1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 12-7-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 406 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 aprile 2000
Ordinanza emessa il 26 aprile 2000 dal giudice di pace di Bologna nel procedimento civile vertente tra Ortofrutticola Parma S.r.l. e prefetto di Bologna Circolazione stradale - Guida con patente scaduta - Sanzioni accessorie - Fermo amministrativo del veicolo per un periodo di due mesi - Ipotizzata applicabilita' nel caso in cui il veicolo non appartenga al conducente trasgressore, ma a terzo inconsapevole - Eccesso di delega (per inosservanza dei limiti ex art. 5, lett. d) legge n. 205/1999) - Violazione dei principi di tassativita' degli illeciti e di personalizzazione della pena (entrambi riferibili alle sanzioni amministrative) - Lesione del canone di ragionevolezza e proporzionalita' delle misure sanzionatorie - Richiamo alla sent. n. 110/1996 della Corte costituzionale. - D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285, art. 126, comma 7, come modificato dall'art. 19, comma 3, d.lgs. 30 dicembre 1999, n. 507. - Costituzione, artt. 25, comma secondo, 27, primo comma, e 76, in relazione all'art. 5, lett. d) legge 25 giugno 1999, n. 205. Circolazione stradale - Guida con patente scaduta - Sanzioni accessorie - Fermo amministrativo del veicolo per un periodo di due mesi - Possibilita' (in base agli artt. 396 e 394 d.P.R. n. 495/1992) che il fermo si protragga oltre la data di pagamento della sanzione pecuniaria - Irragionevolezza - Contrasto con il principio secondo cui il pagamento della sanzione estingue la violazione. - D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285, art. 126, comma 7, come modificato dall'art. 19, comma 3, d.lgs. 30 dicembre 1999, n. 507. - Costituzione, artt. 25, comma secondo, 27, primo comma, e 76, in relazione all'art. 5, lett. d) legge 25 giugno 1999, n. 205. (000C0633) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 12-7-2000)

IL GIUDICE DI PACE
A scioglimento della riserva che precede osserva in fatto;
Il signor Maurizio Parma, legale rappresentante della S.r.l.
Ortofrutticola Parma con sede in San Lazzaro di Savena (Bologna),
via Modena n. 64, con puntuale ricorso depositato in data 28
febbraio 2000 impugnava l'ordinanza ingiunzione 14 febbraio 2000
prot. n. 1024 emessa ex art. 204 del decreto legislativo
n. 285/1992 (d'ora innanzi codice della strada) dal prefetto della
provincia di Bologna, esponendo che:
in data 31 gennaio 2000 la Polstrada di Bologna fermava
l'autocarro tg. BO G56867 appositamente coibentato per il trasporto
di generi alimentari, di proprietà della ditta; controllando le
carte si accorgeva che la patente del dipendente autista
sig. Salvatore Frasca era già scaduta da due settimane, il 17
gennaio 2000; conseguentemente elevava verbale di contestazione ed
accertamento della violazione ex art. 126, comma 7, del codice
della strada, ammettendo il trasgressore a pagare entro sessanta
giorni la sanzione pecuniaria in misura ridotta di L. 242.400 e,
contestualmente, con separato verbale, disponeva il fermo
amministrativo dell'autocarro per due mesi, affidandolo al medesimo
autista non potendone disporre la custodia presso locali idonei;
in data 4 febbraio 2000 la ditta proponeva ricorso al
prefetto avverso il provvedimento di fermo amministrativo ma il
prefetto, in considerazione che la circolazione del mezzo non era
avvenuta contro la volontà del proprietario ex art. 214, comma
1-bis, come aggiunto dall'art. 23 del decreto legislativo 30
dicembre l999, n. 507, con l'impugnata ordinanza respingeva il
ricorso infliggendo la sanzione pecuniaria di L. 484.800 oltre alle
spese di notifica.
La ricorrente, pagata la sanzione pecuniaria ingiunta, lamentava
l'enormità del danno economico che il fermo amministrativo
dell'autocarro le arrecava dovendo ricorrere a terzi per il
trasporto dei propri prodotti, e denunziava la sproporzione tra la
sanzione pecuniaria inflitta all'autista responsabile della
violazione e la sanzione accessoria a lei direttamente inflitta;
evidenziava che l'autista era l'unica persona che poteva sapere
della scadenza della patente e che poteva provvedere al rinnovo
essendo il relativo onere esclusivamente suo personale; sosteneva
di essere incorsa in un errore di fatto, in primo luogo dettato
dalla buona fede perchè, se avesse saputo della sopravvenuta
scadenza, di certo non avrebbe affidato l'autocarro a
quell'autista, e, in secondo luogo, dal fatto che non era a
conoscenza dei recenti mutamenti introdotti in materia. Concludeva
chiedendo al giudice di pace di preliminarmente sospendere il
provvedimento di fermo amministrativo per via degli ingenti ed
irreparabili danni economici e d'immagine, ponendo anche l'accento
sulla sostanziale ingiustizia della sanzione accessoria così come
prefigurata che, in quanto stabilita nella misura fissa di due
mesi, non recava alcuna attenuazione per il caso in cui il veicolo
non fosse appartenuto al trasgressore.
Resisteva il prefetto ribadendo l'infondatezza del ricorso e
l'insussistenza della causa di cui all'art. 214, comma 1-bis del
codice della strada.
Col provvedimento di fissazione dell'udienza di prima
comparizione questo giudice di pace disponeva la sospensione
dell'ordinanza opposta.
M o t i v i
Preliminarmente lo scrivente dà atto che il prefetto ha
legittimamente emesso l'ordinanza ingiunzione di condanna e di
conferma del fermo amministrativo del veicolo, essendo la
violazione sussistente e non avendo egli alcuna facoltà di
riduzione della durata della sanzione accessoria, per cui, in
ultima analisi, la decisione di rigetto dell'opposizione non
potrebbe non riportare all'attualità la prosecuzione del fermo
amministrativo dell'autocarro in quantochè, essendo la durata del
fermo stabilito dalla legge nella misura fissa di due mesi che, per
via della concessa sospensione del provvedimento, non è stato
interamente "scontato", rimarrebbe pur sempre un residuo di "fermo"
da scontare.
Da qui la rilevanza delle questioni di costituzionalità della
normativa presupposta che si vanno a prospettare in relazione al
giudizio de quo, beninteso nell'ipotesi che l'art. 126, comma 7 del
codice della strada, laddove infligge la sanzione accessoria del
fermo amministrativo del veicolo per un periodo di due mesi, debba
interpretarsi nel senso che il veicolo fermato sia quello condotto
da chi ha la patente scaduta anche se, come nel caso di specie,
appartiene a terzi.
Violazione dell'art. 76 della Costituzione per eccesso di delega
L'art. 19, comma 3, del d.lgs. 30 dicembre 1999, n. 507, ha
sostituito il secondo periodo del comma 7, dell'articolo 126, del
d.lgs. n. 285/1992, introducendo i due periodi seguenti:
"alla violazione conseguono le sanzioni amministrative accessorie
del ritiro della patente e del fermo del veicolo per un periodo di
due mesi. In caso di reiterazione delle violazioni, in luogo del
fermo amministrativo, consegue la sanzione accessoria della
confisca amministrativa del veicolo".
La legge di delega 25 giugno 1999, n. 205, art. 5, lettera d),
stabiliva invece:
d) prevedere per le violazioni di cui alle lettere a) e c)
del presente comma e per quella prevista dall'articolo 126, comma
7, del citato decreto legislativo n. 285 del 1992, a titolo di
sanzione amministrativa accessoria, il sequestro del mezzo per un
periodo non superiore a tre mesi, nonchè, in caso di reiterazione
delle condotte, la confisca del mezzo.
A tale precisa indicazione il legislatore delegato non si è
attenuto, ed ha introdotto una sanzione accessoria di natura
diversa e, negli effetti, più grave di quella del sequestro, in
quantochè, secondo l'art. 19 della legge n. 689/1981, nel caso di
sequestro e di opposizione all'autorità amministrativa, la
decisione deve essere "adottata con ordinanza motivata emessa entro
il decimo giorno successivo alla sua proposizione. Se non è
rigettata entro questo termine, l'opposizione si intende accolta.
Anche prima che sia concluso il procedimento amministrativo,
l'autorità competente può disporre la restituzione della cosa
sequestrata, previo pagamento delle spese di custodia, a chi prova
di averne diritto e ne fa istanza, salvo che si tratti di cose
soggette a confisca obbligatoria".
Nulla di quanto previsto si rinviene, invece, relativamente al
fermo amministrativo di durata bimestrale.
Infatti, pur potendo l'interessato proporre ricorso
amministrativo al prefetto ai sensi dell'art. 214, comma 4 del
codice della strada, non è previsto per tale fattispecie alcun
termine breve entro il quale questi debba decidere sotto pena di
accoglimento del ricorso, con la conseguenza che il prefetto
legittimamente potrà emettere ordinanza di rigetto ovvero di
accoglimento entro il termine generale di centottanta giorni cui
all'art. 204, comma 1 del codice della strada, in tal modo
vanificandosi la possibilità di attenuazione della portata
afflittiva del fermo ormai interamente consumato; inoltre,
quand'anche la sanzione pecuniaria prevista per la guida con
patente scaduta fosse stata prontamente pagata e la patente
rinnovata entro pochi giorni, al prefetto sarebbe preclusa la
facoltà di disporre la restituzione della cosa sequestrata anche
prima che sia concluso il procedimento amministrativo.
Si aggiunge che le modalità di esecuzione del fermo
amministrativo, previste dall'art. 396 del regolamento di
attuazione del codice della strada (decreto del Presidente della
Repubblica 16 dicembre 1992, n. 495), sono quelle medesime previste
per l'esecuzione del sequestro (art. 394 Reg.) cosicchè, in
conclusione, il legislatore delegato non soltanto non si è
attenuto alle previsioni dettate dal delegante ma ha introdotto una
sanzione accessoria di natura diversa e, sostanzialmente, più
gravosa.
Violazione degli artt. 25, comma 2, e 27, comma 1, della Costituzione
Nel sistema delle sanzioni amministrative, la sanzione pecuniaria
colpisce la violazione di una norma di condotta e costituisce la
sanzione principale. La sanzione accessoria accede alla sanzione
principale in via subordinata, nel senso che non potrebbe darsi una
sanzione accessoria svincolata da una condotta previamente definita
illecita e specificamente sanzionata con sanzione pecuniaria
compresa tra un minimo ed un massimo.
Secondo la censurata disposizione, la sanzione accessoria del
fermo amministrativo del veicolo è inflitta e scontata dal
proprietario del veicolo, senza riguardo per l'ipotesi in cui
l'autore della violazione vera e propria sia un terzo.
Tuttavia, nessuna disposizione del codice della strada definisce
come illecita la condotta di colui che affida il suo veicolo a un
conducente con patente scaduta, nè in capo all'affidante sussiste
l'obbligo di previamente verificare se la patente dell'affidatario
sia valida, sotto pena di sanzione. Ne consegue che il mero
affidamento del proprio veicolo ad altri, purchè munito di
patente, costituisce comportamento lecito.
Quanto asserito trova puntuale riscontro nell'art. 116 del codice
della strada, concernente la patente e il certificato di
abilitazione per la guida di motoveicoli e autoveicoli, che per
l'ipotesi di guida senza patente espressamente prevede ai commi 12,
13 e 18, che:
12) Chiunque, avendo la materiale disponibilità di un
veicolo, lo affida o ne consenta la guida a persona che non abbia
conseguito la patente di guida..., è soggetto alla sanzione
amministrativa del pagamento di una somma da L. 606.000 a
L. 2.424.000.
13) Chiunque guida autoveicoli o motoveicoli senza aver
conseguito la patente di guida è punito con la sanzione
amministrativa del pagamento di una somma da lire quattro milioni a
lire sedici milioni; la stessa sanzione si applica ai conducenti
che guidano senza patente perchè revocata o non rinnovata per
mancanza dei requisiti previsti dal presente codice.
18.) Alle violazioni di cui al comma 13 consegue la sanzione
accessoria del fermo amminivtrativo del veicolo per un periodo di
tre mesi, ecc.
Dal complesso delle disposizioni contenute nei citati tre commi
emerge innanzitutto il divieto, per proprietari o detentori di
veicoli, di affidare il veicolo a persona "che non abbia conseguito
la patente" in quantochè tale precipua condotta viene
autonomamente colpita con sanzione amministrativa pecuniaria, e, in
secondo luogo, che la sanzione accessoria del fermo amministrativo
del veicolo è indubbiamente riferita al veicolo del terzo, che in
tanto subisce l'ulteriore sanzione in quanto è autore di un
illecito proprio.
Detta costruzione è quindi conforme al modello sanzionatorio
desumibile dalla legge 689/1981.
Se così deve essere, tornando alla denunziata fattispecie non si
vede come possa il proprietario che, nell'affidare il suo veicolo a
soggetto con patente scaduta, ha tenuto una condotta autonomamente
non sanzionata dalla legge e, quindi, pienamente legittima,
diventare destinatario di una sanzione definita accessoria che, non
accedendo ad alcuna sanzione principale a lui infliggibile, viene a
costituire punizione inflitta senza il necessario presupposto
trasgressivo; a parere dello scrivente, in tal modo vengono violati
sia il principio di tassatività degli illeciti o di legalità,
desumibile dall'art. 25 della Costituzione, sia il principio della
personalizzazione della pena, entrambi ripetutamente affermati e
vincolanti anche nei confronti della sistematica delle sanzioni
amministrative, e positivamente assunti a fondamento dagli artt. 1
e 3 della legge 689/1981.
Lesione del canone generale di ragionevolezza e proporzionalità
delle misure sanzionatorie
La censurata disposizione infligge il fermo amministrativo del
veicolo per la durata di due mesi.
È noto che le sanzioni amministrative accessorie possono
arrecare danni economici più gravi delle stesse sanzioni
pecuniarie ed essere, comunque, portatrici di una carica afflittiva
di gran lunga superiore, cosicchè il legislatore, laddove ne
stabilisce l'impiego, non potrà andare al di là della
ragionevolezza e della proporzionalità, secondo un rapporto di
stretta connessione con la realtà della situazione che detta
sanzione accessoria va a determinare, dovendo evitare che la
situazione afflittiva finisca per diventare, obbiettivamente,
ingiusta, cioè a dire disancorata dalla gravità del fatto
illecito in sè considerato e sproporzionata in rapporto alla
sanzione principale o all'insieme delle altre sanzioni previste per
le violazioni analoghe.
La Corte costituzionale, con la sentenza n. 110/1996, ha già
avuto modo di occuparsi sotto l'anzidetto profilo dell'art. 134 del
codice della strada, e ne ha statuito l'illegittimità
costituzionale del secondo comma nella parte in cui prevedeva, come
sanzione accessoria, la confisca del veicolo, in considerazione del
fatto che in relazione alla violazione prevista al primo comma tale
sanzione accessoria era lesiva del canone di ragionevolezza oltre
che sproporzionata.
Orbene, nel caso in esame di cui all'art. 126, comma 7, del
codice della strada, emerge che:
a) nessuna rilevanza viene attribuita alle pur diverse
ipotesi che il veicolo appartenga aI trasgressore ovvero ad un
inconsapevole terzo;
b) nessuna discrezionalità viene lasciata all'autorità
amministrativa nella commisurazione della durata della sanzione
accessoria;
c) nessuna differenziazione di trattamento distingue
l'ipotesi del trasgressore che immediatamente paga la sanzione
pecuniaria ed opera con sollecitudine rinnovando quanto prima la
patente, da chi tiene una condotta opposta, differenze queste che
l'art. 11 della legge n. 689/1981 valorizza per il caso delle
sanzioni accessorie facoltative;
d) alcuna facoltà di valutazione viene lasciata
all'autorità amministrativa in relazione alla necessità, di
giustizia sostanziale, che il fermo colpisca secondo una durata
variabile che tenga conto anche della gravità delle conseguenze
economiche arrecate al terzo. Nel caso in questione, il fermo
dell'autocarro coibentato verrebbe sicuramente ad arrecare un danno
che, rapportato al costo di un analogo autocarro necessariamente
preso a noleggio ovvero all'affidamento del trasporto ad altri per
la durata di due mesi, è decine di volte più elevato della
sanzione pecuniaria meritata dall'autore della violazione;
e) inoltre il fermo, siccome la legge prevede il trasporto e
la detenzione del veicolo per tutto il periodo presso custode
retribuito ed essendo a carico del proprietario, comporta comunque
un obbligo di spesa di gran lunga superiore alla sanzione
pecuniaria inflitta al trasgressore, ed è perciò iniquo sol che
si pensi al grado di colpevolezza del proprietario inconsapevole
che ha prestato o affidato il proprio veicolo a soggetto munito di
patente magari per gravi motivi di necessità contingenti, non
avendo le situazioni soggettive rilevanza ai fini dell'applicazione
della sanzione accessoria;
f) ed ancora nessuna distinzione la legge opera in relazione
al tipo o alla destinazione del veicolo. Si pensi al caso di
veicoli predisposti per il trasporto di infermi, di minorati, o
speciali, assoggettati al fermo per due mesi in conseguenza
dell'intervenuta scadenza della patente dell'occasionale
conducente, avvenuta per mera dimenticanza magari il giorno prima
dell'accertamento;
g) ed infine alcuna distinzione sussiste per l'ipotesi in cui
la patente sia scaduta da alcuni giorni ovvero da molti mesi.
Per altro verso, l'impiego del fermo amministrativo come misura
afflittiva accessoria appare aberrante rispetto le finalità
dell'istituto medesimo.
Originariamente introdotto come strumento autoritativo atipico di
autotutela, allo scopo di garantire all'erario il pagamento di
entrate a lui dovute per il caso in cui il debitore dell'erario
fosse a sua volta creditore di somme da parte dello Stato o di enti
pubblici, è venuto via via evolvendosi ma sempre conservando la
caratteristica originaria di strumento cautelare "di natura
eccezionale, funzionale alla peculiarità soggettiva del creditore
Stato che ... trova in esso ... un mezzo per agevolare la
compensazione fra crediti e debiti "(Cons. Stato 20 gennaio 1997
n. 1420), finalizzato a neutralizzare il pericolo di sottrazione
del creditore agli obblighi verso l'amministrazione, e di natura
provvisoria, che si estingue in conseguenza del pagamento del
debito.
Ad esempio, l'art 91-bis del decreto del Presidente della
Repubblica n. 602/1973 per la riscossione delle imposte dirette
prevede che se i veicoli a motore e gli autoscafi di proprietà del
contribuente, oggetto di pignoramento, non siano reperibili, se ne
possa disporre il fermo tramite iscrizione nei registri mobiliari
della detta misura, così impedendone la vendita, e che per il caso
in cui questi siano messi in circolazione si applicano le sanzioni
previste dall'art. 241, comma 8, del codice della strada, ma
l'obbligo di tenere fermo il veicolo è imposto al fine di
impedirne il deterioramento e, di conseguenza, la diminuzione di
valore, e non per finalità afflittive, tant'è che il fermo si
attua senza previsione del trasporto del vicolo presso un
depositario, proprio per non danneggiare economicamente
l'interessato.
Da qui la censura dell'uso improprio e per fini distorti, di uno
strumento che nè l'ordinamento penale nè quello sanzionatorio
(art. 20 legge 689/81) prevedono come misura afflittiva e che,
siccome inflitto in via anticipata contrasta persino col canone
generale della non applicabilità fino a che "è pendente il
giudizio di opposizione" espresso dal comma 2 dell'art. 20 della
legge 689.
Da ultimo, la constatazione che nella vicenda in esame la
violazione è stata accertata in data 31 gennaio, la sanzione
pecuniaria pagata in data 23 febbraio, e che il fermo non è stato
interamente scontato perchè sospeso, porta a ritenere la censurata
disposizione irragionevole e profondamente ingiusta anche in
relazione ad altri principi generali.
Siccome il fermo amministrativo del veicolo per come
materialmente si concreta ai sensi degli artt. 396 e 394 del
Regolamento attuativo lo "immobilizza" rendendolo inutilizzabile,
se il pagamento della sanzione pecuniaria avviene prima della
scadenza del fermo, come in fattispecie, la sua protrazione sino ad
oltre la data del pagamento della sanzione pecuniaria si appalesa
gratuitamente afflittiva e si pone in contrasto col principio
generale dell'ordiamento sanzionatorio secondo cui il pagamento
della sanzione estingue la violazione.
Tale principio, desumibile dall'art. 162 del codice penale,
secondo cui l'oblazione delle contravvenzioni punite con sola
ammenda estingue il reato, ben può ritenersi vigente anche con
riguardo alle contravvenzioni depenalizzate e, a maggior ragione,
rispetto le sanzioni accessorie di cui trattasi, per cui, in
conclusione, non si vede in base a quale presupposto di giustizia
punitiva la sanzione accessoria possa protrarsi oltre all'avvenuta
estinzione della violazione.

P. Q M.
Visto l'art. 23, legge 11 marzo 1957 n. 87;
Ritenuta d'ufficio rilevante e non manifestamente infondata la
questione della legittimità costituzionale dell'art. 126, comma 7,
del decreto legislativo 30 aprile 1992 n. 285, come modificato
dall'art. 19, comma 3 del decreto legislativo 30 dicembre 1999
n. 507, con riferimento agli articoli 76; 25, secondo comma, 27,
primo comma, della Costituzione, oltre che per la lesione del
canone generale di ragionevolezza e proporzionalità delle
sanzioni, come sopra prospettati;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Sospende il giudizio in corso e dispone che a cura della
cancelleria la presente ordinanza sia notificata alle parti e al
Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.
Bologna, addì 26 aprile 2000.
Il giudice di pace: Casadei
00C0633