1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 17-4-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 69 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 gennaio 2013
Ordinanza del 16 gennaio 2013 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Calabria - Sezione staccata di Reggio Calabria sul ricorso proposto da Anphora coop. sociale a r.l. presso ASP - Azienda sanitaria provinciale di Reggio Calabria. Bilancio e contabilita' pubblica - Regioni sottoposte a piani di rientro del disavanzo sanitario e commissariate alla data di entrata in vigore della legge censurata - Previsione del divieto di intraprendere e proseguire azioni esecutive nei confronti di aziende sanitarie locali ed ospedaliere delle Regioni stesse, fino al 31 dicembre 2013 - Previsione che i pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite alle Regioni di cui al presente comma alle aziende sanitarie locali e ospedaliere delle regioni medesime, ancorche' effettuati prima della data di entrata in vigore del decreto-legge n. 78/2010, convertito in legge n. 122/2010, sono estinti di diritto alla data di entrata in vigore della legge censurata - Ingiustificato trattamento di privilegio degli enti regionali rispetto ai comuni debitori - Incidenza sul diritto di azione e di difesa in giudizio - Violazione del principio di liberta' di iniziativa economica privata - Lesione dei principi del giusto processo. - Legge 13 dicembre 2010, n. 220, art. 1, comma 51, come modificato dall'art. 6-bis, comma 2, del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158, convertito, con modificazioni, nella legge 8 novembre 2012, n. 189. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 24, commi primo e secondo, 41 e 111, comma secondo. (13C00127) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 17-4-2013)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 327 del 2012, proposto da Anphora Coop. Sociale
A.R.L., in persona del legale rappresentante pro-tempore,
rappresentata e difesa dall'avv. Angelo Tomaselli, con domicilio
eletto presso lo studio del medesimo, in Reggio Calabria, via del
Crocifisso n. 58, contro Asp - Azienda Sanitaria Provinciale di
Reggio Calabria, in persona del legale rappresentante pro-tempore,
non costituit, per l'ottemperanza al giudicato formatosi in relazione
ai decreti ingiuntivi n. 940 del 18 agosto 2010 e n. 223 del 22
febbraio 2011 emessi dal Tribunale di Reggio Calabria per forniture
di prestazioni di riabilitazione estensiva rese dalla ricorrente in
favore degli assistiti del Servizio sanitario nazionale per gli anni
2009, 2010 e 2011.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visto l'art. 79, comma 1, cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2012 la
dott.ssa Valentina Mameli e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
1) Con il ricorso in esame, notificato il 20 giugno 2012, parte
ricorrente ha chiesto l'ottemperanza ai decreti ingiuntivi n. 940 del
18 agosto 2010 e a 223 del 22 febbraio 2011 emessi dal Tribunale di
Reggio Calabria per forniture di prestazioni di riabilitazione
estensiva rese dalla ricorrente in favore degli assistiti del
Servizio sanitario nazionale per gli anni 2009, 2010 e 2011. Con i
provvedimenti monitori, notificati all'ASP di Reggio Calabria
rispettivamente in data 20 ottobre 2010 e 24 marzo 2011, è stato
ingiunto il pagamento della somma complessiva di euro 6.736.539,44,
oltre interessi legali dal dovuto al saldo, nonchè spese e
competenze di procedura.
In particolare, parte ricorrente, a fronte del mancato pagamento
di tali importi, ha chiesto al Tar di disporre l'esecuzione del
giudicato che discende dai predetti decreti ingiuntivi.
L'ASP non si è costituita in giudizio.
Come risulta dalle relative attestazioni della Cancelleria del
Tribunale civile di Reggio Calabria, entrambi i decreti ingiuntivi
sono divenuti definitivamente esecutivi rispettivamente in data 23
dicembre 2010 e 23 maggio 2011, ovvero prima dell'instaurazione del
presente giudizio e, pertanto, alla luce di consolidata
giurisprudenza in ordine all'efficacia di cosa giudicata dei decreti
ingiuntivi non opposti, parte ricorrente ha adito questo TAR, ai
sensi dell'art. 112 cod. proc. amm.
Tuttavia viene in rilievo in senso ostativo all'ammissibilità
dell'azione la disposizione di cui all'art. 1, comma 51, legge n. 220
del 12 dicembre 2010, nel testo modificato dall'art. 6-bis, comma 2
del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158, convertito con
modificazioni dalla legge 8 novembre 2012, n. 189, che così dispone:
"Al fine di assicurare il regolare svolgimento dei pagamenti dei
debiti oggetto della ricognizione di cui all'articolo 11, comma 2,
del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con
modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, nonchè al fine di
consentire l'espletamento delle funzioni istituzionali in situazioni
di ripristinato equilibrio finanziario per le regioni ,già
sottoposte ai piani di rientro dai disavanzi sanitari, sottoscritti
ai Sensi dell'articolo 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n.
311, e successive modificazioni, e già commissariate alla data di
entrata in vigore della presente legge, non possono essere intraprese
o proseguite azioni esecutive, anche ai sensi dell'articolo 112 del
codice del processo amministrativo, di cui all'allegato l al decreto
legislativo 2 luglio 2010, n. 104, nei confronti delle aziende
sanitarie locali e ospedaliere delle regioni medesime, fino al 31
dicembre 2013. I pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle
rimesse finanziarie trasferite dalle regioni di cui al presente comma
alle aziende sanitarie locali e ospedaliere delle regioni medesime,
ancorchè effettuati prima della data di entrata in vigore del
decreto-legge n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 122 del 2010, sono estinti di diritto dalla data di entrata
in vigore della presente disposizione. Dalla medesima data cessano i
doveri di custodia sulle predette somme, con obbligo per i tesorieri
di renderle immediatamente disponibili, senza previa pronuncia
giurisdizionale, per garantire l'espletamento delle finalità
indicate nel primo periodo".
Deve infatti rammentarsi che l'art. 22, comma 4, del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (convertito con modificazioni con
legge 3 agosto 2009, n. 102) ha imposto alla Regione Calabria di
predisporre un Piano di rientro, contenente misure di
riorganizzazione e riqualificazione del Servizio sanitario regionale,
da sottoscriversi con l'Accordo di cui all'art. 1, comma 180, della
legge 30 dicembre 2004, n. 311, e successive modificazioni, nonchè a
provvedere a quanto previsto dall'art. 1, comma 174 della medesima
legge.
Conseguentemente con DGR n. 845 del 16 dicembre 2009 (pubblicata
sul Bollettino ufficiale n. 5 del 16 marzo 2010) la Regione Calabria
ha approvato il Piano di riqualificazione e razionalizzazione del
Servizio sanitario per gli anni 2010-2012 e, successivamente, con DGR
n. 908 del 23 dicembre 2009 (pubblicata nel medesimo Bollettino
ufficiale) ha approvato l'accordo, ai sensi dell'art. 1, comma 180,
legge 311/2004, sottoscritto con i Ministeri della salute e
dell'economia in data 17 dicembre 2009.
Con delibera del Consiglio dei Ministri del 30 luglio 2010 il
Governo ha nominato il Presidente pro-tempore della Giunta regionale
della Calabria quale Commissario ad acta per l'attuazione del Piano
di rientro dal disavanzo sanitario.
La situazione giuridica e di fatto in cui versa la Regione
Calabria, in relazione al disavanzo sanitario, comporta
l'applicazione dell'art. 1, comma 51, della legge n. 220 del 2010,
onde l'inammissibilità dell'azione di ottemperanza.
La ricorrente ha sostenuto al riguardo che tale norma non si
applicherebbe al giudizio di ottemperanza avanti il giudice
amministrativo, invocando a tal fine precedenti giurisprudenziali in
tal senso, ed in particolare la sentenza del TAR Milano n. 1573/2011.
Il Collegio rileva che tale interpretazione (peraltro non
condivisa da questo Tribunale - cfr. TAR Reggio Calabria ordinanza n.
23 dell'11 gennaio 2012) non può essere sostenuta, specie a seguito
della modifica all'art. 1, comma 51, della legge n. 220/2010,
apportata dall'art. 6-bis del decreto-legge n. 158/2012.
La disposizione citata (il cui testo è stato integralmente
riportato in precedenza), include espressamente tra le azioni
esecutive che non possono essere intraprese o proseguite nei
confronti delle aziende sanitarie locali e ospedaliere delle regioni
sottoposte ai piani di rientro dai disavanzi sanitari, anche
l'ottemperanza di cui all'art. 112 c.p.a., precisando che tale
preclusione ha effetto fino al 31 dicembre 2013.
2) Chiarito che anche il giudizio di ottemperanza è soggetto ai
termini di sospensione previsti dall'art. 1, comma 51, della legge n.
220/2010, come modificato dall'art. 6-bis del decreto-legge n.
158/2012, il Collegio ritiene che vi siano i presupposti per la
rimessione della questione alla Corte costituzionale, sussistendo
seri dubbi in ordine alla legittimità costituzionale della
disposizione richiamata. In tal senso peraltro si è già espresso il
T.A.R. Salerno, Sez. 1, con le ordinanze di rimessione alla Corte
Costituzionale n. 1479 e n. 1481, entrambe del 7 settembre 2011,
nonchè il T.A.R. Napoli Sez, IV con ordinanza n. 5813 del 14
dicembre 2011, che questo Tribunale condivide e di cui verranno in
gran parte riprese le motivazioni.
Il Collegio, pur ravvisando l'identità delle questioni di
costituzionalità, ritiene di dover rimettere autonomamente la
questione alla Consulta, in quanto le ordinanze di rimessione
adottate dagli altri TAR riguardano ricorsi per l'ottemperanza
instaurati prima dell'intervenuta modifica dell'art. 1, comma 51,
legge n. 220 del 2010 ad opera dell'art. 6-bis del decreto-legge n.
158/2012, e pertanto le relative questioni sono formalmente
riconducibili al testo della norma antecedente alla suddetta
modifica.
2.1) Sulla rilevanza della questione di costituzionalità.
Se il Collegio non dubitasse della compatibilità costituzionale
della disposizione in esame, la pretesa della ricorrente sarebbe,
fino al 31 dicembre 2013, inammissibile, dovendo farsi applicazione
nel presente giudizio dell'art. 1, comma 51, legge n. 220 del 2010,
nel testo modificato dall'art. 6-bis del decreto-legge n. 158/2012.
Pertanto si rende necessario sollevare in questa sede la
questione di costituzionalità, atteso che soltanto a seguito del suo
accoglimento sarebbe consentito al Tribunale di pronunciarsi in
ordine alla pretesa sostanziale fatta valere dalla ricorrente,
pretesa che, allo stato, appare fondata nel merito, atteso che, in
base all'art. 4, comma 2, della legge n. 2248/1865, Allegato E, la
Pubblica amministrazione ha un vero e proprio obbligo giuridico di
conformarsi al giudicato dei Tribunali e che, per costante
giurisprudenza (Cass. 7 ottobre 1967, n. 2326; Cass. 27 novembre
1973, n. 3244; Cass. 26 ottobre 1974, n. 3175), il decreto ingiuntivo
non opposto acquista, al pari di un'ordinaria sentenza di condanna,
autorità ed efficacia di cosa giudicata, in relazione al diritto in
esso consacrato, come si evince dagli artt. 647 e segg. c.p.c.
2.2) Sulla non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalità.
Appare opportuno premettere una ricostruzione del quadro
normativo di riferimento.
Al riguardo, si rammenta che l'art. 2, comma 89, della legge n.
191 del 23 dicembre 2009 (legge finanziaria 2010), per un periodo di
dodici mesi decorrenti dalla sua data di entrata in vigore (1°
gennaio 2010), impediva ai creditori di intraprendere o proseguire
azioni esecutive nei confronti delle aziende sanitarie od ospedaliere
delle regioni che avessero sottoscritto i piani di rientro ai sensi
dell'art. 1, comma 180, della menzionata legge n. 311 del 2004, ciò
allo scopo di conseguire gli obiettivi sottesi ai piani medesimi,
volti ad aggredire i disavanzi verificatisi nel settore sanitario, La
norma stabiliva inoltre che i pignoramenti, eventualmente eseguiti,
non avrebbero vincolato gli enti debitori e i tesorieri, i quali
avrebbero potuto ugualmente disporre delle somme per i loro fini
istituzionali. Quest'ultima previsione introduceva un meccanismo
retroattivo in grado di rendere del tutto inefficaci i pignoramenti
eseguiti in data antecedente all'entrata in vigore della legge e di
consentire agli enti debitori di rientrare nella piena disponibilità
delle somme dovute, ancorchè pignorate (cd. "svincolo delle somme").
Le perplessità legate ai probabili profili di illegittimità
costituzionale e di contrasto con la normativa comunitaria hanno
indotto il legislatore a modificare la disposizione citata con l'art.
1, comma 23-vicies del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 194 (c.d.
decreto Milleproroghe, convertito con modificazioni nella legge n. 25
del 26 febbraio 2010), il quale ha ridotto da dodici a due mesi
l'efficacia temporale del blocco delle azioni esecutive.
In virtù di questa modifica, a partire dal 1° marzo 2010 veniva
ripristinato il diritto dei creditori di agire in giudizio per il
soddisfacimento delle pretese vantate nei confronti delle aziende
sanitarie ed ospedaliere debitrici.
Sennonchè, la situazione di deficit complessivo del sistema
sanitario e le difficoltà, da parte delle aziende sanitarie ed
ospedaliere, di raggiungere l'auspicato riequilibrio
economico-finanziario, hanno indotto il legislatore ad intervenire
nuovamente.
L'art. 11, comma 2, del decreto-legge 25 maggio 2010, n. 78,
convertito con modificazioni con legge 30 luglio 2010, n. 122, ha
stabilito infatti che "Per le regioni già sottoposte ai piani di
rientro dai disavanzi sanitari, sottoscritti ai sensi dell'articolo
1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e successive
modificazioni, e già commissariate alla data di entrata in vigore
del presente decreto-legge, al fine di assicurare il conseguimento
degli obiettivi dei medesimi piani di rientro nella loro unitarietà,
anche mediante il regolare svolgimento dei pagamenti dei debiti
accertati in attuazione dei medesimi piani, i Commissari ad acta
procedono, entro 15 giorni dall'entrata in vigore del presente
decreto-legge, alla conclusione della procedura di ricognizione di
tali debiti, predisponendo un piano che individui modalità e tempi
di pagamento. Al fine di agevolare quanto previsto dal presente comma
ed in attuazione di quanto disposto nell'Intesa sancita dalla
Conferenza Stato-Regioni nella seduta del 3 dicembre 2009, all'art.
13, comma 13, fino al 31 dicembre 2010 non possono essere intraprese
o proseguite azioni esecutive nei confronti delle aziende sanitarie
locali e ospedaliere delle regioni medesime".
Questa nonna - rispetto all'art. 2, comma 89, legge n. 191 del
2009 - presentava la novità sostanziale di non contemplare più lo
"svincolo delle somme".
In seguito, il legislatore - con l'art. 1, comma 51, legge n. 220
del 2010 - ha riproposto la precedente disposizione nella sua
interezza, posticipando però al 31 dicembre 2011 il termine sino al
quale non potevano essere intraprese o proseguite azioni esecutive
nei confronti delle aziende sanitarie locali e ospedaliere delle
regioni medesime ed ha reinserito il principio secondo cui i
pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie
trasferite dalle regioni alle aziende sanitarie locali e ospedaliere,
effettuati prima della data di entrata in vigore del decreto-legge n.
78 del 2010, non producevano effetti dalla suddetta data fino al 31
dicembre 2011 e non vincolavano gli enti del Servizio sanitario
regionale (ed i loro tesorieri), i duali potevano disporre, per le
loro finalità istituzionali, delle somme ad essi trasferite durante
il suddetto periodo.
L'art. 17, comma 4 lett. e), decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(entrato in vigore il 6 luglio 2011) convertito, con modificazioni,
dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, ha modificato il suindicato
articolo 1, comma 51, legge n. 220 del 2010, prorogando al 31
dicembre 2012 il termine sino al quale non potevano essere intraprese
o proseguite azioni esecutive e quello sino al quale i pignoramenti e
le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle
regioni alle aziende sanitarie locali e ospedaliere delle regioni
medesime, effettuati prima della data di entrata in vigore del
decreto-legge n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 122 del 2010, producevano effetti e non vincolavano gli enti
del Servizio sanitario regionale ed i tesorieri.
Infine, l'art. 6-bis, comma 2, lett. a) e b), decreto-legge 13
settembre 2012, n. 158, convertito, con modificazioni, dalla legge 8
novembre 2012, n. 189, ha ulteriormente modificato la disposizione di
cui all'art. 1, comma 51, legge 220/2012, fissando al 31 dicembre
2013 il termine sino al quale non possono essere intraprese o
proseguite azioni esecutive, comprendendo espressamente tra queste
anche le azioni di ottemperanza di cui all'art. 112 del codice del
processo amministrativo. Ha inoltre stabilito che i pignoramenti e le
prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle
regioni alle aziende sanitarie locali e ospedaliere delle regioni
medesime, ancorchè effettuati prima della data di entrata in vigore
del decreto-legge n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 122 del 2010, sono estinti di diritto dalla data di
entrata in vigore della disposizione di cui al decreto-legge
158/2012. Dalla medesima data cessano i doveri di custodia sulle
predette somme, con obbligo per i tesorieri di renderle
immediatamente disponibili, senza previa pronuncia giurisdizionale,
per garantire l'espletamento delle finalità indicate nel primo
periodo.
Illustrato il quadro normativo di riferimento, il Collegio è
dell'avviso che, per quanto la disposizione contenuta all'art. 1,
comma 51, legge n. 220 del 2010, così come modificata prima
dall'art. 17, comma 4, lett. e), decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98,
e, successivamente, dall'art. 6-bis, comma 2 del decreto-legge 13
settembre 2012, n. 158, convertito con modificazioni dalla legge 8
novembre 2012, n. 189, sia ispirata dall'intento di contribuire al
risanamento, nel settore sanitario, dei bilanci deficitari delle
Regioni, la stessa possa violare alcuni fondamentali principi di
diritto, espressamente tutelati dalla Costituzione e dal diritto
comunitario.
Pertanto, avuto riguardo alla concreta incidenza della richiamata
normativa sui diritti creditori di parte ricorrente, il Collegio
ritiene - riprendendo gli assunti motivazionali delle suindicate
ordinanze n.1479 d n.1481/2011 del T.A.R. Salerno e n. 5813/2011 del
T.A.R. Napoli - che i dubbi sulla legittimità costituzionale del
citato art. 1, comma 51, legge 220/2010, nel testo in atto vigente,
si presentino non manifestamente infondati con riferimento agli artt.
3, comma 1, 24, commi 1 e 2, 41 e 111, comma 2, della Costituzione.
L'art. 1, comma 51, legge n. 220 del 2010, nel testo in atto
vigente, presenta, innanzi tutto, aspetti di contrasto con l'art. 24,
commi 1 e 2, e con l'art. 111, comma 2, della Costituzione, perchè
introduce una norma speciale che elide la possibilità della
soddisfazione concreta ed effettiva dei diritti del creditore.
L'entrata in vigore della citata disposizione ha di fatto reso
inutile la possibilità, riconosciuta ai creditori, di agire in
giudizio al fine di ottenere il soddisfacimento delle obbligazioni
dagli stessi vantate nei confronti delle aziende sanitarie ed
ospedaliere delle Regioni soggette a commissariamento per il
risanamento del deficit finanziario in materia sanitaria.
Ciò appare ancora più evidente ove si consideri che la norma
contestata, nella formulazione vigente, ha addirittura dichiarato
estinti di diritto i pignoramenti eseguiti in data antecedente
all'entrata in vigore della legge e consente agli enti debitori di
rientrare nella piena disponibilità delle somme dovute, ancorchè
pignorate.
La norma, incidendo retroattivamente su posizioni consolidate per
effetto di una procedura esecutiva giurisdizionale e vanificando il
rimedio del giudizio di ottemperanza avanti il giudice
amministrativo, si pone in evidente contrasto con il principio di
effettività del diritto di difesa sancito dall'art. 24, commi 1 e 2
Cost., il cui esercizio viene impedito per un arco temporale (dal 31
maggio 2010 al 31 dicembre 2013, ossia per tre anni e sette mesi),
che va oltre gli ordinari canoni della proporzionalità e della
ragionevolezza.
Risulta altresì violato il principio del giusto processo
proclamato dall'art 111, comma 2, Cost., perchè la norma censurata,
da un lato, altera la condizione di parità tra le parti, ponendo
l'amministrazione in una posizione di ingiustificato privilegio e,
dall'altra, incide sulla ragionevole durata del processo.
Non sembra deporre, in senso contrario, la considerazione secondo
la
quale il legislatore, con la norma contestata, avrebbe soltanto
sospeso, per un tempo determinato, l'esercizio delle azioni
esperibili dai creditori delle aziende sanitarie ed ospedaliere a
tutela dei propri diritti, e ciò per consentire alle Regioni di
rientrare dal dissesto finanziario ed evitare, nel frattempo, alle
stesse, la pressione derivante dalle esposizioni debitorie delle
aziende sanitarie ed ospedaliere. Per questa ragione e per un
limitato intervallo di tempo, i debiti delle predette aziende
sarebbero stati semplicemente congelati, e ciò a tutela
dell'interesse pubblico al corretto andamento dei conti pubblici e,
pertanto, a beneficio della collettività.
È facile sul punto ribattere che una mera sospensione del
diritto di azione a tutela del proprio credito può produrre effetti
considerevoli (se non addirittura dirompenti) sulla situazione
economica e patrimoniale dei creditori, specie quando si tratti di
imprese produttici di beni e/o erogatrici di servizi. Peraltro,
l'efficacia limitata nel tempo di tale sospensione è stata ed è nei
fatti smentita dalla prassi seguita dal legislatore che, negli scorsi
anni e, da ultimo, con il recente decreto-legge n. 158/2012, è
ricorso allo strumento della proroga reiterata, allo scopo di
mantenere in vita il regime speciale.
Sicchè, la fissazione (reiterata) di un termine finale di
efficacia della norma derogatoria di diritto speciale appare sempre
più spesso un meccanismo elusivo, al quale il legislatore ricorre
per rendere in apparenza più "digeribili" delle misure legislative,
volte in concreto a disattivare a tempo indeterminato - grazie
all'espediente delle proroghe reiterate - l'efficacia del diritto
ordinario.
In senso contrario alla censura di violazione dell'art. 111,
comma 2, Cost. potrebbe osservarsi che un'eventuale azione del
creditore proposta nei confronti delle aziende sanitarie o
ospedaliere, in presenza di una normativa che sospende il pagamento
dei relativi crediti, sarebbe suscettibile di pronuncia di
inammissibilità in rito, salva la possibilità di proporre
nuovamente l'azione giurisdizionale, una volta che la normativa
derogatoria abbia esaurito i suoi effetti per lo spirare del termine
finale fissato per legge.
In questo senso, un'eventuale lesione del principio della
ragionevole durata del processo potrebbe eventualmente porsi soltanto
per i ritardi registrati nel giudizio successivo,volto alla
definizione del merito della questione.
A questa osservazione è facile tuttavia replicare che il
principio della ragionevole durata del processo va sempre collegato
alla pretesa sostanziale che si intende fare valere in giudizio.
In altri termini, per valutare se un processo si è svolto in
tempi ragionevoli occorre considerare la durata complessiva della
vicenda giudiziaria in relazione alla pretesa di diritto sostanziale
per la quale il soggetto ha adito il giudice, essendo del tutto
indifferente che per quella pretesa siano state proposte in
successione una pluralità di azioni.
Risulta utile, in proposito, fare riferimento anche
all'ordinamento comunitario.
L'art. 47 della Carta dei Diritti fondamentali dell'Unione
Europea del 7 dicembre 2000 (cd. Carta di Nizza), adottata il 12
dicembre 2007 a Strasburgo, garantisce, quale diritto dell'Unione, il
diritto di ogni individuo ad un ricorso effettivo dinanzi ad un
giudice indipendente ed imparziale ed entro un termine ragionevole.
Sul punto, l'art. 6, 1° par., del Trattato di Lisbona sancisce
che "L'Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti
nella Carta dei Diritti fondamentali dell'Unione Europea del 7
dicembre 2000 (Carta di Nizza), adottata il 12 dicembre 2007 a
Strasburgo, che ha lo stesso valore giuridico dei Trattati".
Il divieto di intraprendere o proseguire azioni esecutive nei
confronti delle amministrazioni sanitarie pubbliche di Regioni in
dissesto, divieto operante, per effetto della sovrapposizione di
normative succedutesi nel tempo, dal 31 maggio 2010 al 31 dicembre
2013 (ossia per tre anni e sette mesi, con probabilità di ulteriori
proroghe), sembra porsi in aperto contrasto con il diritto
dell'individuo ad un ricorso effettivo dinanzi ad un giudice terzo ed
imparziale, da concludersi peraltro entro un termine ragionevole.
La norma in discussione impedisce al creditore - persona fisica o
giuridica che sia - l'esercizio del diritto soggettivo individuabile
in una posizione giuridica di vantaggio consistente nel potere di
agire nei confronti di altri soggetti, tra cui le pubbliche
amministrazioni, per il soddisfacimento di interessi espressamente
riconosciuti dall'ordinamento.
L'art. 1, comma 51, legge n. 220 del 2010, nel testo in atto
vigente, presenta inoltre aspetti di contrasto con l'art. 3, comma 1,
della Costituzione.
A fronte dell'improcedibilità dell'odierno ricorso per
l'ottemperanza, il diritto di credito vantato in virtù di un titolo
esecutivo è subordinato all'adozione di atti amministrativi aventi
natura previsionale e programmatica ed, in quanto tali, di contenuto
del tutto generico.
Il creditore si trova quindi nell'impossibilità di realizzare
liberamente la propria attività economica, allo scopo di ricavarne
un legittimo profitto, in particolare laddove operi nel territorio
della Regione Calabria, con palese discriminazione rispetto ai
creditori di aziende sanitarie ed ospedaliere ubicate, invece, in
altre regioni per le quali un simile impedimento non sussiste.
Ne deriva una evidente disparità di trattamento, in contrasto
con il principio di eguaglianza sancito dall'art. 3, comma 1, della
Costituzione.
Nè, in senso contrario, la previsione contenuta all'art. 1,
comma 51, legge n. 220 del 2010 nel testo in vigore appare assistita
dai principi di ragionevolezza e di adeguatezza.
Deve rilevarsi infatti che i debiti pregressi, sebbene sospesi,
continuano a fare parte della massa passiva del bilancio contabile
dell'ente e che, in ogni caso, essi dovranno essere pagati, essendo
però incerto quando ciò si verificherà.
Di contro, va osservato che il risanamento potrebbe realizzarsi
con strumenti alternativi di più ampio respiro, quali una seria
attività programmatoria e di cooperazione tra Stato e Regione,
secondo modalità concordate, volte a scadenzare il contenimento e
la razionalizzazione della spesa per il futuro (questa sarebbe la
direzione indicata dall'art. 1, comma 180, della menzionata legge n.
311 del 2004).
Una previsione legislativa, quale l'art. 1, comma 51, legge n.
220 del 2010, nel testo vigente, che preclude la richiesta di
adempimento sino ad una data determinata (più volte prorogata), non
appare nè adeguata nè ragionevole perchè, nel bilanciamento tra i
contrapposti interessi, quello del privato di ricevere soddisfazione
della propria legittima pretesa pecuniaria, in virtù della piena
applicazione delle comuni regole del diritto privato e del diritto
processuale civile, e quello pubblico, volto a ristabilire ordine nei
conti dell'ente, sacrifica pesantemente il primo senza che vi sia una
reale contropartita in favore del secondo, specie in assenza di ogni
garanzia circa l'effettiva esecuzione di attività di ricognizione
dei debiti e di pianificazione dell'adempimento da parte
dell'Amministrazione regionale sanitaria, affidato all'insondabile
disponibilità di quest'ultima.
La costante reiterazione del termine di esigibilità dei crediti
inoltre è prassi che mal si concilia con i canoni di adeguatezza e
ragionevolezza.
La normativa censurata presenta altresì aspetti di contrasto con
il principio della libertà di iniziativa economica privata, sancito
dall'art. 41 Cost.
Nella maggior parte dei casi, i soggetti che intrattengono
rapporti economici con le amministrazioni pubbliche sanitarie sono in
prevalenza imprenditori, i quali hanno stipulato con queste contratti
per la fornitura di beni o di servizi a seguito di procedure di
evidenza pubblica.
Per un imprenditore, in misura forse più accentuata rispetto ad
un ordinario creditore, la puntualità nel ricevere i pagamenti
costituisce un fattore decisivo per il buon andamento e spesso per la
sopravvivenza stessa dell'impresa. L'affidabilità del contraente
nell'adempiere alle obbligazioni assunte, rispettando i tempi
pattuiti, rende possibile una saggia e più serena programmazione
dell'attività d'impresa, ridimensiona notevolmente la necessità del
ricorso ad onerosi prestiti e finanziamenti bancari, consente
all'imprenditore di rispettare le scadenze dei pagamenti, ai quali
sia a sua volta tenuto.
Non a caso, i rilevanti condizionamenti che la materia dei
pagamenti produce sul libero mercato e la concorrenza hanno
sollecitato l'interesse dell'ordinamento comunitario.
Sul punto, la direttiva 2011/7, e prima ancora la direttiva
2000/35, hanno introdotto a livello comunitario una normativa
generale contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali.
Nel terzo considerando, la direttiva 2011/7 evidenzia che i
ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali influiscono
negativamente sulla liquidità e complicano la gestione finanziaria
delle imprese. Essi compromettono anche la loro competitività e
redditività quando il creditore deve ricorrere ad un finanziamento
esterno a causa di ritardi nei pagamenti. Il rischio di tali effetti
negativi aumenta considerevolmente nei periodi di recessione
economica, quando l'accesso al finanziamento diventa più difficile.
Nel sesto considerando, la stessa direttiva ricorda che la
Commissione ha sottolineato la necessità di creare un contesto
giuridico ed economico che favorisca la puntualità dei pagamenti
nelle transazioni commerciali. E utile osservare - continua la
Direttiva - che alle pubbliche amministrazioni spetta una particolare
responsabilità al riguardo.
Nel ventitreesimo considerando, si evidenzia poi che lunghi
periodi di pagamento e ritardi di pagamento da parte delle pubbliche
amministrazioni per merci e servizi determinano costi ingiustificati
per le imprese.
È pur vero che il venticinquesimo considerando dà atto che
particolarmente preoccupante è la situazione dei servizi sanitari in
gran parte degli Stati membri. I sistemi di assistenza sanitaria,
come parte fondamentale dell'infrastruttura sociale europea, sono
spesso costretti a conciliare le esigenze individuali con le
disponibilità finanziarie, in considerazione dell'invecchiamento
della popolazione europea, dell'aumento delle aspettative e dei
progressi della medicina. Per tutti i sistemi - continua la Direttiva
- si pone il problema di stabilire priorità nell'assistenza
sanitaria in modo tale da bilanciare le esigenze dei singoli pazienti
con le risorse finanziarie disponibili. Gli Stati membri dovrebbero
quindi poter concedere agli enti pubblici che forniscono assistenza
sanitaria una certa flessibilità nell'onorare i loro impegni. A tal
fine, gli Stati membri dovrebbero essere autorizzati, a determinate
condizioni, a prorogare il periodo legale di pagamento fino ad un
massimo di sessanta giorni di calendario. Gli Stati membri, tuttavia,
dovrebbero adoperarsi affinchè i pagamenti nel settore
dell'assistenza sanitaria siano effettuati in accordo con i periodi
legali di pagamento.
Anche secondo la prospettiva comunitaria, dunque, la particolare
situazione dei servizi sanitari, se consente la previsione di
proroghe del periodo legale di pagamento, certamente non può
giustificare il sostanziale blocco degli stessi per periodi che, nel
nostro Stato, raggiungono i tre anni e sette mesi, e che quindi di
durata limitata non sono.
Questa situazione comprime notevolmente le transazioni
commerciali, in contrasto con l'art. 14 del Trattato, secondo il
quale gli operatori economici dovrebbero essere in grado di svolgere
le proprie attività in tutto il mercato interno, in condizioni tali
da garantire che le operazioni transfrontaliere non comportino rischi
maggiori di quelle poste in essere all'interno dei singoli Stati
membri.
Il legislatore italiano ha dato attuazione alla richiamata
direttiva 2011/7 con il d.lgs. 9 novembre 2012, n. 192, che ha
apportato modificazione al d.lgs. 9 ottobre 2002, n. 231, di
recepimento della precedente direttiva 2000/35, che ha incluso nel
suo ambito di applicazione anche le pubbliche amministrazioni, allo
scopo di contrastare la loro cronica lentezza nell'adempiere ai
propri debiti.
L'art. 4, comma 1, d.lgs. 231 del 2002 ha fissato il fondamentale
principio secondo cui gli interessi (moratori) decorrono,
automaticamente, dal giorno successivo alla scadenza del termine per
il pagamento.
Non può passare inosservato il comportamento contraddittorio del
legislatore italiano che, da un lato, con il d.lgs. 231/2002
traccia una disciplina generale, anche in attuazione della normativa
comunitaria, volta ad indurre le amministrazioni pubbliche ad
effettuare con regolarità e tempestività i pagamenti dovuti e,
dall'altro, con l'art. 1, comma 51, legge n. 220 del 2010, nel testo
in atto vigente, consente una deroga che, in ragione del
procrastinarsi nel tempo a causa delle proroghe reiterate, è
destinata a non essere più connotata da una natura speciale.
Nei fatti, la normativa criticata spinge le grandi imprese
multinazionali del settore sanitario (che sono quelle che investono
maggiormente nella ricerca e nell'innovazione) ad abbandonare il
mercato italiano, con effetti negativi sull'efficienza del sistema
sanitario, costretto ad avvalersi di prodotti (medicinali,
attrezzature medicali, servizi e quant'altro) non innovativi e
comunque di qualità non ottimale, con un'alterazione del corretto
funzionamento del mercato unico e, nello stesso tempo, con
ripercussioni negative sulla qualità del servizio sanitario.
3) Tanto premesso, ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della
legge 11 marzo 1953, n. 87, ritenendola rilevante e non
manifestamente infondata, questo Tribunale solleva questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 51 della legge 12
dicembre 2010, n. 220, come modificata dall'art. 6-bis del
decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158, convertito, con
modificazioni, dalla legge 8 novembre 2012, n. 189, per contrasto con
gli artt. 3, comma 1, 24, commi 1 e 2, 41 e 111, comma 2, della
Costituzione, secondo i profili e per le ragioni sopra indicate, con
sospensione del presente giudizio fino alla pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana della decisione della
Corte costituzionale sulle questioni indicate, ai sensi e per gli
effetti di cui agli artt. 79 ed 80 del cod. proc. amm. ed art. 295
c.p.c.
Riserva al definitivo ogni ulteriore decisione, nel merito e
sulle spese.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria - Sezione
staccata di Reggio Calabria;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 51 della
legge 12 dicembre 2010, n. 220, come modificata dall'art. 6-bis del
decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158, convertito, con
modificazioni, dalla legge 8 novembre 2012, n. 189, per contrasto con
gli artt. 3, comma 1, 24, commi 1 e 2, 41 e 111, comma 2, della
Costituzione, secondo i profili e per le ragioni indicate in
motivazione;
Dispone la sospensione del giudizio e la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale.
Rinvia ogni definitiva statuizione nel merito e sulle spese di
lite all'esito del promosso giudizio incidentale di
costituzionalità, ai sensi degli artt. 79 e 80 del cpa.
Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e
della Camera dei deputati.
Così deciso in Reggio Calabria nella camera di consiglio del
giorno 19 dicembre 2012.

Il Presidente: Leotta


L'estensore: Mameli