1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 12-4-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 13 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 marzo 2023
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 marzo 2023 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica - Copertura finanziaria - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Prevista approvazione dello stato di previsione dell'entrata per l'esercizio finanziario 2025, in termini di competenza, per 6.490.257.672,60 euro - Approvazione dello stato di previsione della spesa per l'esercizio finanziario 2025, in termini di competenza, per 6.490.257.672,60 euro - Approvazione degli allegati al bilancio di previsione. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 23 dicembre 2022, n. 17 (Bilancio di previsione della Provincia autonoma di Bolzano 2023-2025), artt. 1, comma 3; 2, comma 3; 3, comma 1, lettere a), b), c), d), e), f), g) e m). (23C00048) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 12-4-2023)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici è
domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12 contro la Provincia
Autonoma di Bolzano - Alto Adige, in persona del presidente pro
tempore; con sede in Piazza Silvius Magnago 1 (pec:
anwaltschaft.avvocatura@pec.prov.bz.it - adm@pec.prov.bz.it -
gesetzgebung.legislativo@pec.prov.bz.it -
praesidium.presidenza@pec.prov.bz.it);
per la declaratoria di illegittimità costituzionale degli
articoli 1, comma 3, 2, comma 3, e 3, comma 1, lettere a), b), c),
d), e), f), g) e m), della legge della Provincia autonoma di Bolzano
- Alto Adige, 23 dicembre 2022, n. 17 - Bilancio di previsione della
Provincia autonoma di Bolzano 2023-2025 come da delibera del
Consiglio dei ministri in data 23 febbraio 2023.
Sul BUR n. 3 del 29 dicembre 2022 è stata pubblicala la legge
della Provincia autonoma di Bolzano - Alto Adige n. 17/22 rubricata
«Bilancio di previsione della Provincia autonoma di Bolzano
2023-2025».
Il Presidente del Consiglio ritiene che la legge, così come
promulgata, presenti dei vizi di illegittimità costituzionale per la
violazione dell'art. 81, terzo comma della Costituzione, nonchè in
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e) della
Costituzione in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici.
Pertanto, propone questione di legittimità costituzionale ai
sensi dell'art. 127 comma 1 Cost. per i seguenti

Motivi

Illegittimità costituzionale articoli 1, terzo comma, 2, terzo
comma, 3, primo comma, lettere a) b), c), d), e), f), g) e m) della
legge della Provincia autonoma di Bolzano - Alto Adige, 23 dicembre
2022, n. 17 - Bilancio di previsione della Provincia autonoma di
Bolzano 2023-2025. Violazione dell'art. 81 della Costituzione nonchè
della norma interposta costituita dall'art. 19, comma 1, della legge
31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica),
dell'art. 117, primo comma della Costituzione, e, per quanto occorra
degli articoli 4, 5, 8, 9 e 83 dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige approvato con il decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670.
Con la legge n. 17 del 2022 meglio in epigrafe indicata, la
Provincia autonoma di Bolzano, ha approvato lo stato di previsione
per gli anni 2023-2025.
In particolare:
- con l'art. 1 si approva lo stato di previsione dell'entrata
per l'esercizio finanziario 2023, 2024 e 2025;
- con l'art. 2 si approva lo stato di previsione della spesa
per l'esercizio finanziario 2023, 2024 e 2025;
- con l'art. 3 si approva gli allegati al bilancio;
- con l'art. 4 si approva e allega ai fini conoscitivi il
documento tecnico di accompagnamento al bilancio.
Si ritiene che le disposizioni elencate in rubrica violino il
principio della copertura finanziaria dettato dall'art. 81, terzo
comma della Costituzione secondo cui «Ogni legge che importi nuovi o
maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte», al cui rispetto
è tenuta anche la Provincia autonoma di Bolzano, nonchè contrastino
con la norma interposta di cui all'art. 19, secondo comma 2 della
legge 31 dicembre 2009, n. 196 (1) .
Relativamente agli articoli 1, terzo comma (Stato di previsione
dell'entrata), 2, terzo comma (Stato di previsione della spesa per
l'esercizio finanziario 2025), e 3, primo comma, lettere a), b), c),
d), e), f), g) e m) (Allegati al bilancio di previsione), con
riferimento all'esercizio finanziario 2025 del bilancio in esame, si
deve evidenziare che lo stanziamento, iscritto nel titolo 2
«Trasferimenti correnti» Tipologia 101 «Trasferimenti correnti da
amministrazioni Pubbliche», pari a 570.678.028,00 euro è stato
determinato senza tener conto del venir meno del trasferimento, dal
bilancio dello Stato, dell'importo di 103.100.000,00 euro previsto
dall'art. 1, comma 4, della legge 30 dicembre 2021, n. 234 (capitolo
di entrata del bilancio gestionale: E02101.3110 «Trasferimento a
titolo di compensazione della riduzione del gettito riguardante la
compartecipazione IRPEF (L 234/2021, art. 1, c.4) - Trasferimenti
correnti da amministrazioni Centrali COD./E.2.01.01.01») (2) .
È evidente che le disposizioni a cui si è fatto cenno supra,
comportino oneri a carico del bilancio della provincia autonoma. Il
rispetto del vincolo costituzionale della copertura finanziaria della
legge comporta che l'onere (in termini sia di incremento di spesa,
sia di riduzione di entrata) debba essere correttamente quantificato
e, soprattutto, che siano precisamente individuati i mezzi finanziari
necessari i per far fronte agli effetti onerosi che le norme in corso
di approvazione sono suscettibili di determinare sul bilancio.
La mancata considerazione degli effetti determinati dalla
riduzione dei trasferimenti statali di cui all'art. 1, comma 4, della
legge 30 dicembre 2021, n. 234 comporta che l'approntamento delle
risorse finanziarie non risulta esser stato correttamente
quantificato in relazione ai rispettivi oneri nè individuate le
fonti di finanziamento, come, invece, richiesto dalla normativa
statale in materia di contabilità per quanto riguarda le necessarie
coperture delle leggi di spesa - art. 19, comma 1, legge 31 dicembre
2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica) - che si
pone, dunque, quale norma interposta.
Le disposizioni della legge n. 196/2009 infatti, in quanto
esplicative dei principi di equilibrio di bilancio e di copertura
delle leggi espressi dall'art. 81 della Costituzione, trovano
applicazione anche per le leggi regionali nonchè per le Province
autonome (3) . La copertura finanziaria, infatti, deve essere
credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale (4)
. La copertura deve essere in equilibrato rapporto con la spesa che
si intende effettuare anche per gli esercizi futuri; essa deve essere
prevista senza rinvio ad altra fonte sia pure legislativa (5) .
Inoltre, il principio di copertura di spesa, sempre secondo la
giurisprudenza di codesta Corte si pone come principio a carattere
direttamente precettivo e, dunque, vincola, sin dalla sua entrata in
vigore, non solo lo Stato ma anche le Regioni e le Province autonome,
alle quali si applicano parimenti i principi elaborati
dall'interpretazione della giurisprudenza costituzionale.
«i principi fondamentali fissati dalla legislazione statale in
materia di 'coordinamento della finanza pubblicà - funzionali anche
ad assicurare il rispetto del parametro dell'unità economica della
Repubblica (sentenze n. 104, n. 79, n. 51, n. 28 del 2013, n. 78 del
2011) e a prevenire squilibri di bilancio (sentenza n. 60 del 2013) -
sono applicabili anche alle Regioni a statuto speciale ed alle
Province autonome (ex plurimis, sentenze n. 229 del 2011; n. 120 del
2008, n. 169 del 2007). Ciò in riferimento alla necessità di
preservare l'equilibrio economico- finanziario del complesso delle
amministrazioni pubbliche in riferimento a parametri costituzionali
(artt. 81, 119 e 120 Cost.) e ai vincoli derivanti dall'appartenenza
dell'Italia all'Unione europea (artt. 11 e 117, primo comma, Cost.):
equilibrio e vincoli oggi ancor più pregnanti - da cui consegue la
conferma dell'estensione alle autonomie speciali dei principi di
coordinamento della finanza pubblica - nel quadro delineato dall'art.
2, comma 1, della legge costituzionale n. 1 del 2012, che nel comma
premesso all'art. 97 Cost., richiama, come già osservato, il
complesso delle pubbliche amministrazioni ad assicurare, in coerenza
con l'ordinamento dell'Unione europea, l'equilibrio dei bilanci e la
sostenibilità del debito pubblico (sentenza n. 60 del 2013)» (6) .
Alla luce delle ragioni supra riportate, l'iscrizione in bilancio
dell'importo di euro 103.100.000,00 non appare, inoltre, coerente con
i principi contabili generali di veridicità, attendibilità e
correttezza previsti dall'art. 5 dell'allegato 1 al decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42) (7) ai quali le
Regioni e le Province autonome devono conformare la propria gestione
ai sensi dell'art. 3 del citato decreto legislativo n. 118 del 2011,
richiamato dall'art. 38-bis, comma 3, della legge 31 dicembre 2009,
n. 196 (8) .
Il rispetto dei predetti principi è finalizzato ad assicurare la
formazione dei documenti del sistema di bilancio che risulti
veritiero e attendibile.
Secondo l'orientamento di codesta Corte costituzionale le risorse
stanziate in entrata devono essere congrue e attendibili, poichè
dalla loro effettiva realizzazione dipende la tutela dell'equilibrio
il cui canone costituzionale dell'art. 81, terzo comma, della
Costituzione, «opera direttamente, a prescindere dall'esistenza di
norme interposte» (9) .
È stato, infatti, ha precisato che:
«(...) la violazione di tale regola virtuosa comporta
inevitabilmente la mancata copertura di una parte della spesa per
effetto dell'iscrizione invalida nel bilancio della posta attiva non
attendibilmente stimata. E come già più volte evidenziato da questa
Corte, difetto di copertura e pregiudizio dell'equilibrio del
bilancio sono facce della stessa medaglia, tenuto conto che la
predetta irregolarità della parte entrata consente una dimensione di
spesa altrimenti non sostenibile con inevitabile riverbero sul
successivo risultato di amministrazione che viene a peggiorare in
misura pari all'entrata non realizzabile» (10) .
Ne consegue che le disposizioni in esame oltre che non prevedere
correttamente la copertura finanziaria degli oneri che sorgono dalla
legge approvata, difettano dei requisiti richiesti dalla disciplina
armonizzata, in contrasto con il decreto legislativo n. 118 del 2011,
e violano anche l'art. 117, secondo comma, lettera e) della
Costituzione che attribuisce allo Stato la competenza esclusiva in
materia di armonizzazione dei bilanci pubblici in quanto l'emanazione
di norme contrastanti con la disciplina armonizzata di redazione dei
bilanci pubblici, esula chiaramente, dalla competenza legislativa
della provincia autonoma di Bolzano - Alto Adige.
Alla luce di quanto sopra illustrato, si ritiene che ricorrano i
presupposti per l'impugnativa, davanti alla Corte costituzionale, ex
art. 127 della Costituzione, della legge in esame, con particolare
riferimento.

(1) La norma, come noto, prevede: «ai sensi dell'art. 81, terzo
comma, della Costituzione, le Regioni e le Province autonome di
Trento e di Bolzano sono tenute a indicare la copertura
finanziaria alle leggi che prevedano nuovi o maggiori oneri a
carico della loro finanza e della finanza di altre
amministrazioni pubbliche anche attraverso il conferimento di
nuove funzioni o la disciplina delle funzioni ad esse attribuite.
A tal fine utilizzano le metodologie di copertura previste
dall'art. 17»

(2) La norma prevede che «4. In relazione agli effetti finanziari
conseguenti all'avvio della riforma fiscale, allo scopo di
concorrere all'adeguamento dei bilanci delle regioni a statuto
speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano è
previsto, per gli anni 2022-2024, un trasferimento a titolo di
compensazione della riduzione del gettito riguardante la
compartecipazione IRPEF derivante dai commi 2 e 3. Gli importi
spettanti a ciascuna autonomia speciale sono stabiliti, entro il
31 marzo 2022, con decreto del Ministro dell'economia e delle
finanze, sulla base dell'istruttoria operata da un apposito
tavolo tecnico, coordinato dal Ministero dell'economia e delle
finanze - Dipartimento delle finanze e Dipartimento della
Ragioneria generale dello Stato, con la partecipazione di
rappresentanti di ciascuna autonomia speciale».

(3) Cfr. Corte costituzionale n. 115/2012, n. 176/2012, n. n26/2013

(4) Cfr. Corte costituzionale n. 1/1966; Corte costituzionale n.
384/1991; Corte costituzionale n. 213/2008; Corte costituzionale
n. 100 e 141 del 2010; Corte costituzionale n. 68 e 106 del 2011
e Corte costituzionale n. 70/2012

(5) Cfr. Corte costituzionale, sentenze n. 51 e n. 26 del 2013, n.
192 del 2012.

(6) Cfr. Corte costituzionale n. 39 del 2014; Vedi anche Corte
costituzionale n. 235 del 2020; Corte costituzionale n. 147 del
2018, Corte costituzionale n. 181 del 2013.

(7) La norma prevede «5. Principio della veridicità attendibilità,
correttezza, comprensibilità Il principio della «veridicita'» fa
esplicito riferimento al principio del true and fair view che
ricerca nei dati contabili di bilancio la rappresentazione delle
reali condizioni delle operazioni di gestione di natura
economica, patrimoniale e finanziaria di esercizio. Il principio
della veridicità non si applica solo ai documenti di
rendicontazione e alla gestione, ma anche ai documenti di
previsione nei quali è da intendersi come rigorosa valutazione
dei flussi finanziari (e nel caso anche economici) generati dalle
operazioni che si svolgeranno nel futuro periodo di riferimento.
Si devono quindi evitare le sottovalutazioni e le
sopravalutazioni delle singole poste che invece devono essere
valutate secondo una rigorosa analisi di controllo. Una corretta
interpretazione del principio della veridicità richiede anche
l'enunciazione degli altri postulati di bilancio (attendibilità,
correttezza e comprensibilita'). Il principio di veridicità è
quindi da considerarsi un obiettivo a cui tendono i postulati e i
principi contabili generali. Le previsioni e in generale tutte le
valutazioni a contenuto economico - finanziario e patrimoniale,
devono essere, inoltre, sostenute da accurate analisi di tipo
storico e programmatico o, in mancanza, da altri idonei ed
obiettivi parametri di riferimento, nonchè da fondate
aspettative di acquisizione e di utilizzo delle risorse al fine
di rendere attendibili i documenti predisposti (principio
dell'attendibilita'). Tale principio non è applicabile solo ai
documenti contabili di programmazione e previsione, ma anche al
rendiconto e al bilancio d'esercizio, per la redazione dei quali
occorre un processo di valutazione. Il principio in argomento di
estende ai documenti descrittivi ed accompagnatori.
Un'informazione contabile è attendibile se è scevra da errori e
distorsioni rilevanti e se gli utilizzatori possono fare
affidamento su di essa. L'oggettività degli andamenti storici e
dei suddetti parametri di riferimento, ad integrazione di quelli
eventualmente previsti dalle norme, consente di effettuare
razionali e significative comparazioni nel tempo e nello spazio
e, a parità di altre condizioni, di avvicinarsi alla realtà con
un maggior grado di approssimazione. Il rispetto formale e
sostanziale delle norme che disciplinano la redazione dei
documenti contabili di programmazione e previsione, di gestione e
controllo e di rendicontazione deve, inoltre, caratterizzare la
formazione dei citati documenti (principio della correttezza).
Infatti, il principio della correttezza si estende anche ai
principi contabili generali e applicati che costituiscono i
fondamenti e le regole di carattere generale cui deve informarsi
l'intero sistema di bilancio, anche non previste da norme
giuridiche, ma che ispirano il buon andamento dei sistemi
contabili adottati da ogni specifica amministrazione pubblica. Il
principio della correttezza si applica anche alle comunicazioni e
ai dati oggetto del monitoraggio da parte delle istituzioni
preposte al Governo della finanza pubblica. Infine, il sistema di
bilancio deve essere comprensibile e deve perciò presentare una
chiara classificazione delle voci finanziarie, economiche e
patrimoniali (principio della chiarezza o comprensibilita'). Il
principio della chiarezza o comprensibilità è rafforzativo del
principio base della veridicità. Al fine di consentire una
rappresentazione chiara dell'attività svolta, le registrazioni
contabili ed i documenti di bilancio adottano il sistema di
classificazione previsto dall'ordinamento contabile e
finanziario, uniformandosi alle istruzioni dei relativi glossari.
L'articolazione del sistema di bilancio deve essere tale da
facilitarne - tra l'altro - la comprensione e permetterne la
consultazione rendendo evidenti le informazioni previsionali,
gestionali e di rendicontazione in esso contenute. Il sistema di
bilancio deve essere corredato da una informativa supplementare
che faciliti la comprensione e l'intelligibilità dei documenti.
L'adozione di una corretta classificazione dei documenti
contabili costituisce una condizione necessaria per garantire il
corretto monitoraggio e consolidamento dei conti pubblici da
parte delle istituzioni preposte al coordinamento e controllo
della finanza pubblica. Una qualità essenziale delle
informazioni contenute nel sistema di bilancio è che esse siano
prontamente comprensibili dagli utilizzatori e che abbiano la
capacità di garantire sinteticità ed al tempo stesso
analiticità delle conoscenze. A tale scopo, si assume che gli
utilizzatori possano con la normale diligenza esaminare i dati
contabili dei bilanci ed abbiano una ragionevole conoscenza
dell'attività svolta dall'amministrazione pubblica considerata e
dei sistemi contabili adottati, al fine di ottenere, dagli
elementi quantitativi e qualitativi disponibili, chiare e
trasparenti informazioni. I documenti contabili che non
rispettano il principio della veridicità e tutti gli altri
principi allo stesso collegati, non possono acquisire il parere
favorevole da parte degli organi preposti al controllo e alla
revisione contabile».

(8) La norma prevede: «Art. 38-bis. (Sistema di contabilità
integrata finanziaria economico-patrimoniale). 1. Al fine di
perseguire la qualità e la trasparenza dei dati di finanza
pubblica, le amministrazioni centrali dello Stato adottano,
nell'ambito della gestione, a fini conoscitivi, la contabilità
economico patrimoniale in affiancamento alla contabilità
finanziaria mediante l'adozione di un sistema integrato di
scritture contabili che consenta la registrazione di ciascun
evento gestionale contabilmente rilevante ed assicuri
l'integrazione e la coerenza delle rilevazioni di natura
finanziaria con quelle di natura economica e patrimoniale. 2. Al
fine di garantire l'uniforme attuazione delle disposizioni di cui
al comma 1, tutte le amministrazioni centrali dello Stato,
incluse le articolazioni periferiche, sono tenute ad utilizzare
il sistema informativo messo a disposizione dal Ministero
dell'economia e delle finanze, Dipartimento della Ragioneria
generale dello Stato, per le scritture di contabilità integrata
finanziaria ed economico-patrimoniale analitica. Gli Uffici
centrali del bilancio e le Ragionerie Territoriali dello Stato
verificano l'uniformità e la corretta tenuta delle scritture
contabili e la puntuale applicazione dei principi contabili di
cui al presente articolo. Il Ministero dell'economia e delle
finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato e la
Corte dei conti si coordinano, anche attraverso convenzioni, per
le procedure di controllo contabile di rispettiva competenza ivi
compresi gli aspetti informatici delle medesime procedure. 3.
L'ordinamento finanziario e contabile delle amministrazioni
centrali dello Stato si conforma ai principi contabili generali
contenuti nell'allegato 1, ((che costituisce parte integrante
della presente legge)), definiti in conformità con i
corrispondenti principi di cui al decreto legislativo 31 maggio
2011, n. 91, al fine di garantire l'armonizzazione e il
coordinamento dei bilanci e della finanza pubblica. Eventuali
aggiornamenti dei principi contabili generali sono adottati, ai
sensi dell'art. 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400,
con decreto del Presidente della Repubblica per tenere conto
delle disposizioni europee in materia di sistemi contabili e di
bilancio, nonchè a seguito della sperimentazione di cui all'art.
38-sexies e delle eventuali modifiche connesse all'esercizio
della delega di cui all'art. 42. 4. Con successivo regolamento da
adottare entro il 31 ottobre 2016 ai sensi dell'art. 17, comma 1,
della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro
dell'economia e delle finanze, sono definiti i principi contabili
applicati; conseguentemente le amministrazioni centrali dello
Stato uniformano l'esercizio delle rispettive funzioni di
programmazione, gestione, rendicontazione e controllo. Tali
principi possono essere modificati con decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze anche a seguito della
sperimentazione di cui all'art. 38-sexies».

(9) Cfr. Corte costituzionale n. 26 del 2013.

(10) Cfr. Corte costituzionale n. 197 del 2019, Corte costituzionale
n. 184 del 2016, Corte costituzionale n. 274 del 2017, Corte
costituzionale n. 192 del 2012, Corte costituzionale n. 213 del
2008.

P.Q.M.

Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittima la L.R., per i motivi
illustrati nel presente ricorso.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri del 23
febbraio 2023;
2. Legge provincia autonoma di Bolzano - Alto Adige, n. 17 del
2022
Roma, 27 febbraio 2023

L'Avvocato dello Stato: Rocchitta