1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 12-10-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 33 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 11 settembre 1994
N. 33 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria l'11 settembre 1994 (della regione Campania) Paesaggio (tutela del) - Atti necessari per la redazione e l'approvazione del Piano territoriale paesistico nella regione Campania - Prevista sostituzione, per il loro compimento, del Ministero per i beni culturali e ambientali all'amministrazione regionale - Lamentata invasione della sfera di competenza regionale in materia di tutela del territorio e del paesaggio per l'adozione della sostituzione predetta in assenza del fondamentale presupposto della persistente inattivita' degli organi regionali, attesa la impossibilita' della regione di procedere all'approvazione di piani paesistici gia' elaborati con l'ausilio della societa' Iritecna, a causa dell'avvenuto sequestro degli stessi nel marzo del 1993 su ordine dell'a.g. - Questioni gia' sollevate con il conflitto n. 21/1994 avverso il d.P.C.M. 31 marzo 1994 e riproposte con il presente ricorso in seguito al ritiro di detto d.P.C.M. per mancata registrazione della Corte dei conti e trasfusione del relativo contenuto nel d.P.R. oggetto della presente impugnativa - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 151 e 153 del 1986, 559/1988, 327 e 344 del 1990. Istanza di sospensione. (D.P.R. 15 giugno 1994). (Cost., artt. 5, 117 e 118). (094C1080) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 12-10-1994)

Ricorre per conflitto di attribuzioni la regione Campania, in
persona del presidente della giunta regionale pro-tempore,
autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 5800 in data
4 agosto 1994, rappresentato, e difeso, in forza di mandato speciale
a margine, dall'avv. prof. Michele Scudiero, con il quale
elettivamente domiciliata in Roma presso l'avv. prof. Salvatore
Cattaneo alla via Giunio Bazzoni, 15, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri pro-tempore, in relazione al d.P.R. 15 giugno
1994, notificato il 6 agosto 1994, con il quale è stata disposta la
sostituzione all'amministrazione regionale della Campania del
Ministero per i beni culturali e ambientali nel compimento degli atti
necessari per la redazione e l'approvazione del piano territoriale
paesistico nella regione Campania.
1. - L'art. 1- bis della legge 8 agosto 1985, n. 431, impone alle
regioni, con riferimento ai beni e alle aree elencati dal quinto
comma dell'art. 82 del d.P.R. n. 616/1977, come integrato, di
sottoporre a specifica normativa d'uso e di valorizzazione ambientale
il loro territorio; e prevede allo scopo due possibili strumenti di
pianificazione: i piani paesistici e i piani urbanistico-territoriali
con specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali.
Consente poi al Ministro per i beni culturali e ambientali
l'esercizio dei poteri "di cui agli artt. 4 e 82 del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616", in caso di inutile decorso del termine fissato al 31
dicembre 1986.
Il letterale richiamo ai poteri di cui all'art. 4 del d.P.R. n.
616/1977, se va inteso come comportante l'esercizio di poteri
surrogatori da parte del Ministro (in tal senso: Corte
costituzionale, sentenza n. 153/1986; ma più voci in senso diverso),
esige allora che l'esercizio di tali poteri avvenga nel rispetto
delle condizioni, requisiti e modalità che, in forza dell'ulteriore
rinvio contenuto nel ripetuto art. 4, risultano dall'art. 2 della
legge 22 luglio 1975, n. 382; e questo articolo pone come
insuperabile presupposto della sostituzione la persistente
inattività degli organi regionali.
La necessità di rispettare il suindicato modello legale della
sostituzione, e le garanzie procedurali di cui è intessuto, già
chiaramente desumibile dal quadro normativo definito dalla legge n.
431/1985, è stata resa ancor più evidente dalla perspicua
giurisprudenza della Corte costituzionale sull'assetto delle
competenze in materia paesaggistico-ambientale. Giurisprudenza la
quale ha chiarito come, in aderenza al precetto dell'art. 9 della
Costituzione che assume la tutela del paesaggio in senso estetico-
culturale come valore primario dell'ordinamento, competenze regionali
e competenze statali si raccordino per detta materia in un rapporto
di concorrenza, strutturato in modo che le competenze statali siano
esercitate (solo) in caso di mancato esercizio di quelle regionali e
(solo) in quanto ciò sia necessario per il raggiungimento dei fini
essenziali della tutela (sentenza n. 151/1986).
Invero, la normativa introdotta dalla legge n. 431/1985 circa il
raccordo fra competenze regionali e competenze statali ha il suo
necessario riferimento nel principio di leale cooperazione: e tale
principio esige che, "ai fini della legittimità del proprio
intervento, lo Stato si faccia preventivamente carico nei confronti
della regione delle informazioni (passive e attive), delle
sollecitazioni che, per i momenti, i livelli, le modalità, siano
idonee, nel concreto, a qualificare l'intervento stesso per un verso
come necessitato dall'inerzia regionale, per altro verso pur sempre
improntato alla detta leale cooperazione e non ad emulatività o a
prevaricazione" Corte costituzionale, sentenza n. 153/1986).
L'immediata rilevanza del principio di leale cooperazione in
ordine all'ammissibilità e all'esercizio dei poteri sostitutivi
statali nei confronti delle regioni è stata poi ribadita dalla Corte
anche per altre materie (ad esempio: sentenza n. 462/1992 in materia
di trasporto); la stessa Corte ha posto assai limpidamente in luce
come tale principio presieda a ogni ipotesi in cui l'esercizio di
attribuzioni affidate alle regioni (sentenza n. 464/1991). Tale
principio si concreta, dunque, in un vero e proprio "dovere
costituzionale" (sentenza n. 279/1992), e si estrinseca e si risolve
essenzialmente in termini garantistico-procedurali (sentenze nn.
220/1990 e 427/1992).
2. - Si vuole, d'altra parte, insistere sul punto che, ai fini
della tutela paesaggistica di cui all'art. 1- bis della legge n.
431/1985, le regioni possono scegliere tra piani paesistici e piani
urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori
paesistici ed ambientali.
La prevista alternativa tra i due strumenti di pianificazione
territoriale, espressamente voluta in sede di conversione del d.l.
n. 312/1985, riflette, infatti, ed esprime la stretta connessione
funzionale, se non la profonda integrazione, tra le competenze che
fanno capo alla regione nel settore organico dell'assetto e
dell'utilizzazione del territorio, e in particolare fra le competenze
in materia urbanistica e quelle in materia paesaggistica.
La detta inscindibile connessione funzionale, ove le competenze
regionali in materia paesaggistico-ambientale volessero ancora
ricondursi alla figura della delega, imporrebbe già di qualificare
ormai tale delega in senso devolutivo o traslativo, alla luce dei
tests giudiziali elaborati, in rapporto all'evolvere dell'ordinamento
e come spinta propulsiva per tale medesima evoluzione, dalla Corte
costituzionale (sentenze nn. 559/1988 e 278/1991).
Ma vero è che il richiamato ordinarsi delle competenze regionali
e statali, nella materia sopradetta, nel senso che alle regioni
spettano gli interventi in via primaria, e allo Stato solo quelli in
via surrogatoria (solo in caso di mancato esercizio di quelli
regionali), conduce a superare in materia il vieto schema della
delega come strumento di devoluzione del mero esercizio della
competenza, a carattere instabile e precario.
Nel mutato quadro dei rapporti Stato-regioni fondato sul principio
di leale cooperazione, e in coerenza con la grande riforma economico-
socialevoluta dal legislatore del 1985 (d.l. n. 312/1985 come
convertito dalla legge n. 431/1985) per affermare la nuova concezione
della tutela paesaggistica, l'assetto delle competenze spettanti allo
Stato e alle regioni, strutturato nella concorrenza dei poteri, non
può fondare su una consistenza precaria e instabile delle
attribuzioni regionali. Il disegno normativo forte introdotto nel
1985 a tutela del valore primario dell'ambiente richiede, invece,
ancor più quella saldatura funzionale tra competenze facenti capo
alla regione nel campo della pianificazione del territorio,
necessaria ad assicurare una visione organica dell'assetto e
dell'utilizzazione dell'intero territorio regionale; e reclama ed
implica una interpretazione della realtà istituzionale e della
qualità e natura delle attribuzioni regionali ben diversa da quella
prospettata dalla Corte nella prima tappa del suo itinerario
ricostruttivo del modo nuovo di essere dell'ordinamento a proposito
della tutela paesaggistica (sentenza n. 359/1985).
Di rincalzo, si noti che è la Corte ad avere esplicitamente
riconosciuto il carattere di grande riforma economico-sociale alla
legislazione del 1985 recante la nuova concezione della tutela
paesaggistica (sentenza n. 151/1986); e si noti pure che fin dal
primo trasferimento delle funzioni amministrative statali alle
regioni, a queste era già stata devoluta come propria e stabile la
competenza per la redazione e l'approvazione dei piani territoriali
paesistici di cui all'art. 5 della legge 29 giugno 1939, n. 1497
(art. 4, quarto comma, del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8).
D'altra parte, è appena da segnalare come le attribuzioni
regionali nella materia paesaggistica, essendo ormai - per quanto
argomentato - integrate nella sfera dell'autonomia regionale
costituzionalmente garantita, siano a pieno titolo difendibili
mediante il ricorso per conflitto di attribuzioni.
3. - Le considerazioni che precedono inducono a lamentare la
menomazione della sfera delle attribuzioni costituzionalmente
assegnata alla regione Campania, prodotta dal d.P.R. in data 15
giugno 1994 che ha disposto la sostituzione dell'amministrazione
regionale per la redazione e approvazione del piano territoriale
paesistico nella regione Campania; ed a chiedere l'annullamento di
tale decreto.
3.1. - Invero, l'atto che ha disposto la sostituzione è stato
adottato in assenza del fondamentale presupposto della persistente
inattività degli organi regionali, con grave violazione del modello
legale vigente per l'esercizio dei poteri surrogatori e del principio
di leale cooperazione.
Come risulta dalla documentazione versata in atti, la regione
Campania ha fin dall'inizio esercitato le funzioni di cui all'art. 1-
bis della legge n. 431/1985.
Già con delibera di giunta del 5 dicembre 1986, n. 200, adottava
la proposta di "Piano territoriale regionale per la tutela
paesistico-ambientale" (P.T.R.T.P.A.), da sottoporre al consiglio
regionale per l'approvazione. Ma tale proposta non si tradusse in
atto deliberativo definitivo del consiglio regionale per le prese di
posizione ostative dell'amministrazione, soprattutto periferica,
dello Stato, subito schierata a chiedere, fin dall'inizio del 1987,
l'intervento sostitutivo del Ministro per i bb.cc.aa.
Peraltro, con legge 27 giugno 1987, n. 35, la regione approvava il
piano urbanistico-territoriale dell'area sorrentino-amalfitana; ed ha
proseguito nella stessa linea di impegno, avvalendosi anche
dell'apporto della società Iritecna (già Infrasud); sicchè nel
novembre 1992 era in grado di porre in approvazione i piani
paesistici relativi a dieci vasti ambiti territoriali, e provvedeva
agli atti di adozione con deliberazioni di giunta.
Peraltro, nel marzo 1993 gli elaborati dei piani venivano
sequestrati dall'autorità giudiziaria per motivi attinenti alla
convenzione stipulata dalla regione con l'Iritecna. E il custode
giudiziario nominato nella persona del soprintendente ai bb.aa. di
Napoli e provincia, con nota in data 24 agosto 1993, prot. 21153,
dava atto che la regione Campania aveva condotto a buon punto
l'elaborazione dei piani territoriali paesistici; e che anzi alcuni
erano tecnicamente a posto e attendevano solo un completamento
procedurale.
Pervenuto l'invito del Ministro per i bb.cc.aa. a porre in essere
gli atti di redazione e approvazione del piano territoriale
paesistico nel termine di sessanta giorni dalla "data di effettiva
disponibilità degli elaborati esistenti", il presidente della giunta
regionale chiedeva al g.i.p. presso il tribunale di Napoli il
dissequestro degli atti e degli elaborati prodotti dall'Iritecna. Ma
l'istanza di dissequestro veniva rigettata; e allora la Giunta
regionale costituiva subito un gruppo di lavoro interdisciplinare
(deliberazione n. 6564 del 16 novembre 1993).
Tale gruppo sta procedendo all'elaborazione dei piani. E già il
piano paesistico di Posillipo è stato proposto all'approvazione del
consiglio con deliberazione di giunta regionale n. 20 del 9 febbraio
1994.
Tuttavia, nonostante l'impegno ininterrotto dell'amministrazione
regionale, e i risultati verificabili di tale attività, il Ministro
per i bb.cc.aa. con atto del 16 febbraio 1994 diffidava la regione
Campania a redigere ed approvare il piano territoriale paesistico nel
termine palesemente incongruo di quindici giorni dalla diffida.
Il riscontro all'atto di diffida il presidente della giunta, con
nota del 24 febbraio 1994 prot. 14009/Gab, illustrava al Ministro le
difficoltà incontrate, i risultati ad onta di queste raggiunti, le
iniziative in avanzato stato di compimento della regione, con la
richiesta di un termine più congruo.
Inopinatamente, con d.P.C.M. notificato il 20 aprile 1994 il
Presidente del Consiglio dei Ministri disponeva la sostituzione
dell'amministrazione regionale per la Campania con il Ministero per i
bb.cc.aa. per il compimento degli atti necessari alla redazione e
approvazione del piano territoriale paesistico della regione
Campania.
Avverso tale atto governativo, adottato in palese difetto del
presupposto imprescindibile della persistente inattività degli
organi regionali, e perciò insanabilmente invalido per la non
corrispondenza alla fattispecie normativa, nonchè per la grave
menomazione della sua sfera di attribuzioni costituzionalmente
garantita, la regione Campania proponeva ricorso per conflitto di
attribuzioni. Il d.P.C.M. impugnato è stato poi ritirato dal
Governo, non essendo stato ammesso a registrazione dalla Corte dei
conti.
Ma proprio a partire da questa vicenda è stata compiuta una
violazione ancora più grave del modello legale vigente per
l'esercizio del potere statale di sostituzione, e del principio di
leale collaborazione che ispira tale modello, nonchè delle
attribuzioni regionali costituzionalmente garantite.
Invero, dopo la mancata registrazione del d.P.C.M. in data 31
marzo 1994 che chiudeva il procedimento di sostituzione aperto con
l'invito alla regione a procedere alla redazione del piano
territoriale-paesistico (nota del Ministro per i bb.cc.aa. in data 15
settembre 1993), e proseguito con la diffida del medesimo Ministro in
data 16 febbraio 1994, lo Stato si è ben guardato dall'aprire un
nuovo iter e dal compiere una nuova istruttoria al fine di verificare
se sussistessero ancora le condizioni e i presupposti dell'inerzia
regionale per reiterare l'atto che disponeva la sostituzione. Al
contrario, basandosi sempre e solo sugli elementi acquisiti nel corso
del precedente procedimento, si è limitato a rinnovare la
deliberazione del Consiglio dei Ministri (in data 8 giugno 1994) ed
ha rivestito della forma del d.P.R. l'atto che dispone la
sostituzione del Ministro per i beni culturali e ambientali in danno
della regione Campania.
L'atto, dato a Roma il 15 giugno 1994, è stato notificato alla
regione il 6 agosto 1994.
Il suo tenore, tranne il richiamo alla diversa adunanza del
Consiglio dei Ministri, è letteralmente identico a quello del
ritirato d.P.C.M. in data 31 marzo 1994.
Nell'impugnare il citato d.P.R. 15 giugno 1994, e chiederne
l'annullamento, si segnala, dunque, la grave violazione con esso
compiuta del principio costituzionale di leale cooperazione,
principio che - come si è prima sottolineato - richiede da parte
dello Stato, in vista dell'esercizio dei poteri surrogatori, cura
meticolosa dell'informazione, attiva e passiva, adeguatezza di
istruttoria, sollecitazione a collaborare, non già emulatività, non
prevaricazione (Corte costituzionale, sentenza n. 153/1986).
La mancata osservanza dei necessari adempimenti procedurali di cui
sopra ha, tra l'altro, impedito al potere centrale di apprendere e di
riscontrare che la regione Campania, ad onta delle difficoltà
incontrate, ha proseguito senza sosta nel suo impegno diretto ad
assicurare il governo del territorio anche dal punto di vista della
tutela paesaggistica e dei valori ambientali.
Così, a conclusione di un impegnativo lavoro di ricerca e di
elaborazione compiuto dall'amministrazione, la giunta regionale ha
deliberato, nella seduta del 26 luglio 1994 (e cioè prima della
notifica del decreto presidenziale qui impugnato), tre disegni di
legge per il consiglio regionale, e precisamente il d.d.l. "Nuove
norme in materia di programmi pluriennali di attuazione"
(deliberazione n. 126); il d.d.l. "Norme in materia di tutela e
valorizzazione dei beni ambientali, paesistici e culturali"
(deliberazione n. 127); il d.d.l. "Modifiche e integrazioni alla
legge regionale 1 luglio 1993, n. 22" (deliberazione n. 128).
Di guisa che, se già prima era impossibile ravvisare la
sussistenza del necessario presupposto dell'inerzia persistente degli
organi regionali, ancor più tale impossibilità è stata resa
evidente dai fatti ulteriori.
Può essere opportuno anche ricordare che la Corte ha dichiarato
illegittima la previsione legislativa del potere sostitutivo statale
per il caso di inerzia delle regioni o delle province autonome, non
includente la garanzia procedurale della previa diffida ad adempiere
entro un determinato termine, diffida ritenuta sempre necessaria
nelle materie di competenza dei poteri locali (sentenza n. 427/1992 e
ivi richiamati di precedenti decisioni).
3.2. - Alla stregua di quanto dedotto, si mostra, dunque, evidente
la grave lesione della sfera delle attribuzioni costituzionali
assegnate alla regione Campania, compiuta a mezzo del decreto
presidenziale impugnato.
Invero, il carattere delle competenze devolute alla regione nella
materia paesistico-ambientale (la stabilità della loro assegnazione,
la saldatura funzionale di esse con le attribuzioni in materia
urbanistica) porta chiaramente a collocare queste in un ambito di
ricomposizione - in testa alla regione - di tutte le competenze in
tema di pianificazione del territorio per il governo organico dei
molteplici interessi che vi siano allocati.
Ne segue che l'irruzione del potere statale nell'ambito di tali
attribuzioni a titolo di sostituzione, fuori dalle ipotesi
consentite, menoma la consistenza costituzionale già della
competenza regionale in materia paesaggistica come interpretata e
attuata in particolare con la legge n. 431/1985.
Ma la lesione è ancor più evidente, ove si tenga presente la
rilevata alternatività fra piano paesistico e piano urbanistico-
territoriale con protezione ambientale, posta nell'art. 1- bis della
legge n. 431/1985.
Invero, col disporre la sostituzione dell'amministrazione
regionale per l'approvazione del piano territoriale paesistico, il
Presidente della Repubblica ha precluso alla regione l'esercizio
delle competenze urbanistiche di cui è espressione il piano
urbanistico-territoriale, competenze pacificamente "proprie".
È palese, dunque, la violazione degli artt. 5, 117 e 118 della
Costituzione.
4. - Istanza di sospensione.
Le gravi ragioni per la sospensione dell'atto impugnato, ai sensi
di cui all'art. 40 della legge 11 marzo 1953, n. 87, consistono non
solo nella rilevante menomazione inferta alla autonomia della
regione, ma altresì, nella vanificazione di tutto il lavoro
istruttorio e di elaborazione progettuale finora compiuto dalla
regione per la redazione dei piani ex art. 1- bis della legge n. 431,
che restano da approvare. Ed è paradossale che, in nome dell'urgenza
e per porre rimedio ai non voluti ritardi della regione, si renda
inutile il lavoro prossimo al compimento di questa, e si chiami il
Ministro dei bb.cc.aa. a cominciare daccapo una ricerca ed una
elaborazione complessa, che richiede tempi non brevi: come conferma
il fatto che nessuna regione ha potuto rispettare il termine del 31
dicembre 1986, ma tutte sono andate di più anni oltre tale termine.

P. Q. M.
La regione ricorrente chiede che Corte costituzionale voglia
dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso al Presidente della
Repubblica, disporre la sostituzione dell'amministrazione regionale
della Campania per la redazione e approvazione del piano territoriale
paesistico per l'inesistenza dei presupposti necessari alla
sostituzione ed, in particolare, perchè non vi è stata alcuna
inerzia degli organi regionali. Per l'effetto voglia annullare - pre-
via sospensione - il d.P.R. 15 giugno 1994 lesivo dell'autonomia
regionale, per violazione degli artt. 5, 117 e 118 della
Costituzione.
Roma, 1 settembre 1994
Prof. avv. Michele SCUDIERO

94C1080