1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 7-12-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 258 ORDINANZA 9 novembre - 5 dicembre 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ordinamento giudiziario - Divieto di destinare i magistrati, anteriormente al conseguimento della prima valutazione di professionalita', allo svolgimento di funzioni giudicanti monocratiche penali, salvo che per i reati di cui all'art. 550 cod. proc. pen. - Decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160 (Nuova disciplina dell'accesso in magistratura, nonche' in materia di progressione economica e di funzioni dei magistrati, a norma dell'articolo 1, comma 1, lettera a, della legge 25 luglio 2005, n. 150), art. 13, comma 2, come sostituito dall'art. 1, comma 1, della legge 31 ottobre 2011, n. 187 (Disposizioni in materia di attribuzione delle funzioni ai magistrati ordinari al termine del tirocinio). - (T-160258) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 7-12-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 13, comma
2, del decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160 (Nuova disciplina
dell'accesso in magistratura, nonchè in materia di progressione
economica e di funzioni dei magistrati, a norma dell'articolo 1,
comma 1, lettera a, della legge 25 luglio 2005, n. 150), come
sostituito dall'art. 1, comma 1, della legge 31 ottobre 2011, n. 187
(Disposizioni in materia di attribuzione delle funzioni ai magistrati
ordinari al termine del tirocinio), promosso dal Tribunale ordinario
di Gela nel procedimento penale a carico di P.G. ed altri, con
ordinanza del 3 novembre 2015, iscritta al n. 31 del registro
ordinanze 2016 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 9, prima serie speciale, dell'anno 2016.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 6 luglio 2016 il Giudice
relatore Nicolò Zanon.
Ritenuto che, con ordinanza del 3 novembre 2015 (r.o. n. 31 del
2016), il Tribunale ordinario di Gela, in composizione monocratica,
in funzione di giudice del dibattimento penale, ha sollevato - in
riferimento agli artt. 3, 97, secondo comma, e 111, primo comma,
della Costituzione - questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 13, comma 2, del decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160
(Nuova disciplina dell'accesso in magistratura, nonchè in materia di
progressione economica e di funzioni dei magistrati, a norma
dell'articolo 1, comma 1, lettera a, della legge 25 luglio 2005, n.
150), come sostituito dall'art. 1, comma 1, della legge 31 ottobre
2011, n. 187 (Disposizioni in materia di attribuzione delle funzioni
ai magistrati ordinari al termine del tirocinio), nella parte in cui
vieta ai magistrati, anteriormente al conseguimento della prima
valutazione di professionalità, di svolgere funzioni giudicanti
monocratiche penali, salvo che per i reati di cui all'art. 550 del
codice di procedura penale;
che il giudice rimettente riferisce, preliminarmente, di essere
magistrato nominato con decreto del Ministro della giustizia 2 maggio
2013 - e dunque non ancora in possesso della prima valutazione di
professionalità - «tabellarmente» destinato alla trattazione dei
procedimenti penali monocratici per reati per cui si procede con
citazione diretta, ai sensi dell'art. 550 cod. proc. pen.;
che lo stesso rimettente segnala di essere assegnatario di un
ruolo ove sono confluiti anche procedimenti - tra i quali quello
oggetto del giudizio a quo, a carico di otto imputati, per truffa
aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche, ex art.
640-bis del codice penale, ed emissione di fatture o altri documenti
per operazioni inesistenti, ex art. 8 del decreto legislativo 10
marzo 2000, n. 74 (Nuova disciplina dei reati in materia di imposte
sui redditi e sul valore aggiunto, a norma dell'articolo 9 della
legge 25 giugno 1999, n. 205) - già assegnati a magistrati con
maggiore anzianità, tramutati ad altri uffici, e relativi a reati
per i quali l'azione penale non è stata esercitata attraverso la
citazione diretta a giudizio, ai sensi dell'art. 550 cod. proc. pen.;
che il giudice a quo, in punto di rilevanza, evidenzia come gli
risulti preclusa la possibilità di procedere nelle attività
dibattimentali, poichè l'art. 13, comma 2, del d.lgs. n. 160 del
2006 dispone che «[i] magistrati ordinari al termine del tirocinio
non possono essere destinati a svolgere le funzioni giudicanti
monocratiche penali, salvo che per i reati di cui all'articolo 550
del codice di procedura penale, le funzioni di giudice per le
indagini preliminari o di giudice dell'udienza preliminare
anteriormente al conseguimento della prima valutazione di
professionalita'»;
che tale divieto, secondo il giudice rimettente, oltre a
impedirgli la definizione del procedimento, costituisce l'unica
ragione posta a base delle disposizioni organizzative, interne
all'ufficio, che gli attribuiscono la cognizione dei soli reati a
citazione diretta e che producono gravissime ripercussioni sulla
funzionalità dello stesso ufficio e sui tempi di definizione dei
procedimenti;
che il giudice a quo afferma di conoscere l'ordinanza n. 177 del
2011, con la quale la Corte costituzionale ha dichiarato la manifesta
inammissibilità della questione di legittimità costituzionale della
disposizione in esame, come sostituita dalla legge 30 luglio 2007, n.
111 (Modifiche alle norme sull'ordinamento giudiziario), ma rileva,
tuttavia, che, successivamente a tale pronuncia, la disposizione è
stata ulteriormente sostituita dall'art. 1 della legge n. 187 del
2011, che ha abrogato il divieto di destinare i magistrati, al
termine del tirocinio, allo svolgimento di funzioni requirenti;
che, a parere del giudice a quo, il divieto di svolgere funzioni
giudicanti monocratiche penali, salvo che per i reati di cui all'art.
550 cod. proc. pen., sarebbe, allo stato, del tutto irragionevole, in
rapporto ad alcune previsioni normative;
che, in primo luogo, tale irragionevolezza emergerebbe in
relazione al ricordato art. 1 della legge n. 187 del 2011, che ha
eliminato il divieto di destinare i magistrati, al termine del
tirocinio, allo svolgimento di funzioni requirenti, tipicamente
monocratiche, e ciò con riferimento a qualsiasi tipologia di reato,
compresi i più gravi delitti previsti dalla legislazione penale;
che, in secondo luogo, nessuna limitazione funzionale è prevista
per i magistrati di prima nomina nella composizione dei collegi
penali, i quali, dunque, ben potrebbero essere presieduti e
costituiti integralmente da giudici che non abbiano ancora conseguito
la prima valutazione di professionalità, con attribuzione di una
cognizione che si può estendere a tutti i reati per cui non è
prevista la competenza della corte d'assise;
che, infine, per la nomina dei giudici onorari di tribunale,
l'art. 42-ter del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12 (Ordinamento
giudiziario), prevederebbe requisiti che prescindono dall'effettiva
preparazione e capacità degli aspiranti, e il successivo art. 43-bis
stabilirebbe che quello di non assegnare a tali magistrati la
trattazione di procedimenti diversi da quelli di cui all'art. 550
cod. proc. pen. costituirebbe un mero criterio, astrattamente
derogabile in presenza di esigenze d'ufficio imprescindibili e
prevalenti, salve le diverse disposizioni regolamentari dettate dal
Consiglio superiore della magistratura;
che, in definitiva, da una parte, è consentito a magistrati, che
non hanno conseguito la prima valutazione di professionalità, di
svolgere tutte le delicate funzioni penali requirenti, e di
giudicare, in composizione collegiale, delitti di grande allarme
sociale; dall'altra, è invece vietato ai medesimi magistrati di
svolgere funzioni giudicanti monocratiche penali, salvo che per i
reati di cui all'art. 550 cod. proc. pen., e ciò a differenza dei
magistrati onorari, ammessi alla cognizione dibattimentale di ogni
reato giudicabile in composizione monocratica, nonostante questi
ultimi offrano, per le modalità di selezione, minori garanzie di
capacità e preparazione;
che, ad avviso del giudice rimettente, non ricorrerebbe alcuna
ragione capace di giustificare tali opposte soluzioni legislative in
materia di composizione e capacità del giudice e del pubblico
ministero;
che l'«irrazionalità sistemica» del divieto sarebbe confermata
dal fatto che la sua cessazione è legata ad un mero dato formale,
qual è il conseguimento della prima valutazione di professionalità,
di per sè inidonea ad assicurare una maggiore competenza e
professionalità nelle materie oggetto di preclusione;
che il giudice a quo dubita, altresì, della compatibilità delle
illustrate limitazioni funzionali con l'art. 97, secondo comma, Cost.
e, in particolare, con il principio del buon andamento dei pubblici
uffici;
che il divieto ostacolerebbe, in particolare, il funzionamento di
tribunali che, come quello di Gela, si alimentano esclusivamente di
magistrati di diversa provenienza territoriale, cui vengono per la
prima volta conferite le funzioni giurisdizionali e che, non appena
maturano il necessario periodo di legittimazione, coincidente con
l'acquisizione della prima valutazione di professionalità, tramutano
solitamente in altri uffici;
che il giudice rimettente ritiene, infine, che le medesime
limitazioni funzionali collidano con il principio del giusto
processo, perchè le «abnormi stasi processuali» provocate dal rinvio
dei procedimenti, da parte del magistrato che non abbia ancora
conseguito la prima valutazione di professionalità, sarebbero
manifestamente contrastanti «con il diritto irrinunciabile delle
persone a che le cause in cui sono coinvolte siano esaminate in
termini ragionevoli, secondo peraltro quanto stabilito dall'art. 6
della Convenzione per la salvaguardia del diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali»;
che, sulla base delle premesse descritte, il giudice a quo
solleva questioni di legittimità costituzionale dell'art. 13, comma
2, del decreto legislativo n. 160 del 2006, come sostituito dall'art.
1 della legge n. 187 del 2011, per contrasto con gli artt. 3, 97
secondo comma e 111, primo comma, Cost.;
che è intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per l'inammissibilità o, comunque, per la
manifesta infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale
sollevate;
che l'Avvocatura generale dello Stato ritiene, in primo luogo,
che le disposizioni normative che disciplinano le funzioni della
magistratura onoraria siano del tutto disomogenee rispetto a quelle
che regolano le funzioni della magistratura professionale, e non
possano pertanto essere utilizzate quali tertia comparationis, al
fine di dimostrare la sussistenza di ingiustificate, e dunque
irragionevoli, disparità di trattamento;
che, a giudizio dell'Avvocatura erariale, l'evoluzione normativa
del divieto sospettato d'illegittimità costituzionale - introdotto
dalla legge n. 111 del 2007 per (tutte) le funzioni monocratiche
penali, sia giudicanti che requirenti, e poi abrogato solo per queste
ultime e per le funzioni monocratiche penali nei procedimenti ex art.
550 cod. proc. pen., per effetto della sostituzione del secondo comma
del citato art. 13 ad opera dell'art. 1 della legge n. 187 del 2011 -
dimostrerebbe il raggiungimento di un ragionevole «bilanciamento tra
l'interesse alla funzionalità della macchina giudiziaria e quello
all'impiego di magistrati compiutamente formati dal punto di vista
professionale a tutela dei diritti fondamentali della persona»;
che, con riferimento agli artt. 97 e 111 Cost., l'Avvocatura
generale dello Stato osserva come oggetto reale della questione di
legittimità costituzionale sollevata non sarebbe la formulazione
della disposizione, essendo piuttosto censurate le conseguenze
indirette di una distorta applicazione della norma, rispetto ad
uffici giudiziari meno ambiti cui sono destinati quasi esclusivamente
magistrati di prima nomina, ciò che evidenzia meri inconvenienti di
fatto non suscettibili di essere rimessi al vaglio del giudice delle
leggi;
che, infine, l'Avvocatura generale dello Stato contesta che il
venir meno del divieto sarebbe legato al mero dato formale del
conseguimento della prima valutazione di professionalità, sostenendo
che le valutazioni di professionalità, effettuate dal Consiglio
superiore della magistratura, si fonderebbero su parametri oggettivi,
tra i quali figurano non solo la preparazione giuridica, la quantità
e la qualità del lavoro giudiziario svolto, ma anche la padronanza
delle tecniche utilizzate nei diversi settori della giurisdizione.
Considerato che, con ordinanza del 3 novembre 2015, il Tribunale
ordinario di Gela, in composizione monocratica, in funzione di
giudice del dibattimento penale, ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale - in riferimento agli artt. 3, 97,
secondo comma, e 111, primo comma, della Costituzione - dell'art. 13,
comma 2, del decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160 (Nuova
disciplina dell'accesso in magistratura, nonchè in materia di
progressione economica e di funzioni dei magistrati, a norma
dell'articolo 1, comma 1, lettera a, della legge 25 luglio 2005, n.
150), come sostituito dall'art. 1, comma 1, della legge 31 ottobre
2011, n. 187 (Disposizioni in materia di attribuzione delle funzioni
ai magistrati ordinari al termine del tirocinio), nella parte in cui
vieta ai magistrati, che non abbiano ancora conseguito la prima
valutazione di professionalità, di svolgere funzioni giudicanti
monocratiche penali, salvo che per i reati di cui all'art. 550 del
codice di procedura penale;
che, secondo il giudice a quo, la disposizione denunciata viola
l'art. 3 Cost., per l'intrinseca arbitrarietà della disciplina,
anche valutata in rapporto alle disposizioni che, nella medesima
materia, regolano le funzioni del tribunale in composizione
collegiale, del pubblico ministero e dei giudici onorari di
tribunale;
che la disposizione censurata porrebbe inoltre ostacoli al
regolare funzionamento dei tribunali presso i quali sono in servizio
- esclusivamente ovvero in numero preponderante - magistrati che non
hanno ancora conseguito la prima valutazione di professionalità, con
conseguente violazione del principio di buon andamento, di cui
all'art. 97, secondo comma, Cost., che presiede all'organizzazione
dei pubblici uffici, anche giudiziari;
che, secondo il giudice a quo, il divieto ai magistrati ancora
privi della prima valutazione di professionalità di svolgere
funzioni giudicanti monocratiche penali, salvo che per i reati di cui
all'art. 550 cod. proc. pen., violerebbe, infine, il principio di cui
all'art. 111, primo comma, Cost., secondo il quale la giurisdizione
si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge, in quanto,
a causa delle stasi processuali determinate dal ripetuto rinvio dei
procedimenti, da parte dei magistrati in questione, sarebbe
compromessa la ragionevole durata del processo;
che, in via preliminare, non sussistono dubbi circa la
possibilità che il tribunale rimettente, in relazione a procedimenti
sottoposti alla sua cognizione, sollevi questioni di legittimità
costituzionale sulle disposizioni di legge che definiscono la sua
capacità e le sue attribuzioni funzionali, ben potendo, in limine
litis, ogni giudice investire questa Corte della verifica di
conformità a Costituzione delle disposizioni legislative che
affermino, ovvero escludano, la sua legittimazione a trattare un
determinato procedimento, e ciò anche a prescindere dalle
conseguenze processuali che derivino dalla violazione delle
disposizioni che regolano tale legittimazione;
che siffatta facoltà discende, infatti, dal potere-dovere del
giudice di verificare la regolare costituzione dell'organo
giudicante, anche in rapporto alla legittimità costituzionale delle
norme che la disciplinano (sentenza n. 71 del 1975);
che, a ragionare diversamente, tali norme verrebbero
inammissibilmente a godere di una sorta di immunità rispetto al
controllo di costituzionalità, come mostra il caso ora in esame;
che, infatti, se si ritenesse privo di potestas iudicandi, in
relazione alla specifica fattispecie processuale, il giudice che
ancora non abbia conseguito la prima valutazione di professionalità,
ne conseguirebbe logicamente l'irrilevanza di ogni questione di
costituzionalità relativa alle disposizioni regolatrici della sua
capacità;
che, al tempo stesso, nessun altro giudice si troverebbe nelle
condizioni di sollevare la questione di legittimità costituzionale
in esame (in termini analoghi, pur con riferimento ad altre
disposizioni, sentenze n. 460 del 2005 e n. 278 del 1994), essendo
evidente che il magistrato, il quale abbia già positivamente
conseguito la prima valutazione - ed al quale il procedimento
principale dovrebbe essere rimesso, in applicazione delle regole
tabellari direttamente attuative della disposizione censurata - non
incontrerebbe alcun ostacolo nella trattazione dei processi per reati
diversi rispetto a quelli indicati dall'art. 550 cod. proc. pen.;
che, ciò posto in via preliminare, successivamente all'ordinanza
di rimessione è intervenuto il decreto-legge 31 agosto 2016, n. 168
(Misure urgenti per la definizione del contenzioso presso la Corte di
cassazione, per l'efficienza degli uffici giudiziari, nonchè per la
giustizia amministrativa), convertito dall'art. 1, comma 1, della
legge 25 ottobre 2016, n. 197;
che, in particolare, l'art. 2, comma 2, lettera b), del d.l. n.
168 del 2016, come convertito, ha abrogato l'art. 13, comma 2, del
d.lgs. n. 160 del 2006, ossia proprio la disposizione oggetto delle
questioni di legittimità costituzionale sollevate dal tribunale
rimettente;
che spetta al giudice a quo valutare le ricadute nel giudizio
principale di tali modificazioni normative, specie ai fini della
rilevanza delle sollevate questioni;
che, pertanto, a questi fini, deve disporsi la restituzione degli
atti al giudice rimettente.
Visto l'art. 9, commi 1 e 2, delle norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

ordina la restituzione degli atti al Tribunale ordinario di Gela.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 novembre 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 5 dicembre 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA