1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 4-8-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 286 SENTENZA 13 - 28 luglio 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Questione di legittimita' costituzionale - Omogeneita' di materia - Trattazione separata - Riserva di ulteriori decisioni per altre questioni proposte con i medesimi ricorsi. Demanio e patrimonio dello Stato - Concessioni d'uso del demanio marittimo per finalita' turistico ricreative - Rideterminazione dei canoni - Ricorso della Regione Campania - Evocazione dei parametri costituzionali violati non accompagnati da alcuna motivazione - Inammissibilita' della questione. - D.L. 30 settembre 2003, n. 269, art. 32, commi 21, 22 e 23. - Costituzione, artt. 3, 9, 77, 114, 117, 118, 119 e 127. Edilizia e urbanistica - Disciplina risultante dalla conversione in legge del d.l. n. 269 del 2003 - Ricorso della Regione Campania - Evocazione dei parametri costituzionali violati non accompagnati da alcuna motivazione - Inammissibilita' della questione. - D.L. 30 settembre 2003, n. 269 art. 32, nel testo risultante dalla legge di conversione 24 novembre 2003, n. 326. - Costituzione, artt. 3, 9, 32, 77, 97, 114, 117, 118, 119 e 127. Demanio e patrimonio dello Stato - Concessioni d'uso del demanio marittimo per finalita' turistico ricreative - Canoni annui - Prevista rideterminazione con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti - Ricorso della Regione Puglia - Asserita violazione delle competenze regionali e dell'autonomia finanziaria regionale nonche' del principio di leale collaborazione - Mancata corrispondenza tra il ricorso e la delibera di impugnazione adottata dalla Giunta Regionale - Inammissibilita' della questione. - D.L. 30 settembre 2003, n. 269, art. 32, comma 21, nel testo risultante dalla legge di conversione 24 novembre 2003, n. 326. - Costituzione,. artt. 117 e 119. Ricorso regionale - Impugnazione di disposizioni contenute nella legge di conversione di un decreto-legge - Eccezione di inammissibilita' per tardivita' delle censure rivolte a disposizioni gia' contenute nel decreto-legge - Reiezione. Ricorso regionale - Intervenuta sostituzione della disposizione censurata - Eccezione di inammissibilita' della questione per mancanza di oggetto - Reiezione - Trasferimento della questione sulla nuova norma. Demanio e patrimonio dello Stato - Concessioni d'uso del demanio marittimo per finalita' turistico ricreative - Canoni annui - Prevista rideterminazione con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti - Ricorso della Regione Puglia - Asserita violazione dell'autonomia finanziaria regionale - Ricorso privo di qualsiasi sostegno argomentativo - Vizio non sanabile dalla memoria presentata nell'imminenza dell'udienza - Inammissibilita' della questione. - D.L. 30 settembre 2003, n. 269, art. 32, comma 22, nel testo risultante dalla legge di conversione 24 novembre 2003, n. 326. - Costituzione, art. 119. Demanio e patrimonio dello Stato - Concessioni d'uso del demanio marittimo per finalita' turistico ricreative - Canoni annui - Prevista rideterminazione con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti con possibile quadruplicazione del canone - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Asserita ingiustificata disparita' di trattamento tra gli imprenditori turistici e gli altri imprenditori - Violazione non incidente, direttamente o indirettamente, sulle competenze costituzionalmente assegnate alla Regione - Inammissibilita' della questione per difetto di interesse a ricorrere. - D.L. 30 settembre 2003, n. 269, art. 32, commi 21 e 22, nel testo risultante dalla legge di conversione 24 novembre 2003, n. 326, nonche' dell'art. 2, comma 53, della legge 24 dicembre 2003, n. 350. - Costituzione, art. 3. Demanio e patrimonio dello Stato - Concessioni d'uso del demanio marittimo per finalita' turistico ricreative - Canoni annui - Rideterminazione con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Asserita irragionevolezza della prevista elevazione del trecento per cento del canone prescindendo dal diverso valore turistico delle varie aree - Non incidenza della norma censurata sulle attribuzioni costituzionali della Regione - Inammissibilita' della questione. - D.L. 30 settembre 2003, n. 269, art. 32, commi 21 e 22, nel testo risultante dalla legge di conversione 24 novembre 2003, n. 326, nonche' dell'art. 2, comma 53, della legge 24 dicembre 2003, n. 350. - Costituzione, art. 3. Demanio e patrimonio dello Stato - Concessioni d'uso del demanio marittimo per finalita' turistico ricreative - Canoni annui - Rideterminazione con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Asserita lesione delle competenze regionali per il pregiudizio recato all'azione regionale di programmazione e di sviluppo in materia turistica - Inidoneita' lesiva della disposizione impugnata trattandosi di censura di mero fatto - Inammissibilita' della questione. - D.L. 30 settembre 2003, n. 269, art. 32, commi 21 e 22, nel testo risultante dalla legge di conversione 24 novembre 2003, n. 326, nonche' dell'art. 2, comma 53, della legge 24 dicembre 2003, n. 350. - Costituzione, art. 117. Demanio e patrimonio dello Stato - Concessioni d'uso del demanio marittimo per finalita' turistico ricreative - Canoni annui - Rideterminazione con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti - Criteri - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Asserita violazione del principio di certezza del diritto per la scarsa chiarezza delle disposizioni impugnate - Insussistenza - Inammissibilita' della questione. - D.L. 30 settembre 2003, n. 269, art. 32, commi 21 e 22, nel testo risultante dalla legge di conversione 24 novembre 2003, n. 326, nonche' dell'art. 2, comma 53, della legge 24 dicembre 2003, n. 350. Demanio e patrimonio dello Stato - Concessioni d'uso del demanio marittimo per finalita' turistico ricreative - Canoni annui - Rideterminazione con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, con possibilita' di rivalutazione fissa del trecento per cento dal 1° gennaio 2004 - Ricorso della Regione Puglia - Assunta violazione di competenze legislative regionali con incidenza su risorse finanziarie connesse alla sfera di competenza regionale nonche' asserita violazione del principio di leale collaborazione - Spettanza allo Stato, ente proprietario dei beni, di fissare e riscuotere i canoni - Non fondatezza della questione. - D.L. 30 settembre 2003, n. 269, art. 32, comma 22, nel testo risultante dalla legge di conversione 24 novembre 2003, n. 326. - Costituzione, art. 117. Demanio e patrimonio dello Stato - Concessioni d'uso del demanio marittimo per finalita' turistico ricreative - Canoni annui - Rideterminazione con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Asserita violazione del principio di leale collaborazione - Non fondatezza della questione. - D.L. 30 settembre 2003, n. 269, art. 32, commi 21 e 22, nel testo risultante dalla legge di conversione 24 novembre 2003, n. 326. (004C0969) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 4-8-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici: Valerio ONIDA, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK,
Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo
MADDALENA, Alfonso QUARANTA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 32, commi 21, 22
e 23, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni
urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento
dei conti pubblici), nel suo testo originario ed in quello risultante
dalla legge di conversione 24 novembre 2003, n. 326 (Conversione in
legge, conmodificazioni, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269,
recante disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la
correzione dell'andamento dei conti pubblici), e dell'art. 2,
comma 53, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge
finanziaria 2004), promossi con ricorsi della Regione Campania (reg.
ric. n. 76 del 2003 e n. 14 del 2004), Puglia (reg. ric. n. 9 del
2004) ed Emilia-Romagna (reg. ric. n. 13 e n. 33 del 2004),
notificati il 17 ottobre 2003 e il 22 gennaio 2004 (reg. ric. n. 76
del 2003 e n. 14 del 2004), il 21 gennaio 2004 (reg. ric. n. 9 del
2004), il 23 gennaio 2004 e il 24 febbraio 2004 (reg. ric. n. 13 del
2004 e n. 33 del 2004), depositati in cancelleria il 25 ottobre 2003
e il 30 gennaio 2004 (reg. ric. n. 76 del 2003 e n. 14 del 2004), il
28 gennaio 2004 (reg. ric. n. 9 del 2004), il 29 gennaio 2004 e il
4 marzo 2004 (reg. ric. n. 13 e n. 33 del 2004) ed iscritti al n. 76
del registro ricorsi 2003 ed ai nn. 9, 13, 14 e 33 del registro
ricorsi 2004.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 giugno 2004 il giudice
relatore Paolo Maddalena;
Uditi gli avvocati Vincenzo Cocozza per la Regione Campania,
Francesco Paparella per la Regione Puglia, Giandomenico Falcon per la
Regione Emilia-Romagna e l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 17 ottobre 2003 e depositato il
successivo 25 ottobre (reg. ric. n. 76 del 2003), la Regione Campania
ha impugnato l'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269
(Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione
dell'andamento dei conti pubblici), in riferimento agli artt. 3, 9,
77, 114, 117, 118, 119 e 127 della Costituzione, oltre che per i
profili concernenti il «condono edilizio», anche in relazione ai
commi 21, 22 e 23, che disciplinano la rideterminazione dei canoni
d'uso del demanio marittimo, senza peraltro specifiche motivazioni
sul punto.
1.1. - Nell'atto di costituzione, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha concluso per l'inammissibilità del ricorso e comunque per
l'infondatezza dello stesso, senza comunque far cenno alla disciplina
in materia di determinazione dei canoni concessori del demanio
marittimo.
2. - Con successivo ricorso notificato il 22 gennaio 2004 e
depositato il successivo 30 gennaio (reg. ric. n. 14 del 2004), la
stessa Regione Campania ha impugnato anche la legge 24 novembre 2003,
n. 326 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge
30 settembre 2003, n. 269, recante disposizioni urgenti per favorire
lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici),
nella parte in cui ha convertito in legge, con modificazioni,
l'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, in riferimento agli
artt. 3, 9, 32, 77, 97, 114, 117, 118, 119 e 127 della Costituzione.
2.1. - Nell'atto di costituzione, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha rilevato che i commi 21, 22 e 23 del citato art. 32, pur
menzionati nel ricorso, non hanno formato oggetto di doglianza da
parte della Regione ricorrente, talchè essi rimarrebbero fuori della
materia del contendere.
3. - Con ricorso notificato il 21 gennaio 2004 e depositato il
successivo 28 gennaio (reg. ric. n. 9 del 2004), la Regione Puglia ha
impugnato l'art. 32, commi 21 e 22, della legge 24 novembre 2003,
n. 326 (recte: l'art. 32, commi 21 e 22, del decreto-legge
30 settembre 2003, n. 269, nel testo risultante dalla conversione,
con modificazioni, operata dalla legge 24 novembre 2003, n. 326) per
violazione degli artt. 117 e 119 della Costituzione e del principio
di leale collaborazione.
La ricorrente rileva che l'art. 117 della Costituzione non
include il demanio marittimo tra le materie attribuite alla
legislazione esclusiva dello Stato; inserisce la materia dei porti ed
aeroporti civili, nonchè il governo del territorio, tra quelle
disciplinate dalla legislazione concorrente; non fa menzione del lido
del mare, della spiaggia, delle rade e delle lagune, che sarebbero
sottoposte alla potestà legislativa piena delle Regioni.
La Regione evidenzia inoltre che le funzioni amministrative sulle
aree del demanio marittimo, connesse alla loro utilizzazione per
finalità turistico-recettive, sono state delegate alle Regioni
dapprima dall'art. 59 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione
della delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382) e
successivamente dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge
15 marzo 1997, n. 59).
La Regione rileva infine che il disegno di legge costituzionale
n. 2544/XIV/Senato, nel modificare l'art. 117, secondo comma, della
Costituzione, intenderebbe ricondurre in modo espresso il demanio
marittimo nell'ambito della competenza legislativa esclusiva dello
Stato, il che farebbe pensare che, nella situazione attuale, detta
competenza non potrebbe considerarsi statale.
Sulla base delle predette considerazioni, secondo la Regione,
nella vigenza dell'attuale art. 117 della Costituzione, sarebbe
evidente che la competenza legislativa in materia di demanio
marittimo rientrerebbe nella sfera della legislazione esclusiva
regionale o, al più, della legislazione concorrente («governo del
territorio»).
La Regione conclude ritenendo che la prevista uniforme
rivalutazione del trecento per cento dei canoni per le concessioni
d'uso del demanio marittimo per finalità turistico-ricreative
esorbiterebbe comunque dall'ambito della competenza legislativa
statale. Ciò in quanto, anche ad ammettere che la materia ricada
nell'ambito della legislazione concorrente, la predetta
rivalutazione, per un verso, non potrebbe qualificarsi quale
«principio fondamentale» e, per altro verso, non sarebbe stata
oggetto di congiunta valutazione da parte dello Stato e delle
Regioni.
In conseguenza di ciò, le censurate disposizioni sottrarrebbero
illegittimamente alla Regione la possibilità di determinare,
attraverso lo strumento legislativo, «un'autonoma risorsa
finanziaria, comunque attratta nella sfera regionale attraverso il
dominio legislativo della materia».
3.1. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che il ricorso venga dichiarato inammissibile, in quanto
tardivo, dal momento che la Regione Puglia avrebbe dovuto impugnare i
commi 21 e 22 dell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, e non
la legge di conversione n. 326 del 2003.
Altra eccezione di inammissibilità è formulata per il fatto che
la questione di legittimità costituzionale sarebbe rimasta priva di
oggetto, in quanto riferita al comma 22 dell'art. 32, che è stato
sostituito dall'art. 2, comma 53, della legge 24 dicembre 2003,
n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2004). Ulteriore
eccezione di inammissibilità riguarda poi la censura riferita
all'art. 119 della Costituzione, per difetto di motivazione.
Quanto al merito, la difesa erariale ritiene che il ricorso non
sia fondato, poichè, per un verso, il demanio marittimo appartiene
allo Stato e a quest'ultimo spetterebbe la competenza esclusiva a
determinare i relativi canoni, ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettere e) e g), della Costituzione, e per altro verso, le
ripercussioni economiche della normativa censurata sul settore
turistico rimarrebbero sul terreno del mero fatto e non sarebbero
idonee a giustificare spostamenti di competenze legislative.
4. - Con due ricorsi in via principale, notificati il 23 gennaio
2004 e il 24 febbraio 2004, depositati i successivi 29 gennaio (reg.
ric. n. 13 del 2004) e 4 marzo (reg. ric. n. 33 del 2004), la Regione
Emilia-Romagna ha impugnato l'art. 32, commi 21 e 22, della legge
n. 326 del 2003 (recte: l'art. 32, commi 21 e 22, del decreto-legge
n. 269 del 2003, nel testo risultante dalla conversione, con
modificazioni, operata dalla legge n. 326 del 2003), nonchè
l'art. 2, comma 53, della legge n. 350 del 2003, che ha sostituito il
citato art. 32, comma 22, in riferimento all'art. 117 della
Costituzione, al principio di leale collaborazione, al principio di
uguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione, al principio di
certezza del diritto e al generale canone di ragionevolezza delle
leggi.
In particolare, la Regione Emilia-Romagna evidenzia che l'art. 2,
comma 53, della legge n. 350 del 2003, modificando il comma 22 del
citato art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, ha previsto che
l'aumento dei canoni per le concessioni d'uso del demanio marittimo
per finalità turistico-ricreative venga stabilito con un decreto
interministeriale, da emanarsi entro il 30 giugno 2004, il cui
obiettivo finanziario è quello di assicurare «maggiori entrate non
inferiori a 140 milioni di euro, a decorrere dal 1° gennaio 2004». Lo
stesso art. 2, comma 53, della legge n. 350 del 2003 ha previsto,
poi, che, decorso detto termine per l'emanazione del decreto, scatti
automaticamente la quadruplicazione del canone.
La ricorrente non contesta il diritto dominicale dello Stato di
fissare un canone per l'utilizzo dei propri beni demaniali, bensì la
misura, il metodo e la forma con cui l'aumento viene deciso,
ritenendo che le disposizioni censurate comportino la lesione delle
proprie attribuzioni regionali in materia di turismo.
