1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 10-11-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 24 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 21 luglio 1999
N. 24 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 21 luglio 1999 (dalla regione Lombardia) Agricoltura - Soppressione dell'AIMA e istituzione dell'Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA) - Devoluzione al nuovo organismo delle funzioni e dei beni di quello soppresso - Mancato trasferimento alle regioni di compiti di gestione diretta del settore agricolo e, in particolare, degli aiuti all'agricoltura - Eccesso di delega - Violazione dei limiti alle competenze statali in materia - Contrasto con i principi di ragionevolezza, decentramento, buon andamento e leale cooperazione. Agricoltura - Funzioni dell'AGEA - Titolarita' dei compiti di "organismo di coordinamento" nella gestione degli aiuti derivanti dalla politica agricola comune - Contestuale assunzione (sia pur in via transitoria) della funzione di unico organismo pagatore - Contrasto con la normativa comunitaria - Lesione delle competenze regionali - Violazione dei principi di ragionevolezza, buon andamento e leale collaborazione. Agricoltura - Gestione degli aiuti comunitari - Istituzione degli organismi pagatori - Potere del Ministro per le politiche agricole di stabilire il loro limite numerico e le procedure di riconoscimento - Possibilita' per l'AGEA di avvalersi degli uffici regionali nelle more dell'istituzione e del riconoscimento degli organismi stessi - Lesione delle competenze regionali - Violazione della normativa comunitaria - Irragionevolezza - Compromissione dell'autonomia amministrativa e finanziaria regionale. Agricoltura - Gestione degli aiuti comunitari - "Correzioni finanziarie negative" eventualmente imputabili agli organismi pagatori istituiti dalle regioni - Prevista detrazione delle corrispondenti somme dai finanziamenti destinati a queste ultime - Irragionevolezza - Lesione dell'autonomia regionale. Agricoltura - Personale della soppressa AIMA - Trasferimento all'AGEA e, residualmente, alle regioni - Fissazione dei relativi criteri e procedure da parte del Ministro per le politiche agricole, di concerto con quello della funzione pubblica - Lesione dei princi'pi di ragionevolezza, buon andamento e leale cooperazione - Violazione della competenza delle regioni a disciplinare il proprio personale. Agricoltura - Beni e dotazioni finanziarie dell'AGEA - Successione nella totalita' dei beni materiali e immateriali dell'AIMA - Inclusione nel fondo di dotazione di ulteriori assegnazioni statali - Irragionevolezza - Mancata attribuzione alle regioni di risorse finanziarie adeguate ai compiti ad esse affidati. Agricoltura - Gestione degli aiuti comunitari - Comitato per la certificazione dei conti annuali degli organismi pagatori - Previsto avvalimento di personale regionale designato dalla conferenza Stato-regioni - Mancata previsione della partecipazione, come componenti, di rappresentanti scelti dalle singole regioni - Irragionevolezza - Inidoneita' a salvaguardare la posizione delle regioni. - D.Lgs. 27 maggio 1999, n. 165, artt. 1, 2, 3, commi 1, 2, 3 e 4, 4, 5 commi 3 e 5, 6 11 e 13, comma 1. - Cost., artt. 3, 5, 11, 76, 97, 115, 117, 118 e 119; legge 15 marzo 1997, n. 59; d.lgs. 4 giugno 1997, n. 143, art. 1; d.lgs. 4 giugno 1997, n. 143, artt. 1 e 2; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, artt. 66 e 71. (099C1009) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 10-11-1999)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del Presidente della
Giunta regionale e legale rappresentante pro-tempore, on. dr. Roberto
Formigoni, rappresentata e difesa, come da delega a margine del
presente atto, ed in virtù di deliberazione di giunta regionale n.
VI/43960 del 2 luglio 1999 di autorizzazione a stare in giudizio
(all. 1), dagli avv.ti proff. Giuseppe Franco Ferrari e Massimo
Luciani, ed elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo,
in Roma, Lungotevere delle Navi n. 30;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale del decreto
legislativo 27 maggio 1999, n. 165, pubblicato in Gazzetta Ufficiale
serie gen. n. 137 del 14 giugno 1999, recante "Soppressione dell'AIMA
e istituzione dell'agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA), a
norma dell'art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59" (all. 2), nella
sua interezza ed in particolare, quanto agli artt. 1 e 2, nella parte
in cui dispongono la soppressione dell'AIMA per costituire un nuovo
ente di diritto pubblico, denominato AGEA;
quanto all'art. 3, commi 1 e 4, ed all'art. 4, nella parte in cui
vengono delineate le funzioni ed i compiti della nuova agenzia;
quanto all'art. 3, commi 2 e 3, nella parte in cui si prescrive
che con decreto del Ministro per le politiche agricole, sentita la
commissione europea e d'intesa con la conferenza Stato-regioni, si
determini un limite arbitrario - e non predefinito in norma primaria
- al numero degli organismi pagatori, non necessariamente coincidente
con il numero delle regioni, e si stabiliscano le modalità e le
procedure per il relativo riconoscimento, facendo poi carico alle
regioni di istituire i servizi ed i soggetti deputati allo
svolgimento delle funzioni di organismi pagatori, che devono essere
riconosciuti, sentita l'Agenzia, previa verifica della sussistenza
dei requisiti richiesti, sulla base del decreto ministeriale
predetto;
quanto all'art. 5, comma 3, nella parte in cui stabilisce che, in
mancanza dell'istituzione o nelle more del riconoscimento
dell'organismo pagatore da parte delle regioni, l'agenzia può
avvalersi degli uffici regionali per lo svolgimento delle funzioni
relative alla gestione degli aiuti e degli interventi derivanti dalla
politica agricola comune;
quanto all'art. 5, comma 5, nella parte in cui si afferma che, in
caso di correzioni finanziarie negative comunque imputabili agli
organismi pagatori istituiti dalle regioni, il Ministro del tesoro,
su segnalazione del Ministro per le politiche agricole, stabilisce le
somme da detrarre in sede di ripartizione dei finanziamenti alle
regioni;
quanto all'art. 6, nella parte in cui detta disposizioni relative
al trasferimento del personale della soppressa azienda di Stato per
gli interventi nel mercato agricolo;
quanto all'art. 11, nella parte in cui dispone il trasferimento
dei beni della soppressa AIMA alla nuova agenzia per le erogazioni
agricole e prevede che nella dotazione finanziaria di quest'ultima
siano comprese anche "le assegnazioni a carico dello Stato occorrenti
ad assicurare l'esecuzione da parte del SIAN dei controlli
finalizzati alla gestione delle erogazioni effettuate dall'AGEA e dai
servizi ed organismi di cui all'art. 3, comma 4";
quanto all'art. 13, comma 1, nella parte in cui dispone che il
comitato istituito presso il Ministero del tesoro che svolge le
funzioni di certificazione dei conti degli organismi pagatori si
avvalga di personale regionale designato dalla Conferenza permanente
Stato-regioni.
F a t t o
L'azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (AIMA)
è stata istituita, ai sensi della legge 13 maggio 1966, n. 303, con
"compiti di organismo di intervento, previsti dal regolamento
comunitario 4 aprile 1962, n. 19".
La stessa legge prevedeva, inoltre, che all'AIMA sarebbero stati
attribuiti successivamente compiti di intervento sul mercato
eventualmente derivanti dall'entrata in vigore di altri regolamenti
comunitari, nonchè ulteriori funzioni connesse alla
commercializzazione di prodotti agricoli.
L'azienda è stata poi riformata con legge 14 agosto 1982, n. 610,
senza che fossero apportate sostanziali innovazioni in ordine alla
competenza sugli interventi nel mercato agricolo sia comunitari che
nazionali. I compiti affidati all'AIMA trovano elencazione, in
particolare, all'art. 3 della citata legge, ove si afferma che
l'azienda:
"a) svolge i compiti di organismo di intervento dello Stato
italiano, secondo quanto previsto dai Regolamenti della CEE relativi
all'organizzazione comune del mercato agricolo";
"b) cura le operazioni di provvista e di acquisto sul mercato
interno e internazionale di prodotti agricolo-alimentari ... per la
formazione delle scorte necessarie, e quelle relative all'immissione
regolata sul mercato interno nonchè alla collocazione sui mercati
comunitari ed extracomunitari per scopi promozionali";
"c) cura l'esecuzione delle forniture dei prodotti
agricolo-alimentari, disposte dallo Stato italiano, ... per l'aiuto
alimentare e la cooperazione economica con gli altri paesi", nonchè
"l'esecuzione degli analoghi aiuti disposti dalla CEE";
d) deroga... prodotti agro-alimentari a paesi in via di
sviluppo";
e) cura l'erogazione delle provvidenze finanziarie, quali aiuti,
integrazioni di prezzo, compensazioni finanziarie e simili, disposte
dai regolamenti della CEE relativi all'organizzazione comune dei
mercati agricoli", avvalendosi eventualmente per tali attività anche
della collaborazione delle regioni attraverso la stipulazione di
apposite convenzioni di durata pluriennale, ed infine;
"h) esplica gli altri compiti ad essa demandati dalle leggi".
In seguito all'intervenuta riforma della politica agricola comune
(PAC), avviata nel 1992, - che ha comportato la riduzione e, in
prospettiva, l'abbandono del sistema degli aiuti ancorati alla
produzione -, gli interventi sul mercato sono divenuti un aspetto
circoscritto dell'azione dell'AIMA, essendosi questa prevalentemente
indirizzata al pagamento degli aiuti comunitari nelle varie forme di
interventi diretti al sostegno del reddito degli operatori agricoli.
In tale nuova veste, l'azienda ha assunto la funzione di organismo
pagatore, prima solo in via provvisoria (con decreto del Ministro per
le politiche agricole del 28 novembre 1995), quindi con
riconoscimento definitivo di tale qualifica (con decreto ministeriale
16 ottobre 1997).
Va ricordato, inoltre, che con legge 10 luglio 1991, n. 201,
integrata dalla legge 26 novembre 1992, n. 468, l'AIMA è stata
investita di un'ulteriore compito di rilevanza fondamentale, vale a
dire della gestione del regime delle quote latte in Italia.
Come sottolineato anche dalla Corte dei conti nella relazione del 2
marzo 1999 sulla gestione finanziaria dell'azienda, le operazioni di
accertamento e controllo che l'AIMA è stata chiamata a compiere su
tutto il territorio nazionale, entro i ristretti tempi previsti dai
regolamenti comunitari, per la corretta erogazione degli aiuti agli
agricoltori rivestivano una complessità sempre crescente e tale da
richiedere, con urgenza, il riordino dell'agenzia e l'accelerazione
della fase attuativa del decentramento regionale in materia di
agricoltura.
Già con legge 4 dicembre 1993, n. 491, il Governo aveva ottenuto
la delega per riformare l'azienda e, in previsione dell'imminente
riordino, l'operatività dell'AIMA era stata limitata al 31 dicembre
1994. Tuttavia, le norme delegate di riforma non vennero mai
adottate. Con decreto-legge 25 maggio 1994, n. 314, seguito da
molteplici decreti reiterativi, si era previsto che l'AIMA fosse
temporaneamente commissariata e quindi trasformata in EIMA (Ente
autonomo di diritto pubblico). Sennonchè, la mancata conversione di
tali decreti-legge ha comportato la cessazione dell'EIMA, che aveva
operato durante la loro temporanea vigenza, ed il ripristino
dell'operatività dell'AIMA.
Quindi, con d.lgs. 4 giugno 1997, n. 143 è stata interamente
abrogata la citata legge n. 491/1993. Lo stesso decreto legislativo
ha contestualmente disposto la soppressione di tutti gli istituti e
le aziende (compresa l'AIMA) sottoposti alla vigilanza del Ministero
delle risorse agricole (ora delle politiche agricole), ma rinviandone
gli effetti alla data di entrata in vigore dei decreti legislativi
"di soppressione, di accorpamento e di riordino adottati ai sensi
degli articoli 11, 14 e 18 della legge 15 marzo 1997, n. 59".
È proprio in pretesa attuazione del citato art. 11 legge n.
59/1997 che si pone il d.lgs. n. 165/1999, con cui il legislatore
delegato non si è limitato a disporre la soppressione dell'AIMA,
bensì ha al contempo creato un nuovo ente, denominato AGEA, verso il
quale ha operato il trasferimento delle funzioni finora svolte
dall'AIMA.
Il decreto nella sua interezza, e con particolare riguardo alle
disposizioni indicate in epigrafe, è gravemente illegittimo per i
seguenti
M o t i v i
1. - Quanto al decreto nella sua interezza violazione degli artt.
3, 5 76, 97, 115, 117, 118, e 119 della Costituzione, anche con
riferimento alla legge n. 59/1997 alla luce degli artt. 1 e 2 d.lgs.
n. 143/1997.
La legge n. 59 del 1997, meglio nota come "legge Bassanini", dopo
avere disposto, all'art. 1, comma 2, il conferimento alle Regioni e
agli enti locali di tutte le funzioni ed i compiti amministrativi
relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo
delle rispettive comunità, nonchè di tutte le funzioni ed i compiti
amministrativi localizzabili nei rispettivi territori in atto
esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato,
centrale o periferica, precisava, all'art. 2, che la competenza in
ordine alla disciplina legislativa delle funzioni e dei compiti così
conferiti nell'ambito delle materie di cui all' art. 117 della
Costituzione era riservata alle regioni. La stessa legge, poi,
all'art. 11, conteneva un delega al Governo per l'emanazione di uno o
più decreti diretti a "razionalizzare l'ordinamento della Presidenza
del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri, anche attraverso il
riordino, la soppressione e la fusione di Ministeri, nonchè di
amministrazioni centrali anche ad ordinamento autonomo", e a
"riordinare gli enti pubblici nazionali operanti in settori diversi
dalla assistenza e previdenza, le istituzioni di diritto privato e le
società per azioni, controllate direttamente o indirettamente dallo
Stato, che operano, anche all'estero, nella promozione e nel sostegno
pubblico al sistema produttivo nazionale". L'attuazione di tale
delega doveva avvenire nel rispetto dei principi di sussidiarietà,
completezza, efficienza ed economicità, cooperazione tra Stato,
regioni ed enti locali - anche al fine di garantire un'adeguata
partecipazione alle iniziative adottate nell'ambito dell'Unione
europea - responsabilità ed unicità dell'amministrazione,
omogeneità, adeguatezza e copertura finanziaria e patrimoniale dei
costi per l'esercizio delle funzioni amministrative conferite. Il
primo provvedimento di attuazione della delega prevista dalla citata
legge n. 59 del 1997, adottato dal Governo nel mese di giugno del
1997, era il decreto legislativo n. 143, recante "Conferimento alle
regioni delle funzioni amministrative in materia di agricoltura e
pesca e riorganizzazione dell'Amministrazione centrale". Con il
suddetto decreto veniva operata una profonda e radicale
trasformazione dell'ordinamento vigente: anzitutto si statuiva la
soppressione del Ministero delle risorse agricole, alimentari e
forestali e la contestuale istituzione del nuovo Ministero per le
politiche agricole; quindi si disponeva il trasferimento alle regioni
di gran parte delle funzioni fino a quel momento affidate al
soppresso Ministero in materia di agricoltura, foreste, pesca,
agriturismo, caccia, sviluppo rurale e alimentazione; infine, si
ordinava la soppressione degli enti, istituti e aziende sottoposti
alla vigilanza del Ministero delle risorse agricole, con effetto a
decorrere dall'entrata in vigore dei decreti delegati attuativi
dell'art. 11, legge n. 59/1997, sentita la conferenza permanente per
i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento
e Bolzano. La logica sottesa alle disposizioni sopra citate era con
tutta evidenza quella della decentralizzazione delle funzioni
tradizionalmente svolte a livello statale in materia di agricoltura.
Ove poi si consideri che l'art. 77 del d.P.R. n. 616/1977 demandava
alle regioni quei compiti di attuazione degli interventi per la
regolazione dei mercati che non fossero riservati all'AIMA, si desume
chiaramente come l'intento del legislatore fosse quello di operare,
proprio attraverso la soppressione dell'AIMA, un deciso e consistente
passaggio di funzioni a favore delle regioni, mantenendo in capo allo
Stato, e per esso al Ministero per le politiche agricole, solo
"compiti di disciplina generale e di coordinamento nazionale" in
materia di importazione ed esportazione di prodotti agricoli ed
alimentari e di regolazione dei mercati" (v. art. 2, comma 2, d.lgs.
n. 143/1997). A tale logica sono tutt'altro che ispirate, viceversa,
le disposizioni del decreto legislativo qui impugnato, il quale,
benchè dichiaratamente attuativo dei principi enunciati dalla legge
Bassanini, in realtà mantiene del tutto inalterato lo status quo
ante. Vi è dunque un evidente eccesso di delega nella parte in cui
il d.lgs. n. 165/1999 non si limita a confermare la soppressione
dell'azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo, al
fine, perseguito dalla legge di delega, di ridimensionare le
ammistrazioni statali nell'ottica del decentramento e quindi di
trasferire alle regioni gran parte delle competenze a tale azienda in
precedenza attribuite, ma procede, in ispregio dei principi
legislativi e quindi costituzionali, alla istituzione di un nuovo
organismo, che altro non è che una copia della stessa azienda
soppressa. La nuova agenzia per le erogazioni in agricoltura,
infatti, al di là della denominazione adottata, che farebbe pensare
a qualcosa di diverso rispetto all'AIMA, si rivela essere anch'essa
un ente sottoposto alla vigilanza del Ministero per le politiche
agricole, che succede in tutto e per tutto (beni e personale
compresi) all'azienda di Stato per gli interventi nel mercato
agricolo, e per di più con compiti identici a quelli fino a questo
momento svolti dall'AIMA. La soppressione di questa, dunque, avviene
solo dal punto di vista formale, poichè essa "risorge", sia pure
sotto diverso nome, assolutamente immutata. Non vi è stata affatto,
invece, la tanto auspicata "regionalizzazione", che non solo veniva
invocata a gran voce dalle stesse regioni, ma che rappresentava la
scelta chiaramente operata dallo stesso legislatore del 1997. Con il
d.lgs. n. 165 del 1999, alle regioni vengono affidati solo compiti
sostanzialmente marginali e per di più in assenza di un adeguato e
corrispondente trasferimento di risorse. Oltre che per la violazione
dell'art. 76 della Costistuzione, connessa al superamento dei limiti
posti dalla legge di delega, dunque, il decreto impugnato si
caratterizza altresì per la violazione degli artt. 3, 5, 97, 115,
117, 118 e 119 della Costituzione, in quanto esso si pone in palese
contrasto anche con gli stessi limiti costituzionalmente stabiliti
all'esercizio di funzioni statali in materia di agricoltura, nonchè
con i principi fondamentali di ragionevolezza, buon andamento e leale
collaborazione. In primo luogo, infatti, se deve riconoscersi la
permanenza in capo allo Stato di potestà legislative ed
amministrative nello specifico settore della regolazione dei mercati
e del coordinamento delle politiche agricole, va peraltro rilevata la
indubbia connessione di tali potestà con l'esercizio di attribuzioni
costituzionalmente affidate alle regioni. Pertanto, l'esigenza di
fornire allo Stato gli strumenti necessari per il perseguimento di
una disciplina di carattere unitario in vista del generale interesse
nazionale va raccordata con la necessaria previsione di momenti di
cooperazione tra Stato e regione in attuazione dei principi
costituzionali di buon andamento e leale collaborazione (cfr., in
tale senso, Corte Cost., 20 luglio 1995, n. 333, in "Le regioni",
1996, 113 ss.). Sotto tale profilo, al contrario, il decreto in
questione, lungi dall'attribuire alle regioni un ruolo più attivo ed
incisivo a tutela degli interessi agricoli locali, finisce per
estrometterle completamente dalla partecipazione alla gestione del
settore. Il principio del buon andamento, pertanto, è violato - in
una con quello di ragionevolezza e con quelli che tutelano
l'autonomia regionale - in quanto il decreto delegato ha fatto
completamente saltare lo schema disegnato dal legislatore delegante.
Secondo tale schema (ancora recepito dal d.lgs. n. 143 del 1997), la
gestione del settore agricolo avrebbe dovuto essere completamente
demandata alla regioni, residuando allo Stato solo quei compiti che
sono normalmente imposti dal principio di sussidiarietà
(determinazione dei principi generali del settore; coordinamento
dell'attività amministrativa). Il mantenimento all'AIMA/AGEA di
corpose ed invasive funzioni di gestione operativa è del tutto
estraneo alla coerente logica che inizialmente aveva ispirato il
legislatore, e determina un evidente malfunzionamento del sistema,
poichè nella stessa materia si sovrappongono organismi che hanno
tutti compiti gestionali. Va da sè che la violazione dei principi
di ragionevolezza e buon andamento, così perpetrata, si risolve in
diretto pregiudizio delle attribuzioni regionali, attesa la loro
competenza, costituzionalmente garantita, in materia di agricoltura.
Quanto al principio della leale cooperazione, è noto che esso impone
il costante coordinamento e la fattiva collaborazione tra Stato e
regioni. Qui, invece, la cifra essenziale della previsione
legislativa delegata è quella della sovrapposizione, con il
mantenimento in capo all'AIMA/AGEA di compiti direttamente
gestionali, senza alcuna considerazione delle distinte esigenze delle
singole regioni. Il decreto impugnato va dunque ben oltre
l'attribuzione allo Stato, e per esso all'AGEA, di funzioni di
coordinamento e regolazione dei mercati agricoli, per perpetuare la
illegittima sottrazione di competenze costituzionalmente spettanti
alle regioni già operata a suo tempo con l'istituzione dell'AIMA: a
ben vedere, infatti, la nuova agenzia per le erogazioni in
agricoltura, oltre a costituire l'organismo di coordinamento dei
soggetti incaricati dell'erogazione dei finanziamenti della politica
agricola comune, accentra in sè altre rilevanti competenze che
meglio potrebbero e dovrebbero essere svolte dalle regioni.
2. - Quanto agli artt. 1 e 2, violazione degli artt. 3, 5, 76, 97,
115, 117 e 118 della Costituzione sotto ulteriori profili, anche in
riferimento alla legge n. 59/1997, alla luce degli artt. 6 e 71,
d.P.R. n. 616/1977 e degli artt. 1 e 2 d.lgs. n. 143/1997. Già si
è detto sub l come il decreto impugnato si caratterizzi per un
evidente vizio di eccesso di delega nella parte in cui, dopo avere
disposto all'art. 1 la soppressione dell'AIMA, all'art. 2 esso
contestualmente dà vita ad un nuovo soggetto, l'AGEA, che
dall'azienda soppressa si differenzia sostanzialmente solo per il
nome. Ancora una volta, dunque, deve essere rilevata la grave
illegittimità delle norme emanate dal Governo nell'esercizio delle
potestà delegategli, che non solo travalicano con tutta evidenza i
limiti posti dalla stessa legge di delegazione, ma nel fare ciò per
di più "sconfinano" in ambiti costituzionalmente riservati alle
competenze regionali, andando ben oltre ogni principio di
ragionevolezza e buon andamento. È ben noto, infatti, che la
materia agricoltura rientra tra quelle di cui all'art. 117 e 118
della Costituzione, nell'ambito delle quali le regioni godono di
potestà legislativa e parallelamente amministrativa. La materia
agricoltura è stata chiaramente definita dal d.P.R. n. 616/1977. Da
un lato, tale decreto riserva allo Stato, tra le altre, le funzioni
concernenti "gli interventi di interesse nazionale per la regolazione
del mercato agricolo" (art. 71, comma 1, lett. a), e stabilisce,
altresì, che "in sede di programmazione nazionale per la
realizzazione della politica delle produzioni e di mercato dei
prodotti agricoli e della politica dell'alimentazione, sono
determinati gli indirizzi produttivi e gli obiettivi, anche
quantitativi, le aree da favorire, i livelli massimi di
incentivazione, gli strumenti per la gestione della politica di
mercato, gli indirizzi generali per l'attuazione dei regolamenti e
delle direttive comunitarie, nonchè il coordinamento finanziario
degli interventi regionali con quelli nazionali attinenti ai mercati"
(art. 71, comma 2). Dall'altro lato, il citato decreto,
nell'individuare le funzioni amministrative trasferite alle regioni
in attuazione dell'art. 117 della Costituzione, specifica che a
quest'ultime spettano, tra le altre, le funzioni concernenti "gli
interventi a favore dell'impresa e della proprietà agraria" (art.
66, comma 1), comprensive anche degli interventi di "miglioramento
fondiario e ammodernamento delle strutture fondiarie" (art. 66, comma
2, lett. b), "incentivazione e sostegno della cooperazione e delle
strutture associative per la coltivazione, la lavorazione ed il
commercio dei prodotti agricoli" (art. 66, comma 2, lett. c), e di
"ogni altro intervento sulle strutture agricole anche in attuazione
di direttive e regolamenti comunitari, ivi compresa l'erogazione di
incentivi e contributi" (art. 66, comma 2, lett. e). Il successivo
d.lgs. n. 143/1997, a sua volta, ha precisato che in capo al
Ministero per le politiche agricole sarebbero state conservate
esclusivamente funzioni di disciplina generale e di coordinamento
nazionale in materia di interventi di regolazione dei mercati, scorte
ed approvvigionamenti alimentari, importazione ed esportazione dei
prodotti agricoli. Già da queste enunciazioni di competenze è
agevole desumere come alle regioni debba essere riconosciuto un ruolo
primario anche nel settore degli aiuti (sia nazionali che comunitari)
all'agricoltura, ruolo che - come verrà meglio chiarito ultra -
finora è stato viceversa rivestito dall'AIMA e che il decreto
legislativo n. 165/1999 affida ad un altro organismo, l'AGEA, ancora
una volta di derivazione statale e soggetto alla vigilanza del
Ministero per le politiche agricole. Il contrasto con i limiti posti
dalla legge di delegazione (che disponeva la soppressione degli enti
esistenti), nonchè con le norme costituzionali attinenti al riparto
delle competenze fra Stato e regioni, oltre che con i più generali
principi di decentramento, buon andamento e ragionevolezza, è
evidente. A nulla varrebbe replicare che i decreti nn. 616 del 1977
e 143 del 1997 non possono assumere il valore di parametri di
legittimità costituzionale delle norme qui impugnate, in quanto in
realtà essi, integrando i parametri costituzionali, completano i
conferimenti di funzioni alle regioni nelle materie di cui all'art.
117 della Costituzione. Inoltre, i citati decreti devono essere
tenuti in considerazione in quanto il discostamento dai principi ivi
stabiliti determina irragionevolezza e incoerenza delle scelte
legislative, anche qui in violazione delle attribuzioni regionali
costituzionalmente riconosciute e garantite.
3. - Quanto agli artt. 3 commi 1 e 4 e 4, violazione degli artt.
3, 5, 11, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione sotto ulteriori
profili, anche in riferimento al principio di leale collaborazione
tra Stato e regioni ed alla legge n. 59 del 1997, alla luce dell'art.
2 del d.lgs., n. 143 del 1997. Violazione della normativa comunitaria
e di settore. Le disposizioni citate in epigrafe recano
l'individuazione dei compiti specificamente attribuiti alla nuova
agenzia per le erogazioni in agricoltura. In particolare, l'art. 3,
comma 1, stabilisce che l'agenzia rappresenta l'organismo di
coordinamento di cui all'art. 4, paragrafo 1, lettera b), del
regolamento (CEE) n. 729/1970 del Consiglio, come modificato
dall'art. 1 del regolamento (CEE) n. 1287/1995 del Consiglio, ed
agisce come unico rappresentante dello Stato italiano nei confronti
della Commissione europea per tutte le questioni relative al FEOGA,
ai sensi del regolamento (CE) n. 1663/1995 della Commissione.
Inoltre, l'agenzia è dichiarata responsabile nei confronti dell'UE
degli adempimenti connessi alla gestione degli aiuti derivanti dalla
politica agricola comune, nonchè degli interventi sul mercato e
sulle strutture del settore agricolo finanziate dal FEOGA. Infine,
il comma 4 dello stesso art. 3 stabilisce che l'agenzia svolge le
funzioni di organismo pagatore per l'erogazione di aiuti, contributi
e premi comunitari previsti dalla normativa comunitaria e finanziati
dal FEOGA, sia pure in via transitoria, e segnatamente fino alla
istituzione a livello regionale ed al riconoscimento degli organismi
pagatori. L'art. 4 prosegue, poi, nell'elencazione delle
attribuzioni della nuova agenzia, e stabilisce - ricalcando quanto
già stabilito dalla legge n. 610/1982 di riordinamento dell'AIMA -
che essa, in pretesa attuazione della normativa comunitaria e
nazionale, avochi a sè tutti i compiti connessi alla esecuzione
delle forniture di prodotti agroalimentari disposte dall'UE e dallo
Stato italiano per gli aiuti alimentari e la cooperazione economica
con altri Paesi, nonchè alle operazioni di acquisto di prodotti
agroalimentari per la formazione delle scorte necessarie, e di
immissione regolata sul mercato interno e collocazione sul mercato
comunitario ed extracomunitario degli stessi prodotti, ed infine
all'intervento sul mercato agricolo e agroalimentare, d'intesa con
conferenza Stato-regioni, per sostenere comparti in situazioni
contingenti, per periodi di tempo circoscritti, al fine di
riassorbire la temporanea sovracapacità produttiva e ristabilire
l'equilibrio del mercato. Da ultimo, viene espressamente disposto,
all'art. 4, comma 1, il subentro dell'AGEA in tutte, le attribuzioni
precedentemente riconosciute in capo all'AIMA da specifiche leggi
nazionali o regolamenti comunitari. Non vi è chi non veda, allora,
come la soppressione dell'AIMA si configuri come un mero paravento,
al di là del quale si nasconde, sotto mentite spoglie, l'intenzione
di ribadire l'illegittimo spossessamento di funzioni regionali
tradizionalmente operato a favore di apparati statali. Ciò che
sostanzialmente si dispone, con il decreto impugnato, non è altro
che la concentrazione presso il Ministero per le politiche agricole,
e per esso in capo all'AGEA, non solo delle funzioni di
coordinamento, ma di tutte le attività, amministrative propriamente
decisorie ed esecutive, in materia di finanziamenti per l'agricoltura
e di interventi sui mercati agricoli. In primo luogo, va detto che
la qualifica, sia pure dichiaratamente provvisoria, dell'agenzia
quale organismo pagatore si pone in contrasto con la stessa normativa
comunitaria a cui il d.lgs. n. 165/1999 pretenderebbe di dare
attuazione. Si consideri, infatti, che l'art. 4, paragrafo 1, lett.
b), del Regolamento 729/70/CEE, espressamente richiamato dall'art. 3,
comma 1, del decreto impugnato, prevede la costituzione di un
"organismo di coordinamento", incaricato di centralizzare e mettere a
disposizione della commissione le informazioni ad essa destinate,
nonchè di promuovere un'applicazione armonizzata delle norme
comunitarie, nell'ipotesi in cui sia riconosciuta una pluralità di
organismi cosiddetti pagatori. La concentrazione, in capo al
medesimo soggetto, delle funzioni di organismo pagatore e di
coordinamento, oltre a contrastare con i fondamentali principi di
ragionevolezza e buon andamento, confligge, dunque, con la stessa
normativa comunitaria, nella parte in cui essa prescrive una netta
separazione tra l'ente deputato al coordinamento ed i soggetti
pagatori. Accanto a ciò, si deve, sottolineare come non sia
rintracciabile, neppure nell'ordinamento comunitario, una
disposizione che preveda l'obbligo di un esercizio centralizzato
delle, funzioni di gestione degli aiuti derivanti dalla politica
agricola comune. È ben noto, in ogni caso, il principio, fatto
proprio anche da codesta ecc.ma Corte (cfr., per tutte, sentenza 24
aprile 1996, n. 126), secondo cui l'attuazione, nell'ambito di
ciascun Stato membro, delle norme comunitarie deve tener conto della
struttura (accentrata, decentrata o federale) dello Stato medesimo.
Ne discende che "l'Italia è abilitata, oltre che tenuta dal suo
stesso diritto costituzionale, a rispettare il suo fondamentale
impianto regionale" (Corte costituzionale sent. n. 126/1996, citata).
Allo Stato non resta, dunque, che una competenza cosiddetta "di
seconda istanza", esercitabile non attraverso avocazioni di
competenze a favore degli apparati centrali, bensì mediante
interventi repressivi, sostitutivi o suppletivi rispetto a violazioni
o carenze nell'attuazione o esecuzione delle norme comunitarie da
parte delle regioni e delle province autonome. Sulla scorta di tali
premesse, dunque, negli ambiti di competenza regionale, quale quello
dell'agricoltura, l'intervento statale in attuazione di norme
comunitarie dovrebbe essere consentito solo - come affermato in
passato anche da codesta ecc.ma Corte (cfr. sent. n. 304 del 1987) -
se residuale e comunque sorretto da idonei presupposti giustificativi
e costituzionali, quali il soddisfacimento di esigenze unitarie,
l'adempimento di obblighi nell'ipotesi di comportamenti omissivi
delle regioni, ovvero eccezionali motivi di urgenza.
Tale principio, che ha trovato successivamente conferma anche in
altre decisioni di codesta ecc.ma Corte (cfr. sent. nn. 433 del 1987
e 448 del 1990), esprime indubbiamente un'importante garanzia
dell'autonomia regionale, la quale può trovare giustificata
compressione solo in nome di fondamentali esigenze di unitarietà
nell'attuazione della normativa comunitaria. L'interpretazione delle
disposizioni comunitarie che sta alla base della norma in esame è,
peraltro, senza dubbio difforme dalla lettera e dallo spirito delle
prescrizioni dettate dal "legislatore" europeo. L'art. 4 del
Regolamento CEE n. 729 del 1970 ha, infatti, previsto che nell'ambito
di ciascuno Stato membro possano essere individuati più servizi od
organismi incaricati delle funzioni di soggetti pagatori. Solo
qualora gli organismi pagatori effettivamente istituiti siano più di
uno, sorge la necessità di un controllo pubblico e quindi, di
un'autorità centrale ad essi preposta in funzione di organismo di
coordinamento ai sensi dell'art. 4, lettera b), del citato
Regolamento. Viceversa, tale esigenza di coordinamento non sussiste
laddove vi sia un unico soggetto preposto alle funzioni di pagatore.
A maggior ragione, quindi, incoerente con le scelte comunitarie è la
prevista concentrazione in capo ad uno stesso soggetto - nella specie
l'AGEA - dei compiti di unico organismo pagatore e, contestualmente,
di organismo di coordinamento. Con riferimento ad altre funzioni che
il decreto n. 165 del 1999 attribuisce all'AGEA, poi, non emergono
particolari esigenze di coordinamento statale. Si pensi,
esemplificativamente, all'immissione sul mercato interno di prodotti
agroalimentari, o agli interventi di sostegno dei comparti in
situazioni contingenti, o ancora a tutti quei compiti già attribuiti
all'AIMA in specifici settori, quale quello lattiero-caseario, e già
contestati a suo tempo dalla regione Lombardia dinanzi a codesta
ecc.ma Corte.
Quand'anche fossero rintracciabili reali esigenze di coordinamento
a livello nazionale nel settore, va precisato che, comunque,
l'elaborazione statale dovrebbe limitarsi alla determinazione di
indirizzi generali di politica agricola, assicurando al tempo stesso
il necessario coinvolgimento delle regioni, in quanto titolari delle
relative competenze. Tale coinvolgimento richiede - in termini
generali - il raggiungimento di una vera e propria intesa tra Stato e
regioni in sede di conferenza permanente ai sensi dell'art. 3 del
d.lgs. n. 281 del 1997, e non certo la mera consultazione delle
regioni, che non può garantire la reale partecipazione delle stesse
al procedimento decisionale. È indubbio, infatti, che il settore
degli aiuti in agricoltura rientra nelle materie di competenza
regionale, e comunque, se ed in quanto la regolamentazione
dell'intero sistema di gestione ed erogazione di tali aiuti necessiti
di indirizzi generali ed uniformi - nonchè conformi ai principi
comunitari - dettati per tutto il territorio nazionale, il principio
di leale collaborazione imporrebbe il raccordo tra Stato e regioni
nella forma dell'intesa, così da assicurare la maggiore
partecipazione possibile di queste ultime nella elaborazione delle
stesse linee-guida. Quanto sopra trova ulteriore ed espressa
conferma nel decreto delegato n. 143 del 1997, nella parte in cui si
prescrive (art. 2, comma 1) che, ai fini dello svolgimento dei
compiti di elaborazione e coordinamento delle linee di politica
agricola, agroindustriale e forestale che gli sono attribuiti, il
Ministero per le politiche agricole raggiunga una previa intesa con
la conferenza permanente per i rapporti tra Stato e regioni. In ogni
caso, si deve ribadire nuovamente che le funzioni attribuite all'AGEA
dal decreto che in questa sede si contesta vanno in realtà ben oltre
il mero coordinamento nazionale, per dare luogo ad indebite ed
intollerabili ingerenze in settori costituzionalmente riservati alle
competenze regionali.
4. - Quanto all'art. 3 commi 2 e 3, violazione degli artt. 3, 5,
97, 115, 117 e 118 della Costituzione sotto ulteriori profili.
L'art. 3, comma 2, dell'impugnato decreto demanda al Ministero per le
politiche agricole, sentita la commissione europea e d'intesa con la
conferenza permanente Stato-regioni, il compito di determinare un
limite al numero degli organismi pagatori, stabilendo anche le
modalità e le procedure per il relativo riconoscimento. Ai sensi
del successivo comma 3 dello stesso articolo, tali organismi pagatori
devono essere istituiti dalle regioni, anche sotto forma di consorzi
o di società a capitale misto, ed ottenere il riconoscimento,
sentita l'agenzia e previa verifica della sussistenza dei requisiti
richiesti, sulla base delle disposizioni contenute nel predetto
decreto ministeriale. Ciò che viene immediatamente in rilievo è
l'attribuzione allo Stato, e per esso al Ministero per le politiche
agricole, del compito di stabilire, del tutto arbitrariamente e senza
alcuna indicazione proveniente da norme di rango primario, un limite
numerico all'istituzione di organismi pagatori, Non solo non vi è
garanzia alcuna che tale numero venga determinato in misura tale da
consentire a tutte le regioni di procedere all'istituzione dei
predetti organismi, ma vi è altresì il rischio che alcune regioni
ottengano il riconoscimento di una pluralità di organismi, anche in
numero irragionevolmente superiore rispetto ad altre, e a prescindere
da una adeguata ed attenta considerazione degli effettivi bisogni di
ciascuna. Si è detto, poi, che i requisiti che occorre possedere
per ottenere il riconoscimento quali organismi pagatori sono
stabiliti dallo Stato in modo uniforme sul territorio nazionale.
Ancora una volta, tuttavia, si deve sottolineare che non è
rinvenibile un'esigenza di stabilire criteri di riconoscimento a
livello centrale, al fine di garantire uniformità sul territorio
nazionale, essendo già ben delineate dalla normativa comunitaria (e
segnatamente dall'art. 4, par. 1, lett. a), del Reg. (CEE) n.
729/1970, e dal punto 4 dell'allegato al Reg. (CE) n. 1663/1995) le
caratteristiche che gli organismi pagatori devono presentare.
Versandosi in materia di indubbia competenza regionale, ciascuna
regione avrebbe dovuto essere messa in condizioni di poter dare
autonomamente attuazione alla predetta normativa comunitaria.
Al contrario, non solo alle regioni non è consentito stabilire i
criteri per il riconoscimento degli organismi pagatori, ma per di
più, una volta stabiliti con decreto ministeriale i requisiti
necessari, ad esse si fa obbligo di sentire previamente l'AGEA al
fine di ottenere il riconoscimento degli organismi da esse istituiti.
Nessun ruolo attivo viene dunque ritagliato a favore delle regioni,
all'interno di questa illegittima operazione di forte accentramento
delle competenze in materia di gestione degli aiuti comunitari.
Sembrerebbe, addirittura, da un raffronto tra il nuovo ordinamento
dell'AGEA e la previgente normativa sull'AIMA, che quella - sia pure
insufficiente - forma di collaborazione tra l'AIMA e le regioni, che
l'art. 3, comma 1, lett. e), legge n. 610/1982, contemplava ai fini
dell'erogazione delle provvidenze finanziarie disposte dai
regolamenti CEE, sia qui del tutto scomparsa, o meglio relegata ad un
momento antecedente, vale a dire in sede di adozione del decreto
ministeriale di cui all'art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 165 impugnato,
ove si prevede il raggiungimento di un'intesa con la conferenza
Stato-regioni.
Le conseguenze di un siffatto modo di agire sono facilmente
prevedibili, specie in termini di mancato adeguamento delle politiche
agricole alle realtà profondamente diverse che caratterizzano il
variegato panorama dell'agricoltura in Italia.
5. - Quanto all'art. 5 comma 3 violazione degli artt. 3, 5, 11,
115, 117, 118 e 119 della Costituzione.
L'art. 5, comma 3, del decreto che qui si impugna conferisce
all'agenzia per le erogazioni in agricoltura la facoltà di
avvalersi, in mancanza dell'istituzione o nelle more del
riconoscimento degli organismi pagatori, e previa intesa con le
regioni, degli uffici di queste ultime per lo svolgimento delle
funzioni relative alla gestione degli aiuti e degli interventi
derivanti dalla politica agricola comune.
Si trova dunque conferma, nella disposizione appena citata,
dell'accentramento in capo alla nuova agenzia dei compiti di gestione
degli aiuti comunitari per l'agricoltura e di ogni tipo di intervento
sul mercato agricolo, benchè ciò comporti una grave ed illegittima
violazione delle prerogative costituzionalmente riconosciute in
materia alle regioni.
Queste vengono coinvolte solo in via eventuale, nell'ipotesi in cui
esse non provvedano all'istituzione degli organismi pagatori, o
provvisoriamente, fino a che questi ottengano il necessario
riconoscimento.
L'art. 5, comma 3, esaminato si ricollega al sopra citato art. 3,
comma 4, nella parte in cui vi si prevede che, fino all'istituzione
ed al riconoscimento degli organismi pagatori, le relative funzioni
siano espletate dall'AGEA, previo riconoscimento della stessa da
parte del Ministero.
Asseritamente, l'art. 5, comma 3, si pone in attuazione di quanto
prescritto a livello comunitario dal Regolamento (CE) n. 1663/1995,
punto 4 dell'allegato, ove si afferma che "la funzione di autorizzare
e/o il servizio tecnico possono essere delegati in tutto o in parte
ad altri organismi", semprechè essi soddisfino una serie di
condizioni.
Si noti però che nella disposizione da ultimo citata, a differenza
che nel d.lgs. n. 165/1999, si parla di "delega" e non di mero
avvalimento, sicchè risulta qui violata la normativa comunitaria e
con essa l'art. 11 della Costituzione.
Inoltre, si consideri che l'istituzione di organismi pagatori ad
opera delle regioni ed il riconoscimento di questi sono espressamente
subordinati, ai sensi dell'art. 3, comma 2, del decreto impugnato,
all'emanazione di un apposito decreto ministeriale di individuazione
delle modalità e procedure per il riconoscimento.
Ne deriva che, fintantochè il Ministero per le politiche agricole
non adotterà il predetto decreto, l'agenzia rimarrà in potere di
avvalersi sine die di uffici regionali non meglio individuati, per di
più - nel silenzio legislativo - in assenza di una contestuale
assegnazione delle risorse economiche necessarie all'adempimento
delle funzioni così affidate.
È ben noto che l'avvalimento è legittimo solo se si assicura "il
rispetto necessario dell'autonomia delle regioni, anche sotto il
profilo della provvista dei mezzi finanziari necessari per
fronteggiare nuovi oneri" (così, da ultimo, Corte cost., sent. n.
408 del 1998, punto 10 del "Considerato in diritto").
Poichè nella specie, come si è detto, nessuna provvista di
ulteriori mezzi finanziari è prevista, in tal modo, aggravando gli
oneri a carico delle regioni, si compromette irragionevolmente il
raggiungimento degli obiettivi perseguiti (in violazione dell'art.
97, in riferimento agli artt. 3, 5, 117, 118 e 119 della
Costituzione) e si incide direttamente (ed illegittimamente)
sull'autonomia amministrativa e finanziaria delle regioni stesse.
6. - Quanto all'art. 5, comma 5, violazione degli artt. 3, 5, 97,
115, 117, 118 e 119 della Costituzione sotto ulteriori profili.
Il successivo comma 5 del menzionato art. 5, mentre prevede che
alle eventuali rettifiche negative apportate dalla comunità alle
spese dichiarate dagli organismi pagatori si faccia fronte mediante
assegnazione all'apposito conto corrente di tesoreria intestato
"Ministero del Tesoro - FEOGA", da parte del Ministero del tesoro,
dei fondi occorrenti, stabilisce che, laddove vi siano "correzioni
finanziarie negative" imputabili agli organismi istituiti dalle
regioni, il Ministro del tesoro, su segnalazione del Ministro per le
politiche agricole, provvede alla corrispondente detrazione di somme
dai finanziamenti destinati alle regioni stesse.
La predetta norma, al di là della scarsa chiarezza della sua
formulazione, sembrerebbe stabilire che eventuali "sfondamenti" del
tetto di spesa imputabili agli organismi pagatori istituiti a livello
regionale debbano essere sopportati dalle regioni stesse, attraverso
una corrispondente riduzione delle somme ad esse assegnate in sede di
ripartizione dei finanziamenti.
Ciò è tanto più illegittimo ove si consideri che le regioni non
hanno voce in capitolo nè sull'individuazione dei requisiti che gli
organismi pagatori devono possedere per ottenere tale qualifica, nè
- poi - in sede di accertamento della sussistenza di detti requisi.
Inoltre, esse non sembrano poter esercitare alcuna funzione di
controllo sugli organismi da esse stesse istituiti in base alle
direttive ministeriali, poichè tali compiti rientrano piuttosto
nelle attribuzioni fatte proprie dall'agenzia per le erogazioni in
agricoltura.
Questa infatti, in quanto unica responsabile di fronte all'Unione
europea degli adempimenti connessi alla gestione degli aiuti
comunitari e nella sua qualità di organismo di coordinamento, viene
dichiarata competente, ai sensi dell'art. 5, comma 1, d.lgs. n.
165/1999, a verificare la conformità alle norme comunitarie ed i
tempi delle procedure istruttorie e di controllo seguite dai
pagatori, nonchè ad effettuare il monitoraggio delle attività da
questi svolte.
Irragionevole, oltre che gravemente illegittima, si configura
dunque la disposizione in esame, nella parte in cui, a fronte delle
ridottissime competenze che il decreto impugnato riconosce alle
regioni - comunque sproporzionate rispetto alle risorse
corrispondentemente assegnate - fa tuttavia carico alle stesse di
eventuali disfunzioni nel sistema dei pagamenti, ancorchè si tratti
di disfunzioni o errori non riconducibili ad una responsabilità
diretta delle medesime, bensì di organismi che esse sono tenute ad
istituire in base a criteri e con procedure arbitrariamente stabilite
a livello ministeriale.
7. - Quanto all'art. 6, violazione degli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e
118 della Costituzione sotto ulteriori profili.
L'art. 6 contiene disposizioni in materia di personale, stabilendo,
in particolare, al comma 1, che a decorrere dalla data di
approvazione del regolamento del personale dell'AGEA, il personale in
servizio presso la soppressa AIMA è trasferito, nei limiti della
dotazione organica fissata, alla nuova agenzia, secondo criteri e
procedure fissati dal Ministro per le politiche agricole, con decreto
emanato di concerto con il Ministro della funzione pubblica, sentite
le organizzazioni sindacali, previa domanda dell'interessato. Il
restante personale, ai sensi del successivo comma 4 dello stesso art.
6, è trasferito alle regioni unitamente alle relative risorse
finanziarie.
Ancora una volta, si deve rilevare come le regioni siano state
completamente escluse da ogni forma di coinvolgimento, pur versandosi
indubitabilmente in un settore di diretta competenza regionale.
Esse, infatti, non hanno alcuna voce in capitolo in ordine alla
distribuzione del personale attualmente in servizio presso l'AIMA,
spettando esclusivamente al Ministero per le politiche agricole, di
concerto con il Ministero della funzione pubblica, l'individuazione -
arbitraria e senza limiti posti da fonti di rango primario - del
personale da trasferire all'AGEA, nonchè di quello da trasferire,
residualmente, alle regioni stesse per l'espletamento dei compiti ad
esse demandati dal d.lgs. n. 165/1999.
Non vi è, dunque, alcuna garanzia che le regioni siano messe
realmente in condizione di adempiere adeguatamente agli obblighi in
capo ad esse sussistenti e di stabilire il quantum del loro personale
ed il quomodo del relativo impiego.
Accanto a ciò, va evidenziata l'irragionevolezza di un sistema,
come quello qui delineato, fondato sull'individuazione a priori della
dotazione organica da assegnare alle regioni, a prescindere dal
numero degli organismi pagatori che ciascuna di esse sarà chiamata
ad istituire, nonchè dal numero effettivo degli organismi che
otterranno effettivamente il riconoscimento necessario per operare.
Viene manifestamente pretermessa ogni considerazione in merito alle
effettive e reali esigenze di ciascuna regione, per dare ancora una
volta la priorità ad esigenze del "centro".
Tale disposizione, pertanto, si pone in totale spregio dei principi
di ragionevolezza e buon andamento. È evidente, del pari, la
violazione dell'art. 5 della Costituzione, norma che indurrebbe a
ritenere prioritaria una vera operazione di trasferimento di funzioni
a favore delle regioni.
Ad aggravare la già manifesta illegittimità della norma in esame
si aggiunge, poi, la considerazione che essa detta disposizioni in
materia di personale deputato allo svolgimento di compiti in materia
di agricoltura che dovrebbero essere, alla luce del dettato
costituzionale, riservati alle regioni, alle quali pertanto dovrebbe
essere consentito, quanto meno, un coinvolgimento diretto nelle
procedure preordinate al trasferimento del predetto personale dalla
soppressa azienda per gli interventi nel mercato agricolo ai nuovi
organismi statali e regionali.
Risultano pertanto violati sia il principio di leale cooperazione,
che - ancora più chiaramente e direttamente - la previsione
costituzionale che riserva alle regioni la disciplina del loro
personale.
8. - Quanto all'art. 11, violazione degli artt. 3, 5, 97, 115, 117,
118 e 119 della Costituzione sotto ulteriori profili.
L'art. 11 del decreto legislativo impugnato detta disposizioni in
materia di beni e dotazioni finanziarie della costituenda agenzia per
le erogazioni in agricoltura, designandola quale successore
universale della soppressa azienda di Stato per gli interventi nel
mercato agricolo.
In particolare, il comma 1 stabilisce che "l'agenzia è dotata di
un fondo di dotazione costituito dai beni mobili e immobili
strumentali alla sua attività. I beni materiali e immateriali della
soppressa AIMA sono trasferiti all'agenzia".
In altre parole, si conferma ancora una volta la sostanziale
identità di funzioni tra l'AIMA ed il nuovo ente denominato AGEA.
Dalla disposizione citata, infatti, si ricava l'equazione secondo cui
l'attività che quest'ultima è chiamata a svolgere è in tutto e per
tutto pari a quella in precedenza affidata all'AIMA, se è vero che
tutti i beni dell'una confluiscono nel patrimonio dell'altra.
Nulla residua, invece, per le regioni, alle quali, da un lato, è
attribuito un ruolo decisamente di secondo piano, in totale spregio
delle prerogative ad esse costituzionalmente riconosciute nella
materia agricoltura e segnatamente nel campo dell'erogazione degli
incentivi e contributi, anche in attuazione della normativa
comunitaria, e, dall'altro, non sono assegnate neppure quelle risorse
finanziarie che si renderebbero necessarie per poter espletare, in
maniera adeguata ed efficiente, in conformità alle regole di buon
andamento, gli esigui compiti connessi a tale ruolo. La cosa è
paradossale.
Se alle regioni deve essere trasferito del personale,
evidentemente, è perchè si presume che esse avranno da svolgere dei
compiti nuovi. Compiti che ovviamente richiederebbero l'uso di
ulteriori beni mobili ed immobili.
Eppure, mentre il personale viene trasferito, i beni restano in
capo all'AIMA/AGEA. Che ottiene - sembra di capire - il risultato di
"scaricare" sulle regioni i costi del personale eccedentario,
trattenendo invece tutti i beni alla agenzia.
La violazione degli artt. 5, 97, 115, 117, 118 e 119 della
Costituzione è, dunque, manifesta, al pari della sostanziale
irragionevolezza, anche sotto il profilo finanziario, del complessivo
nuovo sistema di gestione degli aiuti in agricoltura incardinato in
capo all'AGEA, come delineato dal d.lgs. n. 165 del 1999.
L'art. 11 comma 2, include, poi, nell'ambito della dotazione
finanziaria dell'AGEA, anche le assegnazioni a carico dello Stato
occorrenti per l'esecuzione, da parte del SIAN, dei controlli
finalizzati alla gestione delle erogazioni di cui alla normativa
nazionale e comunitaria.
L'illegittimità di tale disposizione discende direttamente da
quanto già detto sopra, in quanto essa costituisce il mezzo
attraverso il quale, da un lato, vengono fornite alla costituenda
agenzia ulteriori risorse per lo svolgimento di funzioni che ad essa
non competono, in quanto costituzionalmente riservate alle regioni, e
contestualmente, dall'altro lato, viene perpetrata la violazione del
fondamentale principio di adeguatezza delle risorse finanziarie
assegnate alle regioni rispetto ai compiti - sia pure esigui - ad
esse di fatto affidati.
9 - Quanto all'art. 13, comma 1, violazione degli artt. 3, 5, 97,
115, 117 e 118 della Costituzione sotto ulteriori profili.
La disposizione di cui all'art. 13, comma 1, prevede che, a
decorrere dall'anno finanziario comunitario 1999-2000, le funzioni di
certificazione dei conti annuali degli organismi pagatori, con
specifico riferimento alle spese a carico del FEOGA-Garanzia, siano
affidate ad un comitato appositamente istituito presso il Ministero
del tesoro, che si avvale, oltre che del personale di tale Ministero,
anche di personale regionale designato dalla conferenza
Stato-regioni, purchè in possesso di idonea qualificazione
professionale per i compiti di certificazione.
Tale norma appare del tutto irragionevole, soprattutto se
considerata alla luce di quanto stabilito sia dall'art. 6, sia
soprattutto dall'art. 5, comma 3, dello stesso decreto legislativo
n. 165 del 1999.
Ciò che desta le maggiori perplessità è proprio la previsione di
un coinvolgimento della conferenza permanente tra Stato, regioni e
province autonome, quando si tratti di procedere alla mera
individuazione del personale regionale di cui avvalersi a fini di
certificazione dei conti annuali degli organismi pagatori, anzichè
un coinvolgimento diretto delle singole regioni interessate.
La conferenza Stato-regioni, come codesta Corte ha più volte
chiarito, non è la regione interessata, e non può legittimamente
essere a questa sostituita. La scelta dei rappresentanti regionali
non può che spettare alle singole regioni e non alla conferenza,
poichè si tratta di far valere nell'organismo collegiale la tutela
delle attribuzioni costituzionalmente garantite a ciascun ente
autonomo. Accanto a ciò, si consideri che la disposizione in esame,
nel prevedere l'istituzione di un comitato incardinato presso il
Ministero del tesoro, non integra i rappresentanti regionali nella
composizione del comitato, ma configura la loro posizione in termini
di mero "avvalimento" da parte di quest'ultimo.
Indubbiamente il comitato, nell'espletamento dei suoi compiti,
coinvolge anche in vario modo settori affidati alla competenza delle
regioni, in quanto esamina anche i conti degli organismi pagatori da
queste istituite. Considerata la rilevanza delle funzioni in gioco
(si rammenta che, ai sensi dell'art. 5, comma 5, sulla scorta dei
risultati dell'esame dei conti degli organismi pagatori, il Ministero
può decidere di tagliare i finanziamenti alle regioni), l'istituto
dell'avvalimento non si dimostra, nel caso di specie, idoneo a
salvaguardare la posizione delle regioni. A tal fine, piuttosto, si
renderebbe necessario che l'apporto dei rappresentanti regionali si
configurasse come vera e istituzionale partecipazione all'attività
del comitato. Poichè non sembra possibile giungere a questo
risultato in via di interpretazione correttiva dell'impugnato art.
13, si ritiene che tale norma sia viziata da illegittimità
costituzionale nella parte in cui prevede che il comitato "si avvale
di", anzichè "è composto da" rappresentanti delle regioni (cfr.,
ad es., Corte cost., 21-29 ottobre 1992, n. 406, in "cons. St.",
1992, II, 1425).

P. Q. M.
Voglia codesta ecc.ma Corte, in accoglimento del presente ricorso,
dichiarare l'illegittimità costituzionale del d.lgs. 27 maggio 1999,
n. 165, pubblicato in Gazzetta Ufficiale, serie gen. n. 137 del 14
giugno 1999, nella sua interezza e con particolare riguardo agli
artt. 1; 2; 3, commi 1, 2, 3 e 4; 4; 5, commi 3 e 5; 6; 11 e 13,
comma 1.
Milano-Roma, addì, 12 luglio 1999.
Avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari - Avv. prof. Massimo Luciani
99C1009