1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 2-12-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 247 SENTENZA 5 - 25 novembre 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Veneto - Immobili costitutivi della memoria e dell'identita' storico-culturale del territorio - Cambio di destinazione d'uso preceduto da varianti urbanistiche - Esonero dal contributo straordinario di costruzione - Violazione di principi fondamentali nella materia del governo del territorio - Illegittimita' costituzionale in parte qua. Procedimento amministrativo - Norme della Regione Veneto - Procedure relative allo sportello unico per le attivita' produttive (SUAP) - Inerzia della pubblica amministrazione - Facolta', per l'interessato, di richiedere la convocazione di una conferenza di servizi finalizzata ad individuare le modalita' per l'eventuale prosecuzione del procedimento - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza e di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni - Illegittimita' costituzionale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Veneto - Immobili costitutivi della memoria e dell'identita' storico-culturale del territorio - Cambio di destinazione d'uso senza aumento del carico urbanistico - Esonero dal contributo di costruzione - Denunciata violazione di principi fondamentali nella materia del governo del territorio - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Veneto 25 luglio 2019, n. 29, artt. 11 e 20. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lettere e) ed m), e terzo. (T-200247) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 2-12-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Mario Rosario MORELLI;
Giudici :Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 11 e 20
della legge della Regione Veneto 25 luglio 2019, n. 29 (Legge
regionale di adeguamento ordinamentale 2018 in materia di governo del
territorio e paesaggio, parchi, trasporto pubblico, lavori pubblici,
ambiente, cave e miniere, turismo e servizi all'infanzia), promosso
dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il
27 settembre - 2 ottobre 2019, depositato in cancelleria il 1°
ottobre 2019 ed iscritto al n. 102 del registro ricorsi 2019 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 45, prima
serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nella udienza pubblica del 20 ottobre 2020 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi l'avvocato dello Stato Federico Basilica per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Andrea Manzi per la Regione
Veneto;
deliberato nella camera di consiglio del 5 novembre 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
iscritto al reg. ric. n. 102 del 2019, ha impugnato gli artt. 11 e 20
della legge della Regione Veneto 25 luglio 2019, n. 29 (Legge
regionale di adeguamento ordinamentale 2018 in materia di governo del
territorio e paesaggio, parchi, trasporto pubblico, lavori pubblici,
ambiente, cave e miniere, turismo e servizi all'infanzia), per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere m) ed e), e terzo
comma, della Costituzione.
1.1.- Osserva il ricorrente che l'impugnato art. 11 inserisce
nella legge della Regione Veneto 23 aprile 2004, n. 11 (Norme per il
governo del territorio e in materia di paesaggio), l'art. 40-bis
(Disposizioni relative a immobili costitutivi della memoria e
dell'identità storico-culturale del territorio), il quale, al comma
5, dispone l'esenzione dal pagamento del contributo di costruzione
nell'ipotesi di cambio di destinazione d'uso di immobili funzionali
alla conservazione della memoria e dell'identità storico-culturale
del territorio, al ricorrere delle ulteriori condizioni ivi previste
(riconoscimento da parte del Comune di un interesse pubblico,
sussistenza di adeguate opere di urbanizzazione primarie e mancanza
di aumento dei carichi urbanistici).
E ciò in contrasto con la disciplina statale che, invece,
imporrebbe, nell'ipotesi di cambio di destinazione d'uso, l'obbligo
di corrispondere gli oneri di urbanizzazione in relazione alla
situazione esistente al momento della presentazione della
segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) o del permesso di
costruire.
Viene ricordato dall'Avvocatura generale dello Stato che la Corte
costituzionale ha riconosciuto la natura di norme di principio alle
disposizioni che definiscono l'onerosità dell'attività edilizia, ma
anche a quelle che, incidendo su tale principio, concorrono a
determinare l'effettiva portata e la caratterizzazione positiva del
principio medesimo, in quanto ad esso legate da un rapporto di
coessenzialità o di integrazione necessaria (sentenze n. 231 del
2016 e n. 1033 del 1988).
1.1.1.- Il ricorrente assume un ulteriore profilo di contrasto
con la disciplina statale di riferimento alla luce del combinato
disposto dei commi 2 (il quale prevede l'approvazione, da parte del
Comune, di una variante al Piano degli interventi comunali) e 5
dell'art. 40-bis oggetto di esame.
Vi sarebbe, infatti, violazione, in particolare, del disposto
dell'art. 16, comma 4, lettera d-ter, del d.P.R. 6 giugno 2001, n.
380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia edilizia), da considerarsi anch'esso norma di principio, il
quale prevede la debenza di un contributo straordinario in ipotesi di
«interventi su aree o immobili in variante urbanistica, in deroga o
con cambio di destinazione d'uso».
L'Avvocatura generale dello Stato puntualizza che le previsioni
contenute nel medesimo art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001 (d'ora in
avanti: TUE), ai commi 4-bis e 5 - in base alle quali vengono fatte
salve le diverse disposizioni delle legislazioni regionali e degli
strumenti urbanistici generali comunali - si riferirebbero alla
disciplina del calcolo del maggior valore e agli obiettivi cui il
«contributo straordinario» deve essere vincolato e lascerebbero
dunque inalterato il principio in base al quale, per quanto di
interesse nel caso di specie, qualora si sia in presenza di varianti
urbanistiche con cambio di destinazione d'uso è dovuto un
«contributo straordinario», in ragione del maggior valore generato da
interventi su aree o immobili.
1.1.2.- Il gravato art. 11 violerebbe, dunque, l'art. 117, terzo
comma, Cost., in quanto si porrebbe in contrasto con i principi
fondamentali dettati in materia di governo del territorio dagli artt.
16 e 17 del TUE.
1.2.- Ulteriore questione ha ad oggetto l'art. 20 della medesima
legge regionale n. 29 del 2019 che modifica la legge della Regione
Veneto 31 dicembre 2012, n. 55 (Procedure urbanistiche semplificate
di sportello unico per le attività produttive e disposizioni in
materia urbanistica, di edilizia residenziale pubblica, di mobilità,
di noleggio con conducente e di commercio itinerante), introducendo
l'art. 6-bis (Disposizioni per l'applicazione delle procedure di
sportello unico per le attività produttive). A parere del ricorrente
esso violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettere e) ed m), Cost.
L'art. 6-bis, nell'ambito delle procedure relative allo sportello
unico per le attività produttive di cui al d.P.R. 7 settembre 2010,
n. 160 (Regolamento per la semplificazione ed il riordino della
disciplina sullo sportello unico per le attività produttive, ai
sensi dell'articolo 38, comma 3, del decreto-legge 25 giugno 2008, n.
112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n.
133), prevede che, decorsi inutilmente i termini fissati dall'art. 7,
commi 1 e 2, del medesimo d.P.R. senza che il responsabile del
procedimento presso la struttura dello sportello unico comunale o
intercomunale abbia comunicato il provvedimento conclusivo ovvero
abbia attivato la conferenza di servizi di cui al successivo comma 3
dello stesso art. 7, il richiedente può presentare istanza alla
struttura provinciale o della città metropolitana competente in
materia di sportello unico per le imprese affinchè, entro quindici
giorni dalla richiesta, convochi una conferenza di servizi
finalizzata ad individuare le modalità per l'eventuale prosecuzione
del procedimento.
Tale disposizione, dunque, introdurrebbe una deroga al predetto
art. 7, comma 3, ai sensi del quale, scaduto il termine stabilito per
la conclusione del procedimento davanti allo sportello unico ovvero
in caso di mancato ricorso alla conferenza di servizi, si
applicherebbe la regola del «silenzio assenso», in virtù del rinvio
all'art. 38, comma 3, lettera h), del decreto-legge 25 giugno 2008,
n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133.
La legge regionale in esame determinerebbe, quindi, un
aggravamento procedimentale poichè escluderebbe l'applicazione della
regola del «silenzio assenso», che consente la chiusura certa del
procedimento, prevedendo l'attivazione di una conferenza di servizi
al fine non di definire il procedimento ma di individuare le
modalità per la sua eventuale prosecuzione.
La stessa Corte costituzionale - rammenta il ricorrente - con la
sentenza n. 15 del 2010 ha riconosciuto la competenza statale per la
disciplina in materia di sportello unico, valorizzando «la funzione
di coordinamento perseguita dalla normativa che disciplina compiti e
funzionamento dello "sportello unico per le imprese", attraverso la
istituzione di un procedimento amministrativo uniforme volto a
consentire ai soggetti in possesso dei requisiti di legge la
intrapresa dell'attività economica. Ciò non solo al fine di
garantire, attraverso la uniformità e la ragionevole snellezza del
procedimento, la maggiore trasparenza ed accessibilità del mercato,
sì da assicurare le migliori condizioni di concorrenza, ma anche al
fine di dare contenuto al precetto di cui all'art. 41 della
Costituzione, il quale assegna, fra l'altro, alla legge dello Stato
il compito di determinare i controlli opportuni affinchè la
iniziativa economica, anche privata, sia coordinata a fini sociali».
Da quanto affermato da questa Corte si desumerebbe, dunque, che
le modifiche da parte della normativa regionale per le parti di
competenza possano essere ritenute legittime solo se modificano in
melius quella statale prevedendo forme più avanzate di
semplificazione.
2.- Si è costituita la Regione Veneto, eccependo l'infondatezza
di tutte le questioni in esame.
2.1.- Viene innanzitutto affermato che i prospettati motivi di
incostituzionalità relativi alla disciplina sul contributo di
costruzione sarebbero l'esito di un fraintendimento della
disposizione regionale.
E ciò in quanto l'esonero dal pagamento del contributo di
costruzione, in caso di cambio di destinazione d'uso di immobili
funzionali alla conservazione della memoria e dell'identità
storico-culturale del territorio, sarebbe subordinato al mancato
aumento dei carichi urbanistici. Tale previsione sarebbe, dunque,
conforme ai principi consolidatisi nella giurisprudenza
amministrativa per cui il mutamento di destinazione d'uso
giuridicamente rilevante è quello tra categorie funzionalmente
autonome dal punto di vista urbanistico e che influisce sul
cosiddetto carico urbanistico.
Pertanto, l'esenzione prevista dall'impugnata disposizione
regionale non determinerebbe alcuna deroga alla disciplina statale
che richiede, appunto, un incremento di carico urbanistico e, anzi,
sarebbe subordinata alla sussistenza di ulteriori requisiti (quali la
sussistenza di uno specifico interesse pubblico e l'esistenza di
adeguate opere di urbanizzazione primaria).
Tale conclusione - prosegue la resistente - potrebbe essere
estesa anche al cosiddetto contributo straordinario.
La peculiare funzione che dottrina e giurisprudenza gli
attribuiscono non escluderebbe e, anzi, richiederebbe
ineluttabilmente la correlazione tra la modificazione della
destinazione d'uso e l'aggravarsi del carico urbanistico, non essendo
sufficiente la sussistenza del vantaggio del privato. Quanto a
quest'ultimo, poi, la resistente puntualizza che andrebbe altresì
considerato che la fattispecie regolata dalla norma regionale in
discussione ipotizza un vantaggio pubblico dominante, corrispondente
al valore di testimonianza culturale assicurato dalla vitalità
dell'edificio garantita dal mutamento di destinazione d'uso.
Peraltro - prosegue la resistente - anche a voler ritenere
irrilevante l'aggravio del carico urbanistico ai fini della
determinazione del contributo straordinario, la finalità di equità
sociale dello stesso è rimessa, nel suo contemperamento con il
contrapposto interesse di favorire l'efficienza del mercato del
recupero urbano e di garantire un ordinato assetto
urbanistico-edilizio del territorio, alla competenza delle Regioni,
che devono stabilire, nell'esercizio della propria discrezionalità,
la compartecipazione tra Comune e privato al maggior valore generato
dal cambio di destinazione d'uso dell'edificio. Il che implicherebbe
la facoltà per le stesse di introdurre ipotesi, sia pure
eccezionali, di quantificazione nulla del contributo, laddove si
presentino fattispecie peculiari che giustifichino un favor per gli
interventi di recupero edilizio al fine di garantire il miglior
soddisfacimento dell'interesse generale.
In tale direzione si porrebbe, dunque, la disposizione di legge
regionale in esame, la quale, nell'escludere ogni forma di contributo
di costruzione, dunque anche straordinario, per il caso di intervento
con cambio di destinazione d'uso, introdurrebbe limiti oggettivi
(beni immobili appartenenti a particolari episodi insediativi
reputati funzionali alla conservazione della memoria e dell'identità
storico-culturale del territorio) o funzionali (riconoscimento
comunale di un interesse pubblico, sussistenza di adeguate opere di
urbanizzazione primana e assenza di carichi urbanistici) idonei a
circoscrivere la casistica applicativa ad ipotesi eccezionali e
meritevoli di adeguato riconoscimento.
A parere della Regione, dunque, la gravata disposizione non
violerebbe i principi fondamentali in materia di governo del
territorio dettati dalla disciplina statale, ma, al contrario, ne
darebbe legittima e piena attuazione.
2.2.- Anche la questione avente ad oggetto l'art. 20 della
gravata legge regionale non sarebbe fondata, in quanto la
disposizione impugnata non introdurrebbe alcun aggravamento
procedimentale ma si limiterebbe a introdurre un segmento
procedimentale meramente facoltativo ed eventuale, attivabile
unicamente su istanza del richiedente.
Di più, la legge regionale - sottolinea la resistente -
modificherebbe in melius la normativa statale, avendo il solo scopo
di favorire la prosecuzione del procedimento, laddove esso non si sia
concluso mediante l'adozione di un provvedimento espresso ovvero per
silentium ex art. 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme
in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi).
Non sarebbe, perciò, esclusa l'applicazione dell'istituto del
silenzio assenso, come paventato nel ricorso, ma, anzi, l'istituto in
parola rappresenterebbe un elemento imprescindibile al fine di
delimitare la sfera operativa della facoltà sollecitatoria
introdotta dalla legge regionale. Essa sarebbe, infatti, utilizzabile
unicamente ove non si sia formato silenzio provvedimentale,
ricorrendo, quindi, un'ipotesi di silenzio inadempimento.
A conferma di tale conclusione viene rimarcato che tra i
procedimenti cui si applica il d.P.R. n. 160 del 2010 possono
ricorrere ipotesi sussumibili tra le fattispecie di esclusione di cui
al comma 4 dell'art. 20 della legge n. 241 del 1990, a norma del
quale «[l]e disposizioni del presente articolo non si applicano agli
atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e
paesaggistico, l'ambiente, la tutela dal rischio idrogeologico, la
difesa nazionale, la pubblica sicurezza, l'immigrazione, l'asilo e la
cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità, ai casi in cui la
normativa comunitaria impone l'adozione di provvedimenti
amministrativi formali, ai casi in cui la legge qualifica il silenzio
dell'amministrazione come rigetto dell'istanza, nonchè agli atti e
procedimenti individuati con uno o più decreti del Presidente del
Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la funzione
pubblica, di concerto con i Ministri competenti». Ben potrebbe
accadere, dunque, che i procedimenti di cui al d.P.R. n. 160 del 2010
involgano alcuni degli interessi sensibili rispetto ai quali non
trova applicazione l'istituto del silenzio assenso; nel qual caso
l'inutile decorso del termine per la conclusione del procedimento
avanti lo sportello unico andrebbe qualificato quale silenzio
inadempimento e non quale silenzio assenso. Ed è proprio in questa
evenienza che sarebbe destinata a operare l'impugnata legge
regionale, al fine di garantire da parte della Provincia o della
Città metropolitana l'avvio di un procedimento (eventuale) diretto
al superamento dell'inerzia.
Tale disposizione regionale, dunque, determinerebbe un
innalzamento dei livelli di tutela e non un aggravamento
procedimentale.
Nè a negare tale conclusione - chiarisce la Regione - gioverebbe
il richiamo, contenuto nel ricorso, all'art. 38, comma 3, lettera h),
del d.l. n. 112 del 2008, il quale consente di prescindere, in caso
di mancato ricorso alla conferenza di servizi, dall'avviso delle
amministrazioni chiamate a pronunciarsi sulle questioni di loro
competenza, senza che sia fatta distinzione tra amministrazioni
preposte alla cura di interessi sensibili e non. Infatti, il terzo
comma dello stesso art. 38 premette - alla enucleazione dei principi
sulla cui base procedere alla semplificazione e al riordino della
disciplina dello sportello unico per le attività produttive di cui
al regolamento di cui al d.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447 (Regolamento
recante norme di semplificazione dei procedimenti di autorizzazione
per la realizzazione, l'ampliamento, la ristrutturazione e la
riconversione di impianti produttivi, per l'esecuzione di opere
interne ai fabbricati, nonchè per la determinazione delle aree
destinate agli insediamenti produttivi, a norma dell'articolo 20,
comma 8, della L. 15 marzo 1997, n. 59), e successive modificazioni -
che deve essere garantito «il rispetto di quanto previsto dagli
articoli 19, comma l, e 20, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n.
241». Il che esclude che si possa formare un silenzio assenso in
presenza di interessi "sensibili".
La disposizione di legge regionale introdurrebbe, dunque, un
segmento procedimentale eventuale destinato a operare su iniziativa
del richiedente e unicamente ove non si sia formato il silenzio
assenso, e cioè al solo fine di porre rimedio all'inerzia
dell'amministrazione. In tal modo, innalzando e non riducendo il
livello di semplificazione procedimentale e di tutela della
concorrenza.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso
indicato in epigrafe, ha impugnato gli artt. 11 e 20 della legge
della Regione Veneto 25 luglio 2019, n. 29 (Legge regionale di
adeguamento ordinamentale 2018 in materia di governo del territorio e
paesaggio, parchi, trasporto pubblico, lavori pubblici, ambiente,
cave e miniere, turismo e servizi all'infanzia), i quali inseriscono,
rispettivamente, l'art. 40-bis nella legge della Regione Veneto 23
aprile 2004, n. 11 (Norme per il governo del territorio e in materia
di paesaggio) e l'art. 6-bis nella legge della Regione Veneto 31
dicembre 2012, n. 55 (Procedure urbanistiche semplificate di
sportello unico per le attività produttive e disposizioni in materia
urbanistica, di edilizia residenziale pubblica, di mobilità, di
noleggio con conducente e di commercio itinerante).
2.- A parere del ricorrente, il comma 5 del predetto art. 40-bis
violerebbe l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, per contrasto
con i principi fondamentali dettati in materia di governo del
territorio dagli artt. 16 e 17 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380
(Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia edilizia), in quanto prevederebbe un'ipotesi di esenzione
totale dal pagamento del contributo di costruzione al di fuori delle
ipotesi previste dall'art. 17 del d.P.R. n. 380 del 2001 (d'ora in
avanti: TUE).
Inoltre, alla luce del "combinato disposto" con il comma 2 (a
norma del quale il Comune, per individuare gli immobili costituivi
della memoria e dell'identità storico-culturale del territorio,
provvede all'approvazione di una variante al Piano degli interventi),
vi sarebbe contrasto anche con il principio fondamentale dettato in
materia di governo del territorio dall'art. 16, comma 4, lettera
d-ter, del TUE, secondo cui, qualora si sia in presenza di cambio di
destinazione d'uso preceduto da varianti urbanistiche, è dovuto un
"contributo straordinario" in ragione del maggior valore generato da
interventi su aree o immobili.
3.- In relazione alla prima questione, va ricordato che il
contributo di costruzione è disciplinato dal Testo unico
dell'edilizia, il quale, all'art. 16 prevede che «il rilascio del
permesso di costruire comporta la corresponsione di un contributo
commisurato all'incidenza degli oneri di urbanizzazione nonchè al
costo di costruzione». Il successivo art. 17 elenca, poi, i casi di
esenzione: a) interventi da realizzare nelle zone agricole in
funzione della conduzione del fondo e delle esigenze
dell'imprenditore agricolo a titolo principale; b) interventi di
ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20 per
cento di edifici unifamiliari; c) impianti, attrezzature, opere
pubbliche e di interesse generale realizzate dagli enti
istituzionalmente competenti nonchè opere di urbanizzazione,
eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici; d)
interventi da realizzare in attuazione di norme o di provvedimenti
emanati a seguito di pubbliche calamità; e) nuovi impianti, lavori,
opere, modifiche, installazioni, relativi alle fonti rinnovabili di
energia, alla conservazione, al risparmio e all'uso razionale
dell'energia, nel rispetto delle norme urbanistiche, di tutela
dell'assetto idrogeologico, artistico-storica e ambientale.
3.1.- Questa Corte ha espressamente riconosciuto la natura di
norme di principio alle disposizioni relative all'onerosità del
contributo abilitativo, rientranti nella «disciplina un tempo
urbanistica e oggi ricompresa fra le funzioni legislative concorrenti
sotto la rubrica "governo del territorio"» (sentenze n. 231 del 2016
e n. 303 del 2003), ivi incluse quelle contenenti deroghe o riduzioni
dell'importo ordinariamente previsto del contributo di costruzione in
quanto ad esso legate da un rapporto di coessenzialità o di
integrazione necessaria (sentenza n. 231 del 2016, che richiama le
sentenze n. 1033 del 1988 e n. 13 del 1980).
3.2.- Sulla base della disciplina statale l'obbligo di
corresponsione del contributo è legato al maggior carico urbanistico
quale effetto dell'intervento edilizio, e ciò anche nel caso
particolare di cambio di destinazione d'uso.
3.3.- Ebbene, il comma 5 dell'art. 40-bis della legge regionale
in esame non contraddice tale principio. Esso infatti subordina
espressamente l'esonero del contributo nel caso di cambio di
destinazione d'uso al mancato aumento del carico urbanistico (oltre
che al riconoscimento di un interesse pubblico e alla sussistenza di
adeguate opere di urbanizzazione primaria).
4.- La questione, pertanto, non è fondata.
5.- Diverso esito deve avere la seconda questione che investe,
insieme allo stesso comma 5, il comma 2, in base al quale il Comune
individua gli immobili costitutivi della memoria e dell'identità
storico-culturale del territorio, provvedendo all'approvazione di una
variante al Piano degli interventi (PI), e ciò anche al fine di
permettere la modificazione di destinazione d'uso di cui al
successivo comma 5.
5.1.- Viene in questo caso in rilievo il cosiddetto contributo
straordinario che, secondo l'art. 16, comma 4, lettera d-ter del TUE,
è dovuto in presenza di una variante urbanistica che comporta un
aumento di valore, cui lo stesso contributo è commisurato. La
lettura combinata delle disposizioni di cui ai commi 2 e 5 è imposta
dalla stessa formulazione di quest'ultimo, che, nell'individuare gli
immobili interessati, usa l'espressione "tali", rinviando così ai
commi precedenti e in particolare alla previsione della variante
urbanistica.
Sennonchè lo stesso legislatore regionale, nell'escludere la
debenza del contributo in questione, non prende in considerazione le
specifiche condizioni che lo riguardano fissate dalla normativa
statale ma si limita a dettare una disciplina indifferenziata
centrata sulla mancanza di un aumento del carico urbanistico (insieme
alle altre condizioni ricordate e qui non rilevanti). In particolare
non tiene conto del fatto che ciò che si "colpisce" con il
contributo straordinario è il «plusvalore di cui beneficia il
privato a seguito dell'approvazione di una variante urbanistica, che
abbia accresciuto le facoltà edificatorie precedentemente
riconosciutegli, ovvero per effetto del rilascio di un permesso in
deroga» (così la Relazione governativa al decreto-legge 16 luglio
2020, n. 76, recante: «Misure urgenti per la semplificazione e
l'innovazione digitale», convertito nella legge 11 settembre 2020 n.
120, cosiddetto "decreto semplificazioni", che ha apportato alcune
modificazioni al TUE, anche ai fini di risolvere dubbi
interpretativi). Ne consegue che solo la dimostrata inesistenza di un
aumento di valore può giustificare l'esenzione.
6.- La normativa regionale contrasta dunque con i parametri
interposti di cui alla lettera d-ter del comma 4 dell'art. 16 del TUE
e quindi viola l'art. 117, terzo comma, Cost., nella parte in cui
esonera dal "contributo straordinario" nelle ipotesi di cambio di
destinazione d'uso con aumento di valore degli immobili costitutivi
della memoria e dell'identità storico-culturale del territorio
disciplinati dall'art. 40-bis.
7.- Su tale conclusione non incidono le norme statali
sopravvenute dopo l'instaurazione del presente giudizio, ovverossia
il cosiddetto "decreto semplificazioni", che ha eliminato
l'espressione "cambio di destinazione d'uso" dalla lettera d-ter.
Comunque, secondo la già citata Relazione governativa, la
novella provvede a tale eliminazione in quanto il contributo
straordinario non è dovuto per «il mero cambio d'uso tra quelli
considerati ammissibili dal piano urbanistico generale» che
prescinderebbe, quindi, dall'esistenza di una variante urbanistica.
8.- Quanto all'art. 20 della medesima legge regionale n. 29 del
2019, che modifica la legge della Regione Veneto n. 55 del 2012,
introducendo l'art. 6-bis, il Presidente del Consiglio dei ministri
sostiene che esso violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettere e) ed
m), Cost.
La norma, nell'ambito delle procedure relative allo sportello
unico per le attività produttive di cui al d.P.R. 7 settembre 2010,
n. 160 (Regolamento per la semplificazione ed il riordino della
disciplina sullo sportello unico per le attività produttive, ai
sensi dell'articolo 38, comma 3, del decreto-legge 25 giugno 2008, n.
112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n.
133), prevede che, decorsi inutilmente i termini fissati dall'art. 7,
commi 1 e 2, del medesimo d.P.R., senza che il responsabile del
procedimento abbia comunicato il provvedimento conclusivo ovvero
abbia attivato la conferenza di servizi di cui al successivo comma 3
dello stesso art. 7, il richiedente possa presentare istanza per la
convocazione di una conferenza di servizi finalizzata ad individuare
le «modalità per l'eventuale prosecuzione del procedimento».
A parere del ricorrente la disposizione introdurrebbe una deroga
al citato art. 7, comma 3, ai sensi del quale si applicherebbe la
regola del «silenzio assenso», in virtù del rinvio all'art. 38,
comma 3, lettera h), del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, nella legge
6 agosto 2008, n. 133, in cui si prevede che «in caso di mancato
ricorso alla conferenza di servizi, scaduto il termine previsto per
le altre amministrazioni per pronunciarsi sulle questioni di loro
competenza, l'amministrazione procedente conclude in ogni caso il
procedimento prescindendo dal loro avviso».
La norma regionale determinerebbe, quindi, un aggravamento
ingiustificato del procedimento.
9.- La questione è fondata.
10.- Lo Sportello unico per le attività produttive (SUAP) è
stato introdotto dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15
marzo 1997, n. 59), che ha attribuito ai Comuni le funzioni
amministrative concernenti la realizzazione, l'ampliamento, la
cessazione, la riattivazione, la localizzazione e la rilocalizzazione
di impianti produttivi (art. 23, comma 1).
La disciplina attuativa è dettata dal regolamento di cui al
d.P.R. n. 160 del 2010, adottato ai sensi dell'art. 38, comma 3, del
d.l. n. 112 del 2008, che definisce lo Sportello come «l'unico punto
di accesso per il richiedente in relazione a tutte le vicende
amministrative riguardanti la sua attività produttiva, che fornisce
una risposta unica e tempestiva in luogo di tutte le pubbliche
amministrazioni, comunque coinvolte nel procedimento» (art. 1, comma
1, lettera m).
10.1.- Come chiarisce la giurisprudenza costituzionale (sentenza
n. 15 del 2010), la finalità perseguita è quella della «istituzione
di un procedimento amministrativo uniforme volto a consentire ai
soggetti in possesso dei requisiti di legge la intrapresa
dell'attività economica. Ciò non solo al fine di garantire,
attraverso la uniformità e la ragionevole snellezza del
procedimento, la maggiore trasparenza ed accessibilità del mercato,
sì da assicurare le migliori condizioni di concorrenza, ma anche al
fine di dare contenuto al precetto di cui all'art. 41 della
Costituzione, il quale assegna, fra l'altro, alla legge dello Stato
il compito di determinare i controlli opportuni affinchè la
iniziativa economica, anche privata, sia coordinata a fini sociali».
Nella stessa sentenza si evidenzia che l'istituzione del SUAP
trova un addentellato anche in sede di Unione europea: ai sensi
dell'art. 6 della direttiva 2006/123/CE «[g]li Stati membri
provvedono affinchè i prestatori possano espletare le procedure e le
formalità seguenti, mediante i punti di contatto denominati
sportelli unici: a) tutte le procedure e le formalità necessarie per
poter svolgere le loro attività di servizi, in particolare le
dichiarazioni, notifiche o istanze necessarie ad ottenere
l'autorizzazione delle autorità competenti, ivi comprese le domande
di inserimento in registri, ruoli, banche dati, o di iscrizione ad
organismi o ordini ovvero associazioni professionali; b) le domande
di autorizzazione necessarie all'esercizio delle loro attività di
servizi».
11.- Si tratta, dunque, di un istituto di particolare rilievo
volto a dare attuazione al principio della semplificazione
amministrativa in una materia, quale quella della iniziativa
economica, di interesse fondamentale per lo sviluppo del Paese e che
costituisce uno sforzo significativo sulla strada di
un'amministrazione più rapida ed efficiente, in grado di non opporre
ostacoli quanto ad adempimenti e tempi procedurali e che, in questa
prospettiva, esige uniformità di trattamento su tutto il territorio
nazionale al fine di garantire la necessaria par condicio a tutti gli
operatori economici.
È evidente, allora, che qualsiasi intervento del legislatore
regionale che incida in modo sostanziale sul procedimento,
aggravandolo, non può ritenersi compatibile con questi principi e
quindi, compromettendo tale finalità di semplificazione ed
efficienza, comporta la violazione delle competenze esclusive dello
Stato in materia di concorrenza e di livelli essenziali delle
prestazioni.
12.- Con riferimento alla concorrenza, questa Corte ha già
affermato che, qualora il legislatore regionale alteri «la procedura
davanti al SUAP quale prevista dal legislatore statale - in
particolare dall'art. 38, comma 3, del d.l. n. 112 del 2008 -
aumentando le richieste poste a carico dei privati e istituendo nuovi
passaggi procedimentali», determina «un ostacolo effettivo alla
libera concorrenza [...] sotto un duplice profilo, interregionale e
intraregionale» (sentenza n. 165 del 2014). In tal modo si dà,
cioè, luogo ad una duplice discriminazione «sia interspaziale, fra
operatori di Regioni diverse, sia intertemporale, fra operatori già
presenti nel mercato e nuovi» (sentenza n. 165 del 2014).
13.- Ancor più evidente - e giustamente valorizzata dal
ricorrente - è la violazione della competenza esclusiva statale in
materia di livelli essenziali delle prestazioni.
Questa Corte ha più volte affermato che le norme di
semplificazione amministrativa possono essere ricondotte alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali», in quanto anche l'attività
amministrativa, e, quindi, anche i procedimenti amministrativi in
genere, possono assurgere alla qualifica di "prestazione", della
quale lo Stato è competente a fissare un "livello essenziale" a
fronte di una specifica pretesa di individui, imprese, operatori
economici e, in generale, di soggetti privati (ex multis, sentenze n.
246 del 2018, n. 62 del 2013, n. 207 e n. 203 del 2012).
Ma si è anche chiarito che «[q]uesto titolo di legittimazione
dell'intervento statale è invocabile "in relazione a specifiche
prestazioni delle quali la normativa statale definisca il livello
essenziale di erogazione"» (sentenza n. 322 del 2009; nello stesso
senso, sentenze n. 328 del 2006, n. 285 e n. 120 del 2005), nonchè
«quando la normativa al riguardo fissi, appunto, livelli di
prestazioni da assicurare ai fruitori dei vari servizi» (sentenza n.
92 del 2011), attribuendo «al legislatore statale un fondamentale
strumento per garantire il mantenimento di una adeguata uniformità
di trattamento sul piano dei diritti di tutti i soggetti, pur in un
sistema caratterizzato da un livello di autonomia regionale e locale
decisamente accresciuto (sentenze n. 8 del 2011, n. 10 del 2010 e n.
134 del 2006)», (sentenza n. 207 del 2012).
14.- Ebbene, tali condizioni ricorrono nel caso in esame, in cui
il meccanismo disciplinato dall'art. 7, comma 3, del d.P.R. n. 160
del 2010, evocato come parametro interposto dal ricorrente, si occupa
del momento particolarmente qualificante della chiusura del
procedimento: è in questa fase, infatti, che si manifestano con
tutta evidenza, da una parte, l'esigenza di certezza di modi e di
tempi, dall'altra, quella della uniformità delle discipline.
A fronte di una regolamentazione nazionale che intende garantire
la rapida e certa chiusura del procedimento, appare lesiva delle
esigenze evidenziate la previsione della legge regionale che,
rinviando ad una conferenza di servizi neanche decisoria, lo riapre e
lo prolunga sine die.
15.- Non contraddice tale conclusione quanto sostenuto dalla
resistente in ordine al carattere eventuale e facoltativo
dell'attivazione del segmento procedimentale.
Infatti la certezza dei tempi e degli adempimenti dei
procedimenti sono interessi perseguiti in una prospettiva che copre,
ma al tempo stesso trascende, la posizione del singolo soggetto
istante, investendo i terzi oltre che le amministrazioni coinvolte.
Come chiarito da questa Corte, «le disposizioni statali relative alla
durata massima dei procedimenti rispondono pienamente alla ratio
sottesa alla determinazione di livelli uniformi di tutela (come del
resto riconosciuto da questa Corte nella sentenza n. 207 del 2012),
che non possono essere derogati nemmeno quando - come nel caso in
esame - l'eventuale estensione operi a favore del privato, non solo e
non tanto per mantenere il procedimento amministrativo entro il
termine massimo ritenuto ragionevole dal legislatore statale, ma
anche per tutelare eventuali soggetti terzi che potrebbero avere
interesse a che il privato istante adotti le prescrizioni richieste
nei tempi fissati"» (sentenza n. 246 del 2018).
Pertanto la normativa impugnata prevede un aggravio
procedimentale, la cui portata non è messa in discussione dalla sua
natura eventuale e facoltativa.
16.- Deve, dunque, affermarsi l'illegittimità costituzionale
dell'art. 20 della legge della Regione Veneto n. 29 del 2019, nella
parte in cui inserisce l'art. 6-bis della legge della Regione Veneto
n. 55 del 2012.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 11 della
legge della Regione Veneto 25 luglio 2019, n. 29 (Legge regionale di
adeguamento ordinamentale 2018 in materia di governo del territorio e
paesaggio, parchi, trasporto pubblico, lavori pubblici, ambiente,
cave e miniere, turismo e servizi all'infanzia), nella parte in cui
inserisce l'art. 40-bis della legge della Regione Veneto 23 aprile
2004, n. 11 (Norme per il governo del territorio e in materia di
paesaggio), limitatamente alla previsione dell'esonero dal contributo
di costruzione di cui all'art. 16, comma 4, lettera d-ter, del d.P.R.
6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia), nelle ipotesi di cambio di
destinazione d'uso con aumento di valore degli immobili costitutivi
della memoria e dell'identità storico-culturale del territorio
disciplinati dal medesimo art. 40-bis;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 20 della
legge della Regione Veneto n. 29 del 2019, nella parte in cui
inserisce l'art. 6-bis della legge della Regione Veneto 31 dicembre
2012, n. 55 (Procedure urbanistiche semplificate di sportello unico
per le attività produttive e disposizioni in materia urbanistica, di
edilizia residenziale pubblica, di mobilità, di noleggio con
conducente e di commercio itinerante);
3) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 11 della legge della Regione Veneto n. 29
del 2019, nella parte in cui inserisce l'art. 40-bis della legge
della Regione Veneto n. 11 del 2004, limitatamente alla previsione
dell'esonero dal pagamento del contributo di costruzione di cui
all'art. 16, comma 1, del d.P.R. n. 380 del 2001, nell'ipotesi di
cambio di destinazione d'uso di immobili costitutivi della memoria e
dell'identità storico-culturale del territorio, promossa, in
riferimento all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, dal
Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 novembre 2020.

F.to:
Mario Rosario MORELLI, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 25 novembre 2020.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE