1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 3-2-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 207 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 novembre 2020
Ordinanza del 25 novembre 2020 del Tribunale di Catania nel procedimento civile promosso da P. S. D. A. contro Ministero dell'interno; Prefettura di Catania - Ufficio Territoriale del governo. Elezioni - Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilita' e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi - Cariche elettive presso gli enti locali - Sospensione di diritto per coloro che abbiano riportato una condanna non definitiva per taluni delitti - Previsione della sospensione cautelare nella misura fissa di diciotto mesi. - Decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235 (Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilita' e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell'articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190), art. 11, commi 1 e 4. (21C00013) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 3-2-2021)

TRIBUNALE DI CATANIA
Prima Sezione Civile

Il Tribunale, riunito in Camera di consiglio e composto dai
magistrati:
dott. Massimo Escher, Presidente;
dott.ssa Maria Acagnino, giudice;
dott.ssa Viviana A. Di Gesu, giudice relatore,
ha emesso la seguente ordinanza nella causa civile iscritta al n.
9361-1/2020 R.G., promossa da P S D A , (C.F.: PGLSVT72C03C351B) nato
a ..., rappresentato e difeso, come da procura in atti, dall'avv.
Eugenio Marano e dall'avv. Claudio Milazzo;
contro Ministero dell'interno - Prefettura di Catania - Ufficio
Territoriale del governo, in persona del Ministro pro-tempore,
rappresentati e difesi ope legis dall'Avvocatura distrettuale dello
Stato, sede di Catania e con l'intervento del pubblico ministero
presso il Tribunale di Catania, in persona della dott.ssa Agata
Santonocito;

Osserva

Con decreto del 24 luglio 2020 il Prefetto della Provincia di
Catania - esaminata la sentenza n 3362/2020 con la quale il Tribunale
di Palermo, ai sensi degli articoli 2, 62-bis, 81 e 314, C. P. , ha
condannato tra gli altri S D A P alla pena di anni quattro e mesi tre
di reclusione, e, accertata in base agli articoli 10 e 11 decreto
legislativo 31 dicembre 2012 n. 235 la sussistenza della causa di
sospensione di diritto dalla carica di sindaco del Comune di ... -
adottava il provvedimento di sospensione per la durata di diciotto
mesi, nei confronti del dott. S D A P.
L'interessato ha proposto ricorso ex art. 22 decreto legislativo
1° settembre 2011 n. 150 avverso il suddetto provvedimento e,
successivamente, con ricorso cautelare depositato telematicamente in
data 26 agosto 2020, ha chiesto disporsi la sospensione del
provvedimento impugnato e la sua reintegra nella carica di sindaco
del comune di ..., nonchè la sospensione del giudizio con rimessione
alla Corte costituzionale delle questioni di legittimità
costituzionale prospettate nel ricorso introduttivo.
A sostegno della domanda cautelare, il dott. P deduce
l'illegittimità costituzionale dell'art. 11 del citato decreto
legislativo n. 235/2012, in applicazione del quale era stata disposta
la sospensione dalla carica di sindaco, per i seguenti motivi:
A.1) illegittimità costituzionale dell'art. 11 del decreto
legislativo n. 235/2012 per violazione dell'art. 27, comma 2, della
Costituzione e dell'art. 6, comma 2, dalla Convenzione europea dei
diritto dell'uomo, per la violazione del principio di presunzione di
non colpevolezza fino alla condanna definitiva in quanto la condanna
non definitiva non autorizzerebbe, in virtù dell'art. 27, secondo
comma, Cost. a presumere accertata l'esistenza di «una situazione di
indegnità morale»;
A.2) illegittimità costituzionale dell'art. 11 del decreto
legislativo n. 235/2012 per violazione dell'art. 3, 48, 51, 76, 77
della Costituzione, per la irragionevole disparità di trattamento
determinata dagli articoli 10 e 11 del decreto legislativo n.
235/2012 rispetto ai parametri costituzionali di cui agli articoli 3,
51, 76 e 77 della Costituzione. Sostiene, al riguardo, che la
disparità di trattamento e la violazione dei principi costituzionali
sarebbe ancor più evidente ove si consideri che la sospensione in
caso di condanna non definitiva è prevista esclusivamente per le
cariche regionale e locali, mentre la legge Severino non prevede la
sospensione per i componenti della Camera dei deputati, del Senato
della Repubblica, del Parlamento europeo e per chi ricopre incarichi
di Governo;
A.3) illegittimità costituzionale dell'art. 11 decreto
legislativo n. 235/2012 per violazione degli articoli 3, 51, 54,
comma 2, e 97, comma 2, della Costituzione per l'«evidente impatto
negativo che una misura come la sospensione di diritto,
appositamente. prevista per tutelare il buon andamento della pubblica
amministrazione, può determinare in danno al medesimo principio
costituzionale»;
A.4) illegittimità costituzionale del decreto legislativo n.
235/2012 (art. 11, comma 4) per violazione degli articoli 3, 48, 51 e
97 della Costituzione e dell'art. 6 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. Il
comma 4 dell'art. 11 del decreto legislativo n. 235 del 2012
stabilisce una durata fissa della sospensione di diritto dalla carica
nell'ipotesi di condanna non definitiva per uno dei delitti indicati
all'art. 10, comma 1, lettera a), b) e c) statuendo che «La
sospensione cessa di diritto di produrre effetti decorsi diciotto
mesi». Evidenzia al riguardo il ricorrente che la durata fissa della
sospensione di cui all'art. 11 della legge Severino prescinde del
tutto dalla valutazione della gravità dei fatti e/o comunque dalla
gravità della condotta e/o dal tempo in cui è stata commessa e da
una puntuale verifica delle circostanze, quali, ad esempio, il
momento in cui interviene la sospensione, che potrebbe essere a fine
o inizio mandato, o comunque dalla diversità della carica ricoperta
anche in relazione alla programmazione dell'ente di appartenenza;
A.5) illegittimità costituzionale degli articoli 10 e 11
decreto legislativo n. 235/2012 per violazione dell'art. 117 della
Costituzione e dello Statuto della Regione siciliana. Sostiene il
ricorrente che la normativa di cui al decreto legislativo n. 235/2012
dovrebbe essere applicabile solo limitatamente a quei profili
generali che si dimostrano, in concreto, coerenti con la ratio legis
ispiratrice e, soprattutto, costituzionalmente armonici tanto
rispetto al riparto delle competenze legislative tra Stato e Regione
siciliana, quanto alla tutela del diritto di elettorato passivo;
A.6) illegittimità costituzionale del decreto legislativo n.
235/2012 per violazione degli articoli 2, 4, 25, 51 e 97 della
Costituzione, dell'art. 11 delle disposizioni preliminari al codice
civile e degli articoli 6 e 7 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, in
quanto l'applicazione retroattiva del disposto di cui alla suddetto
decreto legislativo si porrebbe in contrasto con gli articoli 2, 4,
secondo comma, 25, comma 2, 51, primo comma e 97, secondo comma della
Costituzione;
B.) il ricorrente inoltre eccepisce l'illegittimità del
decreto prefettizio di sospensione dalla carica per incompetenza,
eccesso di potere, difetto di istruttoria e motivazione e omessa
comunicazione dell'avvio del procedimento.
Si è costituita per la Prefettura di ..., la locale Avvocatura
distrettuale dello Stato, chiedendo il rigetto del ricorso.
Evidenzia l'Avvocatura che il profilo di illegittimità
costituzionale sollevato dal ricorrente in relazione all'art. 27
comma 2 della Costituzione si innesta nell'ambito di un esame già
ampiamente effettuato dalla Corte costituzionale, addirittura con
riferimento alla fattispecie prevista dalla previgente normativa
(art. 15 legge n. 55/1990).
Osserva poi che appaiono infondate le ulteriori eccezioni di
incostituzionalità sollevate dal ricorrente con riferimento agli
articoli 3, 48, 51, 76 e 77 della Costituzione, trattandosi, anche in
tal caso, di censure già esaminate dalla Corte costituzionale, in
relazione alle quali ha avuto occasione di ribadire, in termini
inequivocabili, la legittimità costituzionale delle succitate
disposizioni di legge. Rappresenta che alle medesime conclusioni di
manifesta infondatezza era giunta la Corte costituzionale
nell'esaminare le questioni di incostituzionalità concernenti il
vizio di eccesso di delega - in attuazione della delega legislativa
contenuta nei commi 63 e 64 dell'art. 1, legge n. 190/2012 - per
violazione degli articoli 76 e 77 della Costituzione (ex plurimis,
sentenze n. 134 del 2013, n. 272 del 2012, n. 230 del 2010, n. 98 del
2008, n. 163 del 2000; sentenza 210/2015; v. anche le sentenze
98/2015, 229 e 50 del 2014, 119/2013, 341/2007, 425/2000).
L'Avvocatura, inoltre, sostiene l'infondatezza della questione di
incostituzionalità prospettata dal ricorrente con riferimento agli
articoli 3, 48, 51 e 97 della Costituzione, laddove l'istituto della
sospensione «di diritto» viene dal ricorrente stigmatizzato come il
risultato di un irragionevole e arbitrario bilanciamento compiuto dal
legislatore fra il buon andamento e l'imparzialità
dell'amministrazione, da un lato, e il diritto di elettorato passivo,
dall'altro, avendo, con riguardo a tale bilanciamento, la Corte
costituzionale costantemente escluso profili di irragionevolezza e/o
arbitrio.
Quanto all'eccezione di incostituzionalità per violazione del
principio di irretroattività della legge penale ex art. 25, secondo
comma, della Costituzione nonchè per contrasto con l'art. 11 delle
Preleggi (Disposizioni preliminari al codice civile) e con gli
articoli 6 e 7 della Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, l'Avvocatura
richiama il costante orientamento della Corte costituzionale, la
quale, rimarcando la natura sostanzialmente non afflittivo-punitiva
della misura cautelare sospensiva nel diritto interno, anche alla
luce dei criteri elaborati dalla giurisprudenza della Corte europea
dei diritti dell'uomo giunge alla seguente conclusione: «... dal
quadro delle garanzie apprestate dalla CEDU come interpretate dalla
Corte europea dei diritti dell'uomo non è ricavabile un vincolo ad
assoggettare una misura amministrativa cautelare, quale la
sospensione dalle cariche elettive in conseguenza di una condanna
penale non definitiva, al divieto convenzionale di retroattività
della legge penale. Mentre è compatibile con quel quadro la
soluzione adottata dal legislatore italiano con la finalità di
evitare ""che la permanenza in carica di chi sia stato condannato
anche in via non definitiva per determinati reati che offendono la
pubblica amministrazione [possa] comunque incidere sugli interessi
costituzionali protetti dall'art. 97, secondo comma, Cost., che
affida al legislatore il compito di organizzare i pubblici uffici in
modo che siano garantiti il buon andamento e l'imparzialità
dell'amministrazione, e dall'art. 54, secondo comma, Cost., che
impone ai cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche "il dovere
di adempierle con disciplina ed onore""» (sentenze 236/2015 e
276/2016).
Infine l'Avvocatura contesta le doglianze del ricorrente in
ordine all'asserita illegittimità del provvedimento di sospensione,
sotto il triplice profilo dell'incompetenza, dell'eccesso di potere e
del difetto di motivazione e/o istruttoria. Sul punto sostiene che
«Tale ricostruzione è facilmente confutabile in forza del tenore
letterale dell'art. 11, comma 5, decreto legislativo n. 235/2012, che
espressamente attribuisce all'autorità prefettizia il potere di
accertamento circa la sussistenza della causa di sospensione e il
compito di successiva notifica del relativo provvedimento, già
adottato, agli organi succitati. Ugualmente priva di fondamento
risulta la doglianza circa, l'omessa istruttoria che inficerebbe il
provvedimento in parola. È invero evidente che il provvedimento con
cui il prefetto accerta l'esistenza di una causa di sospensione "di
diritto" dalla carica elettiva costituisce un atto dovuto e vincolato
... con conseguente attivazione del principio di salvaguardia di cui
all'art. 21-octies, comma 2, legge n. 241/90 (cfr. Tribunale
amministrativo regionale Lazio - Roma, sentenza 5047/2015).»
Evidenzia dunque che trattandosi di provvedimento vincolato, non è
necessario nella fattispecie, come chiarito, l'espletamento di
ulteriore istruttoria, nè la comunicazione di avvio del procedimento
ex legge n. 241/1990.
La Procura della Repubblica, intervenuta nel procedimento, ha
analogamente chiesto il rigetto del ricorso, ed ha puntualmente
contestato tutti i profili di illegittimità costituzionale sollevati
dal ricorrente, richiamando la giurisprudenza della Corte
costituzionale che si è pronunciata sulle suddette questioni.
In particolare, il pubblico ministero evidenzia che «la Corte
costituzionale ha valutato positivamente la legittimità delle
disposizioni del decreto legislativo n. 235/12 nelle sentenze n. 236
del 2015, n. 276 del 2016, n. 214 del 2017, n. 36 del 2019 e n. 46
del 2020; e la legittimità delle omologhe disposizione dell'art. 15
legge n. 55/1990 nelle sentenze n. 407/1992 n. 288 del 1993, n.
184/1994 n. 295/1994 n. 141 del 1996 (con tale norma è stata
ritenuta la illegittimità dell'art. 15 nella sola parte in cui
corredava la ineleggibilità al mero rinvio a giudizio), n. 364 del
1996, n. 132/2001 e n. 25 del 2002.
Il fulcro delle argomentazioni, coerentemente articolate dalla
Consulta negli ultimi diciotto anni, si individua nella natura della
sospensione della cui legittimità si dubita e nella finalità che
essa è destinata a soddisfare.
La natura cautelare e non sanzionatoria della sospensione
prevista dall'art. 11 decreto legislativo n. 235/2012, è stata
affermata nelle predette sentenze e argomentata adeguatamente, anche
mediante la valutazione dei cd. Criteri Engel enucleati dalla Corte
europea dei diritti dell'uomo (la qualificazione dell'illecito
operata nel diritto nazionale; la natura della sanzione, alla luce
della sua funzione punitiva-deterrente; la sua severità ovvero la
gravità del sacrificio imposto).
La Corte costituzionale in modo particolare nella sentenza n.
276/2016, ha compiutamente argomentato circa la insussistenza di
indici del carattere sanzionatorio della norma in parola alla luce
dei predetti criteri evidenziando, in estrema sintesi, che:
la sospensione prevista dall'art. 11, decreto legislativo n.
235/12 non riveste natura di sanzione penale nel diritto interno
italiano; talune restrizioni del diritto di elettorato passivo,
assimilabili a quella oggetto del presente giudizio, nella
giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo sono state
collocate al di fuori della sfera penale per quanto collegate alla
commissione di un illecito, in ragione della loro finalità
principale di proteggere l'integrità di una pubblica amministrazione
e ciò a prescindere dall'eventuale coincidenza del contenuto delle
predette restrizioni con una sanzione accessoria a una sanzione
penale. La stessa automaticità dell'applicazione della sospensione,
resa evidente nella mancanza di discrezionalità dell'autorità
amministrativa chiamata ad accertare l'intervenuta causa di
sospensione, depone per il fatto che l'incapacità giuridica
temporanea di cui si discute non consegua a un giudizio di
riprovazione personale, ma è semplicemente diretta a garantire
l'oggettiva onorabilità di chi riveste la funzione di cui si tratta.
Con riferimento alle conseguenze sfavorevoli per colui che è
colpito dalla misura, considerato che deve farsi riferimento alla
durata massima, è stato evidenziato il difetto della speciale
gravità del sacrificio imposto sia in termini oggettivi di durata
sia in termini soggettivi di detrimento della reputazione. Quanto a
quest'ultimo aspetto, deve aggiungersi che la sospensione
dall'incarico, proprio per il suo carattere automatico, non è idonea
a incidere negativamente sulla reputazione di chi è colpito in
misura maggiore e diversa di quanto già non abbia fatto la sentenza
di condanna che costituisce presupposto del provvedimento.
Quanto alla finalità della sospensione prevista dall'art. 11,
decreto legislativo n. 235/12 deve osservarsi, come si è più volte
evidenziato nella giurisprudenza della Corte costituzionale relativa
sia all'art. 15 della legge n. 55/1990 che al decreto legislativo n.
235/2012, che originariamente la finalità della norma era quella di
costituire "una sorta di difesa avanzata dello Stato contro il
crescente aggravarsi del fenomeno della criminalità organizzata e
dell'infiltrazione dei suoi esponenti negli enti locali" (cfr. Corte
costituzionale n. 407/1992, riportata in parte qua anche nella
sentenza n. 276 del 2016) avendo la finalità di salvaguardare
l'ordine e la sicurezza pubblica, la tutela della libera
determinazione degli organi elettivi, il buon andamento e la
trasparenza delle amministrazioni pubbliche; successivamente il
carattere di diffusa illegalità nella pubblica amministrazione
indusse ad allargare l'ambito soggettivo ed oggettivo della
disciplina a tutela degli interessi costituzionali protetti dagli
articoli 54, secondo comma e 97 secondo comma Cost. (cfr. Corte
costituzionale n. 276 del 2016).
In altri termini lo scopo della norma è quello di tutelare la
pubblica amministrazione: (..) Di fronte ad una grave situazione di
illegalità nella pubblica amministrazione, infatti, non è
irragionevole ritenere che una condanna (non definitiva) per
determinati delitti (per quanto qui interessa contro la pubblica
amministrazione) susciti l'esigenza cautelare di sospendere
temporaneamente il condannato dalla carica per evitare un
"inquinamento" dell'amministrazione e per garantire ""la credibilità
dell'amministrazione presso il pubblico, cioè il rapporto di fiducia
dei cittadini verso l'istituzione, che può rischiare di essere
incrinato dall'"ombra" gravante su di essa a causa dell'accusa cui è
colpita una persona attraverso la quale l'istituzione stessa opera""
(cfr. sentenze della Corte costituzionale 236/15, 206/1999).
Orbene, essendo notoriamente ancora sussistente una grave
situazione di illegalità nella pubblica amministrazione permane
l'esigenza, valorizzata dalla Corte costituzionale di preservare gli
apparati pubblici dal pericolo di inquinamento e di tutelarne la
credibilità presso i cittadini. Tale esigenza rende ancora non
irragionevole, attualmente, la temporanea compressione del diritto di
elettorato passivo in dipendenza dell'emissione di una sentenza di
condanna».
Così delineato il quadro delle deduzioni del ricorrente,
dell'Avvocatura dello Stato e del pubblico ministero, va osservato
quanto segue.
1. In merito alla ammissibilità del ricorso, alla sussistenza della
giurisdizione ordinaria ed alla corretta impostazione in rito.
Preliminarmente occorre ribadire la giurisdizione del giudice
ordinario e la correttezza del rito prescelto, profili che - seppur
non siano stati oggetto di contestazione nè da parte dell'Avvocatura
dello Stato nè da parte del pubblico ministero - si ritiene
opportuno puntualizzare.
Al riguardo le Sezioni Unite della Corte di cassazione (n.
11131/15) hanno avuto modo di chiarire che «In tema di impugnazione
del provvedimento che abbia disposto la sospensione di diritto dalla
carica di amministratore locale per condanna penale non definitiva ai
sensi dell'art. 11, comma 1, lettera a) della legge Severino (n.
235/2012), la giurisdizione deve essere attribuita al giudice
ordinario posto che il provvedimento impugnato, pur avendo natura
amministrativa, afferisce all'esercizio del diritto di elettorato
passivo in termini di esecuzione del mandato».
La Corte di cassazione ha, dunque, individuato chiaramente la
questione dell'opposizione ai detti provvedimenti sospensivi come «di
diritto soggettivo», con conseguente giurisdizione del G.O., e l'ha
ricondotta tra le controversie previste dall'art. 22, decreto
legislativo n. 22/2011, controversie regolate dal rito sommario di
cognizione e decise dal Tribunale in composizione collegiale con la
partecipazione del pubblico ministero.
La Suprema Corte ha altresì riconosciuto l'ammissibilità della
tutela cautelare invocata, che concerne diritti fondamentali aventi
rilievo costituzionale.
Al riguardo, ha evidenziato in Sez. Un., 18 novembre 2015, n.
23542 che «proprio in ragione dell'effettività della tutela
d'urgenza, la giurisprudenza costituzionale ha ammesso che il giudice
rimettente, sia speciale (ord. n. 3 e n. 58 del 2014; sentenza n. 83
del 2013; sentenza n. 172 del 2012; ordinanza n. 211 e n. 307 del
2011) che - secondo un più recente arresto (sent. n. 274 del 2014) -
anche ordinario, possa, senza esaurire il suo potere giurisdizionale
d'urgenza, adottare misure provvisorie per accordare una tutela
interinale nel tempo occorrente per la definizione del giudizio
incidentale di costituzionalità e con un contenuto che intanto,
limitatamente a questo lasso di tempo, schermi la norma indubbiata
nella parte e nella misura in cui il giudice adito abbia espresso
dubbi di non manifesta infondatezza della questione sollevata.
Ricorrente nella giurisprudenza della Corte è l'affermazione
secondo cui il giudice ben può sollevare questione di legittimità
costituzionale in sede cautelare anche quando conceda
provvisoriamente la relativa misura su riserva di riesame della
stessa nello stesso tempo sospenda il giudizio con l'ordinanza di
rimessione, purchè tale concessione non si risolva, per le ragioni
addotte a suo fondamento, nel definitivo esaurimento del potere
cautelare del quale in quella sede il giudice amministrativo è
dotato. Infatti la potestas iudicandi non può ritenersi esaurita
quando la concessione della misura cautelare è fondata, quanto al
fumus boni iuris, sulla non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale, dovendosi in tal caso ritenere che la
sospensione dell'efficacia del provvedimento impugnato abbia
carattere provvisorio e temporaneo fino alla ripresa del giudizio
cautelare dopo l'incidente di legittimità costituzionale».
2. Sul fumus boni iuris.
Come sopra illustrato, il ricorrente ha formulato sette ordini di
motivi, da A.1 ad A.6 e B). Nei primi sei motivi sub A, formula
censure di illegittimità costituzionale dell'art. 11 del decreto
legislativo n. 235/2012; la censura sub B ha per oggetto
l'illegittimità del provvedimento prefettizio, per incompetenza,
eccesso di potere, difetto di istruttoria e motivazione e omessa
comunicazione dell'avvio del procedimento.
2.a.) Per ordine logico, occorre prendere in esame queste ultime
censure.
2.a.1.) Assume il ricorrente che la competenza ad emettere il
provvedimento di sospensione della carica spetti al Consiglio
comunale, organo di convalida dell'elezione del sindaco.
Il motivo è palesemente infondato.
La disposizione in questione è contenuta nell'art. 11 del
decreto legislativo n. 235/2012, il quale, al comma quinto, cosi
dispone: «A cura della cancelleria del tribunale o della segreteria
del pubblico ministero i provvedimenti giudiziari che comportano la
sospensione sono comunicati al prefetto, il quale, accertata la
sussistenza di una causa di sospensione, provvede a notificare il
relativo provvedimento agli organi che hanno convalidato l'elezione o
deliberato la nomina.».
Da tale norma, che pur non brilla per chiarezza, non possono
sorgere dubbi sulla competenza prefettizia, e ciò per diversi ordini
di profili: a) l'espressione resterebbe monca poichè non dispone
testualmente che la sospensione è adottata dall'Organo destinatario
della notificazione prefettizia; b) oggetto della notificazione
sarebbero stati - a seguire l'interpretazione della norma da parte
ricorrente - non «il relativo provvedimento», che, appunto, appare
chiaramente riferirsi al termine «sospensione» che lo precede,
bensì, più precisamente, due atti: la sentenza del tribunale e le
conclusioni circa la sussistenza dei presupposti per l'adottanda
sospensione cui era pervenuto il prefetto; e) in Sicilia l'elezione
del sindaco si conclude con la proclamazione dell'eletto (articoli 8,
10 della legge reg. 26 agosto 1992 n. 7) da parte del Presidente
dell'Ufficio centrale elettorale (o del Presidente della prima
sezione), il cui provvedimento è definitivo, impugnabile con i noti
ricorsi (art. 11). Il sindaco così nominato giura poi davanti al
Consiglio comunale e comunica allo stesso la composizione della
giunta.
Non esiste, quindi, in Sicilia, un Organo di convalida della
elezione del sindaco e, a voler fare coincidere l'espressione «gli
organi che hanno deliberato la nomina», con l'organo che emesso
l'atto di proclamazione dell'eletto, va osservato che l'organo in
questione (Presidente dell'ufficio elettorato o della prima sezione)
cessa dalle sue funzioni con la conclusione delle elezioni, trattasi
cioè di un organo straordinario e non strutturato in un contesto
amministrativo o assembleare, con la conseguenza che sarebbe stato
abbastanza singolare che il provvedimento di sospensione fosse
demandato ad un Organo straordinario, non più esistente al momento
del venire in essere del fatto che dà luogo al provvedimento di
sospensione.
In realtà la notifica ha soltanto un valore di legale
informazione all'eventuale organo (assembleare) che abbia convalidato
l'elezione oppure all'organo assembleare che abbia deliberato a suo
tempo la nomina. In buona sostanza la previsione normativa prende, al
riguardo, in considerazione il caso in cui ci sia un organo
assembleare strutturato, cui per legge o regolamento spetti
l'adozione di un atto di convalida o di nomina del soggetto
destinatario del provvedimento di sospensione emesso dal prefetto.
Va dunque affermata la competenza del prefetto all'adozione del
provvedimento di sospensione del sindaco dalla sua carica, ai sensi
dell'art. 11 della legge n. 235 del 2012, a prescindere dal fatto che
in un sistema elettorale (tra i diversi vigenti) sia prevista o non
una convalida della elezione oppure la nomina del soggetto cui si
riferisce la sospensione.
D'altra parte va sottolineato che analogamente anche l'art. 1,
comma 4-ter della legge n. 55 del 1999, introdotto dall'art. 1, comma
1 della legge n. 16 del 1992, applicabile in Sicilia ai sensi
dell'art. 6 della legge reg. siciliana n. 7 del 1992, come sostituito
dall'art. 36 della legge reg. n. 26 del 1993, di cui si dirà
diffusamente in prosieguo, prevedeva la competenza del prefetto per i
provvedimenti in questione.
Quindi la norma di cui al comma 5 dell'art. 11 della legge n.
235/2012 non ha fatto altro che ricalcare le disposizioni
precedentemente in vigore che attribuivano al prefetto il
provvedimento di cui trattasi.
2.a.2.) Per come è stato sottolineato anche dalle parti
resistenti, va poi evidenziato che il provvedimento con cui il
prefetto accerta l'esistenza di una causa di sospensione dalla carica
elettiva costituisce un atto dovuto e vincolato, in quanto
conseguenza ope legis della condanna non definitiva per determinate
fattispecie delittuose (v. Cassazione civile, 11131/2015: «il decreto
prefettizio che accerta la sussistenza della causa di sospensione è
provvedimento non discrezionale, ma vincolato»). Opera, pertanto, il
principio di salvaguardia di cui all'art. 21-octies, legge n. 241/90,
a norma del quale: «non è annullabile il provvedimento adottato in
violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti
qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il
suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello
in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque
annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento
qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del
provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto
adottato». E, in questo caso, il ricorrente non solleva questioni
sull'interpretazione del contenuto della disposizione, bensì ne
mette in discussione la sua legittimità costituzionale.
2.b.) Escluso, quindi, il fumus con riguardo alla censura sub B),
sono da esaminare i motivi da A.1) ad A.6), con i quali sono
sollevate censure di illegittimità dell'art. 11 indicato, per
diversi profili.
2.b.1.) Per ordine logico, va in primo luogo esaminato il motivo
sub A.5) del ricorso, e cioè la violazione dell'art. 117
Costituzione e dello Statuto siciliano, sotto il profilo che le
disposizioni contenute nei commi 4 e 5 dell'art. 11, i quali
disciplinano le «modalità di accertamento» e le «sanzioni» incidenti
sui diritti di elettorato passivo - sarebbero lesive delle
prerogative regionali.
Sul punto va rilevato che l'art. 14 della «legge Severino»
stabilisce testualmente: «Le disposizioni in materia di
incandidabilità del presente testo unico si applicano nelle regioni
a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e Bolzano.».
Ora - anche a volere ritenere l'intento del legislatore delegato
di escludere dall'applicabilità ex se alle regioni a statuto
speciale ed alle province autonome di Trento e Bolzano le
disposizioni non concernenti rigorosamente la materia
dell'incandidabilità (e connesse sanzioni) e, precisamente, quelle
relative alla mera sospensione dalle funzioni, conseguente a
provvedimenti giudiziari, inidonei, appunto perchè non definitivi, a
determinare la incandidabilità del soggetto - va tuttavia rilevato
che la Regione Sicilia nella subiecta materia non ha emanato
disposizioni proprie, preferendo la tecnica del rinvio alla
legislazione statale.
E infatti con l'art. 36 della legge regionale 1° settembre 1993
n. 26, contenente «Nuove norme per l'elezione con suffragio popolare
del Presidente della provincia regionale, norme per l'elezione dei
consigli delle province regionali, per la composizione ed il
funzionamento degli organi di amministrazione di detti enti. Norme
modificative ed integrative al testo unico approvato con dpreg 20
agosto 1960, n. 3, ed alla legge regionale 26 agosto 1992, n. 7», la
Regione siciliana, sostituendo l'art. 6 della legge regionale 26
agosto 1992, n. 7, ha recepito la legislazione statale in materia,
stabilendo: «Nella Regione siciliana si applicano le disposizioni di
cui alla legge 18 gennaio 1992, n. 16.».
La legge statale n. 16/1992, intitolata «Norme in materia di
elezioni e nomine presso le regioni e gli enti locali», dichiarata
applicabile nella Regione siciliana con l'art. 36 sopra indicato, a
sua volta, con l'art. 1 aveva sostituito i commi 1, 2, 3 e 4
dell'art. 15 della legge 19 marzo 1990, n. 55, introducendo, in
materia di candidabilità, sanzioni e sospensione dalle funzioni di
pubblico amministratore per una serie di reati, tra i quali il
peculato (art. 314 c.p.), con riguardo anche alle sentenze non
definitive, disposizioni addirittura più rigorose di quelle
contenute nell'attuale normativa adottata con il decreto legislativo
n. 235/2012.
L'art. 1 della legge n. 16/1992 è stato poi abrogato dall'art.
274, decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e la materia di cui
trattasi è stata ivi disciplinata agli articoli 58 e 59, a loro
volta abrogati dall'art. 17 del decreto legislativo n. 235/2012 (per
come meglio si dirà in prosieguo).
L'istituto della sospensione per sentenza non definitiva è,
appunto, ora disciplinato dall'art. 11 della legge Severino.
Dal mero rinvio fatto dal legislatore regionale del 1993 - in
materia di provvedimenti da adottare a seguito di decisioni penali
non definitive - alla legge statale n. 16 del 1992, nonchè dalla
constatazione che, in prosieguo, il legislatore regionale siciliano
non si è più occupato della materia, a seguito della sostituzione
delle disposizioni in detta legge contenute, con proprie normative,
è da evincere che la Regione siciliana con la legge regionale 26
agosto 1992, n. 7, abbia voluto fare ricorso all'istituto del c.d.
rinvio dinamico, intendendo adeguare, in subiecta materia il proprio
ordinamento a quello dettato dal legislatore statale.
È, pertanto, manifestamente infondato il rilievo di
incostituzionalità degli articoli 10 e 11 del decreto legislativo n.
235 del 31 dicembre 2012, di cui al motivo A.5) del ricorso con
riferimento allo Statuto regionale siciliano.
2.b.2.) Con gli altri motivi (sub A.1, A.2, A.3, A.4, A.6) il
ricorrente ha anzitutto (punto A.1) eccepito l'illegittimità
costituzionale dell'art. 11 del decreto legislativo n. 235/2012 per
violazione dell'art. 27, comma 2, della Costituzione e dell'art. 6,
comma 2, dalla Convenzione europea dei diritto dell'uomo.
Al fine di esaminare tale rilievo, nonchè i successivi, appare
opportuno riassumere sinteticamente la sequenza evolutiva della
disciplina della materia.
Come è noto, l'istituto della sospensione c.d. automatica o
vincolata degli amministratori locali dalla carica ha avuto la sua
prima fonte regolatrice nell'art. 15 della legge n. 55 del 1990, che,
nell'iniziale sua formulazione, al primo comma, prevedeva, appunto,
siffatta sospensione, limitatamente agli amministratori «sottoposti a
procedimento penale per il delitto di associazione di tipo mafioso
(416 - bis) od a misura di prevenzione di cui al secondo comma».
Questa originaria impostazione venne modificata dalla legge n. 16
del 1992, che, innovando in materia, con l'art. 1 (che sostituì
l'originario art. 15 della legge n. 55/1990) diversificò le
fattispecie, in relazione al titolo di reato, disponendo, con
riguardo al reato qui d'interesse (art. 314 c.p.: peculato),
l'incandidabilità, se la condanna (anche non definitiva) fosse
intervenuta prima della presentazione delle liste, e la sospensione
(a tempo indeterminato) a seguito di condanna non definitiva, con
cessazione, nel caso di successivo proscioglimento, oppure decadenza,
nel caso di definitiva condanna.
La materia è stata rielaborata dalla successiva legge n. 475 del
1999, che ha subordinato l'ineleggibilità ad una condanna definitiva
(per tal profilo recependo le indicazioni di Corte costituzionale n.
141-96) e, con riguardo alla sospensione cautelare, ne ha previsto
l'automatica operatività con rinvio (non già generico a tutte le
ipotesi sub art. 15), bensì alle (sole) ipotesi di cui alle lettere
a) e b) dell'art. 15, mentre per quanto riguarda il delitto di
peculato (limitatamente all'art. 314, comma 1), ha previsto la
sospensione dall'incarico per diciotto mesi a seguito dì condanna
non definitiva, tempo che poteva prolungarsi di altri dodici mesi,
nel caso di conferma in appello.
È quindi sopravvenuto il testo unico 267-2000, che ha ripreso la
legge n. 475-99 nella sua testuale formulazione, risultando, per
altro, in detto ultimo corpo normativa, bensì richiamata anche la
disposizione di cui all'art. 15, n. 1, lettera c), legge n. 55-90 (e
successive modificazioni) ma solo nel quadro delle cause ostative
alla candidatura in presenza di condanna definitiva (v. Cassazione
civile sez. I, 11 febbraio 2003, n. 1990).
In seguito, a fronte del permanere di una situazione di grave e
diffusa illegalità nella pubblica amministrazione, la legge delega
n. 190 del 2012 ha previsto una serie di misure per prevenire e
reprimere tali fenomeni, tra le quali l'estensione
dell'incandidabilità e della decadenza ai parlamentari e alle
cariche di Governo e l'ampliamento dei reati ostativi. Il decreto
legislativo n. 235 del 2012 ha dunque riordinato la materia, in
attuazione della delega contenuta nell'art. 1, comma 63, della legge
n. 190 del 2012.
La Corte costituzionale, in diverse occasioni, si è pronunciata
sia sulle norme di legge che hanno costituito i «precedenti» del
decreto legislativo n. 235 del 2012 sia da ultimo su tale decreto (v.
Corte costituzionale 236/2015 e 276/2016) escludendo che le misure
della incandidabilità, della decadenza e della sospensione abbiano
carattere sanzionatorio (si vedano anche le sentenze n. 25 del 2002,
n. 132 del 2001, n. 206 del 1999, n. 295 n. 184 e n. 118 del 1994).
La Consulta ha chiarito che tali misure non costituiscono
sanzioni o effetti penali della condanna, ma conseguenze del venir
meno di un requisito soggettivo per l'accesso alle cariche
considerate o per il loro mantenimento: «nelle ipotesi legislative di
decadenza ed anche di sospensione obbligatoria dalla carica elettiva
previste dalle norme denunciate non si tratta affatto di "irrogare
una sanzione graduatile in relazione alla diversa gravità dei reati,
bensì di constatare che è venuto meno un requisito essenziale per
continuare a ricoprire l'ufficio pubblico elettivo" (sentenza n. 295
del 1994), nell'ambito di quel potere di fissazione dei "requisiti"
di eleggibilità, che l'art. 51, primo comma, della Costituzione
riserva appunto al legislatore» (sentenza n. 25 del 2002).
La Consulta ha dunque chiarito che la sospensione dalla carica,
in particolare, «risponde ad esigenze proprie della funzione
amministrativa e della pubblica amministrazione presso cui il
soggetto colpito presta servizio» e, trattandosi di sospensione,
costituisce «misura sicuramente cautelare» (sentenza n. 236 del 2015,
la quale si colloca nel solco tracciato dalle precedenti sentenze n.
25 del 2002, n. 206 del 1999 e n. 295 del 1994).
Ora, la natura cautelare della misura prevista comporta che, ai
fini dello scrutinio di legittimità costituzionale, non rileva
direttamente il parametro costituito dal principio di presunzione di
non colpevolezza dell'imputato fino alla condanna definitiva, di cui
all'art. 27, secondo comma, della Costituzione.
Le misure cautelari, infatti, operano per definizione prima
dell'accertamento definitivo della colpevolezza in ordine ai reati a
cui esse pure talora (come nella specie) si collegano.
La questione appare pertanto manifestamente infondata.
2.b.3.) Il dott. P lamenta, poi, nel punto A.2), l'illegittimità
costituzionale dell'art. 11 del decreto legislativo n. 235/2012 per
violazione dell'art. 3, 48, 51, 76, 77 della Costituzione, in
relazione a quanto stabilito nella legge delega (legge 6 novembre
2012, n. 190 recante le «Disposizioni per la prevenzione e la
repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica
amministrazione») il cui art. 1, al comma 64 , stabilisce che «Il
decreto legislativo di cui al comma 63 provvede al riordino e
all'armonizzazione della vigente normativa ed è adottato secondo i
seguenti principi e criteri direttivi: (...); m) disciplinare le
ipotesi di sospensione e decadenza di diritto dalle cariche di cui al
comma 63 in caso di sentenza definitiva di condanna per delitti non
colposi successiva alla candidatura o all'affidamento della carica».
In particolare, lamenta l'eccesso di delega determinato dal
decreto legislativo n. 235/2012, per avere previsto agli articoli 8 e
11 - in violazione degli articoli 76 e 77, primo comma, della
Costituzione, oltrechè degli articoli 3 e 51 Cost. (per
irragionevolezza e disparità di trattamento) - le ipotesi di
sospensione dalla carica degli amministratori regionali e locali in
assenza di una sentenza definitiva di condanna per i reati ivi
contemplati.
Al riguardo, si richiama quanto statuito dalla Corte
costituzionale, che già ha escluso la sussistenza del vizio di
eccesso di delega, chiarendo che: «La formulazione del comma 64,
lettera m), del resto, non è tale da escludere un'interpretazione in
continuità con il regime precedente, secondo la quale la legge
delega non, intendeva affatto stravolgere l'assetto anteriore. Il
sintagma successivo a "decadenza" ("dalle cariche di cui al comma 63
in caso di sentenza definitiva di condanna per delitti non colposi
successiva alla candidatura o all'affidamento della carica") può
infatti essere riferito solo alla decadenza stessa e non anche alla
sospensione, che resterebbe così affidata alla disciplina di
riordino del legislatore delegato senza la precisazione espressa dal
citato sintagma da intendere riservata al solo istituto della
decadenza. In mancanza di una chiara formulazione letterale della
norma delegante e di fronte alla possibilità di attribuirle due
diversi sensi il suo esatto significato va individuato con i consueti
criteri ermeneutici, che fanno riferimento al testo della legge, in
cui si inserisce, e alla sua ratio. In relazione all'interpretazione
delle leggi di delega, la giurisprudenza costituzionale è costante
nel ribadire fra l'altro come contenuto della delega non possa essere
individuato senza tenere conto del sistema normativo nel quale la
stessa si inserisce, poichè soltanto l'identificazione della sua
ratio consente di verificare, in sede di controllo, se la norma
delegata sia con essa coerente» (ex plurimis, sentenze n. 134 del
2013, n. 272 del 2012).
Quanto poi all'asserita irrazionalità e disparità di
trattamento rispetto ai membri del Parlamento e del Governo (art. 3
Cost.), va richiamato il consolidato insegnamento della Corte
costituzionale che non ha ritenuto «configurabile, sotto il profilo
della disparità di trattamento, un raffronto tra la posizione dei
titolari di cariche elettive nelle regioni e negli enti locali e
quella dei membri del Parlamento e del Governo, essendo evidente il
diverso livello istituzionale e funzionale degli organi
costituzionali ora citati», con la conseguenza che «certamente non
può ritenersi irragionevole la scelta operata dal legislatore di
dettare le norme impugnate con esclusivo riferimento ai titolari di
cariche elettive non nazionali» (Corte cost. sentenza 276/2016).
La censura è dunque manifestamente infondata.
2.b.4.) Deduce, poi, il ricorrente, al punto A.3),
l'illegittimità costituzionale del decreto legislativo n. 235/2012
per violazione degli articoli 3, 51, 54, comma 2, e 97, comma 2 della
Costituzione per l'«evidente impatto negativo che una misura come la
sospensione di diritto, appositamente prevista per tutelare il buon
andamento della pubblica amministrazione, può determinare in danno
al medesimo principio costituzionale».
Al riguardo, va evidenziato - come correttamente sostenuto
dall'Avvocatura dello Stato e dal pubblico ministero - che la Corte
costituzionale ha costantemente escluso profili di irragionevolezza
della disciplina de qua, chiarendo che «Ben può quindi il
legislatore, nel disciplinare i requisiti per l'accesso e il
mantenimento delle cariche che comportano l'esercizio di quelle
funzioni, ricercare un bilanciamento tra gli interessi in gioco,
ossia tra il diritto di elettorato passivo, da un lato, e il buon
andamento e l'imparzialità dell'amministrazione, dall'altro; tanto
più che il dovere, fissato a garanzia di questo secondo interesse,
di svolgere con onore le funzioni pubbliche incombe precisamente sui
destinatari della protezione offerta dall'art. 51 Cost., vale a dire
- per quanto qui rileva - sugli eletti. Pronunciandosi su misure
dello stesso tipo di quella prevista dalla norma censurata, questa
Corte ha ritenuto che il bilanciamento dei valori coinvolti
effettuato dal legislatore non si appalesa irragionevole, essendo
esso fondato essenzialmente sul sospetto di inquinamento o, quanto
meno, di perdita dell'immagine degli apparati pubblici, che può
derivare dalla permanenza in carica del consigliere eletto, che abbia
riportato una condanna, anche se non definitiva, per i delitti
indicati e sulla constatazione del venir meno di un requisito
soggettivo essenziale per la permanenza dell'eletto nell'organo
elettivo» (sentenza 236/2015; si vedano anche le sentenze 118/2013,
257/2010, 352/200, 825/2002, 206/1999, 141/1996).
Anche questo rilievo di legittimità costituzionale è pertanto
manifestamente infondato.
2.b.5.) Infine, appare priva di rilevanza la questione sollevata
all'interno del punto A.6) del ricorso, in cui si sostiene che
l'applicazione retroattiva del disposto di cui al suddetto decreto
legislativo si porrebbe in contrasto con gli articoli 2, 4, secondo
comma, 25, comma 2, 51, primo comma e 97, secondo comma della
Costituzione.
Invero, la questione sarebbe rilevante solo se avesse avuto per
oggetto un nuovo reato ostativo, che prima dell'entrata in vigore del
decreto legislativo n. 235 del 2012 non facesse scattare la
sospensione dalla carica, a seguito di condanna non definitiva.
Nel caso di specie, al contrario, il delitto di peculato era già
incluso, nella previgente disciplina (v. art. 59 del decreto
legislativo n. 267 del 2000) tra i reati, la cui condanna non
definitiva dava luogo alla sospensione. Esiste, quindi, un rapporto
di continuità tra la norma previgente allora in vigore e quella
l'attuale.
Tanto basta, in conformità a consolidata giurisprudenza
costituzionale per ritenere la irrilevanza della questione sollevata,
3. Sulla non manifesta infondatezza.
A diversa conclusione si perviene, invece, riguardo ai profili
(disseminati, tra altri, all'interno dei vari motivi di ricorso sub
A.3 e sub A.4) con i quali si prospetta una illegittimità
costituzionale dei commi 1 e 4 dell'art. 11 del decreto legislativo
n. 235 del 31 dicembre 2012 - in riferimento agli articoli della
Costituzione 3, comma 1, 48, commi 1 e 2, 51, comma 1, e 97, comma 1,
tenuto in considerazione il principio di incolpevolezza sancito
all'art. 27, comma 1 - nella parte in cui stabiliscono la sospensione
cautelare nella misura fissa di diciotto mesi, invece che in misura
graduale «sino a diciotto mesi».
Riguardo alla valutazione della non manifesta infondatezza, si
condivide preliminarmente l'orientamento secondo cui il giudice a quo
non ha il compito di sindacare le norme di sospetta
incostituzionalità - funzione di stretta competenza del Giudice
delle Leggi - bensì di verificare che i rilievi sollevati non
appaiano del tutto privi di fondamento.
3.a.) Va premesso che, come autorevolmente insegnato dal Giudice
delle Leggi, la sospensione dalle funzioni prevista dall'art. 11 del
decreto legislativo n. 35/2012 non costituisce una sanzione
anticipata della sentenza penale di condanna e pertanto non implica
un anticipato giudizio di riprovazione (indegnità morale);
costituisce, invece, una misura cautelare a protezione dell'ente
presso cui il soggetto condannato espleta la funzione elettiva, dal
pregiudizio all'immagine e al corretto svolgimento dell'attività
politico-amministrativa, conseguente all'accertamento dell'illecito
risultante nella sentenza penale (non definitiva).
Dalla ratio sottesa alla misura cautelare della sospensione;
consegue l'esigenza di una verifica dell'entità del pregiudizio, che
all'ente deriva in concreto da quei comportamenti, e di una
valutazione complessiva dei contrapposti interessi, anche questi di
valenza costituzionale, indicati agli articoli 51, comma 1, e anche
48, commi 1 e 2 Costituzione.
La mancata ponderazione e valutazione congiunta di questi
interessi in gioco, ai fini della determinazione dell'entità della
sospensione entro un limite massimo stabilito dal legislatore -
necessariamente da effettuarsi in concreto da parte dell'autorità
deputata a decretare la sospensione - derivante dall'attuale
formulazione delle disposizioni contenute ai commi 1 e 4 dell'art. 11
del decreto legislativo 31 dicembre 2012, conduce, ad avviso di
questo remittente, ad un sospetto di non manifesta infondatezza della
questione di costituzionalità, con riferimento all'art. 3, comma 1,
della Costituzione.
Invero, la sospensione cautelare fissa di diciotto mesi - e non
in misura diversificata, che tenga conto della tipologia del fatto e
dell'entità del comportamento illecito accertato da un lato e
dell'entità del pregiudizio che può derivare all'ente - in
relazione a comportamenti ontologicamente diversi oppure posti in
essere con minore o maggiore gravità, e, quindi, notevolmente
disomogenei, ed incidenti perciò in misura diversa sul pregiudizio
dell'ente, di fatto più o meno grave, determina una illogica e
ingiustificata disparità di trattamento, in possibile contrasto con
il principio di pari dignità sociale e di eguaglianza, tutelato
dall'art. 3, comma 1, della Costituzione.
3.b.) Al riguardo, la Corte costituzionale ha preso in esame
l'art. 11, commi 1 e 4, del decreto legislativo n. 235/2012, anche
con riferimento all'art. 3 della Costituzione, ma in relazione a
profili diversi da quelli ora sollevati. Precisamente, nella sentenza
276/2016 ha escluso la fondatezza della censura, formulata in
relazione all'art. 3, della illegittimità della sospensione per non
essere stata prevista la soglia minima superiore a due anni di pena
con la condanna non definitiva, per come è stabilito ai fini della
incandidabilità per i parlamentari nazionali ed europei; e con la
successiva sentenza 36 del 2019 ha dichiarato l'infondatezza della
questione di legittimità costituzionale, sollevata anche con
riferimento all'art. 3 della Costituzione, nella parte in cui non
prevede che la sospensione si applichi solo nel caso di sentenze di
condanna non definitive emesse dopo l'elezione. Trattasi, quindi, di
profili diversi da quelli in questa sede presi in esame.
In ordine alla necessità di una valutazione di congruità della
misura, in relazione al comportamento in concreto del suo autore -
necessaria per evitare la violazione dell'art. 3 della Costituzione -
spunti interessanti possono trarsi anche dalle recenti sentenze della
Corte costituzionale 5 dicembre 2018, n. 222, in materia
fallimentare, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
dell'art. 216, ultimo comma, del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267,
nella parte in cui dispone: «la condanna per uno dei fatti previsti
dal presente articolo importa per la durata di dieci anni
l'inabilitazione all'esercizio di una impresa commerciale e
l'incapacità per la stessa durata ad esercitare uffici direttivi
presso qualsiasi impresa», anziche': «la condanna per uno dei fatti
previsti dal presente articolo importa l'inabilitazione all'esercizio
di una impresa commerciale e l'incapacità ad esercitare uffici
direttivi presso qualsiasi impresa fino a dieci anni») e la sentenza
20 febbraio 2020, n. 24, che ha dichiarato «l'illegittimità
costituzionale dell'art. 120, comma 2, del decreto legislativo 30
aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), come sostituito
dall'art. 3, comma 52, lettera a), della legge 15 luglio 2009, n. 94
e come modificato dall'art. 19, comma 2, lettere a) e b), della legge
29 luglio 2010, n. 120 e dall'art. 8, comma l, lettera b), del
decreto legislativo 18 aprile 2011, n. 59, nella parte in cui dispone
che il prefetto "provvede" - invece che "può provvedere" - alla
revoca della patente di guida nei confronti di coloro che sono
sottoposti a misura di sicurezza personale».
Peraltro va evidenziato che per le misure cautelati interdittive
previste dal codice di procedura penale (tra cui la sospensione
dall'esercizio di un pubblico ufficio - art. 289 c.p.c. - che non si
applica agli uffici elettivi ricoperti per diretta investitura
popolare), in applicazione dei principi di adeguatezza della singola
misura in relazione al caso concreto e di proporzionalità, l'art.
308 codice di procedura civile non prevede una durata fissa, bensì
una durata massima (dodici mesi) e, in base al diritto vivente (v.
C., Sez. V, 18 novembre 2015-14 gennaio 2016, n. 1325) la
determinazione del termine di durata deve essere sorretta da
un'idonea motivazione che dia conto delle ragioni considerate anche
in relazione alle ritenute esigenze cautelari da salvaguardare.
3.c.) La non manifesta infondatezza si rileva nel combinato
disposto dell'art. 3, comma 1, già illustrato, con le altre
disposizioni contenute negli articoli della Costituzione 97, comma 1,
51, comma 1, e 48, commi 1 e 2.
In ordine alla protezione dell'interesse pubblico (art. 97, comma
1, della Costituzione), che costituisce la ratio dell'istituto della
sospensione cautelare, prevista dall'art. 11 citato, va rilevato che
trattasi della tutela dell'ente - presso cui espleta la funzione
elettiva il soggetto - dal pregiudizio in concreto all'immagine ed
allo svolgimento ordinato dell'attività politico-amministrativa,
conseguente ai comportamenti illeciti del soggetto, per come
accertati in sede penale.
Riguardo al pregiudizio subito dall'ente, è di comune esperienza
che, in relazione alla disomogenea platea dei reati, dai quali deriva
ex lege la sospensione, e della minore o maggiore gravità del
comportamento posto in essere dall'autore, questo può essere di
maggiore o minore entità. Quindi, l'interesse pubblico dell'ente non
si presenta sempre della stessa consistenza.
3.d.) Ora - in relazione all'ampliamento dei reati,
antologicamente diversi e di diverso allarme anche sociale e di
diversa incidenza quindi sul pregiudizio dell'ente, la cui condanna
non definitiva dà luogo alla sospensione dall'esercizio della
pubblica funzione elettiva - non appare manifestamente infondata la
questione di incostituzionalità delle disposizioni sopra indicate
nella parte in cui, prevedendo la sospensione in misura fissa, non
consentono di valutare, ai fini della determinazione della misura
della sospensione, l'entità del pregiudizio dell' ente.
Proprio questo ampliamento delle fattispecie criminose in qualche
modo fa apparire superata la sentenza n. 206 del 1999, con la quale
la Corte costituzionale rigettò le eccezioni di incostituzionalità
relative all'art. 15 della legge 55 del 1990, ritenendo giustificato
il bilanciamento in astratto operato dal legislatore, con la
considerazione della «caratteristica che tutti li accomuna (quei
reati danti luogo alla sospensione): di essere cioè delitti di
criminalità organizzata (associazione per delinquere di stampo
mafioso, traffico di stupefacenti, traffico di armi, favoreggiamento
in relazione agli stessi reati). Si tratta cioè di delitti per i
quali la sussistenza di un'accusa a carico di pubblici impiegati fa
sorgere immediatamente il sospetto di un inquinamento dell'apparato
pubblico da parte di quel organizzazioni criminali, la cui
pericolosità sociale va al di là della gravità dei singoli delitti
che vengono commessi o contestati.».
Infatti, l'art. 11, comma 1 del decreto legislativo n. 235/2012,
ai fini della sospensione richiama il precedente art. 10, comma l,
lettere a), b) e c), che elenca i seguenti reati di diversa
consistenza e pericolosita':
«a) coloro che hanno riportato condanna definitiva per il
delitto previsto dall'art. 416-bis del codice penale o per il delitto
di associazione finalizzata al traffico illecito di sostanze
stupefacenti o psicotrope di cui all'art. 74 del testo unico
approvato con decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990,
n. 309, a per un delitto di cui all'art. 73 del citato testo unico
concernente la produzione o il traffico di dette sostanze, o per un
delitto concernente la fabbricazione, l'importazione, l'esportazione,
la vendita o cessione, nonchè, nei casi in cui sia inflitta la pena
della reclusione non inferiore ad un anno, il porto, il trasporto e
la detenzione di armi, munizioni o materie esplodenti, o per il
delitto di favoreggiamento personale o reale commesso in relazione a
taluno dei predetti reati;
b) coloro che hanno riportato condanne definitive per i
delitti, consumati o tentati, previsti dall'art. 51, commi 3-bis e
3-quater, del codice di procedura penale, diversi da quelli indicati
alla lettera a);
c) coloro che hanno riportato condanna definitiva per i
delitti previsti dagli articoli 314, 316, 316-bis, 316-ter, 317, 318,
319, 319-ter, 319-quater, primo comma, 320, 321, 322, 322-bis, 323,
325, 326, 331, secondo comma, 334, 346-bis del codice penale;».
Trattasi di reati edittalmente gravi; ma poichè ai fini della
sospensione rileva il pregiudizio che subirebbe l'ente dal
mantenimento della funzione elettiva da parte del soggetto
condannato, non appare peregrino ritenere che occorra una verifica in
concreto dell'entità del pregiudizio, in relazione anche ai
contrapposti interessi che vengono di seguito illustrati, e tenendo
sempre presente il principio di incolpevolezza in favore del
condannato con sentenza non definitiva.
3.e.) Se la sospensione cautelare della funzione elettiva trova
giustificazione nell'interesse pubblico dell'ente, come protezione
dal pregiudizio concreto derivante dal comportamento attribuito al
soggetto, s'impone una verifica della costituzionalità della norma
anche nella parte in cui non sono presi in considerazione la
tipologia del reato e la minore o maggiore gravità del
comportamento, tenuto conto degli interessi che trovano tutela negli
articoli 51, comma 1, e 48, commi 1 e 2, della Costituzione.
L'art. 51 Costituzione porta tutela costituzionale in favore del
soggetto eletto non solo con riguardo all'accesso, bensì anche con
riguardo al mantenimento dell'esercizio della pubblica funzione
elettiva, la quale, essendo di per sè limitata nel tempo, potrebbe
risultare gravemente compromessa e non altrimenti recuperabile dal
soggetto condannato, nel caso di successivo proscioglimento.
All'interesse costituzionalmente garantito dell'eletto non è
peregrino aggiungere anche - ad avviso di questo remittente -
l'interesse della comunità che l'ha eletto a che la funzione
continui ad essere esercitata dal cittadino che essa ha
democraticamente prescelto, interesse costituzionale che può
costituire un corollario del diritto all'elettorato attivo, sancito
all'art. 48, commi 1 e 2 della Costituzione.
Invero il diritto costituzionale di partecipare attivamente alla
scelta del candidato, al quale attribuire una pubblica funzione
elettiva, che si estrinseca anche nel diritto di contestare il
risultato elettorale o di intervenire ad adiuvandum oppure ad
opponendum in un giudizio elettorale instaurato da altri, sarebbe
monco ove non si riconoscesse come corollario un interesse a che il
candidato prescelto eserciti la funzione elettiva.
3.f.) In conclusione, il mancato bilanciamento di questi
interessi, costituzionalmente previsti dagli articoli 97, comma 1,
dall'art. 51, comma 1, dall'art. 48, commi 1 e 2 - non essendo
prevista una determinazione della misura temporale della sospensione
cautelare da parte dell'autorità emanante, che sia conseguente ad
una valutazione in concreto del pregiudizio dell'ente, inciso dai
fatti accertati in sede penale, da un lato, e, dall'altro, ad una
valutazione della tipologia del reato accertato in sede penale e
della minore o maggiore gravità del comportamento del soggetto -
rende non manifestamente infondato il rilievo di illegittimità
costituzionale, per illogica disparità di trattamento in violazione
dei principi di pari dignità sociale e di eguaglianza, di cui
all'art. 3, comma 1, della Costituzione, in relazione, appunto, agli
articoli 97, comma 1, all'art. 51, comma 1, all'art. 48, commi 1 e 2,
in relazione al principio di incolpevolezza di cui all'art. 27, comma
1, in favore del ricorrente, in quanto condannato con sentenza non
definitiva.
4. Sulla rilevanza e ammissibilità della questione.
La questione è certamente rilevante. Oggetto del presente
giudizio è la legittimità del provvedimento prefettizio con il
quale è stata disposta, ai sensi dell'art. 11, comma 1, del decreto
legislativo n. 235 del 31 dicembre 2012, la sospensione del
ricorrente dalla funzione elettiva di sindaco del Comune di ..., per
la durata de iure di diciotto mesi - salvo i casi di cessazione
anticipata per proscioglimento o per subentro della decadenza.
Ai fini della decisione rileva, quindi, se le disposizioni
applicate con il provvedimento del prefetto siano o non inficiate da
illegittimità costituzionale.
La questione sollevata appare anche ammissibile, considerato che,
ove accolta, non occorre alcun intervento ulteriore del legislatore
per il funzionamento dell'istituto.
Invero, con riguardo al primo comma è sufficiente la
sostituzione, nel primo comma dell'art. 11 delle parole «Sono sospesi
di diritto» con le parole «sono sospesi sino a diciotto mesi», mentre
riguardo al comma 4, è sufficiente la soppressione del primo
periodo: «La sospensione cessa di diritto di produrre effetti decorsi
diciotto mesi.». Ciò comporterà implicitamente il potere del
prefetto di determinare la durata della sospensione sino al massimo
di diciotto mesi, senza che occorra alcun intervento del legislatore
neppure in ordine ai criteri per la determinazione della durata,
derivanti direttamente dal bilanciamento dall'interesse pubblico
dell'ente, per come già individuato da codesta ecc.ma Corte
costituzionale, e dalla tipologia del reato e della consistenza del
comportamento del suo autore, avuto riguardo agli interessi tutelati
dagli articoli 51, comma 1, e 48, commi 1 e 2, ed ai principi che
discendono dall'art. 3, comma 1, della Costituzione.

Periculum in mora

Nella specie, ritenuta la sussistenza del fumus boni iuris in
base alle considerazioni che precedono, è da ritenere che sussista,
altresì, anche il periculum in mora, in relazione alla
compromissione del fondamentale diritto di elettorato passivo che non
potrebbe trovare alcuna congrua forma di ristoro in sede
risarcitoria, considerata peraltro la durata temporalmente delimitata
del mandato elettivo.
Invero, l'applicazione del provvedimento prefettizio di
sospensione, laddove fossero fondati i dubbi riguardo alla
legittimità costituzionale delle norme di cui sopra e, quindi, circa
la sua legittimità, comporterebbe un'indebita e eccessiva
restrizione all'esercizio dell'elettorato passivo e del libero
svolgimento del mandato elettorale, con conseguente danno per il
dott. P non riparatile nè risarcibile.
La gravità e l'irreparabilità del danno impongono l'adozione
della misura cautelare richiesta; di conseguenza deve essere disposta
la sospensione cautelare provvisoria degli effetti del decreto
prefettizio impugnato fino alla udienza che verrà fissata
successivamente alla definizione della questione di legittimità
costituzionale sollevata da questo Tribunale.

P.Q.M.

Visti gli articoli 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 11, commi 1 e 4, del decreto
legislativo n. 235/2012 nella parte in cui stabilisce la sospensione
cautelare nella misura fissa di diciotto mesi, in relazione agli
articoli 3, comma 1, 48, commi 1 e 2, 51, comma 1, e 97, comma 1
della Costituzione, tenuto in considerazione il principio di
incolpevolezza sancito all'art. 27, comma 1, Costituzione, nei
termini e per le ragioni di cui in motivazione;
In accoglimento della domanda cautelare, dispone la sospensione
cautelare provvisoria degli effetti del decreto prefettizio
impugnato, fino alla udienza che verrà fissata successivamente alla
definizione della questione di legittimità costituzionale, sollevata
da questo Tribunale.
Dispone la sospensione del giudizio.
Dispone la notificazione della presente ordinanza alle parti e al
Presidente del Consiglio dei ministri e la comunicazione della stessa
ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato.
Ordina la trasmissione dell'ordinanza alla Corte costituzionale
insieme con gli atti del giudizio e con la prova delle notificazioni
e delle comunicazioni prescritte.
Manda alla cancelleria per gli adempienti di legge.
Così deciso nella Camera di consiglio del 25 novembre 2020.

Il Presidente: Escher


Il giudice relatore: Di Gesu