1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 11-4-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 80 SENTENZA 2 - 5 aprile 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Turismo - Decreto delegato recante il codice del turismo - Ricorsi delle Regioni Toscana e Puglia - Censura di eccesso di delega - Eccepito difetto di evocazione, nelle delibere delle Giunte regionali, dei parametri competenziali - Reiezione. - D.lgs. 23 maggio 2011, n. 79, art. 1, comma 1, e allegato I. - Costituzione, artt. 76 e 77; legge 28 novembre 2005, n. 246. Turismo - Decreto delegato recante il codice del turismo - Ricorso della Regione Veneto - Censura di eccesso di delega - Eccepito difetto, nella delibera della Giunta regionale, delle ragioni di censura - Reiezione. - D.lgs. 23 maggio 2011, n. 79, art. 1, comma 1, e allegato I. - Costituzione, artt. 76 e 77; legge 28 novembre 2005, n. 246. Turismo - Decreto delegato recante il codice del turismo - Ricorsi delle Regioni Toscana, Puglia e Umbria - Censura di eccesso di delega - Eccepita evocazione di parametro inconferente - Reiezione. - D.lgs. 23 maggio 2011, n. 79, art. 1, comma 1, e allegato I. - Costituzione, art. 77, primo comma: legge 28 novembre 2005, n. 246. Turismo - Decreto delegato recante il codice del turismo - Ricorsi delle Regioni Toscana, Puglia, Umbria e Veneto - Censura di eccesso di delega - Eccepito difetto di valutazione in ordine alla ridondanza della censura sulle attribuzioni regionali - Reiezione. - D.lgs. 23 maggio 2011, n. 79, art. 1, comma 1, e allegato I. - Costituzione, artt. 76 e 77; legge 28 novembre 2005, n. 246. Turismo - Decreto delegato recante il codice del turismo - Ricorsi delle Regioni Toscana, Puglia, Umbria e Veneto - Censura di eccesso di delega - Asserita tardivita' dell'esercizio della delega legislativa da parte del Governo - Insussistenza. - D.lgs. 23 maggio 2011, n. 79, art. 1, comma 1, e allegato I. - Costituzione, artt. 76 e 77, primo comma; legge 28 novembre 2005, n. 246. Turismo - Decreto delegato recante il codice del turismo - Definizione dell'ambito di applicazione - Precisazione che il codice reca norme "necessarie all'esercizio unitario delle funzioni amministrative" "ed altre norme in materia" - Esorbitanza dall'oggetto posto dalla legge delega n. 246 del 2005, consistente nella semplificazione del sistema normativo statale e nella creazione di testi normativi coordinati, comprensivi di tutte le disposizioni statali per ciascun settore, snelli e facilmente consultabili - Illegittima introduzione di una disciplina innovativa dei rapporti tra Stato e Regioni, in materia di competenza residuale - Eccesso di delega che ridonda nella lesione della competenza legislativa residuale regionale in materia di turismo - Illegittimita' costituzionale parziale- Assorbimento di ulteriori profili. - D.lgs. 23 maggio 2011, n. 79, art. 1, comma 1, nella parte in cui dispone l'approvazione dell'art. 1 dell'allegato 1. - Costituzione, artt. 76, 77, primo comma e 117, quarto comma; legge 28 novembre 2005, n. 246. Turismo - Decreto delegato recante il codice del turismo - Principi sulla produzione del diritto in materia turistica - Condizioni per l'intervento legislativo dello Stato nella materia - Esorbitanza dall'oggetto posto dalla legge delega n. 246 del 2005, consistente nella semplificazione del sistema normativo statale e nella creazione di testi normativi coordinati, comprensivi di tutte le disposizioni statali per ciascun settore, snelli e facilmente consultabili - Illegittima introduzione di una disciplina innovativa dei rapporti tra Stato e Regioni, in materia di competenza residuale - Eccesso di delega che ridonda nella lesione della competenza legislativa residuale regionale in materia di turismo - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriori profili. - D.lgs. 23 maggio 2011, n. 79, art. 1, comma 1, nella parte in cui dispone l'approvazione dell'art. 2 dell'allegato 1. - Costituzione, artt. 76, 77, primo comma e 117, quarto comma; legge 28 novembre 2005, n. 246. Turismo - Decreto delegato recante il codice del turismo - Principi in tema di turismo accessibile - Accentramento in capo allo Stato di compiti e funzioni gia' di spettanza regionale - Esorbitanza dall'oggetto posto dalla legge delega n. 246 del 2005, consistente nella semplificazione del sistema normativo statale e nella creazione di testi normativi coordinati, comprensivi di tutte le disposizioni statali per ciascun settore, snelli e facilmente consultabili - Illegittima introduzione di una disciplina innovativa dei rapporti tra Stato e Regioni, in materia di competenza residuale - Eccesso di delega che ridonda nella lesione della competenza legislativa residuale regionale in materia di turismo - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriori profili. - D.lgs. 23 maggio 2011, n. 79, art. 1, comma 1, nella parte in cui dispone l'approvazione dell'art. 3 dell'allegato 1. - Costituzione, artt. 76, 77, primo comma, 117, quarto comma e 118, primo comma; legge 28 novembre 2005, n. 246. Turismo - Decreto delegato recante il codice del turismo - Disposizioni che regolano le imprese statali - Ricorso della Regione Umbria - Asserito eccesso di delega - Insussistenza - Disposizioni che si mantengono nell'ambito della materia "ordinamento civile", di competenza esclusiva statale - Inammissibilita' della questione. - D.lgs. 23 maggio 2011, n. 79, art. 1, comma 1, nella parte in cui dispone l'approvazione dell'art. 4, commi 1 e 2 dell'allegato 1. - Costituzione, artt. 76 e 77, primo comma; legge 28 novembre 2005, n. 246. Turismo - Decreto delegato recante il codice del turismo - Disposizioni che regolano le imprese statali - Ricorso della Regione Umbria - Asserita lesione delle competenze regionali in materia di turismo - Insussistenza - Disposizioni che si mantengono nell'ambito della materia ordinamento civile, di competenza esclusiva statale - Non fondatezza della questione. - D.lgs. 23 maggio 2011, n. 79, art. 1, comma 1, nella parte in cui dispone l'approvazione dell'art. 4, commi 1 e 2 dell'allegato 1. - Costituzione, art. 117, quarto comma; legge 28 novembre 2005, n. 246. Turismo - Decreto delegato recante il codice del turismo - Classificazione delle strutture ricettive - Accentramento in capo allo Stato di compiti e funzioni spettanti in via ordinaria alle Regioni - Esorbitanza dall'oggetto posto dalla legge delega n. 246 del 2005, consistente nella semplificazione del sistema normativo statale e nella creazione di testi normativi coordinati, comprensivi di tutte le disposizioni statali per ciascun settore, snelli e facilmente consultabili - Illegittima introduzione di una disciplina innovativa dei rapporti tra Stato e Regioni, in materia di competenza residuale - Eccesso di delega che ridonda nella lesione della competenza legislativa residuale regionale in materia di turismo - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriori profili. - D.lgs. 23 maggio 2011, n. 79, art. 1, comma 1, nella parte in cui dispone l'approvazione dell'art. 8 dell'allegato 1. - Costituzione, artt. 76, 77, primo comma, 117, quarto comma e 118, primo comma; legge 28 novembre 2005, n. 246. Turismo - Decreto delegato recante il codice del turismo - Classificazione e disciplina delle strutture ricettive alberghiere e paralberghiere - Accentramento in capo allo Stato di compiti e funzioni spettanti in via ordinaria alle Regioni - Esorbitanza dall'oggetto posto dalla legge delega n. 246 del 2005, consistente nella semplificazione del sistema normativo statale e nella creazione di testi normativi coordinati, comprensivi di tutte le disposizioni statali per ciascun settore, snelli e facilmente consultabili - Illegittima introduzione di una disciplina innovativa dei rapporti tra Stato e Regioni, in materia di competenza residuale - Eccesso di delega che ridonda nella lesione della competenza legislativa residuale regionale in materia di turismo - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriori profili. - D.lgs. 23 maggio 2011, n. 79, art. 1, comma 1, nella parte in cui dispone l'approvazione dell'art. 9 dell'allegato 1 - Costituzione, artt. 76, 77, primo comma, 117, quarto comma e 118, primo comma; legge 28 novembre 2005, n. 246. Turismo - Decreto delegato recante il codice del turismo - Classificazione degli standard qualitativi delle imprese turistiche ricettive - Accentramento in capo allo Stato di compiti e funzioni spettanti in via ordinaria alle Regioni - Esorbitanza dall'oggetto posto dalla legge delega n. 246 del 2005, consistente nella semplificazione del sistema normativo statale e nella creazione di testi normativi coordinati, comprensivi di tutte le disposizioni statali per ciascun settore, snelli e facilmente consultabili - Illegittima introduzione di una disciplina innovativa dei rapporti tra Stato e Regioni, in materia di competenza residuale - Eccesso di delega che ridonda nella lesione della competenza legislativa residuale regionale in materia di turismo - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriori profili. - D.lgs. 23 maggio 2011, n. 79, art. 1, comma 1, nella parte in cui dispone l'approvazione dell'art. 10 dell'allegato 1. - Costituzione, artt. 76, 77, primo comma, 117, quarto comma e 118, primo comma; legge 28 novembre 2005, n. 246. Turismo - Decreto delegato recante il codice del turismo - Disciplina della pubblicita' dei prezzi, con obbligo per gli operatori turistici di comunicare alle Regioni i prezzi praticati - Accentramento in capo allo Stato di compiti e funzioni spettanti in via ordinaria alle Regioni - Esorbitanza dall'oggetto posto dalla legge delega n. 246 del 2005, consistente nella semplificazione del sistema normativo statale e nella creazione di testi normativi coordinati, comprensivi di tutte le disposizioni statali per ciascun settore, snelli e facilmente consultabili - Illegittima introduzione di una disciplina innovativa dei rapporti tra Stato e Regioni, in materia di competenza residuale - Eccesso di delega che ridonda nella lesione della competenza legislativa residuale regionale in materia di turismo - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriori profili. - D.lgs. 23 maggio 2011, n. 79, art. 1, comma 1, nella parte in cui dispone l'approvazione dell'art. 11, comma 1, dell'allegato 1. - Costituzione, artt. 76, 77, primo comma, 117, quarto comma e 118, primo comma; legge 28 novembre 2005, n. 246. Turismo - Decreto delegato recante il codice del turismo - Classificazione e disciplina delle strutture ricettive extralberghiere - Accentramento in capo allo Stato di compiti e funzioni spettanti in via ordinaria alle Regioni - Esorbitanza dall'oggetto posto dalla legge delega n. 246 del 2005, consistente nella semplificazione del sistema normativo statale e nella creazione di testi normativi coordinati, comprensivi di tutte le disposizioni statali per ciascun settore, snelli e facilmente consultabili - Illegittima introduzione di una disciplina innovativa dei rapporti tra Stato e Regioni, in materia di competenza residuale - Eccesso di delega che ridonda nella lesione della competenza legislativa residuale regionale in materia di turismo - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriori profili. - D.lgs. 23 maggio 2011, n. 79, art. 1, comma 1, nella parte in cui dispone l'approvazione dell'art. 12 dell'allegato 1 - Costituzione, artt. 76, 77, primo comma, 117, quarto comma e 118, primo comma; legge 28 novembre 2005, n. 246. Turismo - Decreto delegato recante il codice del turismo - Classificazione e disciplina delle strutture ricettive all'aperto - Accentramento in capo allo Stato di compiti e funzioni spettanti in via ordinaria alle Regioni - Esorbitanza dall'oggetto posto dalla legge delega n. 246 del 2005, consistente nella semplificazione del sistema normativo statale e nella creazione di testi normativi coordinati, comprensivi di tutte le disposizioni statali per ciascun settore, snelli e facilmente consultabili - Illegittima introduzione di una disciplina innovativa dei rapporti tra Stato e Regioni, in materia di competenza residuale - Eccesso di delega che ridonda nella lesione della competenza legislativa residuale regionale in materia di turismo - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriori profili. - D.lgs. 23 maggio 2011, n. 79, art. 1, comma 1, nella parte in cui dispone l'approvazione dell'art. 13 dell'allegato 1. - Costituzione, artt. 76, 77, primo comma, 117, quarto comma e 118, primo comma; legge 28 novembre 2005, n. 246. Turismo - Decreto delegato recante il codice del turismo - Definizione delle strutture ricettive di mero supporto - Esorbitanza dall'oggetto posto dalla legge delega n. 246 del 2005, consistente nella semplificazione del sistema normativo statale e nella creazione di testi normativi coordinati, comprensivi di tutte le disposizioni statali per ciascun settore, snelli e facilmente consultabili - Illegittima introduzione di una disciplina innovativa dei rapporti tra Stato e Regioni, in materia di competenza residuale - Eccesso di delega che ridonda nella lesione della competenza legislativa residuale regionale in materia di turismo - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriori profili. - D.lgs. 23 maggio 2011, n. 79, art. 1, comma 1, nella parte in cui dispone l'approvazione dell'art. 14 dell'allegato 1. - Costituzione, artt. 76, 77, primo comma, 117, quarto comma e 118, primo comma; legge 28 novembre 2005, n. 246. Turismo - Decreto delegato recante il codice del turismo - Disciplina degli standard qualitativi dei servizi e delle dotazioni per la classificazione delle strutture ricettive - Accentramento in capo allo Stato di compiti e funzioni spettanti in via ordinaria alle Regioni - Esorbitanza dall'oggetto posto dalla legge delega n. 246 del 2005, consistente nella semplificazione del sistema normativo statale e nella creazione di testi normativi coordinati, comprensivi di tutte le disposizioni statali per ciascun settore, snelli e facilmente consultabili - Illegittima introduzione di una disciplina innovativa dei rapporti tra Stato e Regioni, in materia di competenza residuale - Eccesso di delega che ridonda nella lesione della competenza legislativa residuale regionale in materia di turismo - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriori profili. - D.lgs. 23 maggio 2011, n. 79, art. 1, comma 1, nella parte in cui dispone l'approvazione dell'art. 15 dell'allegato 1. - Costituzione, artt. 76, 77, primo comma, 117, quarto comma e 118, primo comma; legge 28 novembre 2005, n. 246. Turismo - Decreto delegato recante il codice del turismo - Disposizioni sulla semplificazione degli adempimenti amministrativi delle strutture turistico-ricettive - Esorbitanza dall'oggetto posto dalla legge delega n. 246 del 2005, consistente nella semplificazione del sistema normativo statale e nella creazione di testi normativi coordinati, comprensivi di tutte le disposizioni statali per ciascun settore, snelli e facilmente consultabili - Illegittima introduzione di una disciplina innovativa dei rapporti tra Stato e Regioni, in materia di competenza residuale - Eccesso di delega che ridonda nella lesione della competenza legislativa residuale regionale in materia di turismo - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriori profili. - D.lgs. 23 maggio 2011, n. 79, art. 1, comma 1, nella parte in cui dispone l'approvazione dell'art. 16 dell'allegato 1. - Costituzione, artt. 76, 77, primo comma, 117, quarto comma e 118, primo comma; legge 28 novembre 2005, n. 246. Turismo - Decreto delegato recante il codice del turismo - Definizioni in materia di agenzie di viaggio e turismo - Accentramento in capo allo Stato di compiti e funzioni spettanti in via ordinaria alle Regioni - Esorbitanza dall'oggetto posto dalla legge delega n. 246 del 2005, consistente nella semplificazione del sistema normativo statale e nella creazione di testi normativi coordinati, comprensivi di tutte le disposizioni statali per ciascun settore, snelli e facilmente consultabili - Illegittima introduzione di una disciplina innovativa dei rapporti tra Stato e Regioni, in materia di competenza residuale - Eccesso di delega che ridonda nella lesione della competenza legislativa residuale regionale in materia di turismo - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriori profili. - D.lgs. 23 maggio 2011, n. 79, art. 1, comma 1, nella parte in cui dispone l'approvazione dell'art. 18 dell'allegato 1. - Costituzione, artt. 76, 77, primo comma, 117, quarto comma e 118, primo comma; legge 28 novembre 2005, n. 246. Turismo - Decreto delegato recante il codice del turismo - Obbligo per le agenzie di viaggio e turismo di stipulare "congrue polizze assicurative a garanzia dell'esatto adempimento degli obblighi assunti verso i clienti con il contratto di viaggio in relazione al costo complessivo dei servizi offerti" - Ricorso della Regione Veneto - Asserito eccesso di delega - Insussistenza - Disposizioni che si mantengono nell'ambito della materia ordinamento civile, di competenza esclusiva statale - Inammissibilita' della questione. - D.lgs. 23 maggio 2011, n. 79, art. 1, comma 1, nella parte in cui dispone l'approvazione dell'art. 19 dell'allegato 1. - Costituzione, artt. 76, 77, primo comma; legge 28 novembre 2005, n. 246. Turismo - Decreto delegato recante il codice del turismo - Obbligo per le agenzie di viaggio e turismo di stipulare "congrue polizze assicurative a garanzia dell'esatto adempimento degli obblighi assunti verso i clienti con il contratto di viaggio in relazione al costo complessivo dei servizi offerti" - Ricorso della Regione Veneto - Asserita attrazione in sussidiarieta' delle competenze amministrative e legislative delle Regioni in assenza dei presupposti richiesti dalla giurisprudenza costituzionale - Insussistenza - Disposizioni che si mantengono nell'ambito della materia ordinamento civile, di competenza esclusiva statale - Non fondatezza della questione. - D.lgs. 23 maggio 2011, n. 79, art. 1, comma 1, nella parte in cui dispone l'approvazione dell'art. 19 dell'allegato 1 - Costituzione, artt. 117, quarto comma, 118 e 120; legge 28 novembre 2005, n. 246. Turismo - Decreto delegato recante il codice del turismo - Apertura di filiali, succursali e altri punti vendita di agenzie, gia' legittimate ad operare - Esclusione della nomina di un direttore tecnico per ciascun punto di erogazione del servizio - Esorbitanza dall'oggetto posto dalla legge delega n. 246 del 2005, consistente nella semplificazione del sistema normativo statale e nella creazione di testi normativi coordinati, comprensivi di tutte le disposizioni statali per ciascun settore, snelli e facilmente consultabili - Illegittima introduzione di una disciplina innovativa dei rapporti tra Stato e Regioni, in materia di competenza residuale - Eccesso di delega che ridonda nella lesione della competenza legislativa residuale regionale in materia di turismo - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriori profili. - D.lgs. 23 maggio 2011, n. 79, art. 1, comma 1, nella parte in cui dispone l'approvazione dell'art. 20, comma 2, dell'allegato 1. - Costituzione, artt. 76, 77, primo comma e 117, quarto comma; legge 28 novembre 2005, n. 246. Turismo - Decreto delegato recante il codice del turismo - Semplificazione degli adempimenti amministrativi relativi alle agenzie di viaggio e turismo - Esorbitanza dall'oggetto posto dalla legge delega n. 246 del 2005, consistente nella semplificazione del sistema normativo statale e nella creazione di testi normativi coordinati, comprensivi di tutte le disposizioni statali per ciascun settore, snelli e facilmente consultabili - Illegittima introduzione di una disciplina innovativa dei rapporti tra Stato e Regioni, in materia di competenza residuale - Eccesso di delega che ridonda nella lesione della competenza legislativa residuale regionale in materia di turismo - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriori profili. - D.lgs. 23 maggio 2011, n. 79, art. 1, comma 1, nella parte in cui dispone l'approvazione dell'art. 21 dell'allegato 1. - Costituzione, artt. 76, 77, primo comma e 117, quarto comma; legge 28 novembre 2005, n. 246. Turismo - Decreto delegato recante il codice del turismo - Definizione e disciplina dei "sistemi turistici locali" - Esorbitanza dall'oggetto posto dalla legge delega n. 246 del 2005, consistente nella semplificazione del sistema normativo statale e nella creazione di testi normativi coordinati, comprensivi di tutte le disposizioni statali per ciascun settore, snelli e facilmente consultabili - Illegittima introduzione di una disciplina innovativa dei rapporti tra Stato e Regioni, in materia di competenza residuale - Eccesso di delega che ridonda nella lesione della competenza legislativa residuale regionale in materia di turismo - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriori profili. - D.lgs. 23 maggio 2011, n. 79, art. 1, comma 1, nella parte in cui dispone l'approvazione dell'art. 23, commi 1 e 2, dell'allegato 1. - Costituzione, artt. 76, 77, primo comma e 117, quarto comma; legge 28 novembre 2005, n. 246. Turismo - Decreto delegato recante il codice del turismo - Incentivazione di iniziative di promozione turistica finalizzate alla valorizzazione del patrimonio storico-artistico, archeologico, architettonico e paesaggistico italiano - Ricorso delle Regioni Toscana, Puglia, Umbria e Veneto - Asserito eccesso di delega - Insussistenza - Disposizioni che pongono un principio generale di valorizzazione e di promozione dei beni culturali con finalita' turistica e che non oltrepassano i limiti della competenza statale - Inammissibilita' della questione. - D.lgs. 23 maggio 2011, n. 79, art. 1, comma 1, nella parte in cui dispone l'approvazione dell'art. 24 dell'allegato 1 - Costituzione, artt. 76 e 77, primo comma; legge 28 novembre 2005, n. 246. Turismo - Decreto delegato recante il codice del turismo - Incentivazione di iniziative di promozione turistica finalizzate alla valorizzazione del patrimonio storico-artistico, archeologico, architettonico e paesaggistico italiano - Ricorso delle Regioni Toscana, Puglia, Umbria e Veneto - Asserita attrazione in sussidiarieta' delle funzioni amministrative e legislative in un ambito materiale di competenza legislativa residuale, "turismo", o , in alternativa, in un ambito di competenza legislativa concorrente, "valorizzazione dei beni culturali e ambientali" - Asserita lesione del principio di leale collaborazione - Insussistenza - Disposizioni che pongono un principio generale di valorizzazione e di promozione dei beni culturali con finalita' turistica e che non oltrepassano i limiti della competenza statale - Non fondatezza della questione. - D.lgs. 23 maggio 2011, n. 79, art. 1, comma 1, nella parte in cui dispone l'approvazione dell'art. 24 dell'allegato 1 - Costituzione, artt. 117, terzo e quarto comma, 118, primo comma e 120; legge 28 novembre 2005, n. 246. Turismo - Decreto delegato recante il codice del turismo - Agevolazioni in favore dei turisti con animali domestici al seguito - Esorbitanza dall'oggetto posto dalla legge delega n. 246 del 2005, consistente nella semplificazione del sistema normativo statale e nella creazione di testi normativi coordinati, comprensivi di tutte le disposizioni statali per ciascun settore, snelli e facilmente consultabili - Illegittima introduzione di una disciplina innovativa dei rapporti tra Stato e Regioni, in materia di competenza residuale - Eccesso di delega che ridonda nella lesione della competenza legislativa residuale regionale in materia di turismo - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriori profili. - D.lgs. 23 maggio 2011, n. 79, art. 1, comma 1, nella parte in cui dispone l'approvazione dell'art. 30, comma 1, dell'allegato 1. - Costituzione, artt. 76, 77, primo comma e 117, quarto comma; legge 28 novembre 2005, n. 246. Turismo - Decreto delegato recante il codice del turismo - Disciplina delle attivita' di assistenza al turista - Accentramento in capo allo Stato di compiti e funzioni spettanti in via ordinaria alle Regioni - Esorbitanza dall'oggetto posto dalla legge delega n. 246 del 2005, consistente nella semplificazione del sistema normativo statale e nella creazione di testi normativi coordinati, comprensivi di tutte le disposizioni statali per ciascun settore, snelli e facilmente consultabili - Illegittima introduzione di una disciplina innovativa dei rapporti tra Stato e Regioni, in materia di competenza residuale - Eccesso di delega che ridonda nella lesione della competenza legislativa residuale regionale in materia di turismo - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriori profili. - D.lgs. 23 maggio 2011, n. 79, art. 1, comma 1, nella parte in cui dispone l'approvazione dell'art. 68 dell'allegato 1. - Costituzione, artt. 76, 77, primo comma, 117, quarto comma e 118, primo comma; legge 28 novembre 2005, n. 246. Turismo - Decreto delegato recante il codice del turismo - Disciplina della gestione dei reclami nei confronti delle imprese e degli operatori turistici - Accentramento in capo allo Stato di compiti e funzioni spettanti in via ordinaria alle Regioni - Esorbitanza dall'oggetto posto dalla legge delega n. 246 del 2005, consistente nella semplificazione del sistema normativo statale e nella creazione di testi normativi coordinati, comprensivi di tutte le disposizioni statali per ciascun settore, snelli e facilmente consultabili - Illegittima introduzione di una disciplina innovativa dei rapporti tra Stato e Regioni, in materia di competenza residuale - Eccesso di delega che ridonda nella lesione della competenza legislativa residuale regionale in materia di turismo - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriori profili. - D.lgs. 23 maggio 2011, n. 79, art. 1, comma 1, nella parte in cui dispone l'approvazione dell'art. 69 dell'allegato 1. - Costituzione, artt. 76 e 77, primo comma, 117, quarto comma e 118, primo comma; legge 28 novembre 2005, n. 246. (T-120080) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 11-4-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Franco GALLO;
Giudici : Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, del
decreto legislativo 23 maggio 2011, n. 79 (Codice della normativa
statale in tema di ordinamento e mercato del turismo, a norma
dell'articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246, nonchè
attuazione della direttiva 2008/122/CE, relativa ai contratti di
multiproprietà, contratti relativi ai prodotti per le vacanze di
lungo termine, contratti di rivendita e di scambio), e degli artt. 1,
2, 3, 4, commi 1 e 2, 8, 9, 10, 11, comma 1, 12, 13, 14, 15, 16, 18,
19, 20, comma 2, 21, 23, commi 1 e 2, 24, 30, comma 1, 68 e 69
dell'allegato 1 del citato decreto legislativo, promossi dalle
Regioni Toscana, Puglia, Umbria e Veneto, con ricorsi notificati il
29 luglio-3 agosto 2011, il 4-12 agosto 2011 e il 5 agosto 2011,
depositati in cancelleria il 5, il 9 e l'11 agosto 2011, ed iscritti,
rispettivamente, ai nn. 75, 76, 80 e 82 del registro ricorsi 2011.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 6 marzo 2012 il Giudice relatore
Gaetano Silvestri;
uditi gli avvocati Marcello Cecchetti per le Regioni Toscana e
Puglia, Paola Manuali per la Regione Umbria, Bruno Barel e Luigi
Manzi per la Regione Veneto, e l'avvocato dello Stato Maurizio Borgo
per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso spedito per la notifica il 29 luglio 2011 e
depositato il successivo 5 agosto (reg. ric. n. 75 del 2011), la
Regione Toscana ha promosso questioni di legittimità costituzionale
dell'articolo 1, comma 1, del decreto legislativo 23 maggio 2011, n.
79 (Codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato
del turismo, a norma dell'articolo 14 della legge 28 novembre 2005,
n. 246, nonchè attuazione della direttiva 2008/122/CE, relativa ai
contratti di multiproprietà, contratti relativi ai prodotti per le
vacanze di lungo termine, contratti di rivendita e di scambio) e
degli artt. 2, comma 2, 8, comma 2, 16, commi 1 e 2, 20, comma 2, 21,
commi 1, 2 e 3, 23, commi 1 e 2, e 24 dell'allegato 1 del citato
decreto legislativo, per violazione degli artt. 76, 77, primo comma,
117, terzo e quarto comma, 118, primo comma, della Costituzione,
nonchè del principio di leale collaborazione.
1.1. - L'art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 79 del 2011, dispone che
«È approvato il codice della normativa statale in tema di
ordinamento e mercato del turismo, di cui all'allegato 1».
Con il citato decreto, secondo la ricorrente, il Governo avrebbe
emanato un nuovo testo normativo, finalizzato a disciplinare in
maniera organica la materia "turismo", senza coinvolgere
adeguatamente le Regioni. Infatti, a seguito della riforma del Titolo
V della Parte II della Costituzione, la materia in esame, già
attribuita alla competenza legislativa concorrente, è rientrata tra
quelle di competenza residuale delle Regioni, ai sensi dell'art. 117,
quarto comma, Cost., sicchè lo Stato non è legittimato a dettare
una «legge-quadro» sul turismo, nè, a fortiori, un «codice», inteso
come corpo normativo tendenzialmente completo e organico in una data
materia. Lo Stato, osserva la difesa regionale, può emanare
«leggi-quadro» soltanto nelle materie di competenza concorrente e
procedere alla regolamentazione organica, anche nel dettaglio, delle
sole materie attribuite alla sua competenza esclusiva.
In proposito, la ricorrente richiama la giurisprudenza
costituzionale sul riparto di competenze in materia di turismo, a
partire dalla sentenza n. 197 del 2003, con la quale la Corte ha
riconosciuto che, nel nuovo assetto delineato dalla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), la materia "turismo" è assegnata
alla potestà legislativa residuale regionale.
Nella sentenza citata la Corte costituzionale ha, tra l'altro,
dichiarato inammissibili, per sopravvenuta carenza di interesse, le
questioni aventi ad oggetto la legge 29 marzo 2001, n. 135 (Riforma
della legislazione nazionale del turismo), proposte da alcune
Regioni, in quanto le disposizioni statali impugnate non precludevano
l'adozione di apposite normative regionali in materia, nè potevano
legittimare futuri interventi statali, invasivi della competenza
regionale.
La Regione Toscana prosegue ricordando come la competenza
residuale delle Regioni nella materia in esame sia stata riaffermata
nelle sentenze n. 214 e n. 90 del 2006, con la precisazione,
contenuta nella prima delle pronunce indicate, che lo Stato può
attribuire funzioni legislative al livello centrale e regolarne
l'esercizio, con interventi proporzionati e, in ogni caso, rispettosi
del principio di leale collaborazione. Nel relativo giudizio le
Regioni avevano impugnato, tra l'altro, i commi 2, 3, 4 e 7 dell'art.
12 del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35 (Disposizioni urgenti
nell'ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e
territoriale), convertito, con modificazioni, dall'art. 1 della legge
14 maggio 2005, n. 80, con i quali è stata istituita l'Agenzia
nazionale del turismo (in sostituzione dell'ENIT). Queste norme sono
state ritenute dalla Corte costituzionale non lesive del riparto di
competenze, in quanto rispettose dei criteri di proporzionalità e
del principio di leale collaborazione.
Nella specie, osserva la ricorrente, le competenze regionali
erano «fatte salve» dalla previsione, all'art. 12, comma 7, del d.l.
n. 35 del 2005, dell'intesa con la Conferenza Stato-Regioni per
l'adozione del regolamento di organizzazione e di disciplina
dell'Agenzia.
L'impostazione di fondo delle sentenze sopra citate avrebbe poi
trovato conferma nelle successive sentenze n. 88 del 2007 e n. 76 del
2009.
La Regione Toscana ritiene che la normativa contenuta nel
cosiddetto codice del turismo non sia conforme agli indicati
requisiti. Si assume infatti che lo Stato abbia disciplinato
organicamente l'intera materia del "turismo", andando quindi ben
oltre la regolamentazione di quei profili per i quali l'attrazione in
sussidiarietà legittimerebbe (o potrebbe legittimare) l'intervento
del legislatore statale.
Di qui l'impugnazione per contrasto con gli artt. 117, quarto
comma, e 118, primo comma, Cost.
1.2. - Peraltro, secondo la Regione ricorrente, la normativa
impugnata sarebbe stata adottata in assenza di specifica delega
legislativa. La relativa censura potrebbe essere fatta valere nel
giudizio in via principale in quanto il vizio denunciato si
risolverebbe in una violazione della competenza legislativa residuale
regionale in materia di turismo ex art. 117, quarto comma, Cost.
Ciò premesso in punto di ammissibilità delle censure riferite
ai parametri non attinenti al riparto di competenze, la ricorrente
evidenzia che, per la parte relativa all'approvazione del codice del
turismo, il d.lgs. n. 79 del 2011 richiama le deleghe legislative
contenute nell'art. 14, commi 14, 15 e 18, della legge 28 novembre
2005, n. 246 (Semplificazione e riassetto normativo per l'anno 2005),
che ha introdotto il meccanismo semplificatorio conosciuto come
"sistema taglia-leggi".
La difesa regionale procede quindi ad illustrare il contenuto
delle norme richiamate.
L'art. 14 della legge n. 246 del 2005 prevede, al comma 14, la
cosiddetta "delega salva-leggi", scaduta il 16 dicembre 2009, per
l'adozione di decreti legislativi che individuino le disposizioni
legislative da sottrarre alla abrogazione generalizzata, disposta a
sua volta dal comma 14-ter, con decorrenza dal 16 dicembre 2010.
Il comma 14 indica, tra gli altri, i seguenti principi e criteri
direttivi per l'esercizio della delega: «d) identificazione delle
disposizioni indispensabili per la regolamentazione di ciascun
settore, anche utilizzando a tal fine le procedure di analisi e
verifica dell'impatto della regolazione; e) organizzazione delle
disposizioni da mantenere in vigore per settori omogenei o per
materie, secondo il contenuto precettivo di ciascuna di esse».
Il comma 15 del medesimo art. 14 conferisce al Governo una
ulteriore delega, stabilendo che «I decreti legislativi di cui al
comma 14 provvedono altresì alla semplificazione o al riassetto
della materia che ne è oggetto, nel rispetto dei principi e criteri
direttivi di cui all'articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e
successive modificazioni, anche al fine di armonizzare le
disposizioni mantenute in vigore con quelle pubblicate
successivamente alla data del 1° gennaio 1970».
Infine, il comma 18 dell'art. 14 prevede che «Entro due anni
dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi di cui al
comma 14, possono essere emanate, con uno o più decreti legislativi,
disposizioni integrative, di riassetto o correttive, esclusivamente
nel rispetto dei principi e criteri direttivi di cui al comma 15 e
previo parere della Commissione di cui al comma 19».
La ricorrente segnala che, in attuazione delle deleghe fin qui
richiamate, è stato emanato soltanto il decreto legislativo 1°
dicembre 2009, n. 179 (Disposizioni legislative statali anteriori al
1° gennaio 1970, di cui si ritiene indispensabile la permanenza in
vigore, a norma dell'articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n.
246), contenente un articolo e due allegati, nei quali sono
individuati, in ordine cronologico, 2.375 atti legislativi da salvare
rispetto alla cosiddetta "ghigliottina taglia-leggi", e 861 atti
legislativi da sottrarre all'effetto abrogativo di cui all'art. 2 del
decreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200 (Misure urgenti in materia di
semplificazione normativa), convertito, con modificazioni, dall'art.
1 della legge 18 febbraio 2009, n. 9.
La difesa regionale rileva che il d.lgs. n. 179 del 2009 ha
omesso di organizzare per materie o per settori omogenei le
disposizioni antecedenti al 1970 da sottrarre al meccanismo
abrogativo, come invece previsto dalla delega. Pertanto, sarebbe
venuto meno il presupposto fondamentale delle "deleghe al riassetto"
previste dai commi 15 e 18 dell'art. 14 della legge n. 246 del 2005,
con la conseguenza che l'impugnato d.lgs. n. 79 del 2011 sarebbe
stato emanato in carenza di potere legislativo delegato.
Inoltre, prosegue la ricorrente, la delega è stata esercitata
nonostante l'avvenuta scadenza del termine fissato nel già
richiamato comma 18 dell'art. 14.
L'art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 179 del 2009 sarebbe dunque
illegittimo, per contrasto con gli artt. 76 e 77, primo comma, Cost.,
in quanto il potere legislativo del Governo sarebbe stato esercitato
«in assenza di delega legislativa, al di fuori dell'ambito oggettivo
da questa individuato e, comunque, sulla base di una norma di delega
del tutto priva di oggetto e ormai scaduta e, pertanto, carente anche
in relazione alla fissazione di adeguati principi e criteri direttivi
per l'esercizio del potere delegato».
1.3. - La Regione Toscana procede quindi all'esame delle
ulteriori norme impugnate, tutte inserite nell'allegato 1 del d.lgs.
n. 79 del 2011.
1.3.1. - In particolare, è censurato l'art. 2, comma 2, del
suddetto allegato 1, il quale prevede che «L'intervento legislativo
dello Stato in materia di turismo è, altresì, consentito quando
sussistono le seguenti esigenze di carattere unitario: a)
valorizzazione, sviluppo e competitività, a livello interno ed
internazionale, del settore turistico quale fondamentale risorsa del
Paese; b) riordino e unitarietà dell'offerta turistica italiana».
La disposizione impugnata è preceduta dal comma 1, del seguente
tenore: «L'intervento legislativo dello Stato nella materia del
turismo è consentito quando il suo oggetto principale costituisce
esercizio di una autonoma competenza legislativa statale esclusiva o
concorrente».
A parere della ricorrente, la norma di cui al comma 2 è
illegittima in quanto realizza una avocazione da parte dello Stato
delle sole funzioni legislative, senza alcun collegamento o
riferimento a quelle amministrative, con inversione dello schema di
chiamata in sussidiarietà elaborato dalla giurisprudenza
costituzionale, ponendosi, quindi, in contrasto con le regole del
riparto di competenze e precisamente con gli artt. 117, quarto comma,
e 118, primo comma, Cost.
Sul punto, la difesa regionale ribadisce che l'avocazione allo
Stato della funzione legislativa in relazione a materie di potestà
concorrente o residuale è ammissibile solo per l'esercizio di
funzioni specifiche e definite, mentre la norma impugnata si limita
ad individuare obiettivi generali, realizzando per questo verso «una
generalizzata ed indefinita avocazione di funzioni legislative
spettanti alle Regioni».
1.3.2. - Oggetto di specifica impugnazione è anche l'art. 8,
comma 2, dell'allegato 1, secondo cui «Per attività ricettiva si
intende l'attività diretta alla produzione di servizi per
l'ospitalità esercitata nelle strutture ricettive. Nell'ambito di
tale attività rientra altresì, unitamente alla prestazione del
servizio ricettivo, la somministrazione di alimenti e bevande alle
persone alloggiate, ai loro ospiti ed a coloro che sono ospitati
nella struttura ricettiva in occasione di manifestazioni e convegni
organizzati, nonchè la fornitura di giornali, riviste, pellicole per
uso fotografico e di registrazione audiovisiva o strumenti
informatici, cartoline e francobolli alle persone alloggiate, nonchè
la gestione, ad uso esclusivo di dette persone, attrezzature e
strutture a carattere ricreativo, per le quali è fatta salva la
vigente disciplina in materia di sicurezza. Nella licenza di
esercizio di attività ricettiva è ricompresa anche la licenza per
la somministrazione di alimenti e bevande per le persone non
alloggiate nella struttura nonchè, nel rispetto dei requisiti
previsti dalla normativa vigente, per le attività legate al
benessere della persona o all'organizzazione congressuale».
Secondo la ricorrente, il suddetto art. 8, comma 2, solo in
apparenza si limita a definire l'attività ricettiva, apportando, in
realtà, modifiche sostanziali all'attuale disciplina, in quanto
ricomprende, nella licenza di esercizio dell'attività in parola, la
licenza per la somministrazione di alimenti e bevande anche alle
persone non alloggiate.
La ricorrente osserva come, per effetto della norma censurata, si
determini un regime giuridico «incomprensibile», applicabile in
maniera diversa a seconda che sia svolta esclusivamente l'attività
di somministrazione di alimenti e bevande, ovvero anche quella
ricettiva, giacchè soltanto nel primo caso l'attività rimarrebbe
assoggettata alla disciplina dettata in materia di commercio.
In tal modo risulterebbero violate le competenze regionali in
materia di turismo e commercio, attribuite alla competenza residuale
delle Regioni dall'art. 117, quarto comma, Cost.
La difesa regionale richiama la sentenza n. 339 del 2007 della
Corte costituzionale, che ha scrutinato disposizioni analoghe a
quella oggi censurata ed ha dichiarato fondate le questioni aventi ad
oggetto l'art. 4, commi 3 e 4, della legge 20 febbraio 2006, n. 96
(Disciplina dell'agriturismo), concernente la disciplina delle
attività agrituristiche.
Nell'occasione, la Corte ha ritenuto che la disposizione
contenuta nel comma 3, in quanto introduttiva di una presunzione ai
fini del riconoscimento di un'attività come agrituristica, operasse
esclusivamente nelle materie agricoltura e turismo, e pertanto fosse
lesiva delle prerogative costituzionali delle Regioni, alle quali le
suddette materie sono attribuite in via residuale.
Allo stesso modo, la disposizione contenuta nell'art. 4, comma 4,
della legge n. 96 del 2006, la quale fissava una serie di criteri che
l'impresa agrituristica avrebbe dovuto rispettare nella
somministrazione di pasti e di bevande, è stata considerata dalla
Corte lesiva delle prerogative regionali, in quanto diretta a
disciplinare aspetti inerenti l'attività agrituristica.
1.3.3. - Gli art. 16, commi 1 e 2, e 21, commi 1, 2 e 3,
dell'allegato 1, prevedono che siano assoggettati a segnalazione
certificata di inizio attività (SCIA) - come disciplinata dall'art.
19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi) - rispettivamente l'avvio e l'esercizio delle
strutture turistico-ricettive e l'apertura, il trasferimento e le
modificazioni concernenti l'operatività delle agenzie di viaggi e
turismo.
A parere della Regione Toscana, si tratta di disposizioni con le
quali lo Stato è intervenuto su procedimenti amministrativi relativi
alla materia del "turismo", di competenza residuale delle Regioni.
Sarebbero dunque violati gli artt. 117, quarto comma, e 118, primo
comma, Cost.
È nuovamente richiamata la sentenza n. 339 del 2007, nella quale
la Corte costituzionale ha affermato, tra l'altro, che le norme
statali recanti la disciplina del procedimento amministrativo che
consente l'avvio dell'esercizio di un agriturismo, nonchè della
comunicazione delle eventuali variazioni dell'attività autorizzata,
«attengono unicamente ad aspetti relativi alla attività
agrituristica che, in quanto tali, sono sottratti alla competenza
legislativa dello Stato».
La ricorrente sottolinea come la Corte costituzionale si sia
espressa in termini analoghi nella sentenza n. 76 del 2009,
dichiarando l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 194,
della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria
2008). Nella pronunzia da ultimo citata, la Corte - dopo aver
ribadito che «con riguardo al settore turistico [...] la necessità
di un intervento unitario del legislatore statale nasce dall'esigenza
di valorizzare meglio l'attività turistica sul piano economico
interno e internazionale, attraverso misure di varia e complessa
natura, e dalla necessità di ricondurre ad unità la grande varietà
dell'offerta turistica del nostro Paese e di esaltare il rilievo
assunto dal turismo nell'ambito dell'economia nazionale (sentenze n.
88 del 2007 e n. 214 del 2006)» - ha precisato che «una tale
disciplina regolamentare è destinata ad incidere in maniera
significativa sulle competenze delle Regioni in materia di turismo
(in particolare introducendo procedure e termini che dovranno essere
osservati anche dalle strutture amministrative regionali)». Pertanto,
la Corte ha ritenuto che la norma impugnata dovesse prevedere
«l'incisivo strumento di leale collaborazione con le Regioni
rappresentato dall'intesa con la Conferenza Stato-Regioni», anzichè
la mera acquisizione di un parere di quest'ultima.
La difesa della Regione Toscana osserva come la disposizione
oggetto dell'odierno ricorso non preveda alcuna intesa con le
Regioni, donde la violazione del principio di leale collaborazione.
D'altra parte, la disciplina in esame non sarebbe riconducibile
alla materia «tutela della concorrenza», di competenza esclusiva
dello Stato, in quanto essa riguarda essenzialmente il rapporto tra
la pubblica amministrazione e gli operatori privati, non «la
concorrenza tra imprenditori che hanno diritto alla parità di
trattamento e ad agire in un mercato libero senza barriere».
Le disposizioni impugnate nemmeno potrebbero essere ascritte alla
fissazione dei livelli essenziali delle prestazioni, pure di
competenza legislativa esclusiva statale, pena la configurazione di
un titolo «generale» di intervento statale su tutta l'attività
amministrativa regionale e locale.
Nella specie, del resto, non è predeterminato il livello della
prestazione, e il momento in cui l'attività può essere iniziata non
costituisce una prestazione concernente un diritto.
La difesa regionale evidenzia come, una volta esclusi i due
titoli di competenza statale di cui sopra, le disposizioni impugnate
ricadano nella materia "turismo" o al più in quella del "commercio",
e cioè in materie di potestà legislativa residuale delle Regioni,
con conseguente violazione dell'art. 117, quarto comma, Cost.
1.3.4. - L'art. 20, comma 2, dell'allegato 1 prevede che
«l'apertura di filiali, succursali e altri punti vendita di agenzie
già legittimate ad operare non richiede la nomina di un direttore
tecnico per ciascun punto di erogazione del servizio».
In proposito, la ricorrente richiama le argomentazioni svolte in
riferimento agli artt. 16 e 21 dell'allegato 1, tenuto conto che pure
la disposizione contenuta nell'art. 20, comma 2, è volta a
disciplinare i procedimenti amministrativi, «senza che tale
disciplina sia necessitata dall'esercizio di una competenza esclusiva
statale».
A ciò conseguirebbe la violazione delle attribuzioni regionali
in materia di turismo e di commercio, e quindi degli artt. 117,
quarto comma, e 118, primo comma, Cost.
1.3.5. - La Regione Toscana impugna anche l'art. 23, commi 1 e 2,
dell'allegato 1, in quanto conterrebbe una previsione non
riconducibile ad un titolo di competenza statale.
Le norme impugnate, infatti, definiscono i «sistemi turistici
locali», prevedendone il riconoscimento da parte delle Regioni.
Secondo la ricorrente, i commi 1 e 2 dell'art. 23 recherebbero
disposizioni di dettaglio in materia di turismo, come tali lesive del
disposto del quarto comma dell'art. 117 Cost. Inoltre, non
sussisterebbero le condizioni per ritenere legittima la chiamata in
sussidiarietà da parte dello Stato, in quanto le disposizioni in
esame non riguardano funzioni e competenze amministrative, bensì
contengono prescrizioni generali, destinate ad essere attuate dalle
Regioni e dagli enti locali. Proprio quest'ultimo assunto
dimostrerebbe l'insussistenza della necessità di avocare allo Stato
le funzioni amministrative e quelle legislative in materia.
La difesa regionale ricorda, inoltre, come la Corte
costituzionale abbia ritenuto legittimo il ricorso alla chiamata in
sussidiarietà in materia di turismo a condizione che esistano
esigenze unitarie connesse alla promozione del sistema turistico
nazionale, in particolare nei rapporti con l'estero. Condizione,
quest'ultima, che non sussisterebbe nel caso di specie, trattandosi
di azioni per le quali il livello regionale risulta adeguato.
In ogni caso, precisa la difesa regionale, la suddetta previsione
sarebbe illegittima in quanto non lascia margini di intervento alle
Regioni, che devono soltanto provvedere a riconoscere le strutture
definite dalla legge statale, e ciò in una materia rimessa alla
competenza residuale regionale, anche con riguardo ai rapporti con
gli enti locali.
Risulterebbero dunque violati gli artt. 117, quarto comma, e 118,
primo comma, Cost.
1.3.6. - Da ultimo, è impugnato l'art. 24 dell'allegato 1, il
quale dispone che «Nel rispetto dell'articolo 9 della Costituzione e
del codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, il Presidente del Consiglio dei
Ministri o il Ministro delegato, di concerto con il Ministro per i
beni e le attività culturali, promuove la realizzazione di
iniziative turistiche finalizzate ad incentivare la valorizzazione
del patrimonio storico-artistico, archeologico, architettonico e
paesaggistico presente sul territorio italiano, utilizzando le
risorse umane e strumentali disponibili, senza nuovi ed ulteriori
oneri per la finanza pubblica».
La ricorrente osserva come la disposizione in esame si collochi
all'incrocio tra due materie: da un lato, il turismo, rimesso alla
potestà residuale regionale, e, dall'altro lato, la «valorizzazione
dei beni culturali e ambientali», di competenza concorrente.
Al riguardo, la Regione Toscana assume che l'attività
promozionale prevista dalla norma impugnata ben possa essere svolta a
livello regionale, non sussistendo valide ragioni per cui lo Stato
debba operare secondo il meccanismo della chiamata in sussidiarietà.
In ogni caso, la norma impugnata non avrebbe rispettato i requisiti
procedimentali previsti dalla giurisprudenza costituzionale per la
legittimità della chiamata in sussidiarietà; il censurato art. 24
non prevede, infatti, che l'attività promozionale assegnata allo
Stato sia esercitata previa una necessaria intesa in sede di
Conferenza unificata, qualora gli interventi si pongano su un livello
sovraregionale, o direttamente con la Regione interessata, nel caso
di interventi limitati al territorio di quest'ultima.
A tal proposito, la difesa regionale richiama la sentenza n. 94
del 2008, nella quale la Corte costituzionale ha sottolineato il
necessario coinvolgimento delle Regioni anche nelle procedure di
adozione delle misure di sostegno al settore turistico.
In definitiva, l'art. 24, incidendo su profili attinenti alle
materie del turismo e della valorizzazione dei beni culturali, senza
prevedere la necessaria intesa con le Regioni, si porrebbe in
contrasto con gli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118, primo
comma, Cost., nonchè con il principio di leale collaborazione.
2. - Con ricorso spedito per la notifica il 4 agosto 2011 e
depositato il successivo 5 agosto (reg. ric. n. 76 del 2011), la
Regione Puglia ha promosso questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 79 del 2011 e degli artt. 2,
comma 2, 8, comma 2, 16, commi 1 e 2, 20, comma 2, 21, commi 1, 2 e
3, 23, comma 1, e 24 dell'allegato 1 del citato decreto legislativo,
per violazione degli artt. 76, 77, primo comma, 117, terzo e quarto
comma, e 118, primo comma, Cost.
2.1. - La ricorrente premette che con l'art. 1, comma 1, del
d.lgs. n. 79 del 2011 è stato approvato il «codice della normativa
statale in tema di ordinamento e mercato del turismo», contenuto
nell'allegato 1, mentre la rimanente parte del decreto ha modificato
ed integrato il decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206 (Codice
del consumo, a norma dell'articolo 7 della legge 29 luglio 2003, n.
229), in attuazione della direttiva 14 gennaio 2009, n. 2008/122/CE
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla tutela dei
consumatori per quanto riguarda taluni aspetti dei contratti di
multiproprietà, dei contratti relativi ai prodotti per le vacanze di
lungo termine e dei contratti di rivendita e di scambio).
La difesa regionale osserva che, per questa seconda parte del
d.lgs. n. 79 del 2011, estranea al presente ricorso, il decreto trova
il proprio fondamento nella delega legislativa contenuta negli artt.
1 e 2 e nell'allegato B della legge 4 giugno 2010, n. 96
(Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee. Legge
comunitaria 2009). Diversamente, per la parte relativa
all'approvazione del cosiddetto codice del turismo, il decreto in
questione, secondo quanto risulta dalla relativa premessa, dovrebbe
trovare fondamento nelle deleghe legislative di cui all'art. 14,
commi 14, 15 e 18, della legge n. 246 del 2005, cioè in quelle norme
che hanno delineato il complesso meccanismo semplificatorio,
comunemente definito "sistema taglia-leggi".
Quanto all'iter procedimentale che ha preceduto l'emanazione del
d.lgs. n. 79 del 2011, la Regione Puglia ricorda, tra l'altro, che
sullo schema di decreto la Conferenza unificata ha espresso, in data
18 novembre 2010, un parere positivo per la parte attuativa della
delega di cui alla legge n. 96 del 2010, e negativo per la parte
relativa al cosiddetto codice del turismo. Il Consiglio di Stato ha,
invece, espresso sul medesimo schema un parere favorevole con
condizioni e osservazioni.
2.2. - In primo luogo, la Regione Puglia impugna l'art. 1, comma
1, del d.lgs. n. 79 del 2011 per violazione degli artt. 76 e 77,
primo comma, Cost., in relazione alla lesione delle attribuzioni
spettanti alle Regioni in base agli artt. 117, quarto comma, e 118,
primo comma, Cost.
In particolare, la difesa regionale rileva che le deleghe
contenute nei commi 14 e 15 dell'art. 14 della legge n. 246 del 2005
sono scadute in data 16 dicembre 2009 (e comunque non oltre il 16
marzo 2010, in forza della previsione contenuta nell'ultimo periodo
del comma 22 del medesimo art. 14 della legge n. 246 del 2005).
Inoltre, sempre secondo la ricorrente, la delega di cui al comma 14
abilita il Governo alla sola adozione di decreti meramente
ricognitivi delle disposizioni legislative anteriori al 1970 da
mantenere in vigore, sottraendole agli effetti abrogativi della
cosiddetta clausola ghigliottina (è richiamata la sentenza n. 346
del 2010 della Corte costituzionale).
Alla luce di quanto appena riferito, la ricorrente sostiene che
l'unica delega legislativa astrattamente in grado di fondare il
potere del Governo di approvare il codice del turismo è quella
contenuta nel comma 18 del citato art. 14, per la parte relativa
all'emanazione di disposizioni «di riassetto». La suddetta
previsione, sostituita dall'art. 13 della legge 4 marzo 2009, n. 15
(Delega al Governo finalizzata all'ottimizzazione della produttività
del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche
amministrazioni nonchè disposizioni integrative delle funzioni
attribuite al Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro e alla
Corte dei conti), stabilisce che «entro due anni dalla data di
entrata in vigore dei decreti legislativi di cui al comma 14, possono
essere emanate, con uno o più decreti legislativi, disposizioni
integrative, di riassetto o correttive, esclusivamente nel rispetto
dei principi e criteri direttivi di cui al comma 15 e previo parere
della Commissione di cui al comma 19».
Sarebbe evidente, a parere della Regione Puglia, che una delega
siffatta, limitata al «riassetto» dell'esistente, non possa abilitare
il Governo ad adottare il codice del turismo, come non aveva mancato
di rilevare la Conferenza unificata, nel parere negativo espresso in
data 18 novembre 2010 sullo schema di decreto legislativo, in
riferimento alla parte relativa all'approvazione del suddetto codice.
A ciò conseguirebbe, sempre secondo la ricorrente,
l'illegittimità delle disposizioni impugnate per violazione
dell'art. 77, primo comma, Cost., anche nell'ipotesi in cui si
accedesse all'interpretazione sistematica della normativa contenuta
nell'art. 14 della legge n. 246 del 2005, indicata dal Consiglio di
Stato, sezioni riunite prima e normativa, nel parere 2 marzo 2010, n.
802, adunanza del 13 gennaio 2010.
Il Consiglio di Stato ha ritenuto, infatti, che la delega al
«riassetto», contenuta nel comma 18 del citato art. 14, sia autonoma
rispetto a quella integrativo-correttiva pure indicata nel medesimo
comma 18, e che pertanto essa valga sostanzialmente come «proroga»
per un ulteriore biennio della delega al «riassetto» prevista dal
comma 15 e già scaduta il 16 dicembre 2009. Il predetto parere
conclude, sul punto, affermando che «quanto all'oggetto [...] della
delega esso è e rimane quello previsto dall'art. 14, comma 15, della
legge n. 246 del 2005, e cioè il riassetto della materia oggetto dei
decreti legislativi di cui al comma 14. Si evidenzia, in questa
prospettiva, il legame che unisce la fase di riassetto, da compiersi
ai sensi del nuovo comma 18, con la fase, in precedenza svolta, di
identificazione della disciplina da mantenere in vigore. L'opera di
riassetto può, infatti, essere realizzata per la prima volta nel
biennio di cui all'art. 14, comma 18, ma è comunque sequenzialmente
collegata con l'attività svolta nelle fasi precedenti» (punto 8 del
Considerato).
La difesa regionale osserva come anche siffatta interpretazione
non consenta di ritenere il codice del turismo esente da vizi di
costituzionalità relativi al suo procedimento di formazione. Al
riguardo, la Regione Puglia ricorda che l'art. 14 della legge n. 246
del 2005 prevede, al comma 14, la cosiddetta "delega salva-leggi",
scaduta il 16 dicembre 2009, per l'adozione di decreti legislativi
recanti l'individuazione delle disposizioni legislative da sottrarre
all'abrogazione generalizzata, disposta a sua volta dal comma 14-ter,
a decorrere dal 16 dicembre 2010.
Il comma 14 indica, tra i principi e criteri direttivi per
l'esercizio della delega, quello dell'«organizzazione delle
disposizioni da mantenere in vigore per settori omogenei o per
materie, secondo il contenuto precettivo di ciascuna di esse»
(lettera e).
Il successivo comma 15 conferisce al Governo una ulteriore
delega, da esercitare con gli stessi decreti legislativi di cui al
comma 14 (dunque, sempre entro il 16 dicembre 2009), stabilendo che
questi ultimi «provvedono altresì alla semplificazione o al
riassetto della materia che ne è oggetto, nel rispetto dei principi
e criteri direttivi di cui all'articolo 20 della legge 15 marzo 1997,
n. 59, e successive modificazioni, anche al fine di armonizzare le
disposizioni mantenute in vigore con quelle pubblicate
successivamente alla data del 1° gennaio 1970».
Secondo la Regione Puglia, il tenore della disposizione da ultimo
richiamata rende palese che la delega al «riassetto» contenuta nel
comma 15 dell'art. 14 non ha un «oggetto definito», dovendolo mutuare
dai decreti legislativi attuativi della delega cosiddetta
"salva-leggi", contenuta nel comma 14. Si tratta dunque di una delega
con oggetto indefinito, ma «definibile» attraverso successivi atti
normativi.
In base a queste previsioni, dunque, sarebbe stato possibile per
il Governo esercitare la prima delega, prevista nel comma 14, e in
tal modo determinare una pluralità di «oggetti definiti», sui quali
poi esercitare la delega al «riassetto» prevista nel comma 15, o,
scaduta quest'ultima, quella di cui al comma 18, come prospettato dal
Consiglio di Stato.
Tuttavia, prosegue la difesa regionale, anche ad ammettere la
conformità a Costituzione di questa soluzione ermeneutica, resta il
fatto che nulla di tutto ciò si è verificato. Infatti, ad eccezione
del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento
militare), non rilevante in questa sede, l'esercizio delle deleghe
previste nei citati commi 14 e 15 ha condotto all'emanazione del solo
d.lgs. n. 179 del 2009 (entrato in vigore il 15 dicembre 2009), il
quale contiene due elenchi, ordinati secondo il criterio cronologico,
di atti legislativi da salvare rispetto alla cosiddetta "ghigliottina
taglia-leggi" e di atti legislativi da sottrarre all'effetto
abrogativo di cui all'art. 2 del d.l. n. 200 del 2008.
Il d.lgs. n. 179 del 2009, a parere della ricorrente, si pone in
palese contrasto con il principio della delega di cui all'art. 14,
comma 14, lettera e), della legge n. 246 del 2005, giacchè non
contiene alcuna distinzione o organizzazione «per materie» o «per
settori omogenei» delle disposizioni individuate. Inoltre, anche a
prescindere dalla illegittimità costituzionale del d.lgs. n. 179, la
mancata organizzazione «per materie» o «per settori omogenei» delle
disposizioni «salvate» dall'abrogazione generalizzata ha determinato
il venir meno del presupposto fondamentale delle deleghe al
«riassetto», contenute nei commi 15 e 18 dell'art. 14 della legge n.
246 del 2005.
A ragionare diversamente, ammettendo cioè che il comma 18 abbia
legittimato il Governo ad emanare decreti legislativi di riassetto
nei due anni successivi all'entrata in vigore del d.lgs. n. 179 del
2009, e che tale riassetto debba coinvolgere anche le disposizioni
legislative successive al 1° gennaio 1970, si arriverebbe a
teorizzare che il Parlamento abbia conferito al Governo una delega a
riformare l'intero ordinamento legislativo statale senza alcun limite
che valga a definire l'ambito oggettivo dell'intervento.
È chiaro allora, prosegue la ricorrente, che il canone
dell'interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione
di cui all'art. 14, comma 18, della legge n. 246 del 2005 restringe
il campo a due possibili soluzioni, in grado di evitare
l'illegittimità costituzionale della delega: a) ritenere che la
delega al riassetto presupponga la previa organizzazione delle
disposizioni legislative anteriori al 1° gennaio 1970 per materie o
per settori omogenei, così da avere un «oggetto definito»; b)
ritenere che il riassetto (ex commi 15 e 18 dell'art. 14) sia
riferito alle sole disposizioni legislative anteriori al 1° gennaio
1970 e fatte salve con il d.lgs. n. 179 del 2009, con la conseguenza
che quelle successive alla predetta data possono essere prese in
considerazione soltanto «al fine di armonizzare» le prime con queste
ultime.
Entrambe le soluzioni interpretative, conclude sul punto la
difesa regionale, portano a ritenere palesemente illegittimo il
d.lgs. n. 79 del 2011, nella parte in cui approva il codice del
turismo, per violazione degli artt. 76 e 77, primo comma, Cost.
Nell'ipotesi sub a), il decreto sarebbe incostituzionale perchè
il Governo ha agito in assoluta carenza di potere, non sussistendo
nè i presupposti generali della delega al «riassetto», nè un'altra
delega avente ad oggetto il riassetto della normativa in tema di
ordinamento e di mercato del turismo.
Nell'ipotesi sub b), l'illegittimità costituzionale del d.lgs.
n. 79 del 2011 deriverebbe dal fatto che il Governo ha ecceduto i
limiti della delega per la parte in cui ha provveduto al riassetto
dell'intera disciplina legislativa statale esistente in materia di
turismo, senza limitarsi alle sole disposizioni anteriori al 1970,
mantenute in vigore dal d.lgs. n. 179 del 2009.
2.2.1. - Qualora gli argomenti finora svolti non dovessero
risultare condivisibili, la Regione Puglia chiede che la Corte
sollevi davanti a se stessa, in riferimento all'art. 76 Cost., la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 18,
della legge n. 246 del 2005 in quanto contenente una delega priva di
oggetto.
Al riguardo, la difesa regionale rileva che la delega di cui al
comma 18 non potrebbe definirsi ad «oggetto definito» ove si
ritenesse conferita al Governo la potestà di provvedere al riassetto
di tutta la legislazione statale vigente, distinguendola in base al
solo «criterio soggettivo» della struttura amministrativa competente.
Se così fosse, secondo la ricorrente, saremmo in presenza di una
«abilitazione take away», rivolta a ciascuna amministrazione dello
Stato, a scegliere liberamente, di volta in volta, i materiali
legislativi da «riassettare», e a confezionare a piacimento la
riforma - più o meno organica - della «propria» legislazione.
Inoltre, la definizione dell'oggetto della delega al riassetto
non potrebbe dedursi dal richiamo, operato dal comma 15 dell'art. 14,
ai principi e criteri direttivi di cui all'art. 20 della legge 15
marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni
e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica
Amministrazione e per la semplificazione amministrativa), non
trattandosi di criteri specifici per una determinata materia.
Per le ragioni anzidette, la ricorrente insiste affinchè la
Corte sollevi davanti a se stessa, in riferimento all'art. 76 Cost.,
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 18,
della legge n. 246 del 2005, dall'accoglimento della quale dovrebbe
derivare la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art.
1, comma 1, del d.lgs. n. 79 del 2011 e dell'intero allegato 1.
2.2.2. - La ricorrente sostiene che la propria legittimazione ad
evocare parametri estranei al riparto di competenze tra Stato e
Regioni discenda dal fatto che la violazione degli stessi ridonda,
nel caso di specie, nella lesione delle sfere di autonomia
riconosciute alle Regioni dagli artt. 117, quarto comma, e 118, primo
comma, Cost. La materia del "turismo" appartiene infatti alla
competenza residuale delle Regioni, come la Corte costituzionale ha
più volte riconosciuto, e la normativa statale oggetto di
impugnazione risulta finalizzata a vincolare le Regioni
nell'esercizio di tale competenza nonchè di rilevanti e numerose
funzioni amministrative ad esse spettanti, ai sensi dell'art. 118,
primo comma, Cost.
2.3. - In via subordinata, la Regione Puglia impugna alcune norme
del codice del turismo, in quanto invasive delle competenze
legislative o amministrative ad essa costituzionalmente attribuite.
2.3.1. - Preliminarmente, la ricorrente argomenta
sull'inquadramento della materia "turismo" nella competenza residuale
delle Regioni, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost.,
richiamando in particolare le numerose pronunce della Corte
costituzionale, successive alla riforma del Titolo V della Parte II
della Costituzione, che hanno riconosciuto la competenza regionale in
questo ambito (sono richiamate le sentenze n. 197 del 2003, n. 214
del 2006, n. 88 del 2007, n. 339 del 2007, n. 94 del 2008, n. 76 del
2009, n. 16 del 2010).
La stessa ricorrente riconosce, peraltro, che lo Stato, in taluni
casi, è legittimato ad intervenire nella materia del turismo; ciò
avviene in relazione alle materie cosiddette trasversali, quali la
tutela della concorrenza, la determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, il
coordinamento informativo statistico e informatico, ovvero quando
talune funzioni amministrative non possano essere efficacemente
svolte a livello regionale. In questo secondo caso, lo Stato avoca a
sè l'esercizio di dette funzioni amministrative, congiuntamente alle
corrispondenti funzioni legislative, secondo lo schema della
cosiddetta chiamata in sussidiarietà.
Anche nella materia del turismo è dunque possibile che si
realizzi tale meccanismo, come la giurisprudenza costituzionale ha
affermato nelle già citate sentenze n. 76 del 2009, n. 88 del 2007 e
n. 214 del 2006, ma ciò deve avvenire secondo lo «statuto» elaborato
dalla stessa Corte costituzionale nelle note sentenze n. 303 del 2003
e n. 6 del 2004 (la ricorrente richiama anche le più recenti
sentenze n. 165 e n. 33 del 2011, n. 278 e n. 121 del 2010).
Infine, lo Stato può disciplinare ambiti materiali che si
pongono in stretta correlazione con quello del turismo o che hanno
una indubbia influenza sulle attività che si riferiscono ad esso,
come ad esempio nel caso delle «professioni» o dell'«ordinamento
civile», cui sono riconducibili, secondo la Regione Puglia, numerose
disposizioni del codice del turismo.
In sostanza, il riconoscimento della competenza legislativa
residuale regionale nella materia del turismo non esclude la
possibilità, per lo Stato, di incidere con proprie discipline
legislative su tale settore o su settori contigui.
Nel caso di specie, però, lo Stato si sarebbe mosso nella
prospettiva della «legge-quadro», e cioè della competenza
concorrente in materia di turismo, esistente prima della riforma
costituzionale del 2001. Pertanto, il cosiddetto codice del turismo
sarebbe stato costruito «con un impianto essenzialmente distonico
rispetto all'attuale assetto delle competenze».
Alla luce di quanto detto, la ricorrente sostiene che il codice
del turismo non sia integralmente incostituzionale, ma lo sia solo in
alcune sue norme, che vengono specificamente censurate.
2.3.2. - La Regione Puglia procede quindi all'esame delle
disposizioni contenute negli artt. 2, comma 2, 8, comma 2, 16, commi
1 e 2, 20, comma 2, 21, commi 1, 2 e 3, 23, comma 1, e 24
dell'allegato 1 al d.lgs. n. 79 del 2011, e illustra i motivi di
censura.
Gli argomenti svolti dalla ricorrente sono sostanzialmente
analoghi a quelli sintetizzati nel punto 1.3 in riferimento al
ricorso della Regione Toscana. Si può pertanto fare rinvio alla
richiamata sintesi.
3. - Con ricorso notificato il 4 agosto 2011 e depositato il
successivo 9 agosto (reg. ric. n. 80 del 2011), la Regione Umbria ha
promosso questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1 del
d.lgs. n. 79 del 2011 e, in subordine, degli artt. 2, comma 2, 4,
commi 1 e 2, 8, comma 2, 16, commi 1 e 2, 20, comma 2, 21, commi 1, 2
e 3, 23, commi 1 e 2, 24 e 30, comma 1, dell'allegato 1 del citato
decreto legislativo, per violazione degli artt. 76, 77, primo comma,
117, quarto comma, e 118, primo comma, Cost., e del principio di
leale collaborazione.
3.1. - La ricorrente richiama in sintesi il contenuto del d.lgs.
n. 79 del 2011, e, in particolare, dell'art. 1, con il quale è
approvato il «codice della normativa statale in tema di ordinamento e
mercato del turismo, di cui all'allegato 1», e quindi espone i motivi
per cui la normativa in oggetto sarebbe illegittima, in quanto
introdotta dal Governo in assenza di delega legislativa o, in
alternativa, sulla base di una delega priva di oggetto, ovvero
scaduta.
Gli argomenti svolti dalla ricorrente sono sostanzialmente
analoghi a quelli sintetizzati nel punto 2 in riferimento al ricorso
della Regione Puglia, a partire dal riepilogo della disciplina della
delega conferita dal Parlamento al Governo con l'art. 14, commi 14,
15 e 18, della legge n. 246 del 2005, con i relativi aspetti
problematici riguardanti l'interpretazione delle indicate
disposizioni.
Si può pertanto fare rinvio alla richiamata sintesi con la
precisazione che, a differenza della Regione Puglia, l'odierna
ricorrente non chiede alla Corte di sollevare davanti a se stessa la
questione di legittimità costituzionale della delega sopra
richiamata.
3.2. - La Regione Umbria procede quindi ad illustrare le censure
prospettate, in via subordinata, nei confronti delle disposizioni
contenute negli artt. 2, comma 2, 4, commi 1 e 2, 8, comma 2, 16,
commi 1 e 2, 20, comma 2, 21, commi 1, 2 e 3, 23, commi 1 e 2, 24 e
30, comma 1, dell'allegato 1.
Anche a tale riguardo, la parziale identità tra gli argomenti
svolti dall'odierna ricorrente e quelli prospettati nei ricorsi delle
Regioni Toscana e Puglia suggerisce di rinviare alle sintesi già
svolte nei paragrafi precedenti, evidenziando nel prosieguo soltanto
le ragioni di censura prospettate nei confronti delle norme contenute
negli artt. 4, commi 1 e 2, e 30, comma 1, dell'allegato 1, non
impugnate nè dalla Regione Toscana nè dalla Regione Puglia.
3.2.1. - L'art. 4, comma 1, dell'allegato 1 reca la definizione
di impresa turistica, mentre il comma 2 prevede che «l'iscrizione al
registro delle imprese, di cui alla legge 29 dicembre 1993, n. 580
[...], ovvero al repertorio delle notizie economiche e amministrative
laddove previsto, costituiscono condizione per usufruire delle
agevolazioni, dei contributi, delle sovvenzioni, degli incentivi e
dei benefici di qualsiasi genere ed a qualsiasi titolo riservate
all'impresa turistica».
Secondo la ricorrente la previsione da ultimo indicata sarebbe
lesiva della competenza regionale in materia di turismo, in quanto
condiziona la concessione di benefici economici in favore delle
imprese turistiche alla previa iscrizione delle stesse al registro
delle imprese ovvero al repertorio delle notizie economiche e
amministrative.
La violazione dell'art. 117, quarto comma, Cost. risulterebbe
ancor più evidente leggendo il comma 2 in combinato disposto con il
comma 1 dell'art. 4, giacchè limiterebbe il potere delle Regioni di
erogare benefici alle sole imprese turistiche che rientrano nella
definizione dettata nel comma 1, peraltro priva di riscontro nella
disciplina del codice civile.
3.2.2. - L'art. 30, comma 1, dell'allegato 1 prevede che «al fine
di aumentare la competitività del settore e l'offerta dei servizi
turistici a favore dei visitatori nazionali ed internazionali, lo
Stato promuove ogni iniziativa volta ad agevolare e favorire
l'accesso ai servizi pubblici e nei luoghi aperti al pubblico dei
turisti con animali domestici al seguito».
La ricorrente osserva come la norma statale realizzi l'attrazione
di funzioni in materia di turismo senza che si possano scorgere
ragioni di carattere unitario tali da giustificare la significativa
deroga alle regole sul riparto di competenza, essendo il livello
regionale del tutto adeguato all'esercizio delle predette funzioni.
In ogni caso, poi, non è stata prevista alcuna forma di intesa con
le Regioni, sicchè sarebbe evidente la violazione degli artt. 117,
quarto comma, e 118, primo comma, Cost., e del principio di leale
collaborazione.
4. - Con ricorso notificato il 5 agosto 2011 e depositato il
successivo 11 agosto (reg. ric. n. 82 del 2011), la Regione Veneto ha
promosso questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1 del
d.lgs. n. 79 del 2011 e degli artt. 1, 2, 3, 8, 9, 10, 11, comma 1,
12, 13, 14, 15, 16, 18, 19, 21, 68 e 69 dell'allegato 1 del citato
decreto legislativo, per violazione degli artt. 76, 114, 117, 118,
119 e 120 Cost.
4.1. - La ricorrente espone diffusamente le ragioni
dell'impugnativa che investe in via principale l'intera normativa
statale contenuta nell'allegato 1, approvato dall'art. 1 del d.lgs.
n. 79 del 2011, e in subordine numerose disposizioni contenute nello
stesso allegato.
La censura prospettata in via principale, finalizzata alla
declaratoria di illegittimità costituzionale dell'intero «codice
della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo»
di cui all'allegato 1, è formulata in riferimento all'art. 76 Cost.:
secondo la Regione Veneto il d.lgs. n. 79 del 2011 sarebbe stato
emanato in assenza di delega, o comunque in violazione della delega
sulla quale dichiara di fondarsi.
In proposito, la ricorrente svolge argomenti sostanzialmente
riconducibili a quelli rappresentati nel ricorso proposto dalla
Regione Puglia, alla cui sintesi si fa rinvio. Ciò vale anche con
riguardo all'istanza formulata affinchè la Corte, ove ritenesse
legittimo l'esercizio della delega contenuta nell'art. 14 della legge
n. 246 del 2005, sollevi dinanzi a se stessa la questione di
legittimità costituzionale della normativa di delega, in particolare
del citato art. 14, comma 18 (in relazione ai commi 14 e 15), per
violazione degli artt. 76, 117, quarto comma, 118 e 120 Cost.
4.2. - La Regione Veneto impugna altresì singole disposizioni
del cosiddetto codice del turismo, precisando che le relative censure
debbono intendersi comunque estese all'art. 1 del d.lgs. n. 79 del
2011, di approvazione dell'allegato 1.
Gli artt. 1 e 2 di quest'ultimo, dai quali risulta il dichiarato
intento del legislatore statale di adottare una disciplina organica
della materia, senza la previsione della necessaria intesa con le
Regioni, si porrebbero in contrasto con le regole del riparto di
competenza e con il principio di leale collaborazione.
In particolare, il comma 2 dell'art. 2 avrebbe disposto una
«generale» avocazione allo Stato della competenza legislativa in
materia di turismo, stante la genericità e indeterminatezza delle
esigenze unitarie ivi rappresentate. Il comma 3 dello stesso art. 2,
invece, risulterebbe equivoco nella parte in cui fa riferimento
all'attribuzione delle funzioni amministrative «esercitate dallo
Stato di cui ai commi 1 e 2». I commi 1 e 2, infatti, non riguardano
funzioni amministrative bensì competenze legislative. Ciò comporta
che il citato comma 3, ove interpretato come inclusivo di tutte le
funzioni amministrative riconducibili alle competenze legislative
indicate nei commi procedenti, determina una significativa
compressione delle competenze amministrative regionali in materia di
turismo, in assenza di condizioni che ne giustifichino l'avocazione,
e in attuazione di un «rovesciamento» dello schema della chiamata in
sussidiarietà.
Allo stesso modo, il successivo art. 3 del cosiddetto codice del
turismo, il quale impone allo Stato il compito di garantire che le
persone con disabilità (motorie, sensoriali e intellettive) possano
fruire dell'offerta turistica, a parità di qualità e senza aggravio
di costi rispetto agli altri fruitori, determina l'avocazione di
funzioni amministrative generiche in assenza di comprovata
inadeguatezza delle Regioni allo svolgimento di tali funzioni. Ne
deriverebbe la violazione dell'art. 118, primo comma, Cost.
La ricorrente impugna gli artt. 8, 9, 10, 12, 13, 14, 15 e 16 del
cosiddetto codice del turismo, con i quali sarebbe stata introdotta
una disciplina di dettaglio in assenza di un titolo di competenza
esclusiva statale, e in carenza dei presupposti per la chiamata in
sussidiarietà.
Con gli artt. 8 e 9, le strutture ricettive sono classificate in
modo analitico; l'art. 10 riserva allo Stato la fissazione di
standard qualitativi e istituisce un sistema di rating associabile
alle «stelle» che contrassegnano il livello attribuito agli esercizi
alberghieri; con gli artt. 12, 13 e 14 sono qualificate le strutture
ricettive extralberghiere, all'aperto, e di mero supporto; l'art. 15
riserva allo Stato la fissazione di standard minimi nazionali dei
servizi e delle dotazioni ai fini della classificazione delle
strutture ricettive; l'art. 16 prevede l'applicazione della speciale
disciplina dello sportello unico, a fini di semplificazione degli
adempimenti amministrativi.
Le predette disposizioni, si osserva dalla ricorrente,
intervengono sulla materia già regolata dagli articoli da 22 a 43
della legge della Regione Veneto 4 novembre 2002, n. 33 (Testo unico
delle leggi regionali in materia di turismo).
Peraltro, prosegue la difesa regionale, con riguardo alle
funzioni amministrative di classificazione delle strutture ricettive
(art. 13, comma 8), di rilascio della licenza di esercizio (art. 8,
comma 2), e di ricevimento e controllo della SCIA (art. 16), non è
prevista alcuna avocazione delle stesse funzioni ad autorità
statali, con la conseguenza che viene meno la possibile
giustificazione dell'intervento statale sul piano organizzativo,
confermandosi l'avocazione della mera competenza legislativa, per
disciplinare «la parte principale della materia del turismo» in
sostituzione delle Regioni.
Le disposizioni impugnate si porrebbero in contrasto con gli
artt. 117, quarto comma, 118 e 120 Cost.; inoltre, nella parte in cui
la definizione dell'attività ricettiva è volta a specificare quali
attività accessorie sono comprese nella relativa licenza di
esercizio (somministrazione di alimenti e bevande, fornitura di
generi di varia natura), potrebbe profilarsi la violazione delle
competenze regionali nella materia del commercio, anch'essa
attribuita alla competenza residuale delle Regioni.
La ricorrente procede all'esame dell'impugnato art. 11, comma 1,
del cosiddetto codice del turismo, che prevede l'obbligo a carico
degli operatori turistici di comunicare i prezzi praticati «secondo
quanto disciplinato dalle Regioni e dalle Province autonome di Trento
e di Bolzano».
In tal modo, osserva la difesa regionale, viene imposto alle
Regioni di disciplinare l'obbligo a carico degli operatori, sul
presupposto che le stesse Regioni dispongano del relativo potere. Ma
ciò contrasta con il riparto di competenze stabilito dall'art. 117
Cost. in forza del quale la materia dei prezzi delle strutture
ricettive appartiene alla competenza esclusiva dello Stato, poichè
rientra nella generale competenza statale riguardante il «complesso
delle strutture commerciali» (sono richiamate le sentenze della Corte
costituzionale n. 370 e 188 del 1992).
Pertanto, il citato art. 11, comma 1, in quanto impone alle
Regioni un intervento normativo nel settore, si porrebbe in contrasto
con l'art. 117, secondo e quarto comma, Cost.
Gli artt. 18, 19, 20 e 21 del codice in esame intervengono sulla
disciplina del turismo operando la definizione e classificazione
degli operatori (art. 18), imponendo loro l'obbligo di assicurazione
(art. 19), riservando allo Stato la fissazione dei requisiti
professionali dei direttori tecnici (art. 20) e disponendo misure di
semplificazione amministrativa (art. 21).
La difesa regionale evidenzia come, fatta eccezione per l'art.
20, le predette disposizioni regolino segmenti della materia
disciplinati dalla già richiamata legge regionale n. 33 del 2002,
negli articoli da 62 a 81, in assenza di un titolo di legittimazione
dell'intervento statale.
Quest'ultimo non sarebbe giustificabile alla stregua della
chiamata in sussidiarietà, ai sensi dell'art. 118 Cost., giacchè
non è individuata alcuna funzione amministrativa da avocare allo
Stato, essendo di contro evidente l'avocazione della mera competenza
legislativa al fine di disciplinare la materia in sostituzione delle
Regioni; di conseguenza, le disposizioni contenute negli artt. 18, 19
e 21 si porrebbero in contrasto con gli artt. 117, quarto comma, 118
e 120 Cost.
Sono quindi esaminati gli impugnati artt. 68 e 69 del cosiddetto
codice del turismo.
L'art. 68 istituisce un servizio di assistenza al turista ed uno
sportello del turista, a cura del Dipartimento per lo sviluppo e la
competitività del turismo, e l'art. 69 configura una procedura di
gestione dei reclami, affidata al medesimo Dipartimento.
L'art. 69, comma 3, prevede che il Dipartimento comunichi l'esito
dell'attività istruttoria svolta a seguito del reclamo, ma non
indica quali provvedimenti possono essere adottati, di modo che vi
sarebbe una «assoluta indeterminatezza quanto al potere demandato
alla pubblica amministrazione», e ciò non consentirebbe di
verificare la sussistenza delle condizioni necessarie per realizzare
l'avocazione allo Stato di funzioni amministrative in via di
sussidiarietà, ai sensi dell'art. 118 e nel rispetto dell'art. 120
Cost.
Inoltre, poichè l'art. 69, comma 4, rimanda ad un regolamento la
definizione dei provvedimenti sanzionatori a carico degli operatori
turistici, sarebbe violato, oltre al principio di legalità, anche
l'art. 117, sesto comma, Cost. che riserva allo Stato la potestà
regolamentare nelle sole materie di competenza esclusiva.
La ricorrente segnala, ancora, il mancato coinvolgimento delle
Regioni nella gestione dei reclami, in violazione del principio di
leale collaborazione.
La stessa ricorrente sottolinea, infine, come l'attribuzione di
nuove funzioni ad una struttura amministrativa governativa, qual è
il Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo,
nonostante l'abrogazione della legge istitutiva del Ministero del
turismo (legge 31 luglio 1959, n. 617, recante «Istituzione del
Ministero del turismo e dello spettacolo») a seguito del referendum
svoltosi il 18 aprile 1993, renda «se possibile ancor più evidente
la generale finalità del Governo di riappropriarsi di competenze e
funzioni nella materia del turismo, nonostante la scelta contraria
compiuta dal legislatore costituzionale».
5. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in
ciascuno dei giudizi chiedendo che le questioni prospettate siano
dichiarate inammissibili e/o infondate.
La difesa statale svolge argomentazioni analoghe in tutti gli
atti di costituzione, che, pertanto, possono essere esaminati
congiuntamente.
5.1. - Con riferimento alle questioni promosse dalle Regioni
Toscana (reg. ric. n. 75 del 2011) e Puglia (reg. ric. n. 76 del
2011), aventi ad oggetto l'art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 79 del
2011, la difesa statale preliminarmente eccepisce l'inammissibilità
dei relativi ricorsi, sul rilievo della mancata indicazione dei
parametri evocati - gli artt. 117, quarto comma, e 118, primo comma,
Cost. - nelle rispettive delibere regionali con le quali è stata
autorizzata la proposizione dei ricorsi.
Analoga eccezione è formulata con riferimento alle questioni
promosse dalla Regione Veneto (reg. ric. n. 82 del 2011), aventi ad
oggetto sia l'art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 79 del 2011, sia le
disposizioni di cui agli artt. 1, 2, 3, 8, 9, 10, 11, comma 1, 12,
13, 14, 15, 16, 18, 19, 21, 68 e 69 dell'allegato 1 al predetto
decreto. Anche in questo caso, secondo l'Avvocatura dello Stato, la
delibera regionale di autorizzazione alla proposizione del ricorso
non conterrebbe l'indicazione dei parametri.
Ancora in via preliminare, in riferimento alle questioni promosse
dalle Regioni Toscana (ric. n. 75 del 2011), Puglia (ric. n. 76 del
2011) e Umbria (ric. n. 80 del 2011), la difesa statale eccepisce
l'inammissibilità del primo motivo di ricorso nella parte in cui è
richiamato il parametro, asseritamente inconferente, dell'art. 77,
primo comma, Cost., a fronte dell'impugnazione di un decreto
legislativo adottato sulla base di una delega del Parlamento.
5.2. - Quanto al merito, la difesa statale contesta
l'affermazione delle ricorrenti secondo cui il codice del turismo
sarebbe stato adottato senza alcun coinvolgimento delle Regioni. A
tal proposito, l'Avvocatura generale ricorda che lo schema del
decreto legislativo è stato sottoposto al parere della Conferenza
unificata nella seduta del 18 novembre 2010.
In relazione all'asserita violazione delle competenze regionali
in materia di turismo, il resistente non nega che, a seguito della
riforma costituzionale del 2001, le Regioni abbiano acquisito una
competenza legislativa residuale in materia, ma precisa come non sia
venuto meno il carattere vincolante di alcuni limiti derivanti dalla
legislazione statale (ad esempio, il rispetto delle norme di diritto
privato, di diritto penale e di diritto processuale). A ciò si
aggiungano i rilevanti condizionamenti che possono derivare
dall'intervento legislativo statale in altre materie affidate
espressamente alla sua competenza, esclusiva o concorrente (ad
esempio, in tema di tutela della concorrenza, di tutela dell'ambiente
e di governo del territorio).
In particolare, la difesa statale evidenzia come, in virtù della
giurisprudenza della Corte costituzionale, non possano ricondursi
all'ambito materiale del turismo le normative in tema di professioni
turistiche (sentenze n. 132 del 2010, n. 271 del 2009, n. 222 del
2008 e n. 459 del 2005), di rapporti civilistici (sentenza n. 369 del
2008), di canoni d'uso per le concessioni dei beni demaniali
marittimi (sentenze n. 180 del 2010, n. 94 del 2008 e n. 88 del
2007), di diritti aeroportuali (sentenza n. 51 del 2008), di bevande
ed alimenti trattati e somministrati nelle aziende di agriturismo
(sentenza n. 339 del 2007).
Da ultimo, l'Avvocatura generale ricorda la giurisprudenza della
Corte costituzionale che ha riconosciuto la possibilità per la legge
statale di attribuire funzioni amministrative al livello centrale e
di regolarne l'esercizio in base ai principi di sussidiarietà,
adeguatezza e differenziazione, pur in presenza di determinate
condizioni. Al riguardo, sono richiamate le pronunzie nelle quali è
stata ritenuta «attratta in sussidiarieta'» la funzione legislativa
in relazione a funzioni amministrative esercitate dallo Stato nella
materia del turismo (sentenze n. 76 del 2009, n. 94 del 2008, n. 339
del 2007, n. 88 del 2007 e n. 214 del 2006).
A questo proposito, il resistente ritiene che l'«atteggiamento di
prudenza», tenuto dalla Corte costituzionale nel riconoscere i nuovi
spazi di autonomia regionale in materia di turismo, sia dovuto alla
necessità di bilanciare le opposte esigenze di una più decisa
regionalizzazione della materia del turismo e di un nuovo
accentramento delle competenze.
Alla luce delle considerazioni di cui sopra, la difesa statale
ritiene che il codice del turismo sia rispettoso dei principi di
ragionevolezza, di adeguatezza e di leale collaborazione, cui è
subordinata la chiamata in sussidiarietà.
5.3. - Quanto all'asserita carenza di delega, l'Avvocatura
generale dello Stato eccepisce, innanzitutto, l'inammissibilità
della relativa censura, trattandosi di vizio che non ridonderebbe
sulle competenze legislative delle Regioni.
Nel merito, la violazione dell'art. 76 Cost. sarebbe del tutto
insussistente; al riguardo, la difesa statale ritiene sufficiente
richiamare il parere del Consiglio di Stato, sezioni riunite prima e
normativa, 2 marzo 2010, n. 802, adunanza del 13 gennaio 2010. In
particolare, il suddetto parere consentirebbe di superare i rilievi
mossi dalle ricorrenti in relazione sia all'assenza di specifica
delega, sia all'avvenuta scadenza del termine per l'esercizio della
delega conferita con il comma 18 dell'art. 14 della legge n. 246 del
2005.
5.4. - Passando alle censure mosse alle singole norme del
cosiddetto codice del turismo, l'art. 1 dell'allegato 1 non
presenterebbe gli asseriti profili di illegittimità costituzionale,
in quanto si tratterebbe di una norma avente la chiara finalità di
operare il coordinamento sistematico delle plurime e frammentarie
disposizioni normative vigenti nel settore.
In riferimento alle questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 2 del codice, il resistente ritiene che la necessità di un
intervento unitario del legislatore statale sia facilmente desumibile
dal tenore letterale della disposizione censurata, che avrebbe
ripreso talune affermazioni contenute nella giurisprudenza della
Corte costituzionale (sono richiamate le sentenze n. 76 del 2009, n.
88 del 2007 e n. 214 del 2006).
La questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1,
del codice non sarebbe fondata poichè la norma in esame avrebbe
carattere programmatico e, comunque, prevedrebbe il coinvolgimento
delle autonomie locali.
La difesa statale contesta le censure mosse all'art. 4, commi 1 e
2, del codice, osservando che la norma in parola si limita a
riprendere e rielaborare la definizione di impresa turistica di cui
all'art. 7 della legge n. 135 del 2001. Al riguardo, il resistente
precisa che l'attività turistica può essere esercitata anche da chi
non è imprenditore ai sensi del codice civile e, pertanto, la natura
turistica dell'attività non vale a qualificare l'impresa come
definita dal codice civile. La nozione di impresa turistica prevista
nella norma oggetto di censura varrebbe soltanto ai fini della
normativa pubblicistica.
Il comma 2 dell'art. 4 avrebbe corretto l'«imprecisione»
contenuta nell'art. 7, comma 3, della legge n. 135 del 2001, che
considerava l'iscrizione nel registro delle imprese «condizione per
l'esercizio dell'attività turistica», sicchè l'iscrizione nel
registro delle imprese è da reputarsi condizione, non già per
l'esercizio di attività commerciale del turismo, bensì per accedere
ai finanziamenti ed alle provvidenze previste dalla legislazione
speciale.
In forza delle considerazioni di cui sopra, le norme di cui ai
commi 1 e 2 dell'art. 4 sarebbero riconducibili alla competenza
statale «sia in termini privatistici, sotto il profilo della
definizione della nozione di impresa turistica, sia in termini
pubblicistici rispetto agli ambiti materiali concernenti la
sicurezza, l'ordine pubblico, nonchè la tutela della concorrenza e
dei soggetti fruitori dell'attività di impresa in questione».
Quanto all'art. 8, comma 2, del codice del turismo, l'Avvocatura
generale ne rinviene la ratio nella necessità di uniformare e
coordinare l'offerta turistica nel territorio nazionale e di
garantire, allo stesso tempo, livelli adeguati di tutela del turista
e di concorrenza tra gli operatori del mercato.
Sarebbe pertanto insussistente l'asserita violazione delle
competenze regionali in materia di turismo e di commercio.
Con riferimento all'impugnativa dell'art. 11, comma 1, del
codice, il resistente confuta le argomentazioni spese dalla Regione
Veneto, la quale si duole del fatto che sia stato imposto alle
Regioni di disciplinare l'obbligo degli operatori turistici di
comunicare i prezzi praticati alla clientela. Al riguardo, la difesa
statale rileva come l'art. 11, comma 1, si limiti a fare salvo quanto
stabilito dalla legge 25 agosto 1991, n. 284 (Liberalizzazione dei
prezzi del settore turistico e interventi di sostegno alle imprese
turistiche).
Sarebbero infondate anche le questioni promosse nei confronti
degli artt. 16, commi 1 e 2, e 21, commi 1, 2 e 3, del codice.
Secondo la difesa statale, tali disposizioni sono volte a garantire
il diritto di iniziativa economica privata, sancito dall'art. 41
Cost., la tutela della concorrenza delle imprese turistico-ricettive
ed i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti
civili e sociali, di cui all'art. 117, secondo comma, lettere e) ed
m), Cost., in adempimento della direttiva 12 dicembre 2006, n.
2006/123/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
relativa ai servizi nel mercato interno) e dell'art. 83 del decreto
legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva
2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno).
In particolare, l'intervento del legislatore statale sarebbe
volto a realizzare «economie di scala ed un contenimento dei costi di
gestione delle imprese operanti nel settore», attraverso la
predisposizione di una disciplina recante «procedure acceleratorie e
di semplificazione». Lo strumento utilizzato per il perseguimento di
questi fini sarebbe quello della segnalazione certificata di inizio
attività (SCIA); istituto, che - secondo quanto stabilisce l'art. 49
del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 30
luglio 2010, n. 122 - attiene alla tutela della concorrenza e
costituisce livello essenziale delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali.
Da ultimo, il resistente osserva come l'introduzione di strumenti
di semplificazione sia richiesta dalla stessa legge di delega
attraverso il richiamo dei principi e criteri direttivi di cui
all'art. 20 della legge n. 59 del 1997.
In relazione alle censure che la Regione Veneto muove agli artt.
8, 9, 10, 12, 13, 14, 15 e 16, il Presidente del Consiglio dei
ministri, preliminarmente, eccepisce l'inammissibilità delle
relative questioni per la manifesta genericità della motivazione, in
quanto la ricorrente avrebbe denunciato, in modo del tutto
indistinto, l'illegittimità costituzionale delle anzidette
disposizioni, alcune delle quali composte da più commi.
Nel merito, nessuna delle norme indicate presenterebbe vizi di
costituzionalità.
L'art. 8 si limiterebbe a uniformare la classificazione e la
definizione di strutture ricettive operanti sul territorio nazionale.
L'art. 9 avrebbe la medesima ratio dell'art. 8 e definirebbe le
strutture ricettive alberghiere e paralberghiere.
L'art. 10 richiamerebbe il procedimento seguito in relazione alla
disciplina approvata in sede di Conferenza unificata e contenuta nel
decreto ministeriale 21 ottobre 2008 (Definizione delle tipologie dei
servizi forniti dalle imprese turistiche nell'ambito
dell'armonizzazione della classificazione alberghiera), mediante il
quale lo Stato ha proceduto all'identificazione di standard nazionali
per le imprese turistico-alberghiere. Al riguardo, l'Avvocatura
generale osserva che le Regioni, già nella formulazione originaria
dell'art. 117 Cost., erano competenti a dettare regole in materia di
classificazione delle strutture ricettive, nel rispetto dei principi
fondamentali stabiliti dalla legge 17 maggio 1983, n. 217 (Legge
quadro per il turismo e interventi per il potenziamento e la
qualificazione dell'offerta turistica).
La trasformazione della competenza regionale da concorrente in
esclusiva, a seguito della riforma costituzionale del 2001, non
avrebbe escluso l'intervento statale, finalizzato a tutelare sia la
concorrenza tra strutture ricettive, sia il consumatore.
In particolare, l'art. 10, comma 3, del codice sarebbe volto ad
attuare la disciplina di cui agli artt. 6 e 7 del citato d.m. 21
ottobre 2008.
In merito alle censure mosse all'art. 16, la difesa statale
contesta le affermazioni della ricorrente in base agli argomenti
indicati poco sopra.
Per quanto invece attiene alle questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 18, 19 e 21 del codice, l'Avvocatura
generale, dopo aver richiamato la normativa statale, regionale e
dell'Unione europea, vigente in materia di agenzie di viaggio e
turismo, sottolinea come l'intervento legislativo contestato si muova
nella prospettiva di uniformare la disciplina in materia,
introducendo la SCIA in tutte le Regioni allo scopo di evitare
distorsioni della concorrenza determinate dalla previsione di
differenti discipline regionali. Ciò sarebbe in linea con quanto
prescritto, tra l'altro, dalla direttiva n. 2006/123/CE, nel cui
ambito di applicazione rientrano anche i servizi relativi alle
agenzie di viaggio (punto 33 della premessa).
Infine, il censurato intervento statale di semplificazione
amministrativa si sarebbe reso necessario anche alla luce di una
segnalazione dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato,
che ha evidenziato le possibili distorsioni della concorrenza
determinate dalla disciplina recata dalla legislazione regionale e
provinciale in materia di autorizzazione all'apertura delle agenzie
di viaggi e turismo.
La questione di legittimità costituzionale dell'art. 20, comma
2, sarebbe infondata sia perchè tale comma dispone la previa intesa
con la Conferenza Stato-Regioni, sia perchè esso recepirebbe quanto
affermato dalla Corte costituzionale in tema di apertura di filiali,
succursali e altri punti vendita di agenzie già legittimate ad
operare (sono richiamate le sentenze n. 362 del 1998 e n. 375 del
2003).
In merito all'art. 23 del codice, l'Avvocatura generale rileva
come la nozione di sistemi turistici locali sia stata ripresa
dall'art. 5 della legge n. 135 del 2001 e non sia affatto vincolante
per la legislazione regionale. Pertanto, le Regioni godrebbero della
«massima autonomia sia nell'identificazione delle linee di indirizzo
cui i sistemi dovranno attenersi nella loro azione, sia nella
determinazione delle modalità e della misura dei finanziamenti ai
progetti presentati a tali articolazioni organizzative».
Da quanto appena detto deriva la conclusione per cui la
«trasposizione», nel censurato art. 23, del riferimento ai sistemi
turistici locali, già contenuto nell'art. 5 della legge n. 135 del
2001, sarebbe avvenuta nel pieno rispetto dei limiti della competenza
statale in materia di turismo.
Quanto all'art. 24 del codice, la relativa questione dovrebbe
essere rigettata perchè spetta allo Stato la competenza in materia
di promozione unitaria del settore turistico, «quale bene
indispensabile per il rilancio dell'economia nazionale e prodotto di
comunicazione nazionale ed internazionale».
Da ultimo, il resistente contesta che, con gli artt. 68 e 69 del
codice, lo Stato abbia voluto riappropriarsi di competenze e funzioni
spettanti alle Regioni.
6. - In prossimità dell'udienza, le Regioni Toscana, Puglia e
Veneto hanno depositato memorie nelle quali contestano quanto
affermato dalla difesa statale ed insistono nelle conclusioni già
rassegnate nei rispettivi ricorsi.

Considerato in diritto

1. - Le Regioni Toscana (reg. ric. n. 75 del 2011), Puglia (reg.
ric. n. 76 del 2011), Umbria (reg. ric. n. 80 del 2011) e Veneto
(reg. ric. n. 82 del 2011) hanno promosso questioni di legittimità
costituzionale dell'articolo 1, comma 1, del decreto legislativo 23
maggio 2011, n. 79 (Codice della normativa statale in tema di
ordinamento e mercato del turismo, a norma dell'articolo 14 della
legge 28 novembre 2005, n. 246, nonchè attuazione della direttiva
2008/122/CE, relativa ai contratti di multiproprietà, contratti
relativi ai prodotti per le vacanze di lungo termine, contratti di
rivendita e di scambio) e degli artt. 1, 2, 3, 4, commi 1 e 2, 8, 9,
10, 11, comma 1, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 19, 20, comma 2, 21, 23,
commi 1 e 2, 24, 30, comma 1, 68 e 69 dell'allegato 1 del citato
decreto legislativo, per violazione degli artt. 76, 77, primo comma,
114, 117, terzo e quarto comma, 118, primo comma, 119 e 120 della
Costituzione, nonchè del principio di leale collaborazione.
I giudizi, in considerazione della loro connessione oggettiva,
devono essere riuniti, per essere decisi con un'unica pronuncia.
2. - Preliminarmente, questa Corte deve delimitare l'oggetto
delle questioni promosse.
Il d.lgs. n. 79 del 2011 si compone di quattro articoli e di un
allegato (previsto dall'art. 1).
L'art. 1 (composto di un solo comma) dispone l'approvazione del
«codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del
turismo», contenuto nell'allegato 1.
Il successivo art. 2 reca, invece, modifiche al decreto
legislativo 6 settembre 2005, n. 206 (Codice del consumo, a norma
dell'articolo 7 della legge 29 luglio 2003, n. 229), in attuazione
della direttiva 14 gennaio 2009, n. 2008/122/CE (Direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio sulla tutela dei consumatori per
quanto riguarda taluni aspetti dei contratti di multiproprietà, dei
contratti relativi ai prodotti per le vacanze di lungo termine e dei
contratti di rivendita e di scambio).
L'art. 3 del d.lgs. n. 79 contiene l'elenco delle leggi e degli
atti aventi forza di legge abrogati a seguito dell'entrata in vigore
dello stesso decreto legislativo, mentre il successivo art. 4 reca
alcune disposizioni finanziarie.
Infine, l'allegato 1 contiene il «codice della normativa statale
in tema di ordinamento e mercato del turismo», che si compone di 69
articoli.
Dunque, con il d.lgs. n. 79 del 2011 il legislatore delegato ha
inteso esercitare due deleghe distinte e separate: la prima, prevista
dall'art. 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246 (Semplificazione e
riassetto normativo per l'anno 2005), in virtù della quale è stato
approvato il codice del turismo (art. 1, comma 1, e allegato 1 del
decreto); la seconda, che non viene in rilievo in questa sede,
contenuta negli artt. 1 e 2 e nell'allegato B della legge 4 giugno
2010, n. 96 (Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee. Legge
comunitaria 2009), in forza della quale sono state apportate
modifiche al codice del consumo di cui al d.lgs. n. 206 del 2005
(art. 2 del d.lgs. n. 79 del 2011).
Le odierne ricorrenti impugnano il solo art. 1 del d.lgs. n. 79
del 2011 e gli artt. 1, 2, 3, 4, commi 1 e 2, 8, 9, 10, 11, comma 1,
12, 13, 14, 15, 16, 18, 19, 20, comma 2, 21, 23, commi 1 e 2, 24, 30,
comma 1, 68 e 69 dell'allegato 1, che, come già detto, è approvato
mediante l'art. 1 del decreto. Non sono impugnate, invece, le
ulteriori norme del decreto medesimo.
3. - Le Regioni ricorrenti muovono, nei confronti delle norme
sopra indicate, due ordini di censure: innanzitutto, è impugnato
l'art. 1, comma 1, del decreto, e di riflesso l'allegato 1, ivi
richiamato, per violazione degli artt. 76 e 77, primo comma, Cost.,
in relazione alle attribuzioni regionali di cui agli artt. 117 e 118
Cost.; in secondo luogo, sono impugnate singole norme contenute
nell'allegato 1, perchè ritenute lesive delle competenze delle
Regioni.
Nel caso di specie, si deve ribadire quanto più volte affermato
da questa Corte a proposito della «pregiudizialità logico-giuridica»
delle censure riferite all'art. 76 Cost., «giacchè esse investono il
corretto esercizio della funzione legislativa e, quindi, la loro
eventuale fondatezza eliderebbe in radice ogni questione in ordine al
contenuto precettivo della norma in esame» (ex plurimis, sentenza n.
293 del 2010).
Pertanto, devono essere esaminate in primo luogo le questioni di
legittimità costituzionale prospettate in relazione agli artt. 76 e
77, primo comma, Cost.
4. - Prima di esaminare il merito delle suddette questioni,
peraltro, occorre soffermarsi sulle eccezioni di inammissibilità
sollevate dall'Avvocatura generale dello Stato con specifico riguardo
all'asserita violazione degli artt. 76 e 77, primo comma, Cost.
4.1. - Innanzitutto, la difesa statale rileva come nelle delibere
delle Giunte regionali della Toscana e della Puglia, con le quali è
stata disposta l'autorizzazione a proporre i relativi ricorsi, non
siano indicati, fra i parametri evocati, gli artt. 117, quarto comma,
e 118, primo comma, Cost., in relazione alla censura promossa nei
confronti dell'art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 79 del 2011.
In realtà, limitatamente al ricorso della Regione Toscana, la
lamentata carenza della delibera della Giunta regionale è smentita,
in fatto, dal tenore della suddetta delibera, la quale reca
chiaramente - in relazione alla censura proposta nei confronti
dell'art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 79 - l'indicazione sia degli
artt. 76 e 77, primo comma, Cost., sia degli artt. 117, quarto comma,
e 118, primo comma, Cost., oltre ad una sintetica motivazione circa
la violazione degli anzidetti parametri.
In ogni caso, con specifico riguardo al ricorso della Regione
Puglia, l'asserita lacunosità della delibera regionale attiene alle
norme costituzionali richiamate dalla ricorrente per dimostrare la
ridondanza della violazione degli artt. 76 e 77, primo comma, Cost.
sulle proprie attribuzioni e non incide pertanto sull'indicazione dei
parametri costituzionali direttamente violati.
In via generale, questa Corte ha chiarito che l'indicazione dei
parametri evocati si rende necessaria solo quando siano impugnate
«intere leggi dal contenuto non omogeneo»; in questi casi, infatti,
«una sintetica motivazione», in relazione ai singoli parametri che si
assumono violati, è necessaria per «ricostruire quali specifiche
norme l'organo consiliare abbia inteso effettivamente censurare, tra
le molte che compongono, senza omogeneità, l'intero testo normativo
oggetto dell'impugnazione» (sentenza n. 98 del 2007).
L'eccezione di inammissibilità deve essere pertanto rigettata.
4.2. - L'Avvocatura generale dello Stato formula un'eccezione
analoga a quella appena esaminata anche con riferimento al ricorso
della Regione Veneto, in quanto la relativa delibera della Giunta
regionale conterrebbe l'elenco delle disposizioni censurate e dei
parametri evocati, senza l'indicazione delle ragioni di censura.
Al riguardo, possono valere le considerazioni svolte nel punto
precedente. In particolare, si deve ribadire come questa Corte abbia
precisato che l'onere di una «sintetica motivazione» grava
sull'organo politico, che autorizza la proposizione del ricorso, solo
quando siano impugnate «intere leggi dal contenuto non omogeneo»,
ipotesi, questa, che non ricorre nel caso di specie, trattandosi
piuttosto di una raccolta della normativa statale pertinente ad un
unico settore.
Pertanto, anche siffatta eccezione di inammissibilità non è
fondata.
4.3. - Un ulteriore profilo di inammissibilità dei ricorsi delle
Regioni Toscana, Puglia e Umbria - sempre in relazione alla censura
per eccesso di delega - risiederebbe, secondo l'Avvocatura generale
dello Stato, nell'aver evocato «in modo del tutto inconferente», fra
i parametri costituzionali, l'art. 77, primo comma, Cost.
Tale norma, com'è noto, stabilisce che «Il Governo non può,
senza delegazione delle Camere, emanare decreti che abbiano valore di
legge ordinaria». A parere della difesa statale, quest'ultima sarebbe
un'ipotesi «che non ricorre nel caso di specie, avendo, il ricorso
che ci occupa, ad oggetto un decreto legislativo, adottato sulla base
di una delega del Parlamento».
L'eccezione deve essere respinta. Negli odierni giudizi, infatti,
è contestata l'esistenza stessa di una apposita delega per il
cosiddetto codice del turismo; pertanto, non può mettersi in dubbio
la correttezza dell'evocazione, come parametri costituzionali
asseritamente violati, degli artt. 76 e 77, primo comma, Cost.
4.4. - Un ultimo profilo di inammissibilità attiene alla
ridondanza, sulle attribuzioni costituzionali delle Regioni, delle
questioni prospettate in relazione agli artt. 76 e 77, primo comma,
Cost.
Ancora di recente (sentenza n. 22 del 2012), questa Corte ha
motivato la ridondanza di una questione prospettata in relazione
all'art. 77, secondo comma, Cost., sull'assunto che la violazione
denunciata risultava «potenzialmente idonea a determinare una lesione
delle attribuzioni costituzionali delle Regioni», incidendo le norme
impugnate su un ambito materiale di potestà legislativa concorrente
(in particolare, si trattava della materia «protezione civile»).
Negli odierni giudizi questa Corte è chiamata a valutare la
ridondanza, sulle attribuzioni costituzionali delle Regioni, delle
questioni di legittimità costituzionale proposte per violazione
degli artt. 76 e 77, primo comma, Cost., ed aventi ad oggetto un
intero corpus normativo (il cosiddetto codice del turismo), che
sicuramente incide, in misura prevalente, sugli ambiti materiali di
competenza esclusiva regionale in tema di turismo e di commercio, ma
che interferisce pure con ambiti rimessi alla competenza esclusiva
dello Stato (ad esempio, con la materia «ordinamento civile»: sul
punto, sentenza n. 369 del 2008).
Al riguardo, questa Corte ha altresì precisato che la competenza
legislativa residuale delle Regioni in materia di turismo non esclude
la legittimità di un intervento legislativo dello Stato volto a
disciplinare l'esercizio unitario di determinate funzioni
amministrative nella stessa materia (ex plurimis, sentenze n. 76 e n.
13 del 2009, n. 94 del 2008, n. 339 e n. 88 del 2007, n. 214 del
2006).
Alla luce di tali considerazioni, risulta evidente come la
valutazione della ridondanza, sulle attribuzioni regionali, delle
censure proposte ai sensi degli artt. 76 e 77, primo comma, Cost.,
debba essere effettuata in relazione alle specifiche norme del
cosiddetto codice del turismo, impugnate dalle odierne ricorrenti, e
non rispetto all'intero corpus normativo di cui all'allegato 1 del
d.lgs. n. 79 del 2011.
Pertanto, l'ammissibilità delle questioni poste in relazione
agli artt. 76 e 77, primo comma, Cost. deve essere valutata
individuando preliminarmente gli ambiti materiali su cui incidono le
singole norme impugnate. Di conseguenza, la stessa verifica della
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 79
del 2011 deve essere compiuta - in relazione agli artt. 76 e 77,
primo comma, Cost. - non sulla disposizione in sè e per sè, ma
avendo riguardo alle singole censure basate sull'asserita carenza di
delega, considerate alla luce della loro specifica ridondanza su
competenze legislative costituzionalmente garantite delle Regioni.
5. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 1, del d.lgs. n. 79 del 2011, sollevata da tutte le ricorrenti
per violazione degli artt. 76 e 77, primo comma, Cost., è
ammissibile e fondata nei termini e nei limiti di seguito precisati.
5.1. - L'esame delle censure prospettate in riferimento agli
artt. 76 e 77, primo comma, Cost. deve essere preceduto dalla
ricostruzione del quadro normativo in cui si inserisce la delega
attuata con l'art. 1 del decreto legislativo in esame.
Il comma 12 dell'art. 14 della legge n. 246 del 2005 stabiliva
che il Governo individuasse, entro il termine del 16 dicembre 2007,
le disposizioni legislative statali vigenti, «evidenziando le
incongruenze e le antinomie normative relative ai diversi settori
legislativi» e trasmettendo una relazione finale al Parlamento.
Il successivo comma 14 - nel testo modificato dalla legge 18
giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività nonchè in materia di processo
civile) - ha delegato il Governo ad adottare, entro il 16 dicembre
2009, decreti legislativi che indicassero, tra le disposizioni
legislative statali pubblicate prima del 1° gennaio 1970, quelle di
cui si ritenesse indispensabile la permanenza in vigore. Fra i
principi e criteri direttivi della suddetta delega rileva, ai fini
del presente giudizio, quello riportato alla lettera e):
«organizzazione delle disposizioni da mantenere in vigore per settori
omogenei o per materie, secondo il contenuto precettivo di ciascuna
di esse».
Il comma 14-ter ha stabilito che, «decorso un anno dalla scadenza
del termine di cui al comma 14 [e quindi a partire dal 16 dicembre
2010], ovvero del maggior termine previsto dall'ultimo periodo del
comma 22 [e quindi dal 16 marzo 2011], tutte le disposizioni
legislative statali non comprese nei decreti legislativi di cui al
comma 14, anche se modificate con provvedimenti successivi, sono
abrogate».
In attuazione della delega prevista dal comma 14, il Governo ha
adottato il decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179
(Disposizioni legislative statali anteriori al 1° gennaio 1970, di
cui si ritiene indispensabile la permanenza in vigore, a norma
dell'articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246). Con tale atto
normativo il Governo si è limitato ad individuare le leggi ritenute
indispensabili, senza dare attuazione al criterio di cui alla citata
lettera e) del comma 14 dell'art. 14 della legge n. 246 del 2005,
senza cioè procedere alla «organizzazione delle disposizioni da
mantenere in vigore per settori omogenei o per materie, secondo il
contenuto precettivo di ciascuna di esse».
Il comma 15 dell'art. 14 della legge n. 246 del 2005 ha disposto,
a sua volta: «i decreti legislativi di cui al comma 14 provvedono
altresì alla semplificazione o al riassetto della materia che ne è
oggetto, nel rispetto dei principi e criteri direttivi di cui
all'articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive
modificazioni, anche al fine di armonizzare le disposizioni mantenute
in vigore con quelle pubblicate successivamente alla data del 1°
gennaio 1970».
Il richiamato art. 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al
Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed
enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la
semplificazione amministrativa), al comma 3, stabilisce: «Salvi i
principi e i criteri direttivi specifici per le singole materie,
stabiliti con la legge annuale di semplificazione e riassetto
normativo, l'esercizio delle deleghe legislative [...] si attiene ai
seguenti principi e criteri direttivi [...]».
Il comma 18 dell'art. 14 della legge n. 246 del 2005 - come
modificato dall'art. 13 della legge 4 marzo 2009, n. 15 (Delega al
Governo finalizzata all'ottimizzazione della produttività del lavoro
pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche
amministrazioni nonchè disposizioni integrative delle funzioni
attribuite al Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro e alla
Corte dei conti) - ha ulteriormente previsto: «Entro due anni dalla
data di entrata in vigore dei decreti legislativi di cui al comma 14,
possono essere emanate, con uno o più decreti legislativi,
disposizioni integrative, di riassetto o correttive, esclusivamente
nel rispetto dei principi e criteri direttivi di cui al comma 15
[...]».
Sulla base di quest'ultima disposizione è stato adottato il
d.lgs. n. 79 del 2011, oggetto del presente giudizio.
5.2. - La ricostruzione del quadro normativo, di cui al punto
precedente, consente di disattendere la censura di tardività
dell'esercizio della delega legislativa da parte del Governo.
Se si considera il combinato disposto dei commi 14, 15 e 18
dell'art. 14 della legge n. 246 del 2005, deve ritenersi che la
delega prevista nell'ultimo dei commi citati potesse essere
esercitata entro il 15 dicembre 2011. Il comma 18, infatti, fa
decorrere i due anni per l'esercizio della delega dall'entrata in
vigore dei decreti legislativi di cui al comma 14. L'unico atto
normativo emanato, fra questi ultimi, è stato il d.lgs. n. 179 del
2009, entrato in vigore - secondo quanto disposto dal suo art. 1,
comma 5 - il 15 dicembre 2009. Di conseguenza, il decreto oggi
impugnato, che porta la data del 23 maggio 2011, è stato emanato
più di sei mesi prima della scadenza del termine per l'esercizio
della delega legislativa. Del resto, in tal senso si è espresso il
Consiglio di Stato (sezioni riunite prima e normativa, parere 2 marzo
2010, n. 802, adunanza del 13 gennaio 2010; sezione consultiva per
gli atti normativi, parere 21 gennaio 2011, n. 307, adunanza del 13
gennaio 2011).
5.3. - Quanto all'estensione e alla portata della delega
legislativa contenuta nella legge n. 246 del 2005 in riferimento
all'oggetto del d.lgs. n. 79 del 2011 censurato nel presente
giudizio, si deve osservare - sulla base della ricostruzione
normativa contenuta nel punto 5.1 - come il legislatore delegante
abbia autorizzato il Governo a compiere tre distinte operazioni,
ordinate in modo sincronico e diacronico: a) individuazione delle
leggi statali in vigore; b) individuazione delle disposizioni
legislative statali, pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970,
ritenute indispensabili, e simultanea organizzazione delle stesse
«per settori omogenei o per materie, secondo il contenuto precettivo
di ciascuna di esse», nonchè semplificazione e riassetto delle
materie oggetto - nel rispetto dei principi e criteri direttivi di
cui all'art. 20 della legge n. 59 del 1997 - «anche al fine di
armonizzare le disposizioni mantenute in vigore», dopo l'abrogazione
generale delle leggi non "salvate" ai sensi del comma 14-ter
dell'art. 14 della stessa legge, con quelle pubblicate
successivamente alla data del 1° gennaio 1970; c) emanazione di
disposizioni integrative, di riassetto e correttive dei decreti di
cui alle operazioni indicate sub b), entro due anni dalla loro
entrata in vigore, nel rispetto dei medesimi principi e criteri
direttivi.
5.4. - Dalla sintesi che precede si deduce indubbiamente che
l'oggetto della delega era circoscritto al coordinamento formale ed
alla ricomposizione logico-sistematica di settori omogenei di
legislazione statale, con facoltà di introdurre le integrazioni e le
correzioni necessarie ad un coerente riassetto normativo delle
singole materie. Il fine dichiarato di questa serie di operazioni era
quello della semplificazione normativa, resa concreta dalla
formazione di atti normativi contenenti le discipline statali vigenti
- anteriori e successive al 1970 - in differenti materie, così da
agevolarne la conoscenza da parte dei cittadini. L'esito complessivo
di tale articolato iter di interventi legislativi doveva quindi
essere la creazione di testi normativi coordinati, tendenzialmente
comprensivi di tutte le disposizioni statali per ciascun settore,
snelli e facilmente consultabili.
5.5. - Esula dall'ambito della delega, quale precisato nel punto
precedente, il riassetto generale dei rapporti tra Stato e Regioni in
materie non di competenza esclusiva statale ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, Cost., in quanto la disciplina necessaria per operare
tale riassetto non può rimanere ristretta alla sfera legislativa di
competenza dello Stato, ma coinvolge quella delle Regioni, sia nel
rapporto tra principi fondamentali e legislazione di dettaglio, nelle
materie di competenza concorrente, sia, a fortiori, nell'esercizio
del potere di avocazione da parte dello Stato di funzioni
amministrative, e conseguentemente legislative, sulla base dell'art.
118, primo comma, Cost., nelle materie di competenza regionale
residuale.
Nella legge n. 246 del 2005 non si rinviene alcun cenno alla
disciplina dei rapporti tra Stato e Regioni, campo di interventi
legislativi particolarmente delicato, per il quale non può valere
una generica delegazione al Governo ad operare un riassetto di norme
statali, ma sono necessari principi e criteri direttivi appositi,
mirati alla regolamentazione interordinamentale di singole materie,
ognuna delle quali presenta specificità da considerare partitamente,
non compatibili con principi e criteri direttivi di natura formale e
metodologica, valevoli per tutti gli oggetti di normazione che
compongono l'ordinamento giuridico dello Stato.
La specificità delle singole materie si coglie anche nella
rilevazione attenta degli incroci e degli intrecci tra le varie sfere
di competenza, statale e regionale, rispetto ai quali la precisazione
dei rispettivi confini e degli strumenti adeguati di leale
collaborazione deve essere frutto di valutazione nel merito delle
problematiche e degli interessi coinvolti. Tale valutazione di
merito, se effettuata dal legislatore delegato, deve essere preceduta
da una precisa delimitazione dell'oggetto della disciplina - che
peraltro non può estendersi genericamente ad intere materie - e
dalla fissazione di principi e criteri direttivi, mirati a
indirizzare la normazione particolare affidata al Governo. Si tratta
di incidere su equilibri importanti e complessi tra interessi
nazionali e locali, rispetto ai quali il Parlamento è chiamato a
dare indicazioni di merito idonee, pur se in linea generale e di
principio, a prefigurare i contenuti delle norme e le forme di
interlocuzione e collaborazione con le Regioni, quando necessarie.
5.6. - Con riferimento ai limiti della delega contenuta nella
legge n. 246 del 2005, si deve rilevare che essa non si può
considerare generica, e quindi in contrasto con l'art. 76 Cost., se
si osserva la sua essenziale finalità di realizzare una generale
semplificazione del sistema normativo statale, mediante abrogazione
di leggi ormai superate e inutili, raggruppamento di quelle
superstiti per settori omogenei, armonizzazione e riassetto delle
stesse. Le innovazioni autorizzate dal legislatore delegante erano
pertanto strettamente funzionali al migliore adempimento di tale
compito di sistematizzazione normativa e non erano suscettibili di
allargamento all'introduzione di norme nuove, destinate, per di più,
a disciplinare in modo organico, in forma codicistica, una materia
compresa nella competenza legislativa residuale delle Regioni.
In definitiva, il legislatore delegato ben poteva raggruppare e
riordinare le norme statali incidenti sulla materia del turismo,
negli ambiti di sua competenza esclusiva e per la tutela di interessi
di sicuro rilievo nazionale, come precisato, in più pronunce, da
questa Corte (ex plurimis, sentenze n. 76 del 2009, n. 369 del 2008,
n. 88 del 2007, n. 214 del 2006). Ciò che invece la delega non
consentiva era la disciplina ex novo dei rapporti tra Stato e Regioni
nella medesima materia, peraltro con il ripetuto ricorso al metodo
della cosiddetta "attrazione in sussidiarieta'", che, qualificandosi
- ai sensi dell'art. 118, primo comma, Cost. e secondo la
giurisprudenza di questa Corte - come forma non ordinaria di
esercizio, da parte dello Stato, di funzioni amministrative e
legislative attribuite alle Regioni da norme costituzionali, richiede
in tal senso una precisa manifestazione di volontà legislativa del
Parlamento, con indicazione, tra l'altro, di adeguate forme
collaborative, del tutto assente nella legge di delegazione n. 246
del 2005.
5.7. - Sul piano più generale dei rapporti tra legge di
delegazione e decreti legislativi - nei casi in cui il Parlamento
abbia inteso dare mandato al Governo ad operare il riassetto di uno o
più settori normativi - si deve richiamare la giurisprudenza di
questa Corte, che ha sempre inquadrato in limiti rigorosi
l'esercizio, da parte del legislatore delegato, di poteri innovativi
della normazione vigente, non strettamente necessari in rapporto alla
finalità di ricomposizione sistematica perseguita.
A proposito delle deleghe che abbiano ad oggetto «la revisione,
il riordino ed il riassetto di norme preesistenti», «l'introduzione
di soluzioni sostanzialmente innovative rispetto al sistema
legislativo previgente è [...] ammissibile soltanto nel caso in cui
siano stabiliti principi e criteri direttivi idonei a circoscrivere
la discrezionalità del legislatore delegato», giacchè quest'ultimo
non può innovare «al di fuori di ogni vincolo alla propria
discrezionalità esplicitamente individuato dalla legge-delega»
(sentenza n. 293 del 2010). Nel caso oggetto del presente giudizio,
non si rinviene alcun principio e criterio direttivo nella materia
"turismo", come pure è richiesto dall'art. 20 della legge n. 59 del
1997, espressamente richiamato dalla legge n. 246 del 2005.
Anche dal punto di vista del rapporto complessivo tra delega e
decreto legislativo, si deve riscontrare, nel caso di specie, una
evidente distonia. Questa Corte ha difatti precisato che «per
valutare se il legislatore abbia ecceduto [i] - più o meno ampi -
margini di discrezionalità, occorre individuare la ratio della
delega» (sentenza n. 230 del 2010). Come già si è chiarito, la
ratio della delega contenuta nella legge n. 246 del 2005 era quella
di riordinare e riassettare la normativa statale, e non quella di
riformulare i rapporti tra Stato e Regioni in diverse materie - anche
di competenza residuale regionale - facendo ricorso all'avocazione in
sussidiarietà di competenze legislative situate al livello
regionale.
Lo scrutinio sulla carenza di delega prescinde quindi dalla
correttezza dell'avocazione delle competenze legislative da parte
dello Stato, ed è volto piuttosto a verificare se questo
accentramento di competenze sia stato, anche in via generale, voluto
e autorizzato dalla legge del Parlamento. Al riguardo, si deve
concludere per la soluzione negativa, giacchè la finalità
fondamentale di semplificazione, che costituiva la ratio propria
della legge n. 246 del 2005, era quella di creare insiemi normativi
coerenti, a partire da una risistemazione delle norme vigenti, sparse
e non coordinate, apportando quelle modifiche rese necessarie dalla
composizione unitaria delle stesse. I rapporti tra Stato e Regioni
stanno evidentemente su un altro piano e la modifica della loro
disciplina richiede scelte di politica legislativa, che, seppur per
grandi linee, devono provenire dal Parlamento.
6. - Alla luce delle considerazioni svolte nei paragrafi
precedenti, l'analisi della fondatezza della censura di carenza di
delega si deve condurre non sull'intero d.lgs. n. 79 del 2011, ma
sulle singole disposizioni impugnate - nei limiti della loro
ridondanza sul riparto di competenze di cui all'art. 117, secondo,
terzo e quarto comma, Cost. e sull'allocazione delle funzioni
amministrative, e conseguentemente legislative, di cui all'art. 118,
primo comma, Cost. - allo scopo di verificare se ciascuna di esse
possa essere catalogata tra le norme statali da riassettare ed
armonizzare, o se invece si tratti di una nuova disciplina dei
rapporti tra Stato e Regioni su oggetti particolari, non compresa
nella delega.
Si deve pertanto procedere all'esame delle singole disposizioni
contenute nell'allegato 1 del d.lgs. n. 79 ed impugnate dalle Regioni
ricorrenti.
6.1. - L'art. 1, che definisce l'ambito di applicazione del
cosiddetto codice del turismo, precisa che lo stesso «reca, nei
limiti consentiti dalla competenza statale, norme necessarie
all'esercizio unitario delle funzioni amministrative in materia di
turismo ed altre norme in materia riportabili alle competenze dello
Stato, provvedendo al riordino, al coordinamento e all'integrazione
delle disposizioni legislative statali vigenti, nel rispetto
dell'ordinamento dell'Unione europea e delle attribuzioni delle
regioni e degli enti locali».
La disposizione sopra riportata sfugge, nel suo complesso, alla
censura di carenza di delega, in quanto precisa che le norme seguenti
si mantengono nei confini della competenza statale e si limitano a
dare attuazione alla delega di riordino e riassetto contenuta nella
legge n. 246 del 2005. Ciò che esula dall'ambito consentito dalla
delega è la finalità di provvedere «all'esercizio unitario delle
funzioni amministrative», che, ricalcando la formula dell'art. 118,
primo comma, Cost., si riferisce al possibile accentramento di
competenze amministrative, e conseguentemente legislative, secondo
limiti e modalità precisati dalla giurisprudenza di questa Corte. Si
tratta quindi di una finalità che attiene non al riassetto della
legislazione statale in materia di turismo, ma che riassume
sinteticamente l'orientamento a disciplinare, in senso innovativo,
l'assetto dei rapporti tra Stato e Regioni nella medesima materia.
Sulla base delle precedenti considerazioni si deve ritenere che
la questione prospettata sia non solo ammissibile - in quanto
l'asserita violazione degli artt. 76 e 77, primo comma, Cost.
ridonda, in tutta evidenza, nella lesione della competenza
legislativa residuale regionale in materia di turismo - ma anche
fondata, per carenza di delega, limitatamente alle parole «necessarie
all'esercizio unitario delle funzioni amministrative» e «ed altre
norme in materia».
6.2. - L'art. 2 contiene i «principi sulla produzione del diritto
in materia turistica» e pone le condizioni per l'intervento
legislativo dello Stato nella stessa materia, riprendendo alcune
affermazioni contenute nella sentenza di questa Corte n. 76 del 2009.
Si tratta di disposizione del tutto nuova, che, pur nell'intenzione
di adeguare la normativa ai principi stabiliti nella giurisprudenza
costituzionale, per sua stessa natura incide sui rapporti tra Stato e
Regioni in materia turistica e fuoriesce pertanto dai limiti della
delega. Il seguito legislativo delle sentenze di questa Corte
richiede, comunque, una manifestazione di volontà, pur generale e di
principio, del legislatore delegante. In caso contrario, sarebbe il
potere esecutivo delegato ad inserire nuove norme nell'ordinamento,
in diretta attuazione di orientamenti giurisprudenziali di questa
Corte, superando il potere legislativo del Parlamento delegante.
Per quanto sopra detto, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2 dell'allegato 1 del d.lgs. n. 79 del 2011
è ammissibile e fondata, per violazione degli artt. 76 e 77, primo
comma, in relazione all'art. 117, quarto comma, Cost.
6.3. - L'art. 3 contiene «principi in tema di turismo
accessibile». Si deve rilevare che tale disposizione accentra in capo
allo Stato compiti e funzioni che l'art. 1 dell'«accordo tra lo Stato
e le regioni e province autonome sui principi per l'armonizzazione,
la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico, ai fini
dell'adozione del provvedimento attuativo dell'art. 2, comma 4, della
legge 29 marzo 2001, n. 135» - recepito come allegato al decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 13 settembre 2002 - aveva
attribuito alle Regioni e alle Province autonome.
Indipendentemente da ogni considerazione di merito su tale
disposizione, si deve rilevare che essa attiene, con evidenza, ai
rapporti tra Stato e Regioni in materia di turismo e realizza un
accentramento di funzioni, che, sulla base della natura residuale
della competenza legislativa regionale, spettano in via ordinaria
alle Regioni, salvo che lo Stato non operi l'avocazione delle stesse,
con l'osservanza dei limiti e delle modalità precisati dalla
giurisprudenza di questa Corte.
La questione di legittimità costituzionale promossa è,
pertanto, ammissibile e fondata, per violazione degli artt. 76 e 77,
primo comma, Cost., in relazione agli artt. 117, quarto comma, e 118,
primo comma, Cost.
6.4. - L'art. 4, commi 1 e 2, contiene norme che regolano le
imprese turistiche. Si tratta di una sostanziale riproduzione
dell'art. 7 della legge 29 marzo 2001, n. 135 (Riforma della
legislazione nazionale del turismo), emanata prima della riforma del
Titolo V della Parte II della Costituzione. La disciplina in
questione non incide sui rapporti tra Stato e Regioni in materia
turistica, ma si mantiene nell'ambito della materia «ordinamento
civile», di competenza esclusiva dello Stato.
Pertanto, in riferimento all'art. 4, commi 1 e 2, del cosiddetto
codice del turismo, l'asserita violazione degli artt. 76 e 77, primo
comma, Cost. non ridonda in una lesione delle competenze
costituzionalmente attribuite alle Regioni; di conseguenza, la
relativa questione deve essere dichiarata inammissibile.
L'art. 4, commi 1 e 2, è altresì impugnato dalla Regione Umbria
per violazione dell'art. 117, quarto comma, Cost., in quanto sarebbe
lesivo delle competenze regionali in materia di turismo.
Per le ragioni sopra evidenziate, quest'ultima questione di
legittimità costituzionale non è fondata.
6.5. - L'art. 8 contiene una classificazione delle strutture
ricettive. Tale disposizione accentra in capo allo Stato compiti e
funzioni che l'art. 1 del già citato accordo tra lo Stato, le
Regioni e le Province autonome, recepito dal menzionato d.P.C.m. 13
settembre 2002, aveva attribuito alle Regioni e alle Province
autonome.
Anche in questo caso si tratta di un accentramento di funzioni
spettanti in via ordinaria alle Regioni, in forza della loro
competenza legislativa residuale in materia di turismo. Tale
variazione del riparto delle competenze esula pertanto dal riordino
della legislazione statale e incide sul riparto delle competenze tra
Stato e Regioni, superando così i limiti della delega contenuta
nella legge n. 246 del 2005. Per tale motivo la questione di
legittimità costituzionale promossa per eccesso di delega è
ammissibile e fondata, per violazione degli artt. 76 e 77, primo
comma, Cost., in relazione agli artt. 117, quarto comma, e 118, primo
comma, Cost.
6.6. - L'art. 9 contiene una classificazione e una disciplina
delle strutture ricettive alberghiere e paralberghiere. Anche tale
disposizione accentra in capo allo Stato compiti e funzioni la cui
disciplina era stata rimessa alle Regioni e alle Province autonome
dall'art. 1 dell'accordo tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome recepito dal d.P.C.M. 13 settembre 2002.
Si realizza, quindi, un accentramento di funzioni legislative
spettanti in via ordinaria alle Regioni, in virtù della loro
competenza legislativa residuale in materia di turismo. Tale
spostamento altera il riparto di competenze tra Stato e Regioni nella
suddetta materia.
Di conseguenza, deve ritenersi che la censura prospettata per
eccesso di delega sia, non solo ammissibile, ma anche fondata, per
violazione degli artt. 76 e 77, primo comma, in relazione agli artt.
117, quarto comma, e 118, primo comma, Cost.
6.7. - L'art. 10 contiene una classificazione degli standard
qualitativi delle imprese turistiche ricettive. Valgono ancora una
volta le considerazioni già formulate in relazione ad altre norme
del cosiddetto codice del turismo; infatti, pure l'art. 10 accentra
in capo allo Stato compiti e funzioni la cui disciplina era stata
rimessa alle Regioni e alle Province autonome dall'art. 1
dell'accordo tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome,
recepito dal d.P.C.M. 13 settembre 2002.
La norma impugnata realizza, dunque, un accentramento di funzioni
legislative che, in base alla competenza legislativa residuale delle
Regioni in materia di turismo, spettano in via ordinaria a queste
ultime e il cui spostamento implica una variazione del riparto di
competenze tra Stato e Regioni, che esula dalla delega contenuta
nella legge n. 246 del 2005. Deve pertanto ritenersi che la censura
prospettata per eccesso di delega sia, non solo ammissibile, ma anche
fondata, per violazione degli artt. 76 e 77, primo comma, in
relazione agli artt. 117, quarto comma, e 118, primo comma, Cost.
6.8. - L'art. 11, comma 1, contiene una disciplina della
pubblicità dei prezzi, stabilendo l'obbligo per gli operatori
turistici di comunicare alle Regioni e alle Province autonome i
prezzi praticati. Si tratta di norma che riprende in parte il
contenuto dell'art. 1 della legge 25 agosto 1991, n. 284
(Liberalizzazione dei prezzi del settore turistico e interventi di
sostegno alle imprese turistiche) emanata anteriormente alla riforma
del Titolo V della Parte II della Costituzione. L'imposizione
dell'obbligo di comunicazione indicato rientra nella competenza
legislativa esclusiva delle Regioni in materia turistica ed implica,
di conseguenza, un'alterazione del riparto di competenze tra lo Stato
e le Regioni stesse, quale emerge dopo la legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), variazione non compresa nell'ambito della delega
contenuta nella legge n. 246 del 2005.
Per quanto detto, si deve ritenere che la questione di
legittimità costituzionale in esame sia ammissibile e fondata, per
violazione degli artt. 76 e 77, primo comma, in relazione agli artt.
117, quarto comma, e 118, primo comma, Cost.
6.9. - L'art. 12 contiene una classificazione ed una disciplina
delle strutture ricettive extralberghiere. Tale disposizione accentra
in capo allo Stato compiti e funzioni la cui disciplina era stata
rimessa alle Regioni e alle Province autonome dall'art. 1
dell'accordo tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome,
recepito dal d.P.C.M. 13 settembre 2002.
Il legislatore delegato ha operato un accentramento statale di
funzioni spettanti in via ordinaria alle Regioni, in base alla loro
competenza legislativa residuale in materia di turismo, determinando,
quindi, una variazione del riparto delle competenze tra Stato e
Regioni nella predetta materia, non contemplata nella delega
contenuta nella legge n. 246 del 2005.
Per quanto detto, la questione di legittimità costituzionale
prospettata per eccesso di delega deve essere ritenuta ammissibile e
fondata, per violazione degli artt. 76 e 77, primo comma, in
relazione agli artt. 117, quarto comma, e 118 Cost.
6.10. - L'art. 13 contiene una classificazione ed una disciplina
delle strutture ricettive all'aperto. Con tale disposizione si
accentrano in capo allo Stato compiti e funzioni la cui disciplina
era stata rimessa alle Regioni e alle Province autonome dall'art. 1
dell'accordo tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome,
recepito dal d.P.C.M. 13 settembre 2002.
Ancora una volta, il legislatore delegato ha operato un
accentramento di funzioni che spettano in via ordinaria alle Regioni,
sulla base della loro competenza legislativa residuale in materia di
turismo, con la conseguenza di produrre una variazione del riparto di
competenze tra Stato e Regioni nella detta materia, non contemplata
nella delega contenuta nella legge n. 246 del 2005.
Per quanto detto, la questione di legittimità costituzionale
prospettata per eccesso di delega deve essere ritenuta ammissibile e
fondata, per violazione degli artt. 76 e 77, primo comma, in
relazione agli artt. 117, quarto comma, e 118, primo comma, Cost.
6.11. - L'art. 14 contiene la definizione delle strutture
ricettive di mero supporto. Si tratta di norma del tutto nuova, che
incide con evidenza nella materia "turismo", di competenza
legislativa residuale delle Regioni, e fuoriesce pertanto dalla
delega di riordino e riassetto delle leggi statali nella suddetta
materia, contenuta nella legge n. 246 del 2005. Si deve, di
conseguenza, ritenere che la censura prospettata per eccesso di
delega sia ammissibile e fondata, per violazione degli artt. 76 e 77,
primo comma, Cost., in relazione agli artt. 117, quarto comma, e 118,
primo comma, Cost.
6.12. - L'art. 15 contiene una disciplina degli standard
qualitativi dei servizi e delle dotazioni per la classificazione
delle strutture ricettive. Tale disposizione accentra in capo allo
Stato compiti e funzioni la cui disciplina era stata rimessa alle
Regioni e alle Province autonome dall'art. 1 dell'accordo tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome, recepito dal d.P.C.M. 13
settembre 2002.
La norma impugnata realizza un accentramento statale di funzioni
che spettano alle Regioni, titolari di competenza legislativa
residuale nella materia del turismo; si determina così una
variazione del riparto di competenze tra Stato e Regioni, non
autorizzata dalla delega contenuta nella legge n. 246 del 2005.
Per quanto detto, l'impugnativa promossa per eccesso di delega
è, non solo ammissibile, ma anche fondata, per violazione degli
artt. 76 e 77, primo comma, in relazione agli artt. 117, quarto
comma, e 118, primo comma, Cost.
6.13. - L'art. 16 detta norme sulla semplificazione degli
adempimenti amministrativi delle strutture turistico-ricettive. Con
tale disposizione lo Stato incide sulla disciplina dei procedimenti
amministrativi relativi ad attività turistiche, riservata dalla
Costituzione alla competenza legislativa residuale delle Regioni. Si
tratta quindi di una variazione del riparto delle competenze, quale
risulta dal Titolo V della Parte II della Costituzione, dopo la
riforma operata dalla legge cost. n. 3 del 2001, non rientrante nei
limiti della delega contenuta nella legge n. 246 del 2005.
Si deve pertanto ritenere che la questione prospettata per
eccesso di delega sia ammissibile e fondata, per violazione degli
artt. 76 e 77, primo comma, in relazione agli artt. 117, quarto
comma, e 118, primo comma, Cost.
6.14. - L'art. 18 contiene «definizioni» in materia di agenzie di
viaggio e turismo. Con tale disposizione vengono accentrati in capo
allo Stato compiti e funzioni la cui disciplina era stata rimessa
alle Regioni e alle Province autonome dall'art. 1 dell'accordo tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome, recepito dal d.P.C.M. 13
settembre 2002.
Si tratta, ancora una volta, di un accentramento di competenze
spettanti in via ordinaria alle Regioni, in forza della loro
competenza legislativa esclusiva in materia di turismo. Si opera in
tal modo una variazione del riparto delle competenze tra Stato e
Regioni nella detta materia, che esula dalla delega contenuta nella
legge n. 246 del 2005.
Per quanto detto, deve essere ritenuta ammissibile e fondata la
censura sollevata per violazione degli artt. 76 e 77, primo comma,
Cost., in relazione agli artt. 117, quarto comma, e 118, primo comma,
Cost.
6.15. - L'art. 19 contiene una norma che sancisce, a carico delle
agenzie di viaggio e turismo, l'obbligo di stipulare «congrue polizze
assicurative a garanzia dell'esatto adempimento degli obblighi
assunti verso i clienti con il contratto di viaggio in relazione al
costo complessivo dei servizi offerti». Si tratta di disposizione che
incide sul sistema di garanzie posto a tutela del cliente delle
agenzie di viaggio e turismo, e quindi sulla materia dell'ordinamento
civile, di competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, Cost. Poichè la norma citata si
mantiene in un ambito strettamente attinente a competenze statali, la
censura delle ricorrenti relativa alla carenza di delega non è
ammissibile. L'asserita violazione degli artt. 76 e 77, primo comma,
Cost. non ridonda, infatti, in una lesione delle competenze
costituzionalmente attribuite alle Regioni.
L'art. 19 del cosiddetto codice del turismo è, inoltre,
impugnato dalla Regione Veneto per violazione degli artt. 117, quarto
comma, 118 e 120 Cost., in quanto opererebbe l'attrazione in
sussidiarietà delle competenze amministrative e legislative delle
Regioni in assenza dei presupposti richiesti dalla giurisprudenza di
questa Corte.
Come già detto in relazione alla questione avente ad oggetto lo
stesso art. 19, ma in riferimento al vizio di eccesso di delega, la
norma impugnata reca una disciplina riconducibile, per prevalenza,
all'ambito di competenza legislativa esclusiva statale in materia di
«ordinamento civile».
Pertanto, la questione promossa in riferimento agli artt. 117,
quarto comma, 118 e 120 Cost. deve essere ritenuta non fondata.
6.16. - L'art. 20, comma 2, dispone che l'apertura di filiali,
succursali e altri punti vendita di agenzie, già legittimate ad
operare, non richiede la nomina di un direttore tecnico per ciascun
punto di erogazione del servizio. Con tale disposizione si disciplina
un aspetto di dettaglio nella materia "turismo", attribuita alla
competenza legislativa residuale delle Regioni. Si opera in tal modo
una variazione del riparto delle competenze tra Stato e Regioni,
quale emerge dalla riforma del Titolo V della Parte II della
Costituzione, a seguito della legge cost. n. 3 del 2001, variazione
non contemplata dalla delega contenuta nella legge n. 246 del 2005.
Pertanto, la questione promossa per violazione degli artt. 76 e
77, primo comma, in relazione all'art. 117, quarto comma, Cost., deve
essere dichiarata ammissibile e fondata.
6.17. - L'art. 21 reca norme in tema di semplificazione degli
adempimenti amministrativi relativi alle agenzie di viaggio e
turismo. Si tratta di disposizione del tutto nuova, che modifica la
disciplina dei procedimenti amministrativi in materia di turismo,
spettante in via ordinaria alla competenza legislativa residuale
delle Regioni. L'incidenza della norma impugnata su ambiti rimessi al
legislatore regionale e il suo carattere innovativo (non consentito
dalla delega contenuta nella legge n. 246 del 2005) determinano
l'ammissibilità e la fondatezza della questione prospettata, per
violazione degli artt. 76 e 77, primo comma, Cost., in relazione
all'art. 117, quarto comma, Cost.
6.18. - L'art. 23, commi 1 e 2, definisce e regola i «sistemi
turistici locali». La stessa definizione, che la norma impugnata dà
di questi, dimostra l'inerenza di tale disciplina alla materia
"turismo", di competenza residuale delle Regioni. Si definiscono in
tal modo, infatti, «i contesti turistici omogenei o integrati,
comprendenti ambiti territoriali appartenenti anche a regioni
diverse, caratterizzati dall'offerta integrata di beni culturali,
ambientali e di attrazioni turistiche, compresi i prodotti tipici
dell'agricoltura e dell'artigianato locale, o dalla presenza diffusa
di imprese singole o associate».
Una disposizione simile era contenuta nell'art. 5 della legge n.
135 del 2001, emanata in data anteriore alla riforma del Titolo V
della Parte II della Costituzione operata dalla legge cost. n. 3 del
2001, che ha attribuito la materia "turismo" alla competenza
legislativa residuale delle Regioni. La norma censurata introduce
pertanto una variazione del riparto di competenze tra Stato e Regioni
in materia di turismo, quale emerge dal Titolo V della Parte II della
Costituzione. Tale variazione, come già più volte evidenziato, non
era compresa nella delega contenuta nella legge n. 246 del 2005.
Per quanto detto, si deve ritenere che la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 23, commi 1 e 2, sia
ammissibile e fondata, per violazione degli artt. 76 e 77, primo
comma, in relazione all'art. 117, quarto comma, Cost.
6.19. - L'art. 24 disciplina l'«incentivazione di iniziative di
promozione turistica finalizzate alla valorizzazione del patrimonio
storico-artistico, archeologico, architettonico e paesaggistico
italiano».
La disposizione in esame prevede che il Presidente del Consiglio
dei ministri o il Ministro delegato, di concerto con il Ministro per
i beni e le attività culturali, «promuov[a] la realizzazione di
iniziative turistiche finalizzate ad incentivare la valorizzazione
del patrimonio storico-artistico, archeologico, architettonico e
paesaggistico presente sul territorio italiano, utilizzando le
risorse umane e strumentali disponibili, senza nuovi ed ulteriori
oneri per la finanza pubblica».
La norma in oggetto è impugnata, unitamente alle altre del
cosiddetto codice del turismo, per violazione degli artt. 76 e 77,
primo comma, Cost., e singolarmente, per violazione degli artt. 117,
terzo e quarto comma, e 118, primo comma, Cost., e del principio di
leale collaborazione.
Con riguardo al secondo gruppo di censure, a parere delle
ricorrenti il legislatore statale avrebbe disposto l'attrazione in
sussidiarietà delle funzioni amministrative e legislative in un
ambito materiale di competenza legislativa residuale ("turismo") o,
in alternativa, in un ambito di competenza legislativa concorrente
(«valorizzazione dei beni culturali e ambientali»).
Le questioni promosse devono essere rigettate, in quanto
inammissibili (quelle sollevate in riferimento agli artt. 76 e 77,
primo comma, Cost.) e infondate (quelle prospettate in relazione agli
artt. 117, terzo e quarto comma, 118, primo comma, e 120 Cost., ed al
principio di leale collaborazione).
Il censurato art. 24 sottende, infatti, un principio generale di
valorizzazione e di promozione dei beni culturali con finalità
turistica. Peraltro, l'attività di valorizzazione e di promozione
svolta a livello nazionale dallo Stato, e per esso dal Governo, non
inibisce alle Regioni di intervenire attraverso analoghe attività
volte a promuovere e a valorizzare, a fini turistici, i beni
culturali presenti nel territorio regionale.
Il riconoscimento di siffatto principio in tema di
«valorizzazione dei beni culturali» non altera il riparto di
competenze tra Stato e Regioni ma, al contrario, ne esalta le
potenzialità in quanto permette di evidenziare come lo scopo
perseguito da Stato e Regioni, ciascuno nel proprio ambito di
competenza, non possa che essere quello di realizzare un incremento
qualitativo dell'offerta turistica.
Con la norma impugnata, pertanto, il legislatore statale non ha
oltrepassato i limiti posti dall'art. 117, terzo comma, Cost., di
talchè deve essere dichiarata inammissibile la questione prospettata
per eccesso di delega, in quanto la relativa censura non ridonda in
una lesione di attribuzioni costituzionalmente riconosciute alle
Regioni.
Per le medesime ragioni deve essere, poi, dichiarata non fondata
la questione formulata in riferimento ai parametri relativi al
riparto di competenze.
6.20. - L'art. 30, comma 1, disciplina le agevolazioni in favore
dei turisti con animali domestici al seguito. Si tratta di norma del
tutto nuova, che rientra in modo evidente nella competenza
legislativa residuale delle Regioni in materia di turismo. Poichè
introduce una variazione al riparto di competenze legislative tra
Stato e Regioni nella suddetta materia, quale emerge dal Titolo V
della Parte II della Costituzione, dopo la riforma del 2001, la norma
citata non rientra nell'ambito della delega contenuta nella legge n.
246 del 2005. Si deve perciò ritenere che la questione prospettata
per violazione degli artt. 76 e 77, primo comma, in relazione
all'art. 117, quarto comma, Cost., sia ammissibile e fondata.
6.21. - L'art. 68 disciplina le attività di assistenza al
turista. Non risultano disposizioni legislative statali preesistenti.
La norma in questione può essere assimilata a quanto disposto, in
maniera generica, dall'art. 1 dell'accordo tra lo Stato, le Regioni e
le Province autonome, recepito dal d.P.C.M. 13 settembre 2002. Con la
disposizione impugnata vengono accentrate allo Stato funzioni
amministrative e legislative spettanti in via ordinaria alle Regioni,
in base agli artt. 117, quarto comma, e 118, primo comma, Cost.
La riconducibilità della normativa censurata all'ambito
materiale del "turismo" determina l'ammissibilità della questione
promossa per violazione della delega legislativa.
Poichè la delega contenuta nella legge n. 246 del 2005 non
contemplava la variazione del riparto di competenze tra Stato e
Regioni in materia di turismo, la suddetta norma deve essere
dichiarata costituzionalmente illegittima, per violazione degli artt.
76 e 77, primo comma, in relazione agli artt. 117, quarto comma, e
118, primo comma, Cost.
6.22. - L'art. 69 disciplina la gestione dei reclami nei
confronti delle imprese e degli operatori turistici. La disposizione
in oggetto presenta un contenuto genericamente assimilabile a quello
dell'art. 4 della legge n. 135 del 2001, anteriore alla riforma del
Titolo V della Parte II della Costituzione operata con la legge cost.
n. 3 del 2001. Poichè tale disposizione accentra allo Stato
attività che in via ordinaria spettano alle Regioni, in base alla
loro competenza legislativa residuale in materia di turismo, essa
fuoriesce dal campo della delega contenuta nella legge n. 246 del
2005, con la conseguenza di rendere la questione ammissibile e
fondata, per violazione degli artt. 76 e 77, primo comma, in
relazione agli artt. 117, quarto comma, e 118, primo comma, Cost.
7. - Sono assorbiti gli altri profili di illegittimità
costituzionale prospettati dalle Regioni ricorrenti.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 1,
comma 1, del decreto legislativo 23 maggio 2011, n. 79 (Codice della
normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo, a
norma dell'articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246, nonchè
attuazione della direttiva 2008/122/CE, relativa ai contratti di
multiproprietà, contratti relativi ai prodotti per le vacanze di
lungo termine, contratti di rivendita e di scambio), nella parte in
cui dispone l'approvazione dell'art. 1, limitatamente alle parole
«necessarie all'esercizio unitario delle funzioni amministrative» e
«ed altre norme in materia», nonchè degli artt. 2, 3, 8, 9, 10, 11,
comma 1, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 20, comma 2, 21, 23, commi 1 e 2,
30, comma 1, 68 e 69 dell'allegato 1 del d.lgs. n. 79 del 2011;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 79 del 2011, in
relazione all'art. 4, commi 1 e 2, dell'allegato 1 del medesimo
decreto legislativo, promossa dalla Regione Umbria per violazione
degli artt. 76 e 77, primo comma, della Costituzione;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 79 del 2011, in
relazione all'art. 19 dell'allegato 1 del medesimo decreto
legislativo, promossa dalla Regione Veneto per violazione degli artt.
76 e 77, primo comma, Cost.;
4) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 79 del 2011, in
relazione all'art. 24 dell'allegato 1 del medesimo decreto
legislativo, promossa dalle Regioni Toscana, Puglia, Umbria e Veneto
per violazione degli artt. 76 e 77, primo comma, Cost.;
5) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, commi 1 e 2, dell'allegato 1 del d.lgs.
n. 79 del 2011, promossa dalla Regione Umbria per violazione
dell'art. 117, quarto comma, Cost.;
6) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 19 dell'allegato 1 del d.lgs. n. 79 del
2011, promossa dalla Regione Veneto per violazione degli artt. 117,
quarto comma, 118 e 120 Cost.;
7) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 24 dell'allegato 1 del d.lgs. n. 79 del
2011, promossa dalle Regioni Toscana, Puglia, Umbria e Veneto per
violazione degli artt. 117, terzo e quarto comma, 118, primo comma, e
120 Cost., e del principio di leale collaborazione.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2 aprile 2012.

Il Presidente: Gallo


Il Redattore: Silvestri


Il Cancelliere: Milana

Depositata in Cancelleria il 5 aprile 2012.

Il Cancelliere: Milana