1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 23-2-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 53 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 febbraio 1994
N. 53 Ordinanza emessa l'8 gennaio 1993 (pervenuta il 1 febbraio 1994) dal tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna, sede di Bologna, sul ricorso proposto da Preda Giuliano ed altro contro comune di Bologna Previdenza e assistenza sociale - Dipendenti del settore pubblico - Trattamento previdenziale - Riconoscimento del servizio militare, senza oneri di riscatto, ai fini della determinazione dell'anzianita' lavorativa - Valutabilita' del solo servizio in corso alla data di entrata in vigore della legge n. 958/1986 o prestato successivamente - Conseguente esclusione dal beneficio di coloro che hanno prestato il servizio militare in epoca antecedente alla data suddetta - Cessazione degli eventuali piu' elevati trattamenti comunque in godimento derivanti da interpretazioni difformi da quelle recate dalla legge citata e riassorbimento delle somme gia' erogate con i futuri miglioramenti - Lesione del giudicato e dei diritti quesiti, nonche' delle attribuzioni dell'autorita' giudiziaria - Incidenza sul diritto alla tutela giurisdizionale e alla difesa in giudizio. (Legge 30 dicembre 1991, n. 412, art. 7, terzo comma). (Cost., artt. 24, 25, 101, 102, 103, 104, 108 e 113). (094C0121) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 23-2-1994)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto da Preda
Giuliano e Dardari Raniero, rappresentati e difesi dall'avv. Maurizio
Stefani ed elettivamente domiciliati presso lo stesso in Bologna, via
Albertazzi n. 16/3, contro il comune di Bologna, in persona del
sindaco pro-tempore, costituito in giudizio, rappresentato e difeso
dagli avv.ti Anna Maria Cupello Castagna e Gian Alberto Ferrerio ed
elettivamente domiciliato con gli stessi presso l'Ufficio Legale
Comunale, in Bologna, piazza Nettuno n. 1, per l'esecuzione del
giudicato derivante dalla sentenza n. 148/1991, emessa dalla I
sezione del t.a.r. per l'Emilia-Romagna, che ha integralmente accolto
il ricorso n. 1226/89, proposto dai medesimi ricorrenti;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del comune intimato;
Viste le memorie e la documentazione prodotte dalle parti a
sostegno delle rispettive difese;
Udito alla camera di consiglio del 17 giugno 1992 il relatore
designato cons. Antonio Orlando e uditi, altresì, l'avv.to Stefani
per i ricorrenti e l'avv. Michetti in sostituzione dell'avv. Ferrerio
per il comune;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Con ricorso notificato il 15 maggio 1992 e depositato il 27 maggio
successivo, i sigg. Preda e Dardari hanno adito questo tribunale
amministrativo, ai sensi dell'art. 37 legge 6 dicembre 1971, n. 1034
in relazione all'art. 14 n. 4 t.u. 26 giugno 1924 n. 1054 e degli
artt. 90 e 91 r.d. 17 agosto 1907, n. 642, per l'ottemperanza del
giudicato derivante dalla sentenza n. 148/91 emessa dalla prima
sezione, di questo tribunale amministrativo.
Premettono i ricorrenti, entrambi dipendenti di ruolo del comune
di Bologna in qualità di docenti di discipline giuridiche ed
economiche negli istituti medi superiori gestiti dal medesimo comune,
di aver a suo tempo proposto il ricorso giurisdizionale, poi accolto
con la suddetta sentenza, ai fini dell'applicazione del disposto
dell'art. 20 legge 24 dicembre 1986, n. 958 in tema di riconoscimento
del servizio militare "per l'inquadramento economico e per la
determinazione dell'anzianità lavorativa, ai fini del trattamento
previdenziale del settore pubblico". La suddetta sentenza,
nell'accertare il diritto dei ricorrenti alla ricostruzione della
rispettiva carriera, comprendendovi anche il periodo di servizio
militare, ha condannato il comune di Bologna:
a) al pagamento delle maggiori retribuzioni in tal modo dovute
(comprensive di arretrati, interessi legali e rivalutazione monetaria
in base all'indice Istat sull'andamento del costo della vita, a far
data dall'entrata in vigore della legge n. 958/1986 fino al saldo);
b) al versamento dei contributi previdenziali (Cpdel, Inadel)
per quanto attiene al periodo di servizio militare prestato dai
ricorrenti;
c) al pagamento delle spese di giudizio.
La citata sentenza notificata in data 17 maggio 1991 al
soccombente comune di Bologna è passata in giudicato, non essendo
stata impugnata dal medesimo nei termini di legge.
Affermano inoltre i ricorrenti che, in seguito a solleciti il
comune di Bologna, con delibera n. 55875/1991 del 27 agosto 1991,
ottemperava solo parzialmente alla citata sentenza n. 148/1991; in
particolare:
1) Riconosceva i periodi di servizio militare prestato dai
ricorrenti, agli effetti economici e di carriera, ex art. 20 della
legge n. 958/1986 e deliberava di corrispondere, oltre al nuovo
trattamento economico, gli arretrati maggiorati degli interessi
legali e della rivalutazione monetaria;
2) Non ottemperava all'obbligo del vesamento dei contributi
previdenziali relativi ai periodi di servizo militare, motivando
così tale rifiuto:
a) per quanto attiene l'Inadel affermava che "nessun contributo
è dovuto in relazione al servizio militare di leva sia a carico del
dipendente che del datore di lavoro";
b) per quanto concerne la Cpdel, riteneva che "fino ad ora
detta Cassa ha preteso, per il riconoscimento del servizio in
questione come anzianità utile a pensione, il riscatto oneroso da
parte degli interessati, riscatto che non comporta alcun onere
aggiuntivo a carico del datore di lavoro".
I ricorrenti, in data 14 ottobre 1991 diffidavano il comune di
Bologna ad ottemperare agli obblighi di iscrizioni e versamenti
contributivi alla Cpdel ed in data 2 marzo 1992 chiedevano parimenti
l'iscrizione all'Inadel; a quest'ultima richiesta la civica
amministrazione in data 10 marzo 1992, inviava ai ricorrenti due
distinte raccomandate con le quali comunicava di procedere alla
modifica delle posizioni giuridiche ed economiche, così come
risultavano "dopo il reinquadramento operato in esecuzione della
sentenza del t.a.r. n. 148 del 6 maggio 1991" e ciò "in ossequio al
disposto dell'art. 7 della legge n. 412/1991 e sulla scorta delle
indicazioni riportate nella circolare ministeriale n.
85749/10.0.343/B del 20 febbraio 1992".
I ricorrenti, inoltre, affermano che sono state di conseguenza
immediatamente operate la "retrocessione" di carriera e la
diminuzione di stipendio, nonostante che, sino ad oggi, non siano
ancora pervenuti ai ricorrenti i relativi, provvedimenti formali.
Di fronte alla asserita inottemperanza dell'amministrazione
comunale, i ricorrenti notificavano alla medesima amministrazione, in
data 25 aprile 1992, due distinti ulteriori atti di diffida ad
adempiere e messa in mora, rimasti senza alcuna risposta.
A parere dei ricorrenti, le motivazioni addotte ed i comportamenti
tenuti dall'amministrazione comunale per non ottemperare all'obbligo
del versamento dei contributi previdenziali sarabbero del tutto
incongrui, pretestuosi e dilatori, ed evidenziano, sin dall'inizio la
volontà di non voler conformarsi alle decisioni del t.a.r.
La retrocessione di carriera con relativa diminuzione immediata
dello stipendio, avvenuta ancora prima della "formalizzazione" del
relativo provvedimento, oltre ad essere del tutto arbitraria,
costituisce inoltre una ulteriore palese violazione del principio
dell'intangibilità della cosa giudicata che "fa stato ad ogni
effetto tra le parti, anche se fondata su erronei criteri giuridici,
precludendo il riesame, ancorchè sulla base dello ius superveniens
delle questioni già decise, non potendo la sopravvenuta normativa
vulnerare l'obbligatorietà e gli effetti preclusivi della cosa
giudicata".
Il richiamo dell'amministrazione all'art. 7 della legge n.
412/1991 (norma interpretativa dell'art. 20 della legge n. 958/1986,
emanata dopo il passaggio in giudicato della citata sentenza 148/91
t.a.r. e.r.), sarebbe infatti del tutto incongruo e pretestuoso, se
si considera che l'intangibilità del giudicato costituisce una
logica conseguenza del principio della separazione dei poteri, su cui
si basa il nostro ordinamento costituzionale, principio che il
legislatore con l'art. 7 della legge n. 412/1991 non ha certamente
intaccato: infatti, affermando che "gli eventuali maggiori
trattamenti comunque in godimento, conseguenti a interpretazioni
difformi da quelle recate al secondo comma, cessano di essere
corrisposti", il legislatore avrebbe escluso il richiamo a decisioni
derivanti da sentenze definitive, mentre ha chiaramente manifestato
l'intenzione di riferirsi solo a "interpretazioni" della p.a.; se
avesse usato diverse parole, tali da ricomprendere nel loro
significato anche sentenze definitive, avrebbe infatti commesso una
palese violazione della Costituzione, anche se sussistono fondati
dubbi di incostituzionalità sull'art. 7 della citata legge n.
412/1991, che non riconoscendo il servizio militare prestato prima
dell'entrata in vigore della legge n. 958/1986, crea una palese
disparità di trattamento tra i cittadini, violando in tal modo sia
l'art. 3 che l'art. 52 della Costituzione (disparità che la stessa
legge n. 958/1986 intendeva eliminare, come si legge nella relazione
Cristofori, in atti Camera IX legislatura).
Con successiva memoria difensiva, depositata il 5 giugno 1992 i
ricorrenti hanno prodotto la nota 1 giugno 1992 con la quale il
comune ha precisato di non aver ottemperato agli obblighi di
iscrizione Cpdel poichè "non era possibile effettuare versamenti di
contributi in passato non dovuti", "in quanto la normativa vigente al
momento prevedeva il riconoscimento gratuito del servizio militare di
leva ex art. 20 della legge n. 958/1986, a completo carico Cpdel su
domanda dell'interessato a fini pensionistici".
Tale motivazione sarebbe del tutto diversa da quella espressa
nella delibera n. 3408 p.g. 55875/1991, poichè l'iscrizione a carico
della cassa (invocata in detta delibera) era stata introdotta con
legge n. 274/1991 entrata in vigore dopo il passaggio in giudicato
della sentenza de qua.
Solo con la legge n. 412/1991 all'art. 7, secondo comma, è stato
chiarito che l'art. 1 della legge n. 274/1991 era da applicarsi, ai
fini dell'iscrizione Cpdel, indipendentemente dall'epoca nella quale
sia stato prestato il servizio militare; nè la Cpdel ha sicuramente
emanato disposizioni per la presentazione delle domande di riscatto
gratuito. Per quanto attiene all'iscrizione Inadel, i ricorrenti
sostengono che la legge n. 412/1991, art. 7, sarebbe ininfluente e
non applicabile al caso di specie, non potendo il giudicato essere
scalfito da alcuna successiva legge. I ricorrenti hanno quindi
insistito per l'accoglimento del gravame.
Si è costituito in giudizio il comune intimato, il quale con
puntuale ed estesa memoria, depositata il 9 giugno 1992, ha dato
conto del proprio operato, invocando quale impedimento alla completa
ottemperanza del giudicato de quo l'entrata in vigore dell'art. 7
della legge n. 412/1991, il quale, avendo carattere di
interpretazione autentica dell'art. 20 della legge n. 958/1986, si
applicherebbe - come, in precedenti casi, già accaduto nel nostro
ordinamento - anche alle fattispecie già coperte da giudicato.
Il comune ha, pertanto, concluso per il rigetto del ricorso.
Dopo l'udienza di trattazione la causa veniva assunta dal collegio
per la decisione.
Con separata sentenza emessa in pari data il collegio, dichiarata
l'inammissibilità parziale del ricorso, ha deciso, per la restante
parte, di rimettere all'esame della Corte costituzionale, con la
presente ordinanza, la questione della legittimità costituzionale
dell'art. 7, terzo comma, legge 30 dicembre 1991, n. 412, ritenuta
rilevante e pregiudiziale ai fini del decidere e non manifestamente
infondata.
Ha così sospeso il giudizio per quanto attiene la parte di
domanda non decisa.
D I R I T T O
Come esposto nella sentenza parziale emessa in pari data, va
premesso che la successione dei fatti, emergenti dalla precedente
narrativa, deve essere integrata e ricostruita sulla base delle
affermazioni dell'amministrazione comunale di Bologna, non
contraddette da controparte.
Questo tribunale amministrativo, con sentenza n. 148 del 6 maggio
1991, accoglieva il ricorso proposto contro il suddetto comune dagli
odierni ricorrenti, riconoscendo agli stessi il diritto a godere del
beneficio previsto dall'art. 20 legge 24 dicembre 1986, n. 958, in
forza del quale "il periodo di servizio militare è valido a tutti
gli effetti per l'inquadramento economico e per la determinazione
dell'anzianità previdenziale nel settore pubblico"; conseguentemente
il comune veniva condannato al pagamento delle maggiori retribuzioni,
comprensive di arretrati, interessi legali e rivalutazione monetaria
con decorrenza 30 gennaio 1987 (data di entrata in vigore della
suddetta legge) nonchè dei contributi previdenziali (Cpdel e Inadel)
dovuti per effetto della ricostruzione di carriera (compreso in
questa il periodo di servizo militare prestato) che l'amministrazione
avrebbe dovuto operare nei confronti dei ricorrenti medesimi.
Detta sentenza, notificata in data 17 maggio 1991, non veniva
impugnata dal comune di Bologna, il quale, anzi provvedeva a darvi
esecuzione con deliberazione della g.m. n. 3408 in data 27 agosto
1991; con tale deliberazione in particolare:
a) si disponeva il riconoscimento del servizio di leva agli
effetti di carriera e conseguentemente la corresponsione dei relativi
emolumenti, maggiorati degli interessi legali e della rivalutazione
monetaria;
b) si dava, invece, atto della "oggettiva impossibilità di
dare esecuzione" alla parte della sentenza che poneva a carico del
comune il versamento dei contributi previdenziali agli Istituti
interessati (Cpdel ed Inadel) "poichè i medesimi istituti non
prevedono l'introito di contributi dagli enti di lavoro per il tipo
di servizio in questione".
In verità, con riferimento allo stato della legislazione vigente
al momento della deliberazione di cui sopra, si deve riconoscere che
il comune aveva dato sostanziale e comunque corretta ottemperanza al
giudicato de quo anche sotto l'aspetto previdenziale che qui
interessa.
Ed invero, il servizio di leva veniva valutato sia ai fini del
trattamento di quiescenza (Cpdel) sia a quelli previdenziali
(Inadel), gratuitamente, vale a dire con onere esclusivamente a
carico delle competenti gestioni previdenziali, senza necessità di
versamento di alcun contributo nè a carico del lavoratore nè del
datore di lavoro. Infatti, per quanto riguarda i contributi Cpdel, in
conseguenza dell'art. 1 della legge 8 agosto 1991, n. 274 -
intervenuta successivamente alla pubblicazione della sentenza di
questo tribunale (6 maggio 1991) - veniva meno l'obbligo di
versamento posto dalla stessa sentenza a carico del comune di
Bologna, essendo l'onere finanziario relativo al riscatto del
servizio di leva riversato, da detta legge, sulle varie Casse
pensioni.
Per quanto riguarda il trattamento previdenziale Inadel, il
relativo onere finanziario già ricadeva sul medesimo istituto per
effetto dello stesso art. 20 della citata legge n. 958/1986, che la
suddetta sentenza aveva tuttavia ritenuto applicabile ai ricorrenti.
Pertanto, la statuizione contenuta in tale sentenza e concernente
l'imposizione al comune dei relativi versamenti all'Inadel non poteva
che considerarsi del tutto superflua ed ultronea, e comunque inidonea
a fondare una ulteriore ed autonoma pretesa dei ricorrenti alla
effettuazione dei versamenti di cui trattasi da parte del comune,
potendo i ricorrenti medesimi godere del riconoscimento gratuito ex
lege n. 958/1986 e non potendo, per converso, il formale
inadempimento di siffatto obbligo incidere in alcun modo sui diritti
dei ricorrenti stessi: ciò del resto, veniva percepito da questi
ultimi, i quali, nella propria diffida in data 14 ottobre 1991 (doc.
3, prodotto da parte ricorrente) si dolevano soltanto della asserita
inesecuzione della sentenza "nella parte relativa all'iscrizione alla
Cpdel" (inesecuzione che scaturiva, come sopra illustrato, dalla
"sopravvenuta" disposizione dell'art. 1 legge n. 274/1991).
La situazione sopra delineata, peraltro, mutava - ma con esclusivo
riferimento al trattamento Inadel, in senso sfavorevole ai
ricorrenti, a seguito della emanazione della legge n. 412 del 30
dicembre 1991. Infatti, il secondo comma dell'art. 7 di detta legge
stabilisce che rimane immutata la disciplina di cui all'art. 1, primo
comma, legge n. 274/1991, il quale a sua volta prevede il
riconoscimento del servizio militare di leva, ai fini pensionistici,
con onere a totale carico delle casse pensioni amministrate dalla
competente direzione generale del Ministero del tesoro (cfr.
circolare del dipartimento della funzione pubblica n. 85749 del 20
febbraio 1992, punto E).
Sul punto questo tribunale amministrativo con la sentenza emanata
in pari data, ha dichiarato l'inammissibilità in parte qua del
ricorso.
Per quanto, invece, attiene al trattamento Inadel (il cui obbligo
di versamento deve ritenersi ricadere anche sul comune a termini
della prevedente sentenza, non impugnata sul punto), il primo comma
dell'art. 7 della citata legge n. 412/1991 reca l'interpretazione
autentica dell'art. 20 della legge n. 958/1986 - difforme da quella
seguita da questo tribunale nella più volte citata sentenza n.
148/1991 - nel senso cioè che destinatari dei benefici di cui alla
norma interpretata sono soltanto coloro i quali hanno prestato
servizio militare contestualmente o successivamente alla data di
entrata in vigore della legge n. 958/1986 (ossia il 30 gennaio 1987).
Non solo, ma il successivo terzo comma dello stesso art. 7
chiarisce in materia categorica che: "Gli eventuali maggiori
trattamenti comunque in godimento, conseguenti ad interpretazioni
difformi da quelle recate dal primo comma, cessano di essere
corrisposti; le somme già erogate sono riassorbite con i futuri
miglioramenti dovuti sul trattamento di attività o quiescenza": su
tale base, in effetti, il comune ha revocato i benefici economici di
cui i ricorrenti godevano per effetto della citata sentenza del
t.a.r.
Orbene, in linea di principio, non potrebbe che condividersi la
tesi, secondo cui non si è in presenza di semplice norma
interpretativa di altra precedente la cui retroattività potrebbe
trovare un limite nelle sentenze passate in giudicato nel senso,
appunto, che la nuova disposizione (o meglio, la disposizione
precedente nella interpretazione data con la nuova legge) non
potrebbe essere applicata retroattivamente a quei rapporti che
fossero già stati compiutamente definiti per effetto di una sentenza
passata in giudicato, alla quale, per giunta, si fosse già data
esecuzione (come nel caso di specie). Si tratta, invece, di una norma
avente sicuramente una portata maggiore di una semplice disposizione
interpretativa, dato che non si limita solo a chiarire l'ambito di
applicazione dell'art. 20, legge n. 958/1986 ma, prevedendo
espressamente la revoca dei benefici eventualmente accordati e,
addirittura, la ripetibilità delle somme già versate,
inequivocabilmente impone - pena la configurabilità di ipotesi di
responsabilità contabile - all'amministrazione di incidere su
situazioni giuridiche compiutamente definite e "conseguenti ad
interpretazioni difformi da quelle recate dal primo comma".
Da tale inciso, invero, non sono certamente escluse, expressis
verbis, quelle interpretazioni difformi che siano contenute in
decisioni giurisdizionali passate in giudicato (come nella
fattispecie in esame); nè queste ultime potrebbero ritenersi
implicitamente ma sicuramente escluse dal dettato normativo, posto
che il principio dell'intangibilità del giudicato ha talora sofferto
eccezioni.
Pur con la riserva di tornare successivamente su quest'ultimo,
specifico argomento, si deve riconoscere che la formulazione
"comunque in godimento" sembra proprio confermare la tesi sostenuta
dalla difesa comunale, in quanto in tal modo il legislatore, nel
disporre la cessazione immediata della corresponsione dei "maggiori
trattamenti" non fa alcuna distinzione tra il caso in cui i benefici
siano stati accordati a seguito di un'errata interpretazione
dell'art. 20, legge n. 958/1986 da parte dell'amministrazione e
l'ipotesi in cui, invece, un tale riconoscimento sia stato
all'amministrazione medesima imposto da una sentenza: diversamente -
dato che non esiste altra ipotesi possibile, oltre le due dianzi
prospettate - non si comprenderebbe il significato dell'avverbio
"comunque" contenuto nella disposizione in esame.
La riportata linea interpretativa dell'art. 7, terzo comma, in
esame, mostrandosi di per sè ineccepibile sotto il profilo logico ed
ermeneutico, dovrebbe conseguentemente condurre alla conclusione -
sfavorevole ai ricorrenti - della sostanziale esecuzione della
sentenza de qua da parte dell'amministrazione comunale, la quale ha
osservato che "di fronte ad una disposizione di tale tenore - e fino
a quando la stessa resterà in vigore - l'amministrazione era, ed è
obbligata (pena una propria precisa responsabilità contabile) a
revocare i benefici di cui trattasi".
Senonchè, il collegio ritiene che l'art. 7, terzo comma, legge n.
412/1991, nell'interpretazione fin qui fornita, dia adito a serie
perplessità sul piano della legittimità costituzionale, violando i
principi dell'intangibilità del giudicato, della tutela del diritto
di difesa e della stessa funzione giurisdizionale, deducibile dagli
artt. 24, 25, 101, 102, 103, 104 primo comma, 108 secondo comma, e
113 della Costituzione.
Premesso che per quanto sin qui osservato risulta evidente la
rilevanza e la pregiudizialità di detta questione di
costituzionalità, il collegio ritiene che la medesima non sia
manifestamente infondata.
Non ignora il collegio che disposizioni del tenore di quella in
esame hanno trovato ingresso nel nostro ordinamento superando anche
il vaglio della Corte costituzionale: è interessante, ad esempio,
sottolineare il parallelismo sussistente tra il caso che ne occupa e
quello relativo all'art. 10, secondo comma, legge 6 agosto 1984, n.
425, recante "disposizioni relative al trattamento economico dei
magistrati".
Al riguardo, va ricordato che l'art. 1, primo comma, di detta
legge stabiliva (anche in quel caso, con valore di interpretazione
autentica) che la speciale indennità ex legge n. 27/1981 competeva,
antecedentemente dal 1 gennaio 1983 - data della quale ne veniva
disposta l'estensione a tutti - solo ai magistrati dell'ordine
giudiziario; al secondo comma (anche essa norma interpretativa)
affermava che i particolari criteri di calcolo degli aumenti per
anzianità originariamente previsti per i soli magistrati della Corte
dei conti, dovevano essere in effetti applicati solo a questi ultimi.
Tale criterio di calcolo veniva tuttavia abolito (art. 3) anche per i
predetti magistrati contabili, a decorrere dal 1 luglio 1983, e
sostituito, per tutti i magistrati, con un nuovo criterio di
progressione economica. L'art. 10, secondo comma, della citata legge
n. 425/1984 (che è quello che maggiormente interessa ai nostri fini)
recitava, infine, testualmente: "gli importi a qualsiasi titolo
erogati o da erogare al personale previsto dall'art. 3 della presente
legge in esecuzione di provvedimenti giudiziari passati in giudicato,
rimangono attribuiti a titolo personale e sono riassorbiti con la
normale progressione economica e nelle funzioni ed inoltre, se
necessario, operando le conseguenti detrazioni a conguaglio a carico
dell'indennità di buonuscita".
La Corte costituzionale, più volte investita della questione di
legittimità costituzionale di detta disposizione (art. 10, secondo
comma), ha bensì dichiarato insussistente il contrasto con i
parametri costituzionali indicati, con una motivazione, tuttavia, che
bene illumina l'attenzione della Corte alla massima tutela possibile
del principio, in sè, dell'intangibilità del giudicato.
Si legge, infatti, nella sentenza n. 413 del 24 marzo-7 aprile
1988 che nella suddetta norma non è configurabile nè lo svuotamento
del contenuto economico del giudicato, nè l'impiego della funzione
legislativa per invadere l'ambito riservato dalla Costituzione
all'attività giudiziaria, in quanto la norma stessa è "funzionale
alla generale finalità perequativa perseguita dalla legge n.
424/1984 . . perchè mira ad eliminare con il meccanismo della
gradualità temporale proprio del riassorbimento della progressione
economica esiti privilegiati di trattamento economico riproduttivi di
disparità non tollerabili nel quadro di intenti costituzionalmente
legittimi della volontà legislativa"; e ciò in quanto in benefici
riconosciuti dal giudicato si sarebbero sommati ai vantaggi che la
legge impugnata aveva previsto in favore di tutti gli altri
magistrati.
La stessa Corte, nella successiva ordinanza n. 501 del 18-27
dicembre 1991, tornando sulla questione ha ribadito la legittimità
della norma che rimuoveva i giudicati, "confermando .. la ratio del
disegno normativo di razionalizzazione e ristrutturazione delle
retribuzioni" in cui la norma impugnata si inseriva, traendone
giustificazione.
Non è chi non veda come, nel pensiero della Corte, la
possibilità del potere legislativo di interferire nella sfera
giurisdizionale, debba essere relegata sul piano della assoluta
eccezionalità (sorta di extrema ratio) e, come tale, deve
necessariamente trovare la propria ragione giustificatrice in
"intenti costituzionalmente legittimi", non certamente di normale nè
tanto meno trascurabile spessore, ma qualificati dall'obbiettivo di
evitare il protrarsi di intollerabili effetti derivanti da pregresse
disparità di trattamento. Deve, razionalmente, trattarsi di
superiori e generali fini di perequazione ovvero di eliminazione di
evidenti e diffusi privilegi, e quindi della correzione di situazione
di illegittimità costituzionali rilevanti dal punto di vista
sostanziale: solo con tali intrinseche caratteristiche la finalità
dell'intervento (rimediare ad un intollerabile ed invasivo vulnus di
principi costituzionali di sostanziale rilevanza) può trasformarsi
in fattore legittimante, per il legislatore, ad inferire, a sua
volta, un (eccezionale) vulnus ad un principio basilare del nostro
ordinamento ed in generale del c.d. "stato di diritto", derivante
dall'applicazione del principio della divisione dei poteri (quello,
appunto, dell'intangibilità del giudicato).
E, nel caso di specie il collegio non ravvisa davvero alcuna
particolare rilevanza nella ratio del remedium posto in essere dal
legislatore, se è vero che, come del resto esplicitamente messo in
luce nel parere del consiglio di Stato, I sezione, n. 1598 del 5
aprile 1989, l'art. 20 della legge n. 958/1986 (ad ovviare ai
pregressi effetti del quale è diretta la norma de qua) era stato
adottato in contrasto con l'art. 81 della Costituzione, in quanto la
legge medesima "era stata emanata senza un adeguato calcolo della
spesa inerente all'art. 20 ed alle sue ripercussioni sulla copertura
finanziaria e sulle incidenze annuali e pluriennali per il bilancio
dello Stato".
Ed invero, deve bensì riconoscersi che rientra nel legittimo
esercizio della discrezionalità del legislatore la considerazione
degli aggravi finanziari sul bilandio statale - che possono, ad
esempio, giustificare la previsione di limitazioni, a particolari
categorie di soggetti, di determinati benefici ovvero di una
particolare decorrenza o scadenza temporale dei benefici medesimi
(attraverso, anche, lo strumento, retroattivo, della norma
interpretativa) - tuttavia non pare che, nel pensiero della Corte, la
necessità di ovviare a carenze finanziarie pregresse (e alla
conseguente illegittimità della norma emanata senza copertura)
possa, di per sè, condurre a legittimare il sacrificio del principio
fondamentale di una democrazia rappresentativa, come quello della
salvaguardia del giudicato.
In disparte l'osservazione che, paradossalmente, lo stesso accesso
al sindacato di legittimità costituzionale, per violazione dell'art.
81 della Costituzione, risulta limitato e comunque nei fatti meno
ampio di quello riconosciuto per la tutela di principi costituzionali
più "sostanziali" (cfr. sul punto sentenze della Corte n. 406 del
6-14 luglio 1989 e n. 226 del 12 dicembre 1976), non può non
evidenziarsi l'estrema pericolosità, per l'ordinamento
costituzionale medesimo, di una tesi contraria a quanto qui
sostenuto, poichè essa giustificherebbe ogni possibile ingerenza del
potere legislativo sull'esercizio della funzione giurisdizionale, non
a fini - si badi - che possano definirsi di ripristino o di
affermazione di istanze di giustizia sostanziale e sociale, ma
semplicemente per porre rimedio ad una non oculata politica della
spesa, di cui è comunque responsabile lo stesso legislatore.
In definitiva, la necessità della copertura della spesa non
rientra certamente tra le finalità generali cui è informata la
Costituzione, ma è una semplice regola, un limite posto
all'esercizio del potere legislativo, alla cui osservanza, anche a
sanatoria, può pervenirsi più semplicemente provvedendo allo
stanziamento dei fondi ovvero alla limitazione dei benefici per il
futuro ovvero ancora abolendo i benefici per la generalità degli
interessati, senza dover necessariamente, come nella fattispecie,
intervenire su un numero indeterminato (ma verosimilmente non
esorbitante) di giudicati: nella specie, oltretutto, si viene
retroattivamente ad operare una quanto meno discutibile
discriminazione tra soggetti che hanno fornito le stesse prestazioni
personali obbligatorie in tempi successivi (nonostante taluni di essi
si siano onerosamente attivati in sede giurisdizionale): cfr., sul
punto, ordinanze di rimessione di vari pretori: Chieti 15 luglio
1992; Napoli, 21 aprile 1992; ecc.
Nella fattispecie, oltre alla già rilevata mancanza dei connotati
essenziali della ratio giustificatrice, come delineati dalla stessa
Corte (eccezionalità dell'intervento del legislatore per fini
qualificati e rilevanti), va aggiunto che si verificherebbe un
sostanziale e completo "svuotamento" dei precedenti giudicati:
effetto, questo, la cui assenza era stata invece determinante per la
formulazione del giudizio di conformità costituzionale contenuto
nelle citate decisioni del Giudice delle leggi: sentenza n. 413/1988
e ordinanza n. 501/1991.
Invero, nella legge n. 412/1991 e nell'intera disciplina della
materia de qua, dopo l'applicazione dell'art. 7, terzo comma, della
stessa legge (qui sospettato di incostituzionalita') non residua
alcun dipo di benefici, nè sotto forma di diretta compensazione nè
sotto forma di riassorbimento attraverso "nuove e generali previsioni
migliorative", specificamente e complessivamente previste per la
categoria dei soggetti interessati (come, invece, era avvenuto per la
categoria dei magistrati): sicchè lo svuotamento del contenuto del
giudicato è, nel presente caso, assoluto e, quindi, secondo lo
stesso pensiero della Corte, da ritenersi ingiustificabile.
Nè potrebbe affermarsi - da un differente punto di vista ancora
più radicale - che la sacrificabilità del principio de quo
discenderebbe ex se dalla stessa natura interpretativa e, pertanto,
retroattiva della norma in esame; la tesi che qui si contrasta e che,
sulla base di taluni spunti dottrinari, ha ottenuto echi nella
stessa, meno recente giurisprudenza costituzionale, non è stata
certamente recepita nel filone maggioritario dell'orientamento della
stessa Corte: si veda, per tutte, la sentenza n. 155 del 19 marzo-4
aprile 1990, dove si chiarisce che: "la legge interpretativa, per
vero, non viola di per sè gli artt. 101, 102, e 104 della
Costituzione, .. a meno che essa non leda il giudicato già formatosi
o non sia intenzionalmente diretta ad incidere sui giudizi in corso
.. Nè le leggi interpretative sono escluse dalle disposizioni degli
artt. 24 e 25 della Costituzione ..: esse, invero, operando sul piano
delle fonti non escludono nè comprimono la tutela giurisdizionale
delle posizioni giuridiche di cui il soggetto è titolare; ..".
Analogo, e condivisibile, ragionamento è seguito - proprio nella
materia che ne occupa - dalla successiva sentenza n. 455 del 17
novembre 1992 della Corte, la quale, investita della questione di
legittimità relativa al primo comma dello stesso art. 7 legge n.
412/1991, ne ha preliminarmente accertato la natura interpretativa,
desumendola proprio dal contenuto della norma del terzo comma del
medesimo art. 7 (ora in esame), precisando nel contempo che detta
ultima norma non era stata fatta oggetto di quel giudizio incidentale
di costituzionalità.
Orbene, in relazione al cennato primo comma dell'art. 7,
l'asserito contrasto con gli artt. 24, 101, e 104 della Costituzione
veniva negato dalla Corte in quanto: "il legislatore ha operato sul
piano delle fonti e non ha escluso nè compresso la tutela giudiziale
delle posizioni giuridiche dei soggetti titolari. Limitandosi l'esame
alla disposizione denunciata (art. 7, primo comma, della legge n.
412/1991) non risultano lesi i giudicati formatisi precedentemente,
nè sono vulnerate le attribuzioni giudiziarie, in quanto il
legislatore ha agito su un piano diverso dal giudice".
Ebbene, tali condizioni, chiaramente indicate come sussistenti con
riguardo alla norma del primo comma, sono con tutta evidenza
insussistenti con riferimento, invece, al terzo comma, che ne occupa
in questa sede. In tale terzo comma, giusta la estensione degli
effetti voluta dal legislatore (avverbio "comunque"), la norma non si
limita ad operare sul piano delle fonti, ma è diretta proprio a
caducare - per esclusivi motivi economici - tutti i rapporti
precedenti, ancorchè "esauriti" ed ancorchè definiti con sentenze
passate in giudicato.
Integrando fra loro gli insegnamenti desumibili dalle richiamate
sentenze della Corte nn. 413/1991 e 455/1992, si può concludere che
in linea generale, la norma interpretativa, essendo destinata ad
operare sul piano delle fonti normative e non degli effetti (atti
giudicati, rapporti esauriti) dovrebbe essere sostanzialmente
indifferente al problema della salvaguardia del giudicato, e qualora
il legislatore, in applicazione di tale norma, voglia comunque
incidere sul giudicato stesso, ciò potrebbe operare solo in casi
eccezionali e particolarmente giustificati, ma senza provocarne
l'assoluto svuotamento (sent. n. 413/191).
Non risultando rispettati tali limiti nella fattispecie in esame
per le suesposte ragioni, il collegio ritiene giustificato e non
manifestamente infondato il dubbio sulla legittimità costituzionale
dell'art. 7, terzo comma, della legge 30 dicembre 1991, n. 412 -
nella parte in cui non fa salvi i trattamenti in godimento,
conseguenti a pronuncie giurisdizionali passate in giudicato - per
violazione degli artt. 24, 25, 101, 102, 103, 104 primo comma, 108
socondo comma, 113 della Costituzione.
La rilevanza e la pregiudizialità della suddetta questione ai
fini della definizione del presente giudizio, è già stata
dimostrata, risultando peraltro, di assoluta evidenza.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta la rilevanza e la pregiudizialità della sopra illustrata
questione di legittimità costituzionale;
Dichiara non manifestamente infondata, nel giudizio promosso a
seguito del ricorso in epigrafe, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7 terzo comma, legge 30 dicembre 1991, n.
412, in relazione agli artt. 24, 25, 101, 102, 103, 104, primo comma,
108, secondo comma, e 113 della Costituzione.
Mantiene sospeso il presente giudizio e si riserva ogni ulteriore
pronuncia all'esito della risoluzione dell'incidente di
costituzionalità, in conformità a quanto disposto con la sentenza
parziale emanata in pari data.
Ordina che - a cura della segreteria del tribunale - siano
trasmessi gli atti relativi al ricorso, ai sensi del suddetto art. 23
legge n. 87/1953 e che la presente ordinanza sia notificata alle
parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Bologna, nella Camera di Consiglio dell'8 gennaio
1993.
Il presidente: SINAGRA
Il consigliere relatore estensore: ORLANDO
Depositata in segreteria in data 22 ottobre 1993
Il segretario: (firma illeggibile)

94C0121