1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 26-1-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 224 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 dicembre 2021
Ordinanza del 14 dicembre 2021 della Corte dei conti - Sezione giurisdizionale per la Puglia sul ricorso proposto da Albani Denise ed altri contro INPS - Istituto nazionale previdenza sociale. Impiego pubblico - Pensioni - Funzionari della Polizia di Stato - Riscatto del periodo di studi universitari - Previsione che non contempla il computo gratuito degli anni di durata legale del corso di laurea magistrale o specialistica richiesto ai fini dell'accesso alle rispettive carriere, previsto per gli ufficiali degli altri corpi militari. - Decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato), artt. 13 e 32. (22C00002) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 26-1-2022)

LA CORTE DEI CONTI

Sezione giurisdizionale per la Puglia

In composizione monocratica, in persona del referendario Andrea
Costa, ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio iscritto al
n. 36520 del registro di segreteria, sul ricorso presentato da:
1) Albani Denise nata a Lecce, il 28 dicembre 1989, ed ivi
residente al viale della Libertà, 68 - c.f. LBNDNS89T68E506J;
2) Amati Giulia Angelova nata a Sofia (Bulgaria) il 16
gennaio 1980, residente a Bari alla via Abate Gimma, 171 - c.f.
MTAGNG80D56Z104U;
3) Ardito Adriano, nato a Bari (BA) 10 febbraio 1972,
residente a Bari alla via Giuseppe Fanelli, 219 - c.f.
RDTDRN72B10A662S;
4) Bacco Francesco Saverio nato a Andria (BT) il 5 febbraio
1990, residente a Andria (BT) al viale Trentino, 7 - c.f.
BCCFNC90B05A285Q;
5) Bertoncello Maria Patrizia, nata a Bari, il 4 aprile 1964,
ed ivi residente alla via Alpini di Caglia, 14 - c.f.
BRTMRA64D44A662M;
6) Cappena Adriana nata a Bari (BA) il 10 maggio 1965, ed ivi
residente al Vico VI Duca d'Aosta, 35 - c.f. CPPDRN65E50A662E;
7) Cardea Michele nato a Taranto, il 29 agosto 1968,
residente a Statte (TA) alla via del Club, 2 - c.f. CRDMHL68M29L049O;
8) Ciccorella Donato nato a Altamura (BA), il 13 aprile 1974,
residente a Cassano Murge (BA) alla via Sant'Antonio Abate -
CCRDNT74D13A225J;
9) Cozza Daniela nata a Brienza (PZ), il 4 febbraio 1967,
residente a Bari alla via Antonio de Cortis - c.f. CZZDLR67B44B173X;
10) D'Alena Claudia nata a Putignano (BA) il 20 maggio 1973,
ed ivi residente al viale della Repubblica, 66 - C.F.
DLNCLD73E60H096L;
11) De Bellis Marta nata a Napoli (NA) il 10 marzo 1966,
residente a Lecce al viale Otranto, 68 - c.f. DBLMRT66C50F839B;
12) Dente Maria Paola nata a Cerignola (FG) il 19 dicembre
1965, ed ivi residente alla via G. Falcone, 8 - c.f. 2
DNTMPL65T59C514P;
13) Di Fonzo Daniela nata a Caltanissetta (CL) il 21 marzo
1977, residente a Foggia alla via Postiglione, 6/E - c.f.
DFNDNL77C61B429E;
14) Di Lalla Vittorio nato a Jesi (AN) il 7 aprile 1973,
residente a Bari alla via Posca, 27 - c.f. DLLVTR73D07E388A;
15) Gambino Massimo nato a Napoli (NA) il 19 febbraio 1963,
residente a Lecce al viale della Libertà, 79/B - c.f.
GMBMSM63B19F839V;
16) Giannini Paola nata a Bari (BA) il 4 gennaio 1973,
residente a Grumo Appula (BA) alla via Cassano, 6 - c.f.
GNNPLA73A44A662X;
17) Giannone Giovanni Maria nato a Bari (BA) il 13 settembre
1985, residente a Sannicandro di Bari alla via Alessandro Volta, 26 -
c.f. GNNGNN85P13A662S;
18) Giannuzzi Daniela nata Bari (BA) il 18 maggio 1973, ed
ivi residente alla via Imbriani, 36 - c.f. GNNDNL73E58A662F;
19) Lo Muzio Maria Rita nata a Foggia (FG) il 1° luglio 1962,
ed ivi residente alla via L. Guerrieri, 7 - c.f. LMZMRT62L41D643C;
20) Loconte Angelo nato a Bari, il 10 aprile 1962, ed ivi
residente alla via Napoli, 23 - c.f. LCNNGL62D10A662N;
21) Losito Elena nata a Noci (BA) il 19 aprile 1986,
residente a Gioia del Colle (BA) alla via Jacopo Sannazzaro, 2 - c.f.
LSTLNE86D59F915N;
22) Manzari Nicola nato a Bari, il 21 maggio 1966, residente
a Martina Franca (TA) alla via Guglielmi, 13 - c.f. MNZNCL66E21A662L;
23) Modeo Vincenzo Massimo nato a Taranto, il 12 ottobre
1963, residente a Bari alla via Nicolai, 99 - c.f. MDOVCN63R12L049K;
24) Occhiogrosso Giacinto nato a Trieste (TS), il 20 gennaio
1970, residente a Bitonto (BA) alla via P. Cioffrese, 30 - c.f.
CCHGNT70A20L424R;
25) Patete Furio Martino nato a Foggia, il 7 novembre 1986,
ed ivi residente alla via Tommaso Fiore, 1 - PTTFMR86S07D643D;
26) Perrone Antonio nato a Torchiarolo (BR) il 13 aprile
1964, residente a Acquaviva delle Fonti (BA) alla via Arcivescovo G.
Palombella, 46 - c.f. PRRNTN64D13L213W;
27) Pignatelli Vincenzo Davide nato a Altamura (BA), il 23
febbraio 1985, ed ivi residente alla via Andria, 6 - c.f.
PGNVCN85B23A225R;
28) Poduti Riganelli Daniela nata a Cerreto d'Esi (AN) il 26
marzo 1962, residente a Foggia alla via Postiglione, 2 - c.f.
PDNTDNL62C524T;
29) Portoghese Filippo nato a Putignano (BA), il 17 dicembre
1976, residente a Altamura (BA), alla strd. priv. Stasolla, 2 - c.f.
PRTFPP71T17H096J;
30) Raggio Elena nata a Lecce, il 4 dicembre 1971, ed ivi
residente al viale Francesco Lo Re, 14 - c.f. RGGLNE71T44E506L;
31) Russo Fabio nato a Bari, il 18 settembre 1990, ed ivi
residente alla via M. Azzarita, 6 - c.f. RSSFBA90P18A662J;
32) Scudieri Costantino nato a Nocera Inferiore (SA) l'11
ottobre 1982, residente a Bari alla via Giuseppe Posca, 3 - c.f.
SCDCTN82R11F912I;
33) Seccia Francesca Pia nata a San Giovanni Rotondo, il 14
marzo 1978, residente Bari alla via N. Cacudi, 3 - c.f.
SCCFNC78C54H926F;
34) Speranza Luca nato a Bari, il 27 settembre 1963, ed ivi
residente alla via Goffredo Mameli, 23 - c.f. SPRLCU63P27A662H;
35) Tafaro Antonio nato a Bari, il 16 agosto 1969, residente
a Giovinazzo (BA) alla via Bari, 98 - c.f. TFRNTN69M16A662V;
36) Tondo Lucia nata a Lecce, il 2 marzo 1973, ed ivi
residente alla via Giurgola, 3 - c.f. TNDLCU73C42E506G;
37) Toraldo Andrea nato a Scorrano (LE), il 6 dicembre 1980,
residente a Giovinazzo (BA) alla via G. Marconi, 22/D - c.f.
TRLNDR80T06I549K;
38) Bernardo Valentino nato a S. Giuseppe V. (NA) il 10
giugno 1981, residente a Bari alla via Nicola Cacudi 1 - c.f.
BRNVNT81H10H931L;
39) Venezia Michele nato a Castellaneta (TA), il 22 maggio
1986, ed ivi residente alla via Malagodi, c.f. VNZMHL86EZZC136R;
40) Vessio Luigi nato a Bari, il 28 giugno 1981, residente a
Bari Palese, al corso V. Emanuele, 124 - c.f. VSSLGU81H28A662O;
tutti rappresentati e difesi, congiuntamente e disgiuntamente
dagli avvocati Claudio Giardullo, con studio in Roma - viale Liegi
n. 58 - e Romano Cerquetti con studio in Roma - via G.G. Belli n. 36
- elettivamente domiciliati presso lo studio dell'avvocato Claudio
Giardullo;
Contro I.N.P.S., in persona del legale rappresentante
pro-tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale
dell'ente, presso i cui Uffici è elettivamente domiciliato in Bari
alla via Putignani n. 108;
Visto il codice di giustizia contabile;
Visto l'art. 85, comma 5, del decreto-legge n. 18 del 17 marzo
2020, come modificato e integrato dalla legge di conversione n. 27
del 24 aprile 2020 e, da ultimo, dall'art. 26-ter del decreto-legge
14 agosto 2020, n. 104, convertito nella legge 13 ottobre 2020, n.
126;
Esaminati, all'udienza cartolare del 14 dicembre 2021 con
l'assistenza del Segretario dott.ssa Laura Guastamacchia, gli atti di
causa;

Considerato in fatto

Con ricorso depositato in data 27 gennaio 2021, i ricorrenti,
come sopra generalizzati, tutti Funzionari della Polizia di Stato in
servizio, appartenenti alla carriera dei Funzionari che svolgono
attività di polizia, dei Funzionari tecnici, e dei Funzionari medici
in possesso del titolo di laurea magistrale o specialistica richiesto
dal rispettivo bando di concorso, hanno chiesto, previa remissione
degli atti alla Corte costituzionale, e previo annullamento degli
atti di diniego opposti dall'I.N.P.S., la declaratoria del diritto al
computo gratuito, ai fini pensionistici degli anni di durata legale
del corso di laurea magistrale o specialistica, richiesto ai fini
dell'accesso alle rispettive carriere dei funzionari della Polizia di
Stato.
Al riguardo, riferiscono i ricorrenti:
di aver presentato in data 21 luglio 2020, formale istanza
collettiva all'Istituto nazionale della previdenza sociale, per il
computo gratuito, ai fini pensionistici, ai sensi degli articoli 13 e
32 del decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n.
1092 (di seguito testo unico 1092/1973), degli anni di durata legale
del corso di laurea richiesto per l'accesso alla rispettiva carriera,
conformemente al regime di gratuità previsto per gli ufficiali
dell'Arma dei carabinieri, ai quali è richiesto il titolo di studio
della laurea magistrale o specialistica per l'accesso al proprio
ruolo;
con nota prot. INPS.0013.04/08/2020.0129832, l'ente
previdenziale rigettava la richiesta sul presupposto della
impossibilità di estendere alla Polizia di Stato una norma
espressamente riservata al personale militare;
di aver presentato ricorso amministrativo avverso il suddetto
diniego, riscontrato con nota prot. INPS.0013.27/08/2020.0150674, con
la quale l'ente previdenziale dichiarava improcedibile la richiesta,
in quanto il ricorso amministrativo andava inoltrato esclusivamente
attraverso i servizi telematici offerti sul portale dell'Istituto.
Ciò premesso, in primo luogo gli istanti, nel ritenere efficaci
e procedibili la domanda e, a seguito del diniego alla stessa, il
conseguente ricorso amministrativo, sollevano ad ogni buon fine
questione di legittimità costituzionale dell'art. 38, comma 5, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, nella parte in cui non consente
in materia pensionistica la tutela amministrativa e giurisdizionale
in forma collettiva riconosciuta dall'ordinamento ai pubblici
dipendenti in materia di trattamento giuridico ed economico e, fino
all'introduzione della disciplina delle modalità telematiche,
sicuramente anche in materia pensionistica, per contrasto con l'art.
3 della Costituzione, sotto i profili della ragionevolezza e
dell'uguaglianza; con l'art. 24 della Costituzione per violazione del
diritto di accesso alla giustizia; con l'art. 97 della Costituzione
per violazione del principio di buon andamento e imparzialità della
pubblica amministrazione.
Quanto al merito, i ricorrenti ritengono, per le motivazioni
sviluppate nell'atto introduttivo, che sussistano i presupposti per
la rimessione degli atti alla Consulta per contrasto della
disposizione di cui all'art. 32 del. decreto del Presidente della
Repubblica n. 1092/1973 con gli articoli 3, 36, 38 e 97 della
Costituzione.
Si è costituito l'INPS, il quale ha evidenziato l'infondatezza
della pretesa, sul presupposto che, a seguito della legge
n. 121/1981, al personale della Polizia di Stato è applicabile il
regime previsto per il personale civile, ivi compresa la disciplina
in tema di riscatto, essendo l'art. 32 del testo unico 1092/1973,
norma eccezionale e derogatoria e dunque non estensibile
analogicamente, riservato espressamente la personale militare.
Inoltre, l'ente previdenziale ha segnalato che la censurata
differenza di regime in tema di riscatto tra impiego «civile» e
impiego «militare» è stata già scrutinata dalla Corte
costituzionale, la quale ha avuto modo di precisare che la scelta del
legislatore non appare irrazionale in relazione alle peculiarità
delle due categorie; nè vale in contrario addurre generiche
affinità o analogie di funzioni (Corte cost. ordinanza n. 847/1988 e
n. 168/1995).
Infine, l'INPS ha richiamato alcune decisioni di questa Corte,
con le quali è stata evidenziata l'infondatezza della invocata
questione di legittimità dell'art. 32 del testo unico 1092/1973 per
contrasto con gli articoli 3, 36, 38 e 97, secondo comma
Costituzione.
In vista dell'udienza cartolare del 14 dicembre 2021, i
ricorrenti hanno fatto pervenire una memoria, contestando quanto
affermato dall'INPS sia con riferimento alle eccezioni preliminari
che con riferimento alla prospettata illegittimità costituzionale ed
insistendo per le conclusioni rassegnate nell'atto introduttivo.
Ad integrazione di quanto già rappresentato, i ricorrenti hanno
richiamato ampi stralci dell'ordinanza n. 85/2021 adottata da questa
Sezione, con la quale è stata sollevata questione di legittimità
costituzionale con riferimento all'assetto normativo che non prevede
l'applicazione, anche al personale della Polizia di Stato, della
disposizione di cui all'art. 54 testo unico 1092/1973, ed hanno
altresì segnalato che è in corso di esame parlamentare il disegno
di legge di bilancio, in cui è stata espressamente prevista, al fine
di allineare il trattamento pensionistico a tutto il personale delle
Forze di polizia e delle Forze armate, l'estensione, al personale
delle Forze di polizia ad ordinamento civile (Polizia di Stato e
Polizia penitenziaria), della predetta disciplina di cui all'art, 54
del decreto del Presidente della Repubblica n. 1092/1973 in tema di
calcolo della quota retribuiva della pensione.
A questo punto, in assenza di richiesta di trattazione orale, la
causa è stata rimessa in decisione.

Diritto

1. In primo luogo, ritiene questo Giudice di dover affrontare il
tema dell'ammissibilità del ricorso collettivo in esame, ampiamente
argomentato dai ricorrenti anche mediante la prospettata questione di
legittimità costituzionale della disposizione di cui all'art. 38,
comma 5, del decreto-legge n. 78 del 2010, invocata dall'I.N.P.S. ai
fini della declaratoria di improcedibilità del ricorso
amministrativo presentato dagli istanti.
Al riguardo, dall'esame della documentazione in atti, emerge che
con nota del 21 luglio 2020, trasmessa via Pec, un gruppo cospicuo di
funzionari della Polizia di Stato, tra cui gli odierni ricorrenti, ha
chiesto all'I.N.P.S. il riconoscimento del computo gratuito degli
anni di studio ex articoli 13 e 32 del testo unico 1092/1973.
Con comunicazione mail del 4 agosto 2020, a firma del dirigente
ufficio riscatti e ricongiunzioni, l'Istituto previdenziale ha
riscontrato la richiesta, precisando di non poter estendere la
disciplina prevista dall'art. 32, testo unico 1092/1973, riservata ai
militari, al personale della Polizia di Stato, che, a seguito della
legge n. 121/1981, è divenuta un'amministrazione ad ordinamento
civile.
A parere di questo Giudice, al di là di ogni valutazione in
merito alla successiva fase procedimentale avviatasi a seguito del
ricorso amministrativo, deve ritenersi pienamente esperita la via
amministrativa, richiesta dall'art. 153, comma 1, lettera b) c.g.c.,
come condizione di ammissibilità dell'azione.
Ed invero, contrariamente a quanto affermato dall'I.N.P.S. nel
successivo riscontro al ricorso amministrativo, l'ente previdenziale
ha formalmente acquisito l'istanza collettiva del 21 luglio 2020,
riscontrandola dettagliatamente nel merito, senza nulla eccepire in
merito al rispetto della procedura telematica.
Non può peraltro non evidenziarsi come appaia del tutto
illegittimo il diniego opposto dall'I.N.P.S. con la nota del 27
agosto 2020, sul presupposto del mancato rispetto delle formalità
telematiche prescritte dall'art. 38, comma 5, del decreto-legge n.
78/2010, il quale prevede, al fine di incentivare l'implementazione
dei servizi telematici, che possano essere definite modalità per
l'utilizzo esclusivo dei medesimi servizi telematici ovvero della
posta elettronica certificata, per la presentazione da parte degli
interessati di denunce, istanze, atti.
Ed infatti, la circostanza che l'istituto previdenziale non abbia
predisposto un sistema telematico per la presentazione di istanze
collettive non può ad evidenza costituire un ostacolo all'esercizio,
costituzionalmente garantito a «tutti» dall'art. 24 cost., di far
valere le proprie ragioni, nonchè di interloquire con
l'Amministrazione in ossequio al principio di buon andamento ed
imparzialità, di cui al secondo comma dell'art. 97 Cost.
Sotto tale profilo, la declaratoria di improcedibilità
dell'istanza, nel caso di specie, appare illegittima in quanto in
contrasto con una lettura costituzionalmente orientata della norma di
cui all'art. 38, comma 5, del decreto-legge n. 78/2010, che, pur
nell'ottica della semplificazione dei procedimenti attraverso
l'incentivo all'uso di strumenti telematici, imporrebbe comunque
all'I.N.P.S., tenuto conto peraltro della sensibilità degli
interessi coinvolti relativi alla materia della previdenza, di
considerare efficaci denunce, istanze ed atti presentati in forma
diversa da quella telematica.
Nel caso di specie, peraltro, l'arresto procedimentale, da
ricondursi alla circostanza che il sistema telematico dell'I.N.P.S.
non consente la presentazione di ricorsi collettivi, si porrebbe
altresì in palese contrasto con le stesse esigenze di
semplificazione sottese alla norma di cui all'art. 38, comma 5,
decreto-legge n. 78/2010, nella misura in cui rendesse necessaria la
presentazione, in via telematica, di separate istanze individuali di
identico contenuto.
2. Va altresì disattesa l'eccezione dell'INPS, fondata sul
presupposto che nessuno dei ricorrenti avrebbe presentato un'istanza
volta al riscatto degli anni di studio.
Al riguardo, come correttamente evidenziato nelle note in vista
dell'udienza, con l'istanza amministrativa è stata espressamente
manifestata la volontà degli interessati di far valere ai fini
pensionistici gli anni del corso di laurea, senza il pagamento del
contributo, analogamente a quanto previsto per il personale del
Comparto Sicurezza ad ordinamento militare.
È altresì evidente l'interesse dei ricorrenti a conoscere la
posizione dell'ente previdenziale, al fine di poter orientare le
proprie scelte professionali, nonchè, come in effetti avvenuto, per
far valere i profili di incostituzionalità delle norme sulla cui
base è stato fondato il diniego dell'I.N.P.S.
Alla luce di quanto sopra evidenziato, questo Giudice, definendo
una questione pregiudiziale ai sensi dell'art. 102, comma 6, lettera
d) c.g.c., ritiene che il ricorso in esame debba ritenersi pienamente
ammissibile.
3. Passando al merito, la questione in esame attiene al
riconoscimento del diritto all'applicazione al personale della
Polizia di Stato della disposizione di cui all'art. 32 del testo
unico 1092/1973, la quale prevede, per il personale militare per la
cui nomina sia richiesto il diploma di laurea, il riconoscimento, ai
fini pensionistici, di un periodo di tempo corrispondente alla durata
legale del corso di studi.
Questo Giudice ritiene di sollevare questione di legittimità
costituzionale, per violazione degli articoli 3, 36, 38 e 97, secondo
comma, della Costituzione, degli articoli 13 e 32 del decreto del
Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092, nella parte in
cui non prevedono il computo gratuito anche ai funzionari della
Polizia di Stato degli anni di durata legale del corso di laurea
magistrale o specialistica richiesto ai fini dell'accesso alle
rispettive carriere, previsto per gli ufficiali degli altri corpi
militari.
4. La questione di legittimità costituzionale si appalesa come
rilevante, in quanto il presente giudizio non può essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della presente questione, siccome
reso evidente dalla ricostruzione dei termini della res controversa.
Infatti, l'art. 32 del decreto del Presidente della Repubblica n.
1092/1973 prevede che per gli ufficiali, per la cui nomina sia
richiesto il diploma di laurea, si computino, ai fini pensionistici,
tanti anni antecedenti alla data di conseguimento di detto titolo di
studio quanti sono quelli corrispondenti alla durata legale dei
relativi corsi.
La norma in questione è stata poi integralmente trasfusa
all'interno del decreto legislativo n. 66/2010 (Codice
dell'ordinamento militare, cd. COM), ed in particolare all'art. 1860.
La disposizione è dunque espressamente riservata al personale
militare.
Orbene, con la legge n. 121 del 1° aprile 1981, nell'ambito di
una profonda trasformazione dell'Amministrazione della pubblica
sicurezza, è stata disposta la soppressione del Corpo degli agenti
di pubblica sicurezza, e la creazione della «Polizia di Stato» ad
ordinamento civile, realizzando quella che viene comunemente definita
la «smilitarizzazione» del personale di pubblica sicurezza.
Con riferimento all'ordinamento del personale in questione,
l'art. 23, comma 5, della citata legge n. 121/1981 ha espressamente
previsto che: «Al personale appartenente ai ruoli
dell'Amministrazione della pubblica sicurezza, per quanto non
previsto dalla presente legge, si applicano, in quanto compatibili,
le norme relative agli impiegati civili dello Stato».
Pertanto, a decorrere dall'entrata in vigore della legge in
questione, non è più applicabile, in tema di riscatto, al personale
della neonata Polizia di Stato la disposizione di cui all'art. 32 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 1092/1973 (espressamente
richiamata dall'art. 1860 COM) riservata al personale militare, ma
bensì la disposizione di cui all'art. 13 del medesimo decreto del
Presidente della Repubblica, applicabile al personale pubblico del
comparto civile, che prevede il riscatto a domanda e previo
contributo.
Nè ritiene questo Giudice che il dubbio di legittimità
costituzionale possa essere superabile mediante interpretazione
adeguatrice ovvero secundum constitutionem, che, come è noto,
rappresenta, a partire dalla sentenza n. 456 del 1989, una delle
condizioni di ammissibilità dell'incidente di costituzionalità, in
quanto la normativa censurata non ha carattere polisenso, essendo in
maniera chiara applicabile al personale appartenente alla Polizia di
Stato la disciplina prevista per il personale civile, in virtù del
rinvio di cui all'art. 23, comma 5, legge n. 121/1981, laddove l'art.
32 del decreto del Presidente della Repubblica n. 1092/1973, di cui
si chiede l'applicazione, è espressamente riservata ai militari.
Inoltre, ritiene questo Giudice che la chiarezza del quadro
normativo sopra descritto, che prevede una netta separazione dei
regimi legata allo status civile/militare, non consenta
all'I.N.P.S., sulla base di un giudizio di «non compatibilita'» in
parte qua delle norme dell'ordinamento civile, l'applicazione
estensiva al personale della Polizia di Stato della disposizione di
cui all'art. 32, testo unico 1092/1973.
Allo stato degli atti, dunque, l'orientamento espresso
dall'I.N.P.S. appare coerente con il quadro normativo vigente.
5. La questione di legittimità costituzionale, oltre che
rilevante, non è manifestamente infondata, in quanto ritiene questo
Giudice che l'assetto normativo in vigore si ponga in irrimediabile
contrasto con gli articoli 36 e 38 Costituzione determinando una
ingiustificata compromissione del diritto, costituzionalmente
garantito, a conseguire un trattamento retributivo sia in costanza di
rapporto che differito proporzionato alla quantità e qualità del
lavoro prestato e in ogni caso sufficiente ad assicurare a sè e alla
famiglia un'esistenza libera e dignitosa.
Inoltre, a parere di questo Giudice, risulta violato l'art. 3,
comma 1, Cost., inteso quale canone di «ragionevolezza», in virtù
del quale devono intendersi non conformi a Costituzione le scelte
legislative che comportino discriminazioni intollerabili fra
situazioni similari, ovvero eguale trattamento per situazioni
palesemente dissimili.
Infine, l'assetto normativo della cui conformità a Costituzione
si dubita contrasterebbe con il principio di buon andamento della
pubblica amministrazione di cui all'art. 97, secondo comma Cost.,
nella misura in cui costituisce un disincentivo all'ingresso nei
ruoli della Polizia di Stato di personale idoneo per formazione e
cultura per le carriere direttive.
5.1 In primo luogo, ritiene questo Giudice che, come
correttamente evidenziato nell'atto introduttivo, non sussista alcuna
preclusione alla riproposizione della questione di costituzionalità
delle norme censurate, pur avendo la Consulta già scrutinato la
vicenda con le ordinanze n. 847 del 1988, e n. 168 del 1995.
Ed infatti, come chiarito dalla stessa Consulta (cfr. inter alia,
sentenza n. 257 del 1991), è ben possibile riproporre la questione,
laddove siano prospettati profili di costituzionalità diversi, anche
alla luce del mutamento del quadro legislativo di riferimento,
circostanza riscontrabile nel caso di specie come di seguito
illustrato.
In estrema sintesi, con le citate decisioni, la Consulta ha
ritenuto prevalente la discrezionalità del legislatore in tema di
riscatto, a fronte della diversità e peculiarità del regime
ordinamentale dei militari rispetto a quello del personale ad
ordinamento civile «... con particolare riguardo ai più bassi limiti
di età per la cessazione del servizio stabiliti per i militari (con
conseguente maggior difficoltà, rispetto ai civili, di raggiungere
il massimo dell'anzianità per il trattamento di quiescenza)».
Reputa questo Giudice, in ciò condividendo la prospettazione dei
ricorrenti, che le motivazioni poste dalla Corte costituzionale a
supporto della non fondatezza della legittimità costituzionale del
diverso regime in tema di riscatto tra il personale della Polizia di
Stato e quello militare del comparto Sicurezza siano non più attuali
alla luce delle profonde modifiche legislative che hanno portato ad
una progressiva omogeneizzazione della disciplina del rapporto di
lavoro e del trattamento previdenziale tra le due categorie, tale da
rendere irrazionale la disparità di trattamento in parte qua.
6, In primo luogo, risulta non più valido l'assunto della
Consulta, secondo cui il diverso regime sarebbe giustificato dalla
previsione di limiti di età inferiori previsti per i militari
rispetto al personale della Polizia di Stato.
Ed infatti con il citato decreto legislativo n. 66 del 2010, i
limiti anagrafici degli ufficiali sono stati elevati e quindi: 65
anni per il Generale di Corpo d'armata e il Generale di divisione; 63
anni per il Generale di brigata; 60 anni per il Colonnello, il
Tenente colonnello, e per gli ufficiali subalterni (art. 928 COM).
Tali limiti risultano quindi parificati a quelli dei funzionari
della Polizia di Stato, previsti dall'art. 13 del decreto legislativo
5 ottobre 2000, n. 334, ovvero:
65 anni per il dirigente generale di pubblica sicurezza;
63 anni per il dirigente superiore;
60 anni per le qualifiche inferiori (commissario, vice Questore
aggiunto, primo dirigente).
7. Reputa inoltre questo Giudice che l'assetto normativo in tema
di riscatto del corso di studi applicatile al personale della Polizia
di Stato determini una evidente ed ingiustificata lesione del
principio di uguaglianza sostanziale di cui all'art. 3 Costituzione,
alla luce dell'evoluzione normativa volta ad un sostanziale
avvicinamento del regime ordinamentale del personale appartenente al
comparto Sicurezza a prescindere dal relativo status civile/militare.
In primo luogo, non può prescindersi dalla considerazione, pur
nel rispetto delle diverse professionalità, delle forti analogie tra
le funzioni svolte dalle varie Forze di polizia, circostanza che
questo Giudice ritiene autoevidente.
Sono qualificate, infatti, Forze di polizia, ai fini della tutela
dell'ordine e della sicurezza pubblica, fermi restando i rispettivi
ordinamenti e dipendenze, oltre alla Polizia di Stato, l'Arma dei
carabinieri, il Corpo della guardia di finanza, nonchè il Corpo
degli agenti di custodia e il Corpo forestale dello Stato (art. 16,
legge n. 121/1981).
In tale ottica assume rilievo la funzione di coordinamento delle
varie di Forze di polizia svolta dal Ministero dell'interno e dalle
sue articolazioni periferiche (questure, prefetture).
Un'ulteriore conferma viene dallo stesso assetto ordinamentale
del personale degli agenti di Polizia, che pura fronte dell'abbandono
del paradigma militare, non prevede il ricorso all'istituto dei
livelli funzionali, ma mantiene la categoria dei ruoli distinti,
all'interno dei quali si individuano le singole qualifiche in ragione
della professionalità richiesta (art. 23, legge n. 121/1981), così
favorendo una struttura più rigida, di tipo gerarchico,
sostanzialmente analoga a quella propria di un ordinamento militare,
più confacente alle funzioni ed ai compiti da svolgere, in tempo di
pace, da parte di un corpo armato.
A tale riguardo, va considerato che, ai fini della individuazione
delle qualifiche, è stata prevista un'apposita tabella di
equiparazione tra le qualifiche della Polizia di Stato ed i gradi
delle altre Forze armate con funzioni di polizia (cfr. tabella C,
allegata alla legge n. 121/1981).
Infine, resta immutata la devoluzione all'Arma dei carabinieri,
al Corpo della guardia di finanza ed alla Polizia di Stato, in
ragione delle rispettive specifiche professionalità e
qualificazioni, delle funzioni di polizia giudiziaria, da svolgersi
alle dipendenze dell'autorità giudiziaria (articoli 55 e 56 del
codice di procedura penale).
7.1. Ciò premesso, come detto, va dato atto della tendenza
legislativa nel corso degli ultimi anni volta alla sostanziale
omogeneizzazione del regime ordinamentale del personale del comparto
sicurezza, i cui interventi più significativi possono di seguito
riassumersi:
a) l'art. 6-bis del decreto-legge 21 settembre 1987, n. 387,
convertito con modificazioni dalla legge 20 novembre 1987, n. 472, il
cui comma 5, prevede che al personale della Polizia di Stato, ai soli
fini dell'acquisizione del diritto al trattamento di pensione
normale, si applichi l'art. 52 del testo unico approvato con decreto
del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092, riservato
al personale militare;
b) lo stesso decreto legislativo n. 66/2010 ha previsto
l'estensione al personale delle Forze di polizia ad ordinamento
civile e al Corpo nazionale dei vigili del fuoco di alcune
disposizioni in tema di trattamento previdenziale (articoli 2177 e
ss. COM);
c) l'art. 6 del decreto-legge n. 201 del 6 dicembre 2011
(come convertito dalla legge n. 214 del 2011: c.d. legge Fornero) ha
espressamente escluso l'abrogazione degli istituti dell'accertamento
della dipendenza dell'infermità da causa di servizio, del rimborso
delle spese di degenza per causa di servizio, dell'equo indennizzo e
della pensione privilegiata nei confronti del personale appartenente
al comparto sicurezza, difesa, vigili del fuoco e soccorso pubblico;
d) l'art. 19 della legge n. 183 del 2010, recante deleghe in
materia di lavoro, prevede ai primi due commi che: «1. Ai fini della
definizione degli ordinamenti, delle carriere e dei contenuti del
rapporto di impiego e della tutela economica, pensionistica e
previdenziale, è riconosciuta la specificità del ruolo delle Forze
armate, delle Forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del
fuoco, nonchè dello stato giuridico del personale ad essi
appartenente, in dipendenza della peculiarità dei compiti, degli
obblighi e delle limitazioni personali, previsti da leggi e
regolamenti, per le funzioni di tutela delle istituzioni democratiche
e di difesa dell'ordine e della sicurezza interna ed esterna, nonchè
per i peculiari requisiti di efficienza operativa richiesti e i
correlati impieghi in attività usuranti.»;
e) l'art. 46 del decreto legislativo n. 95 del 2017, in
attuazione della delega sul riordino dei ruoli contenuta nell'art. 8,
comma 1, lettera a) della legge n. 124 del 2015 riguardante le
deleghe al Governo per la riorganizzazione delle amministrazioni
pubbliche, ha istituito l'area negoziale dei dirigenti delle Forze di
polizia a status civile, riguardante la parte normativa del loro
rapporto di impiego e il trattamento accessorio della parte
economica, prevedendo procedure e risorse per l'estensione delle
misure definite al tavolo negoziale, anche agli ufficiali superiori
delle Forze di polizia a status militare ed alle Forze armate. Con
quest'ultima modifica normativa, dunque, anche i dirigenti della
Polizia di Stato vengono direttamente interessati dalle procedure
negoziali del comparto, mentre gli ufficiali con trattamento
dirigenziale dell'Arma dei carabinieri, ed i corrispondenti ufficiali
degli altri corpi militari, lo sono indirettamente, attraverso
l'attivazione delle previste procedure di estensione.
Va dato altresì atto dell'ormai pacifica individuazione a
livello legislativo di una netta separazione tra i due comparti
«sicurezza» (Carabinieri, Guardia di finanza e Polizia di Stato) da
una parte e «forze armate» (Esercito, Marina ed Aeronautica)"
dall'altra.
Si consideri in particolare l'art. 1, comma 2 del decreto
legislativo 12 maggio 1995, n. 195, il quale prevede che «Le
procedure di cui al comma 1, da attuarsi secondo le modalità e per
le materie indicate negli articoli seguenti, si concludono con
l'emanazione di separati decreti del Presidente della Repubblica
concernenti rispettivamente il personale delle Forze di polizia anche
ad ordinamento militare e quello delle Forze armate.».
Significativa appare inoltre, a parere di questo Giudice, la
sentenza della Corte costituzionale n. 120 del 2018, richiamata dai
ricorrenti, che ha attenuato le limitazioni ad alcune libertà
fondamentali del personale militare in ambito politico e sindacale.
Ed invero, non vi è chi non veda come tale mutamento di
orientamento della Consulta costituisca un'ulteriore conferma
dell'ormai pacifica omogeneizzazione degli ordinamenti delle Forze di
polizia, a prescindere dal relativo status, di fatto eliminando una
delle caratteristiche che avevano giustificato la smilitarizzazione
dell'allora Corpo delle guardie di pubblica sicurezza, ovvero la
possibilità di godere della rappresentanza sindacale.
Permane inoltre per tutte le amministrazioni della Pubblica
sicurezza, sia ad ordinamento civile che militare, il divieto di
sciopero e di iscriversi ad associazioni sindacali non di categoria.
In buona sostanza, unica differenza resta l'assoggettamento del
personale dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della guardia di
finanza al codice penale militare.
7.2. Ad ulteriore conferma della tendenza alla omogeneizzazione
della posizione del personale del comparto Sicurezza, non può non
darsi conto della circostanza, emersa nel corso della interlocuzione
tra le parti a seguito della presentazione dell'istanza
amministrativa da parte dei ricorrenti, che, come chiarito dallo
stesso I.N.P.S. con la nota 0013.10/12/2020.0388573, «al personale
direttivo e dirigente del ruolo professionale dei sanitari della
Polizia di Stato, immessi in servizio come ufficiali medici del
disciolto Corpo delle guardie di P.S., si applica, per la valutazione
del corso legale di laurea, l'art. 32 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 1092/1973, riprodotto all'art. 1860 del decreto
legislativo n. 66/2010», come da circolare Inpdap n. 6 del 23 marzo
2005, paragrafo 3.4.
7.3. Infine, va dato atto che è attualmente in corso di
approvazione parlamentare, il disegno di legge di bilancio 2022, il
cui art. 28, al fine di allineare il trattamento pensionistico a
tutto il personale delle Forze di polizia e delle Forze armate - la
cui pensione sia calcolata con il sistema «misto» -, prevede l'
estensione, al personale delle Forze di polizia ad ordinamento civile
(Polizia di Stato e Polizia penitenziaria), della disciplina di cui
all'art. 54 del decreto del Presidente della Repubblica n. 1092/1973,
in tema di applicazione dell'aliquota annua di rendimento sulla parte
della pensione calcolata con il sistema retributivo.
Con ordinanza n. 85/2021, inoltre, questo Giudice ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'assetto normativo
previsto dal testo unico 1092/1973 con riferimento alla mancata
estensione al personale della Polizia di Stato della citata
disposizione di cui all'art. 54 del medesimo testo unico.
8. In definitiva, alla luce di tutto quanto sopra evidenziato,
reputa questo Giudice che l'assetto normativo di cui agli articoli 13
e 32 del testo unico 1092/1973, appaia in contrasto con l'art. 3
Cost. laddove giustifica una disparità di trattamento, fondata sul
mero status civile/militare, con riferimento al personale
appartenente al medesimo comparto Sicurezza, svolgente le medesime
funzioni e disciplinato da ordinamenti ormai sostanzialmente
omogenei.
Allo stato degli atti, infatti, nonostante la conformità delle
peculiarità di impiego, l'Arma dei carabinieri ed il Corpo della
guardia di finanza possono godere di una maggiore base di anzianità
contributiva, che viene garantita gratuitamente agli ufficiali, per i
quali richiesto il titolo di studio della laurea magistrale o
specialistica, rispetto ai funzionari della Polizia di Stato.
8.1 Inoltre, risulterebbero violati gli articoli 36 e 38
Costituzione, nella misura in cui, essendo previsto un contributo per
il riscatto degli anni di studi, i funzionari della Polizia di Stato,
che non possono affrontare tale onere economico, subirebbero il
sacrificio dell'interesse al perseguimento di un trattamento
pensionistico proporzionato al servizio prestato ed adeguato a
mantenere lo stesso tenore di vita.
Al riguardo, come chiarito dalla Consulta, il lavoratore ha
diritto a «una particolare protezione, nel senso che il suo
trattamento di quiescenza, al pari della retribuzione percepita in
costanza del rapporto di lavoro, del quale lo stato di pensionamento
costituisce un prolungamento ai fini previdenziali, deve essere
proporzionato alla quantità e qualità del lavoro prestato e deve,
in ogni caso, assicurare al lavoratore ed alla sua famiglia mezzi
adeguati alle esigenze di vita per una esistenza libera e dignitosa».
Inoltre, la Corte ha precisato, in particolare, che
«proporzionalità e adeguatezza alle esigenze di vita non sono solo
quelli che soddisfano i bisogni elementari e vitali ma anche quelli
che siano idonei a realizzare le esigenze relative al tenore di vita
conseguito dallo stesso lavoratore in rapporto al reddito ed alla
posizione sociale raggiunta» (cfr. sentenze numeri 26/80 e 349/85).
Sotto tale profilo, non può non considerarsi che il sacrificio
verrebbe ulteriormente accentuato da un limite ordinamentale di
accesso alla pensione di vecchiaia dei funzionari della Polizia di
Stato, da 60 a 65 anni in relazione alla qualifica, più basso del
restante impiego pubblico.
Circostanza questa che determinerebbe un'ulteriore ed
ingiustificata discriminazione del personale della Polizia di Stato,
rispetto al personale ad ordinamento civile, per il quale, per
effetto della riforma di cui al decreto-legge n. 201/2011, convertito
con legge n. 214/2011 (legge Fornero), il limite anagrafico per la
pensione di vecchiaia è stato innalzato a 66 anni per gli uomini e
64 per le donne.
A tale riguardo, va evidenziato che il profilo del concreto
rischio, sussistente oggi soprattutto per i funzionari di livello
inferiore al dirigente superiore (commissario, vice questore e primo
dirigente), di disparità di trattamento rispetto al personale civile
(ivi compreso quello dipendente dal medesimo Ministero dell'interno),
con riferimento al più ristretto orizzonte temporale per il
conseguimento della pensione di vecchiaia, è stato escluso dalla
Consulta proprio sul presupposto che non vi fosse all'epoca un
diverso, e più basso, limite anagrafico.
Ed infatti, in una delle due fattispecie esaminate dalla
Consulta, riferita al personale sanitario della Polizia di Stato, è
stato affermato che è «... inesatto l'argomento del limite di età
per la cessazione dal servizio del personale in esame - che sarebbe
più basso rispetto a quello stabilito per il personale civile -, in
quanto, ai sensi dell'art. 33, ultimo comma, del decreto del
Presidente della Repubblica 24 aprile 1982, n. 338, il personale
inquadrato nei ruoli dei sanitari della Polizia di Stato è collocato
a riposo al compimento del sessantacinquesimo anno di eta'»
(ordinanza n. 188/1995).
8.2 Infine, la penalizzazione del personale della Polizia di
Stato in tema di riscatto degli anni di studio rischierebbe di
determinare un vulnus al principio di buon andamento della P.A.,
sancito dall'art. 97, secondo comma, Cost., nella misura in cui
costituisce un disincentivo all'ingresso nei ruoli della Polizia di
personale idoneo per preparazione e cultura.
A tale riguardo, come chiarito dalla Consulta, «Pur nell'ambito
della discrezionalità di cui gode nello scegliere i periodi e i
servizi da ammettere a riscatto (...) il legislatore, in una lunga
evoluzione normativa, ha voluto garantire alla preparazione
professionale ogni considerazione, ai fini della quiescenza, onde
potere incentivare, segnatamente nelle carriere più elevate,
personale idoneo per formazione e per cultura, anche in armonia con
l'interesse del buon andamento dell'amministrazione (art. 97 della
Costituzione). Pertanto, l'incentivazione all'accesso di personale
qualificato nella pubblica amministrazione si traduce, nella
giurisprudenza costituzionale, nel riconoscere "alla preparazione,
acquisita anteriormente all'ammissione in servizio e richiesta per
quest'ultimo, ogni migliore considerazione ai fini di quiescenza" (da
ultimo Corte costituzionale, sentenza n. 112 del 1996» (sentenza n.
52 del 2000).
È evidente che la previsione di un contributo per il riscatto
degli anni di studio unitamente ai più bassi limiti di anzianità
per la cessazione dal servizio, con conseguente penalizzazione
economica in termini di capitalizzazione dei contributi
pensionistici, costituiscono un deterrente per l'ingresso in Polizia
di personale qualificato, a tutto discapito del principio di buon
andamento.

P.Q.M.

La Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione
Puglia, in composizione monocratica, non definitivamente pronunciando
sul ricorso n. 36520;
Dichiara l'ammissibilità del ricorso;
Dispone la sospensione del giudizio in corso e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale per la pronuncia sulla questione
di legittimità costituzionale di cui in premessa;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati
e del Senato della Repubblica.
Così deciso, in Bari, all'esito dell'udienza cartolare del 14
dicembre 2021.

Il Giudice: Costa