1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 10-7-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 107 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 febbraio 2019
Ordinanza del 15 febbraio 2019 della Corte d'appello di Roma - Sez. speciale usi civici sul reclamo proposto da Lamezia Europa Spa contro Comune di Maida e Regione Calabria.. Usi civici - Norme della Regione Calabria - Previsione della cessazione degli usi civici quando insistano sulle aree ricomprese nei piani territoriali di sviluppo industriale di cui all'articolo 20 della legge regionale n. 38 del 2001. - Legge della Regione Calabria 29 dicembre 2010, n. 34 ("Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e procedurale (Collegato alla manovra di finanza regionale per l'anno 2011). Articolo 3, comma 4, della legge regionale n. 8/2002"), art. 53. (19C00183) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 10-7-2019)

LA CORTE D'APPELLO DI ROMA
Sezione specializzata degli usi civici

Così composta:
dott. Corrado Maffei, Presidente-relatore;
dott. Angelo Martinelli, consigliere;
dott. Diego Pinto, consigliere;
ha emesso, in camera di consiglio, la seguente ordinanza, nella
causa civile in grado di appello, iscritta al numero 8283/2017 RG,
posta in decisione all'udienza collegiale del 20 settembre 2018 e
vertente tra Lamezia Europa Spa, in persona del legale
rappresentante, elettivamente domiciliata in Roma, via Carlo
Mirabello n. 18 presso lo studio dell'avv. Umberto Richiello,
domiciliatario del procuratore avv. Giuseppe Pandolfo del Foro di
Lamezia Terme che la rappresenta e difende per procura rilasciata su
foglio allegato in calce all'atto di citazione per reclamo avverso
sentenza del Commissario degli Usi civici della Calabria -
Reclamante, e;
Comune di Maida, in persona del Sindaco, elettivamente
domiciliato in Roma, via Casilina n. 3 U, int. 26, presso lo studio
dell'avv. Alessandro Currado, domiciliatario dei procuratori avvocati
Lidia Cervadoro e Paolo Mascaro che lo rappresentano e difendono per
procura a margine dell'atto di costituzione in primo grado -
Reclamato, e;
Regione Calabria, in persona del Presidente - Contumace - con
l'intervento del Sostituto Procuratore Generale della Repubblica,
dott. Gustavo De Marinis.
Oggetto: azione di accertamento (negativo) della qualitas soli.
Conclusioni delle parti
Per la reclamante Lamezia Europa Spa:
«...1) accogliere il presente reclamo ed, in riforma
dell'impugnata sentenza: dichiarare che i fondi ricadenti nel Comune
di Lamezia Terme - Sant'Eufemia - riportati in catasto al foglio di
mappa 38, particella originaria 3 (ora 28) estesa ha 2.60.25 ed al
foglio di mappa 49, particella 3, estesa ha. 9.57.60,94, estesa
ha.5.76.00 sono di natura privata e liberi da usi civici a favore del
Comune di Maida;
2) condannare, in ogni caso ed in dipendenza dell'accoglimento
del presente reclamo, il Comune di Maida e la Regione Calabria... in
solido ovvero ognuno per quanto di sua ragione, al pagamento di tutte
le spese e competenze di entrambi i gradi del presente giudizio».
Per il Comune di Maida: «Voglia l'eccellentissima Corte
d'Appello:
rigettare il reclamo avanzato dalla società Lamezia Europa
avverso la sentenza n. 5 del 13 ottobre 2017 del Commissario per gli
Usi Civici della Calabria sede Catanzaro perchè inammissibile,
improcedibile e comunque destituito di fondamento giuridico e
fattuale anche in considerazione dell'inapplicabilità dell'art. 53
della legge regionale Calabria n. 34/2010; In conseguenza:
dichiarare che le particelle, attualmente in possesso alla
Lamezia Europa, identificate al catasto del Comune di Lamezia Terme
sez. C (Sant'Eufemia) Foglio 38, part. 28 (ex 3) di ettari 02.60.25,
Foglio 49 part. 3 di ettari 09.57.60, part. 94 di ettari 05.76.00 e
part. 317 (ex 106, ex 94) di ettari 06.04.10, così come individuate
dal CTU nella perizia depositata in data 8 febbraio 2012 e nella
successiva integrazione (con allegazione delle relative visure
catastali ed ipotecarie) ricadono nel demanio di uso civico del
Comune di Maida e sono quindi da considerarsi abusivamente occupate e
ordinarne il rilascio;
in subordine, qualora l'eccellentissima Corte d'appello
ritenga applicabile la normativa dettata dall'art. 53 della legge
regionale Calabria n. 34/2010, chiede ne sia rilevata
l'illegittimità costituzionale per palese violazione degli articoli
3,9, 24, 42, 117 e 118 della Costituzione per i motivi sopra esposti;
in caso di mancato accoglimento delle richieste sopra
avanzate ed in ulteriore subordine, accertata la natura demaniale dei
suoli identificati al Catasto del Comune di Lamezia Terme sez. C (S.
Eufemia) Foglio 38, part. 28 (ex 3) e foglio 49, particelle 3 e 49
originaria (in possesso alla Lamezia Europa) al momento dell'entrata
in vigore della norma... in conseguenza dichiarare la nullità
insanabile di tutti i contratti sino a tale momento effettuati, non
avendo la norma in esame alcuna efficacia sanante rispetto a tali
negozi giuridici compiuti su terreni demaniali, con conseguente
passaggio dei terreni nel patrimonio disponibile del Comune.
In ogni caso, condannare parte appellante alle spese e competenze
difensive del doppio grado di giudizio».
Per il Procuratore Generale: «... conferma della sentenza».
Svolgimento del processo
Con sentenza n. 3/14 del 17 marzo 2014 il Commissario aggiunto
per la liquidazione degli Usi civici della Calabria - decidendo nella
controversia insorta tra la società Lamezia Europa Spa, la Regione
Calabria ed il Comune di Maida - dichiarava, all'esito di CTU e per i
fini qui rilevano, che costituivano terre gravate da usi civici ed
appartenenti al demanio universale del Comune di Maida i fondi
individuati, nell'attualità, al Catasto Terreni del Comune di
Lamezia Terme, località Sant'Eufemia, a foglio 38 ed in parte quelli
rientranti a f. 49 (capo 3 del dispositivo).
Detta sentenza commissariale era impugnata una prima volta,
avanti a questa Corte, dalla Lamezia Europa spa (proprietaria dei
terreni in questione, a seguito di una serie di atti traslativi della
proprieta') che proponeva atto di reclamo - cui resisteva il Comune
di Maida - per sentire dichiarare ed accertare che i fondi sopra
menzionati non erano gravati da usi civici.
La Corte di Appello di Roma - con sentenza n. 24/15 del 4 giugno
2015 - riformava in parte la pronunzia commissariale e, per
l'effetto, disponeva il rinvio della causa al primo giudica per
l'espletamento di ulteriore CTU, al fine di accertare se i terreni
sopra indicati e siti nell'agro del Comune di Lamezia Terme (più
precisamente la particella n, 3 di f. 38, nonchè le particelle n. 3
e n. 94 di f. 49) rientrassero o meno tra le aree di sviluppo
industriale di cui all'art. 20, legge regionale Calabria n. 38/2001
(con conseguente cessazione, ai sensi dell'art. 53, legge regionale
Calabria n. 34/2010, degli usi civici ivi esistenti, a beneficio del
Comune di Maida ed individuati dall'art. 2, comma 1, legge regionale
Calabria n. 18/2007) e, comunque, se fossero o no intervenuti in loco
legittimi atti di esproprio (considerati equivalenti a provvedimenti
di sdemanializzazione) per i fini di cui al citato art. 20.
Riassunto il giudizio in sede commissariale da Lamezia Europa
spa, costituitosi il contraddittorio tra le odierne parti e nella
contumacia della Regione Calabria, nonchè disposte dal Commissario
le opportune nuove indagini, il CTU accertava che le particelle in
questione rientravano tra le aree di cui all'art. 20, legge regionale
Calabria n. 38/2001 e che non era in corso e non era stato eseguito
alcun provvedimento di esproprio per pubblica utilità ai sensi
dell'art. 20 cit.
Ciò posto, il Commissario per gli Usi civici della Calabria,
all'esito dell'istruttoria, con sentenza n. 5/2017 del 27 ottobre
2017 - dopo avere escluso la sussistenza dei presupposti di
rilevanza, nella fattispecie, per sollevare la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 53, legge regionale Calabria n.
34/2010 - entrava nel merito della controversia.
Per l'effetto, il primo giudice dichiarava che i fondi riportati
al f. di mappa 38, particella 3 ed a f. 49, particelle 3 e 94 del
Catasto terreni del Comune di Lamezia Terme e descritti come una
«intera striscia di terreno racchiusa tra la litoranea, il mare
Tirreno (che si identifica con la striscia del terreno del demanio
marittimo) e i fiumi Amato e Turrina» (p. 4 della sentenza
commissariale) appartenevano al demanio universale del comune di
Maida e, quindi, risultavano gravati da usi civici a favore dello
stesso ente territoriale.
Con atto di citazione notificato il 29 novembre 2017 la Lamezia
Europa Spa proponeva nuovamente reclamo, innanzi a questa Corte di
appello, per impugnare detta sentenza commissariale, insistendo nel
chiedere che fosse accertata e dichiarata la natura privata - e,
quindi, libera da usi civici, in favore del Comune di Maida - dei
terreni in questione di cui essa società era proprietaria.
Si costituiva e resisteva in giudizio il Comune di Maida,
rassegnando le conclusioni trascritte in epigrafe, mentre permaneva
la contumacia della Regione Calabria.
Interveniva in giudizio il Procuratore Generale il quale, nel
parere rilasciato in data 8 giugno 2018, chiedeva la conferma della
sentenza impugnata.
All'udienza collegiale del 20 settembre 2018 la causa era
assegnata a sentenza, con concessione dei termini ex art. 190 e 352
cpc per il deposito di memorie conclusionali e di replica.

Motivi della decisione

Va dichiarata rilevante e non manifestamente infondata - come
espressamente richiesto, sia pure in subordine, nelle conclusioni del
reclamato Comune di Maida (meglio esplicitate a p. 14 e ss. della
comparsa di costituzione, nonchè a p. 13 e ss. della comparsa
conclusionale) - la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 53, legge regionale Calabria n. 43/2010 (peraltro, già
prospettata in termini perplessi, anche se poi formalmente non
sollevata, dal primo giudice - p. 5 della sentenza impugnata) in
relazione agli articoli 3, 9, 42, 117, comma 2, lettera s) della
Costituzione.
Per la cronistoria della controversia si rinvia, per evidenti
ragioni di economia espositiva, alla narrativa sopra riportata, non
mancando di segnalare come la Regione Calabria (che ha emanato le
norme in questione, applicabili nella fattispecie) sia rimasta
contumace in entrambi i gradi di giudizio, nulla deducendo sulla
legittimità costituzionale delle normativa regionale in tema di usi
civici.
Ciò premesso, giova subito osservare che nella presente causa la
società reclamante ha impugnato la sentenza commissariale - che
aveva affermato l'esistenza di usi civici sul terreno in questione -
invocando l'applicabilità, nella fattispecie, dell'art. 53 legge
regionale Calabria cit., per affermare la cessazione degli usi civici
nell'area di sua proprietà, come sopra identificata catastalmente,
in quanto ricompresa nei piani territoriali di sviluppo industriale,
approvati dalla Regione Calabria.
In ogni caso, la Lamezia Europa Spa ha censurato il fatto che lo
strumento dell'espropriazione (a disposizione dei consorzi
industriali per l'acquisizione delle aree da utilizzare per i loro
scopi istituzionali ex art. 20, comma 5, legge regionale Calabria n.
38/2001)'fosse stato, a torto, richiamato dal Commissario per
motivare la sua decisione nel merito, trattandosi di procedura,
quella ablatoria, del tutto estranea alla definizione della presente
controversia, incentrata esclusivamente sull'accertamento della
qualitas soli e, quindi, dell'esistenza o meno, nell'attualità, di
usi civici in loco.
Se tali sono le risultanze processuali, è agevole rilevare come
il Commissario abbia ritenuto inapplicabile nella fattispecie l'art.
53 legge regionale Calabria n. 34/2010, per dichiarare l'estinzione
degli usi civici esistenti in loco, sul presupposto che mancasse
l'emanazione di qualsivoglia provvedimento espropriativo iniziato o
completato, quasi che si fosse in presenza di un procedimento
complesso di necessario collegamento funzionale - da verificare nel
merito - tra cessazione degli usi civici e procedura espropriativa.
Sussistono, viceversa, a giudizio della Corte, i requisiti
normativi della rilevanza e della non manifesta infondatezza, per
sollevare la questione di legittimità costituzionale dell'art. 53
legge regionale Calabria n. 34/2010 per le ragioni in fatto ed in
diritto che di seguito si espongono.
Prima di ogni altra considerazione è opportuno trascrivere il
disposto letterale delle norme interessate, applicabili in tema di
usi civici nel presente giudizio.
Art. 53, legge regionale Calabria n. 34/2010: «I diritti di cui
al comma 1 dell'art. 2 della legge regionale 21 agosto 2017 n. 18
sono da ritenersi cessati, ai sensi dell'art. 24, comma 1, della
medesima legge quando insistano sulle aree di cui all'art. 20 della
legge regionale 24 dicembre 2001 n. 38».
A sua volta l'art. 20, della legge regionale Calabria n. 38/2001,
in tema di piani regolatori delle aree e dei nuclei di sviluppo
industriale, stabilisce che i Consorzi, nell'ambito del territorio
dei Comuni consorziati e degli eventuali distretti industriali
ricadenti nei territori di competenza, svolgano le attività previste
dalla normativa ivi richiamata (e che qui si intende integralmente
trascritta) «nel quadro della programmazione generale e di 'settore
della Regione».
Tanto premesso, In ordine alla rilevanza della questione di
legittimità costituzionale che si intende sollevare, non va
sottaciuto che, in base alla normativa regionale di cui trattasi, la
Corte dovrebbe limitarsi a prendere atto, come sostenuto dalla
società reclamante, dell'avvenuta trasformazione del bene demaniale
in allodiale e conseguentemente dichiarare l'avvenuta estinzione dei
diritti di uso civico gravanti sui terreni oggetto di causa.
L'univocità della previsione legislativa non consente, infatti,
a giudizio del Collegio, interpretazioni differenti e la
sdemanializzazione dei terreni deriverebbe direttamente dalla legge
impugnata (che non può essere disapplicata) non essendo necessari
nè ulteriori atti amministrativi - come invece ritenuto dal
Commissario, con riferimento alle procedure ablatorie - nè ulteriori
accertamenti (CTU) già svolti in istruttoria nel corso della causa,
da ritenersi, quindi, del tutto matura per la decisione.
Circa, poi, la non manifesta infondatezza della medesima
questione, il Collegio ritiene che solo lo Stato, a norma della legge
n. 1766/1927 e del R.D. n. 332/1928, possa decidere di liquidare gli
usi civici e ciò in quanto la sottrazione e l'affrancamento di
terreni gravati da usi civici possano avvenire solo con la forma e
con i limiti previsti dalla legge statale e non per effetto di una
legge regionale (come nel caso dell'art. 53, legge regionale Calabria
n. 34/2010) che non potrebbe fare acquisire a questi terreni natura
automaticamente disponibile, a seguito della mera inserzione in piani
territoriali di sviluppo industriale, sempre di matrice normativa
regionale.
Al'uopo, non si dimentichi che con il decreto del Presidente
della Repubblica n. 11/1972 e con il decreto del Presidente della
Repubblica n. 616/1977 sono state trasferite dallo Stato alle Regioni
le sole funzioni amministrative connesse alle ipotesi di liquidazione
degli usi civici, in materia «agricoltura e foreste», ma non già la
potestà di emanare norme unilaterali derogatorie di quelle statali,
introducendo nuove ipotesi di cessazione degli usi civici, non
previste dalla normativa statale.
In tale contesto, in conformità a quanto già statuito dalla
Corte costituzionale con le sentenze n. 113/2018 e n. 1178/2018,
pronunziate sempre in materia di usi civici, deve essere confermata
l'esclusiva competenza statale nella definizione dei casi tassativi
di declassificazione demaniale dei beni di uso civico, essendo
incostituzionali le norme di legge regionale che prevedano decisioni
unilaterali del legislatore regionale, suscettibili di pregiudicare
la pianificazione concertata Stato-Regione in materia
paesistico-ambientale.
Ad avviso della Corte, l'art. 53, legge regionale Calabria n.
34/2010, quindi, si pone in contrasto con l'art. 117, comma 2,
lettera s) Cost. in quanto il regime dominicale degli usi civici
appartiene, alla materia «ordinamento civile» di competenza esclusiva
dello Stato, nonchè con il principio di ragionevolezza ed
eguaglianza previsto dall'art. 3 Cost., stante l'esigenza di
garantire l'interesse superprimario dello Stato-Amministrazione e
dello Stato - Comunità nel conservare gli usi civici e l'integrità
dello stato dei luoghi (qui trattasi di una striscia di terreno,
limitrofa al mare) a fronte di irreversibili trasformazioni
industriali del territorio che conseguirebbero alla unilaterale
sdemanializzazione dell'area, a beneficio esclusivo dei meri
detentori privati di aree civiche.
Ancora: a giudizio della Corte la norma citata (art. 53, legge
regionale Calabria n. 34/2010) si pone in contrasto con l'art. 9
Cost., stante il forte collegamento funzionale tra la tutela
dell'ambiente e la pianificazione paesaggistica è territoriale,
esercitate di concerto da Stato e Regione secondo le indefettibili
modalità specificate dalla Corte costituzionale (sentenza n.
210/2014) per assicurare , comunque, un impiego utile e diffuso del
bene, a beneficio della collettività locale che ne rimane
intestataria e titolare.
La cessazione unilaterale con declassificazione degli usi civici
sul terreno in questione, disposta dalla Regione Calabria, collide,
quindi, con la regola inderogabile che attribuisce alla collettività
locale dei cittadini (nel caso di specie rappresentati dal comune di
Maida) il potere di controllare lo stato dei luoghi e di verificare
il fatto che la nuova utilizzazione mantenga nel tempo caratteri
conformi alla destinazione primigenia dei beni, suscettibile di
cambiare solo per nuove finalità pubbliche, ma, ripetesi, pur sempre
concertate tra Stato e Regione (qui del tutto mancate).
Alla stregua di quanto sopra esposto, la Corte di Appello ritiene
di sollevare questione di legittimità costituzionale, nei termini
indicati nel dispositivo della presente ordinanza - anche con
riferimento alla violazione dell'art. 42 Cost. ed al venire meno
dell'ordinario regime di proprietà e di accessibilità diffusa dei
beni gravati ope legis da usi civici - in forza della operatività
immediata della citata norma della Regione Calabria di cui si
eccepisce il contrasto con la Carta costituzionale repubblicana.
Occorre, quindi, disporre la immediata rimessione degli atti
processuali alla Corte costituzionale perchè si pronunzi sulla
questione di legittimità costituzionale dell'art. 53, legge
regionale Calabria n. 34/2010.
La rimessione comporta la sospensione necessaria del presente
giudizio, avente ad oggetto, nel merito, l'accertamento della
qualitas soli del terreno in questione.

P. Q. M.

La Corte di Appello di Roma - Sezione specializzata degli Usi
civici, non definitivamente pronunziando, con l'intervento del
Procuratore Generale, sul reclamo proposto da Lamezia Europa Spa
avverso la sentenza n. 5/17 del Commissario per gli Usi civici della
Calabria - Catanzaro, così provvede:
1) letti gli articoli 134 Costituzione e 23, legge 11 marzo
1953, n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 53, legge
regionale Calabria n. 34/2010 in relazione agli articoli 3, 9, 42 e
117, comma 2, lettera s) Costituzione;
2) dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
3) sospende il presente giudizio;
4) dispone, inoltre, che la presente ordinanza sia notificata,
a cura della Cancelleria della Sezione specializzata degli Usi civici
di questa Corte di Appello, al sig. Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè comunicata al sig. Presidente del Senato della
Repubblica ed al sig. Presidente della Camera dei deputati.
5) si comunichi, inoltre, la presente ordinanza alle parti
costituite nel presente giudizio ed al Procuratore Generale.

Roma, 31 gennaio 2019

Il Presidente estensore: Maffei