1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 18-11-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 295 SENTENZA 4 - 13 novembre 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Intervento in giudizio di soggetti non titolari delle attribuzioni legislative in contestazione - Inammissibilita'. - Legge della Regione Puglia 2 luglio 2008, n. 19, artt. 8, 14 e 17. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. e) ed l), e terzo; legge 2 aprile 1968, n. 475, art. 1; r.d. 27 luglio 1934, n. 1265, art. 104; d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 3, comma 7; d.lgs. 16 ottobre 2003, n. 288, art. 11, comma 3. Sanita' pubblica - Norme della Regione Puglia - Farmaci - Divieto per le aziende produttrici, i grossisti e i farmacisti di modificare, mediante intese, la quota di rispettiva spettanza sul prezzo dei farmaci di fascia «A», con estensione a tali fattispecie della sanzione penale di cui agli artt. 170 e 172 del d.lgs. n. 1265 del 1934 (reato di comparaggio) - Incidenza sull'autonomia contrattuale dei privati, con conseguente violazione della competenza esclusiva dello Stato nella materia «ordinamento civile» - Estensione dell'ipotesi tipica di reato a fattispecie non riconducibile a quella codificata, con conseguente violazione della competenza esclusiva dello Stato nella materia «ordinamento penale» - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle censure ulteriori. - Legge della Regione Puglia 2 luglio 2008, n. 19, art. 8. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettere e) e l). Farmacia - Norme della Regione Puglia - Organizzazione del servizio farmaceutico - Introduzione di una diversa proporzione tra il numero di farmacie ed il numero degli abitanti rispetto a quanto sancito a livello nazionale - Contrasto con i principi fondamentali posti dal legislatore statale in materia di «tutela della salute» - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Puglia 2 luglio 2008, n. 19, art. 14. - Costituzione, art. 117, terzo comma; legge 2 aprile 1968, n. 475, art. 1; r.d. 27 luglio 1934, n. 1265, art. 104. Sanita' pubblica - Norme della Regione Puglia - Personale sanitario - Direttori generali, amministrativi e sanitari, delle aziende sanitarie locali, delle aziende ospedaliere e degli IRCCS - Possibilita' di procrastinare la durata del rapporto di lavoro anche oltre il raggiungimento del limite del sessantacinquesimo anno di eta' stabilito dalla legislazione statale, fino alla naturale scadenza del mandato - Contrasto con i principi fondamentali posti dal legislatore statale in materia di «tutela della salute» - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Puglia 2 luglio 2008, n. 19, art. 17. - Costituzione, art. 117, comma terzo; d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 3, comma 7; d.lgs. 16 ottobre 2003, n. 288, art. 11, comma 3. (009C0709) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 18-11-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE

Composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale degli articoli 8, 14 e 17
della legge della Regione Puglia 2 luglio 2008, n. 19 (Disposizioni
regionali urgenti), promossi dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorsi notificati il 6-11, ed il 25 agosto 2008,
depositati in cancelleria il 12 ed il 29 agosto 2008 ed iscritti ai
nn. 45 e 53 del registro ricorsi 2008.
Visti l'atto di costituzione della Regione Puglia, nonchè l'atto
di intervento della Federfarma - Federazione nazionale unitaria dei
titolari di farmacia italiani e Federfarma Puglia, Unione regionale
delle associazioni sindacali dei titolari di farmacia della Puglia;
Udito nell'udienza pubblica del 20 ottobre 2009 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi l'avvocato dello Stato Sergio Fiorentino per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Valeria Pellegrino per la
Regione Puglia e Massimo Luciani per la Federfarma - Federazione
nazionale unitaria dei titolari di farmacia italiani e Federfarma
Puglia, Unione regionale delle associazioni sindacali dei titolari di
farmacia della Puglia.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato l'11 agosto 2008 e depositato il
successivo giorno 12 dello stesso mese (reg. ric. n. 45 del 2008), il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato, in riferimento
all'art. 117, commi secondo, lettere e) e l), e terzo, della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli artt. 8,
14 e 17 della legge della Regione Puglia 2 luglio 2008, n. 19
(Disposizioni regionali urgenti), pubblicata nel Bollettino Ufficiale
regionale n. 107 del 2 luglio 2008.
1.2. - Il ricorrente denuncia l'incostituzionalità dell'art. 8,
in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere e) e l), della
Costituzione, per aver il legislatore regionale violato la potestà
legislativa esclusiva dello Stato nelle materie della «tutela della
concorrenza» e dell'«ordinamento civile e penale».
Ai sensi dell'impugnata disposizione, «al di fuori degli accordi
tra servizio sanitario regionale e sistema produttivo e distributivo
dei farmaci non è consentito modificare, ancorchè mediante intesa
tra le parti, le quote di spettanza, previste per legge, alle
componenti aziende, grossisti e farmacisti per l'erogazione dei
farmaci di fascia "A", trattandosi di potere non rientrante nella
disponibilità delle parti, rientrante nei divieti e sanzioni
disposti dagli articoli 170, come modificato dall'art. 16 del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 541, e 172 del regio decreto 2
luglio 1934, n. 1265 (Approvazione del testo unico delle leggi
sanitarie), ed esercitabile solo in funzione di un beneficio del
sistema pubblico e non di una distribuzione interna tra produttori,
grossisti e farmacisti».
Per il ricorrente la previsione in oggetto esorbiterebbe
«manifestamente» dalla competenza legislativa concorrente attribuita
alla Regione, in materia di «tutela della salute», dall'art. 117,
terzo comma, Cost. e dalla competenza legislativa residuale ad essa
riconosciuta in materia di «commercio» dall'art. 117, quarto comma,
Cost.
La difesa erariale, al riguardo, nota come l'art. 1, comma 40,
della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica), che prevede le quote di spettanza, non fissi
alcun divieto di modificare tali quote.
Ricorda l'Avvocatura dello Stato che la fornitura dei farmaci in
questione avviene su presentazione da parte dell'assistito di ricetta
del medico curante. Sicchè, il farmacista non ha il potere di
discostarsi dalle prescrizioni della ricetta medica e non può,
quindi, versare in una condizione di conflitto di interessi qualora
dalla vendita di alcuni medicinali riceva una maggiore quota in
conseguenza della riduzione di quella del produttore o del grossista.
Lungi dal soddisfare ragioni di tutela della salute, l'art. 8
oggetto di impugnativa inciderebbe sull'autonomia contrattuale dei
privati e sull'assetto concorrenziale del commercio di prodotti
farmaceutici. Per un verso, l'art. 8 avrebbe fissato una regola di
immodificabilità contraria alla libera determinazione del contenuto
dei contratti sancito dall'art. 1322 cod. civ., al quale è
riconosciuta dignità costituzionale dagli artt. 2 e 41 della
Costituzione. D'altro canto, l'impugnata disposizione determinerebbe
una ingiustificata distorsione della concorrenza tra gli operatori
pugliesi, i cui accordi incorrerebbero nei divieti imposti dalla
legge regionale, e quelli delle altre Regioni, le cui intese sono
consentite in base alla legge nazionale.
Infine, comminando sanzioni non contemplate per la modifica delle
quote di spettanza, l'art. 8 finirebbe col delineare una nuova
fattispecie di illecito penale.
1.3. - Il ricorrente censura, poi, l'art. 14 in relazione
all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, lamentando la
violazione dei principi fondamentali nella materia, di legislazione
concorrente, della «tutela della salute».
La denunciata disposizione prevede, al comma 1, che «nella
Regione Puglia per i comuni con popolazione fino a 12.500 abitanti il
numero delle autorizzazioni per le istituzioni di farmacie col
criterio demografico è ricalcolato in modo che ci sia una farmacia
ogni 3.500 abitanti». I successivi commi recano la conseguente
disciplina di dettaglio.
La difesa erariale premette la giurisprudenza di questa Corte
secondo cui la «materia» dell'organizzazione del servizio
farmaceutico va ricondotta alla competenza concorrente della tutela
della salute (sentenze n. 87 del 2006 e n. 68 del 1961).
Al fine di assicurare l'omogenea distribuzione delle farmacie su
tutto il territorio nazionale, la dislocazione degli esercizi
farmaceutici viene effettuata, in base all'art. 1 della legge 2
aprile 1968, n. 475 (Norme concernenti il servizio farmaceutico) ed
all'art. 104 del regio decreto n. 1265 del 1934, tenendo conto del
criterio numerico della popolazione e di quello della distanza
rispetto agli altri esercizi farmaceutici. Ai sensi dell'art. 1 della
legge n. 475 del 1968, nei comuni con popolazione fino a 12.500
abitanti le autorizzazioni sono rilasciate in modo che vi sia una
farmacia ogni 5.000 abitanti. L'art. 104 del regio decreto n. 1265
del 1934 fissa la distanza di almeno 3.000 metri tra i vari esercizi
farmaceutici.
La proporzione tra il numero delle farmacie e il numero degli
abitanti costituirebbe, dunque, un principio fondamentale in quanto
«indirizzo generale» della materia, come riconosciuto da questa Corte
(in tal senso le sentenze n. 76 del 2008, n. 275 e n. 27 del 2003, n.
4 del 1996, n. 446 e n. 177 del 1988 e n. 579 del 1987).
L'impugnata disposizione altererebbe tali criteri, prevedendo un
rapporto farmacie/abitanti diverso da quello stabilito dalla
legislazione statale.
1.4. - Infine, l'art. 17 della legge regionale in oggetto è
stato impugnato in riferimento all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, per asserita violazione dei principi fondamentali nella
materia, di legislazione concorrente, della «tutela della salute».
L'art. 17 dispone che «i direttori amministrativi e direttori
sanitari delle aziende sanitarie locali e delle aziende ospedaliere e
i direttori amministrativi e direttori sanitari degli IRCCS che
abbiano raggiunto il limite di età previsto rispettivamente
dall'art. 3, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.
502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) e successive
modificazioni e dall'art. 11, comma 3, del decreto legislativo 16
ottobre 2003 n. 288 (Riordino della disciplina degli istituti di
ricovero e cura a carattere scientifico, a norma dell'art. 42, comma
1, della legge 16 gennaio 2003, n. 3), nel corso del loro mandato,
restano in carica fino alla naturale scadenza che consenta il
completamento dello stesso».
Per il ricorrente, la censurata disposizione contrasterebbe con
il principio fondamentale desumibile dal combinato disposto degli
artt. 3, comma 7, del decreto legislativo n. 502 del 1992 e 11, comma
3, del decreto legislativo n. 288 del 2003, in virtù del quale le
funzioni di direttore sanitario e di direttore amministrativo cessano
al compimento del sessantacinquesimo anno di età.
2. - Con atto depositato il 4 settembre 2008 si è costituita in
giudizio la Regione Puglia, la quale, rinviando a successive memorie,
ha chiesto a questa Corte di rigettare le questioni sollevate dal
ricorrente.
3. - Con memoria depositata il 22 settembre 2008 la Regione
Puglia ha propugnato l'infondatezza delle suesposte questioni di
legittimità costituzionale.
3.1. - In merito alla censura avente per oggetto l'art. 8, la
parte resistente obietta che l'impugnata disposizione non imporrebbe
alcun divieto di immodificabilità delle quote di spettanza. I
produttori, i grossisti ed i farmacisti sono legittimati a derogarvi
sulla base di un accordo con il servizio sanitario regionale
allorchè esso comporti un beneficio per il servizio pubblico e per
l'utenza. Al di fuori di queste ipotesi, qualsiasi accordo potrebbe
generare un'illecita concorrenza e danneggiare il diritto alla
salute.
Si rendono, quindi, necessarie, anche in ambito regionale,
limitazioni volte ad evitare che l'abuso di poteri forti possa
incidere negativamente sul diritto alla salute. Se è vero che la
legge statale non pone esplicitamente il divieto di modificare le
percentuali stabilite di ripartizione del prezzo dei farmaci di
fascia «A», alla Regione resistente appare sicuramente prevalente il
generale interesse a sottrarre alla libera iniziativa dei privati il
controllo e la vigilanza sulla tutela della salute pubblica.
Per la difesa regionale, in relazione alle condotte vietate
dall'art. 8, il legislatore regionale, «forse pleonasticamente ma
sicuramente con rilevante utilita'», si limiterebbe a «ricordare» che
esse ricadono sotto l'applicazione della normativa di cui agli artt.
170 e 172 del regio decreto n. 1265 del 1934. Ne consegue che il
censurato art. 8 si limiterebbe ad operare un mero rinvio a sanzioni
penali comminate dal legislatore statale.
3.2. - Quanto alla lamentata incostituzionalità dell'art. 14, la
difesa regionale sostiene, innanzitutto, che la recente legislazione
nazionale avrebbe favorito le liberalizzazioni anche nel settore
della distribuzione dei farmaci, come si evince dall'art. 5 del c.d.
«decreto Bersani», ossia il decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223
(Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il
contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè
interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione
fiscale), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006,
n. 248.
La censurata disposizione si muoverebbe lungo il percorso
tracciato da queste innovazioni legislative giacchè il
contingentamento delle farmacie appare volto ad assicurare agli
utenti la continuità territoriale e temporale del servizio ed agli
esercenti un bacino di utenza. Per la difesa regionale un maggior
numero di farmacie renderebbe più agevole e meno oneroso
l'approvvigionamento dei farmaci da parte del cittadino.
3.3. - Quanto alla doglianza avente per oggetto l'art. 17, la
resistente sostiene che il direttore generale di una A.S.L.,
nominando il direttore sanitario ed il direttore amministrativo, dà
vita ad una squadra che si propone di realizzare un programma
politico-economico sanitario nell'arco temporale del mandato
affidatogli. Se nel corso dello svolgimento del mandato viene a
mancare uno di tali elementi, il raggiungimento degli obiettivi e la
realizzazione del programma rischiano di essere pregiudicati. Il
diritto alla salute è garantito anche dalla realizzazione di questi
programmi. Il contestato art. 17 mirerebbe, perciò, a garantire la
funzionalità delle strutture sanitarie «per meglio salvaguardare il
diritto alla salute dell'utente e, non certo, quello di rendere un
beneficio agli interessati da questa legge».
La Regione Puglia ha inteso uniformare la disciplina relativa
alla durata del rapporto di lavoro dei direttori amministrativi e dei
direttori sanitari delle Aziende sanitarie locali e delle Aziende
ospedaliere alle normative vigenti in materia. L'art. 16 del decreto
legislativo n. 502 del 1992 ha riconosciuto ai dipendenti delle
amministrazioni pubbliche - non esclusi quelli delle Aziende e degli
Enti del servizio sanitario nazionale - la facoltà di richiedere il
trattenimento in servizio fino al compimento del settantesimo anno di
età. Sicchè, a detta della resistente, il disposto dell'art.
15-nonies del predetto decreto, che fissa a sessantacinque anni per i
dirigenti medici del servizio sanitario nazionale il limite massimo
di età per il collocamento a riposo, «è una norma non ancora
adeguata alle recenti disposizioni legislative che hanno innalzato il
limite dell'età pensionabile, se non addirittura liberalizzato».
4. - Con atto depositato il 14 ottobre 2008, hanno spiegato
intervento nel presente giudizio di legittimità costituzionale la
Federfarma - Federazione nazionale unitaria dei titolari di farmacia
italiani, e la Federfarma Puglia - Unione regionale delle
associazioni sindacali dei titolari di farmacia della Puglia.
Esse chiedono una dichiarazione di ammissibilità dei rispettivi
interventi. Nel merito, esse chiedono che sia dichiarata
l'illegittimità costituzionale degli artt. 8 e 14 della legge
regionale in oggetto.
5. - Con ricorso notificato il 25 agosto 2008 e depositato il
successivo giorno 29 dello stesso mese (reg. ric. n. 53 del 2008), il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato, nei confronti
degli artt. 8, 14 e 17 della legge della Regione Puglia n. 19 del
2008, questioni testualmente identiche a quelle già prospettate nel
ricorso n. 45 del 2008 e basate sulla medesima delibera del Consiglio
dei ministri del 1° agosto 2008.
6. - La Regione Puglia, con memoria depositata il 7 agosto 2009,
ha ulteriormente argomentato in ordine alla infondatezza delle
questioni sollevate dal ricorrente.
6.1. - In relazione alla asserita incostituzionalità dell'art.
8, la parte resistente sostiene che il divieto di modifica
unilaterale delle quote di spettanza «costituisce già principio
immanente nell'ordinamento statale».
La difesa regionale ricorda che il prezzo dei farmaci di fascia
«A» è il frutto di una contrattazione tra l'azienda produttrice e
l'amministrazione.
Con l'art. 1, comma 40, della legge n. 662 del 1996, il riparto
delle quote di spettanza è stato fissato in via legislativa, non
potendo essere modificato dalle parti private. Diversamente opinando,
risulterebbe oscura la ragione sottesa alla fissazione di percentuali
«se queste ultime avessero potuto essere autonomamente ed
insindacabilmente modificate sulla scorta di meri accordi tra le
parti private».
Sicchè, per la Regione Puglia la censurata disposizione non
avrebbe fatto altro che codificare in ambito regionale un principio
già vigente a livello statale.
Questa conclusione troverebbe riscontro, secondo la resistente,
nel corretto inquadramento materiale della disciplina in parola: non
già «ordinamento civile e penale» e «tutela della concorrenza»,
bensì «coordinamento della finanza pubblica» e «tutela della
salute».
Per un verso, non poche disposizioni hanno previsto - e talora
imposto - sconti sul prezzo di vendita al pubblico dei farmaci ad
alcuni soggetti della filiera (produttori, farmacisti).
Quanto, poi, alla materia concorrente della «tutela della
salute», la difesa regionale ascrive alla contestata disposizione il
fine di «scongiurare in maniera ferma e decisa, che tra i farmaci di
fascia "A" vi possa essere un qualsiasi tipo di "interesse" da parte
del singolo farmacista, alla vendita di un farmaco piuttosto che di
un altro». Contrariamente a quanto sostenuto dalla controparte,
l'art. 7, comma 1 (recte: comma 3), del decreto-legge 18 settembre
2001, n. 347 (Interventi urgenti in materia di spesa sanitaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 16 novembre 2001, n. 405,
attribuisce al farmacista il potere di modificare i farmaci
prescritti.
Questa Corte, con la sentenza n. 279 del 2006, ha precisato che
il comparto dei farmaci di fascia «A» «non costituisce un mercato
concorrenziale», in quanto «si tratta di prodotti che non danno luogo
a confronto competitivo», essendo in realtà un mercato «ancorato
alla quota di utile spettante al produttore ai sensi dell'art. 1,
comma 40, della legge n. 662 del 1996». Nella stessa pronuncia,
questa Corte ha ricordato che la sfera di autonomia privata «non
riceve dall'ordinamento una protezione assoluta, sicchè la sua
lamentata violazione non è costituzionalmente illegittima quando si
riveli preordinata a consentire il soddisfacimento contestuale di una
pluralità di interessi costituzionalmente rilevanti».
La difesa regionale conclude sostenendo che la disposizione
censurata, nel richiamare sanzioni legislativamente previste, assolve
ad una funzione meramente ricognitiva di previsioni statali già
vigenti.
6.2. - Per quanto concerne l'impugnazione dell'art. 14, la parte
resistente ribadisce che l'aumento del numero delle farmacie sul
territorio regionale non può che sortire effetti positivi sia per la
tutela della salute sia per l'accesso alla professione di farmacista.
6.3. - Riguardo alla doglianza afferente all'art. 17, premesso
che detta previsione sarebbe riconducibile alla materia residuale
della «organizzazione amministrativa regionale», la parte resistente
sostiene che la normativa statale circoscrive la cessazione della
carica al compimento del sessantacinquesimo anno d'età ai soli
direttori generali degli IRCCS, escludendo dunque i direttori
generali delle aziende sanitarie locali e delle aziende ospedaliere.
Per questi ultimi, l'art. 7, comma 3, del decreto legislativo n. 502
del 2002 non contempla la cessazione automatica dalle relative
funzioni, limitandosi a stabilire che all'atto della nomina il
dirigente non abbia compiuto il sessantacinquesimo anno di età.
Peraltro - prosegue la difesa regionale - con specifico
riferimento agli IRCCS l'art. 11, comma 3, del decreto legislativo n.
288 del 2003 prevede la facoltà per i dirigenti apicali di rimanere
in servizio per un ulteriore periodo di un biennio oltre i limiti di
età. Posto che la durata delle cariche dirigenziali negli enti
sanitari è legislativamente fissata in un periodo compreso tra i tre
ed i cinque anni, alla difesa regionale non è chiaro il motivo per
cui la censurata disposizione «possa minare il diritto alla salute
una volta che non prevede la possibilità di rimanere "ad oltranza"
ma soltanto sino alla fine della naturale scadenza del mandato».
7. - Con memoria depositata il 6 ottobre 2009, la Federfarma -
Federazione nazionale unitaria dei titolari di farmacia italiani e la
Federfarma Puglia - Unione regionale delle associazioni sindacali dei
titolari di farmacia della Puglia hanno, innanzitutto, ribadito
l'ammissibilità del loro intervento nel presente giudizio.
Per la difesa delle intervenienti, la presenza delle
organizzazioni rappresentative di interessi organizzati in questo
ambito processuale consente di cogliere l'impatto reale della
disciplina oggetto di sindacato, «temperando gli eccessi di
astrattezza del giudizio principale».
7.1. - Quanto alla impugnazione dell'art. 8 della legge regionale
in parola, le intervenienti contestano, innanzitutto, l'esercizio
illegittimo del potere legislativo di interpretazione autentica da
parte della Regione Puglia. Il legislatore regionale, invero, avrebbe
preteso di definire il senso normativo di disposizioni legislative
statali.
Posto che l'art. 1, comma 40, della legge n. 662 del 1996
andrebbe inteso nel senso di consentire la derogabilità delle quote
di spettanza ivi previste, l'impugnato art. 8 inciderebbe
sull'autonomia contrattuale di soggetti privati.
Quanto alla asserita violazione della competenza esclusiva dello
Stato in materia di «ordinamento penale», la difesa delle
intervenienti osserva che l'art. 8 avrebbe ricondotto al reato di
«comparaggio» gli accordi derogatori delle quote di spettanza dei
vari soggetti della filiera, «con ciò solo usurpando poteri
riservati al legislatore statale e - anzi - al giudice».
7.2. - Anche in relazione alla questione di costituzionalità
avente per oggetto l'art. 14, le intervenienti Federazioni indugiano
su molteplici profili di illegittimità.
Ricondotta l'assistenza farmaceutica nella materia concorrente
della «tutela della salute», la difesa delle intervenienti ritiene,
alla luce della giurisprudenza costituzionale all'uopo allegata, che
la proporzione fissata a livello nazionale sia espressione di un
principio fondamentale dettato dal legislatore statale.

Considerato in diritto

1. - Con due distinti ricorsi di identico contenuto, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato, in riferimento
all'art. 117, commi secondo, lettere e) e l), e terzo, della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli artt. 8,
14 e 17 della legge della Regione Puglia 2 luglio 2008, n. 19
(Disposizioni regionali urgenti).
Attesa la testuale identità dei due ricorsi, va disposta la
riunione dei giudizi perchè gli stessi siano decisi con unica
sentenza.
1.1. - L'art. 8 è impugnato per asserita violazione dell'art.
117, secondo comma, lettere e) e l), della Costituzione.
Determinando un effetto distorsivo nel settore della
distribuzione dei farmaci, il divieto di modificare le quote di
spettanza sul prezzo dei farmaci di fascia «A» lederebbe la
competenza esclusiva del legislatore statale in tema di «tutela della
concorrenza».
Il contestato divieto, incidendo sull'autonomia contrattuale dei
privati, violerebbe anche la competenza esclusiva del legislatore
statale in materia di «ordinamento civile»; al tempo stesso, il
denunciato art. 8, sanzionando penalmente l'inosservanza del suddetto
divieto in forza dei richiamati artt. 170 e 172 del regio decreto n.
1265 del 1934, avrebbe invaso la materia dell'«ordinamento penale»,
di competenza esclusiva del legislatore statale.
1.2. - L'art. 14 è impugnato per asserita violazione dell'art.
117, terzo comma, della Costituzione. La diversa proporzione tra il
numero delle farmacie ed il numero degli abitanti da esso introdotta,
rispetto a quanto sancito a livello nazionale, sarebbe infatti in
contrasto con i principi fondamentali in materia di «tutela della
salute» di cui all'art. 1 della legge n. 475 del 1968 e di cui
all'art. 104 del regio decreto n. 1265 del 1934.
1.3. - L'art. 17 è impugnato per asserita violazione dell'art.
117, terzo comma, della Costituzione, in quanto ritenuto dal
ricorrente incompatibile con il principio fondamentale, desumibile
dal combinato disposto degli artt. 3, comma 7, del d.lgs. n. 502 del
1992, e 11, comma 3, del d.lgs. n. 288 del 2003, in virtù del quale
le funzioni di direttore sanitario e di direttore amministrativo
negli enti in oggetto cessano al compimento del sessantacinquesimo
anno di età.
2. - In via preliminare, devono essere dichiarati inammissibili
gli interventi spiegati nel presente giudizio dalla Federfarma -
Federazione nazionale unitaria dei titolari di farmacia italiani e
dalla Federfarma Puglia - Unione regionale delle associazioni
sindacali dei titolari di farmacia della Puglia.
Secondo la consolidata giurisprudenza della Corte, infatti, il
giudizio di legittimità costituzionale in via principale si svolge
esclusivamente fra soggetti titolari di potestà legislativa, fermi
restando per i soggetti privi di tale potestà i mezzi di tutela
delle loro posizioni soggettive, anche costituzionali, di fronte ad
altre istanze giurisdizionali ed eventualmente anche di fronte a
questa Corte in via incidentale (tra le più recenti v. le sentenze
n. 254, n. 250, n. 249, n. 247 e n. 246 del 2009).
3. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 8,
prospettata con riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l),
della Costituzione, è fondata.
3.1. - La materia del prezzo dei farmaci è stata oggetto di una
lunga evoluzione normativa, ispirata dalla volontà di «contemperare
l'esigenza di assicurare l'assistenza farmaceutica nella misura più
ampia possibile con quella di non sacrificare in maniera eccessiva
l'iniziativa delle aziende farmaceutiche» (sentenza n. 279 del 2006).
L'art. 8, comma 10, della legge 24 dicembre 1993, n. 537
(Interventi correttivi di finanza pubblica), ha distinto i medicinali
commercializzati in Italia nella fascia «A» (comprensiva dei farmaci
essenziali e per le malattie croniche, rimborsati dal servizio
sanitario nazionale) da quelli inclusi nelle fasce «B» e «C».
Per i farmaci di fascia «A», l'art. 1, comma 41, della legge n.
662 del 1996, e l'art. 36, comma 10, della legge 27 dicembre 1997, n.
449 (Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica), hanno
introdotto il sistema del prezzo contrattato, il quale è definito
sulla base di molteplici fattori.
L'art. 1, comma 40, della legge n. 662 del 1996, ha fissato il
margine di ricavo dei soggetti della filiera (produttore, grossista,
farmacista) sul prezzo dei medicinali di fascia «A»: «le quote di
spettanza sul prezzo di vendita al pubblico delle specialità
medicinali», rimborsabili dal servizio sanitario nazionale, sono
«fissate per le aziende farmaceutiche, per i grossisti e per i
farmacisti rispettivamente al 66,5%, al 6,65%, al 26,7% sul prezzo di
vendita al pubblico al netto dell'IVA».
In relazione a questo profilo, l'art. 48, comma 5, lettera f),
del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per
favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre
2003, n. 326, ha attribuito all'Agenzia italiana del farmaco il
compito di «procedere in caso di superamento del tetto di spesa (...)
a ridefinire, anche temporaneamente, nella misura del 60%, la quota
di spettanza al produttore prevista dall'art. 1, comma 40, della
legge 23 dicembre 1996, n. 662».
Successivamente, l'art. 1 del decreto-legge 24 giugno 2004, n.
156 (Interventi urgenti per il ripiano della spesa farmaceutica),
convertito, con modificazioni, dalla legge 2 agosto 2004, n. 202, ha
imposto al produttore, al fine di ripianare l'avvenuto sfondamento
del tetto di spesa sanitaria, uno sconto ulteriore sul prezzo dei
farmaci in oggetto, calcolato sul margine di ricavo fissato per le
aziende farmaceutiche dall'art. 1, comma 40, della legge n. 662 del
1997.
L'art. 1, comma 796, della legge 27 dicembre 2006, n. 296
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge finanziaria 2007), ha riconosciuto alle aziende
farmaceutiche la facoltà di chiedere all'Agenzia italiana del
farmaco la sospensione della misura della ulteriore riduzione del
cinque per cento dei prezzi. In coerenza con questa disposizione, la
predetta Agenzia è stata abilitata a rideterminare, in via
temporanea, le quote di spettanza dovute al farmacista e al grossista
per i farmaci oggetto delle predette misure, in modo tale da
assicurare, attraverso la riduzione delle quote e il corrispondente
incremento della percentuale di sconto a favore del servizio
sanitario nazionale, una minore spesa dello stesso servizio.
Con la decisione dell'Agenzia italiana del farmaco del 9 febbraio
2007, sono state, quindi, rideterminate temporaneamente, per i
prodotti rimborsabili, le quote di spettanza dovute al farmacista
(26,19 per cento) ed al grossista (6,52 per cento), mentre è rimasta
ferma la quota spettante all'azienda farmaceutica.
Di recente, l'art. 13, comma 1, lettera b), del decreto-legge 28
aprile 2009, n. 39 (Interventi urgenti in favore delle popolazioni
colpite dagli eventi sismici nella regione Abruzzo nel mese di aprile
2009 e ulteriori interventi urgenti di protezione civile),
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 giugno 2009, n. 77, ha
rideterminato, per i medicinali equivalenti di cui all'art. 7, comma
1, del decreto-legge n. 347 del 2001, le quote di spettanza: per le
aziende farmaceutiche 58,65 per cento, per i grossisti 6,65 per cento
e per i farmacisti 26,7 per cento. La restante quota dell'8 per cento
è ridistribuita fra i farmacisti ed i grossisti secondo le regole di
mercato, ferma restando la quota minima per la farmacia.
3.2. - Le quote di spettanza sono fissate direttamente dal
legislatore nazionale.
Una eventuale modifica delle stesse è implicitamente rimessa
all'autonomia contrattuale dei soggetti del ciclo produttivo e
distributivo attraverso convergenti manifestazioni di volontà.
L'impugnata disposizione ha palesemente oltrepassato i confini
che presidiano la competenza esclusiva del legislatore statale in
materia di «ordinamento civile», avendo prescritto che «al di fuori
degli accordi tra sistema sanitario regionale e sistema produttivo e
distributivo dei farmaci» non sarebbe consentito «modificare,
ancorchè mediante intesa fra le parti, le quote di spettanza,
previste per legge, alle componenti aziende, grossisti e farmacisti
per l'erogazione di farmaci di fascia A».
L'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione ha
codificato il limite del «diritto privato» consolidatosi nella
giurisprudenza anteriore alla riforma costituzionale del 2001 (v.,
tra le molte, le sentenze n. 190 del 2001; n. 379 del 1994; n. 35 del
1992; n. 51 del 1990; n. 691 del 1988; n. 38 del 1977; n. 108 del
1975 e n. 7 del 1956). Questa Corte ha più volte affermato che
«l'ordinamento del diritto privato si pone quale limite alla
legislazione regionale, in quanto fondato sull'esigenza, sottesa al
principio costituzionale di eguaglianza, di garantire nel territorio
nazionale l'uniformità della disciplina dettata per i rapporti fra
privati. Esso, quindi, identifica un'area riservata alla competenza
esclusiva della legislazione statale e comprendente i rapporti
tradizionalmente oggetto di codificazione» (sentenza n. 352 del
2001).
Questa Corte ha precisato che detto limite consente comunque un
qualche adattamento in ambito regionale, «ove questo risulti in
stretta connessione con la materia di competenza regionale e risponda
al criterio di ragionevolezza, che vale a soddisfare il rispetto del
richiamato principio di eguaglianza» (sentenza n. 352 del 2001).
Peraltro, sin dalle prime pronunce, questa Corte ha avuto modo di
decidere che «la disciplina dei rapporti contrattuali (...) va
riservata alla legislazione statale» (sentenza n. 6 del 1958; cfr.
anche le sentenze n. 82 del 1998 e n. 60 del 1968).
Applicando il novellato art. 117 della Costituzione, questa Corte
ha ascritto al limite dell'«ordinamento civile» le disposizioni
relative alla nullità del contratto (sentenza n. 29 del 2006) ed
all'obbligo di contrarre (sentenza n. 411 del 2006). Relativamente a
quest'ultimo profilo, la Corte ha riconosciuto che la censurata norma
regionale, nel prevedere una ipotesi di obbligo legale a contrarre,
aveva introdotto «una disciplina incidente sull'autonomia negoziale
dei privati e, quindi, su di una materia riservata, ex art. 117,
comma secondo, lettera l), della Costituzione, alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato» (sentenza n. 253 del 2006).
L'impugnato art. 8, disciplinando e limitando la capacità dei
predetti soggetti di modificare pattiziamente le quote di loro
spettanza, ha illegittimamente inciso sull'autonomia negoziale dei
privati, di cui all'art. 1322 cod. civ., la disciplina delle quali
spetta in via esclusiva al legislatore statale.
3.3. - La violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l),
della Costituzione, è fondata anche in relazione alla competenza
esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento penale».
Questa Corte ha riconosciuto come la riforma costituzionale del
2001 abbia confermato l'inderogabilità del limite del «diritto
penale» già invalso nella pregressa giurisprudenza (v. le sentenze
n. 168 del 2009; n. 183 del 2006; n. 185 del 2004; n. 438 del 2002).
Per ciò che rileva nel presente giudizio, questa Corte ha
riconosciuto la legittimità di previsioni legislative regionali
recanti solo «un mero rinvio alla legge statale», mentre resta
preclusa al legislatore regionale «una specifica ed autonoma
determinazione delle fattispecie cui sono collegate le pene previste»
dalla legislazione statale (sentenza n. 387 del 2008; cfr. pure le
sentenze n. 210 del 1972 e n. 104 del 1957).
L'impugnato art. 8 non si limita ad operare un mero rinvio a
norme penali di matrice statale. Il legislatore regionale ha
sanzionato penalmente una condotta - la trasgressione del divieto di
modificare le quote di spettanza - che non necessariamente concorre
ad integrare gli estremi del reato di comparaggio di cui agli artt.
170 e 172 del regio decreto n. 1265 del 1934.
3.4. - Resta assorbita la censura prospettata in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione.
4. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 14,
prospettata con riferimento all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, è fondata.
4.1. - Per i comuni con popolazione fino a 12.500 abitanti, la
proporzione «una farmacia ogni 3.500 abitanti» disposta dal
legislatore pugliese si discosta palesemente dalla proporzione «una
farmacia ogni 5.000 abitanti» fissata dall'art. 1, comma 2, della
legge n. 475 del 1968.
La proporzione prescelta dal legislatore statale è espressiva di
un principio fondamentale non derogabile dal legislatore regionale.
Senza soluzione di continuità rispetto all'interpretazione
dell'originario art. 117 della Costituzione (cfr. la sentenza n. 68
del 1961), la disciplina dell'organizzazione del servizio
farmaceutico è stata da questa Corte ascritta alla materia
concorrente della «tutela della salute» (così la sentenza n. 87 del
2006).
In tema di distribuzione territoriale delle farmacie, il
legislatore statale ha optato per il criterio del contingentamento.
Questa Corte ha riconosciuto che «la ratio della programmazione e
della revisione delle piante organiche degli esercizi commerciali
delle farmacie, più che diretta ad evitare la proliferazione delle
stesse (o - come ritiene la difesa erariale - a salvaguardare le
condizioni economiche dell'esercizio commerciale), risiede nella
diversa esigenza di assicurare l'ordinata copertura di tutto il
territorio nazionale al fine di agevolare la maggiore tutela della
salute ai cittadini» (sentenza n. 4 del 1996).
La disciplina posta dal legislatore riposa, dunque, sul «fine di
salvaguardare l'interesse pubblico al corretto svolgimento del
servizio farmaceutico ed in ultima analisi alla salvaguardia del bene
salute» (sentenza n. 275 del 2003; si vedano, altresì, le sentenze
n. 448 del 2006; n. 352 del 1992 e n. 446 del 1988). La finalità
sottesa a tale opzione normativa è quella di «assicurare ai
cittadini la continuità territoriale e temporale del servizio ed
agli esercenti un determinato bacino d'utenza» (sentenza n. 27 del
2003). La sintesi tra siffatte esigenze è stata demandata a scelte
non irragionevoli del legislatore, «in modo che siano garantiti sia
un adeguato ambito di operatività alle farmacie in attività, sia la
piena efficienza a favore degli utenti del servizio farmaceutico»
(sentenza n. 76 del 2008).
Il legislatore statale, disciplinando la distribuzione
territoriale delle farmacie, ha operato una scelta informata ad una
precisa logica: la «densita'» delle farmacie deve essere più alta
nei comuni con un maggior numero di abitanti. Per i comuni con
popolazione superiore a 12.500 abitanti vige, invero, la proporzione
di «una farmacia ogni 4.000 abitanti», e non una ogni 5.000, come
previsto per i comuni con popolazione inferiore a quella soglia.
Nella Regione Puglia, questa opzione di fondo è stata rovesciata
a favore di un indirizzo diverso ed incompatibile con quello seguito
dal legislatore statale, quale espresso nel principio fondamentale di
cui all'art. 1 della legge n. 475 del 1968.
5. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 17,
prospettata con riferimento all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, è fondata.
5.1. - L'impugnata disposizione consente ai direttori
amministrativi e direttori sanitari delle aziende sanitarie locali e
delle aziende ospedaliere, nonchè ai direttori amministrativi e
direttori sanitari degli IRCCS di procrastinare la durata del
rapporto di lavoro anche oltre il raggiungimento del limite di età
stabilito dalla vigente legislazione statale e, dunque, fino alla
naturale scadenza che consenta il completamento del mandato.
Si rivela, innanzitutto, improprio il rilievo difensivo della
parte resistente volto a ricondurre la disciplina in oggetto alla
materia residuale della «organizzazione amministrativa regionale».
Non ricorrono, infatti, gli elementi e le condizioni che hanno
permesso alla Corte di riconoscere la fondatezza della collocazione
materiale così prospettata (cfr. sentenze n. 188 del 2007; n. 233
del 2006; n. 380 e n. 2 del 2004).
L'impugnata disposizione, afferendo alla delimitazione temporale
dei rapporti di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
sanitarie, strumentale alla prestazione del servizio, è, invece,
espressione della potestà legislativa regionale nella materia
concorrente della «tutela della salute» di cui all'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, come già riconosciuto da questa Corte
(così, infatti, la sentenza n. 422 del 2006).
In questo ambito, il legislatore regionale è tenuto a rispettare
i principi fondamentali sanciti a livello statale.
Con la citata sentenza n. 422 del 2006, questa Corte ha
riconosciuto la natura di principio fondamentale all'art. 11, comma
3, del decreto legislativo n. 288 del 2003, a mente del quale le
funzioni di direttore sanitario e di direttore amministrativo degli
IRCCS cessano al compimento del sessantacinquesimo anno di età.
La motivazione allora addotta - secondo cui il carattere apicale
della posizione ricoperta dai predetti direttori rivela «l'incidenza
che la disciplina relativa alle modalità di cessazione da tali
incarichi, per sopraggiunti limiti di età, esercita
sull'organizzazione e la gestione di servizi sanitari e, di riflesso,
anche sull'efficienza degli stessi» - ben si attaglia anche alle
omologhe figure dei direttori amministrativi e sanitari delle aziende
sanitarie locali e delle aziende ospedaliere, per i quali l'art. 3,
comma 7, del decreto legislativo n. 502 del 1992, fissa il medesimo
limite di età.
La deroga introdotta dalla impugnata disposizione regionale
contraddice il principio fondamentale enunciato, in questo ambito,
dal legislatore statale, così violando l'art. 117, terzo comma,
della Costituzione.
Questa Corte ha, in passato, riconosciuto la legittimità di
previsioni legislative regionali che hanno innalzato il limite
massimo dell'età pensionabile stabilito a livello statale,
ammettendo che «il legislatore regionale non è tenuto a conformarsi
pedissequamente alle singole disposizioni statali relative al
pubblico impiego» (sentenza n. 227 del 1997; dello stesso tenore le
sentenze n. 162 del 1997; n. 186 del 1990 e n. 238 del 1988).
Tuttavia, questa facoltà è stata riconosciuta solo per il
conseguimento di finalità assicurative e previdenziali (sentenza n.
227 del 1997), trattandosi di «un'esigenza che va ricondotta, in via
generale, a un interesse tutelato dalla Costituzione come diritto del
lavoratore in quanto tale (art. 38, comma secondo)» (sentenza n. 238
del 1988). Questo orientamento giurisprudenziale ha ispirato le
pronunce rese da questa Corte in ordine al personale sanitario (v. le
sentenze n. 90 del 1992; n. 490 e n. 440 del 1991; nonchè
l'ordinanza n. 380 del 1994), con particolare riferimento alla
dirigenza (cfr. sentenza n. 374 del 1992).
D'altro canto, la legittimità di siffatte disposizioni
legislative è stata da questa Corte subordinata al rispetto di due
condizioni: che si trattasse di deroghe rigorosamente circoscritte
nel tempo (così le sentenze n. 186 del 1990 e n. 238 del 1988) e che
residuasse in capo all'amministrazione il potere di decidere sulla
domanda dell'interessato (sentenza n. 162 del 1997).
Il denunciato art. 17 non soddisfa queste condizioni. Non è
circoscritta, entro un lasso temporale ragionevolmente delimitato, la
deroga al limite massimo di sessantacinque anni. Il prolungamento del
rapporto di lavoro è, inoltre, disposto in modo automatico, senza
alcuna istanza dell'interessato e, soprattutto, senza alcuna
valutazione da parte della struttura di appartenenza.

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara inammissibili gli interventi spiegati nel presente
giudizio dalla Federfarma - Federazione nazionale unitaria dei
titolari di farmacia italiani e dalla Federfarma Puglia - Unione
regionale delle associazioni sindacali dei titolari di farmacia della
Puglia;
Dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 8, 14 e 17
della legge della Regione Puglia 2 luglio 2008, n. 19 (Disposizioni
regionali urgenti).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 novembre 2009.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: De Siervo


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 13 novembre 2009.

Il direttore della cancelleria: Di Paola