1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 10-6-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 49 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 18 maggio 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 18 maggio 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Formazione professionale - Norme della Regione autonoma Sardegna - Requisiti per l'accesso ai contratti aggiuntivi regionali per medici abilitati all'esercizio della professione utilmente collocati nella graduatoria di cui all'art. 36, comma 1, lettera d), del decreto legislativo n. 368 del 1999 - Residenza in Sardegna per almeno dieci anni, anche non continuativi, nel ventennio precedente alla data di scadenza per la presentazione delle domande di partecipazione al concorso di ammissione alla scuola di specializzazione. Sanita' pubblica - Formazione professionale - Norme della Regione autonoma Sardegna - Obblighi dei medici assegnatari di un contratto aggiuntivo regionale - Prestazione della propria attivita' lavorativa per cinque anni dal conseguimento del diploma di specializzazione, nelle strutture e negli enti del Servizio sanitario regionale (SSR) ovvero presso le universita' regionali. - Legge della Regione autonoma Sardegna 6 marzo 2020, n. 6 (Norme in materia di contratti di formazione specialistica aggiuntivi regionali), artt. 4, comma 1, lettera a), e 5, comma 1, lettera c). (20C00133) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 10-6-2020)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via
dei Portoghesi n. 12, è domiciliato per legge;
Contro la Regione autonoma della Sardegna, in persona del
Presidente in carica, con sede in Cagliari, viale Trento n. 69;
Per la declaratoria della illegittimità costituzionale della
legge della Regione autonoma della Sardegna del 6 marzo 2020, n. 6,
pubblicata nel B.U.R. n. 9 del 9 marzo 2020, recante «Norme in
materia di contratti di formazione specialistica aggiuntivi
regionali», giusta deliberazione del Consiglio dei ministri assunta
nella seduta del giorno 29 aprile 2020, quanto:
all'art. 4, comma 1, lettera a) per contrasto con l'art. 3
della Costituzione;
all'art. 5, comma 1, lettera c) per contrasto con gli
articoli 2, 3 e 41 della Costituzione.
In data 9 marzo 2020, nel n. 9 del Bollettino Ufficiale della
Regione Autonoma della Sardegna, è pubblicata la legge regionale 6
marzo 2020, n. 6, recante «Norme in materia di contratti di
formazione specialistica aggiuntivi regionali».
La legge consta di nove articoli:
l'art. 1, rubricato «Finalita'»;
l'art. 2, rubricato «Oggetto»;
l'art. 3, rubricato «Contratti di formazione specialistica
aggiuntivi regionali»;
l'art. 4, rubricato «Requisiti per l'accesso ai contratti
aggiuntivi regionali»;
l'art. 5, rubricato «Obblighi dei medici»;
l'art. 6, rubricato «Inadempimenti agli obblighi dei medici
assegnatari di contratti aggiuntivi regionali»;
i successivi articoli 7, 8 e 9 dedicati rispettivamente alle
disposizioni transitorie e finali, alle disposizioni relative alla
copertura finanziaria ed all'entrata in vigore della legge.
Con tale legge, come previsto tra le sue finalità, «la Regione
garantisce ai professionisti sanitari di area medica l'accesso ad
adeguati percorsi di formazione, di didattica, di assistenza e
ricerca, favorendo la loro permanenza nelle strutture e negli enti
del Servizio sanitario regionale» (art. 1, comma 1).
Inoltre, con la legge in esame, come previsto nel suo oggetto,
«la Regione promuove interventi a sostegno della formazione in ambito
sanitario, con particolare riferimento alla formazione specialistica
dei medici» (art. 2, comma 1), al fine di garantire «la copertura
continuativa dei fabbisogni professionali del servizio sanitario
regionale» (art. 2, comma 2).
Alle predette finalità la regione finanzia contratti di
formazione specialistica aggiuntivi rispetto a quelli statali, per
l'appunto denominati dalla legge stessa contratti aggiuntivi
regionali, per incentivare la formazione specialistica dei medici e
favorirne la permanenza nelle strutture sanitarie del Servizio
sanitario regionale (art. 3, comma 1).
Ciò premesso, le disposizioni che si denunciano esulano dalle
competenze attribuite alla regione dallo Statuto speciale (legge
costituzionale n. 3 del 1948) e contrastano coni principi di
ragionevolezza, di uguaglianza e di autodeterminazione, in violazione
degli articoli 2, 3 e 41 della Costituzione.
Gli articoli 4, comma 1, lettera a) e 5, comma 1, lettera c)
della legge regionale vengono dunque impugnati con il presente
ricorso ex art. 127 della Costituzione affinchè ne sia dichiarata
l'illegittimità costituzionale e ne sia pronunciato il conseguente
annullamento per i seguenti

Motivi
I

I) L'art. 4, comma 1, lettera a) della legge regionale 6 marzo
2020, n. 6 è illegittimo per contrasto con l'art. 3 della
Costituzione.
L'art. 4 della legge regionale - come esposto, rubricato
«requisiti per l'accesso ai contratti aggiuntivi regionali» -
stabilisce, al comma 1, che possono accedere ai contratti aggiuntivi
regionali i medici abilitati all'esercizio della professione
utilmente collocati nella graduatoria nazionale di cui all'art. 36,
comma 1, lettera d) del decreto legislativo n. 368 del 1999, in
possesso dei seguenti requisiti:
a) siano stati residenti in Sardegna per almeno dieci anni,
anche non continuativi, nel ventennio precedente alla data di
scadenza della presentazione delle domande di partecipazione al
concorso di ammissione alla scuola di specializzazione;
b) non abbiano già beneficiato di altri contratti finanziati
dalla stessa Regione
Il requisito sub lettera a) della residenza nella regione per
almeno dieci anni, anche non continuativi, richiesto ai medici ai
fini dell'ammissione alla specializzazione, si pone in contrasto con
l'art. 3 della Costituzione sotto il profilo della ragionevolezza.
Il principio di ragionevolezza, identificabile «nell'esigenza di
conformità dell'ordinamento a valori di giustizia e di equità e a
criteri di coerenza logica, teleologica e storico-cronologica» (Corte
Costituzionale n. 162 del 2014, n. 87 del 2012 e n. 421 del 1991), è
insito nel principio di eguaglianza di cui all'art. 3 della
Costituzione.
Ora, il requisito così imposto dalla disposizione censurata per
accedere ai contratti aggiuntivi regionali, nel limitare
considerevolmente la platea degli aspiranti medici specializzandi,
non appare giustificato da una ragionevole correlazione tra la
prestazione di formazione specialistica erogata dalla regione, che la
legge medesima si propone di incentivare, e la condizione cui la
stessa è subordinata.
Codesta Ecc.ma Corte costituzionale ha più volte avuto occasione
di pronunciarsi sul requisito della residenza c.d. prolungata o
protratta, allorquando sia stata prevista da alcune leggi regionali
ai fini dell'attribuzione di varie provvidenze o servizi sociali e
così ai fini dell'assegnazione degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica.
Nonostante diverso sia l'ambito della legge in esame, dai
pronunciamenti di Codesta Ecc.ma Corte sono, tuttavia, chiaramente
evincibili affermazioni di principio volte a delimitare la
costituzionalità di una siffatta condizione per l'accesso alle
prestazioni pubbliche in generale.
Si richiama da ultimo la sentenza n. 44 del 9 marzo 2020,
relativa al requisito della residenza protratta (lì per un periodo
di almeno cinque anni) ai fini dell'accesso al beneficio
dell'alloggio ERP.
In tale sentenza viene ribadito, nel richiamo a precedenti
decisioni, che mentre il requisito della «residenza tout court» serve
a identificare l'ente pubblico competente a erogare una certa
prestazione ed è un requisito che ciascun soggetto può soddisfare
in ogni momento, quello della «residenza protratta» integra una
condizione che può precludere in concreto ad un determinato soggetto
l'accesso alle prestazioni pubbliche sia nella regione di attuale
residenza sia in quella di provenienza (nella quale non è più
residente), con la conseguenza che le norme che introducono tale
requisito vanno vagliate con particolare attenzione (così, la
decisione citata anche nel richiamo alla precedente sentenza n. 107
del 2018).
Si afferma ancora nella sentenza n. 44 del 2020 che «i criteri
adottati dal legislatore per la selezione dei beneficiari dei servizi
sociali devono presentare un collegamento con la funzione del
servizio (ex plurimis, sentenze n. 166 e n. 107 del 2018, n. 168 del
2014, n. 172 e n. 133 del 2013 e n. 40 del 2011). Il giudizio sulla
sussistenza e sull'adeguatezza di tale collegamento - fra finalità
del servizio da erogare e caratteristiche soggettive richieste ai
suoi potenziali beneficiari - è operato da questa Corte secondo la
struttura tipica del sindacato svolto ai sensi dell'art. 3, primo
comma della Costituzione, che muove dall'identificazione della ratio
della norma di riferimento e passa poi alla verifica della coerenza
con tale ratio del filtro selettivo introdotto.
Nel caso in esame, l'esito di tale verifica conduce a conclusioni
di irragionevolezza del requisito della residenza ultraquinquennale
previsto dalla norma censurata come condizione di accesso al
beneficio dell'alloggio ERP. Se infatti non vi è dubbio che la ratio
del servizio è il soddisfacimento del bisogno abitativo, è agevole
constatare che la condizione di previa residenza protratta dei suoi
destinatari non presenta con esso alcuna ragionevole connessione
(sentenze n. 166 del 2018 e n. 168 del 2014). Parallelamente,
l'esclusione di coloro che non soddisfano il requisito della previa
residenza quinquennale nella regione determina conseguenze incoerenti
con quella stessa funzione.»
Anche volendo considerare che con la legge in esame la regione si
propone altresì di favorire ai medici la permanenza nelle strutture
del Servizio sanitario regionale (art. 1, comma 1 e art. 3, comma 1),
deve precisarsi che codesta Ecc.ma Corte ha, inoltre, affermato che
«La previa residenza ultraquinquennale non è di per sè indice di
un'elevata probabilità di permanenza in un determinato ambito
territoriale, mentre a tali fini risulterebbero ben più
significativi altri elementi sui quali si può ragionevolmente
fondare una prognosi di stanzialità. In altri termini, la rilevanza
conferita a una condizione del passato, quale è la residenza nei
cinque anni precedenti, non sarebbe comunque oggettivamente idonea a
evitare il «rischio di instabilita'» del beneficiario dell'alloggio
di edilizia residenziale pubblica, obiettivo che dovrebbe invece
essere perseguito avendo riguardo agli indici di probabilità di
permanenza per il futuro.»
Nella legge regionale in esame, seppure la residenza richiesta
quale condizione di accesso ai contratti aggiuntivi regionali per la
formazione specialistica non deve necessariamente essere continuativa
ma può essere calcolata nell'ambito di un ventennio, la sua durata
minima prevista è decennale e si somma a quella che il medico dovrà
conservare per il periodo di formazione.
È, infatti, previsto tra gli obblighi del medico assegnatario di
un contratto aggiuntivo regionale, disposti dall'art. 5 della stessa
legge, quello di svolgere la propria attività professionale di
formazione specialistica, per tutta la durata del contratto, presso
le sedi individuate dalla regione stessa e dalle università e dagli
enti convenzionati come stabilito negli appositi protocolli di intesa
annuali (art. 5, comma 1, lettera b)).
A ciò si aggiunga che il beneficiario sarà poi vincolato al
territorio regionale per un ulteriore quinquennio, considerato che il
medico specializzato è tenuto a prestare la propria attività
lavorativa per cinque anni dal conseguimento del diploma di
specializzazione nelle strutture e negli enti del servizio sanitario
regionale ovvero presso le università degli studi della Sardegna
(così, in forza dell'obbligo previsto dall' art. 5, comma 1, lettera
c), il cui inadempimento, ai sensi del successivo art. 6, comporta la
restituzione del 50 per cento di quanto percepito durante l'attività
di formazione).
Pertanto, dinanzi alla espressa finalità della legge regionale
di sostenere e di incentivare la formazione specialistica dei
professionisti sanitari di area medica, mentre ben si comprendono le
misure atte a favorire la permanenza in Sardegna dei medici
specializzati con contratti aggiuntivi finanziati dalla stessa
regione, le limitazioni in fase d'accesso alla formazione contrastano
con il principio di ragionevolezza nel presupposto di un requisito
del radicamento sul territorio sproporzionato per durata e troppo
esclusivo.
Giova al riguardo altresì richiamare i principi affermati dalla
Corte di giustizia dell'Unione europea in relazione ai requisiti di
residenza prolungata per l'accesso a prestazioni erogate dagli Stati
membri, come pure ricordati nella sentenza n. 107 del 2018 di codesta
Corte costituzionale.
Nella decisione da ultimo menzionata, infatti, è ricordato che
«La Corte di giustizia non esclude a priori l'ammissibilità di
requisiti di residenza per l'accesso a prestazioni erogate dagli
Stati membri, ma richiede che la norma persegua uno scopo legittimo,
che sia proporzionata e che il criterio adottato non sia «troppo
esclusivo», potendo sussistere altri elementi rivelatori del «nesso
reale» tra il richiedente e lo Stato (così, nel riferimento alla
sentenza 21 luglio 2011, in causa C.503/09, S. punti 92 e 95 e 24
ottobre 2013, in causa C-220/12 T.M., punto 36), precisandosi
altresì che il fatto che la condizione della residenza prolungata
discrimini anche cittadini italiani non è rilevante ai fini della
conformità al diritto europeo (sempre in Corte Costituzionale n. 107
del 2018 nel riferimento a Corte di giustizia dell'Unione europea,
sentenze T.M., punto 27; 16 gennaio 2003, in causa C-388/01,
Commissione, punto 14; 6 giugno 2000, in causa C-281/98, A., punto
41).
La disposizione denunciata viola l'art. 3 della Costituzione
anche in relazione al collegamento di tale principio costituzionale
con il precetto di cui all'art. 120, primo comma, della Costituzione
circa il divieto delle regioni di adottare provvedimenti che
ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione tra le persone.
Seppure la norma denunciata, non incidendo in modo immediato sul
diritto di circolazione, non violi direttamente il divieto posto
dall'art. 120 della Costituzione, essa pone tuttavia un ostacolo
all'esercizio del diritto ivi previsto e ne costituisce un
irragionevole limite, anche solo in via di fatto.
Con la già citata sentenza n. 107 del 2018, codesta Ecc.ma
Corte, definita la portata del divieto fissato all'art. 120, primo
comma, della Costituzione, ha precisato occorra verificare se la
limitazione prevista dalla norma impugnata sia costituzionalmente
tollerabile, stante che il divieto stesso non va inteso in modo
assoluto, dovendosi invece «vagliare la ragionevolezza delle leggi
regionali che limitano i diritti con esso garantiti».
A tal fine, nel richiamo a proprio precedente sulla libera
circolazione delle cose (sentenza n. 51 del 1991), codesta Ecc.ma
Corte individua i seguenti criteri di esame: a) se si sia in presenza
di un valore costituzionale in relazione al quale possano essere
posti limiti alla libera circolazione; b) se, nell'ambito del
suddetto potere di limitazione, la regione possegga una competenza
che la legittimi a stabilire una disciplina differenziata a tutela di
interessi costituzionalmente affidati alla sua cura; c) se il
provvedimento adottato in attuazione del valore suindicato e
nell'esercizio della predetta competenza sia stato emanato nel
rispetto dei requisiti di legge e abbia un contenuto dispositivo
ragionevolmente commisurato al raggiungimento delle finalità
giustificative dell'intervento limitativo della regione, così da non
costituire in concreto un ostacolo arbitrario alla libera
circolazione fra regione e regione (in termini C. Cost. sentenza n.
107 del 2018 cit.).
Ebbene, ai fini della declaratoria di incostituzionalità della
disposizione qui denunciata, deve ritenersi che la norma regionale
sul requisito della residenza prolungata (decennale) ai fini
dell'accesso alla formazione medica specialistica, quanto al primo
dei criteri individuati dal codesta Ecc.ma Corte, non persegue un
interesse pubblico meritevole, mirando solo a limitare l'accesso alle
persone radicate al territorio della regione da lungo tempo; quanto
al secondo criterio, esula dalle competenze legislative attribuite
alla regione dallo Statuto speciale, in quanto disposizione di
carattere esclusivo ed escludente ai fini dell'accesso alla
formazione professionale; quanto al terzo criterio, infine, la durata
richiesta della residenza non può considerarsi proporzionata
all'obiettivo di garantire un legame tra il richiedente e la regione,
cioè, come espresso dalla legge, per favorirne la permanenza nelle
strutture del Servizio sanitario regionale.
La disposizione in esame, pertanto, è anche sotto tale profilo
irragionevole e arbitraria, in violazione dell'art. 3 della
Costituzione.

II

II) L'art. 5, comma 1, lettera c) della legge regionale 6 marzo
2020, n. 6 è illegittimo per contrasto con gli articoli 2, 3 e 41
della Costituzione.
L'art. 5, al comma 1, lettera c), - rubricato, come esposto:
«obblighi dei medici» - prevede che il medico assegnatario di un
contratto aggiuntivo regionale: «c) si impegna a prestare la propria
attività lavorativa per cinque anni dal conseguimento del diploma di
specializzazione nelle strutture e negli enti del SSR ovvero presso
le università degli studi della Sardegna».
L'inadempimento a tale obbligo comporta, ai sensi del successivo
art. 6, che questi restituisca il 50 per cento di quanto percepito
durante l'attività di formazione, al netto delle imposte e dei
contributi previdenziali e assistenziali.
§. Premesso che non è in questione la competenza regionale o
statale a determinare il contenuto del contratto di formazione
specialistica (la cui definizione viene effettuata ai sensi dell'art.
37, comma 2, del decreto legislativo n. 368 del 1999 con un decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, e il cui contenuto, nel
rispetto dello schema tipo nazionale, può essere arricchito da
specifiche disposizioni regionali ai sensi dell'art. 7, comma 1, del
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 6 luglio 2007),
l'art. 5, comma 1, lettera c), obbligando il medico beneficiario del
contratto aggiuntivo regionale, una volta specializzato nella
regione, alla prestazione della propria attività lavorativa nello
stesso territorio regionale nelle strutture e negli enti del SSR
ovvero presso le università degli studi regionali per cinque anni
dal conseguimento del diploma, gli impone, di fatto, scelte di
carattere strettamente personale, in contrasto con i principi
costituzionali in materia di autodeterminazione e in violazione degli
articoli 2 e 41 della Costituzione.
Il vincolo di accesso al mondo lavorativo che la disposizione
pone al medico specializzato già beneficiario del contratto
aggiuntivo regionale, sia sotto il profilo territoriale e temporale
che della tipologia stessa del rapporto di lavoro, di fatto ostacola
la esplicazione della sua personalità anche professionale e gli
inibisce di autodeterminarsi liberamente in ambito lavorativo e
nell'iniziativa economica privata.
§§. La previsione in parola, inoltre e nella prospettiva dei
soggetti non beneficiari del contratto aggiuntivo regionale di
formazione specialistica, rischia di risolversi in una ingiustificata
discriminazione a loro danno, configurandosi solo per i beneficiari,
se non altro in via di fatto, come canale privilegiato di occupazione
presso le strutture del SSR e delle università regionali, in
violazione del principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della
Costituzione.
Sotto tale ultima prospettiva, anche la disposizione denunciata
viola l'art. 3 della Costituzione in relazione al collegamento di
tale principio costituzionale con il precetto di cui all'art. 120,
primo comma, della Costituzione, qui segnatamente circa il divieto
delle regioni di limitare l'esercizio del diritto del lavoro in
qualunque parte del territorio nazionale.
Si ribadisce, infatti, che l'art. 5, comma 1, lettera c) pone
comunque un ostacolo all'esercizio del diritto del lavoro in
qualunque parte del territorio nazionale previsto dall'art. 120,
comma 1 della Costituzione e ne costituisce un irragionevole limite,
anche solo in via di fatto. La disposizione in esame, pertanto, è
anche sotto tale profilo arbitraria e viola l'art. 3 della
Costituzione.

P.Q.M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta
Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittimi, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra
indicati ed illustrati, l'art. 4, comma 1, lettera a) e l'art. 5,
comma 1, lettera c) della legge della Regione autonoma della Sardegna
del 6 marzo 2020, n. 6, pubblicata nel B.U.R. n. 9 del 9 marzo 2020.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno i
seguenti atti e documenti:
1. attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei ministri nella riunione del giorno 29 aprile 2020,
della determinazione di impugnare la legge della legge della Regione
autonoma della Sardegna del 6 marzo 2020, n. 6, pubblicata nel B.U.R.
n. 9 del 9 marzo 2020, secondo i termini e per le motivazioni di cui
alla allegata relazione del Ministro per gli affari regionali e le
autonomie;
2. copia della legge regionale impugnata pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione n. 9 del 9 marzo 2020.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, 8 maggio 2020

L'Avvocato dello Stato: Fiduccia