1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 2-3-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 37 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 dicembre 2010
Ordinanza del 3 dicembre 2010 emessa dal Tribunale di Roma nel procedimento civile promosso da Casavola Paola contro Ministero dello sviluppo economico. Amministrazione pubblica - Incarichi dirigenziali conferiti a personale non appartenente ai ruoli dell'Amministrazione - Normativa anteriore all'entrata in vigore dell'art. 40 del d.lgs. n. 150/2009 - Prevista cessazione decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo (c.d. "spoil system") - Violazione del principio di uguaglianza - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione e di servizio esclusivo alla Nazione dei pubblici impiegati - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale nn. 103 del 2007, 34 del 2010, 81 del 2010 e 224 del 2010. - Decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, art. 19, comma 8, come modificato dall'art. 2, comma 159, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre 2006, n. 286. - Costituzione, artt. 3, 97 e 98. (011C0107) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 2-3-2011)

IL TRIBUNALE

Nella causa iscritta al n. 38245/09 R. G. A ff. Cont. Lavoro tra
Paola Casavola, rappresentata e difesa dagli avvocati Prof. Tiziano
Treu e Marialucrezia Turco, e il Ministero dello sviluppo economico,
in persona del Ministro pro tempore, rappresentata e difesa
dall'Avvocatura dello Stato, a scioglimento della riserva assunta
all'udienza del 24 novembre 2010, ha pronunciato la seguente
ordinanza.

Ritenuto in fatto

Con ricorso depositato il 19 novembre 2009, la dott.ssa Paola
Casavola adiva questo Tribunale esponendo: che, con decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri del 28 dicembre 2007, le era
stato conferito, ai sensi dell'art. 19, commi 4 e 6, dei decreto
legislativo n. 30 marzo 2001, n. 165, l'incarico di durata triennale
di direttore della Direzione generale studi e statistiche nell'ambito
del Dipartimento per le politiche di sviluppo e coesione del
Ministero dello sviluppo economico (1° gennaio 2008/31 dicembre
2010): che, con nota del 1° agosto 2008, il Capo di Gabinetto del
Ministro dello sviluppo economico le aveva ricordato che, a seguito
del mutamento del Governo, il suddetto incarico sarebbe scaduto ope
legis il 13 agosto 2048 ai sensi dell'art. 19, comma 8, del d.lgs. n.
165/2001. così come modificato dal comma 1 dell'art. 41 del
decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, e le aveva comunicato
l'intenzione del Ministro di non rinnovarle l'incarico precedente e
di non conferirgliene uno nuovo; che in effetti, alla predetta
scadenza, l'incarico non era stato rinnovato.
La dott.ssa Casavola chiedeva dunque: in via principale. di voler
dichiarare l'illegittimità della revoca dell'incarico avvenuta in
forza dell'art. 19, comma 8 del d.lgs. n. 165/2001, come modificato
dal comma 1 dell'art. 41 del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262,
poichè tale art. 41 non sarebbe stato incluso nella successiva legge
di conversione e dunque, ai sensi dell'art. 77 della Costituzione,
non sarebbe stato più vigente al momento della revoca dell'incarico,
con conseguente condanna del Ministero dello Sviluppo Economico al
risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale subito per
effetto della illegittima revoca; in via subordinata, di voler
inviare gli atti alla Corte costituzionale, ritenendo
costituzionalmente illegittimo l'art. 19, comma 8, d.lgs. n.
165/2001, in riferimento agli art. 97 e 98 Cost., e, in caso di esito
positivo del giudizio di costituzionalità, di voler dichiarare
l'illegittimità del mancato rinnovo dell'incarico e condannare il
Ministero convenuto al risarcimento del danno patrimoniale e non
patrimoniale subito per effetto della illegittima revoca.
Si costituiva il Ministero dello sviluppo economico, in persona
del Ministro pro tempore, il quale eccepiva la legittimità della
revoca dell'incarico dirigenziale, perchè avvenuta in forza di una
disposizione pienamente vigente al momento in cui il datore di lavoro
pubblico aveva posto in essere il provvedimento contestato dalla
ricorrente, e chiedeva il rigetto della domanda nel merito.
Con sentenza non definitiva del 21 ottobre 2010, questo Tribunale
rigettava la domanda proposta in via principale dalla dottoressa
Casavola, sul presupposto che, alla data del 13 agosto 2008,
l'Amministrazione avesse il potere di revocare l'incarico alla
ricorrente, o meglio non avesse l'obbligo di rinnovarlo e avesse
pertanto potere di lasciar decorrere il termine di novanta giorni
dalla data del giuramento del nuovo Governo, previsto dalla legge per
la caducazione automatica degli incarichi dirigenziali. Ciò in
quanto la disposizione posta a base della nota del 1° agosto 2008 e
del successivo spirare del termine - l'art. 19, comma 8, d.lgs.
165/2001 - era pienamente vigente, ancorchè il testo di legge in
vigore fosse stato così definitivamente modificato non già
dall'art. 41, comma 1 d.l. 3 ottobre 2006, n. 262, come erroneamente
indicato nella nota ministeriale, ma dall'art. 2, comma 159, del
medesimo d.l. n. 262/2006, a seguito della sua conversione in legge
ad opera della legge 24 novembre 2006, n. 286.
Con separata ordinanza, il Tribunale disponeva la prosecuzione
del giudizio e la comparizione delle parti per l'udienza del 24
novembre 2010, all'esito della quale si riservava la decisione sulla
questione di legittimità costituzionale sollevata in via
subordinata.

Ritenuto in diritto

1. La questione di legittimità costituzionale sollevata da parte
ricorrente è rilevante e non manifestamente infondata.
2. In ordine alla rilevanza, va osservato che il presente
giudizio non può essere definito indipendentemente dalla risoluzione
della questione di legittimità costituzionale dell'art. 19, comma 8,
d.lgs. n. 165/2001, in quanto tale disposizione era, per le ragioni
esposte in narrativa e poste a fondamento della sentenza non
definitiva, pienamente vigente al momento del fatto (1°-13 agosto
2008) e fondava potere dell'Amministrazione di non confermare
l'incarico di dirigente generale conferito alla dottoressa Casavola.
L'art. 19, comma 8 del d.lgs. n. 165/2001, nel testo vigente
all'agosto 2008, prevedeva infatti che - gli incarichi di funzione
dirigenziale di cui al comma 3, al comma 5-bis, limitatamente al
personale non appartenente ai ruoli di cui all'art. 23, e al comma 6,
cessano decorsi novanta giorni dal voto di fiducia al Governo».
Poichè è pacifico che alla dott.ssa Casavola fosse stato
conferito un incarico dirigenziale di livello generale non apicale e
che ella fosse stata scelta per la sua particolare e comprovata
qualificazione professionale, tra i soggetti estranei alle
amministrazioni statali cui faceva e fa riferimento l'art. 19, comma
6, d.lgs. 165/2001 (v. d.P.R. 28 dicembre 2007 con cui la dottoressa
Casavola è stata nominata), se l'art. 19, comma 8, cit., fosse
considerato legittimo, ne conseguirebbe la liceità del comportamento
dell'Amministrazione e l'infondatezza della domanda.
Ciò rende rilevante ai fini della definizione dei presente
giudizio la questione di legittimità costituzionale dell'art. 19,
comma 8, d.1gs. n. 165/2001.
2. Rispetto alla non manifesta infondatezza della questione,
risulta ampiamente dalla documentazione in ani e non è comunque
controverso tra le parti che l'incarico della dottoressa Casavola non
sia stato rinnovato, alla data del 13 maggio 2008, in attuazione del
meccanismo di c.d. spoils system previsto all'epoca dall'art. 19,
comma 8, cit. (v. la citata nota del Capo di Gabinetto del Ministero
resistente del 1° agosto 2008).
Tale meccanismo è stato oggi modificato dall'art. 40 lett. g),
d. lgs. n. 150/2009, che, all'interno dell'art. 19, comma 8, cit., ha
soppresso le parole - al comma 5-bis, limitatamente al personale non
appartenente ai ruoli di cui all-art. 23, ed al comma Ne consegue
che, con decorrenza dall'entrata in vigore del d.lgs. n. 40/2009, non
opera più la cessazione automatica degli incarichi dirigenziali non
apicali conferiti a persone e secondo le modalità indicate al comma
6, tra cui rientra quello in esame.
La disciplina previgente, tuttavia, continua ad operare per gli
atti di revoca dell'incarico, quale quello in esame, verificatisi
prima della suddetta decorrenza (v. sul punto Corte costituzionale 5
marzo 2010, n. 81).
2.1. Ora, la Corte costituzionale è più volte intervenuta sul
regime dello spoils system, affermandone la legittimità solo a
precise condizioni e dichiarando di conseguenza costituzionalmente
illegittime le norme non in grado di soddisfare tali condizioni.
2.2. Per limitarsi alle sentenze che hanno inciso sulle norme
relative ai dirigenti di amministrazioni statali, vanno ricordate: a)
Corte cost. 23 marzo 2007, n. 103, con cui è stata dichiarata la
illegittimità costituzionale, dell'art. 3, comma 7, della legge 15
luglio 2002, n. 145, il quale prevedeva la cessazione automatica, ex
lege e generalizzata, degli incarichi dirigenziali interni di livello
generale al momento dello spirare del termine di sessanta giorni
dall'entrata in vigore della stessa legge n. 145 del 2002; b) Corte
cost. 20 maggio 2008, n. 161, con cui è stato dichiarato illegittimo
l'art. 2, comma 161, d.l. 3 ottobre 2006, n. 262 con riferimento allo
spoils system transitorio applicato agli incarichi esterni conferiti
a personale dipendente da altre amministrazioni pubbliche; c) Corte
cost. 5 marzo 2010, n. 81, che ha inciso sul medesimo art. 2, comma
161, d.l. 3 ottobre 2006, n. 262, ma con riferimento agii incarichi
