1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 13-4-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 82 ORDINANZA 9 marzo - 7 aprile 2016
Giudizio sull'ammissibilita' di ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Referendum - Richiesta di referendum parzialmente abrogativo dell'art. 38, commi 1-bis e 5, del decreto legge n. 133 del 2014, promossa dai delegati dei Consigli regionali delle Regioni Basilicata, Marche, Puglia, Sardegna, Abruzzo, Veneto, Calabria, Liguria, Campania e Molise - Intervenute rispettivamente abrogazione e sostituzione delle predette norme - Ordinanza dell'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione interruttiva delle operazioni referendarie. - Legge 28 dicembre 2015, n. 208 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilita' 2016), art. 1, comma 240, lettere b) e c); ordinanza dell'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione del 7 gennaio 2016. - (T-160082) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 13-4-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nei giudizi per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorti in relazione: a) all'art. 1, comma 240, lettera b), della legge
28 dicembre 2015, n. 208 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilità 2016), che ha
disposto l'abrogazione dell'art. 38, comma 1-bis, del decreto-legge
12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei
cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione
del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11
novembre 2014, n. 164, già oggetto di richiesta referendaria
(secondo quesito referendario); b) all'ordinanza dell'Ufficio
centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione
del 7 gennaio 2016, che ha dichiarato, ai sensi dell'art. 39 della
legge 25 maggio 1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti dalla
Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo), che non
abbiano più corso le operazioni relative alle richieste referendarie
relative al secondo ed al terzo quesito referendario, quest'ultimo
concernente l'art. 38, comma 5, del d.l. n. 133 del 2014, come
convertito, promossi con due ricorsi dei Consigli regionali della
Basilicata, Liguria, Marche, Puglia, Sardegna e Veneto, depositati in
cancelleria il 25 febbraio 2016 ed iscritti rispettivamente ai nn. 1
e 2 del registro conflitti tra poteri dello Stato 2016, fase di
ammissibilità.
Udito nella camera di consiglio del 9 marzo 2016 il Giudice
relatore Aldo Carosi.
Ritenuto che con un primo ricorso (iscritto al Reg. confl. poteri
n. 1 del 2016) i Consigli regionali delle Regioni Basilicata,
Liguria, Marche, Puglia, Sardegna e Veneto - in persona dei
rispettivi delegati - hanno sollevato conflitto di attribuzione tra
poteri dello Stato nei confronti della Camera dei deputati, del
Senato della Repubblica e del Presidente del Consiglio dei ministri
in relazione all'art. 1, comma 240, lettera b), della legge 28
dicembre 2015, n. 208 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilità 2016) - con
cui è stato abrogato l'art. 38, comma 1-bis, del decreto-legge 12
settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri,
la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del
Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive),
convertito con modificazioni dall'art. 1, comma 1, della legge 11
novembre 2014, n. 164 - nonchè nei confronti dell'Ufficio centrale
per il referendum costituito presso la Corte di cassazione in
relazione all'ordinanza del 7 gennaio 2016, con cui è stato statuito
che non avessero più corso le operazioni referendarie relative al
quesito avente ad oggetto il citato comma 1-bis;
che i ricorrenti assumono sussistere i requisiti occorrenti per
la rituale instaurazione della prospettata controversia;
che, sotto il profilo soggettivo attivo, i Consigli regionali -
asseritamente contitolari, ciascuno uti singulus, delle prerogative
costituzionali di cui all'art. 75 della Costituzione e dunque
ciascuno potere dello Stato per essere competente ad esprimere in via
definitiva la volontà del potere legislativo-referendario a cui
appartiene - assumono di essere legittimati a promuovere il conflitto
(specificamente deliberato solo dal Consiglio regionale della Regione
Veneto) una volta decisa l'iniziativa referendaria e nominati i
propri delegati, chiamati ad agire in nome e per conto dei rispettivi
Consigli «a difesa» dell'iniziativa stessa ed a rilasciare mandato
alle liti per la difesa tecnica;
che, sotto il profilo oggettivo, i ricorrenti si dolgono del
fatto che le Camere, nell'esercizio della funzione legislativa, con
l'art. 1, comma 240, lettera b), della l. n. 208 del 2015 abbiano
abrogato l'art. 38, comma 1-bis, del d.l. n. 133 del 2014,
disposizione oggetto di una delle richieste referendarie da essi
avanzata ed in relazione alla quale, con l'ordinanza del 7 gennaio
2016, l'Ufficio centrale per il referendum, in ragione dello ius
superveniens, ha disposto che non avessero più corso le relative
operazioni referendarie, ai sensi dell'art. 39 della legge 25 maggio
1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e
sulla iniziativa legislativa del popolo);
che l'abrogazione ad opera del legislatore - in quanto
asseritamente non satisfattiva dell'intento perseguito con la
richiesta referendaria e tesa ad eluderlo - e la mancata rimessione a
questa Corte della questione di legittimità costituzionale delle
norma abrogativa da parte dell'Ufficio centrale per il referendum
avrebbero menomato le prerogative dei Consigli regionali, in
violazione degli artt. 75 e 3 (sotto il profilo dell'eccesso di
potere legislativo) Cost.;
che conseguentemente i ricorrenti chiedono l'annullamento
dell'art. 1, comma 240, lettera b), della l. n. 208 del 2015 e
dell'ordinanza del 7 gennaio 2016 dell'Ufficio centrale per il
referendum costituito presso la Corte di cassazione nella parte in
cui dispone che non abbiano più corso le operazioni referendarie
relative al quesito afferente all'art. 38, comma 1-bis, del d.l. n.
133 del 2014;
che con un secondo ricorso (iscritto al reg. confl. poteri n. 2
del 2016) i medesimi Consigli regionali delle Regioni Basilicata,
Liguria, Marche, Puglia, Sardegna e Veneto - in persona dei
rispettivi delegati - hanno sollevato conflitto di attribuzione tra
poteri dello Stato nei confronti dell'Ufficio centrale per il
referendum costituito presso la Corte di cassazione, in relazione
all'ordinanza del 7 gennaio 2016, con cui è stato statuito che non
avessero più corso le operazioni referendarie relative al quesito
avente ad oggetto il comma 5 dell'art. 38 del d.l. n. 133 del 2014;
che, anche in questo caso, sotto il profilo soggettivo i Consigli
regionali - asseritamente contitolari, ciascuno uti singulus, delle
prerogative costituzionali di cui all'art. 75 Cost. e dunque ciascuno
potere dello Stato per essere competente ad esprimere in via
definitiva la volontà del potere legislativo-referendario a cui
appartiene - assumono di essere dotati della legittimazione a
promuovere il conflitto (specificamente deliberato solo dal Consiglio
della Regione Veneto) una volta decisa l'iniziativa referendaria e
nominati i propri delegati, chiamati ad agire in nome e per conto dei
rispettivi Consigli «a difesa» dell'iniziativa stessa ed a rilasciare
mandato alle liti per la difesa tecnica;
che, sotto il profilo oggettivo, i ricorrenti lamentano che
l'Ufficio centrale per il referendum, nonostante avesse comunicato
inaspettatamente e con scarsissimo preavviso la seduta straordinaria
volta a valutare l'impatto sul citato comma 5 dell'art. 38 del d.l.
n. 133 del 2014 - oggetto di specifica richiesta referendaria - del
sopravvenuto art. 1, comma 240, lettera c), della l. n. 208 del 2015,
non abbia preso in considerazione le argomentazioni svolte dai
Consigli regionali richiedenti i referendum - finalizzate al
trasferimento del quesito sulla normativa previgente - per difetto di
procura speciale in capo al difensore, prescindendo dalla
possibilità normativamente prevista di ovviare al vizio e così
menomando le prerogative loro riconosciute dall'art. 75 Cost., in
sostanziale violazione del contraddittorio;
che conseguentemente i ricorrenti chiedono l'annullamento
dell'ordinanza del 7 gennaio 2016 dell'Ufficio centrale per il
referendum nella parte in cui dispone che non abbiano più corso le
operazioni referendarie relative al quesito afferente all'art. 38,
comma 5, del d.l. n. 133 del 2014.
Considerato che, in ragione della connessione tra i conflitti
proposti, i giudizi debbono essere riuniti per essere definiti con
unica decisione;
che la Corte è chiamata in questa fase a stabilire in camera di
consiglio, senza contraddittorio, se sussistano i presupposti di
ammissibilità dei conflitti, sintetizzati dall'art. 37 della legge
11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento
della Corte costituzionale), nell'espressione "materia di conflitto"
(ex plurimis, ordinanza n. 172 del 1997);
che, in particolare, occorre al riguardo esaminare se concorrano
i requisiti di ordine soggettivo ed oggettivo prescritti dall'art.
37, primo comma, della l. n. 87 del 1953, e cioè se i conflitti
sorgano tra organi competenti a dichiarare definitivamente la
volontà del potere a cui appartengono e siano diretti a delimitare
la sfera di attribuzioni dei poteri interessati determinata da norme
costituzionali;
che entrambi i conflitti appaiono carenti sotto il profilo del
requisito soggettivo, dal momento che solo il Consiglio della Regione
Veneto ha deliberato di sollevarli mentre avrebbero dovuto proporli
almeno cinque Consigli regionali tra quelli che avevano
originariamente richiesto, ai sensi dell'art. 75 della Costituzione,
i referendum per i quali l'Ufficio centrale per il referendum
costituito presso la Corte di cassazione aveva statuito - con
l'impugnata ordinanza del 7 gennaio 2016 - che non avessero più
corso le operazioni referendarie;
che la richiesta di cui all'art. 75 Cost. configura, infatti, un
atto complesso, risultante da una pluralità di distinte ma, quanto a
contenuto, coincidenti deliberazioni dei singoli Consigli regionali;
che ciò comporta che, per sollevare conflitto nei confronti
degli altri poteri dello Stato, è necessario un omologo atto
complesso, frutto di deliberazioni consiliari diverse ed ulteriori
rispetto a quelle intervenute per la precedente richiesta
referendaria;
che non può dunque essere condivisa la tesi dei ricorrenti,
secondo cui «i singoli Consigli regionali sarebbero co-titolari, uti
singuli, della prerogativa costituzionale ex art. 75 Cost., [per cui]
essi costituiscono ciascuno di per sè un potere dello Stato
legittimato a proporre conflitto e [...] che ognuno di essi è
competente a esprimere in via definitiva la volontà del potere cui
appartiene (quello legislativo-referendario), peraltro a prescindere
dalla produzione dell'effetto del perfezionamento dell'iniziativa
referendaria»;
che la proposizione del conflitto di attribuzione tra poteri
dello Stato non può essere considerata conseguenza automatica
dell'iniziativa referendaria, finalizzata a consentire la
prosecuzione del procedimento nel caso in cui l'Ufficio centrale
statuisca che non abbiano più corso le operazioni referendarie. Ciò
dal momento che, a seguito di tale pronuncia, può accadere che in
seno al potere dello Stato costituito dal complesso dei Consigli
regionali richiedenti insorga unanime condivisione della statuizione
dell'Ufficio centrale per il referendum (come è avvenuto per tre dei
cinque quesiti esaminati dall'Ufficio centrale) ovvero contrasto in
ordine alla valutazione da quest'ultimo compiuta;
che l'astratta prospettazione di simile alternativa dimostra di
per sè la necessità di una nuova manifestazione di volontà
espressa secundum legem dal potere interessato;
che, essendo conferita dall'art. 75 Cost. la facoltà di
richiedere i referendum ad almeno cinque Consigli regionali, la
legittimazione al conflitto tra poteri deve ritenersi attribuita a
non meno di cinque Consigli tra quelli che si sono attivati;
che, infatti, se la titolarità del potere di iniziativa
referendaria spetta ai Consigli regionali nel numero minimo di
cinque, in quanto configurati come autonomo centro di imputazione
dell'attribuzione costituzionale di cui all'art. 75, solo a tali
Consigli può essere riconosciuta la legittimazione ad agire in
conflitto, non essendo possibile scindere la titolarità del potere
dalla legittimazione al ricorso;
che per questo motivo non può essere accolta la tesi dei
ricorrenti secondo cui «una volta che i Consigli regionali abbiano
deliberato l'iniziativa referendaria e nominato i propri delegati, ex
art. 29 della l. n. 352 del 1970, costoro sono [comunque] deputati ad
agire in nome e per conto dei relativi Consigli "a difesa" (lato
sensu) dell'iniziativa stessa, in virtù del mandato ricevuto con la
deliberazione consiliare»;
che i delegati sono privi di legittimazione a proporre il
conflitto, in quanto l'iniziativa spetta esclusivamente ai Presidenti
dei Consigli regionali, previa delibera dei Consigli stessi;
che, in considerazione dell'interesse eminentemente politico che
sorregge il procedimento, non può essere, infatti, consentito ai
delegati di dare attuazione ad un'ipotetica, ed allo stato
inesistente, deliberazione del Consiglio, che è interamente rimessa
alla discrezionalità di quest'ultimo, al quale spetta valutare se
l'ordinanza dell'Ufficio centrale (con la quale è stato statuito che
non abbiano più corso le operazioni referendarie) sia stata adottata
correttamente e corrisponda agli interessi dei consigli regionali;
che, dunque, in nessun caso la scelta operata dai sei delegati
regionali, tradottasi nel rilascio di specifica procura alle liti
senza previa delibera dei relativi Consigli, legittima gli stessi
delegati a surrogarsi all'organo competente a promuovere il
conflitto;
che quanto detto comporta l'inammissibilità di entrambi i
ricorsi in quanto carenti sotto il profilo soggettivo.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara inammissibili i ricorsi per conflitto di attribuzione
tra poteri dello Stato indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 marzo 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 7 aprile 2016.

Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA