1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 31-3-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 122 SENTENZA 22 - 26 marzo 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Amministrazione pubblica - Norme della Regione Piemonte - Informatica - Cessione di software libero - Prevista inapplicabilita' delle disposizioni penali di cui all'art. 171-bis della legge n. 633 del 1941 - Violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento penale - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Piemonte 26 marzo 2009, n. 9, art. 1, comma 3. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. l). Amministrazione pubblica - Norme della Regione Piemonte - Informatica - Diritto per chiunque di sviluppare, pubblicare e utilizzare un software originale compatibile con gli standard di comunicazione e formati di salvataggio di un altro software, anche proprietario - Deroga alla disciplina statale del diritto d'autore sui programmi per elaboratori, adottata in attuazione della normativa comunitaria - Violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Piemonte 26 marzo 2009, n. 9, art. 1, comma 3. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. l); legge 22 aprile 1941, n. 633, artt. 64-bis e seguenti; direttiva 91/250/CE del 14 maggio 1991. Amministrazione pubblica - Norme della Regione Piemonte - Informatica - Utilizzazione, da parte della Regione, di programmi per elaboratore elettronico dei quali detiene il codice sorgente, con possibilita' di apportare le modifiche necessarie alle proprie esigenze - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Piemonte 26 marzo 2009, n. 9, art. 6, comma 1. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. l); legge 22 aprile 1941, n. 633. Amministrazione pubblica - Norme della Regione Piemonte - Informatica - Utilizzazione da parte della Regione di software a codice sorgente aperto per la diffusione di documenti soggetti all'obbligo di pubblicita', per garantire il diritto di accesso ai documenti amministrativi e per il trattamento di dati personali o relativi alla pubblica sicurezza - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza - Esclusione - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione Piemonte 26 marzo 2009, n. 9, artt. 4, comma 1, 5, comma 1, e 6, commi 1 e 2. - Costituzione art. 117, secondo comma, lett. e). Amministrazione pubblica - Norme della Regione Piemonte - Informatica - Ricorso del Governo - Richiesta di declaratoria di illegittimita' costituzionale in via consequenziale dell'intera legge regionale - Reiezione. - Legge della Regione Piemonte 26 marzo 2009, n. 9. - Costituzione, art. 127. (010C0308) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 31-3-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO Giudice, Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO,
Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita
SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 1, comma
3, 3, 4, comma 1, 5, comma 1, 6, commi 1 e 2, della legge della
Regione Piemonte 26 marzo 2009, n. 9 (Norme in materia di pluralismo
informatico, sull'adozione e la diffusione del software libero e
sulla portabilità dei documenti informatici nella pubblica
amministrazione), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri
con ricorso spedito per la notifica il 28 maggio 2009, depositato in
cancelleria l'8 giugno 2009 ed iscritto al n. 36 del registro ricorsi
2009.
Visto l'atto di costituzione della Regione Piemonte;
Udito nell'udienza pubblica del 24 febbraio 2010 il Giudice
relatore Alessandro Criscuolo;
Uditi l'avvocato dello Stato Pierluigi Di Palma per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Giovanna Scollo ed
Eleuterio Zuena per la Regione Piemonte.

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso promosso l'8
giugno 2009 ha sollevato questione di legittimità costituzionale
della legge della Regione Piemonte 26 marzo 2009, n. 9 (Norme in
materia di pluralismo informatico, sull'adozione e la diffusione del
software libero e sulla portabilità dei documenti informatici nella
pubblica amministrazione), in riferimento all'articolo 117, secondo
comma, lettere e) ed l), della Costituzione.
Il ricorrente premette che la suddetta legge, composta da 13
articoli, nelle intenzioni del legislatore regionale è diretta ad
ampliare il pluralismo informatico, a garantire l'accesso e la
libertà di scelta nella realizzazione di piattaforme informatiche ed
a favorire l'eliminazione di ogni barriera dovuta all'uso di standard
non aperti, incentivando la diffusione e lo sviluppo del software
libero, avuto riguardo alle sue positive ricadute sullo sviluppo
della ricerca scientifica e tecnologica e, nel contempo, persegue
l'obiettivo della massima divulgazione dei propri programmi
informatici sviluppati come software libero.
Tuttavia, ad avviso della difesa erariale, la normativa de qua
presenta profili di illegittimità costituzionale, perchè talune
disposizioni violano la competenza statale in materia di tutela della
concorrenza (art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.), nonchè in
ordine alla disciplina del diritto d'autore, incidendo sulla
competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile e
penale (art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.).
In particolare, risultano censurabili, in riferimento ai
parametri costituzionali ora indicati, l'art. 1, comma 3; l'art. 3;
l'art. 4, comma 1; l'art. 5, comma 1; l'art. 6, commi 1 e 2, della
legge regionale n. 9 del 2009.
Dopo avere illustrato gli argomenti a sostegno delle singole
censure, il ricorrente chiede che, ai sensi dell'art. 127 Cost., sia
dichiarata l'illegittimità costituzionale della citata legge
regionale, con i provvedimenti consequenziali in ordine all'intera
normativa.
2. - La Regione Piemonte, in persona del Presidente della Giunta
regionale, si è costituita con atto depositato il 2 luglio 2009,
concludendo per la declaratoria d'inammissibilità o d'infondatezza
del ricorso.
La resistente, dopo aver precisato il concetto di software libero
e open source, nonchè i caratteri di tale forma di programmazione, e
dopo avere richiamato gli interventi in materia sia dello Stato sia
dell'Unione europea, procede all'esame delle censure sollevate dalla
difesa erariale, contestandone il fondamento.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con il ricorso indicato
in epigrafe ha promosso questione di legittimità costituzionale
della legge della Regione Piemonte 26 marzo 2009, n. 9 (Norme in
materia di pluralismo informatico, sull'adozione e la diffusione del
software libero e sulla portabilità dei documenti informatici nella
pubblica amministrazione), in riferimento all'articolo 117, secondo
comma, lettere e) ed l), della Costituzione.
Il ricorrente individua la ratio della normativa censurata,
composta da 13 articoli, nel fine di favorire il pluralismo
informatico, garantire l'accesso e la libertà di scelta nella
realizzazione di piattaforme informatiche e consentire l'eliminazione
di ogni barriera dovuta all'uso di standard non aperti, promuovendo
la diffusione e lo sviluppo del software libero, per le sue positive
ricadute sul progresso della ricerca scientifica e tecnologica, e
perseguendo l'obiettivo della massima divulgazione dei propri
programmi informatici realizzati mediante il detto software.
Tuttavia, ad avviso della difesa erariale, la legge regionale de
qua presenta profili d'illegittimità costituzionale, perchè talune
disposizioni violano la competenza statale, sia in materia di tutela
della concorrenza, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost., sia in ordine alla disciplina del diritto d'autore, con
conseguente lesione della competenza esclusiva dello Stato in materia
di ordinamento civile e penale, ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost.
2. - Prima di procedere all'esame delle singole censure, è
opportuno premettere alcune nozioni di carattere generale.
Nel linguaggio informatico il concetto di open source e software
libero individua un modello volontario di licenza e sub-licenza per
lo sfruttamento del diritto d'autore su un programma per elaboratore,
che si fonda sulla diretta accessibilità al sottostante codice
sorgente e sulla libera modificabilità del software concesso in uso
secondo tale modello.
La licenza di tipo open source, quindi, esprime la rinunzia
volontaria del titolare del copyright ad utilizzare le facoltà
escludenti tipiche di esso, così favorendo l'interesse degli altri
operatori/utenti, sia a fruire della conoscenza del codice sorgente,
sia ad utilizzare i prodotti sviluppati sulla base del primo.
Attraverso la conoscenza del codice sorgente si può apprendere
la struttura del programma, la logica posta alla base della sua
realizzazione, ed è possibile effettuare qualsiasi intervento
modificativo, anche al fine di conseguire una interoperabilità o
integrazione con altri programmi. Per tali ragioni, nei tradizionali
modelli contrattuali di concessione in uso del software, non è
consentito all'utente di ottenere la disponibilità del codice
sorgente.
Di recente, però, accanto al modello di licenza tradizionale,
che prevede il pagamento di un corrispettivo a fronte della
concessione del diritto d'uso, si sono imposti, nel mondo
dell'informatica, schemi negoziali alternativi, i quali consentono
all'utilizzatore del programma di avere una disponibilità completa
sul codice sorgente e d'impiegare il software anche senza
corrispettivo. Si tratta di formule contrattuali che concedono il
diritto di utilizzare il programma in ogni settore di attività. In
sostanza, quindi, come nota la Regione Piemonte (il punto non è
controverso), un programma open source è un software che il creatore
ha deciso di mettere a disposizione degli altri utenti,
autorizzandoli a studiare il codice sorgente, a modificarlo e a
ridistribuirlo liberamente, sia pure con le limitazioni che le parti
possono pattuire nell'ambito dell'autonomia negoziale.
3. - Tanto premesso, si deve ora procedere all'esame delle
singole censure.
Il ricorrente impugna, in primo luogo, l'art. 1, comma 3, della
legge della Regione Piemonte n. 9 del 2009, il quale stabilisce che
«Alla cessione di software libero non si applicano le disposizioni di
cui all'articolo 171-bis della legge 22 aprile 1941, n. 633
(Protezione del diritto d'autore e di altri diritti connessi al suo
esercizio), come sostituito dall'articolo 13 della legge 18 agosto
2000, n. 248 (Nuove norme di tutela del diritto d'autore)».
La norma s'inserisce in un articolo che, sotto la rubrica
«Finalità della legge», esprime la volontà della Regione di
favorire, nel rispetto della normativa statale in materia
d'informatizzazione della pubblica amministrazione, il pluralismo
informatico, di garantire l'accesso e la libertà di scelta nella
realizzazione di piattaforme informatiche e di promuovere
l'eliminazione di ogni barriera dovuta all'uso di standard non
aperti, incentivando la diffusione e lo sviluppo del software libero
in considerazione delle sue positive ricadute sullo sviluppo della
ricerca scientifica e tecnologica.
La difesa erariale osserva che anche il software cosiddetto
libero costituisce un'opera dell'ingegno e, pertanto, è oggetto di
diritto d'autore come ogni altro programma per elaboratore. La
previsione di deroga alle ipotesi di reato contemplate dall'art.
171-bis della legge n. 633 del 1941, come sostituito dall'art. 13
della legge n. 248 del 2000, travalica la potestà legislativa
regionale, invadendo la sfera di competenza del legislatore
nazionale.
La Regione Piemonte replica sostenendo che la norma censurata va
intesa nel senso che la cessione di software libero, così come
regolata dalla legge, non viola le norme a tutela del diritto
d'autore. Ad avviso della Regione, l'art. 171-bis, primo comma, della
legge menzionata fa riferimento alla distribuzione abusiva di
programmi per elaboratore, cioè ad una fattispecie avente come
presupposto la volontà contraria (o, per lo meno, assente)
dell'autore. Invece, il software libero presuppone l'autorizzazione
dell'autore alla ridistribuzione.
La questione è fondata.
Il citato art. 171-bis punisce «Chiunque abusivamente duplica,
per trarne profitto, programmi per elaboratore o ai medesimi fini
importa, distribuisce, vende, detiene a scopo commerciale o
imprenditoriale o concede in locazione programmi contenuti in
supporti non contrassegnati dalla Società italiana degli autori ed
editori (SIAE)», estendendo la punibilità al fatto concernente
qualsiasi mezzo inteso unicamente a consentire o facilitare la
rimozione arbitraria o l'elusione funzionale di dispositivi applicati
a protezione di un programma per elaboratori.
La norma censurata, che sarebbe superflua secondo
l'interpretazione propugnata dalla resistente, sottrae al precetto
penale la cessione, in qualsiasi forma, di software libero, ancorchè
essa possa rivelarsi abusiva sia per invalidità della licenza, sia
per contrasto con eventuali limiti o prescrizioni dalla medesima
licenza previsti. La stessa resistente, del resto, chiarisce che le
licenze open, proprio per garantire le libertà riconosciute
all'utente, «impongono precisi limiti alla possibilità di modificare
(o negare) i diritti di quest'ultimo» e «queste garanzie,
naturalmente, si riflettono anche in vincoli e responsabilità per
coloro che utilizzano, studiano, sviluppano tali software».
L'ampia formula adottata dal legislatore regionale, dunque,
esclude dall'ambito applicativo del precetto penale anche condotte
suscettibili di essere qualificate come abusive, superando il limite
inderogabile dell'ordinamento penale e perciò ledendo la competenza
esclusiva dello Stato in tale materia, ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost. (ex plurimis: sentenze nn. 295 e 168
del 2009 e n. 183 del 2006).
Ne deriva che deve essere dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 3, della legge della Regione
Piemonte n. 9 del 2009.
4. - È altresì impugnato l'art. 3 della legge regionale ora
citata, il quale, sotto la rubrica «Diritto allo sviluppo portabile»,
stabilisce che «Chiunque ha il diritto di sviluppare, pubblicare e
utilizzare un software originale compatibile con gli standard di
comunicazione e formati di salvataggio di un altro software, anche
proprietario».
Ad avviso della difesa dello Stato, la disposizione interviene
sulla materia del diritto d'autore, derogando alla disciplina dettata
per tutti i programmi per elaboratori dagli artt. 64-bis e seguenti
della legge n. 633 del 1941, e successive modifiche e integrazioni,
peraltro in attuazione della normativa europea in materia (direttiva
CE n. 91/250).
La resistente replica sostenendo che chiunque ha il diritto di
sviluppare un software originale, se ne è capace, compatibile con
altri standard o formati. Da ciò si dovrebbe dedurre che la
contestazione del ricorrente riguardi l'ultima parte dell'articolo,
nella quale si riconosce tale diritto anche nei confronti degli
standard e dei formati del software proprietario. In sostanza
l'illegittimità costituzionale sarebbe ravvisabile nell'implicito
obbligo (imposto agli autori di software, anche proprietari) di
mettere a disposizione di tutti le conoscenze tecniche relative ai
propri standard e formati, in modo da rendere effettivo lo sviluppo
di programmi compatibili.
Tuttavia, tale interpretazione sarebbe «asistematica e per ciò
solo discutibile».
Infatti, la disposizione andrebbe coordinata con il resto
dell'impianto normativo generale e, quindi, interpretata nel senso
che essa riconosce un diritto di sviluppo esercitabile sempre e
soltanto nei limiti di quanto permesso dall'esercizio dei diritti
altrui (in questo caso, dell'autore del software già esistente).
Inoltre, proprio la normativa statale, e per la precisione l'art.
64-quater della legge sul diritto d'autore, riconoscerebbe una deroga
all'esclusività dei diritti spettanti al creatore di un programma,
al fine di conseguire l'interoperabilità con il programma medesimo.
Anche tale questione è fondata.
Il citato art. 64-quater, comma 1, della legge sul diritto
d'autore stabilisce che l'autorizzazione del titolare dei diritti non
è richiesta, qualora la riproduzione del codice del programma di
elaboratore e la traduzione della sua forma, ai sensi dell'art.
64-bis, lettere a) e b), della medesima legge, compiute al fine di
modificare la forma del codice, siano indispensabili allo scopo di
ottenere le informazioni necessarie per conseguire
l'interoperabilità con altri programmi, di un programma per
elaboratore creato autonomamente, purchè siano soddisfatte le
condizioni nella norma medesima previste. La norma statale, dunque,
permette le attività necessarie per sviluppare nuovi programmi,
interoperabili con quelli esistenti, ma stabilisce un requisito
generale, cioè il carattere indispensabile della riproduzione del
codice del programma di elaboratore e la traduzione della sua forma,
ai sensi dell'art. 64-bis, lettere a) e b), della legge n. 633 del
1941, e poi impone la sussistenza delle tre condizioni individuate
nell'art. 64-quater, comma 1, di detta legge.
La disposizione censurata, invece, senza formulare alcun richiamo
alla normativa dello Stato in tema di diritto d'autore, con la
concisa formula adottata non soltanto non prevede alcun requisito o
condizione per il diritto affermato, ma lo estende anche al software
proprietario, cioè al programma per elaboratore, rilasciato con
licenza d'uso che non soddisfi i requisiti di cui all'art. 2, lettera
a), della legge della Regione Piemonte n. 9 del 2009. Così
statuendo, essa realizza una palese deroga alla norma statale,
introducendo un autonomo contenuto precettivo che si rivela non
suscettibile di essere coordinato con la detta norma statale.
Pertanto, l'art. 3 della legge della Regione Piemonte n. 9 del
2009, viola la competenza esclusiva dello Stato in materia di
ordinamento civile, dettata dall'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., sicchè deve esserne dichiarata l'illegittimità
costituzionale.
5. - La difesa dello Stato, inoltre, censura l'art. 6, comma 1,
della legge ora richiamata, ritenendo viziato, sotto il profilo della
legittimità costituzionale, il disposto secondo cui «La Regione
utilizza, nella propria attività, programmi per elaboratore
elettronico dei quali detiene il codice sorgente», con la
possibilità «di modificare i programmi per elaboratore in modo da
poterli adattare alle proprie esigenze». La norma andrebbe oltre la
potestà legislativa regionale nei confronti della disciplina
nazionale sul diritto d'autore, «in quanto consente ad una
Amministrazione che ha la materiale detenzione del codice sorgente di
intervenire sul codice sorgente medesimo, modificandolo secondo le
proprie esigenze».
La Regione respinge la critica dell'Avvocatura generale,
sostenendo che essa «è evidentemente forzata e completamente
scoordinata dalla lettura degli altri commi dello stesso articolo, in
quanto tale inadatta a sostenere l'accusa di incostituzionalità
relativa».
Non sarebbe esatto che la disposizione attribuisca, in modo
aprioristico, un diritto di modifica su un'opera dell'ingegno ad un
soggetto diverso dal suo autore. In primo luogo, nel ricorso si
farebbe arbitrariamente coincidere la nozione di «detenzione» con
quella di «materiale detenzione», equivalenza non affermata dalla
legge regionale nè argomentata dal ricorrente, ma - anzi - in
contrasto con l'intero impianto della legge medesima. L'art. 6, comma
1, si limiterebbe ad indicare come elemento positivo per
l'amministrazione regionale l'uso di un software il cui codice non
solo sia ispezionabile, ma anche liberamente modificabile. Pertanto,
la norma de qua non riconoscerebbe affatto un nuovo diritto, nè
sarebbe in contrasto con quelli tutelati dalla legge sul diritto
d'autore.
La questione non è fondata.
L'art. 6 della citata legge regionale è composto da sei commi.
In particolare, il comma 3 dispone che «La Regione, in sede di
acquisizione di programmi informatici, effettua, in relazione alle
proprie esigenze, una valutazione comparativa di tipo
tecnico-economico tra le diverse soluzioni disponibili sul mercato»,
tenendo in considerazione, oltre al costo totale di possesso di
ciascuna soluzione e al costo di uscita, anche il potenziale
interesse di altre amministrazioni al riuso dei programmi informatici
e la più agevole interoperatività.
Orbene, premesso che la norma si colloca nell'ambito
dell'organizzazione dei servizi tecnici ed amministrativi regionali,
che è materia di competenza residuale della Regione, il richiamo
all'acquisizione dei programmi informatici ed alle diverse soluzioni
disponibili sul mercato rende palese che la disposizione medesima,
riferendosi nel comma 1 all'utilizzazione di programmi per
elaboratore elettronico dei quali la Regione detiene il codice
sorgente, intende considerare una detenzione legittima perchè
sorretta da titolo idoneo. L'accenno ad una detenzione meramente
«materiale» non è in alcun modo argomentato e si risolve in un
errato presupposto interpretativo, che rende privo di fondamento
l'assunto della difesa erariale, perchè, per quanto esposto nel
precedente paragrafo 2, la legittima disponibilità del codice
sorgente ne consente anche la modifica, onde resta esclusa l'asserita
violazione della normativa nazionale sul diritto d'autore.
6. - Infine, il ricorrente censura ancora l'art. 6, comma 1,
della legge de qua, estendendo la doglianza al comma 2, nonchè
l'art. 4, comma 1, nella parte in cui si prevede l'utilizzo, ad opera
della Regione, «di programmi per elaboratore a sorgente aperto alla
diffusione di documenti soggetti all'obbligo di pubblicita'». È
censurato, altresì, l'art. 5, comma 1, «che prevede l'utilizzo di
programmi per elaboratore a sorgente aperto per il trattamento dei
dati personali o di quei dati la cui diffusione a terzi non
autorizzati può comportare pregiudizio per la pubblica sicurezza».
Al riguardo, la difesa dello Stato osserva che le dette norme
sarebbero costituzionalmente illegittime in quanto invasive del
principio di concorrenza, «come elaborato dalla giurisprudenza della
Corte di giustizia della Comunità europea e recepito nel nostro
ordinamento nella materia dei contratti pubblici con il codice dei
contratti». Sarebbe escluso, infatti, che possa ricondursi
nell'ambito delle materie afferenti alla potestà esclusiva o
concorrente delle Regioni il potere di normare in modo autonomo,
«imponendo alle amministrazioni locali l'acquisto di software
esclusivamente a codice sorgente aperto, considerando che siffatte
disposizioni verrebbero a collidere con quanto disposto dall'art.
117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, ai sensi del
quale la materia della «tutela della concorrenza» rientra nella
potestà legislativa esclusiva dello Stato».
Ciò nell'esigenza di evitare «che la differenziazione
territoriale della disciplina dei vari mercati e settori economici
determini una regolamentazione anticoncorrenziale, con conseguenze
negative per l'economia nazionale».
La Regione, in primo luogo, sostiene che, nella normativa
censurata, la nozione di codice a sorgente aperto costituirebbe, in
realtà, una sottocategoria del software proprietario, in quanto si
limiterebbe a prevedere la disponibilità del codice sorgente, senza
gli altri diritti e libertà che caratterizzano il software libero.
In ogni caso la suddetta normativa non imporrebbe alle
amministrazioni locali l'acquisto di software esclusivamente a codice
sorgente aperto, limitandosi soltanto ad indicarlo come da
privilegiare per i propri servizi. Comunque, non sarebbe dato
comprendere come la scelta di un ente rispetto ad una caratteristica,
e non ad un prodotto, effettuata in base ad una valutazione
tecnico-economica di convenienza ed opportunità, possa essere
considerata invasiva della norma sulla tutela della concorrenza.
Richiamato il contenuto delle disposizioni censurate, la Regione
pone l'accento sulle formule adottate, che non recano precetti
impositivi, ma si limitano ad esprimere una preferenza verso le
caratteristiche funzionali di un prodotto.
Le questioni non sono fondate.
L'art. 4, comma 1, della legge della Regione Piemonte n. 9 del
2009 dispone che «La Regione utilizza programmi per elaboratore a
sorgente aperto e a formati aperti per la diffusione in formato
elettronico di documenti soggetti all'obbligo di pubblicità nonchè
per garantire il diritto di accesso di cui alla legge regionale 4
luglio 2005, n. 7 (Nuove disposizioni in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi)
mediante scambio di dati in forma elettronica».
L'art. 5, comma 1, stabilisce che «La Regione, nel trattamento di
dati personali mediante l'ausilio di mezzi elettronici secondo quanto
stabilito dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (Codice in
materia di protezione dei dati personali), o di dati la cui
diffusione o comunicazione a terzi non autorizzati può comportare
pregiudizio per la pubblica sicurezza, utilizza programmi per
elaboratore a sorgente aperto».
Il dettato dell'art. 6, comma 1, è stato riportato nel paragrafo
5.
Da ultimo, l'art. 6, comma 2, della citata legge regionale
prevede che «Fatte salve le soluzioni in uso alla data di entrata in
vigore della presente legge ed entro i limiti di cui all'art. 11, la
Regione, nella scelta dei programmi per elaboratore elettronico,
privilegia i programmi appartenenti alla categoria del software
libero e i programmi il cui codice è ispezionabile dal titolare
della licenza».
Come emerge con chiarezza dal tenore delle disposizioni
censurate, in esse non vi è alcun cenno ad imposizioni rivolte alle
amministrazioni locali per vincolarle all'acquisto di software
esclusivamente a codice sorgente aperto. Soltanto l'art. 11, comma 2
(non censurato), dispone che «entro dodici mesi dall'approvazione
della presente legge gli enti dipendenti dalla Regione adeguano le
proprie strutture secondo quanto previsto all'art. 4». La norma,
quindi, ha come destinatari gli enti dipendenti dalla Regione, e non
gli enti locali, e la previsione è limitata al disposto dell'art. 4.
In effetti, si tratta di norme con le quali la resistente
disciplina l'organizzazione dei propri servizi informatici (come si
è già notato, questa è materia di competenza residuale),
esprimendo un orientamento favorevole all'impiego di programmi
appartenenti alla categoria del software libero e di programmi il cui
codice è ispezionabile dal titolare della licenza.
Tale scelta è conforme alla disciplina statale introdotta dal
decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 (Codice dell'amministrazione
digitale), il cui art. 68, comma 1, dopo aver stabilito il principio
che le pubbliche amministrazioni acquisiscono, secondo le procedure
previste dall'ordinamento, programmi informatici a seguito di una
valutazione comparativa di tipo tecnico ed economico tra le soluzioni
disponibili sul mercato, individua tra dette soluzioni anche
l'acquisizione di programmi informatici a codice sorgente aperto. E
proprio in questo quadro l'art. 6, comma 3, della legge della Regione
Piemonte n. 9 del 2009 dispone che «La Regione, in sede di
acquisizione dei programmi informatici, effettua, in relazione alle
proprie esigenze, una valutazione comparativa di tipo tecnico
economico tra le diverse soluzioni disponibili sul mercato».
La scelta indicata, dunque, non è di tipo esclusivo, ma
tendenziale e postula la suddetta valutazione comparativa, come è
confermato anche dalla prevista possibilità di ricorso a formati
proprietari (art. 4, comma 2), con la precisazione che in tal caso la
Regione motiva le ragioni delle proprie scelte (previsione ribadita
anche nell'art. 6, comma 4).
Infine, si deve ancora ribadire che i concetti di software libero
e di software con codice ispezionabile non sono nozioni concernenti
una determinata tecnologia, marca o prodotto, bensì esprimono una
caratteristica giuridica. In sostanza, ciò che distingue il software
libero da quello proprietario è il differente contenuto dell'accordo
negoziale (licenza), posto a fondamento della disciplina dei diritti
di utilizzazione del programma; e la scelta circa l'adozione dell'uno
o dell'altro modulo negoziale appartiene alla volontà dell'utente.
Ne deriva che la lesione della concorrenza, paventata dalla
difesa dello Stato in relazione alla normativa de qua, non è
configurabile.
7. - La Presidenza del Consiglio dei ministri, nelle conclusioni
del ricorso, chiede che sia dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'intera legge, in via consequenziale alle
violazioni denunziate.
Si deve però osservare che la declaratoria d'illegittimità
dell'art. 1, comma 3, e dell'art. 3 della legge censurata non
presenta alcun riflesso sulla restante normativa.
La richiesta, dunque, non può trovare ingresso.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara l'illegittimità costituzionale degli articoli 1, comma
3, e 3 della legge della Regione Piemonte 26 marzo 2009, n. 9 (Norme
in materia di pluralismo informatico, sull'adozione e la diffusione
del software libero e sulla portabilità dei documenti informatici
nella pubblica amministrazione);
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli articoli 4, comma 1, 5, comma 1, e 6, commi 1 e 2, della
suddetta legge della Regione Piemonte n. 9 del 2009, promosse, in
riferimento all'articolo 117, secondo comma, lettere e) ed l), della
Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 marzo 2010.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: Criscuolo


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 26 marzo 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola