1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 4-12-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 41 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 15 novembre 1991
N. 41 Ricorso per conflitto di attribuzione n. 41 depositato in cancelleria il 15 novembre 1991 (della regione Lombardia) Sanita' pubblica - Atto d'indirizzo e coordinamento alle regioni per l'attivazione dei servizi per il trattamento a domicilio dei soggetti affetti da AIDS e patologie correlate - Previsione del trattamento a domicilio mediante l'attivazione, presso idonee residenze collettive o case alloggio, di un numero di posti pari al 25% di quelli complessivamente disponibili e del restante 75% dei posti mediante convenzioni con istituzioni di volontariato e con organizzazioni assistenziali diverse e, infine, per il 50% dei posti alla diretta attivita' assistenziale del personale del reparto ospedaliero da cui e' disposta la dimissione - Ripartizione delle risorse finanziarie in relazione ai diversi tipi di intervento - Asserita minuziosa disciplina della materia con un atto di indirizzo e coordinamento - Mancata consultazione della conferenza Stato-regioni - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 338 e 560 del 1988 e 37/1991. (091C1229) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 4-12-1991)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente pro-
tempore della giunta regionale, ing. Giuseppe Giovenzana, a ciò
autorizzato con deliberazione g.r. n. 13876 del 17 ottobre 1991,
rappresentata e difesa, come da mandato a margine del presente atto,
dagli avv. proff. Giuseppe Franco Ferrari e Giovanni Motzo, ed
elettivamente domiciliata presso lo studio di quest'ultimo in Roma,
viale Angelico n. 38, per conflitto di attribuzioni, contro la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del
Consiglio pro-tempore, a seguito e per effetto degli artt. 1, primo e
secondo comma, e 2, primo comma, del decreto del Presidente della
Repubblica 14 settembre 1991, atto di indirizzo e coordinamento alle
regioni per l'attivazione dei servizi per il trattamento a domicilio
dei soggetti affetti da Aids e patologie correlate, pubblicato in
Gazzetta Ufficiale 18 settembre 1991, n. 219.
F A T T O
L'art. 1, terzo comma, della legge 5 giugno 1990, n. 135
(programma di interventi urgenti per la prevenzione e la lotta contro
l'Aids), ha affidato ad un atto di indirizzo e coordinamento - da
emanarsi ai sensi dell'art. 5 della legge n. 833/1978 - il compito di
stabilire "criteri uniformi per l'attivazione del servizio di
trattamento a domicilio dei soggetti affetti da Aids da parte delle
unità sanitarie locali dei posti di assistenza a ciclo diurno negli
ospedali, ...., nonchè criteri uniformi per l'attivazione dei
servizi di cui al secondo comma e sugli organici relativi".
Lo stesso art. 1, al secondo comma, nel dettare i principi che
devono presiedere alla graduale attivazione da parte delle unità
sanitarie locali dei servizi per il trattamento a domicilio dei
soggetti affetti da Aids e patologie correlate, "sulla base di
indirizzi regionali", dispone che "il trattamento a domicilio ha
luogo mediante l'impiego ... del personale infermieristico del
reparto ospedaliero da cui è disposta la dimissione .. e può essere
attuato anche presso idonee residenze collettive o case alloggio, con
il ricorso ad istituzioni di volontariato o ad organizzazioni
asssitenziali diverse all'uopo convenzionate o a personale
infermieristico convenzionato", e, in ogni modo "entro il limite
massimo di 2.100 posti da ripartire tra le regioni e le province
autonome in proporzione alle rispettive esigenze ed entro il limite
di spesa complessiva annua" ivi individuato.
È dunque chiara l'intenzione del legislatore statale di lasciare
alla potestà normativa delle regioni (e delle province autonome) la
disciplina della concreta attivazione del servizio, nell'ambito dei
suddetti limiti massimi di posti e di spesa e "secondo le rispettive
esigenze"; intenzione espressa ancor più univocamente nel successivo
art. 9, che fa obbligo alle regioni di "predisporre i programmi per
le attività di cui all'art. 1 ... secondo comma".
In questi termini, d'altronde, si è recentemente espressa la
stessa Corte costituzionale nella sentenza n. 37/1991: nel
pronunciare l'infondatezza delle censure mosse dalle province
autonome di Trento e Bolzano e dalla regione Lombardia al secondo
comma del medesimo art. 1 della legge 135/1990 per invazione delle
competenze regionali, nella parte in cui tale disposizione disciplina
in modo dettagliato il servizio di trattamento a domicilio dei malati
di Aids ed indica il tetto massimo dei posti da ripartire tra le
regioni, la Corte ha motivato sul punto che "la norma censurata
contiene ... solo criteri di larga massima cui deve ispirarsi il
servizio, la cui concreta e graduale attivazione, peraltro è
soggetta ad "indirizzi regionali" e deve avvenire comunque secondo
programmi formulati dalle stesse regioni; rilevando, in merito
all'indicazione del numero massimo dei posti, che essi sono comunque
da ripartire secondo le rispettive esigenze".
Esaurita la disamina del secondo comma dell'art. 1 nel senso che
qui interessa, e cioè della piena conformità del dettato
legislativo agli artt. 117 e 118 della Costituzione, la Corte si è
altresì espressa sull'impugnativa regionale del terzo comma dello
stesso art. 1 per contrasto della norma impugnata con il principio di
legalità, nel punto in cui demanda "la disciplina dell'attività a
domicilio ad atti di indirizzo e coordinamento asseritamente privi di
contenuto predeterminato".
Sotto tale profilo la Corte ha osservato che "la legge circoscrive
adeguatamente il contenuto degli atti (di indirizzo), descrivendo sia
le attività da coordinare sia i rispettivi fini e criteri e,
precisamente, nel secondo comma, prima parte (per quanto concerne il
trattamento domiciliare) ... nel quale "sono sufficientemente
specificate le caratteristiche dei servizi che si vogliono attuare".
La ripartizione dei compiti regionali e ministeriali, come segnata
nella legge n. 135/1990 e ribadita dalla Corte con la pronuncia
richiamata, non può dunque lasciare dubbi sulla effettiva portata
dell'atto governativo di indirizzo e coordinamento, il quale, nei
limiti di posti e di spesa già indicati nel massimo dalla legge
statale e poi successivamente ripartiti secondo le effettive esigenze
a livello regionale (e provinciale), dovrebbe limitarsi a fissare
criteri, relativi alle modalità e alle caratteristiche di
attivazione del servizio, di natura meramente tecnica, nel rispetto
dello specifico fondamento legislativo della potestà di indirizzo e
coordinamento e dei vincoli elaborati dalla giurisprudenza della
corte costituzionale in ordine all'esercizio di tale potestà.
Di ben più ampia e puntuale portata, al contrario, la disciplina
contenuta nell'atto di indirizzo e coordinamento impugnato, il quale
testualmente, all'art. 1, attivazione dei servizi per il trattamento
a domicilio, prevede:
"a) l'attivazione presso residenze collettive o case alloggio
... di un numero di posti pari al 25% di quelli complessivamente
disponibili ...;
b) l'attivazione del restante 75% dei posti a convenzioni con
istituzioni di volontariato e con organizzazioni assistenziali di-
verse e, per il 50% dei posti, alla diretta attività assistenziale
del personale del reparto ospedaliero da cui è disposta la
dimissione".
Per ciò che riguarda, infine, la ripartizione delle risorse
finanziarie entro i limiti massimi di spesa legislativamente
indicati, l'atto di indirizzo procede direttamente, all'art. 2, sulla
base della precedente ripartizione numerica dei posti, alla puntuale
destinazione delle risorse complessivamente disponibili in "lire
ventitre miliardi per la stipula di convenzioni con idonee residenze
collettive o case alloggio ...;
b) lire quindici miliardi per la stipula di convenzioni per
l'assistenza a domicilio con istituzioni di volontariato e con
organizzazioni assistenziali diverse ...;
c) lire sedici miliardi per l'integrazione degli organici di
ricovero ... da utilizzare nelle attività relative al trattamento a
domicilio".
La disciplina contenuta nel d.P.R. 14 settembre 1991 è gravemente
lesiva delle attribuzioni costituzionali della regione Lombardia, che
solleva pertanto, con il presente ricorso, conflitto di attribuzione
per i seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Violazione e falsa applicazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione; violazione dell'art. 1 della legge 5 giugno 1990, n.
135; Carenza di fondamento legislativo e violazione del principio di
legalità.
La Corte costituzionale, a partire dalla sentenza n. 150/1982, ha
costantemente asserito che "l'esercizio in via amministrativa del
potere statale di indirizzo e coordinamento è stato sottoposto alla
condizione di validità dell'osservanza del principio di legalita'"
(decisione n. 359 dell'11 luglio 1991) occorrendo una disposizione
legislativa che funga "da base normativa sufficientemente precisa e
chiara da poter orientare e delimitare la discrezionalità del
Governo nella determinazione degli indirizzi e delle misure di
coordinamento" (ibidem).
E d'altra parte (sent. n. 177/1988) questi ultimi devono lasciare
sussistere un "necessario spazio di autonomia" dettando solo criteri
"criteri minimali di uniformita'".
Il d.P.R. impugnato con il presente conflitto di attribuzione
contiene invece una disciplina puntuale che, lungi dal limitarsi ai
profili di cui all'art. 1, terzo comma, della legge n. 135/1990
(attivazione dei posti di assistenza a ciclo diurno negli ospedali e
attivazione dei servizi di cui al secondo comma, investe
dettagliatamente il contenuto degli interventi, il riparto tra i
diversi tipi di essi (attivazione di posti presso residenze
collettive o case alloggio e attivazione del servizio a domicilio)
nonchè, addirittura, nell'ambito del trattamento a domicilio, la
quota riservata alle istituzioni di volontariato e ad altre
organizzazioni assistenziali, e infine il riparto delle risorse
finanziarie in diretta relazione con il rapporto tra i predetti
interventi.
Tale disciplina non ha carattere esclusivamente tecnico ma riveste
natura di indirizzo e coordinamento amministrativo, come qualificato
dalla costante giurisprudenza della Corte nel senso ripreso da ultimo
nella sentenza n. 359/1951.
Le disposizioni censurate, prefissando la ripartizione degli
interventi da attivare secondo rigidi rapporti di proporzionalità,
precludono alle regioni la discrezionale potestà normativa che al
contrario lo stesso legislatore statale ha inteso garantire, sia con
la riserva di cui all'art. 9, primo comma, della legge n. 135/1990,
sia con il più volte citato criterio valutativo delle "rispettive
esigenze" in sede di ripartizione dei posti da realizzare entro il
tetto massimo prefissato ex lege.
È bensì vero che l'art. 4 del d.P.R. 14 maggio 1991, nel
precisare che la ripartizione secondo quote "costituisce un criterio
orientativo" nell'ambito della programmazione regionale,
all'apparenza simula di temperare la portata della suddivisione in
quote riportandola nei limiti di un mero principio di tendenza, ma è
altresì vero che, a fronte della reale rigidità dei rapporti di
proporzionalità precedentemente fissati, tale disposizione
costituisce in realtà un mero omaggio formale alla natura di atto di
indirizzo e coordinamento del decreto impugnato.
In particolare, la suddivisione di cui alle lettere a) e b)
dell'art. 1 e la conseguente ripartizione delle risorse finanziarie
di cui all'art. 2), capovolge i criteri generali indicati nell'art.
1, secondo comma, della legge n. 135 imponendo per una percentuale
garantita del 25% il trattamento presso residenze collettive e case
alloggio, il quale invece, alla stregua della legge, è misura
residuale, da attivarsi con le prescritte cautele, come del pari non
vi è traccia nella legge della volontà di riservare quote del
trattamento domiciliare al convenzionamento con istituzioni di
volontariato.
Per ciò che riguarda, infine, la ripartizione delle risorse
finanziarie entro i limiti massimi di spesa legislativamente
indicati, l'atto di indirizzo la opera, all'art. 2, direttamente,
condizionando così pesantemente l'autonomia organizzativa e di spesa
delle regioni.
in circostanze analoghe, la corte ha pronunciato l'illegittimità
di atti di indirizzo e coordiamento in tema di riorganizzazione dei
presidi ospedalieri (sentenza 15 giugno 1988, n. 338) e di
individuazione degli elementi strutturali dei presidi di diagnostica
di laboratorio (sentenza 19 maggio 1988, n. 560).
2. - mancata consultazione della conferenza Stato-regioni e
violazione dell'art. 12, quinto comma, lett. b) della legge n.
400/1988.
La conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le regioni
deve essere consultata sui "criteri generali relativi all'esercizio
delle funzioni statali di indirizzo e coordinamento".
Tale consultazione non ha avuto luogo nella fattispecie, nè ve ne
è traccia nelle premesse del d.P.R.
Il vizio procedurale concreta di per sè lesione dell'autonomia
regionale.

P. Q. M.
La regione ricorrente chiede che la Corte voglia dichiarare che
non spetta allo Stato, e per esso al Consiglio dei Ministri e al
Presidente del Consiglio dei Ministri, dettare con atto di indirizzo
e coordinamento criteri in materia di programmazione degli interventi
nei confronti di soggetti affetti da Aids e ripartire le risorse
finanziarie in conformità di tali criteri, e per conseguenza
annullare il decreto impugnato.
Milano-Roma, addì 11 novembre 1991
Avv. prof. Giuseppe Franco FERRARI - Avv. prof. Giovanni MOTZO

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