1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 11-9-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 81 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 luglio 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 luglio 2019 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Paesaggio - Norme della Regione Siciliana - Individuazione degli interventi esclusi dall'autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata - Semplificazioni procedimentali - Conclusione del procedimento autorizzatorio semplificato con provvedimento amministrativo adottato entro il termine tassativo di sessanta giorni dal ricevimento della domanda da parte dell'Amministrazione procedente - Formazione del silenzio assenso decorsi sessanta giorni senza l'adozione del provvedimento richiesto da parte della Soprintendenza ai beni culturali e ambientali - Specificazioni e rettificazioni - Possibilita' per l'Assessore regionale per i beni culturali e l'identita' siciliana di apportare con proprio decreto specificazioni e rettificazioni agli elenchi di cui agli allegati "A" e "B" per esigenze tecniche e applicative - Possibilita' di variazione alla documentazione richiesta ai fini dell'autorizzazione semplificata ed al correlato modulo di cui all'Allegato "D". - Legge della Regione Siciliana 6 maggio 2019, n. 5 (Individuazione degli interventi esclusi dall'autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata), artt. 8, commi 4 e 6, e 13. (19C00232) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 11-9-2019)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato, C.F. 80224030587, fax
06/96514000 e pec roma@mailcert.avvocaturastato.it presso i cui
uffici ex lege domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12, nei
confronti della Regione Sicilia, in persona del presidente della
Giunta regionale pro tempore per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale degli articoli 8, commi 4 e 6, e 13 della legge
regionale Sicilia n. 5 del 6 maggio 2019, recante «Individuazione
degli interventi esclusi dall'autorizzazione paesaggistica o
sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata.», pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Regione Sicilia S.O. n. 22 del 17
maggio 2019, giusta delibera del Consiglio dei ministri in data 11
luglio 2019.
Con la legge regionale n. 5 del 6 maggio 2019, indicata in
epigrafe, che consta di quattordici articoli, la Regione Sicilia ha
emanato le disposizioni in tema di «Individuazione degli interventi
esclusi dall'autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura
autorizzatoria semplificata.».
La legge regionale n. 5/2019 citata - con la quale la Regione
Siciliana ha recepito nell'ordinamento regionale le disposizioni
contenute nel decreto del Presidente della Repubblica 13 febbraio
2017, n. 31, che ha approvato il «Regolamento recante
l'individuazione degli interventi esclusi dall'autorizzazione
paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata» -
presenta aspetti di illegittimità costituzionale con riferimento
alle norme contenute negli articoli 8, commi 4 e 6, e 13, che, per i
motivi di seguito illustrati, eccedono dalle competenze attribuite
alla Regione Siciliana dallo statuto speciale di autonomia (regio
decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, e successive integrazioni e
modificazioni).
In particolare, l'art. 8, rubricato «Semplificazioni
procedimentali», prevede, al comma 4, che «Il procedimento
autorizzatorio semplificato si conclude con un provvedimento,
adottato entro il termine tassativo di sessanta giorni dal
ricevimento della domanda da parte dell'Amministrazione procedente,
che è immediatamente comunicato al richiedente.»; e, al comma 6, che
«trascorsi sessanta giorni senza che la Soprintendenza ai beni
culturali ed ambientali abbia adottato il provvedimento richiesto si
forma il silenzio assenso.».
L'art. 13, rubricato «Specificazioni e rettificazioni», prevede
che «sulla base dell'esperienza attuativa della presente legge,
l'assessore regionale per i beni culturali e l'identità siciliana
può apportare con proprio decreto specificazioni e rettificazioni
agli elenchi di cui agli allegati "A" e "B", fondate su esigenze
tecniche ed applicative, nonchè variazioni alla documentazione
richiesta ai fini dell'autorizzazione semplificata ed al correlato
modello di cui all'allegato "D"».
L'art. 14, rubricato, appunto, «entrata in vigore», dispone che
la legge regionale Sicilia n. 5/2019 citata entri in vigore il giorno
stesso della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Regione
Siciliana (17 maggio 2019).
È avviso del Governo che, con le norme denunciate in epigrafe,
la Regione Sicilia abbia ecceduto dalla propria competenza
statutaria, legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, «Conversione
in legge costituzionale dello statuto della Regione siciliana» citata
e successive integrazioni e modificazioni, in particolare l'art. 14,
comma 1, lettera n), in violazione della normativa costituzionale,
come si confida di dimostrare in appresso con l'illustrazione dei
seguenti

Motivi

1. L'art. 8, commi 4 e 6, della legge Regione Sicilia n. 5/2019
citata viola gli articoli 9 e 117, comma 2, lettera s), della
Costituzione in relazione all'art. 11 del decreto del Presidente
della Repubblica 13 febbraio 2017, n. 31.
1.1. Occorre, innanzitutto, ricordare che l'art. 14 (1) , comma
1, lettera n), contenuto nella Sezione I (che contempla le funzioni
dell'assemblea regionale), Titolo II (che elenca le funzioni degli
organi regionali) dello statuto speciale della Regione Sicilia,
approvato con il R.D.L. 15 maggio 1940, n. 455 e successive
modificazioni e integrazioni, riconosce una potestà legislativa
primaria in materia di «tutela del paesaggio».
Tale considerazione, tuttavia, non vale evidentemente ad
affermare che la menzionata competenza legislativa esclusiva possa
esercitarsi, così come per tutte le materie indicate nel citato art.
14, senza alcun limite; la Regione deve rispettare, infatti, oltre
che, in generale, i precetti costituzionali, anche le c.d. «norme di
grande riforma economico-sociale» poste dallo Stato nell'esercizio
delle proprie competenze legislative. Tra queste ultime, per quel che
riguarda la presente fattispecie, rilevano quelle poste dalla
legislazione statale nel cui novero è ricompreso il decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'art. 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137).
La disposizione regionale in esame viola la competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi degli articoli 9 e 117, comma 2,
lettera s), della Costituzione, in quanto determina una «lesione
diretta» dei beni culturali e paesaggistici tutelati, con la
conseguente grave diminuzione del livello di tutela garantito
nell'intero territorio nazionale.
La predetta norma regionale «interseca la disciplina sulla
protezione del paesaggio, normativa che, a sua volta, "rispecchia la
natura unitaria del valore primario e assoluto dell'ambiente", di
esclusiva spettanza statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione. Il bene ambientale, infatti, ha una
morfologia complessa, capace di ricomprendere non solo la tutela di
interessi fisico-naturalistici, ma anche i beni culturali e del
paesaggio idonei a contraddistinguere in modo originale, peculiare e
irripetibile un certo ambito geografico e territoriale.» (sentenza n.
66/18, punto 2.2. del Considerato in diritto).
«La disciplina statale volta a proteggere l'ambiente e il
paesaggio viene quindi "a funzionare come un limite alla disciplina
che le regioni e le province autonome dettano in altre materie di
loro competenza", salva la facoltà di queste ultime di adottare
norme di tutela ambientale più elevata nell'esercizio di competenze,
previste dalla Costituzione, che concorrano con quella dell'ambiente»
(sentenza n. 199 del 2014; nello stesso senso, sentenze n. 246 e n.
145 del 2013, n. 67 del 2010, n. 104 del 2008, n. 378 del 2007). Essa
richiede una strategia istituzionale ad ampio raggio, che si esplica
in un'attività pianificatoria estesa sull'intero territorio
nazionale. In tal senso, l'attribuzione allo Stato della competenza
esclusiva di tale «materia-obiettivo» non implica una preclusione
assoluta all'intervento regionale, purchè questo sia volto
all'implementazione del valore ambientale e all'innalzamento dei suoi
livelli di tutela. (ibidem, punto 2.3. del Considerato in diritto;
sentenza n. 172/18, punto 6.2. del Considerato in diritto; sentenza
n. 178/18, punto 2.1. del Considerato in diritto).
1.2. L'art. 8 della legge regionale n. 5/2019 citata, come si è
già detto (supra pagine 2-3), stabilisce al comma 4 che «Il
procedimento autorizzatorio semplificato si conclude con un
provvedimento amministrativo adottato entro il termine di sessanta
giorni dal ricevimento della domanda da parte dell'Amministrazione
procedente, che è immediatamente comunicato al richiedente».
Il successivo comma 6 dispone, in analogia di quanto stabilito
dall'art. 10 del decreto del Presidente della Repubblica n. 31/2017
citato, che «Trascorsi sessanta giorni senza che la Soprintendenza ai
beni culturali e ambientali abbia adottato il provvedimento richiesto
si forma il silenzio assenso.».
Occorre sottolineare che l'art. 11, comma 9, del citato decreto
del Presidente della Repubblica n. 31/2017, che richiama
espressamente gli articoli 146 e 149 del codice dei beni culturali e
del paesaggio, stabilisce, in caso di inutile decorso del tempo per
la pronuncia vincolante del soprintendente (da rendersi entro venti
giorni) l'applicabilità del silenzio-assenso secondo il principio
derivante dalla legge n. 7 agosto 2015, n. 124, contenente le
«Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche», operante tra le pubbliche
amministrazioni, fermo restando che l'amministrazione procedente
provveda al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica. La formazione
del silenzio assenso nella materia in esame è, dunque, relativa al
solo parere e non al provvedimento conclusivo del procedimento di
autorizzazione paesaggistica che deve sempre essere adottato
formalmente.
Il codice dei beni culturali «detta le coordinate fondamentali
della pianificazione paesaggistica affidata congiuntamente allo Stato
e alle regioni», (sentenza n. 66/18, punto 2.4. del Considerato in
diritto), in coerenza con i principi delineati supra (pagine 5-6) in
tema di protezione del paesaggio e di tutela dell'ambiente e della
valenza della disciplina statale diretta a proteggere l'ambiente e il
paesaggio quale limite alla competenza legislativa in materia anche
delle regioni a statuto speciale.
Il decreto del Presidente della Repubblica n. 31/2017 citato
prevede in ogni caso il rilascio della autorizzazione paesaggistica
da parte dell'amministrazione competente che, nella Regione
Siciliana, è la Soprintendenza, e non prevede alcuna ipotesi di
silenzio assenso sull'autorizzazione.
La disposizione della legge statale richiamata, l'art. 11 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 31/2017 citato
costituisce, dunque, una norma di grande riforma economico-sociale ed
è espressione di uno standard di tutela paesaggistica che deve
essere applicato in modo uniforme su tutto il territorio nazionale,
ai sensi dell'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione, che
affida alla competenza esclusiva dello Stato la legislazione volta
alla tutela dell'ambiente.
Al riguardo, la giurisprudenza costituzionale ha sottolineato che
«il legislatore statale, tramite l'emanazione di tali norme, conserva
il potere - anche relativamente al titolo competenziale legislativo
"nella materia 'tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturalì, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, [...] di vincolare la potestà legislativa primaria
delle regioni a statuto speciale"» (sentenza n. 238/2013 punto 2.2.
del Considerato in diritto).
Le norme qualificabili come «riforme economico-sociali» si
impongono anche alla Regione Siciliana ai sensi di quanto prevede
l'art. 14 dello statuto speciale citato, che limita l'esercizio del
potere legislativo primario della Regione, nella materia della
«tutela del paesaggio», al rispetto delle norme fondamentali delle
riforme economico-sociali dello Stato.
Non è consentito, pertanto, alla Regione Siciliana adottare una
disciplina difforme da quella contenuta dalla normativa nazionale di
riferimento che non prevede alcun caso di silenzio assenso
sull'autorizzazione paesaggistica.
La norma viola, pertanto, l'art. 117, comma 2. lettera s), della
Costituzione in quanto comporta una significativa alterazione del
principio di prevalenza gerarchica degli strumenti di tutela dei beni
culturali e paesaggistici e della titolarità delle amministrazioni
di tutela a ciò preposte, sanciti dal codice dei beni culturali.
Alla luce di quanto sopra esposto, l'art. 8, commi 4 e 6, della
legge della Regione Siciliana n. 5/19 citato, eccede dalle competenze
statutarie della Regione autonoma della Sicilia di cui all'art. 14,
comma 1, lettera n), citato, e si pone in contrasto con gli articoli
9 e 117, comma 2, lettera s), della Costituzione, in violazione
dell'art. 11 del decreto del Presidente della Repubblica n. 31/2017
citato.
2. L'art. 13 della legge Regione Siciliana n. 5/2019 citata viola gli
articoli 9 e 117, comma 2, lettera s), della Costituzione in
relazione all'art. 18 del decreto del Presidente della Repubblica 13
febbraio 2017, n. 31.
2.1. L'art. 14 (2) , comma 1, lettera n), contenuto nella Sezione
I (che contempla le funzioni dell'assemblea regionale), Titolo II
(che elenca le funzioni degli organi regionali) dello statuto
speciale della Regione Sicilia, approvato con il R.D.L. 15 maggio
1940, n. 455 e successive modificazioni e integrazioni, riconosce una
potestà legislativa primaria in materia di «tutela del paesaggio».
Tale considerazione, tuttavia, non vale evidentemente ad
affermare che la menzionata competenza legislativa esclusiva possa
esercitarsi, così come per tutte le materie indicate nel citato art.
14, senza alcun limite; la Regione deve rispettare, infatti, oltre
che, in generale, i precetti costituzionali, anche le c.d. «norme di
grande riforma economico-sociale» poste dallo Stato nell'esercizio
delle proprie competenze legislative. Tra queste ultime, per quel che
riguarda la presente fattispecie, rilevano quelle poste dalla
legislazione statale nel cui novero è ricompreso il decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'art. 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137).
La disposizione regionale in esame viola la competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi degli articoli 9 e 117, comma 2,
lettera s), della Costituzione, in quanto determina una «lesione
diretta» dei beni culturali e paesaggistici tutelati, con la
conseguente grave diminuzione del livello di tutela garantito
nell'intero territorio nazionale.
Come già rilevato supra (pagine 5-6), l'art. 13 citato
«interseca la disciplina sulla protezione del paesaggio, normativa
che, a sua volta, "rispecchia la natura unitaria del valore primario
e assoluto dell'ambiente", di esclusiva spettanza statale ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione. Il bene
ambientale, infatti, ha una morfologia complessa, capace di
ricomprendere non solo la tutela di interessi fisico-naturalistici,
ma anche i beni culturali e del paesaggio idonei a contraddistinguere
in modo originale, peculiare e irripetibile un certo ambito
geografico e territoriale.» (sentenza n. 66/18, punto 2.2. del
Considerato in diritto).
«La disciplina statale volta a proteggere l'ambiente e il
paesaggio viene quindi "a funzionare come un limite alla disciplina
che le regioni e le province autonome dettano in altre materie di
loro competenza", che concorrano con quella dell'ambiente» (sentenza
n. 199 del 2014; nello stesso senso, sentenze n. 246 e n. 145 del
2013, n. 67 del 2010, n. 104 del 2008, n. 378 del 2007). Essa
richiede una strategia istituzionale ad ampio raggio, che si esplica
in un'attività pianificatoria estesa sull'intero territorio
nazionale. In tal senso, l'attribuzione allo Stato della competenza
esclusiva di tale «materia-obiettivo» non implica una preclusione
assoluta all'intervento regionale, purchè questo sia volto
all'implementazione del valore ambientale e all'innalzamento dei suoi
livelli di tutela. (ibidem, punto 2.3. del Considerato in diritto;
sentenza n. 172/18, punto 6.2. del Considerato in diritto; sentenza
n. 178/18, punto 2.1. del Considerato in diritto).
2.2. L'art. 13 citato dispone, come si è già detto (supra pag.
3), che «l'assessore regionale per i beni culturali e l'identità
siciliana può apportare con proprio decreto specificazioni e
rettificazioni agli elenchi di cui agli allegati "A" e "B", fondate
su esigenze tecniche ed applicative, nonchè variazioni alla
documentazione richiesta ai fini dell'autorizzazione semplificata ed
al correlato modello di cui all'allegato "D"».
Detta previsione, testualmente identica all'art. 18 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 31/2017 citato, rubricato
significativamente anch'esso «specificazioni e rettificazioni»,
risulta, però, in evidente contrasto con quest'ultima, la quale,
infatti, prevede testualmente che solo il Ministro per i beni e le
attività culturali può apportare specificazioni e rettificazioni
agli allegati «A» e «B» con proprio decreto, secondo una procedura
aggravata che prevede un'intesa in Conferenza unificata.
La norma regionale, dunque, si pone in netto ed insanabile
contrasto con lo spirito e il dettato del codice dei beni culturali e
con i principi costituzionali in materia di tutela del paesaggio e
dell'ambiente, allentando, sino a vanificarla, per alcune tipologie
di opere, la tutela dei beni culturali e paesaggistica
costituzionalmente garantita dall'art. 9 della Costituzione.
Essa viola, altresì, l'art. 117, comma 2, lettera s), della
Costituzione in quanto comporta una significativa alterazione del
principio di prevalenza gerarchica degli strumenti di tutela dei beni
culturali e paesaggistici e della titolarità delle amministrazioni
di tutela a ciò preposte, sanciti dal codice dei beni culturali.
L'art. 13 citato dispone, infatti, un abbassamento degli standard
di tutela ambientale (sentenza n. 66/18 citata, punto 3.3. del
Considerato in diritto).
Come si è già rilevato, «Il legislatore statale conserva il
potere di vincolare la potestà legislativa primaria dell'autonomia
speciale attraverso l'emanazione di leggi qualificatili come "riforme
economico-sociali". E ciò anche sulla base - per quanto qui viene in
rilievo - del titolo di competenza legislativa nella materia "tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali", di cui all'art.
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, comprensiva tanto
della tutela del paesaggio quanto della tutela dei beni ambientali e
culturali.» (sentenza n. 178/18 citata, punto 4. del Considerato in
diritto).
Ne consegue che il legislatore della Regione Siciliana non può
esercitare la propria competenza statutaria nella materia «quando
siano in gioco interessi generali riconducibili alla predetta
competenza esclusiva statale e risultino in contrasto con norme
fondamentali di riforma economico-sociale». (ibidem).
Alla luce di quanto sopra esposto, l'art. 13 della legge della
Regione Siciliana n. 5/19 citato, eccede dalle competenze statutarie
della Regione autonoma della Sicilia di cui all'art. 14, comma, 1,
lettera n), citato, e si pone in contrasto con gli articoli 9 e 117,
comma 2, lettera s), della Costituzione, in violazione dell'art. 18
del decreto del Presidente della Repubblica n. 31/2017 citato.

(1) Art. 14 - L'Assemblea, nell'ambito della Regione e nei limiti
delle leggi costituzionali dello Stato, senza pregiudizio delle
riforme agrarie e industriali deliberate dalla Costituente del
popolo italiano, ha la legislazione esclusiva sulle seguenti
materie: a) agricoltura e foreste; b) bonifica; c) usi civici; d)
industria e commercio, salva la disciplina dei rapporti privati;
e) incremento della produzione agricola ed industriale;
valorizzazione, distribuzione, difesa dei prodotti agricoli ed
industriali e delle attività commerciali; f) urbanistica; g)
lavori pubblici, eccettuate le grandi opere pubbliche di
interesse prevalentemente nazionale; h) miniere, cave, torbiere,
saline; i) acque pubbliche, in quanto non siano oggetto di opere
pubbliche di interesse nazionale; l) pesca e caccia; m) pubblica
beneficenza ed opere pie; n) turismo, vigilanza alberghiera e
tutela del paesaggio; conservazione delle antichità e delle
opere artistiche; o) regime degli enti locali e delle
circoscrizioni relative; p) ordinamento degli uffici e degli enti
regionali; q) stato giudico ed economico degli impiegati e
funzionari della Regione, in ogni caso non inferiore a quello del
personale dello Stato; r) istruzione elementare, musei,
biblioteche, accademie; s) espropriazione per pubblica utilità.

(2) Art. 14 - L'Assemblea, nell'ambito della Regione e nei limiti
delle leggi costituzionali dello Stato, senza pregiudizio delle
riforme agrarie e industriali deliberate dalla Costituente del
popolo italiano, ha la legislazione esclusiva sulle seguenti
materie: a) agricoltura e foreste; b) bonifica; c) usi civici; d)
industria e commercio, salva la disciplina dei rapporti privati;
e) incremento della produzione agricola ed industriale;
valorizzazione, distribuzione, difesa dei prodotti agricoli ed
industriali e delle attività commerciali; f) urbanistica; g)
lavori pubblici, eccettuate le grandi opere pubbliche di
interesse prevalentemente nazionale; h) miniere, cave, torbiere,
saline; i) acque pubbliche, in quanto non siano oggetto di opere
pubbliche di interesse nazionale; l) pesca e caccia; m) pubblica
beneficenza ed opere pie; n) turismo, vigilanza alberghiera e
tutela del paesaggio; conservazione delle antichità e delle
opere artistiche; o) regime degli enti locali e delle
circoscrizioni relative; p) ordinamento degli uffici e degli enti
regionali; q) stato giudico ed economico degli impiegati e
funzionari della Regione, in ogni caso non inferiore a quello del
personale dello Stato; r) istruzione elementare, musei,
biblioteche, accademie; s) espropriazione per pubblica utilità.

P. Q. M.

Si conclude perchè gli articoli 8, commi 4 e 6, e 13 della legge
Regionale Siciliana n. 5 del 6 maggio 2019, recante «Individuazione
degli interventi esclusi dall'autorizzazione paesaggistica o
sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata.», indicata in
epigrafe, siano dichiarati costituzionalmente illegittimi.
Si produce l'estratto della deliberazione del Consiglio dei
ministri dell'11 luglio 2019.
Roma, 15 luglio 2019

Il Vice Avvocato generale dello Stato: Palmieri