1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 2-2-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 37 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 30 novembre 1999
N. 37 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 30 novembre 1999 (della provincia autonoma di Trento) Sanita' pubblica - Formazione specifica in medicina generale - Diplomi di formazione - Previsto rilascio da parte degli assessorati regionali e necessaria conformita' al modello predisposto con decreto ministeriale - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione fra Stato e regioni - Interferenza nelle funzioni amministrative della provincia autonoma di Trento. Art. 24, comma 2, d.lgs. 17 agosto 1999, n. 368. Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 1) e 29), 9, n. 10), e 16; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474; d.P.R. 1 novembre 1973, n. 689; d.P.R. 16 marzo 1992, n. 266, artt. 2 e 3; legge 24 aprile 1998, n. 128, art. 2, comma 1, lett. h). Sanita' pubblica - Formazione specifica in medicina generale - Concorsi per l'ammissione ai corsi biennali - Poteri ministeriali in ordine all'emanazione del bando e alla determinazione delle procedure, nonche' previsioni di dettaglio relative allo svolgimento delle prove - Denunciata lesione di competenze legislative ed amministrative della provincia autonoma di Trento. D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 368, art. 25, commi 2, 3, 4 e 5. Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 1) e 29), 9, n. 10), e 16; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474; d.P.R. 1 novembre 1973, n. 689; d.P.R. 16 marzo 1992, n. 266, artt. 2 e 3; legge 24 aprile 1998, n. 128, art. 2, comma 1, lett. h). Sanita' pubblica - Formazione specifica in medicina generale - Poteri del Ministero della sanita' di determinare obiettivi didattici, metodologie di insegnamento-apprendimento e programmi di attivita' teoriche e pratiche, nonche' di articolare la formazione e di individuare le strutture e i dipartimenti in cui essa si svolge - Denunciata arbitraria invasione di competenze della provincia autonoma di Trento. D.Lgs. 17 agosto1999, n. 368, art. 26, commi 1, 2 e 3. Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 1) e 29), 9, n. 10), e 16; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474; d.P.R. 1 novembre 1973, n. 689; d.P.R. 16 marzo 1992, n. 266, artt. 2 e 3; legge 24 aprile 1998, n. 128, art. 2, comma 1, lett. h). (099C2223) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 2-2-2000)

Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della Giunta provinciale pro-tempore dott. Lorenzo Dellai,
autorizzata con deliberazione della Giunta provinciale n. 7293 del 12
novembre 1999 (all. 1), rappresentata e difesa - come da procura
speciale del 16 novembre 1999 (rep. n. 23914) rogata dal dr. Tommaso
Sussarellu nella sua qualità ufficiale rogante della provincia
stessa (all. 2) - dagli avvocati Giandomenico Falcon di Padova e
Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo studio
dell'avv. Manzi, via Confalonieri n. 5;
Contro il presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale del d.lgs. 17 agosto
1999, n. 368, recante "Attuazione della direttiva 93/16/CEE in
materia di libera circolazione dei medici e di reciproco
riconoscimento dei loro diplomi certificati ed altri titoli",
pubblicato in Gazzetta Ufficiale, serie generale n. 250 del 23
ottobre 1999, supplemento ordinario, nelle disposizioni che
attribuiscono allo Stato e in particolare al Ministro della sanità
determinati compiti e poteri che si sovrappongono alle competenze
provinciali ed interferiscono con esse, o direttamente disciplinano
oggetti riservati alla disciplina provinciale, e precisamente:
dell'art. 24, comma 2, in relazione alla predisposizione del
modello di diploma di formazione in medicina generale, da rilasciarsi
al termine del corso di formazione da parte degli assessorati
regionali alla sanità;
dell'art. 25, commi 2, 3, 4, e 5, in relazione alla emanazione
del bando di concorso per l'ammissione al corso biennale di
formazione specifica in medicina generale, nonchè alla
determinazione delle relative procedure concorsuali;
dell'art. 26, commi 1, 2 e 3, in relazione alla determinazione di
obbiettivi didattici, di metodologie di insegnamento-apprendimento e
di programmi delle attività teoriche e pratiche, e alla
articolazione della formazione, nonchè alla individuazione delle
strutture ospedaliere, delle strutture distrettuali e dei
dipartimenti in cui si svolge la formazione;
dei predetti artt. 24, comma 2, e 25, commi 4 e 5, in relazione
alla diretta individuazione dell'organo provinciale competente al
rilascio del diploma di formazione a conclusione del corso, e
comunque in quanto vincolano la provincia con norme di dettaglio, per
violazione:
dell'art. 8, nn. 1 e 29, e dell'art. 9, n. 10), nonchè
dell'art. 16 della Statuto;
delle norme di attuazione dello Statuto, ed in particolare del
d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, e del d.P.R. 1 novembre 1973, n. 689;
del sistema di relazioni tra Stato e province autonome stabilito
dal d.P.R. 16 marzo 1992, n. 266, ed in particolare degli artt. 2 e
3, concernenti rispettivamente i rapporti fra legge statale e legge
provinciale ed i rapporti tra potestà amministrativa statale e
potestà amministrativa provinciale;
del principio di leale collaborazione tra Stato e regioni;
dei principi posti in favore delle regioni e province autonome
dalla legge di delega 24 aprile 1998, n. 128, e segnatamente di
quello posta dall'art. 2, comma 1, lett. h), per i profili e nei modi
di seguito illustrati.
Fatto e diritto
Il presente ricorso si connette (pur senza sovrapporsi) con
l'impugnazione già proposta dalla stessa provincia avverso l'art. 14
del d.lgs. n. 229 del 1999, nella parte in cui questo, introducendo
gli artt. 16-quinquies e 16-sexies del d.lgs. n. 502 del 1992, ha
introdotto poteri statali in materia di "Formazione manageriale e di
Strutture per la formazione".
Esso investe talune disposizioni del d.lgs. n. 368 del 1999, in
relazione ad uno degli oggetti cui è dedicata la normativa statale,
e precisamente in relazione alla "Formazione specifica in medicina
generale" disciplinata al Titolo IV.
Conviene infatti precisare che non vi è controversia nè sulla
materia dei Titoli II e V, rispettavamente "Reciproco riconoscimento
dei titoli e Riconoscimento titoli" (pur se può restare incerta la
ragione per la quale l'unico articolo del titolo V non è stato
inserito nel Titolo II, considerata l'omogeneità della materia), nè
sulla materia del Titolo VI, "Formazione dei medici specialisti": la
quale ultima, appunto, pur riguardando il settore della formazione,
si riferisce specificamente alla formazione universitaria nelle
scuole di specializzazione, materia attualmente in qualche modo
riservata all'autonomia della stessa università, come affermato da
codesta ecc.ma Corte costituzionale nella sentenza n. 316 del 1993,
salvi i compiti regionali e provinciali, in particolare nella
individuazione del fabbisogno.
Quanto invece alla formazione postlaurea in medicina generale, non
di carattere universitario, di cui al titolo IV, non è dubbio che si
tratti di ambito di materia affidato alla competenza legislativa ed
amministrativa provinciale, sia sotto il profilo della assistenza
sanitaria che sotto quello della formazione.
Da un lato infatti l'art. 8, n. 29, dello Statuto affida alle
province la potestà legislativa in materia di addestramento e
formazione professionale, dall'altro l'art. 9, n. 10, affida ad esse
la potestà legislativa in materia di igiene e sanità pubblica,
compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera: e per entrambe l'art.
16, secondo la regola generale del parallelismo, assegna alle
province altresì la potestà amministrativa.
Tali attribuzioni di competenza sono state concretizzate con
apposite norme di attuazione. Precisamente, si tratta per la parte
sanitaria del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, per la parte relativa
alla formazione del d.P.R. 10 novembre 1973, n. 689.
In particolare l'art. 5, comma 3, del d.P.R. n. 689 del 1973
(aggiunto dall'art. 3 del d.lgs. n. 267 del 1992 dispone che le
province autonome "possono attivare e gestire corsi di studio
orientati al conseguimento della formazione richiesta da specifiche
aree professionali", e che "gli attestati rilasciati ai termine di
tali corsi abilitano all'esercizio di una attività professionale in
corrispondenza alle norme comunitarie".
Che tale competenza si riferisca anche alla "formazione specifica
in medicina generale" di cui alle direttive comunitarie è stato
stabilito da codesta ecc.ma Corte costituzionale con la sentenza n.
316 del 1993, nell'ambito di una controversia proposta allora dalla
provincia autonoma di Bolzano, proprio sulla base della distinzione
tra formazione universitaria e formazione pratica nell'ambito delle
strutture sanitarie (si noti che la direttiva qui attuata 93/16
conferma la formazione in questione come "più pratica che teorica",
negli stessi termini della direttiva n. 86/457, sulla cui base era
stata pronunciata la citata sentenza).
D'altronde, il decreto legislativo qui impugnato non disconosce la
titolarità regionale e provinciale della materia, ed all'art. 28,
ad esempio, espressamente afferma che "i corsi sono organizzati dalle
regioni e dalle province autonome", sia pure con onere di
comunicazione al Ministero della sanità ai fini informativi.
Sennonchè esso non solo non contiene alcuna disposizione generale
di salvaguardia delle prerogative e degli speciali meccanismi di
adeguamento alla normazione statale previsti per la provincia
ricorrente, ma contiene invece alcune disposizioni che tali
prerogative e garanzie direttamente contraddicono: formulandole in
modo tale da rendere inevitabile la conclusione che esse si
riferiscono direttamente e in quanto tali anche alla ricorrente
provincia.
Si tratta, in primo luogo, della previsione di poteri statali, ed
in concreto ministeriali, di determinazione di oggetti in ordine ai
quali ogni potestà legislativa ed amministrativa spetta alla
provincia autonoma di Trento, nei soli limiti eventualmente derivanti
dai principi ordinamentali e di riforma e, in quanto prevista e
necessario, dagli atti di indirizzo e coordinamento vincolanti nel
(solo) risultato, esclusa ogni attività amministrativa direttamente
o indirettamente svolta da organi statali.
Si tratta, in secondo luogo, di ulteriori disposizioni che, al di
fuori delle regole ora ricordate, direttamente individuano l'organo
provinciale competente (al rilascio del diploma di formazione a
conclusione del corso), o che comunque vincolano la provincia con
norme di dettaglio.
Così facendo, le disposizioni qui contestate violano non sola le
garanzie disposte dallo Statuto di autonomia e dalle norme di
attuazione, come meglio si illustrerà, ma altresì i principi della
legge di delega 24 aprile 1998, n. 128, ed in particolare quello
posto proprio a tutela delle regioni e province autonome dall'art.
2, comma 1, lett. h), che espressamente precisa che "nelle materie di
competenza delle regioni a statuto ordinario e speciale e delle
province autonome di Trento e di Bolzano saranno osservati l'art. 9
della legge 9 marzo 1989, n. 86, e l'art. 6, comma 1, del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616".
E sia consentito ricordare che il primo, al comma 3, non sola
vincola la legislazione statale nelle materie di competenza regionale
ad indicare espressamente le disposizioni di principio, ma specifica
che, "nelle materie di competenza esclusiva, le regioni a statuto
speciale e le province autonome si adeguano alla legge dello Stato
nei limiti della Costituzione e dei rispettivi statuti", mentre
l'art. 6, comma 1, del d.P.R. n. 616 del 1977 ribadisce la
titolarità regionale delle funzioni amministrative nelle materie
oggetto di direttiva.
Giova inoltre precisare che nè la riserva allo Stato delle
funzioni qui in contestazione, nè ovviamente il carattere
iperdettagliato di talune disposizioni sono minimamente imposte dalla
attuazione della direttiva comunitaria.
Nessuna delle disposizioni del Titolo IV della direttiva n.
93/16/CEE del 5 aprile 1993 comporta una speciale ripartizione
interna di competenze, che assicuri ai livelli centrali dello Stato
compiti determinati.
Dunque, la legittimità costituzionale delle disposizioni di cui al
decreto legislativo n. 368 del 1999 va commisurata a soli parametri
di diritto costituzionale nazionale, esclusa ogni "alterazione" di
diritto comunitario.
Occorre dunque ora considerare analiticamente le disposizioni
contestate.
Da quanto sopra illustrato discende in primo luogo l'illegittimità
costituzionale dell'art. 24, comma 2, nella parte in cui questo
dispone che il diploma di formazione in medicina generale, da
rilasciarsi al termine del corso di formazione "da parte degli
assessorati regionali alla sanita'", debba essere conforme al modello
predisposto con decreto del Ministro della sanita'".
Una simile disposizione, nelle sue diverse parti (diretta
individuazione di una competenza addirittura assessorile, conformità
ad un modello ministeriale uniforme), esprime una concezione che vede
nel settore della sanità non una cooperazione tra diversi livelli di
governo, da svolgersi secondo regole e principi costituzionali, ma un
apparato amministrativo unitario di cui il Ministro continua a
considerarsi il vertice.
Va affermata l'illegittimità costituzionale, che si vorrebbe dire
quasi ovvia (secondo la consolidata giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte costituzionale), della disposizione che direttamente individua
negli "assessorati" gli organi competenti al rilascio dei diplomi. Ma
va affermata altresì l'illegittimità della disposizione che vincola
il contenuto specifico dei diplomi ad un modello uniforme e per di
più "ministeriale".
In primo luogo, infatti, il diploma dovrà evidentemente essere
chiaramente riconoscibile come tale, ma non esiste alcuna ragione per
la quale debba corrispondere ad un modello uniforme.
Se pure vi fossero ragioni di uniformità, a queste dovrebbe
corrispondersi secondo un principio collaborativo - cioè con la
collaborazione delle regioni e province autonome - e nell'ambito
della funzione istituzionalmente deputata a tale scopo, cioè
nell'ambito della funzione di indirizzo e coordinamento.
Un potere ministeriale solitario ed autoritativo in questo ambito
non esiste e non può esistere: ciò che può esistere, ove ne
sussistano i presupposti di interesse nazionale (che per vero in
questa occasione parrebbe scomodato senza ragione), è la previsione
legislativa della funzione di indirizzi, secondo i suoi tipici
contenuti e regole di funzionamento.
Diversamente, si tratta semplicemente di una interferenza statale
nell'esercizio delle funzioni amministrative di competenza
provinciale.
Ugualmente ad avviso della provincia autonoma di Trento va
dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 25, commi 2, 3,
4, e 5, sotto distinti profili.
Comune ad essi è lo stesso atteggiamento di burocratica disciplina
unitaria che già caratterizzava, nella parte considerata, l'art.
24.
Dal sistema previsto dai primi due commi emerge che le regioni e le
province autonome si limiterebbero in realtà a "fornire" al
Ministero, "entro il 31 ottobre di ogni anno", la "entità del
contingente numerico" da ammettere annualmente ai corsi: cioè, in
altre parole, il numero dei partecipanti ai corsi.
Su questa base sarebbe poi il Ministro della sanità ad emanare
entro il 28 febbraio di ogni anno "il bando di concorso per
l'ammissione al corso biennale di formazione".
Ora, che vi possano essere esigenze "nazionali" di informazione,
affinchè chi risiede in diversa area territoriale possa essere in
grado di presentare domanda di partecipazione ai corsi, la provincia
ricorrente non lo nega, ed in questo spirito non ha impugnato il
comma 1 dell'art. 25: ma è evidente, a suo avviso, che ad essa
compete in proprio l'organizzazione dei corsi dall'inizio alla fine,
ivi compreso il bando di ammissione, e (come subito si dira') la
disciplina delle relative procedure nel quadro della propria potestà
legislativa primaria.
Eventuali ulteriori esigenze di coordinamento che il legislatore
ravvisasse potrebbero, come già detto sopra, trovare soddisfazione
mediante la previsione della funzione di indirizzo e coordinamento,
secondo le regole proprie di essa.
Con il seguente comma 3, l'art. 25 del d.lgs. n. 368 non solo
inizia a disciplinare in modo diretto ed incredibilmente dettagliato
lo svolgimento dei concorsi per l'ammissione ai corsi di formazione,
ma prevede ulteriori poteri ministeriali nella gestione "accentrata"
dei concorsi.
Precisamente vi si stabilisce che "il concorso consiste in una
prova scritta, soluzione di quesiti a risposta multipla su argomenti
di medicina clinica, unica su tutto il territorio nazionale, che si
svolge nel giorno ed ora fissati dal Ministero della sanità e nel
luogo stabilito da ciascuna regione o provincia autonoma".
Sembra quasi scontato, anche se il legislatore non ha neppure preso
la cura di dirlo, che il Ministero provvederà anche a determinare i
quesiti oggetto della prova.
Ora, tutto ciò rappresenta null'altro che la sostituzione del
Ministero alla provincia autonoma di Trento nell'esercizio delle
funzioni amministrative proprie della provincia: con violazione
dell'autonomia legislativa e, sul piano dell'attività
amministrativa, in piena contraddizione con l'art. 16 dello Statuto
ed in particolare con la norme di attuazione di cui all'art. 5, comma
3, del d.P.R. n. 689 del 1973 (aggiunto dall'art 3, d.lgs. n. 267
del 1992), secondo il quale le province autonome "possono attivare e
gestire corsi di studio orientati al conseguimento della formazione
richiesta da specifiche aree professionali": attivare e gestire,
sembra ovvio, in proprio, e non secondo regole ed uniformità
ministeriali.
Ancora, va ribadito, ad eventuali esigenze di uniformità va
eventualmente fatto fronte secondo gli strumenti della leale
cooperazione, ed in particolare mediante l'attivazione della funzione
di indirizzo e coordinamento e le connesse procedure di intesa,
escluso comunque un potere statale di stabilire in modo preciso il
contenuto ed il giorno delle prove.
Con i commi 4 e 5 dell'art. 25 il d.lgs. n. 368/1999 disciplina
nella stessa logica in modo dettagliato altri aspetti della procedura
concorsuale. Così, secondo il comma 4, del giorno e dell'ora della
prova scritta dovrebbe essere data comunicazione - evidentemente
nella prospettiva della unicità per tutto il territorio nazionale -
attraverso pubblicazione di avviso nella Gazzetta Ufficiale, serie
"Concorsi ed esami"; laddove la provincia autonoma di Trento ritiene
di dovere pubblicare il giorno e l'ora della prova da essa stabilita
nel proprio Bollettino ufficiale, se si vuole con pubblicazione
meramente notiziale nella Gazzetta Ufficiale.
In modo dettagliato, poi, si prescrive che "del luogo della prova
scritta e dell'ora di convocazione dei candidati" sia data
comunicazione "a mezzo avviso pubblicato nel Bollettino ufficiale
della regione o della provincia autonoma e affisso presso gli ordini
provinciali dei medici chirurghi e degli odontoiatri della regione o
della provincia autonoma"
Il comma 5 stabilisce poi addirittura che "nel caso di costituzione
di più commissioni i candidati sono assegnati a ciascuna
commissione, fino al raggiungimento del numero massimo di 250
candidati per commissione, in base alla località di residenza ovvero
in ordine alfabetico ovvero in base ad altro criterio obbiettivo
stabilito dalla regione o provincia autonoma".
Appare qui un legislatore delegato, che, incapace di stabilire
regole e principi per l'armonizzazione dell'attività di un sistema
di amministrazioni collegate ma autonome, assume su di sè il compito
sostanzialmente regolamentare di disciplinare ogni regola
procedurale, al punto che persino quando "autorizza" le regioni (e le
province autonome) a stabilire un proprio criterio, non rinuncia
pedantescamente a proporre loro due criteri alternativi.
È quasi inutile sottolineare che non è questo il modo in cui lo
Statuto di autonomia e le norme di attuazione, ed in particolare il
d.P.R. 16 marzo 1992, n. 266, concepiscono le relazioni tra Stato e
province autonome quanto ai rapporti tra legge statale e legge
provinciale, previste dall'art. 2 come relazioni di attuazione nei
limiti previsti dallo Statuto: ovvero, in questo caso, nei limiti dei
principi ordinamentali e dei principi di riforma, che nel caso non si
direbbero davvero in gioco.
Per ragioni attinenti all'impropria istituzione di poteri
ministeriali, analoghe a quelle sopra esposte, va altresì censurata
la legittimità costituzionale dell'art. 26, commi 1, 2 e 3, nella
parte in cui esso prevede:
che "gli obbiettivi didattici, le metodologie di
insegnamento-apprendimento ed i programmi delle attività teoriche e
pratiche e l'articolazione della formazione" vengano stabiliti "con
decreto del Ministro della sanità, sentita la Federazione nazionale
degli ordini dei medici chirurghi e odontoiatri" (comma 1). Anche in
questo caso va ribadito che eventuali esigenze di uniformità e di
coordinamento non possono che essere soddisfatte mediante l'apposita
funzione di indirizzo e coordinamento e nel rispetto dei suoi modi e
limiti, e non mediante la sottrazione alle autonomie costituzionali e
l'appropriazione al Ministero della sanità di parti sostanziali
della materia; e sia consentito di notare che nell'ambito di tale
funzione va acquisita l'intesa della Conferenza Stato-regioni, mentre
appare paradossale oltre che illegittimo che nella procedura
ministeriale stabilita dall'art. 26, comma 1, le regioni e province
autonome non siano neppure sentite;
che le "strutture ospedaliere e le strutture distrettuali ed i
dipartimenti ove si svolge la formazione di cui al comma 2" siano
"quelli individuati a tal fini con decreto del Ministro della
sanità, su proposta delle regioni o province autonome": ove
costituisce lesione delle prerogative costituzionali della provincia
ricorrente la riduzione delle proprie potestà amministrative ad una
funzione di "proposta" e la statuizione della necessità di un
decreto ministeriale di individuazione, che costituirebbe oltretutto
esercizio diretto da parte dello Stato di funzioni amministrative
locali, in palese violazione dell'art. 4 del d.P.R. 16 marzo 1992,
n. 266.
Si noti che il ruolo che il Ministro verrebbe ad esercitare non
può essere altro che quello di un improprio controllo sulla
correttezza dell'esercizio del potere di individuazione attuato con
la proposta dei competenti organi provinciali.
È ovvio però che i poteri di controllo che lo Stato può
esercitare sulla provincia sono puntualmente ed esaustivamente
definiti dallo statuto di autonomia e dalle norme di attuazione, e
che nessun altro potere del genere può essere surrettiziamente
introdotto mediante un arbitrario coinvolgimento del Ministro nelle
funzioni amministrative locali. Il potere ministeriale in questione
non rappresenta dunque altro che una ingiustificata ed arbitraria
spoliazione della competenza provinciale.

P. Q. M.
Chiede all'ecc. Corte costituzionale dichiarare l'illegittimità
costituzionale delle contestate disposizioni del d.lgs. n. 368 del
1999, per violazione dello Statuto di autonomia e delle norme di
attuazione, così come indicato in premessa e secondo i profili e le
ragioni illustrate nel ricorso.
Avv. prof. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi
99C2223