1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 14-11-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 65 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 25 ottobre 1990
N. 65 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 25 ottobre 1990 (della regione autonoma Valle d'Aosta) Sanita' pubblica - Misure urgenti per il finanziamento del saldo della maggiore spesa sanitaria relativa agli anni 1987 e 1988 e disposizioni per il finanziamento della maggiore spesa sanitaria relativa all'anno 1990 - Accollo alla regione dell'onere economico della relativa spesa, cui la regione e' dallo Stato autorizzata a provvedere mediante alienazione di beni od utilizzazione del provento di tributi - Indebita invasione della sfera di competenza regionale e lesione dell'autonomia finanziaria della regione nonche' del principio della copertura finanziaria. (D.L. 15 settembre 1990, n. 262). (Cost., artt. 38, terzo comma, 116 e 81, quarto comma; statuto Valle d'Aosta, artt. 3, lett. f), 4 e 12, terzo comma). (090C1298) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 14-11-1990)

Ricorre la regione autonoma Valle d'Aosta, in persona dell'on.
presidente della giunta regionale avv. Giovanni Bondaz, autorizzato
con delibera della giunta regionale del 5 ottobre 1990, n. 8589,
rappresentato e difeso (in virtù di procura autenticata dal notaio
Marina Cafiero di Aosta in data 15 ottobre 1990, rep. 21-821)
dall'avv. prof. Gustavo Romanelli, e presso lo studio del medesimo
elettivamente domiciliato in Roma, via Cosseria n. 5, contro la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dell'on. Presidente
del Consiglio pro-tempore, domiciliato per la carica in Roma, Palazzo
Chigi, nonchè presso l'Avvocatura generale dello Stato in Roma, via
dei Portoghesi n. 12, per la declaratoria di illegittimità
costituzionale del d.-l. 15 settembre 1990, n. 262, recante "misure
urgenti per i finanziamento del saldo della maggiore spesa sanitaria
relativa agli anni 1987-1988 e disposizioni per il finanziamento
della maggiore spesa sanitaria relativa all'anno 1990".
IN FATTO
Ai sensi dell'art. 51 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, il
Servizio sanitario nazionale doveva essere finanziato con importi
determinati annualmente dalla legge di approvazione del bilancio
dello Stato: il secondo comma, in particolare, prevede che le somme
così stanziate vangano ripartite fra tutte le regioni, ivi comprese
quelle a statuto speciale, su proposta del Ministro della sanità,
sentito il Consiglio sanitario nazionale.
In realtà le somme stanziate si sono rivelate insufficienti a
coprire le effettive spese di funzionamento del S.S.N. Così l'art. 4
del d.-l. 25 novembre 1989, n. 382, recante "disposizioni urgenti
sulla partecipazione alla spesa sanitaria e sul ripiano degli avanzi
di gestione", come convertito dalla legge 25 gennaio 1990, n. 8,
prevede (al secondo comma ) che la maggiore spesa sanitaria per gli
esercizi finanziari 1987-1988 sia finanziata dalle regioni e dalle
province autonome mediante l'impiego delle somme eventualmente non
utilizzate, a valere sulle quote degli esercizi finziari 1987-1988
del Fondo sanitario nazionale di parte corrente, e mediante
l'assunzione di mutui con onere di ammortamento parzialmente a carico
del bilancio dello Stato (venti per cento per le operazioni di mutuo
da attivare entro il 31 dicembre 1989 e trentacinque per cento per le
operazioni di mutuo da attivare nel 1990).
Anche le misure finanziarie previste con la ricordata
disposizione-tamponesi sono rivelate però insufficienti. E così,
ancora sul presupposto (espresso nel preambolo) della "straordinaria
necessità ed urgenza di assicurare il proseguimento dell'erogazione
dei servizi sanitari mediante il ripianamento dei disavanzi delle
unità sanitarie locali e degli altri enti che erogano assistenza
sanitaria", l'impugnato decreto-legge ha previsto l'assunzione di
ulteriori pesanti oneri finanziari a carico delle regioni e delle
province autonome. In particolare, l'art. 1 dell'impugnato
decreto-legge prevede per la maggior spesa sanitaria, non coperta con
le procedure di cui al richiamato art. 4 del d.-l. 15 settembre 1990,
n. 262, l'accensione di altri mutui, con onere di ammortamento a
carico dello Stato soltanto nella ragione del venti per cento per
quelli assunti nel 1990 e del venticinque per cento per quelli da
assumere nel 1991.
Inoltre, l'art. 3 del medesimo d.-l. 15 settembre 1990, n. 262,
prevede che le regioni possano autorizzare le unità sanitarie locali
e gli altri enti, che gestiscono i servizi sanitari finanziati dalle
quote regionali del Servizio sanitario nazionale, ad assumere impegni
per l'esercizio finanziario 1990 anche in eccedenza rispetto al
bilancio di previsione "per provvedere a spese improcrastinabili e di
assoluta urgenza entro limiti prequantificati dalle regioni stesse
per ciascun ente". Il secondo comma del medesimo art. 3 prevede poi
che le regioni possano autorizzare le unità sanitarie e gli altri
enti che gestiscono i servizi sanitari ad assumere anticipazioni
straordinarie di cassa con i propri tesorieri, per il finanziamento,
con le modalità di cui al primo comma, della spesa autorizzata in
eccedenza rispetto agli stanziamenti di parte corrente autorizzati
con il bilancio di previsione.
Le regioni sono chiamate ad assumersi gli oneri finanziari
derivanti dai primi due commi dell'art. 3, ai sensi del successivo
terzo comma, o con i propri mezzi di bilancio, o mediante alienazione
dei beni patrimoniali disponibili, ovvero mediante la contrazione di
mutui o prestiti con istituti di credito, avvalendosi per la
copertura delle entrate tributarie previste dall'art. 6 della legge
14 giugno 1990, n. 158 (legge recante norme di delega in materia di
autonomia impositiva delle regioni e altre disposizioni concernenti i
rapporti finanziari fra Stato e regioni). Ebbene, l'art. 6 in
questione, in applicazioine dell'art. 119, secondo comma della
Costituzione, detta norma in materia di autonomia impositiva
applicabili, secondo il suo esplicito dettato, esclusivamente alle
regioni a statuto ordinario, e dunque non applicabili alla ricorrente
regione Valle d'Aosta. È vero che il quarto comma del medesimo art.
3, precisa che le disposizioni emanate con l'impugnato decreto "sono
applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle province
autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei
rispettivi statuti".Ma non sono in al cun modo precisati i limiti di
applicabilità dell'impugnato decreto alla regione ricorrente.
IN DIRITTO
1. - L'impugnato decreto, in particolare nei suoi artt. 1 e 3, si
appalesa illegittimo, per violazione del disposto degli artt. 38,
quarto comma, e 81, ultimo comma, nonchè 116, della Costituzione
della Repubblica, oltre che per violazione dello statuto della
regione autonoma Valle d'Aosta (legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 4).
Come si evince anche nei lavori preparatori alla Camera della
legge 23 dicembre 1978, n. 833 (cfr., in particolare gli interventi
degli onn. Morini, Cerquetti e Triva, in Camera dei deputati - VII
legislatura - Atti parlamentari Discussioni, p. 13304 e segg.), e
come è stato sempre pacifico in dottrina (v., ad esempio, Petrilli,
La sicurezza sociale, s.l., 1953, 24; Pasquini-Pasquini Peruzzi, il
Servizio sanitario nazionale - Profili funzionali e strutturali,
Napoli, 1979, 14 e segg.) la tutela della salute costituisce un
aspetto essenziale (anche se non l'unico), attraverso il quale viene
perseguito il fine della sicurezza sociale, che è da annoverarsi fra
gli obblighi costituzionali dello Stato, ai sensi dell'art. 38 della
Costituzione della Repubblica.
E proprio sulla base di questa considerazione, codesta ecc.ma
Corte ha affermato che le regioni, ancorchè investite di competenze
amministrative e normative in materia di assistenza sanitaria ed
ospedaliera, non hanno competenza in materia di assistenza malattia,
appunto in quanto quest'ultima rientra nel concetto di assistenza
sociale (Corte costituzionale, 10 maggio 1972, n. 91). La medesima
valutazione può essere tal quale ripetuta anche per la regione
autonoma Valle d'Aosta, il cui statuto (legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4) non contempla, nell'ambito della potestà
legislativa primaria della regione, di cui all'art. 2, nè
l'assistenza ospedaliera, nè la sicurezza sociale. Rispetto alla
sola assistenza ospedaliera ha potestà legislativa integrativa e di
attuazione, ai sensi dell'art. 3 del medesimo statuto e, dunque,
rispetto ad essa soltanto può esercitare funzioni amministrative. E,
dunque, le regioni, e fra esse la ricorrente regione autonoma Valle
d'Aosta, vengono chiamate a ripianare in misura preponderante con
propri fondi i disavanzi di un servizio i cui costi devono invece
gravare sullo Stato, ai sensi dell'art. 38 della Costituzione.
2. - È inoltre da rilevare la violazione palese e grave del
principio dettato dall'ultimo comma dell'art. 81 della Costituzione,
secondo il quale ogni legge che importi nuove o maggiori spese deve
indicare i mezzi per farvi fronte; si rileva inoltre violazione anche
del principio di cui al successivo art. 116 Costituzione, e dello
Statuto della regione Valle d'Aosta.
Come codesta ecc.ma Corte ha avuto modo di affermare, la legge
sostanziale non può limitarsi ad indicare genericamente i mezzi di
copertura di nuove o maggiori spese, basandosi su futuri cespiti di
entrata incerti ed eventuali; ma occorre comunque che la legge
indichi i mezzi preesistenti per farvi fronte (cosi': Corte
costituzionale, 31 marzo 1961, n. 16, in giur. cost., 1961, 104;
Corte costituzionale, 9 giugno 1961, n. 31; Corte costituzionale, 10
gennaio 1966, n. 1; Corte costituzionale, 22 dicembre 1969, n. 158).
Si tratta d'altro canto di un principio costituzionale che si applica
anche alla c.d. finanza allargata (Corte costituzionale, 8 giugno
1981, n. 92, in Foro it., 1981, I, 1835). Il principio deve ritenersi
perciò applicabile anche nei confronti delle uu.ss.ll. e degli altri
enti, che gestiscono i servizi sanitari in relazione alla prevista
autorizzazione ad "assumere impegni per l'esercizio finanziario 1990
anche in eccedenza agli stanziamenti di parte corrente autorizzati
con il bilancio di previsione", di cui all'art. 3 dell'impugnato
decreto legge.
In effetti, l'art. 1 del decreto-legge non dà alcuna indicazione
in ordine agli obblighi di cui all'art. 81 della Costituzione. Per
quanto concerne gli oneri gravanti sulle regioni ex art. 3, le
indicazioni attinenti alla copertura sono del tutto generiche, e si
riferiscono anzi ad entrate soltanto eventuali e del tutto ipotetiche
(come l'alienazione dei beni patrimoniali disponibili).
Può anzi aggiungersi che si ha un riferimento ad entrate, che
almeno per quanto concerne la regione ricorrente e le altre regioni a
statuto speciale, sono da considerarsi addirittura entrate
inesistenti. Infatti, il riferimento alle entrate tributarie di cui
all'art. 6 della legge 14 giugno 1990 non può riguardare le regioni
a statuto speciale, perchè detto articolo, come si è già avuto
modo di accennare in narrativa, si applica, per suo espresso
disposto, esclusivamente alle "regioni a statuto ordinario" (nè, del
resto, avvrebbe potuto essere altrimenti, posto che il detto art. 6
è norma applicativa dell'art. 119, secondo comma, della Costituzione
che, come ha chiarito codesta Corte con la sentenza 26 gennaio 1957,
n. 9 (in giur. cost., 1957, 58) è riferito alle sole regioni a
statuto ordinario, mentre le regioni a statuto speciale trovano la
fonte normativa dei propri rapporti finanziari conlo Stato, ai sensi
dell'art. 116 della Costituzione, nei rispettivi statuti di
autonomia.
Va incidentalmente avvertito che l'illegittimità non viene meno
per la già citata riserva contenuta nel quarto ed ultimo comma
dell'art. 3, che esclude l'applicabilità delle norme incompatibili
con gli Statuti alle regioni autonome. In limine, occorre rilevare
l'imperfetta tecnica di formulazione della riserva in questione:
essa, pur avendo (almeno formalmente) portata generale, è stato
collocata nell'ultimo comma di un articolo contenente disposizioni di
contenuto particolare. E con ciò, essa si palesa come evidente (ed
abusato) espediente per lasciare indeterminati i limiti di
applicabilità del testo legislativo e cercare di salvaguardare il
testo stesso da censure di illegittimità costituzionale. Ma posto
appunto che alla regione Valle d'Aosta non si può applicare il
riferimento alla copertura di spesa mediante le entrate tributarie di
cui all'art. 6 della legge 14 giugno 1990, si evidenzia un ulteriore,
e non meno rilevante, profilo di illegittimità costituzionale
dell'impugnato decreto-legge, anche in relazione al sopra menzionato
art. 81 della Costituzione.
3. - L'impugnato decreto attribuisce alle regioni, ivi compresa
alla ricorrente regione autonoma Valle d'Aosta, la maggior parte
degli oneri necessari al ripianamento del disavanzo del S.S.N. che,
come si è visto, esula dalle materie di competenza normativa, e
quindi anche amministrativa, della regione ricorrente.
Lo Stato non solo non fornisce i mezzi per far fronte a tali
oneri, ma, per di più, stante l'inapplicabilità degli altri mezzi
di copertura generalmente previsti, impone alle regioni autonome la
vendita del patrimonio disponibile. A prescindere dalla mancata
soddisfazione, più sopra illustrata, delle condizioni richieste in
ordine alla copertura finanziaria dall'art. 81 della Costituzione
(stante la natura futura ed incerta delle entrate così ricavabili),
va evidenziato che, per di più, si tratta di una illegittima
violazione della sfera di autonomia e di discrezionalità che compete
anche e soprattutto alle regioni autonome nell'adozione anche del
proprio indirizzo amministrativo. Ed in effetti, ai sensi del
combinato disposto degli artt. 4, primo comma, e 3, lettera f) del
proprio statuto speciale, spetta alla regione Valle d'Aosta
l'esercizio della potestà amministrativa sulle finanze regionali.
Non pare revocabile in dubbio che l'elemento caratterizzante di tale
potestà sia la discrezionalità (cfr. per tutti: Virga, Diritto
amministrativo, I, I principì, Milano, 1983, 3-4): ebbene, tale
potestà viene ad essere illegittimamente compressa dall'art. 3,
terzo comma, dell'impugnato decreto, che, come si è visto, vincola
la regione Valle d'Aosta all'alienazione dei beni del proprio
patrimonio disponibile, per ottenere disponibilità finanziarie che
dovrebbero invece esserle fornite dallo Stato.
Fra l'altro l'impugnato decreto appare anche in contrasto con la
previsione dell'art. 12, terzo comma, dello statuto speciale secondo
cui "per provvedere a scopi determinati che non rientrino nelle
funzioni normali della Valle, lo Statuo assegna alla stessa, per
legge, contribuiti speciali". Come si è visto, il ripianamento del
disavanzo delle uu.ss.ll. (ed anzi, in genere l'erogazione dei
servizi sanitari secondo le modalità della legge n. 833/1978) non
rientrano nelle funzioni della ricorrente regione; il ripianamento
del disavanzo della u.s.l. sarebbe stato comunque uno "scopo
determinato" estraneo alle "funzioni normali della Valle" e sarebbe
stato perciò rispettoso della norma statutaria soprarichiamata solo
se accompagnato da corrispondente contributo speciale. E quindi anche
sotto tale ulteriore profilo l'impugnato decreto-legge risulta
costituzionalmente illegittimo.

Si chiede pertanto: Piaccia all'ecc.ma Corte costituzionale
dichiarare l'illegittimità costituzionale, per violazione degli
artt. 38, terzo comma, art. 81, quarto comma, nonchè art. 116 della
Costituzione, oltre che per violazione dello statuto della regione
autonoma Valle d'Aosta (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4),
ed in particolare dei suoi artt. 3, lettera f), 4 e 12, terzo comma,
del d.-l. 15 settembre 1990 n. 262, recante "Misure urgenti per il
finanziamento del saldo della maggiore spesa sanitaria relativa agli
anni 1987-1988 e disposizioni per il finanziamento della maggiore
spesa sanitaria relativa all'anno 1990", con ogni relativa
conseguenza e ogni connessa pronuncia.
Roma, addì 18 ottobre 1990
Avv. prof. GUSTAVO ROMANELLI

90C1298