1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 13-10-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 49 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 settembre 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 settembre 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Edilizia ed urbanistica - Norme della Regione Veneto - Modifiche alla legge regionale n. 61 del 1985 - Stato legittimo dell'immobile - Previsione che lo stato legittimo di immobili in proprieta' o in disponibilita' di soggetti non autori di variazioni non essenziali, risalenti ad epoca anteriore al 30 gennaio 1977 e dotati di certificato di abitabilita'/agibilita', coincide con l'assetto dell'immobile al quale si riferiscono i predetti certificati - Previsione che lo stato legittimo di immobili realizzati in zone esterne ai centri abitati e alle zone di espansione previste da eventuali piani regolatori in epoca anteriore al 1° settembre 1967 e' attestata dall'assetto dell'edificio realizzato entro quella data e adeguatamente documentato, non assumendo efficacia l'eventuale titolo abilitativo rilasciato in epoca precedente. - Legge della Regione Veneto 30 giugno 2021, n. 19 (Semplificazioni in materia urbanistica ed edilizia per il rilancio del settore delle costruzioni e la promozione della rigenerazione urbana e del contenimento del consumo di suolo - "Veneto cantiere veloce"), art. 7. (21C00226) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 13-10-2021)

Ricorso ai sensi dell'art. 127 della Costituzione del Presidente
del Consiglio dei ministri (codice fiscale n. 80188230587),
rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato (codice
fiscale n. 80224030587), presso i cui uffici domicilia in Roma, alla
via dei Portoghesi n. 12 (fax 0696514000 - PEC:
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it)
Contro la Regione Veneto (codice fiscale n. 80007580279), in
persona del Presidente della Giunta Regionale in carica pro tempore;
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 7
della legge della Regione Veneto 30 giugno 2021, n. 19, recante:
«Semplificazioni in materia urbanistica ed edilizia per il rilancio
del settore delle costruzioni e la promozione della rigenerazione
urbana e del contenimento del consumo di suolo - "Veneto cantiere
veloce"» pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Veneto n.
88, del 2 luglio 2021.
1. - La legge regionale della Regione Veneto 30 giugno 2021, n.
19, recante «Semplificazioni in materia urbanistica ed edilizia per
il rilancio del settore delle costruzioni e la promozione della
rigenerazione urbana e del contenimento del consumo di suolo -
"Veneto cantiere veloce"», ha, tra l'altro, apportato modifiche alla
legge regionale 27 giugno 1985, n. 61, recante «Norme per l'assetto e
l'uso del territorio».
In particolare, l'art. 7 della citata legge regionale n. 19/2021
ha inserito in quest'ultima legge l'art. 93-bis, intitolato «Stato
legittimo dell'immobile - Tolleranze», disponendo quanto segue:
«1. ln attuazione dell'art. 9-bis, comma 1-bis, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, lo stato legittimo di
immobili in proprietà o in disponibilità di soggetti non autori di
variazioni non essenziali risalenti ad epoca anteriore al 30 gennaio
1977, data di entrata in vigore della legge n. 10/1977 e dotati di
certificato di abitabilita'/agibilità, coincide con l'assetto
dell'immobile al quale si riferiscono i predetti certificati, fatta
salva l'efficacia di eventuali interventi successivi attestati da
validi titoli abilitativi;
2. Lo stato legittimo di immobili realizzati in zone esterne ai
centri abitati e alle zone di espansione previste da eventuali piani
regolatori in epoca anteriore al 1° settembre 1967 è attestata
dall'assetto dell'edificio realizzato entro quella data e
adeguatamente documentato, non assumendo efficacia l'eventuale titolo
abilitativo rilasciato anche in attuazione di piani, regolamenti o
provvedimenti di carattere generale comunque denominati, di epoca
precedente.»
2. - Con deliberazione assunta nella seduta del 5 agosto 2021 il
Consiglio dei ministri ha deciso di impugnare il predetto art. 7
della legge regionale n. 88/2021, il quale, pertanto, viene censurato
per i seguenti

Motivi

I - Illegittimità dell'art. 7, legge regionale Veneto n. 88 del 2021
per violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, con
riferimento alla materia «Governo del Territorio», in relazione
all'art. 9-bis, comma 1-bis, del decreto del Presidente della
Repubblica 6 giugno 2001, n. 380.
3. - La norma della legge regionale impugnata stabilisce che
sussiste lo stato legittimo con riguardo agli immobili dotati di
certificato di abitabilita'/agibilità, che presentino «variazioni
non essenziali» rispetto al titolo abilitativo, risalenti ad epoca
anteriore al 30 gennaio 1977 (data dell'entrata in vigore della legge
28 gennaio 1977, n. 10, recante norme per l'edificabilità dei
suoli), ove essi risultino in proprietà o in disponibilità di
soggetti che non siano stati autori delle difformità; nonchè che il
suddetto stato, con riguardo agli «immobili realizzati in zone
esterne ai centri abitati e alle zone di espansione previste da
eventuali piani regolatori in epoca anteriore al 1° settembre 1967»
,è attestato dall'assetto dell'edificio realizzato entro quella data
«e adeguatamente documentato», indipendentemente dall'efficacia del
titolo abilitativo eventualmente rilasciato in epoca precedente.
Così statuendo, la disposizione in questione definisce un regime
giuridico dello «stato legittimo» di un immobile diverso da quello
delineato dal legislatore nazionale, come desumibile dall'art. 9-bis,
comma 1-bis del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno
2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia - di seguito anche «TUE»): (1) in
particolare (nonostante il riferimento a tale norma, contenuto nella
legge regionale), essa attribuisce al certificato di
abitabilita'/agibilità la qualità di documento idoneo ad
identificare il suddetto stato, laddove la norma statale attribuisce
tale qualità al titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione
o che ne ha legittimato la stessa; ovvero al titolo abilitativo che
ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha interessato
l'intero immobile o unità immobiliare; ovvero, ancora, a eventuali
titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Anche il
secondo periodo del citato art. 9-bis, comma 1-bis, nel disciplinare
la fattispecie residuale degli immobili realizzati in un'epoca nella
quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio;
prevede la possibilità di desumere lo «stato legittimo» degli stessi
«dalle informazioni catastali di primo impianto, o da altri documenti
probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i
documenti d'archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia
dimostrata la provenienza, e dal titolo abilitativo che ha
disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero
immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli
successivi che hanno abilitato interventi parziali» (sottolineatura
aggiunta).
4. - Nulla a che vedere con tale documentazione ha il certificato
di agibilita'/abitabilità, il cui rilascio è collegato a
presupposti affatto diversi da quelli che presiedono al rilascio del
titolo edilizio, non sovrapponibili a questi ultimi: infatti il
titolo edilizio è finalizzato all'accertamento del rispetto delle
norme edilizie e urbanistiche, mentre il certificato di
abitabilita'/agibilità ha la diversa funzione di accertare che
l'immobile sia stato realizzato secondo le norme tecniche vigenti in
materia di sicurezza, salubrità, igiene, risparmio energetico degli
edifici e degli impianti; tanto che il suo rilascio, mirando
semplicemente a garantire che l'edificio sia idoneo ad essere
utilizzato per le destinazioni previste, non preclude, in linea
generale, la successiva contestazione della difformità rispetto al
titolo edilizio.
5. - L'interpretazione della norma statale sopra riportata è,
del resto, confermata dalla giurisprudenza amministrativa, secondo la
quale l'art. 9-bis, comma 1-bis, "non può interpretarsi se non nel
senso che lo «stato legittimo dell'immobile» è quello riveniente dal
«titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha
legittimato la stessa», nonchè, se a questo siano susseguiti
ulteriori titoli abilitativi, dal titolo «che ha disciplinato
l'ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile o
unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che
hanno abilitato interventi parziali»; con l'innovazione introdotta
dall'art. 10, comma 1, lett. d), n. 2, del decreto-legge n. 76/2020
(c.d. decreto semplificazioni), convertito in legge n. 120/2020, il
legislatore ha inteso semplicemente chiarire che lo «stato legittimo
dell'immobile» è quello corrispondente ai contenuti dei sottesi
titoli abilitativi, relativi non solo alla sua originaria
edificazione, ma anche alle sue successive vicende trasformative; non
altro; perchè, se altro il legislatore avesse inteso stabilire, e
cioè se avesse ricollegato portata totalmente abilitante al titolo
«che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha interessato
l'intero immobile o unità immobiliare», a prescindere dal relativo
oggetto ... , avrebbe abbandonato il principio ordinamentale basico
di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, operante nel campo
processuale, ma ragionevolmente esportabile anche nel campo dei
procedimenti ampliativi della sfera giuridica dei privati e,
soprattutto, avrebbe surrettiziamente introdotto una sorta di
sanatoria implicita per tutti i manufatti assistiti da (qualsivoglia)
titolo abilitativo, seppure non riferibile alla loro integrale
consistenza e conformazione" (Tar Campania, Salerno, Sez. II, 31
maggio 2021, n. 1358).
6. - Alla luce della suddetta interpretazione emerge chiaramente
la difformità dalle previsioni della legge statale della norma
regionale impugnata con il presente ricorso, anche nella parte in
cui, nel ritenere lo «stato legittimo» di immobili realizzati in zone
esterne ai centri abitati e alle zone di espansione previste da
eventuali piani regolatori in epoca anteriore al 1° settembre 1967
attestabile dall'assetto dell'edificio realizzato entro quella data e
adeguatamente documentato, esclude l'efficacia dell'eventuale titolo
abilitativo rilasciato anche in attuazione di piani, regolamenti o
provvedimenti di carattere generale comunque denominati, di epoca
precedente.
7. - La rilevata difformità della disciplina regionale in esame
rispetto a quella del TUE, relativamente ai titoli attestanti lo
stato legittimo degli edifici, rende evidente l'illegittimità
costituzionale del citato art. 7, legge regionale Veneto n. 19/2021
per violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, con
riferimento alla materia «governo del territorio».
Non vi è dubbio, infatti, che la disposizione recata nell'art.
9-bis, comma 1-bis, TUE, siccome contenente l'indicazione dei titoli
e, in generale, degli elementi in base ai quali sia possibile
individuare lo stato legittimo di un edificio, vale a dire la sua
regolarità ovvero la sua abusività sul piano urbanistico,
costituisca norma principio per la disciplina dell'attività
edilizia, al cui rispetto deve informarsi l'esercizio della potestà
legislativa regionale, ai sensi della norma costituzionale citata e
degli articoli 1 e 2 dello stesso Testo unico.
Può, senz'altro, utilmente essere richiamato, al riguardo,
l'orientamento espresso più volte dalla giurisprudenza della Corte
costituzionale, da ultimo con la sentenza n. 77 del 2021 (si v. anche
la giurisprudenza in essa richiamata), allorchè, con affermazione
relativa al condono edilizio, ma pienamente estensibile alla
fattispecie in esame, ha ribadito che nella materia in questione
spettano alla legislazione statale «le scelte di principio, in
particolare quelle relative all'an, al quando e al quantum, ossia la
decisione sul se disporre un titolo abilitativo edilizio
straordinario», esclusivamente nel rispetto delle quali compete alla
legislazione regionale l'articolazione e la specificazione delle
disposizioni dettate dal legislatore statale, poichè, come la stessa
Corte ha rilevato, circa la possibilità che una legge regionale
intervenga con una propria disciplina in materia, «si tratta di
scelta espressiva della funzione di "governo del territorio" tipica
della disciplina urbanistica ed edilizia, rimessa alla potestà
legislativa delle Regioni nel rispetto dei principi fondamentali
stabiliti con leggi dello Stato (art. 117, terzo comma, Cost.), ed in
particolare di quelli "desumibili" dal Testo unico edilizia, come
sancito dall'art. 1 dello stesso (sentenza n. 2 del 2019)».
Proprio nella citata pronuncia, del resto, sulla base dei
principi sopra richiamati, la Corte aveva dichiarato l'illegittimità
costituzionale, tra l'altro, degli articoli 1 e 2 della legge
regionale Veneto n. 50/2019, anche nel rilievo che le disposizioni
regionali menzionate, nell'introdurre un meccanismo di
regolarizzazione degli abusi edilizi ampliativo di quello previsto
dal legislatore nazionale, aveva altresì ammesso che tale
regolarizzazione avvenisse attraverso il rilascio di un nuovo titolo
abilitativo (conseguente alla presentazione della SCIA), diverso da
quello originario stabilito dal legislatore statale.
A ben vedere la norma di legge regionale impugnata con il
presente ricorso, singolarmente emanata a poca distanza dalla
pubblicazione della sentenza della Corte, finisce anche col produrre
- mediante il riferimento alla idoneità del certificato di
abitabilita'/agibilità ad attestare lo stato legittimo dell'immobile
nei casi ivi considerati, ovvero mediante il riferimento all'assetto
dell'edificio, con esclusione del titolo abilitativo, nell'ipotesi
contemplata nel comma 2 - un effetto sostanzialmente analogo a quello
censurato nella predetta pronuncia, consistente, in definitiva, nella
regolarizzazione di situazioni non conformi alla vigente normativa
urbanistica ed edilizia, facendo ricorso a titoli abilitativi non
previsti dalla legge statale e comunque al di fuori dell'ambito di
efficacia di questi ultimi.
II - Ulteriore illegittimità dell'art. 7 legge regionale Veneto n.
88 del 2021 per violazione dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, con riferimento alla materia «Governo del Territorio»,
in relazione all'art. 9-bis, comma 1-bis, del decreto del Presidente
della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 - Illegittimità per
violazione degli articoli 3, 117, primo e settimo comma, della
Costituzione.
8. - Si aggiunga, infine, che, poichè dallo «stato legittimo»
dell'edificio, dipende, anche ai fini del rilascio di nuovi titoli
edilizi, la qualificazione dell'immobile preesistente in termini di
regolarità o abusività, nell'introdurre parametri diversi da quelli
previsti dalla legge statale per stabilire se un edificio è regolare
o abusivo, la disposizione regionale impugnata introduce anche
elementi di difformità della normativa urbanistica ed edilizia nel
contesto considerato, rispetto alla disciplina vigente nelle altre
parti del territorio nazionale, violando, perciò, anche sotto tale
profilo, l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, con riguardo
alla materia del governo del territorio, nonchè gli articoli 3 e
117, primo e settimo comma Cost.

(1) Art. 9-bis TUE Documentazione amministrativa e stato legittimo
degli immobili. 1. Ai fini della presentazione, del rilascio o
della formazione dei titoli abilitativi previsti dal presente
testo unico, le amministrazioni sano tenute ad acquisire
d'ufficio i documenti, le informazioni e i dati, compresi quelli
catastali, che siano in possesso delle pubbliche amministrazioni
e non possono richiedere attestazioni, comunque denominate, o
perizie sulla veridicità e sull'autenticità di tali documenti,
informazioni e dati. 1-bis. Lo stato legittimo dell'immobile o
dell'unità immobiliare è quello stabilito dal titolo
abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha
legittimato la stessa e da quello che ha disciplinato l'ultimo
intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile o unità
immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che
hanno abilitato interventi parziali. Per gli immobili realizzati
in un'epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo
abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile
dalle informazioni catastali di primo impianto, o da altri
documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti
cartografici, i documenti d'archivio, o altro atto, pubblico o
privato, di cui sia dimostrata la provenienza, e dal titolo
abilitativo che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio che
ha interessato l'intero immobile o unità immobiliare, integrati
con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato
interventi parziali. Le disposizioni di cui al secondo periodo si
applicano altresì nei casi in cui sussista un principio di prava
del titolo abilitativo del quale, tuttavia, non sia disponibile
copia

P. Q. M.

Pertanto, sulla base degli esposti motivi, si conclude perchè,
in accoglimento del presente ricorso, codesta Ecc.ma Corte voglia
dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 7 della legge
della Regione Veneto 30 giugno 2021, n. 19.
Unitamente all'originale del presente ricorso notificato sarà
depositata copia autentica della deliberazione del Consiglio dei
ministri del 5 agosto 2021, con l'allegata relazione.
Roma, 31 agosto 2021

Il vice Avvocato generale dello Stato: Del Gaizo