1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 6-9-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 111 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 maggio 2017
Ordinanza del 4 maggio 2017 del Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Associazione solidarieta' diritto e progresso (AS.SO.DI.PRO.) contro il Ministero dell'economia e delle finanze. Ordinamento militare - Limitazioni all'esercizio del diritto di associazione e divieto di sciopero - Divieto per i militari di costituire associazioni professionali a carattere sindacale o aderire ad altre associazioni sindacali. - Decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento militare), art. 1475, comma 2. (17C00168) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 6-9-2017)

IL CONSIGLIO DI STATO


in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 10495 del 2014, proposto da Associazione
Solidarietà Diritto e Progresso (As.So.Di.Pro.), in persona del
legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati
Andrea Saccucci e Guerino Massimo Oscar Fares, con domicilio eletto
presso lo studio Andrea Saccucci in Roma, viale Parioli n. 2;
Contro Ministero dell'economia e delle finanze; Guardia di
finanza - Comando generale; Guardia di finanza - Comando regionale
Friuli Venezia Giulia, in persona dei rispettivi legali
rappresentanti p.t., rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura
generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo
regionale Lazio - Sede di Roma, Sez. II n. 8052 del 23 luglio 2014,
resa tra le parti, concernente autorizzazione per la costituzione di
associazioni o circoli fra militari a carattere sindacale;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle resistenti
amministrazioni;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 marzo 2017 il Cons.
Luca Lamberti e uditi per le parti l'avvocato Saccucci e gli avvocati
dello Stato Fedeli e Greco;
1. Con ricorso proposto innanzi al tribunale amministrativo
regionale Lazio il sig. Francesco Solinas, Brigadiere della Guardia
di finanza, e l'associazione di egli espone di essere socio,
denominata «Solidarietà, diritto e progresso», hanno impugnato la
nota prot. n. 231973/12 del 31 luglio 2012, con cui il Comando
generale della Guardia di finanza ha rigettato l'istanza avanzata in
data 11 giugno 2012 dal medesimo sig. Solinas e volta ad ottenere
«l'autorizzazione a costituire un'associazione a carattere sindacale
fra il personale dipendente del Ministero della difesa e/o del
Ministero dell'economia e delle finanze o, in ogni caso, ad aderire
ad altre associazioni sindacali già esistenti».
1.1. Nella nota il Comando ha rappresentato che «la costituzione
di associazioni fra militari a carattere sindacale e l'adesione ad
associazione della specie già esistenti sono espressamente vietate
dal comma 2 dell'art. 1475 del decreto legislativo n. 66/2010», a
tenore del quale, come noto, «i militari non possono costituire
associazioni professionali a carattere sindacale o aderire ad altre
associazioni sindacali».
1.2. I ricorrenti hanno lamentato, in proposito, l'assunta
contrarietà di tale disposizione con l'art. 117, comma 1, della
Costituzione in relazione agli articoli 11 e 14 della Convenzione
europea dei diritti dell'uomo («CEDU»).
2. Il T.a.r., con la sentenza n. 8052 del 23 luglio 2014 indicata
in epigrafe, ha ritenuto manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale (e, conseguentemente, ha rigettato il
ricorso), sulla scorta delle argomentazioni svolte nella pronuncia
della Corte costituzionale 17 dicembre 1999, n. 449, relativa
all'art. 8 della legge 11 luglio 1978, n. 382 (poi abrogata dal
decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66), ai sensi della quale «I
militari non possono esercitare il diritto di sciopero, costituire
associazioni professionali a carattere sindacale, aderire ad altre
associazioni sindacali».
2.1. Il Tribunale, in particolare, premesso che «la stessa
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali ... prefigura una disciplina più restrittiva,
quanto all'esercizio del diritto alla libertà di associazione, per
il personale delle forze armate», ha ritenuto che le limitazioni alla
libertà sindacale previste dalla normativa nazionale soddisfino le
tre condizioni indicate dalla stessa giurisprudenza della Corte
europea dei diritti dell'uomo, ossia la legalità, la finalizzazione
a scopi legittimi e la proporzionalità.
2.2. Il Tribunale, inoltre, ha valorizzato «il dato giuridico per
cui la posizione del militare è connotata in modo del tutto
peculiare rispetto a tutti gli altri cittadini ed è tale da dover
subire una limitazione dei propri diritti»; del resto, ha proseguito
il Giudice di prime cure, «la specialità della fattispecie e della
relativa disciplina è, in maniera complementare, comprovata dal
fatto che lo stesso legislatore ha provveduto alla istituzione degli
"organi di rappresentanza militare" di cui agli articoli 1476 e
seguenti del Codice dell'ordinamento militare, composti da militari
di tutte le categorie e di tutti i gradi, eletti su base democratica,
e con la espressa competenza di rappresentare e difendere, nelle sedi
istituzionali, le aspirazioni, le esigenze, le proposte comunque
connesse con gli interessi collettivi delle singole categorie».
3. Con ricorso in appello i ricorrenti hanno chiesto la riforma
di tale sentenza, anche sulla scorta di due sopravvenute pronunce
della Corte europea dei diritti dell'uomo emesse in data 2 ottobre
2014 dalla quinta sezione nei casi «Matelly c. Francia» (ricorso n.
10609/10) e «Adefdromil c. Francia» (ricorso n. 32191/09), che
fornirebbero ulteriori argomenti a sostegno dell'assunto
dell'illegittimità costituzionale dell'art. 1475, comma 2, del
decreto legislativo n. 66/2010.
3.1. In tali pronunce la Corte di Strasburgo ha affermato che «le
restrizioni che possono essere imposte ai tre gruppi di soggetti
menzionati nell'art. 11 Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali [membri delle Forze
armate, della Polizia e dell'amministrazione dello Stato] richiedono
un'interpretazione restrittiva e devono, conseguentemente, limitarsi
all'esercizio dei diritti in questione. Esse non possono, tuttavia,
mettere in discussione l'essenza stessa del diritto alla libertà
sindacale. Pertanto la Corte non accetta le restrizioni che incidono
sugli elementi essenziali della libertà sindacale senza i quali il
contenuto di tale libertà sarebbe vuotato della sua sostanza. Il
diritto di formare un sindacato e di aderirvi è un elemento
essenziale della libertà sindacale» («Matelly c. Francia» §§ 57-58,
«Adefdromil c. Francia» §§ 43-44).
3.1.1. Se, dunque, è legittimo per gli Stati prevedere, per i
militari, restrizioni dell'esercizio dei diritti sindacali,
purtuttavia secondo la Corte «tali restrizioni non devono privare i
militari ed i loro sindacati del diritto generale alla libertà di
associazione per la difesa dei loro interessi professionali e
morali», anche in considerazione del fatto che l'istituzione, da
parte della legislazione francese, di «organismi e procedure
speciali» di rappresentanza militare «non sarebbe idonea a
sostituirsi al riconoscimento ai militari della libertà di
associazione, che comprende il diritto di fondare dei sindacati e di
aderirvi» («Matelly c. Francia» §§ 69-70, «Adefdromil c. Francia» §
54).
3.1.2. Il principio sotteso a tali pronunce, sostengono i
ricorrenti, lumeggerebbe l'illegittimità costituzionale dell'art.
1475, comma 2, decreto legislativo n. 66/2010, che, lungi dal
restringere l'esercizio dei diritti sindacali dei militari, li
conculcherebbe del tutto.
3.1.3. Nè potrebbe sostenersi l'equipollenza degli organismi di
rappresentanza militare istituiti dalla legge, ritenuti «organi di
natura pubblicistica» connotati da «natura profondamente
gerarchizzata», privi «dei caratteri dell'autonomia e
dell'indipendenza» e destinati allo svolgimento di «funzioni
prevalentemente consultive e propositive».
3.1.4. Per di più, si osserva ad abundantiam, la disposizione di
cui all'art. 1475, comma 2, decreto legislativo n. 66/2010
contrasterebbe pure con il testo della Carta sociale europea
riveduta, il cui art. 5 assegna agli Stati firmatari, fra l'altro, il
dovere di determinare la misura in cui la libertà di associazione
sindacale, sancita in via generale dalla Carta stessa, trovi
applicazione nei confronti degli appartenenti alle Forze armate.
3.1.5. Anche tale normativa, si argomenta, consentirebbe solo
limitazioni della libertà sindacale, non una sua radicale
obliterazione.
3.2. Le resistenti amministrazioni, ritualmente costituitesi,
hanno sostenuto che «la Corte costituzionale a partire dalle sentenze
n. 348 e 349 del 2007 (richiamate nella sentenza 28 novembre 2012, n.
264) ha costantemente ritenuto che il confronto tra la tutela dei
diritti fondamentali prevista dalla Convenzione e quella
costituzionale deve essere effettuato attraverso il necessario
bilanciamento con altri interessi costituzionalmente protetti, cioè
con altre norme costituzionali che, a loro volta, garantiscano i
diritti fondamentali che potrebbero essere incisi dall'espansione di
una singola tutela ... È in applicazione di tali principi che deve
essere risolta la questione all'odierno esame, atteso che la
limitazione del diritto del militare di costituire o aderire ad
associazioni sindacali è posto al fine di garantire la coesione
interna delle Forze armate, presupposto a sua volta necessario per
garantire la difesa dei valori e delle istituzioni democratiche al
cui servizio sono poste».
3.2.1. Nella prospettazione coltivata dalla difesa erariale,
dunque, l'art. 1475, comma 2, del decreto legislativo n. 66/2010
sarebbe necessario per la tutela di un valore fondamentale
dell'ordinamento e, pertanto, non presenterebbe lo stigma della
contrarietà alla Carta fondamentale, al perseguimento di uno dei
valori primari della quale sarebbe, di contro, funzionale.
3.3. I ricorrenti, in replica, hanno ribadito le proprie
traiettorie argomentative e aggiunto che la Repubblica di Francia
avrebbe, con legge n. 917/2015 entrata in vigore in data 30 luglio
2015, espunto dal proprio ordinamento, in ossequio alle citate
sentenze della Corte europea dei diritti dell'uomo, il divieto
assoluto di associazione sindacale per i membri delle Forze armate.
3.3.1. Per di più, il Comitato europeo dei diritti sociali, con
decisione pubblicata in data 4 luglio 2016 su un reclamo collettivo
proposto da un sindacato francese di appartenenti alla «Gendarmerie
nationale», forza di polizia ad ordinamento militare (ricorso n.
101/2013, caso «CESP comma Francia»), avrebbe ritenuto incompatibile
con l'art. 5 della Carta sociale europea riveduta il divieto assoluto
e generale di costituire o aderire ad associazioni sindacali per i
membri delle Forze armate e delle forze di polizia ad ordinamento
militare, previsto - con dizione in tesi assai simile a quella
adoperata dall'art. 1475, comma 2, del decreto legislativo n. 66/2010
- dalla previgente legislazione transalpina.
3.3.2. Inoltre, il Comitato avrebbe ritenuto sì compatibili con
l'art. 5 della Carta sociale europea riveduta «le restrizioni alla
libertà sindacale introdotte [in Francia] con la riforma del 2015 ed
attualmente in vigore, ma solo nel caso in cui il corpo operi
funzionalmente come Forza armata. Qualora, invece, il corpo militare
operi funzionalmente come Forza di polizia, tali restrizioni sono
state giudicate illegittime».
4. Il ricorso è stato discusso all'udienza pubblica del 30 marzo
2017 e, quindi, introitato per la decisione.
5. Il Collegio ritiene che l'esposta questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1475, comma 2, del decreto legislativo n.
66/2010 sia rilevante e non manifestamente infondata.
5.1. La rilevanza è in re ipsa e non abbisogna di specifica
dimostrazione: la disposizione in parola, infatti, è il perno
giuridico su cui ruota l'intera controversia.
5.2. La questione, inoltre, risulta anche non manifestamente
infondata.
5.2.1. L'art. 1475, comma 2, del decreto legislativo n. 66/2010
vieta in radice ai militari di «costituire associazioni professionali
a carattere sindacale», nonchè di «aderire ad altre associazioni
sindacali».
5.2.2. Il principio di diritto chiaramente affermato dalle due
pronunce della Corte europea dei diritti dell'uomo citate dai
ricorrenti è, invece, di segno radicalmente opposto: la restrizione
dell'esercizio del diritto di associazione sindacale dei militari non
può spingersi sino alla negazione della titolarità stessa di tale
diritto, pena la violazione dei menzionati articoli 11 e 14 della
Convenzione.
5.2.3. L'art. 11 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo
(resa esecutiva in Italia con legge 4 agosto 1955, n. 848), come
noto, stabilisce che «1. Ogni persona ha diritto alla libertà di
riunione pacifica e alla libertà d'associazione, ivi compreso il
diritto di partecipare alla costituzione di sindacati e di aderire a
essi per la difesa dei propri interessi. 2. L'esercizio di questi
diritti non può essere oggetto di restrizioni diverse da quelle che
sono stabilite dalla legge e che costituiscono misure necessarie, in
una società democratica, alla sicurezza nazionale, alla pubblica
sicurezza, alla difesa dell'ordine e alla prevenzione dei reati, alla
protezione della salute o della morale e alla protezione dei diritti
e delle libertà altrui. Il presente articolo non osta a che
restrizioni legittime siano imposte all'esercizio di tali diritti da
parte dei membri delle forze armate, della polizia o
dell'amministrazione dello Stato».
5.2.4. Il successivo art. 14 della Convenzione statuisce che «Il
godimento dei diritti e delle libertà riconosciuti nella presente
Convenzione deve essere assicurato senza nessuna discriminazione, in
particolare quelle fondate sul sesso, la razza, il colore, la lingua,
la religione, le opinioni politiche o quelle di altro genere,
l'origine nazionale o sociale, l'appartenenza a una minoranza
nazionale, la ricchezza, la nascita od ogni altra condizione».
5.2.5. L'interpretazione della Convenzione, costituente
formalmente un trattato internazionale elaborato nell'ambito del
Consiglio d'europa, organizzazione internazionale con carattere di
stabilità a sua volta costituita con trattato interstatuale, è
rimessa, ai sensi dell'art. 32 della medesima, alla sola Corte
europea dei diritti dell'uomo: per gli Stati firmatari, pertanto, il
diritto convenzionale vivente non è quello rappresentato dal testo
della Convenzione (ossia dalle relative disposizioni), bensì quello
risultante dall'esegesi dei Giudici di Strasburgo, unico plesso
giurisdizionale attributario della competenza a risolvere «tutte le
questioni concernenti l'interpretazione e l'applicazione della
Convenzione» (così il citato art. 32) e, dunque, a ricavare da tali
disposizioni le vere e proprie norme giuridiche, le regulae juris.
5.2.6. Il Collegio osserva che la Corte costituzionale si è più
volte espressa in ordine ai rapporti della legislazione nazionale con
il diritto internazionale di origine consuetudinaria e convenzionale.
5.2.7. In particolare, già con la sentenza n. 73/2001 la Corte
ha sostenuto che «l'orientamento di apertura dell'ordinamento
italiano nei confronti sia delle norme del diritto internazionale
generalmente riconosciute, sia delle norme internazionali
convenzionali incontra i limiti necessari a garantirne l'identità e,
quindi, innanzitutto i limiti derivanti dalla Costituzione. Pertanto,
i principi fondamentali dell'ordinamento costituzionale e i diritti
inalienabili della persona costituirebbero limite tanto all'ingresso
delle norme internazionali generalmente riconosciute alle quali
l'ordinamento giuridico italiano si conforma in virtù dell'art. 10,
primo comma, Cost., quanto delle norme contenute in trattati
istitutivi di organizzazioni internazionali aventi gli scopi indicati
dall'art. 11 Cost. o derivanti da tali organizzazioni»).
5.2.8. Con riferimento al diritto internazionale convenzionale e,
in particolare, proprio alla CEDU, è poi intervenuta la sentenza n.
348/2007, ove la Corte, premesso che «tra gli obblighi internazionali
assunti dall'Italia con la sottoscrizione e la ratifica della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali vi è quello di adeguare la propria
legislazione alle norme di tale trattato, nel significato attribuito
dalla Corte specificamente istituita per dare ad esse interpretazione
ed applicazione», ha affermato che «quanto detto sinora non significa
che le norme della CEDU, quali interpretate dalla Corte di
Strasburgo, acquistano la forza delle norme costituzionali e sono
perciò immuni dal controllo di legittimità costituzionale di questa
Corte. Proprio perchè si tratta di norme che integrano il parametro
costituzionale, ma rimangono pur sempre ad un livello
sub-costituzionale, è necessario che esse siano conformi a
Costituzione. La particolare natura delle stesse norme, diverse sia
da quelle comunitarie sia da quelle concordatarie, fa sì che lo
scrutinio di costituzionalità non possa limitarsi alla possibile
lesione dei principi e dei diritti fondamentali (ex plurimis,
sentenze n. 183 del 1973, n. 170 del 1984, n. 168 del 1991, n. 73 del
2001, n. 454 del 2006) o dei principi supremi (ex plurimis, sentenze
n. 30 e n. 31 del 1971, n. 12 e n. 195 del 1972, n. 175 del 1973, n.
1 del 1977, n. 16 del 1978, n. 16 e n. 18 del 1982, n. 203 del 1989),
ma debba estendersi ad ogni profilo di contrasto tra le «norme
interposte» e quelle costituzionali. L'esigenza che le norme che
integrano il parametro di costituzionalità siano esse stesse
conformi alla Costituzione è assoluta e inderogabile, per evitare il
paradosso che una norma legislativa venga dichiarata incostituzionale
in base ad un'altra norma sub-costituzionale, a sua volta in
contrasto con la Costituzione. In occasione di ogni questione
nascente da pretesi contrasti tra norme interposte e norme
legislative interne, occorre verificare congiuntamente la conformità
a Costituzione di entrambe e precisamente la compatibilità della
norma interposta con la Costituzione e la legittimità della norma
censurata rispetto alla stessa norma interposta. Nell'ipotesi di una
norma interposta che risulti in contrasto con una norma
costituzionale, questa Corte ha il dovere di dichiarare l'inidoneità
della stessa ad integrare il parametro, provvedendo, nei modi
rituali, ad espungerla dall'ordinamento giuridico italiano. Poichè,
come chiarito sopra, le norme della CEDU vivono nell'interpretazione
che delle stesse viene data dalla Corte europea, la verifica di
compatibilità costituzionale deve riguardare la norma come prodotto
dell'interpretazione, non la disposizione in sè e per sè
considerata. Si deve peraltro escludere che le pronunce della
Corte di Strasburgo siano incondizionatamente vincolanti ai fini del
controllo di costituzionalità delle leggi nazionali. Tale controllo
deve sempre ispirarsi al ragionevole bilanciamento tra il vincolo
derivante dagli obblighi internazionali, quale imposto dall'art. 117,
primo comma, Cost., e la tutela degli interessi costituzionalmente
protetti contenuta in altri articoli della Costituzione. In sintesi,
la completa operatività delle norme interposte deve superare il
vaglio della loro compatibilità con l'ordinamento costituzionale
italiano, che non può essere modificato da fonti esterne, specie se
queste non derivano da organizzazioni internazionali rispetto alle
quali siano state accettate limitazioni di sovranità come quelle
previste dall'art. 11 della Costituzione».
5.2.9. Sul punto si è espressa anche la coeva pronuncia n.
349/2007, ove si legge che, «con riguardo alle disposizioni della
CEDU, questa Corte ha più volte affermato che, in mancanza di una
specifica previsione costituzionale, le medesime, rese esecutive
nell'ordinamento interno con legge ordinaria, ne acquistano il rango
e quindi non si collocano a livello costituzionale (tra le molte, per
la continuità dell'orientamento, sentenze n. 388 del 1999, n. 315
del 1990, n. 188 del 1980; ordinanza n. 464 del 2005). Ed ha altresì
ribadito l'esclusione delle norme meramente convenzionali dall'ambito
di operatività dell'art. 10, primo comma, Cost. (oltre alle pronunce
sopra richiamate, si vedano le sentenze n. 224 del 2005, n. 288 del
1997, n. 168 del 1994) ... Con l'art. 117, primo comma, si è
realizzato, in definitiva, un rinvio mobile alla norma convenzionale
di volta in volta conferente, la quale dà vita e contenuto a quegli
obblighi internazionali genericamente evocati e, con essi, al
parametro, tanto da essere comunemente qualificata «norma
interposta»; e che è soggetta a sua volta, come si dirà in seguito,
ad una verifica di compatibilità con le norme della Costituzione ...
Questa Corte e la Corte di Strasburgo hanno in definitiva ruoli
diversi, sia pure tesi al medesimo obiettivo di tutelare al meglio
possibile i diritti fondamentali dell'uomo. L'interpretazione della
Convenzione di Roma e dei Protocolli spetta alla Corte di Strasburgo,
ciò che solo garantisce l'applicazione del livello uniforme di
tutela all'interno dell'insieme dei Paesi membri. A questa Corte,
qualora sia sollevata una questione di legittimità costituzionale di
una norma nazionale rispetto all'art. 117, primo comma, Cost. per
contrasto - insanabile in via interpretativa - con una o più norme
della CEDU, spetta invece accertare il contrasto e, in caso
affermativo, verificare se le stesse norme CEDU, nell'interpretazione
data dalla Corte di Strasburgo, garantiscono una tutela dei diritti
fondamentali almeno equivalente al livello garantito dalla
Costituzione italiana. Non si tratta, invero, di sindacare
l'interpretazione della norma Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali operata dalla
Corte di Strasburgo, come infondatamente preteso dalla difesa
erariale nel caso di specie, ma di verificare la compatibilità della
norma CEDU, nell'interpretazione del giudice cui tale compito è
stato espressamente attribuito dagli Stati membri, con le pertinenti
norme della Costituzione. In tal modo, risulta realizzato un corretto
bilanciamento tra l'esigenza di garantire il rispetto degli obblighi
internazionali voluto dalla Costituzione e quella di evitare che ciò
possa comportare per altro verso un vulnus alla Costituzione stessa».
5.2.10. Un cenno merita pure la successiva sentenza n. 311/2009,
in cui è scritto che «questa Corte ha anche affermato, e qui intende
ribadirlo, che ad essa è precluso di sindacare l'interpretazione
della Convenzione europea fornita dalla Corte di Strasburgo, cui tale
funzione è stata attribuita dal nostro Paese senza apporre riserve;
ma alla Corte costituzionale compete, questo sì, di verificare se la
norma della CEDU, nell'interpretazione data dalla Corte europea, non
si ponga in conflitto con altre norme conferenti della nostra
Costituzione. Il verificarsi di tale ipotesi, pure eccezionale,
esclude l'operatività del rinvio alla norma internazionale e,
dunque, la sua idoneità ad integrare il parametro dell'art. 117,
primo comma, Cost.; e, non potendosi evidentemente incidere sulla sua
legittimità, comporta - allo stato - l'illegittimità, per quanto di
ragione, della legge di adattamento (sentenze n. 348 e n. 349 del
2007)».
5.2.11. Infine, in due recenti pronunce (nn. 264/2012 e 235/2014)
la Corte costituzionale ha affermato che la difesa dei diritti
fondamentali deve essere sistemica e non frazionata: a differenza
della Corte europea dei diritti dell'uomo, infatti, la Corte
costituzionale «opera una valutazione sistemica e non isolata dei
valori coinvolti dalle norme di volta in volta scrutinate ed è,
quindi, tenuta a quel bilanciamento, solo ad essa spettante»,
poichè, se «il giudice delle leggi non può sostituire la propria
interpretazione di una disposizione della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali a
quella data in occasione della sua applicazione al caso di specie
dalla Corte di Strasburgo, con ciò superando i confini delle proprie
competenze in violazione di un preciso impegno assunto dallo Stato
italiano con la sottoscrizione e la ratifica, senza l'apposizione di
riserve, della Convenzione, esso però è tenuto a valutare come ed
in quale misura l'applicazione della Convenzione da parte della Corte
europea si inserisca nell'ordinamento costituzionale italiano. La
norma CEDU, nel momento in cui va ad integrare il primo comma
dell'art. 117 Cost., come norma interposta, diviene oggetto di
bilanciamento, secondo le ordinarie operazioni cui questa Corte è
chiamata in tutti i giudizi di sua competenza (sent. n. 317 del
2009). Operazioni volte non già all'affermazione della primazia
dell'ordinamento nazionale, ma alla integrazione delle tutele». Per
vero, «nella giurisprudenza costituzionale si è, inoltre,
reiteratamente affermato che, con riferimento ad un diritto
fondamentale, il rispetto degli obblighi internazionali non può mai
essere causa di una diminuzione di tutela rispetto a quelle già
predisposte dall'ordinamento interno, ma può e deve, viceversa,
costituire strumento efficace di ampliamento della tutela stessa. Del
resto, l'art. 53 della stessa Convenzione stabilisce che
l'interpretazione delle disposizioni Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali non
può implicare livelli di tutela inferiori a quelli assicurati dalle
fonti nazionali», anche con riferimento a diritti fondamentali
diversi da quelli presi atomisticamente in esame dalla Convenzione
europea dei diritti dell'uomo.
5.2.12. In sostanza, dunque, la Corte costituzionale ha
progressivamente tratteggiato i contorni concettuali della categoria
dei «controlimiti» rispetto alla generale apertura dell'ordinamento a
valori giuridici alieni: l'eventuale contrasto con norme o principi
fondamentali della Costituzione osta in radice tanto all'ingresso nel
nostro ordinamento, ai sensi dell'art. 10 della Costituzione, della
norma internazionale consuetudinaria, quanto all'idoneità della
norma internazionale di fonte convenzionale a fungere da parametro
interposto di legittimità costituzionale, a tenore dell'art. 117,
comma 1, della Costituzione.
5.2.13. In particolare, l'eventuale contrasto della norma
internazionale interposta di fonte convenzionale con fondamentali
principi costituzionali determina, sul piano sostanziale,
l'inidoneità della stessa a fungere da norma interposta e, sul piano
processuale, l'espunzione dall'ordinamento giuridico nazionale della
legge di autorizzazione alla ratifica del corrispondente trattato
nella parte in cui consente l'ingresso nell'ordinamento di tale
norma, mediante questione di costituzionalità sollevata ex officio
dalla Corte costituzionale stessa.
5.2.14. Il Collegio osserva, incidentalmente, che lo spazio
valutativo della Corte è assai minore con riferimento
all'ordinamento UE, la cui più stringente cogenza discende
direttamente dall'art. 11 della Carta: la sentenza n. 284/2007,
premesso che «nel sistema dei rapporti tra ordinamento interno e
ordinamento comunitario, quale risulta dalla giurisprudenza di questa
Corte, consolidatasi, in forza dell'art. 11 della Costituzione,
soprattutto a partire dalla sentenza n. 170 del 1984, le norme
comunitarie provviste di efficacia diretta precludono al giudice
comune l'applicazione di contrastanti disposizioni del diritto
interno, quando egli non abbia dubbi - come si è verificato nella
specie - in ordine all'esistenza del conflitto», specifica che
l'applicazione del diritto UE, di regola diretta ed automatica, «deve
essere evitata solo quando venga in rilievo il limite, sindacabile
unicamente da questa Corte, del rispetto dei principi fondamentali
dell'ordinamento costituzionale e dei diritti inalienabili della
persona (da ultimo, ordinanza n. 454 del 2006)».
5.2.15. Questo Consiglio, pertanto, ravvisata la palese ed
insanabile contrarietà dell'art. 1475, comma 2, del decreto
legislativo n. 66/2010 con la norma di diritto internazionale
convenzionale come ricavata dall'esegesi della Corte europea dei
diritti dell'uomo, non può che rimettere gli atti alla Corte
costituzionale, che, nell'ambito dello svolgimento del conseguente
giudizio di costituzionalità, valuterà se la norma interposta non
sia a sua volta contraria alla Costituzione e, come tale, non
presenti «idoneità a integrare il parametro dell'art. 117, primo
comma, Cost.».
5.2.16. Il Consiglio, in proposito, rileva che l'art. 1475, comma
2, del decreto legislativo n. 66/2010 è dettato al fine di
assicurare la coesione interna, la neutralità e la prontezza delle
Forze armate, presupposti strumentali necessari ed imprescindibili
per assicurare l'efficacia della relativa azione, posta a tutela di
un valore dell'ordinamento di carattere supremo e per così dire
primario, quale è la difesa militare dello Stato.
5.2.17. Non ha, sul punto, rilievo la prevalente destinazione
della Guardia di finanza a compiti di polizia economico-finanziaria,
circostanza valorizzata dai ricorrenti al duplice fine di propugnare
l'assunta incongruità del riferimento operato in prime cure alle
esigenze di «organizzazione, coesione interna e massima operativita'»
delle Forze armate e di stigmatizzare la disparità di trattamento
rispetto al personale della Polizia di Stato, cui di contro è
riconosciuta ampia libertà in materia sindacale: ai sensi della
legge 23 aprile 1959, n. 189, infatti, «il Corpo della guardia di
finanza ... fa parte integrante delle Forze armate dello Stato» (art.
1), è deputato a «concorrere alla difesa politico-militare delle
frontiere e, in caso di guerra, alle operazioni militari» (art. 1) e
«ai militari del Corpo della guardia di finanza si applicano il
regolamento di disciplina militare per l'Esercito e la legge penale
militare» (art. 10).
5.2.18. Sull'opposto crinale, la predisposizione legislativa
(art. 1476 e seguenti del decreto legislativo n. 66/2010) di un
articolato sistema istituzionale della rappresentanza militare non
può comunque soddisfare le esigenze indicate dalla Corte europea dei
diritti dell'uomo, giacchè la libertà sindacale presuppone
ontologicamente la facoltà di dar vita a forme autonome di
rappresentanza anche al di fuori di eventuali strutture create ex
lege.
5.3. Il Consiglio, inoltre, rimette alla Corte pure la distinta
ma connessa questione della contrarietà dell'art. 1475, comma 2, del
decreto legislativo n. 66/2010 con l'art. 5, terzo periodo, della
Carta sociale europea riveduta, predisposta nell'ambito del Consiglio
d'europa, firmata in Strasburgo in data 3 maggio 1996 e resa
esecutiva in Italia con legge 9 febbraio 1999, n. 30.
5.3.1. Per vero, la Carta sociale europea riveduta, adottata con
un trattato internazionale, prevede un organo di individui, allo
stato denominato Comitato europeo dei diritti sociali, nominato dagli
Stati contraenti e composto da «esperti della massima integrità e di
riconosciuta competenza in questioni sociali nazionali ed
internazionali», cui è rimessa, tra l'altro, la decisione dei
«reclami collettivi circa un'attuazione insoddisfacente della Carta»
che possono essere proposti da associazioni, nazionali od
internazionali, di lavoratori e datori di lavoro.
5.3.2. La decisione su tali reclami, tuttavia, non solo è priva
di efficacia diretta negli ordinamenti degli Stati membri, ma, prima
ancora, non è neppure idonea a costituire obblighi di carattere
internazionale a carico dello Stato interessato: ove, infatti, il
Comitato europeo dei diritti sociali ravvisi, all'esito di una
procedura di «reclamo collettivo», una «insoddisfacente attuazione»
della Carta, compete al Comitato dei ministri, organo di Stati,
l'adozione «a maggioranza dei due terzi dei votanti» di «una
raccomandazione destinata alla Parte contraente chiamata in causa».
5.3.3. Per quanto qui di interesse, inoltre, la Carta sociale
europea non assegna al Comitato europeo dei diritti sociali la
competenza esclusiva ad interpretare la Carta stessa: la relativa
esegesi, dunque, è rimessa al singolo Giudice nazionale, che vi
procederà secondo i criteri propri dell'interpretazione dei trattati
(art. 31 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati,
conclusa in Vienna il 23 maggio 1969 e resa esecutiva in Italia con
legge 12 febbraio 1974, n. 112, che, peraltro, assegna rilievo
interpretativo, oltre che a «testo, preambolo ed allegati»
dell'accordo, anche ad «ogni strumento posto in essere da una o più
parti in occasione della conclusione del trattato e accettato dalle
parti come strumento in connessione col trattato», quale ben può
essere la pronuncia di un organo, come il citato Comitato europeo dei
diritti sociali, specificamente previsto dal trattato al precipuo
fine di verificarne l'effettivo rispetto da parte dei Paesi membri,
sia pure con carattere non vincolante).
5.3.4. Questo Consiglio ritiene, in proposito, che la
disposizione dell'art. 5, terzo periodo, della Carta, laddove rimette
alla legislazione nazionale di determinare il «principio
dell'applicazione delle garanzie» sindacali ai militari nonchè la
«misura» di tale applicazione, intenda evocare un nucleo essenziale -
certo ristretto, limitato e circoscritto - di libertà sindacali che
non può non essere riconosciuto anche a favore di tali categorie di
lavoratori: ne consegue che una norma nazionale che, come l'art.
1475, comma 2, del decreto legislativo n. 66/2010, privi in radice i
militari del diritto di «costituire associazioni professionali a
carattere sindacale o aderire ad altre associazioni sindacali» si
pone in contrasto con tale disposizione di diritto internazionale
convenzionale.
5.3.5. Del resto, l'articolo G della Carta consente sì «le
restrizioni ai diritti ed ai principi enunciati nella Parte I» (fra
cui quello afferente alle libertà sindacali) nelle ipotesi
«stabilite dalla legge e necessarie, in una società democratica, per
garantire il rispetto dei diritti e delle libertà altrui o per
proteggere l'ordine pubblico, la sicurezza nazionale, la salute
pubblica o il buon costume», ma, menzionando il termine
«restrizioni», pare implicitamente escludere la liceità di radicali
«esclusioni», invece previste dal menzionato art. 1475, comma 2, del
decreto legislativo n. 66/2010.
5.3.6. Esaurite tali preliminari operazioni esegetiche, tuttavia,
questo Organo giudiziario non può che arrestarsi e rimettersi alla
Corte costituzionale: compete, infatti, al Giudice delle leggi
stabilire se effettivamente sussista tale contrasto, previo
accertamento che la norma di diritto internazionale convenzionale
tratta dall'art. 5 della Carta sociale europea riveduta sia idonea ad
integrare parametro di legittimità costituzionale ai sensi dell'art.
117, comma 1, Cost., in considerazione dell'impatto che tale regula
juris avrebbe sul distinto, confliggente e fondamentale interesse
dell'ordinamento a disporre di Forze armate concretamente in grado di
apprestare una pronta, efficace ed affidabile difesa militare dello
Stato.
6. In conclusione, alla luce delle considerazioni che precedono
appare rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1475, comma 2, del decreto
legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento militare),
per i seguenti profili:
a) per contrasto con l'art. 117, comma 1, Cost., in relazione
agli articoli 11 e 14 della Convenzione europea dei diritti
dell'uomo, come da ultimo interpretati dalle sentenze emesse in data
2 ottobre 2014 dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, quinta
sezione, nei casi «Matelly c. Francia» (ricorso n. 10609/10) e
«Adefdromil c. Francia» (ricorso n. 32191/09);
b) per contrasto con l'art. 117, comma 1, Cost., in relazione
all'art. 5, terzo periodo, della Carta sociale europea riveduta,
firmata in Strasburgo in data 3 maggio 1996 e resa esecutiva in
Italia con legge 9 febbraio 1999, n. 30.
6.1. Ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87, il presente giudizio davanti al Consiglio di Stato è
sospeso fino alla definizione dell'incidente di costituzionalità.
6.2. Ai sensi dell'art. 23, quarto e quinto comma, della legge 11
marzo 1953, n. 87, la presente ordinanza sarà comunicata alle parti
costituite e notificata al Presidente del Consiglio dei ministri,
nonchè comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica.

P. Q. M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta),
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1475, comma 2, del decreto
legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento militare),
per i seguenti profili:
a) per contrasto con l'art. 117, comma 1, Cost., in relazione
agli articoli 11 e 14 della Convenzione europea dei diritti
dell'uomo, come da ultimo interpretati dalle sentenze in data 2
ottobre 2014 della Corte europea dei diritti dell'uomo, quinta
sezione, nei casi «Matelly c. Francia» (ricorso n. 10609/10) e
«Adefdromil c. Francia» (ricorso n. 32191/09);
b) per contrasto con l'art. 117, comma 1, Cost., in relazione
all'art. 5, terzo periodo, della Carta sociale europea riveduta,
firmata in Strasburgo in data 3 maggio 1996 e resa esecutiva in
Italia con legge 9 febbraio 1999, n. 30.
Dispone la sospensione del presente giudizio davanti al Consiglio
di Stato e ordina alla segreteria l'immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
comunicata alle parti costituite e notificata al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30
marzo 2017 con l'intervento dei magistrati:
Filippo Patroni Griffi, Presidente;
Oberdan Forlenza, consigliere;
Leonardo Spagnoletti, consigliere;
Luca Lamberti, consigliere, estensore;
Nicola D'Angelo, consigliere

Il Presidente: Patroni Griffi


L'estensore: Lamberti