1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 7-12-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 144 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 ottobre 2022
Ordinanza del 31 ottobre 2022 della Corte di giustizia tributaria di primo grado di Venezia sul ricorso proposto da Gruppo P. S.p.a. contro Agenzia Entrate Direzione regionale del Veneto. Giurisdizione tributaria - Ordinamento e organizzazione della giustizia tributaria - Previsioni che attribuiscono competenza gestionale e di supporto amministrativo in ordine all'organizzazione giudiziaria tributaria al Ministero dell'economia e delle finanze, anziche' al Ministero della giustizia. Giurisdizione tributaria - Ordinamento e organizzazione della giustizia tributaria - Disposizioni transitorie - Prevista indizione delle elezioni per la scelta della componente togata del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria - Assicurazione, in tale ambito, della rappresentanza in Consiglio di almeno un magistrato tributario proveniente dalla magistratura ordinaria, uno da quella amministrativa, uno da quella contabile e uno da quella militare, fra coloro che sono utilmente collocati nella graduatoria di cui all'art. 1, comma 7, della legge n. 130 del 2022 - Previsione che il rispettivo corpo elettorale e' formato dai magistrati tributari e dai giudici tributari provenienti dalla corrispondente magistratura - Eleggibilita' nella componente togata dei soli giudici tributari e dei magistrati tributari che possano ultimare la consiliatura prima del collocamento a riposo. Giurisdizione tributaria - Ordinamento e organizzazione della giustizia tributaria - Componenti delle Corti di giustizia tributaria di primo e secondo grado - Requisiti - Assenza di condanne per delitti comuni non colposi o per contravvenzioni a pena detentiva o per reati tributari o nelle ipotesi di sottoposizione a misure di prevenzione o di sicurezza - Previsione che impone la sanzione massima della rimozione indiscriminatamente in tutte le suddette ipotesi di condanna. Giurisdizione tributaria - Ordinamento e organizzazione della giustizia tributaria - Assegnazione degli incarichi - Previsioni che contemplano come requisito di accesso al concorso interno per il tramutamento alle funzioni superiori la necessita' che il componente dell'ordinamento giudiziario tributario abbia garantito almeno un rapporto del 60 per cento tra i provvedimenti depositati entro il termine di un mese e provvedimenti complessivamente depositati. Giurisdizione tributaria - Ordinamento e organizzazione della giustizia tributaria - Previsione che attribuisce al Consiglio di presidenza della giustizia tributaria il potere di applicare ex officio ad altro organo giudiziario il giudice tributario, ogni volta in cui individui delle sedi in cui non e' possibile assicurare l'esercizio della funzione giurisdizionale. Giurisdizione tributaria - Ordinamento e organizzazione della giustizia tributaria - Previsioni che assegnano ai giudici tributari onorari lo stabile e istituzionale esercizio di funzioni collegiali, anziche' disporre che a costoro siano attribuibili soltanto funzioni monocratiche. - Decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 545 (Ordinamento degli organi speciali di giurisdizione tributaria ed organizzazione degli uffici di collaborazione in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), artt. 1-bis; 7 e 12, in combinato disposto; 8, comma 1; 9, commi 2 e 2-bis; 11, commi 1, 4-ter e 5; 13; 13-bis; 15; 24, commi 1, lettere d) ed e), e 2-bis; 24-bis; 32; da 36 a 41; 43; legge 31 agosto 2022, n. 130 (Disposizioni in materia di giustizia e di processo tributari), artt. 1, comma 14, anche in combinato disposto con gli artt. 13 e 13-bis del medesimo decreto legislativo n. 545 del 1992; 8, comma 5. (22C00238) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 7-12-2022)

LA CORTE DI GIUSTIZIA TRIBUTARIA
di I grado di Venezia
Sezione 1

Riunita in udienza il 29 settembre 2022 alle ore 11,30 con la
seguente composizione collegiale:
Caracciolo Giuseppe, Presidente;
Primicerio Giuseppe, relatore;
Pinzello Antonio, giudice,
in data 29 settembre 2022 ha pronunciato la seguente ordinanza
sul ricorso in riassunzione n. 249/2021, proposto da Gruppo P. S.p.a.
difeso da Antonio Franchini FRNNTN44C28L736T - Andrea Manzitti
MNZNDR61H24D969E - Loris Tosi TSOLRS57A29L736O - Antonio Viotto
VTTNTN67E15F770C - rappresentato da Arturo
Bastianello BSTRTR63L27G224N ed elettivamente domiciliato presso
loris.tosi@venezia.pecavvocati.it
Contro Agenzia entrate - Direzione regionale Veneto,
elettivamente domiciliato presso
dr.veneto.gtpec@pce.agenziaentrate.it
avente ad oggetto l'impugnazione di: avviso di accertamento n.
...
a seguito di discussione in pubblica udienza

Elementi in fatto e diritto

letti gli atti;
udite le parti alla pubblica udienza fissata per la discussione;

Ritenuto in fatto

Il Gruppo P. S.p.a., con ricorso notificato nei confronti
dell'Agenzia delle entrate, impugnava l'avviso di accertamento in
epigrafe in materia di Iva per l'anno ..., per l'indicato valore di
euro ...
L'atto impugnato ha per base il processo verbale di constatazione
redatto dalla Guardia di finanza in data ..., avente ad oggetto
acquisti e rivendite di telefoni cellulari, dal quale sono scaturiti:
un primo filone ove è contestato alla società la conoscenza
e/o compartecipazione a una c.d. frode carosello IVA, recuperando a
tassazione l'IVA detratta dalla Gruppo Pam sugli acquisti effettuati
dai propri fornitori;
un secondo filone ove è contestato l'applicazione del regime
intracomunitario alle cessioni da parte del Gruppo Pam alle
controparti commerciali estere.
Tali contestazioni sono state oggetto di precedenti ed autonomi
avvisi di accertamento, con riguardo agli anni di imposta ...,
avverso i quali risultano proposti autonomi ricorsi con riferimento
ai due diversi filoni di cui sopra.
L'accertamento, ora in esame, è il primo che, in unico atto,
racchiude entrambe le contestazioni.
Al momento dell'esame del ricorso avverso l'atto in questione con
riferimento ai ricorsi relativi alla contestazione della conoscenza/
compartecipazione da parte della ricorrente ad una c.d. frode
carosello IVA (c.d. primo filone) erano intervenute decisioni della
Commissione tributaria regionale del Veneto che avevano affermato
l'illegittimità della pretesa erariale gravate, a loro volta,
innanzi la Suprema Corte di cassazione.
Questa Commissione valutava, pertanto, preliminarmente se fosse
applicabile, con riferimento alle questioni pendenti avanti il
giudice di legittimità, la sospensione del procedimento ex art. 295
codice di procedura civile Avendo l'organo adito ritenuto tale
sospensione possibile, provvedeva nel merito solo con riguardo al
c.d. «secondo filone» e con ordinanza n. 1073/1/2018, depositata il
18 dicembre 2018, così pronunciava:
«P.Q.M. - La Commissione, non definitivamente pronunciando,
ritiene fondato il ricorso con riguardo alla contestata applicazione
del regime intracomunitario (c.d. «secondo filone») e per l'effetto
annulla l'atto impugnato con riguardo a tale motivo, sospende ex art.
295 codice di procedura civile per il resto (c.d. primo filone) il
presente contenzioso in attesa dell'esito dei ricorsi pendenti avanti
la Corte di cassazione, revocando la precedente ordinanza del 6
novembre 2018».
Avverso tale ordinanza, parte resistente Agenzia delle entrate
proponeva, da un canto, ricorso per regolamento di competenza avanti
la Corte di cassazione e, dall'altro appello avanti la Commissione
tributaria regionale del Veneto per la parte in cui riteneva «fondato
il ricorso con riguardo alla contestata applicazione del regime
intracomunitario (c.d. "secondo filone") e per l'effetto annulla
l'atto impugnato con riguardo a tale motivo».
La controversia originata dall'appello dell'Agenzia è tuttora
pendente avanti la Commissione tributaria regionale del Veneto (RGA
327/2020) mentre con ordinanza n. 16180/2021 la suprema Corte ha
accolto il ricorso dell'Agenzia, cassando l'ordinanza impugnata e
disponendo «la prosecuzione del giudizio avanti la Commissione
tributaria provinciale di Venezia».
La suprema Corte ha, difatti, precisato che:
«Il divieto di pronuncia di sentenze non definitive o
limitate solo ad alcune domande, sancito dall'art. 35, comma 3,
decreto legislativo n. 546/1992, costituisce un precetto a carattere
eccezionale, che introduce una deroga rispetto al regime previsto per
il processo civile dall'art. 279 codice di procedura civile
giustificata - come precisato dalla Relazione ministeriale sullo
schema del decreto legislativo n. 546 del 1992 per la riforma del
contenzioso tributario - dall'esigenza di evitare gli inconvenienti a
cui il frazionamento dei giudizi dà generalmente luogo anche nel
processo civile, avuto specifico riguardo alla peculiare struttura
del processo tributario ed al sistema di riscossione frazionata dei
tributi contro cui l'istituto delle sentenze non definitive e, a
maggior ragione, quello delle impugnazioni differite che solitamente
si accompagna, verrebbe inevitabilmente a confliggere».
In ottemperanza alla menzionata ordinanza n. 16180/2021 della
Corte di cassazione, la Società Gruppo P. S.p.a ha formulato istanza
di riassunzione con istanza di prosecuzione del giudizio (rgr
758/2015) avanti codesta Commissione tributaria provinciale -medio
tempore divenuta Corte di giustizia tributaria di primo grado - di
Venezia affinchè, rigettata ogni eccezione, istanza o deduzione
avversaria, previa conferma della già disposta sospensione dell'atto
impugnato e previa conferma della pronuncia di annullamento dell'atto
impugnato con riferimento ai rilievi del c.d. «secondo filone»,
vengano accolte le seguenti conclusioni:
nel merito, dichiarare l'illegittimità, in tutto o in parte,
dell'avviso di accertamento impugnato e, per l'effetto, disporne
l'annullamento, totale o parziale;
in via subordinata, dichiarare l'illegittimità, in tutto o
in parte, del connesso provvedimento di irrogazione delle sanzioni
amministrative e, per l'effetto, disporne l'annullamento, totale o
parziale, dichiarando non dovute, in tutto o in parte, le sanzioni;
in ogni caso, condannare l'Agenzia delle entrate alla
restituzione del contributo unificato, nonchè delle somme
eventualmente percette nelle more del giudizio, aumentate di
rivalutazione monetaria ed interessi legali, ed al pagamento delle
spese del giudizio ai sensi dell'art. 15 del decreto legislativo n.
546/1992.
Nuovamente fissata ed espletata la pubblica udienza ai fini della
decisione della residua materia oggetto di contesa - in conformità
alle domande rispettive delle parti - ed udite le parti medesime
all'udienza del giorno 29 settembre, la Corte - riunita in Camera di
consiglio - si è riservata di deliberare a mente dell'art. 35, comma
2, decreto legislativo n. 546/1992.

Considerato in diritto

1) Premessa
Questa Corte ritiene di non poter adottare alcuna decisione nella
controversia dianzi descritta, senza avere prima sottoposto alla
Corte costituzionale la questione di legittimità di alcune delle
norme che disciplinano l'ordinamento giudiziario tributario così
come sono state di recente novellate a mezzo della legge n. 130 del
1° settembre 2022.
Si tratta, in particolare:
a) dell'art. 24, comma 1, lettera d) ed e) e del comma 2-bis
dello stesso art. 24 del decreto legislativo n. 545/1992 (così come
modificato dalla legge n. 130/2022); dell'art. 24-bis del decreto
legislativo n. 545/1992 (così come inserito nel tessuto normativo
preesistente dalla legge n. 130/2022) e di tutte le norme del decreto
legislativo n. 545/1992 nella loro formulazione vigente (novellate o
meno che siano state dall'anzidetta Legge) che attribuiscono
competenza gestionale e di supporto amministrativo in ordine
all'organizzazione giudiziaria tributaria al MEF anzichè ad altra
amministrazione centrale dello Stato, in specie, tra esse, l'art. 13
del decreto legislativo n. 545/1992 (dettato in materia di
«trattamento economico dei componenti delle Corti di giustizia
tributaria»), l'art. 32 del predetto decreto legislativo (dettato in
materia di personale addetto agli uffici di segreteria delle Corti) e
gli articoli da 36 a 41 che compongono il capo quarto del decreto
legislativo n. 545/1992 (il quale è appunto intitolato «I servizi
amministrativi del contenzioso") del cui specifico oggetto si dirà
più oltre, oltre che l'art. 43 del medesimo decreto legislativo n.
545/1992 che compone il capo V intitolato alle norme finali e
transitorie;
b) del comma 5 dell'art. 8 della legge n. 130/2022 che
disciplina la composizione del Consiglio di Presidenza della
giustizia tributaria per la consiliatura successiva all'entrata in
vigore della anzidetta legge;
c) dei commi 4-ter e 5 dell'art. 11 (nuova formulazione) del
decreto legislativo n. 545/1992, nella parte in cui contemplano come
requisito di accesso al concorso interno per il tramutamento alle
funzioni superiori che il componente dell'ordinamento giudiziario
tributario abbia garantito almeno un rapporto del 60% tra
provvedimenti depositati entro il termine di un mese e provvedimenti
complessivamente depositati;
d) del combinato disposto dell'art. 7 e dell'art. 12, comma
1, lettera a) del decreto legislativo n. 545/1992 nella parte in cui
disciplina una specifica ipotesi di «decadenza» degli appartenenti
all'ordine giudiziario tributario.
e) del comma 14 dell'art. 1 della legge n. 130/2022 nella
parte in cui attribuisce al Consiglio di Presidenza della giustizia
tributaria il potere di applicare ex officio ad altro organo
giudiziario il giudice tributario ogni volta in cui individui delle
sedi in cui non è possibile assicurare l'esercizio della funzione
giurisdizionale;
f) nuovamente del comma 14 dell'art. 1 della legge n.
130/2002 in combinato disposto con l'art. 13 del decreto legislativo
n. 545/1992 sempre nella parte in cui attribuisce al Consiglio di
Presidenza della giustizia tributaria il potere di applicare ex
officio ad altro organo giudiziario il giudice tributario ogni volta
in cui individui delle sedi in cui non è possibile assicurare
l'esercizio della funzione giurisdizionale, ma in una diversa
prospettiva di conflitto con i parametri costituzionali;
g) dell'art. 1-bis; dell'art. 8, comma 1; dell'art. 9, comma
2 e comma 2-bis; dell'art. 11, comma 1 del decreto legislativo n.
545/1992 così come novellate di recente dalla ridetta legge n.
130/2002, nella parte in cui le anzidette norme assegnano ai giudici
tributari onorari lo stabile e istituzionale esercizio di funzioni
collegiali, pur nella prevista esistenza di un magistrato
professionale a ciò destinabile.
Per ciascuno delle anzidette norme o coacervi di norme verranno
di volta in volta indicate le norme parametro della Carta
costituzionale con cui ritiene che si instauri il contrasto.
2) Sulla rilevanza delle questioni prospettate.
Prima di esporre gli argomenti a sostegno della ritenuta non
manifesta infondatezza della questione di illegittimità
costituzionale a riguardo delle norme più sopra emarginate (nella
versione attualmente vigente e nel contesto ordinamentale che risulta
dalle rilevanti innovazioni introdotte dalla legge n. 130/2022)
questa Corte reputa necessario indagarne la rilevanza ai fini della
soluzione della presente controversia.
Ed invero, il fatto della recentissima entrata in vigore di una
legge di intenso riassetto dell'organizzazione giudiziaria tributaria
impone - ormai imprescindibilmente - che questa Corte si interroghi
anzitutto in ordine alla assicurata conservazione delle guarentigie
di autonomia ed indipendenza di ogni singolo componente di questo
organo giudicante (così come di tutti gli altri di cui si compone
l'ordinamento giudiziario tributario), guarentigie che la Carta
costituzionale riferisce non solo al giudice inquadrato nella
organizzazione giudiziaria ordinaria ma - sia pure con la mediazione
della legge ordinaria (art. 108 Cost.) - anche a tutti gli altri
giudici inquadrati nelle giurisdizioni speciali, ed impone ancora che
questa Corte si interroghi circa la coerenza intrinseca del disegno
ordinamentale che ne risulta, nella prospettiva dei principi di buon
andamento e di imparzialità dell'amministrazione, di cui pure
l'organizzazione giudiziaria tributaria partecipa nonchè - infine -
che si interroghi circa la ragionevolezza di una vistosa
diseguaglianza di disciplina che caratterizza - pregiudicandoli - gli
appartenenti all'ordinamento giudiziario tributario rispetto agli
appartenenti agli altri ordinamenti giudiziari nazionali.
La persistenza di tali dubbi di contrarietà a Costituzione delle
menzionate norme ordinarie appare a questa Corte del tutto idonea a
sottrarre a questa Corte medesima quella serenità che deve
imprescindibilmente presiedere e preesistere all'atto del giudicare e
ne determina - fino al momento dello scioglimento di tali dubbi da
parte del Giudice delle leggi - la paralisi della funzione decisoria,
non più libera di esprimersi in autonomia perchè viziata dalla
consapevolezza della esistenza di norme che sono idonee ad incidere
sullo status dei giudicanti in modo tale da condizionarne
decisivamente l'imparzialità.
Ed invero, questa Corte è consapevole del fatto che con il
presupposto della «rilevanza» del dubbio di costituzionalità nella
giurisprudenza costituzionale si è inteso esprimere «il rapporto che
dovrebbe correre fra la soluzione della questione e la definizione
del giudizio in corso» (Corte cost., sentenza n. 13/1965) ovvero «il
nesso di pregiudizialità fra la risoluzione della questione di
legittimità costituzionale e la decisione del caso concreto» (Corte
cost. sentenza n. 77/1983) così che - in sintesi - «l'applicabilità
della disposizione al giudizio principale è sufficiente a radicare
la rilevanza della questione, che non postula un sindacato più
incisivo sul concreto pregiudizio ai principi costituzionali
coinvolti» (Corte cost. sentenza n. 174/2016).
In questa prospettiva, il presupposto di cui si è detto appare
senz'altro ricorrente nella vicenda in esame, atteso che nel processo
sottoposto all'esame di questa Corte risultano senz'altro influenti e
decisive - ai fini dell'esplicazione della funzione decisoria -
quelle norme che, pur non essendo direttamente applicabili per la
soluzione della controversia dedotta nel giudizio «a quo», attengono
allo status del giudice, alla sua composizione nonchè, in generale,
alle garanzie e ai doveri che riguardano il suo operare.
Ed infatti, secondo la costante giurisprudenza del giudice delle
leggi (tra le altre, Corte costituzionale, n. 125/1977; Corte
costituzionale, n. 196/1982; Corte costituzionale, n. 18/1989),
l'eventuale incostituzionalità di tali norme, «è destinata ad
influire su ciascun processo pendente davanti al giudice del quale
regolano lo status, la composizione, le garanzie e i doveri, cioè la
"protezione" dell'esercizio della funzione, nella quale i doveri si
accompagnano ai diritti».
Nè conta, sotto questo profilo, che si tratti di magistratura
speciale, anzichè di magistratura ordinaria, siccome il giudice
delle leggi ha in plurime occasioni chiarito (in specie sentenza n.
433 del 2000; sentenza n. 53 del 1970 e sentenza n. 108 del 1962) che
anche a riguardo della giurisdizione tributaria «il principio
dell'indipendenza degli organi giurisdizionali ... non trova
fondamento nel richiamato art. 104 Cost. (relativo alla magistratura
ordinaria nel suo complesso) ma nell'art. 101, comma secondo, Cost.
in connessione, quanto ai giudici speciali, con l'art. 108 Cost.» e
che «Il giudizio di costituzionalità volto ad accertare se una legge
applichi puntualmente tale norma costituzionale deve essere
circoscritto - non diversamente da quanto previsto per i componenti
le giurisdizioni speciali - ad accertare se la disciplina stabilita
prescriva almeno un minimo di requisiti che rendano ragionevole la
presunzione della loro corrispondenza all'imperativo della
Costituzione».
Non vi è perciò perplessità circa il fatto che le norme della
cui costituzionalità si dubita non siano solo «astrattamente»
rilevanti ai fini della soluzione della controversia sottoposta
all'esame, ma siano anche «concretamente» rilevanti in quella
prospettiva, perchè è appunto dallo scioglimento del dubbio a
riguardo della loro conformità a costituzione che deriva lo stesso
esito della lite, che potrà essere conforme a diritto solo in quanto
chi si appresta a giudicare si senta libero di farlo e perciò in
grado di esercitare il proprio dovere di «ius dicere».
Non può dunque prescindersi, nella specie di causa, dal
preliminare vaglio della costituzionalità delle norme che sono state
più sopra indicate e che condizionano la libera espressione
dell'autonomia di giudizio che è fondamento «immanente» della
funzione di rendere giustizia.
3) Sulla non manifesta infondatezza delle questioni proposte
Sarà doveroso effettuare un esame ripartito e specifico di ogni
singolo dubbio di contrarietà a costituzione.
3.1) L'effetto di accentuazione del rapporto di dipendenza dei
giudici tributari dal ministero economia e finanze, titolare
sostanziale dell'interesse oggetto delle controversie tributarie,
determinato dall'entrata in vigore della legge novellatrice n. 130
del 2022, in ingravescente contrasto con i principi
costituzionalmente garantiti dell'indipendenza e dell'imparzialità
dei giudici rispetto all'assetto normativo preesistente, che già
appariva idoneo a pregiudicare la garanzia dei ridetti fondamentali
principi in materia di giurisdizione.
Si tratta, in specie dei principi dettati non solo dagli articoli
101; 104, 105 e 110 della Carta («I giudici sono soggetti soltanto
alla legge»; «La magistratura costituisce un ordine autonomo ed
indipendente da ogni altro potere»; «Spettano al Consiglio superiore
della magistratura, secondo le norme dell'ordinamento giudiziario, le
assunzioni, le assegnazioni ed i trasferimenti, le promozioni e i
provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati»; «...spettano
al Ministro della giustizia l'organizzazione e il funzionamento dei
servizi relativi alla giustizia»), in combinato disposto con l'art.
108 della Carta («La legge assicura l'indipendenza dei giudici delle
giurisdizioni speciali»), ma anche dell'art. 6, paragrafo 1, della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 così
come interpretato ed applicato dalla giurisprudenza della Corte
europea dei diritti dell'uomo (Corte EDU) in tema di «equo processo»,
norma - quest'ultima - che funge da disciplina interposta ai fini
della valutazione della conformità a Costituzione della legge
ordinarla nazionale, per effetto del rinvio contenuto nell'art. 117
Cost. (in termini Corte costituzionale 24 ottobre 2007, n. 348 e
Corte costituzionale 11 marzo 2011, n. 80).
In quest'ultima ottica, non può non menzionarsi Corte CEDU 10
gennaio 2012, Pohoskal v. Poland, secondo la quale l'indipendenza del
giudicante va valutata da una prospettiva «obiettiva», alla luce
della disciplina che ne prevede le modalità di selezione e che
stabilisce le regole di protezione contro le pressioni esterne; nel
mentre l'imparzialità del giudicante medesimo va verificata in
prospettiva «soggettiva» - quasi come espressione della psicologia
individuale del giudicante - onde acclarare se (indipendentemente da
una concreta sussistenza di pregiudizio) sia garantita al giudicante
la consapevolezza dell'assenza di condizionamenti esterni.
Il coacervo di queste disposizioni di rango costituzionale ha
consentito al Giudice delle leggi di esprimere (sentenza n. 284 del
1986) quel principio generalmente applicabile a tutti i giudici
latamente intesi (della cui violazione qui appunto si dubita) secondo
il quale «L'indipendenza del giudice consiste nell'autonoma potestà
decisionale, non condizionata da interferenze dirette, ovvero
indirette provenienti dall'autorità di Governo o da qualsiasi altro
soggetto; essa concerne non solo l'ordine giudiziario nel suo
complesso (art. 104 Cost.) ma anche i singoli organi, ordinari (art.
107) e speciali (art. 108), al fine di assicurare che l'attività
giurisdizionale, nelle varie articolazioni, come la sua intrinseca
essenza esige, sia esercitata senza inammissibili influenze esterne.
Anche se concettualmente distinta, l'indipendenza ha ricorrenti e
stretti legami con l'imparzialità, ...».
3.1.1) Orbene, l'art. 1 della legge n. 130/2022 (recentemente
emanata) ha previsto quanto di seguito:
«Al decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 545, sono
apportate le seguenti modificazioni:
......
q) all'art. 24:
.....
dopo il comma 2 sono aggiunti i seguenti: 2-bis. Al fine di garantire
l'esercizio efficiente delle attribuzioni di cui al comma 2, presso
il Consiglio di Presidenza è istituito, con carattere di autonomia e
indipendenza, l'Ufficio ispettivo, a cui sono assegnati sei
magistrati o giudici tributari, tra i quali è nominato un direttore.
L'Ufficio ispettivo può svolgere, col supporto della Direzione della
giustizia tributaria del Dipartimento delle finanze, attività presso
le corti di giustizia tributaria di primo e secondo grado,
finalizzate alle verifiche di rispettiva competenza.
r) dopo l'art. 24 è inserito il seguente:
«Art. 24-bis (Ufficio del massimario nazionale). - 1. È
istituito presso il Consiglio di Presidenza della giustizia
tributaria l'Ufficio del massimario nazionale, al quale sono
assegnati un direttore, che ne è il responsabile, e quindici
magistrati o giudici tributari.
......
6. L'Ufficio del massimario nazionale si avvale delle risorse
previste nel contingente di cui all'art. 32 e dei servizi informatici
del sistema informativo della fiscalità del Ministero dell'economia
e delle finanze».
Le anzidette norme vanno ad aggiungersi alle altre che già
implicavano siffatta dipendenza, così da attribuire ora al MEF una
specifica e pervasiva competenza (sebbene di carattere strumentale ed
organizzativo) anche in materia di ispezioni negli uffici giudiziari
e di massimazione e messa a disposizione degli operatori del settore
giudiziario delle pronunce di merito adottate dalle Corti di
giustizia tributaria.
3.1.2) Le norme preesistenti alla novellazione di che trattasi
sono - in specie - gli art. 13 del decreto legislativo n. 545/1992,
l'art. 24; l'art. 32 e gli articoli da 36 a 43 del predetto decreto
legislativo che costituiscono il formante normativo che consente di
affermare che la Giurisdizione tributaria è organicamente inquadrata
nell'apparato amministrativo del MEF ed in specie nella «Direzione
centrale per gli affari giuridici e per il contenzioso tributario
presso il Dipartimento delle entrate del Ministero delle finanze».
La prima di dette norme attribuisce al Ministro delle finanze la
funzione di determinazione del compenso fisso mensile e del compenso
aggiuntivo (correlato al numero dei ricorsi definiti) spettante ai
componenti delle corti di giustizia tributarie di primo e secondo
grado presenti nel ruolo unico di cui all'art. 4, comma 39-bis, della
legge 12 novembre 2011, n. 183.
Le altre norme dianzi richiamate attribuiscono all'anzidetto
Ministro - anche per il tramite della ridetta «Direzione» -
competenza in merito:
all'adeguamento e l'ammodernamento delle strutture e dei
servizi, sentiti i presidenti delle corti di giustizia tributaria di
primo e secondo grado, sulla scorta delle proposte formulate dal
Consiglio di Presidenza della giustizia tributaria oltre che alla
redazione della relazione del Ministro delle finanze di cui all'art.
29, comma 2, anche in ordine alla produttività comparata delle
commissioni, sulla scorta degli elementi predisposti dal Consiglio di
Presidenza della giustizia tributaria;
al servizio automatizzato per la gestione delle attività
degli uffici di segreteria delle corti di giustizia tributaria di
primo e secondo grado e del Consiglio di Presidenza della giustizia
tributaria e per le rilevazioni statistiche sull'andamento dei
processi comprese la formazione e la tenuta dei ruoli, oltre che la
competenza ad emanare norme regolamentari per la disciplina delle
modalità di gestione di tale servizio;
alla rilevazione e l'esame delle questioni di rilevante
interesse o di ricorrente frequenza nelle controversie pendenti
dinanzi alle corti di giustizia tributaria di primo e secondo grado,
e - contempo - alla formula e proposta al Ministro di indirizzi per
gli uffici periferici ai fini della difesa dell'amministrazione
finanziaria, in ordine alle questioni rilevate ed esaminate, secondo
criteri di uniforme e corretta interpretazione della legge, oltre che
in materia di esame dell'attività di rappresentanza e difesa degli
uffici periferici dinanzi alle corti di giustizia tributaria di primo
e secondo grado, con conseguente facoltà di impartire le direttive
del caso per la loro organizzazione;
alla rilevazione ed esame dei motivi per i quali più
frequentemente i ricorsi avverso atti degli uffici periferici sono
accolti dalle corti di giustizia tributaria di primo e secondo grado
ai fini della successiva elaborazione delle direttive per gli uffici
periferici e la formulazione delle conseguenti proposte al Ministro
oltre che per la formulazione delle proposte di modifiche legislative
ritenute necessarie;
alle rilevazioni statistiche relative alle controversie
pendenti, ai ricorsi proposti ogni anno, alle varie fasi dei processi
in corso ed alla loro definizione, nonchè ai provvedimenti adottati;
alla alimentazione della banca dati del servizio di
documentazione tributaria gestita dal sistema centrale di
elaborazione del Ministero delle finanze Ufficio del massimario
mercè la rilevazione, la classificazione e l'ordinamento in massime
delle decisioni delle corti di giustizia tributaria di primo e
secondo grado aventi sede nella medesima circoscrizione, provvedendo
alle esigenze del persone degli appositi uffici del massimario
nell'ambito del contingente di personale indicato nell'art. 10 della
legge 29 ottobre 1991, n. 358;
all'organizzazione di corsi di aggiornamento, d'intesa con la
scuola centrale tributaria per i componenti delle Corti di giustizia
tributaria di primo e secondo grado concernenti la disciplina del
processo in relazione al sistema normativo dei singoli tributi ed
alle modificazioni sopravvenute;
alla nomina della Commissione (che a sua volta si avvale dei
servizi e del personale della Direzione centrale degli affari
giuridici e del contenzioso del Ministero delle finanze) che provvede
alla formazione degli elenchi di cui ai commi 3 e 5 dello stesso 43
finalizzati alla selezione dei giudici tributari di prima nomina.
A tutto ciò si aggiunge il fatto che l'art. 32 del richiamato
decreto legislativo prevede espressamente e tassativamente che il
personale addetto agli uffici di segreteria delle Corti di giustizia
tributaria di primo e secondo grado è composto da dipendenti del
Ministero delle finanze compresi in un apposito contingente del
personale indicato nell'art. 10 della legge 29 ottobre 1991, n. 358
ed inoltre prevede che il Ministro delle finanze, di concerto con il
Ministro del tesoro, sia competente a determinare annualmente le
variazioni da apportare alle dotazioni del contingente in relazione
alle variazioni del numero di sezioni e del flusso dei ricorsi presso
ogni corte di giustizia tributaria di primo e secondo grado.
3.1.3) Siffatte intrusive competenze «strumentali» sono
esercitate dall'amministrazione finanziaria in condizione di palese
conflitto di interessi che è la legge stessa a determinare allorchè
attribuisce a detta Amministrazione funzioni propriamente strumentali
all'organizzazione degli uffici giudiziari e -contempo-funzioni
strumentali alla migliore valorizzazione delle funzioni degli enti ed
uffici periferici che esercitano in giudizio (davanti ai medesimi
uffici giudiziari) i compiti di difesa delle ragioni dell'Erario,
come infatti si desume da molteplici passaggi delle menzionate
disposizioni del capo quinto del decreto legislativo n. 545/1992: si
veda, a puro titolo di esempio, l'art. 37 a mente del quale «la
direzione centrale per gli affari giuridici e per il contenzioso
tributario presso il Dipartimento delle entrate del Ministero delle
finanze ... sentita quando occorre l'Avvocatura generale dello Stato,
in particolare quando si tratti di questioni sulle quali non vi sia
un univoco orientamento giurisprudenziale, formula e propone al
Ministro indirizzi per gli uffici periferici ai fini della difesa
dell'amministrazione finanziaria, in ordine alle questioni rilevate
ed esaminate, secondo criteri di uniforme e corretta interpretazione
della legge», nonchè «esamina l'attività di rappresentanza e difesa
degli uffici periferici dinanzi alle corti di giustizia tributaria di
primo e secondo grado e, se necessario, impartisce le direttive del
caso per la loro organizzazione».
Un vero e proprio Giano bifronte che non è da credere che possa
- con la medesima capacità di astrazione dalla cura dei propri
concreti interessi - occuparsi di affari con detti interessi
concettualmente confliggenti.
L'inquadramento della organizzazione giudiziaria tributaria
all'interno di un apparato che della medesima organizzazione
giudiziaria - in concreto - si serve per la realizzazione di fini
suoi propri appare a questa Corte giudicante istituzionalmente in
conflitto con i principi di autonomia ed indipendenza che devono
permeare non solo la sostanza della funzione giurisdizionale ma anche
la sua apparenza nei confronti dei consociati, i quali hanno il
diritto di non dover temere che il giudice innanzi al quale si
presentano sia pregiudizialmente schierato a favore di una delle
parti del processo.
Massimamente questo timore potrebbe palesarsi per il fatto che -
come si è detto - non vi è autonomia in capo agli organi della
giurisdizione tributaria neppure nell'atto in cui dispongono del
personale ausiliario, essendo quest'ultimo funzionalmente ed
amministrativamente dipendente (con chiara sottoordinazione
gerarchica, confermata dal fatto che il disposto dell'art. 15 del
decreto legislativo n. 545/1992 prevede che «Il presidente di
ciascuna corte di giustizia tributaria di primo e secondo grado
esercita la vigilanza ... sulla qualità e l'efficienza dei servizi
di segreteria della propria commissione, al [solo] fine di segnalarne
le risultanze al Dipartimento delle finanze del Ministero
dell'economia e delle finanze per i provvedimenti di competenza»)
proprio dell'amministrazione cui risale l'interesse concreto che si
agita negli atti sottoposti al controllo giurisdizionale, solo
formalmente adottati dalle «Agenzie», la cui totale cointeressenza
con l'amministrazione centrale è tuttavia palesata dal fatto che i
vertici di quelle sono nominati proprio da quest'ultima.
Non è chi non veda - d'altronde - che (come ebbe modo di
rilevare l'organo di autogoverno della giurisdizione tributaria nella
«Relazione per l'anno 2000) "la collocazione del personale degli
uffici di segreteria nell'amministrazione finanziaria finisce per
determinare condizionamenti, anche involontari, comunque non
corrispondenti alla funzione di garanzia imparziale della
giurisdizione e alla par condicio delle parti nel processo», tanto
che non è infrequente il caso di chi in precedenza, come dipendente
della amministrazione finanziaria, si sia trovato a svolgere
attività accertativa, e si trovi poi (a seguito di assegnazione per
trasferimento presso gli uffici giudiziari) a coadiuvare proprio quel
giudice a cui è sottoposto in esame il frutto della predetta
attività accertativa.
Maggiormente la giurisdizione tributaria è esposta a rischio di
(almeno apparente) assenza di indipendenza ed autonomia ora che le
segnalate novelle introdotte dalla legge n. 130 del 2022 riconoscono
alla Direzione della giustizia tributaria del Dipartimento delle
finanze una pervasiva «funzione di supporto» anche nella materia
delle attività ispettiva che dovrebbe essere esercitata in
istituzionale autonomia da parte dell'organo di autogoverno proprio
per la relazione propedeutica che essa instaura con l'esercizio delle
funzioni disciplinari, materia peculiarmente delicata allorchè si
affronti il tema qui in argomento, in una con analoga attività di
supporto.
Tanto più che un'analoga funzione di supporto (non meno
pervasiva, per quanto in diverso ambito) è riconosciuta in capo alla
ridetta Direzione financo ai fini delle attività che si espletano
nell'Ufficio del massimario nazionale (in aggiunta alla persistente
funzione di organizzazione e supporto ai fini dell'espletamento dei
corsi di corsi di aggiornamento che è riconosciuta alla Scuola
centrale tributaria a mente del richiamato art. 41 del decreto
legislativo n. 545/1992, essa pure incardinata nell'Amministrazione
centrale di riferimento) ciò che induce giustificatamente a temere
che lo stesso sapere giurisprudenziale - sia nel momento della sua
formazione che nel momento della sua raccolta e selezione - possa
essere sottoposto al condizionamento ab externo, con fini
contrastanti con quelli della garanzia delle pari opportunità a
favore di ciascuna parte del processo.
Rischio che deve considerarsi addirittura accentuato per il fatto
che (proprio per effetto della disciplina novellatrice che ha inteso
modificare la natura del rapporto di servizio degli assumendi
magistrati tributari, rispetto agli attualmente incardinati Giudici
tributari) tutti i futuri i componenti delle Corti di giustizia
finiranno per diventare (sia pure nel lungo periodo) "lavoratori
dipendenti" in senso stretto dell'amministrazione (come si desume dal
novellato art. 9 del decreto legislativo n. 545/1992) ed anzi legati
ad essa da un rapporto di dipendenza «esclusiva» (secondo la regola
della richiamata legge di Ordinamento giudiziario ordinario), così
da perdere finanche quella parvenza di «terzieta'» che è stata fino
ad oggi assicurata dalla origine onoraria (e quindi non esclusiva)
del rapporto di servizio, ciò che ha sollecitato fino ad oggi -
nella percezione della pubblica opinione più avveduta - una parvenza
di «estraneita'» (quanto meno psichica) di ciascun giudice tributario
rispetto all'amministrazione nella quale la struttura è incardinata.
In questo senso è invero condivisibile l'assunto esposto in
dottrina secondo cui «la professionalizzazione del giudice tributario
enfatizza in forma esponenziale la rilevanza del requisito
dell'indipendenza», sotto questo profilo la legge novellatrice «si
pone in antitesi rispetto a quel percorso di progressiva revisione
della giustizia tributaria che parte da lontano e che con graduali
passaggi - in una graduale e virtuosa azione congiunta del
legislatore e della Corte costituzionale - ha consentito di
consacrarne la natura giurisdizionale e la conformità a
Costituzione».
Per altro verso, mentre i «magistrati tributari» risulteranno
essere per lo meno tutelati sotto il profilo della
eterodeterminazione con fonte normativa primaria del trattamento
economico che ad essi spetta (art. 13-bis del decreto legislativo n.
545/1992 come ex novo introdotto dalla legge n. 130/2022), permane
invece nei confronti dei giudici tributari attualmente in servizio (e
che in servizio resteranno per un periodo transitorio inusitatamente
lungo: si stima che solo a partire dall'anno 2052 resteranno in
servizio esclusivamente magistrati tributari e non più giudici) la
per molti versi inaccettabile modalità di determinazione del
«composito» trattamento economico spettante a questi ultimi (tutt'ora
apparentato al sistema retributivo del «cottimo puro») a mezzo di
fonte normativa di origine propriamente amministrativa (decreto
ministeriale), senza che il legislatore abbia inteso almeno munire di
criteri di indirizzo generale l'esercizio della potestà delegata,
perciò rimessa al vero e proprio arbitrio del Ministro di tempo in
tempo nominato.
Per non dire del fatto che finanche il controllo della
liquidazione della parte variabile del compenso è istituzionalmente
impedita al giudice tributario, siccome la dianzi richiamata norma ne
assegna la funzione alla «direzione regionale delle entrate nella cui
circoscrizione ha sede la Corte tributaria di appartenenza», senza
neanche prevedere che al giudice tributario competa l'omologo del
diritto alla ricezione della «busta paga» che invece compete ex lege
a tutti i lavoratori di qualunque genere e specie, e ciò rende
addirittura «cieco» l'arbitrio che l'amministrazione centrale ha,
mercè l'astratta facoltà di esercitare provvedimenti premiali o
lesivi nei confronti di chi giudica la conformità a diritto dei
provvedimenti che alla ridetta amministrazione concretamente
interessano (sia pure per il tramite dell'adozione da parte degli
enti che all'amministrazione medesima fanno riferimento).
Non sembra infondato quindi ritenere che un siffatto «sistema» -
trasversale a tutto l'impianto del testo normativo che disciplina
l'organizzazione giudiziaria tributaria - determini lesione proprio a
ciò che codesta ill.ma Corte costituzionale ha ritenuto essere «il
requisito essenziale posto dalla Costituzione a presidio del retto
esercizio della funzione giurisdizionale» e cioè «quello della
indipendenza del giudice, la cui attività deve essere immune da
vincoli che possano comportare la sua soggezione formale o
sostanziale ad altri organi, e deve altresì essere libera da
prevenzioni, timori, influenze, che possano indurre il giudice a
decidere in modo diverso da quanto a lui dettano scienza e coscienza»
(sentenza n. 128 del 1974).
3.1.4) Detto quanto precede a riguardo della non manifesta
infondatezza dei dubbi che questa Corte esprime circa la legittimità
del coacervo delle norme indicate sub a) della premessa, è doveroso
che questa Corte remittente esprima anche una propria opinione a
riguardo della ammissibilità del dubbio di costituzionalità negli
esatti termini in cui esso è stato proposto.
Infatti, questa Corte remittente non ignora che codesta ill.ma
Corte costituzionale - con l'ordinanza n. 227 del 20 ottobre 2016 -
ha dichiarato la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità di alcune (insieme ad altre) delle norme qui censurate,
sollevate con riferimento agli analoghi parametri qui indicati, da
parte della Commissione tributaria provinciale di Reggio Emilia, con
ordinanza del 23 settembre 2014.
In quella specie il Giudice delle leggi ha ritenuto che il
rimettente avesse invocato «plurimi interventi additivi, diretti da
un lato a delineare un nuovo assetto dell'ordinamento e
dell'organizzazione della giustizia tributaria, e dall'altro lato ad
aggiungere una nuova causa di, astensione del giudice tributario,
fondata sul difetto della sua apparente indipendenza per ragioni
ordinamentali, o comunque a prefigurare un analogo rimedio
processuale»; ha ritenuto inoltre che «in relazione al censurato
inquadramento del personale delle segreterie nell'amministrazione
finanziaria, il giudice a quo» avesse omesso «del tutto di indicare
la direzione e i contenuti dell'intervento correttivo richiesto, tra
i molteplici astrattamente ipotizzabili», ed altre omissioni che qui
non è utile richiamare per extenso, sicchè ha concluso «che queste
omissioni comportano l'indeterminatezza e l'ambiguità dei petita, e
di conseguenza, secondo la costante giurisprudenza costituzionale,
l'inammissibilità delle questioni», anche alla luce del fatto che
«l'eterogeneità delle disposizioni contestate non è superata - e
anzi è accentuata - dal fatto che le questioni sono genericamente
poste "in correlazione" o "in rapporto" con altre norme di variegato
contenuto, talune di natura regolamentare, o con interi testi
legislativi, in difetto di qualsiasi argomento che consenta di
collegare le singole norme evocate ai predetti parametri».
Per altro verso, l'ill.mo Giudice delle leggi ha ritenuto che
«interventi di questo tipo - manipolativi di sistema - sono in linea
di principio estranei alla giustizia costituzionale, poichè eccedono
i poteri di intervento della Corte, implicando scelte affidate alla
discrezionalià del legislatore».
Tutto ciò atteso, questa Corte intende espressamente chiarire
che con la presente ordinanza di rimessione non si è inteso certo
invocare un intervento di riscrittura o di novellazione di tutte le
norme che sono state censurate come coacervo sub a) della «premessa»,
ovvero anche di quelle altre che sono state richiamate nel corpo
della motivazione della questione.
Si è inteso invece evidenziare come, per effetto di una
molteplicità di disposizioni normative (tra cui quelle indicate
appaiono solo quelle «di maggior rilievo ed evidenza») l'affidamento
proprio al Ministero dell'economia e delle finanze dei compiti di
supporto e di organizzazione personale e strumentale riguardo
dell'ordinamento giudiziario tributario ed il vero e proprio
inquadramento organico nel ridetto plesso amministrativo della
categoria del «personale giudicante» (sia onorario che di carriera) a
detto ordinamento giudiziario assegnato creino un vulnus insanabile e
persistente (anche oltre il termine del lunghissimo periodo
transitorio che è stato delineato con la legge n. 130/2022) alle
guarentigie di autonomia ed indipendenza che costituiscono il
necessario «prius» della funzione giudicante.
E perciò questa Corte, fuor da ogni ambiguità ed
indeterminatezza, si rivolge all'eccellentissima Corte, in indirizzo
al solo fine di chiedere che essa -ove ritenga non manifestamente
infondati i dubbi di legittimità nella presente ordinanza
prospettati in riferimento alle norme della Carta che declinano i
principi di indipendenza ed autonomia delle magistrature speciali -
dichiari illegittime le norme censurate (e tutte le altre che sono
rette dalla stessa premessa logica e metodologica) nella parte in cui
implicano che la giurisdizione tributaria sia amministrativamente
inquadrata nel Ministero delle finanze, anzichè nel Ministero della
giustizia che ne è il naturale «destinatario», secondo la esplicita
previsione dell'art. 110 della Carta, a mente del quale non possono
che spettare al Ministero della giustizia tutte le competenze in
materia di organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi
alla giustizia (qualunque ne sia la materia sottoposta alla
competenza del giudice ed indipendentemente dal fatto che si tratti
di giurisdizione ordinaria o di giurisdizione speciale) salvo che non
sussista deroga esplicita a detta regola nella stessa Carta
costituzionale.
Questa la reciproca ed intima connessione che collega tra loro le
norme che sono state qui censurate e che sono tutte emblema del
perpetrato vulnus normativo ai principi di autonomia ed indipendenza
della giurisdizione, mercè l'identificazione di un apparato
amministrativo di riferimento che versa in patente ed intimo
conflitto di interessi nell'atto in cui appetisce alla definizione in
termini a sè favorevoli delle liti che davanti alla giurisdizione
tributaria sono chiamate, per quanto non ne sia parte in senso
formale.
Ogni altra ipotizzabile modifica non è chiesta nè prospettata
come necessaria, essendo proprio ed esclusivamente la questione della
appartenenza allo specifico plesso di amministrazione centrale del
rapporto di servizio che pertiene ai singoli magistrati o giudici
tributari il nucleo della qui prospettata questione di legittimità
costituzionale.
3.1.5) Per altro verso -per quanto attiene alla valenza, che
potrebbe considerarsi «manipolativa implicando scelte affidate alla
discrezionalità del legislatore», dell'intervento qui richiesto al
giudice delle leggi - questa Corte remittente osserva che in realtà
nell'intervento richiesto non vi è nulla che lasci pensare ad
esubero rispetto ai compiti tipici del Giudice delle leggi,
consistenti nell'accertare la nullità di una o plurime disposizioni
di leggi che siano lesive dei principi costituzionalmente garantiti,
ad esse sostituendo - come già in tante occasione il Giudice delle
leggi ha fatto - la regola che promana già «ope constitutionis»,
regola che è appunto rinvenibile - nella specie di causa -
nell'identificazione del plesso amministrativo «naturalmente»
designato dalla Carta per l'assolvimento del compito di che trattasi,
e cioè il Ministero della giustizia, in ossequio all'esplicita
indicazione contenuta nell'art. 110 Cost.
Se poi dovesse essere altro il timore che la ecc.ma Corte
costituzionale nutre, a riguardo di possibili pregiudizi alla
funzionalità del sistema complessivo, anche a causa dell'effetto
radicalmente ablatorio delle pronunce di illegittimità
costituzionale, rammentiamo a noi stessi quali sono i più recenti
approdi della giurisprudenza costituzionale (da ultimo Corte
costituzionale n. 41/2021) a riguardo dell'eventuale scissione tra
accertamento dell'incompatibilità della normativa impugnata con la
Costituzione e caducazione della norma stessa, con differimento nel
tempo del momento di produzione degli effetti
dell'incostituzionalità. E ciò fino al punto da fissare un termine
- posposto - di vigenza della normativa impugnata a un dies futuro
stabilito dalla stessa Corte in via del tutto discrezionale, onde
consentire al legislatore di intervenire - nelle more - e di
disciplinare nel dettaglio i contorni della nuova realtà normativa
costituzionalmente imposta.
Anche altre tecniche decisorie analoghe e meno intrusive rispetto
a quella dianzi delineata consentirebbero comunque di ottenere il
risultato che qui si prefigura, ma non è certo compito del giudice
remittente quello di illustrare e proporre le modalità con le quali
l'ecc. Corte adita potrebbe voler assolvere alla propria funzione.
3.2) Lesione dei principi di cui agli articoli 48, 104, primo
comma, e 107 e 108 Cost. per effetto del realizzato squilibrio (nella
fase transitoria di applicazione della legge n. 130/2022) del
rapporto proporzionale tra elettorato attivo ed elettorato passivo,
con riserva di posti a favore di alcune categorie soltanto di
componenti dell'organico della giurisdizione tributaria.
L'art. 8, comma 5 della legge n. 13/2022 prevede come di seguito:
«In sede di prima applicazione della presente legge, ai fini
della sua migliore implementazione, entro sessanta giorni dalla
pubblicazione della graduatoria di cui all'art. 1, comma 7, sono
indette le elezioni per la scelta della componente togata del
Consiglio di Presidenza della giustizia tributaria. Nell'ambito della
componente togata deve essere assicurata, in ogni caso, la
rappresentanza in Consiglio di almeno un magistrato tributario
proveniente dalla magistratura ordinaria, uno da quella
amministrativa, uno da quella contabile e uno da quella militare, fra
coloro che sono utilmente collocati nella graduatoria di cui all'art.
1, comma 7. Ai fini di cui al periodo precedente, il rispettivo corpo
elettorale è formato dai magistrati tributari e dai giudici
tributari provenienti dalla corrispondente magistratura. Fermo quanto
previsto nei periodi precedenti, sono eleggibili nella componente
togata i soli giudici tributari e magistrati tributari che possano
ultimare la consiliatura prima del collocamento a riposo».
La predetta norma è di difficile intelligenza non solo a
riguardo della sua efficacia nel tempo e della sua concreta
operatività, ma soprattutto a riguardo degli obiettivi che il
legislatore si ripromette di conseguire attraverso una disciplina
così inusitata e contorta.
3.2.1) Quanto al primo aspetto della indicata questione, parrebbe
di intendere dalla collocazione della norma nel contesto dell'art. 8,
intitolato alle «Disposizioni transitorie e finali» oltre che dal suo
incipit («In sede di prima applicazione della presente legge») che il
legislatore abbia inteso dettare una disciplina di carattere
eccezionale e derogatorio rispetto all'art. 17 del decreto
legislativo n. 545/1992, riferita alla sola ed unica consiliatura che
inizierà dopo l'entrata in vigore della ridetta legge n. 130/2022 -
così alterando il rispetto della cadenze cronologiche delle
consiliature correnti in modo che quella attuale venga a cessare solo
al momento dell'espletamento delle prime elezioni dopo l'entrata in
vigore della legge, da indirsi, per la scelta della componente togata
del Consiglio di Presidenza della giustizia tributaria, «entro
sessanta giorni dalla pubblicazione della graduatoria di cui all'art.
1, comma 7, ...» - in modo che poi dalla consiliatura successiva si
debba ritornare alla applicazione della disciplina ordinaria prevista
dal ridetto art. 17.
Se questa è - come appare ragionevole supporre- la corretta
interpretazione da attribuirsi alla anzidetta disposizione, questa
Corte non può non significare che il primo elemento di incongruenza
che si rileva è proprio quello della correlazione tra le due dianzi
menzionate disposizioni, atteso che comma 2 dell'art. 17 tutt'ora
prevede che «Il Consiglio di Presidenza è composto da undici
componenti eletti dai giudici tributari ...», e perciò sembrerebbe
escludere dall'elettorato attivo (almeno per le consiliature
successive alla prima successiva all'entrata in vigore della legge n.
30/2022) i magistrati tributari, finendo con il configurarsi
anch'essa come una «norma transitoria», e cioè applicabile solo fino
a che ci saranno giudici tributari a comporre l'ordine giudiziario di
che trattasi, con il conseguente conflitto tra due disposizioni di
genere sostanzialmente transitorio e con il conseguente difetto di
una disciplina «a regime», pensata perciò per l'epoca in cui
l'ordine giudiziario tributario sarà composto da soli magistrati
tributari.
Ma non meno incongruente (sia pure rispetto alla previsione di
altra norma) è il fatto che il trascritto comma 8 preveda che «Fermo
quanto previsto nei periodi precedenti, sono eleggibili nella
componente togata i soli giudici tributari e magistrati tributari che
possano ultimare la consiliatura prima del collocamento a riposo»,
mentre l'art. 18 del decreto legislativo n. 545/1992 continua a
prevedere che «I componenti del Consiglio di Presidenza, che nel
corso del quadriennio cessano per qualsiasi causa di farne parte o,
se eletti in qualità di giudice, conseguono la nomina a presidente,
sono sostituiti per il restante periodo dal primo dei non eletti di
corrispondente qualifica».
Sicchè, per conservare coerenza astratta e compatibilità tra le
due disposizioni occorre ritornare a supporre che la prima di esse
due sia a sua volta una norma di carattere eccezionale e derogatorio,
ciò che implica che solo per la prima delle consiliature successive
all'entrata in vigore della legge n. 130/2022 il legislatore abbia
imposto che siano elegibili i soli componenti dell'ordine giudiziario
tributario che «possano ultimare la consiliatura prima del
collocamento a riposo», e che anzi ciò abbia intenzionalmente
imposto proprio al fine di impedire che l'effetto di sostituzione
automatica previsto dalla norma sia idoneo ad alterare la voluta
composizione «bloccata» del Consiglio per tutta la durata della
consiliatura.
Senonchè, questa possibile interpretazione di genere teleologico
contiene in sè i germi dell'imperfetta realizzazione della supposta
intenzione del legislatore, proprio perchè la norma «ordinaria»
dell'art. 18 non è stata dettata per disciplinare solo l'ipotesi di
cessazione dal servizio per raggiunti limiti di età bensì invece
qualsivoglia ipotesi di cessazione dal servizio e finanche l'ipotesi
di tramutamento (per promozione) delle funzioni di giudice ricoperte
al momento dell'elezione, sicchè la semplice limitazione
dell'elettorato attivo in ragione del dato anagrafico non pare idonea
a tenere indenne in termini assoluti la prima consiliatura dalla
alterazione di quella aprioristica riserva di seggi a favore di
specifiche categorie di componenti dell'ordine giudiziario che il
legislatore ha ritenuto di imporre.
Ciò detto a riguardo delle più evidenti discrasie determinate
dalla nuova disposizione, è anche necessario lumeggiare che la
ridetta disciplina implica una restrizione non solo dell'elettorato
passivo (perchè nessun altro componente dell'ordine giudiziario
tributario può aspirare ad essere eletto a quattro tra gli undici
posti di componente «togata» del CPGT, riservati alle specifiche
categorie di cui oltre si dira') ma anche una restrizione
dell'elettorato attivo (perchè per i quattro seggi dianzi detti è
espressamente previsto che «il rispettivo corpo elettorale è formato
dai magistrati tributari e dai giudici tributari provenienti dalla
corrispondente magistratura»).
Orbene, l'alterazione della regola «democratica» ordinaria
secondo cui elettorato attivo ed elettorato passivo competono a tutti
i componenti della categoria di cui è esponente l'ente eligendo che
si trovino in posizioni omogenee (come è sicuramente predicabile a
riguardo di tutti i componenti dell'ordine giudiziario tributario)
non è soltanto contrastante con le norme di rango costituzionale di
cui più oltre si dirà, ma è anche contrastante con la logica
comune, almeno per la specifica condizione storica nella quale la
norma (eccezionale e derogatoria) è chiamata ad operare.
Si tratta infatti di una elezione che riguarderebbe un corpo
elettorale passivo assai esiguo: i componenti dell'ordine giudiziario
«utilmente collocati nella graduatoria di cui all'art. 1, comma 7»
che è riservata a «I magistrati ordinari, amministrativi, contabili
o militari, non collocati in quiescenza, presenti alla data di
entrata in vigore della presente legge nel ruolo unico di cui
all'art. 4, comma 39 -bis, della legge 12 novembre 2011, n. 183 e
collocati nello stesso ruolo da almeno cinque anni precedenti tale
data» purchè non abbiano compiuto i sessanta anni di età alla data
di scadenza del termine per l'invio della domanda di partecipazione e
non abbiano ricevuto nel quinquennio antecedente alla data di
pubblicazione dell'interpello il giudizio di demerito di cui all'art.
11, comma 5, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 545, come
modificato dal comma 1 del presente articolo (come si evince dal
combinato disposto dei commi 4 e 6 del ridetto art. 1 della legge n.
130/2022).
D'altronde, i requisiti di partecipazione all'anzidetto concorso
sono così rigorosi (specie per ciò che concerne l'ultimo, relativo
al «giudizio di demerito», di cui anche in seguito si dirà
specificamente) che è da supporre che di collocati utilmente nella
ridetta graduatoria ce ne saranno ben pochi, specie per ciò che
concerne le categorie dei giudici tributari provenienti dalle
giurisdizioni speciali i quali sono notoriamente in percentuale
ridottissima tra i circa 2.600 giudici tributari oggi residui.
Per non parlare poi della scarsa appetibilità della
partecipazione al ridetto concorso da parte dei potenziali candidati,
alla luce delle oggettive asperità ed incertezze che il transito
finirà per portare con sè e che qui non è il caso (per ragioni di
necessaria sintesi) di lumeggiare.
È perciò agevole supporre che il corpo elettorale passivo
idoneo a concorrere per l'elezione della consiliatura di che trattasi
possa essere addirittura di valore nullo (almeno per qualcuna delle
categorie a cui è riservato uno dei quattro seggi in considerazione)
o tutt'al più che la selezione si rivolga verso un numero di
canditati non maggiore dei seggi che sono per legge riservati.
In conclusione si può dire che la riserva di posti è stata dal
legislatore pensata e voluta in riferimento ad una platea di
candidabili di cui il legislatore stesso ignorava la effettiva
esistenza e consistenza ed a riguardo della quale avrebbe comunque
dovuto dubitare che l'esiguità del numero dei candidabili avrebbe
messo a dura prova la stessa «trasparenza» della vicenda elettorale.
Detta prospettabile eventualità di concreta carenza di candidati
avrebbe in definitiva l'effetto di bloccare «sine die» il rinnovo
della consiliatura, finendo per «stabilizzare» gli attuali
componenti, alla stregua di un rapporto di lavoro a tempo
indeterminato, sicchè se - per celia - si volesse trovare un
potenziale lobbysta di siffatta disposizione normativa è proprio
all'interno dell'attuale consiliatura che andrebbe ricercato
3.2.2) Dopo aver premesso alcune delle più patenti incongruenze
(in punto di efficacia nel tempo e di concreta operativita') a cui
rischia di dare luogo la disciplina «transitoria» ora in esame
occorre sinteticamente affrontare il profilo della questione relativo
agli obiettivi che è possibile supporre che il legislatore abbia
voluto realizzare per il tramite di essa.
Ben vero, una riserva di seggi a favore di una sparuta minoranza
di candidabili nel contesto di una vasta categoria di omogenei, in
combinazione con una riduzione dell'elettorato attivo riferito a
detti seggi, sezionato per settori resi omogenei dalla medesima
origine professionale (le categoria magistratuali di provenienza),
non può costituire soltanto un inaccettabile privilegio «di censo»
(magari finalizzato anche ad incentivare l'appetibilità del
transito, nella prospettiva di acquisire un agevole «status» di
facile eleggibilità e con la sicura certezza di poter operare un
agevole transito a ritroso una volta terminata la consiliatura, così
come consente la preclara disposizione dell'art. 1 comma 9 della
legge n. 130/2022), perchè ciò tradirebbe un disequilibrio troppo
smaccato.
E perciò, la più probabile ragionevole intenzione che consenta
di superare l'impressione di un esercizio propriamente arbitrario del
potere legislativo è che in tal modo si sia voluto «riequilibrare»
la enorme sproporzione numerica che nell'ordine giudiziario verrà a
crearsi tra quanti sono appartenenti alla «categoria» dei giudici e
quanti sono appartenenti alla «categoria» dei magistrati, tanto che
poi di detto riequilibrio si è pensato di bloccare l'effetto anche
nel corso della consiliatura (nei termini già dianzi illustrati),
così accentuandosi però quel «dualismo» di cui si dirà in altro
capitolo della presente ordinanza.
I motivi che possono avere indotto ad un siffatto «riequilibrio»
non possono che risiedere in un «sospetto», e cioè il sospetto che
un organo di autogoverno inevitabilmente espressione totalitaria
della componete maggioritaria del corpo elettorale (e cioè della
«categoria» dei giudici tributari) non sarebbe stato dotato della
obiettività necessaria per dare equanime attuazione delle norme di
legge nel corso del (disagiato) periodo di applicazione della
disciplina transitoria.
Nondimeno, anche questa più ottimistica rilettura della ratio
legislatoris non manca di stendere un'ombra funesta sulla non facile
convivenza che nel periodo retto dalla menzionata disciplina
transitoria sarà da praticarsi nel rapporto tra le due anzidette
«categorie» di componenti dell'ordine giudiziario tributario.
3.2.3) Con il preludio di questa pesante zavorra è possibile
venire - infine - alla identificazione dei parametri costituzionali
con cui a questa Corte remittente sembra che confligga la disciplina
recata dall'art. 8, comma 5 della legge n. 13/2022, compito che non
sarebbe stato possibile assolvere convenientemente se non alla luce
di quanto si è detto in precedenza a riguardo delle incongruenze di
cui la disciplina stessa è gravida.
In termini occorre muovere dalla premessa che -mutuando da Corte
costituzionale n. 44 del 1968 e da Corte costituzionale n. 142 del
1973 - al Consiglio di Presidenza della giustizia tributaria, come
organo di autogoverno di tale magistratura speciale, deve intendersi
affidato - sia pure in assenza di una guarentigia espressamente
prevista dalla Carta costituzionale - il compito (garantito dall'art.
108 Cost.) di rendere effettiva l'autonomia della magistratura
tributaria, così da collocarla nella posizione di «ordine autonomo
ed indipendente da ogni altro potere», e conseguentemente sottrarla
ad interventi o influenze esterni, suscettibili di turbarne comunque
l'imparzialità e di compromettere l'applicazione del principio
consacrato nell'art. 101, secondo cui i giudici sono soggetti solo
alla legge. Gli è perciò estraneo il profilo della rappresentanza
degli interessi «di categoria» e men che meno quello della
composizione dei conflitti all'interno della categoria.
Vi è allora da considerare che -se realmente (per quanto
ottimisticamente) deve supporsi che la riserva di posti in seno al
primo Consiglio post-riforma è dettata dalla finalità di consentire
a ciascuno degli eletti ai posti espressamente riservati di meglio
tutelare, nel corso della intera consiliatura, gli interessi della
sua «sottocategoria sezionale» di provenienza - detti eletti non
possono che essere considerati rappresentativi di quegli interessi
soltanto e perciò dei soli componenti dell'ordine giudiziale che ne
sono portatori e non già dell'intero corpo elettorale.
Senonchè, pare a questa Corte che pur non potendosi escludere la
legittimità costituzionale di una rappresentatività differenziata
riferita a componenti di un organo collegiale di autogoverno di un
unico ordine, ciò possa avvenire (specie se si tratti di un ordine
di rilevanza costituzionale, per quanto dalla costituzione non
direttamente disciplinato, ed a maggior ragione perchè ai magistrati
tributari di nuova assunzione si applicheranno le stesse norme di
ordinamento giudiziario che valgono per i magistrati ordinari, con
innegabile apparentamento di disciplina) a condizione che tale
rappresentatività differenziata sia razionalmente correlata alla
specificità delle distinzioni (di funzioni o di status) interne
all'ordine e perciò origini dalla necessità di dare voce non già
ad interessi settoriali ma a specifici caratteri funzionali delle
differenziate componenti dell'ordine medesimo.
Alle stesse conclusioni - mutatis mutandis - risulta essere
pervenuto il giudice delle leggi nella sentenza n. 168 del 1963
allorchè (dopo avere disconosciuto la necessità che a tutte le
categorie di magistrati sia attribuita, nella composizione del CSM,
una rappresentanza proporzionale alla rispettiva consistenza
numerica, e dopo avere dichiarato perciò legittima l'attribuzione di
una rappresentanza numerica più elevata per la categoria dei
magistrati di cassazione, avendo riguardo, non tanto al numero degli
appartenenti alle varie categorie, quanto alla loro qualificazione)
ha ritenuto che sia consentito al legislatore ordinario - in questa
prospettiva ordinamentale «disciplinare diversamente situazioni
differenziate, quando trovino logica giustificazione, come nella
specie, in relazione alle esigenze del funzionamento del Consiglio
superiore, nella maggiore esperienza e prestigio dei magistrati di
cassazione».
Nella stessa pronuncia dianzi citata il Giudice delle leggi ha
anche escluso l'illegittimità costituzionale della ivi censurata
norma dell'art. 23, comma terzo della legge istitutiva del CSM,
relativamente alla distinzione da essa prevista fra le varie
categorie dei magistrati per ciò che riguarda l'elettorato attivo,
distinzione che quindi è stata ritenuta non lesiva del generale
precetto dell'eguaglianza del voto sancito dall'art. 48 della
Costituzione e dei principi che si desumono dagli articoli 104, 105 e
107 (secondo i quali, nel Consiglio superiore, la Magistratura
dovrebbe essere rappresentata con carattere unitario ed omogeneo, e
non già in relazione alle singole categorie dei magistrati) appunto
perchè con la ridetta disposizione il legislatore si è limitato ad
adottare - per quanto attiene alla modalità dell'elezione - «il
sistema della votazione per categorie, in corrispondenza con
l'eleggibilità, pure per categorie, stabilita dallo stesso art. 104
della Costituzione, ciò che non impedisce che i magistrati siano
posti in grado di esprimere il voto in condizioni di perfetta parità
fra loro; e, rispetto all'eletto, con pari efficacia».
In tal modo, infatti, «la composizione dell'organo resta
omogenea, nel senso che i componenti, pur provenienti da categorie
differenziate, si trovano tutti in posizione giuridica, sotto ogni
aspetto, parificata».
Ed ancor più hanno valenza ai fini che qui rilevano le
considerazioni contenute nella pronuncia del Giudice delle leggi n.
87 del 1982 (con cui è stata dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 23, secondo comma, della legge istitutiva
del CSM, nella parte in cui prevede che i posti riservati ai
magistrati di cassazione possano essere assegnati a magistrati che
abbiano conseguito la rispettiva nomina, ancorchè non esercitino le
rispettive funzioni ), nella quale è detto che «La circostanza che
il Consiglio sia stato concepito a garanzia dell'indipendenza di
tutta la magistratura, senza che i suoi componenti magistrati possano
considerarsi come veri e propri rappresentanti delle categorie di
appartenenza, non toglie infatti che le deliberazioni spettanti a
tale collegio riguardino in molteplici occasioni-caratteristiche e
situazioni proprie delle singole partizioni dell'ordine in questione:
......». Sicchè, «sarebbe arbitrario desumerne che il legislatore
sia completamente libero, senza doversi attenere a criteri di sorta,
costituzionalmente rilevanti allo scopo della definizione delle varie
categorie».
In entrambe le anzidette pronunce la discrezionalità del
legislatore nella materia ora in esame è stata senz'altro
riconosciuta, ma solo perchè essa è stata «razionalmente»
esercitata nel rispetto del «nesso con l'ordinamento giudiziario» nel
rapporto tra le funzioni in atto esercitate dagli elegibili ed i
posti consiliari oggetto di riserva, giacchè (come si dice nella
pronuncia ultima citata) «ciò che conta, agli effetti della valida
composizione del Consiglio superiore (e della sua sezione
disciplinare), è che questi posti, non arbitrariamente fissati dal
legislatore ordinario, risultino in concreto ricoperti da magistrati
che vi abbiano diritto, sulla base di legittime disposizioni del
l'ordinamento giudiziario (o delle altre leggi comunque pertinenti
alle funzioni ed allo stato giuridico dei magistrati stessi)».
Nella specie qui indagata - invece - le condizioni di
giustificazione della deroga al principio di proporzionalità del
rapporto tra elettori ed eletti non appaiono sussistere - almeno, non
in termini «non arbitrari» - perchè la riserva dei posti prevista
dal citato comma 5 dell'art. 8 non è già finalizzata ad esprimere i
diversi caratteri funzionali delle distinte categorie di cui l'ordine
è composto (come potrebbe essere stato se la riserva fosse stata
pensata, per esempio, in relazione alla distinzione tra componenti
degli organi di primo grado e componenti degli organi di secondo
grado) ma esprime invece il solo fatto delle differenziate
provenienze dei componenti di un organismo unitario, provenienze che
- una volta realizzatosi il transito dall'uno all'altro ordine
giudiziario - perdono di rilievo alcuno e non hanno effetto di
determinare alcun differenziato carattere funzionale tra i componenti
dell'ordine giudiziario tributario.
Ne deriva il legittimo dubbio circa il fatto che un sistema
elettorale (sia pur parzialmente) caratterizzato dalla riserva per
categorie di «provenienza» è destinato a riprodurre nel Consiglio di
Presidenza della giustizia tributaria, «anche dal punto di vista
formale, una rappresentanza di interessi non consentanea con il
carattere unitario dell'organo» perchè una tale differenziazione non
trova alcuna logica giustificazione che non sia quella di un
privilegio antidemocratico.
Ed è per questo che la funzione di garanzia a detto organo
assegnata può considerarsi (anche solo in apparenza) pregiudicata
«ab imis» allorchè la rappresentatività libera e diffusa dei
componenti dell'ordine giudiziario tributario, sia alterata dal
sospetto che la riserva di posti consiliari qui indagata sia
finalizzata a proteggere interessi tutt'affatto diversi da (ed anzi
in contrasto con) quelli che l'organo di autogoverno dovrebbe
realizzare.
3.3) Il contrasto con l'art. 3 della Costituzione per violazione
del principio di ragionevolezza da parte del combinato disposto di
norme che dispongono l'irrogazione di una misura espulsiva di natura
sostanzialmente disciplinare, in difetto della predisposizione di un
procedimento disciplinare che consenta di valutare la gravità del
fatto e la proporzionalità della sanzione.
L'art. 7 del decreto legislativo n. 545/1992 prevede che:
«I componenti delle corti di giustizia tributaria di primo e
secondo grado debbono:
a) essere cittadini italiani;
b) avere l'esercizio dei diritti civili e politici;
c) non aver riportato condanne per delitti comuni non
colposi o per contravvenzioni a pena detentiva o per reati tributari
e non essere stati sottoposti a misure di prevenzione o di sicurezza;
.....».
A sua volta l'art. 12 del ridetto decreto legislativo n. 545/1992
prevede che:
«Decadono dall'incarico i componenti delle corti di giustizia
tributaria di primo e secondo grado i quali:
a) perdono uno dei requisiti di cui all'art. 7»;
.....
3.3.1) Il combinato disposto delle due norme dianzi trascritte
genera una vera e propria sanzione automatica espulsiva (denominata
«rimozione») correlata a qualsivoglia condanna inflitta al componente
dell'ordine giudiziario (che sia in servizio onorario o di carriera)
per delitti comuni non colposi o per contravvenzioni a pena detentiva
o per reati tributari ovvero ancora correlata alla sottoposizione a
misure di prevenzione o di sicurezza.
La natura disciplinare di tale «sanzione» non può essere messa
in discussione, trattandosi di una conseguenza che solo fittiziamente
consegue alla perdita di un requisito, perchè detto requisito
caratterizza bensì la fase di attribuzione del munus ma, nel momento
in cui si determina l'evento che integra la condizione per
l'applicazione dell'effetto espulsivo (e cioè in corso di servizio),
esso requisito si è consumato e non è più elemento costitutivo
dello status del giudice.
L'effetto espulsivo è quindi correlato al fatto in sè e non
alla perdita del «requisito», il quale ultimo è interposto del tutto
fittiziamente nella relazione di causa ed effetto, appunto per non
doversi riconoscere che l'effetto stesso è il risultato di un
automatismo normativo del quale l'organo di autogoverno è chiamato a
prendere semplicemente atto, restando privato di qualunque potestà
di valutazione «nel merito».
3.3.2) Orbene l'applicazione automatica di tale sanzione pone
dubbi di contrasto con l'art. 3 della Costituzione per violazione del
principio di ragionevolezza: che il giudizio sulla concreta lesività
della condanna vada imprescindibilmente rimesso all'apprezzamento del
giudice al fine del necessario adattamento e proporzionamento della
sanzione rispetto alla condotta concretamente assunta dall'incolpato
è appunto imposto dalla necessità di impedire che comportamenti di
diversa offensività deontologica siano puniti allo stesso modo, con
vulnus di quella intima razionalità che permea di sè il principio
di uguaglianza.
La necessaria adozione di tale misura punitiva appare, infatti,
basata su di una presunzione assoluta, del tutto svincolata, oltre
che dal controllo di proporzionalità da parte del giudice
disciplinare, anche dalla verifica della sua concreta congruità.
In specie, appare violato il principio di «proporzione»,
fondamento della razionalità che domina il principio di uguaglianza
- inteso come regola di «indispensabile gradualità sanzionatoria» -
, principio che è stato evocato in più di una circostanza da
codesta ill.ma Corte costituzionale, in termini tali che si è
ritenuto che esso postuli un chiaro rapporto di adeguatezza della
sanzione al caso specifico, ciò che può raggiungersi solo mercè la
concreta valutazione degli specifici comportamenti messi in atto in
occasione della commissione dell'illecito (tra le altre, Corte
costituzionale, sentt. n. 447 del 1995, n. 197 del 1993, n. 16 del
1991, n. 40 del 1990 e n. 971 del 1988).
In alcune delle anzicitate pronunce codesta ill.ma Corte
costituzionale ha avuto presente proprio la questione della
compatibilità tra infrazione di rilievo penale e prosecuzione del
rapporto di impiego al fine di affermare che l'infrazione va valutata
senza automatismo alcuno, graduando e adeguando la sanzione al caso
concreto.
Per quanto debba riconoscersi al legislatore ordinario ampia
discrezionalità nella identificazione delle condotte punibili in
sede disciplinare e delle sanzioni applicabili alle stesse, è a
questa Corte remittente del tutto chiaro che una tale
discrezionalità incontra imprescindibilmente il limite della non
manifesta irragionevolezza, sub specie della giusta proporzione tra
sanzione e fatto sanzionato, il quale ben potrebbe integrare elementi
tali da non pregiudicare in alcun modo la prosecuzione del rapporto
di servizio, per quanto si tratti di un rapporto di servizio del
tutto peculiare quale quello che concerne un appartenente ad ordine
giudiziario.
In questa prospettiva, giova anche il richiamo allo specifico
precedente di Corte costituzionale, sentenza n. 236 del 2016, con cui
è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 567,
secondo comma, codice penale, e nella motivazione della quale il
giudice delle leggi, ha chiarito che laddove emergano sintomi di
manifesta irragionevolezza, per sproporzione, di un trattamento
sanzionatorio rispetto al disvalore del fatto sanzionato, è ben
possibile l'intervento del giudice delle leggi attraverso una
valutazione da condurre alla stregua di precisi punti di riferimento
già rinvenibili nel sistema legislativo, idonei a ricondurre a
coerenza le scelte già delineate a tutela di un determinato bene
giuridico, senza alcuna sovrapposizione alla discrezionalità del
legislatore.
Orbene, alla stessa stregua i caratteri del procedimento
disciplinare riferito ai componenti di un ordine giudiziale
(indipendentemente dalla tipologia amministrativa o giurisdizionale
dello stesso, di che già si è detto in precedenza), identificabili
nella apprestata peculiare tutela di situazioni connesse allo statuto
di indipendenza della magistratura, inducono ad escludere che
sanzioni di genere automatico, avulse da un confacente rapporto di
adeguatezza con il caso concreto e di coerenza generale, possano
trovare legittimazione alla luce delle garanzie che la Carta
costituzionale appresta in quest'ambito e che sono state già più
volte richiamate.
Solo nella opportuna sede disciplinare potrà essere ponderata -
non già in astratto, ma con specifico riferimento a tutte le
circostanze del caso concreto - la gravità dei fatti in rapporto
alla loro portata oggettiva, la natura e l'intensità dell'elemento
psicologico nel comportamento contestato unitamente ai motivi che
l'hanno ispirato e, infine, la personalità dell'incolpato, in
relazione, soprattutto, alla sua pregressa attività professionale e
agli eventuali precedenti disciplinari.
3.3.3) Si verte qui - invece - nella più tipica delle ipotesi di
sanzione espulsiva applicata «de iure» quale conseguenza automatica,
prevista direttamente dalla legge, della condanna in sede penale per
reati di qualsivoglia genere e tipo, in assenza di una valutazione
circa la loro gravità e circa la loro attinenza a quei beni che il
procedimento disciplinare mira a tutelare (i criteri di «onore e
disciplina» a cui deve essere informato l'esercizio delle pubbliche
funzioni, in ossequio al precetto dell'art. 54 Cost.), quale è
apprezzabile solo mercè l'espletamento di un procedimento
disciplinare, che nella specie manca del tutto, per quanto sia
proprio con riferimento alla più grave delle sanzioni disciplinari
(quella espulsiva) che si impone il vaglio più attento, onde
acclarare se l'illecito contestato al componente dell'ordine
giudiziario sia di tale entità che ogni altra sanzione risulti
insufficiente alla tutela di quei valori che la legge intende
perseguire.
Ed anzi è da dire che l'incongruenza della disciplina qui
indubbiata si manifesta a maggior ragione per la peculiare
organizzazione dell'ordine giudiziario di che trattasi nel quale -
come detto - convivono giudici onorari e magistrati di carriera, gli
appartenenti alla prima delle quali categorie può anche provenire da
magistratura (ordinaria o speciale).
Proprio per questa ragione e per il fatto che ai magistrati
(ordinari o speciali) che diventano anche componenti dell'ordine
giudiziario tributario si applicano statuti disciplinari specifici -
nessuno dei quali contempla un automatismo rigoroso e cieco come
quello regolato dal combinato disposto delle norme di che trattasi -
potrebbe venirsi a verificare l'ipotesi che in conseguenza di
condanna per i reati o in conseguenza di applicazione di misure di
prevenzione o di sicurezza quali quelle previste dal qui citato art.
7, lo stesso soggetto finisca per decadere dall'incarico di giudice
tributario ma non invece da quello di giudice ordinario o di giudice
speciale nelle categorie «di provenienza».
Eventualità non statisticamente peregrina, quest'ultima, che
rende ancor più manifesto quanto sia stridente ed incongrua la
conseguenza espulsiva automatica di cui qui si tratta.
Nè sembra ostare alla esplicitazione in questa sede dei dubbi di
conformità a Costituzione di cui si è detto il fatto che codesta
ill.ma Corte costituzionale con la sentenza n. 197/2018 abbia
dichiara non fondate le questioni di illegittimità costituzionale
dell'art. 12, comma 5, del decreto legislativo 23 febbraio 2006, n.
109, recante «Disciplina degli illeciti disciplinari dei magistrati,
delle relative sanzioni e della procedura per la loro applicabilità,
nonchè modifica della disciplina in tema di incompatibilità,
dispensa dal servizio e trasferimento di ufficio dei magistrati, a
norma dell'art. 1, comma 1, lettera f), della legge 25 luglio 2005,
n. 150», sollevate, in riferimento all'art. 3 della Costituzione,
dalla Sezione disciplinare del Consiglio superiore della magistratura
sulla scorta di argomenti non dissimili da quelli prospettati dianzi.
Infatti, nella specie ivi presa in considerazione si trattava
della legittimità costituzionale di norma affatto disomogenea
rispetto a quella qui sospettata, nella quale (come ha rilevato lo
stesso giudicante) «la questione ora all'esame non concerne,
tuttavia, un automatismo legato al sopravvenire di una condanna in
sede penale per determinati reati, bensì un diverso automatismo
insito nella previsione di un'unica sanzione fissa (la rimozione) per
chi sia ritenuto responsabile dal giudice disciplinare di un preciso
illecito, anch'esso di natura meramente disciplinare (nel caso in
esame, quello di cui all'art. 3, comma 1, lettera e, del decreto
legislativo n. 109 del 2006)».
E perciò, l'automatismo ivi censurato risulta collegato alla
identificazione di specifici fatti di reato ed a specifiche pene
applicate, sicchè il giudizio di disvalore risulta effettivamente
adottato - sia pure in termini eteronomi rispetto al competente
organo disciplinare - da parte di un legislatore che ha in tal modo
esercitato una discrezionalità avveduta e specifica e non certo
acritica e cieca come in riferimento alla disciplina di che trattasi.
È ben per questo che in quella occasione (del tutto disomogenea
rispetto alla presente) il giudice delle leggi ritenne che non
potesse essere «ritenuta manifestamente irragionevole la scelta del
legislatore di colpire indefettibilmente con la sanzione della
rimozione la totalità delle condotte rientranti nell'alveo
applicativo dell'art. 3, comma 1, lettera e), del decreto legislativo
n. 109 del 2006...», non senza avere chiarito le ragioni del
discrimine rispetto all'esito di altra e contraria pronuncia (la n.
170/2015) che aveva avuto ad oggetto un illecito disciplinare
(violazioni stabilite dall'art. 2, comma 1, lettera a), del decreto
legislativo n. 109 del 2006) abbracciante «condotte di natura
eterogenea, e connotate ictu oculi da gradi di disvalore fortemente
differenziati, anche soltanto dal punto di vista dell'elemento
soggettivo (risultando sanzionabili a quel titolo anche condotte
caratterizzate da mera imperizia o trascuratezza, che sono invece a
priori escluse dall'ambito applicativo dell'illecito disciplinare di
cui in questa sede è discorso, il quale richiede invece la prova
della positiva consapevolezza da parte del magistrato delle qualità
soggettive della persona da cui egli riceva prestiti o
agevolazioni)».
Orbene, pare a questa Corte remittente che considerazioni
analoghe a quelle espresse nella pronuncia ultima citata sarebbero da
riferirsi alla fattispecie qui oggetto di esame la quale - infatti -
si caratterizza per peculiare omogeneità rispetto alla fattispecie
sottoposta ad esame nella ridetta pronuncia.
Non è quindi manifestamente infondato il sospetto di contrasto
con l'art. 3 della Costituzione, per violazione del principio di
ragionevolezza, del combinato disposto degli articoli 7 e 12 del
decreto legislativo n. 545/1992 nella parte in cui impone
l'applicazione della sanzione massima della rimozione in relazione
indiscriminatamente a tutte le ipotesi di condanna per delitti comuni
non colposi o per contravvenzioni a pena detentiva o per reati
tributari ovvero ancora alle ipotesi di sottoposizione a misure di
prevenzione o di sicurezza senza consentire all'organo disciplinare
deputato disciplinare alcuna possibilità di graduazione della
sanzione in ragione della diversa intensità del disvalore della
condotta di volta in volta tenuta dal magistrato.
3.4) Previsione di una sanzione disciplinare mascherata da
requisito di accesso al concorso interno per il tramutamento alle
funzioni superiori. Commi 4-ter e 5 dell'art. 11 (nuova formulazione)
del decreto legislativo n. 545/1992, con violazione dei principi di
autonomia ed indipendenza del giudice (articoli 101 e 108 Cost.),
oltre che violazione principio di buon andamento dell'organizzazione
dei pubblici uffici (art. 97 Cost.).
L'art. 11 del decreto legislativo n. 545/1992 (nella sua attuale
formulazione, a seguito della novella realizzata mercè la legge n.
130/2002) prevede quanto di seguito:
«4-ter. L'assegnazione degli incarichi è disposta nel
rispetto delle seguenti modalita':
a) la vacanza nei posti di presidente, di presidente di
sezione, di vice presidente delle corti di giustizia tributaria di
primo e secondo grado e di componente delle corti di giustizia
tributaria è portata dal Consiglio di Presidenza a conoscenza di
tutti i componenti delle corti di giustizia tributaria in servizio, a
prescindere dalle funzioni svolte, con indicazione del termine entro
il quale chi aspira all'incarico deve presentare domanda;
b) alla nomina per ciascuno degli incarichi di cui alla
lettera a) si procede sulla base di elenchi formati relativamente ad
ogni corte di giustizia tributaria e comprendenti tutti gli
appartenenti alle categorie indicate negli articoli 3, 4 e 5 per il
posto da conferire, che hanno comunicato la propria disponibilità
all'incarico e sono in possesso dei requisiti prescritti. Alla
comunicazione di disponibilità all'incarico deve essere allegata la
documentazione circa l'appartenenza ad una delle categorie indicate
negli articoli 3, 4 e 5 ed il possesso dei requisiti prescritti,
nonchè la dichiarazione di non essere in alcuna delle situazioni di
incompatibilità indicate all'art. 8. Le esclusioni dagli elenchi di
coloro che hanno comunicato la propria disponibilità all'incarico,
senza essere in possesso dei requisiti prescritti, sono deliberate
dal Consiglio di Presidenza;
c) la scelta tra gli aspiranti è adottata dal Consiglio di
Presidenza, salvo giudizio di demerito del candidato, secondo i
criteri di valutazione ed i punteggi stabiliti dalla tabella F e, nel
caso di parità di punteggio, della maggiore anzianità anagrafica.
5. Il Consiglio di Presidenza della giustizia tributaria esprime
giudizio di demerito ove ricorra una delle seguenti condizioni:
a) sanzione disciplinare irrogata al candidato nel quinquennio
antecedente la data di scadenza della domanda per l'incarico per il
quale concorre;
b) rapporto annuo pari o superiore al 60 per cento tra il numero dei
provvedimenti depositati oltre il termine di trenta giorni a
decorrere dalla data di deliberazione e il totale dei provvedimenti
depositati dal singolo candidato».
3.4.1) Si tratta di un articolato complesso di disposizioni a
mezzo del quale pare di scorgere che sia stata introdotta
nell'ordinamento giudiziario tributario una sanzione disciplinare
mascherata da requisito per l'accesso al concorso interno finalizzato
al tramutamento alle funzioni superiori - nella parte in cui si
esclude l'accesso al concorso per coloro che abbiano registrato un
rapporto inferiore al 60% tra provvedimenti tardivamente depositati e
provvedimenti complessivamente depositati - con lesione dei principi
di autonomia ed indipendenza costituzionalmente imposti dalle norme
più volte richiamate.
Senonchè, è stato condivisibilmente affermato in dottrina che
«il sistema della responsabilità disciplinare del magistrato
rappresenta l'interfaccia del principio costituzionale
dell'indipendenza: la posizione super partes del magistrato non può
essere disgiunta dal corretto esercizio delle sue funzioni e da ogni
suo comportamento».
A questo sistema fanno da presidio le disposizioni dell'art. 101
Cost. (secondo il quale il magistrato è soggetto soltanto alla
legge) e dell'art. 104 Cost. (secondo il quale la magistratura
costituisce un ordine autonomo ed indipendente da ogni altro potere)
con la conseguenza imposta dall'art. 110 Cost. (che limita le
prerogative dell'Amministrazione all'organizzazione ed al
funzionamento dei servizi relativi alla giustizia), principi che sono
da estendersi alle magistrature speciali a mente della previsione
dell'art. 108 Cost.
Disciplinando per legge l'esercizio del potere disciplinare nei
confronti dei magistrati, l'ordinamento mira a realizzare non solo il
fine di assicurare che i magistrati siano effettivamente perseguiti e
sottoposti a sanzione per i loro comportamenti scorretti, negligenti
o abusivi, ma anche il fine di assicurare che i magistrati non siano
arbitrariamente perseguiti.
Sono presidio di questa seconda finalità i principi di
necessaria tipicità dell'illecito e della sanzione disciplinare
nonchè di controllo giurisdizionale o almeno amministrativo
dell'esercizio del potere disciplinare e della corretta irrogazione
ed applicazione delle sanzioni che ne derivano.
Per quanto sia inadeguata ed arcaica la disciplina dettata a
riguardo della materia disciplinare nell'ambito dell'ordinamento
giudiziario tributario (articoli 15-16 del decreto legislativo n.
545/1992, che il legislatore della novella non si è curato affatto
di modificare ed aggiornare) non par dubbio che anche in quest'ultimo
ambito i richiamati principi debbano essere salvaguardati e
rispettati, attesa la disposizione già più volte citata dell'art.
108 Cost.
3.4.2) Vi è poi da rimarcare che è nozione comune quella
secondo cui occorre che vi sia chiara distinzione tra procedimento
disciplinare e valutazione di professionalità, giacchè si tratta di
due fattispecie completamente diverse per natura, finalità e
conseguenze, che non possono essere giustapposte o confuse.
Il sistema delle valutazioni non si limita a verificare la
violazione di alcune disposizioni ma mira, in positivo, a considerare
la professionalità del magistrato, che costituisce una
«precondizione della sua indipendenza ed assolve alla duplice
funzione di assicurare la correttezza delle decisioni prese, e quindi
della adeguatezza del servizio giustizia, ed al tempo stesso di
consentire la progressione in carriera dei magistrati, selezionati in
base alle loro capacità tecniche e alle loro attitudini».
Riguardo all'oggetto, ci si può qui limitare ad evidenziare che
mentre il giudizio disciplinare verte su singoli comportamenti che
rilevano in quanto sussumibili in una delle condotte qualificate come
illeciti disciplinari, il giudizio di professionalità riguarda il
lavoro del magistrato nel suo complesso.
Che la valutazione di professionalità non abbia portata
sanzionatoria nei confronti dei magistrati emerge chiaramente dal
recente parere n. 17 (2014) del Consiglio consultivo dei giudici
europei, riguardante la valutazione del lavoro dei giudici, la
qualità della giustizia e il rispetto dell'indipendenza giudiziaria
(in http://tinyurl.com/pbo7ksb).
3.4.3) Tutti questi principi appaiono misconosciuti e violati nel
momento in cui si prevede (come si fa nella norma qui sospettata di
illegittimità costituzionale) che l'accesso al concorso interno per
tramutamento a funzioni più elevate sia condizionato da un criterio
puntuale e specifico mirato su un parametro di laboriosità puramente
numerico e correlato (in termini percentuali) al mero rispetto di un
termine massimo (trenta giorni) per il deposito delle sentenze, pur
mancando un pregresso vaglio disciplinare a riguardo della concreta
gravità della condotta idonea a violare un siffatto parametro di
laboriosità.
Sia consentito un paragone con quanto accade in ambito di
Giurisdizione ordinaria che è resa ancor più omogena alla
Giurisdizione tributaria per effetto della previsione dell'attuale
art. 8, comma 1 del decreto legislativo n. 545/1992 secondo il quale:
«Ai magistrati tributari reclutati ai sensi dell'art. 4 si applicano,
in quanto compatibili, le disposizioni contenute nel titolo I, capo
ll, dell'ordinamento giudiziario, di cui al regio decreto 30 gennaio
1941, n. 12».
In ambito disciplinare, l'art. 2, comma 1, lettera q) del decreto
legislativo n. 109/2006 prevede «il reiterato, grave e ingiustificato
ritardo nel compimento degli atti relativi all'esercizio delle
funzioni», con presunzione di non gravità del ritardo che non ecceda
il triplo dei termini previsti dalla legge. In concreto, è noto che
la giurisprudenza disciplinare del CSM ritiene (salvi casi peculiari,
nei quali anche questo termine si suppone superabile) che non sia
soggetto a provvedimento disciplinare il ritardo di deposito entro un
termine non superiore all'anno.
A sua volta, le circolari adottate dal CSM in materia di
valutazione di professionalità contemplano tra gli indicatori della
diligenza, il «rispetto dei termini per la redazione e il deposito
dei provvedimenti, o comunque per il compimento di attività
giudiziarie», rinviando per il relativo accertamento all'esame dei
prospetti statistici comparati o alle indicazioni dei dirigenti degli
uffici.
La circolare, inoltre, prescrive che il parametro della diligenza
è positivo quando «i termini generalmente osservati per la redazione
e il deposito dei provvedimenti, o comunque per il compimento di
attività giudiziarie, sono conformi alle prescrizioni di legge o
sono comunque accettabili in considerazione dei carichi di lavoro e
degli standard degli altri magistrati dello stesso ufficio addetti
alla medesima tipologia di provvedimenti, salvo che sussistano
ragioni obiettivamente giustificabili, quali il periodo di ferie o di
assenza giustificata a qualsiasi titolo».
Riguardo allo schema relativo al deposito dei provvedimenti, le
disposizioni vigenti nel settore giudiziario ordinario prevedono che
la rilevazione sia limitata ai ritardi nel deposito delle sentenze
superiori ai sessanta giorni rispetto al termine fissato dalla legge
o, nei casi in cui è previsto, dallo stesso giudice, operando
un'ulteriore differenziazione con riferimento ai ritardi di rilevanza
disciplinare, a quelli superiori ai centottanta giorni, a un anno e
ai due anni. La valutazione è quindi più ampia e non è limitata ai
soli ritardi di rilievo disciplinare.
Ciò posto, pare a questa Corte che un sistema - come quello
giudiziario tributario - che non garantisca una reciproca non
interferenza tra il sistema della responsabilità disciplinare e
quello della valutazione di professionalità e non garantisca al
magistrato oggetto di valutazione in quest'ultima sede gli strumenti
(da radicarsi nel procedimento di accertamento della responsabilità
disciplinare) per dimostrare che i rilevati «ritardi» nel deposito
delle decisioni non siano imputabili a sua negligenza ma a fattori
esterni ed incolpevoli, sia un sistema fortemente sospetto di lesione
dei fondamentali principi di indipendenza ed autonomia.
E ciò, in maniera del tutto indipendente dalla natura giudiziale
o amministrativa che il legislatore abbia ritenuto di prescegliere
per caratterizzare gli strumenti di verifica della correttezza
dell'addebito disciplinare.
Infatti se già con la sentenza n. 497/2000 codesta Ill.ma Corte
costituzionale aveva avuto modo di affermare che «le ragioni che
hanno indotto il legislatore a configurare il procedimento
disciplinare per i magistrati secondo paradigmi di carattere
giurisdizionale sono state più volte esaminate [...]: da un lato
l'opportunità che l'interesse pubblico al regolare e corretto
svolgimento delle funzioni giudiziarie e lo stesso prestigio
dell'ordine giudiziario siano tutelati nelle forme più confacenti
alla posizione costituzionale della magistratura e al suo statuto di
indipendenza; dall'altro l'esigenza che alla persona del magistrato
raggiunto da incolpazione disciplinare sia riconosciuto quell'insieme
di garanzie che solo la giurisdizione può assicurare», con la
successiva pronuncia n. 87/2009 codesta Corte medesima ha ritenuto di
sganciare totalmente le valutazioni relative al rispetto della norma
costituzionale dalla natura del procedimento disciplinare regolato
dalla legge, così da attribuire rilievo alla funzione
giurisdizionale nella sua stessa ontologia.
Lo si desume dal passo della motivazione di tale ultima pronuncia
in cui si legge che la correlazione tra la garanzia dell'indipendenza
del magistrato e la facoltà di scelta del difensore da lui ritenuto
più adatto «prescinde dalla natura giurisdizionale o amministrativa
del procedimento disciplinare, che dipende dai caratteri che il
legislatore ha scelto di attribuire al procedimento stesso e agli
organi in esso coinvolti». Difatti, «indipendentemente dalla natura
che la legge attribuisce al procedimento e all'autorità
disciplinare, dalla garanzia costituzionale di indipendenza deriva
una particolarità di questo procedimento, quando esso riguardi un
magistrato, in quanto per quest'ultimo, a differenza di quanto accade
per altre categorie di personale pubblico [...], la Costituzione
impone che sia assicurata, anche in sede disciplinare, la massima
espansione del diritto di difesa», così che poi «l'esigenza di
indipendenza prescinde dal dato oggettivo, relativo alla natura
dell'organo e del procedimento disciplinare, e dipende dal dato
soggettivo, relativo alla titolarità della funzione
giurisdizionale».
3.4.4) E, non è solo nella prospettiva della lesione delle
guarentigie poste a presidio dell'esercizio della giurisdizione che
siffatta norma appare censurabile, giacchè essa rischia anche di
determinare un vulnus allo stesso criterio di ragionevolezza
normativa ed al principio di buon andamento dell'organizzazione dei
pubblici uffici (art. 97 Cost), specie con riferimento alle peculiari
condizioni di organizzazione dell'ordinamento giudiziario tributario
nel corso del periodo di transitoria compresenza di magistrati
onorari e magistrati di carriera.
Da un canto, infatti, una previsione di tal genere costituisce un
chiaro disincentivo alla produttività dei singoli che saranno
tendenzialmente stimolati ad assumere il minor carico possibile di
provvedimenti da redigere, proprio al fine di poter rispettare la
proporzione fissata con riguardo al parametro del giugulatorio
termine di cui si è detto (per vero inaudito in tutti gli altri
comparti giurisdizionali, ordinari o speciali).
D'altro canto, la ridetta proporzione costituisce un evidente (e
forse anche insuperabile) ostacolo per la pronta e congrua riduzione
delle vacanze di ruolo che nell'ordinamento giudiziario
immancabilmente verranno a determinarsi (specie in riferimento alle
posizioni apicali ed agli uffici giudiziari di secondo grado,
affidati ai componenti più anziani tra quelli in servizio) a causa
del combinato intrecciarsi della riduzione dell'età massima di
servizio dei giudici onorari attualmente in ruolo e del lento
evolversi della vicenda concorsuale (così come prefigurata dalla
legge) attraverso la quale saranno da assumersi in servizio i
magistrati tributari di nuovo conio.
Di quest'ultima ineludibile emergenza è consapevole lo stesso
legislatore che in proposito ha espressamente previsto - al comma 14
dell'art. 1 della legge n. 130/2022 - che «Il Consiglio di Presidenza
della giustizia tributaria, entro il 31 gennaio 2023, individua le
sedi delle corti di giustizia tributaria nelle quali non è possibile
assicurare l'esercizio della funzione giurisdizionale in applicazione
dell'art. 11, comma 2, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n.
545, come modificato dal comma 1, lettera n) , numero 2.2), del
presente articolo, al fine di assegnare d'ufficio alle predette sedi,
in applicazione non esclusiva, giudici tributari appartenenti al
ruolo unico di cui all'art. 4, comma 39-bis, della legge 12 novembre
2011, n. 183».
Non par dubbio perciò a questa Corte remittente che siano
molteplici - e tutti di rango costituzionale - i principi che la
norma ora in esame viola e misconosce.
3.5) Violazione dei principi di indipendenza ed inamovibilità
del giudice tramite la mascherata moltiplicazione di incarichi di
servizio onorario nominalmente definiti «applicazione non esclusiva»
(articoli 106-107 Cost.) a mente del comma 14 dell'art. 1 della legge
n. 130/2022. Violazione del principio di ragionevolezza normativa e
del principio di buon andamento dell'organizzazione dei pubblici
uffici (articolo 97 Cost.)
Con la disposizione trascritta al termine del capo che precede il
legislatore ha ritenuto di poter far ricadere sulle spalle dei
residui giudici tributari (in servizio onorario) le strutturali
inefficienze del sistema che si verranno a generare proprio per
effetto delle modifiche organizzative previste nelle altre
disposizioni della legge di cui è parte la disposizione qui sospetta
di illegittimità costituzionale.
Si consideri che si tratta di effetti che al legislatore sono
noti anche nel dettaglio, perchè la relazione del Servizio Studi
congiunto (Camera e Senato) A.S. n. 2636, alla pag. 95 riporta i
seguenti elementi significativi: «Sulla base dei dati riportati nella
tabella, il ruolo dei giudici tributari onorari, attualmente 2.608 in
organico, è destinato ad esaurirsi totalmente nell'anno 2052. In
particolare, nei primi 5 anni dall'entrata in vigore della riforma
cesseranno dal servizio n. 1.118 giudici (43%); dopo 10 anni il
numero delle cessazioni si attesta a n. 1.623 giudici (62%)».
Nella ridetta relazione si riferisce inoltre che: «Nella
Relazione tecnica si precisa, altresì, che in relazione alla minore
spesa derivante dal contrarsi della dotazione di personale del ruolo
ad esaurimento, la riforma del settore promossa dal disegno di legge
in esame determina risparmi di spesa per circa 3,3 mln di euro nel
2023, per circa 10,89 mln di euro nel 2024 e per circa 5,2 mln di
euro nel 2025, che restano acquisiti a vantaggio dei saldi di finanza
pubblica».
Nella medesima relazione, tuttavia, non si azzardano stime a
riguardo dei tempi di assunzione e di entrata in servizio effettivo
degli assumendi magistrati tributari, i cui termini dipendono non
solo dai previsti cinque anni di progressiva indizione dei previsti
concorsi ma anche dai tempi di durata delle procedure concorsuali,
dall'effettivo risultato da realizzarsi a mezzo delle ridette
procedure di selezione, nonchè dalla durata del periodo di uditorato
dei candidati effettivamente selezionati.
Proprio per questo - è lecito supporre - il legislatore del 2022
ha previsto un meccanismo di arbitraria moltiplicazione «ex officio»
degli incarichi onorari «a carico» di ciascun giudice tributario oggi
in servizio, del tutto slegato dalla intenzionale disponibilità del
singolo - che ne diventa mero destinatario inconsapevole - e del
tutto slegato da criteri e parametri di regolamentazione di un potere
che ha tutti i crismi per essere esercitato in modalità cieca e
puramente utilitaristica, anche in relazione ai programmati «risparmi
di spesa» di cui si è detto.
Grazie a detto meccanismo il Consiglio di Presidenza anzidetto
diventerà titolare della potestà di fare tutto ciò che gli aggrada
con il rapporto di servizio del singolo giudice tributario
(arbitrariamente selezionato) ancora in servizio al 31 gennaio 2023,
fino al punto di destinare un presidente di Corte di giustizia
tributaria ad esercitare funzioni di giudice in un qualunque collegio
di ufficio diverso dal proprio; fino al punto di assegnare nella sede
di Messina un giudice in servizio ad Aosta; fino al punto di
assegnare alla Corte di giustizia di secondo grado di un qualunque
distretto un giudice che presta servizio nella Corte di giustizia di
primo grado dello stesso distretto.
Il tutto con provvedimenti legittimati dalla sola motivazione
della impossibilità di «assicurare l'esercizio della funzione
giurisdizionale», tetragoni rispetto a qualunque esigenza personale
del giudice-oggetto e finanche alle stesse logiche comuni del
servizio (carenza dei titoli per l'esercizio delle nuove funzioni;
incompatibilità ambientali o personali, etc.) e che forse finiranno
soltanto per accelerare l'effetto di moria del personale giudicante
«ad esaurimento».
In difetto di qualunque limite cronologico che valga a garantire
la stretta transitorietà dell'incarico «in applicazione», siffatti
provvedimenti finiranno per inevitabilmente stabilizzare la
costituzione di nuovi rapporti di servizio, con patente violazione
della regola del pubblico concorso (art. 106 Cost.) ed in evidente
contraddizione con la regola per cui i giudici tributari oggi in
servizio sono stati assunti solo ed esclusivamente per assolvere le
loro funzioni nell'ufficio per il quale hanno formulato istanza (art.
9 del decreto legislativo n. 545/1992 nella formulazione antecedente
alla novella) e non invece per essere inquadrati in un ruolo
nazionale e successivamente essere destinati agli uffici territoriali
(come invece succede per il magistrato di carriera e comunque nella
magistratura ordinaria oltre che nelle altre speciali oggi
esistenti).
E di ciò questa Corte ritiene di poter trovare conferma nella
pronuncia autorevole di codesto giudice delle leggi (la n. 156 del
1963) con la quale è stata riconosciuta la legittimità dell'art.
101 della legge di ordinamento giudiziario ordinario (il quale
consente che, anche senza il consenso degli interessati, siano
adottati, per esigenze di servizio, provvedimenti di modificazione
della ripartizione dei magistrati fra i vari uffici dell'organo
giudiziario composito al quale sono «assegnati», come pure
provvedimenti i quali, per ragioni contingenti - volte ad assicurare
la continuità e la prontezza della funzione giurisdizionale -
facciano luogo alla destinazione di un magistrato a una sede o una
funzione diversa da quelle alle quali egli sia permanentemente
«assegnato»), solo in considerazione del fatto che tali provvedimenti
sono connotati dal carattere della temporaneità, così da non
incidere sullo «status» del soggetto a cui si applicano.
E, questa condizione di salvezza è stata ritenuta
imprescindibile nonostante il sopra indicato sistema della assunzione
del giudice ordinario a ciò concettualmente non osti, diversamente
da ciò che accade a riguardo del giudice tributario.
Nè d'altronde si potrà osservare in contrario che
l'inamovibilità che è disciplinata dall'art. 107 Cost. è solo
relativa (e cioè condizionata dal fatto che non sia
l'amministrazione a disporre la nuova destinazione ma che il
provvedimento sia adottato dall'organo di autogoverno), perchè
invece l'art. 107 ridetto prescrive espressamente che il giudice non
possa essere destinato «ad altre sedi o altre funzioni» se non a
seguito di decisione dell'organo di autogoverno che sia adottata con
le «garanzie» stabilite dall'ordinamento giudiziario (ovvero con il
consenso del giudice), garanzie che nella specie di che trattasi sono
del tutto inesistenti, per quanto dovrebbero considerarsi anche esse
presupposto minimo per la costituzione delle leggi che devono dare
concreta attuazione all'art. 108 della Carta.
A questo proposito, non guasta rimarcare che - in ambito di
giurisdizione ordinaria - il legislatore del 2006 ha introdotto
alcuni istituti con cui -proprio per venire incontro alle critiche
concernenti il contrasto con l'art. 107 Cost. - si è inteso colmare
il difetto di garanzie che caratterizzava le procedure di
trasferimento giustificate da «motivi paradisciplinari»: s'intende
fare riferimento, in modo particolare, al trasferimento cautelare
d'ufficio, di cui all'art. 13, II comma, del decreto legislativo n.
109/2006 -applicabile qualora «sussistano gravi elementi di
fondatezza dell'azione disciplinare», e nei casi in cui ricorrano
«motivi di particolare urgenza» - ed al trasferimento provvisorio
dell'incolpato, di cui all'art. 22, I comma, ult. periodo, del
medesimo decreto legislativo.
Modifiche che confermano che le deroghe all'inamovibilità,
costituendo strumenti eccezionali di governo dell'ordine giudiziario,
necessitano di peculiari garanzie procedimentali che costituiscano
usbergo per qualunque attentato all'indipendenza ed all'autonomia
dell'ordine giudiziario.
Ritiene perciò questa Corte remittente che non sia
manifestamente infondato il dubbio di illegittimità costituzionale
del comma 14 dell'art. 1 della legge n. 130/2022, in quanto
confliggente con i principi di inamovibilità, indipendenza ed
autonomia dei componenti degli ordini giudiziari, anche speciali; con
il principio di obbligatorietà del pubblico concorso per
l'assunzione o l'attribuzione di munera all'interno della pubblica
amministrazione, oltre che con i principi di razionale organizzazione
degli uffici pubblici.
3.6) Violazione del principio di eguaglianza dei cittadini di
fronte alla legge (art. 3 Cost.) per effetto del combinato disposto
degli articoli 13 e 13-bis del decreto legislativo n. 545/1992
nonchè del comma 14 dell'art. 1 della legge n. 130 del 2022.
Ritiene questa Corte remittente che la norma già indagata nel
paragrafo precedente sia ulteriormente sospetta di contrarietà a
Costituzione anche in una diversa prospettiva e perciò con
violazione di parametri costituzionali del tutto diversi.
L'esame della questione suppone una digressione ricostruttiva.
3.6.1) La legge n. 130 del 2022 ha disposto - con l'introduzione
dell'art. 1-bis nel tessuto delle preesistenti previsioni del decreto
legislativo n. 545/1992 - che «La giurisdizione tributaria è
esercitata dai magistrati tributari e dai giudici tributari nominati
presso le corti di giustizia tributaria di primo e secondo grado,
presenti nel ruolo unico nazionale di cui all'art. 4, comma 39-bis,
della legge 12 novembre 2011, n. 183, alla data del 1° gennaio 2022».
L'art. 8, comma 1 dell'anzidetta legge n. 130/1992 ha poi
previsto che ai (soli) «magistrati tributari reclutati ai sensi
dell'art. 4 si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni
contenute nel titolo I, capo II, dell'ordinamento giudiziario, di cui
al regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12».
Si è così venuta a creare l'anomala condizione di una
giurisdizione speciale articolata in un ordine unico (ai cui
componenti il citato art. 1-bis conferisce la medesima dignità di
esercizio della giurisdizione), tuttavia distinto in due
sottocategorie, la prima delle quali è composta da magistrati «a
tutto tondo», assunti per concorso o per diretto transito dagli altri
ordini giudiziari (ordinario o speciali) e a cui - come già si è
detto - si applica la disciplina di status tipica dei magistrati
ordinari, e la seconda delle quali resta composta (come già in
precedenza) da personale onorario, cui altro non può applicarsi che
la disciplina generica relativa ai «munera» che, non danno luogo a
rapporto di lavoro dipendente, come è confermato dal disposto del
comma primo dell'art. 11 del decreto legislativo n. 545/1992, a
tenore del quale «La nomina dei giudici tributari presenti nel ruolo
unico di cui all'art. 4, comma 39-bis, della legge 12 novembre 2011,
n. 183, alla data del 1° gennaio 2022, a una delle funzioni dei
componenti delle corti di giustizia tributaria di primo e secondo
grado non costituisce in nessun caso rapporto di pubblico impiego».
Non è qui da spendere troppi argomenti per affermare che la
onorarietà del giudice tributario è «di pura facciata» (strumentale
a consentire all'amministrazione di avvalersi di riconosciute
professionalità a basso costo), perchè di ciò si trova conferma
nelle stesse disposizioni normative che hanno realizzato una riforma
organica della magistratura onoraria nel settore della giustizia
ordinaria, ed in specie nell'art. 1 del decreto legislativo n. 116
del 2017 che ne delinea i seguenti caratteri precipui: 1)
inderogabile temporaneità dell'incarico; 2) impegno richiedibile non
superiore a due giorni lavorativi per settimana; 3) esercizio delle
funzioni giudiziarie secondo principi di autoorganizzazione
dell'attività, tutti caratteri che non sono affatto predicabili a
riguardo del giudice tributario al quale è conferito un incarico
stabile per tutta la sua vita lavorativa; per il quale l'organo di
autogoverno è arrivato a definire carichi sostenibili annui di 120
sentenze per giudice; che è inserito in una organizzazione
strutturata per legge in organi collegiali che pregiudica
qualsivoglia facoltà di autorganizzazione.
Ed è appunto per questo che anche ai giudici tributari onorari -
diversamente da quanto avviene per i giudici onorari ordinari per ì
quali le norme del capo III del decreto legislativo n. 116/2017
prevedono solo compiti complementari - è consentito l'accesso alle
funzioni apicali nella giurisdizione tributaria (Presidente di Corte
di primo o di secondo grado; presidente di sezione delle Corti di
primo o di secondo grado) a condizione di rivestire o di avere
rivestito (contempo) funzioni di magistrato in altra giurisdizione
(magari anche in esecuzione del disposto dell'art. 106, comma 3
Cost.), ovvero anche indipendentemente dall'esistenza di tale
condizione, atteso che l'esercizio delle funzioni di vicepresidente
di sezione nelle Corti di primo e di secondo grado (e quindi di
presidente di collegio) è consentito ai «componenti che abbiano
esercitato, per almeno cinque anni le funzioni di giudice tributario,
purchè in possesso del diploma di laurea in giurisprudenza o in
economia e commercio» e -rispettivamente - ai «componenti che abbiano
esercitato per almeno dieci anni le funzioni di giudice tributario
regionale purchè in possesso del diploma di laurea in giurisprudenza
o in economia e commercio» (art. 3 del decreto legislativo n.
545/1992).
Anche per il futuro è previsto (art. 5 del decreto legislativo
n. 545/1992) che «I giudici delle corti di giustizia tributaria di
secondo grado sono nominati tra i magistrati tributari di cui
all'art. 1-bis, comma 2, e i giudici tributari presenti nel ruolo
unico di cui all'art. 1-bis, comma 1», così concretizzandosi la non
remota possibilità che fino all'anno 2052 (secondo i dati relativi
al pronosticato termine di esaurimento del ruolo dei giudici
tributari onorari rimarcati nella relazione del Servizio studi
congiunto (Camera e Senato) A.S. n. 2636, richiamata al paragrafo 3
che precede) le funzioni di Presidente di collegio nelle Corti
tributarie di primo e secondo grado (non meno che le funzioni apicali
nell'organizzazione giudiziaria) saranno rivestite contempo da
appartenenti all'una ed all'altra delle due menzionate categorie, e
cioè da magistrati tributari e da giudici tributari.
Anzi, l'art. 9, comma 2-bis continua a prevedere anche per il
futuro che «Per le corti di giustizia tributaria di secondo grado i
posti da conferire sono attribuiti in modo da assicurare
progressivamente la presenza in tali commissioni di due terzi dei
giudici selezionati tra i magistrati ordinari, amministrativi,
militari e contabili, in servizio o a riposo, ovvero gli avvocati
dello Stato, a riposo», così garantendo - sia pure a particolari
condizioni - che ai componenti della categoria «ad esaurimento» sia
assegnata la maggioranza dei posti nella composizione delle Corti di
secondo grado.
La ratio di quest'ultima disposizione sembra rinvenibile nella
maggiore esperienza - anche rispetto ai magistrati professionali
nuovi assunti- che va riconosciuta a chi ha esercitato da maggior
tempo le funzioni giudiziarie tributarie, sia pure nella veste di
«personale onorario».
3.6.2) Nonostante la dianzi evidenziata pari dignità e la piena
ed integrale «intercambiabilita'» ai fini dell'esercizio delle
funzioni giudiziarie e nonostante la totale stabilità del rapporto
di servizio fino al momento della quiescenza riconosciuta ad entrambe
le categorie di personale giudiziario (stabilità che per il
personale onorario è in concreto garantita per un trentennio dal
momento dell'entrata in vigore della richiamata legge n. 130/2022),
resta - come si è detto - totalmente differenziato lo «status» che
la legge attualmente vigente riconosce alle due categorie di
componenti dell'ordine giudiziario tributario, ciò che poi si
riflette in una ingiustificata discrepanza dei trattamenti economici
riconosciuti a ciascuna di esse, sia pur a fronte di identiche
funzioni esercitate, vuoi nell'esercizio dell'attività di «jus
dicere» vuoi nell'esercizio dei compiti di governo della
giurisdizione.
Ed infatti il legislatore del 2022 ha confermato per il personale
onorario il sistema del «misto-cottimo» articolatamente disciplinato
dall'art. 13 del decreto legislativo n. 545/1992 con l'espresso
limite del massimo percepibile di euro 72.000,00 per anno (cui in
concreto sono in grado di ambire i soli presidenti delle due Corti
metropolitane nazionali, mentre tutti gli altri ambiscono a compensi
spesso inferiori ai livelli di garanzia del minimo di sussistenza)
mentre l'art. 13-bis del ridetto decreto legislativo n. 545/1992
prevede ora che «Ai magistrati tributari reclutati per concorso,
secondo le modalità di cui all'art. 4, si applicano le disposizioni
in materia di trattamento economico previsto per i magistrati
ordinari, in quanto compatibili», così come l'art. 1, comma 8 della
legge n. 130/2022 prevede - in favore dei giudici tributari già
magistrati (ordinario speciali) che abbiano optato per il definitivo
transito nella giurisdizione tributaria - che anche ad essi «si
applicano tutte le disposizioni in materia di trattamento economico
previste per i magistrati ordinari, in quanto compatibili»,
prevedendo aggiuntivamente in favore di questi ultimi che essi
«continuano a percepire, a titolo di indennità, per ventiquattro
mesi successivi alla data di immissione nelle funzioni di magistrato
tributario, il compenso fisso mensile di cui all'art. 13, comma 1,
del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 545, nella misura più
elevata tra quello attribuito per la funzione già svolta in qualità
di giudice tributario e quello corrispondente alla nuova funzione
attribuita dopo il transito nella giurisdizione tributaria», a
sostanziale titolo di ristoro dei disagi per il ridetto transito, per
quanto il precedente comma 7 abbia comunque garantito per questi
ultimi che essi hanno «diritto a mantenere il posto già ricoperto di
giudice tributario nell'ufficio di appartenenza e la relativa
funzione», e perciò indipendentemente dalla concreta sussistenza dei
ridetti «disagi».
Pare quindi che l'unica previsione che accomuna le due distinte
sottocategorie -in termini di disciplina di status - sia quella
dell'art. 14 del decreto legislativo n. 545/1992, a mente del quale
«Ai componenti delle corti di giustizia tributaria di primo e secondo
grado si applicano le disposizioni della legge 13 aprile 1988, n.
117, concernente il risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio
delle funzioni giurisdizionali».
Vale anche la pena di evidenziare qui che - in tema di disparità
dei trattamenti propriamente economici - la forbice
dell'ingiustificata discriminazione si è vieppiù accentuata per
effetto della disposizione del comma 3 dell'art. 4 della legge n.
130/1992 che ha abolito il sistema di redistribuzione al personale
giudiziario onorario di parte del contributo unificato (al tempo
appositamente pensato onde reperire i fondi grazie ai quali
aggiornare il trattamento economico di tale personale) palesemente
non compensato da un aumento della quota «fissa» del trattamento,
così che verrà «appiattito» - polverizzandolo - l'unico introito
effettivamente premiale per il maggior contributo offerto alla
velocizzazione del sistema processuale, nel mentre ciò garantisce
all'amministrazione un evidente risparmio di spesa, vieppiù
incrementale in ragione del progressivo ridursi del numero dei
componenti della categoria «ad esaurimento».
Pare di intendere che si tratti di «risorse» che (insieme alle
altre di cui già si è detto) vengono recuperate a carico della
categoria ad esaurimento onde si possano sopportate i costi della
nuova categoria di personale professionale.
A ciò si aggiunge la riduzione, sia pure graduale, del limite
massimo dell'età di cessazione dal servizio antecedentemente fissato
in 75 anni (ed ora in anni 70, a mente della novellata disposizione
dell'art. 9, comma 2 del decreto legislativo n. 545/1992), senza che
tale vera e propria decurtazione di appannaggio (che non può essere
sostituito da alcun trattamento di quiescenza, proprio perchè per il
giudici tributari è misconosciuto qualsivoglia effetto del rapporto
di pubblico impiego) trovi indennizzo di sorta, per quanto è notorio
che molti tra gli attuali giudici in servizio abbiano rinunciato alle
proprie attività professionali (forse anche per ragioni di
incompatibilita') o si siano adattati ad onerosi trasferimenti di
sede appunto fidando sulla lunga durata del rapporto di servizio, sia
pure onorario, garantita per legge.
3.6.3) Senonchè, l'incongruenza di un simile regime di
compatibilità di funzioni a fronte di totale disparità di status
non si traduce esclusivamente - in prospettiva futura -
nell'inusitato disagio in cui verrà a trovarsi il capo dell'ufficio
giudiziario allorchè dovrà «tabellarmente» disciplinare la
distribuzione degli affari correnti tra tutti i componenti
dell'ufficio, nell'evidente conflitto di interessi tra quelli di loro
che appetiscono ad una tale assegnazione (perchè intanto guadagnano
in quanto producano) e quelli che non appetiscono ad una tale
assegnazione (perchè guadagnano comunque, anche se non producono),
ma si traduce anche in una patente e ingiustificata discriminazione
di trattamento che non trova giustificazione alcuna nemmeno nella
differenziata disciplina di status di cui dianzi si è detto.
Ritiene infatti questa Corte remittente che non possa valere per
questa peculiare situazione il principio già più volte enunciato
dal giudice delle leggi (sentenza n. 60 del 2006, ordinanze n. 479
del 2000 e n. 272 del 1999) -secondo cui è impossibile «assimilare
le posizioni dei giudici onorari e dei magistrati che svolgono
professionalmente e in via esclusiva funzioni giudiziarie», con la
conseguenza dell'ulteriore «impossibilità di comparare tali
posizioni ai fini della valutazione del rispetto del principio di
uguaglianza, a causa dello svolgimento a diverso titolo delle
funzioni giurisdizionali, connotate dall'esclusività solo nel caso
dei magistrati ordinari di ruolo che svolgono professionalmente le
loro funzioni») - perchè qui non si tratta di comparare disposizioni
incidenti sullo status ma disposizioni che incidono sugli stessi
risultati concreti dello svolgimento delle prestazioni di lavoro,
ciò che prescinde dalla circostanza che si tratti di funzioni
giurisdizionali e che si tratti di differenziati rapporti di
servizio, potendosi predicare l'illegittimità di una siffatta
arbitraria discriminazione in relazione a qualsivoglia posizione
lavorativa ed in qualsivoglia ambito, anche indipendentemente dai
suoi connotati caratterizzanti.
Vi è infatti nella disciplina emanata con già citata norma del
comma 14 dell'art. 1 della legge n. 130/1992 (che ha previsto che il
potere di «applicazione ex officio» ad altra sede sia esercitabile
soltanto «in danno» dei giudici tributari appartenenti al ruolo unico
di cui all'art. 4, comma 39-bis, della legge 12 novembre 2011, n. 183
e non anche dei magistrati tributari assunti per concorso o per
diretto transito dalle altre magistrature) una violazione del
fondamentale principio di equa distribuzione degli oneri tra
componenti del medesimo ordine professionale, che nella specie è
addirittura aggravato dalla circostanza che l'onere è imposto a chi
già gode di minore tutele.
Sperequazione, questa, che si pone addirittura in rapporto
inverso con la logica che presiede all'assunzione in servizio dei
componenti delle due categorie, nel senso che finiscono per diventare
discrezionalmente «amovibili» quelli che sono stati assunti per
l'esercizio delle funzioni in una sede di servizio predeterminata ed
esclusiva, mentre invece restano «inamovibili» quelli che sono stati
assunti per comporre un ruolo unico nazionale, salvo successiva
destinazione alla sede di servizio che sarà determinata in ragione
di apposite graduatorie di merito.
E si tratta di sperequazione che è anche contraria alla regola
della giusta e sufficiente remunerazione delle prestazioni di lavoro
(art. 36 Cost.), atteso che i giudici tributari «applicati ex
officio» - in ragione delle disposizioni novelle già in precedenza
citate (che hanno determinato l'abolizione del sistema di
redistribuzione del contributo unificato sub specie di compenso
variabile) e in ragione della ritenuta non duplicabilità del
compenso fisso per i compiti espletati in regime di applicazione «non
esclusiva» - finiranno per percepire -a fronte dell'assunzione di un
ulteriore munus non meno gravoso di quello «originario» - il solo
compenso «variabile» determinato in misura puramente simbolica
secondo i criteri che sono fissati nel ridetto art. 13 del decreto
legislativo n. 546/1992, il quale rimanda ai decreti del Ministero
delle finanze, tutt'ora fermi a valori dell'anno 2002.
Anche indipendentemente dal conflitto con queste logiche di
sistema, emerge comunque con chiarezza che non vi è ragionevolezza
alcuna nella prevista disparità di soggezione ad un potere che - se
realmente fosse imprescindibile al fine di garantire il minimum
indispensabile di esercizio del servizio giudiziario - nondimeno
dovrebbe coinvolgere tutti i componenti dell'organizzazione
giudiziaria che siano in grado di svolgere le ridette imprescindibili
funzioni, salvo riconoscere che la norma di che trattasi è connotata
da ingiustificata disparità di trattamento e finanche da caratteri
incomprensibilmente «punitivi».
Ed è perciò che questa Corte dubita della contrarietà all'art.
3 Cost. della disciplina introdotta con il comma 14 dell'art. 1 della
legge n. 130/2022, anche in combinato disposto con gli articoli 13 e
13-bis del medesimo decreto legislativo, se ed in quanto le
discipline contenute in dette ultime norme servono a dar maggiormente
conto dell'ingiustificata disparità di trattamento che la prima
delle ridette norme provoca alla luce della già macroscopica
differenza di trattamento economico che le seconde due
predeterminano.
3.7) Illegittimità costituzionale dell'art. 1-bis; dell'art. 8,
comma 1; dell'art. 9, comma 2 e comma 2-bis; dell'art. 11, comma 1
del decreto legislativo n. 545/1992 così come novellate di recente
dalla ridetta legge n. 130/2002, nella parte in cui le anzidette
norme non prevedono, in ossequio all'art. 106 Cost. che ai giudici
tributari con rapporto di servizio onorario siano attribuibili
soltanto funzioni monocratiche.
3.7.1) Nel paragrafo che precede si è detto - sia pure per
grandi linee, perchè ragioni di sintesi impediscono maggiore
dettaglio - quale sia la manifesta sperequazione di trattamento che
distingue lo status del personale onorario della magistratura
tributaria rispetto allo status del personale «di carriera». Mette
appena conto rammentare qui che siffatta differenziazione non sembra
possa trovare persistente giustificazione nel fatto che al «personale
onorario» si conceda di espletare - oltre al munus di che trattasi -
anche altri uffici o attività professionali che con l'esercizio del
ridetto munus restano compatibili.
Infatti, è ormai acquisito (proprio per effetto della
giurisprudenza del giudice delle leggi) il principio secondo il quale
«A seguito di interventi legislativi riformatori nel settore del
pubblico impiego (nel cui ambito si colloca anche la disciplina del
part-time come compiutamente delineata "anche attraverso la
riscrittura delle regole relative alle incompatibilità, già poste
dal decreto legislativo n. 29/93") anche ad opera dell'art. 1, comma
56, legge n. 662/1993 che ha apportato «una decisiva modifica ad uno
di canoni fondamentali del rapporto del pubblico impiego, e cioè
quello della esclusività della prestazione» e ad opera del comma
56-bis che "ha completato il disegno legislativo disponendo
l'abrogazione (e non più l'inapplicabilita') di tutte le norme che
vietano ai pubblici dipendenti a part-time l'iscrizione ad albi
professionali e l'esercizio di altre prestazioni di lavoro", ne è
derivato un sistema che non solo non reca "pregiudizio al corretto
funzionamento degli uffici", essendo anzi diretto "a privilegiare, in
modo non irragionevole, il valore dell'efficienza della pubblica
amministrazione", ma non compromette nemmeno i principi evocati dal
rimettente a sostegno della sollevata questione. Nell'elidere il
vincolo di esclusività della prestazione in favore del datore di
lavoro pubblico, il legislatore, proprio per evitare eventuali
conflitti di interessi, ha provveduto, infatti, a porre direttamente
(ovvero ha consentito alle amministrazioni di porre) rigorosi limiti
all'esercizio, da parte del dipendente che richieda il regime di
part-time ridotto, di ulteriori attività lavorative e, in
particolare, di quella professionale forense, che se esercitata nel
rispetto di quei limiti e condizioni risulta pienamente legittima»
(Corte cost. 11 giugno 2001, n. 189).
D'altronde, se realmente il legislatore avesse inteso comprovare
che è interesse del ridetto personale onorario proseguire nel
contemporaneo esercizio dei ridetti impegni, sarebbe stato agevole
prevedere (come in altri disegni di legge si era proposto di fare,
nella prospettiva della riforma poi adottata mercè la legge n.
130/2022) un concorso riservato al ridetto personale (o almeno aperto
a tutti i giudici onorari in servizio) onde consentire che la
selezione del personale professionale da assumere sotto forma di
rapporto (esclusivo) di pubblico impiego facesse emergere le
opportune vocazioni di coloro che tali impegni non hanno o che detti
impegni non intendono proseguire.
Il ridetto legislatore ha invece ritenuto di prescegliere la
diversa via dello stretto corridoio (irto di condizioni e sbarramenti
che impediscono la partecipazione al maggior numero di giudici oggi
in servizio) attraverso il quale consentire ad un solo sparuto numero
di giudici onorari di aspirare ad un simile risultato, tuttavia
privilegiando le assunzioni ab esterno, secondo uno sviluppo così
diluito nel tempo che il regime transitorio prefigurato per la
realizzazione di questo intento rischia di essere più lungo del
periodo che è intercorso tra la precedente riforma del 1992 e quella
odierna.
In tal modo detto legislatore ha di fatto prescelto di continuare
ad avvalersi dell'apporto del personale onorario (riconoscendone la
insostituibilita'), pur senza attribuire a quest'ultimo il
controvalore - sotto ogni punto di visuale - di una tale
collaborazione.
3.7.2) Preme allora a questa Corte remittente evidenziare che
siffatta scelta si è tradotta in norme che - alla luce del concreto
assetto che l'ordinamento giudiziario tributario ha finito per
assumere in ragione della novella e nella prospettiva del rigore
logico che deve informare l'intero ordinamento giuridico, e non solo
alcuni ambiti di esso - appaiono collidere con la lettera della Carta
costituzionale, ed in specie con l'art. 106 Cost.
Il sospetto di contrarietà a Costituzione delle norme dianzi
emarginate trova il suo nutrimento proprio negli argomenti che
codesta ecc.ma Corte ha diffusamente utilizzato per motivare la
pronuncia n. 41 del 2022, nella quale è convalidato l'assunto
secondo cui le previsioni del ridetto art. 106 Cost. (la regola del
necessario concorso per l'assunzione; la limitazione all'esercizio di
funzioni di «giudice singolo», sia pure declinate a riguardo dei
magistrati onorari) sono espressione ineludibile della scelta del
costituente per l'affidamento - in via generale - dell'esercizio
della giurisdizione ai «magistrati togati».
Ed ora che la legge ordinaria ha previsto anche nel settore della
giustizia tributaria le modalità per l'assunzione di «magistrati
togati», pare a questa Corte remittente che non sia più eludibile la
piena e puntuale applicazione di tale norma costituzionale, senza che
di ciò possa farsi differimento «sine die», come di fatto avviene
per effetto del regime transitorio di cui si è detto.
Si tratta di disposizioni - queste ultime - che sono inserite nel
titolo IV della Carta costituzionale (che si intitola alla
«Magistratura» tout court) e che perciò stesso non possono che
considerarsi applicabili anche alle magistrature speciali, e tanto
più con riguardo a quelle magistrature speciali per le quali nessuna
norma di deroga è espressamente prevista rispetto alla «disciplina
comune» dettata dalla Carta.
In patente conflitto con le predette norme costituzionali,
invece, il legislatore del 2022 è giunto a prevedere che - come si
è già detto - sia garantita ai giudici tributari (onorari) la
maggioranza dei posti di componente delle Corti di secondo grado e
che soltanto questi ultimi siano utilizzabili in «applicazione» per
la stabile composizione dei collegi di qualsivoglia ufficio (e quindi
anche di quelli delle Corti di secondo grado) ogni volta in cui ciò
appaia necessario per garantire l'esercizio minimo della funzione
giudiziaria tributaria.
In virtù di siffatte disposizioni potrebbe anche in futuro, e
fino all'anno 2052, realizzarsi l'evenienza (che oggi è regola) che
i collegi delle Corti di giustizia tributaria di primo grado e
financo quelli di secondo grado siano composti in via esclusiva con
personale onorario, nonostante esistano e siano idoneamente
utilizzabili per la bisogna i magistrati professionali cui spetta
pozione titolo.
3.7.3) Tuttavia, come già si è accennato, l'art. 106 Cost.
esprime la chiara scelta del Costituente per la regola generale
secondo cui i magistrati (ordinari o speciali che siano) sono
nominati esclusivamente a seguito dell'espletamento di un pubblico
concorso, regola rispetto alla quale costituisce eccezione espressa
la sola eventualità prevista dal terzo comma della stessa
disposizione.
Codesta ill.ma Corte costituzionale ha infatti messo in luce,
proprio nella dianzi richiamata pronuncia che «Tale assetto, ...
costituisce, come si evince anche dai lavori preparatori, il punto di
arrivo di un complesso dibattito, in sede di lavori dell'Assemblea
costituente, riguardo alle modalità più idonee di assunzione dei
magistrati in coerenza con le scelte fondamentali in ordine
all'autonomia e all'indipendenza dell'ordine giudiziario da ogni
altro potere (art. 104, primo comma, Cost.) e alla soggezione del
giudice solo alla legge (art. 101, secondo comma, Cost.), nonchè al
divieto di istituzione di giudici straordinari o giudici speciali
(art. 102, secondo comma, Cost.). La regola generale del pubblico
concorso è stata individuata come quella più idonea a concorrere ad
assicurare la separazione del potere giurisdizionale dagli altri
poteri dello Stato e la sua stessa indipendenza, a presidio
dell'ordinamento giurisdizionale, posto dalla Costituzione, nel
titolo IV della sua Parte II, quale elemento fondante
dell'ordinamento della Repubblica. Questa Corte ha da lungo tempo
chiarito che il sistema generale di reclutamento mediante pubblico
concorso è strumentale all'indipendenza della magistratura,
osservando che, pur se la sua prescrizione, contenuta nell'art. 106,
primo comma, Cost., costituisce essenzialmente una norma di garanzia
di idoneità a esercitare le funzioni giurisdizionali, nondimeno la
stessa concorre a rafforzare e a integrare l'indipendenza della
magistratura (sentenza n. 1 del 1967), non diversamente dalla
garanzia dell'inamovibilità (art. 107, primo comma, Cost.)».
Già in precedenza era stato sottolineato in proposito che «la
funzione della interpretazione ed applicazione della legge richiede
il possesso della tecnica giuridica» da parte dei giudici togati
(sentenza n. 76 del 1961).
Ed è sempre codesta ill.ma Corte ad aver messo in chiaro che se
«Il Costituente non ha, però, previsto in termini assoluti
l'esclusività dell'esercizio della giurisdizione in capo alla
magistratura nominata a seguito di pubblico concorso, da una parte,
ha contemplato la possibilità, con riserva assoluta di legge, di
forme di partecipazione diretta del popolo all'amministrazione della
giustizia (art. 102, terzo comma, Cost.)» , ... d'altra parte ha
ritenuto che «potesse essere compatibile con la regola generale della
giurisdizione esercitata da una magistratura professionale alla quale
si accede mediante pubblico concorso» sicchè «tale ritenuta
compatibilità si tradusse nella formulazione del secondo comma
dell'art. 106 Cost.: "La legge sull'ordinamento giudiziario può
ammettere la nomina, anche elettiva, di magistrati onorari per tutte
le funzioni attribuite a giudici singoli"» (sentenza n. 41 del 2022).
Alla luce di queste autorevoli indicazioni (che confermano quelle
analoghe contenute nella sentenza n. 99 del 1964), non par dubbio a
questa Corte remittente che anche nell'ambito della magistratura
speciale tributaria sia tempo di «tracciare un perimetro
invalicabile» e così riaffermare la volontà dei costituenti di
limitare le funzioni dei magistrati onorari alla giustizia minore,
tale essendo considerata quella amministrata dai «giudici singoli»
con conseguente esclusione di questi ultimi da ogni attività
collegialmente organizzata, salva la possibilità di un'«assegnazione
precaria e occasionale», riferita a «singole udienze o singoli
processi», per la «supplenza in collegi di tribunale» che codesta
ecc.ma Corte ha - in via di deroga - ritenuto essere compatibile con
il dettato del secondo comma dell'art. 106 Cost., facendo esercizio
del potere di interpretazione adeguatrice e solo in virtù dei
caratteri di eccezionalità e temporaneità dell'incarico di
supplenza, onde si possa in tal modo scongiurare «il rischio
dell'emergere di una nuova categoria di magistrati» (sentenza n. 103
del 1998).
Tutt'oggi, invece, vige la previsione - ad opera delle
disposizioni qui censurate - dello stabile svolgimento da parte dei
giudici tributari di funzioni (nient'affatto di giudici singoli, ma)
collegiali presso le Corti tributarie di primo e di secondo grado,
dove detto personale onorario è strutturalmente inserito, come già
sopra descritto, previsione che appare - essere del tutto fuori
sistema e si pone in radicale contrasto con l'art. 106, primo comma,
Cost.
D'altronde, una siffatta riconduzione dell'ordinamento
giudiziario tributario a conformità con la Costituzione è oggi
possibile senza che si creino peculiari disservizi per la comunità
degli utenti proprio in virtù delle innovazioni introdotte dalla
legge n. 130/2022 che ha disciplinato la figura del magistrato
tributario professionale (addirittura consentendo che i ruoli
organici degli stessi, ritenuti sufficienti per l'assolvimento del
compito di giudicare, siano quanto prima occupati da magistrati
transitandi dalle altre magistrature ordinaria o speciali) ed ha
contempo previsto lo svolgimento di funzioni giudiziarie monocratiche
di primo grado (art. 4-bis del decreto legislativo n. 546/1992) alle
quali potranno essere convenientemente assegnati tutti gli attuali
giudici onorari, così realizzandosi più rapidamente quel traguardo
di smaltimento degli arretrati a cui il legislatore del 2022 si è
fatto vanto di avere provveduto.
4) In conclusione, appaiono a questa Corte non manifestamente
infondati i dubbi che le norme di paragrafo in paragrafo
analiticamente menzionate siano in contrasto con le norme parametro
di rango costituzionale esse pure di volta in volta enucleate nel
corso dello svolgimento della motivazione della presente ordinanza,
sicchè si impone la rimessione della questione alla Corte
costituzionale, affinchè verifichi la fondatezza di ciascuno dei
predetti dubbi.

P.Q.M.

La Corte di giustizia tributaria di primo grado di Venezia, visto
l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
sospende il giudizio in corso;
dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale a cura della segreteria di questa Commissione che
provvederà, altresì, alla comunicazione della presente ordinanza
alle parti, al Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè ai
presidenti delle due Camere del Parlamento e ad ogni altro incombente
previsto dal predetto art. 23.
Venezia, 28 ottobre 2022

Il Presidente: Caracciolo