1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 10-1-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 673 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 maggio 1989
N. 673 Ordinanza emessa il 31 maggio 1989 dalla corte d'appello di Roma nel procedimento civile vertente tra Consorzio tra i proprietari del comprensorio di "Marina Reale" e Ministero delle finanze ed altri Espropriazione per pubblico interesse - Determinazione delle indennita' di espropriazione per i terreni di Capocotta (ad integrazione della adiacente tenuta di Castelporziano gia' in dotazione del Presidente della Repubblica) con richiamo all'art. 13 della legge 15 gennaio 1885, n. 2892 (media del valore venale e dei fitti coacervati dell'ultimo decennio o, in difetto, dell'imponibile netto agli effetti delle imposte sui terreni e sui fabbricati) - Violazione del principio di uguaglianza per la ingiustificata deroga al principio, affermato nella giurisprudenza della Corte di cassazione e della Corte costituzionale (v. sentenze n. 5/1980 e n. 223/1983), della necessaria generalita' dei criteri di determinazione della indennita' di espropriazione, secondo il quale non puo' consentirsi che beni con caratteristiche identiche o analoghe, o con caratteristiche diverse (perche' per es. agricoli o edificatori) siano indennizzati, nella prima ipotesi, diversamente o, nella seconda, egualmente, a seconda delle finalita' per cui, nei vari casi, si procede all'espropriazione. (Legge 23 luglio 1985, n. 372, art. 5, quinto comma). (Cost., art. 3). (089C1367) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 10-1-1990)

LA CORTE D'APPELLO
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile di prima
istanza iscritta al n. 3629 di ruolo generale per gli affari
contenziosi dell'anno 1988, posta in deliberazione all'udienza
collegiale del 24 maggio 1989, vertente tra il Consorzio tra i
proprietari del comprensorio di "Marina Reale" in persona del
presidente pro-tempore avv. Vincenzo Marone, autorizzato con delibera
del Consiglio di amministrazione rappresentato e difeso anche
disgiuntamente dagli avv.ti prof. Adolfo Di Majo e Ugo Ennio
Venitucci ed elettivamente domiciliato nello studio del primo, in
Roma, viale Angelico, 39, per delega a margine dell'atto di citazione
in opposizione a stima, opponente, contro: 1) Ministero delle
finanze, in persona del Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso
dall'avvocatura generale dello Stato presso la quale è domiciliato
in Roma, via dei Portoghesi n. 12, opposti; 2) Intendenza di finanza
di Roma, in persona dell'intendente di finanza, contumaci; 3)
prefetto di Roma, contumaci.
Oggetto: Opposizione alla stima di indennità di esproprio;
Esaminati gli atti del procedimento civile n. 3629/88 r.g. avente
ad oggetto l'opposizione alla stima di indennità di espropriazione;
Letti gli atti difensivi delle parti;
O S S E R V A
1. - La vicenda espropriativa che forma oggetto del presente
processo trae origine dalla legge 23 luglio 1985, n. 372, che,
all'art. 5, dispone che alla dotazione immobiliare del Presidente
della Repubblica, di cui all'art. 84, ultimo comma della
Costituzione, è conferita la tenuta di Capocotta ad integrazione
della adiacente tenuta di Castelporziano già in dotazione del
Presidente della Repubblica (primo comma). Lo stesso art. 5, dopo
avere stabilito che l'ampliamento della tenuta di Castelporziano è
dichiarato di pubblica utilità e le relative opere sono dichiarate
indifferibili e urgenti (secondo comma), autorizza l'espropriazione
dei beni compresi nell'area delimitata in base ai confini indicati
nella stessa legge (terzo comma) e prescrive che l'indennità di
espropriazione è determinata in base all'art. 13 della legge 15
gennaio 1885, n. 2892 (quinto comma), richiamando, per quanto non
diversamente previsto, le norme di cui alla legge 25giugno 1865, n.
2359 (sesto comma).
Con l'opposizione, la cui cognizione è attribuita a questa Corte
dall'art. 5, ottavo comma, della citata legge n. 372/85, è stata
sollevata la questione di legittimità costituzionale della
disposizione contenuta nel quinto comma dell'art. 5 che, ai fini
della determinazione dell'indennità di esproprio, rende applicabili
i criteri dettati dall'art. 13 della legge 15 gennaio 1885, n. 2892:
quest'ultima disposizione stabilisce, com'è noto, che l'indennità
dovuta ai proprietari degli immobili espropriati sarà determinata
sulla media del valore venale e dei fitti coacervati dall'ultimo
decennio o, in difetto, dell'imponibile netto agli effetti delle
imposte sui terreni e sui fabbricati.
Premesso che la questione è sicuramente rilevante nel presente
giudizio, in quanto ha diretta e immediata influenza
sull'applicazione dei criteri in base ai quali deve liquidarsi
l'indennità di esproprio e, quindi, sulla definizione della causa di
opposizione alla stima, deve sottolinearsi che un primo profilo di
incostituzionalità è stato prospettato con riferimento all'art. 42,
terzo comma, della Costituzione, essendo stato sostenuto
dall'opponente che l'attribuzione di una indennità inferiore a
quella corrispondente al valore di mercato dell'immobile risulta in
contrasto con il principio costituzionale sancito dalla predetta
norma secondo cui "la proprietà privata può essere, nei casi
preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi di
interesse generale".
Il dubbio di incostituzionalità non ha giuridica consistenza e la
relativa questione è manifestamente infondata nei termini sopra
enunciati.
La giurisprudenza della Corte costituzionale ha costantemente
interpretato il termine "indennizzo", che figura nella citata norma,
in termini tali da escludere che esso debba necessariamente
corrispondere al valore venale del bene espropriato, secondo il
criterio accolto dall'art. 39 della legge 25 giugno 1865, n. 2359.
Già a partire dalla sentenza n. 61 del 25 maggio 1957, la Corte ha
chiarito che la necessità di coordinazione col pubblico interesse
comporta che l'indennizzo non può significare integrale
risarcimento, ma soltanto il massimo di contributo e di riparazione
che, nell'ambito degli scopi di interesse generale, la pubblica
amministrazione può garantire all'interesse privato: di talchè è
rimessa al legislatore ordinario la valutazione comparativa di tali
interessi e del modo in cui pervenire al massimo della rispettiva
soddisfazione sulla base della ponderazione di elementi tecnici,
economici, finanziari, politici. È stato, peraltro, precisato che il
potere discrezionale del legislatore ordinario incontra un limite
nell'esigenza che la misura dell'indennizzo non sia puramente
simbolica, atteso che in una siffatta ipotesi l'indennizzo sarebbe
sostanzialmente inesistente e la norma colliderebbe inevitabilmente
con il precetto contenuto nell'art. 42, terzo comma, della
Costituzione.
I principi affermati nella sentenza n. 61/1957 sono stati ribaditi
nella successiva produzione giurisprudenziale della Corte
costituzionale con la quale l'identificazione dell'ambito di
operatività della garanzia che presidia il diritto dell'espropriato
è stata compiuta sottolineando la necessità che l'indennizzo sia
"congruo", "equo", "adeguato", "non irrisorio" (Corte costituzionale
9 luglio 1959, n. 41; 8 luglio 1969, n. 115; 24 giugno 1976, n. 155;
6 dicembre 1977, n. 138).
Gli sviluppi di tale linea interpretativa hanno condotto alla nota
pronuncia n. 5 del 30 gennaio 1980 con cui, nel dichiarare
l'illegittimità costituzionale delle norme contenute nella legge 22
ottobre 1971, n. 865, che recepiscono il criterio del valore agricolo
medio per la determinazione dell'indennità di esproprio, la Corte
costituzionale ha precisato che "l'indennizzo assicurato
all'espropriato dall'art. 42, terzo comma, della Costituzione, se non
deve costituire una integrale riparazione per la perdita subita - in
quanto occorre coordinare il diritto del privato con l'interesse che
l'espropriazione mira a realizzare - non può essere tuttavia fissato
in una misura irrisoria o meramente simbolica ma deve rappresentare
un serio ristoro", dovendo essere determinato con riferimento alle
caratteristiche essenziali e alla destinazione economica del bene
espropriato.
Le medesime linee argomentative costituiscono il supporto delle
più recenti decisioni della Corte costituzionale nelle quali
l'indicazione dell'esigenza insopprimibile del serio ristoro a favore
del soggetto che subisce l'espropriazione è accompagnata dalla
precisazione che questo non deve necessariamente tradursi
nell'attribuzione dell'integrale valore effettivo del bene (Corte
costituzionale 21 dicembre 1985, n. 355; 30 luglio 1984, n. 231; 19
luglio 1983, n. 223).
2. - La scelta del criterio per la determinazione dell'indennità
di esproprio degli immobili compresi nella tenuta di Capocotta,
compiuta con l'art. 5, quinto comma, della legge 23 luglio 1985, n.
372, non appare in contrasto con la disciplina posta dall'art. 42,
terzo comma della Costituzione a tutela del diritto all'indennizzo
riconosciuto all'espropriato.
Occorre premettere che non ha fondamento la censura rivolta alla
legge n. 372/1985 che, facendo richiamo all'art. 13 della legge n.
2892 del 1885 sul risanamento di Napoli, sarebbe inficiata dal vizio
di eccesso di potere legislativo per avere ripristinato disposizioni
ormai abrogate (come, appunto, quella per Napoli) e per avere
sovvertito l'ordine delle fonti del diritto, determinando, in modo
surrettizio e indiretto, la reviviscenza di quelle disposizioni
mediante una legge che ad esse fa riferimento e la cui vigenza
presuppone.
Anche a non voler tener conto della disparità di opinioni
esistente in dottrina sulla figura dell'eccesso di potere legislativo
e dell'estrema cautela riscontrabile sullo stesso tema nelle
posizioni della giurisprudenza, non sembra dubbia l'insussistenza del
vizio denunciato essendo evidente che dal sistema su cui è
imperniata la gerarchia delle fonti del diritto non possono inferirsi
limiti che precludano al legislatore ordinario di ripristinare la
vigenza di norme già abrogate sia attraverso il fenomeno della vera
e propria reviviscenza che mediante l'emanazione di una nuova
disciplina, autonoma nel fondamento formale ancorchè in tutto
ricalcata sul contenuto di disposizioni precedentemente abrogate. In
una siffatta situazione potrebbe configurarsi una ipotesi di
illegittimità costituzionale soltanto se il legislatore facesse
rivivere norme già dichiarate incostituzionali dalla Corte, essendo
stato chiarito che dal primo comma dell'art. 136 della Costituzione
deriva che "le decisioni di accoglimento hanno per destinatario il
legislatore stesso, al quale è, quindi, precluso non solo il
disporre che la norma dichiarata incostituzionale conservi la propria
efficacia, bensì il perseguire e il raggiungere, anche se
indirettamente, esiti corrispondenti a quelli già ritenuti lesivi
della Costituzione" (Corte costituzionale 19 luglio 1983, n. 223; 30
maggio 1963, n. 73).
L'art. 5, quinto comma, della legge n. 372/1985 non può
considerarsi, tuttavia, inficiato da un simile vizio di
incostituzionalità in quanto i criteri dettati dall'art. 13 della
legge 15 gennaio 1885, n. 2892, espressamente recepiti alla predetta
disposizione, hanno superato il vaglio del giudizio della Corte
costituzionale e sono stati riconosciuti compatibili con il precetto
ex art. 42, terzo comma della Costituzione (Corte costituzionale 18
febbraio 1960, n. 5: l'infondatezza della questione di
costituzionalità è stata dichiarata, incidentalmente, anche con la
sentenza n. 15 del 22 gennaio 1976 concernente l'art. 14, ultimo
comma, della legge 28 luglio 1967, n. 641, che, nel disciplinare le
espropriazioni relative all'edilizia scolastica e universitaria, ha
richiamato i criteri per la determinazione dell'indennità di
esproprio fissati dall'art. 13 della legge sul risanamento della
città di Napoli).
3. - Va rilevato, a questo punto, che dubbi sulla legittimità
costituzionale dell'art. 5, quinto comma, della legge n. 372/1985 non
possono essere giustificati neppure attraverso il richiamo
dell'indirizzo giurisprudenziale col quale - mediante un'analisi
ricostruttiva del vigente sistema normativo risultante dalle
dichiarazioni di incostituzionalità delle norme contenute nella
legge n. 865/71 - è stato stabilito che per le aree con destinazione
edificatoria l'indennità deve essere liquidata sulla base del valore
venale del bene espropriato, secondo la normativa generale posta
dall'art. 39 della legge 25 giugno 1965, n. 2359: pertanto, ad avviso
dell'opponente, nell'attuale quadro di riferimento normativo,
dovrebbe considerarsi in conflitto con l'art. 42, terzo comma, della
Costituzione qualsiasi disposizione di legge che determini la misura
dell'indennità di esproprio in un importo inferiore a quello
corrispondente al valore di mercato del bene.
La tesi non può essere condivisa nell'impostazione e negli
sviluppi, in quanto muove dall'errato presupposto che l'evoluzione
giurisprudenziale possa avere avuto incidenza innovativa sulcontenuto
della norma sancita dall'art. 42, terzo comma, della Costituzione,
sino al punto da far coincidere, puramente e semplicemente,
l'indennità dovuta all'espropriato con il valore venale del bene:
questo, cioè, indicato quale unico criterio indennitario dall'art.
39 della legge del 1865, sarebbe divenuto - nell'attuale sistema del
"diritto vivente" - un principio costituzionale da cui il legislatore
non potrebbe più discostarsi.
Le argomentazioni esposte devono essere disattese per il fatto che
confondono i diversi piani sui quali sono chiamati ad operare
l'interprete e il legislatore e trascurano di tener conto della
differente valenza giuridica attribuita, all'interno
dell'ordinamento, ai rispettivi interventi. In particolare, è da
sottolineare che, a seguito delle pronunce di incostituzionalità dei
criteri di indennizzo fissati dalla legge n. 865/1971, l'opzione
interpretativa compiuta dalla giurisprudenza a favore della
sopravvivenza della legge generale del 1865 e del criterio del valore
venale da essa sancito costituisce probabilmente l'unica soluzione
possibile per l'interprete al fine di superare i vuoti normativi
prodottisi nel sistema in dipendenza della perdurante inerzia del
legislatore, essendo interdette, in sede giurisdizionale, le scelte
discrezionali ritenute più idonee ad assicurare il bilanciamento
degli interessi in conflitto e a individuare il punto di equilibrio
nel quale possano essere contemperati l'interesse individuale
dell'espropriato e l'interesse generale sotteso alla funzione sociale
della proprietà. Tuttavia, simili scelte, traducentisi nella
possibilità di riconoscere un indennizzo inferiore al valore
effettivo del bene, non possono considerarsi precluse al legislatore,
come, del resto, ha più volte ribadito la stessa Corte
costituzionale, anche dopo la fondamentale pronuncia del 1980, quando
ha precisato, in termini espliciti, che "la Corte non ha mai
ritenuto, nè intende ora affermare, che il serio ristoro, garantito
al privato, debba corrispondere all'integrale valore effettivo del
bene espropriato", sottolineando che "detto valore viene bensì in
rilievo, ma come criterio di riferimento, e non necessariamente come
misura nella determinazione dell'indennita': il legislatore. . .
gode, allora, entro i limiti stabiliti in Costituzione, della
discrezionalità di valutazione che giova a contemperare la scelta
del valore effettivo con l'adozione di un qualche altro meccanismo
normativo, sempre in modo, beninteso, che l'ammontare dell'indennizzo
non scada sotto l'indispensabile livello di congruita'" (Corte
costituzionale 30 luglio 1984, n. 231: cfr. altresì Corte
costituzionale 19 luglio 1983, n. 223, secondo cui l'indennizzo
richiesto dal terzo comma dell'art. 42 della Costituzione non deve
essere necessariamente pari al giusto prezzo di mercato secondo la
prescrizione dell'art. 39 della legge n. 2359/1865, essendo
sufficiente la previsione di un ristoro serio). Su questa stessa
linea è, del resto, collocata anche la giurisprudenza della Corte di
cassazione che, nell'affermare che l'art. 39 della legge del 1865 non
è in contrasto con l'art. 42, terzo comma, della Costituzione ha
precisato, conformemente al costante indirizzo della Corte
costituzionale, che tale precetto costituzionale affida al
legislatore ordinario la concreta quantificazione dell'indennizzo,
fra un limite minimo, rappresentato da un'apprezzabile e non
simbolica compensazione della perdita del bene, ed un limite massimo,
rappresentato dall'effettiva entità di tale perdita (Cass. 3 giugno
1988, n. 3785; 26 gennaio 1988, n. 671; 11 agosto 1982, n. 4525).
Così individuato l'effettivo contesto normativo al cui interno
deve essere condotto il giudizio di non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale del quinto comma dell'art. 5
della legge n. 372/1985, va rilevato che tale disposizione ha
recepito un criterio di determinazione dell'indennità di esproprio
(media tra il valore venale del bene e i fitti dell'ultimo decennio
o, in difetto, l'imponibile netto ai fini delle imposte sui terreni o
sui fabbricati) che non può considerarsi in collisione con la norma
ex art. 42, terzo comma, della Costituzione, non potendo certamente
qualificarsi come indennizzo meramente simbolico, apparente,
irrisorio, non serio, secondo le diverse aggettivazioni ricorrenti
nelle decisioni della Corte costituzionale per definire il contenuto
e l'ambito di operatività della garanzia costituzionale che assiste
il diritto all'indennità di esproprio. In tale prospettiva, deve
altresì precisarsi che il riferimento al valore venale del bene
espropriato, assunto quale uno dei parametri nella media del calcolo
dell'indennità, non solo esclude che questa possa ridursi ad un
valore monetario simbolico e assolutamente incongruo, ma ne assicura,
nel contempo, l'aderenza alle specifiche caratteristiche del bene, in
sè considerato. Al riguardo, è opportuno richiamare le
considerazioni svolte dalla stessa Corte costituzionale nella
decisione con cui è stata dichiarata infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 4, primo comma, del r.d.-l. 8 luglio
1931, n. 981, convertito nella legge 24 marzo 1932, n. 355, e
dell'art. 1, terzo comma del d.-l. 29 marzo 1966, n. 128, convertito
nella legge 26 maggio 1966, n. 366, nelle parti in cui stabiliscono
che l'indennizzo da corrispondere per le espropriazioni disposte in
attuazione dei piani particolareggiati nella città di Roma si
liquida con un sistema di calcolo simile a quello previsto dalla
legge del 1885 per il risanamento di Napoli (media del valore venale
e dell'imponibile netto accertato alla data del predetto r.d.-l.,
capitalizzato ad un tasso dal 3,50% al 7% a seconda delle condizioni
dell'edificio e della localita'). Infatti, nella sentenza predetta,
la Corte ha osservato che "il riferimento al valore venale del fondo
fuor di dubbio consente, sulla base di dati oggettivamente
accertabili, che la liquidazione si avvicini adeguatamente alla
realtà ad attualità dei valori economici" (Corte costituzionale 30
luglio 1981, n. 160).
Alla luce di tutti gli argomenti sin qui svolti, deve
conclusivamente riconoscersi che è manifestamente infondata la
questione di costituzionalità dell'art. 5, quinto comma, della legge
23 luglio 1985, n. 372, sollevata con riferimento all'art. 42, terzo
comma, della Costituzione, in quanto l'indennità determinabile sulla
base della predetta disposizione non appare in contrasto con
l'effettiva portata della norma costituzionale.
4. - I dubbi sulla legittimità costituzionale dell'art. 5, quinto
comma, della legge n. 372/1985 appaiono, invece, non manifestamente
infondati quando tale norma sia esaminata con riferimento all'art. 3
della Costituzione, atteso che, in tale diversa ottica, lo specifico
criterio di determinazione dell'indennità di esproprio, anche se in
sè non contrastante col precetto ex art. 42, terzo comma, della
Costituzione, sembra dare origine ad una disparità di trattamento
non giustificata da alcun ragionevole fondamento.
Per una migliore comprensione della questione occorre rilevare che
la legge 25 giugno 1865, n. 2359, aveva stabilito, in sintonia con
l'art. 29 dello Statuto albertino, il principio generale secondo cui
l'indennità di espropriazione deve coincidere con il valore venale
realizzabile dalla vendita del bene in una libera contrattazione.
L'unitarietà di detto criterio indennitario, cui era conformato il
sistema delle espropriazioni, fu ben presto intaccata da successive
leggi speciali con le quali furono adottati criteri divergenti da
quello del valore venale: la prima, in ordine di tempo e di
importanza, è stata la legge 15 gennaio 1885, n. 2892, per il
risanamento della città di Napoli. Il processo di diversificazione
dei criteri di determinazione dell'indennità ha avuto, poi, una
progressiva accelerazione attraverso numerose deroghe introdotte,
volta per volta, in relazione a singole categorie di opere pubbliche
alle quali le espropriazioni erano finalizzate.
Un momento fondamentale nella disciplina della materia è
rappresentato dall'entrata in vigore della legge 22 ottobre 1971, n.
865, modificata dalla legge 28 gennaio 1977, n. 10, che ha reso
omogenei i criteri indennitari stabilendo il principio che
l'indennità deve essere determinata sulla base del valore agricolo
medio dell'immobile, anche per le aree comprese nei centri urbani.
Tale criterio, applicabile originariamente soltanto alle
espropriazioni realizzate per le finalità indicate nell'art. 9 della
stessa legge n. 865/1971, con legge 27 giugno 1974, n. 247, è stato
esteso a tutte le espropriazioni comunque preordinate alla
realizzazione di opere o di interventi da parte dello Stato, delle
regioni, delle province, dei comuni o di altri enti pubblici o di
diritto pubblico, anche non territoriali.
Con le leggi del 1971 e del 1974 è stato, quindi, attuato un
regime giuridico unitario in materia di indennità di esproprio,
conformemente agli auspici di una larga parte della dottrina, che
aveva segnalato da tempo, in posizione critica rispetto agli
interventi della Corte costituzionale, che la pluralità dei criteri
indennitari, distinti sulla sola base delle singole opere pubbliche
da realizzare, si traduceva in vere e proprie violazioni del
principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione.
Tale assetto normativo ha subi'to profonde modificazioni a seguito
della più volte citata sentenza della Corte costituzionale n.
5/1980, con cui è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale
del criterio del valore agricolo medio, di cui all'art. 16 della
legge n. 865/1971, in quanto privo di qualsiasi specifica
correlazione con le caratteristiche essenziali e con la destinazione
economica degli immobili espropriati.
Per effetto della ulteriore dichiarazione di incostituzionalità
della legge 29 luglio 1980, n. 385, con cui era stato stabilito che
le indennità di esproprio dovessero essere liquidate in via
provvisoria secondo i medesimi criteri previsti dalla legge n.
865/1971, salvo il conguaglio effettuato in base ad apposita legge da
emanarsi entro un anno (il termine è stato, poi, prorogato con d.-l.
29 maggio 1982, n. 298, convertito nella legge 29 luglio 1982, n.
481, e con legge 23 dicembre 1982, n. 943), si è prodotto un vuoto
legislativo che, in mancanza di un intervento del Parlamento per il
ripristino dell'organicità del sistema, ha spinto la giurisprudenza
a svolgere un ruolo di supplenza al fine di colmare le lacune e di
ricomporre le nuove basi del regime delle espropriazioni.
In una simile opera di ricostruzione sistematica della disciplina,
va registrata una piena concordanza tra gli interventi della Corte
costituzionale e della Corte di cassazione, le cui posizioni possono
essere sintetizzate nei seguenti punti: a) le pronunce di
incostituzionalità hanno determinato la caducazione dei criteri
fissati dalla legge n. 865/1971 soltanto per le aree con destinazione
edificatoria, mentre per le aree con destinazione agricola continua
ad applicarsi il criterio del valore agrario medio previsto dalla
stessa legge (Corte costituzionale 21 dicembre 1985, n. 355 e 30
luglio 1984, n. 231; Cass. 20 gennaio 1988, n. 402; Cass. 15 gennaio
1987, n. 253; Cass. 16 gennaio 1986, n. 226; Cass. 24 ottobre 1984,
n. 5401); b) a seguito delle indicate dichiarazioni di
incostituzionalità, l'indennità dovuta per le aree edificabili deve
essere liquidata in base al criterio del valore venale o di mercato
dell'immobile stabilito dall'art. 39 della legge 25 giugno 1865, n.
2359, che, avendo carattere generale, è stata derogata, e non
abrogata, dalla legge n. 865/1971 (Corte costituzionale 9 novembre
1988, n. 1022; Cass. 14 ottobre 1988, n. 5599; Cass. 28 aprile 1988,
n. 3202; Cass. 16 marzo 1987, n. 2688; Cass. 26 febbraio 1987, n.
2035; Cons. Stato, sez. IV, 10 dicembre 1986, n. 831).
In un siffatto tessuto normativo, ricostruito dalla giurisprudenza
costituzionale e di legittimità per eliminare i vuoti verificatisi
nell'ordinamento, si è inserita la legge 23 luglio 1985, n. 372, il
cui art. 5, quinto comma, dispone che per le espropriazioni degli
immobili compresi nel comprensorio di Capocotta l'indennità deve
essere determinata in base all'art. 13 della legge 15 gennaio 1885,
n. 2892, calcolando la media del valore venale e dei fitti
dell'ultimo decennio o, in difetto, dell'imponibile netto agli
effetti delle imposte sui terreni e sui fabbricati.
Ad avviso di questo collegio, l'individuazione di un criterio
indennitario per una specifica e determinata categoria di beni (e
cioè per gli immobili inclusi nel comprensorio di Capocotta) dà
origine ad una discrepanza dalla disciplina generale che, per il
fatto di non essere giustificata da ragionevoli motivi, si risolve in
un trattamento arbitrario e discriminatorio che vulnera il principio
di uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione.
A ben vedere, con il richiamo alla legge n. 2892/1885, la legge n.
372/1985 si è discostata dal principio di unitarietà del criterio
di determinazione dell'indennità, espressamente recepito dalla legge
27 giugno 1974, n. 247, per tornare alla scelta di criteri di volta
in volta variabili in funzione dell'opera cui è preordinata
l'espropriazione, di guisa che, in un simile sistema, la misura del
ristoro spettante all'espropriato è fatta dipendere, nelle varie
forme di espropriazione, non da valori economici inerenti alla natura
e alla destinazione dei beni, ma unicamente dai diversi fini per i
quali viene autorizzata l'espropriazione.
Ne consegue che la perdita di beni aventi medesime caratteristiche
e destinazione economica risulta coperta da un ristoro che varia a
seconda delle finalità in vista delle quali è stata disposta
l'espropriazione: nel caso di specie, l'applicazione dell'art. 5,
quinto comma, della legge n. 372/1985 comporta che l'indennità deve
essere liquidata in misura pari alla semisomma tra valore venale e
fitti del decennio per il solo fatto della inclusione del terreno
entro i confini del comprensorio di Capocotta indicati dall'art. 5,
terzo comma, della stessa legge, mentre per altri terreni
espropriati, nonostante l'identità di caratteristiche e di
destinazione, dovrebbero liquidarsi indennizzi diversi per la sola
ragione che le espropriazioni sono dirette a realizzare fini
differenti. Al riguardo va precisato che nel caso in esame l'indicata
disparità di trattamento è riscontrabile tanto nell'ipotesi in cui
i terreni abbiano attitudine edificatoria secondo i vigenti strumenti
urbanistici, come sostiene l'opponente, quanto nell'ipotesi in cui
essi abbiano destinazione agraria, giacchè nel primo caso
l'indennità corrisponderebbe al valore venale del bene e nel secondo
al valore agricolo medio: con la conseguenza che per terreni vicini,
siti nella stessa zona di Capocotta e con identiche caratteristiche,
la misura dell'indennità varierebbe in relazione alla sola
circostanza della inclusione o meno nell'area delimitata dall'art. 5,
terzo comma, della legge 23 luglio 1985, n. 372.
Dalle precedenti riflessioni si evince che la disciplina posta
dall'art. 5, quinto comma, di tale testo normativo non può
considerarsi in sintonia col canone di ragionevolezza e di coerenza,
che trova espressione nel principio di uguaglianza sancito dall'art.
3 della Costituzione, e contribuisce, anzi, ad acuire le aporie
dell'attuale sistema delle espropriazioni dando vita ad irrazionali
discriminazioni.
L'opinione è avvalorata dal recente orientamento della Corte di
cassazione, che ha perspicuamente osservato che dalle sentenze n.
5/1980 e n. 223/1983 della Corte costituzionale risulta
inequivocamente delineato il profilo di incostituzionalità insito in
un regime che prevede diversi criteri indennitari per i singoli
settori espropriativi, aggiungendo, a chiare lettere, che una
valutazione discriminatoria, in contrasto con l'art. 3 della
Costituzione "si ripresenterebbe immediatamente ove si ritenesse come
chiede la ricorrente pubblica amministrazione - che beni dalle
caratteristiche identiche o analoghe andrebbero diversamente
indennizzati a seconda delle diverse finalità dell'espropriazione"
(Cass. 14 ottobre 1988, n. 5599).
In definitiva, tenuto anche conto dei rilievi esposti nel
precedente punto 3), va riconosciuto che la questione di
costituzionalità non scaturisce dal fatto che la legge n. 372/1985
ha determinato l'indennità di esproprio mediante il richiamo del
contenuto dell'art. 13 della legge 15 gennaio 1885, n. 2892, ma
dall'avere limitato tale criterio - senza evidenziare elementi
discriminanti - alla specifica espropriazione avente ad oggetto le
aree comprese nella tenuta di Capocotta e in funzione di una
determinata finalità (ampliamento della tenuta presidenziale di
Castelporziano).
Pertanto, deve dichiararsi la non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 5, quinto comma,
della legge 23 luglio 1985, n. 372, in riferimento all'art. 3, primo
comma, della Costituzione, e devono pronunciarsi i provvedimenti
previsti dall'art. 23, secondo e quarto comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara non manifestamente infondata, in riferimento all'art. 3,
primo comma, della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5, quinto comma, della legge 23 luglio 1985,
n. 372, che regola la determinazione dell'indennità per le
espropriazioni dei terreni destinati ad ampliare la tenuta
presidenziale di Castelporziano;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Sospende il processo sull'opposizione alla stima dell'indennità
di esproprio proposta dal Consorzio tra i proprietari del
comprensorio di "Marina Reale" nei confronti del Ministero delle
finanze, dell'intendenza di finanza di Roma, del prefetto di Roma;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata alle parti e al
Presidente del Consiglio dei Ministri e che la stessa sia comunicata
al Presidente della Camera dei deputati e al Presidente del Senato
della Repubblica.
Così deciso il 31 maggio 1989 nella camera di consiglio della
prima sezione civile della Corte di appello di Roma.
Il presidente: (firma illeggibile)

89C1367