1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 24-11-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 703 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 gennaio - 3 novembre 1993
N. 703 Ordinanza emessa il 27 gennaio 1993 (pervenuta alla Corte costituzionale il 3 novembre 1993) dal pretore di Venezia nel procedimento penale a carico di Nason Paolo Inquinamento - Interventi a tutela della laguna di Venezia - Scarichi eccedenti i limiti tabellari - Omessa previsione, diversamente da quanto stabilito da altre leggi statali per analoghe fattispecie, della pena accessoria della incapacita' a contrarre con la pubblica amministrazione - Lamentata violazione dei principi di uguaglianza, di ragionevolezza, di imparzialita' della pubblica amministrazione, della libera iniziativa economica, con incidenza sul diritto alla salubrita' dell'ambiente e sul diritto di proprieta'. (Legge 16 aprile 1973, n. 171, art. 9). (Cost., artt. 3, 9, 32, 41, 42 e 97). (093C1163) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 24-11-1993)

IL PRETORE
Premesso che i fatti-reati contestati sono relativi alla asserita
violazione dell'art. 9, sesto comma, della legge n. 171/1973 e
partitamente alle ipotesi di scarico superante i limiti tabellari di
cui al d.P.R. n. 962/1973;
che il paradigma di cui all'art. 166 del c.p. postula un
istituto unitario della pena, comprensivo infatti sia della pena
principale che accessoria, tanto che si estende a quest'ultima il
beneficio della sospensione condizionale;
che, con riferimento alla capacità di contrattare con la p.a.,
questa non rientra nelle ipotesi di cui al secondo comma del citato
articolo;
che, dunque, il principio che si ricava dall'art. 21 della legge
Merli è principio generale alla luce della giurisprudenza recente
(Cass. sez. 7673/9 e si veda anche Cass. 2208 del 7 dicembre 1992);
che tale norma prevede sia la pena principale che accessoria;
che v'è analogia ed anzi identità concettuale, formale e
teleologica tra l'art. 21 della legge Merli e 9 della legge n.
171/1973;
che, peculiarmente, appaiono pressochè identiche le seguenti
fattispecie:
a) la ipotesi di cui al penultimo comma prima parte dell'art. 9
della legge n. 171/1973 così come novellato dell'art. 1- ter della
legge 8 ottobre 1976, n. 690, apertura, mantenimento o comunque
effettuazione nella laguna di uno scarico senza aver richiesta la
prescritta autorizzazione) alla ipotesi di cui al primo comma, prima
parte, dell'art. 21 della legge Merli che disciplina l'apertura e il
mantenimento dello scarico privo di richiesta della prescritta
autorizzazione, (senza ovviamente prevedere la Merli il mantenimento
dello scarico tipico del periodo transitorio non in vigore per i
nuovi scarichi esaminati dall'art. 21);
b) la ipotesi di cui al penultimo comma, seconda parte,
dell'art. 9 sopra citato (ove si continui ad effettuare o mantenere
lo scarico dopo che l'autorizzazione sia stata negata o revocata)
alla ipotesi di cui all'art. 21, primo comma, seconda parte, che
prevede la stessa ipotesi;
c) la ipotesi di cui all'ultimo comma dell'art. 9 della legge
n. 171/1973 (effettuazione o mantenimento di uno scarico senza che
siano osservate "le prescrizioni" indicate nel provvedimento di
autorizzazione) alla ipotesi di cui all'art. 22 della legge Merli che
sanziona la effettuazione o mantenimento di uno scarico senza che
siano osservate "tutte le prescrizioni" indicate nel provvedimento di
autorizzazione;
d) la ipotesi di cui all'ultima parte del secondo comma
dell'art. 9 della legge n. 171/1973 (scarico superanti i limiti
tabellari di cui alla tabella allegata al d.P.R. 20 settembre 1973,
n. 962) alla ipotesi di cui al terzo comma dell'art. 21 della legge
Merli;
che trattasi in questa ultima ipotesi di autonoma figura di
reato e non di circostanza aggravante per quanto concerne la legge n.
171/1973 atteso che così come avvenne con la n. 650/1979 con la
quale (art. 19) l'originaria previsione dell'art. 21, terzo comma,
venne modificata in virtù della soppressione dell'inciso "nei casi
previsti dai due commi precedenti", ancor più inequivoca e senza
detto inciso appare la formulazione dell'art. 9 della legge n.
171/1973 così come novellato dall'art. 1- ter della legge n.
690/1976 (si veda al riguarda la costante giurisprudenza della
suprema Corte; per tutte Cass., sezione seconda, 18 febbraio 1988,
Merino; sezione terza, 23 marzo 1987, Lazzareschi; sezione terza, 26
novembre 1986, Lanzi, ed altre; pretura Venezia n. 46/1989);
che sempre a tal ultimo riguardo è da ritenere come trattasi da
un lato di reato di evento, reato che può essere commesso come tale
da chiunque e dall'altro di reato proprio, essendo solo alcune per
legge le persone legittimitate a richiedere la autorizzazione;
che, per contro, a fronte di tale identità di ipotesi di reato
sanzionate in pari misura, v'è poi una inspiegabile mancata
previsione per Venezia della ipotesi di apertura, effettuazione di
nuovo scarico prima che l'autorizzazione richiesta nelle forme
prescritte sia stata concessa (art. 23 della legge Merli), per cui a
Venezia un soggetto ben può scaricare anche senza che abbia alcuna
autorizzazione, sol che si sia premurato di inoltrare alle competenti
autorità la richiesta di autorizzazione allo scarico;
che, posta e sottolineata comunque la identità di molteplici
situazioni va sottolineata anche la più pregnante tutela riservata
all'habitat della laguna dalla previsione di limiti tabellari che
appaiono più restrittivi per taluni parametri rispetto ai limiti
tabellari della Merli;
che l'attenzione del legislatore per tale habitat si è
manifestata - prima della legge n. 690/1976 - anche prevedendo
sanzioni più gravi in relazione al permanere o aggravarsi del
degrado così come per il periodo transitorio in generale v'era una
analoga ma più generica previsione nell'art. 25 della legge Merli;
che, prendendo atto ormai di tale degrado, il legislatore ha
previsto tempi di recupero attraverso la sospensione dei procedimenti
penali ove sia iniziato il proc. amministrativo con la denuncia dello
scarico relativo al rilascio dell'autorizzazione e unitamente alle
contestuali incombenze dei soggetti inquinatori relative,
soprattutto, alla indicazione della quantità e qualità dei reflui;
TANTO CIÒ PREMESSO OSSERVA
che la situazione complessiva comporta necessariamente un
costante rapporto tra p.a. e titolare dello scarico o soggetto
inquinatore caratterizzato dal continuo controllo per l'adeguamente e
il ripristino dell'equilibrio ambientale violato nella laguna;
che pertanto l'esclusione della pena accessoria, occasionalmente
pretermessa, appare ingiustificata perchè la p.a. deve essere in
grado di contrattare con soggetti rispettosi delle specifiche regole
attinenti alla materia contrattuale ed al corretto esercizio
dell'impresa;
che la p.a. pertanto quando contrae con il soggetto inquinatore
della laguna non è oggettivamente più imparziale come nel caso in
cui contraesse con soggetto non inquinatore;
che tale situazione porta ad uno sconvolgimento dei principi
fondamentali posti a garanzia del corretto iter procedimentale
amministrativo in quanto la volontà oggettivizzata nel perseguimento
del fine pubblico (ripristino dell'equilibrio ambientale
compromesso), non è in grado di formarsi, determinandosi
correttamente);
Ritenuto pertanto che appare ingiustificata la assenza di
previsione di pene accessorie, mentre la pena accessoria, funzionale
alla violazione di questo tipo, è quella della incapacità di
contrattare già prevista per tutte le altre violazioni dello stesso
tipo (art. 21 della legge Merli) per tutto il territorio nazionale;
che tali situazioni appaiono violare il principio posto
dall'art. 3 della Costituzione relativo al principio di uguaglianza,
con riferimento agli artt. 42 e 41 della Costituzione realizzandosi
ingiustificate forme di discriminazione;
che inoltre v'è violazione dell'art. 79 della Costituzione per
i motivi su esposti;
che v'è violazione degli artt. 32 della Costituzione e 9, la
cui precettività è stata più volte affermata e sottolineata sia
dalla Consulta e dalla Corte suprema di cassazione (per tutte vedansi
sentenze nn. 151, 152 e 153 del 1986 Corte costituzionale e Cass.,
sezioni unite, n. 5172/79 più volte ribadita), diritto alla salute -
salubrità ambientale e diritto al paesaggio e alla cultura che son
stati riaffermati quali diritti primari, assoluti, non condizionati e
non condizionabili neppure dall'attività della pubblica
amministrazione laddove anche agisca per il perseguimento di altro
pubblico interesse;
che tali diritti, ovviamente, in assenza di effettività della
sanzione non sarebbero garantiti nella ampiezza interpretativa
affermata dalla Consulta e dai giudici di legittimità;
che inoltre che la occasionale pretermissione della sanzione
accessoria - a differenza della legislazione statale (Merli d.P.R. n.
915/1982 ecc.) - non risulta giustificata dalla obbiettività della
situazione ambientale, ritenuta anzi questa più delicata - di frag-
ile equilibrio - come emerge espressamente dai numerosi testi
normativi elaborati per la normativa della laguna (legge 31 marzo
1956, n. 294; legge 5 marzo 1963, n. 366; legge 5 giugno 1966, n.
526; legge 8 aprile 1966, n. 161; d.P.R. n. 791/1973; legge n.
171/1973; d.P.R. 20 settembre 1973, n. 962; 8 ottobre 1976, n. 690 ed
in ultimo legge n. 360/1991, complesso normativo questo che tutela la
città di Venezia ed il suo territorio salvaguardando il carattere
lagunare e monumentale di Venezia con contestuale finalità di
risanamento della stessa);
che, del resto tale peculiarità ambientale è stata affermata
dalla Corte suprema di cassazione laddove con chiara sentenza (Cass.,
sezione terza, 9 dicembre 1982, sentenza 31 marzo 1983,
giurisprudenza questa già seguita costantemente da questa pretura e
al riguardo si vedano le allegate sentenze alla presente ordinanza,
sentenze nn. 596/1981, 141 e 700 del 1992) è stato sottolineato come
l'art. 1 della legge n. 171/1973 sia riferito alla salvaguardia
dell'ambiente paesistico, storico, archeologico ed artistico della
sua laguna, affermandosi poi come l'impianto normativo della legge a
salvaguardia di Venezia sia posto a tutela della stessa e della sua
laguna considerandosi Venezia un unicum irripetibile e testualmente
affermandosi che "per Venezia .. si tratta di una intera città e di
un territorio considerati, nel loro insieme del tutto peculiare
composito ed inscindibile";
che, proprio in virtù di detti principi sono previsti limiti
tabellari più restrittivi;
che, pertanto, in tale situazione le discrasie sopra evidenziate
e principalmente la discrasia relativa alla mancata previsione della
pena accessoria, in quanto ingiustificate e contraddittorie violano
anche il principio di ragionevolezza, più volte affermato dalla
Consulta;
Ritenuto che l'interesse di una pronunzia al riguardo è
costituito dalle necessità di garantire il corretto esercizio della
giurisdizione, sicchè, a fronte di situazioni identiche ovvero
assimilabili di violazione della legge siano applicabili identici
principi sanzionatori, giacchè uno scarico superante i limiti
tabellari viene oggi valutato dal pretore del medesimo circondario,
in caso di condanna, con sanzione prevista a seconda che quello
scarico sfoci in laguna o in altro corso d'acqua nei termini e
secondo quanto previsto dalla nota a) allegata alla tabella (al
d.P.R. 20 settembre 1973, n. 962);
che il giudice deve essere, per converso, in grado di applicare
i principi relativi alla valutazione sulla gravità del reato in modo
proporzionato sia alla natura della violazione che all'ampiezza della
stessa;

P. Q. M.
Visti gli artt. 23 e segg. 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata nel presente
giudizio la questione di legittimità costituzionale dell'art. 9
della legge 16 aprile 1973, n. 171, nella parte in cui non prevede la
pena accessoria della incapacità di contrattare con la pubblica
amministrazione, in relazione alla violazione degli artt. 3, 42, 97,
32 e 9 della Costituzione e del principio di ragionevolezza e
partitamente:
a) del principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della
Costituzione con riferimento al secondo comma dell'art. 42 che
prevede la determinazione dei modi di godimento e dei limiti del
diritto di proprietà privata e dell'art. 41 con riferimento alla
necessità da parte dell'iniziativa economica privata di essere
soggetta ai controlli previsti di volta in volta dalla norma;
b) del principio di buon andamento e imparzialità
dell'amministrazione in relazione all'art. 97 della Costituzione;
c) per violazione del diritto alla salute salubrietà
ambientale, al paesaggio ed alla risorsa culturale di cui agli artt.
32 e 9 della Costituzione;
d) del principio di ragionevolezza;
Sospende il presente giudizio;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
cancelleria, al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata al
Presidente del Senato della Repubblica e al Presidente della Camera
dei deputati.
Venezia, addì 27 gennaio 1993
Il pretore: ABRAMI

93C1163