1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 24-9-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 44 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 12 agosto 2008
depositato in cancelleria il 12 agosto 2008 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Marche - Sanatoria di abusi edilizi - Interpretazione autentica della lett. a) del comma 1 dell'art. 2 della legge regionale n. 23 del 2004 nel senso che i vincoli di cui all'art. 33 della legge n. 47 del 1985 e all'art. 32, comma 27, lett. d) della legge n. 326 del 2003 impediscono la sanatoria solo qualora comportino inedificabilita' assoluta e siano stati imposti prima della esecuzione delle opere - Norma asseritamente interpretativa delle disposizioni statali e non della legge regionale - Asserito ampliamento delle ipotesi di condono consentite dalla legge statale - Ricorso del Governo - Denunciato difetto di competenza della Regione a dichiarare l'interpretazione autentica di norme statali, lesione dei principi dell'efficacia su tutto il territorio nazionale della legge statale e dell'unita' dell'ordinamento giuridico dello Stato, violazione della potesta' legislativa esclusiva dello Stato nella materia della «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali». - Legge della Regione Marche 27 maggio 2008, n. 11. - Costituzione, art. 117, commi primo e secondo, lett. l) e s). (008C0710) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 24-9-2008)

Ricorso ai sensi dell'art. 127 Cost. del Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, nei cui uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Contro la Regione Marche, in persona del Presidente in carica, per
l'impugnazione della legge regionale n. 11 del 27 maggio 2008,
pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Marche n. 53 del 5
giugno 2008, recante «Interpretazione autentica dell'art. 2 della
legge regionale 29 ottobre 2004, n. 28 "Norme sulla sanatoria degli
abusi edilizi"».
La legge regionale delle Marche 27 maggio 2008, n. 11, provvede,
nel suo articolo unico, a dare una interpretazione dell'art. 2 della
legge regionale n. 29 ottobre 2004, n. 23, recante «Norme sulla
sanatoria degli abusi edilizi», stabilendo quanto segue:
«La lettera a) del comma 1 dell'art. 2 della legge regionale
n. 29 ottobre 2004, n. 23 (Norme sulla sanatoria degli abusi
edilizi), deve essere interpretata nel senso che i vincoli di cui
all'art. 33 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di
controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e
sanatoria delle opere edilizie) ed all'art. 32, comma 27, lettera d),
della legge 24 novembre 2003, n. 326 (Disposizioni urgenti per
favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti
pubblici) impediscono la sanatoria delle opere abusive solo qualora
comportino inedificabilità assoluta e siano stati imposti prima
della esecuzione delle opere».
L'art. 2 delle legge regionale 29 ottobre 2004, n. 23, stabilisce:
«1. Non possono formare oggetto di sanatoria le opere abusive
rientranti tra le tipologie di cui all'allegato 1 della legge
statale, qualora le stesse ricadano in almeno una delle seguenti
fattispecie:
a) siano in contrasto con i vincoli comportanti
inedificabilità di cui all'art. 33 della legge 28 febbraio 1985,
n. 47 (Norme in materia di controllo dell'attività
urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere
edilizie), ed all'art. 32, comma 27, lettera d), della legge statale,
imposti prima della realizzazione delle opere;
b - g) ... Omissis...
2. ... Omissis ...».
L'art. 33 delle legge 28 febbraio 1985, n. 47, rubricato «Opere
non suscettibili di sanatoria», prevede:
«Le opere di cui all'art. 31 non sono suscettibili di sanatoria
quando siano in contrasto con i seguenti vincoli, qualora questi
comportino inedificabilità e siano stati imposti prima della
esecuzione delle opere stesse:
a) vincoli imposti da leggi statali e regionali nonchè dagli
strumenti urbanistici a tutela di interessi storici, artistici,
architettonici, archeologici, paesistici, ambientali, idrogeologici;
b) vincoli imposti da norme statali e regionali a difesa delle
coste marine, lacuali e fluviali;
c) vincoli imposti a tutela di interessi della difesa militare
e della sicurezza interna;
d) ogni altro vincolo che comporti la inedificabilità delle
aree.
Sono altresì escluse dalla sanatoria le opere realizzate su
edifici ed immobili assoggettati alla tutela della legge 1° giugno
1939, n. 1089, e che non siano compatibili con la tutela medesima».
La legge 24 novembre 2003, n. 326, ha convertito, con
modificazioni, il decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269. Questo
decreto-legge, all'art. 32, comma 27, nel testo modificato dalla
legge di conversione, dispone:
«Fermo restando quanto previsto dagli articoli 32 e 33 della
legge 28 febbraio 1985, n. 47, le opere abusive non sono comunque
suscettibili di sanatoria, qualora:
a) - c) ... Omissis ...
d) siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli
imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli
interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali
e paesistici, nonchè dei parchi e delle aree protette nazionali,
regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di
dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo
edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni
degli strumenti urbanistici;
e - g) ... Omissis ...».
Si vede, quindi, che la legge regionale qui impugnata ha l'effetto
di impedire la sanatoria di opere abusive ricadenti in aree vincolate
nei soli casi in cui esista un vincolo comportante l'inedificabilità
assoluta, con esclusione di ogni altra limitazione.
La legge regionale è illegittima per i seguenti
M o t i v i
1) In relazione all'art. 117, primo comma, e secondo comma, lettera
l) della Costituzione, violazione della potestà legislativa
esclusiva dello Stato.
La legge regionale impugnata si autoqualifica come norma di
interpretazione autentica di altra legge regionale, ma è del tutto
evidente che le disposizioni che si interpretano non riguardano la
legge regionale delle Marche n. 23/2004, bensì la normativa statale
ed in particolare l'art. 32, comma 27, lettera d), del d.l.
n. 269/2003, convertito nella legge n. 326/2003 nella parte in cui
esso - così integrando la previsione dell'art. 33 della legge
n. 47/1985 - pone limiti non derogabili alla sanatoria.
Infatti, mentre la norma regionale che si assume interpretata si
limitava a dichiarare la vigenza dei divieti previsti dalla norma
statale (divieti assunti come presupposto e riprodotti dalla norma
regionale), la norma di «interpretazione» enuclea all'interno di
quell'insieme i soli divieti derivanti da vincoli di inedificabilità
assoluta, dando vigore ad una opzione ermeneutica sulla effettiva
estensione delle norme statali - qui non importa se corretta o meno -
con esclusione di tutte le altre.
La questione che anzi tutto si pone, pertanto, è se sia lecito
per il Legislatore regionale fornire un'interpretazione autentica di
una norma statale, indipendentemente dalla giustezza della soluzione
interpretativa.
A tale quesito occorre evidentemente dare risposta negativa.
Perchè possa aversi interpretazione autentica occorre che vi sia
coincidenza tra il soggetto cui risale la disposizione interpretata e
quello cui risale la disposizione interpretante: così come lo Stato
non può interpretare autenticamente una legge regionale, a maggior
ragione non può la regione interpretare autenticamente una legge
statale.
Quella di interpretazione autentica, infatti, «è una legge
espressione della potestà legislativa - e non già di una
"soggettiva" volontà "chiarificatrice" del suo autore», il che
implica che «l'emanazione di una legge di interpretazione autentica
presuppone la sussistenza della potestà legislativa da parte
dell'organo legiferante» (cfr. sent. n. 232 del 2006).
Questo elementare principio deve, come detto, a fortiori essere
fatto valere allorquando sia la regione a pretendere di fornire
l'interpretazione di una norma statale, perchè ne risulterebbe
violato anche il limite territoriale. È evidente, infatti, come la
regione che prospetti una «propria» interpretazione finisca, sia pure
implicitamente, per prendere le mosse da un principio secondo il
quale l'interpretazione possa essere diversa da regione a regione.
Principio che si porrebbe manifestamente in contrasto con quello
secondo il quale l'efficacia della legge statale è estesa a tutto il
territorio nazionale.
Inoltre, essendo l'efficacia retroattiva caratteristica
indefettibile delle leggi di interpretazione autentica, la legge
regionale pretenderebbe di determinare effetti retroattivi su una
norma di legge statale.
Per tali ragioni, codesta ecc.ma Corte ha, sin da epoca risalente,
chiarito che «non è ammissibile che la regione regoli con una sua
norma, avente efficacia retroattiva, situazioni già disciplinate da
una legge statale. Il potere che, entro limiti più o meno ampi, ha
la regione di dettare nuove e diverse norme nella stessa materia già
regolata da leggi statali non può riflettersi sul passato, essendo
ovvio che la regione non può annullare o togliere efficacia ad atti
che si sono compiuti nell'ambito del suo territorio in base a leggi
statali. Una diversa opinione contrasterebbe con il principio ormai
pacifico, secondo cui la legge statale entra in vigore e produce
tutti i suoi effetti nell'intero territorio dello Stato. Tali effetti
non possono essere paralizzati da una legge regionale, senza violare
il principio fondamentale dell'unità dell'ordinamento giuridico
dello Stato: unità la quale, se consente che una nuova legge
regionale deroghi, sempre nei limiti consentiti, per l'avvenire ad
una precedente legge statale, non tollera che la legge regionale si
sovrapponga con effetti ex tunc ad una legge statale» (cfr. sentenza
n. 44 del 1957).
In conclusione, è chiaro che l'interpretazione dell'ambito
applicativo dell'art. 32, comma 27, lettera d) del d.l. n. 269 del
2003 (conv. con mod. dalla legge n. 326 del 2003) spetta agli organi
giurisdizionali e, al limite, alla legge statale, ma non certo alla
legge regionale.
2) In relazione all'art.117, secondo comma, lettera s) della
Costituzione, violazione della potestà legislativa esclusiva dello
Stato nella materia della «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e
dei beni culturali».
La ripartizione degli ambiti di competenza legislativa tra Stato,
regioni ed enti locali nella materia del condono edilizio di tipo
straordinario è stata, da tempo, chiarita dalla giurisprudenza di
codesta ecc.ma Corte, che ha rilevato come, a seguito della sentenza
n. 196 del 2004, la disciplina contenuta nell'art. 32 del
decreto-legge n. 269 del 2003 ha subito una radicale modificazione,
soprattutto attraverso il riconoscimento alle regioni del potere di
modulare l'ampiezza del condono edilizio in relazione alla quantità
e alla tipologia degli abusi sanabili, ferma restando la spettanza al
legislatore statale di individuare la portata massima del condono
edilizio straordinario, attraverso la definizione sia delle opere
abusive non suscettibili di sanatoria, sia del limite temporale
massimo di realizzazione delle opere condonabili, sia delle
volumetrie massime sanabili (cfr. sentt. n. 70, 71 e 304 del 2005).
Esula quindi dalla potestà delle regioni, come ha chiaramente
ribadito la citata sentenza n. 70 del 2005, il «potere di rimuovere i
limiti massimi di ampiezza del condono individuati dal legislatore
statale». Limiti che, alla luce della giurisprudenza testè
richiamata, non sono da intendersi esclusivamente in senso
volumetrico.
Alla stregua di questi pacifici principi si dimostra illegittima
la legge regionale delle Marche in esame, perchè essa tende ad
attribuire una portata limitata alle previsioni dell'art. 32, comma
27, lettera d) del d.l. n. 269 del 2003 ed a rendere inapplicabili,
nel territorio della regione, disposizioni che, limitando
consapevolmente la possibilità di condono nelle aree vincolate,
incidono sulla tutela dei beni culturali e paesaggistici, vale a dire
su materia riservata alla potestà esclusiva dello Stato, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione e nel cui
ambito si sogliono inscrivere i vincoli di inedificabilità diversi
da quelli «assoluti» (questi ultimi essendo in genere riferiti,
secondo una distinzione dalla portata applicativa peraltro dubbia e
controversa, ad interessi propri della materia urbanistica).
È pertanto evidente, oltre la violazione di norme statali di
principio, l'invasione della sfera di potestà legislativa esclusiva
statale.
La situazione, benchè apparentemente analoga, è ben diversa da
quella sulla quale codesta ecc.ma Corte si è pronunciata con
sentenza n. 49 del 2006.
In tale circostanza, la Corte si è, tra l'altro, occupata
dell'art. 3, comma 1, della legge della Regione Lombardia n. 31 del
2004, secondo il quale «(n)elle aree soggette a vincoli imposti sulla
base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi
idrogeologici e delle falde acquifere, nonchè dei beni ambientali e
paesaggistici, le opere abusive non sono comunque suscettibili di
sanatoria, qualora il vincolo comporti inedificabilità assoluta e
sia stato imposto prima dell'esecuzione delle opere» (enfasi
aggiunta).
Come si evince dalla lettura della sentenza, secondo la difesa
della Regione Lombardia la norma voleva limitarsi a «ribadire e
consacrare, anche in un testo legislativo regionale, quanto previsto
dalla legislazione statale».
Questa lettura è stata accolta dalla Corte, che ha chiarito che
la disposizione «si limita, effettivamente, a recepire la normativa
statale concernente la sanatoria degli abusi realizzati nelle aree
vincolate, senza introdurre ipotesi di sanatoria ulteriori rispetto a
quelle previste dal decreto-legge n. 269 del 2003».
In buona sostanza, la legge regionale lombarda si risolveva in
una, forse inutile, ripetizione della previsione statale, secondo la
quale l'esistenza di un vincolo di identificabilità assoluta esclude
certamente il condono, ma l'assenza di un vincolo di questo tipo non
è condizione sufficiente per affermare il diritto alla sanatoria.
Per questo motivo la legge della Regione Lombardia è stata
giudicata non incostituzionale da codesta ecc.ma Corte, peraltro con
il risultato utile, proprio dell'interpretazione adeguatrice, di
avere escluso per ciò stesso l'ammissibilità di altre e fuorvianti
interpretazioni ampliative della norma.
Una simile conclusione non sembra però percorribile nel caso
della legge regionale delle Marche qui impugnata, in quanto
l'utilizzo dell'avverbio «solo», riferito ai vincoli di
inedificabilità assoluta (in luogo dell'avverbio «comunque» usato
dalla legge lombarda), attribuisce alla norma l'inequivoco
significato di ammettere il condono in tutti gli altri casi, cioè in
tutti i casi in cui non si versi nell'ipotesi dell'assoluta
inedificabilità ex art. 33 della legge n. 47 del 1985 (il che non è
quanto afferma la normativa statale, secondo l'interpretazione
fornita della prevalente giurisprudenza, penale e amministrativa).

P. Q. M.
Alla stregua di quanto precede si confida che codesta ecc.ma Corte
vorrà dichiarare l'illegittimità della legge regionale della Marche
n. 11 del 27 maggio 2008.
Roma, addì 2 agosto 2008
L'Avvocato dello Stato: Sergio Fiorentino