1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 20-7-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 823 SENTENZA 4 - 14 luglio 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Abusi edilizi - Condono - Ipotesi di mancata presentazione della domanda di sanatoria e di mancato pagamento dell'oblazione dopo la presentazione della domanda Sanzioni penali applicabili - Parificazione - Inammissibilita'. (Legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 40). (Cost. art. 3, primo comma). Edilizia e urbanistica - Abusi edilizi - Condono - Opere edilizie realizzate in assenza di concessione edilizia entro il 1 ottobre 1983 - Istanza di sanatoria - Omessa presentazione entro i termini prescritti - Applicazione di sanzioni penali Non fondatezza nei sensi di cui in motivazione. (Legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 40). (Cost., art. 25, secondo comma). Edilizia e urbanistica - Abusi edilizi - Fatti commessi dopo la data del 1 ottobre 1983 e prima dell'entrata in vigore della legge sul condono edilizio - Regime sanzionatorio - Non fondatezza nei sensi di cui in motivazione. (Legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 40). (Cost., 3, primo comma) (088C1179) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 20-7-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, prof. Luigi MENGONI, avv. Mauro FERRI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 40 della legge
28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo dell'attività
urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere
edilizie) promosso con ordinanza emessa l'8 luglio 1987 dal Pretore
di Corleone nel procedimento penale a carico di Vinci Giuseppe,
iscritta al n. 735 del registro ordinanze 1987 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 52 dell'anno 1987;
Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 9 giugno 1988 il Giudice
relatore Renato Dell'Andro;
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa l'8 luglio 1987, nel corso di un
procedimento penale avente ad oggetto alcuni reati edilizi previsti
dagli artt. 1 e 17, lett. b), della legge 28 gennaio 1977, n. 10 e
dagli artt. 17, 18 e 20 della legge 2 febbraio 1974, n. 64, il
pretore di Corleone ha sollevato, in riferimento agli artt. 25 e 3
Cost., questione di legittimità costituzionale dell'art. 40 della
legge 28 febbraio 1985, n. 47.
Dopo aver rilevato che nella specie le opere erano state ultimate
entro il 1 ottobre 1983 e che non era stata presentata, nei termini
prescritti, la domanda di condono di cui all'art. 31 della legge 28
febbraio 1985, n. 47, il pretore osserva che, a norma dell'art. 40
della legge stessa, dovrebbe farsi luogo all'applicazione delle
sanzioni di cui al capo primo e, in particolare, delle sanzioni
penali previste dall'art. 20. L'art. 40 citato, pertanto,
stabilirebbe che, qualora manchi la presentazione dell'istanza di
sanatoria, i fatti ivi previsti debbano essere puniti con sanzioni
(arresto fino a due anni e ammenda da dieci a cento milioni) non
previste all'epoca della commissione dei reati ma introdotte da una
legge entrata in vigore successivamente. Invero - prosegue il giudice
a quo - sulla base della lettera della disposizione e dei lavori
preparatori non può certo ritenersi che il legislatore abbia voluto
punire il fatto in sè della mancata presentazione dell'istanza. Ne
consegue che la norma impugnata, punendo determinati fatti con pene
più gravi di quelle previste dalle norme vigenti all'epoca in cui i
fatti stessi furono commessi, appare in contrasto col principio di
irretroattività delle leggi penali, di cui al secondo comma
dell'art. 25 Cost.
La norma stessa - a parere del pretore - sarebbe altresì in
contrasto con l'art. 3 Cost., in quanto, per analoghi abusi edilizi,
commessi dopo il 1 ottobre 1983 (e, pertanto, non suscettibili di
sanatoria) ma prima dell'entrata in vigore della legge in questione,
non è previsto un analogo regime sanzionatorio, restando in vigore
quello meno gravoso esistente al tempo del commesso reato. Tale
disparità di trattamento non sarebbe giustificata, non potendo
ritenersi più grave il reato commesso in epoca più remota anzichè
quello commesso in epoca più recente, quando, fra l'altro, era già
noto (sulla scorta del primo decreto legge in materia, poi non
convertito) che il legislatore intendeva sanare le pregresse
situazioni ed inasprire le pene per le violazioni edilizie successive
al 1 ottobre 1983.
L'inasprimento delle sanzioni sarebbe previsto non soltanto per le
ipotesi di mancata presentazione della domanda di sanatoria ma anche
per le ipotesi di mancata effettuazione della dovuta oblazione, che
può essere determinata da fattori non riconducibili alla volontà
del soggetto, come l'impossibilità di far fronte al pagamento a
causa di disagiate condizioni economiche. Nella specie - afferma il
giudice a quo - è appunto emerso che l'imputato, pensionato e privo
di altri redditi, non ha presentato istanza di sanatoria non potendo
far fronte ai conseguenti oneri economici. La disposizione impugnata
parificherebbe, pertanto, irrazionalmente l'ipotesi di mancata
presentazione della domanda di condono a quella, meno grave, di
mancato pagamento dell'oblazione dopo la presentazione della domanda.
2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
chiedendo che la questione sia dichiarata infondata e, in parte,
irrilevante.
Innanzitutto l'Avvocatura osserva che è molto dubbio che il
richiamo operato dalla disposizione impugnata alle sanzioni previste
dal capo primo della legge n.47 del 1985 riguardi anche le sanzioni
penali o non piuttosto le sole sanzioni amministrative.
In ogni caso, la questione sarebbe infondata. La norma, invero,
punirebbe le specifiche situazioni qualificate dalla sussistenza d'un
abuso sanabile (perchè realizzato anteriormente al 1 ottobre 1983)
ma non sanato nel termine concesso. La nuova normativa, quindi, non
sanzionerebbe più l'originario abuso in quanto tale; questo invece
verrebbe a costituire mero presupposto di fatto di un reato che si
realizzerebbe e si perfezionerebbe esclusivamente per effetto della
mancata sanatoria (intesa come rimozione, in forma agevolata, della
pregressa situazione antigiuridica, che costituirebbe, in sostanza,
obbligo e non facoltà per i responsabili della precedente
violazione). La previsione sanzionatrice dell'art. 40 non sarebbe
dunque retroattiva, essendo posta non per il precedente illecito
bensì per un comportamento successivo all'entrata in vigore della
legge.
Quanto alla pretesa violazione dell'art. 3 Cost., a parere
dell'Avvocatura, non sembra irragionevole che agli abusi dello stesso
tipo commessi dopo il 1 ottobre 1983 (ossia dopo la data assunta
come riferimento per la sanatoria) ma prima dell'entrata in vigore
della legge 47 del 1985, si applichino le sanzioni penali previgenti.
Tali abusi, invero, non sono sanabili e pertanto, da un lato, si
discriminano, in ragione del tempo del commesso reato, da quelli
commessi dopo l'entrata in vigore della legge 47 del 1985 (soggetti
alle nuove sanzioni dell'art. 20) e, dall'altro lato, si
discriminano, in ragione della diversità della fattispecie
sanzionata e del tempo del commesso reato, anche dagli abusi sanabili
precedenti all'entrata in vigore della legge 47 del 1985.
Osserva infine l'Avvocatura che l'ultimo profilo di censura in
relazione all'art. 3 (parificazione delle ipotesi di mancata
presentazione dell'istanza di sanatoria e di mancato pagamento
dell'oblazione dopo la presentazione dell'istanza) è irrilevante
poichè nella specie, come risulta dalla stessa ordinanza di rinvio,
l'imputato non ha presentato l'istanza.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimità costituzionale relativa all'art.
40 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 è stata proposta,
dall'ordinanza di rimessione, sotto tre distinti profili: a)
contrasto della disposizione impugnata con l'art. 25, secondo comma,
Cost. in quanto irroga sanzioni penali (arresto fino a due anni ed
ammenda da dieci a cento milioni) non previste all'epoca del commesso
reato; b) contrasto della stessa impugnata disposizione con l'art. 3
Cost., in quanto prevede sanzioni penali più gravi per i fatti di
abusi edilizi commessi anteriormente al 1 ottobre 1983 rispetto alle
sanzioni, di gran lunga meno gravi, comminate per analoghi fatti,
più recenti, commessi, appunto, dopo il 1 ottobre 1983 ma prima
dell'entrata in vigore della legge n. 47 del 1985; c) contrasto della
comminatoria penale disposta dall'art. 40 della legge da ultimo
citata con l'art. 3 Cost., in quanto tale comminatoria
illegittimamente parifica l'ipotesi di mancata presentazione della
domanda di sanatoria a quella, meno grave, di non effettuata
oblazione dopo la presentazione della domanda di sanatoria.
2. - Nell'esame del profilo sub a) va anzitutto osservato che
nell'ordinanza di rimessione si parte dal presupposto secondo il
quale l'art. 40 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 disporrebbe
l'applicabilità, in relazione al fatto contestato all'imputato,
(anche) di sanzioni penali.
Poichè il fatto contestato nel procedimento a quo rientra in una
delle ipotesi previste dall'articolo censurato (opera abusiva
realizzata in assenza di concessione edilizia) e poichè la
violazione attribuita all'imputato è stata commessa, secondo
l'assunto del giudice remittente, entro il 1 ottobre 1983, ed è,
pertanto, oblabile, ai sensi dell'art. 31, primo comma, lettera a),
della ricordata legge n. 47 del 1985, il non essere stata presentata
la domanda di cui allo stesso articolo 31 espone l'imputato alle
sanzioni previste dal citato art. 40 della legge da ultimo ricordata.
Ma, quali sono le sanzioni effettivamente comminate dallo stesso art.
40?
3. - Or se esattamente il giudice a quo, dall'esame della lettera
e dei lavori preparatori dell'articolo impugnato, desume che con lo
stesso articolo non si è inteso sanzionare penalmente, per sè, il
fatto della mancata presentazione della richiesta di cui all'art. 31
della legge in discussione, non altrettanto condividibile appare la
conclusione interpretativa dello stesso giudice secondo la quale al
fatto addebitato all'imputato (realizzazione, entro il 1 ottobre
1983, di opera edilizia in carenza di licenza o concessione) debbano
seguire (anche) sanzioni penali: appunto in base ai lavori
preparatori del più volte citato art. 40 ed al confronto tra lo
stesso articolo e l'art. 25, secondo comma, Cost., è da ritenersi
che il rinvio alle sanzioni di cui al capo I, contenuto nell'art. 40,
non sia da interpretarsi come applicabilità, al caso di specie,
(anche) di sanzioni penali.
È ben vero, infatti, che nel testo dell'art. 20, incluso nel capo
I della legge in esame, sono previste le sanzioni penali (la rubrica
dell'art. 20 reca, appunto, la dizione "sanzioni penali") da
applicarsi al caso di specie (lettera b) ed è ben vero che,
nell'ultimo comma del citato articolo si legge: "Le disposizioni di
cui al comma precedente sostituiscono quelle di cui all'art. 17 della
legge 28 gennaio 1977, n. 10" ma è altresì vero che già nella
relazione Piermarini, predisposta ai fini dell'esame della normativa,
che costituirà il contenuto della legge n. 47 del 1985, presso la IX
commissione permanente della Camera dei deputati (come risulta dagli
atti della Camera, IX legislatura n. 833-548-685 A) espressamente si
dichiara che "la mancata presentazione della domanda di sanatoria
viene sanzionata, quando si tratta di opere realizzate in totale
difformità od in assenza di titolo, con l'applicazione delle
sanzioni amministrative previste nel capo I del disegno di legge:
tali sanzioni trovano applicazione anche nel caso di presentazione di
domanda dolosamente infedele. La disposizione non può prestare il
fianco a critiche poichè, per gli abusi sopradetti, è stata sempre
prevista la demolizione: cosicchè il riferimento alle nuove sanzioni
del capo I - a prescindere dal fatto che si tratta di sanzioni
amministrative e non penali - comporta soltanto una diversa
disciplina procedimentale per l'applicazione di una sanzione
consistente sempre nella sottrazione, attraverso la demolizione o
l'acquisizione al patrimonio comunale, dell'opera abusiva, al
responsabile dell'abuso".
La volontà del legislatore d'applicare, alle ipotesi di opere
realizzate in totale difformità od in assenza di titolo, soltanto
sanzioni amministrative, rimase ferma durante l'intero svolgimento
dei lavori parlamentari. Ed infatti tutte le volte (tranne le tre
ultime votazioni sulla proposta di legge, in generale, in assemblea
del Senato, nella commissione Lavori pubblici ed in assemblea a
Montecitorio) in cui si sottopose, specificamente, ad esame ed a
votazione la norma che costituirà l'impugnato art. 40 (nel quale si
rinvia alle sanzioni, peraltro non specificate, di cui al capo I) le
sanzioni penali non erano incluse in quest'ultimo bensì nel capo III
e precisamente nell'art. 30 del disegno di legge che si andava
discutendo ed approvando.
Nel testo votato dalla Camera dei deputati (e che passò, così
approvato, al Senato) la disposizione di cui all'attuale art. 20
della legge in esame (relativa alle sanzioni penali) era, infatti,
inserita, come art. 30, nel capo III ed intitolata "Recupero
urbanistico di insediamenti abusivi. Sanzioni penali". L'art. 40
della stessa legge, disponendo il rinvio alle sanzioni di cui al capo
I, non poteva, dunque, riferirsi, almeno nel testo inizialmente
discusso e votato dalla Camera dei deputati, alle sanzioni penali,
contenute nel capo III e non nel capo I.
Il Senato della Repubblica, nella seduta del 28 settembre 1984,
approvò l'art. 30, che conteneva la previsione delle sanzioni penali
per le ivi previste ipotesi di opere abusive e, successivamente,
nella seduta del 2 ottobre, l'art. 40. Sia la Camera dei deputati sia
il Senato, nel momento in cui discussero ed approvarono,
specificamente, il più volte citato art.40, che conteneva il rinvio
alle sanzioni di cui al capo I, giammai (almeno fino a questo momento
dell'iter parlamentare) "pensarono" e giammai "potevano", dunque,
"pensare", di rendere applicabili, ai casi previsti dallo stesso art.
40, le sanzioni penali che erano previste nel già votato art. 30,
incluso nel capo III.
Fu soltanto dopo l'approvazione, specifica, di tutti gli articoli
della proposta di legge e prima della votazione finale, che il
relatore Bastianini, nella stessa seduta del Senato del 2 ottobre
1984, propose, fra l'altro: a) di modificare l'ordine di successione
di alcuni articoli e, in particolare, d'inserire l'art. 30 subito
dopo l'art. 20; b) di sopprimere nella rubrica del capo III le parole
"Sanzioni penali", appunto a seguito dello spostamento del disposto
di cui all'art. 30, contenente la previsione di tali sanzioni, nel
capo I. Approvata la proposta del relatore, l'originario art. 30
divenne art. 20, in quanto l'originario art. 20 era divenuto art. 19
per effetto della soppressione d'un articolo precedente.
Successivamente, la IX commissione (Lavori pubblici) della Camera,
nell'esaminare, fra l'altro, in due sedute diverse, in quella del 6
dicembre 1984 l'art. 20 e nella seduta del 13 dicembre 1984 l'art.40,
non tenne conto delle perplessità che potevano derivare (dato il
letterale richiamo alle "sanzioni di cui al capo I", contenuto
nell'art. 40) dallo spostamento delle disposizioni che prevedevano le
sanzioni penali dal capo III al capo I. E di tali perplessità
neppure s'avvide l'assemblea di Montecitorio, che approvò gli artt.
20 e 40 nella seduta del 21 febbraio 1985.
Si è, dunque, trattato, durante i lavori preparatori della legge
qui in esame, d'un difetto di "coordinamento": quest'ultimo doveva
intervenire subito dopo l'accoglimento della proposta del relatore
Bastianini, al Senato, relativa allo spostamento delle disposizioni
che prevedevano le comminatorie penali dal capo III al capo I.
Attraverso una modifica letterale dell'art. 40, doveva appunto
rendersi palese l'effettiva volontà, già manifestata da entrambe le
Camere, d'applicare alle ipotesi previste dallo stesso articolo
soltanto sanzioni amministrative, come peraltro esplicitamente
dichiarato dalla già citata prima relazione Piermarini.
L'effettiva volontà del legislatore di comminare, cioè, per le
predette ipotesi, soltanto sanzioni amministrative è, malgrado l'ora
ricordato difetto di coordinamento, dunque, facilmente ed
incontrovertibilmente ricostruibile. Ed è, fra l'altro, davvero
improbabile che il legislatore intendesse consapevolmente, violando
fondamentali principi costituzionalmente sanciti, rendere, cioè,
retroattive sanzioni penali di gran lunga più gravi di quelle
vigenti al momento della commissione del sanzionato fatto illecito. E
tutto ciò, iniquamente, solo per la mancata presentazione
dell'istanza di sanatoria o per il mancato pagamento dell'oblazione.
4. - Il giudice a quo esattamente rileva la contrarietà all'art.
25, secondo comma, Cost. del disposto di cui all'art. 40 della legge
qui in esame, ove lo stesso articolo venga interpretato come
irrogatorio, alle ipotesi ivi previste, delle sanzioni penali di cui
all'art. 20 della stessa legge. Ciò, tuttavia, prima ancora
d'indurre a dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'impugnata
disposizione, non può non condurre questa Corte a dubitare
dell'interpretazione che della stessa disposizione il giudice
remittente offre. E ciò, non soltanto a seguito delle osservazioni
precedentemente sottolineate, attinenti alla volontà (effettiva) del
legislatore ma anche, e soprattutto, per l'oggettiva volontà della
norma, che non può esser ricostruita tenendo conto (anche a
prescindere dall'esame dei lavori preparatori) della sola lettera
della particolare disposizione di legge che s'interpreta.
Si tenga conto, anzitutto, che il secondo comma dell'art. 25 Cost.
eleva a livello costituzionale non soltanto il principio secondo il
quale la legge penale non può sanzionare retroattivamente
fattispecie in precedenza non costituenti reato ma anche quello per
il quale il legislatore ordinario non può legittimamente irrogare,
per fattispecie già sanzionate, pene più gravi di quelle
previgenti.
Si tenga altresì presente che l'interpretazione secondo
Costituzione (c.d. interpretazione adeguatrice) è momento
costitutivo normale di ogni interpretazione: conseguentemente, come
più volte ribadito da questa Corte, tra due interpretazioni, l'una
conforme e l'altra contrastante con la Costituzione, va certamente
preferita la prima. Deve, dunque, concludersi che l'interpretazione
da dare all'art. 40 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 è,
contrariamente a quanto assume il giudice a quo, quella secondo la
quale lo stesso articolo esclude l'applicazione alle ipotesi ivi
previste di sanzioni penali.
Questa Corte non può esimersi dal rilevare da un canto che la
dottrina è pressocchè unanime nell'orientamento esegetico qui
accolto e, d'altro canto, che non risulta che nell'applicazione
giurisprudenziale si sia mai dubitato che alle ipotesi previste dal
più volte citato art. 40 debbano continuare ad applicarsi (ove non
sia, ovviamente, estinto il reato) le sanzioni penali di cui all'art.
17 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, della sola legge, peraltro,
richiamata nella contestazione all'imputato nel procedimento a quo.
5. - Il secondo profilo d'illegittimità costituzionale dell'art.
40 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, prospettato nell'ordinanza di
rimessione e cioè il profilo per il quale il legislatore avrebbe
previsto, per gli abusi edilizi commessi dopo la data del 1 ottobre
1983 (non suscettibili di sanatoria) e prima dell'entrata in vigore
della legge n. 47 del 1985, un regime sanzionatorio di gran lunga
"meno grave" di quello stabilito per gli abusi commessi anteriormente
al 1 ottobre 1983, rimane superato dalle precedenti osservazioni,
che offrono dell'impugnato art. 40 un'interpretazione diversa da
quella dalla quale è partito il giudice a quo.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 597, secondo e terzo comma,
cod. pen. sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 24 Cost., dal
Pretore di Sampierdarena con ordinanza 19 dicembre 1985.
Così deciso in Roma, in camera di consiglio, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 4 luglio 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: DELL'ANDRO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 14 luglio 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C1179