1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 31-3-1999
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 92 SENTENZA 22 - 26 marzo 1999
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Finanza pubblica - Regione Sicilia - Partecipazione alla discussione e alla deliberazione in Consiglio dei Ministri nella seduta del 27 settembre 1996 - Riferimento alla giurisprudenza della Corte in materia (cfr. sentenza n. 166 del 1976 e 545 del 1989) - Insussistenza di un interesse differenziato e peculiare della regione siciliana - Non spettanza al presidente della regione siciliana. (099C0300) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 31-3-1999)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv.
Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof.
Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE,
avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito della
limitazione posta dal Presidente del Consiglio dei Ministri alla
partecipazione del Presidente della regione siciliana al Consiglio
dei ministri del 27 settembre 1996, convocato per l'esame del disegno
di legge recante "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato, legge finanziaria 1997", promosso con
ricorso della regione siciliana, notificato il 25 novembre 1996,
depositato in Cancelleria il 29 successivo, ed iscritto al n. 30 del
registro conflitti 1996.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 1999 il giudice relatore
Valerio Onida;
Uditi gli avvocati Francesco Castaldi e Laura Ingargiola per la
regione siciliana e l'avvocato dello Stato Francesco Guicciardi per
il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 25 novembre 1996 e depositato il
successivo 29 novembre, iscritto al n. 30 del registro conflitti del
1996, la regione siciliana ha proposto conflitto di attribuzione
contro il Presidente del Consiglio dei Ministri in relazione alla
"limitazione posta dal Presidente del Consiglio alla partecipazione
del Presidente della regione al Consiglio dei Ministri del 27
settembre 1996, convocato per l'esame del disegno di legge recante:
''Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato, legge finanziaria 1997''".
Espone la ricorrente che il Presidente del Consiglio dei Ministri,
con telegramma urgentissimo del 26 settembre 1996, aveva invitato il
Presidente della regione a partecipare al Consiglio dei ministri
convocato per il successivo 27 settembre, al cui ordine del giorno
era l'esame del disegno di legge "Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato, legge finanziaria 1997";
che in tale occasione il Presidente della regione aveva chiesto
l'applicazione dell'art. 21, terzo comma, dello statuto speciale, che
prevede la sua partecipazione al Consiglio dei ministri "col rango di
Ministro"; che il Presidente del Consiglio aveva ritenuto di
accogliere parzialmente tale richiesta consentendo la partecipazione
del Presidente regionale limitatamente alla parte del disegno di
legge (art. 16) che prevedeva la partecipazione della regione
siciliana alla spesa sanitaria; che il Presidente della regione,
considerando non condivisibile detto comportamento, aveva ritenuto di
non partecipare al Consiglio dei ministri manifestando il proprio
dissenso.
Ciò premesso, e ricordato che l'art. 21 dello statuto siciliano
prevede, al terzo comma, che il Presidente della regione "col rango
di Ministro partecipa al Consiglio dei Ministri con voto deliberativo
nelle materie che interessano la regione", attribuendo così al
Presidente regionale una competenza e una legittimazione a
partecipare al Consiglio dei ministri che non può essere lasciata ad
una libera e insindacabile valutazione del Governo, onde tale
partecipazione rientra nella sfera delle attribuzioni regionali
costituzionalmente garantite, la ricorrente afferma che il
comportamento tenuto dal Presidente del Consiglio nella specie è
stato lesivo di dette attribuzioni.
In primo luogo, infatti, non sarebbe intercorso il "necessario e
congruo" lasso di tempo tra l'invito a partecipare e il giorno
fissato per la seduta.
In secondo luogo, all'atto di convocazione non sarebbe stato
allegato lo schema di disegno di legge all'esame del Consiglio,
mentre il regolamento interno del Consiglio dei ministri, emanato ai
sensi dell'art. 4, comma 3, della legge n. 400 del 1988, prevede che
il Presidente del Consiglio dirami gli schemi di provvedimento ai
ministri almeno cinque giorni prima della data fissata per la seduta
(art. 2, comma 4) e che ai Presidenti delle regioni aventi titolo
sia inviata, unitamente alla convocazione, copia della documentazione
relativa alle questioni da discutere (art. 5, ultimo comma).
In terzo luogo, e soprattutto, la partecipazione del Presidente
della regione ricorrente sarebbe stata indebitamente limitata, dal
Presidente del Consiglio, all'esame del solo art. 16 del disegno di
legge, relativo al concorso della regione al finanziamento del
Servizio sanitario nazionale, così comprimendo sostanzialmente
l'effettivo esercizio del diritto sancito dall'art. 21 dello statuto.
Il Presidente della regione si sarebbe trovato nella impossibilità
di esercitare il suo diritto "alla partecipazione attiva e
consapevole" alla seduta consiliare.
La ricorrente osserva che il disegno di legge in questione
conteneva anche altre disposizioni che avrebbero avuto notevole
impatto sulla spesa sanitaria della regione, così in tema di livelli
di assistenza, di prestazioni sanitarie erogate in regime di ricovero
o erogabili nelle strutture pubbliche e in quelle private, di
ripartizione del Fondo sanitario di parte corrente. Inoltre avrebbero
un necessario collegamento con la spesa le disposizioni del titolo II
in materia di entrate, di importanza decisiva per la finanza
regionale. Pertanto, secondo la ricorrente, l'interesse regionale che
giustifica la partecipazione del Presidente al Consiglio dei ministri
sarebbe stato sussistente nei confronti dell'intero disegno di legge,
che avrebbe prodotto effetti in materie nelle quali sarebbero
attribuiti alla regione poteri caratterizzanti la sua speciale
autonomia; solo dalla partecipazione del Presidente regionale avrebbe
potuto scaturire il coordinamento degli interessi della regione con
quelli dello Stato, insuscettibili di valutazione separata.
Sotto un altro profilo, la ricorrente censura il comportamento del
Presidente del Consiglio dei Ministri in quanto esso sarebbe stato
uniforme nei confronti di tutte le regioni a statuto speciale, mentre
l'art. 21 dello statuto siciliano configurerebbe la partecipazione in
esame in modo diverso da quello delle analoghe norme di altri
statuti, le quali non prevedono la partecipazione "col rango di
Ministro" e con voto deliberativo, prevedono l'"intervento" e non la
"partecipazione", e si riferiscono alle "questioni che riguardano
particolarmente la regione" e non già alle "materie che interessano
la regione".
Infine, il comportamento del Presidente del Consiglio avrebbe
violato il principio di leale collaborazione, poichè al Presidente
della Regione non sarebbe stato consentito di esprimere comunque le
ragioni dell'ente da lui presieduto, frustrando l'esigenza di
coordinamento degli interessi della regione con quelli della
comunità statale, cui il predetto principio sarebbe preordinato.
2. - Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, chiedendo che il ricorso sia rigettato.
Secondo l'Avvocatura erariale la limitazione apposta alla
partecipazione del Presidente della regione alla deliberazione del
disegno di legge sarebbe stata conforme all'art. 21 dello statuto
siciliano, che riguarderebbe non già tutte le deliberazioni
legislative che incidono su materie di competenza regionale, ma solo
le delibere governative nelle quali emergono interessi che si
distaccano da quelli generali, essendo propri e peculiari della
singola regione: condizioni che, nella specie, vi sarebbero state
solo in relazione all'art. 16 del disegno di legge, in cui si
prevedeva la elevazione del concorso della regione siciliana al
finanziamento del Servizio sanitario nazionale.
Quanto poi alle modalità procedurali, la difesa del Presidente del
Consiglio afferma che la convocazione è stata effettuata con tempi e
modi identici a quelli praticati per i Ministri, e che per tutti i
partecipanti le forme della convocazione sono state quelle
compatibili con l'oggetto della delibera.
Considerato in diritto
1. - Il conflitto di attribuzioni ha origine dal mancato
accoglimento, da parte del Presidente del Consiglio, della richiesta
del Presidente della regione siciliana di partecipare, ai sensi
dell'art. 21, terzo comma, dello statuto speciale, alla discussione e
alla deliberazione in Consiglio dei ministri, nella seduta del 27
settembre 1996, dell'intero disegno di legge contenente "Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica".
Il riferimento, contenuto nel ricorso, al disegno di legge
"Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato, legge finanziaria 1997", anch'esso sottoposto al
Consiglio dei ministri nella seduta del 27 settembre 1996, deve
ritenersi frutto di un mero errore materiale (favorito pure dal testo
del telegramma di convocazione in data 26 settembre 1996, nel quale
si citava esclusivamente il "disegno di legge finanziaria per l'anno
1997", mentre nell'allegato ordine del giorno si indicavano, oltre al
disegno di legge finanziaria citato per esteso, i "provvedimenti
collegati"). Tale errore non impedisce tuttavia di cogliere quale sia
l'oggetto reale della controversia, posto che i riferimenti contenuti
nel ricorso a singole disposizioni del disegno di legge sono tutti
relativi al disegno di legge "collegato" e non alla finanziaria; che,
come risulta dalle produzioni e dagli scritti della difesa del
Presidente del Consiglio (la quale non rileva l'errore), al
telegramma di convocazione era allegato il testo dell'art. 16 del
primo disegno di legge; e che, come è incontroverso fra le parti, è
a proposito di quest'ultimo che si è manifestato il dissenso circa i
limiti della partecipazione del Presidente regionale al Consiglio dei
ministri.
Ad avviso della ricorrente, dovrebbe riconoscersi il carattere di
"materia di interesse regionale", agli effetti dell'art. 21, terzo
comma, dello statuto, che sancisce la partecipazione del Presidente
della regione al Consiglio dei ministri appunto "nelle materie che
interessano la regione", all'intero disegno di legge in questione.
Pertanto il "comportamento" del Presidente del Consiglio, che avrebbe
accolto la richiesta di partecipazione limitatamente al solo art. 16
del disegno di legge, ove si prevedeva il concorso della regione
siciliana al finanziamento della spesa sanitaria - a seguito di che
il Presidente regionale "ha ritenuto di non partecipare al Consiglio
dei Ministri manifestando il proprio dissenso" - avrebbe leso le
attribuzioni costituzionali dell'organo regionale.
Inoltre, sarebbe stata lesa l'attribuzione del Presidente regionale
in quanto non sarebbe stato lasciato intercorrere un congruo lasso di
tempo fra l'invito a partecipare alla seduta e il giorno fissato per
la seduta medesima, e all'atto di convocazione non sarebbe stato
allegato lo schema del disegno di legge portato all'esame del
Consiglio dei ministri.
Secondo la ricorrente, il comportamento contestato sarebbe altresì
da censurare in quanto, essendo stato uniforme nei riguardi dei
Presidenti di tutte le regioni a statuto speciale, non avrebbe tenuto
conto delle differenze fra la norma dello statuto siciliano, che
garantisce la partecipazione del Presidente al Consiglio dei ministri
"col rango di Ministro e con voto deliberativo" su tutte "le materie
che interessano la regione", e le analoghe norme degli altri statuti
speciali.
Infine, detto comportamento del Presidente del Consiglio avrebbe
violato il principio di leale cooperazione, non consentendo al
Presidente regionale di esprimere comunque le ragioni proprie
dell'ente da lui presieduto sul disegno di legge in discussione.
2. - Il ricorso non è fondato.
Questa Corte ha più volte affermato che la partecipazione del
Presidente della regione siciliana al Consiglio dei ministri è
garantita dall'art. 21, terzo comma, dello statuto solo quando siano
in discussione oggetti che coinvolgono un interesse differenziato,
proprio e peculiare di questa singola regione (cfr. sentenze n. 166
del 1976, n. 545 del 1989).
Sotto questo profilo, la norma dello statuto siciliano non si
differenzia dalle analoghe norme presenti negli altri statuti
speciali, ancorchè queste ultime utilizzino espressioni diverse,
come quando si riferiscono all'"intervento", anzichè alla
"partecipazione" del Presidente regionale, o si riferiscono alle
"questioni che riguardano particolarmente la regione", anzichè alle
"materie che interessano la regione": per tutte vale il principio per
cui si richiede la presenza di un interesse differenziato della
singola regione (cfr. sentenze n. 627 del 1988, n. 544 del 1989, nn.
224, 343, 381 del 1990; nn. 37 e 191 del 1991; n. 398 del 1998).
Sono note, del resto, le ragioni del mancato coordinamento dello
statuto siciliano, l'unico anteriore alla Costituzione, con le norme
di questa, secondo quanto era stato previsto dall'articolo unico,
secondo comma, del r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455, di approvazione
dello stesso statuto. Ma, nonostante tale difetto di coordinamento,
l'interpretazione dello statuto siciliano non può non tener conto,
oltre che della Costituzione, anche, là dove il testo lo consenta, e
in assenza di una ratio contraria, dei criteri uniformi emergenti
dalle analoghe discipline degli altri statuti speciali e dalla
relativa interpretazione giurisprudenziale.
Non basta dunque, per rendere necessaria la partecipazione del
Presidente regionale, che il Consiglio deliberi su argomenti di
generico interesse delle regioni, o di un gruppo di esse, come
potrebbero essere le regioni a statuto speciale.
3. - Nella specie, non può ritenersi fondata la pretesa del
Presidente della regione siciliana di partecipare al Consiglio dei
ministri in relazione alla discussione dell'intero disegno di legge
"collegato" alla legge finanziaria per il 1997: disegno di legge
caratterizzato da contenuti estremamente vari e non omogenei,
riguardanti interessi dell'intera comunità nazionale, e accomunati
solo dall'essere le varie disposizioni dirette in modo convergente a
realizzare le condizioni normative per l'attuazione della manovra
relativa al bilancio dello Stato.
Nè può dirsi presente un interesse differenziato e peculiare
della regione siciliana a proposito delle altre disposizioni del
disegno di legge in materia sanitaria, diverse dall'art. 16, citate
esemplificativamente dalla ricorrente, come l'art. 2, comma 1, sui
livelli di assistenza, l'art. 2, comma 2, in tema di prestazioni in
regime di ricovero, l'art. 3, comma 1, sulla quantità e sulle
tipologie di prestazioni che possono essere erogate più
convenientemente nelle strutture pubbliche e in quelle private, o
l'art. 3, comma 2, sulla ripartizione del Fondo sanitario nazionale
di parte corrente. Si tratta infatti, in tutti questi casi, di
disposizioni il cui oggetto riguardava bensì anche attività delle
regioni, titolari di competenze in materia di servizio sanitario, ma
non posizioni o interessi differenziati e peculiari della regione
siciliana.
Ancor meno può fondarsi la censura della ricorrente
sull'indicazione generica delle norme contenute nel titolo II del
disegno di legge, in materia di entrate, in base al fatto che esse
presentavano un necessario collegamento con la spesa, e che in
Sicilia le entrate tributarie erariali sono devolute in gran parte
alla regione, in forza dell'art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965. La
disciplina dei tributi erariali, che produce effetti sull'intero
territorio nazionale, compresa la Sicilia (cfr. art. 6, primo comma,
del citato d.P.R. n. 1074 del 1965), non riguarda infatti un
interesse giuridicamente differenziato della regione siciliana,
ancorchè possa di fatto riflettersi sulla finanza regionale
attraverso il meccanismo della devoluzione del gettito, previsto
dalla citata norma di attuazione.
Nè la ricorrente indica alcuna altra specifica disposizione, in
questa o in altra materia, presente nel disegno di legge ed idonea a
configurare un interesse differenziato della regione, tale da
giustificare puntualmente una pretesa di partecipazione - che il
Presidente regionale non risulta del resto avere avanzato - non già
alla discussione dell'intero disegno di legge, ma alla discussione di
siffatte singole disposizioni (diverse dall'art. 16, in tema di
partecipazione della regione al finanziamento della spesa sanitaria,
sul quale è pacifico che la partecipazione è stata consentita,
anche se, per decisione del Presidente della regione, questa non vi
è poi stata).
4. - Egualmente infondate sono le censure con le quali si lamentano
le modalità procedurali adottate dalla Presidenza del Consiglio per
la convocazione del Presidente della regione, per essere stato
inviato il telegramma di convocazione solo il giorno prima della
seduta, senza allegare alla convocazione lo schema del disegno di
legge.
Va precisato che non ogni eventuale vizio del procedimento potrebbe
automaticamente convertirsi in motivo di conflitto di attribuzioni,
in assenza di una sostanziale lesione dell'attribuzione fatta valere.
In ogni caso, nella specie, la convocazione è avvenuta con le forme
e le modalità abitualmente seguite nei riguardi dei Ministri oltre
che dei Presidenti regionali, sia pure in via di urgenza, come è
espressamente previsto dallo stesso regolamento interno del Consiglio
dei ministri, approvato con d.P.C.M. del 10 novembre 1993 (art. 6); e
al telegramma di convocazione era allegato il testo dell'art. 16 del
disegno di legge, in osservanza dell'art. 5, comma 4, seconda parte,
del regolamento del Consiglio dei ministri, ove si prevede l'invio ai
Presidenti regionali di copia della "documentazione relativa alle
questioni che ne hanno richiesto la convocazione". Nè, come si è
detto, il Presidente della regione ricorrente lamenta la mancata
partecipazione, per l'omesso invio della relativa documentazione,
alla discussione (anzichè dell'intero disegno di legge, per la
quale, come si è detto, non aveva titolo) di altre specifiche
disposizioni presenti nel disegno di legge e tali da giustificare
tale partecipazione.
5. - Una volta esclusa la violazione dell'art. 21, terzo comma,
dello statuto, risultano prive di fondamento anche le ulteriori
censure che la ricorrente muove circa la limitazione imposta in
ordine alla partecipazione del Presidente della regione al Consiglio
dei ministri, censure fondate sulla asserita uniformità
ingiustificata di trattamento nei confronti dei Presidenti delle
altre regioni a statuto speciale e sulla addotta violazione del
principio di leale cooperazione: profili, questi, che non possono
configurare ragioni a sè stanti di lesione dell'attribuzione fatta
valere col conflitto, la cui consistenza e i cui limiti si ricavano
dalla citata norma statutaria.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta al Presidente della regione siciliana
partecipare al Consiglio dei ministri per la deliberazione di un
disegno di legge in relazione all'intero suo contenuto anzichè alle
sole disposizioni di esso aventi ad oggetto materie concernenti un
interesse differenziato della stessa regione siciliana;
Dichiara che non spettava al Presidente della regione siciliana
partecipare al Consiglio dei ministri, nella seduta del 27 settembre
1996, per la deliberazione del disegno di legge contenente "Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica", collegato al disegno di
legge finanziaria per il 1997, in relazione all'intero suo contenuto.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 marzo 1999.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Onida
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 26 marzo 1999.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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