1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 25-7-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 286 SENTENZA 4 - 17 luglio 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia e urbanistica - Regione Friuli-Venezia Giulia - Norme in materia di Piano territoriale regionale Ripartizione tra la Regione e i comuni di tutte le funzioni di pianificazione territoriale, comprese quelle intermedie e sovracomunali - Esclusione di qualsiasi intervento delle Province nell'ambito delle procedure di pianificazione territoriale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dell'autonomia costituzionale delle Province - Possibilita' di invocare, in assenza di adeguata motivazione, le disposizioni del Titolo V della Costituzione riguardanti le Regioni a statuto ordinario in presenza di materie attribuite alla potesta' legislativa primaria di una Regione a statuto speciale - Esclusione - Inammissibilita' della questione. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 13 dicembre 2005, n. 30, artt. 1, 4, 8, 11 e 12. - Costituzione, artt. 5, 114, 117, comma secondo, lettera s), e comma terzo, e 118, primo e secondo comma; legge costituzionale 18 ottobre 2001, art. 10, n. 3; statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4 e 59. Edilizia e urbanistica - Regione Friuli-Venezia Giulia - Norme in materia di Piano territoriale regionale - Ripartizione tra la Regione e i comuni di tutte le funzioni di pianificazione territoriale, comprese quelle intermedie e sovracomunali - Esclusione di qualsiasi intervento delle Province nell'ambito delle procedure di pianificazione territoriale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione del «limite dell'armonia con la Costituzione» posto dall'art. 4 dello statuto di autonomia, tenuto conto della incomprimibilita' delle funzioni proprie delle Province ai sensi degli artt. 114, secondo comma, e 118, secondo comma, Cost. - Omessa argomentazione in ordine all'applicabilita' alla Regione Friuli-Venezia Giulia di disposizioni del Titolo V della Costituzione nonche' al rapporto di queste ultime rispetto alle disposizioni contenute nello statuto speciale - Inammissibilita' della questione. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 13 dicembre 2005, n. 30, artt. 1, 4, 8, 11 e 12. - Costituzione, artt. 114, comma secondo, e 118, comma secondo; statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia, art. 4. Edilizia e urbanistica - Regione Friuli-Venezia Giulia - Norme in materia di Piano territoriale regionale - Ricorso del Governo - Sopravvenuta abrogazione, con successiva legge regionale, di alcune delle disposizioni censurate - Perdurante necessita' di esaminare le doglianze proposte dal ricorrente, avendo la normativa abrogata avuto comunque un periodo di applicazione. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 13 dicembre 2005, n. 30, artt. 1, 4, 8, 11 e 12. - Costituzione, artt. 5, 114, 117, comma secondo, lettera s), e terzo comma, 118, primo e secondo comma; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4 e 59. Edilizia e urbanistica - Regione Friuli-Venezia Giulia - Norme in materia di Piano territoriale regionale Ripartizione tra la Regione e i comuni di tutte le funzioni di pianificazione territoriale, comprese quelle intermedie e sovracomunali - Esclusione di qualsiasi intervento delle Province nell'ambito delle procedure di pianificazione territoriale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dell'autonomia costituzionale delle Province - Esclusione - Necessita' di far riferimento al complesso della legislazione sull'amministrazione locale per accertare la sua coerenza con il principio di autonomia - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 13 dicembre 2005, n. 30, artt. 1 e 4. - Costituzione, artt. 5, 114, e 118, primo e secondo comma; statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4 e 59. Edilizia e urbanistica - Regione Friuli-Venezia Giulia - Norme in materia di Piano territoriale regionale Ripartizione tra la Regione e i comuni di tutte le funzioni di pianificazione territoriale, comprese quelle intermedie e sovracomunali - Esclusione di qualsiasi intervento delle Province nell'ambito delle procedure di pianificazione territoriale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dell'autonomia costituzionale delle Province - Censura rivolta ad una norma abrogata ma riprodotta in forma sostanzialmente coincidente in una disposizione sopravvenuta - Estensione del giudizio alla nuova disposizione. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 13 dicembre 2005, n. 30, art. 8; legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 23 febbraio 2007, n. 5, art. 10. - Costituzione, artt. 5, 114, e 118, primo e secondo comma; statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4 e 59. Edilizia e urbanistica - Regione Friuli-Venezia Giulia - Norme in materia di Piano territoriale regionale e di societa' di trasformazione urbana - Ripartizione tra la Regione e i comuni di tutte le funzioni di pianificazione territoriale, comprese quelle intermedie e sovracomunali - Esclusione di qualsiasi intervento delle Province nell'ambito delle procedure di pianificazione territoriale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dell'autonomia costituzionale delle Province - Insussistenza, in ragione del previsto parere obbligatorio espresso dal Consiglio delle Autonomie locali, composto anche dalle Province, legittimate oltretutto a presentare osservazioni avverso il PTR - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 13 dicembre 2005, n. 30, artt. 8, 11 e 12; legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 23 febbraio 2007, n. 5, art. 10. - Costituzione, artt. 5, 114, e 118, primo e secondo comma; statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4 e 59. Edilizia e urbanistica - Regione Friuli-Venezia Giulia - Norme in materia di Piano territoriale regionale e di societa' di trasformazione urbana - Ripartizione tra la Regione e i comuni di tutte le funzioni di pianificazione territoriale, comprese quelle intermedie e sovracomunali - Esclusione di qualsiasi intervento delle Province in ordine alla disciplina delle societa' di trasformazione urbana - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dell'autonomia costituzionale delle Province - Insussistenza, non risultando le Province titolari di specifiche funzioni in tale materia neppure nell'ambito della legislazione statale - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 13 dicembre 2005, n. 30, art. 11. - Costituzione, artt. 5, 114, e 118, primo e secondo comma; statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4 e 59. Edilizia e urbanistica - Regione Friuli-Venezia Giulia - Norme in materia di Piano territoriale regionale e di societa' di trasformazione urbana - Ripartizione tra la Regione e i comuni di tutte le funzioni di pianificazione territoriale, comprese quelle intermedie e sovracomunali - Esclusione di qualsiasi intervento delle Province per l'elaborazione di indirizzi per la salvaguardia delle aree assoggettate a vincolo paesaggistico nelle more dell'entrata in vigore del PTR - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dell'autonomia costituzionale delle Province - Insussistenza, non essendo prevista nella recente legislazione statale alcuna funzione necessaria delle Province in materia - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 13 dicembre 2005, n. 30, art. 12. - Costituzione, artt. 5, 114, e 118, primo e secondo comma; statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4 e 59. (007C0966) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 25-7-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano
SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 1, 4, 8,
11 e 12 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia del
13 dicembre 2005, n. 30 (Norme in materia di piano territoriale
regionale), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri, notificato l'11 febbraio 2006, depositato in cancelleria il
21 febbraio 2006 ed iscritto al n. 26 del registro ricorsi 2006;
Visto l'atto di costituzione della Regione Friuli-Venezia Giulia;
Udito nell'udienza pubblica del 6 febbraio 2007 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Giandomenico Falcon per la
Regione Friuli-Venezia Giulia.

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso - con
ricorso notificato l'11 febbraio 2006 e depositato il successivo
21 febbraio - questione di legittimità costituzionale degli
articoli 1, 4, 8, 11 e 12 della legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia 13 dicembre 2005, n. 30 (Norme in materia di piano
territoriale regionale), in relazione agli artt. 5, 114 e 118, della
Costituzione e in relazione agli artt. 114, secondo comma e 118,
secondo comma Cost., nonchè per violazione degli artt. 117, secondo
comma, lettera s), e terzo comma, Cost., in combinato disposto con
l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche
al titolo V della parte seconda della Costituzione), e, infine, per
contrasto con l'art. 118, primo comma, della Costituzione.
Il ricorrente premette che la Regione Friuli-Venezia Giulia, in
base al proprio statuto speciale (art. 4, numero 1-bis e numero 12
della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 recante «Statuto
speciale della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia») ed alle
relative norme di attuazione (art. 22, lettera c, del d.P.R.
26 agosto 1965, n. 1116, recante «Norme di attuazione dello Statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia» in materia di
agricoltura e foreste, industria e commercio, turismo e industria
alberghiera, istituzioni ricreative e sportive, lavori pubblici), è
dotata di competenza primaria in materia di ordinamento degli enti
locali e in materia di urbanistica; le disposizioni legislative
impugnate, tuttavia, eccederebbero le competenze statutarie e
violerebbero norme costituzionali «laddove sistematicamente non
tengono conto dell'esistenza delle funzioni proprie della Provincia,
quale ente intermedio tra Regione e comune».
In particolare, le disposizioni di cui agli articoli 1 e 4 della
legge regionale in questione, nel disciplinare le attribuzioni dei
comuni in materia di pianificazione territoriale, ignorerebbero le
funzioni proprie delle Province relative ai piani di area vasta.
Esse, infatti, ripartirebbero il potere di pianificazione solo tra la
Regione e i Comuni, attribuendo a questi ultimi anche compiti
relativi alla pianificazione intermedia e sovracomunale e non
prevedendo, invece, alcun intervento della Provincia nelle forme
associative finalizzate alla stessa pianificazione. Quanto, invece,
agli articoli 8, 11 e 12, essi, rispettivamente, escluderebbero
qualsiasi intervento qualificato della Provincia nell'ambito delle
procedure di approvazione e adozione del piano territoriale regionale
(PTR) e prevederebbero la costituzione di Società di trasformazione
urbana regionale (STUR) con la sola intesa dei Comuni. Inoltre,
consentirebbero alla Regione di dettare, nelle more dell'approvazione
del PTR, norme di salvaguardia delle aree soggette a vincolo
paesaggistico, senza alcuna partecipazione dell'ente intermedio.
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, le citate
disposizioni regionali, ignorando sistematicamente l'ente Provincia,
comporterebbero una grave lesione della relativa sfera di autonomia,
costituzionalmente garantita, ed eccederebbero la competenza
statutaria, ponendosi in contrasto con l'art. 4 dello statuto di
autonomia speciale, il quale - pur attribuendo le materie
«urbanistica» e «ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni» alla potestà legislativa primaria della Regione -
impone che tale potestà sia esercitata «in armonia con la
Costituzione, con i principi generali dell'ordinamento giuridico
della Repubblica, con le norme fondamentali delle riforme
economico-sociali e con gli obblighi internazionali dello Stato».
Il ricorrente osserva, in proposito, che il principio
dell'autonomia, consacrato negli articoli 5, 114 e 118 della
Costituzione, costituisce «principio generale dell'ordinamento
giuridico della Repubblica, come tale vincolante anche nei confronti
delle Regioni ad autonomia speciale (sentenza Corte cost. n. 48 del
2003)», aggiungendo che una legislazione «differente» sarebbe
comunque «non in armonia con la Costituzione».
Più specificamente, dall'art. 114, secondo comma, e
dall'art. 118, secondo comma, Cost. si desumerebbe che «gli enti
locali (comprese le Province) sono titolari, oltre che delle funzioni
conferite, anche di funzioni proprie, intendendo per tali quelle
storicamente attribuite, o comunque ritenute necessarie per
l'esistenza e il corretto sviluppo delle rispettive comunità
territoriali e degli interessi di cui sono esponenziali e quindi non
comprimibili dal legislatore (nazionale o regionale)»; e, sotto tale
profilo, nel ricorso si rileva che «la funzione di pianificazione di
vasta area è sempre stata considerata di competenza delle Province,
come originariamente disposto dagli artt. 14 e 15 della legge n. 142
del 1990 (in particolare dall'art. 15, comma 2) ed ora dagli artt. 19
e 20 del decreto legislativo n. 267 del 2000».
Il ricorrente afferma, inoltre, che la potestà legislativa
primaria della Regione in materia di «organizzazione degli enti
locali» non consentirebbe una distribuzione delle funzioni
amministrative completamente libera e svincolata dai principi
costituzionali; in proposito, assumerebbero fondamentale rilievo i
principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, sanciti
dall'art. 118, primo comma, Cost. Tali principi non risulterebbero
rispettati dalle disposizioni regionali impugnate, le quali - secondo
quanto si prospetta nel ricorso - «attribuiscono esclusivamente ai
comuni (o alle associazioni di comuni) tutte le funzioni di
pianificazione territoriale, comprese quelle di vasta area, che
invece, proprio per l'entità degli interessi cui fanno riferimento -
interessi che trascendono la dimensione comunale - dovrebbero essere
conferite alle Province, quali enti territoriali intermedi tra comuni
e Regioni».
Nè il contrasto con i principi da ultimo richiamati potrebbe
ritenersi evitato dal fatto che la stessa Regione Friuli-Venezia
Giulia, con la coeva legge regionale 9 gennaio 2006, n. 1 (Principi e
norme fondamentali del sistema Regione - autonomie locali nel
Friuli-Venezia Giulia), abbia attribuito tali funzioni di
pianificazione territoriale alle Città metropolitane: in primo luogo
perchè, secondo la stessa legge regionale (art. 9, comma 1),
l'istituzione delle Città metropolitane sarebbe solo eventuale e non
obbligatoria; in secondo luogo, perchè il territorio di tali
instituendi enti locali non coinciderebbe con quello dell'intera
Provincia di riferimento.
Per queste stesse ragioni, ad avviso del ricorrente, le censurate
norme regionali si porrebbero in diretto contrasto anche con
l'art. 59 dello statuto speciale della Regione, secondo il quale «Le
Province [...] sono Enti autonomi ed hanno ordinamenti e funzioni
stabilite dalle leggi dello Stato e dalla Regioni». Infatti, nel caso
di specie, l'attribuzione alle Province delle funzioni di
pianificazione territoriale ad opera della legislazione statale,
comporterebbe «una gradazione della pianificazione territoriale
secondo parametri tendenzialmente uniformi sull'intero territorio
nazionale, dando luogo ad assetto ragionevole» che risulterebbe
pregiudicato da una diversa disciplina regionale.
Sotto altro profilo, si ribadisce nel ricorso, le funzioni delle
Province, quali enti esponenziali di una collettività insediata ed
esistente su un determinato territorio, dovrebbero essere considerate
- soprattutto in materia di pianificazione territoriale e paesistica
di area vasta - funzioni proprie e non derogabili, neppure da una
competenza legislativa primaria.
Da ultimo, il ricorrente afferma che la disciplina introdotta
dalla legge regionale n. 30 del 2005 investirebbe anche materie
estranee all'urbanistica ed all'ordinamento degli enti locali, come
quelle concernenti il paesaggio ed il governo del territorio, per le
quali varrebbe «la competenza esclusiva (art. 117, secondo comma,
lettera s) della Costituzione) o concorrente (art 117, terzo comma,
della Costituzione) dello Stato, con conseguente vincolo della
legislazione regionale al rispetto dei principi della legislazione
statale, ai sensi del citato articolo 117 Cost., in combinato
disposto con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, ed
incompetenza della regione a statuto speciale ad interloquire al di
fuori degli ambiti fissati dalla legislazione statale».
2. - Con atto depositato il 7 marzo 2006, si è costituita in
giudizio la Regione Friuli-Venezia Giulia, per chiedere che la Corte
costituzionale respinga il ricorso in quanto inammissibile e
infondato, rinviando a separata memoria l'illustrazione delle ragioni
a sostegno della propria difesa.
3. - In prossimità dell'udienza, la Regione ha depositato una
memoria nella quale sostiene, innanzitutto, che la censura formulata
dallo Stato in relazione alla asserita violazione del limite
dell'armonia con la Costituzione sarebbe infondata, dal momento che
detto limite non potrebbe riferirsi alle disposizioni del titolo V
della Costituzione in quanto destinate ad applicarsi alle sole
Regioni ordinarie.
Inoltre, la condizione degli enti locali nella Regione
Friuli-Venezia Giulia sarebbe disciplinata non dalle disposizioni del
Titolo V Cost., bensì dall'art. 59 dello statuto, secondo il quale
le Province e i Comuni sono enti autonomi ed hanno ordinamenti e
funzioni stabilite dalle leggi dello Stato e della Regione.
La legislazione regionale rispetterebbe, peraltro, l'autonomia
delle Province, dal momento che la legge regionale n. 1 del 2006
attribuirebbe molteplici funzioni a tali enti locali, così
riconoscendo il loro importante ruolo.
Inoltre, la legge reg. n. 30 del 2005 non disconoscerebbe un
ruolo alle Province nella pianificazione sovracomunale, dal momento
che l'art. 4, comma 2, dispone che tale funzione è esercitata «anche
con enti pubblici diversi dal Comune». Ciò varrebbe anche per il
procedimento di approvazione del Piano regionale, al quale è
previsto che la Provincia prenda parte sia tramite il Consiglio delle
autonomie locali, sia attraverso la presentazione di osservazioni
(art. 8).
D'altra parte, il principio costituzionale di autonomia non
vieterebbe al legislatore regionale di disciplinare, nei termini
ritenuti più opportuni, l'esercizio delle funzioni provinciali nelle
materie di propria competenza legislativa. Sarebbe preclusa soltanto
l'introduzione di limitazioni gravi che incidano sul «nucleo
fondamentale delle libertà locali».
Infondata sarebbe anche la dedotta violazione dell'art. 118,
secondo comma, Cost. derivante dalla asserita soppressione di
«funzioni proprie delle province», dal momento che, come già
rilevato, tale disposizione non sarebbe applicabile alle Regioni ad
autonomia speciale. Tale conclusione troverebbe conferma anche dal
fatto che le funzioni proprie di cui alla disposizione costituzionale
richiamata sarebbero collegate alle funzioni fondamentali di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., la cui determinazione
spetterebbe alla potestà legislativa esclusiva dello Stato.
Tuttavia, poichè tale disposizione sarebbe inapplicabile alle
Regioni speciali, medesima sorte toccherebbe anche all'art. 118,
secondo comma, Cost.
Inoltre, ai sensi dell'art. 2 del d.lgs. 2 gennaio 1997, n. 9
(Norme di attuazione dello Statuto speciale per la Regione
Friuli-Venezia Giulia in materia di ordinamento degli enti locali e
delle relative circoscrizioni), spetterebbe alla Regione, nelle
materie attribuite alla sua potestà legislativa esclusiva di cui
all'art. 4 dello statuto, il compito di determinare le funzioni degli
enti locali. La previsione dell'art. 59 dello statuto, che riconosce
la possibilità anche al legislatore statale di stabilire le funzioni
degli enti locali, dovrebbe pertanto intendersi limitata alle
«materie diverse da quelle che lo statuto assegna alla Regione».
La difesa regionale sostiene inoltre che la funzione di adozione
del Piano territoriale provinciale di coordinamento non sarebbe una
funzione essenziale, non essendo mai stata esercitata dalle province
friulane, ed inoltre non rientrerebbe tra quelle storicamente
attribuite, dal momento che sarebbe stata introdotta solo nel 1990
con la legge n. 142.
Infondata sarebbe altresì la invocata violazione dell'art. 118,
primo comma, Cost., stante l'inapplicabilità anche di tale
disposizione alle Regioni speciali in relazione alle competenze
legislative aventi fondamento nello statuto, per le quali varrebbe il
principio del parallelismo, come confermato anche dalla
giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 236 del 2004).
Anche la dedotta violazione dell'art. 59 dello statuto sarebbe
infondata, dal momento che le disposizioni censurate non violerebbero
il principio dell'autonomia provinciale e in quanto lo Stato potrebbe
attribuire funzioni agli enti locali della Regione Friuli-Venezia
Giulia solo nelle proprie materie, tra le quali non rientrerebbero
quelle disciplinate dalle norme regionali impugnate.
Inammissibile sarebbe, infine, la dedotta violazione
dell'art. 117, secondo e terzo comma, Cost., dal momento che il
ricorrente non avrebbe illustrato le ragioni per cui tali norme
dovrebbero applicarsi alla Regione, in luogo di quelle dello statuto
speciale. In ogni caso, nel ricorso non sarebbero individuate le
norme della legge regionale n. 30 del 2005 che inciderebbero sulla
materia del paesaggio e del governo del territorio.
L'unica disposizione che attiene alla tutela del paesaggio, ad
avviso della difesa regionale, sarebbe l'art. 12, comma 2, della
legge impugnata, ma la censura ad essa riferita sarebbe
inammissibile, dal momento che si lamenta la violazione dei principi
della legislazione statale senza indicare le norme asseritamente
violate. Essa sarebbe comunque infondata alla luce della
giurisprudenza costituzionale, la quale avrebbe ormai riconosciuto la
competenza delle Regioni a dettare norme anche ai fini della tutela
paesaggistica.
Ancora più specificamente, risulterebbero infondate le censure
concernenti l'art. 8, in quanto esso riconoscerebbe alle Province il
diritto di intervenire nella procedura di approvazione del Piano
regionale, sia perchè tale piano è soggetto al previo parere del
Consiglio delle autonomie locali di cui fanno parte le Province, sia
perchè queste ultime possono presentare osservazioni al PTR.
Anche l'art. 11, il quale disciplina la costituzione di Società
di trasformazione urbana regionale, nel prevedere che ad esse possano
partecipare anche «enti locali territoriali», riconosce la
possibilità di coinvolgimento delle Province. D'altra parte, il
ricorso non avrebbe indicato «alcun fondamento costituzionale della
necessità dell'intesa delle Province per la costituzione delle
STUR».
Quanto, infine, all'art. 12, la difesa regionale deduce la
mancanza di un fondamento costituzionale «della presunta necessità
di un coinvolgimento delle Province nella definizione degli indirizzi
per la salvaguardia delle aree assoggettate a vincolo paesaggistico»,
esso non potrebbe neppure rinvenirsi nel generale principio di
autonomia provinciale, il cui significato sarebbe ben diverso,
secondo quanto già illustrato.

Considerato in diritto

1. - Il Governo ha impugnato gli articoli 1, 4, 8, 11 e 12 della
legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 13 dicembre 2005, n. 30
(Norme in materia di piano territoriale regionale) per contrasto con
gli articoli 4 e 59 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1
(Statuto speciale della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia), in
relazione agli artt. 5, 114 e 118, della Costituzione e in relazione
agli artt. 114, secondo comma e 118, secondo comma Cost., nonchè per
violazione degli artt. 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma,
Cost., in combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda
della Costituzione), e, infine, per contrasto con l'art. 118, primo
comma, della Costituzione.
Sostiene il ricorrente che, malgrado la Regione sia dotata di
competenza primaria in materia di ordinamento degli enti locali e in
materia di urbanistica, essa avrebbe adottato disposizioni
legislative eccedenti le competenze statutarie e tali da violare
norme costituzionali, «laddove sistematicamente non tengono conto
dell'esistenza delle funzioni proprie della Provincia, quale ente
intermedio tra Regione e Comune».
In particolare, le disposizioni di cui agli articoli 1 e 4 della
legge regionale ignorerebbero le funzioni proprie delle Province
relative ai piani di area vasta, ripartendo il potere di
pianificazione territoriale solo tra la Regione e i Comuni. Quanto
agli articoli 8, 11 e 12, essi, rispettivamente, escluderebbero
qualsiasi intervento qualificato della Provincia nell'ambito delle
procedure di approvazione e adozione del Piano territoriale regionale
e prevedrebbero la costituzione di Società di trasformazione urbana
regionale con la sola intesa dei Comuni. Inoltre, consentirebbero
alla Regione di dettare, nelle more dell'approvazione del Piano,
norme di salvaguardia delle aree soggette a vincolo paesaggistico,
senza alcuna partecipazione dell'ente intermedio.
Le norme impugnate violerebbero l'art. 4 dello statuto speciale,
sia in quanto si porrebbero in contrasto con il «principio
dell'autonomia» ricavabile dagli artt. 5, 114 e 118 Cost. e da
ritenere «principio generale dell'ordinamento giuridico della
Repubblica», sia in quanto non sarebbero «in armonia con la
Costituzione» e, in particolare, con gli articoli 114, secondo comma,
e 118, secondo comma, Cost., dai quali si ricaverebbe la titolarità
in capo alle Province di «funzioni proprie» non comprimibili dal
legislatore nazionale o regionale. Le disposizioni regionali
violerebbero, inoltre, gli artt. 4 e 59 dello statuto speciale
ponendosi in contrasto con le funzioni di pianificazione territoriale
attribuite alle Province dalla legislazione statale e,
particolarmente, dagli artt. 19 e 20 del d.lgs. 18 agosto 2000,
n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali).
Contrasterebbero, altresì, con l'art. 118, primo comma, Cost.,
secondo cui le funzioni amministrative devono essere attribuite ai
livelli di governo idonei, per la propria struttura organizzativa e
per le proprie dimensioni, ad esercitarle con efficacia ed
efficienza.
Infine le norme regionali censurate contrasterebbero con
l'art. 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma, Cost., in
combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3, in quanto, in relazione ai profili della
disciplina incidenti nelle materie del paesaggio e del governo del
territorio, la Regione sarebbe intervenuta «al di fuori degli ambiti
fissati dalla legislazione statale».
2. - In via preliminare devono essere dichiarate inammissibili le
questioni, aventi ad oggetto tutti gli articoli impugnati, fondate
sulla pretesa diretta applicabilità alla Regione Friuli-Venezia
Giulia di alcune disposizioni del Titolo V della Costituzione
relative al regime giuridico degli enti locali operanti nella
Regione.
Come questa Corte ha avuto occasione di recente di affermare
nella sentenza n. 238 del 2007 (n. 3 del Considerato in diritto), in
relazione al ricorso proposto avverso alcune disposizioni della legge
9 gennaio 2006 n. 1 (Principi e norme fondamentali del sistema
Regione-autonomie locali nel Friuli-Venezia Giulia) della medesima
Regione, non è possibile invocare, quanto meno in assenza di
adeguate motivazioni, disposizioni costituzionali quali l'art. 117,
secondo e terzo comma, o l'art. 118 Cost. in riferimento ad una
Regione ad autonomia speciale dotata di potestà legislativa primaria
in tema sia di enti locali che di urbanistica e nella quale vige il
principio del parallelismo tra le funzioni legislative e le funzioni
amministrative (si vedano l'art. 4, n. 1-bis e n. 12, e l'art. 8
dello statuto).
Sono altresì inammissibili le censure con le quali si denuncia
la violazione del «limite dell'armonia con la Costituzione» posto
dall'art. 4 dello statuto di autonomia. Ad avviso del ricorrente, le
disposizioni impugnate non terrebbero conto delle funzioni proprie di
cui le Province sarebbero titolari ai sensi degli artt. 114, secondo
comma, e 118, secondo comma Cost. e che non sarebbero comprimibili da
parte del legislatore nazionale o regionale.
Anche in tal caso, il ricorso non illustra in alcun modo le
ragioni per cui si imporrebbe alla Regione Friuli-Venezia Giulia
l'applicazione di disposizioni del titolo V della Costituzione, nè
in quale rapporto queste si trovino rispetto alle disposizioni
contenute nello statuto speciale (sentenza n. 238 del 2007). Tali
carenze argomentative impediscono di giudicare il merito delle
censure.
3. - Venendo ad esaminare le censure formulate con riferimento
agli artt. 4 e 59 dello statuto speciale, il ricorrente lamenta,
innanzitutto, la violazione del principio di autonomia degli enti
locali, il cui rispetto si imporrebbe anche alla Regione
Friuli-Venezia Giulia. Non vi è dubbio che tale principio deducibile
dall'art. 5 della Costituzione limiti le stesse potestà legislative
esclusive della Regione, in quanto «principio generale
dell'ordinamento giuridico della Repubblica», in forza del quale
tutte le Regioni debbono riconoscere e promuovere le autonomie locali
(sentenza n. 83 del 1997).
Peraltro, tutto ciò deve avvenire in riferimento anche alle
specifiche attribuzioni costituzionali o statutarie delle diverse
Regioni. Da questo punto di vista, occorre allora ricordare, in via
preliminare, che con la legge costituzionale 23 settembre 1993 n. 2
(Modifiche ed integrazioni agli statuti speciali per la Valle
d'Aosta, per la Sardegna, per il Friuli-Venezia Giulia, per il
Trentino-Alto Adige), la competenza legislativa della Regione in tema
di ordinamento degli enti locali è stata trasformata da concorrente
in esclusiva e che l'art. 2 del d.lgs. 2 gennaio 1997, n. 9 (Norme di
attuazione dello Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia
in materia di ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni) ha chiarito che, nell'ambito di questa competenza, la
Regione «fissa i principi dell'ordinamento locale e ne determina le
funzioni, per favorire la piena realizzazione dell'autonomia degli
enti locali».
Come questa Corte ha di recente ricordato (sentenza n. 238 del
2007, n. 5 del Considerato in diritto), la giurisprudenza
costituzionale relativa all'applicazione della legge cost. n. 2 del
1993 (sentenze n. 48 del 2003, n. 230 e 229 del 2001, e n. 415 del
1994) «ha riconosciuto al legislatore delle Regioni ad autonomia
speciale una potestà di disciplina differenziata rispetto alla
corrispondente legislazione statale, salvo il rispetto dei principi
fondamentali dell'ordinamento giuridico dello Stato e dell'ambito
delle materie di esclusiva competenza statale (individuate sulla base
di quanto prescritto negli statuti speciali)».
Tenendo anche conto che costantemente la legislazione
fondamentale in tema di ordinamento degli enti locali fa salve le
«attribuzioni previste dagli statuti e dalle relative norme di
attuazione» delle Regioni ad autonomia speciale (si vedano l'art. 1,
comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000; l'art. 1, comma 2, della legge 8
giugno 1990, n. 142 recante «Ordinamento delle autonomie locali»;
l'art. 2, comma 4, lettera q, della legge 5 giugno 2003, n. 131
recante «Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della
Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3»), la
legislazione relativa agli enti locali della Regione Friuli-Venezia
Giulia «non è vincolata all'osservanza delle singole disposizioni
del testo unico degli enti locali, ma deve rispettare il principio
autonomistico o - meglio ancora - tramite le sue autonome
determinazioni deve "favorire la piena realizzazione dell'autonomia
degli enti locali"» (sentenza n. 238 del 2007).
Su questa base occorre prendere in considerazione le specifiche
censure sollevate nei riguardi delle norme impugnate.
4. - Si deve preliminarmente rilevare che, nelle more della
decisione, la Regione Friuli-Venezia Giulia ha emanato la legge
regionale 23 febbraio 2007, n. 5 (Riforma dell'urbanistica e
disciplina dell'attività edilizia e del paesaggio), la quale ha
disciplinato organicamente la materia dell'urbanistica e della
pianificazione territoriale, conferendo alcune specifiche
attribuzioni alle Province e, all'art. 64, lettera w), ha abrogato,
tra l'altro, l'art. 4 della legge regionale n. 30 del 2005.
Tale abrogazione, tuttavia, non esime questa Corte dall'esaminare
la censura prospettata dal ricorrente dal momento che la norma
impugnata, sopprimendo asseritamente una funzione provinciale, ha
comunque avuto applicazione, avendo precluso - secondo la
prospettazione del ricorso - per tutto il tempo della sua vigenza,
l'adozione di piani territoriali provinciali.
Le disposizioni contenute negli artt. 1 e 4 della legge regionale
n. 30 del 2005, ad avviso dell'Avvocatura, sarebbero illegittime
perchè «ripartiscono il potere di pianificazione solo tra la Regione
e i Comuni», con ciò ponendosi in contrasto con l'asserita
appartenenza della competenza provinciale in materia di
pianificazione sovracomunale addirittura ad una area di «funzioni
proprie e non derogabili, neppure da una competenza legislativa
primaria». In altri termini, gli enti locali sarebbero «titolari,
oltre che delle funzioni conferite, anche di funzioni proprie,
intendendo per tali quelle storicamente attribuite, o comunque
ritenute necessarie per l'esistenza e il corretto sviluppo delle
rispettive comunità territoriali e degli interessi di cui sono
esponenziali e quindi non comprimibili dal legislatore (nazionale o
regionale)». Tra queste funzioni, secondo il ricorrente, vi sarebbe
anche quella di pianificazione territoriale dell'area vasta.
Una concezione del genere appare peraltro estranea al nostro
modello di amministrazione locale, come ha riconosciuto questa Corte
(sentenza n. 238 del 2007): «la innegabile discrezionalità
riconosciuta al legislatore statale nell'ambito della propria
potestà legislativa e la stessa relativa mutevolezza nel tempo delle
scelte da esso operate con riguardo alla individuazione delle aree di
competenza dei diversi enti locali impediscono che possa parlarsi in
generale di competenze storicamente consolidate dei vari enti locali
(addirittura immodificabili da parte sia del legislatore statale che
di quello regionale). Questa Corte non ha escluso la utilità del
criterio storico «per la ricostruzione del concetto di autonomia
provinciale e comunale», ma tuttavia ne ha circoscritto
l'utilizzabilità «a quel nucleo fondamentale delle libertà locali
che emerge da una lunga tradizione e dallo svolgimento che esso ebbe
durante il regime democratico (sentenza n. 52 del 1969)».
Da questo punto di vista, appare allora significativo, con
specifico riferimento alla pianificazione sovracomunale, che
l'art. 23 del d.P.R. 26 agosto 1965, n. 1116 (Norme di attuazione
dello Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia in materia
di agricoltura e foreste, industria e commercio, turismo e industria
alberghiera, istituzioni ricreative e sportive, lavori pubblici)
abbia attribuito alla Regione l'approvazione dei piani territoriali
di coordinamento e cioè dell'istituto che solo le successive leggi
sull'amministrazione locale hanno attribuito alle Province. Inoltre,
pur dopo che l'art. 15 della legge 8 giugno 1990, n. 142, aveva per
la prima volta previsto la competenza della Provincia in tema di
piano territoriale di coordinamento, la Regione Friuli-Venezia
Giulia, evidentemente utilizzando le proprie competenze legislative
di tipo esclusivo in materia urbanistica (ai sensi dell'art. 4,
numero 12 dello statuto e dell'art. 22, lettera c, del d.P.R. n. 1116
del 1965) e di ordinamento degli enti locali, lo aveva configurato
nella legge regionale 19 novembre 1991, n. 52 (Norme regionali in
materia di pianificazione territoriale ed urbanistica) con
caratteristiche in parte differenziate, come uno strumento di
specificazione a livello provinciale della pianificazione regionale,
nonchè come quadro di riferimento di livello sovracomunale per la
pianificazione territoriale e urbanistica subordinata, sottoposto
alla necessaria approvazione degli organi regionali.
Deve pertanto concludersi che, come già affermato nella
richiamata sentenza n. 238 del 2007, ai fini della verifica del
rispetto dell'autonomia degli enti locali ciò che rileva non è la
disciplina di un particolare settore o di uno specifico istituto, ma
la complessiva configurazione da parte della legislazione regionale
del ruolo della Provincia in termini effettivamente adeguati alla sua
natura di ente locale necessario di secondo livello: valutazione, che
può essere operata solo avendo riguardo al complesso della
legislazione sull'amministrazione locale per accertare la sua
coerenza con il principio di autonomia. A ciò si aggiunga che la
successiva legge regionale n. 5 del 2007, all'art. 4, ha previsto e
disciplinato alcune attribuzioni della Provincia in materia di
pianificazione territoriale.
5. - Per quanto concerne le censure rivolte all'art. 8 della
legge reg. n. 30 del 2005, impugnato perchè escluderebbe qualsiasi
intervento qualificato della Provincia nell'ambito delle procedure di
approvazione e adozione del Piano territoriale regionale, si osserva
innanzitutto che anche tale norma è stata abrogata dal menzionato
art. 64 della legge regionale n. 5 del 2007.
Attualmente il procedimento di approvazione del PTR è regolato
dall'art. 10 della citata legge del 2007 in termini identici - per
quanto qui interessa - a quelli contenuti nella disposizione
censurata. Pertanto, poichè dalla disposizione legislativa
sopravvenuta è desumibile una norma sostanzialmente coincidente con
quella impugnata nel ricorso, la questione - in forza del principio
di effettività della tutela costituzionale delle parti nei giudizi
in via d'azione - deve essere estesa anche alla nuova norma (sentenza
n. 533 del 2002; ordinanza n. 137 del 2004).
Una volta chiarito che lo scrutinio di questa Corte deve avere
anche ad oggetto l'art. 10 della legge regionale n. 5 del 2007, nel
merito la questione non è fondata.
Oltre a valere le medesime considerazioni svolte al n. 3, già
per sè sufficienti ad escludere la fondatezza della censura, si deve
considerare che la disposizione in esame prevede espressamente che
l'elaborazione del progetto definitivo del piano territoriale
regionale debba avvenire previo parere del Consiglio delle Autonomie
locali, nel quale, ai sensi dell'art. 31, comma 2, lettera a), della
legge regionale 9 gennaio 2006, n. 1 (Principi e norme fondamentali
del sistema Regione - autonomie locali nel Friuli-Venezia Giulia),
sono necessariamente presenti anche le Province.
Queste, inoltre, rientrano senz'altro tra «gli enti ed organismi
pubblici» che l'art. 10, comma 5, lettera a), della legge regionale
n. 5 del 2007 legittima a presentare osservazioni avverso al PTR
entro 60 giorni dalla sua pubblicazione.
Priva di fondamento risulta anche la censura avente ad oggetto la
disciplina regionale delle società di trasformazione urbana
regionale dettata dall'art. 11, della legge reg. n. 30, dal momento
che le Province non risultano titolari di specifiche funzioni neppure
nell'ambito della legislazione statale.
La medesima conclusione vale altresì in relazione all'art. 12
della stessa legge regionale, impugnato in ragione della mancata
previsione della partecipazione della Provincia alla elaborazione di
«indirizzi per la salvaguardia delle aree assoggettate a vincolo
paesaggistico» nelle more dell'entrata in vigore del PTR. Oltre a
valere, anche in tal caso, le considerazioni sopra svolte in
relazione al potere del legislatore regionale di conformare le
funzioni degli enti locali, si deve osservare come la recente
legislazione statale, per un verso, non prevede alcuna funzione
necessaria delle Province in relazione alla predisposizione di norme
di salvaguardia nelle more dell'approvazione del piano territoriale
regionale e, per altro verso, è esplicita nel riconoscere alle
Regioni un ruolo fondamentale nella pianificazione paesaggistica e
certamente preminente rispetto ai poteri in materia degli enti locali
(si veda il Capo III del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, recante
«Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10
della legge 6 luglio 2002, n. 137», nonchè le sentenze di questa
Corte n. 182 e n. 51 del 2006).
6. - Deve pertanto concludersi che non sono fondate le questioni
relative agli articoli 1, 4, 8, 11 e 12 della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia n. 30 del 2005 sollevate in riferimento agli
articoli 4 e 59 dello statuto speciale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli articoli 1, 4, 8, 11 e 12 della legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia 13 dicembre 2005, n. 30 (Norme in
materia di piano territoriale regionale) sollevate in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma, della
Costituzione, in combinato disposto con l'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), nonchè in relazione all'art. 118,
primo e secondo comma, Cost., dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli articoli 1, 4, 8, 11 e 12 della legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia n. 30 del 2005, sollevate, in
riferimento all'art. 4 della legge costituzionale 31 gennaio 1963,
n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), per
violazione del limite dell'«armonia con la Costituzione» e in
particolare degli artt. 114, secondo comma, e 118, secondo comma
Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso
indicato in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli articoli 1, 4, 8, 11 e 12 della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia n. 30 del 2005 sollevate, in riferimento
all'art. 4 della legge costituzionale n. 1 del 1963, per lesione del
«principio dell'autonomia» degli enti locali ricavabile dagli
artt. 5, 114 e 118 Cost., nonchè in riferimento all'art. 59 dello
stesso statuto speciale, dal Presidente del Consiglio dei ministri
con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 10 della legge regionale 23 febbraio 2007, n. 5 (Riforma
dell'urbanistica e disciplina dell'attività edilizia e del
paesaggio), in riferimento all'art. 4 della legge costituzionale n. 1
del 1963, per lesione del «principio dell'autonomia» degli enti
locali ricavabile dagli artt. 5, 114 e 118 Cost., nonchè in
riferimento all'art. 59 dello stesso statuto speciale.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 luglio 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 17 luglio 2007.
Il direttore della cancelleria: Di paola
07C0966