1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 8-4-1998
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 83 SENTENZA 25 marzo - 1 aprile 1998
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Libere professioni - Geologi - Decisioni del Consiglio regionale in materia di iscrizioni, trasferimenti, cancellazioni e reiscrizioni nell'albo e in materia disciplinare - Impugnazioni - Composizione del tribunale e della Corte d'appello - Integrazione con due iscritti all'Ordine designati di volta in volta dal Consiglio nazionale - Modalita' di designazione - Mancanza di una piena e necessaria indipendenza dei designati nei confronti del Consiglio - Illegittimita' costituzionale. (Legge 12 novembre 1990, n. 339, art. 6, comma 6). (098C0358) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 8-4-1998)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 6,
della legge 12 novembre 1990, n. 339 (Decentramento dell'Ordine
nazionale dei geologi), promosso con ordinanza emessa il 29 novembre
1996 dal tribunale di Torino nel procedimento civile vertente tra
l'Ordine regionale dei geologi del Piemonte ed il Consiglio nazionale
dei geologi ed altri, iscritta al n. 32 del registro ordinanze 1997 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 6, prima
serie speciale, dell'anno 1997;
Visti gli atti di costituzione del Consiglio nazionale dei geologi
e dell'Ordine regionale dei geologi del Piemonte;
Udito nell'udienza pubblica del 13 gennaio 1998 il giudice relatore
Cesare Mirabelli;
Udito l'avvocato Ugo Vitagliano per il Consiglio nazionale dei
geologi;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio, promosso dall'Ordine regionale dei
geologi del Piemonte, di impugnazione della decisione del Consiglio
nazionale relativa all'iscrizione di un geologo nell'albo, il
tribunale di Torino, con ordinanza emessa il 29 novembre 1996
(pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 6, prima
serie speciale, del 5 febbraio 1997), ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 6, della legge 12
novembre 1990, n. 339 (Decentramento dell'Ordine nazionale dei
geologi), in riferimento agli artt. 25, primo comma, 102, secondo
comma, e 108, secondo comma, della Costituzione.
L'art. 6 della legge n. 339 del 1990 disciplina sia i ricorsi al
Consiglio nazionale dell'ordine contro le decisioni del Consiglio
regionale in materia di iscrizioni, trasferimenti, cancellazioni e
reiscrizioni nell'albo ed in materia disciplinare, sia le
impugnazioni delle decisioni adottate dal Consiglio nazionale, il cui
giudizio è rimesso, anche per il merito, al tribunale nel cui
circondario ha sede l'ordine, che pronuncia con sentenza appellabile.
Il comma 6 della stessa disposizione prevede che tanto il tribunale,
quanto la corte d'appello in sede di gravame, sono integrati da due
iscritti all'ordine, designati di volta in volta dal Consiglio
nazionale dei geologi, precisandone i requisiti (cittadini italiani
di età non inferiore ai trent'anni, di incensurabile condotta,
iscritti all'ordine da almeno cinque anni).
Il tribunale di Torino - chiamato a giudicare nella composizione
integrata da due geologi designati dal Consiglio nazionale del loro
ordine professionale, dopo che i componenti del collegio in
precedenza designati dallo stesso Consiglio erano stati ricusati e
sostituiti, avendo concorso a deliberare la decisione impugnata -
ritiene che la disposizione denunciata sia in contrasto con la
Costituzione. Il giudice rimettente non contesta la integrazione
della composizione del tribunale con due geologi destinati ad
apportare conoscenze specialistiche nel collegio giudicante, ma
ritiene che il meccanismo della loro designazione sia caratterizzato
dalla più assoluta straordinarietà. Tale designazione avverrebbe,
difatti, "di volta in volta", quindi necessariamente per ogni singolo
giudizio e dopo l'insorgere della controversia. Sarebbe, quindi, tale
da violare il principio del giudice naturale precostituito per legge
(art. 25, primo comma, della Costituzione), che per garantire
l'indipendenza, l'imparzialità e l'obiettività del giudizio
richiede che l'organo cui è devoluta, in via generale ed astratta,
la competenza a giudicare sia determinato prima che insorga la
controversia.
La disposizione denunciata sarebbe, inoltre, in contrasto con
l'art. 102, secondo comma, della Costituzione, che pone il divieto
di istituire giudici straordinari o speciali, ammettendo solamente,
per determinate categorie di controversie, sezioni specializzate,
presso gli organi giudiziari ordinari, alle quali partecipano
cittadini idonei, estranei alla magistratura. Il collegamento fra la
costituzione del giudice e la singola controversia configurerebbe,
invece, la istituzione di un giudice straordinario, non consentito
dalla Costituzione.
Il dubbio di legittimità costituzionale è, infine, proposto anche
in riferimento all'art. 108, secondo comma, della Costituzione, che
intende assicurare l'indipendenza dei giudici delle giurisdizioni
speciali e degli estranei che partecipano all'amministrazione della
giustizia, i quali devono essere scelti in modo da garantire
l'imparzialità e la neutralità di chi è chiamato a svolgere la
funzione giurisdizionale. L'art. 6, comma 6, della legge n. 339 del
1990 attribuisce, invece, il potere di designazione degli estranei
alla magistratura, destinati ad integrare la composizione del
tribunale, al Consiglio nazionale dell'ordine dei geologi, ossia al
soggetto da cui promana la decisione impugnata e che è parte nel
giudizio. Sebbene il Consiglio nazionale sia titolare di particolari
attribuzioni amministrative, che lo abilitano a perseguire la tutela
degli interessi generali della categoria professionale, esso è
tuttavia una delle parti in conflitto nel giudizio. Consentire che la
scelta della persona investita nel singolo procedimento della
funzione di giudicare sia effettuata da una delle parti violerebbe la
garanzia di indipendenza del giudice.
2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituito il Consiglio
nazionale dei geologi, sostenendo la inammissibilità della questione
e concludendo, nel merito, per la sua infondatezza.
Anzitutto il giudice rimettente avrebbe dovuto, prima di esaminare
l'eccezione di illegittimità costituzionale, valutare se l'Ordine
regionale fosse legittimato ad agire e se il tribunale di Torino
fosse quello competente per territorio.
Nel merito la disposizione denunciata si sarebbe resa necessaria a
seguito delle innovazioni apportate dalla legge n. 339 del 1990, che
ha decentrato l'ordine dei geologi, in precedenza organizzato su base
nazionale, costituendo gli ordini regionali distinti dal Consiglio
nazionale. La disciplina precedente (art. 16, sesto comma, della
legge 25 luglio 1966, n. 616) attribuiva al Consiglio superiore della
magistratura il compito di nominare, per ciascun grado di giudizio,
due componenti effettivi e due supplenti che integravano la
composizione dei collegi giudicanti del tribunale e della Corte
d'appello di Roma, su designazione, in numero doppio, da parte
dell'Ordine nazionale dei geologi. Dopo la istituzione in ogni
Regione di un ordine dei geologi, non sarebbe stato possibile, ad
avviso del Consiglio nazionale, nominare preventivamente in ogni
capoluogo di Regione i componenti laici dei collegi giudicanti.
L'ordine professionale, inoltre, essendo un ente di diritto
pubblico, che persegue la tutela degli interessi della categoria, non
avrebbe interesse ad orientare la decisione attraverso la nomina dei
giudici laici, i quali integrerebbero il collegio solo per
pronunciarsi su aspetti specifici relativi alla professione.
3. - L'Ordine regionale dei geologi del Piemonte ha depositato, il
13 marzo 1997, atto di costituzione e successivamente, in prossimità
dell'udienza, una memoria, chiedendo che sia dichiarata
l'illegittimità costituzionale della disposizione denunciata.
Considerato in diritto
1. - Il dubbio di legittimità costituzionale investe la
disciplina della composizione del tribunale che giudica sulle
impugnazioni nei confronti delle decisioni adottate dal Consiglio
nazionale dell'ordine dei geologi, pronunciate sui ricorsi in materia
di iscrizioni, trasferimenti, cancellazioni e reiscrizioni nell'albo,
oltre che in materia disciplinare. Il tribunale di Torino ritiene
che l'art. 6, comma 6, della legge 12 novembre 1990, n. 339
(Decentramento dell'Ordine nazionale dei geologi), prevedendo che la
composizione del tribunale (come pure della corte d'appello) è
integrata da due iscritti all'ordine, designati di volta in volta dal
Consiglio nazionale fra i geologi (con particolari requisiti:
cittadini italiani di età non inferiore ai 30 anni, iscritti
all'ordine da almeno 5 anni e di incensurabile condotta) possa essere
in contrasto:
a) con il principio del giudice naturale precostituito per legge
(art. 25, primo comma, della Costituzione), giacchè i componenti
dell'organo giudicante estranei alla magistratura verrebbero
designati di volta in volta, quindi necessariamente per ogni singolo
giudizio dopo che è insorta la controversia;
b) con l'art. 102, secondo comma, della Costituzione, giacchè
l'integrazione del collegio giudicante con due componenti estranei
alla magistratura, designati per la singola causa, configurerebbe la
istituzione di un giudice straordinario;
c) con l'art. 108, secondo comma, della Costituzione, perchè la
designazione di due componenti del collegio giudicante ad opera di
una delle parti in giudizio non assicurerebbe la necessaria
indipendenza ed imparzialità anche degli estranei alla magistratura
che partecipano all'amministrazione della giustizia.
2. - Preliminarmente deve essere dichiarata inammissibile la
costituzione in giudizio dell'Ordine regionale dei geologi del
Piemonte, avvenuta con atto depositato in cancelleria oltre il
termine, da considerare perentorio, stabilito per la costituzione
delle parti (art. 25, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e art. 3 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale 16 marzo 1956).
3. - Non è fondata l'eccezione di inammissibilità della questione
di legittimità costituzionale, basata sulla considerazione che il
giudice rimettente avrebbe potuto definire il giudizio
indipendentemente dalla soluzione del dubbio di legittimità
costituzionale, valutando, preliminarmente, se l'Ordine regionale dei
geologi fosse legittimato a ricorrere e se il tribunale adito fosse
territorialmente competente. Difatti spetta al giudice del merito
stabilire l'ordine logico delle questioni sottoposte al suo giudizio
(si vedano, da ultimo, sentenze n. 257 del 1996, n. 412 del 1995 e n.
213 del 1994).
Inoltre il dubbio di legittimità costituzionale investe la
composizione del collegio, che giudica anche sulla propria competenza
e sulle altre eccezioni preliminari.
4. - Nel merito la questione è fondata.
In conformità ad uno schema adottato in analoghi casi di
giurisdizione in materia di ricorsi contro deliberazioni di ordini o
collegi professionali, relativamente sia alle iscrizioni negli albi
che ai provvedimenti disciplinari, il legislatore ha ritenuto
opportuno integrare la composizione del tribunale (e della corte
d'appello) cui è devoluto il giudizio, prevedendo la partecipazione
di cittadini estranei alla magistratura, dotati di particolari
conoscenze tecniche.
La integrazione dei collegi giudicanti con soggetti estranei alla
magistratura non è, in linea di principio, preclusa. Il divieto di
istituire giudici straordinari o speciali e l'attribuzione della
funzione giurisdizionale a magistrati ordinari istituiti e regolati
dalle norme sull'ordinamento giudiziario, si compongono, nella stessa
previsione costituzionale (art. 102), con la facoltà, rimessa
all'apprezzamento del legislatore, di istituire presso gli organi
giudiziari ordinari sezioni specializzate per determinate materie
anche con la partecipazione di cittadini idonei, estranei alla
magistratura. Non viene così mutata la natura ordinaria della
giurisdizione che si esprime con le sezioni specializzate, le quali
mantengono l'articolazione organizzativa e funzionale propria
dell'ordinamento giudiziario. Non si tratta, dunque, nella previsione
costituzionale, di organi di volta in volta costituiti per la
soluzione di una specifica controversia già insorta, ma di sezioni
specializzate precostituite, nelle quali è necessaria la presenza di
magistrati ordinari ed in cui la partecipazione integrativa e
complementare di cittadini idonei è destinata ad apportare
particolari conoscenze tecniche o esperienze utili per l'applicazione
della legge (sentenze n. 76 del 1961 e n. 108 del 1962; ordinanza n.
424 del 1985).
L'idoneità e l'indipendenza nell'esercizio della funzione
giurisdizionale devono essere assicurate sia richiedendo ai
componenti estranei alla magistratura particolari requisiti, sia
attribuendo loro le necessarie garanzie. Inoltre deve essere
rispettata l'autonomia che caratterizza la giurisdizione ordinaria
anche nella preposizione alla carica, la quale deve avvenire mediante
un atto che sia espressione dell'ordine giudiziario.
5. - L'art. 6, comma 6, della legge n. 339 del 1990 prefigura la
istituzione, presso il tribunale (e presso la corte d'appello), di
una sezione specializzata, alla quale è attribuita la cognizione in
materia attinente alla iscrizione ed alla disciplina nell'ordine dei
geologi, prevedendo l'integrazione del collegio con due iscritti
all'ordine che abbiano i requisiti specificati nella stessa
disposizione. Ma la disciplina dei tempi e dei modi di investitura
degli estranei alla magistratura, chiamati a comporre la sezione
specializzata, non è conforme alla Costituzione.
L'integrazione del collegio giudicante, prevista dalla disposizione
denunciata, avviene con due iscritti all'ordine "designati di volta
in volta dal Consiglio nazionale": in relazione, quindi, ad una
specifica controversia che è già insorta ed in modo da determinare
la composizione del collegio in vista di quel solo giudizio.
La nomina degli estranei alla magistratura, chiamati a comporre la
sezione specializzata, è sostanzialmente riferibile al Consiglio
nazionale dei geologi, che effettua la designazione dei due
componenti destinati ad integrare il collegio giudicante. Il
meccanismo di nomina non assicura, a questi ultimi, la piena e
necessaria indipendenza nei confronti del Consiglio, che può
rinnovarne o meno la designazione per altri successivi giudizi. Non
può, quindi, escludersi che chi designa i componenti del collegio
giudicante estranei alla magistratura possa esercitare un implicito
sindacato sul modo con il quale è stata amministrata la giustizia
(sentenza n. 11 del 1968), tanto più in quanto l'impugnazione
riguarda una decisione o un provvedimento adottato dallo stesso
Consiglio.
Questo rischio è reso palese dalle vicende descritte dalla stessa
ordinanza di rimessione, nel corso di un giudizio nel quale gli
estranei alla magistratura designati dal Consiglio nazionale per
integrare la composizione del tribunale, successivamente ricusati,
erano componenti dello stesso Consiglio che avevano partecipato alla
decisione impugnata.
6. - Il contrasto con la Costituzione non riguarda la
partecipazione di due geologi, con i requisiti previsti dalla legge,
alla composizione dell'organo giudicante, ma riguarda esclusivamente
le modalità della loro designazione, effettuata di volta in volta
dal Consiglio nazionale dei geologi.
La norma che residua, a seguito della pronuncia di illegittimità
costituzionale, riconduce la prevista integrazione del tribunale (e
della corte d'appello) con due geologi, per i giudizi relativi alle
materie indicate dalla stessa legge, alla regola generale stabilita
per la nomina e la revoca dei componenti estranei alla magistratura
delle sezioni specializzate. Il potere di nomina rimane rimesso alla
competenza del Consiglio superiore della magistratura (art. 10, primo
comma, numero 2, della legge 24 marzo 1958, n. 195) e da questo può
essere delegata ai presidenti delle corti d'appello (art. 38 del
d.P.R. 16 settembre 1958, n. 916).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 6,
della legge 12 novembre 1990, n. 339 (Decentramento dell'Ordine
nazionale dei geologi), limitatamente alle parole "designati di volta
in volta dal Consiglio nazionale".
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 marzo 1998.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Mirabelli
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 1 aprile 1998.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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