1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 29-5-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 13 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 10 aprile 2002
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 10 aprile 2002 (della Regione autonoma della Sardegna) Elezioni - Regione Sardegna - Decadenza di consigliere regionale deliberata in data 31 maggio 2001 dal Consiglio regionale per sopravvenuta incompatibilita' (elezione alla Camera dei deputati) - Annullamento della predetta delibera regionale con sentenza del Tribunale di Cagliari in data 15 novembre 2001 - Dichiarazione di decadenza, a seguito di azione popolare, dello stesso consigliere con sentenza del Tribunale di Cagliari n. 257 del 25 marzo 2002 - Conflitto di attribuzioni sollevato dalla Regione Sardegna - Lamentata illegittima disapplicazione, da parte del Tribunale di Cagliari, della normativa regionale disciplinante la fattispecie (in primis la legge regionale n. 71/1979) ed applicazione della legge statale n. 154/1981 - Dedotta lesione della sfera di competenza del Consiglio regionale in tema di eleggibilita' ed incompatibilita' dei consiglieri regionali. - Sentenza Tribunale di Cagliari in data 25 marzo 2002, n. 257. - Costituzione, art. 116; Statuto Regione Sardegna, art. 27. (002C0306) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 29-5-2002)

Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione autonoma
della Sardegna, in persona del Presidente pro-tempore on. Mauro Pili,
giusta deliberazione della Giunta regionale del 27 marzo 2002,
rappresentata e difesa - in virtù di procura a margine del presente
atto - dal prof. avv. Roberto Nania, presso il cui studio è
elettivamente domiciliato in Roma, Carlo Poma n. 2;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, a seguito e per
l'effetto della sentenza n. 257/02 del 25 marzo 2002 (ricorso numero
R.G. 8421/01) con cui il Tribunale di Cagliari ha dichiarato che
"Nuvoli Giovanni Paolo è decaduto dalla carica di consigliere del
Consiglio regionale della Regione autonoma della Sardegna".

F a t t o

Con delibera in data 31 maggio 2001, il Consiglio regionale della
Sardegna su proposta della Giunta per le elezioni - in ragione della
sopravvenuta incompatibilità di un proprio componente risultato
eletto alla Camera dei deputati e della partecipazione di questi
nella detta qualità alle attività deliberative della Camera di
appartenenza - ne stabiliva la decadenza da Consigliere regionale.
Tale delibera consiliare, impugnata dal consigliere decaduto,
veniva annullata dal Tribunale civile di Cagliari che, con la
sentenza n. 2598/01, ripristinava il ricorrente nella carica di
consigliere.
Avverso la decisione del tribunale, la Regione autonoma della
Sardegna sollevava conflitto innanzi a codesta Corte deducendo la
illegittima invasione, interferenza e/o menomazione delle
attribuzioni costituzionalmente riservate al Consiglio regionale (il
relativo ricorso veniva iscritto nel registro conflitti con il numero
4/02).
Nelle more interveniva la sentenza n. 257/02 impugnata con il
presente ricorso, con la quale sempre il medesimo Tribunale di
Cagliari - a seguito, questa volta, di azione popolare esercitata da
un elettore del Consiglio regionale - dichiarava decaduto lo stesso
Consigliere precedentemente reintegrato.
Anche tale ulteriore sentenza assume portata lesiva rispetto alle
attribuzioni costituzionali del Consiglio regionale, così come
dedotto nel precedente conflitto; sicchè a suo carico devono essere
reiterate le medesime censure in quella sede denunziate.

D i r i t t o

1. - In primo luogo, si eccepisce la insussistenza del potere
giurisdizionale (quale che ne possa essere l'organo giudicante che se
ne arroghi l'esercizio) di conoscere ricorsi aventi ad oggetto la
materia delle incompatibilità e delle relative decadenze dei
consiglieri regionali sardi, e segnatamente quelli che, come nella
specie, si attengano alla specifica fattispecie di incompatibilità
concernente la contemporanea posizione di parlamentare ai sensi
dell'art. 17 comma 2 dello Statuto della Regione Sardegna e
dell'art. 122 comma 2 della Costituzione.
Che si tratti di materia sottratta alla cognizione del potere
giurisdizionale dello Stato, siccome attribuita in via esclusiva al
Consiglio nel quadro dell'ordinamento costituzionale della Regione
Sardegna, è comprovato - ad avviso della ricorrente - sia
dall'assenza in tale ordinamento di una qualunque disposizione di
legge che riconosca, appunto, agli organi della giurisdizione la
cognizione di gravami in tale materia, sia dalla pluralità delle
disposizioni regionali che al riguardo deferiscono ogni potere
cognitivo al Consiglio regionale sardo.
Sotto il primo profilo, è da rammentare che codesta Corte
costituzionale, con la sentenza n. 85/1988, ha escluso in termini
univoci che la normativa in tema di ineleggibilità ed
incompatibilità di cui alla legge n. 154/1981, riguardante i
consiglieri delle regioni ad autonomia ordinaria, fosse mai
applicabile all'ordinamento sardo (essendo all'uopo indispensabile,
in forza dello Statuto, l'intervento di apposita legge statale, ed
oggi regionale a seguito della legge costituzionale n. 2/2001). Ne
deriva la conferma di quanto sopra dedotto, posto che egualmente
inapplicabile all'ordinamento sardo deve ritenersi l'art. 7, della
menzionata legge n. 154 (là dove fosse ancora in vigore, nonostante
la intervenuta abrogazione di tale legge da parte dell'articolo 274
della legge n. 267/2000), con il quale è disciplinato il
procedimento in sede giurisdizionale per l'impugnativa delle
deliberazioni degli organi consiliari in punto di ineleggibilità e
di incompatibilità.
A fronte di ciò - passando ora al secondo degli elementi
probatori preannunciati - l'art. 82 della legge regionale n. 7/1979
statuisce puntualmente che "al Consiglio regionale è riservata la
convalida della elezione dei propri componenti. Esso pronuncia
giudizio definitivo sulle contestazioni, le proteste e, in generale,
su tutti i reclami"; per di più, l'art. 17 del regolamento del
Consiglio regionale sardo sancisce che "alla Giunta delle elezioni
competono la verifica dei titoli di ammissione dei consiglieri e
l'esame delle cause di ineleggibilità e di incompatibilità,
comprese quelle sopraggiunte nel corso della legislatura".
Attesa la stretta correlazione sussistente tra le disposizioni
appena menzionate e gli articoli 116, Cost., 17, comma 2, e 19,
Statuto, nonchè attesa la prassi consuetudinaria del tutto uniforme
nel senso della intangibilità delle decisioni consiliari in ordine
alla incompatibilità tra la posizione di parlamentare e di
consigliere (cfr. a conferma, da ultimo, il caso del consigliere
Serra), ne viene comprovato che nell'ambito dell'ordinamento sardo si
è affermata, ed è operativa, una garanzia di grado autenticamente
costituzionale deducibile dalle citate disposizioni, a mente della
quale garanzia il carattere definitivo delle decisioni consiliari
preclude ogni ulteriore intervento giurisdizionale in merito.
Peraltro, già da tempo era stato messo efficacemente in luce in sede
dottrinale tale dato di caratterizzazione dell'ordinamento sardo, un
dato che rimane tuttora salvo ed impregiudicato, almeno con
riferimento alle decisioni assembleari in tema di incompatibilità
tra l'assolvimento del mandato parlamentare e di quello consiliare
(cfr. T. Martines, Il Consiglio regionale, Milano, 1981, pagg. 24 e
26-27).
Nè sarebbe opponibile a quanto svolto che nel caso della Regione
Sardegna (così come delle Regioni nel loro insieme, sia ad autonomia
ordinaria che ad autonomia speciale) farebbe difetto una disposizione
costituzionale altrettanto esplicita quanto quella contenuta
nell'art. 66, Cost., il cui tenore rende pacifica ed
incontrovertibile la regola fondamentale della insindacabilità in
sede giudiziaria delle decisioni assunte dalle Camere del Parlamento
relativamente, oltre che ai titoli di ammissione dei suoi componenti,
alle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità.
Ed invero, occorre considerare che comunque ciò non può
impedire il riconoscimento in capo al Consiglio regionale di una
siffatta guarentigia costituzionale, quando essa scaturisca - com'è
nella specie - in modo lineare ed automatico dal sistema, in virtù
di una piena convergenza di fattori normativi e di tradizione
applicativa che ne testimoniano, appunto, la esistenza e la
operatività.
D'altro canto, ne rappresenta riprova il fatto che non sarebbe
neppure sufficiente, allo scopo di affermare una pretesa sussistenza
di potere giurisdizionale in materia, richiamarsi al principio
generale della tutela giurisdizionale dei diritti. È risaputo,
infatti, che quando si tratti di fondare il potere giurisdizionale di
emettere sentenze costitutive, ossia sentenze che abbiano la forza di
modificare la preesistente situazione giuridica - come fa, nella
sostanza, la sentenza impugnata in violazione dell'art. 101, Cost.,
in relazione all'art. 2908, c.c., che ridonda in lesione delle
attribuzioni statutariamente riservate al Consiglio - occorre che vi
sia una specifica disposizione di legge attributiva al giudice di
tale potere conformativo: ma di una simile attribuzione, come si è
detto, non vi è traccia nell'ordinamento sardo.
Sotto un diverso ma convergente profilo, si può altresì
eccepire che il tribunale abbia leso le competenze costituzionali del
Consiglio ricorrente - garantite dagli artt. 116, Cost., e 27, St. -
per aver proceduto, in definitiva, alla disapplicazione delle
disposizioni normative regionali regolanti la fattispecie (in primo
luogo, la legge regionale n. 71/1979), sostituendovi l'art. 7 della
legge n. 154/1981. Ed invero - come ha avuto modo di precisare la
Corte nella sentenza n. 285/1990 proprio in sede di conflitto di
attribuzione tra Stato e Regione - non è consentito alle pronunzie
giurisdizionali di disapplicare leggi regionali neppure in caso di
dubbio in ordine alla loro legittimità costituzionale, occorrendo
all'uopo adire la Corte cui soltanto, e senza eccezione alcuna, è
rimesso tale sindacato.
2. - A questa difesa è noto, secondo quanto è stato sopra
ricordato, lo schema, che talvolta sembra adottato nelle pronunzie
della Corte, del carattere pretesamente chiuso ed enumerato che
avrebbero le garanzie di cui dispongono in via costituzionale le
assemblee regionali.
A riguardo - ferme restando le argomentazioni di cui al punto
precedente, relative alla specifica ricostruzione dell'ordinamento
costituzionale sardo - occorre nondimeno avanzare un duplice ordine
di considerazioni.
La prima considerazione è che non sembra che tale schema, a
parte ogni altra notazione critica, possa comunque escludere la
operatività in favore delle assemblee regionali di una guarentigia
che - come quella di cui si parla, prescindendo dunque da altre
ipotesi di autodichia, e segnatamente da quella concernente i
rapporti con i dipendenti - costituisce un requisito minimo ed
indispensabile ai fini della tutela degli organi rappresentativi da
interferenze e condizionamenti esterni: è indubitabile difatti che
il sindacato giurisdizionale in materia di incompatibilità sarebbe
suscettibile di incidere in via diretta sulla composizione e sugli
stessi interna corporis dell'organo assembleare.
Detto in altre parole, nella tradizione costituzionale italiana
quello che si trae dall'art. 66 della Costituzione è un principio di
natura istituzionale che, indipendentemente da apposite
codificazioni, è destinato ad assistere gli organi che, come i
Consigli regionali, siano qualificati dalla loro natura politico
rappresentativa e dalla titolarità di funzione legislativa e di
indirizzo (dovendo restare ovviamente ininfluente, da questa
angolazione, il dato puramente quantitativo, ma non qualitativo,
della circoscritta efficacia territoriale dei relativi atti).
D'altro canto, la Corte ha già mostrato di voler dare l'adeguato
risalto al valore della tutela della autonomia e della indipendenza
degli organi rappresentativi regionali, muovendo proprio da un
criterio di parallelismo con la posizione del Parlamento e con i
principi costituzionali, scritti o non scritti, che sono preordinati
a presidiare detta posizione (cfr., tra le altre, sentenza n. 143 del
1968 in tema di sottrazione a riscontri esterni delle spese operate
per il funzionamento del Consiglio regionale; sentenza n. 382 del
1998, in tema di insindacabilità dei consiglieri regionali anche al
di là degli atti tipici posti in essere; sentenza n. 392 del 1999,
in tema di autonomia contabile del Consiglio rispetto alla
giurisdizione della Corte dei conti, secondo il principio
consuetudinario operante in materia per le assemblee parlamentari).
Per di più, è da rimarcare che nel caso specifico della
incompatibilità tra la carica di consigliere e di parlamentare, si
tratta di ipotesi che investe ad un tempo sia le Camere che le
Assemblee regionali: sicchè - sempre per quanto riguarda tale
fattispecie - sembra plausibile postulare che la materia richieda dal
punto di vista costituzionale un trattamento giuridico omogeneo
(ossia quello della insindacabilità delle relative decisioni
assembleari) e che tale omogeneità sia voluta dal sistema, anche in
considerazione delle possibili interferenze che nell'autonomia
decisionale delle stesse Camere potrebbero derivare dal sindacato
giurisdizionale sulle determinazioni regionali.
A ciò si aggiunge l'incidenza che non può non avere sul tema in
esame la riforma del Titolo V della Costituzione di cui alla legge
della Costituzione n. 3 del 2001 (applicabile nei sensi di cui
all'art. 10 della legge medesima alle Regioni a Statuto speciale),
assunta sia nella sua ratio complessiva, officializzata mediante le
nuove formulazioni dell'art. 114 Cost., volta a rendere
incontrovertibile la consistenza autenticamente politica
dell'autonomia regionale e della funzione legislativa in cui essa si
esprime in via prioritaria, sia negli specifici aspetti in cui la
stessa si manifesta (l'inversione del criterio del riparto delle
materie tra Stato e Regioni, la caduta del controllo preventivo sulle
leggi regionali, nonchè l'esclusione di una potenzialità di
condizionamento innominato da parte dell'interesse nazionale, ecc.).
Si è dunque in presenza di uno scenario costituzionale davanti
al quale non suonerebbero più persuasivi i fattori a suo tempo
addotti allo scopo di disconoscere talune prerogative a favore delle
assemblee regionali (cfr., l'antica sentenza n. 66/1964): ciò almeno
con riguardo a quella fatta valere nel presente ricorso che - per
quanto spiaccia ripetersi - tocca proprio l'essenza del ruolo assolto
dagli organi rappresentativi regionali, naturalmente nella differenza
dei compiti rispettivamente giocati nel complessivo sistema delle
assemblee elettive in cui si articola il nostro attuale assetto
istituzionale.
Ne discende, pertanto, anche sotto tale aspetto la conferma della
attribuzione costituzionale in via esclusiva ai Consigli della
guarentigia in tema di incompatibilità racchiusa nell'art. 122
Cost., secondo l'interpretazione che è resa ineludibile alla luce
del nuovo assetto costituzionale.
3. - Vi è inoltre da eccepire - sia pure in via subordinata
rispetto ai motivi del ricorso sopra dedotti - una ulteriore lesione
delle attribuzioni regionali, con specifico riferimento all'autonomia
regolamentare del Consiglio regionale della Sardegna quale risulta
codificata dall'art. 19 dello Statuto.
Invero, è da notare che il Tribunale di Cagliari, ribadendo
quanto già affermato nella sentenza n. 2598/01 - ossia che il
Consiglio regionale avrebbe dovuto osservare la procedura di
decadenza di cui alla legge n. 154 del 1981 - e sostituendosi
all'organo assembleare nell'applicazione della predetta legge
statale, ha leso le attribuzioni proprie del medesimo Consiglio in
campo organizzativo (in forza, appunto, del menzionato art. 19 dello
Statuto, nonchè dei principi fondamentali che reggono il
funzionamento degli organi rappresentativi): attribuzioni che si sono
tradotte nella disciplina dettata sia dall'art. 17 del regolamento
consiliare sia dall'art. 15 del regolamento della Giunta delle
elezioni (anch'esso approvato dal Consiglio a maggioranza assoluta
dei componenti). Disposizioni queste ultime che sotto il profilo
procedimentale prevedono - in casi, come quello sub judice, di
riconoscimento unanime da parte della Giunta della causa di
incompatibilità - si possa prescindere dal procedimento di
contestazione (seguito invece dal Tribunale).
Ulteriormente lesivo appare l'atto giudiziario impugnato per aver
negato che al Consiglio regionale potesse competere un qualunque
potere delibativo in ordine alla ricorrenza di ipotesi di
incompatibilità con la carica di parlamentare: e specificatamente
che detta ponderazione fosse suscettibile di apprezzare l'effettivo
esercizio da parte dell'interessato delle funzioni connesse alla
carica di parlamentare nonchè la inequivoca opzione effettuata in
tal guisa a favore dell'anzidetta carica (cfr. sentenza, pag. 14).
La Regione odierna ricorrente ritiene, difatti, che dalla regola
costituzionale e statutaria che fissa la incompatibilità tra la
carica di consigliere e quella di parlamentare - unitamente agli
elementari principi che elevano a valore costituzionale l'esigenza di
funzionalità dell'organo - derivi in capo al Consiglio il potere di
esprimersi sulla decadenza del consigliere; ossia valutando, ove se
ne presenti il caso, il significato obiettivo - sempre e soltanto ai
fini della integrazione della ipotesi di decadenza di cui si parla -
dei suoi esteriori comportamenti istituzionali. A conferma di ciò,
è appena il caso di precisare che sarebbe riduttivo risolvere la
ratio del criterio costituzionale della incompatibilità
nell'ampliamento, sul piano soggettivo, del diritto di elettorato
passivo (rispetto al diverso criterio della ineleggibilita); nella
specie infatti opera anche un'istanza - la cui valutazione è rimessa
all'apprezzamento dell'Assemblea regionale - di protezione della
funzionalità dell'organo legislativo, posto il pregiudizio che a
tale interesse costituzionale arrecherebbe la permanenza in carica di
un consigliere che, a prescindere dalla ampiezza temporale della
anomalia, si trovi simultaneamente ad adempiere anche all'esercizio
delle funzioni parlamentari.

P. Q. M.
La Regione Sardegna, come sopra rappresentata e difesa, chiede
che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare che non
spetta allo Stato, e per esso al Tribunale di Cagliari, dichiarare la
decadenza dalla carica del Consigliere regionale indicato in
epigrafe, e per l'effetto voglia annullare la sentenza del menzionato
Tribunale n. 257/02.
Roma, addì 27 marzo 2002
Prof. Avv. Nania
02C0306