1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 18-11-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 293 SENTENZA 4 - 13 novembre 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Norme della Regione Veneto - Personale sanitario - Stabilizzazione del «personale precario del Servizio sanitario» - Originario riferimento del beneficio ai soli medici e veterinari - Estensione, in via interpretativa, a categorie di personale dirigenziale in precedenza escluse - Ricorso del Governo - Asserita ingiustificata deroga alla regola generale del concorso pubblico, posta a garanzia dell'accesso ai pubblici uffici in condizioni di uguaglianza e dei principi di buon andamento e imparzialita' dell'amministrazione - Eccezione di inammissibilita' per formulazione generica delle censure - Reiezione. - Legge della Regione Veneto 26 giugno 2008, n. 3, art. 1 (interpretativo dell'art. 2 della legge della stessa Regione 16 agosto 2007, n. 22, a sua volta attuativo dell'art. 1, comma 565, della legge 27 dicembre 2006, n. 296). - Costituzione, artt. 3 e 97. Sanita' pubblica - Norme della Regione Veneto - Personale sanitario - Stabilizzazione del «personale precario del Servizio sanitario» - Originario riferimento del beneficio ai soli medici e veterinari - Estensione, in via interpretativa, a categorie di personale dirigenziale in precedenza escluse - Violazione della regola generale del concorso pubblico posta a garanzia dell'accesso ai pubblici uffici in condizioni di uguaglianza e dei principi di buon andamento e imparzialita' dell'amministrazione - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle ulteriori censure. - Legge della Regione Veneto 26 giugno 2008, n. 3, art. 1 (interpretativo dell'art. 2 della legge della stessa Regione 16 agosto 2007, n. 22, a sua volta attuativo dell'art. 1, comma 565, della legge 27 dicembre 2006, n. 296). - Costituzione, artt. 3, 51 e 97 (art. 117, secondo, recte, terzo comma); (legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi da 513 a 543; legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 3, comma 94). Impiego pubblico - Norme della Regione Veneto - Personale regionale - Personale precario - Addetti agli uffici di diretta collaborazione degli organi politici - Stabilizzazione di soggetti non selezionati ab origine per concorso mediante apposita procedura selettiva riservata - Violazione della regola generale del concorso pubblico posta a garanzia dell'accesso ai pubblici uffici in condizioni di uguaglianza e dei principi di buon andamento e imparzialita' dell'amministrazione - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle ulteriori censure. - Legge della Regione Veneto 26 giugno 2008, n. 3, art. 4, comma 1 (interpretativo dell'art. 96 della legge della stessa Regione 27 febbraio 2008, n. 1). - Costituzione, artt. 3, 51 e 97; (legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 513-543; legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 3, comma 94). Impiego pubblico - Norme della Regione Veneto - Personale regionale - Personale precario - Addetti agli uffici di diretta collaborazione degli organi politici - Stabilizzazione di soggetti gia' prescelti con generica «selezione pubblica» di assunzione presso la Regione - Violazione della regola generale del concorso pubblico posta a garanzia dell'accesso ai pubblici uffici in condizioni di uguaglianza e dei principi di buon andamento e imparzialita' dell'amministrazione - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle ulteriori censure. - Legge della Regione Veneto 26 giugno 2008, n. 3, art. 4, comma 2 (interpretativo dell'art. 96 della legge della stessa Regione 27 febbraio 2008, n. 1). - Costituzione, artt. 3, 51 e 97; (legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 513-543; legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 3, comma 94). Impiego pubblico - Norme della Regione Veneto - Personale regionale - Personale precario - Addetti agli uffici di diretta collaborazione degli organi politici - Regime privilegiato per il conseguimento del triennio di attivita' utile ai fini della stabilizzazione - Violazione della regola generale del concorso pubblico posta a garanzia dell'accesso ai pubblici uffici in condizioni di uguaglianza e dei principi di buon andamento e imparzialita' dell'amministrazione - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle ulteriori censure. - Legge della Regione Veneto 26 giugno 2008, n. 3, art. 4, comma 4 (interpretativo dell'art. 96 della legge della stessa Regione 27 febbraio 2008, n. 1). - Costituzione, artt. 3, 51 e 97; (legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 513-543 e 519; legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 3, comma 94). (009C0707) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 18-11-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 4, commi
1, 2 e 4, della legge della Regione Veneto 26 giugno 2008, n. 3
(Interpretazione autentica dell'articolo 2 della legge regionale 16
agosto 2007, n. 22 «Disposizioni di riordino e semplificazione
normativa - collegato alla legge finanziaria 2006 in materia di
personale, affari istituzionali, rapporti con gli enti locali»,
dell'articolo 96 della legge regionale 27 febbraio 2008, n. 1 «Legge
finanziaria regionale per l'esercizio 2008» e modifiche alla legge
regionale 10 gennaio 1997, n. 1 «Ordinamento delle funzioni e delle
strutture della Regione» e successive modificazioni), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 22-26
agosto 2008, depositato in cancelleria il 26 agosto 2008 ed iscritto
al n. 49 del registro ricorsi 2008.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
Udito nell'udienza pubblica del 20 ottobre 2009 il giudice
relatore Sabino Cassese;
Uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Luigi Fiorillo per la Regione
Veneto.

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
depositato il 26 agosto 2008, ha impugnato gli articoli 1 e 4, commi
1, 2 e 4, della legge della Regione Veneto 26 giugno 2008, n. 3
(Interpretazione autentica dell'articolo 2 della legge regionale 16
agosto 2007, n. 22 «Disposizioni di riordino e semplificazione
normativa - collegato alla legge finanziaria 2006 in materia di
personale, affari istituzionali, rapporti con gli enti locali»,
dell'articolo 96 della legge regionale 27 febbraio 2008, n. 1 «Legge
finanziaria regionale per l'esercizio 2008» e modifiche alla legge
regionale 10 gennaio 1997, n. 1 «Ordinamento delle funzioni e delle
strutture della Regione» e successive modificazioni) per contrasto
con gli articoli 3, 51, primo comma, 97 e 117, secondo comma, della
Costituzione.
Il ricorrente ha in particolare sollevato due questioni di
legittimità costituzionale, l'una relativa all'art. 1 e l'altra
all'art. 4, commi 1, 2 e 4 della menzionata legge regionale.
1.1. - Con riferimento alla prima questione, il Presidente del
Consiglio dei ministri sostiene che la disciplina censurata,
asseritamente interpretativa dell'articolo 2 della legge della
Regione Veneto 16 agosto 2007, n. 22 (Disposizioni di riordino e
semplificazione normativa - collegato alla legge finanziaria 2006 in
materia di personale, affari istituzionali, rapporti con gli enti
locali), a sua volta attuativo dell'art. 1, comma 565, della legge 27
dicembre 2006 n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007), abbia in
realtà esteso, con effetto innovativo, la stabilizzazione del
personale precario del Servizio sanitario nazionale anche ai profili
di livello dirigenziale. Con ciò essa avrebbe violato i criteri e i
limiti previsti dalla disciplina statale sulla stabilizzazione dei
dipendenti pubblici, contenuti in particolare nell'art. 1, commi da
513 a 543, della legge n. 296 del 2006 (cui rinvia il già menzionato
art. 1, comma 565, della medesima legge) e nell'art. 3, comma 94,
della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2008). Ad avviso del ricorrente, le predette disposizioni legislative
statali, le quali escludono la stabilizzazione del personale precario
di livello dirigenziale, costituiscono «principi fondamentali in
materia di coordinamento della finanza pubblica», cui le Regioni
devono attenersi «in vista delle inevitabili ricadute di carattere
economico permanente che un uso estensivo della stabilizzazione
sarebbe idoneo a causare». Secondo il Presidente del Consiglio dei
ministri, pertanto, la disciplina censurata, nel porsi in contrasto
con tali principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica, lederebbe l'art. 117, secondo comma, della Costituzione.
Essa violerebbe, inoltre, ad avviso del ricorrente, anche i «principi
di ragionevolezza, imparzialità e buon andamento della pubblica
amministrazione riposanti sugli artt. 3 e 97 della Costituzione».
1.2. - Relativamente alla seconda questione sollevata, avente ad
oggetto l'art. 4, commi 1, 2 e 4, della legge della Regione Veneto n.
3 del 2008, il Presidente del Consiglio dei ministri osserva che le
norme censurate, attraverso una procedura selettiva riservata,
dispongono l'applicazione della stabilizzazione prevista dall'art. 96
della legge della Regione Veneto 27 febbraio 2008, n. 1 (Legge
finanziaria regionale per l'esercizio 2008) anche al personale degli
uffici di diretta collaborazione degli organi politici, assunti ai
sensi degli artt. 178 e 179 della legge della Regione Veneto 10
giugno 1991, n. 12 (Organizzazione amministrativa e ordinamento del
personale della Regione) e degli artt. 8 e 19 della legge della
Regione Veneto 10 gennaio 1997, n. 1 (Ordinamento delle funzioni e
delle strutture della Regione). Anche in questo caso, ad avviso del
ricorrente, le disposizioni regionali si porrebbero in contrasto con
i principi dettati dalla disciplina legislativa statale in materia di
stabilizzazione del personale pubblico (art. 1, commi da 513 a 543,
della legge n. 296 del 2006 e art. 3, comma 94, della legge n. 244
del 2007), sia perchè tali principi «escludono l'applicabilità
delle procedure di stabilizzazione al personale di diretta
collaborazione degli organi politici», sia perchè, in particolare,
l'art. 1, comma 519, della legge n. 296 del 2006 prevede, ai fini
della stabilizzazione, un criterio temporale difforme rispetto a
quello indicato dall'art. 4, comma 4, della legge regionale
impugnata. Le disposizioni regionali censurate, inoltre, secondo il
Presidente del Consiglio dei ministri, introdurrebbero una deroga
ingiustificata alla regola del concorso pubblico, posta a garanzia
del buon andamento e dell'imparzialità dell'amministrazione, con
conseguente violazione degli artt. 3, 51, primo comma, e 97 della
Costituzione.
2. - Si è costituita in giudizio, con atto depositato in data 24
ottobre 2008, la Regione Veneto, chiedendo che le questioni di
legittimità costituzionale sollevate siano dichiarate inammissibili
o, comunque, non fondate.
2.1. - La difesa regionale eccepisce, preliminarmente,
l'inammissibilità del ricorso per assoluta genericità delle
doglianze. Ad avviso della Regione Veneto, il Presidente del
Consiglio dei ministri avrebbe impugnato diverse disposizioni di
legge regionale, adducendo la violazione di numerose ed eterogenee
disposizioni costituzionali, senza rendere esplicito ed argomentato
il percorso logico giuridico che conduce alla censura di ciascuno
degli articoli censurati in relazione ai singoli parametri
costituzionali. La carenza di un'adeguata, e non meramente assertiva,
motivazione delle censure risulterebbe particolarmente evidente,
secondo la difesa regionale, in relazione alla pretesa violazione
degli artt. 3 e 97 Cost. da parte dell'art. 1 della legge della
Regione Veneto n. 3 del 2008.
2.2. - Nel merito, con riferimento alla prima questione di
legittimità costituzionale, la difesa regionale, dopo un'ampia
ricostruzione del quadro legislativo statale e regionale rilevante,
richiama l'orientamento di questa Corte - affermato anche con
specifico riferimento all'art. 1, comma 565, della legge n. 296 del
2006 - secondo cui le norme statali che fissano limiti alla spesa
delle Regioni e degli enti locali possono qualificarsi principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica a condizione che
esse si limitino a porre «obiettivi di riequilibrio» volti ad
ottenere un «contenimento complessivo» della spesa, senza prevedere
«in modo esaustivo strumenti o modalità per il perseguimento dei
suddetti obiettivi» (sentenza n. 120 del 2008). Tale giurisprudenza
costituzionale dimostrerebbe, ad avviso della difesa regionale, che
la condizione di legittimità dell'intervento legislativo statale in
materia di coordinamento della finanza pubblica è che esso lasci uno
«spazio deliberativo» all'autonomia regionale. Siffatta condizione
sarebbe rispettata dalla disciplina statale richiamata dal ricorrente
quale norma interposta. Quest'ultima, in particolare, in tema di
stabilizzazione del personale sanitario (art. 1, comma 565, lettera
c), da un lato, prevede «la mera facoltà e non l'obbligo di
effettuare valutazioni ai fini della trasformazione dei rapporti di
lavoro» e, dall'altro lato, nell'ipotesi in cui le Regioni optino per
la stabilizzazione, dispone soltanto che esse «possono nella loro
autonomia far riferimento ai principi desumibili dalle disposizioni
di cui ai commi da 513 a 543». Pertanto, ad avviso della Regione
Veneto, la disciplina regionale censurata, nell'estendere la
stabilizzazione al personale dirigenziale, sarebbe esplicazione del
margine di autonomia che il legislatore statale è tenuto a concedere
alle Regioni e, comunque, si muoverebbe «all'interno dei confini
tracciati dai principi di coordinamento della legge dello Stato». La
difesa regionale, inoltre, rileva che già la legge della Regione
Veneto n. 22 del 2007, oggetto di interpretazione autentica da parte
della norma censurata, e non tempestivamente impugnata, prevedeva la
stabilizzazione del personale medico e veterinario, che è tutto di
livello dirigenziale. Ne deriva che, in caso di accoglimento del
ricorso, si determinerebbe una irragionevole disparità di
trattamento fra il personale dirigenziale medico, ammesso alla
stabilizzazione, e il personale dirigenziale amministrativo, dalla
stessa escluso.
