1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 28-1-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 10 SENTENZA 14 - 23 gennaio 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Oggetto del giudizio - Identificazione in base alla sola ordinanza di rimessione - Impossibilita' di esaminare gli autonomi vizi eccepiti dalle parti in relazione a parametri non evocati dal rimettente. Ambiente - Rifiuti - Regione Puglia - Smaltimento dei rifiuti speciali di provenienza extraregionale - Limitazione alle sole ipotesi in cui le strutture della Regione siano gli impianti appropriati piu' vicini al luogo di produzione dei rifiuti stessi - Eccezione di inammissibilita' per mancata valutazione della conformita' della disposizione censurata alla normativa comunitaria in materia - Reiezione. - Legge della Regione Puglia 31 ottobre 2007, n. 29, art. 3, comma 1. - Costituzione, artt. 41, 117, commi secondo, lett. s), e terzo, e 120. Ambiente - Rifiuti - Regione Puglia - Smaltimento dei rifiuti speciali di provenienza extraregionale - Limitazione alle sole ipotesi in cui le strutture della Regione siano gli impianti appropriati piu' vicini al luogo di produzione dei rifiuti stessi - Eccezioni di inammissibilita' per difetto di rilevanza e per omessa sperimentazione della possibilita' di un'interpretazione conforme a Costituzione - Reiezione. - Legge della Regione Puglia 31 ottobre 2007, n. 29, art. 3, comma 1. - Costituzione, artt. 41, 117, commi secondo, lett. s), e terzo, e 120. Ambiente - Rifiuti - Regione Puglia - Smaltimento dei rifiuti speciali di provenienza extraregionale - Limitazione alle sole ipotesi in cui le strutture della Regione siano gli impianti piu' vicini al luogo di produzione dei rifiuti stessi - Eccezione di inammissibilita' per non corretta specificazione dell'oggetto del giudizio - Reiezione. - Legge della Regione Puglia 31 ottobre 2007, n. 29, art. 3, comma 1. - Costituzione, artt. 41, 117, commi secondo, lett. s), e terzo, e 120. Ambiente - Rifiuti - Regione Puglia - Smaltimento dei rifiuti speciali di provenienza extraregionale - Limitazione alle sole ipotesi in cui le strutture della Regione siano gli impianti appropriati piu' vicini al luogo di produzione dei rifiuti stessi - Violazione del principio di libera circolazione delle persone e delle cose fra Regioni nonche' della competenza esclusiva dello Stato in materia di «tutela dell'ambiente» e dell'«ecosistema» - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento degli ulteriori profili di censura - Estensione della declaratoria di incostituzionalita' alle restanti disposizioni della medesima legge, inscindibilmente connesse con la norma impugnata. - Legge della Regione Puglia 31 ottobre 2007, n. 29. - Costituzione, artt. 120 e 117, secondo comma, lettera s), (artt. 41 e 117, terzo comma); d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 182, comma 3. (009C0048) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 28-1-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Giovanni Maria FLICK;
Giudici: Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE , Giuseppe
TESAURO , Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1,
della legge della Regione Puglia 31 ottobre 2007, n. 29 (Disciplina
per lo smaltimento dei rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi,
prodotti al di fuori della Regione Puglia, che transitano nel
territorio regionale e sono destinati a impianti di smaltimento siti
nella Regione Puglia), promossi con ordinanze del 21 febbraio 2008
dal Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sezione staccata
di Lecce, e del 24 aprile 2008 dal Tribunale amministrativo regionale
della Puglia, sezione prima, sui ricorsi proposti dalla Vergine
S.r.l. ed altri contro la Regione Puglia ed altri e dalla Società
Recuperi Pugliesi S.r.l. contro la Provincia di Bari ed altra,
iscritte ai nn. 144 e 259 del registro ordinanze 2008 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 21 e 37, 1ª serie
speciale, dell'anno 2008.
Visti gli atti di costituzione della Vergine S.r.l., del Comune
di Faggiano ed altri e del Comitato «Vigiliamo per la discarica»,
della Società Recuperi Pugliesi S.r.l. e della Regione Puglia;
Udito nell'udienza pubblica del 16 dicembre 2008 il giudice
relatore Paolo Maria Napolitano;
Uditi gli avvocati Pietro Quinto per la Vergine S.r.l., Antonio
Lupo per il Comune di Faggiano ed altri e per il Comitato «Vigiliamo
per la discarica», Giuseppe Mariani per la Società Recuperi Pugliesi
S.r.l., Bartolomeo Della Morte e Maria Alessandra Sandulli per la
Regione Puglia.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 21 febbraio 2008 (r.o. n. 144 del 2008),
il Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sezione staccata
di Lecce, ha sollevato, in riferimento agli articoli 117, terzo
comma, 41 e 120 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 1, della legge della Regione Puglia
31 ottobre 2007, n. 29 (Disciplina per lo smaltimento dei rifiuti
speciali pericolosi e non pericolosi, prodotti al di fuori della
Regione Puglia, che transitano nel territorio regionale e sono
destinati a impianti di smaltimento siti nella Regione Puglia).
Secondo il rimettente, la norma regionale denunciata non si
conformerebbe ai principi fondamentali posti dalla legislazione
statale, con riferimento allo smaltimento dei rifiuti speciali
pericolosi e non pericolosi, in particolare dal decreto legislativo 5
febbraio 1997, n. 22, recante norme di «Attuazione delle direttive
91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE
sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio», il cui contenuto è
stato trasfuso nel decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante
«Norme in materia ambientale», in quanto verrebbe a porre delle
limitazioni territoriali allo stesso.
1.1. - Il Tar Puglia ha sollevato la questione di legittimità
costituzionale della citata disposizione nel corso di un giudizio
promosso dalla Società Vergine S.r.l. - titolare di una discarica di
rifiuti speciali non pericolosi, operante nel territorio del comune
di Taranto - per ottenere l'annullamento di una nota-provvedimento
del Settore Ecologia ed Ambiente della Provincia di Taranto, con la
quale, secondo la ricostruzione operata dal giudice a quo, si è
vietato alla Società, in applicazione della legge regionale n. 29
del 2007, lo smaltimento in Puglia di rifiuti speciali non pericolosi
provenienti da altre Regioni.
1.2. -Quanto al profilo della rilevanza, il giudice a quo - data
la natura provvedimentale della richiamata nota e lo stretto
collegamento esistente tra la nuova disciplina sullo smaltimento dei
rifiuti speciali e pericolosi prodotti al di fuori della Regione
Puglia, di cui alla legge regionale n. 29 del 2007, ed il contenuto
dell'atto impugnato - ritiene che la decisione del ricorso non possa
prescindere dalla soluzione della questione di legittimità
costituzionale della norma censurata, regolatrice della fattispecie
di cui trattasi.
1.3. - Quindi, secondo il rimettente, non inciderebbe sulla
questione di costituzionalità la normativa comunitaria vigente in
materia di smaltimento di rifiuti - direttiva n. 2006/12/CE del 5
aprile 2006 (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
relativa ai rifiuti) e regolamento 2006/1013/CE del 14 giugno 2006
(Regolamento 2006/1013/CE del 14 giugno 2006, relativo alla
spedizione dei rifiuti) - in quanto sia la citata direttiva che il
regolamento CE, pur conferendo agli Stati membri la facoltà di
limitare la movimentazione dei rifiuti, non contengono prescrizioni
precise e di automatica esecuzione, che possano trovare applicazione
alla fattispecie oggetto del giudizio a quo.
1.4. - Quanto alla non manifesta infondatezza, il Tar rimettente
richiama - per estenderne la portata anche al fine di risolvere
l'odierno incidente di costituzionalità - le affermazioni contenute
in diverse sentenze rese dalla Corte costituzionale in materia
(sentenze n. 12 del 2007, n. 161 del 2005, n. 505 del 2002, n. 335
del 2001, n. 281 del 2000 e n. 196 del 1998), secondo cui, in
sintesi, il principio dell'autosufficienza dello smaltimento dei
rifiuti urbani non pericolosi, di cui all'art. 182, comma 5, del
d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 - nel quale è stato trasfuso l'art. 5,
comma 5, del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 - non è applicabile nei
confronti dei rifiuti pericolosi o speciali, rispetto ai quali è
invece prevalente il criterio della necessaria individuazione di
impianti appropriati per la relativa eliminazione, criterio la cui
applicazione non consente di predeterminare un ambito territoriale di
smaltimento.
Pertanto, secondo il Tar, la norma denunciata, limitando lo
smaltimento di rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi
provenienti dal territorio extraregionale alle sole ipotesi in cui le
strutture site nella regione Puglia costituiscano gli impianti di
smaltimento appropriati più vicini al luogo di produzione dei
medesimi rifiuti speciali, integra (nei termini di cui alla sentenza
n. 505 del 2002) un «divieto relativo» allo smaltimento che, sulla
base della citata giurisprudenza della Corte Costituzionale,
contrasterebbe con gli artt. 117, terzo comma, 120 e 41 della
Costituzione.
Ad avviso del rimettente, infatti, l'art. 3, comma 1, della legge
regionale Puglia n. 29 del 2007, si porrebbe in contrasto con l'art.
117, terzo comma, Cost., in quanto non rispettoso dei principi
fondamentali previsti dalla legislazione statale, ed, in particolare,
dal d.lgs. n. 152 del 2006. La norma regionale verrebbe altresì a
violare l'art. 120 Cost., in quanto l'impugnata normativa regionale
determinerebbe una ingiustificata limitazione della libertà di
circolazione delle cose tra le Regioni, nonchè l'art. 41 Cost.,
poichè la previsione inciderebbe ingiustificatamente sia sulla
posizione dei gestori degli impianti di smaltimento, che verrebbero
penalizzati dalla creazione di ostacoli alla libera circolazione
delle merci tra le Regioni, sia su quella dei produttori di rifiuti,
i quali, proprio in ragione dei predetti vincoli, subirebbero le
connesse inefficienze del servizio di smaltimento.
2. - Si è costituita la Società Vergine S.r.l., la cui difesa
ha ribadito, pur con più complessa articolazione, i profili di
illegittimità indicati dal giudice a quo nell'ordinanza di
rimessione, affermando, inoltre, che la disciplina regionale sarebbe
altresì viziata di «eccesso di potere legislativo», avendo la legge
regionale Puglia n. 29 del 2007 perseguito lo scopo di impedire lo
smaltimento in Puglia dei rifiuti speciali prodotti al di fuori del
relativo ambito regionale, cioè una «finalità diversa da quella
additata dalla norma costituzionale».
2.1. - Con successiva memoria del 25 novembre 2008, la Società
Vergine S.r.l. ha ribadito l'illegittimità costituzionale della
legge regionale per eccesso di potere legislativo e per violazione
dei principi fondamentali previsti dalla legislazione statale. La
difesa della Società sostiene che la «mappatura» sulla cui base,
secondo l'interventore ad opponendum, nel giudizio a quo, Comitato
«Vigiliamo per la discarica», sarebbe astrattamente possibile
rilasciare le certificazioni richieste dalla legge regionale n. 29
del 2007 - Rapporto Rifiuti 2006 - contiene dati insufficienti per
consentire alle autorità amministrative delle altre Regioni di
provvedere alla concessione delle dette certificazioni, stante
l'assenza dell'indicazione del quantitativo giornaliero autorizzato
per ciascun impianto, dei codici CER autorizzati (indicativi delle
tipologie di rifiuti speciali trattabili) e dell'obsolescenza dei
dati del relativo documento.
Secondo la Società Vergine S.r.l., pertanto, la disciplina
impugnata determina un'irragionevole invasione nella sfera
legislativa delle altre Regioni, in ragione dell'imposizione alle
stesse di un facere amministrativo connesso alla gestione delle
certificazioni relative allo smaltimento dei rifiuti.
L'irragionevolezza sarebbe, altresì, dimostrata dalla circostanza
per cui la normativa censurata non impone, di converso, alle
amministrazioni pugliesi l'obbligo di rilasciare specifiche
certificazioni ai produttori regionali di rifiuti speciali che
intendano smaltire o che effettivamente smaltiscano rifiuti fuori
dalla Regione Puglia.
La difesa della società, sostiene, quindi, che quanto previsto
dalla legge regionale n. 29 del 2007 costituisce materia che rientra
nella sfera di competenza esclusiva dello Stato relativamente
all'ambiente e, richiamando la recente sentenza della Corte
costituzionale n. 62 del 2008, afferma che l'intervento regionale,
legittimato dalla tutela di interessi rientranti nella relativa
competenza, possa avvenire solo nel rispetto dei livelli uniformi di
tutela apprestati dallo Stato, circostanza non realizzatasi con
riferimento alla normativa impugnata.
Infine, la Società deduce l'incostituzionalità della
disposizione regionale per violazione non solo dei già evocati
parametri, ma anche degli artt. 32, 117, primo comma, e 3 della
Costituzione.
3. - Si è costituita la Regione Puglia, sostenendo
l'inammissibilità ed, in subordine, l'infondatezza della questione.
Quanto all'inammissibilità, la difesa della Regione ritiene,
innanzitutto, che la questione sia priva della necessaria rilevanza
ai fini della definizione del giudizio a quo, dato che la nota
impugnata davanti al Tar non costituisce mera o piana applicazione
della legge regionale, oggetto del presente giudizio, la quale non
dispone affatto un divieto di smaltimento, ma prevede solamente che i
rifiuti speciali siano smaltiti nell'impianto idoneo più vicino al
luogo della loro produzione. Comunque, sempre secondo la Regione,
essa sarebbe manifestamente inammissibile per carenza di motivazione
sull'effettiva incidenza che l'intervento correttivo richiesto
avrebbe sulla decisione della controversia. Ulteriore motivo di
inammissibilità deriverebbe, sempre per la difesa regionale, dal non
aver il rimettente esercitato il potere interpretativo-applicativo,
riconosciutogli dall'ordinamento, e non aver proceduto, di
conseguenza, a dare un'interpretazione della norma impugnata conforme
ai principi costituzionali.
La questione sarebbe altresì inammissibile per non avere il
rimettente correttamente specificato l'oggetto del giudizio, dato che
per individuare la norma da sottoporre alla valutazione della Corte
non ci si deve limitare al solo art. 3 della legge regionale n. 29
della 2007, ma occorre riferirsi al combinato disposto degli artt. 2,
3 e 4 della medesima legge, la quale, sempre secondo la difesa della
Regione, non conterrebbe alcun divieto allo smaltimento di rifiuti
pericolosi o non pericolosi di provenienza extraregionale, ma
delineerebbe un sistema perfettamente equilibrato.
In via subordinata, la difesa della Regione sostiene
l'infondatezza della questione, in quanto il regime previsto
dall'art. 3 della legge regionale n. 29 del 2007, in combinato
disposto con il successivo art. 4 della medesima legge, non
integrerebbe gli estremi del divieto «relativo» di smaltimento di
rifiuti (nei termini di cui alla sentenza n. 505 del 2002), non
facendo riferimento ad alcun parametro numerico, nè a percentuali di
capacità ricettiva delle discariche, rispettando, pertanto, i
principi fissati dall'art. 182 del d.lgs. n. 152 del 2006. La difesa
conclude affermando che la denunciata disposizione, non imponendo
limiti di ingresso ai rifiuti speciali extraregionali, ma prevedendo
invece una regolamentazione funzionale all'applicazione dei criteri
di specializzazione e di prossimità, con priorità logica per il
principio di specializzazione-appropriatezza, non contrasterebbe con
le disposizioni costituzionali che garantiscono la libera
circolazione delle merci tra le Regioni e la libertà di iniziativa
economica (artt. 41 e 120 Cost.).
4. - Si sono costituiti i Comuni di Faggiano, Fragagnano, Lizzano
e Monteparano e, con identica memoria, il Comitato «Vigiliamo per la
discarica», tutti già parti nel giudizio principale.
Costoro hanno, in primis, sostenuto l'inammissibilità della
questione di legittimità costituzionale della norma impugnata per la
mancata valutazione, da parte del giudice a quo, della conformità
della stessa alle direttive n. 75/442/CEE (Direttiva del Consiglio
relativa ai rifiuti), n. 2006/12/CE del 5 aprile 2006 (Direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai rifiuti), al
regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 2006/1013/ del
14 giugno 2006, nonchè a numerose sentenze della Corte di Giustizia.
La valutazione di tali atti avrebbe consentito al giudice a quo,
prima di rimettere la questione alla Corte, di constatare come la
disciplina regionale impugnata abbia coerentemente applicato il
principio comunitario di prossimità dello smaltimento dei rifiuti,
volto a limitare la circolazione degli stessi ed a favorirne lo
smaltimento nell'impianto appropriato più vicino al luogo di
produzione.
Infine, gli stessi hanno sottolineato la conformità e coerenza
della previsione denunciata anche con i principi costituzionali (in
particolare con l'art. 117, comma terzo, Cost.), nonchè con gli
artt. 3-bis, 3-ter, 182 e 199 del d.lgs. n. 152 del 2006, costituendo
concreta attuazione del principio di prossimità richiamato da tale
decreto legislativo.
5. - Con successiva ordinanza del 24 aprile del 2008 (r.o. n. 259
del 2008), lo stesso Tar Puglia, sezione prima, ha sollevato analoga
questione di costituzionalità della medesima norma regionale, in
riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera s), 41, primo
comma, e 120, primo comma, della Costituzione.
La questione è stata sollevata nel corso di un giudizio (del
tutto simile a quello oggetto dell'ordinanza n. 144 del 2008)
promosso dalla Società Recuperi Pugliesi S.r.l. - operante nel
settore smaltimento e recupero rifiuti speciali pericolosi e non
pericolosi nella provincia di Bari - per ottenere l'annullamento di
una nota-provvedimento del Dirigente del settore "Rifiuti" della
relativa Provincia con la quale si è vietato alla detta Società, in
applicazione della legge regionale n. 29 del 2007, lo smaltimento di
rifiuti speciali provenienti da altre Regioni.
5.1. - Il rimettente ritiene rilevante, ai fini della definizione
del giudizio principale, la decisione sulla dedotta questione di
costituzionalità, dal momento che sussiste uno stretto collegamento
tra la nuova disciplina regionale e l'emanazione del provvedimento
impugnato nel giudizio a quo, in quanto la nuova regolamentazione
rende di fatto impossibile lo smaltimento in Puglia di rifiuti
provenienti dalle altre regioni italiane: la decisione del ricorso,
pertanto, non può prescindere dalla questione di legittimità
costituzionale.
Infatti, mentre l'applicazione dell'art. 3, comma 1, della legge
regionale Puglia n. 29 del 2007, comporterebbe il rigetto del ricorso
in esame, al contrario, la dichiarazione d'incostituzionalità della
norma priverebbe della sua base legislativa il provvedimento
amministrativo impugnato nel giudizio a quo.
5.2. - Anche in questa ordinanza, il rimettente afferma,
primariamente, la non rilevanza nella presente questione di
costituzionalità della normativa comunitaria vigente in materia di
smaltimento di rifiuti - direttiva n. 12/2006/CE del 5 aprile 2006 e
regolamento n. 1013/2006/CE del 14 giugno 2006 - con motivazioni
pressochè identiche a quelle espresse sul punto dal Tar Puglia,
sezione staccata di Lecce, nella precedente ordinanza.
5.3. - Quindi, dopo un ampio ed analitico esame della
giurisprudenza costituzionale in tema, e sulla base di motivazioni
analoghe a quelle svolte dall'altro rimettente, il giudice a quo
denuncia il contrasto dell'art. 3, comma 1, della legge regionale
Puglia n. 29 del 2007 con gli artt. 117, secondo comma, lettera s),
41, primo comma, e 120, primo comma, della Costituzione.
La norma denunciata violerebbe, innanzitutto, l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., in quanto invasiva della competenza
esclusiva attribuita dalla predetta norma allo Stato in materia di
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema e in quanto non sarebbe
rispettosa dei principi fondamentali previsti dalla legislazione
statale. Inoltre, la disposizione regionale censurata sarebbe in
contrasto con gli artt. 41, primo comma, e 120, primo comma, Cost. Le
motivazioni fatte valere sono identiche a quelle svolte dall'altro
rimettente nell'ordinanza n. 144 del 2008.
6. - Si è costituita la Società Recuperi Pugliesi S.r.l., la
cui difesa ha, sostanzialmente, ribadito i profili di illegittimità
indicati dal giudice a quo nell'ordinanza di rimessione.
7. - Si è costituita la Regione Puglia, chiedendo alla Corte
costituzionale di dichiarare la manifesta inammissibilità ed, in
subordine, la manifesta infondatezza della questione, riservandosi di
ulteriormente argomentare e dedurre.
7.1. - In prossimità dell'udienza pubblica, la difesa della
Regione Puglia ha depositato memoria con la quale insiste per una
declaratoria di (manifesta) inammissibilità e, in subordine, di
(manifesta) infondatezza della presente questione, con argomentazioni
identiche a quelle svolte nell'atto di costituzione del 3 giugno
2008, relativo alla precedente questione.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sezione
staccata di Lecce, dubita, in riferimento agli articoli 117, terzo
comma, 120 e 41 della Costituzione, della legittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 1, della legge della Regione Puglia 31 ottobre
2007, n. 29 (Disciplina per lo smaltimento dei rifiuti speciali
pericolosi e non pericolosi, prodotti al di fuori della Regione
Puglia, che transitano nel territorio regionale e sono destinati a
impianti di smaltimento siti nella Regione Puglia), nella parte in
cui, limitando lo smaltimento di rifiuti speciali pericolosi e non
pericolosi provenienti dal territorio extraregionale alle sole
ipotesi in cui le strutture site nella regione Puglia costituiscano
gli impianti di smaltimento appropriati più vicini al luogo di
produzione dei medesimi rifiuti speciali, integra un «divieto
relativo» allo smaltimento (nei termini di cui alla sentenza n. 505
del 2002).
2. - Successivamente, con ordinanza del 24 aprile 2008 (r.o. n.
259), la sezione prima dello stesso Tribunale amministrativo
regionale della Puglia, ha sollevato analoga questione di
legittimità costituzionale della citata norma regionale, in
riferimento agli articoli 117, secondo comma, lettera s), 120, primo
comma, e 41, primo comma, della Costituzione.
La disposizione censurata violerebbe, con identiche motivazioni
di cui alla sopra citata ordinanza, gli artt. 120, primo comma, e 41,
primo comma, della Costituzione. La stessa sarebbe, altresì, in
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., poichè,
secondo il rimettente, invasiva della competenza esclusiva attribuita
dalla predetta norma allo Stato in materia di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema (nei termini di cui alla sentenza n. 161 del 2005) e
non rispettosa dei principi fondamentali previsti dalla legislazione
statale in materia ambientale (ora dal decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152, recante «Norme in materia ambientale»).
3. - Deve essere disposta la riunione dei relativi giudizi ai
fini di una trattazione unitaria e di un'unica decisione, in quanto
concernenti la stessa disposizione e relativi a questioni del tutto
analoghe.
4. - Preliminarmente, per entrambe le questioni, è da
considerare che il giudizio non può estendersi a valutare se la
censurata disposizione regionale abbia violato i parametri evocati
dalla Società Vergine s.r.l. e dalla Società Recuperi Pugliesi in
aggiunta rispetto a quelli del Tar rimettente (e cioè degli artt.
32, 117, primo comma, e 3 Cost.), in quanto, per giurisprudenza
costituzionale costante, l'oggetto del giudizio incidentale di
costituzionalità è individuato esclusivamente dall'ordinanza di
rimessione, rimanendo estraneo al giudizio stesso l'esame di
ulteriori parametri prospettati dalle parti private costituite
(sentenze n. 362 e n. 325 del 2008; ordinanza n. 242 del 2006).
5. - Sempre in via preliminare e in relazione alla questione sub
r.o. n. 144 del 2008, è da disattendere l'eccezione di
inammissibilità dedotta dalla difesa dei Comuni di Faggiano,
Fragagnano, Lizzano e Monteparano e del Comitato «Vigiliamo per la
Discarica» riguardo alla mancata valutazione, da parte del giudice a
quo, della conformità della stessa alla normativa comunitaria
vigente in materia di smaltimento rifiuti - in particolare con
riferimento alla direttiva n. 12/2006/CE del 5 aprile 2006, al
regolamento n. 1013/2006/CE del 14 giugno 2006, alla sentenza della
Corte di giustizia CE del 9 luglio 1992, resa nella causa C-2/90,
alla sentenza della Corte di giustizia CE del 17 marzo 1993, resa
nella causa C-155/91 ed alla sentenza della Corte di giustizia Ce del
28 giugno 1994, resa nella causa C-187/93 - avendo il rimettente non
implausibilmente ritenuto irrilevante, nella presente questione di
costituzionalità, il riferimento al diritto comunitario. Il giudice
a quo afferma, infatti, che, in detto ambito, tale normativa si
limita «semplicemente a legittimare la potestà degli Stati membri di
limitare il movimento dei rifiuti, senza prevedere prescrizioni dal
contenuto preciso ed autoapplicativo che possano trovare applicazione
nel caso concreto».
5.1. - Sono, altresì, da disattendere le eccezioni di
inammissibilità formulate dalla Regione.
Nell'ordinanza del 21 febbraio 2008 della sezione staccata di
Lecce del Tar Puglia si riferisce che nell'atto impugnato, dopo che
era data comunicazione della pubblicazione nel BURP della legge
regionale de quo, si affermava che in forza «della predetta Legge è
vietato lo smaltimento in Puglia dei rifiuti speciali pericolosi e
non pericolosi provenienti da altre regioni se non accompagnati da
una certificazione attestante l'inesistenza o l'inoperatività di
impianti più vicini al luogo di produzione del medesimo rifiuto.
Pertanto è conseguentemente vietato il conferimento in Puglia di
rifiuti speciali provenienti anche dalle Regioni Lazio, Toscana e
Umbria».
Nell'ordinanza del 24 aprile 2008 della prima sezione del Tar
Puglia si riferisce, parimente, che nell'atto sottoposto al suo
giudizio, dopo che era stata richiamata la disciplina contenuta nella
legge regionale n. 29 del 2007, si precisava che «ove lo smaltimento
di rifiuti speciali, presso impianti ubicati nel territorio
regionale, avvenga in violazione delle richiamate disposizioni, si
riterranno inadempiute le prescrizioni di gestione contenute nei
provvedimenti autorizzatori con conseguente comminatoria delle
sanzioni normativamente previste».
Di fronte ad indicazioni precettive di tale tenore, è, quanto
meno, non implausibile il convincimento del giudice a quo che,
ritenendo, in entrambi i casi, l'atto amministrativo corretta
applicazione della legge regionale e ritenendo, altresì, che ogni
sforzo interpretativo per rendere la norma che doveva applicare
conforme al dettato costituzionale si infrangesse contro i limiti che
il nostro ordinamento pone all'attività ermeneutica, lo ha indotto a
sollevare la questione di legittimità costituzionale sul presupposto
della sua rilevanza per la definizione del giudizio di sua
competenza.
Con riferimento, infine, alla lamentata non corretta
specificazione dell'oggetto del giudizio, per avere i due rimettenti
censurato solo l'art. 3 della legge in esame (rectius: solo il primo
comma dell'art. 3) tralasciando di prendere in considerazione la
portata complessiva di tale normativa che richiederebbe, per essere
compiutamente compresa, di estendere l'esame anche agli artt. 2 e 4,
è sufficiente, per ritenere l'eccezione inammissibile, osservare che
i rimettenti hanno individuato nel primo comma dell'art. 3 il nucleo
centrale della legge, in quanto in esso era ravvisato il contrasto
con i parametri costituzionali invocati. In effetti, come sarà
precisato nel successivo punto 11, il venir meno della norma
denunciata viene a privare le altre disposizioni regionali evocate
dalla Regione Puglia di autonoma portata regolatrice.
6. - Nel merito, la questione è fondata.
7. - Questa Corte già più volte è intervenuta sui limiti che
incontra la legislazione regionale nel disciplinare lo smaltimento
dei rifiuti di provenienza extraregionale, pervenendo ad una duplice
soluzione in relazione alla tipologia dei rifiuti in questione.
Mentre da un lato si è statuito che, alla stregua del principio
di autosufficienza stabilito espressamente, ora, dall'art. 182, comma
5, del decreto legislativo n. 152 del 2006, ma, già in passato,
affermato dall'art. 5, comma 5, del decreto legislativo 5 febbraio
1997, n. 22 (Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti,
91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui
rifiuti di imballaggio), il divieto di smaltimento dei rifiuti di
produzione extraregionale è applicabile ai rifiuti urbani non
pericolosi, dall'altro, invece, si è affermato che il principio
dell'autosufficienza locale ed il connesso divieto di smaltimento dei
rifiuti di provenienza extraregionale non possono valere nè per
quelli speciali pericolosi (sentenze n. 12 del 2007, n. 62 del 2005,
n. 505 del 2002, n. 281 del 2000), nè per quelli speciali non
pericolosi (sentenza n. 335 del 2001).
Si è, infatti, rilevato che per tali tipologie di rifiuti non è
possibile preventivare in modo attendibile la dimensione quantitativa
e qualitativa del materiale da smaltire, cosa che, conseguentemente,
rende impossibile «individuare un ambito territoriale ottimale che
valga a garantire l'obiettivo della autosufficienza nello
smaltimento» (sentenza n. 335 del 2001).
8. - Con particolare riguardo al trasporto dei rifiuti, poi,
questa Corte ha escluso che le Regioni, sia ad autonomia ordinaria,
sia ad autonomia speciale, possano adottare misure volte ad
ostacolare «in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e
delle cose fra le Regioni» (sentenze n. 64 del 2007; n. 247 del 2006;
n. 62 del 2005 e n. 505 del 2002) e ha reiteratamente ribadito «il
vincolo generale imposto alle Regioni dall'art. 120, primo comma,
della Costituzione, che vieta ogni misura atta ad ostacolare la
libera circolazione delle cose e delle persone fra le Regioni»
(sentenza n. 161 del 2005).
Sulla base di tali rilievi, questa Corte ha ritenuto che numerose
disposizioni regionali, le quali vietavano lo smaltimento di rifiuti
di provenienza extraregionale diversi da quelli urbani non
pericolosi, fossero in contrasto con l'art. 120 della Costituzione,
sotto il profilo dell'introduzione di ostacoli alla libera
circolazione di cose tra le regioni, oltre che con i principi
fondamentali delle norme di riforma economico-sociale introdotti dal
decreto legislativo n. 22 del 1997, e riprodotti dal d.lgs. n. 152
del 2006.
9. - Anche se l'impugnata disposizione regionale pone allo
smaltimento di rifiuti di provenienza extraregionale un divieto non
assoluto, ma relativo - in quanto consente lo smaltimento dei rifiuti
speciali pericolosi e non pericolosi extraregionali «a condizione che
quelli siti nella regione Puglia siano gli impianti di smaltimento
appropriati più vicini al luogo di produzione dei medesimi rifiuti
speciali» - non viene meno l'illegittimità costituzionale della
disposizione impugnata. Questa Corte ha, infatti, già ritenuto che
lo stabilire, da parte di una norma regionale, un divieto sia pur
relativo e non assoluto, come quello del caso in esame, non
«giustifica una valutazione diversa da quella riservata dalle citate
sentenze alle norme allora scrutinate, che imponevano un divieto
assoluto» (sentenza n. 505 del 2002).
Pertanto, l'art. 3, comma 1, della legge della Puglia n. 29 del
2007 - in quanto prevede limitazioni, seppur relative,
all'introduzione di rifiuti speciali nel territorio della regione -
viola l'art. 120 della Costituzione, il quale vieta alle Regioni di
adottare provvedimenti che siano di ostacolo alla libera circolazione
delle cose.
10. - Parimenti fondata è la censura relativa alla violazione
della competenza esclusiva statale nella materia de qua.
La disciplina dei rifiuti si colloca, per consolidata
giurisprudenza di questa Corte, nell'ambito della «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema», di competenza esclusiva statale ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
La norma regionale impugnata - prevedendo un divieto, legato a
limitazioni territoriali, allo smaltimento extraregionale dei rifiuti
speciali pericolosi e non pericolosi - viene a porsi in contrasto con
quanto stabilito dal comma 3 dell'art. 182 del d.lgs. 3 aprile 2006,
n. 152 (che riproduce l'espressione precedentemente contenuta nel
comma 3 dell'art. 5 del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22), che non
prevede specifici divieti, pur manifestando favore verso «una rete
integrata ed adeguata di impianti» «per permettere lo smaltimento dei
rifiuti in uno degli impianti appropriati più vicini ai luoghi di
produzione o raccolta al fine di ridurre i movimenti dei rifiuti
stessi». Laddove nella disciplina statale l'utilizzazione
dell'impianto di smaltimento più vicino al luogo di produzione dei
rifiuti speciali viene a costituire la prima opzione da adottare, ma
ne «permette» anche altre, nella disciplina regionale impugnata
costituisce la soluzione obbligata. Tale divieto viene, altresì, a
contrastare con lo stesso concetto di «rete integrata di impianti di
smaltimento» che presuppone una possibilità di interconnessione tra
i vari siti che vengono a costituire il sistema integrato e non
ostruzioni determinate da blocchi che impediscano l'accesso ad alcune
sue parti.
Il divieto è legittimo, per quanto in precedenza rilevato al
punto 7, con riferimento ai rifiuti urbani non pericolosi in quanto
è la normativa statale che lo prevede, mentre si pone in contrasto
con la Costituzione nella parte in cui una fonte di produzione
legislativa regionale lo venga a contemplare nei confronti degli
altri tipi di rifiuti di provenienza extraregionale.
L'accoglimento della questione di legittimità costituzionale con
riferimento a questi parametri assorbe le residue censure di
illegittimità dedotte dai rimettenti.
11. - Poichè le restanti disposizioni contenute nella legge
regionale presentano una inscindibile connessione con quella oggetto
di specifica impugnazione, la declaratoria di illegittimità
costituzionale va, di conseguenza, estesa alle restanti disposizioni
contenute nella legge della Regione Puglia n. 29 del 2007.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1,
della legge della Regione Puglia 31 ottobre 2007, n. 29 (Disciplina
per lo smaltimento dei rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi,
prodotti al di fuori della Regione Puglia, che transitano nel
territorio regionale e sono destinati a impianti di smaltimento siti
nella Regione Puglia), nonchè delle restanti disposizioni della
medesima legge regionale.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 gennaio 2009.
Il Presidente: Flick
Il redattore: Napolitano
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 23 gennaio 2009.
Il cancelliere: Fruscella