1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 12-2-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 21 SENTENZA 30 gennaio - 10 febbraio 1997
Giudizio sulla ammissibilita' della richiesta di referendum popolare. Costituzione della Repubblica italiana - Referendum - Amministrazione pubblica - Revisione dei controlli dello Stato sugli atti amministrativi delle regioni - Composizione, organizzazione e funzionamento della commissione statale di controllo - Esistenza del requisito della chiarezza - Possibilita' di una pluralita' di soluzioni astrattamente ammissibili per attuare il disposto di rango costituzionale - Ammissibilita'. (D.Lgs. 13 febbraio 1993, n. 40, artt. 1, 2 e 3, come modificati dal d.lgs. 10 novembre 1993, n. 479). Questione proposta con giudizio dell'Uff. centrale per il referendum iscritto al n. 89 reg. referendum (097C0150) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 12-2-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio
ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido
NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,
della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1 della richiesta di
referendum popolare per l'abrogazione degli artt. 1, 2 e 3 del
decreto legislativo 13 febbraio 1993, n. 40 (Revisione dei controlli
dello Stato sugli atti amministrativi delle Regioni, ai sensi
dell'art. 2, comma 1, lettera h), della legge 23 ottobre 1992, n.
421), come modificato dal decreto legislativo 10 novembre 1993, n.
479 (Norme correttive del decreto legislativo 13 febbraio 1993, n.
40, recante revisione dei controlli dello Stato sugli atti
amministrativi delle Regioni), iscritto al n. 89 del registro
referendum;
Vista l'ordinanza in data 26-27 novembre 1996 con la quale
l'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha
dichiarato legittima la richiesta;
Udito nella camera di consiglio dell'8 gennaio 1997 il giudice
relatore Massimo Vari;
Udito l'avvocato Stefano Grassi per i delegati dei Consigli
regionali della Lombardia, del Piemonte, della Valle d'Aosta, della
Calabria, del Veneto, della Puglia e della Toscana.
Ritenuto in fatto
1. - L'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la
Corte di cassazione, in applicazione della legge 25 maggio 1970, n.
352 e successive modificazioni, ha esaminato la richiesta di
referendum popolare presentata dai delegati dei Consigli regionali
delle Regioni Lombardia, Piemonte, Valle d'Aosta, Calabria, Veneto,
Puglia e Toscana, sul seguente quesito: "Volete voi che sia abrogato
il decreto legislativo 13 febbraio 1993, n. 40 (Revisione dei
controlli dello Stato sugli atti amministrativi delle Regioni, ai
sensi dell'art. 2, comma 1, lettera h), della legge 23 ottobre 1992,
n. 421), e successive modificazioni, articoli 1, 2 e 3 ?".
2. - Con ordinanza in data 26-27 novembre 1996 l'Ufficio centrale
per il referendum ha dichiarato la legittimità della richiesta,
provvedendo altresì ad integrare il quesito, che risulta, quindi, il
seguente: "Volete voi che siano abrogati gli artt. 1, 2 e 3 del
d.lgs. 13 febbraio 1993, n. 40 (Revisione dei controlli dello Stato
sugli atti amministrativi delle Regioni, ai sensi dell'art. 2, comma
1, lettera h), della legge 23 ottobre 1992, n. 421), come modificato
dal d. lgs. 10 novembre 1993, n. 479 (Norme correttive del d.lgs. 13
febbraio 1993, n. 40, recante revisione dei controlli dello Stato
sugli atti amministrativi delle Regioni)?".
3. - Ricevuta la comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio
centrale, il Presidente della Corte ha fissato l'adunanza in camera
di consiglio per l'8 gennaio 1997, disponendone la comunicazione ai
delegati delle Regioni promotrici delle richieste di referendum e al
Presidente del Consiglio dei Ministri, ai sensi dell'art. 33, secondo
comma, della legge 25 maggio 1970, n. 352.
4. - In prossimità della camera di consiglio i consiglieri
delegati dei Consigli regionali promotori del referendum hanno
presentato una memoria nella quale assumono che il decreto
legislativo n. 40 del 1993, nonostante abbia in gran parte sostituito
la legge 10 febbraio 1953, n. 62, non attua un sistema di controlli
effettivamente rispettoso dell'autonomia regionale. Infatti la
commissione disciplinata dall'art. 3 del decreto in parola non può,
per la sua composizione, essere considerata un organo indipendente,
come testimonia anche l'art. 2, circa gli indirizzi che ad essa
vengono rivolti dal comitato tecnico.
Il fatto che venga colpito anche l'art. 1, sintomatico di una
interpretazione dell'art. 125 della Costituzione fortemente riduttiva
dell'autonomia delle Regioni, non osta all'omogeneità del quesito,
essendo unico il principio abrogativo sul quale l'elettore è
chiamato a pronunziarsi.
Il quesito referendario non ha neppure ad oggetto una legge
costituzionalmente necessaria, ovvero una legge che costituisce
l'unica, inevitabile attuazione dei principi costituzionali, in
quanto il decreto legislativo n. 40 del 1993 rappresenta, come
confermano i lavori preparatori della Costituzione, solo uno dei
tanti modi in cui il legislatore poteva dare attuazione all'art. 125
della Costituzione.
Nè il limite delle leggi a contenuto costituzionalmente necessario
può venire in rilievo sotto altri profili: non si è di fronte ad
una legge dotata di una peculiare forza passiva ovvero ad una fonte
atipica o rinforzata; nè si tratta di legge necessaria a garantire
il funzionamento di un organo costituzionale o a rilevanza
costituzionale.
Considerato in diritto
1. - La richiesta di referendum sulla cui ammissibilità la Corte
è chiamata a pronunziarsi riguarda gli artt. 1, 2 e 3 del d.lgs. 13
febbraio 1993, n. 40 (Revisione dei controlli dello Stato sugli atti
amministrativi delle Regioni, ai sensi dell'art. 2, comma 1, lettera
h) della legge 23 ottobre 1992, n. 421), come modificato dal decreto
legislativo 10 novembre 1993, n. 479 (Norme correttive del d.lgs. 13
febbraio 1993, n. 40, recante revisione dei controlli dello Stato
sugli atti amministrativi delle Regioni).
Si tratta della normativa che, in attuazione della delega conferita
dalla legge n. 421 del 1992, ha ridisciplinato i controlli statali
sugli atti amministrativi delle Regioni, apportando significative
modifiche alla legge 10 febbraio 1953, n. 62 (Costituzione e
funzionamento degli organi regionali), che dettò il primo generale
ordinamento della materia. L'art. 1 individua, con criteri ritenuti
tassativi dalla Corte (sentenza n. 48 del 1995), l'elenco degli atti
sottoposti ai controlli di legittimità, espungendo da tali riscontri
ogni valutazione di merito (come evidenziato dalla sentenza n. 343
del 1994). A sua volta l'art. 2 prevede un comitato tecnico per il
coordinamento delle attività di controllo, mentre l'art. 3
disciplina la composizione, l'organizzazione ed il funzionamento
della commissione statale cui è demandata la funzione in parola.
Fuori del quesito referendario resta, invece, un'altra disposizione
del decreto legislativo n. 40 del 1993, e cioè l'art. 4 che -
coerentemente con i nuovi criteri risultanti dalla riforma, in ordine
alla composizione della commissione ed ai limiti del controllo, che
non si estende segnatamente ai profili di merito - abroga
espressamente una serie di articoli della precedente legge n. 62 del
1953 e, cioe': gli artt. 41, 42, 46, 47, 48, e, parzialmente, gli
artt. 45, primo comma, e 49, primo comma.
2. - Ciò premesso, non può revocarsi in dubbio l'ammissibilità
della richiesta in rapporto alle ipotesi ostative espressamente
enunciate dall'art. 75, secondo comma, della Costituzione, posto che
nessuna delle disposizioni contemplate nel provvedimento legislativo
in ordine al quale si sollecita il responso popolare può ritenersi
strutturalmente o funzionalmente inscrivibile nel novero delle leggi
tributarie o di bilancio, di amnistia o di indulto, ovvero di
autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali.
Con ciò il vaglio di ammissibilità non può, tuttavia, reputarsi
esaurito, dovendosi valutare se la proposta abrogatrice, concernendo
disposizioni volte a dare attuazione all'art. 125 della Costituzione,
non trovi ostacolo in quei canoni, desumibili dalla giurisprudenza
della Corte, secondo i quali non sono ammissibili le richieste
referendarie che vertano su disposizioni la cui abrogazione si
traduca necessariamente in una lesione di principi costituzionali, in
quanto investano leggi c.d. "a contenuto costituzionalmente
vincolato".
3. - Al riguardo va rammentato che il complesso sistema delle
relazioni fra Stato e Regioni, che connota la stessa forma di Stato
come "Stato regionale", trova il suo fondamento direttamente nella
Costituzione (sentenza n. 229 del 1989), cui spetta il compito di
fissare, in termini conclusivi, le stesse dimensioni dell'autonomia,
cioè i suoi contenuti e i suoi confini, e che alla compiuta
definizione di detta autonomia concorre anche la disciplina dei
controlli contenuta nell'art. 125 della Costituzione. Ma tale ultima
disposizione si limita soltanto a sancire che "il controllo di
legittimità sugli atti amministrativi delle Regioni è esercitato,
in forma decentrata, da un organo dello Stato", rimettendo alla legge
di stabilirne "modi e limiti", come pure di determinare i casi di
controllo c.d. "di merito" al solo effetto del riesame. La formula
usata rispecchia, infatti, l'intento emerso in sede di Assemblea
costituente, come è dato rilevare dai lavori preparatori, di
rinviare al futuro legislatore il compito di individuare l'assetto
concreto di una materia suscettibile per la sua complessità di una
pluralità di soluzioni, e, quindi, l'ulteriore definizione dei
caratteri essenziali dell'organo e la determinazione degli atti da
sottoporre ad esso.
4. - Ciò dimostra che la legge ordinaria investita dal referendum,
disciplinando i poteri e la composizione della commissione regionale
di controllo, individua una fra le tante soluzioni astrattamente
ammissibili per attuare il disposto di rango costituzionale. In altri
termini la disciplina concretamente apprestata dal legislatore in
ossequio al precetto dell'art. 125 della Costituzione esprime una
scelta politica del Parlamento, che poteva anche essere diversa,
senza che ne resti violata, nel caso che essa dovesse venir meno, la
volontà della norma costituzionale.
Neppure può affermarsi che la richiesta referendaria miri ad
eliminare in sè il principio del controllo dello Stato sulle
Regioni, la cui esistenza è, invece, voluta e garantita dalla
Costituzione. La predetta richiesta riguarda, infatti, nell'ambito
dei modi di attuazione dell'art. 125 della Costituzione, le
disposizioni che regolano la composizione e le competenze dell'organo
che esercita attualmente la relativa funzione, come pure quelle che
individuano gli atti rimessi al vaglio del medesimo, secondo le
specificazioni contenute nel decreto legislativo n. 40 del 1993, con
le integrazioni e modifiche ad esso addotte dal successivo decreto
legislativo n. 479 dello stesso anno.
5. - Nessun dubbio può, inoltre, porsi sulla chiarezza del quesito
che, essendo volto all'abrogazione dell'attuale sistema dei controlli
statali sugli atti amministrativi delle Regioni, propone un'unica e
puntuale alternativa, e cioè quella di sopprimere ovvero mantenere
il sistema stesso con le sue specifiche caratteristiche.
A ragion veduta la richiesta non investe la disposizione dell'art.
4 del decreto legislativo considerato che, essendo disposizione
abrogatrice di precedenti articoli, non risulta confliggente,
perciò, con l'effetto soppressivo proprio della richiesta stessa.
Quanto ad altre disposizioni che residuano - quali quelle della
legge n. 62 del 1953, aventi ad oggetto il segretario e le spese di
funzionamento della commissione (artt. 43 e 44), come pure
l'esecutività delle deliberazioni (artt. 45 e 49) - va considerato
che l'esclusione delle stesse potrebbe aver rilievo, ai fini
dell'inammissibilità, solo se concretassero un'autonoma disciplina
in ordine al medesimo oggetto su cui verte il quesito, tale da
contraddire il risultato stesso che la consultazione referendaria
tende a conseguire; ciò che non si verifica, dati la frammentarietà
e il marginale rilievo delle disposizioni escluse, in ordine alle
quali sarà, ovviamente, compito dell'interprete apprezzare le
conseguenze che potranno derivare dall'eventuale esito positivo della
consultazione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara ammissibile la richiesta di referendum popolare per
l'abrogazione degli artt. 1, 2 e 3 del decreto legislativo 13
febbraio 1993, n. 40 (Revisione dei controlli dello Stato sugli atti
amministrativi delle Regioni, ai sensi dell'art. 2, comma 1, lettera
h), della legge 23 ottobre 1992, n. 421), come modificato dal decreto
legislativo 10 novembre 1993, n. 479 (Norme correttive del decreto
legislativo 13 febbraio 1993, n. 40, recante revisione dei controlli
dello Stato sugli atti amministrativi delle Regioni), richiesta
dichiarata legittima, con ordinanza in data 26-27 novembre 1996,
dall'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di
cassazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 30 gennaio 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Vari
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 10 febbraio 1997.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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