1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 18-6-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 349 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 novembre 1997
N. 349 Ordinanza emessa il 5 marzo 1997 e 6 marzo 1997 dalla Corte dei cont sezione di controllo per la regione Sicilia atti relativi al decreto del Presidente della regione Sicilia n. 278/SG/GR XV del 18 novembre 1996 Regione siciliana - Nomine e designazioni o proposte di nomina o designazione di competenza della giunta regionale, del Presidente della regione e degli assessori, riguardanti organi di amministrazione attiva e di controllo di enti di diritto pubblico, organi di controllo o giurisdizionali, escluse quelle vincolate per legge e quelle effettuate nell'esercizio del potere sostitutivo - Parere preventivo obbligatorio della commissione legislativa permanente dell'Assemblea regionale siciliana per le questioni istituzionali - Indebita interferenza di un organo legislativo in procedimenti amministrativi di competenza del potere esecutivo con incidenza sul principio della separazione dei poteri e del buon andamento della p.a. (Legge regione Sicilia 20 aprile 1976, n. 35, artt. 1, 2, 3, e 4). (Cost., art. 117). (097C0600) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 18-6-1997)

LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza
Fatto
Con decreto n. 278 del 18 novembre 1996 il presidente della Regione
siciliana nominava il dott. Rosolino Buscemi commissario
straordinario dell'I.R.C.A.C., nelle more della ricostituzione del
consiglio di amministrazione e comunque non oltre il 31 dicembre
1996.
Con foglio di osservazioni n. 146 del 20 dicembre 1996 l'Ufficio di
controllo rilevava la mancata acquisizione del parere della
commissione legislativa per le questioni istituzionali dell'A.R.S.,
prescritto dall'art. 1 della legge regionale 20 aprile 1976, n. 35.
Con risposta pervenuta il 22 gennaio 1997 l'Amministrazione
regionale sosteneva l'insussistenza del suddetto obbligo, atteso che
il Commissario era stato scelto tra i funzionari regionali e che tale
nomina doveva quindi essere ascritta tra quelle "vincolate per
legge", giusta l'interpretazione dell'art. 1 della succitata legge n.
35/1976, fornita dalla Giunta di governo con deliberazione n. 140 del
19 ottobre 1976.
Il consgliere delegato al controllo sugli atti della Presidenza
della regione, non ritenendo superato il contrasto con
l'amministrazione, con relazione n. 4 del 17 febbraio 1997 chiedeva
che venisse deferito alla sezione di controllo l'esame sia del
decreto n. 278, che del decreto n. 16 del 20 gennaio 1997, nel
frattempo pervenuto, con cui il Presidente della regione reiterava la
nomina del dott. Buscemi a commissario straordinario dell'I.R.C.A.C.
dal 20 gennaio 1997 fino alla ricostituzione degli organi di
gestione e comunque per un periodo non superiore a novanta giorni.
Anche in questo caso la nomina era stata disposta senza
l'acquisizione del parere della commissione legislativa.
All'adunanza del 5 marzo 1997 i rappresentanti dell'amministrazione
hanno ribadito la loro tesi in ordine alla correttezza del
procedimento seguito, insistendo per l'ammissione al visto dei
decreti in questione.
Diritto
1) Ai sensi dell'art. 1 della legge regionale 20 aprile 1976, n.
35, sulle nomine e designazioni o proposte di nomina o designazione
di competenza della Giunta regionale, del Presidente della regione e
degli assessori regionali, riguardanti organi di amministrazione
attiva e di controllo di enti di diritto pubblico, organi di
controllo o giurisdizionali, escluse quelle vincolate per legge e
quelle effettuate nell'esercizio del potere sostitutivo, deve essere
sentito il preventivo parere della commissione legislativa permanente
dell'assemblea regionale siciliana per le questioni istituzionali.
La Giunta regionale di Governo, con deliberazione n. 140 del 19
ottobre 1976, impartì le direttive per la rigorosa applicazione
della suddetta legge: in particolare, ritenne che per nomine
"vincolate per legge" dovessero intendersi soltanto quelle per le
quali la legge identifica direttamente i soggetti chiamati a coprire
l'incarico, quelle connesse a proposte o designazioni rientranti nei
poteri di altri soggetti giuridici e quelle da conferire a dipendenti
dell'Amministrazione regionale.
I provvedimenti riferiti all'esercizio dei poteri sostitutivi
andavano, invece, identificati nelle nomine di commissari ad acta e
nelle nomine di commissari, scelti tra i funzionari, che
conseguissero a provvedimenti di scioglimento degli ordinari organi
di amministrazione degli enti.
Alla stregua della suddetta direttiva l'amministrazione ha ritenuto
che la nomina de qua, conferita ad un dipendente, rientrasse tra
quelle "vincolate per legge" e non fosse, pertanto, necessario il
parere della commissione legislativa.
L'altra ipotesi di esclusione, relativa all'esercizio dei poteri
sostitutivi, è, nella fattispecie, insussistente, in quanto la
nomina del Commissario straordinario non consegue ad un provvedimento
di scioglimento dell'ordinario organo di amministrazione
dell'istituto.
2) In occasione dell'esame del provvedimento di nomina di
dipendenti regionali nel Consiglio di amministrazione
dell'I.R.C.A.C., questa Sezione, con deliberazione n. 78/1996, ha
affermato che la nomina di dipendenti regionali rientra tra quelle
vincolate per legge, con conseguente esclusione dell'obbligo di cui
all'art. 1 della legge n. 35/1976, solo quando sia la stessa legge ad
individuare la "carica" cui attribuire la funzione e non anche per i
casi (come quello di specie) relativamente ai quali la scelta è ad
ampio spettro e può riguardare anche soggetti estranei
all'Amministrazione regionale, dal che deriva la sussistenza di un
ampio potere discrezionale in capo al Presidente della regione.
Alla stregua di quanto sopra esposto la Sezione ritiene che, nella
fattispecie, in presenza di un'ampia discrezionalità nella scelta
del commissario, debba trovare applicazione il disposto dell'art. 1
della legge regionale n. 35/1976 e che, pertanto, l'amministrazione
avrebbe dovuto acquisire il parere della competente commissione
legislativa.
Al contempo ritiene, però, che la suddetta norma debba essere
sottoposta al vaglio della Corte costituzionale, al fine di accertare
se l'intervento di un organo legislativo in procedimenti
amministrativi sia conforme ai principi costituzionali che regolano i
rapporti tra i poteri e a quello di buon andamento della pubblica
amministrazione.
Come è noto, tale tipo di intervento, prima sporadico, trovò
ampia diffusione nella legislazione degli anni '70 e seguenti a causa
della particolare situazione politica interna ed internazionale e
costituì il mezzo per coinvolgere le forze di opposizione nella
gestione del potere esecutivo.
Nell'ambito della regione siciliana, oltre le nomine sopracitate,
quasi tutti i procedimenti di spesa prevedono l'acquisizione del
preventivo parere delle commissioni legislative dell'A.R.S.
In questi anni molte delle relazioni che accompagnano la decisione
di parifica del rendiconto generale della Regione siciliana hanno
riportato le perplessità delle sezioni riunite della Corte dei conti
sulla legittimità delle norme in questione, in quanto inseriscono
nelle funzioni di governo organi cui l'ordinamento costituzionale
affida compiti legislativi e di controllo politico.
Di volta in volta sono stati evidenziati "lo stravolgimento di
livello costituzionale, poichè l'organo di controllo politico, non
solo partecipa costantemente alla funzione spettante all'esecutivo,
ma, in definitiva, allorquando è chiamato a controllare l'operato
del governo, in realtà effettua un controllo su se stesso";
"l'affievelimento del controllo politico, da un lato, e la
deresponsabilizzazione dell'esecutivo e della burocrazia dall'altro",
"l'eccesso di momenti collegiali", "l'inammissibile cogestione".
È inoltre di tutta evidenza il grave "vulnus" inferto dalla
normativa in questione al principio di buon andamento
dell'amministrazione, la cui attività dovrebbe, invece, essere
ispirata ai criteri di massima efficienza, efficacia ed economicità.
L'intervento dell'organo legislativo nel procedimento è causa di
notevoli ritardi nell'azione amministrativa, ritardi che hanno spesso
portato alla vanificazione dell'attività stessa, impedendo la
conclusione dei procedimenti entro la scadenza dell'esercizio
finanziario con conseguente impossibilità di una valida assunzione
degli impegni di spesa.
La stasi nei procedimenti di nomina, in attesa del prescritto
parere o fino alla formazione del silenzioassenso per scadenza dei
termini, ha spesso comportato l'impossibilità di funzionamento di
importanti
organi amministrativi.
Nè è a dire che la rilevanza del parere di cui all'art. 1 della
legge n. 35/1976 sia di poco momento nell'economia del procedimento
di nomina, potendo essere disatteso dall'amministrazione con
un'adeguata motivazione.
Infatti, nell'ipotesi di parere negativo adottato dalla commissione
legislativa con la maggioranza dei due terzi dei suoi componenti, ove
l'amministrazione intenda insistere, la questione è riammessa
all'assemblea regionale che decide entro i termini previsti dall'art.
3 della legge n. 35/1976.
In sostanza, più di una nomina previo parere, si è in presenza di
una nomina di concerto, attrtibuendosi agli organi legislativi poteri
estranei a quelli previsti dalla Carta costituzionale.
Ove comunque l'intervento in questione non dovesse essere ritenuto
illegittimo in linea di principio, la sezione rileva la possibile
esistenza di un vizio nella limitazione dell'esclusione del parere ai
soli casi di nomine disposte nell'esercizio di un potere sostitutivo,
correttamente individuate dalla giunta di governo regionale, nella
citata deliberazione n. 140 del 19 ottobre 1976, nella nomina di
"commissari ad acta" e di commissari che conseguono a provvedimenti
di scioglimento degli ordinari organi d'amministrazione.
In tutti gli altri casi in cui il ricorso all'amministrazione
straordinaria non è attribuibile all'inerzia o all'inadempimento
dell'organo sostitutivo, dovrebbe essere acquisito il parere della
commissione, ma è di tutta evidenza che ciò contrasta con
l'esigenza di immediata funzionalità dell'organo di amministrazione
straordinaria.
I criteri di ragionevolezza e logica, cui devono essere improntate
le leggi, imporrebbero che l'obbligo del parere venisse escluso non
solo nei casi di nomine disposte nell'esercizio di un potere
sostitutivo, ma in tutte le ipotesi di amministrazione straordinaria
la cui finalità potrebbe essere vanificata dal rispetto dei termini
previsti dall'art. 3 della legge n. 35/1976.
Alla luce delle suddette considerazioni la sezione ritiene che la
normativa in questione contrasti con i principi costituzionali che
regolano i rapporti tra i poteri e a quello di buon andamento
dell'amministrazione e, in linea subordinata, che l'art. 1 sia
illegittimo per non avere esteso l'esclusione dell'obbligo del parere
a tutte le ipotesi di nomina di amministratori straordinari.
La questione è rilevante perchè dall'eventuale caducazione della
norma, atteso che nella fattispecie non è stato acquisito il parere
dipenderà l'esito della pronuncia sul visto e sulla registrazione
dei provvedimenti in esame; è non manifestamente infondata per le
considerazioni sopra formulate.

P. Q. M.
Solleva la questione di legittimità costituzionale degli artt. 1,
2, 3 e 4 della legge regionale 20 aprile 1976, n. 35, per le
motivazioni e con le articolazioni esposte in premessa.
Ordina alla Segreteria di trasmettere gli atti alla Corte
costituzionale, di notificare la presente ordinanza alla Presidenza
della regione e di comunicarla al presidente della Giunta di governo
della regione siciliana ed al presidente dell'Assemblea regionale
siciliana.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del 5-6 marzo
1997.
Il presidente: Chiaula
97C0600