1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 11-5-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 161 ORDINANZA 20 aprile - 6 maggio 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Straniero - Ingresso e soggiorno illegale nel territorio dello Stato - Configurazione della fattispecie come reato - Espulsione, a titolo di sanzione sostitutiva o alternativa alla detenzione - Applicabilita' da parte del giudice di pace - Denunciata violazione del principio di ragionevolezza e di uguaglianza sotto plurimi profili - Lamentata lesione del diritto di difesa e del principio della finalita' rieducativa della pena, nonche' contrasto con il principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Difetto di descrizione della fattispecie concreta e di motivazione sulla rilevanza - Manifesta inammissibilita' delle questioni. - D.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, artt. 10-bis (aggiunto dall'art. 1, comma 16, lett. a), della legge 15 luglio 2009, n. 94), e 16, comma 1 (come modificato dall'art. 1, comma 16, lett. b), della legge 15 luglio 2009, n. 94); d.lgs. 28 agosto 2000, n. 274, art. 62-bis (aggiunto dall'art. 1, comma 17, lett. d), della legge 15 luglio 2009, n. 94). - Costituzione, artt. 2, 3, 24, 25, 27 e 97. (011C0303) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 11-5-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Paolo MADDALENA;
Giudici: Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi
MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO,
Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI;
ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 10-bis e 16,
comma 1, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico
delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e
norme sulla condizione dello straniero), e dell'art. 62-bis del
decreto legislativo 28 agosto 2000, n. 274 (Disposizioni sulla
competenza penale del giudice di pace, a norma dell'articolo 14 della
legge 24 novembre 1999, n. 468), promossi dal Giudice di pace di
Imola con una ordinanza del 25 marzo 2010 e con quattro ordinanze del
22 aprile 2010, dal Giudice di pace di Alessano con quattro ordinanze
del 21 settembre 2010, rispettivamente iscritte ai nn. da 313 a 317 e
da 392 a 395 del registro ordinanze 2010 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica nn. 42 e 52, 1ª serie speciale, dell'anno
2010.
Udito nella camera di consiglio del 6 aprile 2011 il Giudice
relatore Paolo Maria Napolitano.
Ritenuto che il Giudice di pace di Imola, con cinque ordinanze
identiche nella parte motiva, emesse, rispettivamente, la prima il 25
marzo del 2010 e le altre il successivo 22 aprile, nell'ambito di
distinti procedimenti penali, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale degli artt. 10-bis e 16, comma 1, del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero), e dell'art. 62-bis del decreto legislativo 28
agosto 2000, n. 274 (Disposizioni sulla competenza penale del giudice
di pace, a norma dell'articolo 14 della legge 24 novembre 1999, n.
468), per violazione degli artt. 3, 24, 27 e 97 della Costituzione;
che il rimettente in tutte le ordinanze premette di essere
investito di processi penali nei confronti di stranieri imputati
della contravvenzione prevista dall'art. 10-bis del d.lgs. n. 286 del
1998, per essersi trattenuti illegalmente nel territorio dello Stato,
e ritiene rilevanti le questioni, «in quanto la sanzione da comminare
all'imputato in ipotesi di riconoscimento di penale responsabilità
dovrebbe essere determinata in applicazione delle disposizioni della
cui legittimità costituzionale si dubita»;
che il rimettente, in punto di non manifesta infondatezza,
ritiene che la norma incriminatrice di cui al citato art. 10-bis,
introdotta dall'art. 1, comma 16, lettera a), della legge 15 luglio
2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), nella
parte in cui reprime il soggiorno illegale, in precedenza mero
illecito amministrativo, contrasti con l'art. 3 Cost. sotto plurimi
profili;
che la norma censurata violerebbe anzitutto il principio di
ragionevolezza in quanto punisce l'anzidetta condotta
indipendentemente della data di ingresso in Italia, senza prevedere
un «termine di allontanamento» per lo straniero già presente nel
territorio nazionale prima dell'entrata in vigore della novella:
colpendo, in tale modo, una «posizione soggettiva» di per sè
«inoffensiva» e conseguente a condotte pregresse, non costituenti
reato all'epoca in cui sono state realizzate;
che, inoltre, la nuova norma incriminatrice lederebbe il
principio di eguaglianza, accomunando nel medesimo trattamento
sanzionatorio fattispecie dissimili, quali quelle dello straniero che
soggiorni illegalmente dopo essersi introdotto nel territorio
nazionale con la consapevolezza di compiere un atto penalmente
illecito, e di colui il quale, trovandosi in Italia prima
dell'entrata in vigore della legge n. 94 del 2009, non poteva invece
avere analoga consapevolezza;
che sarebbero così equiparate in modo irrazionale due distinte
condotte, la prima illegale e la seconda divenuta tale solo per
effetto dell'«automatismo applicativo della norma», la quale non
contempla termini e modalità per rimuovere la nuova situazione di
illegalità tramite l'allontanamento volontario;
che, secondo il rimettente, il principio di eguaglianza sarebbe
violato anche sotto il profilo della ingiustificata disparità di
trattamento rispetto alle condotte analoghe, ma più gravi, di
inosservanza dell'ordine di allontanamento impartito dal questore,
previste dall'art. 14, comma 5-ter, del d.lgs. n. 286 del 1998, le
quali, anche dopo le modifiche apportate dalla legge n. 94 del 2009,
restano punibili solo in assenza di un «giustificato motivo», limite
non contemplato dalla norma censurata,
che una ulteriore disparità di trattamento di situazioni
omogenee deriverebbe, poi, dalla «disciplina derogatoria» di cui
all'art. 1-ter del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti
anticrisi, nonchè proroga di termini e della partecipazione italiana
a missioni internazionali), aggiunto dalla legge di conversione 3
agosto 2009, n. 102, il quale prevede una procedura di «emersione»
limitata ai soli lavoratori irregolari adibiti ad attività di
assistenza e sostegno delle famiglie con la sospensione
dell'eventuale procedimento penale per soggiorno illegale;
che, ad avviso del Giudice di pace di Imola, la discrezionalità
del legislatore nella disciplina dell'immigrazione non potrebbe
spingersi fino al punto di introdurre discriminazioni fra categorie
di migranti sulla base della sola attività svolta, inidonea a
giustificare trattamenti differenziati alla luce della natura degli
interessi tutelati dall'art. 10-bis del d.lgs. n. 286 del 1998;
che la norma impugnata si porrebbe in contrasto anche con l'art.
24, secondo comma, Cost., per lesione del diritto di difesa, in
quanto lo straniero presente irregolarmente in Italia al momento
dell'entrata in vigore della norma - ossia «alle 00,00 del giorno
08.08.2009» - avrebbe ricevuto «un ordine di allontanamento», senza
indicazioni su come eseguirlo legalmente e, pertanto, essendo molto
spesso privo di documenti, di mezzi finanziari e della possibilità
«di rivolgersi ad un vettore irregolare per far ritorno in patria»,
non avrebbe altra via, per conformarsi al precetto legale, che quella
di fare ingresso clandestino in altri Stati, in contrasto con il
principio nemo tenetur se detegere;
che la contravvenzione in esame violerebbe anche la finalità
rieducativa della pena di cui all'art. 27, terzo comma, Cost., in
quanto la pena dell'ammenda, una volta accertata la commissione del
reato, deve essere automaticamente sostituita con la misura
dell'espulsione;
che, dunque, il reato non sarebbe volto a procurare, tramite
l'applicazione di una pena, la resipiscenza o la risocializzazione
del reo, ma unicamente ad allontanare quest'ultimo dal territorio
nazionale, con improprio ricorso al «magistero penale» per conseguire
un risultato di tipo «eminentemente amministrativo»;
che il rimettente ritiene che gli artt. 62-bis del d.lgs. n. 274
del 2000 e 16, comma 1, del d.lgs. n. 286 del 1998 - rispettivamente,
il primo aggiunto e il secondo modificato dalla legge n. 94 del 2009
- violino il principio di buon andamento dei pubblici uffici (art.
97, primo comma, Cost.).
che, infatti, in forza delle citate disposizioni, il giudice di
pace deve sostituire la pena dell'ammenda con la misura
dell'espulsione quando non sussistano le situazioni ostative
all'immediato accompagnamento dello straniero alla frontiera a mezzo
della forza pubblica, indicate dall'art. 14, comma 1, del d.lgs. n.
286 del 1998 (necessità di accertamenti supplementari in ordine alla
identità o alla nazionalità dello straniero, acquisizione di
documenti per il viaggio, indisponibilità di vettore o di altro
mezzo idoneo): situazioni la cui sussistenza o meno andrebbe, dunque,
necessariamente verificata prima di emettere qualsiasi pronuncia nel
processo per detto reato;
che il sistema così congegnato risulterebbe, tuttavia,
«inficiato da una sorta di corto circuito», in ragione del suo
intreccio con i meccanismi sanzionatori amministrativi;
che, infatti, una volta accertata l'illegale presenza del
soggetto nel territorio dello Stato, si aprono contestualmente ed
automaticamente due procedimenti aventi lo stesso scopo: uno
amministrativo e l'altro penale, il secondo, peraltro, subordinato al
primo, dovendosi concludere con la declaratoria di non luogo a
procedere ove il procedimento amministrativo - maggiormente celere -
abbia concluso il suo «iter naturale»;
che, secondo il rimettente, la duplicazione in sede penale della
procedura di espulsione esistente in via amministrativa violerebbe il
principio di buon andamento della pubblica amministrazione di cui
all'art. 97 Cost., incidendo negativamente sulla durata dei processi
con un inutile incremento di costi;
che il Giudice di pace di Alessano con quattro ordinanze,
identiche nella parte motiva emesse tutte il 21 settembre 2010,
nell'ambito di distinti procedimenti penali, ha sollevato questione
di legittimità costituzionale dell'art. 10-bis del decreto
legislativo n. 286 del 1998, aggiunto dall'art. 1, comma 16, lettera
a), della legge n. 94 del 2009, per violazione degli artt. 2, 3 e 25
della Costituzione;
che il giudice a quo premette di dover giudicare cittadini
stranieri imputati della contravvenzione prevista dall'art. 10-bis
del d.lgs. n. 286 del 1998, di ingresso o soggiorno illegale nel
territorio dello Stato;
che, a parere del rimettente, la nuova fattispecie di reato
sarebbe in contrasto, innanzitutto, con l'art. 3 della Cost. sotto il
profilo dell'irragionevolezza della scelta di far discendere una
sanzione di tipo penale dalla condotta di chi si introduce o si
intrattiene clandestinamente nel territorio nazionale;
che, infatti, la discrezionalità del legislatore cui compete un
generale potere «di regolare la materia dell'immigrazione, in
correlazione ai molteplici interessi pubblici da essa coinvolti ed ai
gravi problemi connessi ai flussi migratori incontrollati» (sentenza
n. 5 del 2004), «trova limiti insuperabili nell'osservanza dei
principi fondamentali del sistema penale stabiliti dalla Costituzione
e nell'adozione di soluzioni orientate a canoni di ragionevolezza e
di razionalità finalistica»;
che la finalità perseguita dal legislatore con la norma in esame
sarebbe da ricercare esclusivamente nell'allontanamento dello
straniero irregolare, finalità del tutto irragionevole nella vigenza
di una normativa quale quella relativa all'espulsione di cui all'art.
13, comma 4, del d.lgs. n. 286 del 1998, idonea a raggiungere il
medesimo scopo;
che, pertanto, essendo l'ambito di applicazione della nuova
figura contravvenzionale identico a quello della preesistente
normativa sull'espulsione, per esser identici i soggetti destinatari
e la ratio sottesa ad entrambe le norme, l'adozione dello strumento
penale sarebbe del tutto privo di qualsivoglia giustificazione;
che l'irragionevolezza della nuova fattispecie penale emergerebbe
anche sotto il profilo sanzionatorio considerato nel suo complesso,
comprensivo, quindi, non solo della pena dell'ammenda da 5.000 a
10.000 euro ma anche del divieto di applicazione del beneficio della
sospensione condizionale della pena e della facoltà concessa al
giudice di pace di sostituire la pena pecuniaria con una sanzione
più grave, quale quella dell'espulsione dallo Stato per un periodo
non inferiore a cinque anni (unico caso di misura sostitutiva più
grave della sanzione principale sostituita);
che l'art. 3 Cost. risulterebbe violato sotto un altro specifico
profilo, concernente la irragionevole disparità di trattamento tra
la nuova fattispecie e quella di cui all'art. 14, comma 5-ter, d.lgs.
n. 286 del 1998, che prevede la punibilità dello straniero
inottemperante all'ordine di allontanamento del questore solo quando
lo stesso si trattenga nel territorio dello Stato oltre il termine
stabilito e «senza giustificato motivo»;
che, a parere del rimettente, l'assenza delle due condizioni
sopraindicate fa sì che sia sufficiente il venir meno, per un
qualche motivo, del permesso di soggiorno perchè sia immediatamente
e automaticamente integrata una ipotesi di trattenimento illecito,
senza alcuna possibilità, per l'interessato, di addurre una qualche
giustificazione o di usufruire di un termine per potersi allontanare;
che, in tal senso, il Giudice di pace di Alessano richiama le
motivazioni della sentenza di questa Corte n. 5 del 2004 che ha
ritenuto non costituzionalmente illegittimo l'art. 14, comma 5,
d.lgs. n. 286 del 1998, in virtù dell'interpretazione
costituzionalmente orientata della clausola «senza giustificato
motivo», considerata, al pari di altre simili rinvenibili
nell'ordinamento, una «valvola di sicurezza» del meccanismo
repressivo atta ad evitare «che la sanzione penale scatti allorchè -
anche al di fuori della presenza di vere e proprie cause di
giustificazione - l'osservanza del precetto appaia concretamente
inesigibile» per i più svariati motivi riconducibili «a situazioni
ostative di particolare pregnanza che incidano sulla stessa
possibilità, soggettiva od oggettiva, di adempiere all'intimazione,
escludendola ovvero rendendola difficoltosa o pericolosa»;
che il nuovo art. 10-bis del d.lgs. n. 286 del 1998 sarebbe,
secondo il rimettente, in contrasto con l'art. 3 Cost. nonchè con
l'art. 25, secondo comma, Cost., avuto riguardo alla configurazione
di una fattispecie penale discriminatoria, perchè fondata su
particolari condizioni personali e sociali, anzichè su fatti e
comportamenti riconducibili alla volontà del soggetto attivo;
che la nuova fattispecie incriminatrice sanzionerebbe solo
apparentemente una condotta (l'azione dell'ingresso e l'omissione del
mancato allontanamento), in realtà in sè e per sè del tutto neutra
agli effetti penalistici, mentre il vero oggetto della incriminazione
sarebbe la mera condizione personale dello straniero, costituita dal
mancato possesso di un titolo abilitativo all'ingresso e alla
successiva permanenza nel territorio dello Stato, condizione tipica
del migrante economico e priva di una qualche significatività sotto
il profilo della pericolosità sociale;
che, pertanto, la criminalizzazione del migrante economico
sarebbe in contrasto sia con il principio di uguaglianza sancito
dall'art. 3 Cost. che vieta ogni discriminazione fondata su
condizioni personali e sociali, sia con la fondamentale garanzia
costituzionale secondo cui si può essere puniti solo per fatti
materiali (art. 25, secondo comma, Cost.);
che il rimettente cita la sentenza di questa Corte n. 78 del
2007, in tema di applicabilità delle misure alternative alla
detenzione agli stranieri clandestini, nella parte in cui si è detto
che «il mancato possesso di un titolo abilitativo alla permanenza nel
territorio dello Stato» costituisce «una condizione soggettiva» «che,
di per sè non è univocamente sintomatica [...] di una particolare
pericolosità sociale» dal che consegue «l'impossibilità di
individuare nella esigenza di rispetto delle regole in materia di
ingresso e soggiorno in detto territorio una ragione giustificativa
della radicale discriminazione dello straniero sul piano dell'accesso
al percorso rieducativo, cui la concessione delle misure alternative
è funzionale» perchè, sanzionando penalmente la clandestinità
dello straniero, essa collega a tale condizione un implicito, quanto
ingiustificato e irrazionale, giudizio di pericolosità sociale che
è di per sè incompatibile «con il perseguimento di un percorso
riabilitativo attraverso qualsiasi misura alternativa»;
che la nuova fattispecie sarebbe, infine, in contrasto con l'art.
2 Cost., che riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo e
richiede l'adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà
politica, economica e sociale;
che il rimettente richiama la sentenza di questa Corte con la
quale si è dichiarata l'illegittimità costituzionale del reato di
mendicità di cui all'art. 670 cod. pen. perchè non è possibile
ritenere necessitato il ricorso alla regola penale per sanzionare la
mera mendicità non invasiva che, risolvendosi in una semplice
richiesta di aiuto, non può dirsi porre seriamente in pericolo i
beni giuridici della tranquillità pubblica e dell'ordine pubblico
(sentenza n. 519 del 1995);
che tale motivazione sarebbe applicabile anche ai nuovi poveri di
oggi, vale a dire agli stranieri migranti, in quanto lo spirito
solidaristico di cui è impregnata la Carta costituzionale dovrebbe
impedire l'adozione di misure puramente repressive per risolvere il
problema dell'immigrazione e lo straniero migrante non dovrebbe
essere considerato pericoloso per l'ordine e la tranquillità
pubblica e colpevole per il solo fatto di esistere.
Considerato che le ordinanze di rimessione sollevano questioni
identiche o analoghe, onde i relativi giudizi vanno riuniti per
essere definiti con unica decisione;
che i giudici a quibus dubitano, in riferimento a plurimi
parametri, della legittimità costituzionale dell'art. 10-bis del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero), aggiunto dall'art. 1, comma 16,
lettera a), della legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in
materia di sicurezza pubblica), che punisce con l'ammenda da 5.000 a
10.000 euro, salvo che il fatto costituisca più grave reato, lo
straniero che fa ingresso o si trattiene illegalmente nel territorio
dello Stato;
che il Giudice di pace di Imola estende le sue censure anche agli
artt. 16, comma 1, del d.lgs. n. 286 del 1998 e all'art. 62-bis del
d.lgs. 28 agosto 2000, n. 274 (Disposizioni sulla competenza penale
del giudice di pace, a norma dell'articolo 14 della legge 24 novembre
1999, n. 468), in riferimento all'art. 97 Cost.;
che tutte le ordinanze di rimessione presentano carenze in punto
di descrizione della fattispecie concreta e di motivazione sulla
rilevanza, tali da precludere lo scrutinio nel merito delle
questioni;
che i rimettenti, in tutte le ordinanze di rimessione, si
limitano a riportare un generico capo d'imputazione senza esporre in
modo esaustivo la vicenda concreta oggetto del giudizio;
che, in mancanza di riferimenti specifici alla fattispecie
concreta che ha dato origine all'imputazione, resta inibita a questa
Corte la necessaria verifica circa l'influenza della questione di
legittimità sulla decisione richiesta al rimettente;
che le questioni vanno dichiarate, pertanto, manifestamente
inammissibili.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 10-bis e 16, comma 1, del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero), e dell'art. 62-bis del decreto
legislativo 28 agosto 2000, n. 274 (Disposizioni sulla competenza
penale del giudice di pace, a norma dell'articolo 14 della legge 24
novembre 1999, n. 468), sollevate, in riferimento agli artt. 2, 3,
24, 25, 27 e 97 della Costituzione, dal Giudice di pace di Imola e
dal Giudice di pace di Alessano con le ordinanze indicate in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 aprile 2011.

Il Presidente: Maddalena


Il redattore: Napolitano


Il cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria il 6 maggio 2011.

Il direttore della cancelleria: Melatti