1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 30-10-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 47 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 12 ottobre 1991
N. 47 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 12 ottobre 1991 (della provincia autonoma di Trento) Turismo e spettacolo - Liberalizzazione dei prezzi del settore turistico e interventi di sostegno alle imprese turistiche - Previsione della libera determinazione, da parte dei singoli operatori, dei prezzi dei servizi alberghieri e delle strutture ricettive - Determinazione libera e comunicazione alle regioni, nei termini indicati e con le modalita' stabilite con decreto del Ministro del turismo e dello spettacolo, dei prezzi delle attivita' turistiche ad uso pubblico gestite in regime di concessione - Previsione di interventi finanziari statali nel campo della promozione turistica all'estero - Materia gia' disciplinata con le leggi provinciali 16 novembre 1981, n. 23, 10 marzo 1986, n. 9 e 13 dicembre 1990, n. 33 - Asserita violazione della sfera di competenza provinciale in materia di turismo ed industria alberghiera. (Legge 25 agosto 1991, n. 284, artt. 1, primo, secondo, terzo e quarto comma, e 2, quinto e sesto comma). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 20; 9, n. 7; 16, primo comma, e titolo V). (091C1150) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 30-10-1991)

Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale sig. Mario Malossini, autorizzato
con deliberazione della giunta provinciale n. 12534 del 27 settembre
1991, rappresentato e difeso dagli avv.ti prof. Valerio Onida e
Gualtiero Rueca, ed elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in
Roma, largo della Gancia, 1, come da mandato speciale a rogito del
notaio dott. Pierluigi Mott di Trento in data 30 settembre 1991, n.
56828 di rep., contro il presidente del Consiglio dei Ministri pro-
tempore, per la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli
artt. 1, secondo, terzo, quarto e sesto comma, e 2, quinto e sesto
comma, della legge 25 agosto 1991, n. 284, concernente
"liberalizzazione dei prezzi del settore turistico e interventi di
sostegno delle imprese turistiche", pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 205 del 2 settembre 1991.
La provincia ricorrente, come è noto, gode di competenza
legislativa primaria in materia di "turismo e industria alberghiera",
di competenza legislativa secondaria in materia di "esercizi
pubblici", nonchè della correlativa competenza amministrativa, ai
sensi degli artt. 8, n. 20, 9, n. 7, e 16 dello statuto speciale e
della relative norme di attuazione.
Nell'esercizio di tali competenze la provincia si è data nel
tempo, fra l'altro, una completa e organica disciplina in tema di
prezzi dei servizi alberghieri e delle altre strutture ricettive.
In particolare la l.p. 16 novembre 1981, n. 23, concernente
"disciplina degli esercizi alberghieri e degli esercizi di
affittacamere", contiene fra l'altro al capo terzo disposizioni in
tema di "pubblicità dei prezzi degli esercizi alberghieri" (artt. 24
e 32), e al capo quarto disposizioni in tema di "pubblicità dei
prezzi degli esercizi di affittacamere" (artt. 33 e 36); gli artt.
39, 40 e 41 stabiliscono inoltre le sanzioni per la violazione delle
disposizioni concernenti la pubblicità e la pubblicazione dei
prezzi.
A sua volta la legge provinciale 10 marzo 1986, n. 9, e successive
modificazioni e integrazioni, contiene fra l'altro, all'art. 8, una
disciplina della tariffa dei prezzi nel settore dell'agriturismo; e
la legge provinciale 13 dicembre 1990, n. 33, contiene agli artt. 10
e 11 una disciplina in materia di tariffe degli esercizi ricettivi
all'aperto e di loro pubblicità.
Ora l'art. 1 della legge 25 agosto 1991, n. 284, stabilisce,
anzitutto, che dalla data di entrata in vigore della legge medesima
"i prezzi dei servizi alberghieri e delle altre strutture ricettive,
di cui alla legge 17 maggio 1983, n. 217, e successive modificazioni,
sono liberamente determinati dai singoli operatori", con ciò
sottraendo tali prezzi al regime dei prezzi "concordati" (cfr. art.
7, undicesimo comma, ultima parte, della legge 17 maggio 1983, n.
217, ora abrogata dall'art. 1, quinto comma, della legge n. 284/1991:
rectius di prezzi amministrati) cui essi erano per l'innanzi soggetti
in base alla previgente normativa statale sul controllo dei prezzi.
Sembra pacifico che l'abrogazione del regime dei prezzi
amministrati in questa materia non faccia venir meno le altre
specifiche discipline che in materia di prezzi degli esercizi
ricettivi erano state dettate dal legislatore: non certo le norme
sulla pubblicità dei prezzi, che al contrario vengono esplicitamente
richiamate dallo stesso secondo comma dell'art. 1 della legge; nè
quelle, implicite nelle prime, che comportano il vincolo a non
variare i prezzi per l'intero semestre cui le comunicazioni si
riferiscono (cfr. lo stesso terzo comma dell'art. 1); nè infine le
specifiche norme concernenti alcuni vincoli "interni" in tema di
determinazione dei prezzi, e così ad esempio la durata dei diversi
periodi stagionali cui possono corrispondere prezzi diversi (art. 1,
secondo comma, del r.d.-l. n. 2049/1935, come modificato dall'art. 12
del d.P.R. 28 giugno 1955, n. 630); le prestazioni obbligatoriamente
comprese nei prezzi e quelle viceversa escluse (art. 1, quarto e
quinto comma, del r.d.-l. n. 2049/1935); lo scarto fra prezzi minimi
e massimi (art. 3 del r.d.-l. n. 2049/1935); i limiti alla facoltà
di applicare prezzi inferiori ai minimi (art. 9 del r.d.-l. n.
2049/1935 come sostituito dall'art. 5 del r.d.-l. n. 2469/1936); e
così via.
Parimenti, dunque, la nuova disciplina recata dall'art. 1, primo e
quinto comma, della legge n. 284/1991 non può, evidentemente
incidere sulla applicabilità delle norme provinciali, corrispondenti
a quelle prima citate, che pure dettano specifiche discipline in tema
di comunicazione e pubblicità dei prezzi e di vincoli "interni" cui
sono tenuti i titolari degli esercizi in questa materia (cfr. ad es.
artt. 24 e 31 della citata della l.p. 16 novembre 1981, n. 23).
Se, infatti, le disposizioni dell'art. 1, primo e quinto comma,
della legge n. 284/1991 dovessero intendersi - ma ciò pare da
escludersi - come suscettibili di incidere anche sulla applicabilità
della ricordata normativa specifica, esse non potrebbero sfuggire
alla censura di invasione della competenza legislativa primaria della
provincia.
Ma l'art. 1 della legge non si limita a sancire la
"liberalizzazione" dei prezzi.
Esso va oltre, pretendendo di dettare norme specifiche, secondo le
quali gli operatori sono tenuti alla comunicazione dei prezzi "alle
regioni ed alle province autonome di Trento e di Bolzano ai soli fini
della pubblicità di cui al r.d.-l. 24 ottobre 1935, n. 2049,
convertito, con modificazioni, dalla legge 26 marzo 1936, n. 526, e
successive modificazioni" (secondo comma); e ciascun operatore
comunica i prezzi "entro il 1º marzo ed entro il 1º ottobre di ogni
anno" (terzo comma), con riferimento ai prezzi "che intende
applicare, rispettivamente dal 1º giugno e dal 2 gennaio dell'anno
successivo". Si demanda inoltre al Ministro del turismo e dello
spettacolo, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della
legge, il compito di stabilire con proprio decreto le modalità di
trasmissione e di pubblicazione dei prezzi (quarto comma).
Ora, mentre quanto all'introduzione del principio della
liberalizzazione, di cui al primo e quinto comma, si può discutere
se esso attenga alla disciplina dell'industria alberghiera o a quella
generale del controllo dei prezzi, e comunque esso incide, come si è
detto, solo sull'applicabilità della normativa generale sul
controllo dei prezzi, e non su quella delle specifiche norme in tema
di prezzi degli esercizi ricettivi, è invece indiscutibile che
appartengano alla disciplina dell'industria alberghiera le norme
specifiche dettate dal secondo, terzo e quarto comma dell'art. 1 in
tema di comunicazione e di pubblicità dei prezzi delle strutture
ricettive.
Si tratta di aspetti che da sempre trovano disciplina nell'ambito
della speciale legislazione sugli alberghi (r.d.-l. n. 2049/1935,
r.d.-l. n. 2469/1936), e che in provincia di Trento trovano a loro
volta disciplina nella legislazione provinciale, dianzi richiamata,
emanata nell'esercizio della competenza primaria della provincia
medesima.
Pertanto dovrebbe essere pacifico che le norme dell'art. 1,
secondo, terzo e quarto comma, della legge n. 284/1991 non sono
destinate a trovare applicazione, nemmeno temporanea, nella provincia
di Trento, che è già provvista di una completa disciplina della
materia; e che parimenti non è destinato a trovare applicazione
nella provincia il decreto del Ministro del turismo, cui rinvia il
quarto comma dell'art. 1 in esame.
Da questo punto di vista la provincia ricorrente non avrebbe
interesse a impugnare disposizioni che ad essa non si applicano. E
tuttavia, per la sola ipotesi che si dovesse pervenire ad una
conclusione diversa, anche sulla base del richiamo esplicito
contenuto nel secondo comma dell'art. 1 in esame alle province
autonome di Trento e Bolzano, la ricorrente impugna dette
disposizioni, in quanto, se applicabili ad essa, palesemente invasive
della competenza primaria della provincia. Si tratta infatti di
disposizioni specifiche per le quali non si potrebbe rinvenire alcun
titolo giustificativo di un eventuale intervento del legislatore
statale.
La ricorrente confida dunque, in linea principale, in una
pronuncia di questa Corte che chiarisca, in via di autorevole
interpretazione, la non applicabilità delle norme in questione nella
provincia, e, in caso contrario, in una pronuncia che ne dichiari
l'illegittimità costituzionale.
Il sesto comma dell'art. 1 della legge stabilisce che "sono
altresì liberamente ed annualmente determinati e comunicati alle
regioni ed alle capitanerie di porto competenti per territorio, con
le modalità stabilite nel decreto di cui al quarto comma, entro il
1º ottobre di ogni anno con validità dal 1º gennaio dell'anno
successivo, i prezzi della attività turistiche ad uso pubblico
gestite in regime di concessione".
Tale disposizione appare veramente un fuor d'opera. I prezzi delle
attività turistiche ad uso pubblico gestite in regime di concessione
(cioè da concessionari di beni demaniali o patrimoniali pubblici
utilizzati per l'attività, o di servizi pubblici) non possono
evidentemente configurarsi come prezzi liberamente determinati dagli
operatori in regime di mercato, soggetti solo - fino ad oggi - alle
disposizioni della legislazione generale sul controllo dei prezzi dei
beni e dei servizi. Essi costituiscono un elemento essenziale del
rapporto concessionale; infatti il titolare dell'attività in questi
casi non offre sul mercato servizi da lui stesso prodotti con mezzi
propri, ma servizi per i quali utilizza beni pubblici o servizi di
pertinenza della pubblica amministrazione.
È perciò impensabile che alla pubblica amministrazione
concedente, la quale trasferisce al concessionario facoltà e diritti
ad essa spettanti, sia precluso di intervenire, in sede di disciplina
del rapporto concessionale, sulla determinazione delle tariffe
praticate al pubblico dal concessionario.
Se dunque l'art. 1, sesto comma, della legge significa non solo
che tali prezzi sfuggono d'ora in avanti al regime dei prezzi
amministrati, ma che essi sfuggono anche a qualsiasi determinazione
vincolante da parte dell'amministrazione concedente, e se - come è
possibile - il riferimento alle regioni contenuto in detto sesto
comma dovesse leggersi come esteso anche alle province autonome di
Trento e Bolzano, risulterebbe palese l'illegittimità della
disposizione con riguardo alle fattispecie di concessioni rilasciate
dalla provincia.
Infatti tali concessioni appartengono interamente all'ambito delle
materie di competenza provinciale, posto che i beni del demanio e del
patrimonio provinciale sono, per norma statutaria, quelli e tutti
quelli che si riferiscono alle materie di competenza della Provincia
(cfr. art 68 dello statuto speciale, ai cui sensi "le province, in
corrispondenza delle nuove materie attribuite alla loro competenza,
succedono, nell'ambito del proprio territorio, nei beni e nei diritti
demaniali e patrimoniali di natura immobiliare dello Stato e nei beni
e diritti demaniali e patrimoniali della regione, esclusi in ogni
caso quelli relativi al demanio militare, a servizi di carattere
nazionale e a materie di competenza regionale"); e i servizi
concedibili della provincia sono servizi rientranti nell'ambito delle
competenze di questa.
Spettano dunque alla provincia, insieme a tutti gli altri poteri
propri del concedente, anche la competenza a dettare norme e a
disporre in via amministrativa anche in ordine ai vincoli a carico
del concessionario in tema di tariffe praticate al pubblico dal
concessionario medesimo.
La pretesa del legislatore statale di impedire l'esercizio di tale
competenza risulterebbe palesemente lesiva dell'autonomia
costituzionalmente garantita della provincia.
L'art. 2 della legge contiene, oltre ad alcune disposizioni (dal
primo al quarto comma) riguardanti interventi nei comuni costieri di
alcune regioni, la previsione di un intervento statale diretto di
spesa nel campo della promozione turistica all'estero.
Il quinto comma dispone infatti che "per la realizzazione di
interventi urgenti per il sostegno dell'immagine del turismo italiano
sui mercati dei paesi generatori della domanda turistica, è
autorizzata per il 1991 la spesa di lire 8 miliardi, di cui il 50 per
cento riservato ad interventi per il sostegno dell'immagine del
turismo dei territori" di cui al testo unico delle leggi sugli
interventi nel mezzogiorno.
Il successivo sesto comma stabilisce che gli interventi "sono
effettuati dal Ministero del turismo e dello spettacolo, anche per il
tramite dell'Ente nazionale italiano per il turismo (Enit), in
attuazione del programma all'uopo predisposto dal Ministro del
turismo e dello spettacolo, sentita la conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano".
Si prevede infine (con singolare norma derogatoria di
contabilita') che gli impegni sullo stanziamento di lire 8 miliardi
previsto, eventualmente non assunti entro il 31 dicembre 1991,
possono essere effettuati entro il 30 giugno 1992.
Ora, la materia della promozione turistica all'estero è oggetto
di specifica disciplina nell'ambito della normativa di attuazione
statutaria.
L'art. 5 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 278, nel definire le
competenze residuali dello Stato nella materia del turismo e
dell'industria alberghiera, vi include "la promozione all'estero a
favore del turismo nazionale, che viene esercitato dallo Stato per
mezzo dell'Ente nazionale italiano per il turismo (Enit)", ma
"esclusa l'attività promozionale turistica all'estero per iniziative
da realizzare nel territorio delle due province, le quali a tal fine
possono avvalersi dell'Ente nazionale italiano per il turismo".
Tale norma si diversifica solo formalmente o per aspetti secondari
da quelle contenute per le regioni ordinarie negli artt. 57 e 58 del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616. In base a queste ultime, "ferma
restando la competenza regionale, ai sensi dell'art. 3, quarto comma,
del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 6 "secondo cui 'l'attività
promozionale turistica all'estero spetta, per le iniziative
realizzate nel proprio territorio, alle regioni, le quali utilizzano
normalmente, a tale scopo, le strutture dell'Ente nazionale italiano
per il turismo'" e nei limiti fissati da quanto previsto dall'art. 4
dello stesso d.P.R. n. 616/1977 "secondo cui 'le regioni non possono
svolgere all'estero attività promozionale relativa alle materie di
loro competenza se non previa intesa con il Governo e nell'ambito
degli indirizzi e degli atti di coordinamentò emanati dallo Stato",
"per la propaganda all'estero delle iniziative ed attività
turistico-alberghiere proprie di ciascuna regione, le regioni si
avvalgono dell'Ente nazionale italiano per il turismo per
l'istituzione e gestione di uffici di rappresentanza, di informazione
e di promozione turistica all'estero" (art. 57, primo comma); mentre
allo Stato sono riservate solo le funzioni amministrative concernenti
"la istituzione e gestione di uffici di rappresentanza, di
informazione e di promozione all'estero, nonchè gli uffici turistici
stranieri e di frontiera" (art. 58, n. 3).
In ogni caso, a troncare ogni eventuale dubbio circa l'estensione
delle competenze della provincia di Trento a tutto ciò che è stato
attribuito alle regioni ordinarie - ferme restando le maggiori o
ulteriori competenze specificamente attribuite dallo statuto speciale
e dalle relative norme di attuazione - varrebbe il disposto degli
artt. 9, 10 e 12 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, ai cui sensi
"fra le funzioni amministrative trasferite alla regione 'Trentino-
Alto Adigè e alle province con i precedenti decreti di attuazione
statutaria si intendono comprese, per ciascuna materia, tutte quelle
rientranti nella definizione datane per le regioni a statuto
ordinario" dal d.P.R. n. 616/1977 (art. 9, terzo comma); "è
attribuita alla regione e alle province, in aggiunta alle funzioni
amministrative già di loro competenza, ogni altra funzione
amministrativa che, dismessa dallo Stato, per effetto del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616, nel territorio della suddetta regione, sia
ancora di competenza statale nel territorio stesso, nonchè ogni
altra funzione amministrativa che dallo stesso d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616, sia stata comunque conferita alle regioni a statuto ordinario
e non sia stata ancora estesa alla regione o alle province" (art. 10,
primo comma); e "sono estesi alla regione e alle province, in quanto
non ne siano già investite, ogni facoltà o potere attribuiti alle
regioni a statuto ordinario con d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, alle
condizioni, con le modalità ed entro i limiti per essere previsti"
(art. 12).
La materia dell'attività di promozione turistica all'estero, come
è noto, è stata poi oggetto di un atto di indirizzo e coordinamento
emanato con d.P.C.M. 11 marzo 1980 (contenente "disposizioni di
indirizzo e coordinamento per le attività promozionali all'estero
delle regioni sulle materie di competenza"), e successivamente è
stata presa in considerazione dalla legge 11 ottobre 1990, n. 292,
sull'"ordinamento dell'Ente nazionale italiano per il turismo", che
all'art. 3 attribuisce all'Enit la funzione di provvedere "alla
promozione dell'immagine turistica dell'Italia all'estero" (art. 3,
primo comma, promuovendo e attuando fra l'altro "il coordinamento
delle iniziative di promozione turistica all'estero delle regioni a
statuto ordinario e, fatte salve le specifiche competenze e salvo
quanto disposto dall'art. 5, n. 3, del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 278,
delle regioni a statuto speciale e delle province di Trento e
Bolzano" (art. 2, secondo comma, lett. a)); e all'art. 6 disciplina
il "rapporto con le regioni".
Ora, in questo contesto normativo, da un lato è riconosciuta
espressamente la competenza delle province autonome a realizzare
l'attività promozionale turistica all'estero per iniziative da
realizzare nel proprio territorio (art. 5, n. 3, del d.P.R. n.
278/1974), dall'altro lato è esclusa qualsiasi attività
promozionale diretta dello Stato all'estero, oltre a quella
attribuita istituzionalmente all'Enit.
Ora, invece, l'art. 2, quinto e sesto comma, della legge n.
284/1991 configura per la prima volta interventi "per il sostegno
dell'immagine del turismo italiano" all'estero, programmati e
direttamente attuali dal Ministero del turismo (il quale in tal modo
verrebbe a riappropriasi di un'attività anche gestoria) "anche"
(dunque non soltanto) per il tramite dell'Enit, e direttamente
finanziati dallo Stato con uno stanziamento nello stato di previsione
della spesa del Ministero del turismo.
Per di più niente, nelle disposizioni in esame, limita gli
interventi in questione a quelli che secondo le norme dianzi
esaminate possono spettare allo Stato, cioè gli interventi di
promozione all'estero dell'"immagine Italia" in generale, e ne
esclude gli interventi di promozione per iniziative da realizzare nel
territorio delle singole regioni o delle province autonome di Trento
e Bolzano.
Al contrario, proprio la riserva del 50% dello stanziamento a
"interventi per il sostegno dell'immagine del turismo" dei territori
meridionali fa capire chiaramente che si intendono effettuare e
finanziare anche interventi che non si limitano a promuovere
l'"immagine Italia", ma promuovono iniziative e realtà turistiche di
singoli territori regionali o provinciali.
Non a caso il legislatore statale, consapevole di invadere un
campo riservato alle regioni e alle province autonome, ha cercato di
mascherare il proprio intervento sotto la rituale etichetta di
"interventi urgenti", quasi a voler ancora una volta invocare la
solita giustificazione dell'urgenza o dell'emergenza per derogare
all'ordine costituzionale delle competenze, e come se fosse
plausibile una "urgenza" di interventi in un campo in cui si può
solo configurare una più o meno estesa e intensa presenza
promozionale in un mercato, quello turistico, che si fonda su risorse
stabili e ha carattere permanente o ricorrente con le stagioni.
Così pure è sintomo della cattiva coscienza del legislatore la
previsione di un (semplice) parere della conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province sul programma
predisposto e attuato dal Ministero: quasi che un parere di tal fatta
potesse servire (ma non serve) a rendere legittimo un intervento
diretto dello Stato in materia di competenza regionale e provinciale.
È violata dunque la competenza legislativa, amministrativa e
programmatoria provinciale in materia di turismo; ed è violata
altresì l'autonomia finanziaria e di spesa della provincia,
attraverso la previsione di una spesa diretta dello Stato in materia
di competenza provinciale, laddove le uniche forme e i limiti in cui
può darsi spesa erogata a carico del bilancio dello Stato in tali
materie sono quelli fissati dallo statuto e dalle norme di
attuazione, nonchè dalle norme di coordinamento della finanza
provinciale con quella statale (art. 5 della legge 30 novembre 1989,
n. 386).
Nessuna delle fattispecie ivi contemplate trova infatti riscontro
nel caso previsto dall'art. 2, quinto e sesto comma, della legge n.
284/1991.

P. Q. M.
Chiede che la Corte voglia dichiarare l'illegittimità
costituzionale dell'art. 5, secondo, terzo, quarto e sesto comma
(nella ipotesi che dette disposizioni siano ritenute applicabili
nella provincia autonoma di Trento), nonchè dell'art. 5, quinto e
sesto comma, della legge 25 agosto 1991, n. 284, in riferimento agli
artt. 8, n. 20, 9, n. 7 e 16 e al titolo quinto dello statuto
speciale di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e alle relative
norme di attuazione, nonchè in riferimento alla legge 30 novembre
1989, n. 386.
Roma, addì 2 ottobre 1991
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

91C1150