1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 21-3-2001
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 56 ORDINANZA 5 - 13 marzo 2001
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica - Disciplina del procedimento - Attuazione di delega legislativa - Asserita carenza ovvero inosservanza di principî e criteri direttivi contenuti nella delega al Governo per la disciplina dei ricorsi amministrativi ed in particolare del ricorso straordinario, nonche' lesione del criterio di economicita' e delle attribuzioni costituzionali del Capo dello Stato - Manifesta infondatezza della questione. - D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, artt. 8, 9, 10, 11, 12, 13 e 14. - Costituzione, artt. 76, 77 (in relazione all'art. 4 della legge 18 marzo 1968, n. 249, sostituito dall'art. 6 della legge 28 ottobre 1970, n. 775), e 87. (001C0291) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 21-3-2001)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Fernando SANTOSUOSSO;
Giudici: Massimo VARI, Cesare RUPERTO, Riccardo CHIEPPA, Gustavo
ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido
NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE,
Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 8, 9, 10,
11, 12, 13 e 14 del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199 (Semplificazione
dei procedimenti in materia di ricorsi amministrativi), promosso con
ordinanza emessa il 12 maggio 1999 dal Tribunale amministrativo
regionale della Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria,
iscritta al n. 530 del registro ordinanze 1999 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, 1a serie speciale,
dell'anno 1999.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio dell'11 ottobre 2000 il giudice
relatore Carlo Mezzanotte.
Ritenuto che, nel corso del giudizio introdotto dal comune di San
Procopio con atto di opposizione a ricorso straordinario, il
Tribunale amministrativo regionale della Calabria, sezione staccata
di Reggio Calabria, con ordinanza emessa il 12 maggio 1999, ha
sollevato, in riferimento agli articoli 76, 77 e 87 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli articoli
8, 9, 10 11, 12, 13 e 14 del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199
(Semplificazione dei procedimenti in materia di ricorsi
amministrativi);
che il remittente, respinte le eccezioni di inammissibilità
del ricorso straordinario proposte dall'Amministrazione comunale,
prospetta in primo luogo la violazione degli artt. 76 e 77 della
Costituzione, sia sotto il profilo della mancanza nell'art. 4 della
legge 18 marzo 1968, n. 249, come sostituito dall'art. 6 della legge
28 ottobre 1970, n. 775, di una specifica disposizione volta a
delegare il Governo a dettare una nuova disciplina dei ricorsi
amministrativi, sia sotto il profilo della assoluta carenza di
principî e criteri direttivi nella legge di delegazione in relazione,
in particolare, alle linee della disciplina del ricorso straordinario
e ai poteri del Consiglio di Stato nel procedimento che ha preceduto
l'emanazione del d.P.R. n. 1199 del 1971;
che, ad avviso del remittente, le medesime disposizioni
violerebbero l'art. 87 della Costituzione, posto che attribuirebbero
al Presidente della Repubblica una competenza ulteriore rispetto a
quelle previste in Costituzione;
che, in via subordinata, il giudice a quo rileva che,
quand'anche si volesse ritenere che nell'oggetto della delega
contenuta nell'art. 4 della legge n. 249 del 1968, come sostituito
dall'art. 6 della legge n. 775 del 1970, fosse incluso il potere di
disciplinare il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica,
la normativa del d.P.R. n. 1199 del 1971 contrasterebbe ugualmente
con l'art. 76 della Costituzione;
che infatti, prosegue il remittente, il citato art. 4, nel
conferire al Governo la delega per disciplinare i singoli
procedimenti amministrativi nei vari settori, aveva dettato i
seguenti principî e criteri: "si dovrà sempre tendere alla
semplificazione e allo snellimento delle procedure, in modo da
rendere quanto più sollecita ed economica l'azione amministrativa, e
a tal fine dovrà realizzarsi, tra l'altro, l'eliminazione delle
duplicazioni di competenza, dei concerti non necessari e dei pareri
[...] che non siano essenziali per una adeguata valutazione del
pubblico interesse o per la consistente tutela degli interessi dei
cittadini";
che, in contrasto con tali prescrizioni, il d.P.R. n. 1199
del 1971, secondo il giudice a quo non si sarebbe attenuto, quanto
alla disciplina del ricorso straordinario, ai principi e criteri
imposti dalla delega per diversi aspetti: il termine per la
proposizione del ricorso straordinario sarebbe più ampio di quello
previsto per gli altri ricorsi amministrativi; termini sovrabbondanti
sarebbero previsti per l'istruttoria del ricorso; il termine finale
del procedimento sarebbe del tutto incerto; in tale procedimento non
sarebbe applicabile la normativa (art. 17, comma 27, della legge
15 maggio 1997, n. 127), che consente di provvedere, scaduto un
termine congruo, anche senza attendere il parere del Consiglio di
Stato; il Ministro competente potrebbe chiedere al Consiglio di Stato
un nuovo avviso in revisione; il Ministro che intende proporre una
decisione difforme dal parere del Consiglio di Stato deve sottoporre
l'affare alla deliberazione del Consiglio dei ministri, quale che ne
sia la materia o il valore; l'inottemperanza alle decisioni sul
ricorso straordinario comporterebbe la necessità, per l'interessato,
di rivolgersi al giudice amministrativo con il rito ordinario;
che, ad avviso del remittente, anche il criterio della
economicità sarebbe violato dalla disciplina posta dal d.P.R.
n. 1199 del 1971, oltre che per l'esuberanza procedimentale già
rilevata, anche perche': il ricorso straordinario attiva i vertici
dei Ministeri per l'istruttoria e talvolta il Ministro stesso, un
collegio di cinque magistrati del Consiglio di Stato per la
formulazione del parere, il Ministro per la controfirma del decreto
presidenziale, il Capo dello Stato per la firma del decreto; il costo
del procedimento sarebbe, per i soggetti che di tale strumento
intendono avvalersi, tutt'altro che economico; la alternatività del
ricorso straordinario sarebbe configurabile solo in riferimento al
giudizio amministrativo e non anche rispetto al giudizio ordinario;
che il giudice a quo afferma la rilevanza della questione in
quanto il giudizio principale potrebbe proseguire solo se venisse
affermata la legittimità delle disposizioni censurate;
che è intervenuto nel presente giudizio il Presidente del
Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, rilevando, quanto alla dedotta violazione
dell'art. 76 della Costituzione, che oggetto della delega erano i
procedimenti amministrativi, tra i quali certamente doveva e deve
ricomprendersi il procedimento per ricorso straordinario, e che i
principî e i criteri direttivi risultavano quanto mai puntuali;
che, quanto all'asserito contrasto con l'art. 87 della
Costituzione, l'Avvocatura osserva, da un lato, che il Presidente
della Repubblica, già prima della entrata in vigore del d.P.R.
n. 1199 del 1971, esercitava la prerogativa di decidere i ricorsi
straordinari in base alla normativa previgente, e, dall'altro, che la
conformità a Costituzione, per questo aspetto, della disciplina del
ricorso straordinario si desumerebbe dalla legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 2, che ha convertito in legge il regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della
Regione Siciliana), il quale prevedeva espressamente il ricorso
straordinario contro i provvedimenti amministrativi della Regione
Siciliana, trasferendo la competenza a decidere sugli stessi al
Presidente della Regione;
che, infine, l'Avvocatura ricorda che la disciplina del
ricorso straordinario al Capo dello Stato ha formato più volte
oggetto di esame da parte di questa Corte, la quale, in particolare
nella sentenza n. 298 del 1986, ha riconosciuto che l'attuale
disciplina legislativa "ha conservato la natura del tutto atipica che
quest'istituto ha assunto sin dall'epoca della monarchia
costituzionale", confermando "il carattere di rimedio straordinario
contro eventuali illegittimità di atti amministrativi definitivi,
che i singoli interessati possono evitare con modica spesa, senza il
bisogno dell'assistenza tecnico-legale e con il beneficio di termini
di presentazione del ricorso particolarmente ampi", e non ha mancato
di precisare che la permanenza attuale di una ragione giustificativa
di tale istituto non sta nella sua improbabile natura di appello al
sovrano o al vertice amministrativo, ma "piuttosto nel fatto che il
ricorso straordinario costituisce, per la pubblica amministrazione,
un mezzo ulteriore di garanzia della legalità e dell'imparzialità
della propria azione che, insieme al buon andamento, sono pur sempre
i valori costituzionali supremi cui deve ispirarsi l'attività
amministrativa".
Considerato che l'art. 4 della legge n. 249 del 1968, come
modificato dall'art. 6 della legge n. 775 del 1970, delegava il
Governo ad emanare uno o più decreti aventi valore di legge
ordinaria per disciplinare i singoli procedimenti amministrativi nei
vari settori, stabilendo che le norme di tali decreti avrebbero
dovuto "ispirarsi al modello della disciplina generale dell'azione
amministrativa da approvarsi con legge con gli adeguamenti resi
necessari dalle specifiche esigenze proprie dei singoli settori", e
che si sarebbe dovuto "sempre tendere alla semplificazione ed allo
snellimento delle procedure, in modo da rendere quanto più possibile
sollecita ed economica l'azione amministrativa", e a tal fine si
sarebbe dovuta realizzare, tra l'altro, "l'eliminazione delle
duplicazioni di competenze, dei concerti non necessari e dei pareri,
dei controlli e degli adempimenti in genere, che non siano essenziali
per una adeguata valutazione del pubblico interesse o per la
consistente tutela degli interessi dei cittadini";
che, contrariamente a quanto affermato dal remittente, non vi
sono ostacoli nè letterali nè sistematici a ritenere che la delega
abilitasse il Governo a riordinare i procedimenti relativi ai ricorsi
amministrativi;
che infatti la funzione amministrativa esercitata a seguito
della proposizione dei ricorsi amministrativi, pur se inerente ai
diversi settori dell'amministrazione attiva, possiede tuttavia una
sua autonomia che ne consente, ed anzi ne suggerisce, una disciplina
unitaria, come indirettamente confermato da questa Corte, nella
sentenza n. 298 del 1986, là dove ha riconosciuto al ricorso
straordinario la natura di procedimento amministrativo di secondo
grado;
che la questione è manifestamente infondata anche in
relazione al profilo della mancanza di principî e criteri direttivi,
in quanto, pur se la legge relativa al modello della disciplina
generale dell'azione amministrativa, cui i decreti adottati dal
Governo avrebbero dovuto ispirarsi, non è stata emanata prima
dell'esercizio della delega da parte del Governo, tuttavia il citato
art. 4 della legge n. 249 del 1968, come sostituito dall'art. 6 della
legge n. 775 del 1970, conteneva altri principia e criteri idonei ad
orientare e indirizzare l'attività legislativa delegata;
che, con riferimento alla censurata mancanza di indicazioni
circa i poteri del Consiglio di Stato nel procedimento volto alla
adozione del decreto attuativo della delega, è sufficiente rilevare
che il Consiglio di Stato è intervenuto ai sensi dell'art. 14 del
regio decreto n. 1054 del 1924 che lo abilita, appunto, a formulare i
progetti di legge e i regolamenti che gli vengono richiesti dal
Governo, tra i quali rientrava certamente, in assenza di previsioni
di segno contrario, anche lo schema di decreto delegato in attuazione
della delega di cui alla legge n. 249 del 1968;
che, quanto alla censura concernente la violazione
dell'art. 87 della Costituzione, per avere il decreto legislativo
attribuito competenze ulteriori al Presidente della Repubblica, è
sufficiente rilevare che questa Corte (sentenza n. 35 del 1962) ha
già chiarito che, per quanto attiene alla funzione amministrativa,
secondo una prassi seguita sin dalla entrata in vigore della
Costituzione, molte leggi deferiscono alla firma del capo dello
Stato, non soltanto i regolamenti, "ma anche provvedimenti attinenti
in concreto all'attività della pubblica amministrazione", senza che
in ciò possa ravvisarsi alcuna lesione delle attribuzioni del Capo
dello Stato e, quindi, una violazione dell'invocato parametro;
che manifestamente infondata è anche la censura sollevata,
in via subordinata, dal tribunale remittente, in riferimento
all'art. 76 della Costituzione, sul presupposto che, quand'anche si
volesse ritenere che la legge di delegazione conteneva principia e
criteri direttivi, ad essi il decreto adottato dal Governo non si
sarebbe attenuto;
che, infatti, al contrario di quanto sostiene il remittente,
la disciplina posta dal d.P.R. n. 1199 del 1971, non solo ha
confermato la natura del tutto atipica che il ricorso straordinario
aveva assunto sin dall'epoca della monarchia costituzionale,
adeguando la disciplina della alternatività al ricorso
giurisdizionale ai principia desumibili dalla sentenza di questa
Corte n. 1 del 1964, ma, in attuazione del criterio della
economicità posto dalla legge di delegazione, ne ha ribadito il suo
carattere di rimedio straordinario contro eventuali illegittimità di
atti amministrativi definitivi, che i singoli interessati possono
utilizzare con modica spesa, senza il bisogno di assistenza
tecnico-legale e con il beneficio di termini di presentazione del
ricorso particolarmente ampi (v. sentenza n. 298 del 1986);
che, infine, se si considera che il ricorso straordinario è
esperibile contro atti definitivi e che esso è alternativo ai rimedi
giurisdizionali, non appare affatto incongruo o contrario al
principio di economicità il fatto che nel procedimento di decisione
sia coinvolto l'apparato statale ai suoi più alti livelli;
che, pertanto, la questione deve essere dichiarata
manifestamente infondata in relazione a tutti i profili prospettati.
Visti gli articoli 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, secondo comma, delle norme integrative per i giudizi
dinanzi alla Corte costituzionale.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale degli articoli 8, 9, 10 11, 12, 13 e 14
del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199 (Semplificazione dei
procedimenti in materia di ricorsi amministrativi), sollevata, in
riferimento agli articoli 76, 77 e 87 della Costituzione, dal
Tribunale amministrativo regionale della Calabria, sezione staccata
di Reggio Calabria, con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 marzo 2001.
Il Presidente: Santosuosso
Il redattore: Mezzanotte
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 13 marzo 2001.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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