Serie Generale n. 157 del 9-7-2018
CIRCOLARI
MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE
MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE
CIRCOLARE 15 giugno 2018, n. 22
Applicazione da parte delle amministrazioni pubbliche della direttiva sui servizi di pagamento 2015/2366/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 25 novembre 2015 (PSD2), recepita con il decreto legislativo 15 dicembre 2017, n. 218. (18A04669) (GU Serie Generale n.157 del 09-07-2018)

Alle Amministrazioni pubbliche
e per conoscenza:
Alle Amministrazioni centrali dello Stato
Alla Presidenza del Consiglio dei
ministri - Segretariato generale
Alla Corte dei conti - Segretariato
generale
Alla Banca d'Italia - Dipartimento
mercati e sistemi di pagamento
Servizio tesoreria dello Stato
Servizio supervisione mercati e
sistemi dei pagamenti
All'A.N.C.I. - Associazione nazionale
comuni italiani
All'U.P.I. - Unione delle province
d'Italia
Alla Conferenza dei presidenti delle
regioni
All'Unioncamere
All'A.B.I. - Associazione bancaria
italiana
Alle Poste italiane S.p.A. - Bancoposta

Premessa.
La direttiva n. 2015/2366/UE del Parlamento europeo e del Consiglio
del 25 novembre 2015 (cosiddetta PSD 2 - Payment Services Directive,
di seguito «direttiva» o «PSD2») relativa ai servizi di pagamento nel
mercato interno, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale dell'Unione
europea il 23 dicembre 2015 ed entrata in vigore il 12 gennaio 2016,
abroga la direttiva n. 2007/64/CE (cosiddetta PSD1) e definisce un
insieme completo di norme che si applicano ai prestatori di servizi
di pagamento e ai loro utenti; ciò al fine di garantire una sempre
maggiore efficienza, possibilità di scelta e trasparenza
nell'offerta di servizi di pagamento, rafforzando al tempo stesso la
fiducia degli utenti in un mercato dei pagamenti armonizzato.
Il recepimento della direttiva nell'ordinamento italiano è
avvenuto tramite l'emanazione del decreto legislativo 15 dicembre
2017, n. 218, utilizzando la tecnica della novella normativa. Per la
parte che qui interessa, la novella ha riguardato il decreto
legislativo n. 11/2010 e pertanto, nel prosieguo, ove non
diversamente specificato, i riferimenti al decreto legislativo n.
11/2010 sono da intendersi riferiti alle norme modificate dal decreto
legislativo n. 218/2017.
Per l'applicazione alle pubbliche amministrazioni dei principi
recati dalla PSD2, il recepimento della direttiva nell'ordinamento
nazionale ha portato un'innovazione rilevante, con l'abrogazione - ad
opera del decreto legislativo n. 218/2017 e a decorrere dal 1°
gennaio 2019 - dell'art. 37, comma 6, del decreto legislativo n.
11/2010. Tale comma prevedeva una deroga nell'applicazione della PSD1
per i pagamenti «che interessano amministrazioni pubbliche», in
quanto riservava alla potestà regolatoria del MEF, sentita la Banca
d'Italia - potestà peraltro non esercitata - l'indicazione dei tempi
e delle modalità di adeguamento alle regole europee dei servizi di
pagamento riguardanti le amministrazioni pubbliche. Constatata
l'insussistenza di ragioni ostative per l'applicazione integrale
delle disposizioni della PSD2 alle pubbliche amministrazioni, con
l'abrogazione del citato art. 37, comma 6, è stato possibile
superare la situazione di incertezza legata alla mancata emanazione
del decreto attuativo. La decorrenza dell'abrogazione dal 1° gennaio
2019 consente l'adeguamento dei rapporti in essere fra le pubbliche
amministrazioni, centrali e locali, e i soggetti cui è affidato il
servizio di tesoreria o di cassa (di fatto, nel nostro ordinamento,
Banca d'Italia, istituti di credito e Poste italiane S.p.A.).
La presente circolare è indirizzata alle pubbliche amministrazioni
di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165/2001 che
si avvalgono di un servizio di tesoreria o di cassa affidato a una
banca o a Poste italiane S.p.A. e si pone l'obiettivo di individuare,
nell'ambito dell'applicazione della PSD2, i principi che investono
specificamente il mondo dei pagamenti pubblici, le peculiarità del
servizio di tesoreria (o cassa), gli aspetti che possono incidere sul
rapporto intercorrente tra la pubblica amministrazione e il suo
tesoriere/cassiere, le soluzioni di carattere contabile per
consentire la corretta applicazione dei principi della direttiva.
1. Rapporti con il tesoriere/cassiere: adeguamento delle convenzioni
in essere.
Le norme della PSD2, che si applicano alle amministrazioni
pubbliche a partire dal 1° gennaio 2019, richiedono un adeguamento
delle convenzioni di tesoreria/cassa in essere, per gli aspetti che
verranno illustrati nei paragrafi seguenti, qualora le fattispecie
coinvolte non siano regolate da specifiche clausole contrattuali o
siano regolate in maniera difforme rispetto ai principi introdotti
dalla direttiva.
Come sarà chiarito nella trattazione dei singoli punti
interessati, l'applicazione delle nuove regole, obbligatoria per
espressa disposizione normativa, riguarda aspetti convenzionali che
non si ritiene modifichino in modo significativo il rapporto
contrattuale tra la singola pubblica amministrazione e il suo
tesoriere/cassiere. Le convenzioni in essere, peraltro, potrebbero
già aver previsto la possibilità di apportare le modifiche
convenzionali che si rendessero necessarie a seguito di cambiamenti
delle disposizioni normative applicabili e, conseguentemente, i casi,
le condizioni e le modalità per l'adeguamento.
In mancanza di una regolazione di questo tipo, considerato che le
modifiche si rendono necessarie per adeguare le convenzioni in essere
alla normativa sopravvenuta - anche ai fini di ripristinare il
sinallagma contrattuale - si reputa sufficiente un adeguamento delle
convenzioni in essere ai sensi dell'art. 106, comma 1, del decreto
legislativo n. 50/2016, da effettuare entro il 1° gennaio 2019, senza
necessità di esperire una nuova procedura di affidamento.
Potrebbe peraltro verificarsi che alcune modifiche da apportare
alle convenzioni vigenti per adeguarle ai principi della direttiva
siano considerate sostanziali dalle amministrazioni, con riferimento
al comma 4, lettera a), del predetto art. 106 (1) . In questo caso le
stesse amministrazioni possono valutare se intraprendere le attività
per una nuova procedura di affidamento del servizio, il cui iter va
completato entro il 1° gennaio 2019, per consentire la corretta
applicazione dei principi della PSD2 nei termini fissati dalla
normativa.
2. Tempi di esecuzione dei pagamenti.
L'art. 20 del decreto legislativo n. 11/2010 stabilisce che «Il
prestatore di servizi di pagamento del pagatore assicura che dal
momento della ricezione dell'ordine di pagamento l'importo
dell'operazione venga accreditato sul conto del prestatore di servizi
di pagamento del beneficiario entro la fine della giornata operativa
successiva. Se convenuto tra le parti, per le operazioni di pagamento
disposte su supporto cartaceo, tale termine massimo può essere
prorogato di una ulteriore giornata operativa». Per la ricezione
dell'ordine di pagamento, invece, l'art. 15 del decreto legislativo
n. 11/2010 prevede che «il momento della ricezione di un ordine di
pagamento è quello in cui l'ordine è ricevuto dal prestatore di
servizi di pagamento di cui si avvale il pagatore».
Le norme soprarichiamate riguardano i rapporti tra i prestatori di
servizi di pagamento e un'utenza diversificata che comprende, tra gli
altri, consumatori, imprese, pubbliche amministrazioni. In
particolare per le pubbliche amministrazioni il servizio di
tesoreria/cassa che viene affidato alle banche/Poste è un servizio
articolato che non si esaurisce nella mera esecuzione di operazioni
di incasso e pagamento, ma prevede una serie di ulteriori obblighi e
adempimenti a carico dei tesorieri/cassieri, discendenti
dall'applicazione di norme di rango primario o secondario, che
rendono il rapporto tra la pubblica amministrazione e la banca non
agevolmente inquadrabile nello schema di riferimento sotteso alle
norme citate.
Sotto questo profilo, pertanto, all'atto della ricezione
dell'ordine di pagamento, cioè del mandato emesso dalla pubblica
amministrazione e contenente la disposizione di pagamento, lo stesso
ordine non può essere considerato immediatamente e direttamente
trasferibile alle procedure di pagamento. Ciò in quanto detto
trasferimento presuppone che siano stati effettuati e positivamente
conclusi i controlli e le verifiche affidate al tesoriere, che non si
esauriscono nella mera verifica della liquidità disponibile e/o
della firma da parte del soggetto cui è assegnato il potere di
spesa, ma possono riguardare la capienza dello stanziamento di
bilancio, la verifica dei vincoli di destinazione dei finanziamenti,
la presenza delle codifiche previste dalla legge.
I tempi di questi adempimenti sono oggi sempre più compressi,
tenuto conto che tali verifiche sono effettuate tramite strumenti
telematici. Peraltro, considerata la loro molteplicità, si ritiene
si possa affermare che il momento della «ricezione», come inteso
dall'art. 15 del decreto legislativo n. 11/2010, si pone al termine
di questi adempimenti, quando cioè la disposizione di pagamento è
pronta per essere trasferita alle procedure di pagamento. Nel
concreto, proprio tenendo conto dell'informatizzazione in corso, che
per molte pubbliche amministrazioni condurrà all'esclusivo uso
dell'OPI telematico entro la fine del 2018, si ritiene che, ove
necessario per esigenze di carattere organizzativo e/o procedurale
dei tesorieri/cassieri, gli adempimenti cui gli stessi sono tenuti
possano far «slittare» in avanti il termine di ricezione - rispetto
alla data in cui il mandato è pervenuto materialmente - al massimo
di una giornata operativa, lasciando un'ulteriore giornata operativa
per l'esecuzione delle disposizioni di pagamento su supporto
cartaceo, come esplicitamente previsto dal citato art. 20.
Tali aspetti vanno ovviamente regolati all'interno della
Convenzione per il servizio di tesoreria/cassa, tenendo conto che si
tratta di un'opportunità ammissibile sotto il profilo operativo, ma
lasciata all'accordo tra i due contraenti, nei limiti sopra fissati.
3. Accesso ai conti on-line e autenticazione forte del cliente.
La PSD2 ha introdotto due nuovi servizi di pagamento basati
sull'accesso, da parte di un operatore (c.d. «terza parte»), ai conti
di pagamento del cliente detenuti presso un diverso intermediario.
Si tratta, in particolare, del servizio di disposizione di ordini
di pagamento (con cui la terza parte dispone un ordine di pagamento a
valere sul conto del cliente) e del servizio di informazione sui
conti (l'utente ottiene dalla terza parte informazioni on-line
aggregate sui propri conti di pagamento, in modo tale da disporre
immediatamente di un quadro generale della sua situazione finanziaria
in un dato momento). Per garantire che un cliente possa usufruire di
tali servizi, è quindi necessario che il prestatore che detiene i
conti di pagamento li renda accessibili alle terze parti.
La normativa specifica tuttavia che tali servizi possono essere
utilizzati esclusivamente nei casi in cui i conti di pagamento siano
accessibili on-line, ovvero tramite rete internet.
Ne consegue che, in virtù del rapporto intercorrente tra la
pubblica amministrazione e il suo tesoriere/cassiere, i conti di
tesoreria non rientrano nel novero dei conti di pagamento accessibili
on-line, così come definiti dalla PSD2 e dal relativo decreto di
recepimento e pertanto non sono applicabili a tali conti le
fattispecie sopra descritte.
Similmente, nel colloquio fra pubblica amministrazione e
tesoriere/cassiere, non trovano applicazione le disposizioni relative
ai requisiti di sicurezza per i pagamenti elettronici.
4. Rimborso incondizionato nel SEPA Direct Debit (2) .
L'art. 13 del decreto legislativo n. 11/2010 regola i rimborsi per
le operazioni di pagamento, autorizzate dal debitore e disposte dal
beneficiario.
In particolare il comma 3-bis dell'art. 13 prevede che, nel caso di
addebiti diretti di cui all'art. 1 del regolamento (UE) n. 260/2012
(c.d. «regolamento SEPA»), il pagatore ha un diritto incondizionato
al rimborso entro otto settimane dalla data in cui i fondi sono stati
addebitati.
Tale rimborso corrisponde all'intero importo dell'operazione,
riconoscendo quale data valuta dell'accredito una data non successiva
a quella dell'addebito dell'importo (art. 13, comma 2).
Riportando queste norme nel mondo delle pubbliche amministrazioni,
per gli incassi gestiti tramite procedure di addebito diretto (es.
alcuni comuni gestiscono con tale procedura la riscossione di tasse
locali), la richiesta da parte del pagatore fa sorgere un obbligo di
rimborso a carico dei tesorieri/cassieri che deve essere coordinato
con le procedure contabili di disposizione dei pagamenti da parte
delle pubbliche amministrazioni. Escludendo la possibilità di
lasciare in sospeso fino allo scadere del termine delle otto
settimane le operazioni di incasso conseguenti, per gli evidenti
risvolti negativi in termini finanziari per la singola
amministrazione e per il settore pubblico nel suo complesso, le
eventuali richieste di rimborso presentate dai pagatori sono
soddisfatte direttamente dal tesoriere con un pagamento di propria
iniziativa, mediante sospeso di pagamento sulla contabilità
dell'ente, che l'amministrazione successivamente provvederà a
regolarizzare sotto il profilo contabile.
Inoltre, come già menzionato, la somma accreditata a titolo di
rimborso dovrà avere una data valuta non successiva a quella
dell'addebito. Per quel che concerne le regole interbancarie di
esecuzione degli addebiti diretti, la banca del debitore riaccredita
il conto del debitore con l'importo originario e ha il diritto di
ottenere dalla banca del creditore la restituzione di una somma pari
agli interessi riconosciuti al debitore (3) . In linea con quanto
sopra, con riferimento agli obblighi del tesoriere, quest'ultimo
sarà pertanto tenuto ad addebitare il conto dell'ente corrispondendo
alla banca del debitore, su richiesta di quest'ultima, gli interessi
per il periodo intercorrente tra la data di addebito dell'importo e
quella di riaccredito (4) .
Per gli enti territoriali e i loro enti e organismi strumentali, le
modalità di regolarizzazione dei sospesi di pagamento riguardanti i
rimborsi e la corresponsione degli eventuali interessi saranno
definite attraverso un aggiornamento dei principi contabili
applicati, di cui all'allegato 4/2 al decreto legislativo n. 118 del
2011.
Gli aspetti riguardanti il rimborso incondizionato (e il pagamento
degli eventuali relativi interessi) in caso di richiesta da parte del
debitore, a seguito di un pagamento effettuato tramite addebito
diretto, debbono essere regolati da apposite clausole da inserire
nella convenzione di tesoreria/cassa.
5. Criterio ripartizione spese, divieto di decurtazione di importo e
di surcharge.
L'art. 3 del decreto legislativo n. 11/2010 regola le spese
applicabili al pagatore e al beneficiario del pagamento, con una
ripartizione che ne prevede l'applicazione ai due soggetti
esclusivamente da parte del rispettivo prestatore di servizi di
pagamento. A conferma, l'art. 18 del decreto legislativo n. 11/2010
stabilisce che, in esecuzione di un'operazione di pagamento, i
prestatori di servizi di pagamento «trasferiscono la totalità
dell'importo dell'operazione e non trattengono spese sull'importo
trasferito».
La logica che caratterizza le norme in materia di addebito di
commissioni e spese bancarie al pagatore o al beneficiario risponde
al principio essenziale in base al quale i due soggetti possono
essere chiamati a sostenere solo le spese applicate dai rispettivi
prestatori di servizi di pagamento e non anche le commissioni che
servono a compensare gli oneri del prestatore di servizi di pagamento
dell'altro soggetto. Da ciò discende il divieto di decurtare la
somma riconosciuta al beneficiario degli oneri sostenuti dal
prestatore di servizi di pagamento del pagatore, pratica di fatto
comune nell'ambito dei servizi di tesoreria/cassa delle banche a
favore di amministrazioni pubbliche.
Specularmente, qualora il beneficiario di un pagamento accetti uno
strumento di pagamento per il quale il proprio prestatore di servizi
di pagamento richiede il riconoscimento di una commissione, il
pagamento di questa commissione non può essere addebitato al
pagatore (surcharge), ma deve essere sostenuto dal beneficiario
stesso.
L'applicazione dei suddetti principi comporta per le
amministrazioni pubbliche l'esigenza di regolare esplicitamente
queste situazioni nell'ambito delle convenzioni di tesoreria/cassa,
modificando le clausole presenti che eventualmente fossero in
contrasto con i relativi criteri sanciti dalla direttiva. Nel
contempo e sotto il profilo gestionale, le amministrazioni debbono
iscrivere nei propri bilanci stanziamenti specifici e adeguati ai
quali imputare gli oneri derivanti dall'applicazione dei principi in
questione.
Consapevoli della rilevanza che l'attuazione delle norme della PSD2
ha sui rapporti intercorrenti tra le pubbliche amministrazioni e i
loro tesorieri/cassieri, questo Ministero confida nelle iniziative di
comunicazione che le amministrazioni centrali dello Stato e le
associazioni rappresentative di alcune categorie di enti vorranno
intraprendere per portare a conoscenza di tutte le amministrazioni
interessate le innovazioni illustrate nella presente circolare.

Il ragioniere generale dello Stato: Franco

p. Il direttore generale del Tesoro: Maresca

(1) Si riporta uno stralcio dell'art. 106, comma 4, del decreto
legislativo n. 50/2016: «4. Una modifica di un contratto o di un
accordo quadro durante il periodo della sua efficacia è
considerata sostanziale ai sensi del comma 1, lettera e), quando
altera considerevolmente gli elementi essenziali del contratto
originariamente pattuiti. In ogni caso, fatti salvi i commi 1 e
2, una modifica è considerata sostanziale se una o più delle
seguenti condizioni sono soddisfatte: a) la modifica introduce
condizioni che, se fossero state contenute nella procedura
d'appalto iniziale, avrebbero consentito l'ammissione di
candidati diversi da quelli inizialmente selezionati o
l'accettazione di un'offerta diversa da quella inizialmente
accettata, oppure avrebbero attirato ulteriori partecipanti alla
procedura di aggiudicazione;».

(2) Il SEPA Direct Debit (o addebito diretto SEPA) è uno strumento
di pagamento di base per disporre incassi in euro all'interno
della SEPA sulla base di un accordo preliminare (mandato) tra
creditore e debitore che consente di addebitare in modo
automatico il conto del debitore. Per approfondimenti si veda
http://www.sepaitalia.eu/welcome.asp?Page=2392&amp;chardim=0&amp;a=a&amp;lang
id=1

(3) Rulebook del SEPA Direct Debit Core, redatti dallo European
Payments Council; gli interessi vengono calcolati sulla base del
tasso EONIA.

(4) I pagamenti della specie si configurano come pagamenti
obbligatori per legge e per esigenze che esulano dal rapporto
convenzionale. Essi, dunque, sono effettuati dal tesoriere pro
tempore anche in assenza del mandato dell'ente (per gli enti
locali si veda l'art. 185, comma 4, del decreto legislativo n.
267/2000).