1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 20-9-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 57 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 agosto 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 agosto 2017 (della Regione Toscana). Bilancio e contabilita' pubblica - Enti locali - Riparto del concorso alla finanza pubblica da parte di Province e Citta' metropolitane - Determinazione dell'ammontare delle riduzioni di spesa corrente da conseguire per gli anni 2017 e seguenti e del corrispondente versamento. Bilancio e contabilita' pubblica - Enti locali - Trasferimenti regionali a Province e Citta' metropolitane per funzioni conferite - Riconoscimento di una quota del 20 per cento del fondo nazionale per il concorso dello Stato agli oneri per il trasporto pubblico locale a condizione dell'avvenuta erogazione certificata da parte della Regione a ciascuna Provincia e Citta' metropolitana delle risorse per l'esercizio delle funzioni ad esse conferite - Formalizzazione della certificazione tramite intesa in Conferenza unificata - Deliberazione del Consiglio dei ministri del riconoscimento della quota del 20 per cento del fondo suddetto, in caso di mancata intesa. Trasporto pubblico - Misure urgenti per la promozione della concorrenza e la lotta all'evasione tariffaria nel trasporto pubblico locale - Svolgimento delle procedure di scelta del contraente per i servizi di trasporto locale e regionale - Previsione che gli enti affidanti articolano i bacini di mobilita' in piu' lotti, salvo eccezioni motivate - Previsione che tali eccezioni sono disciplinate con delibera dell'Autorita' di regolazione dei trasporti. - Decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n. 96, artt. 16, commi 1 e 2, 39 e 48, commi 4 e 6, lett. a). (17C00205) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 20-9-2017)

Ricorso della Regione Toscana (P.IVA 01386030488), in persona del
presidente pro tempore della giunta regionale, dott. Enrico Rossi,
autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 819 del 31
luglio 2017, rappresentato e difeso, come da mandato in calce al
presente atto, dall'avv. Lucia Bora (C.F. BROLCU57M59B157V pec:
lucia.bora@postacert.toscana.it) dell'Avvocatura regionale, ed
elettivamente domiciliato presso lo studio dell'avv. Marcello
Cecchetti, (C.F. CCCMCL65E02H501Q) in Roma, piazza Barberini n. 12
(fax 06.4871847; pec: marcello.cecchetti@firenze.pecavvocati.it);
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 16, comma
1 e 2, dell'art. 39 e dell'art. 48, comma 4 e comma 6, lettera a) del
decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 convertito in legge 21 giugno
2017, n. 96, per violazione degli articoli 77, 117 terzo e quarto
comma, 119, 1, 2, 3 e 4 comma della Costituzione nonchè del
principio della leale collaborazione.
In data 23 giugno 2017 è stato pubblicato, nella Gazzetta
Ufficiale n. 144, S.O. n. 31, il decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50
coordinato con la legge di conversione 21 giugno 2017, n. 96,
recante: «Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a
favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone
colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo».
In particolare, l'art. 16, ai commi 1 e 2, interviene sull'art.
1, comma 418 della legge 23 dicembre 2014, n. 190 in merito al
riparto del concorso alla finanza pubblica da parte di province e
città metropolitane; l'art. 39 riguarda i trasferimenti regionali a
province e città metropolitane per le funzioni conferite; l'art. 48
ai commi 4 e 6, lettera a) disciplina l'articolazione dei bacini
regionali di mobilità ai fini dell'affidamento del servizio del
trasporto pubblico regionale.
Le suddette disposizioni impugnate sono lesive delle competenze
regionali per i seguenti motivi di

Diritto

1. - Illegittimità costituzionale dell'articolo 16, commi 1 e 2 per
violazione dell'articolo 119, commi 1, 2, 3 e 4 della Costituzione.
L'impugnata disposizione interviene sull'art. 1, comma 418 della
legge 23 dicembre 2014, n. 190 ripartendo tra province e città
metropolitane il rispettivo concorso alla finanza pubblica a
decorrere dal 2017 (comma 1) e stabilisce l'ammontare delle riduzioni
della spesa corrente che ogni provincia e città metropolitana deve
conseguire per gli anni 2017 e seguenti, secondo quanto indicato
nella tabella 1 allegata al decreto, e del conseguente versamento
allo Stato, sempre ai sensi del citato art. 1, comma 418, legge n.
190/2014 (comma 2).
Per comprendere tali disposizioni, occorre ricordare che la Corte
costituzionale, con sentenza n. 205 del 2016, ha stabilito che il
comma 418 della legge n. 190/2014, che individua il «taglio» delle
risorse delle province e delle città metropolitane per gli anni
2015, 2016 e 2017 (rispettivamente uno, due e tre miliardi di euro),
deve essere interpretato nel senso che dette risorse vanno riversate
alle regioni e ai comuni destinatari delle funzioni trasferite dalle
province-città metropolitane per effetto del riordino previsto dalla
legge n. 56/2014; nella sentenza è affermato (punto 6.2 del
Considerato in diritto): «Più precisamente, dunque, disponendo il
comma 418 che le risorse affluiscano "ad apposito capitolo di entrata
del bilancio dello Stato", si deve ritenere - e in questi termini la
disposizione va correttamente interpretata - che tale allocazione sia
destinata, per quel che riguarda le risorse degli enti di area vasta
connesse al riordino delle funzioni non fondamentali, a una
successiva riassegnazione agli enti subentranti nell'esercizio delle
stesse funzioni non fondamentali (art. 1, comma 97, lettera b, della
legge n. 56 del 2014).
La previsione del versamento al bilancio statale di risorse
frutto della riduzione della spesa da parte degli enti di area vasta
va dunque inquadrata nel percorso della complessiva riforma in
itinere. E, così intesa, essa si risolve in uno specifico passaggio
della vicenda straordinarie di trasferimento delle risorse da detti
enti ai nuovi soggetti ad essi subentranti nelle funzioni riallocate,
vicenda la cui gestione deve necessariamente essere affidata allo
Stato (sentenze n. 159 del 2016 e n. 50 del 2015).
I commi 418, 419 e 451, dunque, non violano l'art. 119, primo,
secondo e terzo comma, della Costituzione nei termini lamentati dalla
ricorrente perchè le disposizioni in essi contenute vanno intese nel
senso che il versamento delle risorse ad apposito capitolo del
bilancio statale (così come l'eventuale recupero delle somme a
valere sui tributi di cui al comma 419) è specificamente destinato
al finanziamento delle funzioni provinciali non fondamentali e che
tale misura si inserisce sistematicamente nel contesto del processo
di riordino di tali funzioni e del passaggio delle relative risorse
agli enti subentranti.».
Vi è dunque un vincolo di destinazione delle risorse dallo Stato
incamerate a seguito del taglio alle province e città metropolitane,
nei confronti degli enti subentranti nella titolarità delle funzioni
stesse; tale principio è stabilito anche dalla legge n. 56/2014,
all'art. 1, comma 97, lettera b).
In Toscana è la stessa Regione ad essere subentrata alle
province. Precisamente, la legge regionale 3 marzo 2015, n. 22
«Riordino delle funzioni provinciali e attuazione della legge 7
aprile 2014, n. 56» ha dato attuazione al processo di revisione e
riallocazione delle funzioni già conferite alle province ed alle
città metropolitane, in coerenza con le previsioni di cui all'art.
89 e seguenti della legge n. 56/2014.
In particolare, ai sensi dell'art. 2 della legge regionale n.
22/2015, sono state oggetto di trasferimento alla Regione, nei
termini previsti dalla legge, tutte le seguenti funzioni, già
esercitate dalle province e dalla Città metropolitana di Firenze:
a) le funzioni in materia di agricoltura;
b) le funzioni in materia di caccia e pesca nel mare e nelle
acque interne;
c) le funzioni in materia di orientamento e formazione
professionale, compresa la formazione e qualificazione professionale
degli operatori turistici;
d) le funzioni in materia di ambiente, attinenti:
rifiuti e bonifica dei siti inquinati;
la difesa del suolo, ivi comprese la difesa della costa e
degli abitati costieri e alla gestione del demanio idrico;
la tutela della qualità dell'aria;
l'inquinamento acustico;
la tutela delle acque dall'inquinamento;
le funzioni di autorità competente concernenti
l'autorizzazione integrata ambientale (AIA) e l'autorizzazione unica
ambientale (AUA);
parchi ed aree protette;
e) le funzioni in materia di energia, comprese le funzioni di
controllo sugli impianti termici per la climatizzazione;
f) le funzioni in materia di osservatorio sociale;
g) le funzioni in materia di strade regionali, limitatamente
alla progettazione e costruzione delle opere relative alle strade
stesse.
Sono state altresì oggetto di trasferimento alla Regione le
funzioni di autorità competente in materia di valutazione di impatto
ambientale (VIA) relative a progetti afferenti alle suddette materie,
nonchè le connesse funzioni di autorità competente all'applicazione
delle sanzioni amministrative.
Lo svolgimento di tali attività richiede risorse finanziarie
aggiuntive che non hanno accompagnato la ridefinizione delle
competenze tra i livelli di governo assegnatati delle suddette
funzioni.
Sebbene il problema sia stato posto a livello nazionale e
nonostante una specifica richiesta inviata dalla Regione Toscana allo
Stato, quest'ultimo, pur avendo operato la relativa quantificazione,
non ha previsto alcun trasferimento all'Amministrazione ricorrente
delle risorse tagliate alle province che, in Toscana, non esercitano
più funzioni divenute di competenza regionale.
Le impugnate disposizioni, intervenendo nuovamente sul comma 418
dell'art. 1 della legge n. 190/2014, avrebbero dovuto, in attuazione
della sentenza della Corte costituzionale n. 205/2016, prevedere la
riassegnazione alle regioni e agli enti locali delle risorse
sottratte alle province e città metropolitane per effetto delle
norme della legge n. 190/2014. Così però non è avvenuto e tale
omissione produce proprio quella violazione dell'art. 119, commi 1,
2, 3 e 4, che la Corte costituzionale aveva escluso solo nel
presupposto che il legislatore statale provvedesse a riassegnare agli
enti subentranti nell'esercizio delle funzioni a seguito del riordino
istituzionale, le risorse prelevate dallo Stato da province e città
metropolitane e incamerate dallo Stato medesimo. Attualmente quindi
le funzioni non fondamentali riallocate dalle province non hanno il
finanziamento statale richiesto, in quanto i risparmi di province e
città metropolitane riversati allo Stato non sono stati riassegnati
agli enti subentranti nell'esercizio delle stesse funzioni
fondamentali, così come peraltro previsto anche dal principio di cui
all'art. 1, comma 97, lettera b) della legge n. 56/2014.
La rivendicazione in oggetto non è puramente formale, perchè la
totalità delle funzioni acquisite dalla Regione rende inevitabile il
conseguente aumento di fabbisogno finanziario che viene totalmente
vanificato con l'omissione qui denunciata. L'art. 119 della
Costituzione, nei commi 1, 2 e 3 riconosce l'autonomia finanziaria
regionale e individua le fonti di finanziamento delle attività della
regione stessa.
Chiude il modello così delineato un preciso vincolo, che è
definito nel quarto comma dell'art. 119, nel quale si stabilisce che
«le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti
consentono ai comuni, alle province, alle città metropolitane ed
alle regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro
attribuite»; le impugnate disposizioni violano tale previsione
costituzionale, non permettendo alle regioni di disporre delle
risorse necessarie per il corretto esercizio delle loro funzioni.
Pertanto è incostituzionale l'art. 16, ai commi 1 e 2, nella
parte in cui non prevede la riassegnazione alle regioni e agli enti
locali, subentrati nell'esercizio delle funzioni provinciali non
fondamentali, delle risorse sottratte alle province e città
metropolitane, per violazione dell'art. 119, commi 1, 2, 3 e 4, della
Costituzione.
2. - Illegittimità costituzionale dell'articolo 39 per violazione
dell'articolo 97, dell'articolo 117 quarto comma e dell'articolo 119
della Costituzione e per violazione del principio della leale
collaborazione.
La norma prevede che una quota del Fondo nazionale per il
concorso dello Stato agli oneri per il trasporto pubblico locale,
pari al 20%, sia riconosciuta alle regioni, a condizione che entro il
30 giugno di ciascun anno le stesse abbiano certificato l'avvenuta
erogazione alle province e città metropolitane delle risorse per
l'esercizio delle funzioni ad esse conferite; la certificazione è
formalizzata tramite intesa in conferenza unificata da raggiungere
entro il 10 luglio di ogni anno. In caso di mancata intesa sarà il
Consiglio dei ministri, su proposta del Dipartimento per gli affari
regionali, a deliberare in merito al riconoscimento in favore della
Regione del suddetto 20% del fondo per il trasporto pubblico locale.
La norma presenta profili di dubbia costituzionalità per diversi
motivi.
2.a) Preliminarmente la disposizione subordina l'erogazione della
quota che serve per finanziare il trasporto pubblico locale ad un
fatto del tutto estraneo alla programmazione, organizzazione e
gestione del servizio stesso. Infatti la eventuale riduzione del 20%
del fondo trasporti viene ad essere configurata come una
penalizzazione per le regioni che non abbiano erogato alle province
le risorse per le funzioni alle stesse conferite non già in materia
di trasporto pubblico, ma in tutti gli ambiti in cui ogni Regione
abbia attribuito funzioni alle province medesime. Infatti la norma fa
riferimento alla legge regionale di attuazione dell'accordo sancito
tra Stato e regioni in sede di Conferenza unificata dell'11 settembre
2014 e quindi a tutte le funzioni oggetto del riordino istituzionale,
a seguito della legge 7 aprile 2014, n. 56.
Ciò determina la violazione dell'art. 97 della Costituzione,
sotto il profilo del buon andamento dell'azione amministrativa,
perchè incide sulla possibilità per la Regione di far fronte al
corretto esercizio delle funzioni per carenza delle necessarie
risorse finanziarie.
L'eventuale inadempienza regionale nel finanziare le province per
l'esercizio delle funzioni trasferite viene infatti a riversarsi, in
modo del tutto illogico, sulle aziende che gestiscono il trasporto
pubblico locale e quindi, alla fine, sulla collettività.
2.b) La prevista «sanzione» limita quindi le competenze regionali
in materia di trasporto pubblico locale, materia che, com'è noto, è
attribuita in via esclusiva alle regioni ai sensi dell'art. 117,
quarto comma della Costituzione e contrasta con il meccanismo di
finanziamento delle funzioni delineato dall'art. 119, commi 1, 2, 3 e
4, della Costituzione in quanto taglia il finanziamento del trasporto
pubblico locale in modo arbitrario, senza alcuna correlazione con la
programmazione e gestione del servizio e con le necessità del
medesimo.
2.c) La disposizione viola, sotto un ulteriore profilo, l'art.
119 della Costituzione in quanto, com'è noto, a seguito della
sentenza della Corte costituzionale n. 205/2016 già richiamata al
precedente punto 1, lo Stato è tenuto ad attribuire le risorse
conseguenti al riordino istituzionale agli enti che sono subentrati
nella titolarità delle funzioni oggetto di riordino (nel caso alla
Regione). Poichè nessuna di queste risorse è stata ancora erogata,
non può lo Stato ulteriormente penalizzare le regioni con un altro
taglio in alcun modo correlato all'esercizio delle funzioni
concernenti il trasporto pubblico locale: perciò deve essere data
alle regioni la disponibilità delle risorse del fondo per il
finanziamento delle funzioni riassegnate ad altri enti in attuazione
della legge n. 56/2014 e della sentenza della Corte costituzionale n.
205/2016 e poi, in ipotesi, da tali risorse lo Stato procederà a
decurtare eventuali risorse che le regioni non abbiano trasferito
alle province per le funzioni non fondamentali conferite, ove tale
inadempienza effettivamente sia riscontrata e sia imputabile alle
regioni stesse.
2.d) La disposizione infine è ulteriormente incostituzionale
perchè non rispetta il principio della leale collaborazione in
quanto, al secondo comma, prevede un potere sostitutivo nei confronti
delle regioni non conforme all'art. 8 della legge 5 giugno 2003, n.
131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), il quale assegna
all'ente inadempiente un congruo termine per provvedere e prevede
l'audizione dell'ente inadempiente da parte del Consiglio de
ministri, nonchè la partecipazione del Presidente della Regione
interessata alla riunione del Consiglio dei ministri che adotta i
provvedimenti necessari.
3 - Illegittimità costituzionale dell'articolo 48, commi 4 e 6,
lettera a), per violazione degli articoli 77, 117 terzo e quarto
comma, della Costituzione e per violazione del principio della leale
collaborazione.
L'art. 48 concerne «Misure urgenti per la promozione della
concorrenza e la lotta all'evasione tariffaria nel trasporto pubblico
locale».
In sintesi, la norma stabilisce che le regioni definiscono -
sentite le città metropolitane, gli enti di area vasta ed i comuni
capoluogo - i bacini dei servizi di mobilità, rilevanti anche ai
fini della pianificazione e del finanziamento degli interventi di
mobilità urbana sostenibile, basati su un'utenza minima di almeno
350.000 abitanti. Il comma quarto dell'articolo dispone che i bacini
di mobilità, ai fini dello svolgimento delle procedure di gara per
l'affidamento del servizio di trasporto, con l'obiettivo di
promuovere la più ampia partecipazione alle gare, sono articolati in
più lotti, tenuto conto delle caratteristiche della domanda e salvo
eccezioni motivate; tali eccezioni motivate sono stabilite
dall'Autorità di regolazione dei trasporti, alla quale la norma
affida, in via esclusiva e senza nessuna intesa con la Regione, il
compito di «definire i criteri per la determinazioni delle eccezioni
al principio della minore estensione territoriale dei lotti di gara
rispetto ai bacini di pianificazione, tenendo conto della domanda
effettiva e di quella potenziale, delle economie di scala e di
integrazione tra servizi» (comma 6, lettera a) del medesimo art. 48).
Le citate disposizioni riproducono la parte relativa
all'organizzazione del servizio di trasporto pubblico locale
contenuta nel decreto legislativo che era stato predisposto in
attuazione della legge Madia n. 124/2014; decreto poi ritirato dal
Governo, a seguito della sentenza della Corte costituzionale n.
251/2016 che, com'è noto, ha dichiarato costituzionalmente
illegittimo l'art. 19, lettere b), c), d), g), h), l), m), n), o),
p), s), t) e u), della legge n. 124/2015, nella parte in cui recava
una delega legislativa al Governo per la definizione della disciplina
generale in materia di regolazione e organizzazione dei servizi di
interesse economico generale di ambito locale; l'incostituzionalità
è derivata dalla considerazione che la disciplina dei servizi
pubblici locali presenta un intreccio di competenze tra Stato e
regioni, che impone, per la sua approvazione, il raggiungimento della
previa intesa con le regioni.
In particolare nella sentenza n. 251/2016 è affermato che in
tale ambito la Corte ha ravvisato «una competenza legislativa statale
esclusiva a disciplinare il regime dei servizi pubblici locali di
interesse economico "per gli aspetti che hanno una diretta incidenza
sul mercato"» (sentenze n. 160 del 2016 e n. 325 del 2010) e che
siano volti, "in via primaria, alla tutela e alla promozione della
concorrenza" (sentenza n. 325 del 2010), nel limite della
proporzionalità e adeguatezza dell'intervento (sentenze n. 160 del
2016, n. 443 del 2007, n. 272 del 2004), ma ha anche ravvisato una
competenza legislativa regionale residuale (che si accompagna alla
competenza regolamentare degli enti locali di cui all'art. 117, sesto
comma, della Costituzione) a disciplinare tutti quei profili (ivi
compreso il trasporto pubblico locale) che non siano strumentali a
garantire la concorrenza. Da questi riferimenti emerge con chiarezza
che le impugnate disposizioni dell'art. 19 contengono principi e
criteri direttivi entro cui si intrecciano previsioni strettamente
finalizzate alla tutela della concorrenza (lettera b, che attiene
alla soppressione dei regimi di esclusiva, comunque denominati, non
conformi ai principi generali in materia di concorrenza; lettera g,
inerente alla definizione dei regimi tariffari), riconducibili alla
competenza statale, e previsioni palesemente eccedenti tale
finalità, inerenti alla gestione e organizzazione dei medesimi
servizi (lettera b, che prescrive la soppressione dei regimi di
esclusiva, comunque denominati, non indispensabili per assicurare la
qualità e l'efficienza del servizio; lettera d, relativa alla
definizione dei criteri per l'organizzazione territoriale ottimale
dei servizi pubblici locali di rilevanza economica; lettera h, che
impone la definizione delle modalità di tutela degli utenti; lettera
p, che dispone l'introduzione e il potenziamento di forme di
consultazione dei cittadini e della partecipazione diretta alla
formulazione di direttive alle amministrazioni pubbliche e alle
società di servizi sulla qualità e sui costi degli stessi),
espressione della competenza legislativa regionale residuale, insieme
a previsioni incidenti in ambiti ancora diversi, come quelle inerenti
alla disciplina dei rapporti di lavoro (lettera t). Queste
disposizioni sono tenute insieme da forti connessioni, proprio
perchè funzionali al progetto di riordino dell'intero settore dei
servizi pubblici locali di interesse economico generale. Sebbene
costituiscano espressione di interessi distinti, che corrispondono
alle diverse competenze legislative dello Stato e delle regioni, esse
risultano inscindibili l'una dall'altra, inserite come sono in un
unico progetto. Nel dare attuazione a principi e criteri direttivi in
esse contenuti, il Governo supera lo scrutinio di legittimità
costituzionale se rispetta il principio di leale collaborazione,
avviando le procedure inerenti all'intesa con regioni e enti locali
nella sede della Conferenza unificata. È, pertanto,
costituzionalmente illegittimo l'art. 19, lettere b), c), d), g), h),
l), m), n), o), p), s), t) e u), nella parte in cui, in combinato
disposto con l'art. 16, commi 1 e 4, prevede che il Governo adotti i
relativi decreti legislativi attuativi previo parere, anzichè previa
intesa, in sede di Conferenza unificata».
Il legislatore nazionale, con la norma oggetto della presente
impugnativa, anzichè seguire l'iter indicato dalla Corte
costituzionale e quindi un procedimento basato sull'intesa con le
regioni, ha estrapolato dall'originario decreto dei servizi pubblici
la parte relativa al trasporto pubblico locale, l'ha inserita in un
decreto-legge in nome di una non meglio chiarita necessità ed
urgenza (che è difficile ipotizzare, visto che si tratta di una
disciplina di organizzazione di un servizio; tra l'altro non si
comprende perchè l'urgenza sarebbe limitata solo al trasporto e non
riguardi invece anche gli altri servizi pubblici locali) e,
completamente aggirando le regole della leale collaborazione, ha
introdotto una disciplina molto impattante sulle competenze
regionali.
L'impatto si comprende solo pensando che la disposizione
vanificherebbe la previsione contenuta nell'art. 84 della legge
regionale n. 65/2010 il quale dispone: «A decorrere dal 1° gennaio
2012 è istituito l'ambito territoriale ottimale per lo svolgimento
delle funzioni in materia di trasporto pubblico locale coincidente
con l'intera circoscrizione territoriale regionale, a cui corrisponde
un unico lotto di gara».
La Regione Toscana ha indetto tale gara articolata sul lotto
unico regionale, con un enorme lavoro di razionalizzazione della rete
e dei servizi, informandone l'Autorità di regolazione trasporti,
l'Autorità garante della concorrenza e del mercato; l'Autorità
nazionale anticorruzione.
Le citate disposizioni contenute nell'art. 48 in esame appaiono
lesive delle attribuzioni regionali per molteplici motivi.
3.a) In primo luogo si deduce l'insussistenza dei presupposti che
giustificano il ricorso alla decretazione d'urgenza, ai sensi
dell'art. 77, secondo comma, della Costituzione. Infatti la
disposizione detta una nuova disciplina per l'organizzazione e la
gestione del trasporto pubblico locale e quindi si tratta di un
riassetto ordinamentale del tutto estraneo alla natura del
decreto-legge, nè le misure introdotte fronteggiano una circostanza
accidentale ed eccezionale suscettibile di essere disciplinata in via
d'urgenza Si deduce altresì il difetto di omogeneità del
decreto-legge, ravvisabile sia dall'epigrafe del provvedimento che
dal preambolo dove si afferma la necessità ed urgenza di provvedere
con misure, però, del tutto eterogenee tra di loro.
Quanto premesso determina una violazione dell'art. 77, secondo
comma della Costituzione. È noto che la violazione di tale
disposizione costituzionale può essere prospettata dalle regioni con
il ricorso in via principale ove la stessa determini una lesione
delle competenze regionali; infatti la Corte costituzionale ha
motivato la ridondanza di una questione prospettata in relazione alla
suddetta norma costituzionale sull'assunto che la violazione
denunciata risulti «potenzialmente idonea a determinare una lesione
delle attribuzioni costituzionali delle regioni», incidendo le norme
impugnate su un ambito materiale di potestà legislativa concorrente
(sentenza n 22 del 2012; n. 80/2012).
Nel caso in esame, come sopra già evidenziato, l'oggetto della
disciplina qui contestata incide sulle attribuzioni regionali in
materia di trasporto pubblico locale, materia rientrante nell'ambito
delle competenze residuali delle regioni di cui al quarto comma
dell'art. 117 Cost., «come reso evidente anche dal fatto che, ancor
prima della riforma del Titolo V della Costituzione, il decreto
legislativo 19 novembre 1997, n. 422 [...] aveva ridisciplinato
l'intero settore, conferendo alle regioni ed agli enti locali
funzioni e compiti relativi a tutti i "servizi pubblici di trasporto
di interesse regionale e locale con qualsiasi modalità effettuati ed
in qualsiasi forma affidati" ed escludendo solo i trasporti pubblici
di interesse nazionale». (Corte costituzionale sentenza n. 222/2005).
Il decreto-legge nel caso in esame è stato utilizzato per
anticipare una disciplina contenuta nel decreto legislativo relativo
a tutti i servizi pubblici locali di natura imprenditoriale che, nel
rispetto del principio stabilito da codesta ecc.ma Corte
costituzionale, avrebbe dovuto basarsi su un'intesa Stato-regioni.
Invece con il ricorso al decreto-legge si è elusa tale regola,
anticipando la disciplina della riorganizzazione dei servizi di
trasporto pubblico locale. Non solo: la ridondanza sulle competenze
regionali è ulteriormente resa evidente dalla vanificazione che i
commi quarto e sesto impugnati determinano della legge regionale
toscana che ha istituito il lotto unico regionale come bacino di
programmazione e di organizzazione della gara per l'affidamento del
servizio.
Pertanto la eccepita violazione dell'art. 77 della Costituzione
determina una sicura lesione delle attribuzioni regionali
costituzionalmente garantite in materia di trasporto pubblico locale.
3.b) In secondo luogo si deduce la violazione della potestà
regionale in materia di organizzazione del servizio di trasporto
pubblico locale, materia affidata, come già rilevato, alla
competenza residuale della Regioni ai sensi dell'art. 117, quarto
comma della Costituzione, perchè la Regione viene privata della
possibilità di decidere come organizzare il servizio di trasporto e
il livello ottimale di gestione.
In merito va rilevato che non esiste un modello di ambito
territoriale astrattamente migliore di altri, adatto per tutti i
contesti territoriali e regionali, ma bisogna verificare caso per
caso le esigenze del territorio e gli obiettivi che
nell'organizzazione del servizio si vogliono raggiungere come ente di
governo e proprio per questo la dimensione del lotto deve rimanere
una scelta discrezionale dell'ente di governo - nel rispetto del
principio della più ampia partecipazione che il legislatore statale
stabilisce - e non può essere imposta per norma statale.
Nel caso della ricorrente, ad esempio, la Regione si è posta
come obiettivo quello di omogeneizzare l'offerta (partendo da una
situazione in cui si ha frammentarietà della stessa e corrispettivi
molto diversificati anche per territori similari), ridurre in tutta
la regione l'età media del parco bus, razionalizzare la rete. Era
quindi necessario un progetto industriale unitario e non già una
pluralità di diversi operatori focalizzati unicamente sulla gestione
locale del servizio. La previsione di un lotto su scala regionale
(lotto unico) non esclude peraltro la possibilità di articolazioni
di piccoli lotti (art. 88 della legge regionale toscana n. 65/2010)
per garantire i servizi in zone particolarmente disagiate (aree a
domanda debole).
Dunque l'organizzazione del servizio non può essere imposta
«dall'alto»; anche la Regione Toscana ha tenuto conto che in certi
contesti sarebbe stato meglio per ragioni anche concorrenziali
affidare il servizio in lotti separati di minori dimensioni; è
l'ente di governo che deve scegliere per il proprio territorio come
organizzarsi. Per la Regione Toscana il 10% dei servizi sono fuori
dal lotto unico e anch'essi sono in corso di affidamento.
3.c) In terzo luogo è violato il principio della leale
collaborazione sancito dalla Corte costituzionale nella citata
sentenza n. 251/2016 che avrebbe imposto, nel caso in esame, come
già rilevato, che la disciplina fosse emanata d'intesa con le
regioni.
3.d) Ancora ed ulteriormente si deduce la violazione del
principio della leale collaborazione, perchè il compito di definire
le deroghe alla regola della obbligatoria suddivisione dei bacini di
mobilità in più lotti ai fini della gara, è affidato in via
esclusiva all'Autorità di regolazione dei trasporti, senza alcun
coinvolgimento delle regioni che, invece, sono titolari della
potestà in materia di trasporto, a conoscenza della realtà del
proprio territorio e quindi possono offrire elementi conoscitivi
importanti ai fini dell'articolazione delle gare che devono
perseguire l'unica finalità di avere il migliore aggiudicatario
idoneo a rendere il più efficiente servizio agli utenti.
3.e) Sotto altro profilo, si eccepisce l'ulteriore violazione
dell'art. 117 della Costituzione, perchè non è invocabile la
competenza statale in materia di tutela della concorrenza, in quanto
è del tutto indimostrato e non vero che l'articolazione del bacino
in più lotti garantisca più efficienza e maggiore concorrenza.
Il comma quarto qui contestato prevede infatti che la
suddivisione del bacino in più lotti sia la regola obbligatoria per
le regioni e ciò viene giustificato «con l'obiettivo di promuovere
la più ampia partecipazione alle medesime» gare per l'affidamento
della gestione del servizio.
Ma questo obiettivo non significa esercizio della potestà
statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza: l'obiettivo
infatti ben può essere posto alla Regione, lasciando alla sua
autonomia legislativa l'individuazione delle modalità organizzative
più adeguate per l'erogazione del servizio nel rispetto
dell'obiettivo posto. Resterebbe così salvaguardata la competenza
regionale, nonchè il controllo da parte dello Stato di sindacare le
scelte regionali eventualmente non idonee per raggiungere l'obiettivo
di promuovere la più ampia partecipazione alle gare. Le impugnate
disposizioni invece eliminano ogni spazio al legislatore regionale.
A conferma, si richiama la sentenza n. 251/2016 ove è affermato
che eccedono dall'ambito della tutela della concorrenza di competenza
statale le previsioni «inerenti alla gestione e organizzazione dei
medesimi servizi (lettera b, che prescrive la soppressione dei regimi
di esclusiva, comunque denominati, non indispensabili per assicurare
la qualità e l'efficienza del servizio; lettera d, relativa alla
definizione dei criteri per l'organizzazione territoriale ottimale
dei servizi pubblici locali di rilevanza economica» (enfasi
aggiunta).
La fondatezza della tesi esposta è avvalorata anche dalla
vigente legislazione. L'art. 51 del decreto legislativo n. 50/2016,
che ha sostituito l'art. 2, comma 1-bis del «vecchio» Codice dei
contratti, decreto legislativo n. 163/2006 prevede che «Nel rispetto
della disciplina comunitaria in materia di appalti pubblici, sia nei
settori ordinari che nei settori speciali, al fine di favorire
l'accesso delle microimprese, piccole e medie imprese, le stazioni
appaltanti suddividono gli appalti in lotti funzionali di cui
all'articolo 3, comma 1, lettera qq), ovvero in lotti prestazionali
di cui all'articolo 3,comma 1, lettera ggggg), in conformità alle
categorie o specializzazioni nel settore dei lavori, servizi e
forniture. Le stazioni appaltanti motivano la mancata suddivisione
dell'appalto in lotti nel bando di gara o nella lettera di invito e
nella relazione unica di cui agli articoli 99 e 139».
Dunque proprio il codice appalti, che è impostato sul necessario
rispetto della concorrenza, affida alla singola stazione appaltante
l'onere di scegliere la deroga rispetto alla suddivisione
dell'appalto in più lotti, con un onere motivazionale circa tale
scelta. Questa regola è applicata dalla Regione ricorrente sia nelle
proprie leggi che negli atti amministrativi adottati in attuazione
delle stesse, con riferimento a tutti i settori in cui vengono
espletati appalti (rifiuti, risorse idriche, sanità ecc). Non si
comprende perchè al trasporto pubblico locale non si debba applicare
la stessa regola.
Nello stesso senso è la disciplina europea.
Il «considerando» n. 78 della direttiva 2014/24/UE, dopo aver
posto in evidenza la necessità di garantire la partecipazione delle
piccole-medie imprese alle gare pubbliche ed il correlato strumento
della suddivisione in lotti, si occupa anche della possibile scelta
della stazione appaltante di non procedere all'articolazione in lotti
e, oltre a prevedere la necessità della motivazione, considera anche
le possibili ragioni giustificative di una tale scelta: evidenzia
quindi che «tali motivi potrebbero per esempio consistere nel fatto
che l'amministrazione aggiudicatrice ritiene che tale suddivisione
possa rischiare di limitare la concorrenza o di rendere l'esecuzione
dell'appalto eccessivamente difficile dal punto di vista tecnico o
troppo costosa, ovvero che l'esigenza di coordinare i diversi
operatori economici per i lotti possa rischiare seriamente di
compromettere la corretta esecuzione dell'appalto».
Peraltro, secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale,
«l'opzione sottesa alla suddivisione o meno in lotti dell'appalto è
espressiva di scelta discrezionale non suscettibile di essere
censurata in base a criteri di merce opportunità, tanto più nel
caso in cui - come quello in esame - l'unitarietà sia imposta
dall'oggetto dell'appalto e dalle modalità esecutive scaturenti
dalle situazione materiale e giuridica dei luoghi entro cui operare.
(Consiglio di Stato, sezione V, 16 marzo 2016, n. 1081).
Pertanto le disposizioni dell'art. 48 in esame ledono le facoltà
di scelta discrezionale che la stazione appaltante sempre detiene in
merito all'organizzazione della gara. Inoltre l'imposizione della
pluralità di lotti determinerebbe una lievitazione degli oneri
economici per la stazione appaltante, in aperta antitesi quindi con
la logica sottesa al ricorso ai soggetti aggregatori, che è quella
della razionalizzazione e della semplificazione dei processi di
acquisto e fornitura di beni e servizi.
Basti pensare che il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 11 marzo 2013 (recante Definizione dei criteri e delle
modalità con cui ripartire il Fondo nazionale per il concorso dello
Stato agli oneri del trasporto pubblico locale, anche ferroviario,
nelle regioni a statuto ordinario) ha imposto parametri molto rigidi
da rispettare per poter avere il finanziamento del fondo nazionale
trasporti, riguardanti, tra l'altro il progressivo incremento del
rapporto tra ricavi da traffico e costi operativi e la definizione di
livelli occupazionali appropriati.
L'individuazione del lotto unico di gara scelto dalla Regione
Toscana in base alle peculiarità del proprio territorio permette il
raggiungimento di questi obiettivi che invece la norma in esame
ignora completamente.
Ma, soprattutto, va considerato che l'obiettivo della più ampia
partecipazione alla gara (dichiarato dal legislatore nel comma 4
dell'art. 48, a «motivazione» della pluralità dei lotti), ben può
essere garantito anche dal lotto unico regionale; è sufficiente
infatti che i requisiti di fatturato richiesti per la partecipazione
siano parametrati su importi non proibitivi e che lascino aperta la
possibilità di ampia partecipazione degli operatori economici del
settore; inoltre gli operatori possono utilizzare tutto lo
strumentario proprio del diritto degli appalti che consente anche ai
più piccoli di accedere al mercato degli appalti pubblici (ATI,
avvalimento), essendo istituti creati proprio per favorire la
partecipazione alle gare anche alle imprese medio piccole, su lotti
di maggiori dimensioni (nella gara toscana infatti vi è stata
concorrenza effettiva e partecipazione).
L'obbligatoria suddivisione in più lotti può invece determinare
un risultato di inefficienza del servizio, perchè non permette di
ridurre gli squilibri tra le diverse zone territoriali all'interno
della Regione, compensando quelle maggiormente redditizie con quelle
che lo sono meno. In Toscana, ad esempio, un unico gestore regionale
ben potrà investire anche in aree economicamente meno attrattive,
perchè può beneficiare dei vantaggi che trae dalla remunerazione
del servizio in zone più redditizie. Inoltre va anche sottolineato
che un soggetto industriale di dimensioni consistenti, come quello
che si avrebbe per la gestione del lotto unico, può meglio gestire
anche processi industriali di riorganizzazione in relazione alle
politiche in materia occupazionale (imposte dal decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 11 marzo 2013 sopra richiamato)
e presenta maggiore solidità per attuare investimenti.
Questo permette di perseguire l'obiettivo, di cui la Regione è
titolare in virtù delle competenze in materia di trasporti, di
omogeneizzazione dell'offerta sia in termini quantitativi (stessa
proporzione fra domanda ed offerta ovunque) che qualitativi (ad
esempio età media dei bus uguale in tutte le zone) che deve valere
per tutto il territorio regionale.
Pertanto le impugnate disposizioni sono lesive delle competenze
regionali in materia di trasporto pubblico locale.

P.Q.M.

Si conclude affinchè piaccia all'Ecc.ma Corte costituzionale
dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 16, comma 1 e 2,
dell'art. 39 e dell'art. 48, comma 4 e comma 6, lettera a) del
decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 convertito in legge 21 giugno
2017, n. 96, per violazione degli articoli 77, 117 terzo e quarto
comma, 119, commi 1, 2, 3 e 4 della Costituzione nonchè del
principio della leale collaborazione.
Si deposita la deliberazione della giunta regionale n. 819 del 31
luglio 2017 di autorizzazione a stare in giudizio.
Firenze-Roma, 21 agosto 2017

Avv. Bora