1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 17-9-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 283 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 2008- 20 dicembre 2007
Ordinanza del 20 dicembre 2007 emessa dal Corte d'appello di Salerno sull'appello proposto da Pepe Mario contro Costantino Giovanni ed altri Elezioni - Direttori delle case di cura private convenzionate - Ineleggibilita' a sindaco e consigliere comunale dei comuni che concorrono a costituire l'azienda sanitaria locale o ospedaliera con cui sono convenzionate - Ingiustificato deteriore trattamento rispetto ai direttori sanitari di presidi ospedalieri pubblici - Incidenza sul diritto di elettorato passivo. - Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, art. 60, comma 1, n. 9. - Costituzione, artt. 3, primo comma, e 51, primo comma. (008C0722) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 17-9-2008)

LA CORTE DI APPELLO
Ha pronunziato la seguente ordinanza nella causa di secondo grado
vertente tra Pepe Mario (rappr. e dif. dagli avv. Prof. Giuseppe
Abbamonte e Lorenzo Lentini, presso lo studio del secondo dei quali
elettivamente domicilia in Salerno, corso Garibaldi n. 103, per
mandato a margine dell'atto di appello) e Costantino Giovanni, Lizzi
Silvia, Di Poto Giuseppe e Muccio Carmine (tutti rappr. e dif. anche
disgiuntamente dagli avv. Franco Morena e Antonio Scuderi, presso lo
studio del secondo dei quali elettivamente domiciliano in Salerno,
via Velia n. 96, per mandato a margine del controricorso), nonchè il
Comune di Postiglione ed il pubblico ministero, in persona del
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Salerno e del
Procuratore generale della Repubblica presso la Corte di appello di
Salerno;
Letti gli atti ed all'esito della discussione svoltasi alla
pubblica udienza del 20 dicembre 2007, osserva quanto segue in fatto
e in diritto.
I n f a t t o
1. - Con ricorso depositato il 27 giugno 2007 Costantino Giovanni,
Lizzi Silvia, Di Poto Giuseppe e Muccio Carmine, premessa la loro
qualità di cittadini elettori del Comune di Postiglione, eletti
consiglieri comunali all'esito delle precedenti consultazioni
elettorali amministrative del 27 e 28 maggio 2007 ed a seguito della
deliberazione consiliare 13 giugno 2007 di convalida degli eletti,
chiedevano al Tribunale di Salerno di dichiarare l'ineleggibilità di
Pepe Mario alla carica di sindaco e comunque all'ufficio di
consigliere comunale di Postiglione, ai sensi dell'art. 60, comma 1,
n. 9), decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, in quanto egli
rivestiva, già alla data di presentazione delle liste dei candidati,
il ruolo di direttore sanitario della casa di cura «Campolongo
Hospital S.p.a.», struttura privata accreditata per il S.S.N. e,
siccome ubicata nel territorio del Comune di Eboli, ricadente nel
territorio della stessa ASL Salerno 2, nel quale, era compreso pure
il Comune di Postiglione.
Fissata l'udienza di discussione della causa per il 2 ottobre 2007
con decreto presidenziale 13 luglio 2007 e notificato il ricorso
unitamente a quest'ultimo in data 1° agosto 2007 al Pepe ed al
comune, era quindi depositata in cancelleria, in data 7 agosto 2007,
la copia notificata dell'uno e dell'altro, unitamente alla
documentazione a sostegno della domanda.
Dal canto suo, costituendosi con controricorso depositato - con la
relativa documentazione - il 19 settembre 2007, il Pepe eccepiva,
ampiamente argomentando sul punto, l'illegittimità costituzionale
della norma invocata ex adverso per violazione dell'art. 3 Cost. e
concludeva per il rigetto del ricorso.
All'esito della discussione, il tribunale definiva la controversia
dando lettura del dispositivo alla pubblica udienza del 2 ottobre
2007 e, quindi, pronunciando la sentenza n. 2255/2007, depositata il
giorno successivo, con cui la questione di legittimità
costituzionale era ritenuta manifestamente infondata e, di
conseguenza, accolto il ricorso con dichiarazione di decadenza, per
ineleggibilità, del Pepe dalle cariche di sindacò e consigliere
comunale del Comune di Postiglione e con compensazione delle spese di
lite.
In particolare, i primi giudici, rilevata in capo al Pepe la
qualità di direttore sanitario della casa di cura convenzionata
suddetta, aderivano all'indirizzo interpretativo espresso da Cass. 4
marzo 2003, n. 3155, affermando la natura dirigenziale della
qualifica di direttore sanitario di casa di cura (secondo la
definizione di cui agli articoli 43 e 44 della legge 23 dicembre
1978, n. 833, richiamati dall'art. 60, comma 4, decreto legislativo
n. 267/2000), in base agli articoli 20 ss. del decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri 27 giugno 1986 e, segnatamente, dei suoi
articoli 26 e 27, che compiutamente esaminavano.
A tal riguardo, il tribunale osservava come il direttore sanitario
di una struttura sanitaria svolgesse un'attività continuativa
integrativa e sostitutiva di quella dell'imprenditore, connotata da
una alta specializzazione ed ampia discrezionalità di poteri e
facoltà di iniziativa, per quanto nei limiti delle direttive
generali della proprietà; rimarcava come egli in concreto espletasse
complesse attività di promozione, coordinamento, supervisione e
gestione, che richiedevano profonda conoscenza della stessa
organizzazione aziendale e coinvolgevano la allocazione delle
risorse, sia umane che tecnico-strumentali, nonchè la direzione dei
servizi sanitari ai fini organizzativi ed igienico-sanitari,
esercitando tutti i poteri e doveri di vigilanza ed organizzazione,
tecnico-sanitaria.
Era quindi posta in luce la pacifica qualificazione del direttore
sanitario nella categoria dei dirigenti, non solo in base alle
previsioni del decreto legislativo n. 502/1992, tanto da risultare
anteposto - ex art. 7 del codice civile N.L. - a tutte le altre in
funzione della qualità e quantità delle mansioni riconosciutegli.
con il ricordato decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri
del 1986, ma anche in forza della legislazione di numerose regioni.
Era poi affermata l'irrilevanza delle mansioni effettivamente svolte,
essendo sufficiente l'attribuzione formale della qualifica di
dirigente, con conseguente irrilevanza delle istanze istruttorie
formulate dal Pepe estendenti a dimostrare che la sua attività si
esaurisse in compiti di mera organizzazione interna
tecnico-sanitaria: e tanto perchè la previsione legislativa delle
cause di ineleggibilità prescindeva dalle peculiarità concrete di
limitazione del normale e fisiologico ambito dei poteri - e quindi
delle possibilità di influire sulla libertà di determinazione degli
elettori - di una categoria di soggetti.
Di conseguenza, il tribunale, una volta ricordato che, benchè con
riferimento alla precedente previsione dell'art. 2, n. 9) della legge
n. 154/1981, l'ineleggibilità era stata comminata anche a coloro
chè svolgessero di fatto le funzioni dirigenziali, aderiva alla
prospettazione della richiamata Cass. 3155/2003 anche in ordine alla
valutazione della ratio dell'ineleggibilità comminata ai dirigenti
delle strutture convenzionate, da ricercarsi nella salvaguardia della
par condicio tra tutti i concorrenti alla gara elettorale, mediante
l'impedimento, ad alcuni soggetti formalmente investiti di una
posizione funzionale apicale oppure anche solo esercenti la medesima
in via di fatto, di sfruttare a fini elettorali la loro capacità di
adottare decisioni intrinsecamente idonee a sollecitare scelte
altrimenti non volute dall'elettore: del resto, già Cass. 15 giugno
2000, n. 8178, aveva evidenziato che la sanzione dell'ineleggibilità
si fondava sul sospetto di inquinamento della pubblica funzione
derivante dal potenziale conflitto di interesse tra amministratore
dell'ente locale e professionista operante nell'ambito di una
struttura privata convenzionata. Il tribunale ricordava poi
l'evoluzione normativa in tema di ineleggibilità delle figure di
vertice delle Unità Sanitarie Locali - prima ex art. 2, n. 9, legge
n. 154/1981 e poi ex art. 3, comma 9, d.lgs. n. 502/1992 - e
ricostruiva la persistenza, anche dopo la riforma del 1992, di
significativi poteri gestori dei sindaci dei comuni nei confronti
delle unità, e poi, delle aziende sanitarie locali operanti sui
territori dei rispettivi comuni sotto forma di definizione delle
linee di indirizzo per l'impostazione programmatica delle attività,
di esame dei bilanci, di verifica dell'andamento generale
dell'attività, di contributo alla definizione dei piani
programmatici, di parere sulla verifica dei risultati conseguiti, di
proposta o parere per la decadenza o la revoca del direttore
generale, di nomina di uno dei membri del collegio sindacale. Ne
conseguiva, ad avviso del tribunale, la persistenza di un conflitto
di interesse idoneo ad essere sanzionato con l'espressa
ineleggibilità, del resto in modo conforme alla delega legislativa
conferita con l'art. 31, comma 3, lettera e), della legge 3 agosto
1999, n. 265.
Infine, i primi giudici escludevano la lamentata
incostituzionalità dell'art. 60, comma 1, n. 9), decreto legislativo
n. 267/2000 in riferimento all'art. 3 Cost. con riguardo
all'illegittima equiparazione tra le posizioni di direttore sanitario
dell'ASL e di direttore sanitario di case di cura private, sotto il
profilo della carenza, in capo al secondo, di qualsiasi potere
direttivo dell'impresa: e tanto perchè i poteri del direttore
sanitario della casa di cura privata non si limitavano a compiti di
direzione tecnica di servizi, ma si estendevano, in concreto, anche e
proprio alla gestione dell'azienda, sì da collocarlo
istituzionalmente in una posizione di interferenza o di potenziale
conflitto con le funzioni di sindaco del comune.
2. - Avverso tale sentenza proponeva peraltro appello il Pepe, con
ricorso depositato nella cancelleria di questa Corte il 29 ottobre
2007, ampiamente censurandola. In particolare, egli poneva in
evidenza come la disparità di trattamento ai fini dell'art. 3 Cost.
invocata a sostegno dell'eccezione di incostituzionalità riguardasse
un duplice profilo, vale a dire non solamente quello
dell'ingiustificata equiparazione tra comparto pubblico e privato a
dispetto della carenza di potere gestorio in capo al direttore
sanitario di casa di cura privata, ma anche un altro, cioè quello
dell'ingiustificata differenziazione tra le posizioni di direzione
sanitaria del presidio ospedaliero pubblico e quelle di direzione
sanitaria di una struttura privata convenzionata, solo la seconda
delle quali comportava la sanzione dell'ineleggibilità.
In particolare, l'appellante ricordava come, in conseguenza
dell'abrogazione dell'art. 2, n. 8 della legge n. 154/1981 (che
comminava l'ineleggibilità dei dirigenti sanitari di secondo livello
delle poi disciolte unità sanitarie locali), l'ineleggibilità, nel
comparto pubblico, era ormai limitata alla triade di vertice
aziendale e cioè al direttore generale ed ai direttori
amministrativo e sanitario: mentre i dirigenti già di secondo
livello (direzione sanitaria o amministrativa di distretti e presidi
ospedalieri pubblici) erano tornati ad essere liberamente eleggibili;
con evidente disparità di trattamento con i dirigenti sanitari di
strutture private convenzionate e violazione non solo dell'art. 3
Cost. (sotto il chiaro profilo dell'ingiustificata disparità di.
trattamento di situazioni analoghe), ma anche dell'art. 51 (quanto al
profilo della libertà dì accesso alle cariche elettive) e 97 Cost.
Tale disparità, sulla quale i primi giudici non si erano neppure
soffermati, era vieppiù evidente, a detta del Pepe, alla stregua:
dell'equiparazione, in un unitario comparto, del settore privato
a quello pubblico;
della sostanziale identità delle funzioni tecniche in concreto
esercitate dal direttore dei presidi ospedalieri pubblici - di cui
all'art. 4, comma 9, decreto legislativo n. 502/1992 e, in Campania,
all'art. 11, comma 7, legge regionale n. 32/1994 - e delle case di
cura private - di cui al richiamato art. 26 d.P.C.m. 27 giugno 1986 -
convenzionate con il servizio sanitario nazionale;
dell'identità di disciplina giuridica delle due figure
dirigenziali in esame (direttore di presidio ospedaliero e direttore
di casa di cura privata);
dell'identica rilevanza delle funzioni svolte dall'uno e
dall'altro nei confronti dell'utenza. Ancora, l'appellante censurava
la prima sentenza per la valutazione di manifesta infondatezza del
primo profilo di incostituzionalità, avendo essa pretermesso la
valutazione della struttura dell'impresa privata e quindi
dell'attribuzione all'imprenditore e non al direttore sanitario dei
poteri di gestione ed amministrazione della struttura convenzionata.
Inoltre, il Pepe denunciava la violazione degli articoli 26 e 27
del d.P.C.m. 27 giugno 1986 ed in particolare censurava l'esclusione
della natura meramente tecnica delle funzioni di direttore sanitario
di casa di cura privata, fondata dal tribunale sul divieto di
esercitare funzioni di diagnosi e cura, sulla stessa incompatibilità
con la qualità di proprietario o socio dell'impresa proprietaria,
sulla configurabilità di. attività consistenti in un facere
altamente professionale, idonee ad influenzare le scelte del
potenziale elettorato: ed al riguardo controbatteva punto per punto,
argomentando per la natura squisitamente tecnica delle funzioni
esercitate, per l'irrilevanza dello svincolo tra il controllo delle
attività tecniche e lo scopo dei profitto di impresa, per la carenza
di contatti diretti con il potenziale elettorato nel concreto
espletamento delle attività rientranti nelle sue funzioni, per la
mancanza di poteri di determinazione dell'indirizzo della impresa, i
quali rimanevano in capo alla proprietà.
In fine, il Pepe si doleva dell'illegittima equiparazione, operata
con l'appellata sentenza, della figura di direttore sanitario di casa
di cura privata e di quella di direttore apicale della A.S.L.,
nonostante l'evidente limitazione dei poteri del primo ad attività
di rilevanza meramente interna.
E concludeva perchè, previa rimessione degli atti alla Consulta
per l'esame della questione di legittimità costituzionale dei numeri
8) o 9) dell'art. 60, decreto legislativo n. 267/2000, per violazione
degli articoli 3, 51 e 97 Cost. e per contrasto con gli articoli 2086
e 2095 del codice civile, la gravata sentenza fosse riformata, con
rigetto del ricorso in primo grado e vittoria delle spese del doppio
grado.
Fissata l'udienza con decreto presidenziale del 30 ottobre 2007,
questo era notificato, in uno al ricorso, alle controparti, ma anche
al comune, al pubblico ministero presso il tribunale ed a quello
presso la Corte di appello, per tutti in data 8 novembre 2007, mentre
alla pubblica udienza si acquisiva la prova della ricezione, avutasi
il 12 novembre 2007, della raccomandata con cui era stata effettuata
la sola notifica a mezzo posta, cioè quella al Comune di
Postiglione.
A seguito di tanto si costituivano, depositando controricorso il
23 novembre 2007, i ricorrenti in primo grado, Costantino Giovanni,
Lizzi Silvia, Di Poto Giuseppe e Muccio Carmine, i quali:
quanto al primo motivo di appello, negavano l'abrogazione tacita
di ipotesi di incompatibilità nell'assetto della legge n. 154/1981,
ma soprattutto rimarcavano l'irrilevanza della riforma di cui al
decreto legislativo n. 502/1992 ai fini delle ipotesi di
ineleggibilità, con conseguente giustificazione della previsione
della norma di cui al n. 9 dell'art. 60, comma 1, testo unico
n. 267/2000;
sempre quanto al primo motivo, negavano la correttezza
dell'equiparazione delle figure del direttore sanitario di casa di
cura privata convenzionata e di direttore di presidio ospedaliero,
sottolineando la subordinazione del secondo alla triade dirigenziale
apicale della A.S.L. e la sua esclusione dal coinvolgimento nelle
scelte operative e strategiche di questa;
ancora sul primo motivo di appello, rimarcavano la
responsabilità autonoma e diretta del direttore sanitario di casa di
cura privata nei confronti dell'A.S.L. e dei terzi, ma anche
l'ampiezza dei suoi poteri, di vera e propria direzione dell'azienda,
che appunto piuttosto lo equiparavano al direttore sanitario
dell'A.S.L. e non a quello di un semplice presidio ospedaliero
pubblico;
quanto agli altri motivi di appello, contestavano la
ricostruzione del Pepe sulla natura meramente tecnica delle funzioni
svolte dal direttore sanitario di casa di cura privata, a lui
competendo invece tutta l'organizzazione sanitaria, nonchè ogni
decisione - e correlativa responsabilità anche verso l'esterno - per
la concreta erogazione del servizio sanitario;
ritenevano così giustificata - e pertanto costituzionalmente
legittima - la previsione della ineleggibilità in considerazione
della qualificabilità del direttore sanitario di casa di cura
privata quale dirigente, per l'ampiezza della funzione, l'autonomia
totale delle sue decisioni e l'assenza di subordinazione gerarchica
all'infuori delle direttive generali dettate dal consiglio di
amministrazione;
concludevano per il rigetto del gravame, con conferma della
gravata sentenza ed ogni conseguenza in ordine alle spese.
Depositata in data 14 novembre 2007 dall'appellante anche la copia
notificata del ricorso e del pedissequo decreto di fissazione
dell'udienza, con nota dep. il 12 dicembre 2007 il Procuratore
generale presso la Corte di appello concludeva per il rigetto
dell'appello (ma, per la complessità interpretativa della questione,
con compensazione delle spese), sulla base della considerazione per
cui, nonostante effettivamente la gravata sentenza non avesse nemmeno
esaminato il secondo profilo di illegittimità costituzionale
prospettato dal Pepe, questo era comunque infondato, siccome il
direttore, di struttura ospedaliera privata andava assimilato
piuttosto al direttore sanitario dell'A.S.L., anch'egli ineleggibile.
La causa perveniva quindi all'udienza del 20 dicembre 2007, alla
quale, dopo la discussione orale, le parti, concludevano come in atti
riportato e questa Corte si ritirava in camera di consiglio per
deliberare: ed all'esito pronunciava la presente ordinanza.
I n d i r i t t o
3. - Ai fini della decisione del presente gravame occorre
ricordare che oggetto del giudizio è la doglianza di ineleggibilità
di Pepe Mario alla carica di consigliere comunale e di sindaco del
Comune di Postiglione (SA), alla stregua dell'art. 60, comma 1, n. 9,
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento, degli enti locali, in Gazzetta Ufficiale n. 227,
suppl. ord. del 28 settembre 2000, emanato ai sensi dell'art. 31,
legge 3 agosto 1999, n. 265); e che i motivi di appello non si
incentrano sulla contestazione dei presupposti di fatto di tale
norma, ma si esauriscono - benchè con ampie argomentazioni e sotto
diversi e concorrenti profili - nella prospettazione della
illegittimità costituzionale della norma applicata dai primi giudici
per accogliere l'azione popolare e dichiarare, a motivo della sua
ineleggibilità, decaduto il Pepe dalla carica di sindaco e di
consigliere comunale.
La disposizione in esame prevede che non sono eleggibili a
sindaco, presidente della provincia, consigliere comunale,
provinciale e circoscrizionale i legali rappresentanti ed i dirigenti
delle strutture convenzionate per i consigli del comune il cui
territorio coincide con il territorio dell'azienda sanitaria locale o
ospedaliera con cui sono convenzionati o lo ricomprende, ovvero del
comuni che concorrono a costituire l'azienda sanitaria locale o
ospedaliera con cui sono convenzionate. La norma da applicare al caso
in esame, come ricavata da tale complessiva disposizione, è quindi
quella per la quale, «non sono eleggibili a sindaco ... e consigliere
comunale ... i dirigenti delle strutture convenzionate per i consigli
... dei comuni che concorrono a costituire l'azienda sanitaria locale
o ospedaliera con cui sono convenzionate».
La questione di legittimità costituzionale di una tale norma,
essendo quest'ultima il solo parametro di valutazione della
fondatezza della doglianza dei ricorrenti in primo grado, è
evidentemente rilevante, in quanto esclusivamente alla sua stregua
può stabilirsi se sussista o meno l'ineleggibilità resa oggetto
dell'azione popolare ex art. 70, decreto legislativo n. 267/2000, in
concreto dispiegata con il presente giudizio.
Deve allora esaminarsi se la questione stessa sia manifestamente
infondata.
Giova premettere che, per quanto attiene in generale
all'ineleggibilità, la verifica di legittimità costituzionale deve
effettuarsi innanzitutto alla luce del diritto di elettorato passivo,
che l'art. 51 della Costituzione assicura in via generale, e che la
Corte costituzionale ha ricondotto alla sfera dei diritti inviolabili
sanciti dall'art. 2 della Costituzione (Corte cost. n. 571/1989 e
n. 235/1988); la previsione della ineleggibilità, e della
conseguente nullità dell'elezione, è misura che comprime, in un
aspetto essenziale, le possibilità che l'ordinamento costituzionale
offre al cittadino di concorrere al processo democratico (tra molte,
v. Corte cost. 6 maggio 1996, n. 141).
Ne deriva che le restrizioni del contenuto di un diritto
inviolabile sono ammissibili solo nei limiti indispensabili alla
tutela di altri interessi di rango costituzionale, e ciò in base
alla regola della necessarietà e della ragionevole proporzionalità
di tale limitazione (cfr. Corte cost. n. 141/1996, cit.; ad esempio,
sui limiti posti a diritti inviolabili da esigenze di conservazione
dell'ordine pubblico, v., fra le varie; Corte cost. numeri 138/1985 e
102/1975); e va allora accertato se la non candidabilità - ovvero
non eleggibilità - sia dunque indispensabile per assicurare la
salvaguardia di detti valori, se sia misura proporzionata al fine
perseguito o non finisca piuttosto per alterare i meccanismi di
partecipazione dei cittadini alla Vita politica, delineati dal titolo
IV, parte I, della Carta costituzionale, comprimendo un diritto
inviolabile senza adeguata giustificazione di rilievo costituzionale.
Nel compiere tale verifica, principio indefettibile è che
l'eleggibilità è la regola, e l'ineleggibilità l'eccezione: le
norme che derogano al principio della generalità del diritto
elettorale passivo sono di stretta interpretazione e devono
contenersi entro i limiti di quanto è necessario a soddisfare le
esigenze di pubblico interesse cui sono preordinate (Corte cost.
n. 141/1996, cit.; in precedenza, v. già Corte cost. n. 46/1969,
Corte cost. n. 166/1972, via via fino a Corte cost. numeri 571/1989 e
n. 344/1993). Benchè le cause di ineleggibilità siano sempre
rimovibili dall'interessato, si richiede comunque che il limite sia
effettivamente indispensabile (Corte cost. n. 141/1996, cit.; quanto
alla giurisprudenza di legittimità, basti un richiamo, tra le più
recenti, a Cass. 29 novembre 2000 n..15284).
Ciò posto ed entro questi insuperabili confini, può allora
ritenersi acquisito alla cultura giuridica italiana: (secondo
l'icastica espressione .di Cass.; ord. 6 marzo 2003, n. 3388) il
principio per il quale l'ineleggibilità trova il suo logico
fondamento nella volontà del legislatore d'impedire a persone
rivestite di una determinata carica pubblica, o legate da vincoli di
interessi alla pubblica amministrazione, l'utilizzazione, ai fini di
una loro elezione, delle condizioni di particolare favore in cui.
esse si trovano, condizioni che, in riferimento alla nostra
Costituzione, violano di fatto sia il principio della libertà di
voto degli elettori (art. 48 Cost.), sia quello dell'accessibilità
alle cariche elettive pubbliche in condizioni di uguaglianza (art. 51
Cost.).
4. - Ciò posto, va precisato che i primi giudici si pongono il
problema della costituzionalità della norma, ma soltanto sotto il
primo dei due profili di illegittimità prospettati dal convenuto
Pepe; in particolare, il tribunale non esamina, come del resto nota
anche il procuratore generale nelle sue conclusioni scritte, il
differente profilo di illegittimità costituzionale per il quale
l'ineleggibilità del direttore sanitario di struttura convenzionata
privata comporterebbe un'ingiustificata differenziazione rispetto
all'eleggibilità del direttore di presidio ospedaliero pubblico: con
evidente violazione del precetto costituzionale di cui all'art. 3,
comma 1, della Carta fondamentale, in quanto sarebbero
ingiustificatamente trattate in modo eguale due situazioni
sostanzialmente assimilabili o analoghe, ma anche dell'art. 51, primo
comma, della Costituzione, poichè sarebbe irragionevolmente
compresso il diritto di ogni cittadino a concorrere e di accedere
alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza.
La relativa eccezione, siccome rilevante ai fini della decisione,
va pertanto esaminata da questa Corte nel presente grado di gravame:
ed essa non può qualificarsi manifestamente infondata.
Effettivamente, la complessiva ristrutturazione della sanità
pubblica, avutasi con il d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (recante
«riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'art. 1
della legge 23 ottobre 1992, n. 421» e pubblicato in Gazzetta
Ufficiale n. 4, suppl. ord., del 7 gennaio 1994), ha comportato un
cospicuo cambiamento di assetto dell'apparato del servizio sanitario
nazionale.
Originariamente, le unità sanitarie locali potevano, alla stregua
della prevalente interpretazione, qualificarsi come caratterizzate da
un forte legame con gli enti pubblici territoriali di riferimento e
da una struttura fortemente influenzata, anche in ordine alle scelte
organizzative, gestionali e tecniche, dalle valutazioni di questi;
attraverso i loro rappresentanti od altri organi di loro diretta
emanazione; inoltre, significativamente le unità sanitarie locali
erano distribuite sul territorio con una peculiare capillarità, che
esaltava quella sorta di contiguità con gli enti territoriali, tanto
da prospettarle come dirette emanazioni di questi.
Il sistema delineato dalla riforma del 1992, invece, ha introdotto
apertis verbis il rivoluzionario concetto dell'economicità della
gestione, connotando le originarie unità della qualifica di
«aziende» ed esigendo la necessaria tendenza al pareggio di bilancio
anche per tutte le articolazioni intermedie, ma soprattutto;
ridottone drasticamente il numero, ha introdotto un sistema di guida
sensibilmente diverso dal precedente, in grado - almeno in teoria -
di sottrarsi almeno alle più immediate e pressanti tra le
interferenze degli enti territoriali sulla gestione delle politiche
sanitarie pubbliche.
Il nuovo sistema di vertice di ogni azienda sanitaria od
ospedaliera è invero organizzato sulla limitazione delle figure
dirigenziali ed in particolare esso è incentrato su quella di
direttore generale e su quelle, immediatamente sottoposte ma con
elevato grado di autonomia anche rispetto ad essa, di direttore
amministrativo e di direttore sanitario.
È corretto quindi sostenere che, nel comparto della sanità
pubblica:
la sanzione di ineleggibilità è espressamente prevista, ai
sensi dell'art. 60, comma 1, n. 8, del decreto legislativo
n. 267/2000 in esame, alla triade di vertice aziendale e cioè al
direttore generale ed ai direttori amministrativo e sanitario;
non può più considerarsi in vigore il divieto di cui all'art.
2, n. 8 della legge n. 154/1981, che comminava l'ineleggibilità dei
dirigenti sanitari di secondo livello delle poi disciolte unità
sanitarie locali, ma inseriti in peculiari organismi direttivi ormai
soppressi con la riforma del 1992: e tanto, del resto, a seguito
dell'espressa previsione dell'art. 274 del già richiamato decreto
legislativo18 agosto 2000, n. 267 (che la prima norma ha
espressamente abrogato, tranne che per i consiglieri regionali);
i dirigenti già di secondo livello (direzione sanitaria o
amministrativa di distretti e presidi ospedalieri pubblici) devono
pertanto nuovamente qualificarsi tutti come liberamente eleggibili.
5. - Orbene, le funzioni di direttore sanitario di struttura
ospedaliera convenzionata sono senz'altro sussumibili entro la
qualifica di dirigente, come in maniera peraltro condivisibile
argomentano - e con dovizia di argomenti, in adesione del resto ad un
indirizzo interpretativo della suprema Corte sufficientemente univoco
(Cass. 3155/03) - i primi giudici, siccome dette funzioni sono ben
più che meramente tecniche: al riguardo, l'ampiezza dei loro poteri
e la loro autonomia - come si desume dalla puntuale disamina operata
anche dal tribunale - è evidente e decisiva, derivandone una
concreta capacità di incidere, per quanto pur sempre limitato le
loro scelte organizzative e gestionali concrete e benchè nel pur
sempre limitato ambito loro lasciato dalle direttive dell'assetto
proprietario, anche in misura sensibile nella concreta
estrinsecazione dell'offerta di servizi riconducibili a quel settore
della sanità pubblica organizzata su soggetti privati in regime di
convenzionamento.
Il punto dirimente, ad avviso di questa Corte, è che altrettanto,
vale a dire per la sussistenza di funzioni poteri assolutamente
analoghi, non sanzionati però con identica previsione di
ineleggibilità, potrebbe argomentarsi per i dirigenti di presidi
ospedalieri pubblici.
Si ricordi che, proprio a seguito della riforma del servizio
sanitario nazionale di cui al d.lgs. n. 502/1992, non tutte le
strutture ospedaliere pubbliche sono state costituite in aziende
sanitarie; al contrario, queste ultime si articolano a loro volta in
complesse strutture intermedie, denominate distretti e presidi, negli
ultimi dei quali si risolvono la maggior parte degli ospedali
pubblici, siccome privi di determinate caratteristiche dimensionali
ed operative.
Invero, ai sensi dell'art. 4 del richiamato decreto legislativo (e
delle successive modifiche, di cui al d.lgs. n. 502/1992, a
cominciare dall'art. 5, d.lgs. n. 517/1993), le strutture ospedaliere
pubbliche sono costituite in aziende solo in presenza di determinati
presupposti (alta specializzazione o rilievo nazionale) e requisiti
(comma 2 dell'art. 4 cit.: presenza di almeno tre strutture di alta
specialità - ex d.m. emanato ex art. 5, legge 23 ottobre 1985,
n. 595 - ed organizzazione funzionalmente accorpata ed unitaria di
tipo dipartimentale di tutti i servizi), tanto che, in assenza di
essi e quindi come ipotesi normale ovvero ordinaria, quelle
conservano la limitata qualifica di presidi dell'azienda sanitaria
locale (art. 4, comma 9, d.lgs. cit.).
Le funzioni dei direttori medici dei distretti ospedalieri
pubblici sono variamente disciplinate. dalle singole normative
regionali; in Campania, peraltro, l'art. 11, comma 7, della legge
regionale 3 novembre 1994, n. 32 (in Gazzetta Ufficiale - serie
speciale - n. 3 dell'11 marzo 1995 ed in B.U. Regione Campania n. 53
del 4 novembre 1994), si limita, una volta qualificatili come
direttori sanitari, a riproporne la qualifica di responsabile delle
funzioni igienico-organizzative, già fissata in via generale dal
richiamato art. 4, comma 9, d.lgs. n. 502/1992.
6. - A tale onnicomprensiva dizione - «responsabile delle funzioni
igienico-organizzative» - può però riferirsi ognuna delle
prerogative e dei compiti dei direttori sanitari delle strutture
private convenzionate, quali delineati dal d.P.C.m. 27 giugno 1986
(n. 495600, pubbl. in Gazzetta Ufficiale 4 luglio 1986, n. 153) già
richiamato in narrativa ed esaminato dai primi giudici.
A parte l'applicazione del regolamento e le proposte in tema di
sua variazione, essi in primo luogo curano adempimenti burocratici,
organizzativi e statistici, quali la tenuta di elenchi del personale
e di alcuni eventi clinici rilevanti ed anche dei registri degli
stupefacenti, ovvero quali il rilascio di documentazione ai degenti,
ma poi dispiegano la loro attività nella predisposiziane delle
destinazioni e dei turni - ivi compresi quelli di guardia medica,
ostetrica e ginecologica, nonchè delle ferie - del personale di
tutte le categorie, con compiti di vigilanza e di promozione di
eventuali provvedimenti disciplinari; e, quindi, per assicurare
l'erogazione regolare dell'assistenza agli infermi, garantiscono il
funzionamento e l'efficienza delle strutture, impianti ed
apparecchiature della casa di cura, nonchè il regolare
approvvigionamento e somministrazione di vettovaglie e medicinali,
formulando proposte per l'acquisto di apparecchi, attrezzature ed
arredi, nonchè pareri sullo stesso assetto edilizio della casa di
cura. In nessun caso però essi adottano direttamente decisioni sulla
modifica o sulla variazione del patrimonio o del personale, nè
sull'identità o sulla qualità dei servizi da erogare, nè possono
mai impegnare in alcun modo la volontà del soggetto che gestisce
l'impresa sanitaria della struttura convenzionata: in sostanza, non
solo le scelte strategiche, ma anche quelle di straordinaria.
amministrazione sono loro istituzionalmente precluse.
Pare a questa Corte che tali pur complessi compiti rientrino de
plano nel concetto di quelle funzioni igienico-organizzative
riconosciute anche al, direttore medico - ovvero, come in Campania,
direttore sanitario - di presidio ospedaliero pubblico, del resto in
carenza di una analitica ricostruzione, analoga a quella prevista per
le case di cura private: ma non paiono, invero, nè in un caso nè
nell'altro in grado di incidere sulle scelte di carattere generale e
di straordinaria amministrazione operate dalla struttura sanitaria,
che competono appunto - di diritto ed in fatto - o alla triade
apicale dell'ASL di riferimento (quanto al presidi ospedalieri
pubblici) o agli organi decisionali ed esecutivi propri della forma
giuridica in concreto prescelta (quanto alle case di cura private
convenzionate).
Eppure, tali dirigenti sanitari, pur avendo analoghi compiti, non
sono ineleggibili, attesa la mancata estensione ad essi della
relativa sanzione di cui al n. 8) del comma 1 dell'art. 60 del d.lgs.
n. 267/2000 e l'intervenuta abrogazione della previgente norma di cui
all'art. 2, n. 8), legge 23 aprile 1981, n. 154 (che prevedeva che
non fossero eleggibili a consigliere regionale, provinciale, comunale
e, circoscrizionale «i dipendenti dell'unità sanitaria locale
facenti parte dell'ufficio di direzione di cui all'art. 15, nono
comma, n. 2, della legge 23 dicembre 1978, n. 833 ed i coordinatori
dello stesso per i consigli del comune il cui territorio coincide con
il territorio dell'unità sanitaria locale da cui dipendono o lo
ricomprende»).
Del resto, già prima del decreto legislativo n. 267/2000 e della
rimodulazione delle previsioni di ineleggibilità per gli organi
delle aziende sanitarie locali la suprema Corte aveva riconosciuto
che una tale sanzione poteva essere applicata solo a quelle figure
dirigenziali che, in relazione alla loro collocazione nella
struttura, esercitano una funzione apicale assimilabile a quelle del
direttore generale, ovvero del direttore amministrativo e di quello
sanitario dell'Azienda, escludendo pertanto - e ben
significativamente l'ineleggibilità per il responsabile di un'unità
operativa interdistrettuale (Cass. 29 novembre 2000, n. 15284, con
compiuta ed ampia ricostruzione dell'evoluzione normativa e degli
istituti sottesi, nonchè con l'enunciazione del principio del
collegamento della ineleggibilità alla apicalità della funzione
dirigenziale in seno all'azienda sanitaria).
7. - In sostanza e pertanto:
è pacifica in giurisprudenza (Cass. 3155/2003) la sussunzione
del direttore sanitario di casa di cura privata convenzionata entro
la mozione di dirigente rilevante ai fini della sanzione, di
ineleggibilità prevista dall'art. 60, comma 1, n. 9, d.lgs.
n. 267/2000;
tale sanzione è applicata a prescindere dalle dimensioni e
dalle caratteristiche delle strutture private convenzionate, così
applicandosi anche ai dirigenti di quelle minori, o comunque di
quelle che, non possedendo i requisiti stabiliti dall'art. 4, comma
2, decreto legislativo n. 502/1992, non potrebbero assimilarsi a quei
presidi ospedalieri di alta specializzazione o di rilievo nazionali
(significativamente costituiti in aziende ospedaliere), ma soltanto
ai presidi ospedalieri pubblici inseriti nel più ampio contesto
delle aziende sanitarie locali;
peraltro, anche i presidi ospedalieri pubblici non costituiti in
aziende sanitarie locali prevedono la figura di un dirigente medico
(art. 4, comma 9, d.lgs. n. 502/1992), in alcune regioni, come la
Campania, denominato direttore sanitario, la quale non può
assimilarsi alle figure apicali dell'azienda sanitaria locale cui i
presidi stessi afferiscono;
la figura di direttore sanitario di casa di cura privata
convenzionata è strutturalmente e funzionalmente analoga a quella di
direttore sanitario di presidio ospedaliero pubblico, in quanto
analoghe sono le funzioni normativamente previste (rispettivamente,
art. 27 d.P.C.m. 27 giugno 1986 ed art. 4, comma 9, d.lgs. 30
dicembre 1992, n. 502);
sia il direttore sanitario di presidio ospedaliero pubblico che
il direttore sanitario di casa di cura privata espletano dette
funzioni in un contesto caratterizzato ormai da una sostanziale
equipollenza tra pubblico e privato nella stessa articolazione del
servizio sanitario nazionale: equipollenza garantita dall'imposizione
ai soggetti privati di obiettivi e standard minimali, stabiliti in
via generale ed astratta dalla competente p.a. quali condizioni
imprescindibili per il convenzionamento e singolarmente coincidenti
con quelli imposti alle strutture pubbliche;
l'identità di funzioni svolte e la totale analogia di contesto
operativo giustificherebbero una identità di regime giuridico, ivi
compresa la disciplina delle ineleggibilità, apparendo nelle due
situazioni identici ì rischi tenuti in considerazione dal testo
unico n. 267/2000 e richiamati dalla suprema Corte (Cass.
n. 3155/2000);
sebbene sia evidente la ragionevolezza di un trattamento uguale
da riservare a dette situazioni analoghe, però, il direttore
sanitario di casa di cura privata convenzionata non è eleggibile a
sindaco o consigliere, comunale (di uno dei comuni compresi nel
territorio dell'A.S.L. con cui vi è il regime di convenzionamento),
mentre il direttore sanitario di presidio ospedaliero pubblico di
analogo contesto territoriale, purchè non costituito in azienda
sanitaria locale, è - ben al contrario - liberamente eleggibile
(siccome non gli si estende la sanzione di ineleggibilità di cui al
n. 8 del comma 1 dell'art. 60, d.lgs. n. 267/2000 cit., una volta
abrogato, ex art. 274 di tale T.U., l'art. 2, n. 8, legge 23 aprile
1981, n. 154).
La conseguente irragionevole diversità di trattamento di
situazioni sostanzialmente identiche, soprattutto in quanto
limitativa del diritto di ogni cittadino di accedere liberamente alle
cariche elettive, si pone quindi in contrasto con gli articoli 3,
primo comma, nonchè 51, primo comma, della Carta fondamentale.
Va pertanto qualificata rilevante e non manifestamente infondata,
in riferimento ad un possibile contrasto con dette ultime norme, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 60, comma 1, n. 9)
d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), nella parte in cui estende ai
direttori sanitari delle case di cura private convenzionate la
sanzione dell'ineleggibilità a sindaco e consigliere comunale dei
comuni che concorrono a costituire l'azienda sanitaria locale o
ospedaliera con cui sono convenzionate: e tanto in riferimento alla
libera eleggibilità dei direttori sanitari di presidi ospedalieri
pubblici, ricavabile sia dall'esclusione di questi dalla previsione
di ineleggibilità di cui all'art. 60, comma 1, n. 8) d.lgs.
n. 267/2000 che dall'abrogazione, di cui all'art. 274 del medesimo
d.lgs. n. 267/2000, del previgente art. 2, n. 8 della legge 23 aprile
1981, n. 154.
Ne deriva la necessità di rimetterne la risoluzione e la disamina
alla Corte costituzionale, con le modalità e gli adempimenti di cui
in dispositivo e con la conseguente sospensione del presente giudizio
fino alla decisione del Giudice delle leggi.

P. Q. M.
Visti gli articoli 134 Cost., 1, legge Cost. 9 febbraio 1948,
n. 1, 1 e 23 ss., legge 11 marzo 1953, n. 87:
1) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 60, comma 1, n. 9)
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), per contrasto con gli, articoli
3, primo comma, e 51, primo comma, della Costituzione, nella parte in
cui estende ai direttori sanitari delle case di cura private.
convenzionate la sanzione dell'ineleggibilità a sindaco e
consigliere comunale dei comuni che concorrono a costituire l'azienda
sanitaria locale o ospedaliera con cui sono convenzionate;
2) ordina la notificazione, a cura della cancelleria, della
presente ordinanza alle parti e al sig. Presidente del Consiglio dei
ministri;
3) dispone la comunicazione della presente al sig. Presidente
della Camera dei deputati e al sig. Presidente del Senato della
Repubblica;
4) ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale
in uno alle prove degli adempimenti di cui ai precedenti capi 2) e
3);
5) sospende il presente giudizio di appello avverso la sentenza
n. 2255/2007 del tribunale di Salerno in causa n. 6833/2007 r.g. fino
all'esito del giudizio incidentale di legittimità costituzionale.
Salerno, addì 20 dicembre 2007
Il Presidente: Bartoli
Il relatore: De Stefano