1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 16-4-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 28 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 26 marzo 1997
N. 28 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 26 marzo 1997 (della regione Lazio) Ambiente (tutela dell') - Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CEE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio - Qualificazione di tutte le norme contenute nel decreto stesso quali principi fondamentali della legislazione statale per le regioni a statuto ordinario e di norme di riforma economico-sociale per le regioni a statuto speciale solo "delle disposizioni di principio" del decreto stesso - Previsione dell'emanazione di ordinanze contingibili e urgenti in materia di rifiuti da parte del presidente della giunta regionale, del presidente della provincia o del sindaco nell'ambito delle rispettive competenze e di un potere sostitutivo del Ministro dell'ambiente dopo centoventi giorni dall'adozione delle ordinanze stesse, in caso di inerzia, previa diffida a provvedere entro un congruo termine - Sconvolgimento della ripartizione delle competenze tra Stato, regioni ed enti locali con attribuzione alla provincia di poteri decisionali d'urgenza in materia sanitaria in assenza di corrispondenti funzioni di rilievo nella materia stessa. Ambiente (tutela dell') - Attuazione delle sopra indicate direttive - Previsione della riserva allo Stato della definizione dei piani di settore per la riduzione, il riciclaggio, il recupero e l'ottimizzazione dei flussi di rifiuti. Ambiente (tutela dell') - Attuazione delle sopra indicate direttive - Previsione del valore di variante urbanistica dell'autorizzazione comunale agli interventi di bonifica, con completa esclusione della regione dal relativo procedimento. Ambiente (tutela dell') - Attuazione delle sopra indicate diirettive - Previsione dell'attribuzione al Ministro dell'ambiente dell'esercizio di poteri sostitutivi, in caso di mancata realizzazione degli interventi previsti nei piani regionali per la gestione dei rifiuti - Previsione della possibilita' di costruzione, all'interno di insediamenti industriali esistenti, di impianti per il recupero di rifiuti urbani non previsti dal piano regionale mediante la stipulazione di appositi accordi di programma con il Ministro dell'ambiente di concerto con il Ministro dell'industria e di intesa con le regioni. Ambiente (tutela dell') - Attuazione delle sopra indicate direttive - Previsione dell'attribuzione alle province della disciplina delle forme di cooperazione tra gli enti locali al fine della gestione dei rifiuti. Ambiente (tutela dell') - Attuazione delle sopra indicate direttive - Previsione dell'istituzione di un "Osservatorio nazionale sui rifiuti" con funzioni programmatorie, di controllo e di vigilanza - Mancata previsione della partecipazione allo stesso di rappresentanti regionali. Ambiente (tutela dell') - Attuazione delle sopra indicate direttive - Previsione dell'istituzione del Consorzio nazionale imballaggi (CONAI) tra produttori e utilizzatori di imballaggi con natura di ente privato e il compito di definire gli ambiti territoriali di un sistema integrato di raccolta, selezione e trasporto dei materiali selezionati a centri di raccolta e smistamento. Ambiente (tutela dell') - Attuazione delle sopra indicate direttive - Previsione dell'integrazione dei piani regionali per la gestione dei rifiuti con apposito capitolo elaborato dal CONAI. Ambiente (tutela dell') - Attuazione delle sopra indicate direttive - Previsione dell'applicazione delle vigenti norme tecniche e regolamentari sulla raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti sino all'adozione della nuova normativa tecnica prevista dal decreto con la precisazione che "ogni riferimento ai rifiuti tossici e nocivi si deve intendere riferito ai rifiuti pericolosi". Indebito ampliamento della competenza del Ministro dell'ambiente a scapito delle regioni - Irrazionalita' - Incidenza sul principio di buon andamento della p.a. - Violazione della competenza e autonomia regionale nonche' del principio di leale collaborazione fra Stato e regioni - Non consentita deroga al diritto comunitario. (D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, artt. 1, 13, 17, 18, 22, commi 9 e 11, 23, comma 5, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 41, 42, comma 5, e 57, comma 1). (Cost., artt. 3, 5, 11, 76, 97, 115, 117 e 118; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, artt. 6, 27, 34, 101 e 102; legge 22 febbraio 1994, n. 146, art. 38; d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, art. 3; legge 8 giugno 1990, n. 142; legge 6 febbraio 1996, n. 52, art. 43). (097C0304) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 16-4-1997)

Ricorso della regione Lazio, in persona del presidente pro-tempore
dott. Pietro Badaloni, rappresentata e difesa, come da mandato a
margine del presente atto ed in virtù di deliberazione di G.R. di
autorizzazione a stare in giudizio n. 1148 dell'11 marzo 1997, dagli
avv.ti Giuseppe La Cute e proff.ri Paolo Dell'Anno e Massimo Luciani,
ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell'ultimo in Roma,
Lungotevere delle Navi, n. 30 contro il presidente del Consiglio dei
Ministri per la dichiarazione di illegittimità costituzionale del
d.lgs. 5 febbraio 1997 n. 22, recante "Attuazione delle direttive
91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE
sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio, pubblicato nel suppl.
ord. alla Gazzetta Ufficiale - serie generale n. 38 del 15 febbraio
1997, specificamente quanto agli artt. 1, 13, 17, 18, 22, commi 9 e
11, 23, comma 5, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 41, 42, comma 5, 57,
comma 1.
F a t t o
Il d.lgs. 5 febbraio 1997 n. 22 (Gazzetta Ufficiale 15 febbraio
1997 n. 38, in s.o. n. 33) trae la propria legittimazione dalle
deleghe contenute nella legge 22 febbraio 1994 n. 146 (c.d. legge
comunitaria) e nella legge 6 febbraio 1996 n. 52. La prima delegava
il Governo per l'attuazione delle direttive 91/156/CEE, 61/689/CEE,
94/31/CE, relative alla gestione dei rifiuti, anche pericolosi. La
seconda concerneva la delega all'attuazione della direttiva 94/62/CE
sugli imballaggi e sui rifiuti da imballaggi.
La nuova normativa sostituisce quasi integralmente la precedente
disciplina sui rifiuti, frutto di progressive sovrapposizioni tra il
d.lgs. 10 settembre 1982 n. 915, che costituiva il primo atto di
recepimento delle normative comunitarie in materia di rifiuti, e le
leggi 29 ottobre 1987 n. 441, 9 novembre 1988 n. 475, 10 febbraio
1988 n. 45, 9 novembre 1988 n. 475, 10 febbraio 1988 n. 45. Vengono
conservate le norme regolamentari e quelle tecniche via via emanate,
fino all'approvazione delle molte decine di decreti ministeriali
previsti dal nuovo ordinamento (art. 57).
La materia dello smaltimento dei rifiuti, ora definita in
conformità alla terminologia comunitaria come "gestione", in quanto
comprensiva anche del recupero di materiali o energia, è ascritta
alla competenza regionale dal d.lgs. 24 luglio 1977 n. 616, che
trasferisce alle regioni le funzioni amministrative per la tutela
dell'ambiente, ed in specie "la disciplina della raccolta,
trasformazione e smaltimento dei rifiuti solidi urbani (ed)
industriali" (art. 101, comma secondo, lett. b), seconda
proposizione).
Codesta ecc.ma Corte costituzionale, nel confermare la valutazione
del decreto legislativo n. 616/1977 come fonte di attuazione della
Costituzione, ma priva di efficacia sovraordinata alla legislazione
ordinaria, ha più volte affermato che la riserva allo Stato di
competenze amministrative deve essere giustificata sulla base di
effettive esigenze nazionali di carattere unitario, ovvero di
adempimento di obblighi comunitari, ma non può essere estesa fino a
negare l'attribuzione operata in via generale. Il decreto legislativo
n. 22 del 1997 non si limita a fissare i principi generali della
materia ed a dettare i criteri uniformi per la sua applicazione ma -
rovesciando la logica del d.P.R. n. 616 del 1977 - disciplina in modo
puntuale le modalità di esercizio dei compiti regionali, invadendo
sistematicamente l'area, già ristretta, delle attribuzioni di
settore fissate dalla legislazione precedente.
Illuminante, a tal proposito, è la lettura, pur sommaria,
dell'art. 18 del decreto, recante l'elencazione delle competenze che
lo Stato riserva a se stesso.
Nel lunghissimo doppio elenco di competenze riservate allo Stato
(nei commi 1 e 2), il richiamo all'interesse nazionale come criterio
attributivo della riserva è menzionato solo per la bonifica delle
discariche (art. 18, primo comma, lett. n).
Oltre alla tradizionale funzione di indirizzo e coordinamento, tra
le attribuzioni amministrative dello Stato emergono "l'individuazione
dei fabbisogni per lo smaltimento dei rifiuti sanitari" (materia di
sicura competenza regionale), la definizione dei piani di settore,
per la riduzione, il riciclaggio, il recupero e l'ottimizzazione dei
flussi di rifiuti (senza chiarire se il loro rapporto con la
pianificazione regionale in materia è di sovraordinazione,
integrazione ascendente o discendente). Il rinvio operato dal decreto
ad oltre cinquanta atti regolamentari e tecnici determina, poi, una
situazione di incertezza in ordine al reale ambito di attribuzioni
regionali.
Se questa è l'impostazione di fondo del decreto legislativo in
epigrafe, non sorprende che moltissime sue disposizioni siano
illegittime, per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Quanto all'art. 1, si deve lamentare la violazione degli artt.
3, 5, 115 e 117 della Costituzione, anche in riferimento all'art. 6
del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616. Il secondo comma del menzionato
art. 1 dispone che "Le regioni a statuto ordinario regolano la
materia disciplinata dal presente decreto nel rispetto delle
disposizioni in esso contenute, che costituiscono principi
fondamentali della legislazione statale ai sensi dell'art. 117, primo
comma, della Costituzione". Che cosa il legislatore statale abbia
qui inteso dire è evidente, ed è comunque chiarito dal successivo
terzo comma, ove si prevede che costituiscano "norme di riforma
economico-sociale nei confronti delle regioni a statuto speciale"
solo le "disposizioni di principio del presente decreto". In altri
termini: mentre per le regioni a statuto ordinario tutte le
disposizioni del decreto, anche quelle di minutissimo dettaglio,
fungono da limite alla potestà legislativa regionale in qualità di
"principi fondamentali" ai sensi dell'art. 117 della Costituzione,
per le regioni a statuto speciale valgono da limite solo le
"disposizioni di principio" in quanto "norme di riforma
economico-sociale".
Cosi disponendo, il legislatore statale (esercitando quel
discutibile potere di autoqualificazione che da tempo codesta ecc.ma
Corte ha circondato di estreme cautele) è caduto in un paradosso ed
in una contraddizione evidenti: riconosce, per tabulas, che non tutte
le disposizioni del decreto impugnato sono "di principio" (tanto è
vero che solo alcune disposizioni, e precisamente quelle che "di
principio" sono veramente, valgono da limite per le regioni a statuto
speciale), ma allo stesso tempo qualifica come "principi
fondamentali", ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, tutte le
disposizioni nel decreto contenute, quale che ne sia la "vera"
portata. In questo modo si viola la sfera di competenza
costituzionalmente garantita alla ricorrente dagli artt. 5, 115 e 117
della Costituzione, atteso che si estendono i limiti alla potestà
legislativa regionale oltre quanto è consentito dai predetti
parametri (e si rammenti che, ai sensi dell'art. 6, secondo comma,
del d.P.R. n. 616 del 1977, in caso di necessaria attuazione del
diritto comunitario la legge statale si applica "in tutte le sue
disposizioni" solo "in mancanza della legge regionale"), e si viola
anche (sempre in riferimento agli art. 5, 115 e 117 della
Costituzione) l'art. 3 della Costituzione, atteso che si differenzia
illegittimamente fra regioni ordinarie e speciali sulla base di un
profilo che dovrebbe essere invece del tutto irrilevante. È chiaro,
infatti, che per le une e le altre valgono limiti diversi. Tuttavia
non è meno chiaro che, se è ben possibile che certi principi
limitino le regioni ordinarie (in quanto principi fondamentali ai
sensi dell'art. 117 della Costituzione) e non quelle speciali
(perchè non sono norme di riforma economico-sociale), non è
possibile che ciò che non è principio sia considerato tale al solo
scopo di limitare la potestà legislativa delle regioni ordinarie. Si
tratta di una odiosa ed irragionevole discriminazione, la cui
illegittimità è evidente.
2. - Quanto all'art. 13, si deve lamentare la violazione degli
artt. 3, 5, 76, 115, 117 e 118 della Costituzione anche in
riferimento agli artt. 27-34 del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 e
all'art. 38 della legge 22 febbraio 1994 n. 146. Il primo comma
dell'art. 13 del decreto impugnato prevede che "qualora si
verifichino situazioni di eccezionale ed urgente necessità di tutela
della salute pubblica e dell'ambiente, e non si possa altrimenti
provvedere", possano essere emanate ordinanze contingibili e urgenti
da parte del presidente della Giunta regionale, del presidente della
provincia oppure del sindaco, "nell'ambito delle rispettive
competenze".
Così disponendo, tale previsione normativa determina una grave
lesione delle prerogative costituzionali della ricorrente.
Si deve invero rilevare che, ai sensi degli artt. 117 e 118 della
Costituzione, le regioni sono titolari di potestà legislativa e di
connessa competenza amministrativa in materia sanitaria. Gli artt.
27-34 del d.P.R. n. 616 del 1977 hanno dato svolgimento al precetto
costituzionale, trasferendo alle regioni tutte le funzioni
amministrative in materia, per come definite dal comma primo dello
stesso art. 27, e conservando alle province un ambito assai limitato
di competenze in materia sanitaria (cfr. art. 33). Conformemente a
quella impostazione la legge 8 giugno 1990 n. 142 ha mantenuto in
capo al sindaco (e non certo ad un organo provinciale) il potere di
adottare ordinanze d'urgenza in materia sanitaria. Anche il decreto
impugnato ha conferito alla provincia competenze alquanto limitate,
attribuendo i poteri più rilevanti in riferimento all'autorizzazione
e alla gestione delle attività di trattamento dei rifiuti,
rispettivamente, alla regione (cfr. ad es. art. 27) e al comune (cfr.
art. 21).
Del tutto incoerentemente con il precedente riparto di competenze,
ed incoerentemente anche con la scelta di fondo compiuta dallo stesso
decreto impugnato, l'art. 13 conferisce al presidente della provincia
il potere di adottare ordinanze contingibili e urgenti in materia
sanitaria, delle quali non è dato comprendere ragioni e presupposti.
Come si evince dall'art. 20, la provincia non è titolare di alcun
potere decisionale od operativo il cui esercizio possa o debba essere
assicurato (addirittura|) in via d'urgenza. Nè i compiti previsti
dall'art. 23 (relativi ad attività di tipo essenzialmente
pianificatorio) sono tali da esigere d'essere assistiti dal potere di
ordinanza. È stata dunque (non può ritenersi altrimenti) aperta la
possibilità, per il presidente della provincia, di adottare
ordinanze in materia sanitaria scavalcando sia la regione che il
comune, e cioè in riferimento ad attribuzioni che non pertengono al
suo ente. La censurata previsione risulta dunque irragionevole, e
quindi violativa dell'art. 3 Cost., in riferimento agli artt. 5, 115,
117 e 118 (anche per come attuati dal d.P.R. n. 616 del 1977), essi
pure direttamente violati in ragione della lesione della sfera di
competenza costituzionalmente garantita alla ricorrente.
Violato (sempre in riferimento agli artt. 5, 115, 117 e 118 della
Costituzione) è peraltro anche l'art. 76 della Costituzione. A tal
proposito basta infatti rilevare che fra i princi'pi e criteri
direttivi fissati dalla legge di delegazione non ne esiste alcuno che
faccia riferimento alla previsione di speciali poteri di ordinanza
(cfr. art. 38 legge 22 febbraio 1994 n. 146), ed invece tale
esplicita previsione sarebbe stata indispensabile, di fronte ad una
scelta che - come dimostrato - si pone in rotta di collisione con i
precedenti, consolidati indirizzi normativi.
La rilevata illegittimità del primo comma dell'art. 13 travolge,
evidentemente, anche i commi terzo, quarto e quinto, che di quanto
ivi previsto sono mero svolgimento.
In riferimento in particolare al secondo comma, peraltro, va
osservato che ivi si prevede un potere sostitutivo del Ministro
dell'ambiente che è radicalmente illegittimo. Si dispone infatti
che, entro centoventi giorni dall'adozione delle ordinanze
contingibili e urgenti di cu al primo comma, il presidente della
regione "promuove ed adotta le iniziative necessarie per garantire la
raccolta differenziata, il riutilizzo, il riciclaggio e lo
smaltimento dei rifiuti. In caso di "accertata inattivita'", il
Ministro (dopo aver diffidato a provvedere "entro un congruo
termine") può adottare in via sostitutiva le "iniziative
necessarie".
Questo meccanismo è in grado di sconvolgere completamente la
distribuzione delle competenze fra Stato, regioni ed enti locali. Si
deve infatti ossservare che:
a) l'intervento sostitutivo del Ministro è consentito nel caso
di inerzia successiva all'adozione di qualunque ordinanza
contingibile e urgente ai sensi del comma primo. Di conseguenza,
l'esercizio del potere sostitutivo sulla regione potrebbe essere
determinato addirittura dall'adozione di un atto di una provincia o
di un comune;
b) i presupposti per l'esercizio del potere sostitutivo sono
vaghi e generici (quali sono le "iniziative necessarie"?), tali
dunque da consentire una abnorme e incontrollata compressione
dell'autonomia regionale;
c) le garanzie procedurali per l'esercizio del potere sostitutivo
sono assolutamente insufficienti, e tali da essere incompatibili con
il principio della leale cooperazione fra lo Stato e la regione.
L'intero meccanismo di cui al secondo comma dell'art. 13 è dunque
violativo degli artt. 5, 115, 117 e 118 della Costituzione.
3. - Quanto all'art. 18, si deve lamentare la violazione degli
artt. 3, 5, 76, 115, 117 e 118 della Costituzione, anche in
riferimento agli artt. 38 della legge 22 febbraio 1994 n. 146; 101 e
102 del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616. Si è già detto in narrativa
che il complesso delle previsioni normative contenute in tale
articolo è tale che allo Stato viene riservata un serie
impressionante di competenze, non necessariamente e logicamente
collegate con l'esigenza di tutelare esigenze unitarie dell'intero
ordinamento.
In particolare, comunque, si deve censurare il primo comma, lett.
e), ove si prevede la riserva allo Stato della "definizione dei piani
di settore per la riduzione, il riciclaggio, il recupero e
l'ottimizzazione dei flussi di rifiuti". Si deve invero ricordare che
l'art. 38 della legge n. 146 del 1994 non contiene alcun principio
dal quale possa desumersi la necessità di tale riserva. Al
contrario, esso si limita a sollecitare la raccolta differenziata dei
rifiuti (primo comma, lett. c), ma non prevede affatto che per
raggiungere tale scopo si possa o si debba alterare l'ordine
costituzionale delle competenze. Un ordine, questo, che è stato
ulteriormente specificato dall'art. 101, secondo comma, lett. b),
del d.P.R. n. 616 del 1977, che ha trasferito alle regioni la
"programmazione di interventi per la prevenzione ed il controllo
dell'igiene del suolo e la disciplina della raccolta, trasformazione
e smaltimento dei rifiuti solidi urbani e industriali" (nè il
successivo art. 102 riservava in alcun modo allo Stato la competenza
che ora, illegittimamente, l'impugnato decreto ha voluto introdurre).
La censurata scelta normativa appare dunque irragionevole (perchè
incoerente con il generale assetto delle competenze nel settore);
violativa dei principi della legge di delega; in contrasto con le
previsioni costituzionali (anche per come integrate dalla normativa
di trasferimento) che garantiscono alle Regioni competenze in materia
di gestione di rifiuti.
4. - Quanto agli artt. 17, 27, 28, 29, 30, 31, 32 e 33, si deve
lamentare, in generale, la violazione degli artt. 3, 5, 97, 115, 117
e 118 della Costituzione, anche in riferimento all'art. 6 del d.P.R.
24 luglio 1977 n. 616 e all'art. 6 del d.lgs. 3 febbraio 1993 n. 29.
Gli articoli ora menzionati contengono una serie impressionante di
previsioni di dettaglio, che pretendono (in forza dell'art. 1 dello
stesso decreto) di imporsi alla ricorrente in qualità di "principi
fondamentali" ai sensi dell'art. 117 della Costituzione Dette
disposizioni di dettaglio sono senz'altro illegittime per le ragioni
già menzionate al punto 1. del presente ricorso. Si aggiunga,
tuttavia, che esse risultano anche in contrasto con l'art. 97 della
Costituzione (sempre in riferimento agli artt. 5, 115, 117 e 118
della Costituzione), perchè determinano una incoerente e
inefficiente organizzazione del settore, uniformando all'eccesso una
disciplina che andrebbe, invece, adeguata alle specifiche esigenze
delle singole regioni.
In particolare in riferimento all'art. 17, comma 7, poi, deve
rilevarsi anche un evidente contrasto, oltre che con i parametri
sopra invocati con gli artt. 76 (in riferimento all'art. 38 della
legge n. 146 del 1994) e 128 della Costituzione. Si prevede invero,
in tale sede, che l'autorizzazione comunale agli interventi di
bonifica e messa in sicurezza delle zone inquinate costituisca
variante urbanistica, comporti dichiarazione di pubblica utilità, e
sostituisca qualunque altro provvedimento o procedimento previsto
dalla legislazione vigente. In questo modo, è evidente, la regione
viene completamente esclusa dal procedimento, che si esaurisce in
sede comunale, impedendo alla regione medesima qualunque forma di
intervento e di controllo, a tutela degli interessi più ampi della
comunità regionale. L'autonomia comunale, in tal modo, viene
ampliata a scapito di quella regionale (e quindi in contrasto con la
logica dell'art. 128 della Costituzione), oltretutto in totale
assenza di qualsivoglia fondamento normativo per una simile scelta
nella legge di delega.
Quanto, infine, in particolare all'art. 27, comma 5, si deve
lamentare la violazione, oltre che dei parametri già indicati,
dell'art. 123 della Costituzione. Quella previsione normativa,
individuando nella Giunta regionale l'organo competente ad approvare
il progetto ed autorizzare la realizzazione degli impianti di
smaltimento e recupero dei rifiuti, impinge infatti nella prerogativa
regionale di determinare autonomamente la propria organizzazione
interna; prerogativa che - per costante giurisprudenza di codesta
ecc.ma Corte costituzionale - non può essere in alcun modo
disconosciuta. Per soprammercato, si consideri che la censurata
scelta normativa è anche irrazionale, poichè contrasta con i
princi'pi generali ispiratori del rapporto fra politica e
amministrazione fissati dall'art. 3 del d.lgs. 3 febbraio 1993 n. 29,
che ha voluto mantenere nettamente distinte le due sfere. Violato,
dunque, è anche l'art. 3 della Costituzione, in riferimento all'art.
3 del decreto legislativo n. 29 del 1993, e in relazione alle
disposizioni costituzionali che garantiscono l'autonomia delle
regioni (artt. 5, 115, 117 e 118 della Costituzione).
5. - Quanto all'art. 22, comma 9, si deve lamentare la violazione
degli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. La censurata
disposizione prevede che il Ministro dell'ambiente possa esercitare
poteri sostitutivi, qualora le autorità competenti non realizzino
gli interventi previsti nei piani regionali per la gestione dei
rifiuti. Tale previsione è violativa di tutti gli indicati
parametri costituzionali, atteso che consente ad un organo dello
Stato di sostituirsi alle autorità normalmente competenti,
nell'esecuzione di scelte programmatorie regionali. Ciò permette
allo Stato di stabilire se e in che misura gli atti programmatori
regionali siano stati attuati, consegnando nelle mani del Ministro
dell'ambiente il potere discrezionale di decidere la sorte stessa di
quegli atti. Ciò, oltre ad essere irragionevole e in contrasto con
il principio del buon andamento della pubblica amministrazione, lede
in modo grave le competenze regionali costituzionalmente garantite.
6. - Quanto all'art. 22, comma 11, si deve lamentare la violazione
degli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, anche in
riferimento agli artt. 101 e 102 del d.P.R. n. 616 del 1977. In tale
disposizione si prevede la possibilità di costruire, all'interno di
insediamenti industriali esistenti, impianti per il recupero di
rifiuti urbani che non siano "previsti dal piano regionale". Allo
scopo, vengono stipulati appositi "accordi di programma" con il
Ministero dell'ambiente, di concerto con il Ministro dell'industria e
d'intesa con la regione.
La lesione delle prerogative regionali (in materia già trasferita
dal d.P.R. n. 616 del 1977) è evidente. Ancorchè il procedimento
ora descritto sia preordinato a derogare a specifiche prescrizioni
regionali di piano, infatti, gli accordi di programma che consentono
la deroga sono stipulati con il Ministero dell'ambiente, ed in essi
la regione non è coinvolta con pari dignità rispetto allo Stato.
Si noti la diversa formula del coinvolgimento del Ministero
dell'industria e della regione: mentre del primo si richiede il
"concerto", della seconda basta la semplice "intesa".Il concerto,
come è noto, è ricostruito dalla giurisprudenza amministrativa come
un meccanismo procedimentale che conferisce all'autorità concertata
veri e propri poteri decisori, quantitativamente e qualitativamente
corrispondenti a quelli dell'autorità concertante. Ben diverso il
caso dell'intesa: proprio la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte
costituzionale ha chiarito che tale istituto consente, sì, un
coinvolgimento dell'autorità di cui l'intesa si richiede, ma, in
forza del principio di leale cooperazione, quest'ultima non è mai
collocata sullo stesso identico piano dell'autorità decidente. Il
meccanismo dell'intesa, nella specie, finisce per essere addirittura
paradossale: la conseguenza degli accordi di programma è la deroga
ad un atto programmatorio regionale, e proprio la regione viene
collocata in una posizione di secondo piano nel procedimento della
loro stipula.
7. - Quanto all'art. 23, comma 5, si deve lamentare la violazione
degli artt. 3, 5, 76, 97, 115, 117, 118 e 128 della Costituzione.
anche in riferimento alla legge 8 giugno 1990 n. 142 e all'art. 38
della legge 22 febbraio 1994 n. 146. La censurata previsione
normativa affida alle province il compito di disciplinare le forme di
cooperazione tra gli enti locali ricadenti nel medesimo ambito
ottimale (di regola: la provincia), al fine della gestione dei
rifiuti urbani.
Tale previsione è in clamoroso contrasto con quanto disposto
dall'art. 3, comma 3, della legge n. 142 del 1990, ove si affida
alla legge regionale il compito di disciplinare la cooperazione dei
comuni e delle province fra loro e con la regione. È evidente che la
scelta della legge n. 142 del 1990 era ed è perfettamente coerente
con l'esigenza di realizzare un armonico e coordinato sviluppo
economico e sociale a livello regionale (lo stesso art. 3, comma 3,
di quella legge lo afferma espressamente). Affidare alle province il
potere di disciplinare le forme di cooperazione fra gli enti locali
è possibile fonte di inefficienza e di incoerenza dell'azione
amministrativa, in un settore (quello della gestione dei rifiuti) che
è stato oggetto di trasferimento alla Regione delle relative
competenze amministrative.
Si consideri inoltre che l'art. 128 della Costituzione impone che
le leggi che regolano le funzioni degli enti locali debbono essere
generali. Ciò significa che esigenze di armonia e uniformità del
disegno normativo (sulle quali richiamava l'attenzione codesta ecc.ma
Corte già nella sentenza n. 61 del 1958) imporrebbero severissima
attenzione nell'adozione di deroghe al sistema generale di cui alla
legge n. 142 del 1990, deroghe che, nella specie, non hanno alcuna
razionale giustificazione.
Infine, anche in questo caso non vi è alcun accenno, nella legge
di delega, alla possibilità o necessità, per il legislatore
delegato, di adottare scelte così gravi, innovative e asistematiche
come quella qui contestata.
8. - Quanto all'art. 26, si deve lamentare la violazione degli
artt. 3, 5, 76, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione anche in
riferimento agli artt. 101 e 102 del d.P.R. n. 616 del 1977 e
all'art. 38 della legge 22 febbraio1994 n. 146. L'art. 26 del decreto
legislativo impugnato istituisce un "Osservatorio nazionale sui
rifiuti" al quale vengono affidati importanti e penetranti competenze
normative (primo comma, lett. b), programmatorie (comma 1, lett. d),
di controllo e vigilanza (comma 1, lett. a), e), f), h), etc.).
Ancorchè - si ribadisce una volta di più - la materia de qua sia
stata trasferita alle regioni. del nuovo organo non fa parte alcun
rappresentante regionale. Come questa scelta possa ritenersi
ragionevole e coerente con il principio del buon andamento
dell'attività amministrativa è davvero difficile comprendere.
Oltretutto, le regioni vengono sostanzialmente spossessate dei poteri
di governo del settore, che sono in buona sostanza affidati
all'Osservatorio e per suo tramite al Ministro dell'ambiente. Il
tutto, oltre che in violazione delle norme costituzionali che
regolano i rapporti fra Stato e regioni, in ispregio di quanto
disposto dalla legge di delega, nella quale (come già è accaduto
per le altre disposizioni sopra censurate) non v'è traccia di
criteri o princi'pi direttivi che consentissero al legislatore
delegato l'adozione d'una simile scelta normativa.
9. - Quanto all'art. 41, si deve lamentare la violazione degli
artt. 3, 5, 76, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, anche in
riferimento agli artt. 101 e 102 del d.P.R. n. 616 del 1977; 27 della
legge 8 giugno 1990 n. 142, e 43 della legge 6 febbraio 1996 n. 52.
L'art. 41 del decreto legislativo impugnato istituisce il CONAI,
Consorzio nazionale imballaggi, al quale partecipano in forma
paritaria produttori e utilizzatori di imballaggi (comma 1). Il
Consorzio è un soggetto di diritto privato senza fine di lucro, con
statuto approvato dai Ministri dell'ambiente e dell'industria (comma
6).
Nonostante la sua natura privatistica, il Consorzio si è visto
attribuire il potere di definire (ancorchè in accordo con le regioni
e con le amministrazioni pubbliche interessate) "gli ambiti
territoriali in cui rendere operante un sistema integrato che
comprenda la raccolta, la selezione e il trasporto dei materiali
selezionati a centri di raccolta e di smistamento". Vero è, però,
che la definizione degli ambiti territoriali in questione dovrebbe
spettare alla regione, nell'esercizio della sua potestà
programmatoria, in una materia oggetto di trasferimento delle
competenze amministrative, ed in riferimento ad un procedimento
(quello dell'accordo di programma) che, secondo i principi generali
di cui all'art. 27 della legge n. 142 del 1990, dovrebbe essere
iniziato e coordinato dal presidente della regione.
Anche qui, poi, manca nella legge di delega (art. 43 della legge n.
52 del 1996) qualunque principio o criterio che consenta al
legislatore delegato di adottare una simile scelta normativa. La
legge di delega, anzi, prevede la costituzione di "sistemi aperti
alla partecipazione degli operatori dei settori interessati e alla
partecipazione degli enti pubblici" (art. 43, comma 1, lett. b),
laddove il legislatore delegato ha collocato al centro del sistema un
consorzio privato, del quale ha fatto il vero e proprio dominus della
gestione degli imballaggi.
10. - Quanto, all'art. 42, comma 5, si deve lamentare la violazione
degli artt. 3, 5, 76, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, anche in
riferimento agli artt. 101 e 102 del d.P.R. n. 616 del 1977 e 43
della legge 6 febbraio 1996 n. 52. La riferita previsione normativa
dispone che i piani regionali di gestione dei rifiuti siano integrati
"con un apposito capitolo relativo alla gestione degli imballaggi e
dei rifiuti di imballaggio in attuazione delle disposizioni del
programma di cui ai commi 1 e 2" (e cioè del "Programma generale di
prevenzione e di gestione degli imballaggi e dei rifiuti di
imballaggio", elaborato dal CONAI).
Questa previsione è addirittura grottesca. Un programma elaborato
da un organismo privato e approvato dal Ministro dell'ambiente, sul
quale viene semplicemente "sentita" la Conferenza Stato-regioni, e
non le singole regioni, diviene fonte di modificazione (che la
disposizione censurata parli di "integrazione", ovviamente, non
sposta la sostanza del problema) di un piano regionale, che deve
addirittura limitarsi a dare ad esso "attuazione"| L'irrazionalità
ed inefficienza di un simile sistema sono evidenti, come pure
evidente è la lesione delle competenze della ricorrente.
Da ultimo, anche in questo caso va lamentata la totale assenza di
qualunque principio o criterio direttivo nella legge di delega, a
sostegno delle scelte del legislatore delegato.
11. - Quanto all'art. 57, comma 1, si deve lamentare la violazione
degli artt. 3, 5, 11, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, anche in
riferimento agli artt. 101 e 102 del d.P.R. n. 616 del 1977. In
questa parte il decreto legislativo impugnato dispone che le vigenti
norme regolamentari e tecniche sulla raccolta, trasporto e
smaltimento dei rifiuti continuino ad applicarsi sino all'adozione
della nuova normativa tecnica prevista dal decreto. In ordine a ciò,
"ogni riferimento ai rifiuti tossici e nocivi si deve intendere
riferito ai rifiuti pericolosi".
Così disponendo, il legislatore delegato ha chiaramente ristretto
l'ambito di competenza regionale e conseguentemente ampliato quello
del Ministro dell'ambiente (si pensi all'allargamento alle competenze
ministeriali in materia di VIA, ora sussistenti solo in riferimento
ai rifiuti tossicinocivi). Ciò, però, è irragionevole e contrario
al principio costituzionale del buon andamento dell'azione
amministrativa, anche in riferimento alle disposizioni costituzionali
che presidiano l'autonomia delle regioni (esse pure direttamente
violate), e violativo dell'art. 11 della Costituzione poichè
determina una deroga, non consentita dal diritto comunitario, al
regime normale di classificazione dei rifiuti.

P. Q. M.
Si chiede che, in accoglimento del presente ricorso, codesta ecc.ma
Corte costituzionale voglia dichiarare l'illegittimità
costituzionale del d.lgs. 5 febbraio 1997 n. 22, recante "Attuazione
delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti
pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio",
pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale, serie
generale, n. 38 del 15 febbraio 1997, specificamente quanto agli artt
1, 13, 17, 18, 22, commi 9 e 11, 23, comma 5, 26, 27, 28, 29, 30, 31,
32, 33, 41, 42, comma 5, 57, comma 1.
Roma, addì 17 marzo 1997
Prof. avv. Paolo Dell'Anno - avv. Giuseppe La Cute - prof. avv.
Massimo Luciani
97C0304