1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 4-8-1993
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 357 SENTENZA 26 - 28 luglio 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Finanza pubblica - Riduzione delle risorse, provenienti dal Fondo sanitario nazionale e dall'attribuzione del contributi sanitari, e spettanti alle province autonome di Trento e Bolzano - Lamentata lesione dell'autonomia provinciale - Esclusione in considerazione del fatto che detta riduzione e' giustificata dalla complessiva manovra di risanamento finanziario - Non fondatezza delle questioni nei sensi di cui in motivazione. (Legge 23 dicembre 1992, n. 498, art. 8, primo comma). (Cost., artt. 3, 5, 81, 116 e 119; d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, titolo sesto; legge 30 novembre 1989, n. 386, art. 5, primo comma; legge 5 agosto 1978, n. 468, art. 27; d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, artt. 8, 9, n. 10, 16, primo comma, titolo sesto, 104 e 107; norme di attuazione approvate con d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, d.P.R. 26 gennaio 1980 e d.lgs. 16 marzo 1992, nn. 267 e 268) (093C0880) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 4-8-1993)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 8, comma 1,
della legge 23 dicembre 1992, n. 498, recante (Interventi urgenti in
materia di finanza pubblica), promossi con ricorsi delle Province
autonome di Bolzano e di Trento, notificati il 28 gennaio 1993,
depositati in cancelleria il 2 e l'8 febbraio 1993 ed iscritti ai nn.
5 e 9 del registro ricorsi 1993;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 giugno 1993 il Giudice relatore
Vincenzo Caianiello;
Uditi l'avv. Sergio Panunzio per la Provincia autonoma di Bolzano,
l'avv. Valerio Onida per la Provincia autonoma di Trento e l'avv.
dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
Con ricorsi distinti, ma sostanzialmente analoghi, le Province
autonome di Trento e di Bolzano hanno impugnato l'art. 8, comma 1,
della legge 23 dicembre 1992 n. 498 (Interventi urgenti in materia di
finanza pubblica), nella parte in cui prevede, a danno delle
ricorrenti: a) per l'anno 1993 la riduzione del 42 per cento delle
risorse, loro spettanti, provenienti dal fondo sanitario nazionale e
dalla attribuzione dei contributi sanitari riscossi nel territorio
provinciale e versati dai contribuenti ivi domiciliati; b) per gli
anni successivi, la conferma della aliquota di riduzione della quota
spettante del fondo sanitario nazionale, stabilita dall'art. 4, comma
11, della legge 30 dicembre 1991 n. 412 e pari al 28 per cento.
Entrambe le ricorrenti lamentano la lesione della loro autonomia
finanziaria nell'assetto risultante da numerose norme statutarie e di
attuazione. In particolare la Provincia di Trento ritiene violati gli
artt. 3 e 5 della Costituzione, le norme del titolo VI dello statuto
speciale di autonomia, nonchè gli artt. 5 della legge 30 novembre
1989 n. 386 e 27 della legge 5 agosto 1978 n. 468 (reg. ric. n. 9 del
1993), mentre la Provincia di Bolzano invoca gli artt. 8, 9 n. 10,
16, primo comma, 69 e seguenti,78, 104 e 107 dello Statuto speciale
di autonomia, le norme di attuazione di cui ai d.P.R. 28 marzo 1975
n. 474 e 26 gennaio 1980 m. 197 ed i decreti legislativi 16 marzo
1992 nn. 267 e 268 (spec.art. 10), nonchè gli artt. 3, 81, 116 e 119
della Costituzione (reg. ric. n. 5 del 1993).
Dopo aver ricordato le precedenti riduzioni subi'te
nell'assegnazione delle quote ad esse spettanti del fondo sanitario
nazionale, disposte, la prima volta, con l'art. 19, comma 1, del
decreto legge 28 dicembre 1989, n. 415, convertito nella legge 28
febbraio 1990 n. 38 (pari al 20 per cento) e, la seconda volta, con
l'art. 4, comma 11, della legge 30 dicembre 1991 n. 412 (pari al 28
per cento) - riduzioni considerate non illegittime da questa Corte
con le sentenze nn. 381 del 1990 e 356 del 1992, sul rilievo del
carattere provvisorio delle relative norme e dell'eccezionalità di
misure contingenti in attesa della definitiva legge di riordino della
materia - le ricorrenti rilevano che la legge di delega 23 ottobre
1992 n. 421 e il decreto legislativo 30 dicembre 1992 n. 502 hanno
disciplinato in modo nuovo ed organico il finanziamento del servizio
sanitario, dovendosi quindi ritenere superata la fase dei
provvedimenti legislativi derogatori e contingenti, caratterizzati
dall'urgenza e dalla necessità; inoltre recenti norme di attuazione
dello statuto speciale (da ultimo, il decreto legislativo n. 268 del
1992) hanno compiutamente disciplinato la materia della finanza
provinciale, sì che ancor meno può trovare giustificazione una
norma, come quella impugnata, che, ignorando la normativa anzidetta,
viene a ledere le competenze delle province autonome e la loro
autonomia finanziaria.
Per il primo dei profili evidenziati le province autonome
osservano che il nuovo sistema di finanziamento, disposto per il
servizio sanitario nazionale, prevede che le quote del relativo fondo
da attribuirsi alle regioni (e alle medesime province autonome) siano
commisurate non più alla spesa "storica", bensì a livelli di
assistenza da assicurare in condizioni di uniformità - cui si
correlano "standard organizzativi e di attività da utilizzare per il
calcolo del parametro capitario di finanziamento per ciascun livello
assistenziale" (art. 4, comma 1, della legge n. 412 del 1991) - e che
la spesa superiore a quella parametrica sia posta interamente a
carico delle regioni e delle province autonome (art. 4, comma 5,
cit.).
È inoltre previsto che, a decorrere dal 1 gennaio 1993, siano
alle stesse attribuiti i contributi per le prestazioni del servizio
sanitario nazionale localmente riscossi, con riferimento al domicilio
fiscale del contribuente, e che sia contestualmente ridotta la parte
corrente del fondo e, quindi, la quota di spettanza degli enti di
autonomia.
Essendo quindi la quota regionale e provinciale commisurata ad un
fabbisogno oggettivamente calcolato e rapportato a livelli di
assistenza imposti dalla legge statale, la riduzione operata dalla
norma impugnata, sia alla quota di spettanza del fondo sia ai
contributi localmente riscossi si pone in palese contraddizione con i
principi di disciplina della materia; è gravemente lesiva
dell'autonomia finanziaria provinciale e viola altresì i principi di
uguaglianza e ragionevolezza perchè realizza un'ingiustificata
disparità di trattamento nei confronti delle altre regioni ad
autonomia ordinaria e speciale; comporta per il 1993 una drastica
riduzione di entrate, a fronte di spese incomprimibili, senza
indicare i mezzi a copertura dell'onere; consolida per il il futuro
le aliquote di riduzione stabilite in via soltanto provvisoria,
prescindendo da qualsiasi considerazione dell'effettivo fabbisogno,
ed infine addossa alle province l'onere di coprire il deficit della
spesa o ricorrendo all'indebitamento o distogliendo risorse
finanziarie proprie destinate all'esercizio delle normali funzioni,
con conseguente sconvolgimento delle previsioni del bilancio
provinciale.
Quanto al secondo profilo entrambe le ricorrenti evidenziano, in
primo luogo, che l'art. 5, comma 1, della legge n. 386 del 1989
assicura alle province autonome di partecipare al riparto dei "fondi
istituiti per garantire livelli minimi di prestazioni in modo
uniforme .. secondo i criteri .. stabiliti" per detti fondi dalle
rispettive leggi statali, mentre nella specie la disciplina impugnata
comporta una determinazione quantitativa del tutto scissa dai criteri
fissati dalla legge di riforma sanitaria per la ripartizione del
fondo in relazione ai costi.
In particolare la Provincia di Bolzano osserva che la nuova
disciplina organica della finanza provinciale, dettata dal decreto
legislativo n. 268 del 1992 (artt. 10, comma 4, lett. d, e 12, comma
1), già vigente all'epoca dell'emanazione della norma censurata, ha
ribadito, per la ripartizione del fondo sanitario nazionale,
l'applicazione dell'art. 5 della legge n. 386 del 1989 cit., con la
conseguenza che la provincia partecipa in condizioni di parità con
le altre regioni e che degli stanziamenti statali, relativi al fondo,
non si tiene conto ai fini della determinazione annuale della "quota
variabile", di cui all'art. 78 dello Statuto, solo in quanto la quota
del fondo sia trasferita alle province. Dal che deriva che eventuali
difficoltà finanziarie dello Stato avrebbero dovuto essere valutate
nella sede appropriata, costituita appunto dalla procedura di
determinazione della "quota variabile", ovvero mediante la modifica
delle norme statutarie o di attuazione ai sensi degli artt. 104 e 107
dello Statuto, non potendosi ammettere che manovre perequative dello
Stato vadano a colpire le risorse destinate al finanziamento del
servizio sanitario e, in particolare, i contributi sanitari.
A questo riguardo la Provincia di Trento critica la tesi secondo
cui i tagli alla spesa sanitaria verrebbero a realizzare una
compensazione con le entrate - maggiori rispetto alle altre regioni -
costituite dalla compartecipazione delle province autonome al gettito
dei tributi erariali. Infatti, di fronte all'asserito (ma non
provato) privilegio di cui godrebbero le province autonome, e cioè
la disponibilità di risorse superiori alle necessità effettive, lo
Stato avrebbe l'alternativa o di devolvere loro ulteriori funzioni
(ma ciò in realtà non avviene per un diffuso orientamento
accentratore nella gestione degli interventi), ovvero di adeguare la
compartecipazione all'effettivo riparto delle funzioni, all'uopo
modificando le disposizioni statutarie d'intesa con le province come
prevede l'art. 104 dello Statuto, ma certamente non di ricorrere
all'espediente di agire sui trasferimenti dal proprio bilancio,
riducendoli.
2. - Si è costituito in entrambi i giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, con atti di identico contenuto, rilevando in
primo luogo che lo strumento essenziale di governo dell'azione
pubblica nel settore sanitario è il Piano sanitario nazionale (art.
1 del decreto legislativo n. 502 del 1992) di durata triennale che,
per il periodo 1994-96, va adottato entro il 31 luglio 1993. Ne
consegue che a regime il nuovo assetto sanitario sarà realizzabile
soltanto dal 1994, mentre per il 1993 si è resa necessaria la
riduzione del fondo di parte corrente, contestualmente alla disposta
attribuzione alle regioni e province autonome dei contributi sanitari
riscossi nell'ambito dei rispettivi territori.
Ciò consente sia di ritenere non fondata la dedotta violazione
dell'art. 3 della Costituzione, dal momento che anche le regioni
ordinarie sono coinvolte da analoga riduzione pur globalmente
disposta, sia di sottolineare che le misure speciali rispondono, a un
tempo, allo stato di necessità e urgenza rappresentato dall'attuale
grave deficit finanziario e all'inevitabile momento di raccordo con
il nuovo sistema sanitario delineato dalla riforma.
Premesso che sia la quota del fondo sanitario sia i contributi
sanitari non godono di garanzia, in termini quantitativi, di rango
costituzionale, la difesa dello Stato osserva che permangono i
caratteri di transitorietà e di eccezionalità che hanno qualificato
i precedenti interventi riduttivi dello Stato nella spesa sanitaria;
che peraltro l'ultima misura finanziaria trova un correttivo nella
previsione di un consentito aumento, fino al 75 per cento della
aliquota dei tributi provinciali vigenti (art. 1, comma 1, lett. i,
della legge n. 421 del 1992; art. 8 (impugnato), comma 2, e art. 13,
comma 2, del decreto legislativo n. 502 del 1992); che, infine,
all'eventuale insufficienza della manovra può comunque provvedersi
con l'emanazione di ulteriori "disposizioni correttive", come
previsto dall'art. 1, comma 4, della legge n. 421 del 1992.
3.1. - In prossimità dell'udienza hanno presentato memorie
entrambe le ricorrenti. La Provincia di Trento, dopo aver rilevato
che, nel proprio territorio, il gettito dei contributi copre la spesa
sanitaria solo per il 65-70 per cento, dovendo il residuo 30-35 per
cento restare a carico della quota del fondo, sottolinea che le
riduzioni di non lieve entità (42 per cento), operate sia a carico
del fondo che a carico dei contributi, comportano di fatto
l'azzeramento delle risorse di propria spettanza, essendo il taglio
della spesa superiore alla quota complessiva prima coperta dal fondo
sanitario, ed inoltre determinano una devoluzione allo Stato di una
parte del gettito locale dei contributi (42-35 = 7 per cento); lo
Stato, cioè, nella provincia non finanzierebbe più nemmeno in
misura minima le prestazioni sanitarie che sarebbero per intero a
carico della collettività locale, la quale, oltre ad essere gravata
di tale onere, concorrerebbe al finanziamento del sistema sanitario
in misura diversa e superiore rispetto al resto della popolazione
nazionale. Sarebbero così disattese sia le previsioni della legge di
delega n. 421 del 1992, che dispone l'attivazione del nuovo sistema
di finanziamento a partire dal 1 gennaio 1993, sia la consolidata
giurisprudenza costituzionale, secondo cui la parte essenziale della
spesa ospedaliera deve gravare sullo Stato per assicurare livelli
assistenziali uniformi.
Quanto poi all'asserita misura compensativa cui si riferisce
l'Avvocatura dello Stato e rappresentata dalla facoltà attribuita
alle province autonome (e alle regioni) di aumentare le aliquote dei
tributi di propria competenza, la ricorrente precisa che tale misura
è stata prevista solo a copertura della parte di spesa che eccede
gli standard di prestazioni fissati a livello nazionale, con
conseguente palese infondatezza delle deduzioni della difesa
erariale.
3.2. - La Provincia di Bolzano, dal canto suo, contesta la difesa
della Presidenza del Consiglio fondata sull'asserito carattere di
transitorietà e assoluta eccezionalità delle nuove misure
finanziarie disposte dalla norma impugnata, in vista dell'adozione
del Piano sanitario per il triennio 1994-1996, perchè ciò
determinerebbe una mancata attuazione della delega da parte del
decreto legislativo n. 502 del 1992. Inoltre, dopo più di 15 anni di
funzionamento del servizio sanitario senza nemmeno l'avvio delle pro-
cedure per l'adozione del Piano, non dovrebbe essere più consentito
invocare ragioni che differiscano ulteriormente l'attuazione del
nuovo sistema di finanziamento, perchè ciò equivarrebbe a sostenere
che un asserito regime di provvisorietà, di cui non si vede la fine,
possa legittimamente ledere l'autonomia delle province autonome.
Considerato in diritto
1. - Le Province autonome di Trento e di Bolzano hanno impugnato
l'art. 8, comma 1, della legge 23 dicembre 1992 n. 498 nella parte in
cui dispone, nei loro riguardi, per l'anno 1993, la riduzione del 42
per cento delle risorse, provenienti sia dal fondo sanitario
nazionale di parte corrente che dall'attribuzione dei contributi
sanitari, ad esse spettanti in attuazione dell'art. 1, comma 1, lett.
i), della legge di delega 23 ottobre 1992 n. 421 sulla revisione
della disciplina in materia di sanità, e conferma, per gli anni
successivi, l'aliquota di riduzione del 28 per cento
dell'assegnazione di parte corrente del fondo medesimo, già prevista
dall'art. 4, comma 11, della legge 30 dicembre 1991 n. 412. Entrambe
lamentano la lesione dell'autonomia provinciale, nell'assetto
risultante da numerose norme costituzionali, statutarie e di
attuazione. In particolare, per la Provincia autonoma di Trento,
sarebbero violati gli artt. 3, 5 e 81, quarto comma, della
Costituzione, le norme del titolo VI dello Statuto, nonchè gli artt.
5, comma 1, della legge 30 novembre 1989 n. 386 e 27 della legge 5
agosto 1978 n. 468; mentre, per la Provincia autonoma di Bolzano, si
avrebbe la violazione degli artt. 8, 9, n. 10, 16, primo comma,
titolo VI, 104 e 107 dello Statuto, delle norme di attuazione di cui
ai d.P.R. 28 marzo 1975 n. 474 (spec.art. 2) e 26 gennaio 1980 n.
197 e ai decreti legislativi 16 marzo 1992 nn. 267 (spec. art. 1) e
268, nonchè degli artt. 3, 81, 116 e 119 della Costituzione.
Le ricorrenti, dopo aver ricordato di aver già subi'to due
riduzioni della quota del fondo sanitario loro spettante (art. 19,
comma 1, del decreto legge n. 415 del 1989 e art. 4, comma 11, della
legge n. 412 del 1991), denunciano il trattamento differenziato che
sarebbe stato loro da ultimo riservato rispetto agli altri enti di
autonomia (speciale e comune), per i quali non è prevista identica
riduzione dei finanziamenti destinati al settore sanitario; rilevano
che le decurtazioni operate a loro danno, senza la previsione di
mezzi di copertura idonei, comportano che esse debbano provvedere con
risorse proprie distogliendole dalla naturale loro destinazione
all'esercizio delle competenze statutarie; sostengono che la
particolare autonomia finanziaria, garantita dal titolo VI dello
Statuto e dalle norme a questo collegate, sarebbe compromessa da un
meccanismo che, invocandosi per la terza volta inammissibili ragioni
di temporaneità ed eccezionalità, verrebbe impiegato per presunte
esigenze di compensazione con le entrate proprie definite dalle norme
statutarie; osservano, infine, che, per effetto della legge di delega
23 ottobre 1992 n. 421 e del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.
502, il finanziamento del servizio sanitario nazionale è stato
disciplinato in modo nuovo ed organico, essendosi previsto un sistema
di livelli di assistenza uniformi nel territorio nazionale collegato
ad "un parametro capitario di finanziamento" in relazione a "standard
organizzativi e di attivita'", ed essendosi disposta l'assegnazione
alle regioni e alle province autonome dei contributi sanitari
riscossi in sede locale, tutto ciò a partire dal 1 gennaio 1993,
sì che sarebbe confermata l'illegittimità costituzionale della
norma impugnata che si porrebbe in violazione con il nuovo sistema
dinanzi illustrato.
2. - Le censure non sono fondate.
La legge 23 dicembre 1992 n. 498, recante interventi urgenti in
materia di finanza pubblica, rappresenta uno dei provvedimenti
collegati con la legge finanziaria 1993, per l'esame dei quali la
Camera dei deputati approvò il 4 ottobre 1992 una risoluzione che
vietava l'inclusione di norme non direttamente rivolte al
contenimento del disavanzo pubblico in termini di competenza o di
cassa (v. resoconto Commissione bilancio della Camera del 3 novembre
1992, p. 41), disponendosi nel contempo che detti provvedimenti
mantenessero "l'effetto finanziario di riduzione del disavanzo ad
essi attribuito al fine di rispettare i saldi stabiliti come limite
per la legge finanziaria", tanto che venivano giudicati
"inammissibili per estraneità di materia tutti gli emendamenti ..
(recanti) misure non direttamente rivolte al contenimento della
spesa". La manovra di finanza pubblica per il 1993, in tal modo
avviata, aveva lo scopo precipuo di "perseguire con maggiore
efficacia, in una situazione di rilevante difficoltà interna ed
internazionale, l'obiettivo della riduzione del disavanzo dei conti
pubblici che .. (avrebbe potuto), in assenza di ulteriori interventi,
essere compromessa dal peggioramento della congiuntura economica
internazionale e dalle forti tensioni .. (che caratterizzavano) il
mercato finanziario, con conseguenti riflessi fortemente negativi sul
livello dei tassi d'interesse interno" (v. resoconto della
discussione in aula alla Camera del disegno di legge n. 1684, del 9
novembre 1992).
In sede di tale esame la Camera dei deputati introdusse, tra le
altre, alcune modifiche tendenti a redistribuire le riduzioni
previste alla spesa sanitaria e a coordinare le nuove disposizioni
con quelle stabilite dall'art. 1 della legge delega n. 421 del 1992,
nel frattempo intervenuta.
La finalità, perseguita dal Governo e dal Parlamento, di
contenere il perdurante disavanzo della spesa pubblica giustifica
l'adozione di misure, come quella denunciata, che rispondono ad
esigenze di interesse nazionale caratterizzate dall'urgenza del
risanamento finanziario, attraverso una manovra complessiva di
riduzione della spesa in tutti i settori e, con specifico riferimento
alla spesa sanitaria, mediante misure che incidono su tutti gli enti
di autonomia, a statuto speciale e ordinario.
La censura, con cui si deduce il trattamento deteriore che sarebbe
stato riservato alle ricorrenti rispetto a quello delle regioni di
diritto comune, con conseguente violazione degli artt. 3, 5 e 116
della Costituzione - oltre ad essere generica, perchè non specifica
in che termini si sarebbe realizzato l'asserito trattamento
deteriore, dato che il raffronto dovrebbe riguardare il sistema di
finanziamento complessivo - è comunque infondata. Ciò sia perchè
il contenimento della spesa del servizio sanitario nazionale opera
nei riguardi di tutte le regioni, pur con strumenti diversi in
relazione al diverso sistema di trasferimento ad esse delle risorse
statali, sia perchè il sistema di finanziamento per le regioni a
statuto speciale e per le province autonome risulta in concreto più
favorevole rispetto agli altri enti di autonomia, essendosi
riscontrato un andamento crescente della partecipazione delle prime
al gettito dei tributi erariali (v., da ultimo, sent. n. 356 del
1992).
3. - Per quel che riguarda in modo specifico il finanziamento del
servizio sanitario nazionale, va ricordato che con l'art. 19, comma
1, del decreto legge 28 dicembre 1989 n. 415, convertito nella legge
28 febbraio 1990 n. 38, fu disposta la riduzione delle assegnazioni
di parte corrente del fondo sanitario nazionale alle regioni a
statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano, in
una misura percentuale differenziata (dal 20 al 5 per cento), "tenuto
conto del livello delle compartecipazioni ai tributi statali
risultanti dai rispettivi ordinamenti".
Successivamente, con l'art. 4, comma 11, della legge 30 dicembre
1991 n. 412, le percentuali di riduzione anzidette sono state elevate
(dal 28 al 7 per cento), autorizzandosi nel contempo i soggetti
incisi ad "assumere mutui con istituti di credito nel rispetto dei
limiti massimi previsti dai rispettivi statuti e dalle vigenti
disposizioni" per far fronte agli oneri conseguenti alle dette
riduzioni, a giustificare le quali valeva sempre la considerazione
circa la compartecipazione ai tributi statali di quei soggetti ad
autonomia speciale.
È poi intervenuta la legge di delega n. 421 del 1992 che, nel
quadro della razionalizzazione della disciplina in materia di
sanità, all'art. 1, comma 1, lett. i), ha previsto a decorrere dal
1 gennaio 1993, da un canto, l'attribuzione alle regioni (tutte) e
alle province autonome dei contributi per le prestazioni sanitarie
localmente riscossi e la contestuale riduzione del fondo sanitario
nazionale di parte corrente e, dall'altro, la imputazione ai medesimi
soggetti di autonomia degli effetti finanziari per gli eventuali
livelli di assistenza sanitaria superiori a quelli uniformi da
fissarsi nell'adottando Piano sanitario nazionale, per le strutture
(presi'di e posti letto) eccedenti gli standard minimi, nonchè per
gli eventuali disavanzi di gestione da ripianare "con totale esonero
finanziario dello Stato"; per far fronte a tale fabbisogno
finanziario le regioni e le province autonome sono state autorizzate
ad utilizzare le risorse del proprio bilancio, a graduare l'esonero
dai ticket, a variare in aumento entro il 6 per cento l'aliquota dei
contributi sanitari ed entro il 75 per cento l'aliquota dei tributi
regionali vigenti.
Il decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, emanato in
attuazione della suddetta delega, ha poi precisato:
a) che il Piano sanitario nazionale - che per il triennio
1994-1996 è adottato entro il 31 luglio 1993 - deve indicare, tra
l'altro, i livelli uniformi di assistenza (art. 1, commi 3 e 4, lett.
b);
b) che la "quota capitaria di finanziamento", da assicurare
alle regioni e da valere per la ripartizione ad esse del fondo
sanitario nazionale, viene determinata sulla base di un sistema di
coefficienti parametrici, in relazione ai predetti livelli uniformi
contenuti nel Piano sanitario (art. 12, comma 3);
c) che i contributi sanitari riscossi, da attribuirsi alle
regioni in relazione al domicilio fiscale dell'iscritto al servizio
sanitario nazionale, sono versati mensilmente su conti correnti
infruttiferi aperti presso la tesoreria centrale dello Stato e
intestati alle regioni e che ai detti conti affluiscono anche le
quote del fondo sanitario nazionale (art. 11, comma 10);
d) che, in sede di prima applicazione, per il primo trimestre
1993, il versamento o l'accreditamento dei contributi ai conti
correnti infruttiferi è effettuato con riferimento all'intero primo
trimestre (quindi dopo il marzo 1993), con la conseguente
ripartizione alle regioni entro il 30 giugno 1993;
e) che i soggetti tenuti a versare i contributi inviano
trimestralmente alle regioni i rendiconti, mentre quello annuale è
comunicato entro 30 giorni dall'approvazione dei bilanci consuntivi
per gli enti pubblici o dalla presentazione al Parlamento del
rendiconto generale per le amministrazioni centrali dello Stato e
che, nella prima applicazione, il rendiconto per il primo trimestre
è inviato unitamente al rendiconto per il secondo trimestre (art.
11, comma 11);
f) che, per il 1993, sono ridotti i capitoli di entrata e di
spesa del bilancio dello Stato relativi al Fondo sanitario di parte
corrente, per importi pari ai contributi accreditati alle regioni
(art. 11, comma 14);
g) che, sempre per il 1993, il CIPE delibera l'assegnazione
alle regioni di un acconto della quota del fondo sanitario di parte
corrente, tenuto conto dell'importo complessivo presunto dei
contributi di spettanza delle singole regioni, e che l'assegnazione
del saldo avviene entro il febbraio 1994.
La particolare complessità del sistema - che presuppone
l'adozione del Piano sanitario nazionale fissata per il prossimo
triennio ad una data (31 luglio 1993) necessariamente differita
rispetto a quella della entrata in vigore della legge, e la cui
mancanza impedisce, per il 1993, l'attuazione della nuova disciplina
- comporta un inevitabile slittamento nelle assegnazioni dei mezzi
finanziari alle regioni; difatti i contributi riscossi nel primo
trimestre 1993 sono accreditati soltanto nel secondo trimestre dello
stesso anno, mentre per le quote del fondo sanitario le modalità di
erogazione sono rimesse ad un decreto del Ministro del tesoro (art.
11, comma 10), pur disponendosi che il CIPE provveda alla
ripartizione di un acconto, ma senza specificare in quale momento
(art. 11, comma 15), essendosi solo precisato che "all'assegnazione
definitiva" per il 1993 si provvede entro il febbraio 1994.
Si è, perciò, in presenza di una situazione transitoria resa
necessaria sia dalla perdurante congiuntura, sia dalla attivazione
del nuovo sistema che prevede un regime secondo cui il fondo - che è
determinato annualmente dalla legge finanziaria al netto, per la
parte corrente, dell'importo complessivo presunto dei contributi
attribuiti direttamente alle regioni - è ripartito entro il 31
ottobre di ciascun anno, con riferimento al triennio successivo.
In tale quadro normativo si colloca l'art. 8 della legge n. 498
del 1992 che, pur pubblicata nella Gazzetta ufficiale il 29 dicembre
1992 e quindi il giorno precedente quello della pubblicazione del
decreto legislativo n. 502 del 1992, non è stata da questo
espressamente abrogata nè, per quel che riguarda l'anno 1993, è con
esso incompatibile, ma anzi mantiene la sua efficacia, sia pure in
parte, come si vedrà in prosieguo. L'art. 8 citato si inserisce nel
sistema di finanziamento della spesa sanitaria anteriore alla riforma
per quanto riguarda le erogazioni del fondo sanitario nazionale e
tiene in ogni caso conto della attribuzione alle regioni, a partire
dal 1 gennaio 1993, dei contributi sanitari localmente riscossi, al
fine di assicurare l'assegnazione delle risorse finanziarie alle
regioni pur in misura ridotta, come previsto per il 1993.
Va in proposito considerato che, secondo la legge di riforma, lo
strumento essenziale di governo dell'azione pubblica nello specifico
settore è costituito dal Piano sanitario nazionale, anche per ciò
che attiene alla disciplina delle risorse a disposizione, "in
coerenza con l'entità del finanziamento assicurato al servizio
sanitario nazionale" (art. 1, comma 1, del decreto legislativo n. 502
del 1992). Poichè detto piano, che è triennale, per il periodo
1994-96 va adottato entro il 31 luglio 1993, è evidente che il nuovo
assetto, nella sua organicità, non potrà avere applicazione prima
del 1994, permanendo pertanto la necessità di assicurare i
finanziamenti per l'anno 1993.
È sorta, quindi, l'esigenza di uno strumento di raccordo tra il
vecchio e il nuovo regime per non interrompere i flussi finanziari
fino al momento in cui, espletati tutti gli adempimenti previsti per
il nuovo sistema, questo inizierà ad avere integrale applicazione.
Tale strumento di raccordo non ha potuto, d'altra parte, non tener
conto della perdurante crisi economica, risultando così non
illegittime le previste riduzioni, per il 1993, sia della quota del
fondo, sia dei contributi sanitari riscossi localmente. Detta
riduzione, giustificata dalla manovra complessiva di risanamento
finanziario, non è difatti lesiva delle competenze delle province
autonome sia perchè, come più volte la Corte ha precisato (sent. n.
356 del 1992 cit.), dall'autonomia finanziaria di queste non derivano
vincoli di carattere quantitativo definiti da norme di rango
costituzionale - ciò valendo anche in relazione ai contributi
sanitari - sia perchè permane il crescente andamento della
partecipazione delle regioni a statuto speciale e delle province
autonome al gettito dei tributi erariali. Un sistema di
finanziamento, questo, più favorevole in termini generali e che deve
essere considerato comunque in un periodo congiunturale
caratterizzato da un rilevante disavanzo economico e finanziario.
Tale criterio rientra, d'altra parte, nella linea di una razionale
politica economica, dovendo le entrate e le uscite del bilancio
essere adeguate alle mutevoli contingenze e non contrastando con i
parametri costituzionali invocati una misura che richieda agli enti
di autonomia più favoriti una maggiore partecipazione alle esigenze
di solidarietà nazionale.
4. - A diverse conclusioni si deve pervenire per quanto riguarda
la norma impugnata nella parte in cui conferma, per gli anni
successivi al 1993, l'aliquota di riduzione, pari al 28 per cento per
le province autonome, della quota di parte corrente loro spettante
del fondo sanitario nazionale, già prevista dall'art. 4, comma 11,
della legge 30 dicembre 1991 n. 412.
Una siffatta previsione è divenuta incompatibile, per tali anni,
con il nuovo sistema di finanziamento del servizio sanitario
nazionale contemplato dal decreto legislativo citato. Questo infatti
si basa su precisi documenti di programmazione (piano sanitario
triennale); presuppone la fissazione di criteri, livelli di
prestazione e modalità che dovrebbero rendere plausibile il
raggiungimento dell'equilibrio tra entrate e spese; coinvolge tutti
gli enti interessati al settore ed infine ha applicazione a partire
dal 1994. Una volta delineato un nuovo sistema, non avrebbe senso la
previsione anticipata della riduzione a regime di una delle voci
(fondo sanitario) che concorrono al finanziamento del servizio
sanitario.
Pertanto l'incompatibilità di detta previsione con la nuova
riforma (posteriore di un giorno alla norma impugnata) consente di
ritenere che la prima, relativamente agli anni successivi al 1993,
sia stata implicitamente abrogata dalla seconda, così superandosi le
censure riferite alla parte della disposizione riguardante tali anni.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara non fondate, nei sensi di cui in
motivazione, le questioni di legittimità costituzionale
dell'articolo 8, comma 1, della legge 23 dicembre 1992 n. 498
(Interventi urgenti in materia di finanza pubblica), sollevate:
a) in riferimento agli artt. 3, 5, 81, quarto comma, della
Costituzione, al titolo VI dello statuto approvato con d.P.R. 31
agosto 1972 n. 670, nonchè agli art. 5, comma 1, della legge 30
novembre 1989 n. 386 e 27 della legge 5 agosto 1978 n. 468, dalla
Provincia autonoma di Trento, con il ricorso indicato in epigrafe;
b) in riferimento agli artt. 8, 9, n. 10, 16, primo comma,
titolo VI, 104 e 107 del predetto statuto, alle norme di attuazione
approvate con d.P.R. 28 marzo 1975 n. 474 e 26 gennaio 1980 n. 197 e
con decreti legislativi 16 marzo 1992 nn. 267 e 268, e agli artt. 3,
81, 116 e 119 della Costituzione, dalla Provincia autonoma di
Bolzano, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 luglio 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 28 luglio 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C0880