1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 25-11-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 244 SENTENZA 22 ottobre - 24 novembre 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Emilia-Romagna - Integrazione regionale del trattamento di fine servizio (TFS) dei dipendenti regionali - Iscrizione delle relative somme nel rendiconto regionale per l'esercizio finanziario 2018 - Successiva abrogazione, fatti salvi i dipendenti con almeno un anno di anzianita' di servizio presso la Regione al momento dell'abrogazione - Denunciata violazione della competenza esclusiva statale nelle materie della previdenza sociale e dell'ordinamento civile - Non fondatezza della questione. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Emilia-Romagna - Integrazione regionale del trattamento di fine servizio (TFS) dei dipendenti regionali - Iscrizione delle relative somme nel rendiconto regionale per l'esercizio finanziario 2018 - Successiva abrogazione, fatti salvi i dipendenti con almeno un anno di anzianita' di servizio presso la Regione al momento dell'abrogazione - Denunciata violazione dell'obbligo di copertura finanziaria - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Emilia-Romagna 14 dicembre 1982, n. 58, art. 1; legge della Regione Emilia-Romagna 30 aprile 2015, n. 2, art. 15, comma 3; legge della Regione Emilia-Romagna 29 luglio 2016, n. 13, art. 8. - Costituzione, artt. 3, 36, 81, terzo comma, 117, commi secondo, lettere l) e o), e terzo, e 119. (T-200244) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 25-11-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Mario Rosario MORELLI;
Giudici :Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 8
della legge della Regione Emilia-Romagna 14 dicembre 1982, n. 58
(Omogeneizzazione del trattamento di previdenza del personale
regionale), dell'art. 15, comma 3, della legge della Regione
Emilia-Romagna 30 aprile 2015, n. 2 (Disposizioni collegate alla
legge finanziaria per il 2015), e dell'art. 8 della legge della
Regione Emilia-Romagna 29 luglio 2016, n. 13 (Disposizioni collegate
alla legge di assestamento e seconda variazione generale al bilancio
di previsione della Regione Emilia-Romagna 2016-2018), promosso dalla
Corte dei conti, sezione regionale di controllo per l'Emilia-Romagna,
nel giudizio di parificazione del rendiconto generale della Regione
Emilia-Romagna, per l'esercizio finanziario 2018, con ordinanza del 2
agosto 2019, iscritta al n. 192 del registro ordinanze 2019 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, prima
serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna;
udito nell'udienza pubblica del 21 ottobre 2020 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Andrea Manzi per la
Regione Emilia-Romagna;
deliberato nella camera di consiglio del 22 ottobre 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 2 agosto 2019, la Corte dei conti, sezione
regionale di controllo della per l'Emilia Romagna, nel corso del
giudizio di parificazione del rendiconto della Regione Emilia-Romagna
per l'esercizio finanziario 2018, ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 1 e 8 della legge della
Regione Emilia-Romagna 14 dicembre 1982, n. 58 (Omogeneizzazione del
trattamento di previdenza del personale regionale), dell'art. 15,
comma 3, della legge della Regione Emilia-Romagna 30 aprile 2015, n.
2 (Disposizioni collegate alla legge finanziaria per il 2015),
nonchè dell'art. 8 della legge della Regione Emilia-Romagna 29
luglio 2016, n. 13 (Disposizioni collegate alla legge di assestamento
e seconda variazione generale al bilancio di previsione della Regione
Emilia-Romagna 2016-2018), in riferimento agli artt. 3, 36, 81, 97,
117, commi secondo, lettere l) e o) e terzo, e 119 della
Costituzione.
1.1.- La Sezione regionale di controllo premette in fatto che,
nel rendiconto relativo all'esercizio finanziario 2018, compare un
capitolo di bilancio (capitolo U89360), relativo al «Fondo di
accantonamento per l'integrazione regionale all'indennità di fine
servizio», costituito dalla Regione, nell'ambito della facoltà di
accantonamento di fondi per passività potenziali, attribuita
dall'art. 46, comma 3, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118
(Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42), per le spese inerenti all'integrazione regionale al trattamento
di fine servizio (TFS). Tale integrazione - cui affluiscono anche le
risorse individuate nel capitolo U04150 (denominato «Oneri dipendenti
dalla integrazione regionale delle indennità premio di servizio al
personale per il quale non opera la ricongiunzione dei servizi») - è
stata introdotta dall'amministrazione regionale a favore dei propri
dipendenti, ponendola a carico del proprio bilancio, sulla base
dell'art. 1 della legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982, fino
all'entrata in vigore di una diversa disciplina generale
dell'indennità di fine servizio per tutto il settore del pubblico
impiego (art. 1, comma 1). La citata legge regionale è stata
abrogata dall'art. 15, comma 3, della legge reg. Emilia-Romagna n. 2
del 2015 che, tuttavia, ne ha fatto salva l'applicazione
limitatamente ai dipendenti che avessero maturato, prima della sua
entrata in vigore, il requisito di un anno di servizio presso la
Regione. Tale ultima previsione è stata, poi, oggetto di una norma
di interpretazione autentica, contenuta nell'art. 8 della legge reg.
Emilia-Romagna n. 13 del 2016, in cui si dispone che «[i]l secondo
periodo del comma 3 dell'articolo 15» della legge regionale n. 2 del
2015 «si interpreta nel senso che la salvaguardia si applica ai
dipendenti in servizio presso l'amministrazione regionale alla data
di entrata in vigore della norma stessa».
La Sezione rimettente ritiene che la Regione, dettando l'art. 15,
comma 3 della legge reg. Emilia-Romagna n. 2 del 2015, sia
intervenuta in materie riservate alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato, così determinando un illegittimo aumento
della spesa del personale regionale. Pertanto, dichiara di non poter
parificare i relativi capitoli del bilancio senza prima sollevare
questione di legittimità costituzionale. Infatti, se tali norme - di
autorizzazione di quelle spese - fossero dichiarate
costituzionalmente illegittime, le spese stesse sarebbero prive di
copertura finanziaria e quindi lesive dell'art. 81, terzo comma,
Cost. La Sezione si troverebbe, così, a validare un risultato di
amministrazione non corretto, in quanto relativo a una spesa
conseguente all'adozione di un istituto illegittimo.
Pertanto, il Collegio rimettente solleva questione di
legittimità costituzionale degli artt. 1 della legge reg.
Emilia-Romagna n. 58 del 1982, 15, comma 3 della legge reg.
Emilia-Romagna n. 2 del 2015 e 8 della legge reg. Emilia-Romagna n.
13 del 2016, che dispongono che venga erogata un'integrazione al
trattamento di fine servizio ai dipendenti regionali in servizio
presso la Regione che abbiano maturato, entro l'entrata in vigore
della citata legge regionale n. 2 del 2015, il requisito di almeno un
anno di servizio prestato a favore della stessa Regione.
1.2.- Con tali norme, la Regione, pur avendo disposto
l'abrogazione della legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982,
istitutiva della citata integrazione, sarebbe intervenuta nelle
materie di competenza statale esclusiva della previdenza sociale e
dell'ordinamento civile (art. 117, secondo comma, lettere o ed l,
Cost.), nella parte in cui le citate norme hanno comunque fatto salva
tale integrazione per i dipendenti con almeno un anno di anzianità e
in servizio presso la Regione al momento dell'entrata in vigore della
medesima legge reg. Emilia-Romagna n. 2 del 2015.
La disciplina del TFS dei dipendenti regionali sarebbe, infatti,
secondo la Sezione rimettente, riconducibile alle già menzionate
materie di competenza esclusiva statale, per la sua natura di
retribuzione differita con funzione previdenziale.
La spesa per il personale regionale relativa a tale integrazione,
pertanto, sarebbe stata effettuata sine titulo e avrebbe inciso sulle
risorse iscritte a bilancio. L'amministrazione regionale, infatti,
avrebbe individuato apposite risorse volte a compensare tale migliore
trattamento, determinando la riduzione di altre poste del risultato
di amministrazione, in contrasto con la legislazione statale e in
violazione degli artt. 81 e 97 Cost.
Le medesime norme regionali si porrebbero anche in contrasto con
le norme statali che contengono principi fondamentali e norme
fondamentali di riforma economico sociale, determinando
un'ingiustificata disparità di trattamento rispetto ai dipendenti
pubblici del restante territorio nazionale. Esse, peraltro,
configurerebbero una voce retributiva non corrispondente a una
specifica prestazione del dipendente, in quanto tale non
proporzionata alla quantità e qualità del lavoro prestato e dunque
in violazione dell'art. 36 Cost.
Incrementando la spesa pubblica in tema di personale regionale,
fondamentale aggregato della spesa corrente, le norme in questione si
porrebbero anche in contrasto con i principi di coordinamento della
finanza pubblica di cui agli artt. 117 e 119 Cost.
La Sezione rimettente dubita, infine, della legittimità
costituzionale degli artt. 1 e 8 della legge reg. Emilia-Romagna n.
58 del 1982 - che, rispettivamente, istituiscono l'integrazione
regionale al TFS dei dipendenti regionali (art.1) e ne individuano la
copertura finanziaria (art. 8) - e dell'art. 15, comma 3 della legge
reg. Emilia-Romagna n. 2 del 2015, là dove fa salva l'applicazione
dell'integrazione regionale al TFS ai dipendenti regionali in
servizio presso la Regione e con almeno un anno di anzianità.
Tali norme violerebbero l'obbligo di copertura finanziaria di cui
all'art. 81, terzo comma, Cost.
Per un verso, esse non indicherebbero alcun mezzo di copertura
della spesa prevista (art. 1 legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982
e art. 15, comma 3, legge reg. Emilia-Romagna n. 2 del 2015),
limitandosi a rinviare la provvista alle successive previsioni di
bilancio (art. 8 legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982), secondo
una modalità non compresa fra quelle tipicamente indicate nell'art.
17 della legge 31 dicembre 2009 n. 196 (Legge di contabilità e
finanza pubblica), applicabile alle regioni in base all'art. 19,
comma 2, della stessa legge. Il collegio rimettente ricorda che,
secondo la legislazione statale (in specie, secondo gli artt. 30
della legge n. 196 del 2009 di contabilità generale e 38 del decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), inerente
all'armonizzazione dei sistemi contabili e dei bilanci di regioni ed
enti locali, la possibilità di far riferimento ai bilanci futuri per
individuare l'onere e dunque la copertura sarebbe ammissibile alla
sola condizione della piena flessibilità dell'onere medesimo, che
non sussisterebbe nel caso di specie.
Per altro verso, con riferimento al primo anno di applicazione
dell'integrazione regionale, la normativa regionale denunciata
presenterebbe un'insufficiente quantificazione dell'onere (art. 8,
comma 1, legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982), poichè non
supportata da alcuna documentazione tecnica a corredo.
2.- Si è costituita in giudizio la Regione Emilia-Romagna che,
sia nell'atto di costituzione che nelle memorie depositate
nell'imminenza dell'udienza pubblica, chiede che le questioni di
legittimità costituzionale vengano dichiarate inammissibili e, in
subordine, non fondate.
Anzitutto, tutte le questioni sarebbero inammissibili per difetto
di rilevanza a seguito dell'approvazione, con legge della Regione
Emilia-Romagna 30 luglio 2019 n. 12 (Rendiconto generale della
Regione Emilia-Romagna per l'esercizio finanziario 2018), del
rendiconto consuntivo 2018, che, all'indomani dell'adozione
dell'ordinanza di rimessione, avrebbe reso il procedimento pendente
dinanzi alla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti
privo di oggetto.
Tutte le questioni sarebbero inammissibili anche per la
preclusione derivante dalle precedenti parifiche della medesima
spesa. Essa, evidenziata nel rendiconto 2018, sarebbe stata sempre
presente nei rendiconti regionali degli anni precedenti e sempre
parificata. Sarebbe, pertanto, venuto meno il potere di intervenire
su un sindacato già svolto, esaminando un rapporto che, anche in
forza delle precedenti pronunce, avrebbe acquisito, mediante il
giudicato della stessa Corte dei conti, certezza e stabilità.
La difesa regionale solleva, poi, diverse eccezioni di
inammissibilità in relazione alla questione prospettata in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere l) e o), Cost.
Anzitutto la questione sarebbe inammissibile per difetto di
rilevanza, in quanto la Sezione regionale di controllo della Corte
dei conti, in sede di parificazione, sarebbe chiamata, nell'esercizio
di una funzione ausiliaria degli organi di decisione politica, solo a
verificare la corrispondenza fra i fatti gestionali esposti nelle
scritture contabili e il rendiconto generale e, dunque, tale giudizio
riguarderebbe la veridicità di quest'ultimo e non la legittimità
delle leggi di spesa. In ogni caso la questione avrebbe dovuto essere
sollevata con riguardo alla norma della legge regionale del bilancio
preventivo, con cui è stato approvato l'accantonamento delle
risorse, non con riguardo alle norme sostanziali.
Un'ulteriore causa di inammissibilità della medesima questione
deriverebbe dall'errata individuazione del parametro. Quello invocato
sarebbe infatti manifestamente non pertinente, ratione temporis,
rispetto alla legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982, essendo
vigente all'epoca un diverso riparto di competenza.
Egualmente inammissibile sarebbe la questione sollevata in
riferimento agli artt. 3 e 36 Cost., in quanto la loro eventuale
violazione non inciderebbe sull'an della spesa e, quindi, sugli
equilibri finanziari dell'ente autonomo.
Infine, anche la censura di violazione dei principi di
coordinamento della finanza pubblica sarebbe inammissibile per
l'assenza di qualsiasi richiamo alle disposizioni interposte.
Nel merito, la questione di violazione della sfera di competenza
statale sarebbe infondata. La Regione avrebbe titolo a conservare
quella specifica indennità per i dipendenti in regime di TFS,
fintanto che la legge statale non prescriva in modo preciso e
vincolante il passaggio al trattamento di fine rapporto (TFR). La
disciplina di tale integrazione - identica a quella adottata in molte
altre Regioni nel medesimo periodo - sarebbe riconducibile alla
competenza regionale in materia di ordinamento degli uffici, secondo
il riparto di competenze di cui al "vecchio" Titolo V.
Anche la questione relativa alla violazione dell'art. 81, terzo
comma, Cost. sarebbe inammissibile e, nel merito, non fondata.
La questione sarebbe inammissibile per erronea individuazione del
parametro ratione temporis e, comunque, per omesso esame del contesto
normativo di riferimento all'epoca dell'approvazione delle
disposizioni contestate, in specie della legge reg. Emilia-Romagna n.
58 del 1982 che ha introdotto l'integrazione regionale al TFS,
laddove la legge reg. Emilia-Romagna n. 2 del 2015 ha solo delimitato
la platea dei destinatari della stessa. In ogni caso, la questione
sarebbe inammissibile perchè non sarebbe stata correttamente
identificata la norma di copertura finanziaria. Quest'ultima avrebbe
dovuto essere individuata, per l'anno inerente all'esercizio
finanziario 2018, nella legge regionale di approvazione del bilancio
preventivo 2018, conforme alle indicazioni di cui al d.lgs. n. 118
del 2011.
Nel merito, la questione sarebbe priva di fondamento. L'assunto
secondo cui la quantificazione degli oneri potrebbe essere rinviata
alla legge di bilancio solo in caso di oneri di natura non
obbligatoria non sarebbe, infatti, applicabile con riguardo a una
normativa regionale risalente al 1982, ben precedente all'entrata in
vigore delle richiamate disposizioni statali che su tale materia
intervengono. Lo stanziamento effettuato per il primo anno di
applicazione della legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982 si
sarebbe poi rivelato, in sede applicativa, più che capiente, a
conferma della esattezza della prognosi effettuata dall'assemblea
legislativa.
3.- All'udienza pubblica la difesa regionale ha insistito per
l'accoglimento delle conclusioni formulate nelle memorie scritte.

Considerato in diritto

1.- La Corte dei conti, sezione regionale di controllo della per
l'Emilia Romagna, nel corso del giudizio di parificazione del
rendiconto della Regione Emilia-Romagna per l'esercizio finanziario
2018, dubita, sotto vari profili, della legittimità costituzionale
di alcune disposizioni di leggi della Regione Emilia-Romagna sulla
cui base sono state autorizzate spese, iscritte in due capitoli del
citato rendiconto, necessarie al pagamento dell'integrazione
regionale al trattamento di fine servizio (TFS) dei dipendenti
regionali.
1.1.- Più precisamente, il Collegio rimettente, motivando sulla
rilevanza delle questioni, premette che, dall'esame dei capitoli di
bilancio, risulta che le risorse destinate alla integrazione
regionale sono state accantonate in uno specifico fondo (il «Fondo di
accantonamento per l'integrazione regionale all'indennità di fine
servizio»), iscritto in un apposito capitolo di bilancio (il capitolo
U89360), introdotto in attuazione di quanto previsto dalla legge
regionale di approvazione del bilancio regionale preventivo 2018/2020
(legge della Regione Emilia-Romagna 27 dicembre 2017, n. 27 recante
«Bilancio di previsione della Regione Emilia-Romagna 2018-2020»).
Tali risorse sono da considerare congiuntamente a quelle già
iscritte - come nei rendiconti relativi ai precedenti esercizi
finanziari - nel capitolo U04150 (denominato «Oneri dipendenti dalla
integrazione regionale delle indennità premio di servizio al
personale per il quale non opera la ricongiunzione dei servizi»),
inerenti alla concreta "movimentazione" degli impegni di spesa
relativi alla medesima integrazione. La normativa di autorizzazione
della spesa prevista nei due capitoli è individuata: nella legge
della Regione Emilia-Romagna 14 dicembre 1982, n. 58
(Omogeneizzazione del trattamento di previdenza del personale
regionale), che, all'art. 1, ha istituito la richiamata integrazione
regionale al TFS; nell'art. 15, comma 3, della legge della Regione
Emilia-Romagna 30 aprile 2015, n. 2 (Disposizioni collegate alla
legge finanziaria per il 2015), che, pur abrogandola, l'ha fatta
salva per i dipendenti che avessero almeno un anno di anzianità di
servizio presso la Regione; infine, nell'art. 8 della legge della
Regione Emilia-Romagna 29 luglio 2016, n. 13 (Disposizioni collegate
alla legge di assestamento e seconda variazione generale al bilancio
di previsione della Regione Emilia-Romagna 2016-2018) che, con norma
di interpretazione autentica, ha precisato che essa può essere
riconosciuta solo ai dipendenti regionali in servizio presso la
Regione al momento dell'entrata in vigore della citata legge
regionale n. 2 del 2015.
Il Collegio rimettente ritiene che le citate disposizioni
regionali siano illegittime, anzitutto, in quanto invasive di sfere
di competenza statale esclusiva. Esse avrebbero determinato un
illegittimo aumento della spesa per il personale regionale. Non
sarebbe, pertanto, possibile procedere alla parificazione dei due
capitoli inerenti a tale spesa, senza prima sollevare questione di
legittimità costituzionale. Ove, infatti, tali norme di
autorizzazione della spesa fossero dichiarate costituzionalmente
illegittime, la spesa sarebbe priva di copertura finanziaria e quindi
lesiva dell'art. 81, terzo comma, della Costituzione. Pertanto, la
Sezione si troverebbe a validare un risultato di amministrazione non
corretto.
1.2.- Tanto premesso, la Sezione regionale di controllo sospende
la parificazione dei due capitoli e formula le questioni di
legittimità costituzionale delle richiamate disposizioni regionali.
Queste ultime violerebbero, in primo luogo, la sfera di
competenza legislativa statale esclusiva nelle materie «previdenza
sociale» e «ordinamento civile» (art. 117, secondo comma, lettere o e
l, Cost.), con conseguente ridondanza sui parametri finanziari di cui
agli artt. 81 e 97 Cost. L'amministrazione regionale, infatti,
avrebbe individuato apposite risorse volte a compensare un
trattamento illegittimo in favore dei dipendenti regionali,
determinando la riduzione di altre poste del risultato di
amministrazione.
Le medesime disposizioni si porrebbero, inoltre, in contrasto con
i principi fondamentali e con le norme fondamentali di riforma
economico sociale, determinando un'ingiustificata disparità di
trattamento dei dipendenti regionali rispetto ai dipendenti pubblici
del restante territorio nazionale. Esse violerebbero anche il
principio di proporzionalità della retribuzione di cui all'art. 36
Cost., che vieta, nel rapporto di lavoro pubblico, di erogare
incrementi retributivi sulla base di meri meccanismi automatici,
privi di correlazione con l'attività prestata, nonchè il connesso
principio di effettività delle prestazioni, che crea un nesso
inscindibile fra prestazioni rese e retribuzione delle stesse (art.
7, comma 5, decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, recante «Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche»). Infine, le medesime disposizioni
entrerebbero in collisione con i principi di coordinamento della
finanza pubblica, in quanto incrementerebbero la spesa regionale in
tema di personale, che è fondamentale aggregato della spesa
corrente.
La Sezione rimettente ritiene, inoltre, che gli artt. 1 e 8 della
legge reg-Emilia-Romagna n 58 del 1982 e l'art. 15, comma 3, della
legge reg. Emilia-Romagna n. 2 del 2015, violino l'obbligo di
copertura finanziaria di cui all'art. 81, terzo comma, Cost.
Tali disposizioni non indicherebbero alcun mezzo di copertura
della spesa prevista per l'erogazione dell'integrazione regionale al
TFS, limitandosi, con esclusivo riferimento al primo anno di
applicazione dell'integrazione regionale, a prevedere
un'insufficiente quantificazione dell'onere, e, per gli anni
successivi, a rinviare la provvista alle successive previsioni di
bilancio (così, l'art. 8 della citata legge reg. n. 58 del 1982),
secondo una modalità che non rientra, trattandosi di un onere
inderogabile, tra le modalità di copertura tipicamente indicate
nell'art. 17 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di
contabilità e finanza pubblica), applicabile alle regioni in base
all'art. 19, comma 2, della stessa legge.
2.- Preliminarmente, occorre esaminare le eccezioni di
inammissibilità proposte dalla difesa regionale in via generale.
2.1.- Anzitutto, tutte le questioni sollevate dalla sezione
regionale di controllo della Corte dei conti per l'Emilia-Romagna
sarebbero inammissibili per difetto di rilevanza, a seguito
dell'approvazione, all'indomani dell'adozione dell'ordinanza di
rimessione, della legge della Regione Emilia-Romagna 30 luglio 2019,
n. 12 (Rendiconto generale della Regione Emilia-Romagna per
l'esercizio finanziario 2018). L'approvazione, senza riserve nè
eccezioni, da parte del Consiglio regionale, del rendiconto
consuntivo inerente all'esercizio finanziario 2018 avrebbe reso il
procedimento pendente dinanzi alla sezione regionale di controllo
della Corte dei conti privo di oggetto. Secondo la difesa regionale,
tale conclusione deriverebbe dalla circostanza che, una volta
deliberata la legge di approvazione del rendiconto, non vi sarebbe
più alcun residuo interesse a una pronuncia della Sezione sulla
decisione di parifica, in considerazione del carattere meramente
ausiliario del giudizio di parifica rispetto alla decisione
dell'assemblea legislativa regionale.
2.1.1.- L'eccezione è priva di fondamento.
L'assunto da cui muove la difesa regionale è che la asserita
sopravvenuta carenza di interesse alla pronuncia della Sezione
rimettente in tema di parifica - che discenderebbe dall'approvazione
del rendiconto consuntivo relativo all'esercizio finanziario 2018 da
parte del Consiglio regionale - incida sulle questioni di
legittimità costituzionale sollevate in via incidentale, facendone
venir meno la rilevanza. Tale assunto si pone in contrasto con quanto
disposto dall'art. 18 delle Norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale, in cui espressamente si statuisce che,
nell'ambito del giudizio in via incidentale, «[l]a sospensione,
l'interruzione e l'estinzione del processo principale non producono
effetti sul giudizio davanti alla Corte costituzionale». Questa Corte
ha ripetutamente affermato che il giudizio di legittimità
costituzionale instaurato in via incidentale «non risente delle
vicende di fatto successive all'ordinanza di rimessione che
concernono il rapporto dedotto nel processo principale, come previsto
dall'art. 18 delle Norme integrative [...]. Pertanto, la rilevanza
della questione deve essere valutata alla luce delle circostanze
sussistenti al momento dell'ordinanza di rimessione, senza che
assumano rilievo eventi sopravvenuti [...], tra i quali sono comprese
anche la definizione stragiudiziale della controversia o comunque la
cessazione, per qualsiasi causa, del giudizio rimasto sospeso davanti
al giudice a quo» (sentenza n. 264 del 2017; fra le altre, sentenze
n. 180 del 2018, n. 242 e n. 162 del 2014 e n. 120 del 2013).
Nel caso di specie, quindi, quali che siano gli effetti, sul
giudizio di parificazione, dell'approvazione - successiva
all'ordinanza di rimessione - del rendiconto consuntivo relativo
all'esercizio finanziario 2018, da parte del Consiglio regionale,
essi non si riverberano in alcun modo sul giudizio di legittimità
costituzionale instaurato davanti a questa Corte, a seguito
dell'ordinanza di rimessione della Sezione regionale di controllo. La
parifica - che per effetto dell'evoluzione normativa costituisce
«esercizio di funzioni giudicanti per l'obiettiva applicazione della
legge» (sentenza n 138 del 2019) - si qualifica quale giudizio, sia
pure «ai limitati fini dell'art. 1 della legge cost. n. 1 del 1948 e
dell'art. 23 della legge n. 87 del 1953» (sentenza n. 89 del 2017).
Nell'ambito di tale peculiare giudizio ben possono essere sollevate
questioni di legittimità costituzionale avverso «"le disposizioni di
legge che determinano, nell'articolazione e nella gestione del
bilancio stesso, effetti non consentiti dai principi posti a tutela
degli equilibri economico-finanziari" e da tutti gli "altri precetti
costituzionali, che custodiscono la sana gestione finanziaria"»
(sentenze n. 196 del 2018 e n. 181 del 2015). Sono queste le ragioni,
ripetutamente chiarite da questa Corte, che giustificano
l'applicazione dell'art. 18 delle Norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale e del principio di ininfluenza
delle vicende sopravvenute all'ordinanza di rimessione, che in tale
norma è esplicitato.
2.2. - La difesa regionale eccepisce, inoltre, l'inammissibilità
di tutte le questioni sollevate per la preclusione derivante dalle
precedenti parifiche. Si deve premettere che il capitolo di bilancio
inerente agli «Oneri dipendenti dalla integrazione regionale della
indennità premio di servizio INADEL» (U04150) era presente nei
rendiconti regionali degli anni precedenti, che la spesa in esso
evidenziata è sempre stata parificata, e che il capitolo inerente al
«Fondo di accantonamento per l'integrazione regionale all'indennità
di fine servizio» (U89360) serve a dare evidenza contabile alla
stessa spesa per gli anni a venire. Muovendo da queste premesse, la
Regione ritiene non più esercitabile il potere di sindacare un
rapporto che, in forza delle precedenti pronunce di parifica rese
dalla stessa Sezione regionale di controllo e convalidate dal
Consiglio regionale con le leggi annuali di approvazione del
rendiconto deliberate dal 2013 al 2017, avrebbe acquisito certezza e
stabilità.
Poichè le spese sono state autorizzate in base alla stessa legge
da parte della stessa Regione, si configurerebbe anche un medesimo
rapporto giuridico, definitivamente concluso per effetto delle
precedenti decisioni di parificazione.
2.2.1. - Anche tale eccezione è priva di fondamento.
Il giudizio di parificazione, affidato alle sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti dall'art. 1, comma 5, del
decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni urgenti in
materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonchè
ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio
2012), convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n.
213, ha come oggetto il rendiconto generale annuale della Regione. In
esso si procede alla verifica che le spese effettuate nell'esercizio
finanziario dell'anno trascorso, indicate nei vari capitoli, siano
conformi alle leggi di bilancio (annuali e pluriennali) e rispettose
delle autorizzazioni di spesa e dei vincoli di bilancio, di
competenza e di cassa inerenti a quello specifico esercizio
finanziario.
Ciascun rendiconto - è utile evidenziare - è redatto alla luce
dello specifico contesto normativo inerente all'esercizio finanziario
cui fa riferimento. Per tale motivo, in sede di giudizio di
parificazione, le sezioni regionali di controllo della Corte dei
conti valutano, ogni anno, il rendiconto generale dell'esercizio
finanziario trascorso, rendiconto che può essere strutturato in modo
differente da un anno all'altro, in sintonia con l'evoluzione del
quadro normativo di riferimento in tema di spesa.
Nella specie, le questioni di legittimità costituzionale sono
state sollevate nell'ambito del giudizio di parificazione del
rendiconto relativo all'esercizio finanziario regionale 2018, con
particolare riguardo a due capitoli di spesa inerenti
all'integrazione regionale al TFS, uno dei quali (il capitolo U89360)
era di nuova istituzione perchè riferito alla creazione del Fondo
per l'integrazione regionale. Esso era stato iscritto prudenzialmente
nel bilancio di previsione 2018/2020, in armonia con le indicazioni
di cui all'art. 46, comma 3, del decreto legislativo 23 giugno 2011,
n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi
contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali
e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5
maggio 2009, n. 42), al fine di «assicurare la copertura finanziaria
integrale nel triennio 2018-2020 [...] alle spese incomprimibili»
(così la Nota integrativa di cui all'Allegato 11 alla legge reg.
Emilia-Romagna n. 27 del 2017) fra cui rientra la spesa inerente alla
citata integrazione regionale. Quanto, poi, al capitolo U04150
(relativo agli «Oneri dipendenti dalla integrazione regionale delle
indennità premio di servizio al personale per il quale non opera la
ricongiunzione dei servizi»), la spesa in esso iscritta è stata
autorizzata dall'art. 1 della legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del
1982, ma poi ridotta a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 15,
comma 3, della legge reg. Emilia-Romagna n. 2 del 2015 e dell'art. 8
della legge reg. Emilia-Romagna n. 13 del 2016, che hanno delimitato
la platea degli aventi diritto ai dipendenti assunti prima del 2001,
destinatari del TFS, con almeno un anno di anzianità e in servizio
presso la Regione al momento dell'entrata in vigore della legge
regionale n. 2 del 2015.
Considerata la particolarità dei contenuti dei rendiconti
generali annuali, risulta evidente che la decisione di parificazione
- resa con le forme della giurisdizione contenziosa di cui agli artt.
39-41 del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 (Approvazione del
testo unico delle leggi sulla Corte dei conti) - conferisce certezza
solo al rendiconto parificato, quello relativo allo specifico
esercizio finanziario e che attesta, a tal fine, che non sono più
modificabili i relativi risultati (fra le altre, di recente, Corte
dei conti, sez. regionale di controllo per la Regione Campania,
decisione 27 dicembre 2019, n. 217/2019/PARI).
Non può, pertanto, ritenersi precluso il giudizio di
parificazione inerente a capitoli di spesa contenuti nel rendiconto
relativo all'esercizio finanziario 2018 per effetto delle decisioni
di parifica relative ad esercizi finanziari diversi, come quelli
2013-2017, richiamati dalla difesa regionale. I precedenti giudizi
attengono infatti a spese temporalmente modulate, sulla base di
disposizioni che sono state gradualmente modificate.
3.- Occorre, a questo punto, esaminare le eccezioni preliminari
di inammissibilità proposte in relazione alle questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 1 della legge reg.
Emilia-Romagna n. 58 del 1982, 15, comma 3, della legge reg.
Emilia-Romagna n. 2 del 2015, nonchè 8 della legge reg.
Emilia-Romagna n. 13 del 2016.
3.1 - In primo luogo, la difesa regionale eccepisce
l'inammissibilità delle questioni sollevate nei confronti delle
citate norme regionali per difetto di rilevanza.
La sezione regionale di controllo della Corte dei conti,
nell'ambito del giudizio di parificazione, non sarebbe chiamata a
dare applicazione alle norme sull'integrazione del trattamento di
fine servizio dei dipendenti regionali, quanto piuttosto a verificare
la «corrispondenza fra fatti gestionali esposti nelle scritture
contabili e il rendiconto generale». Accertare l'esistenza della
copertura legislativa della spesa non significherebbe dare
applicazione alla legge di spesa, ma solo prendere atto della sua
esistenza, quale «antecedente storico-giuridico» della spesa stessa,
nell'esercizio di una funzione generale di controllo che non
consentirebbe, peraltro, di configurare il giudizio di parificazione
come un giudizio in via incidentale.
3.1.1. - L'eccezione non è fondata.
Questa Corte ha già avuto modo di rilevare che l'evoluzione
normativa ha progressivamente delineato un «percorso di espansione»
del procedimento di parificazione quale «giudizio di legittimità del
rendiconto dello Stato» (sentenza n. 196 del 2018). I caratteri di
tale procedimento «sono stabiliti dall'art. 39 del regio decreto 12
luglio 1934, n. 1214, recante "Approvazione del testo unico delle
leggi sulla Corte dei conti" e ulteriormente specificati dall'art. 1
(Rafforzamento della partecipazione della Corte dei conti al
controllo sulla gestione finanziaria delle regioni) del decreto-legge
10 ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni urgenti in materia di finanza e
funzionamento degli enti territoriali, nonchè ulteriori disposizioni
in favore delle zone terremotate nel maggio 2012), convertito, con
modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213» (sentenza n. 189
del 2020).
Si deve a quest'ultima fonte l'estensione del giudizio di
parifica alle Regioni ad autonomia ordinaria, con l'introduzione di
«disposizioni volte a assicurare effettività al rispetto di più
vincolanti parametri finanziari, integrati da principi enucleabili
dal diritto europeo» (sentenza n. 196 del 2018), in corrispondenza
con l'entrata in vigore della legge costituzionale 20 aprile 2012, n.
1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta
costituzionale).
Tali caratteri - l'applicazione di parametri normativi, la
giustiziabilità del provvedimento in relazione a situazioni
soggettive dell'ente territoriale eventualmente coinvolte e la
garanzia del pieno contraddittorio (sentenza n. 196 del 2018) -
corrispondono alle «condizioni necessarie per promuovere questioni di
legittimità costituzionale in via incidentale» (sentenza n. 189 del
2020). Essi rendono il procedimento in esame «ascrivibile al novero
dei "controlli di legittimità-regolarità delle sezioni regionali
della Corte dei conti sui bilanci consuntivi degli enti territoriali"
(sentenza n. 101 del 2018)» (sentenza n. 189 del 2020). Le Sezioni si
trovano, pertanto, in una situazione «"analoga a quella in cui si
trova un qualsiasi giudice (ordinario o speciale), allorchè procede
a raffrontare i fatti e gli atti dei quali deve giudicare alle leggi
che li concernono" (sentenza n. 226 del 1976)» e quindi a «valutare
la conformità degli atti che ne formano oggetto alle norme del
diritto oggettivo» (sentenza n. 89 del 2017). Ove queste ultime siano
state adottate in violazione della competenza legislativa statale
ovvero dei parametri costituzionali attinenti all'equilibrio di
bilancio, il giudizio di conformità non può condurre alla
«parificazione degli specifici capitoli del rendiconto regionale,
dunque delle spese che su di essi gravano» (sentenza n. 146 del
2019).
Nella specie, la Sezione rimettente sostiene che la spesa per
l'integrazione regionale al TFS, sottesa ai due capitoli oggetto
della parifica, sia stata autorizzata da una legge regionale adottata
in violazione della competenza legislativa statale e priva di una
valida copertura finanziaria, mancandone i presupposti legittimanti,
con conseguente incidenza sull'equilibrio finanziario dell'ente.
Tuttavia, la vigenza della normativa regionale imporrebbe alla
medesima Sezione di validare il risultato di amministrazione, salva
la possibilità di sollevare la questione di costituzionalità. Le
questioni sono, pertanto, rilevanti.
3.2. - Un'ulteriore causa di inammissibilità delle questioni
sollevate nei confronti delle citate disposizioni è ravvisata dalla
difesa regionale nell'erronea identificazione delle norme da
applicare nel giudizio a quo.
Secondo la Regione, i dubbi di legittimità costituzionale
prospettati dalla Sezione regionale di controllo della Corte dei
conti avrebbero dovuto essere riferiti alla norma del bilancio
preventivo (art. 2, comma 1, lettera k, della legge reg.
Emilia-Romagna n. 27 del 2017) con cui è stato disposto
l'accantonamento per passività potenziali, descritto nella nota
integrativa (Allegato 11), corrispondente al «Fondo per
l'integrazione regionale all'indennità di fine servizio», e non alle
norme sostanziali.
3.2.1.- L'eccezione non è fondata.
Secondo l'indirizzo ormai costante di questa Corte, «le sezioni
regionali di controllo della Corte dei conti sono legittimate a
sollevare questione di legittimità costituzionale avverso tutte "le
disposizioni di legge che determinano, nell'articolazione e nella
gestione del bilancio stesso, effetti non consentiti dai principi
posti a tutela degli equilibri economico-finanziari" e da tutti gli
"altri precetti costituzionali, che custodiscono la sana gestione
finanziaria» (sentenza n. 196 del 2018; nello stesso senso, sentenze
n. 146 e n. 138 del 2019; ordinanza n. 181 del 2020). In questa
prospettiva, in diverse occasioni sono state scrutinate questioni di
legittimità costituzionale, sollevate nell'ambito del giudizio di
parifica dei rendiconti regionali, inerenti a norme regionali sulla
cui base sono state disposte e autorizzate le spese iscritte nei
medesimi rendiconti, in quanto incidevano «sull'articolazione della
spesa del bilancio consuntivo» e «sul quantum della stessa» (sentenza
n. 138 del 2019).
Nel caso qui in discussione, ai fini della parificazione del
rendiconto relativo all'esercizio finanziario 2018 della Regione
Emilia-Romagna, le disposizioni regionali rilevanti sono quelle che
impongono di validare, per la determinazione del risultato di
amministrazione e del sindacato di legittimità della spesa, i due
capitoli in cui sono iscritte le somme inerenti all'integrazione
regionale al TFS erogata in favore dei dipendenti regionali che
godano del citato TFS, in quanto assunti prima del 2001.
In concreto le norme che rivestono tali caratteristiche
logicamente pregiudiziali sono proprio le leggi sostanziali di spesa
e cioè l'art. 1 della legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982, che
ha previsto l'erogazione della citata integrazione regionale e l'art.
15, comma 3, della legge reg. Emilia-Romagna n. 2 del 2015, come
interpretato dall'art. 8 della legge reg. Emilia-Romagna n. 13 del
2016, che l'ha delimitata ai dipendenti con almeno un anno di
anzianità e in servizio presso la Regione al momento dell'entrata in
vigore della citata legge reg. n. 2 del 2015.
Infatti, quanto al capitolo U89360 inerente al «Fondo per
l'integrazione regionale al trattamento di fine servizio», «spettante
ai sensi dell'art. 15, comma 3, della legge regionale 30 aprile 2015,
n. 2, secondo i termini e le modalità già previste dalla legge
regionale 14 dicembre 1982, n. 58», esso è stato istituito
nell'esercizio della facoltà accordata alle regioni dall'art. 46,
comma 3, del d.lgs. n. 118 del 2011, di «stanziare nella missione
"Fondi e accantonamenti", all'interno del programma "Altri fondi",
ulteriori accantonamenti riguardanti passività potenziali, sui quali
non è possibile impegnare e pagare», in vista dell'obiettivo di
«assicurare la copertura finanziaria integrale nel triennio 2018-2020
alle spese [...] incomprimibili» (Allegato 11). Fra queste rientra
anche la spesa inerente all'integrazione regionale al TFS.
L'art. 2, comma 1, lettera k), della legge reg. Emilia-Romagna n.
27 del 2017 di approvazione del bilancio regionale preventivo
2018/2020, invocato dalla difesa regionale - e che rinvia alla nota
integrativa di cui all'Allegato 11 - si limita a dare conto
dell'iscrizione prudenziale di tale fondo in attuazione di quanto
prescritto dalla legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982. È,
quindi, da quest'ultima legge che scaturisce l'«obbligo in capo alla
Regione [...] esigibile a seguito dell'erogazione ai dipendenti
cessati, da parte dell'INPS, del trattamento di fine servizio» (così
nella Nota integrativa).
Come si rileva nell'ordinanza di rimessione, anche in base alle
risultanze dell'istruttoria, le risorse destinate alla integrazione
regionale sono ascrivibili, nell'ambito del rendiconto annuale 2018,
non solo al già citato capitolo U89360, in cui è iscritto il Fondo
prudenziale, ma anche al capitolo U04150, presente anche nei
rendiconti regionali degli esercizi finanziari precedenti. Esso è
denominato «Oneri dipendenti dalla integrazione regionale delle
indennità premio di servizio al personale per il quale non opera la
ricongiunzione dei servizi» e inerisce alla concreta movimentazione
degli impegni di spesa relativi al pagamento dell'indennità prevista
dalla legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982 e ridefinita dall'art.
15, comma 3, della legge reg. Emilia-Romagna n. 2 del 2015. È a tali
articoli, cui espressamente si rinvia, che occorre, quindi, fare
riferimento per valutare la legittimità delle richiamate
"appostazioni contabili". I due capitoli, seppure distinti, appaiono
funzionalmente connessi e tali da giustificare di anno in anno
l'avvicendarsi delle spese sostanziali relative all'integrazione
regionale rese obbligatorie dall'art. 1 della legge reg.
Emilia-Romagna n. 58 del 1982. Il riferimento al solo bilancio
preventivo, peraltro, non varrebbe a individuare le risorse
necessarie a coprire le spese per l'anno corrente.
Questa constatazione serve a chiarire ulteriormente che il
riferimento a una legge assai risalente, com'è la legge reg.
Emilia-Romagna n. 58 del 1982, si giustifica per la concatenazione
delle norme e delle relative spese, ciascuna in sè distinta quanto
alla validazione e tuttavia collegata alle precedenti.
Da quanto esposto risulta dunque evidente che il collegio
rimettente, nel sollevare questione di legittimità costituzionale,
non è incorso in errore nell'individuare le norme rilevanti ai fini
del giudizio di parificazione.
3.3.- Una specifica eccezione di inammissibilità è, poi,
rivolta dalla difesa regionale alle questioni di legittimità
costituzionale sollevate nei confronti dei richiamati artt. 1 della
legge regionale n. 58 del 1982, 15, comma 3, della legge regionale n.
2 del 2015 e 8 della legge regionale n. 13 del 2016, in riferimento
agli artt. 3 e 36 Cost.
La sezione regionale di controllo della Corte dei conti per
l'Emilia-Romagna dubita della legittimità costituzionale delle norme
citate, in quanto, da un lato, sostiene che la previsione
dell'integrazione regionale al TFS dia luogo a un trattamento
privilegiato per i dipendenti della Regione Emilia-Romagna rispetto
ai dipendenti pubblici del restante territorio nazionale (art. 3
Cost.). Dall'altro, assume che tale misura configuri una voce
retributiva non corrispondente a una specifica prestazione del
dipendente e che per questo non sia proporzionata alla quantità e
qualità del lavoro prestato (art. 36 Cost.). La Regione ritiene che
entrambe le questioni siano inammissibili, in quanto i parametri
invocati non inciderebbero sull'an della spesa e, quindi, sugli
equilibri finanziari dell'ente autonomo.
3.3.1.- L'eccezione è fondata.
Sin dalla sentenza n. 196 del 2018 questa Corte ha riconosciuto,
come si è già ricordato, la legittimazione delle sezioni regionali
di controllo della Corte dei conti a sollevare, in sede di
parificazione dei rendiconti, questioni di legittimità
costituzionale in riferimento a parametri diversi da quelli
finanziari, solo se evocati in correlazione funzionale con questi
ultimi, quindi nelle circostanze in cui la loro violazione sia tale
da determinare l'alterazione dei criteri dettati dall'ordinamento ai
fini della sana gestione della finanza pubblica allargata (fra le
altre; sentenze n. 146 e n. 138 del 2019; ordinanza n. 181 del 2020).
Nel caso di specie, il Collegio rimettente non ha espressamente
evocato i parametri finanziari, nè ha fornito alcun argomento che
dimostri in che modo dalla pretesa violazione dei precetti di cui
agli artt. 3 e 36 Cost. possa farsi derivare la lesione degli
equilibri finanziari della Regione.
Le questioni sollevate in riferimento agli artt. 3 e 36 Cost.
devono, pertanto, essere dichiarate inammissibili.
3.4. - La difesa regionale eccepisce, inoltre, l'inammissibilità
della questione, sollevata in riferimento all'art. 119 Cost., «letto
in combinato disposto con l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione», muovendo dall'assunto che le norme regionali citate,
incrementando la spesa pubblica in tema di personale regionale, che
è fondamentale aggregato della spesa corrente, si pongano in
contrasto con i principi di coordinamento della finanza pubblica.
Tale questione sarebbe inammissibile, in quanto non sostenuta,
nè circostanziata con il richiamo alle disposizioni interposte che
impedirebbero alla Regione di erogare l'integrazione regionale al
TFS.
3.4.1. - L'eccezione è fondata.
Nell'ordinanza di rimessione non sono chiaramente individuati i
principi di coordinamento della finanza pubblica che sarebbero
violati.
Tanto basta per ritenere inammissibile la questione.
3.5. - Ancora in linea preliminare, occorre esaminare l'eccezione
di inammissibilità proposta dalla difesa della Regione in relazione
alla questione di legittimità costituzionale sollevata in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere l) e o), Cost. per
erronea individuazione del parametro.
La Sezione rimettente assume che le disposizioni regionali in
esame, nel disciplinare l'integrazione regionale al TFS, invadano la
sfera di competenza statale esclusiva in materia di «previdenza
sociale» e «ordinamento civile», con conseguente ridondanza sui
parametri finanziari di cui agli artt. 81 e 97 Cost., poichè la
spesa regionale sarebbe effettuata ed effettuabile sine titulo.
La difesa regionale eccepisce che il parametro invocato (art.
117, secondo comma, lettere l e o, Cost.) non sia pertinente, ratione
temporis, rispetto alla legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982,
adottata in un periodo in cui vigeva un diverso riparto di
competenza. In base a tale riparto, peraltro, la disciplina contenuta
nelle norme regionali censurate sarebbe stata riconducibile alla
competenza regionale in materia di ordinamento degli uffici e del
personale. In applicazione del principio di continuità, il parametro
pertinente ai fini del giudizio sui vizi di competenza - secondo la
Regione - avrebbe dovuto essere ravvisato dal Collegio rimettente in
quello vigente al momento di approvazione della legge. Non avrebbe
rilievo, a tal proposito, nè il successivo mutamento delle
competenze, nè la sopravvenienza delle leggi reg. Emilia-Romagna n.
2 del 2015 e n. 13 del 2016, che avrebbero avuto solo l'effetto di
restringere l'ambito di efficacia della citata legge reg. n. 58 del
1982, alla quale hanno fatto rinvio.
3.5.1. - L'eccezione è priva di fondamento.
A seguito dell'entrata in vigore del nuovo Titolo V della Parte
II della Costituzione, questa Corte ha affermato che «la modifica del
titolo V della parte seconda della Costituzione non [ha] determinato
l'automatica illegittimità costituzionale delle norme emanate nel
vigore dei vecchi parametri costituzionali cosicchè «tali norme
[...] adottate in conformità al preesistente quadro costituzionale,
mantengono, in applicazione del principio di continuità, la loro
validità fino al momento in cui non vengano sostituite da nuove
norme dettate dall'autorità dotata di competenza nel nuovo sistema»
(sentenza n. 401 del 2007; nello stesso senso sentenza n. 376 del
2002).
Si è anche rilevato che il «problema della correttezza del
parametro applicabile, se può, astrattamente, incidere sul merito
della questione, non ne condiziona invece [...] l'ammissibilita'»
(sentenza n. 282 del 2004), specialmente quando la modifica del
parametro non abbia determinato un mutamento sull'attribuzione della
competenza.
Come già affermato in una recente pronuncia, in replica a
un'analoga eccezione, deve ritenersi «irrilevante la mancata
evocazione dell'art. 117 Cost. nel testo precedente alla modifica del
Titolo V», in considerazione del fatto che «"[l]'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost. ha codificato il limite del "diritto
privato", consolidatosi già nella giurisprudenza anteriore alla
riforma costituzionale del 2001" (ex plurimis, sentenza n. 159 del
2013), limite "rimasto fondamentalmente invariato nel passaggio dal
vecchio al nuovo testo dell'art. 117 [...] (ed oggi espresso nella
riserva alla potestà esclusiva dello Stato della materia
"ordinamento civile", ai sensi del nuovo art. 117, secondo comma,
lettera l, della Costituzione), consistente nel divieto di alterare
le regole fondamentali che disciplinano i rapporti privati" [ ...]
(sentenza n. 282 del 2004"» (sentenza n.189 del 2020). Analogo
ragionamento deve farsi con riguardo alla materia «previdenza
sociale», oggi riservata alla competenza esclusiva statale dall'art.
117, secondo comma, lettera o), Cost., così come avveniva nel
precedente assetto.
4. - Si può, ora, passare all'esame del merito delle richiamate
questioni di legittimità costituzionale delle disposizioni regionali
inerenti all'integrazione regionale al TFS sollevate per violazione
di materie di competenza legislativa statale esclusiva.
La sezione regionale di controllo della Corte dei conti per
l'Emilia-Romagna censura l'art. 15, comma 3, della legge reg.
Emilia-Romagna n. 2 del 2015, nella parte in cui, pur abrogando la
legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982, istitutiva
dell'integrazione regionale al TFS (art.1), ne ha fatta salva
l'applicazione ai dipendenti pubblici che, al momento dell'entrata in
vigore della citata legge reg. n. 2 del 2015, erano in servizio e
avevano maturato almeno un anno di servizio presso la Regione, come
precisato dalla norma di interpretazione autentica di cui all'art. 8
della legge reg. Emilia-Romagna n. 13 del 2016, per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettere l) e o), Cost.
Tali norme, con il prevedere, in favore dei dipendenti regionali,
una "maggiorazione" del TFS - che ha carattere di retribuzione
differita e natura previdenziale - invaderebbero, a un tempo, la
competenza esclusiva statale nella materia «ordinamento civile»,
disciplinando un aspetto della retribuzione dei dipendenti regionali,
e quella nella materia «previdenza sociale», in ragione della natura
anche previdenziale del trattamento.
4.1. - Le questioni non sono fondate.
4.1.1. - Occorre premettere un cenno al complesso quadro
normativo di riferimento.
Com'è noto, il trattamento di fine servizio trova la sua
disciplina nella legge 8 marzo 1968, n. 152 (Nuove norme in materia
previdenziale per il personale degli Enti locali), che ha previsto
l'erogazione dell'indennità premio di fine servizio per i dipendenti
del comparto locale, laddove il d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032
(Approvazione del testo unico delle norme sulle prestazioni
previdenziali a favore dei dipendenti civili e militari dello Stato)
ha disciplinato l'indennità di buonuscita per i dipendenti statali.
Si tratta di un'indennità introdotta «per porre il dipendente
cessato dal servizio ed in attesa di pensione in condizione di far
fronte alle difficoltà economiche insorgenti al momento e per
effetto della fine del rapporto di impiego» (sentenza n. 763 del
1988).
La prestazione è calcolata su 1/quindicesimo dell'80 per cento
dell'ultima retribuzione annua utile, moltiplicata per gli anni di
servizio, laddove l'indennità di buonuscita corrisponde ad
1/dodicesimo dell'80 per cento dell'ultima retribuzione annua utile,
moltiplicata per gli anni di servizio.
In tale contesto storico, caratterizzato dalla contemporanea
vigenza di regimi diversi per dipendenti statali e regionali, si
colloca la legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982 . Tale legge - al
pari di altre adottate dalle Regioni ad autonomia ordinaria nello
stesso periodo, con analogo, se non talvolta identico tenore - si
propone di equiparare il trattamento di fine servizio, spettante ai
dipendenti regionali, con l'indennità di buonuscita erogata agli
altri dipendenti pubblici, compensando la differenza economica con
l'istituto dell'integrazione regionale a carico dei bilanci delle
Regioni.
Tale esigenza era emersa in seguito al massiccio trasferimento di
funzioni operato con il d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 (Attuazione
della delega di cui all'art. 1 della L. 22 luglio 1975, n. 382),
accompagnato dal trasferimento di personale dai ruoli dello Stato a
quello delle regioni, in linea con l'VIII disposizione transitoria e
finale della Costituzione. L'esigenza, allora avvertita, era evitare
disparità di trattamento tra impiegati già occupati presso le
regioni e quelli trasferiti da altre amministrazioni statali,
chiamati, nonostante la diversa provenienza, a svolgere i medesimi
compiti. L'urgenza di non introdurre disparità di trattamento nella
gestione del personale era direttamente ascrivibile alla competenza
legislativa concorrente delle regioni nella materia dell'«ordinamento
degli uffici» (sentenze n. 179 e n. 10 del 1980; ordinanza n. 520 del
1988).
Successivamente il quadro normativo statale di riferimento è
mutato. Nell'ambito della generale riforma del trattamento
pensionistico obbligatorio e complementare di cui alla legge 8 agosto
1995, n. 335 (Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e
complementare), l'art. 2, comma 5, ha previsto il transito dal regime
pubblicistico del trattamento di fine servizio (TFS) al regime
privatistico del trattamento di fine rapporto (TFR) di cui all'art.
2120 del codice civile per tutti i lavoratori assunti alle dipendenze
delle pubbliche amministrazioni, a far data dal 1° gennaio 1996. Tale
previsione è stata poi "temperata" dall'art. 59, comma 56, della
legge 27 dicembre 1997 n. 449 (Misure per la stabilizzazione della
finanza pubblica), che ha riconosciuto la possibilità di esprimere
un'opzione in favore del passaggio al regime di TFR, purchè «nei
modi e con la gradualità da definirsi in sede di specifica
trattativa con le organizzazioni sindacali dei lavoratori». Il
d.P.C.m. del 20 dicembre 1999 ha quindi recepito l'Accordo quadro
sottoscritto dall' Agenzia della rappresentanza negoziale (ARAN) e
dalle organizzazioni sindacali il 29 luglio 1999 e si è così giunti
a stabilire il definitivo passaggio al regime del trattamento di fine
rapporto, di cui all'art. 2120 cod. civ., nei confronti del personale
delle pubbliche amministrazioni assunto a tempo indeterminato
successivamente al 31 dicembre 2000.
Si è così delineato un duplice regime, di tipo pubblicistico
per i dipendenti assunti prima del 2001, corrispondente al TFS, e di
tipo privatistico per i dipendenti assunti a partire dal 1° gennaio
di tale anno, costituito dal TFR. Tale duplice regime, nonostante
alcuni mutamenti normativi successivi, è stato confermato dapprima
con il decreto-legge 29 ottobre 2012, n. 185 (Disposizioni urgenti in
materia di trattamento di fine servizio dei dipendenti pubblici) non
convertito, poi con la legge 24 dicembre 2012, n. 228, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (Legge di stabilità 2013)» ed è tuttora vigente.
La permanenza di questa disciplina che affianca regimi diversi ha
comportato che, in ambito regionale, la previsione dell'integrazione
regionale al TFS sia rimasta inalterata per i dipendenti assunti
prima del 2001 - che non avevano optato per il nuovo regime del TFR e
che, quindi, continuano a fruire del trattamento di fine servizio di
tipo pubblicistico - e che i dipendenti statali, assunti alla
medesima data, continuano a godere della più consistente indennità
di buonuscita.
Con la legge reg. Emilia-Romagna n. 2 del 2015, la Regione è
intervenuta, disponendo l'abrogazione della legge reg. Emilia-Romagna
n. 58 del 1982 e la salvaguardia della stessa in favore dei soli
dipendenti, assunti prima del 2001 e con almeno un anno di anzianità
presso la medesima Regione alla data dell'entrata in vigore della
medesima legge. Come si desume anche dai lavori preparatori, essa ha
inteso procedere «alla revisione di tale indennità al fine di
contenere la relativa spesa, in attesa dell'estinzione del regime di
Trattamento di Fine Servizio a seguito dell'introduzione del
Trattamento di Fine Rapporto nel settore del Pubblico Impiego, e
conseguentemente del venir meno della quota integrativa erogata dalla
Regione». Sempre dai lavori preparatori si apprende che la
salvaguardia dei dipendenti «il cui rapporto di lavoro si è
sviluppato nell'arco di tempo in cui era vigente il testo originario
della legge», è stata disposta «in considerazione del fatto che in
sede di valutazione di riscatti di periodi utili ai fini del TFS i
dipendenti hanno sostenuto oneri in ragione anche del riconoscimento
di detti periodi ai fini anche dell'integrazione regionale».
L'intento di contenimento della spesa relativa al personale
regionale, che ispira in modo inequivocabile la disciplina regionale,
emerge ancor più chiaramente dalla norma di interpretazione
autentica contenuta nell'art. 8 della legge reg. Emilia-Romagna n. 13
del 2016. Tale disposizione, adottata a seguito del transito nei
ruoli regionali di circa un migliaio di dipendenti delle Province, a
seguito del processo di riordino imposto dal legislatore statale con
la legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città
metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni), nel
delimitare ulteriormente l'integrazione regionale al TFS ai soli
dipendenti in servizio presso la Regione alla data di entrata in
vigore della legge regionale n. 2 del 2015, mirava a escludere da
simile prestazione il nuovo personale proveniente dai ruoli delle
Province, in buona parte rientrante nel regime di trattamento di fine
servizio.
4.1.2. - È dunque l'evoluzione del quadro normativo di
riferimento che fa emergere con chiarezza la peculiarità della
normativa regionale censurata inerente all'integrazione regionale al
TFS e le sue precipue finalità. Si tratta di una disciplina che si
innesta e si definisce all'interno della «complessa transizione del
rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni
"da un regime di diritto pubblico ad un regime di diritto privato"
(sentenza n. 244 del 2014)» (sentenza n. 213 del 2018) e «della
gradualità che, con specifico riguardo agli istituti in questione,
il legislatore, nell'esercizio della sua discrezionalità, ha
ritenuto di imprimervi» (sentenza n. 244 del 2014).
Questa Corte ha ribadito di recente che «il legislatore, nel
prudente esercizio della sua discrezionalità, ha scandito la
descritta transizione secondo un percorso graduale, che investe anche
la disciplina delle indennità di fine rapporto spettanti ai
dipendenti pubblici» (sentenza n. 213 del 2018). Nel dispiegarsi di
questo percorso, destinato a concludersi con la riconduzione delle
indennità «all'unitaria matrice civilistica del trattamento di fine
rapporto» (sentenza n. 213 del 2018) di cui all'art. 2120 cod. civ.,
si assiste alla sopravvivenza di un istituto - il TFS - tuttora
ritagliato all'interno del medesimo regime pubblicistico che
connotava il rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche
amministrazioni prima della privatizzazione dello stesso.
Su questo regime si innesta l'integrazione regionale istituita
dall'art. 1 della legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982. Ed è
proprio a tale fonte che risale l'art. 15, comma 3, della legge reg.
Emilia-Romagna n. 2 del 2015, come interpretato dall'art. 8 della
legge reg. Emilia-Romagna n. 13 del 2016, per ridurre la platea dei
beneficiari. L'obiettivo, come si è già ricordato, è contenere la
spesa per il personale, in attesa dell'estinzione del regime di TFS a
seguito dell'introduzione del TFR nel settore del lavoro pubblico,
che condurrà alla scomparsa dell'integrazione erogata dalla Regione.
Tale integrazione, nell'arco temporale residuo e nei limiti in cui
continua ad applicarsi, non può non conservare il suo inquadramento
originario e, lungi dal violare la competenza esclusiva statale in
materia di «ordinamento civile» e di «previdenza sociale»,
costituisce espressione della competenza regionale nella materia che,
nel vigore del precedente Titolo V, era denominata «ordinamento degli
uffici» e oggi corrisponde all'organizzazione amministrativa
regionale. Si tratta, a ben vedere, di una integrazione destinata a
cessare parallelamente all'estinguersi del TFS. Essa, pertanto,
rispecchia l'esigenza di provvedere a un'autonoma organizzazione
degli uffici e del personale regionale, rimanendo immutato il suo
riferimento al TFS così come disciplinato prima della
privatizzazione del rapporto di lavoro alle dipendenze delle
pubbliche amministrazioni.
Devono, pertanto, essere dichiarate non fondate le questioni di
legittimità costituzionale sollevate nei confronti dell'art. 1 della
legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982, dell'art. 15, comma 3,
della legge reg. Emilia-Romagna n. 2 del 2015 e dell'art.8 della
legge reg. Emilia-Romagna n. 13 del 2016, in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettere l) e o), Cost.
5.- La sezione regionale di controllo della Corte di conti per
l'Emilia-Romagna solleva, infine, questione di legittimità
costituzionale nei confronti degli artt. 1 e 8 della legge regionale
n. 58 del 1982 e dell'art. 15, comma 3, della legge regionale n. 2
del 2015, per violazione diretta dell'art. 81, terzo comma, Cost.
Secondo il Collegio rimettente le citate disposizioni non
rispetterebbero il principio di copertura finanziaria della spesa
inerente all'integrazione regionale al TFS.
Non indicherebbero alcun mezzo di copertura di tale spesa (artt.
1 della legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982 e 15, comma 3, della
legge reg. Emilia-Romagna n. 2 del 2015), limitandosi, con esclusivo
riferimento al primo anno di applicazione dell'integrazione
regionale, a prevedere un'insufficiente quantificazione dell'onere,
e, per gli anni successivi, a rinviare la provvista alle successive
previsioni di bilancio (in specie, art. 8, comma 2, della citata
legge reg. n. 58 del 1982), secondo criteri che non rientrano tra le
modalità di copertura tipicamente indicate nell'art. 17 della legge
di contabilità n. 196 del 2009, applicabile alle regioni in base
all'art. 19, comma 2, della stessa legge, e specificamente
disciplinate nell'art. 30 della medesima legge e nell'art. 38 del
d.lgs. n. 118 del 2011.
5.1.- In via preliminare, occorre esaminare le eccezioni di
inammissibilità sollevate dalla difesa regionale.
5.1.1.- Anzitutto, la Regione sostiene che la questione sia
inammissibile per erronea individuazione del parametro ratione
temporis e per omesso o carente esame del contesto normativo di
riferimento all'epoca dell'approvazione delle disposizioni
contestate.
La Sezione rimettente valuterebbe la normativa regionale di cui
alla legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982 in riferimento a
parametri costituzionali e a norme interposte non correttamente
individuati sul piano temporale. Ciò avverrebbe sia con riferimento
all'art. 81, terzo comma, Cost. e al principio di copertura
finanziaria delle spese ivi contemplato - che, prima della riforma di
cui alla legge cost. n. 1 del 2012 , (Introduzione del principio del
pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), era contenuto nel
quarto comma e, solo dopo, è stato "spostato" nel terzo comma - sia
con riferimento alla normativa invocata come interposta di cui alla
legge generale di contabilità e finanza n. 196 del 2009 e al d.lgs.
n. 118 del 2011, di gran lunga successiva all'entrata in vigore delle
citate norme regionali.
5.1.2. - L'eccezione è priva di fondamento.
Come si è già ricordato (punto 3.5.1.), questa Corte, con
riguardo al sopravvenuto mutamento dei parametri, ha affermato che il
«problema della correttezza del parametro applicabile, se può,
astrattamente, incidere sul merito della questione, non ne condiziona
invece [...] l'ammissibilita'» (sentenza n. 282 del 2004), specie
quando la modifica del parametro non abbia determinato un mutamento
sostanziale del significato precettivo dello stesso.
A questo proposito occorre sottolineare che il principio di
copertura finanziaria delle leggi che importino nuovi o maggiori
oneri, a seguito della riforma costituzionale del 2012, è stato
"spostato" dal quarto al terzo comma, ma anche collocato in un mutato
contesto, contraddistinto, in particolare, dall'esplicita
proclamazione, al primo comma, del principio dell'equilibrio di
bilancio e dalla scomparsa del riferimento, collocato nel precedente
testo al terzo comma, all'impossibilità di istituire nuove spese con
la legge di bilancio.
Nonostante i cambiamenti ora descritti, questa Corte ha affermato
in modo incisivo che l'«art. 81, quarto [oggi terzo] comma, Cost.»
mostra una immutata «forza espansiva» e conserva il carattere di
«presidio degli equilibri di finanza pubblica», di «clausola generale
in grado di colpire tutti gli enunciati normativi causa di effetti
perturbanti la sana gestione finanziaria e contabile (sentenza n. 192
del 2012) (sentenza n. 184 del 2016)» (sentenza n. 274 del 2017).
Esso, pertanto, ha conservato una portata precettiva sostanzialmente
immutata, che non lo rende in alcun modo parametro inconferente.
Quanto, poi, alla denunciata carente ricostruzione del quadro di
riferimento all'epoca dell'approvazione delle disposizioni
contestate, si deve osservare che il pur apodittico richiamo alla
normativa interposta sopravvenuta non impedisce, comunque, a questa
Corte di cogliere i termini della questione sollevata e di scendere,
quindi, all'esame del merito.
5.2. - La difesa regionale eccepisce, inoltre, l'inammissibilità
della questione perchè non sarebbe stata correttamente identificata
la norma di copertura finanziaria. Quest'ultima andrebbe individuata,
per gli anni futuri, nella legge reg. Emilia-Romagna n. 27 del 2017
di approvazione del bilancio preventivo 2018/2020.
5.2.1 .- Anche tale eccezione è priva di fondamento.
Il dubbio di costituzionalità attiene alla mancata o non
adeguata copertura finanziaria della spesa inerente all'erogazione
dell'integrazione regionale al TFS. Quest'ultima è stata istituita,
come più volte ricordato, dall'art. 1 della legge reg.
Emilia-Romagna n. 58 del 1982, che ha individuato all'art. 8, comma
1, la copertura finanziaria per il primo anno di attuazione (il
1983), con l'istituzione di un apposito capitolo nello stato di
previsione della spesa per il bilancio per l'esercizio finanziario
1983 e la quantificazione delle risorse. Per gli anni successivi al
1983 si è fatto rinvio, al comma 2, per la determinazione dello
stanziamento di spesa alla legge regionale annuale di bilancio.
L'art. 15, comma 3, della legge reg. Emilia-Romagna n. 2 del 2015, è
intervenuto a delimitare la platea dei beneficiari della citata
integrazione ai soli dipendenti che fossero in servizio da almeno un
anno presso la Regione al momento dell'entrata in vigore della
medesima legge regionale, in una prospettiva di contenimento della
spesa in vista dell'estinzione del TFS e della correlata integrazione
regionale. Una simile previsione, pertanto, lungi dall'istituire
nuovi o maggiori oneri, come risulta anche dall'apposita scheda
tecnico-finanziaria allegata alla legge regionale in esame, riduce
l'onere già esistente. Non si deve dunque identificare alcuna nuova
e diversa copertura finanziaria, rispetto a quella già individuata
dal citato art. 8 della legge reg. n. 58 del 1982, poichè il
legislatore regionale ha invertito la rotta, per orientarsi verso
diversi obiettivi.
In questa prospettiva deve essere collocata la legge reg.
Emilia-Romagna n. 27 del 2017, di approvazione del bilancio di
previsione relativo agli anni 2018/2020, che iscrive,
prudenzialmente, in un apposito capitolo (U89360) le spese per uno
specifico fondo (Fondo integrazione regionale), con l'intento di
accantonare risorse per assicurare la copertura degli oneri residui
della legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982 per gli anni
2018/2020. Tali risorse - è bene evidenziare - si aggiungono a
quelle indicate in altro capitolo (U04150) del medesimo bilancio,
destinate alla concreta movimentazione della spesa per la medesima
integrazione regionale, in modo da dare attuazione a quanto stabilito
dal medesimo art. 8, comma 2, della citata legge reg. n. 58 del 1982.
Non erra, pertanto, il rimettente, là dove individua proprio in
quest'ultima disposizione la norma di copertura finanziaria da
applicare nella specie.
5.3.- Ancora in linea preliminare, deve dichiararsi
l'inammissibilità della questione proposta con riguardo al comma 1
dell'art. 8 legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982.
5.3.1.- La Sezione rimettente contesta infatti la legittimità
costituzionale di tale disposizione, nella parte in cui quantifica
l'onere derivante dall'applicazione della medesima legge per
l'esercizio finanziario 1983 in maniera insufficiente, poichè non
sostenuta da alcuna documentazione tecnica.
Tale previsione è palesemente volta a definire la copertura
finanziaria della spesa per l'integrazione regionale al TFS per il
solo anno 1983 e fuoriesce, pertanto, dal raggio di valutazione e
applicazione della Sezione rimettente, chiamata a pronunciarsi sulla
parificazione del rendiconto relativo all'esercizio 2018.
La questione sollevata nei suoi confronti, pertanto, è priva di
rilevanza ai fini della risoluzione del giudizio principale.
5.4. - Sgombrato il campo dalle eccezioni di inammissibilità,
occorre procedere all'esame della questione di legittimità
costituzionale sollevata nei confronti degli artt. 1 e 8, comma 2,
della legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982 e 15, comma 3, della
legge reg. Emilia-Romagna n. 2 del 2015, per violazione del principio
di copertura finanziaria.
Secondo il Collegio rimettente, infatti, l'art. 15, comma 3,
della citata legge regionale non indicherebbe alcun mezzo di
copertura di tale spesa, laddove gli artt. 1 e 8, comma 2, della
richiamata legge reg. n. 58 del 1982 si limiterebbero a rinviare la
provvista alle successive previsioni di bilancio, in contrasto con
quanto prescritto dall'art. 17 della legge di contabilità n. 196 del
2009, applicabile alle Regioni in base all'art. 19, comma 2, della
stessa legge, nonchè con il successivo art. 30 e con l'art. 38 del
d.lgs. n. 118 del 2011.
5.4.1. - La questione non è fondata.
Si è appena ricordato che l'art. 15, comma 3, della legge reg.
Emilia-Romagna n. 2 del 2015, nel disporre l'abrogazione della legge
reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982, ne ha salvato gli effetti con
esclusivo riferimento ai dipendenti che, in regime di TFS in base
alla normativa statale, fossero in servizio da almeno un anno presso
la Regione al momento dell'entrata in vigore della medesima legge
reg. n. 2 del 2015. Tale misura - di delimitazione della platea dei
beneficiari dell'integrazione regionale al TFS - è stata adottata in
vista dell'obiettivo di contenere la spesa relativa alla medesima
integrazione regionale, in attesa della definitiva estinzione del
regime di trattamento di fine servizio, a seguito della sua piena
sostituzione con il trattamento di fine rapporto nel settore del
pubblico impiego, e della conseguente estinzione del trattamento
integrativo erogato dalla Regione.
Alla luce di tale considerazione, risulta palese che la norma in
questione non rientra fra quelle indicate nell'art. 81 Cost. quali
norme che importano «nuovi o maggiori oneri», per cui occorre
indicare la copertura finanziaria. Questa constatazione è
confermata, come già rilevato, sia nei lavori preparatori, sia nella
scheda tecnico-finanziaria allegata alla legge regionale in esame,
documentazione che - come di recente ribadito da questa Corte -
contribuisce alla corretta interpretazione delle disposizioni
censurate (sentenza n. 143 del 2020).
Nè vi è contraddizione con il fatto che sia stato istituito il
«Fondo per l'integrazione regionale al trattamento di fine servizio»,
iscritto in un nuovo capitolo (U89360) del bilancio relativo
all'esercizio finanziario 2018 - e nel relativo rendiconto
consuntivo, così da sollecitare l'attenzione del collegio rimettente
- e poi approvato all'interno del bilancio di previsione 2018/2020.
Il fondo in questione, come già evidenziato, è stato istituito, non
già in relazione a quanto stabilito dal citato art. 15, comma 3,
della legge reg. Emilia-Romagna n. 2 del 2015, quanto piuttosto, in
coerenza con il principio della competenza finanziaria potenziata,
nell'esercizio della facoltà accordata alle Regioni dall'art. 46,
comma 3, del d.lgs. n. 118 del 2011, di stanziare ulteriori
accantonamenti riguardanti passività potenziali, in vista
dell'obiettivo di «assicurare la copertura finanziaria integrale nel
triennio 2018/2020 alle spese [...] incomprimibili» (Allegato 11),
fra cui rientra anche la spesa inerente all'integrazione regionale al
TFS, espressamente ricondotta alla legge reg. Emilia-Romagna n. 58
del 1982.
Quanto, invece, alla copertura finanziaria prevista dall'art. 8
di quest'ultima legge regionale, costituita dal rinvio alla legge
regionale annuale di bilancio e contestata dal collegio rimettente,
occorre rilevare che essa era in armonia con le indicazioni contenute
nella legge 9 maggio 1976, n. 335 (Principi fondamentali e norme di
coordinamento in materia di bilancio e di contabilità delle
regioni), in attuazione dell'art. 81, quarto comma, Cost. (nel testo
precedente alla riforma costituzionale). Tale legge, oltre a
prevedere che la regione, insieme al bilancio annuale, con un
contenuto puntualmente individuato, redigesse un bilancio
pluriennale, «sede per il riscontro della copertura finanziaria di
nuove o maggiori spese stabilite da leggi della regione a carico di
esercizi futuri», in vista dell'obiettivo dell'«equilibrio», (art. 1,
quarto comma) all'art. 2, primo comma, disponeva che «Le leggi
regionali che prevedono attività o interventi a carattere
continuativo o ricorrente determinano di norma solo gli obiettivi da
raggiungere e le procedure da seguire, rinviando alla legge di
bilancio la determinazione dell'entità della relativa spesa».
A queste prescrizioni si sono attenute le Regioni. La Regione
Emilia-Romagna le ha recepite, in particolare, nella legge della
Regione Emilia-Romagna 6 luglio 1977, n. 31 (Norme per la disciplina
della contabilità della Regione Emilia-Romagna), cui si conforma il
censurato art. 8 della legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982.
Anche il successivo decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76
(Principi fondamentali e norme di coordinamento in materia di
bilancio e di contabilità delle regioni, in attuazione dell'articolo
1, comma 4, della legge 25 giugno 1999, n. 208), nel definire i
principi fondamentali in materia di bilancio e contabilità, ha
confermato tali previsioni.
A tale proposito questa Corte, nel ribadire che le leggi
istitutive di nuove spese devono contenere un'esplicita indicazione
del relativo mezzo di copertura e che a tale obbligo non sfuggono le
norme regionali, ha affermato che «solo per le spese continuative e
ricorrenti è consentita l'individuazione dei relativi mezzi di
copertura al momento della redazione e dell'approvazione del bilancio
annuale» (così punto 4.1. del Considerato in diritto della sentenza
n. 26 del 2013).
Successivamente, la disciplina statale è stata più volte
modificata, come è accaduto, ad esempio, con l'introduzione
dell'obbligo della relazione tecnica sugli oneri finanziari implicati
dai disegni di legge di spesa, nonchè della clausola finanziaria per
effetto dell'art. 11-ter della legge 5 agosto 1978, n. 468 (Riforma
di alcune norme di contabilità generale dello Stato in materia di
bilancio), come modificato dalla legge 23 agosto 1988, n. 362 (Nuove
norme in materia di bilancio e di contabilità dello Stato), in vista
della più puntuale e dettagliata applicazione del principio di
copertura finanziaria, funzionale a garantire l'equilibrio di
bilancio.
Per assicurare la più puntuale applicazione del principio di
copertura finanziaria, funzionale a garantire l'equilibrio di
bilancio, tenendo conto della crescente complessità della finanza
pubblica e della sempre maggiore incidenza dei vincoli derivanti
dalla integrazione europea, è stata poi adottata la nuova legge di
contabilità e finanza pubblica (legge n. 196 del 2009).
Quest'ultima, in particolare, agli artt. 17 e 19, ha dettato le nuove
regole inerenti alle modalità di copertura finanziaria delle leggi
statali e regionali, in risposta all'esigenza di armonizzazione dei
bilanci pubblici e di garanzia del miglior uso delle risorse
pubbliche anche da parte degli enti territoriali. Tale esigenza è
stata, in particolare, recepita anche dal d.lgs. n. 118 del 2011, che
ha dettato norme di «armonizzazione dei sistemi contabili e degli
schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi».
Entrambi tali testi normativi sono stati successivamente
modificati, in specie a seguito della riforma introdotta dalla legge
cost. n. 1 del 2012, sempre in vista dell'obiettivo di assicurare
nella maniera più adeguata il rispetto del principio di copertura
finanziaria e quindi l'equilibrio di bilancio, che costituiscono «due
facce della stessa medaglia» (sentenza n. 227 del 2019).
È in questa prospettiva che devono essere lette le norme di cui
all'art. 30 della legge n. 196 del 2009 e all'art. 38 del d.lgs n.
118 del 2011, che il rimettente invoca a integrazione dell'art. 81,
terzo comma, Cost., secondo cui le leggi di spesa a carattere
continuativo o permanente possono rinviare le quantificazioni
dell'onere annuo alla legge di bilancio, ma solo nel caso in cui non
si tratti di spese obbligatorie.
Con riguardo al giudizio di idoneità delle modalità di
copertura delle diverse tipologie di spesa, questa Corte ha già
avuto occasione di affermare che «il principio dell'equilibrio di
bilancio [...] opera direttamente, a prescindere dall'esistenza di
norme interposte» e che «[g]li artt. 17 e 19 della legge n. 196 del
2009 costituiscono una mera specificazione del principio in
questione» (sentenza n. 26 del 2013). Tale principio non è mutato e
«si sostanzia in una vera e propria clausola generale in grado di
colpire tutti gli enunciati normativi causa di effetti perturbanti la
sana gestione finanziaria e contabile» (sentenza n. 227 del 2019).
Pertanto, il sindacato di costituzionalità sulle modalità di
copertura finanziaria delle spese coinvolge direttamente il precetto
costituzionale, a prescindere dalle varie declinazioni dello stesso,
nel volgere del tempo.
Nel caso di specie, le norme regionali censurate delineano una
modalità "procedurale" di copertura finanziaria della spesa prevista
che, come si è visto, è coerente con quanto stabilito dal
legislatore statale (nella legge n. 335 del 1977) al momento della
loro adozione e che questa Corte ha riconosciuto, nella sentenza n.
26 del 2013, conforme al precetto costituzionale. Tale giudizio non
muta a causa della successiva adozione di norme statali di attuazione
del medesimo precetto, quali sono da considerare gli artt. 30 della
legge n. 196 del 2009 e 38 del d.lgs n. 118 del 2011, che si sono
sostituite a quelle allora vigenti. Queste ultime hanno individuato
modalità procedurali più penetranti di garanzia del precetto
costituzionale, il cui rispetto, tuttavia, non può costituire
parametro di valutazione della legittimità della copertura
finanziaria di una spesa molto risalente nel tempo e in via di
estinzione.
Per tale spesa, peraltro, è stata assicurata la copertura
finanziaria non solo tramite le leggi annuali di bilancio (ivi
compresa quella relativa all'esercizio finanziario 2018 in
contestazione), in linea con le modalità prescritte dal censurato
art. 8 della legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982, ma anche
mediante l'accantonamento di risorse, puntualmente quantificate
(tenendo conto degli oneri residui della citata legge reg. n. 58 del
1982 e valutando quanto maturato alla data del 31 dicembre 2017) nel
bilancio di previsione 2018/2020, proprio al fine di assicurare la
copertura degli oneri residui per gli stessi anni, in sostanziale
conformità con quanto prescritto dalla norme generali di
contabilità e di bilancio che il collegio rimettente assume violate.
Deve, pertanto, dichiararsi non fondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 1 e 8, comma 2, della legge
reg. Emilia-Romagna n. 58 del 1982 e 15, comma 3, della legge reg.
Emilia-Romagna n. 2 del 2015, sollevata in riferimento all'art. 81,
terzo comma, Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione Emilia-Romagna
14 dicembre 1982, n. 58 (Omogeneizzazione del trattamento di
previdenza del personale regionale), dell'art. 15, comma 3, della
legge della Regione Emilia-Romagna 30 aprile 2015, n. 2 (Disposizioni
collegate alla legge finanziaria per il 2015), e dell'art. 8 della
legge della Regione Emilia-Romagna 29 luglio 2016, n. 13
(Disposizioni collegate alla legge di assestamento e seconda
variazione generale al bilancio di previsione della Regione
Emilia-Romagna 2016-2018), sollevate, dalla Corte dei conti, sezione
regionale di controllo per l'Emilia Romagna, in riferimento agli
artt. 3, 36, 117, terzo comma, e 119 della Costituzione, con
l'ordinanza indicata in epigrafe;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 8, comma 1, della legge reg. Emilia-Romagna
n. 58 del 1982, sollevata dalla Corte dei conti, sezione regionale di
controllo per l'Emilia Romagna, in riferimento all'art. 81, terzo
comma, Cost., con l'ordinanza indicata in epigrafe;
3) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge reg. Emilia-Romagna n. 58 del
1982, dell'art. 15, comma 3, della legge reg. Emilia-Romagna n. 2 del
2015 e dell'art. 8 della legge reg. Emilia-Romagna n. 13 del 2016,
sollevata dalla Corte dei conti, sezione regionale di controllo per
l'Emilia Romagna, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere
l) e o), Cost., con l'ordinanza indicata in epigrafe;
4) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale degli art. 1 e 8, comma 2, della legge reg.
Emilia-Romagna n. 58 del 1982 e dell'art. 15, comma 3, della legge
reg. Emilia-Romagna n. 2 del 2015, sollevata dalla Corte dei conti,
sezione regionale di controllo per l'Emilia Romagna, in riferimento
all'art. 81, terzo comma, Cost., con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 ottobre 2020.

F.to:
Mario Rosario MORELLI, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 24 novembre 2020.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA