1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 17-3-1999
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 65 SENTENZA 8 - 12 marzo 1999
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Lavoro - Collocamento - Lavoratori disoccupati o in cerca di prima occupazione e quelli occupati a tempo parziale con orario non superiore a venti ore settimanali e che aspirino ad una diversa occupazione - Inclusione nella prima classe - Conservazione dell'iscrizione anche dei lavoratori avviati con contratti a tempo determinato con durata complessiva non superiore a quattro mesi nell'anno solare - Riferimento alla giurisprudenza della Corte in materia (vedi sentenza n. 356/1996) - Ragionevolezza - Non fondatezza. (Legge 28 febbraio 1987, n. 56, art. 10, comma 1, lettera a)). (Cost., artt. 3 e 4). (099C0239) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 17-3-1999)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, prof. Guido
NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 10, comma 1,
lettera a), della legge 28 febbraio 1987, n. 56 (Norme
sull'organizzazione del mercato del lavoro), promosso con ordinanza
emessa il 16 luglio 1997 dal Tribunale amministrativo regionale per
la Puglia, sezione staccata di Lecce, sul ricorso proposto da Ancona
Salvatore contro il comune di Ostuni ed altro, iscritta al n. 54 del
registro ordinanze 1998 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 6, prima serie speciale dell'anno 1998.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio dell'11 novembre 1998 il giudice
relatore Massimo Vari.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del giudizio promosso da Ancona Salvatore, per
ottenere l'annullamento della delibera comunale (n. 810 del 12 giugno
1997) con la quale era stata revocata la sua assunzione alle
dipendenze del comune di Ostuni, il Tribunale amministrativo
regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, con ordinanza in
data 16 luglio 1997 (r.o. n. 54 del 1998) - emessa in sede cautelare,
previo accoglimento, in via interinale e provvisoria, dell'istanza di
sospensione dell'esecuzione dell'atto - ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 10, comma 1, lettera a), della
legge 28 febbraio 1987, n. 56 (Norme sull'organizzazione del mercato
del lavoro), per contrasto con gli artt. 3 e 4 della Costituzione.
Premette il giudice a quo che il menzionato comune aveva
provveduto, a seguito di richiesta di avviamento a selezione rivolta
al competente Ufficio circoscrizionale del lavoro e della massima
occupazione, all'assunzione (provvisoria e con salvezza
dell'accertamento del possesso dei richiesti requisiti) del
ricorrente (delibera n. 197 dell'11 febbraio 1997).
Dopo la stipula del contratto di lavoro, l'Ufficio del lavoro aveva
comunicato al comune (con nota del 3 aprile 1997) l'avvenuta
cancellazione dell'Ancona dalla prima classe delle liste di
collocamento nonchè la revoca dell'avviamento a selezione, essendo
l'interessato risultato titolare di partita I.V.A., con iscrizione
alla C.C.I.A.A. sin dall'11 dicembre 1986, ed avendo svolto attività
di rappresentante di commercio nel periodo 2 gennaio 1989/16 maggio
1996, "con regolare presentazione delle dichiarazioni II.DD. e
I.V.A.". Di qui la conseguente revoca anche dell'assunzione in
servizio, oggetto di impugnazione, insieme alla nota dell'Ufficio del
lavoro, innanzi al rimettente.
2. - Il giudice a quo nel rammentare che l'art. 10, comma 1,
lettera a), della legge n. 56 del 1987, prevede l'iscrizione nella
prima classe delle liste di collocamento, fra gli altri, anche di
coloro che siano "...occupati a tempo parziale con orario non
superiore a 20 ore settimanali e che aspirino ad una diversa
occupazione...", esclude che, in detta previsione, possano farsi
rientrare, in via interpretativa, anche i lavoratori autonomi, sia
pure dotati di reddito o volume di affari modesti. Una siffatta
scelta ermeneutica richiederebbe, secondo l'ordinanza, "una attività
di inammissibile integrazione del dato normativo", ponendosi "in
chiaro e stridente contrasto con il dato letterale della norma", che
si riferisce, in modo univoco, "a posizioni di lavoro dipendente".
Di qui la prospettata violazione, in primo luogo, del "principio di
uguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione, in relazione al
diverso ed ingiustificato trattamento riservato ai lavoratori
autonomi, occupati solo parzialmente, rispetto ai lavoratori
dipendenti nelle medesime condizioni"; e, in secondo luogo, dell'art.
4 della Costituzione, apparendo la disposizione "ingiustamente
preclusiva", per il lavoratore non dipendente occupato a tempo
parziale, "della facoltà di scelta e di cambiamento dell'attività
lavorativa secondo le proprie possibilità, le proprie scelte ed
aspirazioni".
3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, per
sentir dichiarare "inammissibile e comunque infondata" la sollevata
questione di costituzionalità.
Secondo la difesa erariale non sussiste, anzitutto, la denunciata
"violazione dei canoni di eguaglianza formale e ragionevolezza",
posto che la legge n. 56 del 1987 regolamenta l'organizzazione del
mercato del lavoro con esclusivo riguardo al "lavoro salariato",
dettando una disciplina del tutto coerente con siffatto obiettivo.
Rilevato poi che "il lavoratore autonomo, a tempo pieno o a tempo
parziale, non costituisce nè economicamente nè socialmente "offerta
di lavoro in atto" ma mera potenzialità di una mobilità civile tra
diverse forme di occupazione", l'interveniente osserva che
"l'iscrizione in classi dei lavoratori nelle liste di collocamento
risponde all'esigenza di dare priorità alle diverse condizioni di
bisogno di lavoro, comparabili solo per posizioni omogenee dei
lavoratori dipendenti", tra le quali va ricompresa la posizione del
lavoratore occupato a tempo parziale.
Nè può essere assecondabile il tentativo del giudice a quo di
introdurre, nel mercato del lavoro, la figura del lavoratore autonomo
a tempo parziale, attraverso l'utilizzo di un parametro, quello del
reddito, "la cui entità deriva da una pluralità di elementi
soggettivi ed oggettivi di difficile codificabilità ed
accertamento".
Secondo l'Avvocatura, non va, infine, trascurata - quale "profilo
che afferisce alla stessa ammissibilità della questione sollevata" -
la circostanza dello svolgimento, da parte del ricorrente nel
giudizio a quo di attività di rappresentante di commercio, come tale
presupponente, in base alla legge 3 maggio 1985, n. 204, l'iscrizione
nel ruolo degli agenti, alla quale consegue "l'incompatibilità con
la qualifica di lavoratore dipendente, cui è propedeutica
l'iscrizione nelle liste di collocamento".
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione
staccata di Lecce, dubita della legittimità costituzionale dell'art.
10, comma 1, lettera a), della legge 28 febbraio 1987, n. 56 (Norme
sull'organizzazione del mercato del lavoro), il quale prevede che
possano essere inclusi, nella "1a classe" degli aspiranti al
collocamento, oltre ai "lavoratori disoccupati o in cerca di prima
occupazione", quelli "occupati a tempo parziale con orario non
superiore a venti ore settimanali e che aspirino ad una diversa
occupazione", consentendo, inoltre, la conservazione dell'iscrizione
in favore anche dei "lavoratori avviati con contratti a tempo
determinato, la cui durata complessiva non superi i quattro mesi
nell'anno solare".
2. - Il giudice a quo, nell'escludere che in tale disposizione
possano ricomprendersi anche i lavoratori autonomi con occupazione a
tempo parziale, reputa la stessa in contrasto:
con l'art. 3 della Costituzione, sotto il profilo della
violazione del principio di uguaglianza, per l'ingiustificato
trattamento riservato a questi ultimi "rispetto ai lavoratori
dipendenti nelle medesime condizioni";
con l'art. 4 della Costituzione, per la preclusione che i
medesimi "ingiustamente" subiscono in ordine alla "facoltà di scelta
e di cambiamento dell'attività lavorativa secondo le proprie
possibilità, le proprie scelte ed aspirazioni".
3. - Va preliminarmente esaminata l'eccezione di inammissibilità,
sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato, la quale deduce -
quale "profilo che afferisce alla stessa ammissibilità della
questione" - lo svolgimento da parte dell'interessato dell'attività
di rappresentante di commercio, presupponente come tale l'iscrizione
nel ruolo degli agenti previsto dalla legge 3 maggio 1985, n. 204,
incompatibile con "la qualifica di lavoratore dipendente, cui è
propedeutica l'iscrizione nelle liste di collocamento".
Tale eccezione, da riferire, con ogni evidenza, pur in mancanza di
una puntuale esplicitazione, ad un presunto difetto di rilevanza
della questione, non è fondata. Come la Corte ha avuto già
occasione di affermare, il nesso di pregiudizialità richiesto, al
fine di rendere rilevante (e quindi ammissibile) la questione
incidentale di legittimità costituzionale, deve consistere in un
rapporto di strumentalità necessaria fra la risoluzione della stessa
e la decisione del giudizio principale. La sollevata questione,
investendo la disciplina applicabile alla prima delle classi in cui
possono essere iscritti gli aspiranti al collocamento, appare
certamente pregiudiziale in ordine alla decisione che il rimettente
è chiamato a rendere sulla pretesa del ricorrente a mantenere il suo
rapporto di impiego alle dipendenze del comune di Ostuni. Fuori
dall'ambito del giudizio resta, invece, il problema di compatibilità
posto dall'Avvocatura dello Stato, che non appare atto ad influire in
nessun caso sul vaglio di rilevanza concernente la questione portata
all'esame della Corte.
4. - Nel merito, la questione non è fondata, nei termini in
appresso precisati.
5. - Onde valutarne la portata, occorre ricordare che uno dei
principi fondamentali sul quale il sistema del collocamento è venuto
tradizionalmente a fondarsi è quello dell'ordine di priorità che va
seguito nell'avviamento al lavoro, tenendo conto delle condizioni
soggettive degli aspiranti.
A tal fine l'art. 10 della legge 28 febbraio 1987, n. 56,
modificando la previsione già contenuta nell'art. 10, secondo comma,
della legge 29 aprile 1949, n. 264, prevede che gli iscritti nelle
liste di collocamento siano suddivisi in tre classi, nelle quali
vanno inseriti - rispettivamente e per quanto interessa - i
lavoratori disoccupati o con occupazione a tempo parziale, i
lavoratori occupati che aspirino ad altra occupazione, i titolari di
trattamenti pensionistici. Tali classi, per espresso dettato
legislativo, "costituiscono ordine di precedenza nell'avviamento al
lavoro", a fronte delle richieste di personale formulate in via
numerica dai datori di lavoro.
Trattasi di una disciplina che - pressochè superata per i rapporti
di lavoro privato, a seguito di riforme che hanno comportato (a
partire dall'art. 25 della legge 23 luglio 1991, n. 223) la quasi
completa generalizzazione del sistema della assunzione diretta e,
più di recente, l'eliminazione del monopolio pubblico nella gestione
del servizio (decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469) -
permane, invece, per i rapporti quali quello in contestazione innanzi
al giudice a quo, e cioè per le assunzioni nelle pubbliche
amministrazioni, essendo queste ultime tenute a reclutare, tuttora, i
"lavoratori da inquadrare nei livelli retributivi-funzionali per i
quali non è richiesto il titolo di studio superiore a quello della
scuola dell'obbligo" attraverso selezioni effettuate fra gli iscritti
nelle liste di collocamento (art. 16 della legge n. 56 del 1987, e
successive disposizioni modificative ed integrative).
Dette selezioni (come risulta anche dall'art. 23 del d.P.R. 9
maggio 1994, n. 487, cui rinvia l'art. 45, comma 11, del decreto
legislativo n. 80 del 1998) avvengono fra aspiranti avviati
numericamente, "secondo l'ordine di graduatoria risultante dalle
liste delle sezioni circoscrizionali per l'impiego territorialmente
competenti".
6. - Il rimettente muove dall'assunto che il comma 1, lettera a),
dell'art. 10 della legge 28 febbraio 1987, n. 56, nell'annoverare
nella prima classe degli aspiranti, oltre ai disoccupati, anche i
lavoratori a tempo parziale, operi un "univoco ed esclusivo
riferimento a posizioni di lavoro dipendente". Dubita, perciò, della
costituzionalità della norma, ritenendo che la situazione del
lavoratore autonomo che svolga attività di carattere marginale sia
altrettanto meritevole di considerazione, alla luce degli artt. 3 e 4
della Costituzione, quanto quella di colui che svolge attività
lavorativa subordinata a tempo parziale.
7. - I parametri così evocati inducono la Corte a rammentare come
obiettivo precipuo della disciplina del collocamento, in base alle
modalità tuttora in vigore per le amministrazioni pubbliche, sia
quello dell'equa ripartizione delle insufficienti opportunità di
lavoro, nel rispetto del principio di eguaglianza e secondo l'ordine
di priorità discrezionalmente stabilito dal legislatore.
Un siffatto obiettivo, che, come chiarito già da tempo dalla
giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 248 del 1986), si risolve
nell'attuare, senza irragionevoli discriminazioni (art. 3 della
Costituzione), un'efficace promozione della domanda ed offerta di
lavoro, a tutela dal rischio sociale della disoccupazione (art. 4
della Costituzione), va ovviamente rapportato agli ambiti (non
suscettibili di cristallizzazione, a fronte dei mutamenti, sempre
più rapidi, della società civile in rapporto all'evoluzione,
complessa e diversificata, delle condizioni economicosociali) di
effettiva marginalizzazione dal lavoro, per la cui individuazione non
può non risultare indifferente - come sostanzialmente avverte anche
il giudice a quo - la qualificazione giuridica dell'attività. Ciò
comporta che, proprio per non infrangere i principi di cui si è
fatto cenno, il diritto ad essere annoverati nella classe avente
precedenza nell'avviamento al lavoro debba risultare garantito ai
lavoratori autonomi non meno che a quelli subordinati.
8. - Quanto sopra non implica, tuttavia, la necessità di pervenire
alla declaratoria di incostituzionalità sollecitata dal rimettente,
avendo la Corte più volte precisato che, a fronte di più
significati possibili della stessa disposizione, è compito
dell'interprete escludere quello che difetti di coerenza rispetto ai
dettami della Costituzione, giacchè "in linea di principio, le leggi
non si dichiarano costituzionalmente illegittime perchè è possibile
darne interpretazioni incostituzionali (e qualche giudice ritenga di
darne), ma perchè è impossibile darne interpretazioni
costituzionali" (così, tra le altre, sentenza n. 356 del 1996).
Alla luce di tali canoni, la Corte ritiene che sia ben possibile
una lettura della disposizione tale da ricomprendere anche i
lavoratori autonomi occupati in attività lavorativa "a tempo
parziale" (o meglio, il cui svolgimento abbia assunto i caratteri
della occasionalità o marginalita'), alla stregua di un'esigenza
già avvertita in taluni precedenti della stessa giurisprudenza
amministrativa, sia pure in un quadro di soluzioni diverse da quella
di seguito indicata.
9. - A sostegno di tali conclusioni, può osservarsi che il
criterio selettivo che fornisce primaria giustificazione e fondamento
al sistema della distinzione in classi nella disciplina del
collocamento è dato, essenzialmente, dalla contrapposizione tra
stato di disoccupazione e stato di occupazione, entrambi concetti
neutri rispetto alla qualificazione giuridica dell'attività
lavorativa, tanto che, nella stessa prassi amministrativa (cfr., in
particolare, la circolare del Ministro del lavoro e della previdenza
sociale n. 74 del 21 luglio 1988), non si dubita - sul presupposto
evidentemente che le relative attività valgano a concretare, ai fini
del collocamento, una situazione definibile come di occupazione -
della inclusione dei lavoratori autonomi nel novero di quelli
iscrivibili nella seconda classe, e cioè in quella dei lavoratori
occupati che aspirino a diversa occupazione.
Se, dunque, la distinzione in classi è segnata, nel dettato
legislativo, dalla contrapposizione, nei termini appena rilevati, tra
disoccupazione ed occupazione, non sarebbe giustificato circoscrivere
le ipotesi di occupazione "non piena", in favore delle quali il
legislatore ha ritenuto di apprestare la più favorevole tutela
corrispondente all'iscrizione nella prima classe, a quelle che si
correlano esclusivamente a posizioni di lavoro subordinato.
La interpretazione della disposizione in esame, secondo canoni che
ne assicurino la conformità a Costituzione, porta perciò
ragionevolmente a reputare inclusi nella prima classe delle liste di
collocamento non solo i lavoratori con rapporto di subordinazione a
tempo parziale, ma anche quelli autonomi, la cui attività attinga
alla medesima ratio del disposto di cui alla lettera a) del comma 1
dell'art. 10 della legge n. 56 del 1987: e cioè quella di
salvaguardare la posizione di coloro che svolgono un lavoro di
modesta entità, cioè un lavoro di carattere occasionale, saltuario
e, in definitiva, marginale.
Quanto alla corrispondente situazione, non va, invero, sottaciuto
che il parametro utilizzato dalla norma, e cioè quello delle "venti
ore settimanali", richiama l'idea di un collegamento con la
prestazione di lavoro subordinato, anche se il dato temporale non
costituisce, come è noto, alla stregua del consolidato orientamento
della giurisprudenza di legittimità, elemento direttamente
qualificatorio del lavoro dipendente, bensì indice soltanto
sussidiario ai fini della verifica del relativo tipo contrattuale.
Peraltro, l'inidoneità del suddetto parametro ad identificare la
prestazione lavorativa autonoma qualificabile come marginale non
impedisce di rinvenire nell'ordinamento, ancorchè in un diverso
ambito di disciplina, quale quello dei lavori socialmente utili,
criteri di riferimento che possono reputarsi espressivi di più
generali principi e che, proprio per questo, appaiono atti a definire
il concetto di attività autonoma a tempo parziale.
Nella disciplina da ultimo ricordata, le attività di lavoro
autonomo "occasionale" vengono individuate in "quelle svolte per il
periodo massimo previsto per il mantenimento dell'iscrizione nella
prima classe delle liste di collocamento e nei limiti di lire
7.200.000 lorde percepite, nell'arco temporale di svolgimento del
progetto" (art. 8, comma 4, del decreto legislativo 1 dicembre 1997,
n. 468). Da tale disposizione è dato, dunque, desumere criteri
valutativi in ordine alle prestazioni autonome di modesta entità,
tra i quali appare segnatamente dirimente, per quanto qui interessa,
il limite reddituale, da riferirsi all'anno solare (secondo quella
che, nella normalità dei casi, è la durata dei progetti; art. 1,
comma 2, del citato decreto legislativo); limite da potersi
congruamente apprezzare anche in modo disgiunto ed autonomo
dall'altro dato di riferimento contenuto nel menzionato comma 4
dell'art. 8 del decreto legislativo n. 468 del 1997, proprio in
virtù della peculiare funzione di mero criterio parametrico che la
disposizione assume in relazione alla fattispecie all'esame della
Corte.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 10, comma 1, lettera a),
della legge 28 febbraio 1987, n. 56 (Norme sull'organizzazione del
mercato del lavoro), sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 4 della
Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia,
sezione staccata di Lecce, con l'ordinanza in epigrafe indicata.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 marzo 1999.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Vari
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 12 marzo 1999.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
99C0239