1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 10-1-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 916 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 novembre 1995
N. 916 Ordinanza emessa il 10 novembre 1995 dal giudice delle indagini preliminari presso la pretura di Udine nel procedimento penale a carico di Dorigo Guido Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Scarichi provenienti da pubbliche fognature che superino limiti di accettabilita' stabiliti dalle regioni, scarichi provenienti da insediamenti produttivi eccedenti limiti di accettabilita' delle tabelle di cui alla legge n. 319/1976 o, se recapitano in pubbliche fognature, quelli fissati dall'art. 12, primo comma, n. 2, stessa legge, nonche' scarichi che superino i limiti di accettabilita' inderogabili per i parametri di natura tossica persistente e bioaccumulabile - Lamentata depenalizzazione per la prima ipotesi e riduzione della pena per le altre - Irragionevolezza - Disparita' di trattamento rispetto ad ipotesi meno gravi, ma punite con maggior severita', nonche' tra regioni, e rispetto alla disciplina dettata con altre leggi sempre sull'inquinamento delle acque - Lesione del diritto all'ambiente salubre - Omesso adeguamento con le norme del diritto internazionale, in particolare con quelle CEE (direttiva n. 271/1991). (D.-L. 17 marzo 1995, n. 79, art. 3, primo comma, prima parte, convertito in legge 17 maggio 1995, n. 172). (Cost., artt. 3, 9, secondo comma, 10, primo comma, 25, secondo comma, 32 e 77). (095C1615) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 10-1-1996)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Ha pronunciato la seguente ordinanza di rinvio degli atti alla
Corte costituzionale letti gli atti del procedimento n. 95/007728
r.g. g.i.p. nei confronti di Dorigo Guido nato il 13 gennaio 1953 a
Gonars (UD), ivi residente, via Don Minzoni n. 2/C; persona
sottoposta ad indagini nella sua qualità di sindaco pro-tempore del
comune di Gonars in carica al 24 febbraio 1995, per avere scaricato
reflui dal depuratore fognario pubblico eccedenti i limiti di
accettabilità stabiliti dalla tabella A) allegata alla legge n.
319/1976. In comune di Gonars il 24 febbraio 1995.
Vista la richiesta del pubblico ministero pervenuta in data 2
novembre 1995 che insta ai sensi dell'art. 554 c.p.p. per
l'archiviazione del procedimento non essendo il fatto previsto dalla
legge come reato ex art. 3 del d.-l. 17 marzo 1995 n. 79 convertito
con legge 17 maggio 1995 n. 172, ma punito con la sola sanzione
amministrativa da parte dell'Autorità cui chiede la trasmissione
degli atti per competenza;
Premesso in fatto che dalla relazione di analisi dd. 7 marzo 1995
del Servizio chimico ambientale del presidio multizonale di
prevenzione presso l'azienda per i servizi sanitari n. 4 "Medio
Friuli" emergeva il superamento alla data del campionamento (24
febbraio 1995) da parte delle acque di scarico del depuratore della
fognatura comunale di Gonars, via Dei Molini, dei limiti di
accettabilità previsti quanto ai parametri materiali in sospensione
totali, azoto nitroso, BOD e tensoattivi anionici dalla tabella "A"
allegata alla legge n. 319 cit., nonchè dei corrispondenti parametri
del Piano generale di risanamento delle acque della regione
Friuli-Venezia Giulia approvato con d.p. Giunta regionale 23 agosto
1982 n. 0384/Pres., ad eccezione dell'azoto nitroso, dallo stesso non
contemplato;
Premesso altresì che le analisi furono originate da una autonoma
attività di accertamento dei verbalizzanti eseguita con le
formalità di legge, e facenti seguito ad analoghi campioni fiscali
favorevoli eseguiti in data 17 gennaio 1995 (per i quali pende il
procedimento penale n. 5054/95 r.g.n.r. e 4688/95 r.g.g.i.p. ove è
stata proposta altra questione di costituzionalita');

O s s e r v a
La condotta sopra descritta, in virtù di un consolidato indirizzo
giurisprudenziale interpretativo degli artt. 1, 9 e 14 legge n.
319/1976, appariva suscettibile di integrare la fattispecie
penalmente sanzionata dall'art. 21, terzo comma, legge cit. sulla
base dell'assunto che tutti gli scarichi (da insediamenti produttivi,
da insediamenti civili nuovi non recapitanti in pubblica fognatura e
derivanti da pubblica fognatura) devono essere autorizzati
espressamente e specificamente ex art. 21, primo comma, legge cit.,
con la generalizzata necessità, la cui omissione è punita appunto
dall'art. 21, terzo comma, del rispetto degli standards di
accettabilità legislativi, una volta cessato il regime transitorio
di adeguamento graduale degli scarichi nei tempi e nei modi fissati
dai singoli p.g.r.a., limiti integrabili dalla disciplina regionale
ai sensi dell'art. 14 legge cit. solo in senso più restrittivo (cfr.
Cass. 2 febbraio 1994 n. 1215, ric. p.m. contro Vannicola; Cass. 25
giugno 1993 n. 958, ric. p.m. contro Bruschini; Cass. 25 giugno 1993
n. 963 contro Battistessa +1: Cass. 3 marzo 1992 n. 2331, ric. p.m.
contro Aloisi, specificamente pronunciate in materia di scarichi di
pubbliche fognature).
Il sistema è stato profondamente alterato dalle modifiche
successivamente apportate da una serie di norme che, a partire dal
decreto-legge 15 novembre 1993 n. 454 perpetuato sino all'attualmente
vigente decreto-legge 17 marzo 1995 n. 79, (convertito in Legge 17
maggio 1995 n. 172) erano primariamente dirette a ridisciplinare
proprio gli scarichi delle pubbliche fognature (e degli insediamenti
civili che non recapitano in pubbliche fognature), pur essendosi
ampliate, nel corso delle varie novellazioni, ad introdurre
sostanziose immutazioni pure agli scarichi da insediamenti
produttivi.
In particolare, per quanto qui rileva, da un lato l'art. 1
decreto-legge n. 79/1995, sostituendo l'art. 14, secondo comma, legge
n. 319/1976, ha mantenuto l'attribuzione in capo alle Regioni del
potere di disciplinare gli scarichi delle pubbliche fognature in sede
di redazione dei rispettivi piani di risanamento delle acque,
derogando pure in senso peggiorativo, purchè in conformità ai
dettami della direttiva 91/271/CEE del Consiglio del 21 maggio 1991
(esclusi i limiti di accettabilità, definifi "inderogabili", per i
parametri di natura tossica, persistente e bioaccumulabile), e salva
l'applicabilità, nelle more di tale definizione, delle prescrizioni
già adottate e, in particolare, delle direttive presenti nella
delibera 30 dicembre 1980 del Comitato Interministeriale (art. 1
terzo comma); dall'altro lato l'art. 3 del decreto-legge in esame,
sostituendo in toto l'art. 21, terzo comma legge n. 319/1976 (e
aggiungendo pure un quarto comma), ha depenalizzato l'inosservanza
dei limiti di accettabilità stabiliti dalle Regioni ai sensi del
(nuovo) art. 14, secondo comma, per tale condotta introducendo una
sanzione amministrativa pecuniaria da lire tre milioni a lire trenta
milioni.
Trattasi di disposizione che, per quest'ultima parte, pare affetta
da gravi e plurimi vizi di legittimità costituzionale, che si vanno
ora a sottoporre al vaglio di questa ecc.ma Corte, essendo ciò
preliminare ad ogni decisione sull'istanza rivolta a questo ufficio.
1. - Violazione dell'art. 3 della Costituzione.
Molteplici appaiono i profili di contrasto dell'art. 3
decreto-legge n. 79/1995 (convertito con legge n. 172/1995) con il
detto fondamentale parametro costituzionale. Da un lato, infatti, si
è discriminata la disciplina sanzionatoria per i titolari di
scarichi da insediamenti produttivi che superino i limiti di
accettabilità delle tabelle "A" e "C" allegate alla legge (puniti
con la sanzione penale alternativa dell'ammenda o dell'arresto,
raddoppiata ove sia provato il superamento dei parametri
inderogabili) rispetto ai titolari di scarichi di pubbliche fognature
i quali, nella medesima evenienza (violazione dell'art. 14, secondo
comma, legge n. 319) e nell'ipotesi reputata in assoluto più
pericolosa per l'ambiente tra le varie contemplate subiscono la sola
sanzione amministrativa pecuniaria sopra indicata: ciò che risulta
del tutto irragionevole ove si consideri che tale impianto
solitamente altro non è che la somma di molteplici scarichi misti,
cioè civili e produttivi, che in esso confluiscono, per cui, se
comprensibile risulta l'irrogazione della sanzione amministrativa per
gli scarichi da insediamenti civili che non recapitano in pubbliche
fognature, atteso il verosimile, minor loro carico inquinante,
altrettanto non può dirsi per gli scarichi delle pubbliche fognature
ad essi parificati e favorevolmente discriminati rispetto ad uno
stabellamento - anche minimo - di un impianto produttivo, di certo
meno pericoloso per l'ambiente rispetto ad un sostanzioso superamento
dei limiti da parte dei primi.
La differenziazione non trova, pertanto, ragionevole
giustificazione ma pare correlata, in definitiva, alla sola qualifica
soggettiva del soggetto tenuto al rispetto della norma (pubblico
amministratore nel primo caso, imprenditore nel secondo), come
confermato dall'art. 6, secondo comma, decreto-legge n. 79/1995 che
ha depenalizzato pure la condotta di apertura di uno scarico da
pubbliche fognature "servite o meno da impianti pubblici di
depurazione" in assenza della domanda di autorizzazione (attualmente
soggetta alla sola sanzione amministrativa da lire dieci milioni a
lire cento milioni) permanendo, al contrario, la sanzione penale per
il titolare di insediamento produttivo che ometta di richiedere la
debita autorizzazione (art. 21, primo comma, legge n. 319, rimasto
immutato).
Pure l'ammontare della sanzione introdotta dall'art. 6
decreto-legge n. 79 testimonia l'assoluta incongruità della
previsione in esame, essendosi indicata una sanzione più elevata per
un fatto di inquinamento formale, qual ritenuto quello previsto
dall'art. 6 (ben potendo lo scarico non autorizzato essere contenuto
nei limiti di legge), rispetto alla sanzione pecuniaria prescelta in
caso di effettazione di scarico da una pubblica fognatura che,
autorizzato o meno, abbia provatamente recato un pregiudizio
all'ambiente, con lo sversamento di reflui eccedenti i limiti
tabellari fissati all'inquinamento c.d. "legittimo".
La distonia della norma in esame risulta evidenziata ancor più dal
mantenimento nel sistema dell'art. 23 legge n. 319/1976, sanzionante
penalmente l'effettuazione di nuovi scarichi (da chiunque effettuati
e, pertanto, pure dal titolare della pubblica fognatura) prima che
l'autorizzazione, già richiesta, sia stata concessa: anche in tal
caso in via assoluta un'irregolarità formale come l'effettuazione di
scarichi in ipotesi consentiti dopo la presentazione della domanda di
autorizzazione, ad es. da un insediamento civile, è valutata e
punita assai più gravemente di una condotta sostanziale e atta ad
incidere su beni primari collettivi, come lo scarico illecito di
sostanze da un insediamento produttivo pubblico qual è la fognatura
comunale; inoltre, in via relativa, per quest'ultima e più grave
condotta, il pubblico amministratore sarebbe sanzionato assai meno
pesantemente che in ipotesi di attivazione dello scarico della
pubblica fognatura nelle more del rilascio dell'autorizzazione, pur
quando il tenore di quello scarico fosse conforme agli standards di
legge. Ma vi è di più, in quanto ove l'autorizzazione richiesta
non venisse rilasciata, riprendendo vigore le norme dell'art. 21
legge n. 319 (vd. art. 23, secondo comma) lo stesso pubblico
amministratore sarebbe soggetto ad una blandissima sanzione
amministrativa pecuniaria ove lo scarico della fognatura fosse
proseguito in spregio alle tabelle o alle disposizioni del p.g.r.a.
(art. 3 decreto-legge n. 9/1995) o, addiritta, ad una sanzione
amministrativa più pesante per il fatto di aver mantenuto lo scarico
dopo il diniego del provvedimento (art. 6 decreto-legge n. 79/1995).
Come emerge con evidenza, tra le tre, la condotta meno grave ed
idonea a recare minor danno o, addirittura, a non arrecarne alcuno
agli interessi oggetto di tutela è l'unica punita penalmente (art.
23 legge n. 319), mentre nelle altre due ipotesi l'entità della
sanzione pecuniaria amministrativa è inversamente proporzionale al
grado di lesione, di pericolosità e di offensività della condotta
concretamente mantenuta.
Trattasi di opzioni legislative che, pur giustificate dalla
discrezionalità tipica di quella funzione, nel caso creano profonde
disparità di trattamento, apparentemente non fondate nè su
presupposti logici obiettivi, nè su specifiche concrete esigenze, in
violazione dei canoni di ragionevolezza cui devono rispondere le
scelte punitive e del principio di uguaglianza che impone una
proporzione tra la pena e il disvalore del fatto illecito commesso,
inosservata quando il complesso normativo sanzioni in via
amministrativa condotte connotate di maggior gravità ed
identicamente (se non piu') lesive del medesimo bene giuridico, ma
sanzionate penalmente quando commesse da soggetti diversi (cfr. Corte
cost. 19 maggio 1993 n. 249; Corte cost. 23 giugno 1994 n. 254; Corte
cost. 25 luglio 1994 n. 341).
2. - Violazione degli artt. 9, secondo comma, e 32 della
Costituzione.
Attesa l'assunzione a livello costituzionale da parte dello Stato
dell'impegno a tutelare il "paesaggio" inteso come valorizzazione
delle peculiarità naturali del territorio e come mantenimento degli
ecosistemi, è evidente che la forte attenuazione del regime di
tutela dell'ambiente rispetto in questo caso a fenomeni di
inquinamento idrico causati da fatti gravi e in concreto assai
pericolosi quali gli scarichi di pubbliche fognature, (incontrollati
ed) eccedenti i limiti di accettabilità, connessi alla
depenalizzazione della condotta e alla scomparsa dei poteri
d'intervento - anche coercitivi - riconosciuti al Giudice penale,
riduce sensibilmente la capacità preventiva e dissuasiva in materia
con una pericolosa regressione di efficacia della normativa e una
conseguente, verosimile esposizione a maggior rischio e, comunque,
una diminuzione netta di tutela del bene "paesaggio" nell'accezione
sopra indicata.
Ciò comporta, altresì, un diretto pericolo di danno per la
salute, intesa quale diritto inderogabile e prevalente alla
integrità e salubrità dell'ambiente in cui l'uomo vive e opera, in
contrasto con il principio posto dall'art. 32 Cost. che, al
contrario, impone in via incondizionata rispetto ad ogni altro
interesse la ricerca delle scelte più adeguate onde preservare la
pienezza delle condizioni oggettive di godimento dell'ambiente, nei
suoi molteplici componenti (suolo, aria e acqua) rispetto alle varie
manifestazioni di inquinamento (cfr. Corte cost. 16 marzo 1990 n.
127; Cass. s.u. 6 ottobre 1979 n. 5172; Cass. s.u. 3 luglio 1991 n.
7318).
3. - Violazione dell'art. 10, primo comma, della Costituzione.
La disposizione prevista dall'art. 14, secondo comma, legge n. 319
(novellato dall'art. 1, primo comma, decreto-legge n. 79/1995),
costituente il precetto rispetto al quale si applica la sanzione
amministrativa di cui all'art. 3, primo comma, decreto-legge per gli
scarichi di pubbliche fognature pare altresì porsi in contrasto con
la norma costituzionale suddetta che impone la conformazione
dell'ordinamento italiano agli obblighi derivanti dall'appartenenza
del nostro Paese alle Comunità economiche europee.
In particolare, risultano già scaduti al 30 giugno 1993 i termini
per l'adeguamento alla direttiva del Consiglio 91/271/CEE, la cui
adozione non solo viene ulteriormente procrastinata (art. 1, quarto
comma, decreto-legge n. 79/1995), ma rispetto alla quale addirittura
le norme in esame rappresentano l'antitesi, attesa la necessità
imposta dalle disposizioni comunitarie di classificare le "acque
reflue urbane", le "acque reflue domestiche", le "acque reflue
industriali" (art. 2) e, in particolare, di distinguere nettamente
nella regolamentazione degli accessi alle reti fognarie pubbliche tra
i vari tipi di scarico, assoggettando quelli industriali a specifiche
autorizzazioni, ad accurati controlli nonchè a requisiti assai
restrittivi (cfr. artt. 11-13 e All. I Dir. 91/271/CEE).
Lo Stato italiano, nonostante l'ampia scadenza del termine, non ha
ancora in alcun modo provveduto ad operare tale distinzione basata
sulla natura delle acque confluenti in pubblica fognatura, muovendosi
addirittura in direzione antitetica, cioè nel senso di depenalizzare
sic et simpliciter tutta la condotta di gestione della pubblica
fognatura (dalla mancata richiesta di autorizzazione al superamento
dei limiti tabellari) a prescindere dalla qualità oggettiva degli
scarichi in essa terminanti, costituente presupposto necessario per
le successive opzioni, e questo nonostante le plurime condanne già
in passato subite ad opera della Corte di giustizia europea per
l'eccessiva permissività del sistema sanzionatorio nel settore
dell'inquinamento idrico e per l'insufficienza di alcuni tipi di
sanzioni penali.
4. - Violazione degli artt. 25, secondo comma, e 77 della
Costituzione.
Principio costituzionale fondamentale risulta quello della riserva
assoluta di legge in materia penale, a significazione del fatto che
le scelte in questo settore, formalmente espresse in leggi ordinarie,
devono essere di esclusiva competenza del parlamento, ove il potere
di criminalizzazione è rimesso al libero gioco della maggioranza
governativa e delle sue opposizioni con esclusione di altre fonti
primarie o, comunque, con il controllo diretto delle Camere sulle
stesse o in sede di delega del potere normativo (art. 76 Cost.) o
all'atto del controllo e della recezione di norme precarie e
soggette, in caso contrario, a rapida decadenza (art. 77 Cost.).
La norma prevista dall'art. 3 decreto-legge n. 79/1995,
direttamente incidente (nel senso dell'abrogazione) su una sanzione
criminale voluta dal Parlamento, di fatto è vissuta provvisoriamente
nell'ordinamento per oltre un anno e mezzo (decreto-legge 15 novembre
1993 n. 454; decreto-legge 14 gennaio 1994 n. 31; decreto-legge 17
marzo 1994 n. 171; decreto-legge 16 maggio 1994 n. 292; decreto-legge
15 luglio 1994 n. 449; decreto-legge 17 settembre 1994 n. 537;
decreto-legge 16 novembre 1994 n. 629; decreto-legge 16 gennaio 1995
n. 9; decreto-legge 17 marzo 1995 n. 79), avendo così espropriato la
sede parlamentare del potere esclusivo di disporre in materia penale,
con l'assunzione in capo all'esecutivo di tali indebite competenze.
È appena il caso di rilevare che la continua decretazione
governativa protratta per un tempo cosi prolungato rende evidente,
soprattutto in relazione alla norma che qui interessa, la carenza dei
presupposti costituzionali di necessità ed urgenza indicati quale
titolo di legittimazione dall'art. 77, secondo comma Cost., poichè,
se gli stessi eventualmente sussistevano al tempo del primo decreto
nel lungo periodo trascorso ben ci sarebbe stata l'opportunità e la
possibilità da parte delle competenti Camere di novellare la
disciplina secondo le forme ordinarie tanto più che, come già
osservato, le norme definite "necessarie ed urgenti" si muovono in
senso opposto rispetto alle norme cogenti di diritto internazionale:
trattasi di presupposto di validità costituzionale del decreto-legge
che questa ecc.ma Corte ha recentemente giudicato sindacabile in
quanto attinente ad elementi costituzionalmente previsti, il cui
mancato rispetto rappresenta un vizio in procedendo dell'iter
formativo tanto da parte del decreto-legge quanto da parte della
legge che, come nel caso, l'ha convertito valutando positivamente la
sussistenza dei presupposti di costituzionalità delle norme nella
loro interezza (Corte Cost. 27 gennio 1995 n. 29).
I dubbi di costituzionalità paiono, pertanto non manifestamente
infondati rispetto ai parametri di costituzionalità sopra
evidenziati.
In punto rilevanza di fatto, è chiara l'essenzialità della
risoluzione del dubbio di costituzionalità poichè la condotta
accertata consiste proprio nel superamento da parte dello scarico di
una pubblica fognatura dei parametri quali individuati e imposti
dalla tabella "A" allegata alla legge c.d. "Merli" (e, laddove
contemplati, pure in violazione della normativa regionale) tuttora
applicabili nelle more della definizione della nuova disciplina da
parte delle regioni: infatti, dipendono dalla discussa legittimità
della norma che andrà ad impugnarsi le successive scelte
procedimentali di competenza di questo Ufficio, in particolare le
ragioni della disponenda archiviazione, cioè per infondatezza della
notizia di reato perchè il fatto è sanzionato non penalmente ma in
via pecuniaria amministrativa in ipotesi di rigetto dell'incidente di
costituzionalità, ovvero l'archiviazione per difetto dell'elemento
psicologico del reato nella persona sottoposta ad indagini, avendo la
stessa posto in essere la condotta in un momento in cui risultava
provvisoriamente penalmente lecita, e ciò nel caso in cui si
accertasse la non conformità delle norme al dettato costituzionale,
alternativa decisoria che questa Corte ha costantemente reputato
sufficiente a giustificare il suo intervento.

P. Q. M.
Visti gli artt. 23 e segg. della legge 11 marzo 1953, n. 973;
Dichiara rilevante per la definizione del giudizio e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, primo comma, prima parte del decreto-legge 17 marzo
1995, n. 79, convertito in legge 17 maggio 1995, n. 172, in relazione
agli artt. 3, 9, secondo comma, 32, 10, 25, secondo comma, e 77
della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale con conseguente sospensione del procedimento;
Ordina che la presente ordinanza venga comunicata a cura della
cancelleria al pubblico ministero in sede e notificata alla persona
sottoposta ad indagini, al Presidente del Consiglio dei Ministri,
nonchè comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Udine, addì 10 novembre 1995
Il giudice: Roja
95C1615