1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 11-4-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 121 SENTENZA 21 marzo - 5 aprile 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorsi delle Regioni Toscana, Piemonte e Liguria - Impugnazione di numerose disposizioni della legge finanziaria 23 dicembre 2005, n. 266 - Trattazione del comma 291 dell'art. 1 - Decisione sulle altre disposizioni riservata a separate pronunce. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 291. - Costituzione, art. 117, commi terzo, quarto e sesto. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2006 - Criteri e modalita' di certificazione dei bilanci delle aziende sanitarie locali (ASL), delle aziende ospedaliere, degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico, degli istituti zooprofilattici sperimentali e delle aziende ospedaliere universitarie - Determinazione con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze - Ricorsi delle Regioni Toscana, Piemonte e Liguria - Asserita violazione della competenza legislativa regionale concorrente o residuale e denunciata attribuzione al Ministro di potesta' regolamentare in materia non di competenza esclusiva dello Stato - Esclusione - Intervento legislativo riconducibile alla materia armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica, che non preclude l'esercizio di puntuali poteri amministrativi, di regolazione tecnica, di rilevazione di dati e di controllo - Non fondatezza della questione. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 291. - Costituzione, art. 117, commi terzo, quarto e sesto. (007C0492) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 11-4-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano
SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 291,
della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2006), promossi con ricorsi delle Regioni Toscana, Piemonte e
Liguria, notificati il 22, il 24 e il 27 febbraio 2006, depositati in
cancelleria il 28 febbraio e il 3 marzo 2006 ed iscritti ai nn. 28,
35 e 38 del registro ricorsi 2006.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 2007 il giudice
relatore Paolo Maddalena;
Uditi gli avvocati Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana,
Emiliano Amato per la Regione Piemonte, Giandomenico Falcon e Andrea
Manzi per la Regione Liguria e l'avvocato dello Stato Antonio
Tallarida per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con tre distinti ricorsi le Regioni Toscana, Piemonte e
Liguria hanno sollevato questioni di legittimità costituzionale di
varie disposizioni della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
legge finanziaria 2006) e, tra di esse, del comma 291
dell'articolo 1.
Tale disposizione prevede che, con decreto del Ministro della
salute, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e
d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, sono definiti
i criteri e le modalità di certificazione dei bilanci delle aziende
sanitarie locali, delle aziende ospedaliere, degli istituti di
ricovero e cura, degli istituti zooprofilattici e delle aziende
ospedaliere universitarie.
2.1. - Le ricorrenti Regioni Toscana e Piemonte ascrivono la
previsione alla materia concorrente dell'organizzazione del sistema
sanitario e ritengono che essa sia in contrasto con l'articolo 117,
terzo comma, della Costituzione, in quanto la disciplina dei criteri
e le modalità della certificazione dei bilanci delle istituzioni
sanitarie rientrerebbe nella normazione di dettaglio di propria
competenza.
Secondo la Regione Toscana, la disposizione impugnata violerebbe,
inoltre, l'articolo 117, sesto comma, della Costituzione, in quanto
demanderebbe ad un regolamento statale la disciplina normativa di una
materia non di competenza esclusiva dello Stato.
2.2. - La Regione Liguria sviluppa analoghe censure, sostenendo
che la disposizione impugnata è lesiva delle proprie competenze
normative concorrenti in materia di tutela della salute e di ricerca
scientifica e tecnologica (articolo 117, terzo comma, della
Costituzione), ed esclusive in materia di agricoltura e zootecnia
(articolo 117, comma quarto, della Costituzione).
Secondo la Regione Liguria, a fondamento della legittimità
dell'articolo 1, comma 291, della legge n. 266 del 2005 non potrebbe
essere invocata la competenza statale a determinare i principi
fondamentali delle materie concorrenti della tutela della salute e
della ricerca scientifica e tecnologica, sia perchè questi non
potrebbero che risultare da fonti di rango legislativo sia perchè le
modalità della certificazione avrebbero indubbia natura di
dettaglio.
La disposizione impugnata si porrebbe, poi, in contrasto con
l'articolo 117, sesto comma, della Costituzione, qualora al decreto
ministeriale da questa previsto fosse da riconoscere natura
regolamentare. Nè essa potrebbe giustificarsi in base al non più
sussistente potere statale di indirizzo e coordinamento,
espressamente escluso, «per le materie concorrenti e residuali»,
dall'articolo 8, comma 6, ultima parte, della legge 5 giugno 2003,
n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della
Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
La difesa regionale esclude, pure, che l'articolo 1, comma 291,
della legge n. 266 del 2005 possa giustificarsi in base alla
competenza statale esclusiva in materia di «coordinamento informativo
statistico e informatico» o a quella concorrente in materia di
«armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario».
A dire della ricorrente, «la certificazione dei bilanci» sarebbe
un aspetto «interno» dell'organizzazione degli enti e, di per sè,
non toccherebbe alcun profilo del coordinamento con dati o attività
di altri soggetti. Al più, aggiunge la Regione Liguria, potrebbe
ammettersi che abbia natura di principio fondamentale l'obbligo di
certificazione dei bilanci, ma non potrebbe riconoscersi allo Stato
anche la determinazione dei criteri e delle modalità attuative di
detto obbligo.
2.3. - Le Regioni Piemonte e Liguria rimarcano, infine, che il
coinvolgimento delle autonomie territoriali, attraverso la Conferenza
permanente Stato-Regioni, nel procedimento di approvazione del
decreto statale sarebbe irrilevante, dato che questo atto esaurirebbe
ogni ambito di una disciplina spettante invece alla competenza
legislativa regionale.
3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito
sostenendo l'infondatezza dei ricorsi.
Secondo la difesa erariale, l'articolo 1, comma 291, delle legge
n. 266 del 2005 non atterrebbe tanto all'organizzazione sanitaria,
quanto al coordinamento informativo statistico ed informatico dei
dati dell'amministrazione, materia, il cui presupposto sarebbe
l'omogeneità dei criteri di raccolta e che rientrerebbe nella
competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'articolo 117, secondo
comma, lettera r), della Costituzione.
4. - In prossimità dell'udienza la Regione Liguria ha depositato
una memoria, nella quale contesta la tesi, sostenuta dall'Avvocatura
generale dello Stato, della riconducibilità della norma impugnata
alla materia del coordinamento informativo, statistico ed informatico
(articolo 117, secondo comma, lettera r, della Costituzione).
La difesa regionale sostiene, invece, che la certificazione dei
bilanci riguarda la regolarità del processo di spesa nelle materie
in cui operano gli enti previsti dal comma 291 dell'articolo 1 della
legge n. 266 del 2005, ovvero la sanità e, in parte, la ricerca
scientifica e l'agricoltura.
La Regione Liguria rammenta, inoltre, che nell'ordinamento già
sussistono previsioni che assicurano il coordinamento statistico ed
informativo dei bilanci di detti enti.
5. - In prossimità dell'udienza pubblica pure la Regione Toscana
ha presentato una memoria, nella quale anch'essa contesta, con
argomenti analoghi, la tesi difensiva del Presidente del Consiglio
dei ministri.
La difesa regionale ricorda, inoltre, che la Regione Toscana ha
avviato, ai sensi degli articoli 125 e seguenti della legge regionale
24 febbraio 2005, n. 40 (Disciplina del servizio sanitario
regionale), un progetto per la certificazione dei bilanci delle
aziende sanitarie, imponendo la rispondenza dei dati contabili alle
operazioni effettivamente svolte, «nel rispetto delle regole e dei
principi fissati dai dottori e ragionieri commercialisti».
La Regione Toscana sostiene, poi, che la competenza legislativa
dello Stato in materia dovrebbe limitarsi all'imposizione
dell'obbligo di certificazione dei bilanci, restando nella competenza
regionale la definizione delle relative modalità attuative.
La Regione prospetta, infine, la violazione dell'articolo 117,
sesto comma, della Costituzione, in quanto la disposizione impugnata
prevede un regolamento statale al di fuori delle materie di
competenza esclusiva di cui all'articolo 117, secondo comma, della
Costituzione.
6. - In prossimità dell'udienza pubblica il Presidente del
Consiglio dei ministri ha depositato due memorie, di identico
contenuto, nei giudizi promossi dalle Regioni Piemonte e Toscana.
La difesa erariale sostiene che l'impugnato comma 291
dell'articolo 1 della legge n. 266 del 2005, risponde ad esigenze di
coordinamento della finanza pubblica e che la ivi prevista attività
di certificazione dei bilanci è necessaria al fine di disporre di
dati omogenei in campo nazionale e comunitario in riferimento ad un
settore di notevolissima incidenza economica, quale la spesa
sanitaria.
L'Avvocatura ricorda, inoltre, l'accordo Stato-Regioni
dell'8 agosto 2001 in materia di finanziamento della spesa sanitaria
e sostiene che la periodica verifica degli impegni assunti dalle
Regioni si basa sulla certezza della situazione finanziaria dei
sistemi sanitari regionali. In questo ambito la prevista
certificazione con modalità e criteri omogenei dei bilanci sarebbe
indispensabile per garantire la certezza e la confrontabilità dei
dati affluenti ai Ministeri della salute e dell'economia e delle
finanze.
La prevista intesa della Conferenza Stato-Regioni, secondo la
difesa erariale, varrebbe, d'altro canto, ad assicurare il momento
concertativo con le Regioni.
L'Avvocatura dello Stato sostiene, infine, la coerenza e la
razionalità della disposizione impugnata, diretta a garantire gli
accordi intervenuti tra lo Stato e gli enti territoriali nel settore
sanitario e la tutela del patto interno di stabilità, il tutto
nell'ambito di un comune sforzo diretto al contenimento della spesa,
pur nell'assicurazione dei livelli essenziali di assistenza.

Considerato in diritto

1. - Le Regioni Toscana, Piemonte e Liguria hanno sollevato
questioni di legittimità costituzionale di varie disposizioni della
legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006)
e, tra di esse, del comma 291 dell'articolo 1.
1.1. - L'articolo 1, comma 291, della legge n. 266 del 2005
prevede che con decreto del Ministro della salute, di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze e d'intesa con la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano, sono definiti i criteri e le
modalità di certificazione dei bilanci delle aziende sanitarie
locali, delle aziende ospedaliere, degli istituti di ricovero e cura,
degli istituti zooprofilattici e delle aziende ospedaliere
universitarie.
2. - Le Regioni ricorrenti, con argomentazioni sostanzialmente
simili, censurano questa disposizione in riferimento
all'articolo 117, terzo comma, della Costituzione, contestando la
natura di dettaglio della disciplina demandata al decreto statale,
relativa ai criteri ed alle modalità della certificazione dei
bilanci delle istituzioni sanitarie ed assimilate, ovvero ad ambiti
di disciplina riconducibili, a seconda delle varie prospettive
possibili, a materie comunque concorrenti, quali l'organizzazione
sanitaria, la ricerca scientifica e tecnologica o l'armonizzazione
dei bilanci pubblici ed il coordinamento della finanza pubblica.
La sola Regione Liguria denuncia anche la violazione
dell'articolo 117, quarto comma, della Costituzione, in riferimento
alle proprie competenze esclusive in materia di agricoltura e
zootecnia.
Le Regioni Toscana e Liguria lamentano, altresì, la violazione
dell'articolo 117, sesto comma, della Costituzione, in quanto
l'articolo 1, comma 291, della legge n. 266 del 2005 demanda ad un
regolamento statale la disciplina normativa di una materia non di
competenza esclusiva dello Stato.
3. - I tre ricorsi, limitatamente all'impugnazione
dell'articolo 1, comma 291, della legge n. 266 del 2005, risultano
connessi per oggetto e possono pertanto essere riuniti per essere
decisi con unica pronuncia.
4. - Le questioni non sono fondate.
4.1. - La certificazione dei bilanci trova il suo fondamento
giuridico nell'esigenza di garantire la chiarezza, la veridicità e
la correttezza dei bilanci medesimi e, più in generale, della
contabilità di un soggetto economico.
Nella specie, la previsione della certificazione dei bilanci per
le aziende sanitarie locali, le aziende ospedaliere, gli istituti di
ricovero e cura, gli istituti zooprofilattici e le aziende
ospedaliere universitarie ovvero per amministrazioni pubbliche del
settore sanitario ha il chiaro scopo di garantire un maggiore
controllo su questi rilevanti e numerosi centri autonomi di spesa
pubblica.
Si tratta, pertanto, di un intervento normativo da ascrivere alla
materia concorrente dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e del
coordinamento delle finanza pubblica.
4.2. - In questo ambito, allo Stato spetta indiscutibilmente la
previsione dei principi fondamentali della materia. Ed è sicuramente
un principio fondamentale della materia quello di imporre agli enti
in questione la certificazione dei bilanci.
Sennonchè, come la giurisprudenza di questa Corte ha già
rilevato (sentenza n. 376 del 2003) il coordinamento finanziario può
richiedere, per la sua stessa natura, anche l'esercizio di poteri di
ordine amministrativo, di regolazione tecnica, di rilevazione di dati
e di controllo.
In questa specifica materia, non può, infatti, ritenersi
preclusa alla legge statale la possibilità di prevedere e
disciplinare siffatti poteri, anche in forza dell'art. 118, primo
comma, della Costituzione. Infatti il carattere «finalistico»
dell'azione di coordinamento non solo giustifica la posizione di
principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 Cost., ma anche la
collocazione a livello centrale di poteri puntuali eventualmente
necessari perchè la finalità di coordinamento - che di per sè
eccede inevitabilmente, in parte, le possibilità di intervento dei
livelli territoriali sub-statali - possa essere concretamente
realizzata.
La giurisprudenza di questa Corte (si veda, ancora, la sentenza
n. 376 del 2003) ha, peraltro, chiarito che i poteri in questione
devono essere configurati in modo consono all'esistenza di sfere di
autonomia, costituzionalmente garantite, rispetto alle quali l'azione
di coordinamento non può mai trasformarsi in attività di direzione
o in un indebito condizionamento dell'autonomia regionale.
4.3. - Il potere attribuito dall'impugnato comma 291
dell'articolo 1 della legge n. 266 del 2005 ai Ministri della salute
e dell'economia e delle finanze può e deve essere inteso in armonia
con i criteri ora indicati: vale a dire, come potere di adottare le
misure tecniche necessarie per assicurare che la certificazione dei
bilanci delle istituzioni del settore sanitario avvenga con criteri e
modalità idonee a garantirne l'effettività e l'efficacia, nonchè
al fine di consentire la comparabilità dei dati a livello nazionale.
4.4. - L'esercizio di tale potere risulta, d'altra parte,
subordinato all'intesa in sede di Conferenza unificata sullo schema
di decreto.
Questa forma di coinvolgimento delle Regioni appare pienamente
coerente con la giurisprudenza di questa Corte, sopra richiamata,
laddove richiede, in subiecta materia, una garanzia procedimentale
dell'autonomia regionale.
Inoltre, la previsione dell'intesa appare sufficiente a
contrastare l'eventuale assunzione, da parte del decreto medesimo, di
contenuti lesivi dell'autonomia garantita agli enti territoriali:
ferma restando, naturalmente, la possibilità per questi ultimi di
esperire, nell'ipotesi di lesione della propria autonomia, i rimedi
consentiti dall'ordinamento, ivi compreso, se del caso, il conflitto
di attribuzione davanti a questa Corte.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunce la decisione delle questioni di
legittimità costituzionale sollevate dalle Regioni Toscana, Piemonte
e Liguria nei confronti di altre disposizioni della legge 23 dicembre
2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006), con i ricorsi
indicati in epigrafe;
Riuniti i giudizi,
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 291, della legge 23 dicembre 2005, n. 266,
sollevata, in riferimento all'art. 117, terzo, quarto e sesto comma,
della Costituzione, dalle Regioni Toscana, Piemonte e Liguria, con i
ricorsi indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 marzo 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 5 aprile 2007.
Il cancelliere: Fruscella
07C0492