1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 28-10-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 266 SENTENZA 8 - 23 ottobre 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ordinamento penitenziario - Funzioni del magistrato di sorveglianza - Attribuzione, secondo l'interpretazione vigente, della competenza a decidere in ordine alle lesioni dei diritti dei detenuti conseguenti ad atti dell'amministrazione penitenziaria - Denunciata limitazione della effettivita' della tutela giurisdizionale nonche' violazione dei principi di eguaglianza, del giusto processo e del buon andamento della pubblica amministrazione, del diritto di difesa e della finalita' rieducativa della pena - Omessa formulazione di un petitum specifico; richiesta di intervento che postula scelte discrezionali spettanti al legislatore e precluse alla Corte; omessa verifica della praticabilita' di un'interpretazione conforme a Costituzione - Inammissibilita' della questione. - Legge 26 luglio 1975, n. 354, artt. 35, 14-ter e 71. - Costituzione, artt. 3, 24, primo comma, 27, terzo comma, 97, primo comma, 111, primo e secondo comma, e 113. (009C0643) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 28-10-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe
FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 35, 14-ter e
71 della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento
penitenziario e sull'esecuzione delle misure privative e limitative
della liberta'), promossi dal Magistrato di sorveglianza di Nuoro,
con due ordinanze dell'11 febbraio 2009, iscritte ai nn. 100 e 101
del registro ordinanze 2009 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 15, 1ª serie speciale, dell'anno 2009;
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 23 settembre 2009 il giudice
relatore Alessandro Criscuolo.
Ritenuto in fatto
1. - Il Magistrato di sorveglianza di Nuoro, con due ordinanze di
analogo tenore in data 27 gennaio 2009, ha sollevato, in riferimento
agli articoli 3, 24, primo comma, 27, terzo comma, 97, primo comma,
111, primo e secondo comma, e 113 della Costituzione, «ed ai principi
generali sulla giurisdizione», questione di legittimità
costituzionale degli articoli 35, 14-ter e 71 della legge 26 luglio
1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e sull'esecuzione
delle misure privative e limitative della liberta'),
«nell'interpretazione vigente che attribuisce al magistrato di
sorveglianza la competenza a decidere in ordine alle lesioni dei
diritti e delle posizioni giuridiche dei detenuti conseguenti ad atti
e provvedimenti dell'amministrazione penitenziaria».
2. - Il rimettente, all'esito dell'udienza celebrata a seguito
della procedura di cui all'art. 14-ter dell'ordinamento
penitenziario, con la partecipazione del difensore e del pubblico
ministero, riferisce di essere chiamato a decidere su due reclami,
presentanti da altrettanti detenuti in espiazione di pena nella casa
circondariale di Nuoro. I reclamanti hanno chiesto al Magistrato di
sorveglianza di decidere in ordine alla loro permanenza nel circuito
detentivo E. I. V. (Elevato Indice di Vigilanza), istituito con
circolare del Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria del
Ministero della giustizia n. 3479/5929 del 9 luglio 1998 e destinato
alla custodia dei detenuti di «particolare pericolosità soggettiva».
Essi sono stati inseriti in tale circuito contestualmente al
trasferimento nella detta casa circondariale, a seguito della
dichiarazione d'inefficacia del decreto ministeriale di
sottoposizione al regime speciale di cui all'art. 41-bis
dell'ordinamento penitenziario, in forza di ordinanze dell'8 giugno
2005 e del 17 gennaio 2006 dei Tribunali di sorveglianza di Torino e
di Roma.
3. - Il giudice a quo espone che le doglianze dei due detenuti
riguardano il regime cui sono sottoposti e l'idoneità dello stesso a
garantire il perseguimento del percorso di rieducazione, a cui deve
tendere l'esecuzione della pena, possibilmente attraverso strumenti
adeguati alla sua realizzazione, come stabilito dall'art. 27, terzo
comma, Cost.
È specifico dovere dell'amministrazione penitenziaria - prosegue
il rimettente - fornire al detenuto un trattamento rieducativo
adeguato e conforme alle sue reali condizioni e necessità,
periodicamente riscontrate e valutate in relazione alle modificazioni
dei comportamenti e della personalità. A tale dovere corrisponde il
diritto del detenuto ad un'esecuzione della pena organizzata e
modulata in guisa da consentirgli di realizzare un percorso reale di
recupero e risocializzazione, diritto costituzionalmente garantito
che scaturisce proprio dalla condizione di detenuto in espiazione di
pena ed è funzionale alla realizzazione dei principi di uguaglianza
e pari dignità sociale, che l'art. 3, primo comma, Cost. assicura a
tutti i cittadini.
In questo quadro si pone il problema dell'esperibilità, da parte
del reclamante, di adeguati strumenti giurisdizionali per la tutela
effettiva della speciale posizione giuridica che egli assume lesa,
cioè del diritto ad un trattamento penitenziario consono e
rispondente al concreto grado di «rieducazione» conseguito, tale da
non vanificare i progressi realizzati in termini di acquisizione di
adeguate capacità di onesto reinserimento nella società libera.
In particolare, va verificato se il rimedio generale previsto
dall'art. 35 dell'ordinamento penitenziario costituisca, nel caso
specifico, strumento idoneo a decidere sulla lesione - per atti o
fatti dell'amministrazione relativi all'assegnazione al circuito E.
I. V. del detenuto e alla sua permanenza ad libitum nello stesso -
del diritto del medesimo detenuto alla «rieducazione» e se,
attraverso questo strumento, il magistrato di sorveglianza possa e
debba adottare provvedimenti conseguenti di natura giurisdizionale,
dotati di forza cogente, diversi ed ulteriori rispetto a quelli
costituenti espressione del dovere di vigilanza e prospettazione
attribuitogli dall'art. 69, primo e secondo comma, del detto
ordinamento ovvero del previsto potere/dovere d'impartire, nel corso
del trattamento, disposizioni dirette ad eliminare eventuali
violazioni dei diritti dei condannati, come stabilito dal quinto
comma della stessa norma.
4. - Il rimettente ricostruisce la vicenda giurisprudenziale del
diritto di reclamo disciplinato dall'art. 35 dell'ordinamento
penitenziario e dall'art. 70 del decreto del Presidente della
Repubblica del 30 giugno 2000, n. 230 (Regolamento recante norme
sull'ordinamento penitenziario e sulle misure privative e limitative
della liberta').
Nel richiamare la sentenza n. 26 del 1999 della Corte
costituzionale, egli osserva che, a seguito di questa, la
giurisprudenza dei magistrati di sorveglianza e della Corte di
cassazione, nonchè parte della dottrina, ha configurato ex novo il
reclamo di cui al citato art. 35, attribuendogli carattere
giurisdizionale nel prevedere la possibilità di decidere mediante
l'adozione della procedura prevista dagli artt. 69, sesto comma, e
14-ter per i reclami dei detenuti e degli internati concernenti: a)
l'attribuzione della qualifica lavorativa, la mercede e la
remunerazione, nonchè lo svolgimento delle attività di tirocinio e
di lavoro e le assicurazioni sociali; b) le condizioni di esercizio
del potere disciplinare, la costituzione e la competenza dell'organo
disciplinare, la contestazione degli addebiti e la facoltà di
discolpa.
Il giudice a quo ricorda, quindi, i contrasti insorti nella
giurisprudenza e pone l'accento sulla sentenza della Corte di
cassazione (Sezioni unite penali, 26 febbraio 2003, n. 25079), resa
per decidere su quei contrasti. Osserva che detta pronunzia, partendo
dall'analisi della sentenza di questa Corte n. 26 del 1999 e di
quelle precedenti, enuncia il principio secondo cui «l'esistenza di
un microsistema entro il quale lo stato di detenzione, lasciando
sopravvivere posizioni soggettive e spazi di tutela giurisdizionale
coincidenti col diritto di azione, anche a prescindere dalle
tipizzazioni stratificate da novazioni legislative o da decisioni
della Corte costituzionale, impone la verifica dello strumento
attivabile, da attivare sempre e comunque in un modello diretto ad
investire la magistratura di sorveglianza».
All'esito di tale verifica, il giudice di legittimità perviene
all'interpretazione secondo cui il mezzo di tutela contro la lesione
delle posizioni soggettive del detenuto non può che essere
ricondotto agli artt. 14-ter, 69 e 71 dell'ordinamento penitenziario.
Ad avviso del rimettente, il significato della decisione delle
Sezioni unite penali, per quanto qui interessa, «è che la
dichiarazione di incostituzionalità degli artt. 35 e 69
dell'ordinamento penitenziario, lasciando sopravvivere gli stessi (in
particolare il 35) si sia risolta, in sostanza, in un invito alla
magistratura di sorveglianza monocratica ad adottare, per la
decisione dei reclami dei detenuti, pur in assenza di specifiche
previsioni legislative, modelli procedimentali predisposti e
disciplinati in relazione a materie particolari, comunque rientranti
nella competenza giurisdizionale assegnatagli dall'ordinamento
penitenziario ed idonei, perciò stesso, ad elidere, superandolo per
via interpretativa, il vizio di costituzionalità "parziale" rilevato
dal giudice delle leggi».
Tuttavia, secondo il giudice a quo, la sentenza della Corte
costituzionale n. 341 del 2006 - dichiarativa dell'illegittimità
costituzionale dell'art. 69, sesto comma, lettera a), della legge n.
354 del 1975 - avrebbe messo in crisi il modello di «integrazione
interpretativa» delineato dalle Sezioni unite penali della Corte di
cassazione. Infatti, sarebbe stato sgombrato dal campo interpretativo
«il canone secondo cui tutto quel che attiene al trattamento
penitenziario, in ossequio al principio della funzione rieducativa
della pena, sia sempre e comunque demandato alla cognizione della
magistratura di sorveglianza, indipendentemente dalla natura dei
diritti e degli interessi coinvolti ed a prescindere dagli strumenti
processuali disponibili».
In questa prospettiva, anche la funzione di rimedio generale,
assegnata all'art. 35 della legge n. 354 del 1975, integrato in via
interpretativa con il ricorso alla procedura di cui agli artt. 14-ter
e 71 della stessa legge, risulta essere non più appagante quale
norma di chiusura del «microsistema» del diritto penitenziario,
sicchè nascono di nuovo i dubbi sulla legittimità costituzionale
del citato art. 35, nell'interpretazione configurata dal diritto
vivente.
In particolare, nel caso in esame, il rimettente considera
fondato il dubbio che il reclamo previsto nella detta norma, pur
deciso con la procedura di cui all'art. 14-ter dell'ordinamento
penitenziario, possa non assicurare al reclamante e
all'amministrazione controinteressata la tutela giurisdizionale
prevista dall'art. 113, primo comma, Cost., tutela che può essere
soltanto quella disciplinata dall'art. 111, primo e secondo comma,
Cost., attraverso il giusto processo regolato dalla legge, svolto nel
contraddittorio delle parti in condizioni di parità, davanti ad un
giudice terzo e imparziale.
In primo luogo, i citati artt. 14-ter e 71 non prevedono che
l'amministrazione sia parte nel procedimento, potendo presentare
soltanto memorie, mentre è previsto che il reclamante, oltre a poter
presentare memorie, partecipi ad esso col ministero del difensore.
Inoltre, il dato che il magistrato di sorveglianza sia organo
deputato a vigilare sull'organizzazione degli istituti di prevenzione
e pena ed abbia il dovere di prospettare all'amministrazione
penitenziaria anche le esigenze relative all'attuazione del
trattamento rieducativo nei confronti dei detenuti, impartendo le
disposizioni destinate ad eliminare le violazioni dei diritti degli
stessi, lascia ritenere, ad avviso del rimettente, che, qualora egli
nulla abbia segnalato a fronte di determinati atti o comportamenti
dell'amministrazione penitenziaria, per ciò solo li abbia ritenuti
legittimi. Qualora, invece, abbia chiesto all'amministrazione di
apportare delle modifiche, avrebbe palesato di considerare non
conformi al diritto quegli atti o comportamenti.
In entrambi i casi potrebbe sorgere il dubbio che il magistrato
di sorveglianza non sia giudice terzo, «a meno di non ritenere, ma
ciò in evidente contrasto con il secondo comma dell'art. 113 della
Costituzione, che la tutela giurisdizionale nei confronti degli atti
dell'amministrazione penitenziaria, relativi al trattamento dei
detenuti, sia esclusa perchè limitata al mezzo di impugnazione
costituito dal reclamo ai sensi dell'art. 35 dell'ordinamento
penitenziario».
Se poi il magistrato di sorveglianza dovesse ritenere, con
decisione assunta con la procedura di cui agli artt. 14-ter e 71
dell'ordinamento penitenziario, che l'atto o l'inerzia
dell'amministrazione si siano concretati in un'effettiva lesione del
diritto del detenuto, bisogna chiedersi quale valore vincolante la
sua decisione potrebbe avere nei confronti dell'amministrazione
medesima.
Escluso che l'atto illegittimo, senza espressa previsione di
legge (art. 113, terzo comma, Cost.), possa essere annullato con
pronunzia del giudice ordinario, o che il magistrato di sorveglianza
in caso d'inerzia possa nominare un commissario ad acta, anche
l'eventuale disapplicazione dell'atto illegittimo sarebbe priva di
effettività, quanto alla reale tutela del diritto al trattamento
rieducativo, perchè questo si svolge tutto attraverso atti
dell'amministrazione penitenziaria, emanati ed applicati dai suoi
stessi organi ai vari livelli. Pertanto, seppure determinata con
l'adozione della procedura di cui all'art. 14-ter dell'ordinamento
penitenziario, ed anche se confermata dalla Corte di cassazione,
l'ordinanza del magistrato di sorveglianza, che dovesse dichiarare
illegittima l'assegnazione del detenuto al circuito E. I. V., non
condurrebbe a far cessare la violazione del diritto del detenuto
medesimo ad un trattamento conforme al grado di risocializzazione
conseguito.
L'ordinanza avrebbe, in concreto, la medesima efficacia di una
segnalazione ai sensi dell'art. 69, primo e quarto comma,
dell'ordinamento penitenziario e il diritto del detenuto rimarrebbe
privo di tutela, con l'ulteriore conseguenza di un inutile dispendio
di mezzi ed attività, in contrasto col principio di buon andamento
dell'amministrazione di cui all'art. 97 Cost.
In conclusione, secondo il rimettente, «con riferimento all'art.
6, paragrafo 1, della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, per
le ragioni sopra esposte, deve ritenersi che l'assetto normativo
vigente, quale venutosi a delineare attraverso le decisioni
interpretative dei giudici di merito e di legittimità, non
garantisca al reclamante e all'amministrazione controinteressata la
possibilità di rivolgersi ad un giudice terzo il quale, attraverso
un giusto processo svolto in contraddittorio tra le parti, assuma una
decisione che della giurisdizione non abbia solo il nome e la forma
ma anche la sostanza e la forza vincolante».
La questione, ad avviso del giudice a quo, è rilevante,
«attenendo alla sussistenza della giurisdizione del Giudice
rimettente nel procedimento in corso; attenendo altresì alla
concreta efficacia dell'ordinanza nella quale sarebbe destinato a
culminare il procedimento».
5. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha spiegato intervento
in entrambi i giudizi di legittimità costituzionale, sostenendo
l'infondatezza della questione.
A suo avviso, la tutela assicurata ai diritti e alle posizioni
giuridiche dei detenuti dal combinato disposto degli artt. 35, 14-ter
e 71 della legge n. 354 del 1975 risulta rispondente ai vigenti
principi costituzionali in materia di giurisdizione.
Come già affermato da questa Corte (sentenze n. 341 del 2006 e
n. 543 del 1983; ordinanza n. 121 del 1994), la scelta del
legislatore in favore del rito camerale non è illegittima in sè, ma
solo in quanto non siano assicurati lo scopo e la funzione del
processo, in particolare il contraddittorio. La Costituzione non
impone un modello vincolante di processo, lasciando il legislatore
ordinario libero di conformare gli istituti processuali, purchè essi
siano in grado di assicurare un nucleo minimo di difesa.
Non giova richiamare, a sostegno della tesi sulla
incostituzionalità della norma in questione, la circostanza che, con
la sentenza n. 341 del 2006, la Corte costituzionale abbia dichiarato
l'illegittimità dell'art. 69, sesto comma, lettera a), della legge
n. 354 del 1975, in quanto tale decisione è giustificata dalla
ritenuta inidoneità della disciplina processuale censurata ad
assicurare lo scopo e la funzione del processo, con specifico
riferimento alle controversie di lavoro nascenti da prestazioni
lavorative dei detenuti. Tale ratio decidendi non può essere estesa
alla disciplina in esame, concernente la tutela giurisdizionale
assicurata al detenuto nei confronti di atti dell'amministrazione,
incidenti sul trattamento penitenziario stricto sensu.
Nè può essere condiviso l'assunto del giudice a quo secondo cui
il ruolo di vigilanza sugli istituti di prevenzione e pena,
istituzionalmente svolto dal magistrato di sorveglianza, ne farebbe
venir meno la terzietà, qualora fosse chiamato ad accertare la
sussistenza in concreto di lesioni delle situazioni giuridiche dei
detenuti, derivanti dall'operato dell'amministrazione penitenziaria.
La terzietà del magistrato di sorveglianza è un tratto
appartenente a tale organo giudiziario in virtù della sua
collocazione all'interno del relativo ordine. Comunque, al fine di
evitare l'evenienza paventata dal giudice a quo, soccorrono gli
istituti di diritto processuale relativi all'astensione e alla
ricusazione.
Considerato in diritto
1. - Il Magistrato di sorveglianza di Nuoro, con le due ordinanze
di analogo tenore indicate in epigrafe, dubita - in riferimento agli
articoli 3, 24, primo comma, 27, terzo comma, 97, primo comma, 111,
primo e secondo comma, e 113 della Costituzione «ed ai principi
generali sulla giurisdizione» - della legittimità costituzionale
degli articoli 35, 14-ter e 71 della legge 26 luglio 1975, n. 354
(Norme sull'ordinamento penitenziario e sull'esecuzione delle misure
privative e limitative della liberta'), «nell'interpretazione vigente
che attribuisce al magistrato di sorveglianza la competenza a
decidere in ordine alle lesioni dei diritti e delle posizioni
giuridiche dei detenuti conseguenti ad atti e provvedimenti
dell'amministrazione penitenziaria».
Il giudice a quo è stato chiamato a decidere sui reclami,
proposti da due condannati in espiazione di pena reclusi nella casa
circondariale di Nuoro. Con i reclami, formulati ai sensi dell'art.
35 della legge n. 354 del 1975, gli istanti hanno chiesto la
«declassificazione» dal circuito E. I. V. (Elevato Indice di
Vigilanza), istituito con circolare del Ministero della giustizia -
Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria (D. A. P.) n.
3479/5929 e destinato alla custodia di detenuti «di particolare
pericolosità soggettiva». Essi sono stati inseriti in tale circuito
contestualmente al trasferimento nella detta casa circondariale, a
seguito delle dichiarazioni d'inefficacia, emesse dai Tribunali di
sorveglianza di Roma e di Torino, dei provvedimenti con i quali erano
stati sottoposti al regime speciale di cui all'art. 41-bis
dell'ordinamento penitenziario.
Il rimettente ricostruisce gli aspetti salienti del diritto di
reclamo disciplinato dal citato art. 35, richiama la sentenza di
questa Corte n. 26 del 1999 e le conclusioni alle quali la
giurisprudenza di legittimità è pervenuta, sulla scorta di tale
sentenza, individuando il procedimento di cui agli artt. 14-ter e 71
della legge n. 354 del 1975 come il più idoneo per la decisione sui
reclami stessi.
Tuttavia, il giudice a quo ritiene tale approdo ermeneutico non
appagante, perchè non in grado di assicurare al reclamante e
all'amministrazione controinteressata la tutela giurisdizionale
prevista dall'art. 113, primo comma, Cost., come meglio esposto in
narrativa. Afferma, pertanto, che è configurabile la violazione dei
parametri costituzionali sopra indicati.
Ad avviso del Magistrato di sorveglianza, la questione è
rilevante, «attenendo alla sussistenza della giurisdizione del
Giudice remittente nel procedimento in corso; attenendo altresì alla
concreta efficacia dell'ordinanza nella quale sarebbe destinato a
culminare il procedimento».
2. - I due giudizi, avendo ad oggetto la medesima questione,
vanno riuniti per essere definiti con unica decisione.
3. - La questione è inammissibile per più profili concorrenti.
4. - Si deve premettere che, come emerge dall'art. 35
dell'ordinamento penitenziario, intitolato «diritto di reclamo», i
detenuti e gli internati possono rivolgere istanze o reclami orali o
scritti, anche in busta chiusa, a varie autorità, nella norma stessa
indicate, nonchè al magistrato di sorveglianza. L'esercizio di tale
diritto può avere finalità diverse, a seconda dell'oggetto del
reclamo o del contenuto della domanda. Per quanto riguarda il
magistrato di sorveglianza (la cui posizione viene qui in rilievo),
mentre in alcune ipotesi le determinazioni che egli è chiamato ad
adottare non esorbitano dall'ambito amministrativo, altre volte è
posta in discussione la concreta tutela di un diritto del detenuto
che, pur trovandosi in stato di privazione della libertà personale,
resta sempre titolare di diritti incomprimibili, il cui esercizio non
è rimesso alla semplice discrezionalità dell'autorità
amministrativa preposta all'esecuzione della pena detentiva e la cui
tutela, pertanto, non sfugge al giudice dei diritti (sentenze n. 212
del 1997 e n. 410 del 1993).
Nel caso in esame, i reclamanti chiedono di non essere mantenuti
in un regime comportante un più restrittivo trattamento
penitenziario e fanno quindi valere situazioni giuridiche cui va
riconosciuta la consistenza di diritti soggettivi.
Al riguardo, questa Corte, con la citata sentenza n. 212 del
1997, già ebbe a porre in luce che «poichè nell'ordinamento,
secondo il principio di assolutezza, inviolabilità e universalità
del diritto alla tutela giurisdizionale (artt. 24 e 113 Cost.), non
v'è posizione giuridica tutelata di diritto sostanziale, senza che
vi sia un giudice davanti al quale essa possa essere fatta valere, è
inevitabile riconoscere carattere giurisdizionale al reclamo al
magistrato di sorveglianza che l'ordinamento appresta a tale scopo».
Successivamente, con sentenza n. 26 del 1999, questa Corte, dopo
aver rilevato che il procedimento instaurato attraverso l'esercizio
del generico diritto di «reclamo», delineato nell'art. 35
dell'ordinamento penitenziario nonchè nell'art. 70 del relativo
regolamento di esecuzione (decreto del Presidente della Repubblica 29
aprile 1978, n. 431), era privo dei requisiti minimi necessari per
poterlo ritenere sufficiente a fornire un mezzo di tutela
qualificabile come giurisdizionale, osservò che nella normativa di
settore mancava un rimedio giurisdizionale che potesse essere
considerato di carattere generale e, quindi, suscettibile di essere
esteso anche alla fattispecie in esame. Pertanto, nel sollecitare il
legislatore all'esercizio della funzione legislativa che ad esso
compete, dichiarò l'illegittimità costituzionale degli artt. 35 e
69 della legge n. 354 del 1975, quest'ultimo come sostituito
dall'art. 21 della legge del 10 ottobre 1986, n. 663 (Modifiche alla
legge sull'ordinamento penitenziario e sull'esecuzione delle misure
privative e limitative della liberta'), «nella parte in cui non
prevedono una tutela giurisdizionale nei confronti degli atti
dell'amministrazione penitenziaria lesivi dei diritti di coloro che
sono sottoposti a restrizione della libertà personale».
La citata decisione enuncia il principio secondo cui il rimedio
previsto dagli artt. 35 e 69 dell'ordinamento penitenziario avverso i
provvedimenti dell'amministrazione penitenziaria potenzialmente
lesivi dei diritti dei detenuti e degli internati, deve essere
trattato con le forme dei procedimenti giurisdizionali. Esso, oltre a
sollecitare l'intervento del legislatore (finora mancato), richiede
anche ai giudici di ricercare, con gli strumenti dell'interpretazione
sistematica, una soluzione conforme a Costituzione. E ciò, in
effetti, è avvenuto, perchè la Corte di cassazione, pronunciando a
Sezioni unite penali, con sentenza del 26 febbraio 2003, n. 25079,
decidendo sul contrasto giurisprudenziale insorto circa la natura del
provvedimento del magistrato di sorveglianza reso ai sensi del citato
art. 35, ha affermato che, se un'interpretazione della normativa
ordinaria conforme a Costituzione impone di rinvenire un mezzo di
tutela definito dai caratteri della giurisdizione contro la lesione
delle posizioni soggettive del detenuto, secondo le progressive
sequenze ermeneutiche indicate dalla sentenza n. 26 del 1999, un
simile mezzo non può che ricondursi - proprio per le esigenze di
speditezza e semplificazione che devono distinguerlo, considerando le
posizioni soggettive fatte valere - a quello di cui agli artt. 14-ter
e 69 dell'ordinamento penitenziario, che prevede la procedura del
reclamo al magistrato di sorveglianza nelle materie indicate dalla
prima di tali disposizioni.
Successivamente la giurisprudenza risulta essersi adeguata a tale
indirizzo ermeneutico (Cass., sentenze n. 7791 del 2008 e n. 46269
del 2007), che peraltro è conforme anche ai principi espressi dalla
Corte europea dei diritti dell'uomo (sentenza 11 gennaio 2005, n.
33965/96).
5. - Il giudice a quo, che - come emerge dalle ordinanze di
rimessione - in entrambi i casi al suo esame ha proceduto nelle forme
di cui all'art. 14-ter dell'ordinamento penitenziario, fissando
l'udienza alla quale hanno partecipato il difensore e il pubblico
ministero, non ignora il contesto sopra descritto. Ritiene però che
la sentenza di questa Corte n. 341 del 2006, dichiarativa
dell'illegittimità costituzionale dell'art. 69, sesto comma, lettera
a), della legge n. 354 del 1975, avrebbe «messo in crisi il modello
di integrazione interpretativa» delineato dalle Sezioni unite penali
della Corte di cassazione. Ciò perchè sarebbe stato «sgombrato dal
campo interpretativo il canone secondo cui tutto quel che attiene al
trattamento penitenziario, in ossequio al principio della funzione
rieducativa della pena, sia sempre e comunque demandato alla
cognizione della magistratura di sorveglianza, indipendentemente
dalla natura dei diritti e degli interessi coinvolti ed a prescindere
dagli strumenti processuali disponibili».
Ma, così opinando, il rimettente cade in un errore
interpretativo.
La sentenza di questa Corte n. 341 del 2006 ritenne illegittima
ogni «irrazionale ingiustificata discriminazione», con riguardo ai
diritti inerenti alle prestazioni lavorative, tra i detenuti e gli
altri cittadini; affermò che sia i detenuti sia le rispettive
controparti avevano diritto ad un procedimento giurisdizionale basato
sul contraddittorio, come imposto dagli artt. 24, secondo comma, e
111, secondo comma, Cost.; considerò il procedimento di cui all'art.
14-ter della legge n. 354 del 1975, imposto dalla norma censurata per
tutte le controversie civili nascenti dalle prestazioni lavorative
dei detenuti, inidoneo - se riferito alle controversie di lavoro - ad
assicurare un nucleo minimo di contraddittorio e di difesa (ponendo
in evidenza, tra l'altro, che il terzo eventualmente interessato
quale controparte del lavoratore restava addirittura escluso dal
contraddittorio); e pervenne, quindi, alla declaratoria
d'illegittimità costituzionale della norma denunziata, che demandava
al magistrato di sorveglianza di decidere sui reclami dei detenuti e
degli internati concernenti l'osservanza delle norme riguardanti
«l'attribuzione della qualifica lavorativa, la mercede e la
remunerazione nonchè lo svolgimento delle attività di tirocinio e
di lavoro e le assicurazioni sociali».
Come si vede, dunque, la sentenza de qua non incise affatto sulla
competenza generale della magistratura di sorveglianza, ma si
pronunciò con riguardo ad una ben precisa tipologia di reclami in
materia di lavoro, ossia con riferimento a situazioni giuridiche per
le quali nell'ordinamento generale è istituito un giudice
specializzato. Pertanto, resta valido quanto già affermato da questa
Corte con la citata sentenza n. 212 del 1997, per la quale
l'ordinamento penitenziario, nel configurare l'organizzazione dei
«giudici di sorveglianza» (magistrati e tribunale di sorveglianza)
«ha dato vita ad un assetto chiaramente ispirato al criterio per cui
la funzione di tutela giurisdizionale dei diritti dei detenuti è
posta in capo a tali uffici della magistratura ordinaria».
6. - Ciò posto, gli argomenti, sulla cui base il rimettente
dubita della legittimità costituzionale della norma denunziata,
possono essere riassunti come segue: a) gli artt. 14-ter e 71
dell'ordinamento penitenziario non prevedono che l'amministrazione
sia parte nel procedimento, potendo soltanto presentare memorie,
mentre il reclamante può presentare memorie e partecipare al
procedimento col ministero del difensore; b) la posizione del
magistrato di sorveglianza (organo preposto a vigilare
sull'organizzazione degli istituti di prevenzione e pena e ad
impartire le disposizioni necessarie ad eliminare le violazioni dei
diritti dei detenuti) è tale da far dubitare che egli «possa essere
giudice terzo quando sia chiamato a decidere della legittimità
dell'agire dell'amministrazione penitenziaria e della sussistenza, in
concreto, di lesioni delle posizioni soggettive di singoli detenuti
derivanti da atti della stessa amministrazione», sicchè, «visto
l'attuale assetto normativo in materia penitenziaria, il rischio
potrebbe essere quello che il magistrato di sorveglianza possa
essere, nella specifica ipotesi, giudice di se stesso»; c) eventuali
provvedimenti del detto magistrato, ancorchè assunti con la
procedura di cui agli artt. 14-ter e 71 dell'ordinamento
penitenziario, non avrebbero carattere vincolante per
l'amministrazione e sarebbero privi di effettività, dovendosi
escludere che l'atto amministrativo illegittimo possa essere
annullato con provvedimento del giudice ordinario, in assenza di
espressa previsione normativa (art. 113, terzo comma, Cost.), oppure
che il magistrato di sorveglianza, in caso d'inerzia, possa nominare
un commissario ad acta, mentre anche l'eventuale disapplicazione
dell'atto illegittimo sarebbe destinata a restare priva di efficacia,
in quanto tutto il trattamento del detenuto si svolge attraverso atti
dell'amministrazione penitenziaria; d) con riferimento all'art. 6,
paragrafo 1, della Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, per le ragioni
esposte deve ritenersi che l'assetto normativo vigente non garantisca
al reclamante e all'amministrazione controinteressata la possibilità
di rivolgersi ad un giudice terzo, il quale, attraverso un giusto
processo svolto in contraddittorio tra le parti, «assuma una
decisione che della giurisdizione non abbia solo il nome e la forma
ma anche la sostanza e la forza vincolante».
Pertanto, ad avviso del giudice a quo, l'unica via per assicurare
al reclamante e all'amministrazione controinteressata una tutela
conforme ai principi costituzionali è quella di adire il Giudice
delle leggi, «affinchè vengano accolti i dubbi di legittimità
costituzionale con riferimento alla disposizione di cui all'art. 35
dell'ordinamento penitenziario nell'accezione e con la funzione
venutesi a delineare a seguito della giurisprudenza e dei principi di
diritto stabiliti dalla Corte di cassazione».
6.1. - Orbene, un primo profilo d'inammissibilità si ravvisa nel
fatto che entrambe le ordinanze di rimessione omettono di formulare
un petitum specifico, lasciando così indeterminato l'intervento che
questa Corte dovrebbe compiere e trascurando d'indicare se esso
dovrebbe essere di tipo caducatorio o additivo.
Per costante giurisprudenza, il difetto di un petitum specifico o
determinato rende inammissibile la questione di legittimità
costituzionale (ex plurimis: ordinanze n. 117 del 2009; n. 98 del
2009; n. 70 del 2009; n. 380 del 2008; n. 58 del 2008; n. 393 del
2007 e n. 279 del 2007).
6.2. - Sotto altro aspetto, dalle ordinanze di rimessione emerge
in modo pressochè testuale che il giudice a quo, pur formulando le
sue censure con riferimento alle tre norme indicate in epigrafe, in
realtà mette in discussione il ruolo complessivo del magistrato di
sorveglianza e la posizione nella quale tale organo viene a trovarsi
nei rapporti con l'amministrazione penitenziaria. Ciò risulta con
chiarezza dalla parte in cui egli ritiene «fondatamente dubitabile
che il magistrato di sorveglianza possa essere giudice terzo quando
sia chiamato a decidere della legittimità dell'agire
dell'amministrazione penitenziaria e della sussistenza, in concreto,
di lesioni delle posizioni soggettive di singoli detenuti derivanti
da atti della stessa amministrazione»; dalla parte in cui egli dubita
dell'efficacia dei propri provvedimenti nei confronti
dell'amministrazione (ed anzi sembra escluderla), in quanto il
trattamento rieducativo «per quel che attiene alla sua fase
intramuraria (quella che non si esplica con la concessione di misure
premiali e/o misure alternative) si svolge tutto attraverso atti
dell'Amministrazione penitenziaria, emanati ed applicati dai suoi
stessi organi ai vari livelli»; ed ancor più dalla parte in cui, a
suo avviso, si deve ritenere che «l'assetto normativo vigente,
venutosi a delineare attraverso le decisioni interpretative dei
giudici di merito e di legittimità, non garantisca al reclamante e
alla amministrazione controinteressata la possibilità di rivolgersi
ad un giudice terzo».
A prescindere dal carattere astratto di tali proposizioni,
risulta palese che il rimettente auspica in sostanza un intervento
non precisato, ma comunque diretto a realizzare una modifica non
costituzionalmente obbligata, in quanto idoneo ad introdurre una
diversa disciplina della magistratura di sorveglianza e della sua
posizione nel contesto dell'ordinamento penitenziario, o addirittura
una diversa ripartizione delle competenze giurisdizionali, come
sembrerebbe desumibile dall'affermazione secondo cui la questione
sarebbe rilevante in quanto attinente (tra l'altro) «alla sussistenza
della giurisdizione del Giudice remittente nel procedimento in
corso».
Ma tale intervento postula scelte normative discrezionali,
rientranti nella competenza esclusiva del legislatore, sicchè esula
dalla sfera dei poteri di questa Corte.
Ne deriva un autonomo motivo d'inammissibilità della questione
(ex plurimis: sentenze n. 175 del 2004 e n. 228 del 1999; ordinanze
n. 83 del 2007, n. 254 del 2005 e n. 305 del 2001).
6.3. - Infine, sotto un terzo profilo, il giudice a quo ha omesso
di verificare se le norme censurate siano suscettibili di una
interpretazione conforme a Costituzione.
In particolare: a) in ordine al rilievo che gli artt. 14-ter e 71
dell'ordinamento penitenziario non prevedono la partecipazione al
procedimento dell'amministrazione, alla quale è riservato soltanto
il potere di presentare memorie, il rimettente ha trascurato di
considerare che il procedimento di cui alla prima delle norme ora
citate stabilisce che esso si svolga con la partecipazione del
difensore e del pubblico ministero, mentre l'interessato e
l'amministrazione penitenziaria possono presentare memorie. Pertanto,
è rimasta non esplorata la possibilità che le posizioni di detta
amministrazione siano rappresentate per l'appunto dal pubblico
ministero nel contraddittorio col difensore del reclamante; b) sulla
posizione del magistrato di sorveglianza nell'ambito dell'ordinamento
penitenziario, a parte quanto rilevato nel paragrafo precedente in
termini generali, il rimettente non ha considerato che, a garanzia
del principio costituzionale circa l'imparzialità del giudice nelle
fattispecie concrete, sono contemplati gli istituti dell'astensione e
della ricusazione, aventi un ampio ambito di applicazione che si
estende a tutti i tipi di procedimento giurisdizionale (e,
tendenzialmente, anche ai provvedimenti non giurisdizionali); c)
quanto al presunto carattere non vincolante per l'amministrazione dei
provvedimenti del magistrato di sorveglianza, il rimettente, pur non
ignorando l'art. 69 dell'ordinamento penitenziario (peraltro non
oggetto di censure), ritiene tuttavia che l'ordinanza del magistrato
di sorveglianza, che dovesse dichiarare non legittima l'assegnazione
del detenuto al circuito E. I. V., avrebbe efficacia analoga a quella
di una segnalazione ai sensi del citato art. 69, primo e quarto
comma.
Ma questa lettura non considera che la norma dispone, nel quinto
comma (ultimo periodo), che il magistrato di sorveglianza
«impartisce, inoltre, nel corso del trattamento, disposizioni dirette
ad eliminare eventuali violazioni dei diritti dei condannati e degli
internati». La parola «disposizioni», nel contesto in cui è
inserita, non significa segnalazioni (tanto più che questa modalità
d'intervento forma oggetto di apposita previsione nel primo comma
dell'art. 69), ma prescrizioni od ordini, il cui carattere vincolante
per l'amministrazione penitenziaria è intrinseco alle finalità di
tutela che la norma stessa persegue.
Il rimettente non ha motivato in modo sufficiente in ordine alle
ragioni che gli impedirebbero di adottare una interpretazione
costituzionalmente corretta della normativa de qua, così incorrendo
in un ulteriore profilo di inammissibilità (ex plurimis: ordinanze
n. 341 del 2008, n. 268 del 2008 e n. 193 del 2008).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale degli articoli 35, 14-ter e 71 della legge 26 luglio
1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e sull'esecuzione
delle misure privative e limitative della liberta'), sollevata, in
riferimento agli articoli 3, 24, primo comma, 27, terzo comma, 97,
primo comma, 111, primo e secondo comma, e 113 della Costituzione,
«ed ai principi generali sulla giurisdizione», dal Magistrato di
sorveglianza di Nuoro con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 ottobre 2009.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Criscuolo
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 23 ottobre 2009.
Il direttore della cancelleria: Di Paola