1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 23-11-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 72 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 ottobre 1994
N. 72 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 ottobre 1994 (della regione Campania) Edilizia e urbanistica - Riapertura ed estensione agli immobili costruiti abusivamente sino a tutto il 31 dicembre 1993, del condono edilizio introdotto come misura eccezionale dalla legge statale n. 47/1985 - Previsione: a) di programmi di intervento comunali i cui criteri di formazione ed i contenuti sono riservati al Ministro dei lavori pubblici; b) della disciplina analitica e compiuta delle procedure per il rilascio delle concessioni edilizie senza qualificare la disciplina stessa come provvisoria e sussidiaria; c) della procedura relativa all'affidamento ed esecuzione di opere pubbliche; d) dell'attribuzione al Ministro dei lavori pubblici di eventuali poteri sostitutivi per i provvedimenti di competenza del sindaco mediante la nomina di commissari ad acta - Asserita illegittimita' del d.l. impugnato per la mancanza del presupposto della necessita' ed urgenza - Violazione della sfera di competenza regionale in materia di edilizia e urbanistica e del principio di leale collaborazione - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 1141/1988, 73/1991, 359/1985, 151/1986 e 302/1988 - Istanza di sospensione. (D.L. 27 settembre 1994, n. 226, artt. 1, 2, 3, 4, 7, decimo comma, e 9, quarto comma). (Cost., artt. 9, 77, 117, 118 e 130). (094C1209) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 23-11-1994)

Ricorre la regione Campania, in persona del presidente pro-tempore
della giunta regionale, prof. Giovanni Grasso, autorizzato con
delibera della giunta regionale dell'11 ottobre 1994, n. 6627,
rappresentato e difeso in virtù del mandato a margine del presente
atto dall'avv. Sergio Ferrari e dall'avv. prof. Michele Scudiero e
insieme con essi elettivamente domiciliato in Roma presso l'ufficio
di rappresentanza della regione Campania in via del Tritone n. 61,
contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore,
domiciliato per la carica in Roma, palazzo Chigi, nonchè presso
l'avvocatura generale dello Stato, via dei Portoghesi n. 12, Roma,
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale del d.l. 27
settembre 1994, n. 551, recante "Misure urgenti per il rilancio
economico ed occupazionale dei lavori pubblici e dell'edilizia
privata", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 27 settembre 1994,
n. 226, e in particolare degli artt. 1, 2, 3, 4 e 7, decimo comma, 9,
quarto comma, per violazione degli artt. 117, 118, 9, 130 nonchè 77
della Costituzione.
1. - Il d.l. 27 settembre 1994, n. 551, come il precedente d.-l.
26 luglio 1994, n. 468, è stato adottato invocando la straordinaria
necessità ed urgenza di emanare disposizioni per il rilancio delle
attività economiche e la ripresa delle attività imprenditoriali,
nonchè la semplificazione di procedimenti in materia urbanistico-
edilizia; mostra invece di avere come suo principale oggetto la
regolarizzazione delle violazioni edilizie, ossia la sanatoria degli
abusi urbanistico-edilizi compiuti entro il 31 dicembre 1993: la
legalizzazione dunque di opere realizzate contra legem che stanno
ormai lì sul territorio a dimostrare la scarsa docilità di una
parte dei cittadini nei confronti delle prescrizioni
dell'ordinamento.
Nel venire precipitosamente in soccorso di questi cittadini
(rispetto ai quali quelli che si sono invece attenuti ai divieti e ai
criteri stabiliti dall'ordinamento rischiano di apparire improvvidi o
poco intraprendenti), il Governo ha non solo violato l'art. 77 della
Costituzione per la palese assenza dei presupposti della
straordinaria necessità e urgenza.
Invero, la sanatoria di opere abusive già realizzate al 31
dicembre 1993 non può avere alcuna conseguenza o interferenza con il
proclamato "rilancio economio ed occupazionale dei lavori pubblici e
dell'edilizia privata". In ogni caso assai meglio le finalità
perseguite con il decreto-legge potevano, e potrebbero, essere
sottoposte alla valutazione del Parlamento mediante un normale
disegno di legge. Ma il Governo ha non meno gravemente violato le
disposizioni costituzionali che riconoscono la competenza legislativa
e amministrativa della regione anzitutto nella materia urbanistica e
nella materia della tutela ambientale e paesaggistica.
D'altra parte, l'impugnato decreto-legge, titolato "misure urgenti
per il rilancio economico ed occupazionale dei lavori pubblici e
dell'edilizia privata", è in aperta violazione del cennato art. 77
della Costituzione per la denunciata palese assenza dei presupposti
della straordinaria necessità ed urgenza perchè certamente la
sanatoria di opere abusive, già realizzate al 31 dicembre 1993,
nessuna conseguenza e nessuna interferenza hanno con il proclamato
"rilancio economico ed occupazionale dei lavori pubblici e
dell'edilizia privata".
La ricorrente regione ben conosce l'orientamento di codesta ecc.ma
Corte secondo il quale le regioni non possono impugnare decreti-legge
dello Stato sotto il profilo dell'insussistenza dell'urgenza e della
necessità per carenza di interessi, ma, nel caso di specie,
nell'impugnare il decreto de quo, perchè lesivo ed invasivo della
propria sfera di competenza costituzionalmente garantita, non possono
non evidenziarsi profili di insussistenza della straordinaria
necessità ed urgenza in un decreto che, sotto la suggestività del
titolo, regolamenta fatti già verificatisi, ininfluenti, ovviamente,
con il preteso rilancio economico ed occupazionale.
2. - Come è noto, la materia "urbanistica" attribuita come
propria alla regione concerne la disciplina dell'uso del territorio
comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali
attinenti alla salvaguardia e alla trasformazione del suolo (art. 80
d.P.R. n. 616/1977); su di essa la regione ha potestà legislativa
concorrente, sicchè lo Stato deve limitarsi a porre principi
fondamentali e lasciare che l'autonomia costituzionale garantita alla
regione si dispieghi attraverso la produzione delle norme di
dettaglio, anche mediante specificazioni derogatorie (per una
fattispecie in tal senso: Corte costituzionale sentenza n.
1141/1988).
L'assetto costituzionale delle competenze appena indicato trova
autorevole riconoscimento nella consolidata giurisprudenza della
Corte costituzionale (ad esempio: sentenza n. 73/1991). Ma ad esso si
è conformato lo stesso legislatore statale, allorchè, intervenendo
nella materia con norme recanti una disciplina compiuta, e non solo
criteri o fini fondamentali, ha dichiarato la provvisorietà e
sussidiarietà di tali norme. Così, in particolare, ha stabilito -
in modo significativamente rilevante ai fini di specie - la legge 28
febbraio 1985 n. 47 (art. 1, secondo comma: "Fino all'emanazione
delle norme regionali si applicano le norme della presente legge"); e
così, in modo non meno specificamente rilevante, ha stabilito la
legge 4 dicembre 1993, n. 493, di conversione del d.l. 5 ottobre
1993, n. 398 (art. 4, procedure per il rilascio delle concessioni
edilizie: primo comma; in assenza di legislazione regionale si
applicano le disposizioni del presente articolo ..).
3. - Per altro verso, nella materia paesaggistico-ambientale,
secondo l'autorevole insegnamento della Corte, l'assetto
costituzionale dei rapporti fra lo Stato e le regioni, dopo le
disposizioni attuative recate dal d.P.R. n. 616/1977 e dalla legge n.
431/1985, è conformato nel senso che le competenze regionali e le
competenze statali sono ordinate in un rapporto di concorrenza, in
modo cioè che le competenze statali siano esercitate solo in caso di
mancato esercizio di quelle regionali e solo in quanto l'intervento
dello Stato sia reso necessario per il raggiungimento dei fini
essenziali della tutela (sentenze nn. 359/1985, 151/1986 e 302/1988).
E questo assetto, reso esplicito dal legislatore statale del 1985,
trova il suo fondamento costituzionale nel principio cooperativo, che
presiede in modo essenziale al sistema delle relazioni istituzionali
in cui sono organizzati e agiscono il potere statale e i poteri
regionali.
In coerenza appunto con tale principio, di cui costituisce momento
centrale il dovere di leale cooperazione, al fine di realizzare il
valore primario di cui all'art. 9 della Costituzione, la concorrenza
dei poteri è destinata a svilupparsi - come si diceva - nel senso
che l'attività normale è affidata alle regioni, e, soltanto in caso
di inerzia di queste o per rispondere a esigenze di estrema difesa
del valore anzidetto, è consentito un intervento, in seconda fase,
del potere centrale.
4. - Dell'assetto delle competenze sopra richiamato il d.l. n.
551/1994, che qui si contesta, non mostra di tener alcun conto. È
davvero sorprendente che, pur intervenendo su materie che
notoriamente secondo Costituzione ricadono nella sfera di competenza
della regione, di questa istituzione dell'autonomia territoriale
l'atto governativo di urgenza non faccia alcuna diretta menzione,
mai, nei suoi pur prolissi dettati. Un indiretto, assai avaro,
riferimento può ora leggersi nell'art. 3, primo comma, che menziona
- ad un fine assai limitato - la conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le regioni e le province autonome.
Di guisa che un lettore poco provveduto che volesse farsi -
tramite il decreto in questione - un'idea del sistema istituzionale
vigente in Italia nel settore organico dell'assetto e
dell'utilizzazione del territorio, sarebbe indotto a concludere che
questo si articola esclusivamente nel potere statale e in quello
comunale; mentre nessun esplicito elemento trarrebbe per supporre che
esista anche il potere regionale. E tutto ciò in netto contrasto con
la proclamata volontà del Governo di perseguire il rafforzamento
dell'autonomia locale.
4.1. - Ora in via generale e complessiva, l'avere il decreto-legge
n. 551/1994 dato così largo ingresso al condono edilizio, che rileva
con incontestabile immediatezza rispetto alla materia
dell'urbanistica e a quella paesaggistico-ambientale, senza
consentire alcuno spazio di intervento alla regione, costituisce una
palese violazione delle competenze di questa, fondate negli artt.
117, 118 e 9 della Costituzione.
Invero, tale largo ingresso, che ammette a sanatoria le opere abu-
sive ultimate entro il 31 dicembre 1993, incluse quelle realizzate
prima della legge n. 47/1985 e ricadenti sotto lo speciale regime
sanzionatorio dettato nell'art. 40 di detta legge, senza che fosse
tuttavia intervenuta la richiesta di condono secondo tale legge, in
grado di pregiudicare qualunque disegno di programmazione e di
gestione del territorio, di incidere negativamente sull'esplicarsi di
tutte le potestà normative e provvedimenti della regione (non meno
che degli altri enti a vocazione territoriale), vanificandoli,
precludendole, sovrapponendosi ad esse.
Il rispetto del principio di leale cooperazione avrebbe preteso
che, applicando i meccanismi e i procedimenti predisposti
dall'ordinamento, il potere centrale valutasse insieme con le regioni
gli indirizzi politici da attuare nelle materie di competenza
regionale. In particolare che dibattesse tali indirizzi almeno nella
conferenza permanente per i rapporti Stato-regioni (art. 12 legge 23
agosto 1988, n. 400), la cui stretta inerenza al richiamato principio
cooperativo è stato da tempo autorevolmente messa in luce.
Ne segue che il decreto impugnato, oltre che nelle singole
disposizioni che ledono la competenza regionale, è in generale e
preliminarmente illegittimo per palese violazione del principio di
leale collaborazione, che è principio anzitutto di garanzia della
sfera di competenza delle regioni e delle province autonome.
Ricorre, dunque, nella specie, l'impugnabilità del decreto-legge
anche in relazione al parametro di validità di cui all'art. 77 della
Costituzione in quanto il ricorso a tale atto, in assenza del
prescritto presupposto della straordinaria necessità ed urgenza,
viene a coincidere con la violazione delle garanzie assicurate alle
regioni e alle province autonome dal principio cooperativo e dal
dovere di leale collaborazione, nelle materie di competenza
regionale, che trova moduli di attuazione nelle procedure di
informazione, di raccordo e di intesa.
4.2. - La lamentata violazione della sfera di competenza
costituzionalmente garantita alla regione nelle materie
dell'urbanistica e della tutela paesaggistico-ambientale, per i
motivi di cui al precedente capo, inficia tutte le disposizioni del
d.l. n. 551/1994 che ammettono il condono edilizio e ne regolano il
procedimento, in particolare gli artt. 1, 2, 3 e 4, concorrendo dutti
questi disposti ad integrare un contesto normativo che estromette e
pregiudica l'esercizio delle potestà regionali.
Tale lesiva rilevanza può emblematicamente cogliersi nel dettato
dell'art. 3 che, prevedendo uno strumento pianificatorio comunale (i
programmi di intervento), riserva al Ministro dei lavori pubblici il
potere di determinare non solo i criteri di formazione ma addirittura
i contenuti di detti programmi. Non sembra necessario insistere sul
pregiudizio che tale potere ministeriale assume rispetto alla
potestà normativa della regione nella materia dell'urbanistica. Tale
potere ministeriale appare comunque non riconducibile in tutte le
manifestazioni previste del suo esplicarsi, e in ispecie nella
puntuale determinazione dei contenuti dei programmi di intervento,
alla funzione di indirizzo e coordinamento.
4.3. - Illegittimo è anche l'art. 9, quarto comma, del d.l.
impugnato, per violazione della competenza legislativa della regione,
in quanto tale articolo, nel dettare una disciplina analitica e
compiuta delle procedure per il rilascio delle concessioni edilizie,
omette di qualificare tale disciplina di dettaglio come provvisoria e
sussidiaria rispetto alla legislazione regionale, cui è riservato,
secondo il dettato dell'art. 117 della Costituzione, di emanare le
norme di dettaglio destinate ad operare in via definitiva nelle
materie di cui al detto disposto nei limiti dei principi fondamentali
stabiliti dalle leggi della Repubblica (cfr. Corte costituzionale
sentenze nn. 214/1985, 433/1987, 123/1992, può qui ribadirsi che il
censurato tenore dell'art. 9, quarto comma, è contraddittorio
rispetto alla precedente disciplina posta sullo stesso oggetto con
l'art. 4 della legge 4 dicembre 1993, n. 493, che esordiva infatti al
comma 1 con la formula "in assenza di legislazione regionale ..".
4.4. - In connessione con quanto appena rilevato al punto 4.3.,
illegittimo è, sotto ulteriore profilo, l'art. 4 del d.l. n.
551/1994 che attribuisce al Ministro dei lavori pubblici il potere di
nominare commissari ad acta per l'adozione dei provvedimenti di
competenza del sindaco, prevedendo a presupposto del suo esercizio un
generico "caso di inadempienze" e ordinando tale potere, non meno
genericamente, "ai fini di quanto previsto dal presente decreto".
Tale disposto è anzitutto in contrasto con l'art. 130 della
Costituzione che attribuisce ad un organo della regione (oggi il
comitato regionale di controllo) il controllo sia preventivo e
successivo, sia sostitutivo nei confronti degli atti dei comuni, come
è specificato dall'art. 48 della legge n. 142/1990. D'altra parte la
genericità e l'ampiezza della previsione legislativa consentono di
intendere tale potere come destinato ad esplicarsi anche in ambiti
rientranti nella competenza amministrativa, oltre che legislativa,
della regione, come appunto la materia del rilascio delle connessioni
edilizie (Corte costituzionale, sentenza n. 73/1991).
4.5. - Sospettabile di illegittimità costituzionale è, infine,
l'art. 7, decimo comma, del d.l. in questione (articolo recante:
definizione del contenzioso in materia di opere pubbliche). Invero
tale articolo, nel prescrivere al decimo comma un adempimento
relativo all'esame delle procedure di affidamento o di esecuzione
delle opere pubbliche, indica come destinatario della prescrizione
"le pubbliche amministrazioni" in genere, non escludendo le regioni e
gli enti dipendenti regionali.
Sotto questo profilo il decimo comma citato è illegittimo per
violazione della competenza della regione, legislativa e
amministrativa, in materia di opere pubbliche di interesse regionale.
5. - Istanza di sospensione.
Sono note le difficoltà opposte all'ammissibilità della
richiesta di sospensiva dell'esecuzione dell'atto impugnato nei
giudizi di legittimità costituzionale sugli atti legislativi.
Esse sono fondamentalmente argomentate con il rilievo che le
pronunce cautelari sono espressamente previste per il giudizio sui
conflitti di attribuzione, mentre non lo sono per i giudizi sulla
costituzionalità delle leggi.
Peraltro, a superare tale rilievo possono invocarsi gli
insegnamenti della Corte costituzionale secondo cui "il potere di
sospensione dell'esecuzione dell'atto impugnato è elemento
connaturale di un sistema di tutela giurisdizionale che si realizzi
in definitiva con l'annullamento degli atti" (sentenza n. 284/1974) e
che "la durata del processo non deve andare a danno dell'attore che
ha ragione" (sentenza n. 190/1985).
Tali insegnamenti incoraggiano a chiedere qui formalmente la
sospensione cautelare dell'esecuzione dell'impugnato d.l. 26 luglio
1994, n. 468, deducendo la palese e per più versi argomentata
illegittimità delle disposizioni di urgenza impugnate, e
sottolineando il pregiudizio grave che la loro immediata operatività
sta arrecando alla competenza legislativa e amministrativa della
regione Campania.
Tanto più, perchè, nella specie, non potrebbe valere il rilievo
in altra occasione avanzato dall'avvocatura dello Stato, secondo cui,
a termini di Costituzione, la disponibilità degli effetti del
decreto-legge non spetta alla Corte, ma solo al Parlamento che può
renderli stabili ovvero farli venir meno ab initio. Invero, questo
rilievo attiene al profilo politico della decisione legislativa, alla
sua opportunità, ma non può certo valere allorchè si contesta la
legittimità dell'atto impugnato.

P. Q. M.
Si conclude chiedendo alla Corte costituzionale di dichiarare
l'illegittimità degli artt. 1, 2, 3, 4, 7, decimo comma, 9, quarto
comma, del d.l. 27 settembre 1994, n. 551, per violazione degli
artt. 117, 118, 9 e 130 nonchè dell'art. 77 della Costituzione, pre-
via sospensione dell'operatività dei predetti articoli del decreto
impugnato.
Roma, addì 22 ottobre 1994
Avv. Sergio Ferrari - Avv. prof. Michele Scudiero

94C1209