1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 21-5-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 128 SENTENZA 7 - 15 maggio 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Canone per la concessione per la realizzazione e la gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007), art. 1, comma 252. - (T-140128) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 21-5-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma
252, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2007), promosso dal Consiglio di Stato nel procedimento
vertente tra la M.B. s.p.a. e il Comune di Rimini con ordinanza del
16 maggio 2012, iscritta al n. 196 del registro ordinanze 2012 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, prima
serie speciale, dell'anno 2012.
Visti l'atto di costituzione della società M.B. s.p.a. e gli
atti di intervento della società M.C.d.M. s.p.a. ed altre e del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 15 aprile 2014 il Giudice
relatore Giuliano Amato;
uditi gli avvocati Giovanni Calugi e Flavia Pozzolini per la
M.C.d.M. s.p.a. ed altre, Francesco Cimmino Gibellini per la M.B.
s.p.a. e l'avvocato dello Stato Pietro Garofoli per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 16 maggio 2012, il Consiglio di Stato ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 41 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 252,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2007), nella parte in cui stabilisce - anche con riferimento ai
rapporti concessori in corso - nuovi criteri di calcolo dei canoni
demaniali per le concessioni aventi ad oggetto la realizzazione e la
gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto.
La disposizione censurata sostituisce il comma 3 dell'art. 03 del
decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400 (Disposizioni per la
determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali
marittime), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 4 dicembre 1993, n. 494; tale norma stabilisce che «Le
misure dei canoni di cui al comma 1, lettera b), si applicano, a
decorrere dal 1° gennaio 2007, anche alle concessioni dei beni del
demanio marittimo e di zone del mare territoriale aventi ad oggetto
la realizzazione e la gestione di strutture dedicate alla nautica da
diporto».
Il Consiglio di Stato riferisce di essere chiamato a decidere in
ordine all'appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo
regionale dell'Emilia-Romagna, sede di Bologna, che ha rigettato,
ritenendolo infondato, il ricorso della società M.B. s.p.a. avverso
i provvedimenti con i quali il Comune di Rimini, parte appellata, ha
determinato i canoni di concessione demaniale per gli anni 2007,
2008, 2009 e 2010.
2.- Dopo avere respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione,
sollevata dalla difesa del Comune di Rimini, il Consiglio di Stato
osserva che la norma dell'art. 1, comma 252, della legge n. 296 del
2006, nel prevedere l'applicazione, a decorrere dal 1° gennaio 2007,
dei nuovi criteri di determinazione dei canoni demaniali, alle
concessioni aventi ad oggetto la realizzazione e la gestione di
strutture dedicate alla nautica da diporto, non distingue tra nuove
concessioni e rapporti concessori in corso e sarebbe quindi
applicabile - così come il precedente comma 251 - anche alle
concessioni in corso.
2.1.- Il Consiglio di Stato si dichiara consapevole del fatto che
con sentenza n. 302 del 2010 la Corte costituzionale ha già
dichiarato non fondata analoga questione, relativa al comma 251 del
medesimo art. 1 della legge n. 296 del 2006; tuttavia il Collegio
ritiene che le concessioni per la nautica da diporto, di cui al comma
252, siano «ontologicamente diverse» da quelle di cui al comma 251, e
che ciò giustifichi un differente regime transitorio.
Tale «ontologica diversita'», sul piano fattuale, delle
concessioni di cui al comma 252 - aventi ad oggetto la realizzazione
e la gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto -
rispetto alle concessioni per le attività turistico-ricreative
previste dal precedente comma 251 del medesimo art. 1, deriverebbe
dal fatto di essere numericamente limitate, essendo contenuto il
numero dei porti turistici, e di comportare ingenti investimenti a
carico dei concessionari. Pertanto, la misura dei canoni per le
concessioni in corso dovrebbe tenere conto degli investimenti posti a
carico dei concessionari, sulla scorta di un piano economico volto ad
assicurare l'equilibrio finanziario del concessionario.
3.- Ad avviso del Collegio rimettente, la previsione normativa
che aggiorna i canoni demaniali per i rapporti concessori in corso,
senza tener conto del fatto che i canoni sono stati determinati
avendo riguardo anche agli investimenti effettuati, si porrebbe in
contrasto con il principio dell'affidamento e con la tutela
dell'impresa.
