1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 15-9-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 705 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 marzo 2004
Ordinanza emessa il 17 marzo 2004 dal tribunale amministrativo regionale della Lombardia sul ricorso proposto da Meccano System S.r.l. contro regione Lombardia ed altri Industria e commercio - Regione Lombardia - Contributi regionali per la realizzazione di progetti concernenti la diffusione ed il consolidamento dell'innovazione tecnologica - Previsione, in caso di disponibilita' finanziaria insufficiente rispetto alle domande presentate, della concessione dei contributi secondo l'ordine cronologico della presentazione delle domande - Irrazionalita' e disparita' di trattamento di situazioni omogenee in base a mero elemento temporale. - Legge della Regione Lombardia 5 gennaio 2000, n. 1, art. 2, comma 76; d.lgs. 31 marzo 1998, n. 123, artt. 1 e 5, comma 3. - Costituzione, art. 3. (004C1014) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 15-9-2004)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1063 del 2003
proposto da Meccano System S.r.l. in persona del l.r. pro tempore
rappresentato e difeso dagli avv. Fabio Galli, Mario Lavatelli,
Vicenzo Latorraca e Micaela Chiesa ed elettivamente domiciliato
presso lo studio dell'avv. Chiesa in Milano, viale Regina Margherita,
n. 1;
Contro regione Lombardia, in persona del presidente della giunta
regionale pro tempore rappresentata e difesa dall'avv. Maria Emilia
Moretti ed elettivamente domiciliato presso l'Avvocatura regionale in
Milano, via Taramelli, n. 20, e nei confronti di Salvadè S.p.a., in
persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita ATF
Automazioni Tessili Frigerio S.r.l., in persona del legale
rappresentante pro-tempore, non costituita; Molteni &amp; C. S.p.a., in
persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita Cosmint
S.p.a, in persona del legale rappresentante pro tempore;
rappresentata e difesa dagli avv. Stefano Fagetti e Emilio Sani ed
elettivamente domiciliata presso lo studio dell'avv. Sani in Milano,
via Serbelloni, n. 4, per l'annullamento previa sospensione del
provvedimento di esclusione dal contributo regionale per la
realizzazione di progetti concernenti la diffusione ed il
consolidamento dell'innovazione tecnologica (Misura Intec 4),
comunicato con nota del dirigente della struttura recante data 10
febbraio 2003 nonchè di ogni ulteriore provvedimento presupposto,
connesso e/o consequenziale.
Visto il ricorso, notificato il giorno 11 aprile 2003 e
depositato il 24 aprile 2003;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della regione Lombardia
e della Cosmint S.p.a.;
Viste le memorie delle parti;
Visti atti e documenti di causa;
Uditi, alla pubblica udienza del giorno 11 febbraio 2004,
relatore il dott. Riccardo Giani, i difensori delle parti, come da
verbale d'udienza;
Ritenuto in fatto e diritto quanto segue:

F a t t o

La Meccano System S.r.l. impugna il provvedimento con il quale la
regione Lombardia, in relazione alla domanda presentata dalla
società per il finanziamento di progetti concernenti la diffusione
ed il consolidamento dell'innovazione tecnologica, comunica
l'esaurimento della disponibilita finanziaria per la concessione di
contributi e la conseguente restituzione dell'istanza proposta.
In punto di fatto la società ricorrente evidenzia:
di svolgere attività di progettazione e costruzione di
macchinari ed accessori, compresa la realizzazione di macchine
automatiche;
di aver presentato domanda per la concessione di un
contributo in conto capitale per l'importo di Euro 67.000,00 per la
progettazione e la realizzazione di una macchina destinata alla
produzione di filtri a spirale in acciaio inox per pozzi d'acqua,
nell'ambito delle misure d'intervento in materia di ricerca e
innovazione tecnologica di cui alla DGR VII/7496 del 21 dicembre 2001
della Regione Lombardia, a sua volta emanata nell'ambito delle azioni
previste dalla legge regionale lombarda 16 dicembre 1996, n. 35;
di aver più specificamente presentato la relativa domanda,
il giorno 23 maggio 2002, primo giorno utile, presso la sede
regionale nella provincia di Como, essendo consentito dal relativo
bando consegnare le domande sia presso il protocollo generale della
Regione in Milano che presso gli sportelli di protocollo della
regione che hanno sede in ciascuna provincia della Lombardia,
inviando un proprio incaricato ancora prima dell'apertura dei
cancelli della sede regionale;
che tuttavia l'incaricato, sebbene fosse il primo a
presentarsi ai cancelli dell'ufficio ed ad accedervi, quando giungeva
allo sportello protocollo vi trovava altra persona che consegnava
prima di lui quattro plichi contenenti altrettante domande di
contributo;
che a causa di ciò la società ricorrente non otteneva il
finanziamento essendo lo stesso attribuito, in caso di insufficienza
delle disponibilità finanziarie rispetto alle domande, all'ordine
cronologico di presentazione delle domande;
che comunque risultano oscure e inefficaci le procedure
previste per determinare la priorità nella fase di ricezione della
domanda e addirittura risultano anomalie come nel caso delle prime
sei classificate, che risultano aver presentato le relative domande
prima delle ore 9 (orario di apertura del protocollo) del primo
giorno utile.
Esposti in tal modo i fatti la ricorrente impugna il
provvedimento regionale sulla base dei seguenti motivi:
violazione e falsa applicazione dell'art. 5, comma terzo,
d.lgs. 31 marzo 1998, n. 123: 1) i contributi regionali per cui è
causa sono previsti dall'art. 6 legge regionale lombarda 16 dicembre
1996, n. 35; 2) la legge regionale lombarda 5 gennaio 2000, n. 1 ai
fini della valutazioni delle singole istanze rimanda alla procedura
valutativa «a sportello» prevista dall'art. 5, d.lgs. 31 marzo 1998,
n. 123; 3) l'art. 5, comma terzo, d.lgs. n. 123/1998 prevede che in
tale procedimento valutativo l'istruttoria delle agevolazioni sia
condotta secondo l'ordine cronologico di presentazione delle domande
e «ove le disponibilità finanziarie siano insufficienti rispetto
alle domande presentate, la concessione dell'intervento è disposta
secondo il predetto ordine cronologico»; 4) nel caso in esame tale
criterio non è stato rispettato, in quanto l'episodio verificatosi
al protocollo di Como ha determinato l'alterazione del criterio
cronologico;
violazione dell'art. 5, comma terzo, d.lgs. n. 123/1998.
Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto.
Violazione del giusto procedimento: si contesta l'efficacia delle
procedure previste per determinare la priorità nella fase di
ricezione delle domande; la pluralità di sedi presso cui era
possibile presentare le domande avrebbe richiesto un sistema
integrato di sincronizzazione che non risulta; addirittura per le
prime sei ammesse in graduatoria risultano poi tempi di consegna
delle domande che precedono l'apertura, alle ore 9, dello sportello
di protocollo;
violazione dell'art. 7, legge n. 241/1990. Omesso avviso di
avvio di procedimento: la società ricorrente ha informato la regione
dei gravi fatti verificatisi il 23 maggio 2002 al protocollo di Como
ma la regione si è limitata ad escludere la ricorrente dai benefici
richiesti senza neppure consentire la partecipazione al procedimento
amministrativo come previsto dall'art. 7, legge n. 241/1990.
Si è costituita in giudizio la Regione Lombardia chiedendo il
rigetto del ricorso ed evidenziando:
che il ricorso verte in materia di interventi per la
realizzazione di progetti innovativi per le piccole e medie imprese
di cui alla l.r. n. 35/1996 e ad essi, in base alla previsione di cui
alla l.r. n. 1/2000, si applica la c.d. «procedura valutativa a
sportello» di cui all'art. 5, comma terzo, d.lgs. n. 123/1998, fatta
propria dalla DGR n. 7496/2001;
che le citate norme prevedono espressamente che ove le
disponibilità finanziarie siano inferiori alle domande il
finanziamento è concesso secondo l'ordine cronologico di
presentazione delle domande;
che in base alla DGR n. 7469/2001 e al suo allegato 2 (c.d.
Misura Intec 4) le domande dovevano essere presentate a decorrere dal
23 maggio 2002, direttamente al protocollo generale della regione o
agli sportelli protocollo regionali presenti in ciascuna provincia,
che era attesa una veloce e concentrata presentazione di progetti e
istanze di finanziamento e che di ciò risultava informato il
dirigente Struttura Archivio e Protocollo;
che in effetti si sarebbe poi determinata «durante la
mattinata del 23 maggio 2002 (primo giorno utile per la presentazione
delle relative domande di contributo) un'affluenza tale di istanti da
esaurire in tempi brevissimi la quota di finanziamento»;
che i fatti descritti dalla ricorrente come svolti in Como
non trovano riscontro e che in ogni caso unico strumento di prova
dell'avvenuto rispetto dell'ordine cronologico nell'accettazione e
nell'ammissione delle domande è il timbro che meccanicamente viene
imposto sull'originale di ogni istanza;
che è un dato indiscusso che le istanze ammesse ai benefici
economici risultino presentate precedentemente a quella della
società ricorrente;
che in generale sull'organizzazione della ricezione delle
domande la regione dispone di un protocollo c.d. federato
caratterizzato da diversi punti di raccolta sul territorio e da un
sistema centralizzato e unificato di registrazione;
che gli sportelli di protocollo iniziano ad operare dalle ore
9 del mattino; nelle prime cinque imprese si leggono gli orari di
ricezione 8.49, 8.51, 8.56, 8.58, 8.59; ma tale anomalia ha una
spiegazione logica perchè si è trattato di un problema di
«disallineamento casuale del server locale» e cioè poichè
l'impiegato aveva aperto il programma prima delle ore 9 è rimasto
tale orario anche se in realtà il servizio è iniziato alle ore 9;
che gli uffici regionali hanno quindi operato rispettando il
criterio cronologico e quindi il ricorso merita di essere rigettato.
Si è altresì costituita in giudizio la Cosmint S.p.a.
controinteressata, la quale evidenzia:
che c'è carenza di interesse ad agire in capo alla
ricorrente in quanto le società che la Meccano System accusa di aver
illecitamente introdotto le domande sono solo 4 su 129 che la
precedono in graduatoria;
che la ricorrente ha presentato la propria domanda alle ore
9.04 e ci sono ben 127 domande che sono state presentate
anteriormente;
che in ogni caso non ci sono state irregolarità
procedimentali;
che la ricorrente avrebbe in realtà dovuto impugnare il
bando di gara, risultando quindi tardiva l'impugnazione del
provvedimento presupposto.

D i r i t t o

Dalla esposizione in fatto emerge, in estrema sintesi, che:
siamo in presenza dell'attribuzione di finanziamenti per la
realizzazione di progetti concernenti la diffusione e il
consolidamento dell'innovazione tecnologica ex art. 6, comma 1, lett.
d-quater legge regionale Lombardia 16 dicembre 1996, n. 35;
la valutazione delle iniziative ammesse e finanziate avviene
con la c.d. «procedura valutativa a sportello» di cui all'art. 5,
comma 3, d.lgs. n. 123/1998, secondo quanto previsto dall'art. 2,
comma 76, legge regionale Lombardia 5 gennaio 2000, n. 1;
in punto di fatto sono controverse alcune circostanze: la
regolarità della ricezione delle domande presentate al protocollo
della sede regionale di Como il 23 maggio 2002 e il fatto che alcune
domande risultino presentate in orario anteriore rispetto
all'apertura prevista per gli sportelli protocollo;
tuttavia è certo che in base alla c.d. procedura valutativa
a sportello in casa di limitatezza di risorse i finanziamenti
spettano in relazione all'ordine cronologico di presentazione delle
domande, con il possibile risultato, come è accaduto nel caso in
esame, che un'azienda che abbia presentato la propria domanda dopo 4
minuti dal termine di apertura della procedura risulta già tardiva e
deve perciò solo essere esclusa.
Il Collegio dubita della legittimità costituzionale del
combinato disposto degli articoli 2, comma 76, legge regionale
Lombardia 5 gennaio 2000, n. 1 e 5 comma 3, d.lgs. 31 marzo 1998,
n. 123, nella parte in cui, dopo aver previsto che nella procedura a
sportello l'istruttoria delle agevolazioni avviene secondo l'ordine
cronologico di presentazione delle domande, stabiliscono che «ove le
disponibilità finanziarie siano insufficienti rispetto alle domande
presentate, la concessione dell'intervento è disposta secondo il
predetto ordine cronologico», ciò in relazione all'art. 3 Cost.
La indicata questione di legittimità costituzionale appare
rilevante, dal momento che nella situazione di fatto sottoposta
all'esame del tribunale l'amministrazione ha dato attuazione al
criterio cronologico di cui all'ultimo periodo del comma terzo
dell'art. 5 d.lgs. n. 123/1998, statuendo, sulla sola base del
criterio temporale, e precisamente dell'orario di registrazione delle
istanze, la loro ammissione al finanziamento o meno.
Essa appare altresì non manifestamente infondata in relazione al
parametro costituzionale di cui all'art. 3 della Costituzione.
Infatti la discrezionantà propria del legislatore nel fissare i
criteri attraverso i quali l'ammistrazione deve provvedere a
selezionare, tra una molteplicità di progetti, quelli meritevoli di
accedere ai finanziamenti pubblici, incontra, ex art. 3 Cost., il
limite della ragionevolezza. Tale limite risulta ad avviso di questo
tribunale sicuramente superato allorquando, come nel caso di specie,
indicandosi come criterio di prevalenza quello temporale, di
prioritaria presentazione della domanda, si finisce per far accedere
al finanziamento la richiesta di un'impresa sol perchè presentata
alcuni minuti prima rispetto alle analoghe richieste delle imprese
concorrenti. Nè si dica che, come in relazione ad altre fattispecie
può accadere, lo stesso fluire del tempo può costituire elemento
legittimamente diversificante. Infatti, come i fatti sottoposti
all'esame di questo tribunale evidenziano, la preventiva
registrazione di una domanda di finanziamento rispetto alle altre
viene in realtà a dipendere da elementi estrinseci privi di
qualsiasi riscontro di ragionevolezza. In presenza infatti di risorse
finanziarie limitate, e di un'ampia platea di aspiranti, presupposti
entrambi della fattispecie normativa in esame, tutte le istanze per
accedere al finanziamento finiscono per essere concentrate in uno
spazio temporale assai circoscritto, potendo accadere che le stesse
vengano tutte presentate nell'ambito di un'unica giornata, ed
addirittura, come nel nostro caso, sostanzialmente in pochi minuti
dall'apertura del termine di presentazione delle domande. In un tale
quadro il risultare vincitore dipende da circostanze del tutto
imponderabili come la velocità dell'operatore che provvede alla
registrazione della domanda, l'aver prescelto l'una sede di
presentazione della domanda anzichè l'altra risultata più
affollata, la fila di aspiranti che si incontra allo sportello
protocollo e così via. Con il risultato che un'impresa come la
ricorrente nel presente giudizio, avendo visto registrare la propria
domanda dopo quattro minuti dall'apertura del termine di
presentazione delle domande, si è vista non di meno esclusa per la
presenza di concorrenti più solleciti. È vero che il proprium della
procedura di valutazione c.d. a sportello si sostanzia specificamente
nell'escludere una valutazione comparativa e presuppone quindi che,
nel caso che le disponibilità finanziarie siano insufficienti
rispetto alle domande presentate, si dia accesso al finanziamento di
progetti, dotati di requisiti minimi predeterminati, individuati con
meccanismi obbiettivi Ciò ha una sua logica, a condizione che i
meccanismi selettivi individuati garantiscano una scelta basata
esclusivamente sulla casualità, fino a rendere persino ipotizzabile
un vero e proprio sorteggio tra le domande dotate dei requisiti
minimi richiesti e presentate in un arco temporale prestabilito. Ma
nel caso in esame il prescelto criterio cronologico di presentazione
della domanda non è in grado di garantire, come i fatti sottoposti
all'esame del tribunale evidenziano chiaramente, l'esplicarsi di una
casualità pura, di una casualità cioè che sia veramente tale e non
alterata da fattori esterni. Al contrario la casualità viene ad
essere pesantemente contaminata da elementi umani imponderabili, come
quelli già evidenziati (velocità dell'operatore che registra la
domanda, l'aver scelto l'una o l'altra sede di presentazione
diversamente affollate, fila di aspiranti presenti allo sportello,
ecc.). E il Collegio ritiene che la casualità fortemente
condizionata dall'intervento umano non sia garanzia di eguaglianza e
non risulti quindi conforme all'an. 3 Cost. Tutto ciò evidenzia, ad
avviso del Collegio, che il criterio prescelto dal legislatore di
prevalenza della prioritaria presentazione della domanda risulta in
palese contrasto con il principio di ragionevolezza ex art. 3 Cost.
Il Collegio ritiene quindi che il combinato disposto degli
artt. 2, comma 76, legge regionale Lombardia 5 gennaio 2000, n. 1 e
5, comma 3, d.lgs. 31 marzo 1998, n. 123, nella parte in cui, dopo
aver previsto che nella procedura a sportello l'istruttoria delle
agevolazioni avviene secondo l'ordine cronologico di presentazione
delle domande, stabiliscono che «ove le disponibilità finanziarie
siano insufficienti rispetto alle domande presentate, la concessione
dell'intervento è disposta secondo il predetto ordine cronologico»,
debba essere rimesso alla Corte costituzionale per contrasto con
l'art. 3 Cost.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Solleva d'ufficio, ritenutane la rilevanza e la non manifesta
infondatezza, la questione di legittimità costituzionale degli
articoli 2, comma 76, legge regionale Lombardia 5 gennaio 2000, n. 1
e 5, comma 3, d.lgs. 31 marzo 1998, n. 123 in relazione all'art. 3
della Costituzione, nelle parti e nei limiti indicati in motivazione.
Sospende il giudizio in corso.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
ministri, al presidente della giunta regionale della Lombardia e
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento e al
presidente del consiglio regionale della Lombardia.
Così deciso in Milano, nella camera di consiglio del giorno 11
febbraio 2004.
Il Presidente: Barbieri
Il giudice estensore: Giani
04C1014