1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 10-1-2024
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 166 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 dicembre 2022
Ordinanza del 1° dicembre 2022 della Corte d'appello di Milano nel procedimento civile promosso da Ministero della giustizia contro O. D. K. J. D. D.. Processo civile - Equa riparazione per violazione della ragionevole durata del processo - Controversie in materia di riconoscimento della protezione internazionale - Termine ragionevole - Individuazione del termine ragionevole del processo nella non eccedenza della durata di tre anni in primo grado, di due anni in secondo grado, di un anno nel giudizio di legittimita' - Applicazione del termine triennale anche alla durata del processo di primo grado in materia di riconoscimento della protezione internazionale previsto dall'art. 35-bis del d.lgs. n. 25 del 2008. - Legge 24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo e modifica dell'articolo 375 del codice di procedura civile), art. 2, comma 2-bis. (23C00216) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 10-1-2024)

CORTE D'APPELLO DI MILANO
Seconda sezione civile

La Corte in composizione collegiale nelle persone dei seguenti
magistrati:
dott.ssa Maria Caterina Chiulli - Presidente;
dott. Carlo Maddaloni - Consigliere;
dott. Andrea Francesco Pirola - Consigliere Relatore;
Nel procedimento in epigrafe promosso dal Ministero della
giustizia in persona del Ministro pro tempore (C.F. 80184430587) in
persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso per legge
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Milano (c.f.
97021490152), con domicilio negli uffici di quest'ultima in Milano,
via Freguglia n. 1, e presso la quale devono essere inviate le
comunicazioni di cancelleria, al numero di fax 02/5468004 ovvero
all'indirizzo p.e.c. ads.mi@mailcert.avvocaturastato.it -
opponente/ricorrente contro O. D. K. J. D. D., nato in il e residente
in alla via , cod. fisc.: , elettivamente domiciliato in Telese Terme
(BN) alla via Roma n. 85, presso lo studio dell'Avv. Gianluca De
Vincentis (cod. fisc.: DVNGLC86H08A783X), che lo rappresenta e
difende giusta mandato in calce al ricorso, il quale dichiara di
voler ricevere le comunicazioni e notificazioni relative al presente
procedimento all'indirizzo P.E.C.
avvdevincentisgianluca@pec.giuffre.it o al numero di fax 0824/811181
- opposto/resistente;
Ha emesso la seguente ordinanza.
1. O. D. K. J. D. D. ha proposto domanda di equa riparazione per
l'ingiustificata durata del primo grado di giudizio del procedimento
regolato dall'art. 35-bis del decreto legislativo n. 25/2008 e
successive modifiche.
Con ricorso depositato in data 5 dicembre 2018, aveva chiesto il
riconoscimento della protezione internazionale e, in subordine, della
protezione sussidiaria o di quella per motivi umanitari.
Il ricorso è stato definito, in primo grado, con decreto di
rigetto del Tribunale di Milano depositato in data 4 giugno 2022.
2. Il Consigliere designato, con decreto in data 11 luglio 2022,
ha accolto la domanda di equa riparazione, liquidando il danno in
complessivi euro 800,00 - pari ad euro 400,00 per ciascuno dei due
anni di ritardo ingiustificato, a fronte di una durata ragionevole
del procedimento presupposto determinata in anni uno -.
In particolare, preso atto che il procedimento aveva avuto una
durata di anni 3 mesi 5 e giorni 29 - dal 5 dicembre 2018 al 4 giugno
2022 -, ne determinava in anni 3 la durata complessiva - escludendo
dal computo la frazione inferiore a sei mesi -.
Quindi, ne stabiliva in anni 2 la durata irragionevole.
Ciò, in considerazione del fatto che il procedimento
d'impugnazione ai sensi dell'art. 35-bis del decreto legislativo n.
25/2008 e successive modifiche si connota come un procedimento
contraddistinto da snellezza e rapidità a cui, per tale ragione, non
è applicabile il termine di tre anni previsto per i procedimenti di
cognizione dall'art. 2, comma bis, della legge n. 89/2001, bensì
quello di un anno applicabile al procedimento di equa riparazione ex
art. della legge n. 89/2001 per effetto della sentenza della Corte
costituzionale n. 36/2016, a cui lo accomunano le medesime
caratteristiche di snellezza e rapidità.
3. Il Ministero della giustizia, tramite l'Avvocatura dello
Stato, ha proposto opposizione chiedendo la revoca del decreto
impugnato.
Con il primo motivo la difesa erariale deduce la violazione
dell'art. 2, comma 2-bis, della legge n. 89 del 2001, laddove il
Consigliere designato ha arbitrariamente individuato in un anno il
termine di ragionevole durata del procedimento in materia di
protezione internazionale, anzichè in quello di tre anni previsto
dall'art. 2, comma 2-bis, della legge n. 89/2001 per tutti i giudizi
di cognizione.
Infatti, il termine di tre anni è predeterminato dal legislatore
ed è sottratto alla discrezionalità giudiziaria come si evince
dalla stessa sentenza della Corte costituzionale n. 36/2016.
Con il secondo motivo deduce il mancato computo del periodo di
sospensione dei termini dall'8 marzo 2020 al 30 giugno 2020 per
l'emergenza pandemica da Covid-19, stabilito dall'art. 83, comma 10
del decreto-legge n. 18/2020, convertito nella legge n. 27/2020, che
recita: «ai fini del computo di cui all'articolo 2 della legge 24
marzo 2001, n. 89, nei procedimenti rinviati a norma del presente
articolo non si tiene conto del periodo compreso tra l'8 marzo e il
30 giugno 2020».
Con il terzo motivo lamenta l'omessa valutazione, ai sensi degli
articoli 2, comma 2-sexies, e 2-bis, comma 2, della legge n. 89/2001,
dell'assenza di ogni effetto negativo derivato al ricorrente dalla
durata del processo e dei vantaggi derivati dalla stessa.
Ciò in quanto:
i) il giudizio presupposto si era concluso con un rigetto;
ii) in data 13 dicembre 2019 era stato concesso un termine su
richiesta della difesa per produrre documentazione personale mai
depositata, evidenziandosi quindi un intento dilatorio di tale
richiesta;
iii) la protrazione del procedimento aveva consentito al
ricorrente di prolungare la sua permanenza nel territorio nazionale
per tutta la durata dello stesso in ragione della sospensione, per
effetto della proposizione del ricorso, dell'efficacia esecutiva del
provvedimento di diniego impugnato;
iv) il protrarsi del processo aveva consentito al ricorrente
di veder riesaminata la sua posizione anche alla luce della
disciplina più favorevole prevista dal decreto-legge n. 130/2020,
convertito nella legge n. 173/2020 - circostanza che aveva
plausibilmente comportato un radicamento del medesimo sul territorio
nazionale, elemento che, unitamente ad altri presupposti, potrebbe
abilitarlo alla richiesta di un permesso di protezione speciale
secondo la normativa richiamata più favorevole -.
4. O. D. K. J. D. D., tramite il proprio difensore, ha chiesto,
preliminarmente, che venga sollevata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 2-bis, della legge n. 89/2001,
nella parte in cui si applica anche alla durata dei procedimenti in
materia di riconoscimento della protezione internazionale ai sensi
dell'art. 35-bis del decreto legislativo n. 25/2008 e successive
modifiche e, nel merito, ha insistito per il rigetto
dell'opposizione.

Considerato che

1. La questione di illegittimità costituzionale dell'art. 2,
comma 2-bis, della legge n. 89/2001 è rilevante ai fini della
decisione del presente giudizio.
Infatti, il mancato computo del periodo di sospensione dei
termini per l'emergenza pandemica da Covid-19, stabilito dall'art.
83, comma 10 del decreto-legge n. 18/2020, convertito nella legge n.
27/2020 è ininfluente ai fini della decisione, in quanto la
sottrazione del periodo considerato non avrebbe alcuna incidenza
neppure in ordine alla determinazione dell'entità dell'indennizzo
liquidato.
Il rigetto delle richieste del ricorrente nel procedimento
presupposto, ai sensi dell'art. 2-bis, comma 1-ter, della legge n.
89/2001, può essere valutato solo ai fini della eventuale riduzione
fino a un terzo della somma liquidata a titolo di risarcimento del
danno. Quindi, il risarcimento non può essere negato solo per tale
ragione.
Anche il comportamento delle parti nel procedimento presupposto
può essere valutato solo ai fini dell'eventuale riduzione del
risarcimento, ai sensi dell'art. 2-bis, comma 2, lettera b), della
legge n. 89/2001.
Peraltro, occorre evidenziare che il termine per produrre il
contratto di lavoro richiesto all'udienza del 13 dicembre 2019 è
stato concesso fino al 20 dicembre 2019, quando invece il processo
rimaneva in uno stato di stasi fino al 7 marzo 2022 data di emissione
del decreto di fissazione dell'udienza del 5 maggio 2022.
La protrazione della possibilità del ricorrente di permanere nel
territorio nazionale per effetto della sospensione dell'esecutività
del provvedimento impugnato durante il procedimento presupposto non
può essere valorizzata al fine di una presunzione di insussistenza
del danno ai sensi dell'art. 2, comma 2-sexies, della legge n.
89/2001.
Infatti, nel caso specifico, non si può ravvisare, nè una
condotta imputabile alla parte che abbia comportato la protrazione
del procedimento di protezione internazionale, nè un beneficio
definitivamente consolidato in capo al ricorrente in conseguenza
della durata del processo che possa giustificare tale presunzione,
diversamente da quanto avviene nel caso di dichiarazione di
prescrizione del reato per l'imputato o di estinzione del processo
per rinuncia o per inattività delle parti.
Infine, nessun beneficio concreto è derivato al ricorrente
dall'introduzione della normativa più favorevole prevista dal n.
130/2020, convertito nella legge n. 173/2020, stante il diniego delle
richieste avanzate, circostanza che, al tempo stesso, smentisce anche
il plausibile intervenuto radicamento del medesimo nel territorio
nazionale, peraltro non suffragato da alcun elemento concreto.
Conclusivamente, ai fini della decisione della controversia è
determinante l'applicazione dell'art. 2, comma 2-bis, della legge n.
89/2001 che prevede il termine di tre anni quale termine di
ragionevole durata in primo grado del procedimento di cognizione, fra
cui indubitabilmente rientra anche il procedimento di riconoscimento
della protezione internazionale.
Infatti, l'applicazione al caso di specie della predetta norma,
comporterebbe l'accoglimento dell'opposizione.
2. Ciò posto, la Corte ritiene di non poter accedere
all'interpretazione costituzionalmente orientata della norma operata
dal primo giudice che ha ritenuto di determinare in anni uno la
ragionevole durata in primo grado del procedimento in materia di
protezione internazionale.
Infatti, come rilevato dall'Avvocatura dello Stato, nel primo
motivo di opposizione, il termine di tre anni contenuto nell'art. 2,
comma 2-bis, della legge n. 8972001, è predeterminato dal
legislatore ed è sottratto alla discrezionalità dell'autorità
giudiziaria.
Ciò si evince proprio dalla sentenza della Corte costituzionale
n. 36/2016 che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dello
stesso comma, nella parte in cui si applica alla durata del processo
di primo grado previsto dalla legge n. 89/2001.
Infatti, la Corte costituzionale, a pag. 9 della predetta
sentenza, afferma: «L'obbligo di addivenire ad una interpretazione
conforme alla Costituzione cede il passo all'incidente di
legittimità costituzionale ogni qual volta essa sia incompatibile
con il disposto letterale della disposizione», nonche': «I commi 2-bs
e 2-ter dell'art. 2, nell'affermare che il termine ivi indicato "Si
considera rispettato", sono univoci e non possono che essere intesi
nel senso che tale termine va ritenuto ragionevole. Ciò appare tanto
più vero, se si tiene a mente che questa affermazione è stata fatta
nell'ambito di un intervento normativo segnato dall'intento del
legislatore di sottrarre alla discrezionalità giudiziaria la
determinazione della congruità del termine, per affidarla invece ad
una previsione legale di carattere generale. Si può aggiungere fin
d'ora che, in tal modo, e in coerenza con quest'ultima finalità, è
stato regolato l'insieme dei processi civili di cognizione, e dunque
anche il procedimento previsto dalla legge n. 89 del 2001, cui la
giurisprudenza di legittimità ha costantemente attribuito tale
natura. Difatti, lo stesso art. 2, comma 2-bis, di tale legge reca
previsioni speciali esclusivamente per il procedimento di esecuzione
forzata e per le procedure concorsuali».
Ciò esclude, a giudizio della Corte, che la ragionevole durata
in primo grado del procedimento presupposto possa essere determinata
in via interpretativa in anni uno, in analogia con la ragionevole
durata in primo grado del procedimento previsto dalla legge n. 89 del
2001, in quanto tale opzione ermeneutica si sostanzia nella
disapplicazione dell'art. 2, comma 2-bis, della legge n. 89/2001,
attività non consentita neppure al fine di giungere ad una
interpretazione costituzionalmente orientata della norma.
3. Tuttavia, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 2-bis, della legge n. 89 del 2001, in riferimento
agli articoli 111, secondo comma, e 117, primo comma, della
Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 6, paragrafo 1,
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali nella parte in cui si applica al processo
di primo grado previsto dall'art. 35-bis del decreto legislativo n.
25/2008, come modificato dal decreto-legge n. 13 del 17 febbraio
2017, convertito nella legge n. 46/2017, prospettata, dal resistente,
non può ritenersi manifestamente infondata.
Infatti, il procedimento in materia di protezione internazionale
regolato dall'art. 35-bis del decreto legislativo n. 25/2008, come
modificato dal decreto-legge n. 13/2017 conv. nella legge n. 46/2017,
applicabile nel caso di specie, è un procedimento articolato in soli
due gradi di giudizio e disciplinato con modalità di trattazione
dirette a favorirne la celere definizione.
In particolare, l'art. 35-bis, della norma citata, prevede
l'applicazione al procedimento degli articoli 737 e seguenti del
codice di procedura civile, la trattazione dello stesso, di regola,
in camera di consiglio e la fissazione dell'udienza per la
comparizione delle parti solo nei casi previsti dai commi 10 e 11
della stessa norma.
Inoltre, l'art. 35-bis, comma 13, del decreto legislativo n.
25/2008, prevede che la decisione intervenga entro quattro mesi dalla
presentazione del ricorso «sulla base degli elementi esistenti al
momento della decisione».
Infine, il comma 15 della norma citata dispone che «La
controversia è trattata in ogni grado in via di urgenza».
Altresì, la giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell'uomo ha evidenziato che le cause relative allo stato e alla
capacità delle persone e comunque quelle relative a fondamentali
diritti delle persone richiedono un particolare grado di diligenza ed
efficienza con riduzione del parametro di ragionevole durata del
processo - Bock c. Germania, 29 marzo 1989 § 49; c. Italia, 18
febbraio 1999, § 18; Mikulić c. Croazia, 7 febbraio 2002, § 44).
La Corte di cassazione, con ordinanza n. 909 del 20 gennaio 2015,
ha recepito tale principio al fine di valutare la ragionevole durata
di un processo concernente il riconoscimento dello status di
rifugiato prima dell'introduzione dell'art. 2, comma 2-bis, della
legge n. 89/2001.
Quindi, non è manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art 2, comma 2-bis, della legge n.
89/2001, in relazione agli articoli 111, secondo comma, e 117, primo
comma, della Costituzione in relazione all'art. 6 della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, laddove lo stesso prevede un termine di durata
ragionevole di tre anni per il primo grado dei procedimenti di
protezione internazionale, quando l'intero giudizio è articolato in
soli due gradi e ne è prevista la trattazione «con urgenza» in
quanto avente per oggetto diritti fondamentali delle persone che la
Corte europea dei diritti dell'uomo individua come parametro che
giustifica una particolare diligenza e celerità nella trattazione
degli stessi.
Ciò anche alla luce della pronuncia della Corte costituzionale
n. 36/2016 che ha determinato in un anno la ragionevole durata del
procedimento di primo grado previsto dalla legge n. 89/2001,
anch'esso strutturato in soli due gradi di giudizio e parimenti
connotato, secondo la giurisprudenza europea, dalla necessità di
essere concluso in termini più celeri di quelli previsti per le
procedure ordinarie.
4. Conclusivamente, ai sensi dell'art. 23 della legge n. 87 del
1953, si dispone la sospensione del presente procedimento e la
immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.

P.Q.M.

Visto l'art. 23 della legge n. 87/1953,
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2-bis,
della legge n. 89 del 2001, in riferimento agli articoli 111, secondo
comma, e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in
relazione all'art. 6, paragrafo 1, della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
nella parte in cui si applica al processo di primo grado previsto
dall'art. 35-bis del decreto legislativo n. 25/2008 come modificato
dal decreto-legge n. 13 del 17 febbraio 2017, convertito nella legge
n. 46/2017;
Dispone la sospensione del giudizio e l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per provvedere alla notifica della
presente ordinanza alle parti e al Presidente del Consiglio dei
ministri e alla comunicazione della stessa ai presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Milano, nella camera di consiglio del 25
ottobre 2022.

Il Presidente: Chiulli