1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 13-10-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 193 ORDINANZA 23 settembre - 11 ottobre 2021
Giudizio sull'ammissibilita' di ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Parlamento - Nuovi criteri di redazione degli atti di sindacato ispettivo - Interrogazioni presentate dal senatore Elio Lannutti - Asserita omessa o infedele pubblicazione - Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato promosso dal senatore Elio Lannutti nei confronti del Senato della Repubblica, in persona del Presidente in carica - Inammissibilita' del ricorso. - Direttive della Presidenza del Senato della Repubblica, di cui al resoconto stenografico della 34^ seduta dell'Assemblea dell'11 settembre 2018. - Costituzione, artt. 1, 67 e 94. (T-210193) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 13-10-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito delle nuove direttive disposte dalla Presidenza del
Senato della Repubblica circa i criteri di redazione degli atti di
sindacato ispettivo basati sull'applicazione degli artt. 145 e 154
del regolamento del Senato, promosso da Elio Lannutti, nella qualità
di senatore, con ricorso depositato in cancelleria il 27 maggio 2021
ed iscritto al n. 3 del registro conflitti tra poteri dello Stato
2021, fase di ammissibilità.
Udita nella camera di consiglio del 22 settembre 2021 la Giudice
relatrice Daria de Pretis;
deliberato nella camera di consiglio del 23 settembre 2021.
Ritenuto che, con ricorso depositato il 27 maggio 2021, il
senatore Elio Lannutti ha promosso conflitto di attribuzione tra
poteri dello Stato contro il Senato della Repubblica, in persona del
Presidente in carica;
che il conflitto presenta tre diversi oggetti: a) le «nuove
direttive disposte dalla Presidenza circa i criteri di redazione
degli atti di sindacato ispettivo», di cui dà atto il resoconto
stenografico della 34a seduta pubblica dell'Assemblea del Senato,
tenutasi l'11 settembre 2018; b) l'omessa pubblicazione, da parte del
Presidente del Senato, di alcune interrogazioni presentate dal
ricorrente nel 2021; c) la pubblicazione di altre interrogazioni
dello stesso ricorrente in un testo diverso da quello presentato;
che il ricorrente riporta il contenuto delle direttive (definite
nel ricorso «circolare bavaglio») adottate nel 2018 circa i criteri
di redazione delle interrogazioni e delle interpellanze; in esse in
particolare il Presidente, affermando di basarsi «su una rigorosa
applicazione degli articoli 145 e 154 del Regolamento del Senato»,
precisa di ritenere «improponibili le interrogazioni contenenti
elementi estranei rispetto alla "semplice domanda rivolta al Ministro
competente per avere informazioni o spiegazioni su un oggetto
determinato o per sapere se e quali provvedimenti siano stati
adottati o si intendano adottare in relazione all'oggetto medesimo",
secondo la definizione del ricordato articolo 145 del Regolamento», e
che, «[c]onseguentemente, l'eventuale parte premissiva dovrà essere
strettamente collegata alla formulazione del quesito»; nelle
direttive si afferma che le disposizioni regolamentari «appaiono
inequivoche nel collegare la funzione degli atti di sindacato
ispettivo alla concreta sfera di competenza dell'Esecutivo»:
pertanto, «interrogazioni e interpellanze volte a chiedere
l'intervento del Governo in ambiti ad esso preclusi (come le
competenze guarentigiate di organi costituzionali, attribuzioni di
altri poteri dello Stato, autorità indipendenti, ovvero organi
territoriali o sovranazionali, attività di partiti politici) saranno
considerati improponibili»;
che, secondo il ricorrente, sulla base di tali direttive alcune
delle interrogazioni da lui presentate non sono mai state pubblicate
e trasmesse ai destinatari e altre sono state pubblicate in un testo
differente rispetto a quello presentato;
che, in particolare, non sarebbero mai state pubblicate e
inoltrate ai destinatari due interrogazioni a risposta scritta
presentate il 16 marzo 2021 e una presentata il 5 maggio 2021, mentre
due interrogazioni a risposta scritta (una del 29 aprile 2021 e una
del 5 maggio 2021) sarebbero state pubblicate in un testo diverso da
quello presentato;
che il ricorso sintetizza il contenuto di queste cinque
interrogazioni;
che, secondo il ricorrente, le direttive della Presidenza del
Senato, così come l'inerzia del Senato nel trasmettere alcune
interrogazioni nonchè la pubblicazione di altre con quesiti diversi
da quelli formulati costituirebbero atti e omissioni del Senato
«concretanti una menomazione del potere costituzionale di controllo
spettante all'esponente, nella sua qualità di Parlamentare uti
singulus»;
che il ricorrente argomenta sull'ammissibilità del ricorso,
osservando che la funzione di controllo del singolo parlamentare,
«ancorchè non espressamente menzionata dalla Carta costituzionale,
è da questa implicitamente prevista, in quanto direttamente
postulata» dalla forma di governo parlamentare, implicante un
rapporto di fiducia tra Camere e Governo;
che, oltre che nell'art. 94 della Costituzione, il controllo
parlamentare troverebbe la sua base giuridica nell'art. 1 Cost., «che
riconosce al popolo l'appartenenza della sovranita'», la quale si
esplicherebbe anche attraverso il controllo delle Camere, elette
direttamente dal corpo elettorale, sul Governo, «che non gode di
legittimazione democratica diretta»;
che il potere di controllo costituirebbe un'attribuzione
costituzionale del singolo parlamentare, giacchè, ragionando
diversamente, il parlamentare non sarebbe nella condizione di
esprimere il proprio voto sulla fiducia, in quanto «gli sarebbe
impedita qualsivoglia attività di controllo che non provenisse
dall'impulso dell'intera Camera, secondo una logica di maggioranza»;
che la titolarità di tale potere in capo al singolo parlamentare
discenderebbe anche dall'art. 67 Cost., che lo eleverebbe «a soggetto
titolare di tutte le funzioni costituzionali connesse alla carica
ricoperta, tra cui, indubbiamente, quelle di controllo»;
che, nel caso di specie, sarebbero dunque sussistenti entrambi i
requisiti di ammissibilità del conflitto previsti dall'art. 37 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), ossia la capacità di
dichiarare definitivamente la volontà del potere e la titolarità di
un'attribuzione costituzionale;
che il ricorrente ricorda, infine, l'ordinanza n. 17 del 2019,
con la quale questa Corte ha riconosciuto che il singolo parlamentare
è potenzialmente legittimato a sollevare conflitto di attribuzioni
tra poteri dello Stato;
che, nel merito, il ricorrente lamenta la lesione del proprio
potere di controllo, in violazione degli artt. 1, 67 e 94 Cost.;
che il ricorrente riporta il contenuto degli artt. 146 e 153 del
regolamento del Senato, osservando che esso stabilisce la procedura
per la presentazione delle interrogazioni nonchè i termini entro cui
devono essere evase, e che tale procedura non sarebbe mai stata
seguita per le sue interrogazioni;
che il ricorrente precisa altresì che «la violazione del
Regolamento del Senato non rileva nel caso di specie», essendo non
sindacabile davanti a questa Corte, ma che tale violazione
rivelerebbe il carattere ingiustificato della compressione del potere
costituzionale di controllo;
che la Presidenza del Senato avrebbe impedito l'esercizio del
potere di interrogazione non solo non inoltrandone alcune ma anche
modificando i quesiti di altre, perchè la modifica si risolverebbe
«nella formulazione di una nuova e diversa interrogazione»;
che illegittime sarebbero anche le già citate direttive della
Presidenza del Senato, che limiterebbero in modo ingiustificato e
dunque lederebbero «inammissibilmente la funzione di controllo di cui
è titolare ogni singolo parlamentare»; inoltre, secondo il
ricorrente alcuni degli ambiti che le direttive definiscono come
«preclusi» per il Governo costituirebbero invece materie in relazione
alle quali lo stesso non sarebbe privo di poteri (il riferimento è
all'esempio degli «organi territoriali o sovranazionali», a fronte
del quale il ricorrente menziona i poteri governativi di cui agli
artt. 120 e 127 Cost., la «gestione delle relazioni internazionali»
