1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 6-5-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 47 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 aprile 1992
N. 47 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 aprile 1992 (della regione Lombardia) Protezione civile - Attribuzione al Presidente del Consiglio dei Ministri, ovvero per sua delega, al Ministro per il coordinamento della protezione civile, dei poteri di promozione e coordinamento delle attivita' intese a prevenire e/o fronteggiare ogni sorta di calamita' e di eventi naturali - Facolta' dei predetti organi statali di avvalersi di commissari delegati - Asserita indebita invasione della sfera di competenza regionale in materia di urbanistica, viabilita', acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale, nonche' in materia di tutela del territorio e difesa del suolo, atteso l'affidamento ai soli organi centrali e periferici dello Stato dei poteri predetti senza alcuna distinzione o rilevanza della dimensione territoriale dell'insorgenza calamitosa - Stravolgimento della disciplina organica in materia di organizzazione di servizi e di interventi di protezione civile contenuta nella legge regionale 12 maggio 1990, n. 54. (Legge 24 febbraio 1992, n. 225, artt. 1, secondo e terzo comma, 2, 4, 5, quarto comma, e 14). (Cost., art. 117). (092C0517) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 6-5-1992)

Ricorso per illegittimità costituzionale proposto dalla regione
Lombardia, in persona del presidente pro-tempore della giunta
regionale, dott. ing. Giuseppe Giovenzana, a ciò autorizzato con
delibera della giunta regionale, che verrà depositata in atti col
ricorso, rappresentata e difesa, per mandato in calce al presente
atto, dagli avvocati Maurizio Steccanella, del foro di Milano, e
Giovanni C. Sciacca, del foro di Roma, presso il quale ultimo, in
Roma, via G.B. Vico n. 29, è eletto il domicilio, contro e nei
confronti di Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente in carica, sedente in Roma, Palazzo Chigi, piazza Colonna,
e legalmente domiciliata presso la Avvocatura generale dello Stato,
in Roma, via dei Portoghesi n. 12, per la declaratoria di
illegittimità costituzionale degli artt. 1, secondo e terzo comma,
2, 4, 5, quarto comma, e 14, della legge 24 febbraio 1992, n. 225,
pubblicata sul supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana, n. 64 del 17 marzo 1992, recante "Istituzione
del Servizio nazionale della protezione civile".
F A T T O
Sul supplemento ordinario della Gazzetta Ufficiale n. 64 del 17
marzo 1992 è stata pubblicata la legge 24 febbraio 1992, n. 225,
recante "Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile".
Il secondo comma dell'art. 1 di tale legge attribuisce al
Presidente del Consiglio dei Ministri, ovvero, per sua delega, al
Ministro per il coordinamento della protezione civile, la
"promozione" e il "coordinamento" di ogni e qualsiasi attività di
protezione civile svolta, oltre che dalle amministrazioni centrali e
periferiche dello Stato, anche dalle regioni, dalle province, dai
comuni .. e da "ogni altra istituzione .. presente sul territorio
nazionale".
Il terzo comma del medesimo art. 1 specifica, a sua volta, che per
lo "svolgimento (sic|) delle finalita'" di cui al secondo comma, il
Presidente del Consiglio dei Ministri, ovvero - in caso di delega -
il Ministro per il coordinamento della protezione civile, si
avvalgono unicamente del dipartimento della protezione civile
istituito nell'ambito della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
L'art. 2 della legge n. 225/1992 qualifica, poi, gli eventi
calamitosi che giustificano attività ed interventi di protezione
civile, sotto il solo profilo delle cause degli eventi stessi,
omettendo qualunque distinzione di ambiti territoriali degli eventi e
dei loro effetti, senza distinguere - cioè - fra calamità di
portata e rilevanza nazionale o pluriregionale, eventi di portata e
rilevanza regionale, ed eventi di portata e rilevanza locale o,
comunque, subregionale.
All'opposto, la lett. a) di tale art. 2 prende in considerazione
per primi proprio gli eventi "che possono essere fronteggiati
mediante interventi attuabili dai singoli enti ..".
Ciò sta a confermare che l'art. 1 della legge (ed essa stessa nel
suo "impianto" sistematico e ordinamentale complessivo) perseguono il
disegno di demandare al solo intervento di organi ed uffici statali
tutte le iniziative intese a prevenire e/o fronteggiare ogni sorta di
calamità e di eventi naturali, quali che ne siano le dimensioni e la
localizzazione degli effetti.
Il quarto comma dell'art. 5 della legge n. 225/1992, dal canto
suo, prevede la possibilità che i predetti organi centrali dello
Stato (Presidente del Consiglio dei Ministri, o Ministro per il
coordinamento della protezione civile) si avvalgano di "commissari
delegati", il che significa - univocamente - che quand'anche siasi in
presenza di un evento calamitoso di interesse territorialmente
limitato, titolare dell'esercizio delle funzioni di protezione civile
non sarà la "istituzione" locale (regione, o ente locale), ma un
organo, o per meglio dire un ufficio dello Stato, a ciò delegato,
con rango e funzione meramente commissariali.
Coerentemente con un assetto funzionale di questa specie, infatti,
l'art. 14 della legge qui impugnata (che è richiamato anche dal
significativo secondo comma dell'art. 5, con il solo limite del
rispetto dei "principi generali dell'ordinamento", e quindi senza il
rispetto dei pregressi riparti di funzioni) attribuisce al prefetto
ogni sorta di potere dispositivo, non solo a livello di
pianificazione preventiva, ma anche a livello di direzione dei
servizi, e, quindi, di attuazione degli interventi, senza alcuna
distinzione o rilevanza della dimensione territoriale dell'insorgenza
calamitosa.
A fronte di dutto ciò, ben poca incidenza può avere l'art. 12
della legge (vera disposizione "di consolazione" ..), che ha il solo
pregio di .. ricordare che "esistono" competenze regionali attribuite
anche dalla legge 8 giugno 1990, n. 142, così come l'art. 8 che,
istituendo il Consiglio nazionale della protezione civile (organo,
comunque, statale, vincolato, in ogni caso, alla mera "attuazione
degli indirizzi generali fissati dal Consiglio dei Ministri"),
prevede la partecipazione ad esso anche dei presidenti delle giunte
regionali o di loro delegati - che pur sono collocati sul medesimo
piano dei sindaci dei comuni e dei rappresentanti del volontariato|
-, ma al quale è demandata la sola funzione di "fissare criteri" per
i programmi, la cui attuazione resta, peraltro, di competenza del
dipartimento operante nell'ambito della Presidenza del Consiglio dei
Ministri (art. 4, primo comma, e art. 1, terzo comma), fermo restando
che persino quei meri "criteri" debbono pur sempre rappresentare
momenti di semplice "attuazione di indirizzi generali (pre)fissati
dal Consiglio dei Ministri".
Le disposizioni sopra richiamate appaiono, pertanto, chiaramente
contrastanti con l'art. 117 della Costituzione, in quanto invasive di
sfere di competenza riservate alle regioni, oltre che contrastanti,
in chiave di invasività, con principi fondamentali dell'ordinamento
in punto di riparto di funzioni fra Stato e regioni, e se ne deduce,
conseguentemente, in questa sede, la illegittimità costituzionale,
chiedendo alla Corte ecc.ma di volerne fare oggetto di sua
declaratoria, per i seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - La Costituzione della Repubblica attribuisce, fra l'altro,
alle regioni, la competenza legislativa (e conseguentemente
l'esercizio di funzioni amministrative) nella materia della
"urbanistica", oltre che nella materia della "viabilità, acquedotti
e lavori pubblici di interesse regionale".
Che nella nozione aggiornata e culturalmente avvertita di
"urbanistica", rientri la "tutela del territorio" e,
conseguentemente, la "difesa del suolo", intesa anche come difesa
dello "habitat naturale", non può essere, allo stato attuale delle
conoscenze e della elaborazione giuspubblicistica, messo in dubbio.
2. - Infatti, già il d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8, dopo una
elencazione di funzioni oggetto di trasferimento alle regioni, talune
delle quali sicuramente ricomprese in una nozione, ancora non
esplicitamente precisata, all'epoca, di "protezione civile", alla
lett. o) dell'art. 1, ebbe a disporre - con norma "di chiusura" - il
trasferimento alle regioni delle dette funzioni amministrative nel
loro insieme e nella loro totalità ("ogni altra funzione .."), salvo
quelle espressamente riservate allo Stato.
Si da il caso, tuttavia, che una espressa riserva di competenza
statale concernente la "protezione civile", o - se si vuole
considerare la minore consapevolezza e meno precisa individuazione
che poteva aversene venti anni or sono - la "difesa del suolo", in
quel d.P.R. in effetti non ci fu|
3. - Allorchè l'attuazione dell'ordinamento regionale attinse al
proprio organico compimento funzionale, vale a dire in occasione
della emanazione del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, l'art. 69 e -
molto di più - il successivo art. 70 di quest'ultimo fecero
rientrare espressamente (primo comma dell'art. 70) nell'ambito delle
funzioni trasferite quelle - allora di competenza del Ministero
dell'agricoltura e delle foreste (non era stata ancora istituita la
carica di Ministro per il coordinamento della protezione civile) -
attinenti agli "interventi conseguenti a calamità naturali o
avversità atmosferiche di carattere eccezionale ..", comprensive dei
poteri di "delimitazione dei territori danneggiati" e di
specificazione del "tipo di provvidenze da applicarsi".
Il secondo comma del medesimo art. 70 dal d.P.R. n. 616/1977 dis-
pose il trasferimento alle regioni delle funzioni concernenti "gli
organismi di difesa attiva e passiva delle produzioni intensive dalle
avversità atmosferiche e dalle calamità naturali ..".
Al di là dello - allora vigente - assetto di frammentazione
settoriale, non può esservi dubbio sulla appartenenza di dette
funzioni al genus "protezione civile" e sulla volontà del
legislatore istituzionale di farne oggetto di trasferimento alla
competenza delle regioni.
4. - Non a caso, pertanto, la legge 8 dicembre 1970, n. 996, cioè
la prima legge regolatrice degli interventi di protezione civile
(così, ormai, denominati), già previde, al suo art. 7, secondo,
terzo, quarto e quinto comma, la istituzione di comitati regionali,
ciascuno presieduto dal presidente della giunta regionale, ai quali
si volle fosse affidato, tra l'altro, il coordinamento degli
interventi "non di competenza dello Stato", nell'ambito della
protezione civile.
C'è da chiedersi quale possa essere l'attuale .. destino di tali
comitati regionali, posto che, a mente della legge n. 225/1992,
interventi "non di competenza dello Stato" non ne esisterebbero, in
pratica, più.
5. - A sua volta, l'art. 53 del d.P.R. 6 febbraio 1981, n. 66,
oltre a richiamare quei comitati regionali e le loro funzioni, intese
riallacciarsi alle funzioni trasferite o delegate alle regioni dai
dd.PP.RR. n. 8/1972 e n. 616/1977.
6. - Non è chi non veda che, viceversa, la attuale legge 24
febbraio 1992, n. 225, ed in particolare le disposizioni di essa
oggetto del presente ricorso modificano e vanificano, con
macroscopica invasività, il preesistente sistema istituzionale di
riparto delle competenze.
Ogni sorta di attività attinente la protezione civile, vuoi
programmatorio-preventiva che operativo-attuativa, è trasformata in
funzione del Presidente del Consiglio dei Ministri, o dal Ministro
per il coordinamento p.c., i quali ne risultano titolari anche con
riferimento ad eventi calamitosi di portata e di effetto meramente
locale ed anche per interventi che debbano essere attuati da una
singola regione o da un singolo ente locale, mancando (art. 2)
qualunque criterio di distinzione dimensionale o territoriale.
La previsione di commissari (art. 5, quarto comma) accentua -
semmai - questo aspetto invasivo e conculcatorio, perchè è del
tutto evidente che il ruolo dei commissari si pone proprio in
alternativa a quello degli organi regionali, allorchè gli interventi
abbiano una dimensione e una portata che non investe in tutto o in
parte il territorio nazionale.
Si intende passare - in una parola - da un riparto funzionale
secondo principi di autonomia, ad un mero eventuale e possibile
"decentramento operativo" attraverso la creazione e la investituta di
organi periferici dello Stato, di carattere eccezionale e temporaneo.
Del resto, il dipartimento della protezione civile di cui all'art.
4 della legge, è organo centrale dello Stato ("istituito nell'ambito
della Presidenza del Consiglio dei Ministri", ex art. 1, terzo comma)
ed esso solo predispone i programmi, i quali sono adottati
"avvalendosi dei (soli) servizi tecnici nazionali" (secondo comma
dello stesso art. 4), nonchè i piani "per la attuazione delle
conseguenti misure di soccorso".
7. - Su tali attività, senza alcuna eccezione, è chiamato ad
esercitare vigilanza il Presidente del Consiglio dei Ministri, ovvero
il Ministro per il coordinamento della protezione civile (terzo
comma), senza il minimo "coinvolgimento" delle regioni.
8. - La materiale attuazione degli interventi - ancora una volta
senza alcuna distinzione dimensionale e territoriale - è, poi,
demandata ai prefetti (art. 14), i quali riferiscono solo al
dipartimento governativo, "assumono la direzione unitaria dei
servizi", "adottano tutti i provvedimenti necessari" e "vigilano
sulla attuazione" di essi (lettere a), b), c) e d) dell'art. 14
medesimo).
È assente, nell'art. 14 della legge n. 225/1992, qualunque
previsione anche di semplice coordinamento e .. raccordo fra
l'esercizio delle funzioni demandate esclusivamente ai prefetti e gli
organi delle regioni interessate dagli eventi calamitosi ovvero dagli
interventi di protezione civile che dovranno essere effettuati sui
loro territori|
Lo stesso dicasi in relazione ai commissari governativi di cui
all'art. 5, quarto comma.
9. - Ogni e qualsiasi ruolo delle regioni nella attività di
protezione civile scompare, tale non essendo di certo nè la mera
partecipazione (con i comuni, la C.R.I. e il volontariato) al
Consiglio nazionale di cui all'art. 8, dal momento che tale organo è
officiato unicamente di determinare "criteri di massima", peraltro
meramente attuativi di indirizzi generale anch'essi - con forza
vincolante - "fissati" dal Consiglio dei Ministri.
Nessuno spazio di competenza regionale risulta, dunque,
rispettato, ad onta della "ricognitiva" genericità del dettato
dell'art. 12 della legge, nel quale, dopo l'ossequio formale
rappresentato dalla .. rubrica, altro non si rinviene, di demandato
alle regioni, che lo "ordinamento degli uffici e l'approntamento
delle strutture".
10. - È, in tal modo, palese che una parte rilevantissima delle
due materie "urbanistica" (che comprende inscindibilmente il governo,
e quindi la difesa del territorio) e "lavori pubblici di interesse
regionale", entrambe contemplate dall'art. 117 della Costituzione,
viene fatta oggetto di riappropriazione esclusiva da parte di organi
e uffici dello Stato.
11. - Ove si abbia riguardo ad altre, connesse e consegeunti,
funzioni meramente delegate alle regioni, del resto, viene in gioco
la nozione di "delega organica", vale a dire strettamente connessa a
funzioni trasferite, che, secondo l'insegnamento di codesta ecc.ma
Corte (sentenza 11-19 maggio 1989, n. 559, pres. Saja, rel.
Baldassarre), è anch'essa oggetto di tutela costituzionalmente
rilevante allorchè lo Stato pretenda di conculcarne l'esercizio o di
comprometterne la effettività.
12. - Vi è, poi, l'aspetto conseguente alla entrata in vigore
della legge 8 giugno 1990, n. 142 ("Ordinamento delle autonomie
locali"), peraltro richiamata in modo rituale anche all'art. 12,
secondo comma, della legge le disposizioni della quale sono oggetto
del presente ricorso.
La legge n. 142/1990 attribuisce alle province (art. 14, lett. a)
la funzione di "difesa del suolo .. e di prevenzione delle calamita'"
nell'ambito provinciale, laddove - tuttavia - sull'esercizio di tutte
le funzioni provinciali di attinenza territoriale, vi è un generale
potere di coordinamento del quale è titolare la regione (art. 15,
terzo comma, e, più in generale, art. 3).
Non è che non veda che la legge 24 febbraio 1992, n. 225, quanto
meno (ma non soltanto) all'art. 14, vanifica ogni possibile esercizio
della funzione provinciale (sebbene la legge n. 142/1990 si
autoqualifichi come legge di principio non derogabile se non per
abrogazione espressa: art. 1, terzo comma|), e - conseguentemente -
qualsiasi funzione regionale di coordinamento degli interventi
provinciali.
13. - Da ultimo occorre rilevare che la ricorrente regione
Lombardia si è dotata di una legge organica in materia
organizzazione di servizi e di interventi di protezione civile: 12
maggio 1990, n. 54, nei confronti della quale nessun rilievo è stato
mosso dal Governo della Repubblica|
In detta legge regionale poteri, strutture, modalità di esercizio
delle funzioni e di attuazione degli interventi (anche con adozione
di provvedimenti aventi natura eccezionale e talvolta derogatoria)
appaiono minutamente regolamentati.
Non è comprensibile, pertanto, come possasi, con l'attuale legge
statale, porre tutto ciò nel nulla, dopo che la legge regionale in
argomento è stata ritenuta conforme ai principi dell'ordinamento
appena due anni or sono.
Se tali erano, dunque, i principi ordinamentali nei quali poteva
legittimamente collocarsi quella organica legge regionale, se ne deve
necessariamente dedurre che essi appaiono macroscopicamente violati
dalla attuale legge 24 febbraio 1992, n. 225.
Vi sarebbe, quanto meno, una evidente irragionevolezza
previsionale, espressiva di una invasività sicuramente illegittima.

P. Q. M.
La regione Lombardia, come sopra impersonata, rappresentata,
difesa e domiciliata, chiede che codesta Corte costituzionale ecc.ma
voglia dichiarare costituzionalmente illegittimi, per violazione
dell'art. 117 della Costituzione e altresì per violazione di
principi fondamentali dell'ordinamento giuridico, oltre che per
palese irragionevolezza previsionale, gli artt. 1, secondo e terzo
comma, 2, 4, primo comma, 5, quarto comma, e 14 della legge 24
febbraio 1992, n. 225, pubblicata sul supplemento ordinario della
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 64 del 17 marzo 1992,
con ogni conseguente statuizione;
Si deposita copia autentica della deliberazione della giunta
regionale della Lombardia, concernente la proposizione del ricorso,
nonchè copia della legge oggetto di ricorso, sebbene trattisi di
atto pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana,
ed infine copia della legge regionale della Lombardia 12 maggio 1990,
n. 54.
Milano-Roma, addì 15 aprile 1992
Avv. Maurizio STECCANELLA - Avv. Giovanni C. SCIACCA

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