1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 22-12-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 691 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 dicembre 1997
N. 691 Ordinanza emessa il 1 dicembre 1997 dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Colella Anna Carmina ed altri contro il Presidente della Repubblica italiana ed altri Istruzione pubblica - Istruzione universitaria - Attribuzione al Ministro della pubblica istruzione del potere di definizione, su conforme parere del C.U.N., dei criteri generali per la regolamentazione dell'accesso ai corsi universitari compresi quelli a "numero chiuso" - Violazione del principio della riserva di legge relativa in materia di accesso all'istruzione universitaria nonche' dei principi di uguaglianza e del libero accesso alle scuole. Legge 19 novembre 1990, n. 341, art. 9, comma 4, modificato dalla legge 15 maggio 1997, n. 127, art. 17, comma 116. Costituzione, artt. 33 e 34. (099C2229) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 22-12-1999)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi numeri 13442,
13472 e 13473 del 1997, proposti, rispettivamente, da Colella Anna
Carmina, Niri Ciro, Abbonizio Francesca Fiorella Maria, rappresentati
e difesi dagli avv.ti Emilio Paolo Salvia ed Antonio Salvia,
elettivamente domiciliati in Roma nello studio dell'avv. Gian Marco
Grez, lungotevere Michelangelo, 9; Contro il Presidente della
Repubblica italiana e per esso il Ministero dell'università e della
ricerca scientifica e tecnologica in persona del Ministro
pro-tempore; il Ministero dell'università e della rierca scientifica
e tecnologica in persona del Ministro pro-tempore; l'Università
degli studi di Napoli "Federico II" in persona del rettore magnifico
pro-tempore; la facoltà di medicina e chirurgia dell'Università
degli studi di Napoli "Federico II" in persona del preside
pro-tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello
Stato, ex lege domiciliata in Roma, via dei Portoghesi n. 12, e nei
confronti di Adinolfi Luigi e Mondola Raffaella, non costitui in
giudizio; per l'annullamento previa sospensiva:
1) del decreto del Presidente della Repubblica 28 febbraio 1986,
n. 95, che, con riferimento all'ordinamento didattico universitario
relativo al corso di laurea in "medicina e chirurgia", ha previsto la
determinazione del numero e delle modalità di accesso degli
studenti;
2) del decreto del Ministero dell'univesità e della ricerca
scientifica e tecnologica n. 245 del 21 luglio 1997, che definisce i
criteri e le modalità per disciplinare l'accesso ai corsi
universitari e, in particolare, le procedure e i parametri per la
limitazione dei posti nei corsi univesitari ad accesso limitato e
limita l'accesso al corso di laurea in "medicina e chirurgia"
subordinandolo allo svolgimento delle prove di ammissione;
3) del decreto del Ministero dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica del 26 luglio 1997, non conosciuto, con cui
il Ministro ha determinato il numero degli studenti da ammettere al
corso di laurea in "medicina e chirurgia" della facoltà di medicina
dell'Università di Napoli "Federico II" limitandolo a 225 posti per
gli studenti di cittadinanza italiana e della Comunità europea ed ha
dettato disposizioni in ordine alla effettuazione della selezione ed
alla valutazione della prova;
4) degli atti dell'Università di Napoli "Federico II", non
conosciuti, che hanno fissato e limitato il numero degli studenti
italiani e stranieri da immatricolare per l'anno accademico 1997-98 e
degli atti in essi richiamati, ivi comprese le deliberazioni (anche
non conosciute) della facoltà di medicina e chirurgia con le quali
viene proposto il numero degli studenti italiani e stranieri da
ammettere, per il primo anno di corso per l'anno accademico 1997-98
al corso di laurea in "medicina e chirurgia" e le deliberazioni del
senato accademico con le quali tale proposta della facoltà sul
numero degli studenti da immatricolare per detto corso di laurea
viene confermata (pur esse non conosciute);
5) della deliberazione del consiglio di facoltà che ha riservato
5 posti agli studenti extracomunitari;
6) la nota del Ministero dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica n. 5047 del 15 luglio 1997 richiamata nel
bando di concorso adottato dal settore dell'Università "Federico II"
di Napoli il 30 luglio 1997 per l'ammissione a n. 250 posti (di cui
225 per cittadini italiani e dell'U.E.) presso il corso di laurea in
"medicina e chirurgia" della facoltà di medicina e chirurgia per
l'anno accademico 1997-98;
7) del summenzionato bando di concorso adottato dal rettore
dell'Università "Federico II" di Napoli del 30 luglio 1997;
8) di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenziali ed in
particolare della graduatoria degli ammessi in cui i ricorrenti sono
collocati in posizione non utile per l'iscrizione al primo anno del
corso di laurea in "medicina e chirurgia" per l'anno accademico
1997-98, nonchè sul ricorso n. 13773/97, proposto da Donadio Fabio,
rappresentato e difeso dagli avv.ti Antonio Salvia ed Emilio Paolo
Salvia ed elettivamente domiciliato come sopra; Contro il Presidente
della Repubblica italiana e per esso il Ministero dell'università e
della ricerca scientifica e tecnologica in persona del Ministro
pro-tempore; il Ministero dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica in persona del Ministro pro-tempore;
l'Università degli studi di Napoli "Federico II" in persona del
rettore magnifico pro-tempore; la facoltà di medicina e chirurgia
dell'Università degli studi di Napoli "Federico Il" in persona del
presidente pro-tempore; rappresentati e difesi dall'Avvocatura
generale dello Stato, ex lege domiciliati come sopra, e nei confronti
di Iannacone Gian Alfredo, n.c.; per l'annullamento, previa
sospensione:
1) del decreto del Presidente della Repubblica 28 febbraio 1980,
n. 135, che, con riferimento all'ordinamento didattico universitario
relativo al corso di laurea in "odontoiatria e protesi dentaria", ha
previsto la determinazione del numero e delle modalità di accesso
degli studenti;
2) del decreto del Presidente della Repubblica 28 ottobre 1983,
n. 1219, articolo unico, che nel modificare l'art. 155 relativo al
corso di laurea di "odontoiatria e protesi dentaria" della facoltà
di medicina e chirurgia dell'Università di Napoli ha limitato il
numero degli iscritti a 50 per anno di corso e, complessivamente, a
250 posti per l'intero corso di studio e successive sue
modificazioni: in particolare, degli atti che hanno conferito
all'Università "Federico II" di Napoli di determinare il numero di
studenti da ammettere al corso di laurea in "odontoiatria e protesi
dentaria";
3) del decreto del Ministero dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica n. 245 del 21 luglio 1997 che definisce i
criteri e le modalità per disciplinare l'accesso ai corsi
universitari e, in particolare, le procedure e i parametri per la
limitazione dei posti nei corsi universitari ad accesso limitato e
limita l'accesso al corso di laurea in "odontoiatria e protesi
dentaria" subordinandolo allo svolgimento delle prove di ammissione;
4) del decreto del Ministero dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica del 26 luglio 1997, non conosciuto, con cui
il Ministero ha determinato il numero degli studenti da ammettere al
corso di laurea in "odontoiatria e protesi dentaria" della facoltà
di medicina dell'Università di Napoli "Federico II" limitandolo a 25
posti per gli studenti di cittadinanza italiana e della Comunità
europea ed ha dettato disposizioni in ordine alla effettuazione della
selezione ed alla valutazione della prova;
5) degli atti dell'Università di Napoli "Federico II", non
conosciuti, che hanno fissato e limitato il numero degli studenti
italiani e stranieri da immatricolare per l'anno accademico 1997-98 e
degli atti in essi richiamati, ivi comprese le deliberazioni (anche
non conosciute) della facoltà di medicina e chirurgia con le quali
viene proposto il numero degli studenti italiani e stranieri da
ammettere, per il primo anno di corso per l'anno accademico 1997-98
al corso di laurea in "odontoiatria e protesi dentaria" e le
deliberazioni del senato accademico con le quali tale proposta della
facoltà sul numero degli studenti da immatricolare per detto corso
di laurea viene confermata (pur esse non conosciute);
6) della deliberazione del consiglio di facoltà che ha riservato
5 posti agli studenti extracomunitari;
7) della nota del Ministero dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica n. 5047 del 15 luglio 1997 richiamata nel
bando di concorso adottato dal rettore dell'Università "Federico II"
di Napoli il 30 luglio 1997 per l'ammissione a n. 30 posti (di cui 25
per cittadini italiani e dell'U.E.) presso il corso di laurea in
"odontoiatria e protesi dentaria" della facoltà di medicina e
chirurgia per l'anno accademico 1997-98;
8) del summenzionato bando di concorso adottato dal rettore
dell'Università "Federico II" di Napoli del 30 luglio 1997;
9) di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenziali e in
particolare, della graduatoria degli ammessi in cui il ricorrente è
stato collocato in posizione non utile per l'iscrizione al primo anno
del corso di laurea in "odontoiatria e protesi dentaria" per l'anno
accademico 1997-98.
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni
intimate; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle
rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa; Nominato relatore, per la camera
di consiglio del 1 dicembre 1997 il consigliere Bruno Mollica; e
uditi, altresì, i difensori delle parti, come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto;
Fatto e diritto
I. - Con i ricorsi all'esame della sezione - di cui va disposta la
riunione ai soli fini della trattazione della presente fase di
giudizio - i ricorrenti investono i provvedimenti specificati in
epigrafe nella parte in cui determinano la preclusione dell'accesso
ai corsi universitari cui i medesimi aspirano ad essere iscritti per
l'anno accademico 1997-98, e ne chiedono, in via incidentale, la
sospensione: su tale richiesta cautelare la sezione è chiamata a
decidere.
Trattasi di corsi per i quali l'amministrazione, attraverso atti
regolamentari e di attuazione, ha imposto consistenti limitazioni
nelle iscrizioni (che talora hanno comportato, per alcune facoltà,
anche l'assoluta indisponibilità di posti).
L'agire dell'amministrazione - ed in particolare l'impugnato
decreto ministeriale 21 luglio 1997, n. 245 ("Regolamento recante
norme in materia di accessi alla istruzione universitaria e di
connesse attività di orientamento") - trova dichiaratamente supporto
normativo nell'art 9, comma 4, della legge 19 novembre 1990, n. 341,
come modificato dall'art. 17, comma 116, della legge 15 maggio 1997,
n. 127, che ha attribuito ad un atto emanato dal Ministro
dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica il potere
di determinare la limitazione degli accessi di cui trattasi.
Ed invero, l'art. 9 cit., a seguito della detta modifica,
stabilisce che il Ministero "definisce, su conforme parere del
C.U.N., i criteri generali per la regolamentazione dell'accesso alle
scuole di specializzazione ed ai corsi universitari, anche a quelli
per i quali l'atto emanato dal Ministro preveda una limitazione delle
iscrizioni".
La sezione dubita della legittimità costituzionale della norma;
pertanto, ritiene di dover sollevare, anche d'ufficio per i profili
non trattati dai ricorrenti, la relativa questione di
costituzionalità, per contrasto col principio della riserva di legge
e, conseguentemente, con gli articoli 33 e 34 della Costituzione.
II. - La questione appare rilevante sotto un duplice profilo.
Da un lato, sembra incontrovertibile che la tutela cui mira
l'azione intrapresa discende, nella specie, dalla eventuale
eliminazione dalla realtà giuridica della disposizione che,
conferendo il detto potere all'Amministrazione, consente alla stessa
di precludere o limitare l'accesso ai corsi universitari: sì che
viene a configurarsi un'assoluta priorità - anche in ragione di
principi attinenti all'economia di giudizio - di trattazione della
detta questione.
È infatti evidente che la caducazione delle norme che consentono
al Ministro dell'università di porre limitazioni alle iscrizioni
consentirebbe la soddisfazione piena dell'interesse dedotto in
giudizio dai ricorrenti, consentendo agli stessi l'iscrizione al
corso senza sottomettersi a procedure selettive, mentre le altre
censure sollevano questioni che, ove fondate, assicurerebbero un
grado minore di soddisfazione all'interesse dei ricorrenti e si
presentano subordinate all'esito eventualmente negativo
dell'incidente di costituzionalità.
Dall'altro, la indicata rilevanza deve ritenersi configurabile
anche nella presente fase cautelare, atteso che il dubbio di
costituzionalità in ordine alla norma precitata, che costituisce la
fonte del potere nella specie esercitato dall'amministrazione,
preclude al collegio una pronuncia definitiva, sia pure in sede di
sommaria delibazione, sull'esistenza o meno del fumus della pretesa
azionata, non potendo tale valutazione essere svincolata dalla
decisione della Corte sulla portata della norma sottoposta al suo
esame.
III. - La questione appare altresì non manifestamente infondata.
Ritiene la sezione che, in materia di accesso agli studi, anche
universitari, sussista, in base agli articoli 33 e 34 della
Costituzione, una riserva relativa di legge, con la conseguenza che,
in mancanza di norme legislative che attribuiscano
all'amministrazione - nel rispetto dei caratteri costitutivi della
riserva stessa - il potere di stabilire limitazioni alle iscrizioni
ai corsi, devono ritenersi illegittimi i provvedimenti regolamentari
o di attuazione che tali limitazioni prevedano.
La configurabilità, nella materia, di una riserva relativa di
legge costituisce ius receptum nella giurisprudenza del giudice
amnministrativo (in tal senso, t.a.r. Lazio, III sez., 3 aprile 1996,
n. 763 e 14 settembre 1994 n. 1632; t.a.r. Toscana, I sez., 24 aprile
1997, n. 78; t.a.r. Veneto, I sez., 13 giugno 1992, n. 222 e, II
sez., 13 giugno 1997, n. 1015; t.a.r. Liguria, Il sez., 21 marzo
1995, n. 197).
Ed invero, è l'art. 33, secondo comma, della Costituzione a
stabilire espressamente che "la Repubblica detta le norme generali
sull'istruzione e istituisce scuole statali di ogni ordine e grado",
nel quadro di quella previsione del successivo art. 34, primo comma,
che sancisce che "la scuola è aperta a tutti" (e che ha trovato
attuazione, per le università, con la legge 11 dicembre 1969, n.
910).
E laddove il legislatore ha ritenuto di introdurre limitazioni
all'accesso, vi ha provveduto, di norma, direttamente (basti
ricordare l'art. 24, comma 2, legge 7 febbraio 1958, n. 88 che, in
ordine all'iscrizione al primo anno degli istituti superiori di
educazione fisica, prevede un numero di posti determinati da
assegnare mediante concorso per esami; l'art. 3, legge 21 luglio
1961, n. 685, che limitava l'accesso dei diplomati degli istituti
tecnici a determinate facoltà per gli anni accademici dal 1961-62 al
1964-65, per un numero predeterminato di posti da assegnare mediante
concorso per titoli ed esami) ovvero mediante attribuzione del
relativo potere alla p.a. nell'ambito, peraltro, fissato dalla legge
stessa (ci si riferisce, ad es., all'art. 38, legge 14 agosto 1982,
n. 590, con cui, al fine di consentire l'avvio programmato dei corsi
di laurea, si è attribuito all'amministrazione universitaria il
potere di determinare, peraltro con espressa limitazione temporale -
ai primi sei anni successivi all'attivazione di ciascun corso di
laurea - il numero massimo delle iscrizioni).
Orbene, la previsione costituzionale di riserva relativa di legge
per una determinata materia non preclude al legislatore ordinario di
demandare ad altre fonti sottoordinate la disciplina della materia
stessa, consentendo anzi che il precetto espresso dalla norma
primaria possa essere integrato da atti di normazione secondaria che
lo rendano meglio aderente alla multiforme realtà socio-economica,
ma ciò è possibile solo previa determinazione di una serie di
precetti idonei ad indirizzare e vincolare la normazione secondaria
entro confini ben delineati o, quantomeno, previa determinazione
delle linee essenziali della disciplina stessa.
In proposito, è costante l'insegnamento del giudice delle leggi
sulla necessità che non "residui la possibilità di scelte del tutto
libere e perciò eventualmente arbitrarie della stessa pubblica
amministrazione, ma sussistano nella previsione legislativa -
considerata nella complessiva disciplina della materia - razionali ed
adeguati criteri" (Corte cost. 5 febbraio 1986, n. 34 e
giurisprudenza ivi richiamata: sentenze numeri 4, 30 e 122 del 1957;
70 del 1960; 48 del 1961; 72 e 129 del 1969; 144 del 1972; 257 del
1982; ordinanze numeri 31 e 139 del 1985).
Se ciò è vero, la disposizione dell'art. 9, comma 4, legge n.
341 del 1990, come modificata dall'art. 17, comma 116, della legge
n. 127 del 1997, non sembra esente da precitati profili di
incostituzionalità.
La norma, invero, conferisce al Ministro, come già ricordato, il
potere di determinare la limitazione degli accessi all'istruzione
universitaria, e ciò fa non solo senza alcuna individuazione delle
linee essenziali della disciplina - pur vertendo in materia coperta
da riserva di legge - ma addirittura attribuendo al Ministro stesso,
con l'ausilio di altro organo dell'amministrazione (C.U.N.), la
stessa definizione dei "criteri generali per la regolamentazione
dell'accesso ... ai corsi universitari".
Sembra pertanto ipotizzabile la violazione del principio
costituzionale della riserva relativa di legge; il che sembra
comportare altresì la violazione, mediante l'adozione di meccanismi
di produzione giuridica non conformi al dettato costituzionale, del
principio della tutela del diritto allo studio, postulato dagli
articoli 33 e 34 della Costituzione.
IV. - Per le considerazioni che precedono, va conseguentemente
sollevata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 9,
comma 4 cit., per contrasto col principio costituzionale della
riserva relativa di legge nonchè con gli artt. 33 e 34 della
Costituzione.
Va disposta, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del giudizio ai sensi
dell'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, per la pronuncia sulla
legittimità costituzionale della suindicata norma.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 4, legge 19 novembre
1990, n. 341, come modificato dall'art. 17, comma 116, legge 15
maggio 1997, n. 127, in relazione al principio costituzionale della
riserva di legge nonchè agli articoli 33 e 34 della Costituzione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente giudizio.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 1 dicembre
1997.
Il presidente: Cossu
Il consigliere est.: Mollica
99C2229