1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 28-6-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 10 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 9 giugno 2006
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 9 giugno 2006 (dalla Regione Emilia-Romagna) Sanita' pubblica - Individuazione, con Decreto del Ministero della Salute, ai sensi dell'art. 1, commi 302 e 303 della legge n. 266/2005 (finanziaria 2006), dei soggetti tra i quali ripartire la somma di 100 milioni di euro per la ricerca oncologica finalizzata alla prevenzione, diagnosi, cura e riabilitazione - Limitazione a determinati IRCCS della Lombardia e del Lazio - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata lesione del principio di sussidiarieta' - Violazione del principio di uguaglianza - Violazione del principio di leale collaborazione per la mancata intesa, in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra Stato e Regioni - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Istanza di sospensione. - Decreto del Ministero della salute 23 febbraio 2006. - Costituzione, artt. 3, 97 e 118, primo comma, in relazione al decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, art. 12-bis. (006C0545) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 28-6-2006)

Ricorso della Regione Emilia-Romagna in persona del
Presidente in carica Vasco Errani, rappresentata e difesa, giusta
procura a margine del presente atto, dall'avv. Rosaria Russo
Valentini presso il cui studio in Roma, corso Vittorio Emanuele
n. 282/284 elegge domicilio;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per
l'annullamento, previa sospensione del decreto del Ministero della
salute del 23 febbraio 2006 portante individuazione dei programmi
strategici, ripartizione delle risorse e individuazione dei soggetti
capofila cui e destinato lo stanziamento di 100 milioni di euro
previsto per il Ministero della salute, pubblicato in Gazzetta
Ufficiale - Serie generale n. 68 - del 22 marzo 2006.
P r e m e s s e
La legge statale n. 266 del 23 dicembre 2005 (Finanziaria 2006),
all'art. 1, comma 302, allo scopo di incentivare la ricerca
sanitaria, ha destinato un'ingente somma aggiuntiva -- 100 milioni di
euro -- per la ricerca oncologica, finalizzata alla prevenzione,
diagnosi, cura e riabilitazione.
Il comma 303 dell'art. 1 ha statuito che «Le linee generali del
programma di cui al comma 302, le modalità di attuazione e di
raccordo con il programma di ricerca sanitaria di cui all'articolo
12-bis del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive
modificazioni, nonchè l'individuazione dei soggetti pubblici e
privati attraverso cui il programma straordinario e realizzato, sono
adottate con decreto del Ministro della salute, da emanare entro il
15 febbraio 2006».
In data 23 marzo 2006 il Ministro della salute ha adottato il
decreto che così recita:
«Visto l'art. 1, comma 302, della legge 23 dicembre 2005,
n. 266 ...;
Visto l'art. 1, comma 303 della legge 23 dicembre 2005, n
266...
Visto l'art. 1, comma 304, della legge 23 dicembre 2005,
n. 266....
Avuto riguardo che le tematiche per l'oncologia previste sono
quelle della prevenzione, della cura, della riabilitazione, della
innovazione tecnologica e i progetti di collaborazione
internazionale...
Avuto riguardo della rispondenza delle tematiche con il
programma di ricerca sanitaria del 4 agosto 2005, ai sensi
dell'art. 12-bis del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e
successive modificazioni approvato dalla Conferenza Stato-regioni
nella seduta del 30 giugno 2005;
Considerato che si è ritenuto opportuno finanziare soggetti
previsti nel decreto legislativo n. 502/1922, art. 12 (e successive
modifiche) ed in particolare gli istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico e l'Istituto superiore di sanità alfine di non
disperdere le risorse ed utilizzare quelle conoscenze ed esperienze
maturate grazie al contributo del finanziamento del Ministero della
salute;
Avuto riguardo della esperienza degli istituti di ricovero e
cura a carattere scientifico nella cura dei tumori, tali risorse
saranno ripartite secondo le specifiche competenze; gli IRCCS
individuati come capofila avranno il compito di coinvolgere gli altri
enti territoriali con l'obbiettivo di rendere comuni i risultati
alfine di consentire una crescita diffusa della conoscenza ed una
veloce ricaduta sulla popolazione;...
Segue l'art. 1 che individua n. 9 programmi di ricerca e n. 9
enti capofila tra cui, oltre all'Istituto Superiore di Sanità,
l'IRCCS privato San Raffaele Monte Tabor di Milano, l'IRCCS privato
Europeo di Oncologia di Milano, l'IRCCS Istituto Nazionale di tumori
di Milano, l'IRCCS Istituto Regina Elena di Roma - IFO, l'IRCCS
privato S. Raffaele della Pisana di Roma, l'IRCCS privato Fondazione
S. Lucia di Roma, l'IRCCS privato Fondazione Maugieri di Milano.
Il monitoraggio dei progetti è affidato a sei esperti nominati
dal Ministero della salute (art. 2).
La Regione Emilia-Romagna impugna il suddetto decreto per i
seguenti

M o t i v i

1) Violazione dell'art. 118, primo comma Cost., in relazione
all'art. 12-bis, d.lgs. n. 502/1992 testo vigente, e al principio di
leale collaborazione, nonchè in relazione agli articoli 97 e 3 Cost.
Sia la ricerca scientifica, sia la tutela della salute sono
materie di legislazione concorrente ai sensi dell'art. 117, terzo
comma Cost.
È pacifico che vi possano essere programmi di ricerca
scientifica finalizzati alla tutela della salute in cui l'istanza di
esercizio unitario collochi in capo allo Stato non solo una potestà
legislativa di dettaglio ma anche, nel meccanismo di sussidiarietà
di cui all'art. 118, primo comma Cost., l'ambito più adeguato per
l'esercizio dell'attività amministrativa. Per questa ragione, la
Regione Emilia-Romagna non ha contestato la legittimità
costituzionale dei commi 303 e 304 dell'art. 1 della legge
n. 266/2005.
È però altrettanto pacifico che, quando l'attività
amministrativa impatti nel cuore di materie di competenza concorrente
che strettamente ed inscindibilmente si intrecciano, una concezione
«dinamica» della sussidiarietà richiede un procedimento e strumenti
idonei a garantire la leale collaborazione tra Stato e Regioni. E
più i poteri sono intrecciati, più devono essere adottate procedure
idonee a garantire la leale collaborazione.
Strettamente intrecciate tra Stato e Regioni sono le competenze
in materia di ricerca finalizzata alla tutela della salute, non solo
a livello teorico e di principio, ma anche all'atto organizzativo e
pratico. La ricerca, infatti, in tutte le sue fasi, dall'attività di
diagnosi, a quelle di prelievo, agli screening su larga scala o a
campione, alle attività di cura sperimentale e di riscontro ha
necessità di «corpi», ha necessità di pazienti. È un'attività «in
corpore vili».. Per questo, da sempre, la ricerca in campo sanitario
ha avuto necessità strumentale «di corpi», e di qui sono nate le
cliniche universitarie in cui, mentre si insegnava e si ricercava,
strumentalmente si curava anche. Da identica istanza sono nati gli
IRCCS, che a differenza delle cliniche universitarie non hanno
finalità istituzionale anche didattica ma solo di ricerca, ma che
inscindibilmente hanno necessità di «curare e di ricoverare», pena
l'impossibilità effettiva di ricercare e che, mentre ricoverano e
curano, ricercano.
Ora, la concreta organizzazione e gestione dei «pazienti», cioè
dei soggetti che accedono alle prestazioni sanitarie, sicuramente
rientra nella competenza amministrativa e gestionale delle Regioni,
che la esercitano per alcuni aspetti in via diretta e, per quanto
riguarda l'erogazione delle prestazioni, tramite organismi
strumentali pubblici propri, quali le aziende sanitarie, o «misti»,
quali le aziende ospedaliero-universitarie o gli IRCSS pubblici,
oppure in via indiretta, con l'esercizio dei poteri-doveri di
autorizzazione e vigilanza su tutte le istituzioni sanitarie private
(art. 43, legge n. 833/1978), ivi compresi gli IRCCS privati. E tale
potere di esercizio di funzione amministrativa da parte delle Regioni
è anche un dovere, irrinunciabile, indifferentemente ed
inscindibilmente nell'ipotesi in cui il paziente sia solo «curato» o
sia anche contemporaneamente sottoposto ad attività di ricerca.
Basti pensare alle cautele sanitarie cui ogni attività di ricerca è
sottoposta sui piani non solo medico, ma anche igienico,
organizzativo e strumentale, questi ultimi tutti rientranti nella
competenza regionale di autorizzazione e vigilanza. Per esempio,
l'uso di attrezzature sanitarie non consone, o l'utilizzazione di
personale non idoneo nel corso di un'attività sanitaria e anche di
ricerca, richiederebbe l'intervento regionale in sede di vigilanza
sulla struttura che tale attività effettua.
Questa «inscindibilita» di competenze sanitarie ed assistenziali
è la ratio per cui l'art. 6, d.lgs. n. 502/1992 ha superato, con il
modello delle aziende miste ospedaliero-universitarie, il precedente
modello delle cliniche solo universitarie in cui si faceva anche
assistenza, riportandone in capo alle regioni, congiuntamente con le
università, la competenza amministrativa e gestionale. È, altresì,
la ratio, per cui gli IRCCS, dopo un'iniziale e subito abbandonata
ipotesi di configurazione quali «enti nazionali», sono stati
espressamente dichiarati enti «a rilevanza» nazionale (art. 42, primo
comma, lett. a) legge n. 3/2003 e art. 1, primo comma, d.lgs.
n. 288/2003).
D'altronde, l'ecc.ma Corte adita, ragionando in tema di
competenza legislativa, ci ha precisato che «nel nuovo quadro
costituzionale, caratterizzato dall'inserimento nell'ambito della
legislazione concorrente di cui al terzo comma dell'art. 117 Cost.
anzitutto della materia "tutela della salute", assai più ampia
rispetto alla precedente materia "assistenza ospedaliera", ed inoltre
dalla materia "ricerca scientifica", non può dubitarsi che di norma
tutti gli enti pubblici operanti in queste materie di competenza
delle Regioni siano oggetto della corrispondente potestà legislativa
regionale, ... e che la competenza dello Stato a legiferare nella
materia "ordinamento e organizzazione amministrativa degli enti
pubblici nazionali ... non può assumere le caratteristiche di un
titolo trasversale in grado di legittimare qualsivoglia intervento
legislativo indipendentemente dalle specifiche funzioni che ad un
determinato ente pubblico vengano in concreto attribuite ..."».
A maggior ragione, riteniamo, quando la trasversalità riguardi
le competenze e le attività amministrative e gestionali. Tanto è
vero che, proprio per quanto riguarda i programmi di ricerca,
l'art. 42, primo comma, lett. d) legge n. 3/2003 aveva delegato il
Governo al «individuare nel ristretto della programmazione regionale,
misure idonee di collegamento e sinergia con le altre strutture di
ricerca e di assistenza sanitaria, pubbliche e private, e con le
università, al fine di elaborare ed attuare programmi comuni di
ricerca...» e l'art. 8, terzo comma, d.lgs. n. 288/2003 ha attuato
tale delega con riferimento al programma di ricerca sanitaria di cui
all'art. 12-bis, terzo comma del d.lgs. n. 502/1992, per cui è
richiesta l'intesa del Ministero della sanità con la Conferenza
permanente per i rapporti tra Stato e Regioni.
È, infatti, in questa sede che le Regioni possono, tra l'altro,
rappresentare le migliori condizioni per l'ottimizzazione dei
programmi nazionali di ricerca, rappresentando quali siano le
strutture da esse dipendenti, o controllate e vigilate, che
presentino e che possano offrire, per esperienza, sistema
epidemiologico della popolazione del territorio, programmi di ricerca
già in atto e sinergici, particolare professionalità delle equipe
sanitarie e tecniche, particolare dotazione strumentale ecc. È,
infatti, in questa sede che le Regioni possono impegnarsi per la
migliore riuscita del programma di ricerca, attivandosi con tutte le
proprie competenze.
In sostanza, la collaborazione tra Stato e Regioni per i
programmi di ricerca anche nazionale nel campo della tutela della
salute, è un principio non solo astratto, bensì positivamente
previsto e imposto da tutta la legislazione di settore che di tale
tema si è espressamente interessata.
Cosicchè esso era scontato, e dato per presupposto, dalla legge
finanziaria 2006 che a tale scopo aveva previsto un finanziamento
aggiuntivo ed assai ingente per un «programma straordinario».
La «straordinarieta» del programma di nuovo finanziamento,
implica di per sè che la ricerca così finanziata non è ricompresa
nel programma ordinario già approvato ai sensi dell'art. 12, d.lgs.
n. 502/1992.
Ma straordinarietà del programma di nuovo finanziamento, non
può ragionevolmente significare la sua esenzione dalle procedure
amministrative di intesa già imposte al Ministero della salute in
via generale dall'art. 12-bis, d.lgs. n. 502/1992. Valendo,
altrimenti, l'artificio che basterebbe per lo Stato prevedere un
finanziamento «ordinario» minimo, ed un finanziamento «straordinario»
massimo, per svuotare di effettività l'obbligo di intesa con le
Regioni.
La corretta applicazione, in sede di esercizio delle funzioni
amministrative, della legge che ha stanziato il finanziamento
«straordinario» di ricerca, avrebbe imposto al Ministero della salute
di adottare il decreto di sua competenza previa intesa in sede di
Conferenza Stato-Regioni, o comunque attraverso un procedimento di
leale collaborazione, nel corso del quale, fra l'altro, ogni Regione
avrebbe avuto la possibilità di rappresentare le opportunità
offerte dalle strutture di ricerca ed assistenza insistenti sul
territorio di propria competenza, e di offrire la propria attiva
collaborazione: ciò che, fra l'altro, avrebbe consentito la scelta
attraverso un procedimento di selezione motivato, e perciò più
trasparente, anche in aderenza ai principi di cui all'art. 97 e 3
Cost.
Ad esempio, la Regione Emilia-Romagna, anche ammesso e non
concesso che si fosse ragionevolmente inteso limitare la selezione
delle sedi di ricerca agli IRCCS, non estendendola, ad esempio, alle
aziende ospedaliero-universitarie, avrebbe potuto rappresentare
l'esperienza e la competenza assolutamente primarie, a livello
nazionale ed internazionale, dell'IRCCS - Istituti Ortopedici Rizzoli
di Bologna nel campo dell'oncologia muscolo-scheletrica neuromotoria.
Il Ministro della salute, in assenza di un qualsiasi confronto
con le regioni, con un provvedimento privo di previ ed oggettivi
criteri di selezione, e di qualsiasi motivazione specifica, ha
concentrato tutte le ingenti somme stanziate dalla legge finanziaria,
oltre che sull'ente nazionale ISS, su n. 8 IRCC, pubblici e privati,
insistenti sul territorio di sole due Regioni, Lombardia e Lazio.
Neppure ha previsto la partecipazione regionale in sede di
«Monitoraggio dei progetti» di cui all'art. 2 del decreto.
Con ciò violando i moduli di leale collaborazione indicati come
indispensabili dalla Corte costituzionale, in particolare nella
materie di intreccio di poteri, doveri, tra Stato e Regioni.
Domanda di sospensione dell'esecuzione del decreto ministeriale ex
art. 40 della legge 11 marzo 1953, n. 1.
L'esecuzione del provvedimento ministeriale impugnato, pur così
palesemente costituzionalmente illegittimo, creerebbe, tuttavia,
diritti di credito in capo alle strutture direttamente e
inopinatamente individuate dai Ministero quali destinatarie, molte
delle quali, oltretutto, private. Cosicchè, vista la rilevanza
economica ma anche l'assoluta straordinarietà dell'intervento
previsto, una tantum, dalla legge finanziaria, non sarebbe di fatto
possibile riscostituire una situazione di integrità all'esito
dell'auspicato giudizio positivo di merito da parte di codesta ecc.ma
Corte costituzionale.
La Regione Emilia-Romagna, in considerazione del pregiudizio
derivante dalla esclusione degli IRCCS, e di ogni altra struttura
sanitaria di ricerca, presenti nel proprio territorio dal programma
di ricerca oncologica definito dal Ministro della salute con il
decreto impugnato, e dalla conseguente esclusione dalla ripartizione
delle relative risorse finanziarie, chiede che venga sospesa, nelle
more del presente giudizio, l'attuazione del provvedimento.
Ed invero, l'assenza di meccanismi di selezione degli Istituti di
ricovero e cura a carattere scientifico, ai quali vengono conferite
le risorse, e l'esclusione di Istituti, presenti nel territorio di
altre Regioni all'infuori di Lombardia e Lazio, che per l'esperienza
maturata e le risorse disponibili pure potrebbero fornire contributi
rilevanti nella realizzazione dei programmi già elaborati, oltre a
concretizzarsi in una invasione di competenze regionali, risulta
pregiudizievole per l'interesse generale ad una adeguata e coordinata
attività di ricerca su tutto il territorio nazionale. Identicamente
assurdo precludere la presenza di esperti nominati anche nelle sedi
regionali dalle attività di monitoraggio

P. Q. M.
Si chiede che l'Ecc.ma Corte costituzionale, voglia annullare
annullare il decreto del Ministro della salute -- Individuazione dei
programmi strategici, ripartizione delle risorse e individuazione dei
soggetti capofila cui è destinato lo stanziamento di 100 milioni di
euro previsto per il ministero della salute -- pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 68 del 22 marzo 2006, previa
sospensione dell'esecuzione ai sensi dell'art. 40 della legge 1953,
n. 1 fino alla definizione del giudizio, sentendo i difensori delle
parti in Camera di consiglio.
Bologna-Roma, addì 20 maggio 2006
Avv. Rosaria Russo Valentini
06C0545