1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 17-9-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 578 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 febbraio 1997
N. 578 Ordinanza emessa il 14 febbraio 1997 dal tribunale di Roma sul ricorso proposto dall'INPS contro Bernardini Ada Previdenza e assistenza sociale - Pensioni INPS - Rimborsi conseguenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 495/1993 e 240/1994 - Pagamento mediante assegnazione di titoli di Stato sulla base di elenchi a cura dell'ente - Esclusione degli interessi e della rivalutazione monetaria - Estinzione dei giudizi pendenti alla data di entrata in vigore della normativa impugnata - Incidenza sul principio di eguaglianza e sul diritto di azione - Esclusione del giudicato costituzionale. (Legge 23 dicembre 1996, n. 662, art, 1, comma 183). (Cost., artt. 3, 24, 70, 134 e 136). (097C0998) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 17-9-1997)

IL TRIBUNALE CIVILE
Ha pronunziato la presente ordinanza della quale ha dato lettura in
pubblica udienza nella causa in grado di appello iscritta al n.
56616 del ruolo generale affari contenzioso dell'anno 1995 vertente
tra l'INPS - Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, in persona
del legale rappresentante, elettivamente domiciliato in Roma, via
Palmiro Togliatti, 1520, presso lo studio dell'avv.to A. Contini che
lo rappresenta e difende per procura generale alle liti (atto notaio
Lupo di Roma del 7 ottobre 1993, repertorio n. 22737), appellante, e
Bernardini Ada, elettivamente domiciliata in Roma, via Po, 72/A,
presso lo studio dell'avv.to A. Petrivelli che la rappresenta e
difende per procura a margine del ricorso introduttivo del giudizio
di primo grado, appellata.
Con tempestivo ricorso, depositato in data 7 ottobre 1995, l'INPS
ha proposto appello avverso la sentenza in data 11/18 luglio 1995,
con la quale il pretore di Roma, in funzione di giudice del lavoro,
pronunziando su domanda proposta da Bernardini Ada, ha dichiarato il
diritto di quest'ultima a godere del trattamento minimo sulla
pensione di reversibilità n. 2632955, di cui la stessa era titolare,
con decorrenza dal 1 ottobre 1983 e sino al superamento di detto
trattamento per effetto della perequazione automatica.
Ha chiesto l'Istituto che, in totale riforma della impugnata
sentenza, fossero respinte le domande proposte dalla Bernardini con
il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado.
Ha censurato di erroneità la impugnata sentenza deducendo che non
poteva condividersi la "generale acritica acquiescenza con la quale i
giudizi relativi alla questione della cristallizzazione vengono
decisi in applicazione di discutibili principi sanciti dalle
Magistrature superiori".
Parte appellata, costituita, ha chiesto il rigetto dell'appello.
Rileva il Collegio che parte appellata è ricompresa tra i
destinatari della assegnazione di titoli di Stato, di cui all'art. 1,
commi 181 e 182 della legge 23 dicembre 1996, n. 662, in quanto
titolare di trattamento pensionistico integrato al minimo oggetto
della sentenza della Corte costituzionale n. 240 del 1994.
Il presente giudizio di gravame, pertanto, dovrebbe essere
dichiarato estinto di ufficio, con integrale compensazione delle
spese tra le parti, ai sensi dell'art. 1, comma 183 della legge 23
dicembre 1996, n. 662.
La disposizione da ultimo richiamata appare al Collegio in
contrasto con i precetti contenuti nelle disposizioni di cui all'art.
136, del combinato disposto degli artt. 70 e 134, dell'art. 24, commi
1 e 3, e dell'art. 3 della Costituzione.
È noto che le funzioni della Corte costituzionale (art. 134 della
Costituzione), nell'attuale sistema, mirano a garantire e rendere
operante il principio di legalità, che l'ordinamento dello Stato
repubblicano ha esteso a livello Costituzionale, sottoponendo al
rispetto delle norme costituzionali gli atti dei supremi organi
politici
statali, al pari dei rapporti che interrrono tra questi ultimi e tra
Stato e regioni (Corte costituzionale 17 febbraio 1969, n. 15).
Ciò comporta che l'esercizio della funzione di ripristino della
somma legalità, nell'attuale ordinamento non tollera di essere posta
nel nulla, nemmeno dal legislatore.
Se è condivisibile, invero, il principio, desumibile dall'art. 70
della Costituzione, della potenziale inesauribilità della funzione
legislativa, la quale può, dunque, essere esercitata per un numero
indefinito di volte, senza limiti di tempo, in tutte le materie che
il legislore ritenga di disciplinare nuovamente (Corte costituzionale
17 maggio 1978, n. 68), è, peraltro, innegabile che tale
inesauribilità trova un preciso limite nel principio di legalità,
il quale, esclude, in primo luogo, il ricorso allo strumento
legislativo per porre, di fatto, nel nulla le pronunzie della Corte
costituzionale, ovvero per introdurre di fatto revisioni della
Costituzione senza sottomettersi ai procedimenti rigidi di riforma
disciplinati nella sezione II del titolo VI della Costituzione della
Repubblica.
Va, peraltro, considerato che tutti i poteri pubblici, anche quelli
di rango costituzionale, possono e devono essere esercitati
unicamente per il perseguimento dei fini in relazione ai quali il
potere è attribuito, in ciò connotandosi i poteri costituzionali
delle moderne democrazie, trattandosi di poteri discrezionali ma non
liberi nel fine, secondo la definizione di accreditata dottrina
costituzionalista.
Con la conseguenza che gli organi, cui sono affidate le massime
funzioni nelle quali si esprime la sovranità dello Stato, non
possono espletare le potestà loro attribuite dalla Costituzione, nel
complesso ed articolato sistema di "pesi" e "contrappesi", per scopi
diversi da quelli cui le funzioni stesse sono finalizzate, ovvero,
in via strumentale, per ledere l'autonomia degli altri poteri e
funzioni, finalità, quest'ultima vietata dalla nostra Costituzione.
In particolare, il potere legislativo, subordinato com'è, alla
pari degli altri poteri costituzionali, all'impero delle norme e dei
principi fondamentali del nostro ordinamento giuridico, incontra nel
suo esplicarsi, il limite della legalità e il limite generale
costituito dalla ragionevolezza dell'intervento legislativo (Corte
costituzionale 7 luglio 1964, n. 72, 15 luglio 1991, n. 346).
Le considerazioni svolte evidenziano il contrasto tra la
disposizione di cui all'art. 1, comma 183, della legge n. 662/1996 e
l'art. 136 della Costituzione, che, nel disporre che "quando la Corte
dichiara l'illegittimità costituzionale di una norma di legge o di
un atto avente forza di legge, la norma cessa di avere efficacia dal
giorno successivo alla pubblicazione della decisione", preclude al
legislatore non solo di disporre che la norma dichiarata
incostituzionale conservi la propria efficacia, bensì di raggiungere
"anche se indirettamente" esiti corrispondenti a quelli già ritenuti
lesivi della Costituzione (Corte costituzionale 19 luglio 1983, n.
223, 7 maggio 1994, n. 139, 19 dicembre 1990, n. 545, 28 luglio 1988,
n. 922).
È noto che con la sentenza n. 240/1994 (la quale viene, come già
evidenziato, in rilievo ai fini della decisione del presente giudizio
di appello), la Corte costituzionale dichiarò la illegittimità
costituzionale dell'art. 11, comma 22 della legge 24 dicembre 1993,
n. 537, nella parte in cui, nell'ipotesi da essa considerata,
prevedeva la riconduzione dell'importo a calcolo dell'altra o delle
altre pensioni non più integrabili, anzichè il mantenimento di esse
nell'importo spettante alla data indicata, fino ad assorbimento negli
aumenti della pensione derivanti dalla perequazione automatica.
Sicchè, come già osservato dal S.C. nella ordinanza n. 405/1996,
pronunziata con riferimento alla norma, di contenuto identico a
quello della disposizione in esame, di cui al d.-l. 28 marzo 1996, n.
166 (Gazzetta Ufficiale 29 marzo 1996, n. 75) "per effetto di quella
pronunzia (additiva) di accoglimento il legislatore avrebbe dovuto
astenersi da ogni intervento diretto a riportare in vita la normativa
dichiarata incostituzionale".
La disposizione di cui all'art. 1, comma 183, della legge n.
662/1996 appare, inoltre, in contrasto con il disposto di cui agli
artt. 134 e 70, posto che la funzione legislativa ordinaria deve
essere esercitata nel rispetto, per un verso, dei principi fissati
dalla Costituzione e, per altro verso, entro i più generali limiti
di ragionevolezza che proprio la Corte costituzionale, nell'esercizio
dei poteri di cui all'art. 134, ha più volte ampiamente enucleato
dall'intero ordinamento giuridico costituzionale.
La potestà legislativa risulta, infatti, nel concreto esercitata
non per disciplinare in maniera diversa (e, perciò legittima, per
quanto osservato sulla inesauribilità della potestà legislativa)
rispetto al passato la materia già disciplinata dal combinato
disposto dell'art. 6 del d.-l. 12 settembre 1983, n. 463, convertito
nella legge 11 novembre 1983, n. 638, e dall'art. 11, comma 2, della
legge 24 dicembre 1993, n. 537, quest'ultimo nel testo risultante
dalla sentenza n. 240/1994 della Corte costituzionale, nè per
interpretare autenticamente altra legge che regola la materia della
cristallizzazione dei trattamenti pensionistici integrati.
Chè, anzi, il legislatore mostra di volere intervenire per dare
attuazione alle statuizioni del giudice delle leggi contenute nelle
sentenze nn. 495/1993 e 240/1994.
Dispone, invero, al comma 181 del richiamato art. 1 che "il
pagamento delle somme, maturate fino al 31 dicembre 1995, sui
trattamenti pensionistici erogati da enti previdenziali interessati,
in conseguenza dell'applicazione delle sentenze della Corte
costituzionale n. 495 del 1993 e n. 240 del 1994, è effettuata
mediante assegnazione agli aventi diritto di titoli di Stato,
sottoposti allo stesso regime tributario dei titoli di debito
pubblico, aventi libera circolazione ...".
Di fatto, però, nega pronta, immediata, completa e certa
realizzazione ai crediti spettanti ai pensionati aventi diritto alla
conservazione del trattamento minimo nell'importo c.d.
"cristallizzato", in quanto introduce, rispetto alle situazioni
pendenti, oneri non previsti dalle richiamate sentenze della Corte
costituzionale.
Il pagamento avverrà, invero, con il sistema della assegnazione di
titoli di Stato, in sei annualità, e con esclusione di interessi
legali e rivalutazione monetaria in relazione agli importi maturati a
tutto il 31 dicembre 1995, statuizione, quest'ultima, che disattende
anche le statuizioni contenute nella sentenza n. 1561/1991, in tema
di rivalutazione monetaria ed interessi legali di crediti aventi
natura previdenziale.
L'intervento del legislatore appare irragionevole anche perchè i
rapporti tra i pensionati e l'Ente previdenziale, lungi dal trovare
nella recente disciplina una regolamentazione coerente con l'assetto
nel tempo consolidatosi in ragione dei numerosi interventi
legislativi e delle altrettanto numerose pronunzie della Corte,
risultano assolutamente non definiti e chiariti, fatto, questo,
intollerabile in moderno Stato di diritto che postula che sia
osservato, soprattutto dai massimi organi costituzionali, il
principio di certezza dei rapporti giuridici, il quale costituisce,
con quello di legalità, il cardine della vita civile e della
tranquillità dei consociati.
Va evidenziato che la norma, qui sospettata di illegittimità,
interviene a dettare una disciplina che riguarda gli aventi diritto
al mantenimento della integrazione al minimo nel momento stesso in
cui impone che siano dichiarati estinti i giudizi intesi
all'accertamento del diritto dal quale si farebbero derivare
l'ssegnazione in Bot e gli altri effetti.
Con la conseguenza che ad un tempo mostra di attribuire determinati
benefici agli aventi diritto ed elimina la possibilità della
individuazione giudiziale di chi sia l'avente diritto.
Il regime di incertezza sul piano della disciplina sostanziale,
alla quale, si è appena fatto riferimento, appare ancor più
intollerabile alla luce della disposizione che, imponendo la
estinzione dei giudizi, esclude che la certezza sulla realizzazione
del diritto possa raggiungersi con la via del processo.
E ciò appare contraddittorio ed irragionevole in quanto la
concreta applicazione della disposizione che è sospettata di
illegittimità determinerà l'insorgere di nuovi processi.
Le considerazioni svolte in relazione alla sostanziale
inoperatività delle statuizioni contenute nelle più volte
richiamate pronunzie della Corte costituzionale in punto di
integrazione dei trattamenti pensionistici e della loro
"cristallizzazione" e di irragionevolezza dell'intervento legislativo
evidenziano il contrasto della disposizione di cui al citato comma
183 anche con l'art. 24, comma 1, della Costituzione.
La garanzia costituzionale affermata nella disposizione da ultimo
richiamata opera, invero, attribuendo la piena tutela processuale
delle situazioni giuridiche soggettive nei termini e nelle
configurazioni che a queste derivano dalle norme di diritto
sostanziale (Corte costituzionale 30 giugno 1988, n. 732).
Non dubita il Collegio che il legislatore abbia il potere di
dettare norme aventi contenuto concreto e particolare, dalle quali
possono derivare effetti nei riguardi dei procedimenti giudiziari in
corso ovvero sui provvedimenti giurisdizionali.
Non è, invero, ravvisabile una illegittima invasione da parte
della funzione legislativa dell'ambito riservato dalla Costituzione
alla autorità giudiziaria, posto che la norma di diritto sostanziale
che regola una situazione anche pregressa, senza violare un
giudicato, non sottrae al giudice alcuna controversia ma gli
fornisce, appunto, la regola di diritto che egli deve applicare.
È, peraltro, ormai consolidato nella giurisprudenza della Corte
costituzionale il principio secondo cui la possibilità di emanare
leggi a contenuto concreto incontra uno specifico invalicabile limite
nel rispetto della funzione giurisdizionale in ordine alla decisione
delle cause in corso (Corte costituzionale 15 luglio 1991, n. 346).
Ed è noto che i limiti di costituzionalità dell'intervento del
legislatore nel processo, quando di questo venga definito l'esito
attraverso una norma che ne imponga l'estinzione, sono stati dalla
Corte costituzionale individuati con riferimento, in termini
generali, al rapporto tra siffatto intervento ed il grado di
realizzazione che alla pretesa azionata sia stato accordato per via
legislativa (tra le tante, Corte costituzionale 10 dicembre 1981, n.
185, 10 aprile 1987, n. 123, 31 marzo 1995, n. 103).
Nel caso in esame, l'estinzione dei processi in corso opera una
sostanziale vanificazione della tutela giurisdizionale per un duplice
ordine di ragioni.
Il ius superveniens è preordinato, come già evidenziato, non ad
"arricchire" la situazione patrimoniale degli interessati bensì a
depauperarla attraverso il pagamento non immediato e attraverso la
esclusione degli accessori del credito da essi vantato.
