1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 17-4-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 77 SENTENZA 19 febbraio - 9 aprile 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica ‒ Disciplina del pareggio di bilancio ‒ Sistema sanzionatorio e sistema premiale applicabile alla Provincia autonoma di Trento e ai Comuni del relativo territorio. - Legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), art. 1, comma 828. - (T-190077) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 17-4-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma
828, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione
dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il
triennio 2018-2020), promosso dalla Provincia autonoma di Trento con
ricorso notificato il 27 febbraio 2018, depositato in cancelleria il
6 marzo 2018, iscritto al n. 22 del registro ricorsi 2018 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 16, prima
serie speciale, dell'anno 2018.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 19 febbraio 2019 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la
Provincia autonoma di Trento e l'avvocato dello Stato Andrea Fedeli
per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso iscritto al n. 22 del reg. ric. 2018, la
Provincia autonoma di Trento ha impugnato l'art. 1, comma 828, della
legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio
2018-2020) in riferimento agli articoli 8, 16, 79, 80, 81, 103, 104 e
107 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n.
670 (Statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige) e agli
articoli 17, 18 e 19 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268
(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige in materia di finanza regionale e provinciale), dell'art. 2 del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto
tra gli atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali,
nonchè la potestà statale di indirizzo e coordinamento), al
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 della
Costituzione, all'accordo siglato in data 15 ottobre 2014, recepito
con legge 23 dicembre 2014 n. 190, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilità 2015)» nonchè al principio dell'accordo in materia di
rapporti finanziari tra Provincia autonoma e Stato di cui agli artt.
104 e 107 dello statuto speciale e all'art. 27 della legge 5 maggio
2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in
attuazione dell'articolo 119 della Costituzione), al principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., all'art. 81 Cost., anche in
relazione alla legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1
(Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta
costituzionale), e alla legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni
per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi
dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione).
1.1.- L'art. l, comma 828, della legge n. 205 del 2017 stabilisce
che «il comma 483 dell'articolo l della legge 11 dicembre 2016, n.
232, è abrogato».
La ricorrente evidenzia che il menzionato comma 483 recava una
specifica clausola di salvaguardia delle competenze della Provincia
autonoma: esso prevedeva, al primo periodo, che, «per le regioni
Friuli Venezia-Giulia e Trentino-Alto Adige, nonchè per le province
autonome di Trento e di Bolzano, non si applicano le disposizioni di
cui ai commi 475 e 479 del presente articolo e resta ferma la
disciplina del patto di stabilità interno recata dall'articolo l,
commi 454 e seguenti, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, come
attuata dagli accordi sottoscritti con lo Stato».
Pertanto, prosegue la Provincia autonoma di Trento, per effetto
di tale abrogazione, l'art. 1, comma 475, della legge 11 dicembre
2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019),
risulterebbe sicuramente applicabile, quanto alle lettere a) e b),
pro futuro alle due Province autonome e agli enti locali della
Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol.
In particolare, il citato comma 475 detta le sanzioni in
attuazione della disciplina prevista dall'art. 9, comma 4, della
legge n. 243 del 2012, in caso di mancato raggiungimento del saldo in
equilibrio, come determinato dal precedente comma 466.
L'art. 1, comma 479, della legge n. 232 del 2016 disciplina,
invece, le misure premiali: è previsto che, per le Regioni che
rispettino il saldo di cui al comma 466 e che conseguano un saldo
finale di cassa non negativo fra le entrate e le spese finali, siano
assegnate, con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze,
entro il 30 luglio di ciascun anno, le eventuali risorse incassate
dal bilancio dello Stato alla data del 30 giugno ai sensi del comma
475, lettera b).
La ricorrente premette di aver già impugnato, con ricorso
iscritto al n. 24 del reg. ric. 2017, l'art. 1, commi 475, lettere a)
e b), della legge n. 232 del 2016 e, in subordine, anche il
successivo comma 479, lettera a), con impugnazione condizionata
all'ipotesi in cui la Corte non avesse ritenuto applicabile alla
Provincia autonoma di Trento la clausola di salvaguardia recata
dall'art. l, comma 483, della medesima legge n. 232 del 2016.
Osserva quindi la ricorrente che, per effetto dell'abrogazione
del citato art. 1, comma 483, della legge n. 232 del 2016, il comma
475, quanto alle lettere a) e b), sarebbe divenuto sicuramente
applicabile alla stessa Provincia autonoma.
Per tali motivi, la ricorrente riproduce nel presente giudizio
parte delle censure di costituzionalità già formulate nel
precedente ricorso, sollevandole nei confronti dell'art. 1, comma
828, della legge n. 205 del 2017, nella parte in cui, avendo abrogato
la clausola di salvaguardia costituita dal citato art. 1, comma 483,
renderebbe applicabile l'intero sistema sanzionatorio alla Provincia
autonoma e ai Comuni del territorio provinciale.
Quanto, poi, al sistema premiale di cui al successivo comma 479,
la ricorrente osserva che ove l'applicazione delle sanzioni alla
Provincia autonoma e ai suoi Comuni fosse ritenuta legittima da
questa Corte, esso dovrebbe corrispondentemente estendersi alla
Provincia: ciò dovrebbe avvenire o in via interpretativa, attraverso
una lettura estensiva del riferimento alle Regioni contenuto nel
predetto comma 479 ovvero, se tale interpretazione fosse preclusa
dalla lettera della disposizione, attraverso la dichiarazione di
illegittimità costituzionale.
1.2.- Nello specifico, la Provincia autonoma di Trento lamenta
che, per effetto dell'accennata abrogazione del comma 483 della legge
n. 232 del 2016, sarebbe divenuto direttamente applicabile alla
medesima e ai propri enti locali l'intero sistema sanzionatorio
recato dall'art. 1, comma 475, della legge n. 232 del 2016, in
violazione sia del principio di leale collaborazione che dell'accordo
(trasfuso nel nuovo testo dell'art. 79 dello statuto speciale), sia
delle norme statutarie che attribuiscono alla Provincia le funzioni
di coordinamento finanziario dei propri enti locali, con conseguente
responsabilità della Provincia autonoma verso lo Stato e correlata
competenza della stessa Provincia autonoma a disciplinare le sanzioni
e ad accertare le violazioni commesse dai propri enti. Si sostiene,
quindi, che il sistema sanzionatorio previsto dallo Stato non
potrebbe produrre direttamente i suoi effetti in ambito provinciale,
ma dovrebbe, invece, essere tradotto da specifiche norme provinciali
secondo le specifiche disposizioni che regolano i rapporti tra legge
statale e norme provinciali;
1.2.1.- Per i suddetti motivi, la ricorrente censura la diretta
applicazione non solamente delle lettere a) e b) dell'art. 1, comma
475, ma anche delle lettere c), d), e) e f) del medesimo comma, in
quanto anch'esse - limitando gli impegni e le spese di investimento,
ponendo un divieto di assunzione di personale, e ponendo in capo agli
amministratori la riduzione delle indennità e dei gettoni di
presenza - recherebbero misure dettagliate e direttamente applicative
nei confronti degli enti locali provinciali.
1.2.2.- Quanto alla misura prevista dal comma 475, lettera a), la
Provincia autonoma sostiene che essa violerebbe il principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., il principio di equilibrio di
bilancio di cui agli artt. 81 e 97, primo comma, e 119, primo comma,
Cost., nonchè l'art. 9, comma 2, della legge n. 243 del 2012, in
quanto si prevederebbe irragionevolmente una sanzione di natura
pecuniaria a carattere automatico, la cui irrogazione renderebbe
oggettivamente più difficile per l'ente raggiungere l'obiettivo di
bilancio nonchè adottare le misure correttive prescritte dall'art.
9, comma 2, della "legge rinforzata" n. 243 del 2012.
1.2.3.- In relazione, invece, a quanto previsto dall'art. 1,
comma 475, lettera b), - secondo cui «in caso di mancato versamento»
degli importi previsti «si procede al recupero di detto scostamento a
valere sulle giacenze depositate a qualsiasi titolo nei conti aperti
presso la tesoreria statale» - la Provincia autonoma di Trento
sostiene che, in tal modo, si consentirebbe allo Stato non solo di
determinare unilateralmente l'an e il quantum del presunto debito, ma
addirittura di attribuirsi direttamente la somma in questione,
violando così il principio dell'accordo trasfuso nel nuovo testo
dell'art. 79, quarto comma, dello statuto speciale. La Provincia
autonoma escluderebbe, altresì, che, nei confronti della Regione,
delle Province e degli enti appartenenti al sistema territoriale
regionale integrato, operino disposizioni statali che prevedono
obblighi, oneri, accantonamenti, riserve all'erario o concorsi
comunque denominati.
1.2.4.- La misura prevista dalla citata lettera b) del comma 475
violerebbe, inoltre, il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3
Cost., l'art. 9, comma 2, della legge n. 243 del 2012, l'art. 81,
sesto comma, Cost. e l'art. 5 della legge cost. n. 1 del 2012, in
quanto il previsto meccanismo sanzionatorio del versamento, per tre
anni, di un terzo dell'importo dello scostamento finirebbe per
contrastare con i fini espressi nell'art. 9, comma 2, della legge n.
243 del 2012 che, invece, richiede che siano previste «misure di
correzione tali da assicurarne il recupero entro il triennio
successivo»: misure che portano a recuperare lo squilibrio e che
nulla avrebbero a che fare con un simile meccanismo afflittivo, la
cui applicazione sicuramente non migliorerebbe, per l'ente che lo
subisce, l'equilibrio tra entrate e uscite.
1.2.5.- Infine, in via subordinata, la ricorrente impugna il
medesimo meccanismo abrogativo, laddove si dovesse ritenere
applicabile alla ricorrente Provincia autonoma il sistema delle
sanzioni di cui all'art. 1, comma 475, della legge n. 232 del 2016
senza però ricomprenderla nel sistema dei premi di cui al successivo
comma 479, per violazione dei principi di eguaglianza e di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. e del principio di
proporzionalità tra premi e sanzioni sancito dall'art. 9 della legge
n. 243 del 2012, in attuazione dell'art. 81 Cost. e dell'art. 5 della
legge cost. n. 1 del 2012. In tal caso l'impugnazione è subordinata
dalla ricorrente all'ipotesi in cui a tale risultato non possa
giungersi in via interpretativa, attraverso una lettura estensiva del
riferimento alle Regioni contenuto nella medesima disposizione.
2.- Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, deducendo l'infondatezza del ricorso.
2.1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri osserva
preliminarmente che l'art. 1, comma 483, della legge n. 232 del 2016
riguardava le Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia e Trentino-Alto
Adige/Südtirol e le Province autonome di Bolzano e di Trento, alle
quali non si applicava ancora la disciplina del pareggio di bilancio,
ma quella precedente concernente il patto di stabilità interno. In
particolare, per la Regione autonoma Trentino Alto-Adige/Südtirol e
le Province autonome di Bolzano e di Trento l'articolo 79 dello
statuto speciale, come da ultimo modificato dalla legge n. 205 del
2017, in attuazione dell'accordo con lo Stato, stabilisce che il
pareggio di bilancio si applica a decorrere dal 2018.
Quindi, con l'introduzione del criterio del pareggio di bilancio
anche alle Province autonome è stato coerentemente abrogato l'art.
1, comma 483, determinando l'applicazione del sistema sanzionatorio e
premiale anche alle autonomie che precedentemente ne erano escluse.
2.2.- La difesa statale rammenta come la Corte abbia precisato
che la specialità non implica potestà di deviare rispetto al comune
percorso definito dalla Costituzione sulla base della condivisione di
valori e principi insensibili alla dimensione territoriale, tra cui,
in particolare, l'adempimento, da parte di tutti, dei doveri
inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale - di cui
il coordinamento rappresenta la traduzione sul piano dei rapporti
finanziari - anche in ragione della responsabilità che incombe su
tutti i cittadini.
Evidenzia, inoltre, che lo stesso art. 79 dello statuto speciale
farebbe salvo «il coordinamento della finanza pubblica da parte dello
Stato ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione».
3.- Con memoria depositata in vista dell'udienza pubblica, la
Provincia autonoma di Trento ha richiamato le decisioni della Corte
intervenute successivamente al deposito del presente ricorso, e in
particolare la sentenza n. 101 del 2018, che ha deciso il ricorso n.
24 del reg. ric. 2017, nonchè le sentenze n. 94 e n. 124 del 2018.
3.1.- Osserva comunque la ricorrente che nella sentenza n. 101
del 2018 non vi sarebbe alcuna presa di posizione in ordine al motivo
di impugnazione svolto in via subordinata, che denunciava la
soggezione della Provincia ai meccanismi sanzionatori senza il
coinvolgimento della medesima in quelli premiali.
3.2.- La Provincia autonoma di Trento ritiene che, anche alla
luce di quanto affermato dalla Corte nelle sentenze n. 94, n. 101 e
n. 124 del 2018, sia necessario evidenziare che, mentre il sistema
delle sanzioni a carico dei Comuni trentini è stato ricondotto a
legittimità grazie all'intervento sostitutivo operato dalla citata
sentenza n. 101 del 2018, sarebbe divenuta attuale - con
l'abrogazione della clausola di salvaguardia e con il passaggio al
sistema del pareggio di bilancio dal 2018 per il Trentino-Alto
Adige/Südtirol - la questione della partecipazione della Provincia
autonoma al sistema sanzionatorio e premiale, che parrebbe
testualmente prevista per le sanzioni (art. l, comma 475, lettera b,
della legge n. 232 del 2016), ma non per le misure premiali (art. l,
comma 479, lettera a, della medesima legge n. 232 del 2016).
La Provincia ricorrente sostiene al riguardo che, benchè la
questione di costituzionalità dei commi 475 e 479 dell'art. l della
legge n. 232 del 2016 (allora corredati dalla clausola di
salvaguardia di cui al comma 483), già proposta dalla Provincia in
via diretta, sia stata ritenuta infondata, tale conclusione
richiederebbe, comunque, una nuova verifica nel diverso contesto del
pareggio di bilancio.
Per tale ragione la Provincia autonoma insiste per l'accoglimento
delle censure sollevate e chiede alla Corte di chiarire se la
Provincia autonoma continui, anche nel sistema del pareggio di
bilancio, a rimanere esclusa dal sistema sanzionatorio e premiale e
dal correlativo meccanismo di incameramento e trasferimento di fondi
previsto per la generalità degli enti territoriali (pur rimanendo
ferma la previsione, per essa, di sanzioni proporzionate all'entità
degli scostamenti dagli obiettivi e dei relativi premi, secondo
modalità specificamente previste in sede di accordo con lo Stato),
secondo quanto prospettato dalla Corte nella sentenza n. 101 del
2018, dove si afferma che le Province autonome «non partecipano ai
fondi statali che riguardano rispettivamente l'incameramento
dell'importo delle sanzioni e la correlata erogazione dei premi
afferenti al regime ordinario degli altri enti territoriali».
Ove si ritenga che la Provincia autonoma debba rientrare nel
sistema generale approntato dall'art. 1, commi da 475 a 479, della
legge n. 232 del 2016 - pur con gli adattamenti richiesti dalla
peculiare disciplina statutaria, come ad esempio la gestione dei
premi e delle sanzioni per i Comuni trentini da parte della Provincia
stessa - si chiede alla Corte di chiarire a quali condizioni essa
possa partecipare a tale sistema anche per quanto riguarda il profilo
premiale, pena la violazione, in caso contrario, dei principi di
eguaglianza e di ragionevolezza e dei principi di proporzionalità
tra premi e sanzioni sancito dall'art. 9 della legge n. 243 del 2012,
in attuazione dell'art. 81 Cost. e dell'art. 5 della legge cost. n. l
del 2012.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe la Provincia autonoma di
Trento ha impugnato l'art. 1, comma 828, della legge 27 dicembre
2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020),
in riferimento agli artt. 8, 16, 79, 80, 81, 103, 104 e 107 del
decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670
(Statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige), agli artt. 17,
18 e 19 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in
materia di finanza regionale e provinciale), all'art. 2 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra gli
atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la
potestà statale di indirizzo e coordinamento), al principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 della Costituzione, all'accordo
siglato in data 15 ottobre 2014, recepito dalla legge 23 dicembre
2014 n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)»,
nonchè al principio dell'accordo in materia di rapporti finanziari
tra Provincia autonoma e Stato di cui agli artt. 104 e 107 dello
statuto speciale e all'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42
(Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione), al principio di ragionevolezza
di cui all'art. 3 Cost., all'art. 81 Cost., anche in relazione alla
legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio
del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), e alla legge 24
dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l'attuazione del principio
del pareggio di bilancio ai sensi dell'articolo 81, sesto comma,
della Costituzione).
