1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 21-3-2001
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 65 SENTENZA 7 - 16 marzo 2001
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Regione Lombardia - Acque minerali e termali - Concessione - Disciplina regionale - Obbligo per il concessionario di corrispondere alla Regione un diritto proporzionale alla quantita' di acqua imbottigliata - Prospettato contrasto con il principio fondamentale della legislazione statale in materia - Non fondatezza della questione. - Legge Regione Lombardia 29 aprile 1980, n. 44, art. 22, come modificato dall'art. 4, comma 21, lettera c), della legge regionale 27 gennaio 1998, n. 1. - Costituzione, art. 117, in relazione all'art. 25 del regio decreto 27 luglio 1927, n. 1443. (001C0302) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 21-3-2001)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Fernando SANTOSUOSSO;
Giudici: Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio
ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 22 della legge
della Regione Lombardia 29 aprile 1980, n. 44 (Disciplina della
ricerca, coltivazione e utilizzo delle acque minerali e termali),
come modificato dall'art. 4, comma 21, lettera c), della legge
regionale 27 gennaio 1998, n. 1 (Legge di programmazione economico -
finanziaria ai sensi dell'art. 9-ter della l.r. 31 marzo 1978, n. 34
"Norme sulle procedure della programmazione, sul bilancio e sulla
contabilità della regione" e successive modificazioni e
integrazioni), promosso con ordinanza emessa il 26 gennaio 1999 dal
Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, iscritta al
n. 241 del registro ordinanze 1999 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 18, 1a serie speciale, dell'anno 1999.
Visti gli atti di costituzione delle parti ricorrenti e della
Regione Lombardia resistente nel giudizio principale;
Udito nell'udienza pubblica del 28 novembre 2000 il giudice
relatore Carlo Mezzanotte;
Uditi gli avvocati Alberto Romano ed Emilio Zecca per le
ricorrenti e Beniamino Caravita di Toritto per la Regione Lombardia
resistente nel giudizio principale.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, con
ordinanza in data 26 gennaio 1999, solleva questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 21, lettera c), della legge della
Regione Lombardia 27 gennaio 1998, n. 1 (Legge di programmazione
economico - finanziaria ai sensi dell'art. 9-ter della l.r. 31 marzo
1978, n. 34 "Norme sulle procedure della programmazione, sul bilancio
e sulla contabilità della regione" e successive modificazioni e
integrazioni), nella parte in cui, modificando l'art. 22 della legge
della Regione Lombardia 29 aprile 1980, n. 44 (Disciplina della
ricerca, coltivazione e utilizzo delle acque minerali e termali),
stabilisce una indennità accessoria per lo sfruttamento in
concessione di acque minerali.
Il remittente lamenta la violazione dell'art. 117 della
Costituzione, in riferimento all'art. 25 del regio decreto 29 luglio
1927, n. 1443 (Norme di carattere legislativo per disciplinare la
ricerca e la coltivazione delle miniere nel Regno), all'art. 5 del
d.P.R. 28 giugno 1955, n. 620 (Decentramento dei servizi del
Ministero dell'industria e del commercio), al Titolo VI, artt. 32-161
(recte: artt. 32-169), del decreto legislativo 22 giugno 1991, n. 230
(Approvazione della tariffa delle tasse sulle concessioni regionali
ai sensi dell'art. 3 della legge 16 maggio 1970, n. 281, come
sostituito dall'art. 4 della legge 14 giugno 1990, n. 158), agli
artt. 1, secondo comma, lettera a), e 7 del d.P.R. 14 gennaio 1972,
n. 2 (Trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni
amministrative statali in materia di acque minerali e termali, di
cave e torbiere e di artigianato e del relativo personale), in
collegamento, questi ultimi, anche con l'art. 61, primo comma, del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui
all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382).
Nel giudizio principale, la Federazione delle industrie delle
acque minerali e alcune industrie alla stessa associate hanno
proposto ricorso contro una deliberazione della Giunta regionale
della Lombardia, adottata in base alla norma impugnata, che definisce
gli ammontari e le modalità per la corresponsione dell'ulteriore
importo indennitario da versarsi alla Regione in aggiunta al già
esistente canone concessorio per lo sfruttamento dei giacimenti
acquiferi.
Esclusa la natura tributaria della prestazione, il remittente
dubita della legittimità costituzionale della disposizione
suindicata in riferimento all'art. 117 della Costituzione, rilevando
che la normativa statale di principio in materia di acque minerali
non consentirebbe alle Regioni di aggiungere al canone di
concessione, determinato sulla base del criterio della superficie del
giacimento acquifero, esplicitamente previsto dalla legge mineraria
n. 1443 del 1927, ulteriori oneri a carico del concessionario. Del
resto, prosegue il remittente, che la competenza legislativa delle
Regioni in materia non consenta di introdurre siffatte misure
conseguirebbe alla retta applicazione dei principi di libera
concorrenza e di circolazione dei beni e delle merci vigenti in
Europa, e risulterebbe confermato, nel diritto interno, dall'art. 86,
terzo comma, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del Capo I della legge
15 marzo 1997, n. 59), il quale demanderebbe alle Regioni la sola
riscossione dei diritti patrimoniali relativi ai beni idrici
pubblici.
2. - Si sono costituite nel giudizio innanzi a questa Corte le
parti del processo principale.
2.1. - Alcune industrie delle acque minerali insieme alla loro
Federazione chiedono che la questione di legittimità costituzionale
sia accolta.
Dopo aver ricostruito il quadro della normativa in materia, le
parti private in aggiunta alle argomentazioni del remittente,
ricordano la sentenza di questa Corte n. 295 del 1993, che ha
respinto le censure rivolte proprio dalla Regione Lombardia al d.lgs.
n. 230 del 22 giugno 1991, là dove questo, in riferimento al canone
di concessione dei giacimenti di acque minerali, limiterebbe il
potere normativo delle Regioni a quanto previsto dalla normativa
statale.
2.2. - La Regione Lombardia, nella propria memoria, dopo avere
escluso anch'essa la natura tributaria del canone di concessione,
affronta il problema dell'individuazione dei principi della
legislazione statale vigente in materia di acque minerali e termali
che, in forza dell'art. 117 Cost., devono essere osservati come
limite della competenza legislativa regionale, ed esprime il proprio
convincimento nel senso che, a seguito delle modificazioni introdotte
dal d.lgs. n. 112 del 1998, tali principi vadano oggi ricercati nella
legislazione statale in materia di demanio idrico piuttosto che in
quella relativa alle miniere.
In ogni caso, ad avviso della difesa regionale, quale che sia la
soluzione cui si ritenga di aderire, la questione sarebbe infondata.
Infatti, osserva la Regione, il principio fondamentale della
legislazione statale non sarebbe, come invece ritenuto dal
remittente, la parametrazione del canone alla superficie da
sfruttare, ma la necessaria riscossione di un diritto commisurato al
beneficio ricavabile dal concessionario. La disposizione censurata si
sarebbe quindi attenuta a tale principio, in considerazione, fra
l'altro, della specificità del settore delle acque minerali nel
contesto della disciplina delle miniere. D'altra parte, prosegue la
difesa regionale, gli artt. 33 e 34 del d.lgs. n. 112 del 1998,
attribuirebbero espressamente alle Regioni il potere di determinare
canoni, diritti, contributi dovuti dai titolari di permessi e
concessioni minerarie, con l'unico limite del rispetto dei livelli
massimi stabiliti dallo Stato.
L'introduzione di un ulteriore parametro per la determinazione
dei canoni di concessione sarebbe poi giustificata, sempre ad avviso
della Regione, dalla necessità di rispettare i principi fondamentali
stabiliti dalle leggi statali in materia di ambiente e di rifiuti
dettati dal d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle direttive
91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CEE
sugli imballaggi e sui rifiuti da imballaggio); e tali principi
richiederebbero la responsabilizzazione e la cooperazione di tutti i
soggetti coinvolti e demanderebbero alle Regioni, nell'ambito delle
loro competenze, ogni opportuna azione a questo fine.

3. - In prossimità dell'udienza le parti costituite hanno
depositato memoria.
3.1. - Le parti private contestano l'assunto della Regione
Lombardia, secondo cui i limiti alla competenza legislativa regionale
andrebbero ricercati nella disciplina del demanio idrico piuttosto
che in quella delle miniere e ribadiscono che, in tale ambito, il
principio fondamentale della disciplina statale in relazione allo
sfruttamento di giacimenti di acque minerali sarebbe costituito dalla
applicazione di un canone rapportato alla superficie dell'area
oggetto di concessione.
Corollario di tale principio sarebbe poi l'assoluta irrilevanza,
ai fini della determinazione degli oneri da porre a carico del
concessionario, della utilità economica da questi ricavata con lo
sfruttamento del giacimento. L'appartenenza di beni pubblici al
demanio o al patrimonio indisponibile li renderebbe infatti inidonei
ad essere oggetto di commercio, e li farebbe suscettibili di
sfruttamento economico solo attraverso concessioni all'industria
privata, capaci di generare per l'ente pubblico entrate di natura
pubblicistica (tasse di concessione), ma non ricavi imputabili ad una
sorta di loro "vendita".
La difesa delle parti private ritiene poi che dalla
giurisprudenza costituzionale relativa al rapporto tra principi
fondamentali e leggi regionali, siano desumibili alcune massime che
avrebbero una capacità di orientamento interpretativo anche nel caso
di specie: la legge regionale non dovrebbe discostarsi dal tipo di
disciplina dato dalle leggi statali intervenute nella stessa materia;
essa dovrebbe attenersi alle regole generali e distaccarsene solo con
discipline derogatorie identiche a quelle dettate dalla legge dello
Stato ovvero riconducibili alla medesima ratio; ancor più
specificamente, un'imposizione patrimoniale della Regione, diversa
dal tributo, non eccederebbe i poteri di autonomia quando traesse
fondamento dalla stessa normazione dello Stato, rimanendo nell'ambito
da questa fissato; la disciplina regionale, infine, sarebbe in linea
con la Costituzione allorchè non pretendesse, come nella specie, di
incidere sul metodo di calcolo stabilito dalla legge statale ma si
limitasse a precisarlo.
Questi principi giurisprudenziali, osserva la difesa delle parti
private, sarebbero stati disattesi dal legislatore lombardo e le
violazioni assumerebbero un rilievo ancora maggiore alla luce dei
principi comunitari di libera concorrenza e circolazione delle merci
e alla luce dell'interesse dello Stato e delle altre Regioni. Il
prelievo regionale all'esame della Corte non avrebbe, d'altronde,
secondo la difesa delle parti private, nulla a che vedere con il
canone concessorio, sia perchè la sua misura non sarebbe in alcun
modo ad esso collegata, sia perchè la sua base imponibile
(quantitativa) sarebbe determinato sulla base di criteri diversi da
quelli definiti dalla legge statale.
Le parti private contestano infine l'assunto regionale, secondo
cui il sovracanone imposto dalla Regione Lombardia sarebbe
riconducibile alla normativa in materia di gestione dei rifiuti, sia
perchè il riferimento agli oneri ambientali non sarebbe previsto
dalla normativa regionale bensì dalla delibera di Giunta, sia
perchè il d.lgs. n. 22 del 1997 già prevederebbe un ingente onere
ai medesimi fini.
3.2. - La Regione Lombardia, nella propria memoria, rileva che
dalla sentenza n. 295 del 1993 di questa Corte potrebbe desumersi che
la disposizione impugnata violi non già l'art. 117 Cost., bensì
l'art. 119. In tal caso si concretizzerebbe un'ipotesi di erronea
indicazione del parametro e quindi di inammissibilità o di manifesta
infondatezza della questione sollevata dal tribunale amministrativo
regionale remittente. La Regione insiste, peraltro, nell'affermare
che il diritto patrimoniale contestato non potrebbe essere
configurato come un tributo ed auspica che questa Corte definisca la
portata e i limiti della potestà legislativa regionale in materia.
La difesa regionale ribadisce poi la sua tesi che principio
fondamentale della materia sarebbe la parametrazione del diritto sul
beneficio ricavabile dal concessionario. In ogni caso, poichè il
legislatore statale non avrebbe provveduto ad aggiornare i livelli
massimi dei diritti dovuti dai titolari di concessioni, tali livelli
non potrebbero più costituire, dal punto di vista quantitativo, un
limite alla potestà legislativa regionale. A conforto di tale
conclusione, ricorda che la legge della Regione Lombardia n. 1 del
2000, non contestata dal Governo in sede di controllo, all'art. 2,
comma 26, lettera a), stabilisce che la Regione, in materia di acque
minerali e termali, esercita le funzioni amministrative riguardanti
la "definizione" dei canoni di concessione, senza fare alcun
riferimento ai limiti e ai principi della legislazione statale e
riconoscendo quindi l'autonoma potestà regionale in questo campo.
Se poi, invece, conclude la difesa regionale, si accedesse alla
tesi, già prospettata in sede di costituzione, della
riconducibilità della disciplina delle acque minerali a quella delle
risorse idriche e della difesa del suolo, le Regioni sarebbero ormai
divenute titolari del potere di determinare i canoni di concessione e
quindi non sussisterebbe la denunciata violazione di un principio
fondamentale della materia.

Considerato in diritto

1. - Viene all'esame di questa Corte l'articolo 22 della legge
della Regione Lombardia 29 aprile 1980, n. 44 (Disciplina della
ricerca, coltivazione e utilizzo delle acque minerali e termali),
come modificato dall'articolo 4, comma 21, lettera c), della legge
regionale 27 gennaio 1998, n. 1 (Legge di programmazione
economico-finanziaria ai sensi dell'art. 9-ter della l.r. 31 marzo
1978, n. 34 "Norme sulle procedure della programmazione, sul bilancio
e sulla contabilità della regione" e successive modificazioni e
integrazioni), secondo il quale, per la concessione di coltivazione
delle acque minerali con annesso stabilimento di imbottigliamento, il
concessionario deve corrispondere alla Regione, con cadenza
semestrale, a titolo integrativo delle condizioni in essere, un
diritto proporzionale alla quantità di acqua imbottigliata. Il
Tribunale amministrativo regionale della Lombardia ne denuncia
l'illegittimità costituzionale per violazione dell'art. 117 della
Costituzione, in quanto contrasterebbe con la disciplina statale in
materia di miniere, e in particolare con l'art. 25 del regio decreto
27 luglio 1927, n. 1443 (Norme di carattere legislativo per
disciplinare la ricerca e la coltivazione delle miniere nel Regno),
che, ad avviso del remittente, configurerebbe come principio
fondamentale della materia l'obbligo per il concessionario di
corrispondere esclusivamente un diritto proporzionale per ogni ettaro
di superficie compreso entro i limiti della concessione.

2. - La questione non è fondata.
Il regio decreto 27 luglio 1927, n. 1443, tratta unitariamente la
materia delle miniere e delle risorse geotermiche e quella delle
acque minerali, disciplinandole con norme indistintamente riferibili
a tutti i beni minerari.
Tale unitario regime è venuto meno con la previsione
dell'art. 117 della Costituzione, il quale, nell'attribuire alle
Regioni la competenza legislativa solo in relazione alle acque
minerali e termali, ha provocato la scissione della materia "miniere"
in due distinti ambiti di attribuzioni: quello delle acque minerali e
termali, che forma oggetto di competenza legislativa concorrente,
soggetta al limite dei principi fondamentali risultanti, in assenza
di apposita legge cornice, dalla legislazione statale vigente, e
quello delle miniere e delle risorse geotermiche, oggetto di
competenza dello Stato, in relazione al quale le Regioni esercitano
oggi funzioni delegate. La distinzione, imposta dall'art. 117 della
Costituzione, trova riscontro, da un lato, nei trasferimenti alle
Regioni di funzioni amministrative riguardanti le acque minerali e
termali che si sono succeduti nel tempo, e segnatamente nell'art. 1
del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 2, nell'art. 61 del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616 e, più recentemente, nell'art. 22 della legge 15 marzo
1997, n. 59, a contenuto sostanzialmente confermativo dei già
intervenuti trasferimenti; e dall'altro, nelle deleghe di funzioni
che hanno investito la materia "miniere" insieme a quella delle
risorse geotermiche, funzioni attualmente enumerate nell'art. 34 del
d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112.
La diversità dei due tipi di competenza, desumibile dalla
Costituzione e dalle leggi dello Stato, si riflette nella
legislazione della Regione Lombardia. Nella recente legge regionale
5 gennaio 2000, n. 1, contenente norme attuative del decreto
legislativo n. 112 del 1998, destinate a subentrare alle norme
"cedevoli" poste, nell'esercizio di poteri sostitutivi, dal decreto
legislativo 30 marzo 1999, n. 96 (Intervento sostitutivo del Governo
per la ripartizione di funzioni amministrative tra Regioni ed enti
locali, a norma dell'art. 4, comma 5, della legge 15 marzo 1997,
n. 59 e successive modificazioni), è netta la differenza tra la
materia, di competenza propria, delle acque minerali e termali
(art. 2, comma 26) e la materia, di competenza delegata, e in parte
sub-delegata alle Province, delle miniere e delle risorse geotermiche
(art. 2, commi 90 - 93).
3. - Ora, la diversità delle due competenze, propria nell'un
caso e delegata nell'altro, comporta un differente ordine di limiti a
carico della legislazione regionale. Nella materia "miniere e risorse
geotermiche", oggetto di una mera delega di funzioni, l'art. 34,
comma 5, del d.lgs. n. 112 del 1998 prevede che i canoni dovuti dai
titolari dei permessi e delle concessioni sono devoluti alle Regioni
territorialmente interessate, le quali provvedono altresì alla loro
determinazione entro i limiti massimi fissati dallo Stato, ove non
siano stabiliti con legge [art. 33, comma 1, lettera c]. Se ne
argomenta, proprio in considerazione del tipo di competenza di cui si
tratta, che il canone stabilito per le concessioni minerarie
dall'art. 25 del r.d. n. 1443 del 1927, peraltro più volte
aggiornato (cfr. art. 14, secondo comma, del d.l. 2 ottobre 1981,
n. 546, convertito, con modificazioni, dalla legge 1 dicembre 1981,
n. 692, e art. 4 del d.m. 2 marzo 1998, n. 258), può subire
variazioni in aumento solo ad opera della legge statale e non anche
della legge regionale, che deve invece assumerlo come regola
inderogabile, senza che sia consentito ad essa risalire in via
interpretativa al principio del quale tale regola è espressione.
4. - Nella materia delle acque minerali e termali il principio
fondamentale, che funge da limite alla potestà legislativa
concorrente della Regione, deve essere colto ad un livello di
maggiore astrattezza rispetto alla regola positivamente stabilita nel
citato art. 25 in riferimento ai beni minerari in genere, tenuto
anche conto delle intrinseche peculiarità delle coltivazioni di
acque minerali, per le quali il solo criterio superficiario può in
concreto risultare sproporzionato per difetto rispetto al beneficio
economico che il concessionario trae dallo sfruttamento della risorsa
pubblica. Ad una non estesa superficie assentita in concessione può
corrispondere infatti un bacino imbrifero di grandi dimensioni, e,
viceversa, una grande estensione territoriale può offrire risorse
sorgive in quantità modesta. Ne consegue che il canone di
proporzionalità alla superficie da coltivare, di cui parla
l'art. 25, deve essere considerato nulla più che una norma nella
quale si concretizza, senza che in essa se ne esaurisca il contenuto,
il principio di più ampia potenzialità qualificatoria da assumere,
questo sì, come fondamentale di onerosità della concessione e di
proporzionalità del canone all'effettiva entità dello sfruttamento
delle risorse pubbliche che la concessione comporta e all'utilità
economica che il concessionario ne ricava (per una analoga
impostazione, in materia di cave, cfr. la sentenza n. 488 del 1995,
che ha già escluso che il criterio di calcolo di cui all'art. 25
della legge mineraria sia coessenziale al principio dell'onerosità e
possa pertanto ritenersi un principio fondamentale della legge dello
Stato ai sensi dell'art. 117 della Costituzione).
5. - Così individuato il principio fondamentale della
legislazione statale in materia di acque minerali e termali, da esso
non può dirsi difforme la previsione della legge regionale censurata
secondo cui il canone di concessione deve essere commisurato anche
alla quantità di acque prelevate e imbottigliate dal concessionario.
Nè infine può essere condiviso l'ulteriore rilievo del
remittente secondo il quale la materia delle acque minerali e termali
richiederebbe uniformità di regime economico a livello nazionale e
sovranazionale, onde impedire che autonomi interventi regionali
producano sfasature nella libera concorrenza e nella circolazione dei
beni e delle merci nel mercato europeo. Il principio del libero
scambio è, infatti, mal invocato di fronte a linee di indirizzo, di
cui anche le Regioni possono essere interpreti nelle materie di loro
competenza, intese a non deprimere il valore delle risorse naturali
che costituiscono patrimonio pubblico.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 22 della legge della Regione Lombardia 29 aprile 1980,
n. 44 (Disciplina della ricerca, coltivazione e utilizzo delle acque
minerali e termali), come modificato dall'articolo 4, comma 21,
lettera c), della legge regionale 27 gennaio 1998, n. 1 (Legge di
programmazione economico - finanziaria ai sensi dell'art. 9-ter della
l.r. 31 marzo 1978, n. 34 "Norme sulle procedure della
programmazione, sul bilancio e sulla contabilità della regione" e
successive modificazioni e integrazioni), sollevata, in riferimento
all'articolo 117 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo
regionale della Lombardia con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 marzo 2001.
Il Presidente: Santosuosso
Il redattore: mezzanotte
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 16 marzo 2001.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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