Quanto alla misura, la Regione rileva che la quadruplicazione del
canone relativo a concessioni demaniali marittime per finalità
turistico-ricreative provocherebbe effetti negativi per le imprese
balneari, creerebbe una disparità di trattamento tra i concessionari
di beni demaniali e non terrebbe conto del livello dei precedenti
canoni. In proposito, la ricorrente osserva che detti canoni erano
stati fissati con il decreto ministeriale 5 agosto 1998, n. 342
(Regolamento recante norme per la determinazione dei canoni relativi
a concessioni demaniali marittime per finalità
turistico-ricreative), per cui, in considerazione del contenuto
andamento dell'inflazione, essi non possono considerarsi
anacronistici rispetto all'attuale realtà economico-finanziaria;
tanto più che l'art. 4 (recte: 04) del decreto-legge 5 ottobre 1993,
n. 400 (Disposizioni per la determinazione dei canoni relativi a
concessioni demaniali marittime), convertito, con modificazioni,
nella legge 4 dicembre 1993, n. 494, prevede che «i canoni annui
relativi alle concessioni demaniali marittime sono aggiornati
annualmente, con decreto del Ministro della marina mercantile, sulla
base della media degli indici determinati dall'ISTAT».
Secondo la prospettazione regionale, il predetto aumento
violerebbe i criteri di ragionevolezza, congruità e giustizia, e
contrasterebbe con la ratio dell'art. 1, comma 2, del citato
decreto-legge n. 400 del 1993, il cui fine sarebbe quello di
incentivare gli investimenti nelle aree demaniali a vocazione
turistica.
La disciplina denunciata comprometterebbe poi l'azione di
promozione, di programmazione e di sviluppo in materia turistica
esercitata dalla Regione stessa e renderebbe impossibile
l'aggiornamento dei diritti di imposta regionali, attualmente
disciplinati dalla legge della Regione Emilia-Romagna 31 maggio 2002,
n. 9 (Disciplina dell'esercizio delle funzioni amministrative in
materia di demanio marittimo e di zone di mare territoriale), il cui
fine è quello di finanziare le funzioni amministrative in materia
turistica in larga parte delegate agli enti locali.
Quanto al metodo, la Regione lamenta che la disciplina denunciata
non sancirebbe l'obbligo di sentire la Conferenza permanente per i
rapporti fra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e
Bolzano.
Quanto alla forma, la Regione pone infine in evidenza la scarsa
chiarezza della formulazione dei due commi denunciati.
4.1. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che i ricorsi vengano dichiarati inammissibili, il primo
(reg. ric. n. 13 del 2004) per tardività, perchè rivolto avverso la
legge di conversione e non avverso il decreto-legge, ed entrambi i
ricorsi perchè conterrebbero considerazioni di «merito» non
rilevanti nel giudizio di costituzionalità. Nel merito, la difesa
erariale ritiene che i ricorsi non siano fondati, perchè il demanio
marittimo appartiene allo Stato e a quest'ultimo spetta la competenza
esclusiva a fissare i relativi canoni di concessione. Determinante,
d'altra parte, sarebbe la circostanza che spetta allo Stato la
competenza in materia di sistema tributario e contabile, nonchè in
materia di ordinamento e organizzazione amministrativa, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettere e) e g), della Costituzione.
L'Avvocatura generale dello Stato conclude ritenendo che il
criterio della leale cooperazione tra Stato e Regioni non potrebbe
comunque comportare «surrettizie spoliazioni» a carico del demanio
statale, nè pregiudicare la «governabilita» del sistema.
5. - Nell'imminenza dell'udienza le parti hanno presentato
memorie difensive.
5.1. - La Regione Puglia, in relazione alle controdeduzioni
formulate dall'Avvocatura generale dello Stato nell'atto di
costituzione, sostiene che l'eccezione di tardività del ricorso
sollevata dalla difesa erariale non potrebbe essere accolta.
Dovrebbe, infatti, ritenersi, secondo quanto afferma la
giurisprudenza costituzionale, che, nonostante il deposito del
ricorso oltre il termine dalla data di pubblicazione del
decreto-legge, le censure apportate a quest'ultimo si trasferiscano
alle corrispondenti disposizioni della legge di conversione.
La Regione ritiene inoltre che la sostituzione dell'art. 32,
comma 22, del decreto-legge n. 269 del 2003 con l'art. 2, comma 53,
della legge n. 350 del 2003 non determini la inammissibilità del
ricorso, trattandosi di sostituzione meramente formale.
Nel merito, la ricorrente, pur ammettendo che i beni del demanio
marittimo, per espressa disposizione di legge (art. 822 cod. civ.),
sono beni di proprietà statale, rivendica comunque la facoltà di
concedere in uso detti beni e di determinare l'entità del canone di
concessione, essendo essa titolare tanto di funzioni amministrative
in materia (art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977 e art. 105 del d.lgs.
n. 112 del 1998), quanto di funzioni legislative, riservate alla
competenza residuale regionale ovvero a quella concorrente.
La Regione Puglia sottolinea poi che la norma impugnata, nel
riservare allo Stato l'imposizione e la determinazione del canone di
concessione per i beni del demanio marittimo, risulterebbe in
contrasto con l'art. 119 della Costituzione, perchè sarebbe lesiva
del principio di autonomia di entrata e di spesa degli enti
territoriali ed impedirebbe la stessa copertura finanziaria
concernente l'esercizio delle funzioni amministrative esercitate
dalla Regione per delega statale.
5.2. - La difesa erariale, nel confermare le conclusioni
rappresentate nell'atto di costituzione, pone in evidenza, per un
verso, che la competenza statale in materia troverebbe fondamento
nell'art. 117, secondo comma, lettera l) («ordinamento civile») e
lettera s) («tutela dell'ambiente» e «dell'ecosistema»), della
Costituzione e, per altro verso, che non potrebbe sottrarsi allo
Stato la potestà di far leva sul reddito dei propri beni demaniali e
patrimoniali per manovre di finanza pubblica e di bilancio.
L'Avvocatura generale dello Stato rileva infine che le impugnate
disposizioni sarebbero state rese necessarie proprio dall'inerzia
delle Regioni nell'applicazione della normativa previgente; talchè
non sarebbe fondata la censura concernente la lesione del principio
di leale collaborazione, atteso che detto principio presupporrebbe
invece una sinergia attiva tra Stato e Regioni, che nella specie non
si sarebbe realizzata.
5.3. - La Regione Emilia-Romagna, in replica all'atto di
costituzione dell'Avvocatura generale dello Stato, ritiene, come la
Regione Puglia, non accoglibile l'eccezione di tardività del
ricorso, perchè rivolto nei confronti della legge di conversione
n. 326 del 2003 e non invece del decreto-legge n. 269 del 2003.
Nel merito, la ricorrente conferma le censure già svolte nei
ricorsi.
5.4. - Per parte sua l'Avvocatura generale dello Stato ribadisce
le proprie conclusioni di inammissibilità ovvero di infondatezza dei
ricorsi.
A questo ultimo riguardo, la difesa erariale pone in risalto,
quanto alla misura, l'irrisorio livello dei canoni fin qui praticati
a fronte della elevata redditività delle aree demaniali in
concessione, facendo presente che il fondamento giuridico dei canoni
è dominicale e non tributario.
Quanto al metodo, la difesa erariale sostiene che la
partecipazione regionale in via amministrativa al procedimento di
determinazione dei canoni è stata sin qui prevista dalla stessa
legislazione statale, sicchè non sarebbe configurabile, al riguardo,
un «diritto quesito» delle Regioni a conservare momenti di
partecipazione all'esercizio di funzioni statali.

Considerato in diritto

1. - Con ricorso notificato il 17 ottobre 2003 e depositato il
successivo 25 ottobre (reg. ric. n. 76 del 2003), la Regione Campania
ha impugnato l'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269
(Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione
dell'andamento dei conti pubblici), in riferimento agli artt. 3, 9,
77, 114, 117, 118, 119 e 127 della Costituzione, oltre che per i
profili concernenti il «condono edilizio», anche in relazione ai
commi 21, 22 e 23, che disciplinano la rideterminazione dei canoni
d'uso del demanio marittimo, senza peraltro specifiche motivazioni
sul punto.
1.1. - Con successivo ricorso notificato il 22 gennaio 2004 e
depositato il 30 gennaio 2004 (reg. ric. n. 14 del 2004), la stessa
Regione Campania ha impugnato anche la legge 24 novembre 2003, n. 326
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge
30 settembre 2003, n. 269, recante disposizioni urgenti per favorire
lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici),
nella parte in cui ha convertito in legge, con modificazioni,
l'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, in riferimento agli
artt. 3, 9, 32, 77, 97, 114, 117, 118, 119 e 127 della Costituzione.
1.2. - Con ricorso notificato il 21 gennaio 2004 e depositato il
successivo 28 gennaio (reg. ric. n. 9 del 2004), la Regione Puglia ha
impugnato l'art. 32, commi 21 e 22, della legge n. 326 del 2003
(recte: l'art. 32, commi 21 e 22, del decreto-legge n. 269 del 2003,
nel testo risultante dalla conversione, con modificazioni, operata
dalla legge n. 326 del 2003), in riferimento agli artt. 117 e 119
della Costituzione, nonchè al principio di leale collaborazione, in
quanto la materia da esso disciplinata rientrerebbe nella potestà
legislativa residuale della Regione (materia del «turismo»).
La ricorrente, peraltro, ritiene che, anche qualora dette
disposizioni rientrassero nell'ambito della legislazione concorrente
(«governo del territorio»), non di meno sarebbero lesive della
propria competenza, in quanto stabiliscono norme di dettaglio e non
«principi fondamentali» della materia.
Inoltre, la ricorrente rileva che la disciplina censurata non
sarebbe frutto di un'intesa tra Stato e Regione.
In conclusione, secondo la Regione Puglia, la normativa statale
impugnata sottrarrebbe illegittimamente alla Regione stessa la
possibilità di determinare, attraverso lo strumento legislativo,
«un'autonoma risorsa finanziaria, comunque attratta nella sfera
regionale attraverso il dominio legislativo della materia».
1.3. - La Regione Emilia-Romagna, con due ricorsi in via
principale, di analogo tenore, notificati il 23 gennaio 2004 e il
24 febbraio 2004, depositati i successivi 29 gennaio (reg. ric. n. 13
del 2004) e 4 marzo (reg. ric. n. 33 del 2004), ha impugnato
l'art. 32, commi 21 e 22, della legge n. 326 del 2003 (recte:
l'art. 32, commi 21 e 22, del decreto-legge n. 269 del 2003, nel
testo risultante dalla conversione, con modificazioni, operata dalla
legge n. 326 del 2003), nonchè l'art. 2, comma 53, della legge
24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2004), che ha
sostituito l'art. 32, comma 22, del citato decreto-legge n. 269 del
2003, sostenendo che la predetta normativa sarebbe lesiva
dell'art. 117 della Costituzione (materia del «turismo»), del
principio di leale collaborazione, del principio di uguaglianza
sancito dall'art. 3 della Costituzione, del principio di certezza del
diritto, nonchè del generale canone di ragionevolezza delle leggi.
La Regione ricorrente pone in evidenza che l'esorbitante aumento
del canone di concessione (quadruplicazione del canone stesso) di
beni del demanio marittimo per finalità turistico-ricreative
determinerebbe un'ingiustificata discriminazione tra gli imprenditori
turistici e le altre categorie di imprenditori che hanno in uso beni
demaniali per finalità non turistiche, comprimerebbe le risorse
degli imprenditori turistici, impedendo loro di intraprendere gli
investimenti necessari per restare competitivi e comprometterebbe
l'azione di promozione, di programmazione e di sviluppo in materia
turistica propria della Regione, rendendo impossibile l'aggiornamento
dei propri diritti di imposta, attualmente disciplinati dalla legge
della Regione Emilia-Romagna 31 maggio 2002, n. 9 (Disciplina
dell'esercizio delle funzioni amministrative in materia di demanio
marittimo e di zone di mare territoriale), attraverso i quali vengono
finanziate le funzioni amministrative in materia turistica, in larga
parte delegate agli enti locali.
Infine, il censurato aumento del canone sarebbe stato previsto
senza sottoporlo all'esame della Conferenza permanente per i rapporti
fra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di
Bolzano.
2. - Data la sostanziale identità delle censure prospettate, i
cinque ricorsi possono essere riuniti per essere trattati
congiuntamente e decisi con unica sentenza.
3. - Prima di esaminare le eccezioni avanzate in via preliminare
dalla difesa erariale, vanno dichiarati inammissibili i ricorsi della
Regione Campania, in quanto il richiamo dei parametri costituzionali
non è accompagnato da alcuna motivazione.
3.1 - Quanto al ricorso della Regione Puglia, occorre inoltre
rilevare che non c'è piena corrispondenza tra detto ricorso e la
delibera di impugnazione adottata dalla Giunta regionale.
Infatti, mentre il ricorso impugna i commi 21 e 22 dell'art. 32
del decreto-legge n. 269 del 2003, nel testo risultante dalla legge
di conversione n. 326 del 2003, la deliberazione della Giunta fa
riferimento all'art. 2, comma 53, della legge n. 350 del 2003, con il
quale è stato sostituito il comma 22 dell'art. 32 del decreto-legge
n. 269 del 2003, convertito nella legge n. 326 del 2003.
Da ciò consegue che la deliberazione della Giunta della Regione
Puglia non è idonea a fondare il ricorso regionale con riferimento
al comma 21 del citato art. 32, in quanto in essa non menzionato.
Deve invece rilevarsi che rientra nella previsione della
deliberazione della Giunta regionale l'impugnazione del comma 22
dello stesso articolo 32, poichè l'art. 2, comma 53, della legge
n. 350 del 2003 riproduce esattamente il predetto comma 22, talchè
l'impugnazione di quest'ultimo può senz'altro ritenersi sorretta
dalla deliberazione di Giunta in questione.
3.2. - Quanto alle eccezioni sollevate in via preliminare, va
osservato quanto segue.
3.3. - Deve anzitutto essere disattesa l'eccezione di tardività
del ricorso, sollevata dalla difesa erariale, nel presupposto che la
Regione Puglia avrebbe dovuto impugnare l'art. 32, commi 21 e 22, del
decreto-legge n. 269 del 2003 e non la legge di conversione n. 326
del 2003.
Al riguardo, deve essere ricordato che secondo il costante
indirizzo di questa Corte (sentenza n. 25 del 1996) non è tardivo il
ricorso proposto in termini contro la legge di conversione, la quale
riproduca la disciplina del decreto-legge.
3.4. - Va parimenti disattesa l'eccezione, avanzata
dall'Avvocatura generale dello Stato, di mancanza di oggetto,
riferita alla questione proposta dalla Regione Puglia in relazione al
comma 22.
Infatti, se è vero che l'art. 2, comma 53, della legge n. 350
del 2003 ha sostituito la disposizione censurata nel ricorso, è
altrettanto vero che ne ha sostanzialmente riprodotto il contenuto,
sicchè, in forza del principio di effettività della tutela delle
parti nei giudizi in via d'azione, la questione deve ritenersi
trasferita sulla nuova norma (sentenze n. 533 del 2002, n. 63 del
2000 e ordinanza n. 137 del 2004).
3.5. - Merita invece accoglimento l'eccezione di
inammissibilità, mossa dalla difesa erariale relativamente alla
questione di legittimità costituzionale sollevata dalla Regione
Puglia, in riferimento all'art. 119 della Costituzione, avente ad
oggetto l'art. 32, commi 21 e 22, del decreto-legge n. 269 del 2003,
nel testo risultante dalla legge di conversione n. 326 del 2003.
In effetti, in ordine alle censure di costituzionalità riferite
all'art. 119 della Costituzione, il ricorso difetta di qualsiasi
sostegno argomentativo.
Nè può ritenersi che tale vizio possa essere sanato dalla
memoria presentata nell'imminenza dell'udienza, la quale,
diversamente dal ricorso, si sofferma nel motivare il lamentato vizio
di legittimità costituzionale.
Infatti, come precisato dalla giurisprudenza di questa Corte
(sentenza n. 384 del 1999), il ricorso non solo deve identificare
esattamente la questione nei suoi termini normativi, ma,
parallelamente a quanto l'art. 23, secondo comma, della legge
11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento
della Corte costituzionale) richiede per l'atto introduttivo delle
questioni incidentali, esso deve altresì contenere una seppur
sintetica argomentazione di merito, a sostegno della richiesta
declaratoria d'incostituzionalità della legge.
3.6. - L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce infine la
tardività dell'impugnazione per quanto riguarda il primo dei ricorsi
della Regione Emilia-Romagna (reg. ric. n. 13 del 2004), in quanto la
ricorrente avrebbe dovuto impugnare l'art. 32, commi 21 e 22, del
decreto-legge n. 269 del 2003 e non la legge di conversione n. 326
del 2003. In proposito va ripetuto quanto già detto riguardo al
ricorso della Regione Puglia, e cioè che non può considerarsi
tardivo il ricorso proposto contro la legge di conversione, la quale
riproduca il contenuto del decreto-legge.
3.7. - Sono poi da esaminare alcune questioni di legittimità
costituzionale avanzate dalla Regione Emilia-Romagna.
3.8. - Innanzitutto, va dichiarata la inammissibilità della
censura riferita all'art. 3 della Costituzione per l'ingiustificata
discriminazione tra gli imprenditori che usano i beni demaniali per
finalità turistiche e quelli che usano gli stessi beni demaniali per
altre finalità (art. 32, commi 21 e 22, del decreto-legge n. 269 del
2003, nel testo risultante dalla legge di conversione n. 326 del
2003).
È infatti evidente che, in considerazione del tenore della
predetta censura, incentrata esclusivamente sulla disparità di
trattamento che deriverebbe dalle norme impugnate per gli
imprenditori turistici rispetto agli altri imprenditori, difetta
l'interesse della Regione, in quanto tale violazione non comporta
un'incisione, diretta o indiretta, delle competenze attribuite dalla
Costituzione alla Regione stessa (cfr. sentenze n. 4 del 2004 e
n. 337 del 2001).
3.9. - Parimenti inammissibile è la censura di irragionevolezza
(art. 3 della Costituzione) della norma che prevede l'elevazione del
trecento per cento dei canoni delle concessioni d'uso dei beni del
demanio marittimo, senza tener conto del diverso valore turistico
delle varie aree.
Infatti, a parte la considerazione che le norme, come si vedrà
in seguito, tengono conto del diverso valore turistico delle aree,
anche in questo caso non sono in gioco le attribuzioni costituzionali
della Regione Emilia-Romagna, bensì, unicamente, gli interessi dei
concessionari.
3.10. - Va poi esaminata la prospettazione riferita all'art. 117
della Costituzione. Ad avviso della ricorrente, la rideterminazione
del canone comporterebbe pregiudizio all'azione regionale di
programmazione e di sviluppo in materia turistica, rendendo
impossibile l'aggiornamento dei diritti d'imposta regionali sulle
concessioni statali dei beni del demanio, in quanto l'esorbitante
aumento del canone di concessione comprimerebbe le risorse degli
imprenditori turistici.
La questione è inammissibile, poichè si tratta di censura di
mero fatto e non riguarda una presunta lesività della norma.
3.11. - Va infine dichiarata inammissibile la censura di scarsa
chiarezza della normativa impugnata, in quanto la difficoltà di
interpretazione del testo normativo nella specie non sussiste.
4. - Restano la questione sollevata dalla Regione Puglia in
ordine al potere dello Stato di determinare i canoni delle
concessioni d'uso dei beni demaniali e la questione, sollevata dalla
Regione Puglia e dalla Regione Emilia-Romagna, in ordine al mancato
rispetto del principio della leale collaborazione.
Prima di trattare il merito di tali questioni, è opportuno far
cenno alla disciplina che regola la materia, e cioè ai commi 21, 22
e 23 dell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, convertito nella
legge n. 326 del 2003.
Il comma 21 prevede che «con decreto del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, da adottare entro sessanta giorni
dalla data di entrata in vigore del presente decreto, sono
rideterminati i canoni annui di cui all'articolo 3 del decreto-legge
5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge
4 dicembre 1993, n. 494».
L'articolo 3, al comma 1, si occupa dei canoni di concessioni
demaniali per finalità turistico-ricreative, precisando che il
decreto ministeriale (ora interministeriale) che li determina deve
essere emanato «sentita la Conferenza permanente per i rapporti fra
lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano».
Il successivo comma 22 del medesimo art. 32, così come
modificato dall'art. 2, comma 53, della legge n. 350 del 2003,
dispone, relativamente a dette concessioni, che «con decreto
interministeriale, da emanare entro il 30 giugno 2004, sono
assicurate maggiori entrate non inferiori a 140 milioni di euro, a
decorrere dal 1° gennaio 2004».
In caso di mancata adozione del decreto entro il predetto termine
del 30 giugno 2004, «i canoni per la concessione d'uso sono
rideterminati, con effetto dal 1° gennaio 2004», nella misura
prevista dalle tabelle allegate al decreto ministeriale 5 agosto
1998, n. 342 (Regolamento recante norme per la rideterminazione dei
canoni relativi a concessioni demaniali marittime per finalità
turistico-ricreative), «rivalutate del trecento per cento».
Tali tabelle tengono conto dei criteri di classificazione in base
alla diversa valenza turistica delle aree, stabiliti con lo stesso
decreto ministeriale 5 agosto 1998, n. 342.
Strettamente connesso con il predetto comma 22 è il successivo
comma 23 dello stesso art. 32, secondo il quale «resta fermo quanto
previsto dall'articolo 6 del citato decreto del Ministro di cui al
comma 22, relativo alla classificazione delle aree da parte delle
regioni, in base alla valenza turistica delle stesse». Il riferimento
all'art. 6 del decreto ministeriale 5 agosto 1998, n. 342, pone in
evidenza il ruolo che è stato riservato alle Regioni per la
classificazione delle aree secondo la loro valenza turistica. Detto
art. 6 precisa infatti che «le regioni individuano le aree del
proprio territorio da classificare nelle categorie A, B e C,
effettuati gli accertamenti (...) dei requisiti di alta, normale e
minore valenza turistica».
Vengono così previste due diverse modalità di determinazione
dei canoni, l'una aperta alla partecipazione regionale
(classificazione delle aree da parte delle Regioni ed obbligo di
sentire la Conferenza Stato-Regioni), l'altra connotata
dall'unilateralità della determinazione per legge.
5. - Le questioni non sono fondate.
5.1. - Per quanto riguarda la questione concernente il potere
dello Stato di determinare il canone, è da dire che questo potere
non è contestato dalla Regione Emilia-Romagna, secondo la quale può
ben riconoscersi allo Stato «il diritto dominicale di fissare un
canone per l'utilizzo dei suoi beni demaniali»; esso è invece
disconosciuto dalla Regione Puglia, la quale rivendica a sè tale
diritto, sostenendo che le è stata sottratta «la possibilità di
operare, in via legislativa, sulla determinazione di un'autonoma
risorsa finanziaria, comunque attratta nella sfera regionale
attraverso il dominio legislativo della materia».
È evidente l'errore di prospettiva di tale ultima
interpretazione, che confonde la proprietà del bene con il potere di
disciplinare l'uso del bene stesso.
Infatti, essendo lo Stato ente proprietario dei beni demaniali in
questione, non è dubbio che a questo spetti la fissazione e la
riscossione dei relativi canoni.
A conferma di ciò è da ricordare peraltro che questa Corte, a
proposito della spettanza della potestà di imposizione e riscossione
del canone per la concessione di aree del demanio marittimo, ha
sancito che determinante è la titolarità del bene e non invece la
titolarità di funzioni legislative e amministrative intestate alle
Regioni in ordine all'utilizzazione dei beni stessi (sentenze n. 150
del 2003, n. 343 del 1995 e n. 326 del 1989).
5.2. - Anche la questione proposta, sia dalla Regione Puglia, sia
dalla Regione Emilia-Romagna, circa il mancato rispetto del principio
della leale collaborazione non merita accoglimento.
Infatti, come sopra chiarito, il procedimento di determinazione
dei canoni d'uso per le concessioni dei beni in questione prevede
espressamente il coinvolgimento diretto delle Regioni, le quali, come
si è ripetuto, sono chiamate a classificare le aree del demanio
marittimo in ragione della diversa valenza turistica delle stesse e
debbono essere sentite attraverso lo strumento della Conferenza
Stato-Regioni, mentre, d'altro canto, la legge fissa unilateralmente
l'ammontare dei canoni solo per il caso di mancata adozione del
decreto interministeriale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale di altre disposizioni del
decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per
favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti
pubblici), della legge 24 novembre 2003, n. 326 (Conversione in
legge, con modificazioni, del decreto-legge 30 settembre 2003,
n. 269, recante disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per
la correzione dell'andamento dei conti pubblici) e della legge
24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2004), proposte
con i ricorsi in epigrafe, qui non espressamente esaminate;
Riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 32, commi 21, 22 e 23, del decreto-legge
30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo
sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici),
sollevata, in riferimento agli artt. 3, 9, 77, 114, 117, 118, 119 e
127 della Costituzione, dalla Regione Campania, con il ricorso
indicato in epigrafe (reg. ric. n. 76 del 2003);
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003,
n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la
correzione dell'andamento dei conti pubblici), nel testo risultante
dalla legge di conversione 24 novembre 2003, n. 326 (Conversione in
legge, con modificazioni, del decreto-legge 30 settembre 2003,
n. 269, recante disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per
la correzione dell'andamento dei conti pubblici), sollevata, in
riferimento agli artt. 3, 9, 32, 77, 97, 114, 117, 118, 119 e 127
della Costituzione, dalla Regione Campania, con il ricorso indicato
in epigrafe (reg. ric. n. 14 del 2004);
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 32, comma 21, del decreto-legge 30 settembre
2003, n. 269, nel testo risultante dalla legge di
conversione 24 novembre 2003, n. 326, sollevata, in riferimento agli
artt. 117 e 119 della Costituzione e al principio di leale
collaborazione, dalla Regione Puglia, con il ricorso indicato in
epigrafe (reg. ric. n. 9 del 2004);
4) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 32, comma 22, del decreto-legge 30 settembre
2003, n. 269, nel testo risultante dalla legge di
conversione 24 novembre 2003, n. 326, sollevata, in riferimento
all'art. 119 della Costituzione, dalla Regione Puglia, con il ricorso
indicato in epigrafe (reg. ric. n. 9 del 2004);
5) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 32, commi 21 e 22, del decreto-legge
30 settembre 2003, n. 269, nel testo risultante dalla legge di
conversione 24 novembre 2003, n. 326, nonchè dell'art. 2, comma 53,
della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria
2004), sollevata, in riferimento all'art. 117 della Costituzione, al
principio di uguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione, al
principio di certezza del diritto e al generale canone di
ragionevolezza delle leggi, dalla Regione Emilia-Romagna, con i
ricorsi indicati in epigrafe (reg. ric. n. 13 e n. 33 del 2004);
6) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 32, comma 22, del decreto-legge 30 settembre
2003, n. 269, nel testo risultante dalla legge di
conversione 24 novembre 2003, n. 326 (Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, recante
disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione
dell'andamento dei conti pubblici), sollevata, in riferimento
all'art. 117 della Costituzione e al principio di leale
collaborazione, dalla Regione Puglia, con il ricorso indicato in
epigrafe (reg. ric. n. 9 del 2004);
7) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 32, commi 21 e 22, del decreto-legge
30 settembre 2003, n. 269, nel testo risultante dalla legge di
conversione 24 novembre 2003, n. 326, sollevata, in riferimento al
principio di leale collaborazione, dalla Regione Emilia-Romagna, con
i ricorsi indicati in epigrafe (reg. ric. n. 13 e n. 33 del 2004).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 luglio 2004.
Il Presidente: Zagrebelsky
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 28 luglio 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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