1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 13-10-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 89 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 settembre 2004
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 17 settembre 2004 (della Regione Campania) Bilancio e contabilita' pubblica - Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica - Previsione, nell'ambito dei sistemi di controllo di gestione sugli enti locali, che la struttura operativa cui e' assegnata la funzione del controllo di gestione fornisca la conclusione del controllo stesso, oltre che agli amministratori e ai responsabili dei servizi anche alla Corte dei conti - Ricorso della Regione Campania - Denunciata indebita attrazione della gestione degli enti locali nella sfera di controllo della Corte dei conti - Lesione dell'autonomia finanziaria regionale - Violazione del principio di sussidiarieta' - Violazione dei principi di ragionevolezza e di leale collaborazione. - Decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168, art. 1, comma 5. - Costituzione, artt. 3, 100, 114, 117, 118 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica - Estensione alle Regioni ed agli enti locali dell'obbligo di comunicare in via preventiva alla Corte dei conti le direttive adottate dalla amministrazione per conformarsi alla regolamentazione stabilita dallo stesso comma nell'esercizio dei diritti dall'azionista nei confronti delle societa' di capitali a titolo di partecipazione pubblica - Ricorso della Regione Campania - Denunciata violazione dei principi di sussidiarieta' e di autonomia finanziaria regionale - Lesione dei principi di ragionevolezza e di leale collaborazione - Indebito ampliamento della sfera di competenza della Corte dei conti. - Decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168, art. 1, comma 9. - Costituzione, artt. 3, 100, 114, 117, 118 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica - Limiti di spesa per missioni all'estero e di rappresentanza, relazioni pubbliche e convegni - Obbligo per le pubbliche amministrazioni di comunicare in via preventiva alla Corte dei conti le direttive per conformarsi a detti limiti - Ricorso della Regione Campania - Violazione della sfera di competenza regionale e del principio di sussidiarieta' e di autonomia finanziaria regionale - Lesione dei principi di ragionevolezza e di leale collaborazione - Indebito ampliamento della sfera di competenza della Corte dei conti. - Decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168, art. 1, comma 10. - Costituzione, artt. 3, 100, 114, 117, 118 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica - Limiti alla spesa per l'acquisto di beni e servizi - Obbligo per le pubbliche amministrazioni di comunicare in via preventiva alla Corte dei conti le direttive per conformarsi a detti limiti - Ricorso della Regione Campania - Violazione della sfera di competenza regionale e del principio di sussidiarieta' e di autonomia finanziaria regionale - Lesione dei principi di ragionevolezza e di leale collaborazione - Indebito ampliamento della sfera di competenza della Corte dei conti. - Decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168, art. 1, comma 11. - Costituzione, artt. 3, 100, 114, 117, 118 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica - Limiti per le regioni al ricorso all'indebitamento per finanziare contributi agli investimenti a privati - Ricorso della Regione Campania - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale - Lesione del principio di sussidiarieta' e del principio di autonomia finanziaria regionale - Violazione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168, art. 3, comma 1 e, quindi art. 3, commi 16, 17, 18, 19, 20 e 21 della legge 24 dicembre 2003, n. 350, come modificati e integrati dall'art. 3, comma 1 del decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. (004C1073) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 13-10-2004)

Ricorso della Regione Campania, in persona del Presidente della
giunta regionale pro tempore on. Antonio Bassolino, rappresentato e
difeso, giusta mandato a margine ed in virtù della deliberazione
della giunta regionale n. 1689 del 6 settembre 2004, dal prof. avv.
Vincenzo Cocozza e dall'avv. Vincenzo Baroni dell'Avvocatura
regionale, insieme con i quali elettivamente domicilia in Roma,
presso l'Ufficio di rappresentanza della Regione Campania alla via
Poli n. 29.

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, per
la dichiarazine di illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi
5, 9, 10, 11 e dell'art. 3, comma 1, del decreto-legge 12 luglio
2004, n. 168, recante «Interventi urgentiper il contenimento della
spesa pubblica», pubblicato nel supplemento ordinario n. 122 della
Gazzetta Ufficiale n. 161 del 12 luglio 2004 e, quindi, dell'art. 3.
commi 16, 17, 18, 19, 20, 21 della legge 24 dicembre 2003, n. 350
(«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2004») come modificati e integrati
dall'art. 3, comma 1 del decreto-legge 12 luglio 2004 n. 168.

