1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 12-3-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 121 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 febbraio 2003
Ordinanza emessa l'8 febbraio 2003 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Fondazione bancaria Compagnia di San Paolo ed altro contro Ministero dell'economia e delle finanze Credito (Istituti di) - Fondazioni bancarie - Ambito di attivita' - Limitazione ai "settori ammessi" tassativamente indicati e suddivisi in quattro categorie - Obbligo, per ciascuna fondazione, di scelta ogni tre anni, tra i settori ammessi, di non piu' di tre settori, definiti, in conseguenza della scelta, "settori rilevanti" - Destinazione dell'attivita' delle fondazioni esclusivamente nei settori ammessi, e in via prevalente, in quelli rilevanti - Irrazionalita', per contrasto con l'art. 2, comma 1, d.lgs. n. 153/1999, quale norma di principio nei confronti della normativa di dettaglio e per indebita ed eccessiva compressione dell'autonomia privata e stravolgimento della nozione e del nucleo essenziale del modello codicistico della fondazione - Incidenza sul diritto di associazione e sui diritti dell'uomo nelle formazioni sociali ammesse dall'ordinamento - Violazione del principio di liberta' di iniziativa economica privata - Lesione della sfera di potesta' legislativa regionale concorrente (in materia di protezione civile, ricerca e beni culturali) o esclusiva (in materia di assistenza, edilizia locale e agricoltura) nonche' del principio di sussidiarieta'. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 11, commi 1, primo periodo, 2 e 3. - Costituzione, artt. 2, 3, 18, 41, 117 e 118. Credito (Istituti di) - Fondazioni bancarie - Attribuzione all'Autorita' di vigilanza del potere di modificare i "settori ammessi" con regolamento da emanare ai sensi dell'art. 17, comma 3, della legge n. 400/1988 - Dedotta delegificazione, in deroga al principio di gerarchia delle fonti, ad opera di fonte secondaria di mera esecuzione - Violazione del principio dell'esercizio in via esclusiva da parte del Parlamento della funzione legislativa - Incidenza sulla potesta' legislativa concorrente ed esclusiva delle Regioni. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 11, comma 1, ultimo periodo. - Costituzione, artt. 70 e 117. Credito (Istituti di) - Fondazioni bancarie - Organo di indirizzo - Composizione - Previsione di una prevalente e qualificata rappresentanza degli enti, diversi dallo Stato, di cui all'art. 114 della Costituzione, idonea a rifletterne le competenze nei settori ammessi in base agli artt. 117 e 118 della Costituzione - Irragionevolezza - Lesione dei diritti fondamentali dell'uomo nelle formazioni sociali e dei principi di liberta' di associazione, di autonomia regionale e di sussidiarieta'. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 11, comma 4. - Costituzione, artt. 2, 3, 18, 22, 41, 117 e 118, comma 4. Credito (Istituti di) - Fondazioni bancarie - Soggetti con funzioni di indirizzo e amministrazione, direzione o controllo presso le fondazioni - Incompatibilita' a ricoprire funzione di amministrazione, direzione e controllo presso la societa' bancaria conferitaria o altre societa' operanti nel settore bancario, finanziario o assicurativo - Incidenza sui diritti fondamentali dell'uomo nelle formazioni sociali, sui principi di liberta' di associazione e di capacita' delle persone giuridiche. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 11, comma 7. - Costituzione, artt. 2, 18 e 22. Credito (Istituti di) - Fondazioni bancarie - Previsione, in assenza di espressa autorizzazione dell'Autorita' di vigilanza, della limitazione dell'attivita' delle stesse all'ordinaria amministrazione - Incidenza sul principio di ragionevolezza, sui diritti fondamentali dell'uomo nelle formazioni sociali, sul diritto di associazione, sul principio di liberta' di iniziativa economica privata, sulla potesta' legislativa regionale concorrente ed esclusiva e sul principio di sussidiarieta'. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 11, comma 14, ultimo periodo. - Costituzione, artt. 2, 18 e 22. Opere pubbliche - Disposizioni in tema di infrastrutture e trasporti - Ambito oggettivo e soggettivo di applicazione - Denunciato contrasto con i principi di ragionevolezza, di tutela di diritti dell'uomo nelle formazioni sociali, di liberta' di associazione, di liberta' di iniziativa economica privata, di autonomia regionale e di sussidiarieta'. - Legge 1 agosto 2002, n. 166, art. 7, comma 1, lett. aa), punto 2. - Costituzione, artt. 2, 3, 18, 41, 70, 117 e 118, comma 4. (003C0181) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 12-3-2003)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente la seguente ordinanza:
a) sul ricorso n. 12638 del 2002 Reg. Gen., proposto dalla
Compagnia di San Paolo, in persona del legale rappresentante p.t.,
rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Benessia, Natalino Irti
e Mario Sanino, con i quali elettivamente domicilia in Roma, viale
Parioli n. 180;
b) sul ricorso n. 12454 del 2002 Reg. Gen., proposto
dall'avv. Sergio Ristuccia, rappresentato e difeso da se stesso e
dall'avv. Gemma Sasso, ed elettivamente domiciliato in Roma, via
Ovidio n. 20;
Contro il Ministero dell'economia e delle finanze, in persona del
Ministro pro tempore rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale
dello Stato, presso la quale domicilia in Roma, via dei Portoghesi
n. 12; per l'annullamento del d.m. 2 agosto 2002, n. 217, recante
"Regolamento ai sensi dell'art. 11 comma 14 della legge 28 dicembre
2001, n. 448, in materia di disciplina delle fondazioni bancarie" e
di ogni altro atto comunque presupposto, connesso e consequenziale;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dei Ministero
dell'economia e delle finanze;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti di causa;
Nominato relatore il consigliere Antonino Savo Amodio e uditi,
all'udienza del 15 gennaio 2003, l'avv. Sanino e l'avv. Spadetta, per
delega dell'avv. Sasso;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

F a t t o

A) Con il ricorso n. 12638 del 2002, la Compagnia di S. Paolo
impugna il decreto ministeriale 2 agosto 2002 n. 217, recante il
"Regolamento ai sensi dell'art. 11 comma 14 della legge 28 dicembre
2001, n. 448, in materia di disciplina delle fondazioni bancarie",
deducendo:
1. - Illegittimità dell'art. 2 comma 2 del d.m. n. 217 del
2002 per violazione dell'art. 17 comma 3 della legge 23 agosto 1988,
n. 400; violazione della legge 23 dicembre 1998, n. 461, del decreto
legislativo 17 maggio 1999, n. 153, e dell'art. 11 comma l4 della
legge 28 dicembre 2001, n. 448, in quanto il potere regolamentare
avrebbe potuto essere utilizzato solo per dare esecuzione al dettato
normativo primario, non tollerando un ampliamento dei controlli
dell'Autorità di vigilanza sulle fondazioni bancarie. Risulterebbe,
pertanto, illegittimo il potere autorizzatorio, previsto dall'art. 2
comma 2 epigrafato, della scelta, effettuata dai soggetti in parola,
dei settori verso i quali orientare la propria attività
istituzionale.
2. - Illegittimità dell'art. 7 del citato d.m. n. 217 del
2002 per violazione dell'art. 17 comma 3 della legge 23 agosto 1988,
n. 400; violazione della legge 23 dicembre 1998, n. 461, del decreto
legislativo 17 maggio 1999, n. 153, e dell'art. 11 comma 14 della
legge 28 dicembre 2001, n. 448. Incostituzionalità dell'art. 11
comma 14 della citata legge n. 448 del 2001. Eccesso di potere per
irragionevolezza e per violazione del principio di proporzionalità,
vizi riferiti alle norme - primarie e secondarie - in materia di
partecipazioni bancarie di controllo.
Si denuncia, anzitutto, l'indeterminatezza dell'art. 11 comma 10
della legge n. 448 del 2001, che comporterebbe un amplissimo potere
discrezionale in sede di concreto accertamento delle singole
fattispecie.
Il d.m. n. 217 del 2002 sarebbe censurabile ex se: a) laddove
configura una forma di controllo anche nel caso in cui fra le
fondazioni - titolari di partecipazioni in una banca - non vi sia
alcun accordo; b) quando attribuisce alla Banca d'Italia il potere di
individuare le situazioni di controllo riconducibili alle fondazioni,
potere che risulterebbe privo di base normativa primaria.
3. - Illegittimità dell'art. 2 del citato d.m. n. 21 del
2002 per violazione di legge. Il vizio riguarda, in primo luogo,
l'indebita compressione dell'autonomia delle fondazioni, che
discenderebbe dalla creazione della categoria dei "settori ammessi" -
tra i quali comparirebbero alcuni del tutto spuri (prevenzione della
criminalità e sicurezza pubblica), in quanto storicamente assegnati
all'organizzazione pubblica - e dalla previsione che i soggetti in
parola possano operare esclusivamente in essi, per giunta garantendo
- nel loro insieme - l'equilibrata destinazione delle risorse e la
preferenza per i settori di maggior rilevanza sociale.
4. - Illegittimità dell'art. 3 commi 2 e 4 del citato d.m.
n. 217 del 2002, oltre che per invalidità derivata per violazione
degli articoli 2 e 18 della Costituzione e per violazione dei
principi di legalità e di autonomia delle fondazioni di origine
bancaria. I vizi sono riferiti alle disposizioni che regolano la
composizione dell'organo di indirizzo ed, in particolare, a quella
che prevede la prevalenza nell'organo di indirizzo dei rappresentanti
degli enti di cui all'art. 114 della Costituzione.
5. - Illegittimità dell'art. 9 del d.m. n. 217 del 2002 per
violazione di legge riferita alla necessaria decadenza dei componenti
dell'organo di indirizzo, in patente contrasto con l'art. 11 comma 14
della legge n. 448 del 2001, che, come riconosciuto dal Consiglio di
Stato in sede consultiva, avrebbe permesso di contemplare la
permanenza in carica dei componenti stessi, che risultassero in
possesso dei requisiti richiesti dalla normativa.
Si è costituito in giudizio il Ministero dell'economia e delle
finanze, a difesa del provvedimento impugnato.
B) Con autonomo ricorso, l'avv. Ristuccia, in qualità di membro
del Consiglio generale, organo di indirizzo della Compagnia di S.
Paolo, impugna, a sua volta, il decreto ministeriale n. 217 del 2002,
deducendo:
1. - Illegittimità dell'art. 9 del d.m. n. 217 del 2002 per
violazione di legge in relazione alla prevista, necessaria decadenza
dei componenti dell'organo di indirizzo.
2. - Illegittimità dell'art. 3 comma 5 del d.m. n. 217 del
2002 per violazione di legge ed eccesso di potere nella parte in cui
esso enuncia il divieto di cooptazione dei componenti degli organi
delle fondazioni bancarie, in patente contrasto con la natura di
persone giuridiche di diritto privato, posseduta da queste ultime.
3. - Illegittimità dell'art. 3 commi 1 e 2 del d.m. n. 217
del 2002 violazione di legge riguardante la composizione dell'organo
di indirizzo, nella quale sarebbe imposta una rappresentanza, in
senso proprio, degli interessi degli enti territoriali, per giunta di
carattere prevalente nelle fondazioni istituzionali.
4. - Illegittimità costituzionale dell'art. 11 della legge
n. 448 del 2001 nella parte in cui prevede: a) l'obbligatoria
decadenza dei componenti degli organi delle fondazioni; b) il divieto
di cooptazione; c) le regole di formazione dell'organo di indirizzo;
d) la scelta dei settori operativi dei soggetti in parola.
È presente in giudizio il Ministero dell'economia e delle
finanze, il quale, nella memoria difensiva, controdeduce ai singoli
motivi di doglianza.

Diritto

1. - In via preliminare, va disposta riunione delle due
impugnative, siccome fra di loro intimamente connesse.
2. - Viene portato all'esame del Tribunale il decreto del
Ministro dell'economia e delle finanze 2 agosto 2002, n. 217, recante
il regolamento previsto dall'art. 11 della legge 28 dicembre 2001,
n. 448, in materia di disciplina delle fondazioni bancarie.
Avverso tale provvedimento sono mossi numerosi rilievi, alcuni
dei quali investono la legittimità costituzionale della fonte
attributiva del potere regolamentare.
Occorre, innanzi tutto, individuare la natura giuridica delle
fondazioni bancarie, quale emerge dal diritto positivo oggi vigente e
che costituisce la risultante dell'evoluzione normativa, che, nel
corso di più di un decennio, ha portato a compimento il processo di
separazione delle stesse dalle banche ex pubbliche conferitarie,
processo che si inserisce in quello, ancor più radicale, riguardante
la privatizzazione dell'intero settore creditizio.
Punto di partenza di tale evoluzione è la legge cd. Amato-Carli
30 luglio 1990, n. 218, ed il conseguente decreto legislativo 20
novembre 1990, n. 356. Quest'ultimo contiene le "disposizioni per la
ristrutturazione e per la disciplina del gruppo creditizio" e, in
particolare, al Titolo III, reca la disciplina degli "Enti pubblici
conferenti", attribuendo ad essi una piena capacità di diritto
pubblico e di diritto privato ed assoggettandoli alle disposizioni
legislative appositamente varate e a quelle dei loro rispettivi
statuti.
La prospettiva muta profondamente con la legge c.d. Ciampi 23
dicembre 1998, n. 461, che conferisce la delega al Governo per il
riordino della disciplina civilistica e fiscale di detti enti.
L'art. 2 comma 1 lett. l), in particolare, impone a questi ultimi
di adeguare i propri statuti alle disposizioni dell'emanando decreto
legislativo, stabilendo, altresì, che "con l'approvazione delle
relative modifiche statutarie gli enti diventano persone giuridiche
private con piena autonomia statutaria e gestionale".
Risulta così evidente l'opzione legislativa generale
dell'affidamento della materia delle fondazioni bancarie al diritto
privato, come ha osservato il Consiglio di Stato nel parere, reso sul
regolamento in esame, nell'adunanza del 1 luglio 2002, che ne ha
altresì individuato la ratio: privilegiare l'appartenenza, quanto
meno morale, del patrimonio accumulato nel corso di decenni dalle
banche pubbliche alla collettività dei depositanti risparmiatori e
dei beneficiari del credito.
Assume rilievo peculiare il carattere di pienezza dell'autonomia
di detti enti, garantito dal citato art. 2 comma 1 lett. l) e
riferito tanto al potere di autodisciplinarsi (autonomia statutaria),
quanto a quello di svolgere la propria attività istituzionale
(autonomia gestionale). I limiti di tale libertà sono quelli
tassativamente imposti dalla legge, in perfetta coerenza con la
circostanza che le fondazioni bancarie sono il prodotto di una
precisa scelta del Parlamento, chiamato, perciò stesso, a
predisporre una serie di regole a salvaguardia dei loro patrimonio e
del corretto perseguimento dei fini istituzionali. All'uopo, il
medesimo art. 2 ha fissato i principi e i criteri direttivi al
legislatore delegato, riguardanti gli scopi, l'organizzazione interna
e la forma dei controlli su tali soggetti. Il risultato perseguito è
stato di prevedere un regime peculiare, che si discosta da quello
dettato dal codice civile, pur non dovendosi sottovalutare che anche
quest'ultimo sottopone le "ordinarie" fondazioni ad un'attenta
vigilanza, preordinata a garantire il perseguimento dello scopo
indicato dal fondatore.
La precedente esposizione consente di chiarire l'esatta portata
del carattere di "specialita'" dei soggetti in parola, che non
riguarda la loro natura, sì da renderli una sorta di tertium genus
fra gli enti pubblici e le persone giuridiche private, ma attiene,
piuttosto, alla disciplina cui i medesimi sono sottoposti, che,
rispetto a quella codicistica, si pone, appunto, in rapporto di
species ad genus, con tutte le conseguenze ermeneutiche ed
applicative che ne discendono.
Il decreto delegato 17 maggio 1999, n. 153, si pone nella
medesima prospettiva, esordendo con una definizione delle fondazioni
bancarie in tutto identica a quella della legge di delega.
Analoga conferma viene dall'art. 11 della citata legge n. 448 del
2001, che lascia invariata tale definizione, pur modificando, per il
resto, l'impianto legislativo precedente in maniera così penetrante
da avvertire la necessità di attribuire all'Autorità di vigilanza
il potere regolamentare di coordinamento con le disposizioni
contenute nel decreto legislativo n. 153 del 1999.
La prospettiva non cambia neppure con la legge 15 giugno 2002,
n. 112, che, convertendo il d.l. 15 aprile 2002 n. 63, aggiunge un
ulteriore periodo all'art. 5; può, anzi, fondatamente sostenersi che
l'ulteriore intervento normativo non ha alcun effetto novativo della
disciplina in vigore; tale conclusione è confermata:
a) dalla lettera dell'art. 5 citato. Esso può essere
scomposto in tre parti fondamentali, in ragione degli effetti che è
destinato a produrre:
vi è, anzitutto, una conferma della precedente normativa
adottata, espressa dalla proposizione di apertura del periodo
aggiunto: "Resta fermo quanto disposto dalla citata legge n. 461 del
1998 e dal medesimo decreto legislativo n. 153 del 1999...";
segue una precisazione in merito alla natura giuridica dei
soggetti in parola, che, per dirla anche qui con il Consiglio di
Stato, rende esplicita l'esistenza di un "regime privatistico
speciale" che li caratterizza. La formula utilizzata - "in ragione
del loro regime giuridico privatistico, speciale rispetto a quelle
delle altre fondazioni, in quanto ordinato per legge ..." -
costituisce, peraltro, la migliore conferma della già evidenziata
portata del carattere di specialità impresso dal legislatore alle
fondazioni bancarie. Tale affermazione non è smentita neppure dalla
successiva elencazione, che si limita a richiamare i caratteri
salienti della disciplina legislativa precedentemente varata
(riguardanti il modus operandi delle fondazioni, l'organizzazione e
la gestione del patrimonio, gli obiettivi da perseguire e i criteri
applicativi della normativa che riguarda detti soggetti).
si stabilisce, infine, che "la disposizione di cui al
precedente periodo costituisce norma di interpretazione autentica
della legge 23 dicembre 1998, n. 461, e del decreto legislativo 17
maggio 1999, n. 153". Basta in proposito osservare che la
giurisprudenza, costituzionale (cfr. Corte cost. 23 novembre 1994
n. 397) ed amministrativa (cfr. Cons. Stato, V Sez., 2 luglio 2002
n. 3612), afferma costantemente che la norma legislativa può
qualificarsi interpretativa e, quindi, retroattiva e
costituzionalmente legittima solo quando si limita a chiarire la
portata applicativa di una disposizione precedente, non integra il
precetto di quest'ultima e non adotta un'opzione ermeneutica non
desumibile dall'ordinaria attività di esegesi della stessa: tale
risulta essere la norma in esame;
b) dalla ratio e dall'occasio legis. Emerge dai lavori
parlamentari che il periodo aggiunto all'art. 5 del d.l. n. 63 del
2002 (significativamente rubricato: "Adempimenti comunitari iniziali
a seguito di condanna per aiuti di Stato") ha la funzione di
"esplicitare agli organi della Comunità europea le motivazioni della
particolarità del regime fiscale delle fondazioni, precisando che
non si tratta di aiuti di Stato" (tanto risulta dalla dichiarazione
del relatore dell'emendamento, on. Alfano, resa alle Commissioni
parlamentari V e VI riunite).
Lo Stato italiano ha così inteso dare attuazione alla decisione
della Commissione CEE dell'11 dicembre 2001, con la quale era stata
giudicata incompatibile con la disciplina comunitaria la previsione,
di cui alla legge n. 461 del 1998 e al decreto legislativo n. 153 del
1999, di un regime fiscale agevolato per le ristrutturazioni e per le
fusioni fra le banche. La soluzione accolta è stata quella di
sospendere tale regime, ma, nel contempo, di far salvo quello analogo
introdotto per le fondazioni bancarie, in considerazione del fatto
che queste ultime non sono destinate a svolgere attività commerciale
o di impresa; pertanto, le provvidenze fiscali previste in loro
favore non sarebbero suscettibili di produrre effetti perturbativi
del mercato.
Solo per mero scrupolo, deve aggiungersi che al quadro normativo,
appena delineato, non apporta alcuna variazione sostanziale l'art. 80
comma 20 della legge 28 dicembre 2002, n. 289, che, alla lett. a),
disciplina un aspetto peculiare, in punto di incompatibilità degli
organi delle fondazioni bancarie, e, alla lett. b), si limita ad una
proroga dei periodo riservato per l'operazione di dismissione della
partecipazione nella Società bancaria conferitaria.
Le conclusioni raggiunte consentono di fare un passo ulteriore e
di affermare che, se il paradigma normativo di riferimento è quello
evidenziato, il riconoscimento della "piena autonomia statutaria e
gestionale" delle fondazioni bancarie assume il valore di un
principio guida sia per l'interpretazione che per la valutazione di
legittimità, sub specie della compatibilità con esso, delle
disposizioni successivamente enunciate dal decreto legislativo n. 153
del 1999, pur dopo le modificazioni introdotte dall'art. 11 della
legge n. 448 del 2001.
Più specificamente, l'affermazione della "piena" autonomia
statutaria garantisce alle fondazioni il potere di darsi una propria
"costituzione", che ne rispecchi i caratteri peculiari: la legge ben
può conformare l'esercizio di tale potere, per garantire il
perseguimento degli interessi di rilevanza sociale propri delle
fondazioni (e non solo di quelle) bancarie, ma non può spingersi a
comprimerlo fino ad annullarlo, in toto o per specifici aspetti,
tradendo il carattere peculiare che essa stessa ha impresso a tali
soggetti.
Analogamente, l'affermazione dell'autonomia gestionale è
destinata ad assicurare il libero esplicarsi dell'attività
istituzionale dei soggetti in parola, in tutti i suoi momenti tipici
e, in primo luogo, nella fase di formazione della loro volontà.
Il problema è, quindi, di misura e si sostanzia nel verificare
se sia stato superato il "grado di compressione che è possibile
imprimere all'autonomia privata ... senza che ciò si traduca in uno
stravolgimento della sua stessa nozione e del suo nucleo essenziale,
che la Carta costituzionale ha inteso preservare soprattutto con le
modifiche introdotte dagli articoli 117 e 118 Cost.". L'espressione,
mutuata dal più volte citato parere del Consiglio di Stato, consente
anche di replicare all'obiezione, svolta oralmente dalla difesa di
parte resistente, che ha negato la configurazione di un possibile
vizio di costituzionalità nella scelta del legislatore di
discostarsi dal modello privatistico della fondazione.
2. - Può, a questo punto, passarsi all'esame dei singoli motivi
di ricorso, che, come risulta dalla precedente esposizione in fatto,
possono essere suddivisi in due tipologie: a) censure che, pur
rivolte nei confronti di singole disposizioni regolamentari, non
possono essere decise indipendentemente dalla risoluzione delle
questioni di costituzionalità delle corrispondenti norme primarie;
b) doglianze che hanno ad oggetto esclusivo ed immediato il d.m. 2
agosto 2002, n. 217, nessuna delle quali, però, suscettibile di
produrre l'integrale effetto annullatorio dell'atto impugnato: il che
renderebbe irrilevante qualsivoglia questione di costituzionalità.
Quest'ultima precisazione consente al Collegio di fissare il
proprio ambito decisionale, distinguendo due fasi.
La prima riguarda la prioritaria trattazione delle questioni di
costituzionalità sollevate, limitando l'esame delle censure rivolte
alle norme regolamentari ai soli casi in cui esso sia necessario per
accertare la rilevanza, ai fini decisori, delle questioni stesse.
La seconda, da rinviarsi all'esito dell'esame che andrà ad
effettuare la Corte costituzionale, che ha ad oggetto sia le
disposizioni attuative strettamente consequenziali all'assetto
normativo primario, sia quelle indicate alla precedente lett. b), in
considerazione del fatto che, come risulterà evidente dalla
successiva trattazione, i dubbi di costituzionalità, insorti nel
collegio, assumono un'importanza preponderante per quantità, ma,
soprattutto, per qualità, toccando aspetti di fondo della normativa
introdotta nel 2001, sicchè appare quantomai opportuno attendere il
pronunciamento della Corte costituzionale sulla legittimità
dell'assetto normativo primario, per una più compiuta ed esaustiva
disamina del complessivo testo regolamentare.
Fatta tale premessa, può passarsi all'esame delle singole
doglianze.
Nell'ordine logico, precede quella che, pur rivolta avverso
l'art. 2 del d.m. n. 217 del 2002, denuncia, in realtà,
l'illegittimità costituzionale dell'art. 11 commi 1, 2 e 3 della
legge n. 448 del 2001, del quale la norma regolamentare costituisce
la fedele applicazione.
L'attenzione si appunta, in particolare, sull'obbligo imposto
alle fondazioni di svolgere la loro attività esclusivamente nei
"settori ammessi", prescegliendo, nell'ambito di quelli creati dalla
legge, un massimo di tre settori che, perciò stesso, diventano
"rilevanti". Non risulterebbe risolutore il correttivo - frutto di
una sollecitazione in tal senso del Consiglio di Stato - che consente
di effettuare la scelta senza tener conto della suddivisione dei
settori ammessi nelle quattro categorie generali, operata dal
legislatore del 2001.
Parte ricorrente sostiene che tale previsione normativa
comporterebbe l'indebita compressione dell'autonomia statutaria, alla
quale sarebbe rimessa, in via esclusiva, la facoltà di individuare
il proprio raggio di azione.
Il vizio sarebbe aggravato da un'individuazione dei settori
ammessi del tutto casuale o, quanto meno, avulsa dalla realtà
storica delle fondazioni, alle quali verrebbe assegnata la cura di
interessi (per tutti: prevenzione della criminalità e sicurezza
pubblica) da sempre appannaggio esclusivo della pubblica
amministrazione. Un'ulteriore prova in tal senso sarebbe il recente
ampliamento dell'elenco con il riferimento ai compiti attinenti alla
realizzazione di beni pubblici e di pubblica utilità, operato dalla
legge 1 agosto 2002, n. 166.
In via preliminare, va affermata la rilevanza della questione di
costituzionalità sollevata, atteso che l'art. 2 del regolamento
impugnato riproduce fedelmente il dettato legislativo, e, proprio in
ragione di tale identità, non può che subire la sorte della norma
legislativa che riproduce.
Nel merito, la prospettazione di parte ricorrente non appare
manifestamente infondata.
La contestata disciplina, in estrema sintesi, prevede:
a) l'introduzione di numerosi "settori ammessi", partitamente
elencati e suddivisi in quattro categorie (comma 1);
b) la nozione di "settori rilevanti", consistenti in quelli -
tra gli ammessi - scelti ogni tre anni dalle singole fondazioni in
numero non superiore a tre (comma 2);
c) la destinazione dell'attività di queste ultime
esclusivamente nei settori ammessi e, in via prevalente, in quelli
rilevanti (comma 3).
Le disposizioni riassunte apportano una profonda modificazione al
decreto legislativo n. 153 del 1999: l'art. 2 comma 2, nella versione
originaria, riconosceva agli statuti il potere di individuare i
settori nei quali indirizzare l'attività delle fondazioni e di
stabilire l'entità degli interventi da effettuare in ciascuno di
essi; l'unica limitazione riguardava l'obbligo di assicurare la cura
di almeno uno dei settori rilevanti, indicati dall'art. 2 lett. e)
della legge n. 461 del 1998 (ricerca scientifica, istruzione, arte,
conservazione e valorizzazione dei beni culturali e ambientali,
sanità e assistenza alle categorie sociali deboli). Tale
compressione dell'autonomia statutaria - per la sua portata - non
determinava lo snaturamento dei soggetti in parola, in quanto era
giustificata dall'esigenza di garantire la cura dei (pochi) settori
rilevanti individuati, appartenenti, per giunta, alla tradizionale
sfera di operatività delle fondazioni bancarie, ponendosi così come
una forma di necessario bilanciamento - in funzione della
salvaguardia di interessi collettivi - dell'amplissima autonomia
attribuita ai soggetti in parola.
Infine, nell'originaria versione del decreto legislativo n. 153
del 1999 non era imposto alcun raccordo con il territorio di
riferimento, nè, tantomeno, un'interdipendenza dell'attività delle
fondazioni bancarie nel loro insieme.
L'assetto dato dall'art. 11, più volte citato, fa sorgere
fondati dubbi in merito alla sua compatibilità con l'affermata
"piena" autonomia, statutaria e gestionale, in quanto finisce con il
comprimere, in maniera eccessiva, i due elementi peculiari di cui
essa si connota: lo scopo e l'utilizzo del patrimonio della persona
giuridica.
Tali effetti sono indotti:
a) dall'obbligo di operare "esclusivamente" nei settori
ammessi, che preclude la possibilità di scelta di ambiti di
attività, che, pur se non contemplati nell'elenco di cui all'art. 11
comma 1, si ascrivano comunque in quelli tradizionalmente propri
delle fondazioni bancarie o rivestano, comunque, una rilevanza
sociale.
Tale conclusione non è inficiata dall'obiezione di parte
resistente che l'ampia latitudine dei "settori ammessi" e l'aderenza
degli stessi all'attività istituzionale delle fondazioni bancarie
non consentirebbero di configurare una rilevante incidenza
sull'autonomia di queste ultime.
Deve osservarsi, intanto, che la questione va correttamente
impostata in termini di principio e che, pertanto, essa deve
riguardare la legittimità, in astratto, delle limitazioni
introdotte.
Peraltro, pur volendo seguire il ragionamento
dell'amministrazione, deve comunque rilevarsi che l'elencazione
legislativa non copre tutti i possibili settori di attività di detti
soggetti: lo dimostrano, da un lato, lo stesso art. 11 comma 1,
ultimo periodo, il quale avverte la necessità di attribuire
all'autorità di vigilanza; il potere di modificare con regolamento i
settori ammessi, in una visione, dinamica dell'attività complessiva
da riservare alle fondazioni bancarie; dall'altro, l'ulteriore
intervento del legislatore che, con la legge n. 166 del 2002, ha
integrato l'elenco varato solo un anno prima.
La suddetta delimitazione, spinta fino al punto da elidere un
autonomo potere di scelta dei soggetti in parola, si giustifica,
quindi, solo se la si considera come una manifestazione della
volontà di sottoporre questi ultimi, nel loro insieme, ad un
penetrante (ed inammissibile) potere di direzione e di indirizzo, che
risulterà più evidente con le considerazioni in merito ai commi 2 e
3 dell'art. 11 della legge n. 448 del 2001, che seguono
immediatamente;
b) dall'obbligo di scegliere, ogni tre anni, non più di tre
settori di attività, che divengono perciò "rilevanti". Tale
carattere comporta che le fondazioni operino in essi in via
prevalente, assicurando, singolarmente e nel loro insieme,
l'equilibrata destinazione delle proprie risorse, dando altresì
preferenza ai settori a maggiore rilevanza sociale.
La prima osservazione critica, che ricalca il vizio di
legittimità già esposto alla precedente lett. a), consiste nel
fatto che le fondazioni bancarie sono tenute ad individuare il o i
settori rilevanti nell'ambito di quelli tassativamente "ammessi",
sicchè, anche a tal proposito, esse sono costrette ad agire nel
solco tracciato in via eteronoma, non potendo scegliere liberamente
un ulteriore ambito di attività, al quale dare un valore preminente.
Altro è, insomma, il poter operare in più settori, purchè lo si
faccia anche in uno di quelli indicati dal Legislatore, come era
previsto in passato; altro è, invece, l'essere astretti ad operare
nell'ambito di settori - non importa se numerosi - imposti
dall'esterno.
La seconda riguarda la limitazione numerica imposta, non
riscontrandosi alcun interesse collettivo che giustifichi la
compressione dei settori rilevanti ad un numero non superiore a tre.
I vizi denunciati acquistano la loro definitiva consistenza alla
stregua delle conseguenze che la scelta triennale dei settori
comporta: l'insorgenza dell'obbligo di destinare ad essi la maggior
parte delle risorse impiegabili e di garantirne l'equilibrata
distribuzione, dando altresì preferenza a quelli di maggiore
rilevanza sociale.
L'intenzione del Legislatore del 2001, a questo punto, risulta
chiara: creare un'interdipendenza fra i soggetti in parola,
convogliando e coordinando in una prospettiva unitaria le
potenzialità espresse da ciascuno di essi.
Così si spiegano, quindi, tanto la limitazione numerica prevista
per la scelta dei settori rilevanti, quanto l'imposizione
dell'obbligo - perchè tale esso deve configurarsi, a meno di non
volere depotenziare la portata di una disposizione di legge - di
garantire il raggiungimento del risultato complessivo che
l'ordinamento si aspetta da detti soggetti.
Il quadro normativo si chiude con la previsione dell'ultimo comma
dell'art. 11 della legge n. 448 del 2001, che è pienamente coerente
con il disegno complessivo delineato: l'esposizione, da parte del
Ministro dell'economia e delle finanze, nella relazione revisionale e
programmatica, dell'ammontare delle risorse complessivamente attivate
nei settori ammessi, ai fini degli stanziamenti nei fondi
investimenti di cui all'art. 46 della legge citata.
Prima di trarre le conclusioni in merito al dubbio di
legittimità costituzionale dell'assetto appena descritto, può
agevolmente affermarsi che la questione sollevata da parte ricorrente
è rilevante per definire il giudizio in corso.
La previsione legislativa, della quale ci si occupa è, infatti,
immediatamente precettiva, per quel che riguarda le scelte da
effettuare da parte delle fondazioni bancarie (e la nota impugnata
con i motivi aggiunti ne costituisce la prova migliore); inoltre,
essa costituisce il fondamento del potere di segnalazione
dell'autorità di vigilanza, contemplato dall'art. 2 comma 4 del
regolamento, il cui scopo è di orientare l'azione dei destinatari,
atteso che, senza un intervento eteronomo, non risulterebbe possibile
quella attività di concertazione che pure l'art. il comma 3
espressamente impone.
Non può negarsi, inoltre, conformemente ai principi espressi
dalla giurisprudenza amministrativa, anche di questa Sezione (cfr.,
in tal senso, per tutte, l'ordinanza di rimessione del 10 novembre
1997, n. 2655, che ha portato alla sentenza della Corte
costituzionale 27 novembre 1998, n. 383), che l'interesse primario di
parte ricorrente è di sentirsi dichiarare la radicale illegittimità
della fonte attributiva del potere - che, nella specie, potrebbe
essere non solo di indirizzo, ma anche sanzionatorio -, così da
porsi definitivamente al riparo da un possibile riesercizio dello
stesso. Militano, in favore di questa tesi, tanto ragioni di
giustizia sostanziale, che di economia processuale, tenuto conto,
altresì, della delicatezza e della rilevanza degli interessi in
gioco, che postulano l'eliminazione di ogni possibile dubbio di
costituzionalità della normativa primaria.
Quanto ai profili di non manifesta infondatezza, deve osservarsi
che l'art. 11 commi 2 e 3 della legge n. 448 del 2001 ha come
risultato di assumere, nell'ambito organizzativo della pubblica
amministrazione, persone giuridiche private, pur dotate di piena
autonomia statutaria e gestionale. Pertanto, pur non arrivando alla
conclusione che queste ultime risultano trasformate in enti pubblici
strumentali, l'assetto innanzi esposto - per certi versi simile a
quello dei concessionari di servizi pubblici, descritti pure come
organi indiretti della p.a. - si pone in insanabile contrasto con la
natura privatistica delle stesse, che, se non consente l'eccessiva
compressione del potere di scelta dei settori, ancor meno tollera il
loro inserimento in un ordinamento sezionale, orientato al
perseguimento di un risultato collettivo che travalica
l'individualità di ciascuna di esse, incidendo, in tal modo, su una
tipica espressione della "piena" autonomia statutaria e gestionale.
Un'ulteriore considerazione si impone con riguardo alla
composizione dell'elenco dei "settori ammessi", che, oltre ad essere
eccessivamente ampio, contiene ambiti di attività che sono del tutto
avulsi dalla tradizione operativa delle fondazioni bancarie.
Se queste ultime fossero completamente libere nella scelta dei
settori in cui operare, pur nell'ambito delle materie indicate dalla
legge, esse non riceverebbero alcun vulnus, ben potendo orientare la
propria attività esclusivamente verso quelle che presentino maggiore
affinità con la loro storia.
La prospettiva cambia se si tiene conto del già descritto
risultato complessivo preteso dall'art. 11 comma 3, che porta ad
ipotizzare inevitabili iniziative dell'autorità di vigilanza per
indirizzare la scelta verso quei settori, dai quali, spontaneamente,
i soggetti in parola rifuggirebbero.
La segnalata eterogeneità, in primo luogo, rafforza il
convincimento che il legislatore del 2001 ha inteso attribuire alle
fondazioni bancarie una funzione servente dell'organizzazione
pubblica; inoltre, l'affidamento, a largo spettro, di ambiti di
attività, avulse dalla loro tradizionale sfera operativa, finisce
con il minarne l'identità e, quindi, l'autonomia, agendo, in maniera
significativa, su uno degli elementi peculiari - lo scopo -, di cui
le persone giuridiche di diritto privato, sia pur soggette ad una
disciplina speciale, ontologicamente si connotano.
Da quanto esposto deriva l'emergere di un'ulteriore e specifica
questione di costituzionalità dell'art. 11 comma 1 primo periodo,
nella parte in cui esso prevede settori - segnatamente "la
criminalità e sicurezza pubblica", l'"edilizia popolare locale" e la
"sicurezza alimentare e agricoltura di qualita'" - che sono del tutto
estranei alla tradizionale sfera di attività delle fondazioni
bancarie, rientrando nell'ambito dei compiti tipicamente appartenenti
ai pubblici poteri. Ai predetti settori va aggiunto (utilizzando il
potere, riconosciuto dall'ordinamento al giudice de quo, di sollevare
anche d'ufficio questioni di costituzionalità che ritenga rilevanti
e non manifestamente infondate) la "realizzazione di lavori pubblici
o di pubblica utilita'", contemplata dall'art. 7 comma 1 lett. aa)
punto 2 della legge 1 agosto 2002, n. 166, che modifica l'art. 37-bis
della legge 11 febbraio 1994, n. 109;
c) un ulteriore aspetto problematico presenta il comma 1
dell'art. 11, ma è preferibile posporne la trattazione alle
conclusioni in merito all'assetto legislativo descritto alle lettere
a) e b).
A tal proposito, il Collegio reputa che non siano manifestamente
infondate le seguenti questioni di costituzionalità, riguardanti
l'art. 11 commi 1, primo periodo, 2 e 3 della legge n. 448 del 2001
(oltre il citato art. 7, in parte qua, della legge n. 166 del 2002),
per possibile contrasto rispetto:
1) all'art. 3 della Costituzione, sub specie
dell'irrazionalità legislativa, che rileva: a) come contrasto con il
disposto dell'art. 2 comma 1 del decreto legislativo n. 153 del 1999,
attribuendo a quest'ultimo il rango, che gli compete, di norma di
principio, cui informare tutta la normazione di dettaglio; b) come
indebita ed eccessiva compressione dell'autonomia privata, da
intendersi, quindi, non come allontanamento, tout court, dal modello
codicistico di fondazione, quanto, piuttosto; come "stravolgimento
della sua stessa nozione e del suo nucleo essenziale" (per mutuare
l'espressione utilizzata in sede consultiva);
2) all'art. 18 e all'art. 2 della Costituzione, che
costituisce l'ulteriore sviluppo di quanto detto in chiusura del
punto precedente. L'avviso del collegio è che le modifiche apportate
dalla legge n. 448 del 2001 comportano la sostanziale negazione del
modello voluto dal legislatore solo due anni prima e, soprattutto,
non espressamente sconfessato, sicchè è possibile affermare che il
decreto legislativo n. 153 del 1999 configura, tuttora, le fondazioni
bancarie come persone giuridiche di diritto privato, delle quali non
può, perciò, essere intaccato quello che potrebbe definirsi il
"contenuto minimo", frutto della scelta legislativa, innanzi
evidenziata, di privilegiare la genesi volontaristica di tali
soggetti. Risultano, pertanto, irragionevolmente compressi tanto il
diritto di associazione dei cittadini (art. 18 Cost.), quanto i
diritti dell'uomo nelle formazioni sociali ammesse dall'ordinamento
(art. 2 Cost.) (sul punto, è utile richiamare i principi sanciti
dalla Corte costituzionale nelle sentenze 18 luglio 1997, n. 248, e
29 dicembre 1993, n. 500, quest'ultima riferita proprio ai
conferimenti degli enti creditizi di cui alla legge 30 luglio 1990,
n. 218, ed al decreto delegato 20 novembre 1990, n. 356, con
particolare attenzione ai rapporti fra le originarie fondazioni
bancarie e la relativa libertà statutaria);
3) all'art. 41 della Costituzione, che tutela l'autonomia
privata, sottoponendola a forme di controllo e di coordinamento solo
a fini sociali, ma che non ne consente lo "snaturamento", attraverso
la sovrapposizione di una volontà eteronoma a quella propria
dell'ente;
4) all'art. 117 e all'art. 118 comma 4 della Costituzione,
configurabile in relazione all'assunzione dei soggetti in parola
nell'ambito della più complessiva organizzazione pubblica, quale si
realizza, in particolare, con il comma 3 dell'art. 11 della legge
n. 448 del 2001.
Quanto all'art. 118 comma 4 della Costituzione, lo spunto viene
fornito dal Consiglio di Stato, che, formulando il prescritto parere
sullo schema del regolamento attualmente in esame, ha evidenziato il
mutamento della stessa nozione di autonomia privata, che, alla
stregua del principio di sussidiarietà orizzontale, introdotto dalla
legge costituzionale n. 3 del 2001, risulta oramai orientata al
perseguimento non solo di bisogni individuali, ma anche di utilità
generale, connotando, conseguentemente, un nuovo rapporto fra
pubblico e privato.
Più specificamente, il citato parere, riprendendo una
sollecitazione proveniente proprio dalla Corte costituzionale (nella
nota decisione 7 aprile 1988, n. 396), ha chiarito che "lo Stato e
ogni altra autorità pubblica proteggono e realizzano lo sviluppo
della società civile partendo dal basso, dal rispetto e dalla
valorizzazione delle energie individuali, dal modo in cui coloro che
ne fanno parte liberamente interpretano i bisogni collettivi
emergenti dal sociale": ed al collegio appare particolarmente
significativo l'uso, da parte della Corte, dell'avverbio
"liberamente". La conclusione rassegnata in quella sede è che, ferma
restando la natura privata delle fondazioni bancarie, con le
implicazioni in punto di intangibilità dell'autonomia già
evidenziata, è consentito al legislatore introdurre strumenti di
vigilanza e di controllo, che costituiscono la connotazione tipica
dei regime privatistico speciale di tali soggetti.
Dal discorso appena riassunto, sembra doversi concludere che, se
vi è spazio per interventi ab externo in sede di controllo,
altrettanto non può dirsi per atti di indirizzo e ancor meno per
interventi di carattere dirigistico. La ragione è evidente:
l'organizzazione pubblica può giovarsi delle attività di iniziativa
del privato, che può favorire, predisponendo, se del caso, anche un
sistema di vigilanza su di esse; non può, però, sollecitarle, nè,
tanto meno, sostituire la propria volontà (nel campo
dell'organizzazione, dell'individuazione dei fini e della spendita
del patrimonio) a quella delle persone giuridiche di diritto privato,
che si connotano, appunto, per la loro genesi volontaristica.
Non vi è dubbio, quindi, che le previsioni dei primi tre commi
dell'art. 11 comportano una pervasività dei pubblici poteri, del
tutto incompatibile con il principio di sussidiarietà nei termini su
esposti.
Non appare manifestamente infondato neppure il dubbio della
violazione dell'art. 117 della Costituzione, derivante dal fatto che
alcuni dei settori indicati dall'art. 11, comma 1 rientrano
nell'ambito delle materie che la norma costituzionale assegna alla
potestà legislativa concorrente (tra le altre, la protezione civile,
la ricerca ed i beni culturali) o, addirittura, a quella esclusiva
delle regioni (quali l'assistenza, l'edilizia locale e
l'agricoltura).
E allora, nulla quaestio se la legge statale si limita a normare
il solo "ordinamento civile"; se, però, come il collegio è
orientato a ritenere, essa travalica l'ambito del diritto privato, di
sua esclusiva spettanza, emergono le possibili implicazioni sulla
sfera di attribuzioni delle regioni, in quanto il legislatore
finisce, sostanzialmente, con il disciplinare la singola materia,
riservando allo Stato pervasivi poteri (amministrativi) di indirizzo,
oltre che di controllo, esercitati dal Ministro dell'economia e delle
finanze, in attesa dell'istituzione dell'apposita autorità di
vigilanza;
d) residua un'ultima questione, relativa alla legittimità
della previsione dell'art. 11, comma 1, ultimo periodo, che
attribuisce all'autorità di vigilanza il potere di modificare i
"settori ammessi" con regolamento da emanare ai sensi dell'art. 17
comma 3 della legge 23 agosto 1988 n. 400.
Due sono i dubbi che tale previsione ingenera nell'interprete.
Il primo, e più radicale, riguarda l'introduzione di una forma
di delegificazione ad opera di una fonte secondaria di mera
esecuzione, qual'è il regolamento contemplato dall'art. 17, comma 1
citato. Tale risultato non è consentito dall'ordinamento, se non
attraverso i regolamenti cd. di delegificazione, espressamente
contemplati dal comma 2 del medesimo art. 17, che, oltre a presentare
una ben diversa veste formale, presuppongono che le leggi, che li
autorizzano ad innovare in deroga al principio di gerarchia delle
fonti, indichino le norme generali regolatrici della materia, che,
nella specie, è costituita dal raggio di azione riservato alle
fondazioni bancarie: di tali norme, nella specie, non vi è traccia,
nè formalmente, nè, tanto meno, sostanzialmente, atteso che non le
si può ricavare dall'elencazione dei settori ammessi fatta
dall'art. 11, comma 1, in sè non particolarmente significativa,
tenuto conto anche della sua disomogeneità. Ne discende che
l'autorità di vigilanza risulta sostanzialmente libera di incidere,
ad libitum, sulla fonte primaria, in spregio al principio, sancito
dall'art. 70 della Costituzione, che riserva in esclusiva al
Parlamento la funzione legislativa.
L'ulteriore dubbio attiene all'attribuzione di un siffatto potere
regolamentare all'autorità ministeriale, con le implicazioni, in
punto di possibile violazione dell'art. 117 della Costituzione, già
evidenziate alla precedente lett. c).
3. - Va esaminata, quindi, la censura riguardante la prevista
composizione dell'organo di indirizzo delle fondazioni bancarie.
La norma contestata è quella contenuta nell'art. 11, comma 4
della legge n. 448 del 2001, che, sostituendo la lett. c)
dell'art. 4, comma 1 del decreto legislativo n. 153 del 1999,
prevede, in particolare, la presenza nell'organo di indirizzo di una
"prevalente e qualificata rappresentanza degli enti, diversi dallo
Stato, di cui all'art. 114 della Costituzione, idonea a rifletterne
le competenze nei settori ammessi in base agli articoli 117 e 118
della Costituzione".
La tesi, esposta nell'impugnativa, è che una siffatta
imposizione finirebbe con il trasformare le fondazioni bancarie in
enti strumentali di quelli - territoriali - elencati dai citato
art. 114 della Costituzione, in considerazione del fatto che la
prevista rappresentanza attiene all'organo nel quale è destinata a
formarsi la volontà della persona giuridica. Il carattere di
strumentalità verrebbe rafforzato dalla previsione impositiva
dell'obbligo di operare in rapporto prevalente con il territorio.
In via preliminare, deve affermarsi la rilevanza della questione,
atteso che, per quel che riguarda la prevista composizione
dell'organo di indirizzo, la normativa regolamentare costituisce la
mera trasposizione di quella primaria.
Nel merito, va osservato che l'art. 11, comma 4, più volte
citato, riguardante specificamente le fondazioni istituzionali, ha
profondamente modificato la disciplina dettata dall'originaria
versione dell'art. 4, comma 1, lett. c) del decreto legislativo
n. 153 del 1999, che è stato interamente sostituito. Il testo
precedente, in particolare, sviluppando i principi dettati dalla
legge di delega, stabiliva che gli statuti delle fondazioni bancarie
prevedessero, nell'ambito dell'organo di indirizzo, "un'adeguata e
qualificata rappresentanza del territorio con particolare riguardo
agli enti locali" I caratteri salienti di tale disciplina erano,
quindi, l'attenzione riservata alle istanze del territorio, delle
quali gli enti locali venivano considerati i naturali soggetti
esponenziali, e la sufficienza di una rappresentanza, sia pur
minoritaria, di tali istanze.
L'allontanamento dai principi della legge n. 461 del 1998 non
costituisce, di per sè, un vizio dell'art. 11, comma 4 citato,
tenendo conto che quest'ultimo è espressione diretta dei potere
legislativo del Parlamento, sicchè non è configurabile nei suoi
confronti una violazione dell'art. 76 della Costituzione.
Anche l'individuazione degli enti designanti, effettuata dalla
novella dei 2001, risulta pienamente compatibile con i principi
costituzionali, atteso che la legge sopravvenuta si è limitata a
sviluppare l'assetto ordinamentale introdotto dal decreto legislativo
n. 153 del 1999 - e non contestato ex adverso -, adeguandolo, nel
contempo, alla già ricordata riforma del Capo V della Costituzione,
che ha attribuito un ruolo centrale agli enti territoriali intermedi,
indicati dall'art. 114 della Costituzione: era, perciò, del tutto
naturale che il legislatore prendesse atto ditale evoluzione e la
trasfondesse in una normativa destinata ad assicurare, appunto, la
più efficace e completa cura degli interessi del territorio.
Residua l'ulteriore problema, centrale nella prospettazione di
parte ricorrente, di stabilire la portata del termine
"rappresentanza" ed, in particolare, se esso vada inteso in senso
proprio, sicchè i componenti dell'organo di indirizzo agirebbero in
nome e per conto degli enti designanti.
Numerosi indizi deporrebbero in tal senso:
a) la lettera della legge, atteso che l'ordinamento
giuridico, sia pubblicistico che privatistico, attribuisce al termine
utilizzato - "rappresentanza" - uno specifico significato tecnico;
b) la ben diversa formula utilizzata per l'individuazione
degli altri componenti dell'organo di indirizzo, a proposito dei
quali si postula l'"apporto di personalità ... che possano
efficacemente contribuire al perseguimento dei fini istituzionali", a
testimonianza che i soggetti designati sono destinati ad agire in
funzione (esclusiva) dell'interesse della fondazione bancaria, di cui
sono chiamati a far parte;
c) l'indicazione che solo i componenti dell'organo di
indirizzo provenienti dalla società civile e non anche i
"rappresentanti" degli enti di cui all'art. 114 della Costituzione
posseggano specifici requisiti "di professionalità, competenza ed
esperienza nei settori in cui è rivolta l'attività della
fondazione";
d) la precisazione che, per converso, i "rappresentanti"
competenze nei settori ammessi in base agli articoli 117 e 118 della
Costituzione", vale a dire attribuzioni di natura squisitamente
comunque, avulse dalle finalità delle fondazioni in parola;
e) la possibilità che solo detti "rappresentanti" siano
riferibili ai destinatari degli interventi delle fondazioni", regola,
sancita dall'ultimo periodo dell'art. 11, comma 4 prevenire possibili
conflitti di interesse.
Gli elementi elencati ponerebbero a concludere per una netta
distinzione di natura delle due componenti in seno all'organo di
indirizzo. Le regole ermeneutiche, peraltro, impongono di
privilegiare, fin dove è possibile, l'interpretazione delle norme
primarie che le renda compatibili con la Costituzione.
Nella specie, a fronte di quanto detto in precedenza, si colloca
l'art. 4, comma 2, del decreto legislativo n. 153 del 1999, che, già
nella versione originaria, stabiliva che "I componenti dell'organo di
indirizzo non rappresentano i soggetti esterni che li hanno nominati
nè ad essi rispondono". Tale previsione non è stata toccata dalla
novella del 2001.
Pertanto, a meno di non volere affermare un difetto di
coordinamento a livello legislativo (a favore del quale pure
militerebbero le precedenti considerazioni effettuate), deve
escludersi la sussistenza di un vincolo di mandato in capo a tutti i
componenti dell'organo di indirizzo, a prescindere, dunque, dalla
rispettiva provenienza. Il termine "rappresentanza" va, quindi,
inteso in senso atecnico, come legame meramente genetico
intercorrente fra designante e designato.
Tale conclusione, pur eliminando uno dei profili di
incostituzionalità evidenziati da parte ricorrente, lascia comunque
in piedi la valutazione di legittimità del riparto proporzionale dei
componenti dell'organo di indirizzo, in particolare alla regola che
in quest'ultimo sieda una "prevalente" rappresentanza degli enti
territoriali.
Va osservato, in punto di rilevanza, che il regolamento impugnato
riproduce fedelmente la formula legislativa, dopo che il Consiglio di
Stato aveva evidenziato il contrasto con la legge del testo normativo
sottopostogli, che prevedeva la riserva, in favore dei suddetti
rappresentanti, dei due terzi dei posti complessivamente assegnabili.
La conformità della norma secondaria a quella primaria, se mette
al riparo la prima da censure di legittimità, lascia in piedi il
problema della compatibilità della legge con i principi ad essa
sovraordinati: riprendendo quanto detto in precedenza, la questione
è se la previsione, eteronoma ed autoritativa, della prevalenza
numerica della "rappresentanza" degli enti di cui all'art. 114 della
Costituzione (per giunta, con le caratteristiche soggettive innanzi
evidenziate) non superi la consentita misura di compressione
dell'autonomia, statutaria e gestionale, dei soggetti in parola.
Il collegio ritiene che a tale quesito non possa darsi, tout
court, una risposta negativa.
Intanto, non vi è dubbio che, riguardando l'organo strategico
delle fondazioni bancarie, la previsione de qua è suscettibile di
influenzarne in maniera decisiva l'operatività.
Ancor di più l'effetto limitante si fa sentire sul potere
statutario, che, in questo caso, è ristretto alla distribuzione del
potere di designazione tra i soggetti, cui la legge riserva tale
compito, in modo da rifletterne il territorio (così si esprime
l'art. 3 comma 2 del regolamento).
Poichè tali designazioni sono vincolanti, il risultato che si
ottiene è che i "rappresentanti" degli enti di cui all'art. 114
della Costituzione finiscono con il detenere la maggioranza
nell'organo di indirizzo e sono in grado, quindi, di determinarne la
linea gestionale.
L'obbligatoria preponderanza della componente pubblicistica
presta il fianco a consistenti dubbi di costituzionalità.
In primo luogo, essa contrasta con il carattere di "pienezza"
già evidenziato, che, nel suo contenuto necessario, riguarda il
potere delle persone giuridiche in questione sia di costituire
liberamente il proprio organo di governo, rendendolo adatto al
perseguimento dei loro fini istituzionali, sia di determinare la
propria linea di azione, riservando alla pubblica amministrazione una
funzione di vigilanza, che serva esclusivamente ad assicurare il
corretto esercizio dell'autonomia stessa.
Alla legge, conseguentemente e coerentemente con la natura
privatistica che essa stessa attribuisce alle fondazioni bancarie, va
riconosciuto il potere di dettare le regole che facciano da cornice
al libero esplicarsi dell'autonomia delle persone giuridiche in
questione, in funzione, appunto, del raggiungimento degli scopi, di
rilievo sociale, ad esse attribuiti, regole che, come si è detto,
costituiscono l'essenza della loro specialità. Quanto detto porta ad
affermare, con specifico riguardo alla scelta dei componenti
dell'organo di indirizzo, che l'intento del legislatore non può che
essere quello di garantire che i soggetti designati risultino in
possesso dei requisiti di moralità, professionalità ed
indipendenza, che assicurino la formazione di un organo in grado di
perseguire al meglio le finalità istituzionali proprie (ed
esclusive) delle fondazioni bancarie. A tal fine, è sufficiente che
la norma primaria detti i principi che, in via astratta e generale,
regolino la materia, ai quali i singoli statuti sono tenuti ad
uniformarsi: la migliore riprova di quanto testè detto viene
dall'originaria formulazione dell'art. 4, comma 1, lett. c) del
decreto legislativo n. 153 del 1999, che si fermava, appunto ab
externo, ad indicare gli indefettibili requisiti (di rappresentanza e
di professionalita) che i componenti dell'organo in questione
dovevano necessariamente possedere.
Peraltro, pur volendo far leva sul carattere di specialità
innanzi evidenziato, sul quale insiste parte resistente, e volendosi
ammettere che il legislatore affidi la rappresentanza delle istanze
del territorio a soggetti direttamente designati dagli enti di cui
all'art. 114 della Costituzione, sembra non conforme a Costituzione
che il legislatore stesso possa spingersi fino a determinare la
preponderanza numerica di tale componente all'interno dell'organo di
indirizzo.
Così facendo, infatti, l'impugnato art. 11, comma 4, pare
ignorare che dette istanze non possono essere perseguite tout court,
ma devono necessariamente concorrere con le altre finalità
istituzionali connaturate ai soggetti in questione, sicchè la
selezione di quelle che, di volta in volta, vanno privilegiate e la
conseguente determinazione delle risorse da impiegare in ciascuna di
esse sono oggetto di decisione da parte dell'organo di indirizzo,
che, perciò stesso, necessita di una composizione equilibrata, che
non tollera la presenza di una maggioranza precostituita, soprattutto
considerando che quest'ultima, per come è concepita dal legislatore
del 2001, non risulta funzionale agli interessi delle fondazioni
bancarie, ma, piuttosto, a quelli degli enti pubblici designanti o,
comunque, delle collettività locali che si riconoscono in questi
ultimi.
Un'ulteriore considerazione si impone: sia la composizione che il
funzionamento dell'organo di indirizzo risultano depotenziati
dall'assetto sancito dall'art. 11, comma 4 citato: in merito al primo
aspetto, è agevole osservare che la decretata preponderanza
determina il sacrificio della presenza proprio di quelle personalità
che, per professionalità, competenza ed esperienza (per usare le
espressioni dello stesso art. 11, comma 4), possono meglio
contribuire al perseguimento dei fini istituzionali dei soggetti in
parola; sul piano più strettamente gestionale, risulta ancora più
evidente che una composizione, sbilanciata e predeterminata,
dell'organo di indirizzo non giova sicuramente al libero svolgimento
della dialettica interna ad esso e, quindi, all'individuazione dei
reali interessi propri della persona giuridica, della quale l'organo
stesso è chiamato a formare la volontà.
Può, pertanto, pervenirsi alla conclusione che la contestata
prevalenza, oltre a porsi in contrasto con la tradizione storica
delle fondazioni, da sempre libere di designare autonomamente i
propri organi direttivi, non trova una sua ratio giustificativa, se
non in quello scopo dirigistico, che si è innanzi evidenziato, che
attribuisce a detti soggetti - pur formalmente assegnati al mondo
privatistico - la funzione di supportare l'azione della pubblica
amministrazione, segnatamente quella degli enti diversi dallo Stato.
Tale risultato ha l'ulteriore effetto di invertire il rapporto
sancito dalla recente riforma dell'art. 118, comma 4 della
Costituzione in materia di sussidiarietà.
Non convince, per converso, l'osservazione di parte resistente ad
avviso della quale alcune fondazioni bancarie già presenterebbero
una prevalenza dei rappresentanti degli interessi del territorio: è
sufficiente osservare, in proposito, che, ai fini della valutazione
di costituzionalità, non assumono alcun rilievo le situazioni di
fatto, che, per giunta, costituiscono il frutto della scelta
(liberamente) effettuata dalle singole fondazioni, dovendosi
ragionare esclusivamente in termini di principio, in relazione,
appunto, alla sfera incomprimibile dell'autonomia dei soggetti in
parola.
La conclusione che può trarsi è che risulta non manifestamente
infondata la questione di costituzionalità dell'art. 11, comma 4
della legge n. 448 del 2001 (che sostituisce l'art. 4, comma 1, lett.
e) del decreto legislativo n. 153 del 1999), per violazione dei
principi sanciti dagli artt. 2, 3, 18, 41, 117 e 118 comma 4 della
Costituzione.
4. - Va esaminato, quindi, l'art. 7 del d.m. n. 217 del 2002, il
quale stabilisce, al comma 1, che il controllo delle fondazioni sulle
società bancarie si configura, nelle forme stabilite dall'art. 6,
commi 2 e 3 del decreto legislativo n. 153, n. 1999 o "comunque" sia
esso determinato, anche quando faccia capo, direttamente o
indirettamente, in qualunque modo, a più fondazioni, anche se queste
non siano legate da accordi.
L'illegittimità di tale previsione consisterebbe, in primo
luogo, nel ritenere rilevante solo il controllo operato attraverso un
rapporto fra fondazioni, mentre, per converso, non assumerebbe alcuna
importanza quello discendente dall'accordo tra una fondazione e
soggetti diversi da essa; in secondo luogo, nella circostanza che
tale controllo prescinderebbe dalla volontà effettiva dei soggetti
che lo esercitano, sicchè potrebbe discendere da una situazione del
tutto casuale.
Inoltre, la disposizione legislativa si porrebbe in contrasto con
il principio di ragionevolezza sancito dall'art. 3 della
Costituzione, in quanto non troverebbe un logico fondamento il
divieto di detenere il controllo azionario su istituti di credito
diversi dal conferitario.
Illegittimo risulterebbe altresì il criterio di individuazione
delle forme di controllo, atteso che la formula usata - "in qualunque
modo e comunque esso sia determinato" - risulterebbe quantomeno
indeterminata.
Il regolamento sarebbe viziato nella parte in cui ne afferma
l'esistenza anche in mancanza di qualsivoglia forma di accordo.
Per valutare la rilevanza della questione di costituzionalità
sollevata nei confronti dell'art. 6 del decreto legislativo n. 153
del 1999, occorre partire dall'esame dei primi due commi dell'art. 7
del d.m. n. 217 del 2002, osservando subito che la dichiarata
intenzione di quest'ultimo è di "assicurare la certezza normativa".
Tale precisazione fa intendere che già in sede regolamentare si è
posto il problema di tipizzare i casi di controllo delle società
bancarie da parte di una fondazione.
L'art. 7 citato riproduce, innanzi tutto, la formula dell'art. 6
del decreto legislativo n. 153 del 1999, aggiungendo l'inciso finale
"anche se queste non siano legate da accordi".
Il secondo comma è dedicato all'effetto di chiarificazione,
operato attraverso il richiamo delle ulteriori ipotesi di controllo
indicate dagli artt. 22 e 23, comma 2 del decreto legislativo 1
settembre 1993, n. 385.
La soluzione regolamentare non risulta censurabile, alla stregua
di un dettato legislativo che lascia un amplissimo margine di
discrezionalità in sede attuativa.
Per convincersene, è sufficiente por mente alla dizione di
chiusura del comma 5-bis dell'art. 6 innanzi citato, aggiunto
dall'art. 11, comma 10 della legge n. 448 del 2001: la formula
utilizzata - "in qualunque modo o comunque sia esso determinato" -
consente di configurare il controllo sulle società bancarie anche in
presenza di situazioni di mero fatto, che, in sè, potrebbero non
essere significative della sussistenza di una posizione di controllo,
che è pur sempre indispensabile verificare in concreto.
La conclusione appena raggiunta riceve conferma dall'avviso del
Consiglio di Stato che, in sede consultiva, ha ritenuto conforme alla
normativa primaria l'inciso "anche se queste non siano legate da
accordi".
Viene in evidenza, quindi, l'art. 6 del decreto legislativo
n. 153 del 1999, rubricato, appunto, "partecipazioni di controllo",
che si apre con l'affermazione del divieto per le fondazioni di
detenere partecipazioni in enti o società diverse da quelle
svolgenti attività di impresa strumentali rispetto ai fini che le
fondazioni stesse sono chiamate istituzionalmente a perseguire.
Poichè l'esercizio della discrezionalità legislativa risulta
pienamente legittimo, tenuto conto della natura e delle finalità che
l'ordinamento intende assegnare ai soggetti in parola, l'attenzione
deve rapidamente sostarsi sulla nozione di controllo fornita
dall'art. 6, che, nella versione originaria, vi dedica il secondo ed
il terzo comma. Con il primo, si opera un rinvio all'art. 2359, commi
1 e 2 del codice civile; con il secondo, si chiarisce la nozione di
influenza dominante contemplando tre ipotesi distinte. È
interessante notare in proposito che, mentre le prime due fattispecie
indicate presuppongono l'esistenza di appositi accordi tra soci, la
terza riguarda la semplice sussistenza di "rapporti di carattere
finanziario e organizzativo", anche tra soci, che, però, risultino
idonei ad attribuire ad una fondazione il potere di nominare la
maggioranza degli amministratori o di controllare l'assemblea
ordinaria.
Trattasi, comunque, di ipotesi tipizzate, che postulano
l'individuazione della sussistenza di accordi o, quanto meno, di
"rapporti idonei", tant'è che tale disciplina non è oggetto di
contestazione in questa sede.
Viene posta in dubbio, per converso, la legittimità
costituzionale dell'art. 11, comma 10 della legge n. 448 del 2001,
che aggiunge il comma 5-bis all'art. 6 del decreto legislativo n. 153
del 1999 e che configura una presunzione assoluta di controllo in
tutti i casi in cui quest'ultimo sia riconducibile, direttamente o
indirettamente, a più fondazioni, in qualunque modo o comunque sia
esso determinato.
Parte ricorrente muove due precise censure, che risultano non
manifestamente infondate.
La prima discende dalla considerazione che il comma 5-bis in
questione configura un collegamento fra le fondazioni bancarie e solo
fra di esse, come se fossero un settore in sè conchiuso, sicchè
assumerebbe rilievo anche la semplice circostanza di appartenere ad
esso, a prescindere dall'esistenza di accordi o, quanto meno, di
rapporti, giuridicamente rilevanti, fra di esse. Ha facile gioco
parte ricorrente ad osservare come nulla vieterebbe che un controllo,
parimenti efficace, potrebbe configurarsi, in presenza di una
possibile triangolazione con una società operante in un ambito di
attività totalmente diverso. L'unica giustificazione plausibile è
che anche qui, sia pure per una finalità diversa, si è inteso
ipotizzare la già evidenziata settorializzazione delle fondazioni in
parola, che comporta un'interdipendenza ed una reciprocità
intrinseca, che non solo è tutta da dimostrare, ma, in ogni caso,
non è sicuramente di per sè rappresentativa di un possibile
controllo, addirittura indiretto, come quello postulato dalla norma.
Volendo sintetizzare quanto appena detto, in base alla norma
contestata, è sufficiente la sussistenza di una mera situazione di
fatto - intercorrente fra più fondazioni (e solo tra di esse) - per
determinare un obbligo di dismissione, che dovrebbe riguardare tutte
le fondazioni che sono interessate alla vicenda. Risulta del tutto
inaccettabile questo collegamento immediato, che, in primo luogo,
come si è detto, prescinde totalmente dalle reali intenzioni dei
soggetti coinvolti, e, in secondo luogo, comporta un'indebita
compressione della certezza del diritto, in considerazione del fatto
che l'intera disciplina della materia avrebbe dovuto essere
attribuita in via esclusiva alla fonte primaria, tenendo conto, da un
lato, che si andava ad incidere sulla capacità delle persone
giuridiche e, dall'altro, che il potere regolamentare era limitato
alla mera sfera attuativa.
Le considerazioni appena effettuate valgono anche per il secondo
aspetto evidenziato, che assume una connotazione più propriamente
oggettiva, riguardando l'atipicità della formula "in qualunque modo
o comunque sia esso determinato", che consente di pervenire
all'inaccettabile conclusione, già innanzi evidenziata, di potere
prescindere dalla verifica sia della sussistenza di accordi (ferma
restando, sul punto, la più ampia latitudine dei mezzi di prova) fra
i soggetti coinvolti, sia della stessa intrinseca "idoneita'" del
mezzo utilizzato per il raggiungimento dello scopo che il legislatore
intende scongiurare.
Va, di conseguenza, sollevata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 11, comma 10 della legge n. 448 del 2001 per
contrasto con gli artt. 2, 3, 18 e 41 della Costituzione, per
irragionevolezza della previsione normativa e per lesione
dell'autonomia, statutaria e gestionale, di persone giuridiche di
diritto privato.
5. - L'ultimo motivo del ricorso riguarda l'art. 9 del d.m.
n. 217 del 2002, proponendo, altresì, la questione di
costituzionalità della corrispondente disposizione primaria -
l'art. 11, comma 14, ultimo periodo, della legge n. 448 del 2001 -,
nella parte in cui quest'ultimo impone la decadenza degli organi di
indirizzo e di amministrazione delle fondazioni bancarie e la loro
ricostituzione a seguito dell'intervenuto adeguamento dei rispettivi
statuti.
In punto di rilevanza, è sufficiente osservare che la norma
regolamentare riproduce quella primaria che, senza margine alcuno di
discrezionalità, impone la "ricostituzione degli organi".
Tale affermazione non è contraddetta nel parere reso dal
Consiglio di Stato sullo schema di regolamento, come pure sostengono
entrambi i ricorrenti; in realtà, il parere ha sollecitato
l'inserimento nel regolamento di una norma transitoria, che, lungi
dallo sconfessare il principio legislativo, consentisse, comunque, la
permanenza in carica di quei componenti dell'organo di indirizzo in
possesso dei requisiti di onorabilità e di professionalità imposti
dalla legge.
Il mancato accoglimento di tale suggerimento - che,
evidentemente, si muoveva sul piano dell'opportunità e non della
stretta legittimità - non compona sicuramente un vizio del
regolamento, in quanto l'Autorità emanante ha pienamente rispettato
il dettato dell'art. 11, comma 14 della legge n. 448 del 2001.
L'indagine deve, quindi, concentrarsi su quest'ultimo, avvenendo
subito, però, che la decisione in merito alla sua legittimità
costituzionale è strettamente legata alla soluzione di quelle
precedentemente formulate, tant'è che, nel ricorso, si richiamano a
sostegno le argomentazioni già esposte ed, in particolare, quelle
riguardanti l'indebita trasformazione dei soggetti in parola: senza
ripetere cose già dette, è innegabile che le modificazioni
introdotte dall'art. 11, commi 1-10 della legge n. 448 del 2001
alterano grandemente la natura giuridica delle fondazioni bancarie,
sì da svuotarne dall'interno e in maniera, a giudizio del Collegio,
inaccettabile, sia l'autonomia statutaria che quella gestionale, in
patente contrasto con il principio sancito dall'art. 2, comma 1 del
decreto legislativo n. 153 del 1999.
Se la questione di costituzionalità, riguardante la disciplina
enunciata con i primi quattro commi dell'art. 11 della legge n. 448
del 2001, abbia a risultare infondata, pienamente legittima sarebbe
anche la specifica disciplina dettata per la fase transitoria, che si
pone così in piena coerenza con il mutamento operato sulla natura
giuridica delle fondazioni bancarie, in caso contrario,
l'incostituzionalità si estenderebbe a quanto stabilito
dall'art. 11, comma 14 in esame, quale diretta conseguenza di
un'inammissibile trasformazione della natura giuridica dei soggetti
in parola.
Alla stregua della precedente trattazione, la Corte
costituzionale va investita della questione di legittimità
dell'art. 11, comma 14 (in parte qua) più volte citato, in quanto
incidente - sia pur temporaneamente - su soggetti che, ottenuta
l'approvazione ministeriale dei proprio statuto, sono diventati, a
tutti gli effetti, persone giuridiche dotate di quella "piena"
autonomia statutaria e gestionale", alla quale vanno riconosciuti il
significato ed il valore emergenti dagli artt. 2, 3, 18, 41, 117 e
118, comma 4 della Costituzione.
Non deve sottovalutarsi, conseguentemente, neppure il vulnus che
deriva ai soggetti attualmente componenti degli organi delle
fondazioni, che si vedrebbero sottratto il loro incarico, pur se
risultassero in possesso di tutti i requisiti di professionalità,
moralità ed indipendenza richiesti per l'espletamento di dette
funzioni.
6. - Per le considerazioni che precedono, il tribunale solleva,
in quanto rilevanti e non manifestamente infondate, le seguenti
questioni di legittimità costituzionale, aventi ad oggetto:
a) l'art. 11, commi 1, primo periodo, 2 e 3 della legge 28
dicembre 2001, n. 448 e l'art. 7, comma 1, lett. aa), punto 2 della
legge 1 agosto 2002, n. 166 (che modifica l'art. 37-bis della legge
11 febbraio 1994, n. 109), per contrasto con gli artt. 2, 3, 18, 41,
117 e 118, comma 4 della Costituzione;
b) l'art. 11, comma 4, primo periodo, della citata legge
n. 448 del 2001, per contrasto con gli artt. 2, 3, 18, 41, 117 e 118,
comma 4 della Costituzione;
c) l'art. 11, comma 7 della citata legge n. 448 del 2001, per
contrasto con gli artt. 2, 18 e 22 della Costituzione;
d)l'art. 11, comma 10 della citata legge n. 448 del 2001, per
contrasto con gli artt. 2, 3, 18 e 41 della Costituzione;
e) l'art. 11, comma 14, ultimo periodo, della citata legge
n. 448 del 2001, per contrasto con gli artt. 2, 3, 18, 41, 117 e 118,
comma 4 della Costituzione.
Deve disporsi, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale con conseguente sospensione del giudizio ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, per la pronuncia sulla
legittimità costituzionale delle suindicate norme.

P. Q. M.
Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione III:
1) riunisce i ricorsi indicati in epigrafe;
2) dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le
questioni di legittimità costituzionale indicate in parte motiva.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente giudizio.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
ministri e sia comunicata ai Presidenti delle Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma, nelle Camere di Consiglio del 15 e del 23
gennaio 2003.
Il Presidente: Cossu
Il consigliere estensore: Savo Amodio
03C0181