1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 16-9-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 62 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 luglio 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 luglio 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri) . Enti locali - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Disposizioni per la liquidazione delle Unioni territoriali intercomunali che esercitano le funzioni delle soppresse Province - Attribuzione dei beni immobili ai Comuni - Previsione che il verbale di consegna, redatto dai Commissari straordinari nominati dalla Giunta regionale, ai sensi dell'art. 2645 del codice civile, costituisce titolo per l'intavolazione, la trascrizione immobiliare e la voltura catastale di diritti reali sui beni immobili trasferiti. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Riduzione del gettito TARI, TOSAP o COSAP, per fronteggiare la crisi derivante dall'emergenza COVID-19 - Previsione che le deliberazioni di riduzione ed esenzione possono essere adottate anche successivamente all'approvazione del bilancio di previsione per l'esercizio 2020. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Riduzione del gettito TARI, TOSAP o COSAP, per fronteggiare la crisi derivante dall'emergenza COVID-19 - Previsione che i Comuni possono disporre la copertura del relativo minor gettito o minore entrata anche attraverso il ricorso a risorse derivanti dall'avanzo disponibile. Impiego pubblico - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Reggenza temporanea delle sedi di segreteria - Prevista individuazione dei soggetti cui attribuire il ruolo di segretari comunali nelle suddette sedi con popolazione fino a 3000 abitanti - Istituzione, presso l'Ufficio unico del sistema integrato di Comparto della Regione, dell'Elenco dei soggetti cui puo' essere attribuito tale reggenza temporanea - Iscrizione, al predetto Elenco, dei dipendenti di ruolo del Comparto unico del pubblico impiego regionale e locale con rapporto di lavoro a tempo indeterminato, in possesso dei requisiti per l'accesso alla qualifica funzionale di segretario comunale - Possibilita' per i Sindaci di conferire l'incarico al vice segretario o, in sua assenza, ad un dipendente in possesso del titolo di studio previsto per l'accesso alla qualifica di segretario comunale - Esclusione della spesa inerente al contratto stipulato con il soggetto al quale e' conferito l'incarico di reggenza temporanea dal limite per il lavoro flessibile previsto dall'art. 9, comma 28, del decreto-legge n. 78 del 2010. - Legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 18 maggio 2020, n. 9 (Disposizioni urgenti in materia di autonomie locali, finanza locale, funzione pubblica, formazione, lavoro, cooperazione, ricerca e innovazione, salute e disabilita', rifinanziamento dell'articolo 5 della legge regionale 3/2020 recante misure a sostegno delle attivita' produttive), artt. 1 [, comma 6], 3 [, comma 1,] e 11 [, commi 1, 2, 3, 4, 5 e 6]. (20C00189) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 16-9-2020)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei Ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via
dei Portoghesi n. 12, è domiciliato per legge;
Contro la Regione Friuli-Venezia Giulia, in persona del
Presidente in carica, con sede in piazza Unità d'Italia 1, Trieste;
Per la declaratoria della illegittimità costituzionale, giusta
deliberazione del Consiglio dei ministri assunta nella seduta del
giorno 13 luglio 2020, degli articoli 1, 3 e 11 della legge della
regione Friuli-Venezia Giulia 18 maggio 2020, n. 9, pubblicata nel
BUR n. 21 del 20 maggio 2020, recante: «Disposizioni urgenti in
materia di autonomie locali, finanza locale, finzione pubblica,
formazione, lavoro, cooperazione, ricerca e innovazione, salute e
disabilità, rifinanziamento dell'art. 5 della legge regionale 312020
recante misure a sostegno delle attività produttive».
La legge regionale Friuli-Venezia Giulia n. 9/2020 agli articoli
1, 3 e 11 presenta alcuni profili di illegittimità costituzionale e
in relazione a tali norme si invoca il sindacato di codesta ecc.ma
Corte affinchè ne sia dichiarata la illegittimità costituzionale ed
il conseguente annullamento per i motivi di diritto che si
esporranno, previa una premessa in ordine al contesto normativo ed
amministrativo nel quale si è esplicata la censurata legiferazione
regionale.

Motivi di diritto

1) L'art. 1 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia n. 9/2020
viola l'art. 117, comma 2, lettera l) della Costituzione invadendo la
competenza legislativa ivi prevista in capo allo Stato nella materia
di «ordinamento civile».
Il comma 6 dell'art. 1 della legge regionale n. 9/2020, in esame,
prevede l'inserimento del nuovo art. 29-bis, della legge regionale n.
21/2019, che reca: «Disposizioni per la liquidazione delle Unioni
territoriali intercomunali che esercitano le funzioni delle soppresse
Province»,
Tale disposizione è da inquadrare nel contesto della citata
legge regionale n. 19/2019 che, tra l'altro, ha previsto, all'art.
27, il «Superamento delle Unioni territoriali intercomunali»,
disponendo: «1. Le Unioni territoriali intercomunali di cui alla
legge regionale n. 26/2014, esistenti alla data di entrata in vigore
della presente legge, sono sciolte di diritto a decorrere dal 1°
gennaio 2021» e che, tra l'altro, all'art. 29, reca «Disposizioni
speciali per il superamento delle Unioni che esercitano le funzioni
delle soppresse province» prevedendo che: «4. Gli organi delle Unioni
di cui al presente articolo sono sciolti a far data dal 1° aprile
2020. Dalla stessa data la gestione delle Unioni è affidata a un
commissario straordinario nominato dalla giunta regionale, con il
compito di curare gli adempimenti connessi alla liquidazione delle
Unioni stesse e al subentro degli enti di cui all'art. 30. Per
l'adempimento dei compiti previsti in capo al commissario, la giunta
regionale può nominare uno o più vicecommissari. Le indennità dei
commissari e dei vicecommissari sono determinate dalla giunta
regionale contestualmente alla nomina degli stessi, con oneri a
carico degli enti commissariati».
Il comma 5 del novellato art. 29-bis della legge regionale n.
21/2019, così dispone: «I beni immobili di proprietà delle Unioni
territoriali intercomunali che esercitano le funzioni delle soppresse
province sono attribuiti ai comuni nei cui territori essi insistono.
I commissari, nominati ai sensi dell'art. 29, comma 4, redigono il
relativo verbale di consegna, che ai sensi dell'art. 2645 del codice
civile, costituisce titolo per l'intavolazione, la trascrizione
immobiliare e la voltura catastale di diritti reali sui beni immobili
trasferiti. Il trasferimento della proprietà dei beni immobili
decorre dalla data del verbale di consegna. Per il trasferimento
della proprietà dei beni immobili si applica l'art. 1, comma 96,
lettera b), della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle
città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di
comuni)»
La surriportata norma, introdotta dall'art. 1 della legge
regionale n. 9/2020, di cui si chiede la declaratoria di
illegittimità, viola l'art. 117, comma 2, lettera l) della
Costituzione, invadendo la competenza legislativa ivi prevista in
capo allo Stato nella materia dell'«ordinamento civile», nella parte
in cui disciplina i modi di acquisto della proprietà e degli altri
diritti reali (disciplinati a livello nazionale dall'art. 922 del
codice civile) e individua i titoli idonei alla trascrizione (ambito,
anch'esso compiutamente disciplinato dal codice civile, agli articoli
2643-2681, e che, all'art. 2645 del codice civile, - altri atti
soggetti a trascrizione - dispone: «Deve del pari rendersi pubblico,
agli effetti previsti dall'articolo precedente, ogni altro atto o
provvedimento che produce in relazione a beni immobili o a diritti
immobiliari taluno degli effetti dei contratti menzionati nell'art.
2643, salvo che dalla legge risulti che la trascrizione non è
richiesta o è richiesta a effetti diversi»)
Il trasferimento della proprietà di un bene immobile è il primo
e tipico effetto dei contratti indicati dall'art. 2643, comma 1, n.
1, dall'intavolazione (cfr. R.D. 28 marzo 1929, n. 499, disposizioni
relative ai libri fondiari nei territori delle nuove province, art.
9: «Nel libro fondiario possono essere intavolati o prenotati, in
quanto si riferiscono a beni immobili, solamente il diritto di
proprietà, le servitù, i diritti edificatori di cui all'art. 2643,
numero 2-bis, del codice civile, il diritto di usufrutto, salvo
quello previsto al successivo art. 20, lettera a), i diritti di uso,
di abitazione, di enfiteusi, di superficie, di ipoteca, i privilegi,
per i quali leggi speciali richiedano l'iscrizione nei registri
immobiliari, e gli oneri reali»), alla voltura catastale (cfr.
decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 650,
perfezionamento e revisione del sistema catastale).
La regione richiama, poi, la legge 7 aprile 2014, n. 56, recante
«Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle
unioni e fusioni di comuni», che all'art. 1, comma 96, dispone che
«Nei trasferimenti delle funzioni oggetto del riordino si applicano
le seguenti disposizioni: (...) b) il trasferimento della proprietà
dei beni mobili e immobili è esente da oneri fiscali».
La disciplina della proprietà, della trascrizione,
dell'intavolazione e della voltura - incluso il profilo inerente
all'idoneità del verbale di consegna ai fini della trascrizione -
trovano una compiuta regolamentazione in fonti statali di rango
primario (codice civile, decreti legislativi, regio decreto), senza
effettiva necessità di interventi legislativi regionali
«integrativi» (comunque esclusi da codesta ecc.ma Corte
costituzionale, cfr. sentenza n. 228/2016), per quanto non
contrastanti con le disposizioni statali.
Codesta ecc.ma Corte ha, infatti, tradizionalmente escluso la
possibilità che la legislazione regionale intervenga sui profili
civilistici, «sui rapporti cioè dai quali i diritti soggettivi
derivano (modi di acquisto e di estinzione, i limiti dei diritti di
proprietà connessi ai rapporti di vicinato ecc.)» (Corte
costituzionale, 4 luglio 1989, n. 391, in Giur. cost., 1989, I,
1782).
Codesta ecc.ma Corte ha sul punto statuito (Corte costituzionale
6 novembre 2001, n. 352, in Giur. cost., 2001, 3609) che il limite
stesso «che attraversa le competenze legislative regionali» è
«fondato sull'esigenza sottesa al principio costituzionale di
eguaglianza, di garantire nel territorio nazionale l'uniformità
della disciplina dettata per i rapporti tra privati».
Pertanto, deve ritenersi che la disposizione regionale in
questione invada la competenza legislativa esclusiva dello Stato
nella materia dell'ordinamento civile, ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera l) della Costituzione.
2) L'art. 3 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia n. 9/2020
viola l'art. 23 e 117, comma 2, lettera e) della Costituzione
invadendo la competenza legislativa ivi prevista in capo allo Stato
nella materia dell'armonizzazione dei bilanci pubblici».
L'art. 3 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia n.
9/2020, in esame, al comma 1 dispone che i comuni, al fine di
fronteggiare la situazione di crisi derivante dall'emergenza
COVID-19, deliberano, per l'anno 2020, riduzioni ed esenzioni della
tassa sui rifiuti (TARI), ai sensi dell'art. 1, comma 660, della
legge 27 dicembre 2013, n. 147 (legge di stabilità 2014), riduzioni
della tassa per l'occupazione di spazi e aree pubbliche (TOSAP) o del
canone per l'occupazione di spazi e aree pubbliche (COSAP), nonchè
la possibilità di disporre la copertura del relativo minor gettito o
minore entrata anche attraverso il ricorso a risorse derivanti
dall'avanzo disponibile, nonchè da trasferimenti regionali. Le
deliberazioni di riduzione ed esenzione possono essere adottate anche
successivamente all'approvazione del bilancio di previsione per
l'esercizio 2020.
Il comma 2 prevede che la regione concorre a sostenere i comuni
che adottano i provvedimenti di cui al comma 1, con un parziale
ristoro delle minori entrate nei casi di riduzioni ed esenzioni della
TARI per le utenze non domestiche e di riduzioni della TOSAP o del
COSAP mentre il comma 3 dispone che per le finalità di cui al comma
2, è istituito per l'anno 2020 un fondo speciale, pari a 11 milioni
di euro, a favore dei Comuni, suddiviso in:
a) 8 milioni di euro, per ristorare il minor gettito
conseguente alla riduzione ed esenzione della TARI per le utenze non
domestiche;
b) 3 milioni di euro, per ristorare le minori entrate
conseguenti alla riduzione della TOSAP o dei COSAP.
Il concorso della Regione è pari alla metà del valore del minor
gettito derivante dalla riduzione ed esenzione della TARI, della
TOSAP e del COSAP.
Al comma 7 infine si prevede che «Qualora lo Stato provveda al
ristoro totale o parziale del minor gettito derivante dalla riduzione
ed esenzione della TARI per le utenze non domestiche, nonchè alle
minori entrate derivanti dalla riduzione della TOSAP o del COSAP, gli
importi del ristoro regionale spettanti a ciascun comune sono ridotti
dell'importo corrispondente assegnato dallo Stato».
Il comma 1 dell'art. 3 della legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia n. 9/2020 viola l'art. 117, comma 2, lettera e) quando
all'ultimo periodo dispone che «le deliberazioni di riduzione ed
esenzione possono essere adottate anche successivamente
all'approvazione del bilancio di previsione per l'esercizio 2020».
Detta disposizione è in contrasto con le norme statali che
prevedono l'approvazione dei livelli tributari prima
dell'approvazione dei documenti di bilancio.
In materia, la regola generale è fissata dall'art. 1, comma 169,
della legge n. 296 del 2006, che stabilisce che gli enti locali
deliberano le tariffe e le aliquote relative ai tributi di loro
competenza entro la data di approvazione del bilancio di previsione.
In questo modo le delibere hanno effetto dal 10 gennaio dell'anno di
riferimento.
In ordine al termine per l'approvazione dei regolamenti di
disciplina dei tributi locali, poi, l'art. 53, comma 16 della legge
n. 388 del 2000 prevede che: «Il termine per deliberare le aliquote e
le tariffe dei tributi locali ... e le tariffe dei servizi pubblici
locali, nonchè per approvare i regolamenti relativi alle entrate
degli enti locati, è stabilito entro la data fissata da norme
statali per la deliberazione del bilancio di previsione. I
regolamenti sulle entrate, anche se approvati successivamente
all'inizio dell'esercizio, purchè entro il termine di cui sopra,
hanno effetto dal 1° gennaio dell'anno di riferimento». La natura
perentoria del termine previsto dall'art. 1, comma 169, della legge
n. 296 del 2006 è stata chiaramente affermata dal Consiglio di Stato
nelle sentenze della sezione quinta n. 3808 e n. 3817 dei 17 luglio
2014, n. 4409 del 28 agosto 2014, n. 1495 del 19 marzo 2015, nonchè
nell'ordinanza della sezione quarta n. 4434 del 6 ottobre 2016.
Il Consiglio di Stato ha affermato che le disposizioni relative
all'approvazione del bilancio di previsione oltre il termine hanno
natura eccezionale e sono finalizzate «ad evitare le gravi
conseguenze che conseguono alla mancata approvazione del bilancio da
parte dell'ente locale».
Pertanto, «in assenza di una specifica ulteriore disposizione di
legge» l'autorizzazione del prefetto ad approvare il bilancio oltre
termine previsto dalla norma «non comprende il termine per
l'approvazione delle aliquote e delle tariffe, che trovano compiuta
ed autonoma disciplina nel citato art. 1, comma 169, legge n. 296 del
2006 in materia di aliquote e tariffe, che contiene, peraltro,
previsioni sanzionatorie, quali l'inapplicabilità delle nuove
tariffe e aliquote, ove approvate dopo il termine del 30 novembre»
(Consiglio di Stato, sezione quinta, citate sentenze n. 3808 e n.
3817 dei 2014).
La ratio ispiratrice di tali principi è evidentemente
rinvenibile nella ineludibile esigenza che i livelli tributari siano
connessi alle previsioni del bilancio degli enti locali.
Le entrate tributarie costituiscono, infatti, elemento fondante
ed essenziale per la redazione e l'approvazione del bilancio di
previsione e la loro quantificazione deve necessariamente precedere
l'adozione dello stesso, come risulta dalla lettura dell'art. 172,
comma 1, lettera c), dei TUEL, il quale prevede tra documenti che
devono essere allegati al bilancio, per l'appunto, le deliberazioni
di determinazione delle aliquote e delle tariffe.
La correlazione tra la definizione della manovra tributaria e
l'adozione del bilancio di previsione è, anzi, così stringente da
imporre all'ente locale che abbia già approvato il bilancio, qualora
intenda modificare le aliquote o le tariffe, l'obbligo di riapprovare
integralmente il bilancio stesso, entro il termine di cui all'art. 1,
comma 169, della legge n. 296 dei 2006, non essendo sufficiente una
mera variazione detto stesso (in tal senso si è espressa la Corte
dei conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia n. 431 del
3 ottobre 2012).
Non si può, quindi, ammettere che oltre il termine di
approvazione del bilancio il comune possa variare le aliquote o le
tariffe con effetti sull'anno d'imposta in corso, in quanto
significherebbe legittimare, al di fuori dei casi consentiti dalla
legge e in qualunque fase dell'esercizio finanziario, una o più
riapprovazioni del bilancio, in contrasto con i più basilari
principi della programmazione finanziaria, rendendo vani i termini
previsti dalla legge statale.
Consentendo all'ente locale di procedere alla modifica delle
aliquote e delle tariffe dei tributi anche dopo la scadenza del
termine fissato per l'approvazione del bilancio si verificherebbe,
altresì, la violazione dell'art. 23 della Costituzione, in quanto i
cittadini verrebbero assoggettati ad una prestazione patrimoniale
imposta oltre il termine fissato dal legislatore statale, che, nel
caso di specie, è rappresentato dal termine perentorio di cui
all'art, 1, comma 169, della legge n. 296 del 2006.
Senza contare che verrebbero lesi i principi generali sanciti
dalla legge 27 luglio 2000, n. 212, recante «Disposizioni in materia
di statuto dei diritti del contribuente», considerata l'assenza di un
riferimento temporale certo per l'individuazione delle aliquote e
delle tariffe applicabili per ciascun anno di imposta.
Il superamento del termine di cui all'art. 1, comma 169, della
legge n. 296 del 2006 comporta indubbiamente l'inapplicabilità delle
aliquote e delle tariffe all'anno d'imposta in corso sebbene non
influisca sulla validità dell'atto (Consiglio di Stato, sezione
quinta, con la sentenza n. 4104 del 29 agosto 2017), incidendo sul
«sul regime di efficacia temporale» delle delibere di approvazione
delle stesse.
Ferma restando la perentorietà del termine in esame, da un lato,
il Consiglio di Stato ha chiarito che l'effetto dell'inapplicabilità
delle aliquote per l'anno di riferimento si produce automaticamente,
a prescindere dall'annullamento della deliberazione, e, dall'altro,
in un'ottica di conservazione degli atti amministrativi, ha affermato
che la stessa non è affetta da illegittimità, risultandone soltanto
preclusa «l'applicazione (retroattiva) all'esercizio in corso (a
partire dal 1° gennaio)» (cfr. sentenza n. 175, n. 176 e n. 180 del
15 gennaio 2018, n. 260 e n. 263 del 17 gennaio 2018; n. 7273 del 27
dicembre 2018, n. 945 dell'8 febbraio 2018).
Anche le ultime norme statali in materia di pubblicazione delle
aliquote e delle tariffe dei tributi locali hanno sancito il
principio che l'eventuale approvazione della misura dei tributi oltre
i termini stabiliti per l'approvazione del bilancio di previsione
finisce, altresì, per determinare l'inefficacia delle relative
deliberazioni.
Ciò in quanto l'art. 15-bis del decret-legge n. 34 del 2019,
nell'introdurre il comma 15-ter nell'art. 13 del decreto-legge n. 201
del 2011, ha esteso i medesimi termini di trasmissione e
pubblicazione già vigenti per gli atti relativi all'IMU e alla TASI
sulla base, rispettivamente, dell'art. 13, comma 13-bis, del
decreto-legge n. 201 del 2011, e dell'art. 1, comma 688, della legge
n. 147 del 2013, alle deliberazioni tariffarie e ai regolamenti
relativi ai tributi diversi dall'IMU, dalla TASI, dall'imposta di
soggiorno e dall'addizionale comunale all'IRPEF - vale a dire, a
legislazione vigente, la TARI, l'ICP, la TOSAP e l'ISCOP.
Gli atti relativi all'IMU, alla TASI, alla TARI, all'ICP, al
CIMP, alla TOSAP e all'ISCOP, quindi, acquistano efficacia dalla data
della pubblicazione sul sito internet del Dipartimento delle finanze
www.finanze.gov.it e sono applicabili per l'anno cui si riferiscono e
dunque dal 1° gennaio dell'anno medesimo in virtù del richiamato
disposto di cui all'art. 1, comma 169, della legge n. 296 del 2006 a
condizione che tale pubblicazione avvenga entro il 28 ottobre dello
stesso anno.
Al fine di consentire al MEF di provvedere alla pubblicazione
entro termine del 28 ottobre di ciascun anno gli atti relativi ai
tributi in questione in virtù del citato art. 13, commi 13-bis (per
l'IMU) e 15-ter (per la TARI, l'ICP, la TOSAP e l'ISCOP), del
decreto-legge n. 201 dei 2011 e art. 1, comma 688, della legge n. 147
del 2013 (per la TASI) devono essere trasmessi, mediante inserimento
nel portale, entro termine perentorio del 14 ottobre dello stesso
anno.
Le deliberazioni di approvazione delle aliquote o delle tariffe
pubblicate oltre detta data sono comunque visibili in corrispondenza
dell'anno cui si riferiscono, ma vengono contrassegnate da
un'apposita nota che ne evidenzia l'inefficacia per l'anno di
riferimento (in tal senso vedi circolare n. 2/DF del 22 novembre
2019).
La disciplina dei tempi di approvazione delle delibere dei
tributi strettamente connesse a quello di approvazione del bilancio
di previsione rappresentano estrinsecazione dei principi fondamentali
dell'ordinamento giuridico posti a tutela del contribuente e
finalizzati a garantire la certezza del diritto e non possono certo
essere derogati da leggi regionali. La disposizione viene impugnata
in quanto lesiva dell'art. 23 della Costituzione.
Conclusivamente si riporta quanto affermato da codesta ecc.ma
Corte in tema di riparto della potestà legislativa in ambito
tributario nella sentenza n. 245 del 29 novembre 2017: «Giova,
infine, ribadire quanto di recente affermato da questa Corte, proprio
in materia di relazioni finanziarie tra lo Stato e le autonomie
speciali: «è utile ricordare come il sistema tributario regionale
sia caratterizzato, quasi per intero, dall'eteronomia della struttura
dei tributi (propri derivati, addizionali, compartecipazioni al
gettito di quelli erariali) e dalla centralizzazione dei meccanismi
di riscossione e riparto tra gli enti territoriali, soluzioni
giustificate dall'interrelazione con più parametri costituzionali di
primaria importanza, tra i quali spiccano il coordinamento della
finanza pubblica ed il rispetto dei vincoli comunitari ex art. 117,
primo comma, della costituzione, e come tale «supremazia normativa»
sia giustificata sul piano funzionale da inderogabili istanze
unitarie che permeano la Costituzione.»
La disciplina contenuta al comma 1 dell'art. 3 della legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia n. 9/2020 viola l'art. 117, comma 2,
lettera e) quando all'ultimo periodo dispone che «le deliberazioni di
riduzione ed esenzione possono essere adottate anche successivamente
all'approvazione del bilancio di previsione per l'esercizio 2020»,
essendo in contrasto con le norme statali che impongono
l'approvazione dei livelli tributari prima dell'approvazione dei
documenti di bilancio.
Altra violazione dei principi della contabilità nazionale è
costituita dalla previsione del comma 1 dell'art. 3 della legge n.
9/2020 della Regione Friuli-Venezia Giulia ove dispone che «1. I
Comuni che, al fine di fronteggiare la situazione di crisi derivante
dall'emergenza COVID-19, deliberano, per l'anno 2020, riduzioni ed
esenzioni (...) possono disporre la copertura del relativo minor
gettito o minore entrata anche attraverso il ricorso a risorse
derivanti dall'avanzo disponibile...».
Detta previsione, oltre a comportare il rischio di una non
completa copertura delle minori entrate da parte della Regione con
conseguenti minori entrate per gli enti locali, comporta la
possibilità di utilizzare la quota libera dell'avanzo di
amministrazione a copertura delle minori entrate in violazione
dell'art. 109, comma 2, del decreto-legge n. 18 del 2020, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 27 del 2020, che dispone che non
possono essere destinate a riduzione di entrate le risorse
provenienti dalla quota libera dell'avanzo di amministrazione e i
proventi delle concessioni edilizie e delle sanzioni, per le quali è
prevista la destinazione al finanziamento delle sole spese correnti
connesse con l'emergenza in corso.
Diversamente, possono rientrare tra le politiche dirette a
sgravare il contribuente dal pagamento delle imposte locali e/o a
compensare le minori entrate derivanti dall'emergenza COVID-19 le
misure recate dal comma 1-ter del citato art. 109, relative
all'utilizzo dell'avanzo vincolato, nonchè quelle previste dall'art.
112, in materia di sospensione della quota capitate dei mutui Cassa
DD.PP e MEF.
Qualora gli enti locali non fossero in grado di utilizzare la
quota libera dell'avanzo di amministrazione a copertura di dette
minori entrate, si determinerebbero squilibri finanziari nei bilanci
degli enti, anche considerata la non completa copertura da parte
della Provincia per i minori incassi.
In ogni caso, occorre osservare che il legislatore statale ha
preso in considerazione l'ipotesi di ristoro a carico dello Stato dei
danni subiti dall'emergenza sanitaria (ipotesi disciplinata dal comma
7 della legge regionale impugnata) all'art. 106 del decreto-legge 19
maggio 2020, n. 34, (cd decreto rilancio), attualmente in sede
conversione all'esame della Camera dei deputati (AC 2500), che
prevede «Al fine di concorrere ad assicurare ai comuni, alte province
e alle città metropolitane le risorse necessarie per l'espletamento
dette funzioni fondamentali, per l'anno 2020, anche in relazione alla
possibile perdita di entrate. connesse all'emergenza COVID-19, è
istituito presso il Ministero dell'interno un fondo con una dotazione
di 3,5 miliardi di euro per il medesimo anno, di cui 3 miliardi di
euro in favore dei comuni e 0,5 miliardi di euro in favore di
province e città metropolitane. Con decreto del Ministero
dell'interno, di concerto con il Ministero dell'economia e delle
finanze, da adottare entro il 10 luglio 2020, previa intesa in
Conferenza stato città ed autonomie locali, sono individuati criteri
e modalità di riparto tra gli enti di ciascun comparto del fondo di
cui al presente articolo sulla base degli effetti dell'emergenza
COVID-19 sui fabbisogni di spesa e sulle minori entrate, al netto
delle minori spese, e tenendo conto delle risorse assegnate a vario
titolo dallo Stato a ristoro delle minori entrate e delle maggiori
spese, valutati dal tavolo di cui al comma 2».
Nello specifico, le risorse in esame sono previste al fine di
concorrere ad assicurare ai comuni, province e città metropolitane
le risorse necessarie per l'espletamento delle funzioni fondamentali,
per l'anno 2020, anche in relazione alla possibile perdita di entrate
connesse all'emergenza COVID19, ma non per far fronte a riduzioni e
agevolazione tributarie per il corrente anno 2020 previste dagli enti
medesimi in modo autonomo.
Sul punto occorre ricordare la sentenza di codesta ecc.ma Corte
n. 320/2004 con la quale è stato affermato che «questa Corte, a
proposito della competenza esclusiva statale in tema di tutela della
concorrenza, di cui al secondo comma dell'art. 117 della
Costituzione, ha chiarito nella sentenza n. 14 del 2004 che spetta
allo Stato la competenza ad adottare provvedimenti idonei «ad
incidere sull'equilibrio economico generale».
La disciplina dell'utilizzo dell'avanzo d'amministrazione,
simultaneamente convergente, in tale fattispecie, nelle materie del
sistema tributario e contabile dello Stato, dell'armonizzazione dei
bilanci pubblici e della perequazione delle risorse finanziarie, è,
quindi, competenza primaria dello Stato ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera e), della Costituzione, con la conseguente
illegittimità della disposizione contenuta al comma 1 dell'art. 3
della legge n. 9/2020 della Regione Friuli-Venezia Giulia.
3) L'art. 11 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia n.
9/2020 viola: la potestà legislativa statale in materia di
ordinamento civile di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l); i
principi di ragionevolezza, buon andamento ed imparzialità
dell'amministrazione pubblica di cui all'art. 97 della Costituzione;
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione in materia di
coordinamento della finanza pubblica; l'art. 4 dello statuto speciale
detta Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - legge costituzionale
31 gennaio 1963, n. 1.
L'art. 11 della legge regionale che si impugna prevede che - fino
alla riforma dell'ordinamento dei segretari comunali del
Friuli-Venezia Giulia e, comunque, non oltre dodici mesi dalla data
di entrata in vigore delle disposizioni presenti - ai fine di fare
fronte alla grave e cronica carenza di segretari comunali iscritti
alla sezione regionale dell'albo, anche in relazione alla
imprescindibile operatività di tutti gli enti locali della regione
nella fase successiva al superamento dell'emergenza epidemiologica,
l'individuazione dei soggetti cui attribuire il ruolo dei segretari
comunali nelle sedi di segreteria con popolazione fino a 3.000
abitanti avvenga secondo le disposizioni contenute in detto articolo.
Al riguardo, è necessario premettere che la disposizione in
esame è sostanzialmente analoga a quella già emanata dalla regione
con la legge regionale n. 44/2017 recante: «Legge collegata alla
manovra di bilancio 2018 - 2020» (art. 10, comma 15) impugnata dal
Governo. A seguito dell'impugnativa Costituzionale, la Regione
Friuli-Venezia Giulia aveva emanato la legge regionale n. 20 del 9
agosto 2018 che, all'art. 12, comma 5, ha abrogato la disposizione
impugnata. Ne è conseguita la rinuncia all'impugnativa deliberata
dal Consiglio dei ministri in data 8 novembre 2018 con conseguente
estinzione del giudizio pendente davanti codesta ecc.ma Corte
costituzionale (Corte costituzionale, 20 marzo 2019, n. 61)
Il comma 1 della disposizione regionale ora in esame,
intervenendo sulla materia dell'ordinamento dei segretari comunali,
determina l'individuazione dei soggetti cui attribuire le predette
funzioni di reggenza temporanea nelle sedi di segreteria con
popolazione fino a 3.000 abitanti, prevedendo, al comma 2,
l'istituzione presso l'Ufficio unico del sistema integrato di
comparto della regione, dell'elenco dei soggetti cui può essere
attribuita tale reggenza temporanea.
La disposizione di cui al comma 3, consente l'iscrizione al
predetto elenco dei dipendenti di ruolo del comparto unico con
rapporto di lavoro a tempo indeterminato, in possesso dei requisiti
per l'accesso alla qualifica funzionale di segretario comunale di cui
all'art. 13, comma 13, della legge regionale n. 24/2009, senza
prevedere nessun ulteriore requisito in relazione al servizio
prestato.
Il comma 4, dal punto di vista procedurale, prevede che i sindaci
dei comuni - dopo aver esperito senza successo la procedura di
pubblicizzazione della sede di segreteria vacante e qualora non
procedano a conferire l'incarico al vice segretario o, in assenza del
vice segretario, ad un dipendente in possesso del titolo di studio
richiesto per l'accesso alla qualifica di segretario comunale ai
sensi dell'art. 13, comma 13, della legge regionale n. 24/2009 -
individuano il soggetto cui conferire l'incarico di reggenza
temporanea, scegliendolo nell'ambito di una rosa di nominativi
predisposta dall'ufficio unico della regione, sulla base delle
manifestazioni pervenuti dagli iscritti all'elenco.
Tanto premesso, giova far rilevare che, al fine di fronteggiare
la carenza di organico dei segretari comunali, il legislatore
nazionale è intervenuto con un'apposita disposizione normativa
introdotta dall'art. 16-ter del decreto-legge n. 162/2019, recante
«Disposizioni urgenti per il potenziamento delle funzioni dei
segretari comunali e provinciali» che, al comma 9, consente, per un
periodo transitorio di un triennio, che nei comuni aventi popolazione
fino a 5.000 abitanti, ovvero popolazione complessiva fino a 10.000
abitanti in comuni che abbiano stipulato tra loro convenzioni per
l'ufficio di segreteria - e la procedura di copertura del posto
vacante sia andata deserta e non risulti possibile assegnare un
segretario reggente, a scavalco - le funzioni attribuite al vice
segretario possono essere svolte, su richiesta del sindaco, previa
autorizzazione del Ministero dell'interno, per un periodo non
superiore a dodici mesi complessivi, da un funzionario di ruolo in
servizio da almeno due anni presso un ente locale, in possesso dei
requisiti per la partecipazione al concorso, previo assenso dell'ente
locale di appartenenza e consenso dello stesso interessato.
Ciò posto, si evidenzia che la disposizione regionale in esame
interviene sulla medesima materia relativa all'ordinamento dei
segretari comunali e provinciali successivamente all'entrata in
vigore della norma nazionale, peraltro con criteri differenti e senza
raccordo con la legislazione nazionale.
Su tale aspetto, rispetto alle discrasie presenti nelle due
norme, si evidenzia che il citato art. 16-ter, comma 9, del
decreto-legge n. 162/2019, dispone che possono essere attribuite le
funzioni di vice segretario comunale a un funzionario di ruolo in
servizio da almeno due anni presso un ente locale, al fine di
assicurare il possesso della necessaria esperienza professionale,
mentre la disposizione regionale non richiede alcun requisito minimo
di servizio, ma consente il conferimento di tali incarichi
indistintamente a tutti i dipendenti di ruolo del comparto unico
regionale locale.
Inoltre, mentre l'incarico di cui trattasi, ai sensi della citata
normativa nazionale, può essere attribuito, previa autorizzazione
del Ministero dell'interno, per non più di dodici mesi, la norma
regionale non prevede alcuna autorizzazione del Ministero
dell'interno.
Alla luce di quanto precede, nel rilevare che quella di
segretario comunale e provinciale risulta una figura infungibile, che
deve rispondere a ben determinati requisiti stabiliti dalla
legislazione nazionale, anche le disposizioni di natura urgente
finalizzate a consentire il regolare funzionamento degli enti in
presenza di una sensibile carenza degli organici, nelle more delle
misure di potenziamento previste dal legislatore, devono essere
ispirate a finalità di coordinata ed omogenea gestione a livello
nazionale di tale criticità.
Peraltro, tale differente trattamento introdotto dalla
disposizione regionale rispetto alle previsioni normative nazionali
determina un'ingiustificata disparità nei confronti dei dipendenti
degli enti locali delle altre regioni, a fronte dell'attribuzione
delle medesime finzioni di reggenza temporanea delle sedi di
segreteria, con conseguente violazione dell'art. 97 detta
Costituzione in materia di buon andamento e di imparzialità
dell'amministrazione.
La disposizione regionale in esame viola, pertanto, la potestà
legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile e
confligge con gli articoli 97 e 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione.
Si sottolinea infatti che il segretario comunale e provinciale
costituisce una figura peculiare che deve rispondere a ben
determinati requisiti, come stabiliti dalla legislazione nazionale ai
sensi degli articoli 97 e 98 del decreto legislativo n. 267 del 2000.
Su di essa, la Corte costituzionale ha peraltro ribadito tale
peculiarità, evidenziandone l'elevato profilo di
professionalizzazione anche attraverso il riconoscimento della
precipua procedura assunzionale del corso-concorso di formazione
prevista per l'accesso all'Albo nazionale, con verifiche periodiche
dell'apprendimento e obblighi formativi suppletivi nel biennio
successivo alla prima nomina; il principio della non revocabilità ad
nutum dell'incarico (salvo che per violazione dei suoi doveri
d'ufficio) e la garanzia nella stabilità dello status giuridico ed
economico, attraverso la permanenza nell'Albo anche nell'ipotesi di
mancata conferma attraverso l'istituto del collocamento in posizione
di disponibilità.
Si richiama, in proposito, l'ampia ricostruzione della figura e
della natura giuridica del segretario comunale operata da Corte
costituzionale 22 febbraio 2019, n. 23 che ha analizzato, in
particolare, sia il rapporto di lavoro che le funzioni proprie del
segretario comunale.
Con riferimento al primo profilo, codesta ecc.ma Corte
costituzionale con la sentenza appena citata ha evidenziato che il
segretario comunale è «quanto al rapporto d'ufficio, un funzionario
del Ministero dell'interno. Essendo però nominato dal sindaco, e
trovandosi funzionalmente alle dipendenze del Comune, instaura
contemporaneamente con quest'ultimo il proprio rapporto di servizio
... E la giurisprudenza di legittimità e quella amministrativa
sottolineano concordemente che il segretario comunale, benchè
dipenda personalmente dal sindaco, intrattenendo un rapporto
funzionale con l'amministrazione locale, resta tuttavia un
funzionario statale, e il suo status giuridico, ancorchè
particolare, è interamente disciplinato dalla legislazione statale
(Corte di cassazione, sezione lavoro, sentenza 11 agosto 2016, n.
17065; Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 5 aprile 2005, n.
1490)» (Corte costituzionale n. 23/2019 cit., par. 3.2 in diritto,
enfasi aggiunte).
Quanto alle funzioni, codesta ecc.ma Corte costituzionale ha
individuato tre gruppi di funzioni, particolarmente delicate e
rilevanti, attribuite al segretario comunale.
In primo luogo, sono attribuite al segretario comunale funzioni
di certificazione, di controllo di legalità o di attuazione di
indirizzi, di verbalizzazione, di rogito e di autenticazione delle
scritture private e degli atti unilaterali. Un secondo gruppo di
funzioni «cruciali» comprende tutti i compiti di collaborazione e di
assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi
comunali in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle
leggi, allo statuto ed ai regolamenti, nonchè comprende e funzioni
consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del consiglio e
della giunta tra cui emerge, altresì, la competenza in ordine al
parere di regolarità tecnica su ogni proposta di deliberazione
sottoposta alla giunta e al consiglio dell'ente che non costituisca
mero atto d'indirizzo. Infine, nel terzo gruppo di funzioni rientrano
quelle di carattere gestionale potendo il segretario essere nominato
in talune ipotesi (anche) direttore generale ovvero dovendo
sovrintendere allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti nonchè
potendo essere nominato responsabile di servizio.
Tali funzioni connotano il segretario comunale quale «figura
apicale» che «intrattiene con il sindaco rapporti diretti, senza
intermediazione di altri dirigenti o strutture amministrative» (Corte
costituzionale n. 23/2019 cit., par. 5.2, cui si rinvia anche per i
riferimenti normativi).
Come si vede, le funzioni del segretario comunale richiedono una
adeguata preparazione tecnica e ciò giustifica il rigoroso percorso
di selezione del segretario comunale, nonchè delle figure che
possono sostituirlo temporaneamente, delineato dalle norme statali
cui spetta in via esclusiva disciplinarne lo status giuridico.
Diversamente, l'art. 11 cit., parlando di reggenza temporanea
delle sedi di segreteria, consente di individuare soggetti cui
attribuire il «ruolo di segretari comunali», individuandoli nei
dipendenti degli enti locati regionali assunti con contratto a tempo
indeterminato per i quali, pur in possesso dei requisiti per
l'accesso alta qualifica di segretario comunale (comma 3), non si
prevede alcun meccanismo di selezione nè di formazione professionale
e nemmeno di esperienza professionale e di servizio.
La legge che si impugna, altresì, istituisce, presso l'Ufficio
unico del sistema integrato di comparto del personale del pubblico
impiego regionale e locale di cui all'art. 17 della legge regionale
n. 18 del 2016, l'elenco dei soggetti cui può essere conferita la
reggenza. Anche sotto tale profilo la disposizione appare difforme
rispetto alla legislazione statale che invece disciplina l'ipotesi
della reggenza con riferimento esclusivo ai soggetti già iscritti
nell'albo dei segretari comunali all'esito della procedura di
abilitazione prevista dall'art. 98, comma 4, del TUEL, al termine
della specifica procedura concorsuale (disciplinata dall'art. 13 del
decreto del Presidente della Repubblica 4 dicembre 1997, n. 465 e,
transitoriamente, dall'art. 16-ter del decreto-legge 31 dicembre
2019, n. 162, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio
200, n. 8).
Fermo restando quanto sopra evidenziato circa la creazione, ad
opera della legge regionale in esame, di una sorta di tertium genus
di segretario comunale reggente, del tutto eccentrico rispetto al
sistema ordinamentale, si reputa che, anche qualora si volesse
ricondurre la figura del reggente alla disciplina dei vicesegretari,
la norma regionale dovrebbe essere comunque resa omogenea rispetto al
modello delineato dal legislatore nazionale, con particolare
riferimento ai profili relativi ai requisiti soggettivi, alla
selezione e alla formazione e all'aggiornamento periodico.
D'altro canto, non giova nemmeno invocare ex adverso il decreto
legislativo 20 giugno 1997, n. 9, recante «Norme di attuazione dello
statuto speciale per la Regione Friuli-Venezia Giulia in materia di
ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni»,
laddove attribuisce alla regione potestà legislativa in materia di
ordinamento del personale dei comuni, delle province e degli altri
enti locali (art. 15).
Per un verso, il successivo art. 18 prevede che la legislazione
dello Stato trovi comunque applicazione nel Friuli-Venezia Giulia
qualora la regione non sia ancora intervenuta con proprie leggi: al
riguardo si osserva che, come espressamente scritto nella
disposizione regionale, il Friuli-Venezia Giulia non ha ancora posto
in essere una riforma organica dell'ordinamento dei segretari
comunali nella regione.
In ogni caso, la potestà regionale deve svolgersi nel rispetto
dei principi fondamentali posti dallo Stato, anche in considerazione
delle interferenze su una materia (ordinamento civile) sulla quale
sussiste competenza statale esclusiva ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera l), e non può spingersi al punto di delineare una
nuova figura di segretario comunale, di derivazione locale, che si
affianca a quella classica di origine nazionale e che coesiste con
quest'ultima sul territorio regionale.
Il comma 6 dell'art. 11 cit. prevede poi, a differenza della
normativa nazionale, che il soggetto cui è conferito l'incarico di
reggenza temporanea delle sedi di segreteria con popolazione fino a
3.000 abitanti stipula un contratto di lavoro a tempo determinato
regolato, per la parte giuridica ed economica, secondo la disciplina
dettata dai contratti collettivi dei segretari comunali e
provinciali. La relativa spesa è esclusa dal limite per il lavoro
flessibile di cui all'art. 9, comma 28 del decreto-legge n. 78/2010.
Al riguardo, la disposizione in esame si pone in contrasto con la
normativa di contenimento della spesa di personale per le forme di
lavoro flessibili sopra richiamata, in quanto la regione interviene
con una propria disposizione consentendo ai comuni di derogare ad una
norma nazionale che costituisce, per espressa previsione del citato
art. 9, comma 28, principio generale ai fini del coordinamento della
finanza pubblica ai quali si adeguano le regioni, le province
autonome, gli enti locali e gli enti del Servizio sanitario nazionale
(sulla riconducibilità di detta norma ai principi di coordinamento
della finanza pubblica si vedano, tra tante, Corte costituzionale 23
giugno 2014, n. 181 e Corte costituzionale, 10 aprile 2014, n. 87; 27
marzo 2014, n. 54 che hanno dichiarato costituzionalmente illegittime
leggi del Friuli-Venezia Giulia; Corte costituzionale, 10 aprile
2014; Corte costituzionale, 6 dicembre 2013, n. 289; Corte conti,
sez. riun., 17 aprile 2012, n. 11).
Ne consegue quindi la violazione all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione in materia di coordinamento della finanza pubblica.
Dal quadro delineato risulta, quindi, evidente la violazione da
parte della disposizione regionale in oggetto, della potestà
legislativa statale in materia di ordinamento civile di cui all'art.
117, secondo comma, lettera l), e dei principi di ragionevolezza,
buon andamento ed imparzialità dell'amministrazione pubblica di cui
all'art. 97 della Costituzione, anche perchè essa potrebbe
comportare richieste emulative da parte di altre regioni e far
sorgere correlate aspettative da parte del corrispondente personale.
La disposizione regionale viola, peraltro, l'art. 117, terzo
comma, della Costituzione in materia di coordinamento della finanza
pubblica, cui la regione, pur nel rispetto della propria autonomia,
non può derogare.
La disposizione eccede anche dalle competenze statutarie che, ai
sensi dell'art. 4 dello statuto speciale detta Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia - legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1
devono essere svolte «In armonia con la Costituzione, con i principi
generali dell'ordinamento giuridico della Repubblica, con le norme
fondamentali delle riforme economico-sociali...».

P. Q. M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta
ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittimi, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra
rispettivamente indicati ed illustrati, gli articoli 1, 3, 11 della
legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 18 maggio 2020, n. 9
pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Friuli-Venezia
Giulia n. 21 del 20 maggio 2020 come da delibera del Consiglio dei
ministri assunta nella seduta del giorno 13 luglio 2020.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno i
seguenti atti e documenti:
1. attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei ministri nella riunione del giorno 13 luglio 2020 della
determinazione di impugnare la legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia 18 maggio 2020, n. 9 pubblicata nel Bollettino Ufficiale della
Regione Friuli-Venezia Giulia n. 21 del 20 maggio 2020 secondo i
termini e per le motivazioni di cui alla allegata relazione del
Ministro per gli affari regionali e le autonomie;
2. copia della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 18
maggio 2020, n. 9 pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione
Friuli-Venezia Giulia n. 21 del 20 maggio 2020
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, 17 luglio 2020

L'Avvocato dello Stato: Pietro Garofoli

L'Avvocato dello Stato: Angelo Vitale

L'Avvocato dello Stato: Stefano Lorenzo Vitale