1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 30-11-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 319 SENTENZA 21 - 23 novembre 2011
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Enti. Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Patrimonio militare - Decreto del Ministero della difesa che individua gli immobili in uso all'Amministrazione della difesa da assoggettare a procedure di alienazione, permuta, valorizzazione e gestione previste dall'art. 14-bis, comma 3, del d.l. n. 112/2008, convertito nella legge n. 133/2008 - Mancato trasferimento al demanio della Regione Siciliana - Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Siciliana di numerosi beni di interesse storico-artistico ubicati sul territorio regionale - Controversia riguardante la titolarita' di beni (vindicatio rei) - Inammissibilita' del ricorso. - Decreto direttoriale del Ministero della difesa 8 settembre 2010, n. 13/2/5/2010. - Statuto della Regione Siciliana, artt. 32 e 33; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 39. (011C0741) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 30-11-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici: Franco GALLO, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA;
ha pronunciato la seguente

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito
del decreto direttoriale del Ministero della difesa 8 settembre 2010,
n. 13/2/5/2010, con cui sono stati individuati, nell'elenco allegato
al decreto stesso, al fine del trasferimento al patrimonio
disponibile dello Stato, gli immobili in uso all'Amministrazione
della difesa, da assoggettare a procedure di alienazione, permuta,
valorizzazione e gestione previste dall'art. 14-bis, comma 3, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 6 agosto 2008, n. 133, giudizio promosso dalla Regione
siciliana con ricorso notificato il 9 marzo 2011, depositato in
cancelleria il 22 marzo 2011 ed iscritto al n. 2 del registro
conflitti tra enti 2011.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 novembre 2011 il Giudice
relatore Gaetano Silvestri;
Uditi l'avvocato Marina Valli per la Regione siciliana e
l'avvocato dello Stato Vittorio Cesaroni per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 9 marzo 2011 e depositato il
successivo 22 marzo, la Regione siciliana, in persona del Presidente
pro-tempore, ha promosso conflitto di attribuzione nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione al decreto
direttoriale del Ministero della difesa 8 settembre 2010, n.
13/2/5/2010, per violazione degli artt. 32 e 33 dello statuto della
Regione siciliana, approvato con il r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455,
e del principio di leale collaborazione.
1.1. - In punto di fatto, la ricorrente sottolinea che con il
decreto impugnato - del quale è stato pubblicato in Gazzetta
Ufficiale il solo elenco allegato - sono stati individuati, al fine
del trasferimento al patrimonio disponibile dello Stato, gli immobili
in uso all'Amministrazione della difesa, da assoggettare a procedure
di alienazione, permuta, valorizzazione e gestione previste dall'art.
14-bis, comma 3, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito in legge, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133, ora
sostituito dall'art. 307 del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66
(Codice dell'ordinamento militare).
Nel richiamato elenco sono indicati numerosi beni ubicati in
Sicilia, fra i quali il Faro Capo Mulini di Acireale e l'ex carcere
militare di Palermo, che, in quanto beni d'interesse
storico-artistico, erano stati già inseriti nell'elenco dei beni da
trasferire alla Regione siciliana, approvato dalla Commissione
paritetica nella seduta del 30 settembre 2010 e poi trasmesso alla
Presidenza del Consiglio dei ministri. Secondo la difesa regionale,
quest'ultima circostanza sarebbe indicativa del «convincimento anche
dei rappresentanti di parte statale della spettanza alla Regione dei
suddetti beni», per i quali è venuto meno l'uso a fini militari.
La ricorrente precisa altresì che, in esito alle riunioni della
Commissione paritetica, sono stati emanati due decreti legislativi
concernenti il trasferimento alla Regione di beni immobili dello
Stato: il decreto legislativo 23 dicembre 2010, n. 265 (Norme di
attuazione dello statuto speciale della Regione siciliana concernenti
il trasferimento alla Regione di beni immobili dello Stato) e il
decreto legislativo 23 dicembre 2010, n. 266 (Norme di attuazione
dello statuto speciale della Regione siciliana concernenti il
trasferimento, alla Regione, del Castello della Colombaia di
Trapani).
La Regione siciliana afferma di essersi subito attivata al fine
di prevenire una lesione delle proprie prerogative statutarie, «non
appena venuta a conoscenza della richiesta del Ministero della difesa
di espungere alcuni immobili dagli elenchi allegati allo schema di
norme di attuazione predisposto dalla Commissione paritetica». In
particolare, con lettera del 10 dicembre 2010, prot. 6056/Gab,
indirizzata alla Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento
per gli affari regionali, la ricorrente avrebbe richiesto il
mantenimento, negli elenchi in esame, degli immobili per i quali era
stata sollevata l'eccezione di diverso utilizzo, ai sensi del d.l. n.
112 del 2008, rappresentando che, a norma dell'art. 32 dello statuto
speciale, tutti i beni del demanio dello Stato esistenti nella
Regione sono a questa assegnati, con la sola esclusione di quelli che
interessano la difesa dello Stato o servizi di carattere nazionale.
A conferma della volontà di agire in questa sede solo per
tutelare le proprie attribuzioni statutarie, la Regione sottolinea di
non aver fatto questione per altri cespiti, in relazione ai quali il
Ministero della difesa ha chiesto di non procedere al trasferimento
perchè tuttora necessari ai fini istituzionali del medesimo.
Alla richiesta sopra indicata avrebbe fatto seguito, sempre in
base a quanto riferito dalla ricorrente, la convocazione presso il
Gabinetto del Ministro della difesa di una riunione per il 13 gennaio
2011, in ordine alle «richieste di cessione di beni del patrimonio
militare».
Nelle more della riunione, la Regione siciliana ha appreso della
pubblicazione, nella Gazzetta Ufficiale dell'8 gennaio 2011,
dell'elenco allegato al decreto direttoriale oggetto delle odierne
censure, e, con una nota del 12 gennaio 2011, ha eccepito
l'illegittimità del detto decreto e di quello del 5 marzo 2010, n.
1/2/5/2010, richiedendone la modifica con l'estrapolazione degli
immobili militari siti in Sicilia.
A seguito della riunione del 13 gennaio 2011, permanendo le parti
nel reciproco convincimento, la Regione ha rinnovato la richiesta di
copia del decreto direttoriale impugnato, già precedentemente
formulata, ed ha deliberato la proposizione del presente conflitto di
attribuzione.
1.2. - In punto di diritto, la ricorrente sostiene che, ai sensi
dell'art. 32 dello statuto della Regione siciliana, i beni del
demanio statale - una volta venuta meno la condizione impeditiva
dell'utilizzo per i fini istituzionali della difesa nazionale o per
servizi di carattere nazionale - entrano «in ogni tempo a far parte
del demanio della Regione». Ciò sarebbe stato confermato dalla Corte
costituzionale in pronunce relative a norme di altri statuti
speciali. Nè potrebbe giungersi ad una diversa conclusione sulla
base dell'art. 33 dello statuto siciliano, il quale assegna al
patrimonio della Regione i beni non demaniali dello Stato «oggi
esistenti nel territorio della Regione». Secondo la ricorrente, anche
se si ammettesse che i beni non più destinati all'utilizzo militare
non possono transitare nel demanio regionale perchè privi del
carattere della demanialità, occorrerebbe concludere per il loro
trasferimento al patrimonio della Regione, in quanto già esistenti
nel territorio della stessa alla data di entrata in vigore dello
statuto speciale. Di conseguenza, pure in questo caso, il decreto
impugnato risulterebbe gravemente lesivo di attribuzioni regionali
costituzionalmente garantite.
In generale, la difesa regionale ritiene che sia «assolutamente
pretestuoso far derivare l'inoperatività di articoli dello statuto,
fonte di rango costituzionale, da una norma sotto ordinata, qual è
quella del d.l. n. 112 del 2008».
Quanto al tono costituzionale del conflitto, la ricorrente
sottolinea come alcuni beni che lo Stato pretende illegittimamente di
dismettere ai sensi dell'art. 14-bis, comma 3, del d.l. n. 112 del
2008, siano di interesse storico-artistico, con la conseguenza che la
loro mancata assegnazione alla Regione comporterebbe una grave
lesione della speciale autonomia di quest'ultima in materia di beni
culturali.
La ricorrente illustra, poi, i «benefici» per la collettività,
derivanti dall'assegnazione alla Regione dei beni in oggetto,
soprattutto in termini di riqualificazione urbana e di occupazione.
In ulteriore subordine, la difesa regionale ritiene che il
decreto impugnato e il relativo elenco violino il principio di leale
collaborazione, in quanto adottati senza il coinvolgimento della
Regione, la quale, peraltro, non sarebbe stata messa in condizione di
conoscere il testo dell'atto censurato.
In definitiva, la Regione siciliana chiede che la Corte
costituzionale dichiari che non spettava allo Stato, e per esso al
Ministero della difesa «individuare immobili di pertinenza della
Regione siciliana al fine del trasferimento al patrimonio disponibile
dello Stato per le successive procedure di alienazione, permuta,
valorizzazione e gestione» previste dall'art. 14-bis, comma 3, del
d.l. n. 112 del 2008. Di conseguenza, la ricorrente sollecita
l'annullamento del decreto direttoriale del Ministero della difesa n.
13/2/5/2010 dell'8 settembre 2010, nella parte in cui riporta,
nell'elenco ad esso allegato, beni siti in Sicilia.
2. - Con atto depositato il 18 aprile 2011, il Presidente del
Consiglio dei ministri si è costituito in giudizio chiedendo che le
censure proposte con il ricorso siano dichiarate inammissibili e
comunque infondate.
2.1. - In punto di fatto, la difesa statale osserva come la
Commissione paritetica abbia espresso un mero orientamento favorevole
sullo schema di norma approvativa di un elenco di beni predisposto
dagli uffici regionali, sottolineando altresì la necessità di
trasmettere il detto schema al Dipartimento per gli affari regionali
per il conseguente iter istruttorio presso le amministrazioni statali
interessate.
2.2. - In via pregiudiziale, il resistente ritiene che il ricorso
sia inammissibile, in quanto l'oggetto dello stesso non sarebbe una
vindicatio potestatis, ma una vindicatio rerum, come tale estranea al
giudizio della Corte costituzionale. In particolare, la difesa
statale rileva come l'oggetto del conflitto sia la spettanza di beni
immobili, piuttosto che attribuzioni costituzionalmente garantite
della Regione siciliana; peraltro, nel caso di specie non potrebbe
rinvenirsi un nesso di strumentalità tra beni e attribuzioni,
poichè la pretesa della ricorrente sarebbe diretta esclusivamente al
riconoscimento dell'appartenenza alla Regione dei medesimi beni.
2.3. - Nel merito, il ricorso sarebbe comunque privo di
fondamento, in quanto l'art. 32 dello statuto della Regione
siciliana, a differenza degli altri statuti speciali, assume, come
criterio di individuazione dei beni oggetto di trasferimento, le
situazioni esistenti al momento dell'entrata in vigore dello statuto
e non anche quelle verificatesi successivamente. Ne deriva che
oggetto dell'obbligo di devoluzione ex art. 32 sono soltanto i beni
che non riguardano la difesa dello Stato o servizi di carattere
nazionale, e che a quella data (entrata in vigore dello statuto)
facevano parte del demanio dello Stato, con conseguente irrilevanza
delle sopravvenute cessate destinazioni. Sono richiamate al riguardo
le sentenze della Corte costituzionale n. 383 del 1991, n. 13 del
1960 e n. 31 del 1959, ed il parere del Consiglio di Stato 5 giugno
2005, n. 1199.
Quanto alla norma di cui all'art. 14-bis, comma 3, del d.l. n.
112 del 2008, oggi sostituita dall'art. 307 del d.lgs. n. 66 del
2010, la difesa statale ritiene che essa riconosca al Ministero della
difesa la facoltà di procedere alla riallocazione delle funzioni
istituzionali, valorizzando immobili sottoutilizzati per ottenere
beni o capitali da destinare alla riorganizzazione sul territorio
delle funzioni stesse. In altri termini, tale norma avrebbe assegnato
anche ai beni immobili non più oggetto di diretta utilizzazione da
parte delle Forze Armate, «una specifica funzione di ottimizzazione
dello strumento militare», cosicchè siffatti immobili dovrebbero
essere considerati «a tutti gli effetti ancora strumentali alle
esigenze istituzionali della Difesa».
Il resistente contesta anche la ricostruzione operata dalla
Regione, in via subordinata, secondo cui i beni in questione - ove
non riconducibili alla previsione dell'art. 32 dello statuto, perchè
non più demaniali, ma patrimoniali disponibili in seguito
all'inclusione nell'elenco censurato - avrebbero dovuto ugualmente
essere trasferiti alla Regione in quanto già esistenti nel suo
territorio alla data di entrata in vigore dello statuto (ex art. 33
dello statuto).
Al riguardo, la difesa statale eccepisce che l'art. 33 dello
statuto, in maniera ancora più esplicita dell'art. 32, assegna alla
Regione non tutti i beni patrimoniali «esistenti nel territorio», ma
solo quelli disponibili alla data di entrata in vigore dello statuto,
con conseguente irrilevanza di ogni mutamento successivamente
prodottosi riguardo alla disponibilità di quei beni.
In riferimento, poi, all'asserita violazione del principio di
leale collaborazione tra Stato e Regioni, tale principio avrebbe
trovato piena attuazione attraverso i decreti legislativi n. 265 e n.
266 del 2010, i quali hanno consentito l'acquisizione da parte della
Regione di beni dello Stato ulteriori rispetto a quelli il cui
trasferimento era imposto dallo statuto. D'altronde, la violazione
del principio in parola non potrebbe essere dedotta dal procedimento
di approvazione del decreto, che si è svolto nel rispetto di tutte
le previsioni di legge. Infatti: i beni sono stati individuati in
stretto coordinamento con la componente tecnico-operativa del
Ministero della difesa; l'elenco redatto è stato inviato all'Agenzia
del demanio per acquisirne l'avviso; quest'ultima, con una nota del 7
giugno 2010, ha chiesto all'Amministrazione della difesa di valutare
la possibilità di espungere alcuni immobili ai fini dell'utilizzo
per altre finalità governative; infine, l'espunzione è stata
effettuata conformemente alle richieste dell'Agenzia.
3. - In prossimità dell'udienza, la Regione siciliana ha
depositato una «memoria con atto di proposizione, in via incidentale,
di questione di legittimità costituzionale».
3.1. - In ordine all'eccezione di inammissibilità prospettata
dal resistente, la difesa regionale precisa che le censure formulate
nel ricorso non attengono alla titolarità di beni e non si
risolvono, dunque, in una rivendicazione di essi, «ma concernono il
corretto esercizio di attribuzioni amministrative dello Stato, a
tutela delle attribuzioni regionali in materia di demanio e
patrimonio».
3.2. - Nel merito, la Regione insiste nelle conclusioni già
precisate nel ricorso e «propone, con il presente atto, questione di
legittimità costituzionale in via incidentale dell'art. 14-bis,
comma 3, del d.l. n. 112 del 2008», nella parte in cui «non prevede
alcuna forma di intesa con la Regione nella predisposizione del
relativo procedimento di attuazione». In particolare, sarebbero
violati gli artt. 32 e 33 dello statuto speciale ed il principio di
leale collaborazione.
Secondo la ricorrente, detta questione sarebbe rilevante nel
conflitto di attribuzione, in quanto quest'ultimo non potrebbe essere
definito senza il previo accertamento della legittimità degli
elenchi impugnati, a sua volta condizionato dalla verifica di
compatibilità costituzionale delle disposizioni legislative su cui
il decreto si fonda.
In subordine, qualora la Corte costituzionale dovesse ritenere di
non poter accogliere la presente eccezione, la Regione siciliana
chiede che «sia la medesima Corte a sollevare d'ufficio, dinanzi a se
stessa, questione incidentale di legittimità costituzionale della
suindicata disposizione legislativa».
La difesa regionale chiede, altresì, che la Corte
costituzionale, prima di sospendere il giudizio per la trattazione
della questione di legittimità costituzionale, disponga la
sospensione degli effetti del provvedimento impugnato, in quanto
invasivo delle attribuzioni regionali.

Considerato in diritto

1. - La Regione siciliana, in persona del Presidente pro-tempore,
ha promosso conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente
del Consiglio dei ministri, in relazione al decreto direttoriale del
Ministero della difesa 8 settembre 2010, n. 13/2/5/2010, per
violazione degli artt. 32 e 33 dello statuto della Regione siciliana,
approvato con il r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455, e del principio di
leale collaborazione.
2. - Il ricorso è inammissibile.
2.1. - La Regione ricorrente si duole del mancato trasferimento
al suo demanio - o, in subordine, al suo patrimonio - di due immobili
indicati nel decreto direttoriale sopra citato: il Faro Capo Mulini
di Acireale e l'ex carcere militare di Palermo. In ulteriore
subordine, la ricorrente lamenta di non essere stata coinvolta nel
procedimento volto alla dismissione dei suddetti immobili.
Questa Corte, con giurisprudenza consolidata, ha ritenuto che
siano estranee alla materia dei conflitti di attribuzione tra Stato e
Regioni le controversie circa la titolarità di un bene, «che non
coinvolgano, neppure mediatamente, l'accertamento della violazione di
norme attributive di competenza di rango costituzionale» (in questi
termini, sentenze n. 443 del 2008 e n. 213 del 2001). L'art. 39 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, delimita chiaramente l'oggetto del
conflitto di attribuzione tra Stato e Regioni nella richiesta di un
«regolamento di competenza», sicchè «la controversia relativa alla
titolarità di un bene e la interpretazione della normativa - di
rango legislativo o costituzionale - che ad essa si riferisce restano
di competenza dei giudici comuni se non pongono in questione la
delimitazione delle attribuzioni costituzionali degli enti in
conflitto» (sentenza n. 213 del 2001).
Nel caso di specie, il fatto che la ricorrente evochi, come
parametri asseritamente violati, gli artt. 32 e 33 dello statuto
speciale siciliano non implica l'ammissibilità dell'odierno
conflitto, poichè l'oggetto di quest'ultimo non è la lesione di una
sfera di competenza della Regione, ma la spettanza dei suddetti beni;
nè è possibile rinvenire un nesso di strumentalità tra beni e
attribuzioni costituzionali, in quanto la pretesa della ricorrente è
esclusivamente diretta al riconoscimento dell'appartenenza alla
Regione dei beni in questione.
In definitiva, il conflitto in esame non concerne la
delimitazione delle attribuzioni costituzionali degli enti
interessati e si risolve in una controversia sull'interpretazione
delle disposizioni dirette a stabilire a quale, tra gli enti
medesimi, spetti la proprietà di determinati beni, nonchè quale sia
il titolo giuridico di appartenenza dei beni stessi. Il ricorso
finalizzato a reclamare la titolarità di alcuni beni non
costituisce, pertanto, una vindicatio potestatis, bensì una
vindicatio rerum, estranea alla competenza del giudice costituzionale
(ex plurimis, sentenze n. 102 del 2010, n. 443 del 2008, n. 302 del
2005).
3. - L'inammissibilità del ricorso impedisce di prendere in
esame la questione incidentale di legittimità costituzionale
formulata - nella memoria depositata in prossimità dell'udienza -
dalla Regione siciliana, avente ad oggetto l'art. 14-bis del d.l. n.
112 del 2008.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione, promosso
dalla Regione siciliana nei confronti del Presidente del Consiglio
dei ministri, in relazione al decreto direttoriale del Ministero
della difesa 8 settembre 2010, n. 13/2/5/2010, per violazione degli
artt. 32 e 33 dello statuto della Regione siciliana, approvato con il
r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455, e del principio di leale
collaborazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 novembre 2011.

Il Presidente: Quaranta


Il redattore: Silvestri


Il cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria il 23 novembre 2011.

Il direttore della cancelleria: Melatti