1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 33 del 18-8-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 110 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 aprile 2021
Ordinanza dell'8 aprile 2021 della Corte di cassazione nel procedimento civile promosso da INPS - Istituto Nazionale Previdenza Sociale contro Mohammad Riaz, Eta Beta spa. Previdenza e assistenza - Straniero - Assegno per il nucleo familiare - Presupposti - Nozione di nucleo familiare - Cittadini di paesi terzi titolari di permesso di lungo soggiorno - Previsione che esclude, dalla considerazione quali componenti del nucleo familiare, il coniuge ed i figli ed equiparati di cittadino straniero che non abbiano la residenza nel territorio della Repubblica italiana, salvo che dallo Stato di cui lo straniero e' cittadino sia riservato un trattamento di reciprocita' nei confronti dei cittadini italiani ovvero sia stata stipulata convenzione internazionale in materia di trattamenti di famiglia - Interpretazione, da parte della Corte di giustizia dell'Unione europea, sentenza 25 novembre 2020, nella causa C-303/19, dell'art. 11, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2003/109/CE del Consiglio, del 25 novembre 2003, in relazione al riconoscimento della parita' di trattamento del soggiornante di lungo periodo rispetto ai cittadini nazionali per quanto riguarda le prestazioni sociali, l'assistenza sociale e la protezione sociale ai sensi della legislazione nazionale. - Decreto-legge 13 marzo 1988, n. 69 (Norme in materia previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti), convertito, con modificazioni, nella legge 13 maggio 1988, n. 153, art. 2, comma 6-bis. (21C00159) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 18-8-2021)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Sezione lavoro

Composta dagli Ill.mi sigg.ri Magistrati:
dott. Antonio Manna - Presidente;
dott. Enrica D'Antonio - consigliere;
dott. Rossana Mancino - consigliere;
dott. Daniela Calafiore - rel. consigliere;
dott. Luigi Cavallaro - consigliere;
Ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
9538-2017 proposto da INPS - Istituto nazionale previdenza sociale,
elettivamente domiciliato in Roma - via Cesare Beccaria n. 29, presso
lo studio dell'avvocato Antonietta Coretti, che lo rappresenta e
difende unitamente agli avvocati Vincenzo Triolo, Vincenzo Stumpo; -
ricorrenti -.
Contro Mohammad Riaz, elettivamente domiciliato in Roma, in
piazza Cavour s.n.c. - presso la Corte di cassazione, rappresentato e
difeso dagli avvocati Neri Livio e Guariso Alberto - controricorrente
incidentale -
Nonchè contro Eta Beta S.p.a.; - intimata -
Avverso la sentenza n. 393/2016 della Corte d'appello di Brescia,
depositata l'8 novembre 2016;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
3 marzo 2021 dal consigliere dott. Daniela Calafiore.

Rilevato in fatto

1. Mohammad Riaz ha proposto ricorso, ai sensi del decreto
legislativo 1° settembre 2011, n. 150, art. 28 e dell'art. 702-bis
del codice di procedura civile al Tribunale giudice del lavoro di
Brescia, nei confronti dell'Istituto nazionale della previdenza
sociale (INPS) e della propria datrice di lavoro (Eta Beta S.p.a.),
lamentando il carattere discriminatorio della negazione da parte
dell'INPS dell'assegno del nucleo familiare per il periodo compreso
tra settembre 2011 ed aprile 2014 nel corso del quale tutti i suoi
familiari avevano lasciato l'Italia per rientrare nel Paese d'origine
(Pakistan) ed ha chiesto ordinarsi la cessazione di tale condotta con
la condanna dell'INPS e di Eta Beta S.p.a. alla restituzione delle
somme trattenute con predisposizione di un piano di rimozione degli
effetti negativi ai sensi del decreto legislativo n. 150 del 2011,
art. 28;
2. Il Tribunale di Brescia, in funzione di giudice del lavoro, ha
sostanzialmente accolto il ricorso e la Corte d'appello di Brescia,
su impugnazione proposta dall'INPS, ha confermato la decisione del
Tribunale sulla base delle seguenti argomentazioni: a) il
decreto-legge n. 69 del 1988, art. 2, comma 6-bis conv. in legge n.
153 del 1988, là dove esclude (salvo specifiche convenzioni
internazionali o condizioni di reciprocita') dal novero dei membri
del nucleo familiare cui è rivolto l'assegno i familiari dello
straniero che non abbiano la residenza, da ritenersi effettiva e non
solo formale, nel territorio della Repubblica, introduce una
disciplina differente rispetto a quella generale fissata dalla legge
n. 153 del 1988, art. 2, comma 2, valevole per i cittadini dello
Stato italiano per i quali l'assegno per il nucleo familiare spetta a
prescindere dalla residenza dei membri del nucleo familiare medesimo;
b) l'art. 11 della direttiva n. 2003/109/CE, primo paragrafo, lettera
d), prevede che il soggiornante di lungo periodo debba fruire dei
medesimi trattamenti previsti per i cittadini quanto alle prestazioni
sociali, all'assistenza sociale ed alla protezione sociale ai sensi
della legislazione nazionale; inoltre, al secondo paragrafo, lo
stesso art. 1 prevede che lo Stato membro può limitare la parità di
trattamento ai casi in cui il soggiornante di lungo periodo o il
familiare per cui questi chiede la prestazione abbia eletto dimora o
risieda abitualmente nel suo territorio; infine il paragrafo quarto
afferma che gli Stati membri possono limitare la parità di
trattamento in materia di assistenza sociale e protezione sociale
alle prestazioni essenziali; c) la direttiva in esame è stata
recepita in Italia dal decreto legislativo 8 gennaio 7007, n. 3 che,
modificando il decreto legislativo 26 aprile 1988, n. 286, art. 9,
ha, tra l'altro, previsto che il titolare del permesso di soggiorno
CE per soggiornanti di lungo periodo può usufruire delle prestazioni
di assistenza sociale, di previdenza sociale, di quelle relative ad
erogazioni in materia sanitaria, scolastica e sociale, di quelle
relative all'accesso a beni e servizi a disposizione del pubblico
(...) salvo che sia diversamente disposto e sempre che sia dimostrata
l'effettiva residenza dello straniero sul territorio nazionale; d) la
prestazione dell'assegno al nucleo familiare prevista dalla legge n.
153 del 1988 ha natura assistenziale ed essenziale, ai sensi del
tredicesimo considerando della direttiva n. 2003/109/CE, e come tale
non può rientrare nelle deroghe alla regola della parità di
trattamento; e) la legge n. 153 del 1988, art. 2, comma 6-bis, si
pone in contrasto con la direttiva n. 2003/109/CE e realizza una
oggettiva discriminazione e va, dunque, disapplicato in presenza di
disposizione contenuta nell'art. 11, paragrafo 1, della citata
direttiva, di diretta applicabilità, sufficientemente precisa e
priva di condizioni per la sua esecuzione;
5. Avverso tale sentenza l'INPS ha proposto ricorso per
cassazione fondato su di un unico motivo con il quale ha lamentato la
violazione e o falsa applicazione del combinato disposto del
decreto-legge n. 69 del 1988, art. 2, comma 6-bis, convertito con
modificazioni in legge n. 153 del 1988, del decreto legislativo n.
286 del 1998, articoli 43 e 44, anche in relazione all'art. 12 delle
disposizioni sulla legge in generale fonda tale denunzia sulla
affermazione che, al contrario di quanto statuito dalla sentenza
impugnata, l'assegno per il nucleo familiare di cui al decreto-legge
n. 69 del 1988, art. 2, conv. in legge n. 153 del 1988, ha natura
previdenziale e non assistenziale e, comunque, anche in questo
secondo caso non potrebbe considerarsi misura essenziale tale da
impedire la deroga all'obbligo di osservare la parità di trattamento
tra cittadini e stranieri; in ogni caso, poi, la questione
interpretativa pone dei dubbi che avrebbero imposto al giudice di
procedere con rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia oppure con
la proposizione di una questione di costituzionalità e non di
disapplicare la norma nazionale;
6. Mohammad Riaz ha resistito con controricorso e ricorso
incidentale fondato sull'unico motivo della violazione e falsa
applicazione degli articoli 91 e 92 del codice di procedura civile in
ragione della erronea compensazione delle spese del giudizio;
7. Eta Beta S.p.a. è rimasta intimata;
8. Questa Corte di cassazione, con ordinanza interlocutoria n.
9021 del 2019, ha disposto rinvio pregiudiziale alla Corte di
giustizia dell'Unione europea, ai sensi dell'art. 267 TFUE,
considerando che:
a) rileva nella fattispecie la situazione dei componenti del
nucleo familiare del lavoratore Mohammad Riaz proveniente da Stato
terzo, occupato in Italia ed in possesso dello status di soggiornante
di lungo periodo ai sensi della direttiva n. 2003/109/CE del
Consiglio e che tali componenti del nucleo familiare sono stati nel
periodo rilevante per la causa pacificamente residenti in fatto in
Pakistan (Stato terzo d'origine);
b) la materia della condizione lavorativa del cittadino di
Stato terzo appartiene alla sfera di applicazione della direttiva n.
2003/109/CE del Consiglio, nell'art. 2, lettera e), quanto alla
definizione di «familiari» riferita ai cittadini di paesi terzi che
soggiornano nello Stato membro interessato ai sensi della direttiva
n. 2003/86/CE del Consiglio del 22 settembre 2003, relativa al
diritto al ricongiungimento familiare; art. 11 - parità di
trattamento - paragrafo 1, lettera d);
c) la direttiva dei Consiglio n. 2003/109, nei considerando,
ai punti 12, 13, 14 e soprattutto all'art. 11, paragrafo 1, lettera
d) prevede: «il soggiornante di lungo periodo gode dello stesso
trattamento dei cittadini nazionali per quanto riguarda: (...) d) le
prestazioni sociali, l'assistenza sociale ai sensi della legislazione
nazionale. (...) paragrafo 4, gli Stati membri possono limitare la
parità di trattamento in materia di assistenza sociale e protezione
sociale alle prestazioni essenziali (...);
d) dal punto di vista delle disposizioni nazionali viene in
rilievo il decreto-legge 13 marzo 1988, n. 69 «Norme in materia
previdenziale, per il miglioramento della gestione degli enti
portuali ed altre disposizioni urgenti, conv. con mod. in legge. n.
153 del 1988». titolo I - norme in materia previdenziale - art. 2 -
1. Per i lavoratori dipendenti, i titolari delle pensioni e delle
prestazioni economiche previdenziali derivanti da lavoro dipendente,
i lavoratori assistiti dall'assicurazione contro la tubercolosi, il
personale statale in attività di servizio ed in quiescenza, i
dipendenti e pensionati degli enti pubblici anche non territoriali, a
decorrere dal periodo di paga in corso al 1° gennaio 1988, gli
assegni familiari, le quote di aggiunta di famiglia, ogni altro
trattamento di famiglia comunque denominato e la maggiorazione di cui
al decreto-legge 29 gennaio 1983, n. 17, art. 5, convertito, con
modificazioni, dalla legge 25 marzo 1983, n. 79, cessano di essere
corrisposti e sono sostituiti, ove ricorrano le condizioni previste
dalle disposizioni del presente articolo, dall'assegno per il nucleo
familiare.
2. L'assegno compete in misura differenziata in rapporto al
numero dei componenti ed al reddito del nucleo familiare, secondo la
tabella allegata al presente decreto. I livelli di reddito della
predetta tabella sono aumentati di lire dieci milioni per i nuclei
familiari che comprendono soggetti che si trovino, a causa di
infermità o difetto fisico o mentale, nell'assoluta e permanente
impossibilità di dedicarsi ad un proficuo lavoro, ovvero, se
minorenni, che abbiano difficoltà persistenti a svolgere i compiti e
le funzioni proprie della loro età. I medesimi livelli di reddito
sono aumentati di lire due milioni se i soggetti di cui al comma 1 si
trovano in condizioni di vedovo o vedova, divorziato o divorziata;
separato o separata legalmente, celibe o nubile. Con effetto dal 1°
luglio 1994, qualora del nucleo familiare di cui al comma 6 facciano
parte due o più figli, l'importo mensile dell'assegno spettante è
aumentato a lire 20.000 per ogni figlio, con esclusione del primo.
3. (...). 4. (...). 5. (...).
6. Il nucleo familiare è composto dai coniugi, con
esclusione del coniuge legalmente ed effettivamente separato, e dai
figli ed equiparati, ai sensi del decreto del Presidente della
Repubblica 26 aprile 1957, n. 818, art. 38, di età inferiore a
diciotto anni compiuti ovvero, senza limite di età, qualora si
trovino, a causa di infermità o difetto fisico o mentale,
nell'assoluta e permanente impossibilità di dedicarsi ad un proficuo
lavoro. Del nucleo familiare possono far parte, alle stesse
condizioni previste per i figli ed equiparati, anche i fratelli, le
sorelle ed i nipoti di età inferiore a diciotto anni compiuti ovvero
senza limiti di età, qualora si trovino, a causa di infermità o
difetto fisico o mentale, nell'assoluta e permanente impossibilità
di dedicarsi ad un proficuo lavoro, nel caso in cui essi siano orfani
di entrambi i genitori e non abbiano conseguito il diritto a pensione
ai superstiti.
6-bis. Non fanno parte del nucleo familiare di cui al comma 6
il coniuge ed i figli ed equiparati di cittadino straniero che non
abbiano la residenza nel territorio della Repubblica, salvo che dallo
Stato di cui lo straniero e cittadino sia riservato un trattamento di
reciprocità nei confronti dei cittadini italiani ovvero sia stata
stipulata convenzione internazionale in materia di trattamenti di
famiglia. L'accertamento degli Stati nei quali vige il principio di
reciprocità è effettuato dal Ministro del lavoro e della previdenza
sociale, sentito il Ministro degli affari esteri.
7. (...) 8-bis (...) 9. (...) 10. (...) 11. (...) 12. (...)
12-bis. (...)13. (...)14. (...);
e) è insorto un dubbio interpretativo relativo alla
eventualità che il principio fissato dall'art. 11 - parità di
trattamento - paragrafo 1, lettera d) della citata direttiva n.
109-2003 comporti che i familiari del cittadino di Stato terzo, lungo
soggiornante e titolare del diritto alla erogazione dell'assegno per
il nucleo familiare di cui alla legge n. 153 del 1988, art. 2, pur
risiedendo di fatto fuori dal territorio dello Stato membro ove
questi presta attività lavorativa, siano inclusi nel novero dei
familiari sostanziali beneficiari del trattamento stesso e ciò in
quanto si deve ritenere che il nucleo familiare individuato dalla
legge n. 153 del 1988, art. 2 non è solo considerato quale base di
calcolo dell'importo relativo al trattamento familiare in oggetto ma
ne è anche il beneficiario per il tramite del titolare della
retribuzione o della pensione cui lo stesso accede;
f) l'assegno per il nucleo familiare di cui al decreto-legge
n. 69 del 1988, art. 2 conv. in legge n. 153 del 1988, è dal punto
di vista della sua struttura formale una integrazione economica di
cui beneficiano tutti i prestatori di lavoro sul territorio italiano,
i titolari di pensioni e di prestazioni economiche previdenziali
derivanti da lavoro subordinato, i lavoratori assistiti da
assicurazione contro malattie, i dipendenti ed i pensionati degli
enti pubblici, purchè abbiano un nucleo familiare che produca
redditi non superiori ad una soglia individuata;
g) l'importo dell'assegno per il nucleo familiare viene
quantificato in proporzione al numero dei componenti, al numero dei
figli e al reddito familiare;
h) quanto alla natura della prestazione, la giurisprudenza di
questa Corte di cassazione ha avuto modo di evidenziare la natura
duplice dell'assegno per il nucleo familiare di cui alla legge n. 153
del 1988, art. 2:
da un lato, le Sezioni unite della Corte di cassazione 7
marzo 2008, n. 6179 hanno attribuito al trattamento in esame natura
previdenziale essendo lo stesso fondato sul meccanismo finanziario di
provvista della contribuzione dei datori di lavoro e di erogazione
congiunta con la retribuzione (art. 2, comma 3 sopra riportato) e non
essendo raccordato alla retribuzione del «capofamiglia» - come
avveniva con il previgente decreto del Presidente della Repubblica 30
maggio 1955, n. 797, art. 1 - ed al numero e qualità delle persone a
carico, in misura differenziata per i vari comparti produttivi e
settori merceologici; l'assegno per il nucleo familiare è infatti
raccordato al reddito, di qualsiasi natura, e non del singolo
lavoratore, ma a quello complessivo del suo nucleo familiare (comma
9) e nello stesso senso, la Corte costituzionale (Corte
costituzionale 14 dicembre 1995, n. 516), ha evidenziato
l'unificazione della funzione previdenziale del nuovo istituto che
rafforza la stretta correlazione con il tipo di pensione goduta e
valorizza gli elementi strutturali del trattamento familiare in esame
in quanto finanziato dai contributi versati da parte di tutti i
datori di lavoro (cui si aggiunge il concorso integrativo dello Stato
legge n. 153 del 1988, ex art. 2, comma 13) ed il sistema di
erogazione attuato mediante anticipazione del datore di lavoro che è
autorizzato a porre a conguaglio quanto versato con il proprio debito
contributivo;
peraltro, Cassazione n. 6351 del 30 marzo 2015 e Cassazione
n. 3214 del 2018, ricollegandosi a precedenti pronunce e valorizzando
l'incidenza del numero e della condizione psico-fisica dei componenti
del nucleo familiare e del reddito prodotto dal medesimo nucleo,
hanno affermato la natura assistenziale dell'assegno per il nucleo
familiare;
i) si è dunque affermato che l'istituto in esame realizza
una compenetrazione tra strumenti previdenziali ed assistenziali e
precisamente tra quelli posti a tutela per il carico di famiglia, con
quelli apprestati a tutela di malattie, essendosi rivolta particolare
attenzione a quei nuclei familiari che presentano aree di accentuata
sofferenza in ragione di infermità che hanno colpito qualcuno del
propri componenti e quindi tale istituto integra quelle rientranti
nell'ambito della previsione di cui all'art. 11, paragrafo 1, lettera
d della direttiva n. 2003/109/CE, che contempla «le prestazioni
sociali, l'assistenza sociale e la protezione sociale ai sensi della
legislazione nazionale»;
9. La questione pregiudiziale ha dunque avuto ad oggetto il
quesito se, poichè secondo il disposto della legge n. 153 del 1988,
art. 2, comma 6-bis, solo i familiari del cittadino straniero vanno
esclusi dal nucleo familiare qualora rientrino nello Stato terzo e la
loro residenza effettiva non possa più dirsi in Italia e non vi
siano condizioni di reciprocità, la direttiva n. 2003/109/CE, art.
11, paragrafo 1, lettera d), osti alla previsione nazionale citata,
precisato che per cittadino straniero deve intendersi il cittadino
non appartenente all'Unione europea, ai sensi del decreto legislativo
25 luglio 1998, n. 286, testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero, e successive modificazioni (testo unico immigrazione);
10. Con sentenza della CGUE Quinta sezione nella causa C-303/109
del 25 novembre 2020, è stato affermato che l'art. 11, paragrafo 1,
lettera d), della direttiva n. 2003/109 osta a una disposizione come
l'art. 2, comma 6-bis, della legge n. 153/1988, secondo il quale non
fanno parte del nucleo familiare di cui a tale legge il coniuge
nonchè i figli ed equiparati di cittadino di Paese terzo che non
abbiano la residenza nel territorio della Repubblica italiana, salvo
che dallo Stato di cui lo straniero è cittadino sia riservato un
trattamento di reciprocità nei confronti dei cittadini italiani
ovvero sia stata stipulata convenzione internazionale in materia dì
trattamenti di famiglia, posto che la Repubblica italiana non si è
avvalsa della deroga consentita dall'art. 11, paragrafo 2, della
medesima direttiva non essendo espresso una tale intenzione in sede
di recepimento della direttiva n. 2003/109 nel diritto nazionale. Per
cui l'art. 11 della detta direttiva deve essere interpretato nel
senso che esso osta a una normativa di uno Stato membro in forza
della quale, ai fini della determinazione dei diritti a una
prestazione di sicurezza sociale, non vengono presi in considerazione
i familiari del soggiornante di lungo periodo, ai sensi dell'art. 2,
lettera b), di detta direttiva, che risiedano non già nel territorio
di tale Stato membro, bensì in un paese terzo, mentre vengono presi
in considerazione i familiari del cittadino di detto Stato membro
residenti in un paese terzo, qualora tale Stato membro non abbia
espresso, in sede di recepimento di detta direttiva nel diritto
nazionale, la propria intenzione di avvalersi della deroga alla
parità di trattamento consentita dall'art. 11, paragrafo 2, della
medesima direttiva.

Considerato in diritto

12. Occorre dare esecuzione alla sentenza della CGUE del 25
novembre 2020 sopra indicata in applicazione del principio generale
di cooperazione, il quale impone a tutte le autorità statali di non
adottare atti e/o comportamenti che possano determinare
l'inadempimento di obblighi comunitari;
13. Secondo la giurisprudenza della C.G.U.E. (sentenza del 3
febbraio 1977 Luigi Benedetti contro Munari F.lli s.a.s.) che a sua
volta si rifà a propri conformi precedenti, «[...] risulta da una
giurisprudenza costante che la sentenza con la quale la Corte si
pronunzia in via pregiudiziale vincola il giudice nazionale per la
definizione della lite principale (v., in particolare, sentenza 3
febbraio 1977, causa 52/76, Benedetti, racc. pag. 163, punto 26, e
ordinanza 5 marzo 1986, causa 69/85, Wünsche Handelsgesellschaft,
racc. pag. 947, punto 13). 50 [...] il giudice nazionale ha la
facoltà e, eventualmente, l'obbligo di deferire alla Corte, anche
d'ufficio, una questione di interpretazione della sesta direttiva, se
ritiene che una decisione della Corte sia necessaria su tale punto
per pronunciare la sua sentenza e, quando ha effettuato tale rinvio,
è vincolato dalla decisione della Corte allorchè esso pronuncia la
sentenza che definisce la controversia principale»;
14. In particolare, in materia di rimozione di effetti
antidiscriminatori derivanti da atti normativi, (C.G.U.E 22 gennaio
2019 C-193/17) ha affermato che «[...] se è vero che gli Stati
membri, conformemente all'art. 16 della direttiva n. 2000/78, sono
tenuti ad abrogare tutte le disposizioni legislative, regolamentari e
amministrative contrarie al principio della parità di trattamento,
tale articolo non impone loro tuttavia di adottare determinati
provvedimenti in caso di violazione del divieto di discriminazione ma
lascia ai medesimi la libertà di scegliere, fra le varie soluzioni
atte a conseguire lo scopo che esso contempla, quella che appare la
più adatta a tale effetto, in funzione delle situazioni che possono
presentarsi (v., in tal senso, sentenza del 14 marzo 2018,
Stollwitzer, C-482/16, EU:C:2018:180, punti 28 e 30)»;

Rilevanze della questione di costituzionalità

15. La Corte di giustizia con la sentenza indicata ha dichiarato
l'incompatibilità tra l'art. 2, comma 6-bis, decreto-legge n. 69 del
1988 conv. in legge n. 153 del 1988 ed il principio di parità di
trattamento di cui all'art. 11, lettera d), direttiva n. 109 del
2003: ciò si traduce nella considerazione che, ai fini
dell'eliminazione dell'effetto discriminatorio da rimuovere, non è
tanto significativa la condotta (meramente esecutiva della volontà
di legge) osservata dall'INPS nel negare la prestazione economica
dell'assegno per il nucleo familiare oggetto di ricorso, quanto la
formulazione della disposizione italiana che disciplina la
fattispecie concreta, per cui per dare piena esecuzione alla sentenza
della CGUE in oggetto non è sufficiente limitarsi a respingere il
ricorso per cassazione dell'INPS confermando la pronuncia di
affermata disapplicazione adottata dalla Corte d'appello;
in altre parole, ad avviso di questa Corte di legittimità, la
questione di merito rimessa al proprio ambito di giudizio non può
essere risolta procedendo alla mera «interpretazione conforme», non
sussistendo in proposito quel margine di discrezionalità che
consente all'interprete di scegliere tra due interpretazioni
possibili della norma interna, a fronte della chiarezza e
inequivocità dell'art. 2, comma 6-bis, decreto-legge n. 69 del 1988,
là dove prevede: «Non fanno parte del nucleo familiare di cui al
comma 6 il coniuge ed i figli ed equiparati di cittadino straniero
che non abbiano la residenza nel territorio della Repubblica, salvo
che dallo Stato di cui io straniero è cittadino sia riservato un
trattamento di reciprocità nei confronti dei cittadini italiani
ovvero sia stata stipulata convenzione internazionale in materia di
trattamenti di famiglia»;
16. Neppure può farsi ricorso alla tecnica di «disapplicazione»
della norma in esame, giacchè tale evenienza potrebbe verificarsi
solo alla condizione che la direttiva sia dotata di efficacia diretta
cioè che la norma contestata sia suscettibile di essere disapplicata
per contrasto con normative comunitarie; nel caso di specie non è
individuabile una disciplina self-executing di tale matrice
direttamente applicabile alla fattispecie oggetto di giudizio,
giacchè il diritto dell'Unione non regola direttamente la materia
dei trattamenti di famiglia;
17. Più in generale, non può dirsi che in via ordinaria
attraverso l'utilizzo delle direttive, in materia previdenziale e
non, il diritto dell'Unione realizzi l'effetto di sostituire la
disciplina nazionale con una propria regolamentazione, cosa che
invece avviene ove vengano emanati dei regolamenti;
18. Ciò nonostante la progressiva attenzione posta in sede
europea nei riguardi della politica sociale (a partire dalle
modifiche al Trattato istitutivo del 1957 e sino al Trattato di
Lisbona del 2007, passando per l'Atto unico europeo del 1986, per il
trattato di Maastricht del 1992 e per il Trattato di Amsterdam del
1997), con l'evidente spinta esercitata nel perseguimento degli
obbiettivi della libera circolazione dei lavoratori all'interno dello
spazio comune europeo, con la fissazione del divieto di
discriminazione per nazionalità, ed ancor di più con la previsione,
ad opera soprattutto del fondamentale regolamento n. 1408 del 1971,
rielaborato dal regolamento n. 883 del 2004 ed infine adottato dal
regolamento n. 987 del 2009, di specifiche discipline di
coordinamento delle regole nazionali in tema di contribuzioni
previdenziali e di singole prestazioni che costituiscono
l'inveramento del cd. principio di sussidiarietà (5, paragrafo 3,
TUE, art. 152 TFUE) sul quale poggia l'intervento delle istituzioni
dell'Unione possibile quando: il medesimo non riguardi un settore di
competenza esclusiva dell'Unione (competenza non esclusiva); gli
obiettivi dell'azione prevista non possono essere conseguiti in
misura sufficiente dagli Stati membri (necessita'); l'azione può, a
motivo della portata o degli effetti della stessa, essere conseguita
meglio a livello di Unione (valore aggiunto);
19. La direttiva n. 109 del 2003, all'art. 11, paragrafo 1,
lettere d), dunque, pur imponendo allo Stato italiano di non trattare
diversamente dagli altri destinatari, considerandoli quali componenti
del nucleo familiare ai fini del calcolo dell'assegno familiare, i
congiunti del lavoratore non cittadino europeo anche se residenti in
paese terzo, come ha affermato la Corte di giustizia con la sentenza
del 25 novembre 2020 adita in via pregiudiziale da questa Corte di
cassazione in seno a questo stesso giudizio, non è disciplina
completa che consenta di affermare in via diretta il primato della
(inesistente) disciplina euro unitaria sulla disciplina nazionale;
20. In verità, l'affermazione che anche tale concreta ipotesi
rientra nell'ambito protetto della direttiva (con la necessità di
applicare il principio di parità di trattamento), non consegna al
giudice nazionale un meccanismo normativo dì immediata applicazione
che possa realizzarsi solo ove la norma europea sia in grado di
sostituirsi integralmente, nell'applicazione concreta, a quella
nazionale;
21. Nel caso di specie, esclusa la possibilità di interpretare
il testo di legge italiana in senso conforme alla lettura fornita
dalla CGUE, non potendosi dare immediata applicazione ad una
disciplina euro unitaria inesistente, quella che viene definita
«disapplicazione» altro non realizzerebbe che una modifica della
norma nazionale mediante la sostituzione del criterio della
reciprocità ovvero della specifica convenzione internazionale con
quello della parità di trattamento, ove i destinatari diretti della
prestazione siano cittadini di paesi non europei titolari di un
permesso di lungo soggiorno ai sensi della citata direttiva;
22. Tale operazione, del tutto distante dal fenomeno che si suole
descrivere con l'efficacia diretta delle direttive self executing, si
tradurrebbe inevitabilmente in un intervento di tipo manipolativo
inibito a questa Corte di legittimità che, nell'esercizio di un
doveroso self restraint, non può estendere i propri compiti oltre
quelli che l'ordinamento le attribuisce e che non possono
oltrepassare i limiti della interpretazione ed applicazione delle
leggi;
23. In altre parole, quando - come nel caso di specie - la
direttiva euro unitaria non produca effetti diretti e non sia
possibile ad essa adeguare in via interpretativa le regole interne
(ostandovi il chiaro tenore letterale di queste ultime), non resta
che investire della questione la Corte costituzionale.

Non manifesta infondatezza.

25. Secondo l'interpretazione resa dalla sentenza della CGUE del
25 novembre 2020 sopra citata a proposito della direttiva n. 103 del
2009 e segnatamente dell'art. 11, paragrafo 1, lettera d), lo Stato
italiano viola la direttiva medesima quando con l'art. 2, comma
6-bis, decreto-legge n. 69 del 1988 conv. in legge n. 153 del 1988
non osserva la parità di trattamento tra i beneficiari cittadini
nazionali ed europei e quelli appartenenti a paesi terzi che siano
anche titolari di permesso di lungo soggiorno ai sensi della medesima
direttiva; tale accertata incompatibilità rende evidente la non
manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 6-bis, decreto-legge n. 69 del 1988 conv. in legge
n. 153 del 1988 per violazione dell'art. 11 Cost. e dell'art. 117,
primo comma Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 11, paragrafo
1, lettera d) ed all'art. 1, paragrafo 1, lettera b), là dove, ai
fini della determinazione del diritto all'assegno per il nucleo
familiare, non vengono presi in considerazione i familiari del
titolare di un permesso di lungo soggiorno, ai sensi dell'art. 2,
paragrafo 1, lettere a), b) ed e) della direttiva n. 2003/109/CE -
Status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo
periodo.
26. La giurisprudenza costituzionale (Corte costituzionale n. 227
del 2010 e, in precedenza, le sentenze n. 232/1975, n. 183/1973, n.
98/1965 e n. 14/1964) ha individuato il sicuro fondamento del
rapporto tra ordinamento nazionale e diritto comunitario nell'art. 11
Cost., in forza del quale la Corte ha riconosciuto, tra l'altro, il
principio di prevalenza del diritto comunitario e, conseguentemente,
il potere-dovere del giudice nazionale dì dare immediata
applicazione alle norme comunitarie provviste di effetto diretto in
luogo di norme interne che siano con esse in contrasto insanabile in
via interpretativa; ovvero di sollevare questione di legittimità
costituzionale per violazione di quel parametro costituzionale quando
il contrasto fosse con norme comunitarie prive di effetto diretto. Il
novellato art. 117, primo comma, Cost. - che pure ha colmato la
lacuna della mancata copertura costituzionale per le norme
internazionali convenzionali, escluse dalla previsione dell'art. 10,
primo comma, Cost. - ha dunque confermato espressamente, in parte,
ciò che era stato già collegato all'art. 11 Cost., e cioè
l'obbligo del legislatore, statale e regionale, di rispettare i
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario.
27. Sempre la giurisprudenza costituzionale su richiamata ha
affermato che non può attribuirsi effetto diretto, al fine di
rendere possibile la disapplicazione della normativa nazionale
incompatibile, all'art. 12 del Trattato CE, oggi art. 18 del TFUE,
che vieta ogni discriminazione in base alla nazionalità nel campo di
applicazione del Trattato. Anche sotto tale profilo è stato ritenuto
corretto il ricorso al giudice delle leggi, poichè il contrasto
della norma con il principio di non discriminazione non è sempre di
per sè sufficiente a consentire la «non applicazione» della
confliggente norma interna da parte del giudice comune. Invero, il
divieto in esame, pur essendo in linea di principio di diretta
applicazione ed efficacia, non è dotato di una portata assoluta tale
da far ritenere sempre e comunque incompatibile la norma nazionale
che formalmente vi contrasti, poichè è consentito al legislatore
nazionale di prevedere una limitazione alla parità di trattamento
tra il proprio cittadino e il cittadino di altro Stato membro; a
condizione che sia proporzionata è adeguata.
28. L'ipotesi di illegittimità della norma nazionale per non
corretta attuazione della decisione quadro è riconducibile,
pertanto, ai casi in cui, secondo la giurisprudenza della Corte
costituzionale, non sussiste il potere del giudice comune di «non
applicare» la prima, bensì il potere-dovere di sollevare questione
di legittimità costituzionale, per violazione degli articoli 11 e
117, primo comma, Cost., integrati dalla norma conferente
dell'Unione, ove, come nella, specie, sia impossibile escludere il
detto contrasto con gli ordinari strumenti ermeneutici consentiti
dall'ordinamento.

Thema decidendum

29. Il profilo della questione attiene, dunque, alla violazione
degli articoli 11 e 117 primo comma Costituzione in relazione
all'art. 2, paragrafo 1, lettere a), b) ed e) ed all'art. 11,
paragrafo 1, lettera d) della direttiva n. 2003/109/CE del Consiglio,
del 25 novembre 2003, relativa allo status dei cittadini di paesi
terzi che siano soggiornanti di lungo periodo, da parte dell'art. 2,
comma 6-bis, decreto-legge n. 69 del 1988 conv. in legge n. 153 del
1988 che assoggetta ad un regime peculiare, regolato dal principio
della reciprocità o della apposita convenzione; i beneficiari
dell'assegno per il nucleo familiare non cittadini italiani (o
europei) che non risiedano sul territorio nazionale, piuttosto che
ispirarsi al principio di parità di trattamento senza discriminare a
causa della nazionalità, come pure espressamente vietato dall'art.
11 della direttiva n. 2003/109 (applicabile ai cittadini di Paesi
terzi, titolari del permesso di lungo soggiorno come l'odierno contro
ricorrente) che espressamente prevede il diritto dei lavoratori e dei
loro familiari di cui all'art. 2, paragrafo 1, lettere a) b) ed e),
di beneficiare dello stesso trattamento riservato ai cittadini dello
Stato membro in cui soggiornano per quanto concerne - fra l'altro -
all'art. 11, paragrafo 1, lettera d), i settori della sicurezza
sociale definiti nel regolamento (CE) n. 883/2004.
Consegue alle argomentazioni sin qui svolte, che deve dichiararsi
rilevante e non manifestamente infondata, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, decreto-legge n. 69 del 1988
conv. in legge n. 153 del 1988 per contrasto con gli articoli 11
Cost. e 117, primo comma, Cost. in relazione alla direttiva n.
2003/109, art. 11, paragrafo 1, lettera d) ed art. 2, paragrafo 1,
lettere a) b) ed e), che prevedono il diritto dei cittadini di paesi
terzi titolari di permesso di lungo soggiorno di beneficiare dello
stesso trattamento riservato ai cittadini dello Stato membro in cui
soggiornano per quanto concerne - fra l'altro - all'art. 11,
paragrafo 1, lettera d), i settori della sicurezza sociale definiti
nel regolamento (CE) n. 883/2004.
A norma dall'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, va dichiarata
la sospensione del presente procedimento con l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
La cancelleria provvederà alla notifica di copia della presente
ordinanza alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri e
alla comunicazione della stessa ai Presidenti della Camera dei
deputati e del Senato della Repubblica.

P.Q.M.

La Corte di cassazione, visti l'art. 134 della Costituzione,
l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e l'art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e non
manifestamente infondata, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 6-bis, decreto-legge n. 69 de 1988 conv. in legge
n. 153 del 1988 per violazione degli articoli 11 e 117, primo comma,
Costituzione in relazione all'art. 2, paragrafo 1, lettere a), b) ed
e) ed all'art. 11, paragrafo 1, lettera d) della direttiva n.
2003/109/CE del Consiglio, del 25 novembre 2003, relativa allo status
dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo,
nella parte in cui anche per i cittadini non appartenenti all'Unione
europea titolari di permesso di lungo soggiorno, prevede che non
fanno parte dei nucleo familiare di cui al comma 6 il coniuge ed i
figli ed equiparati di cittadino straniero che non abbiano la
residenza nel territorio della Repubblica, salvo che dallo Stato di
cui lo straniero è cittadino sia riservato un trattamento di
reciprocità nei confronti dei cittadini italiani ovvero sia stata
stipulata convenzione internazionale in materia di trattamenti di
famiglia, diversamente dagli altri beneficiari non cittadini
stranieri.
Sospende il presente procedimento.
Manda la cancelleria per gli adempimenti previsti dell'art. 23,
ultimo comma, legge 11 marzo 1953, n. 87 e dispone l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma il 3 marzo 2021.

Il Presidente: Manna