1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 20-2-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 67 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 ottobre 2001
Ordinanza emessa il 17 ottobre 2001 dal tribunale di Brescia nel procedimento civile vertente tra Montecucco Carlo ed altri e I.N.P.S. Previdenza e assistenza sociale - Personale addetto ai pubblici servizi di trasporto - Maggiorazione delle ritenute previdenziali, senza miglioramenti del trattamento assicurativo, per esigenze di ripianamento del deficit di bilancio dell'apposito Fondo speciale (soppresso a decorrere dal 1 gennaio 1996, con conseguente passaggio degli iscritti alla gestione ordinaria INPS) - Irrazionale deteriore trattamento contributivo del predetto personale rispetto agli altri assicurati INPS, a parita' di trattamento previdenziale, nonche' rispetto al personale cessato dal servizio anteriormente alla predetta data - Incidenza sulla garanzia previdenziale e sui principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Eccesso di delega. -Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, commi 70 e 71; d.lgs. 29 giugno 1996, n. 414, art. 1. - Costituzione, artt. 3, 38, 76 e 97. (002C0084) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 20-2-2002)

IL TRIBUNALE

Nella causa in primo grado iscritta al ruolo generale degli
affari civili contenziosi dell'anno 1998 al n. 72, promossa con
ricorso depositato in data 16 gennaio 1998 da Carlo Montecucco,
Lorenzo Micari, Vittorio Ferrari, Stefano Bottari, Ezio Spada,
Giacomo Bregoli, Lorenzo Stabile, Vincenzo Mattei, Claudio Bersini,
Luigi De Bona, Giuseppe Pini, Franco Scolari, Emilio Rumi, Mario
Ghidini, Guido Boninchi, Carmelo Forgione, Fabio Cavagnini, Marco
Cappa, Domenico Bertolotti, Floriano Bettinsoli, Roberto Magnini,
Antonio Ferrari, Oliviero Soana, Alberto Gaffurini, Ferruccio
Tanghetti, Pierino Berselli, Davide Annichini Tanzi, Mauro Sciatti,
Giuseppe Zani, Guerino Tomasotti, Giuseppe Boniotti, Giuseppe
Lavagnini, Francesco Giuseppe Tavelli, Renato Marzanni, Antonio Moia,
Pierangelo Minini, Amedeo Ciulli, Gaetano Nardi, Bruno Fortunato,
Giuseppe Facchini, Sandro Grechi, Renato Marelli, Pietro Casanova,
Giuseppe Gerosa, Marco Gorni, Andrea Chiappini, Giovanni Zanardelli,
Giuseppe Zani, Claudio Ferrari, Italo Bolognini, Mauro Cerlini,
Antonio Rottini, Luigi Boniotti, Renato Angeli, Salvatore Allone,
Antonio Benini, Robertino Soretti, Fabio Riviera, Giuliano Andreoli,
Gianfranco Zambrini, Graziano Olivieri, Roberto Rossini, Giampietro
Lodetti, Francesco Piocioli, Giuseppe Sonomini, Dario Sonetti,
Giampiero Pè, Adriano Bonardi, Girolamo Donati, Luigi Apostoli,
Edgardo Altani, Giuseppe Franchini, Angelo Riviera, Matteo Bonometti,
Giovanni Bonati, Giorgio Volpi, Paolo Antolini, Bruno Zambrini, Luigi
Boniotti, Alessandro Ferrari, Franco Bolgiani, Massimo Perotti,
Aurelio Montanelli, Gian Pietro Luterotti, Giorgio Chiarini, Enrico
Benzoni, Walter Olivieri, Alberto Bertolassi, Michele Mosconi, Aldo
Zola, Mario Sangaletti, Pietro Arturi, Attilio Ragnoli, Claudio
Zoppini, Giovannico Mattu e Stefano Bacaloni, rappresentati e difesi,
giusta delega a margine del ricorso introduttivo dagli avvocati
Giuseppe Porqueddu e Antonella Rebuffoni, procuratori domiciliatari
con studio in Brescia, via Vittorio Emanuele II n. 42, parte
ricorrente.
Contro Istituto nazionale della previdenza sociale - I.N.P.S., in
persona del legale rappresentante in carica, con sede in Roma, in via
Giro il Grande n. 21, rappresentato e difeso, giusta delega
dall'avvocato Cicerone, procuratore domiciliatario, con studio in
Brescia, parte resistente.

F a t t o

e d i r i t t o Con ricorso al giudice del lavoro del
Tribunale di Brescia i sunnominati ricorrenti, dipendenti o ex
dipendenti dell'azienda servizi municipalizzati di Brescia, con
mansioni di autista, hanno convenuto in giudizio l'I.N.P.S.,
esponendo quanto segue.
I ricorrenti sono - o sono stati - tutti dipendenti di ruolo
dell'Azienda dei servizi nunicipalizzati di Brescia, sezione
trasporto, tutti appartenenti alla categoria del "personale
viaggiante" e per la maggior parte tuttora in servizio ed in qualità
di "autisti". Soltanto alcuni di loro - in genere dopo aver svolto a
suo tempo mansioni di autista o di verificatore e simili - svolgono
oggi mansioni di "operaio". Alcuni di loro hanno lasciato il servizio
e sono stati già collocati a riposo; altri sono in procinto di
esserlo.
Fanno dunque parte - o hanno fatto parte del personale
appartenente al "comparto trasporti" (autoferrotranvieri e addetti
alla navigazione interna).
La loro assunzione è anteriore al 1 gennaio 1996; sono stati o
verranno collocati a riposo dopo il 31 dicembre 1995.
Molti decenni or sono, in favore e nell'interesse di coloro che
già si trovavano iscritti alla Cassa nazionale per le assicurazioni
sociali, divenuta poi I.N.P.S. (art. 14, regio decreto-legge
21 aprile 1919, n. 603, art. 1, regio decreto-legge 27 marzo 1933,
n. 371, regio decreto-legge 4 ottobre 1935, n.1827), erano stati
creati dei "Fondi speciali", dove venivano accumulati i contributi
previdenziali versati (art. 215 del testo unico approvato con regio
decreto 9 maggio 1912, n. 1447, art. 8, legge 14 luglio 1912, n. 835,
contenente "disposizioni per l'equo trattamento del personale addetto
ai pubblici servizi di trasporto, artt. 6 e 7 decreto-legge
luogotenenziale 25 marzo 1919, n. 467, ma già in epoca anteriore la
materia era regolata dalla legge 30 giugno 1906, n. 272).
Tali Fondi poi erano stati soppressi e tutti i contributi ivi
esistenti erano stati trasferiti d'ufficio in un apposito Fondo
speciale, denominato Fondo per la previdenza del personale addetto ai
pubblici servizi di trasporto, affidato, per la gestione separata,
alla Cassa nazionale per le assicurazioni sociali, ora I.N.P.S.
Quanto sopra avveniva in forza del combinato disposto degli
artt. 1 e 8 del regio decreto-legge 19 ottobre 1923, n. 2311,
intitolato "norme per l'equo trattamento del personale addetto alle
ferrovie, tranvie e lineee di navigazione interna esercitate
dall'industria privata, da province e comuni", convertito nella legge
17 aprile 1925, n. 473, e successive modifiche ed integrazioni (i
ricorrenti richiamavano altresì, come rilevanti nella specie, le
seguenti fonti: regio decreto 29 febbraio 1920 n. 245; regio decreto
30 settembre 1920 n. 1538; regio decreto 8 gennaio 1931 n. 148;
D.L.C.P.S. 16 settembre 1947 n. 1083; legge 28 gennaio 1952, n. 4435;
legge 28 luglio 1961 n. 830; legge 30 aprile 1969 n. 153; legge
29 ottobre 1971 n. 889; decreto-legge 22 dicembre 1981 n. 291, conv.
in legge 26 febbraio 1982 n. 54; legge 12 luglio 1988 n 270; legge
9 marzo 1989 n. 88; legge 29 dicembre 1990 n. 407; legge 8 agosto
1991 n. 274; decreto legislativo 30 dicembre 1992 n. 503; legge
23 dicembre 1994 n. 724; decreto-legge 25 novembre 1995 n. 501, conv.
in legge 8 agosto 1995 n. 335; legge 28 dicembre 1995 n. 549; legge
5 gennaio 1996 n. 11; sino all'attuale d.lgs. 29 giugno 1996 n. 414,
emanato in attuazione della delega contenuta nell'art. 1, commi 70 e
71, della legge 28 dicembre 1995 n. 549).
In virtù di tali norme, gli interessati erano soggetti ad una
ritenuta che, nel suo complesso, è sempre stata ed è tuttora
maggiore di vari punti percentuali, rispetto a quella normalmente
subita dagli altri lavoratori di altre categorie e comparti.
Oggi tale ritenuta è maggiore anche rispetto a quella subita
dagli altri lavoratori della medesima categoria e comparto, se non
iscritti al "Fondo speciale a gestione separata" ex regio
decreto-legge 19 ottobre 1923 n. 2311, di cui sopra è cenno.
I ricorrenti sono stati soggetti a tali maggiori oneri senza
contestazione alcuna, essendo tale pregiudizio bilanciato dalla
previsione normativa di un trattamento pensionistico integrativo,
assicurato dal Fondo stesso, al quale avevano diritto secondo le
norme contenute nel regolamento approvato con regio decreto
30 settembre 1920 n. 1538.
Sennonchè di recente è entrato in vigore il d. lgs. 29 giugno
1996 n. 414, il quale, con il primo comma dell'art. 1, ha disposto la
soppressione, con decorrenza 10 gennaio 1996, dell'anzidetto Fondo
per la previdenza del personale addetto ai pubblici servizi di
trasporto, di tal chè nessun vantaggio o beneficio potrà più
essere tratto in ragione del maggior peso contributivo sostenuto.
Ed inoltre, ai sensi dell'art. 1 sopra citato, secondo e quinto
comma, e del successivo art. 2, gli iscritti al "soppresso" Fondo
speciale di cui trattasi, rimasti ancora in servizio, pur avendo
perso gran parte, se non anche tutti i benefici che avevano maturato,
e che stavano per conseguire, sia presso il "soppresso" Fondo
speciale sia - eventualmente ed in precedenza - presso la
"Assicurazione generale obbligatoria" (d'ora innanzi, per brevita':
a.g.o.), gestita istituzionalmente dall'I.N.P.S., restano
cionondimeno soggetti alle maggiori ritenute di cui sopra, che dunque
continueranno a subire per tutta la loro vita lavorativa.
La posizione dei ricorrenti si viene così a differenziare da
quella, analoga, di altri loro colleghi del medesimo "comparto
trasporti", per l'evidente pregiudizio da essi, e da essi solo,
sofferto: infatti quelli collocati a riposo prima del 31 dicembre
1995 continuano a godere di tutti quei vantaggi e benefici oggi
negati ai ricorrenti; quelli dipendenti delle regioni, province e
comuni (art. 1, secondo commna, d.lgs. n. 414/1996) sono tuttora
soggetti alle disposizioni di cui all'art. 4, comma secondo, della
legge 8 marzo 1991 n. 274 (iscrizione alla ex C.P.D.E.L.: oggi
I.N.P.D.A.P.); mentre per la generalità dei lavoratori dipendenti
iscritti, al pari dei ricorrenti, all'a.g.o., all'inesistenza di
alcun beneficio aggiuntivo corrisponde l'inesistenza di qualsiasi
aggravio di ritenute, nè dirette nè indirette; in particolare i
colleghi di lavoro assunti dopo il 10 gennaio 1996, pur beneficiando
del medesimo trattamento previdenziale che compete ai Ricorrenti,
tuttavia sono soggetti solo alle ordinarie ritenute subite da coloro
che sono iscritti all'a.g.o.
Lo squilibrio - particolarmente grave per i lavoratori
pensionandi a breve, i quali, pur avendo versato per anni e anni i
contributi maggiorati, percepiranno il medesimo trattamento spettante
a chi nessuna ulteriore trattenuta ha mai subito - verrà superato
solo allorchè anche la normale aliquota gravante sulla generalità
degli altri iscritti alla a.g.o. raggiungerà il medesimo più
elevato livello subito dai ricorrenti.
La situazione appare ancora più iniqua ove si consideri: che in
passato era stato richiesto a coloro che all'epoca erano iscritti al
fondo ed in servizio, di versare a più riprese ingenti contributi
supplementari, funzionali al ripiano di alcune situazioni
deficitarie; che il 13 dicembre 1994 c'era stata un intesa -
confermata da un referendum nazionale ma non introdotta nel
successivo contratto - che prevedeva il riconoscimento di un'aliquota
aggiuntiva del 25% nel calcolo del futuro trattamento pensionistico,
o in alternativa, nel caso di pensionamento di anzianità (e non di
vecchiaia), il riconoscimento di un anno aggiuntivo ogni quattro
effettivi, a carico del fondo; che alla soppressione del fondo
speciale, creato a suo tempo per assicurare alla categoria cui
appartengono i ricorrenti, un "equo trattamento"; fa riscontro la
pressochè contemporanea introduzione di strumenti normativi volti di
incoraggiare la formazione di altri fondi pensionistici, integrativi,
complementari, supplementari, facoltativi, chiusi e aperti, soggetti
ad autorizzazione o a mera comunicazione, iscritti in albi normali o
speciali, amministrati da componenti dotati di onorabilità e
professionalità (cfr. d. lgs. n. 124/1993 ed ora decreto Ministero
lavoro 14 gennaio 1997, n. 211).
Infine, l'art. 2, terzo comma, del d.lgs. n. 414/1996 impone ai
datori di lavoro, in via transitoria e per la durata di cinque anni,
in attesa dei decreti legislativi di cui all'art. 2, comma 22, della
legge 8 agosto 1995 n. 335 (termine che, si noti bene, è
incondizionatamente ed illimitatamente prorogabile con semplici
decreti interministeriali), l'obbligo di versare i due terzi della
differenza tra l'aliquota contributiva gravante sugli odierni
ricorrenti e l'aliquota gravante sulla generalità dei lavoratori
dipendenti, a titolo di contributo straordinario da destinarsi a
ripiano del deficit patrimoniale accertato o da accertarsi "tempo per
tempo" nella situazione del defunto ma in qualche modo superstite
fondo di previdenza di cui trattasi.
Dunque, per i lavoratori ed i pensionati che si trovino nella
condizione dei ricorrenti (assunzione anteriore al 1 gennaio 1996;
collocamento a riposo dopo il 31 novembre 1995 e solo per essi,
l'aliquota maggiorata è destinata a rimanere invariata, ed in
assenza di qualsivoglia contropartita pensionistica; e tale evidente
ingiustizia cesserà (se cessera) solo nel momento in cui - dies
incertus an, incertus quando - anche l'aliquota degli altri verrà
progressivamente elevata sino a raggiungere la loro.
Tanto premesso in fatto, i ricorrenti hanno rassegnato nei
confronti dell'I.N.P.S. le seguenti conclusioni:
"Voglia il pretore (oggi giudice) di Brescia, ogni contraria
istanza, eccezione e deduzione rejetta"; previa, occorrendo,
sospensione del presente giudizio e rimessione degli atti alla Corte
costituzionale per la decisione delle questioni incidentali di
legittimità costituzionale ritenute rilevanti e non manifestamente
infondate, relativamente all'art. 1, commi 70 e 71 della legge
28 dicembre 1995 n. 549 ed al decreto legislativo 29 giugno 1996
n. 414, con riferimento agli artt. 3, 76 e 87 della Costituzione, per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale:
in principalità, della disposta soppressione del Fondo
speciale;
in via subordinata, delle norme che - malgrado l'avvenuta
ed, in denegata ipotesi, legittima soppressione del Fondo speciale -
tuttavia impongono, a coloro che in precedenza erano iscritti ad esso
e che sono individuati ed individuabili esclusivamente da questa loro
caratteristica, peraltro non più attuale, di versare senza più
alcuna ragione o scopo, somme maggiori rispetto a tutti gli altri
lavoratori ai quali sono sotto ogni altro profilo totalmente
equiparati;
conseguentemente dichiararsi la diretta e continua
applicabilità della preesistente normativa regolatrice del
sopravvissuto "Fondo speciale", illegittimamente soppresso;
per l'effetto, dichiararsi che i ricorrenti in servizio sono
stati, sono e saranno tenuti a corrispondere i contributi da essi
dovuti secondo il previgente sistema e che sul trattamento
pensionistico a carico dell'I.N.P.S. spettante ai ricorrenti, che
sono già stati collocati in quiescenza o che lo saranno nel corso
del presente giudizio, debbono essere riconosciuti tutti i benefici e
le maggiorazioni che competevano loro, secondo il previgente sistema,
come sopra ripristinato a tutti gli effetti;
in via di estremo subordine, dichiararsi e disporsi che a
tutti coloro che hanno subito le trattenute e contribuito ad
effettuare gli accantonamenti di cui trattasi, vengano restituite le
somme da ciascuno di essi versate, con gli interessi da calcolarsi
sulle stesse, previamente ed opportunamente rivalutate; pronunziando
corrispondente condanna a carico dell'I.N.P.S. percettore;
in tutti i casi, con vittoria di spese, diritti, onorari ed
accessori come per legge.
A sostegno della domanda principale e di quella subordinata, il
cui accoglimento postula la declaratoria di incostituzionalità di
talune norme vigenti che disciplinano la loro posizione
contributivo-previdenziale, i ricorrenti così hanno precisato i
termini del lamentato contrasto di dette disposizioni rispetto ai
parametri costituzionali invocati (violazione del principio di
uguaglianza per disparità di trattamento, art. 3, violazione del
diritto alle prestazioni previdenziali, art. 38, violazione della
disciplina di delega legislativa, art. 76).
Violazione delle regole in materia di delega
Le lesioni dei diritti lamentate dai ricorrenti derivano dal
d.lgs. 29 giugno 1996, n. 414, in forza del quale dal 1 gennaio 1996
è stato soppresso il fondo per la previdenza del personale addetto
ai pubblici servizi di trasporto, cui i ricorrenti medesimi
aderivano.
Quanto sopra costituisce l'effetto dell'art. 1, comma 70, della
legge 28 dicembre 1995, n. 549; tale norma espressamente attribuisce
al Governo l'eccezionale e ben delimitato potere di procedere al
riordino del trattamento pensionistico del personale addetto ai
pubblici servizi di trasporto.
Il relativo potere è però circoscritte e condizionato come
segue:
1) la delega andava, anzitutto, esercitata entro sei mesi
dalla data di entrata in vigore della legge: cioè, al più tardi
entro 1 luglio 1996;
2) le nuove norme dovevano poi essere coerenti con i principi
informatori della legge 8 agosto 1995, n. 335, ed in particolare con
quanto disposto dall'art. 2, commi 22 e 23;
3) infine dovevano tener conto anche dei seguenti criteri
direttivi:
a) soppressione, con decorrenza dal 10 gennaio 1996, del
fondo per la previdenza del personale addetto ai pubblici servizi di
trasporto ed iscrizione alla a.g.o. dei lavoratori di cui all'art. 4,
primo comma, della legge 29 ottobre 1971, n. 889, in servizio alla
data del 31 dicembre 1995, ovvero assunti successivamente, con
esclusione dei dipendenti dei comuni, province e regioni esercenti
direttamente "in economia", il pubblico servizio di trasporto;
b) validità dell'iscrizione - da effettuarsi con
evidenza contabile separata nell'ambito del fondo pensioni lavoratori
dipendenti - ai fini delle prestazioni previste dalle norme
disciplinanti il predetto fondo;
c) necessità di determinare l'aliquota contributiva di
finanziamento in misura che, con riferimento a quella in essere alla
data di soppressione del predetto fondo, rispondesse ad esigenze di
solidarietà connesse alla salvaguardia, nell'ambito della categoria,
delle flessibilità e peculiarità dell'attività lavorativa;
d) obbligo di prevedere il criterio del pro-rata per la
determinazione della quota di pensione corrispondente alle anzianità
assicurative acquisite anteriormente alla data di soppressione del
fondo.
Siffatte disposizioni non sarebbero state rispettate.
A) Profilo cronologico
Anzitutto sarebbe stato violato il termine di validità della
delega, poichè non è certo sufficiente apporre una data ad un
provvedimento delegato per renderlo rispettoso dei termini altrimenti
troppo agevolmente eludibili, ma occorre anche che esso sia stato
pubblicato nei modi stabiliti.
Inoltre occorre che esso sia altresì a quella data concretamente
e non retroattivamente operante: le legge delega, infatti, non ha
attribuito al Governo legiferante, alcuna facoltà di emettere
provvedimenti retroattivi.
In secondo luogo non sarebbe condivisibile - di talchè il
problema meriterebbe di essere riproposto all'attenzione dei supremi
giudici costituzionali - la soluzione derivante da certi lontani
orientamenti (per tutte, Corte cost. 1960 n. 34; id. 1962 n. 91;
etc., da notare che nella prima decisione si esaminava un'ipotesi di
delega che scadeva il 26 aprile 1957 e la norma delegata era stata
pubblicata il 17 settembre successivo) secondo cui i ritardi nella
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale sarebbero condizione di
efficacia ma non di legittimità, la quale non sarebbe conculcata da
eventi o ritardi imputabili ad organi amministrativi: questi ultimi,
invero, però e per l'appunto, fanno parte dell'apparato governativo
(che è poi il legislatore delegato), la cui azione - illegittima
proprio perchè ritardata - viene invece qui direttamente ed
espressamente censurata: in siffatta evenienza si realizza, infatti,
un'ipotesi di grave illegittimità e di violazione del principio
costituzionale sancito dall'art. 97, che impone all'azione
amministrativa il rispetto del principio del buon andamento, ed un
evidente superamento dei limiti temporali assegnati al Governo
legiferante dal Parlamento, unico detentore dei relativi poteri:
limiti temporali che riguardano non soltanto l'emanazione di un
provvedimento normativo, ma anche la sua effettività cogente.
B) Eccesso di delega in relazione
alla diversa disciplina prevista
per i lavoratori dipendenti dagli enti territoriali
Le nuove norme dovevano rispettare, tra i principi informatori
della legge 8 agosto 1995, n. 335, in particolare quello delineato
con i commi 22 e 23 dell'art. 2, volto all'armonizzazione dei sistemi
(con prevalenza del sistema contributivo), sia pure nel rispetto
delle singole peculiarità, flessibilità, etc.: l'esclusione operata
in favore dei "regionali, provinciali e comunali" addetti a servizi
di pubblico trasporto in economia, in precedenza sempre esclusi da
generale sistema dei dipendenti "normali" (così ancora nella legge
29 ottobre 1971 n. 889), contrasta evidentemente con tale finalità e
non trova alcuna ragionevole spiegazione.
C) Eccesso di delega in relazione
alla previsione della permanenza
dell'obbligo contributivo nonostante
la soppressione del fondo.
La "legge delega", inoltre, esigeva la soppressione, sostanziale
e definitiva, con decorrenza dal 1 gennaio 1996, del fondo per la
previdenza del personale addetto ai pubblici servizi di trasporto e
l'iscrizione alla a.g.o. dei lavoratori di cui all'art. 4, primo
comma, della legge 29 ottobre 1971, n. 889, in servizio alla data del
31 novembre 1995, ovvero assunti successivamente: per contro, la
soppressione sarebbe stata disposta solo dal lato attivo (cioè
quanto alle relative prestazioni) sopravvivendo, invece, dal lato
passivo (come già più sopra esposto), e solo in danno della
posizione previdenziale di coloro - ed esclusivamente di coloro -
che, come i ricorrenti, fossero iscritti al fondo, in servizio presso
enti ed organismi operanti nel medesimo settore dei pubblici
trasporti (ma non di comuni, province e regioni) da data anteriore al
10 gennaio 1996 e pensionati o pensionandi successivamente al
31 dicembre 1995.
D) Eccesso di delega per contrasto rispetto
al principio, espresso nella legge di delega,
di mantenimento delle situazioni
favorevoli già maturate.
Secondo la "legge delega" n. 549/1995, la necessità di
contraddistinguere la posizione degli ex iscritti al sopprimendo
"fondo", attraverso il mantenimento di una "evidenza contabile
separata" nell'ambito dell'a.g.o. (c.d. "fondo pensioni lavoratori
dipendenti", gestito dall'I.N.P.S.) avrebbe dovuto avere, quale unico
significato ed obiettivo, quello di garantire ai nuovi arrivati in
questo generale fondo pensioni, il godimento delle medesime
prestazioni godute da coloro che vi erano già iscritti o che vi si
iscrivessero in futuro, e sulla base delle medesime norme e regole,
ma senza che il nuovo assetto implicasse la perdita o l'attenuazione
di preesistenti situazioni o prospettive o aspettative.
Così non è stato, invece perchè i vecchi iscritti all'a.g.o.,
poi transitati nel soppresso "fondo speciale" e rispediti d'autorità
alla precedente iscrizione, debbono effettuare una scelta, già di
per sè non facile e da effettuarsi entro brevissimi perentori
termini, con la prospettiva certa di dover comunque perdere qualche
non indifferente vantaggio, già legittimamente accumulato ed
onerosamente pagato.
E) Eccesso di delega per violazione
del principio di solidarietà reciproca,
irrazionalità della distinzione tra lavoratori
ratione temporis per la diversa data di assunzione.
La delega aveva imposto alcuni precisi limiti nella
determinazione dell'aliquota contributiva di finanziamento. In
particolare tale aliquota doveva tener presente quella in vigore alla
data di soppressione del predetto fondo. Allo stesso tempo però
doveva anche rispondere ad esigenze di solidarietà reciproca. Infine
- nell'ambito della categoria - doveva tutelare le peculiarità
dell'attività lavorativa e le sue imprescindibili esigenze di
flessibilità. Sul punto "solidarieta'" i ricorrenti sostengono che
questo principio, garantito sotto il profilo politico, economico e
sociale dall'art. 2 della Costituzione, sarebbe stato attuato dal
legislatore delegato in senso "unidirezionale": infatti, benchè nel
suo stesso concetto sia implicito principio della reciprocità ed
anzi del criterio del maggior bisogno, nel decreto delegato in
oggetto si sarebbe realizzato l'esatto opposto, prevedendosi
inammissibilmente una divisione tra i lavoratori tra chi paga di più
e chi paga di meno, a fronte di un trattamento pensionistico
pressochè identico.
Inoltre, a detta dei ricorrenti, non si spiegherebbe affatto la
distinzione tra gli stessi appartenenti al medesimo settore
lavorativo, tra loro differenziati solo da un dato temporale
incongruo, illogico, del tutto arbitrario siccome per niente
significativo: la data di assunzione, anteriore o posteriore al 31
dicembre 1995.
F) Eccesso di delega per violazione
del criterio del pro-rata; ingiustificata
compressione del trattamento di anzianità.
L'art. 3, terzo comma, del d.lgs. n. 414/1996 prevede che, in
caso di liquidazione delle prestazioni di cui al primo comma (esclusa
l'ipotesi del pensionamento di vecchiaia, secondo i criteri
dell'a.g.o), i periodi maturati in quest'ultima gestione
anteriormente al 10 gennaio 1996 non sono considerati utili ai fini
della maturazione del diritto al trattamento pensionistico. Questo
diritto verrà riconosciuto solo se e quando si verificheranno le
condizioni di cui al successivo quarto comma dello stesso art. 3
(raggiungimento dell'età per la pensione di vecchiaia). Ed invero,
il quarto comma stabilisce che nei casi di liquidazione delle
prestazioni di cui al terzo comma (che, a parte alcune marginali
ipotesi, riguarda le pensioni di anzianita) i periodi di anzianità
contributiva maturati nell'assicurazione generale obbligatoria
anteriormente al 1 gennaio 1996 non sono considerati utili ai fini
della maturazione del diritto al trattamento pensionistico e
l'importo della pensione è determinato dalla quota di pensione
corrispondente all'importo relativo alle anzianità contributive
acquisite nel fondo di previdenza del personale addetto ai pubblici
servizi di trasporto anteriormente al 1 gennaio 1996, calcolato con
riferimento alla data di decorrenza della pensione secondo la
normativa vigente presso il soppresso fondo (che resta a tal fine
confermata in via transitoria). Tale quota di pensione sarebbe poi
destinata ad essere sommata alla quota di pensione corrispondente
all'importo del trattamento pensionistico relativo alle anzianità
contributive acquisite presso il fondo pensioni lavoratori dipendenti
a decorrere dal 1 gennaio 1996, che dovrebbe essere calcolato secondo
le norme dell'assicurazione generale obbligatoria per i lavoratori
dipendenti.
In tali casi, tuttavia, i periodi di contribuzione, esistenti nel
fondo pensione lavoratori dipendenti anteriormente al 1 gennaio 1996,
nell'attualità non danno luogo ad alcun trattamento pensionistico.
Soltanto al compimento dell'età prevista per la corresponsione
del trattamento di vecchiaia secondo le norme in vigore tempo per
tempo nel Fondo a.g.o. anzidetto, i sopravvissuti avranno diritto
alla riliquidazione del trattamento pensionistico, da effettuarsi
sulla base della retribuzione utilizzata per la liquidazione della
quota di pensione di cui al comma 2, lettera b), rivalutata secondo i
coefficienti di cui all'art. 3, comma quinto, del decreto legislativo
30 dicembre 1992, n. 503.
Uniche alternative a tale ipotesi sono rappresentate o dalla
rinunzia ai vantaggi accumulati presso il fondo, prolungando (chi
sarà in condizioni di farlo) il periodo di lavoro sino al
raggiungimento della pensione di vecchiaia, ovvero dalla.
possibilità di chiedere ed ottenere un notevolmente riscatto oneroso
dei precedenti periodi assicurati presso l'a.g.o., seguendo regole e
modalità particolarmente sfavorevoli, anche in termini di
rateazione. Risultato di ciò è che colui il quale (come taluno tra
i ricorrenti), abbia chiesto, anteriormente alle modifiche normative
in esame, di riscattare oltre dieci anni di lavoro, avrebbe dovuto
versare circa lire settanta milioni, in poco più di cinque anni; non
avendo potuto ottemperarvi, perde con esse, e definitivamente, tutti
i benefici acquisiti presso il Fondo speciale ora "soppresso",
secondo quanto disposto dall'art. 5, secondo comma, ultimo inciso,
della legge 7 febbraio 1979 n. 29.
Nè costituisce ragionevole alternativa quella prospettata dal
decimo comma dell'art. 3, che implica la totale rinunzia a tutti i
periodi maturati, "precedentemente e successivamente", e per i quali
è già stato versato il corrispondente onere contributivo presso il
fondo "soppresso": tale alternativa, infatti, da un lato crea
evidenti sperequazioni tra chi è stato solo per pochissimo tempo
iscritto al fondo, rispetto a chi invece ne ha sostenuto per lungo
periodo i gravosi oneri e, d'altro lato, utilizzando il meccanismo
delle ricongiunzioni precedentemente richieste e poi non
tempestivamente accettate ed eseguite, produce evidenti effetti
distorsivi, a tutto danno dei lavoratori, e con ingiusto
depauperamento di significativa parte della quota contributiva a loro
imputabile. Si verifica così, per molti di loro, che dapprima vi è
il pagamento di maggiori oneri contributivi, in ragione
dell'iscrizione al "fondo", e di poi, a seguito dell'avvenuta
presentazione, a suo tempo, di richieste di ricongiunzione cui non
appare possibile oggi dare corso, per il loro costo eccessivo e
concentrato nel tempo, ha luogo un meccanismo di implicita rinuncia
al fondo, con conseguente assimilazione del relativo trattamento
pensionistico a quello spettante a coloro che sono stati sempre e
soltanto iscritti all'a.g.o., senza alcun contributo aggiuntivo.
Tale conclusione determina così l'evidente violazione del
vincolo, posto dalla legge delega (art. 1, comma 10, lett. "C" della
ricordata legge n. 549/1995), al rispetto del criterio del pro-rata
per la determinazione della quota di pensione corrispondente alle
anzianità assicurative acquisite anteriormente alla data di
soppressione del Fondo.
La legge delega appare, inoltre, violata anche in ragione
dell'introduzione, nel decreto delegato, di un "tetto" massimo (cfr.
art. 3, quinto comma, del d.lgs n. 414/1996 in esame), senza che vi
fosse al riguardo un esplicito e specifico nella riscontro nella
legge delega.
Violazione del principio di uguaglianza (art.3)
e del diritto a prestazioni previdenziale (art. 38)
La nuova normativa, introdotta dalla legge 28 dicembre 1995
n. 549 e dal d.lgs. 29 giugno 1996, n. 414, darebbe origine ad un
grave vizio di disparità di trattamento (già sopra a più riprese
delineato) anzitutto del tutto ingiustificato appare il trattamento
differenziato riservato in favore di alcune categorie di lavoratori
del settore, la cui unica differenza rispetto agli odierni ricorrenti
consiste nell'accidentale appartenenza dei primi a servizi gestiti da
enti pubblici territoriali (comuni, province e regioni): l'unico
tratto differenziatore è costituito dalla natura del datore di
lavoro, identico essendo il servizio svolto; posto che la diversità
del datore di lavoro è elemento neutro ed in conferente con riguardo
alla disciplina del rapporto giuridico-previdenziale, incomprensibile
ne risulta la differenziazione adottata dal legislatore delegato.
Altrettanto priva di razionale giustificazione appare la
distinzione di disciplina previdenziale in connessione alla data di
assunzione, se non accompagnata dal rigoroso rispetto del criterio
del pro-rata: in tale prospettiva appare incomprensibile il deteriore
trattamento riservato al lavoratore assunto il 29 dicembre 1995
rispetto a colui il quale sia stato invece assunto il 2 gennaio 1996.
L'unico criterio praticabile, senza violazione del principio di
uguaglianza, sarebbe stata nella distinzione tra coloro che già
erano iscritti al fondo e coloro che non vi sono mai stati iscritti,
con conservazione, per i primi, di tutti gli oneri, ma anche di tutti
i vantaggi, già acquisiti o in via di progressiva ed onerosa
acquisizione.
I suddetti profili - di contrasto della legislazione delegata
sopra richiamata rispetto alla disciplina costituzionale appaiono non
manifestamente infondati, plausibili apparendo i rilievi mossi dai
ricorrenti e più sopra richiamati.
La rilevanza delle questioni introdotte appare indiscutibile, non
potendosi dubitare del diritto di ogni singolo lavoratore a veder
salvaguardata, anche durante il periodo di lavoro e prima del
conseguimento del diritto a pensione, la propria posizione
previdenziale.
Nè in contrario il fatto che ad essere onerato del versamento
contributivo è il datore di lavoro e non il lavoratore: tale
considerazione, infatti, rileva nella sola prospettiva della domanda
di ripetizione, in relazione alla quale, legittimato essendo il
solvens e non altri, difetterebbe senz'altro alcun interesse; non
così, per contro, con riguardo all'azione di "manutenzione" del
trattamento pregresso, previa declaratoria di incostituzionalità in
parte qua della disciplina che lo ha soppresso, vuoi nella
prospettiva più radicale del mantenimento di detto trattamento nella
sua integrità, come contemplato nella legislazione previdente, vuoi
in quella, più circoscritta, del mantenimento del trattamento
secondo il principio del pro-rata, che, tra l'altro, era stato
testualmente previsto nella legge di delega.
La considerazione che precede vale a maggior ragione per coloro i
quali si siano già visti liquidare una pensione con i criteri
censurati, nonostante il previo versamento di ingenti somme e titolo
di contributo aggiuntivo; con riguardo ad essi l'interesse è nella
prospettiva della richiesta di riliquidazione della pensione, che
deve ritenersi implicita nella formulazione della domanda nei termini
sopra testualmente riportati.
Non differente considerazione merita la posizione di chi abbia
optato per la ricongiunzione senza poi darvi attuazione, per
l'ingente importo del relativo onere, dovendosi considerare che la
richiesta venne effettuata sotto il vigore di una disciplina che, in
virtù della vigenza del fondo, avrebbe garantito rendimenti elevati
un'aliquota di rendimento pari al 2,50% contro il 2% massimo della
gestione O.B.G.), venuti meno, retroattivamente, per effetto della
disciplina sopravvenuta, oggi oggetto di contestazione, il che
giustifica, anche tenuto conto del fatto che in allora non era
operante l'istituto della totalizzazione, il diritto alla
riconsiderazione della posizione contributiva, in tale prospettiva, a
prescindere dalla ricongiunzione, che deve costituire una facoltà a
favore del soggetto, ma non un ingiustificate onere a suo carico.
Il fatto che l'art. 17 della legge finanziaria 1995 (legge
23 dicembre 1994 n. 724) abbia portato al 2% le aliquote di
rendimento nell'assicurazione generale obbligatoria non esclude
interesse all'azione dei ricorrenti, posto che tale estensione
riguarda soltanto i regimi pensionistici sostitutivi, esclusivi ed
esenerativi, laddove la normativa oggetto di censura ha invece esteso
tale riduzione anche a coloro che a suo tempo avevano costituito ed
alimentato il "soppresso" fondo speciale, che non aveva carattere
sostitutivo od esclusivo, essendo alimentato da contributi aggiuntivi
rispetto a quelli ordinari, già corrisposti.
La legge 7 dicembre 1999, n. 472, all'art. 9 (portante
allineamento delle aliquote contributive per i dipendenti delle
aziende esercenti pubblici servizi di trasporto), ha testualmente
disposto quanto segue:
1) Per l'anno 1999, in attesa della definizione del
complessivo assetto dei contributi previdenziali a carico dei
dipendenti dalle aziende esercenti pubblici servizi di trasporto di
cui al decreto legislativo 29 giugno 1996, n. 414, con decreto del
Ministro del lavoro e della previdenza sociale, di concerto con il
Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica,
le aliquote contributive a carico dei predetti dipendenti sono
ridotte mediante allineamento a quelle medie dei discendenti del
settore industriale.
2) L'importo delle complessive minori entrate derivanti
dall'applicazione del comma 1 è corrisposto all'INPS dal Ministero
dei trasporti e della navigazione mediante un piano di rientro
commisurato ad un limite di impegno quindicennale di lire 10 miliardi
a decorrere dall'anno 2000, che costituisce il limite massimo di
spesa per l'attuazione del medesimo comma 1.
3) All'onere derivante dal presente articolo, pari a lire 10
miliardi annue a decorrere dall'anno 2000, si provvede, per gli anni
2000 e 2001, mediante corrispondente riduzione delle proiezioni per i
medesimi anni dello stanziamento iscritto, ai fini del bilancio
triennale 1999-2001, nell'ambito dell'unità previsionale di base di
parte corrente "Fondo speciale" dello stato di previsione del
Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica
per l'anno 1999, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento
relativo al Ministero dei trasporti e della navigazione. Il Ministro
del tesoro, del bilancio e della programmazione economica è
autorizzato ad apportare, con propri decreti, le occorrenti
variazioni di bilancio.
4) Al fine di sostenere il processo di liberalizzazione dei
servizi di pubblico trasporto, i contributi erariali a favore delle
regioni e degli enti locali titolari di contratti di servizio sono
incrementati di un ammontare parametrato al maggiore onere ad essi
derivante dall'attuazione dell'art. 19 del decreto legislativo 19
novembre 1997, n. 422, assicurando comunque la neutralità
finanziaria per il bilancio dello Stato. Le procedure e le modalità
per l'attuazione, del presente comma sono determinate con decreto del
Ministro dell'interno, di concerto con i Ministri del tesoro, dei
bilancio e della programmazione economica, delle finanze e dei
trasporti e della navigazione, sentita la Conferenza unificata di cui
all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281
5) All'onere derivante dal comma 4, valutato in lire 1.100
miliardi in ragione d'anno a decorrere dal 1999, e comunque da
rideterminare ogni anno in base all'onere effettivo di cui ai
medesimo comma 4, si provvede mediante utilizzo di quota delle
maggiori entrate derivanti dall'applicazione dell'art. 19 del decreto
legislativo 19 novembre 1997, n. 422.
La disciplina sopravvenuta, testè richiamata, se ha evidenti
riflessi sull'ammontare dell'onere contributivo complessivo a carico
del datore di lavoro, non incide in alcun modo sulla situazione fatta
valere in giudizio dai ricorrenti con la domanda principale, la quale
unica giustifica la rilevanza delle questioni di costituzionalità
sopra riportate (non essendo i lavoratori, in quanto non
qualificabili come "solventes", legittimati all'azione di ripetizione
e non avendo rilevanza alcuna, in tale prospettiva, il danno
economico sofferto, in sede di contrattazione collettiva, nella
determinazione dell'ammontare della retribuzione); quindi, essa nulla
aggiunge e nulla toglie alle considerazioni prima richiamate quanto
ad interesse ad agire e, quindi, quanto a rilevanza della questione
di costituzionalità sollevata ai fini della decisione.
Pertanto, stante la rilevanza e la non manifesta infondatezza
della questione di costituzionalità sollevata dai ricorrenti, nei
termini sopra indicati, il presente giudizio - ai sensi dell'art. 23
legge 11 marzo 1953 n. 87 - deve essere sospeso, con trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale, notifica della presente
ordinanza al Presidente del Consiglio dei ministri e comunicazione
della medesima ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 1, commi 70 e 71 della legge
28 dicembre 1995 n. 549 ed al d.lgs. 29 giugno 1996 n. 414, con
riferimento agli artt. 3, 38, 76 e 97 della Costituzione per le
ragioni di cui in motivazione.
Sospende il giudizio.
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e sia comunicata
ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Brescia, addì 17 ottobre 2001
Il giudice del lavoro: Magnoli
02C0084