1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 11-4-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 44 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 1 marzo 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 1° marzo 2012 (della Regione Lazio). Enti locali - Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici - Riduzione dei costi di funzionamento delle Province - Attribuzione alla Provincia esclusivamente delle funzioni di indirizzo e di coordinamento delle attivita' dei Comuni nelle materie e nei limiti indicati con legge statale o regionale - Trasferimento con legge statale o regionale ai Comuni, entro il 31 dicembre 2012, delle altre funzioni provinciali, ovvero acquisizione delle stesse da parte delle Regioni sulla base dei principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza - Previsto intervento sostitutivo dello Stato in caso di mancata riallocazione delle funzioni da parte delle Regioni entro il 31 dicembre 2012 - Riduzione a due del numero degli organi di governo della Provincia: Consiglio provinciale, composto da non piu' di dieci componenti eletti dagli organi elettivi dei Comuni, e Presidente della Provincia, eletto dal Consiglio provinciale tra i suoi componenti - Modalita' di elezione del Consiglio provinciale e del Presidente della Provincia rinviate ad una legge dello Stato da emanarsi entro il 31 dicembre 2012 - "Commissariamento" fino al 31 marzo 2013 degli organi provinciali in scadenza entro il 31 dicembre 2012 - Ricorso della Regione Lazio - Denunciata modifica dell'assetto costituzionale delle autonomie locali - Insussistenza dei requisiti di straordinarieta' e urgenza che legittimano l'adozione di un decreto-legge - Contrasto con i principi e le norme costituzionali inerenti ai rapporti tra lo Stato e le autonomie territoriali - Stravolgimento del ruolo attribuito dalla Costituzione alle Province - Lesione dell'autonomia legislativa regionale nella distribuzione delle funzioni amministrative a livello locale - Incidenza diretta sulla rappresentativita' democratica dell'ente territoriale - Assenza dei presupposti costituzionalmente previsti per l'esercizio di potere statale sostitutivo - Violazione del principio di leale collaborazione - Lesione dei principi della Carta europea delle autonomie locali - Eccesso di potere legislativo - Istanza di sospensione dell'esecuzione delle norme impugnate. - Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, art. 23, commi da 14 a 20. - Costituzione, artt. 5, 72, comma quarto, 77, 114, 117, commi secondo, lett. p), e sesto, 118, comma secondo, 119, comma quarto, e 120, comma secondo. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici - Liberalizzazioni - Attivita' commerciali e attivita' di somministrazione di alimenti e bevande - Esenzione dal rispetto dei limiti e prescrizioni sugli orari di apertura e di chiusura, sull'obbligo della chiusura domenicale e festiva e della mezza giornata di chiusura infrasettimanale - Ricorso della Regione Lazio - Denunciata violazione della competenza legislativa residuale in materia di commercio - Inidoneita' della nuova disciplina ad apprestare una maggiore garanzia di concorrenza tra i diversi soggetti del mercato e ad assicurare ai consumatori finali un livello minimo e uniforme di condizioni di accessibilita' all'acquisto di prodotti - Discriminazione a danno degli esercizi commerciali di modeste dimensioni - Violazione del principio di leale collaborazione - Istanza di sospensione dell'esecuzione della norma impugnata. - Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, art. 31, comma 1. - Costituzione, artt. 3 e 117, comma quarto. (012C0093) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 11-4-2012)

Ricorso nell'interesse della Regione Lazio (codice fiscale
80143490581), in persona della Presidente pro tempore Renata
Polverini autorizzata con deliberazione della Giunta Regionale n. 17
febbraio 2012, n. 44 (doc. 1), rappresentata e difesa dall'avv. Piero
d'Amelio (codice fiscale DMLPRI43L16H211V) ed elettivamente
domiciliata presso il suo studio in Roma, via della Vite, n. 7 (PEC
dsa_avvocati@legalmail.it - fax 06 6792920) come da procura speciale
a margine del presente atto);
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale:
dell'art. 23, commi 14-20 del d.l. n. 201/2011 convertito,
con modificazioni, in legge n. 214/2011 per violazione degli artt. 5,
77, 72 comma 4, 114, 117, comma 2, lettera p), 118, comma 2, 119
comma 4 e 3, 120 comma 2 della Costituzione, nonchè per violazione
dei principi di ragionevolezza e di leale collaborazione;
dell'art. 31, comma 1 del d.l. n. 201/2011 convertito, con
modificazioni, in legge n. 214/2011 per violazione degli artt. 3 e
117 comma 4 della Costituzione, nonchè per violazione del principio
di leale cooperazione.

Fatto

Sul Supplemento Ordinario della Gazzetta Ufficiale 27 dicembre
2011, n. 300 (doc. 2) è stata pubblicata la legge 22 dicembre 2011,
n. 214, di conversione, con modificazioni, del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201, recante Disposizioni urgenti per la crescita,
l'equità e il consolidamento dei conti pubblici.
Il d.l. n. 201/2011, al dichiarato fine di arginare gli effetti
della crisi economica in atto, contiene misure urgenti dirette ad
assicurare la stabilità, la crescita e l'equità, con l'obiettivo di
avviare una profonda riforma dell'economia ed una significativa
riduzione dei costi della politica e degli apparati amministrativi.
Tra gli interventi previsti vengono qui in evidenza la riforma
dell'assetto ordinamentale degli enti territoriali (artt. 23, commi
da 14 a 20) e la liberalizzazione delle attività commerciali (art.
31, comma 1).
Le menzionate disposizioni sono lesive delle attribuzioni e delle
competenze regionali per i seguenti motivi di

Diritto

I. Questione di legittimità costituzionale dell'art. 23, commi 14-20
del d.l. n. 201/2011 convertito, con modificazioni. in legge n.
214/2011
L'art. 23 della legge n. 201/2011, intitolato «Riduzione dei
costi di funzionamento delle Autorità di Governo, del CNEL, delle
Autorità indipendenti e delle Province», ai commi 14-20 così
recita:
«14. Spettano alla Provincia esclusivamente le funzioni di
indirizzo e di coordinamento delle attività dei Comuni nelle materie
e nei limiti indicati con legge statale o regionale, secondo le
rispettive competenze.
15. Sono organi di governo della Provincia il Consiglio
provinciale ed il Presidente della Provincia. Tali organi durano in
carica cinque anni.
16. Il Consiglio provinciale è composto da non più di dieci
componenti eletti dagli organi elettivi dei Comuni ricadenti nel
territorio della Provincia. Le modalità di elezione sono stabilite
con legge dello Stato entro il 31 dicembre 2012.
17. Il Presidente della Provincia è eletto dal Consiglio
provinciale tra i suoi componenti secondo le modalità stabilite
dalla legge statale di cui al comma 16.
18. Fatte salve le funzioni di cui al comma 14, lo Stato e le
Regioni, con propria legge, secondo le rispettive competenze,
provvedono a trasferire ai Comuni, entro il 31 dicembre 2012, le
funzioni conferite dalla normativa vigente alle Province, salvo che,
per assicurarne l'esercizio unitario, le stesse siano acquisite dalle
Regioni, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione
ed adeguatezza. In caso di mancato trasferimento delle funzioni da
parte delle Regioni entro il 31 dicembre 2012, si provvede in via
sostitutiva, ai sensi dell'articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n.
131, con legge dello Stato.
19. Lo Stato e le Regioni, secondo le rispettive competenze,
provvedono altresì al trasferimento delle risorse umane, finanziarie
e strumentali per l'esercizio delle funzioni trasferite, assicurando
nell'ambito delle medesime risorse il necessario supporto di
segreteria per l'operatività degli organi della provincia.
20. Agli organi provinciali che devono essere rinnovati entro il
31 dicembre 2012 si applica, sino al 31 marzo 2013, l'articolo 141
del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di
cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive
modificazioni. Gli organi provinciali che devono essere rinnovati
successivamente al 31 dicembre 2012 restano in carica fino alla
scadenza naturale. Decorsi i termini di cui al primo e al secondo
periodo del presente comma, si procede all'elezione dei nuovi organi
provinciali di cui ai commi 16 e 17.».
Premessa: il contenuto delle norme considerate.
Le norme sopra richiamate configurano un intervento di carattere
strutturale che investe sia le funzioni che gli organi delle
Province, attraverso misure dichiaratamente finalizzate a ridurre i
costi di funzionamento delle stesse.
Alle Province si riconoscono unicamente «funzioni di indirizzo e
di coordinamento» delle attività dei Comuni nelle materie e nei
limiti stabiliti con legge statale o regionale (comma 14), mentre le
altre funzioni sono trasferite, con le relative risorse e,
rispettivamente, con legge statale o regionale, entro il 31 dicembre
2012, ai Comuni o, per l'esercizio unitario, alle Regioni. In caso di
mancato trasferimento delle funzioni regionali entro il termine
indicato del 31 dicembre 2012, è previsto il potere sostitutivo
dello Stato (commi 18 e 19).
Gli organi di governo della Provincia sono ridotti a due:
Consiglio e Presidente e durano in carica cinque anni (comma 15).
Il Consiglio provinciale dovrà essere composto da un numero
massimo di dieci componenti «eletti dagli organi elettivi dei Comuni
ricadenti nel territorio della Provincia»; Il Presidente verrà
«eletto dal Consiglio provinciale tra i suoi componenti». La
determinazione delle modalità di elezione dei consiglieri e del
Presidente è riservata ad una legge statale da emanarsi entro il 31
dicembre 2012 (commi 16 e 17).
Per le Province i cui organi sono in scadenza alla data del 31
dicembre 2012 è infine prevista una sorta di commissariamento fino
al 31 marzo 2013, mentre gli organi che dovranno essere rinnovati
successivamente, restano in carica fino alla loro naturale scadenza
(comma 20).
1. Le norme in esame incidono profondamente sulla forma di Stato
prevista dalla Costituzione, in quanto sostanzialmente svuotano le
Province delle loro funzioni ed incidono sulla composizione e sul
procedimento elettivo dei relativi organi in modo così invasivo da
modificare notevolmente l'assetto costituzionale delle autonomie
locali.
La natura strutturale di tale intervento - come espressamente
ammesso nella stessa relazione tecnica del governo (1) - esclude
dunque la ravvisabilità dei requisiti di straordinarietà e urgenza
che legittimano l'adozione di un decreto-legge e lo rende pertanto
illegittimo per violazione dell'art. 77 della Costituzione. La
riforma avrebbe invero richiesto uno strumento normativo più
adeguato e concertato, sulla base di un processo condiviso con tutti
i livelli di governo coinvolti.
Si è, invece, proceduto con la decretazione d'urgenza a
comprimere il sistema delle autonomie locali svuotando, di fatto, il
ruolo di un ente territoriale equiordinato allo Stato dall'articolo
114 della Costituzione. Il Governo è intervenuto con una fonte extra
ordinem su una materia sottratta, inoltre, alla sua disponibilità
anche dall'articolo 15 della legge 23 agosto 1988, n. 400, che
espressamente esclude che le materie previste dall'art. 72, quarto
comma, della Costituzione (tra cui sono incluse le norme di carattere
costituzionale o elettorale) possano costituire oggetto di
decretazione d'urgenza.
Il ricorso alla decretazione d'urgenza per ridisegnare l'assetto
istituzionale delle autonomie territoriali al di fuori di una visione
globale, oltre a porsi in contrasto con i parametri costituzionali di
cui all'articolo 77 della Costituzione, crea squilibri e asimmetrie
nel sistema delle relazioni tra i diversi livelli di governo e, a
cascata, nei rapporti con i cittadini.
2. Le disposizioni in esame appaiono altresì in evidente
contrasto con i principi e le norme costituzionali che incidono sui
rapporti tra lo Stato e le autonomie territoriali e, in particolare,
violano gli artt. 5, 114, 117 (comma 2, lettera p) e comma 6), 118,
119 e 120 della Costituzione ed i principi generali dell'ordinamento
sulla disciplina degli enti locali.
I parametri costituzionali in argomento non consentono al
legislatore ordinario di modificare la natura degli elementi
costitutivi della Repubblica, quali enti del governo territoriale
rappresentativi delle rispettive comunità ed equiordinati allo
Stato.
La disciplina dettata dall'articolo 23 in esame stravolge infatti
il ruolo attribuito dalla Costituzione alle Province, declassandole
ad ente di secondo grado, con non meglio identificate funzioni di
solo coordinamento delle attività dei Comuni, privandole altresì
della possibilità di esercitare le competenze amministrative
riconosciute dalla Costituzione.
Lo svuotamento di funzioni amministrative delle Province
concretizza poi anche una grave lesione dell'autonomia legislativa
regionale, in quanto stravolge l'assetto delle funzioni
amministrative previsto dall'articolo 118 della Costituzione sulla
base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza,
vanificando nella sostanza le competenze legislative della Regione
nella distribuzione delle funzioni stesse a livello locale.
In particolare la devoluzione alle Regioni di una parte delle
funzioni concretizza una violazione della logica sottesa al principio
di sussidiarietà verticale che dovrebbe ispirare l'attribuzione
delle funzioni amministrative in quanto, in base al nuovo assetto
delineato dalle disposizioni in esame, le Regioni eserciterebbero le
funzioni amministrative degli altri enti locali non solo laddove ciò
sia necessario per garantirne l'esercizio unitario.
Tali osservazioni sono state espresse anche in sede di Consiglio
delle Autonomie Locali del Lazio (CAL) nella seduta del 24 gennaio
u.s. che, in tal sede, ha approvato all'unanimità la deliberazione
n. 1, di proposta al Presidente della Regione, ai sensi dell'articolo
41, comma 4, dello Statuto regionale, di ricorso alla Corte
Costituzionale avverso l'articolo 23, commi 14-21, del d.l. n.
201/2011 in esame (doc. 3). Nel rilevare che la precitata norma ha
chiaramente lo scopo di coniugare l'opportunità di non estendere la
legittimazione ad agire di fronte alla Corte costituzionale,
all'esigenza di consentire comunque anche alle autonomie locali un
margine di tutela delle relative prerogative costituzionali, si
sottolinea che la norma in questione non riveste soltanto una valenza
procedurale, ma prefigura anche potenzialmente un potere-dovere della
Regione di difendere il sistema delle autonomie locali, promuovendo
la questione di legittimità costituzionale, allorchè si verifichino
lesioni della sfera di autonomia costituzionale delle stesse.
La Regione è dunque legittimata a proporre la presente
impugnativa sia per la lesione diretta subita dalle norme contestate,
sia per la lesione delle prerogative costituzionali delle Province
(le sentenze Corte cost. nn. 417/2005, 196/2004, 95/2007, 169/2007,
289/2009 hanno dichiarato l'ammissibilità delle censure relative a
compressione di sfere di attribuzione provinciale o degli altri enti
locali istituiti dall'art. 114 della Cost., da cui derivi una
compressione dei poteri delle Regioni).
Nel dettaglio delle singole disposizioni si formulano inoltre le
censure che seguono.
2.1. Il comma 14 prevede che spettano alla Provincia
esclusivamente le funzioni di indirizzo politico e di coordinamento
delle attività dei Comuni, nelle materie e nei limiti indicati con
legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.
2.1.a. Tale norma viola gli artt. 114, 117, comma 2, lettera p) e
118, comma 2 Cost. in quanto con una fonte impropria svuota le
Province delle loro funzioni.
In tema di funzioni delle province occorre ricordare che l'art.
114, comma 2 Cost. stabilisce che le Province, con i Comuni, le
Città metropolitane e le Regioni, sono enti autonomi con propri
statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati nella
Costituzione.
L'art. 118 comma 2 Cost. stabilisce che le province (ed i comuni
e le città metropolitane) sono titolari di funzioni amministrative
proprie e di funzioni conferite con legge statale o regionale secondo
le rispettive competenze. Tali norme impongono così di distinguere,
come ha rilevato attenta dottrina, tra: funzioni fondamentali
(riservate alla legislazione esclusiva dello Stato ex art. 117 comma
2 Cost.), funzioni attribuite ai Comuni (art. 118, comma 1 Cost.),
funzioni proprie (di cui sono titolari Comuni, Province e Città
metropolitane ex art. 188, comma 2 Cost.) e funzioni conferite a
province, Città metropolitane Regioni e Stato al fine di assicurarne
l'esercizio unitario secondo i principi di sussidiarietà,
differenziazione e adeguatezza ex art. 118 comma 1 Cost. ed ancora
una volta conferite a Comuni, Province e Città metropolitane con
legge statale o regionale, ex art. 118, comma 2, Cost.
L'art. 117, secondo comma, lett. p), attribuisce alla competenza
esclusiva dello Stato la legislazione in materia di funzioni
fondamentali delle province, oltre che dei comuni e delle città
metropolitane.
L'indicazione delle funzioni fondamentali degli enti locali è
contenuta nell'art. 3 del d.lgs. 26 novembre 2010, n. 216
(Determinazione dei fabbisogni standard di comuni, città
metropolitane e province), che individua in via transitoria le
funzioni ed i relativi servizi da considerare quali funzioni
fondamentali delle province:
a) funzioni generali di amministrazione, di gestione e di
controllo, nella misura complessiva del 70 per cento delle spese come
certificate dall'ultimo conto del bilancio disponibile alla data di
entrata in vigore della legge in esame;
b) funzioni di istruzione pubblica, ivi compresa l'edilizia
scolastica;
c) funzioni nel campo dei trasporti;
d) funzioni riguardanti la gestione del territorio;
e) funzioni nel campo della tutela ambientale;
f) funzioni nel campo dello sviluppo economico relative ai
servizi del mercato del lavoro.
Il decreto-legge in esame azzera queste funzioni, richiamando al
comma 14 solo la funzione di indirizzo politico e coordinamento, i
cui limiti e materia saranno indicati con legge statale o regionale.
Pertanto, tale funzione è disciplinata separatamente rispetto a
quelle funzioni (già conferite alle province dalla normativa
vigente) che in base al comma 18 lo Stato e le Regioni, ciascuno per
quanto di competenza, dovranno trasferire con propria legge ai Comuni
entro il 30 aprile 2012.
Ma prevedere una funzione di indirizzo e coordinamento del tutto
scollegata rispetto alle funzioni proprie attribuite significa, di
fatto, svuotare le competenze delle province, demandando al
legislatore statale o regionale la scelta, al limite, di non
trasferire nulla. Un siffatto intervento demolitorio travalica la
competenza statale ed incontra i limiti stabiliti dall'art. 117,
comma 2, lett. p) in stretta correlazione con gli artt. 5 e 114 Cost.
istitutivi, appunto, delle autonomie locali e per quanto qui
interessa delle province.
Inoltre, attribuire tutte le funzioni già provinciali alle
Regioni che, a loro volta (e per quanto di loro competenza), le
dovranno attribuire ai Comuni o tenerle per sè mentre lo Stato tiene
per sè quelle che ritiene non di competenza delle Regioni per
attribuirle a sua volta ai Comuni, crea un totale sovvertimento
dell'assetto costituzionale del sistema della autonomie locali.
2.1.b. Inoltre, nel prevedere in capo alle Province un
generalizzato potere di indirizzo e di coordinamento nei confronti
dei Comuni, il comma in discorso viola l'art. 114 Cost., che delinea
un sistema equiordinato delle autonomie territoriali.
Dalla formulazione generica della disposizione non si evince,
peraltro, in che cosa dovrebbero consistere esattamente tali funzioni
di indirizzo e coordinamento ed essendo le stesse riferite
esclusivamente all'attività dei Comuni, si lascia irrisolta la
questione relativa alle «funzioni di governo di area vasta»,
inconciliabili con la dimensione comunale.
2.2. Sui commi 15, 16 e 17 del d.l. n. 201/2011.
La prevista riduzione della governance e la sottrazione al corpo
elettorale dell'investitura diretta degli organi di governo della
provincia pur essendo, in linea di principio, riconducibile ad ambiti
materiali di competenza esclusiva dello Stato, quale «legislazione
elettorale ed organi di governo» di cui all'articolo 117, comma 2,
lettera p) della Costituzione, viola gli artt. 5 e 114 Cost. in
quanto incide direttamente sulla rappresentatività democratica
dell'ente Provincia, comportando una delegittimazione dei relativi
organi ed un conseguente svilimento della natura stessa delle
Province, quali elementi costitutivi della Repubblica ed enti
esponenziali di una comunità territoriale che si organizza
democraticamente.
Il comma 16 poi, prevedendo un procedimento elettorale che non è
immediatamente operativo (in quanto le modalità di elezione saranno
stabilite da una futura legge dello Stato), lascia notevoli margini
di indeterminazione, ponendo in essere un'ipotesi di violazione del
principio di ragionevolezza.
2.3. Il comma 18 del d.l. n. 201/2011 viola gli artt. 118 e 120
Cost., in quanto esclude le Province dal novero degli enti
territoriali che declinano i principi di sussidiarietà, adeguatezza
e differenziazione.
2.3.a. La norma viola innanzi tutto l'art. 120 comma 2 Cost. che
prevede l'esercizio del potere sostitutivo dello Stato nelle materie
di competenza delle Regioni, limitando la discrezionalità del
Governo ai soli casi indicati tassativamente dall'articolo stesso:
invece con la norma in esame il Governo, con decretazione d'urgenza
mancante oltretutto dei relativi presupposti, ha introdotto una nuova
fattispecie di potere sostitutivo straordinario priva di copertura
costituzionale.
2.3.b. L'obbligo di trasferimento ai comuni delle funzioni finora
già conferite trova nel comma 18 il solo limite costituito
dall'esigenza di assicurarne l'esercizio unitario, sulla base dei
principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, a
garanzia del quale le funzioni possono essere «acquisite» dalle
Regioni: tale prevista «acquisizione» viola l'art. 118 Cost. in
quanto introduce nell'ordinamento un tertium genus rispetto al
trasferimento di funzioni dallo Stato alle regioni o al mantenimento
di funzioni in capo alle regioni stesse.
2.3.c. Ancora, la previsione dell'intervento sostitutivo dello
Stato viola il principio di leale collaborazione.
Infatti, posto che il dichiarato obiettivo del d.l. n. 201/2011
è la riduzione delle spese, e che nessun risparmio di spesa deriva
dalle norme impugnate (o, se risparmio vi è, è sicuramente
sproporzionato rispetto alla grave intromissione nell'alveo delle
garanzie costituzionali), l'introduzione di una siffatta norma
avrebbe richiesto la condivisione con le Regioni, Province e Comuni
di una proposta unitaria di riordino complessivo delle istituzioni
territoriali.
2.4. Il comma 19 del d.l. n. 201/2011 stabilisce che lo Stato e
le Regioni, secondo le rispettive competenze, provvedono altresì al
trasferimento delle risorse umane, finanziarie e strumentali per
l'esercizio delle funzioni trasferite, assicurando nell'ambito delle
medesime risorse il necessario supporto di segreteria per
l'operatività degli organi della provincia.
2.4.a. Le censure di illegittimità sopra formulati con
riferimento al trasferimento di funzioni previsto dal comma 18 si
estendono, per illegittimità costituzionale derivata, anche al comma
che prevede il conseguente trasferimento delle risorse.
2.4.b. La norma viola oltretutto l'autonomia organizzativa delle
Province che, in base all'art. 114 Cost. sono enti costitutivi della
Repubblica, con propri statuti, poteri e funzioni, secondo i principi
fissati dalla Costituzione.
2.5. Il comma 20 viola gli artt. 1, 5 e 114 Cost. e i principi
della Carta europea delle autonomie locali, ratificata dal Parlamento
italiano.
Viola anche l'art. 3 Cost. per eccesso di potere legislativo,
nonchè il principio di ragionevolezza, in quanto subordina il venir
meno degli organi attuali alla precitata successiva legge statale di
disciplina delle modalità di elezione degli stessi.
II. Questione di legittimità costituzionale dell'art. 31, comma 1
del d.l. n. 201/2011 convertito, con modificazioni, in legge n.
214/2011.
L'art. 31, intitolato «Esercizi commerciali», al comma l così
recita:
«1. In materia di esercizi commerciali, all'articolo 3, comma
1, lettera d-bis, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223,
convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248 sono
soppresse le parole: "in via sperimentale" e dopo le parole
"dell'esercizio" sono soppresse le seguenti "ubicato nei comuni
inclusi negli elenchi regionali delle località turistiche o città
d'arte"».
Premessa: il contenuto della norma considerata.
L'art. 31, comma 1, del d.l. n. 201/2011 modifica l'articolo 3,
comma 1 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, che - in espressa
attuazione della normativa comunitaria in materia di tutela della
concorrenza e libera circolazione delle merci e dei servizi ed al
fine di garantire la libertà di concorrenza «ai sensi dell'articolo
117, comma secondo, lettere e) ed m), della Costituzione» - ha
eliminato tutti i limiti e le condizioni all'esercizio delle
attività commerciali e di somministrazione di cibi e bevande con
eccezione delle vendite sottocosto e dei saldi di fine stagione.
La lettera d-bis, che qui interessa, era stata introdotta dal
comma 6 dell'art. 35 del d.l. n. 98/2011 che aveva tolto il limite
del rispetto degli orari di apertura e di chiusura e l'obbligo della
chiusura domenicale, festiva e della mezza giornata di chiusura
infrasettimanale solo però «in via sperimentale» e limitatamente ai
«comuni inclusi negli elenchi regionali delle località turistiche o
città d'arte».
Le modifiche da ultimo introdotte dalla norma oggetto del
presente ricorso hanno eliminato entrambi i limiti suddetti, rendendo
così la liberalizzazione degli orari di apertura degli esercizi
commerciali permanente e non più solo sperimentale ed estendendola a
tutto il territorio nazionale, e non solo alle località turistiche e
d'arte.
La norma è gravemente lesiva della competenza legislativa
esclusiva regionale.
1. Innanzi tutto, viola l'art. 117, comma 4 Cost.: come ha avuto
modo di affermare codesta Corte, a seguito della modifica del Titolo
V della Parte II della Costituzione la materia del «commercio» e la
disciplina degli orari degli esercizi commerciali rientra nella
competenza esclusiva residuale delle Regioni (ordinanza n. 199/2006;
sentenze n. 350/2008 e n. 150/2011).
Non si ignora che codesta ecc.ma Corte ha rilevato che pertengono
alla competenza legislativa esclusiva dello Stato le regole in
materia di commercio direttamente afferenti alla tutela della
concorrenza nel settore della distribuzione commerciale e volte a
garantire condizioni di pari opportunità ed il corretto ed uniforme
funzionamento del mercato, nonchè ad assicurare ai consumatori
finali un livello minimo ed uniforme di condizioni di accessibilità
all'acquisto di prodotti e servizi sul territorio nazionale (sentenza
n. 288/2010).
Tuttavia, seppure la Corte costituzionale ha riconosciuto che «la
tutela della concorrenza non è materia di estensione certa, ma
presenta i tratti di una funzione esercitabile sui più diversi
oggetti ed è configurabile come trasversale», ha anche precisato
che, avendo la tutela della concorrenza influenza sulle materie
attribuite alla competenza legislativa concorrente o residuale delle
Regioni (come il commercio), «l'esercizio da parte dello Stato della
suddetta competenza trasversale ad esso riservata deve essere in
sintonia con le accresciute competenze regionali a seguito della
modifica del Titolo V della Parte II della Costituzione» (sentenza n.
430/2007).
Nella specie, la norma in esame appare illegittima perchè, non
lasciando spazio ad un intervento del legislatore regionale che
rimetta alla programmazione territoriale la tutela di una più estesa
fruizione degli esercizi commerciali da parte dei consumatori, non
lascia alcun margine all'applicazione dell'autonomia regionale nel
calare il processo di liberalizzazione nell'ambito della realtà
territoriale di riferimento, considerata in tutte le sue
specificità.
2. Dipoi, non è sufficiente la mera autoqualificazione formale
operata dal legislatore statale per ricondurre una disciplina
nell'ambito della competenza esclusiva dello Stato, essendo
necessario esaminarne il contenuto sostanziale e verificare se lo
scopo cui la norma tende permette di ricondurre la stessa in tale
ambito.
Precisamente, infatti, la giurisprudenza costituzionale ha
rilevato che «l'identificazione della materia nella quale si colloca
la norma impugnata richiede di fare riferimento all'oggetto ed alla
disciplina stabilita dalla medesima, tenendo conto della sua ratio,
tralasciando gli aspetti marginali e gli effetti riflessi, così da
identificare correttamente e compiutamente anche l'interesse
tutelato» (sentenze n. 165/2007; n. 450/2006; n. 319/2005; n.
285/2005; n. 430/2007).
Nel caso che ci occupa, la piena ed indiscriminata
liberalizzazione degli orari di apertura degli esercizi commerciali
non è uno strumento per tutelare la concorrenza. La «tutela della
concorrenza» di cui alla lettera e) dell'art. 117 Cost. comprende
infatti le misure legislative di tutela in senso proprio che hanno ad
oggetto gli atti ed i comportamenti delle imprese che incidono
negativamente sull'assetto concorrenziale dei mercati e quelle di
promozione che mirano ad aprire un mercato o a consolidarne
l'apertura eliminando barriere all'entrata (sentenza n. 63/2008; n.
430/2007).
Con la liberalizzazione indiscriminata degli orari viene in
questione piuttosto il rapporto tra l'Amministrazione ed il privato,
e non invece la concorrenza tra gli imprenditori che hanno diritto
alla parità di trattamento e ad agire in un mercato libero senza
barriere.
Da una parte, infatti, l'assenza totale di programmazione degli
orari di apertura e di chiusura può comportare che le grandi
distribuzioni commerciali possano facilmente fronteggiare
l'estensione degli orari di apertura mentre i piccoli commercianti,
avendo maggiori difficoltà ad incrementare il numero di personale
dipendente, possono risultare discriminati se vogliono essere
competitivi: risulta, perciò, chiaro che un fenomeno del genere non
è affatto espressione di tutela concorrenziale, ma piuttosto
rafforzamento di posizioni dominanti.
D'altra parte è anche possibile che in luoghi dove non sia
presente il punto vendita di una grande distribuzione, l'assenza
assoluta di un minimo di programmazione degli orari di apertura può
determinare anche carenza assoluta di servizio in determinate fasce
orarie.
Ne consegue che, poichè «non possono ricondursi alla "tutela
della concorrenza" quelle misure statali che non intendono incidere
sull'assetto concorrenziale dei mercati o che addirittura lo riducono
o lo eliminano» (sentenza n. 430/2007), la norma in esame è
illegittima anche sotto questo profilo per violazione dell'art. 117,
comma 4, Cost.
3. In relazione a quanto sopra la norma considerata viola anche
l'art. 3 Cost. per la disparità di posizione e di condizione che la
norma determina tra le grandi distribuzioni ed i piccoli
commercianti.
Pur nella consapevolezza che, nei ricorsi costituzionali, in via
principale, le Regioni possono dolersi soltanto per «lesioni» del
proprio ambito di competenza, è da ritenere che la compromissione
del principio di uguaglianza sostanziale, facendo venir meno il fine
della tutela della concorrenza, sia suscettibile di incidere sul
radicamento stesso della competenza legislativa in capo allo Stato.
4. Infine, la disposizione in esame costituisce sicuramente una
norma di dettaglio che esula dalla competenza statale: sono infatti
le regioni che dovrebbero poter esercitare la loro competenza
legislativa in materia di commercio, mentre nella specie non sono
state minimamente coinvolte - in palese violazione del principio di
«leale collaborazione» - in alcun livello del procedimento di
adozione della normativa statale.
Domanda di sospensione.
L'art. 35 della legge n. 87/53 consente che la Corte sospenda
l'esecuzione delle norme impugnate se c'è un rischio di pregiudizio
grave e irreparabile all'interesse pubblico o per i diritti dei
cittadini.
L'art. 23, comma 18 del d.l. n. 201/2011, oggetto del presente
ricorso, impone alle regioni di trasferire ai Comuni, entro il 31
dicembre 2012, le funzioni conferite dalla normativa vigente alle
Province salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, le stesse
siano acquisite dalle Regioni; l'inerzia è sanzionata con
l'intervento sostitutivo dello Stato.
Solo la sospensione dell'efficacia delle norme impugnate consente
dunque alla ricorrente Regione Lazio di lasciare impregiudicata la
situazione nelle more della decisione della ecc.ma Corte.

(1) Così la relazione: «viene previsto un intervento di carattere
strutturale con riguardo all'assetto istituzionale delle
Province, con misure che investono le funzioni e gli organi».

P.Q.M.

Si confida che la Corte costituzionale, previa sospensione
dell'efficacia delle norme impugnate, dichiari l'illegittimità
costituzionale:
I) dell'art. 23, commi 14-20 del d.l. n. 201/2011 convertito,
con modificazioni, in legge n. 214/2011 per violazione degli artt. 5,
77, 72 comma 4, 114, 117 comma 2, lettera p), 118, comma 2, 119 comma
4 e 120 comma 2 della Costituzione, nonchè per violazione dei
principi di ragionevolezza e di leale collaborazione;
II) dell'art. 31, comma 1 del d.l. n. 201/2011 convertito,
con modificazioni, in legge n. 214/2011 per violazione degli artt. 3
e 117, comma 4 della Costituzione, nonchè per violazione del
principio di leale cooperazione.

Roma, 24 febbraio 2012

Avv. d'Amelio