Inoltre, la estinzione dei giudizi pendenti, a fronte di una
riaffermata esistenza del diritto ad opera del legislatore e di una
irrisolta persistenza della res controversa, nei termini sopra
evidenziati, vanifica del tutto la garanzia della via
giurisdizionale, intesa quale mezzo volto all'attuazione di un
preesistente diritto attraverso, appunto, una pronunzia che, dando
soddisfazione al diritto negato e contestato, ripristina la legalità
(Corte costituzionale nn. 42 e 111 del 1964, 30 del 1965, 2286 del
1974, 71 del 1979, 164 del 1982, 185 del 1986).
Ma, l'art. 24, comma 1, della costituzione, appare violato anche
dall'art. 1, comma 183 della legge n. 662/1996, nella parte in cui
stabilisce che all'estinzione dei giudizi consegue la "compensazione
delle spese tra le parti", in quanto sottrae alle parti la
possibilità di ottenere una pronunzia giudiziale su una questione
comunque rilevante nell'economia della controversia.
Peraltro, la previsione della compensazione delle spese nelle
controversie, quali quella in esame, aventi natura previdenziale
appare in contrasto con il comma 3 dell'art. 24 e con il principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, non apparendo nè
ragionevole nè giustificato sottrarre le controversie di cui al
comma 181, art. 1 alla disciplina dell'esonero dell'assistito
soccombente dal pagamento delle spese nel processo previdenziale,
quale prevista dagli artt. 152 disp. att. c.p.c. e 57 della legge 30
aprile 1969, n. 153, disciplina da ultimo confermata nella sua
vigenza dalla sentenza della Corte costituzionale 13 aprile 1994, n.
134.
La disparità di trattamento appare tanto più irragionevole ed
ingiustificata ove si consideri che le rivendicazioni azionate nei
giudizi da dichiararsi estinti sono state ritenute fondate, come già
evidenziato, dallo stesso legislatore.
Da ultimo, non è da tacere la considerazione che la particolare
tecnica adoperata dal legislatore in forza della quale le singole
norme risultano "nascoste" in una difficilmente leggibile
distribuzione in 718 commi su tre articoli, concretizza, invece, che
rimuovere, un ostacolo per i pensionati che contrasta con gli artt.
3, e 24, primo comma, e si pone in pratica in irragionevole
contraddizione con l'art. 24, terzo comma, della Costituzione.
La questione relativa alla conformità ai principi costituzionali
della disposizione che prevede la estinzione dei giudizi con
integrale compensazione delle spese ha carattere preliminare
assorbente rispetto al merito delle soluzioni adottate dal
legislatore nei commi 181 e 182 dell'art. 1 della legge n. 662/1996,
in punto di quantificazione dei diritti oggetto della presente
controversia e degli accessori dei medesimi.
Soluzioni rispetto alle quali è preclusa al Collegio qualsivoglia
attività interpretativa in ragione della ineludibilità della
disposizione che prevede la dichiarazione di ufficio della estinzione
dei giudizi con integrale compensazione delle spese e che è
sospettata di incostituzionalità.
Tenuto conto delle considerazioni che precedono, stante la
rilevanza - come risulta dalla premessa in fatto - delle questioni di
legittimità costituzionale della disposizione di cui all'art. 1,
comma 183, gli atti devono essere trasmessi alla Corte costituzionale
e deve, nel contempo disporsi che la Cancelleria adempia alle
notificazioni ed alle comunicazioni prescritte dall'art. 23 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, come precisate in dispositivo.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara di
ufficio non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 183, della legge 23 dicembre 1996,
n. 662, per violazione dell'art. 136, del combinato disposto degli
artt. 70 e 134, dell'art. 24, primo e terzo comma, e dell'art. 3, nei
diversi profili di cui in motivazione, della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del giudizio in corso;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai
Presidenti delle due Camere.
Il presidente: Zecca
97C0998