1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 24-1-2024
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 8 SENTENZA 5 dicembre 2023- 23 gennaio 2024
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Trasporto pubblico - Servizio di taxi e di noleggio con conducente (NCC) - Norme della Regione Puglia - Esame di idoneita' all'esercizio del relativo servizio - Requisiti di ammissione - Assenza di carichi pendenti - Irragionevolezza e violazione del principio di proporzionalita' nonche' della libera iniziativa economica - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge della Regione Puglia 3 aprile 1995, n. 14, art. 8, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 41 e 117, terzo comma. (T-240008) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 24-1-2024)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta da:
Presidente:Augusto Antonio BARBERA;
Giudici :Franco MODUGNO, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,
Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA,
Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Marco D'ALBERTI,
Giovanni PITRUZZELLA, Antonella SCIARRONE ALIBRANDI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 8, comma 3,
della legge della Regione Puglia 3 aprile 1995, n. 14 (Modalità di
attuazione della legge 15 gennaio 1992, n. 21 «Legge-quadro per il
trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea»),
promosso dal Consiglio di Stato, sezione quinta, nel procedimento
vertente tra G. S. e la Camera di commercio, industria, artigianato e
agricoltura di Taranto, con ordinanza del 27 marzo 2023, iscritta al
n. 78 del registro ordinanze 2023 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 24, prima serie speciale, dell'anno
2023.
Visto l'atto di costituzione di G. S.;
udito nell'udienza pubblica del 5 dicembre 2023 il Giudice
relatore Luca Antonini;
udito l'avvocato Giorgia Calella per G. S.;
deliberato nella camera di consiglio del 5 dicembre 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 27 marzo 2023 (reg. ord. n. 78 del 2023),
il Consiglio di Stato, sezione quinta, ha sollevato - in riferimento
agli artt. 3, 41 e 117, terzo comma, della Costituzione - questioni
di legittimità costituzionale dell'art. 8, comma 3, della legge
della Regione Puglia 3 aprile 1995, n. 14 (Modalità di attuazione
della legge 15 gennaio 1992, n. 21 «Legge-quadro per il trasporto di
persone mediante autoservizi pubblici non di linea»), nella parte in
cui richiede, quale requisito di ammissione all'esame d'idoneità
all'esercizio dei servizi di taxi e di noleggio con conducente (NCC),
«l'assenza di carichi pendenti».
2.- Il citato art. 8, al comma 1, dispone che i soggetti
interessati a sostenere il suddetto esame devono presentare domanda
alla commissione provinciale appositamente costituita presso le
Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura (CCIAA)
della Regione Puglia.
Quindi, al censurato comma 3, stabilisce che a tale «domanda, a
pena di esclusione, [...], deve essere allegata una dichiarazione
sostitutiva dell'atto di notorietà attestante», tra l'altro,
«l'assenza di carichi pendenti».
3.- Le questioni sono sorte nel corso del giudizio instaurato da
G. S. per ottenere la caducazione del provvedimento con cui la CCIAA
di Taranto ha annullato d'ufficio, in via di autotutela, «il
superamento dell'esame di idoneita'» da questi sostenuto al fine
della successiva iscrizione nel ruolo provinciale dei conducenti dei
veicoli e dei natanti adibiti ad autoservizi pubblici non di linea,
in quanto, all'esito dei controlli in seguito effettuati, è emersa
la pendenza nei suoi confronti di due carichi penali.
4.- Il rimettente è investito dell'appello avverso la sentenza
di prime cure, che ha respinto il ricorso ritenendo che la CCIAA
avesse correttamente applicato la disposizione censurata, sulla cui
asserita illegittimità costituzionale è fondato uno dei motivi di
gravame.
Il provvedimento oggetto del processo principale trae, infatti,
origine dalla previsione recata dalla disposizione sospettata, alla
cui stregua la sola esistenza di un qualsiasi carico penale pendente
impedirebbe l'ammissione al suddetto esame d'idoneità.
Le questioni sollevate, pertanto, sarebbero rilevanti, poichè
l'ambita pronuncia ablativa di questa Corte farebbe venir meno il
requisito in discorso e condurrebbe all'accoglimento
dell'impugnazione, il cui esito, d'altra parte, dipenderebbe
unicamente dalla soluzione dei prospettati dubbi di legittimità
costituzionale, essendo prive di fondamento le ulteriori doglianze
dell'appellante.
5.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo
ritiene che la disposizione sospettata violi, in primo luogo, l'art.
117, terzo comma, Cost., in relazione alla materia «professioni»,
perchè si porrebbe in contrasto con la norma interposta di cui
all'art. 6 della legge 15 gennaio 1992, n. 21 (Legge quadro per il
trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea).
Quest'ultima disposizione non contemplerebbe, infatti,
l'inesistenza di carichi pendenti quale «requisito di accesso
all'iscrizione nel ruolo della figura professionale in esame»,
limitandosi, da un lato, a prevedere la necessità dell'iscrizione
nel ruolo dei conducenti di veicoli o natanti adibiti ad autoservizi
pubblici non di linea istituito presso le CCIAA ai fini del rilascio
della licenza per l'esercizio del servizio di taxi e
dell'autorizzazione per l'esercizio del servizio di NCC (comma 5);
dall'altro, a subordinare la suddetta iscrizione esclusivamente al
possesso del certificato di abilitazione professionale alla guida dei
veicoli (comma 2) e al superamento dell'esame finalizzato ad
accertare l'idoneità all'esercizio dei servizi in questione.
Accertamento da compiere, tuttavia, sottolinea il rimettente, «con
particolare riferimento» alla sola «conoscenza geografica e
toponomastica» (comma 3).
Di qui il dedotto vulnus, considerato che la disciplina in esame
sarebbe ascrivibile alla materia delle professioni e che in tale
ambito materiale, secondo la consolidata giurisprudenza di questa
Corte (sono citate, fra le altre, le sentenze n. 209 del 2020 e n. 98
del 2013), spetterebbe allo Stato l'individuazione, non solo delle
figure professionali, ma anche dei relativi titoli abilitanti, senza
che le regioni possano introdurre requisiti ulteriori, «non potendosi
avere», con riferimento alla «professione de qua, una disciplina
differenziata».
5.1.- Il giudice a quo ritiene, altresì, che la disposizione
regionale censurata «contrasti con il canone di ragionevolezza e
proporzionalità, sotteso all'art. 3 Cost., sotto vari punti di
vista».
5.1.1- Rispetto all'esigenza di assicurare l'affidabilità morale
dei futuri conduttori, la disposizione denunciata, infatti, non
terrebbe in considerazione, in particolare, la gravità e
l'«eventuale riflesso sulla professione che si intende esercitare»
delle fattispecie di reato «che possono essere ricomprese nella
previsione dei "carichi pendenti"», e, per di più, prescinderebbe da
una «valutazione da parte della [...] Commissione» deputata
all'accertamento dei requisiti d'idoneità professionale.
Il principio di ragionevolezza sarebbe, inoltre, compromesso
perchè la preclusione in parola, essendo ancorata alla sola pendenza
del carico, opererebbe in virtù del «mero esercizio dell'azione
penale da parte del P.M., ex art. 60 c.p.p., in assenza di
qualsivoglia vaglio da parte dell'organo giudicante, anche di tipo
sommario - quale quello espresso in sede di rinvio a giudizio o in
sede di adozione di una misura cautelare personale - ovvero in
assenza di una sentenza di condanna anche di primo grado».
La disposizione sospettata - evidenzia, infine, il rimettente -
nemmeno terrebbe conto della pena massima edittale irrogabile in
relazione al reato oggetto del carico pendente e, quindi,
dell'applicabilità della pena accessoria dell'interdizione dai
pubblici uffici, mentre l'alinea successivo a quello censurato
condiziona la rilevanza ostativa delle condanne proprio alla
condizione che sia stata inflitta tale pena accessoria. Ciò
determinerebbe il paradossale risultato che, in presenza di reati che
non potrebbero comportarla, la preclusione in esame scatterebbe
comunque per la sola pendenza del carico e non opererebbe, invece,
una volta intervenuta la condanna.
5.2.- I medesimi rilievi conducono il Consiglio di Stato a
ritenere conclusivamente violato anche l'art. 41 Cost., con
riferimento alla libertà di iniziativa economica «cui si correla
l'esercizio delle professioni».
Non sarebbe, difatti, ravvisabile una ragionevole e proporzionata
correlazione tra la preclusione della possibilità di svolgere la
professione de qua in virtù della «mera pendenza di un carico
penale, riferibile a qualsivoglia fattispecie di reato», e le
esigenze di tutela espresse dall'evocato parametro costituzionale.
6.- Si è costituito in giudizio il ricorrente nel processo
principale, chiedendo l'accoglimento delle questioni sollevate in
forza di argomentazioni analoghe a quelle addotte dal giudice a quo e
insistendo, nella memoria depositata in prossimità dell'udienza,
nelle conclusioni già rassegnate.
7.- La Regione Puglia non è intervenuta in giudizio.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza del 27 marzo 2023 (reg. ord. n. 78 del 2023),
il Consiglio di Stato, sezione quinta, dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 8, comma 3, della legge reg. Puglia n. 14
del 1995, nella parte in cui richiede, quale requisito di ammissione
all'esame d'idoneità all'esercizio dei servizi di taxi e di noleggio
con conducente, «l'assenza di carichi pendenti».
2.- Questi servizi, ai sensi dell'art. 1, comma 2, della legge n.
21 del 1992, costituiscono autoservizi pubblici non di linea e la
suddetta legge regionale stabilisce che la domanda di ammissione al
suddetto esame d'idoneità (di cui agli artt. 6, comma 3, e 8) deve
essere corredata, a pena di esclusione, da una dichiarazione
sostitutiva dell'atto di notorietà attestante, tra l'altro,
«l'assenza di carichi pendenti» (art. 8, comma 3, primo alinea).
3.- Secondo il Consiglio di Stato quest'ultima previsione
violerebbe, in primo luogo, l'art. 117, terzo comma, Cost., in
relazione alla materia «professioni», perchè, posto che le
discipline regionali, secondo la costante giurisprudenza di questa
Corte, non potrebbero porsi in contrasto con «i principi fissati
dalla legge quadro statale», imporrebbe un requisito di accesso alla
professione, concernente l'esercizio dei servizi di taxi e di
noleggio con conducente, non contemplato dalla norma interposta di
cui all'art. 6 della legge n. 21 del 1992.
In secondo luogo, il rimettente ritiene che la disposizione
sospettata «contrasti con il canone di ragionevolezza e
proporzionalità, sotteso all'art. 3 Cost., sotto vari punti di
vista».
La norma pugliese, infatti, precluderebbe l'ammissione all'esame
d'idoneità a prescindere dalla gravità e dall'«eventuale riflesso
sulla professione che si intende esercitare» delle fattispecie di
reato «che possono essere ricomprese nella previsione dei "carichi
pendenti"».
Inoltre, l'effetto ostativo risulterebbe connesso «al mero
esercizio dell'azione penale da parte del P.M.», in assenza di
qualsivoglia vaglio da parte dell'organo giudicante, anche di tipo
sommario.
Infine, il suddetto effetto si produrrebbe in mancanza di ogni
motivata valutazione da parte delle commissioni provinciali,
costituite presso le CCIAA, deputate allo svolgimento dell'esame di
idoneità.
Peraltro, prescindendo dall'applicabilità della pena accessoria
dell'interdizione dai pubblici uffici, alla cui irrogazione l'alinea
successivo a quello censurato subordina, invece, la rilevanza
ostativa delle condanne, il filtro di ammissione in esame darebbe
altresì luogo a un'irragionevole contraddizione: in presenza di
reati che non comportano la suddetta interdizione, la preclusione de
qua scatterebbe comunque, per effetto della mera pendenza del carico,
mentre non opererebbe una volta intervenuta la condanna.
Alla luce delle medesime considerazioni sarebbe, infine, violato
l'art. 41 Cost., dal momento che l'ostatività della «mera pendenza
di un carico penale, riferibile a qualsivoglia fattispecie di reato»,
determinerebbe un'irragionevole e sproporzionata compressione della
libertà di iniziativa economica privata.
4.- La questione di legittimità costituzionale sollevata in
riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost. deve, in via
preliminare, essere dichiarata inammissibile.
Il Consiglio di Stato assume che la disposizione regionale
denunciata sia riconducibile alla materia «professioni» e, pertanto,
risulti censurabile per contrasto con l'evocato parametro
costituzionale nella formulazione vigente, derivante dalla riforma di
cui alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al
titolo V della parte seconda della Costituzione).
Sennonchè, il giudice a quo non considera che la norma pugliese
è anteriore a tale riforma costituzionale e non ha subito modifiche.
Questa Corte ha, invece, più volte affermato «la necessità che
lo scrutinio sia riferito ai parametri in vigore al momento
dell'emanazione della normativa regionale (ex plurimis, sentenze n.
130 del 2015 e n. 62 del 2012) e ha ritenuto inammissibili questioni
sollevate senza motivare "in ordine alle ragioni per le quali [si]
ritiene di dover evocare parametri sopravvenuti all'adozione della
legge regionale" (ex plurimis, ordinanza n. 247 del 2016)» (sentenza
n. 52 del 2022).
Il rimettente, non adducendo alcun argomento al riguardo,
pregiudica la motivazione posta a sostegno della non manifesta
infondatezza e ciò si ripercuote sull'ammissibilità della questione
in esame.
5.- Nel merito, la censura di violazione del principio di
proporzionalità e di quello di ragionevolezza, tutelati dall'art. 3
Cost., è fondata.
5.1.- Come si è chiarito, la disposizione regionale sospettata
condiziona all'assenza di carichi pendenti l'ammissione all'esame
d'idoneità professionale, il cui superamento è funzionale
all'iscrizione nel ruolo dei conducenti e al conseguimento della
licenza per l'esercizio del servizio di taxi e dell'autorizzazione
all'esercizio del servizio di NCC.
In questi termini, essa impedisce la partecipazione al suddetto
esame in virtù della mera pendenza di un qualsiasi carico penale:
ogni ipotesi di reato prevista dalla legislazione, una volta oggetto
d'imputazione, finisce, quindi, per determinare tale effetto
ostativo.
5.2.- Il vulnus al principio di proporzionalità, in tal caso,
non attiene alla legittimità del fine che il legislatore regionale
sembra essersi prefissato, che, in astratto, potrebbe apparire
funzionale a garantire un adeguato svolgimento di servizi pubblici,
quali quelli di taxi e di NCC, che si svolgono a stretto contatto con
gli utenti.
Riguarda, piuttosto, il macroscopico difetto, in concreto, di una
connessione razionale tra il mezzo predisposto dal legislatore
pugliese e il fine che questi intende perseguire, perchè la
disposizione censurata finisce per intercettare, con effetto
ostativo, una vastissima gamma di possibili violazioni alla
legislazione penale che nulla hanno a che vedere con l'affidabilità
dei soggetti che ambiscono ad essere ammessi all'esame in questione.
Qualsiasi ipotesi di reato, infatti, impedisce, contrassegnando la
persona con un abnorme stigma sociale, la possibilità di svolgere
un'attività lavorativa quale quella in oggetto.
Nella sentenza n. 161 del 2018, questa Corte, del resto, ha sì
escluso il contrasto con il principio di proporzionalità di norme
che, in sostanza, precludono, a coloro che abbiano subito una
condanna penale per determinati reati, il mantenimento (e, a monte,
il conseguimento) dell'autorizzazione allo svolgimento della
professione di autotrasportatore di cose per conto terzi e di
viaggiatori con autobus. Ma ciò proprio in quanto non si trattava di
un'elencazione «casuale», perchè dettata «ora dall'oggettiva
gravità della violazione, ora dalla relazione fra questa e
l'attività svolta dall'interessato».
L'art. 8, comma 3, della legge reg. Puglia n. 14 del 1995 non
effettua, invece, alcuna selezione e produce, in tal modo, un effetto
interdittivo del tutto sproporzionato, operando, come detto, anche in
relazione a molteplici fattispecie che non manifestano alcuna
correlazione causale tra il requisito in parola e lo scopo cui esso
stesso dovrebbe essere funzionale.
5.2.1.- La preclusione stabilita dalla norma regionale,
oltretutto, sorge per effetto della mera pendenza del carico penale
e, quindi - in virtù del combinato disposto degli artt. 2, comma 1,
lettera b), e 6, comma 1, lettera a), del d.P.R. 14 novembre 2002, n.
313, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di casellario giudiziale, di casellario
giudiziale europeo, di anagrafe delle sanzioni amministrative
dipendenti da reato e dei relativi carichi pendenti. (Testo A)» -,
sin dal momento dell'assunzione della qualità di imputato ai sensi
dell'art. 60 del codice di procedura penale.
Questa Corte, invece, ha precisato che la «linea tendenziale
dell'ordinamento» è quella di ritenere che lo specifico presupposto
di operatività di effetti extrapenali - analoghi a quelli previsti
dalla disposizione censurata - debba essere «che l'accertamento della
responsabilità penale sia stato oggetto di un primo vaglio
giudiziario», sicchè sia ravvisabile «un nesso affidabile - quale
riflesso del diritto dell'indagato a non essere considerato
colpevole, nel procedimento penale, sino all'emanazione di un
provvedimento irrevocabile di condanna - tra la possibile
responsabilità penale e l'idoneità a svolgere determinate attività
richiedenti particolari requisiti di moralita'» (sentenza n. 152 del
2022).
Del resto, lo stesso legislatore statale ha oggi chiarito in via
generale, all'art. 335-bis cod. proc. pen., che «[l]a mera iscrizione
nel registro di cui all'articolo 335 non può, da sola, determinare
effetti pregiudizievoli di natura civile o amministrativa per la
persona alla quale il reato è attribuito».
5.2.2.- In definitiva, omettendo di delimitare, all'interno
dell'intera area del diritto penale, gli eventuali reati ostativi
pertinenti rispetto all'attività da espletare e addirittura
prescindendo da qualsiasi vaglio dell'imputazione da parte del
giudice, la disposizione in esame non può superare il test di
proporzionalità.
5.3.- L'art. 8, comma 3, della legge reg. Puglia n. 14 del 1995,
inoltre, all'alinea successivo a quello censurato, disciplina
specificamente anche le condanne, circoscrivendone, tuttavia,
l'efficacia ostativa a quelle che comportano l'interdizione dai
pubblici uffici.
Ne consegue che, mentre la sola formulazione dell'imputazione per
un reato, il cui accertamento non conduce all'irrogazione di tale
pena accessoria, impedisce comunque, stante la mera pendenza del
carico penale, la partecipazione all'esame d'idoneità, questa,
paradossalmente, non è invece preclusa dalla condanna per quello
stesso reato.
Ciò che determina, sotto questo profilo, anche la violazione del
principio di ragionevolezza.
5.4.- Rimane assorbito l'ulteriore profilo di censura dedotto dal
rimettente in ordine alla violazione dell'art. 3 Cost., inerente
all'assenza di una motivata valutazione delle commissioni provinciali
costituite presso le CCIAA.
6.- L'art. 8, comma 3, censurato, prescrivendo il requisito
dell'insussistenza di carichi pendenti, per quanto esposto finisce
anche per comprimere irragionevolmente la libertà di iniziativa
economica privata di cui all'art. 41, primo comma, Cost., perchè si
traduce in «una indebita barriera all'ingresso nel mercato» (sentenza
n. 7 del 2021) dei servizi in questione, già, peraltro,
caratterizzato, come più volte ha rimarcato l'Autorità garante
della concorrenza e del mercato (da ultimo, mediante segnalazione del
3 novembre 2023, rif. n. S4778), da una inadeguata apertura
all'ingresso di nuovi soggetti.
Del resto, la necessità di evitare ingiustificate barriere nello
specifico settore del trasporto di persone mediante il servizio di
NCC è stata di recente precisata anche dalla Corte di giustizia
dell'Unione europea, per la quale restrizioni alla libertà di
stabilimento possono essere ammesse purchè rispettino, tra l'altro,
«il principio di proporzionalità, il che implica che esse siano
idonee a garantire, in modo coerente e sistematico, la realizzazione
dell'obiettivo perseguito e non eccedano quanto necessario per
conseguirlo» (sentenza 8 giugno 2023, in causa C-50/21, Prestige and
Limousine SL).
7.- Va quindi dichiarata l'illegittimità costituzionale - per
violazione degli artt. 3, primo comma, e 41, primo comma, Cost. -
dell'art. 8, comma 3, della legge reg. Puglia n. 14 del 1995, nella
parte in cui prevede che la dichiarazione sostitutiva dell'atto di
notorietà che deve essere allegata alla domanda di ammissione
all'esame d'idoneità all'esercizio dei servizi di taxi e di NCC
attesti «l'assenza di carichi pendenti».

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 8, comma 3,
della legge della Regione Puglia 3 aprile 1995, n. 14 (Modalità di
attuazione della legge 15 gennaio 1992, n. 21 «Legge-quadro per il
trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea»),
nella parte in cui prevede che la dichiarazione sostitutiva dell'atto
di notorietà che deve essere allegata alla domanda di ammissione
all'esame d'idoneità all'esercizio dei servizi di taxi e di noleggio
con conducente attesti «l'assenza di carichi pendenti»;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 8, comma 3, della legge reg. Puglia n. 14
del 1995, sollevata, in riferimento all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, dal Consiglio di Stato, sezione quinta, con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 dicembre 2023.

F.to:
Augusto Antonio BARBERA, Presidente
Luca ANTONINI, Redattore
Valeria EMMA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 23 gennaio 2024

Il Cancelliere
F.to: Valeria EMMA