1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 20-3-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 50 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 dicembre 2012
Ordinanza del 14 dicembre 2012 del Tribunale di Torino nel procedimento civile promosso da Elettronica industriale Spa contro Comune di Torino e Soris Spa. Telecomunicazioni - Norme della Regione Piemonte - Installazione o modifica di impianti per teleradiocomunicazioni - Oneri concernenti le istruttorie e i sopralluoghi necessari al rilascio delle autorizzazioni - Imposizione a carico dei gestori o dei proprietari degli impianti nella misura determinata con provvedimenti della Giunta regionale - Contrasto con il divieto di oneri autorizzativi non stabiliti dalla legge statale, costituente principio fondamentale in materia di "ordinamento della comunicazione". - Legge della Regione Piemonte 3 agosto 2004, n. 19, art. 14. - Costituzione, art. 117, commi primo e terzo; d.lgs. 1° agosto 2003, n. 259, art. 93. (13C00085) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 20-3-2013)

IL TRIBUNALE ORDINARIO

Nella causa civile iscritta al n. r.g. 2270/2012 promossa da:
Elettronica industriale SPA, C.F. 00694940966, elettivamente
domiciliata in via Mercantini 6 Torino, presso l'avv. Mario Comba, in
forza di procura rilasciata a margine dell'atto di opposizione,
attore.
Contro
Comune di Torino (C.F. 00514490010), elettivamente
domiciliato in via Corte d'appello 16 10122 Torino, presso gli avv.
Melidoro Antonietta e Tuccari Susanna in forza di procura generale
alle liti 8.9.2011, convenuto;
Soris SPA (C.F. 09000640012), convenuto non costituito.
Il Giudice dott. Marco Ciccarelli, a scioglimento della riserva
assunta all'udienza del 14 novembre 2012, ha pronunciato la seguente
ordinanza

Premesso

Elettronica Industriale s.p.a. propone opposizione, ex art. 32
d.lgs. 15/2011, avverso l'ingiunzione n. 8311330000007 con cui è
stato richiesto il pagamento di € 5.037,36 quali spese per diritti di
istruttoria relativi alla installazione di impianti di
radiocomunicazione;
il pagamento è stato chiesto in forza della deliberazione della
Giunta della Regione Piemonte in data 5.9.05, attuativa della 1. 22
febbraio 2001 n. 36 e della L. R. Piemonte dei 3 agosto 2004 n. 19;
la deliberazione del 5.9.05, definendo le procedure per la richiesta
e il rilascio delle autorizzazioni all'installazione e alla modifica
di impianti, ha previsto il pagamento di spese per attività
istruttorie;
il Comune di Torino, a sua volta, ha recepito le suddette
disposizioni con deliberazione della Giunta comunale del 4.12.07;
la società ricorrente contesta l'esistenza dei potere impositivo
in capo al Comune di Torino, In quanto la determinazione della Giunta
Regionale del 5.9.05 e quella, di suo recepimento, della Giunta
Comunale del 4.12.07 sono state assunte in base a una disposizione di
legge (l'art. 14 della L.R. Piemonte 19/2004) costituzionalmente
illegittima;
chiede pertanto che, previa rimessione alla Corte costituzionale
della questione di legittimità dell'art. 14 L.R. Piemonte n.
19/2004, venga annullata la cartella di pagamento opposta;
il Comune di Torino eccepisce preliminarmente il difetto di
giurisdizione del Giudice ordinario, rientrando nella giurisdizione
amministrativa esclusiva, ex art. 133 d.lgs. 104/2010, tutte le
controversie aventi ad oggetto i provvedimenti in materia di
comunicazioni elettroniche;
nel merito contesta la fondatezza dell'opposizione e sostiene la
legittimità del provvedimento regionale su cui si fonda il credito
vantato dal Comune.

La questione di legittimità costituzionale

L'art. 14 della L.R. Piemonte n. 19/2004 prevede: "1. I gestori o
i proprietari degli impianti provvedono agli oneri derivanti dal
compimento delle attività tecniche ed amministrative di cui
all'articolo 7, comma 1, lettera d), limitatamente agli impianti per
teleradiocomunicazioni e concernenti le istruttorie e i sopralluoghi
necessari al rilascio delle autorizzazioni. I gestori o i proprietari
degli impianti versano le relative somme al comune e alla provincia
competente, nella misura rispettivamente dell'ottanta e del venti per
cento, secondo gli importi fissati nell'atto di cui all'articolo 5,
comma 2. 2. I comuni concorrono agli oneri derivanti dall'attività
di controllo esercitata dall'ARPA in misura non inferiore al quaranta
per cento. 3. Con deliberazione della Giunta regionale è determinata
l'eventuale variazione, d'inteso con la Conferenza permanente
Regione-Autonomie locali, della misura di cui ai comma 1. 4. Gli
oneri a carico degli esercenti elettrici sono quelli previsti dai
provvedimenti adottati dalla Giunta regionale".
Come previsto dall'art. 1 della L.R. 19/2004 "Le disposizioni
della presente legge disciplinano la localizzazione, l'Installazione,
la modifica ed il controllo degli impianti fissi per
telecomunicazioni e radiodiffusione e degli elettrodotti, di seguito
tutti denominati impianti, in attuazione della legge 22 febbraio
2001, n. 36 (Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi
elettrici, magnetici ed elettromagnetici), del decreto legislativo 1°
agosto 2003, n. 259 (Codice delle comunicazioni elettroniche)...".
Tuttavia nè il d.lgs. 259/03, nè la l. 36/2001 (nè altre norme
di legge statale) prevedono a carico dell'operatore il pagamento
degli oneri descritti nell'art. 14 della legge regionale. Sostiene
dunque la società attrice che tale ultima disposizione si ponga in
contrasto con:
l'art. 117 1° comma Cost., che impone ai legislatore
regionale il rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario;
l'art. 117 2° comma lettera e) Cost. che attribuisce allo
Stato in via esclusiva la potestà legislativa in materia di
concorrenza;
l'art. 117 3° comma Cost., che impone alle Regioni, nelle
materie di legislazione concorrente, il rispetto dei principi
fondamentali dettati dalla legislazione dello Stato;
l'art. 23 Cost., secondo cui nessuna prestazione patrimoniale
può essere imposta se non in base alla legge.

La rilevanza della questione

L'ingiunzione di pagamento qui opposta ha ad oggetto il pagamento
di spese di istruttoria dovute al Comune di Torino per n. 6 impianti
radioelettrici. Tali spese sono state determinate dall'art. 9 della
deliberazione 5.9.05 della Giunta regionale, che ha individuato
l'importo delle "spese tecniche e amministrative" per il rilascio
dell'autorizzazione; e dalla deliberazione della Giunta comunale di
Torino del 4.12.07 che, recependo la delibera della Giunta regionale,
ha determinato gli importi di spettanza del Comune.
La deliberazione comunale ha fissato in € 720 gli importi dovuti
all'amministrazione comunale per gli impianti con potenza efficace in
antenna minore o uguale a 20w, inseriti in contesto edificato.
E'stato quindi chiesto a Elettronica Industriale il pagamento di €
4.320 (€ 720 per ciascuno dei 6 impianti).
Poichè il potere impositivo del Comune si fonda sulla previsione
dell'art. 14 L.R. 19/04, il venir meno di questa norma per
illegittimità costituzionale renderebbe illegittimo l'atto
amministrativo che vi ha dato esecuzione, che dovrebbe dunque essere
disapplicato.
Sotto diverso profilo, il presente giudizio non può essere
definito senza applicare la norma censurata di incostituzionalità.
L'eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal Comune di
Torino pare infatti infondata alla luce delle seguenti
considerazioni:
l'eccezione si fonda sull'art. 133 lettera m) d.lgs. 104/2010
che devolve al G.A. le controversie aventi ad oggetto "i
provvedimenti in materia di comunicazioni elettroniche, compresi
quelli relativi all'imposizione di servitù, nonchè i giudizi
riguardanti l'assegnazione di diritti d'uso delle frequenze, la gara
e le altre procedure di cui ai commi da 8 a 13 dell'art. 1 L 220/10,
incluse le procedure di cui all'art. 4 D.L. 34/2011";
una corretta interpretazione di questa norma - coerente con
la sentenza della Corte costituzionale n. 204/2004, secondo cui
l'ambito della giurisdizione amministrativa esclusiva non può essere
dal legislatore ampliato indiscriminatamente, ma va comunque ancorato
alla natura delle situazioni soggettive coinvolte - induce a
circoscrivere l'ambito della giurisdizione esclusiva alle
controversie sul provvedimenti adottati in materia di comunicazioni
elettroniche, concernenti (in conformità a quanto previsto, in
termini generali dall'art. 7 della stessa l. 104/2010) "l'esercizio o
il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti
provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche
mediatamente all'esercizio di tale potere, posti in essere da
pubbliche amministrazioni";
non può dunque rientrare nella giurisdizione esclusiva la
controversia in cui si dibatta unicamente della legittimità dì una
richiesta di pagamento effettuata da un ente pubblico, senza alcuna
discrezionalità, in base a una previsione normativa;
coerentemente con questa interpretazione, l'art. 32 d.lgs.
150/2011 (norma successiva alla l. 104/2010) prevede che le
controversie in materia di opposizione all'ingiunzione per il
pagamento delle entrate patrimoniali degli enti pubblici sono
regolate dal rito ordinario di cognizione (e quindi devolute
all'Autorità giurisdizionale ordinaria);
d'altra parte, la stessa ingiunzione di pagamento avverte che
"entro 30 giorni dalla notifica dell'ingiunzione di pagamento è
ammesso ricorso ... al giudice di pace ovvero al Tribunale";
l'affermazione del Comune di Torino, secondo cui la
giurisdizione ordinaria sussiste solo quando sia in discussione il
quantum della pretesa economica, non può essere condivisa: sia
perchè non si fonda su alcuna positiva previsione della legge, sia
perchè manifestamente irragionevole (imponendo alla parte che
contesti sia l'an sia il quantum dell'imposizione un doppio grado dì
giudizio).
D'altra parte la società attrice indica, quale unico motivo di
opposizione all'ingiunzione di pagamento, l'illegittimità
costituzionale della norma di legge sulla cui base il Comune di
Torino ha esercitato la propria pretesa. Di talchè, in caso di
fondatezza dell'eccezione di illegittimità (e conseguente
caducazlone della norma) l'opposizione dovrebbe essere accolta;
mentre in caso contrario non potrebbe che essere rigettata.

La non manifesta infondatezza della questione di legittimità

L'art. 93 d.lgs. 259/03 (Codice delle comunicazioni elettroniche,
di cui la L.R. Piemonte 19/2004 costituisce attuazione) prevede che
"Le Pubbliche Amministrazioni, le Regioni, le Province ed i Comuni
non possono imporre per l'impianto di reti o per l'esercizio dei
servizi di comunicazione elettronica, oneri o canoni che non siano
stabiliti per legge". L'ampio tenore di questa formula pare inclusivo
degli "oneri derivanti dal compimento delle attività tecniche ed
amministrative...", a cui fa riferimento la norma sospettata di
incostituzionalità. Tali oneri imposti dalla legge regionale
parrebbero dunque in contrasto con le previsioni della legge statale.
L'art. 93 d.lgs. 259/03 rappresenta una norma di principio, ai
sensi dell'art. 117 comma 3° Cost., nella materia "ordinamento della
comunicazione", soggetta a potestà legislativa concorrente dello
Stato e delle Regioni. In questo senso si è ripetutamente espressa
la Corte Costituzionale, affermando che la finalità di questa norma
è quella di "garantire a tutti gli operatori un trattamento uniforme
e non discriminatorio, attraverso la previsione del divieto di porre
a carico degli stessi oneri o canoni". infatti, in mancanza di un
tale principio, ogni Regione "potrebbe liberamente prevedere obblighi
pecuniari a carico di soggetti operanti sul proprio territorio, con
il rischio, appunto, di una ingiustificata discriminazione rispetto
ad operatori di altre Regioni, per i quali, in ipotesi, tali obblighi
potrebbero non essere imposti". Per queste ragioni "finalità della
norma è anche quella di tutela della concorrenza, sub specie di
garanzia di parità di trattamento e di misure volte a non ostacolare
l'ingresso di nuovi soggetti nel settore" (C. Cost. 336/2005).
La natura di "principio fondamentale" dell'art. 93 Codice
comunicazioni è stata confermata dalle sentenze della Corte
costituzionale n. 450 del 28.12.06 e n. 272 del 22.7.10, che
costituiscono precedenti specifici rispetto alla questione qui
dibattuta. Con la prima pronuncia la Corte ha dichiarato la
illegittimità, per contrasto con l'art. 117 3° comma Cost.,
dell'art. 6 commi 4° e 15° L.R. Valle d'Aosta n. 25/2005, nella parte
in cui prevede che la Giunta regionale stabilisce con propria
deliberazione la misura dei diritti di istruttoria o di ogni altro
onere posto a carico degli operatori interessati ad ottenere
l'approvazione dei progetti e delle varianti relativi a stazioni
radioelettriche. Con la seconda ha dichiarato la illegittimità, per
lo stesso motivo, degli art. 7 comma 6° e 9 comma 6° L.R. Toscana n.
54/2000, che pongono gli oneri relativi all'effettuazione di
verifiche e controlli degli impianti radio base della telefonia
mobile esistenti sul territorio della Regione Toscana a carico dei
titolari di detti impianti. In entrambe queste sentenze la Corte ha
sottolineato che lo scopo dell'art. 93 cod. comunicazioni - come
sopra indicato - verrebbe frustrato sia dall'imposizione di oneri in
occasione dell'autorizzazione all'impianto, sia dall'imposizione di
oneri per interventi di vigilanza e controllo successivi. La Corte ha
anche evidenziato il fatto - presente anche nella fattispecie - che
gli oneri imposti dalla legge regionale sono "imprevedibili" perchè
non predeterminati, non conosciuti e non quantificabili in anticipo
da parte dei gestori di telefonia al momento dell'attivazione degli
impianti. Le norme dichiarate incostituzionali infatti - proprio come
l'art. 14 L.R. Piemonte n. 19/04 - demandavano alla Giunta regionale
di stabilire la misura degli oneri economici, senza però prevedere
alcun criterio di determinazione quantitativa degli stessi.
La difesa del Comune, secondo cui la riserva di legge di cui
all'art. 93 sarebbe soddisfatta anche da una legge regionale - con la
conseguenza che gli enti territoriali potrebbero imporre oneri e
canoni previsti da una legge regionale - non può essere condivisa.
In primo luogo, essa è stata disattesa dalla stessa Corte
costituzionale nei due precedenti sopra citati, relativi a
fattispecie in cui gli oneri erano imposti proprio da una legge
regionale. In secondo luogo, è evidente che se si consentisse alle
Regioni (sia pur con atto avente forza di legge) di imporre oneri
vietati - in linea di massima - dalla norma di legge statale, si
permetterebbe, per questa via, quella alterazione del mercato
concorrenziale che la norma di principio mira a scongiurare.
Sotto diverso profilo il Comune afferma che la riserva di legge
(statale) di cui all'art. 93 cod. comunicazioni sarebbe soddisfatta
perchè gli oneri previsti dall'art. 14 L.R. 19/04 sono relativi ad
attività istruttoria e sopralluoghi; e l'art. 10 d.P.R. 447/98
(dunque una norma di legge statale) consente ai Comuni di istituire
dei diritti di istruttoria. Questa difesa pare destituita di
fondamento. L'art. 10 citato prevede infatti che "1. In relazione al
procedimenti disciplinati nel presente regolamento il comune, o i
comuni associati, pongano a carico dell'interessato il pagamento
delle spese e dei diritti previsti da disposizioni di leggi statali e
regionali vigenti, nelle misure ivi stabilite. ... 4. Il comune, o i
comuni associati, possono altresì prevedere, in relazione
all'attività propria della struttura responsabile del procedimento,
la riscossione di diritti di istruttoria, nella misura stabilita con
delibera del consiglio comunale." La correlazione fra il primo e il
quarto comma della norma in commento induce a ritenere che i diritti
di istruttoria possano essere istituiti solo in relazione alla
riscossione di spese e diritti previsti da disposizione di legge
statale. Nel caso di specie, al contrario, la legge statale vieta che
siano messi a carico del gestore di impianti tali oneri. Senza dire
che la possibilità di prevedere il pagamento di oneri
(qualificandoli come "di istruttoria") finirebbe ancora una volta per
frustrare la finalità della norma di principio prevista dalla
legislazione statale. Va poi rilevato che l'art. 9 della
deliberazione della Giunta Regionale 5.9.05 determina le c.d. "spese
per attività istruttorie" in misura fissa, legata unicamente alle
caratteristiche dell'impianto e non alle peculiarità del concreto
procedimento (e della sua istruttoria).
Alla luce di tali considerazioni si ritiene che non sia
manifestamente infondata l'eccezione di illegittimità dell'art. 14
L.R. Piemonte n. 19/2004 per contrasto con l'art. 117 1° e 3° comma
Costituzione.
Ai sensi dell'art. 23 1. 87/1953 va pertanto disposta la
sospensione del presente processo e la immediata trasmissione degli
atti alla Corte Costituzionale.

P.Q.M.

Visto l'art. 23 l. 87/1953,
Ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte
Costituzionale;
Sospende il presente processo;
Ordina la comunicazione della presente ordinanza, a cura della
Cancelleria, al Presidente della Giunta della Regione Piemonte.
Si comunichi
Torino, 14 dicembre 2012

Il Giudice: Ciccarelli