1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 9-6-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 265 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 luglio 1992- 19 maggio 1993
N. 265 Ordinanza emessa il 1 luglio 1992 (pervenuta alla Corte costituzionale il 19 maggio 1993) dal tribunale amministrativo regionale del Lazio, Roma, sul ricorso proposto dalla regione Veneto contro C.I.P.E. - Comitato interministeriale per la programmazione economica, ed altri. Edilizia popolare, economica e sovvenzionata - Assegnazione all'edilizia residenziale pubblica, per effetto della sentenza della Corte costituzionale n. 241/1989, dell'intero gettito, anziche' della sola quota residua dei contributi G.E.S.C.A.L. - Mancata caducazione, altresi', della norma che riserva al Mezzogiorno una percentuale non inferiore al quaranta per cento dei contributi in questione - Irragionevolezza del permanere in vigore di una norma emanata sulla base di presupposti giuridico- normativi radicalmente modificati con conseguente produzione di effetti assolutamente diversi e distorti rispetto a quelli originariamente perseguiti dal legislatore - Incidenza sul principio di buon andamento della p.a. (Legge 11 marzo 1988, n. 67, art. 22, secondo comma, terzo periodo). (Cost., artt. 3 e 97). (093C0579) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 9-6-1993)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 3956/90
proposto da Regione Veneto, in persona del legale rappresentante pro-
tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Vittorio Domenichelli,
Giorgio Gatti Badoer e Vitaliano Lorenzoni e presso quest'ultimo
elettivamente domiciliati in Roma, via Alessandria n. 130 contro il
comitato interministeriale per la programmazione economica - C.I.P.E.
e comitato per l'edilizia residenziale pubblica - C.E.R., in persona
dei rispettivi presidenti pro-tempore, costituitisi in giudizio,
rappresentati e difesi ex lege dall'avvocatura generale dello Stato,
e nei confronti di Regione Basilicata, in persona del legale
rappresentante pro-tempore, costituitosi in giudizio, rappresentata e
difesa dagli avvocati Concetta Matera, Cecilia Salvia e Mirella
Viggiani ed elettivamente domiciliata in Roma, presso la segreteria
della sezione, e di Regione Calabria, in persona del Presidente della
giunta regionale, pro-tempore, costituitasi in giudizio,
rappresentata e difesa dagli avvocati Bernardo Bordero e Franco G.
Scoca e presso il secondo elettivamente domicilata in Roma, via
Paisiello n. 55, nonchè delle regioni Lazio, Valle d'Aosta,
Piemonte, Liguria, Lombardia, Friuli, Abruzzo, Campania, Puglia,
Sardegna, Sicilia, Molise, Emilia Romagna, Toscana, Umbria, Marche
non costituitesi in giudizio; per l'annullamento della delibera Cipe
del 28 giugno 1990, pubbblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 201/1990;
della proposta del Ministero dei lavori pubblici segretariato C.E.R.
col quale è stato presentato un piano di riparto dei fondi per il
programma di edilizia residenziale pubblica per il biennio 1988-89,
del parere 19 giugno 1990 della conferenza permanente tra lo Stato,
le regioni e le province autonome, di ogni altro atto preparatorio,
presupposto e conseguente;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di C.I.P.E., C.E.R. e
regioni Basilicata e Calabria;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti di causa;
Nominato relatore, alla pubblica udienza del 1 luglio 1992 il
consigliere Paolo Buonvino;
Uditi, l'avv. Pagano, per delega dell'avv. Lorenzoni, per la
ricorrente e l'avv. Gigli, per delega dell'avv. Scoca, per la regione
Calabria;
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue:
F A T T O
Si impugna, in questa sede, la delibera C.I.P.E. 28 giugno 1990
con la quale è stato ripartito, tra le regioni, il gettito di cui ai
contributi Gescal - art. 10, lett. b) e c), legge 14 febbraio 1963,
n. 60 - mantenendone la destinazione del 70% a favore dei territori
del Mezzogiorno, contemplata dall'art. 22, secondo comma, della legge
11 marzo 1988, n. 67, e ciò non ostante la declaratoria di
illegittimità costituzionale della norma ora detta di cui alla
sentenza n. 211/1989 della Corte costituzionale, che ha ritenuto
illegittima la parziale destinazione dei proventi al bilancio dello
Stato.