F a t t o

Con il decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168 («Interventi urgenti
per il contenimento della spesa pubblica), il Governo centrale è
intervenuto a porre in essere norme che si mostrano in più punti
lesive della autonomia regionale costituzionalmente garantita. Esse,
peraltro, incidono anche sulla sfera di autonomia degli enti locali.
Si tratta, in particolare, dell'art. 1, commi 5, 9, 10 e 11,
nonchè dell'art. 3, comma 1.
a) Il comma 5 dell'art. 1 introduce l'art. 198-bis al decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 sull'ordinamento degli enti
locali, prevedendo che «Nell'ambito dei sistemi di controllo di
gestione di cui agli articoli 196, 197 e 198, la struttura operativa
alla quale è assegnata la funzione del controllo di gestione
fornisce la conclusione del predetto controllo, oltre che agli
amministratori ed ai responsabili dei servizi ai sensi di quanto
previsto dall'art. 198, anche alla Corte dei conti».
In tal modo viene a determinarsi una attrazione della gestione
locale nell'ambito della sfera del controllo affidato alla Corte dei
conti, costituzionalmente non consentita.
Peraltro, si determina una illegittima commistione tra il
controllo di gestione e le valutazioni affidate alla Corte dei conti
che può alterare l'efficacia e le finalità dello stesso controllo.
Non diversamente il quinto periodo del comma 9, che il comma 11
rende applicabile alle regioni e agli enti locali, impone di
comunicare in via preventiva alla Corte dei conti le direttive
adottate dalle amministrazioni per conformarsi alla regolamentazione
dello stesso comma «nell'esercizio dei diritti dell'azionista nei
confronti delle società di capitali a totale partecipazione
pubblica».
b) Il comma 11 impone alle regioni e agli enti locali una
spesa generale annua nel 2004 «non superiore alla spesa annua
mediamente sostenuta negli anni dal 2001 al 2003, ridotta del 10 per
cento». Prosegue, poi, individuando le spese da ridurre, prevedendo
espressamente che tali riduzioni devono obbligatoriamente applicarsi
«alla spesa per missioni all'estero e per il funzionamento di uffici
all'estero, nonchè alle spese di rappresentanza, relazioni pubbliche
e convegni ed alla spesa per studi ed incarichi di consulenza
conferiti a soggetti estranei all'amministrazione, inclusi quelli ad
alto contenuto di professionalità conferiti ai sensi del comma 6
dell'art. 110 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti
locali di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267».
La disciplina, attraverso un parziale rinvio ai commi 9 e 10,
detta regole, particolari volte a restringere ulteriormente le
ipotesi del ricorso alle specifiche spese indicate.
In buona sostanza, è lo stesso decreto statale, nel disporre
significative riduzioni delle spese regionali e locali ammisibili, ad
individuare le voci di spesa oggetto di detta riduzione.
c) Il comma 1 dell'art. 3 integra l'art. 3 della legge
24 dicembre 2003, n. 350, già in parte impugnato dalla Regione
Campania per violazione dell'art. 119 Cost. e di quanto dalla norma
costituzionale discende quale doverosa modalità attuativa che
codesta ecc.ma Corte ha già puntualmente indicato. Sotto tale
aspetto, è opportuno ricordare alcuni profili della questione,
rilevanti per cogliere l'illegittimità anche della successiva
modifica, che in questa sede impugna.
L'art. 3 della legge n. 350/2003 (legge finanziaria 2004), nei
commi 16, 17, 18, 19, 20, 21, con riferimento al sesto comma
dell'art. 119 della Costituzione, ha proceduto ad identificare - per
di più senza alcuna intesa o cooperazione con le regioni - sia le
spese costituenti «investimenti», sia l'«indebitamento» che in
relazione alle prime è consentito.
In particolare, per ciò che qui specificamente interessa, il
comma 18 ha proceduto ad una (unilaterale) elencazione delle ipotesi
di investimento «ai fini» di cui all'art. 119, sesto comma, per le
quali è consentita l'assunzione di debiti.
Avverso tale normativa, come detto, è già stata sollevata
questione di legittimità costituionale sia per i contenuti, che per
le modalità con le quali essa è stata posta in essere.
La questione, tenendo conto di quanto prospettato con il
precedente ricorso, va riproposta sia sotto il profilo del vizio
sostanziale perchè il decreto legge, pur derogando parzialmente ai
limiti posti dal comma 18 della norma modificata, in definitiva
conferma l'impostazione limitativa del testo originario; sia sotto il
profilo del vizio procedurale, laddove si interviene, anche questa
volta, in assenza di qualsiasi apporto regionale e confermando la
visione «unilaterale» delle modalità di individuazione delle ipotesi
ammissibili di investimento.
Le disposizioni impugnate sono afflitte da una serie di vizi di
legittimità che conducono alla proposizione del presente ricorso per
i seguenti

M o t i v i

Il decreto impugnato, come detto, viola la Costituzione con
diverse disposizioni normative che impongono di sollevare le seguenti
questioni di costituzionalità, soprattutto per l'illegittima
riduzione delle spese ammissibili attraverso la specifica
individuazione delle voci di spesa da ridurre; per la non consentita
incidenza sul sistema dei conrtolli attraverso la previsione di un
ruolo della Corte dei conti nei confronti del sistema delle autonomie
territoriali che, per di più, altera il controllo di gestione; per
l'inammissibile fissazione di limiti dell'indebitamento delle regioni
in violazione del sesto comma dell'art. 119.
Si deduce, pertanto:
1. - Violazione degli articoli 114, 117, (in parte terzo e quarto
comma) e 118 Cost. Violazione e falsa applicazione dell'art. 119
Cost. Lesione della sfera di autonomia delle regioni, Violazione del
principio di leale cooperazione. Violazione art. 3 Cost.
Irragionevolezza.
Come ricordato in fatto, il combinato disposto dei commi 9-10 e
11 dell'art. 1 decreto-legge n. 168/2004 impugnato, non limitandosi
ad individuare criteri direttivi o limiti massimi di spesa, specifica
ed elenca le spese che gli enti territoriali, devono contenere
nell'ambito di previste percentuali.
L'illegittimità si manifesta, per questa parte, almeno sotto un
duplice profilo:
a) si limita la sfera di autonomia finanziaria di bilancio e
di spesa;
b) si incide, attraverso tale limitazione, sulle scelte di
organizzazione dell'ente.
1.a. - Come è noto, il novellato art. 119 Cost. espressamente
sancisce che «I comuni, le provincie, le citta metropolitane e le
regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa.
In coerenza con tale essenziale connotazione dell'autonomia,
spetta allo Stato esclusivamente una competenza (concorrente, e
dunque limitata alla fissazione dei principi fondamentali della
materia) in tema di «armonizzazione dei bilanci pubblici e
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario».
Ne discende che appare in irrimediabile contrasto con tale
aspetto essenziale dell'autonomia politica - l'autonomia contabile e
di spesa, tra l'altro espressamente garantita a livello
costituzionale - la contestata ingerenza statale sulla formazione del
bilancio regionale e sulle scelte di spesa delle regioni e degli enti
locali.
La qui dedotta violazione dell'art. 119 Cost. e del terzo comma
dell'art. 117 si mostra evidente perchè si può ritenere ammissibile
che lo Stato ponga in essere interventi finalizzati ad una
regolamentazione e razionalizzazione del settore finanziario e,
probabilmente, fra tali interventi possono essere compresi quelli
volti ad individuare un tetto massimo generale consentito al fine di
conseguire un contenimento della spesa ed attuare gli impegni in tal
senso assunti in sede comunitaria. Ma non certo si può sostenere, a
meno di non vanificare, svuotandola di contenuti, l'autonomia
finanziaria costituzionalmente garantita, che lo Stato possa
individuare anche le puntuali modalità di contenimento della spesa
e, ancor di più, incidere sulle specifiche voci.
D'altra parte, se, come risulta all'epigrafe del decreto
impugnato, il fine è quello di limitare la spesa pubblica in
attuazione degli obblighi comunitari, l'individuazione della singola
voce di spesa (piuttosto che la semplice fissazione delle percentuali
generali di risparmio) non si mostra necessaria e, dunque, coerente
con il fine dichiarato.
L'illegittimità è, poi, e per le stesse ragioni, anche nella
parte in cui si pretende di estendere tale obbligo in quanto
azionista delle società di capitali a totale partecipazione
pubblica.
1.b. - Quanto sopra ha ulteriori ricadute laddove, attraverso
limitazioni di carattere finanziario, si finisce per incidere anche
sul modo di esplicarsi della complessiva competenza relativa alle
scelte in tema di organizzazione amministrativa e sul conseguente
funzionamento dell'ente, sottraendo a quest'ultimo valutazioni di sua
esclusiva spettanza, in quanto affidate alla responsabilità
politica, gestionale ed economica dell'ente medesimo in relazione ai
fini da conseguire e ai modi per realizzarli.
Si consideri, poi, con particolare riferimento alla posizione
della regione, che ciò rifluisce in contrasto con il III e IV comma
dell'art. 117 Cost. perchè non si mostra dubitabile che la lesione
della sfera di autonomia si verifica non solo attraverso interventi
diretti di disciplina del settore di competenza, ma anche (e, per
certi versi, soprattutto da un punto di vista più concreto e
sostanziale) attraverso la sottrazione o limitazione di risorse
finanziarie che costituiscono - al di là di generiche affermazioni
di principio - gli strumenti essenziali per l'esercizio effettivo
della specifica potestà costituzionalmente garantita.
Tali illegittimità si configurano anche in termini di violazione
del principio di leale cooperazione.
Sarebbe stato quanto meno necessario, infatti, che lo Stato,
sotto il profilo procedurale, avesse effettuato le scelte attraverso
una intesa con le regioni, affinchè queste contribuissero a far
emergere, in base alle differenti esigenze e problematiche locali,
tutto quanto utile e necessario per operare il contenimento della
spesa. Esigenze e problematiche che, come è intuitivo, non si
mostrano omogenee sull'intero territorio nazionale.
2. - Violazione degli articoli 114, 117 (in particolare terzo e
quarto comma) e 118 Cost. Violazione dell'art. 9 della legge Cost.
n. 3/2001. Lesione della sfera di autonomia delle regioni. Violazione
del principio di leale cooperazione. Violazione dell'art. 100 Cost.
Violazione dell'art. 3 Cost. Irragionevolezza.
Il comma 5, dell'art. 1, nonchè i commi 9, 10, 11, introducono una
disciplina attinente al sistema di controllo degli atti della Regione
e degli enti locali al di fuori delle attribuzioni che la
Costituzione riconosce allo Stato in materia. Come è noto, infatti,
per quanto riguarda l'organizzazione di comuni, province e città
metropolitane, la competenza statale è riferita alla legislazione
elettorale, agli organi di governo e alle funzioni fondamentali degli
enti locali. Il sistema dei controlli è estraneo a tale sfera di
competenza statale ed è riservato alla potestà legislativa
regionale ed a quella regolamentare degi enti locali.
D'altra parte l'evoluzione sistemica rende ancora più
illegittima l'invasione di competenza denunciata, giacchè la
normativa statale pretende di inserire sostanzialmente una forma di
controllo della Corte dei conti sul sistema delle autonomie locali e
fa refluire in tale disegno anche gli atti della regione.
Ebbene, a quanto già posto in evidenza con riferimento
all'autonomia degli enti territoriali minori, si aggiunga la oggi
meglio definita posizione delle regioni in conseguenza della riforma
del Titolo V con la legge costituzionale n. 3/2001, alla stregua
della quale i due soggetti pubblici - Stato e regione -, nel rispetto
delle diverse sfere di competenza attribuite, vanno considerati con
posizione equiparata.
Come è stato sottolineato, è l'impianto costituzionale ad
essere mutato sol che si consideri la nuova formulazione dell'art.
114, il nuovo criterio di ripartizione materiale della potestà
legislativa, nonchè l'abrogazione del controllo preventivo del
Governo sulla legge regionale e la modifica dell'art. 127 Cost. in
tema di accesso alla giustizia costituzionale.
D'altra parte, secondo l'insegnamento di codesta ecc.ma Corte
(sent. 303/03), il nuovo sistema introdotto dalla riforma del Titolo
V, Parte II, della Costituzione, impone di verificare di volta in
volta, nei rapporti Stato- regioni, l'esistenza o meno del parametro
costituzionale e, dunque, del titolo legittimante l'intervento
statale.
Nell'ipotesi in esame esso è del tutto assente ed anzi conduce a
conclusione opposta.
In questa direzione, infatti, la previsione con legge dello Stato
di adempimenti attinenti al controllo sugli atti della regione, di
cui ai commi 5, 9, 10 e 11 dell'art. 1 decreto-legge impugnato, si
mostra del tutto incoerente con il nuovo disegno costituzionale, in
quanto l'atto statale avente forza di legge interviene in un settore
nel quale non è ammesso un tal tipo di disciplina e, perchè, si
ripristina, in qualche misura, una forma di controllo non in linea
con l'innovato impianto costituzionale. E ciò tenendo conto che,
come è noto, la legge cost. 3/2001 con l'art. 9 ha abrogato gli
artt. 125, primo comma, e 130 che prevedevano controlli di
legittimità e di merito sugli atti degli enti regionali e
subregionali.
Comunque l'illegittimità della previsione risiede anche nella
circostanza che si determina una interferenza tra controllo di
gestione e accertamenti della Corte dei conti idonea ad alterare la
effettività e l'efficacia del controllo di gestione stesso.
Sotto questo profilo, va eccepita la irragionevolezza perchè si
contraddicono l'impianto e gli obiettivi del controllo di gestione, a
tutto danno dell'autonomia.
3. -Violazione degli articoli 117 (in particolare terzo e quarto
comma) e 118 Cost. Violazione e falsa applicazione dell'art. 119
Cost. Lesione della sfera di autonomia delle regioni. Violazione del
principio di leale cooperazione.
Come ricordato in fatto, l'art. 3, comma 1, del decreto-legge
n. 168/2004 modifica una normativa (art. 3 legge 24 dicembre 2003,
n. 350) già impugnata dalla Regione Campania, ma ne conferma
l'impostazione sostanziale e procedurale.
Infatti, nell'introdurre una limitata deroga alle ipotesi di
indebitamento ammissibili, ribadisce la preesistente, già
contestata, struttura normativa, basata su una individuazione non
oggettiva, ma discrezionale, unilaterale da parte dello Stato, di
concetti costituzionali.
In tal senso, anche la recente modifica soffre dei medesimi vizi
di incostituzionalità eccepiti nei confronti della normativa
originaria.
3.a. - In primo luogo non spetta allo Stato riempire di contenuti
parziali, mutevoli e discrezionali, senza alcun elemento che ne
consenta di coglierne il criterio ispiratore, formule costituzionali
che hanno una portata oggettiva e che costituiscono un limite, ma
anche modo di realizzazione della effettiva autonomia finanziaria
regionale.
Al contrario i caratteri della disciplina legislativa statale
posseggono una portata limitativa rispetto ai molteplici contenuti
che possono rientrare nei concetti costituzionali di investimento e
indebitamento.
La deroga ai detti contenuti, introdotta dalla norma oggi
impugnata, non solo non supera la eccepita illegittimità, ma
sottolinea ulteriormente (proprio attraverso l'individuazione di una
eccezione espressa) la rigorosità dell'elencazione contenuta nel
comma 18 e la non oggettività dei contenuti.
ll complesso, pertanto, della normativa, così come modificata e
integrata dall'art. 3, comma 2, del decreto impugnato, risulta in
evidente contrasto con l'art. 119 Cost., determinando gravi ricadute
sul sistema economico delle regioni e sulla loro autonomia.
3.b. - L'intervento, inoltre, non inserendosi nella più organica
disciplina del sistema finanziario regionale ai sensi del novellato
art. 119 Cost., finisce per isolare un unico aspetto dello stesso,
che viene così a proporsi soltanto come un limite che, avulso dal
più generale contesto nel quale soltanto ha una sua logica ragion
d'essere, determina inevitabili conseguenze negative sui bilanci
regionali.
In assenza, infatti, di un reale regime di autofinanziamento che
garantisca integralmente le funzioni, quale è contemplato dalla
norma costituzionale, non è consentito incidere sul sistema con
interventi che propongono soltanto limiti allo spazio di autonomia
operativa delle regioni.
Invero la previsione, di cui al sesto comma, secondo la quale le
regioni « ... possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare
spese di investimento», costituisce parte integrante di un nuovo
testo che va per intero considerato nella sua portata perchè si
tragga correttamente il senso della regola costituzionale.
Conclusione che si impone anche perchè il novellato art. 119 Cost.
non reca solo una mera modificazione parziale del testo precedente;
ma registra una del tutto diversa impostazione dei rapporti fra
Stato, regioni e enti locali nel campo finanziario.
Come risulta anche dai lavori preparatori, si tratta della
introduzione di nuovi principi finanziari.
Innanzitutto, il principio che le regioni ed enti locali si
reggono con la finanza propria; vale a dire finanziando le proprie
spese di funzionamento, di intervento e di amministrazione, con i
mezzi prelevati dalla propria collettività.
In secondo luogo il principio di «territorialità dell'imposta»
che determina che il gettito prelevato da un territorio, in base a
determinate regole stabilite da legge nazionale, dovrà rimanere
almeno in parte nel territorio di produzione.
Non è inutile ricordare che mentre il vecchio testo prevedeva
l'attribuzione di tributi propri, il testo di riforma si riferisca a
tributi e entrate proprie che vengono «stabiliti e applicati ...
secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario».
Ancora, anzichè di «quote di tributi erariali» il nuovo testo
parla di «compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibili
al loro territorio».
Inoltre si introduce ex novo un fondo perequativo senza vincoli
di destinazione e lo si ancora esclusivamente alla capacità fiscale
per abitante; si prevedono risorse aggiuntive e interventi speciali
dello Stato in favore di determinati enti territoriali per finalità
di ordine costituzonale o comunque ulteriori rispetto al normale
esercizio delle funzioni, in luogo di contributi speciali assegnati a
singole regioni per «provvedere a scopi determinati e particolarmente
per valorizzare il Mezzogiorno e le Isole».
Insomma, si è di fronte ad un impianto coffipletamente diverso
da quello precedente, che necessita, ovviamente, di una serie di
interventi per la sua concreta attuazione (lo stesso art. 119 rinvia
ampiamente alla legislazione ordinaria).
Si tratta (come si ricava anche dagli interventi Iª Commissione
Permanente Affari Costituzionali del Senato relativi a «Indagine
conoscitiva sugli effetti nell'ordinamento delle revisioni del Titolo
V, Parte II, della Costituzione»), di una normativa complessa,
costituita da competenze, responsabilità e conseguenti limiti a
questa funzionali. La fase attuativa è destinata a prolungarsi negli
anni per arrivare a regime. In tal senso l'art. 119 riformulato è
stato definito come una «prospettiva evolutiva del sistema».
In definitiva, l'attuazione del nuovo modello attraverso la
legislazione ordinaria deve realizzarsi attraverso un intervento
organico. Di tale esigenza occorre tenere sempre conto quando si
valutano i profili attuativi per non incorrere in ingiustificabili
rotture sia sul piano logico che giuridico, con conseguenze di grave
impatto finanziario.
Sotto questo aspetto, come è noto, la Corte costituzionale, ha
affermato che l'attuazione dell'art. 119 Cost. «richiede il
preventivo intervento del legislatore statale che detti principi e
regole di coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario, non potendosi ammettere in mancanza di ciò l'emanazione
di discipline autonome delle singole regioni» (cfr. sent.n. 13/2004)
In tal senso, nel momento in cui le Regioni non possono attuare
(in attesa di una disciplina statale) parte rilevante del nuovo
modello finanziario delineato dall'art. 119 Cost. (e, quindi, trovare
risorse in modo autonomo), è illegittimo sottrarre alle stesse quei
mezzi di gestione della spesa che, attualmente e medio tempore,
possono consentire la governabilità del sistea finanziario e di
spesa regionale. Ne consegue che, come è stato chiarito, «è
evidente come ciò richieda altresì la definizione di una disciplina
transitoria che consenta l'ordinato passaggio dall'attuale sistema,
caratterizzato dalla permanenza di una finanza regionale e locale
ancora in non piccola parte «derivata», cioè dipendente dal bilancio
statale, e da una disciplina statale unitaria di tutti i tributi, con
limitate possibilità riconosciute a regioni ed enti locali di
effettuare autonome scelte, ad un nuovo sistema» (cfr. Cort. cost. 26
gennaio 2004, n. 37).
E nella complessiva giurisprudenza costituzionale emerge questo
dato ricostruttivo: è possibile giustificare anche interventi
parziali nella materia finanziaria, sempre che essi non dipendano e
siano condizionati dalla necessaria attuazione dell'intero articolo
119.
Ed è proprio il caso di specie.
Nel momento in cui il sesto comma dell'art. 119 Cost. è
chiaramente complementare all'assetto complessivo da tale articolo
delineato per configurare l'autonomia politico-economica delle
regioni e degli enti locali per le conseguenti scelte di
organizzazione, è quest'ultima ad essere compromessa da una solo
parziale attuazione.
D'altro canto, l'art. 119, nel momento in cui prevede che «i
comuni, le province, le città metropolitane e e le regioni hanno un
proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali e
determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere
all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento»,
conferma il principio che ciascun ente territoriale deve assumersi la
responsabilità delle proprie scelte organizzative (di cui il piano
finanziario costituisce uno degli aspetti più rilevanti) in
relazione ai parametri costituzionali.
In tal senso nella giurisprudenza della Corte costituionale è
emerso, ed è stato ribadito, che «nell'assetto delle competenze
costituzionali configurato dal nuovo Titolo V, parte II, della
Costituzione, l'autofinanziamenzo delle funzioni attribuite alle
regioni ed enti locali non costituisce altro se non un corollario
della potestà legislativa regionale esclusiva in materia di
ordinamento e organizzazione amministrativa, affinchè per tale via
possa trovare compiuta realizzazione il principio più volte ribadito
... circa il parallelismo fra responsabilità di disciplina della
materia e responsabilità finanziaria» (sent. Corte cost. 17/2004).
3.c. - Nturalmente l'intervento nel suo complesso, così come
attualmente modificato, è in palese violazione anche dell'art. 117
Cost., in quanto la disciplina, seppure rientrasse nella materia
«armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario» (il che non è possibile), non
presenterebbe le caratteristiche di principi fondamentali alla cui
fissazione si deve limitare la legge statale nelle ipotesi di
competenza concorrente.
3.d. - Nell'intervento modificativo emerge anche un profilo di
illegittimità procedurale.
La disciplina statale è stata posta in essere escludendo
qualsiasi partecipazione degli enti locali sia nell'attuale fase
normativa di predisposizione della disciplina in generale; sia nelle
fasi successive, confermando l'attribuzione al Ministro dell'economia
e delle finanze del potere (unilaterale) di modificare le tipologie
di cui ai commi 17 e 18.
Quanto sopra si pone in evidente contrasto con i principi (di
rango costituzionale) di leale cooperazione in una materia in cui la
Costituzione impone, per di più, un coordinamento fra i sistemi
finanziari, e lo Stato ha una competenza per la individuazione dei
principi, richiedendosi, nel passaggio da un modello ad un altro, una
normativa che ne accompagni la transizione.
Nel caso di specie, l'incisivo ed unilaterale intervento del
legislatore statale, sicuramente parziale ed irragionevolmente
limitativo, comprime direttamente la sfera di autonomia regionale. In
assenza di una normativa di principio che consenta l'attuazione
organica dell'art. 119 Cost. con la possibilità per le regioni di
reperire risorse che permettano di finanziare integralmente le
funzioni pubbliche loro attribuite, il vulnus all'autonomia
finanziaria è di tutta evidenza.
Sotto tale aspetto, il principio costituzionale di leale
cooperazione e le esigenze di coordinamento avrebbero preteso
quantomeno una compartecipazione degli enti interessati alla
predisposizione (nonchè integrazione e modificazione) di un testo
che avesse voluto assumere le caratteristiche di una normazione «di
passaggio».

P. Q. M.
Si conclude affinchè l'ecc.ma Corte costituzionale voglia, in
accoglimento del presente ricorso, dichiarare l'illegittimità
costituzionale dell'art.1, commi 5, 9, 10, 11, e dell'art. 3, comma
1, del decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168, e, quindi, dell'art. 3,
commi 16, 17, 18, 19, 20, 21 della legge 24 dicembre 2003, n. 350
(«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2004)») come modificati e integrati
dall'art. 3, comma 1, del decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168, per
violazione degli articoli 3, 100, 114, 117 e 119 della Costituzione
ed ancora dell'art. 9 legge cost. 3/2001, nonchè dei principi di
ragionevolezza e di leale cooperazione fra Stato e regione e per
lesione della sfera di competenza della regione.
Napoli-Roma, addì 6 settembre 2004
Prof. Avv.: Vincenzo Cocozza - Avv. Vincenzo Baroni
04C1073