1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 20-10-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 194 SENTENZA 22 settembre - 14 ottobre 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Lavoro e occupazione - Nuova prestazione di Assicurazione Sociale per l'Impiego (NASpI) - Liquidazione anticipata, in unica soluzione, dell'importo complessivo della NASpI spettante al lavoratore, a titolo di incentivo - Condizioni e limiti - Eventuale instaurazione di un rapporto di lavoro subordinato prima della scadenza del periodo per il quale e' riconosciuta la liquidazione anticipata della NASpI - Obbligo, a carico del beneficiario, di restituire per intero l'anticipazione anche quando, per la limitata durata del rapporto di lavoro subordinato instaurato, non sia stata compromessa la finalita' dell'incentivo - Denunciata irragionevolezza e violazione del principio di proporzionalita' - Non fondatezza della questione - Opportunita' che il legislatore introduca meccanismi di flessibilita' della disciplina censurata. - Decreto legislativo 4 marzo 2015, n. 22, art. 8, comma 4. - Costituzione, art. 3, primo comma. (T-210194) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 20-10-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 8, comma 4,
del decreto legislativo 4 marzo 2015, n. 22 (Disposizioni per il
riordino della normativa in materia di ammortizzatori sociali in caso
di disoccupazione involontaria e di ricollocazione dei lavoratori
disoccupati, in attuazione della legge 10 dicembre 2014, n. 183),
promosso dal Tribunale ordinario di Trento, sezione lavoro, nel
procedimento vertente tra A. G. e l'Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS), con ordinanza del 1° giugno 2020, iscritta
al n. 186 del registro ordinanze 2020 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 53, prima serie speciale, dell'anno
2020.
Visti l'atto di costituzione dell'INPS, nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 21 settembre 2021 il Giudice
relatore Giovanni Amoroso;
uditi l'avvocato Vincenzo Stumpo per l'INPS e l'avvocato dello
Stato Giammario Rocchitta per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 22 settembre 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 1° giugno 2020 (reg. ord. n. 186 del 2020),
il Tribunale ordinario di Trento, sezione lavoro, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 8, comma 4, del
decreto legislativo 4 marzo 2015, n. 22 (Disposizioni per il riordino
della normativa in materia di ammortizzatori sociali in caso di
disoccupazione involontaria e di ricollocazione dei lavoratori
disoccupati, in attuazione della legge 10 dicembre 2014, n. 183), in
riferimento all'art. 3, primo comma, della Costituzione.
Il giudice rimettente premette che il ricorrente aveva maturato
il diritto all'erogazione della Nuova assicurazione sociale per
l'impiego (d'ora in avanti: NASpI) per 728 giorni e, dopo averne
fruito per 202 giorni, per il periodo successivo ne aveva chiesto e
ottenuto la liquidazione anticipata in unica soluzione, quale
incentivo all'autoimprenditorialità ai sensi dell'art. 8, comma 1,
del d.lgs. n. 22 del 2015. Tuttavia lo stesso ricorrente, pur
continuando ad esercitare l'attività di impresa avviata con la somma
erogata dall'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),
aveva, tra il 22 ed il 25 maggio 2017, instaurato un rapporto di
lavoro subordinato con un'altra società, percependo una retribuzione
complessiva di euro 249,05. Pertanto l'Istituto, con nota del 30
gennaio 2018, aveva disposto la restituzione integrale degli importi
liquidati in via anticipata in applicazione dell'art. 8, comma 4,
dello stesso d.lgs. n. 22 del 2015, secondo cui «[i]l lavoratore che
instaura un rapporto di lavoro subordinato prima della scadenza del
periodo per cui è riconosciuta la liquidazione anticipata della
NASpI è tenuto a restituire per intero l'anticipazione ottenuta».
A fronte della richiesta dell'Istituto previdenziale, il
lavoratore aveva adito il Tribunale di Trento al fine di accertare il
proprio diritto alla conservazione integrale dell'incentivo.
Il giudice a quo osserva, in punto di rilevanza, che, stante il
chiaro tenore letterale del predetto art. 8, comma 4, del d.lgs. n.
22 del 2015, la domanda del ricorrente dovrebbe essere rigettata, in
quanto la norma ha disciplinato le conseguenze dell'instaurazione di
un rapporto di lavoro subordinato prima della scadenza del periodo
nel quale è riconosciuta la liquidazione anticipata dalla NASpI
senza considerare nè l'esiguità della durata del rapporto e della
retribuzione percepita, nè l'effettiva incidenza impediente dello
stesso rispetto all'esercizio dell'attività di impresa avviata
grazie alla liquidazione dell'indennità in unica soluzione.
Secondo il giudice rimettente un'interpretazione
costituzionalmente orientata non sarebbe percorribile ai sensi
dell'art. 9 dello stesso d.lgs. n. 22 del 2015 che, in alcune
ipotesi, ha riconosciuto la compatibilità della percezione della
NASpI con l'instaurazione di un rapporto di lavoro subordinato, in
quanto tale norma si riferisce alla diversa situazione nella quale
l'indennità è erogata periodicamente.
Ai fini di un'interpretazione costituzionalmente conforme neppure
potrebbe assumere rilievo l'art. 54-bis del decreto-legge 24 aprile
2017, n. 50 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative
a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone
colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo), convertito, con
modificazioni, nella legge 21 giugno 2017, n. 96, secondo cui i
compensi percepiti per lo svolgimento delle prestazioni occasionali
ivi disciplinate non incidono sullo stato di disoccupazione di colui
che le ha eseguite, fattispecie riguardante anch'essa l'erogazione
periodica della NASpI e comunque rapporti di lavoro "accessori" e non
di carattere subordinato.
Infine, ad avviso del giudice rimettente, per pervenire ad
un'interpretazione costituzionalmente orientata, neppure potrebbero
essere applicati in via analogica i principi espressi dalle norme
sopra richiamate, e ciò in virtù della chiara formulazione
letterale del censurato comma 4 dell'art. 8 del d.lgs. n. 22 del 2015
in ordine all'obbligo di restituzione integrale del trattamento
erogato in via anticipata da parte del beneficiario che instauri un
rapporto di lavoro subordinato.
In punto di non manifesta infondatezza, il Tribunale di Trento
assume che la disposizione censurata, laddove impone la restituzione
integrale del contributo erogato in via anticipata anche quando, come
nella fattispecie considerata, per la limitata durata del rapporto di
lavoro subordinato instaurato non sia stata compromessa la ratio
dell'incentivo per essere proseguita l'attività autonoma o di
impresa avviata grazie allo stesso, potrebbe porsi in contrasto con
il principio di "razionalita'" ritraibile dall'art. 3, primo comma,
Cost.
Secondo la prospettazione del giudice rimettente, in particolare,
l'obbligo di restituzione per intero, contemplato dal comma 4
dell'art. 8 del d.lgs. n. 22 del 2015, sarebbe sproporzionato
rispetto al pur legittimo obiettivo perseguito dal legislatore di
evitare che l'incentivo all'autoimprenditorialità venga utilizzato
per finalità diverse rispetto a quella di favorire l'avvio di
attività autonome e finirebbe con l'assumere, di qui, i connotati
propri di una sanzione eccessiva, irrogata senza alcun
contraddittorio anticipato e non sindacabile in sede giurisdizionale
sul piano della proporzionalità.
2.- Con atto depositato in data 14 gennaio 2021, l'INPS si è
costituito nel giudizio di legittimità costituzionale e ha dedotto
in via preliminare l'inammissibilità della questione per erronea e
incompleta ricostruzione del quadro normativo e giurisprudenziale di
riferimento, in quanto il giudice a quo non si sarebbe confrontato
con le pronunce della Corte di cassazione in tema di indennità di
mobilità anticipata di cui all'art. 7, comma 5, della legge 23
luglio 1991, n. 223 (Norme in materia di cassa integrazione,
mobilità, trattamenti di disoccupazione, attuazione di direttive
della Comunità europea, avviamento al lavoro ed altre disposizioni
in materia di mercato del lavoro). Tale confronto sarebbe stato
necessario, in quanto l'istituto dell'indennità di mobilità
anticipata, pur abrogato dall'art. 2, comma 71, lettera b), della
legge 28 giugno 2012, n. 92 (Disposizioni in materia di riforma del
mercato del lavoro in una prospettiva di crescita), corrisponde tanto
alla cosiddetta assicurazione sociale per l'impiego (ASpI)
anticipata, regolata dall'art. 2, comma 19, della stessa legge n. 92
del 2012, quanto alla cosiddetta NASpI anticipata di cui all'art. 8,
commi 1 e 4, del d.lgs. n. 22 del 2015.
Nel merito, l'INPS ha dedotto la non fondatezza della questione
di legittimità costituzionale, sottolineando che la norma censurata
è funzionale allo scopo dell'incentivo all'autoimprenditorialità di
indirizzare il più possibile il disoccupato verso attività autonome
per ridurre la pressione sul mercato del lavoro subordinato.
Peraltro, il contemperamento con l'esigenza del lavoratore di
tornare nell'area del lavoro subordinato dopo aver seriamente cercato
di intraprendere, senza successo, un'attività autonoma o
imprenditoriale è stato realizzato dallo stesso legislatore
ordinario, individuando come periodo di riferimento quello per cui è
riconosciuta la liquidazione anticipata della NASpI, oltre il quale
la stessa non deve essere restituita.
Secondo la prospettazione dell'Istituto non potrebbe attribuirsi
carattere sanzionatorio al dovere del lavoratore di restituire
integralmente la somma erogata, ove incardini un lavoro dipendente
prima del decorso di tale periodo, trattandosi di un effetto naturale
e corrispondente allo scopo della norma, collegato a un comportamento
lecito, senza che possa avere alcuna incidenza la circostanza, di
mero fatto e quindi ininfluente nel giudizio di legittimità
costituzionale, relativa all'effettiva durata del lavoro subordinato
svolto.
3.- Con atto del 19 gennaio 2021, è intervenuto in giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo dichiararsi la
questione inammissibile o, comunque, non fondata nel merito.
L'Avvocatura, in particolare, assume in via pregiudiziale
l'inammissibilità della questione perchè l'ordinanza di rimessione
mirerebbe ad introdurre un precetto vago, non connotato da precisione
e tassatività, che imporrebbe una valutazione all'INPS, caso per
caso, tanto sull'esiguità della durata del rapporto di lavoro
subordinato, quanto sull'incidenza dello stesso sull'effettiva
continuità del lavoro autonomo o di impresa, ai fini della decisione
sull'an e sul quantum della restituzione.
Sempre sul piano dell'ammissibilità, la difesa dello Stato
rileva che il giudice rimettente ha evocato la violazione dell'art. 3
Cost., senza argomentare adeguatamente a riguardo (viene citata la
sentenza di questa Corte n. 120 del 2015).
Nel merito, l'Avvocatura deduce la non fondatezza della
questione, in quanto la norma censurata è funzionale ad assicurare
gli obiettivi dell'incentivo all'autoimprenditorialità e individua
essa stessa il periodo di tempo ragionevolmente indicativo della
serietà del tentativo di intraprendere l'attività autonoma, oltre
il quale l'anticipazione non deve essere restituita. Peraltro, come
affermato ripetutamente dalla Corte di cassazione con riguardo
all'anticipazione dell'indennità di mobilità di cui all'art. 7
della legge n. 223 del 1991, l'incentivo all'autoimprenditorialità
non ha i connotati di una prestazione di sicurezza sociale,
trattandosi di un contributo finanziario volto a sopperire alle spese
iniziali di un'attività che il lavoratore in mobilità svolge in
proprio e che, in caso di rioccupazione alle altrui dipendenze, è
tenuto a restituire.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale ordinario di Trento, sezione lavoro, con
ordinanza del 1° giugno 2020 (reg. ord. n. 186 del 2020), ha
sollevato, in riferimento all'art. 3, primo comma, della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 8,
comma 4, del decreto legislativo 4 marzo 2015, n. 22 (Disposizioni
per il riordino della normativa in materia di ammortizzatori sociali
in caso di disoccupazione involontaria e di ricollocazione dei
lavoratori disoccupati, in attuazione della legge 10 dicembre 2014,
n. 183), che prevede che «[i]l lavoratore che instaura un rapporto di
lavoro subordinato prima della scadenza del periodo per cui è
riconosciuta la liquidazione anticipata della NASpI è tenuto a
restituire per intero l'anticipazione ottenuta».
Il giudice rimettente premette che il ricorrente aveva maturato
il diritto all'erogazione della Nuova assicurazione sociale per
l'impiego (d'ora in avanti: NASpI) per 728 giorni e, dopo averne
beneficiato per 202 giorni, per il periodo successivo ne aveva
chiesto e ottenuto la liquidazione anticipata in unica soluzione,
quale incentivo all'autoimprenditorialità ai sensi dell'art. 8,
comma 1, del d.lgs. n. 22 del 2015. Tuttavia lo stesso ricorrente,
pur continuando ad esercitare l'attività avviata, aveva costituito,
tra il 22 ed il 25 maggio 2017, un breve rapporto di lavoro
subordinato con un'altra società, percependo una retribuzione
complessiva di euro 249,05. Per tale ragione, l'Istituto nazionale
della previdenza sociale (INPS), con nota del 30 gennaio 2018, aveva
disposto la restituzione integrale degli importi liquidati in via
anticipata in applicazione della norma censurata.
Il giudice a quo, esclusa la possibilità di un'interpretazione
costituzionalmente orientata mediante l'applicazione in via diretta o
analogica di altre disposizioni dettate in materia, stante la chiara
formulazione letterale del comma 4 del predetto art. 8 del d.lgs. n.
22 del 2015, ne assume il contrasto con il principio di
"razionalita'" ritraibile dall'art. 3, primo comma, Cost., in quanto
impone al lavoratore la restituzione per intero del contributo
corrisposto in via anticipata anche nell'ipotesi in cui, come nella
fattispecie considerata, per la limitata durata del rapporto di
lavoro subordinato instaurato non sia stato vanificato lo scopo
dell'incentivo, per essere proseguita l'attività autonoma o di
impresa avviata in forza dello stesso.
Sottolinea, inoltre, il Tribunale di Trento che tale obbligo di
integrale restituzione sarebbe sproporzionato rispetto al pur
legittimo obiettivo perseguito dal legislatore di evitare che la
somma anticipata venga utilizzata per finalità diverse rispetto a
quella di favorire l'avvio di attività autonome e costituirebbe
dunque una sanzione, irrogata senza alcun contraddittorio anticipato
e non sindacabile in sede giurisdizionale sul piano della
proporzionalità.
2.- La questione di legittimità costituzionale è ammissibile
sotto il profilo della rilevanza.
Nel giudizio principale il ricorrente - al quale l'INPS ha
riconosciuto ed erogato la NASpI periodica per circa sei mesi
sussistendo i requisiti di contribuzione e il presupposto della
disoccupazione involontaria in cui il lavoratore ricorrente era
venuto a trovarsi - ha esercitato un'azione di accertamento negativo
della pretesa dell'Istituto alla restituzione della liquidazione
anticipata dell'ulteriore trattamento di NASpI, al quale aveva
diritto (per circa 18 mesi e ammontante a euro 14.761,52), quale
incentivo all'autoimprenditorialità ai sensi dell'art. 8, comma 1,
del d.lgs. n. 22 del 2015. L'INPS assumeva che, dopo l'attribuzione
di tale incentivo, il lavoratore aveva costituito un rapporto di
lavoro subordinato della durata di soli quattro giorni con una
retribuzione di euro 249,05 e, in conseguenza di ciò, faceva valere
l'obbligo restitutorio previsto dal comma 4 dello stesso art. 8.
Il giudice rimettente sussume tale attività lavorativa di
brevissima durata nella fattispecie del lavoro subordinato escludendo
che possa essere qualificabile come lavoro occasionale e, pertanto,
si interroga sulla legittimità costituzionale del predetto art. 8,
comma 4, che fa riferimento all'instaurazione di un «rapporto di
lavoro subordinato», laddove invece per il contratto di prestazione
occasionale l'art. 54-bis del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50
(Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore
degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da
eventi sismici e misure per lo sviluppo), convertito, con
modificazioni, nella legge 21 giugno 2017, n. 96, prevede che i
compensi percepiti dal prestatore non incidono sul suo stato di
disoccupato.
Tanto è sufficiente ai fini della rilevanza della questione di
legittimità costituzionale poichè compete al giudice rimettente la
qualificazione della fattispecie portata al suo esame nel giudizio
principale, atteso che il relativo sindacato di questa Corte ha
carattere «esterno», si arresta cioè alla soglia della non
implausibilità della motivazione dell'ordinanza di rimessione (ex
plurimis, sentenze n. 183, n. 59, n. 32, n. 22 e n. 15 del 2021, n.
267 e n. 32 del 2020; ordinanze n. 117 del 2017 e n. 47 del 2016).
3.- Quanto ancora al profilo dell'ammissibilità della questione,
occorre esaminare le eccezioni pregiudiziali dell'INPS e del
Presidente del Consiglio dei ministri.
3.1.- In primo luogo, l'INPS ha assunto un'erronea e incompleta
ricostruzione del quadro normativo e giurisprudenziale di
riferimento, da parte del giudice rimettente, per non essersi
quest'ultimo confrontato con le pronunce della Corte di cassazione
che hanno riguardato l'indennità di mobilità anticipata di cui
all'art. 7, comma 5, della legge 23 luglio 1991, n. 223 (Norme in
materia di cassa integrazione, mobilità, trattamenti di
disoccupazione, attuazione di direttive della Comunità europea,
avviamento al lavoro ed altre disposizioni in materia di mercato del
lavoro), che costituirebbe il diretto antecedente dell'istituto in
esame.
L'eccezione non è fondata.
Nella giurisprudenza di questa Corte è stato più volte ribadito
che l'incompleta ricostruzione della cornice legislativa e
giurisprudenziale di riferimento rende inammissibili le questioni
sollevate solo se compromette irrimediabilmente l'iter logico
argomentativo posto a fondamento delle valutazioni del rimettente sia
sulla rilevanza, sia sulla non manifesta infondatezza (ex multis,
sentenze n. 61 del 2021, n. 136 del 2020, n. 150 del 2019 e n. 27 del
2015; ordinanze n. 108 del 2020, n. 136 e n. 30 del 2018 e n. 88 del
2017).
Nella fattispecie in esame, invece, non era necessario, ai fini
della comprensione del ragionamento sotteso all'ordinanza di
rimessione, che fosse ricostruito l'abrogato istituto
dell'anticipazione dell'indennità di mobilità, che, pur costituendo
per alcuni aspetti un antecedente di quello contemplato dall'art. 8
del d.lgs. n. 22 del 2015, si collocava in un contesto normativo
complessivo molto diverso, con riferimento alle finalità e
all'ambito di applicazione del trattamento previdenziale.
3.2.- L'Avvocatura generale dello Stato ha dedotto, per sua
parte, in primo luogo, l'inammissibilità della questione perchè
l'ordinanza di rimessione mirerebbe ad introdurre un precetto vago,
non connotato da precisione e tassatività, che imporrebbe all'INPS
una valutazione, caso per caso, tanto dell'esiguità della durata del
rapporto di lavoro subordinato, quanto dell'incidenza dello stesso
sull'effettiva continuità del lavoro autonomo, di impresa o in forma
cooperativa, ai fini della decisione in ordine all'an e al quantum
della restituzione dell'anticipazione erogata.
Occorre rilevare che, in generale, l'ordinanza di rimessione
delle questioni di legittimità costituzionale non necessariamente
deve concludersi con un dispositivo recante altresì un petitum,
essendo sufficiente che dal tenore complessivo della motivazione
emerga con chiarezza il contenuto ed il verso delle censure (sentenza
n. 175 del 2018), spettando a questa Corte, ove ritenuto sussistente
il denunciato vizio di illegittimità costituzionale, individuare il
dispositivo più idoneo a rimuovere tale vizio.
Nelle ipotesi, come quella in esame, in cui il petitum sia di
carattere additivo, la questione è inammissibile solo se l'ordinanza
di rimessione omette di indicare in maniera sufficientemente
circostanziata il verso della addizione che sarebbe necessaria per la
reductio ad legitimitatem (sentenza n. 175 del 2018).
L'eccezione dell'Avvocatura è quindi infondata, atteso che il
giudice a quo indica compiutamente il contenuto della pronuncia
additiva auspicata, laddove dubita della legittimità costituzionale
dell'art. 8, comma 4, del d.lgs. n. 22 del 2015 nella parte in cui,
in contrasto con l'art. 3, primo comma, Cost., prevede, nell'ipotesi
di instaurazione da parte del beneficiario dell'incentivo
all'autoimprenditorialità di un rapporto di lavoro subordinato prima
della scadenza del periodo afferente la NASpI liquidata
anticipatamente, l'obbligo, a carico del beneficiario, di restituire
per intero l'anticipazione ottenuta, «anzichè una somma
corrispondente alla retribuzione percepita, qualora lo svolgimento
del rapporto di lavoro subordinato non abbia, specie in ragione della
sua esigua durata, inciso in misura apprezzabile sull'effettività e
sulla continuità dell'esercizio dell'attività lavorativa autonoma o
di impresa individuale, il cui avvio è stato favorito
dall'erogazione dell'incentivo all'autoimprenditorialita'».
3.3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha eccepito, in
secondo luogo, l'inammissibilità della questione poichè il giudice
a quo, nell'evocare la violazione dell'art. 3 Cost., non ha
argomentato in modo adeguato la dedotta censura.
Anche tale eccezione è infondata, in quanto dall'ordinanza di
rimessione si evince con sufficiente chiarezza che il parametro di
cui all'art. 3 Cost. è richiamato in quanto viene ravvisata nella
norma censurata, laddove impone sempre e comunque la restituzione
integrale dell'indennità erogata in via di anticipazione, a
prescindere dalla durata e dall'effettiva incidenza del rapporto di
lavoro subordinato instaurato dal beneficiario prima della scadenza
del periodo di spettanza del trattamento, una violazione dell'art. 3,
primo comma, Cost. sul piano della ragionevolezza intrinseca e della
proporzionalità.
4.- All'esame della questione di legittimità costituzionale
sollevata dal Tribunale di Trento, sezione lavoro, è opportuno
premettere una sintetica ricostruzione del quadro normativo di
riferimento nel quale si colloca la disposizione censurata.
Il d.lgs. n. 22 del 2015, emanato in attuazione della delega
contenuta nell'art. 1 della legge 10 dicembre 2014, n. 183 (Deleghe
al Governo in materia di riforma degli ammortizzatori sociali, dei
servizi per il lavoro e delle politiche attive, nonchè in materia di
riordino della disciplina dei rapporti di lavoro e dell'attività
ispettiva e di tutela e conciliazione delle esigenze di cura, di vita
e di lavoro), con riferimento agli eventi di disoccupazione
involontaria verificatisi dal 1° maggio 2015, ha sostituito
l'Assicurazione sociale per l'impiego (ASpI) e la mini-ASpI prevista
per alcune particolari categorie di lavoratori con la Nuova
assicurazione sociale per l'impiego (NASpI).
È stata realizzata così un'omogeneizzazione della disciplina
relativa ai trattamenti ordinari e ai trattamenti brevi di sostegno
dei lavoratori in situazione di disoccupazione involontaria
rapportando la durata degli stessi alla storia contributiva del
singolo lavoratore da realizzare anche attraverso l'incremento della
durata massima in caso di anzianità contributive più estese.
Sul piano soggettivo, la NASpI non ha introdotto innovazioni di
rilievo rispetto all'ASpI, in quanto può essere riconosciuta a tutti
i lavoratori dipendenti che abbiano perso involontariamente la
propria occupazione, con esclusione dei lavoratori pubblici a tempo
indeterminato e dei lavoratori agricoli a tempo determinato e
indeterminato.
L'arco temporale di fruizione della prestazione, non è invece
più determinato dalla legge in ragione dell'età del beneficiario,
bensì è rapportato alla storia contributiva del lavoratore: la
prestazione può infatti avere una durata massima pari alla metà
delle settimane di contribuzione accreditate a favore del lavoratore
negli ultimi quattro anni esclusi gli eventuali periodi contributivi
che hanno già dato luogo ad erogazione delle prestazioni di
disoccupazione.
Pertanto è venuto meno il tradizionale favor per i lavoratori
anagraficamente più anziani e si è scelto di agevolare i soggetti
con una maggiore posizione contributiva: è stata così eliminata la
parte "assistenziale", in quanto non correlata alla contribuzione,
del trattamento, precedentemente prevista in favore di soggetti in
età "avanzata" che, in quanto tali, avevano maggiori difficoltà a
rientrare nel mercato del lavoro, e si è favorito l'approccio,
prettamente economico, già attuato in materia pensionistica con
l'introduzione del sistema contributivo, secondo il quale la
prestazione deve essere parametrata alle somme versate a titolo di
contributi, ossia al quantum di apporto finanziario
all'assicurazione, in base ad un criterio "meritocratico", che incide
tanto sulla durata quanto sull'entità del trattamento.
4.1.- Nel contesto di questa nuova disciplina al fine di favorire
la ricollocazione del lavoratore involontariamente inoccupato al di
fuori del mercato del lavoro subordinato, l'art. 8 del d.lgs. n. 22
del 2015 consente all'avente diritto al trattamento NASpI di
ottenerne la corresponsione anticipata per poter avviare un'attività
autonoma, di impresa o in forma cooperativa.
In particolare, l'art. 8 del d.lgs. n. 22 del 2015 - il cui comma
4 è oggetto dell'odierna questione di legittimità - stabilisce al
comma 1 che «[i]l lavoratore avente diritto alla corresponsione della
NASpI può richiedere la liquidazione anticipata, in unica soluzione,
dell'importo complessivo del trattamento che gli spetta e che non gli
è stato ancora erogato, a titolo di incentivo all'avvio di
un'attività lavorativa autonoma o di impresa individuale o per la
sottoscrizione di una quota di capitale sociale di una cooperativa
nella quale il rapporto mutualistico ha ad oggetto la prestazione di
attività lavorative da parte del socio».
Se però il lavoratore instaura un rapporto di lavoro subordinato
prima della scadenza del periodo per cui è riconosciuta la
liquidazione anticipata della NASpI, è tenuto a restituire «per
intero» l'anticipazione ottenuta. È fatta salva solo l'ipotesi in
cui il rapporto di lavoro subordinato sia instaurato con la
cooperativa della quale il lavoratore ha sottoscritto una quota di
capitale sociale.
Tale incentivo all'imprenditorialità, di cui alla norma
censurata, ha un duplice precedente: uno più diretto costituito
dalla corresponsione anticipata dell'ASpI, di cui all'art. 2, comma
19, della legge 28 giugno 2012, n. 92 (Disposizioni in materia di
riforma del mercato del lavoro in una prospettiva di crescita);
l'altro, in epoca più risalente e in un contesto normativo diverso,
costituito dall'indennità di mobilità erogata in via anticipata ex
art. 7, comma 5, della legge n. 223 del 1991.
Il presupposto di questi benefici, che si sono succeduti nel
tempo, è analogo: l'anticipazione, in favore del lavoratore
"disoccupato", è prevista per agevolare quest'ultimo
nell'intraprendere un'attività autonoma o avviare un'impresa.
La finalità perseguita dal legislatore, quindi, è stata (ed e')
quella di favorire il reimpiego del lavoratore "disoccupato" in
un'attività diversa da quella di lavoro subordinato, allo scopo di
ridurre la pressione sul relativo mercato.
Si tratta, in sostanza, di forme tipiche di legislazione
promozionale, volte ad incentivare l'iniziativa autonoma individuale,
quale forma di occupazione "alternativa" rispetto al lavoro
dipendente, "convertendo" in lavoratori autonomi o imprenditori i
lavoratori in cerca di occupazione, con l'ulteriore possibile effetto
indotto, per lo stesso mercato del lavoro, della eventuale insorgenza
di nuove occasioni di lavoro nel medio-lungo periodo.
4.2.- Come evidenziato, la norma censurata (ossia il comma 4
dell'art. 8 del d.lgs. n. 22 del 2015) stabilisce espressamente che,
se il lavoratore instaura un rapporto di lavoro subordinato prima
della scadenza del periodo per cui è riconosciuta la NASpI, è
tenuto a restituire per intero l'anticipazione ottenuta.
L'obbligo restitutorio ha una specifica finalità di contrasto
del possibile abuso da parte di chi chiede il beneficio senza poi
intraprendere, in concreto, un'attività di lavoro autonomo o di
impresa. L'eventuale instaurazione di un rapporto di lavoro
subordinato, proprio nel periodo in cui spetterebbe altrimenti la
prestazione periodica, è un indice rivelatore della mancanza di
effettività e di autenticità dell'attività di lavoro autonomo o di
impresa, che giustifica la liquidazione anticipata della prestazione,
altrimenti spettante con cadenza periodica.
Il contrasto dell'elusione è quindi al fondo dell'obbligo
restitutorio, previsto dalla disposizione censurata.
Peraltro occorre precisare che un obbligo restitutorio integrale
(id est «per intero») è stato previsto per la prima volta dalla
normativa primaria solo per l'anticipazione della NASpI; non lo era
per l'ASpI, nè per l'indennità di mobilità.
Infatti per quest'ultima prestazione era previsto dalla normativa
di attuazione dell'art. 7, comma 4, della legge n. 223 del 1991,
ossia dall'art. 3, comma 2, del decreto del Ministro del lavoro e
della previdenza sociale 17 febbraio 1993, n. 142 (Regolamento di
attuazione dell'art. 7, comma 5, della legge 23 luglio 1991, n. 223,
in materia di corresponsione anticipata dell'indennità di mobilita')
che l'INPS recuperasse le somme liquidate a titolo di anticipazione
nel caso in cui il percettore si fosse «occupato alle dipendenze di
terzi» entro i ventiquattro mesi successivi a quello della
corresponsione delle somme stesse. Non era precisato, dalla norma
regolamentare nè da quella primaria, che il recupero dovesse essere
per intero, ossia per il totale delle somme anticipate.
Tuttavia, nella giurisprudenza di legittimità era stato
affermato che il recupero doveva intendersi per l'intero ammontare
delle somme anticipate, e non già limitato alle retribuzioni
percepite nell'occupazione presso terzi, perchè ciò poteva dedursi,
in via interpretativa, dalla finalità antielusiva della norma e
della natura dell'incentivo che consisteva in un vero e proprio
finanziamento vincolato a uno scopo, quello dell'investimento in
un'attività autonoma o di impresa (Corte di cassazione, sezione
lavoro, sentenza 25 maggio 2010, n. 12746; successivamente in senso
conforme, Corte di cassazione, sezione lavoro, sentenza 15 settembre
2021, n. 24951).
Anche la disciplina della liquidazione anticipata dell'ASpI,
espressamente estesa all'ipotesi in cui il lavoratore "disoccupato"
intendesse intraprendere un'attività d'impresa, non prevedeva
espressamente una restituzione integrale della somma anticipata in
caso di instaurazione di un rapporto di lavoro subordinato: invero,
l'art. 2, comma 19, della legge n. 92 del 2012, si era limitato a
stabilire, a tal riguardo, che «limiti, condizioni e modalita'» del
beneficio sarebbero stati determinati con decreto ministeriale. In
attuazione di tale previsione l'art. 4, comma 2, del decreto del
Ministro del lavoro e delle politiche sociali 29 marzo 2013, n.
73380, recante «Erogazione in unica soluzione dell'indennità ASpI e
mini-ASpI, di cui all'articolo 2, comma 19, della legge 28 giugno
2012, n. 92 (Decreto n. 73380)» ha stabilito che l'indennità
anticipata doveva essere restituita - senza però specificare se per
intero o solo nella parte restante - nel caso in cui il lavoratore
instaurasse un rapporto di lavoro subordinato prima della scadenza
del periodo rilevante per l'indennità corrisposta in forma
anticipata.
In definitiva la restituzione «per intero» è stata contemplata
espressamente per la prima volta solo dalla norma censurata con una
formulazione molto chiara e inequivoca: il percettore
dell'anticipazione dell'indennità, se instaura un rapporto di lavoro
subordinato prima della scadenza del periodo per cui è riconosciuta
la liquidazione anticipata della NASpI, è tenuto a restituire «per
intero» l'anticipazione ottenuta.
5.- Ciò premesso, la questione di legittimità costituzionale
non è fondata.
5.1.- La possibile violazione dell'art. 3, primo comma, Cost. è
invocata, innanzi tutto, dal giudice rimettente per una sorta di
"incoerenza intrinseca" dell'art. 8, comma 4, del d.lgs. n. 22 del
2015, nella misura in cui tale norma impone al lavoratore la
restituzione per intero del contributo erogato in via anticipata
anche quando, come nella fattispecie considerata, per la limitata
durata del rapporto di lavoro subordinato instaurato, non sia stata
compromessa la finalità dell'incentivo, per essere proseguita
l'attività autonoma o di impresa avviata grazie allo stesso.
In realtà l'obbligo restitutorio è coerente con l'indicata
finalità antielusiva della disposizione censurata, che è quella di
evitare che il trattamento corrisposto in via anticipata non sia
realmente utilizzato per intraprendere e poi proseguire un'attività
di lavoro autonomo, di impresa o in forma cooperativa.
Se da una parte il disegno del legislatore è stato quello di
favorire il reimpiego del lavoratore "disoccupato" in attività
diversa da quella di lavoro subordinato, ossia in attività di lavoro
autonomo o d'impresa, dall'altra la ratio dell'obbligo restitutorio,
previsto dalla disposizione censurata, è costituita da una più
specifica finalità di contrasto del possibile abuso da parte di chi
chiede il beneficio senza poi intraprendere, in concreto,
un'attività di lavoro autonomo o di impresa. L'eventuale
instaurazione di un rapporto di lavoro subordinato, proprio nel
periodo in cui sarebbe stata altrimenti erogata la prestazione
periodica, è una spia della mancanza di effettività e di
autenticità dell'attività di lavoro autonomo o di impresa che
giustifica la liquidazione anticipata della prestazione, altrimenti
spettante con cadenza periodica.
Peraltro la giurisprudenza di legittimità anche di recente - con
riguardo al non dissimile, almeno negli scopi e tratti essenziali,
istituto dell'indennità di mobilità anticipata - ha affermato che
il beneficio dell'anticipazione ha lo scopo di indirizzare il più
possibile il disoccupato in mobilità verso attività autonome, sì
da perdere la sua connotazione di tipica prestazione di sicurezza
sociale, configurandosi piuttosto come un contributo finanziario,
destinato a far fronte alle spese iniziali di un'attività che il
lavoratore in mobilità svolge in proprio (tra le altre, Cass., sez.
lav., sentenze n. 24951 del 2021 e n. 12746 del 2010).
In quest'ottica l'obbligo restitutorio non è una "sanzione" per
il fatto che il beneficiario dell'incentivo
all'autoimprenditorialità abbia instaurato un rapporto di lavoro
subordinato nel periodo di spettanza della NASpI periodica. Bensì
tale circostanza, in quanto verificatasi proprio nel periodo
suddetto, è stata considerata dal legislatore come elemento fattuale
indicativo della mancanza o insufficienza del presupposto stesso del
beneficio - ossia dell'inizio, e poi prosecuzione, di un'impresa
individuale (o in cooperativa) ovvero di un'attività di lavoro
autonomo - secondo un criterio semplificato, tale da non richiedere
all'Istituto previdenziale un'indagine in ordine alla maggiore o
minore incidenza e portata della contestuale prestazione di lavoro
subordinato. Si tratta di una scelta che rientra nella
discrezionalità del legislatore, esercitata in modo non
manifestamente irragionevole, anche se sarebbe possibile ipotizzare
criteri alternativi, connotati da una qualche flessibilità, non
dissimili, ad esempio, da quello che prevede la compatibilità della
prestazione di lavoro subordinato di modesta entità con la spettanza
dell'erogazione periodica - non già anticipata - della NASpI (art. 9
del d.lgs. n. 22 del 2015).
5.2.- Una possibile lesione dell'art. 3, primo comma, Cost. è
dedotta dal giudice a quo, altresì, sotto il profilo del difetto di
proporzionalità dell'obbligo di restituzione per intero del
contributo da parte del lavoratore che ne ha ottenuto l'erogazione in
via anticipata, anche nell'ipotesi in cui abbia costituito un
rapporto di lavoro subordinato tale, per la sua limitata durata, da
non incidere negativamente sulla prosecuzione dell'attività autonoma
o di impresa dello stesso.
Anche sotto tale aspetto la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 8, comma 4, del d.lgs. n. 22 del 2015, non
è fondata.
5.2.1.- In primo luogo, dal bilanciamento compiuto dal
legislatore ordinario, nell'esercizio della sua discrezionalità, non
emerge una "sproporzione" manifestamente irragionevole perchè la
disposizione censurata ha un orizzonte temporale di durata limitata.
Invero, il contemperamento con l'eventuale interesse del beneficiario
dell'incentivo all'autoimprenditorialità a rientrare nel mercato del
lavoro subordinato dopo aver effettivamente intrapreso, in ipotesi
senza successo, un'attività autonoma, imprenditoriale o in forma
cooperativa, è realizzato dal legislatore con la previsione dello
stesso art. 8, comma 4, del d.lgs. n. 22 del 2015, che limita
l'obbligo restitutorio all'ipotesi in cui il lavoratore si sia
rioccupato alle dipendenze altrui, con un rapporto subordinato vero e
proprio, prima della scadenza del periodo per il quale egli avrebbe
avuto diritto alla percezione della NASpI in forma periodica. Si
tratta quindi di una condizionalità che sussiste per un limitato
periodo di tempo, ritagliato sulla durata della NASpI altrimenti
spettante, caso per caso, in forma periodica, secondo un
bilanciamento non dissimile da quello operato nel caso dell'anticipo
dell'indennità di mobilità per la quale era previsto, per tutti i
beneficiari della prestazione, un unico limite temporale di
ventiquattro mesi.
Del resto l'analogo contemperamento tra le contrapposte esigenze
in rilievo, operato in precedenza dall'art. 7, comma 5, della legge
n. 223 del 1991 - nel senso che il lavoratore che avesse ottenuto
l'erogazione in via anticipata dell'indennità di mobilità doveva
restituirla, in caso di rioccupazione alle dipendenze altrui, solo se
ciò fosse avvenuto prima del decorso del termine di ventiquattro
mesi dalla corresponsione della relativa somma - era stato preso in
considerazione dalla stessa giurisprudenza di legittimità, che ne ha
sottolineato la ratio, anche tenendo conto dell'esigenza di evitare i
problemi operativi che sarebbero derivati ove invece fosse stata
prevista una valutazione, caso per caso, della effettività del
tentativo di intraprendere un'attività di lavoro autonomo da parte
dei beneficiari dell'indennità di mobilità in via anticipata (Corte
di cassazione, sezione lavoro, sentenza 18 settembre 2007, n. 19338).
5.2.2.- In secondo luogo la norma censurata, laddove impone al
beneficiario dell'incentivo all'autoimprenditorialità la
restituzione per intero del trattamento erogato in via anticipata, ha
una portata applicativa comunque circoscritta specificamente alla
costituzione di un rapporto di lavoro subordinato, prima del decorso
del tempo per il quale il lavoratore avrebbe avuto diritto
all'erogazione della NASpI periodica; ed è ciò che fa sorgere
l'obbligo di restituzione contemplato dalla norma stessa.
Il (temporaneo) vincolo in costanza di svolgimento dell'attività
per la quale è stato corrisposto, in via anticipata, il trattamento
di NASpI è, dunque, specifico e puntuale; sicchè è possibile per
il lavoratore - cui sia stato erogato il trattamento in via
anticipata e che, come nel caso di specie, abbia effettivamente
iniziato e prosegua un'attività di impresa individuale - svolgere
anche attività non riconducibili alla fattispecie di lavoro
subordinato, quali, innanzi tutto, quella di lavoro autonomo (art.
2222 del codice civile).
6.- Non sfugge peraltro a questa Corte il rischio di una
particolare rigidità della norma censurata al verificarsi in
concreto della situazione prospettata dal giudice rimettente, ossia
quella dello svolgimento di un rapporto di lavoro subordinato che
«non abbia, specie in ragione della sua esigua durata, inciso in
misura apprezzabile sull'effettività e sulla continuità
dell'esercizio dell'attività lavorativa autonoma o di impresa
individuale, il cui avvio è stato favorito dall'erogazione
dell'incentivo all'autoimprenditorialita'».
Rientra, tuttavia, nell'esercizio della discrezionalità del
legislatore in materia di politiche attive del lavoro,
l'individuazione delle soluzioni più opportune per ovviare ai
profili critici segnalati dall'ordinanza di rimessione, i quali - pur
non assurgendo al vizio di manifesta irragionevolezza della
disciplina censurata - suggeriscono, tuttavia, l'introduzione di
meccanismi di flessibilità per evitare che la rigidità della (pur
temporanea) preclusione del lavoro subordinato, prevista dalla
disposizione censurata, possa costituire, in concreto, un indiretto
fattore disincentivante di genuine e virtuose iniziative di
autoimprenditorialità o di lavoro autonomo, idonee a superare
situazioni di disoccupazione involontaria.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 8, comma 4, del decreto legislativo 4 marzo 2015, n. 22
(Disposizioni per il riordino della normativa in materia di
ammortizzatori sociali in caso di disoccupazione involontaria e di
ricollocazione dei lavoratori disoccupati, in attuazione della legge
10 dicembre 2014, n. 183), sollevata, in riferimento all'art. 3,
primo comma, della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Trento,
sezione lavoro, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 settembre 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Giovanni AMOROSO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 14 ottobre 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA