1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 13-10-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 300 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 maggio 2010
Ordinanza del 24 maggio 2010 emessa dalla Corte dei conti - Sez. giurisdizionale per la Regione Puglia sul ricorso proposto da Pagliarulo Giuseppe ed altro contro Ministero della difesa . Impiego pubblico - Personale non direttivo delle Forze Armate - Indennita' di ausiliaria - Personale gia' in posizione di ausiliaria alla data del 31 agosto 1995 - Previsione, ai fini della determinazione dell'indennita' di ausiliaria, del mantenimento dei livelli retributivi stabiliti dall'art. 1 della legge 2 febbraio 1993, n. 23 - Lesione del principio di affidamento - Violazione del principio di retribuzione proporzionata ed adeguata - Lesione della garanzia previdenziale. - Decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 196, art. 31, comma 4. - Costituzione, artt. 3, 36 e 38. (010C0710) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 13-10-2010)

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al n.
13107 del registro di segreteria, proposto dai sigg.ri Pagliarulo
Giuseppe (n. a Putignano il 24 luglio 1945) e Pisanò Michele (n. a
Mesagne il 24 ottobre 1937) - rapp.ti e difesi dagli avv.ti Carlo
Rienzi, Stefano Viti, Michele Lioi e Michele Mirenghi;
Contro il Ministero della difesa, in persona del Ministro pro
tempore, per l'accertamento del diritto all'adeguamento della
indennità di ausiliaria ai livelli retributivi ex d.P.R. 31 luglio
1995, n. 394, oltre interessi legali e rivalutazione monetaria, e per
la condanna al pagamento delle somme dovute;
Non comparse le parti;
Visto il ricorso in epigrafe;
Esaminati gli atti e la documentazione tutta della causa;

Considerato in fatto

Con atto di ricorso depositato in data 7 febbraio 1997 i sigg.ri
Pagliarulo Giuseppe e Pisanò Michele, sottufficiali rispettivamente
dell'Aeronautica e della Marina militare in ausiliaria, collocati in
ausiliaria alla data del 31 agosto 1995, espongono quanto in appresso
detto.
Con d.P.R. 31 luglio 1995, n. 394 è stato determinato il
trattamento economico spettante al personale non direttivo delle
Forze armate, avuto riguardo al riordino delle carriere introdotto
dal decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 196 e, segnatamente alla
disciplina transitoria dettata da tale decreto, giusta la quale si è
dato luogo ad una generalizzata promozione con decorrenza dal 1°
settembre 1995 nei confronti dei sottufficiali in possesso dei
requisiti individuati da tale disciplina transitoria (art. 34 d.lgs.
n. 196/1995).
Senonchè, il trattamento economico previsto per il personale non
direttivo delle Forze armate, con decorrenza dal 1° settembre 1995,
non rileva ai fini dell'adeguamento dell'indennità di ausiliaria del
personale precedentemente collocato in tale posizione di status,
giusta quanto espressamente previsto dall'art. 31, comma 4, del d.lgs
12 maggio 1995, n. 196.
Ciò, ad avviso dei ricorrenti, è illegittimo per violazione,
errata e falsa applicazione:
dell'art. 46, legge n. 212/1983 e s.m.;
degli artt. 12 e 44 legge n. 599/1954;
dell'art. 28, d.lgs. n. 196/1995;
dell'art. 3, legge n. 216/1992.
In subordine, è stata prospettata l'incostituzionalità
dell'art. 31, comma 4, d.lgs. 12 maggio 1995, n. 196 per violazione
degli artt. 3, 36 e 38 Cost.
Il Ministero della difesa si è costituito in giudizio con
memoria depositata in data 6 maggio 2009, eccependo, fra l'altro, che
con sentenza n. 126/2000 la Corte costituzionale ha dichiarato non
fondata la questione di costituzionalità dell'art. 53, comma 4,
d.lgs. 12 maggio 1995, n. 196 - riguardante simmetricamente gli
ufficiali dell'Arma dei carabinieri, che alla data del 31 agosto 1995
si trovano nella posizione di ausiliaria.
Alla odierna udienza, questo Giudice ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 31, comma 4, del d.lgs. 12
maggio 1995, n. 196, nella parte in cui dispone che ai fini della
determinazione della indennità di ausiliaria - per i militari che
alla data del 31 agosto 1995 si trovavano in detta posizione - sono
restati fermi i livelli retributivi stabiliti dall'art. 1 della legge
n. 23/1993, per i seguenti motivi in

Diritto

Il principio della tutela del legittimo affidamento, com'è noto,
non godeva di una espressa protezione autonoma, presupponendo
l'aggancio ad altri beni o interessi dotati di copertura
costituzionale.
Soltanto a partire dalla sent. n. 416 del 1999, infatti, la
giurisprudenza costituzionale ha riferito il legittimo affidamento
all'art. 3 della Carta costituzionale e al criterio di ragionevolezza
della legge, di cui il principio dell'affidamento è una delle tante
possibili declinazioni, affermando il valore autonomo del principio
di tutela del legittimo affidamento del cittadino, alla cui esclusiva
stregua si può pervenire allo scrutinio di costituzionalità, in tal
guisa definitivamente superando il tradizionale orientamento che
richiedeva la contemporanea lesione di precetti costituzionali
specifici, associandone l'affermazione alla protezione di altre
esigenze costituzionalmente tutelate, come, ad esempio l'adeguatezza
del trattamento previdenziale (art. 38 Cost.) (in tal senso, sent. n.
390/1995), la garanzia del diritto di difesa (art. 24 Cost.) (in tal
senso, sent. n. 111/1998), la garanzia del diritto di iniziativa
economia (art. 41 Cost.), la tutela della funzione giurisdizionale
(artt. 101 e 103 Cost.).
Tant'è che, in definitiva, l'accertamento della frustrazione
dell'affidamento del cittadino ad opera del legislatore assumeva
rilievo, ai fini della dichiarazione di incostituzionalità, solo se
ed in quanto costituisse la condizione per l'affermazione del vulnus
arrecato ad altri principi costituzionali sostanziali, volta a volta
evocati in ragione degli interessi materiali incisi dalla legge
scrutinata.
Impostazione che era stata oggetto di rilevanti critiche da parte
della dottrina, la quale ha evidenziato come essa abbia in sostanza
determinato l'attenuazione della natura di principio di carattere
generale della tutela del legittimo affidamento: quasi una sorta di
«affioramento costituzionale per relationem», secondario, perchè
tutto dipendente dal coinvolgimento di altri precetti costituzionali.
Più esattamente, l'accertamento della eventuale incidenza sulla
esigenza di sicurezza giuridica e sulla tutela delle legittime
aspettative s'inserisce nel giudizio di ragionevolezza legislativa,
teso a verificare che la scelta operata dal legislatore (nella
specie, l'adozione di norme di portata retroattiva) non sia
sproporzionata rispetto agli scopi che devono essere perseguiti (cfr.
sent. n. 446/2002; in senso conforme: sentt. nn. 327/2001, 319/2001,
525/2000, 419/2000, 416/1999, 211/1997, 390/1995).
Da tali pronunce si ricava, ad una prima analisi, che il
principio dell'affidamento assume valore costituzionale idoneo a
prevalere sulla legislazione successiva alla duplice condizione che
essa «trasmodi in un regolamento irrazionale che frustri situazioni
sostanziali fondate su leggi previgenti» (in termini, sent. n.
390/1995 e, per una conferma, sent. n. 446/2002; le prime
affermazioni in tal senso, peraltro, sono già rinvenibili nelle
sentt. nn. 349/1985 e 822/1988) e che l'affidamento sia pervenuto ad
un «elevato livello di consolidamento» (così, sent. n. 390/1995
cit.), che deve essere tale da trasformare «un'aspettativa generica e
non titolata» in un «affidamento qualificato» (in termini, sent. n.
394/2002).
In tempi più recenti, inoltre, la Corte costituzionale ha
chiarito che il principio dell'affidamento è coperto da garanzia
costituzionale non in tutti casi di norme retroattive irrazionali, ma
solo nei casi in cui l'incisione è avvenuta in danno di una
«posizione giuridica consolidata», «in quanto radicata non soltanto
su un provvedimento amministrativo che l'ha disposta...ma anche
sull'effettivo esercizio delle attribuzioni connesse a quella
posizione radicata» (così, sent. n. 236/2009), con esclusione delle
posizioni di mera aspettativa (cfr., sent. n. 11/2007).
Secondo il giudice della legittimità delle leggi, inoltre, nel
giudizio di bilanciamento che la Corte deve effettuare sulla base del
canone della ragionevolezza, è necessario che la scelta legislativa
sia sorretta da una «esigenza inderogabile» (da ultimo, sent. n.
236/2009).
La casistica giurisprudenziale offre numerosi esempi di tale
inderogabile esigenza: «assicurare un equilibrio andamento del
bilancio», destinato ad evitare il pregiudizio alla «capacità stessa
di effettuare in futuro prestazioni pensionistiche a tutti gli aventi
diritto» (così, sent. n. 390/1995 e, da ultimo, sent. 466/2002; cfr,
anche sentt. nn. 417 e 361 del 1996, 240/1994 e 822/1998); «porre
riparo ad una situazione di crisi delle risorse finanziarie dei fondi
pensione» (così, sent. n. 211/1997); «rispondere alla necessità
economico-sociale di evitare in un momento di grave crisi economica
notevoli disparità di trattamento fra le diverse categorie di
pensionati» (così, sent. n. 349/1995).
Circa l'esito del giudizio di bilanciamento tra la tutela del
legittimo affidamento e gli scopi sussumibili sotto la formula della
«esigenza inderogabile», tende a prevalere nella giurisprudenza
costituzionale la soluzione che considera rilevanti solo le ipotesi
in cui è lesiva del principio del legittimo affidamento quella
disciplina che comporti un pregiudizio assoluto ed irrevocabile,
quale un intervento legislativo che elimini del tutto il trattamento
pensionistico, ma non l'ipotesi di una sua riduzione pur se cospicua;
e ciò, se da un lato delimita in maniera precisa l'ambito di
operatività della tutela del legittimo affidamento, dall'altro
ridimensiona in maniera significativa la portata del principio,
destinato ad operare solo in casi limite.
Per quanto concerne, in particolare, il diritto transitorio,
identificato quale insieme di norme che regolano, nel dettaglio, il
passaggio fra assetti normativi che si succedono nel tempo, non
sfuggono alla Corte costituzionale le esigenze di gradualità che
assistono le trasformazioni degli assetti giuridici (cfr., Corte
cost., sentt. nn. 413/2002, 378/1994, 291/1994, 5/1994, 136/1991,
160/1985, 89/1984, 32/1980 e ordd. nn. 59/1994 e 419/1990), al fine
di «temperare le conseguenze dell'impatto di una nuova normativa»
(così, Corte cost., n. 378/1994).
Se la regola di diritto intertemporale, espressa dall'art. 11
delle c.d. preleggi, è nel senso della normale non retroattività
della legge, purtuttavia, è nella discrezionalità del legislatore
di adottare soluzioni che si discostano da questo criterio generale,
dettando disposizioni transitorie in relazione alle peculiarità del
caso (cfr., cent. n. 167/2009).
È in facoltà del legislatore, dunque, di regolare [...] il
passaggio da una vecchia a una nuova disciplina [...] dettando norme
transitorie intese a mantenere ferme tutte od alcune delle
disposizioni abrogate per situazioni pendenti alla data di entrata in
vigore delle disposizioni nuove [...]» (così, C. cost., 29 marzo
1991, n. 136; cfr anche sentt. nn. 309/2008 e 219/2004).
La latitudine della discrezionalità riconosciuta al legislatore
è tale da consentire molteplici soluzioni in grado di realizzare le
finalità sottese alla nuova normativa, ma una discrezionalità così
ampia deve tenere conto, però, dei limiti imposti dal criterio di
ragionevolezza, desunto dall'art. 3 della Carta fondamentale (cfr.
Corte cost., ord. n. 327/2001 e sentt. n. 179/1996, 136/1991,
168/1985, 64/1982, 7/1963 e, da ultimo, sent. n. 376/2008).
In definitiva, sebbene non sia interdetto al legislatore di
adottare disposizioni che modifichino sfavorevolmente la disciplina
dei rapporti di durata, dette disposizioni «non possono trasmodare in
un regolamento irrazionale, nè arbitrariamente incidere sulle
situazioni sostanziali poste in essere da leggi precedenti,
frustrando così anche l'affidamento del cittadino nella sicurezza
giuridica che costituisce elemento fondamentale dello Stato di
diritto» (così, sent. n. 179/1996 cit. e, da ultimo, sent. n.
206/2009).
Vi è uno spazio, pertanto,entro il quale la Corte costituzionale
può intervenire sul contenuto (il quomodo) delle disposizioni
transitorie, senza invadere in alcun modo la discrezionalità
legislativa: esso è segnato dall'esigenza di preservare la
razionalità stessa del quadro normativo e, ancora, di tutelare il
legittimo affidamento nei riguardi di diritti soggettivi perfetti, e
di salvaguardare le posizioni acquisite in base alla normativa
anteriore (cfr. le sentt. n. 179/1996 e 378/1994).
Si tratta, dunque, di verificare, alla luce dei suddetti
orientamenti, la ragionevolezza della disposizione censurata sulla
base del principio di tutela dell'affidamento, quale parametro alla
stregua del quale scrutinare la legittimità della norma medesima,
con riguardo all'art. 3 Cost. (in termini, sent. n. 236/2009)
La regola di «diritto transitorio», quale può desumersi dalla
giurisprudenza costituzionale, è, infatti, nel senso che qualunque
soluzione può essere sperimentata dal legislatore (retroattività
della legge nuova; ultrattività di quella abrogata; regime «terzo»,
intermedio tra l'una e l'altra), purchè la soluzione adottata in
concreto sia «ragionevole» e non configga con altre disposizioni o
principi costituzionali, tra cui il principio del legittimo
affidamento.
Una lettura della norma di cui all'art. 31, comma 4, d.lgs. n.
196/1995 in senso costituzionalmente orientato è resa impossibile
dal chiaro ed inequivoco dettato, nella parte in cui viene ad
incidere, in senso peggiorativo, sul trattamento economico del
personale che si trova in posizione di ausiliaria alla data del 31
agosto 1995, per il quale restano in vigore i livelli retributivi
previsti dall'art. 1 della legge 2 febbraio 1993, n. 23.
Rileva il remittente che l'interpretazione adeguatrice è
possibile solo nel caso in cui la disposizione interessata abbia
«carattere polisenso» - tale cioè da esprimere due o più possibili
significati, dei quali uno soltanto «compatibile» con i precetti
costituzionali - che è contraddetto dalla formula adoperata dal
legislatore, la quale non dà adito ad alcun dubbio.
Il problema, per l'interprete, consiste, allora, nell'individuare
il momento in cui l'affidamento sia giunto a siffatto stadio di
consolidamento, facendo applicazione dei criteri generali.
Ad avviso del remittente esiste un ragionevole affidamento da
parte di coloro che alla data del 31 agosto 1995 si trovavano
collocati nella posizione di ausiliaria al costante allineamento
della indennità di ausiliaria, nella misura differenziale dell'80%,
alla dinamica degli stipendi corrisposti al personale di pari
qualifica in servizio ai sensi dell'art. 46 della legge 10 maggio
1983, n. 212.
Il giudizio va, quindi, sospeso e gli atti trasmessi alla Corte
costituzionale per la conseguente pronunzia.

P.Q.M.

Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Dispone la sospensione del giudizio in corso e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale per la pronuncia sulla questione
di legittimità costituzionale di cui in premessa;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati
e del Senato della Repubblica.
Così provveduto in Bari, nella Camera di consiglio dell'11
maggio 2009.

Il giudice: Raeli