1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 3-6-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 92 ORDINANZA 29 aprile - 26 maggio 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Procedimento amministrativo - Obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi - Possibilita' di integrazione della motivazione in sede processuale. - Legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), art. 21-octies, comma 2, primo periodo. - (T-150092) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 3-6-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 21-octies,
comma 2, primo periodo, della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove
norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di
accesso ai documenti amministrativi), promosso dalla Corte dei conti
- sezione giurisdizionale per la Regione siciliana, nel procedimento
vertente tra R. G. e la Regione siciliana - Fondo pensioni Sicilia,
con ordinanza del 9 settembre 2014, iscritta al n. 226 del registro
ordinanze 2014 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 52, prima serie speciale, dell'anno 2014.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 29 aprile 2015 il Giudice
relatore Daria de Pretis.
Ritenuto che, con ordinanza del 9 settembre 2014, la Corte dei
conti - sezione giurisdizionale per la Regione siciliana, ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art.
21-octies, comma 2, primo periodo, della legge 7 agosto 1990, n. 241
(Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto
di accesso ai documenti amministrativi), in riferimento agli artt. 3,
97, 24, 113 e 117, primo comma, della Costituzione;
che la questione, così prospettata, è stata sollevata in un
processo avente ad oggetto la domanda di annullamento dell'atto con
cui la Direzione regionale servizi di quiescenza della Regione
siciliana - Fondo pensioni Sicilia ha comunicato ad una pensionata
l'avvio di un procedimento di recupero, sui ratei della pensione
percepita, di somme indebitamente erogate, e che nel giudizio la
ricorrente lamentava l'impossibilità di comprendere le ragioni di
fatto e di diritto della disposta ripetizione e di aver percepito
tali somme in buona fede;
che il giudice a quo, sul presupposto che l'amministrazione
regionale avrebbe fornito, con la memoria di costituzione in
giudizio, motivazioni integrative della impugnata comunicazione,
dubita della legittimità costituzionale dell'art. 21-octies, secondo
comma, primo periodo, della legge n. 241 del 1990, nella misura in
cui tale disposizione consente l'integrazione in sede processuale
della motivazione del provvedimento amministrativo anche dopo un
rilevante periodo di tempo;
che, secondo la remittente, la norma si porrebbe in contrasto:
con gli artt. 24, 97 e 113 Cost., costituendo, l'obbligo di
motivazione dei provvedimenti amministrativi, un corollario dei
principi di buon andamento e di imparzialità dell'amministrazione,
in quanto consente al destinatario del provvedimento che ritenga lesa
una propria situazione giuridica di far valere la relativa tutela
giurisdizionale, senza che assuma alcuna rilevanza al riguardo la
natura discrezionale o vincolata dell'atto; con l'art. 117, primo
comma, Cost., in quanto la norma contravverrebbe i principi
dell'ordinamento comunitario come interpretati dalla Corte di
giustizia dell'Unione europea, la quale avrebbe sempre affermato
l'impossibilità di integrare la motivazione di un provvedimento
amministrativo nel corso del processo; con l'art. 3 Cost., per la
disparità di trattamento che ne conseguirebbe, in termini di tutela
giurisdizionale, tra atti derivati dalla normativa comunitaria e atti
esclusivamente interni; con il principio della separazione dei
poteri, in quanto consentirebbe al giudice di sostituirsi
all'amministrazione integrando la motivazione dell'atto;
che nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile e
comunque infondata;
che nel suo intervento il Presidente del Consiglio dei ministri
eccepisce, in punto di rilevanza, che le regole sul procedimento
amministrativo sarebbero inapplicabili a fattispecie come quella in
esame, riguardanti un'attività paritetica nell'ambito della quale la
consistenza della posizione soggettiva azionata è di diritto
soggettivo;
che la fattispecie in esame prescinderebbe comunque
dall'applicazione dell'art. 21-octies della legge n. 241 del 1990, in
quanto l'obbligo di motivazione non potrebbe ritenersi violato quando
le ragioni del provvedimento siano chiaramente intuibili sulla base
della sua parte dispositiva e si verta in ipotesi di attività
vincolata;
che per gli atti vincolati la motivazione non corrisponderebbe
alla logica, fatta propria anche dall'art. 296 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea (TFUE), di esplicitare l'iter
formativo e le ragioni della scelta discrezionale, ma si limiterebbe
a indicare i presupposti fattuali e le norme di riferimento;
che, anche se si volesse ritenere che la fattispecie in esame va
valutata alla luce dell'art. 21-octies della legge n. 241 del 1990,
la questione prospettata risulterebbe comunque infondata, in quanto
il meccanismo dettato dalla norma non altera in alcun modo il diritto
di difesa, nè arreca un pregiudizio alle ragioni sostanziali del
ricorrente, collegandosi invece alla carenza di interesse del
ricorrente stesso a ottenere l'annullamento di un atto che
l'amministrazione potrebbe successivamente reiterare con identico
contenuto.
Considerato che, con ordinanza del 9 settembre 2014, la Corte dei
conti - sezione giurisdizionale per la Regione siciliana, ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art.
21-octies, comma 2, primo periodo, della legge 7 agosto 1990, n. 241
(Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto
di accesso ai documenti amministrativi), in riferimento agli artt. 3,
97, 24, 113 e 117, primo comma, della Costituzione, nella misura in
cui tale disposizione consente l'integrazione in sede processuale
della motivazione del provvedimento amministrativo;
che, secondo la rimettente, la norma si porrebbe in contrasto:
con gli artt. 24, 97 e 113 Cost., costituendo, l'obbligo di
motivazione dei provvedimenti amministrativi, un corollario dei
principi di buon andamento e d'imparzialità dell'amministrazione, in
quanto consente al destinatario del provvedimento che ritenga lesa
una propria situazione giuridica di far valere la relativa tutela
giurisdizionale, senza che assuma alcuna rilevanza al riguardo la
natura discrezionale o vincolata dell'atto; con l'art. 117, primo
comma, Cost., in quanto la norma contravverrebbe i principi
dell'ordinamento comunitario come interpretati dalla Corte di
giustizia dell'Unione europea, la quale avrebbe sempre affermato
l'impossibilità di integrare la motivazione di un provvedimento
amministrativo nel corso del processo; con l'art. 3 Cost., per la
disparità di trattamento che ne conseguirebbe, in termini di tutela
giurisdizionale, tra atti derivati dalla normativa comunitaria e atti
esclusivamente interni; con il principio della separazione dei
poteri, in quanto consentirebbe al giudice di sostituirsi
all'amministrazione integrando la motivazione dell'atto;
che l'ordinanza di rimessione muove da una incompleta
ricostruzione del quadro giurisprudenziale;
che, difatti, secondo l'indirizzo formatosi in materia di
giudizio pensionistico, «dalla natura meramente ricognitiva del
procedimento amministrativo, preordinato all'accertamento, alla
liquidazione e all'adempimento della prestazione pensionistica in
favore dell'assicurato deriva che l'inosservanza, da parte del
competente Istituto previdenziale, delle regole proprie di questo
procedimento, come, più in generale, delle prescrizioni concernenti
il giusto procedimento, dettate dalla L. 7 agosto 1990, n. 241, o dei
precetti di buona fede e correttezza non dispiega incidenza alcuna
sul rapporto obbligatorio avente ad oggetto quella prestazione»,
cosicchè l'istante «non può, in difetto dei fatti costitutivi della
relativa obbligazione, fondare la pretesa giudiziale di pagamento
della prestazione previdenziale rinvenendone la causa in disfunzioni
procedimentali addebitabili all'Istituto», ferma restando l'eventuale
rilevanza a fini diversi di queste violazioni, come ad esempio, ove
ne ricorrano i presupposti, la possibilità di chiedere il
risarcimento del danno che ne sia derivato (ex plurimis, Corte di
cassazione civile - sezione lavoro, sentenze 30 settembre 2014, n.
20604; 29 aprile 2009, n. 9986; 24 febbraio 2003, n. 2804);
che la stessa giurisprudenza contabile, sul presupposto che il
giudizio pensionistico, ancorchè promosso formalmente con ricorso
contro un atto della pubblica amministrazione, ha per oggetto il
completo riesame del rapporto obbligatorio di quiescenza nella sua
globalità (così come individuato e delimitato dall'istanza
pensionistica nella previa sede amministrativa e, poi, dalla domanda
giudiziale), ha affermato che non sono dirimenti le censure formali,
includendo in esse anche quelle relative alla illegittimità del
provvedimento per violazione dell'art. 3 della legge n. 241 del 1990
(Corte dei conti - sezione terza giurisdizionale centrale d'appello,
14 maggio 2008, n. 167; sezione prima giurisdizionale centrale
d'appello, 26 giugno 2002, n. 206; sezione giurisdizionale per la
Regione Veneto 18 marzo 2009, n. 229);
che la rimettente non spiega se e come ritiene superabile
l'impostazione giurisprudenziale che esclude l'incidenza delle
violazioni procedimentali (o di altre regole derivanti dalla legge n.
241 del 1990) sul rapporto obbligatorio di fonte legale, avente ad
oggetto prestazioni pensionistiche;
che l'assenza di argomentazioni su tale profilo preclude ogni
verifica in ordine alla rilevanza della questione prospettata,
comportandone l'inammissibilità;
che, anche qualora si ritenesse la norma impugnata applicabile
nel tipo di contenzioso in esame, la rimettente non prende in
considerazione il fatto che, secondo un diffuso orientamento della
giurisprudenza amministrativa, «il difetto di motivazione nel
provvedimento non può essere in alcun modo assimilato alla
violazione di norme procedimentali o ai vizi di forma, costituendo la
motivazione del provvedimento il presupposto, il fondamento, il
baricentro e l'essenza stessa del legittimo esercizio del potere
amministrativo (art. 3 della legge n. 241 del 1990) e, per questo, un
presidio di legalità sostanziale insostituibile, nemmeno mediante il
ragionamento ipotetico che fa salvo, ai sensi dell'art. 21-octies,
comma 2, della legge n. 241 del 1990, il provvedimento affetto dai
cosiddetti vizi non invalidanti» (ex multis, Consiglio di Stato -
sezione terza, 7 aprile 2014, n. 1629; sezione sesta, 22 settembre
2014, n. 4770; sezione terza, 30 aprile 2014, n. 2247; sezione
quinta, 27 marzo 2013, n. 1808);
che, dunque, la rimettente si è sottratta al doveroso tentativo
di sperimentare l'interpretazione costituzionalmente orientata della
disposizione censurata, in applicazione del principio secondo cui una
disposizione di legge può essere dichiarata costituzionalmente
illegittima solo quando non sia possibile attribuirle un significato
che la renda conforme ai parametri costituzionali invocati (sentenza
n. 77 del 2007; ordinanze n. 102 del 2012, n. 212, n. 103, n. 101 e
n. 15 del 2011, n. 322, n. 192 e n. 110 del 2010, n. 257 del 2009 e
n. 363 del 2008);
che la questione appare altresì diretta non a risolvere un
dubbio di legittimità costituzionale, ma a ricevere dalla Corte un
improprio avallo a una determinata interpretazione della norma
censurata (rimessa al giudice di merito), operazione, questa, tanto
più inammissibile in presenza di indirizzi giurisprudenziali non del
tutto stabilizzati (sentenza n. 242 del 2008; ordinanze n. 297 del
2007, n. 114 del 2006, n. 211 del 2005 e n. 142 del 2004);
che, in definitiva, la questione sollevata è manifestamente
inammissibile per difetto di motivazione sulla rilevanza, per mancato
esperimento del tentativo d'interpretazione conforme a Costituzione,
nonchè per l'uso improprio dello strumento del vaglio di
costituzionalità per avallare una certa interpretazione della norma
censurata.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, commi 1 e 2, delle norme integrative per i giudizi avanti
alla Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 21-octies, comma 2, primo
periodo, della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 97, 24, 113
e 117, primo comma, della Costituzione, dalla Corte dei conti -
sezione giurisdizionale per la Regione siciliana, con l'ordinanza in
epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 29 aprile 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 26 maggio 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI