1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 24-11-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 27 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 agosto 1999
N. 27 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 agosto 1999 (della provincia autonoma di Bolzano) Sanita' pubblica - Norme per la razionalizzazione del servizio sanitario nazionale - Formazione del personale sanitario - Obbligo delle regioni e province autonome di organizzare e attivare corsi di formazione manageriale, previo accordo con il Ministero della sanita' e secondo criteri definiti con decreto ministeriale - Onere di avvalersi, all'occorrenza, di soggetti accreditati dalla Commissione nazionale per la formazione continua - Ricorso della provincia autonoma di Bolzano - Denunciata invasione di competenze ad essa spettanti - Violazione di norme statutarie e di attuazione - Violazione, in subordine, di norme e principi relativi agli atti amministrativi di indirizzo e coordinamento. Sanita' pubblica - Norme per la razionalizzazione del servizio sanitario nazionale - Strutture per la formazione del personale sanitario - Individuazione riservata al Ministro dalla sanita', su proposta della regione o provincia autonoma interessata ed in base ai requisiti di idoneita' fissati dalla Commissione nazionale per la formazione continua - Ricorso della provincia autonoma di Bolzano - Denunciata invasione di competenze ad essa spettanti - Violazione di norme statutarie e di attuazione. Sanita' pubblica - Norme per la razionalizzazione del servizio sanitario nazionale - Disposizioni relative a corsi e strutture per la formazione del personale sanitario - Prevista applicabilita' alle province autonome, ancorche' si tratti di regole di dettaglio e non di "principi fondamentali" - Denunciata violazione di principi e criteri direttivi posti dalla legge delega n. 419/1998. D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, artt. 16-quinquies e 16-sexies, aggiunto dal d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229, art. 14, comma 1. Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 1 e 29, 9, n. 10 e 16; d.P.R. 1 novembre 1973, n. 689, art. 6; 28 marzo 1975, n. 474, art. 2, sostituito dal d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267, art. 1; d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197, art. 5; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, artt. 3 e 4. Costituzione, art. 76, in relazione alla legge 30 novembre 1998, n. 419, art. 2, comma 2. (099C0892) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 24-11-1999)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
Presidente della Giunta provinciale dott. Luis Durnwalder, giusta
deliberazione della Giunta provinciale n. 3250 del 26 luglio 1999,
rappresentata e difesa - in virtù di procura speciale del 29 luglio
1999, rogata dall'avv. Adolf Auckenthaler, Segretario generale della
Giunta (rep. n. 19081) - dagli avv.ti proff.ri Sergio Panunzio e
Roland Riz, e presso il primo di essi elettivamente domiciliata in
Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 284;
Contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica; per la dichiarazione
d'incostituzionalità dell'art. 14, comma 1, del d.lgs. 19 giugno
1999, n. 22 ("Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario
nazionale, a norma dell'art. 1 della legge 30 novembre 1998, n.
419"), nella parte in cui esso inserisce, dopo l'art. 16 del d.lgs.
30 dicembre 1992, n. 502, gli artt. 16-quinquies e 16-sexies.
F a t t o
1. - In base allo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige la
provincia autonoma di Bolzano ha competenza legislativa esclusiva in
materia di "ordinamento degli uffici provinciale e del personale ad
essi addetto" (art. 8, n. 1) e di "addestramento e formazione
professionale" (art. 8, n. 29), nonchè competenza legislativa
concorrente in materia di "igiene e sanità, ivi compresa
l'assistenza sanitaria ed ospedaliera" (art. 9, n. 10); sempre in
base allo statuto (art. 16) essa è titolare anche delle
corrispondenti competenze amministrative.
Le suddette competenze sono nella piena disponibilità della
provincia anche in virtù della intervenuta emanazione delle relative
norme d'attuazione statutarie, onde già da molti anni la provincia
ha potuto istituire ed organicamente disciplinare un efficiente
Servizio sanitario provinciale. Di tali norme d'attuazione statutarie
alcune assumono un particolare rilievo ai fini del presente ricorso,
e pertanto è opportuno qui di seguito ricordarle.
Vi è, in primo luogo, l'articolo 2 del d.P.R. 28 marzo 1975, n.
474 (come sostituito dall'art. 1 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267),
recante le norme d'attuazione dello statuto in materia d'igiene e
sanità, secondo cui competono alla provincia tutte le potestà
legislative ed amministrative relative al funzionamento ed alla
gestione delle istituzioni ed enti sanitari (con il solo obbligo di
garantire l'erogazione di prestazioni di assistenza igienicosanitaria
ed ospedaliera non inferiori agli standards minimi previsti dalla
normativa nazionale e comunitaria), come pure quelle relative al
personale delle istituzioni ed enti suddetti.
Anche il d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197, reca ulteriori norme
d'attuazione dello statuto in materia d'igiene e sanità. Fra queste
va in particolare ricordata la normativa stabilita dall'art. 5, il
quale dispone che (in sintonia anche con la disciplina statutaria di
tutela del bilinguismo) possono essere organizzati nella provincia di
Bolzano esami di idoneità per il personale sanitario disciplinati
con proprie leggi dalla stessa provincia (nel rispetto dei principi
stabiliti dalle leggi statali e fermi restando i requisiti per
l'ammissione dei candidati e le prove d'esame fissati
nell'ordinamento statale).
A quest'ultima normativa d'attuazione si collega, poi, anche quella
in materia di addestramento e formazione professionale stabilita dal
d.P.R. 1 novembre 1973, n. 689, il cui art. 6, stabilendo talune
riserve di competenza a favore dello Stato, non menziona minimamente
compiti relativi all'addestramento e formazione del personale
sanitario. E del resto proprio codesta ecc.ma Corte - con la
sentenza n. 316 del 1993 - ha chiarito che la competenza della
provincia abbraccia anche la formazione professionale dei medici (nel
caso di specie dichiarando che spetta ad essa, e non allo Stato, di
disciplinare - per la provincia di Bolzano - i corsi biennali di
formazione specifica in medicina generale).
Infine, deve essere anche ricordata la norma d'attuazione stabilita
dall'art. 4, comma 1, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, la quale - a
chiusura del sistema di garanzie dell'autonomia provinciale -
stabilisce che nelle materie di competenza propria della provincia
autonoma di Bolzano la legge non può attribuire agli organi statali
funzioni amministrative "diverse da quelle spettanti allo Stato
secondo lo statuto speciale e le relative norme d'attuazione".
2. - Ciò premesso, è stato recentemente pubblicato il d.lgs. 19
giugno 1999, n. 229, con cui il Governo ha svolto la delega
conferitagli dagli artt. 1 e 2 della legge n. 419 del 1998, diretta
in particolare a modificare ed integrare la disciplina già stabilita
dal d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (sul "Riordino della disciplina
in materia sanitaria").
Giova ricordare sin d'ora che fra i principi e criteri direttivi
della delega, previsti dall'art. 2 della legge n. 419/1998, vi è
anche quello del secondo comma dell'art. 2, secondo comma, secondo
cui "La regione Valle d'Aosta, la regione Friuli-Venezia Giulia e le
provincie autonome di Trento e di Bolzano adeguano la propria
legislazione, in coerenza con il sistema di autofinanziamento del
settore sanitario e nei limiti dei rispettivi statuti e delle
relative norme di attuazione, ai principi fondamentali dei decreti
legislativi attuativi della presente legge".
Si tratta di una disposizione chiaramente ispirata ai contenuti
della sentenza n. 354/1994 di codesta ecc.ma Corte, che dichiarò
l'incostituzionalità dell'art. 19, comma 2, del suddetto d.lgs. n.
502 del 1992, nella parte in cui esso qualificava come norme
fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica tutte le
disposizioni indicate da quel comma 2, "e non solo i principi da esse
desumibili".
Orbene, ai fini del presente ricorso viene in evidenza l'art. 14
del d.lgs. n. 229 del 1999, che reca "Integrazioni all'art. 16 del
d.lgs. 3 dicembre 1992, n. 502". Esso aggiunge vari commi
all'originario art. 16 del d.lgs. n. 502/1992 (disciplinante la
"formazione" del personale sanitario), in particolare - per ciò che
qui interessa - un art. 16-quinquies ed un art. 16-sexies.
3. - Il suddetto art. 16-quinquies ha per oggetto la "Formazione
manageriale". In particolare al primo comma vi si stabilisce che tale
formazione "è requisito necessario per lo svolgimento degli
incarichi relativi alle funzioni di direzione sanitaria aziendale e
per l'esercizio delle funzioni dirigenziali di secondo livello per le
categorie dei medici, odontoiatri, veterinari, farmacisti, biologi,
chimici, fisici e psicologi. In sede di prima applicazione, tale
formazione si consegue, dopo l'assunzione dell'incarico, con la
frequenza e il superamento dei corsi di cui al comma 2".
Il secondo comma dell'articolo in questione si rivolge
espressamente, oltre che alle regioni, anche alle province autonome
di Trento e Bolzano stabilendo che queste - previo accordo con il
Ministero della sanità - organizzano ed attivano i corsi per la
formazione di cui al comma precedente, avvalendosi anche - ove
necessario - di soggetti pubblici e privati che siano, però,
accreditati dalla "Commissione nazionale per la formazione continua"
di cui all'art. 16-ter.
Il successivo terzo comma dispone che spetta al Ministro della
sanità, su proposta della suddetta Commissione nazionale per la
formazione continua, di definire con proprio decreto i criteri per
l'attivazione dei corsi di cui al comma 2. Tali criteri sono
individuati dalla disposizione legislativa in questione in modo
particolarmente analitico ed onnicomprensivo, dovendo essi avere "...
particolare riferimento all'organizzazione e gestione dei servizi
sanitari, ai criteri di finanziamento e ai bilanci, alla gestione
delle risorse umane e all'organizzazione del lavoro, agli indicatori
di qualità dei servizi e delle prestazioni, alla metodologia delle
attività didattiche, alla durata dei corsi stessi, nonchè alle
modalità con cui valutare i risultati ottenuti dai partecipanti".
I commi 4 e 5 dettano disposizioni integrative e specificative
delle precedenti, riguardanti gli oneri connessi ai corsi e
l'individuazione del personale cui esse si applicano.
4. - Il successivo articolo 16-sexies ("Strutture del Servizio
sanitario nazionale per la formazione") concerne anch'esso,
espressamente, sia le regioni che le province autonome di Trento e
Bolzano. Esso infatti - al primo comma - stabilisce che, su proposta
di queste, spetta esclusivamente al Ministro della sanità di
individuare "i presidi ospedalieri, le strutture distrettuali e i
dipartimenti in possesso dei requisiti di idoneità stabiliti dalla
Commissione di cui all'articolo 16-ter, ai quali riconoscere funzioni
di insegnamento ai fini della formazione e dell'aggiornamento del
personale sanitario".
Tale normativa - che si inserisce nella disciplina della
"formazione continua" (comprendente sia l'"aggiormento professionale"
che la "formazione permanente") di cui specialmente ai precedenti
articoli 16-bis e 16-ter del medesimo decreto legislativo - è poi
integrata da quella del successivo secondo comma, secondo cui le
regioni e le province autonome dovranno poi assegnare alle suddette
strutture (già individuate dal Ministro) le attività formative di
loro competenza e le attività di coordinamento delle attività delle
strutture del Servizi sanitario nazionale.
5. - Come si è già detto in precedenza, la legge di delegazione
n. 419 del 1998 ha stabilito all'art. 2, comma 2, il criterio
direttivo secondo cui le province autonome di Trento e Bolzano sono
vincolate soltanto dai "principi fondamentali" contenuti nei decreti
legislativi attuativi della legge medesima poichè le suddette
disposizioni dell'art. 14 del d.lgs. n. 229/1999, anche per il loro
carattere di regolamentazione di dettaglio, non hanno certo il
carattere di "principi fondamentali", se ne potrebbe evincere che
esse non riguardano la provincia autonoma di Bolzano. Sennonchè una
siffatta interpretazione di quelle disposizioni risulta essere
impedita dall'espresso riferimento, in esse contenuto, anche alle
provincie autonome (v. infatti il secondo comma dell'art.
16-quinquies ed il primo comma dell'art. 16-sexies).
Ragion per cui, dovendosi ritenere che la suddetta disciplina
dell'art. 14 del d.lgs. n. 229 del 1999 pretenda di applicarsi anche
provincia autonoma di Bolzano, essa risulta allora lesiva delle
competenze costituzionalmente spettanti alla provincia stessa, onde
questa si vede costretta ad impugnarla, chiedendone l'annullamento,
per i seguenti motivi:
D i r i t t o
1. - Violazione delle competenze provinciali di cui all'art. 8, n.
1 e n. 29; all'art. 9, n. 10; ed all'art. 16 dello statuto speciale
per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), e
relative norme d'attuazione (in particolare art. 6 d.P.R. 1 novembre
1973, n. 689; art. 2 d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474; art. 5 d.P.R. 26
gennaio 1980, n. 197; art. 4 d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266). In
subordine, violazione dei principi generali in materia di atti
d'indirizzo e coordinamento in via amministrativa, ed anche dell'art.
3 d.lgs. n. 266/1992.
La disciplina contenuta nell'art. 16-quinquies, aggiunto dal d.lgs
n. 229/1999 qui impugnato al previgente art. 16 del d.lgs. n. 502 del
1992, è incostituzionale sotto più di un profilo.
Tale disciplina indubbiamente incide su materie di competenza
esclusiva della provincia: sia su quella relativa all'ordinamento del
personale provinciale (art. 8, n. 1, St.), poichè essa riguarda il
personale sanitario dipendente dalla provincia; sia quella relativa
alla formazione professionale (art. 8, n. 29, St.), poichè tale
competenza riguarda la formazione anche del personale sanitario
provinciale, come già riconosciuto da codesta ecc.ma Corte nella
citata sentenza n. 316/1993. Così come quella disciplina incide, in
genere, anche sulle competenze provinciali concorrenti in materia di
sanità (art. 9, n. 10, St).
Trattandosi di materia di competenza esclusiva della provincia, i
limiti che nei suoi confronti la disciplina legislativa in questione
pretenderebbe di imporre, ed i poteri riconosciuti al Ministro della
sanità, appaiono eccedenti rispetto a quelli che possono derivare da
esigenze - costituzionalmente rilevanti - di interesse nazionale e di
coordinamento.
Infatti, in primo luogo, il comma 2 dell'art. 16-quinquies non solo
sembra limitare la competenza della provincia alla sola
"organizzazione" ed "attivazione" dei corsi di formazione, ma inoltre
la vincola indefettibilmente ad un previo accordo con il Ministero
della sanità (senza peraltro neppure porre alcuna norma che valga ad
impedire comportamenti omissivi o dilatori del Ministro).
Ancora il secondo comma dell'articolo in questione limita oltre il
consentito l'autonomia della provincia, stabilendo che questa potrà
sì avvalersi, nell'organizzare i corsi, anche di altri soggetti
pubblici e privati, ma senza però poterli scegliere sulla base di
proprie valutazioni. Infatti la provincia potrà utilizzare solo i
soggetti che siano stati accreditati dalla Commissione nazionale per
la formazione continua di cui al comma 16-ter (di cui v. infatti il
secondo comma): Commissione che è un organo statale presieduto dal
Ministro della sanità, con una esigua rappresentanza regionale (v.
art 16-ter, comma 1).
Ma, soprattutto, al successivo terzo comma l'art. 16-quinquies
stabilisce che spetta esclusivamente al Ministro di dettare criteri
vincolanti per la provincia in relazione, praticamente, a tutti i
principali aspetti organizzativi e gestionali dei corsi di formazione
manageriale.
Trattandosi, oltretutto, di corsi funzionali all'acquisizione da
parte del personale sanitario dell'idoneità ad assumere determinati
incarichi e funzioni professionali, la disciplina in questione è
incompatibile - in particolare - anche con la già ricordata norma
d'attuazione statutaria contenuta nell'art. 5, comma 1, del d.P.R.
n. 197 del 1980. Norma d'attuazione che, nel demandare alla provincia
la competenza in ordine agli esami di idoneità del personale
sanitario, le pone come unico limite il rispetto dei "principi
stabiliti dalle leggi statali".
Il che significa, da un lato, che tali limiti non possono essere
validamente stabiliti da un semplice decreto ministeriale; e,
dall'altro, che comunque le limitazioni debbono pur sempre consistere
in principi, e non già in prescrizioni di dettaglio regolanti
analiticamente ogni aspetto dei corsi in questione, quali sono quelle
di fonte ministeriale prefigurate dal terzo comma.
Si consideri, poi, che il decreto ministeriale previsto dalla
disposizione legislativa qui impugnata non potrebbe certo
considerarsi un (valido) atto di indirizzo e coordinamento; ciò
essendo escluso, in via generale, dal fatto che l'esercizio in via
non legislativa della funzione di indirizzo e coordinamento nei
confronti delle regioni non può che far capo all'organo collegiale
del Governo (in tal senso, da ultimo, sentenza n. 408 del 1998, con
ulteriori richiami), mentre qui risulterebbe affidata,
inammissibilmente, ad un singolo ministro; ed in via particolare per
il fatto che, trattandosi in ipotesi di un atto di indirizzo e
coordimento nei confronti (anche) delle provine autonome, esso non
sarebbe conforme alla speciale disciplina che di tali atti è
stabilita dalle norme d'attuazione statutarie contenute nell'art. 3
del citato d.lgs. n. 266 del 1992.
Comunque, in via subordinata e per scrupolo difensivo, nell'ipotesi
in cui si dovesse ritenere che il secondo comma dell'art.
16-quinquies si riferisca ad un atto ministeriale di indirizzo e
coordinamento, si impugna tale disposizione anche sotto i profili
appena illustrati, per violazione dei principi costituzionali
generali in materia di atti di indirizzo in forma amministrativa, ed
in particolare per violazione dell'art. 3 del d.lgs. n. 266 del 1992.
In definitiva, la disciplina dell'art. 16-quinquies attribuisce
allo Stato - in una materia riservata alla competenza provinciale -
funzioni che non trovano fondamento nè giustificazione nello statuto
speciale e nelle relative norme d'attuazione; onde essa è
incostituzionale anche per violazione della già ricordata norma
d'attuazione stabilita dall'art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 266 del
1992.
2. - Ancora violazione delle competenze provinciali di cui alle
norme statutarie e d'attuazione già indicate.
Anche l'art. 16-sexies del d.lgs. n. 502/1992 (sulle "Strutture del
Servizio sanitario nazionale per la formazione"), introdotto dal qui
impugnato art. 14 del d.lgs. n. 229 del 1999, è incostituzionale per
motivi in gran parte analoghi a quelli relativi all'articolo
precedente.
Anche qui, per quanto riguarda le strutture (presidi ospedalieri,
ecc.) cui riconoscere funzioni d'insegnamento ai fini della
formazione e dell'aggiornamento del personale sanitario, benchè si
tratti di materia di esclusiva competenza provinciale (come affermato
dalla più volte citata sentenza n. 316/1993 anche in relazione al
personale medico), il primo comma del qui impugnato art. 16-sexies
riserva ancora una volta al Ministro della sanità di individuare le
strutture che dovranno svolgere il compito di formazione del
personale sanitario provinciale (alla provincia è riconosciuto solo
un potere di proposta), sulla base di requisiti di idoneità già
stabiliti anch'essi da un organo statale (la suddetta Commissione
nazionale di cui all'art. 16-ter.
Si tratta anche qui, sotto ogni profilo, di materia di competenza
provinciale: sia perchè attiene alla formazione professionale (art.
8, n. 29, St.), sia perchè riguarda personale sanitario provinciale
(art. 8, n. 1, nonchè art. 9, n. 10, St.). L'attribuzione ad organi
dello Stato - in particolare al Ministro della sanità - dei suddetti
poteri, non giustificata da esigenze di uniformità imposte da
preminenti ragioni d'interesse nazionale costituzionalmente
rilevanti, determina la violazione, anche da parte delle impugnate
disposizioni dell'art. 16-sexies, delle norme statutarie e
d'attuazione già indicate (e fra queste ultime, in particolare, art.
6 d.P.R. n. 689/1973, art. 2, d.P.R. n. 474/1997, art. 5, d.P.R. n
197/1980, ed art. 4, d.lgs. n. 266/1992).
3. - Violazione delle competenze provinciali, di cui alle norme
statutarie e d'attuazione già indicate, anche in relazione alla
violazione dei principi e criteri relativi della legge di delega
(art. 2, comma 2, legge n. 419 del 1998) e dell'art. 76 della
Costituzione.
Si è già ricordato che il secondo comma dell'art. 2 della legge
di delegazione n. 419 del 1998, nel disporre i principi e criteri
direttivi della delega ex art. 76 Cost., stabilisce che (assieme alle
regioni Valle d'Aosta e Friuli-Venezia Giulia) le province autonome
di Trento e Bolzano "adeguano la propria legislazione, in coerenza
con il sistema di autofinanziamento del settore sanitario e nei
limiti dei rispettivi statuti e delle relative norme d'attuazione, ai
principi fondamentali dei decreti legislativi attuativi della
presente legge".
Venendo, dunque, al d.lgs. n. 229/1999 (che ha svolto la delega di
cui alla legge n. 419/1998), non ogni disposizione di quel decreto
può legittimamente limitare e vincolare l'autonomia della provincia
ricorrente, ma solo i suoi "principi fondamentali": o per meglio dire
- riprendendo quanto statuito da codesta ecc.ma Corte con la sentenza
n. 354 del 1994 (alla quale, come si è già detto in precedenza, è
chiaramente ispirato il suddetto principio direttivo della delega) -
possono limitarla e vincolarla i soli principi fondamentali
"desumibili" dalle disposizioni del d.lgs. n. 229 del 1999.
Ma allora le impugnate disposizioni degli artt. 16-quinquies e
16-sexies, introdotte dall'art. 14 del d.lgs. n. 229 del 1994,
risultano essere incostituzionali e lesive dell'autonomia provinciale
- sempre in relazione ai profili già illustrati in precedenza -
anche perchè in contrasto con i limiti stabiliti dalla legge di
delega. Se il decreto legislativo delegato può vincolare la
provincia autonoma ricorrente (diversamente dalle altre regioni) al
rispetto soltanto dei principi fondamentali da esso desumibili,
allora quel decreto non può validamente pretendere d'imporre alla
provincia il rispetto di norme che - anche per la loro stessa
struttura ed il loro contenuto di dettaglio - principi fondamentali
certamente non sono, come invece esso fa riferendo espressamente
anche alle provincie autonome la disciplina degli artt. 16-quinquies
e 16-sexies.
Così disponendo, il decreto legislativo impugnato viola infatti -
come si è spiegato - anche un preciso limite della legge di delega
e, quindi, lo stesso art. 76 della Costituzione.

P. Q. M.
Voglia ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare incostituzionali in parte qua, l'art. 14 del
d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229, che aggiunge gli artt. 16-quinques e
16-sexies al d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502.
Roma-Bolzano, addì 30 luglio 1999.
Prof. avv. Sergio Panunzio - prof. avv. Roland Riz
99C0892