1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 17-7-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 175 SENTENZA 20 giugno - 12 luglio 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Divieto di recinzione dei terreni nelle zone agricole. - Legge della Regione Umbria 21 gennaio 2015, n. 1 (Testo unico governo del territorio e materie correlate), art. 89, comma 2, ultimo periodo. - (T-190175) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 17-7-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 89, comma
2, ultimo periodo, della legge della Regione Umbria 21 gennaio 2015,
n. 1 (Testo unico governo del territorio e materie correlate),
promosso dal Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria, sezione
prima, nel giudizio instaurato da Società semplice agricola Tenuta
San Quirico contro il Comune di Orvieto e altra, con ordinanza dell'8
ottobre 2018, iscritta al n. 14 del registro ordinanze 2019 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 7, prima
serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di intervento della Regione Umbria;
udito nella camera di consiglio del 18 giugno 2019 il Giudice
relatore Silvana Sciarra.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza dell'8 ottobre 2018, iscritta al n. 14 del
registro ordinanze 2019, il Tribunale amministrativo regionale per
l'Umbria, sezione prima, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3,
42, 97, 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, della
Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell'art. 89,
comma 2, ultimo periodo, della legge della Regione Umbria 21 gennaio
2015, n. 1 (Testo unico governo del territorio e materie correlate),
nella parte in cui vieta, nelle zone agricole, ogni forma di
recinzione dei terreni.
1.1.- Il rimettente espone di dover decidere sulla richiesta di
annullamento dell'ordinanza del Comune di Orvieto, che ha disposto la
demolizione di una recinzione elettrificata realizzata a difesa dalla
fauna selvatica in violazione dell'art. 89, comma 2, della legge reg.
Umbria n. 1 del 2015.
In via preliminare, il giudice a quo disattende le eccezioni di
inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione del parere della
Regione Umbria 6 luglio 2017 e della direttiva regionale 11 maggio
2015, n. 67738, sul presupposto che si tratti - rispettivamente - di
un atto privo di contenuto decisorio e di un atto che non reca un
pregiudizio immediato alla posizione della parte ricorrente.
Non si potrebbe reputare il ricorso inammissibile neppure in
ragione dell'omessa impugnazione dell'art. 42 delle norme tecniche di
attuazione del piano regolatore generale, che non statuisce alcun
divieto di installare recinzioni, e dell'intempestiva impugnazione
dell'ordinanza di sospensione dei lavori e della diffida dalla
prosecuzione dei lavori, atti di per sè sprovvisti di un'autonoma
portata lesiva.
Ad avviso del TAR Umbria, non sarebbero risolutive le molteplici
doglianze della parte ricorrente, che fanno leva sull'erronea
interpretazione della disposizione censurata, sul carattere
temporaneo delle opere, sull'illegittima applicazione della sanzione
della demolizione in luogo di una mera sanzione pecuniaria,
sull'erroneità del richiamo a un Parco Culturale, comprensivo anche
dei terreni agricoli della parte ricorrente, e alle previsioni
riguardanti le distanze delle opere di recinzione fronteggianti le
strade, sulla disparità di trattamento rispetto alle «aziende
agricole limitrofe in possesso di recinzioni a protezione dei terreni
coltivati».
Il giudice a quo assume che la normativa di settore non consenta
la realizzazione di recinzioni come quella installata dalla società
ricorrente, che non si configura come opera temporanea, si estende
per circa tre chilometri ed è formata in modo tale da permettere «il
normale passaggio di animali di piccole e medie dimensioni, fatta
eccezione per gli ungulati».
Soltanto gli Ambiti territoriali di caccia (ATC), nei piani di
prevenzione delle emergenze agricole (art. 4, comma 1, lettera c, del
regolamento della Regione Umbria 24 febbraio 2010, n. 5, recante
«Regolamento di attuazione della legge regionale 29 luglio 2009, n.
17 - Norme per l'attuazione del fondo regionale per la prevenzione e
l'indennizzo dei danni arrecati alla produzione agricola dalla fauna
selvatica ed inselvatichita e dall'attività venatoria»), potrebbero
prevedere la realizzazione di recinzioni elettriche. Tuttavia, nel
caso di specie, una tale previsione non sarebbe stata adottata.
Quanto all'applicazione della sanzione pecuniaria, richiesta in
via di mero subordine, non eliderebbe l'interesse della parte
ricorrente a rimuovere il divieto di recinzioni.
Non sarebbe fondata neppure la doglianza sulla violazione delle
distanze dalle strade, indicata nell'ordinanza impugnata soltanto
come «motivazione ulteriore».
Il vincolo idrogeologico, indicato da Italia Nostra onlus -
Associazione nazionale per la tutela del patrimonio storico,
artistico e naturale della nazione, interveniente ad opponendum nel
giudizio a quo, non soltanto sarebbe stato dedotto irritualmente a
sostegno della legittimità del divieto di recinzioni, con
un'indebita estensione del thema decidendum, ma non sarebbe neppure
dimostrato.
1.2.- Ciò posto, il TAR Umbria accoglie l'eccezione di
illegittimità costituzionale, formulata dalla parte ricorrente con
riguardo alla normativa che nelle zone agricole vieta le recinzioni,
a «prescindere dalla tutela di interessi ambientali, paesaggistici
e/o estetici». La previsione censurata presenterebbe un tenore
letterale univoco, che non si presterebbe a un'interpretazione
adeguatrice. Secondo l'interpretazione oramai consolidata nella
giurisprudenza e nella prassi amministrativa, nelle zone agricole non
sarebbe possibile realizzare recinzioni a protezione dalla fauna
selvatica.
Il giudice a quo muove dalla premessa che le recinzioni senza
opere murarie, quando siano «di precaria installazione e di immediata
asportazione», costituiscano «attività libera» e rappresentino una
manifestazione del diritto di proprietà, che include anche la
facoltà di delimitare un fondo e di proteggerlo da intrusioni.
Tale facoltà potrebbe essere sacrificata soltanto in presenza di
«superiori interessi pubblici», da bilanciare «con le opposte ragioni
di cui sono portatori i soggetti privati coinvolti», nel rispetto
«dei canoni di logicità, equità, imparzialità ed economicita'»
(art. 97 Cost.) e delle prescrizioni di carattere inderogabile.
Il divieto assoluto di collocare recinzioni nelle zone agricole
lederebbe la competenza esclusiva dello Stato in materia di
ordinamento civile, in contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost. Il legislatore regionale comprimerebbe in maniera
illegittima «una libertà oggetto di competenza statale esclusiva» e
introdurrebbe un divieto che non potrebbe essere ricondotto
«all'esercizio delle prerogative regionali concorrenti in materia
urbanistico-edilizia», proprio perchè sarebbe «completamente scisso
dalle dimensioni e dalle caratteristiche costruttive delle recinzioni
e dunque da ogni apprezzabile alterazione ambientale, estetica e
funzionale».
Il divieto in esame, che incide su una tipica facoltà
dominicale, sarebbe lesivo del diritto di proprietà (art. 42 Cost.),
che potrebbe essere sacrificato esclusivamente per la tutela di
«superiori interessi pubblici». Interessi pubblici che, nel caso di
specie, non sarebbe dato riscontrare.
Inoltre, la legge umbra entrerebbe in conflitto con l'art. 117,
terzo comma, Cost., che demanda alla normativa statale di principio
la definizione del regime dei titoli abilitativi e delle categorie di
interventi riconducibili al regime di edilizia libera e preclude al
legislatore regionale l'introduzione «di regimi particolarmente
restrittivi non giustificati da superiori interessi pubblici» o di
divieti radicali, «non sorretti da apprezzabili finalità ambientali,
estetiche e funzionali». Sarebbe violato, in particolare, il
principio fondamentale sancito dall'art. 6 del decreto del Presidente
della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia. (Testo
A)», che considera «le recinzioni senza opere murarie» come
«interventi edilizi liberi».
La disciplina regionale è censurata anche per contrasto con i
principi di eguaglianza, di ragionevolezza (art. 3 Cost.) e di buon
andamento dell'amministrazione (art. 97 Cost.). Essa, pur consentendo
la realizzazione di recinzioni poste a protezione degli edifici e
degli animali, ammetterebbe le recinzioni che mirano a «impedire
dall'esterno l'ingresso involontario della fauna selvatica che, come
i cinghiali, è notoriamente causa di ingenti danni per le
coltivazioni», soltanto a condizione che siano rilasciate le
autorizzazioni previste nel contesto dei piani di prevenzione
predisposti dagli ATC.
Il rimettente denuncia l'antigiuridicità e la macroscopica
irragionevolezza di un divieto assoluto di collocare le recinzioni,
che rappresentano «un elemento imprescindibile di molte coltivazioni
e degli allevamenti di bestiame».
Un ulteriore profilo di irragionevolezza si coglierebbe nel fatto
che il legislatore regionale, per un verso, incentiverebbe l'uso
degli strumenti difensivi con l'art. 6 della legge della Regione
Umbria 29 luglio 2009, n. 17 (Norme per l'attuazione del fondo
regionale per la prevenzione e l'indennizzo dei danni arrecati alla
produzione agricola dalla fauna selvatica ed inselvatichita e
dall'attività venatoria) e, per altro verso, vieterebbe in via
generale l'installazione delle recinzioni.
2.- Nel giudizio è intervenuta la Regione Umbria, con atto
depositato il 5 marzo 2019, e ha chiesto di dichiarare inammissibili
o comunque infondate le questioni di legittimità costituzionale
sollevate dal TAR Umbria.
In linea preliminare, la Regione Umbria ha eccepito
l'inammissibilità delle questioni per difetto di rilevanza. La parte
ricorrente nel giudizio principale avrebbe posto in opera una
recinzione elettrificata, che fronteggia strade pubbliche o di uso
pubblico ed è pertanto sottoposta al regime della segnalazione
certificata di inizio attività (SCIA). Il Comune di Orvieto, anche a
prescindere dalla controversa applicazione della disciplina
censurata, avrebbe dovuto ordinare la demolizione del manufatto,
realizzato senza ottemperare alla procedura della SCIA e senza
richiedere alcun accertamento di conformità.
Le questioni, nel merito, non sarebbero comunque fondate.
In base alle previsioni dell'art. 21, comma 3, lettera n), del
regolamento della Regione Umbria 18 febbraio 2015, n. 2, recante
«Norme regolamentari attuative della legge regionale 21 gennaio 2015,
n. 1 (Testo unico Governo del territorio e materie correlate)», le
imprese agricole potrebbero apporre, senza titoli abilitativi,
recinzioni che siano di pertinenza di edifici e non fronteggino
strade o spazi pubblici oppure non interessino superfici di terreno
superiori a tremila metri quadrati.
In virtù della legislazione regionale di settore, nelle aree
agricole sarebbe possibile collocare recinzioni «strettamente
necessarie a protezione di edifici ed attrezzature funzionali, anche
per attività zootecniche» (art. 89, comma 2, della legge reg. Umbria
n. 1 del 2015), recinzioni temporanee anche a protezione dalla fauna
selvatica, per un periodo massimo di novanta giorni (art. 118, comma
1, lettera l-septies, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015),
recinzioni di tartufaie coltivate (art. 106, comma 2, della legge
della Regione Umbria 9 aprile 2015, n. 12, recante «Testo unico in
materia di agricoltura») o di zone per piante di specie portaseme
bisognose di isolamento per ragioni genetiche e sanitarie (art. 58,
comma 3, lettera b, della legge reg. Umbria n. 12 del 2015).
Sarebbe consentito, inoltre, recintare i terreni in cui è
vietato l'esercizio dell'attività venatoria (art. 21, comma 2, della
legge della Regione Umbria 17 maggio 1994, n. 14, recante «Norme per
la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio») e sarebbero ammesse le recinzioni a protezione della
fauna selvatica (art. 118, comma 1, lettera l, della legge reg.
Umbria n. 1 del 2015).
Le imprese agricole potrebbero collocare chiudende per
l'allevamento di animali (art. 118, comma 1, lettera g, della legge
reg. Umbria n. 1 del 2015) e, nelle aree boscate e nelle fasce di
transizione, sarebbero legittime «recinzioni ed opere pertinenziali
di edifici» (art. 85, comma 4, della legge reg. Umbria n. 1 del
2015).
Sulla scorta di tale ricostruzione, la Regione Umbria replica di
avere vietato nelle zone agricole soltanto una realizzazione
indiscriminata delle recinzioni e di avere così esercitato la
«potestà legislativa concorrente in materia di governo del
territorio», allo scopo di salvaguardare le peculiarità di un
territorio caratterizzato da una «presenza preponderante di zone
agricole e boschive» e di tutelare l'integrità del paesaggio.
La facoltà di recintare senza limiti «le parti di territorio
occupate da boschi e da terreni agricoli» produrrebbe «una
insostenibile alterazione estetica e funzionale» del paesaggio rurale
e interromperebbe percorsi storici come la via francigena.
La Regione Umbria afferma di avere contemperato in maniera
equilibrata i diversi interessi rilevanti e, pertanto, esclude la
violazione dei parametri costituzionali evocati dal rimettente.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria, sezione
prima, con l'ordinanza indicata in epigrafe (reg. ord. n. 14 del
2019), dubita della legittimità costituzionale dell'art. 89, comma
2, ultimo periodo, della legge della Regione Umbria 21 gennaio 2015,
n. 1 (Testo unico governo del territorio e materie correlate), nella
parte in cui sancisce, nelle zone agricole, un divieto di installare
recinzioni, che, «in quanto del tutto scollegato da dimensioni e
caratteristiche costruttive, appare prescindere dalla tutela di
interessi ambientali, paesaggistici e/o estetici».
Il rimettente denuncia la violazione degli artt. 3, 42, 97, 117,
secondo comma, lettera l), e terzo comma, della Costituzione.
Il divieto di recinzioni nelle zone agricole contrasterebbe
anzitutto con l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto
inciderebbe «"in peius" sulle facoltà dominicali proprie del diritto
di proprieta'» e comprimerebbe arbitrariamente «una libertà oggetto
di competenza statale esclusiva ex art. 117, comma 2, lett. l), della
Costituzione in materia di "ordinamento civile"».
Il giudice a quo prospetta, inoltre, il contrasto con l'art. 42
Cost. Il diritto di proprietà, che include la facoltà di realizzare
recinzioni, sarebbe indebitamente sacrificato, senza che ricorrano le
«condizioni previste dall'ordinamento in funzione di superiori
interessi pubblici», in coerenza con la funzione sociale che
caratterizza il diritto di proprietà.
Sarebbe violato anche l'art. 117, terzo comma, Cost. Il divieto
di realizzare recinzioni, «completamente scisso dalle dimensioni e
dalle caratteristiche costruttive delle recinzioni e dunque da ogni
apprezzabile alterazione ambientale, estetica e funzionale id est
dalla salvaguardia dei valori culturali ed ambientali», si porrebbe
in contrasto con i principi fondamentali dettati dalla legislazione
statale nella materia di competenza concorrente del governo del
territorio, con riguardo alla «definizione delle categorie di
interventi edilizi», e, in particolare, con la normativa statale di
principio posta dall'art. 6 del decreto del Presidente della
Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia. (Testo
A)». Di regola, «le recinzioni senza opere murarie» rientrerebbero
nel novero degli «interventi edilizi liberi» e il legislatore
regionale, «vincolato alle categorie edilizie tracciate dallo Stato»,
non potrebbe introdurre «regimi particolarmente restrittivi non
giustificati da superiori interessi pubblici, ovvero [...] divieti in
senso assoluto non sorretti da apprezzabili finalità ambientali,
estetiche e funzionali».
Il rimettente, da ultimo, censura la disciplina regionale per
violazione degli artt. 3 e 97 Cost.
La disposizione in esame, nel consentire l'installazione delle
recinzioni che servono a «impedire dall'esterno l'ingresso
involontario della fauna selvatica che, come i cinghiali, è
notoriamente causa di ingenti danni per le coltivazioni» soltanto con
il previo rilascio delle «autorizzazioni previste nell'ambito dei
piani di prevenzione» predisposti dagli Ambiti territoriali di caccia
(ATC), sarebbe lesiva dei principi di eguaglianza e di ragionevolezza
e di buon andamento della pubblica amministrazione.
In particolare, per le recinzioni finalizzate a impedire
l'ingresso della fauna selvatica, sarebbe previsto un trattamento
irragionevolmente deteriore rispetto alle recinzioni poste a
protezione degli edifici e degli animali, per contro completamente
liberalizzate (art. 118, comma 1, lettera l, della legge reg. Umbria
n. 1 del 2015).
La disciplina apprestata dal legislatore regionale sarebbe
inoltre «macroscopicamente irragionevole», in quanto l'attività di
coltivazione e di allevamento del bestiame sarebbe impossibile senza
un sistema di recinzioni, e sarebbe «contraddittoria» rispetto alla
scelta di incentivare l'uso di strumenti difensivi per la prevenzione
del danno alle colture agricole (art. 6 della legge della Regione
Umbria 29 luglio 2009, n. 17, recante «Norme per l'attuazione del
fondo regionale per la prevenzione e l'indennizzo dei danni arrecati
alla produzione agricola dalla fauna selvatica ed inselvatichita e
dall'attività venatoria»).
2.- La Regione Umbria, nell'atto di intervento, ha eccepito
l'inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale per
difetto di rilevanza.
A sostegno dell'eccezione, la Regione Umbria ha argomentato che
il provvedimento di demolizione non discende dalla violazione della
disposizione censurata, ma dalla violazione della normativa
regionale, che prescrive la segnalazione certificata di inizio
attività (SCIA) per l'esecuzione delle opere pertinenziali come le
recinzioni che fronteggino strade o spazi pubblici o interessino
superfici superiori a tremila metri quadrati.
L'eccezione deve essere disattesa.
Il giudice a quo ha specificato che l'ordinanza di demolizione si
fonda in via primaria sulla violazione del divieto di innalzare nelle
zone agricole ogni forma di recinzione e - soltanto in subordine e
«per relationem» - sulla «violazione dei limiti di distanza dalle
strade pubbliche o di uso pubblico».
Come emerge dall'approfondita ricostruzione delineata dal
rimettente, il dibattito processuale verte sull'applicazione della
disposizione censurata e sulla possibilità di beneficiare delle
deroghe tipizzate dal legislatore umbro. Anche nella fase cautelare,
la delibazione del fumus boni iuris, sia dinanzi al Tribunale
rimettente sia dinanzi al Consiglio di Stato (punti 5. e 6. del
Ritenuto in fatto dell'ordinanza di rimessione), si è cimentata con
l'interpretazione dell'art. 89, comma 2, ultimo periodo, della legge
reg. Umbria n. 1 del 2015, oggi sottoposto al vaglio di questa Corte.
È la stessa Regione Umbria, del resto, a evidenziare che i
sistemi di difesa dalla fauna selvatica, come quelli posti in opera
dalla parte ricorrente, sono disciplinati dall'art. 89, secondo
comma, ultimo periodo, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015 (pagina
4 dell'atto di intervento) e incorrono dunque nel divieto sancito da
tale previsione.
Peraltro, la possibilità di attivare il regime della SCIA
presuppone che sia comunque consentito collocare recinzioni, facoltà
che la disposizione censurata, per contro, tendenzialmente esclude.
È proprio su questa esclusione, posta a fondamento dell'ordinanza
impugnata, che si incentrano le censure del TAR Umbria.
Da questa angolazione si coglie dunque la rilevanza del dubbio di
costituzionalità, che è possibile esaminare nel merito.
3.- Nel merito, le questioni sono fondate, per le ragioni di
seguito esposte.
3.1.- Il sospetto di illegittimità costituzionale riguarda
l'art. 89, comma 2, ultimo periodo, della legge reg. Umbria n. 1 del
2015, nella parte in cui esclude, nelle zone agricole, ogni forma di
recinzione dei terreni. Le censure del rimettente si appuntano su
questa previsione di carattere generale, che è contraddistinta da un
tenore letterale inequivocabile e si colloca in una più ampia
disciplina degli interventi edilizi nel territorio agricolo.
3.2.- Il giudice a quo muove dalla premessa, conforme alla
consolidata giurisprudenza amministrativa (fra le molte, Consiglio di
Stato, sezione sesta, sentenza 23 maggio 2019, n. 3346), che la
recinzione, quando consista di materiale di scarso impatto visivo e
si configuri come un intervento di dimensioni ridotte, privo di opere
murarie di sostegno, sia riconducibile alle manifestazioni del
diritto di proprietà. Invero, una recinzione dotata di tali
caratteristiche assolve una mera funzione di difesa della proprietà
dalle ingerenze materiali ed è strumentale all'esercizio dello ius
excludendi alios (Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 4
luglio 2014, n. 3408), che si traduce nella facoltà di delimitare e
di conferire l'assetto più opportuno alle singole proprietà, allo
scopo di separarle dalle altre, di custodirle e di proteggerle da
eventuali intrusioni.
Quando invece la recinzione, per le modalità costruttive
prescelte, determini un'apprezzabile alterazione ambientale, estetica
e funzionale e si atteggi, pertanto, come esercizio dello ius
aedificandi, è indispensabile il previo rilascio di un idoneo titolo
abilitativo. La distinzione tra esercizio dello ius excludendi alios
ed esercizio dello ius aedificandi deve essere condotta alla stregua
delle caratteristiche concrete del manufatto e dell'impatto che esso
produce sul territorio (Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza
12 giugno 2019, n. 3932).
La giurisprudenza amministrativa è poi costante nell'affermare
che la facoltà di chiudere il fondo, attribuzione tipica del diritto
di proprietà, può essere limitata e conformata dalle norme
urbanistiche soltanto in funzione di preminenti interessi pubblici
(Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione
staccata di Brescia, sezione prima, sentenze 4 marzo 2015, n. 362, e
5 febbraio 2008, n. 40, e Tribunale amministrativo regionale per il
Piemonte, sezione seconda, sentenza 10 maggio 2012, n. 532).
4.- Nel prendere le mosse da tali condivisibili premesse
interpretative, il dubbio di costituzionalità si rivela fondato, in
riferimento alla violazione della competenza esclusiva dello Stato in
materia di ordinamento civile (art. 117, secondo comma, lettera l,
Cost.). Tale profilo, che investe in radice la stessa potestà della
Regione di dettare la disposizione censurata, presenta carattere
pregiudiziale rispetto alle censure attinenti al merito della
disciplina regionale.
4.1.- La legge regionale censurata, nel vietare nelle zone
agricole ogni forma di recinzione dei terreni, contiene una
previsione di valenza generale, solo in parte temperata dalle
circoscritte deroghe individuate dalla legislazione di settore o
giustificate da motivi di sicurezza, «purchè strettamente necessarie
a protezione di edifici ed attrezzature funzionali, anche per
attività zootecniche». Il divieto colpisce anche quelle recinzioni
che non determinano alcuna trasformazione del territorio e sono
espressione dello ius excludendi alios.
4.2.- Si deve rilevare che è lo stesso codice civile, disciplina
organica dei rapporti interprivati, a regolare il potere di apporre
recinzioni, nell'ambito del Libro III, specificamente riservato al
diritto di proprietà. In particolare, l'attribuzione al proprietario
del diritto di chiudere il fondo in ogni tempo (art. 841 cod. civ.)
si inquadra in una trama di disposizioni del Titolo II e, in
particolare, della Sezione I del Capo II, che definiscono il
contenuto del diritto di proprietà nel necessario contemperamento
con l'interesse dei terzi (artt. 840, secondo comma, 842, primo
comma, 843 e 844 cod. civ.) e con gli scopi di pubblico interesse
(art. 845 cod. civ.).
Nel codice civile si tracciano i limiti del diritto di chiudere
il fondo, che attengono, su un piano generale, al divieto di atti
emulativi (art. 833 cod. civ.) e, più specificamente, all'obbligo di
non pregiudicare i diritti di servitù spettanti a chi ha la
necessità di passare per il fondo (art. 1064, secondo comma, cod.
civ.).
4.3.- Nel vietare le recinzioni dei terreni agricoli che non
siano espressamente previste dalla legislazione di settore o
giustificate da motivi di sicurezza, il legislatore umbro ha
travalicato i limiti della competenza concorrente in materia di
governo del territorio, che riconosce la potestà regionale di
dettare prescrizioni di dettaglio sugli interessi legati all'uso del
territorio (sentenza n. 105 del 2017, punto 4.1. del Considerato in
diritto), in conformità con i principi fondamentali enunciati dalla
legislazione statale.
Nell'ambito di un equilibrato bilanciamento tra i contrapposti
interessi, il legislatore regionale ben può conformare anche le
facoltà spettanti ai privati, allo scopo di salvaguardare interessi
pubblici sovraordinati e di delineare un assetto complessivo e
unitario di determinate zone, rispettoso delle peculiarità dei
territori coinvolti. Al legittimo esercizio della competenza
concorrente in materia di governo del territorio possono essere
ricondotte disposizioni specifiche sulle modalità costruttive delle
recinzioni, limitazioni puntuali connesse con la particolarità del
territorio, specificazioni in merito al regime edilizio applicabile,
in coerenza con la normativa statale del d.P.R. n. 380 del 2001.
4.4.- La previsione censurata non interviene su un aspetto
specifico correlato al governo del territorio, ma incide su un
potere, tradizionalmente oggetto di codificazione, e si prefigge di
regolarne il contenuto sostanziale. Essa, con una formulazione di
notevole latitudine, esclude in via generale una facoltà che il
codice civile considera, per contro, parte integrante del diritto di
proprietà.
In questa prospettiva, trova conferma la riconducibilità della
disciplina regionale all'ordinamento civile, che «si pone quale
limite alla legislazione regionale, in quanto fondato sull'esigenza,
sottesa al principio costituzionale di eguaglianza, di garantire nel
territorio nazionale l'uniformità della disciplina dettata per i
rapporti tra privati» (sentenza n. 352 del 2001, punto 6.2. del
Considerato in diritto; negli stessi termini, sentenza n. 159 del
2013, punto 4. del Considerato in diritto).
Le considerazioni svolte conducono a ritenere violata la
competenza esclusiva statale sancita dall'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost.
5.- Si deve dichiarare, pertanto, l'illegittimità costituzionale
dell'art. 89, comma 2, ultimo periodo, della legge reg. Umbria n. 1
del 2015, nella parte in cui vieta, nelle zone agricole, ogni forma
di recinzione dei terreni non espressamente prevista dalla
legislazione di settore o non giustificata da motivi di sicurezza,
purchè strettamente necessaria a protezione di edifici ed
attrezzature funzionali, anche per attività zootecniche.
5.1.- Restano assorbite le ulteriori censure formulate dal
rimettente.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 89, comma 2,
ultimo periodo, della legge della Regione Umbria 21 gennaio 2015, n.
1 (Testo unico governo del territorio e materie correlate), nella
parte in cui vieta, nelle zone agricole, ogni forma di recinzione dei
terreni non espressamente prevista dalla legislazione di settore o
non giustificata da motivi di sicurezza, purchè strettamente
necessaria a protezione di edifici ed attrezzature funzionali, anche
per attività zootecniche.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 giugno 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 12 luglio 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA