1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 21-7-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 5 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 22 aprile 2010
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 12 maggio 2010 (della Provincia autonoma di Trento). Opere pubbliche - Provincia autonoma di Trento - Autostrade - Convenzioni tra ANAS Spa e Autostrada Brescia-Padova Spa che prorogano la durata della concessione della costruzione e dell'esercizio della Autostrada A/31 - Incidenza del tratto autostradale terminale Trento-Piovene-Rocchette sul territorio della Provincia di Trento - Lamentata assenza di preventiva intesa con la Provincia, necessaria quando si tratti di autostrada di non grande rilievo nazionale, ricadente solo sul territorio della Provincia e quello di una regione finitima - Ritenuto procedimento di mero fatto per la mancata comunicazione di un decreto ministeriale approvativo della seconda convenzione e per la pendenza della procedura di infrazione dinanzi alla Commissione Europea - Ricorso per conflitto di attribuzione della Provincia autonoma di Trento - Denunciata lesione delle attribuzioni costituzionali della Provincia Autonoma di Trento in materia di assetto del territorio, di ambiente e di paesaggio, violazione del principio di leale collaborazione, violazione delle regole di buona amministrazione, di imparzialita' e buon andamento - Richiesta di dichiarare che non spetta allo Stato modificare, senza la previa intesa con la Provincia autonoma competente, il periodo di durata delle concessioni di Autostrade che incidono sul territorio della Provincia stessa e di una Regione finitima - Richiesta di accertare l'avvenuta violazione di attribuzioni e competenze costituzionalmente e statutariamente fissate in capo alla Provincia ricorrente e di annullare gli atti impugnati e conseguenti. - Convenzione tra ANAS Spa e Autostrada Brescia-Verona-Vicenza-Padova Spa del 7 dicembre 1999, approvata con decreto del Ministero dei LL.PP. di concerto con il Ministero del Tesoro del 21 dicembre 1999, art. 4; convenzione tra ANAS Spa e Autostrada Brescia-Verona-Vicenza-Padova Spa del 9 luglio 2007, art. 4. - Costituzione, artt. 116, 117 e 118; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, artt. 8 e 14; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, art. 19. (010C0459) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 21-7-2010)

Ricorso della Provincia Autonoma di Trento, con sede in Trento,
Piazza Dante n. 15, in persona del Presidente pro tempore, on.
Lorenzo Dellai, rappresentata e difesa, giusta procura speciale n. di
racc. 39586 n. di rep. 27314 pratica 635 procure del 23 aprile 2010
dell'ufficiale rogante dott. Tommaso Sussarellu, dagli avv.ti Nicolò
Pedrazzoli e prof. Achille Chiappetti, ed elettivamente domiciliata
presso lo studio del secondo in Roma, alla Via Paolo Emilio n. 7
contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore con sede
in Roma, Palazzo Chigi, Piazza Colonna n. 370 per l'accertamento
della violazione di norme costituzionali e statutarie attributive di
competenze e garanzie alla Provincia Autonoma di Trento ed, in
particolare dell'art. 116 Cost., degli artt. 8 e 14 dello Statuto
speciale per il Trentino Alto Adige, degli artt. 117 e 118 Cost.,
come applicabili anche alle Regioni speciali e alle Province autonome
in virtù della clausola di favore di cui all'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, nonchè dell'art. 19 del d.P.R.
attuativo dello Statuto speciale per il Trentino Alto Adige, 22 marzo
1974, n. 381 e per l'annullamento delle convenzioni stipulate tra
ANAS S.p.a. e Autostrada Brescia-Verona-Vicenza-Padova S.p.a.
rispettivamente il 7 dicembre 1999 e il 9 luglio 2007, approvata, la
prima, con decreto del Ministero dei LL.PP. di concerto con il
Ministro del Tesoro, del bilancio e della Programmazione economica
del 21 dicembre 1999 e la seconda con provvedimento di data e
contenuto ignoti, nonchè degli atti approvativi connessi e
conseguenti.

F a t t o

1. - L'art. 8 dello Statuto speciale per il Trentino Alto Adige,
approvato, con legge costituzionale n. 5 del 26 febbraio 1948 e
inserita nel Testo Unico delle legge costituzionali sull'autonomia
della Regione del Trentino Alto Adige di cui al d.P.R. 31 agosto 1972
n. 670, nonchè l'art. 19 del d.P.R. 22 marzo 1974 n. 381, portante
le norme di attuazione dello Statuto anzidetto in materia
urbanistica, viaria, di assetto del territorio e di tutela ambientale
ed opere pubbliche, sanciscono precise attribuzioni in capo alle
Province Autonome.
In particolare, l'art. 19 del d.P.R. n. 381 del 1974 stabilisce
che la competenza statale in materia di autostrade, che si estendono
oltre il territorio della Provincia Autonoma, sono esercitabili solo
previa intesa con la Provincia Autonoma stessa quando si tratti di
arterie «il cui tracciato interessi soltanto il territorio
provinciale e quello di una regione finitima».
Ai fini del presente giudizio va tenuto presente che l'Autostrada
Trento-Rovigo di cui è questione interessa esclusivamente il
territorio della Provincia Autonoma di Trento e il territorio della
Regione Veneto. Se poi si fa riferimento al Tronco autostradale di
cui specificamente si discute (Trento-Piovene Rocchette), esso
interessa solo il territorio della Provincia Autonoma di Trento e
della finitima Provincia di Vicenza.
2. - È pertanto, con sorpresa che, negli ultimi giorni di
febbraio 2010, la Provincia Autonoma ha appreso dalla stampa
quotidiana la notizia del fatto che la S.p.a. Autostrada
Brescia-Verona-Vicenza-Padova (d'ora in poi S.p.a. Autostrada
Brescia-Padova), aveva bandito una gara per la predisposizione dei
progetti, preliminare e definitivo, per la realizzazione del tronco
Trento-Val d'Astico-Piovene dell'Autostrada A/31 Trento-Rovigo.
La Provincia Autonoma ha, pertanto, immediatamente accertato che
la S.p.a. Autostrada Brescia-Padova aveva effettivamente disposto la
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale n. 21 del 22 febbraio 2010 (V
serie speciale) del Bando di gara BN01-2010-G0003-CIG0439885C92,
«Servizi di ingegneria finalizzati alla realizzazione dell'Autostrada
A/31». Essa ha in tal modo accertato che tale bando ha come oggetto
la redazione - entro 210 giorni - del progetto preliminare del tronco
anzidetto e nella redazione entro ulteriori 180 del progetto
definitivo.
In altre parole, la Provincia Autonoma di Trento è venuta a
conoscenza del fatto che l'ite rper la realizzazione di un'autostrada
che interessa fortissimamente il proprio territorio è già in fase
molto avanzata.
Inoltre forte è stata la sua preoccupazione, dovuta alla
rilevante incidenza che avrebbe, su di una delle poche aree
pianeggianti, tra l'altro estremamente antropizzata della Provincia
Autonoma, la costruzione della parte terminale e del futuro innesto
dell'Autostrada A/31 nell'Autostrada A/22 del Brennero con un
dirompente impatto ambientale e paesaggistico e con il
condizionamento urbanistico e viario di tutta la splendida ma stretta
Conca di Rovereto.
D'altronde, è sempre stato questo grave problema urbanistico e
paesaggistico che ha indotto le realtà trentine, sin dal primo
momento in cui si è iniziato a prospettare la realizzazione della
famigerata Autostrada PI-RU-BI (Trento-Rovigo), ad evidenziare la
loro motivata perplessità sull'opera e la loro giusta pretesa ad una
necessaria e preventiva attenta valutazione congiunta tra Stato e
Provincia Autonoma.
3. - Avendo richiesto all'ANAS, con una formale domanda di
accesso, gli atti della procedura, la Provincia Autonoma ha avuto in
risposta una del tutto parziale documentazione. Ciò nondimeno, tra i
pochi documenti conseguiti è stata allegata la convenzione
sottoscritta dall'ANAS e la S.p.a. Autostrada Brescia-Padova il 9
luglio 2007.
Dalle premesse di tale convenzione ci si avvede che con il «I
atto aggiuntivo» del 1° agosto 1986 (n. 18711) reg. 20/ANAS, foglio
394, la S.p.a. Autostrada Brescia-Padova ha acquisito la concessione
della costruzione e dell'esercizio della Autostrada A/31
(Trento-Rovigo) dalla precedente concessionaria che l'aveva
conseguita nel 1970 S.p.a. Autostrada Trento-Val
d'Astico-Vicenza-Riviera Berica-Rovigo.
Successivamente, in attuazione dell'art. 11 della legge 23
dicembre 1992 n. 498, che ha assegnato al CIPE il potere di emanare
«direttive ... per la revisione delle convenzioni e degli atti
aggiuntivi che disciplinano le convenzioni stradali ...», è stata
modificata la originaria convenzione tra la S.p.a. Autostrada
Bresica-Padova e l'ANAS.
Ciò è avvenuto con la sottoscrizione in data 7 dicembre 1999 di
una prima nuova convenzione accessiva tra ANAS S.p.a. e Autostrada
Brescia-Padova S.p.a..
Senonchè, nella convenzione stessa è stato inserito l'art. 23
che ha fissato, del tutto inopinatamente, una nuova data di scadenza
della concessione. In effetti, la sua durata è stata portata fino
all'anno 2013.
Tra gli atti pervenuti alla Provincia è stato ricompreso anche
il decreto del Ministero del lavori pubblici di concerto con il
Ministro del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica
che ha approvato la convenzione. Il decreto stesso precisa che i
Ministri sono intervenuti con l'atto approvativo «Ai sensi dell'art.
3, comma V, del decreto legislativo 26 febbraio 1994 . 143». In altre
parole, al fine di esercitare il potere ad essi spettante, i Ministri
concertanti hanno richiamato la disposizione in base alla quale
«l'approvazione delle concessioni di costruzione e l'esercizio delle
autostrade è riservata al Ministro dei Lavori Pubblici, di concerto
con il Ministro del Tesoro».
E ciò senza che la Provincia Autonoma di Trento fosse stata
interpellata, sebbene un ampio tratto dell'Autostrada A/31 sarebbe
stato realizzato sul suo territorio.
Ma non basta.
Essendo successivamente intervenuto il d.l. del 3 ottobre 2006 n.
262, secondo il quale tutte le regole in vigore nell'ambito delle
esistenti concessioni autostradali dovevano essere inserite in una
«convenzione unica», la convenzione del 1999 è stata sostituita con
una seconda nuova «convenzione unica» sottoscritta in data 9 luglio
2007, tra l'ANAS S.p.a. e la Autostrada Brescia-Padova S.p.a..
Anche in questa convenzione, meramente accessiva alla
concessione, è stata inserita una disposizione (per la precisione
l'art. 4) che ha nuovamente modificato la durata della concessione
portandone la scadenza dal 31 dicembre 2013 al 31 dicembre 2026,
senza che fosse richiesta o cercata l'intesa con la Provincia
Autonoma.
4. - Tra i documenti ricevuti dall'ANAS la Provincia Autonoma ha
pure avuto a disposizione la deliberazione del CIPE del 15 giugno
2007 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 29 ottobre 2007 n. 219)
di approvazione della convenzione anzidetta.
Tale approvazione, tuttavia, specificava la non definitività
della convenzione. Ciò inquanto, il Comitato Interministeriale ha
precisato nel suo parere che «la stesura definitiva potrà essere
definita solo dopo la conclusione della procedura di infrazione in
corso» dinanzi alla Commissione Europea (la quale l'aveva avviata
proprio con riferimento alla richiesta della Società autostradale
interessata di prolungare il termine della durata della concessione).
E se non bastasse, nello stesso parere, il CIPE rimandava alla
futura stesura definitiva della convenzione, dovendo essere in questa
inserite le prescrizioni che il Comitato stesso aveva dettato, tra le
quali alcune specificamente riguardanti l'art. 4 e le tratte
autostradali che avrebbero potuto risultare irrealizzabili proprio in
relazione al prolungamento della durata della concessione.
Ora, invece, in risposta alla richiesta della Provincia Autonoma
di Trento, rivolta all'ANAS di disporre degli atti presupposti alla
emanazione del bando di selezione per la progettazione, è stata
trasmessa quella medesima convenzione datata 9 luglio 2007, la quale
- evidentemente ma per imperscrutabili motivazioni - non viene più
considerata provvisoria bensì definitiva.
Senonchè, si deve essere trattato di un procedimento di mero
fatto, dato che, fra gli atti fatti conoscere dall'ANAS, manca il
decreto del Ministero dei trasporti e delle infrastrutture, di
concerto con il Ministro dell'economia, che sarebbe stato comunque
necessario per l'approvazione della disposizione con la quale è
stata prorogata la concessione in favore della S.p.a. Autostrada
Brescia-Padova.
Ma, comunque, tutto ciò è avvenuto all'insaputa della Provincia
Autonoma di Trento alla quale non era stata nè richiesta (nè
tantomeno con la quale è stata raggiunta) alcuna intesa preventiva
riguardo al prolungamento della durata della concessione del tratto
autostradale che incide sul suo territorio.

D i r i t t o

I - Violazione dell'art. 116, I comma Cost., degli artt. 8 e 14 dello
Statuto Speciale per il Trentino Alto Adige, legge costituzionale n.
5 del 26 febbraio 1948, raccolto nel decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, degli artt. 117, III comma, e 118
Cost. applicabili in virtù della clausola di favore di cui all'art.
10 della legge cost. 18 ottobre 2001 n. 3, nonchè dell'art. 19 del
d.P.R. attuativo 22 marzo 1974 n. 381.
1. - Gli atti di cui la Provincia Autonoma di Trento è ora
venuta a conoscenza, a seguito della pubblicazione del bando di gara
per la progettazione del Tronco autostradale terminale,
Trento-Piovene-Rocchette, dimostrano che è stato perseguito un
disegno preciso per superare del tutto illegittimamente la sua
prerogativa costituzionale consistente nel partecipare a pieno
titolo, attraverso un'intesa, alla decisione sulla concessione
autostradale relativa al Tronco in parola.
Tale disegno è evidenziato dai seguenti elementi:
a) essendo scaduta la concessione di cui era titolare la
S.p.a. Autostrade Brescia-Padova, è stato deciso di cogliere
l'occasione della revisione della convenzione accessiva per inserirvi
una disposizione di proroga della durata della concessione stessa. E
ciò è avvenuto due volte: con le due convenzioni tra ANAS e la
Società autostradale interessata del 1999 e del 2007;
b) la Convenzione del 2007, pur essendo stata dichiarata
formalmente provvisoria e non essendo stata approvata dal Parlamento
è stata poi ritenuta surrettiziamente efficace per fare trovare la
Provincia Autonoma davanti al fatto compiuto.
L'intento perseguito, totalmente lesivo delle attribuzioni
costituzionali della Provincia Autonoma di Trento in materia di
assetto del territorio, di ambiente e di paesaggio, è evidenziato
con chiarezza dal precedente punto a), laddove si consideri con la
dovuta attenzione l'art. 19 delle disposizioni attuative dello
Statuto trentino.
Questa disposizione, infatti, stabilisce che gli atti di
concessione delle Autostrade che interessano il territorio
provinciale e quello di una Regione finitima, sono sottoposte alla
previa intesa con la Provincia Autonoma interessata. Aggiunge poi, lo
stesso art. 19, che «restano peraltro di esclusiva competenza dello
Stato anche per tali autostrade i provvedimenti successivi all'atto
di concessione che sia stato emanato anteriormente all'entrata in
vigore del presente decreto, anche se relativi a varianti,
completamenti e prolungamenti del tracciato originario».
Da detto articolato normativo emerge, indubitabilmente, che
occorre l'intesa con la Provincia Autonoma per l'adozione degli atti
e dei provvedimenti relativi alla concessione di autostrade, ivi
compresa, ovviamente, la durata della concessione; mentre possono
essere adottati senza l'intesa provinciale gli atti successivi
meramente attuativi della concessione, anche se contenuti nella
convenzione accessiva.
Per il vero sarebbe lecito sostenere che anche la convenzione
accessiva alla concessione faccia parte del «momento concessorio» e
debba essere disposta d'intesa con la Provincia Autonoma. Ma non
occorre richiamarsi , in questa sede, a questa estensiva
interpretazione, dato che, per quanto riguarda il caso di specie,
rilevano per la violazione delle attribuzioni della Provincia
Autonoma, le sole disposizioni delle due convenzioni che hanno
successivamente modificato il termine di durata della concessione
dell'A/31. Il contenuto di tale disposizione appartiene sicuramente
alla fase determinativa della concessione. In effetti, esse
«concedono» la realizzazione dell'opera autostradale per il periodo
aggiuntivo nel quale, altrimenti, la concessione non esisterebbe più
giuridicamente.
Ragion per cui, tali disposizioni, come d'altronde è ovvio,
devono essere determinate attraverso lo strumento della previa intesa
con la Provincia Autonoma interessata. In altre parole, il nomen
juris, che la disposizione stessa assume perchè inserita nella
convenzione, non incide sulla sua sostanziale appartenenza al momento
deliberativo del provvedimento concessorio.
Tali considerazioni, d'altronde, sono confermate dal fatto che la
prima delle due citate convenzioni - quella del 1999 - è stata poi
approvata dal Ministro dei lavori Pubblici di concerto con il
Ministro del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica,
con decreto prot. 612 segr. DICOTER del 21 dicembre 1999, e nelle
premesse di tale provvedimento si legge che l'approvazione interviene
«Visto l'art. 3, comma 5, del decreto legislativo 26 febbraio 1994,
n. 143, in base al quale l'approvazione della concessione di
costruzione ed esercizio di autostrade è riservata al Ministro dei
Lavori Pubblici di concerto con il Ministro del Tesoro».
Lo Stato, pertanto, è stato ben consapevole del fatto che il
cambiamento, che ha posposto la data di scadenza della concessione,
costituiva vero e proprio provvedimento di concessione per il periodo
aggiuntivo.
Anzi è da notare come nelle premesse dello stesso provvedimento
al fine di giustificare la «nuova» concessione vengono richiamati
l'art. 5 della legge 12 agosto 1992, n. 531 che consente di adeguare
la viabilità di adduzione dei trafori alpini e ai valichi di
confine, nonchè il d.l. 1º aprile 1989 n. 121, riguardante gli
interventi infrastrutturali nelle aree interessate ai campionati
mondiali di calcio del 1990.
Due richiami, in effetti del tutto irrilevanti perchè non
applicabili nel caso di specie, e comunque denotanti il preciso
intendimento dei due Ministri concertanti di legittimare la nuova
concessione.
È dunque evidente che prima di approvare la convenzione,
quantomeno con riferimento all'art. 23, che ha sancito il termine di
scadenza della concessione, lo Stato nella persona dei due anzidetti
Ministri avrebbe dovuto raggiungere sul punto l'intesa con la
Provincia Autonoma di Trento.
2. - Ancora più perplessi si rimane davanti all'elemento sopra
indicato sub b.
Per questa parte della vicenda, come si è visto, la convenzione
del 2007, considerata provvisoria dallo stesso CIPE, è stata
inopinatamente ritenuta efficace e si è dato per definitivo ed
esecutivo il prolungamento della concessione autostradale fino al
2026.
Pertanto, vi è stata una mera conclusione di fatto del
procedimento che è stato seguito per sancire il prolungamento della
concessione. Ed è ciò che sembra essere confermato dalla
inesistenza (o, comunque, dalla mancata comunicazione alla Provincia
Autonoma) di un decreto ministeriale approvativo.
Di talchè, è stato anche totalmente omesso il provvedimento
decisionale dello Stato che avrebbe dovuto conseguire la previa
intesa della Provincia Autonoma di Trento.
Pertanto, le due disposizioni con le quali è stata stabilita una
nuova data di scadenza della concessione per la realizzazione e la
gestione della tratta autostradale dell'A/31 che incide sul
territorio della Provincia Autonoma di Trento, si risolve in una
violazione dell'attribuzione regionale prevista dall'articolo 19, I
comma lettera b) della Legge di attuazione del d.P.R. attuativo dello
Statuto speciale di autonomia, e l'illegittimità delle deliberazioni
così assunte e di ogni altro atto conseguente, ivi compreso il bando
di gara.
II - Violazione dell'art. 97 Cost.. Violazione del principio di leale
collaborazione.
Lo Stato e gli organismi da esso dipendenti hanno sempre avuto
certezza riguardo alle serie e gravi perplessità sollevate dalla
Provincia Autonoma di Trento riguardo alla realizzazione di una vera
e propria autostrada che attraversi il suo territorio in provenienza
da Rovigo e che si immetta nell'Autostrada del Brennero nella
splendida Conca di Rovereto.
Ebbene, dalle dichiarazioni che sono apparse sulla stampa locale
emerge invece il chiaro l'intento dello Stato di procedere
surrettiziamente al fine di fare trovare la Provincia Autonoma di
Trento di fronte al fatto compiuto, onde vanificare la sua motivata
opposizione.
È evidente, dunque, che, nel caso di specie, il principio di
leale collaborazione non è stato violato unicamente perchè lo Stato
non ha applicato la disposizione sull'intesa preventiva con la
Provincia Autonoma di Trento sulla concessione di un autostrada che
interessa il suo territorio ma anche perchè, con il suo
comportamento scorretto, lo Stato ha fatto di tutto per scavalcare
l'autonomia provinciale fino al punto di fare correre il rischio alla
Provincia Autonoma di vedere il suo territorio gravemente inciso da
un'autostrada di non grande rilievo nazionale.
Non può non essere denunciata la violazione da parte
dell'Amministrazione dello Stato delle regole di buona
amministrazione, di imparzialità e buon andamento sancite dall'art.
97 della Costituzione.

P.Q.M.

Chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento
del presente ricorso, voglia:
dichiarare che non spetta allo Stato modificare, senza la
previa intesa con la Provincia Autonoma competente, il periodo di
durata delle concessioni di Autostrade che incidono sul territorio
della Provincia stessa e di una Regione finitima, ai sensi dell'art.
132, secondo comma, Cost.;
accertare l'avvenuta violazione, come sopra prospettata, di
attribuzioni e competenze, costituzionalmente e statutariamente
fissato in campo alla Regione ricorrente;
annullare conseguentemente, gli atti in epigrafe individuati,
ossia a) l'art. 4 della convenzione tra ANAS e Autostrada
Brescia-Verona del 7 dicembre 1999; nonchè il decreto del Ministrero
dei lavori pubblici di concerto con il Ministro del Tesoro, del
Bilancio e della Programmazione Economica del 21 dicembre 1999,
nonchè l'art. 4 della convenzione tra ANAS e Autostrada
Brescia-Verona del 9 luglio 2007 e di ogni atto connesso e
conseguente, ivi compreso il relativo parere del CIPE, di ogni atto
conseguente, ivi compreso il Bando di gara BN01-2010-G0003-
CIG0439885C92 Servizi di ingegneria finalizzati alla realizzazione
del Tronco Trento-Piovene-Rocchette.
Roma, addì 22 aprile 2010

Avv. Nicolò Pedrazzoli - Prof. Avv. Achille Chiappetti