1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 23-1-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 1 SENTENZA 14 - 18 gennaio 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Ricorso delle Regioni Toscana, Piemonte, Campania, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia - Impugnazione di numerose disposizioni della legge 23 dicembre 2005, n. 266 - Trattazione delle sole questioni relative all'art. 1, commi da 483 a 492, in materia di grandi derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico - Decisione sulle altre questioni riservata a separate pronunce. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi da 483 a 492. Energia - Norme della legge finanziaria 2006 - Concessioni idroelettriche - Modifiche all'art. 12 del decreto legislativo n. 79 del 1999 e disciplina transitoria - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia - Asserita lesione delle attribuzioni statutarie - Conferimento della potesta' legislativa concorrente in materia di energia in virtu' del richiamo operato dall'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 - Conseguente legittimazione a sollevare questione di legittimita' costituzionale. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi da 483 a 492. - D.Lgs. 25 maggio 2001, n. 265; Costituzione art. 117, comma terzo; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10. Energia - Norme della legge finanziaria 2006 - Concessioni idroelettriche - Modifiche all'art. 12 del decreto legislativo n. 79 del 1999 e disciplina transitoria - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Asserita lesione delle prerogative regionali per non adeguato vaglio parlamentare nonche' del principio di leale collaborazione per mancata considerazione del parere negativo espresso in Conferenza Stato-Regioni - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi da 483 a 492. - Costituzione, art. 72. Energia - Norme della legge finanziaria 2006 - Concessioni idroelettriche - Trasferibilita' del ramo di azienda cui e' riferibile la concessione di grande derivazione idroelettrica - Ricorso delle Regioni Campania, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia - Asserita lesione delle potesta' legislative regionali e del principio di leale collaborazione - Mancanza di motivazione delle questioni e inconferente richiamo al principio di leale collaborazione - Inammissibilita' delle questioni. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 489 e 490. - Costituzione, art. 117, comma terzo. Energia - Norme della legge finanziaria 2006 - Concessioni idroelettriche - Modifiche all'art. 12 del decreto legislativo n. 79 del 1999 - Ricorso delle Regioni Campania e Friuli-Venezia Giulia - Asserita lesione delle potesta' legislative regionali e del principio di leale collaborazione - Riferibilita' della disposizione censurata alle sole posizioni della Regione Valle d'Aosta e delle Province autonome di Trento e di Bolzano - Assenza di interesse al ricorso - Inammissibilita' della questione. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 484. - Costituzione, art. 117, comma terzo. Energia - Norme della legge finanziaria 2006 - Concessioni idroelettriche - Modifiche all'art. 12 del decreto legislativo n. 79 del 1999 - Espletamento di gara ad evidenza pubblica nei casi di scadenza, decadenza, rinuncia o revoca di concessione di grande derivazione d'acqua - Disposizione non lesiva delle competenze regionali rientrando la materia nella «tutela della concorrenza», di competenza esclusiva statale. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 483, prima parte. - Costituzione, artt. 97, 117, comma terzo, 118, 119 e 120. Energia - Norme della legge finanziaria 2006 - Concessioni idroelettriche - Modifiche all'art. 12 del decreto legislativo n. 79 del 1999 - Procedura di gara per l'assegnazione di concessione di grande derivazione d'acqua a scopo idroelettrico - Determinazione con decreto ministeriale dei requisiti organizzativi e finanziari minimi, dei parametri di aumento dell'energia prodotta e della potenza installata - Ricorso delle Regioni Toscana, Campania, Piemonte ed Emilia-Romagna - Violazione della competenza concorrente regionale in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, nonche' mancato coinvolgimento delle Regioni nel procedimento amministrativo - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 483, seconda parte. - Costituzione, artt. 97, 117, comma terzo, 118, 119 e 120. Energia - Norme della legge finanziaria 2006 - Concessioni idroelettriche - Proroga delle concessioni di grandi derivazioni d'acqua in corso alla data di entrata in vigore della legge n. 266 del 2005 - Ricorso delle Regioni Campania, Piemonte, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia - Previsione, da parte del legislatore statale, di norma di dettaglio lesiva della competenza legislativa concorrente delle Regioni in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia - Illegittimita' costituzionale. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 485. - Costituzione, artt. 97, 117, comma terzo, 118, 119 e 120. Energia - Norme della legge finanziaria 2006 - Concessioni idroelettriche - Disciplina di dettaglio del regime di proroga delle concessioni di grandi derivazioni d'acqua in corso alla data di entrata in vigore della legge n. 266 del 2005 - Ricorso delle Regioni Campania, Piemonte, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia - Declaratoria di illegittimita' costituzionale concernente il regime della proroga delle concessioni in atto - Illegittimita' costituzionale in via consequenziale della disciplina denunciata. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 486, 487 e 488. - Costituzione, artt. 97, 117, comma terzo, 118, 119 e 120. Energia - Norme della legge finanziaria 2006 - Concessioni idroelettriche - Autoqualificazione della materia delle concessioni idroelettriche come attinente alla materia della tutela della concorrenza - Ricorso delle Regioni Toscana, Campania, Piemonte, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia - Asserita insussistenza del potere di autoqualificazione in capo al legislatore statale - Ritenuta lesione delle potesta' legislative regionali e del principio di leale collaborazione - Esclusione - Insussistente lesivita' di disposizione autoqualificatoria, di per se' priva di carattere precettivo e vincolante - Inammissibilita' della questione. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 491. - Costituzione, artt. 97, 117, comma terzo, 118, 119 e 120. Energia - Norme della legge finanziaria 2006 - Concessioni idroelettriche - Modifiche all'art. 12 del decreto legislativo n. 79 del 1999 e disciplina transitoria - Obbligo di armonizzazione delle Regioni e delle Province autonome alle disposizioni di cui ai commi da 483 a 491 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005 - Ricorso delle Regioni Campania ed Emilia-Romagna - Censura non sorretta da specifiche argomentazioni. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 492. - Costituzione, art. 117, comma terzo. Energia - Norme della legge finanziaria 2006 - Concessioni idroelettriche - Modifiche all'art. 12 del decreto legislativo n. 79 del 1999 e disciplina transitoria - Obbligo di armonizzazione delle Regioni e delle Province autonome alle disposizioni di cui ai commi da 483 a 491 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005 - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia - Lamentata lesione della potesta' legislativa residuale - Non riconducibilita' della materia delle acque pubbliche utilizzate come fonte di energia alla competenza residuale regionale. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 492. - Costituzione, art. 117, comma quarto. Energia - Norme della legge finanziaria 2006 - Concessioni idroelettriche - Modifiche all'art. 12 del decreto legislativo n. 79 del 1999 e disciplina transitoria - Obbligo di armonizzazione delle Regioni e delle Province autonome alle disposizioni di cui ai commi da 483 a 491 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005 - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia - Esclusione dell'obbligo di adeguamento anche alle disposizioni di cui ai commi da 485 a 488, gia' dichiarati costituzionalmente illegittimi - Omessa previsione - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 492. - Costituzione, art. 117, comma terzo. (008C0026) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 23-1-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni
Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA,
Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO; ha pronunciato la seguente

Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi da 483
a 492, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2006), promossi con ricorsi delle Regioni Toscana,
Piemonte, Campania, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia,
notificati il 22, il 24 e il 27 febbraio 2006, depositati in
cancelleria il 28 febbraio, il 3 e 4 marzo 2006 ed iscritti ai nn.
28, 35, 36, 39 e 41 del registro ricorsi 2006.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 23 ottobre 2007 il giudice relatore
Paolo Maddalena;
Uditi gli avvocati Franco Mastragostino, Giandomenico Falcon e Luigi
Manzi per la Regione Emilia-Romagna, Giandomenico Falcon per la
Regione Friuli-Venezia Giulia, Lucia Bora per la Regione Toscana,
Emiliano Amato e Anita Ciavarra per la Regione Piemonte, Vincenzo
Cocozza per la Regione Campania e l'avvocato dello Stato Glauco Nori
per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con cinque distinti ricorsi le Regioni Toscana, Piemonte,
Campania, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia hanno promosso
questioni di legittimità costituzionale di varie disposizioni della
legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006),
tra le quali, in tutto o in parte, quelle dettate dall'art. 1, commi
da 483 a 492, in materia di grandi derivazioni di acqua a scopo
idroelettrico.
Il presente giudizio attiene unicamente a tali ultime previsioni,
essendo le altre questioni trattate separatamente.
1.1. - I predetti commi da 483 a 492 dell'art. 1 della legge n. 266
del 2005 introducono un'articolata disciplina delle concessioni di
grandi derivazioni di acqua a scopo idroelettrico, prevedendo sia
regole immediate e transitorie sia regole destinate ad operare «a
regime».
1.2. - A tale secondo ambito sono riconducibili la regola della gara
pubblica (comma 483), quale principio generale per l'attribuzione
delle concessioni, e quelle relative alla trasferibilità del ramo di
azienda relativo all'esercizio della concessione stessa (commi 489 e
490).
1.3. - Immediata applicazione sono invece destinate ad avere le
regole dettate in tema di proroga di dieci anni delle concessioni
esistenti (comma 485).
Tale proroga è normativamente (comma 485) posta in relazione «ai
tempi di completamento del processo di liberalizzazione e
integrazione europea del mercato interno dell'energia elettrica,
anche per quanto riguarda la definizione di principi comuni in
materia di concorrenza e parità di trattamento nella produzione
idroelettrica».
Essa è subordinata anzitutto al pagamento per quattro anni, a
decorrere dal 2006, di un canone aggiuntivo unico calcolato in base
alla potenza energetica nominale installata, che viene ripartito per
cinque sesti allo Stato e per il restante ai Comuni interessati
(comma 486).
Per beneficiare della proroga sono inoltre necessari (comma 485)
interventi di ammodernamento degli impianti, che sono ritenuti
congrui alle condizioni (quantitative, qualitative e temporali)
previste dal comma 487.
Il comma 488 disciplina le modalità di presentazione delle domande
di proroga, quelle degli accertamenti delle amministrazioni
competenti e gli effetti (decadenza dalla concessione) del mancato
completamento degli investimenti di ammodernamento.
1.4. - I commi 491 e 492 qualificano le disposizioni predette quali
regole dettate in materia di tutela della concorrenza ed in
attuazione degli impegni comunitari dello Stato e fissano il termine
(novanta giorni) alle Regioni ed alle Province autonome per
armonizzare i propri ordinamenti con la nuova disciplina.
Il comma 484, in questo ambito, abroga l'art. 16 del decreto
legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE
recante norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica),
che, nel disciplinare la materia delle grandi concessioni
idroelettriche, faceva salve le prerogative statutarie della Regione
autonoma Valle d'Aosta e delle Province autonome di Trento e di
Bolzano e demandava il necessario coordinamento agli speciali decreti
legislativi di attuazione statutaria.
2. - Con ricorso notificato il 22 febbraio 2006, depositato il
successivo 28 febbraio ed iscritto al n. 28 del registro ricorsi
dell'anno 2006, la Regione Toscana denuncia l'illegittimità
costituzionale dei commi 483, 486 e 491 dell'art. 1 della legge
n. 266 del 2005, in riferimento agli artt. 117 e 118 della
Costituzione.
2.1. - La ricorrente censura, anzitutto, il comma 491, che qualifica
il complessivo intervento normativo statale come attinente alla
materia della tutela della concorrenza e di attuazione dei principi
comunitari resi con il parere della Commissione europea del 7 gennaio
2004.
La censura è fondata sul rilievo che la disciplina in questione non
atterrebbe solo alla tutela della concorrenza, di competenza statale,
ma interferirebbe con le competenze regionali concorrenti relative
alla produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, al
demanio idrico ed alla pianificazione, queste ultime rientranti nelle
materie del governo del territorio e della valorizzazione dei beni
culturali ed ambientali.
La Regione Toscana richiama in proposito la sentenza della Corte
costituzionale n. 133 del 2005, che avrebbe ricondotto la disciplina
delle grandi concessioni idroelettriche alla materia di competenza
concorrente dell'energia.
La ricorrente specifica, inoltre, che la natura trasversale della
competenza statale in tema di concorrenza non eliminerebbe le
competenze regionali sopra ricordate, sicchè la previsione del comma
491, che non tiene in alcun conto tali competenze, sarebbe in
contrasto con gli artt. 117, terzo comma, e 118 della Costituzione.
Nè rilevante a fondare la competenza normativa statale esercitata
sarebbe il richiamo dell'attuazione del diritto comunitario, poichè
l'adeguamento a quest'ultimo ben avrebbe potuto realizzarsi, a dire
della Regione Toscana, mediante la mera previsione di norme di
principio, con salvezza della concorrente competenza regionale.
2.2. - Carattere consequenziale alla illegittimità del comma 491
avrebbe, sempre secondo la difesa regionale, la incostituzionalità
degli impugnati commi 483 e 486.
Il comma 483 viene censurato, sempre in riferimento agli artt. 117 e
118 della Costituzione, nella parte in cui, modificando l'art. 12 del
decreto legislativo n. 79 del 1999, stabilisce che con provvedimento
del Ministro delle attività produttive, di concerto con il Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio, sono determinati i
requisiti organizzativi e finanziari minimi, i parametri di aumento
dell'energia prodotta e della potenza installata concernenti la
procedura di gara.
Tale previsione violerebbe, secondo la ricorrente, le competenze
regionali in materia di demanio idrico, di corretta programmazione e
gestione delle acque pubbliche e di energia, in quanto il
provvedimento ministeriale in questione dovrebbe essere adottato
d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni, mentre la norma omette del
tutto un coinvolgimento delle Regioni.
La Regione Toscana richiama, in proposito, la sentenza della Corte
costituzionale n. 383 del 2005, la quale avrebbe ritenuto necessaria
un'intesa in senso forte tra gli organi statali e la Conferenza
unificata, in materia di produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia, stante la connessione e l'incidenza dei
poteri statali con molteplici materie di competenza legislativa
concorrente.
2.3. - Il comma 486 viene, infine, censurato, in riferimento agli
artt. 117 e 118 della Costituzione, in quanto l'introduzione e la
determinazione di un canone aggiuntivo e la sua attribuzione allo
Stato ed ai Comuni interessati violerebbero le competenze regionali
in materia di demanio idrico, di corretta programmazione e gestione
delle acque pubbliche e di energia, secondo le quali spetterebbe alla
Regione di essere coinvolta in ordine al procedimento di
quantificazione, incameramento e determinazione dell'utilizzo del
canone di concessione aggiuntivo introdotto dalla norma.
3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, in ordine alle censure
proposte dalla Regione Toscana avverso i commi 483, 486 e 491 della
legge n. 266 del 2005, ha depositato un atto di costituzione, nel
quale eccepisce l'inammissibilità o l'infondatezza del ricorso.
3.1. - Quanto al comma 491, l'Avvocatura rileva che la qualificazione
normativa della materia dell'intervento normativo, alla luce della
giurisprudenza di questa Corte, non avrebbe valore deontico e
prescrittivo, ma costituirebbe solo una «convinzione» dello Stato.
La disposizione in questione, pertanto, non produrrebbe alcun vincolo
giuridico, con conseguente inammissibilità del ricorso per mancanza
di lesività della norma censurata.
3.2. - Quanto al comma 483, la difesa erariale ritiene che la
previsione rientri effettivamente nella materia, di esclusiva
competenza statale, della tutela della concorrenza, riguardando le
procedure di gara e non la produzione, trasporto e distribuzione
dell'energia. In altri termini, la disposizione non regolerebbe
affatto il modo di produrre l'energia, ma detterebbe unicamente
misure per assicurare il carattere pienamente concorrenziale della
procedura di scelta del concessionario.
3.3. - Quanto, infine, al comma 486, il Presidente del Consiglio dei
ministri ritiene che il ricorso sia, anzitutto, inammissibile, non
essendo desumibile da esso quale sia il parametro costituzionale
violato.
La questione sarebbe comunque infondata, in quanto la norma non
toccherebbe la durata delle concessioni, ma solo i relativi canoni, i
quali, a loro volta, costituendo una entrata statale, non sarebbero
determinabili se non dallo Stato.
L'ammontare del canone, d'altro canto, non inciderebbe sulle
modalità di utilizzazione del demanio idrico e nemmeno sulla
corretta programmazione e gestione delle acque pubbliche, e, di
conseguenza, non darebbe luogo a violazioni di competenze regionali.
4. - Con ricorso notificato il 24 febbraio 2006, depositato il
successivo 3 marzo e iscritto al numero 35 del registro ricorsi
dell'anno 2006 la Regione Piemonte censura i commi 483, 485, 487,
488, 491 e 492 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005, in
riferimento agli artt. 117, 118, 119, 120 e 97 della Costituzione.
4.1. - La Regione Piemonte contesta, anzitutto, il comma 491, che
espressamente riconduce l'intervento normativo alla materia della
tutela della concorrenza ed all'attuazione del diritto comunitario,
sostenendo che le funzioni in ordine alle grandi derivazioni a scopo
idroelettrico e, più in generale, in ordine alla gestione del
demanio idrico, la ricerca, l'estrazione ed utilizzazione di acque
sotterranee, la tutela del sistema idrico sotterraneo, nonchè la
determinazione dei canoni di concessione e l'introito dei relativi
canoni siano di competenza regionale.
La ricorrente richiama la propria legge regionale 26 aprile 2000,
n. 44, ricordando che con essa è stata data attuazione al decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59) ed invoca i
principi di sussidiarietà e di leale collaborazione quali fondamento
delle proprie competenze in materia.
La ricorrente Regione Piemonte chiarisce, peraltro, di avere la
potestà legislativa in materia di grandi derivazioni di acqua a
scopo idroelettrico ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, in quanto la disciplina di dette concessioni è
strettamente intrecciata con la materia del governo del territorio e
della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia.
L'intervento normativo statale, pertanto, intervenendo nei suddetti
settori sarebbe lesivo della competenza regionale, stante il
carattere di estremo dettaglio ed il carattere totalmente unilaterale
della disciplina, che è stata adottata senza tenere in alcun conto
le obiezioni regionali manifestate in sede di Conferenza permanente
Stato-Regioni sullo schema di decreto legislativo recante
l'attuazione della direttiva 2003/54/CE (poi incorporato nella legge
finanziaria dello Stato mediante le previsioni censurate), nè
garantirebbe alcun momento concertativo e di coordinamento volto a
conciliare le esigenze unitarie con quelle rappresentate dall'ente
territoriale.
4.2. - La Regione Piemonte censura, poi, il comma 485, che prevede, a
determinate condizioni, la proroga dei rapporti concessori in atto,
precisando che tale previsione precluderebbe il legittimo esercizio
da parte delle Regioni delle funzioni ad esse spettanti in materia di
gestione del demanio e di tutela ambientale del patrimonio idrico
regionale.
La proroga, secondo la Regione, lascerebbe inalterate per troppo
tempo le condizioni di utilizzo delle acque pubbliche definite da
disciplinari di concessione sottoscritti ormai da decenni e quindi
inadeguate rispetto all'evoluzione normativa, socio-economica,
tecnica e degli stessi fenomeni fisici, impedendo all'ente
territoriale l'esercizio adeguato delle relative funzioni.
4.3. - La Regione Piemonte censura, infine, il comma 483 ed i commi
485 e 487, in quanto essi, rimettono ad organi statali la definizione
dei requisiti organizzativi e finanziari minimi, dei parametri di
aumento dell'energia prodotta e della potenza installata concernenti
la procedura di gara, nonchè del miglioramento e risanamento
ambientale del bacino idrografico di pertinenza, e determinano la
congruità degli interventi di ammodernamento degli impianti, ivi
compreso il miglioramento delle prestazioni energetiche ed
ambientali, ed in tal senso non terrebbero conto delle richiamate
competenze regionali e mancherebbero di alcun meccanismo procedurale
e finanche di una sede di confronto che assicuri il coinvolgimento
degli enti territoriali, istituzionalmente chiamati a valutare e
condividere scelte che vengono ad incidere direttamente sul loro
territorio.
5. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, in ordine alle censure
proposte dalla Regione Piemonte avverso i commi 483, 485, 487, 488,
491 e 492 della legge n. 266 del 2005, ha depositato un atto di
costituzione, nel quale eccepisce l'inammissibilità o l'infondatezza
del ricorso.
5.1. - L'Avvocatura rileva, anzitutto, che dal ricorso non sarebbero
desumibili i parametri costituzionali evocati, con conseguente sua
inammissibilità.
5.2. - Parimenti inammissibile sarebbe il richiamo al decreto
legislativo n. 112 del 1998, trattandosi di una norma ordinaria di
delega di funzioni, liberamente modificabile da parte dello Stato e
non deducibile quale parametro in un giudizio di costituzionalità.
5.3. - Quanto al richiamo dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, in relazione alle materie del governo del territorio,
non sarebbe poi chiaro, secondo la difesa erariale, «in qual modo le
disposizioni impugnate» potrebbero interferire «sul governo del
territorio quando, nel loro complesso, comportano il mantenimento
della situazione idraulica preesistente senza che siano previste
opere innovative e senza che, pertanto, siano interessati i profili
territoriali delle zone interessate».
5.4. - Sempre in via di generale contestazione del ricorso,
l'Avvocatura sostiene che la normativa recata dai commi 483, 485,
487, 488, 491 e 492 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005
inciderebbe soltanto in via indiretta sulla produzione dell'energia,
essendo diretta soprattutto agli aspetti amministrativi dei rapporti
che continuano ad essere disciplinati dagli originari atti di
concessione.
5.5. - Le norme impugnate, inoltre, sarebbero comunque vincolanti per
la Regione, in quanto, seppure non fossero ritenute attinenti alla
materia della tutela della concorrenza, costituirebbero nella quasi
totalità principi fondamentali rivolti ad assicurare la
funzionalità della rete nazionale.
5.6. - Il resistente Presidente del Consiglio dei ministri sviluppa,
poi, questi ulteriori rilievi in ordine alle singole disposizioni
impugnate.
5.6.1. - Il comma 483 non inciderebbe sui dedotti ambiti di
competenza regionale, in quanto, da un lato, resterebbe salva la
possibilità per l'amministrazione competente di apprezzare un
prevalente interesse pubblico ad un diverso uso delle acque,
dall'altro, non sarebbero previsti interventi sulla conformazione del
corso delle acque, sicchè non potrebbe aversi alcun pregiudizio per
la funzione regionale di governo del territorio.
5.6.2. - Per le stesse ragioni non sarebbe lesiva la proroga dei
rapporti concessori in corso prevista dal comma 485, limitandosi esso
a prolungare la situazione preesistente.
5.6.3. - Le censure riferite ai commi 487 e 488 sarebbero
inammissibili, dacchè meramente enunciate, senza neppure
l'indicazione delle norme o dei principi costituzionali che si
assumono violati.
5.6.4. - La censura del comma 491 sarebbe, infine inammissibile, in
quanto la «autoqualificazione» della materia dell'intervento
normativo statale, alla luce della giurisprudenza costituzionale, non
avrebbe valore deontico e prescrittivo, ma costituirebbe solo una
«convinzione» dello Stato, che, come tale, non produrrebbe alcun
vincolo giuridico.
6. - Con ricorso notificato il 27 febbraio 2006, depositato il
successivo 3 marzo ed iscritto al numero 36 del registro ricorsi
dell'anno 2006, la Regione Campania ha censurato i commi da 483 a 492
dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005, in riferimento all'art. 117,
terzo comma, della Costituzione ed al principio di leale
collaborazione.
6.1. - La Regione Campania ritiene che le disposizioni impugnate
presentino un contenuto omogeneo quanto a modalità di disciplina e
settore materiale dell'intervento e che il momento unificante sia
fornito dalla stessa legge con la "autoqualificazione" delle stesse,
come attinenti alla competenza esclusiva dello Stato in materia di
concorrenza.
Tali disposizioni, tuttavia, inciderebbero sulle competenze regionali
concorrenti in materia di governo del territorio, soprattutto sotto
il profilo delle concessioni demaniali, e della produzione, trasporto
e distribuzione dell'energia e sarebbero illegittime, in quanto
avrebbero natura di dettaglio e non prevederebbero alcun
coinvolgimento della Regione nelle scelte. Il che configurerebbe, a
dire della ricorrente, quantomeno, una violazione del principio di
leale collaborazione.
6.2. - Peraltro, secondo la ricorrente Regione Campania, neppure la
riconduzione dell'intervento normativo statale al dichiarato fine di
tutela della concorrenza, giustificherebbe le previsioni censurate.
Trattandosi di una materia trasversale, l'invocato titolo di
competenza di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione non escluderebbe la necessità di una partecipazione e
di un coinvolgimento della Regione nelle scelte de quibus.
7. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, in ordine alle censure
proposte dalla Regione Campania avverso i commi da 483 a 492 della
legge n. 266 del 2005, ha depositato un atto di costituzione, nel
quale eccepisce l'inammissibilità o l'infondatezza del ricorso,
sviluppando analiticamente i suoi argomenti in relazione alle singole
disposizioni impugnate.
7.1. - Quanto al comma 483, la prospettata limitazione delle proprie
competenze nell'utilizzo del territorio non sussisterebbe, in quanto,
da un lato, resterebbe salva la possibilità per l'amministrazione
competente di apprezzare un prevalente interesse pubblico ad un
diverso uso delle acque, dall'altro, non sarebbero previsti
interventi sulla conformazione del corso delle acque, sicchè non
potrebbe aversi alcun pregiudizio per la funzione regionale di
governo del territorio.
7.2. - Quanto al comma 485, che secondo la Regione Campania
opererebbe nella stessa direzione del comma 483, la difesa erariale
eccepisce l'inammissibilità del ricorso, in quanto la ricorrente non
spiegherebbe come la proroga delle concessioni in corso ovvero il
prolungamento della situazione attuale possa incidere sul governo del
territorio.
7.3. - Quanto al comma 486, la difesa erariale interpreta il ricorso
nel senso che la prospettazione regionale sia nel senso che il canone
aggiuntivo a favore dello Stato opererebbe una distrazione delle
risorse spettanti alla Regione.
Per il Presidente del Consiglio dei ministri la questione sarebbe
inammissibile, per la mancata indicazione di alcun parametro
costituzionale, ed infondata, in quanto il canone aggiuntivo unico
previsto dal comma 486 avrebbe, appunto, carattere aggiuntivo e la
sua mancata percezione da parte della Regione non toccherebbe
l'importo del canone già dovuto e non comporterebbe, pertanto,
alcuna distrazione di risorse.
7.4. - Le censure riferite ai commi 487, 488, 489 e 490 sarebbero
inammissibili, dacchè meramente enunciate, senza neppure
l'indicazione delle norme o dei principi costituzionali che si
assumono violati.
7.5. - La censura del comma 491 sarebbe, infine inammissibile, in
quanto la «autoqualificazione» della materia dell'intervento
normativo statale, alla luce della giurisprudenza costituzionale, non
avrebbe valore deontico e prescrittivo, ma costituirebbe solo una
«convinzione» dello Stato, che, come tale, non produrrebbe alcun
vincolo giuridico.
8. - Con ricorso notificato il 27 febbraio 2006, depositato il
successivo 3 marzo ed iscritto al numero 39 del registro ricorsi
dell'anno 2006 la Regione Emilia-Romagna ha censurato i commi 483, da
485 a 481 (recte: 491) e 492 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005,
in riferimento agli artt. 117, terzo comma, della Costituzione ed al
principio di leale collaborazione.
8.1. - La ricorrente Regione Emilia-Romagna, dopo avere
analiticamente ricostruito l'evoluzione normativa in materia di
concessioni di grande derivazione a scopo idroelettrico, esprime,
anzitutto, notevoli riserve avverso il procedimento legislativo che
ha portato all'incorporazione nella legge n. 266 del 2005 dello
schema di decreto legislativo di attuazione della direttiva
2003/54/CE, già contestato dalle Regioni nella sede tecnica della
Conferenza permanente Stato-Regioni.
Per la ricorrente, che specifica di non volere sollevare una
questione di legittimità costituzionale dell'intera legge
finanziaria per vizio procedurale complessivo, atteso il dirompente
effetto che questo avrebbe sul sistema, non si tratterebbe solo di
cattiva tecnica redazionale, ma di «vero e proprio smarrimento delle
garanzie costituzionali che si ricollegano all'attento e regolare
procedimento deliberativo prescritto dall'art. 72 Cost.». Per la
difesa regionale, l'intero iter legis seguito (che avrebbe visto
l'esautoramento della Commissione referente e la compressione dello
stesso esame di merito in Aula, stante la posizione della questione
di fiducia) costituirebbe «un motivo di illegittimità specifico dei
commi da 483 a 492, perchè la forzosa e improvvisata inserzione nel
testo della bozza di decreto legislativo nella legge finanziaria,
prodotta dal "maxiemendamento", dimostra in tutta la sua evidenza la
lesione delle prerogative delle Regioni a cui vengono imposte in tal
modo, senza un adeguato vaglio parlamentare, norme su cui esse
avevano già espresso parere fortemente negativo in sede istruttoria
in Conferenza Stato-Regioni». Per la Regione Emilia-Romagna, in
sostanza, il Governo sarebbe così riuscito ad imporre tale
disciplina alle Regioni «facendo violenza, contestualmente, tanto
alle garanzie del dibattito parlamentare che a quelle della leale
collaborazione».
8.2. - Sempre in via di generale contestazione dell'intervento
normativo statale, la ricorrente sostiene, poi, che le disposizioni
impugnate, se pure riferibili alla materia statale della tutela della
concorrenza, inciderebbero trasversalmente sulle materie di
competenza legislativa concorrente del governo del territorio e della
produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, oltre
che sulla tutela del valore ambientale costituito dal patrimonio
idrico regionale. E risulterebbero lesive della autonomia regionale,
in quanto avrebbero natura di dettaglio e regolerebbero in via
unilaterale la materia, in totale assenza di strumenti concertativi e
di coordinamento «orizzontale» volti ad assicurare la conciliazione
tra le esigenze unitarie nazionali ed il governo autonomo del
territorio, al quale afferisce la materia della gestione del demanio
idrico, definita dagli artt. 86 ed 89 del decreto legislativo n. 112
del 1998.
La Regione Emilia-Romagna richiama l'orientamento della Corte
costituzionale (di cui richiama le sentenze nn. 303 e 370 del 2003, 6
del 2004, 50, 62, 219, 231, 242 e 383 del 2005), per il quale, nel
concorso tra competenze statali trasversali e competenze regionali,
la legislazione statale sarebbe legittima solo ove: a) logicamente
pertinente e idonea alla regolazione della materia; b) strettamente
proporzionale a tale fine; c) adottata a seguito di procedure che
assicurino la partecipazione dei livelli di governo coinvolti,
attraverso strumenti di leale collaborazione o, comunque, prevedano
adeguati meccanismi di cooperazione per l'esercizio concreto delle
funzioni allocate presso gli organi centrali.
Nella specie, secondo la Regione, difetterebbero però tutti questi
presupposti.
8.2.1. - La previsione di una proroga «secca per dieci anni» dei
rapporti concessori in corso (comma 485), in luogo di una procedura
di rinnovo che «apra» il mercato, lascerebbe, infatti,
irragionevolmente inalterate per lunghissimo tempo le condizioni di
utilizzo delle acque pubbliche definite da disciplinari di
concessione sottoscritti ormai da decenni e, quindi, inadeguate
rispetto all'evoluzione normativa, socio-economica, tecnica e degli
stessi fenomeni fisici e ambientali.
8.2.2. - La stessa previsione sarebbe, poi, del tutto
contraddittoria, rispetto al principio della gara contestualmente
affermato dal comma 483 e rispetto proprio a quel fine di tutela
della concorrenza e di adeguamento ai principi comunitari,
apparentemente ed «ambiguamente» invocati dal legislatore a
fondamento della disciplina.
A dire della Regione, sarebbe stato sufficiente che la legge statale
avesse consentito l'adeguamento delle concessioni da rinnovarsi alle
disposizioni e alle prescrizioni delle leggi e dei piani, statali e
regionali, in materia di energia e utilizzo delle acque pubbliche.
Al riguardo, la Regione Emilia-Romagna ricorda, poi, gli artt. da 140
a 142 e da 152 a 156 della legge regionale 21 aprile 1999, n. 3
(Riforma del sistema regionale e locale), il regolamento regionale 20
novembre 2001, n. 41 (Regolamento per la disciplina del procedimento
di concessione di acqua pubblica) ed il recentemente approvato «Piano
di Tutela delle Acque».
8.2.3. - La ricorrente rimarca, poi, che la competenza statale
trasversale in materia di concorrenza dovrebbe comunque limitarsi
alle linee generali, ad un «quadro di principi nei confronti di
regolazioni settoriali di fonte regionale».
Resterebbe pertanto esclusa la possibilità di definire, con atti
ministeriali, i requisiti organizzativi e finanziari minimi, i
parametri di aumento dell'energia prodotta e della potenza installata
concernenti la procedura di gara, nonchè il miglioramento e
risanamento ambientale del bacino idrografico di pertinenza, e quella
della congruità degli interventi di ammodernamento degli impianti,
ivi compreso il miglioramento delle prestazioni energetiche ed
ambientali (commi 483, 485 e 487).
8.2.4. - La Regione Emilia-Romagna censura, infine, specificamente il
comma 486, il quale prevede, quale corrispettivo della proroga, un
canone aggiuntivo unico quadriennale a vantaggio dello Stato e dei
Comuni interessati, in quanto spetterebbe alla Regione stabilire ed
introitare i canoni relativi alle concessioni di acqua pubblica,
tenuto anche conto che con tali entrate la Regione deve finanziare le
proprie spese connesse all'esercizio della funzione di gestione del
demanio idrico conferitale dallo Stato.
9. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, in ordine alle censure
proposte dalla Regione Emilia-Romagna avverso i commi 483, da 485 a
491 e 492 della legge n. 266 del 2005, ha depositato un atto di
costituzione, nel quale eccepisce l'inammissibilità o l'infondatezza
del ricorso, sviluppando analiticamente i suoi argomenti in relazione
alle singole disposizioni impugnate.
9.1. - Quanto al comma 483, la prospettata limitazione delle
competenze regionali di utilizzo del territorio non sussisterebbe, in
quanto, da un lato, resterebbe salva la possibilità per
l'amministrazione competente di apprezzare un prevalente interesse
pubblico ad un diverso uso delle acque, dall'altro, non sarebbero
previsti interventi sulla conformazione del corso delle acque,
sicchè non potrebbe aversi alcun pregiudizio per la funzione del
governo del territorio.
9.2. - Quanto al comma 484, la difesa erariale eccepisce
l'inammissibilità del ricorso, in quanto la ricorrente non
spiegherebbe come la proroga delle concessioni in corso ovvero il
prolungamento della situazione attuale possano incidere sul governo
del territorio.
9.3. - Quanto al comma 486, la difesa erariale ritiene che la
questione sia inammissibile, per la mancata indicazione di alcun
parametro costituzionale, ed infondato, in quanto il canone
aggiuntivo unico previsto dal comma 486 avrebbe, appunto, carattere
aggiuntivo e la sua mancata percezione da parte della Regione non
toccherebbe l'importo del canone già dovuto e non comporterebbe,
pertanto, alcuna distrazione di risorse.
9.4. - Le censure riferite ai commi 487, 488, 489 e 490 sarebbero
inammissibili, dacchè meramente enunciate, senza neppure
l'indicazione delle norme o dei principi costituzionali che si
assumono violati.
9.5. - La censura del comma 491 sarebbe, infine inammissibile, in
quanto la «autoqualificazione» della materia dell'intervento
normativo statale, alla luce della giurisprudenza costituzionale, non
avrebbe valore deontico e prescrittivo, ma costituirebbe solo una
«convinzione» dello Stato, che, come tale, non produrrebbe alcun
vincolo giuridico.
10. - Con ricorso notificato il 27 febbraio 2006, depositato il
successivo 4 marzo ed iscritto al numero 41 del registro ricorsi
dell'anno 2006, la Regione Friuli-Venezia Giulia ha censurato i commi
da 483 a 492 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005, in riferimento
al decreto legislativo 25 maggio 2001, n. 265 (Norme di attuazione
dello Statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia per il
trasferimento di beni del demanio idrico e marittimo, nonchè di
funzioni in materia di risorse idriche e di difesa del suolo) ovvero
all'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
10.1. - La Regione Friuli-Venezia Giulia ricorda, anzitutto, il
complesso delle sue competenze in materia di demanio idrico,
richiamando:
a) l'art. 1, commi 1 e 3, del decreto legislativo n. 265 del
2001, secondo i quali sono trasferiti alla Regione Friuli-Venezia
Giulia «tutti i beni dello Stato appartenenti al demanio idrico,
comprese le acque pubbliche, gli alvei e le pertinenze, i laghi e le
opere idrauliche, situati nel territorio regionale, con esclusione
del fiume Judrio, nel tratto, classificato di prima categoria,
nonchè dei fiumi Tagliamento e Livenza, nei tratti che fanno da
confine con la Regione Veneto» e «la Regione esercita tutte le
attribuzioni inerenti la titolarità dei beni trasferiti»;
b) l'art. 2, commi 1 e 2, del decreto legislativo n. 265 del
2001, che dispongono il trasferimento alla Regione di tutte le
funzioni amministrative relative al demanio idrico che già non le
spettino, ivi comprese quelle relative alle derivazioni ed opere
idrauliche, e la delega delle funzioni amministrative inerenti le
grandi derivazioni;
c) l'art. 3 del decreto legislativo n. 265 del 2001, che,
aggiuntivamente, trasferisce alla Regione tutte le funzioni non
espressamente indicate nell'art. 88 del decreto legislativo n. 112
del 1998.
La ricorrente ricorda, inoltre, che il nuovo art. 117, terzo comma,
della Costituzione ha attribuito alla competenza concorrente delle
Regioni la materia della produzione, del trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia elettrica. E richiama infine, genericamente,
la legge regionale 3 luglio 2002, n. 16 (Disposizioni relative al
riassetto organizzativo e funzionale in materia di difesa del suolo e
di demanio idrico).
10.2. - Dopo tale ricostruzione del quadro normativo di riferimento,
la Regione Friuli-Venezia Giulia precisa, peraltro, che le varie
censure sono proposte in ragione di una ritenuta possibile diretta
incidenza dell'art. 1, commi da 483 a 492, della legge n. 266 del
2005 sull'autonomia regionale.
Rileva infatti la ricorrente che, ad onta della clausola di
salvaguardia dettata dal comma 610 del medesimo art. 1 della legge
n. 266 del 2005 (che sembrerebbe fare salvo il regime speciale delle
Regioni e Province autonome), il comma 492 fissa il termine di
novanta giorni sia per le Regioni sia per le Province autonome per
l'armonizzazione dei propri ordinamenti con le norme dettate dai
commi da 483 a 491, il che lascerebbe «pensare che anche gli enti di
autonomia speciale siano destinatari delle stesse».
10.3. - La ricorrente muove, poi, articolate censure in ordine alla
prevista (comma 485) proroga dei rapporti concessori in atto.
10.3.1. - In primo luogo, la proroga sarebbe in contrasto con le
procedure ordinarie di gestione del bene pubblico affidate alla
Regione dal decreto legislativo n. 265 del 2001.
10.3.2. - In secondo luogo, la proroga, venendo ad impedire, in
mancanza di un interesse prevalente ad un uso diverso, un nuovo
affidamento a condizioni economicamente più vantaggiose rispetto a
quelle originarie, sarebbe lesivo dell'autonomia finanziaria della
Regione autonoma.
10.3.3. - In terzo luogo, la ricorrente contesta la coerenza della
introdotta proroga con il principio costituzionale della tutela della
concorrenza, che il legislatore nazionale invoca a fondamento delle
previsioni impugnate.
Per la ricorrente, la competenza prevista dall'art. 117, secondo
comma, lettera e), della Costituzione non potrebbe essere esercitata
per introdurre norme, quali quelle di proroga, del tutto contrarie
all'instaurazione di mercati concorrenziali e alle politiche
comunitarie di liberalizzazione.
10.3.4. - La proroga viene, poi, contestata dalla Regione
Friuli-Venezia Giulia anche in relazione alle condizioni cui essa è
collegata.
Rileva anzitutto la ricorrente come sia del tutto arbitrario
ricollegare la proroga ad interventi di ammodernamento degli impianti
già avvenuti («evidentemente all'interno del quadro economico della
precedente concessione») alla data di entrata in vigore della legge.
Parimenti illegittimo sarebbe, poi, che nella valutazione di
congruità degli interventi ancora da effettuare, di ammodernamento e
di miglioramento delle prestazioni energetiche ed ambientali degli
impianti, non sia attribuito ruolo alcuno alla Regione, cui pure
spettano rilevanti competenze in materia.
10.4. - La Regione Friuli-Venezia Giulia ritiene poi illegittimo il
comma 488, che disciplina le modalità di presentazione delle domande
di proroga e quelle degli accertamenti delle amministrazioni
competenti.
Risulterebbero, in particolare, violate le competenze legislative e
amministrative regionali previste dalle norme di attuazione, sia
laddove il comma 488 prevede gli adempimenti a carico dei
concessionari, sia laddove esso stabilisce il termine entro il quale
la Regione deve compiere le proprie verifiche.
10.5. - La ricorrente contesta pure il comma 491 dell' art. 1 della
legge n. 266 del 2005, in quanto esso conterrebbe una qualificazione
dell'intera disciplina introdotta quale norma di competenza esclusiva
statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione e di attuazione dei principi comunitari resi nel parere
motivato della Commissione europea in data 7 gennaio 2004.
La Regione Friuli-Venezia Giulia, a prescindere dagli stessi rilievi
sopra ricordati sul riparto di competenza legislativa in materia,
contesta sia la «palese» non corrispondenza delle disposizioni in
questione con gli invocati principi comunitari sia la pretesa dello
Stato di potere «autoqualificare» le norme, essendo la natura di
queste un dato obiettivo, soggetto ad accertamento e verifica da
parte della Corte costituzionale, e non l'effetto di una scelta
volontaristica dello Stato.
10.6. - La Regione Friuli-Venezia Giulia censura, infine, il comma
492, «in quanto esso impone un onere di adeguamento alle norme
statali».
Si tratterebbe, per la Regione, di un onere del tutto privo di
fondamento costituzionale, dato che le acque pubbliche
apparterrebbero alla potestà legislativa residuale, ai sensi
dell'art. 117, quarto comma, della Costituzione, operante in virtù
dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
La previsione, secondo la ricorrente, sarebbe illegittima anche se vi
fosse un titolo costituzionale per l'intervento statale, in quanto
non potrebbe supporsi che «l'onere di adeguamento consista [...] nel
dovere di prorogare ugualmente tutte le concessioni idroelettriche»,
ed in quanto non potrebbe pretendersi di «vincolare la Regione, nel
quadro delle proprie competenze, ad una proroga che non
corrisponderebbe ad alcun principio» e che sarebbe «già illegittima
anche per il campo di applicazione diretta delle norme qui
impugnate».
11. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, in ordine alle
censure proposte dalla Regione Emilia-Romagna avverso i commi da 483
a 492 della legge n. 266 del 2005, ha depositato un atto di
costituzione, nel quale eccepisce l'inammissibilità del ricorso, sul
presupposto che le norme censurate non sarebbero applicabili o
comunque non sarebbero lesive per la ricorrente Provincia autonoma.
11.1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri richiama, in
proposito, il comma 610 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005,
secondo il quale «le disposizioni della presente legge sono
applicabili nelle Regioni a statuto speciale e nelle Province
autonome di Trento e Bolzano compatibilmente con i rispettivi
statuti». E sostiene che il combinato disposto di tale disposizione e
di quella dettata dal precedente comma 492, che fissa in novanta
giorni il termine per le Regioni e le Province autonome per
l'adeguamento alla nuova legislazione statale, sia da intendere nel
senso che «nella eventualità che tra quelle portate dai commi da 483
a 492 ci fossero alcune norme applicabili, anche come principi
fondamentali, alle Regioni e alle Province autonome senza necessità
di norme di attuazione perchè compatibili con gli Statuti» viene
«assegnato un termine perchè le Regioni e le Province autonome»
provvedano «alla armonizzazione dei propri ordinamenti».
In sostanza il comma 610, che si riferisce all'intero articolo 1, e
quindi a disposizioni tra loro estremamente eterogenee, costituirebbe
una norma generale e di chiusura, rispetto a quella speciale dettata
dal comma 492, di modo che la prima escluderebbe la verificazione di
una antinomia reale tra disciplina statale e statutaria, mentre la
seconda si riferirebbe alle ipotesi di norme statali in materia di
grande derivazione idroelettrica direttamente applicabili nel
territorio regionale.
12. - In prossimità dell'udienza del 24 ottobre 2006 il Presidente
del Consiglio dei ministri ha depositato una distinta memoria in
ciascuno dei giudizi, nelle quali articola generali riflessioni in
ordine ai vari cinque ricorsi e svolge ulteriori e puntuali
contestazioni in ordine a ciascuno di essi.
12.1. - In via generale la difesa erariale ribadisce il carattere non
precettivo della autoqualificazione delle norme recata dal comma 491
dell'articolo 1 della legge n. 266 del 2005 e, comunque, la effettiva
riferibilità al titolo della tutela della concorrenza delle varie
disposizioni.
12.2. - In ordine alla previsione (comma 483) del provvedimento
ministeriale determinativo dei requisiti di partecipazione alla gara
pubblica l'Avvocatura, da un lato, sostiene che si tratti di
requisiti minimi elevabili dalle Regioni, dall'altro, rimarca la loro
necessità per la «serieta» delle gare.
12.3. - L'Avvocatura ritiene, poi, che la natura trasversale del
potere normativo esercitato, se consente la «sovrapposizione» di
discipline regionali, con il limite di non pregiudicare gli obiettivi
della legislazione statale, non potrebbe in alcun caso essere
subordinata ad una intesa forte con gli enti territoriali. E che la
leale collaborazione non possa essere invocata in riferimento
all'esercizio di competenze normative e non amministrative.
12.4. - Sempre in via generale la difesa erariale ascrive alla
competenza in materia di sistema tributario dello Stato (articolo
117, secondo comma, lettera e), della Costituzione) l'introduzione
del canone aggiuntivo previsto dal comma 486 dell'articolo 1 della
legge n. 266 del 2005.
12.5. - Quanto alla previsione della proroga, a determinate
condizioni, dei rapporti in corso (comma 485) il Presidente del
Consiglio dei ministri nega che essa sia «ontologicamente» estranea
alla materia della tutela della concorrenza e chiarisce che, infine,
l'intervento normativo sarebbe avvenuto in considerazione della
asimmetricità delle liberalizzazioni in atto nei vari Paesi europei,
allo specifico fine di evitare che imprese stranieri operanti nel
loro mercato interno in regime di monopolio potessero, sfruttando i
benefici economici di tale situazione anticoncorrenziale, concorrere
alle gare per le concessioni idroelettriche italiane in posizione di
vantaggio rispetto ai soggetti interessati nazionali.
Il rinvio della esecuzione delle gare, in sostanza, sarebbe stato
determinato dalla necessità di attendere un grado avanzato di
liberalizzazione nell'intero mercato europeo dell'energia elettrica e
di assicurare, in tal modo, una effettiva e completa
concorrenzialità di esso.
13. - In ordine al ricorso della Regione Campania la difesa erariale
rileva la inammissibilità di gran parte delle censure, per mancata
indicazione del principio costituzionale violato o mancata
argomentazione delle questioni proposte. In particolare, secondo
l'Avvocatura, del tutto immotivate sarebbero le questioni proposte
avverso i commi 489, 490 e 491.
13.1. - In merito al ricorso della Regione Emilia-Romagna la difesa
erariale contesta, anzitutto, l'ammissibilità della censura proposta
in riferimento all'articolo 72 della Costituzione, sul rilievo che
questa disposizione costituzionale non attiene al riparto di
competenze legislative nè riconosce alcuna prerogativa alla Regione.
La difesa erariale sottolinea, poi, che le questioni proposte da
questa ricorrente avverso il comma 488 dovrebbe ritenersi come non
proposta, difettando qualsiasi argomento in ordine ad essa, mentre
inammissibile sarebbe quella riferita ai commi 489 e 490, per mancata
indicazione del parametro costituzionale violato.
13.2. - In merito al ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia
l'Avvocatura sostiene che il contenuto precettivo del contestato
comma 488, da un lato, investe la autocertificazione di determinate
circostanze ovvero il loro regime probatorio, che, in quanto tale,
rientrerebbe nella competenza statale in materia di ordinamento
civile, dall'altro, fisserebbe un termine facoltativo e non
obbligatorio alle attività di verifica regionali.
14. - In prossimità dell'udienza del 24 ottobre 2006 le Regioni
Emilia-Romagna, Friuli-Venezia Giulia e Campania hanno depositato
memorie.
14.1. - La Regione Emilia-Romagna, in buona sostanza, ribadisce le
difese già svolte.
14.2. - La Regione Friuli-Venezia Giulia prende atto della posizione
manifestata nell'atto di costituzione dal Presidente del Consiglio
dei ministri in ordine all'applicabilità alla Regione autonoma dei
commi da 483 a 492 dell'articolo 1 della legge n. 266 del 2005 nei
limiti della sua compatibilità con la autonomia statutaria, ricorda
di avere proposto il ricorso proprio per l'eventualità che tale
lettura adeguatrice non fosse seguita dallo Stato e si rimette,
peraltro, al giudizio di questa Corte, ribadendo, nel merito, gli
argomenti già svolti.
14.3. - La Regione Campania ribadisce e sviluppa i motivi del proprio
ricorso. Sostiene, inoltre, che, nel caso di specie, difettino tutti
i presupposti enucleati dalla giurisprudenza costituzionale (sentenze
nn. 383 del 2000 e 6 del 2004) per ritenere legittima una «chiamata
in sussidiarieta» di funzioni amministrative delle Regioni e che la
materia del governo del territorio deve essere intesa in una ampia
accezione (che sarebbe stata fatta propria da questa Corte con le
sentenze nn. 383 del 2005, 196 del 2004, 362, 331, 307 e 303 del
2003), comprensiva anche dell'uso delle acque.
15. - In prossimità dell'udienza del 23 ottobre 2007 le Regioni
Emilia-Romagna, Friuli-Venezia Giulia e Campania hanno depositato
memorie.
16. - La Regione Friuli-Venezia Giulia svolge considerazioni in
replica alla memoria della Avvocatura generale dello Stato del 10
ottobre 2006.
16.1. - La difesa regionale, in particolare, contesta la tesi della
Avvocatura dello Stato, per la quale le norme di attuazione
statutaria, relative alle funzioni amministrative, non toccherebbero
le competenze legislative dell'ente territoriale speciale e,
soprattutto, non varrebbero a superare la previsione dell'articolo 5,
n. 14, dello Statuto speciale, che espressamente esclude dalle
competenze concorrenti della Regione autonoma in materia di demanio
idrico le grandi derivazioni.
Per la difesa regionale sarebbe invece pacifico che i decreti di
trasferimenti o le norme di attuazione che ripartiscono le funzioni
amministrative abbiano grande rilievo anche ai fini della
interpretazione dell'articolo 117 della Costituzione e degli Statuti
speciali.
Per la Regione Friuli-Venezia Giulia le funzioni amministrative
inerenti alle grandi derivazioni ad essa delegate dall'articolo 2,
comma 2, del decreto legislativo n. 265 del 2001sarebbero divenute
funzioni e competenze proprie alla luce dell'articolo 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, trattandosi di potestà concorrente in
materia di energia.
16.2. - La difesa regionale contesta poi l'argomento sviluppato dalla
Avvocatura dello Stato, per cui la proroga dei rapporti concessori in
atto prevista dall'impugnato comma 485 della legge n. 266 del 2005
sarebbe stata determinata dalla esigenza di salvaguardare il mercato
interno dall'ingresso in esso di società europee monopoliste nei
propri mercati nazionali, ritenendo che questa possa essere la
ragione di politica economica dell'intervento normativo, ma che non
valga a dimostrarne la legittimità sul piano del riparto
costituzionale delle competenze legislative.
In particolare la difesa regionale ribadisce il carattere paradossale
della invocazione del titolo di competenza della «tutela della
concorrenza» per giustificare una disciplina di chiusura del mercato.
16.2.1. - La difesa regionale insiste poi sul rilievo (per essa
«palese») che la disciplina della concessioni di uso di beni del
demanio idrico attenga alla gestione dei beni pubblici.
16.2.2. - La Regione autonoma insiste, altresì, sulla dedotta
violazione della propria autonomia finanziaria, sull'assunto che la
proroga, seppure non riduca le risorse attualmente da essa tratte
dalle concessioni, precluda comunque i maggiori importi derivanti
dalle gare per nuove concessioni.
16.3. - La difesa regionale sostiene, poi, che la previsione del
comma 487, laddove lo Stato fissa i benefici energetici ed ambientali
necessari per l'ottenimento della proroga, abbia natura di estremo
dettaglio ed interferisca con la materia di potestà concorrente
regionale della energia, senza che sussista alcuna esigenza di
uniformità e senza che sia prevista alcuna forma di coinvolgimento
dell'ente autonomo.
Nè sarebbe rilevante al fine di giustificare la previsione del comma
487 la competenza statale in materia di tutela dell'ambiente, essendo
questa limitata alla definizione degli standard minimi di tutela,
mentre la disposizione censurata prevede un «miglioramento delle
prestazioni ambientali dell'impianto», ed essendo comunque
necessario, anche dove sussistano competenze esclusive statali di
natura c.d. trasversale, il rispetto del principio di leale
collaborazione.
16.3.1. - Sul punto la difesa regionale contesta, pure, la tesi
dell'Avvocatura dello Stato, per la quale di leale collaborazione
può parlarsi solo in riferimento alla fase amministrativa, ma non in
ordine all'esercizio delle competenze legislative.
Per la Regione Friuli-Venezia Giulia la tesi sarebbe inaccettabile,
dacchè essa varrebbe a derubricare un principio di natura
costituzionale, attinente alla forma di Stato, in un principio
ordinatore della attività amministrativa, rimesso alla libera
configurazione da parte della legge dello Stato.
La difesa regionale invoca il precedente costituito dalla sentenza
n. 303 del 2003 di questa Corte e sostiene che «non sembra dubbio che
essa indichi una esigenza di sistema, nel senso che lo Stato è
tenuto, allorchè legifera, a prevedere sedi di concertazione con le
Regioni, là dove le attività disciplinate con legge interferiscano
con le attribuzioni istituzionali delle Regioni stesse».
16.4. - La Regione Friuli-Venezia Giulia contesta, inoltre, la
riconducibilità della previsione del comma 488 alla materia
dell'ordinamento civile. Per la Regione autonoma tale tesi
dell'avvocatura erariale non sarebbe praticabile, dovendo riferirsi
tanto la disciplina dei rapporti tra concessionari ed ente concedente
(ovvero la Regione stessa) quanto la previsione della
autocertificazione alla funzione amministrativa concessoria di
competenza regionale.
La difesa regionale rimarca, poi, di avere contestato la disciplina
in ordine alla verifica della congruità degli investimenti,
limitatamente alla previsione da parte dello Stato del termine di sei
messi per le attività di controllo regionali.
16.5. - La Regione Friuli-Venezia Giulia insiste, infine, sulla
lesività delle norme di autoqualificazione, quali quella recata
dall'impugnato comma 491 dell'articolo 1 della legge n. 266 del 2005,
e quindi sulla ammissibilità della relativa censura.
17. - Anche la Regione Emilia-Romagna svolge considerazioni in
replica alla memoria della Avvocatura generale dello Stato del 10
ottobre 2006.
La difesa regionale sviluppa argomenti sostanzialmente analoghi a
quelli della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, sopra riportati.
A questi aggiunge i seguenti rilievi.
17.1. - In ordine alla censura da essa proposta avverso l'intero
intervento normativo statale per violazione dell'art. 72 della
Costituzione, la Regione Emilia-Romagna richiama la sentenza n. 398
del 1998 di questa Corte, dalla quale trae argomenti sulla
deducibilità del parametro e quindi sulla ammissibilità della
questione, contestata invece dalla difesa erariale.
17.2. - In ordine alla censura del comma 486, la difesa regionale
contesta che l'introdotto canone aggiuntivo possa qualificarsi come
tassa e quindi giustificarsi, come prospettato dalla Avvocatura dello
Stato, sulla base della competenza in materia di sistema tributario
dello Stato.
17.3. - In ordine alle censure dei commi 487, 488 e 489, ritenute
dall'Avvocatura erariale inammissibili per mancata argomentazione, la
difesa regionale specifica di avere censurato tali previsioni in via
consequenziale alla censura della proroga prevista dal comma 485,
trattandosi di una disciplina da quest'ultima non autonoma e a questa
del tutto strumentale.
18. - La Regione Campania ribadisce nella sostanza i motivi posti a
fondamento del proprio ricorso e gli argomenti già sviluppati nella
propria memoria del 10 ottobre 2006.
19. - In prossimità dell'udienza del 23 ottobre 2007 il Presidente
del Consiglio dei ministri ha depositato una distinta memoria in
ciascuno dei giudizi, nelle quali, in buona sostanza, ribadisce le
difese già svolte.
La difesa erariale sviluppa, peraltro, ulteriori argomentazioni in
riferimento ai ricorsi delle Regioni Friuli-Venezia Giulia ed
Emilia-Romagna.
Gli argomenti trattati in via generale nella memoria depositata
nell'ambito del giudizio relativo alla Regione Emilia-Romagna sono,
poi, richiamati nelle memorie relative alle Regioni Toscana, Piemonte
e Campania.
19.1. - In riferimento al ricorso della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, la difesa erariale precisa che l'articolo 5,
n. 14, dello Statuto speciale esclude espressamente le grandi
derivazioni dalla potestà legislativa regionale e sostiene che le
norme di attuazione, invocate dalla Regione ricorrente, non siano
idonee, per loro natura e per il procedimento con il quale sono
approvate, a modificare il suddetto regime statutario.
Le norme di attuazione, in particolare, attenendo alle funzioni
amministrative non toccherebbero il diverso aspetto del riparto delle
competenze legislative. Con conseguente loro irrilevanza nel giudizio
in questione.
19.1.1. - La difesa erariale rileva, inoltre, che il comma 610 del
medesimo art. 1 della legge n. 266 del 2005 reca una clausola di
salvaguardia, relativamente alle Regioni ed alle Province autonome.
Ciò spiegherebbe il comma 492, il quale, a sua volta, prevede
l'obbligo di adeguamento degli enti territoriali speciali alla nuova
disciplina.
Per la Avvocatura dello Stato, ove la Regione autonoma avesse
proceduto alla armonizzazione del suo ordinamento essa avrebbe potuto
distinguere tra le previsioni ad essa applicabili, in quanto
compatibili con la propria autonomia speciale, da quelle per essa non
vincolanti.
La difesa erariale rimette a questa Corte la valutazione se tale
omessa armonizzazione renda o meno inammissibile il ricorso
regionale.
19.2. - In riferimento al ricorso della Regione Emilia-Romagna, la
difesa erariale svolge generali considerazioni in ordine alle c.d.
materie trasversali, sostenendo che da tale trasversalità non possa
dedursi alcun limite esterno alla potestà legislativa statale, ma
solo che la Regione possa comunque intervenire utilizzando le proprie
competenze, nel pieno rispetto della disciplina dettata dallo Stato.
Nè tale natura trasversale imporrebbe alcuna forma di coinvolgimento
delle Regioni nell'esercizio del potere legislativo statale, posto
che la leale collaborazione entrerebbe in gioco solo in ordine a
competenze amministrative.
19.2.1. - L'Avvocatura dello Stato analizza, poi, in modo esteso
tutta la disciplina «a regime» delle concessioni di grande
derivazione a scopo idroelettrico, rimarcando come tutte le
previsioni siano ragionevolmente funzionali a garantire la
concorrenzialità del settore economico, la massima efficienza
energetica e il rispetto dell'ambiente ovvero tutti ambiti di
competenza statale.
19.2.2. - La difesa erariale sottolinea, infine, che il ricorso
regionale, laddove contesta il comma 486 e, nella sostanza, reclama
il canone aggiuntivo alla finanza regionale, non individui tuttavia
in alcun modo il principio di rango costituzionale da cui sarebbe
desumibile la spettanza alla Regione di ogni canone derivante dal
demanio idrico. Da ciò la infondatezza della questione, anche ove
non si ritenesse la natura tributaria del canone aggiuntivo.
Considerato in diritto
1. - Con cinque distinti ricorsi le Regioni Toscana, Piemonte,
Campania, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia hanno promosso
questioni di legittimità costituzionale di varie disposizioni della
legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006),
tra le quali, in tutto o in parte, quelle dettate dell'art. 1 commi
da 483 a 492, in materia di grandi derivazioni di acqua a scopo
idroelettrico.
Il presente giudizio attiene unicamente a tali ultime previsioni,
essendo le altre questioni trattate separatamente.
2. - I cinque ricorsi, che censurano i commi da 483 a 492 dell'art. 1
della legge n. 266 del 2005 (i ricorsi delle Regioni Campania e, in
riferimento ad uno specifico profilo, Emilia-Romagna censurano tutti
i predetti commi, gli altri ricorsi regionali solo alcuni di essi) e
che pongono questioni sostanzialmente simili, possono essere riuniti
per essere decisi con unica sentenza.
3. - I predetti commi da 483 a 492 dell'art. 1 della legge n. 266 del
2005 introducono un'articolata disciplina delle concessioni di grandi
derivazioni di acqua a scopo idroelettrico, prevedendo sia regole
immediate e transitorie sia regole destinate ad operare «a regime».
3.1. - A tale secondo ambito sono riconducibili la regola della gara
pubblica (comma 483), quale principio generale per l'attribuzione
delle concessioni, nonchè le regole relative alla trasferibilità
del ramo di azienda relativo all'esercizio della concessione stessa
(commi 489 e 490).
3.2. - Immediata applicazione sono invece destinate ad avere le
regole dettate in tema di proroga di dieci anni delle concessioni
esistenti alla data di entrata in vigore della legge n. 266 del 2005
(comma 485).
Tale proroga è espressamente posta in relazione «ai tempi di
completamento del processo di liberalizzazione e integrazione europea
del mercato interno dell'energia elettrica, anche per quanto riguarda
la definizione di principi comuni in materia di concorrenza e parità
di trattamento nella produzione idroelettrica».
Essa è subordinata anzitutto al pagamento per quattro anni, a
decorrere dal 2006, di un canone aggiuntivo unico calcolato in base
alla potenza energetica nominale installata, che viene ripartito per
cinquanta milioni di euro allo Stato e per i restanti dieci milioni
ai Comuni interessati (comma 486).
Per beneficiare della proroga sono inoltre necessari (comma 485)
interventi di ammodernamento degli impianti, che sono ritenuti
congrui ove rispondenti alle condizioni (quantitative, qualitative e
temporali) previste dal comma 487.
Il comma 488 disciplina le modalità di presentazione delle domande
di proroga, quelle degli accertamenti delle amministrazioni
competenti e gli effetti (che si sostanziano nella decadenza dalla
concessione) del mancato completamento degli investimenti di
ammodernamento.
3.3. - Il comma 491 qualifica le predette disposizioni come regole
dettate in materia di tutela della concorrenza ed in attuazione degli
impegni comunitari dello Stato, mentre il comma 492 fissa il termine
(novanta giorni) alle Regioni ed alle Province autonome per
armonizzare i propri ordinamenti con la nuova disciplina.
Il comma 484, in questo ambito, abroga, infine, l'art. 16 del decreto
legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE
recante norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica),
che, nel disciplinare la materia delle grandi concessioni
idroelettriche, faceva salve le prerogative statutarie della Regione
autonoma Valle d'Aosta e delle Province autonome di Trento e di
Bolzano e demandava il necessario coordinamento agli speciali decreti
legislativi di attuazione statutaria.
4. - Avverso questa disciplina le ricorrenti Regioni Toscana,
Piemonte, Campania, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia propongono
varie censure che appare opportuno raggruppare in riferimento a
ciascuno dei commi impugnati. Mentre autonomamente ed in via
preliminare verrà valutata la specifica censura proposta dalla
Regione-Emilia Romagna avverso l'intero intervento normativo in
questione.
4.1. - È peraltro opportuno premettere una sintetica ricostruzione
dell'evoluzione della normativa statale in materia di grandi
derivazioni idroelettriche tanto in riferimento alle Regioni
ordinarie quanto in riferimento alla specifica posizione della
ricorrente Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.
4.2. - Fino al decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15
marzo 1997, n. 59), relativamente alle derivazioni situate nel
territorio delle Regioni a statuto ordinario, la competenza in
materia apparteneva allo Stato, al quale spettavano, a titolo
dominicale, i canoni di concessione, quando le grandi derivazioni
afferivano al demanio idrico statale.
Detta competenza si esercitava anche in riferimento al territorio
della Regione Friuli-Venezia Giulia in quanto la legge costituzionale
31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia
Giulia) non detta regole speciali al riguardo, salvo che nell'art.
49, il quale prevede la devoluzione alla Regione dei nove decimi del
gettito dei canoni per le concessioni idroelettriche riferibili al
proprio territorio.
4.2.1. - L'art. 86 del decreto legislativo n. 112 del 1998 ha
profondamente innovato la materia, conferendo alle Regioni competenti
per territorio l'intera gestione del demanio idrico (la cui
titolarità resta comunque allo Stato), e il successivo art. 88 ha
specificato che detta gestione comprende tutte le funzioni
amministrative relative alle derivazioni di acqua pubblica, alla
ricerca, estrazione e utilizzazione delle acque sotterranee, alla
tutela del sistema idrico sotterraneo, nonchè alla determinazione
dei canoni di concessione e all'introito dei relativi proventi.
Nel conferire tali funzioni, il decreto legislativo n. 112 del 1998
ha peraltro fatto temporaneamente salva (art. 29, comma 3) la
competenza dello Stato in materia di grandi derivazioni, prevedendo
che, fino all'entrata in vigore delle norme di recepimento della
direttiva 96/92/CE del 19 dicembre 1996 (Direttiva del Parlamento
europeo e del Consiglio concernente norme comuni per il mercato
interno dell'energia elettrica), le concessioni sono rilasciate dallo
Stato d'intesa con la Regione interessata ovvero, in caso di mancata
intesa nel termine di sessanta giorni, dallo Stato.
4.2.2. - Successivamente, con il decreto legislativo 16 marzo 1999,
n. 79, è stata data attuazione alla citata direttiva 96/92/CE e si
è pertanto realizzata la condizione cui l'art. 29, comma 3, del
decreto legislativo n. 112 del 1998 subordinava il trasferimento
delle competenze alle Regioni.
Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12 ottobre 2000
(Individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane,
strumentali e organizzative da trasferire alle regioni ed agli enti
locali per l'esercizio delle funzioni e dei compiti amministrativi in
materia di demanio idrico), adottato ai sensi dell'art. 7 della legge
n. 59 del 1997, si è infine provveduto a dare definitiva attuazione
al disegno prefigurato dal legislatore del 1997, prevedendosi il
trasferimento alle Regioni, a decorrere dal 1° gennaio 2001, del
personale, dei mezzi strumentali e di tutti gli atti relativi agli
affari pendenti in materia di derivazioni di acque pubbliche.
Infine, con l'entrata in vigore delle modifiche del Titolo V della
Parte II della Costituzione alle Regioni ordinarie è stata
attribuita una competenza legislativa concorrente in materia di
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia».
4.2.3. - Per quanto attiene alla specifica posizione della ricorrente
Regione Friuli-Venezia Giulia, mentre l'art. 5, primo comma, n. 16
dello Statuto, esclude le grandi derivazioni dalla competenza
concorrente della Regione in materia di utilizzazione delle acque
pubbliche, il decreto legislativo 25 maggio 2001, n. 265 (Norme di
attuazione dello Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia
per il trasferimento di beni del demanio idrico e marittimo, nonchè
di funzioni in materia di risorse idriche e di difesa del suolo),
adottato ai sensi dell'art. 65 dello Statuto speciale, prevede:
con l'art. 1, comma 1: il trasferimento alla Regione di tutti i
beni dello Stato appartenenti al demanio idrico, comprese le acque
pubbliche, gli alvei e le pertinenze, i laghi e le opere idrauliche,
situati nel territorio regionale, con esclusione del fiume Judrio,
nel tratto, classificato di prima categoria, nonchè dei fiumi
Tagliamento e Livenza, nei tratti che fanno da confine con la Regione
Veneto;
con l'art. 1, comma 2: il trasferimento alla Regione di tutte le
attribuzioni inerenti alla titolarità dei beni trasferiti;
con l'art. 2, comma 1: il trasferimento di tutte le funzioni
amministrative relative ai beni di cui all'art. 1, ivi comprese
quelle relative alle derivazioni ed alle opere idrauliche, che già
non le spettino;
con l'art. 2, comma 2: la delega alla Regione delle funzioni
amministrative inerenti alle grandi derivazioni.
L'art. 3 ha, infine, precisato che sono trasferite alla Regione tutte
le funzioni non espressamente indicate nell'art. 88 del decreto
legislativo n. 112 del 1998 e che lo Stato emana, d'intesa con la
Regione, le direttive di cui all'art. 88, comma 1, lettera p), dello
stesso decreto legislativo, per quanto riguarda le concessioni di
derivazione d'acqua interessanti il territorio del Friuli-Venezia
Giulia.
La posizione della Regione Friuli-Venezia Giulia presenta, dunque,
talune peculiarità. Essa, infatti, è titolare del demanio idrico,
tranne alcune limitate eccezioni, e di tutte le funzioni
amministrative inerenti alla gestione di detto demanio, ed è (solo)
delegata ad esercitare le funzioni amministrative per le concessioni
di grandi derivazioni di acque pubbliche.
4.2.4. - Ne consegue che la Regione Friuli-Venezia Giulia non può
lamentare lesione delle sue attribuzioni statutarie a seguito
dell'emanazione da parte dello Stato dei commi impugnati, che
riguardano le concessioni di grandi derivazioni di acque pubbliche a
scopo idroelettrico, poichè in relazione a tale materia essa è
semplicemente delegata ad esercitare le relative funzioni
amministrative e non è titolare di potestà legislativa.
La Regione Friuli-Venezia Giulia può invece sollevare le sue censure
in riferimento alle potestà legislative concorrenti che il titolo V,
parte II, della Costituzione, in virtù del richiamo dell'art. 10
della legge costituzionale n. 3 del 2001, le ha conferito nella
materia della produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia.
Le censure proposte in ordine ai commi in esame andranno pertanto
valutate, come per le altre Regioni, in relazione, non alle potestà
conferite alla Regione dallo statuto speciale, ma alle competenze
legislative di cui all'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
5. - Una volta chiarito che la posizione della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia non presenta, per quanto attiene alle censure
proposte, differenze rispetto a quella delle altre Regioni ordinarie
ricorrenti, va esaminata, innanzitutto la questione, che investe
tutti i commi impugnati, proposta dalla sola Regione Emilia-Romagna
in ordine alla violazione dell'art. 72 della Costituzione.
Secondo la ricorrente, l'intero iter legis seguito (che avrebbe visto
l'esautoramento della Commissione referente e la compressione dello
stesso esame di merito in Aula, stante la posizione della questione
di fiducia) costituirebbe «un motivo di illegittimità specifico dei
commi da 483 a 492, perchè la forzosa e improvvisata inserzione del
testo della bozza di decreto legislativo nella legge finanziaria,
prodotta dal "maxiemendamento", dimostrerebbe in tutta la sua
evidenza la lesione delle prerogative delle Regioni, a cui vengono
imposte in tal modo, senza un adeguato vaglio parlamentare, norme su
cui esse avevano già espresso parere fortemente negativo in sede
istruttoria in Conferenza Stato -Regioni».
Per la Regione Emilia-Romagna, in sostanza, il Governo avrebbe così
fatto «violenza, contestualmente, tanto alle garanzie del dibattito
parlamentare che a quelle della leale collaborazione».
5.1. - La questione non è fondata.
La Regione non deduce la violazione di alcuna specifica regola o
principio, ma contesta soltanto un modus procedendi dei lavori
parlamentari, il quale resta tuttavia nell'alveo dell'autonomia del
Parlamento.
D'altro canto, il parere negativo espresso dalle Regioni in sede di
Conferenza permanente non ha alcuna valenza, ex se, in ordine alla
validità della legge statale, dovendosi piuttosto valutare se
quest'ultima si sia o meno tenuta nei limiti della propria sfera di
competenza.
6. - Venendo ora alle censure proposte dalle Regioni avverso i
singoli commi dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005, conviene,
alterando l'ordine numerico delle disposizioni, per maggior chiarezza
di esposizione, esaminare prima quelle relative alla normativa a
regime (commi 483, 484, 489 e 490), poi quelle relative alla
normativa transitoria (commi 485, 486, 487 e 488), infine quelle
relative alla «autoqualificazione» della disciplina (comma 491) ed
all'obbligo di adeguamento delle Regioni ad essa (comma 492).
7. - Iniziando con la normativa a regime, i commi 489 e 490, relativi
alla trasferibilità del ramo di azienda cui è riferibile la
concessione di grande derivazione idroelettrica, sono impugnati dalle
Regioni Campania, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia.
Le questioni sono inammissibili.
I ricorsi regionali indicano unicamente le norme oggetto di censura
ed il parametro costituzionale violato (art. 117, terzo comma, della
Costituzione e, da parte delle sole Regioni Campania ed
Emilia-Romagna, anche il principio di leale collaborazione), ma non
spiegano in alcun modo perchè la disciplina della trasferibilità
violerebbe le competenze regionali in materia di produzione nazionale
dell'energia e di governo del territorio. Del tutto inconferente
appare, poi, il richiamo al principio di leale collaborazione, senza
neppure l'individuazione dell'ambito in cui esso dovrebbe in concreto
operare.
7.1. - Il comma 484 è impugnato dalle Regioni Campania e
Friuli-Venezia Giulia in riferimento all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione e, dalla sola Regione Campania, anche in riferimento al
principio di leale collaborazione.
Anche tale questione è inammissibile.
La disposizione censurata, in effetti, abroga l'art. 16 del decreto
legislativo n. 79 del 1999, il quale, a sua volta, si riferisce alla
peculiare posizione della Regione autonoma Valle d'Aosta e delle
Province autonome di Trento e di Bolzano. Nessun interesse sussiste
pertanto nelle ricorrenti in ordine alla censura prospettata.
7.2. - Il comma 483 viene censurato dalla Regione Toscana, in
riferimento agli artt. 117, terzo comma, e 118 della Costituzione,
nella parte in cui, modificando l'art. 12 del decreto legislativo
n. 79 del 1999, stabilisce che con provvedimento del Ministro delle
attività produttive, di concerto con il Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio, sono determinati i requisiti
organizzativi e finanziari minimi, i parametri di aumento
dell'energia prodotta e della potenza installata concernenti la
procedura di gara. La ricorrente sostiene che il provvedimento
ministeriale in questione, intervenendo nei settori materiali di
competenza regionale dell'energia e del governo del territorio,
dovrebbe essere adottato d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni,
mentre la norma omette del tutto un coinvolgimento delle Regioni.
In termini analoghi può interpretarsi la generica censura della
Regione Campania sul punto, la quale invoca, peraltro, come parametro
del giudizio, anche il principio di leale collaborazione.
7.2.1. - La Regione Piemonte impugna il comma 483, unitamente ai
commi commi 485 e 487, sostenendo che le predette disposizioni non
terrebbero conto delle richiamate competenze regionali in materia di
energia e di governo del territorio e non prevederebbero un
meccanismo procedurale ed una sede di confronto che assicurino il
coinvolgimento degli enti territoriali, istituzionalmente chiamati a
valutare e condividere scelte che vengono ad incidere direttamente
sul loro territorio.
Anche la Regione Emilia-Romagna censura il comma 483, unitamente ai
commi 485 e 487, in riferimento all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione e al principio di leale collaborazione, in quanto essi
attribuiscono competenze amministrative in materia concorrente ad
organi statali, senza prevedere adeguati meccanismi di cooperazione
per l'esercizio concreto delle funzioni.
7.3. - Le questioni relative al comma 483 sono fondate rispetto alla
seconda parte del comma stesso. Quanto alla prima, infatti, non v'è
dubbio che la disposizione, disciplinando l'espletamento delle gare
ad evidenza pubblica, rientri nella materia della «tutela della
concorrenza» di competenza esclusiva dello Stato. Basta rilevare al
riguardo che la gara pubblica costituisce uno strumento
indispensabile per tutelare e promuovere la concorrenza (sentenza
n. 401 del 2007).
Per quanto riguarda la seconda parte della disposizione impugnata,
deve invece rilevarsi che il decreto con il quale il Ministero delle
attività produttive, di concerto con il Ministero dell'ambiente e
della tutela del territorio, sentito il gestore della rete di
trasmissione nazionale, determina, con proprio provvedimento, i
requisiti organizzativi e finanziari minimi, i parametri di aumento
dell'energia prodotta e della potenza installata concernenti la
procedura di gara, è un atto che, da un lato, è riconducibile alla
indicata competenza statale in materia di tutela della concorrenza,
dall'altro, interferisce su aspetti organizzativi, programmatori e
gestori della materia, di competenza concorrente, della produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia (art. 117, terzo
comma, della Costituzione).
In ordine a tale potere, che indirettamente potrebbe coinvolgere, per
il suo concreto atteggiarsi (aumento dell'energia prodotta e della
potenza installata), anche aspetti di gestione del territorio, deve
riconoscersi la necessità di assicurare un potere specifico degli
organi dello Stato, chiamati a tutelare la concorrenza nel settore
economico di riferimento, nonchè interessi unitari alla produzione e
gestione di una risorsa strategica qual è l'energia idroelettrica,
ma, al contempo, anche la necessità di un coinvolgimento, sul piano
amministrativo, delle Regioni (v. sentenza n. 383 del 2005). Va
rimessa alla discrezionalità del legislatore la predisposizione di
regole che comportino il coinvolgimento regionale nell'adozione del
decreto in questione (v. sentenza n. 231 del 2005).
Deve, conseguentemente, essere dichiarata la illegittimità
costituzionale del comma 483, nella parte in cui non prevede alcun
coinvolgimento delle Regioni nel procedimento finalizzato
all'adozione del decreto ministeriale ivi previsto.
8. - Quanto alla normativa transitoria, il comma 485 viene censurato
dalle Regioni Campania, Piemonte, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia
Giulia, le quali escludono che lo Stato possa prevedere una proroga
delle concessioni in corso di grandi derivazioni, sia pur a
determinate condizioni.
La Regione Campania propone la censura in relazione all'art. 117,
terzo comma, della Costituzione ed al principio di leale
collaborazione, in quanto la previsione in parola, avendo natura di
dettaglio, inciderebbe sulle competenze regionali concorrenti in
materia di governo del territorio ed in materia di produzione,
trasporto e distribuzione dell'energia e non prevederebbe alcun
coinvolgimento della Regione.
La Regione Piemonte individua un contrasto con gli artt. 117, terzo
comma, 118, 119, 120 e 97 della Costituzione, in quanto la previsione
della proroga dei rapporti concessori precluderebbe il legittimo
esercizio da parte della Regione delle funzioni ad essa spettanti in
materia di gestione del demanio e di tutela ambientale del patrimonio
idrico regionale, e soprattutto impedirebbe alla Regione di
aggiornare i disciplinari di concessione sottoscritti ormai da
decenni e quindi inadeguati rispetto all'evoluzione normativa,
socio-economica, tecnica e degli stessi fenomeni fisici nel frattempo
verificatisi.
Più articolata è poi l'argomentazione della Regione Emilia-Romagna,
la quale, oltre a motivi sostanzialmente analoghi a quelli proposti
dalle altre ricorrenti, sostiene che il predetto comma 485 violerebbe
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione anche in riferimento alla
giurisprudenza di questa Corte (di cui alle sentenze numeri 303 e 370
del 2003, n. 6 del 2004, numeri 50, 62, 219, 231, 242 e 383 del
2005), eccedendo i limiti delle competenze statali trasversali
rispetto alle su indicate competenze regionali.
In particolare, la previsione di una proroga «secca per dieci anni»
dei rapporti concessori in corso, in luogo di una procedura di
rinnovo che «apra» il mercato, sarebbe del tutto contraddittoria
rispetto al principio della gara contestualmente affermato dal
precedente comma 483 e rispetto proprio a quel fine di tutela della
concorrenza e di adeguamento ai principi comunitari apparentemente ed
«ambiguamente» invocati dal legislatore a fondamento della
disciplina.
La medesima irragionevolezza viene denunciata dalla Regione
Friuli-Venezia Giulia, la quale lamenta, oltre alla violazione
dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione e del principio di
ragionevolezza, anche la lesione della propria autonomia finanziaria,
in quanto la proroga verrebbe ad impedire, in mancanza di un
interesse prevalente ad un uso diverso, un nuovo affidamento a
condizioni economicamente più vantaggiose rispetto a quelle
originarie per l'ente territoriale destinatario del relativo canone.
8.5. - La questione è fondata.
Nonostante il richiamo contenuto nel comma 485 «ai tempi di
completamento del processo di liberalizzazione e integrazione europea
del mercato interno dell'energia elettrica» e nonostante la
«autoqualificazione» della materia, di cui al comma 491, come tutela
della concorrenza ed attuazione dei principi comunitari, deve
anzitutto escludersi che la disposizione in questione possa
giustificarsi alla luce della competenza statale di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera e), della Costituzione.
La previsione censurata, in effetti, anzichè aprire gradualmente il
mercato interno dell'energia seguendo le scadenze naturali delle
diverse concessioni di grandi derivazioni di acque pubbliche, proroga
irragionevolmente queste ultime di dieci anni decorrenti dalla data
di scadenza di ciascuna concessione.
La norma, dunque, lungi dal costituire uno strumento indispensabile
per tutelare e promuovere la concorrenza, contrasta con i principi
comunitari e contraddice apertamente il fine (la tutela della
concorrenza), che pur afferma di voler perseguire.
La disposizione statale censurata - secondo la quale le grandi
concessioni di derivazioni idroelettriche in corso alla data di
entrata in vigore della legge sono prorogate di dieci anni rispetto
alle date di scadenza, e si sospendono, di conseguenza, per il
corrispondente periodo di tempo, le relative gare, mirando al
miglioramento delle prestazioni energetiche degli impianti di
produzione e ad una più elevata tutela delle condizioni ambientali -
deve essere, al contrario, ricondotta alla competenza concorrente in
materia di «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia», di cui all'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Tuttavia essa è lesiva delle competenze regionali, in quanto la
previsione di una proroga di dieci anni delle concessioni in atto
costituisce una norma di dettaglio (v., ex multis, sentenze n. 181
del 2006 e 390 del 2004).
Si deve dunque concludere che la disposizione in questione è
costituzionalmente illegittima.
8.6. - Dalla illegittimità costituzionale del comma 485 dell'art. 1
della legge n. 266 del 2005 discende la illegittimità costituzionale
di tutte le residue previsioni, impugnate sotto vari profili dalle
Regioni ricorrenti, che recano la dettagliata disciplina della
proroga in questione, e pertanto: del comma 486, il quale introduce a
carico dei concessionari un canone aggiuntivo quale corrispettivo
della proroga; del successivo comma 487, il quale prevede le
condizioni quantitative, qualitative e temporali degli interventi di
ammodernamento degli impianti richiesti ai fini dell'ottenimento
della proroga; ed, infine, del comma 488, il quale prevede gli
adempimenti formali a carico dei concessionari ed il termine entro il
quale la Regione deve compiere la verifica dell'esistenza dei
presupposti per la proroga.
Infatti tali previsioni, essendo stata dichiarata l'illegittimità
della proroga delle concessioni in atto, vengono a perdere il proprio
oggetto; ed inoltre, regolando nel dettaglio la procedura finalizzata
alla proroga stessa, sono affette dai medesimi vizi di legittimità
costituzionale che inficiano quest'ultima.
9. - Il comma 491 qualifica il complessivo intervento normativo
statale come attinente alla materia della tutela della concorrenza
(art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione) e di
attuazione dei principi comunitari resi dal parere «motivato» della
Commissione europea del 7 gennaio 2004.
Questa previsione è censurata da tutte le Regioni ricorrenti in
riferimento all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, sul
rilievo che non sarebbe consentito allo Stato autoqualificare
l'ambito materiale delle proprie norme, essendo questo un dato
obiettivo, sottratto ad un potere dispositivo in capo al legislatore.
A questo rilievo tutte le ricorrenti aggiungono la contestazione che,
in concreto, la disciplina sostanziale recata dai commi da 483 a 490,
avente oltretutto natura di estremo dettaglio, non atterrebbe solo
alla tutela della concorrenza, di competenza statale, ma
interferirebbe con le competenze regionali concorrenti relative alla
produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, al
demanio idrico ed alla pianificazione, queste ultime rientranti nelle
materie del governo del territorio.
La Regione Toscana contesta al riguardo anche la violazione dell'art.
118 della Costituzione ed invoca, quale sua competenza materiale,
quella sulla valorizzazione dei beni culturali ed ambientali. Le
Regioni Campania ed Emilia-Romagna invocano, a loro volta, pure il
principio di leale collaborazione.
Ulteriori e più articolate argomentazioni sono poi sviluppate della
Regione Piemonte, la quale invoca come parametri anche gli artt. 119,
120 e 97 della Costituzione, e pone l'accento sulla illegittimità
costituzionale del comma 491, perchè le funzioni in ordine alle
grandi derivazioni a scopo idroelettrico e, più in generale, in
ordine alla gestione del demanio idrico, la ricerca, l'estrazione ed
utilizzazione di acque sotterranee, la tutela del sistema idrico
sotterraneo, nonchè la determinazione dei canoni di concessione e
l'introito dei relativi canoni sarebbero di competenza regionale.
Il Presidente del Consiglio dei ministri, dal suo canto, nega il
carattere precettivo dell'autoqualificazione recata dal comma 491,
sostenendo che essa esprime unicamente una manifestazione di
giudizio, peraltro condivisibile, ma non una qualificazione formale,
spettando tale valutazione a questa Corte.
9.1. - La questione è inammissibile.
Come la giurisprudenza di questa Corte ha frequentemente chiarito (ex
multis: sentenza n. 414 del 2004) e come la stessa difesa erariale
ammette, l'autoqualificazione di una norma come inerente alla materia
della concorrenza non ha carattere precettivo e vincolante. Da ciò
deriva che, ancora prima di ogni valutazione sulla correttezza o meno
della qualificazione stessa, una previsione di tal fatta è priva di
contenuto lesivo per le Regioni ricorrenti.
10. - Il comma 492, il quale prevede l'obbligo di armonizzazione
delle Regioni e delle Province autonome con la nuova legislazione
dello Stato nel termine di novanta giorni è censurato dalle Regioni
Campania, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia.
Le questioni delle Regioni Campania ed Emilia-Romagna sono prive di
argomentazione. Tali ricorrenti, in effetti, si limitano a indicare
la previsione del comma 492, senza tuttavia prospettare alcuna
specifica censura o qualsiasi elemento che valga a sostanziare
l'apodittica domanda.
La censura della Regione Friuli-Venezia Giulia è invece proposta, in
riferimento al quarto comma dell'art. 117 della Costituzione, in via
principale, sull'assunto che le acque pubbliche apparterrebbero alla
potestà legislativa residuale delle Regioni, ai sensi dell'art. 117,
quarto comma, della Costituzione, e che pertanto non sussisterebbe
alcun potere normativo dello Stato che possa valere a fondare la
previsione in questione. E, in via gradata, sull'assunto che, ove
pure vi fosse un titolo costituzionale per l'intervento statale, non
potrebbe supporsi che «l'onere di adeguamento consista [...] nel
dovere di prorogare ugualmente tutte le concessioni idroelettriche» e
non potrebbe pretendersi di «vincolare la Regione, nel quadro delle
proprie competenze, ad una proroga» che non corrisponderebbe «ad
alcun principio» e che sarebbe «già illegittima anche per il campo
di applicazione diretta delle norme qui impugnate».
La erroneità della contestazione proposta in via principale emerge
dalla giurisprudenza di questa Corte (v., da ultimo, sentenza n. 383
del 2005), la quale ha già escluso che la materia delle acque
pubbliche utilizzate come fonti di energia possa essere compresa
nella categoria residuale individuata dal quarto comma dell'art. 117
della Costituzione.
La questione posta in via gradata è invece parzialmente fondata.
L'obbligo di adeguamento, imposto dalla censurata disposizione
statale alle Regioni ricorrenti deve, infatti, ritenersi illegittimo,
laddove esso è riferito genericamente a tutti i commi da 483 a 492 e
quindi pure ai commi 485, 486, 487 e 488, ritenuti costituzionalmente
illegittimi, in quanto aventi natura di dettaglio e rientranti nella
materia della produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia.

per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunce la decisione delle restanti questioni
di legittimità costituzionale, sollevate dalle Regioni Toscana,
Piemonte, Campania, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia con i
ricorsi indicati in epigrafe; Riuniti i giudizi, Dichiara
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 483, della legge
23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006), nella
parte in cui non prevede un adeguato coinvolgimento delle Regioni nel
procedimento finalizzato all'adozione del provvedimento del Ministero
delle attività produttive, di concerto con il Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio, sentito il gestore della
rete di trasmissione nazionale, che determina i requisiti
organizzativi e finanziari minimi, i parametri di aumento
dell'energia prodotta e della potenza installata concernenti la
procedura di gara; Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art.
1, commi 485, 486, 487 e 488 della legge n. 266 del 2005; Dichiara
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 492, della legge
n. 266 del 2005, nella parte in cui esso si riferisce ai precedenti
commi 485, 486, 487 e 488 del medesimo articolo; Dichiara
inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art.
1, comma 484, della legge n. 266 del 2005, proposta, in riferimento
all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, dalla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, nonchè, in riferimento art. 117, terzo comma,
della Costituzione ed al principio di leale collaborazione, dalla
Regione Campania con i ricorsi indicati in epigrafe; Dichiara
inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell'art.
1, commi 489 e 490, della legge n. 266 del 2005, proposta, in
riferimento all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, dalla
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, nonchè, in riferimento art.
117, terzo comma, della Costituzione ed al principio di leale
collaborazione, dalle Regioni Emilia-Romagna e Campania con i ricorsi
indicati in epigrafe; Dichiara inammissibile la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 491, della legge
n. 266 del 2005, proposta, in riferimento all'art. 117, terzo comma
della Costituzione, dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, in
riferimento agli artt. 117, terzo comma, e 118 della Costituzione,
dalla Regione Toscana, in riferimento all'articolo 117, terzo comma
della Costituzione ed al principio di leale collaborazione, dalle
Regioni Campania ed Emilia Romagna, nonchè, in riferimento agli
artt. 97, 117, terzo comma, 119 e 120 della Costituzione, dalla
Regione Piemonte, con i ricorsi indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 gennaio 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 18 gennaio 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola