospedaliero, eventi rischiosi possono riguardare l'abuso
dell'autonomia professionale da parte del medico all'atto della
prescrizione al fine di favorire la diffusione di un particolare
farmaco e/o di frodare il Servizio Sanitario Nazionale. Altro evento
rischioso può consistere in omissioni e/o irregolarità
nell'attività di vigilanza e controllo quali-quantitativo delle
prescrizioni da parte dell'azienda sanitaria.
Nel primo caso una possibile misura consiste nella sistematica e
puntuale implementazione di una reportistica utile ad individuare
tempestivamente eventuali anomalie prescrittive anche con riferimento
all'associazione farmaco-prescrittore e farmaco-paziente.

Per quanto riguarda la seconda tipologia di evento rischioso,
alcune misure possono individuarsi nella standardizzazione delle
procedure di controllo e verifica e nell'affinamento delle modalità
di elaborazione e valutazione dei dati, a partire dall'utilizzo del
"Sistema tessera sanitaria" (25) , nonchè nell'invio sistematico
delle risultanze della elaborazione a tutti i livelli organizzativi
interessati in ambito distrettuale. Parallelamente, con riferimento
al personale addetto alla vigilanza e al controllo, si raccomanda la
previsione di specifiche regole di condotta nei codici di
comportamento adottati dai Soggetti destinatari e misure di rotazione
rivolte agli operatori addetti a tale attività.
L'individuazione di ulteriori rischi e misure sarà oggetto di
approfondimento nell'ambito del Tavolo tecnico tra ANAC, Ministero
della Salute e Agenas nella consapevolezza che in questa area di
rischio interagiscono attori a diversi livelli, nazionale, regionale
e locale.
In questa sede, in considerazione della complessità dei processi
relativi all'area di rischio in questione, nonchè delle relazioni
che intercorrono tra i soggetti che a vario titolo e livello
intervengono nei processi decisionali, si ritiene indispensabile sia
adottato il più ampio numero di misure di prevenzione. In
particolare quelle che, in coerenza con gli obblighi previsti dal
codice di comportamento di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 62/2013, rendano conoscibili, attraverso apposite
dichiarazioni, le relazioni e/o interessi che possono coinvolgere i
professionisti di area sanitaria e amministrativa nell'espletamento
di attività inerenti alla funzione che implichino responsabilità
nella gestione delle risorse e nei processi decisionali in materia di
farmaci, dispositivi, altre tecnologie, nonchè ricerca,
sperimentazione e sponsorizzazione.
Le suddette dichiarazioni pubbliche di interessi, in questo
contesto, costituiscono ulteriore misura di prevenzione della
corruzione da inserirsi tra le azioni di contrasto a potenziali
eventi di rischio corruttivo che possono riguardare trasversalmente
le aree sopra indicate; si tratta, infatti, di strumenti per
rafforzare la trasparenza nel complesso sistema di interrelazioni
interprofessionali e interistituzionali di cui è connotata
l'organizzazione sanitaria.
Al fine di agevolare un'omogenea applicazione di tale ulteriore
misura da parte dei Soggetti destinatari del presente
approfondimento, si rende disponibile sul sito istituzionale
dell'Agenas una modulistica standard che costituisce in sè un
modello di riferimento per l'identificazione da parte del dichiarante
delle attivita'/interessi/relazioni da rendersi oggetto di
dichiarazione pubblica. Tali modelli di dichiarazione possono essere
introdotti dal management aziendale per assicurarne la conforme
adozione e utilizzati dai responsabili per la prevenzione della
corruzione e della trasparenza per favorire l'implementazione di un
flusso di informazioni su cui poter orientare le attività di
controllo.
Inoltre, poichè trattasi di strumento di garanzia del
professionista sul piano individuale e della governance
amministrativa a livello aziendale, se ne raccomanda la compilazione
con cadenza annuale, salvo eventuali sopravvenute esigenze di
aggiornamento. Al fine di renderne agevole la compilazione, l'Agenas
mette a disposizione, su richiesta, un apposito supporto informatico.
2.2.4. Attività conseguenti al decesso in ambito intraospedaliero
In Italia la maggior parte dei decessi avviene in ambito
ospedaliero e la gestione delle strutture mortuarie è affidata o
alle struttura interne ospedaliere o, per la maggior parte dei casi,
esternalizzata. Sul sistema di gestione di tale servizio non esistono
specifiche linee guida.
Ciò induce a prendere in esame il tema in sede di elaborazione dei
PTPC, tenuto conto delle forti implicazioni di natura sia etica sia
economica - che possono coinvolgere anche gli operatori sanitari -
connesse alla commistione di molteplici interessi che finiscono
fatalmente per concentrarsi su questo particolare ambito.
Nelle more di un auspicabile approfondimento, anche in sede
legislativa, delle problematiche correlate a questa delicata fase
collegata al decesso intraospedaliero e/o comunque alla gestione e
utilizzo delle camere mortuarie, occorre nel frattempo assicurare,
dal punto di vista organizzativo e delle risorse a disposizione, la
più appropriata modalità di gestione. Al riguardo è opportuno
innanzitutto prevedere l'obbligo di una adeguata motivazione circa
l'esternalizzazione o l'internalizzazione del servizio da parte del
management dell'ente.
Per quanto concerne gli eventi rischiosi che possono verificarsi,
si indicano, ad esempio, la comunicazione in anticipo di un decesso
ad una determinata impresa di onoranze funebri in cambio di una quota
sugli utili; la segnalazione ai parenti, da parte degli addetti alle
camere mortuarie e/o dei reparti, di una specifica impresa di
onoranze funebri, sempre in cambio di una quota sugli utili; la
richiesta e/o accettazione impropria di regali, compensi o altre
utilità in relazione all'espletamento delle proprie funzioni o dei
compiti previsti (es. per la vestizione della salma da parte di un
operatore sanitario).
Appare evidente che le misure, sia nel caso di gestione
esternalizzata che internalizzata, devono essere rivolte a rafforzare
gli strumenti di controllo nei confronti degli operatori coinvolti
(interni ed esterni) in ordine alla correttezza, legalità ed
eticità nella gestione del servizio. A titolo esemplificativo, una
possibile misura rivolta agli operatori interni è costituita dalla
rotazione del personale direttamente interessato e dall'adozione di
specifiche regole di condotta all'interno dei codici di
comportamento, come ad esempio, obblighi di riservatezza relativi
all'evento del decesso cui devono attenersi gli operatori addetti al
servizio. Per gli operatori esterni, una possibile misura è
costituita dal monitoraggio dei costi e tempi di assegnazione (anche
al fine di riscontrare eventuali proroghe ripetute e/o una eccessiva
concentrazione verso una stessa impresa o gruppo di imprese) del
servizio di camere mortuarie.

 VIGILANZA DELL'ANAC: PRIORITÀ E OBIETTIVI

L'Autorità esercita, ai sensi dell'art. 1, co. 2, lett. f), della
legge 190/2012, «la vigilanza e il controllo sull'effettiva
applicazione e sull'efficacia della misure adottate dalle pubbliche
amministrazioni». È in questo modo data evidenza anche alla
centralità dell'adozione di misure effettivamente attuabili ed
efficaci per la prevenzione della corruzione.
Si ritiene utile, a tal fine, indicare sinteticamente e
riassuntivamente le attività che le amministrazioni e gli altri enti
dovranno svolgere ai fini del miglioramento della qualità dei PTPC e
più in generale delle misure di prevenzione.
Su questi aspetti da considerare attentamente per i PTPC che
saranno approvati entro il 31 gennaio 2016, si concentrerà in via
prioritaria la verifica, la vigilanza e il controllo dell'Autorità.
Si evidenzia che i PTPC, anche quelli 2016-2018, devono essere
pubblicati esclusivamente sui siti istituzionali delle
amministrazioni e degli enti, nella sezione "Amministrazione
trasparente", sotto sezione "Altri contenuti", "Corruzione". In una
logica di semplificazione degli oneri, pertanto, essi non devono
essere trasmessi all'ANAC nè al Dipartimento della Funzione
Pubblica. Al fine di consentire il monitoraggio dell'ANAC, le
amministrazioni e gli enti mantengono sul sito tutti i PTPC adottati,
quindi anche quelli riferiti alle annualità precedenti all'ultima.
• Trasparenza sul processo di formazione del PTPC
Il PTPC dovrà dare evidenza al processo effettivamente seguito per
la sua adozione. Rilevano, a tal fine, le soluzioni adottate per
assicurare il forte coinvolgimento degli organi di indirizzo, sia
nella definizione del contenuto del PTPC e delle misure adottate, sia
nelle indicazioni date all'amministrazione tutta (dirigenti e
dipendenti) sulla necessaria e piena attuazione, con il concorso di
tutti i soggetti interessati, delle misure di prevenzione. Tali
soluzioni devono, pertanto, essere descritte nello stesso PTPC, che
contiene anche disposizioni sulla procedura da adottare per gli
aggiornamenti e per la verifica dell'attuazione delle misure.
• Connessione tra analisi conoscitive e individuazione delle misure
Il PTPC dovrà indicare con chiarezza il nesso realizzato tra
analisi conoscitive a monte e individuazione delle misure. Le misure
devono, cioè, essere fondate in modo comprensibile sulle risultanze
delle analisi effettuate. Il PTPC dovrà, quindi, dare conto
dell'effettivo svolgimento dell'analisi di contesto, esterno e
interno, della mappatura dei processi, della mappatura dei
procedimenti, della valutazione del rischio.
Dovrà, di conseguenza, risultare chiaro per quali motivi
l'amministrazione considera a maggior rischio, e quindi tratta con
priorità, un'area rispetto ad altre.
• Centralità delle misure di prevenzione
Le misure devono essere individuate nei PTPC e la loro attuazione
chiaramente programmata. Un PTPC che fosse privo della specifica
individuazione di misure con le caratteristiche indicate (chiarezza,
articolazione di responsabilità, articolazione temporale,
verificabilità quanto all'effettiva attuazione e quanto
all'efficacia) sarebbe ritenuto dall'Autorità come PTPC mancante del
contenuto essenziale previsto dalla legge. L'Autorità vigilerà
sull'adozione e sulla completezza delle misure, anche esercitando i
conseguenti poteri di ordine di cui al co. 3 dell'art. 1 della legge
190/2012.
• Misure e responsabilità degli uffici
Per assicurare che le misure di prevenzione siano coerenti con la
legge e con il PNA è essenziale la loro chiara articolazione in
specifiche e concrete attività che i diversi uffici devono svolgere
per dare loro attuazione. È indispensabile che tale ripartizione di
responsabilità sia esplicitata nel PTPC e che ad esse sia connessa
l'attivazione della responsabilità dirigenziale (o di altri
strumenti di valutazione della performance, individuale e
organizzativa).
• Monitoraggio sull'effettiva attuazione delle misure
Il monitoraggio sull'attuazione delle misure non può essere
rinviato a futuri aggiornamenti, ma dovrà essere definito, quanto ad
attività e indicatori di verifica puntuale, nel PTPC del 2016. Il
PTPC dovrà, poi, indicare i modi attraverso i quali il RPC, nella
sua relazione annuale, dovrà dare conto dei risultati del
monitoraggio.
La mancata previsione degli strumenti, delle responsabilità e dei
tempi per il monitoraggio delle misure sarà considerato come
mancanza degli elementi essenziali del PTPC.
• Valutazione dell'efficacia delle misure attuate
Il PTPC 2016-2018 potrà contenere alcune prime indicazioni
sull'efficacia delle misure adottate in termini di prevenzione della
corruzione. Tali indicazioni sarebbero utili già con riferimento
alle misure attuate in esecuzione dei PTPC degli anni precedenti e
potranno essere progressivamente raffinate anche sulla base delle
risultanze di queste prime valutazioni. È intenzione dell'Autorità
elaborare e fornire elementi di supporto metodologico al riguardo.
• Integrazione tra PTPC e Programma per la trasparenza
Il PTPC dovrà contenere, in apposita sezione, il Programma per la
trasparenza nel quale devono esser indicati, con chiarezza, le
azioni, i flussi informativi attivati o da attivare per dare
attuazione, da un lato, agli obblighi generali di pubblicazione di
cui al decreto legislativo n. 33/2013 e, dall'altro, alle misure di
trasparenza individuate come misure di specifica prevenzione della
corruzione.
Dal Programma per la trasparenza devono risultare gli obblighi di
comunicazione/pubblicazione ricadenti sui singoli uffici, con la
connessa chiara individuazione delle responsabilità dei dirigenti
preposti, nonchè i poteri riconosciuti al Responsabile della
trasparenza, di norma coincidente con il RPC, al fine di ottenere il
rispetto di tali obblighi. A questo fine, si ricorda che gli obblighi
di collaborazione col RPC rientrano tra i doveri di comportamento
compresi in via generale nel codice di cui al decreto del Presidente
della Repubblica 62/2013 e che, pertanto, sono assistiti da specifica
responsabilità disciplinare.
• Misure di prevenzione e doveri di comportamento dei dipendenti
Come per la trasparenza, la individuazione di doveri di
comportamento attraverso l'adozione di un Codice di comportamento è
misura di carattere generale, già prevista dalla legge e ribadita
dal PNA, volta a ripristinare un più generale rispetto di regole di
condotta che favoriscono la lotta alla corruzione riducendo i rischi
di comportamenti troppo aperti al condizionamento di interessi
particolari in conflitto con l'interesse generale. Specifici doveri
di comportamento possono essere previsti anche con particolari misure
di prevenzione da adottarsi per specifiche aree o processi a rischio.
Considerata la scarsa qualità rilevata nei Codici fin qui
adottati, in molti casi meramente riproduttivi dei doveri del Codice
di comportamento di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 62/2013, è necessaria, da parte di ciascuna
amministrazione, una revisione del proprio Codice. Tale revisione,
però, non può avvenire in occasione di ogni aggiornamento dei PTPC
ma solo sulla base di una riflessione adeguata che porti all'adozione
di
norme destinate a durare nel tempo. A questo fine, mentre
l'Autorità si riserva di dettare specifiche Linee guida sulla
revisione dei Codici, nei PTPC vengono individuate, con adeguata
evidenza, le misure di prevenzione consistenti in specifici doveri di
comportamento e programmato il lavoro di revisione del Codice di
comportamento dell'amministrazione o ente da concludersi entro la
fine del 2016.

Approvato nell'adunanza del 28 ottobre 2015

Il Presidente f.f.: Merloni

Depositato in data 2 novembre 2015

p. Il segretario: Greco

(1) Il campione di riferimento è costituito da 1.911 unità e
comprende le seguenti tipologie di amministrazioni:
Amministrazioni dello Stato ed enti nazionali (Presidenza del
Consiglio dei ministri, ministeri, enti pubblici non economici,
agenzie e altri enti nazionali), autonomie territoriali (regioni,
province e comuni), enti del servizio sanitario (Aziende
sanitarie locali, Aziende ospedaliere e Istituti di ricovero e
cura a carattere scientifico) e autonomie funzionali (Camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura e università
statali).

(2) http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/Servizi/Serviz
iOnline/NomineRespPrevCorruzioneRPC

(3) PNA, All. 1, par. B.1.2.

(4) PNA, All. 1, par. B.1, pag. 11.

(5) Il PNA attuale ha raccomandato una metodologia di gestione del
rischio ispirata ai principi e alle linee guida UNI ISO
31000:2010 rispetto alla quale sono possibili adattamenti,
adeguatamente evidenziati, in ragione delle caratteristiche
proprie della struttura in cui si applica cfr. PNA, All. 1par.
B.1.1, p. 13 e B.1.2, p. 23.

(6) http://www.camera.it/leg17/494?idLegislatura=17&amp;categoria=038&amp;tip
ologiaDoc=elenco_categoria

(7) http://www.camera.it/leg17/494?idLegislatura=17&amp;categoria=074&amp;tip
ologiaDoc=elenco_categoria

(8) Gli elementi sono stati tratti con alcune modifiche da UNI ISO
31000:2010 Gestione del rischio - Principi e linee guida.

(9) PNA, All. 1 par. B.1.1, p. 13.

(10) Si precisa, tuttavia, che alcune amministrazioni hanno
opportunamente esteso l'ambito normativamente previsto delle cd.
"Aree obbligatorie". Ad esempio, l'area "acquisizione e gestione
del personale" è stata estesa a tutti i processi attinenti alla
gestione del personale quali, tra gli altri, gestione assenze -
presenze, premialità, permessi.

(11) PNA, All. 1, par. B.1.1, p. 13.

(12) La ricostruzione accurata della cosiddetta "mappa" dei processi
organizzativi è un esercizio conoscitivo importante non solo
per l'identificazione dei possibili ambiti di vulnerabilità
dell'amministrazione rispetto alla corruzione, ma anche rispetto
al miglioramento complessivo del funzionamento della macchina
amministrativa. Frequentemente, nei contesti organizzativi ove
tale analisi è stata condotta al meglio, essa fa emergere
duplicazioni, ridondanze e nicchie di inefficienza che offrono
ambiti di miglioramento sotto il profilo della spesa (efficienza
allocativa o finanziaria), della produttività (efficienza
tecnica), della qualità dei servizi (dai processi ai
procedimenti) e della governance.

(13) PNA, All. 1 par. B.1.2.1, p. 24.

(14) UNI ISO 31000:2010 Gestione del rischio - Principi e linee
guida.

(15) PNA, All. 1, par. B.1.2, p. 28.

(16) UNI ISO 31000:2010 Gestione del rischio - Principi e linee
guida.

(17) In particolare: 1) Individuazione dei conflitti di interesse
nelle procedure d'appalto nel quadro delle azioni strutturali -
guida pratica redatta dall'OLAF nel novembre 2013; 2) Decisione
della Commissione del 19/12/2013 «sulla definizione ed
approvazione degli orientamenti per la determinazione delle
rettifiche finanziarie da applicare da parte della Commissione
alle spese finanziate dall'Unione nell'ambito della gestione
condivisa, in caso di mancato rispetto delle norme in materia di
appalti pubblici»; 3) Comunicazione della Commissione al
Parlamento europeo, al Consiglio e al Comitato economico e
sociale europeo «La lotta contro la corruzione nell'UE»
[COM(2011) 308 definitivo del 6.6.2011]; 4) "Linee guida per la
lotta contro le turbative d'asta negli appalti pubblici"
adottate dall'OCSE nel febbraio 2009; 5) Bribery in Public
Procurement - methods, actors and counter-measures, OECD, 2007.

(18) Elementi rilevanti a titolo esemplificativo: numero di gare
gestite dall'unità; importo medio dei contratti; numero di
procedure negoziate con o senza bando; numero di affidamenti
diretti e relative modalità; rispetto dei tempi di esecuzione
e/o entità media degli scostamenti; rispetto dei termini di
pagamento alle imprese e/o entità media degli scostamenti;
rispetto degli obblighi di approvvigionamento centralizzato e
mediante strumenti elettronici di acquisto; numero di varianti
in corso d'opera; numero di proroghe; numero di bandi annullati
in via di autotutela o in sede giurisdizionale; numero di opere
incompiute rispetto alle programmate; ricorrenza nelle
aggiudicazioni degli stessi operatori economici.

(19) Si ricorda che è compito delle amministrazioni e enti
interessati applicare elevati standard per la trasparenza in
ogni fase del procedimento di approvvigionamento, ivi inclusa la
fase di esecuzione dei contratti: la tracciabilità e la
trasparenza del processo decisionale nel procedimento di
approvvigionamento sono, infatti, essenziali per garantire
procedure leali nonchè combattere efficacemente la corruzione.
Cfr., al riguardo, il considerando 126 della direttiva appalti
2014/24/UE e l'art. 9 della Convenzione delle Nazioni Unite
contro la corruzione: «Ciascuno Stato Parte, conformemente ai
principi fondamentali del proprio sistema giuridico, prende le
misure necessarie per creare sistemi appropriati di stipulazione
degli appalti pubblici che siano basati sulla trasparenza, la
concorrenza e su criteri obiettivi per l'assunzione delle
decisioni e che siano efficaci, inter alia, per prevenire la
corruzione».

(20) I criteri di aggiudicazione della gara utilizzabili sono quelli
rispetto ai quali il giudizio sia, quanto più possibile,
misurabile e verificabile in termini oggettivi e non arbitrari;
l'attribuzione dei pesi ponderali all'offerta tecnica e
all'offerta economica dovrà essere congruamente ed
espressamente motivata.

(21) Rapporto OMS anno 2000.

(22) Conceptual Framework for the International Classification for
Patient Safety Version 1.1. Final Technical Report. Geneva:
World Health Organization 2009; World Health Organization. About
patient safety. Available from:
http://www.who.int/patientsafety/about/en/index.html

(23) Il Risk management conduce all'individuazione e alla
correlazione delle cause di errore attraverso varie metodiche di
analisi di processo per l'individuazione del nesso di causalità
(Root Causes Analysis, Failure Mode and Effect Analysis).

(24) Decreto del Ministero della salute e del MEF, 1° marzo 2013.

(25) http://www.sistemats.it