1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 21-10-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 10 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 31 agosto 2015
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 31 agosto 2015 (della Regione Veneto). Corte dei conti - Deliberazioni della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per il Veneto con cui si e' esercitato il controllo sul rendimento del gruppo consiliare misto relativamente al periodo 1 gennaio 2015 - 13 marzo 2015, di chiusura della legislatura all'epoca in corso, conclusasi con le elezioni per il rinnovo del Consiglio regionale tenutesi nel mese di maggio 2015 - Ricorso per conflitto di attribuzione promosso dalla Regione Veneto nei confronti dello Stato - Denunciato esercizio del potere di controllo su singole voci di spesa sulla base di criteri di propria statuizione e con richiesta di documentazione non prevista dalla legge - Carenza di potere - Indebita sovrapposizione rispetto ai controlli interni previsti dalla legge e dal regolamento di contabilita' - Interferenza e menomazione delle competenze costituzionalmente riservate al Consiglio regionale, con pregiudizio dell'autonomia garantita allo stesso e ai gruppi consiliari - Violazione dell'autonomia istituzionale, legislativa, amministrativa e contabile delle Regioni - Violazione del principio di leale collaborazione - Richiesta alla Corte di dichiarare la non spettanza allo Stato e, per esso, alla Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto, di adottare la delibera impugnata in via principale nonche' gli atti presupposti, ivi inclusa, ove occorra, la delibera n. 251/2015 e quelli che verranno, eventualmente, adottati medio tempore. - Deliberazione della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Regione Veneto del 25 giugno 2015, n. 312. - Costituzione, artt. 5, 100, 113, 114, 117, 118, 119, 121, 122 e 123; Statuto della Regione Veneto, artt. 19, 20, 21, 30, 33, 36, 38, 39, 40, 41, 42, 46 e 48; decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213. (15C00315) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 21-10-2015)

Ricorso della Regione Veneto, (C.F.: 80007580279) con sede in
Venezia, Palazzo Balbi, Dorsoduro 3901, in persona del Presidente pro
tempore della Giunta regionale, autorizzato mediante deliberazione
della Giunta stessa n. 1085 del 18/08/2015 (doc. 3), rappresentata e
difesa, come da procura a margine del presente atto, dagli avv.ti
Ezio Zanon (c.f. ZNNZEI57L07B563K, pec:
ezio.zanon@venezia.pecavvocati.it, telefax 041.2794912)
dell'Avvocatura regionale, prof. Mario Bertolissi (c.f.:
BRTMRA48T28L483I, pec: mario.bertolissi@ordineavvocatipadova.it,
telefax 049/8360938), prof. Vittorio Domenichelli (c.f.:
DMNVTR48P10D578Z, pec: vittorio.domenichelli@ordineavvocatipadova.it,
telefax 049/8763202), Francesco Rossi (c.f.: RSSFNC61P26G224T, pec:
francesco.rossi@ordineavvocatipadova.it, telefax 049/650834) e Luigi
Manzi (c.f: MNZLGU34E15H5O1Y, pec: luigimanzi@ordineavvocatiroma.org,
telefax 06/3211370) del foro di Roma, con domicilio eletto, agli
effetti del presente giudizio, presso lo studio di quest'ultimo in
Roma, via F. Confalonieri, n. 5, contro la Presidenza del Consiglio
dei ministri, in persona del Presidente in carica, rappresentata e
difesa ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, notiziandone,
anche, la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il
Veneto, in persona del Presidente p.t., per regolamento di
competenza, in relazione e avverso:
a) la delibera n. 312/2015 della Corte dei Conti, Sezione
regionale di controllo per il Veneto, depositata il 25/06/2015;
b) le delibere presupposte (in particolare, ove occorra, la
deliberazione n. 251/FRG del 20 maggio 2015) e quelle che
eventualmente saranno adottate, medio tempore, in conseguenza ad
esse.
In punto, perche':
1) sia dichiarato che non spettava allo Stato e, per esso
alla Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto,
adottare le qui gravate delibere per violazione, come precisato nella
parte motiva, degli artt. 5, 100, 113, 114, 117, 118, 119, 121, 122,
123 Cost., in relazione all'autonomia istituzionale, legislativa,
amministrativa, contabile, statutaria, dello stesso d.l. n. 174,
convertito con modificazioni dalla legge n. 213/2012, ridondante in
lesione dell'autonomia costituzionale regionale e dello statuto
regionale del Veneto approvato con la legge regionale statutaria 17
aprile 2012, n. 1 ove prevede e garantisce l'autonomia del Consiglio
e dei gruppi consiliari (cfr. artt. 19, 20, 21, 30, 33, 36, 38, 39,
40, 41, 42, 46 e 48), nonchè del principio di leale collaborazione;
2) per l'effetto, sia annullata la delibera impugnata in
principalità (n. 312/2015), nonchè gli atti presupposti (ivi
inclusa, ove occorra, la delibera n. 251/2015) e quelli che
eventualmente saranno adottati, medio tempore, in conseguenza ad
essi, in applicazione degli artt. 41 e 38, l. 11 marzo 1953, n. 87.

Fatto

1. Il presente giudizio costituisce l'ennesimo sviluppo di una
vicenda concernente la contestazione, da parte della Sezione di
controllo per il Veneto della Corte dei conti, di irregolarità nella
rendicontazione dei gruppi consiliari regionali ex art. 1, d.l. n.
174/2012 (convertito, con modificazioni, nella legge n. 213/2012),
già portata all'attenzione di codesto ecc.mo Collegio e decisa, con
riferimento all'anno 2012, in senso favorevole alla Regione, sia in
sede di giudizio di legittimità costituzionale (cfr. sent. n.
39/2014), sia in sede di conflitto di attribuzione (cfr. sent. n.
130/2014).
Analoga iniziativa ha assunto la medesima Sezione di controllo
sulla rendicontazione dei gruppi consiliari regionali riferita
all'anno 2013; la Regione Veneto è stata così nuovamente costretta
a gravare la relativa delibera (la n. 269 del 09/04/2014), oltre che
dinnanzi al giudice amministrativo, anche dinnanzi a Codesta Corte,
instaurando il giudizio attualmente pendente sub n.r.g. 6/2014.
Similmente è avvenuto con riguardo all'anno 2014. La Regione
Veneto ha gravato la relativa delibera (la n. 227 depositata il
22/04/2015) sia dinnanzi alle Sezioni riunite della Corte dei conti
in speciale composizione (rimanendo iscritto al n. 483/SR/EL) sia
dinnanzi a Codesta Corte.
Con la qui gravata deliberazione n. 312 del 24 giugno 2015 (doc.
1), la Sezione regionale di Controllo per il Veneto della Corte dei
conti contesta la regolarità del rendiconto del gruppo consiliare
misto relativamente al periodo 1° gennaio 2015 - 13 marzo 2015, data
nella quale il gruppo medesimo è stato sciolto. Come si chiarisce
nell'atto gravato, "si tratta del rendiconto di chiusura della
legislatura all'epoca in corso, conclusasi con le elezioni per il
rinnovo del Consiglio regionale tenutesi lo scorso maggio 2015" (v.
p. 4 doc. 1). L'asserita irregolarità è per un importo di €
3.221,45 (sic!).
2. Come noto, l'art. 1, comma 9, del d.l. n. 174/2012 prevede che
"ciascun gruppo consiliare dei consigli regionali approva un
rendiconto di esercizio annuale, strutturato secondo linee guida
deliberate dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e recepite
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, per assicurare
la corretta rilevazione dei fatti di gestione e la regolare tenuta
della contabilità, nonchè per definire la documentazione necessaria
a corredo del rendiconto. In ogni caso il rendiconto evidenzia, in
apposite voci, le risorse trasferite al gruppo dal consiglio
regionale, con indicazione del titolo del trasferimento, nonchè le
misure adottate per consentire la tracciabilità dei pagamenti
effettuati".
In attuazione di ciò, la Conferenza Stato - Regioni, nella
seduta del 6 dicembre 2012, ha deliberato le summenzionate linee
guida per il rendiconto dell'esercizio annuale da parte dei gruppi
consiliari; linee guida che sono state recepite con d.p.c.m. 21
dicembre 2012, pubblicato il 2 febbraio ed entrato in vigore il 17
febbraio 2013.
Da parte sua, la Regione Veneto si è pedissequamente adeguata
alle predette linee guida, senza ritenere opportuna alcuna loro
integrazione (v. l.r. n. 47/2012, specie sub art. 13, come modificato
dalla l.r. n. 28/2013).
Dev'essere sin d'ora evidenziato che il predetto d.p.c.m. - ai
fini che qui interessano - definisce il modello di rendiconto annuale
dei gruppi consiliari (cfr. allegato B) contemplando un elenco di
quindici voci puntuali di spesa più una sedicesima "aperta" da
specificare ("altre spese"); nel contempo, prescrive che "ciascuna
spesa indicata nel rendiconto dei Gruppi consiliari (...) deve
corrispondere a criteri di veridicità e correttezza", precisando che
la veridicità "attiene alla corrispondenza tra le poste indicate nel
rendiconto e le spese effettivamente sostenute", mentre la
correttezza "attiene alla coerenza delle spese sostenute con le
finalità previste dalla legge ...)" e rimettendo in via esclusiva al
Presidente del gruppo il compito di autorizzare la spesa (con
conseguente assunzione di responsabilita') e di attestarne, appunto,
la veridicità e la correttezza (cfr. art. 1).
Quanto alla documentazione contabile, l'art. 3 si limita a
prescrivere che "1. Al rendiconto di cui all'articolo 1, comma 9, del
decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni,
dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, deve essere allegata copia
conforme della documentazione contabile relativa alle spese inserite
nel rendiconto stesso. L'originale di tale documentazione è
conservata a norma di legge. 2. Per gli acquisti di beni e servizi la
documentazione contabile è rappresentata dalla fattura o scontrino
fiscale parlante. 3. Per le spese relative al personale, qualora
sostenute direttamente dai gruppi consiliari, dovranno essere
allegati il contratto di lavoro e la documentazione attestante
l'adempimento degli obblighi previdenziali ed assicurativi".
3. In ottemperanza alle prescrizioni di cui all'art. 1, comma 10,
del d.l. n. 174/2012, con nota prot. 9281 dell'11 maggio 2015, il
Presidente della Regione Veneto trasmetteva il rendiconto del gruppo
misto, appunto, per il periodo 01.01.2015/13.03.2015, anteriore al
suo scioglimento, redatto secondo il modello di rendiconto definito
dall'allegato B del d.p.c.m. e munito della prescritta documentazione
contabile.
La Sezione regionale di controllo, con deliberazione n.
251/2015/FRG di data 20 maggio 2015, riscontrava presunte "carenze ed
irregolarità documentali ... che necessitano di essere approfondite
e, ove possibile, regolarizzate", assegnando un termine di 30 giorni
per procedere alla regolarizzazione (v. doc. 2).
Il gruppo misto, pertanto, presentava tempestivamente le proprie
osservazioni e la relativa documentazione (v. doc. 4), con ciò
adempiendo puntualmente alle richieste di integrazione istruttoria
formulate dalla Corte e provvedendo così, qualora ve ne fosse stato
ulteriormente bisogno, a giustificare le spese sostenute.
In particolare, come richiesto dalla Sezione, il medesimo gruppo:
riscontrava l'inesistenza di provvedimenti da parte del
Consiglio regionale di presa d'atto della cessazione del gruppo,
allegando copia della comunicazione della cessazione dello stesso da
parte del Presidente del Consiglio regionale;
produceva la dichiarazione del Presidente pro tempore del
gruppo attestante l'insussistenza di debiti residui;
allegava la ricevuta di consegna dei beni durevoli intestati
al gruppo alla chiusura dell'esercizio;
forniva tutte le informazioni richieste sul rapporto di
collaborazione instaurato con la sig.ra Scantamburlo;
depositava copie delle fatture richieste (v. doc. 4).
Cionondimeno la Sezione di controllo concludeva per l'irregolare
rendicontazione degli importi.
Alla luce del quadro normativo e fattuale sin qui delineato, il
Consiglio regionale del Veneto promuove il presente conflitto di
attribuzione per violazione - da parte della Sezione regionale della
Corte dei conti per il Veneto, in contrasto con la Costituzione e le
disposizioni statutarie e in violazione del d.l. 174/2012 - delle
proprie prerogative regionali, dell'autonomia politica propria e dei
propri organi, nonchè della propria autonomia contabile e di spesa
per i seguenti motivi di

Diritto

1. Premessa: le condizioni di legittimità del controllo della
Corte dei conti sui rendiconti dei gruppi consiliari ex d.l. n.
174/2012.
Nella delibera gravata in principalità viene espressamente
dichiarato che "nell'esame di detto rendiconto [i.e. quello
presentato dal gruppo misto], la Sezione, oltre ad attenersi alle
metodologie, parametri e criteri già enunciati nelle proprie
deliberazioni n. 269/204/FRG e 147/2015/FRG [rectius: 227/2015] da
intendersi qui integralmente richiamate, ha verificato l'avvenuto
adempimento degli obblighi ulteriori a cui sono tenuti i gruppi
consiliari all'atto della loro cessazione ed in particolare degli
obblighi restitutori di beni durevoli ricevuti in consegna nonchè di
eventuali obblighi restitutori derivanti dalla sussistenza di residui
ovvero dall'avvenuto accertamento della irregolare rendicontazione,
ai sensi e per gli effetti dell'art. 1, comma 11 e 12, del d.l.
174/2012 conv. nella legge 123/2012" (v. p. 5 doc. 1).
Specularmente il sottoscritto patrocinio si vede costretto, per
un verso, a ribadire, a sua, volta tutte le eccezioni e i rilievi
già formulati avverso le citate delibere nn. 269/2015 (doc. 5) e
227/2015 (doc. 6), qui rinnovate per relationem e da ritenersi,
invece, palesemente illegittime ed incompatibili con l'autonomia
costituzionalmente garantita al Consiglio regionale ed alle sue
necessarie articolazioni; per l'altro, a replicare rispetto
all'improvvida pretesa della Sezione di verificare la sussistenza
dell'obbligo restitutorio relativamente a somme la cui irregolarità
non è stata ancora accertata in via definitiva, essendo il medesimo
accertamento sub judice ed essendo stata, medio tempore, sospesa
l'efficacia degli atti sui quali vorrebbe fondare la restituzione
stessa: ad ulteriore dimostrazione di una condotta compiuta in palese
spregio del sistema delle competenze e della divisione dei poteri
stabiliti in Costituzione.
Anzitutto, dunque, considerato che la questione in oggetto non è
nuova, ci si permette di rammentare i punti fermi fissati da codesto
Collegio relativamente al controllo della Corte dei conti sui
rendiconti dei gruppi consiliari, punti fermi dai quali, immutato
essendo il quadro normativo, non v'è alcuna ragione di discostarsi.
In sede di giudizio di legittimità costituzionale promosso in
via principale, codesto ecc.mo Collegio ha concluso per
l'illegittimità costituzionale del terzo periodo del comma 9 del
d.l. 174/2012 (laddove si disponeva che "nel caso in cui il gruppo
non provveda alla regolarizzazione entro il termine fissato, decade,
per l'anno in corso, dal diritto all'erogazione di risorse da parte
del consiglio regionale") e l'illegittimità costituzionale del
quarto periodo del medesimo comma (laddove si statuiva che "la
decadenza di cui al presente comma comporta l'obbligo di restituire
le somme ricevute a carico del bilancio del consiglio regionale e non
rendicontate"), nella parte in cui si prevedeva che l'obbligo di
restituire le somme ricevute a carico del bilancio del consiglio
regionale e non rendicontate consegue alla decadenza, anzichè
all'omessa regolarizzazione.
In particolare, la suddetta decisione precisa che "l'impugnato
comma XI introduce una misura repressiva di indiscutibile carattere
sanzionatorio che consegue ex lege, senza neppure consentire che la
Corte dei conti possa graduare la sanzione stessa in ragione del
vizio riscontrato nel rendiconto, nè che gli organi controllati
possano adottare misure correttive. Ciò non consente di preservare
quella necessaria separazione tra funzione di controllo ed attività
amministrativa degli enti sottoposti al controllo stesso che la
giurisprudenza di questa Corte ha posto a fondamento della
conformità a Costituzione delle norme istitutive dei controlli
attribuiti alla Corte dei conti" (cfr. sent. n. 39/2014).
Nella medesima sentenza, si è, poi, chiarito anche che "il
rendiconto delle spese dei gruppi consiliari costituisce parte
necessaria del rendiconto regionale, nella misura in cui le somme da
tali gruppi acquisite e quelle restituite devono essere conciliate
con il bilancio regionale (...). Il sindacato della Corte dei conti
assume infatti, come parametro, la conformità del rendiconto al
modello predisposto in sede di Conferenza, e deve pertanto ritenersi
documentale, non potendo addentrarsi nel merito delle scelte
discrezionali rimesse all'autonomia politica dei gruppi, nei limiti
del mandato istituzionale".
Nella successiva sentenza n. 130/2014, in accoglimento di alcuni
ricorsi per conflitto di attribuzione promossi, inter alios, anche
dalla regione Veneto, si è riconosciuto che "non spettava allo Stato
e, per esso, alla Corte dei Conti, Sezione delle Autonomie e Sezioni
Regionali di Controllo per le Regioni Veneto, Emilia Romagna e
Piemonte, adottare le deliberazioni impugnate con cui si è,
rispettivamente, indirizzato ed esercitato il controllo sui
rendiconti dei gruppi consiliari in relazione all'esercizio 2012". Un
tanto perchè "ai sensi dell'art. 1, comma 9, del d.l. n. 174 del
2012, il rendiconto in esame è strutturato secondo linee guida
deliberate dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e recepite
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri [...)". Il
comma 11, poi, attribuisce alla sezione regionale di controllo un
giudizio di conformità dei rendiconti medesimi alle prescrizioni
dettate dall'art. 1, e quindi ai già detti criteri contenuti nelle
linee guida. Il dettato normativo configura dunque il potere di
controllo in esame come condizionato alla previa individuazione dei
criteri per il suo esercizio e ciò sull'evidente presupposto della
loro indispensabilita'".
In estrema sintesi, per evitare la censura di incostituzionalità
e l'illegittima invasione della sfera di autonomia del Consiglio
regionale e dei gruppi di cui si compone, secondo la giurisprudenza
di codesta Corte, il controllo della Corte dei conti deve essere
condotto:
a) avendo ad unico parametro la conformità alle prescrizioni
contenute nelle linee guida;
b) solo a partire dal tempo della loro entrata in vigore (17
febbraio 2013) e non già retroattivamente;
c) con necessaria separazione tra funzione di controllo ed
attività amministrativa degli enti sottoposti al controllo stesso;
d) nel rispetto del limite del carattere meramente
documentale secondo cui è configurato;
e) senza possibilità di addentrarsi nel merito delle scelte
discrezionali rimesse all'autonomia politica dei gruppi.
Come si avrà a dimostrare, tali limiti, costituenti altrettante
condizioni di legittimità del controllo della Corte dei conti sui
rendiconti dei gruppi consiliari (organi muniti di autonomia a
copertura costituzionale), sono stati, negli accertamenti pregressi e
nel caso di specie, grossolanamente disattesi.
C'è, infine, prima di entrare in medias res, un'ultima
(imprescindibile) premessa.
Costituisce insegnamento costante di codesta Corte (insegnamento
che, anche grazie all'avallo della migliore dottrina, può
considerarsi, jus receptum) che "i gruppi consiliari sono organi del
Consiglio regionale, caratterizzati da una peculiare autonomia in
quanto espressione, nell'ambito del Consiglio stesso, dei partiti o
delle correnti politiche che hanno presentato liste di candidati al
corpo elettorale, ottenendone i suffragi necessari alla elezione dei
consiglieri. Essi pertanto contribuiscono in modo determinante al
funzionamento e all'attività dell'assemblea, curando l'elaborazione
di proposte, il confronto dialettico fra le diverse posizioni
politiche e programmatiche, realizzando in una parola quel pluralismo
che costituisce uno dei requisiti essenziali della vita democratica.
Ciò posto, questa Corte ha già avuto occasione di affermare che 'la
valutazione delle esigenze obiettive proprie dei gruppi consiliari è
in gran parte lasciata al discrezionale apprezzamento dei Consigli di
ciascuna regione, di fronte al quale questa Corte, in sede di
giudizio di legittimità delle leggi, può sindacare ed,
eventualmente, dichiarare incostituzionali unicamente le decisioni di
spesa manifestamente irragionevoli o arbitrariè (cfr. sentenza n.
1130 del 1988" (così Corte cost., sent. n. 187/1990; più di
recente, sent. n. 107/2015 che ribadisce che "l'attività di gestione
amministrativa e contabile dei contributi pubblici assegnati ai
gruppi consiliari è, dunque, meramente funzionale all'esercizio
della sfera di autonomia istituzionale che ai gruppi consiliari
medesimi e ai consiglieri regionali deve essere garantita (sentenza
n. 187 del 1990), affinchè siano messi in grado di `concorrere
all'espletamento delle molteplici e complesse funzioni attribuite al
Consiglio regionale e, in particolare, all'elaborazione dei progetti
di legge, alla preparazione degli atti di indirizzo e di controllo,
all'acquisizione di informazioni sull'attuazione delle leggi e sui
problemi emergenti dalla società, alla stesura di studi, di
statistiche e di documentazioni relative alle materie sulle quali si
svolgono le attività istituzionali del Consiglio regionalè
(sentenza n. 1130 del 1988). L'eventuale attività materiale di
maneggio del denaro costituisce, quindi, in relazione al complesso
ruolo istituzionale del presidente di gruppo consiliare, un aspetto
del tutto marginale e non necessario (perchè i gruppi consiliari ben
potrebbero avvalersi per tale incombenza dello stesso tesoriere
regionale), e non ne muta la natura eminentemente politica e
rappresentativa della figura, non riducibile a quella dell'agente
contabile).
2. Nel merito.
Illegittimità delle delibere gravate per interferenza e
menomazione delle competenze costituzionalmente riservate al
Consiglio regionale. Violazione degli artt. 5, 100, 113, 114, 117,
118, 119, 121, 122, 123 Cost in relazione all'autonomia
istituzionale, legislativa, amministrativa, contabile, statutaria.
Violazione dello statuto regionale del Veneto approvato con la legge
regionale statutaria 17 aprile 2012, n. 1, ove prevede e garantisce
l'autonomia del Consiglio e dei gruppi consiliari (cfr. artt. 19, 20,
21, 30, 33, 36, 38, 39, 40, 41, 42, 46 e 48). Violazione dello stesso
d.l. n. 174, convertito con modificazioni dalla l. n. 213/2012
ridondante in lesione dell'autonomia costituzionale regionale.
Violazione del principio di leale collaborazione.
2.1 Non spettanza del potere di controllo esercitato dalla Corte
dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto, sul
rendiconto del gruppo misto relativo al periodo 01/01/2015-13/03/2015
sulla base di criteri di propria statuizione e con richiesta di
documentazione non prevista dalla legge. Carenza di potere.
Pregiudizio all'autonomia (politica, legislativa, amministrativa,
contabile e di spesa) costituzionalmente garantita al Consiglio e ai
suoi gruppi consiliari
La delibera che si impugna è illegittima anzitutto perchè,
richiamando e facendo proprie le precedenti delibere nn. 269/2014 e
147/2015 (rectius 227/2015: v. p. 5 e p. 12 delibera 312/2015),
applica criteri diversi ed ulteriori rispetto a quelli deliberati in
sede di Conferenza permanente Stato Regioni, esige una documentazione
ivi non richiesta, perchè, in definitiva, esercita un tipo di
controllo che, anche a prescindere dall'esito finale sulla
correttezza o sulla irregolarità del rendiconto, non è nè previsto
nè consentito dalla legge e comunque è contrario all'autonomia
costituzionalmente garantita al Consiglio regionale e alle sue
articolazioni interne: dunque, la Sezione di controllo ha esercitato
il controllo in oggettiva carenza di potere.
Diversamente da come il potere di controllo sui rendiconti dei
gruppi consiliari risulta tipizzato dal d.l. n. 174/2012, per come
poi è stato integrato dalle linee guida, la Corte dei conti, Sezione
di controllo, con la gravata delibera (e con quelle richiamate per
relationem a supporto dell'onere motivazionale), ha preteso di
esercitare un controllo autonomo di legittimità e di merito sulle
singole spese risultanti dai rendiconti medesimi, già vagliate dal
Presidente del gruppo ai sensi dell'art. 2 del citato d.p.c.m.. E
ciò, nonostante avesse piena contezza che "il sindacato della Corte
dei conti assume ... come parametro la conformità del rendiconto al
modello predisposto in sede di Conferenza, e deve ritenersi
documentale, non potendo addentrarsi nel merito delle scelte
discrezionali rimesse, nei limiti del mandato istituzionale,
all'autonomia politica dei gruppi (Corte Cost. sent. n. 39/2014)" (p.
7 delibera n. 227/2015 e p. 7 delibera n. 269/2014).
Avendo la Sezione di controllo esercitando un potere privo di
base normativa (oltre che, come si spiegherà nel prosieguo, con
modalità in concreto del tutto diverse ed esorbitati rispetto a
quelle consentite ex lege), ha violato l'autonomia costituzionalmente
attribuita alla Regione Veneto (ed in particolare al Consiglio
regionale e ai suoi gruppi) e delle prerogative proprie della
funzione istituzionale del Consiglio.
In particolare, la Sezione Regionale di controllo, per ritenere
regolare le spese del gruppo misto, ha, in limine, indicato (e
conseguentemente applicato) una serie di criteri di giudizio
affermando di averli "ricavati dal d.p.c.m. 21 dicembre 2012 e/o
dalle fonti regionali sopra richiamate (i.e. la l.r. n. 56/1984, la
l.r. n. 47/2012, l'art. 52 della l.r. n. 53/2012)" (v. p. 24 delibera
n. 269/2014 e p. 19 delibera n. 227/2015): non si è dunque limitata
ad applicare i criteri di legge o a verificare gli adempimenti
documentali prescritti, ma ha individuato e preteso criteri e
documenti ulteriori a seguito di una personale operazione creativa di
asserita deduzione dalla legge (nazionale o regionale), da
quest'ultima, in realtà, in alcun modo esplicitati o richiesti; ha
preteso di spingere il controllo al di là della mera constatazione
della corrispondenza del rendiconto (inteso come documento approvato
dal gruppo) al modello astratto approvato in sede di Conferenza
permanente e adottato con le linee-guida, rivendicando la competenza
ad operare verifiche di tipo sostanziale.
A tale riguardo, la Sezione di controllo dichiara espressamente
l'insoddisfazione rispetto al modello di rendiconto elaborato in sede
di Conferenza Stato Regioni e poi trasfuso nel d.p.c.m. del 2012,
arrivando ad affermare, da un lato, che "la corretta rilevazione dei
fatti di gestione, cui, per espresse volontà del legislatore, sono
finalizzate le prescrizioni poste dalle richiamate linee guida, non
può che avvenire attraverso la, pure prevista, regolare - nel senso
di sistematica ed ordinata - tenuta della contabilità in corso di
esercizio, non potendo ipotizzarsi che, a tal fine, sia sufficiente
l'osservanza dello schema di rendiconto e la raccolta e conservazione
della documentazione attestante le spese sostenute" (p. 22 delibera
n. 269/2014); dall'altro, che "la Sezione nell'esprimersi sui
rendiconti pervenuti deve necessariamente conoscere anche, nei
termini e per le finalità già ampiamente rappresentate, della
correttezza o meno dei fatti di gestione rispetto ai rappresentati
precisi parametri normativi, oltre che tecnici e contabili, laddove
il rendiconto, inteso come documento conforme al modello approvato,
si limiti a dare di detti fatti una rappresentazione meramente
sintetica dei soli risultati espressi in termini finanziari" (cfr. p.
18 delibera n. 227/2015 e p. 18 delibera n. 269/2014).
Similmente, anche con riguardo alla documentazione richiesta, la
Sezione di controllo, non si è attenuta ai confini posti dagli artt.
2 e 3 delle linee guida, ma ha introdotto inediti adempimenti
documentali, dopo aver sottolineato "preliminarmente, che in linea
generale la documentazione a supporto delle spese sostenute e
rimborsate, oltre ad essere presente e leggibile, deve essere idonea
a consentire l'esercizio della verifica di inerenza al fine
istituzionale, indicando l'occasione, le circostanze e la finalità
della spesa medesima poichè, il difetto di tali minime indicazioni
rende, di fatto, a monte impossibile qualunque valutazione di
attinenza ai fini istituzionali propri del mandato consiliare e
dell'attività del gruppo, stante che la documentazione di spesa
priva di tali elementi potrebbe essere riferita a qualunque utilizzo,
anche difforme da quello normativamente previsto" (cfr. doc. pp.
18-19 delibera n. 269/2014).
E così, stando alle delibere nn. 269/2014 e 227/2015, alle quali
la delibera qui gravata "integralmente" rinvia (v. p. 5 doc. 1):
le spese sostenute per collaborazioni professionali sono
state ritenute regolari in quanto "ricorrano congiuntamente le
seguenti condizioni": un contratto in forma scritta, esistenza di un
progetto descritto o indicato nel contratto e individuato nel suo
contenuto caratterizzante, che il contenuto del progetto sia riferito
esclusivamente alle attività istituzionali del gruppo consiliare,
estraneità delle prestazioni del collaboratore rispetto
all'attività svolta dal personale delle unità di supporto delle
segreterie messo a disposizione dal Consiglio regionale ed il cui
costo è a carico del bilancio del Consiglio medesimo,
professionalità e/o specificità della prestazione del collaboratore
in relazione al contenuto del progetto ed al risultato atteso,
definizione di un risultato atteso quale esito del progetto,
necessaria rendicontazione e/o verificabilità dello svolgimento e
del risultato della collaborazione (cfr. pp. 20-21 delibera n.
227/2015 e pp. 25-26 delibera n. 269/2014);
le spese per la redazione, stampa e spedizione di
pubblicazione o periodici o di altre spese di comunicazione anche web
"sono state ritenute regolari solo laddove la documentazione a
supporto, anche a seguito di adempimento istruttorio, ha comprovato
l'inerenza della spesa alla specifica attività istituzionale del
gruppo. In relazione poi alle spese sostenute per progettazione,
manutenzione, gestione etc di siti web, le stesse sono state ritenute
regolari esclusivamente se sostenute successivamente all'acquisto
della titolarità (o possesso) del dominio, nella ricorrenza anche
del presupposto dell'inerenza all'attività istituzionale del gruppo
consiliare" (p. 22 delibera n. 227/2015 e p. 27 delibera n.
269/2014);
le spese per consulenze, studi ed incarichi "sono state
ritenute regolari laddove è stata prodotta tutta la documentazione
necessaria e contenente, quanto meno, gli elementi minimi essenziali
(atto/contratto di conferimento dell'incarico contenente oggetto
della prestazione richiesta, compenso, prova dello svolgimento
dell'incarico, prescritta documentazione fiscale, dimostrazione del
prodotto realizzato, dimostrazione dell'inerenza della spesa). Non
sono invece state ritenute regolarmente rendicontate le spese,
sostenute da tutti i gruppi, per incarichi defensionali per
l'instaurazione dei giudizi innanzi al TAR Veneto, non essendo detta
voce di spesa ricompressa tra gli specifici vincoli di destinazione
che la legge imprime alle risorse assegnate ai gruppi consiliari nè
tra le finalità istituzionali, tipizzate (dal d.p.c.m.)" (cfr. pp.
22-23 delibera n. 227/2015 e p. 28 delibera n. 269/2014);
quanto alle spese per attività promozionali e di
rappresentanza, per i convegni e per le attività di aggiornamento,
"sono state ritenute tendenzialmente inerenti all'attività
istituzionale quelle per la stampa e per l'informazione, mentre le
spese per convegni e manifestazioni sono state ritenute regolari solo
qualora contenenti la documentazione analitica (sic!) del
convegno/manifestazione che ha originato la spesa, da cui è stato
possibile accertare il nesso con le attività istituzionali. Nelle
ipotesi, poi, di partecipazione del gruppo a specifiche spese
sostenute per studi e pubblicazioni, nonchè per convegni,
manifestazioni o altre tipologie di eventi organizzati unitamente a
soggetti diversi o anche a loro beneficio, quali partiti politici o
altre organizzazioni, la spesa rendicontata dal gruppo è stata
ritenuta ammissibile laddove è stato dimostrato che si trattava di
una quota parte della spesa complessivamente sostenuta anche con
l'apporto economico di detti differenti soggetti" (cfr. p. 23-24
delibera n. 227/2015 e p. 29 delibera n. 269/2014);
con riguardo alle spese per l'acquisto di libri, riviste,
pubblicazioni giornali e riveste, "la regolarità della spesa è
stata valutata in relazione alla completezza della documentazione
allegata (specificazione delle pubblicazioni acquistate e relativo
numero di copie; in caso di acquisto di libri: indicazione del titolo
e dell'autore e, in caso di acquisti plurimi del medesimo volume,
documentazione atta a collegare la richiesta di rimborso ad un numero
di copie congruo con l'attività istituzionale)" (cfr. p. 24 delibera
n. 227/2015 e p. 30 delibera n. 269/2014);
le spese postali e telegrafiche, cancellerie e stampanti,
duplicazioni e stampa "sono state ritenute regolarmente rendicontate
solo laddove la spesa rimborsata ha trovato una giustificazione,
documentata (sic!), fermo il principio dell'inerenza" (cfr. p. 24
delibera n. 227/2015 e p. 32 delibera n. 269/2014);
quanto alle spese logistiche per affitto sale riunioni,
attrezzature e altri servizi logistici e ausiliari, "sono state
ritenute regolarmente rendicontate allorquando è stata fornita la
documentazione comprovante l'inerenza all'attività istituzionale del
gruppo" (pp. 24-25 delibera n. 227/2015 e p. 33 delibera n.
269/2014).
È di tutta evidenza come la richiesta di tali puntuali
giustificazioni e specificazioni dell'oggetto, dell'occasione e
dell'inerenza delle spese sostenute nell'ambito dell'attività
istituzionale, delle quali non v'è traccia nella legge nè nelle
linee guida, contrasti palesemente con la natura meramente
"documentale" del controllo e con la "necessaria separazione tra
funzione di controllo ed attività amministrativa degli enti
sottoposti al controllo stesso" riconosciuta da codesta Corte (v.
sent. n. 39/2014) a baluardo del limite per il quale "il sindacato
della Corte dei conti (...) non può addentrarsi nel merito delle
scelte discrezionali rimesse all'autonomia politica dei gruppi, nei
limiti del mandato istituzionale".
Tutto ciò, peraltro, è stato già affermato (sul piano della
legittimità amministrativa degli atti) anche dalla Corte dei Conti,
sezioni riunite in sede giurisdizionale in particolare composizione
(cfr. sent. n. 29/2015) conformemente, appunto, alle indicazioni
puntualizzate da codesta Corte (e dei fondamentali principi della
divisione dei poteri e di leale collaborazione) e alla luce della
natura e della funzione del gruppo consiliare. Puntualmente si è
affermato che "un gruppo assembleare di un Consiglio Regionale,
contrariamente a quanto avviene per i gruppi parlamentari, ha un
rapporto più stretto con il territorio e l'attività politica è
contraddistinta da una dialettica costante con gli elettori. I
consiglieri regionali hanno il compito istituzionale di individuare
le esigenze, i bisogni, le aspettative della popolazione regionale, o
di specifiche zone geografiche della regione, al fine di tradurle in
iniziative legislative secondo il riparto di competenze stabilito
dalla Costituzione. L'attività di studio e ricerca, nonchè quella
convegnistica e, per così dire, di promozione ha, tra le altre,
anche la funzione di intercettare e segnalare le emergenze locali
collegate a situazioni di criticità socio - economiche, per poi
porre allo studio le azioni idonee a ripararle, nonchè la funzione
di individuare le priorità da affrontare e, conseguentemente, di
reperire le risorse per il conseguimento degli obiettivi definiti.
Ciò spiega anche la previsione di spese di rappresentanza per dare
ospitalità a personalità o autorità chiamate a discutere temi
d'interesse per gli abitanti della Regione, quali, ad esempio, lo
sviluppo del turismo, ovvero la ripresa dell'economia nelle zone
colpite dal terremoto. Per le considerazioni che precedono è
indiscutibile che tutto il coacervo delle attività di
approfondimento delle problematiche locali sia inerente, anzi, per
meglio dire, connaturata alla vita operativa di un gruppo consiliare.
Perciò, a prescindere dall'esplicita indicazione recata dalle linee
guida risultano de tutto compatibili con l'attività di un gruppo le
spese per l'acquisto di quotidiani, rassegne stampa e libri, nonchè
per attività di consulenza e di ricerca. Allo stesso modo, non può
non riconoscersi che tutte le spese funzionali all'attività di un
gruppo, quali le spese di ristorazione, di soggiorno e i contratti di
collaborazione con esperti di problematiche regionali, ovvero per
ricoprire l'incarico di addetto stampa siano inerenti ai fini
istituzionali di un gruppo assembleare" (v. Corte conti, sezioni
riunite, sent. n. 29/2015).
Nella medesima sede si è anche chiarito che il controllo
sull'inerenza della spesa non può travalicare in controllo sul
merito della spesa: per rispetto dell'autonomia costituzionale dei
gruppi consiliari, tale compito è stato riservato al Presidente di
ciascun gruppo ("ai sensi dell'art. 2 delle linee guida è il
Presidente che autorizza le spese del gruppo assembleare e ne è
responsabile. È sempre il Presidente che attesta la veridicità e la
correttezza delle spese"), ragion per cui il controllo esterno
assegnato alla Corte dei conti deve risolversi in un controllo sulla
conformità (non delle spese ma) del rendiconto al modello deliberato
in sede di Conferenza permanente e ciò alla luce della sola
documentazione contabile specificata nel successivo art. 3.
Si è altresì precisato che il controllo sull'inerenza, per non
impingere nel merito, deve scrupolosamente attenersi al "limite
esterno costituito dalla irragionevole non rispondenza ai fini
istituzionali" (v. sent. n. 29/2015), potendosi sindacare la spesa
solo "laddove essa risulti incongrua, illogica e irrazionale in
ragioni dei mezzi predisposti rispetto ai fini che s'intende
perseguire. In altri termini, allorchè la scelta, raffrontata con
parametri obiettivi, valutati ex ante e rilevabili anche dalla comune
esperienza, sia una scelta abnorme" (ibidem).
Di talchè il controllo sull'inerenza della spesa deve
risolversi, al più, nel controllo sulla non manifesta
irragionevolezza della spesa, sulla sua non abnormità. Superare tale
confine significa, irrimediabilmente, ledere la sfera di autonomia
costituzionalmente riservata agli organi consiliari.
In breve, in tema di spese per il personale o di quelle relative
a consulenze ed incarichi o di quelle sostenute per attività
promozionali o per convegni, la Sezione di controllo, riscontrata la
piena coerenza tra le spese a tale titolo sostenute e la relativa
documentazione giustificativa, avrebbe dovuto ritenere terminata la
sua verifica. Ha, invece, preteso, in modo del tutto abnorme, di
valutare la professionalità del collaboratore, la specificità della
prestazione in relazione al contenuto del progetto, i risultati della
collaborazione o l'attribuzione degli incarichi sotto il profilo
della rispondenza delle attività dei consulenti all'obiettivo dei
gruppi richiedenti o la sussistenza di un nesso tra il convegno e le
attività istituzionali del gruppo che lo ha promosso.
Da qui, la lamentata incostituzionalità del controllo compiuto
dalla Corte dei conti - Sezione regionale di controllo per il Veneto
perchè esercitato:
a) in palese difetto di attribuzione;
b) con indebita sovrapposizione rispetto ai controlli interni
previsti dalla legge e dal regolamento di contabilità;
c) interferendo con le competenze costituzionalmente
riservate al Consiglio regionale. Ciò, lo si ribadisce,
indipendentemente dall'esito (favorevole o sfavorevole) del controllo
che ne è derivato.
2.2. Ingerenza del controllo in concreto esercitato dalla Corte
dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto sul
rendiconto del gruppo misto relativo al periodo 01/01/2015 -
13/03/2015 in pregiudizio all'autonomia (politica, legislativa,
amministrativa, contabile e di spesa) costituzionalmente garantita al
Consiglio e ai suoi gruppi consiliari.
Non solo la legge non attribuiva (e non attribuisce), in
generale, alla Sezione di controllo alcun potere nè di integrare i
criteri di verifica contabile nè di sindacare il merito delle spese
sostenute o di contestare la veridicità e la correttezza attestate
dal Presidente di ciascun gruppo; non solo essa non può esigere
documentazione contabile ulteriore o diversa da quella prescritta
dalle linee guida (cfr. art. 3 d.p.c.m. 21 dicembre 2012); ma
l'illegittimità (sul piano costituzionale) dell'accertamento
compiuto dalla medesima Sezione risulta anche dalle concrete
modalità in cui esso è stato eseguito, specie con riguardo
all'applicazione del principio dell'inerenza, esplicitato sulla base
di indicatori stabiliti a posteriori e in via unilaterale.
In questo senso, la Regione si duole del fatto che, anche ad
ammetterne per inconcesso la copertura normativa, il sindacato che la
Sezione regionale di controllo ha esercitato, per le modalità che
concretamente ha assunto, ha finito con l'ingerirsi indebitamente
nello spazio costituzionalmente riservato all'autonomia politica,
legislativa, amministrativa, contabile e di spesa della Regione e dei
suoi organi: il controllo di regolarità del rendiconto si è
tradotto, nei fatti, in un sindacato pieno sulla ammissibilità delle
spese.
Il presente motivo di ricorso poggia sull'assunto, acquisito sin
dagli anni Settanta, che "la figura dei conflitti di attribuzione,
sia tra lo Stato e le Regioni sia tra i poteri dello Stato, non si
restringe alla sola ipotesi di contestazione circa l'appartenenza del
medesimo potere, che ciascuno dei soggetti contendenti rivendichi per
sè, ma si estende a comprendere ogni ipotesi in cui dall'illegittimo
esercizio di un potere altrui consegua la menomazione di una sfera di
attribuzioni costituzionalmente assegnate all'altro soggetto" (cfr.
la sentenza n. 110 del 1970)".
La fondatezza della doglianza è resa palese dalla semplice
lettura delle contestazioni che la Sezione ha sollevato sul
rendiconto predisposto dal gruppo misto. Due sono, in particolare, i
profili di pretesa irregolarità.
Sotto un primo aspetto, la Sezione di controllo rileva la mancata
restituzione delle somme (in tesi avversata) non regolarmente
rendicontate afferenti agli esercizi 2013 e 2014. Sostiene - quanto
al 2013 - che "all'esigibilità ed effettività di siffatto obbligo
non osta l'intervenuta impugnazione dinanzi al TAR Veneto, da parte
dei Gruppi consiliari, compreso il gruppo misto" della deliberazione
n. 269/2014/FRG, con contestuale istanza cautelare di sospensione da
parte di tutti i ricorrenti", ritenendo che l'ordinanza cautelare di
accoglimento emesse in quella sede si limiti a sospendere l'efficacia
della deliberazione con cui l'Ufficio di Presidenza ha dato incarico
al Dirigente Capo del servizio affari generali di predisporre una
proposta di piano di rientro, senza estendersi alla delibera della
Sezione di controllo; "deliberazione che, non essendo stata oggetto
di alcun pronunciamento da parte del Tar, deve ritenersi a tutt'oggi,
pienamente efficace, anche sotto il profilo della perduranza
dell'obbligo restitutorio" (v. pp. 6-10 delibera n. 312/2015).
Analoga considerazione viene fatta dalla Sezione con riguardo al
2014, sull'assunto che la deliberazione n. 227/2015/FRG, "pure
oggetto di impugnazione, anche se dinanzi alle SS.RR. in speciale
composizione della Corte dei conti, del pari non sospesa ... (deve
considerarsi) dunque, pienamente efficace" (p. 10 delibera n.
312/2015).
Conclude la Sezione che, in forza di tale (pretesa) efficacia
delle deliberazioni, il gruppo misto avrebbe dovuto "dare evidenza
dell'obbligo restitutorio", relativamente ai rendiconti 2013/2014,
nel rendiconto gennaio - marzo 2015, ancorchè riconosca che
"dall'esame dei rendiconti dei gruppi consiliari, così come quello
del gruppo Misto, emergono risultati finali di cassa (esercizio 2014)
che appaiono capienti ai fini dell'obbligo restitutorio di cui si è
detto" (p. 11 delibera n. 312/2015).
Sotto un secondo profilo (quello "delle singole spese
rendicontate" dal gruppo misto: cfr. p. 11 delibera n. 312/2015),
poi, la Sezione contesta "spese per il personale" (voci U1 e U2
allegato B d.p.c.m. 21 dicembre 2012) e "spese di comunicazione,
anche web" (voce U5) per una somma complessiva di euro 3.221,45.
2.2.1 Le contestazioni in merito all'asserito mancato adempimento
restitutorio relativamente alle annualità 2013 e 2014.
In primo luogo, si osserva che le contestazioni mosse dalla
Sezione regionale di controllo in merito al mancato adempimento
dell'obbligo restitutorio relativamente alle annualità 2013 e 2014
da parte del gruppo misto (cfr. da pag. 6 a pag. 11 del provvedimento
impugnato) violano il giudicato, seppure cautelare, del giudice
amministrativo, così compromettendo ed interferendo con l'autonomia
costituzionale e statutaria del gruppo.
Invero, con specifico riferimento all'anno 2013, si deve
ricordare che il gruppo misto, unitamente a tutti gli altri gruppi
del Consiglio regionale del Veneto, aveva impugnato dinanzi al TAR
Veneto (non essendovi, al tempo, alcuna norma che attribuiva le
controversie in questione ad una specifica autorità giurisdizionale)
la delibera 269/2014/FRG, formulando contestuale istanza di
sospensione degli effetti del provvedimento impugnato.
In quella sede tutti i gruppi consiliari, al fine di avvalorare
ulteriormente il profilo del danno ai fini cautelari (già esistente
in re ipsa, considerate le conseguenze restitutorie ex art. 7, comma
XI, del D.L. 174/2012), avevano rilevato che l'Ufficio di Presidenza
aveva già deliberato di incaricare il dirigente capo del Servizio di
affari generali di predisporre una proposta di piano di rientro ex
art. 4, II comma, L.R. 28/2013, disponendo tuttavia di "attendere
l'esito delle decisioni che saranno assunte dai competenti organi
giurisdizionali in merito alle richieste di sospensiva proposte,
prima di procedere al recupero delle somme asseritamente
irregolarmente rendicontate".
Il TAR ha accolto la richiesta cautelare (anche del gruppo
misto), riconoscendo che "sussistono i presupposti per la
sospensione, in accoglimento della domanda di misure cautelari, dei
provvedimenti -conseguenti alla dichiarazione di non regolarità dei
rendiconti da parte della sezione regionale di controllo della Corte
dei Conti - emanati dalla Regione preordinati alla predisposizione
del piano di rientro ex art. 4, II comma, della L.R. 28/2013" (v.
doc. 7).
Ora, non vi è alcun dubbio che tale pronuncia del TAR Veneto ha
fatto venir meno, fino alla decisione di merito, qualsiasi obbligo
restitutorio da parte dei gruppi consiliari (e del gruppo misto, in
particolare), avendo per l'appunto espressamente sospeso i
"provvedimenti conseguenti alla dichiarazione di non regolarità dei
rendiconti da parte della sezione regionale di controllo della Corte
dei Conti" (v. doc. 7).
E non è dubbio, al di là di ogni causidica argomentazione, che
da tale pronuncia consegue la sospensione degli effetti non solo
della deliberazione (n. 34 del 20 maggio u.s.) con cui l'Ufficio di
Presidenza aveva decretato di incaricare il dirigente capo del
Servizio di affari generali di predisporre una proposta di piano di
rientro, ma anche dello stesso presupposto di tale deliberazione,
vale a dire l'obbligo restitutorio "conseguente" alla delibera
269/2014/FRG della Sezione regionale di controllo.
La conclusione è, ove ve ne fosse bisogno, avvalorata anche
dalla lettura sistematica dell'ordinanza de qua, la quale pronuncia
"vista la domanda di sospensione dell'esecuzione del provvedimento
impugnato" (i.e. la delibera n. 269/2014, appunto), non ritenendo il
collegio che "il ricorso sia privo di elementi di fondatezza",
considerato "che appare evidente il danno grave ed irreparabile" (v.
doc. 7) e "in accoglimento della domanda di misure cautelari": tutto
ciò in relazione al ben noto principio della corrispondenza fra il
chiesto e il pronunciato (ex art. 112 c.p.c., applicabile al processo
amministrativo in virtù del rinvio esterno operato dall'art. 39
c.p.a.).
Del resto, non è proprio dato di comprendere quale effetto utile
avrebbe avuto l'ordinanza cautelare del TAR se non avesse avuto
quello specifico (richiesto) di sospendere l'obbligo di restituzione.
Se dunque nessun obbligo restitutorio vi era in capo ai gruppi
consiliari relativamente all'annualità 2013, nessuna contestazione
eiusdem generis poteva essere mossa al gruppo misto.
Analoghe considerazioni devono essere fatte con riguardo
all'annualità 2014, giacchè tutti i gruppi consiliari, ivi compreso
il gruppo misto, avevano impugnato avanti le sezioni riunite della
Corte dei conti, in speciale composizione, la delibera n.
227/2015/FRG.
A tale proposito basterà semplicemente ricordare che
dall'impugnazione deriva un effetto sospensivo ex lege dell'atto
gravato: infatti, l'art. 243 quater, V comma, d.lgs. n. 267/2000
prevede che "fino alla scadenza del termine per impugnare e, nel caso
di presentazione del ricorso, sino alla relativa decisione, le
procedure esecutive intraprese nei confronti dell'ente sono sospese".
È chiaro dunque che se sono sospese le procedure esecutive di
recupero sospeso anche qualsiasi obbligo di carattere restitutorio.
Da ciò consegue, concludendo, che nessuna contestazione poteva
(e puo') essere mossa al gruppo misto in ordine alla mancata
restituzione delle somme asseritamente irregolari, poichè,
diversamente da quanto opinato, le iniziative giudiziarie promosse
contro le delibere di controllo hanno avuto l'effetto, o per
pronuncia cautelare del giudice o per previsione normativa operante
automaticamente, di sospendere l'obbligo restitutorio ad esse
conseguente.
2.2.2 Le contestazioni in merito alle spese per il personale
(voci U1 e U2) e alle spese di comunicazione (voce U5).
Anche la contestazione relativa alle spese per la collaborazione
intercorsa con la sig.ra Elena Scantamburlo dimostra come la Sezione
di Controllo abbia, in concreto, travalicato i poteri di verifica che
la legge, in astratto, le conferisce.
Dà atto la stessa Sezione di controllo di come l'art. 53 della
legge regionale 31 dicembre 2012, n. 53, consenta ai gruppi
consiliari di attivare autonomamente rapporti di lavoro nelle
tipologie contrattuali coordinate e continuative, a progetto ed
occasionali.
Ebbene, il rapporto instaurato con la sig.ra Elena Scantamburlo
era certamente una collaborazione coordinata e continuativa (tanto
che in relazione alle prestazioni stesse il gruppo ha regolarmente
versato gli oneri contributivi), ma a prestazione "occasionale". Come
previsto dall'art. 61, comma 2, del d.lgs. n. 276/2003, si intendono
per occasionali "i rapporti di durata complessiva non superiore a
trenta giorni nel corso dell'anno solare ... salvo che il compenso
complessivamente percepito nel medesimo anno solare non sia superiore
a 5 mila euro": diversamente trovano applicazione le disposizioni
sulla necessità del progetto di cui al primo comma del medesimo art.
61.
Pur avendo avuto il contratto di collaborazione della sig.ra
Scantamburlo una durata complessiva decorrente dal 1° dicembre 2014
al 13 marzo 2015 (data di cessazione del gruppo misto), la medesima,
per tutta la durata del rapporto, ha prestato la sua attività per
soli due giorni la settimana e precisamente nei giorni di lunedì e
martedì di ogni settimana, con esclusione del periodo dal 20
dicembre 2014 al 6 gennaio 2015: come dimostrato in atti, infatti, la
sig.ra Scantamburlo è un'insegnante di lettere nella scuola media
statale, che, proprio per questa ragione, non avrebbe potuto, neppure
volendolo, prestare la sua collaborazione per più di due giorni la
settimana.
In conclusione, dunque, lungi dal limitare il controllo agli
aspetti contabili e documentali, la Sezione di controllo:
ha preteso di valutare gli incarichi assegnati anche sotto il
profilo dei contenuti del contratto, della necessità e del contenuto
del progetto, della necessaria indicazione del risultato atteso e
della verifica dell'attività svolta dal collaboratore, esigendo, ai
fini della regolarità della rendicontazione, la presenza congiunta
di tutti i predetti elementi;
ha interpretato il quadro fattuale e normativo di riferimento
senza alcuna cognizione di causa, fino a rilevare la carenza "di uno
specifico progetto" che, nel caso di specie, per legge, non era
affatto prescritto.
Da qui la perfetta regolarità delle spese per la collaborazione
de qua e delle conseguenti ritenute fiscali (voci U1 e U2 del
rendiconto).
Quanto alle "spese per la redazione, stampa e spedizione di
pubblicazioni o periodici e altre spese di comunicazione, anche web",
la Sezione rileva che "l'acquisto del servizio di abbonamento per
l'invio di newsletter del cons. Diego Bottacin (presidente p.t. del
gruppo misto) il cui nominativo è associato al simbolo 'Verso Nord -
Un'Italia più vicina all'Europà (e') senza alcun riferimento
all'attività istituzionale del gruppo", mentre tali spese "possono
essere ritenute regolari solo laddove la documentazione a supporto,
anche a seguito di adempimento istruttorio, ne comprovi l'inerenza
alla specifica attività istituzionale del gruppo" (p. 3 Allegato 1
alla delibera n. 312/2015).
In senso opposto, va evidenziato, da un lato, che le spese per la
comunicazione del gruppo consiliare misto devono tener conto della
particolare composizione eterogenea del gruppo medesimo, il quale
accoglie soggetti di diversa appartenenza politica; dall'altro lato,
che il regolamento del Consiglio regionale sancisce la piena
autonomia in tal senso del singolo consigliere.
In particolare, l'articolo 24 del regolamento prevede che "ai
fini dell'attuazione delle disposizioni aventi per oggetto la
composizione delle commissioni consiliari e di tutte le disposizioni
che prevedono il rispetto della proporzione tra maggioranza e
minoranza, i consiglieri iscritti al gruppo misto dichiarano al
Presidente del Consiglio la propria appartenenza alla maggioranza o
alle minoranze. I consiglieri appartenenti al gruppo misto possono
chiedere all'Ufficio di presidenza del Consiglio di formare
componenti politiche in seno al gruppo, senza che ciò comporti oneri
organizzativi e finanziari aggiuntivi. Ai consiglieri per ciascuna
componente politica del gruppo misto è riconosciuta la facoltà di
intervenire a titolo individuale, per non più di cinque minuti, nei
dibattiti consiliari, nei casi in cui le disposizioni del presente
Regolamento prevedano l'intervento del solo presidente di gruppo o di
un solo consigliere per gruppo".
Alla luce di tale disciplina e della natura del gruppo misto, è
evidente l'inerenza della newsletter inopinatamente contestata con
l'attività istituzionale del gruppo medesimo, essendo associata ad
un simbolo ("verso Nord, un'Italia più vicina all'Europa"),
sicuramente riferibile alla pluralità delle "anime politiche"
presenti nel gruppo stesso (come emerge chiaramente dalla
documentazione prodotta sub doc. 8).
D'altra parte, è chiaro che il criterio di inerenza, come inteso
e applicato in concreto dalla Sezione di controllo, tramuta il
controllo documentale esterno in una sorta di autorizzazione
successiva, spostando la titolarità della decisione di spesa
dall'organo politico all'organo di controllo in spregio alle
prerogative costituzionali degli organi del consiglio regionale.
Per tutte le suesposte ragioni, la condotta della Sezione di
controllo interferisce indebitamente con le funzioni e le prerogative
che la Costituzione, lo statuto regionale e la legge (nazionale e
regionale) assegnano al Consiglio e ai suoi organi (e, fra essi, al
gruppo misto).
Anche per tali motivi si insta per l'accoglimento del ricorso.

P. Q. M.

Si chiede a codesta Ecc.ma Corte che:
1) dichiari che non spettava allo Stato e, per esso alla Corte
dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto adottare le
qui gravate delibere per violazione, come precisato nella parte
motiva, degli artt. 5, 100, 113, 114, 117, 118, 119, 121, 122, 123
Cost in relazione all'autonomia istituzionale, legislativa,
amministrativa, contabile, statutaria, dello stesso d.l. n. 174,
convertito con modificazioni dalla l. n. 213/2012 ridondante in
lesione dell'autonomia costituzionale regionale e dello Statuto
regionale del Veneto approvato con la legge regionale statutaria 17
aprile 2012, n. 1, ove prevede e garantisce l'autonomia del Consiglio
e dei gruppi consiliari (cfr. artt. 19, 20, 21, 30, 33, 36, 38, 39,
40, 41, 42, 46 e 48), nonchè del principio di leale collaborazione;
2) per l'effetto, annulli la delibera impugnata in principalità
(n. 312/15), nonchè gli atti presupposti (ivi inclusa, ove occorra,
la delibera n. 251/2015) e quelli che eventualmente saranno adottati,
medio tempore, in conseguenza ad essi, in applicazione degli artt. 41
e 38, l. 11 marzo 1953, n. 87.
Si producono i seguenti documenti:
1) delibera n. 312/2015 della Corte dei conti, Sezione regionale
di controllo per il Veneto, depositata il 25 giugno 2015;
2) delibera n. 251 /FRG del 20 maggio 2015 della Corte dei conti,
Sezione regionale di controllo per il Veneto;
3) delibera di autorizzazione a proporre conflitto di
attribuzioni avanti la Corte costituzionale della Giunta regionale
veneta n. 1085 del 18 agosto 2015;
4) osservazioni e la relativa documentazione prodotte dal gruppo
misto il 10 giugno 2015;
5) delibera della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo
per il Veneto n. 269/2015;
6) delibera della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo
per il Veneto n. 227/2015; .
7) ordinanza TAR Veneto n. 426/2014;
8) documentazione sul simbolo "Verso Nord, un'Italia più vicina
all'Europa".

Padova-Venezia-Roma, 14 agosto 2015

avv.: Ezio Zanon


avv. prof.: Mario Bertolissi


avv. prof.: Vittorio Domenichelli


avv.: Francesco Rossi


avv.: Luigi Manzi