Con il primo motivo di ricorso si denuncia il fatto che gli indici
assunti per la ripartizione dei fondi di cui si discute sarebbero
generici ed erronei in quanto fondati su dati da tempo superati.
Con il secondo motivo di gravame si denuncia l'assoluto difetto di
motivazione della determinazione di cui si discute.
Con il terzo motivo di ricorso si denuncia l'ingiustificato
decremento contributivo patito dalla ricorrente a beneficio di altre
regioni.
Con il quarto motivo ci si duole del fatto che, pur dopo
l'intervento della sentenza della Corte costituzionale n. 241/1989 -
che ha dichiarato l'illegittimità dell'art. 22, secondo comma, della
legge n. 67/1988, nella parte in cui riserva al bilancio dello stato
una cospicua quota dei c.d.d. contributi Gescal -, il Cipe avrebbe
erroneamente ritenuto applicabile la riserva del 70 per cento alle
regioni meridionali, mentre era tenuto ad applicare esclusivamente la
riserva del 40 per cento prevista dall'art. 2, lett. e) della legge
n. 457/1978, eventualmente innalzando tale quota ma solo con una
specifica motivazione, a seguito di adeguata istruttoria e sulla base
di dati sicuri e recenti in ordine ai bisogni abitativi delle regioni
meridionali raffrontati a quelli delle altre regioni italiane.
In subordine, con il quinto motivo di ricorso, si denuncia la
illegittimità costituzionale dell'art. 22, secondo comma della legge
11 marzo 1988, n. 67, per contrasto con l'art. 3 della Costituzione;
si osserva, in particolare, che sarebbe manifestamente contrario ai
principi desumibili dall'art. 3 della Costituzione che venga
riservato alle regioni meridionali il 7 per cento dei contributi
riscossi dallo Stato sulle retribuzioni dei lavoratori dipendenti di
tutta Italia allo scopo, legislativamente stabilito (c.d. tributi di
scopo), di finanziare un programma di edilizia abitativa per le
medesime categorie assoggettate ai contributi (lavoratori
dipendenti).
Si sono costituiti il C.I.P.E. ed il C.E.R. insistendo, in
memoria, per il rigetto del ricorso perchè infondato.
Si sono, altresì, costituite in giudizio le regioni Basilicata e
Calabria, insistendo per il rigetto del ricorso.
D I R I T T O
1. - Si impugna, con il ricorso in epigrafe, la delibera del
C.I.P.E. del 26 giugno 1990 avente ad oggetto "direttive per il
programma di edilizia residenziale pubblica per il biennio 1988-1989
ai sensi dell'art. 22, secondo comma, della legge 11 marzo 1988, n.
67", limitatamente alla riserva, a favore del mezzogiorno, del 70 per
cento dell'intero gettito dei c.d. contributi Gescal.
Prevedeva, in particolare, l'art. 2, secondo comma, del cit., che,
per l'anno 1988 i contributi di cui all'art. 10, comma 1, lett. b) e
c) della legge 14 febbraio 1963, n. 60, "dovuti con riferimento ai
periodi di paga decorrenti dal 1 gennaio 1988 sono riservati dalla
Cassa depositi e prestiti all'entrata del bilancio dello Stato nella
misura di lire 1.250 miliardi. Per l'anno 1989, e sino al 1992, essi
sono riversati all'entrata del bilancio dello Stato nella misura di
lire 1.000 miliardi annui. Le quote residue restano assegnate
all'edilizia residenziale pubblica per la costruzione di abitazioni
per i lavoratori dipendenti, con una riserva del 7 per cento per i
territori del Mezzogiorno".
Sottoposta, la norma anzidetta, al vaglio della Corte
costituzionale, nella parte in cui si sottraeva cospicue somme dalla
destinazione all'e.r.p. per destinarle al bilancio dello Stato, essa
è stata dichiarata costituzionalmente illegittima - sentenza 26
aprile 1989, n. 241 "nella parte in cui assegna all'edilizia
residenziale pubblica, per la costruzione di abitazioni per i
lavoratori dipendenti, l'intero gettito - e non le sole quote residue
- dei contributi dovuti ai sensi del primo comma, lett. b) e
dell'art. 10 della legge 14 febbraio 1963, n. 60".
A seguito della sentenza ora detta, il C.E.R. nella seduta del 6
luglio 1989, ha provveduto al riparto delle disponibilità reinte-
grate a seguito della sentenza stessa, destinando, alle regioni del
Mezzogiorno, una quota pari al 48%, in applicazione del disposto
dell'art. 2, lett. e), della legge 5 marzo 1978, n. 457, essendo
venuta meno la ratio di riservare alle regioni meridionali il 70%
previsto dalla legge ma con riferimento alle quote residue.
Il Ministero del bilancio e programmazione economica, peraltro, in
considerazione dell'incertezza delle norme giuridiche e della
delicatezza della materia, ha preferito sottoporre la soluzione
adottata dal C.E.R. al preventivo parere del consiglio di Stato. Il
supremo organo consultivo ha espresso, sul punto, il seguente avviso:
"La riserva del 70% per i territori del Mezzogiorno del monte
contributivo di cui all'art. 10 della legge 14 febbraio 1963, n. 60
venne stabilita dall'ultima parte del secondo comma dell'art. 22
della legge 11 marzo 1988, n. 67 per tutto il periodo della
prolungata validità di tale obbligo contributivo per i lavoratori
dipendenti, ovvero sino al periodo di paga in corso al 31 dicembre
1992.
Si deve quindi in primo luogo osservare che la tesi secondo la
quale la detta riserva risponde a degli obiettivi di politica
economica in base a priorità contingenti è smentita dalla
pluriannalità della previsione che ne fa sostanzialmente una misura
di medio periodo, come tale non più legata a fattori transeunti.
Nè d'altro canto ritiene la sezione che la ratio legis possa essere
identificata nella volontà di attribuire alle regioni del
mezzogiorno una riserva superiore al 40% previsto come minimo
dell'art. 107 del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 213 solo in connessione con
la contemporanea sottrazione al monte contributivo di una cospicua
somma (1.250 miliardi per il 1988 e 1.000 per gli anni successivi
sino al 1992), quasi cioè a voler "compensare" le regioni
meridionali in un periodo di stretta finanziaria. Tali tesi non può
essere condivisa proprio in virtù del meccanismo agevolativo che la
legge ha previsto per le regioni meridionali a fronte del resto
d'Italia. In altri termini il legislatore non ha mai inteso, nella
normativa precedente, attribuire al mezzogiorno somme in assoluto de-
terminate, ma ha sempre voluto solo garantire che una parte cospicua,
predeterminata e proporzionalmente maggiore di fonti finanziarie
fosse riservata alle Regioni ricomprese in una determinata area, con
ciò prescindendo dall'effettivo ammontare assoluto del
finanziamento, ma comunque garantendo una voluta sproporzione tra
nord e sud atta a privilegiare quest'ultimo rispetto a regioni a
torto o ragione considerate più ricche.
L'abbandono di un tale criterio proporzionalistico non è certo
interdetto al legislatore, ma sicuramente esso andrebbe perseguito
con una normativa più chiara ed esplicita, che non si ritiene
affatto di individuare in una norma che continua ad esprimersi in
termini di percentuale riservata.
Nulla pertanto induce a ritenere, nè nella lettera, nè nella ra-
tio della norma, che la percentuale del 70% di riserva ivi
esplicitamente prevista possa essere in sede di interpretazione
ridotta ad una misura in sostanza arbitraria, sol perchè a seguito
della sentenza della Corte costituzionale n. 241 del 13/26 aprile
1989 l'ammontare in termini assoluti dell'intero sia lievitato.
Si deve pertanto concludere che la riserva del 70% di cui al
secondo comma dell'art. 22 in esame sia da applicare altresì in
occasione della ripartizione delle somme ritornate disponibili a
seguito della sentenza citata.
Per l'effetto, il C.E.R. ha rinnovato la propria proposta
attenendosi al parere come sopra esposto e ad esso si è uniformato
il C.I.P.E. nell'emanare il provvedimento gravato con il ricorso in
epigrafe.
Con i primi tre motivi di ricorso la regione ricorrente denuncia
l'illegittimità della ripartizione di cui si tratta in quanto basata
su indici ripartitori generici ed erronei, in una situazione di
assoluto difetto motivo e di ingiustificato decremento contributivo
ai suoi danni.
Con il quarto motivo di ricorso essa denuncia, invece, il fatto
che, non ostante la sentenza n. 241/1989 della Corte costituzionale,
la p.a. abbia tenuto ferma la destinazione del 70% dei proventi di
cui si tratta a favore dei territori del mezzogiorno, anzichè
applicare i criteri di cui all'art. 2 della legge n. 457/1978. Con
il quinto, subordinato motivo si denuncia il contrastro con l'art. 3
della Costituzione dell'art. 22, secondo comma, legge n. 67/1988 ove
interpretato nel senso di far salva - nonostante il ripetuto
intervento della Suprema Corte - la cennata percentuale del 70%.
3. - In ordine logico la sezione ritiene di dover esaminare
preliminarmente il quarto motivo di ricorso e, in subordine, il
quinto, ad esso connesso, mentre va, allo stato, accantonata la
decisione dei primi 3 motivi di gravame i quali sono in grado - se ed
in quanto in ipotesi accolti - di produrre effetti favorevoli nella
sfera della ricorrente solo ove venissero respinti il quarto e quinto
motivo di gravame e rimanesse, perciò, fermo, sotto tali profili, il
provvedimento di cui si tratta ed i relativi criteri ispiratori.
È evidente, infatti, che l'accoglimento del quarto o del quinto
motivo comporterebbero l'integrale travolgimento del provvedimento in
esame e la conseguente sua sostituzione con un nuovo provvedimento
caratterizzato da percentuali ripartitorie comunque più favorevoli
per la ricorrente la quale, solo all'esito del conseguente nuovo
apprezzamento amministrativo potrà verificare se permangono
situazioni lesive della propria sfera giuridica nei sensi prospettati
con i suddetti tre primi motivi di gravame.
4. - Passando, ora, all'esame del quarto motivo di ricorso, si
osserva come la regione ricorrente assuma l'illegittimità del
provvedimento qui gravato, in quanto la pronuncia additiva della
Corte costituzionale avrebbe travolto anche quella parte della norma
che riserva alle regioni del mezzogiorno la percentuale del 70%,
questa - una volta venuto meno il carattere residuale delle somme
destinate all'e.r.p. - dovendosi pure ritenere venuta meno ed
eliminata dal contesto logico della norma, con la conseguente
reviviscenza, in parte qua, del previgente tessuto normativo, che
riservava alle regioni anzidette una percentuale non inferiore al 40%
dei proventi in questione (art. 2 lett. e), legge n. 457/1970.
In particolare, si sostiene da parte della ricorrente, che malgrado
la Corte non si sia pronunciata sulla parte del secondo comma
dell'art. 22 relativo alla utilizzazione delle quote residue, la
stessa (stante l'evidente e totale dipendenza della disposizione che
dirottava sul bilancio dello Stato larga parte dei prelievi) sarebbe
venuta meno per l'effetto additivo principale, data l'impossibilità
della sua applicazione per scomparsa del soggetto e del quid cui
risulta riferita la ripetuta percentuale del 70%.
Ritiene il collegio di non poter condividere tale impostazione. E
ciò non solo per le considerazioni sistematiche svolte dal consiglio
di Stato nel proprio parere - le cui conclusioni la Sezione ritiene
peraltro di condividere e far proprie - ma anche in quanto la Corte
costituzionale con la propria pronuncia ha, in effetti, investito -
nei limiti, del resto, dell'ordinanza di rimessione - solo primo e
secondo periodo del comma 2 dell'art. 22 in questione, mentre non ha
ritenuto evidentemente che tra tali disposizioni e quella, distinta,
contenuta nel terzo periodo - e relativa al 70% a favore delle aree
del mezzogiorno, di cui qui si discute - sussistesse alcun intrinseco
nesso di conseguenzialità logica tale da condurre alla declaratoria
di illegittimità della stessa, altrimenti necessaria ai sensi
dell'art. 27 legge 11 marzo 1953, n. 87.
La disposizione di cui al terzo periodo dell'art. 22, secondo
comma, in esame è, in effetti, per così dire, influenzata dalla
sentenza di incostituzionalità, ma solo nei suoi aspetti esteriori
e, in particolare, per gli aspetti terminologici relativi alle quote
residue (che, ormai, tali più non sono in quanto, in base a detta
sentenza, reintegrate), nonchè nella parte relativa alla loro
destinazione all'edilizia residenziale pubblica (la cui espressa
previsione diviene, in effetti, pleonastica una volta soppressa la
destinazione di parte della contribuzione al Bilancio dello Stato);
ma essa, per contro, non può ritenersi coinvolta dal travolgimento
della norma a monte nella parte in cui contiene l'espressione di una
valuntas legis che non è intrinsecamente ed inscindibilmente
collegata con la prima parte della norma, apparendo, in realtà -
giusta quanto sopra rilevato - il frutto di un apprezzamento per più
versi distinto ed autonomo, ancorchè contestuale, operato dal
legislatore e reso in un momento in cui andava ad innovarsi
significativamente rispetto alla disciplina previgente in
considerazione delle accresciute esigenze del bilancio dello Stato.
Ciò che, in conclusione, porta ad escludere quella intima
interdipendenza tra norma annullata e norma in esame che dovrebbe,
secondo l'assunto attoreo, condurre al sostanziale venir meno o,
comunque alla perdita di efficacia della disposizione stessa la
quale, per contro, doveva ritenersi pienamente operante al momento
della ripartizione dei proventi di cui si discute.
Nè appare significativo, in contrario, il fatto dedotto, dalla
ricorrente, in memoria, che il legislatore abbia, successivamente -
art. 18 d.l. n. 152/1991, conv. in legge n. 203/1991 -, con
riferimento ai proventi di cui trattasi, stabilito che per la loro
ripartizione rimane ferma la riserva di cui all'art. 2, primo comma,
lett. e) della ripetuta legge n. 457/1978. Ed invero, come segnalato
dal Consiglio di Stato, la disposizione di cui all'art. 22, secondo
comma, della legge n. 67/1988 è una "misura di medio periodo" e,
pertanto, efficace per tutta la durata, ancorchè delimitata (nella
specie, 1988/92) ad essa assegnata. Se poi, nel corso del periodo
stesso, il legislatore ritiene di doversi determinare diversamente,
ripristinando anticipatamente l'efficacia - peraltro, solo sospesa -
della norma previgente, questo rappresenta un fatto accidentale e
consentito dall'ordinamento, ma non tale da incidere sull'efficacia
intertemporale delle norme. Con la conseguenza che l'invocato art. 18
del d.l. n. 152/1991, conv. in legge n. 203/1991 non può essere
riguardato alla stregua di una norma interpretativa del previgente
assetto, bensì come disposizione che ad esso, anticipando al 1991 la
ripresa di efficacia della norma di cui alla legge n. 457/1978 e
comunque tendendo a ribadire che, a regime, è quest'ultima la
disciplina da applicare.
Da quanto sopra discende che il C.I.P.E. ha operato la
ripartizione qui inpugnata attenendosi al dettato di cui all'art. 22,
secondo comma, legge n. 67/1988, come modificato dalla citata
sentenza di incostituzionalità n. 241/1989, donde l'infondatezza del
motivo di gravame.
5. - Resta da chiedersi, a questo punto, se la norma di cui
trattasi, nell'assegnare il 70% dei contributi Gescal - così come
integrati a seguito della sentenza della Corte costituzionale n.
241/1989 - alle regioni del mezzogiorno possa ritenersi o meno
conforme al dettato Costituzionale e, in particolare agli artt. 3 e
97 Cost. (quinto motivo di ricorso).
Ritiene la sezione che la questione non sia manifestamente
infondata.
Premessa, invero, la rilevanza della questione stessa - chè,
stante l'infondatezza delle doglianze testè esaminate, non può
dubitarsi che il travolgimento o la conservazione della norma nella
parte in cui riserva il 70% dei proventi alle regioni del mezzogiorno
sarebbe decisivo ai fini della definizione, rispettivamente in senso
positivo o negativo, del gravame - osserva il collegio che il
mantenimento della disposizione in parola nell'ordinamento giuridico
si verifica in una situazione normativa - conseguente alla rimozione
di altra precedente parte della norma stessa - che il legislatore del
1988 non aveva potuto certamente prendere in considerazione. Quel
che si vuol dire è che, pur mantenendo il terzo periodo dell'art.
22, secondo comma, della legge n. 67/1988, la propria autonoma
vigenza, esso, ciò non di meno, è stato emanato tenendo conto di
presupposti giuridici peculiari, successivamente venuti meno per
l'intervento caducatorio della suprema Corte. Vi è, allora, da
chiedersi se, sul piano della ragionevolezza di cui all'art. 3 della
Costituzione, possa ritenersi tuttora conforme ai principi di
legittimità una norma emanata sulla base di presupposti giuridico-
normativi radicalmente modificati, con la conseguenza di portare alla
produzione di effetti assolutamente diversi, in linea di fatto ed,
obiettivamente, distorti rispetto a quelli a suo tempo ipotizzati dal
legislatore.
Effetti che, incidendo anche sulla piena funzionalità della norma
stessa, fanno anche dubitare della sua conformità ai principi di
buona amministrazione di cui all'art. 97 della Costituzione.
Per i suesposti motivi, in cosiderazione della non manifesta
infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale testè
esaminate e attesa la cennata rilevanza delle questioni stesse ai
fini del decidere, ritiene il Collegio di dover sollevare la
questione di legittimità costituzionale del precitato art. 22,
secondo comma, terzo periodo, della legge 11 marzo 1988, n. 67, con
riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, con contestuale
sospensione del presente giudizio fino all'esito di quello
incidentale di costituzionalità.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
agli artt. 3 e 97 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 229, secondo comma, terzo periodo, della
legge 11 marzo 1988, n. 67 (legge finanziaria 1988) nella parte in
cui riserva alle regioni e altri territori del mezzogiorno il 70% dei
proventi di cui al primo comma, lett. b) e c), dell'art. 10 della
legge 14 febbraio 1963, n. 60, reintegrati a seguito della sentenza
della Corte costituzionale 26 aprile 1989, n. 241.
Ordina, pertanto, l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso.
Ordina, altresì, che a cura della segreteria la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa, al Presidente del
Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere
del Parlamento.
Così deciso in Roma dal tribunale amministrativo regionale del
Lazio, sez. III, nella camera di consiglio del 1 luglio 1992.
Il presidente: MICELI
Il consigliere estensore: BUONVINO
93C0579