dirigenziali non generali.
Alla base di tutte queste dichiarazioni di incostituzionalità,
in cui meccanismo delle spoglie giudicato illegittimo consisteva in
una decadenza automatica del dirigente allo spirare del termine
previsto dalla legge, non accompagnato da espresso rinnovo, la Corte
costituzionale ha posto il principio secondo cui il rapporto di
lavoro instaurato dal dirigente con l'amministrazione deve essere
«connotato da specifiche garanzie, le quali presuppongono che esso
sia regolato in modo tale da assicurare la tendenziale continuità
dell'azione amministrativa e una chiara distinzione funzionale tra i
compiti di indirizzo politico-amministrativo e quelli di gestione»;
ciò affinchè dirigente generale possa espletare la propria
attività - nel corso e nei limiti della durata predeterminata
dell'incarico - in conformità ai principi di imparzialità e di buon
andamento dell'azione amministrativa (art. 97 Cost.)"; tali principi
stanno alla base della stessa distinzione funzionale dei compiti tra
organi politici e burocratici e cioè tra l'azione di governo - che
è normalmente legata alle impostazioni di una parte politica,
espressione delle forze di maggioranza - e l'azione
dell'amministrazione, la quale, nell'attuazione dell'indirizzo
politico della maggioranza, è vincolata, invece, ad agire senza
distinzioni di parti politiche e dunque al "servizio esclusivo della
Nazione" (art. 98 Cost.), al fine del perseguimento delle finalità
pubbliche obiettivate dall'ordinamento».
Secondo la Corte, dunque, l'unico spoils system legittimo è
quello che riguarda i dirigenti apicali che collaborano direttamente
al processo di formazione dell'indirizzo politico o quel personale
anche non apicale, che è assegnato agli uffici di diretta
collaborazione e che è legato da un rapporto strettamente fiduciario
con l'organo di governo (v. anche Corte cost. 5 febbraio 2010, n. 34
e 28 ottobre 2010, n. 304). Non è invece legittimo un meccanismo che
determini il mancato rinnovo in termini automatici, senza alcuna
valutazione sul merito dell'azione amministrativa e sulla
responsabilità del dirigente nel suo espletamento.
2.3. Poichè nel caso oggetto del presente giudizio la norma
applicabile prevede un meccanismo automatico di decadenza alla
scadenza dei novantesimo giorno dalla data del giuramento del nuovo
Governo e il dirigente nei cui confronti l'incarico non è stato
rinnovato era persona esterna all'amministrazione chiamata a
ricoprire un ruolo dirigenziale generale, non apicale, in ragione
della sua comprovata competenza professionale. in continuità logica
con le citate pronunce della Corte costituzionale (e come dalla
stessa Corte prefigurato in un passaggio della sentenza n. 81/2010)
deve ritenersi che anche tale norma si ponga, in carenza di idonee
garanzie procedimentali al momento di cessazione dall'incarico, in
contrasto con i principi costituzionali di buon andamento e
imparzialità della pubblica amministrazione e, in particolare, con
il principio di continuità dell'azione amministrativa, strettamente
correlato a quello di buon andamento.

P.Q.M.

Visto l'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento
agli art. 97 e 98 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 19, comma 8, del d.lgs. 30 marzo 2001, n.
165, nel testo vigente prima dell'entrata in vigore dell'art. 40 del
d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, nella parte in cui dispone che gli
incarichi di funzione dirigenziale generale di cui al comma 6 del
medesimo art. 19, conferiti a persone di particolare e comprovata
qualificazione professionale, non rinvenibile nei ruoli
dell'Amministrazione. cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla
fiducia al Governo;

Dispone rimmediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso.
Manda alla cancelleria per la notifica della presente ordinanza
alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei ministri,
nonchè per la sua comunicazione ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.

Roma, addì 1° dicembre 2010

Il giudice: Armone