1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 30-9-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 676 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 maggio 1998
N. 676 Ordinanza emessa il 13 maggio 1998 dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sez. staccata di Catania sul ricorso proposto da Campanella Biagio ed altri contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri ed altri Giustizia amministrativa - Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa - Composizione - Lamentata assenza di componenti laici e prevalenza dei magistrati del Consiglio di Stato a scapito dei magistrati di t.a.r. - Irragionevole discriminazione, in relazione alla rappresentativita' nell'organo di autogoverno, tra magistrati appartenenti alla stessa giurisdizione - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a., di indipendenza ed autonomia delle magistrature speciali e della distinzione dei giudici soltanto in base alla diversita' di funzione. (Legge 27 aprile 1982, n. 186, art. 7). (Cost., artt. 3, 97, 101, secondo comma, 107, terzo comma, e 108, secondo comma). (098C1078) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 30-9-1998)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorsa n. 1305/1998
proposto dai dott.ri Biagio Campanella, Vincenzo Zingales, Vincenzo
Salamone, Rosalia Messina, Salvatore Schillaci, Luigi Passanisi,
Giovanni Milana, Ettore Leotta, Pancrazio Maria Savasta rappresentati
e difesi dal prof. avv. Giuseppe Barone, presso il cui studio sono
elettivamente domiciliati in Catania, via Monsignor Ventimiglia, 145;
Contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente pro-tempore; il Ministro per la funzione pubblica e gli
affari regionali; il consiglio di Presidenza di cui all'art. 7 della
legge n. 186/1982, in persona del Presidente pro-tempore,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di
Catania, presso i cui uffici sono ope legis domiciliati; e nei
confronti dei dott.ri Renato Laschena, Alberto De Roberto, Aldo
Pezzana, Andrea Camera, Carmine Volpe, Pasquale De Lise, Chiarenza
Millemaggi Cogliani, Salvatore Mezzacapo, Salvatore Veneziano, Maria
Abbruzzese, Mario Arosio, Mario Di Giuseppe, Maria Grazia Cappugi,
Sabino Luce, Giampiero Paolo Cirillo, Bruno Lelli, Carlo Visciola;
per l'annullamento del decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri, sottoscritto per delega dal Ministro per la Funzione
pubblica e gli affari regionali, in data 8 gennaio 1998, di
costituzione del consiglio di presidenza della giustizia
amministrativa, a seguito delle elezioni svoltesi il 30 novembre
1997.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti tutti gli atti di causa;
Designato relatore per la pubblica udienza del 12 maggio 1998 primo
referendario dott.ssa Paola Puliatti;
Uditi l'avv. Agata Cavallaro su delega del prof. avv. Giuseppe
Barone per i ricorrenti e l'Avvocato dello Stato V. Maiorana;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
F a t t o
I ricorrenti, magistrati amministrativi in servizio presso il
t.a.r. per la Sicilia, impugnano il decreto descritto in epigrafe,
col quale, a seguito di elezioni svoltesi il 30 novembre 1997, viene
nominato il consiglio di presidenza di cui all'art. 7 della legge 27
aprile 1982, n. 186.
I ricorrenti censurano l'atto impugnato perchè, in applicazione
della norma sopra richiamata, la composizione del detto consiglio
risulta in contrasto con le garanzie costituzionali di indipendenza
della magistratura, oltre che con i principi di eguaglianza e di buon
andamento ed imparzialità dell'azione amministrativa, essendo
previsti i componenti di provenienza t.a.r. in posizione di
predeterminata minoranza rispetto a quelli espressi dal Consiglio di
Stato.
Sospettano, pertanto, l'art. 7 della legge n. 186/1982 di
illegittimità costituzionale per contrasto con gli articoli 3, 97,
101, secondo comma, 107 e 108, secondo comma, della Costituzione, in
quanto l'organo di autogoverno della magistratura amministrativa
risulta privo di membri laici e con una composizione non del tutto
rappresentativa, in quanto ne fanno parte componenti di diritto,
appartenenti al Consiglio di Stato, in funzione della loro posizione,
ciò che determina di fatto una maggioranza dei componenti facenti
parte del Consiglio di Stato rispetto alla componente dei magistrati
dei t.a.r. e, conseguentemente, una situazione di "governo" di una
componente della magistratura amministrativa sull'altra, secondo un
criterio di gerarchia, anzichè una situazione di "autogoverno" di
impronta democratica.
Con riferimento ai membri c.d. "di diritto", il consiglio di
presidenza della giustizia amministrativa è l'unico che estende
incomprensibilmente tale forma di partecipazione oltre il vertice
istituzionale, giacchè ne fanno parte oltre il presidente del
Consiglio di Stato anche i due presidenti di sezione più anziani, il
che appare in contrasto anche con i principi di buon andamento ed
imparzialità dell'amministrazione. Due membri rappresentano quasi
un sesto dell'intero consiglio di presidenza e risultano decisivi
nella formazione della maggioranza. Per rispettare i principi di
imparzialità e buon andamento occorrerebbe, invece, che i componenti
di diritto, diversi dall'organo di vertice del Consiglio di Stato
fossero essi stessi rappresentativi di tutti i magistrati
amministrativi che hanno la funzione di governare.
L'Avvocatura distrettuale dello Stato ha eccepito
l'inammissibilità del ricorso, per difetto di un interesse concreto
e attuale in capo ai ricorrenti, e l'infondatezza della questione di
costituzionalità sollevata per inconferenza del richiamo all'art. 3
della Costituzione, non essendo l'organo in funzione di interessi
contrapposti dei magistrati e trovando giustificazione la
composizione dell'organo nelle parziali diverse funzioni dei t.a.r.
del Consiglio di Stato.
D i r i t t o
1. - Preliminarmente, va rigettata l'eccezione di inammissibilità
del ricorso, per difetto di interesse concreto e attuale in capo ai
ricorrenti all'impugnazione dell'atto de quo, sollevata
dall'Avvocatura dello Stato.
I ricorrenti derivano una lesione concreta ed attuale dall'atto di
nomina impugnato, che conferisce in concreto ai componenti del
consiglio di presidenza il potere di "autogoverno" della magistratura
amministrativa, essendo essi soggetti, in qualità di magistrati
amministrativi, alle decisioni dell'organo che li riguardano in tale
veste, analiticamente indicate dall'art. 13 della legge n. 186/1982
(tra le quali si rammentano, esemplificativamente, i provvedimenti
concernenti le assegnazioni di sedi, di funzioni ed ogni altro
relativo allo status giuridico, i provvedimenti disciplinari, il
conferimento di incarichi extragiudiziari, i criteri di massima per
la ripartizione dei ricorsi nell'ambito dei tribunali divisi in
sezioni, etc.).
Ad avviso del Collegio, la concretezza e attualità dell'interesse
al ricorso sussiste anche se non viene impugnato alcun specifico
provvedimento, adottato dal consiglio di presidenza nei confronti dei
ricorrenti, nominativamente individuati, rientrante nelle sue
attribuzioni, perchè la complessiva attività istituzionale di
"autogoverno", svolta dall'organo in questione, li riguarda in
qualità di soggetti che esercitano la funzione magistratuale da essa
regolata, e questa attività si sospetta in radice che non possa
essere svolta in conformità ai principi costituzionali, in
conseguenza delle modalità di composizione del consiglio previste
dalla normativa denunciata.
2. - La questione di costituzionalità dell'art. 7 della legge 27
aprile 1982, n. 186 con riferimento agli articoli 3, 97, 101, secondo
comma, 107, terzo comma e 108, secondo comma, della Costituzione,
prospettata in ricorso, appare rilevante e non manifestamente
infondata.
3. - Quanto alla rilevanza, si osserva che il ricorso è affidato
esclusivamente alla sospettata incostituzionalità della norma
concernente la composizione del Consiglio di presidenza della
giustizia amministrativa, sicchè dall'esito del giudizio della Corte
costituzionale consegue l'accoglimento o la reiezione del ricorso.
4. - La questione di illegittimità costituzionale dell'art. 7
della legge n. 186/1982, con riferimento agli articoli 101, secondo
comma, 107, terzo comma e 108, secondo comma, non appare
manifestamente infondata.
Il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa è
l'unico organo di autogoverno delle magistrature di cui non fanno
parte membri "laici", il che fa ritenere non sussistente in forma
adeguata quella forma di controllo "esterno" che la presenza di
componenti non togati dovrebbe assicurare.
Inoltre, è l'unico organo di autogoverno delle magistrature la cui
composizione non si basa sul criterio della rappresentatività dei
magistrati appartenenti alla giurisdizione, privilegiandosi la
presenza di componenti "di diritto", tutti provenienti dal Consiglio
di Stato, a dispetto della prevalenza numerica dei magistrati dei
t.a.r. (circa trecento) rispetto a quelli appartenenti al Consiglio
di Stato (circa cento) e vanificandosi, per questa via, la stessa
funzione della modalità elettiva di una parte dei componenti del
consiglio, essendo praticamente minoritaria la componente eletta dai
giudici dei t.a.r. rispetto a quella espressione dei giudici del
Consiglio di Stato. Ciò fa dubitare della effettiva capacità del
consiglio di presidenza, nella sua attuale composizione, di garantire
la reale indipendenza della magistratura amministrativa e la
conformità al principio secondo cui i giudici sono soggetti soltanto
alla legge, venendosi a determinare, all'interno dell'organo di
autogoverno, una sorta di "oligarchia".
La stessa Corte costituzionale, con sentenza 17 luglio 1987, n.
230, occupandosi della composizione del consiglio di presidenza della
Corte dei conti, proprio con riferimento alle modalità di
composizione ispirate al criterio gerarchico e dell'anzianità ed
alla mancata rappresentanza di tutte le categorie dei magistrati,
ebbe a precisare che "la lettura delle disposizioni impugnate,
inquadrate nelle normative in cui sono inserite, dimostra che non è
sotto alcun aspetto garantita la indipendenza dei magistrati della
Corte dei conti".
5. - Val la pena sottolineare che inspiegabilmente fanno parte di
diritto del consiglio di presidenza, oltre all'organo di vertice
istituzionale, anche i due presidenti di Sezione più anziani, il che
aumenta di fatto il peso relativo della rappresentanza del Consiglio
di Stato, assicurandole la prevalenza su quella dei t.a.r. Il che fa
ragionevolmente dubitare che l'organo di autogoverno sia in grado di
assicurare oltre che l'indipendenza della magistratura, anche il buon
andamento e l'imparzialità dell'azione amministrativa, per il fatto
che una componente maggioritaria in seno al consiglio di presidenza
è espressione di una componente, invece, minoritaria della
magistratura amministrativa.
Al di là del concreto esercizio imparziale delle funzioni da parte
dei singoli componenti di diritto, si vuole sottolineare che la legge
in astratto dovrebbe prevedere meccanismi di composizione dell'organo
di autogoverno idonei a garantire l'osservanza del principio di
imparzialità, onde escludere in radice la possibilità di
"patologie" nell'esercizio della funzione di autogoverno.
Nè la squilibrata composizione del consiglio di presidenza può
trovare giustificazione in una pretesa diversità dei due ruoli dei
magistrati del t.a.r. e dei magistrati del Consiglio di Stato,
giacchè si tratta in realtà di ruolo unico, come dimostrato
inequivocabilmente dalle previsioni dell'art. 14 e dell'art. 23 della
legge n. 186/1982, che disciplinano per l'appunto il ruolo dei
magistrati amministrativi, distinguendoli nelle qualifiche di
presidente del Consiglio di Stato e Presidente di t.a.r., consigliere
di Stato e consigliere, primo referendario e referendario di t.a.r. E
del resto non potrebbe essere altrimenti, pena negare l'unità della
giurisdizione amministrativa.
Per tali profili la norma denunciata è sospettata di contrasto
anche con gli articoli 3 e 97 della Costituzione.
6. - Pertanto, ritenutane la rilevanza e non manifesta
infondatezza, il collegio solleva la questione di costituzionalità
dell'art. 7 della legge 27 aprile 1982, n. 186, con riferimento agli
articoli 3, 97, 101, secondo comma, 107, terzo comma, e 108, secondo
comma, della Costituzione e rimette gli atti alla Corte
costituzionale per la relativa decisione.
Sospende il giudizio in attesa della definizione della questione
incidentale di costituzionalità e fino alla comunicazione della
sentenza della Corte costituzionale, riservando ogni altra decisione
in rito, nel merito e sulle spese.

P. Q. M.
Visti gli articoli 1 della legge n. 1/1948 e 23 della legge n.
87/1953, riservata ogni altra decisione in rito, nel merito e sulle
spese, sospende il giudizio di che trattasi fino alla decisione della
Corte costituzionale;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale per l'esame della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7 della legge 27 aprile 1982, n. 186, con
riferimento agli articoli 3, 97, 101, secondo comma, 107, terzo comma
e 108, secondo comma, della Costituzione.
Ordina alla segreteria di procedere con urgenza alla notificazione
della presente ordinanza alle parti del giudizio ed al Presidente del
Consiglio dei Ministri, nonchè alla comunicazione della stessa al
Presidente della Repubblica ed ai Presidenti del Senato e della
Camera dei deputati.
Così deciso in Catania, nella Camera di Consiglio del 13 maggio
1998.
Il presidente: Delfa
L'estensore: Puliatti
98C1078