1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 12-1-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 408 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 maggio 2010
Ordinanza del 14 maggio 2010 emessa dal Tribunale di Catanzarodal Tribunale di Catanzaro nel procedimento civile promosso da Basta Giuliana contro Regione Calabria. Lavoro e occupazione - Norme della regione Calabria - Dipendenti titolari di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato - Risoluzione consensuale del rapporto di lavoro - Indennita' supplementare pari a otto mensilita' della retribuzione - Previsione con norma qualificata di interpretazione autentica dell'esclusione, nella determinazione dalla predetta indennita', del rateo di tredicesima mensilita' - Violazione del principio di uguaglianza sotto il profilo dell'irragionevolezza e del contrasto con i principi di certezza del diritto e di legittimo affidamento. - Legge della Regione Calabria 13 giugno 2008, n. 15, art. 44, comma 2. - Costituzione, art. 3. (011C0007) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 12-1-2011)

IL TRIBUNALE

A scioglimento della riserva di cui al verbale di udienza che
precede, letti gli atti, esaminati i documenti di causa, viste le
richieste delle parti, ha pronunciato la seguente ordinanza ex art.
23 legge 11 marzo 1953. n. 87 nella nella causa iscritta al n. 1525
R.G. A. C. del 2009 avente ad oggetto: computo della 13ª della
mensilità nel calcolo dell'indennità supplementare di cui alla
legge regionale n. 8/2005, vertente tra Basta Giuliana, rappresentata
e difesa dagli avv.ti Rosario Chiriano ed Elisabetta Chiriano, nello
studio dei quali è elettivamente domiciliata in Catanzaro, corso
Mazzini n 20, in virtù di procura a margine del ricorso
introduttivo; ricoprente;
Contro Regione Calabria, in persona del Presidente della Giunta
regionale - legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa
dall'avvv. Rodolfo Elia dell'Avvocatura Regionale, con domicilio
eletto in Catanzaro, viale Cassiodoro n. 50, presso gli uffici
dell'Avvocatura medesima; resistente.

F a t t o

Con ricorso depositato in data 19 magio 2009 la ricorrente, già
dipendente della Regione Calabria presso l'Assessorato ai Lavori
Pubblici, esponeva di aver presentato domanda di risoluzione
consensuale del rapporto ai sensi della legge regionale n. 8/2005.
Tale normativa era finalizzata a realizzare il contenimento delle
spesa pubblica e ad accelerare il processo di riorganizzazione
dell'Amministrazione, consentendo ai dipendenti titolari di un
rapporto di lavoro a tempo indeterminato di almeno due anni, di
usufruire, quale incentivo alla risoluzione consensuale, di
«un'indennità supplementare pari a otto mensilità della
retribuzione lorda spettante alla data della predetta risoluzione,
per ogni anno derivante dalla differenza fra 65 anni e l'età
anagrafica individuale, espressa in anni, posseduta alla data di
cessazione del rapporto di lavoro, calcolati per un massimo di sei
anni» (cfr. art. 7, legge regionale n. 8/2005).
In data 26 ottobre 2005, era stato sottoscritto il contratto di
risoluzione consensuale del rapporto di lavoro tra le parti, nel
quale, tra gli emolumenti da corrispondere alla ricorrente, era
ricompresa l'indennità supplementare di cui al citato art. 7, da
calcolarsi secondo la predetta disposizione legislativa e le
modalità applicative di cui all'art. 11 della delibera della Giunta
Regionale n. 532 del 30 maggio 2005 in base al quale l'indennità in
questione «si compone di tutti quegli elementi che assumono i
connotati di compenso fisso, continuativo e costante e generale, con
eccezione di quelli occasionali.».
Nonostante la chiara enunciazione della descritta disciplina, la
Regione Calabria aveva omesso di computare il rateo di tredicesima
mensilità quale componente della retribuzione lorda spettante al
momento della risoluzione e quindi come base di calcolo
dell'indennità supplementare in questione.
A nulla erano valsi i tentativi stragiudiziali di bonario
componimento, negando l'Amministrazione di dover computare il rateo
di tredicesima mensilità allo scopo di determinare l'ammontare della
citata indennità.
Successivamente, la legge regionale n. 15 del 13 giugno 2008,
art. 44 (interpretazione autentica art. 7 legge regionale 2 marzo
2005, n. 8), aveva disposto al comma 2: «l'art. 7, comma 6, della
legge regionale 2 marzo 2005, n. 8, deve essere inteso nel senso che
la retribuzione lorda spettante alla data di risoluzione consensuale
del rapporto di lavoro, utile ai fini della definizione
dell'indennità supplementare prevista dalla medesima legge, è
quella individuata, per il personale in posizione non dirigenziale
alla cessazione volontaria dal servizio, all'art. 52, lettera c), del
CCNL 1999 e successive modifiche con esclusione nelle determinazione
della citata indennità del rateo di tredicesima mensilità.».
In applicazione di tale ultima disposizione, la Regione aveva
negato alla ricorrente le spettanze richieste.
La ricorrente affermava che, alla luce della giurisprudenza
costituzionale in tema di norme di interpretazione autentica, la
disposizione di cui al citato art. 44, legge regionale n. 15/2008
doveva ritenersi costituzionalmente illegittima per violazione degli
artt. 3, 111 Cost. nonchè art. 6 della CEDU.
La disposizione si poneva, in particolare, in contrasto con i
principi di ragionevolezza, certezza del diritto, affidamento nonchè
equo processo e parità delle parti di cui alla Convenzione europea
dei diritti dell'uomo.
Nel merito, concludeva chiedendo la condanna dell'Amministrazione
al pagamento della differenza tra quanto percepito a titolo di
indennità supplementare, e quanto alla stessa spettante in virtù
dell'inclusione del rateo di tredicesima mensilità nella base di
calcolo della stessa.
Si costituiva la Regione con memoria depositata il 30 marzo 2010
rilevando l'infondatezza della pretesa della ricorrente alla luce
della nuova normativa regionale. Rilevava, in particolare, la piena
legittimità costituzionale del citato art. 44, ben potendo il
legislatore attribuire efficacia retroattiva ad una disposizione di
legge, non godendo l'irretroattività di una copertura costituzionale
se non in materia penale.

D i r i t t o

1. Sulla violazione dell'art. 3 della Costituzione.
La questione di legittimità costituzionale dell'art. 44, comma
2, legge regionale della Calabria n. 15/2008 non è manifestamente
infondata.
La disposizione così recita: «l'art. 7, comma 6, della legge
regionale 2 marzo 2005, n. 8, deve essere inteso nel senso che la
retribuzione lorda spettante alla data di risoluzione consensuale del
rapporto di lavoro, utile ai fini della definizione dell'indennità
supplementare prevista dalla medesima legge, è quella individuata,
per il personale in posizione non dirigenziale alla cessazione
volontaria dal servizio, all'art. 52, lettera c), del CCNL 1999 e
successive modifiche con esclusione nelle determinazione della citata
indennità del rateo di tredicesima mensilità ...»
Si dubita della legittimità della norma ora riportata nella
parte in cui, a tre anni di distanza dall'emanazione del citato art.
7 legge regionale n. 8/2005, prevede nuovi criteri di determinazione
dell'indennità supplementare (c.d. incentivo all'esodo) escludendo
dalla base di calcolo della stessa, la tredicesima mensilità.
Sul punto, si osserva come secondo la disciplina contenuta nella
norma oggetto di interpretazione, è attribuita ai dipendenti con
contratto di lavoro a tempo indeterminato da almeno due anni la
possibilità di presentare alla Regione proposta per la risoluzione
consensuale del rapporto di lavoro a fronte della corresponsione di
un'indennità supplementare pari a otto mensilità della
«retribuzione lorda spettante alla data della predetta risoluzione,
per ogni anno derivante dalla differenza fra 65 anni e l'età
anagrafica individuale, espressa in anni, posseduta alla data di
cessazione del rapporto di lavoro, calcolati per un massimo di sei
anni».
La stessa Regione Calabria ha altresì formulato, in data 30
maggio 2005, i criteri applicativi della predetta disposizione
normativa, pubblicati con Deliberazione della Giunta regionale n.
532.
Sul punto, la citata delibera, prevede che «l'indennità prevista
dalla legge regionale in questione rappresenta un incentivo all'esodo
ed ha carattere aggiuntivo rispetto alla indennità di fine servizio
normalmente spettante al pubblico dipendente ... e si compone di
tutti quegli elementi che assumono i connotati di compenso fisso,
continuativo, costante e generale, con eccezione di quelli
occasionali od elargiti a titolo di ristoro ed indennizzo per la
particolare gravosità delle mansioni richieste (es. indennità di
struttura)».
A fronte di tale quadro normativo, la ricorrente ha formulato
proposta si risoluzione consensuale del rapporto, sottoscrivendo
apposito contratto, il cui punto 5 rinvia espressamente alle
modalità di calcolo descritte nella citata Delibera della Giunta
regionale n. 532 del 30 maggio 2005.
In considerazione dell'errata determinazione dell'indennità in
questione, ed seguito di numerose diffide stragiudiziali al fine di
sollecitare il corretto adempimento, la Regione Calabria è
intervenuta con la censurata disposizione normativa, rideterminando
le modalità di calcolo dell'indennità supplementare.
Ebbene, non v'è dubbio che nell'ambito del quadro normativo e
regolamentare previgente, l'indennità in questione dovesse essere
calcolata in riferimento alla retribuzione lorda spettante al momento
della risoluzione, per tale intendendosi quella formata da tutti
quegli emolumenti aventi carattere di continuità e generalità,
dovendosi quindi comprendere anche il rateo della tredicesima
mensilità.
La disposizione'era senza dubbio chiara sul punto e non
necessitava di alcuna interpretazione.
Ne deriva, pertanto, la non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale sollevata dalla ricorrente
in riferimento ai principi di ragionevolezza, certezza delle
situazioni giuridiche nonchè di tutela del legittimo affidamento.
Sul punto, si osserva come la giurisprudenza costituzionale ha
più volte affermato che il legislatore può adottare norme che
precisino il significato di altre disposizioni legislative quando
sussista una situazione di incertezza nell'applicazione del diritto o
vi siano contrasti giurisprudenziali e quando la scelta imposta dalla
legge rientri tra le possibili varianti di senso del testo
originario, con ciò vincolando un significato ascrivibile alla norma
anteriore (v., tra le altre, le sentenze n. 311 del 1995 e n. 397 del
1994 e l'ordinanza n. 480 del 1992).

Inoltre la stessa Corte ha avuto modo di affermare, in più di
un'occasione (da ultimo, sentenza n. 234 del 2007), che non è
decisivo verificare se la norma censurata abbia carattere
effettivamente interpretativo (e sia perciò retroattiva) ovvero sia
innovativa con efficacia retroattiva, trattandosi in entrambi i casi
di accertare se la retroattività della legge, il cui divieto non è
stato elevato a dignità costituzionale salvo che per la materia
penale, trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza
e non contrasti con altri valori ed interessi costituzionalmente
protetti.
Pertanto, l'effettivo problema da affrontare nella presente
fattispecie investe sostanzialmente i limiti che il legislatore
incontra nell'attribuire efficacia retroattiva ad una determinata
disposizione di legge.
In proposito, la stessa Corte ha individuato, oltre alla materia
penale, altri limiti che attengono alla salvaguardia di norme
costituzionali (v., ex plurimis, le citate sentenze n. 311 del 1995 e
n. 397 del 1994), tra i quali i principi generali di ragionevolezza e
di uguaglianza, quello della tutela dell'affidamento legittimamente
posto sulla certezza dell'ordinamento giuridico, e quello del
rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere
giudiziario (ciò che vieta di intervenire per annullare gli effetti
del giudicato o di incidere intenzionalmente su concrete fattispecie
sub iudice).
Nel caso di specie,si dubita che la lettura del citato art. 7
fornita dal successivo art. 44 censurato, possa ritenersi in qualche
modo ricompresa in una delle possibili letture della disposizione
originaria.
Si osserva, in particolare, come l'art. 7 contenga un rinvio
sostanziale alla definizione contrattuale di retribuzione lorda, per
tale intendendosi, ai sensi dell'art. 10 (che sostituisce
integralmente l'art. 52 CCNL 2000) CCNL biennio 2004-2005, la
«retribuzione globale di fatto mensile o annuale che è costituita
dall'importo della retribuzione individuale per 12 mensilità cui si
aggiunge il rateo della 13ª mensilità ... sono escluse le somme
corrisposte a titolo di rimborso spese o a titolo di indennizzo
nonchè quelle pagate per trattamento di missione fuori sede e per
trasferimento».
Ne discende, pertanto, che la portata precettiva della nuova
disposizione non è compatibile, come possibile opzione
interpretativa, con la disciplina previgente, che deponeva, al
contrario, nel senso dell'inclusione delle voci retributive costanti
e continuative (e quindi anche del rateo di tredicesima mensilita')
nel concetto di retribuzione lorda percepita al momento dì
risoluzione del rapporto.
Non è, inoltre, priva di rilevanza la circostanza relativa
all'interpretazione dell'art. 7 fornita dalla stessa Regione poco
tempo dopo la sua emanazione.
Fornendo con Deliberazione della Giunta regionale n. 532 del 30
maggio 2005 i criteri applicativi,la Regione ha infatti chiaramente
esplicato il significato e la portata della disposizione in
questione, affermando che l'indennità supplementare «si compone di
tutti quegli elementi che assumono i connotati di compenso fisso,
continuativo, costante e generale, con eccezione di quelli
occasionali od elargiti a titolo di ristoro ed indennizzo per la
particolare gravosità delle mansioni richieste (es. indennità di
strutturara)».
Pur non trattandosi di una disposizione di rango legislativo, la
delibera ora riportata è senza dubbio chiara espressione di una
prassi applicativa incontroversa.
La nuova interpretazione, infatti, attribuisce all'art. 7 un
significato di certo non ricompreso in una delle possibili letture
della disposizione, andando ad escludere il rateo di tredicesima
mensilità dalla definizione complessiva di retribuzione.
In primo luogo, pertanto, la norma censurata, deve considerarsi
lesiva dei canoni costituzionali di ragionevolezza nel momento in cui
non si limita ad assegnare alla disposizione interpretata un
significato riconoscibile come una delle possibili letture del testo
originario (cfr, sentenze n. 374 del 2002, n. 29 del 2002; n. 525 del
2002; 74 del 2006; n. 74 del 2008 e da ultimo n. 24 del 2009).
In secondo luogo, occorre in particolare soffermarsi
sull'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica.
La Corte ha infatti più volte (sentenze n. 416 del 1999 e n. 211
del 1997) valorizzato il principio dell'affidamento legittimamente
posto dal cittadino sulla certezza e sicurezza dell'ordinamento
giuridico, quale elemento essenziale dello Stato di diritto, che non
può essere leso da norme con effetti retroattivi che incidano
irragionevolmente su situazioni regolate da leggi precedenti.
Nel caso di specie, la disposizione censurata è venuta a
determinare, in modo retroattivo, una sostanziale decurtazione
dell'ammontare dell'indennità supplementare tradendo l'affidamento
che i dipendenti regionali, aderendo alla proposta di risoluzione
consensuale del rapporto di lavoro, avevano riposto nella certezza
della inclusione del rateo di tredicesima mensilità nella base di
calcolo dell'indennità in questione.
Ed infatti, !a disposizione censurata, interferisce
inevitabilmente anche sulla regolamentazione giuridica del rapporto
tra le parti, andando a modificare situazioni già consolidate ed
acquisite al patrimonio giuridico dei dipendenti.
L'irragionevolezza dell'intervento legislativo è, infatti,
evidente ove si pensi che, nella specie, i dipendenti pubblici sono
stati indotti stipulare i relativi contratti di risoluzione del
rapporto confidando nella convenienza riferita a quello specifico
quadro normativo.
Nella valutazione dei motivi per la stipulazione dell'accordo non
poteva non essere presente la consapevolezza della disciplina vigente
in tema di calcolo dell'indennità supplementare, ivi compresa
l'inclusione del rateo di tredicesima mensilità.
La norma successiva non può, infatti, tradire l'affidamento del
privato sull'avvenuto consolidamento di situazioni sostanziali
(sentenze n. 156 del 2007 e n. 416 del 1999), pur se dettata dalla
necessità di riduzione del contenzioso o di contenimento della spesa
pubblica (sentenza n. 374 del 2002) o per far fronte ad evenienze
eccezionali (sentenza n. 419 del 2000).
Essa interviene su situazioni in cui si è consolidato
l'affidamento del privato riguardo alla regolamentazione giuridica
del rapporto, dettando una disciplina con esso contrastante, e
sbilanciandone l'equilibrio a favore di una parte (quella pubblica) a
svantaggio dell'altra (quella privata).
Ulteriormente tale lesione ravvisa per il fatto che il
legislatore regionale ha omesso di salvaguardare attraverso idonei
strumenti normativi la posizione dei lavoratori che, in applicazione
della disposizione preesistente, avessero ottenuto la liquidazione di
un incentivo all'esodo secondo criteri più favorevoli rispetto a
quelli previsti dalla legge di interpretazione.
Pertanto, la disposizione denunciata contrasta con l'art. 3
Cost., costituendo un'ipotesi di esercizio irrazionale del potere del
legislatore di emanare norme interpretative.
1.2. Sulla rilevanza della questione.
In punto di rilevanza della questione si Osserva che, con tutta
evidenza, qualora la disposizione regionale sulla base della quale si
è determinata l'indennità supplementare in favore della ricorrente
venisse dichiarata incostituzionale, dovrebbe essere accolta la
domanda giudiziale promossa dalla stessa in ordine, all'inclusione
del rateo di tredicesima nella base di calcolo della detta
indennità, con diritto della Basta al pagamento delle relative
differenze.
2. Sulla violazione dell'art. 111 della Costituzione e dell'art. 6
della CEDU.
La questione di legittimità costituzione sollevata in
riferimento all'art. 111 della Costituzione ed all'art. 6 della CEDU
deve ritenersi manifestamente infondata.
Si osserva, sul punto, come il citato art. 6, prescrivendo il
diritto ad un giusto processo dinanzi ad un tribunale indipendente ed
imparziale, imporrebbe al potere legislativo di non intromettersi
nell'amministrazione della giustizia allo scopo di influire sulla
singola causa o su di una determinata categoria di controversie,
attraverso norme interpretative che assegnino alla disposizione
interpretata un significato vantaggioso per lo Stato parte del
procedimento.
Ad avviso di parte ricorrente il legislatore nazionale avrebbe
emanato una norma interpretativa in presenza di un notevole
contenzioso, in tal modo violando il principio di «parità delle
armi».
La conseguenza è che il contrasto di una norma nazionale con una
norma convenzionale, in particolare della CEDU, si traduce in una
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost.
Nel caso di specie, la questione da un lato è mal posta, non
avendo parte ricorrente indicato il corretto parametro costituzionale
di riferimento, dall'altro risulta comunque manifestamente infondata,
essendo il legislatore regionale intervenuto con la disposizione
censurata allorquando la controversia in questione non era ancora
sorta.
Ed infatti, secondo un costante orientamento della Corte europea
dei diritti dell'uomo, (casi Raffineries Grecques Stran e Stratis
Andreadis c. Grecia del 9 dicembre 1994, e Zielinski e altri c.
Francia, del 28 ottobre 1999) deve censura rasi la prassi di
interventi legislativi sopravvenuti, che modifichino retroattivamente
in senso sfavorevole per gli interessati le disposizioni di legge
attributive di diritti, la cui lesione abbia dato luogo ad azioni
giudiziarie ancora pendenti all'epoca della modifica.
Nel caso di specie, se da un lato è evidente come il legislatore
sia intervenuto «in vista» delle future controversie, dall'altro il
giudizio in questione non era stato ancora instaurato (cfr. richiesta
del tentativo obbligatorio di conciliazione del 1 luglio 2008).
Ne discende, pertanto, anche in riferimento all'art. 111 della
Costituzione (per il quale parte ricorrente svolge le medesime
argomentazioni), la manifesta infondatezza della questione.

P. Q. M.

Visto ed applicato l'art. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 44, comma 2 legge regionale
Calabria 13 giugno 2008, n. 15 in relazione all'art. 3 Cost.;
Dichiara manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 44, comma 2 cit. per l'asserita violazione
dell'art. 111 Cost. e art. 6 della CEDU;
Sospende il giudizio;
Dispone la trasmissione immediata degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone che, a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti, al Presidente della Giunta regionale della
Calabria ed al Presidente del Consiglio regionale della Calabria.
Catanzaro, addì 14 maggio 2010

Il giudice del lavoro: Ciriaco