1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 29-12-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 701 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 luglio 1999
N. 701 Ordinanza emessa il 1 luglio 1999 dal tribunale amministrativo regionale per il Veneto sui ricorsi riuniti proposti da Bergamini Tosca contro il comune di Castelnovo Bariano Edilizia e urbanistica - Regione Veneto - Impianti di acquacoltura - Divieto di asportazione dei materiali di risulta provenienti dalle relative escavazioni - Irragionevolezza - Incidenza sul principio di liberta' di iniziativa economica privata - Illegittima disciplina con legge regionale di materia privatistica. Legge regione Veneto 28 aprile 1998, n. 19, art. 23, comma 4. Costituzione, artt. 3, 41 e 117. (099C2241) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 29-12-1999)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunziato l'ordinanza sui ricorsi nn. 2620/1998 e 595/1999
proposti da Bergamini Tosca, rappresentata e difesa dall'avv.to Ivone
Cacciavillani, come da procura in calce ai ricorsi con domicilio
presso la segreteria di questo tribunale ai sensi dell'art. 35 del
r.d. 26 giugno 1924 n. 1054;
Contro il comune di Castelnuovo Bariano, in persona del sindaco
pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv.to Alessandro Furlani,
con elezione di domicilio presso lo studio dell'avv.to Daniela
Beccarello Tassello in Venezia-Mestre, via Cappuccina n. 9/G, come da
mandato in calce alla memoria di costituzione, per l'annullamento:
quanto al ricorso n. 2620/1998, del provvedimento 22 luglio 1998
n. 3720 recante diniego di concessione edilizia per la costruzione di
un impianto di acquacoltura;
quanto al ricorso n. 595/1999, dell'atto 12 febbraio 1999, n.
862;
Visti i ricorsi, notificati rispettivamente il 10 settembre 1998 ed
il 17 marzo 1999 e depositati presso la segreteria rispettivamente il
6 ottobre 1998 ed il 19 marzo 1999, con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del comune intimato;
Viste le memorie prodotte dalle parti;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 1 luglio 1999 - relatore il
presidente Luigi Trivellato - gli avv.ti Ivone Cacciavillani per la
ricorrente e Alessandro Furlani per il comune intimato;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
I. - Col ricorso, registrato al n. 2620 dell'anno 1998 l'instante
Tosca Bergamini impugna il provvedimento del comune di Castelnovo
Bariano 22 luglio 1998 n. 3720, con il quale è stata negata la
concessione edilizia, di cui all'istanza 4 febbraio 1997, per la
costruzione di un impianto di acquacoltura, con la motivazione che
"l'intervento è in contrasto con l'art. 23, comma 4 della l.r. 28
aprile 1998 n. 19".
La ricorrente deduce il seguente motivo di impugnazione:
Violazione di legge (travisamento della norma che si pretende di
applicare); eccesso di potere per travisamento del fatto e
motivazione aberrante.
Premesso che, in base al richiamato comma 4 dell'art. 23, l.r.
1998 n. 19 viene introdotta una limitazione, a valere "in attesa di
una disciplina specifica" alla sola "esportazione dei materiali di
risulta provenienti dalle relative escavazioni", assume la ricorrente
che l'allegazione dell'anzidetto divieto legale non si giustifica,
non avendo essa nemmeno prospettato l'eventualità dell'esportazione
dei materiali di risulta ed, anzi, non avendo dato alcuna indicazione
sulla sorte di detto materiale.
Non si capisce perchè la legge regionale abbia introdotto questo
divieto di esportazione non avendo potestà legislativa in merito,
tanto più che essa non fa alcuna distinzione tra paesi componenti
dell'U.E. e non.
Nè si potrebbe pensare ad un refuso di stampa e che la parola
"esportazione" dovesse essere intesa come "asportazione", perchè
ciò sarebbe bizzaria ancora maggiore che vietare l'esportazione del
materiale.
Comunque, per il caso in cui l'anzidetta norma regionale fosse
applicabile alla fattispecie in esame, la ricorrente ne eccepisce
l'illegittimità costituzionale.
Infine chiede, ex art. 35, d.lgs. 1998 n. 80, la condanna del
comune intimato al risarcimento del danno derivante dall'illecito
rifiuto.
Il comune di Castelnovo Bariano, costituitosi in giudizio,
eccepisce l'inammissibilità del ricorso poichè la ricorrente non ha
impugnato il diniego comunicato il 10 marzo 1997 sulla domanda di
concessione edilizia datata 4 febbraio 1997, cioè sulla stessa
domanda sulla quale, in sede di riesame, il comune, con l'atto 17
luglio 1998, qui impugnato, ha confermato l'anzidetto diniego.
Nel merito, il comune controdeduce in fatto e in diritto e conclude
chiedendo il rigetto del ricorso.
II. - Con atto 12 febbraio 1999 n. 866 il comune di Castelnovo
Bariano comunicava alla sig.ra Tosca Bergamini che "ai sensi della
legge regionale n. 19 del 28 aprile 1998, art. 23, comma 4,
l'impianto di acquacoltura può essere realizzato purchè non via sia
l'asportazione del terreno proveniente dagli scavi" e che "detta
situazione dovrà essere documentata mediante presentazione di nuovi
elaborati grafici dai quali risultino le modalità con le quali il
terreno di risulta viene sistemato sul fondo agricolo di proprietà e
che consentano, quindi, all'amministrazione di valutare il rispetto
delle condizioni imposte dalla citata l.r.".
Avverso l'atto di cui sopra la sig.ra Tosca Bergamini deduce, col
ricorso registrato al n. 595 dell'anno 1999, la censura di eccesso di
potere per sviamento (induzione in errore), nell'assunto che sotto un
invito, che a prima vista parrebbe innocuo e addirittura verifica
della buona fede della ditta istante, si cela il pericolo di dar
luogo ad una modifica dell'assetto paesaggistico del territorio, la
cui tutela, (per il solo scavo della vasca) già la stessa
commissione comunale edilizia integrata aveva addotto, sia pure con
palese sviamento, come unico motivo delle precedenti reiezioni
dell'istanza di concessione edilizia.
Il comune di Castelnovo Bariano eccepisce la nullità e/o
irritualità della notificazione del ricorso perchè eseguita a mezzo
del messo comunale ex art. 8, r.d. n. 642/1987, che deve ritenersi
abrogato dall'art. 13, legge n. 374/1991, nel testo novellato
dall'art. 11-bis del d.l. n. 571/1994 convertito, con modificazioni,
nella legge n. 673/1994.
Eccepisce, in subordine, la cessazione della materia del contendere
poichè con l'impugnata nota 12 febbraio 1999 n. 862
l'amministrazione comunale ha implicitamente annullato il diniego di
concessione edilizia opposto col precedente ricorso. Infine contesta
nel merito la fondatezza del ricorso.
D i r i t t o
1. - I ricorsi, registrati ai nn. 2690 del 1998 e 595 del 1999,
vanno riuniti per l'evidente connessione soggettiva ed oggettiva.
2. - Rileva innanzitutto il collegio l'infondatezza dell'eccezione
di inammissibilità del ricorso n. 2690/1998.
Infatti, contrariamente a quanto sostenuto dal resistente comune di
Castelnovo Bariano, l'impugnato provvedimento di diniego di
concessione edilizia datato 22 luglio 1998, in quanto recante una
nuova e diversa motivazione, non può ritenersi atto meramente
confermativo del precedente diniego 10 marzo 1997, mai impugnato.
Va disattesa pure l'eccezione di inammissibilità del ricorso n.
595/1999 prospettata dal comune sotto il profilo della nullità e/o
irritualità della notificazione perchè eseguita a mezzo del messo
comunale ex art. 8, r.d. n. 642/1987, che dovrebbe ritenersi abrogato
dall'art. 13, legge n. 374/1991, nel testo novellato dall'art. 11-bis
del d.l. n. 571/1994 convertito con modificazioni nella legge n.
673/1994.
Osserva in proposito il collegio che, a prescindere dalla questione
posta dal resistente comune, l'asserito vizio della notificazione dei
ricorsi anzidetti deve ritenersi comunque sanato a seguito della
costituzione in giudizio dell'amministrazione stessa, e ciò ai sensi
dell'art. 156 c.p.c. pacificamente applicabile anche al processo
amministrativo, secondo cui la nullità di un atto processuale non
può mai essere pronunciata se l'atto ha raggiunto lo scopo cui è
destinato, come è appunto accaduto nella fattispecie in esame.
3. - Occorre disattendere infine l'eccezione del resistente comune
di Castelnovo Bariano secondo cui nelle riunite controversie sarebbe
intervenuta la cessazione della materia del contendere, nell'assunto
che con l'atto 12 febbraio 1999 n. 862, impugnato con il ricorso n.
595/1999, l'amministrazione comunale, revocando o almeno modificando
o integrando il proprio precedente provvedimento 22 luglio 1998, non
ha imposto alla ricorrente di presentare un nuovo progetto di
spandimento del materiale di risulta degli scavi, ma si è limitata
ad invitarla ad integrare la documentazione in atti mediante la
presentazione di nuovi elaborati grafici dai quali risultassero le
modalità con le quali il terreno di risulta dovrebbe essere
sistemato sul fondo agricolo di proprietà onde consentire
all'amministrazione di valutare il rispetto della condizione, imposta
dall'art. 23, comma 4, l.r. n. 11/1998, che non vi sia asportazione
del terreno proveniente dagli scavi.
Invero, l'esatta portata dei provvedimenti oggetto dei riuniti
gravami, si può cogliere, in conformità alla prospettazione
contenuta nelle censure addotte dalla ricorrente, ove si consideri
che comporta il sostanziale diniego della concessione edilizia per la
realizzazione dell'impianto di acquacoltura la richiesta
dell'amministrazione comunale che venga soddisfatta dalla ricorrente
sig.ra Tosca Bergamini la condizione per il rilascio di tale
concessione consistente nel divieto di "esportazione" o di
"asportazione" del materiale di risulta.
4. - Passando all'esame degli anzidetti ricorsi nel merito,
premette il collegio che la ricorrente avanza le proprie censure
partendo dal presupposto che l'art. 23, comma 4, l.r. Ven. 28 aprile
1998 n. 19, posto alla base dei provvedimenti impugnati, vada
interpretato in modo letterale e che quindi lo stesso sia diretto a
vietare l'"esportazione" del materiale di risulta dell'escavazione
delle vasche in cui attuare il progettato impianto di acquacoltura.
(Sulla base di tale interpretazione la ricorrente solleva, sia pure
in via subordinata, una questione di legittimità costituzionale
dell'anzidetto art. 23, comma 4).
Al contrario il collegio ritiene condivisibile l'assunto del
resistente comune di Castelnovo Bariano secondo cui il dato letterale
della norma è inficiato da un refuso ("esportazione" anzichè, come
sarebbe esatto, "asportazione") che peraltro non impedirebbe di
comprenderne, sul piano storico e sistematico, il significato e la
ratio.
Che il termine "esportazione" vada interpretato nel senso di
"asportazione" risulta dall'applicazione del canone ermeneutico
costituito dalla "intenzione del legislatore" contemplato dall'art.
12 delle preleggi del codice civile accanto al canone costituito dal
"significato proprio delle parole", intenzione del legislatore che si
sostanzia nella considerazione dello scopo o bisogno sociale che la
norma intende soddisfare e che ne costituisce l'elemento logico
enucleabile attraverso l'interpretazione logica.
Tale interpretazione, che si pone accanto a quella letterale non
soltanto per corroborarla e completarla, ma anche, se necessario, per
modificarla, può condurre a dare un significato più congruo ad
un'imprecisa espressione letterale o addirittura a rilevare un
eventuale errore materiale individuabile nel testo pubblicato di una
disposizione legislativa allorchè l'espressione letterale usata
palesemente non risponda allo scopo a cui tende la norma.
In base a tali premesse, ritiene pertanto il collegio che lo scopo
della norma in questione non sia tanto quello di vietare
l'"esportazione" del materiale di risulta degli scavi effettuati per
la realizzazione di un impianto di acquacoltura, ma consista
piuttosto nell'impedire che i materiali di risulta dell'escavazione
siano trasferiti in altro luogo mediante la loro vendita, a prezzi
molto remunerativi, il che comporterebbe il mascherato esercizio di
un'attività di cava con il conseguente pregiudizio all'integrità
territoriale una volta che l'impianto di acquacoltura non venisse poi
realizzato come da progetto.
Sennonchè - osserva il collegio - pure in base all'intepretazione
logica di cui sopra appare rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale che la ricorrente ha
sollevato relativamente all'art. 23, comma 4, l.r. Ven. 28 aprile
1998 n. 19 peraltro per il caso in cui essa dovesse interpretarsi nel
suo significato letterale come diretta a vietare l'"esportazione" dei
materiali di risulta.
La questione, in relazione all'interpretazione logica sopra
esposta, è rilevante poichè per la decisione dei ricorsi in esame
è necessario applicare l'art. 23, comma 4, dell'anzidetta legge
regionale.
La questione non appare poi manifestamente infondata, sembrando al
collegio che il divieto di asportare i materiali di risulta delle
escavazioni necessarie per realizzare le vasche funzionali ad un
impianto di acquacoltura comporti un inammissibile impedimento alla
libertà dell'iniziativa economica privata garantita dall'art. 41,
comma 1, della Costituzione.
Infatti tale divieto può comportare la irrealizzabilità di un
impianto di tale natura, poichè la collocazione del materiale
scavato nell'ambito dello stesso appezzamento in cui tale impianto è
situato potrebbe essere praticamente impossibile in assoluto oppure
potrebbe essere possibile solo con grave detrimento e danno delle
ulteriori attività agricole esercitabili nella parte di terreno non
occupato dall'impianto di acquacoltura.
Nè sembra al collegio che la norma di cui sopra possa farsi
rientrare nelle limitazioni all'attività economica privata che, in
base all'art. 41, comma 2, della Costituzione, il legislatore può
ad essa apportare.
Infatti il divieto suddetto non può ritenersi posto, da un lato,
per evitare un danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità
umana, nè dall'altro, per evitare un contrasto con l'utilità
sociale, dato che il divieto stesso appare diretto a sventare intenti
fraudolenti ravvisati"a priori" senza alcuna previsione che essi
siano desumibili da elementi concreti, quali potrebbero essere ad
esempio le caratteristiche del progetto di impianto di acquacoltura.
Sembra pure ravvisabile un contrasto del citato comma 4 dell'art.
23, l.r. n. 19/1998 con l'art. 3 della Costituzione.
Ritiene invero il collegio che l'imposizione del divieto di
asportazione del materiale di risulta di un'escavazione finalizzata
alla realizzazione di un impianto di acquacoltura, per di più in via
generale e quindi al di fuori di una determinazione puntuale dei casi
in cui ciò sia possibile e delle caratteristiche che dovrebbe
presentare il progetto dell'impianto de quo, possa collidere col
principio di ragionevolezza delle norme legislative sotto i profili,
sia della "intrinseca ragionevolezza" per i motivi sopra esposti a
proposito del ventilato contrasto con l'art. 41 della Costituzione,
sia della "inadeguatezza" poichè lo strumento legislativo sottoposto
allo scrutinio di costituzionalità sembra peccare palesemente per
eccesso, ovverosia per mancanza di proporzione rispetto all'obiettivo
avuto di mira.
Potrebbe infine ravvisarsi un ulteriore profilo di illegittimità
costituzionale dell'art. 23, comma 4, l.r. 1998 n. 19, in relazione
all'art. 117 della Costituzione, in forza del quale nell'ambito
privatistico si deve ritenere esistente una riserva assoluta di legge
statale, dovendosi quindi negare ogni competenza legislativa
regionale in tale campo.
Ed un intervento legislativo in ambito privatistico, da parte della
regione Veneto, sembra potersi rinvenire in una norma come quella in
esame, che, al di fuori dei limiti della tutela dell'utilità sociale
nello svolgimento dell'attività economica privata per quanto sopra
detto a proposito del sospettato contrasto con l'art. 41 della
Costituzione, pone dei forti vincoli all'attività privata mediante
il divieto di asportazione del materiale di risulta delle escavazioni
finalizzate alla realizzazione di impianti di acquacoltura, con le
inevitabili implicazioni economiche di natura privatistica connesse
all'anzidetta attività.
Non sembra infine che le questioni di costituzionalità sopra
esposte assumano minor rilievo solo per il fatto che la norma de qua
sia una norma transitoria, tanto più che non è possibile conoscere
per quanto tempo potrà aver vigore la relativa disciplina.
Il collegio ritiene, per quanto sopra, che l'art. 23, comma 4,
della legge regionale veneta 28 aprile 1998 n. 19 vada sottoposto al
giudizio della Corte costituzionale con la conseguente sospensione
del processo in attesa della relativa pronuncia.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 Cost. e 23, legge 11 marzo 1953, n. 87;
Solleva, con riferimento agli artt. 3, 41 e 117 della Costituzione,
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 23 della legge
regionale veneta 28 aprile 1998 n. 19 nella parte in cui, al comma 4,
dispone che "in attesa di una disciplina specifica in materia di
acquacoltura, nella realizzazione di nuovi impianti non è consentita
l'esportazione dei materiali di risulta provenienti dalle relative
escavazioni";
Sospende pertanto il presente giudizio e ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della segreteria del tribunale, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al presidente della
Giunta della regione Veneto e sia comunicata al Presidente del
consiglio regionale veneto.
Così deciso in Venezia, in camera di consiglio il 1 luglio 1999.
Il presidente estensore: Trivellato
99C2241