1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 3-2-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 11 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 settembre 2015
Ordinanza del 14 settembre 2015 del Tribunale di Messina nel procedimento civile promosso da Lo Monte Vincenzo contro Prefettura - Ufficio territoriale del Governo di Messina.. Elezioni - Elezioni del sindaco e dei componenti del Consiglio regionale - Sospensione degli eletti a seguito di sentenza di condanna penale - Applicabilita' anche in caso di condanna non definitiva e in relazione a reati commessi prima dell'entrata in vigore della norma. - Decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235 (Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilita' e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell'articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190), art. 11, comma 1, lett. a). (16C00019) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 3-2-2016)

TRIBUNALE DI MESSINA
Sezione feriale

Così composto:
dott.ssa Giuseppa D'Uva, Presidente;
dott.ssa Viviana Cusolito, Giudice;
dott. Daniele Carlo Madia, Giudice rel.
Riunito in camera di consiglio e sciogliendo la riserva assunta
in data 27 agosto 2015 nel procedimento portante n. 4068/2015 R.G.
tra Lo Monte Vincenzo, nato a Graniti (ME), l'8 settembre 1947,
LMNVCN47P08E142W, elettivamente domiciliato in Santa Teresa di Riva,
via F. Crispi n. 131, presso lo studio dell'avv. Paolo Turiano che lo
rappresenta e difende per procura in calce al ricorso introduttivo;
ricorrente, e Prefettura - Ufficio Territoriale del Governo di
Messina, in persona del Prefetto pro tempore, c.f.: 80007950837,
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura dello Stato di
Messina, presso i cui uffici distrettuali di Messina, via dei Mille
is. 221 è domiciliata ope legis; Resistente, e con l'intervento del
Pubblico Ministero;
Ha emesso la seguente ordinanza:
letti gli atti e verbali di causa, sentite le parti ed il
P.M. all'udienza del 27 agosto 2015 e sciogliendo la riserva assunta
in pari data, osserva quanto segue.
Con ricorso depositato in data 24 luglio 2015, Lo Monte Vincenzo
impugnava dinanzi a questo Tribunale: a) il provvedimento del
Prefetto di Messina con cui veniva comunicata al Presidente del
Consiglio comunale di Graniti la sospensione di diritto dalla carica
pubblica di consigliere comunale del predetto ricorrente, ai sensi
del primo comma lettera a) dell'art. 11 del decreto legislativo n.
235/2012; b) l'atto consequenziale del Consiglio Comunale di Graniti
con cui era stata disposta la supplenza del Lo Monte con il primo dei
non eletti della lista di cui quest'ultimo faceva parte.
Parte ricorrente chiedeva, in via preliminare e cautelare, la
sospensione dei provvedimenti sopra indicati e, nel merito,
l'annullamento degli stessi.
A fondamento dell'impugnazione il ricorrente rilevava che la
disposizione di cui all'art. 11 del decreto legisaltivo n. 235/2012
era affetta da palesi violazioni del dettato costituzionale in
relazione agli articoli 2, 4 secondo comma, 25 secondo comma, 51
primo comma, e 97 secondo comma della Costituzione, in quanto
consentiva la sospensione dalla carica in relazione a reati consumati
prima della sua entrata in vigore.
Rilevava, altresì, l'illegittimità costituzionale dell'art. 11
citato per violazione dell'art. 76 Cost. (eccesso di delega), non
essendo stata prevista nella legge delega (legge n. 6 novembre 2012
n. 190) alcuna ipotesi di sospensione per il caso di sentenze di
condanna non definitive.
Integrato il contraddittorio, si costituiva in giudizio la
Prefettura - Ufficio Territoriale del Governo di Messina con il
ministero dell'Avvocatura dello Stato, che chiedeva il rigetto del
ricorso contestando le avverse difese e deducendo l'infondatezza di
ciascuno dei profili di incostituzionalità eccepiti.
All'udienza del 27 agosto 2015 parte ricorrente insisteva
nell'istanza di sospensione, il P.M. chiedeva il rigetto del ricorso
e la causa veniva assunta in decisione.
Va, innanzitutto, evidenziato che la cognizione della presente
causa è devoluta in via esclusiva alla cognizione del giudice
ordinario, come è prescritto dagli articoli 70 e segg. del decreto
legislativo n. 267/2000 e 22 del decreto legislativo n. 150/2011.
Va poi premesso che, quando nell'ambito di un giudizio venga
sollevata eccezione di incostituzionalità delle norme alla cui
applicazione è demandata la soluzione della controversia, il giudice
può disattenderla solo se manifestamente infondata, quando cioè
appare all'evidenza la sua assoluta inconsistenza o la sua
irrilevanza.
Se invece tale evidenza non sussiste, in quanto il contrasto del
precetto applicabile con qualsivoglia norma della Carta
Costituzionale appare prospettato in modo plausibile, di modo che la
sua legittimità costituzionale appare dubbia, la valutazione sul
punto può essere effettuata solo dalla Corte costituzionale, cui gli
atti devono essere necessariamente rimessi.
Nel caso di specie è poi evidente la rilevanza dell'eccezione,
dovendo farsi applicazione nella presente controversia dell'art. 11
del decreto legislativo n. 235/2012, la cui legittimità
costituzionalità è stata revocata in dubbio.
Ed invero, il giudizio in esame ha ad oggetto la richiesta di
annullamento del provvedimento prefettizio con cui è stata
comunicata la sospensione di diritto del Lo Monte, quale consigliere
comunale, ai sensi dell'art. 11, primo comma lett. a) del decreto
legislativo n. 235/2012.
Tanto premesso in merito alla rilevanza dell'eccezione, ritiene
questo Tribunale che l'eccezione di illegittimità costituzionale
dell'art. 11, primo comma lett. a) del decreto legislativo n.
235/2012 non è manifestamente infondata in relazione ai profili
ribaditi con l'atto di impugnazione.
Tale disposizione, rubricata «Sospensione e decadenza di diritto
degli amministratori locali in condizione di incandidabilita'»,
recita: «1. Sono sospesi di diritto dalle cariche indicate al comma 1
dell'art. 10: a) coloro che hanno riportato una condanna non
definitiva per uno dei delitti indicati all'art. 10, comma 1, lettera
a), b) e c)...».
Con riferimento all'asserita illegittimità costituzionale
dell'art. 11 del decreto legislativi n. 235/2012 nella parte in cui
consente la sospensione dalla carica in relazione a reati consumati
prima della sua entrata in vigore, quand'anche dovesse ritenersi che
effettivamente la sospensione dalla carica costituisca un effetto di
natura amministrativa della condanna penale ancorchè non passata in
giudicato, è indubbio che comunque si tratta di effetto afflittivo
conseguito di diritto a condanna pronunciata per un reato consumato
in data antecedente a quella dell'entrata in vigore del decreto
legislativo n. 235/2012, che tale effetto ha statuito, di modo che
non pare possa sostenersi ragionevolmente l'insussistenza della
violazione degli articoli 25, comma 2, e 117 della Costituzione
(quest'ultimo con riferimento all'art. 7 della CEDU).
Ed invero, in base al comma 2 dell'art. 25 Cost. «Nessuno può
essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore
prima del fatto commesso»; ed ancora in base all'art. 7 della
Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo «Nessuno può essere
condannato per una azione o una omissione che, al momento in cui è
stata commessa, non costituiva reato secondo il diritto interno o
internazionale».
Va, inoltre, considerato che, sebbene lo scopo della disposizione
di cui al citato art. 11 sia indubbiamente quello di allontanare
all'amministrazione della cosa pubblica, anche in via cautelare, chi
si sia reso moralmente indegno - e si tratta di scopo assolutamente
condivisibile in quanto rispondente alla comune opinione dei
consociati - la suddetta tutela collide con i diritti, di rango
costituzionale, di accesso alle cariche elettive e di esercizio delle
funzioni connesse alla carica conseguita in virtù di libere,
elezioni, diritti tutelati e garantiti dall'art. 51 della Carta
Costituzionale («Tutti i cittadini dell'uno o dell'altro sesso
possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in
condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla
legge»), che non possono essere in concreto garantiti se. non
nell'ambito delle garanzie costituzionali tutte, di modo che è
insito in tale diritto il divieto di retroattività delle norme
sanzionatorie, disciplinato dall'art. 11 delle preleggi.
A tal riguardo, secondo il TAR Campania (ordinanza del 22 ottobre
2014) - che ha sollevato la questione di illegittimità
costituzionale dell'art. 11 citato con motivazione che questo
Collegio condivide - «l'applicazione retroattiva di una norma
sanzionatoria, anche di natura non penale ai sensi dell'art. 25,
secondo comma, della Costituzione, urta con la pienezza ed il regime
rafforzato dei diritti costituzionalmente garantiti, tinte le volle
in citi la Carta rimette alla disciplina legislativa il regime
ordinario di esercizio di quel diritto; pertanto ove vi sia riserva
di legge per la disciplina dei diritti fondamentali riconosciuti
dalla Carta, assumono rango costituzionale anche i principi generali
che disciplinano la fonte di produzione normativa primaria; di
conseguenza, essendo il divieto di retroattività di cui all'art. 11
delle Disposizione sulla legge in Generale, uno dei principi su cui
si fonda l'efficacia della legge nel tempo, la sua violazione è
anche violazione del diritto che la Costituzione espressamente la
chiama a disciplinare e proteggere. In questo senso l'art. 51 della
Costituzione nell'affidare alla legge l'individuazione dei requisiti
per l'accesso alle cariche pubbliche, quindi la disciplina positiva
per l'esercizio del diritto di elettorato passivo, ciò consente nei
limiti fisiologici entro i quali alla legge stessa è consentito
operare, cioè non retroattivamente. Si aggiunge che la forza di tale
assunto s'intensifica, tenuto conto del primo dei citati postulati,
ossia la natura sanzionatoria delle cause ostative di cui al decreto
legislativo del 31 dicembre 2012 n. 235 - tra cui figura la
sospensione della carica applicata al ricorrente - attesa
l'inderogabilità assoluta del principio di irretroattività
nell'ambito di istituti e regimi in buona parte assimilabili alle
sanzioni penali».
Questo Collegio condivide le argomentazioni sopra esposte con
particolare riferimento all'assimilabilità ad una sanzione penale
delle cause di sospensione dall'esercizio di una carica pubblica
quale limite all'esplicazione del diritto di elettorato passivo di
cui all'art. 51 colma primo della Costituzione.
Il diritto di elettorato passivo si annovera, poi, tra i diritti
inviolabili dell'uomo ai sensi dell'art. 2 della Carta ed è posto a
fondamento delle istituzioni democratiche repubblicane secondo quanto
previsto dall'art. 97, comma secondo, Cost., oltre ad essere
espressione di una libera scelta dei cittadini ai sensi dell'art. 4,
comma secondo, Cost.
Si ritiene, allora, che non sia manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 11, primo comma,
lett. a) del decreto legislativo n. 235/12 in relazione all'art. 10
comma l del predetto decreto legislativo, perchè la sua applicazione
retroattiva si pone in contrasto anche con gli articoli, 2, 4, comma
secondo, 51, comma l, e 97, comma secondo, della Costituzione.
Quanto all'eccepito eccesso di delega, basti osservare che il
legislatore delegante aveva demandato espressamente al delegato il
compito di «disciplinare le ipotesi di sospensione e decadenza di
diritto dalle cariche di cui al comma 63 in caso di sentenza
definitiva di condanna per delitti non colposi successiva alla
candidatura o all'affidamento della carica» (art. 1, comma 64 lett.
m, della legge 6 novembre 2012 n. 190).
In altre parole, veniva demandato al legislatore il compito di
disciplinare la sospensione di diritto solo in caso di sentenza
definitiva di condanna.
La portata della delega era pertanto chiara e manifesta, e non
era consentito al legislatore delegato di regolare la fattispecie in
modo inconfutabilmente creativo, secondo una logica diversa,
certamente condivisibile e più aderente allo scopo generale che si
intendeva perseguire, ma ben al di là del mandato conferito dalla
legge delega.
Non è pertanto manifestamente infondata l'eccezione di
illegittimità costituzionale per eccesso di delega eccepita sul
punto.
In conclusione è necessario sottopone al vaglio di legittimità
costituzionale:
1) il comma primo lett. a) dell'art. 11 del decreto
legislativo, 3 dicembre 2012 n. 235, in quanto, in violazione del
secondo comma dell'art. 25 e del primo comma dell'art. 117 (in
relazione all'art. 7 della CEDU) della Costituzione, non prevede la
sospensione solo per sentenze di condanna relative a reati consumati
dopo la sua entrata in vigore;
2) il comma primo lett. a) dell'art. 11 del decreto legislativo
3 dicembre 2012 n. 235 in quanto la sua applicazione retroattiva si
pone in contrasto con gli articoli 2, 4, comma secondo, 51, comma 1,
e 97, comma secondo, della Costituzione;
3) il comma primo lettera a) dell'art. 11 del decreto
legislativo 3 dicembre 2012 n. 235 perchè, in violazione degli
articoli 76 e 77 della Carta Costituzionale, dispone la sospensione
dalle cariche degli eletti al Consiglio Comunale (per quanto qui
interessa) a seguito di condanna non definitiva, così eccedendo i
limiti della delega conferita dall'art. 1, comma 64 lettera m), della
legge n. 190 del 6 novembre 2012.
Ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della legge n. 87/53, il
presente giudizio resta sospeso fino alla definizione del giudizio
dinanzi alla Corte costituzionale.
Resta da delibare l'istanza di sospensione dell'efficacia del
provvedimento del Prefetto di Messina avente ad oggetto la
sospensione di diritto alla carica pubblica nei confronti di Lo Monte
Vincenzo, nella qualità di Consigliere comunale.
Osserva, in proposito, il Collegio che, ritenuta la non manifesta
infondatezza delle eccezioni di incostituzionalità prese in esame,
può sospendersi l'efficacia del provvedimento prefettizio, atteso
che ove la Corte costituzionale dovesse ritenere fondate le eccezioni
di illegittimità costituzionale, il diritto del Lo Monte, tutelato e
garantito dall'art. 51 della Costituzione, resterebbe definitivamente
ed irrimediabilmente vanificato, posto il limite temporale del
mandato elettivo.
Non sussistono, invece, i presupposti per raccoglimento
dell'istanza cautelare in relazione alla chiesta sospensione della
deliberazione del Consiglio Comunale di Graniti n. 31 del 21 luglio
2015, in quanto parte ricorrente non ha integrato il contraddittorio
nei confronti del candidato subentrante Russo Antonio (v. delibera
del Consiglio Comunale di Graniti del 21 luglio 2015), da ritenersi
contraddittore necessario.
Ed invero, per condivisibile orientamento giurisprudenziale,
nelle cause elettorali promosse dall'amministratore dichiarato
decaduto la (eventuale) notificazione del ricorso al Comune non ha la
finzione di instaurare nei suoi confronti un rapporto processuale, ma
solo di dargli notizia del procedimento, e di conseguenza non ne
comporta l'attribuzione della qualità di parte processuale,
ponendosi l'ente in posizione neutra in quanto non è titolare di
alcun interesse in materia.
In altri termini, l'ente pubblico e da ritenere estraneo al
giudizio promosso da colui che sia stato dichiarato decaduto dalla
carica elettorale o non eleggibile, anche quando il ricorso miri a
ottenere la declaratoria di nullità della relativa deliberazione, in
quanto tale giudizio ha per oggetto non la legittimità del
provvedimento di dichiarazione di decadenza o di ineleggibilità,
bensì la sussistenza del diritto soggettivo alla permanenza nella
carica (vedi Cass. nn. 25946/2007, 1020/1991, 13588/2000,16205/2000).
Pertanto, si deve affermare che, nel giudizio promosso
dall'eletto avverso la delibera municipale di nullità della sua
elezione, legittimo e necessario contraddittore è il soggetto che a
lui si sostituisce per legge nella carica in dipendenza della
delibera stessa (Cass., Sez. 16 marzo 2004 n. 5323; Cass. n.
25946/2007). A lui soltanto deve essere notificato il ricorso da
parte del candidato dichiarato decaduto per versare in una situazione
di ineleggibilità o incompatibilità.
Il principio è imposto dal rilievo che il giudice ordinario,
anche in detta controversia, non svolge un sindacato sulla
legittimità dell'atto consiliare, ne esercita giurisdizione di
annullamento dell'atto stesso, ma deve statuire sulla spettanza della
carica, definendo un conflitto su posizioni di diritto soggettivo,
alle quali rimane estraneo l'ente territoriale.
Il regolamento delle spese processuali sarà dettato a
conclusione del giudizio, dopo l'esercizio (la parte della Corte
costituzionale del sindacato di legittimità.

P.Q.M.

Il Tribunale di Messina, Sezione Feriale, in composizione
collegiale, sentiti i procuratori delle parti, udite le conclusioni
del P.M., disattesa ogni contraria istanza, eccezione e difesa, nella
causa portante n. 4068/2015 RG, promossa da Lo Monte Vincenzo nei
confronti della Prefettura-Ufficio Territoriale del Governo di
Messina, cosi provvede: Dichiara rilevanti e non manifestamente
infondate le questioni di legittimità costituzionale:
1) del comma primo lett. a) dell'art. 11 del decreto
legislativo 3 dicembre 2012 n. 235, in quanto, in violazione del
secondo comma dell'art. 25 e del primo comma dell'art. 117 (in
relazione all'art. 7 della CEDU) della Costituzione, non prevede la
sospensione solo per sentenze di condanna relative a reati consumati
dopo la sua entrata in vigore;
2) del comma primo lett. a) dell'art. 11 del decreto
legislativo 3 dicembre 2012 n. 235, in quanto la sua applicazione
retroattiva si pone in contrasto con gli articoli 2, 4, comma
secondo, 51, comma 1, e 97, comma secondo, della Costituzione;
3) del comma primo lettera a) dell'art. 11 del decreto
legislativo 3 dicembre 2012 n. 235, perchè, in violazione degli
articoli 76 e 77 della Carta Costituzionale, dispone la sospensione
dalle cariche degli eletti al Consiglio Comunale (per quanto qui
interessa) a seguito di condanna non definitiva, cosi eccedendo i
limiti della delega conferita dall'art. 1, comma 64 lettera m), della
legge n. 190 del 6 novembre 2013.
In parziale accoglimento della domanda cautelare, sospende
l'efficacia dell'impugnato provvedimento del Prefetto di Messina
notificato al ricorrente in data 14 luglio 2015.
Sospende il presente procedimento fino alla decisione della Corte
costituzionale sulle eccezioni di incostituzionalità.
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Spese alla definizione del merito.
Si comunichi.
Così deciso in Messina, nella camera di consiglio della Sezione
Feriale del 7 settembre 2015.

Il Presidente: Giuseppa D'Uva


Il Giudice est.: Daniele Carlo Madia