1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 16-6-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 176 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 ottobre 2010
Ordinanza del 7 dicembre 2009 emessa dalla Corte dei conti - sez. giurisdizionale per la Regione Lazio - nel giudizio di responsabilita' promosso dal Procuratore Regionale presso la Sez. Giurisdizionale della Regione Lazio contro Biggeri Luigi ed altri. Responsabilita' amministrativa e contabile (fattispecie: azione di responsabilita' per danno erariale nei confronti del Presidente e di dirigenti dell'ISTAT per mancata applicazione di sanzioni per l'inosservanza dell'obbligo di fornire dati per le rilevazioni statistiche) - Previsione con norma interpretativa, adottata con decreto-legge, che e' considerata violazione dell'obbligo di risposta esclusivamente il formale rifiuto di fornire i dati richiesti anche con riguardo alle rilevazioni svolte anteriormente alla data di entrata in vigore della normativa censurata - Violazione del principio di uguaglianza - Assenza dei requisiti di straordinaria necessita' ed urgenza per la decretazione d'urgenza - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Interferenza con la funzione giurisdizionale della Corte dei conti. - Decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, convertito nella legge 28 febbraio 2008, n. 31, art. 44. - Costituzione, artt. 3, 77, 97, 101, comma secondo, 103 e 108. (010C0474) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 16-6-2010)

LA CORTE DEI CONTI

Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di
responsabilità n. 68690 promosso ad istanza della Procura per la
Sezione Giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Lazio,
in persona del p.m. Salvatore Sfrecola, contro Luigi Biggeri,
rappresentato e difeso dagli avv.ti Francesca e Federico Sorrentino e
presso di loro domiciliato in Roma al Lungotevere delle Navi 30,
Giuseppe Perrone ed Olimpio Cianfarani, rappresentati e difesi dagli
avv.ti Diego Vaiano e Raffaele Izzo, e presso di loro domiciliati in
Roma al Lungotevere Marzio 3, Vittoria Buratta, Viviana Egidi e
Francesco Zanella, rappresentati e difesi dall'avv. Fabio Lorenzoni e
presso di lui domiciliati in Roma alla Via del Viminale 43, Giuseppe
A. Certomà, Andrea Mancini, Roberto Monducci, Gian Paolo Oneto e
Valerio Terra Abrami, rappresentati e difesi dagli avv.ti Luisa
Torchia, Tommaso Di Nitto e Claudio Cataldi e presso di loro
domiciliati in Roma alla Via Sannio 65, Linda Laura Sabbadini,
rappresentata e difesa dagli avv.ti Aristide Police e Filippo Degni e
presso di loro domiciliata in Roma alla P.zza Adriana 6, e Aldo
Orasi, nato il 6 febbraio 1954, n. c. con intervento volontario
dell'Adusbef e del Sindacato USI/RdB/-Ricerca;
Visti gli atti ed i documenti di causa;
Vista la sentenza parziale pronunziata alla pubblica udienza del
12 ottobre 2009;
Uditi alla pubblica udienza del 12 ottobre 2009, con l'assistenza
del segretario sig.ra Ernestina Barbone, il p.m. in persona del
V.P.G. Salvatore Sfrecola e gli avv.ti Enrica Isidori per l'Ausbef,
l'avv. Torchia per i convenuti Certomà, Mancini, Monducci, Oneto e
Terra Abrami, l'avv Vaiano per Perrone e Cianfarani, l'avv.Sorrentino
per Biggeri, l'avv. Police per Sabbadini e l'avv. Lorenzoni per
Buratta, Egidi e Zannella;
Ritenuto e considerato in

F a t t o

Con atto di citazione depositato il 5 agosto 2008 previo invito a
dedurre notificato il 19 novembre 2007, la procura di questa Corte, a
seguito di notizia di danno pervenuta per esposto del 7 maggio 2007
dell'USI/RdB-Ricerca Sindacato nazionale lavoratori della ricerca
dell'Unione sindacale italiana, ha convenuto in giudizio alcuni
amministratori e dirigenti dell'Istituto Nazionale di Statistica
(ISTAT) per il danno da loro causato per la mancata applicazione
delle sanzioni, di cui all'art. 11 del d.lgs. 6 settembre 1989, n.
322, previste per la violazione dell'obbligo di fornire le
informazioni richieste dall'istituto in sede di raccolta dei dati
necessari all'elaborazione di indagini statistiche, obbligo dettato
dall'art. 7, comma 1 del medesimo decreto legislativo e richiamato
dal successivo comma 3 del medesimo articolo nel testo previgente
alle modifiche introdotte dall'art. 3, comma 74 della legge n.
244/2007 - per tutte le amministrazioni, enti ed organismi pubblici e
per i privati per le rilevazioni rientranti nel programma statistico
nazionale.
Nella citazione - dopo ampia ricostruzione del sistema statistico
nazionale e del meccanismo di applicazione delle sanzioni, imperniato
sulla competenza dell'Ufficio di statistica all'accertamento della
violazione e alla redazione del verbale previa contestazione degli
addebiti nei modi e nei termini di cui all'art. 13 e ss. della legge
24 novembre 1981, n. 689, con comunicazione all'ISTAT dell'apertura
del procedimento, e su quella del Prefetto (al quale il motivato
rapporto in ordine alla violazione deve essere trasmesso) per
l'applicazione della sanzione ai sensi dell'art. 18 della medesima
legge - è rilevato che l'ISTAT non ha mai proceduto all'accertamento
di alcuna sanzione sin dalla entrata in vigore del d.lgs. n.
322/1989, che ha attuato una ampia riforma del sistema sanzionatorio
per la violazione del'obbligo di fornire dati statistici trasferendo
il potere di accertamento all'ISTAT o al competente ufficio di
statistica e depenalizzando la sanzione pecuniaria, prevedendo la
sanzione pecuniaria amministrativa di cui al citato art. 11 del
medesimo decreto. È stata quindi contestata per il periodo 2002-2006
(non coperto da prescrizione e per il quale la Procura disponeva di
dati definitivi non ritenendo tali quelli relativi all'anno 2007) la
mancata applicazione di sanzioni pecuniarie connesse alle indagini
statistiche di titolarità ISTAT che comportavano obbligo di
risposta, analizzando l'anno di effettuazione dell'indagine, il
campione totale di rilevazione (unità di rilevazione), il totale dei
rispondenti, i rifiuti di risposta, il numero dei non rispondenti per
cause che vanno dal mancato contatto ai casi di soggetti non in grado
di rispondere, il totale delle unità rilevate fuori campo di
osservazione per errori nelle liste e le unità non risolte (le
mancate risposte non diversamente classificabili perchè non è
pervenuto un rifiuto espresso e non rientrano nelle altre categorie).
Il danno che complessivamente è stato addebitato ai convenuti è
quantificato, come dalle tabelle di sintesi riportate nell'atto di
citazione, in diretta proporzione con tutti i casi di mancata
risposta, non calcolando le cd. unità non risolte, nel complessivo
importo di euro 191.425.235,00, ripartito pro quota tra tutti i
convenuti in ragione della diversa partecipazione casuale alla
produzione del danno, calcolata in funzione del diverso ruolo da essi
rivestito all'interno dell'ISTAT, e precisamente per il 50%
dell'importo totale al Presidente, per il 20% ai Direttori generali,
per il 20% ai capi di dipartimento e per il 10% ai direttori
centrali, per i quali tutti la Procura ha chiesto la condanna oltre
interessi, rivalutazione e spese di giudizio.
La Procura ha rilevato l'elemento dell'illiceità del danno nella
consapevole violazione, da parte dei convenuti, dell'art. 11 del
citato d.lgs. n. 322/1989, disposizione che, comminando una sanzione
tipica, seppure graduabile discrezionalmente, a fronte di una
fattispecie tipica e tassativamente descritta, costituita dalla
mancata risposta alla richiesta di dati statistici, è
inderogabilmente applicabile alla fattispecie normativamente
descritta e non presenta alcun profilo di discrezionalità se non
nella determinazione della misura del quantum dovuto.
Per tale motivo la Procura ha contestato al Presidente
dell'Istituto la responsabilità erariale per colpa grave per non
essersi mai dato carico di affrontare il problema dell'applicazione
delle sanzioni nè di sollecitare alcuna modifica della normativa che
semplificasse il procedimento nè quale vertice dell'Istituto nè
quale Presidente del consiglio di amministrazione, e ciò sino
all'esposto presentato nell'aprile 2006 alla Corte dei conti, in
violazione dei doveri d'ufficio ai quali egli è tenuto in base alle
sue competenze e funzioni istituzionali per il disposto dell'art. 16
comma 1 del d.lgs. n. 322/1989, ai sensi del quale il presidente
«provvede all'amministrazione dell'Istituto assicurandone il
funzionamento», e per le sue stesse competenze quale preposto ratione
offici al Consiglio e al COMSTAST - organo che ha il compito, tra gli
altri, di delimitare l'ambito dell'obbligo di risposta ed in sostanza
di delimitare l'area della sanzionabilità dello stesso obbligo, e
che dunque svolge un ruolo primario nel procedimento di irrogazione
delle sanzioni.
Agli altri convenuti la Procura ha contestato la responsabilità
per colpa grave per omissioni nell'espletamento delle proprie
funzioni inerenti il procedimento sanzionatorio: ai direttori
generali dell'Istituto per aver essi omesso di fornire direttive, di
controllare l'attività degli uffici, di avviare le attività
sanzionatorie, compiti che rientrerebbero nei compiti di
coordinamento ad essi spettanti in base alle disposizioni del d.lgs.
n. 165/2001; ai direttori del dipartimento e direttori centrali, in
quanto ad essi competono funzioni di indirizzo e coordinamento degli
uffici dipendenti, tra i quali quelli di dare attuazione ai
procedimenti di irrogazione delle sanzioni nei termini di cui
all'art.11 del d.lgs. n. 322/1989.
Tutti i convenuti si sono costituiti contestando nel merito la
pretesa risarcitoria sotto diversi profili, alcuni (Buratta, Egidì e
Zannella) eccependo l'improcedibilità dell'azione della Procura per
non aver tenuto conto della entrata in vigore dell'art. 44 del d.l.
n. 248/2007, convertito in legge n. 31 del 28 febbraio 2008,
disposizione che testualmente recita «Fino al 31 dicembre 2008 ai
fini della applicazione delle sanzioni amministrative previste
dall'art. 11 del decreto legislativo 6 settembre 1989, n. 322 e con
riguardo alle rilevazioni statistiche svolte anche anteriormente alla
data di entrata in vigore del presente decreto, è considerato
violazione dell'obbligo di risposta di cui all'art. 7, comma 1 del
medesimo decreto legislativo n. 322/1989 esclusivamente il rifiuto
formale di fornire i dati richiesti» e che dunque, escludendo la
perseguibilità di fattispecie diverse dal formale rifiuto di
rispondere occorse sino al 31 dicembre 2008, determina il venir meno
dell'elemento della illiceità del comportamenti contestati dalla
Procura contabile agli odierni convenuti nel presente giudizio.
Con sentenza parziale pronunziata all'udienza del 12 ottobre 2009
questo Collegio ha ritenuto di dover superare tale censura di
improcedibilità in quanto la Procura già nell'atto di citazione ha
affrontato la questione degli effetti della sopravvenuta normativa
sul giudizio intentato, rilevando che, «ancorchè la norma non
utilizzi la formula consueta delle disposizioni interpretative ...
essa manifesta l'intenzione del legislatore di considerare anche per
il passato "violazione dell'obbligo di risposta" quella che abbia
dato luogo ad un formale rifiuto», e «limita con effetto retroattivo
l'applicazione delle sanzioni ai casi in cui il soggetto, pubblico o
privato, destinatario della richiesta di dati o notizie, abbia
opposto un formale rifiuto» determinando nella sostanza
«l'eliminazione della obbligatorietà della risposta», e ha
contestualmente sollevato questione di legittimità costituzionale
della citata norma concludendo nel merito per una ipotesi di
responsabilità astrattamente prospettabile in raffronto alla
normativa vigente anteriormente alla sua entrata in vigore.
Più precisamente la Procura ha sollevato la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 44 del d.l. n. 248/2007,
convertito in legge n. 31 del 28 febbraio 2008, sotto i sotto
elencati profili di incostituzionalita':
per contrasto con I'art. 77 della Costituzione, per aver il
legislatore abusato dello strumento della decretazione d'urgenza in
una ipotesi in cui non sussiste l'urgenza di provvedere, e degli
artt. 101, secondo comma e 103, secondo comma nonchè dell'art. 108,
secondo comma della Costituzione, in quanto la reale motivazione
della decretazione sarebbe da rinvenirsi nell'intento di esercitare
una preordinata interferenza sulle funzioni della magistratura
contabile, sottraendole una fattispecie di responsabilità
amministrativa già azionata, atteso che al momento della entrata in
vigore della norma l'istruttoria contabile era in corso in quanto
l'invito a dedurre è stato emesso nell'aprile 2007;
per contrasto con l'art. 81, quarto comma della Costituzione,
per mancata indicazione dei mezzi di copertura delle minori entrate
derivanti dalla inesigibilità delle relative sanzioni;
per violazione dell'art. 97 e dell'art. 3 della Costituzione
in quanto pone a presupposto della punibilità il formale «rifiuto di
rispondere» e quindi una sostanziale autodenuncia, in tal modo
determinando un meccanismo di funzionamento che non solo è
irrazionale perchè collegato ad un presupposto inesigibile, ma è
anche inefficace, tenuto conto della sanzione comminata dall'art. 11
del decreto legislativo n. 322/1989 per la violazione dell'obbligo di
risposta di cui all'art. 7, comma 1 del medesimo decreto, in quanto
destinato a non trovare applicazione ed a determinare una
ingiustificata disparità di trattamento nell'ambito dei soggetti che
non forniscono riscontro ai dati richiesti, discriminando chi si
limita ad omettere la risposta, non punibile, da chi si premura di
comunicare il suo rifiuto.
Le argomentazioni della Procura relativamente alla questione di
legittimità costituzionale dell'art. 44 del citato d.l. sono state
ampiamente contestate dalla difesa dei convenuti Cianfarani e Perrone
tramite gli avv.ti Diego Vaiano e Raffaele lzzo, che hanno chiesto la
reiezione della questione per manifesta infondatezza rilevando che il
contenuto della norma di per sè dimostra la tesi difensiva che essi
sostengono ai fini della assoluzione nel merito - secondo la quale la
disposizione sanzionatoria dell'art. 7 del citato decreto era di
ardua se non impossibile attuazione così come formulata, per non
consentire essa alcun discrimine tra le diverse situazioni
riscontrabili nei casi di mancata risposta, sia per ciò che concerne
la graduabilità della colpa del soggetto tenuto alla risposta sia
per quanto riguarda la maggiore o minore importanza dell'omissione ai
fini della buona resa della indagine statistica, tanto che l'art. 44
del d.l. n. 248/2007 convertito in legge n. 31 del 28 febbraio 2008,
dettando disposizioni transitorie per il passaggio graduale al regime
successivo, esprimerebbe proprio la presa di coscienza del
legislatore di tale situazione - ed hanno concluso per
l'improcedibilità ed inammissibilità dell'azione e per la reiezione
della questione di illegittimità costituzionale per manifesta
infondatezza.
La convenuta Sabbadini tramite l'avv. Aristide Police e Filippo
Degni ha ampiamente contestato gli addebiti sotto tutti i profili del
merito, e cioè sia sotto il profilo dei fatti contestati in ragione
delle competenze della convenuta, sia sotto il profilo della colpa
grave ad essa attribuita, sia sotto il profilo del danno, confutando
anche gli argomenti della Procura a sostegno della questione di
legittimità costituzionale.
All'udienza del 12 ottobre 2009 tutti i convenuti, confermando
nel merito le proprie conclusioni, si sono associati alle richieste
ed argomentazioni proposte dagli altri in ordine alla questione
incidentale di legittimità costituzionale; in particolare l'avv.
Sorrentino per Biggeri ha rilevato che l'art. 44 del decreto-legge n.
248 del 2007 si inserisce funzionalmente nell'ottica valutativa del
nuovo art. 7 del d.lgs. n. 322/1989, nel testo riformato e vigente, e
determina l'impunibilità delle condotte diverse da quelle
tipicamente ivi descritte.
Con sentenza parziale sono state decise tutte le questioni
preliminari di rito e di merito e precisamente:
1) è stata respinta l'eccezione di nullità degli atti
istruttori per violazione dell'art. 17, comma 30-ter del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, conv. in legge 3 agosto 2009, n.
102, nel testo corretto dal decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103;
2) è stata disposta l'estromissione dal giudizio del
convenuto Aldo Orasi in quanto erroneamente inserito tra i soggetti
destinatari dell'atto di citazione;
3) è stata respinta l'eccezione d'inammissibilità degli
interventi adesivi dell'Adusbef e del Sindacato USI/RdB/-Ricerca;
4) è stata respinta la censura di improcedibilità della
azione della Procura per non aver tenuto conto della entrata in
vigore dell'art. 44 del d.l. n. 248/2007, sollevata dai convenuti
Buratta, Egidi e Zannella;
5) è stata respinta l'eccezione di nullità dell'atto di
citazione per incertezza dell'oggetto, presentata dai convenuti
Certomà, Mancini, Monducci, Oneto e Terra Abrami;
6) è stata respinta l'eccezione di inammissibilità della
citazione per violazione del principio di corrispondenza con l'invito
a dedurre, presentata dai convenuti Cianfarani e Perrone;
7) è stata accolta l'eccezione di parziale prescrizione
della azione risarcitoria, per essere stata la citazione emessa il 5
agosto 2008, previo invito a dedurre notificato il 19 novembre 2007,
e conseguentemente, per il disposto dell'art. 1, comma 2 legge n.
20/1994 per il quale «il diritto a risarcimento del danno si
prescrive in cinque anni decorrenti dalla data in cui si è
verificato il fatto dannoso», è stato accertato che l'azione è
stata tempestivamente esercitata per le azioni ed omissioni
imputabili ai convenuti successivamente alla data del 19 novembre
2002 sino a tutto il 2006, accertando la compiuta prescrizione della
azione per il risarcimento del danno erariale relativamente al
periodo precedente (1° gennaio 2002 - 19 novembre 2002).
Ed è stata disposta la pronunzia con separata ordinanza per
l'esame della questione di legittimità costituzionale dell'art. 44
del d.l. n. 248 del 2007, convertito con legge n. 31 del 28 febbraio
2008, sollevata dalla Procura nel giudizio di responsabilità.

D i r i t t o

1. - La censura di costituzionalità è stata sollevata dalla
Procura di questa Corte nei confronti dell'art. 44 del d.l. n. 248
del 2007, intestato «Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative e disposizioni urgenti in materia finanziaria», e
convertito con legge n. 31 del 28 febbraio 2008, entrato in vigore il
giorno stesso della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale in
base all'art. 52 del medesimo decreto, e dunque il 31 dicembre 2007
(Gazzetta Ufficiale n. 302 del 31 dicembre 2007).
Nell'ambito dei presupposti che questo giudice deve accertare ai
fini della promovibilità della questione avanti alla Corte
costituzionale, ed in particolare del presupposto della rilevanza
della questione di legittimità costituzionale nel giudizio a quo,
preliminare è l'indagine sull'applicabilità della disposizione nel
presente giudizio di responsabilità erariale.
La norma censurata testualmente ha disposto che «Fino al 31
dicembre 2008 ai fini dell'applicazione delle sanzioni amministrative
previste dall'art. 11 del decreto legislativo 6 settembre 1989, n.
322 e con riguardo alle rilevazioni statistiche svolte anche
anteriormente alla data di entrata in vigore del presente decreto, è
considerato violazione dell'obbligo di risposta di cui all'art. 7,
comma 1 del medesimo decreto legislativo n. 322/1989 esclusivamente
il rifiuto formale di fornire i dati richiesti».
Essa incide sulle disposizioni poste dalla Procura a base
dell'azione di responsabilità erariale, in quanto modifica l'ambito
temporale di applicabilità dell'art. 7, comma 1 del d.lgs. n.
322/1989, disposizione sulla cui violazione si fonda l'azione della
Procura e che - per effetto dell'art. 3 comma 164 della legge n.
244/2007 - era in vigore all'epoca dei fatti contestati ed era
destinata a rimanerne la disposizione regolatrice anche
successivamente e sino al 31 dicembre 2007, in quanto le nuove
previsioni dell'art. 7, comma 1, come sostituito dall'art. 3, comma
64 della medesima legge n. 244/2007, avrebbero trovato applicazione
solo a decorrere dal 1° gennaio 2008 e per i fatti commessi
successivamente a tale data.
Per effetto della disposizione censurata il vecchio testo
dell'art. 7, comma 1 del d.lgs. n. 322/1989 non trova più
applicazione neanche per i fatti occorsi antecedentemente al 31
dicembre 2007, a fronte della letterale previsione ivi contenuta che
estende l'ambito temporale di applicabilità della norma censurata
«fino al 31 dicembre 2008... e con riguardo alle rilevazioni
statistiche svolte anche anteriormente alla data di entrata in vigore
del presente decreto».
L'art. 44 del d.l. n. 248/2007 dunque è applicabile nel giudizio
di responsabilità in quanto sostituisce, con effetto esteso ai fatti
contestati ai convenuti, alla previgente fattispecie sanzionabile di
cui all'art. 7, comma 1 del citato decreto legislativo una nuova
fattispecie costituita esclusivamente dal «rifiuto formale di fornire
i dati richiesti».
2. - La evidente pregiudizialità della proposta questione di
legittimità costituzionale rispetto alla definizione del giudizio di
responsabilità amministrativa, come dalle considerazioni che
seguono, determina la rilevanza della stessa nel presente giudizio.
2.1. - La responsabilità dei funzionari dell'ISTAT è
astrattamente prospettabile, secondo la tesi della Procura, in base
alle disposizioni previgenti all'emanazione dell'art. 44 del d.l. n.
248/2007, in quanto:
nel sistema sanzionatorio delineato dagli art. 7, commi 1 e
3, e dall'art.11 del d.lgs. n. 322/1989 - vigenti per i fatti
commessi sino al 31 dicembre 2007 per effetto delle disposizioni
dell'art. 3 comma 164 della legge n. 244/2007, che ha fissato al 1°
gennaio 2008 la data di entrata in vigore della nuova configurazione
di illecito amministrativo di cui al nuovo testo dell'art. 7 del
d.lgs. n. 322/1989 come sostituito dall'art. 3, comma 74 della
medesima legge n. 244/2007 - la sanzione pecuniaria di cui all'art.
11 del medesimo decreto era applicabile, ai sensi dell'art. 7 comma 3
del decreto stesso, a «coloro che, richiesti di dati e notizie ai
sensi del comma 1, non li forniscano, ovvero li forniscono
scientemente errati o incompleti...» e pertanto a tutte le ipotesi di
mancata risposta, senza alcuna distinzione nè per tipologia dei dati
nè tra casi di formale diniego di risposta e casi di comportamento
meramente omissivo.
Solo per i fatti commessi a decorrere dal 1° gennaio 2008
l'ambito oggettivo e soggettivo dell'obbligo di rispondere alle
richieste di dati statistici e le conseguenze della mancata risposta
sono state diversamente disciplinate, avendo l'art. 3, comma 74 della
medesima legge n. 244/2007 sostituito il comma 1 dell'art. 7 citato,
disponendo che «È fatto obbligo a tutte le amministrazioni, enti e
organismi pubblici di fornire tutti i dati che vengano loro richiesti
per le rilevazioni previste dal programma statistico nazionale. Sono
sottoposti al medesimo obbligo i soggetti privati per le rilevazioni,
rientranti nel programma stesso, espressamente indicate con delibera
del Consiglio dei ministri. Su proposta del Presidente dell'ISTAT,
sentito il comitato di cui all'art. 17, con delibera del Consiglio
dei ministri è annualmente definita, in relazione all'oggetto,
ampiezza, finalità, destinatari e tecnica di indagine utilizzata per
ciascuna rilevazione statistica, la tipologia di dati la cui mancata
fornitura, per rilevanza, dimensione o significatività ai fini della
rilevazione statistica, configura violazione dell'obbligo di cui al
presente comma. I proventi delle sanzioni amministrative irrogate ai
sensi dell'art. 11 confluiscono in apposito capitolo del bilancio
dell'ISTAT e sono destinati alla copertura degli oneri per le
rilevazioni previste dal programma statistico nazionale». Si è
dunque previsto che l'ambito dei dati la cui mancata fornitura
all'ISTAT configura violazione dell'obbligo di risposta - nonchè,
per effetto dell'invariato comma 3 del medesimo art. 7, presupposto
per l'applicazione della sanzione di cui all'art. 1 del medesimo
decreto legislativo - sia definito con riferimento a parametri
individuati in funzione della tipologia di indagine nei modi
descritti dalla norma.
In tale situazione normativa, per i fatti contestati dalla
Procura appare non infondata la tesi della applicabilità della norma
sanzionatoria di riferimento, nel senso di ritenere che l'art. 7,
comma 3 del d.lgs. n. 322/1989 vecchio testo comportasse per i
soggetti competenti l'obbligo di procedere all'accertamento della
violazione ed alla successiva conduzione del procedimento per
l'applicazione delle sanzioni a fronte di ogni caso di mancata
risposta senza ulteriori distinzioni e che dunque la assoluta
omissione di alcuna procedura sanzionatoria sin dalla entrata in
vigore del d.lgs. n. 322/1989 e sino all'anno 2007 costituisca in
astratto una ipotesi tipica di colpa grave collegata ad una grave ed
inescusabile violazione di norma imperativa.
2.2. - Nel concreto, i fatti contestati ai convenuti sono
costituiti da omissioni relative all'applicazione delle sanzioni,
occorse durante il periodo 2002-2006. Pur dovendosi circoscrivere
l'accertamento ai fatti omissivi verificatisi durante il periodo non
coperto da prescrizione e dunque, come accertato nella sentenza
parziale emessa all'udienza del 12 ottobre 2009, successivamente alla
data del 19 novembre 2002 sino a tutto il 2006, va osservato che per
detto periodo - nella situazione antecedente alla emanazione della
norma censurata - ai fatti contestati rimaneva applicabile il
disposto dell'art. 7, comma 1 del citato decreto legislativo n.
322/1989 nella sua formulazione originaria.
2.3. - Indipendentemente dalla formula usata dal legislatore, che
non fa alcun accenno nè alla natura interpretativa nè ad un effetto
retroattivo della disposizione, il tenore letterale dell'art. 44 del
d.l. n. 248/2007 esclude la perseguibilità di fattispecie diverse
dal formale rifiuto di rispondere occorse sino al 31 dicembre 2008,
senza alcuna possibilità di altra interpretazione atteso che la
stessa dispone «fino al 31 dicembre 2008» «con riguardo alle
rilevazioni statistiche svolte anche anteriormente alla data di
entrata in vigore del presente decreto», e dunque anche per il
periodo dal 2002 al 2006 al quale si riferiscono i fatti contestati
nel presente giudizio.
Pertanto, detta disposizione determina il venir meno
dell'elemento dell'antigiuridicità dei comportamenti contestati
dalla Procura contabile, dal momento che l'illiceità è stata
rilevata per tutti i casi di mancata fornitura di dati, conformemente
al sistema sanzionatorio vigente al momento dei fatti (come delineato
dall'art. 7, comma 1 del d.lgs. n. 322/1989 e dallo stesso art. 3
della legge n. 244/2007 che, al comma 74, ha sostituito il testo del
comma 1 dell'art. 7 ed al comma 164 ne ha fissato l'entrata in vigore
al 1° gennaio 2008) senza differenziare le fattispecie sulla base del
presupposto del «rifiuto formale» di fornire i dati, introdotto solo
dalla norma censurata e non presente nella norma innovativa di cui al
citato art. 3, commi 74 e 164, legge n. 244/2007.
L'azione della Procura, in altri termini, non potrebbe essere
accolta per non aver essa posto ad oggetto della pretesa un
comportamento censurabile alla luce delle disposizioni di legge
sopravvenute al momento della sua proposizione ed incidenti anche
sulle rilevazioni statistiche effettuate nel periodo 2002-2006, dal
momento che nella citazione il danno è stato complessivamente
calcolato su tutti i comportamenti omissivi della applicazione delle
sanzioni a fronte di tutti i casi di mancata risposta ai dati
richiesti dall'ISTAT, senza evidenziare nel loro ambito i rifiuti
espressi formalmente e senza che la domanda della Procura sia stata
in tal senso modificata o ridotta.
Pertanto la norma impugnata incide sulla definizione del giudizio
a quo in quanto la pronunzia di incostituzionalità della censurata
disposizione determinerebbe la perseguibilità dei comportamenti dei
convenuti conformemente al sistema sanzionatorio determinato
dall'art. 7 del d.lgs. n. 322/1989, vecchio e nuovo testo, in
relazione al quale sia l'accusa della Procura che le difese dei
presunti responsabili troverebbero vaglio in sede di merito.
3. - Nel merito della questione di legittimità costituzionale ne
va vagliata la non manifesta infondatezza con riferimento ai diversi
parametri costituzionali richiamati, e precisamente:
3.1. - per contrasto con l'art. 77 della Costituzione, per aver
il legislatore abusato dello strumento della decretazione d'urgenza
in una ipotesi in cui non sussiste l'urgenza di provvedere, e
dell'art. 101, secondo comma, art. 103, secondo comma e art. 108,
secondo comma della Costituzione, in quanto la reale motivazione
dell'utilizzo della decretazione d'urgenza sarebbe da rinvenirsi
nell'intento di esercitare una preordinata interferenza sulle
funzioni della magistratura contabile, sottraendo ad essa una
fattispecie di responsabilità amministrativa già azionata, come si
evincerebbe dalla circostanza che al momento della entrata in vigore
della norma l'istruttoria contabile era in corso atteso che l'invito
a dedurre è stato emesso nel novembre 2007.
La Procura cita a sostegno della incostituzionalità della
lesione da parte della legge delle prerogative della Magistratura, le
sentenze costituzionali n. 6 del 1994, n. 480 del 1992, n. 91 del
1988, n. 123 del 1987, n. 118 del 1957, n. 397 del 1994, dalle quali
si ricaverebbero i principi secondo i quali «il legislatore vulnera
le funzioni giurisdizionali quando la legge sia intenzionalmente
diretta ad incidere su concrete fattispecie sub judice», la sentenza
costituzionale n. 155 del 1990 nella quale è precisato che tale
intenzione deve assumere i tratti di una «preordinata interferenza»
nella controversia in corso ad opera della legge, la sentenza n. 6
del 194 nella quale si precisa che tale «eccesso di potere
legislativo» non è di per sè dimostrato dal «fatto che la norma
impugnata si sia venuta, nella sostanza, a configurare come norma
innovativa dotata di forza retroattiva anzichè come vera e propria
norma interpretativa», la sentenza n. 171/2007 nella quale si è
dichiarata l'incostituzionalità di una singola disposizione inserita
in un decreto legge per mancanza dei presupposti della necessità ed
urgenza di cui al'art. 77 della Cost.
Ciò premesso, la Procura ha ritenuto che costituiscano, nella
fattispecie di cui all'art. 44 del d.l. n. 248/2007 qui censurato,
sintomi di tale preordinata interferenza una serie di circostanze e
precisamente a) il fatto che ictu oculi non sussistano i requisiti
della necessità e dell'urgenza di provvedere su una normativa
risalente nel tempo e sempre applicata antecedentemente alla riforma
di cui al d.lgs. n. 322/1989 quando la sanzione era di carattere
contravvenzionale, b) il fatto che essa sia stata inserita nel
decreto legge intestato «Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative e disposizioni urgenti in materia finanziaria», mentre
non dispone alcuna proroga di termini in scadenza, c) il fatto che la
norma sia intervenuta in un momento in cui era stato già emesso
l'invito a dedurre e dunque iniziata l'istruttoria del giudizio di
responsabilità, con la notifica dell'invito a dedurre nel novembre
2007, d) l'irragionevolezza dell'intervento normativo che circoscrive
solo fino al 31 dicembre 2008 l'area delle condotte sanzionabili a
quelle costituite dal formale rifiuto di rispondere», e)
l'irrazionalità della disposizione rispetto al suo dichiarato scopo,
atteso che essa è formalmente volta a determinare l'area delle
condotte punibili ma in realtà svuota di significato il principio
della obbligatorietà della fornitura dei dati;
3.2. - per contrasto con l'art. 81, quarto comma della
Costituzione, per mancata indicazione dei mezzi di copertura delle
minori entrate derivanti dalla inesigibilità dell'importo delle
sanzioni desumibili dalle mancate risposte da contabilizzare nel
bilancio dello Stato, non potendosi ritenere ostativa la circostanza,
che era venuta in rilievo già nel dibattito parlamentare in sede di
conversione del decreto-legge, che nell'esercizio finanziario in
corso non era previsto uno specifico capitolo di bilancio al quale
fare affluire le entrate;
3.3. - per violazione dell'art. 97 e dell'art. 3 della
Costituzione, in quanto la norma censurata «azzera totalmente» il
meccanismo delle sanzioni in quanto pone a presupposto della
punibilità un onere, il formale rifiuto di rispondere, a carico del
medesimo soggetto a danno del quale la sanzione dovrebbe essere
applicata, ed in quanto, attraverso questo stesso meccanismo, «attua
una ingiustificata disparità di trattamento tra coloro che non
rispondono ai quesiti prevedendo una condizione deteriore per coloro
che formalmente si rifiutano di rispondere rispetto agli altri che si
rifiutano senza dire nulla».
4. - Si osserva preliminarmente che la disposizione censurata è
stata convertita senza modificazioni nella legge 28 febbraio 2008, n.
31, che ha aggiunto all'art. 44 il comma 1-bis il cui contenuto è il
seguente: «Al fine di consentire la stima dell'impatto
sull'indebitamento netto e sul debito pubblico delle operazioni di
partenariato pubblico-privato avviate da pubbliche amministrazioni e
ricadenti nelle tipologie indicate dalla decisione Eurostat dell'11
febbraio 2004, le stazioni appaltanti sono tenute a comunicare
all'Unità tecnica finanza di progetto della Presidenza del Consiglio
dei ministri le informazioni relative a tali operazioni, secondo
modalità e termini indicati in un'apposita circolare da emanarsi
d'intesa con l'Istituto nazionale di statistica. Dall'attuazione del
presente comma non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico
della finanza pubblica, recante previsioni che non incidono
sull'ambito e la portata della censurata disposizione.» e che
pertanto non sposta i termini della impugnativa di legittimità
costituzionale.
5. - Questo giudice ritiene manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale sollevata con riferimento all'art. 81
Costituzione, e ciò a causa della peculiarità del meccanismo
sanzionatorio delineato in materia dall'art. 3, comma 74 della legge
n. 244/2007, che sostituendo il testo dell'art. 7, comma 1 del d.lgs.
n. 322/1989 ha confermato il principio di destinazione delle entrate
derivanti da sanzioni già vigente, disponendo che «I proventi delle
sanzioni amministrative irrogate ai sensi dell'art. 11 confluiscono
in apposito capitolo del bilancio dell'ISTAT e sono destinati alla
copertura degli oneri per le rilevazioni previste dal programma
statistico nazionale» e mutando solo il bilancio di destinazione, che
oggi è quello dello stesso istituto che accerta la sanzione e sul
quale concretamente gravano le spese correlate alle procedure
sanzionatorie.
Atteso che dunque nell'ambito delle spese di cui si tratta,
essenzialmente riconducibili ai costi per l'accertamento delle
sanzioni, la copertura è tendenzialmente assicurata attraverso il
vincolo di destinazione delle entrate, costituite dall'importo delle
relative sanzioni, l'art. 44 qui censurato riduce l'ambito delle
fattispecie sanzionabili e pertanto determina presumibilmente minori
entrate per la ridotta possibilità di applicazione delle sanzioni,
ma non a fronte di un dato costante di spesa, in riferimento al quale
la minore entrata costituirebbe effettivamente un costo riconducibile
al concetto di «nuove spese» di cui all'art. 81 della Costituzione,
bensì di un flusso di spese presumibilmente in diminuzione in misura
proporzionale alla diminuzione delle entrate, e ciò a fronte della
minore quantità di procedimenti di accertamento collegabile alla
riduzione delle fattispecie giuridicamente rilevanti ai fini della
punibilità ma soprattutto della loro conducibilità sulla base di un
elemento rinvenibile agli atti - il rifiuto espresso di rendere le
informazioni, orale o scritto che esso debba intendersi - e dunque
accertabile tramite rilevazione diretta della relativa comunicazione
effettuata da parte e a cura del trasgressore, con costi dunque
presumibilmente molto limitati da parte dell'accertatore.
Va inoltre osservato che le minori entrate derivanti dalla
riduzione dell'ambito delle fattispecie punibili non paiono
esattamente quantificabili a priori, e tale considerazione apporta un
ulteriore elemento di giudizio che depone per la manifesta
infondatezza della prospettata incostituzionalità, a fronte del
consolidato orientamento della Corte secondo il quale l'obbligo di
copertura ex art. 81 Cost. non ricorre quando l'onere introdotto da
una nuova legge non è quantificabile a priori (sin dalla sentenza n.
478 del 1987).
6. - Non è invece manifestamente infondata la questione con
riferimento agli altri profili denunziati dalla Procura, e
precisamente:
6.1. - Per la violazione degli artt. 97 e 3 della Costituzione.
Dal suo tenore letterale la norma censurata appare diretta a
delimitare fino al 31 dicembre 2008 l'ambito oggettivo della
fattispecie di mancata fornitura di dati statistici rilevante ai fini
dell'applicazione della sanzione di cui all'art. 11 del d.lgs. n.
322/1989, disponendo «ai fini dell'applicazione delle sanzioni
amministrative previste dall'art. 11 del decreto legislativo 6
settembre 1989, n. 322, è considerato violazione dell'obbligo di
risposta di cui all'art. 7, comma 1 del medesimo decreto legislativo
n. 322/1989 esclusivamente il rifiuto formale di fornire i dati
richiesti».
In realtà tale previsione - pur tenendo in debito conto
l'ipotesi che il legislatore abbia volutamente introdotto una norma
sanzionatoria di portata limitata, e cioè una «norma transitoria» di
passaggio al sistema definitivo, restringendo l'ambito della
sanzionabilità ad una fattispecie assai più ristretta sia di quella
vigente sino al 31 dicembre 2007 in base al vecchio testo dell'art.
7, comma 1 del d.lgs. n. 322/1989 che di quella che sicuramente si
delineerà ad esito delle procedure di cui all'art. 7, comma 1 del
citato d.lgs. nuovo testo dal 31 dicembre 2008 in poi - non appare
corrispondere ad alcun criterio logico, non approntando un minimo, ma
inderogabile livello di garanzia per la tutela dell'effettività
dell'obbligo di conferimento dei dati di cui all'art. 7, commi 1 e 3
del citato d.lgs. n. 322/1989 per un periodo transitorio - sino al 31
dicembre 2008, appunto - nelle more della piena entrata a regime del
meccanismo complesso individuato dal medesimo art. 7, comma 1 del
citato d.lgs. n. 322/1989.
Ciò in quanto la norma individua quale presupposto della
punibilità del soggetto trasgressore una formale dichiarazione con
la quale egli stesso, mettendo in moto il meccanismo della sanzione
nei propri confronti, abbia dichiarato o dichiari di non voler
rispondere alla richiesta di dati.
Il presupposto della sanzionabilità della mancata risposta ai
dati richiesti risiede dunque, per l'art. 44 censurato, in un
comportamento inesigibile, in quanto contrario all'interesse
dell'onerato, e che del tutto verosimilmente non potrebbe trovare
realizzazione, nel periodo di riferimento, atteso che per eludere la
sanzione è sufficiente non attivarsi esprimendo un formale rifiuto.
Inoltre, contrariamente a quanto sostenuto da alcune difese dei
convenuti, l'art. 44 non si inserisce in alcun modo nella logica
della riforma dell'obbligo di fornire i dati statistici e del
relativo sistema sanzionatorio, prevista dalla legge n. 244/2007, in
quanto individua la punibilità della trasgressione con un criterio
che rimane del tutto estraneo a quelli previsti dall'art. 7, comma 1
nuovo testo, come sostituito dall'art. 74 della legge n. 244/2007, e
destinati ad operare «a regime», e tale circostanza costituisce
ulteriore indice della sua illogicità.
Tale ultima disposizione, infatti, nel prevedere che l'ambito dei
dati la cui mancata fornitura configura violazione dell'obbligo
sanzionato al comma 3 dell'art. 7 e all'art. 11 del d.lgs. n.
322/1989 sia definito annualmente con delibera del Consiglio dei
ministri su proposta del Presidente dell'ISTAT, sentito il Comitato
di cui all'art. 17, individua il criterio di selezione delle
fattispecie punibili essenzialmente nella importanza che il dato
riveste ai fini della statistica, prescrivendo che sia individuata
«la tipologia di dati la cui mancata fornitura, per rilevanza,
dimensione o significatività ai fini della rilevazione statistica,
configura violazione dell'obbligo di cui al presente comma»,
tipologia di dati da individuarsi «in relazione all'oggetto,
ampiezza, finalità, destinatari e tecnica di indagine utilizzata per
ciascuna rilevazione statistica». In nessun modo dunque il «rifiuto
formale» di fornire i dati cui all'art. 44 censurato si pone in linea
con tale criterio, non costituendo un elemento che inerisce nè a
qualità del dato richiesto nè a caratteristiche della indagine o
della tecnica di indagine, e non inerendo al destinatario se non
sotto il profilo di discriminare i trasgressori dell'obbligo nei modo
del tutto irragionevole ed incongruo sopra descritto, cioè
permettendo l'impunità di coloro che rimangono nella piena e silente
omissione e prevedendo invece la punibilità di coloro che
formalizzano il loro rifiuto di rispondere ai dati richiesti,
esprimendolo «formalmente».
Ciò appare sufficiente a questo giudice per ritenere la norma
del tutto stridente con i principi di logica e buona amministrazione
imposti al legislatore dall'art. 97 della Costituzione, ed anche per
altro verso, per ritenere comunque la norma contrastante con il
principio di eguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, che
impone di trattare in modo adeguatamente diseguale situazioni
diseguali, in quanto essa comporta paradossalmente la punibilità di
chi si premura di fornire formale risposta negativa alla richiesta di
dati - presumibilmente al fine di motivarla precisando le ragioni del
rifiuto - e la non punibilità di chi si limita a trasgredire
l'obbligo di risposta, rimanendo del tutto inerte e neanche chiarendo
o giustificando il proprio comportamento, a fronte della violazione
di un obbligo che rimane comunque vigente per effetto dell'art. 7,
comma 1 del citato d.lgs. n. 322/1989 indipendentemente dalla sua
concreta sanzionabilità da parte dell'ordinamento, come il
legislatore della norma impugnata ha mostrato di ritenere disponendo
non per la limitazione dell'obbligo di risposta - previsto al citato
art. 7 comma 1 non inciso dall'art. 44 impugnato - ma per la
limitazione delle fattispecie di trasgressione rilevanti «ai fini
dell'applicazione delle sanzioni amministrative previste dall'art. 1
del decreto legislativo 6 settembre 1989, n. 322/1989».
6.2. - Per violazione dell'art.77 Costituzione.
Come rilevato al punto 2.3 della presente ordinanza, l'art. 7
comma 1 del d.lgs. n. 322 del 1989, nel testo sostituito dall'art. 3,
comma 74 della legge n. 244/2007, è entrato in vigore il 1° gennaio
2008; per il periodo antecedente trovava applicazione il vecchio
testo del medesimo art. 7, comma 1 del citato d.lgs., destinato a
disciplinare le fattispecie di mancata risposta a richiesta di dati
statistici sino al 31 dicembre 2007. Tale ultima norma era
sistematicamente inserita in un contesto nel quale - per effetto
dell'art. 3, comma 164 della legge finanziaria 2008, n. 244/2007 -
era destinata ad essere vigente ed efficace sino al giorno
antecedente a quello della entrata in vigore della riforma del
sistema statistico e sanzionatorio, organicamente disciplinato ex
novo non solo dal nuovo testo dell'art. 7, comma 1 del citato d.lgs.
n. 322/1989, sostituito dal comma 74 della legge n. 244/207, ma anche
dai commi 72 e 73 della medesima legge.
In tale contesto, nell'ultimo giorno di vigenza dell'art. 7,
comma 1 vecchio testo, e a distanza di soli tre giorni dalla
pubblicazione della legge n. 244/2007, si è inserito l'art. 44 del
d.l. n. 248/2007, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 302 del 31
dicembre 2007 ed entrato in vigore il giorno stesso, norma che, come
si è rilevato in precedenza, in concreto sostituisce una più
ristretta fattispecie di punibilità, il «rifiuto formale» di fornire
i dati richiesti, alle fattispecie previste dal vecchio testo
dell'art. 7, comma 1, d.lgs. n. 322/1989 sino al 31 dicembre 2008.
Essendo la previsione espressamente dettata per «le rilevazioni
statistiche svolte anche anteriormente alla data di entrata in vigore
del presente decreto» e dunque anche per il periodo antecedente al 31
dicembre 2007, essa ha dunque l'effetto di incidere retroattivamente
sulla definizione dell'ambito delle fattispecie alle quali l'art. 7,
comma 3 del d.lgs. n. 322/1989 collegava la sanzione di cui all'art.
11 del medesimo decreto, impedendo all'art. 7, comma 1 del medesimo
decreto di trovare applicazione sino alla sua naturale scadenza
prevista dalla riforma.
Tale effetto appare del tutto estraneo e, come tale, privo di
razionale giustificazione rispetto alla finalità del decreto legge
n. 248/2007, dichiaratamente volto alla «Proroga di termini previsti
da disposizioni legislative e disposizioni urgenti in materia
finanziaria», ed in seno al quale l'art. 44 impugnato è stato
inserito nel Capo tra le «disposizioni finanziarie urgenti».
È sufficiente rilevare che non si tratta di una disposizione di
carattere finanziario, che non dispone alcuna proroga di termini in
scadenza che possa giustificare una sua urgenza e che l'effetto che
essa realizza è addirittura nella direzione opposta, e cioè quella
del togliere retroattivamente effetto ad una disposizione di legge
che era destinata ad avere vigenza sino al momento della decretazione
d'urgenza, il 31 dicembre 2007, in base ad una legge, la n. 244/2007,
promulgata solo tre giorni prima.
Nè è possibile adottare della impugnata norma una
interpretazione compatibile con i principi costituzionali e in
particolare con l'art. 77 Cost., nel senso che il legislatore,
intervenendo con decreto legge il giorno antecedente all'entrata in
vigore del nuovo sistema statistico e sanzionatorio abbia voluto
dettare una disposizione transitoria che limitasse sino al 31
dicembre 2008, e cioè per un intero anno dalla entrata in vigore
della riforma di cui alla citata legge n. 244/2007, l'applicabilità
delle sanzioni per violazione dell'obbligo di fornire i dati
statistici richiesti, al fine cioè di procrastinare di un anno la
concreta entrata in vigore del sistema sanzionatorio ivi previsto,
che richiede procedure di approntamento per la prima volta introdotte
nell'ordinamento dell'ISTAT (tesi sostenuta dalla difesa del
Presidente dell'Istat).
Tale interpretazione non è invero consentita dal tenore
letterale della norma, che sancendo espressamente «Fino al 31
dicembre 2008 ai fini dell'applicazione delle sanzioni amministrative
previste dall'art. 11 del decreto legislativo 6 settembre 1989, n.
322 e con riguardo alle rilevazioni statistiche svolte anche
anteriormente alla data di entrata in vigore del presente
decreto...», stabilisce che la stessa è destinata ad operare: 1) per
le rilevazioni statistiche successive alla data del 31 dicembre 2007,
e per le fattispecie di mancata ottemperanza all'obbligo di risposta
alle richieste di dati statistici disciplinate dalle norme vigenti da
quella data in poi (art. 7, comma 1 nuovo testo), e 2) per le
rilevazioni statistiche antecedenti a tale data, e per le fattispecie
di mancata ottemperanza all'obbligo di risposta alle richieste di
dati statistici disciplinate dalle norme vigenti sino al 31 dicembre
2007 (art. 7, comma 1 vecchio testo), coprendo un ambito temporale
maggiore di quello che sarebbe richiesto per il fine che ora si vuole
considerare, per raggiungere il quale non sarebbe stato necessario
che la norma disponesse anche per il periodo di tempo antecedente
alla riforma, e che non è possibile espungere dalla norma neanche
tentando una interpretazione costituzionalmente orientata della
stessa.
Peraltro, non è neppure possibile accedere ad una
interpretazione restrittiva della norma censurata, che ne limiti
l'operatività escludendo dalla sua portata le fattispecie
sanzionabili in base all'art. 7, comma 1 vecchio testo del d.lgs. n.
322/1989, occorse antecedentemente al 31 dicembre 2007.
Infatti, ancorchè non incida sull'obbligo di conferimento dei
dati così come previsto dalla norma ultima citata, detta norma
prevede espressamente che la violazione rilevante «ai fini
dell'applicazione delle sanzioni amministrative previste dall'art.11
del decreto legislativo 6 settembre 1989, n. 322» sia costituita
unicamente dal rifiuto formale non solo fino al 31 dicembre 2008 (e
dunque ai fini, seppure criticabili con riferimento ad altro
parametro costituzionale, di dettare norma transitoria di passaggio a
regime della riforma dal 31 dicembre 2007 alla nuova data ivi
indicata) ma anche «con riguardo alle rilevazioni statistiche svolte
anche anteriormente alla data di entrata in vigore del presente
decreto» e cioè al 31 dicembre 2007. Ne consegue che una
interpretazione restrittiva della norma, rispettosa del parametro
costituzionale di cui all'art. 77 Cost., è impedita dalla volontà
espressa dal legislatore .
In conclusione, la citata disposizione appare illegittima
costituzionalmente per contrasto con l'art. 77 della Costituzione
quantomeno nella parte in cui dispone la propria efficacia «con
riguardo alle rilevazioni statistiche svolte anche anteriormente alla
data di entrata in vigore del presente decreto» e dunque per i fatti
commessi sino al 31 dicembre 2007, così introducendo in sede di
decretazione d'urgenza una disposizione priva del requisito di
necessità ed urgenza e tesa a sostituire retroattivamente il testo
dell'art. 7, comma 1 del d.lgs. n. 322/1989.
6.3. - Per violazione degli artt. 101, 103 e 108 della
Costituzione.
La presenza dei profili di incostituzionalità sopra rilevati per
contrasto con gli artt. 77, 97 e 3 della Costituzione fornisce
altresì, a parere di questo giudice, più di una ragione per
ritenere non manifestamente infondata la sollevata questione di
legittimità costituzionale per violazione degli artt. 101, 103 e 108
della Costituzione, poichè fornisce più di un indizio del fatto che
con l'art. 44 impugnato in realtà il legislatore abbia voluto
perseguire uno scopo diverso e ulteriore da quello che appare dal
tenore letterale della norma stessa, individuabile attraverso una
serie di altre circostanze, costituito dalla incisione delle
prerogative della magistratura contabile.
Rileva in primis il fatto che, per le ragioni evidenziate nei
precedenti punti 5.1. e 5.2., della presente ordinanza, la norma non
ha contenuto nè di proroga dei termini nè di disposizione
finanziaria nè, in concreto, è idonea a individuare un presupposto
comportamentale al quale può collegarsi logicamente e razionalmente
la punibilità del comportamento trasgressivo nell'ambito di un
meccanismo sanzionatorio, nè può trovare la sua ragion d'essere nel
prevedere una ipotesi di punibilità «transitoria» per il periodo
sino al 31 dicembre 2008 almeno nella parte in cui dispone «ai fini
dell'applicazione delle sanzioni amministrative previste dall'art. 11
del decreto legislativo 6 settembre 1989, n. 322 e con riguardo alle
rilevazioni statistiche svolte anche anteriormente alla data di
entrata in vigore del presente decreto.....».
Per tale parte, considerando che gli unici effetti che la norma
è in grado di produrre sono gli effetti «paralizzanti» del
meccanismo di applicazione della sanzione per la violazione
dell'obbligo di cui al citato art. 7, comma 1, a causa
dell'irrazionalità della previsione del rifiuto formale di
rispondere quale unico presupposto di punibilità, essa si prospetta
più che come una norma che limita la punibilità ad alcune
fattispecie - in realtà non realisticamente prospettabili - come una
norma che appronta una sanatoria globale delle situazioni di
violazione dell'obbligo di risposta occorse sino a tutto il 31
dicembre 2007, che rimanevano punibili in base al vecchio testo
dell'art. 7, comma 1 del d.lgs. n. 322/1989.
In tale quadro deve inserirsi la valutazione del dato temporale
che si ricava dall'analisi della successione dei fatti inerenti al
giudizio di responsabilità amministrativa sul quale la disposizione
in questione è destinata ad incidere e nel corso del quale la
censura è stata sollevata, e cioè a fatto che l'art. 44 del
decreto-legge n. 248/2007 è stato promulgato il 31 dicembre 2007 e
cioè successivamente alla notifica dell'invito a dedurre, effettuata
a tutti i convenuti il 19 novembre 2007.
La situazione complessivamente venutasi a delineare è che la
norma censurata, apparentemente dettata al fine di delineare un
seppur ridotto presupposto di sanzionabilità della trasgressione
dell'obbligo di conferire i dati - ma in concreto del tutto inidonea
a consentire l'operatività del meccanismo sanzionatorio, non
collegata razionalmente con il nuovo sistema sanzionatorio delineato
dalla riforma, nonchè priva dei presupposti della necessità ed
urgenza costituzionalmente prescritti e quindi è priva di ogni
ragionevole giustificazione alla luce dei sopra ricordati parametri
costituzionali - ha l'unico effetto di determinare il venir meno
della punibilità della trasgressione all'obbligo suddetto con
riferimento all'art. 7, comma 1 del d.lgs. n. 322/1989 vecchio testo
- disposizione che sarebbe stata pienamente vigente sino al 31
dicembre 2007 nel contesto della riforma di cui alla legge n.
244/2007 - e ciò non solo per i fatti e le omissioni successivi alla
riforma (dal 1° gennaio 2008) e sino al 31 dicembre 2008, ma anche
per il periodo di tempo antecedente alla entrata in vigore della
riforma stessa, e cioè per i fatti sino al 31 dicembre 2007, atteso
che essa ciò espressamente ed inequivocabilmente prevede.
Conseguentemente, e per le ragioni rilevate sopra al punto 2
della presente ordinanza, essa ha l'effetto di determinare il venir
meno dell'illiceità del mancato accertamento della trasgressione da
parte dei soggetti ad esso tenuti, e dunque dei comportamenti
contestati ai convenuti nel giudizio di responsabilità a quo.
Atteso che la norma è stata emanata il 31 dicembre 2007,
successivamente alla emissione del'invito a dedurre che ha contestato
la responsabilità ai convenuti nel giudizio instaurato con
successivo atto di citazione, non pare infondata la tesi della
Procura che la disposizione censurata sia strumentale al reale
intento perseguito dal legislatore di esercitare una preordinata
interferenza sulle funzioni della magistratura contabile,
sottraendole una fattispecie di responsabilità amministrativa già
sub judice, nella parte in cui dispone la propria efficacia «con
riguardo alle rilevazioni statistiche svolte anche anteriormente alla
data di entrata in vigore del presente decreto».
7. - Questo giudice è ben consapevole della natura e delle
funzioni dell'invito a dedurre, istituto di garanzia del convenibile
tipico del processo di responsabilità amministrativa che si colloca
in una fase precedente alla vera e propria instaurazione del
giudizio.
Tuttavia non può dubitare del fatto che, indipendentemente dalla
qualificazione della fase cui attiene l'invito a dedurre, laddove un
potere-dovere sia costituzionalmente garantito - come ai sensi degli
artt. 101, 103 e 108 Cost. l'ambito della giurisdizione contabile nel
quale è compreso l'esclusivo diritto di azione del Procuratore
contabile - esso non possa, non ricevere eguale garanzia con
riferimento a quella fase, comunque procedimentale come attualmente
deriva dall'art. 17, comma 30-ter del d.l. n. 78/2009 conv. nella
legge n. 102/2009, che è necessariamente prodromica allo svolgimento
del giudizio.
Si tratta allora di verificare se l'intervento del legislatore di
cui all'art. 44 qui censurato, che ha introdotto una sostanziale
«sanatoria» delle ipotesi di responsabilità individuate dalla
Procura contabile in base alla legislazione vigente al momento dei
fatti contestati e al momento dell'invito a dedurre notificato ai
convenibili, possa o meno configurare la lamentata lesione delle
prerogative della magistratura contabile.
La giurisprudenza costituzionale, soffermandosi sull'istituto qui
in esame, ha rilevato che «l'invito a dedurre attiene ad una fase che
precede l'accertamento delle responsabilità, suscettibile,
alternativamente, di mettere capo all'instaurazione del giudizio
ovvero all'archiviazione, ma tale da non inficiare la tradizionale
regola secondo la quale, nel giudizio di responsabilità
amministrativa, il giudice è investito della causa solo attraverso
l'atto di citazione (sentenza n. 415 del 1995, ed in termini
analoghi, tra le altre, significativamente C.C. n. 163/1997 e n.
513/2002).
Da detta impostazione non si discosta la giurisprudenza contabile
che ha individuato la funzione dell'atto di cui trattasi
essenzialmente nella «preliminare contestazione di fatti specifici ad
un soggetto già indagato, che viene così messo in grado di
rappresentare tempestivamente le sue ragioni all'organo inquirente,
consentendo, al tempo stesso, al Procuratore regionale lo sviluppo di
più adeguate indagini... Si tratta di un atto che muove
all'acquisizione di ulteriori elementi, se del caso anche di
carattere esimente, in vista delle conclusive determinazioni che non
necessariamente dovranno essere nel senso dell'inizio dell'azione di
responsabilita'», rilevandone «l'assenza di ogni univocità circa
l'ulteriore seguito dell'iniziativa assunta dal Procuratore
regionale».
Osserva però questo giudice che il fatto che la fase
preprocessuale dell'invito a dedurre non presenti il carattere della
univocità tipicamente connesso alla fase giudiziale non può porre
nell'ambito dell'irrilevante giuridico l'altro fatto, pure evidente,
che l'attività svolta dalla Procura in quella sede costituisca
espressione di un potere-dovere che si articola nella fase giudiziale
come diritto alla azione e nella fase preprocessuale come diritto a
svolgere una compiuta istruttoria quale ineliminabile presupposto per
la eventuale incardinazione dell'azione.
In conclusione, dal momento che il potere-dovere di azione del
Procuratore comprende il potere di accertare preventivamente la
sussistenza dei presupposti per l'esercizio dell'azione di
responsabilità amministrativa ritiene questo giudice che non possa
ritenersi manifestamente infondata la questione se il principio di
non incidenza del legislatore sul concreto esercizio dell'attività
giudiziaria, come tale garantita dai ricordati artt. 101, 103 e 108
Cost., non debba concernere anche la fase di necessario accertamento
della sussistenza degli elementi sufficienti ad integrare l'ipotesi
di responsabilità amministrativa, fase della quale l'emissione
dell'invito a dedurre costituisce, in ogni caso, atto conclusivo.

P. Q. M.

La Corte dei conti - Sezione giurisdizionale per la Regione
Lazio, dichiara non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 44 del d.l. n. 148/2007,
convertito in legge 28 febbraio 2008, n. 31, con riferimento agli
artt. 97 e 3 della Costituzione, nonchè della medesima disposizione
nella parte in cui dispone la propria efficacia «con riguardo alle
rilevazioni statistiche svolte anche anteriormente alla data di
entrata in vigore del presente decreto» e dunque per i fatti
generativi di responsabilità erariale commessi sino al 31 dicembre
2007, con riferimento agli articoli 77, 101, 103 e 108 della
Costituzione.
Sospende il giudizio e, riservata ogni altra pronuncia in rito ed
in merito, dispone la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei ministri,
nonchè sia comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e
della Camera dei deputati.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del 12 ottobre
2009.

Il Presidente: Ristuccia


Il Consigliere estensore: Bersani