1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 3-6-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 113 SENTENZA 12 - 31 maggio 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Caccia - Norme della Regione Molise - Durata dei periodi venatori - Facolta' della Giunta regionale di estenderli, per ogni specie cacciabile e in particolari condizioni ambientali, all'intera stagione venatoria - Preventivo parere dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA) - Omessa previsione - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Molise 30 aprile 2020, n. 1, art. 12, comma 5, lettera a). - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera s). (T-210113) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 3-6-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 12, comma
5, lettera a), della legge della Regione Molise 30 aprile 2020, n. 1
(Legge di stabilità regionale 2020), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 26 giugno-1° luglio
2020, depositato in cancelleria il 3 luglio 2020, iscritto al n. 56
del registro ricorsi 2020 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 33, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione Molise;
udito nell'udienza pubblica dell'11 maggio 2021 il Giudice
relatore Luca Antonini;
uditi l'avvocato dello Stato Gianna Galluzzo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Claudia Angiolini per la
Regione Molise, in collegamento da remoto, ai sensi del punto 1) del
decreto del Presidente della Corte del 16 marzo 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 12 maggio 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato in data 26 giugno-1° luglio 2020 e
depositato il 3 luglio 2020 (reg. ric. n. 56 del 2020), il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso - in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione - questione di
legittimità costituzionale dell'art. 12, comma 5, lettera a), della
legge della Regione Molise 30 aprile 2020, n. 1 (Legge di stabilità
regionale 2020).
La disposizione impugnata aggiunge all'art. 27 della legge della
Regione Molise 10 agosto 1993, n. 19 (Norme per la protezione della
fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio), il comma
1-bis, il quale stabilisce che: «Ai fini della tutela del patrimonio
agroforestale, socio-economico, sanitario e nel riequilibrio
ecologico della fauna selvatica, qualora la presenza sul territorio
regionale di una specie faunistica venabile risulti eccessiva, la
Giunta regionale, ai fini della riduzione delle criticità arrecate,
può con propri atti estendere il periodo del prelievo venatorio per
l'intero arco temporale inteso dall'inizio al termine dell'intera
stagione venatoria».
2.- Ad avviso del ricorrente, tale norma invaderebbe la
competenza esclusiva statale nella materia «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema» in quanto si porrebbe in contrasto con gli artt. 18,
commi 1, 2 e 4, e 19, comma 2, della legge 11 febbraio 1992, n. 157
(Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il
prelievo venatorio), i quali detterebbero standard minimi di tutela
della fauna sull'intero territorio nazionale.
2.1.- Nello specifico, la norma impugnata confliggerebbe con il
citato art. 18 innanzitutto perchè consentirebbe di estendere l'arco
temporale del prelievo venatorio all'intero periodo intercorrente tra
le date di apertura e di chiusura della stagione della caccia e ciò,
per di più, in assenza del parere dell'Istituto superiore per la
protezione e la ricerca ambientale (ISPRA).
L'Avvocatura generale precisa, al riguardo, che l'art. 18, comma
2, della legge n. 157 del 1992 riconoscerebbe sì alle Regioni la
possibilità di modificare i termini, previsti dal precedente comma
1, entro i quali è autorizzata l'attività venatoria, ma solo a
condizione che tale modifica: a) assicuri che a ciascuna specie
rimanga «associato» un periodo di caccia «il cui arco temporale è
nella maggior parte dei casi più ristretto» dell'intera stagione
venatoria; b) sia preceduta dall'acquisizione del parere dell'ISPRA;
c) sia adottata nell'ambito del procedimento amministrativo rivolto,
a mente del successivo comma 4 del medesimo art. 18, all'approvazione
annuale del calendario venatorio regionale.
2.2.- Quanto al contrasto con l'art. 19, comma 2, della legge n.
157 del 1992, il ricorrente ritiene che la norma impugnata preveda
«un'attività di controllo (recte: prelievo venatorio)» della fauna
senza, tuttavia, il preventivo vaglio dell'ISPRA in merito alla
inefficacia dei metodi ecologici, con compromissione, quindi, del
principio di gradualità desumibile dall'evocata norma statale.
3.- Si è costituita in giudizio la Regione Molise, nella persona
del Presidente della Giunta regionale, chiedendo il rigetto del
ricorso.
3.1.- Secondo la resistente, l'art. 18, comma 2, della legge n.
157 del 1992, nel consentire alle Regioni di modificare i termini
entro i quali è permesso il prelievo venatorio, in sostanza
richiederebbe unicamente che questi «restino contenuti tra il 1°
settembre e il 31 gennaio», senza, pertanto, escludere che la durata
dei periodi destinati alla caccia possa essere estesa all'intera
stagione venatoria. La disposizione impugnata non divergerebbe,
pertanto, dalla disciplina statale, limitandosi a «ribadire una
facoltà già prevista [...] ed a collegarla ad una particolare
circostanza», ovvero all'eccessiva presenza di una specie cacciabile
- come quella dei cinghiali, ormai diffusi in maniera «incontrollata
ed incontrollabile» - e alle criticità da ciò derivanti.
L'asserito contrasto con l'art. 18 della legge n. 157 del 1992
non sussisterebbe nemmeno sotto l'aspetto «procedurale».
A giudizio della difesa regionale, la norma impugnata non
recherebbe alcuna violazione dell'«assetto procedimentale delineato
dal legislatore statale»: essa sarebbe infatti priva «di effetti
immediati», dovendo concretizzarsi attraverso provvedimenti
amministrativi comunque tenuti a rispettare detto assetto, anche per
ciò che riguarda il preventivo parere dell'ISPRA, traducendosi
altrimenti in vizi di legittimità denunciabili dinanzi al giudice
amministrativo; il richiamo alle norme statali sarebbe stato,
pertanto, «superfluo».
3.2.- Il medesimo argomento renderebbe, infine, priva di
fondamento anche la doglianza basata sulla difformità tra la norma
impugnata e l'art. 19, comma 2, della legge n. 157 del 1992: la
facoltà di modifica riconosciuta alla Giunta regionale
presupporrebbe, infatti, in ogni caso il preventivo «utilizzo
infruttuoso di metodi ecologici, giusta parere favorevole
dell'ISPRA», sicchè il principio di gradualità espresso dalla
citata disposizione statale non sarebbe stato leso.
4.- Con memoria depositata il 20 aprile 2021, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha insistito per l'accoglimento della
questione di legittimità costituzionale promossa e ha contestato le
difese della Regione.
Il ricorrente, in particolare, ribadisce che la modifica dei
termini entro i quali è consentito cacciare sarebbe possibile solo
previa acquisizione del parere dell'ISPRA e all'esito del
procedimento amministrativo volto all'adozione, entro il 15 giugno di
ogni anno, del calendario venatorio. Nè, contrariamente a quanto
sostenuto dalla resistente, le Regioni potrebbero autorizzare
l'emanazione di provvedimenti amministrativi tesi a superare la
durata massima del prelievo venatorio stabilita dal legislatore
statale per ciascuna specie, benchè dannosa.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso in epigrafe (reg. ric. n. 56 del 2020), il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso - in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione -
questione di legittimità costituzionale dell'art. 12, comma 5,
lettera a), della legge della Regione Molise 30 aprile 2020, n. 1
(Legge di stabilità regionale 2020).
Tale disposizione aggiunge all'art. 27 della legge della Regione
Molise 10 agosto 1993, n. 19 (Norme per la protezione della fauna
selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio), il comma 1-bis, il
quale prevede che: «Ai fini della tutela del patrimonio
agroforestale, socio-economico, sanitario e nel riequilibrio
ecologico della fauna selvatica, qualora la presenza sul territorio
regionale di una specie faunistica venabile risulti eccessiva, la
Giunta regionale, ai fini della riduzione delle criticità arrecate,
può con propri atti estendere il periodo del prelievo venatorio per
l'intero arco temporale inteso dall'inizio al termine dell'intera
stagione venatoria».
2.- Ad avviso del ricorrente, tale norma invaderebbe la
competenza esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., relativa alla materia «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema», in quanto in contrasto con gli artt. 18, commi 1, 2
e 4, e 19, comma 2, della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per
la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio); queste disposizioni, secondo la costante giurisprudenza
di questa Corte, detterebbero infatti standard minimi di tutela della
fauna sull'intero territorio nazionale, non derogabili in peius
nell'esercizio della competenza legislativa residuale regionale in
materia di caccia.
In particolare, l'art. 27, comma 1-bis, della legge reg. Molise
n. 19 del 1993 colliderebbe con il citato art. 18 sotto diversi
profili: in primo luogo, perchè consentirebbe di estendere
all'intera stagione venatoria l'arco temporale entro cui è permessa
la caccia a determinate specie; in secondo luogo, poichè mancherebbe
di prevedere l'acquisizione del parere dell'Istituto superiore per la
protezione e la ricerca ambientale (ISPRA) in merito alla modifica
dei periodi venatori da esso disciplinata; infine, perchè il
provvedimento di modifica in parola dovrebbe essere adottato
all'esito del medesimo procedimento volto ad approvare, entro il 15
giugno di ogni anno, il calendario venatorio e, quindi, coincidere
con questo.
Quanto, invece, all'asserito conflitto con l'art. 19, comma 2,
della legge n. 157 del 1992, il ricorso statale ritiene che la norma
impugnata pregiudichi il principio di gradualità in quanto
consentirebbe, in sostanza, un'attività di controllo faunistico
senza tuttavia il preventivo parere dell'ISPRA in ordine,
segnatamente, all'inefficacia dei metodi ecologici.
3.- La questione è fondata.
4.- L'art. 27, comma 1-bis, della legge reg. Molise n. 19 del
1993 prevede che la Giunta regionale «con propri atti» possa, in
presenza di determinati presupposti e per specifiche finalità,
modificare i periodi durante i quali è permessa la caccia a
determinate specie estendendoli «[a]ll'intera stagione venatoria»,
cioè all'intero arco temporale intercorrente tra il 1° settembre e
il 31 gennaio.
Diversamente, nel riconoscere, per determinate specie e in
considerazione delle peculiari situazioni ambientali, alle Regioni la
facoltà di modificare i termini entro i quali è possibile
l'esercizio dell'attività venatoria, l'art. 18, comma 2, della legge
n. 157 del 1992, al suo terzo periodo, una volta disposto che questi
restino comunque contenuti tra il 1° settembre e il 31 gennaio,
richiede espressamente anche il «rispetto dell'arco temporale massimo
indicato al comma 1».
Quest'ultimo, a sua volta, individua cinque gruppi di specie
cacciabili con il relativo, circoscritto, arco temporale entro cui è
autorizzato l'esercizio venatorio: si tratta di periodi dalle
differenti durate, ma sempre e in ogni caso inferiori all'intero
intervallo di tempo intercorrente tra il 1° settembre e il 31
gennaio.
Ne consegue - contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa
della resistente - che, in base al citato art. 18, se i termini dei
periodi di caccia sono modificabili, non lo sono, invece, le relative
durate, che non possono essere superiori a quelle stabilite, e che,
comunque, non possono essere estese all'intera stagione venatoria.
Infatti, il «chiaro dettato normativo, che fa riferimento
all'"arco temporale massimo"», determina che l'eventuale apertura
anticipata della stagione venatoria deve essere "compensata"
dall'anticipazione anche del termine finale (ex plurimis, Consiglio
di Stato, sezione terza, sentenza 23 dicembre 2019, n. 8669). In
altre parole, «se la regione si avvale del potere di anticipare
l'apertura, deve anticipare anche la chiusura» (Consiglio di Stato,
sezione sesta, sentenza 22 marzo 2005, n. 1170).
Il legislatore regionale, nell'esercizio della propria competenza
legislativa residuale in materia di caccia, ha dunque violato l'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost., perchè ha ridotto il livello
di protezione della fauna selvatica stabilito - mediante la
definizione della durata dei periodi venatori - dall'art. 18, commi 1
e 2, della legge n. 157 del 1992.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte tale
disciplina rientra infatti nella tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, essendo finalizzata ad assicurare, attraverso
standard minimi e uniformi di tutela valevoli sull'intero territorio
nazionale (ex plurimis, sentenza n. 7 del 2019), la sopravvivenza e
la riproduzione delle specie cacciabili (ex plurimis, sentenza n. 40
del 2020).
4.1.- Il vulnus all'evocato parametro costituzionale è
apprezzabile anche sotto l'altro profilo evidenziato dal ricorrente.
L'art. 18, comma 2, della legge n. 157 del 1992 subordina la
suddetta modifica dei termini del prelievo venatorio anche al «previo
parere dell'Istituto nazionale per la fauna selvatica», poi confluito
nell'ISPRA.
Tale parere non è previsto dalla norma impugnata, che,
limitandosi a stabilire che la Giunta regionale possa estendere il
periodo del prelievo venatorio, si risolve, anche sotto
quest'aspetto, in una riduzione di standard uniformi di tutela della
fauna definiti dalla normativa statale (sentenza n. 10 del 2019).
Del tutto privo di pregio è, d'altro canto, l'assunto della
resistente secondo cui la norma impugnata non produrrebbe «effetti
immediati», dovendo tradursi in successivi provvedimenti
amministrativi che si ipotizzano, pena la loro illegittimità,
conformi alle previsioni statali. Essa, infatti, dispone di una
propria e autonoma forza precettiva nello stabilire i requisiti di
legittimità della modifica dei periodi venatori, che consente
avvenga con «atti propri» della Giunta e a prescindere dal
coinvolgimento dell'ISPRA.
Tanto basta a ritenerla lesiva dell'evocato parametro.
4.2.- È assorbito l'ulteriore profilo della censura afferente al
conflitto con l'art. 18, comma 4, della legge n. 157 del 1992.
5.- Meritevole di accoglimento, infine, è anche il motivo di
doglianza incentrato sul contrasto della norma impugnata con l'art.
19, comma 2, della legge n. 157 del 1992, che consente alle Regioni
di esercitare il controllo delle specie di fauna selvatica solo nel
rispetto del principio di gradualita': tale attività, infatti, deve
essere svolta «di norma mediante l'utilizzo di metodi ecologici su
parere dell'Istituto nazionale per la fauna selvatica» e solo in caso
di verificata inefficacia di tali metodi le Regioni possono
autorizzare piani di abbattimento (sentenza n. 21 del 2021).
L'art. 27, comma 1-bis, della legge reg. Molise n. 19 del 1993,
introdotto dalla norma impugnata, attraverso l'indebita estensione
dell'arco temporale del periodo del prelievo venatorio di determinate
specie, la cui presenza sul territorio sia divenuta «eccessiva» e
fonte di conseguenti «criticita'», ha invece introdotto, nella
sostanza, una surrettizia forma di controllo faunistico, svincolata
però dai precisi limiti procedimentali previsti dal legislatore
statale.
Siffatta disciplina compromette pertanto il principio di
gradualità e riduce lo standard minimo di tutela posto dal
legislatore statale, così violando l'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost.
5.1.- Nè osta a tale conclusione la considerazione dell'indubbia
problematica, sottolineata dalla resistente, derivante dall'invasiva
diffusione dei cinghiali selvatici nel territorio regionale.
In disparte il rilievo che la norma impugnata si riferisce a
qualsiasi specie cacciabile, e non solo agli ungulati, non è in ogni
caso superfluo rammentare che questa Corte, riconoscendo le rilevanti
criticità prodotte sugli ecosistemi dall'aumento costante e
significativo delle popolazioni di determinate specie di fauna
selvatica, ha recentemente ammesso che nei piani di abbattimento
possano essere coinvolti, a precise condizioni, anche soggetti
ulteriori rispetto a quelli elencati dal citato art. 19, comma 2
(sentenza n. 21 del 2021), in tal modo aumentando la potenzialità di
efficacia di tali strumenti.
6.- Alla luce delle considerazioni svolte, deve dichiararsi
l'illegittimità costituzionale dell'art. 12, comma 5, lettera a),
della legge reg. Molise n. 1 del 2020, che aggiunge il comma 1-bis
all'art. 27 della legge reg. Molise n. 19 del 1993.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 12, comma 5,
lettera a), della legge della Regione Molise 30 aprile 2020, n. 1
(Legge di stabilità regionale 2020), che aggiunge il comma 1-bis
all'art. 27 della legge della Regione Molise 10 agosto 1993, n. 19
(Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il
prelievo venatorio).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 maggio 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Luca ANTONINI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 31 maggio 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA