1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 26-6-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 421 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 maggio 1991
N. 421 Ordinanza emessa il 31 maggio 1991 dalla Corte dei conti, sezione di controllo, nel procedimento amministrativo tra la Corte dei conti e Ministero del tesoro Finanza pubblica - Autorizzazione agli enti di gestione delle partecipazioni statali (I.R.I. ed E.N.I.) a fare ricorso, fino alla concorrenza di lire 10.000 miliardi, per la modernizzazione del Paese nel campo delle industrie a tecnologia avanzata, alla contrazione di mutui con istituti speciali di credito, ad emettere obbligazioni, di durata fino a dodici anni sul mercato interno ovvero ad emettere obbligazioni convertibili in azioni di societa' appartenenti agli enti o a loro finanziarie - Assunzione parziale, nella misura del 4 per cento annuo, a carico dello Stato dell'onere degli interessi dei suddetti mutui e obbligazioni e assunzione a totale carico dello Stato dell'onere dell'ammortamento, in rate semestrali a partire dal secondo semestre 1993, della quota capitale dei mutui e delle obbligazioni, ad eccezione di quelle convertibili - Omissione della quantificazione e della indicazione dei mezzi per farvi fronte riguardo all'onere dell'ammortamento della quota capitale per il secondo semestre 1993 e per gli anni successivi - Prospettata violazione del principio costituzionale circa l'obbligo della copertura finanziaria per ogni legge che importi nuove o maggiori spese, senza distinzione fra spese correnti o in conto capitale, spese annuali o pluriennali ovvero permanenti - Richiamo alla legge 23 agosto 1988, n. 362 (concernente l'attuazione dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione) e alle sentenze della Corte costituzionale nn. 9/1958, 30 e 66 del 1959, 16, 31, 36 e 37 del 1961, 1/1z966, 47 e 49 del 1967. (Legge 7 febbraio 1991, n. 42, artt. 2, secondo e terzo comma, e 7, secondo comma). (Cost., art. 81, quarto comma). (091C0781) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 26-6-1991)

LA CORTE DEI CONTI
Nell'adunanza del 23 maggio 1991;
Visto il decreto del Ministro del tesoro 8 aprile 1991, n. 126354,
concernente variazioni nello stato di previsione del Ministero del
tesoro per l'anno finanziario 1991 e nel bilancio pluriennale per gli
anni 1992 e 1993;
Vista la relazione in data 3 maggio 1991 del consigliere delegato
al controllo sugli atti del Ministero del tesoro, con la quale si
manifestano dubbi sulla legittimità di detto decreto;
Vista l'ordinanza in data 10 maggio 1991, con la quale il
presidente della Corte dei conti, essendo necessaria la risoluzione
di una questione di massima di particolare importanza, ha deferito
alla sezione di controllo, convocata per l'adunanza odierna, l'esame
e la pronuncia sul visto e sulla consegunte registrazione del
menzionato provvedimento, ai sensi dell'art. 1, secondo comma, della
legge 21 marzo 1953, n. 161, che sostituisce l'art. 24 del testo
unico delle leggi sull'ordinamento della Corte dei conti, approvato
con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214;
Vista la nota della segreteria della sezione del controllo n. 7341
in data 13 maggio 1991, con la quale è stata data comunicazione di
detta ordinanza al Ministero del tesoro, gabinetto e alla ragioneria
generale dello Stato, ispettorato generale del bilancio e ispettorato
generale di finanza;
Visto l'art. 1 della legge 21 marzo 1953, n. 161;
Udito il relatore consigliere Rosario Maresca;
Udito il rappresentante della ragioneria generale dello Stato;
RITENUTO IN FATTO
Con decreto in data 8 aprile 1991 il Ministero del tesoro ha
disposto - ai sensi dell'art. 7, secondo comma, della legge 7
febbraio 1991, n. 42 - la riduzione, per l'importo di lire 400
miliardi, dello stanziamento del capitolo n. 9001 (fondo corrente per
far fronte ad oneri dipendenti da provvedimenti legislativi in corso)
dello stato di previsione di detto Ministero per l'anno finanziario
1991, nonchè l'iscrizione della somma di lire 600 miliardi nel
capitolo n. 7873 (di nuova istituzione) del medesimo stato di
previsione, per il "concorso statale nel pagamento degli interessi
sulle operazioni finanziarie effettuate dagli enti di gestione delle
partecipazioni statali", all'uopo utilizzando la quota di lire 200
miliardi accantonata nel fondo iscritto al capitolo n. 9001 dell'anno
1990. Analoghe variazioni vengono introdotte con lo stesso
provvedimento nel bilancio pluriennale per gli anni 1992 e 1993.
La legge 7 febbraio 1991, n. 42, nell'autorizzare (art. 2, primo
comma) gli enti di gestione delle partecipazioni statali, fino alla
concorrenza di lire 10.000 miliardi, a fare ricorso alla contrazione
di mutui con istituti speciali di credito, ad emettere obbligazione,
di durata fino a dodici anni, sul mercato interno, ovvero ad emettere
obbligazioni convertibili in azioni di società appartenenti agli
enti o a loro finanziarie, prevede (art. 2, secondo e terzo comma)
l'assunzione parziale, nella misura del 4 per cento annuo, a carico
dello Stato dell'onere degli interessi dei suddetti mutui e
obbligazioni e l'assunzione a totale carico dello Stato dell'onere
dell'ammortamento, in rate semestrali a partire dal secondo semestre
1993, della quota capitale dei mutui e delle obbligazioni, ad
eccezione di quelle convertibili.
L'onere degli interessi risulta quantificato e provvisto di idonea
copertura finanziaria (art. 7, secondo comma); quello
dell'ammortamento della quota capitale per il secondo semestre 1993 e
per gli anni successivi non è quantificato, nè vengono indicati i
mezzi per farvi fronte.
È sembrato al competente ufficio di controllo della Corte dei
conti che la legge in esame si discostasse, per quanto riguarda
l'obbligo della copertura della spesa nel bilancio pluriennale, dai
criteri enunciati nella legge 23 agosto 1988, n. 362, secondo i quali
le leggi pluriennali di spesa in conto capitale debbono quantificare
la spesa complessiva e l'onere che grava su ciascuno degli anni
considerati nel bilancio pluriennale, fatta salva l'eventuale
rimodulazione delle quote annuali con la legge finanziaria.
Ma a parte ciò, la carenza di una qualsiasi copertura dell'onere
per l'ammortamento della quota capitale dei mutui e delle
obbligazioni ha dato ingresso nella stessa sede del controllo a dubbi
di legittimità costituzionale in relazione all'art. 81, quarto
comma, della Costituzione, dubbi che, pur ponendosi direttamente nei
confronti dell'art. 2, terzo comma, della legge n. 42/1991, sembrano
coinvolgere, per obiettiva connessione, il secondo comma dello stesso
art. 2 nonchè l'art. 7, secondo comma, della legge medesima, e
risultare, così, rilevanti ai fini del controllo di legittimità.
Per un esame della questione così delineata il consigliere
delegato al controllo sugli atti del Ministero del tesoro, con
relazione in data 3 maggio 1991, ha segnalato il provvedimento al
presidente della Corte dei conti, che, con ordinanza in data 10
maggio 1991, ne ha deferito l'esame e la pronuncia sul visto e sulla
conseguente registrazione alla sezione del controllo, convocandola
per l'adunanza odierna.
Nel corso di questa, il rappresentante della ragioneria generale
dello Stato, premesso che il provvedimento in esame dispone il
trasferimento di somme dal capitolo n. 9001 dello stato di previsione
del Ministero del tesoro ad un capitolo di nuova istituzione nello
stesso stato di previsione per il solo pagamento degli interessi, ha
manifestato l'avviso che ogni questione relativa alla copertura
finanziaria dell'onere per l'ammortamento della quota capitale
risulterebbe estranea all'oggetto del provvedimento in esame.
CONSIDERATO IN DIRITTO
Come riferito in narrativa, è emersa, nel corso dell'esame da
parte del competente ufficio di controllo della Corte dei conti del
provvedimento di variazioni nel bilancio dello Stato, adottato dal
Ministro del tesoro ai sensi dell'art. 7, secondo comma, della legge
7 febbraio 1991, n. 42, una questione di legittimità costituzionale
della legge medesima in relazione all'art. 81, quarto comma, della
Costituzione, questione che è stata rimessa alle valutazioni di
questa sezione, legittimata a sollevarla ai sensi dell'art. 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e dell'art. 23 della legge
11 marzo 1953, n. 87 (Corte costituzionale, sentenza 12 novembre
1976, n. 226).
Il rappresentante della ragioneria generale dello Stato nel corso
dell'odierna adunanza ha sostenuto che la questione suddetta non è
rilevante nel giudizio di legittimità che la Corte dei conti è
chiamata a rendere, dal momento che il provvedimento all'esame, in
esecuzione delle disposizioni contenute nel secondo e nel terzo comma
dell'art. 7 della legge 7 febbraio 1991, n. 42, dispone il
trasferimento di somme da uno ad altro capitolo dello stato di
previsione del Ministero del tesoro, rendendo spendibile un
accantonamento di bilancio ed è, quindi, testimone dell'esistenza,
per quanto con esso si provvede, della necessaria copertura
finanziaria.
La sezione non condivide questa linea ragionativa che, per un
verso, muove da valutazioni insufficienti della portata e delle
conseguenze del provvedimento di variazioni nel bilancio dello Stato,
con il quale si dà ingresso ad un intervento che è finanziariamente
unico; e che, per altro verso, offre un'immagine riduttiva della
funzione del controllo che, affidata a magistrati, non può esaurirsi
in un mero riscontro formale dell'atto sottoposto al controllo
medesimo, ma deve dispiegarsi in tutto l'ambito normativo che
quell'intervento prevede, per cogliere, attraverso l'elemento
sistematico, il vero senso della legge e lo scopo pratico che questa
intende conseguire.
Del resto, la circostanza che il provvedimento del Ministero del
tesoro non introduca nel bilancio pluriennale 1991-93 alcuna
variazione per i maggiori oneri di ammortamento che - stando al testo
normativo - si pongono a carico dello Stato per il 1993 rende di
tutta evidenza che per quell'anno l'accantonamento di bilancio non è
sufficiente a coprire tutti gli oneri ad esso imputabili.
La legge 7 febbraio 1991, n. 42, inserendosi nel contesto di
impegnativi programmi di investimenti da parte degli enti di gestione
delle partecipazioni statali, per un processo di modernizzazione del
Paese nel campo delle industrie a tecnologia avanzata, reca un
cospicuo intervento finanziario dello Stato, che intende così
concorrere in modo tangibile alla realizzazione di quei programmi. In
particolare, l'art. 2, che è il cuore della legge, autorizza
l'I.R.I. e l'E.N.I. a reperire notevoli risorse finanziarie
attraverso la contrazione di mutui e l'emissione di obbligazioni, i
cui oneri di ammortamento sono in gran parte assunti dallo Stato.
Questo intervento finanziario, articolato nel concorso al
pagamento degli interessi e nell'ammortamento della quota capitale,
disciplinati dalla legge in due distinti commi, è sostanzialmente
unitario e finanziariamente indivisibile, atteso che l'ammortamento
della quota capitale ed il pagamento degli interessi, che del
capitale costituiscono un accessorio, rientrano nell'unica categoria
di "oneri di ammortamento", strettamente connessi ed interdipendenti.
L'onere per lo Stato è, dunque, unico, sicchè uno solo è il
problema della copertura finanziaria, il quale coinvolge tutte le
disposizioni che l'onere stesso prevedono.
È palese, quindi, la rilevanza della questione, dato che
l'eventuale declaratoria di illegittimità costituzionale delle
disposizioni che pongono a carico dello Stato gli oneri
dell'ammortamento dei mutui e delle obbligazioni in questione farebbe
venir meno la possibilità di far luogo all'emanazione del
provvedimento all'esame.
Venendo ora alla fondatezza della questione, osserva la sezione
che la legge n. 42/1991, mentre fa riferimento, quanto al concorso
statale nel pagamento degli interessi, ad apposito accantonamento nel
fondo speciale (art. 7, secondo comma), non indica, quanto agli oneri
di ammortamento della quota capitale, i mezzi per farvi fronte.
Si verte qui nell'ipotesi di una spesa in conto capitale ripartita
in più anni, ad andamento crescente a cominciare dal 1993, come
risulta dalla tabella contenuta nella scheda tecnica allegata al
disegno di legge (Senato della Repubblica, atto n. 1914) divenuto poi
legge n. 42/1991; ora, come esattamente ha fatto notare l'ufficio di
controllo, la mancata quantificazione e previsione di copertura degli
oneri di ammortamento della quota capitale del secondo semestre 1993
- anno compreso nel bilancio pluriennale in corso alla data di
entrata in vigore della legge in esame - non appare in armonia con le
regole dettate dalla legge 23 agosto 1988, n. 362, integrativa della
legge 5 agosto 1978, n. 468, per l'attuazione dell'art. 81, quarto
comma, della Costituzione.
Ma, a parte queste considerazioni che strettamente non attengono
alla questione di legittimità costituzionale della legge in esame,
su un piano generale va ricordato che l'art. 81, quarto comma, della
Costituzione, posto a tutela della integrità finanziaria dello Stato
nella continuità della sua gestione, sancisce l'obbligo della
copertura finanziaria per ogni legge che importi nuove o maggiori
spese, senza distinzioni fra spese correnti o in conto capitale,
spese annuali o pluriennali ovvero permanenti.
Consegue che una legge la quale introduca spese pluriennali a
quote annuali crescenti, deve - in attuazione del precetto
costituzionale sopra ricordato - farsi carico di individuare, nel
contesto di un programma finanziario, i mezzi idonei a fronteggiare
le quote di ciascun anno, e non con il suo silenzio implicitamente
riversare i maggiori oneri, specialmente se finanziariamente
rilevanti, sui bilanci futuri che, in una situazione finanziaria di
grave deficit, quale l'attuale, non sarebbero in grado, secondo una
ragionevole previsione, di sostenerli con le normali entrate.
Nella specie, a fronte di ingenti oneri di ammortamento,
costituiti dal pagamento degli interessi nella misura del 4 per cento
sul limite autorizzato di 10.000 miliardi di lire e dal rimborso
della quota capitale nei limiti di 7.200 miliardi di lire, la
copertura finanziaria, riferita, come risulta testualmente dall'art.
7, secondo comma, al solo onere degli interessi, appare assolutamente
insufficiente.
Tanto basta per un giudizio di non manifesta infondatezza - quale
è quello che qui si richiede - della questione sollevata.
In proposito la sezione, ricordate le analoghe perpressità
manifestate nel corso della discussione del disegno di legge,
divenuto poi legge n. 42/1991 (v. Camera deputati, V Commissione
permanente, sedute del 14 giugno, 27 settembre e 4 ottobre 1990; 23
gennaio 1991), e richiamati gli orientamenti costantemente seguiti
dalla Corte costituzionale nell'interpretazione del precetto
contenuto nell'ultimo comma dell'art. 81 della Costituzione (sentenze
nn. 9/1958; 30 e 66 del 1959; 16, 31, 36 e 37 del 1961), ravvisa
sostegno del proprio giudizio nei principi enunciati nella sentenza
n. 1/1966 e ribaditi nelle sentenze nn. 47 e 49 del 1967.
Per i suesposti motivi la questione di costituzionalità sopra
esaminata è, ad avviso della sezione, rilevante e non manifestamente
infondata.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953,
numero 87;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per
l'esame della questione di legittimità costituzionale degli artt. 2,
secondo e terzo comma, e 7, secondo comma, della legge 7 febbraio
1991, n. 42, in relazione all'art. 81, quarto comma, della
Costituzione;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
segreteria, al Ministro del tesoro e al Presidente del Consiglio dei
Ministri, e ne sia data comunicazione ai Presidenti delle due Camere
del Parlamento.
Il presidente: (firma illeggibile)

91C0781