1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 20-5-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 50 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 30 aprile 2015
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 30 aprile 2015 (del Presidente del Consiglio dei ministri) . Energia - Norme della Regione Toscana in materia di geotermia - Disposizioni urgenti finalizzate ad assicurare l'installazione di 150 MW di potenza geotermoelettrica aggiuntiva, garantendo la sostenibilita' ambientale e socio economica dei territori interessati dai permessi di ricerca relativi alle risorse geotermiche - Previsione che i procedimenti per il rilascio dei permessi di ricerca e delle relative proroghe, degli atti di assenso per la realizzazione di pozzi esplorativi, nonche' degli atti ad essi preordinati relativi all'alta ed alla media entalpia, restano sospesi fino alla determinazione da parte della Giunta regionale del numero massimo dei pozzi esplorativi da assentire e dei criteri e parametri per la loro corretta distribuzione sul territorio, e comunque per non oltre sei mesi dall'entrata in vigore della legge regionale - Ricorso del Governo - Denunciata dilatazione del termine stabilito dal legislatore statale per la definizione delle procedure di autorizzazione alla costruzione dei suddetti impianti - Violazione dei principi fondamentali posti dalla legislazione statale in materia di "produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia" - Esorbitanza dalla potesta' legislativa regionale concorrente nella stessa materia - Violazione del principio di leale collaborazione (qualora la sospensione temporanea si riferisca anche al rilascio dell'intesa regionale prevista dall'art. 3, comma 2-bis, del decreto legislativo n. 22 del 2010 per i permessi relativi ad impianti pilota) - Contrasto con la normativa sovranazionale che vieta di apporre limiti alla produzione attraverso il mancato rilascio di titoli permissivi - Inosservanza dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. - Legge della Regione Toscana 16 febbraio 2015, n. 17, art. 1, commi 1 e 2. - Costituzione, art. 117, commi primo e terzo; decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, artt. 2, comma 1, e 12, commi 3 e 4; (direttiva 2001/77/CE del 27 settembre 2001; direttiva 2009/28/CE del 23 aprile 2009; Protocollo di Kyoto addizionale alla Convenzione-quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, adottato l'11 dicembre 1997, ratificato e reso esecutivo con legge 1° giugno 2002, n. 120). (15C00174) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 20-5-2015)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato presso i
cui Uffici domicilia in Roma, Via dei Portoghesi, 12 nei confronti
della Regione Toscana, in persona del Presidente della Giunta
regionale pro tempore, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale della legge regionale 16 febbraio 2015, n. 17,
«Disposizioni urgenti in materia di geotermia», pubblicata nel B.U.R.
Toscana del 25 febbraio 2015, n. 8, quanto all'art. 1, commi 1 e 2,
per violazione dei principi fondamentali in materia di «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» prevista dall'art.
117, comma 3, Cost., del principio di leale collaborazione, e del
vincolo del rispetto dell'ordinamento comunitario e degli obblighi
internazionali previsto dal medesimo art. 117, comma 1, Cost, ai
sensi dell'art. 127 della Costituzione.
La predetta legge della Regione Toscana viene impugnata con
riferimento alle richiamate disposizioni, giusta delibera del
Consiglio dei ministri in data 10 aprile 2015, depositata in estratto
unitamente al presente ricorso, per i seguenti motivi.

Motivi

1) L'art. 1, commi 1 e 2, della l.r. n. 17/2015 è illegittimo
per violazione dei principi fondamentali in materia di «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» prevista dall'art.
117, comma 3, Cost. e del principio di leale collaborazione.
I commi l e 2 dell'articolo 1, della legge della Regione Toscana
del 16 febbraio 2015, n. 17 recitano:
«1. Al fine di assicurare l'installazione di 150 MW di
potenza geotermoelettrica aggiuntiva, garantendo la sostenibilità
ambientale e socio economica dei territori interessati dai permessi
di ricerca relativi alle risorse geotermiche, la Giunta regionale,
entro sei mesi dall'entrata in vigore della presente legge,
stabilisce con deliberazione:
a) il numero massimo dei pozzi esplorativi da assentire;
b) i criteri e i parametri per la loro corretta
distribuzione sul territorio.
2. Fino all'approvazione del provvedimento di cui al comma 1
e, comunque, non oltre sei mesi dall'entrata in vigore della presente
legge, sono sospesi i procedimenti per il rilascio dei permessi di
ricerca e delle relative proroghe, degli atti di assenso per la
realizzazione di pozzi esplorativi, nonchè degli atti ad essi
preordinati relativi all'alta ed alla media entalpia».
1.1. - Le descritte norme nel prevedere la sospensione dei
procedimenti per il rilascio dei permessi di ricerca geotermica e
delle relative proroghe, nonchè degli atti di assenso per la
realizzazione di pozzi esplorativi e degli atti ad essi preordinati
relativi all'alta e media entalpia, fino all'intervenuta
determinazione del numero massimo di pozzi esplorativi assentibili e
dei relativi criteri di distribuzione territoriale, si riflettono
negativamente sugli investimenti nella produzione di energia
elettrica da fonte rinnovabile geotermica in quanto ritardano
corrispondentemente, ancorchè nel limite massimo di sei mesi, le
procedure autorizzative alla costruzione e all'esercizio di detti
impianti.
Esse violano, pertanto, la disciplina fondamentale di competenza
dello Stato riguardando nella materia concorrente della «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» prevista dall'art.
117, comma 3, Cost.
Premesso che l'art. 2, comma 1, d.lgs. n. 387/2003 contempla tra
le fonti rinnovabili la fonte energetica geotermica, i principi
fondamentali in materia si ricavano, invero, dalla legislazione
statale e, attualmente, dal decreto legislativo 29 dicembre 2003, n.
387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione
dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel
mercato interno dell'elettricita').
L'art. 12, comma 3, del richiamato d.lgs. n. 387/2003 prevede, in
particolare, che «La costruzione e l'esercizio degli impianti di
produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, gli
interventi di modifica, potenziamento, rifacimento totale o parziale
e riattivazione, come definiti dalla normativa vigente, nonchè le
opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e
all'esercizio degli impianti stessi, sono soggetti ad una
autorizzazione unica, rilasciata dalla regione o altro soggetto
istituzionale delegato dalla regione, nel rispetto delle normative
vigenti in materia di tutela dell'ambiente, di tutela del paesaggio e
del patrimonio storico-artistico».
Il successivo comma 4 prevede, inoltre, che «L'autorizzazione di
cui al comma 3 è rilasciata a seguito di un procedimento unico, al
quale partecipano tutte le Amministrazioni interessate, svolto nel
rispetto dei principi di semplificazione e con le modalità stabilite
dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni e
integrazioni. Il termine massimo per la conclusione del procedimento
di cui al presente comma non può comunque essere superiore a
centottanta giorni».
Ebbene, l'indicazione del termine, contenuto nell'art. 12, comma
4, deve qualificarsi quale principio fondamentale in materia di
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», e
risulta violato nella parte la disciplina regionale sospende le
richiamate procedure autorizzative fino all'approvazione del piano
regionale, e comunque per sei mesi, e cioè per un termine più ampio
di quello previsto dal legislatore statale per la definizione del
procedimento predetto.
Codesta Corte ha, infatti, già censurato disposizioni regionali
recanti la sospensione, fino all'adozione di atti pianificatori,
anche entro un termine massimo definito, delle procedure
autorizzative per la realizzazione di impianti di produzione
energetica alimentati da fonti rinnovabili, affermando che tale
disposizione costituisce un principio fondamentale della materia
perchè «risulta ispirata alle regole della semplificazione
amministrativa e della celerità garantendo, in modo uniforme
sull'intero territorio nazionale, la conclusione entro un termine
definito del procedimento autorizzativo (cfr. sentenze n. 383 e n.
336 del 2005).» (Corte cost. n. 364/2006).
Nè può replicarsi che altro sono i titoli abilitativi alla
ricerca altro i titoli amministrativi necessari per la produzione
dell'energia. In proposito, è sufficiente ricordare che in campo
geotermico vi è, infatti, una stretta connessione tra la disciplina
della ricerca e quella della coltivazione delle risorse geotermiche,
com'è dimostrato dall'art. 8, comma 1 del d.lgs. n. 22/2010, che
afferma l'inscindibilità dei profili della ricerca e della
coltivazione delle risorse geotermiche, considerato che il permesso
di ricerca integra un antecedente logico ed un presupposto giuridico
per il rilascio della concessione di coltivazione, in un rapporto di
presupposizione logica tra le attività di ricerca delle risorse
geotermiche e la produzione di energia da fonte geotermica (condotta
in forza di concessione di coltivazione di dette risorse).
Il rilascio di detti atti autorizzatori è, in altre parole,
condizione per ottenere i successivi atti concessori volti ad
ottenere il combustibile rinnovabile di alimentazione degli impianti
che sfruttano le risorse geotermiche per la produzione dell'energia
elettrica, per il teleriscaldamento, per il riscaldamento e/o
raffrescamento di piccole o medie utenze.
La prevista sospensione dei permessi di ricerca (e relative
proroghe) e gli atti di assenso per la realizzazione di pozzi
esplorativi, considerata l'unitarietà del corpus normativo relativo
al settore geotermico, comprendente la disciplina della ricerca e
della coltivazione delle risorse geotermiche, si pone, quindi, in
contrasto con le sopra citate norme statali, che costituiscono
principi fondamentali in materia di «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», come tali vincolanti la
competenza legislativa regionale concorrente ai sensi dell'articolo
117, comma 3 della Costituzione.
1.2 - Non solo, ove si ritenesse che la sospensione (seppur
temporanea) degli atti di assenso di cui all'art. 1 della legge
regionale in esame si riferisce anche al rilascio dell'intesa
regionale ex art. 3, comma 2-bis del d.lgs. n. 22/2010 per i permessi
di ricerca per impianti pilota, sussiste anche sotto altro aspetto la
violazione dell'art. 117, comma 3, per invasione della competenza
statale di principio in materia di «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia» e la violazione del principio
di leale collaborazione.
In proposito si possono utilmente richiamare le considerazioni
già svolte da codesta Corte rispetto a disposizioni regionali
comportanti l'automatico diniego dell'intesa per progetti di
infrastrutture energetiche ritenuti incompatibili con atti generali
regionali, quale strumento elettivo per un confronto tra lo Stato e
le regioni per un corretto ed armonico esercizio delle rispettive
competenza: «(...) le norme regionali impugnate determinano una
procedura di cooperazione - segnata dalla prevalente volontà di una
parte - distinta dall'intesa, individuata invece in via ordinaria dal
legislatore statale quale presupposto necessario ai fini del
contemperamento degli interessi dei diversi livelli territoriali di
governo, e conseguentemente violano l'art. 117, terzo comma, Cost.,
nonchè il principio di leale collaborazione».
Al riguardo, codesta Corte, anche con specifico riferimento alla
materia di potestà concorrente della «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», ha, invero, costantemente
affermato che «la previsione dell'intesa, imposta dal principio di
leale collaborazione, implica che non sia legittima una norma
contenente una "drastica previsione" della decisività della volontà
di una sola parte, in caso di dissenso» (ex plurimis, sentenza n. 165
del 2011), ma che siano invece necessarie «idonee procedure per
consentire reiterate trattative volte a superare le divergenze» (ex
plurimis, sentenze n. 278 e n. 121 del 2010), come presupposto
fondamentale di realizzazione del principio di leale collaborazione
(ex plurimis, sentenze n. 117 del 2013, n. 39 del 2013, n. 24 del
2007 e n. 339 del 2005).
Pertanto norme regionali che determinano un irragionevole
pregiudiziale irrigidimento della posizione della Regione nella
trattativa «producono, tra l'altro, l'effetto paradossale di
precludere qualsiasi potere di negoziazione al Presidente della
Giunta regionale, comunque costretto a negare a priori l'intesa,
anche in caso di convergenza tra interesse statale e interesse
regionale nella localizzazione e realizzazione dei menzionati
impianti.» (Corte cost. n. 182/2013; relativo peraltro a fattispecie
nella quale si prevedeva il ricorso sistematico a procedura aggravata
per superare il contrasto tra Stato e regione, mentre nella
fattispecie la norma addirittura esclude in radice ogni competenza
statale).
Ne discende che se si ritiene che la sospensione (seppur
temporanea) degli atti di assenso di cui all'art. 1 della legge
regionale in esame sia da riferirsi anche al rilascio dell'intesa
regionale ex art. 3, comma 2-bis del d.lgs. n. 22/2010 per i permessi
di ricerca per impianti pilota, che ex tabulas verrebbe a priori
inibita già a livello legislativo dalla Regione, risulta
conseguentemente violato, anche sotto tale profilo, l'art. 117, terzo
comma, Cost., nonchè il principio di leale collaborazione.
2) L'art. 1, commi 1 e 2, della l.r. n. 17/2015 è illegittimo
per violazione degli obblighi comunitari ed internazionali ai sensi
dell'art. 117, comma 1, Cost.
La sospensione dei procedimenti stabilita con la legge regionale
in esame, impedendo per un non esiguo lasso di tempo il rilascio di
titoli permissivi, collide anche con l'ordinamento internazionale e
comunitario.
Codesta Corte, invero, con riferimento a limitazioni nelle
procedure autorizzative concernenti impianti alimentati da fonti
rinnovabili, «(...) ha già rilevato che la normativa internazionale
(Protocollo di Kyoto addizionale alla Convenzione-quadro delle
Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, adottato l'11 dicembre 1997,
ratificato e reso esecutivo con legge 1° giugno 2002, n. 120) e
quella comunitaria (direttiva 27 settembre 2001, n. 2001/77/CE e
direttiva 23 aprile 2009, n. 2009/28/CE) manifestano un favor per le
fonti energetiche rinnovabili al fine di eliminare la dipendenza dai
carburanti fossili; ha, conseguentemente, dichiarato
l'illegittimità, per violazione dell'art. 117, primo comma, Cost.,
di una disposizione regionale che prevedeva limiti massimi
autorizzabili di potenza di energia da fonti rinnovabili (sentenza n.
124 del 2010).» (Corte cost. n. 85/2012, con riferimento ad una
limitazione che la Regione Veneto voleva apporre alla potenza degli
impianti autorizzabile fino ad una determinata data, in attesa della
pianificazione anche regionale).
Anche nella fattispecie, la limitazione alla produzione
attraverso il mancato rilascio di titoli permissivi per un
considerevole lasso di tempo, fino a sei mesi, incide in senso
riduttivo sulla produzione con conseguente violazione della
disciplina comunitaria ed internazionale che osta all'apposizione di
tali limiti, ancorchè non a titolo definitivo.
L'articolo 1, commi 1 e 2 , della legge regionale in esame, in
sintesi, viola: i principi fondamentali di competenza dello Stato in
materia di «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia», rientrante nella competenza legislativa solo
concorrente delle Regioni ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione; il principio di leale collaborazione; il vincolo
all'esercizio della competenza legislativa regionale nel rispetto
dell'ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali imposto
dall' art. 117 , comma 1, della Costituzione.
Per i motivi sopra enunciati la norma regionale deve quindi
essere impugnata ai sensi dell'articolo 127 della Costituzione.

P.Q.M.

Alla luce di quanto sopra esposto si conclude affinchè sia
dichiarata l'illegittimità costituzionale della legge n. 17/2015
della Regione Toscana nei limiti anzidetti.
Si deposita l'estratto in originale della delibera del Consiglio
dei ministri del 10 aprile 2015.
Roma, 14 aprile 2015

L'Avvocato dello Stato: AngeloVenturini