1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 23-7-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 220 SENTENZA 9 - 18 luglio 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Gioco e scommesse - Uso degli apparecchi da gioco - Liberta' di apertura di nuovi esercizi commerciali - Poteri normativi e provvedimentali dei Comuni e delle Province. - Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), artt. 42 e 50, comma 7; decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici) - convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n. 214 - art. 31, comma 2. - (T-140220) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 23-7-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Sabino CASSESE;
Giudici :Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 42 e 50,
comma 7, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), nonchè dell'art.
31, comma 2, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni
urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 22 dicembre 2011, n. 214, promosso dal Tribunale amministrativo
regionale per il Piemonte, con ordinanze del 18 settembre 2012, 14
febbraio e 24 aprile 2013, rispettivamente iscritte al n. 292 del
registro ordinanze del 2012 ed ai nn. 115 e 161 del registro
ordinanze del 2013, pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica nn. 1, 22 e 28, prima serie speciale, dell'anno 2013.
Visti gli atti di costituzione di Rosa Giglio ed altri, del
Comune di Rivoli, di Lottomatica Videolot Rete spa e del Comune di
Santhià, nonchè gli atti di intervento del CODACONS ed altra, e del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza dell'8 luglio 2014 il Giudice relatore
Giuliano Amato;
uditi gli avvocati Saverio Sticchi Damiani per Rosa Giglio e
altri, Beniamino Caravita di Toritto per Lottomatica Videolot Rete
spa, Marco Pizzetti per il Comune di Rivoli, Luca Di Raimondo per il
Comune di Santhià e l'avvocato dello Stato Maria Pia Camassa per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte ha
sollevato - in riferimento agli artt. 32 e 118 Cost. - questione di
legittimità costituzionale degli artt. 42 e 50, comma 7, del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), nonchè dell'art. 31, comma 2,
del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per
la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22
dicembre 2011, n. 214, nella parte in cui tali disposizioni non
prevedono la competenza dei Comuni ad adottare atti normativi e
provvedimentali volti a limitare l'uso degli apparecchi da gioco di
cui al comma 6 dell'art. 110 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773
(Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), in
ogni esercizio a ciò autorizzato ai sensi dell'art. 86 dello stesso
r.d. n. 773 del 1931.
2.- In particolare l'art. 50, comma 7, del d.lgs. 18 agosto 2000,
n. 267, prevede che «Il sindaco, altresì, coordina e riorganizza,
sulla base degli indirizzi espressi dal consiglio comunale e
nell'ambito dei criteri eventualmente indicati dalla Regione, gli
orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi
pubblici, nonchè, d'intesa con i responsabili territorialmente
competenti delle amministrazioni interessate, gli orari di apertura
al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio, al fine
di armonizzare l'espletamento dei servizi con le esigenze complessive
e generali degli utenti».
Viene inoltre censurata, in riferimento agli stessi parametri
degli artt. 32 e 118 Cost., la disposizione dell'art. 31, comma 2,
del d.l. n. 201 del 2011, il quale prevede che «Secondo la disciplina
dell'Unione Europea e nazionale in materia di concorrenza, libertà
di stabilimento e libera prestazione di servizi, costituisce
principio generale dell'ordinamento nazionale la libertà di apertura
di nuovi esercizi commerciali sul territorio senza contingenti,
limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura,
esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori,
dell'ambiente, ivi incluso l'ambiente urbano, e dei beni culturali.
Le Regioni e gli enti locali adeguano i propri ordinamenti alle
prescrizioni del presente comma entro 90 giorni dalla data di entrata
in vigore della legge di conversione del presente decreto.».
Il TAR ha infine sollevato - sempre con riferimento ai medesimi
parametri - questione di legittimità costituzionale dell'art. 42 del
d.lgs. n. 267 del 2000, il quale stabilisce le funzioni attribuite ai
consigli comunali, comprendendovi, fra le altre, la competenza
regolamentare.
2.1.- Le prime due ordinanze di rimessione (r.o. n. 292 del 2012
e n. 115 del 2013) traggono origine dai giudizi aventi ad oggetto
l'impugnazione dell'ordinanza 23 maggio 2012, n. 263, con la quale il
sindaco del Comune di Rivoli ha disposto limitazioni orarie
all'utilizzo di apparecchi da gioco, nonchè l'impugnazione del
regolamento comunale per le sale giochi e per l'installazione di
apparecchi elettronici o da gioco, approvato con delibera consiliare
del 21 dicembre 2011, n. 124.
Il TAR evidenzia che l'ordinanza sindacale impugnata fa
applicazione dell'art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 2000;
riferisce inoltre che, a sostegno dell'impugnativa, le parti
ricorrenti hanno contestato - fra l'altro - la contrarietà del
regolamento e dell'ordinanza impugnata alle disposizioni nazionali in
tema di liberalizzazione degli orari di apertura e chiusura degli
esercizi commerciali; la violazione delle norme costituzionali in
tema di riparto delle competenze legislative (art. 117, secondo
comma, lettera h, Cost.), nonchè la violazione degli artt. 50 e 54
del d.lgs. n. 267 del 2000.
Nella terza ordinanza di rimessione (r.o. n. 161 del 2013), il
TAR - dato atto di avere annullato due ordinanze del sindaco del
Comune di Santhià limitative dell'apertura di sale giochi nel centro
storico - riferisce di essere chiamato a valutare la legittimità del
regolamento dello stesso Comune per la disciplina delle sale giochi,
approvato con delibera consiliare del 20 dicembre 2011, n. 92. In
questo caso, osserva il TAR, il Comune resistente ha fatto
applicazione «di un potere di disciplina limitativa in via ordinaria
di attività che possono pregiudicare categorie della popolazione
meritevoli di specifica tutela, la cui fonte andrebbe individuata
nell'art. 42 e nell'art. 50, comma 7, TUEL».
2.2.- In tutte le ordinanze di rimessione, il giudice a quo
osserva, in punto di rilevanza, che le questioni di costituzionalità
coinvolgono i presupposti normativi sui quali si fondano gli atti
impugnati, dal momento che il petitum sostanziale delle parti
ricorrenti consiste nella negazione della competenza in capo agli
enti locali del potere di limitare l'uso degli apparecchi da gioco di
cui al comma 6 dell'art. 110 del r.d. 18 giugno 1931, n. 773; a
questo riguardo, il giudice a quo sottolinea il carattere preliminare
della censura riguardante l'incompetenza dell'autorità emanante,
rispetto alle altre censure dei ricorrenti.
2.3.- Quanto alla non manifesta infondatezza, nelle prime due
ordinanze, derivanti dai giudizi di impugnazione dell'ordinanza
sindacale di Rivoli, il TAR osserva che la stessa sarebbe stata
adottata in difetto dei presupposti di cui all'art. 50, comma 7, del
d.lgs. n. 267 del 2000, poichè il sindaco non si sarebbe limitato a
esercitare la potestà di coordinamento e riorganizzazione del
commercio attribuita dalla disposizione censurata, ma avrebbe,
invece, apportato limitazioni in ordine alla localizzazione e alla
fascia oraria di utilizzo e funzionamento degli apparecchi da gioco,
con ciò ponendosi in contrasto - in particolare - con i principi di
cui alla lettera d-bis) dell'art. 3, comma 1, della legge 4 agosto
2006, n. 248 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, recante disposizioni urgenti per
il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), così come
modificata dallo stesso art. 31 del d.l. n. 201 del 2011. Tale
disposizione prevede infatti che «[...] le attività commerciali,
come individuate dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, e di
somministrazione di alimenti e bevande sono svolte senza i seguenti
limiti e prescrizioni: [...] d-bis) il rispetto degli orari di
apertura e di chiusura».
Nella terza ordinanza, emessa nel giudizio di impugnazione del
regolamento consiliare di Santhià, il TAR rileva che non si rinviene
nell'ordinamento una norma che attribuisca ai Comuni il potere di
adottare, mediante l'ordinario strumento del regolamento consiliare,
una disciplina valida per il territorio comunale degli orari di
utilizzo degli apparecchi da gioco, dovendosi riscontrare, dunque, la
carenza di una adeguata base normativa per l'esercizio del relativo
potere da parte dell'ente locale.
Nell'ambito di tutte le ordinanze di rimessione, il TAR ritiene
quindi che i provvedimenti impugnati siano stati adottati al di fuori
di una competenza comunale, in una materia disciplinata dalla legge
statale.
2.4.- Il TAR richiama la sentenza n. 115 del 2011 di questa
Corte, la quale ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l'art.
54, comma 4, del d.lgs. n. 267 del 2000, come sostituito dall'art. 6
del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 92 (Misure urgenti in materia di
sicurezza pubblica), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 24 luglio 2008, n. 125, nella parte in cui
comprende la locuzione «, anche», prima delle parole «contingibili e
urgenti»; in tale pronuncia si afferma che per il legittimo esercizio
da parte del sindaco del potere di cui all'art. 54, comma 4, del
d.lgs. n. 267 del 2000, è indispensabile che ricorrano, nell'ambito
del territorio comunale interessato, i presupposti di «urgenza», a
fronte del verificarsi di eventi di danno o di pericolo non
fronteggiabili con le misure ordinarie.
Peraltro, il giudice a quo ritiene che nella fattispecie il
Comune non abbia applicato l'art. 54, comma 4, del d.lgs. n. 267 del
2000, bensì un potere normativo - individuato dall'art. 50, comma 7,
del d.lgs. n. 267 del 2000 - che limita in via ordinaria le attività
che possono pregiudicare categorie della popolazione meritevoli di
specifica tutela. A questo riguardo, il TAR osserva che «la
diffusione degli apparecchi da gioco leciti non costituisce di per
sè una motivazione sufficiente per intervenire al di fuori
dell'ordinaria distribuzione delle competenze».
2.5.- Nè d'altra parte, ad avviso del TAR, sarebbe rinvenibile
nell'ordinamento una norma che attribuisca ai Comuni il potere di
adottare una disciplina dell'orario di utilizzo degli apparecchi da
gioco. L'art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 2000, e l'art. 31,
comma 2, del d.l. n. 201 del 2011 determinerebbero quindi l'assenza
di principi normativi di contrasto della patologia ormai riconosciuta
e denominata «ludopatia».
Pertanto, solo attraverso una declaratoria di incostituzionalità
delle disposizioni censurate ed, in particolare, riconoscendo agli
enti locali una specifica funzione di contrasto del fenomeno
patologico, in applicazione dei principi di prossimità con la
collettività locale e di sussidiarietà tra amministrazioni
pubbliche, si doterebbe l'ordinamento giuridico di strumenti per
un'azione amministrativa volta ad arginare la disponibilità
illimitata dell'offerta di gioco, limitandone gli ingenti costi
sociali, mediante la delimitazione dei periodi della giornata nei
quali si manifestano con più evidenza i fenomeni di devianza ed
emarginazione sociale di soggetti appartenenti ai ceti più deboli.
La violazione dei principi di cui agli artt. 118 e 32 Cost.
discenderebbe proprio dalla mancata attribuzione agli enti locali del
potere di disciplina sussidiaria in funzione di tutela dei cittadini,
anche al di fuori di una situazione di emergenza, ovvero di grave
pericolo per l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana, prevista
dall'art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000.
2.6.- D'altra parte, non sarebbe sufficiente a garantire la
tutela delle categorie deboli la disciplina dell'art. 1, comma 70,
della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilità
2011), la quale demanda all'Amministrazione autonoma dei monopoli di
Stato, di concerto con il Ministero della salute, la predisposizione
di linee d'azione per la prevenzione, il contrasto e il recupero di
fenomeni di ludopatia conseguente a gioco compulsivo.
Anche la circolare dell'Agenzia delle entrate 13 maggio 2005, n.
21, applicativa dell'art. 1, comma 497, della legge 30 dicembre 2004,
n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2005), in tema di
esenzione IVA per la raccolta delle giocate con gli apparecchi da
intrattenimento, sarebbe volta a salvaguardare esclusivamente la
stabilità del gettito tributario, anche a sacrificio di interessi di
rango superiore, con conseguente violazione dei principi di cui agli
artt. 118 e 32 Cost.
2.7.- Il TAR richiama inoltre la sentenza n. 300 del 2011, che ha
escluso la violazione della riserva di legge statale in tema di
ordine pubblico, laddove lo scopo delle norme non sia quello di
evitare che dalle attività in questione possano derivare conseguenze
penalmente rilevanti, ma esclusivamente quello di «preservare dalle
implicazioni negative del gioco, anche se lecito, determinate
categorie di persone, non in grado, per le loro condizioni personali,
di gestire in modo adeguato l'accesso a tale forma di
intrattenimento».
Nel caso in questione, le disposizioni censurate hanno riguardo a
situazioni che non necessariamente implicano un concreto pericolo di
commissione di fatti penalmente illeciti o di turbativa dell'ordine
pubblico, inteso nei termini dianzi evidenziati, preoccupandosi,
piuttosto, delle conseguenze sociali dell'offerta dei giochi su fasce
di consumatori psicologicamente più deboli, nonchè dell'impatto sul
territorio dell'afflusso degli utenti verso detti giochi. Tali
caratteristiche varrebbero quindi ad escludere che la normativa in
esame sia riconducibile alla competenza legislativa statale in
materia di «ordine pubblico e sicurezza», materia che attiene alla
«prevenzione dei reati ed al mantenimento dell'ordine pubblico»,
inteso questo quale «complesso dei beni giuridici fondamentali e
degli interessi pubblici primari sui quali si regge l'ordinata e
civile convivenza nella comunità nazionale» (ex plurimis, sentenza
n. 35 del 2011).
Ad avviso del giudice a quo, gli «interessi pubblici primari» che
vengono in rilievo sarebbero unicamente gli interessi essenziali al
mantenimento di un'ordinata convivenza civile: infatti, diversamente
opinando, si produrrebbe una smisurata dilatazione delle nozioni di
sicurezza e ordine pubblico, tale da porre in crisi la stessa
ripartizione costituzionale delle competenze legislative, con
l'affermazione di una preminente competenza statale, potenzialmente
riferibile a ogni tipo di attività. La semplice circostanza che la
disciplina normativa attenga a un bene giuridico fondamentale non
varrebbe, dunque, di per sè, a escludere la potestà legislativa
regionale o provinciale, radicando quella statale.
2.8.- Il giudice rimettente evidenzia inoltre che il recente
decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158 (Disposizioni urgenti per
promuovere lo sviluppo del Paese mediante un più alto livello di
tutela della salute), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 8 novembre 2012, n. 189, all'art. 7 ha
qualificato come ludopatie i fenomeni patologici connessi all'uso di
apparecchiature per il gioco, attribuendo alla relativa normativa di
contrasto la valenza di una disciplina della salute pubblica, ai
sensi dell'art. 32 Cost. Inoltre, il comma 10 del medesimo art. 7
prevede la pianificazione, da parte dell'Amministrazione autonoma dei
monopoli di Stato, di forme di progressiva ricollocazione dei punti
della rete fisica di raccolta del gioco, territorialmente prossimi a
istituti scolastici primari e secondari, strutture sanitarie ed
ospedaliere, luoghi di culto; ai fini di tali pianificazioni,
l'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato tiene conto, tra
l'altro, delle proposte motivate dei Comuni. Tuttavia, tali
pianificazioni operano solo rispetto alle concessioni di raccolta di
gioco pubblico bandite successivamente alla data di entrata in vigore
della legge di conversione del decreto; sono quindi escluse le
autorizzazioni già rilasciate.
Pertanto, ad avviso del TAR, la normativa vigente non
realizzerebbe la tutela della salute pubblica, mediante il contrasto
dei fenomeni di «ludopatia», in quanto la stessa non terrebbe conto
delle concessioni bandite in data anteriore alla disciplina di
conversione del d.l. n. 158 del 2012.
2.9.- D'altra parte, con riferimento alla violazione dell'art.
118 Cost., il TAR richiama la sentenza n. 14 del 2012, nella quale
ritiene di ravvisare il riconoscimento in capo al Comune del potere
di individuare limitazioni e destinazioni ulteriori e diverse
rispetto a quelle predefinite dalla legislazione nazionale e
regionale, nell'ambito della pianificazione del territorio e delle
attività economiche. E tuttavia tale potere sindacale - che si
porrebbe in linea con l'autonomia riconosciuta anche ai Comuni dal
Titolo V della Costituzione, e segnatamente con la potestà
regolamentare riconosciuta dall'art. 117, sesto comma, Cost. - non
sarebbe conferito ai Comuni da alcuna specifica disposizione di
legge.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto nel
giudizio relativo al reg. ord. n. 292 del 2012 con memoria depositata
il 22 gennaio 2013 in cui ha eccepito, in via preliminare,
l'inammissibilità delle questioni sollevate dal TAR, sotto il
profilo del difetto di rilevanza, in quanto l'art. 50, comma 7, del
d.lgs. n. 267 del 2000, non costituirebbe il fondamento dei
provvedimenti impugnati; infatti, la disposizione in esame si
limiterebbe a disciplinare il potere del sindaco di coordinare e
organizzare gli orari di apertura al pubblico degli esercizi
commerciali, senza peraltro affidare allo stesso alcuna competenza in
materia di limitazioni all'uso degli apparecchi di gioco ubicati in
tali esercizi.
A fronte delle censure formulate dal TAR con riferimento all'art.
50, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 2000, l'Avvocatura generale dello
Stato suggerisce un'interpretazione costituzionalmente orientata
della norma dell'art. 54, comma 4, del d.lgs. n. 267 del 2000,
conseguente all'intervento parzialmente demolitorio operato dalla
sentenza n. 115 del 2011, la quale potrebbe portare a rinvenire nel
potere d'ordinanza contingibile e urgente, il fondamento
giustificativo dell'intervento dell'ente locale in questa materia,
intervento che viceversa il TAR rimettente ritiene precluso dalla
legislazione vigente.
Nel merito, l'Avvocatura dello Stato deduce l'infondatezza delle
censure formulate nelle ordinanze di rimessione. La materia del gioco
lecito dovrebbe infatti essere ricondotta alla tutela dell'ordine
pubblico e della sicurezza, che la lettera h) del secondo comma
dell'art. 117 Cost. riserva allo Stato. E d'altra parte, dall'art.
118 Cost. discenderebbe che la materia dell'«ordine pubblico e
sicurezza» debba essere attribuita agli organi statali, in modo da
garantirne un esercizio unitario su tutto il territorio nazionale.
D'altra parte, la drastica limitazione degli orari delle sale
giochi opererebbe esclusivamente come uno strumento espulsivo e di
sradicamento (in contrasto con l'art. 41 Cost. e la recente
liberalizzazione) per alcune attività già insediate sul territorio
comunale, senza alcun beneficio sistemico, in quanto ciò
determinerebbe un incremento del pendolarismo dei giocatori verso
altre località più permissive.
Analoghe argomentazioni sono state svolte dall'Avvocatura
generale dello Stato nelle successive memorie del 13 giugno 2013
(reg. ord. n. 115 del 2013) e del 30 luglio 2013 (reg. ord. n. 161
del 2013).
4.- Il Comune di Rivoli si è costituito nel giudizio relativo
alla ordinanza n. 292 del 2012 e ha chiesto che la Corte, con
sentenza interpretativa, dichiari che le disposizioni censurate non
ostano all'esercizio di poteri regolamentari e provvedimentali dei
Comuni volti a limitare - per esigenze di carattere socio-sanitario -
l'uso degli apparecchi da gioco negli esercizi autorizzati. In via
subordinata, la difesa del Comune di Rivoli ha chiesto che sia
dichiarata l'illegittimità delle disposizioni censurate, nella parte
in cui determinano una situazione di assenza di principi normativi a
contrasto della patologia, ormai riconosciuta, della ludopatia ed
escludono la competenza dei Comuni ad emanare atti normativi e
provvedimentali volti a limitare l'uso degli apparecchi da gioco
autorizzati.
5.- Nel giudizio relativo all'ordinanza di rimessione n. 292 del
2012, si sono costituite tutte le parti private ricorrenti e, dopo
avere riferito lo svolgimento del processo a quo, hanno chiesto che
la Corte dichiari inammissibili e comunque infondate le questioni di
legittimità costituzionale sollevate dal TAR.
6.- Nel giudizio relativo all'ordinanza di rimessione n. 115 del
2013, il 17 giugno 2013 si è costituita la ricorrente Lottomatica
Videolot Rete spa, chiedendo che le questioni siano dichiarate
inammissibili e comunque infondate. In particolare, nella memoria del
17 giugno 2014, la stessa parte ha evidenziato, in punto di
ammissibilità, la carenza, nell'ordinanza di rimessione, di un
petitum unico e definito e la conseguente impossibilità di
individuare i precisi confini dell'intervento invocato dal giudice a
quo. La società ricorrente ha eccepito che le censure formulate dal
TAR postulano un intervento additivo di sistema, che esula dai poteri
della Corte.
Nel merito, Lottomatica ha dedotto l'infondatezza della
questione, in considerazione della competenza statale in materia di
«tutela della salute»; ed ha osservato che, d'altra parte, già al
momento dell'adozione degli atti comunali impugnati nel giudizio a
quo, sarebbe stata adottata una disciplina nazionale volta a
contrastare le patologie legate al gioco, da ultimo integrata dal
d.l. n. 158 del 2012.
La questione sollevata dal TAR sarebbe altresì infondata in
considerazione della connessione tra la disciplina del gioco lecito e
la «materia della sicurezza, ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera h), Cost., la quale non si esaurisce nell'adozione di misure
relative alla prevenzione e repressione dei reati, ma comprende la
tutela dell'interesse generale alla incolumità delle persone, e
quindi la salvaguardia di un bene che abbisogna di una
regolamentazione uniforme su tutto il territorio nazionale» (sentenza
n. 21 del 2010).
Inoltre, la dedotta incostituzionalità degli artt. 50, comma 7,
del d.lgs. n. 267 del 2000 e 31, comma 2, del d.l. n. 201 del 2011,
dovrebbe essere esclusa anche in considerazione dei riflessi che la
materia del gioco lecito determina sulla libertà costituzionale di
iniziativa economica ed imprenditoriale, sancita dall'art. 41 Cost.
Infine, sotto un diverso profilo, la questione sarebbe infondata
anche alla luce della competenza esclusiva statale in materia di
«tutela della concorrenza» (art. 117, secondo comma, lettera e,
Cost.); ed invero, laddove si riconoscesse ai Comuni la possibilità
di limitare l'offerta di giochi mediante gli apparecchi di cui
all'art. 110, comma 6, del r.d. 18 giugno 1931, n. 773, si
rimetterebbe a tali enti il potere di ostacolare lo svolgimento di
un'attività economica lecita, con rischio di compromettere il
principio di liberalizzazione, sotteso al citato art. 31 del d.l. n.
201 del 2011.
7.- Nel giudizio relativo all'ordinanza di rimessione n. 161 del
2013, si è costituito il Comune di Santhià, il quale ha chiesto
l'accoglimento della questione di legittimità costituzionale degli
artt. 42 e 50, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 2000, nonchè dell'art.
7 del d.l. n. 158 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla l.
n. 189 del 2012.
Il Comune ha dedotto in particolare che, in forza della tutela
costituzionale assicurata al diritto alla salute e dei principi di
sussidiarietà e adeguatezza, al Comune debba essere riconosciuto il
potere di introdurre limitazioni alla distribuzione sul territorio
delle sale da gioco attraverso l'imposizione sia di distanze minime
tra queste e i luoghi sensibili, sia di ragionevoli orari di apertura
di tali attività. D'altra parte, è lo stesso art. 118 Cost. ad
individuare nel Comune il necessario titolare di ogni funzione
amministrativa; pertanto, la omessa attribuzione al Comune di una
funzione amministrativa determinerebbe l'inefficacia dell'intervento
comunale.
8.- Nel medesimo giudizio relativo all'ordinanza n. 161 del 2013,
con atto depositato l'8 agosto 2013 sono intervenuti il CODACONS
(Coordinamento delle associazioni per la difesa dell'ambiente e dei
diritti degli utenti e dei consumatori) e l'AIDMA Onlus (Associazione
italiana per i diritti del malato), chiedendo l'accoglimento della
questione di legittimità costituzionale degli artt. 42 e 50, comma
7, del d.lgs. n. 267 del 2000, per violazione degli artt. 118 e 32
Cost.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte ha
sollevato - in riferimento agli artt. 32 e 118 Cost. - questione di
legittimità costituzionale degli artt. 42 e 50, comma 7, del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), nonchè dell'art. 31, comma 2,
del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per
la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22
dicembre 2011, n. 214, nella parte in cui tali disposizioni non
prevedono la competenza dei Comuni ad adottare atti normativi e
provvedimentali volti a limitare l'uso degli apparecchi da gioco di
cui al comma 6 dell'art. 110 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773
(Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), in
ogni esercizio a ciò autorizzato ai sensi dell'art. 86 dello stesso
r.d. n. 773 del 1931.
2.- Le tre ordinanze di rimessione pongono questioni identiche, o
tra loro strettamente connesse, in relazione alla normativa
censurata.
Ed invero, lo stesso giudice rimettente - ravvisando la
violazione dei medesimi parametri costituzionali - denuncia le
disposizioni sopra indicate, che disciplinano i poteri normativi e
provvedimentali attribuiti agli organi rappresentativi degli enti
locali, nella parte in cui le stesse disposizioni non prevedono che
tali poteri possano essere esercitati con finalità di contrasto
della diffusione del gioco di azzardo patologico.
I giudizi, pertanto, vanno riuniti per essere congiuntamente
esaminati e decisi con unica pronuncia.
3.- In via preliminare, va dichiarata l'inammissibilità
dell'intervento del CODACONS e dell'AIDMA Onlus nel giudizio relativo
all'ordinanza di rimessione n. 161 del 2013.
Ed invero - a prescindere dalla legittimazione ad intervenire
delle associazioni sopra indicate - l'intervento è avvenuto oltre il
termine di cui all'art. 4 delle Norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale, termine che, secondo il costante
orientamento di questa Corte, deve essere ritenuto perentorio (tra le
molte, sentenza n. 303 del 2010) e che non risulta osservato dalle
parti intervenienti sopra indicate (l'ordinanza di rimessione del TAR
Piemonte è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, prima serie
speciale, n. 28 del 10 luglio 2013, mentre l'atto di intervento è
stato depositato l'8 agosto 2013).
4.- Va inoltre rilevata l'inammissibilità delle deduzioni svolte
dal Comune di Santhià, volte ad estendere il thema decidendum - come
fissato nell'ordinanza di rimessione - anche all'art. 7 del
decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158 (Disposizioni urgenti per
promuovere lo sviluppo del Paese mediante un più alto livello di
tutela della salute), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 8 novembre 2012, n. 189.
Infatti, per costante giurisprudenza di questa Corte, l'oggetto
del giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale è
limitato alle disposizioni e ai parametri indicati nelle ordinanze di
rimessione; non possono, pertanto, essere presi in considerazione,
oltre i limiti in queste fissati, ulteriori questioni o profili di
costituzionalità dedotti dalle parti, sia eccepiti, ma non fatti
propri dal giudice a quo, sia volti ad ampliare o modificare
successivamente il contenuto delle stesse ordinanze (fra le molte,
sentenze n. 271 del 2011, n. 236 e n. 56 del 2009, n. 86 del 2008 e
n. 244 del 2005; ordinanza n. 174 del 2003).
5.- La questione relativa all'art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267
del 2000, è inammissibile.
5.1.- Il TAR Piemonte dubita - con riferimento agli artt. 32 e
118 Cost. - della legittimità costituzionale dell'art. 50, comma 7,
del d.lgs. n. 267 del 2000, che disciplina poteri normativi e
provvedimentali attribuiti al sindaco, nella parte in cui non prevede
che tali poteri possano essere esercitati con finalità di contrasto
del fenomeno del gioco di azzardo patologico (g.a.p.). In
particolare, il rimettente individua, nella capillare e illimitata
disponibilità sul territorio delle apparecchiature per il gioco
lecito, la causa della recente emersione di gravi forme di disagio
sociale legate all'utilizzo di tali apparecchiature e denuncia il
contrasto tra il bene tutelato dall'art. 32 Cost. e la mancanza in
capo agli enti locali del potere di adottare atti normativi e
provvedimentali per arginare la diffusione di una patologia che, come
questa, lo mette a repentaglio.
Tuttavia, il giudice a quo omette di considerare che l'evoluzione
della giurisprudenza amministrativa, sia di legittimità, sia di
merito, ha elaborato un'interpretazione dell'art. 50, comma 7, del
d.lgs. n. 267 del 2000, compatibile con i principi costituzionali
evocati, nel senso di ritenere che la stessa disposizione censurata
fornisca un fondamento legislativo al potere sindacale in questione.
In particolare, è stato riconosciuto che - in forza della
generale previsione dell'art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 2000
- il sindaco può disciplinare gli orari delle sale giochi e degli
esercizi nei quali siano installate apparecchiature per il gioco e
che ciò può fare per esigenze di tutela della salute, della quiete
pubblica, ovvero della circolazione stradale.
È pur vero che non sono mancate, anche recentemente, pronunce di
segno contrario, le quali hanno affermato l'illegittimità dei
provvedimenti in questione, rilevando l'incompetenza dell'autorità
emanante; tuttavia il TAR omette di confrontarsi con altre possibili
soluzioni interpretative, limitandosi a richiamare solo alcune
pronunce di merito, a sostegno della illegittimità delle ordinanze
in esame.
La diversa interpretazione della norma impugnata (nello stesso
senso auspicato dal giudice rimettente) è confermata dalle pronunce
nelle quali il Consiglio di Stato ha affrontato lo stesso thema
decidendum oggetto del presente scrutinio, relativo alla legittimità
di ordinanze sindacali limitative degli orari di apertura delle sale
giochi, ai sensi dell'art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 2000,
per i motivi sopra indicati (Consiglio di Stato, sentenza n. 3271 del
2014; ordinanze n. 2133, n. 996 del 2014 e n. 2712 del 2013; TAR
Lombardia, Brescia, sentenza n. 1484 del 2012; TAR Campania, sentenza
n. 2976 del 2011; TAR Lazio, sentenza n. 5619 del 2010).
Sotto un diverso profilo, il TAR rimettente omette di considerare
che il potere di limitare la distribuzione sul territorio delle sale
da gioco attraverso l'imposizione di distanze minime rispetto ai
cosiddetti luoghi sensibili, potrebbe altresì essere ricondotto alla
potestà degli enti locali in materia di pianificazione e governo del
territorio, rispetto alla quale la Costituzione e la legge ordinaria
conferiscono al Comune le relative funzioni.
Dello stesso avviso è il Consiglio di Stato quando afferma che
l'esercizio del potere di pianificazione non può essere inteso solo
come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al
diritto di proprietà, ma deve essere ricostruito come intervento
degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello
sviluppo complessivo ed armonico del medesimo, che tenga conto sia
delle potenzialità edificatorie dei suoli, sia di valori ambientali
e paesaggistici, sia di esigenze di tutela della salute e quindi
della vita salubre degli abitanti (Consiglio di Stato, sentenza n.
2710 del 2012).
La non adeguata utilizzazione dei poteri interpretativi che la
legge riconosce al giudice rimettente e la mancata esplorazione di
diverse, pur praticabili, soluzioni ermeneutiche, costituiscono
omissioni tali da rendere inammissibile la questione (ex plurimis,
ordinanze n. 304 e n. 102 del 2012).
6.- La questione relativa all'art. 31, comma 2, del d.l. n. 201
del 2011 è inammissibile.
6.1.- Va preliminarmente rilevato che, sia nel dispositivo, sia
nella parte motivazionale, il TAR ha indicato, tra le disposizioni
impugnate, il primo comma dell'art. 31 del d.l. n. 201 del 2011,
ancorchè emerga con estrema chiarezza - dal contenuto complessivo
delle ordinanze di rimessione - che le censure riguardano la
disposizione del secondo comma del medesimo art. 31, il cui testo
viene riportato per esteso dal rimettente.
Tale erronea indicazione non appare tuttavia preclusiva
dell'esame della questione; va infatti riconosciuta la possibilità
di procedere a rettificare l'indicazione erronea, laddove i termini
della stessa, come nella specie, risultino sufficientemente chiari
(sentenze n. 387 del 2008, n. 430 del 1995, n. 188 del 1994 e n. 142
del 1993; ordinanze n. 211 del 2004, n. 5 del 1998 e n. 476 del
1994).
6.2.- La disposizione in esame - dopo avere affermato che
costituisce «principio generale dell'ordinamento nazionale la
libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio
senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi
altra natura» - ammette la derogabilità del generale principio di
libertà attraverso l'introduzione di limiti territoriali, purchè
«connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente,
ivi incluso l'ambiente urbano, e dei beni culturali». La seconda
parte della disposizione censurata stabilisce quindi quali possano
essere le esigenze suscettibili di giustificare le limitazioni al
generale principio di libertà di apertura di nuovi esercizi
commerciali sul territorio.
Peraltro, il dato testuale appare insuperabile nel richiamo
all'«apertura» di «nuovi» esercizi commerciali. Il presupposto
applicativo del principio generale, nonchè delle sue deroghe, appare
costituito proprio dalla «novita'» degli esercizi commerciali ai
quali si riferisce la disposizione.
Tuttavia, lo sviluppo argomentativo delle due ordinanze di
rimessione non fornisce alcun elemento di conoscenza circa
l'effettiva novità degli esercizi commerciali interessati dai
provvedimenti impugnati; in tal modo, il giudice a quo si è
sottratto all'onere di motivare compiutamente la necessità di fare
applicazione della norma impugnata. La questione di legittimità
costituzionale risulta quindi inammissibile per difetto di
motivazione in ordine alla rilevanza della stessa.
7.- La questione relativa all'art. 42 del d.lgs. n. 267 del 2000
è parimenti inammissibile.
7.1.- Nella prospettazione dell'ordinanza di rimessione, il
petitum del giudice a quo è volto ad ottenere la declaratoria di
illegittimità costituzionale dell'art. 42 del d.lgs. n. 267 del
2000, «nella parte in cui determina[no] una situazione di assenza di
principi normativi a contrasto della patologia ormai riconosciuta
della "ludopatia"».
Il TAR si limita a riferire che oggetto dell'impugnativa è,
unitamente ad altri atti della medesima amministrazione comunale, il
regolamento consiliare per la disciplina delle sale giochi e che «il
petitum sostanziale consiste nella negazione della competenza in capo
agli enti locali del potere di limitare l'uso degli apparecchi da
gioco [...] in ogni esercizio a ciò autorizzato»; risulta tuttavia
omessa qualsiasi indicazione in ordine al contenuto dispositivo del
regolamento impugnato, nonchè ai profili di illegittimità di tale
atto consiliare.
Al di là della carente descrizione della fattispecie - per
l'omessa indicazione del contenuto dell'atto impugnato e dei vizi di
legittimità dai quali sarebbe affetto - e al di là della mancata
individuazione della specifica disposizione in cui si ravvisa la
violazione dei parametri costituzionali, va rilevato che il
rimettente non invoca affatto una pronuncia ablativa della norma
censurata, ma richiede piuttosto un intervento di tipo additivo,
volto ad ampliare l'ambito delle attribuzioni consiliari, in una
prospettiva di contrasto e prevenzione dei fenomeni patologici
connessi al gioco; e tuttavia, ai fini del conseguimento di tale
obiettivo, è stata omessa ogni indicazione in ordine alla direzione
e ai contenuti dell'intervento correttivo auspicato, tra i molteplici
astrattamente ipotizzabili. Tale omissione si risolve nella
indeterminatezza ed ambiguità del petitum, le quali comportano
l'inammissibilità della questione (sentenze n. 220 del 2012; n. 186
e n. 117 del 2011; ordinanze n. 335, n. 260 e n. 21 del 2011, n. 54
del 2008).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibile l'intervento del CODACONS
(Coordinamento delle associazioni per la difesa dell'ambiente e dei
diritti degli utenti e dei consumatori) e dell'AIDMA Onlus
(Associazione italiana per i diritti del malato);
2) dichiara l'inammissibilità della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 50, comma 7, del decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli
enti locali), sollevata, in riferimento agli artt. 32 e 118 della
Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte,
con le ordinanze indicate in epigrafe;
3) dichiara l'inammissibilità della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 31, comma 2, del decreto-legge 6 dicembre
2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il
consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n. 214,
sollevata, in riferimento agli artt. 32 e 118 della Costituzione, dal
Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, con le ordinanze
iscritte al n. 292 del registro ordinanze del 2012 e al n. 115 del
2013;
4) dichiara l'inammissibilità della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 42 del d.lgs. n. 267 del 2000, sollevata, in
riferimento agli artt. 32 e 118 Costituzione, dal Tribunale
amministrativo regionale per il Piemonte, con l'ordinanza iscritta al
n. 161 del registro ordinanze del 2013.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 luglio 2014.

F.to:
Sabino CASSESE, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 18 luglio 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI