1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 21-5-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 260 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 gennaio 2003
Ordinanza emessa il 28 gennaio 2003 dal giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Verona nel procedimento penale a carico di Mattei Davide Legge ed atti equiparati - Decreto legislativo recante il testo unico delle disposizioni in materia di spese di giustizia - Mancanza di una valida delega a disciplinare anche la materia relativa alle sanzioni pecuniarie. - Decreto legislativo 30 maggio 2002, n. 113, artt. da 235 a 239 e 299 (nella parte in cui abroga l'art. 660 cod. proc. pen.), come riprodotti nel d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115. - Costituzione, art. 76. In via subordinata: reati e pene - Conversione delle pene pecuniarie - Attribuzione della competenza al giudice dell'esecuzione - Mancanza di una valida delega a disciplinare la materia delle pene pecuniarie. - Decreto legislativo 30 maggio 2002, n. 113, artt. 237, 238 e 299 (quest'ultimo nella parte in cui abroga l'art. 660 cod. proc. pen.), come riprodotti nel d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115. - Costituzione, art. 76. In via ulteriormente subordinata: reati e pene - Conversione delle pene pecuniarie - Attribuzione della competenza al giudice dell'esecuzione - Contrarieta' ai principi e ai criteri direttivi contenuti nella legge delega. - Decreto legislativo 30 maggio 2002, n. 113, artt. da 235 a 239 e 299 (quest'ultimo nella parte in cui abroga l'art. 660 cod. proc. pen.), come riprodotti nel d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115. - Costituzione, art. 76. In via ancora subordinata: Legge ed atti equiparati - Delegificazione e testi unici di norme concernenti procedimenti amministrativi - Omessa indicazione di criteri e di principi direttivi idonei a definire i tratti fondamentali e le scelte rilevanti con riferimento alle materie delegate. - Legge 8 marzo 1999, n. 50, art. 7. - Costituzione, art. 76. Reati e pene - Conversione delle pene pecuniarie - Attribuzione all'organo giudiziario, cui la legge attribuisce le funzioni di cognizione, anche di competenze non pertinenti a quella funzione - Mancata applicazione della procedura di cui all'art. 667 (recte: 666), comma 4, cod. proc. pen. - Lesione del principio di buon andamento dell'amministrazione della giustizia - Violazione del principio della ragionevole durata del processo. - Decreto legislativo 30 maggio 2002, n. 113, artt. 237 e 238, come riprodotti nel d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115. - Costituzione, art. 97, primo comma, e 111, comma secondo. (003C0468) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 21-5-2003)

IL TRIBUNALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza, premesso che in data 4
ottobre 2002 a questo ufficio è pervenuta istanza della locale
Procura della Repubblica diretta ad ottenere la conversione della
pena pecuniaria relativa ad un provvedimento relativo a Mattei
Davide, nato a Verona il 1994; osserva quanto segue:
1. L'attuale quadro normativo.
La determinazione dell'ufficio del Pubblico ministero di
investire questo giudice appare effettivamente corretta alla luce
delle disposizioni contenute nel d.lgs. n. 113 del 30 maggio 2002,
contestualmente trasfuse nel d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, atteso
che gli artt. 237 e 238 del Testo unico da ultimo richiamato senza
alcun dubbio individuano nel giudice dell'esecuzione la competenza
alla conversione delle pene pecuniarie: il primo perchè stabilisce
che il pubblico ministero deve attivare «la conversione presso il
giudice dell'esecuzione competente» e il secondo perchè
espressamente prevede al comma 6 che «con l'ordinanza che dispone la
conversione il giudice dell'esecuzione determina le modalità delle
sanzioni conseguenti in osservanza delle norme vigenti».
È evidente, dunque, che alla luce del nuovo quadro normativo
competente per la conversione delle pene pecuniarie sia il giudice
dell'esecuzione, che è individuabile in forza della definizione
generale di cui all'art. 665, c.p.p.
2. La legittimità dell'innovazione introdotta dagli art. 237 e 238
rispetto alla disciplina previgente.
Posto ciò deve essere tenuto nella necessaria considerazione,
per le ragioni che si esporranno di seguito, che in forza
dell'art. 678, c.p.p., la conversione delle pene pecuniarie è
espressamente indicata tra le materie di competenza del magistrato di
sorveglianza, conformemente a quanto già prevedeva anche l'art. 107
della legge 689/1981 (norme, per inciso, non abrogate espressamente
con il presente intervento normativo, che invece ha abrogato
l'art. 660, c.p.p).
A fronte di ciò, diviene, quindi, necessario porsi il quesito
circa la legittimità dell'innovazione che gli art. 237 e 238 hanno
introdotto, posto che il d.lgs. n. 113 del 30 maggio 2002 e il d.P.R.
n. 115 del 30 maggio 2002 sono testi che promanano dal Governo, il
quale possiede potestà normativa di rango primario solo negli ambiti
limitati di cui agli artt. 76 e 77 della Costituzione.
E la necessità che l'intervento innovativo della competenza sia
effettuato con un atto normativo di rango primario discende, in primo
luogo, dal fatto che la materia era già regolata da una legge (la
689/1981) e dà atto avente forza di legge (gli art. 660 e 678,
c.p.p.) e noi anche dal fatto che l'art. 25, Cost., pone una riserva
di legge ad interventi che incidano sulla competenza, qual è
sicuramente anche l'attuale, il quale non solo modifica l'organo che
all'interno del medesimo ufficio deve decidere la specifica
questione, ma incide anche sull'individuazione dell'ufficio che
territorialmente deve procedere, perchè in forza dell'art. 678,
c.p.p., (e dell'art. 107 della legge 689/1981) la competenza è del
magistrato di sorveglianza del luogo in cui ha la residenza o il
domicilio l'interessato, mentre la competenza del giudice
dell'esecuzione è raccordata all'originaria competenza sul reato,
che non ha come criterio principale quello del luogo di residenza o
di domicilio dell'interessato.
3. La collocazione del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 e del d.lgs. 30
maggio 2002, n. 113 nel sistema delle fonti.
La verifica della natura e della collocazione del d.P.R. 30
maggio 2002 n. 115 e prima di questo del d.lgs. 30 maggio 2002 n. 113
nei sistema delle fonti è assai complessa (a dispetto della loro
origine da leggi di «semplificazione»).
Per cominciare, infatti, occorre chiarire la ragione della
triplicazione di fonti in cui si è scomposto l'unitario procedimento
di formazione del Testo unico 115/2002 e per fare ciò occorre
risalire alle origini normative da cui promana la produzione
normativa che qui si dovrebbe applicare.
L'art. 7 della legge 8 marzo 1999, n. 50, nella sua stesura
originaria, prevedeva che in alcune materie determinate (si vedrà
poi in che modo individuate) il Governo dovesse procedere ad un
riordino «mediante l'emanazione di testi unici riguardanti materie e
settori omogenei, comprendenti, in un unico contesto e con le
opportune evidenziazioni, le disposizioni legislative e
regolamentari» e allo scopo dettava una serie di criteri e principi
direttivi per guidare questa attività di semplificazione normativa.
Con l'art. 1 della legge 24 novembre 2000, n. 340, l'art. 7 in
questione è stato mutato, per la parte che ora qui interessa,
attraverso la previsione che ciascun testo unico dovesse comprendere
le disposizioni contenute in un decreto legislativo e in un
regolamento che il Governo avrebbe dovuto emanare a sensi
dell'articolo 14 e dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto
1988, n. 400, attenendosi ai criteri e principi direttivi dettati
dallo stesso art. 7, legge n. 50/1999.
In forza di questa modifica il legislatore ha dunque inteso
rendere maggiormente evidente che l'intervento di riordino normativo
rimesso all'esecutivo non implicava una mera attività ricognitiva,
secondo lo schema dei T.U. c.d. compilativi, ma di una attività in
qualche misura innovativa del tessuto normativo preesistente: a
questo scopo, infatti, risponde la previsione che prima siano emanati
un decreto legislativo ai sensi dell'art. 14 della legge n. 400 del
1980 e un regolamento dell'articolo 17, comma 2, della stessa legge e
solo dopo che i due testi siano raccolti in un ulteriore T.U.
emanato, in forza del comma 4 dell'art. 7 della legge 50 del 1999,
con decreto del Presidente della Repubblica. Il decreto legislativo
è, infatti, espressione dell'esercizio di una potestà legislativa
delegata.
Esattamente, quindi, il fondamento del potere legislativo
esercitato deve essere rinvenuto in una delega, come indicato nelle
stesse premesse al d.lgs 30 maggio 2002, n. 113 (riportate per vero
integralmente anche nel d.P.R. 15/2002), che indica la fonte del
potere normativo esercitato dal Governo nell'art. 76 della
Costituzione, ed esattamente nella delega costituita all'art. 7 della
legge 8 marzo 1999, n. 50, come modificato dall'articolo 1, comma 6,
lettere d) ed e), come pure indicato nelle stesse premesse al d.lgs.
30 maggio 2002, n. 213.
Per vero, però, parrebbe doversi concludere che tale capacità
di innovazione del sistema normativo competa unicamente al testo
approvato con decreto legislativo e non al testo unico che ne è
seguito, di raccolta delle disposizioni del predetto decreto
legislativo e del regolamento contestualmente adottato.
Questa notazione è indispensabile per porre un primo dato di una
qualche affidabilità, nel senso che il d.P.R. 30 maggio 2002 n. 115
è un mero testo unico di natura c.d. «compilativa», che cioè
raccoglie le varie disposizioni che regolano la materia delle spese
di giustizia e più precisamente raccoglie le norme del d.lgs. 30
maggio 2002 n. 113, testo unico delle disposizioni legislative in
materia di spese di giustizia e le norme di altro provvedimento, il
n. 114 adottato con d.P.R. emanato ai sensi dell'art. 17, comma 2,
della legge n. 400 del 1988, che contiene le norme regolamentari
relative alla medesima materia.
Quel che ne consegue è che il d.P.R. 30 maggio 2002 n. 115,
nella parte in cui contenesse disposizioni di rango legislativo
contrastanti o diverse dalle disposizioni di rango legislativo
preesisteneti alla propria adozione andrebbe semplicemente
disapplicato, nel senso che la collocazione subordinata di quel testo
nel sistema delle fonti imporrebbe in ogni caso di applicare le
disposizioni di legge preesistenti ad esso, perchè non avrebbe la
forza necessaria ad abrogarle.
Con l'ovvia accortezza di rilevare che per disposizioni
preesistenti si deve intendere quelle dei d.lgs. 30 maggio 2002,
n. 113, il quale, al contrario, non può essere considerato un testo
unico di natura meramente comparativa, essendo stato emanato in forza
di una legge delega, qual è, per quel che si è detto, la legge
n. 50 del 1999.
Stando così le cose è, dunque, rispetto a quest'ultimo testo
che dovrà essere valutata la sua conformità alla legge delega.
4. Verifica circa l'attribuzione al legislatore delegato della
competenza a modificare le norme in materia di conversione delle pene
pecuniarie.
A questo proposito due sono i profili rilevabili in relazione
alla materia qui in esame, consistente nell'attribuzione al giudice
dell'esecuzione della competenza a disporre la conversione delle pene
pecuniarie.
In primo luogo vi è da valutare se la predetta materia
rientrasse o meno nella delega. Anche a questo proposito la
ricostruzione della disciplina non è del tutto semplice, ma pare a
questo giudice debba portare ai seguenti risultati.
Di nuovo il punto di riferimento è il citato art. 7 della legge
n. 50/1999, come modificato dall'art. 1 legge n. 340/2000, che
prevede la possibilità per il Governo di effettuare interventi di
riordino tramite la procedura che si è sopra descritta e culminanti
con l'adozione di Testi unici in relazione «alle materie elencate:
a), nell'articolo 4, comma 4, e nell'articolo 20 della legge
15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni e nelle norme che
dispongono la delegificazione della materia ai sensi dell'art. 17,
comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400;
b) nelle leggi annuali di semplificazione;
c) nell'allegato 3 della presente legge;
d) nell'articolo 16 delle disposizioni sulla legge in
generale, riferimento all'articolo 2, comma 2, del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286;
e) nel codice civile, in riferimento all'abrogazione
dell'articolo 17 del medesimo codice;
f) nel codice civile, in riferimento alla soppressione del
bollettino ufficiale delle società per azioni e a responsabilità
limitata e del bollettino ufficiale delle società cooperative,
disposta dall'articolo 29 della legge 7 agosto 1997, n. 266;
f-bis) da ogni altra disposizione che preveda la redazione
dei testi unici».
Questa modalità di indicazione delle materie oggetto di delega,
con rinvio ad una pluralità di fonti esterne alla legge delega
medesima, lascia ampiamente dubbiosi di una conformità al requisito
posto dall'art. 76, Cost., che vorrebbe una delega conferita «per
oggetti definiti».
Tanto più quando si rinviene nel rinvio il richiamo a norme che
non contengono elenchi di materie, qual è in particolare il richiamo
sub a) a norme indicate «nell'articolo 20 della legge 15 marzo 1997,
n. 59.
Disposizione che, infatti, pur dopo gli interventi di modifica
apportati dalla legge n. 50/1999 e n. 340/2000, lungi dal contenere
un elenco di materie, fà più genericamente riferimento a norme
concernenti procedimenti amministrativi» che possono divenire oggetto
di delegificazione a seguito di apposito provvedimento legislativo
che deliberi tale delegificazione. Con la conseguenza che la lettera
a) citata dovrà essere intesa come un generale richiamo alla
possibilità di adottare testi unici nelle materie già oggetto di
delegificazione, rispetto alle quali, però, viene meno ogni
problematica relativa al rango nel sistema delle fonti.
in relazione al testo normativo che ci occupa, tuttavia, la gamma
di materie rispetto alle quali il Governo ha ritenuto di esercitare
la delega conferita nel modo ora ricostruito è rinvenibile (secondo
quanto indicato nelle stesse premesse al d.lgs. 30 maggio 2002,
n. 113) ai nn. 9, 10, 11 e 12 dell'allegato 1 alla legge n. 50/1999.
Il n. 9), infatti, indica il «Procedimento di gestione e
alienazione dei beni sequestrati e confiscati», seppure facendo
riferimento per definirne il contenuto ai seguenti testi normativi
«norme approvate con decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271;
decreto del Ministro di grazia e giustizia 30 settembre 1989, n. 334;
regolamento approvato con regio decreto 9 febbraio 1896, n. 25».
Il n. 10) indica il «Procedimento relativo alle spese di
giustizia», seppure facendo riferimento per definirne il contenuto ai
seguenti testi normativi «regio decreto 23 dicembre 1865, n. 2701;
regio decreto 23 dicembre 1865, n. 2700».
Il n. 11) indica i «Procedimenti per l'iscrizione a ruolo e il
rilascio di copie di atti in materia tributaria e in sede
giurisdizionale, compresi i procedimenti in camera di consiglio, gli
affari non contenziosi e le esecuzioni civili mobiliari e
immobiliari», richiamando i seguenti testi «legge 8 agosto 1895,
n. 556; regio decreto 9 febbraio 1896, n. 25; legge 21 febbraio 1989,
n. 99; Testo unico approvato con regio decreto 20 settembre 1934,
n. 2011; legge 3 aprile 1979, n. 103; legge 11 maggio 1971, n. 390;
decreto del Presidente della Repubblica 18 dicembre 1972, n. 1095;
decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 642;
legge 25 aprile 1957, n. 283; legge 29 dicembre 1990, n. 405; decreto
del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 641;
decreto-legge 19 dicembre 1984, n. 853, convertito, con
modificazioni, dalla legge 17 febbraio 1985, n. 17; decreto-legge 30
maggio 1988, n. 173, convertito, con modificazioni, dalla legge
26 luglio 1988, n. 291».
Il n. 12) indica il «Procedimento per la determinazione e la
liquidazione dei compensi spettanti ad ausiliari del giudice»,
richiamando la «legge 8 luglio 1980, n. 319, articolo 11».
A parte l'anomalia per cui nelle premesse al d.lgs. 113/2002 e ai
d.P.R. 115/2002 (e nella relazione) risultano richiamati solo i
numeri 9, 10 e 11 dell'allegato 1 alla legge n. 50/1999, quel che è
fonte di maggiori incertezze è il fatto che in nessuna delle
disposizioni sopra indicate si rinvengono tra le materie oggetto di
delega al Governo ad esempio la materia del patrocinio a spese dello
Stato, pure disciplinata nel T.U. (con innovazioni anche
significative) e soprattutto, per quel che qui rileva, la materia
delle pene pecuniarie e della loro conversione in caso di insolvenza
del condannato.
Non aiuta a risolvere questo dilemma neppure la Relazione
ministeriale, che nel capitolo dedicato a «fondamento giuridico e
natura del Testo unico» fa riferimento solo al conferimento della
delega per l'emanazione di testi unici nelle materie di cui ai numeri
9-10-11 dell'allegato 1 alla legge n. 50/1999.
La stessa Relazione, peraltro, offre un indizio chiarificatore
nella parte in cui trattando dell'«oggetto del testo unico» lo
definisce nei termini seguenti: «Il Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia riunisce
e coordina le norme sulle spese del procedimento giurisdizionale.
Oggetto del Testo unico sono le norme relative alle spese in
tutte le fasi che rilevano rispetto al processo. Sono disciplinate:
tutte le voci di spesa; le procedure per il pagamento da parte
dell'erario e dei privati; l'annotazione nei registri; la
riscossione.
Infine, il Testo unico riunisce e coordina anche le norme in tema
di patrocinio a spese dello Stato, che si sostanziano in una diversa
disciplina delle spese del procedimento.
Infine, il Testo unico disciplina la riscossione delle spese di
mantenimento in istituto, delle pene pecuniarie, delle sanzioni
amministrative pecuniarie e delle sanzioni pecuniarie processuali,
che è comune a quella delle spese processuali».
Da questo passaggio se ne dovrebbe concludere che per la materia
delle pene pecuniarie Testo unico sarebbe derivata dal fatto di
costituire materia «comune a quella delle spese processuali» (mentre
per il patrocinio a spese dello Stato, di sostanziarsi «in una
diversa disciplina delle spese del procedimento»).
Ora, per cominciare, sembra già difforme rispetto al contenuto
della legge delega ritenere che la materia oggetto di devoluzione al
potere esecutivo fosse da individuare sulla base della titolazione
delle materie indicate nell'allegato 1 alla legge n. 50/1999 e non
invece con riferimento agli specifici atti normativi indicati in
quell'allegato, visto che si trattava di delegare la sola
semplificazione di procedimenti, come recita esaustivamente anche il
titolo del citato allegato 1 alla legge n. 50/1999. Al riguardo non
appare casuale che, ad esempio, in materia di procedimento di
gestione e alienazione dei beni sequestrati e confiscati non siano
indicate tra le norme attingibili dal procedimento di semplificazione
anche le disposizioni contenute nel corpo del codice di procedura
penale, atteso che ciò avrebbe necessariamente inciso anche su
previsioni di portata sostanziale e non solo procedimentale.
Ma anche a voler dare prevalenza alla mera e generale indicazione
delle titolazioni dei numeri del citato allegato, di certo non è
rispondente alla delega, che per forza di imposizione costituzionale
(art. 76, Cost.) deve avere «oggetti definiti», attrarre anche
materie del tutto eterogenee, com'e sicuramente quella relativa alla
disciplina delle pene pecuniarie e con riferimento soprattutto alle
determinazioni delle regole processuali e degli organi
giurisdizionali competenti alla loro conversione in caso di
insolvenza del condannato.
La comunanza tra spese di giustizia e pene pecuniarie, al più,
può riguardare il momento della riscossione, e certo non può
spingersi fino ad attrarre momenti e fasi diversi che attingono
profili sostanziali, come la tematica della conversione delle pene
pecuniarie in relazione alla competenza a provvedervi e al rito.
Per queste ragioni, dunque, in via principale appaiono
illegittimi costituzionalmente per contrarietà all'art. 76, Cost.,
gli artt. da 235 a 239 del d.lgs. 113/2002, come riprodotti nel
d.P.R. 115/2002 (e con analoghi effetti anche per le norme
corrispondenti di questo testo), per mancanza di una valida delega a
disciplinare anche la materia relativa alle sanzioni pecuniarie (e di
conseguenza l'art. 299 nella parte in cui abroga l'art. 660, c.p.p).
In via subordinata appaiono illegittimi costituzionalmente gli
artt. 237 e 238 del d.lgs. 113/2002, come riprodotti nel d.P.R.
115/2002 (e con analoghi effetti anche per le norme corrispondenti di
questo testo), nella parte in cui attribuiscono la competenza a
disporre la conversione delle pene pecuniarie al giudice
dell'esecuzione, per mancanza di una valida delega a disciplinare
anche la materia relativa alla disciplina delle regole processuali e
degli organi giurisdizionali competenti alla conversione in caso di
insolvenza del condannato al pagamento di sanzioni pecuniarie (e di
conseguenza l'art. 299 nella parte in cui abroga l'art. 660, c.p.p.).
5. Il rispetto dei criteri e principi direttivi che avrebbero dovuto
guidare il legislatore delegato.
Ma vi è un ulteriore profilo che deve essere valutato.
Anche a volere ritenere che la delega relativa alla materia del
procedimento relativo alle spese di giustizia possa in qualche modo
attrarre la disciplina delle pene pecuniarie, vi erano nella delega
criteri e principi direttivi che avrebbero dovuto guidare il
legislatore delegato, espressi nel ricordato art. 7 della legge
n. 50/1999.
Quei criteri, per vero, sembrano mostrare una natura anomala
rispetto all'elaborazione di principi e criteri direttivi che intende
l'art. 76, Cost. perchè se quest'ultima disposizione, come è certo,
richiede che il legislatore ordinario fissi le direttive entro cui
deve muoversi il legislatore delegato nel regolare la materia
delegata, operando le scelte fondamentali al riguardo, una lettura
dei principi e criteri direttivi di cui all'art. 7 della legge
n. 50/1999 mostra come in questo caso si tratti di tutt'altro, nel
senso che, lungi dal fissare i criteri e principi (cioè le scelte
fondamentali) che debbono guidare il legislatore delegato nel
disciplinare in concreto le materie delegate, sono invece indicate
pressochè unicamente regole generali per la realizzazione di una
buona attività di formazione, che non si occupano minimamente delle
singole materie delegate, lasciando, quindi, su queste ultime
apparentemente del tutto libero il legislatore delegato, che tale
infatti si è ritenuto nei testi normativi in esame.
Questo elemento, tuttavia, non deve condurre al convincimento che
sia la stessa legge, delega ad essere inficiata da una illegittimità
costituzionale per mancata definizione dei principi e criteri
direttivi, perchè, in realtà, proprio il contenuto dei criteri e
principi direttivi formulati nella legge n. 50/1999 definisce invece
con estrema precisione l'ambito materiale della delega conferita
all'esecutivo.
A parte, infatti, le regole di buona normazione indicate alle
lettere b), c), e), f), ed h) (la lettera g risulta abrogata dalla
legge n. 340/2000) e a parte la lettera a), che si occupa del caso in
cui intervenga una delegificazione, l'unico criterio capace di
definire l'ambito entro cui deve muoversi il legislatore delegato è
quello di cui alla lettera d), la quale prevede la possibilità di un
«coordinamento formale del testo delle disposizioni vigenti,
apportando, nei limiti di detto coordinamento, le modifiche
necessarie per garantire la coerenza logica e sistematica della
normativa anche al fine di adeguare e semplificare il linguaggio
normativo».
Questo criterio è fondamentale perchè mostra - e conferma il
contesto normativo in cui la delega è inserita - che quest'ultima
non è una delega a riformare le diverse materie individuate (o
magari addirittura quelle affini o connesse), ma è semplicemente una
delega a realizzare Testi unici delle disposizioni già vigenti, con
la sola facoltà aggiuntiva, che attribuisce al processo normativo il
rango di fonte legislativa primaria (che per l'appunto richiede una
delega e che la si attui con decreti legislativi), costituito dalla
possibilità di modificare le disposizioni vigenti, ma solo per
apportare le «modifiche necessarie per garantire la coerenza logica e
sistematica della normativa», anche al fine di adeguare e
semplificare il linguaggio normativo, nell'ambito di un coordinamento
formale del testo.
Questa precisa delimitazione dell'oggetto del potere legislativo
attribuito al legislatore delegato spiega l'assenza di criteri e
principi direttivi sull'oggetto delle materie delegate, come vorrebbe
l'art. 76, Cost., perchè le strutture portanti che la disciplina
della materia già possiede non possono essere modificate, mentre
oggetto di modifica possono essere solo quegli aspetti che servono a
semplificare il linguaggio o a garantire coerenza logica e
sistematica alla normativa.
A questa precisa delimitazione il legislatore delegato non si è
assolutamente attenuato nell'elaborazione dell'intero testo normativo
qui esaminato, avendo introdotto una serie innumerevoli di
innovazioni radicali della disciplina vigente, con scelte
inconciliabili, anche nell'impostazione di fondo, con le norme
previgenti.
Proprio nel caso ora all'attenzione ve ne è uno degli esempi
più rilevanti, atteso che oltre a non potersi certo qualificare come
mero intervento di coordinamento formale del testo oppure di
semplificazione del linguaggio normativo, lo spostamento della
competenza a gestire il procedimento di conversione delle pene
pecuniarie in capo al giudice dell'esecuzione, si vede bene come
questo non sia neppure necessario a garantire la coerenza logica e
sistematica della normativa. Ma soprattutto si può agevolmente
percepire come esso realizzi un'inversione radicale dell'indirizzo
cui il legislatore si è orientato fin dal tempo in cui ha
individuato la figura della magistratura di sorveglianza, la quale è
sempre andata acquistando maggiori competenze nella fase di gestione
dell'esecuzione della pena. Inversione analoga solo a quella
realizzata con la disciplina del giudice di pace, ma anche in quel
caso senza che vi fosse una delega sul punto.
Anche per questo aspetto, dunque, sono illegittimi
costituzionalmente per contrasto con l'art. 76, Cost., gli artt. 237
e 238 del d.lgs. 113/2002, come riprodotti nel d.P.R. 115/2002 (e con
analoghi effetti anche per le norme corrispondenti di questo testo)
perchè contrari ai principi e criteri direttivi contenuti nella
legge delega (di conseguenza l'art. 299 nella parte in cui abroga
l'art. 660, c.p.p.).
Va da sè che se, invece, si ritenesse la delega idonea a
consentire interventi del tutto innovativi del tessuto normativo
precedente ad essere illegittimo costituzionalmente per contrasto con
l'art. 76, Cost., sarebbe l'art. 7 della legge n. 50/1999, nella
parte in cui non detta criteri e principi direttivi idonei a definire
i tratti fondamentali e le scelte rilevanti con riferimento alle
specifiche materie delegate.
In forza di queste considerazioni si chiede che le relative
pronunce, nell'ordine logico in cui sono state esposte, siano
adottate dalla Corte costituzionale apparendo non manifestamente
infondati i profili di illegittimità costituzionale di una attività
delegata che, riassuntivamente, ha portato il legislatore delegato
prima ad estendere l'ambito delle materie delegate sulla base di
asserite vicinanze e poi a disattendere il fine di mero riordino che
la delega prevedeva ner cambiare radicalmente la disciplina della
materia, compiendo scelte tecniche e organizzative di enorme rilievo
in via del tutto autonoma, anche su materie coperte da espressa
riserva legislativa (art. 25, Cost.) come quelle della competenza.
6. Il buon andamento del servizio giustizia.
Da ultimo vi è altresì da chiedersi se siano conformi al
disposto dell'art. 97, comma 1, Cost., soluzioni organizzative della
struttura amministrativa della giustizia che riversino sull'organo
della cognizione competenze e incombenze ulteriori e diverse da
quelle a cognizione.
Non pare possa essere discusso, infatti, che cumulando in capo
all'organo che deve esercitare la funzione primaria della
giurisdizione penale, che consiste nell'accertamento dell'esistenza
di responsabilità per la commissione di reati, anche di una varia
congerie di incombenze marginali e, in ogni caso, rispetto al caso di
specie, ulteriori rispetto alla funzione primaria, si finisce con il
minarne ogni possibilità di efficienza, atteso che naturalmente il
cumulo di attività provoca (secondo la più naturale regola
organizzativa) sottrazione di risorse alla funzione primaria.
Il tutto a fronte di un drammatico riconoscimento internazionale
dell'incapacità dell'organizzazione della giustizia italiana di far
fronte all'obbligo di garantire termini ragionevoli alla durata dei
processi.
Un valore che oggi è stato appositamente consolidato anche nella
nostra Costituzione all'art. 111 Cost., ma il cui perseguimento
effettivo può essere realizzato, in combinazione con quanto già
avrebbe consentito l'art. 97, Cost., soprattutto intervenendo
sull'organizzazione giudiziaria, intendendo con ciò prima di tutto
proprio il piano strutturale e organizzativo, con una distribuzione
delle funzioni e delle attività che sia tale da non sottrarre
risorse all'esercizio del nucleo centrale della giurisdizione.
Posto ciò, se ne sono condivisibili gli assunti, non potrà non
apparire contrario ad essi far convergere sull'organo preposto allo
svolgimento della funzione di cognizione anche competenze
propriamente dirette a gestire la fase di riscossione dei crediti
pecuniari conseguenti a pene pecuniarie, come l'indagine circa
l'esistenza di beni e cespiti, ma anche la gestione del momento della
conversione delle pene inadempiute, soprattutto considerando che
tutte queste attività, dovendosi svolgere applicando la procedura di
cui all'art. 666, c.p.p., impongono lo svolgimento di apposite
udienze (con impiego di risorse, tempo ed energie) presenza
necessaria (ex art. 666, comma 4, c.p.p.) di difensore e pubblico
ministero. Un difensore, fra l'altro, che ove sarà nominato
d'ufficio comporterà anche un conseguente ricarico di costi per
l'amministrazione della giustizia (da sottrarre ad altri usi), atteso
che quest'ultimo ha diritto al pagamento da parte dello Stato ove il
suo cliente sia insolvente (art. 116 del T.U. 115/2002) ed è per
definizione insolvente il soggetto cui viene convertira la pena
pecuniaria.
In conclusione non è manifestainente infondata la questione di
legittimità costituzionale per contrarietà al combinato disposto
degli artt. 97, comma 1, e 111, comma 2, Cost. degli artt. 237 e 238
del d.lgs 113/2002, come riprodotti nel d.P.R. 115/2002, nella parte
in cui attribuiscono all'organo giudiziario cui la legge già
attribuisce le funzioni di cognizione anche competenze non pertinenti
a quella funzione e, in ogni caso, nella parte in cui non prevedono
che la conversione sia disposta secondo le modalità di cui
all'art. 667, comma 4, c.p.p.
7. La rilevanza della questione.
Quanto alla rilevanza della questione si deve notare che questo
giudice ha già sollevato identica questione prima di azionare la
procedura di cui all'art. 238 e prima, quindi, di fissare udienza ex
art. 666, c.p.p., in quanto ha ritenuto che neppure quella attività
dovesse essere compiuta prima di accertare la legittimità della
norma che la impone. Tuttavia, a fronte della possibilità che la
questione come in precedenza posta venga disattesa sotto il profilo
della rilevanza, osservando che essa assume rilevanza solo che è
stata fissata apposita udienza, si è proceduto in quel senso,
venendo oggi, a seguito di un'apposita udienza svolta in presenza
delle parti ad investire codesto Ill.mo Consesso della questione come
sopra svolta, perchè dalla decisione di quella questione discende
l'esistenza o meno per questo giudice del dovere di procedere ad
adottare i provvedimenti conseguenti al mancato pagamento da parte
del Mattei Davide della pena pecuniaria, cui è stato condannato.

P. Q. M.
Letto l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e
l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionalmente per contrarietà all'art. 76, Cost.,
degli artt. da 235 a 239 e 299 (quest'ultimo nella parte in cui
abroga l'art. 660, c.p.p.) del d.lgs. 113/2002, come riprodotti nel
d.P.R. 115/2002 (con analoghi effetti anche per le norme
corrispondenti di questo testo), per mancanza di una valida delega a
disciplinare anche la materia relativa alle sanzioni pecuniarie;
Dichiara in via subordinata non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionalmente per contrarietà
all'art. 76, Cost., dei soli artt. 237, 238 e 299 (quest'ultimo nella
parte in cui abroga l'art. 660, c.p.p.) del d.lgs. 113/2002, come
riprodotti nei d.P.R. 115/2002 (con analoghi effetti anche per le
norme corrispondenti di questo testo), nella parte in cui
attribuiscono la competenza a disporre la conversione delle pene
pecuniarie al giudice dell'esecuzione, per mancanza di una valida
delega a disciplinare anche la materia relativa alla disciplina delle
regole processuali e degli organi giurisdizionali competenti alla
conversione in caso di insolvenza del condannato al pagamento di
sanzioni pecuniarie;
Dichiara in via ulteriormente subordinata non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionalmente per
contrarietà all'art. 76, Cost. degli artt. da 235 a 239 e, 299
(quest'ultimo nella parte in cui abroga l'art. 660 c.p.p.) del d.lgs.
113/2002, come riprodotti nel d.P.R. 115/2002 (con analoghi effetti
anche per le norme corrispondenti di questo testo), per contrarietà
ai principi e criteri direttivi contenuti nella legge delega;
Dichiara in via ancora subordinata non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionalmente per contrarietà
all'art. 76, Cost., dell'art. 7 della legge n. 50/1999, nella parte
in cui non detta criteri e principi direttivi idonei a definire i
tratti fondamentali e le scelte rilevanti con riferimento alle
materie delegate;
Dichiara, infine, non manifestamente infondata per contrarietà
al combinato disposto degli artt. 97, comma 1, e 111, comma 2, Cost.,
la questione di legittimità costituzionale degli artt. 237 e 238 del
d.lgs. 113/2002, come riprodotti nel d.P.R. 115/2002, nella parte in
cui attribuiscono all'organo giudiziario cui la legge già
attribuisce le funzioni di cognizione anche competenze non pertinenti
a quella funzione e, in ogni caso, nella parte in cui non prevedono
che la conversione sia disposta secondo le modalità di cui
all'art. 667, comma 4, c.p.p.;
Ordina, di conseguenza, l'immediata trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia integralmente notificata e
comunicata alle parti e che sia altresì notificata al Presidente del
Consiglio dei ministri e comunicata al Presidente della Camera dei
deputati e al Presidente del Senato della Repubblica.
Dispone la sospensione del procedimento.
Manda la cancelleria per gli adempimenti.
Verona, addì 27 gennaio 2003
Il giudice: Piziali
03C0468