1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 12-3-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 50 SENTENZA 27 febbraio - 7 marzo 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Ricorsi delle Regioni Veneto e Lombardia - Impugnazione di numerose disposizioni della legge finanziaria 2007 - Trattazione separata delle questioni relative all'art. 1, commi 389, 635, 1250, 1251, 1252, 1261, 1267 e 1290 - Decisione sulle altre questioni riservata a separate pronunce. - Legge 27 dicembre 2006, n. 286, art. 1, commi 389, 635, 1250, 1251, 1252, 1261, 1267 e 1290. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Istituzione di Fondi con prescrizione di vincoli di destinazione di risorse finanziarie - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata violazione dei principi di ragionevolezza e di buon andamento della pubblica amministrazione - Censure generiche e non ridondanti in lesione delle competenze regionali - Inammissibilita' delle questioni. - Legge 27 dicembre 2006, n. 286, art. 1, commi 389, 635, 1250, 1251, 1252, 1261, 1267 e 1290. - Costituzione, artt. 3 e 97. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Istituzione di Fondi con prescrizione di vincoli di destinazione di risorse finanziarie - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata violazione del principio di leale collaborazione, con riferimento all'art. 11 legge costituzionale n. 3 del 2001 - Inutilizzabilita', allo stato attuale, del metodo collaborativo previsto dall'evocato parametro - Inammissibilita' della questione. - Legge 27 dicembre 2006, n. 286, art. 1, commi 389, 635, 1250, 1251, 1252, 1261, 1267 e 1290. - Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 11. Disabile - Norme della legge finanziaria 2007 - Istituzione di un fondo ministeriale destinato all'erogazione di contributi per l'abbattimento delle barriere architettoniche negli esercizi commerciali - Apposizione di vincoli di destinazione nella materia dei servizi sociali, riconducibile alla competenza legislativa regionale residuale - Violazione dell'autonomia legislativa e finanziaria delle Regioni - Illegittimita' costituzionale. - Legge 27 dicembre 2006, n. 286, art. 1, comma 389. - Costituzione, artt. 117, comma quarto, e 119. Istruzione - Norme della legge finanziaria 2007 - Scuole non statali - Incremento dello stanziamento di bilancio, da destinare prioritariamente alle scuole dell'infanzia - Indebita incidenza sulle funzioni amministrative, relative ai «contributi alle scuole non statali», gia' conferite alle Regioni dall'art. 138, comma 1, lettera e) del d.lgs. n. 112 del 1998 - Conseguente non consentito finanziamento vincolato in un ambito materiale di spettanza regionale - Violazione dell'autonomia legislativa e finanziaria delle Regioni - Illegittimita' costituzionale - Salvezza degli eventuali procedimenti in corso, anche se non esauriti, a garanzia della continuita' di erogazione di finanziamenti inerenti a diritti fondamentali dei destinatari. - Legge 27 dicembre 2006, n. 286, art. 1, comma 635. - Costituzione, artt. 117, comma quarto, e 119. Famiglia - Norme della legge finanziaria 2007 - Fondo per le politiche della famiglia - Incremento dello stanziamento di bilancio - Previsione dettagliata delle attivita', delle iniziative e degli interventi sociali da sostenere - Disciplina incidente su materie di competenza legislativa statale e regionale - Necessita' di applicare il principio di leale collaborazione attraverso l'operativita' dell'intesa con la Conferenza unificata - Omessa previsione di tale strumento cooperativo nella determinazione ministeriale di distribuzione degli stanziamenti - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 27 dicembre 2006, n. 286, art. 1, comma 1252, in riferimento ai commi 1250 e 1251. - Costituzione, artt. 117 e 119. Donna e pari opportunita' - Norme della legge finanziaria 2007 - Incremento del Fondo per le politiche relative ai diritti e alle pari opportunita' - Ricorsi delle Regioni Veneto e Lombardia - Assenza di attitudine lesiva della disposizione censurata in ragione delle genericita' del suo contenuto precettivo. - Legge 27 dicembre 2006, n. 286, art. 1, comma 1261. - Costituzione, artt. 117 e 119. Donna e pari opportunita' - Norme della legge finanziaria 2007 - Fondo per le politiche relative ai diritti e alle pari opportunita' - Destinazione di una quota al Fondo nazionale contro la violenza sessuale e di genere e di una quota parte all'istituzione di un Osservatorio nazionale contro la violenza sessuale e di genere - Ricorsi delle Regioni Veneto e Lombardia - Destinazione di risorse ad interventi di competenza legislativa statale e regionale - Necessita' di ricorrere a forma di leale collaborazione non potendosi comporre il concorso di competenze mediante l'applicazione del criterio della prevalenza - Mancata previsione dell'acquisizione del parere della Conferenza unificata prima dell'adozione del decreto ministeriale per la determinazione delle modalita' di ripartizione delle risorse finanziarie - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 27 dicembre 2006, n. 286, art. 1, comma 1261. - Costituzione, artt. 117 e 119. Straniero e apolide - Norme della legge finanziaria 2007 - Istituzione del Fondo per l'inclusione sociale degli immigrati - Previsione di un piano per l'accoglienza degli alunni stranieri con utilizzo di mediatori culturali - Istituzione di un fondo ministeriale a destinazione vincolata per finalita' di politica sociale inerenti ad ambiti materiali regionali - Violazione dell'autonomia legislativa e finanziaria della Regione - Illegittimita' costituzionale - Necessita' di garantire la continuita' di erogazione delle risorse finanziarie, con salvezza dei procedimenti di spesa in corso, anche se non esauriti, in ossequio ai principi di solidarieta' sociale. - Legge 27 dicembre 2006, n. 286, art. 1, comma 1267. - Costituzione, artt. 117, comma quarto, e 119. Famiglia - Norme della legge finanziaria 2007 - Fondo per le politiche della famiglia - Fondo per le politiche giovanili - Incremento dello stanziamento di bilancio - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata introduzione di norma statale disciplinante finanziamenti a destinazione vincolata nella materia delle politiche sociali di competenza legislativa regionale residuale - Denunciata lesione dell'autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria della Regione - Disposizione dal contenuto precettivo generico, inidoneo a ledere gli evocati parametri - Inammissibilita' della questione. - Legge 27 dicembre 2006, n. 286, art. 1, comma 1290. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. (008C0168) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 12-3-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni
Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE,
Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 389,
635, 1250, 1251, 1252, 1261, 1267 e 1290 della legge 27 dicembre
2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007), promossi con
ricorsi delle Regioni Veneto e Lombardia notificati il 23 e il 26
febbraio 2007, depositati in cancelleria il 1° e il 7 marzo
successivi ed iscritti ai nn. 10 e 14 del registro ricorsi 2007.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 12 febbraio 2008 il Giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Andrea Manzi per la Regione
Veneto, Beniamino Caravita di Toritto per la Regione Lombardia e
l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - la Regione Veneto, con ricorso (iscritto al n. 10 del reg.
ric. 2007) notificato il 23 febbraio 2007 e depositato il successivo
1° marzo, ha promosso, tra l'altro, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 389, 635, 1250, 1251, 1252, 1261,
1267 e 1290, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2007), per violazione degli artt. 3, 97, 117, 118 e 119
della Costituzione, nonchè del principio di leale collaborazione tra
Stato e Regioni, come desumibile, in particolare, dagli artt. 5 e
120, secondo comma, Cost., nonchè dall'art. 11 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione).
La ricorrente ha prospettato specifiche censure in ordine a
ciascuno dei commi impugnati.
2. - L'art. 1, comma 389, della legge n. 296 del 2006 istituisce
un Fondo, con una dotazione di 5 milioni di euro, «destinato
all'erogazione di contributi ai gestori di attività commerciali per
le spese documentate e documentabili sostenute entro il 31 dicembre
2007 per l'eliminazione delle barriere architettoniche nei locali
aperti al pubblico» (detto termine è stato poi spostato al 31
dicembre 2008 dall'art. 4 del decreto-legge 31 dicembre 2007 n. 248,
che reca «Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e
disposizioni urgenti in materia finanziaria»).
La Regione Veneto assume che il contenuto della predetta norma
attiene alla materia servizi sociali, nonchè, per alcuni versi, alla
materia commercio.
Poichè entrambi i suddetti ambiti materiali rientrano nella
potestà legislativa residuale delle Regioni, lo Stato non potrebbe
istituire e disciplinare, in questi settori, finanziamenti a
destinazione vincolata, come la Corte costituzionale, più volte, ha
avuto modo di affermare.
Nè il Fondo in esame potrebbe essere qualificato come
perequativo, senza vincoli di destinazione, o quale risorsa
aggiuntiva o intervento speciale, ai sensi dell'art. 119, terzo e
quinto comma, Cost.
La Regione ritiene, altresì, che la disposizione non potrebbe
essere ricondotta alla materia determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono
essere garantiti su tutto il territorio nazionale, di cui all'art.
117, secondo comma, lettera m), Cost., rimessa alla potestà
legislativa esclusiva dello Stato.
A sostegno di tale deduzione, la difesa regionale richiama la
sentenza n. 423 del 2004, con la quale la Corte ha ritenuto che
l'art. 3, comma 116, lettera b), della legge 24 dicembre 2003, n. 350
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2004) - nel disporre che l'incremento
della dotazione del Fondo nazionale per le politiche sociali doveva
essere utilizzato anche per la finalità dell'abbattimento delle
barriere architettoniche, di cui alla legge 9 gennaio 1989, n. 13
(Disposizioni per favorire il superamento e l'eliminazione delle
barriere architettoniche negli edifici privati), - violasse la
competenza regionale in materia di servizi sociali.
La norma impugnata, nel porre precisi vincoli di destinazione a
risorse economiche in materie di competenza regionale, darebbe,
quindi, luogo ad una lesione dell'autonomia finanziaria di spesa
delle Regioni, e non sarebbe, dunque, conforme al nuovo modello di
finanza regionale delineato dall'art. 119 della Costituzione.
A ciò conseguirebbe, secondo la Regione, anche la violazione
dell'autonomia amministrativa regionale, come costituzionalmente
garantita dall'art. 118 Cost.
3. - È stato, inoltre, oggetto di impugnazione il comma 635 del
citato art. 1, il quale prevede che «al fine di dare il necessario
sostegno alla funzione pubblica svolta dalle scuole paritarie
nell'ambito del sistema nazionale di istruzione, a decorrere
dall'anno 2007, gli stanziamenti, iscritti nelle unità previsionale
di base "Scuole non statali" dello stato di previsione del Ministero
della pubblica istruzione, sono incrementati complessivamente di 100
milioni di euro, da destinare prioritariamente alle scuole
dell'infanzia».
Secondo la ricorrente la norma in esame, per il suo contenuto
dettagliato, inciderebbe, ledendola, sulla competenza regionale
concorrente in materia di istruzione.
La stessa, nel contemplare un finanziamento a destinazione
vincolata in una materia, come si è detto, concorrente, violerebbe
anche l'art. 118 Cost. (si cita la sentenza n. 423 del 2004 della
Corte costituzionale che, ad avviso della Regione, avrebbe dichiarato
l'illegittimità costituzionale di una «norma analoga»).
In subordine, la Regione assume che il comma impugnato sarebbe
lesivo del principio di leale collaborazione, come desumibile, in
particolare, dagli artt. 5, 120, secondo comma, Cost. e dall'art. 11
della legge cost. n. 3 del 2001.
4. - I commi 1250, 1251, 1252, 1261 e 1290 dell'art. 1 della legge
n. 296 del 2006 sono esaminati e censurati unitariamente dalla
Regione Veneto.
I commi 1250, 1251 e 1252 prevedono l'incremento del Fondo per le
politiche della famiglia, e stabiliscono l'utilizzazione dello stesso
per determinate finalità, demandando al Ministro delle politiche per
la famiglia di ripartire, con proprio decreto, gli stanziamenti tra i
diversi interventi previsti.
A sua volta, il comma 1261 del citato art. 1 dispone l'incremento
del Fondo per le politiche relative ai diritti e alle pari
opportunità, con la previsione della destinazione di una quota al
Fondo nazionale contro la violenza sessuale e di genere. Spetta al
Ministro per i diritti e le pari opportunità, di concerto con i
Ministri della solidarietà sociale, del lavoro e della previdenza
sociale, della salute e delle politiche per la famiglia, stabilire i
criteri di ripartizione del Fondo medesimo; quest'ultimo dovrà
prevedere una quota da destinare all'istituzione di un Osservatorio
nazionale contro la violenza sessuale e di genere e una quota da
destinare al piano d'azione nazionale contro la violenza sessuale e
di genere.
Il comma 1290 stabilisce che l'autorizzazione di spesa di cui al
comma 2 dell'articolo 19 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223,
convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248,
relativo al Fondo per le politiche giovanili, è integrata di 120
milioni di euro per ciascuno degli anni 2007, 2008 e 2009.
La Regione ricorda come il suddetto art. 19 ha costituito oggetto
di impugnazione dinanzi alla Corte e richiama, altresì, a sostegno
della lesività dei commi sopra citati, senza tuttavia esplicitarle
nuovamente, le censure svolte in quella sede.
La ricorrente assume, infine, che i commi 1251, 1252, 1261 e 1290
devono essere riferiti alla materia politiche sociali, attribuita
alla potestà legislativa residuale delle Regioni e che, pertanto,
sarebbero violate, oltre la suddetta potestà legislativa, anche le
relative autonomia amministrativa (art. 118 Cost.) e autonomia
finanziaria (art. 119 Cost.) della Regione.
5. - Il comma 1267 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006,
anch'esso impugnato, dispone l'istituzione presso il Ministero della
solidarietà sociale del Fondo per l'inclusione sociale degli
immigrati, per il quale è stanziata la somma di 50 milioni di euro
per ciascuno degli anni 2007, 2008 e 2009.
Il Fondo è, altresì, finalizzato alla realizzazione di un piano
per l'accoglienza degli alunni stranieri, anche per favorire il
rapporto scuola-famiglia, mediante l'utilizzo, per fini non
didattici, di apposite figure professionali madrelingua quali
mediatori culturali. Anche in questo caso, ad avviso della difesa
regionale, si verte nella materia politiche sociali, con la
conseguente violazione degli artt. 117, quarto comma, 118 e 119 Cost.
In subordine, comunque, la Regione osserva che, tenuto conto delle
possibili interferenze tra la suddetta materia e le materie diritto
di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non
appartenenti all'Unione europea (art. 117, secondo comma, lettera a)
e immigrazione (art. 117, secondo comma, lettera b), attribuite alla
potestà esclusiva dello Stato, vi sarebbe in ogni caso la lesione
del principio di leale collaborazione, come desumibile dagli artt. 5
e 120, secondo comma, Cost., nonchè dall'art. 11 della legge cost.
n. 3 del 2001.
6. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che il ricorso sia dichiarato non fondato.
In primo luogo, la difesa dello Stato osserva che la previsione di
cui all'art. 1, comma 389, della legge n. 296 del 2006 non è
ascrivibile alle materie servizi sociali o commercio, quanto alla
materia della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su
tutto il territorio nazionale (art. 117, secondo comma, lettera m,
Cost.), e ai diritti inviolabili fondamentali, quali quelli di
estrinsecazione della personalità, di solidarietà sociale, di
eguaglianza sostanziale, di libertà personale e di circolazione,
garantiti dagli artt. 2, 3, 13 e 16 Cost.
Sempre ai diritti fondamentali della persona, di cui agli artt. 2
e 3 Cost., con la conseguente competenza legislativa anche statale ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., dovrebbero
essere ricondotti i commi 1250, 1251, 1252, 1261 e 1290.
L'Avvocatura dello Stato, con specifico riguardo al Fondo per le
politiche relative ai diritti e alle pari opportunità, rileva come
lo stesso serva ad ottemperare agli impegni assunti in sede
internazionale alla luce della piattaforma di azione adottata dalla
IV Conferenza mondiale delle Nazioni Unite tenutasi a Pechino nel
settembre 1995, nonchè all'adeguamento dell'ordinamento nazionale
all'ordinamento comunitario.
Ad avviso del resistente, quindi, si è in presenza di competenze
trasversali e di una concorrenza di competenze, alcune esclusive
dello Stato, che, dunque, legittimerebbero l'emanazione delle norme
impugnate.
In ordine al Fondo per l'inclusione sociale degli immigrati, il
Presidente del Consiglio dei ministri deduce l'estraneità dello
stesso alla materia delle politiche sociali, trattandosi, invece, di
disposizione che deve essere riferita in via esclusiva, o comunque
prevalente, alla materia immigrazione, di competenza dello Stato.
7. - Con ricorso (iscritto al n. 14 del reg. ric. 2007) notificato
il 26 febbraio 2007 e depositato il successivo 7 marzo, la Regione
Lombardia ha, anch'essa, promosso, tra l'altro, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 389, 1252, 1261 e
1267, della legge n. 296 del 2006, assumendo la violazione degli
artt. 117, 118, 119 Cost., nonchè dei principio di leale
collaborazione (art. 120 Cost.), di buon andamento (art. 97 Cost.) e
di ragionevolezza (art. 3 Cost.).
La Regione premette come tutte le norme impugnate evidenzino
l'inesistenza o il carattere del tutto marginale di un coinvolgimento
della Regione medesima in materie di propria competenza, concorrente
o residuale, con la conseguente violazione degli artt. 117, 118 e 119
Cost., oltre che dei principi di buon andamento dell'amministrazione
e di ragionevolezza.
Ciò, in particolare modo, ove si consideri che la riforma del
Titolo V della Costituzione ha determinato una stretta correlazione
tra gli artt. 117 e 119 Cost, per cui le funzioni pubbliche relative
a materie di competenza regionale debbono essere finanziate con le
risorse alle quali fa riferimento l'art. 119, quarto comma, Cost.
Anche in ragione delle diverse pronunce della Corte costituzionale
intervenute in materia, è del tutto evidente, sottolinea la
ricorrente, che non risponde al novellato quadro costituzionale
l'istituzione di Fondi statali in materie di competenza regionale.
8. - Con specifico riguardo all'art. 1, comma 389, della suddetta
legge finanziaria, si rileva la mancanza di qualsivoglia
coinvolgimento delle Regioni e comunque, da un lato l'operatività
della norma nell'ambito dell'assistenza e dei servizi sociali,
ricadente tra le materie di competenza residuale delle Regioni;
dall'altro, l'impossibilità di considerare il Fondo come un
intervento speciale di solidarietà.
9. - In ordine all'art. 1, comma 1252, la Regione osserva che, pur
vertendosi nella materia politiche sociali, attribuita alla
competenza legislativa della Regione, non sono previsti meccanismi di
partecipazione di quest'ultima. La ricorrente ritiene che, in attesa
dell'attuazione dell'art. 119 Cost., «non vi è alternativa - se non
quella della dichiarazione di illegittimità "secca" del
finanziamento - al coinvolgimento delle Regioni nella gestione del
Fondo tramite un meccanismo di "intesa forte"».
10. - La lesione del principio di leale collaborazione, tenuto
conto dell'ambito materiale in cui operano le norme impugnate, è
prospettata anche in ordine all'art. 1, comma 1261, là dove si
consideri il ruolo delle Regioni nella promozione delle pari
opportunità, anche in ragione dei compiti alle stesse assegnati dal
decreto legislativo 11 aprile 2006, n. 198 (Codice delle pari
opportunità tra uomo e donna, a norma dell'articolo 6 della legge 28
novembre 2005, n. 246), che rendono necessarie procedure concertative
e di coordinamento delle politiche adottate a livello centrale con i
soggetti regionali.
11. - Anche l'art. 1, comma 1267, secondo la prospettazione della
Regione Lombardia, non riserverebbe nessuno spazio a forme di
partecipazione e collaborazione nella determinazione degli interventi
in un settore in cui le Regioni hanno indubbia competenza.
Quanto previsto dall'art. 117, secondo comma, lettera b), che
attribuisce allo Stato la potestà legislativa esclusiva nella
materia dell'immigrazione, infatti, non può non tenere conto delle
competenze regionali che si possono desumere dal decreto legislativo
25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero) e, in particolare, dall'art. 2-bis e dall'art. 42. Il
primo articolo richiamato prevede che faccia parte del Comitato per
il coordinamento ed il monitoraggio anche il Presidente di una
Regione o di una Provincia autonoma, designato dalla Conferenza dei
Presidenti delle Regioni e delle Province autonome. L'art. 42, a sua
volta, stabilisce che lo Stato, le Regioni, le Province e i Comuni,
nell'ambito delle proprie competenze, favoriscano una serie di
attività volte, tra l'altro, alla diffusione di ogni informazione
utile al positivo inserimento degli stranieri nella società
italiana.
12. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo il rigetto del ricorso e prospettando argomentazioni
difensive analoghe a quelle prospettate in ordine all'impugnazione
dei medesimi commi dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006, promossa
dalla Regione Veneto con il ricorso n. 10 del 2007.
13. - In data 29 gennaio 2008, la Regione Veneto ha depositato
memoria con la quale, nel ribadire le difese svolte, ha osservato
quanto di seguito, in sintesi, riportato.
La ricorrente prospetta alcune osservazioni in ordine alla
sentenza n. 453 del 2007 - che ha dichiarato inammissibile la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 19 del
decreto-legge n. 223 del 2006 - e rileva che la stessa, in uno con la
sentenza n. 141 del 2007, avrebbe innovato la giurisprudenza della
Corte costituzionale in ordine alla impugnazione delle norme che
istituiscono Fondi a destinazione vincolata in materie rimesse alla
potestà legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni, o
residuale delle Regioni.
Secondo la citata pronuncia, deduce la Regione, le disposizioni
normative statali che istituiscono Fondi vincolati, limitandosi ad
indicare mere finalità di intervento nei settori di rispettiva
competenza, non ledono le competenze regionali, poichè la lesione
può «derivare non già dall'enunciazione del proposito di destinare
risorse per finalità indicate in modo così ampio e generico, bensì
(eventualmente) dalle norme nelle quali quel proposito si
concretizza, sia per entità delle risorse sia per modalità di
intervento sia, ancora, per le materie direttamente e indirettamente
implicate da tali interventi».
Ad avviso della difesa regionale, tale orientamento contrasterebbe
con la precedente giurisprudenza costituzionale in materia di Fondi
vincolati, già richiamata nel ricorso introduttivo.
Sul punto si osserva, altresì, che il termine di cui all'art. 127
Cost., necessariamente, determina l'impugnazione di una norma anche
prima che la stessa abbia avuto attuazione.
Passando all'esame delle singole disposizioni censurate, nel
controdedurre alle prospettazioni difensive dell'Avvocatura generale
dello Stato, la Regione espone alcune osservazioni in relazione a
ciascuna di esse.
L'art. 1, comma 389, non determinerebbe alcun livello essenziale
di prestazione, ma si limiterebbe a prevedere somme a destinazione
vincolata.
L'art. 1, comma 635, a sua volta, non potrebbe essere ricondotto
nell'ambito delle norme generali dell'istruzione.
In ordine ai commi 1250, 1251 e 1252, 1261, 1290 del medesimo art.
1, in considerazione della relazione degli stessi con l'art. 19 del
decreto-legge n. 223 del 2006, la Regione basa la propria difesa sul
contenuto della sentenza n. 453 del 2007, osservando come detta
decisione dovrebbe determinare una pronuncia di illegittimità
costituzionale delle norme impugnate.
Il comma 1267 dell'art. 1, infine, atterrebbe all'ambito delle
politiche sociali e non alla materia immigrazione.
14. - Anche la Regione Lombardia, in data 30 gennaio 2008, ha
depositato memoria con la quale ha dedotto quanto segue.
La ricorrente, con riguardo al Fondo di cui all'art. 1, comma 389,
della legge 296 del 2006, deduce, in particolare, come non sia stato
ancora adottato il decreto per l'attribuzione dei contributi, ed
anzi, che il termine previsto dalla norma sia slittato al 31 dicembre
2008 per effetto del decreto-legge n. 248 del 2007.
In merito al Fondo di cui al comma 1252 dell'art. 1, la ricorrente
deduce che alla ripartizione del Fondo si è provveduto con il
decreto del Ministro delle politiche per la famiglia 2 luglio 2007
(Ripartizione degli stanziamenti del Fondo delle politiche per la
famiglia, ai sensi dell'articolo 1, comma 1252, della legge 27
dicembre 2006, n. 296), vista l'intesa sancita in sede di Conferenza
unificata.
Tuttavia, ciò non priverebbe di fondamento la questione di
costituzionalità, in quanto la norma in questione, affidando ad un
provvedimento unilaterale del Ministro delle politiche per la
famiglia la ripartizione degli stanziamenti del Fondo, nulla dispone
in ordine alla necessità di assicurare, attraverso un meccanismo di
«intesa forte», il necessario coinvolgimento delle Regioni.
Esaminando il comma 1261, la Regione rileva che, analogamente, non
è previsto alcun coinvolgimento delle Regioni nella gestione degli
stanziamenti, con grave lesione del generale principio di leale
collaborazione. È richiamato, altresì, l'art. 117, settimo comma,
Cost., che attribuisce alle leggi regionali il compito di rimuovere
ogni ostacolo alla piena parità degli uomini e delle donne nella
vita sociale, culturale ed economica, nonchè di promuovere la
parità di accesso alle cariche elettive.
Infine, rispetto all'art. 1, comma 1267, la difesa regionale
rileva come l'art. 2, comma 536, della legge 24 dicembre 2007, n. 244
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2008), ha incrementato il Fondo per
l'inclusione sociale degli immigrati in misura di 50 milioni di euro
per l'anno 2008.
La norma impugnata, come già dedotto nel ricorso introduttivo del
giudizio di costituzionalità, appare illegittima in quanto, benchè
si verta in materia di competenza regionale, non prevede alcuna forma
di partecipazione delle Regioni.
Da ultimo la Regione richiama la sentenza n. 156 del 2006, con la
quale la Corte costituzionale ha affermato che misure di sostegno per
i minori stranieri non accompagnati, avendo ad oggetto un'attività
di assistenza, rientrano nelle attribuzioni regionali.
Considerato in diritto
1. - Con ricorso notificato il 23 febbraio 2007 e depositato il
successivo 1° marzo, la Regione Veneto ha promosso, insieme con
altre, questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi
389, 635, 1250, 1251, 1252, 1261, 1267 e 1290, della legge 27
dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2007), per
violazione degli artt. 3, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione,
nonchè del principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni
come desumibile, in particolare, dagli artt. 5 e 120, secondo comma,
Cost. e dall'art. 11 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
La Regione Lombardia, con ricorso notificato il 26 febbraio 2007 e
depositato il successivo 7 marzo, ha, invece, impugnato soltanto i
commi 389, 1252, 1261 e 1267 dello stesso art. 1, deducendo la
violazione degli artt. 117, 118 e 119 Cost., nonchè dei principi di
leale collaborazione (art. 120 Cost.), di buon andamento (art. 97
Cost.) e di ragionevolezza (art. 3 Cost.).
1.1. - Preliminarmente, riservata a separate pronunce la decisione
delle altre questioni di legittimità costituzionale promosse con gli
indicati ricorsi, aventi ad oggetto distinte norme contenute in altri
commi del medesimo art. 1 della citata legge finanziaria, si deve
disporre la riunione, ai fini di un'unica trattazione e di un'unica
pronuncia, dei due giudizi, in ragione della analogia esistente tra
le censure formulate.
2. - Le disposizioni impugnate prevedono l'erogazione di risorse
finanziarie per l'espletamento di compiti che le ricorrenti
considerano afferenti ad ambiti materiali di pertinenza regionale.
2.1. - Ai fini della disamina delle questioni prospettate, appare
opportuno illustrare, in via preliminare, il contenuto delle singole
norme censurate.
Il comma 389 del citato art. 1, allo scopo di «incentivare
l'abbattimento delle barriere architettoniche negli esercizi
commerciali», prevede la istituzione presso il Ministero dello
sviluppo economico di un Fondo con una dotazione di 5 milioni di euro
«destinato all'erogazione di contributi ai gestori di attività
commerciali per le spese documentate e documentabili sostenute entro
il 31 dicembre 2007 per l'eliminazione delle barriere architettoniche
nei locali aperti al pubblico». Tale scadenza è stata prorogata al
31 dicembre 2008 dall'art. 4 del decreto-legge 31 dicembre 2007,
n. 248 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e
disposizioni urgenti in materia finanziaria).
La norma stabilisce, inoltre, che entro settanta giorni dalla data
di entrata in vigore della stessa legge «il Ministro dell'economia e
delle finanze, con proprio decreto, adottato d'intesa con i Ministri
dello sviluppo economico e della solidarietà sociale, definisce
modalità, limiti e criteri per l'attribuzione dei contributi di cui
al presente comma».
Il successivo comma 635 prevede, a sua volta, che, «al fine di
dare il necessario sostegno alla funzione pubblica svolta dalle
scuole paritarie nell'ambito del sistema nazionale di istruzione, a
decorrere dall'anno 2007, gli stanziamenti, iscritti nelle unità
previsionali di base Scuole non statali dello stato di previsione del
Ministero della pubblica istruzione, sono incrementati
complessivamente di 100 milioni di euro, da destinare
prioritariamente alle scuole dell'infanzia».
I commi 1250, 1251 e 1252, da un lato, incrementano il Fondo per
le politiche della famiglia di cui all'art. 19, comma 1, del
decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il
rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248; dall'altro,
stabiliscono le finalità e le modalità di ripartizione delle somme
stanziate.
Il comma 1261 prevede che il Fondo per le politiche relative ai
diritti e alle pari opportunità, di cui all'articolo 19, comma 3,
del citato decreto-legge n. 223 del 2006 «è incrementato di 40
milioni di euro per ciascuno degli anni 2007, 2008 e 2009, di cui una
quota per ciascuno degli anni 2007, 2008 e 2009, da destinare al
Fondo nazionale contro la violenza sessuale e di genere». La medesima
disposizione stabilisce, inoltre, che «il Ministro per i diritti e le
pari opportunità, con decreto emanato di concerto con i Ministri
della solidarietà sociale, del lavoro e della previdenza sociale,
della salute e delle politiche per la famiglia, stabilisce i criteri
di ripartizione del Fondo, che dovrà prevedere una quota parte da
destinare all'istituzione di un Osservatorio nazionale contro la
violenza sessuale e di genere e una quota parte da destinare al piano
d'azione nazionale contro la violenza sessuale e di genere».
Il comma 1267 istituisce, poi, presso il Ministero della
solidarietà sociale, un Fondo, a cui è assegnata la somma di 50
milioni di euro per ciascuno degli anni 2007, 2008 e 2009,
finalizzato a «favorire l'inclusione sociale dei migranti e dei loro
familiari». Tale Fondo persegue, altresì, lo scopo di realizzare «un
piano per l'accoglienza degli alunni stranieri, anche per favorire il
rapporto scuola-famiglia, mediante l'utilizzo per fini non didattici
di apposite figure professionali madrelingua quali mediatori
culturali».
Infine, il comma 1290 dispone l'integrazione di 120 milioni di
euro, per ciascuno degli anni 2007, 2008 e 2009, dell'autorizzazione
di spesa di cui al comma 2 dell'articolo 19 del decreto-legge n. 223
del 2006.
3. - Come emerge dalla lettura delle disposizioni censurate,
questa Corte è chiamata nuovamente a pronunciarsi su questioni di
legittimità costituzionale relative all'istituzione di Fondi statali
e ai vincoli di destinazione di risorse finanziarie.
Al riguardo, deve essere ricordato che la giurisprudenza
costituzionale ha più volte sottolineato come, nella perdurante
mancata attuazione dell'art. 119 della Costituzione, tale
disposizione pone comunque precisi limiti al legislatore statale
nella disciplina delle modalità di finanziamento delle funzioni
spettanti al sistema delle autonomie. Non sono, infatti, consentiti
finanziamenti a destinazione vincolata in materie di competenza
regionale residuale ovvero concorrente, in quanto ciò si
risolverebbe in uno strumento indiretto, ma pervasivo, di ingerenza
dello Stato nell'esercizio delle funzioni delle Regioni e degli enti
locali, nonchè di sovrapposizione di politiche e di indirizzi
governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle Regioni
negli ambiti materiali di propria competenza (sentenza n. 423 del
2004; nello stesso senso, tra le altre, sentenze nn. 77 e 51 del
2005). La Corte ha, inoltre, puntualizzato che le funzioni attribuite
alle Regioni «ricomprendono pure la possibilità di erogazione di
contributi finanziari a soggetti privati, dal momento che in numerose
materie di competenza regionale le politiche pubbliche consistono
appunto nella determinazione di incentivi economici ai diversi
soggetti che vi operano e nella disciplina delle modalità per la
loro erogazione» (sentenza n. 423 del 2004, punto 7.6. del
Considerato in diritto).
È necessario, inoltre, aggiungere che la disciplina di Fondi
vincolati, che ha normalmente anche un contenuto dettagliato, in
ambiti materiali di pertinenza regionale si pone pure in contrasto
con il sistema di riparto delle competenze normative delineato
dall'art. 117 della Costituzione.
4. - Chiarito ciò, prima di analizzare le specifiche censure
formulate dalle Regioni ricorrenti, devono essere prese in esame le
argomentazioni addotte dalla Avvocatura generale dello Stato a
sostegno della competenza statale alla adozione delle norme
impugnate.
Innanzitutto, non può ritenersi fondato il rilievo secondo cui le
suddette norme rinverrebbero un autonomo titolo di legittimazione
nella competenza statale in materia di determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (art.
117, secondo comma, lettera m, Cost.). Questa Corte ha, infatti, più
volte avuto modo di affermare che l'attribuzione allo Stato della
competenza esclusiva e trasversale di cui alla citata disposizione
costituzionale si riferisce alla determinazione degli standard
strutturali e qualitativi di prestazioni che, concernendo il
soddisfacimento di diritti civili e sociali, devono essere garantiti,
con carattere di genericità, a tutti gli aventi diritto (tra le
tante, le sentenze n. 387 del 2007 e n. 248 del 2006). Le norme in
esame, invece, non determinando alcun livello di prestazione, ma
prevedendo soltanto meri finanziamenti di spesa, non potrebbero
giammai rinvenire la propria legittimazione nel titolo di competenza
in esame (sentenza n. 423 del 2004, punto 7.3.1. del Considerato in
diritto).
Allo stesso modo, non può ritenersi pertinente il rilievo della
difesa dello Stato secondo cui le disposizioni censurate,
contemplando diritti fondamentali ex artt. 2, 3, 13 e 16 Cost.,
sarebbero, per ciò stesso, riconducibili ad ambiti materiali di
spettanza statale. I suddetti diritti, di natura costituzionale, non
rappresentano, infatti, una materia in senso tecnico, come tale
riconducibile ad una specifica competenza dello Stato o delle
Regioni, ma costituiscono situazioni soggettive le quali possono
eventualmente inerire ad ambiti materiali contemplati dall'art. 117,
nei commi secondo, terzo e quarto, della Costituzione.
Infine, privo di pregio è l'assunto dell'Avvocatura generale
dello Stato secondo cui sussisterebbero obblighi internazionali e
comunitari che imporrebbero una diretta attuazione degli stessi
soltanto da parte del legislatore statale. A prescindere dalla
effettiva esistenza di siffatti obblighi, sul punto è agevole
osservare come le Regioni abbiano comunque il potere/dovere di dare
attuazione, nell'ambito delle proprie competenze legislative, siano
esse di natura concorrente o residuale, a disposizioni di natura
internazionale o a norme dell'ordinamento comunitario (art. 117,
quinto comma, Cost.). Nè, d'altra parte, la prospettata esigenza di
uniformità della disciplina sull'intero territorio nazionale può
essere richiamata come esclusiva fonte di legittimazione statale al
di fuori dei meccanismi della sussidiarietà, che nella specie non
sono stati neppure invocati.
4.1. - Così individuato l'ambito delle questioni sottoposte
all'esame di questa Corte, devono essere preliminarmente dichiarate
inammissibili le censure di violazione degli artt. 3 e 97 Cost.,
proposte da entrambe le ricorrenti. Sul punto, infatti, i ricorsi non
soltanto presentano un contenuto generico, ma prospettano la
violazione di parametri costituzionali che non afferiscono al riparto
delle competenze tra Stato e Regioni, nè ridondano nella lesione di
competenze di queste ultime (tra le altre, sentenze n. 116 del 2006;
n. 383 del 2005; nn. 287, 196, e 4 del 2004; n. 274 del 2003).
Altresì inammissibile è la prospettata violazione del principio
di leale collaborazione, con riferimento al parametro di cui all'art.
11 della legge costituzionale n. 3 del 2001.
Tale norma, al secondo comma, demanda ai regolamenti parlamentari
di prevedere la partecipazione di rappresentanti delle Regioni, delle
Province e degli enti locali alla Commissione parlamentare per le
questioni regionali, affinchè la stessa esprima un parere su
progetti di leggi riguardanti materie «di cui al terzo comma
dell'articolo 117 e all'articolo 119 della Costituzione».
Il metodo collaborativo, prefigurato da detta norma, da un lato,
non è allo stato utilizzabile in mancanza dell'emanazione della
suindicata fonte regolativa (sentenza n. 6 del 2004), dall'altro,
avrebbe comunque uno spazio di applicazione limitato, non riguardando
tutti gli ambiti materiali di pertinenza regionale.
5. - Passando al merito delle censure proposte dalle ricorrenti,
con riferimento ai parametri costituzionali di cui agli artt. 117 e
119 Cost., deve essere, innanzi tutto, esaminata quella concernente
il comma 389.
La questione è fondata.
Tale norma prevede, come si è già sottolineato, la istituzione
di un Fondo, con una dotazione di 5 milioni di euro, «destinato
all'erogazione di contributi ai gestori di attività commerciali» per
l'eliminazione delle barriere architettoniche nei locali aperti al
pubblico.
Questione analoga a quella oggetto del presente giudizio è stata
già esaminata con la sentenza n. 423 del 2004, che ha scrutinato,
tra l'altro, l'art. 3, comma 116, lettera b), della legge 24 dicembre
2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004).
Detta disposizione stabiliva che il disposto incremento della
dotazione del Fondo nazionale per le politiche sociali dovesse essere
utilizzato per la finalità dell'abbattimento delle barriere
architettoniche di cui alla legge 9 gennaio 1989, n. 13 (Disposizioni
per favorire il superamento e l'eliminazione delle barriere
architettoniche negli edifici privati).
In tale occasione la Corte ha ritenuto che la citata disposizione,
ponendo precisi vincoli di destinazione nella materia dei servizi
sociali, violasse gli artt. 117 e 119 della Costituzione. Tale
materia identifica, infatti, tutte le attività relative alla
predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti e a pagamento, o
di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le
situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra
nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal
sistema previdenziale e da quello sanitario, nonchè quelle
assicurate in sede di amministrazione della giustizia (art. 128,
comma 2, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, recante
«Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni e agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15
marzo 1997, n. 59»; sentenza n. 287 del 2004).
Le suddette conclusioni devono essere ribadite con riguardo al
comma oggetto della impugnazione ora in esame.
Poichè anche in questo caso il legislatore ha perseguito la
finalità di tutelare le persone diversamente abili che si trovino,
in quanto tali, in una situazione di «bisogno e di difficolta», il
contenuto della norma impugnata deve essere ricondotto alla materia
dei servizi sociali.
Da ciò consegue che il comma in questione, prevedendo un
finanziamento vincolato in una materia di spettanza residuale delle
Regioni, viola l'autonomia finanziaria e legislativa regionale. Nè
è idonea ad escludere il suddetto contrasto la circostanza che le
somme stanziate (per le relative spese sostenute entro il 31 dicembre
2008) sono attribuite direttamente a soggetti privati, in quanto,
come questa Corte ha già chiarito, le funzioni attribuite alle
Regioni «ricomprendono pure la possibilità di erogazione di
contributi finanziari a soggetti privati» (citata sentenza n. 423 del
2004, punto 7.6. del Considerato in diritto).
Pertanto, la disposizione censurata si pone in contrasto con il
riparto delle competenze legislative, nonchè con il sistema di
autonomia finanziaria delle Regioni, quali configurati dalla riforma
del Titolo V.
6. - Le ricorrenti hanno, altresì, impugnato il comma 635 della
medesima legge n. 296 del 2006, il quale dispone un incremento degli
stanziamenti iscritti nelle unità previsionali di base «Scuole non
statali» del Ministero della pubblica istruzione, «al fine di dare il
necessario sostegno alla funzione pubblica svolta dalle scuole
paritarie nell'ambito del sistema nazionale di istruzione».
Anche tale questione è fondata.
Sul punto, questa Corte ha già avuto modo di sottolineare che il
settore dei contributi relativi alle scuole paritarie «incide sulla
materia della istruzione attribuita alla competenza legislativa
concorrente (art. 117, terzo comma, della Costituzione)» (sentenza
n. 423 del 2004, punto 8.2. del Considerato in diritto). Con la
sentenza citata si è, inoltre, sottolineato come, già prima della
riforma del Titolo V, l'art. 138, comma 1, lettera e), del d.lgs.
n. 112 del 1998 avesse conferito alle Regioni le funzioni
amministrative relative ai «contributi alle scuole non statali», nel
cui ambito devono essere ricomprese anche le scuole paritarie.
Consegue da ciò che sarebbe «implausibile che il legislatore
costituzionale abbia voluto spogliare le Regioni di una funzione che
era già ad esse conferita» nella forma della competenza delegata dal
citato art. 138 (stessa sentenza n. 423 del 2004, che richiama, sul
punto, la sentenza n. 13 del 2004).
Da quanto esposto discende che la norma, nella parte in cui
prevede un finanziamento vincolato in un ambito materiale di
spettanza regionale, si pone in contrasto con gli artt. 117, quarto
comma, e 119 della Costituzione. La natura delle prestazioni
contemplate dalla norma censurata, le quali ineriscono a diritti
fondamentali dei destinatari, impone, però, che si garantisca
continuità nella erogazione delle risorse finanziarie. Ne consegue
che devono rimanere «salvi gli eventuali procedimenti di spesa in
corso, anche se non esauriti» (così anche la citata sentenza n. 423
del 2004).
7. - I commi 1250, 1251 e 1252 del medesimo art. 1 - la cui
analisi deve essere svolta congiuntamente - disciplinano le finalità
di impiego degli stanziamenti del Fondo per le politiche della
famiglia, prevedendo, altresì, un incremento dello stesso.
Tale Fondo è stato istituito con l'art. 19, comma 1, del
decreto-legge n. 223 del 2006, il quale ha previsto che esso è volto
«a promuovere e realizzare interventi per la tutela della famiglia,
in tutte le sue componenti e le sue problematiche generazionali,
nonchè per supportare l'Osservatorio nazionale sulla famiglia».
Questa Corte, con la sentenza n. 453 del 2007, ha escluso che il
citato art. 19 sia in contrasto con l'art. 119 della Costituzione,
atteso che le disposizioni in esso contenute, limitandosi «ad
indicare mere finalità di intervento nei settori di rispettiva
competenza», non possono ritenersi idonee a ledere sfere di spettanza
regionale, «potendo la lesione derivare non già dall'enunciazione
del proposito di destinare risorse per finalità indicate in modo
così ampio e generico, bensì (eventualmente) dalle norme nelle
quali quel proposito si concretizza, sia per entità delle risorse
sia per modalità di intervento sia, ancora, per le materie
direttamente e indirettamente implicate da tali interventi» (citata
sentenza n. 453 del 2007 che richiama, sul punto, la sentenza n. 141
del 2007).
Orbene, questo postulato non può essere utilizzato de plano per
la risoluzione della questione che ha investito i commi ora in esame,
in quanto con essi il legislatore ha inteso proprio concretizzare il
generico proposito enunciato nelle norme istitutive del Fondo.
Innanzitutto, deve rilevarsi come la finalità complessiva e
unitaria che si è inteso perseguire con i commi qui esaminati si
sostanzia nella previsione di interventi di politica sociale volti a
rimuovere o superare le situazioni di bisogno o di difficoltà che la
persona incontra nel corso della sua vita. Ne consegue che le norme
impugnate, sotto questo aspetto, sono riconducibili all'ambito
materiale dei servizi sociali di spettanza regionale.
Tuttavia, deve rilevarsi come nelle norme stesse siano presenti
ulteriori specifiche finalità, che possono essere ricondotte anche
ad ambiti materiali di competenza esclusiva dello Stato.
Sotto tale profilo, viene in rilievo, innanzitutto, il riferimento
contenuto nelle suindicate disposizioni all'istituzione e al
finanziamento dell'Osservatorio nazionale, la cui disciplina,
attenendo alle modalità organizzative della struttura in esame,
rientra nella competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.
Sono, invece, riconducili sia alla materia dell'ordinamento civile
che a quella dell'organizzazione amministrativa dello Stato (art.
117, secondo comma, lettere l) e g), Cost.), le disposizioni che
prevedono la finalizzazione dei finanziamenti al sostegno delle
adozioni internazionali e a garanzia del pieno funzionamento della
relativa Commissione.
Per quanto attiene, infine, alla previsione volta a sostenere
l'attività dell'Osservatorio per il contrasto della pedofilia e
della pornografia minorile di cui all'art. 17 della legge 3 agosto
1998, n. 269 (Norme contro lo sfruttamento della prostituzione, della
pornografia, del turismo sessuale in danno di minori, quali nuove
forme di riduzione in schiavitu), deve ritenersi che - trattandosi di
misure finalizzate a prevenire la commissione di gravi fatti di reato
- esse rinvengano una specifica legittimazione nella competenza
legislativa esclusiva dello Stato nella materia dell'ordine pubblico
e sicurezza, nonchè in quella dell'ordinamento penale (art. 117,
secondo comma, lettere h e l, Cost.).
7.1. - Dall'analisi del contenuto complessivo delle disposizioni
censurate risulta, pertanto, come la relativa normativa si trovi
all'incrocio di materie attribuite dalla Costituzione alla potestà
legislativa statale e regionale, senza che sia individuabile un
ambito materiale che possa considerarsi nettamente prevalente sugli
altri. E in ipotesi di tal genere, secondo la giurisprudenza costante
di questa Corte, la concorrenza di competenze, in assenza di criteri
contemplati in Costituzione e avendo riguardo alla natura unitaria e
indivisa del Fondo in esame, giustifica l'applicazione del principio
di leale collaborazione (sentenze nn. 201, 24 del 2007; nn. 234 e 50
del 2005), che deve, in ogni caso, permeare di sè i rapporti tra lo
Stato e il sistema delle autonomie.
La natura degli interessi implicati impone, nella specie, che tale
principio si concretizzi nella previsione dello strumento dell'intesa
con la Conferenza unificata, che, peraltro, è stata prevista dal
legislatore con la legge ora in esame solo per l'attuazione,
comprensiva anche della fase di ripartizione delle suddette risorse,
delle finalità contemplate dal comma 1251; mentre il meccanismo
dell'intesa deve operare con riferimento anche a quanto disposto dal
comma 1250.
Nè appare sufficiente, per escludere la lesività delle norme
impugnate, che, di fatto, il Ministro delle politiche per la famiglia
abbia disposto, con decreto del 2 luglio 2007 (Ripartizione degli
stanziamenti del Fondo delle politiche per la famiglia, ai sensi
dell'articolo 1, comma 1252, della legge 27 dicembre 2006, n. 296),
la ripartizione degli stanziamenti del Fondo in esame d'intesa con la
Conferenza unificata, per un duplice, concorrente, ordine di motivi:
innanzitutto, il fatto che il suddetto decreto ministeriale sia stato
adottato previa intesa con la richiamata Conferenza unificata, non
incide in alcun modo sul contenuto precettivo delle disposizioni
censurate, che tale meccanismo non prevedono; in secondo luogo, lo
stesso decreto ha una valenza temporalmente limitata al solo anno
2007, mentre le norme impugnate proiettano la loro efficacia sul
triennio 2007-2009.
Ne consegue che il comma 1252, il quale detta le modalità di
distribuzione degli stanziamenti di cui ai due commi che lo
precedono, deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo
nella parte in cui non contiene, dopo le parole «con proprio
decreto», le parole «da adottare d'intesa con la Conferenza
unificata» di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto
1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie
ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei
comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali).
8. - Il comma 1261 prevede, da un lato, l'incremento del Fondo per
le politiche relative ai diritti e alle pari opportunità di cui
all'art. 19, comma 3, del decreto-legge n. 223 del 2006, dall'altro,
stabilisce che una quota debba essere destinata al Fondo nazionale
contro la violenza sessuale e di genere. Nel prosieguo, tale norma
demanda al Ministro per i diritti e le pari opportunità di stabilire
con decreto le modalità di ripartizione delle relative risorse
finanziarie, «che dovrà prevedere una quota parte da destinare
all'istituzione di un Osservatorio nazionale contro la violenza
sessuale e di genere e una quota parte da destinare al piano d'azione
nazionale contro la violenza sessuale e di genere».
In via preliminare, appare opportuno sottolineare che il comma 3
del citato art. 19 - istitutivo del Fondo per le politiche relative
ai diritti e alle pari opportunità - è stato anch'esso scrutinato
da questa Corte e che, con la sentenza n. 453 del 2007, è stata
ritenuta la insussistenza, in ragione del generico contenuto
precettivo della norma, ivi censurata, della lesione della sfera di
autonomia regionale.
Allo stesso modo, la disposizione ora in esame, prevedendo
soltanto un incremento del Fondo per le politiche relative ai diritti
e alle pari opportunità, si sottrae alle censure delle ricorrenti,
in quanto non è, allo stato, idonea a incidere in alcun modo
sull'autonomia finanziaria delle Regioni (sentenza n. 423 del 2004,
punto 9. del Considerato in diritto).
Nella parte in cui la norma, invece, destina risorse al Fondo
nazionale contro la violenza sessuale e di genere, essa, essendo
finalizzata ad assicurare la prevenzione e repressione di reati, è
riconducile sia all'ambito materiale dell'ordine pubblico e
sicurezza, sia a quello dell'ordinamento penale, attribuiti entrambi
alla competenza legislativa esclusiva statale (art. 117, secondo
comma, lettere h e l, Cost.). Nondimeno, perseguendo il legislatore
anche l'obiettivo di proteggere le vittime dei predetti fatti
delittuosi, attraverso apposite misure di carattere sociale
contenute, in particolare, nel «piano d'azione nazionale contro la
violenza sessuale e di genere», deve ritenersi sussistente anche la
competenza delle Regioni in materia di servizi sociali.
Non potendo comporsi il concorso di competenze statali e regionali
mediante l'applicazione del principio di prevalenza, ne consegue la
necessità che debbano essere previste forme di leale collaborazione
che, nelle specie, avendo riguardo agli interessi implicati e alla
peculiare rilevanza di quelli connessi agli ambiti materiali rimessi
alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, possono dirsi
adeguatamente attuate mediante la previa acquisizione del parere
della Conferenza unificata in sede di adozione del decreto di
fissazione dei criteri di ripartizione del Fondo. Da ciò consegue
che il comma in esame deve essere dichiarato costituzionalmente
illegittimo nella parte in cui non prevede che il suddetto decreto
sia emanato previa acquisizione del parere della Conferenza
unificata.
9. - Il comma 1267 istituisce un Fondo per l'inclusione sociale
degli immigrati, e finalizza lo stesso alla realizzazione di un piano
per l'accoglienza degli alunni stranieri, anche per favorire il
rapporto scuolaâ'famiglia, attraverso «l'utilizzo per fini non
didattici di apposite figure professionali madrelingua quali
mediatori culturali».
La questione è fondata.
Il legislatore ha inteso perseguire, come risulta anche dalla
stessa denominazione del Fondo, una chiara finalità di politica
sociale, prevedendo uno stanziamento di risorse finanziarie al fine
di assicurare l'adozione delle suddette misure di assistenza.
Ne consegue che la norma in esame, non prevedendo un intervento
pubblico connesso alla programmazione dei flussi di ingresso ovvero
al soggiorno degli stranieri nel territorio nazionale, non rientra
nella competenza legislativa esclusiva statale in materia di
immigrazione, ma inerisce ad ambiti materiali regionali, quali quelli
dei servizi sociali e dell'istruzione (sentenza n. 300 del 2005,
nonchè, sia pure con riferimento ad una fattispecie diversa,
sentenza n. 156 del 2006). Del resto, lo stesso legislatore statale
ha attribuito alle Regioni il compito di adottare misure di
«integrazione sociale» nell'ambito «delle proprie competenze» secondo
quanto previsto dall'art. 42 del decreto legislativo 25 luglio 1998,
n. 286, recante «Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero».
D'altronde, non è senza significato che la direttiva emanata in
data 9 agosto 2007 dal Ministro della solidarietà sociale, di
concerto con il Ministro per i diritti e le pari opportunità,
individui, «in ordine alle modalità di utilizzo del suddetto Fondo»,
gli obiettivi e le linee guida generali, nonchè le priorità
finanziabili, in aree di intervento di specifica attinenza ai servizi
sociali.
Deve, pertanto, essere dichiarata la illegittimità costituzionale
della norma impugnata per violazione degli artt. 117, quarto comma, e
119 Cost.
Anche in questo caso, così come si è già rilevato a proposito
dei finanziamenti a favore delle scuole paritarie (punto 6), deve
ritenersi che la natura sociale delle provvidenze erogate, le quali
ineriscono a diritti fondamentali, richiede che si garantisca, in
ossequio ai principi di solidarietà sociale, continuità di
erogazione, con conseguente salvezza degli eventuali procedimenti di
spesa in corso, anche se non esauriti (sentenze n. 423 del 2004 e
n. 370 del 2003).
10. - Infine, il comma 1290 prevede che l'autorizzazione di spesa
di cui al comma 2 dell'art. 19 del decreto-legge n. 223 del 2006 è
integrata di 120 milioni di euro per ciascuno degli anni 2007, 2008 e
2009.
La questione è inammissibile.
La Corte, con la più volte citata sentenza n. 453 del 2007, ha
ritenuto che il suddetto art. 19, comma 2 - istitutivo del Fondo per
le politiche giovanili - per il suo contenuto precettivo, del tutto
generico, non sia idoneo a ledere gli evocati parametri
costituzionali.
Alla stessa conclusione deve pervenirsi per quanto attiene alla
norma ora censurata, atteso che essa, limitandosi a disporre un mero
incremento del Fondo, nella misura ivi stabilita, non è suscettibile
di violare, allo stato, l'autonomia normativa e finanziaria delle
Regioni.

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale della legge 27 dicembre
2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007) promosse dalla
Regione Veneto e dalla Regione Lombardia con i ricorsi indicati in
epigrafe;
Riuniti i giudizi,
a) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
389, della legge n. 296 del 2006;
b) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
635, della legge n. 296 del 2006;
c) dichiara l'illegittimità costituzionale del comma 1252 (in
riferimento ai commi 1250 e 1251) dell'art. 1 della legge n. 296 del
2006, nella parte in cui non contiene, dopo le parole «con proprio
decreto», le parole «da adottare d'intesa con la Conferenza
unificata»;
d) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
1261, della legge n. 296 del 2006, nella parte in cui non contiene,
dopo le parole «il Ministro per i diritti e le pari opportunita» le
parole «previa acquisizione del parere della Conferenza unificata»;
e) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
1267, della legge n. 296 del 2006;
f) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1290, della legge n. 296 del 2006,
promossa dalla Regione Veneto, in riferimento agli artt. 117, 118 e
119 della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;
g) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 389, 635, 1250, 1251, 1252, 1261,
1267 e 1290, della legge n. 296 del 2006, promossa, in riferimento
agli artt. 3 e 97 della Costituzione, nonchè all'art. 11 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), dalla Regione Veneto, con il
ricorso di cui in epigrafe;
h) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 389, 1252, 1261 e 1267, della legge
n. 296 del 2006, promossa, in riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, dalla Regione Lombardia, con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 27 febbraio 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 7 marzo 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola