1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 29-1-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 94 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 19 dicembre 2002
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 19 dicembre 2002 (della Provincia autonoma di Bolzano) Lavoro (rapporto di) - Disposizioni urgenti in materia di legalizzazione del lavoro irregolare di extracomunitari - Previsione dell'obbligo per le imprese di denunciare, entro l'11 novembre 2002, con apposita dichiarazione alla Prefettura ovvero (nella Provincia di Bolzano) al Commissario del Governo i rapporti di lavoro con extracomunitari in posizione irregolare, ai fini della loro successiva regolarizzazione, anziche' al competente ufficio dell'amministrazione della Provincia di Bolzano (XIX Ripartizione "ufficio del lavoro") - Ricorso proposto dalla Provincia autonoma di Bolzano - Dedotta violazione della sfera di competenza provinciale in tema di tutela e sicurezza del lavoro. - Decreto-legge 9 settembre 2002, n. 195, art. 1, comma 1, convertito, con modificazioni, nella legge 9 ottobre 2002, n. 22. - Statuto Regione T.A.A. artt. 9, nn. 4 e 5, 10 e 16 e relative norme di attuazione, in particolare, artt. 2 e 3, d.P.R. 22 marzo 1974, n. 280; artt. 3 e 4, d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197; Costituzione, art. 117 in relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2002, n. 3. Lavoro (rapporto di) - Disposizioni urgenti in materia di legalizzazione del lavoro irregolare di extracomunitari - Denunce delle imprese ai fini della regolarizzazione - Attribuzione del potere di verifica dell'ammissibilita' e ricevibilita' al Commissario del Governo anziche' al competente ufficio dell'Amministrazione della Provincia di Bolzano - Dedotta violazione della sfera di competenza provinciale in materia di tutela e di sicurezza del lavoro. - Decreto-legge 9 settembre 2002, n. 195, art. 1, comma 4, convertito, con modificazioni, nella legge 9 ottobre 2002, n. 22. - Statuto Regione T.A.A. artt. 9, nn. 4 e 5, 10 e 16 e relative norme di attuazione, in particolare, artt. 2 e 3, d.P.R. 22 marzo 1974, n. 280; artt. 3 e 4, d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197; Costituzione, art. 117 in relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2002, n. 3. Lavoro (rapporto di) - Disposizioni urgenti in materia di legalizzazione del lavoro irregolare di extracomunitari - Denunce delle imprese ai fini della regolarizzazione - Stipulazione del contratto di soggiorno per lavoro subordinato presso gli uffici del Commissario di Governo, anziche' presso il competente ufficio dell'Amministrazione della Provincia di Bolzano - Dedotta violazione della sfera di competenza provinciale in materia di tutela e di sicurezza del lavoro. - Decreto-legge 9 settembre 2002, n. 195, art. 1, comma 5, convertito, con modificazioni, nella legge 9 ottobre 2002, n. 22. - Statuto Regione T.A.A. artt. 9, nn. 4 e 5, 10 e 16 e relative norme di attuazione, in particolare, artt. 2 e 3, d.P.R. 22 marzo 1974, n. 280; artt. 3 e 4, d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197; Costituzione, art. 117 in relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2002, n. 3. (003C0002) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 29-1-2003)

Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente pro tempore della provincia, dott. Luis Durnwalder, giusta
deliberazione della giunta n. 4552 del 2 dicembre 2002, rappresentata
e difesa - in virtù di procura speciale del 10 dicembre 2002, rogata
dal vice segretario generale della giunta dott. Hermann Berger (rep.
n. 19989 - dagli avv. proff. Sergio Panunzio e Roland Riz, e presso
il primo di essi elettivamente domiciliato in Roma, corso Vittorio
Emanuele II n. 284;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica nel giudizio di costituzionalità
dell'articolo 1, commi 1, 4 e 5, del decreto-legge 9 settembre 2002,
n. 195 (Disposizioni urgenti in materia di legalizzazione del lavoro
irregolare di extracomunitari), convertito con modificazioni in legge
9 ottobre 2002, n. 22.

Fatto

1. - Con la legge 30 luglio 2002, n. 189 ("Nuove norme in materia
di immigrazione e di asilo"), lo Stato è recentemente intervenuto a
disciplinare la materia dell'immigrazione.
Successivamente il Governo è intervenuto, con il decreto-legge 9
settembre 2002, n. 195, a disciplinare una materia distinta (anche se
per taluni aspetti connessa) rispetto alla precedente: è
intervenuto, cioè, a legalizzare il lavoro irregolare degli
extracomunitari. Tale decreto legge è stato successivamente
convertito, con modificazioni, nella legge 9 ottobre 2002, n. 222.
Della disciplina stabilita dal decreto legge n. 195/2002 (come
convertito vengono in evidenza, ai fini del presente ricorso, alcuni
commi dell'articolo 1.
Il primo comma dell'articolo 1 stabilisce che le imprese aventi
alle loro dipendenze (nei tre mesi antecedenti l'entrata in vigore
del decreto dei lavoratori extracomunitari in posizione irregolare
possono denunciare, entro la data dell'11 novembre 2002, la
sussistenza di tali rapporti di lavoro irregolari. La denuncia va
fatta, in tutto il territorio nazionale, mediante la presentazione di
un'apposita dichiarazione "alla prefettura ufficio territoriale del
Governo competente per il territorio".
Il successivo comma 4 del medesimo articolo 1 stabilisce poi che,
nei sessanta giorni successivi, la prefettura, sulla base di un
apposito registro informatizzato tenuto dalla medesima, "verifica
l'ammissibilità e la ricevibilità della dichiarazione e la comunica
al centro per l'impiego competente per territorio".
Infine, il quinto comma dell'articolo 1 stabilisce che (una volta
verificata da parte della questura l'insussistenza di motivi ostativi
al rilascio del permesso di soggiorno sempre la prefettura "invita le
parti a presentarsi per stipulare il contratto di soggiorno per
lavoro subordinato" (oltre che per il rilascio del permesso di
soggiorno).
La suddetta disciplina, che attribuisce alle prefetture (ovvero,
nella Provincia di Bolzano, al Commissario del Governo: cfr. art. 87
statuto T.-A.A., delle funzioni assai rilevanti in materia di
collocamento e di instaurazione di rapporti di lavoro con le imprese
degli extracomunitari, non prevede eccezioni quanto alla sua
integrale applicabilità su tutto il territorio nazionale. Essa
quindi, risulta essere integralmente applicabile anche nella
Provincia di Bolzano (come di fatto è accaduto e tuttora sta
accadendo). Ma proprio per questo si tratta di una disciplina
legislativa che lede le competenze legislative ed amministrative
della Provincia autonoma di Bolzano che pertanto la impugna, per i
seguenti motivi di

D i r i t t o

Incostituzionalità delle disposizioni legislative impugnate
(art. 1, commi 1, 4 e 5, del decreto-legge n. 195 del 2002, come
convertito in legge n. 222 del 2002), per violazione delle competenze
provinciali di cui agli articoli 9 (nn. 4 e 5), 10 e 16 dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e
delle relative norme d'attuazione (spec. artt. 2 e 3 del d.P.R. 22
marzo 1974, n. 280; ed artt. 3 e 4 d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197);
nonchè di cui all'articolo 117 della Costituzione, in relazione
all'articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
1. - Preliminarmente, conviene ricordare quali siano attualmente
le competenze della Provincia Autonoma di Bolzano in materia di
"lavoro" che, risultano coinvolte dalla disciplina legislativa
impugnata. Ciò specie a seguito della riforma del titolo V della
parte seconda della Costituzione, avutasi con la legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3; ed in particolare sulla base di quanto
disposto dall'articolo 10 della suddetta legge costituzionale
n. 3/2001 ("Sino all'adeguamento dei rispettivi statuti, le
disposizioni della presente legge costituzionale si applicano anche
alle Regioni a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e
di Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più
ampie rispetto a quelle già attribuite").
Orbene, già prima della riforma costituzionale del titolo V, lo
statuto speciale T.-A.A. (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) riconosceva
alla Provincia Autonoma di Bolzano non solo una competenza
legislativa di tipo "concorrente" in materia di "...apprendistato,
libretti di lavoro, categorie e qualifiche dei lavoratori" (art. 9,
n. 4 e di "costituzione e funzionamento di commissioni comunali e
provinciali di controllo sul collocamento" (art. 9, n. 5) ma le
riconosceva anche (all'art. 10) una competenza legislativa
"integrativa" nella materia del "collocamento ed avviamento al
lavoro, con facoltà di avvalersi - fino alla costituzione dei propri
uffici - degli uffici periferici del Ministero del lavoro per
l'esercizio dei poteri amministrativi connessi con le potestà
legislative spettanti alle Province stesse in materia di lavoro".
Alle suddette competenze legislative provinciali si affiancano
inoltre - in base all'articolo 16 dello statuto speciale - le
corrispondenti potestà amministrative, cui si aggiungono anche
quelle ulteriori delegate dallo Stato alla Provincia.
La suddetta disciplina statutaria è stata poi integrata dalle
relative norme d'attuazione. In particolare il d.P.R. 22 marzo 1974,
n. 280, ha stabilito una disciplina d'attuazione dello statuto
relativamente alle competenze provinciali in materia di collocamento
al lavoro. Ancora successivamente, altre norme d'attuazione
statutaria sono state stabilite dal d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197,
il cui articolo 3, comma 1, ha delegato alle Provincie autonome di
Trento e Bolzano l'esercizio delle funzioni amministrative statali in
materia di "vigilanza e tutela del lavoro" (cfr. art. 3, n. 12,
d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474); ed il cui articolo 4 ha trasferito
alle Province autonome gli ispettorati provinciali del lavoro aventi
sede nei rispettivi territori.
Sulla base di questo complesso di competenze legislative e
soprattutto amministrative (in parte proprie ed in parte delegate), e
per il loro migliore espletamento, la Provincia autonoma di Bolzano -
come previsto dallo statuto (art. 10) - ha istituito con legge suoi
appositi uffici. In particolare, la legge provinciale 23 aprile 1992,
n. 10 (sul "Riordinamento della struttura dirigenziale della
Provincia autonoma di Bolzano") ha istituito la XIX ripartizione
"Lavoro" (art. 9 ed allegato A); ripartizione le cui competenze sono
state poi più dettagliatamente indicate dall'allegato 1, punto 19,
del d.p.g.p. di Bolzano 25 giugno 1996, n. 21 (che ha organizzato la
ripartizione distribuendone le competenze fra tre uffici: "Ufficio
mercato del lavoro", "Ispettorato del lavoro", e "Ufficio del
lavoro").
Quelle sopra richiamate erano le competenze legislative ed
amministrative provinciali in materia di lavoro come in origine
definite dallo statuto e dalle norme d'attuazione. Ma oggi le
competenze della Provincia in materia di lavoro risultano essere
assai più estese a seguito della riforma dell'articolo 117 della
Costituzione, recentemente operata dall'articolo 3 della legge
costituzionale n. 3/01. Infatti il terzo comma dell'articolo 117
Cost. individua come materia di competenza legislativa "concorrente"
quella della "tutela e sicurezza del lavoro"; una materia, quella
della "tutela del lavoro", che certamente si estende a tutto il
"mercato del lavoro", comprendendo quindi anche i servizi per
l'impiego e l'inserimento dei lavoratori nelle aziende. Viceversa, il
secondo comma dello stesso articolo 117 non riserva allo Stato alcuna
competenza specificamente concernente il lavoro. Gli riserva bensì
(alla lettera l) "l'ordinamento civile", ma tale competenza non può
certo assorbire l'intera disciplina del diritto privato e del diritto
del lavoro, di quest'ultimo potendo semmai ricomprendere i soli
principi fondamentali che ne costituiscono la struttura essenziale
(in sintonia anche con la competenza esclusiva di cui alla successiva
lettera m) del secondo comma dell'articolo 117 Cost.).
Da ciò consegue, in primo luogo, che, nella misura in cui la
nuova competenza legislativa concorrente regionale in materia di
"tutela e sicurezza del lavoro" risulta essere più ampia (come per
vari aspetti in effetti e) rispetto a quelle già spettanti alla
Provincia in base alle citate disposizioni degli articoli 9 e 10
dello statuto speciale del Trentino-Alto Adige (e relative norme
d'attuazione essa appartiene dunque anche alla Provincia autonoma di
Bolzano in virtù della già citata disposizione dell'articolo 10
della legge costituzionale n. 3 del 2001.
Non solo. Poichè, come si è detto la complessiva disciplina dei
rapporti di lavoro, della loro instaurazione e delle attività che i
pubblici uffici possono espletare per agevolarla o consentirla, non
può ritenersi assorbita dalla competenza esclusiva dello Stato in
materia di "ordinamento civile", tale disciplina - per la parte in
cui essa non è ricompresa nella competenza (concorrente od
integrativa) spettante alla Provincia in base allo statuto, nè in
quella concorrente relativa alla "tutela e sicurezza del lavoro" ad
essa spettante in base al terzo comma dell'articolo 117 Cost. ed
all'articolo 10 della legge costituzionale n. 3/2002 - dovrà allora
ritenersi compresa nella competenza residuale-generale di cui al
quarto comma dell'articolo 117 della Costituzione, spettante anche
alla Provincia ricorrente in base al (e nei limiti del) già noto
meccanismo di rinvio in bonam partem stabilito dall'articolo 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001.
In conclusione, sembra indubbio che le attività degli uffici
pubblici volte a consentire e favorire l'instaurarsi di regolari
rapporti di lavoro fra lavoratori extracomunitari ed imprese
rientrino appieno nelle competenze legislative e soprattutto
amministrative della Provincia autonoma ricorrente: competenze che,
se anche precedentemente erano in parte delegate, oggi - a seguito
della riforma del titolo V della Costituzione e della incidenza che
essa ha avuto anche sull'assetto delle competenze della Provincia
ricorrente - sono divenute competenze "proprie". Nè tali competenze
potrebbero venire meno per il fatto che si tratti della instaurazione
di nuovi rapporti di lavoro alla base dei quali vi era un precedente
rapporto di lavoro irregolare.
Tanto è vero quanto ora si è detto, che il primo comma
dell'articolo 18 della recente (e già citata) legge 30 luglio 2002,
n. 189, sostituendo l'articolo 22 del decreto legislativo 25 luglio
1998, n. 286 - articolo recante la disciplina per l'instaurazione dei
rapporti di lavoro a tempo determinato ed indeterminato dei
lavoratori stranieri (il "contratto di soggiorno per lavoro
subordinato" di cui al precedente articolo 5-bis del medesimo decreto
legislativo, inserito dall'articolo 6 della legge n. 189/2002) che
prevede l'intervento dello "sportello unico per l'immigrazione"
istituito presso la prefettura -, ha introdotto in tale articolo 22
un (ultimo) comma 16 che fa salve le competenze spettanti in materia
alla Provincia ricorrente. Ed infatti nella Provincia di Bolzano i
"contratti di soggiorno per lavoro subordinato" di cui agli articoli
5-bis e 22 del suddetto decreto legislativo n. 286 del 1998 sono
sempre stati sottoscritti non già presso gli uffici del Commissario
del Governo, ma presso gli uffici della Provincia (quelli della già
ricordata ripartizione XIX: specificamente l'"Ufficio del lavoro", le
cui competenze sono indicate dal già citato allegato 1 del d.p.g.p.
di Bolzano 25 giugno 1996, n. 21).
Ma altrettanto non ha fatto il successivo decreto-legge n. 195
del 2002 per l'identico "contratto di soggiorno per lavoro
subordinato" di cui al suo articolo 1 (spec. comma 5), da cui la
presente impugnazione.
2.1. - Ciò detto, poco resta da aggiungere per illustrare la
incostituzionalità delle specifiche disposizioni legislative
impugnate.
Quanto al primo comma dell'articolo 1 del decreto-legge
impugnato, secondo cui le imprese debbono, con apposita
dichiarazione, denunciare alla prefettura ovvero (nella Provincia di
Bolzano) al Commissario del Governo i rapporti di lavoro con
extracomunitari in posizione irregolare ai fini della loro successiva
regolarizzazione, sulla base di quanto si è detto in precedenza è
chiaro che la legge statale (se competente) avrebbe quanto meno
dovuto invece prevedere - o comunque consentire espressamente (come
fa il citato comma 16 dell'articolo 22 del decreto legislativo
n. 286/1998) - che tali denuncie, finalizzate alla regolarizzazione
dei rapporti di lavoro, fossero presentate presso il competente
ufficio dell'amministrazione della Provincia di Bolzano cioè la XIX
ripartizione, "Ufficio del lavoro", di cui all'articolo 9 della
citata legge provinciale n. 10 del 1992, ed al citato d.p.g.p. BZ
n. 21 del 1996).
2.2. - Quanto al quarto comma del medesimo articolo 1 del
decreto-legge impugnato, la sua incostituzionalità consegue
inevitabilmente dalla incostituzionalità del precedente primo comma.
Infatti, anche il quarto comma è incostituzionale per non avere
previsto - od almeno espressamente consentito - che nella Provincia
di Bolzano fosse il competente ufficio dell'Amministrazione
provinciale, anzichè il Commissario del Governo, a verificare
l'ammissibilità e la ricevibilità delle predette dichiarazioni di
cui al primo comma (assicurando anche la tenuta del relativo registro
informatizzato).
2.3. - Infine, quanto al comma 5 del medesimo articolo 1
impugnato, anche qui la sua incostituzionalità nasce dal fatto che
neppure esso prevede, nè consente espressamente, che il "contratto
di soggiorno per lavoro subordinato" ivi previsto sia stipulato
presso il competente ufficio provinciale (di cui alla più volte
richiamata ripartizione XIX), anzichè - come incostituzionalmente
prescrive la disposizione legislativa impugnata - presso gli uffici
del Commissario del Governo.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del
presente ricorso, dichiarare incostituzionali, in parte qua, i commi
1, 4 e 5 dell'articolo 1 del decreto legge 9 settembre 2002, n. 195,
meglio indicato in epigrafe.
Bolzano-Roma, addì 10 dicembre 2002
Prof. Avv. Sergio Panunzio - Prof. Avv. Roland Riz
03C0002