1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 14-9-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 425 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 maggio 2005
Ordinanza emessa il 5 maggio 2005 dal tribunale amministrativo regionale della CalabriaCatanzaro sul ricorso proposto da Care' Ilario contro Comune di Nardodipace Espropriazione per pubblica utilita' - Occupazione acquisitiva - Controversie - Devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in ipotesi di dichiarazione di pubblica utilita', indifferibilita' ed urgenza intervenuta prima dell'entrata in vigore del d.P.R. n. 327/2001 - Ingiustificata estensione della giurisdizione del giudice amministrativo - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 204/2004. - Decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 325, art. 53, comma 1. - Costituzione, art. 103. (005C0932) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 14-9-2005)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1347/2003,
proposto da Carè Ilario, rappresentato e difeso dall'avv. Nicola
D'Agostino ed elettivamente domiciliato in Catanzaro, via F. Crispi
n. 151, presso lo studio dell'avv. Alessandro Rizzo;
Contro il Comune di Nardodipace, in persona del sindaco in
carica, non costituito in giudizio; per la condanna del Comune di
Nardodipace al risarcimento dei danni subiti dal ricorrente in
conseguenza dell'irreversibile trasformazione conseguente alla
realizzazione di opera pubblica sul fondo di proprietà dello stesso;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti di causa;
Relatore alla pubblica udienza 23 marzo 2005 il primo
referendario Giovanni Iannini ed udito, altresì, l'avv. Nicola
D'Agostino per il ricorrente;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

Fatto

Il ricorrente è proprietario di un appezzamento di terreno sito
nel Comune di Nardodipace.
Egli espone che, con decreto n. 1 del 14 gennaio 1992, il sindaco
di detto comune ha disposto l'occupazione d'urgenza del terreno per
la realizzazione dell'opera di «infrastrutturazione di un'area
turistico-sportiva in Nardodipace», fissando il relativo termine in
cinque anni dalla data di immissione in possesso.
Egli rileva, ancora, che, pur essendo ormai decorso il termine di
cinque anni, senza che sia ancora intervenuto il decreto di
espropriazione, l'opera progettata è stata ormai realizzata e
lamenta il fatto che non gli sia stata corrisposta alcuna indennità
per l'occupazione, nè il risarcimento del danno conseguente alla
privazione del diritto dominicale, dovuta all'irreversibile
trasformazione del bene.
Il ricorrente precisa al riguardo di avere inizialmente promosso
un giudizio contro il comune davanti al Tribunale civile di Vibo
Valentia, conclusosi con sentenza dichiarativa di difetto di
giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria.
Egli, pertanto, chiede che sia riconosciuto il proprio diritto di
percepire l'indennità di occupazione e che l'amministrazione
convenuta sia condannata al risarcimento del danno per la perdita del
diritto dominicale conseguente all'irreversibile trasformazione del
fondo, con conseguente condanna del Comune di Nardodipace al
pagamento della somma complessiva di Euro 45.910,24, determinata
mediante consulenza tecnica d'ufficio espletata nel giudizio a suo
tempo svoltosi innanzi al giudice ordinario (Euro 15.434,31 a titolo
di indennità di occupazione ed Euro 30.475,93 a titolo di
risarcimento danni), oltre interessi e rivalutazione monetaria.
Il Comune di Nardodipace, sebbene intimato, non si è costituito
in giudizio.
Alla pubblica udienza del 23 marzo 2005 il ricorso è stato
ritenuto per la decisione.

D i r i t t o

1. - Con decreto in data 14 gennaio 1992, il Sindaco di
Nardodipace, richiamate le deliberazioni di giunta n. 99 del 10
aprile 1991 e n. 105 del successivo 14 aprile, relative
all'approvazione degli atti espropriativi e del progetto per la
realizzazione di infrastrutture di un'area turistico - sportiva
situata in quel comune, ha disposto l'occupazione in via d'urgenza,
tra gli altri, di un immobile di proprietà del ricorrente.
Secondo quanto è dato desumere dalla consulenza tecnica
d'ufficio prodotta in atti dal ricorrente, i lavori hanno avuto uno
svolgimento alquanto travagliato. Comunque sia, alla data del 15
febbraio 1996, risultavano già realizzati lavori di sbancamento,
splateamento e avvio delle strutture di fondazione. Alla data di
redazione della consulenza richiamata nell'esposizione in fatto (21
dicembre 1999) i lavori non risultavano ancora ultimati.
2. - Il ricorrente pone due distinte domande.
Egli chiede, innanzi tutto, che il Comune di Nardodipace sia
condannato al pagamento dell'indennità di occupazione, relativamente
al periodo in cui la stessa ha avuto legittimamente luogo, vale a
dire fino alla scadenza dei termini fissati nel relativo decreto.
Chiede, inoltre, la condanna del comune al «risarcimento del
danno derivante dall'occupazione illegittima con irreversibile
trasformazione del fondo».
Tale seconda domanda attiene ad una fattispecie riconducibile
alla c.d. occupazione acquisitiva o appropriativa. In essa, secondo
il noto orientamento giurisprudenziale, l'acquisto della proprietà
privata, laddove l'amministrazione abbia omesso di emettere in modo
tempestivo un formale provvedimento di esproprio, si collega
all'irreversibile trasformazione di un fondo, attuata dalla pubblica
amministrazione nell'ambito di un procedimento di espropriazione,
avente alla base una valida ed efficace dichiarazione di pubblica
utilità.
Riguardo a tale domanda si impone la verifica della sussistenza
della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Questo in
quanto, dopo l'introduzione del giudizio, è intervenuta pronuncia di
parziale incostituzionalità dell'art. 34, primo comma, del decreto
legislativo n. 80/1998, nel testo modificato dall'art. 7, primo
comma, lett. b) della legge n. 205/2000 (Corte costituzionale 6
luglio 2004, n. 204), che esplica indubbiamente i suoi effetti anche
nei confronti dei giudizi in corso.
Il Giudice delle leggi si è pronunciato, tra l'altro, proprio in
ordine ad una fattispecie di occupazione acquisitiva, ed ha ritenuto
l'illegittimità costituzionale del primo comma dell'art. 34, del
decreto legislativo n. 80/1998, per violazione dell'art. 103 Cost.,
primo comma, della Costituzione «nella parte in cui, comprendendo
nella giurisdizione esclusiva - oltre "gli atti e i provvedimenti"
attraverso i quali le pubbliche amministrazioni (direttamente ovvero
attraverso "soggetti alle stesse equiprati") svolgono le loro
funzioni pubblicistiche in materia urbanistica ed edilizia - anche "i
comportamenti", la estende a controversie nelle quali la pubblica
amministrazione non esercita - nemmeno mediatamente, e cioè
avvalendosi della facoltà di adottare strumenti intrinsecamente
privatistici - alcun pubblico potere».
Occorre osservare, in proposito, che il fenomeno dell'occupazione
acquisitiva è stato unanimemente ricondotto alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo in materia urbanistica, prevista
dal menzionato art. 34, che, al primo comma, ha disposto che «sono
devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le
controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i
comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti alle
stesse equiparati in materia urbanistica ed edilizia». Ciò in
considerazione dell'ampia nozione di urbanistica fornita dal secondo
comma dello stesso articolo e del riferimento ai comportamenti delle
amministrazioni (Cass., sez. un., 15 ottobre 2003, n. 15471;
Consiglio di Stato, sez. IV, 4 aprile 2003, n. 1768).
La Corte costituzionale, nella sentenza indicata, ha ritenuto che
nelle fattispecie di occupazione acquisitiva la tutela in sede
giurisdizionale si spiega nei confronti di una condotta illecita, che
si esplica al di fuori di poteri autoritativi dell'amministrazione
occupante, in considerazione della mancanza di un formale
provvedimento di esproprio e della perdita di efficacia del decreto
di occupazione temporanea e d'urgenza.
3. - Occorre tenere presente che, nel presente giudizio, assume
rilevanza, altresì, l'art. 53 del decreto legislativo 8 giugno 2001,
n. 325, il cui testo è riprodotto nell' art. 53, del d.P.R. 8 giugno
2001 n. 327, atteso che il giudizio stesso è stato introdotto
successivamente all'entrata in vigore del Testo Unico in materia di
espropriazioni, avvenuta in data 30 giugno 2003.
Tale norma, parzialmente riproduttiva del menzionato art. 34, del
decreto legislativo n. 80/1998, prevede che «Sono devolute alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie
aventi per oggetto gli atti i provvedimenti gli accordi e i
comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti ad esse
equiparati, conseguenti alla applicazione delle disposizioni del
testo unico».
La presenza della norma, non toccata dalla menzionata pronuncia
di incostituzionalità, conduce ad affermare la persistenza,
nell'ambito della sfera della giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo, delle controversie concernenti le fattispecie di
acquisizione appropriativa.
Va precisato, in proposito, che il tribunale non condivide quella
impostazione, fatta propria da alcune recenti pronunce, secondo la
quale l'intervento della Corte costituzionale, concernente l'art. 34,
del decreto legislativo n. 80 del 1998, non può non avere travolto
anche l'art. 53, primo comma, del d.P.R. n. 327/2001, nella parte in
cui esso stabilisce la giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo anche rispetto ai comportamenti.
Tale impostazione non è, innanzi tutto, coerente con le
previsioni di legge, e, segnatamente, con quelle di cui all'art. 27,
della legge 11 marzo l953, n. 87, che impongono che sia la stessa
Corte costituzionale a dichiarare quali sono le altre disposizioni
legislative la cui illegittimità deriva come conseguenza dalla
decisione adottata.
Essa sottovaluta, inoltre, il dato oggettivo costituito dalla
diversa estensione della previsione normativa, coinvolgente anche gli
accordi, che non può considerarsi, perciò, meramente riproduttiva
di una norma ormai espunta dall'ordinamento.
Omette, d'altra parte, di attribuire il giusto rilievo al
carattere di specialità della norma rispetto a quella corrispondente
concernente la materia urbanistica, che è, evidentemente, alla base
della scelta legislativa di una previsione autonoma rispetto a quella
di cui al menzionato art. 34, del decreto legislativo n. 80/1989.
La norma di cui all'art. 53, si inserisce, infatti, in un quadro
normativo, quale quello che interessa la materia delle
espropriazioni, in cui vi è una forte accentuazione dei poteri di
carattere autoritativo, al cui esercizio, almeno in un cospicuo
numero di casi, possono ricollegarsi i comportamenti configurati come
illeciti e che si caratterizza per la presenza di norme, quali quelle
di cui all'art. 43, che, sia pure nell'ottica del superamento del
fenomeno dell'occupazione acquisitiva, sembrerebbero strettamente
collegate alla previsione concernente la giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo in ordine ai comportamenti
dell'amministrazione pubblica (il riferimento è alla mera
utilizzazione del bene per finalità di pubblico interesse, cui è
attribuita autonoma rilevanza giuridica nel quadro dell'esercizio
della funzione pubblica).
Ferme le considerazioni ora svolte anche riguardo alle possibili
implicazioni della specialità della norma, il Tribunale ritiene la
non manifesta infondatezza della questione della conformità
dell'art. 53, comma 1, del decreto legislativo 8 giugno 2001 n. 325
(il cui testo è riprodotto nell'art. 53, comma 1, del d.P.R. 8
giugno 2001 n. 327) al disposto dell'art. 103 della Costituzione,
che, al primo comma, prevede che il Consiglio di Stato e gli altri
organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela
nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi
legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei
diritti soggettivi.
Come risulta essere stato già rilevato (Tribunale amministrativo
regionale Abruzzo, sez. Pescara, 21 ottobre 2004 n. 868), gli
argomenti che hanno indotto la Corte costituzionale a dichiarare la
parziale illegittimità del più volte richiamato art. 34, comma 1,
del decreto legislativo n. 80 del 1998, ben potrebbero riferirsi
anche all'art. 53, in discorso, che, come segnalato, riprende la
previsione relativa alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo in ordine alle controversie riguardanti i
comportamenti delle amministrazioni pubbliche, quali quelle
implicanti l'acquisto della proprietà per il fenomeno
dell'occupazione acquisitiva (la questione di legittimità
costituzionale della norma di cui all'art. 53 è stata, altresì,
sollevata da questo tribunale, sez. I, con ordinanza 22 ottobre 2004
n. 104).
Occorre considerare che la Corte nella menzionata sentenza
n. 204, ha posto in luce che l'art. 103, primo comma, della
Costituzione «... non ha conferito al legislatore ordinario una
assoluta ed incondizionata discrezionalità nell'attribuzione al
giudice amministrativo di materie devolute alla sua giurisdizione
esclusiva, ma gli ha conferito il potere di indicare "particolari
materie" nelle quali "la tutela nei confronti della pubblica
amministrazione" investe "anche" diritti soggettivi».
Tali principi hanno indotto la Corte costituzionale a ritenere
non conformi al dettato costituzionale, tra le altre, le previsioni
dell'art. 34, del decreto legislativo n. 80, del 1998, nella parte in
cui hanno compreso nella giurisdizione esclusiva in materia
urbanistica ed edilizia, oltre gli atti e i provvedimenti, anche i
comportamenti, estendendo l'ambito di essa fino a comprendere
controversie nelle quali la pubblica amministrazione non esercita,
nemmeno mediatamente, alcun pubblico potere, non essendo sufficiente
a radicare la giurisdizione del giudice amministrativo il generico
coinvolgimento di un pubblico interesse nella controversia.
L'art. 53, del Testo Unico delle espropriazioni contiene una
norma che, pur non essendo meramente riproduttiva dell'art. 34, del
decreto legislativo n. 80 del 1998 e pur possedendo il già segnalato
carattere di specialità, riconduce alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo fattispecie nelle quali si è già realizzato
l'acquisto della proprietà in conseguenza di meri comportamenti
dell'amministrazione. In considerazione di ciò, il tribunale ritiene
di dover sollevare d'ufficio, in quanto non manifestamente infondata,
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 53, in
discorso, per contrasto con l'art. 103 della Costituzione.
4. - Quanto alla rilevanza della questione, si è detto in
precedenza che il giudizio, concernente una fattispecie acquisitiva
perfezionatasi prima dell'entrata in vigore del nuovo Testo Unico in
materia di espropriazioni, avvenuta il 30 giugno 2003, è stato
introdotto successivamente a tale data, giacchè il ricorso è stato
notificato il 26 settembre 2003 e depositato il successivo 13
ottobre. In base al disposto dell'art. 5 c.p.c., secondo cui la
giurisdizione e la competenza si determinano con riguardo alla legge
vigente ed allo stato di fatto esistente al momento della
proposizione della domanda, la norma di cui al richiamato art. 53
risulta senz'altro applicabile alla fattispecie.
La fondatezza della sollevata questione di legittimità
costituzionale inciderebbe, pertanto, sulla giurisdizione del giudice
adito.
5. - In conclusione, il Collegio ritiene rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 53, corna 1, del decreto legislativo 8 giugno 2001 n. 325
(cui è conforme l'art. 53, comma 1, del d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327)
per contrasto con l'art. 103, della Costituzione, nella parte in cui
è previsto che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo le controversie concernenti i comportamenti
delle amministrazioni pubbliche, e dei soggetti equiparati, in
materia di espropriazione per pubblica utilità.
Il giudizio, pertanto, va sospeso e gli atti vanno rimessi alla
Corte costituzionale per il giudizio incidentale di
costituzionalità.

P. Q. M.
Visto l'art. 23, della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
illegittimità costituzionale dell'art. 53 comma 1, del decreto
legislativo 8 giugno 2001 n. 325 (cui è conforme l'art. 53, comma 1,
del d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327) per contrasto con l'art. 103 della
Costituzione, nella parte in cui tali norme prevedono che sono
devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le
controversie concernenti i comportamenti delle amministrazioni
pubbliche, e dei soggetti equiparati, in materia di espropriazione
per pubblica utilità.
Sospende il presente giudizio e dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina alla segreteria di notificare la presente ordinanza alle
parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei ministri nonchè di
comunicare la stessa ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Catanzaro nella Camera di consiglio del 23 marzo
2005.
Il Presidente: Mastrocola
L'estensore: Iannini
05C0932