1.1.- L'art. l, comma 828, della legge n. 205 del 2017 stabilisce
che «il comma 483 dell'articolo l della legge 11 dicembre 2016, n.
232, è abrogato».
La ricorrente evidenzia che il menzionato comma 483 recava una
specifica clausola di salvaguardia delle competenze della Provincia
autonoma: esso prevedeva, al primo periodo, che, «per le regioni
Friuli Venezia-Giulia e Trentino-Alto Adige, nonchè per le province
autonome di Trento e di Bolzano, non si applicano le disposizioni di
cui ai commi 475 e 479 del presente articolo e resta ferma la
disciplina del patto di stabilità interno recata dall'articolo l,
commi 454 e seguenti, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, come
attuata dagli accordi sottoscritti con lo Stato».
Pertanto, prosegue la Provincia autonoma di Trento, per effetto
di tale abrogazione, l'art. 1, comma 475, della legge 11 dicembre
2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019),
risulterebbe sicuramente applicabile, quanto alle lettere a) e b),
pro futuro alle due Province autonome e agli enti locali della
Regione Trentino-Alto Adige.
In particolare, il citato comma 475 detta le sanzioni in
attuazione della disciplina prevista dall'art. 9, comma 4, della
legge n. 243 del 2012, in caso di mancato raggiungimento del saldo in
equilibrio, come determinato dal precedente comma 466.
L'art. 1, comma 479, della legge n. 232 del 2016 disciplina,
invece, le misure premiali: è previsto che, per le Regioni che
rispettino il saldo di cui al precedente comma 466 e che conseguano
un saldo finale di cassa non negativo fra le entrate e le spese
finali, siano assegnate, con decreto del Ministero dell'economia e
delle finanze, entro il 30 luglio di ciascun anno, le eventuali
risorse incassate dal bilancio dello Stato alla data del 30 giugno ai
sensi del comma 475, lettera b).
La ricorrente premette di aver già impugnato, con ricorso
iscritto al n. 24 reg. ric. dell'anno 2017, l'art. 1, commi 475,
lettere a) e b), della legge n. 232 del 2016 e, in subordine, anche
il successivo comma 479, lettera a), con impugnazione condizionata
all'ipotesi in cui la Corte non avesse ritenuto applicabile alla
Provincia autonoma di Trento la clausola di salvaguardia recata
dall'art. l, comma 483, della medesima legge n. 232 del 2016.
Osserva ora che, per effetto dell'abrogazione di quest'ultima
disposizione, il citato comma 475, quanto alle lettere a) e b),
sarebbe, in seguito, divenuto sicuramente applicabile alla ricorrente
Provincia autonoma.
Per tali motivi, essa riproduce nel presente giudizio parte delle
censure già formulate nel precedente ricorso, indirizzandole, questa
volta, contro l'art. 1, comma 828, della legge n. 205 del 2017,
laddove, avendo abrogato la clausola di salvaguardia recata dal
citato art. 1, comma 483, renderebbe applicabile alla Provincia
autonoma e ai Comuni del territorio provinciale l'intero sistema
sanzionatorio.
Quanto, poi, al sistema premiale di cui al menzionato comma 479,
la ricorrente osserva che, ove l'applicazione delle sanzioni alla
Provincia autonoma e ai suoi Comuni fosse ritenuta legittima da
questa Corte, esso dovrebbe corrispondentemente estendersi alla
Provincia: tanto dovrebbe avvenire o in via ermeneutica, attraverso
un'interpretazione estensiva del riferimento alle Regioni contenuto
nel predetto comma 479, o, se essa fosse preclusa dalla lettera della
disposizione, attraverso la dichiarazione di illegittimità
costituzionale della norma.
1.2.- Nello specifico, la Provincia autonoma di Trento lamenta
che, per effetto dell'abrogazione dell'art. 1, comma 483, della legge
n. 232 del 2016, sarebbe divenuto direttamente applicabile alla
medesima e ai propri enti locali l'intero sistema sanzionatorio
recato dall'art. 1, comma 475, della medesima legge, in violazione
sia del principio di leale collaborazione che dell'accordo (trasfuso
nel nuovo testo dell'art. 79 dello statuto speciale), sia delle norme
statutarie che attribuiscono alla Provincia autonoma le funzioni di
coordinamento finanziario dei propri enti locali, con conseguente
responsabilità (verso lo Stato) e correlata competenza a
disciplinare le sanzioni e ad accertare le violazioni commesse dagli
enti locali che ricadono nel suo territorio. Si sostiene, quindi, che
il regime sanzionatorio previsto dallo Stato non potrebbe produrre
direttamente i suoi effetti in ambito provinciale, ma dovrebbe invece
essere tradotto da specifiche disposizioni provinciali secondo le
previsioni che regolano i rapporti tra legge statale e norme
provinciali.
1.2.1.- Per i suddetti motivi, la ricorrente censura la diretta
applicazione non solamente delle lettere a) e b) dell'art. 1, comma
475, ma anche delle lettere c), d), e) e f) del medesimo comma, in
quanto, si sostiene, anche esse - limitando gli impegni e le spese di
investimento, recando un divieto di assunzione di personale, e
imponendo agli amministratori la riduzione delle indennità e dei
gettoni di presenza - recherebbero misure dettagliate e direttamente
applicative nei confronti degli enti locali provinciali.
1.2.2.- Quanto alla misura prevista dal comma 475, lettera a), la
Provincia autonoma sostiene che essa violerebbe il principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., il principio di equilibrio di
bilancio di cui agli artt. 81 e 97, primo comma, e 119, primo comma,
Cost., nonchè l'art. 9, comma 2, della legge n. 243 del 2012, in
quanto si prevederebbe irragionevolmente una sanzione di natura
pecuniaria a carattere automatico, la cui irrogazione renderebbe
oggettivamente più difficile per l'ente raggiungere l'obiettivo di
bilancio nonchè adottare le misure correttive prescritte dall'art.
9, comma 2, della legge "rinforzata" n. 243 del 2012.
1.2.3.- In relazione, invece, a quanto previsto dall'art. 1,
comma 475, lettera b) - secondo cui «in caso di mancato versamento»
degli importi previsti «si procede al recupero di detto scostamento a
valere sulle giacenze depositate a qualsiasi titolo nei conti aperti
presso la tesoreria statale» - la Provincia autonoma di Trento
sostiene che, in tal modo, si consentirebbe allo Stato non solo di
determinare unilateralmente l'an e il quantum del presunto debito, ma
addirittura di attribuirsi direttamente la somma in questione,
violando così il principio dell'accordo trasfuso nel nuovo testo
dell'art. 79, quarto comma, dello statuto speciale. La Provincia
autonoma escluderebbe, altresì, che, nei confronti della Regione,
delle Province e degli enti appartenenti al sistema territoriale
regionale integrato, operino le disposizioni statali che prevedono
obblighi, oneri, accantonamenti, riserve all'erario o concorsi
comunque denominati.
1.2.4.- La misura prevista dalla citata lettera b) del comma 475
violerebbe, inoltre, il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3
Cost., l'art. 9, comma 2, della legge n. 243 del 2012, l'art. 81,
sesto comma, Cost. e l'art. 5 della legge cost. n. 1 del 2012, in
quanto il previsto meccanismo sanzionatorio del versamento, per tre
anni, di un terzo dell'importo dello scostamento finirebbe per
contrastare con i fini espressi nell'art. 9, comma 2, della legge n.
243 del 2012, il quale, invece, richiede che siano previste «misure
di correzione tali da assicurarne il recupero entro il triennio
successivo», misure che portano a recuperare lo squilibrio e che
nulla avrebbero a che fare con un simile meccanismo afflittivo, la
cui applicazione sicuramente non migliorerebbe, per l'ente che lo
subisce, l'equilibrio tra entrate e uscite.
1.2.5.- Infine, in via subordinata, la ricorrente impugna il
medesimo meccanismo abrogativo laddove si dovesse ritenere che fosse
applicabile alla ricorrente Provincia autonoma il sistema delle
sanzioni di cui all'art. 1, comma 475, della legge n. 232 del 2016,
senza però ricomprenderla nel sistema dei premi di cui al successivo
comma 479, per violazione dei principi di eguaglianza e di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. e del principio di
proporzionalità tra premi e sanzioni sancito dall'art. 9 della legge
n. 243 del 2012, in attuazione dell'art. 81 Cost. e dell'art. 5 della
legge cost. n. 1 del 2012. In tal caso l'impugnazione è subordinata
all'ipotesi in cui a tale risultato non possa giungersi in via
interpretativa, attraverso una lettura estensiva del riferimento alle
Regioni contenuto nella medesima disposizione.
1.3.- Nella memoria prodotta dalla Provincia autonoma di Trento
in vista dell'udienza pubblica, la ricorrente ha preso atto delle
successive pronunce di questa Corte n. 94, n. 101 e n. 124 del 2018;
sostiene, nondimeno, che tali decisioni lascerebbero tuttora non
risolti alcuni punti fondamentali delle doglianze formulate con il
presente ricorso, sicchè insiste per il suo accoglimento, chiedendo,
in particolare, che questa Corte si pronunci sulle censure rubricate
ai punti III e IV del ricorso, dovendosi in definitiva chiarire se
essa, anche nella vigenza del regime di pareggio di bilancio, rimanga
estranea al sistema sanzionatorio e premiale - secondo quanto
adombrato dalla sentenza n. 101 del 2018, nella parte in cui essa ha
affermato che le Province autonome «non partecipano ai fondi statali
che riguardano rispettivamente l'incameramento dell'importo delle
sanzioni e la correlata erogazione dei premi afferenti al regime
ordinario degli altri enti territoriali» - oppure, laddove ricompresa
nel predetto sistema sanzionatorio, partecipi a tale sistema anche
per quanto riguarda il profilo premiale.
2.- Le questioni sollevate dalla Provincia autonoma di Trento con
il presente ricorso devono essere esaminate alla luce di quanto già
affermato da questa Corte nelle sentenze n. 94, n. 101 e n. 124 del
2018, inerenti a questioni analoghe o collegate, e di quanto
ulteriormente di seguito precisato.
2.1.- La prima sentenza (riferita ai ricorsi iscritti ai numeri
10, 13 e 20 del reg. ric. 2016) ha affrontato, tra le altre, la
questione di legittimità delle sanzioni contenute nella norma che
precedeva quella impugnata (si trattava dell'art. 1, comma 723,
lettera a, terzo periodo, della legge 28 dicembre 2015, n. 208,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)»), dichiarandola
non fondata nel senso che, mentre lo speciale regime di cui godono le
autonomie territoriali trentine comporta che il perseguimento degli
obiettivi macroeconomici a esse assegnati vengano perseguiti
attraverso una specifica disciplina della finanza provinciale, le
violazioni di tale specifico regime devono essere regolate da «un
omogeneo sistema sanzionatorio, proporzionato all'entità delle
infrazioni - nel caso in esame riferite a un ordito normativo di
matrice provinciale - commesse dagli enti locali [insistenti sul
territorio della Provincia autonoma]» (sentenza n. 94 del 2018).
La seconda pronuncia (riferita ai ricorsi iscritti ai numeri 20,
22 e 24 del reg. ric. 2017) ha deciso sull'impugnazione dell'art. 1,
comma 475, lettere a) e b), della legge n. 232 del 2016,
dichiarandone l'illegittimità costituzionale «nella parte in cui
prevede che gli enti locali delle Province autonome di Trento e di
Bolzano e della Regione Friuli-Venezia Giulia sono tenuti a versare
l'importo della sanzione per il mancato conseguimento dell'obiettivo
di finanza pubblica al bilancio dello Stato anzichè a quello delle
suddette autonomie speciali» (sentenza n. 101 del 2018).
Infine, la terza decisione (sentenza n. 124 del 2018, relativa al
ricorso iscritto al n. 30 del reg. ric. 2017) ha accolto il ricorso
proposto dallo Stato nei confronti di una norma della Provincia
autonoma di Bolzano che demandava a un provvedimento di intesa tra
Giunta e Consiglio provinciale la definizione delle sanzioni a carico
degli enti locali, in seguito al loro passaggio al regime
dell'equilibrio di bilancio.
Sebbene la Provincia autonoma di Trento dichiari di aver preso
atto di tali decisioni, in realtà, nella memoria prodotta in vista
dell'udienza pubblica, chiede ulteriormente a questa Corte di
pronunciarsi sulla questione relativa all'applicazione nei propri
confronti del sistema sanzionatorio e premiale, senza
l'intermediazione del procedimento di cui all'art. 104 dello statuto
d'autonomia e all'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, e sul proprio
coinvolgimento nel sistema di partecipazione (e ripartizione) dei
fondi derivanti dalla riscossione delle sanzioni per il mancato
conseguimento del pareggio.
2.2.- Per le autonomie ordinarie e a statuto speciale le
modalità e i tempi di passaggio dal precedente sistema dei vincoli
del patto di stabilità a quello dell'equilibrio di bilancio sono
stati differenziati e scaglionati in un arco temporale compreso tra
il 2015 e il 2018. Il nuovo sistema è stato ulteriormente corretto
da questa Corte con la sentenza n. 101 del 2018, dichiarando
costituzionalmente illegittimi, per tutti gli enti territoriali, il
vincolo relativo all'utilizzo dell'avanzo di amministrazione,
correttamente accertato in sede di approvazione del rendiconto, e il
divieto di utilizzare le somme conservate nel fondo pluriennale già
assegnate a specifici obiettivi di investimento.
Per le Province autonome di Trento e di Bolzano e per la Regione
autonoma Trentino Alto-Adige/Südtirol, l'art. 1, commi 415 e 416,
della legge n. 190 del 2014, modificando il testo dell'art. 79 dello
statuto speciale, estendeva, sino a tutta l'annualità 2017, la
disciplina già contenuta nelle leggi di stabilità per il 2013 e per
il 2014 (relativa all'obiettivo da concordare per il concorso alla
finanza pubblica da parte delle autonomie speciali, previsto,
rispettivamente, dai commi 454 e 455 dell'art. 1 della legge 24
dicembre 2012, n. 228, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità
2013)»). Gli enti locali della Provincia autonoma di Trento sono
passati al sistema dell'equilibrio di bilancio prima dell'esercizio
2018, dal momento che l'art. 8, comma 1, della legge della Provincia
autonoma di Trento 27 dicembre 2010, n. 27, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011-2013 della
Provincia autonoma di Trento (legge finanziaria provinciale 2011)»,
come modificato dalla legge della Provincia autonoma di Trento 29
dicembre 2016, n. 20 (Legge di stabilità provinciale 2017), ha
stabilito che: «[a] decorrere dall'esercizio finanziario 2016 cessano
di applicarsi le disposizioni provinciali che disciplinano gli
obblighi relativi al patto di stabilità interno con riferimento agli
enti locali e ai loro enti e organismi strumentali. Gli enti locali
assicurano il pareggio di bilancio secondo quanto previsto dalla
normativa statale e provinciale in materia di equilibrio dei bilanci
[...]».
L'art. 1, comma 828, della legge n. 205 del 2017 (già anticipato
nella sostanza dal comma 4-quater dell'art. 79 dello statuto
speciale) ha abrogato il comma 483 dell'art. 1 della legge n. 232 del
2016.
La norma del 2017, sancendo il definitivo passaggio di tutte le
autonomie speciali al regime di pareggio del bilancio, ha fatto
venire meno la precedente esclusione degli enti locali insistenti sul
loro territorio, rendendo applicabile alle medesime autonomie anche
il nuovo sistema sanzionatorio e premiale.
In definitiva, mentre per gli anni 2016 e 2017 veniva ad
applicarsi alle due Province autonome di Trento e di Bolzano un
complesso regime di vincoli, cioè un'ibridazione dell'obbligo del
pareggio di bilancio con il precedente sistema dei vincoli del patto
di stabilità, successivamente tali autonomie sono passate alla nuova
disciplina dell'equilibro di bilancio come rettificata dalla sentenza
di questa Corte n. 101 del 2018.
Occorre precisare che non influisce sulla soluzione del presente
giudizio la novella introdotta dall'art. 1, commi 823 e 824, della
legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio
2019-2021), che ha abrogato, per le autonomie speciali, a far data
dal 2019, i commi 475 e 479 dell'art. 1 della legge n. 232 del 2016.
3.- Tanto premesso, le questioni di legittimità costituzionale
dedotte nel presente giudizio non sono fondate.
È costante orientamento di questa Corte che, nell'ambito del
coordinamento della finanza pubblica funzionale al rispetto dei
vincoli europei e nazionali, spetti al legislatore statale creare un
omogeneo sistema di sanzioni e premi sul territorio nazionale e
quindi anche per gli enti locali appartenenti alle autonomie
speciali. Per le medesime esigenze di uniformità, il controllo di
legittimità-regolarità sui bilanci degli enti locali viene
attribuito alla Corte dei conti anche nei territori caratterizzati
dall'autonomia speciale (ex plurimis, sentenza n. 40 del 2014).
Peraltro, tale uniformità non riguarda il regime inerente alla
finanza territoriale delle autonomie speciali e alla gestione dei
bilanci degli enti locali, per i quali l'ordinamento consente una
peculiare disciplina astretta dai soli vincoli complessivi assegnati.
In tale prospettiva, è significativo osservare che, con la
citata sentenza n. 101 del 2018, questa Corte ha accolto la questione
afferente all'applicazione delle lettere a) e b) del predetto comma
475, nella parte in cui si prevedeva l'obbligo di versare nelle casse
dello Stato le somme corrispondenti agli scostamenti registrati.
Proprio la specialità dell'ordinamento finanziario trentino - il
quale prevede che gli enti locali delle due Province autonome non
beneficiano di trasferimenti erariali, bensì di trasferimenti
provinciali - è a fondamento della precedente decisione, la quale ha
ricondotto a simmetria il rapporto tra applicazione delle sanzioni e
assegnazione dei premi attribuendolo al medesimo ente esponenziale
della collettività provinciale.
Nella gestione degli obiettivi di finanza pubblica assegnati su
base territoriale, la Provincia autonoma di Trento assume il ruolo di
regista del sistema finanziario provinciale integrato. Tale compito
di regia comporta che, laddove in uno o più enti locali si
verifichino degli scostamenti tali da integrare il mancato rispetto
del saldo necessario ai fini dell'equilibrio di bilancio, la
Provincia autonoma è tenuta ad assumere appropriati provvedimenti
nei loro confronti. Così, qualora ricorra - da parte del singolo
ente partecipante alla finanza provinciale allargata -
l'inadempimento dei compiti assegnati, il comma 475, lettera a),
primo periodo, della legge n. 232 del 2016 prevede la riduzione dei
trasferimenti correnti erogati (non dallo Stato, ma dalla Provincia
autonoma) in misura pari all'importo corrispondente allo scostamento
registrato.
3.1.- Nel descritto contesto normativo, il carattere
dell'omogeneità su base nazionale riguarda la tipologia delle
sanzioni e dei premi e le connesse modalità di applicazione, non
già le peculiarità delle regole afferenti alla disciplina del
complesso della finanza provinciale.
Sotto il profilo della necessaria uniformità delle regole, è
stato affermato che «costituiscono principi di coordinamento della
finanza pubblica, vincolanti per le Regioni e le Province autonome,
le previsioni di sanzioni volte ad assicurare il rispetto di limiti
complessivi di spesa imposti a Regioni ed enti locali, le quali
operano nei confronti degli enti che abbiano superato i predetti
limiti» (sentenza n. 190 del 2008; nello stesso senso, sentenza n.
289 del 2008, con riferimento agli enti ad autonomia ordinaria),
posto l'evidente rapporto di strumentalità che lega le decurtazioni
di natura finanziaria necessarie agli obiettivi di finanza pubblica.
In questo ambito, viene in rilievo il carattere «finalistico»
dell'azione di coordinamento e, quindi, l'esigenza che lo Stato
individui le misure puntuali «"eventualmente necessari[e] perchè la
finalità di coordinamento" venga "concretamente realizzata"
(sentenza n. 376 del 2003)» (sentenza n. 229 del 2011). Dunque, anche
per gli enti locali appartenenti all'autonomia speciale il sistema
sanzionatorio «costituisce naturale deterrente per ogni singola
infrazione degli enti territoriali ai vincoli di finanza pubblica [e
pertanto] non può essere ipotizzata "una differenziazione per gli
enti operanti nelle autonomie speciali in relazione ad un aspetto
[...] che non può non accomunare tutti gli enti operanti nell'ambito
del sistema della finanza pubblica allargata" (sentenza n. 425 del
2004)» (sentenza n. 101 del 2018).
Per quel che riguarda l'accesso ai sistemi premiali, valgono le
stesse considerazioni inerenti ai meccanismi sanzionatori,
considerata la speculare correlazione tra le due tematiche.
Per quanto concerne più specificamente la Regione autonoma
Trentino Alto-Adige e le Province autonome di Trento e Bolzano, non
può essere dubbio, in linea di principio, il loro assoggettamento a
un meccanismo di monitoraggio e di sanzioni collegato al rispetto
degli obblighi complessivi di finanza pubblica. Infatti, lo statuto
speciale, nel testo modificato dalla legge n. 190 del 2014, precisa
all'art. 79, comma 4-quinquies, che «[r]estano ferme le disposizioni
in materia di monitoraggio, certificazione e sanzioni previste dai
commi 460, 461 e 462 dell'articolo 1 della legge 24 dicembre 2012, n.
228».
3.2.- Per quel che riguarda la peculiare disciplina della finanza
provinciale trentina, è stato affermato «che la materia della
finanza provinciale di Trento e di Bolzano è ispirata al principio
dell'accordo, il quale nel caso di specie si è manifestato, tra
l'altro, attraverso una legislazione peculiare finalizzata
all'attuazione e al rispetto dei vincoli macroeconomici di matrice
europea e nazionale. È altresì indiscutibile che la vigilanza e la
concreta attuazione di tale specifico quadro finanziario - ferma
restando la competenza in termini di controllo di
legittimità-regolarità sui bilanci delle locali sezioni di controllo
della Corte dei conti" (sentenza n. 40 del 2014) - è demandata alle
Province autonome in coerenza con gli obiettivi loro assegnati. Le
disposizioni provinciali - emanate a seguito dello specifico
strumento dell'accordo - assumono così carattere di "parametro
normativo primario per la gestione finanziaria degli enti
sub-regionali tra i quali, appunto, gli enti locali territorialmente
interessati" (sentenza n. 40 del 2014)» (sentenza n. 94 del 2018).
Gli enti locali della Provincia autonoma di Trento operano in un
regime «che è eterogeneo ed esterno rispetto all'ordinario sistema
di finanziamento degli enti locali, ma non sono esentat[i] dal
sistema sanzionatorio generale [...], pur nella peculiarità delle
rispettive regole di finanza pubblica. In definitiva, dalle esposte
considerazioni deriva inequivocabilmente che le autonomie ricorrenti
- mentre sono soggette ai vincoli e agli obiettivi di finanza
pubblica secondo la peculiare disciplina per esse prevista - non
partecipano ai fondi statali che riguardano rispettivamente
l'incameramento dell'importo delle sanzioni e la correlata erogazione
dei premi afferenti al regime ordinario degli altri enti
territoriali» (sentenza n. 101 del 2018).
3.3.- Nella gestione degli obiettivi di finanza pubblica su base
territoriale la Provincia autonoma di Trento assume dunque il ruolo
di regista del sistema finanziario provinciale integrato.
La separatezza del suo sistema di relazioni finanziarie comporta
una correlata autonomia del regime attivo e passivo dei flussi
finanziari degli enti locali. Così come i proventi delle sanzioni
sono trattenuti dalla Provincia autonoma e non versati allo Stato,
così, egualmente, detti enti non partecipano a quelle misure
premiali che si alimentano dei proventi delle sanzioni afferenti al
regime ordinario degli altri enti territoriali. Gli enti locali
virtuosi potranno semmai godere di maggiori trasferimenti da parte
della Provincia in ossequio a un criterio desumibile dalla misura
premiale prevista dal comma 479; ferma restando - aspetto invero
pacifico ed espressamente previsto dallo stesso Statuto - la
correlata responsabilità dell'ente apicale (nel caso, la Provincia
autonoma) nei confronti dello Stato per il mancato raggiungimento
degli obiettivi concordati.
4.- In definitiva, la norma impugnata conferma, sia pure sotto
diversa articolazione, la sostanza delle relazioni finanziarie tra lo
Stato e la Provincia autonoma di Trento per quel che riguarda la
responsabilità complessiva del raggiungimento degli obiettivi
macroeconomici su base provinciale e la sottoposizione degli enti
locali trentini al comune sistema sanzionatorio e premiale adottato
su base nazionale.
Da ciò discende la non fondatezza delle questioni di
legittimità costituzionale prospettate dalla ricorrente.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 828, della legge 27 dicembre 2017, n. 205
(Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e
bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), promosse, in
riferimento agli artt. 8, 16, 79, 80, 81, 103, 104 e 107 del decreto
del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto
speciale per la Regione Trentino-Alto Adige), agli artt. 17, 18 e 19
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di
finanza regionale e provinciale), all'art. 2 del decreto legislativo
16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra gli atti
legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la
potestà statale di indirizzo e coordinamento), al principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 della Costituzione, all'accordo
siglato in data 15 ottobre 2014, recepito dalla legge 23 dicembre
2014 n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)»,
nonchè al principio dell'accordo in materia di rapporti finanziari
tra Provincia autonoma e Stato di cui agli artt. 104 e 107 dello
statuto speciale e all'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42
(Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione), al principio di ragionevolezza
di cui all'art. 3 Cost., all'art. 81 Cost., anche in relazione alla
legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio
del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), e alla legge 24
dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l'attuazione del principio
del pareggio di bilancio ai sensi dell'articolo 81, sesto comma,
della Costituzione), dalla Provincia autonoma di Trento con il
ricorso in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 febbraio 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 9 aprile 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA