1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 9-9-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 593 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 febbraio 1998
N. 593 Ordinanza emessa il 13 febbraio 1998 dal tribunale di Potenza nel procedimento civile vertente tra Stigliani Giovanna ed altri e comune di Marsiconuovo Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti per illegittime occupazioni acquisitive, con l'aumento dell'importo stesso del 10 per cento in considerazione della incostituzionalita' del precedente criterio dichiarata con sentenza n. 369/1996 - Ritenuta persistente inadeguatezza della nuova misura del risarcimento - Incidenza sul principio di uguaglianza e sul diritto di proprieta' e sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Legge 8 agosto 1992, n. 359, art. 5-bis, comma 7-bis, aggiunto dalla legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 3, comma 65). (Cost., artt. 3, 42 e 97). (098C0966) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 9-9-1998)

IL TRIBUNALE
Ha emesso la seguente ordinanza nella causa civile in primo grado
iscritta, in data 10 ottobre 1990, col n. 1795 al ruolo generale
nell'anno 1990 e vertente tra Stigliani Giovanna, Palermo Flora e
Sassano Antonio, quest'ultimo quale procuratore generale di Montesano
Giovanni in forza di mandato generale del 14 gennaio 1971 per
Consolato generale in Caracas, elettivamente domiciliati in Potenza,
presso lo studio dell'avv. Antonio Autilio che li rappresenta e
difende come da mandato a margine dell'atto di citazione, attori, e
comune di Marsiconuovo, contumace, convenuto.
Premesso:
che, con decreto 21 maggio 1982 il comune di Marsiconuovo
disponeva l'occupazione di urgenza dei terreni di proprietà degli
attori siti in località Campitelli di Marsiconuovo e riportati in
catasto al foglio 30, particelle 53, 54, 55, 56, 57, 58 e 59, per
procedere ai lavori di costruzione di un'edificio scolastico ed opere
annesse;
che con altro decreto n. 3 del 7 febbraio 1983 la medesima
amministrazione comunale di Marsiconuovo procedeva alla occupazione
d'urgenza dei terreni di proprietà degli attori siti nella medesima
località Campitello dell'abitato di Marsiconuovo (foglio 30,
particelle 53, 57, 58, 54, 56) per la realizzazione di una
costruzione da adibire ad asilo nido;
che non appare controversa la titolarità della proprietà dei
beni occupati in testa agli attori;
che l'amministrazione procedente dopo aver eseguito le
occupazioni d'urgenza e realizzato le opere predette, non ha
provveduto ad emettere i rituali decreti di esproprio nei termini di
cinque anni, come previsto nei provvedimenti di occupazione;
che nelle more del giudizio è intervenuta la nuova normativa in
materia di liquidazione del danno da occupazione illegittima,
contenuta nel comma 7-bis, dell'art. 5-bis,della legge 8 agosto 1992,
n. 359, aggiunto dall'art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996,
n. 662, a norma del quale "in caso di occupazioni illegittime di
suoli per causa di pubblica utilità, intervenute anteriormente al 30
settembre 1996, si applicano, per la liquidazione del danno i criteri
di determinazione dell'indennità di cui al primo comma, con
esclusione della riduzione del 40 per cento. In tal caso l'importo
del risarcimento è altresì aumentato del 10 per cento";
che tale disposizione si applica anche ai procedimenti in corso
non ancora definiti con sentenza passata in giudicato.
O s s e r v a
La. norma in questione risulta emanata dal legislatore dopo neppure
due mesi dalla declaratoria di incostituzionalità della previgente
disciplina della liquidazione del danno da occupazione illegittima
contenuta nel comma 6, dell'art. 5-bis, della legge 8 agosto 1992, n.
359.
A parere di questo tribunale, peraltro, neppure la nuova normativa
in esame si sottrae da fondati dubbi di costituzionalità che
impongono quindi la rimessione della questione al vaglio del giudice
delle leggi.
A questo fine appare positiva la verifica dei presupposti della
rilevanza nel presente giudizio della norma in questione e della non
manifesta infondatezza della questione di costituzionalità della
medesima.
Sotto il primo profilo deve, infatti, rilevarsi che nel caso di
specie risulta venuta all'esame di questo tribunale una tipica
fattispecie di occupazione appropriativa caratterizzata dalla
sussistenza di tutti i requisiti che la denotano (intervenuta
dichiarazione di pubblica utilità implicita nell'approvazione del
progetto dell'opera da eseguire; mancata emanazione del provvedimento
di espropriazione; realizzazione dell'opera pubblica con conseguente
irreversibile trasformazione ed incorporazione del fondo;).
Quanto poi alla non manifesta infondatezza essa risulta, a parere
di questo tribunale, dai rilievi che seguono:
1) preliminarmente va osservato che, secondo l'assunto espresso
dallo stesso giudice delle leggi con la sentenza 2 novembre 1996, n.
369, la disciplina della misura del risarcimento del danno derivante
da accessione invertita si pone quale risultante di un bilanciamento
di interessi sostanzialmente diverso da quello caratterizzante invece
la determinazione dell'entità dell'indennizzo da liquidare nelle
fattispecie in cui la procedura ablatoria si sia svolta
legittimamente.
Più precisamente, mentre nel primo caso la misura del risarcimento
dovrebbe realizzare il punto di equilibrio "tra l'interesse pubblico
al mantenimento dell'opera pubblica già realizzata e la reazione
dell'ordinamento a tutela della legalità violata per effetto della
manipolazione-distruzione illecita del bene privato", nel secondo
alla base della quantificazione dell'indennizzo sarebbe l'equilibrato
componimento "tra interesse pubblico alla realizzazione dell'opera e
interesse del privato alla conservazione del bene".
Di qui l'illegittimità della parificazione del quantum
risarcitorio alla misura dell'indennizzo sancita dalla Corte
costituzionale con la sentenza 2 novembre 1996, n. 369, sia sotto il
profilo della ragionevolezza intrinseca ex art. 3 della Costituzione
(risultando nella occupazione appropriativa l'interesse pubblico già
essenzialmente soddisfatto dalla non restituibilità del bene e dalla
conservazione dell'opera pubblica), sia sotto quello dell'art. 42,
secondo comma, Cost., evidentemente vulnerato dalla perdita di
garanzia che al diritto di proprietà deriverebbe laddove tale
equiparazione fosse accolta. Tanto premesso, deve tuttavia rilevarsi
come il meccanismo di determinazione del risarcimento del danno
introdotto dal comma 7-bis, dell'art. 5-bis della legge 8 agosto
1992, n. 359, aggiunto dall'art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre
1996, n. 662, a seguito della declaratoria di illegittimità
costituzionale della precedente disciplina, appaia sostanzialmente
elusivo dei principi posti dalla Corte alla base della sua pronuncia
e si esponga quindi alle medesime censure già formulate in
precedenza.
In particolare, il persistente riferimento ai criteri (semisomma
tra il valore venale ed il reddito dominicale rivalutato) previsti
dal comma 1 dell'art. 5-bis della legge 8 agosto 1992, n. 359, per la
quantificazione dell'indennità di espropriazione, pur se corretto
con l'esclusione della detrazione del 40% prevista in relazione a
questa e con l'aumento del 10% rispetto alla somma così ottenuta,
non vale evidentemente nè ad esprimere coerentemente la "radicale
diversità strutturale e funzionale" dell'obbligazione risarcitoria
rispetto a quella indennitaria, nè a realizzare quella riparazione
adeguata che, anche a prescindere dall'attuazione della regola
generale della integralità del risarcimento del danno da illecito,
deve comunque essere assicurata in tali ipotesi dal legislatore.
In questo senso va infatti sottolineato come l'unico elemento di
novità introdotto dalla norma in esame sia rappresentato
dall'aumento del 10% sancito per le ipotesi di risarcimento
conseguente ad occupazione appropriativa rispetto all'ammontare
ordinario dell'indennizzo, dovendosi infatti dubitare che l'ulteriore
detrazione del 40% avrebbe potuto essere effettivamente applicata a
fattispecie che come quelle in esame appaiono sostanzialmente
incompatibili con l'istituto della cessione volontaria.
La stessa affermazione fatta dalla Corte costituzionale nella
citata pronuncia n. 369/1996 secondo cui anche nelle ipotesi di
occupazione privativa sarebbe possibile al proprietario del bene
accettare in via transattiva l'offerta del valore mediato del suolo
e quindi, in mancanza di tale accettazione, applicare al danneggiato
la detrazione del 40%, appare, infatti, chiaramente fondata
sull'estensione a tale caso degli effetti dell'intervento additivo
operato sul testo dell'art. 5-bis, della legge 8 agosto 1992, n.
359, dalla pronuncia della Consulta del 10 giugno 1993, n. 283, in
relazione all'indennità di esproprio e conseguentemente deve
ritenersi vada intesa come limitata alle sole occupazioni privative
perfezionatesi anteriormente all'entrata in vigore della legge n.
359/1992.
Eccezion fatta per tali casi di diritto transitorio, l'istituto
della cessione volontaria deve invece considerarsi non solo
astrattamente incompatibile sotto il profilo funzionale con ogni
ipotesi di occupazione acquisitiva, risultando la sua applicabilità
indissolubilmente connessa con lo svolgimento di un regolare
procedimento espropriativo, ma neppure concretamente utilizzabile in
tali casi, in quanto essendo già intervenuto un titolo traslativo
della proprietà del bene (l'occupazione appropriativa da parte della
p.a. appunto) l'operatività della fattispecie negoziale rimarrebbe
comunque preclusa.
Da ciò la conseguenza che l'unico elemento differenziale tra
ammontare dell'indennizzo e quantum risarcitorio introdotto dalla
norma denunciata rispetto alla previgente disciplina sia
effettivamente costituito dal menzionato aumento del 10% che, sebbene
pari ad una somma di poco superiore al 5% del valore venale del bene
(stante la particolare esiguità della componente di calcolo
rappresentata dal reddito dominicale rivalutato), negli intenti del
legislatore dovrebbe esprimere sia la "radicale diversità
strutturale e funzionale" ritenuta dalla pronuncia n. 369/1996 tra
l'obbligazione risarcitoria e quella indennitaria, sia attuare
quell'intervento normativo "ragionevolmente riduttivo della misura
della riparazione" dovuta in questi casi dalla pubblica
amministrazione.
L'ammontare palesemente irrisorio della somma rende tuttavia
evidente la sua inadeguatezza allo scopo e la portata sostanzialmente
elusiva dei principi affermati dalla Corte costituzionale nella
sentenza n. 369/1996 caratterizzante il nuovo meccanismo di
determinazione del risarcimento del danno, nei cui confronti non
possono quindi non riproporsi le medesime censure relative alla
violazione degli artt. 3, primo comma, 42, secondo comma, e 97, primo
comma, della Costituzione già positivamente apprezzate dal giudice
delle leggi in relazione alla previgente disciplina legislativa in
materia.
Peraltro, deve osservarsi che la norma denunciata non sembra idonea
a realizzare la ragionevole riduzione dell'ammontare del risarcimento
ritenuta ammissibile dalla Corte nella citata sentenza n. 369/1996 in
relazione alle ipotesi di c.d. accessione invertita non solo in
ragione dell'ammontare previsto, ma per gli stessi parametri di
riferimento e commisurazione assunti a tale fine dal legislatore e
che, coincidendo con quelli utilizzati per la determinazione della
misura dell'indennizzo espropriativo, non appaiono tali da esprimere
adeguatamente la diversa struttura e funzione caratterizzante
l'obbligazione risarcitoria.
La semplice maggiorazione percentuale disposta su di un importo
derivante dall'applicazione al caso concreto del criterio mediato
(semisomma tra il valore venale ed il reddito dominicale rivalutato)
previsto dal comma 1, dell'art. 5-bis, della legge 8 agosto 1992, n.
359, per la determinazione dell'indennità di espropriazione, non
può infatti essere in grado di riportare nell'ambito della logica
risarcitoria un meccanismo di calcolo rispondente ad esigenze diverse
ed in cui la discrezionalità legislativa trova ampio ambito di
esplicazione, potendo tenere conto delle stesse ragioni della finanza
pubblica.
D'altronde, se la ragionevolezza dell'intervento normativo
limitativo della misura del risarcimento dipende effettivamente
dall'equilibrato componimento di un complesso di interessi
sostanzialmente diversi da quelli caratterizzanti le fattispecie
espropriative (quello dell'amministrazione alla conservazione
dell'opera di pubblica utilità assieme al contenimento
dell'incremento di spesa correlativa e quello del privato ad ottenere
la riparazione del danno subito), la ragionevole attuazione di tale
bilanciamento postula necessariamente un autonomo meccanismo di
determinazione e limitazione della somma da risarcire che, fondato su
specifici criteri, sia appunto idoneo ad assicurare il contenimento
del sacrificio dell'interesse privato alla totale riparazione del
danno nei limiti della stretta strumentalità alla realizzazione di
quello pubblico.
Ciò emerge con ancora maggiore evidenza se si consideri gli esiti
controintuitivi derivanti dall'utilizzazione del meccanismo di
determinazione dell'indennizzo dovuto nei casi di regolare
espropriazione in relazione ad ipotesi in cui la misura del
risarcimento imposto alla p.a., seppure compressa, sembra dover
rispondere oltre che a una funzione riparatoria anche a quella di
sanzione per la violazione del principio di legalità dell'azione
amministrativa;
2) sotto altro profilo deve invece rilevarsi l'irragionevolezza
dei risultati che l'art. 7-bis determina riferendosi in modo
onnicomprensivo alle "occupazioni illegittime di suoli per cause di
pubblica utilita'".
Con tale previsione vengono infatti ad essere accomunate ai soli
fini della determinazione della misura del risarcimento aree
(edificabili, agricole, non edificabili ) aventi vocazione diversa e
rispetto alle quali il criterio dell'art. 5-bis, non opera egualmente
nell'ambito del procedimento di commisurazione della indennità di
esproprio (essendo infatti la sua operatività esplicitamente
limitata alle aree edificabili).
Alla pluralità di criteri indennitari viene così a far riscontro
l'unitarietà del parametro assunto ai fini della determinazione del
risarcimento dovuto in caso di occupazione acquisitiva delle stesse
aree, del tutto coincidente peraltro (salvo la maggiorazione del 10%
e la non operatività della riduzione del 40%) con quello preordinato
alla commisurazione dell'indennizzo espropriativo per i suoli
edificabili.
Il che, pure ammettendo che in relazione alle aree edificabili
possa rispondere ad una logica conforme ai principi enucleati dal
giudice delle leggi nella sua pronuncia n. 369/1996 (conclusione
peraltro da rigettarsi alla luce di quanto in precedenza esposto),
determinerebbe comunque un'irragionevole disparità di trattamento
tra le ipotesi di espropriazione legittima dei suoli agricoli o non
edificabili, rispetto a cui l'indennizzo verrebbe commisurato ai
sensi del comma 4,.dell'art. 5-bis, della legge 8 agosto 1992, n.
359, sulla base del valore agricolo medio e quindi secondo un
criterio prossimo a quello venale ed i casi di occupazione illecita
degli stessi in cui, in conseguenza dell'applicazione della norma di
cui all'art. 7-bis, l'ammontare del risarcimento dovuto dalla p.a.
verrebbe ad essere quantificato ad un livello inferiore.
Tali le considerazioni che inducono il Collegio a ritenere non
manifestamente infondata la questione di costituzionalità relativa
al comma 7-bis, dell'art. 5-bis, della legge 8 agosto 1992, n. 359,
aggiunto dall'art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n.
662, sotto il profilo della violazione degli artt. 3, primo comma,
42, secondo comma, e 97 primo comma, della Costituzione e,
conseguentemente, a sollevarla d'ufficio.

P. Q. M.
Sospende il giudizio, disponendo l'immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza venga notificata a cura della
cancelleria alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri,
nonchè comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento.
Potenza, addì 13 febbraio 1998
Il presidente: Borraccia
98C0966