1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 20-4-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 97 ORDINANZA 23 marzo - 14 aprile 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Straniero - Permesso di soggiorno per motivi umanitari - Sostituzione, a seguito di novella legislativa, con il permesso di soggiorno per casi speciali - Regime transitorio - Accoglienza dei titolari di protezione umanitaria presenti nel Sistema di protezione (SPRAR) alla data di entrata in vigore della disciplina - Omessa estensione per i titolari di protezione umanitaria che non vi avevano avuto accesso - Denunciata violazione del principio di uguaglianza - Ulteriore novella, che ha sostituito il precedente SPRAR con l'attuale sistema di accoglienza e integrazione (SAI) - Restituzione degli atti al giudice rimettente. - Decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113, convertito, con modificazioni, nella legge 1° dicembre 2018, n. 132, art. 12, comma 6. - Costituzione, art. 3. (T-220097) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 20-4-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ,
Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 12, comma
6, del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 (Disposizioni urgenti in
materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza
pubblica, nonchè misure per la funzionalità del Ministero
dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia
nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni
sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata), convertito,
con modificazioni, nella legge 1° dicembre 2018, n. 132, promosso dal
Tribunale amministrativo regionale per le Marche, sezione prima, nel
procedimento vertente tra V. M. e il Ministero dell'interno e
l'Ufficio territoriale del Governo - Prefettura di Ascoli Piceno, con
sentenza non definitiva del 9 marzo 2020, iscritta al n. 109 del
registro ordinanze 2020 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 38, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udita nella camera di consiglio del 23 marzo 2022 la Giudice
relatrice Daria de Pretis;
deliberato nella camera di consiglio del 23 marzo 2022.
Ritenuto che, con sentenza non definitiva del 9 marzo 2020,
iscritta al n. 109 del registro ordinanze 2020, il Tribunale
amministrativo regionale per le Marche, sezione prima, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 12, comma 6, del
decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 (Disposizioni urgenti in materia
di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica,
nonchè misure per la funzionalità del Ministero dell'interno e
l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per
l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati
alla criminalità organizzata), convertito, con modificazioni, nella
legge 1° dicembre 2018, n. 132, per violazione dell'art. 3 della
Costituzione;
che il giudice rimettente è investito del ricorso proposto dal
sig. V. M. contro il Ministero dell'interno e l'Ufficio territoriale
del Governo - Prefettura di Ascoli Piceno, per l'annullamento, previa
sospensione, del provvedimento del 6 dicembre 2018, con cui la citata
Prefettura ha revocato la misura di accoglienza nei confronti del
ricorrente;
che il ricorrente è un cittadino extracomunitario a cui è stato
rilasciato, il 4 ottobre 2018, un permesso di soggiorno per motivi
umanitari;
che lo stesso giorno è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
il d.l. n. 113 del 2018, entrato in vigore il 5 ottobre 2018 e
successivamente convertito in legge n. 132 del 2018;
che il citato decreto-legge ha, per un verso (art. 1, comma 1,
lettera b), abolito il permesso di soggiorno per motivi umanitari
previsto dall'art. 5, comma 6, del decreto legislativo 25 luglio
1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero), sostituendolo con il permesso di soggiorno per «casi
speciali», e ha previsto, per altro verso (art. 12, comma 6),
limitatamente ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore
dello stesso decreto-legge, che «[i] titolari di protezione
umanitaria presenti nel Sistema di protezione di cui all'articolo
1-sexies del decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416, convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 39, alla data di
entrata in vigore del presente decreto, rimangono in accoglienza fino
alla scadenza del periodo temporale previsto dalle disposizioni di
attuazione sul funzionamento del medesimo Sistema di protezione e
comunque non oltre la scadenza del progetto di accoglienza»;
che il rimettente rileva «un possibile contrasto» della norma
censurata con l'art. 3 Cost., in ragione del fatto che «la
disposizione transitoria salvaguarda solo i cittadini extracomunitari
titolari di permesso di soggiorno per motivi umanitari che, per mera
casualità, alla data di entrata in vigore del decreto-legge n.
113/2018 erano stati già ammessi in strutture di accoglienza
appartenenti al sistema SPRAR e non anche coloro che, sempre per mera
casualità, non vi sono stati ammessi per mancanza di posti»;
che, quanto alla non manifesta infondatezza della questione, il
TAR Marche sottolinea che il d.l. n. 113 del 2018, come convertito,
consente l'accesso al nuovo «Sistema di protezione per titolari di
protezione internazionale e per minori stranieri non accompagnati»,
denominato SIPROIMI, dei titolari di permesso di soggiorno per motivi
umanitari rientranti in determinate casistiche (ad esempio, cure
mediche, vittime di tratta o di violenza domestica o di grave
sfruttamento lavorativo);
che, ciò nondimeno, «le esigenze primarie a cui rispondono le
misure di accoglienza sono le medesime, a prescindere dallo status
individuale del cittadino extracomunitario», trattandosi pur sempre
di individui che, in quanto titolari di permesso di soggiorno per
motivi umanitari, «non sono equiparabili ai migranti c.d. economici
nè tantomeno sono migranti clandestini»;
che, da quanto appena detto, il rimettente deduce il diritto di
questi migranti a beneficiare delle misure di accoglienza nel tempo
occorrente per la ricerca di un'occupazione; e che, inoltre, nel caso
di specie, l'assenza di una disposizione transitoria applicabile a
tutti i titolari di permesso di soggiorno per motivi umanitari «ha
determinato il brusco allontanamento degli interessati dai centri di
accoglienza temporanei e, quindi, la perdita dei mezzi minimi di
sostentamento»;
che, quanto alla rilevanza della questione, il giudice a quo
afferma che «nel caso di specie non si può applicare [...] il
principio di diritto affermato dalla Corte di Cassazione nella
sentenza delle Sezioni Unite n. 29460 del 24 settembre 2019, dal TAR
Brescia e dal TAR Basilicata nelle sentenze nn. 649/2019 e 564/2019
[...], e ciò in quanto [...] il permesso di soggiorno è stato
rilasciato al sig. V. M. il giorno 4 ottobre 2018, per cui la domanda
di ammissione al sistema SPRAR è stata presentata dopo l'entrata in
vigore del decreto-legge n. 113/2018»;
che, pertanto, sebbene la posizione del ricorrente rientri nella
casistica oggetto delle pronunce appena richiamate, «la peculiare
cadenza temporale che ha connotato la vicenda ha reso di fatto
impossibile presentare la richiesta di disponibilità in tempo utile
(richiesta che, dal 5 ottobre 2018, non è stato più possibile
presentare)»;
che nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sollevata sia dichiarata
inammissibile e comunque infondata;
che la difesa statale precisa, tra l'altro, che «l'inserimento
nel circuito SPRAR non era atto dovuto bensì condizionato
all'accertamento preliminare della disponibilità di posti a livello
nazionale perchè la rete SPRAR - come anche l'attuale SIPROIMI -
aveva un numero limitato di posti in tutta Italia (circa 30 mila), e
non ha mai potuto accogliere tutti i potenziali beneficiari che ne
chiedevano l'accesso»;
che in questo quadro normativo si è inserito il d.l. n. 113 del
2018, come convertito, che ha in parte mutato le condizioni di
accesso alla seconda fase di accoglienza, sostituendo il sistema
SPRAR con quello SIPROIMI, che, in ragione della ratio e della
finalità dei centri facenti parte di questo sistema, fornisce
accoglienza «unicamente ai soggetti a cui sia stata riconosciuta una
qualche forma di protezione» (beneficiari della «protezione
internazionale - rifugio politico o sussidiaria», «titolari dei
permessi di soggiorno "speciali"», «stranieri che versano in
condizioni di salute di particolare gravita'», «vittime di violenza
domestica», «vittime di situazioni di violenza o grave sfruttamento»,
«stranieri il cui Paese di origine viva una situazione di contingente
ed eccezionale calamita'», «vittime di situazioni di particolare
sfruttamento lavorativo» e «stranieri che abbiano compiuto atti di
particolare valore civile»);
che il legislatore del 2018 si è comunque preoccupato di dettare
una disciplina transitoria per i «soggetti titolari dei (soppressi)
permessi di soggiorno per protezione umanitaria che fossero già
presenti nel sistema SPRAR», con la previsione contenuta nel
censurato art. 12, comma 6, del d.l. n. 113 del 2018, come
convertito;
che il citato servizio centrale, anche sulla base delle
indicazioni ricevute dal Ministero dell'interno, ha interpretato
questa disposizione nel senso di consentire esclusivamente la
permanenza all'interno del sistema di accoglienza (e per la sola
durata del progetto cui erano stati assegnati) dei soggetti che vi
fossero già presenti;
che, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, il principio di
diritto individuato dalle sezioni unite civili della Corte di
cassazione (sentenze 13 novembre 2019, n. 29459, n. 29460 e n. 29461)
«afferisc[e] al solo esame dell'istanza di protezione, con
particolare riferimento alla verifica dei presupposti oggettivi e
soggettivi per il rilascio del titolo di soggiorno "per motivi
umanitari" [...] anche se la sussistenza dei presupposti comporta il
rilascio non del permesso per motivi umanitari ex art. 5 pre-novella,
perchè giuridicamente ormai inesistente, ma di un permesso per "casi
speciali", introdotto, appunto, dalla nuova legge»;
che nè nelle sentenze citate nè nella prima pronuncia sul
regime intertemporale del d.l. n. 113 del 2018, come convertito,
(Corte di cassazione, sezione prima civile, sentenza 19 febbraio
2019, n. 4890) «vi è alcun riferimento, neppure in semplici obiter
dicta, alle disposizioni sull'accoglienza»;
che non esisterebbero obblighi derivanti da norme internazionali
o dell'Unione europea volti a garantire l'accesso alle misure di
inserimento e di integrazione sociale ai titolari di protezione
umanitaria, trattandosi di «una forma di protezione nazionale che non
trova corrispondenza nella normativa europea»;
che la questione sollevata dal TAR Marche sarebbe inammissibile,
poichè il giudice a quo non avrebbe chiarito se sia richiesto un
intervento meramente ablativo della norma censurata o un intervento
manipolativo-additivo della stessa;
che il legislatore, nel regolare il regime transitorio,
eserciterebbe un potere altamente discrezionale, censurabile in sede
di giudizio di legittimità costituzionale solo entro limiti molto
precisi (è citata la sentenza n. 231 del 2015 di questa Corte), e
avrebbe, quindi, nell'esercizio della sua discrezionalità, «la
facoltà di delimitare la sfera temporale di applicazione delle
norme» (è citata la sentenza n. 194 del 2018 di questa Corte);
che, inoltre, il rimettente sarebbe incorso in una contraddizione
nel sostenere, allo stesso tempo, che l'accoglienza è una misura
essenziale e che il legislatore è libero di determinare la durata e
l'entità del servizio da erogare;
che sarebbe erroneo il presupposto sul quale si basa l'atto
introduttivo del presente giudizio, «atteso che non esisteva [...] e
non sussiste tutt'ora alcun diritto dell'immigrato di accedere alla
rete di accoglienza (prima SPRAR, ora SIPROIMI)»;
che, quindi, a prescindere dalla normativa applicabile ratione
temporis, l'accesso al sistema di seconda accoglienza è subordinato
alla previa verifica, da parte dell'amministrazione, «di una
situazione di particolare vulnerabilità dell'istante» e,
«parallelamente, di una disponibilità all'interno del progetto di
accoglienza ed inserimento sociale più confacente alla particolare
condizione del richiedente»;
che, in conclusione, secondo l'Avvocatura generale dello Stato,
il ricorrente nel giudizio a quo «non potrebbe, di diritto, accedere
alla rete SIPROIMI», nè in applicazione del principio di diritto
intertemporale enunciato dalle richiamate sentenze delle sezioni
unite della Corte di cassazione, in quanto ha presentato richiesta di
ingresso nel SIPROIMI solo dopo l'entrata in vigore della novella,
nè in applicazione del principio del tempus regit actum, perchè il
provvedimento di rigetto è intervenuto successivamente all'entrata
in vigore del d.l. n. 113 del 2018, come convertito, nè,
eventualmente, in base alla precedente disciplina, in quanto la
possibilità per un titolare di protezione umanitaria di accedere
alle misure di accoglienza diffusa (o secondaria) era comunque
subordinata alle valutazioni discrezionali dell'autorità
amministrativa;
che, in prossimità della data fissata per la camera di
consiglio, l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato una
memoria integrativa nella quale, in via preliminare, chiede la
restituzione al giudice a quo degli atti del presente giudizio per il
riesame della rilevanza della questione, e, in via gradata, insiste
nella richiesta di una dichiarazione di inammissibilità e, comunque,
di manifesta infondatezza;
che, quanto alla richiesta di restituzione degli atti, la difesa
erariale fa presente che, nelle more del presente giudizio, la
normativa oggetto di censura è stata ulteriormente sostituita dal
decreto-legge 21 ottobre 2020, n. 130 (Disposizioni urgenti in
materia di immigrazione, protezione internazionale e complementare,
modifiche agli articoli 131-bis, 391-bis, 391-ter e 588 del codice
penale, nonchè misure in materia di divieto di accesso agli esercizi
pubblici ed ai locali di pubblico trattenimento, di contrasto
all'utilizzo distorto del web e di disciplina del Garante nazionale
dei diritti delle persone private della libertà personale),
convertito, con modificazioni, nella legge 18 dicembre 2020, n. 173;
che il d.l. n. 130 del 2020, come convertito, ha introdotto il
«Sistema di accoglienza e integrazione» (SAI), che ha sostituito il
sistema SIPROIMI, istituito dal d.l. n. 113 del 2018, come
convertito;
che, pertanto, muovendo dall'assunto che la norma censurata
sarebbe stata abrogata e che ciò sarebbe avvenuto successivamente
alla data in cui è stata sollevata la questione, la difesa statale
chiede la restituzione degli atti al giudice a quo al fine di rendere
una nuova valutazione circa la rilevanza della questione di
legittimità costituzionale.
Considerato che, con sentenza non definitiva del 9 marzo 2020,
iscritta al n. 109 del registro ordinanze 2020, il Tribunale
amministrativo regionale per le Marche, sezione prima, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 12, comma 6, del
decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 (Disposizioni urgenti in materia
di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica,
nonchè misure per la funzionalità del Ministero dell'interno e
l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per
l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati
alla criminalità organizzata), convertito, con modificazioni, nella
legge 1° dicembre 2018, n. 132, per violazione dell'art. 3 della
Costituzione;
che, successivamente alla rimessione dell'odierna questione di
legittimità costituzionale, il quadro normativo di riferimento è
stato significativamente modificato dal decreto-legge 21 ottobre
2020, n. 130 (Disposizioni urgenti in materia di immigrazione,
protezione internazionale e complementare, modifiche agli articoli
131-bis, 391-bis, 391-ter e 588 del codice penale, nonchè misure in
materia di divieto di accesso agli esercizi pubblici ed ai locali di
pubblico trattenimento, di contrasto all'utilizzo distorto del web e
di disciplina del Garante nazionale dei diritti delle persone private
della libertà personale), convertito, con modificazioni, nella legge
18 dicembre 2020, n. 173;
che l'art. 4 del d.l. n. 130 del 2020, come convertito, ha
modificato, per un verso (comma 1), la normativa in tema di sistema
di accoglienza, novellando l'art. 8 del decreto legislativo 18 agosto
2015, n. 142 (Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme
relative all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale,
nonchè della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini
del riconoscimento e della revoca dello status di protezione
internazionale), per altro verso (comma 3), l'art. 1-sexies del
decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416 (Norme urgenti in materia di
asilo politico, di ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari
e di regolarizzazione dei cittadini extracomunitari ed apolidi già
presenti nel territorio dello Stato), convertito, con modificazioni,
nella legge 28 febbraio 1990, n. 39;
che, in particolare, il citato art. 4 ha sostituito il «Sistema
di protezione per titolari di protezione internazionale e minori
stranieri non accompagnati» (SIPROIMI, in precedenza SPRAR), con il
nuovo «Sistema di accoglienza e integrazione» (SAI);
che le principali novità introdotte sono consistite, in primo
luogo, nell'ampliamento della platea dei potenziali beneficiari delle
prestazioni del sistema di "seconda accoglienza", con la conseguenza
che l'inserimento nelle strutture di tale circuito è oggi possibile,
nei limiti dei posti disponibili, oltre che per i titolari di
protezione internazionale e i minori stranieri non accompagnati, per
i richiedenti la protezione internazionale, che erano stati esclusi
dal d.l. n. 113 del 2018, come convertito, nonchè per i titolari di
diverse categorie di permessi di soggiorno previsti dal decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero), e per i neomaggiorenni affidati ai servizi sociali
in prosieguo amministrativo;
che, in secondo luogo, il d.l. n. 130 del 2020, come convertito,
ha diversificato i servizi del sistema, che ora si articola in due
livelli di prestazioni: il primo dedicato ai richiedenti protezione
internazionale, il secondo a coloro che ne sono già titolari, con
servizi aggiuntivi finalizzati all'integrazione;
che, con specifico riguardo al giudizio a quo, rileva soprattutto
la prima delle novità introdotte dallo ius superveniens, che, pur
non abrogando la norma censurata, ha tuttavia reso possibile
l'accesso al sistema di seconda accoglienza anche a soggetti che si
trovano nella posizione del ricorrente nel giudizio principale;
che - pur restando impregiudicata la possibilità (negata dal
rimettente e dall'Avvocatura generale) di estendere anche alla fase
della seconda accoglienza il principio di diritto enucleato dalle
sezioni unite civili della Corte di cassazione, con le sentenze 13
novembre 2019, n. 29459, n. 29460 e n. 29461, quindi di ritenere
applicabile l'intera normativa introdotta dal d.l. n. 113 del 2018,
come convertito, solo alle domande di riconoscimento del permesso di
soggiorno per motivi umanitari proposte dopo l'entrata in vigore di
questo decreto-legge - lo ius superveniens, costituito dall'art. 4
del d.l. n. 130 del 2020, come convertito, ha inciso «profondamente
sull'ordito logico che sta alla base delle censure prospettate»
(ordinanza n. 60 del 2021);
che, pertanto, si rende necessaria la restituzione degli atti al
giudice a quo perchè possa procedere alla rivalutazione della
rilevanza e della non manifesta infondatezza della questione
prospettata, tenendo conto delle intervenute modifiche normative (ex
plurimis, ordinanze n. 243 e n. 60 del 2021, n. 269 e n. 185 del
2020).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

ordina la restituzione degli atti al giudice rimettente.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 marzo 2022.

F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Daria de PRETIS, Redattrice
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 14 aprile 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA