1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 15-4-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 33 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 marzo 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 marzo 2020 (della Regione Siciliana). Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di bilancio 2020 - Semplificazione ed efficientamento dei processi di programmazione, vigilanza ed attuazione degli interventi finanziati dal Fondo per lo sviluppo e la coesione - Modifica del decreto-legge n. 34 del 2019 - Previsione che l'Agenzia per la coesione territoriale procede, "sentite" e non piu' "d'intesa con" le amministrazioni interessate, ad una riclassificazione degli strumenti programmatori e delle risorse a valere sul Fondo per lo sviluppo e coesione. Regioni - Legge di bilancio 2020 - Istituzione di zone economiche speciali - Previsione che il soggetto per l'amministrazione dell'area (ZES) e' identificato in un Comitato di indirizzo composto, tra gli altri, da un Commissario straordinario del Governo, che lo presiede. Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di bilancio 2020 - Riconoscimento a favore dei liberi consorzi e delle citta' metropolitane della Regione Siciliana di un contributo di 80 milioni di euro annui determinato per ciascun ente in proporzione al concorso alla finanza pubblica. Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di bilancio 2020 - Istituzione dell'imposta sul consumo dei manufatti con singolo impiego (MACSI) e dell'imposta sul consumo delle bevande analcoliche - Disciplina delle modalita' di imposizione, di accertamento e riscossione, dei soggetti obbligati, della misura e delle esenzioni. - Legge 27 dicembre 2019, n. 160 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022), art. 1, commi 309, lettera a), 316, lettera a), da 634 a 658, da 661 a 676 e 875. (20C00098) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 15-4-2020)

Ricorso della Regione siciliana, in persona del Presidente pro
tempore Sebastiano Musumeci, rappresentato e difeso, sia
congiuntamente che disgiuntamente, giusta procura a margine del
presente atto, dagli avvocati Marina Valli (pec: marina.valli@pec.it)
e Vincenzo Farina (pec: v.farinavvpa@pec.it) dell'ufficio legislativo
e legale della Presidenza della Regione siciliana (fax 091-6254244),
elettivamente domiciliato presso la sede dell'ufficio della Regione
siciliana in Roma - via Marghera n. 36 - ed autorizzato dalla giunta
regionale a proporre il presente ricorso;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi, Piazza Colonna n.
370 presso gli uffici della Presidenza del Consiglio dei ministri, e
difeso per legge dall'Avvocatura dello Stato, presso i cui uffici è
elettivamente domiciliato in Roma - via dei Portoghesi n. 12 - per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi
309, lettera a), 316, lettera a), 875, da 634 a 658 e da 661 a 676,
della legge 27 dicembre 2019, n. 160, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana 30 dicembre 2019, n. 304 -
Supplemento ordinario.

Fatto

Nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana 30 dicembre
2019, n. 304 - Supplemento ordinario - è stata pubblicata la legge
27 dicembre 2019, n. 160, recante «Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio
2020-2022».
- L'art. 1, comma 309, così dispone:
al decreto-legge 20 giugno 2017, n. 91, convertito, con
modificazioni, dalla legge 3 agosto 2017, n. 123, sono apportate le
seguenti modificazioni:
a) «All'art. 44 del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34,
convertito, con modificazioni, dalla legge 28 giugno 2019, n. 58,
sono apportate le seguenti modificazioni:
a) al comma 1, le parole: "d'intesa con" sono sostituite dalla
seguente: "sentite" e le parole: "autorità delegata per la coesione"
sono sostituite dalle seguenti: "e la coesione territoriale"; [...]».
- L'art. 1, comma 316, così dispone:
al decreto-legge 20 giugno 2017, n. 91, convertito, con
modificazioni, dalla legge 3 agosto 2017, n. 123, sono apportate le
seguenti modificazioni:
a) «all'art. 4, il comma 6 è sostituito dal seguente:
"6. La regione, o le regioni nel caso di ZES interregionali,
formulano la proposta di istituzione della ZES, specificando le
caratteristiche dell'area identificata. Il soggetto per
l'amministrazione dell'area ZES, di seguito "soggetto per
l'amministrazione", è identificato in un Comitato di indirizzo
composto da un commissario straordinario del Governo, nominato ai
sensi dell'art. 11 della legge 23 agosto 1988, n. 400, che lo
presiede, dal Presidente dell'Autorità di sistema portuale, da un
rappresentante della regione, o delle regioni nel caso di ZES
interregionale, da un rappresentante della Presidenza del Consiglio
dei ministri e da un rappresentante del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti. [...]».
- L'art. 1, comma 875, così dispone: «A decorrere dall'anno 2020
è riconosciuto a favore dei liberi Consorzi e delle città
metropolitane della Regione siciliana un contributo di 80 milioni di
euro annui. Il contributo spettante a ciascun ente è determinato in
proporzione al concorso alla finanza pubblica di cui all'art. 1,
comma 418, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, al netto della
riduzione della spesa di personale registrata da ciascun ente nel
periodo dal 2014 al 2018, dei contributi ricevuti dalla Regione
siciliana a valere sulla somma complessiva di 70 milioni di euro di
cui all'art. 1, comma 885, della legge 30 dicembre 2018, n. 145,
nonchè degli importi non più dovuti di cui all'art. 47 del
decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni,
dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, come indicati nella tabella 2
allegata al decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito, con
modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n. 96. Il contributo di
cui al periodo precedente è versato dal Ministero dell'interno
all'entrata del bilancio dello Stato a titolo di parziale concorso
alla finanza pubblica da parte dei medesimi enti. In considerazione
di quanto disposto dal periodo precedente, ciascun ente beneficiario
non iscrive in entrata le somme relative ai contributi attribuiti e
iscrive in spesa il concorso alla finanza pubblica di cui all'art. 1,
comma 418, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, al netto di un
importo corrispondente alla somma dei contributi stessi».
- L'art. 1, commi da 634 a 658, istituisce: «l'imposta sul
consumo dei manufatti con singolo impiego, di seguito denominati
"MACSI", che hanno o sono destinati ad avere funzione di
contenimento, protezione, manipolazione o consegna di merci o di
prodotti alimentari; i MACSI, anche in forma di fogli, pellicole o
strisce, sono realizzati con l'impiego, anche parziale, di materie
plastiche costituite da polimeri organici di origine sintetica» e ne
disciplina le modalità di imposizione - accertamento e riscossione,
i soggetti obbligati, la misura, le esenzioni.
- L'art. 1, commi da 661 a 676, istituisce: «l'imposta sul
consumo delle bevande analcoliche, come definite al comma 662, di
seguito denominate "bevande edulcorate". Ai fini dei commi da 661 a
676, per bevande edulcorate si intendono i prodotti finiti e i
prodotti predisposti per essere utilizzati come tali previa
diluizione, rientranti nelle voci NC 2009 e 2202 della nomenclatura
combinata dell'Unione europea, condizionati per la vendita, destinati
al consumo alimentare umano, ottenuti con l'aggiunta di edulcoranti e
aventi un titolo alcolometrico inferiore o uguale a 1,2 per cento in
volume [...]», e ne disciplina le modalità di imposizione -
accertamento e riscossione, i soggetti obbligati, la misura, le
esenzioni.
Le richiamate disposizioni che, a vario titolo, recano contrasto
al principio di leale collaborazione e di coordinamento
nell'attuazione delle politiche regionali, di uguaglianza e di
corretto funzionamento del mercato sono illegittime per i seguenti
motivi di

Diritto

Art. 1, comma 309, lettera a). Violazione degli articoli 14, 15,
17 e 20 dello Statuto regionale. Violazione degli articoli 5, 118,
119 e 120 della Costituzione, anche in riferimento all'art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001.
L'art. 1, comma 309, nella parte in cui modifica l'art. 44 del
decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34 - convertito con modificazioni,
dalla legge 28 giugno 2019, n. 58 - disponendo che l'Agenzia per la
coesione territoriale procede, «sentite» e non più «d'intesa» con le
amministrazioni interessate ad una riclassificazione degli strumenti
programmatori variamente denominati a carico delle risorse nazionali
destinate alle politiche di coesione dei cicli di programmazione
2000/2006, 2004/2013 e 2014/2020 e delle risorse a valere sul Fondo
per lo sviluppo e coesione di cui all'art. 4 del decreto legislativo
31 maggio 2011, n. 88, viola gli articoli 14, 15, 17 e 20 dello
Statuto della Regione siciliana, nonchè gli articoli 5, 118, 119 e
120 della Costituzione, per la mancata attuazione del principio di
leale collaborazione dagli stessi sancito e della rimozione degli
squilibri economico e sociali e di coesione territoriale.
L'art. 44 del suddetto decreto, nella sua formulazione
antecedente, prevedeva che la pluralità degli attuali documenti
programmatori di ciascuna amministrazione centrale, regione o città
metropolitana titolare di risorse a valere sul Fondo sviluppo e
coesione fosse riorganizzata dall'Agenzia per la coesione
territoriale - d'intesa con le amministrazioni interessate - nel
quadro di un unico piano operativo.
Invero, i patti per lo sviluppo, in precedenza denominati patti
per il Sud, sono uno strumento di cooperazione territoriale
interistituzionale per l'attuazione degli interventi nelle regioni e
nelle città metropolitane del Mezzogiorno.
I patti sono firmati dal Presidente del Consiglio o
dall'autorità delegata per la coesione e dal Presidente della
regione o sindaco della città metropolitana e definiscono le linee
strategiche per lo sviluppo del proprio territorio, per cui
contengono una ricognizione degli strumenti e delle risorse a
disposizione e degli interventi prioritari da realizzare.
Il singolo patto considera il complesso delle risorse
disponibili, provenienti dai PON e POR dei Fondi strutturali della
vecchia programmazione 2007-2013 e dal Fondo sviluppo e coesione
della vecchia programmazione 2007-2013, nonchè dai PON e POR dei
Fondi strutturali 2014-2020, dai Fondi di cofinanziamento regionale e
dal Fondo sviluppo e coesione 2014-2020, oltre a eventuali
finanziamenti specifici.
In particolare, il Fondo per lo sviluppo e la coesione (FSC),
rappresenta lo strumento che concentra e dà unità programmatica e
finanziaria all'insieme degli interventi aggiuntivi a finanziamento
nazionale.
L'intervento del FSC è finalizzato al finanziamento di progetti
strategici, sia di carattere infrastrutturale sia di carattere
immateriale, di rilievo nazionale, interregionale e regionale, aventi
natura di grandi progetti o di investimenti articolati in singoli
interventi di consistenza progettuale ovvero realizzativa, tra loro
funzionalmente connessi, in relazione a obiettivi e risultati
quantificabili e misurabili, anche per quanto attiene al profilo
temporale.
L'intesa istituzionale di programma è lo strumento di attuazione
della politica regionale-nazionale.
Con il documento: «Osservazioni e proposte di emendamenti della
conferenza delle regioni delle province autonome 19/93/CR05/C3-C11»,
con riferimento al ddl di conversione in legge del decreto-legge 30
aprile 2019, n. 34, recante misure urgenti di crescita economica e
per la risoluzione di specifiche situazioni di crisi, le regioni e
province autonome, pur condividendo l'obiettivo generale della norma,
finalizzata alla semplificazione ed efficientamento dei differenti
cicli di programmazione del Fondo per lo sviluppo e la coesione
(FSC), hanno ritenuto necessario richiamare i principi base che
ispirano e regolano il Fondo.
A tal riguardo hanno evidenziato che il FSC è, assieme ai Fondi
strutturali europei, lo strumento finanziario principale attraverso
cui vengono attuate le politiche per lo sviluppo della coesione
economica, sociale e territoriale e soprattutto la rimozione degli
squilibri economico e sociali in attuazione all'art. 119, comma 5
della Costituzione italiana. In tale ottica, il Fondo è finalizzato
quindi a dare unità programmatica e finanziaria all'insieme degli
interventi aggiuntivi a finanziamento nazionale, volti al
riequilibrio economico e sociale tra le diverse aree del paese,
nonchè a garantire, in considerazione del suo carattere pluriennale
coerente con l'articolazione temporale della programmazione dei Fondi
strutturali dell'Unione europea, la unitarietà e la
complementarietà delle procedure di attivazione delle relative
risorse con quelle previste per i Fondi comunitari.
Alla luce di queste considerazioni le regioni hanno proposto i
seguenti emendamenti testuali.
1) Art. 44, comma 1:
dopo la frase: «l'Agenzia per la coesione territoriale
procede» è aggiunto il seguente periodo: «d'intesa con le
amministrazioni interessate».
Motivazione: la modifica prevede che la riclassificazione degli
attuali documenti programmatori del FSC, variamente denominati,
effettuata dall'Agenzia per la coesione territoriale avvenga d'intesa
con le amministrazioni interessate.
[...]
Del resto la Corte costituzionale, in precedenti vicende
sottoposte al suo esame (sentenza n. 6/2004) aveva già affermato che
il legislatore statale è tenuto a vincolare l'attuazione della
propria normativa al raggiungimento di una intesa, basata sulla
reiterazione delle trattative al fine di un esito condiviso in
conferenza Stato-regioni o in Conferenza unificata, a seconda che
siano in discussione solo interessi e competenze statali e regionali
o anche degli enti locali. Nella giurisprudenza della Corte, infatti,
le conferenze sono ritenute le sedi più qualificate per realizzare
la leale collaborazione, che permea tutte le regole relative ai
rapporti tra Stato e regioni, e consentire, in specie alle regioni,
di svolgere un ruolo costruttivo nella determinazione del contenuto
di atti legislativi statali che incidono su materie di competenza
regionale. Di conseguenza, le intese assurgono a vero e proprio
accordo amministrativo, di particolare rilevanza, tramite cui gli
enti pubblici rappresentativi concertano fra di loro le modalità di
perseguimento degli interessi pubblici di propria competenza,
assumendo la natura di strumento ordinario di definizione delle
materie o attività di interesse comune tra Stato e sistema delle
autonomie.
In questo senso è stato ritenuto fondamentale l'allargamento del
consenso sostanziale tra i diversi livelli di governo, titolari di
competenze sempre più trasversali e quindi bisognose di
coordinamento.
È appena il caso di rammentare come i Fondi per la coesione
potendo finanziare una grande gamma di interventi intercettano
svariate competenze della Regione siciliana.
Di qui la lesione sia degli articoli dello Statuto che prevedono
in capo alla regione, nelle materie dai medesimi elencate, la
competenza legislativa esclusiva, art. 14, e concorrente, art. 17, e,
per tutte, la competenza amministrativa, art. 20, come pure le norme
del titolo V della Costituzione applicabili per effetto e nei limiti
di cui all'alt 10 L.C. n. 3/2001.
La disposizione si sospetta di illegittimità costituzionale
anche con riferimento alle norme dello Statuto recanti la competenza
regionale in materia di enti locali, articoli 14, lettera o) e 15,
atteso che la novella da essa recata svilisce anche il ruolo delle
città metropolitane, escluse come la regione dal partecipare
utilmente alle decisioni programmatorie, per la parte di risorse del
FSC di cui sono titolari.
È infatti consolidato l'orientamento di codesta ecc.ma Corte
costituzionale secondo cui «le regioni sono legittimate a denunciare
la legge statale anche per la lesione delle attribuzioni degli enti
locali, indipendentemente dalla prospettazione della violazione della
competenza legislativa regionale» (sentenza n. 298/2009) e ciò
considerato che «la stretta connessione, in particolare [...] in tema
di finanza regionale e locale, tra le attribuzioni regionali e quelle
delle autonomie locali consente di ritenere che la lesione delle
competenze locali sia potenzialmente idonea a determinare una
vulnerazione delle competenze regionali» (sentenze n. 169 e n. 95 del
2007, n. 417 del 2005 e n. 196 del 2004).
La norma in esame, pertanto, declassando l'intesa già
correttamente prevista ad un mero parere, finisce per pregiudicare il
dovuto coordinamento nell'attuazione della politica
regionale-nazionale.
L'intesa, infatti, quale strumento di dialogo e soprattutto di
concertazione, risulta, alla luce delle argomentazioni svolte dalla
Corte costituzionale, ampiamente valorizzato.
La legge n. 131 del 2003 poi, nel dettare le norme di adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla riforma costituzionale,
prevede diffusamente il ricorso all'istituto dell'intesa o
dell'accordo: quest'ultimo, nell'assumere la natura di strumento
ordinario di definizione delle materie o attività di interesse
comune tra Stato e sistema delle autonomie, finisce per essere
«istituzionalizzato».
La previsione dell'intesa, imposta dal principio costituzionale
di leale collaborazione, implica che non sia legittima una norma che
superi l'intesa, attribuendo drasticamente e palesemente la decisione
ad un solo soggetto.
Nella fattispecie de qua l'intervento statale è ammesso a
condizione, tuttavia che siano assicurati strumenti effettivi di
partecipazione della regione e delle autonomie locali.
Ritenere legittima la modifica riportata significherebbe
espropriare della potestà decisionale un soggetto istituzionale. Al
contrario, spetta al legislatore stabilire «un sistema che imponga
comportamenti rivolti verso lo scambio di informazioni e alla
manifestazione della volontà di ciascuna delle parti e, in ultima
ipotesi, contenga previsioni le quali assicurino il raggiungimento
del risultato, senza la prevalenza di una parte sull'altra» (cfr.
sentenze numeri: 285/2005, 383/2005, 24/2007, 121/2010, 33/2011
e 165/2011).
Art. 1, comma 316, lettera a). Violazione degli articoli 14, 17 e
20 dello Statuto regionale. Violazione degli articoli 5, 118, 119 e
120 della Costituzione, anche in riferimento all'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001.
L'art. 1, comma 316, nella parte in cui modifica l'art. 4 del
decreto-legge n. 91/2017, prevedendo che il soggetto per
l'amministrazione dell'area ZES (Zona economica speciale) è
identificato in un Comitato di indirizzo composto da un commissario
straordinario del Governo, nominato ai sensi dell'art. 11, della
legge 23 agosto 1988, n. 400, che lo presiede, in luogo del
presidente dell'Autorità di sistema, viola a sua volta gli articoli
14, 17 e 20 dello Statuto della Regione siciliana nonchè gli
articoli 5, 118, 119 e 120 della Costituzione, per la mancata
attuazione del principio di leale collaborazione dagli stessi sancito
e della rimozione degli squilibri economico e sociali.
L'art. 4 del decreto-legge n. 91/2017, nel prevedere che il
Comitato di indirizzo delle ZES sia presieduto dal presidente
dell'Autorità di sistema portuale, garantiva la compartecipazione,
tra Stato e regioni interessate, nell'individuazione dell'organo di
vertice e di indirizzo.
Invero, l'art. 8 della legge 28 gennaio 1994, n. 84, prevede
espressamente che il Presidente dell'Autorità di sistema portuale è
nominato dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti d'intesa
con i presidenti delle regioni interessate.
Codesta Corte costituzionale è intervenuta, proprio sulla
fattispecie in esame con la sentenza n. 378 del 2005, nella quale è
stato evidenziato, in particolare, che il richiamato art. 8 della
legge n. 84/1994, alla luce della sopravvenuta legge costituzionale
n. 3 del 2001, esige «una paritaria codeterminazione del contenuto
dell'atto di nomina, quale forma di attuazione del principio di leale
cooperazione tra lo Stato e la regione, ed esclude ogni possibilità
di declassamento dell'attività di codeterminazione connessa
all'intesa in una mera attività consultiva non vincolante. [...]».
Sulla base di tali premesse la Corte ha, anche, specificato che
«la scelta, operata dal legislatore statale nel 1994, di coinvolgere
la regione nel procedimento di nomina del presidente costituisce
riconoscimento del ruolo del porto nell'economia regionale e, prima
ancora, locale [...]».
Orbene, la ZES è una zona geograficamente delimitata, costituita
anche da aree territoriali non adiacenti che presentino un nesso
economico funzionale e che comprenda almeno un'area portuale.
Le modalità per l'istituzione di una ZES, la sua durata, i
criteri generali per l'identificazione e la delimitazione dell'area
nonchè i criteri che ne disciplinano l'accesso e le condizioni
speciali sono definiti con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, da adottare su proposta del Ministro per la coesione
territoriale e il Mezzogiorno, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, con il Ministro delle infrastrutture e
dei trasporti e con il Ministro dello sviluppo economico, sentita la
Conferenza unificata. Ciascuna ZES è istituita con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta delle regioni
interessate.
Le ZES, secondo la disciplina contenuta nel successivo art. 5,
del decreto-legge n. 91/2017, hanno l'obiettivo di attrarre
investimenti esteri o extra-regionali, attraverso incentivi,
agevolazioni fiscali, deroghe normative ecc., costituendo nel
contempo una strategica riorganizzazione del tessuto delle aree di
sviluppo industriale di proprietà pubblica.
Ne consegue, per l'importanza strategica delle ZES, la necessità
di una direzione al vertice che sia il frutto di una codeterminazione
con la regione richiedente l'istituzione della singola zona.
La scelta di far presiedere il Comitato di indirizzo di ciascuna
ZES da un commissario straordinario nominato con decreto del
Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio
dei ministri, al di fuori di qualsiasi «intesa» sulla nomina con le
regioni coinvolte, appare inserita in violazione degli articoli 5,
118, 119 e 120 della Costituzione, essendo stata introdotta in
spregio del principio di leale collaborazione sancito dalle predette
norme costituzionali.
La sentenza n. 154 del 2017, riguardo al principio di leale
collaborazione richiede «un confronto autentico, orientato al
superiore interesse pubblico [...] sicchè su ciascuna delle parti
coinvolte ricade un preciso dovere di collaborazione e di
discussione, articolato nelle necessarie fasi dialogiche»; ciò in
ossequio ad un sistema costituzionale sempre più orientato verso
meccanismi di concertazione orizzontale tra i diversi livelli di
Governo (sul punto, cfr. Corte costituzionale, sentenza 4 novembre
2003, n. 329).
Al riguardo è infine da precisare che, al pari di quanto messo
in luce nel precedente motivo di ricorso, anche la presente
disposizione prescindendo dal coinvolgere la regione (ora nella
scelta relativa alla governance) pregiudica il corretto dispiegarsi
delle svariate competenze regionali coinvolte dall'istituzione e
operatività delle ZES comportando così violazione anche degli
evocati parametri statutari.
Art. 1, comma 875. Violazione degli articoli 14, lettera o) e 15
dello Statuto regionale. Violazione degli articoli 3, 119, 5 e 120
della Costituzione, anche in riferimento all'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001.
L'art. 1, comma 875, nella parte in cui stabilisce a favore dei
liberi Consorzi e delle città metropolitane della Regione siciliana
un contributo di 80 milioni di euro annui, determinato per ciascuno
ente in proporzione al concorso alla finanza pubblica - di cui
all'art. 1, comma 418, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 - al
netto della riduzione della spesa di personale registrata da ciascun
ente nel periodo dal 2014 al 2018, dei contributi ricevuti dalla
Regione siciliana a valere sulla somma complessiva di 70 milioni di
euro - di cui all'art. 1, comma 885, della legge 30 dicembre 2018, n.
145 - nonchè degli importi non più dovuti - di cui all'art. 47 del
decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni,
dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, come indicati nella tabella 2
allegata al decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito, con
modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n. 96 - viola tutti gli
evocati parametri di costituzionalità.
La regione procede perciò alla sua impugnativa anche a tutela
delle prerogative degli enti locali che ne sono destinatari, in
virtù della propria competenza statutaria in materia di enti locali.
La disposizione è da censurare infatti per contrasto con il
principio di ragionevolezza e proporzionalità delle leggi e di leale
collaborazione e di uguaglianza, in particolare sotto l'aspetto della
mancata attuazione di quanto già concordato con la regione e della
rimozione degli squilibri economico e sociali. Al contempo si
configura violazione dell'autonomia finanziaria degli enti siciliani
di area vasta, che vengono a disporre mezzi finanziari insufficienti
per l'adempimento dei propri compiti.
L'art. 1, comma 875, della legge 27 dicembre 2019, n. 160, nel
prevedere un contributo di 80 milioni di euro a favore delle città
metropolitane e dei liberi Consorzi siciliani determina un
arretramento nel processo di risanamento finanziario degli enti in
questione, anche alla luce della circostanza che nell'anno precedente
tale contributo, era stato quantificato in 100 milioni di euro in
virtù all'accordo integrativo del 10 maggio 2019 tra il Presidente
della regione, il Ministro per il Sud e il Ministro dell'economia e
delle finanze e alla successiva norma di recepimento contenuta
nell'art. 38-quater del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34,
convertito con la legge 28 giugno 2019, n. 58, concernente misure di
sostegno in favore degli enti di area vasta.
Se, pertanto la ratio della norma in oggetto è quella di
neutralizzare gli effetti del prelievo forzoso da parte dello Stato,
sembra invece si concretizzi un orientamento in senso contrario,
essendo il nuovo contributo di importo ampiamente insufficiente per
compensare il debito pregresso, come invece avvenuto per le altre
regioni, sia a Statuto speciale che ordinario.
In particolare, la disposizione statale, per quanto riguarda la
spesa del personale, fa riferimento al periodo 2014/2018, senza
valutare come, dal 2018 in poi, la spesa del personale sia aumentata
per via della corresponsione degli aumenti contrattuali e degli
arretrati discendenti dal Contratto collettivo nazionale di lavoro
del comparto enti locali per il periodo 2016-2018.
Si rappresenta, altresì, che la Corte dei conti - Sezione delle
autonomie, nell'ambito dell'audizione sull'atto Camera n. 977/2019 ha
evidenziato un'ulteriore esigenza di copertura finanziaria per tali
enti di circa euro 107 milioni nel 2020.
Nella fattispecie è stato sottolineato che: «l'art. 27, comma 4,
della legge regionale n. 15/2015 prevede che, ai fini
dell'individuazione delle risorse necessarie per il finanziamento
delle funzioni "proprie" dei liberi Consorzi comunali, il Presidente
della regione, previa delibera di giunta e sentite le Commissioni
affari istituzionali e bilancio dell'assemblea regionale siciliana,
emani uno o più decreti, sulla base di un'intesa con i competenti
organi dello Stato in ordine alla definizione dei reciproci rapporti,
allo scopo di assicurare lo svolgimento dei compiti istituzionali dei
liberi Consorzi comunali. [...] Con l'accordo tra lo Stato e la
Regione siciliana 12 luglio 2017 è stato previsto un concorso
finanziario in favore di città metropolitane e liberi Consorzi da
parte della regione di 70 milioni annui aggiuntivi rispetto al
rendiconto 2016 (decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 10
marzo 2017 e comma 885 dell'art. 1 della legge n. 145/2018).
L'accordo firmato il 19 dicembre 2018 tra il Ministero dell'economia
e delle finanze ed il Presidente della Regione siciliana [...] al
punto 5, affronta il tema degli equilibri strutturali delle città
metropolitane e dei liberi Consorzi siciliani, prevedendo che entro
il 30 settembre 2019 il Governo si impegna a trovare adeguate
soluzioni per il sostegno ai liberi Consorzi e città metropolitane
della Regione siciliana, al fine di garantire parità di trattamento
rispetto alle province e città metropolitane del restante territorio
nazionale e di favorire l'equilibrio dei relativi bilanci, nonchè a
considerare le misure di coesione e di perequazione infrastrutturale
[...]. La prospettata parità di trattamento appare, verosimilmente
parametrata alla possibilità per gli enti siciliani, di conseguire
sui propri bilanci i medesimi effetti prodotti per i bilanci degli
enti delle regioni a Statuto ordinario in termini di ristoro del
taglio di cui al comma 418, dell'art. 1 della legge n. 190/2014, non
compensato dal taglio di cui all'art. 47 del decreto-legge n. 66/2014
[...]. Un obiettivo sostenibile [...] potrebbe essere quello di
puntare al ripristino delle condizioni di equilibrio antecedenti ai
tagli, assumendo come base di partenza per valutare la congruenza di
un intervento finanziario utile al delineato scopo, l'entità dello
squilibrio di circa 100 milioni [...] e quantificando il rimborso
nella misura dei disavanzi accumulati negli anni [...]. In questa
prospettiva sembrano auspicabili misure legislative straordinarie
[...] consistenti nella «continua ricerca di un armonico e simmetrico
bilanciamento tra risorse disponibili e spese necessarie per il
«perseguimento delle finalità pubbliche» (sentenza Corte
costituzionale n. 274/2017) [...] dal momento che l'equilibrio
presuppone che ogni intervento programmato sia sorretto
dall'individuazione delle pertinenti risorse (sentenza n. 184/2016).
Nel sindacato di costituzionalità, quindi, «copertura finanziaria ed
equilibrio integrano una clausola generale [...]».
Orbene, in ambiti come quello in esame, questa Corte è chiamata
a verificare che il bilanciamento degli interessi costituzionalmente
rilevanti non sia stato realizzato con modalità tali da determinare
il sacrificio o la compressione di uno di essi in misura eccessiva e
pertanto incompatibile con il dettato costituzionale. Tale giudizio
deve svolgersi «attraverso ponderazioni relative alla
proporzionalità dei mezzi prescelti dal legislatore nella sua
insindacabile discrezionalità rispetto alle esigenze obiettive da
soddisfare o alle finalità che intende perseguire, tenuto conto
delle circostanze e delle limitazioni concretamente sussistenti»
(sentenza n. 1130 del 1988). Il test di proporzionalità utilizzato
dalla Corte come da molte delle giurisdizioni costituzionali europee,
richiede di valutare se la norma oggetto di scrutinio, con la misura
e le modalità di applicazione stabilite, sia necessaria e idonea al
conseguimento di obiettivi legittimamente perseguiti, in quanto, tra
più misure appropriate, prescriva quella meno restrittiva dei
diritti a confronto e stabilisca oneri non sproporzionati rispetto al
perseguimento di detti obiettivi (Corte costituzionale n. 1/2014).
Nella specie, le suddette condizioni non sono soddisfatte.
Quando le risorse proprie non consentono ai comuni, alle
province, alle città metropolitane e alle regioni di finanziare
integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite deve essere lo
Stato ad intervenire con apposito Fondo perequativo, senza vincoli di
destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per
abitante e con ulteriori risorse aggiuntive ai fini di promozione
dello sviluppo economico, della coesione e della solidarietà
sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per
favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per
provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni
(art. 119, terzo, quarto e quinto comma della Costituzione).
Da qui l'esigenza di una legislazione finanziaria ispirata alla
valorizzazione dell'art. 3, secondo comma, della Costituzione, sotto
il profilo della tutela dei cittadini residenti nei comuni con
maggiore difficoltà economica e della riduzione/eliminazione della
sperequazione tra i livelli dei servizi erogati dagli enti di base
nelle comunità più povere e in quelle più ricche.
Questa esigenza solidaristica nei confronti delle comunità meno
abbienti trova puntuale risposta - come già rilevato - in più
articoli della Costituzione e, in particolare, nell'art. 119 della
Costituzione, il quale fissa le forme e i limiti che devono guidare
il legislatore ordinario nell'inveramento dei principi ivi indicati.
Il richiamato parametro costituzionale bilancia le ragioni
dell'autonomia, quelle dei vincoli finanziari dell'Unione europea e
quelle della solidarietà verso le comunità economicamente meno
munite. (Corte costituzionale n. 4/2020).
Al contempo, il principio di leale collaborazione «richiede un
confronto autentico [...] sicchè su ciascuna delle parti coinvolte
ricade un preciso dovere di collaborazione e di discussione,
articolato nelle necessarie fasi dialogiche» (sentenza n. 154 del
2017), in caso contrario, «una condotta meramente passiva, che si
traduca nell'assenza di ogni forma di collaborazione, si risolverebbe
in una inerzia idonea a creare un vero e proprio blocco
procedimentale» e costituirebbe un «indubbio pregiudizio per il
principio di leale collaborazione e per il buon andamento dell'azione
amministrativa» (sentenza n. 219 del 2013).
In forza dei principi affermati dalla giurisprudenza
costituzionale, la preventiva e unilaterale determinazione del
contributo delle autonomie speciali alla manovra di finanza pubblica,
per essere conforme a Costituzione e compatibile con gli statuti
d'autonomia, dovrebbe lasciare un effettivo «margine di
negoziabilita'» alle regioni autonome, da svilupparsi in tempi
ragionevoli ed in maniera proporzionata all'autonomia organizzativa e
di spesa della regione. (Corte costituzionale n. 6/2019).
La proporzionalità e la conseguente conformità a Costituzione
dei prelievi a carico delle autonomie territoriali e dei contributi
agli stessi erogati sono strettamente dipendenti dal sincronico
raffronto con le singole manovre di finanza pubblica che li
dispongono (sentenza n. 154 del 2017).
Nel caso di specie, invece la disposizione normativa oltre che
presentarsi non conforme sotto il profilo degli indici di
determinazione del contributo spettante a ciascun ente, non è stata
il frutto di una codeterminazione, in assenza di qualsiasi accordo
inerente l'esercizio finanziario 2020.
L'art. 1, commi da 634 a 658 e da 661 a 676. Violazione degli
articoli 117 e 119 della Costituzione ed art. 36 dello Statuto della
Regione siciliana e correlate norme di attuazione di cui al D.P.Reg.
n. 1074/1965, con riferimento al contrasto con gli articoli 3, 41 e
53 della Costituzione.
L'art. 1, commi da 634 a 658 e da 661 a 676, nella misura in cui
istituisce e disciplina le modalità di imposizione, accertamento e
riscossione, i soggetti obbligati, la misura, le esenzioni,
rispettivamente della imposta sul consumo dei manufatti con singolo
impiego, «MACSI» e dell'imposta sul consumo delle bevande
analcoliche, viola gli articoli 117, terzo comma e 119 della
Costituzione ed art. 36 dello Statuto della Regione siciliana e
correlate norme di attuazione di cui al D.P.Reg. n. 1074/1965, con
riferimento al contrasto con gli articoli 3, 41 e 53 della
Costituzione, sotto l'aspetto delle distorsioni della concorrenza e
del corretto funzionamento del mercato e degli effetti sul gettito
fiscale della regione. Ciò a causa della riduzione del fatturato del
comparto dovuta alla maggiorazione del costo dei prodotti colpiti
dalle imposte de quibus, oltre alle ripercussioni occupazionali,
effetti che derivano dalla portata discriminatoria e dalla mancata
gradualità e proporzionalità degli introdotti tributi.
L'illegittimità delle disposizioni relative alle nuove imposte
nel danneggiare i soggetti obbligati, fabbricanti di MACSI e
produttori di bevande analcoliche, ridonda in lesione dell'autonomia
finanziaria della regione.
Le imprese dei relativi settori aventi sede o stabilimenti in
Sicilia rappresentano una riduzione del fatturato del comparto dovuta
alla maggiorazione del costo dei prodotti, quantificata nella filiera
per l'anno 2021 in un range che va dal 10 al 27%. Alla rilevante
diminuzione del fatturato conseguirà per la Regione siciliana un
minor gettito fiscale anche per le ripercussioni sui livelli
occupazionali dei comparti atteso che alcune aziende preannunciano
una riduzione del proprio personale del 40%.
Per non dire del rischio di abbandono della produzione o
delocalizzazione fuori dall'Italia.
Invero, l'esercizio del potere discrezionale in materia
tributaria da parte del legislatore incontra il suo limite nella
ragionevolezza della scelta legislativa, che deve sapere raccordarsi
con il principio di capacità contributiva, di uguaglianza e della
libera iniziativa economica.
Nella fattispecie in esame si tratta di una tassazione aggiuntiva
che colpisce determinati settori economici, provocando un ingente
flessione del mercato ed una correlata riduzione dei consumi, con
chiara arbitraria discriminazione.
Il sacrificio patrimoniale a cui è sottoposta una determinata
categoria di imprese, lasciando indenne altre a parità di capacità
contributiva, risulta arbitrario ed irragionevole e, pertanto, in
contrasto con gli articoli 41, 53 e 3 della Costituzione (Corte
costituzionale del 9 febbraio 2015, n. 10).
L'eccessivo gravame fiscale imposto nega le garanzie di
proprietà ed iniziativa privata connesse alle garanzie della
libertà della persona umana, le quali sarebbero svuotate di potere
di espressione, senza i mezzi economici per il relativo esercizio.
Sicchè, la mancata coerenza logica e giuridica della misura dei
tributi, rispetto alle garanzie accordate alla libertà di iniziativa
economica ed alla proprietà dell'impresa, si prestano ad essere
valutate quale eccesso legislativo della potestà tributaria.
In sostanza, anche per la delimitazione del dovere tributario,
vale più che mai il principio della coerenza del sistema
costituzionale preordinato nel suo complesso alla tutela della
persona umana, che è negata qualora le imposte gravino
irragionevolmente sulle iniziative, sul patrimonio e sul reddito dei
soggetti, che ne siano i titolari e che esprimano la loro
personalità, svolgendo attività economiche di acquisizione,
produzione e scambio di beni.
L'esercizio della potestà tributaria deve essere contenuto,
secondo le garanzie accordate dalla Costituzione, in rapporto alla
titolarità ed al godimento dei beni, nonchè allo svolgimento delle
attività sulle quali l'esercizio della potestà tributaria stessa
incide.
Appare, di contro, ultroneo, sostenere che i diritti fondamentali
e la tutela dell'ambiente, in particolare, si pongano su un piano
superiore e non comunicante rispetto ai diritti del mercato e che non
possano mai essere sacrificati a favore di altri valori.
Tale atteggiamento potrebbe, anzi, comportare una compressione
dei diritti dell'uomo e della libera iniziativa economica.
Sembra invece assai più utile prendere atto della reciproca
interferenza fra gli stessi ed orientare la scelta legislativa sul
procedimento più appropriato per realizzare un bilanciamento tra i
superiori valori.
In questa direzione è fondamentale un uso sapiente delle
clausole generali, e in particolare della ragionevolezza e della
solidarietà sociale, tenendo conto, a livello macroeconomico, della
dimensione collettiva degli interessi coinvolti.

P.Q.M.

Per quanto sopra esposto e per quanto si fa riserva di
ulteriormente dedurre, si chiede che voglia codesta ecc.ma Corte
Costituzionale accogliere il presente ricorso, dichiarando
l'illegittimità costituzionale della legge 27 dicembre 2019, n. 160
e precisamente:
dell'art. 1, commi 309, lettera a) per violazione degli
articoli 14, 15, 17 e 20 dello Statuto regionale e degli articoli 5,
118, 119 e 120 della Costituzione, anche in riferimento all'art. 10
della legge costituzionale n. 3 del 2001;
dell'art. 1, comma 316, lettera a) per violazione degli
articoli 14, 17 e 20 dello Statuto regionale e degli articoli 5, 118,
119 e 120 della Costituzione, anche in riferimento all'art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001;
dell'art. 1, comma 875, per violazione degli articoli 14,
lettera o) e 15 dello Statuto regionale e degli articoli 3, 119, 5 e
120 della Costituzione, anche in riferimento all'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001;
dell'art. 1, commi da 634 a 658 e da 661 a 676 per violazione
degli articoli 117 e 119 della Costituzione e dell'art. 36 dello
Statuto regionale e correlate norme di attuazione di cui al D.P.Reg.
n. 1074/1965 e successive modificazioni, con riferimento al contrasto
con gli articoli 3, 41 e 53 della Costituzione.
Si allega al presente atto: delibera della giunta regionale di
autorizzazione a proporre il presente ricorso.

Palermo-Roma, 24 febbraio 2020

Gli Avvocati: Valli - Farina