ed il ruolo svolto dall'Esecutivo nell'ordinamento europeo);
che infine il ricorrente, ricordata l'ordinanza n. 225 del 2017
di questa Corte, che ha riconosciuto la possibilità di disporre
misure cautelari anche nel conflitto di attribuzioni tra poteri dello
Stato, chiede che vengano adottate «misure cautelari idonee a
tutelare le attribuzioni del ricorrente», rinviando, quanto al fumus,
alle considerazioni sopra esposte;
che il periculum in mora discenderebbe «in via diretta ed
immediata dalla totale inibizione del potere ispettivo» del
ricorrente; le interrogazioni, riguardando l'azione del Governo in
merito a questioni determinate, dovrebbero essere tempestivamente
evase onde garantire un controllo parlamentare efficace;
che il ricorrente chiede dunque a questa Corte di adottare «le
meglio ritenute misure cautelari», al fine di tutelarne le
prerogative;
che la stessa vigenza delle direttive comprimerebbe le
prerogative del ricorrente, impedendogli di formulare interrogazioni
all'esecutivo in determinate materie e prevedendo «un intollerabile
vaglio di ammissibilita'/proponibilità delle interrogazioni medesime
da parte dell'Ufficio di Presidenza del Senato», ciò che
giustificherebbe la richiesta di sospendere l'efficacia delle stesse
direttive, nelle more del conflitto;
che, in conclusione, il ricorrente chiede: a) l'accertamento
della sua titolarità del potere di presentare interrogazioni al
Presidente del Consiglio o al ministro competente e di ottenere una
risposta da parte dei destinatari; b) l'accertamento della non
titolarità in capo al Senato, in persona del Presidente, del potere
di omettere gli adempimenti consistenti nell'annuncio
dell'interrogazione all'Assemblea e nella sua trasmissione ai
destinatari, così come del potere di modificarne il testo; c)
l'accertamento della lesione del potere del ricorrente di presentare
interrogazioni e di ottenere una risposta da parte dei destinatari,
«in ragione del contegno costituzionalmente illegittimo del Senato»;
d) la condanna del Senato, in persona del Presidente, a porre in
essere gli adempimenti necessari affinchè le interrogazioni
presentate siano trasmesse ai destinatari nella loro formulazione
originaria; e) l'accertamento della lesione del suo potere di
controllo a causa dell'adozione delle direttive del Presidente del
Senato sui criteri di redazione degli atti di sindacato ispettivo; f)
l'annullamento delle stesse direttive.
Considerato che il senatore Elio Lannutti ha promosso conflitto
di attribuzione tra poteri dello Stato contro il Senato della
Repubblica, in persona del Presidente in carica;
che il conflitto ha ad oggetto: a) le «nuove direttive disposte
dalla Presidenza circa i criteri di redazione degli atti di sindacato
ispettivo», di cui dà atto il resoconto stenografico della 34a
seduta pubblica dell'Assemblea del Senato, tenutasi l'11 settembre
2018; b) l'omessa pubblicazione, da parte del Presidente del Senato,
di alcune interrogazioni presentate dal ricorrente nel 2021; c) la
pubblicazione di altre interrogazioni, proposte dal ricorrente sempre
nel 2021, in un testo diverso da quello presentato;
che, in questa fase del giudizio, la Corte costituzionale è
chiamata a deliberare, in camera di consiglio e senza
contraddittorio, sulla sussistenza dei requisiti soggettivo e
oggettivo prescritti dall'art. 37, primo comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), ossia a decidere se il conflitto insorga tra organi
competenti a dichiarare definitivamente la volontà del potere cui
appartengono e per la delimitazione della sfera di attribuzioni
delineata per i vari poteri da norme costituzionali;
che l'ordinanza n. 17 del 2019 di questa Corte ha riconosciuto
l'esistenza di una sfera di prerogative che spettano al singolo
parlamentare e ha affermato che - qualora risultino lese da altri
organi parlamentari - esse possono essere difese con lo strumento del
ricorso per conflitto tra poteri dello Stato;
che, nella sentenza n. 379 del 2003, questa Corte ha rilevato che
«[i]l potere di presentare interrogazioni, rivolte al Governo, [...]
ancorchè non previsto espressamente dalla Costituzione, fa parte
tradizionalmente delle attribuzioni del singolo membro delle Camere,
nell'ambito dell'attività e della funzione ispettivo-politica ad
esse spettante»;
che la stessa ordinanza n. 17 del 2019 ha precisato che «[l]a
legittimazione attiva del singolo parlamentare deve [...] essere
rigorosamente circoscritta quanto al profilo oggettivo, ossia alle
menomazioni censurabili in sede di conflitto»;
che «non possono trovare ingresso nei giudizi per conflitto di
attribuzioni fra poteri dello Stato le censure che riguardano
esclusivamente violazioni o scorrette applicazioni dei regolamenti
parlamentari e delle prassi di ciascuna Camera» (ordinanza n. 17 del
2019; da ultimo, ordinanza n. 186 del 2021);
che, infatti, secondo la giurisprudenza costituzionale,
«l'autonomia degli organi costituzionali "non si esaurisce nella
normazione, bensì comprende - coerentemente - il momento applicativo
delle norme stesse, incluse le scelte riguardanti la concreta
adozione delle misure atte ad assicurarne l'osservanza" (da ultimo,
sentenza n. 262 del 2017)», momento applicativo che a sua volta
«comprende "i rimedi contro gli atti ed i comportamenti che incidano
negativamente sulle funzioni dei singoli parlamentari e che
pregiudichino il corretto svolgimento dei lavori" (sentenza n. 379
del 1996)» (così ancora l'ordinanza n. 17 del 2019);
che tale assunto va ribadito in questa sede, pur con la
precisazione che «l'autonomia normativa e funzionale delle Camere non
può essere interpretata quale affrancamento da qualsiasi forma di
controllo esterno» (ordinanza n. 188 del 2021);
che il «dovuto rispetto all'autonomia del Parlamento esige che il
sindacato di questa Corte debba essere rigorosamente circoscritto ai
vizi che determinano violazioni manifeste delle prerogative
costituzionali dei parlamentari ed è necessario che tali violazioni
siano rilevabili nella loro evidenza già in sede di sommaria
delibazione» (ordinanza n. 17 del 2019);
che tale requisito manca con riferimento alla parte del ricorso
avente ad oggetto le nuove direttive del Presidente del Senato;
che il ricorrente contesta la possibilità per la Presidenza del
Senato di prevedere, con una circolare, un vaglio di ammissibilità
delle interrogazioni, limitando le materie sulle quali esse possono
vertere;
che le direttive, là dove sanciscono l'improponibilità delle
interrogazioni «contenenti elementi estranei» alla semplice domanda
rivolta al ministro competente e richiedono che l'eventuale premessa
sia «strettamente collegata alla formulazione del quesito», si
limitano a confermare quanto risulta espressamente dal regolamento
del Senato (non contestato dal ricorrente), che all'art. 145
individua il contenuto delle interrogazioni e all'art. 146 prevede
che il Presidente ne valuti la proponibilità;
che, dunque, il ricorso, lungi dal dare conto di un'evidente
violazione delle prerogative parlamentari, rivela in questa parte la
manifesta assenza di una loro lesione;
che le stesse direttive, là dove affermano che le disposizioni
regolamentari «appaiono inequivoche nel collegare la funzione degli
atti di sindacato ispettivo alla concreta sfera di competenza
dell'Esecutivo», e considerano improponibili interrogazioni «volte a
chiedere l'intervento del Governo in ambiti ad esso preclusi»,
costituiscono interpretazione degli artt. 145 e 146 del regolamento e
devono, dunque, considerarsi sottratte al sindacato di questa Corte
in virtù dell'autonomia spettante alle Camere sull'applicazione e
sull'interpretazione dei propri regolamenti (sentenze n. 262 del
2017, n. 120 del 2014, n. 246 del 2010, n. 379 del 1996, n. 129 del
1981 e n. 9 del 1959; ordinanze n. 188 e 186 del 2021, n. 86 del
2020, n. 17 del 2019, n. 149 e n. 91 del 2016);
che, di conseguenza, nemmeno sotto questo profilo emergono dalla
prospettazione del ricorso evidenti violazioni delle prerogative del
singolo parlamentare, avendo il Presidente del Senato esercitato il
proprio potere di interpretare il regolamento di quel ramo del
Parlamento;
che, in definitiva, il ricorso risulta inammissibile nella parte
concernente le «nuove direttive» del 2018;
che allo stesso esito deve giungersi per la parte del ricorso
riguardante l'omessa pubblicazione di alcune interrogazioni;
che, in forza del richiamato principio di autonomia delle Camere,
«l'estensione del potere presidenziale e le concrete modalità del
suo esercizio possono essere oggetto di valutazione ad opera di
questa Corte solo in presenza di manifesta menomazione delle
attribuzioni costituzionali del parlamentare» (ordinanza n. 188 del
2021, concernente il controllo del Presidente della Camera
sull'ammissibilità dei progetti di legge);
che il ricorrente non contesta l'omessa pubblicazione di alcune
sue interrogazioni in quanto, per il loro contenuto, sarebbero state
da considerare proponibili, ma ne lamenta l'omessa pubblicazione in
sè, affermando in sostanza il dovere del Presidente del Senato di
pubblicare e trasmettere tutte le interrogazioni ricevute;
che l'art. 146 del regolamento del Senato prevede esplicitamente
il controllo di proponibilità delle interrogazioni e il ricorrente
non contesta tale disposizione;
che, dunque, la pretesa che ogni interrogazione debba avere un
seguito è palesemente infondata, ciò che manifesta l'evidente
assenza di una lesione della prerogativa del singolo parlamentare a
causa della condotta omissiva del Presidente del Senato;
che, infine, il conflitto risulta inammissibile anche con
riferimento alla pubblicazione di alcune interrogazioni in un testo
non coincidente con quello presentato;
che, innanzi tutto, il ricorso contiene in questa parte alcune
imprecisioni, in quanto: a) nelle premesse menziona un'interrogazione
del 5 maggio 2021, rivolta al Presidente del Consiglio, definendola
«mai annunciata», ma dall'elenco dei documenti allegati risulta che
tale interrogazione è stata pubblicata in un testo modificato come
atto di sindacato ispettivo n. 4-05461 (doc. 7 allegato al ricorso);
b) nelle premesse si afferma che un'interrogazione del 5 maggio 2021,
rivolta al Presidente del Consiglio e ai Ministri dell'economia e
della giustizia, sarebbe stata pubblicata in un testo modificato come
atto di sindacato ispettivo n. 4-05461, mentre essa è stata
pubblicata come atto di sindacato ispettivo n. 4-05445 (tale testo
modificato non risulta tra gli atti allegati al ricorso);
che, a prescindere da ciò, il ricorso risulta sul punto del
tutto carente, in quanto il ricorrente - dopo aver proposto nelle
premesse una sintesi del contenuto delle interrogazioni presentate -
si limita ad affermare che alcune delle sue interrogazioni sarebbero
state «modificate al punto di snaturarle», ma non illustra in alcun
modo il testo o anche solo il senso delle modifiche, nè opera un
confronto tra i testi presentati e quelli pubblicati, nè dà anche
solo minimamente conto della portata delle modifiche stesse in
funzione della lamentata manifesta lesione del potere di controllo
tramite esse esercitato;
che, «ai fini dell'ammissibilità del conflitto, [...] è
necessario che [il singolo parlamentare ricorrente] alleghi e
comprovi una sostanziale negazione o un'evidente menomazione della
funzione costituzionalmente attribuita al ricorrente» (ordinanza n.
17 del 2019), individuando «puntualmente» i comportamenti
asseritamente lesivi (ordinanza n. 186 del 2021);
che nel caso di specie il ricorrente non ha in alcun modo
spiegato le ragioni per le quali le interrogazioni sarebbero state
snaturate;
che, dunque, anche in questa parte il ricorso risulta
inammissibile;
che la dichiarazione di inammissibilità del ricorso preclude
l'esame dell'istanza cautelare (ordinanze n. 197, n. 196 e n. 195 del
2020).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione tra poteri
dello Stato promosso dal senatore Elio Lannutti con il ricorso
indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 settembre 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Daria de PRETIS, Redattrice
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria l'11 ottobre 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA