1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 9-11-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 658 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 aprile - 24 ottobre 1994
N. 658 Ordinanza emessa il 13 aprile 1994 (pervenuta alla Corte costituzionale il 24 ottobre 1994) dal tribunale amministrativo regionale dell'Umbria sul ricorso proposto da Mangiapane Antonino contro regione Toscana Regione Toscana - Rimborso di spese di viaggio nei confronti di tutti i componenti effettivi e supplenti del Co.Re.Co. che risiedano in comuni diversi da quello sede del comitato stesso - Previsione, con norma qualificata interpretativa, della spettanza del rimborso nel solo caso di spostamento del soggetto per partecipare alle sedute del comitato - Esclusione del rimborso degli spostamenti per il compimento di doveri inerenti la propria ordinaria attivita' lavorativa - Incidenza su situazione definita (nella specie) per effetto di intervenuto accordo transattivo tra le parti - Violazione dei principi di certezza del diritto, parita' di trattamento, difesa in giudizio, tutela giurisdizionale, corretto andamento dell'attivita' della pubblica amministrazione, lealta' e trasparenza - Eccedenza dei limiti della potesta' legislativa regionale. (Legge regione Toscana 6 aprile 1989, n. 22, unico comma). (Cost., artt. 3, 24, 97, 113 e 117). (094C1177) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 9-11-1994)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 466/1993
proposto da Mangiapane Antonino rappresentato e difeso dall'avv.
Mario Rampini con domicilio eletto in Perugia, viale Indipendenza n.
49; contro la regione Toscana in persona del presidente pro-
temporedella giunta regionale, rappresentanto e difeso dall'avv.
Calogero Narese con domicilio eletto in Perugia, via M. Angeloni n.
80/ b (st. avv. Antonio Bellini); per annullamento della
deliberazione di giunta regionale Toscana n. 2627 del 29 marzo 1993
con cui è stato disposto l'annullamento d'ufficio della delibera di
giunta regionale n. 1555 del 21 febbraio 1989, nonchè di ogni altro
atto presupposto, connesso, conseguente e/o collegato;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della regione Toscana;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 13 aprile 1994 la relazione del
dott. Bruno Mollica e uditi, altresì l'avv. M. Rampini per la parte
ricorrente e l'avv. Antonio Bellini in sostituzione dell'avv. C.
Narese per l'amministrazione resistente;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto;
F A T T O
Il dott. Antonino Mangiapane, attualmente segretario generale del
comune di Perugia, impugna la deliberazione della giuta regionale
della Toscana indicata in epigrafe, con cui è stato disposto
l'annullamento d'ufficio della precedente delibera di giunta
regionale n. 1555 del 21 febbraio 1989, che, in accoglimento di
proposta transattiva, attribuiva all'odierno ricorrente la somma di
L. 39.770.200 a titolo di rimborso spese di viaggio per la
partecipazione, quale membro di diritto, alle sedute delle sezioni
decentrate del Co.Re.Co. di Siena ed Arezzo nel periodo in cui lo
stesso espletava le funzioni di segretario generale delle relative
amministrazioni provinciali.
Espone l'istante di aver mantenuto nel detto periodo la residenza,
propria e dei familiari, in Perugia, previa autorizzazione
dell'amministrazione di appartenenza, e di aver partecipato alle
sedute del comitato quasi esclusivamente in ore pomeridiane per
almeno quattro giorni alla settimana.
A seguito di richiesta delle competenze dovute per il periodo
novembre 1980/novembre 1981 e nell'inerzia dell'amministrazione, il
Mangiapane otteneva l'emissione di decreto ingiuntivo per il chiesto
importo di L. 6.971.800; tale decreto veniva revocato dal tribunale
di Firenze con sentenza 6 dicembre 1983-5 marzo 1984, con decisione
che veniva confermata dalla corte d'appello di Firenze in data 22
giugno 1985; peraltro, la Corte di cassazione, adita dal Mangiapane,
in accoglimento del ricorso, rinviava la questione alla Corte
d'appello di Bologna con sentenza n. 5194 in data 12 giugno 1987.
La giunta regionale Toscana, con atto 11897 del 14 dicembre 1987,
procedeva nel frattempo alla liquidazione della somma di L.
38.531.000 per il periodo dicembre 1981/giugno 1987, trattenendo
peraltro la somma di L. 6.971.800 in relazione alla pendenza del
processo dinanzi alla Corte di appello di Bologna.
Relativamente al periodo fino al novembre 1981 veniva poi
instaurata una trattativa stragiudiziale tra le parti che si
concludeva con l'adozione della precitata deliberazione di giunta
regionale n. 1555 del 21 febbraio 1989, attributiva dell'importo di
L. 39.770.200; tale deliberazione veniva peraltro annullata dalla
commissione regionale di controllo con decisione n. 3765 del 3 maggio
1989.
Tale ultimo provvedimento, gravato dal Mangiapane con ricorso
straordinario al Capo dello Stato, veniva in tale sede annullato, sì
che si determinava la reviviscenza della deliberazione di giunta
regionale n. 1555/1989.
Successivamente, la regione emanava la legge regionale 6 aprile
1989, n. 22, dichiaratamente interpretativa dell'art. 3 della legge
regionale n. 80/1978, con cui veniva stabilito che la normativa
precedente doveva intendersi nel senso della spettanza del rimborso
delle spese di viaggio nel solo caso di spostamento del soggetto
interessato al fine esclusivo di partecipare alle sedute del
comitato, con esclusione, quindi, del caso in cui il membro del
comitato fosse tenuto ad effettuare tale spostamento per motivi
inerenti alla propria attività lavorativa.
La Corte d'appello di Bologna si pronunciava poi (sent. n. 972 del
9 novembre 1989) per il rigetto della causa innanzi alla stessa
proposta; la Corte di cassazione respingeva, infine, con sent. n.
12987/1992, il ricorso del Mangiapane avverso la detta decisione,
sentenza che veniva impugnata con ricorso per revocazione, tuttora
pendente.
Nel frattempo, il Mangiapane si gravava dinanzi al t.a.r.
dell'Umbria avverso il provvedimento con cui la regione Toscana
chiedeva la restituzione degli importi in precedenza erogati con la
delibera della giunta regionale n. 11897, del 14 dicembre 1987 ed il
ricorso veniva accolto con sentenza n. 412 del 9 dicembre 1992, nei
cui confronti pende appello al consiglio di Stato.
Si perveniva, quindi, all'adozione della delibera di giunta
regionale n. 2627 dle 29 marzo 1993 - di annullamento d'ufficio della
delibera n. 1555 del 21 febbraio 1989 - gravata in questa sede.
Sostiene in primo luogo l'istante che l'effetto retroattivo della
legge interpretativa trova il limite obiettivo delle situazioni di
diritto già definite per scelta negoziale delle parti e, comunque,
delle situazioni integralmente esaurite; il provvedimento sarebbe
dunque illegittimo per:
1) violazione degli indicati principi nonchè carenza assoluta
di potere ed inoltre per eccesso di potere per contraddittorietà,
manifesta ingiustizia e sviamento;
2) la natura della legge regionale n. 22/1989 - posta alla base
dell'annullamento d'ufficio impugnato - non sarebbe di
interpretazione autentica, giacchè contiene norme oggettivamente
modificative dell'art. 3 della legge regionale n. 80/1978 e, come
tali, inidonee a produrre effetti ex tunc; pertanto, la stessa non
sarebbe applicabile al momento di emanazione della delibera n. 1555
del 21 febbraio 1989, essendo a tale momento in vigore la precitata
legge regionale n. 80/1978;
3) in via subordinata, si chiede che venga rimesso alla Corte
costituzionale il giudizio di illegittimità della legge regionale n.
22/1989 per sviamento del potere legislativo e violazione degli artt.
3, 24, 51, 97 e 101 della Costituzione;
4) la deliberazione impugnata sarebbe illegittima anche nella
parte in cui la giunta regionale individua i motivi di interesse
pubblico concreto ed attuale alla rimozione della precedente delibera
n. 1555/1989; nè sussisterebbe la identità di situazioni e quindi
l'esigenza di evitare disparità di trattamento.
Ne discende il vizio di violazione dei principi in materia di
autotutela nonchè di eccesso di potere per difetto assoluto dei
presupposti;
5) sussiste altresì l'illegittimità dell'intero procedimento
per violazione e/o errata e/o falsa applicazione degli artt. 7, 8 e
10 della legge n. 241/1990, non essendo stata data comunicazione
all'interessato dell'avvio del procedimento; e ciò nonostante che il
ricorrente avesse richiesto, con nota del 25 gennaio 1993,
l'indicazione del responsabile del procedimento medesimo. Tale
comportamento dell'amministrazione ha quindi impedito al Mangiapane
di intervenire nel procedimento di riesame della deliberazione n.
1555 citata; donde l'ulteriore vizio di eccesso di potere per
manifesta ingiustizia, arbitrarietà, difetto di motivazione e
sviamento di potere.
In conclusione, l'istante chiede l'accoglimento del gravame e, in
subordine, la declaratoria di non manifesta infodatezza delle
eccezioni di incostituzionalità sollevate, con rimessione della
questione alla Corte costituzionale.
Si è costituita la regione Toscana ed ha preliminarmente eccepito
il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo nell'assunto
che la materia inerente al rimborso delle spese di viaggio dei membri
del Co.Re.Co. non attiene al rapporto di pubblico impiego; inoltre,
la giurisdizione del giudice ordinario, in quanto affermata nelle
precitate decisioni dell'A.G.O. e non più contestata nei successivi
gradi di giudizio, deriverebbe dall'autorità di cosa giudicata fra
le parti nonchè dalla natura del rapporto giuridico, che coinvolge
diritti soggettivi di natura patrimoniale.
Nel merito, la difesa dell'amministrazione regionale ha
diffusamente sostenuto la infondatezza del gravame.
All'udienza del 13 aprile 1994 la causa è stata ritenuta in
decisione.
D I R I T T O
I - Va in primo luogo chiarito, in punto di fatto, che la vicenda
di cui è causa - e che si innesta nel quadro di una complessa lite
giudiziaria avviata dal dott. Mangiapane nei confronti della regione
Toscana fin dal 1982 - trae origine da un accordo transattivo fra le
parti, recepito nella deliberazione di giunta regionale 21 febbraio
1989, n. 1555, inerente alla liquidazione della somma di L.
39.770.200 a titolo di rimborso spese di viaggio per la
partecipazione dell'istante, fino al novembre 1981, quale membro di
diritto, alle sedute delle sezioni decentrate del comitato regionale
di controllo sugli atti degli Enti locali di Siena ed Arezzo nel
periodo in cui lo stesso, autorizzato a risiedere in Perugia,
espletava le funzioni di segretario generale delle relative
amministrazioni provinciali.
Nella specie, viene impugnata la deliberazione di giunta regionale
29 marzo 1993, n. 2627, che ha disposto l'annullamento d'ufficio
della precitata delibera n. 1555/1989, la cui reviviscenza era stata
in precedenza sancita per effetto dell'accoglimento di ricorso
straordinario al Capo dello Stato proposto dal Mangiapane avverso
l'atto di annullamento, in sede di controllo, emanato dalla
commissione di controllo sugli atti della regione Toscana in data 3
maggio 1989 (atto n. 3765).
Va ancora ricordato che, parallelamente a tale vertenza, si sono
sviluppate tra le parti altre vicende processuali - di cui si è
fatto cenno nella pregressa esposizione in fatto - che, peraltro,
come espressamente riconosciuto anche dalla difesa della resistente
regione, "rimangono tra di loro completamente indipendenti" e non
incidono sulla definizione della presente controversia.
II - Devono essere disattese le eccezioni preliminari sollevate
dalla regione Toscana ed intese a contestare la sussistenza della
giurisdizione di questo tribunale.
La controversia inerisce infatti alla spettanza delle spese di
viaggio in relazione alla partecipazione a sedute del comitato di
controllo da parte di componente di diritto, nominato ratione
muneris, quale segretario generale dell'amministrazione provinciale
di Siena ai sensi dell'art. 56 della legge 10 febbraio 1953, n. 62:
essa trova la sua genesi, pertanto, nella esistenza del sottostante
rapporto d'impiego e, in quanto tale, è attratta nella giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo.
Nè può fondatamente sostenersi che, nella specie, si sia formato
il giudicato sulla giurisdizione, attenendo le sentenze dell'A.G.O.
indicate nella esposizione in fatto alla diversa controversia
relativa alla revoca del decreto ingiuntivo per lire 6.971.000, e non
già all'annullamento d'ufficio della deliberazione regionale
transattiva, che segna una fase autonoma nella complessa ed
ultradecennale vicenda giurisdizionale tra il Mangiapane e la regione
Toscana.
In ordine, poi, all'eccepito coinvolgimento di posizioni di
diritto soggettivo di natura patrimoniale, basti rilevare che è qui
impugnato un provvedimento di annullamento d'ufficio, in quanto tale
connotato da contenuti di discrezionalità, direttamente ed
autoritativamente incidenti sulla posizione di vantaggio
dell'interessato.
Ne discende la sussistenza della giurisdizione del giudice
amministrativo sulla controversia.
III - Nel merito, il collegio deve porsi, anche d'ufficio, il
problema della costituzionalità dell'articolo unico della legge
regionale 6 aprile 1989, n. 22.
La questione è certamente rilevante ai fini del decidere.
Nel quadro delle censure formulate dal ricorrente è dato
enucleare un duplice ordine di doglianze: da un lato, una serie di
motivi intesi a contestare la natura interpretativa (e la conseguente
retroattivita') della richiamata norma regionale e, comunque, la
inidoneità della stessa - ove ritenuta di portata interpretativa -
ad incidere su posizioni definite o situazioni esaurite; dall'altro,
una serie di rilievi, indicati in narrativa ai punti 4) e 5), diretti
a censurare l'esercizio della potestà di autotutela da parte della
resistente regione e la violazione di disposizioni procedimentali.
Orbene, va osservato che l'eventuale accoglimento delle doglianze
sub 4) e 5) non presenterebbe carattere pienamente satisfattivo delle
pretese azionate dal Mangiapane, residuando la potestà, in capo
all'amministrazione, di rinnovazione del procedimento, emendato dagli
eventuali vizi che in atto possano inficiarlo.
Il concreto soddisfacimento della pretesa dell'odierno ricorrente
deriverebbe, invero, esclusivamente dal riconoscimento della natura
non interpretativa della norma regionale o dalla eliminazione della
stessa dalla realtà giuridica.
Verrebbe in tal caso ad essere irrimediabilmente caducato il
presupposto giuridico dell'atto impugnato e ne discenderebbe, de
plano, l'accoglimento del ricorso.
Donde la rilevanza della richiamata questione di
costituzionalità.
IV - La questione, oltre che rilevante, appare al Collegio non
manifestamente infondata.
Dubita in primo luogo il tribunale della portata interpretativa
della norma de qua.
Siffatta connotazione giuridica spetta - indipendentemente dalla
autoqualificazione e formulazione - secondo l'insegnamento della
Corte costituzionale (cfr., fra le altre, sentt. 24 febbraio-3 marzo
1988, n. 233 e 19 marzo-4 aprile 1990, n. 155) a quelle leggi o
disposizioni che, riferendosi e saldandosi con altre (quelle
interpretate), intervengono esclusivamente sul significato normativo
di queste ultime (senza, perciò, intaccarne o integrarne il dato
testuale), chiarendone o esplicitandone il senso (ove considerato
oscuro) ovvero escludendone o enucleandone uno dei sensi ritenuti
possibili, al fine, un ogni caso, di imporre all'interprete un
determinato significato normativo della disposizione interpretata.
Nella specie, la legge regionale impugnata sembra invece
intervenire sul precedente testo legislativo con una operazione di
integrazione testuale: da una generalizzata previsione di spettanza
del rimborso delle spese di viaggio nei confronti di "tutti i
componenti effettivi e supplenti che risiedano in Comune diverso da
quello sede del Comitato" (art. 3 primo comma della legge regionale
22 dicembre 1978, n. 80), con la norma asseritamente interpretativa
dell'articolo unico della legge regionale 6 aprile 1989, n. 22 il
legislatore regionale passa a stabilire la spettanza del detto
rimborso "nei soli casi di spostamento del soggetto interessato al
fine esclusivo di partecipare alle sedute del comitato" e ad
escluderne il titolo alla corresponsione nel caso in cui
"l'interessato sia tenuto a tale spostamento per il compimento di
doveri inerenti la propria ordinaria attività lavorativa".
Non sembra quindi al Collegio che tali previsioni) recte:
limitazioni) fossero già contenute nel disposto normativo
interpretato; sembra invece che le stesse innovino in senso
limitativo la portata della precedente normativa.
Sotto tale profilo va posta quindi la questione di
costituzionalità dell'articolo unico della legge regionale Toscana
n. 22/1989 per eccesso di potere legislativo nonchè per violazione
dei principi costituzionali che regolano la formazione delle leggi e
del principio di ragionevolezza ex art. 3 della Costituzione, in
quanto, sotto lo schermo di una interpretazione autentica, introduce
una sostanziale modificazione della precedente disciplina recata
dall'art. 3 primo comma della legge regionale n. 80/1978.
Nè può il Collegio, in presenza di norma (beninteso)
dichiaratamente interpretativa (cfr. intitolazione della legge
regionale in esame) direttamente escluderne in via esegetica tale
carattere e non applicarla alla fattispecie sorte anteriormente
all'emanazione della stessa: ciò concreterebbe, infatti, la
disapplicazione da parte di un organo giurisdizionale di un atto
avente forza di legge sul presupposto della illegittimità di tale
normativa perchè falsamente interpretativa; il che esula dai poteri
di questo giudice per "sconfinare" in quelli riservati al giudice
delle leggi.
V - Per l'ipotesi, peraltro, che la Corte ritenga configurabile la
natura interpretativa della cennata disposizione, il tribunale
ritiene comunque di doverne sollevare questione di costituzionalità
sotto altri profili.
Va ricordato che la decisione di accoglimento su ricorso
straordinario al Capo dello Stato, richiamata in narrativa, ha
comportato la reviviscenza della deliberazione regionale n. 1555 del
21 febbraio 1989 che, in accoglimento di proposta transattiva,
attribuiva all'odierno ricorrente la somma dal medesimo richiesta a
titolo di rimborso spese per il periodo di cui è causa.
La normativa regionale in esame viene quindi direttamente ad
incidere, sostanzialmente caducandone gli effetti, sulla decisione di
accoglimento del ricorso de quo.
Orbene, la singolare natura del detto rimedio giustiziale,
l'alternatività con l'impugnativa giurisdizionale, l'inserimento del
ricorso medesimo nel quadro degli strumenti di tutela dei diritti
soggettivi e degli interessi legittimi nei confronti della p.a. e dei
suoi atti orientano a ritenere sussistente, nella specie, la
violazione delle norme costituzionali poste a tutela dell'esercizio
del diritto inviolabile alla difesa che, seppure riferibili
direttamente alla sede giurisdizionale, appaiono parimenti
applicabili alle correlate sedi giustiziali.
E tutela non vi è se il rapporto giuridico affermato nella
naturale sede contenziosa non perviene poi, per intervento normativo
retroattivo, a svolgere il proprio contenuto satisfattorio
dell'interesse sostanziale azionato.
Ne discende, ad avviso di questo giudice, il contrasto della
disposizione con gli artt. 24, primo e secondo comma, e 113 della
Costituzione.
Nè può non eccepirsi la non manifesta infondatezza della
questione di costituzionalità della norma calendata sotto il profilo
della diretta incidenza su situazioni definite per effetto di
intervento accordo fra le parti e con valenza di posizioni di diritto
soggettivo: ciò in violazione di principi fondamentali
dell'ordinamento giuridico (certezza del diritto, parità di
trattamento, corretto andamento dell'attività della p.a., lealtà e
trasparenza) in violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Nè, ancora, può omettersi di rilevare che la irretroattività
costituisce un principio generale del nostro ordinamento (art. 11
preleggi) e, seppure non elevato, fuori dalla materia penale, al
rango costituzionale, rappresenta pur sempre una regola essenziale
del sistema a cui, salva un'effettiva causa giustificatrice, il
legislatore deve ragionevolmente attenersi: donde la violazione del
principio di ragionevolezza ex art. 3 della Costituzione nella misura
in cui la legge interpretativa, in quanto retroattiva, viene a ledere
rapporti preteriti ed ormai intangibili. Parimenti, costituendo la
irretroattività principio fondamentale dell'ordinamento, il mancato
rispetto di tale limite da parte del legislatore regionale (recte: la
mancata salvaguardia, in sede di emanazione di legge interpretativa,
dei rapporti definiti) appare in contrasto con l'art. 117, primo
comma, della Costituzione.
In conclusione, per le suesposte considerazioni il giudizio deve
essere sospeso e gli atti trasmessi alla Corte costituzionale per
l'esame delle questioni sopra prospettate.

P. Q. M.
Dichiara rilevante ai fini del decidere e non manifestamente
infondata la questione di illegittimità costituzionale dell'articolo
unico della legge regionale Toscana del 6 aprile 1989, n. 22, per
contrasto con gli artt. 3, 24, primo e secondo comma, 113, 97 e 117,
primo comma, della Costituzione nonchè per eccesso di potere
legislativo e per violazione dei principi costituzionali specificati
in premessa;
Sospende il giudizio ed ordina alla segreteria di trasmettere gli
atti di causa alla Corte costituzionale e di effettuare le
pubblicazioni, comunicazioni e notificazioni previste dalla legge.
Così deciso in Perugia, nella Camera di Consiglio del 13 aprile
1994.
Il presidente: ROSA
Il consigliere estensore: MOLLICA
Il consigliere: PASCONE
94C1177