1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 9-7-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 241 SENTENZA 23 giugno - 2 luglio 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Leggi della Regione Puglia - Pluralita' di questioni di legittimita' costituzionale aventi ad oggetto testi normativi formalmente diversi - Sostanziale identita' degli argomenti sviluppati dal remittente nelle ordinanze di rimessione - Riunione dei giudizi. - Legge della Regione Puglia 10 luglio 2006, n. 20, artt. 1 e ss.; legge della Regione Puglia 28 maggio 2007, n. 13, artt. 1 e ss.; legge della Regione Puglia 26 ottobre 2006, n. 30, artt. 1 e ss. - Costituzione, artt. 3 e 97. Parchi e riserve naturali - Regione Puglia - Leggi-provvedimento istitutive di parchi naturali regionali - Omessa considerazione di quanto stabilito in precedenti decisioni del Tribunale amministrativo regionale (rimettente), in relazione alla fase del procedimento amministrativo propedeutico all'adozione degli atti legislativi - Denunciata violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione ed asserita irragionevolezza - Eccezione di inammissibilita' per difetto di rilevanza in ragione del difetto di giurisdizione del giudice rimettente nei giudizi a quibus - Reiezione, avendo il rimettente motivato in maniera non implausibile in ordine alla sua giurisdizione. - Legge della Regione Puglia 10 luglio 2006, n. 20, artt. 1 e ss.; legge della Regione Puglia 28 maggio 2007, n. 13, artt. 1 e ss.; legge della Regione Puglia 26 ottobre 2006, n. 30, artt. 1 e ss. - Costituzione, artt. 3 e 97. Parchi e riserve naturali - Regione Puglia - Leggi-provvedimento istitutive di parchi naturali regionali - Omessa considerazione di quanto stabilito in precedenti decisioni del Tribunale amministrativo regionale (rimettente), in relazione alla fase del procedimento amministrativo propedeutico all'adozione degli atti legislativi - Denunciata violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione ed asserita irragionevolezza - Eccezione di inammissibilita' per difetto di giurisdizione del giudice rimettente, in quanto, solo in ipotesi di accoglimento della questione, i ricorsi oggetto dei giudizi a quibus non sarebbero destinati ad una pronuncia di improcedibilita' - Reiezione, poiche' l'entrata in vigore della legge censurata costituisce fatto non incidente sulla potestas judicandi, bensi' solo sulla procedibilita' dei ricorsi stessi. - Legge della Regione Puglia 10 luglio 2006, n. 20, artt. 1 e ss.; legge della Regione Puglia 28 maggio 2007, n. 13, artt. 1 e ss.; legge della Regione Puglia 26 ottobre 2006, n. 30, artt. 1 e ss. - Costituzione, artt. 3 e 97. Parchi e riserve naturali - Regione Puglia - Leggi-provvedimento istitutive di parchi naturali regionali - Omessa considerazione di quanto stabilito in precedenti decisioni del Tribunale amministrativo regionale (rimettente), in relazione alla fase del procedimento amministrativo propedeutico all'adozione degli atti legislativi - Denunciata violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione ed asserita irragionevolezza - Eccezione di inammissibilita' per mancanza di incidentalita' della questione di legittimita' costituzionale - Reiezione, poiche' il sindacato del giudice amministrativo sugli originari ricorsi, resi improcedibili dai censurati interventi legislativi, riprenderebbe, in caso di accoglimento delle questioni, il suo primitivo vigore. - Legge della Regione Puglia 10 luglio 2006, n. 20, artt. 1 e ss.; legge della Regione Puglia 28 maggio 2007, n. 13, artt. 1 e ss.; legge della Regione Puglia 26 ottobre 2006, n. 30, artt. 1 e ss. - Costituzione, artt. 3 e 97. Parchi e riserve naturali - Regione Puglia - Leggi-provvedimento istitutive di parchi naturali regionali - Omessa considerazione di quanto stabilito in precedenti decisioni del Tribunale amministrativo regionale (rimettente), in relazione alla fase del procedimento amministrativo propedeutico all'adozione degli atti legislativi - Denunciata violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione ed asserita irragionevolezza - Eccezione di inammissibilita' per difetto di interesse delle parti ricorrenti nei giudizi a quibus in ordine all'accoglimento o meno delle questioni - Reiezione - Sufficienza, ai fini dell'ammissibilita', che la norma indubbiata si ponga come necessaria ai fini della definizione del giudizio. - Legge della Regione Puglia 10 luglio 2006, n. 20, artt. 1 e ss.; legge della Regione Puglia 28 maggio 2007, n. 13, artt. 1 e ss.; legge della Regione Puglia 26 ottobre 2006, n. 30, artt. 1 e ss. - Costituzione, artt. 3 e 97. Parchi e riserve naturali - Regione Puglia - Leggi-provvedimento istitutive di parchi naturali regionali - Omessa considerazione di quanto stabilito in precedenti decisioni del Tribunale amministrativo regionale (rimettente), in relazione alla fase del procedimento amministrativo propedeutico all'adozione degli atti legislativi - Denunciata violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione ed asserita irragionevolezza - Eccezione di inammissibilita' per non adeguata motivazione in ordine alla lesione dei parametri di costituzionalita' evocati ed alla conseguente lesione degli interessi dei ricorrenti nei giudizi a quibus - Reiezione, sul presupposto che la denunciata mancata considerazione del nesso funzionale tra la fase amministrativa e la fase legislativa costituirebbe il motivo della violazione dei parametri costituzionali e della lesione della posizione dei soggetti interessati. - Legge della Regione Puglia 10 luglio 2006, n. 20, artt. 1 e ss.; legge della Regione Puglia 28 maggio 2007, n. 13, artt. 1 e ss.; legge della Regione Puglia 26 ottobre 2006, n. 30, artt. 1 e ss. - Costituzione, artt. 3 e 97. Parchi e riserve naturali - Regione Puglia - Leggi-provvedimento istitutive di parchi naturali regionali - Omessa considerazione di quanto stabilito in precedenti decisioni del Tribunale amministrativo regionale (rimettente), in relazione alla fase del procedimento amministrativo propedeutico all'adozione degli atti legislativi - Denunciata violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione ed asserita irragionevolezza - Questioni sollevate nei confronti di tre interi testi legislativi con omessa precisazione della norma contrastante con i parametri evocati - Eccezione di inammissibilita' - Reiezione, attenendo i vizi denunciati al profilo genetico delle leggi censurate, coinvolgente necessariamente tutte le disposizioni. - Legge della Regione Puglia 10 luglio 2006, n. 20, artt. 1 e ss.; legge della Regione Puglia 28 maggio 2007, n. 13, artt. 1 e ss.; legge della Regione Puglia 26 ottobre 2006, n. 30, artt. 1 e ss. - Costituzione, artt. 3 e 97. Parchi e riserve naturali - Regione Puglia - Leggi-provvedimento istitutive di parchi naturali regionali - Omessa considerazione di quanto stabilito in precedenti decisioni del Tribunale amministrativo regionale (rimettente), in relazione alla fase del procedimento amministrativo propedeutico all'adozione degli atti legislativi - Denunciata violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione ed asserita irragionevolezza - Eccezione di inammissibilita' per difetto di rilevanza per asserita perdurante sindacabilita' di un atto amministrativo, nonostante la sua avvenuta approvazione con legge regionale - Reiezione, trasferendosi il sindacato dall'ambito della giustizia amministrativa a quello proprio della giustizia costituzionale. - Legge della Regione Puglia 10 luglio 2006, n. 20, artt. 1 e ss.; legge della Regione Puglia 28 maggio 2007, n. 13, artt. 1 e ss.; legge della Regione Puglia 26 ottobre 2006, n. 30, artt. 1 e ss. - Costituzione, artt. 3 e 97. Parchi e riserve naturali - Regione Puglia - Leggi-provvedimento istitutive di parchi naturali regionali - Omessa considerazione di quanto stabilito in precedenti decisioni del Tribunale amministrativo regionale (rimettente), in relazione alla fase del procedimento amministrativo propedeutico all'adozione degli atti legislativi - Denunciata violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Esclusione - Evocazione di un parametro inconferente rispetto al dedotto vizio di costituzionalita' - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Puglia 10 luglio 2006, n. 20, artt. 1 e ss.; legge della Regione Puglia 28 maggio 2007, n. 13, artt. 1 e ss.; legge della Regione Puglia 26 ottobre 2006, n. 30, artt. 1 e ss. - Costituzione, art. 97. Parchi e riserve naturali - Regione Puglia - Leggi-provvedimento istitutive di parchi naturali regionali - Omessa considerazione di quanto stabilito in precedenti decisioni del Tribunale amministrativo regionale (rimettente), in relazione alla fase del procedimento amministrativo propedeutico all'adozione degli atti legislativi - Asserita irragionevolezza - Esclusione - Insussistenza di un vincolo procedimentale all'attivita' legislativa dettato da organi giudiziari nonche' di un divieto di adozione di leggi a contenuto particolare e concreto (leggi-provvedimento) - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Puglia 10 luglio 2006, n. 20, artt. 1 e ss.; legge della Regione Puglia 28 maggio 2007, n. 13, artt. 1 e ss.; legge della Regione Puglia 26 ottobre 2006, n. 30, artt. 1 e ss. - Costituzione, art. 3. (008C0545) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 9-7-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO , Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1 e seguenti
della legge regionale della Puglia 10 luglio 2006, n. 20 (Istituzione
del Parco naturale regionale «Isola di S. Andrea e litorale di Punta
Pizzo»), degli artt. 1 e seguenti della legge regionale della Puglia
28 maggio 2007, n. 13 (Istituzione del Parco naturale regionale
«Litorale di Ugento»), e degli artt. 1 e seguenti della legge
regionale della Puglia 26 ottobre 2006, n. 30 (Istituzione del Parco
naturale regionale «Costa di Otranto - Santa Maria di Leuca e Bosco
di Tricase»), promossi con ordinanze del 12 gennaio (nn. 8
ordinanze), del 27 giugno (nn. 3 ordinanze), del 28 settembre (nn. 5
ordinanze) 2007 dal Tribunale amministrativo regionale della Puglia,
sezione staccata di Lecce, rispettivamente iscritte ai nn. da 436 a
443, da 697 a 699 e da 807 a 811 del registro ordinanze 2007 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 24, 40 e
50, 1ª serie speciale, dell'anno 2007.
Visti gli atti di costituzione della Torre Pizzo Investimenti
S.r.l. ed altri, del Comune di Gallipoli, di Lupo Gregorio ed altri,
del Comune di Ugento, della Provincia di Lecce, di Benegiamo Laura ed
altri, del Comune di Gagliano del Capo, del Comune di Tricase nonchè
della Regione Puglia;
Udito nell'udienza pubblica del 20 maggio 2008 il giudice relatore
Paolo Maria Napolitano;
Uditi gli avvocati Gianluigi Pellegrino per la Torre Pizzo
Investimenti s.r.l. ed altri, per Lupo Gregorio ed altri e per
Benegiamo Laura ed altri, Ernesto Sticchi Damiani, Luigi Paccione e
Fulvio Mastroviti per la Regione Puglia e Pietro Quinto per i Comuni
di Gallipoli, Ugento e Gagliano del Capo.
Ritenuto in fatto
1. - Con otto ordinanze, tutte del medesimo tenore, il Tribunale
amministrativo regionale della Puglia, sezione staccata di Lecce, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 e seguenti
della legge regionale della Puglia 10 luglio 2006, n. 20 (Istituzione
del Parco naturale regionale «Isola di S. Andrea e litorale di Punta
Pizzo»).
1.1. - Il rimettente, dopo aver premesso che i giudizi a quibus,
tutti introdotti da soggetti titolari di diritti su beni immobili
ubicati in zone comprese nel perimetro del Parco, hanno ad oggetto
atti del procedimento amministrativo finalizzato alla istituzione del
Parco (in particolare, il verbale della conferenza dei servizi
tenutasi - ai sensi del comma 5 dell'art. 6 della legge regionale 24
luglio 1997, n. 19, recante «Norme per l'istituzione delle aree
naturali protette nella Regione Puglia» - in data 15 maggio 2006,
nonchè tutti gli atti preparatori e consequenziali), osserva che i
giudizi medesimi dovrebbero essere dichiarati improcedibili, essendo
stata, medio tempore, approvata, promulgata ed entrata in vigore la
legge regionale n. 20 del 2006, istitutiva del Parco naturale in
questione.
Fa infatti presente che, sopravvenuta la legge-provvedimento, il
sindacato del giudice amministrativo trova un limite insormontabile
nell'avvenuta legificazione del preesistente provvedimento
amministrativo.
Tale fenomeno, prosegue il rimettente, non comporta, peraltro, il
sacrificio degli interessi dei cittadini, trasferendosi la tutela di
questi dal piano della giurisdizione amministrativa a quello della
giustizia costituzionale.
Esaminando, perciò, le eccezioni di legittimità costituzionale
avanzate dalle parti private ricorrenti, il Tribunale amministrativo
regionale rimettente ritiene non rilevante quella avente ad oggetto
gli artt. 6 e 8 della legge regionale n. 19 del 1997. Ciò in quanto
le misure di salvaguardia ivi previste hanno cessato di avere
efficacia all'atto dell'approvazione della successiva legge regionale
n. 20 del 2006.
1.2. - Il rimettente ritiene, invece, che sia rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
di tale ultima legge regionale.
Questa sarebbe, infatti, irragionevole poichè «la stessa non
avrebbe tenuto conto del mancato rispetto delle regole dettate [dal
suddetto] Tribunale amministrativo regionale (nelle sentenze nn.
1184, 1185, 1186 e 1187/2006) in relazione alla fase del propedeutico
procedimento amministrativo, in particolare per ciò che attiene al
(corretto) contraddittorio con gli interessati».
Riguardo alla rilevanza della questione, il rimettente richiama la
problematica connessa alla garanzia giurisdizionale in caso di
legge-provvedimento di approvazione, connotata quest'ultima sia dal
vincolo funzionale che la lega a precedenti provvedimenti
amministrativi, sia dal concorso della volontà legislativa con
quella amministrativa nella definizione del contenuto dispositivo
sostanziale, contenuto in cui confluiscono gli atti amministrativi
assorbiti nell'atto legislativo, di cui acquistano valore e forza.
Pertanto, aggiunge il rimettente, per un verso l'incidente di
costituzionalità è l'unico strumento di tutela nei confronti dei
provvedimenti amministrativi impugnati e assorbiti dalla legge
regionale, per altro verso, solo ove la legge censurata fosse
dichiarata incostituzionale, i giudizi a quibus non sarebbero
improcedibili.
Quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente premette
che, riguardo alle leggi-provvedimento, il riconoscimento in capo al
legislatore di un vasto ambito di discrezionalità deve essere
bilanciato tramite la loro sottoposizione ad un controllo di
costituzionalità - tanto più rigoroso quanto più marcata è la
natura provvedimentale dell'atto - sotto il profilo della non
arbitrarietà e ragionevolezza; controllo che investe anche gli atti
amministrativi che sono il presupposto di quello legislativo.
Sulle base di queste premesse, il Tribunale amministrativo
regionale della Puglia, sezione staccata di Lecce, ritiene che la
legge regionale n. 20 del 2006 sia in contrasto con gli artt. 3 e 97
della Costituzione in quanto il Consiglio regionale, nell'approvarla,
non avrebbe tenuto conto del mancato rispetto delle regole dettate
dallo stesso T.A.R., con le quattro sentenze prima ricordate, in
relazione alla fase del procedimento amministrativo propedeutico alla
adozione degli atti legislativi.
Ciò si sarebbe verificato sia riguardo alla non corretta
attivazione del «contraddittorio con gli interessati» sia riguardo al
mancato rispetto del carattere «necessariamente decisorio della
conferenza dei servizi di cui all'art. 6, quinto comma, della legge
regionale pugliese 24 luglio 1997, n. 19».
Infatti, da una parte la conferenza dei servizi del 15 maggio 2006
sarebbe stata convocata prima della scadenza del termine per la
presentazione delle osservazioni da parte degli interessati,
osservazioni che, peraltro, anche ove presentate, non avrebbero avuto
risposta in sede amministrativa; e, dall'altra parte, non si sarebbe
raggiunta la unanimità dei consensi delle amministrazioni coinvolte
nella conferenza dei servizi, avendo la Amministrazione provinciale
di Lecce espresso «parere favorevole» a condizione che fosse operata
una rettifica della perimetrazione del Parco.
1.3. - Si sono costituite nei giudizi di legittimità
costituzionale numerose parti private: l'uniformità delle difese
svolte consente che esse siano unitariamente illustrate.
Preliminarmente, richiamati i principi espressi dalla Corte
costituzionale con le sentenze n. 225 e n. 226 del 1999, è stata
eccepita la inammissibilità della questione per difetto di
rilevanza.
Affermano, infatti, le parti private che in ipotesi come quelle
oggetto dei giudizi a quibus, poichè la legge-provvedimento emanata
non rientra nel «tipo» che esse definiscono «in sanatoria o
approvazione» avendo invece questa un ruolo di «copertura politica e
di istituzione (e quindi di integrazione di efficacia)» rispetto alle
determinazioni assunte in sede amministrativa, gli atti
precedentemente emanati non sono da quella sostituiti e, quindi, non
risulterebbe sottratta al giudice amministrativo la verifica delle
denunciate violazioni delle regole procedimentali.
Di conseguenza, stante la procedibilità dei ricorsi a quibus, ne
deriverebbe la inammissibilità per difetto di rilevanza
dell'incidente di costituzionalità.
Quanto al merito, la difesa delle parti private, sostanzialmente
associandosi ai rilievi del rimettente, conclude per la fondatezza
della questione.
1.4. - Si è altresì costituita nei giudizi di costituzionalità
la Regione Puglia: anche in questo caso la identità delle
argomentazioni, svolte nei vari giudizi, ne giustifica la unitaria
illustrazione.
La difesa della Regione deduce in via preliminare la
inammissibilità della questione sotto il profilo della carenza di
motivazione sia sulla rilevanza che sulla non manifesta infondatezza.
Secondo la suddetta difesa, infatti, sebbene il rimettente deduca
la violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, non sarebbe poi
dato rinvenire nelle ordinanze di rimessione alcuno specifico e
puntuale riferimento alla violazione dei principi di eguaglianza e a
quello di buon andamento dell'azione amministrativa.
Ad avviso della Regione la questione di legittimità sarebbe,
altresì, inammissibile in quanto il rimettente non avrebbe precisato
in qual modo, da una parte, l'istituzione dell'area naturale protetta
avrebbe leso i ricorrenti nei giudizi a quibus e come, invece,
l'eventuale rispetto dei parametri di costituzionalità, di cui si
afferma la violazione, avrebbe, invece, evitato la lesione dei loro
interessi.
Un ulteriore motivo di inammissibilità della questione sarebbe,
ad avviso della Regione, rinvenibile nel difetto di interesse dei
ricorrenti.
Infatti, anche nell'ipotesi in cui la legge regionale censurata
dovesse essere dichiarata incostituzionale, costoro non ne
trarrebbero alcun sostanziale beneficio, non potendo, comunque,
avviare sui loro terreni attività incompatibili con la conservazione
dell'area protetta, in quanto l'eventuale caducazione della legge
avrebbe l'effetto di dare nuovo vigore alle misure di salvaguardia
edilizie previste dagli artt. 6 e 8 della legge regionale n. 19 del
1997.
Quanto al merito, la Regione ritiene l'incidente di
costituzionalità infondato, non essendoci stata, da parte del
Consiglio regionale, alcuna violazione procedimentale nella fase
anteriore alla approvazione della legge regionale censurata.
1.5. - Anche il Comune di Gallipoli, già parte nei giudizi a
quibus, si è costituito di fronte alla Corte costituzionale.
Per la difesa di tale ente territoriale la complessa questione di
costituzionalità è inammissibile e, comunque, infondata.
Quanto alla inammissibilità, il costituito Comune riscontra una
carenza di motivazione sia riguardo alla rilevanza che alla non
manifesta infondatezza della questione, eccependo, altresì,
l'erronea indicazione dei parametri costituzionali.
Osserva, infatti, che non è dato arguire dalla lettura delle
ordinanze nè in che modo sia stato leso il principio di uguaglianza
dalla adozione dell'atto legislativo censurato nè quali lesioni
abbiano sofferto i ricorrenti dallo svolgimento del procedimento
amministrativo.
Il Comune di Gallipoli aggiunge che, comunque, va esclusa la
possibilità di riscontrare la violazione dell'art. 97 della
Costituzione, essendo tale disposizione volta a regolare il corretto
svolgimento della attività dei pubblici uffici e non quella
normativa.
Precisa, infine, la medesima parte, sempre riguardo alla rilevanza
della questione, che anche l'eventuale declaratoria di
incostituzionalità della legge censurata non farebbe conseguire ai
ricorrenti alcun utile risultato, permanendo sull'area del Parco la
vigenza delle misure di salvaguardia di cui agli artt. 6 e 8 della
legge regionale n. 19 del 1997.
Riguardo al merito, la infondatezza della questione è fatta
discendere dalla dedotta assenza di vizi nel procedimento
amministrativo prodromico alla adozione della legge regionale
censurata.
2. - Con altre tre ordinanze lo stesso Tribunale amministrativo
regionale della Puglia, sezione staccata di Lecce, ha sollevato, in
riferimento ai medesimi parametri dianzi indicati, questione di
legittimità costituzionale della legge regionale della Puglia 28
maggio 2007, n. 13 (Istituzione del Parco naturale regionale
«Litorale di Ugento»).
2.1. - Anche in questo caso il giudice rimettente, avendo premesso
che i ricorsi, depositati a cura di soggetti proprietari di beni
immobili siti in zona interessata dalla istituzione del Parco
naturale, hanno ad oggetto il verbale della conferenza dei servizi
del 24 novembre 2006 inerente la istituzione del Parco naturale in
questione, nonchè ogni altro atto connesso relativo al procedimento
per la predetta istituzione, precisa che la legge regionale pugliese
n. 19 del 1997 ha previsto per la istituzione delle aree naturali
protette di interesse regionale un articolato procedimento, suddiviso
in due fasi da svolgersi in sequenza: l'una, di natura
amministrativa, diretta a «realizzare la partecipazione ed il
concorso dei soggetti pubblici e privati portatori dei molteplici
interessi coinvolti», l'altra, di carattere legislativo, che inizia
con la presentazione al Consiglio regionale, da parte della Giunta,
dello schema definitivo di disegno di legge per l'approvazione della
legge-provvedimento.
Tale duplicità risulta conservata, chiarisce il rimettente, anche
a seguito della intervenuta modifica dell'art. 6 della legge
regionale n. 19 del 1997, realizzata tramite l'art. 22 della legge
regionale 19 luglio 2006, n. 22 (Assestamento e prima variazione al
bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2006), la quale,
prescrivendo la pubblicazione nel Bollettino ufficiale della Regione
Puglia dello schema di disegno di legge, richiede, se correttamente
interpretata, che dopo questo adempimento si tenga un'ulteriore
conferenza dei servizi, per la valutazione degli «apporti
partecipativi» conseguenti a tale pubblicazione.
Tanto premesso, il Tribunale amministrativo regionale rimettente
osserva che gli originari ricorsi dovrebbero essere dichiarati
improcedibili poichè, durante il giudizio, è stata approvata,
promulgata ed è entrata in vigore la legge regionale n. 13 del 2007,
istitutiva del ricordato Parco naturale. Infatti, sopravvenuta la
legge-provvedimento, il sindacato del giudice amministrativo trova un
limite insormontabile nell'avvenuta legificazione del preesistente
provvedimento amministrativo.
Tale fenomeno non comporta, peraltro, il sacrificio degli
interessi dei cittadini, trasferendosi la tutela di questi dal piano
della giurisdizione amministrativa a quello della giustizia
costituzionale.
2.2. - Esaminando, perciò, le eccezioni di legittimità
costituzionale sollecitate dalle parti private ricorrenti, il
Tribunale amministrativo regionale rimettente ritiene che sia
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale della legge regionale n. 13 del 2007.
Questa sarebbe, infatti, irragionevole poichè «la stessa non ha
tenuto conto del mancato rispetto delle regole dettate [dal suddetto]
Tribunale amministrativo regionale (nelle sentenze nn. 1184, 1185,
1186 e 1187/2006) in relazione alla fase del propedeutico
procedimento amministrativo, in particolare per ciò che attiene al
(corretto) contraddittorio con gli interessati».
Riguardo alla rilevanza della questione il rimettente richiama la
problematica connessa alla garanzia giurisdizionale in caso di
legge-provvedimento di approvazione, connotata sia dal vincolo
funzionale che lega questa a precedenti provvedimenti amministrativi,
sia dal concorso della volontà legislativa con quella amministrativa
nella definizione del contenuto dispositivo sostanziale, contenuto in
cui confluiscono gli atti amministrativi assorbiti nell'atto
legislativo, di cui acquistano valore e forza.
Pertanto, aggiunge il rimettente, per un verso l'incidente di
costituzionalità è l'unico strumento di tutela nei confronti dei
provvedimenti amministrativi impugnati e assorbiti dalla legge
regionale, per altro verso, solo ove la legge censurata fosse
dichiarata incostituzionale, i giudizi a quibus non sarebbero
improcedibili.
Quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente premette
che, riguardo alle leggi-provvedimento, il riconoscimento in capo al
legislatore di un vasto ambito di discrezionalità deve essere
bilanciato tramite la sua sottoposizione ad un controllo di
costituzionalità - tanto più rigoroso quanto più marcata è la
natura provvedimentale dell'atto - sotto il profilo della non
arbitrarietà e ragionevolezza; controllo che investe anche gli atti
amministrativi che sono il presupposto di quello legislativo.
Sulla base di queste premesse, il Tribunale amministrativo
regionale della Puglia, sezione staccata di Lecce, ritiene che la
legge regionale n. 13 del 2007 sia in contrasto con gli artt. 3 e 97
della Costituzione in quanto il Consiglio regionale, nell'approvarla,
non avrebbe tenuto conto del mancato rispetto delle regole dettate
dallo stesso T.A.R., con le quattro sentenze prima ricordate, in
relazione alla fase del procedimento amministrativo propedeutico alla
adozione degli atti legislativi.
Ciò si sarebbe verificato riguardo alla non corretta attivazione
del «contraddittorio con gli interessati», in quanto, ad avviso del
rimettente, non sarebbe stata data adeguata pubblicità a tale fase
del procedimento onde consentire ai soggetti interessati di
partecipare ad esso. In particolare non sarebbe stato chiarito che,
prima della convocazione della conferenza dei servizi del 24 novembre
2006, vi era la possibilità per gli interessati di formulare le loro
osservazioni nè il termine entro cui queste dovevano essere
presentate.
2.3. - Anche nei giudizi di legittimità costituzionale originati
dalla tre ordinanze ora riferite si sono costituite in giudizio
diverse parti private, nelle cui difese, fra loro identiche, si
riportano integralmente gli argomenti, che qui si intendono
richiamati, già svolti dalle parti private costituitesi nei
precedenti giudizi.
2.4. - Si è, altresì, costituita la Regione Puglia, concludendo,
in via preliminare, per la inammissibilità e, nel merito, per
l'infondatezza della questione.
Per la difesa regionale, infatti, la questione sarebbe
inammissibile per difetto di motivazione in quanto nelle ordinanze
con la quali è stata sollevata la questione non si rinviene alcun
riferimento a violazioni da parte delle disposizioni regionali
censurate sia dell'art. 97 che dell'art. 3 della Costituzione: il
richiamo alle norme costituzionali sarebbe svolto, difatti, con
estrema genericità senza alcuna analisi «dei profili di rilevanza
costituzionali sollevati».
Aggiunge la medesima difesa che la questione sarebbe anche
inammissibile per difetto di rilevanza in quanto, essendo stati i
provvedimenti impugnati emanati in base a disposizioni legislative,
non oggetto di autonome censure, che non prevedono la partecipazione
dei cittadini interessati alla fase amministrativa della procedura,
anche se le norme censurate dovessero essere dichiarate
incostituzionali, la amministrazione dovrebbe adottare nuovamente gli
atti impugnati reiterandone i medesimi contenuti.
Quanto al merito della questione, la Regione Puglia contesta la
sussistenza di qualsivoglia vizio procedimentale nella fase a monte
della adozione della legge censurata, in particolare osservando come,
a mente di quanto previsto dall'art. 13 della legge 7 agosto 1990,
n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e
diritto di accesso ai documenti amministrativi), in caso di atti
generali di pianificazione e programmazione territoriale (ambito nel
quale sono compresi quelli aventi ad oggetto la istituzione di Parchi
naturali), sono derogate le disposizioni contenute nella medesima
legge in tema di partecipazione degli interessati al procedimento,
essendo, viceversa, a tale fine applicabili le particolari discipline
di settore, discipline che, aggiunge la Regione, sono state nel caso
di specie rispettate.
Escluso, pertanto, il vizio presupposto, risulterebbe in tal modo
l'infondatezza delle censure formulate dal rimettente quanto alla
violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione.
2.5. - Si è costituita nei tre giudizi relativi alla legge
regionale n. 13 del 2007 la Provincia di Lecce, la quale ha
preliminarmente eccepito la inammissibilità della questione per
difetto di rilevanza sulla scorta di quanto affermato dalla Corte
costituzionale nelle già menzionate sentenze n. 225 e n. 226 del
1999: potendo, infatti, i giudizi a quibus essere definiti
indipendentemente dalla risoluzione del quesito sottoposto alla
Corte, la relativa questione sarebbe inammissibile.
La difesa provinciale contesta, altresì, la ammissibilità della
questione in quanto il rimettente non avrebbe indicato con precisione
quali disposizioni della legge regionale si assumono essere
costituzionalmente illegittime. Il rimettente, infatti, avendo
utilizzato la locuzione «artt. 1 e seguenti della legge regionale
pugliese 28 maggio 2007, n. 13», usa un'espressione del tutto
generica che fa identificare, in definitiva, la censura col testo
della intera legge.
Altro profilo di inammissibilità concerne il vizio della
motivazione sulla non manifesta infondatezza, non essendo sul punto
le argomentazioni del rimettente sostenute da un adeguato corredo
motivazionale sia per ciò che concerne l'asserita violazione
dell'art. 3 della Costituzione sia per ciò che riguarda la
violazione dell'art. 97 della medesima.
Anche la difesa della Provincia di Lecce ritiene che la questione
sarebbe comunque priva di rilevanza, poichè il suo accoglimento non
recherebbe alcun concreto vantaggio ai ricorrenti, stanti le misure
di salvaguardia previste dagli artt. 6 e 8 della legge regionale
n. 19 del 1997, le quali inibiscono qualsiasi trasformazione del
territorio.
Nel merito, infine, la questione sarebbe infondata, attesa la
legittimità della fase amministrativa del procedimento, la quale si
è svolta nel rispetto dei principi fissati sia dalla legge n. 394
del 1991 che dalla legge regionale n. 19 del 1997, che non prevedono
la partecipazione dei privati alla conferenza dei servizi.
2.6. - Si è, infine, costituito nei giudizi di fronte alla Corte
relativi alle tre ordinanze in questione anche il Comune di Ugento,
concludendo per l'inammissibilità e, comunque, l'infondatezza della
questione.
Quanto alla prima, essa sarebbe motivata dalla circostanza che il
rimettente non avrebbe chiarito in quale modo dal difetto di
partecipazione degli interessati al procedimento amministrativo
sarebbe scaturita una violazione degli artt. 3 e 97 della
Costituzione da parte della successiva legge regionale n. 13 del
2007.
Ulteriore profilo di inammissibilità deriverebbe dal difetto di
rilevanza della questione di legittimità costituzionale rispetto
alla decisione da assumere nei giudizi a quibus. Infatti, al di là
del dedotto vizio formale, il rimettente non avrebbe indicato alcuna
lesione sostanziale alla posizione dei ricorrenti in tali giudizi che
possa essere sanata attraverso l'eventuale declaratoria di
incostituzionalità della legge censurata: peraltro tale declaratoria
non comporterebbe alcun concreto risultato in favore di costoro,
attesa la persistenza delle misure di salvaguardia dettate dagli
artt. 6 e 8 della legge regionale n. 19 del 1997 in forza delle quali
è, comunque, preclusa ogni attività di trasformazione del
territorio.
Quanto alla infondatezza della questione, il Comune di Ugento la
fa derivare dalla insussistenza dei vizi procedimentali lamentati dal
rimettente: in particolare si rileva che, data la tipologia del
provvedimento da assumere, volto alla istituzione di un'area naturale
protetta, non vi era alcuna necessità di coinvolgere in esso i
proprietari dei terreni inclusi nel perimetro dell'area stessa.
La insussistenza del vizio procedimentale escluderebbe la
sussistenza del vizio di costituzionalità.
3. - Con altre cinque ordinanze, tutte del medesimo tenore, il
Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sezione staccata di
Lecce, dubita, con riferimento sempre agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, della legittimità costituzionale degli artt. 1 e
seguenti della legge regionale 26 ottobre 2006, n. 30 (Istituzione
del Parco naturale regionale «Costa di Otranto - Santa Maria di Leuca
e Bosco di Tricase»).
I giudizi a quibus, introdotti da soggetti titolari di diritti in
aree ubicate all'interno del perimetro dell'istituito Parco naturale,
hanno ad oggetto il verbale, (mai comunicato e mai pubblicato,
secondo quanto viene precisato) della conferenza dei servizi tenutasi
ai sensi dell'art. 6, comma 5, della legge regionale n. 19 del 1997
al fine della istituzione del Parco naturale di cui alla legge
censurata, nonchè la presupposta determinazione (anch'essa, si
precisa, mai pubblicata e mai comunicata), assunta dalla Giunta
regionale ai sensi dell'art. 6, comma 3, della citata legge regionale
n. 19 del 1997, e, infine, ogni altro atto connesso, consequenziale e
presupposto.
Essendo la motivazione delle ordinanze di rimessione identica a
quella delle ordinanze con le quali è stata sollevata la questione
di legittimità costituzionale della legge regionale della Puglia
n. 13 del 2007, si rinvia, quanto alla illustrazione di essa, a
quanto già riportato riguardo a tali altre ordinanze di rimessione.
3.1. - Si sono costituite nei giudizi incidentali di legittimità
costituzionale di fronte a questa Corte numerose parti private, già
ricorrenti nei giudizi a quibus.
Anche in questo caso il tenore degli atti di costituzione è il
medesimo delle comparse depositate dalle parti private costituitesi
nei giudizi di legittimità costituzionale aventi ad oggetto la legge
regionale n. 13 del 2007: pertanto si rinvia a quanto già riportato
relativamente a tali atti.
3.2. - Si è costituita, nei giudizi relativi alla legge regionale
n. 30 del 2006, la Regione Puglia, concludendo per la
inammissibilità o, comunque, per la infondatezza della questione di
legittimità costituzionale.
In particolare la difesa regionale, negata la natura di
legge-provvedimento relativamente alla legge censurata, non
trattandosi di norma con la quale viene sussunto a rango legislativo
un preesistente provvedimento amministrativo e affermato il difetto
di giurisdizione del rimettente in merito ai giudizi a quibus, deduce
di conseguenza la mancanza di rilevanza della questione di
legittimità costituzionale.
3.3. - Si è, altresì, costituita la Provincia di Lecce,
svolgendo le medesime argomentazioni già dedotte in occasione della
precedente costituzione in giudizio e rassegnando le medesime
conclusioni.
Si rinvia, pertanto, a quanto in precedenza già riferito in
merito ad esse.
3.4. - Si è costituito nei giudizi di legittimità costituzionale
il Comune di Gagliano del Capo.
Poichè gli atti di costituzione in giudizio hanno lo stesso
contenuto degli atti con i quali si era costituito il Comune di
Ugento nei giudizi aventi ad oggetto la legge regionale n. 13 del
2007, si rinvia a quanto a tale riguardo riportato.
3.5. - Si è, infine, costituito anche il Comune di Tricase,
concludendo per l'inammissibilità o l'infondatezza della questione
di legittimità costituzionale della legge regionale n. 30 del 2006.
Viene, preliminarmente, eccepita la inammissibilità della
questione di legittimità costituzionale in quanto in essa
difetterebbe il requisito della incidentalità nei giudizi a quibus,
posto che, come riferisce il rimettente, l'incidente di
costituzionalità sarebbe «l'unico strumento processuale a
disposizione dei ricorrenti per tutelare le loro posizioni soggettive
nei confronti degli impugnati provvedimenti amministrativi, assorbiti
dalla legge regionale». In altre parole, secondo la difesa del Comune
di Tricase, «il bene della vita per conseguire il quale è stato
instaurato il giudizio principale, risulta [...] conseguibile, nella
prospettiva dell'ordinanza, unicamente e direttamente attraverso
quello principale».
Ulteriore motivo di inammissibilità delle ordinanze viene
individuato dalla riportata difesa nel fatto che, poichè il
rimettente afferma che, solo nell'ipotesi in cui la questione di
legittimità costituzionale fosse accolta, i ricorsi principali non
sarebbero destinati ad una pronunzia di inammissibilità, egli,
implicitamente, affermerebbe di essere, fino al momento
dell'accoglimento della questione di costituzionalità
«sostanzialmente privo o carente di giurisdizione»: da ciò tale
difesa fa discendere la attuale carenza di legittimazione del
Tribunale amministrativo regionale della Puglia a sollevare la
questione in oggetto.
Riguardo al merito della questione, il concludente Comune ritiene
che non troverebbe alcun fondamento la tesi, attribuita al
rimettente, secondo la quale la attività legislativa, per essere
svolta secondo ragionevolezza, deve conformarsi al rispetto dei
giudicati amministrativi. Ciò tanto più ove il denunciato vizio
attiene, nel caso di legge-provvedimento, al mancato rispetto di
regole procedimentali, riferite alla fase amministrativa del
complesso procedimento, enunciate dal giudice amministrativo alla
stregua di una legge ordinaria.
4. - Nell'imminenza della udienza pubblica molte delle parti
costituite hanno depositato memorie illustrative.
4.1. - Con riferimento ai giudizi relativi alla legittimità
costituzionale della legge regionale n. 20 del 2006, la Regione
Puglia insiste nella eccezione di inammissibilità della questione
stante la sua irrilevanza nei giudizi a quibus, legata al difetto
assoluto di giurisdizione del rimettente.
In particolare, la Regione, confermate le eccezioni di
inammissibilità per difetto di motivazione delle ordinanze di
rimessione e per difetto di interesse degli originari ricorrenti,
richiama la recente ordinanza 1° febbraio 2008, n. 2439, delle
Sezioni unite civili della Corte di cassazione, con la quale tale
giudice, adito in sede di regolamento preventivo di giurisdizione, ha
affermato, in relazione alla impugnazione di fronte al Tribunale
amministrativo regionale della Puglia di taluni atti relativi al
procedimento - analogo a quelli che hanno condotto alla adozione
delle tre leggi regionali ora allo scrutinio della Corte - che ha
portato alla emanazione della legge regionale della Puglia 20
dicembre 2005, n. 18 (Istituzione del Parco naturale regionale «Terra
delle gravine»), il difetto assoluto di giurisdizione, non spettando
ad alcun giudice il sindacato su atti facenti parte dell'iter
formativo di una legge regionale.
Osserva pertanto la difesa regionale che, avendo i giudizi a
quibus ad oggetto l'impugnativa di atti del procedimento da cui è
scaturita la legge regionale n. 20 del 2006, emergerebbe il difetto
di giurisdizione del rimettente, non spettando ad alcun giudice il
sindacato sugli atti del detto procedimento, con la conseguente
inammissibilità, per difetto di rilevanza, delle questioni di
legittimità costituzionale da lui sollevate.
Quanto al merito, ribadita la insussistenza di vizi procedimentali
nell'iter formativo della legge, esclude la fondatezza delle
questioni.
4.2. - Nella memoria illustrativa depositata dall'unica difesa
delle numerose parti private costituitesi, si prende in particolare
posizione in ordine alla prospettata tesi dell'inammissibilità delle
questioni, stante la carenza di giurisdizione del rimettente.
Ad avviso di tale difesa il richiamo alla citata ordinanza della
Corte di cassazione n. 2439 del 2008 non sarebbe pertinente in
quanto, nel caso oggetto di tale decisione erano impugnati di fronte
al giudice amministrativo solo atti riferibili al procedimento
legislativo di istituzione di un Parco naturale mentre, nelle ipotesi
ora in esame, oggetto di impugnazione sono atti amministrativi - i
verbali delle conferenze dei servizi previste dalla legge regionale
n. 19 del 1997 - di tal che andrebbe esclusa la carenza di
giurisdizione del rimettente.
Nel merito, la memoria si riporta alle difese già svolte.
4.3. - Ha depositato memoria illustrativa anche il Comune di
Gallipoli, contestando, sulla scorta di quanto sostenuto dalla Corte
di cassazione nella ordinanza n. 2439 del 2008, la ammissibilità
della questione.
5. - La Regione Puglia, nell'ambito dei giudizi di legittimità
costituzionale della legge regionale n. 13 del 2007, ha depositato
altra memoria illustrativa nella quale contesta, per un verso, la
definibilità della questione sulla base dei precedenti costituiti
dalle sentenze n. 225 e n. 226 del 1999 di questa Corte, mentre, per
altro verso, eccepisce la inammissibilità della questione alla luce
di quanto statuito dalla Corte di cassazione con la ordinanza n. 2439
del 2008.
La Regione, confermate, per il resto, le precedenti difese,
ribadisce l'inammissibilità della questione per non avere il
rimettente censurato anche la legge regionale n. 19 del 1997 che
regola il procedimento per l'istituzione delle aree naturali
protette. Tale omissione, secondo la difesa regionale, avrebbe la
paradossale conseguenza che, anche ove la questione sollevata fosse
accolta, la Regione dovrebbe emanare altra legge in base allo stesso
procedimento che avrebbe determinato l'incostituzionalità ora
denunciata.
5.1. - Ha depositato memoria illustrativa anche il Comune di
Ugento: essa riporta gli stessi argomenti già contenuti nella
memoria del Comune di Gallipoli, che, pertanto, qui si richiamano.
6. - Relativamente ai giudizi di legittimità costituzionale
aventi ad oggetto la legge regionale n. 30 del 2006 hanno depositato
memoria illustrativa sia la Regione Puglia che il Comune di Gagliano
del Capo.
La Regione ha eccepito la inammissibilità della questione stante
la carenza di giurisdizione del Tribunale amministrativo regionale
rimettente, secondo i rilievi della ordinanza n. 2439 del 2008 della
Corte di cassazione.
Il Comune sopraindicato ha, a sua volta, reiterato i temi
difensivi già illustrati dai Comuni di Gallipoli e di Ugento.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sezione
staccata di Lecce, dubita, con riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, della legittimità costituzionale di tre leggi della
Regione Puglia: cioè della legge regionale 10 luglio 2006, n. 20
(Istituzione del Parco naturale regionale «Isola di S. Andrea e
litorale di Punta Pizzo»), della legge regionale 28 maggio 2007,
n. 13 (Istituzione del Parco naturale regionale «Litorale di
Ugento»), e della legge regionale 26 ottobre 2006, n. 30 (Istituzione
del Parco naturale regionale «Costa di Otranto - Santa Maria di Leuca
e Bosco di Tricase»).
In particolare, il giudice amministrativo territoriale pugliese ha
sollevato questione di legittimità costituzionale:
della legge regionale n. 20 del 2006, con otto ordinanze
depositate, nel corso di altrettanti giudizi, in data 12 gennaio
2007;
della legge regionale n. 13 del 2007, con tre ordinanze
depositate, nel corso di altrettanti giudizi, in data 27 giugno 2007;
della legge regionale n. 30 del 2006, con cinque ordinanze
depositate, nel corso di altrettanti giudizi, in data 28 settembre
2007.
Tenuto conto, pur nella formale diversità dei testi normativi
censurati, della sostanziale identità degli argomenti sviluppati dal
rimettente nelle sedici ordinanze di rimessione a sostegno delle
dedotte questioni di legittimità costituzionale, i relativi giudizi
possono essere riuniti per essere unitariamente decisi.
2. - Infatti il Tribunale amministrativo regionale salentino,
essendo stati impugnati, da numerosi soggetti titolari di diritti su
beni immobili ricadenti in zone ubicate all'interno del territorio
dei Parchi naturali istituiti con le tre leggi censurate, atti
pertinenti al procedimento amministrativo prodromico alla adozione
degli atti legislativi in discorso, ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dei medesimi affermandone il contrasto
con gli artt. 3 e 97 della Costituzione, in quanto essi sarebbero
viziati da irragionevolezza e sarebbero lesivi del principio di buona
amministrazione. Infatti essi sarebbero stati approvati da parte del
Consiglio regionale pugliese senza che si fosse adeguatamente tenuto
conto di quanto, in precedenza, stabilito dal medesimo T.A.R., con
taluni provvedimenti giurisdizionali, in merito alle modalità di
attivazione, nel corso delle fasi amministrative rispettivamente
preordinate alla istituzione dei singoli Parchi naturali, del
contraddittorio con i soggetti interessati. Limitatamente alla
censura riguardante la legge regionale n. 20 del 2006, il Consiglio
regionale non avrebbe, altresì, tenuto conto della circostanza che,
in sede di conferenza dei servizi, non sarebbe stata raggiunta la
unanimità dei partecipanti in ordine alla perimetrazione del Parco
naturale con tale legge istituito.
3. - Onde meglio esporre le ragioni della presente decisione e
comprendere le ragioni delle doglianze del rimettente, pare
preliminarmente opportuno premettere una, sia pur schematica,
disamina della disciplina regionale pugliese in tema di istituzioni
di parchi naturali.
3.1. - Emanata in conformità ai principi contenuti nella legge 6
dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette), la legge
regionale 24 luglio 1997, n. 19 (Norme per la istituzione delle aree
naturali protette nella Regione Puglia), nel dettare le regole del
procedimento preordinato alla istituzione, per legge regionale, di
parchi e aree naturali protette, prevedeva, nella sua originaria
formulazione, all'art. 6, che nei trenta giorni successivi alla
entrata in vigore della legge stessa - ovvero nei trenta giorni
successivi alla dichiarazione di ammissibilità della proposta di
legge di iniziativa popolare volta alla istituzione di un'area
naturale protetta - il Presidente della Giunta regionale dovesse
convocare le «preconferenze» dei servizi finalizzate alla
individuazione di linee guida per la redazione dei documenti di
indirizzo, come previste dall'art. 22, comma 1, della legge n. 394
del 1991. I lavori di tali «preconferenze», ai quali erano chiamati a
partecipare le amministrazioni interessate, i Consorzi di bonifica e
le organizzazioni agricole, imprenditoriali e ambientaliste, dovevano
concludersi entro trenta giorni dalla loro convocazione.
Nei successivi trenta giorni era adottato, a cura della Giunta
regionale, alla luce dei documenti di indirizzo scaturiti all'esito
delle citate «preconferenze», lo schema di disegno di legge nel quale
erano, fra l'altro, precisate la descrizione dei luoghi e la loro
perimetrazione, e venivano individuate le misure provvisorie di
salvaguardia, il regime vincolistico e gli eventuali indennizzi. Tale
schema di disegno di legge era, nei successivi trenta giorni, portato
a conoscenza degli enti territoriali interessati, mentre negli
ulteriori sessanta giorni erano convocate, dal Presidente della
Giunta, le conferenze dei servizi aventi le finalità di cui agli
artt. 22 della citata legge n. 394 del 1991, 27 della legge 8 giugno
1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie locali) [disposizione
questa, peraltro, abrogata e sostituita dagli artt. 112 e 113 del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali)], e 14 della legge 7 agosto 1990,
n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e
diritto di accesso ai documenti amministrativi).
Conclusasi anche questa fase, nei seguenti sessanta giorni era
adottato dalla Giunta il «provvedimento definitivo», che doveva
essere inviato al Consiglio regionale per l'approvazione della legge
istitutiva del Parco.
Tale modello procedimentale è stato, peraltro, oggetto di
revisione da parte del legislatore regionale pugliese proprio
successivamente alla emissione da parte del Tribunale amministrativo
regionale dei provvedimenti giurisdizionali della cui mancata
osservanza da parte del medesimo legislatore, in occasione della
adozione delle tre leggi regionali censurate, tale organo
giurisdizionale si duole.
Infatti, con l'art. 30 della legge regionale 19 luglio 2006, n. 22
(Assestamento e prima variazione al bilancio di previsione per
l'esercizio finanziario 2006), il testo del richiamato art. 6 della
legge regionale n. 19 del 1997 è stato modificato nel senso di
prevedere un procedimento più snello, caratterizzato: dalla
immediata convocazione - in luogo delle anteriormente previste
«preconferenze» - delle conferenze dei servizi volte alla
individuazione delle linee guida per la redazione dei documenti di
indirizzo; dalla predisposizione, da parte della Giunta, nei trenta
giorni successivi alla chiusura dei lavori della conferenza dei
servizi (per i quali era dato il termine di novanta giorni dalla
convocazione), del disegno di legge di istituzione dell'area naturale
protetta; dalla pubblicazione di tale disegno di legge nel Bollettino
ufficiale della Regione, oltre che dalla già prevista comunicazione
di esso agli enti territoriali interessati; dalla adozione, infine,
dal parte della Giunta regionale, del provvedimento definitivo da
inviare al Consiglio regionale per l'approvazione della legge
istitutiva dell'area protetta.
Applicata la predetta disciplina - sebbene non sia ben chiaro alla
luce delle diverse ordinanze di rimessione se si sia pervenuti alla
adozione delle tre leggi censurate applicando il modello
procedimentale previsto precedentemente alla modifica introdotta con
la legge n. 22 del 2006 ovvero applicando il modello ad essa
successivo o, infine, applicando una sorta di modello misto, in parte
articolato sulla prima disciplina in parte sulla seconda - il
legislatore regionale pugliese ha adottato le tre leggi censurate,
istitutive dei ricordati Parchi naturali.
4. - Come dianzi accennato, diversi soggetti proprietari, o
comunque titolari di diritti di godimento, di beni siti all'interno
del perimetro dei tre parchi definiti con le leggi censurate hanno
impugnato, ciascuno per quanto di specifico interesse, gli atti delle
conferenze dei servizi rispettivamente preordinate alla istituzione
dei parchi naturali «Isola di S. Andrea e litorale di Punta Pizzo»,
«Litorale di Ugento» e «Costa di Otranto - Santa Maria di Leuca e
Bosco di Tricase», nonchè degli atti preparatori e consequenziali
alle predette conferenze, ivi comprese le determinazioni assunte
dalla Giunta regionale in ordine alla individuazione dello schema di
disegno di legge da inviare e sottoporre al Consiglio regionale per
la sua approvazione.
4.1. - Nel corso di tali controversie il Tribunale amministrativo
regionale ha sollevato le questioni di costituzionalità di cui al
presente giudizio.
5. - Le eccezioni di inammissibilità delle questioni, variamente
sollevate dalle parti costituite, non sono fondate.
5.1. - Infondata è, infatti, la eccezione di inammissibilità per
difetto di rilevanza della questione argomentata dalle difese sia
della Regione Puglia che degli altri enti territoriali parti del
giudizio di costituzionalità, in relazione ad un preteso difetto di
giurisdizione del giudice rimettente rispetto a tutti quanti i
giudizi a quibus.
Tale eccezione si basa principalmente sulla esistenza di una
decisione resa di recente dalle Sezioni unite civili della Corte di
cassazione (cioè della ordinanza 1° febbraio 2008, n. 2439) con la
quale la Corte regolatrice ha affermato la carenza assoluta di
giurisdizione relativamente ad una controversia in cui oggetto di
impugnazione di fronte al giudice amministrativo era stata, secondo
quanto risulta dallo stesso provvedimento giurisdizionale, la
delibera della Giunta regionale pugliese di approvazione dello schema
di disegno di legge di istituzione del Parco naturale regionale
«Terra delle Gravine».
Nell'occasione, i giudici di legittimità hanno rilevato che,
costituendo gli atti impugnati fasi legislativamente regolamentate
del processo di formazione della legge regionale in materia di
istituzione di parchi naturali, gli stessi, in quanto espressione di
esercizio della potestà legislativa della Regione, sono sottratti al
sindacato giurisdizionale, sia del giudice ordinario che di quello
amministrativo.
5.2. - Sollecitando l'adesione di questa Corte a siffatto
orientamento, le ricordate parti costituite deducono la
inammissibilità della questione per l'evidente difetto di rilevanza
della stessa là dove risultasse che il giudice a quo, in quanto
carente di potestà giurisdizionale riguardo alle questioni alla sua
attenzione nei giudizi principali, non li dovrebbe decidere facendo
applicazione delle disposizioni della cui costituzionalità egli
dubita.
La eccezione non è meritevole di accoglimento.
Infatti la giurisprudenza di questa Corte si è più volte, anche
di recente, espressa nel senso che, in considerazione della autonomia
del giudizio incidentale di costituzionalità rispetto a quello
principale, discende che, in sede di verifica dell'ammissibilità
della questione, la Corte medesima può rilevare il difetto di
giurisdizione soltanto nei casi in cui questo appaia macroscopico,
così che nessun dubbio possa aversi sulla sua sussistenza (fra le
altre, le sentenze n. 156 del 2007; n. 144 del 2005; n. 288 del
2003). La relativa indagine deve, peraltro, arrestarsi laddove il
rimettente abbia espressamente motivato in maniera non implausibile
in ordine alla sua giurisdizione (sentenza n. 11 del 2007; n. 144 del
2005; n. 291 del 2001).
Precisatosi che, comunque, la verifica operata da questa Corte -
operata su di un piano, giova chiarire, di esclusiva ed astratta non
implausibilità della motivazione addotta dal rimettente, elemento
questo dal punto di vista semantico ovviamente assai meno pregnante
della fondatezza - è meramente strumentale al riscontro della
rilevanza della questione di costituzionalità e che, esaurendosi la
sua funzione all'interno del relativo giudizio, non è certamente
idonea a determinare alcuna preclusione in ordine all'eventuale
successivo spiegarsi della cognizione piena sul punto da parte del
giudice istituzionalmente preposto alle definizione delle questioni
di giurisdizione, va osservato che, riguardo alle fattispecie che
interessano il presente giudizio, il Tribunale amministrativo
regionale rimettente ha motivato in ordine alla sua affermata
giurisdizione, rilevando che gli atti oggetto delle impugnazioni
pendenti di fronte a lui, appartenendo - nella complessa serie
procedimentale preordinata alla adozione delle leggi istitutive di
aree naturali protette - alla fase amministrativa, erano suscettibili
di essere validamente impugnati dinanzi al giudice amministrativo.
Al riguardo, d'altra parte, non può non considerarsi, ai fine del
riscontro della non implausibilità di tali considerazioni, che,
diversamente da quanto emerge dall'esame della citata ordinanza
n. 2439 del 2008 della Corte di cassazione, nei casi che ora
interessano l'oggetto della impugnazione di fronte al giudice a
quibus sono, principalmente, gli atti delle conferenze dei servizi
tenutesi prima dell'invio da parte della Giunta regionale al
Consiglio regionale dello schema definitivo di disegno di legge per
la sua approvazione e non, invece, tale schema di disegno di legge.
5.3. - Parimenti infondata è la eccezione di inammissibilità,
ancora per difetto di giurisdizione del rimettente, formulata dalla
difesa del Comune di Tricase. Invero, la circostanza che il Tribunale
amministrativo regionale salentino affermi che, solo in ipotesi di
accoglimento della questione di legittimità costituzionale da lui
sollevata, i ricorsi oggetto dei giudizi a quibus non sarebbero
destinati ad una pronunzia di improcedibilità o, comunque, di
inammissibilità, nulla ha a che vedere con la sussistenza o meno
della giurisdizione in capo al rimettente: infatti, diversamente da
come sembra intendere il Comune di Tricase, la avvenuta entrata in
vigore della censurata legge-provvedimento non si pone, neppure nella
prospettazione del rimettente, quale elemento condizionante ab
origine la sua potestas judicandi ma solo quale fatto che incide,
negativamente, sulla procedibilità dei ricorsi stessi.
5.4. - In questo senso viene anche disattesa la ulteriore
eccezione di inammissibilità dedotta dalla medesima difesa,
attinente alla mancanza di incidentalità nella questione di
costituzionalità sollevata dal Tribunale amministrativo regionale
della Puglia.
Ove, infatti, fosse rimosso l'elemento sopravvenuto, costituito
dai censurati interventi legislativi, che, a giudizio del medesimo
T.A.R., rende attualmente improcedibili gli originari ricorsi, il
sindacato del giudice amministrativo sugli atti impugnati
riprenderebbe il suo primitivo vigore, risultando in tal senso
evidenziata la incidentalità, rispetto ai giudizi principali, di
quello di legittimità costituzionale.
5.5. - Riguardo alla (dedotta da più parti) inammissibilità
delle questioni di costituzionalità stante il denunciato difetto di
interesse delle parti ricorrenti nei giudizi a quibus le quali, anche
in caso di accoglimento delle censure mosse dal rimettente alle tre
ricordate leggi regionali, non potrebbero svolgere alcuna attività
di trasformazione del territorio a causa della contestuale
riattivazione delle misure di salvaguardia previste dagli artt. 6 e 8
della legge regionale 24 luglio 1997, n. 19 (Norme per l'istituzione
delle aree naturali protette nella Regione Puglia), va rilevato che,
ai fini dell'ammissibilità dello scrutinio di costituzionalità di
una legge, e proprio in ragione della autonomia di questo giudizio
rispetto a quello a quo, non è necessario che vi sia un interesse
sostanziale di una delle parti in ordine all'accoglimento o meno
della questione, essendo, invece, sufficiente (oltre, ovviamente, al
requisito della non manifesta infondatezza) che la norma di cui si
dubita si ponga come necessaria ai fini della definizione del
giudizio, essendo, poi, irrilevante questione di fatto se le parti
del giudizio a quo si possano o meno giovare degli effetti della
decisione con la quale si è chiuso il giudizio medesimo.
5.6. - Sia la Regione Puglia che il Comune di Gallipoli deducono
quale motivo di inammissibilità delle questioni di legittimità
costituzionale sollevate dal Tribunale amministrativo regionale di
Lecce la circostanza che tale organo non abbia adeguatamente motivato
in ordine alla asserita lesione degli invocati parametri di
costituzionalità e in ordine alla conseguente lesione degli
interessi dei ricorrenti nei giudizi a quibus. Anche in questo caso
la eccezione formulata deve essere disattesa.
Per quanto interessa ai fini della ammissibilità delle questioni,
infatti, il rimettente chiarisce che il vizio di costituzionalità
deriverebbe dal non avere il legislatore regionale tenuto conto della
esistenza di determinati vizi nell'iter procedimentale che ha
condotto alla adozione della legge, vizi che sarebbero consistiti
nella lesione del diritto di piena partecipazione dei soggetti
coinvolti nel procedimento di istituzione dei Parchi naturali.
Tale comportamento del legislatore, recidendo in sostanza il
legame funzionale tra la fase amministrativa e quella propriamente
legislativa del procedimento volto alla istituzione in Puglia delle
aree naturali di rilevanza regionale, costituirebbe il motivo sia
della asserita irragionevolezza della scelta legislativa sia del
contrasto col principio di buona amministrazione, ledendo, secondo la
tesi del rimettente, la posizione dei soggetti interessati a tutela
dei quali sarebbe posta la fase amministrativa del procedimento
stesso.
5.7. - Non determina, nel caso in esame, la inammissibilità delle
questioni di costituzionalità, contrariamente a quanto eccepisce la
difesa della Provincia di Lecce, il fatto che il rimettente abbia
censurato, rispettivamente, tre interi testi legislativi, senza
precisare quale norma, tra quelle contenute in tali testi, si ponga
in contrasto coi parametri evocati: infatti il tipo di vizio dedotto
dal rimettente, attenendo ad un profilo genetico delle leggi
censurate, ne coinvolge necessariamente tutte le disposizioni
(sentenze n. 37 del 1991 e n. 204 del 1981).
5.8. - Va, infine, disattesa anche la eccezione di
inammissibilità delle questioni per difetto di rilevanza, svolta
dalle difese delle costituite parti private, nonchè da quella della
Provincia di Lecce, la quale si basa sugli argomenti sviluppati da
questa Corte nelle sue precedenti sentenze nn. 225 e 226 del 1999.
Infatti, tali, peraltro isolate, decisioni ebbero ad affermare il
principio della perdurante sindacabilità di un atto amministrativo,
nonostante la sua avvenuta approvazione con legge regionale.
L'adesione a tale tesi renderebbe non rilevanti le questioni di
legittimità costituzionale ora sollevate dal Tribunale
amministrativo regionale salentino.
Tuttavia questa Corte ritiene che i richiamati precedenti, dei
quali, per la loro peculiarità, appare giustificata un'applicazione
restrittiva, non siano pertinenti al presente caso.
Infatti in tali occasioni questa Corte, a differenza di quanto si
verifica attualmente, era chiamata a sindacare, nel primo caso, la
legittimità costituzionale non solo della legge istitutiva dell'area
naturale, ma anche della legge con la quale era fissato l'iter
procedimentale della successiva legge-provvedimento, e, nel secondo,
un conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Lombardia in
merito, fra l'altro, alla sentenza con la quale il locale Tribunale
amministrativo regionale aveva annullato in sede giurisdizionale il
provvedimento della Giunta regionale di approvazione e trasmissione
al Consiglio regionale dello schema di disegno di legge relativo alla
adozione del piano territoriale di coordinamento concernente un parco
regionale lombardo.
Nella prima fattispecie si presentava, quindi, uno spazio relativo
ai provvedimenti amministrativi consequenziali rispetto alla
cosiddetta «legge madre» e prodromici rispetto alla cosiddetta «legge
figlia», mentre nel secondo la decisione precisava, comunque, che la
«fase legislativa, al contrario della precedente [fase
amministrativa], non [poteva] essere oggetto del sindacato diretto
del giudice amministrativo, ed [era] soggetta al controllo di
costituzionalità attraverso la verifica dell'esistenza dei vizi
tipici delle leggi, compresi quelli procedimentali».
È significativo osservare che la prevalente giurisprudenza
amministrativa, cui, tra l'altro, aderisce lo stesso rimettente, non
condivide il principio della perdurante sindacabilità dell'atto
amministrativo anche se il suo contenuto sia recepito da un atto
legislativo. In ogni caso, deve ritenersi che le citate sentenze nn.
225 e 226 del 1999 costituiscano specifiche soluzioni delle
particolari questioni che erano state allora sottoposte al giudizio
di costituzionalità. In più occasioni (sentenze n. 267 del 2007,
n. 429 del 2002, n. 364 del 1999, n. 211 del 1998, n. 185 del 1998,
n. 492 del 1995, n. 347 del 1995, n. 62 del 1993, n. 143 del 1989,
n. 59 del 1957) questa Corte ha, direttamente o indirettamente,
affermato che in caso di leggi-provvedimento volte a «legificare»
scelte che di regola spettano alla autorità amministrativa, la
tutela dei soggetti incisi da tali atti verrà a connotarsi, come nel
presente caso, stante la preclusione di un sindacato da parte del
giudice amministrativo, «secondo il regime tipico dell'atto
legislativo adottato, trasferendosi dall'ambito della giustizia
amministrativa a quello proprio della giustizia costituzionale»
(sentenza n. 62 del 1993).
6. - Nel merito, la questione non è fondata.
6.1. - Il Tribunale amministrativo regionale rimettente, infatti,
nel dubitare della legittimità costituzionale delle tre leggi
censurate, afferma che le stesse sarebbero irragionevoli e non
rispettose del principio di buon andamento della pubblica
amministrazione, violando, pertanto, gli artt. 3 e 97 della
Costituzione, in quanto il Consiglio regionale, nell'approvarle, non
avrebbe tenuto conto del fatto che la propedeutica fase
amministrativa, indirizzata alla istituzione delle tre aree protette,
non si era svolta nel rispetto delle regole procedimentali dettate
dal medesimo Tribunale amministrativo regionale con le quattro
sentenze n. 1184, n. 1185, n. 1186 e n. 1187 del 2006.
Tale tesi non può essere condivisa.
6.2. - Per ciò che concerne la lesione dell'art. 97 della
Costituzione, va detto che la disposizione richiamata è del tutto
inconferente rispetto al dedotto profilo di incostituzionalità.
Al riguardo è sufficiente osservare che il precetto relativo al
principio di buon andamento della pubblica amministrazione espresso
dall'art. 97 della Costituzione è applicabile esclusivamente
all'amministrazione, essendo qui, invece, in discussione non il
contenuto di una disposizione legislativa che imponga un determinato
comportamento alla pubblica amministrazione (ipotesi alla quale è
certamente pertinente il sindacato di costituzionalità esperito alla
stregua dell'art. 97 della Costituzione), ma esclusivamente
l'andamento di un'attività che, in toto, è riferibile allo
svolgimento della funzione legislativa. In altre parole, l'art. 97
Cost. costituisce parametro di legittimità costituzionale di una
disposizione legislativa che venga a regolare una procedura
amministrativa, ma non può essere invocato per valutare il corretto
svolgimento di un iter procedimentale legislativo.
6.3. - Quanto alla affermata irragionevolezza delle tre leggi
censurate, va osservato che il rimettente non si cura di prendere in
considerazione il contenuto delle leggi regionali in discorso.
La questione di costituzionalità da lui formulata si fonda,
infatti, non su aspetti di irragionevolezza direttamente riferibili
al contenuto precettivo delle disposizioni emanate dal legislatore
pugliese, quanto, piuttosto, su di un profilo che potrebbe dirsi
sintomatico: sulla circostanza, cioè, che il legislatore non avrebbe
tenuto conto nell'emanarle di quanto statuito, con riferimento al
prodromico procedimento amministrativo, dallo stesso attuale
rimettente nelle ricordate quattro sentenze, delle quali, peraltro,
neppure risulta l'avvenuto passaggio in giudicato, contrassegnate dai
numeri 1184, 1185, 1186 e 1187 del 2006.
Ma per far derivare da ciò, come invece preteso dal giudice a
quo, l'affermazione della fondatezza della sollevata censura di
illegittimità costituzionale, andrebbe presupposta,
indipendentemente e prioritariamente rispetto ad ogni valutazione
relativa al sostanziale contenuto dell'atto normativo in tal modo
adottato, la sussistenza di un vincolo procedimentale all'attività
legislativa che possa essere dettato da organi giudiziari.
La circostanza che, viceversa, la funzione legislativa, anche
regionale, può essere condizionata solo con disposizioni che
traggano direttamente la loro origine dalla Costituzione, esclude la
possibilità che un siffatto vincolo possa derivare da decisioni
assunte in sede giurisdizionale.
6.4. - Nè, affrontando sotto l'aspetto del merito una questione
già esaminata al precedente punto 5.8 con riferimento ai sollevati
profili di inammissibilità, può ritenersi che la materia in oggetto
possa essere disciplinata solo con provvedimenti amministrativi, in
quanto nella legge quadro statale sulle aree protette n. 394 del 1991
è espressamente previsto all'art. 23 il principio fondamentale che
sia una legge regionale ad istituire il parco naturale regionale.
Ugualmente, non può affermarsi che, in deroga al generale principio
della modificabilità della legge anteriore da parte della
posteriore, la legge successiva non possa innovare i modelli
procedurali amministrativi previsti da leggi precedenti.
Vale, al riguardo, quanto affermato da questa Corte, in molteplici
decisioni. In particolare nella sentenza n. 143 del 1989 si precisa
che «Tanto la Costituzione (artt. 70 e 121), quanto gli Statuti
regionali definiscono la legge, non già in ragione del suo contenuto
strutturale o materiale, bensì in dipendenza dei suoi caratteri
formali, quali la provenienza da un certo organo o da un certo
potere, il procedimento di formazione e il particolare valore
giuridico (rango primario delle norme legislative, trattamento
giuridico sotto il profilo del sindacato, residenza all'abrogazione,
etc.). Nè si potrebbe dire che il divieto di leggi a contenuto
particolare e concreto tocchi soltanto le Regioni in conseguenza di
un presunto principio generale dell'ordinamento giuridico, poichè un
principio del genere, concernendo i caratteri strutturali della legge
diretti a qualificarne l'essenza o l'identità tipologica come atto
normativo, dovrebbe essere desunto da una inequivoca norma avente un
rango superiore alla stessa legge, che in verità non è dato
rinvenire nel nostro ordinamento positivo. D'altra parte, come pure
ha affermato questa Corte nelle decisioni precedentemente ricordate,
nessuna disposizione costituzionale o statutaria comporta una riserva
agli organi amministrativi o "esecutivi" degli atti a contenuto
particolare e concreto».
Si tratta di principi ribaditi, anche di recente, nella sentenza
n. 267 del 2007, nella quale si ricorda «che, secondo la consolidata
giurisprudenza di questa Corte, non è preclusa alla legge ordinaria
la possibilità di attrarre nella propria sfera di disciplina oggetti
o materie normalmente affidati all'autorità amministrativa, non
sussistendo un divieto di adozione di leggi a contenuto particolare e
concreto, ossia di leggi-provvedimento (sentenza n. 347 del 1995).
[......] La legittimità di questo tipo di leggi deve, quindi, essere
valutata in relazione al loro specifico contenuto. In considerazione
del pericolo di disparità di trattamento insito in previsioni di
tipo particolare o derogatorio (sentenze n. 185 del 1998, n. 153 del
1997), la legge-provvedimento è, conseguentemente, soggetta ad uno
scrutinio stretto di costituzionalità (sentenze n. 429 del 2002,
n. 364 del 1999, nn. 153 e 2 del 1997), essenzialmente sotto i
profili della non arbitrarietà e della non irragionevolezza della
scelta del legislatore. Ed un tale sindacato deve essere tanto più
rigoroso quanto più marcata sia, come nella specie, la natura
provvedimentale dell'atto legislativo sottoposto a controllo
(sentenza n. 153 del 1997)». Ma tali profili, come si è già
sottolineato, non vengono motivatamente sottoposti al giudizio di
questa Corte nelle ordinanze che sollevano le questioni di
costituzionalità.

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 1 e seguenti della legge regionale della Puglia 10 luglio
2006, n. 20 (Istituzione del Parco naturale regionale «Isola di S.
Andrea e litorale di Punta Pizzo»), degli artt. 1 e seguenti della
legge regionale della Puglia 28 maggio 2007, n. 13 (Istituzione del
Parco naturale regionale «Litorale di Ugento»), e degli artt. 1 e
seguenti della legge regionale della Puglia 26 ottobre 2006, n. 30
(Istituzione del Parco naturale regionale «Costa di Otranto - Santa
Maria di Leuca e Bosco di Tricase»), sollevate, con riferimento agli
artt. 3 e 97 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo
regionale della Puglia, sezione staccata di Lecce, con le ordinanze
in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 giugno 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Napolitano
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 2 luglio 2008.
Il cancelliere: Fruscella