1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 21-12-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 272 SENTENZA 18 ottobre - 16 dicembre 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia e urbanistica - Interventi su edifici non adeguati alle norme sul superamento delle barriere architettoniche, destinati ad attivita' aperte al pubblico (divieto di peggiorarne le caratteristiche originarie di accessibilita') - Costruzioni in zone sismiche (esclusione della preventiva autorizzazione per gli interventi soggetti a SCIA). - Legge della Regione Liguria 7 aprile 2015, n. 12 (Disposizioni di adeguamento della normativa regionale), artt. 20, comma 1, e 22. - (T-160272) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 21-12-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 20, comma
1, e 22 della legge della Regione Liguria 7 aprile 2015, n. 12
(Disposizioni di adeguamento della normativa regionale), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 13 -
17 giugno 2015, depositato in cancelleria il 17 giugno 2015 ed
iscritto al n. 65 del registro ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria;
udito nell'udienza pubblica del 18 ottobre 2016 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
uditi l'avvocato dello Stato Maria Letizia Guida per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Emanuela Romanelli
per la Regione Liguria.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 13 - 17 giugno 2015, depositato il
17 giugno 2015 e iscritto al n. 65 del registro ricorsi 2015, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato, fra gli altri,
gli artt. 20, comma 1, e 22 della legge della Regione Liguria 7
aprile 2015, n. 12 (Disposizioni di adeguamento della normativa
regionale).
1.1.- L'art. 20, comma l, ha inserito il comma l-bis all'art. 5
della legge della Regione Liguria 12 giugno 1989, n. 15 (Abbattimento
delle barriere architettoniche e localizzative). Il comma così
aggiunto recita: «In caso di opere di manutenzione ordinaria e
straordinaria, restauro, risanamento, ristrutturazione edilizia anche
parziale di edifici non già adeguati alle norme sul superamento
delle barriere architettoniche che siano sedi di attività aperte al
pubblico, le medesime opere non devono determinare un peggioramento
delle caratteristiche originarie di accessibilità delle unità
immobiliari interessate dalle stesse».
Secondo il ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, la
disposizione regionale contrasterebbe con l'art. 82 del d.P.R. 6
giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia. (Testo A)» (di
seguito TUE), il quale (come statuito dalla Corte costituzionale con
la sentenza n. 111 del 2014) rientra nella materia della
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale», di cui all'art. 117, secondo comma, lettera
m), della Costituzione.
La disposizione statale (di cui vengono citati i commi 1, 2 e 6)
impone di adeguare alle norme sull'eliminazione delle barriere
architettoniche gli edifici pubblici e privati aperti al pubblico che
presentino accessibilità e visitabilità limitata. La norma
regionale censurata, derogando alle disposizioni contenute nella
legislazione dello Stato, avrebbe invaso la sfera riservata alla
potestà esclusiva dello Stato.
1.2.- L'art. 22 della legge regionale impugnata ha sostituito il
comma l dell'art. 6-bis della legge della Regione Liguria 21 luglio
1983, n. 29 (Costruzioni in zone sismiche - Deleghe e norme
urbanistiche particolari). Il nuovo comma recita: «Nei comuni
individuati ai sensi dell'articolo 83, commi 2 e 3, del d.P.R.
380/2001 e successive modificazioni e integrazioni, di cui
all'allegato 1 alla presente legge, la Provincia rilascia la
preventiva autorizzazione sismica, di cui all'articolo 94 del d.P.R.
n. 380 del 2001 e successive modificazioni e integrazioni, ai fini
dell'avvio dei lavori relativi agli interventi di nuova edificazione,
di sopraelevazione di cui all'articolo 90, comma 1, del citato
decreto ed agli interventi sul patrimonio edilizio esistente
individuati ai sensi dell'articolo 5-bis della presente legge,
soggetti a permesso di costruire e a denuncia di inizio attività
(DIA) di cui agli articoli 23 e 24 della L.R. n. 16/2008 e successive
modificazioni e integrazioni, fermo restando anche per gli interventi
ricadenti nel campo di applicazione dell'articolo 21-bis della L.R.
n. 16/2008 e successive modificazioni e integrazioni il rispetto
della normativa statale in materia di norme tecniche per le
costruzioni e di costruzioni in zone sismiche. Restano quindi esclusi
dalla preventiva autorizzazione sismica gli interventi sul patrimonio
edilizio rientranti nel campo di applicazione del predetto articolo
21-bis della L.R. n. 16/2008 e successive modificazioni e
integrazioni, che sono trasmessi alla Provincia con le modalità di
cui all'articolo 6, comma 3, della presente legge e sui quali la
Provincia esegue controlli a campione».
La modifica apportata comporta, tra l'altro, che gli interventi
sul patrimonio edilizio soggetti a segnalazione certificata di inizio
attività (SCIA) sono sottratti all'obbligo di preventiva
autorizzazione sismica.
In ciò il ricorrente ravvisa due concorrenti ragioni di
illegittimità costituzionale.
In primo luogo, risulterebbe invasa la competenza esclusiva dello
Stato prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. Le
disposizioni sulla SCIA, infatti, attengono ai livelli essenziali
delle prestazioni e, in base alla legislazione statale, la SCIA non
è applicabile agli atti previsti dalla normativa per le costruzioni
in zone sismiche (art. 19, comma l, della legge 7 agosto 1990, n.
241, recante «Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e
di diritto di accesso ai documenti amministrativi»).
In secondo luogo, la norma regionale sarebbe da ricondurre (al di
là del profilo disciplinare relativo alla SCIA) alle materie di
competenza legislativa concorrente della «protezione civile» e del
«governo del territorio», e contrasterebbe quindi con i principi
fondamentali della materia stabiliti dall'art. 94 del d.P.R. n. 380
del 2001. Quest'ultimo infatti dispone che nelle località sismiche,
ad eccezione di quelle a bassa sismicità, non si possono iniziare
lavori senza la preventiva autorizzazione scritta del competente
ufficio tecnico della regione.
1.3.- Con memoria depositata il 27 settembre 2016, il Governo ha
ulteriormente precisato gli argomenti posti a fondamento
dell'impugnazione. Ha aggiunto inoltre, sulla seconda questione (in
tema di costruzioni realizzate in zona sismica), un profilo di
contrasto con l'art. 93 del TUE, di cui non vi è traccia nel ricorso
introduttivo del giudizio.
2.- Il 24 luglio 2015 si è costituita la Regione Liguria, la
quale, nella memoria depositata il 26 settembre 2016, ha replicato
alle censure proposte nel presente giudizio.
2.1.- Sull'art. 20, comma 1, la resistente premette che lo scopo
della norma (sollecitata dalla "Consulta regionale per i diritti
delle persone handicappate") sarebbe di evitare che nella
ristrutturazione di spazi privati aperti al pubblico (negozi, bar,
ristoranti) comunque non adeguati alle norme sul superamento delle
barriere architettoniche vengano inseriti elementi di ulteriore
ostacolo alla visitabilità dei locali di vendita, per esigenze
estetiche o di mera funzionalità commerciale.
Su queste basi, la disposizione non contrasterebbe con nessuno
dei commi dell'art. 82 del TUE invocati dal Governo: non con il
primo, che si riferisce all'esecuzione ex novo di opere edilizie; non
con il secondo, che si riferisce al diverso caso di edifici
vincolati, in cui il valore dell'accessibilità può esser realizzato
tramite opere provvisionali; non con il sesto, che prevede la
inagibilità per le opere delle quali sia resa impossibile
l'utilizzazione da parte delle persone portatrici di handicap.
2.2.- Quanto all'art. 22, la resistente replica che la norma
esenterebbe dalla previa autorizzazione sismica le sole opere
edilizie "minori", per la cui realizzazione (ai sensi del comma 01
dell'art. 21-bis della legge della Regione Liguria 6 giugno 2008, n.
16, recante «Disciplina dell'attività edilizia») un tecnico
abilitato deve attestare la conformità dei lavori (anche) alla
normativa antisismica. L'autocertificazione del tecnico assicurerebbe
il corretto presidio dei valori che stanno alla base della normativa
sulle costruzioni in zone sismiche e, al contempo, realizzerebbe una
semplificazione procedurale senza invadere le prerogative statali
evocate in ricorso.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso con il
ricorso in epigrafe questioni di legittimità costituzionale di
alcune norme della legge della Regione Liguria 7 aprile 2015, n. 12
(Disposizioni di adeguamento della normativa regionale), tra le quali
gli artt. 20, comma 1 e 22, oggetto del presente giudizio.
1.1.- Vanno riservate a separate pronunce le decisioni sulle
ulteriori questioni di legittimità costituzionale proposte con il
ricorso in epigrafe.
2.- In primo luogo, il Governo impugna l'art. 20, comma 1, della
legge della Regione Liguria n. 12 del 2015, che ha inserito il comma
1-bis all'art. 5 della legge della Regione Liguria 12 giugno 1989, n.
15 (Abbattimento delle barriere architettoniche e localizzative). La
disposizione regionale, nella parte in cui prevede che «[i]n caso di
opere di manutenzione ordinaria e straordinaria, restauro,
risanamento, ristrutturazione edilizia anche parziale di edifici non
già adeguati alle norme sul superamento delle barriere
architettoniche che siano sedi di attività aperte al pubblico, le
medesime opere non devono determinare un peggioramento delle
caratteristiche originarie di accessibilità delle unità immobiliari
interessate dalle stesse», violerebbe l'art. 117, secondo comma,
lettera m), della Costituzione, in riferimento all'art. 82 del d.P.R.
6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia. (Testo A)» (di
seguito TUE), il quale impone di adeguare alle norme sulla
eliminazione delle barriere architettoniche gli edifici pubblici e
privati aperti al pubblico in cui sia limitata l'accessibilità e la
visibilità.
2.1.- La questione è fondata.
L'art. 82 del TUE - rubricato «Eliminazione o superamento delle
barriere architettoniche negli edifici pubblici e privati aperti al
pubblico» - prescrive la conformazione degli edifici pubblici e
privati aperti al pubblico, di nuova costruzione e già esistenti
(qualora siano sottoposti ad interventi di ristrutturazione), ai
requisiti costruttivi e funzionali necessari per eliminare ogni
ostacolo che si frapponga alla loro utilizzazione da parte di
soggetti portatori di deficit anatomici o senso-percettivi.
Le disposizioni in materia di accessibilità e di superamento
delle barriere architettoniche, secondo la giurisprudenza
costituzionale (da ultimo, la sentenza n. 111 del 2014), attengono
alla «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali», di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost., che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale. La norma impugnata, avuto riguardo al suo
oggetto e alla disciplina che introduce, si colloca nel medesimo
ambito di materia riservato allo Stato. A quanto previsto dalla legge
statale essa apporta tuttavia una significativa deroga.
In particolare, con riferimento alla realizzazione di opere di
«ristrutturazione edilizia anche parziale di edifici non già
adeguati alle norme sul superamento delle barriere architettoniche
che siano sedi di attività aperte al pubblico», la norma regionale
si limita a prescrivere che esse non determinino un «peggioramento
delle caratteristiche originarie di accessibilità delle unità
immobiliari interessate dalle stesse», e questo a fronte della
previsione nella legge statale dell'obbligo generale di conformare le
strutture immobiliari ai requisiti costruttivi e funzionali necessari
per eliminare ogni barriera architettonica.
Ad escludere il contrasto della previsione regionale con quanto
previsto nel TUE - che si traduce in un abbassamento del livello di
tutela dei portatori di disabilità - non vale l'argomento difensivo
formulato dal resistente, secondo cui l'art. 82, comma 1, del testo
unico si riferirebbe soltanto alle nuove costruzioni. È sufficiente
infatti osservare che la norma statale si riferisce a «tutte le opere
edilizie riguardanti edifici pubblici e privati aperti al pubblico
che sono suscettibili di limitare l'accessibilità e la visitabilità
di cui alla sezione prima del presente capo». Il rinvio alla sezione
prima del Capo III della Parte II del TUE, dedicata alla disciplina
della «Eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici
privati», esclude ogni dubbio sul fatto che l'obbligo di
conformazione opera per i progetti relativi non solo alla costruzione
di nuovi edifici ma anche alla ristrutturazione di interi edifici,
come prescrive espressamente l'art. 77 del TUE. E d'altro canto,
confermano il fatto che la norma statale non si riferisce soltanto
alle nuove costruzioni anche i successivi commi dell'art. 82 del TUE,
che fanno riferimento fra gli altri agli interventi soggetti a DIA
(comma 3) e alle modifiche della destinazione d'uso (comma 5).
In conclusione, limitandosi a prescrivere un obbligo di non
peggioramento delle «caratteristiche originarie di accessibilita'»
per la realizzazione di opere edilizie sugli edifici esistenti, la
norma regionale impugnata invade l'ambito riservato alla potestà
legislativa esclusiva statale di determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni rese in favore delle persone portatrici
di handicap, alterando la delicata graduazione di interessi rimessa,
nel sistema di tutela delle persone disabili, al legislatore statale.
3.- Il Governo impugna inoltre l'art. 22 della legge della
Regione Liguria n. 12 del 2015, che ha sostituito il comma 1
dell'art. 6-bis della legge della Regione Liguria 21 luglio 1983, n.
29 (Costruzioni in zone sismiche - Deleghe e norme urbanistiche
particolari). La disposizione regionale, nella parte in cui esclude
dalla preventiva autorizzazione sismica gli interventi sul patrimonio
edilizio soggetti a segnalazione certificata di inizio attività
(SCIA), sarebbe illegittima sotto un duplice profilo.
La disposizione regionale violerebbe l'art. 117, secondo comma,
lettera m), in quanto le disposizioni in materia di SCIA attengono
alla «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su
tutto il territorio nazionale» e, in base alla legislazione statale
(art. 19, comma l, della legge 7 agosto 1990, n. 241, recante «Nuove
norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di
accesso ai documenti amministrativi»), la SCIA non è applicabile
agli atti previsti dalla normativa per le costruzioni in zone
sismiche.
La norma violerebbe inoltre l'art. 117, terzo comma, Cost., in
relazione ai principi fondamentali delle materie della «protezione
civile» e del «governo del territorio» dettati dall'art. 94 del TUE,
secondo cui, nelle località sismiche, ad eccezione di quelle a bassa
sismicità, non si possono iniziare lavori senza la preventiva
autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della regione.
3.1.- Il preteso contrasto dell'art. 22 della legge regionale
impugnata con l'art. 93 del TUE in tema di denuncia dei lavori e
presentazione dei progetti, menzionato dal Governo soltanto nella
memoria depositata a ridosso dell'udienza pubblica e non nel ricorso
introduttivo del giudizio, è estraneo al thema decidendum, in quanto
la tardività della deduzione ne comporta l'inammissibilità.
3.2.- La questione è fondata.
Questa Corte ha costantemente ricondotto disposizioni di leggi
regionali che disciplinano gli interventi edilizi in zone sismiche
all'ambito materiale del «governo del territorio», nonchè a quello
della «protezione civile», per i profili concernenti «la tutela
dell'incolumità pubblica» (sentenza n. 254 del 2010). In entrambe le
materie, di potestà legislativa concorrente, spetta allo Stato di
fissare i principi fondamentali (tra le tante, sentenze n. 300 e n.
101 del 2013, n. 201 del 2012, n. 254 del 2010, n. 248 del 2009, n.
182 del 2006). Nella richiamata giurisprudenza di questa Corte
assumono la valenza di «principio fondamentale» le disposizioni
contenute nel Capo IV del TUE, rubricato «Provvedimenti per le
costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche», che
dispongono determinati adempimenti procedurali, quando rispondono ad
esigenze unitarie, da ritenere particolarmente pregnanti di fronte al
rischio sismico.
L'art. 94 del TUE, evocato dal Governo a parametro interposto, va
qualificato come «principio fondamentale» della materia. La norma
prescrive che, nelle località sismiche, non si possono iniziare
lavori senza preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio
tecnico della regione. Considerata la rilevanza del bene protetto,
che coinvolge il valore della tutela dell'incolumità pubblica, la
quale non tollera alcuna differenziazione collegata ad ambiti
territoriali, la norma riveste una posizione «fondante» del settore
dell'ordinamento al quale pertiene (ex plurimis, sentenze n. 282 del
2009, n. 364 del 2006, n. 336 del 2005). Nella sentenza n. 182 del
2006, questa Corte ha affermato che il principio della previa
autorizzazione scritta desumibile dall'art. 94 del TUE trae il
proprio fondamento dall'intento unificatore del legislatore statale,
il quale «è palesemente orientato ad esigere una vigilanza assidua
sulle costruzioni riguardo al rischio sismico, attesa la rilevanza
del bene protetto, che trascende anche l'ambito della disciplina del
territorio, per attingere a valori di tutela dell'incolumità
pubblica che fanno capo alla materia della protezione civile, in cui
ugualmente compete allo Stato la determinazione dei principi
fondamentali». La giurisprudenza successiva - nel confermare
l'intento unificatore della disciplina statale in questo ambito
(sentenza n. 254 del 2010) - ha ribadito la natura di principio
fondamentale della menzionata previsione dell'art. 94 (sentenze n. 64
del 2013 e n. 312 del 2010).
Su queste basi, la norma regionale impugnata, escludendo dalla
preventiva autorizzazione sismica gli interventi sul patrimonio
edilizio soggetti a SCIA, contrasta con il principio fondamentale
secondo cui, nelle zone sismiche, l'autorizzazione scritta del
competente ufficio tecnico della regione condiziona l'effettivo
inizio di tutti i lavori, nel senso che in mancanza di essa il
soggetto interessato non può intraprendere alcuna opera, pur se in
possesso del prescritto titolo abilitativo edilizio.
Non coglie, infine, nel segno l'argomento difensivo della Regione
Liguria, secondo cui la disposizione impugnata esenterebbe dalla
previa autorizzazione sismica le sole opere "minori" e
l'autocertificazione del tecnico sul rispetto della disciplina di
settore sarebbe sufficiente a presidiare i valori che stanno alla
base della normativa sulle costruzioni in zone sismiche, non coglie
nel segno.
In un primo senso, va osservato che l'intera normativa
riguardante le opere da realizzarsi in zone dichiarate sismiche ha
come ambito di applicazione oggettivo non le nuove costruzioni, ma
«tutte le costruzioni la cui sicurezza possa comunque interessare la
pubblica incolumita'» (art. 83 del TUE; lo stesso art. 94 si
riferisce genericamente all'inizio di «lavori», senza limitazioni).
Il legislatore applica cioè un concetto trasversale molto ampio,
indifferente e autonomo rispetto ad altre classificazioni valevoli
nella disciplina edilizia, e tendenzialmente omnicomprensivo di tutte
le vicende in cui si tratti della realizzazione di un'opera edilizia
rilevante per la pubblica incolumità (sul punto, Consiglio di Stato,
sezione quarta, sentenza 12 giugno 2009, n. 3706). Pertanto, la
circostanza che l'opera da realizzare consista in interventi sul
patrimonio edilizio esistente - alcuni dei quali possono anche
presentare rilevante impatto edilizio, come la manutenzione
straordinaria, consistente in frazionamenti ed accorpamenti di unità
immobiliari, il restauro e il risanamento conservativo, la
ristrutturazione edilizia, anche quella comportante la demolizione e
ricostruzione di edifici esistenti (interventi tutti rientranti nel
campo di applicazione dell'art. 21-bis della legge della Regione
Liguria 6 giugno 2008, n. 16, recante «Disciplina dell'attività
edilizia») - non mette in dubbio il fatto che possa trattarsi
comunque di una costruzione da realizzarsi in zona sismica, come tale
ricompresa nell'ambito di applicazione dell'art. 94 del TUE.
Sotto altro profilo, va sottolineato come l'autorizzazione
preventiva costituisca uno strumento tecnico idoneo ad assicurare un
livello di protezione dell'incolumità pubblica indubbiamente più
forte e capillare rispetto al meccanismo del controllo ex post ed
eventuale, proprio della SCIA.
In definitiva, la norma regionale impugnata, poichè introduce
una deroga al principio fondamentale espresso dall'art. 94 del TUE,
è costituzionalmente illegittima per violazione dell'art. 117, terzo
comma, Cost.
3.3.- Resta assorbito il concorrente profilo di censura sollevato
dal Governo con riferimento all'articolo 117, secondo comma, lettera
m), Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservate a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimità costituzionale promosse con il ricorso in epigrafe;
dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 20, comma 1,
e 22 della legge della Regione Liguria 7 aprile 2015, n. 12
(Disposizioni di adeguamento della normativa regionale).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 ottobre 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 16 dicembre 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA