1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 13-5-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 23 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 9 aprile 1998
N. 23 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 9 aprile 1998 (della regione Lombardia) Idrocarburi - Sistema di distribuzione dei carburanti - Razionalizzazione - Attribuzione ai comuni di competenze in ordine all'autorizzazione per l'installazione e l'esercizio degli impianti, nonche' in ordine alla questione contrattuale e all'attivita' programmatoria - Conferimento di potesta' regolamentare, relativamente ad ulteriori modalita' attuative, al Ministro dell'industria - Istituzione del Fondo per la razionalizzazione della rete di distribuzione dei carburanti - Disciplina dell'orario di servizio degli impianti - Disposizioni per l'impiego dei serbatoi di gas di petrolio liquefatto (GPL) - Irragionevolezza - Lesione delle competenze e dell'autonomia regionale - Incidenza sul principio di liberta' dell'iniziativa economica privata e sulla tutela del diritto di proprieta' - Eccesso di delega, in particolare, sotto il profilo della carenza di oggetto definito e di principi e criteri direttivi - Difetto di delegazione da parte delle Camere - Incidenza sul principio di buon andamento della p.a. e sul principio di leale cooperazione tra Stato e regioni. (D.Lgs. 11 febbraio 1998, n. 32, artt. 1, commi 1, 2, 5, 6, 7 e 10; 2, 3, commi 1, 2, 3, 4, 7, 8, 9 e 10; 4, 6, 7, 10, commi 1, 2 e 3). (Cost., artt. 3, 5, 41, 42, 76, 77, 97, 115, 117 e 118). (098C0445) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 13-5-1998)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente
pro-tempore della Giunta regionale, on. dott. Roberto Formigoni,
rappresentata e difesa, come da delega a margine del presente atto ed
in forza di deliberazione di Giunta regionale di autorizzazione a
stare in giudizio n. VI/35240 del 26 marzo 1998, dai proff. avv.ti
Giuseppe Franco Ferrari e Massimo Luciani, ed elettivamente
domiciliata presso lo studio del secondo, in Roma, Lungotevere delle
Navi n. 30, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale del d.lgs. 11 febbraio
1998, n. 32, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 5 marzo 1998, serie
generale n. 53, e recante ad oggetto: "Razionalizzazione del sistema
di distribuzione dei carburanti, a norma dell'art. 4, comma 4,
lettera c), della legge 15 marzo 1997, n. 59", nella sua interezza,
nonchè quanto agli artt. 1, commi 1, 2, 5, 6, 7, 10; 2; 3, commi 1,
2, 3, 4, 7, 8, 9, 10; 4; 6; 7; 10, commi 1, 2, 3.
Fatto e diritto
1. - Con il decreto legislativo impugnato con il presente ricorso
il Governo dà, come specifica la premessa ai sensi dell'art. 14
della legge n. 400 del 1988, (pretesa) attuazione alla (pretesa)
delegazione legislativa di cui alla legge 15 marzo 1997, n. 59, e in
specie di cui all'art. 4, comma 4, lettera c), concernente il
riordino della disciplina delle attività economiche ed industriali,
con particolare riguardo al sostegno e allo sviluppo delle imprese
operanti nell'industria, nel commercio, nell'artigianato, nel
comparto agroindustriale e nei servizi alla produzione.
Il decreto impugnato, in realtà, costituisce esercizio di una
"delega" davvero singolare. Basta infatti un rapidissimo sguardo
all'art. 4, comma 4, lett. c), della legge n. 59 del 1997, per
accorgersi che esso non parla affatto, espressamente, della
distribuzione di carburanti, ma parla del tutto genericamente della
"rete commerciale". È evidente che, qui, il delegante ha a dir poco
equivocato su quello che è (che dovrebbe essere) il contenuto
necessario di una legge di delegazione ai sensi dell'art. 76 Cost.,
laddove si prevede che la legge stessa debba indicare non già -
genericamente - una materia (o, come in questo caso, una sorta di
"supermateria", ma debba puntualmente identificare l'oggetto sul
quale il delegato potrà provvedere all'esercizio del potere
legislativo. Il difetto di supporto nella legge di delegazione, e la
violazione dell'art. 76 della Costituzione sono evidenti. Del resto,
i principi ed i criteri direttivi che il delegante indica non solo
altri se non quelli generalissimi che valgono per tutte le deleghe
concesse dalla legge n. 59 del 1997, con ciò confermando la totale
disattenzione per le specifiche problematiche dello specifico settore
della distribuzione dei carburanti.
Tutto questo si rileva ancor più grave se sol si riflette su ciò
che, nella specie, il supporto avrebbe dovuto essere particolarmente
robusto, poichè il legislatore "delegato" ha dettato disposizioni
pesantemente incidenti sull'autonomia delle regioni.
Sinora, infatti, la materia era disciplinata dalle regioni a titolo
di delega, ai sensi dell'art. 52 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 616 del 1977. Esse risultano ora del tutto spogliate di
potestà normativa, programmatoria e gestionale: la normativa statale
non solo non opera alcun sistematico trasferimento di funzioni a
favore delle regioni, in violazione degli artt. 1 e 4, comma 4, della
legge n. 59 del 1997, ma anzi detta una disciplina minuziosa della
materia, che aggira le regioni e imputa attribuzioni direttamente in
capo ai comuni, col solo vincolo del riscontro della conformità a
normative statali o comunali, e con il modesto escamotage delle
citate norme regionali di indirizzo.
Si assume pertanto, in riferimento al decreto impugnato nel suo
intero testo, nonchè alle singole disposizioni appresso censurate
nella loro distinta individualità, la violazione degli artt. 76,
sotto il profilo della carenza di oggetto definito e di principi e
criteri direttivi, e 77, sotto il profilo della assenza di
delegazione della Camere.
2. - L'art. 1, comma 1, sopprime il regime di concessione previsto
per l'installazione e l'esercizio degli impianti di distribuzione dei
carburanti, dal decreto-legge n. 745 del 1970, convertito in legge n.
1034 del 1970, ed istituisce in sua vece un regime autorizzatorio,
disciplinato dal comma 2 dello stesso articolo, La norma, come il
testo normativo nel suo insieme, in quanto emblematica di una scelta
organizzativa non autorizzata da alcuna legge di delegazione, da un
lato è adottata in spregio alla legge n. 59 del 1997 e in
particolare al suo art. 4, comma 3, lett. d), che impone il rispetto
del principio di cooperazione tra Stato, regioni ed enti locali anche
al fine di garantire un'adeguata partecipazione alle iniziative
adottate nell'ambito dell'Unione europea; dall'altro lato, proprio
per lo scostamento dalla legge di delegazione, o piuttosto per la
totale assenza in essa sia dell'oggetto che dei principi e criteri
direttivi, viola patentemente gli artt. 76, 97, 5, 115, 117 e 118
Cost.
3. - L'art. 1, comma 2, nel dettare la nuova disciplina della
installazione e dell'esercizio di impianti di distribuzione dei
carburanti, la incentra su di una autorizzazione del sindaco del
comune in cui essa viene esercitata, subordinata al mero accertamento
di conformità alla disciplina urbanistica, fiscale, sanitaria,
ambientale, stradale, storico-artistica, oltre che "alle norme di
indirizzo programmatico dlele regioni".
Orbene, anzi tutto le norme regionali di indirizzo programmatico
costituiscono fattispecie del tutto nuova ed in certo senso esotica
rispetto al sistema delle fonti costituzionalmente prefigurato: non
si vede come tale fonte per così dire atipica possa venire
costruita, anzi inventata, da un decreto legislativo, oltre tutto
privo di fondamento preciso in legge di delegazione.
Ma, più in generale, non si vede perchè il ruolo regionale debba
essere limitato alla adozione di siffatte norme di indirizzo
programmatico, anzichè estendersi a comuni e tradizionali norme
legislative, ciò che sarebbe ben più rispettoso del ruolo
costituzionalmente assegnato alle regioni dal titolo V della
Costituzione.
Il decreto impugnato, viceversa, aggira completamente le regioni,
sia assegnando direttamente le funzioni autorizzative ai comuni, sia
assegnando alle regioni un compito di indirizzo del tutto formale,
atteso che ogni altro parametro del controllo sindacale in vista del
rilascio delle autorizzazioni è preventivamente e puntualmente
individuato dalla norma statale. Le regioni, per conseguenza, non
sono destinatarie di alcun trasferimento di competenze, ma semmai
soltanto di un depotenziamento della propria potestà normativa,
ridotta a livello di adozione di norme di indirizzo programmatico;
inoltre, esse subiscono evidente pregiudizio dalla loro totale
estraneazione dalla disciplina di settore, in quanto la totale
autonomia comunale, subordinata al mero riscontro di conformità a
dati normativi di rilevanza statale o comunale, non pare in alcun
modo correlata alla capacità normativa e programmatoria regionale.
Infine, essendo comunque del tutto indeterminati il contenuto e la
funzione delle predette norme di indirizzo programmatico, anche con
riferimento alle funzioni amministrative conferite ai comuni, che
paiono in sè del tutto autosufficienti, risultano violati i principi
di determinatezza (art. 3, comma 1, lett. b), legge n. 59 del 1997),
responsabilità ed unicità dell'amministrazione (art. 4, comma 3,
lett. e) ed f) legge n. 59 del 1997), fissati dalla stessa legge di
asserita delegazione, in riferimento anche all'art. 97 Cost., sotto
il profilo della garanzia del buon andamento della pubblica
amministrazione.
Anche sotto questo profilo si assume pertanto la violazione degli
artt. 76, 97, 5, 115, 117, 118 Cost.
4. - L'art. 1, comma 5, è parimenti illegittimo nella parte in cui
non prevede, in combinazione con il successivo art. 3, comma 2, in
capo alla regione il potere di revoca delle autorizzazioni degli
impianti esistenti al momento di entrata in vigore del decreto
legislativo impugnato, in evidente violazione del principio di
completezza di cui all'art. 4, comma 3, lett. b) della legge delega,
in riferimento anche all'art. 97 Cost., sotto il profilo della
garanzia del buon andamento della pubblica amministrazione.
Si assume dunque anche sotto questo profilo l'ulteriore violazione
della legge di delega, e dunque dell'art. 76, oltre che degli artt.
97, 5, 115, 117 e 118 Cost.
5. - L'art. 1, commi 6, 7 e 10, come del pari l'art. 10, commi 1, 2
e 3, contengono disposizioni apparentemente concernenti la disciplina
contrattuale della gestione (per affidamento, affidamento gratuito,
comodato, fornitura), che però, in realtà, incidono sostanzialmente
sulla gestione del settore, aggravando la esclusione della Regione
dal controllo di esso.
Inoltre, i commi 2 e 3 dell'art. 10 dettano una disciplina
transitoria in riferimento ai contratti in corso con efficacia
dichiaratamente retroattiva, anche qui in lesione della potestà
regionale di governo del settore.
Tutti e due i menzionati complessi di disposizioni, comunque, sono
del tutto privi di qualunque fondamento nella (pretesa) legge di
delegazione, tanto sotto il profilo della carenza dell'indicazione
dell'oggetto, quanto sotto il profilo della carenza dell'indicazione
dei principi legislativi.
Anche sotto questo profilo si evidenzia la lesione degli arttt.
76, 97, 5, 115, 117 e 118 Cost.
6. - L'art. 2, pur intitolandosi "Competenze comunali e regionali",
attribuisce competenze praticamente solo ai comuni, ignorando del
tutto le regioni, salvo che per includerle in eventuali accordi di
programma, che sarebbero comunque possibili anche in assenza della
norma in questione. Con cio': a) si conferma lo spoglio di funzioni
prima regionali, pur per delega, in forza del decreto del Presidente
della Repubblica n. 616/1977, in malintesa attuazione del principio
di sussidiarietà; b) si omette di assegnare alla regione quanto meno
le funzioni non riservate ai comuni, in violazione dell'art. 4,
comma 3, lett. b), della legge n. 59/1997; c) si impedisce alla
regione l'esercizio di qualsiasi potestà programmatoria, competendo
ai comuni anche ogni manifestazione di quest'ultima; d) si determina
una evidente incoerenza e contraddittorità del dettato normativo,
laddove la disciplina della materia, nonostante il titulum
dell'articolo, viene interamente affidata ai comuni e del tutto
sottratta alle regioni (tanto in violazione del principio della
razionalità interna della legge fissato dall'art. 3 Cost., per come
esattamente interpretato da codesta ecc.ma Corte costituzionale).
Si conferma dunque, anche sotto questo profilo, la violazione degli
artt. 3, 76, 97, 5, 115, 117 e 118 Cost.
7. - L'art. 3, ai commi 1, 2, 3, 4, 7, 8, 9, 10, detta una
disciplina che:
a) frammenta, pur clamorosamente privilegiando i comuni, le
competenze tra i diversi soggetti pubblici senza un apparente disegno
sottostante, in violazione del principio di unità della delega di
cui all'art. 4, comma 3, lett. e) della legge n. 59 del 1997;
b) attribuisce direttamente ai comuni la quasi totalità delle
attribuzioni di settore, salvo che per il monitoraggio di cui al
comma 9, in malintesa applicazione del principio di sussidiarietà e
in totale espropriazione delle potestà programmatorie delle regioni,
che in questa materia è essenziale perchè possa tenersi
adeguatamente conto degli interessi della popolazione, che
verrrebbero gravemente pregiudicati dalla meccanica ed uniforme
applicazione delle norme impugnate (si pensi, in particolare, alle
esigenze delle zone disagiate);
c) quanto al comma 1, configura un regime di chiusura e apertura
di esercizi che prescinde dalla collocazione regionale degli stessi,
e quindi suscettibile di generare modificazioni alla consistenza e
alla distribuzione della rete distributiva di settore delle singole
regioni, senza che queste ultime possano in alcun modo influirvi, e
quindi con grave pregiudizio per la potestà programmatoria
regionale;
d) quanto al comma 4, incide sulle potestà garantite alle
regioni dall'art. 117 e dall'art. 97 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 616 del 1977 in materia di navigazioni e porti lacuali,
nella misura in cui sottrae alle regioni stesse qualunque competenza
in materia di nuovi impianti nei porti marini e lacuali.
Inoltre, la pressochè totale attribuzione ai comuni delle
competenze nel settore de quo e la conseguente estromissione della
regione, oltre che per i motivi indicati sub b), è illegittima anche
sotto il diverso profilo della violazione della legge di delegazione,
nella parte in cui, all'art. 14, comma 1, lett. f) - espressamente
richiamato dall'art. 4, comma 4, lett. c) -, richiede che il settore
sia disciplinato per mezzo di una programmazione idonea a favorire la
mobilità e l'ottimale utilizzo delle strutture impiantistiche.
Intenti questi che vengono palesemente frustrati dalla disciplina qui
contestata.
Anche sotto il suddetto profilo appare evidente la violazione degli
artt. 76, 97, 5, 115, 117 e 118 Cost.
8. - L'art. 4, significativamente intitolato "Decreti
ministeriali", fa formalmente salva la potestà regolamentare delle
regioni, ma opera un sostanziale conferimento di potestà
regolamentare al Ministro dell'industria, nelle forme dell'art. 17,
comma 3, della legge n. 400 del 1988, peraltro in violazione dello
stesso art. 17, comma 1, lett. b), in quanto un settore già di
competenza regionale per delega per effetto del decreto del
Presidente della Repubblica n. 616 del 1977, viene invaso da
massiccia normativa secondaria statale.
Inoltre, la legge di delegazione non contiene alcuna disposizione
che preveda siffatta attribuzione di potestà regolamentare al
Ministro dell'industria. Ne discende che l'articolo in questione,
nell'attribuire al Ministro il potere regolamentare, costituisce,
oltre che un evidente eccesso di delega, in aperta violazione
dell'art. 76 Cost., una inammissibile "autoattribuzione" di potere
regolamentare da parte dell'esecutivo.
Anche sotto questo profilo è evidente la violazione degli artt.
76, 97, 5, 115, 117, 118 Cost.
9. - L'art. 6 istituisce un fondo per la razionalizzazione della
rete di distribuzione dei carburanti, alimentato con un contributo
calcolato su ogni litro di carburante per autotrazione venduto negli
impianti di distribuzione.
La gestione di tale fondo e la stessa determinazione dei criteri
per la concessione delle provvidenze ad esso imputabili è
interamente sottratta all'autonomia dlele regioni, con questo
ulteriormente pregiudicando la loro capacità di programmazione di
governo del settore, determinando anche l'inefficienza dell'azione
amministrativa in violazione dell'art. 97 Cost.
Clamorosa, poi, è l'assoluta mancanza di un supporto nella legge
di delega per tale determinazione normativa.
Si lamenta pertanto la violazione degli artt. 76, 5, 97, 115, 117 e
118 Cost.
10. - L'art. 7 detta una minuta disciplina dell'orario di servizio
degli impianti di distribuzione di carburante, operando un ulteriore
spoglio di potestà normativa a danno delle regioni, già titolari di
essa, sia pure per delega, per effetto dell'art. 54, comma 1, lett.
d) del decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977, che
attribuisce appunto alla regione la competenza in ordine alla
deteminazione dei criteri per la fissazione degli orari di apertura e
chiusura degli impianti di distribuzione di carburanti.
Si lamenta quindi la ulteriore violazione degli artt. 5, 115, 117 e
118 Cost.
11. - Infine, ferme retando le cesure sollevate sub 5, la
complessiva disciplina dell'art. 10, andando ad incidere sulle
attività di competenza delle imprese di distribuzione, risulta
violativa dei principi costituzionali di ragionevolezza e di libertà
di iniziativa economica.
In particolare, i commi 2 e 3 dello stesso articolo in questione,
stabilendo autoritativamente il prezzo di vendita di un bene di uso
privato (il serbatoio) originariamente concesso in comodato, incidono
sulla stessa proprietà privata, in evidente contrasto con l'art. 41
e 42 Cost.
Peraltro, anche con riguardo ai profili sopraespressi, tale
disciplina non attiene soltanto ai rapporti interprivati ma va ad
incidere ulteriormente sulla gestione del settore, aggravando
l'esclusione della regione.
Risultano pertanto violati gli artt. 3, 5, 41, 42, 97, 115, 117 e
118 Cost.

P.Q.M.
Si chiede che l'ecc.ma Corte voglia, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare l'illegittimità costituzionale del d.lgs. 11
febbraio 1998, n. 32, "Razionalizzazione del sistema di distribuzione
dei carburanti, a norma dell'art. 4, comma 4, lettera c), della legge
15 marzo 1997, n. 59", nella sua interezza, nonchè quanto agli artt.
1, commi 1, 2, 5, 6, 7, 10; 2; 3, commi 1, 2, 3, 4, 7, 8, 9, 10; 4;
6; 7; 10, commi 1, 2, 3.
Milano-Roma, addì 2 aprile 1998
Avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari - avv. prof. Massimo Luciani
98C0445