1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 13-12-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 16 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 26 ottobre 2000
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 26 ottobre 2000 (della Provincia autonoma di Trento) Ambiente (Tutela dell') - Tutela delle acque dall'inquinamento - Disciplina degli scarichi provenienti da impianti di trattamento delle acque reflue urbane - Obbligo di rispettare i limiti di emissione stabiliti per le sostanze inquinanti tipicamente industriali - Applicabilita' di sanzioni penali al gestore di impianti generali di depurazione in caso di superamento dei detti limiti - Irragionevolezza di tale disciplina - Contrasto con la normativa comunitaria e con la legge delega che ne prevedeva il recepimento - Stravolgimento del sistema di depurazione in atto nella Provincia autonoma di Trento - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Lesione di competenze legislative ed amministrative statutariamente spettanti alle province autonome. - D.lgs. 18 agosto 2000, n. 258, art. 9, nella parte in cui modifica il comma 2 dell'art. 28 d.lgs. 11 maggio 1999, n. 152; art. 12, nella parte in cui sostituisce il comma 4 dell'art. 31 d.lgs. 11 maggio 1999, n. 152; paragrafo 1.1, tabelle 3, 3A e 5 dell'allegato 5, sostitutivo del corrispondente allegato del d.lgs. 11 maggio 1999, n. 152, in connessione con l'art. 23 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 258, nella parte in cui modifica il comma 6 dell'art. 59 d.lgs. 11 maggio 1999, n. 152. - Costituzione, artt. 3 e 97; Statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige, art. 8, nn. 5), 6), 14), 16), 17), 18), 19), 21) e 24), art. 9, nn. 9) e 10), art. 14 e art. 16; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, artt. 5 e 8; direttiva comunitaria 91/271/CEE del 21 maggio 1991; legge 24 aprile 1998, n. 128, art. 17. Ambiente (Tutela dell') - Tutela delle acque dall'inquinamento - Irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie - Previsione statale che, quantunque in via suppletiva, attribuisce direttamente ai comuni la competenza per specifiche violazioni - Lesione dell'autonomia legislativa e delle funzioni amministrative di spettanza della Provincia autonoma di Trento - Contrasto con le regole statutarie di riparto della competenza tra provincia e comuni. - D.lgs. 18 agosto 2000, n. 258, art. 22, nella parte in cui sostituisce il comma 1 dell'art. 56 d.lgs. 11 maggio 1999, n. 152. - D.P.R. 28 luglio 1987, n. 526, art. 15, comma 2; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2. Ambiente (Tutela dell') - Tutela delle acque dall'inquinamento - Sorveglianza e accertamento degli illeciti commessi in violazione delle norme in materia - Prevista competenza concorrente del Corpo forestale dello Stato - Paventata applicabilita' di tale previsione nel territorio della Provincia autonoma di Trento - Violazione delle competenze di quest'ultima e delle norme di attuazione statutaria. - D.lgs. 18 agosto 2000, n. 258, art. 22, nella parte in cui inserisce il comma 1-bis dell'art. 56 d.lgs. 11 maggio 1999, n. 152. - D.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 4. (000C1225) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 13-12-2000)

Ricorso per la Provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale pro-tempore dott. Lorenzo
Dellai, autorizzato con deliberazione della giunta provinciale
n. 2553 del 13 ottobre 2000 (all. 1), rappresentata e difesa - come
da procura speciale del 16 ottobre 2000 (rep. n. 024955) rogata dal
dott. Tommaso Sussarellu in qualità di ufficiale rogante della
provincia stessa (all. 2) - dagli avvocati Giandomenico Falcon di
Padova e Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma presso
lo studio dell'avv. Manzi, via Confalonieri n. 5,
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale delle seguenti
disposizioni del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 258,
recante "Disposizioni correttive e integrative del decreto
legislativo 11 maggio 1999, n. 152, in materia di tutela delle
acque dall'inquinamento, a norma dell'art. 1, comma 4, della legge
24 aprile 1998, n. 128", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale serie
generale n. 218 del 18 settembre 2000, supplemento ordinario:
art. 22, nella parte in cui contiene il nuovo testo del comma
1 e inserisce il comma 1-bis dell'art. 56 del decreto legislativo
11 maggio 1999, n. 152;
art. 9, nella parte in cui contiene il nuovo testo modificato
dell'art. 28, comma 2, del decreto legislativo 11 maggio 1999,
n. 152;
art. 12, che contiene il nuovo testo del comma 4 dell'art. 31
del decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 152;
paragrafo 1.1., tabella 3, 3/A e 5 dell'allegato 5, che
sostituisce il corrispondente allegato del decreto legislativo 11
maggio 1999, n. 152, in connessione con quanto disposto dall'art.
23 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 258, nella parte in
cui contiene il testo modificato del comma 6 dell'articolo 59 del
decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 152, per violazione:
dell'articolo 8, nn. 5), 6), 14), 16), 17, 18), 19), 21) e
24, dell'articolo 9, nn. 9) e 10) dello Statuto; dell'art. 14
nonchè dell'art. 16 dello Statuto;
delle relative norme di attuazione, ed in particolare degli
artt. 5 e 8 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, dell'art. 15, comma
2, del d.P.R. 28 luglio 1987, n. 526, nonchè degli artt. 2 e 4 del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266;
della direttiva comunitaria di riferimento 91/271/CEE e dei
principi stabiliti dall'art. 17 della legge delega 24 aprile 1998,
n. 128;
dell'art. 97 della Costituzione e dell'art. 3 della
Costituzione (principi di buon andamento e di ragionevolezza), per
i profili e nei modi di seguito illustrati.
F a t t o e d i r i t t o
La presente impugnazione del decreto legislativo 18 agosto 2000,
n. 258, si collega alla precedente impugnazione, con la quale sono
state portate al giudizio di codesta ecc.ma Corte costituzionale
alcune disposizioni del decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 152,
recante "Disposizioni sulla tutela delle acque dall'inquinamento e
recepimento della direttiva 91/271/CEE concernente il trattamento
delle acque reflue urbane e della direttiva 91/676/CEE relativa
alla protezione delle acque dall'inquinamento provocato dai nitrati
provenienti da fonti agricole", in relazione a distinti profili di
lesione della autonomia della ricorrente provincia.
In effetti, il nuovo decreto legislativo reca, come avverte la
sua intitolazione, "Disposizioni correttive e integrative" al
precedente decreto legislativo. Tuttavia, anche la nuova versione
delle impugnate disposizioni appare lesiva dell'autonomia
provinciale, costringendo di conseguenza la ricorrente provincia ad
un nuovo ricorso il quale, se nella forma non può che avere ad
oggetto le singole disposizioni modificative recate dal decreto
legislativo n. 258 del 2000, nella sostanza è rivolto a
riaffermare anche in relazione al nuovo testo del decreto
legislativo n. 152 del 1999, l'attualità delle censure già
rivolte con il precedente ricorso avverso il sistema che ne
risulta.
Forma invece oggetto di autonoma impugnazione l'art. 22. del
d.lgs. n. 258/2000, in quanto aggiunge nell'art. 56 d.lgs.
n. 152/1999, con il comma 1-bis, alcune disposizioni non presenti
nel precedente testo.
Innanzi tutto, è opportuno illustrare la ragione per la quale le
modifiche e integrazioni introdotte nel decreto legislativo
n. 152/1999, dal decreto legislativo n. 258 del 2000, non fanno
venire meno le censure argomentate con il precedente ricorso, che
dunque rimangono attuali anche di fronte al nuovo testo.
Il nuovo art. 59, comma 6, d.lgs. n. 152/1999 (come sostituito
dall'art. 23, d.lgs n. 258/2000) prevede, in modo non dissimile
dalla norma sostituita, che "le sanzioni di cui al comma 5 si
applicano altresì al gestore di impianti di trattamento delle
acque reflue urbane che nell'effettuazione dello scarico supera i
valori-limite previsti dallo stesso comma". Anzi, il nuovo testo
non solo mantiene, ma addirittura aggrava la responsabilità del
gestore, che non è più subordinata, come nel precedente,
all'avere agito "per dolo o per grave negligenza".
Il comma 5 in questione, poi (pure sostituito dall'art. 23,
d.lgs. n. 258/2000), prevede l'arresto e un'ammenda per "chiunque,
nell'effettuazione di uno scarico di acque reflue industriali,
supera i valori limite fissati nella tabella 3 o, nel caso di
scarico sul suolo, nella tabella 4 dell'allegato 5, ovvero i limiti
più restrittivi fissati dalle regioni o dalle province autonome o
dall'autorità competente ... in relazione alle sostanze indicate
nella tabella 5 dell'allegato 5"; e la pena è aggravata "se sono
superati anche i valori limite fissati per le sostanze contenute
nella tabella 3A dell'allegato 5".
La tabella 3 dell'allegato 5 del d.lgs. n. 258 (che, ai sensi
dell'art. 25 dello stesso decreto, sostituisce il corrispondente
allegato del d.lgs. n. 152/1999) riguarda i limiti di emissione in
acque superficiali e in fognatura posti agli scarichi di acque
reflue industriali (v. il 1/2 1.2 dell'allegato 5); la tabela 4
dell'allegato 5 riguarda i "limiti di emissione per le acque reflue
urbane ed industriali che recapitano sul suolo"; la tabella 5
dell'allegato 5 elenca le "sostanze per le quali non possono essere
adottati limiti meno restrittivi di quelli indicati in tabella 3,
per lo scarico in acque superficiali e per lo scarico in rete
fognaria, o in tabella 4, per lo scarico sul suolo".
Inoltre, il 1/2 1.1 dell'allegato 5 prescrive che, nel caso di
fognature miste "che convogliano anche scarichi di acque reflue
industriali", devono essere rispettati, da parte dell'impianto di
trattamento delle acque reflue urbane, "i valori limite di tabella
3 ovvero quelli stabiliti dalle regioni ai sensi dell'articolo 28
comma 2".
L'art. 28, comma 2, e stato anch'esso sostituito dall'art. 9,
comma 2, d.lgs. n. 258/2000, ma senza che ne sia mutato il
contenuto essenziale. Tale disposizione conferma che tutti gli
scarichi "devono comunque rispettare i valori limite di emissione
previsti nell'allegato 5", ed ora prevede che "le regioni,
nell'esercizio della loro autonomia, tenendo conto dei carichi
massimi ammissibili, delle migliori tecniche disponibili,
definiscono i valori-limite di emissione, diversi da quelli di cui
all'allegato 5, sia in concentrazione massima ammissibile sia in
quantità massima per unità di tempo in ordine ad ogni sostanza
inquinante e per gruppi o famiglie di sostanze affini"; fermo,
però, che le regioni "non possono stabilire valori limite meno
restrittivi di quelli fissati" sia nelle tabelle 1, 2, 3/A e 5
dell'allegato 5, sia nelle tabelle 3 e 4, per le sostanze indicate
nella tabella 5 del medesimo allegato; il che comporta l'obbligo
per gli impianti di depurazione generale di rispettare i valori
limite degli inquinanti industriali. L'art. 28 è, a sua volta,
richiamato dall'art. 31, d.lgs. n. 152/1999, anch'esso modificato
dal d.lgs. n 258, ma dopo la modifica, l'art. 31, comma 4, dispone
pur sempre che gli scarichi di cui al comma 3 del medesimo articolo
(cioè, quelli delle acque reflue urbane) "devono rispettare,
altresì, i valori-limite di emissione fissati ai sensi
delI'articolo 28, commi 1 e 2" (e dunque, ancora, anche quelli
relativi agli inquinanti industriali).
Dunque, dalle norme appena esposte risulta chiaramente che anche
dopo il d.lgs. n. 258 il gestore degli impianti di depurazione
delle acque reflue urbane è reso responsabile del rispetto dei
limiti fissati per gli inquinanti industriali. È perciò
opportuno, al fine di illustrare l'illegittimità delle norme del
d.lgs. n. 258 del 2000 qui impugnate, richiamare qui nella sua
integralità quanto argomentato con il ricorso avverso il testo
originario del decreto legislativo n. 152 del 1999, e che ora qui
ugualmente si ripropone avverso la nuova versione recata dal
decreto legislativo qui impugnato.
"La ricorrente provincia desidera porre in premessa un doppio
ordine di considerazioni.
In primo luogo, la provincia desidera premettere che la propria
contestazione non riguarda in alcun modo il sistema delle direttive
comunitarie che il decreto legislativo statale è destinato ad
attuare. Al contrario, essa ritiene che la propria legislazione, a
difesa della quale la provincia propone la presente impugnazione,
attui le direttive in questione più fedelmente della nuova
legislazione statale, che ad avviso della provincia ne tradisce,
nella parte in contestazione, la lettera e lo spirito. Nè si
tratta qui, come meglio si dirà, di una "più severa normativa
statale che per principio generale è sempre consentito agli Stati
membri di introdurre, bensì di un diverso sistema di depurazione e
di relativi requisiti, che contraddice quello proprio della
direttiva, al quale corrisponde quello già in vigore nella
Provincia di Trento.
In secondo luogo, la ricorrente provincia desidera sottolineare
che la propria contestazione non nasce affatto, come potrebbe
temersi, e come forse potrebbe riscontrarsi in diverse realtà
territoriali, da un difetto di attenzione al problema della
qualità delle acque, ma nasce invece da oltre venti anni di
esperienza legislativa ed applicativa, che ha condotto ad un
sistema di depurazione efficace ed effettivo, secondo parametri di
elevata qualità.
È proprio tale esperienza che porta a considerare il sistema
disposto dalle parti contestate della nuova legislazione statale
come solo apparentemente frutto di "severita'", ma in realtà come
sistema contraddittorio e totalmente irrealizzabile nelle
condizioni date, in quanto sostanzialmente incompatibile con i
parametri di accettabilità raggiungibili dai presidi depurativi
pubblici nell'ambito delle caratteristiche tecniche di questi
secondo quanto stabilito dalle direttive comunitarie.
Fatte tali premesse, sia consentito in primo luogo illustrare in
estrema sintesi talune problematiche tecniche proprie di un sistema
di depurazione, senza la cui conoscenza la materia oggetto del
presente ricorso risulterebbe poco intelligibile; ed in relazione
ad esse sia consentito poi di esaminare la legislazione statale in
sè e in relazione alla concreta situazione specifica della
Provincia di Trento.
La premessa fondamentale sta nella con constatazione che gli
impianti di depurazione pubblici sono concepiti e progettati per
trattare e ridurre determinati tipi di inquinanti, che, pur
presenti anche negli scarichi industriali, sono propri degli
scarichi civili, essenzialmente derivanti dal metabolismo umano e
dalle attività domestiche. Si tratta, da un punto di vista
chimico, di sostanze quali i composti carboniosi, o i composti
azotati come ammoniaca e azoto organico, o l'azoto e il fosforo.
Gli stessi impianti di depurazione non sono nè possono essere
invece adeguati per assicurare la riduzione di diversi inquinanti,
tipici degli scarichi industriali, quali i metalli o altre sostanze
pericolose. La riduzione di tali agenti inquinanti richiede
strumenti e metodologie specifiche, che non possono essere
richieste ad un depuratore "generale . Si noti che se anche si
volesse attrezzare il depuratore generale per il trattamento degli
inquinanti specifici degli insediamenti industriali e produttivi,
il più delle volte ciò non sarebbe neppure possibile, a causa del
grado di diluizione con cui quegli stessi inquinanti si presentano
una volta immessi nel sistema fognario e nel depuratore generale.
Ciò significa che fa riduzione degli inquinanti industriali
nella misura desiderata va ricercata ed ottenuta immediatamente a
valle del sistema industriale in questione, in un momento in cui la
depurazione è relativamente agevole, e comunque possibile, sia per
il fatto che ogni produzione comporta come residui inquinanti
specifici e soltanto quelli - il che consente di costruire sulla
base di essi sistemi di depurazione specializzati - sia per il
fatto che il tasso di concentrazione di tali inquinanti è tale che
può essere svolto in relazione ad essi un trattamento efficace ed
economicamente giustificato. In altre parole, la sola cosa
possibile per evitare che da un depuratore generale escano
inquinanti industriali in misura superiore al consentito è di
riuscire ad evitare a monte la loro immissione nel sistema
fognario.
Ciò è assicurato dal sistema della normativa comunitaria, come
risulta in particolare dall'art. 11 della direttiva 91/271/CEE,
secondo il quale gli scarichi industriali in sistemi fognari è
"preventivamente subordinato a regolamentazioni e/o autorizzazioni
specifiche , le quali "devono soddisfare ai requisiti dell'allegato
I C : i quali a loro volta sono concepiti come requisiti
prestazionali, rivolti tra l'altro al fine - oltre che di
proteggere la salute umana - di assicurare che gli stessi impianti
di trattamento delle acque reflue e le attrezzature connesse non
vengano danneggiate. In altri termini, secondo la normativa
comunitaria gli scarichi industriali che confluiscono nelle reti
fognarie e in impianti di trattamento delle acque reflue urbane
devono essere sottoposti al pretrattamento richiesto, al fine di
garantire che gli scarichi provenienti dagli impianti di
trattamento non abbiano conseguenze negative sull`ambiente e non
incidano sulla conformità delle acque recipienti alle altre
direttive comunitarie.
Per gli impianti generali di trattamento delle acque reflue,
invece, l'art. 2 della predetta direttiva ed in connessione con
esso l'allegato I B e la tabella 1 prescrivono il rispetto di
limiti relativi alle sostanze che, come detto in premessa, tali
impianti sono in grado di trattare, e solo di essi. Ed anche le
altre direttive comunitarie - precedentemente trasposte dalla
legislazione statale ed ora conglobate nel decreto legislativo
n. 152/1999 - si rflettono nei limiti di emissione delle tabelle 3
- 3/A - 5 dell'allegato 5 in esame: limiti che devono essere
osservati all'atto dello scarico del refluo industriale, vuoi in
fognatura vuoi negli altri corpi recipienti.
A tale sistema puntualmente si conforma quello previsto dalla
normativa provinciale imponendo e presupponendo che lo scarico
produttivo debba essere obbligatoriamente pretrattato prima della
sua confluenza nella rete fognaria pubblica con riferimento a tutti
quegli inquinanti (metalli e non metalli tossici e sostanze
pericolose) che non potrebbero giovarsi di alcun trattamento a
valle nel depuratore pubblico per le ragioni anzidette (si veda in
particolare l'art. 16, comma 1, n. 2, del testo unico delle leggi
provinciali in materia di tutela dell'ambiente dagli inquinamenti,
approvato con dPGp 26 gennaio 1987, n. 1, da ultimo modificato dal
Capo XV della l.p. 11 settembre 1998, n. 10 ed il riferimento alla
tabella G, incluso lo specifico richiamo alla tabella D, recante i
limiti propri dei metalli e delle altre sostanze pericolose
industriali).
Insomma, il principio cardine della normativa comunitaria,
ripreso dalla normativa provinciale, è che i sistemi di
depurazione generale sono direttamente tenuti al rispetto di limiti
prefissati soltanto in relazione alle sostanze che essi sono vocati
a trattare, mentre i limiti relativi alle sostanze specifiche di
origine industriale valgono per i relativi scarichi, e soltanto per
essi.
Una attenta analisi rivela: che la nuova legislazione statale,
qui contestata, è ispirata al principio, per certi aspetti
opposto, che fa carico anche al sistema di depurazione generale di
produrre un risultato che esso non può tecnicamente dare, e lo
rende responsabile sul piano giuridico di vicende sulle quali esso
non è in grado di influire.
Certamente, anche nel sistema statale di cui al decreto
legislativo n. 152 del 1999 vi sono limiti che valgono anche, e se
si vuole in modo particolare, per chi effettua scarichi
industriali: come nella parte in cui, posto il principio della
generale sottoposizione degli scarichi ad autorizzazione (art. 45,
comma 1) è stabilita la particolare procedura per l'autorizzazione
agli scarichi industriali (art. 46), esso sanziona penalmente il
comportamento - oltre che di colui che "effettua uno scarico di
acque reflue industriali contenenti le sostanze pericolose comprese
nelle famiglie e nei gruppi di sostanze indicate nelle tabelle 5 e
3A dell'allegato 5 senza osservare le prescrizioni
dell'autorizzazione (art. 59, comma 4) - il comportamento di colui
che "nell'effettuazione di uno scarico di acque reflue industriali,
ovvero da una immissione occasionale, supera i valori limite
fissati nella tabella 3 dell'allegato 5 in relazione alle sostanze
indicate nella tabella 5 , con aggravamento di pena "se sono
superati anche i valori limite fissati per le sostanze contenute
nella tabella 3A dell'allegato 5 (art. 59, comma 5).
Sennonchè, se in questi termini vi è la responsabilità penale
specifica del responsabile dello scarico industriale, il quadro
complessivo appare ispirato all'opposto principio cui si è sopra
accennato, del vincolo degli stessi depuratori generali alle
tabelle relative alle sostanze industriali.
In effetti, l'art. 28 stabilisce il principio secondo il quale
"tutti gli scarichi (compresi dunque quelli delle fognature, a
valle degli impianti di depurazione generale) "devono rispettare i
valori limite di emissione previsti nell'allegato 5 (comma 1),
valori che "per le sostanze indicate nelle tabelle, l, 2, 5, e 3A
dell'allegato 5 non possono essere alterati in senso meno
restrittivo dalle regioni.
Se dall'art. 28 passiamo a considerare l'allegato 5 nelle sue
specifiche disposizioni, riscontriamo che al punto 1.2
dell'allegato 5 (Limiti di estensione degli scarichi),
specificamente dedicato alle acque reflue industriali, ci si
riferisce soltanto agli scarichi in acque superficiali. Ritroviamo
invece gli scarichi di insediamenti industriali al punto 1.1,
dedicato alle acque reflue urbane: ove - prescritto nel periodo
iniziale del punto il rispetto dei limiti di emissione di cui alle
tabelle 1 e 2, cioè delle tabelle relative alle sostanze che i
depuratori generali sono effettivamente in grado di trattare - si
specifica nel secondo capoverso che "devono inoltre essere
rispettati, nel caso di fognature miste che raccolgono scarichi di
insediamenti industriali, i limiti di tabella 3 .
Insomma, nella normativa derivante dall'insieme delle
prescrizioni del decreto legislativo n. 152 del 1999 è iI
depuratore generale a dovere rispettare non solo i limiti relativi
alle sostanze che esso è idoneo a trattare, ma anche i limiti
stabiliti per le sostanze che un depuratore generale non è per la
sua stessa natura e definizione idoneo a trattare.
Che tale sia il sistema, è ulteriormente confermato dalla
sanzione penale posta dall'art. 59, comma 6, a termini del quale le
stesse sanzioni previste per i responsabili di scarichi industriali
dal comma 5, sopra illustrate, si applicano "al gestore di impianti
di depurazione che, per dolo a per grave negligenza;
nell'effettuazione dello scarico supera i valori limite previsti
dallo stesso comma", cioè i valori limite relativi ai metalli e
alle altre sostanze pericolose costituenti tipici inquinanti
industriali.
Si noti che non rileva quì l'attenuazione della responsabilità
prevista alle sole ipotesi di dolo o colpa grave, dato che tale
attenuazione non altera il disegno di fondo del sistema. Ciò che
rileva, infatti, è la stessa previsione, all'interno della
fattispecie penale, dell'ipotesi del gestore di impianti che
mediante gli scarichi prodotti dal depuratore generale superi i
limiti di emissione previsti per gli scarichi industriali.
Tale ipotesi è una ipotesi che nel sistema della direttiva
comunitaria, come anche nel sistema normativo della Provincia
autonoma di Trento, risulta del tutto impossibile. Non può essere
infatti che nell'organizzazione del servizio pubblico di tutela
delle acque il depuratore generale (e ai fini penali il
responsabile di esso) sia chiamato ad assicurare ciò che esso, per
la sua stessa struttura, non può assicurare, non essendo e non
potendo essere concepito per la riduzione dei metalli e delle altre
sostanze pericolose tipicamente industriali.
La contraria previsione contenuta espressamente nell'allegato 5
ed implicita nella fattispecie penale di cui al comma 6
dell'art. 59 è da un lato irragionevole ed assurda, dall'altro in
contraddizione con la normativa comunitaria e con i principi della
legge di delega, che imponevano il recepimento di tale normativa.
Precisamente, risulta violato l'art. 17 della legge di delega
n. 128 del 1998, nella parte in cui essa dispone la proroga del
termine stabilito da precedente legge "limitatamente all'attuazione
delle direttive" comunitarie in questione, e più in generale nella
parte in cui i principi della delega posti dalle lettere da a) a d)
del comma 2 della stessa disposizione non prevedono affatto
l'addossamento ai depuratori generali del rispetto dei limiti di
inquinamento specificamente posti dalla normativa europea per gli
scarichi industriali.
Si noti che il distorto sistema stabilito dal decreto legislativo
n. 152 del 1999 non può essere giustificato dal disposto della
lettera c) del comma 2 dell'art. 17 ora citato, a termini della
quale il "rispetto dei limiti di accettabilità degli scarichi e
dei parametri di qualità dei corpi idrici ricettori definiti dalla
normativa europea va inteso "nel senso che non può derogarsi ai
limiti previsti con valori meno restrittivi .
In altre parole, non viene qui affatto in discussione il
principio pacifico già in diritto comunitario (e codificato
dall'art. 176 Trattato CE) secondo il quale l'attuazione nazionale
delle direttive in materia di tutela ambientale può rendere più
restrittivi i limiti posti in sede comunitaria, ai fini di una
maggiore protezione.
La ricorrente provincia infatti non contesta minimamente la
possibilità, prevista dall'art. 28, comma 2, che in sede locale
vengano stabiliti limiti più restrittivi di quelli previsti dalle
tabelle allegate al decreto n. 152: in quanto, ovviamente, tali
limiti più restrittivi vengano imposti ciascuno al suo
destinatario logico e naturale, in relazione alle caratteristiche
ed alle possibilità di ciascun sistema di depurazione. Così per
gli impianti di depurazione generale potranno essere resi più
severi i limiti delle tabelle 1 e 2 dell'allegato 5, mentre per i
soli scarichi industriali potranno essere resi più severi i limiti
risultanti dalle tabelle 3, 3A e 5 (in connessione con la tabella
3).
Ma la possibilità, prevista dalla legge di delega e resa
effettiva dal decreto legislativo nei termini indicati, di rendere
più severi i limiti posti per le sostanze inquinanti non autorizza
affatto il legislatore delegato a stravolgere il sistema di
depurazione, ponendo a carico del sistema di depurazione generale
limiti che hanno senso soltanto a carico dei sistemi di
disinquinamento degli impianti industriali.
La realtà è che, quando nel sistema fognario (e dunque nel
depuratore generale che lo serve) si immettono scarichi da
insediamenti produttivi, il solo modo di ottenere che dagli
scarichi del depuratore generale non fuoriescano inquinanti tipici
dei sistemi produttivi in misura superiore al voluto consiste
nell'impedire che essi entrino nel sistema fognario.
Ciò implica che il rispetto dei limiti non possa che essere
imposto a carico del sistema industriale, esigendo che gli
inquinanti indesiderati non superino all'atto della immissione i
valori tabellari prescritti, infatti, una volta che, per qualunque
ragione, anche semplicemente occasionale, gli inquinanti
industriali siano entrati nel sistema fognario non vi è modo di
impedire che essi fuoriescano nella stessa misura in cui vi sono
entrati.
Ciò implica ancora che ciò che è richiedibile al sistema
pubblico (non in particolare e necessariamente, al gestore
dell'impianto di depurazione) al fine di evitare che dai depuratori
generali escano metalli ed altri inquinanti industriali in misura
superiore al consentito è lo svolgimento di una adeguata attività
di vigilanza, rivolta ad impedire che detti inquinanti entrino nel
sistema fognario, mentre del tutto incongruo porre per tali
depuratori degli standard in uscita, per il cui rispetto essi non
hanno alcuna possibilità di intervento.
Insomma, i limiti debbono restare limiti posti per gli scarichi a
monte, e per i relativi impianti specializzati di depurazione, ed
il rispetto di tali limiti deve essere assicurato dal sistema delta
vigilanza relativa a tali impianti e dal connesso sistema
sanzionatorio.
Pretendere invece di "regolare l'inquinamento derivante dai
metalli e dalle altre sostanze pericolose di origine industriale
mediante limiti fissati per i depuratori generali è del tutto
incongruo e tecnicamente impossibile.
Se fosse possibile, un simile requisito posto ai depuratori
generali ne richiederebbe la conversione in un sistema del tutto
diverso, che la ricorrente Provincia autonoma di Trento ritiene non
sia tecnicamente prospettabile, e che comunque ritiene non possa
essere imposto ad essa in attuazione di una normativa comunitaria
che si ispira al contrario agli stessi principi ai quali essa si è
ispirata nella propria legislazione. Di qui la lesione
dell'autonomia legislativa e amministrativa provinciale lamentata
con il presente ricorso.
Si noti, ulteriormente, che nella Provincia di Trento la
complessiva organizzazione dei servizi idrici (di acquedotto, di
fognatura e di depurazione) non è concepita secondo il principio
di una gestione unitaria per ambiti omogenei, che faccia capo ad
una unica autorità. Anzi, in attuazione del "complesso quadro
normativo che si è venuto definendo prima in sede statutaria, poi
attraverso le norme di attuazione" (secondo quanto affermato da
codesta ecc.ma Corte costituzionale nella sentenza n. 412 del 1994,
nel giudizio che ha sancito la non applicazione nella provincia
dell'art. 8 della legge n. 36 del 1994) nella legislazione
provinciale si verifica esattamente l'opposto: vi è da un lato una
forte centralizzazione del sistema depurativo, dall'altro un forte
decentramento gestionale del sistema acquedottistico e fognario.
Nell'organizzazione provinciale di questi servizi non si registra
(nè appare ventilata) una coincidenza tra i gestori del sistema di
depurazione con i gestori delle reti acquedottistiche e fognarie
nè con le autorità di vigilanza.
Si riscontra invece un modello organizzativo per così dire
"misto , i cui attori - autonomi e coordinati - sono la provincia i
comuni o loro forme associative o società o aziende e l'agenzia
provinciale per la protezione dell'ambiente. Il funzionamento
ottimale del sistema è garantito da forme di coordinamento
interistituzionale fondate su pareri, concerti e assensi
nell'esercizio di atti di pianificazione, di autorizzazione e di
controllo.
In questo quadro, specificamente, il gestore dell'impianto di
depurazione non è titolare nè delle funzioni autorizzatorie nè
delle funzioni di controllo degli scarichi di reflui industriali in
fognatura. L'autorizzazione viene rilasciata dal comune
territorialmente interessato, acquisito il parere dell'agenzia
provinciale per la protezione dell'ambiente, che cura il
coordinamento con la provincia in funzione della verifica di
compatibilità dello scarico industriale con il sistema depurativo
provinciale.
I compiti generali di vigilanza competono invece al servizio di
protezione ambiente (art. 37 testo unico, art. 2 dPGp 12 luglio
1993, n. 12) le cui funzioni sono attualmente per questa parte
assunte dalla agenzia provinciale per la protezione dell'ambiente,
a termini dell'art. 2 della legge provinciale 11 settembre 1995,
n. 11, e sono disciplinati dagli articoli 10 e 11 della stessa
legge.
In sintesi, il compito del gestore dell'impianto, come definito
nell'ambito della ricorrente, dall'art. 57, comma 1, del testo
unico sopra ricordato, è (come è d'altronde logico che sia)
quello di "assicurarne la piena funzionalità ed efficacia , a tal
fine osservando "le regole di conduzione tecnica dell'impianto e
provvedendo "alla manutenzione ordinaria ed alla programmazione di
quella straordinaria: senza alcun compito di vigilanza circa il
rispetto generale della disciplina ambientale, in tutto quanto non
attenga alla gestione del depuratore, secondo le caratteristiche
proprie di esso.
Sia consentito qui per completezza ricordare che - esclusa ogni
possibilità per il gestore del depuratore di incidere mediante
l'attività dei depuratore sugli inquinanti che questo non è
deputato a trattare - l'art. 58 del testo unico vigente nella
provincia si preoccupa di prevedere che in tutti i casi (che sulla
base dell'esperienza si sono mostrati in qualche misura
inevitabili) in cui eventi eccezionali impediscano il normale
funzionamento del depuratore (ad esempio, in caso di "abusivo
scarico in fognatura di sostanze tossiche o nocive o comunque in
concentrazioni eccedenti i limiti di accettabilità ) il gestore
dell'impianto provveda "a darne immediato avviso ai sindaci dei
comuni interessati affinchè questi assumano "anche in via breve, i
provvedimenti che si rendessero necessari per la tutela dell'igiene
ambientale e della salute dei cittadini : ed ugualmente è previsto
quanto gli impianti di depurazione "debbano essere completamente o
parzialmente disattivati in funzione del ripristino della loro
funzionalità o per qualsiasi altro giustificato motivo .
Se anche dunque fosse possibile fare carico ai sistemi di
depurazione dei livelli degli inquinamenti "industriali in uscita
da tali sistemi - il che come detto non è - resterebbe comunque
che il complesso della normativa statale sostanziale del decreto
legislativo n. 152/1999 e sul piano sanzionatorio penale l'art. 59,
comma 6, nell'individuare la responsabilità del "gestore
dell'impianto , comunque implicherebbero ed imporrebbero
un'organizzazione della gestione complessiva dei reflui non
compatibile con il modello in atto in Provincia di Trento, inibendo
comunque una qualsiasi altra opzione organizzativa: con evidente
lesione di competenze legislative provinciali primarie (quali
quelle in materia di acquedotti e lavori pubblici di interesse
provinciale, e in materia di organizzazione dei servizi pubblici di
cui all'art. 8, nn. 17 e 19, dello statuto), concorrenti (quali
quelle in materia di utilizzazione delle acque pubbliche e di
igiene e sanità e di tutela dell'ambiente dagli inquinamenti di
cui all'art. 9, nn. 9 e 10, dello statuto), nonchè delle funzioni
amministrative in genere e delle speciali funzioni in materia di
programmazione dell'utilizzo delle acque e di difesa
dall'inquinamento previste di cui all'art. 14 dello statuto e
dall'art. 5 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 381/1974".
Dunque, anche nella nuova versione la disciplina statale impone
al trattamento delle acque reflue urbane, in difformità rispetto
alla direttiva 91/271/CEE, oltre all'osservanza dei limiti di cui
alle tabelle 1 e 2 dell'allegato 5 (corrispondenti alle tabelle
della citata direttiva), l'osservanza dei limiti tipizzati
normativamente per lo scarico di acque reflue industriali. La non
fedele trasposizione della normativa comunitaria operata dalle
disposizioni statali, munite di presidio penale, non solo comporta
l'obbligo per la provincia di dar corso ad una radicale modifica
del sistema normativo ed organizzativo provinciale afferente la
depurazione delle acque, ma impone ad essa di trasferire in modo
irragionevole in capo al gestore degli impianti pubblici di
depurazione la responsabilità del pretrattamento delle sostanze
pericolose o non biodegradabili presenti negli scarichi industriali
confluenti nelle pubbliche fognature; di qui la violazione, fra
l'altro, degli. artt. 3 e 97 della Costituzione.
Quanto al richiamo dell'art. 14, statuto, e degli artt. 5 e 8,
decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 381, è
opportuno osservare che non solo tali norme riservano in via
esclusiva la programmazione dell'uso delle acque ad un apposito
piano, approvato d'intesa tra lo Stato e la provincia, ma, in base
all'art. 5, decreto del Presidente della Repubblica n. 381/1974,
come modificato dal decreto legislativo 11 novembre 1999, n. 463,
tale piano vale anche, per il rispettivo territorio, quale piano di
bacino di rilievo nazionale. Inoltre, in base allo stesso articolo
5, la Provincia autonoma di Trento esercita tutte le attribuzioni
inerenti alla titolarità del demanio idrico e, in particolare,
quelle concernenti la polizia idraulica e la difesa delle acque
dall'inquinamento. Nel ricorso avverso il decreto legislativo
n. 152 del 1999 la Provincia autonoma di Trento ha altresì
impugnato (in via ipotetica, non essendo totalmente esclusa una
diversa interpretazione della disposizione in questione, per le
ragioni esposte nel precedente ricorso, cui sia consentito
rinviare) il comma 1 dell'art. 56 del decreto legislativo n. 152
del 1999, con il quale si conferivano in via diretta alle
amministrazioni comunali, in ipotesi anche per il territorio della
Provincia autonoma di Trento, funzioni che invece a norma dello
statuto di autonomia competono alla provincia, e che compete semmai
alla provincia di assegnare ai comuni, nell'ambito della propria
autonomia legislativa.
Ora, tale disposizione è stata sostituita con un nuovo comma 1
dell'art. 56, secondo il quale "all' irrogazione delle sanzioni
amministrative pecuniarie provvede, salvo diversa disposizione
delle regioni o delle province autonome, la regione o la provincia
autonoma nel cui territorio è stata commessa la violazione, a
eccezione delle sanzioni previste dall'art. 54, commi 8 e 9, per le
quali è competente il comune, salve le attribuzioni affidate dalla
legge ad altre pubbliche autorita'".
Si potrebbe ritenere che l'inciso così inserito intenda
attribuire carattere dispositivo all'intera disposizione, cioè
anche a quella parte relativa alle sanzioni di competenza comunale;
se così fosse, le disposizioni provinciali che individuassero una
diversa competenza per le sanzioni di cui all'art. 54, commi 8 e 9,
sarebbero applicabili. Anche in questi termini però, ad avviso
della provincia, l'art. 22, comma 1, decreto legislativo n. 258
rimarrebbe censurabile, in quanto determinerebbe (sia pure in via
suppletiva) il diretto ingresso della disposizione statale sulle
competenze comunali nell'ordinamento provinciale, in difformità da
quanto stabilito dall'art. 15, comma 2, del decreto del Presidente
della Repubblica 28 luglio 1987, n. 526, e, su un piano più
generale, dall'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992.
Qualora, poi, la clausola di salvezza introdotta dall'art. 22,
comma 1, dovesse essere intesa nel senso che essa non riguarda la
norma che attribuisce la competenza per certe sanzioni al comune,
limitandosi invece alla diretta competenza regionale o provinciale,
la portata lesiva dell'art. 56, comma 1, non sarebbe mutata in
nulla a seguito della modifica apportata.
L'art. 22 del decreto legislativo n. 258/2000 aggiunge, poi,
nell'art. 56, decreto legislativo n. 152/1999, il comma 1-bis, in
base al quale "alla sorveglianza e all'accertamento degli illeciti
in violazione delle norme in materia di tutela delle acque
dall'inquinamento e del relativo danno ambientale concorre il Corpo
forestale dello Stato, in qualità di Forza di polizia
specializzata in materia ambientale". Tale norma sembra istituire
una generale competenza del Corpo forestale dello Stato sulla
vigilanza in materia di tutela delle acque dall'inquinamento e di
danno ambientale, competenza che, qualora si ritenga possa valere
anche per il territorio della Provincia autonoma di Trento,
risulterebbe in contrasto con l'art 4, decreto legislativo n. 266
del 1992, secondo il quale "nelle materie di competenza propria
della regione e delle province autonome la legge non può
attribuire agli organi statali funzioni amministrative, comprese
quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di
violazioni amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato
secondo lo statuto speciale e le relative norme di attuazione". La
censura, invece, verrebbe meno qualora si ritenesse la nuova norma
non applicabile nella provincia di Trento, in virtù delle clausole
di salvaguardia di cui all'art. 1, ultimo comma, d.lgs. n. 152/1999
("Le regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e
di Bolzano adeguano la propria legislazione al presente decreto
secondo quanto previsto dai rispettivi statuti e dalle relative
norme di attuazione"), e all'art. 3, comma 8, d.lgs. n. 152/1999
("Sono fatte salve le competenze spettanti alle regioni a statuto
speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano ai sensi
dei rispettivi statuti e delle relative norme di attuazione").

P. Q. M.
Voglia l'eccellentissima Corte costituzionale:
in via procedurale disporre la trattazione congiunta del
presente ricorso con il precedente ricorso rivolto avverso il
decreto legislativo n. 152 del 1999, stante la sostanziale
identità della materia;
nel merito, dichiarare l'illegittimità costituzionale, in
quanto si applichino alla ricorrente provincia, delle seguenti
disposizioni del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 258:
art. 22, nella parte in cui contiene il nuovo testo del
comma 1 e inserisce il comma 1-bis dell'art. 56 del decreto
legislativo 11 maggio 1999, n. 152;
art. 9, nella parte in cui contiene il nuovo testo
modificato. dell'art. 28, comma 2, del decreto legislativo 11
maggio 1999, n. 152;
art. 12, che contiene il nuovo testo del comma 4
dell'art. 31 del decreto legislativo 11 maggio 1999, n, 152;
paragrafo 1.1, tabella 3, 3/A e 5 dell'allegato 5, che
sostituisce il corrispondente allegato del decreto legislativo 11
maggio 1999, n. 152, in connessione con quanto disposto
dall'art. 23 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 258, nella
parte in cui contiene il testo modificato del comma 6 dell'articolo
59 del decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 152;
per violazione della Costituzione e dello statuto di autonomia,
così come indicato in premessa e secondo i profili e le ragioni
illustrate nel ricorso.
Padova-Roma, addì 17 ottobre 2000.
Avv. prof. Giandomenico Falcon - Avv. Luigi Manzi
00C1225