1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 26-2-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 7 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 27 gennaio 2003
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 27 gennaio 2003 (della Provincia autonoma di Bolzano) Lavoro - Norme in materia di emersione del lavoro sommerso - Procedura di "emersione progressiva" - Istituzione di appositi Comitati per il lavoro e l'emersione del sommerso, attribuzione ai Prefetti (o al Commissario di Governo) del potere di nominarne i componenti, disciplina dei piani individuali di emersione presentati dagli imprenditori e dei poteri di istruzione e approvazione conferiti ai CLES - Applicabilita' di tali previsioni nella Provincia autonoma di Bolzano - Denunciata invasione di competenze legislative e amministrative attribuite a quest'ultima dallo Statuto speciale e dalle norme di attuazione, nonche' delle competenze concorrenti (in materia di tutela e sicurezza del lavoro) e residuali spettanti ex art. 10 legge costituzionale n. 3/2001 - Esorbitanza dell'intervento dalla competenza statale in materia di "ordinamento civile" - Lesione delle competenze amministrative provinciali - In subordine, violazione del principio di leale collaborazione per mancata previsione dell'intesa tra Stato e Provincia ai fini della nomina dei componenti del CLES. - Decreto-legge 25 settembre 2002, n. 210, convertito con modifiche nella legge 22 novembre 2002, n. 266, art. 1, comma 2, sostitutivo dell'art. 1-bis della legge 18 ottobre 2001, n. 383. - Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e s.m.), artt. 8, n. 1), 9, nn. 4) e 5), 10 e 16; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 280, artt. 2 e 3; d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197, artt. 3 e 4; Costituzione, art. 117, in relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. (003C0081) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 26-2-2003)

Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente pro tempore della Provincia, dott. Luis Durnwalder, giusta
deliberazione della giunta n. 4553 del 2 dicembre 2002, rappresentata
e difesa - in virtù di procura speciale dell'11 dicembre 2002,
rogata dal vice segretario generale della giunta dott. Hermann Berger
(rep. n. 19990) - dagli avv. proff. Sergio Panunzio e Roland Riz, e
presso il primo di essi elettivamente domiciliato in Roma, corso
Vittorio Emanuele II n. 284;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica, per la dichiarazione
d'incostituzionalità dell'art. 1, comma 2, del decreto-legge 25
settembre 2002, n. 210 ("Disposizioni urgenti in materia di emersione
del lavoro sommerso e di rapporti di lavoro a tempo parziale"),
convertito, con modificazioni, in legge 22 novembre 2002, n. 275.

F a t t o

1. - Con la legge 30 luglio 2002, n. 189 ("Nuove norme in materia
di immigrazione e di asilo", lo Stato è recentemente intervenuto a
disciplinare la materia dell'immigrazione.
Successivamente il Governo è intervenuto, con il decreto-legge 9
settembre 2002, n. 195, a disciplinare una materia distinta (anche se
per taluni aspetti connessa) rispetto alla precedente: è
intervenuto, cioè, a legalizzare il lavoro irregolare degli
extracomunitari. Tale decreto-legge è stato successivamente
convertito, con modificazioni, nella legge 9 ottobre 2002, n. 222.
Poichè i commi 1, 4 e 5 dell'art. 1 del suddetto decreto-legge
n. 195 del 2002 risultano essere lesivi delle competenze della
Provincia autonoma di Bolzano, questa le ha impugnate con ricorso
notificato in data 11 dicembre 2002, attualmente pendente innanzi a
codesta ecc.ma Corte (ricorso n. 94/2002).
Ancora successivamente il Governo è intervenuto in materia con
un secondo decreto-legge: n. 210 del 25 settembre 2002 (recante
"Disposizioni urgenti in materia di emersione del lavoro sommerso e
di rapporti di lavoro a tempo parziale", poi convertito, con
modificazioni, in legge 22 novembre 2002, n. 275. L'art. 1 di tale
decreto-legge apporta varie modifiche alla disciplina della c.d.
"emersione del lavoro sommerso" già stabilita dalla legge 18 ottobre
2001, n. 383. In particolare il secondo comma del suddetto art. 1,
sostituendo l'originario art. 1-bis della legge n. 383 del 2001,
detta una nuova disciplina della c.d. "emersione progressiva": fra
l'altro, vi si prevede (al comma 1) la istituzione, presso le
direzioni provinciali del lavoro esistenti in ogni capoluogo di
provincia, di appositi "Comitati per il lavoro e l'emersione del
sommerso" (CLES); la presentazione ai CLES, da parte degli
imprenditori, dei loro "piani individuali di emersione" (comma 2); la
verifica, valutazione ed eventuale approvazione dei piani individuali
d'emersione da parte dei CLES, nell'ambito delle linee generali
definite dal CIPE, oppure la loro reiezione (commi 5-9); le attività
delle pubbliche autorità conseguenti all'approvazione dei piani
(comma 10); la sospensione, nei confronti degli imprenditori che
abbiano presentato il piano, delle eventuali ispezioni e verifiche,
per le violazioni oggetto della procedura di regolarizzazione, da
parte degli organi di controllo e vigilanza (comma 15); ecc.
Della disciplina stabilita dall'art. 1 del decreto-legge
n. 210/2002 (come convertito) viene in evidenza, ai fini del presente
ricorso, in particolare modo il comma 1 del nuovo art. 1-bis della
legge n. 383 del 2001, come appunto sostituito dal comma 2 dell'art.
1 del decreto-legge n. 210/2002. Tale comma 1 stabilisce infatti che
i CLES sono composti di 16 membri, tutti nominati dal prefetto (otto
designati, rispettivamente, dal Ministero del lavoro, da quello
dell'ambiente, dall'INPS, dall'INAIL, dalla ASL, dal comune, dalla
regione e dalla prefettura - Ufficio territoriale del Governo, ed
otto designati dalle organizzazioni sindacali comparativamente più
rappresentative sul piano nazionale dei datori di lavoro e dei
lavoratori). Il medesimo comma 1 attribuisce inoltre al componente
designato dal Ministero del lavoro le funzioni di presidente del
CLES. Risulta dunque evidente che i CLES sono degli uffici statali,
istituiti presso organi dello Stato (le direzioni provinciali del
lavoro), che i loro membri sono nominati tutti ed esclusivamente
dallo Stato, e che sono presieduti necessariamente da un membro
statale anche quanto alla sua previa designazione.
La suddetta disciplina, che prevede l'istituzione dei CLES "In
ogni capoluogo di provincia", e che attribuisce alle prefetture
(ovvero, nella Provincia di Bolzano, al Commissario del Governo: cfr.
art. 87 statuto T.-A.A.) il potere di nomina dei loro membri, non
prevede eccezioni quanto alla sua integrale applicabilità su tutto
il territorio nazionale. Essa quindi, risulta essere integralmente
applicabile anche nella Provincia di Bolzano (come di fatto è
accaduto e tuttora sta accadendo). Ma proprio per questo si tratta di
una disciplina legislativa che lede le competenze legislative ed
amministrative della Provincia autonoma di Bolzano che pertanto la
impugna, per i seguenti motivi di

D i r i t t o

Incostituzionalità delle disposizioni legislative impugnate
(art. 1, comma 2, del decreto-legge n. 210 del 2002, come convertito
in legge n. 266 del 2002, che sostituisce l'art. 1-bis della legge
n. 383 del 2001), per violazione delle competenze provinciali di cui
agli articoli 8 (n. 1), 9 (nn. 4 e 5), 10 e 16 dello statuto speciale
per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670), e delle
relative norme d'attuazione (spec. artt. 2 e 3 del d.P.R. 22 marzo
1974, n. 280; ed artt. 3 e 4 d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197); nonchè
di cui all'art. 117 della Costituzione, in relazione all'art. 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; e per violazione
del principio di leale collaborazione.
1.1. - Preliminarmente, conviene ricordare quali siano
attualmente le competenze della Provincia autonoma di Bolzano in
materia di "lavoro" che, risultano coinvolte dalla disciplina
legislativa impugnata. Ciò specie a seguito della riforma del titolo
V della parte seconda della Costituzione, avutasi con la legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; ed in particolare sulla base di
quanto disposto dall'art. 10 della suddetta legge costituzionale
n. 3/2001 ("Sino all'adeguamento dei rispettivi statuti, le
disposizioni della presente legge costituzionale si applicano anche
alle regioni a statuto speciale ed alle Province autonome di Trento e
di Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più
ampie rispetto a quelle già attribuite").
Orbene, già prima della riforma costituzionale del titolo V, lo
statuto speciale T.-A.A. (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) riconosceva
alla Provincia autonoma di Bolzano non solo una competenza
legislativa di tipo "concorrente" in materia di "... apprendistato,
libretti di lavoro, categorie e qualifiche dei lavoratori" (art. 9,
n. 4) e di "costituzione e funzionamento di commissioni comunali e
provinciali di controllo sul collocamento" (art. 9, n. 5), ma le
riconosceva anche (all'art. 10) una competenza legislativa
"integrativa" nella materia del "collocamento ed avviamento al
lavoro, con facoltà di avvalersi - fino alla costituzione dei propri
uffici - degli uffici periferici dei Ministero del lavoro per
l'esercizio dei poteri amministrativi connessi con le potestà
legislative spettanti alle province stesse in materia di lavoro".
Alle suddette competenze legislative provinciali si affiancano
inoltre - in base all'art. 16 dello statuto speciale - le
corrispondenti potestà amministrative, cui si aggiungono anche
quelle ulteriori delegate dallo Stato alla provincia.
La suddetta disciplina statutaria è stata poi integrata dalle
relative norme d'attuazione. In particolare il d.P.R. 22 marzo 1974,
n. 280, ha stabilito una disciplina d'attuazione dello Statuto
relativamente alle competenze provinciali in materia di collocamento
al lavoro. Ancora successivamente, altre norme d'attuazione
statutaria sono state stabilite dal d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197,
il cui art. 3, comma 1, ha delegato alle Provincie autonome di Trento
e Bolzano l'esercizio delle funzioni amministrative statali in
materia di "vigilanza e tutela del lavoro" (cfr. art. 3, n. 12,
d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474); ed il cui art. 4 ha trasferito alle
province autonome gli ispettorati provinciali del lavoro aventi sede
nei rispettivi territori.
Sulla base di questo complesso di competenze legislative e
soprattutto amministrative (in parte proprie ed in parte delegate), e
per il loro migliore espletamento, la Provincia autonoma di Bolzano -
come previsto dallo statuto (artt. 8, n. 1, e 10) - ha istituito con
legge suoi appositi uffici. In particolare, la legge provinciale 23
aprile 1992, n. 10 (sul "Riordinamento della struttura dirigenziale
della Provincia autonoma di Bolzano") ha istituito la XIX
ripartizione "lavoro" (art. 9 ed allegato A); ripartizione le cui
competenze sono state poi più dettagliatamente indicate
dall'allegato 1, punto 19, del DPGP Bz 25 giugno 1996, n. 21 (che ha
organizzato la ripartizione distribuendone le competenze fra tre
uffici: "Ufficio mercato del lavoro", "Ispettorato del lavoro", e
"Ufficio del lavoro").
1.2. - Quelle sopra richiamate erano le competenze legislative ed
amministrative provinciali in materia di lavoro come in origine
definite dallo statuto e dalle norme d'attuazione. Ma oggi le
competenze della Provincia in materia di lavoro risultano essere
assai più estese a seguito della riforma dell'art. 117 della
Costituzione, recentemente operata dall'art. 3 della legge
costituzionale n. 3/2001.
Infatti il terzo comma dell'art. 117 Cost. individua come materia
di competenza legislativa "concorrente" quella della "tutela e
sicurezza del lavoro"; una materia, quella della "tutela del lavoro",
che certamente si estende a tutto il "mercato del lavoro",
comprendendo quindi anche i servizi per l'impiego e l'inserimento dei
lavoratori nelle aziende. Viceversa, il secondo comma dello stesso
art. 117 non riserva allo Stato alcuna competenza specificamente
concernente il lavoro. Gli riserva bensì (alla lettera l)
"l'ordinamento civile", ma tale competenza non può certo assorbire
l'intera disciplina del diritto privato e del diritto del lavoro, di
quest'ultimo potendo semmai ricomprendere i soli principi
fondamentali che ne costituiscono la struttura essenziale (in
sintonia anche con la competenza esclusiva di cui alla successiva
lettera m) del secondo comma dell'art. 117 Cost.).
Da ciò consegue, in primo luogo, che, nella misura in cui la
nuova competenza legislativa concorrente regionale in materia di
"tutela e sicurezza del lavoro" risulta essere più ampia (come per
vari aspetti in effetti e) rispetto a quelle già spettanti alla
provincia in base alle citate disposizioni degli articoli 9 e 10
dello satuto speciale del Trentino-Alto Adige (e relative nome
d'attuazione, essa appartiene dunque anche alla Provincia autonoma di
Bolzano in virtù della già citata disposizione dell'art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001.
Non solo. Poichè, come si è detto la complessiva disciplina dei
rapporti di lavoro, della loro instaurazione e delle attività che i
pubblici uffici possono espletare per agevolarla o consentirla, non
può ritenersi assorbita dalla competenza esclusiva dello Stato in
materia di "ordinamento civile", tale disciplina - per la parte in
cui essa non è ricompresa nella competenza (concorrente od
integrativa) spettante alla provincia in base allo statuto, nè in
quella concorrente relativa alla "tutela e sicurezza del lavoro" ad
essa spettante in base al terzo comma dell'art. 117 Cost. ed all'art.
10 della legge costituzionale n. 3/2002 - dovrà allora ritenersi
compresa nella competenza residuale-generale di cui al quarto comma
dell'art. 117 della Costituzione, spettante anche alla provincia
ricorrente in base al (e nei limiti del) già noto meccanismo di
rinvio in bonam partem stabilito dall'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001.
1.3. - In conclusione, sembra indubbio che le attività degli
uffici pubblici volte a consentire e favorire l'instaurarsi di
regolari rapporti di lavoro fra lavoratori extracomunitari ed imprese
- e quindi anche quelle relative alla c.d. "emersione del lavoro
sommerso" - rientrino appieno nelle competenze legislative e
soprattutto amministrative della provincia autonoma ricorrente:
competenze che, se anche precedentemente erano in parte delegate,
oggi - a seguito della riforma del titolo V della Costituzione e
della incidenza che essa ha avuto anche sull'assetto delle competenze
della provincia ricorrente - sono divenute competenze "proprie". Nè
tali competenze potrebbero venire meno per il fatto che si tratti
della instaurazione di nuovi rapporti di lavoro alla base dei quali
vi era un precedente rapporto di lavoro irregolare.
Tanto è vero quanto ora si è detto, che il primo comma
dell'art. 18 della recente (e già citata) legge 30 luglio 2002,
n. 189. sostituendo l'art. 22 del decreto legislativo 25 luglio 1998,
n. 286 - articolo recante la disciplina per l'instaurazione dei
rapporti di lavoro a tempo determinato ed indeterminato dei
lavoratori stranieri (il "contratto di soggiorno per lavoro
subordinato" di cui al precedente art. 5-bis del medesimo decreto
legislativo, inserito dall'art. 6 della legge n. 189/2002) che
prevede l'intervento dello "sportello unico per l'immigrazione"
istituito presso la prefettura -, ha introdotto in tale art. 22 un
(ultimo) comma 16 che fa salve le competenze spettanti in materia
alla provincia ricorrente.
Ma altrettanto non ha fatto il successivo decreto-legge n. 210
del 2002, pur disciplinando anch'esso la medesima materia dei
rapporti di lavoro, da cui la presente impugnazione.
2.1. - Ciò detto, poco resta da aggiungere per illustrare la
incostituzionalità delle specifiche disposizioni legislative
impugnate.
In particolare modo si deve censurare il fatto che, in base al
combinato disposto del primo e del secondo comma del nuovo art. 1-bis
(come sostituiti dall'impugnato comma 2 dell'art. 1 del decreto-legge
n. 210 del 2002), anche nella Provincia di Bolzano i piani
individuali di emersione debbono essere presentati dagli imprenditori
ad un ufficio statale (il CLES), i cui componenti sono tutti di
nomina del Commissario del Governo. Infatti, sulla base di quanto si
è detto in precedenza, è chiaro che la legge statale (se
competente) avrebbe quanto meno dovuto invece prevedere - o comunque
consentire espressamente (come fa il citato comma 16 dell'art. 22 del
decreto legislativo n. 286/1998) - che tali piani, finalizzati alla
successiva e progressiva regolarizzazione dei rapporti di lavoro
(cfr. commi 2 e ss. del nuovo art. 1-bis della legge n. 383 del 2001,
come sostituiti dal secondo comma dell'art. 1 del decreto-legge
impugnato), fossero presentati presso il competente ufficio
dell'amministrazione della Provincia di Bolzano (cioè la XIX
ripartizione, "Ufficio del lavoro", di cui all'art. 9 della citata
legge provinciale n. 10 del 1992, ed al citato DPGP Bz. n. 21 del
1996, o comunque presso altro ufficio dell'amministrazione
provinciale), e successivamente da questa valutati ed eventualmente
approvati.
Anche la eventuale istituzione di un apposito nuovo ufficio o
comitato provinciale (con presenza - sul modello dei CLES - di
rappresentanti di pubbliche amministrazioni e di organizzazioni
sindacali) non potrebbe che essere di competenza della provincia
medesima, sulla base della sua competenza legislativa in materia di
ordinamento dei propri uffici (art. 8, n. 1, statuto speciale
T.-A.A.).
2.2. - In subordine, considerate le competenze spettanti in
materia alla provincia autonoma ricorrente, anche sulla base del
principio costituzionale di "leale collaborazione", la disciplina
legislativa impugnata avrebbe almeno dovuto prevedere che la nomina
dei membri del CLES della Provincia di Bolzano non spettasse
esclusivamente ad un organo dello Stato (al Commissario del Governo),
ma che il potere di nomina venisse esercitato a seguito di una intesa
con la provincia ricorrente.
Il fatto che in esse non sia stabilita neppure questa minima
forma di garanzia delle competenze della Provincia autonoma di
Bolzano comporta, inevitabilmente, la incostituzionalità delle
suddette disposizioni legislative impugnate.
2.3. - La incostituzionalità, per le ragioni dianzi esposte,
della disciplina contenuta nei commi 1 e 2 del nuovo art. 1-bis (come
sostituito dall'art. 1, comma 2, del decreto-legge n. 210 del 2002),
comporta - di conseguenza - anche la incostituzionalità degli
ulteriori commi del nuovo art. 1-bis della legge n. 383 del 2001
(disciplinanti i compiti del CLES e la procedura relativa all'esame
ed eventuale approvazione dei piani individuali di emersione) nella
parte in cui essi siano applicabili anche nella Provincia di Bolzano:
in particolare comporta l'incostituzionalità dei commi 5-9, 10 e 15
del nuovo art. 1-bis, già precedentemente richiamati (supra,
n. 2.3).
2.4. - Infine si segnala l'opportunità che codesta ecc.ma Corte
fissi la medesima udienza per la discussione del presente ricorso e
del già citato ricorso n. 94/2002, stante la loro evidente
connessione.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del
presente ricorso, dichiarare incostituzionali, in parte qua, il comma
2 dell'art. 1 del decreto-legge 25 settembre 2002, n. 210 (come
convertito in legge 22 novembre 2002, n. 266), meglio indicato in
epigrafe, che sostituisce l'art. 1-bis della legge 18 ottobre 2001,
n. 383.
Bolzano-Roma, addì 21 gennaio 2003
Prof. avv. Sergio Panunzio - Prof. avv. Rolando Riz
03C0081