1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 5-6-2002
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 223 ORDINANZA 22 - 29 maggio 2002
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giustizia amministrativa - Controversie in materia di accesso - Diniego di accesso ai documenti della pubblica amministrazione - Istruttoria - Richiesta di atti e informazioni alla autorita' giudiziaria competente (anche in deroga al divieto stabilito dall'art. 329 cod. proc. pen.) - Esclusione - Limiti alla addizione richiesta - Manifesta inammissibilita' della questione. - Cod. proc. pen., art. 117, comma 1; legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 25, comma 5; r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, art. 44, primo comma. - Costituzione, artt. 3, 24 e 113. (002C0514) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 5-6-2002)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Massimo VARI;
Giudici: Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA,
Carlo MEZZANOTTE, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 117, comma 1,
del codice di procedura penale (Richiesta di copia di atti e di
informazioni da parte del pubblico ministero), dell'art. 25, comma 5,
della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi), e dell'art. 44, primo comma, del r.d. 26 giugno
1924, n. 1054 (Approvazione del testo unico delle leggi sul Consiglio
di Stato), promosso con ordinanza del 28 settembre 2000 dal Tribunale
amministrativo regionale della Campania, iscritta al n. 67 del
registro ordinanze 2001 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 6, 1a serie speciale, dell'anno 2001.
Visti l'atto di costituzione di Raffaele Sica nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 12 marzo 2002 il giudice relatore
Valerio Onida;
Uditi l'avvocato Marco Cocilovo per Raffaele Sica e l'avvocato
dello Stato Ignazio F. Caramazza per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto che, con ordinanza del 28 settembre 2000, pervenuta a
questa Corte l'11 dicembre 2000, il Tribunale amministrativo
regionale della Campania ha sollevato questione di legittimità
costituzionale, in riferimento agli articoli 3, 24 e 113 della
Costituzione: a) dell'art. 117, comma 1, del codice di procedura
penale (Richiesta di copia di atti e di informazioni da parte del
pubblico ministero), "nella parte in cui non prevede che il giudice
amministrativo possa ottenere dall'autorità giudiziaria competente,
anche in deroga al divieto stabilito dall'art. 329 cod. proc. pen.,
copie di atti relativi a procedimenti penali e informazioni scritte
sul loro contenuto, quando è necessario per il compimento di
indagini istruttorie nel processo amministrativo"; b) dell'art. 25,
comma 5, della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi), "nella parte in cui non prevede la possibilità per
il giudice amministrativo di acquisire atti ed informazioni
dall'autorità giudiziaria competente, ai sensi dell'art. 117 cod.
proc. pen., quando è necessario per la decisione di controversie in
materia di accesso"; c) dell'art. 44, primo comma, del r.d. 26 giugno
1924, n. 1054 (Approvazione del testo unico delle leggi sul Consiglio
di Stato), "nella parte in cui non prevede la possibilità per il
giudice amministrativo di acquisire atti ed informazioni
dall'autorità giudiziaria competente, ai sensi dell'art. 117 cod.
proc. pen., quando è necessario per l'istruttoria di una causa
rientrante nella giurisdizione del giudice amministrativo";
che il tribunale remittente espone che il ricorrente,
ufficiale dell'Arma dei carabinieri, aveva chiesto l'accesso ai
documenti relativi al procedimento di revoca della assegnazione dello
stesso ricorrente alla Direzione investigativa antimafia, revoca che
è oggetto di altri giudizi pendenti davanti al giudice
amministrativo; che l'istanza di accesso era stata accolta, ma
escludendo, mediante l'apposizione di "omissis", parti di documenti,
costituite da relazioni indirizzate dall'amministrazione
all'Avvocatura dello Stato in merito al contenzioso proposto dal
ricorrente contro la revoca della propria assegnazione alla Direzione
investigativa antimafia; che l'amministrazione aveva negato l'accesso
a tale parte di documentazione invocando il segreto di indagine di
cui all'art. 329 cod. proc. pen; che il ricorrente ha proposto
ricorso per l'annullamento del diniego parziale di accesso e per il
riconoscimento del relativo diritto; che la difesa
dell'amministrazione ha obiettato che il diritto di accesso vantato
dal ricorrente troverebbe ostacolo nella sottrazione all'accesso
della categoria di documenti indicati dall'art. 3, comma 1, lettera
d) del decreto del Ministro dell'interno 10 maggio 1994, n. 415,
emanato sulla base dell'art. 24, comma 4, della legge n. 241 del
1990, vale a dire degli "atti e documenti concernenti
l'organizzazione ed il funzionamento dei servizi di polizia, ivi
compresi quelli relativi all'addestramento, all'impiego ed alla
mobilità del personale delle Forze di polizia, nonchè i documenti
sulla condotta dell'impiegato rilevanti ai fini di tutela dell'ordine
e della sicurezza pubblica e quelli relativi ai contingenti delle
Forze armate poste a disposizione dell'autorità di pubblica
sicurezza", mentre, a dire della stessa difesa, il richiamo
all'art. 329 cod. proc. pen. sarebbe stato operato
dall'amministrazione in via cautelativa e, se pure improprio, non
invaliderebbe il rifiuto di accesso, che troverebbe comunque
fondamento nel citato decreto ministeriale;
che il remittente reputa di dover decidere sul ricorso
proposto in base al contenuto dell'atto impugnato e ai motivi
dedotti, senza riguardo ad argomentazioni ad esso estranee che
vengano allegate in sede di giudizio;
che, secondo il giudice a quo, la documentazione esistente in
giudizio non consentirebbe di risolvere la controversia stabilendo se
gli atti cui è stato negato l'accesso siano o meno qualificabili
come "atti di indagine della polizia giudiziaria", onde sarebbe
necessario un adempimento istruttorio;
che, tuttavia, secondo lo stesso giudice, nessuno degli
strumenti istruttori previsti dall'ordinamento processuale
amministrativo sarebbe idoneo a verificare la sussistenza del
presupposto asserito dall'amministrazione, in quanto l'esecuzione
dell'incombente istruttorio determinerebbe essa stessa la violazione
dell'obbligo di segreto, se esistente, e il giudice amministrativo
sarebbe escluso dalla possibilità di venire a conoscenza di atti
coperti da segreto di indagine: onde il giudice, allo stato, non
potrebbe nè accogliere il ricorso, nè respingerlo, nè esercitare
il potere istruttorio;
che il remittente osserva come deroghe al segreto istruttorio
sarebbero previste dall'art. 117 del codice di procedura penale, ai
cui sensi, quando è necessario per il compimento delle proprie
indagini, il pubblico ministero può ottenere dall'autorità
giudiziaria competente, anche in deroga al divieto di cui
all'art. 329 cod. proc. pen., copie di atti relativi ad altri
procedimenti e informazioni scritte sul loro contenuto, salva la
potestà dell'autorità giudiziaria, destinataria della richiesta, di
respingerla con decreto motivato;
che l'art. 117 cod. proc. pen., nella parte in cui non
prevede analoga possibilità in capo al giudice amministrativo, allo
scopo di verificare la sussistenza stessa e la portata dell'obbligo
di segreto, sarebbe in contrasto: con l'art. 24, primo e secondo
comma, della Costituzione, in quanto comporterebbe uno squilibrio tra
le parti del processo amministrativo e in definitiva impedirebbe la
tutela delle posizioni giuridiche lese in base a presupposti di fatto
non dimostrati e non dimostrabili; con l'art. 113 della Costituzione,
in quanto l'impossibilità di accertamenti istruttori renderebbe
nella sostanza non sindacabile in sede giurisdizionale il diniego di
accesso almeno per quanto attiene alla deduzione del vizio di eccesso
di potere per errore sui presupposti o per travisamento dei fatti;
con l'art. 3, primo comma, della Costituzione, non sembrando
ragionevole che si consenta una deroga ai precetti dell'art. 329 del
codice di procedura penale solo per necessità connesse all'esercizio
della giustizia penale e non anche per altre esigenze di giustizia,
aventi pari valore, sempre che non vi siano pregiudizi per
l'attività investigativa, e perchè vi sarebbe una ingiustificata
disparità di trattamento dei soggetti destinatari di atti emanati da
autorità amministrative investite anche di compiti di polizia
giudiziaria;
che, per gli stessi motivi, i dubbi di costituzionalità
investirebbero altresì l'art. 25, comma 5, della legge n. 241 del
1990 - che disciplina i ricorsi giurisdizionali contro le
determinazioni concernenti il diritto di accesso -, e l'art. 44,
primo comma, del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato
(applicabile anche nei giudizi davanti ai tribunali amministrativi
regionali) - che disciplina i poteri istruttori del giudice
amministrativo -, nella parte in cui non prevedono la possibilità
per il giudice amministrativo di acquisire atti e informazioni
dall'autorità giudiziaria competente, ai sensi dell'art. 117 del
codice di procedura penale e in deroga al divieto di cui all'art. 329
dello stesso codice;
che si è costituito in giudizio il ricorrente nel giudizio a
quo, chiedendo che le disposizioni impugnate siano dichiarate
costituzionalmente illegittime;
che è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
secondo il quale la questione sarebbe inammissibile per difetto di
rilevanza o di motivazione sulla rilevanza, in quanto il segreto di
indagine è solo temporaneo, e dunque impedirebbe l'accesso solo
temporaneamente, analogamente a quanto avviene con l'esercizio del
potere dell'amministrazione di differire l'accesso quando la
conoscenza dei documenti possa ostacolare gravemente lo svolgimento
dell'azione amministrativa (art. 24, comma 6, della legge n. 241 del
1990), e nella specie non sarebbe prevista nè dedotta una tutela
immediata dell'interesse all'accesso; la questione sarebbe comunque
infondata.
Considerato che - a parte la discutibile affermazione del giudice
a quo (incidente sulla rilevanza della questione), secondo cui, pur
ammettendosi in sostanza dalla stessa difesa dell'amministrazione
che, nella specie, il richiamo al segreto di indagine potrebbe essere
improprio, trovando il diniego di accesso asserito fondamento in
altra previsione normativa, egli si dovrebbe pronunciare in base alla
motivazione addotta nell'atto di diniego - nell'ordinanza di
rimessione non si tengono adeguatamente distinti due ordini di
problemi: quello dei limiti di conoscibilità, da parte del giudice
amministrativo, del contenuto di atti coperti da segreto, nella
specie da (ipotetico) segreto di indagine, e quello degli strumenti
attraverso i quali il giudice amministrativo può verificare la
fondatezza dei motivi addotti dall'amministrazione a fondamento di un
diniego di accesso a documenti. Su quest'ultimo piano, infatti, il
giudice amministrativo ben può esperire le indagini istruttorie
eventualmente necessarie, interpellando sia l'amministrazione che ha
negato l'accesso ai documenti, sia altre amministrazioni, sia
autorità giudiziarie, quanto meno al fine di acquisire informazioni
circa l'esistenza di indagini penali in atto, i loro estremi e la
riferibilità ad esse di atti in possesso dell'amministrazione, e
chiedendo "schiarimenti o documenti" o ordinando "nuove
verificazioni" (art. 44, primo comma, r.d. n. 1054 del 1924); mentre
i limiti di accesso alla conoscenza di atti coperti da segreto
dipendono dalla disciplina sostanziale del segreto medesimo;
che l'art. 117 del codice di procedura penale, su cui si
appuntano le censure del remittente, riguarda l'ambito e la portata
del segreto di indagine, e la previsione di deroghe a tale segreto,
in favore di altri uffici del pubblico ministero, i quali intendano
avvalersi degli atti ai fini delle loro indagini: esso è volto a
soddisfare finalità, tutte interne all'attività di indagine penale,
e non comparabili con interessi esterni che possano in qualsiasi modo
essere avvantaggiati o pregiudicati dalla (temporanea) non
conoscibilità degli atti coperti da segreto;
che, dunque, il procedimento previsto dall'art. 117 cod.
proc. pen. non si presta in alcun modo ad essere esteso, come
vorrebbe il remittente, ad ipotesi del tutto estranee alla sua ratio;
che, peraltro, il giudice a quo nemmeno si pone il problema -
suscettibile in ipotesi di avere riflessi sull'interesse sostanziale
all'accesso ai documenti, in relazione al contenzioso in funzione del
quale tale accesso è richiesto - dei limiti di utilizzabilità da
parte dell'amministrazione, ai fini dell'adozione di provvedimenti
incidenti negativamente sullo status di un dipendente, di atti o
informazioni sui quali, in forza di obblighi di segreto, non possa,
in ipotesi, realizzarsi il contraddittorio (cfr., in argomento,
sentenza n. 460 del 2000);
che, alla luce delle considerazioni svolte, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 117 cod. proc. pen. si palesa
manifestamente inammissibile;
che le altre questioni, concernenti rispettivamente
l'art. 25, comma 5, della legge n. 241 del 1990 e l'art. 44, primo
comma, del r.d. n. 1054 del 1924, non hanno autonomia rispetto alla
prima questione proposta, risolvendosi nella richiesta di
introduzione, nell'ambito dei procedimenti decisori e istruttori ivi
previsti, del procedimento regolato dall'art. 117 cod. proc. pen.: e
dunque si palesano pur esse manifestamente inammissibili.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 117, comma 1, del codice di
procedura penale (Richiesta di copie di atti e di informazioni da
parte del pubblico ministero), dell'art. 25, comma 5, della legge
7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi),
e dell'art. 44, primo comma, del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054
(Approvazione del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato),
sollevate, in riferimento agli articoli 3, 24 e 113 della
Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale della Campania
con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 maggio 2002.
Il Presidente: Vari
Il redattore: Onida
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 29 maggio 2002.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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