2.3. - Quanto alla seconda questione di legittimità
costituzionale, sollevata in relazione all'art. 4, commi 1, 2 e 4
della legge della Regione Veneto n. 3 del 2008, la difesa regionale
innanzitutto ribadisce, con riferimento all'asserita violazione di
principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, quanto
argomentato a proposito della censura proposta in relazione all'art.
1 della medesima legge regionale. Inoltre, la Regione Veneto rileva
che il ricorso poggia su un presupposto palesemente erroneo, dal
momento che la richiamata disciplina statale in materia di
stabilizzazione esclude la stabilizzazione del personale di diretta
collaborazione degli organi politici che sia titolare di contratti di
collaborazione coordinata e continuativa, ma non di quello che sia
invece titolare di contratti a tempo determinato. Da ciò
deriverebbe, secondo la difesa regionale, anche l'infondatezza della
censura riferita al comma 4 dell'art. 4 della disposizione
legislativa censurata, relativa al computo del periodo utile ai fini
della stabilizzazione, non comprendendosi «la ragione per la quale il
periodo lavorativo pregresso non dovrebbe rilevare ai fini del
raggiungimento del periodo utile». Infine, quanto all'asserita
violazione del principio di accesso agli impieghi mediante concorso
pubblico, la Regione Veneto osserva che la stabilizzazione
costituisce una ipotesi di deroga legislativa a tale principio,
autorizzata dall'art. 97 Cost. e giustificata sia dall'esigenza della
pubblica amministrazione di coprire posti in organico mediante
personale già ampiamente rodato e formato, sia dal bisogno di
promuovere l'occupazione e realizzare concretamente il diritto al
lavoro dei dipendenti che hanno fornito per lungo tempo prestazioni
di lavoro a favore dell'amministrazione.
3. - In prossimità dell'udienza, l'Avvocatura generale dello
Stato, con memoria depositata in data 28 settembre 2009, ha ribadito
le argomentazioni poste a fondamento del ricorso, insistendo per
l'accoglimento di esso. Con memoria depositata il 7 ottobre 2009,
anche la difesa regionale ha sviluppato ed arricchito le tesi
sostenute nell'atto di costituzione, insistendo per il rigetto del
ricorso.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto
questione di legittimità costituzionale degli articoli 1 e 4, commi
1, 2 e 4, della legge della Regione Veneto 26 giugno 2008, n. 3
(Interpretazione autentica dell'articolo 2 della legge regionale 16
agosto 2007, n. 22 «Disposizioni di riordino e semplificazione
normativa - collegato alla legge finanziaria 2006 in materia di
personale, affari istituzionali, rapporti con gli enti locali»,
dell'articolo 96 della legge regionale 27 febbraio 2008, n. 1 «Legge
finanziaria regionale per l'esercizio 2008» e modifiche alla legge
regionale 10 gennaio 1997, n. 1 «Ordinamento delle funzioni e delle
strutture della Regione» e successive modificazioni), per contrasto
con gli articoli 3, 51, primo comma, 97 e 117, secondo comma, della
Costituzione.
1.1. - Con riferimento all'art. 1 della legge della Regione
Veneto n. 3 del 2008, il ricorrente deduce che il legislatore veneto,
nel dettare una disposizione asseritamente interpretativa di
precedente norma regionale (art. 2 della legge della Regione Veneto
n. 22 del 2007), abbia esteso la stabilizzazione da quest'ultima
norma prevista anche a talune categorie di personale di qualifica
dirigenziale e, precisamente, «a tutti i profili professionali
dirigenziali del ruolo sanitario, oltre che i medici e veterinari».
Con ciò la disposizione censurata, ad avviso del ricorrente,
violerebbe innanzitutto l'art. 117, secondo comma, Cost., ponendosi
in contrasto con le disposizioni legislative statali sulla
stabilizzazione, cui essa intende dare attuazione. Tali disposizioni
legislative statali (art. 1, commi da 513 a 543, della legge 27
dicembre 2006, n. 296 «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007», cui
rinvia l'art. 1, comma 565, della medesima legge), infatti,
nell'escludere dalla stabilizzazione il personale di livello
dirigenziale, porrebbero un principio di coordinamento della finanza
pubblica, il cui rispetto si impone al legislatore regionale. La
norma impugnata, inoltre, ad avviso del ricorrente, confliggerebbe
anche con i «principi di ragionevolezza, imparzialità e buon
andamento della pubblica amministrazione riposanti sugli artt. 3 e 97
della Costituzione».
1.2. - Con riferimento all'art. 4, commi 1, 2 e 4 della legge
della Regione Veneto n. 3 del 2008, il Presidente del Consiglio dei
ministri deduce che la disciplina censurata, nel dettare norme di
interpretazione autentica di una disposizione regionale volta a
stabilizzare personale precario (art. 96 della legge della Regione
Veneto 27 febbraio 2008, n. 1 «Legge finanziaria regionale per
l'esercizio 2008»), estende l'applicazione del beneficio ad alcune
categorie di personale di uffici di diretta collaborazione di organi
politici regionali. Anche in questo caso, ad avviso del ricorrente,
ciò violerebbe un duplice parametro costituzionale. In primo luogo,
sarebbe leso l'art. 117, secondo comma, Cost., risultando la
disciplina regionale censurata in contrasto con i principi di
coordinamento della finanza pubblica dettati dalla disciplina
legislativa statale, la quale esclude il personale di diretta
collaborazione degli organi politici dalle procedure di
stabilizzazione da essa previste. Inoltre, le norme impugnate
introdurrebbero una deroga ingiustificata alla regola del concorso
pubblico, in contrasto con gli artt. 3, 51, primo comma, e 97 della
Costituzione.
2. - Deve essere preliminarmente disattesa l'eccezione di
inammissibilità, per assoluta genericità delle doglianze, sollevata
dalla difesa regionale e riferita in particolare alla censura
relativa alla violazione, ad opera dell'art. 1 della legge della
Regione Veneto n. 3 del 2008, degli artt. 3 e 97 Cost. L'esame del
ricorso nel suo complesso consente di individuare agevolmente la
specifica motivazione che sorregge la censura asseritamente
inammissibile. Il ricorrente lamenta infatti l'introduzione di una
ingiustificata deroga al principio del concorso pubblico, che è
previsto dall'art. 97 Cost. e costituisce diretta attuazione dei
principi di imparzialità e buon andamento della pubblica
amministrazione.
3. - Nel merito, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1 della legge della Regione Veneto n. 3 del 2008, sollevata
in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., e la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 4, commi 1, 2 e 4 della
medesima legge regionale, sollevata in riferimento agli artt. 3, 51,
primo comma, e 97 Cost., sono fondate.
3.1. - L'art. 97, terzo comma, della Costituzione prevede che,
salvo i casi stabiliti dalla legge, «agli impieghi nelle pubbliche
amministrazioni si accede mediante concorso». Ciò significa che la
«forma generale e ordinaria di reclutamento per le pubbliche
amministrazioni» (sentenza n. 363 del 2006) è rappresentata da una
selezione trasparente, comparativa, basata esclusivamente sul merito
e aperta a tutti i cittadini in possesso di requisiti previamente e
obiettivamente definiti. Il rispetto di tale criterio è condizione
necessaria per assicurare che l'amministrazione pubblica risponda ai
principi della democrazia, dell'efficienza e dell'imparzialità. Il
concorso pubblico è, innanzitutto, condizione per la piena
realizzazione del diritto di partecipazione all'esercizio delle
funzioni pubbliche da parte di tutti i cittadini, fra i quali oggi
sono da includersi, per la maggior parte degli impieghi, anche quelli
di altri Stati membri dell'Unione europea (sentenze della Corte di
giustizia delle Comunità europee, del 2 luglio 1996, in cause n.
473/1993, n. 173/1994 e n. 290/1994). In diretta attuazione degli
artt. 3 e 51 Cost., il concorso consente infatti ai cittadini di
accedere ai pubblici uffici in condizioni di eguaglianza e «senza
altra distinzione che quella delle loro virtù e dei loro talenti»,
come fu solennemente proclamato dalla Dichiarazione dei diritti
dell'uomo e del cittadino del 1789. Il concorso, inoltre, è
«meccanismo strumentale al canone di efficienza dell'amministrazione»
(sentenza n. 205 del 2004), cioè al principio di buon andamento,
sancito dall'art. 97, primo comma, Cost. Il reclutamento dei
dipendenti in base al merito si riflette, migliorandolo, sul
rendimento delle pubbliche amministrazioni e sulle prestazioni da
queste rese ai cittadini. Infine, il concorso pubblico garantisce il
rispetto del principio di imparzialità, enunciato dall'art. 97 e
sviluppato dall'art. 98 Cost. Infatti, il concorso impedisce che il
reclutamento dei pubblici impiegati avvenga in base a criteri di
appartenenza politica e garantisce, in tal modo, un certo grado di
distinzione fra l'azione del governo, «normalmente legata agli
interessi di una parte politica», e quella dell'amministrazione,
«vincolata invece ad agire senza distinzioni di parti politiche, al
fine del perseguimento delle finalità pubbliche obiettivate
nell'ordinamento». Sotto tale profilo il concorso rappresenta,
pertanto, «il metodo migliore per la provvista di organi chiamati ad
esercitare le proprie funzioni in condizioni di imparzialità e al
servizio esclusivo della Nazione» (sentenza n. 453 del 1990).
La Costituzione ha accordato al legislatore la facoltà di
derogare al principio del concorso. Le deroghe legislative, tuttavia,
sono sottoposte al sindacato di costituzionalità, nell'esercizio del
quale questa Corte ha progressivamente precisato il significato del
precetto costituzionale. Innanzitutto, la Corte ha affermato che
anche le «modalità organizzative e procedurali» del concorso devono
«ispirarsi al rispetto rigoroso del principio di imparzialita'»
(sentenza n. 453 del 1990). Di conseguenza, non qualsiasi procedura
selettiva, diretta all'accertamento della professionalità dei
candidati, può dirsi di per sè compatibile con il principio del
concorso pubblico. Quest'ultimo non è rispettato, in particolare,
quando «le selezioni siano caratterizzate da arbitrarie forme di
restrizione dei soggetti legittimati a parteciparvi» (sentenza n. 194
del 2002). La natura comparativa e aperta della procedura è,
pertanto, elemento essenziale del concorso pubblico; procedure
selettive riservate, che escludano o riducano irragionevolmente la
possibilità di accesso dall'esterno, violano il «carattere pubblico»
del concorso (sentenza n. 34 del 2004). Questa Corte ha poi chiarito
che al concorso pubblico deve riconoscersi un ambito di applicazione
ampio, tale da non includere soltanto le ipotesi di assunzione di
soggetti precedentemente estranei alle pubbliche amministrazioni. Il
concorso è necessario anche nei casi di nuovo inquadramento di
dipendenti già in servizio (ciò che comunque costituisce una «forma
di reclutamento» - sentenza n. 1 del 1999), e in quelli, che più
direttamente interessano le fattispecie in esame, di trasformazione
di rapporti non di ruolo, e non instaurati ab origine mediante
concorso, in rapporti di ruolo (sentenza n. 205 del 2004). Sotto
quest'ultimo profilo, infine, questa Corte ha precisato i limiti
entro i quali può consentirsi al legislatore di disporre procedure
di stabilizzazione di personale precario che derogano al principio
del concorso. Secondo l'orientamento progressivamente consolidatosi
nella giurisprudenza costituzionale, infatti, «l'area delle
eccezioni» al concorso deve essere «delimitata in modo rigoroso»
(sentenza n. 363 del 2006). Le deroghe sono pertanto legittime solo
in presenza di «peculiari e straordinarie esigenze di interesse
pubblico» idonee a giustificarle (sentenza n. 81 del 2006). Non è in
particolare sufficiente, a tal fine, la semplice circostanza che
determinate categorie di dipendenti abbiano prestato attività a
tempo determinato presso l'amministrazione (sentenza n. 205 del
2006), nè basta la «personale aspettativa degli aspiranti» ad una
misura di stabilizzazione (sentenza n. 81 del 2006). Occorrono invece
particolari ragioni giustificatrici, ricollegabili alla peculiarità
delle funzioni che il personale da reclutare è chiamato a svolgere,
in particolare relativamente all'esigenza di consolidare specifiche
esperienze professionali maturate all'interno dell'amministrazione e
non acquisibili all'esterno, le quali facciano ritenere che la deroga
al principio del concorso pubblico sia essa stessa funzionale alle
esigenze di buon andamento dell'amministrazione.
Alla luce dei principi costituzionali, secondo gli orientamenti
giurisprudenziali richiamati, devono essere valutate le questioni di
legittimità costituzionale delle due fattispecie di stabilizzazione
previste dalle disposizioni legislative regionali censurate.
3.2. - Con riguardo alla prima fattispecie, l'art. 1 della legge
della Regione Veneto n. 3 del 2008 reca una disposizione di pretesa
interpretazione autentica dell'art. 2 della legge della Regione
Veneto n. 22 del 2007. Quest'ultimo stabilisce quanto segue: «in
attuazione dell'articolo 1, comma 565, lettera c), della legge 27
dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007), la Giunta regionale
è autorizzata ad adottare disposizioni per la stabilizzazione a
domanda, con la necessaria gradualità, del personale precario del
Servizio sanitario regionale, ivi compreso quello medico e
veterinario». Le parole «personale precario del Servizio sanitario
regionale», contenute in quest'ultima disposizione, devono intendersi
riferite, in base alla norma impugnata, «anche a tutti i profili
professionali dirigenziali del ruolo sanitario, oltre che i medici e
veterinari». L'effetto della disposizione censurata, al di là della
sua autoqualificazione, è quello di ampliare l'ambito dei
beneficiari della stabilizzazione, includendovi alcune categorie di
personale dirigenziale in precedenza escluse. La stabilizzazione
viene estesa, in particolare, agli altri profili professionali
dirigenziali del ruolo sanitario, diversi dai già compresi medici e
veterinari, cioè ai farmacisti, biologi, chimici, fisici e psicologi
(restando invece ancora esclusi - diversamente da quanto sostenuto
dalla difesa regionale - i dirigenti dei ruoli professionale, tecnico
e amministrativo).
Questa Corte si è già pronunciata sulla legittimità
costituzionale di una analoga disciplina regionale, la quale
estendeva la stabilizzazione a determinate categorie di personale
dirigenziale del Servizio sanitario nazionale (sentenza n. 215 del
2009), pervenendo a conclusioni che vanno ribadite con riferimento al
presente giudizio. Anche l'ipotesi di stabilizzazione attualmente
censurata, infatti, «non offre sufficienti garanzie per assicurare
che la disposta trasformazione del rapporto di lavoro riguardi
soltanto soggetti che siano stati selezionati ab origine mediante
procedure concorsuali». Una simile condizione non è espressamente
prevista dalla disciplina legislativa regionale impugnata, nè da
quella statale cui il legislatore veneto ha inteso dare attuazione,
la quale, anzi, espressamente ammette alla stabilizzazione anche
personale assunto a tempo determinato mediante procedure che non
hanno natura concorsuale. Inoltre, la stabilizzazione in ruolo
prevista dalla norma regionale impugnata non è «subordinata
all'accertamento di specifiche necessità funzionali
dell'amministrazione», per il soddisfacimento delle quali risponda ad
esigenze di buon andamento ricorrere esclusivamente a soggetti in
possesso di esperienze professionali maturabili soltanto all'interno
della stessa amministrazione. La stabilizzazione in esame si
riferisce, all'opposto, a figure professionali, come i dirigenti
sanitari, per le quali assume una particolare importanza il pieno
rispetto della selezione concorsuale, sia per la loro qualifica
dirigenziale, sia per l'«indubbio rilievo» che le loro prestazioni
rivestono «per la migliore organizzazione del servizio sanitario».
Per tali ragioni, dunque, l'art. 1 della legge della Regione Veneto
n. 3 del 2008 introduce una deroga al principio costituzionale del
concorso, in mancanza di peculiari e straordinarie esigenze di
interesse pubblico in grado di giustificarla.
3.3. - La seconda fattispecie di stabilizzazione censurata dal
ricorrente è prevista dall'art. 4, commi 1, 2 e 4 della legge della
Regione Veneto n. 3 del 2008. Il primo comma di tale articolo dispone
l'applicabilità della stabilizzazione, prevista da una precedente
norma regionale (art. 96 della legge della Regione Veneto n. 1 del
2008), a sua volta attuativa della disciplina legislativa statale, ad
alcune categorie di dipendenti degli uffici di diretta collaborazione
di organi politici regionali, vale a dire «al personale assunto ai
sensi degli articoli 178 e 179 della legge regionale 10 giugno 1991,
n. 12 e [...] degli articoli 8 e 19 della legge regionale 10 gennaio
1997, n. 1». La norma si riferisce, in particolare, al personale dei
gruppi consiliari e dei gabinetti e delle segreterie del Presidente e
dei componenti dell'Ufficio di presidenza del Consiglio regionale,
nonchè del Presidente, Vice Presidente e membri della Giunta
regionale. Si tratta di personale assunto in base ad un rapporto a
tempo determinato collegato alla durata in carica dell'organo
politico che ne ha proposto l'assunzione. La disposizione impugnata
prevede che tali dipendenti siano stabilizzati mediante una «apposita
procedura selettiva riservata», dalla quale essi sono tuttavia
esentati, ai sensi del secondo comma, qualora «abbiano già superato
una selezione pubblica per l'assunzione presso la Regione Veneto o
altro ente pubblico». Il quarto comma, infine, prevede, per il solo
personale precario degli uffici di diretta collaborazione degli
organi politici, un regime privilegiato per il conseguimento del
triennio utile ai fini della stabilizzazione, disponendo che possano
essere computati anche gli anni previsti da contratti stipulati
successivamente al limite temporale indicato dalla legge per tutti
gli altri tipi di rapporti precari.
Le disposizioni legislative censurate prevedono ipotesi di
accesso ai pubblici impieghi che derogano palesemente al criterio del
concorso pubblico. Ciò vale sia per coloro che, non essendo stati
assunti ab origine mediante concorso, vengono stabilizzati mediante
apposita procedura selettiva riservata (art. 4, comma 1), sia per
coloro che, invece, vengono stabilizzati senza doversi sottoporre a
tale procedura, avendo già in precedenza superato una selezione
pubblica (art. 4, comma 2). Nel primo caso, è del tutto evidente che
il carattere interamente riservato della procedura contraddice la
natura pubblica del concorso, la quale esige invece che la selezione
sia aperta alla partecipazione degli esterni e abbia natura
comparativa. Nel secondo caso, il previo superamento di una qualsiasi
«selezione pubblica», presso qualsiasi «ente pubblico», è requisito
troppo generico per autorizzare una successiva stabilizzazione senza
concorso, perchè la norma non garantisce che la previa selezione
avesse natura concorsuale e fosse riferita alla tipologia e al
livello delle funzioni che il personale successivamente stabilizzato
è chiamato a svolgere.
Tali deroghe al principio del concorso pubblico, inoltre, non
sono giustificate da peculiari e straordinarie ragioni di interesse
pubblico. Dalle funzioni del personale di diretta collaborazione
degli organi politici, infatti, non è «desumibile [...] alcuna
peculiarità che possa giustificare una prevalenza dell'interesse ad
una sua stabilizzazione [...] rispetto a quello di assicurare
l'accesso all'impiego pubblico dei più capaci e meritevoli»
(sentenza n. 81 del 2006). Al contrario, la stabilizzazione del
personale degli uffici di diretta collaborazione non solo non è
funzionale al buon andamento dell'amministrazione, ma contrasta con
la specifica funzione cui questo personale deve assolvere, cioè
quella di consentire al titolare dell'organo politico di avvalersi di
personale nominato intuitu personae. La stabilizzazione di questa
specifica categoria di personale, infatti, come questa Corte ha
chiarito, impedirebbe ai titolari degli organi politici nella
successiva legislatura «di potersi valere, per la durata del mandato,
di collaboratori di loro fiducia», diversi cioè da quelli
stabilizzati, «se non accettando che il nuovo personale così assunto
si aggiunga ad essi, con inevitabile aggravio del bilancio regionale»
(sentenza n. 277 del 2005). Nè può sostenersi che il principio
costituzionale del concorso pubblico possa tollerare deroghe proprio
per consentire l'assunzione di personale di fiducia degli organi di
direzione politica. Simili deroghe, infatti, potrebbero ritenersi
ammissibili, sempre che vi siano criteri di valutazione idonei a
garantire la competenza e professionalità dei soggetti
discrezionalmente prescelti (sentenza n. 252 del 2009), precisamente
alla condizione che si riferissero all'assunzione di personale a
tempo determinato, destinato a cessare dal servizio al rinnovo
dell'organo politico che lo ha nominato. Ma in questo caso non
vengono censurate norme che consentono di assumere senza concorso
personale di fiducia del titolare dell'organo politico per il solo
tempo in cui questi resta in carica. Vengono, invece, impugnate norme
che stabilizzano successivamente in ruolo, senza concorso, quel
personale.
4. - Restano assorbite le altre censure di costituzionalità.

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara l'illegittimità costituzionale degli articoli 1 e 4,
commi 1, 2 e 4, della legge della Regione Veneto 26 giugno 2008, n. 3
(Interpretazione autentica dell'articolo 2 della legge regionale 16
agosto 2007, n. 22 «Disposizioni di riordino e semplificazione
normativa - collegato alla legge finanziaria 2006 in materia di
personale, affari istituzionali, rapporti con gli enti locali»,
dell'articolo 96 della legge regionale 27 febbraio 2008, n. 1 «Legge
finanziaria regionale per l'esercizio 2008» e modifiche alla legge
regionale 10 gennaio 1997, n. 1 «Ordinamento delle funzioni e delle
strutture della Regione» e successive modificazioni).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 novembre 2009.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: Cassese


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 13 novembre 2009.

Il direttore della cancelleria: Di Paola