1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 1-6-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 105 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 gennaio 2016
Ordinanza del 21 gennaio 2016 della Corte d'appello di Catanzaro nel procedimento civile promosso dalla Regione Calabria contro Guerra Antonietta.. Impiego pubblico - Norme della Regione Calabria - Associazioni di Divulgazione Agricola - Previsione, in caso di scioglimento volontario, che il relativo personale che non possa proseguire il rapporto con altra Associazione di Divulgazione Agricola passi alle dipendenze della Regione. - Legge della Regione Calabria 26 luglio 1999, n. 19 (Disciplina dei servizi di sviluppo agricolo nella Regione Calabria), art. 10, come sostituito dall'art. 13, comma 1, della legge della Regione Calabria 5 ottobre 2007, n. 22 (Ulteriori disposizioni di carattere ordinamentale e finanziario collegate alla manovra di assestamento del bilancio di previsione per l'anno 2007 ai sensi dell'art. 3, comma 4, della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8). (16C00148) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 1-6-2016)

CORTE D'APPELLO DI CATANZARO
Sezione lavoro

La Corte, riunita in camera di consiglio, così composta:
1. dott. Emilio Sirianni, Presidente;
2. dott.ssa Barbara Fatale, Consigliere relatore;
3. dott. Giovanni Filocamo, Consigliere,
nella causa in grado di appello iscritta, al numero 54 del ruolo
generale affari contenziosi dell'anno 2013 e vertente tra Regione
Calabria, in persona del Presidente in carica legale rappresentante
pro tempore, con l'avv. Manna Massimiliano, appellante, e Guerra
Antonietta, con l'avv. Pitaro Giuseppe, appellato, ha pronunciato la
seguente ordinanza ex art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, di
rimessione alla Corte costituzionale della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 10, legge regionale Calabria n. 19/1999,
così come modificato dall'art. 13, comma 1, legge regionale n.
22/2007;

Fatto e diritto

Con ricorso depositato presso la cancelleria del Tribunale di
Catanzaro, Guerra Antonietta esponeva: di essere stata assunta
dall'Associazione di Divulgazione Agricola «Argessa Cia» con
contratto di lavoro a tempo indeterminato dal 1° marzo 2000; che tale
Associazione si è sciolta; di avere diritto, in base al disposto di
cui all'art. 10 della legge regionale n. 19/1999, come modificato
dall'art. 13 della legge regionale n. 22/2007, ad essere assunta alle
dipendenze della Regione Calabria.
Costituitasi, la Regione Calabria ha chiesto il rigetto del
ricorso evidenziando come tale disposizione legislativa sia in aperto
contrasto con la normativa regolante l'accesso al pubblico impiego
perchè l'eventuale assunzione comporterebbe il transito dal settore
privato a quello pubblico senza l'espletamento di un pubblico
concorso, così come previsto dall'art. 97 della Costituzione.
Al termine del giudizio, il Tribunale di Catanzaro, rilevando
come l'art. 42, comma 4, legge regionale n. 15/2008 abbia fornito
alla norma in questione la seguente interpretazione autentica: «in
assenza di una associazione di divulgazione agricola disponibile a
proseguire il rapporto con il personale di cui alla medesima norma,
nel medesimo rapporto subentra, ai medesimi termini e condizioni, la
Regione Calabria», ed evidenziando la circostanza che la ricorrente
sia stata assunta non a seguito di una mera selezione ma di un vero e
proprio concorso assimilabile ad un concorso pubblico, ha disposto il
subentro della Regione Calabria nel pregresso rapporto di lavoro,
rimarcando, inoltre, come la Regione già finanziasse direttamente
l'associazione nelle spese per i dipendenti, in quanto, pur essendo
di natura privatistica, essa realizzava le finalità di cui all'art.
11 della legge regionale n. 19/1999, ossia compiti istituzionali
della Regione.
Avverso tale sentenza promuove appello la Regione Calabria,
insistendo sull'illegittimità della normativa de qua, in palese
contrasto, con il disposto di cui all'art. 97 della Costituzione.
La Corte, riunita in camera di consiglio, esaminati gli atti di
causa e sentito il relatore, ha ritenuto necessario invitare le parti
ad interloquire sulla legittimità costituzionale dell'art. 10 della
legge regionale n. 19/1999 così come modificato dalla legge
regionale n. 22/2007, sotto il profilo della conformità alle
disposizioni di cui agli articoli 97 e 117 della Costituzione.
Nel dettaglio, al fine di delibare circa la sussistenza del
diritto della sig.ra Guerra a proseguire con la Regione Calabria il
rapporto di lavoro in essere con la disciolta associazione di
divulgazione agricola, occorre procedere alla disamina delle seguenti
disposizioni:
art. 10, legge regionale Calabria n. 19/1999 così come
modificato dall'art. 13, comma 1, legge regionale n. 22/2007;
art. 42, comma 4, legge regionale Calabria n. 15/2008;
art. 1, legge regionale Calabria n. 58/2012.
L'art. 10, legge regionale n. 19/1999 così come modificato
dall'art. 13, comma 1, legge regionale n. 22/2007 prevede che «Nel
caso di volontario scioglimento di una o di tutte le associazioni di
divulgazione agricola il personale, unitamente alle attrezzature
delle UDA di competenza, è assegnato ad altra associazione di
divulgazione agricola in grado di proseguire l'attività che ne abbia
fatto specifica richiesta, oppure rientra nella competenza gestionale
della Regione Calabria».
L'art. 42, comma 4, legge regionale n. 15/2008 prevede che
«L'articolo 10, comma 2, della legge regionale 26 luglio 1999, n. 19,
così come modificato dall'articolo 13, comma 1, della legge
regionale 5 ottobre 2007, n. 22, s'interpreta nel senso che, in
assenza di un'associazione di divulgazione agricola disponibile a
proseguire il rapporto con il personale di cui alla medesima norma,
nel rapporto medesimo subentra, ai medesimi termini e condizioni, la
Regione Calabria, ferma restando la possibilità in futuro di un
successivo passaggio ad un'associazione, che dovesse manifestare nel
prosieguo la propria disponibilità. L'attuazione di tale dispositivo
non può comportare un incremento dei costi a carico del bilancio
regionale».
L'art. 1, legge regionale n. 58/2012 prevede che «L'articolo 10,
comma 2, della legge regionale 26 luglio 1999, n. 19 (Disciplina dei
servizi di sviluppo agricolo nella Regione Calabria), così come
modificato dall'articolo 13, comma 1, della legge regionale 5 ottobre
2007, n. 22, e così come interpretato dall'articolo 42, comma 4,
della legge regionale 13 giugno 2008 n. 15, è abrogato».
Nel caso di specie, dal momento che lo scioglimento
dell'associazione di divulgazione agricola è intervenuto in epoca
anteriore all'entrata in vigore dell'art. l legge regionale n.
58/2012 - e dopo il 2008 -, trovano applicazione, ratione temporis,
l'art. 10, legge regionale Calabria n. 19/1999 così come modificato
dall'art. 13, comma 1, legge regionale n. 22/2007, e l'art. 42, comma
4, legge regionale Calabria n. 15/2008.
Orbene, se da un lato è pacifico tra le parti che non vi siano
altre associazioni di divulgazione disponibili a subentrare nel
rapporto di lavoro intrattenuto dalla sig.ra Guerra con «Argessa
Cia», e dall'altro è chiaro il contenuto dell'art. 10, comma 2,
della legge regionale 26 luglio 1999, n. 19 - che, per come
autenticamente interpretato dalla stesso legislatore regionale nel
2008, fa sorgere in capo al lavoratore il diritto a proseguire con la
Regione Calabria il rapporto lavorativo instaurato con l'Associazione
di divulgazione agricola -, si tratta di verificare se tale modalità
di instaurazione di un rapporto alle dipendenze di una pubblica
amministrazione non sia in contrasto con le previsioni degli articoli
97 e 117 della Costituzione, dal momento che l'ente di diritto
privato che ha proceduto alla formale assunzione del dipendente non
è tenuto al rispetto di procedure selettive di tipo concorsuale.
Risulta dunque evidente la rilevanza, nel caso in esame,
dell'avanzata questione di legittimità costituzionale, essendo
evincibile dalla documentazione prodotta in atti che la procedura
selettiva cui ha partecipato la sig.ra Guerra per l'assunzione presso
l'associazione di divulgazione agricola, soggetto di diritto privato,
non risponde ai requisiti fissati dall'art. 97 della Costituzione (e
specificati anche nel testo unico n. 165/2001, all'art. 35),
difettando, il bando di concorso, degli essenziali requisiti di
pubblicità che, in ossequio agli articoli 3 e 51 della Costituzione,
avrebbero consentito un'adeguata conoscibilità dello stesso a tutti
i cittadini e legittimato la sua tendenziale equiparazione al bando
di indizione di un concorso pubblico.
L'art. 10 del bando in questione prevede infatti, come forma di
pubblicità, la sua esposizione presso le bacheche della
Confederazione italiana agricoltori della Calabria, dell'Assessorato
regionale all'agricoltura e degli uffici agricoli zonali; tuttavia,
le uniche pubblicazioni idonee a garantire una conoscenza ad ampio
spettro del bando, con la conseguente possibilità di un libero
accesso per tutti i cittadini, sarebbero state quelle nella Gazzetta
Ufficiale della Regione e sul Bollettino Ufficiale della Regione.
Ciò posto, si osserva che l'impianto della legge regionale n.
19/1999 così come modificato dalla legge regionale n. 22/2007 e
coordinato con il testo della legge regionale n. 13/2008, prevede che
la divulgazione agricola, collocata nell'ambito della materia dei
servizi di sviluppo agricolo trasferita alle regioni, dai decreti del
Presidente della Repubblica n. 11/72 e n. 616/77, recependo il
regolamento Cee n. 270/79 e i successivi regolamenti comunitari
attinenti ai servizi in agricoltura, costituisce una delle finalità
che l'ente deve perseguire istituzionalmente, attraverso l'Agenzia
Regionale per lo Sviluppo e i Servizi in Agricoltura (ARSSA).
I dipendenti dell'ARSSA svolgono quindi dei compiti rientranti
fra quelli istituzionali della Regione. In virtù di tale
considerazione diviene più agevole comprendere la ratio del sistema
normativo delineato dalla legge regionale in esame; sia per quanto
concerne il finanziamento diretto della Regione per le spese di detti
dipendenti, sia per la portata dell'art. 10 legge regionale cit.
I dubbi circa la legittimità costituzionale delle disposizioni
da applicare nel caso in esame, dunque, scaturiscono dalla
constatazione che queste sono suscettibili di instaurare rapporti di
lavoro presso le pubbliche amministrazioni regionali, prescindendo
dal necessario ricorso alla forma del «concorso pubblico» sancita
dall'art. 97 della Costituzione.
Le norme regionali scrutinate, inoltre, non forniscono alcuna
specificazione in merito alla sussistenza degli eventuali requisiti
fissati dalla Corte costituzionale per potere ammettere deroghe al
principio del pubblico concorso, vale a dire la peculiarità delle
funzioni che il personale svolge o specifiche necessità funzionali
dell'amministrazione.
Infatti, con la sentenza n. 195 del 2010, la Corte
costituzionale, nell'affrontare una situazione similare a questa
oggetto di ricorso, ha statuito che: «Simili deroghe possono infatti
considerarsi legittime solo quando funzionali esse stesse alle
esigenze di buon andamento dell'amministrazione e ove ricorrano
peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico idonee a
giustificarle», ribadendo quanto già stabilito nella sentenza n. 293
del 2009: «L'art. 97, terzo comma, della Costituzione prevede che,
salvo i casi stabiliti dalla legge, "agli impieghi nelle pubbliche
amministrazioni si accede mediante concorso". Ciò significa che la
"forma generale e ordinaria di reclutamento per le pubbliche
amministrazioni" (sentenza n. 363 del 2006) è rappresentata da una
selezione trasparente, comparativa, basata esclusivamente sul merito
e aperta a tutti i cittadini in possesso di requisiti previamente e
obiettivamente definiti. Il rispetto di tale criterio è condizione
necessaria per assicurare che l'amministrazione pubblica risponda ai
principi della democrazia, dell'efficienza e dell'imparzialità. Il
concorso pubblico è, innanzitutto, condizione per la piena
realizzazione del diritto di partecipazione all'esercizio delle
funzioni pubbliche da parte di tutti i cittadini [...]. La
Costituzione ha accordato al legislatore la facoltà di derogare al
principio del concorso. Le deroghe legislative, tuttavia, sono
sottoposte al sindacato di costituzionalità, nell'esercizio del
quale questa Corte ha progressivamente precisato il significato del
precetto costituzionale. Innanzitutto, la Corte ha affermato che
anche le "modalità organizzative e procedurali" del concorso devono
"ispirarsi al rispetto rigoroso del principio di imparzialita'"
(sentenza n. 453 del 1990). Di conseguenza, non qualsiasi procedura
selettiva, diretta all'accertamento della professionalità dei
candidati, può dirsi di per sè compatibile con il principio del
concorso pubblico. Quest'ultimo non è rispettato, in particolare,
quando "le selezioni siano caratterizzate da arbitrarie forme di
restrizione dei soggetti legittimati a parteciparvi" (sentenza n. 194
del 2002). La natura comparativa e aperta della procedura è,
pertanto, elemento essenziale del concorso pubblico; procedure
selettive riservate, che escludano o riducano irragionevolmente la
possibilità di accesso dall'esterno, violano il "carattere pubblico"
del concorso (sentenza n. 34 del 2004)».
La normativa regionale in esame, in sostanza, ha statuito che, in
seguito all'eventuale scioglimento di una delle associazioni di
divulgazione agricola, ì lavoratori alle sue dipendenze
proseguiranno il loro rapporto con un'altra associazione di
divulgazione agricola a ciò disponibile. Qualora tale ulteriore
associazione agricola manchi o non abbia dato la propria
disponibilità, sarà la Regione Calabria a subentrare nel rapporto
di lavoro, ai medesimi termini e condizioni.
Orbene, dette disposizioni consentono, di fatto, la possibilità
della migrazione dal settore privato a quello del pubblico impiego
(alle dipendenze della Regione Calabria) anche in mancanza del previo
espletamento di un pubblico concorso o di una procedura selettiva
tendenzialmente equipollente, con l'ulteriore precisazione che, anche
qualora i lavoratori risultassero essere stati assunti in seguito
all'espletamento di procedure selettive e quindi vincitori di un
concorso (come nel caso del giudizio a quo), avrebbero comunque
partecipato ad una selezione indetta dalle varie associazioni
agricole, e non dalla pubblica amministrazione che, in base al
dettato della norma in questione, deve assumerli nell'ipotesi di
scioglimento di dette associazioni.
Nessuna precisazione pone infatti la normativa regionale in
merito ai requisiti che dovrebbero avere le procedure d'accesso
predisposte dalle associazioni agricole poi scioltesi per legittimare
l'eventuale transito dei loro lavoratori alle dipendenze
dell'amministrazione regionale, nè tantomeno specifica, in ossequio
al costante orientamento espresso dalla Corte costituzionale, quali
siano le peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico che
consentirebbero una deroga al principio costituzionale di
riferimento.
Alla luce delle considerazioni che precedono, ritiene pertanto il
Collegio che la questione di legittimità costituzionale delle
disposizioni di cui all'art. 10, legge regionale n. 19/1999 così
come modificato dall'art. 13, comma 1, legge regionale n. 22/2007,
per contrasto con gli articoli 97 e 117 della Costituzione, sia non
manifestamente infondata.
Quanto alla rilevanza della posta questione di legittimità
costituzionale, si aggiunge, a quanto già sopra evidenziato, che
essa non viene meno in virtù dell'intervenuta abrogazione dell'art.
10 cit. per effetto, dell'art. 1 della legge regionale n. 58/2012.
Potrebbe, infatti, sollevarsi l'obiezione secondo cui l'eventuale
giudizio di legittimità costituzionale si riveli inutiler datum: se
gli effetti delle sentenze di accoglimento della Consulta sono quelli
di espungere una norma dall'ordinamento, come se non fosse mai
esistita, con il solo limite dei rapporti giuridici già definiti,
inammissibile sarebbe un giudizio vertente su una norma già
abrogata.
Tale obiezione, in realtà, può agevolmente superarsi, solo ove
si consideri la «perdurante rilevanza» della norma in questione ora
abrogata, sicuramente applicabile nel giudizio che deve essere deciso
da questo Collegio remittente, in virtù del disposto dell'art. 11
delle disposizioni preliminari, che recita: «La legge non dispone che
per l'avvenire: essa non ha effetto retroattivo», sicchè l'eventuale
sentenza declaratoria di illegittimità della norma (ora abrogata),
non può essere inutiliter data, in quanto suscettibile di spiegare
effetti immediati nel presente giudizio. in tal senso ha avuto più
volte modo di esprimersi la stessa Corte costituzionale sin da tempi
risalenti: «I due istituti giuridici dell'abrogazione e della
illegittimità costituzionale delle leggi non sono identici fra loro,
si muovono su piani diversi, con effetti diversi e con competenze
diverse. Il campo dell'abrogazione inoltre è più ristretto, in
confronto di quello della illegittimità costituzionale, e i
requisiti richiesti perchè si abbia abrogazione per incompatibilità
secondo i principi generali sono assai più limitati di quelli che
possano consentire la dichiarazione di illegittimità costituzionale
di una legge» (Corte costituzionale sentenza n. 1, 1956); pertanto il
sindacato di legittimità è esperibile «tutte le volte che di
"efficacia" ed "applicazione" della legge possa parlarsi,
indipendentemente, dall'avvenuta abrogazione della medesima, la quale
"efficace" ed "applicabile" resta, pur sempre, entro i limiti
consacrati dai principi regolanti la successione delle leggi nel
tempo» (Corte costituzionale, n. 4/1959).

P. Q. M.

Visti gli articoli 1 legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e
23 e seguenti legge 11 marzo 1953, n. 87;
La Corte dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art.10, legge regionale
n. 19/1999 così come modificato dall'art. 13, comma 1, legge
regionale n. 22/2007, per contrasto con gli articoli 97 e 117 della
Costituzione;
Dispone la sospensione del presente giudizio e la immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.

Così deciso in Catanzaro, nella camera di consiglio del 21
gennaio 2016.

Il Presidente: dr. Emilio Sirianni


Il Consigliere estensore: dr.ssa Barbara Fatale