1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 29-11-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 811 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 luglio 1995
N. 811 Ordinanza emessa il 25 luglio 1995 dal giudice istruttore del tribunale di Napoli sul ricorso proposto da Cantone Vincenzo contro il Ministero delle finanze Tributi in genere - Riscossione di imposta doganale - Non consentita sospensione da parte del giudice ordinario investito dell'opposizione, ove dall'esecuzione possa derivare un pregiudizio imminente ed irreparabile - Lesione del diritto di difesa e del principio della tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione. (D.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43, art. 67 e seguenti; c.p.c. art. 700; legge 20 marzo 1865, n. 2248, artt. 4 e 5). (Cost., artt. 3, 24 e 113). (095C1472) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 29-11-1995)

IL GIUDICE ISTRUTTORE
A scioglimento della riserva, ha pronunciato la seguente ordinanza
nel giudizio di opposizione ad ingiunzione fiscale vertente tra
Cantone Vincenzo ed il Ministero delle finanze.
Il ricorrente ha chiesto ex art. 700 c.p.c., nel corso del
giudizio, la sospensione dell'esecuzione dell'ingiunzione fiscale
emessa nei suoi confronti dall'ufficio doganale di Napoli, in data 18
gennaio 1995, per l'importo di L. 15.347.529.487, oltre interessi ed
altre indennità.
Sotto il profilo del fumus boni iuris, va rilevato che, con
l'istituzione ex d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43 del servizio di
riscossione dei tributi e di altre entrate dello Stato e degli enti
pubblici, è stata prevista, in sostituzione del procedimento di
ingiuzione (tranne che per alcune ipotesi marginali), la riscossione
coattiva dei crediti mediante ruoli affidata ai concessionari,
scegliendo quindi la formazione del ruolo - reso esecutivo
dall'autorità finanziaria - come strumento unico di riscossione
comune a quasi tutti i tributi (artt. 67 e segg.). Per effetto del
comma secondo dell'art. 130 del citato d.P.R., sono state abrogate
dal 1 gennaio 1989 (termine poi differito al 1 gennaio 1990 dal
d.ÿ-ÿl. 12 dicembre 1988 convertito in legge 10 febbraio 1989, n. 44)
le disposizioni che regolano, mediante rinvio al r.d. 14 aprile 1910,
n. 639, la riscossione coattiva dei diritti doganali per cui, come
rilevato pure dai primi commentatori di detta legge, anche
l'ingiunzione doganale è stata sostituita dalla riscossione dei
tributi tramite ruolo affidata al nuovo servizio della riscossione.
Ne consegue che l'ingiunzione oggetto dell'opposizione, che riproduce
lo schema del previgente sistema normativo con la espressa
"comminatoria dell'esecuzione a termine degli artt. 5 e seguenti del
r.d. n. 639/1910" ed il visto di esecutorietà del pretore, è stata
emessa in violazione di legge ed in mancanza di un fondamento
normativo che attribuiva all'organo amministrativo il potere di
emettere una simile intimazione di pagamento (e ciò a prescindere
dalla dubbia fondatezza della pretesa tributaria nella misura
accertata dalla Guardia di finanza). Nè rileva in contrario la tesi
seguita dal Ministero delle finanze nella circolare n. 255/1991,
secondo cui l'ingiunzione potrebbe valere solo come atto di
accertamento e come titolo esecutivo ma non anche come "prescelto
prodromico all'esecuzione di cui al t.u. del 1910 oggi sostituita
dalla riscossione tramite ruoli". Pur seguendo tale opinione, si
finirebbe per riconoscere, in sostanza, la carenza di potere
dell'ingiunzione nella parte che contiene l'espressa comminatoria
dell'esecuzione ex r.d. n. 639/1910; ed in ogni caso, una simile
interpretazione, per il solo fatto di essere contenuta in una
circolare ministeriale e condivisa dall'Avvocatura, non vale comunque
ad escludere - con effetti formalmente vincolanti versi i terzi - la
possibilità giuridica di dar immediata attuazione all'intimazione ad
adempiere secondo i termini e le modalità dell'iter procedurale non
più legittimo, preannunciato espressamente nel titolo esecutivo
impugnato. Conforta la tesi qui sostenuta anche la seconda parte
dell'art. 130 citato che ha imposto la formazione del ruolo ex art.
67 pure a quelle procedure che, alla data di entrata in funzione del
servizio, avevano avuto inizio ai sensi del r.d. n. 639/1910, così
lasciando intendere che anche le ingiunzioni legittimamente emesse
secondo la previgente disciplina, purchè non sia stata operata la
riscossione coattiva, sarebbero da considerarsi affette da
invalidità sopravvennuta e devono in ogni caso proseguire secondo il
diverso sistema di riscossione ora previsto.
Sussiste nel caso concreto anche il periculum in mora, in quanto
l'esecuzione dell'ingiunzione, stante la rilevante entità del
credito (oltre 15 miliardi), produrrebbe notevoli effetti
pregiudizievoli per l'opponente il quale si troverebbe ad affrontare
immediatamente dei sacrifici, non suscettibili di completa restitutio
in integrum, che finirebbero quindi per incidere non solo sul piano
strettamente patrimoniale. Avuto riguardo anche all'attività
imprenditoriale dell'istante e alle dimensioni della stessa, non vi
è dubbio che gli effetti dell'esecuzione determinerebbero
l'impossibilità o quanto meno una notevole difficoltà del predetto
di proseguire la sua attività secondo i livelli raggiunti; il mero
rimborso della somma con gli interessi non sarebbe quindi sufficiente
a coprire interamente il grave danno sofferto dalla parte, che,
pertanto, non può non assumere carattere prevalente anche nel
giudizio di comparazione rispetto al contrapposto interesse pubblico
alla sollecita riscossione dei tributi.
L'accoglimento dell'istanza cautelare è però impedita da un
divieto normativo di carattere generale della cui legittimità
costituzionale deve fondatamente dubitarsi. Infatti, il provvedimento
d'urgenza richiesto determinerebbe la momentanea impossibilità
dell'Amministrazione di riscuotere l'imposta e finirebbe quindi per
incidere direttamente sull'azione amministrativa di prelievo della
finanza, paralizzandola o limitandone gli effetti, in contrasto con
il divieto previsto dagli artt. 4 e 5 legge 20 marzo 1865, n. 2248,
giacchè la sospensione in un atto amministrativo - quale è
indubbiamente l'ingiunzione fiscale che contiene l'accertamento del
tributo dovuto - si risolve nella modificazione sia pure mediata e
temporanea dell'efficacia dell'atto stesso. Secondo il consolidato
insegnamento giurisdizionale, infatti, dal citato art. 4 deriva la
preclusione di un qualunque intervento del g.o. sull'atto
amministrativo che incida sull'esercizio di potestà pubbliche, e
quindi inevitabilmente anche l'impossibilità che il g.o. ne sospenda
l'efficacia, a meno che il relativo potere non gli sia conferito nei
singoli casi espressamente previsti dalla legge (pt. Corte cost. 1
aprile 1982, n. 63; Cass. s.u. 4 ottobre 1974, n. 2593).
Ed il dubbio di costituzionalità riguarda proprio la conformità
ai principi sanciti negli artt. 24 e 113 Cost. di tale divieto
normativo, inteso secondo la suindicata interpretazione
giurisprudenziale da considerarsi alla stregua del diritto vivente, e
sicuramente rilevante nel caso concreto, stante l'accertata
sussistenza di tutti gli altri presupposti della misura cautelare
richiesta.
Al riguardo, va osservato in primo luogo che non appare pertinente
al caso di specie il richiamo all'ordinanza della Corte
costituzionale dell'11 marzo 1991, n. 112 la quale, ricollegandosi ad
altre analoghe pronunce, ha dichiarato infondata la questione di
costituzionalità esaminata, sul presupposto che il potere di
sospensione dall'esazione dei tributi è attribuito esclusivamente ex
art. 39 d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 all'Intendente di finanza e
che tale potere è a sua volta soggetto al sindacato del giudice
amministrativo (v. anche Cass. s.u. 29 novembre 1993, n. 11812; 5
maggio 1982, n. 903). Deve infatti evidenziarsi che, anche in virtù
di quanto poi disposto dall'art. 11 d.-l. n. 151/1991 convertito in
legge n. 202/1991, la sospensione attribuita in via amministrativa
all'Intendente di finanza è prevista solo con riferimento ai ruoli
nell'ambito della riscossione delle imposte per le quali deve
proporsi ricorso davanti alle commissioni tributarie e quindi, stante
il preciso dettato normativo, non può ritenersi direttamente
applicabile anche all'ingiunzione fiscale in tema di imposte doganali
(cfr. Corte cost. n. 63ÿ/ÿ1982; Cass. n. 2594/1974). Inoltre, pur a
voler considerare ricompreso il potere di sospensione
dell'ingiunzione doganale in quello generale di autotutela
dell'autorità amministrativa e pur ammettendo l'esistenza di un
dovere di pronuncia della p.a. sull'istanza del debitore, dovrebbe
comunque rilevarsi che tale potere di sospensione sarebbe privo del
carattere dell'esclusività, in mancanza di una indispensabile
previsione espressa in tal senso, e sarebbe inoltre inadeguato per le
esigenze di tutela del contribuente, avuto riguardo sia alla mancanza
di imparzialità dell'organo amministrativo (chiamato
istituzionalmente a privilegiare l'interesse pubblico ed a valutare
la mera opportunità dell'imposizione), sia alla durata della
sospensione stessa che è limitata temporalmente alla decisione di
primo grado ed è discrezionalmente revocabile "ove sopravvenga
fondato pericolo per la riscossione".
Sotto altro profilo, poi, non può condividersi l'opinione secondo
cui, avverso l'atto amminsitrativo di rigetto o nel caso di
silenzio-rifiuto della p.a., vi sarebbe la possibilità di un
controllo giurisdizionale davanti al giudice amminsitrativo, tale da
assicurare una piena ed effettiva tutela cautelare per il
contribuente. Invero, se può certamente condividersi la giusta
preoccupazione di evitare al ricorrente un danno imminente ed
irreperabile, non può però sottacersi che il g.a., prima ancora di
verificare la sussistenza del periculum, è chiamato a valutare il
fumus dell'istanza cautelare proposta e quindi dovrebbe pur sempre
rilevare il proprio difetto di giurisdizione, trattandosi di
posizione soggettive per le quali è prevista la giurisdizione
esclusiva del g.o. (o delle commissioni tributarie); stante
l'indefettibile nesso di strumentalità che esiste tra il processo
cautelare e quello di merito, il TAR non potrebbe estendere la sua
indagine - neppure incidentalmente in via d'urgenza - su controversie
la cui cognizione di merito è devoluta ad altra autorità
giurisdizionale, violando in caso contrario gli inderogabili criteri
di riparto della giurisdizione (cfr. TAR Veneto 15 settembre 1987, n.
826; TAR Toscana ord. 19 marzo 1986, n. 283; Pret. Roma 18 febbraio
1986). In altri termini, la domanda cautelare davanti al g.a. non
può essere diretta ad anticipare gli effetti di una decisione che
spetta alla competenza giurisdizionale di altro giudice, al quale
soltanto dovrebbe naturalmente attribuirsi anche l'esercizio della
relativa tutela cautelare (così come è previsto dalla riforma sul
contenzioso tributario). Del resto, numerose decisioni che ammettono
in proposito il sindacato del giudice amminstrativo limitano tale
controllo ai vizi di legittimità propri dell'atto amministrativo
(difetto di motivazione, inadempimento dell'obbligo di provvedere,
mancata acquisizione delle deduzioni dell'ufficio delle imposte ecc.)
e ritengono comunque preclusa al g.a. un'indagine sui presupposti
sostanziali dell'accertamento tributario, che comporterebbe una
inammissibile duplicazione ed interferenza con la giurisdizione
ordinaria o tributaria relativamente all'oggetto della cognizione a
questa riservata (TAR Lombardia 15 settembre 1992, n. 1020; TAR
Toscana 25 marzo 1991, n. 104; CdS. 18 novembre 1989, n. 792; TAR
Lombardia 25 settembre 1989, nn. 374 e 375; TAR Campania 30 giugno
1987, n. 399). Pertanto, anche seguende tale impostazione secondo
cui, in sostanza, si porrebbe solo una questione di ammissibilità
del singolo motivo di impugnazione e non dell'intero ricorso, la
conclusione non sarebbe diversa ai fini che qui interessano, perchè
in nessun caso potrebbero dedursi davanti al giudice amministrativo
questioni di merito attinenti all'essenza del rapporto tributario o
alla responsabilità patrimoniale per il carico di imposta e
mancherebbe quindi la possibilità di ottenere un riesame da parte
dell'autorità giurisdizionale, in via cautelare e diretta, proprio
in ordine ai vizi degli accertamenti tributari relativi alla
sussistenza e all'entità del credito di imposta.
E ciò senza considerare che, dato il limitato potere di intervento
ex art. 21 legge n. 1034/1971, il ricorso al g.a. potrebbe al più
determinare l'annullamento del provvedimento di rifiuto e l'ordine
all'Amministrazione di emettere una nuova pronuncia, senza incidere
però immediatamente sull'attività di riscossione, con il rischio
concreto di tempi assi lunghi - specie nell'potesi frequente di
silenzio della p.a. - che potrebbero vanificare, sotto il profilo
pratico, la legittima aspettativa dell'istante di ottenere
tempestivamente un provvedimento inibitorio che neutralizzi il
pregiudizio temuto.
Una volta accertata nella fattispecie la mancanza di un rimedio
cautelare adeguato, per superare i dubbi di costituzionalità che
sorgono dal difetto del potere di sospensione del g.o., potrebbe solo
opporsi che la potestà cautelare non costituisce una componente
essenziale della tutela giurisdizionale ex art. 24 e 113 Cost., nel
senso che l'effettività della tutela giurisdizionale non significa
necessariamente l'anticipazione delle conseguenze della pronuncia,
data che la soddisfazione della pretesa fatta valere in giudizio
sarebbe asssicurata mediante la restituzionale della somma riscossa e
non dovuta. La tradizionale affermazione della mancata copertura
costituzionale della tutela cautelare non appare però sempre
condivisa dalla stessa giurprudenza costituzionale (v. in particolare
le sentenze nn. 284/1974, 190/1985 e 318/1995) ed è stata ampiamente
confutata dall'elaborazione dottrinale intervenuta in proposito; non
può infatti fondatamente dubitarsi che la tutela cautelare - nella
misura in cui serve a neutralizzare l'irreparabilità del pregiudizio
per la parte che ha ragione - sia anch'essa espressione del principio
generale secondo cui la durata del processo non deve andare a danno
dell'attore, e quindi, poichè consente che la funzione
giurisdizionale risulti in concreto utile per l'interessato,
costituisce certamente un valore costituzionalmente protetto. La
giustezza di tale conclusione emerge, con tutta evidenza, nel caso
concreto dove risulta clamorosamente smentita la presunta equivalenza
tra la restituzione della somma riscossa illegittimamente e la
soddisfazione della pretesa fatta valere in giudizio. La mera
restituzione della notevole somma ingiunta, all'esito del processo,
non servirebbe certamente a rendere piena giustizia all'istante nè
a ripristinare integralmente la situazione iniziale, perchè non
potrebbe comunque annullare i diversi e gravi effetti pregiudizievoli
che l'esecuzione coattiva dell'ingiuzione determinerebbe medio
tempore anche sui bisogni primari dell'opponente, con una loro
irreversibile compromissione; in altri termini, i riflessi di
un'eventuale esecuzione dell'ingiuzione esorbitano dal profilo
strettamente monetario e renderebbero pertanto la pronunzia
favorevole di merito non interamente satisfattiva di tutto quello che
l'attore aveva diritto a conseguire.
Nè peraltro è dato ravvisare una valida ragione giustificativa
della netta disparità di trattamento rispetto alla disciplina
normativa delle altre imposte, non essendo prevista per quelle
doganali una graduazione dell'eseguibilità forzata in pendenza di
contenzioso come per gli altri tributi, per i quali inoltre sarà
possibile azionare direttamente il ben più incisivo potere di
sospensione cautelare davanti alle commissioni tributarie ex artt.
47 e 71 d.-lgs. 31 dicembre 1993, n. 546. Sul punto, particolarmente
significativa per le analogie che presente rispetto al caso concreto,
risulta la recentissima sentenza della Corte costituzionale n. 318
del 28 giugno/13 luglio 1995 che ha dichiarato l'illegittimità
dell'art. 1 legge 13 dicembre 1928, n. 3233, per contrasto con gli
artt. 3 e 24, nella parte in cui, richiamando le norme in vigore per
la riscossione della imposte dirette, impediva all'autorità
giurisdizionale ordinaria di sospendere l'esecuzione dei ruoli
esattoriali relativi ad entrate di natura non tributaria. La Corte ha
ravvisato una disparità di trattamento "dal punto di vista della
difesa giurisdizionale alla cui maggiore intensità concorre comunque
anche la tutela cautelare", osservando che l'esclusione della
sospensione cautelare, nell'ambito della tutela giurisdizionale, può
considerarsi legittima solo se ispirata a motivi di ragionevolezza,
che non stati ritenuti sussistenti nella fattispecie esaminata
proprio per la mancanza di un sistema di graduazione della
realizzazione del credito che avrebbe potuto "bilanciare la mancata
previsione di misura cautelari giurisdizionali" (evidenziando
altresì che nella recente riforma del contenzioso tributario, sia
pure non ancora operante, è contemplato il potere del giudice
tributario di sospendere l'esecuzione dell'atto, quando da questo
possa derivare un danno grave ed irreparabile al contribuente).
In conclusione, la preclusione per il g.o. di sospendere ex art.
700 c.p.c. l'ingiuzione in esame non deriva dalla disciplina
normativa prevista per la riscossione delle imposte che non si occupa
della tutela giurisdizionale nè esclude specificatamente il potere
di sospensione del g.o. dell'ingiuzione doganale, bensì dal divieto
generale previsto dall'art. 4 legge 20 marzo 1865, n. 2248 (in tal
senso cfr. Cass. s.u. n. 2593/1974) ed è appunto tale divieto che
deve considerarsi, nella sua applicazione al caso concreto, in
contrasto con i principi costituzionali previsti dagli artt. 3, 24 e
113 della Costituzione. Del resto, tutti i profili di illegittimità
costituzionale sopra esposti sarebbero fondati anche se si ritenesse
che il divieto di sospensione scaturisce dagli artt. 67 e segg.
d.P.R. n. 43/1988, 39, 53 e 54 d.P.R. n. 602/1973 o dall'art. 11
d.-l. n. 151/1991, e se conseguentemente le questioni di
costituzionalità dovessero riferirsi a tali disposizioni normative.
Va infine rilevato che non si ravvisa la necessità di sospendere
l'intero procedimento, posto che la risoluzione della questione di
incostituzionalità non è destinata ad esercitare alcuna influenza
sulla definizione del giudizio di merito ma riguarda esclusivamente
il subprocedimento relativo all'istanza cautelare (proposta fuori
udienza) e si esaurisce all'interno dello stesso; pertanto, anche al
fine di evitare che dalla denuncia dei dubbi di legittimità
costituzionale sopra esposti derivino effetti sproporzionati e
pregiudizievoli per l'interesse delle parti ad una sollecita
definizione della lite, deve disporsi la sospensione soltanto del
presente procedimento indicentale, potendo invece proseguire
regolarmente quello principale di merito per il quale risulta già
fissata la successiva udienza di trattazione.

P. Q. M.
Letto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 67 e seguenti d.P.R. n.
43/1988, 700 c.p.c., 4 e 5 legge 20 marzo 1865, n. 2248, in
riferimento agli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione, nella parte in
cui non consentono al giudice ordinario, investito dell'opposizione a
pretesa tributaria relativa alla riscossione di imposta doganale, di
sospendere l'esecuzione del provvedimento amministrativo, ove
dall'esecuzione stessa possa derivare un pregiudizio imminente ed
irreparabile;
Dispone la trasmissione di copia degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del procedimento incidentale relativo
all'istanza cautelare ex art. 700 c.p.c., rinviando per la
trattazione della causa di merito all'udienza già fissata del 17
ottobre 1995;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti, al Presidente del Consiglio dei Ministri, e
sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Napoli, addì 25 luglio 1995.
Il giudice istruttore: Magliulo
95C1472