1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 18-4-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 85 SENTENZA 2 - 12 aprile 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Contraddittorio - Norme della Regione Veneto - Ricorso del Governo - Eccepita tardivita' della notificazione del ricorso alla parte convenuta - Applicabilita' nei giudizi di legittimita' costituzionale della regola della proroga del termine processuale che scade nel giorno di sabato al primo giorno non festivo - Reiezione dell'eccezione. - Legge della Regione Veneto 18 marzo 2011, n. 7, artt. 4, comma 1, e 15, commi 1 e 2. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 22. Energia - Norme della Regione Veneto - Energia da fonti rinnovabili - Divieto temporaneo di rilasciare autorizzazioni alla realizzazione ed all'esercizio di impianti fotovoltaici a terra in area agricola di potenza di picco superiore a 200kWp, di impianti di produzione di energia alimentati da biomassa di potenza elettrica superiore a 500kWe, nonche' di quelli alimentati a biogas e bioliquidi di potenza elettrica superiore a 1000kWe - Contrasto con le norme internazionali e con la normativa comunitaria, che manifestano un favor per le fonti energetiche rinnovabili al fine di eliminare la dipendenza dai carburanti fossili - Violazione dell'obbligo di osservanza dei vincoli posti dalla normativa sovranazionale - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento degli ulteriori profili. - Legge della Regione Veneto 18 marzo 2011, n. 7, art. 4, comma 1. - Costituzione, artt. 117, primo comma; protocollo di Kyoto adottato l'11 dicembre 1997, ratificato e reso esecutivo con legge 1 giugno 2002, n. 120; direttiva 27 settembre 2001, n. 2001/77/CE; direttiva 23 aprile 2009, n. 2009/28/CE; (Cost. artt. 117, terzo comma, e 41). Calamita' pubbliche e protezione civile - Norme della Regione Veneto - Disciplina degli interventi regionali in materia di protezione civile - Assegnazione al Presidente della Provincia della generale competenza dell'organizzazione dei soccorsi a livello provinciale - Previsione che i sindaci e i presidenti delle comunita' montane forniscano alle sale operative delle Province gli elementi utili per la conoscenza dell'evento e per l'assunzione delle iniziative necessarie - Contrasto con la normativa statale di settore che assegna al Prefetto la direzione unitaria dei servizi di emergenza da attivare a livello provinciale e le funzioni relative alle attivita' tecnico-operative di primo soccorso - Mancata circoscrizione del potere di intervento del Presidente della Provincia ai compiti ed alle funzioni di sua spettanza - Violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente della protezione civile - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento di ulteriore profilo. - Legge della Regione Veneto 18 marzo 2011, n. 7, art. 15, commi 1 e 2, che sostituisce l'art. 16, comma 1, della legge della Regione Veneto 27 novembre 1984, n. 58, ed introduce, nel medesimo art. 16, il comma 1-bis. - Costituzione, art. 117, terzo comma; legge 24 febbraio 1992, n. 225, art. 14; d.l. 7 settembre 2001, n. 343 (convertito nella legge 9 novembre 2001, n. 401), art. 5, comma 4; (Cost., art.117, secondo comma, lett. m). (T-120085) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 18-4-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Franco GALLO;
Giudici : Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 4, comma
1, e 15, commi 1 e 2, della legge della Regione Veneto 18 marzo 2011,
n. 7 (Legge finanziaria regionale per l'esercizio 2011), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso spedito per la
notifica il 23 maggio 2011, depositato in cancelleria il 31 maggio
2011 ed iscritto al n. 53 del registro ricorsi 2011.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nell'udienza pubblica del 6 marzo 2012 il Giudice relatore
Luigi Mazzella;
uditi l'avvocato dello Stato Luca Ventrella per il Presidente del
Consiglio dei ministri e gli avvocati Andrea Manzi e Daniela Palumbo
per la Regione Veneto.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 23 maggio 2011, depositato in
cancelleria il 31 maggio 2011 ed iscritto al n. 53 del registro
ricorsi dell'anno 2011, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questioni di legittimità costituzionale degli articoli 4,
comma 1, e 15, commi 1 e 2, della legge della Regione Veneto 18 marzo
2011, n. 7 (Legge finanziaria regionale per l'esercizio 2011), in
riferimento agli artt. 41 e 117 della Costituzione.
1.1. - Il ricorrente deduce che l'art. 4, comma 1, della legge
reg. Veneto n. 7 del 2011 dispone che, nelle more dell'emanazione del
decreto del Ministero dello sviluppo economico di cui all'articolo
8-bis del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 208 (Misure
straordinarie in materia di risorse idriche e di protezione
dell'ambiente), convertito in legge dall'art. 1, comma 1, della legge
27 febbraio 2009, n. 13, e dell'approvazione di uno specifico
stralcio del Piano energetico regionale di cui all'art. 2 della legge
della Regione Veneto 27 dicembre 2000, n. 25 (Norme per la
pianificazione energetica regionale, l'incentivazione del risparmio
energetico e lo sviluppo delle fonti rinnovabili di energia),
relativo alla produzione di energia da fonti rinnovabili, da parte
del Consiglio regionale, e comunque non oltre il 31 dicembre 2011,
non possono essere rilasciate autorizzazioni alla realizzazione ed
all'esercizio di impianti fotovoltaici a terra in area agricola di
potenza di picco superiore a 200kWp, di impianti di produzione di
energia alimentati da biomassa di potenza elettrica superiore a
500kWe, nonchè di quelli alimentati a biogas e bioliquidi di potenza
elettrica superiore a 1000kWe.
Ad avviso della difesa dello Stato, tale norma viola l'art. 117,
primo comma, Cost., perchè prevede un limite alla produzione di
energia da fonti rinnovabili sul territorio regionale, in contrasto
con le norme internazionali contenute nel Protocollo di Kyoto e con
la normativa comunitaria - in particolare con l'art. 3 della
direttiva 27 settembre 2001 n. 2001/77/CE (Direttiva del Parlamento
europeo e del Consiglio sulla promozione dell'energia elettrica
prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno
dell'elettricita') e con la direttiva 23 aprile 2009 n. 2009/28/CE
(Direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio sulla promozione
dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, recante modifica e
successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE) - i
quali incentivano, invece, lo sviluppo delle suddette fonti di
energia, individuando soglie minime di produzione che ogni Stato si
impegna a raggiungere entro un determinato periodo di tempo.
Il Presidente del Consiglio dei ministri aggiunge che l'art. 4,
comma 1, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011 lede anche l'art. 117,
terzo comma, Cost., che attribuisce allo Stato la competenza
legislativa concorrente in materia di produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia. In particolare, la norma
contrasterebbe con il principio fondamentale posto dall'art. 12,
comma 10, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387
(Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione
dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel
mercato interno dell'elettricita'), il quale stabilisce che le
Regioni possono procedere alla individuazione di aree non idonee alla
realizzazione di impianti da fonti rinnovabili, in attuazione e nel
rispetto delle Linee Guida nazionali e dall'art. 17 (in combinato
disposto con l'allegato 3) delle Linee Guida adottate con decreto del
Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010 (Linee guida per
l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili).
Detto art. 17 dispone che le aree non idonee possono essere
individuate solo a determinate condizioni, tassativamente elencate,
nessuna delle quali ricorre nella norma censurata (in particolare, ai
sensi delle citate linee guida ministeriali, le aree non idonee
possono essere individuate in relazione non a categorie generalizzate
di aree, ma esclusivamente a specifici siti, con riguardo
all'installazione solo di determinate tipologie e/o dimensioni di
impianti, previo espletamento di una istruttoria approfondita, che
individui le specifiche aree particolarmente sensibili o vulnerabili
all'interno delle tipologie di aree elencate all'allegato 3).
L'Avvocatura dello Stato afferma che ulteriori principi
fondamentali sono stati fissati dalla legge 23 agosto 2004, n. 239
(Riordino del settore energetico, nonchè delega al Governo per il
riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia).
Infine, il ricorrente denuncia la violazione dell'art. 41 Cost. e
del principio di liberalizzazione delle attività di produzione,
importazione, esportazione, acquisto e vendita di energia elettrica
di cui all'art. 1, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1999, n.
79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il
mercato interno dell'energia elettrica), poichè il divieto di
rilasciare le autorizzazioni alla costruzione ed all'esercizio degli
impianti sopra richiamati si traduce nell'impossibilità, da parte
degli operatori del settore, di presentare nuove istanze per il
rilascio dell'autorizzazione in parola.
1.2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna altresì
i commi 1 e 2 dell'art. 15 della legge reg. Veneto n. 7 del 2011.
Il primo dispone che il comma 1 dell'art. 16 della legge della
Regione Veneto 27 novembre 1984, n. 58 (Disciplina degli interventi
regionali in materia di protezione civile) è così sostituito: «1.
Ferme restando le competenze del Sindaco, nei casi di emergenza di
protezione civile, per gli eventi di cui all'art. 2, lettera b) della
legge 24 febbraio 1992, n. 225 "Istituzione del servizio nazionale
della protezione civile" e successive modificazioni, il presidente
della provincia è autorità di protezione civile, responsabile
dell'organizzazione generale dei soccorsi a livello provinciale ed il
Presidente della Giunta regionale è autorità di protezione civile,
responsabile del coordinamento degli interventi organizzati dalle
province interessate e degli eventuali interventi diretti richiesti
in via sussidiaria dai presidenti delle province».
Il secondo aggiunge, dopo il comma 1 dell'articolo 16 della
menzionata legge reg. Veneto n. 58 del 1984, il seguente comma:
«1-bis. Per consentire il coordinamento e l'adozione degli interventi
di cui all'articolo 2, lettera b) della legge n. 225/92 e al
verificarsi di situazioni di pericolo o di danno nei territori di
rispettiva competenza, i sindaci e i presidenti delle comunità
montane forniscono alle sale operative delle province e le province
forniscono alla sala operativa regionale tutti gli elementi utili per
la conoscenza dell'evento e per l'assunzione delle iniziative
necessarie».
Il ricorrente sostiene che tali disposizioni violerebbero l'art.
117, terzo comma, Cost., che attribuisce allo Stato competenza
legislativa concorrente in materia di protezione civile, perchè,
attribuendo al Presidente della Provincia la generale competenza
dell'organizzazione dei soccorsi a livello provinciale, si porrebbero
in contrasto, anzitutto, con l'art. 14 della legge 24 febbraio 1992,
n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile),
che assegna al Prefetto la direzione unitaria dei servizi di
emergenza da attivare a livello provinciale. Ad avviso della difesa
dello Stato, non può essere contestata la natura di principio
fondamentale di tale disposizione, sia perchè, a norma dell'art. 12,
comma 4, della legge n. 225 del 1992, le disposizioni contenute nella
predetta legge costituiscono principi della legislazione statale in
materia di attività regionale di previsione, prevenzione e soccorso
di protezione civile, cui dovranno conformarsi le leggi regionali in
materia, sia perchè quanto previsto dal predetto art. 14 è
direttamente funzionale alla tutela delle specifiche esigenze di
unitarietà sussistenti nel settore della protezione civile, delle
quali è portatore lo Stato ed è espressione il legislatore
nazionale. Inoltre, la norma di cui al citato art. 14 deve essere
considerata espressione di un principio insuscettibile di diversa
regolamentazione nell'esercizio della potestà legislativa regionale
concorrente anche per ragioni di sussidiarietà ascendente ed
adeguatezza, essendo legata alla normativa di principio, di
competenza statale, da un rapporto di necessaria integrazione.
Infatti, la legislazione ordinaria di cui al citato art. 14 della
legge n. 225 del 1992 riconosce al Prefetto la direzione unitaria dei
servizi di emergenza da attivare a livello provinciale al verificarsi
di uno degli eventi calamitosi di cui all'art. 2, comma 1, lettera
b), della stessa legge n. 225 del 1992, mentre l'art. 108 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), non
riconosce analoghi compiti di gestione dell'emergenza alla Provincia,
cui è demandata la vigilanza sulla predisposizione, da parte di
strutture provinciali di protezione civile, dei servizi urgenti,
anche di natura tecnica, da attivare in caso di eventi calamitosi.
Ad avviso del ricorrente, i commi 1 e 2 dell'art. 15 della legge
reg. Veneto n. 7 del 2011 contrasterebbero anche con il principio
fondamentale in materia di protezione civile dettato dall'art. 5,
comma 4, del decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343 (Disposizioni
urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle strutture
preposte alle attività di protezione civile e per migliorare le
strutture logistiche nel settore della difesa civile), convertito in
legge, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 9 novembre 2001, n.
401, che conferma l'attribuzione al Prefetto delle funzioni relative
alle attività tecnico-operative volte ad assicurare i primi
interventi al verificarsi degli eventi calamitosi, da effettuarsi a
cura degli organi statali in concorso con le Regioni e ciò, sia con
riferimento alla direzione unitaria dei servizi di emergenza da
attivare a livello provinciale attraverso l'adozione di tutti i
provvedimenti ritenuti necessari, sia vigilando sull'attuazione, da
parte delle strutture provinciali di protezione civile, dei servizi
urgenti, anche di natura tecnica.
Infine, il Presidente del Consiglio dei ministri denuncia la
lesione l'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., che attribuisce
allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali, perchè prevede la generalizzata
attribuzione al Presidente della Provincia della responsabilità
dell'organizzazione dei soccorsi a livello provinciale, senza
circoscrivere il potere di intervento ai compiti ed alle funzioni di
sua spettanza (volontariato, viabilità provinciale, ecc.).
2. - La Regione Veneto si è costituita nel giudizio di
costituzionalità ed ha eccepito preliminarmente l'inammissibilità
del ricorso in quanto tardivamente proposto.
Al riguardo, la difesa regionale evidenzia che la legge reg. n. 7
del 2011 è stata pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione
Veneto del 22 marzo 2011, n. 23; conseguentemente, il termine a
disposizione dello Stato per proporre l'impugnazione scadeva il 21
maggio 2011; invece il ricorso è stato consegnato all'agente postale
per la notifica solamente il 23 maggio 2011.
2.1. - Nel merito, la Regione Veneto deduce che le questioni
sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri sono infondate.
2.1.1. - Circa l'art. 4, comma 1, della legge reg. Veneto n. 7
del 2011, la resistente eccepisce anzitutto la genericità del
riferimento al Protocollo di Kyoto.
Quanto, invece, alla normativa comunitaria menzionata dal
ricorrente, la difesa regionale afferma che la limitatezza
dell'orizzonte temporale di validità della norma impugnata,
destinata ad esplicare i propri effetti non oltre la data del 31
dicembre 2011, consente di attribuire ad essa una rilevanza minima
rispetto alla cronologia espressa invece dalla normativa comunitaria,
la quale impone una programmazione degli obiettivi su base decennale.
L'art. 4, comma 1, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011 non
contrasterebbe, poi, neppure con l'art. 117, terzo comma, Cost.,
poichè esso non individua genericamente ed astrattamente zone
inidonee alla realizzazione e all'esercizio degli impianti diretti
alla produzione di energia da fonti rinnovabili, ma si limita a
posticipare logicamente e cronologicamente il rilascio delle
autorizzazioni all'emanazione degli atti di pianificazione prodromici
alla tutela degli altri interessi ambientali e paesaggistici. La
norma impugnata, cioè, non impedisce sine die l'installazione degli
impianti in questione, ma si limita a differire il rilascio delle
autorizzazioni necessarie affinchè esso avvenga in conformità con
gli strumenti normativi statali e pianificatori regionali. Essa,
quindi, sarebbe il frutto del corretto esercizio delle competenze
costituzionalmente riconosciute alla Regione, poichè è coerente con
le previsioni della normativa statale in materia. Infatti, il Piano
energetico regionale è previsto dall'art. 2 della legge reg. Veneto
n. 25 del 2000, in conformità con quanto disposto dall'art. 31,
comma 2, del d. lgs. n. 112 del 2008, che attribuisce alla
pianificazione regionale il compito di determinare le linee di
indirizzo e coordinamento per l'esercizio a livello provinciale delle
funzioni relative all'autorizzazione all'installazione e
all'esercizio di produzione di energia da fonti rinnovabili. L'art.
4, comma 1, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011, dunque, manifesta
esclusivamente l'esigenza di predisporre correttamente gli strumenti
disciplinatori regionali indispensabili ai fini dell'istruttoria
delle istanze di autorizzazione in questione. In questa prospettiva,
esso sarebbe legittimo anche perchè diretto ad assicurare un maggior
livello di tutela ambientale, di carattere più rigoroso rispetto al
mero provvedimento di valutazione di impatto ambientale.
In riferimento alla dedotta violazione dell'art. 41 Cost., la
resistente richiama la sentenza di questa Corte n. 166 del 2009, la
quale ha affermato che l'indicazione dei presupposti legittimanti
l'amministrazione al rilascio del provvedimento autorizzativo, anche
qualora si rinvii alla successiva pianificazione regionale di
settore, non è lesivo della predetta norma costituzionale, ove non
si determini un blocco senza termine e generalizzato al rilascio
delle autorizzazioni medesime (com'è appunto il caso dell'art. 4,
comma 1, della legge veneta n. 7 del 2011).
Del tutto generica sarebbe, poi, la censura formulata in
riferimento alla violazione del principio di liberalizzazione
economica connessa all'attività di produzione, importazione,
acquisto e vendita di energia elettrica.
2.1.2. - A proposito delle disposizioni dettate dall'art. 15,
commi 1 e 2, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011, la resistente
sostiene che esse trovano fondamento nella necessità di affiancare
al coordinamento istituzionale riconosciuto al Prefetto dalla legge
n. 225 del 1992 un assetto organizzativo dei mezzi disponibili sul
territorio e dei rappresentanti locali che, in applicazione del
principio di sussidiarietà, garantisca un razionale impiego delle
risorse.
Pertanto non sussisterebbe alcuna violazione dell'art. 117, terzo
comma, Cost., poichè l'attribuzione al Presidente della Provincia
del potere di coordinare i soccorsi per talune categorie di eventi
calamitosi non esclude, nè limita le competenze prefettizie
stabilite dalla normativa statale. Al riguardo la difesa regionale
menziona la sentenza di questa Corte n. 327 del 2003, secondo la
quale la mancata indicazione, da parte della legge regionale, dei
limiti alla competenza regionale contenuti nelle norme interposte non
implica un'automatica espansione delle competenze regionali, restando
tali limiti vincolanti.
Per le stesse ragioni non sussisterebbe, ad avviso della Regione
Veneto, neppure un contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera
m), Cost., appunto perchè la tutela dei livelli essenziali delle
prestazioni è assicurata dal fatto che le attribuzioni prefettizie
in materia di protezione civile rimangono immutate, la legge
regionale non incidendo in alcun modo su di esse.
Infine, la difesa regionale menziona norme di altre Regioni che
prevedono il riconoscimento in capo ai Presidenti delle Province di
poteri analoghi a quelli menzionati nell'art. 15, commi 1 e 2, della
legge reg. Veneto n. 7 del 2011, e, precisamente, l'art. 11 della
legge della Regione Piemonte 14 aprile 2003, n. 7 (Disposizioni in
materia di protezione civile) e l'art. 7 della legge della Regione
Lombardia 22 maggio 2004, n. 16 (Testo unico delle disposizioni
regionali in materia di protezione civile).
3. - In prossimità dell'udienza di discussione, il Presidente
del Consiglio dei ministri ha depositato una memoria nella quale ha
insistito nelle conclusioni già rassegnate nel ricorso.
3.1. - Circa l'eccezione di tardività della notificazione del
ricorso, l'Avvocatura generale dello Stato deduce che il 21 maggio
2011 era sabato e che pertanto, in virtù del combinato disposto dei
commi quarto e quinto dell'art. 155 del codice di procedura civile,
la notificazione poteva essere eseguita il primo giorno seguente non
festivo. Tale disciplina codicistica deve, poi, ritenersi applicabile
- secondo la difesa statale -anche ai giudizi davanti alla Corte
costituzionale, in conformità della consolidata giurisprudenza di
questa Corte.
In via subordinata, la difesa dello Stato sostiene che, ove la
Corte dovesse esprimere un avviso diverso, l'errore compiuto in sede
di notificazione del ricorso dovrebbe essere ritenuto scusabile
perchè determinato dal legittimo affidamento che essa difesa ha
riposto nell'applicabilità, anche ai giudizi di legittimità
costituzionale, della regola generale della posticipazione al primo
giorno seguente non festivo del termine che scade di sabato,
affidamento ingenerato dal fatto che questa Corte, in casi del tutto
simili a quello presente, ma nei quali la parte resistente non aveva
eccepito la tardività della notificazione del ricorso, non ha
ritenuto di rilevare d'ufficio la pretesa tardività dei ricorsi (il
ricorrente cita, al riguardo, i giudizi decisi dalle sentenze n. 323
del 2011 e n. 357 del 2010).
3.2. - A proposito della questione concernente l'art. 4, comma 1,
della legge reg. Veneto n. 7 del 2011, il Presidente del Consiglio
dei ministri afferma che la limitata validità temporale della norma
impugnata (destinata ad esaurire i propri effetti il 31 dicembre
2011) non la rende per ciò solo tollerabile da parte
dell'ordinamento giuridico.
L'Avvocatura generale dello Stato ribadisce, poi, che la norma
regionale censurata contrasta sia con il primo comma, sia con il
terzo comma dell'art. 117 della Costituzione.
Quanto al primo, essa rischia di compromettere il raggiungimento,
da parte dello Stato italiano, degli obiettivi imposti
dall'ordinamento comunitario in materia di energia prodotta da fonti
rinnovabili, anche perchè, non risultando ancora ultimata la
pianificazione prevista dalla legge reg. Veneto n. 59 del 2000, la
Regione potrebbe, in base all'asserita temporaneità insita nella
legge finanziaria, reiterare la dilazione prevista dall'art. 4, comma
1, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011, con successive leggi dello
stesso tipo.
Quanto all'art. 117, terzo comma, Cost., il ricorrente ribadisce
che la norma censurata, vietando in maniera assoluta e indiscriminata
il rilascio delle autorizzazioni alle installazioni degli impianti di
produzione di energia da fonti rinnovabili, contrasta con la
normativa statale di principio che consente alle Regioni di negare
tali autorizzazioni solamente quando i siti individuati siano
considerati non idonei in base ai requisiti puntualmente indicati
nelle linee guida di cui al decreto del Ministro dello sviluppo
economico 10 settembre 2010.
Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene, poi, che il
differimento operato dall'art. 4, comma 1, della legge reg. Veneto n.
7 del 2011 si pone in contrasto anche con l'art. 41 Cost., limitando
la libertà di iniziativa economica nel settore energetico.
3.3. - Circa la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 15, commi 1 e 2, della legge veneta n. 7 del 2011, il
ricorrente afferma che l'argomento difensivo della Regione, secondo
cui le disposizioni impugnate, prevedendo forme di coordinamento in
materia di protezione civile che si esaurirebbero a livello locale,
non comporterebbero un'invasione delle competenze demandate dalla
legislazione statale al Prefetto, è smentito dal tenore letterale
della norma censurata che fa esplicita menzione di una «competenza
generale» del Presidente della Provincia.
L'Avvocatura generale dello Stato sottolinea che le
particolarità proprie della materia della protezione civile
comportano il necessario rispetto delle indicazioni poste a livello
nazionale, sia al fine di evitare sovrapposizioni di competenze
particolarmente intollerabili in frangenti che esigono invece
un'azione rapida e tempestiva da parte dell'amministrazione, sia
perchè solamente la conformità alle indicazioni statali può
garantire l'uniformità dei livelli essenziali dei servizi, in
ossequio a quanto stabilito dall'art. 117, secondo comma, lettera m),
della Costituzione.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questioni di legittimità costituzionale degli articoli 4, comma 1, e
15, commi 1 e 2, della legge della Regione Veneto 18 marzo 2011, n. 7
(Legge finanziaria regionale per l'esercizio 2011), in riferimento
agli artt. 41 e 117 della Costituzione.
1.1. - Ad avviso del ricorrente, l'art. 4, comma 1, della citata
legge regionale, disponendo che, nelle more dell'emanazione del
decreto del Ministero dello sviluppo economico di cui all'articolo
8-bis del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 208 (Misure
straordinarie in materia di risorse idriche e di protezione
dell'ambiente), convertito in legge dall'art. 1, comma 1, della legge
27 febbraio 2009, n. 13, e dell'approvazione di uno specifico
stralcio del Piano energetico regionale di cui all'art. 2 della legge
della Regione Veneto 27 dicembre 2000, n. 25 (Norme per la
pianificazione energetica regionale, l'incentivazione del risparmio
energetico e lo sviluppo delle fonti rinnovabili di energia),
relativo alla produzione di energia da fonti rinnovabili, da parte
del Consiglio regionale, e comunque non oltre il 31 dicembre 2011,
non possono essere rilasciate autorizzazioni alla realizzazione ed
all'esercizio di impianti fotovoltaici a terra in area agricola di
potenza di picco superiore a 200kWp, di impianti di produzione di
energia alimentati da biomassa di potenza elettrica superiore a
500kWe, nonchè di quelli alimentati a biogas e bioliquidi di potenza
elettrica superiore a 1000kWe, viola: a) l'art. 117, primo comma,
Cost., perchè prevede un limite alla produzione di energia da fonti
rinnovabili sul territorio regionale, in contrasto con le norme
internazionali contenute nel Protocollo di Kyoto e con la normativa
comunitaria che incentivano, invece, lo sviluppo delle suddette fonti
di energia, individuando soglie minime di produzione che ogni Stato
si impegna a raggiungere entro un determinato periodo di tempo; b)
l'art. 117, terzo comma, Cost., che attribuisce allo Stato competenza
legislativa concorrente in materia di produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia, perchè contrasta con il
principio fondamentale posto dall'art. 12, comma 10, del decreto
legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva
2001/77/CE relativa alla promozione dell'energia elettrica prodotta
da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno
dell'elettricita'), il quale stabilisce che le Regioni possono
procedere alla individuazione di aree non idonee alla realizzazione
di impianti da fonti rinnovabili, in attuazione e nel rispetto delle
Linee Guida nazionali e dell'art. 17 (in combinato disposto con
l'allegato 3) delle Linee Guida adottate con decreto del Ministro
dello sviluppo economico 10 settembre 2010; detto decreto dispone che
le aree non idonee possono essere individuate solo a determinate
condizioni, tassativamente elencate, nessuna delle quali ricorre
nelle disposizioni censurate; c) l'art. 41 Cost. e il principio di
liberalizzazione delle attività di produzione, importazione,
esportazione, acquisto e vendita di energia elettrica di cui all'art.
1, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione
della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno
dell'energia elettrica), poichè il divieto di rilasciare le
autorizzazioni alla costruzione ed all'esercizio degli impianti sopra
richiamati si traduce in pratica nell'impossibilità, da parte degli
operatori del settore, di presentare nuove istanze per il rilascio
dell'autorizzazione in parola.
1.2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna anche
l'art. 15, commi 1 e 2, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011.
Tali norme dispongono, rispettivamente, che il comma 1 dell'art.
16 della legge della Regione Veneto 27 novembre 1984, n. 58
(Disciplina degli interventi regionali in materia di protezione
civile), è così sostituito: «1. Ferme restando le competenze del
Sindaco, nei casi di emergenza di protezione civile, per gli eventi
di cui all'art. 2, lettera b) della legge 24 febbraio 1992, n. 225
"Istituzione del servizio nazionale della protezione civile" e
successive modificazioni, il presidente della provincia è autorità
di protezione civile, responsabile dell'organizzazione generale dei
soccorsi a livello provinciale ed il Presidente della Giunta
regionale è autorità di protezione civile, responsabile del
coordinamento degli interventi organizzati dalle province interessate
e degli eventuali interventi diretti richiesti in via sussidiaria dai
presidenti delle province» (comma 1) e che dopo il comma 1
dell'articolo 16 della legge reg. Veneto n. 58 del 1984 è aggiunto
il seguente comma: «1-bis. Per consentire il coordinamento e
l'adozione degli interventi di cui all'articolo 2, lettera b) della
legge n. 225/92 e al verificarsi di situazioni di pericolo o di danno
nei territori di rispettiva competenza, i sindaci e i presidenti
delle comunità montane forniscono alle sale operative delle province
e le province forniscono alla sala operativa regionale tutti gli
elementi utili per la conoscenza dell'evento e per l'assunzione delle
iniziative necessarie».
Il ricorrente sostiene che le norme regionali in oggetto violano
l'art. 117, terzo comma, Cost., che attribuisce allo Stato la
competenza legislativa concorrente in materia di protezione civile,
perchè, assegnando al Presidente della Provincia la generale
competenza dell'organizzazione dei soccorsi a livello provinciale, si
pongono in contrasto con i principi fondamentali previsti dall'art.
14 della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio
nazionale della protezione civile), che assegna al Prefetto la
direzione unitaria dei servizi di emergenza da attivare a livello
provinciale e dall'art. 5, comma 4, del decreto-legge 7 settembre
2001, n. 343 (Disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento
operativo delle strutture preposte alle attività di protezione
civile e per migliorare le strutture logistiche nel settore della
difesa civile), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1
della legge 9 novembre 2001, n. 401, che conferma l'attribuzione al
Prefetto delle funzioni relative alle attività tecnico-operative
volte ad assicurare i primi interventi al verificarsi degli eventi
calamitosi, da effettuarsi a cura degli organi statali in concorso
con le Regioni. Ciò, sia con riferimento alla direzione unitaria dei
servizi di emergenza da attivare a livello provinciale attraverso
l'adozione di tutti i provvedimenti ritenuti necessari, sia vigilando
sull'attuazione, da parte delle strutture provinciali di protezione
civile, dei servizi urgenti, anche di natura tecnica.
Ad avviso della difesa dello Stato, i commi 1 e 2 dell'art. 15
della legge reg. Veneto n. 7 del 2011 violano anche l'art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost., che attribuisce allo Stato la
competenza legislativa esclusiva in materia dei determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali, perchè prevede la generalizzata attribuzione al Presidente
della Provincia della responsabilità dell'organizzazione dei
soccorsi a livello provinciale, senza circoscrivere il potere di
intervento ai compiti ed alle funzioni di sua spettanza.
2. - La Regione Veneto ha eccepito preliminarmente la tardività
della notificazione del ricorso.
In effetti, il termine di sessanta giorni stabilito per la
notificazione del ricorso scadeva il 21 maggio 2011, che era un
sabato, e l'Avvocatura generale dello Stato ha consegnato il ricorso
all'agente postale per la notifica il successivo lunedì 23 maggio
2011, invocando il principio enunciato dall'art. 155, quinto comma,
del codice di procedura civile, secondo il quale, se un termine
processuale scade nella giornata di sabato, esso è prorogato al
primo giorno seguente non festivo.
Tale principio deve ritenersi applicabile anche nei giudizi
davanti a questa Corte.
A norma dell'art. 22 della legge 11 marzo 1953, n. 87, in tali
procedimenti si osservano, in quanto applicabili, anche le norme del
regolamento per la procedura innanzi al Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale. I procedimenti giurisdizionali davanti al Consiglio
di Stato sono disciplinati, ora, dal Codice del processo
amministrativo, approvato dall'art. 1 del decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18
giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del
processo amministrativo), il quale, all'art. 52, comma 5, detta una
regola identica a quella espressa dal citato art. 155, quinto comma,
del codice di procedura civile.
Pertanto tale regola si applica anche ai giudizi davanti alla
Corte costituzionale, sia - ai sensi dell'art. 22 della legge n. 87
del 1953 - perchè enunciata nella vigente disciplina dei
procedimenti giurisdizionali innanzi al Consiglio di Stato, sia
perchè - essendo espressa dal codice di procedura civile e dal
codice del processo amministrativo - costituisce ormai un principio
generale dell'ordinamento processuale.
3. - Nel merito, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4, comma 1, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011, promossa
in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., è fondata.
Questa Corte ha già rilevato che la normativa internazionale
(Protocollo di Kyoto addizionale alla Convenzione-quadro delle
Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, adottato l'11 dicembre 1997,
ratificato e reso esecutivo con legge 1° giugno 2002, n. 120) e
quella comunitaria (direttiva 27 settembre 2001, n. 2001/77/CE e
direttiva 23 aprile 2009, n. 2009/28/CE) manifestano un favor per le
fonti energetiche rinnovabili al fine di eliminare la dipendenza dai
carburanti fossili; ha, conseguentemente, dichiarato
l'illegittimità, per violazione dell'art. 117, primo comma, Cost.,
di una disposizione regionale che prevedeva limiti massimi
autorizzabili di potenza di energia da fonti rinnovabili (sentenza n.
124 del 2010).
Anche l'art. 4, comma 1, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011,
vietando il rilascio di autorizzazioni alla realizzazione e
all'esercizio di impianti da fonti rinnovabili di potenza superiore a
determinati limiti per un consistente lasso di tempo, contrasta con
le norme internazionali e comunitarie che incentivano il ricorso a
tali fonti di energia.
Nè rileva il fatto che il periodo di durata del divieto di
rilascio delle autorizzazioni stabilito dalla norma impugnata
(scadendo il 31 dicembre 2011) sia ormai esaurito, perchè tale
circostanza non esclude che la norma abbia avuto comunque
applicazione (sentenza n. 124 del 2010).
Deve dunque essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 4, comma 1, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011, per
violazione dell'art. 117, primo comma, della Costituzione.
Gli altri profili di illegittimità costituzionale sollevati dal
ricorrente restano assorbiti.
4. - Anche la questione di legittimità costituzionale dell'art.
15, commi 1 e 2, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011, promossa in
riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., è fondata.
Il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta che le predette
disposizioni regionali contrastano con il principio fondamentale in
materia di protezione civile espresso dall'art. 14 della legge n. 225
del 1992, che assegna al Prefetto la direzione unitaria dei servizi
di emergenza da attivare a livello provinciale e dall'art. 5, comma
4, del decreto-legge n. 343 del 2001, che conferma l'attribuzione al
Prefetto delle funzioni relative alle attività tecnico-operative
volte ad assicurare i primi interventi al verificarsi degli eventi
calamitosi, da effettuarsi a cura degli organi statali in concorso
con le Regioni e ciò, sia con riferimento alla direzione unitaria
dei servizi di emergenza da attivare a livello provinciale attraverso
l'adozione di tutti i provvedimenti ritenuti necessari, sia vigilando
sull'attuazione, da parte delle strutture provinciali di protezione
civile, dei servizi urgenti, anche di natura tecnica.
In effetti, l'art. 2, comma 1, della legge n. 225 del 1992
ripartisce gli eventi calamitosi, ai fini dell'attività di
protezione civile, in tre categorie: a) quelli che possono essere
fronteggiati mediante interventi attuabili dai singoli enti e
amministrazioni competenti in via ordinaria; b) quelli che per loro
natura ed estensione comportano l'intervento coordinato di più enti
o amministrazioni competenti in via ordinaria; c) quelli che, per
intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e
poteri straordinari.
Il successivo art. 14 della stessa legge n. 225 stabilisce le
competenze del Prefetto, prevedendo che, al verificarsi di un evento
calamitoso di cui alle lettere b) e c) del comma 1 dell'art. 2, esso,
tra l'altro, predispone il piano per fronteggiare l'emergenza su
tutto il territorio della Provincia, ne cura l'attuazione e assume la
direzione unitaria dei servizi di emergenza da attivare a livello
provinciale, coordinandoli con gli interventi dei sindaci dei comuni
interessati e vigilando sulla loro l'attuazione.
È successivamente intervenuto il decreto-legge n. 343 del 2001,
il quale, all'art. 5, comma 1, dispone che il Presidente del
Consiglio dei Ministri determina le politiche di protezione civile,
detiene i poteri di ordinanza nella stessa materia, promuove e
coordina le attività delle amministrazioni centrali e periferiche
dello Stato, delle Regioni, delle Province, dei Comuni, degli enti
pubblici nazionali e territoriali e di ogni altra istituzione ed
organizzazione pubblica e privata presente sul territorio nazionale,
finalizzate alla tutela dell'integrità della vita, dei beni, degli
insediamenti e dell'ambiente dai danni o dal pericolo di danni
derivanti da calamità naturali, da catastrofi e da altri grandi
eventi, che determinino situazioni di grave rischio.
Il comma 4 dello stesso art. 5 stabilisce che il Presidente del
Consiglio dei Ministri si avvale del Dipartimento della protezione
civile che promuove, tra l'altro, «l'attività tecnico-operativa,
volta ad assicurare i primi interventi, effettuati in concorso con le
regioni e da queste in raccordo con i prefetti e con i Comitati
provinciali di protezione civile, fermo restando quanto previsto
dall'articolo 14 della legge 24 febbraio 1992, n. 225».
Orbene, l'art. 15, commi 1 e 2, della legge reg. Veneto n. 7 del
2011, prevedendo che, per gli eventi di cui all'art. 2, comma 1,
lettera b), della legge n. 225 del 1992, «il presidente della
provincia è autorità di protezione civile, responsabile
dell'organizzazione generale dei soccorsi a livello provinciale» e
che, per consentire il coordinamento e l'adozione degli interventi in
questione, i sindaci e i presidenti delle comunità montane
forniscono alle sale operative delle Province gli elementi utili per
la conoscenza dell'evento e per l'assunzione delle iniziative
necessarie, configura la competenza del Presidente della Provincia in
termini ampi e generali, tale da comprendere anche le attribuzioni
riservate al Prefetto dalla normativa statale.
Conseguentemente deve essere dichiarata l'illegittimità
dell'art. 15, commi 1 e 2, della legge reg. Veneto n. 7 del 2011,
nella parte in cui, nel sostituire l'art. 16, comma 1, della legge
reg. Veneto n. 58 del 1984 e nell'introdurre nel medesimo art. 16 il
comma 1-bis, prevede che il Presidente della Provincia sia autorità
di protezione civile, responsabile dell'organizzazione generale dei
soccorsi a livello provinciale, nei casi di emergenza di protezione
civile per gli eventi di cui all'art. 2, comma 1, lettera b), della
legge n. 225 del 1992.
Resta assorbito l'altro profilo di illegittimità prospettato dal
ricorrente.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 4, comma
1, della legge della Regione Veneto 18 marzo 2011, n. 7 (Legge
finanziaria regionale per l'esercizio 2011);
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 15, commi
1 e 2, della legge della Regione Veneto n. 7 del 2011, nella parte in
cui, nel sostituire l'articolo 16, comma 1, della legge della Regione
Veneto 27 novembre 1984, n. 58 (Disciplina degli interventi regionali
in materia di protezione civile), e nell'introdurre nel medesimo
articolo 16 il comma 1-bis, prevede che il Presidente della Provincia
sia autorità di protezione civile, responsabile dell'organizzazione
generale dei soccorsi a livello provinciale nei casi di emergenza di
protezione civile, per gli eventi di cui all'art. 2, comma 1, lettera
b), della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del servizio
nazionale della protezione civile).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2 aprile 2012.

Il Presidente: Gallo


Il Redattore: Mazzella


Il Cancelliere: Melatti

Depositata in Cancelleria il 12 aprile 2012.

Il Direttore della Cancelleria: Melatti