1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 28-9-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 176 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 aprile 2016
Ordinanza del 7 aprile 2016 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Malinconico Sabato contro Segretariato generale della Giustizia amministrativa e altri. Impiego pubblico - Disposizioni in materia di trattamenti economici - Divieto di erogazione di trattamenti economici eccedenti il c.d. "tetto retributivo". - Legge 27 dicembre 2013, n. 147 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2014)") , art. 1, comma 489. (16C00247) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 28-9-2016)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 10907 del 2014, integrato da motivi aggiunti,
proposto da:
Sabato Malinconico, rappresentato e difeso dall'Avv. Massimo
Luciani, con domicilio eletto presso Massimo Luciani in Roma,
Lungotevere Raffaello Sanzio, 9;
Contro Segretariato generale della Giustizia amministrativa,
Ministero dell'economia e delle finanze, Consiglio di Stato,
Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona di rispettivi
legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi per legge
dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei
Portoghesi, 12;
Per l'annullamento:
della nota prot. n. 47 del 21 maggio 2014 del Segretariato
generale della Giustizia Amministrativa avente il seguente oggetto
«art. 1, comma 489, legge 27 dicembre 2013 n. 147. Determinazioni,»
con la quale l'Amministrazione convenuta, preso atto della
comunicazione dell'INPS da cui risulta che al Consigliere Malinconico
«è corrisposto un trattamento pensionistico», e «tenuto conto anche
del tetto indicato dall'art 13, decreto-legge 24 aprile 2014 n. 66,
pari ad € 240.000,00», ha comunicato al ricorrente che «provvederà
alla verifica del dato trasmesso dall'Ente erogatore con quanto
relativo al trattamento retributivo corrisposto, apportando a
quest'ultimo, ove necessario, le dovute variazioni in diminuzione»,
disponendo altresì che «resta fermo, all'esito delle definitive
determinazioni, l'obbligo di restituzione delle somme percepite per
il periodo dell'anno 2014 antecedente alla eventuale riduzione della
retribuzione, laddove in eccesso rispetto al tetto normativamente
previsto»;
di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, anche
allo stato non conosciuti, con particolare riferimento, ove occorra,
alla nota prot. n. 1074 del 14 maggio 2014, a firma del Segretariato
generale della Giustizia amministrativa, avente il seguente oggetto
«Disposizioni in materia di trattamenti economici art. 13
decreto-legge 24 aprile 2014 n 66 (limite al trattamento economico
del personale pubblico e delle società partecipate). Articoli
23-bis, 23-ter decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, conv. in legge
22 dicembre 2011, n. 214; art. 3, comma 2, decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 23 marzo 2012»;
nonchè per l'accertamento del diritto del ricorrente a percepire
il trattamento stipendiale unitamente al trattamento pensionistico in
essere, senza subire le decurtazioni previste dall'art. 1, comma 489,
della legge n. 147/2013;
nonchè, ancora, per la condanna al versamento e alla
restituzione delle somme nelle more illegittimamente trattenute e
recuperate;
nonchè, con motivi aggiunti notificati in data 26 settembre
2014, per l'annullamento:
della nota, a firma del Segretario generale della Giustizia
amministrativa in data 28 luglio 2014, prot. n. 90, avente ad oggetto
«art. 1, comma 489, legge 27 dicembre 2013, n. 147. Determinazioni»,
con cui l'Amministrazione convenuta, facendo seguito alla precedente
nota del 21 maggio 2014, prot. n. 47, ha comunicato al Cons.
Malinconico che, a decorrere dal mese di settembre 2014, «fermi gli
ulteriori approfondimenti sulla norma citata [i.e. art. 1, comma 489,
legge 27 dicembre 2013, n. 147], anche con riferimento alle garanzie
di continuità della copertura assicurativa obbligatoria -
provvederà, allo stato, alla sospensione dell'erogazione del
trattamento retributivo», contestualmente disponendo che «resta
confermato, all'esito delle definitive determinazioni, l'obbligo di
restituzione delle somme percepite per il periodo 2014 antecedente
alla disposta sospensione, laddove in eccesso rispetto al tetto
normativamente previsto per il corrente anno»;
della nota del Segretariato generale della Giustizia
amministrativa - Ufficio gestione bilancio e del trattamento
economico, datata 5 agosto 2014, prot. n. 17476, avente ad oggetto,
«Comunicazione di versamento delle addizionali comunali Irpef e
dell'addizionale regionale Irpef», con cui l'amministrazione ha
comunicato che, per effetto della sospensione del trattamento
retributivo ex art. 1, comma 489, legge 27 dicembre 2013, n. 147,
disposta a decorrere dal mese di agosto con la nota prot. n. 90 del
Segretariato generale, il Cons. Malinconico «dovrà procedere a
versare personalmente le addizionali comunali Irpef e l'addizionale
regionale Irpef», secondo gli importi determinati nel prospetto
allegato al provvedimento nonchè, ove occorrer possa, dei cedolini
mensili riepigolativi del trattamento economico erogato, allo stato
non conosciuti;
nonchè, con motivi aggiunti notificati in data 5 dicembre
2014, per l'annullamento:
della nota prot. n. 133 del 7 ottobre 2014, a firma del
Segretario generale della Giustizia amministrativa, avente il
seguente oggetto «art. 1, comma 489, legge 27 dicembre 2013, n. 147.
Determinazioni», con la quale l'Amministrazione ha comunicato al
ricorrente che «all'esito dell'istruttoria avviata per l'applicazione
della normativa in oggetto risulta che il Suo trattamento
pensionistico, al netto del contributo di solidarietà, è superiore
al tetto massimo retributivo previsto dalla vigente normativa per
l'anno 2014», dando contestualmente atto della procedura di recupero
in corso per la maggior somma erogata, comunicando che con il
cedolino di dicembre sarà liquidata la differenza;
nonchè, infine, con i terzi motivi aggiunti notificati in
data 20 febbraio 2015, per l'annullamento:
della Nota, a firma del Segretario generale della Giustizia
amministrativa, prot. n. 182 del 22 dicembre 2014, avente ad oggetto:
«art. 1, comma 489, legge 27 dicembre 2013, n. 147. Determinazioni»,
con cui l'Amministrazione ha comunicato che «per l'anno 2015, il
trattamento economico, ad oggi, spettante [al Cons. Malinconico]
risulta superiore al limite massimo retributivo fissato in euro
240.000, per effetto del cumulo con il trattamento pensionistico in
godimento», dando contestualmente atto che «le [...] competenze
retributive, a decorrere dalla prossima mensilità di gennaio,
verranno erogate fino a concorrenza del predetto limite» e
rammentando che «per effetto del superamento del [...] tetto
retributivo non possono essere erogati ulteriori compensi a carico
della finanza pubblica».
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Segretariato
generale della Giustizia amministrativa, del Ministero dell'economia
e delle finanze, del Consiglio di Stato e della Presidenza del
Consiglio dei ministri;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2016 il
Consigliere Elena Stanizzi e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto, quanto segue

1. Il Consigliere di Stato Malinconico rappresenta di appartenere
ad un'esigua categoria di pubblici funzionari di altissimo livello,
che, giunti all'apice della propria carriera, sono stati nominati
Consiglieri di Stato ai sensi dell'art. 19, comma 1, n. 2), della
legge n. 186 del 1982, essendo collocati in quiescenza
dall'Amministrazione di originaria appartenenza.
Anche nel suo caso, «la nomina a Consigliere di Stato giunge,
dunque, a coronamento di una carriera pubblica di assoluto spicco e
concerne un numero molto ridotto di servitori dello Stato, che in
tale nomina (accettata, sovente, anche rinunciando a significative
opportunità nel settore privato) trovano il riconoscimento dei
meriti acquisiti nell'esercizio delle precedenti funzioni, ma anche
della specifica attitudine all'esercizio delle nuove attribuzioni».
In particolare il Cons. Malinconico rappresenta che, nel corso
della sua attività lavorativa, è stato, fra l'altro, Prefetto di
prima classe, Commissario del Governo e Sottosegretario alla
Giustizia e che esercita le funzioni di Consigliere di Stato a far
data dal 2006, risultando al contempo titolare di un trattamento
pensionistico erogato da una gestione previdenziale pubblica (nella
specie I.N.P.S.).
2. Il ricorrente procede quindi ad illustrare il quadro normativo
nel quale si inseriscono i provvedimenti impugnati con i ricorsi
introduttivi evidenziando quanto segue.
Di recente sono state introdotte importanti misure di
contenimento della spesa nel settore pubblico, anche mediante la
previsione di limiti ai trattamenti economici ed agli emolumenti
corrisposti ai dipendenti pubblici, ai titolari di cariche elettive e
ai titolari di incarichi con emolumenti a carico della finanza
pubblica.
In tale contesto si inserisce l'art. 23-ter del decreto-legge n.
201 del 2011, convertito dalla legge n. 214 del 2011, il quale, al
comma 1, primo periodo, stabilisce che «con decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri, previo parere delle competenti
Commissioni parlamentari, entro novanta giorni dalla data di entrata
in vigore della legge di conversione del presente decreto, è
definito il trattamento economico annuo onnicomprensivo di chiunque
riceva a carico delle finanze pubbliche emolumenti o retribuzioni
nell'ambito di rapporti di lavoro dipendente o autonomo con pubbliche
amministrazioni statali, di cui all'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, ivi
incluso il personale in regime di diritto pubblico di cui all'art. 3
del medesimo decreto legislativo, e successive modificazioni,
stabilendo come parametro massimo di riferimento il trattamento
economico del primo presidente della Corte di cassazione».
In attuazione di tale disposizione, il Presidente del Consiglio
dei ministri ha adottato il decreto 23 marzo 2012, recante «Limite
massimo retributivo per emolumenti o retribuzioni nell'ambito di
rapporti di lavoro dipendente o autonomo con le pubbliche
amministrazioni statali», il quale dispone, all'art. 3, che «a
decorrere dall'entrata in vigore del presente decreto, il trattamento
retributivo percepito annualmente, comprese le indennità e le voci
accessorie nonchè le eventuali remunerazioni per incarichi ulteriori
o consulenze conferiti da amministrazioni pubbliche diverse da quella
di appartenenza, dei soggetti di cui all'art. 2 [trattasi dei
«soggetti destinatari» del decreto] non può superare il trattamento
economico annuale complessivo spettante per la carica al Primo
Presidente della Corte di cassazione, pari nell'anno 2011 a euro
293.658,95. Qualora superiore, si riduce al predetto limite».
In seguito, il legislatore è nuovamente intervenuto sulla
materia con l'art. 1, comma 489, della legge 27 dicembre 2013, n.
147, disponendo che, ai fini del raggiungimento del predetto tetto,
devono esser computati anche i trattamenti pensionistici pregressi
eventualmente percepiti a carico di gestioni previdenziali pubbliche.
In particolare quest'ultima disposizione prevede che «ai soggetti
già titolari di trattamenti pensionistici erogati da gestioni
previdenziali pubbliche, le amministrazioni e gli enti pubblici
compresi nell'elenco ISTAT di cui all'art. 1, comma 2, della legge 31
dicembre 2009, n. 196, e successive modificazioni, non possono
erogare trattamenti economici onnicomprensivi che, sommati al
trattamento pensionistico, eccedano il limite fissato ai sensi
dell'art. 23-ter, comma 1, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201,
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214.
Nei trattamenti pensionistici di cui al presente comma sono compresi
i vitalizi, anche conseguenti a funzioni pubbliche elettive».
Il terzo periodo della medesima disposizione, al fine di
armonizzare il nuovo regime con le posizioni
retributivo-previdenziali in essere alla sua entrata in vigore,
aggiunge che «sono fatti salvi i contratti e gli incarichi in corso
fino alla loro naturale scadenza prevista negli stessi», mentre
l'ultimo periodo prevede che «gli organi costituzionali applicano i
principi di cui al presente comma nel rispetto dei propri
ordinamenti».
Da ultimo l'art. 13 del decreto-legge n. 66 del 2014, ha ridotto
il tetto massimo fissato dal decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 23 marzo 2012, prevedendo che «a decorrere dal 1° maggio
2014 il limite massimo retributivo riferito al primo presidente della
Corte di cassazione previsto dagli articoli 23-bis e 23-ter del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, e successive modificazioni e
integrazioni, è fissato in euro 240.000 annui al lordo dei
contributi previdenziali ed assistenziali e degli oneri fiscali a
carico del dipendente».
3. Ciò premesso il ricorrente - nel rimarcare che i
provvedimenti impugnati, adottati dall'Amministrazione per dare
attuazione al suesposto quadro normativo, determinano un
rilevantissimo sacrificio delle proprie aspettative economiche -
avverso tali provvedimenti deduce le seguenti censure.
I) Violazione e falsa applicazione dell'art. 1, comma 489, della
legge 27 dicembre 2013, n. 147, anche in riferimento all'art. 23-ter
del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, come convertito in legge
22 dicembre 2011, n. 214.
Il ricorrente - nel rammentare il fondamentale canone ermeneutico
secondo il quale le leggi debbono essere dichiarate
costituzionalmente illegittime laddove non sia possibile darne
interpretazioni conformi alla Costituzione - si duole innanzi tutto
del fatto che l'Amministrazione non abbia ritenuto applicabile la
deroga contenuta al terzo periodo dell'art. 1, comma 489, della legge
n. 147 del 2013, secondo il quale «sono fatti salvi i contratti e gli
incarichi in corso fino alla loro naturale scadenza prevista negli
stessi».
In particolare i provvedimenti impugnati poggerebbero su una
lettura parziale ed errata della disposizione in commento perchè la
stessa non può non riferirsi anche ai rapporti di lavoro a regime
pubblicistico intesi nella loro globalità, non potendosi
legittimamente differenziare tra rapporti la cui prestazione
specifica consista nell'assolvimento di un «incarico», e rapporti la
cui prestazione specifica consista nello svolgimento di una
«funzione».
In altri termini, secondo parte ricorrente, il legislatore
avrebbe inteso far salvi i trattamenti in essere, sia che ineriscano
al pubblico impiego privatizzato, sia che ineriscano al pubblico
impiego non privatizzato, nel quale vengono costituiti rapporti di
lavoro per i quali non avrebbe senso distinguere tra «incarichi» e
«funzioni».
Del resto, a conferma dell'applicabilità della disposizione
derogatoria anche al pubblico impiego non privatizzato, rileverebbe
il fatto che la stessa si pone in evidente parallelismo con la stessa
norma istitutiva del tetto massimo di cumulo (l'art. 23-ter del
decreto-legge n. 201 del 2011), la quale, al comma 1, indica come suo
destinatario «chiunque riceva a carico delle finanze pubbliche
emolumenti o retribuzioni nell'ambito di rapporti di lavoro
dipendente o autonomo con pubbliche amministrazioni statali, di cui
all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e
successive modificazioni [ossia il pubblico impiego privatizzato],
ivi incluso il personale in regime di diritto pubblico di cui
all'art. 3 del medesimo decreto legislativo, e successive
modificazioni [ossia il pubblico impiego non privatizzato]».
Il termine «incarico» comprenderebbe, quindi, qualunque
conferimento di compiti da parte dell'amministrazione, ivi compreso
il conferimento di funzioni nell'ambito di un rapporto di impiego non
privatizzato, come dimostra il fatto che, proprio nell'ambito della
disposizione istitutiva del tetto (art. 23-ter cit.), il legislatore
ha utilizzato indifferentemente i due termini, prevedendo al comma 2
che «il personale di cui al comma 1 che è chiamato, conservando il
trattamento economico riconosciuto dall'amministrazione di
appartenenza, all'esercizio di funzioni direttive, dirigenziali o
equiparate, anche in posizione di fuori ruolo o di aspettativa,
presso Ministeri o enti pubblici nazionali, comprese le autorità
amministrative indipendenti, non può ricevere, a titolo di
retribuzione o di indennità per l'incarico ricoperto, o anche
soltanto per il rimborso delle spese, più del 25 per cento
dell'ammontare complessivo del trattamento economico percepito».
L'intenzione del legislatore di riferire la nuova disciplina a
tutte le forme di pubblico impiego si desumerebbe poi dal fatto che
il primo periodo del richiamato comma 489, nel disporre il computo
nel tetto dei «trattamenti pensionistici erogati da gestioni
previdenziali pubbliche», si riferisce a tutti i trattamenti in
questione, a prescindere dalla fonte generatrice del rapporto di
lavoro o di impiego, e quindi sarebbe internamente illogico
uniformare il trattamento del lavoro privatizzato e del lavoro non
privatizzato dal punto di vista del computo del tetto e
differenziarlo dal punto di vista della salvaguardia delle situazioni
in essere. Infine il ricorrente, a supporto delle considerazioni sin
qui svolte, invoca la circolare della Presidenza del Consiglio dei
ministri, Dipartimento della funzione pubblica, Servizio studi e
consulenza trattamento personale, n. 3 del 18 marzo 2014, che - nel
fornire alcune note esplicative per l'applicazione della nuova
disciplina - non prevede alcuna diversità di trattamento basata sul
tipo rapporto di lavoro con l'Amministrazione.
II) Difetto di motivazione.
Parte ricorrente si duole del fatto che l'amministrazione nei
provvedimenti impugnati nulla dica in ordine alle ragioni che l'hanno
indotta a ritenere inapplicabile la deroga di cui all'art. 1, comma
489, terzo periodo, della legge n. 147 del 2013 a coloro che svolgono
la funzione di Consigliere di Stato.
III) In subordine. illegittimità derivata dei provvedimenti
impugnati per illegittimità costituzionale della disposizione
dell'art. 1, comma 489, della legge n. 147 del 2013.
Per il caso in cui la suddetta disposizione derogatoria fosse
ritenuta applicabile anche al suo caso, parte ricorrente sostiene che
la disciplina introdotta dall'art. 1, comma 489, della legge n. 147
del 2013 sarebbe incostituzionale sotto molteplici profili, con
conseguente illegittimità (derivata) degli atti applicativi della
stessa.
III.1) Disparità di trattamento e violazione del principio di
ragionevolezza.
Innanzi tutto parte ricorrente sostiene che la disciplina
introdotta dall'art. 1, comma 489, della legge n. 147 del 2013
sarebbe incostituzionale nella parte in cui prevede la suddetta
disposizione derogatoria, perchè regola antiteticamente situazioni
sostanzialmente identiche, senza alcuna giustificazione meritevole di
apprezzamento, e quindi determina gravi disparità di trattamento e
contrasta con il principio di ragionevolezza. Difatti, non
sussisterebbero comprensibili ragioni per far salvi i dipendenti
contrattualizzati o quelli titolari di «incarichi» in quanto:
A) ogni prestazione può essere indifferentemente resa in regime
pubblicistico o privatistico, ovvero sulla base di un contratto
individuale o della generale disciplina delle mansioni affidate al
personale appartenente ad un determinato ruolo;
B) la scelta fra l'uno e l'altro regime spetta alla
discrezionalità del legislatore e non le è sottesa una diversità
ontologica tra questa o quella prestazione o fra questa o quella
categoria di lavoratori;
C) un criterio distintivo non potrebbe essere rinvenuto nella
differente durata del rapporto, perchè il contratto può ben essere
(ed è normalmente, nel caso di rapporto di lavoro privatizzato) a
tempo indeterminato tanto quanto il rapporto di impiego dei
dipendenti non contrattualizzati;
D) anche quando l'incarico o il contratto è a termine, non
mancano esempi di incarichi (si pensi a quelli dei componenti delle
autorità indipendenti) e di contratti dirigenziali che si estendono
per un arco temporale considerevole, sovente eccedente il residuo
arco di servizio espletabile dal ricorrente a far data
dall'introduzione del cumulo e fino al collocamento in quiescenza
come Consigliere di Stato. Nè varrebbe obiettare che nel caso in
esame si pretende l'estensione di una norma derogatoria, perchè la
norma stessa fa salva la generalità dei rapporti con
l'Amministrazione.
III.2) Violazione del principio di ragionevolezza sotto un altro
profilo.
Parte ricorrente - premesso che per la nomina a Consigliere di
Stato l'art. 19, comma 2, della legge n. 186 del 1982 presuppone
l'aver già svolto attività di professore universitario ordinario di
materie giuridiche o di avvocato da almeno quindici anni ovvero
l'appartenenza alla dirigenza generale dei Ministeri, degli organi
costituzionali e delle altre amministrazioni pubbliche ovvero ancora
l'avere la qualifica di magistrato di Corte d'appello o altra
equiparata - evidenzia che il legislatore stesso ha prefigurato uno
schema che generalmente comporta la coesistenza di un trattamento di
quiescenza e di una nuova retribuzione. Difatti la disciplina della
nomina governativa dei Consiglieri di Stato mira ad acquisire le
competenze più solide e prestigiose disponibili nel mondo del
diritto, che sono naturaliter possedute proprio da coloro che hanno
già una rilevante attività professionale alle spalle, sicchè la
coesistenza tra pensione e stipendio è implicita nella ratio stessa
della legge n. 186 del 1982. Quindi la censurata disciplina
determinerebbe una contraddizione interna al sistema delle fonti che
regolano l'esercizio delle funzioni di Consigliere di Stato, con
conseguente violazione del principio di ragionevolezza, desumibile
dall'art. 3 Cost.
III.3) Violazione del principio della tutela dell'affidamento, di cui
agli articoli 3 e 117, comma 1, della Costituzione e all'art. 6 della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo.
Parte ricorrente - premesso che la Corte costituzionale ha più
volte precisato come la facoltà del legislatore di intervenire
retroattivamente sui rapporti di durata trovi limiti insormontabili
nel rispetto del principio di ragionevolezza, che si riflette nel
divieto di introdurre ingiustificate disparità di trattamento e del
principio di tutela dell'affidamento, desumibili dall'art. 3 Cost. -
sostiene che la censurata disciplina, nell'interpretazione fatta
propria dall'Amministrazione resistente, determina il superamento dei
predetti limiti. In particolare, secondo il ricorrente, le
ingiustificate disparità di trattamento sarebbero rese palesi da
quanto già dedotto sul trattamento differenziato delle diverse
categorie di dipendenti pubblici, mentre la lesione dell'affidamento
discenderebbe dal fatto che egli, avendo meritato e maturato sia il
trattamento pensionistico sia il trattamento retributivo percepito in
qualità di Consigliere di Stato, aveva legittimamente diritto di
giovarsene a tempo indeterminato. Inoltre nel caso in esame la
lesione del legittimo affidamento determinerebbe anche la violazione
del combinato disposto dell'art. 117, comma 1, Cost. con l'art. 6
della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, perchè la Corte
europea dei diritti dell'uomo ha più volte affermato che, tra i
motivi imperativi di interesse generale che giustificano interventi
normativi retroattivi, non rientra l'ottenimento di un mero beneficio
economico per la finanza pubblica. Infine parte ricorrente rammenta
che anche la Corte di giustizia ha precisato come nell'ordinamento
dell'Unione europea il principio dell'affidamento si sostanzi nella
legittima aspettativa, riconosciuta a ciascun soggetto operante in
quell'ordinamento, a che non si realizzi una irragionevole,
retroattiva, modificazione del quadro giuridico di riferimento.
III.4) Violazione degli articoli 3, 4, 36 e 38 della Costituzione.
La censurata disciplina contrasta (per un ulteriore profilo) con
il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., con il
diritto ad un'equa retribuzione (art. 36 Cost.), anche differita
(art. 38 Cost.), con il diritto alla tutela assistenziale e
previdenziale (ancora art. 38 Cost.) e con il diritto al lavoro (art.
4 Cost.) perchè, per effetto di tale disciplina, la retribuzione di
attività lavorative connotate da elevatissimi standard qualitativi,
svolte da funzionari pubblici in possesso di un grado di preparazione
di assoluta eccellenza, viene sottoposta a ingenti decurtazioni e in
non poche ipotesi addirittura azzerata. Difatti tali figure, avendo
ricoperto/svolto, in anni di servizio alle dipendenze dello Stato,
delle cariche/funzioni apicali, hanno maturato un trattamento
pensionistico di ammontare prossimo (come nel caso del ricorrente) o
superiore al tetto di 240.000,00 euro e, quindi, si troverebbero a
svolgere una funzione di cruciale importanza e di grande
responsabilità - qual è quella di Consigliere di Stato - percependo
una retribuzione esigua (come nel caso di specie), o addirittura (in
taluni casi) inesistente. Nè potrebbe opporsi che egli ha
volontariamente assunto lo status che comporta le menzionate
decurtazioni della retribuzione e del precedente trattamento
retributivo; difatti l'orientamento della Corte costituzionale che
esclude la lesione di un diritto costituzionalmente garantito laddove
il titolare dello stesso si sia posto, attraverso la propria
condotta, nelle condizioni che determinano la compressione del
diritto stesso non sarebbe applicabile nel caso in esame perchè la
sovrapposizione tra la pensione e la retribuzione è la logica
conseguenza dell'applicazione della legge n. 186 del 1982, sicchè il
ricorrente medesimo, accettando la nomina a Consigliere di Stato, ha
legittimamente fatto affidamento nell'osservanza di tale logica da
parte del legislatore. Inoltre, egli deduce che per poter percepire
il proprio precedente trattamento pensionistico (corrispondente a
cospicui versamenti contributivi eseguiti per un periodo
particolarmente lungo) dovrebbero rinunciare a svolgere l'incarico
che gli è stato attribuito; pertanto delle due l'una: o egli si
rassegna a percepire un trattamento pensionistico non commisurato al
montante contributivo accumulato e una retribuzione non commisurata
all'attività professionale prestata, oppure deve rinunciare a
svolgere l'attuale incarico, con conseguente violazione della
libertà di esercitare qualsivoglia attività lavorativa.
Infine, lamenta la violazione dell'art. 38 della Costituzione
evidenziando che la drastica riduzione o addirittura l'azzeramento
della retribuzione precludono la tutela assistenziale prevista
dall'ordinamento soltanto per chi versa la relativa contribuzione.
III.5) Violazione degli articoli 3, 95 e 97 della Costituzione.
Il ricorrente - premesso che la nomina governativa di una parte
dei Consiglieri di Stato, da scegliere nella platea degli aventi
titolo di cui all'art. 19, comma 2, della legge n. 186 del 1982, è
uno strumento di sicura rilevanza per lo svolgimento delle funzioni
affidate al Consiglio stesso, dato che introduce nell'Istituto
esperienze particolari di amministrazione attiva, ne accentua la
specializzazione e aumenta il grado di conoscenza del funzionamento
della macchina amministrativa - deduce ancora che la normativa
censurata, penalizzando fortemente proprio le figure di maggiore
spicco, finisce per costringere il Governo ad indirizzare altrove le
proprie scelte e quindi contrasta, oltre che con il principio di
ragionevolezza, anche con il principio di buon andamento della
pubblica amministrazione (art. 97 Cost.), perchè la scelta non è
indirizzata ai migliori, e con l'affidamento al Governo
dell'indirizzo politico-amministrativo (art. 95 Cost.), perchè esso
viene qui distolto dal suo approdo più coerente e mortificato nella
libertà della sua esplicazione.
III.6) Violazione degli articoli 3 e 53 della Costituzione.
Invocando un precedente specifico della Corte costituzionale (la
sentenza n. 223 del 2012) e l'ordinanza di questo Tribunale n. 5693
del 2014 (con la quale è stata sollevata la questione di
costituzionalità dell'art. 9, comma 21, del decreto-legge n. 78 del
2010), sostiene che la normativa censurata istituisce un prelievo di
natura sostanzialmente tributaria, che risulta però discriminatorio
perchè grava soltanto sui pensionati titolari di incarichi o
rapporti di lavoro pubblici, lasciando indenne la posizione dei
pensionati che prestino servizio alle dipendenze di un datore di
lavoro privato o esercitino attività libero-professionale.
III.7) Violazione degli articoli 3, 100, 101, 104 e 108 della
Costituzione.
Premesso che, secondo una consolidata giurisprudenza della Corte
costituzionale (sentenze n. 223 del 2012, n. 99 del 1995, n. 42 del
1993 e n. 238 del 1990), una disposizione di legge che incide in
peius sul trattamento retributivo dei magistrati è legittima purchè
abbia natura eccezionale e portata temporale limitata e sia comunque
inserita in un ragionevole e non arbitrario intervento perequativo
fra categorie di cittadini, parte ricorrente ritiene che ciò non
accade nel caso in esame, perchè il tetto massimo agli emolumenti,
oltre ad incidere retroattivamente su un trattamento retributivo e su
un trattamento previdenziale già maturati, non persegue un
intervento perequativo, non essendo applicabile a tutte le categorie
dei percettori di reddito, ma solo a quella di chi si trova alle
dipendenze della amministrazioni pubbliche. Ne consegue la violazione
delle invocate disposizioni costituzionali poste a garanzia
dell'indipendenza di tutti coloro che sono chiamati ad esercitare
funzioni giurisdizionali, ivi compresi i magistrati amministrativi.
III.8) Violazione dell'art. 23 della Costituzione.
Infine, il ricorrente lamenta la violazione dalla riserva di
legge sancita dell'art. 23 Cost. per le prestazioni patrimoniali
imposte, evidenziando che la normativa censurata non definisce i
criteri per la propria applicazione, lasciando del tutto indefinita,
ad esempio, la questione delle modalità di recupero delle somme
eccedenti il tetto già percepite o quella della sorte della
copertura assicurativa.
4. Il ricorrente, con i ricorsi per motivi aggiunti in epigrafe
indicati, ha successivamente impugnato gli ulteriori provvedimenti
adottati dall'Amministrazione nei propri confronti in attuazione
della disciplina introdotta dall'art. 1, comma 489, della legge n.
147 del 2013.
5. Il ricorrente - con memoria successivamente depositata - nel
rappresentare che la prima Sezione questo Tribunale con l'ordinanza
17 aprile 2015, n. 5715 ha sollevato la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 489, della legge n. 147 del 2013 -
ha evidenziato innanzi tutto che i dubbi prospettati con tale
ordinanza sono in parte analoghi a quelli prospettati con il ricorso
in esame, avendo ad oggetto:
A) la violazione dell'art. 36 della Costituzione, in ragione del
fatto che il ricorrente, per effetto della censurata disciplina, si
troverebbe a svolgere la funzione di Consigliere di Stato -
percependo una retribuzione esigua se non addirittura inesistente
(cfr. il motivo III.4);
B) la violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione, in
ragione del fatto che la normativa censurata, penalizzando le figure
di maggiore spicco, finisce per costringere il Governo ad indirizzare
altrove le proprie scelte (cfr. il motivo III.5);
C) la violazione dell'art. 38 della Costituzione, in ragione del
fatto che chi non percepisce uno stipendio non ha diritto alla tutela
assistenziale prevista dall'ordinamento, riconosciuta solo a chi
versa la relativa contribuzione (cfr. il motivo III.4);
D) la violazione delle disposizioni degli articoli 100, 101, 104
e 108 della Costituzione, poste a presidio dell'indipendenza di tutti
coloro che esercitano o possono esercitare funzioni giurisdizionali
(ivi compresi i magistrati amministrativi).
Inoltre ha insistito affinchè vengano sollevate anche le
ulteriori questioni di legittimità prospettate con il ricorso in
epigrafe indicato, incentrate:
A) sulla violazione del principio di ragionevolezza e sulla
disparità di trattamento tra dipendenti contrattualizzati o titolari
di incarichi e dipendenti non contrattualizzati;
B) sull'ulteriore violazione del principio di ragionevolezza
connessa al contrasto con la disciplina posta dall'art. 19, comma 2,
della legge n. 186/1982;
C) sulla violazione dell'art. 23 della Costituzione;
D) sulla violazione degli articoli 3, 95 e 97 della Costituzione;
E) sulla violazione del principio della tutela dell'affidamento,
di cui agli articoli 3 e 117, comma 1, della Costituzione e all'art.
6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo.
Ha infine precisato che nel caso in esame non sussistono i
presupposti per disporre la c.d. sospensione impropria del giudizio
per pendenza di un'analoga questione di legittimità costituzionale
sollevata in altro giudizio (ossia in quello nel quale è stata
pronunciata la suddetta ordinanza n. 5715/2015), perchè egli ha
interesse ad interloquire innanzi alla Corte costituzionale.
6. La difesa erariale, in rappresentanza delle intimate
Amministrazioni, ha sostenuto l'infondatezza delle suesposte censure
osservando, in particolare, che:
A) la disciplina dell'art. 1, comma 489, della legge n. 147 del
2013 è stata introdotta in attuazione del principio di pareggio del
bilancio, sancito dal novellato art. 81 della Costituzione e mira al
contenimento della spesa nel settore pubblico;
B) la clausola che salvaguarda i contratti e gli incarichi in
corso fino alla loro naturale scadenza non si applica ai rapporti a
tempo indeterminato regolati da norme di legge o da contratti
collettivi, essendo volta a garantire la certezza di situazioni
giuridiche derivanti da rapporti a tempo determinato, aventi fonte
convenzionale e regolati da una specifica disciplina in base alla
quale le parti hanno raggiunto l'accordo e assunto le rispettive
obbligazioni.
Quindi, con successiva memoria - oltre a rilevare che la prima
Sezione questo Tribunale con l'ordinanza n. 5715 del 2015 ha già
ritenuto infondate talune delle questioni legittimità costituzionale
prospettate dal ricorrente - ha eccepito l'infondatezza delle
ulteriori questioni sollevate con la predetta ordinanza.
In particolare, secondo la Difesa erariale, la disciplina posta
dall'art. 1, comma 489, della legge n. 147 del 2013 non viola:
A) gli articoli 3 e 97 Cost., perchè concorre ad assicurare,
mediante il rispetto del limite retributivo, una più equa
redistribuzione di risorse pubbliche;
B) gli articoli 36 e 38 Cost., perchè non limita direttamente il
trattamento economico o previdenziale connesso allo svolgimento di
una qualsivoglia attività lavorativa, bensì il cumulo di
trattamenti economici posti a carico della finanza pubblica, sicchè
le decurtazioni sul trattamento economico corrisposto per le
attività svolte successivamente al collocamento in quiescenza sono
meramente eventuali, perchè operano solo nei casi in cui venga
superato il tetto posto dall'art. 13, comma 1, del decreto-legge n.
66/2014;
C) gli articoli 97, 100, 101, 104 e 108 Cost., perchè ai fini
del rispetto del tetto non è in discussione la corresponsione della
retribuzione, ma il solo trattamento complessivo, derivante dal
cumulo tra il trattamento previdenziale in godimento e la
retribuzione corrisposta in virtù in un nuovo rapporto - liberamente
accettato dall'interessato - che determina il superamento del tetto
retributivo.
7. Alla pubblica udienza del 24 febbraio 2016 il ricorso e i
motivi aggiunti sono passati in decisione.
8. Il Collegio ritiene - anche sulla scorta di quanto affermato
dalla prima Sezione questo Tribunale nell'ordinanza n. 5715 del 2015,
pronunciata nell'ambito di un giudizio analogo a quello di esame,
promosso da magistrati della Corte dei conti - che siano rilevanti e
non manifestamente infondate talune delle questioni di legittimità
costituzionale prospettate dal ricorrente, alla luce delle seguenti
considerazioni.
9. Innanzi tutto, in punto di rilevanza, si osserva quanto segue.
I provvedimenti impugnati trovano la loro indefettibile base
normativa nell'art. 1, comma 489, della legge n. 147 del 2013.
Al riguardo, non possono essere condivise le censure dedotte con
i primi due motivi del ricorso introduttivo e ribadite con i motivi
aggiunti riferite alla disposizione derogatoria che fa «salvi i
contratti e gli incarichi in corso fino alla loro naturale scadenza
prevista negli stessi», riferendosi la stessa a «tutti i rapporti -
indifferentemente di diritto privato o pubblico ... - che a quel
momento, peraltro, non solo erano già in corso, bensì erano anche
individuati da un naturale termine di «scadenza»», e non già,
quindi, ai rapporti relativi all'esercizio in atto di una funzione
giurisdizionale «togata» e non onoraria, «ovverosia svolta a seguito
dell'inserimento a pieno titolo in un plesso giurisdizionale, con la
conseguente creazione di un rapporto d'ufficio caratterizzato non
già da una prefissata temporaneità bensì - al contrario - dalla
stabilità ed anzi dalla garanzia di inamovibilita'» (ordinanza n.
5715/2015, cit.).
In sostanza, la deroga relativa ai contratti e agli incarichi in
corso, limitata alla loro naturale scadenza, non riguarda il
ricorrente, in quanto egli è titolare di un rapporto di lavoro a
tempo indeterminato regolato da norme di legge.
I provvedimenti impugnati, in quanto frutto dell'applicazione di
puntuali previsioni legislative, impongono quindi lo scrutinio dei
plurimi, delicati profili di possibile incostituzionalità delle
stesse, sollevati da parte ricorrente e/o deducibili d'ufficio.
La rilevanza delle indicate questioni di legittimità
costituzionale per la decisione del ricorso non appare dubbia, atteso
che i provvedimenti impugnati trovano la loro indefettibile base
normativa nel citato art. 1, comma 489, della legge n. 147 del 2013,
per modo che il suo eventuale annullamento per illegittimità
costituzionale comporterebbe l'illegittimità derivata degli atti
amministrativi impugnati con il conseguente accoglimento del ricorso
che altrimenti - alla stregua delle pregresse considerazioni -
dovrebbe essere respinto.
10. Passando dunque al preliminare scrutinio dei numerosi profili
di illegittimità costituzionale prospettati, appare manifestamente
infondata, in primo luogo, la censura di violazione dell'art. 3 Cost.
riferita al trattamento irragionevolmente deteriore e discriminatorio
che la norma avrebbe riservato alla categoria cui appartiene il
ricorrente, in particolare per quanto riguarda la mancata estensione
ad essa della disposizione derogatoria, prevista, in sede di prima
applicazione, che fa «salvi i contratti e gli incarichi in corso fino
alla loro naturale scadenza prevista negli stessi».
Essa, infatti, come già evidenziato, non si riferisce a tutti i
dipendenti della pubblica amministrazione titolari di rapporti di
lavoro privatizzati e contrattualizzati, bensì soltanto ai rapporti
a tempo determinato su base convenzionale tra amministrazioni
pubbliche e soggetti privati, in corso alla data di entrata in vigore
della disposizione medesima.
Al riguardo, non appare ipotizzabile una ingiustificata
disparità di trattamento, poichè è evidente che gli incarichi a
tempo determinato assunti su base convenzionale non sono in alcun
modo paragonabili a rapporti di lavoro a tempo indeterminato,
regolati da norme di legge, e caratterizzati dall'esercizio di una
funzione pubblica di natura giurisdizionale, assistita dalle garanzie
di stabilità e di inamovibilità.
11. Parimenti infondata risulta la questione incentrata sulla
violazione del principio della tutela dell'affidamento, di cui agli
articoli 3 e 117, comma 1, della Costituzione e all'art. 6 della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo.
In proposito è sufficiente ribadire le considerazioni svolte al
riguardo dalla prima Sezione di questo Tribunale.
In particolare, nella suddetta ordinanza n. 5715 del 2015 è
stato posto in rilevo quanto segue:
A) «la previsione di compensi e trattamenti pensionistici
massimi a carico della finanza pubblica per i singoli soggetti
titolari di pubblici uffici non appare intrinsecamente illogica o
negativa ai fini di una razionalizzazione della c.d. «giungla
retributiva» che storicamente ha caratterizzato - secondo numerose
indagini del Parlamento, del Governo e di Organi indipendenti -
un'Amministrazione non sempre caratterizzata da massimi livelli di
efficienza, mentre - dal punto di vista dei singoli trattamenti
retributivi oggetto del presente giudizio - all'atto
dell'accettazione della nomina alla Corte dei conti gli interessati -
anche in virtù delle stesse competenze ed esperienze professionali
che ne avevano motivato la scelta - erano o ben potevano essere a
conoscenza delle recenti misure di legge volte al contenimento della
spesa pubblica ed adottate proprio su iniziativa dello stesso Potere
Esecutivo che li aveva proposti al nuovo incarico, di modo che - da
un lato - l'accettazione non poteva non implicare la piena
consapevolezza circa i prevedibili limiti al proprio compenso e -
dall'altro - la proposta di nomina assolutamente fiduciaria da parte
del Governo non poteva ragionevolmente suscitare l'aspettativa di un
trattamento differenziato quanto alla sorte del proprio compenso a
carico della finanza pubblica, in quanto ciò si sarebbe tradotto in
una ampissima facoltà di deroga del Governo - rispetto alle norme da
esso proposte - in favore di singoli soggetti dallo stesso
individuati, suscitando profili di problematica coesistenza con i
principi di legalità ed uguaglianza davanti alla legge sanciti dal
nostro ordinamento»;
B) «il nuovo generale tetto economico in esame risponde agli
obiettivi d'interesse pubblico lasciati alla discrezionalità dei
singoli Stati quanto al contenimento, alla trasparenza ed alla
congruità della spesa pubblica, nel quadro dei doveri di
solidarietà sociale di cui all'art. 2 della Costituzione e dei
principi di buon andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97,
mentre la Corte costituzionale ha più volte chiarito che, salvi i
limiti in materia penale derivanti dall'art. 25, comma 2, Cost., non
è in linea di principio precluso al legislatore intervenire per
mutare la disciplina dei rapporti di durata in corso, anche con
disposizioni che modificano in senso sfavorevole situazioni
soggettive perfette, purchè nel limite del rispetto del principio di
eguaglianza ex art. 3 Cost. e del principio di affidamento dei
cittadini nella sicurezza giuridica, che - come sopra chiarito - non
appaiono violati nella fattispecie in esame (in senso conforme, Corte
costituzionale, sentt. n. 92 del 2013, n. 166 del 2012, n. 525 del
2000, n. 211 del 1997, n. 409 del 1995)».
12. Anche con riferimento alla questione incentrata sulla
violazione degli articoli 3 e 53 della Costituzione, valgono le
considerazioni svolte dalla prima Sezione questo Tribunale.
In particolare, nella suddetta ordinanza n. 5715 del 2015 è
stato evidenziato che «le descritte finalità di contenimento,
trasparenza e razionalizzazione della spesa pubblica determinano, non
irragionevolmente, una progressiva decurtazione, disciplinata ex
lege, dei possibili ulteriori redditi al raggiungimento del tetto
prefissato, indifferenziatamente applicata a tutti i compensi
comunque posti a carico della finanza pubblica, senza che ciò possa
generare, proprio per la sua trasversalità, indebite disparità di
trattamento, divenendo quindi non rilevante, ai fini del giudizio a
quo, la sua invocata qualificazione quale imposizione fiscale, che
sembra comunque doversi escludere, in quanto la legge, in estrema
sintesi, pone un «tetto» a regime all'erogazione a chiunque di somme
a titolo retributivo e pensionistico poste a carico della finanza
pubblica, anzichè imporre un prelievo forzoso sulle somme percepite
dal singolo interessato oltre il tetto prefissato».
13. Non manifestamente infondate, risultano invece le questioni
di legittimità costituzionale incentrate sulla violazione degli
articoli 3, 4, 36 e 38 Cost., degli articoli 3, 95 e 97 Cost.,
nonchè degli articoli 100, 101, 104 e 108 Cost.
Il meccanismo del tetto massimo degli emolumenti comporta infatti
che la remunerazione della funzione di Consigliere di Stato risulti
fortemente ridotta o del tutto azzerata, con una corrispondente
decurtazione dei contributi previdenziali e, di conseguenza, del
trattamento pensionistico derivante dall'accumulo di tale montante
contributivo, sì da determinare:
A) una violazione del diritto al lavoro e ad una retribuzione
«proporzionata alla quantità e qualita'» del lavoro prestato;
B) una disparità di trattamento fra soggetti che svolgono la
medesima attività ed una irrazionale organizzazione della Giustizia
amministrativa;
C) un indebolimento delle garanzie di indipendenza nell'esercizio
delle funzioni giurisdizionali.
14. In particolare, con riferimento alla prospettata violazione
degli articoli 3, 4, 36 e 38 Cost., nella suddetta ordinanza n. 5715
del 2015 è già stato posto in rilievo quanto segue:
«il Collegio ritiene che debba essere preso in considerazione
non il pur elevatissimo standard qualitativo dell'attività svolta da
funzionari pubblici in possesso di un grado di preparazione di
assoluta eccellenza per aver ricoperto in anni di servizio alle
dipendenze dello Stato cariche apicali (avendo di conseguenza
maturato l'elevato trattamento pensionistico "causa" del taglio del
compenso), in quanto ciò potrebbe giustificare anche un incarico
"onorario", in ipotesi anche gratuito, bensì la circostanza dello
svolgimento continuativo, con lo stabile ed organico inserimento nel
relativo organico e con particolari garanzie di stabilità, della
funzione di Consigliere della Corte dei conti, con l'assunzione da
parte degli interessati di tutte le connesse prerogative e delicate e
- non da oggi - rilevanti responsabilità, di natura professionale e
civile, per il proprio operato. I tratti fondamentali dell'attività
professionale stabilmente svolta dai ricorrenti, a seguito della
nomina alla Corte dei conti, sotto la propria responsabilità e con
pieno inserimento organico, nell'ambito di una "magistratura togata"
vale dunque a configurare l'esercizio di una vera e propria e stabile
attività lavorativa professionale, differenziando la fattispecie in
esame dai numerosi casi di svolgimento (talvolta essenzialmente
gratuito) di pubblici uffici "onorari", di volta in volta motivati da
alte e peculiari competenze (come accade per i Tribunali per i
minori) o da meccanismi di sorteggio nell'ambito di platee in
possesso di particolari requisiti (come accade per le giurie
popolari), anche ai fini dell'esercizio della sovranità popolare
(come accade per i seggi elettorali)»; inoltre, «la scelta dello
Stato, mediante la disposizione di legge in esame, di continuare ad
avvalersi del pieno apporto professionale dei ricorrenti (nulla la
norma dicendo al riguardo, salve le loro eventuali dimissioni per
evitare, in applicazione dell'art. 1, comma 489, della legge n. 147
del 2013, di prestare attività lavorativa non retribuita o
retribuita in maniera estremamente esigua), anzichè disciplinare
normativamente l'ipotesi in esame (ad esempio, prevedendo la
incompatibilità o decadenza ovvero una opzione per funzioni
differenziate con minore compenso o del tutto onorarie e gratuite) e
al tempo stesso di "di auto-esonerarsi" in tutto o in parte dalla
loro retribuzione (non ponendo la norma alcuna deroga al tetto a tale
riguardo), pur avendo esso Stato chiesto agli interessati di svolgere
tale funzione mediante la proposta di nomina alla funzione
(retribuita) di Consigliere della Corte dei conti - dichiaratamente
motivata dalla loro eccellenza professionale in ragione della
delicatezza e quindi dell'impegno delle funzioni da svolgere - appare
costituzionalmente irragionevole, con la conseguente possibile
violazione dell'art. 36, primo comma, della Costituzione, quanto al
diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità (oltrechè
alla qualita') del lavoro, nonchè, indirettamente, dell'art. 38
della Costituzione, in quanto la drastica riduzione o addirittura
l'azzeramento della retribuzione - e quindi della relativa
contribuzione - precludono la conseguente implementazione della
tutela assistenziale e previdenziale garantita dall'ordinamento».
Alla luce di tali condivisibili considerazioni, al Collegio resta
solo da evidenziare che le stesse valgono evidentemente anche per il
ricorrente.
Difatti egli, attraverso la propria, pregressa esperienza, ha
maturato un trattamento pensionistico di ammontare prossimo al tetto
di 240.000,00 euro e, quindi, si troverebbe a dover svolgere una
funzione di cruciale importanza e di grande responsabilità - qual è
quella di Consigliere di Stato - percependo una retribuzione esigua o
addirittura azzerata.
15. Relativamente alla prospettata violazione degli articoli 3,
95 e 97 Cost., il Collegio osserva poi che anche per i Consiglieri
Stato di nomina governativa, del tutto equiparati ai Consiglieri
Stato vincitori di concorso e a quelli provenienti dati Tribunali
Amministrativi Regionali, valgono le seguenti considerazioni, svolte
nell'ordinanza n. 5715 del 2015: «premessa la determinazione delle
sfere di competenza, attribuzioni e responsabilità in modo
indifferenziato per i Consiglieri di concorso ovvero di nomina
governativa, la disposizione di legge che pone il tetto retributivo e
pensionistico - e quindi differenzia nell'ambito di questi ultimi fra
quelli retribuiti, ovvero privi di retribuzione a seguito del
raggiungimento del tetto, senza disciplinare la loro sorte - potrebbe
essere ritenuta suscettibile di determinare, da un lato, una
ingiustificata disparità di trattamento quanto alla retribuzione
ovvero mancata retribuzione della medesima attività professionale,
e, dall'altro, una irragionevole organizzazione contraria al buon
andamento amministrativo mediante l'indifferenziato affidamento, a
titolo oneroso ovvero a titolo gratuito, di funzioni di dichiarata
rilevanza, impegno e delicatezza, atteso che anche la retribuzione
dei funzionari pubblici deve rispondere - alla stregua del Trattato,
della Convenzione europea e degli articoli 36 e 97 della Costituzione
- ad un rapporto sinallagmatico ("proporzionato") riguardo alla
quantità e qualità del lavoro svolto, non potendo quindi essere
considerati fungibili il trattamento pensionistico per un'attività
precedente e il compenso per un'attività in atto, ove consentita
nell'ambito dei diritti di libertà garantiti dalla Costituzione».
16. Non manifestamente infondata appare infine la questione
incentrata sulla violazione degli articoli 100, 101, 104 e 108 Cost.,
in ragione del possibile vulnus allo status di indipendenza ed
autonomia dei magistrati, protetto dalle predette disposizioni
costituzionali.
Infatti, «la Corte costituzionale, nel decidere questioni
concernenti norme aventi ad oggetto la retribuzione e la disciplina
dell'adeguamento retributivo dei magistrati, ha affermato che
l'indipendenza degli organi giurisdizionali si realizza anche
mediante l'apprestamento di garanzie circa lo status dei componenti
concernenti, fra l'altro, la progressione in carriera ed il
trattamento economico (così, fra le altre, sentenza n. 1 del 1978)
che, in un assetto costituzionale dei poteri dello Stato che vede la
magistratura come ordine autonomo ed indipendente, non possono
esaurirsi in un mero rapporto di lavoro, in cui il contraente-datore
di lavoro possa al contempo essere parte e regolatore di tale
rapporto (Corte cost., sentenza n. 223 del 2012)» (ordinanza n.
5715/2015, cit.).
17. Quanto appena argomentato giustifica la valutazione di
rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 489, della legge n.
147 del 2013, in relazione agli articoli 3, 4, 36, 38, 95, 97, 100,
101, 104 e 108 della Costituzione.
Si rende conseguentemente necessaria la sospensione del giudizio
e la rimessione degli atti alla Corte costituzionale affinchè si
pronunci sulla questione.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - Roma -
Sezione Seconda, non definitivamente pronunciando sul ricorso di cui
in premessa, così dispone:
1) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 489, della legge 27
dicembre 2013, n. 147, in relazione agli articoli 3, 4, 36, 38, 95,
97, 100, 101, 104 e 108 della Costituzione;
2) dispone la sospensione del presente giudizio e ordina
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
3) ordina che, a cura della segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti costituite e al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica;
4) riserva al definitivo ogni statuizione in rito, nel merito e
sulle spese.

Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 24
febbraio 2016 con l'intervento dei magistrati:

Antonino Savo Amodio, Presidente;
Elena Stanizzi, consigliere, estensore;
Carlo Polidori, consigliere.

Il Presidente: Savo Amodio


L'estensore: Stanizzi