1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 11-5-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 11 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 23 aprile 1994
N. 11 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 23 aprile 1994 (della regione Lombardia) Industria e commercio - Regolamento recante modificazioni al decreto ministeriale 21 febbraio 1990, n. 300, concernente le materie e le modalita' degli esami prescritti per l'iscrizione nel ruolo degli agenti di affari in mediazione - Riproduzione con il d.m. impugnato di norme (relative alla composizione della commissione giudicatrice) sostanzialmente coincidenti con quelle contenute nel predetto d.m. n. 300/1990 gia' impugnato dalla regione ricorrente ed annullato dalla Corte costituzionale (n. 391/1991) - Lamentata violazione del giudicato costituzionale nonche' della sfera di competenza regionale in materia di formazione professionale e del principio di legalita'. (Decreto del Ministro dell'industria, del commercio e delll'artigianato 7 ottobre 1993, n. 589). (Cost., artt. 117, 118, 134 e 137). (094C0480) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 11-5-1994)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della Regione Lombardia, in
persona del presidente della giunta regionale dott. Fiorinda
Ghilardotti, autorizzata con delibera della giunta regionale n. 50157
del 28 marzo 1994, rappresentata e difesa dagli avv.ti prof. Valerio
Onida e Gualtiero Rueca, ed elettivamente domiciliata presso
quest'ultimo in Roma, Largo della Gancia 1, come da delega in calce
al presente atto, contro il presidente del Consiglio dei Ministri
pro-tempore in relazione al decreto del Ministro dell'industria, del
commercio e dell'artigianato in data 7 ottobre 1993, n. 589,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 35 del 12 febbraio 1994,
"Regolamento recante modificazioni al decreto ministeriale 21
febbraio 1990, n. 300, concernente le materie e le modalità degli
esami prescritti per l'iscrizione a ruolo degli agenti d'affari in
mediazione".
La legge 3 febbraio 1989, n. 39, che ha modificato e integrato la
legge 21 marzo 1958, n. 253, concernente la disciplina della
professione di mediatore, ha previsto come requisito per ottenere
l'iscrizione nel ruolo degli agenti di affari in mediazione
(iscrizione che abilita all'esercizio dell'attività di mediazione),
alternativamente al possesso di diploma di indirizzo commerciale o di
laurea in materie commerciali o giuridiche, il superamento di un
esame diretto ad accertare l'attitudine e la capacità professionale
dell'aspirante in relazione al ramo di mediazione prescelto.
L'accesso all'esame è consentito a quanti hanno prestato per almeno
due anni la propria opera presso imprese esercenti l'attività di
mediazione oppure hanno frequentato un apposito corso preparatorio.
Le materie e le modalità dell'esame sono stabilite dal Ministro
dell'Industria, sentita l'apposita commissione centrale (art. 2,
terzo comma, lett. e).
Le materie e le modalità dell'esame in questione sono state
stabilite con d.m. 21 febbraio 1990, n. 300.
Con il successivo d.m. 21 dicembre 1990, n. 452, recante "norme di
attuazione" della legge n. 39 del 1989, il Ministro aveva
disciplinato nei dettagli la tenuta del ruolo degli agenti in
mediazione, ma aveva altresì disciplinato i corsi preparatori (art.
15) e aveva in particolare disciplinato la composizione della
commissione d'esame, con una disposizione del seguente tenore: "La
commissione esaminatrice, nominata per ciascun corso dal presidente
della camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura, è
presieduta da un membro della giunta camerale ed è composta dal
segretario generale o suo delegato e da tre docenti di scuola
secondaria di secondo grado nelle materie oggetto della prova d'esame
e da due agenti scelti fra i membri effettivi della commissione di
cui all'art. 6 'cioè la commissione centrale di cui all'art. 4 della
leggè. Le funzioni di segretario della commissione sono "esercitate
da un funzionario della Camera di Commercio di qualifica non
inferiore alla settima".
Detto d.m. n. 452/1990 venne però impugnato davanti a questa
Corte dalla regione odierna ricorrente, con ricorso per conflitto di
attribuzioni in data 4 maggio 1991. Con la sentenza 31 ottobre 1991
n. 391 la Corte dichiarava che "non spetta allo Stato adottare con
d.m. industria, commercio e artigianato norme regolamentari di
attuazione della legge 3 febbraio 1989, n. 39, contenente modifiche
ed integrazioni alla legge 21 marzo 1958, n. 253, concernente la
disciplina della professione di mediatore" e conseguentemente ha
annullato gli artt. 15 e 16 del d.m. 1990, n. 452.
La Corte rilevò non esservi dubbio che fossero state "lese le
competenze delle regioni e sottratti alla sfera della competenza
regionale momenti essenziali dell'organizzazione di corsi
professionali, che sicuramente spetta alle regioni, mentre allo Stato
è riservato solo il controllo preventivo sulle materie di
insegnamento"; e che solo "il legislatore statale può individuare e
definire quello che rientra nell'interesse nazionale e la legge
39/1989 non contiene alcuna previsione specifica", onde andava
riaffermato "il principio secondo cui un regolamento ministeriale di
esecuzione e di attuazione di una legge statale, come quello in
esame, non può porre norme dirette a limitare la sfera delle
comptenze delle regioni in materie ad esse attribuite", come è
espressamente stabilito anche dall'art. 17, primo comma, lett. b, e
terzo comma, della legge n. 400/1988.
Ora nella Gazzetta Ufficiale n. 35 del 12 febbraio 1994 è comparso
un nuovo decreto del Minsitro dell'Industria, in data 7 ottobre 1993,
(n. 589) che contiene un "regolamento" recante modificazione al d.m.
n. 300 del 1990, concernente "le materie e le modalità degli esami
prescritti per l'iscrizione al ruolo degli agenti d'affari in
mediazione".
Esso introduce nell'art. 1 del d.l. n. 300/1990 tre commi, i primi
due dei quali riproducono pressochè letteralmente il contenuto
(sopra riportato) dell'art. 16 del d.m. 21 dicembre 1990, n. 452,
annullato da questa Corte con la sentenza n. 391 del 1991.
Si stabilisce infatti nuovamente che la commissione giudicatrice
è nominata (per ogni sessione d'esame anzichè per ogni corso) dal
Presidente della camera di commercio. E si stabilisce che detta
commissione è composta dal segretario generale della camera di
commercio, che la presiede (mentre l'art. 16 del precedente decreto
prevedeva che a presiedere fosse un membro della giunta camerale, e
che il segretario generale ne facesse parte), e da altri membri dei
quali due docenti di scuola secondaria superiore nelle materie sulle
quali vertono le prove d'esame (erano tre docenti di tali materie nel
precedente decreto) e due agenti scelti fra i componenti effettivi
della commissione costituita presso ogni camera di commercio (erano
due agenti .. scelti fra i membri effettivi della commissione di cui
all'art. 6 "secondo l'art. 16 del d.m. del 1990: ma probabilmente il
rinvio all'art. 6 era frutto di errore materiale, dato che
quest'ultimo disciplinava le attribuzioni della commissione centrale,
mentre già allora il riferimento voleva essere alla commissione
locale di cui all'art. 7 della legge e all'art. 7 dello stesso d.m.
n. 452 del 1990). Le fuzioni di segretario della commissione infine,
sono attribuite ad un impiegato della camera di commercio di
qualifica non inferiore alla settima (come già era stabilito
nell'art. 16 del d.m. n. 452/1990).
Il decreto impugnato è illegittimo e lesivo delle competenze
della regione ricorrente, per le seguenti ragioni di
D I R I T T O
1. - Violazione del giudicato costituzionale e degli artt. 134 e
137 della Costituzione.
Si è già rilevato come il decreto impugnato, sotto le apparenze
di una nuova minifestazione della potestà regolamentare esecutiva
demandata al Ministro dalla legge n. 39/1989, e di una integrazione e
modificazione del regolamento dettato con il d.m. 21 febbraio 1990,
n. 300, non faccia altro che riprodurre, con lievi variazioni, il
disposto già contenuto nell'art. 16 del d.m. 21 dicembre 1990, n.
452, annullato da questa Corte con la sentenza n. 391/1991 in quanto
riconosciuto invasivo e lesivo (proprio per l'oggetto disciplinato, a
prescindere dal suo contenuto specifico) delle competenze della
regione ricorrente.
Significativamente, il decreto impugnato non fa alcun riferimento,
nelle premesse, al d.m. 21 dicembre 1990, n. 452, che reca il
regolamento di attuazione della legge n. 39/1989 e che già conteneva
nel proprio testo (all'art. 16) le disposizioni oggi riprodotte; nè
fa riferimento alla sentenza della Corte che annullò dette
disposizioni. Quasi che "ricollocare" tali disposizioni nel corpo di
un altro regolamento (quello di cui al d.m. 21 febbraio 1990, n.
300), sull'assunto che esso costituirebbe - non si capisce il perchè
- la sedes materiae della disciplina di cui trattasi, bastasse per
rendere legittima una disposizione che la Corte ha già riconosciuto
illegittima e lesiva della competenza regionale.
È palese il tentativo - fin troppo scoperto - di "recuperare" una
disciplina espunta dall'ordinamento per effetto della precedente
sentenza costituzionale, e una competenza ministeriale che la Corte
ha già giudicato insussistente, quando ha sancito che non spetta
allo Stato dettare siffatta disciplina.
Con ciò però si violano sostanzialmente gli artt. 134 e 137,
ultimo comma, della Costituzione, nonchè il fondamentale principio
per cui il giudicato costituzionale deve essere rispettato da tutti
gli organi dello Stato.
2. - Violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione;
violazione dell'art. 17, primo comma, lett. h) e terzo comma, della
legge n. 400/1988 e del principio di legalità sostanziale.
Il decreto impugnato è altresì illegittimo e lesivo per le
stesse ragioni che inficiavano la legittimità del precedente atto
annullato, e precisamente dell'art. 16 del d.m. n. 452/1990.
In primo luogo è violato il principio di legalità sostanziale,
per cui le norme che incidono sulla competenza delle Regioni, anche
in nome di ipotetici interessi nazionali, possono essere dettate solo
con legge: e non possono essere dettate nell'esercizio della potestà
regolamentare dell'esecutivo.
Questa Corte ha ribadito proprio nella sentenza n. 391/1991 il
principio - affermato nella sua consolidata giurisprudenza (e così
nella sentenza n. 204/1991) - secondo cui "un regolamento
ministeriale di esecuzione e di attuazione di una legge statale ..
non può porre norme dirette a limitare la sfera delle competenze
delle regioni in materia ad esse attribuite".
Ora il decreto impugnato, che si autoqualifica e si presenta come
regolamento di attuazione della legge n. 39/1989, e in fatto integra
e sostituisce il contenuto dei precedenti regolamenti, in particolare
sostituendo e sostanzialmente riproducendo le disposizioni già
contenute nell'art. 16 del d.m. n. 300/1990, annullato da questa
Corte, nuovamente integra il vizio in questione, pretendendo di
dettare norme dirette a limitare la sfera di competenza delle
regioni.
Come già osservò la Corte nella sentenza n. 391/1991, la legge
n. 39/1989 "non contiene alcuna disposizione specifica" che riguarda
la composizione delle commissioni di esame al termine dei corsi di
formazione professionale per mediatori, o che demandi a organi
statali la disciplina di questo aspetto.
La disciplina delle "materie" e delle "modalità dell'esame"
demandata al Ministro dall'art. 2, secondo comma, lett. e), della
legge n. 39/1989 è infatti evidentemente altra cosa della puntuale
disciplina della composizione delle commissioni, e dal deferimento
della nomina delle stesse ad organo diverso da quelli della regione,
quali sono previsti dal decreto impugnato.
3. - Violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione anche in
relazione agli artt. 35, 36 e 40 del d.P.R. 27 luglio 1977, n. 616 e
all'art. 14 della legge 21 dicembre 1978, n. 845.
Che spettino alle regioni la competenza legislativa a disciplinare
la composizione delle commissioni di esame per gli accertamenti
finali al termine dei corsi di formazione professionale, sia pure nel
rispetto dei principi stabiliti dalla legge dello Stato, e la
competenza amministrativa a nominare dette commissioni, non può
essere posto in dubbio. Gli artt. 35, 36 e 40 del d.P.R. n. 616/1977
definiscono in termini comprensivi le attribuzioni costituzionali
delle Regioni in materia di istruzione artigiana e professionale,
senza riservare allo Stato la disciplina della composizione delle
commissioni di esame nè la loro formazione.
A sua volta la legge quadro in materia di formazione professionale
- legge 21 dicembre 1978, n. 845 - traccia con ogni chiarezza
l'ambito e i limiti delle competenze regionali, fra l'altro
specificamente disponendo, all'art. 14, primo comma che "le prove
finali per l'accertamento dell'idoneità conseguita", al termine dei
corsi di formazione professionale, devono bensì essere conformi alla
disciplina statale diretta a stabilirne i contenuti in relazione alla
definizione delle qualifiche professionali, ai sensi dell'art. 18,
lett. a, della stessa legge, ma "sono svolte di fronte a commissioni
esaminatrici, composte nei modi previsti dalle leggi regionali, sia
pure rispettando i criteri dettati dalla legge statale.
Viceversa il decreto impugnato ignora ed esautora tale competenza
regionale, pretendendo di dettare una puntuale ed esaustiva
disciplina della composizione delle commissioni d'esame.
Per di più, il decreto impugnato (anche su questo punto
riproducendo l'annullato art. 16 del d.m. n. 300/1990) sottrae alla
regione la competenza amministrativa a nominare le commissioni di
esame, attribuendola al Presidente della Camera di Commercio.
Ma si tratta di una competenza amministrativa fuor di ogni dubbio
spettante alla Regione, ai sensi dell'art. 118 della Costituzione.
Anche (e a fortiori) per questo aspetto non sussiste alcuna
giustificazione per l'avocazione di tale compito allo Stato o a
organi da esso designati; nè sussiste nella legge (nella legge
quadro n. 845/1978 e nella legge specifica in materia, n. 39/1989)
alcun fondamento che possa legittimare l'attribuzione di tale compito
ad organi diversi da quelli indicati dalla legge regionale.
Sotto questo profilo, dunque, il decreto impugnato è lesivo delle
competenze e dell'autonomia della ricorrente.

P. Q. M.
La regione ricorrente chiede che la Corte voglia dichiarare che
non spetta allo Stato, e per esso al Ministro dell'industria, del
commercio e dell'artigianato, adottare norme regolamentari di
attuazione della legge 3 febbraio 1989, n. 39 (riproduttive e
sostitutive di precedenti norme regolamentari già annullate dalla
Corte) concernenti la composizione e la nomina delle commissioni di
esame per l'accertamento dell'attitudine e della capacità
professionale degli aspiranti all'iscrizione nel ruolo degli agenti
di affari in mediazione; e per l'effetto annullare il decreto del
Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato in data 7
ottobre 1993, n. 598, meglio indicato in epigrafe.
Roma, addì 12 aprile 1994
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

94C0480