3.1.- In particolare la disposizione in esame violerebbe «[...]
l'art. 3 Cost. per eccesso di potere legislativo, sotto il profilo
della lesione dell'affidamento ingenerato dai rapporti concessori in
corso, della incidenza retroattiva non solo su provvedimenti
amministrativi, ma anche su rapporti contrattuali, e della
irragionevole equiparazione delle concessioni in corso alle nuove».
3.2.- La disposizione censurata si porrebbe inoltre in contrasto
con l'art. 41 Cost. relativo alla libertà di iniziativa economica,
atteso che scelte imprenditoriali anteriori alla legge in esame
sarebbero irragionevolmente frustrate dalla legge sopravvenuta, in
quanto modificativa dei rapporti contrattuali in corso.
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto nel
giudizio con atto depositato il 22 ottobre 2012, nel quale ha dedotto
l'infondatezza della questione di legittimità costituzionale
sollevata dal Consiglio di Stato.
4.1.- La difesa statale ha evidenziato che la norma denunciata si
collocherebbe in un processo già in atto, finalizzato alla tutela e
alla valorizzazione di tutti i beni di proprietà statale; infatti
verrebbe estesa ai canoni demaniali marittimi una normativa che già
si applica ad altri beni pubblici.
4.2.- La maggiore durata delle concessioni per la realizzazione e
gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto (di norma
oltre 50 anni) rispetto a quella delle concessioni per attività
turistico-ricreative (di regola aventi una durata di sei anni),
risponderebbe proprio all'esigenza di riconoscere ai concessionari un
più ampio arco temporale nel quale ammortizzare i maggiori
investimenti sostenuti e di conseguire congrui guadagni dalla
gestione delle strutture.
L'Avvocatura generale dello Stato sottolinea inoltre che - nella
vigenza della concessione - i canoni dovuti dai concessionari vengono
calcolati applicando, non già i valori di mercato (previsti per le
concessioni per le attività turistico-ricreative), bensì i più
favorevoli criteri tabellari previsti per gli specchi acquei, per le
aree scoperte e per le aree occupate, i quali non hanno subito
mutamenti rispetto alla disciplina previgente. Inoltre, osserva
l'Avvocatura generale, sino al termine della concessione, resta ferma
in capo ai concessionari la proprietà delle opere realizzate in fase
di costruzione sulle aree del demanio marittimo concesse; pertanto,
il pagamento del canone può essere esteso solo rispetto all'utilizzo
del suolo e non anche rispetto ai manufatti, sui quali medio tempore
lo Stato non vanta alcun diritto di proprietà. Ed invero, solo al
termine della concessione le strutture inamovibili costruite dai
concessionari vengono incamerate allo Stato, ai sensi dell'art. 49
del codice della navigazione, assumendo quindi la natura di
pertinenze demaniali marittime, rispetto alle quali potranno quindi
trovare applicazione i criteri di quantificazione dei canoni
commisurati ai valori di mercato.
4.3.- Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, la
questione di legittimità costituzionale sarebbe infondata anche in
considerazione dell'inserimento della disposizione contestata
all'interno di un quadro omogeneo, quello della legge finanziaria
2007, in cui il legislatore ha compiuto una scelta discrezionale che
«valorizza i beni pubblici e mira ad una maggiore redditività per
l'ente proprietario e quindi per la generalità dei cittadini,
diminuendo proporzionalmente i vantaggi dei soggetti particolari che
assumono la veste di concessionari» (TAR Toscana, Firenze, 13 maggio
2011, n. 852).
4.4.- Nè, d'altra parte, sarebbe ravvisabile alcuna violazione
dell'art. 3 Cost. per eccesso di potere legislativo, dovendo
escludersi che l'opzione normativa contrasti in modo manifesto con il
canone della ragionevolezza. Viceversa l'introduzione dei nuovi
criteri di determinazione del canone, applicabili anche alle
concessioni in corso, sarebbe del tutto ragionevole - così come è
stato ritenuto ragionevole il comma 251 - in quanto i nuovi criteri
sarebbero finalizzati alla valorizzazione di un bene pubblico,
produttivo di entrate per l'erario.
4.5.- Da ultimo, la difesa dello Stato contesta la censura
relativa alla lesione del principio di cui all'art. 41 Cost., sia
poichè formulata in termini generici e apodittici, sia poichè la
disposizione censurata sarebbe ispirata proprio alla tutela del
libero esercizio della concorrenza, la quale subirebbe viceversa una
violazione, laddove i canoni concessori fossero effettivamente esigui
rispetto ai valori di mercato. Ad avviso dell'Avvocatura generale, il
legislatore statale può e deve mantenere forme di regolazione
dell'attività economica volte a garantire, tra l'altro, il principio
costituzionale di tutela delle finanze pubbliche; in tal senso, la
libertà d'iniziativa può essere anche «ragionevolmente limitata»
(art. 41, secondo e terzo comma, Cost.).
5.- La società M.B. s.p.a., parte ricorrente nel giudizio
principale, si è costituita in giudizio con atto depositato l'11
ottobre 2012, nel quale ha chiesto che sia dichiarata
l'illegittimità della disposizione censurata, richiamando le
ragioni, già illustrate dal Consiglio di Stato, a sostegno della
fondatezza della questione di legittimità costituzionale.
5.1.- Il 5 febbraio 2014 la stessa società M.B. s.p.a. ha
depositato una memoria in cui ha illustrato le vicende relative al
rapporto concessorio dedotto in giudizio e gli effetti, anche sul
piano economico, derivanti dall'introduzione della disposizione
oggetto di censura; la difesa della parte privata ha dedotto la
irragionevolezza e l'arbitrarietà di tale disciplina, la quale
equipara - sotto il profilo dei criteri di calcolo dei canoni
demaniali - rapporti concessori profondamente diversi, e determina -
per i concessionari di strutture per la nautica da diporto - la
frustrazione dell'affidamento nella certezza giuridica e la
violazione degli artt. 3 e 41 Cost.
6.- Il 19 marzo 2013 le società M.C.d.M. s.p.a., C.d.M.
Immobiliare s.r.l., C.d.M. Servizi s.r.l. hanno depositato atto di
intervento al fine di sostenere la fondatezza della questione di
legittimità costituzionale sollevata dal Consiglio di Stato.
6.1. Va infine osservato che nel documento che accompagna l'atto
di intervento risulta inoltre menzionata, insieme alle tre società
sopra indicate, la società C.d.M. Cantiere s.r.l., la quale tuttavia
non è indicata nell'epigrafe dell'atto di intervento, nè risulta
avere conferito alcun mandato difensivo per la costituzione nel
presente giudizio.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza del 16 maggio 2012, il Consiglio di Stato ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 41 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 252,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2007), nella parte in cui stabilisce - anche con riferimento ai
rapporti concessori in corso - nuovi criteri di calcolo dei canoni
demaniali per le concessioni aventi ad oggetto la realizzazione e la
gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto.
Il Consiglio di Stato riferisce di essere chiamato a decidere in
ordine all'appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo
regionale dell'Emilia-Romagna, sede di Bologna, che ha rigettato,
ritenendolo infondato, il ricorso della società M.B. s.p.a. avverso
i provvedimenti con i quali il Comune di Rimini, parte appellata, ha
determinato i canoni di concessione demaniale per gli anni 2007,
2008, 2009 e 2010.
2.- In via preliminare, deve essere confermata l'ordinanza letta
nella pubblica udienza del 15 aprile 2014 ed allegata alla presente
sentenza, con la quale è stata dichiarata l'inammissibilità
dell'intervento spiegato dalle società M.C.d.M. s.p.a., C.d.M.
Immobiliare s.r.l. e C.d.M. Servizi s.r.l. nel giudizio di cui
all'ordinanza reg. ord. n. 196 del 2012; ed invero, a prescindere
dalla legittimazione ad intervenire in giudizio, ai sensi dell'art. 4
delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale, l'atto di intervento «deve essere depositato non
oltre venti giorni dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale
dell'atto introduttivo del giudizio», termine che, secondo il
costante orientamento di questa Corte, deve essere ritenuto
perentorio (tra le molte, sentenza n. 303 del 2010) e che non risulta
osservato dalle società sopra indicate (l'ordinanza di rimessione
del Consiglio di Stato è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale,
prima serie speciale, n. 39, del 3 ottobre 2012, mentre l'atto di
intervento è stato depositato il 19 marzo 2013).
2.1.- Non vi è luogo a provvedere in riferimento alla posizione
della C.d.M. Cantiere s.r.l., la quale risulta menzionata solo nel
documento, privo di alcuna sottoscrizione, che accompagna l'atto di
intervento depositato dalle altre società sopra indicate, ma non è
indicata nell'epigrafe dell'atto di intervento, nè risulta avere
conferito alcun mandato difensivo per la costituzione nel presente
giudizio.
3.- La questione di legittimità costituzionale sollevata dal
Consiglio di Stato riguarda dunque la disposizione dell'art. 1, comma
252, della legge n. 296 del 2006, la quale sostituisce il comma 3
dell'art. 03 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400 (Disposizioni
per la determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali
marittime), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 4 dicembre 1993, n. 494; tale norma stabilisce in
particolare che «Le misure dei canoni di cui al comma 1, lettera b),
si applicano, a decorrere dal 1° gennaio 2007, anche alle concessioni
dei beni del demanio marittimo e di zone del mare territoriale aventi
ad oggetto la realizzazione e la gestione di strutture dedicate alla
nautica da diporto».
4.- La questione, sollevata dal Consiglio di Stato, deve essere
dichiarata inammissibile.
5.- La motivazione dell'ordinanza di rimessione non contiene
indicazioni sufficienti ad una corretta ricostruzione della
fattispecie oggetto del giudizio a quo, necessaria al fine di
valutare tanto la rilevanza della questione di legittimità
costituzionale, quanto la non manifesta infondatezza della stessa.
5.1.- Sotto il primo profilo, il Consiglio di Stato, avuto
riguardo al giudizio cui si riferisce l'ordinanza reg. ord. n. 196
del 2012, omette di descrivere la fattispecie concreta sottoposta al
suo esame, trascurando di riferire, sia la natura del rapporto
concessorio sussistente tra le parti, sia l'oggetto della
concessione, i quali non vengono neppure identificati nei loro
requisiti minimi, così da precludere la necessaria valutazione di
questa Corte circa l'effettiva rilevanza della questione sollevata.
5.2.- Quanto al secondo profilo, l'ordinanza di rimessione non
contiene alcun riferimento al termine di inizio del rapporto
concessorio e alla sua durata; alle condizioni economiche e
finanziarie del rapporto; alla misura degli investimenti effettuati
dal concessionario; all'entità della variazione ai piani finanziari
derivante dall'applicazione dei nuovi canoni; all'esistenza di
previsioni negoziali volte a disciplinare tali sopravvenienze. Queste
carenze impediscono ogni apprezzamento in ordine all'impatto dei
nuovi e maggiori canoni sulla convenienza economica
dell'investimento.
5.3.- Le lacune nell'impianto argomentativo non sono colmabili
attraverso l'esame degli altri atti di causa (ex multis, ordinanze n.
192 e n. 185 del 2013). Tali manchevolezze impediscono in radice
l'esame da parte di questa Corte sia della rilevanza della questione
nel giudizio a quo, che del contenuto delle doglianze del rimettente.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 252, della legge 27 dicembre 2006,
n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007), sollevata, in
riferimento agli artt. 3 e 41 della Costituzione, dal Consiglio di
Stato, con l'ordinanza in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 maggio 2014.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 maggio 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI


Allegato:
ordinanza letta all'udienza del 15 aprile 2014

ORDINANZA

Visti gli atti relativi al giudizio di legittimità
costituzionale introdotto con ordinanza del Consiglio di Stato,
sezione sesta, depositata il 16 maggio 2012 (n. 196 del registro
ordinanze 2012);
rilevato che con atto depositato il 19 marzo 2013 sono
intervenute in tale giudizio le società M.C.d.M. s.p.a., C.d.M.I.
s.r.l. e C.d.M.S. s.r.l., le quali non sono parti nel processo
principale;
che, a prescindere dalla legittimazione ad intervenire delle
anzidette società, ai sensi dell'art. 4 delle norme integrative per
i giudizi davanti alla Corte costituzionale, l'atto di intervento
«deve essere depositato non oltre 20 giorni dalla pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale dell'atto introduttivo del giudizio», termine che,
secondo il costante orientamento di questa Corte, deve essere
ritenuto perentorio (tra le molte, sentenza n. 303 del 2010) e che
non risulta osservato dalle società sopra indicate (l'ordinanza di
rimessione del Consiglio di Stato è stata pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale, prima serie speciale, n. 39, del 3 ottobre 2012, mentre
l'atto di intervento è stato depositato il 19 marzo 2013);
che, pertanto, ai sensi dell'art. 4, comma 4, delle norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale,
l'intervento deve essere dichiarato inammissibile.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile l'intervento delle società M.C.d.M.
s.p.a., C.d.M.I. s.r.l. e C.d.M.S. s.r.l., nel giudizio introdotto
con ordinanza iscritta al reg. ord. n. 196 del 2012.

F.to Gaetano SILVESTRI, Presidente