1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 6-4-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 89 SENTENZA 8 marzo - 5 aprile 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Reclutamento e abilitazione del personale docente nella scuola - Procedura straordinaria, indetta mediante decreto-legge, per l'assunzione di docenti precari - Ammissione con riserva dei soggetti iscritti ai tirocini formativi attivi (TFA), relativi ai posti di sostegno, entro la data di entrata in vigore della legge di conversione - Scioglimento positivo della riserva in caso di conseguimento del relativo titolo di specializzazione entro il 15 luglio 2020 - Ammissione dei soggetti iscritti al quinto ciclo TFA - Omessa previsione - Denunciata violazione del principio di ragionevolezza e di uguaglianza, nonche' lesione dei principi di buon andamento e imparzialita' dell'amministrazione - Non fondatezza delle questioni. - Decreto-legge 29 ottobre 2019, n. 126, convertito, con modificazioni, nella legge 20 dicembre 2019, n. 159, art. 1, comma 18-ter. - Costituzione, artt. 2, 3, 32, 34, 97 e 113 Cost. (T-220089) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 6-4-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,
Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria
SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art 1, comma
18-ter, del decreto-legge 29 ottobre 2019, n. 126 (Misure di
straordinaria necessità ed urgenza in materia di reclutamento del
personale scolastico e degli enti di ricerca e di abilitazione dei
docenti), convertito, con modificazioni, nella legge 20 dicembre
2019, n. 159, promosso dal Consiglio di Stato, sezione sesta, con
ordinanza del 9 febbraio 2021, iscritta al n. 74 del registro
ordinanze 2021 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 22, prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio dell'8 marzo 2022 il Giudice
relatore Nicolò Zanon;
deliberato nella camera di consiglio dell'8 marzo 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 9 febbraio 2021 (r.o. n. 74 del 2021), il
Consiglio di Stato, sezione sesta, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 2, 3, 32, 34, 97 e 113 della Costituzione, questioni di
legittimità costituzionale dell'art 1, comma 18-ter, del
decreto-legge 29 ottobre 2019, n. 126 (Misure di straordinaria
necessità ed urgenza in materia di reclutamento del personale
scolastico e degli enti di ricerca e di abilitazione dei docenti),
convertito, con modificazioni, nella legge 20 dicembre 2019, n. 159.
2.- Il Collegio rimettente riferisce, in fatto, che, nell'ambito
del giudizio a quo, tre procedimenti riuniti sono stati introdotti da
gruppi di docenti precari, idonei all'insegnamento per le rispettive
classi di concorso e iscritti al quinto ciclo dei tirocini formativi
attivi (TFA), ossia dei percorsi di specializzazione annuali, a
numero chiuso, tenuti presso le università e gli altri istituti
autorizzati, finalizzati al conseguimento della specializzazione sul
sostegno didattico agli alunni con disabilità nelle scuole di ogni
ordine e grado.
Espone il giudice a quo che, una volta fissato il numero massimo
di docenti da avviare al quinto ciclo di TFA, il Ministero
dell'università e della ricerca (di seguito: MIUR), con decreto del
12 febbraio 2020, ha stabilito le date del 2 e 3 aprile 2020 per le
prove preselettive ed ha indicato per il mese di maggio 2021 il
termine ultimo entro cui i percorsi formativi si sarebbero dovuti
concludere.
Tali date, a causa dell'emergenza epidemiologica da Covid-19,
sono state differite più volte, fino alla definitiva fissazione al
29 settembre - 1° ottobre 2020 per le prove d'esame ed al 16 luglio
2021 per il completamento del corso.
Prima dell'emanazione dei suindicati atti, allo scopo di
assicurare la stabilità dell'insegnamento nelle istituzioni
scolastiche, porre rimedio alla grave carenza di personale di ruolo
nelle scuole statali e ridurre il ricorso a forme di precariato
mediante contratti a termine, l'art. 1, comma 1, del d.l. n. 126 del
2019 ha previsto - contestualmente al concorso ordinario per titoli
ed esami - un concorso straordinario, per titoli ed esami, riservato
a docenti della scuola secondaria di primo e di secondo grado, da
bandire entro il 30 aprile 2020 e preordinato all'immissione in ruolo
di personale docente, sia su posti comuni che di sostegno, a partire
dall'anno scolastico 2020-2021, stabilendo al successivo comma 5 i
relativi requisiti d'ammissione.
La disposizione censurata è il comma 18-ter del medesimo art. 1
del d.l. n. 126 del 2019, come convertito. Esso ha disposto
l'ammissione con riserva, alle procedure concorsuali ordinaria e
straordinaria, dei «soggetti iscritti ai percorsi di specializzazione
all'insegnamento di sostegno avviati entro la data di entrata in
vigore della legge di conversione del presente decreto» (29 dicembre
2019), prevedendo lo scioglimento positivo della riserva «solo nel
caso di conseguimento del relativo titolo di specializzazione entro
il 15 luglio 2020».
Riferisce ancora il rimettente che l'indicato concorso
straordinario è stato indetto con decreto n. 510 del 23 aprile 2020,
con il quale il direttore del competente dipartimento del MIUR ha
stabilito l'ammissione con riserva - ai sensi della disposizione
sospettata d'illegittimità costituzionale - dei docenti iscritti ai
TFA, purchè questi ultimi fossero stati avviati entro il 29 dicembre
2019 (data di entrata in vigore della legge di conversione del d.l.
n. 126 del 2019).
Contro la limitazione temporale all'ammissione con riserva sono
stati proposti tre ricorsi cautelari innanzi al Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio, con i quali i ricorrenti hanno
dedotto vari profili di censura ed eccepito l'illegittimità
costituzionale del citato comma 18-ter dell'art. 1 del d.l. n. 126
del 2019, come convertito.
Il TAR Lazio, con ordinanze n. 5696 del 9 settembre 2020, n. 5787
e n. 5790 del 10 settembre 2020, ha respinto le tre istanze cautelari
per assenza del fumus boni juris, in considerazione
dell'insussistenza dei presupposti per equiparare la situazione dei
ricorrenti a quella dei frequentatori del ciclo TFA - il quarto -
avviato entro la data del 29 dicembre 2019, rinviando alla fase di
merito l'esame dell'eccezione d'incostituzionalità della norma di
riferimento.
Il Consiglio di Stato, innanzi al quale le suddette ordinanze
sono state impugnate, ritiene invece necessario - «stante la
ristrettezza dei tempi per la partecipazione degli appellanti al
concorso in argomento» - affrontare già nella fase cautelare le
questioni di legittimità costituzionale eccepite, per evitare un
pregiudizio «non solo grave, ma addirittura irreversibile in capo
agli appellanti».
Esclusa la possibilità di interpretare la disposizione censurata
in senso costituzionalmente orientato, il collegio ritiene rilevanti
e non manifestamente infondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 18-ter, del d.l. n. 126 del 2019,
come convertito, nella parte in cui esclude la partecipazione al
concorso, «peraltro con riserva», di soggetti che si trovano al
momento dell'indizione della procedura straordinaria nella medesima
situazione di altri ammessi con riserva, «ma con l'unica differenza
che il loro ciclo di abilitazione è stato avviato il 12 febbraio
2020», e dunque in epoca successiva alla data di conversione del d.l.
n. 126 del 2019 (29 dicembre 2019): data, quest'ultima, comunque
precedente a quella di indizione del concorso straordinario (23
aprile 2020), il cui espletamento è stato oltretutto rinviato al 15
febbraio 2021 in conseguenza della sopravvenuta emergenza sanitaria
da Covid-19.
Secondo il rimettente, il termine apposto per legge presenta un
«difetto di ragionevolezza e d'imparzialita'», ravvisabile non tanto
nel termine stesso, quanto «nella sua rigidita'», aggravata dal fatto
che il legislatore non avrebbe previsto «un rimedio perequativo nel
caso, tutt'altro che infrequente, di mancato rispetto, pur se
fortuito, della scansione annuale nell'attivazione dei corsi TFA». Il
legislatore, peraltro, non sarebbe intervenuto con adeguati
correttivi neppure a seguito dello slittamento delle procedure -
quella del quinto ciclo di TFA e quella del concorso straordinario -
imposto dalla pandemia.
Il Consiglio di Stato qualifica in termini di legge-provvedimento
la disposizione che prevede un'ammissione con riserva di alcuni
soggetti, concretamente individuati, e ritiene che il legislatore,
per assicurare il rispetto dei principi di uguaglianza, di
ragionevolezza e di buon andamento dell'amministrazione, «avrebbe
dovuto fare riferimento non alla data di conversione in legge del
decreto ma all'attivazione della procedura abilitativa c.d. TFA in
data antecedente a quella di indizione della procedura concorsuale
straordinaria».
Il Collegio rimettente riconosce che la disposizione censurata
persegue la «funzione agevolativa» dell'ammissione al concorso con la
riserva di concludere positivamente il ciclo TFA.
Tuttavia, ritiene che tale agevolazione non rappresenti «una mera
deroga al possesso della specializzazione qual requisito d'ammissione
al concorso stesso, bensì un regime differenziato d'ausilio», per
consentire, grazie all'ammissione degli specializzandi, il
ravvicinamento tra il tempo della loro specializzazione e quello
della loro assunzione in ruolo.
In altre parole, tale agevolazione, che «vale certo per i
destinatari», sarebbe posta «pure nell'interesse generale al
reclutamento di docenti muniti, o in via di raggiungimento, della
specializzazione sul sostegno», anche per rendere effettivo il
«diritto allo studio degli studenti diversamente abili», come sarebbe
dimostrato dal fatto che la programmazione per cicli annuali dei TFA
per la specializzazione sul sostegno scolastico è volta ad
assicurare «un definito, ma costante gettito di docenti specializzati
da immettere nei ruoli in tempi i più brevi possibili».
Di conseguenza, il rimettente assume che il termine, relativo al
possesso dei requisiti d'ammissione al concorso, non sarebbe «un
parametro nella libera disponibilità del legislatore»: il termine a
data fissa, «neutro se la scansione tra reclutamento e
specializzazione mantenga il passo ipotizzato dal legislatore
stesso», diventerebbe «irrazionale e perturbatore quando tal
scansione non sia più governabile per un accumulo di eventi non
previsti e non risolubili dal mantenimento della data indicata dalla
legge».
Per il Consiglio di Stato lo scopo del concorso straordinario è
chiaro e consiste nel «più rapido riassorbimento» del precariato
scolastico. Tuttavia, «gli eventi straordinari, che già hanno
perturbato la citata scansione», si sarebbero riverberati pure sullo
stesso procedimento selettivo, il quale avrebbe a sua volta subito,
«non diversamente da quel ch'è accaduto al 5° ciclo dei TFA, una
riconfigurazione ancora in itinere dei suoi tempi di svolgimento, a
causa dei noti fatti pandemici», con la conseguente sovrapposizione
del quinto dei cicli di TFA e della procedura concorsuale, entrambi
non ancora definiti alla data dell'udienza camerale di discussione
dei ricorsi innanzi al giudice a quo.
Aggiunge ancora il rimettente, peraltro, che sarebbe
irragionevole anche la data del 15 luglio 2020, stabilita come limite
per il conseguimento della specializzazione ai fini dello
scioglimento della riserva in senso positivo, in quanto fissata
«arbitrariamente e non con riferimento al concreto andamento della
procedura», ciò che avrebbe imposto, invece, di fare riferimento «al
conseguimento del titolo prima dell'immissione in servizio». Tale
ultimo argomento è ritenuto rilevante, perchè «il 5° ciclo si
conclude[rebbe], di programma, proprio il 16 luglio 2020».
Restringendo la platea dei soggetti aventi titolo a partecipare
alla procedura concorsuale ai soli docenti che hanno potuto ultimare
i corsi di specializzazione entro il termine di legge, la
disposizione censurata avrebbe violato il «principio di ragionevole
massima partecipazione», in contrasto «con gli interessi pubblici
perseguiti col collegamento tra i TFA/S e detto concorso».
In tal modo sarebbe stato leso «il legittimo affidamento pure
degli abilitandi», il quale, se non esclude la possibilità per il
legislatore di incidere sui rapporti giuridici «in senso sfavorevole
agli interessati (pur se aventi ad oggetto diritti)», richiede che le
nuove regole non trasmodino in un regolamento irrazionale,
frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi
precedenti, l'affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica (da
intendere quale elemento fondamentale dello Stato di diritto). A
questo proposito, a parere del rimettente, il legislatore «deve o
esimersi dallo stabilire regole rigide che non governino i poteri
della P.A. in modo congruente coi valori costituzionali implicati,
oppure (come pure nella specie) quando tal regolamento provochi
distonie, specie a fronte di assetti mutevoli ed in continuo
riadattamento, modificare la norma rigida, a pena d'incappare in
evidenti, inutili discriminazioni».
Sarebbe, poi, vulnerato l'art. 97 Cost., non ravvisandosi, «dopo
la predetta sovrapposizione tra tali due procedimenti», un interesse
pubblico, attuale e concreto, a disporre l'esclusione dal concorso
stesso degli appellanti, rilevando, al contrario, l'interesse «ad un
buon ed efficace reclutamento di docenti capaci e meritevoli, muniti
di (o che stanno per conseguire l') apposita specializzazione e
idonei a garantire a tutti i discenti l'effettività del diritto allo
studio, in coerenza coi doveri sociali ex artt. 2 e 34 Cost.». Tale
interesse sarebbe stato preservato, invece, solo qualora
all'amministrazione fosse stato consentito - in assenza di
disposizioni normative di eccessivo dettaglio - di adottare, nella
sua ordinaria attività di indizione dei concorsi, soluzioni più
elastiche.
Inoltre, l'ammissione anche dei partecipanti al quinto ciclo dei
TFA risponderebbe all'esigenza di «reclutare rapidamente ed
efficacemente (sia pur con riserva) anche gli specializzandi sul
sostegno sia al fine di sveltirne i tempi d'impiego nella funzione,
sia a salvaguardia del diritto alla salute del disabile», sicchè,
sotto questo profilo, la disposizione censurata si porrebbe anche in
contrasto con l'art. 32 Cost., da cui deriva il diritto
all'inserimento scolastico con affiancamento di un insegnante di
sostegno professionalmente titolato.
Sarebbe, infine, violato l'art. 113 Cost. perchè la disposizione
censurata, «legificando i bandi», avrebbe sottratto «senza
motivazione alcuna alla tutela giurisdizionale le posizioni degli
istanti lasciando al giudice amministrativo - per assicurare tutela -
solo ed esclusivamente la strada della rimessione della norma al
giudice delle leggi».
Sulla scorta di queste considerazioni, il Consiglio di Stato,
dopo aver concesso, in via interinale, le misure cautelari
provvisorie a favore degli appellanti (ai fini della sola loro
ammissione con riserva al citato concorso riservato), ha disposto la
sospensione del giudizio cautelare d'appello e la rimessione degli
atti a questa Corte, per la decisione sulle questioni sollevate.
3.- Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o,
comunque, non fondate.
Secondo la difesa statale, il d.l. n. 126 del 2019, come
convertito, contenendo disposizioni dirette a destinatari ben
determinati, apparterrebbe alla categoria delle leggi-provvedimento,
soggette a uno stretto scrutinio di legittimità costituzionale,
sotto i profili della non arbitrarietà e della non irragionevolezza
della scelta del legislatore (è citata la sentenza di questa Corte
n. 114 del 2017). Tale scrutinio non potrebbe però spingersi fino a
considerare la consistenza degli elementi di fatto posti a loro
fondamento (è citata la sentenza di questa Corte n. 66 del 1992).
L'Avvocatura rileva che, pur avendo il giudice a quo sostenuto la
lesione del legittimo affidamento dei ricorrenti, nell'ordinanza di
rimessione non avrebbe indicato in alcun modo il fondamento di tale
lesione. Sarebbe, infatti, «evidente» il riferimento operato dal
giudice rimettente alla situazione generata dalla pandemia da
Covid-19, tuttavia imprevedibile alla data di adozione del
decreto-legge e della relativa legge di conversione, in quanto
manifestatasi solo nel corso del 2020, a seguito della dichiarazione
dello stato di emergenza operata con delibera del Consiglio dei
ministri del 30 gennaio 2020.
Del resto, la stessa ordinanza di rimessione riconoscerebbe, in
realtà, che la denunciata irragionevolezza della norma censurata
sarebbe dovuta al fatto che la scansione temporale tra fase di
specializzazione e fase di selezione mediante concorso, considerata
dal legislatore a ottobre 2019, nel 2020 non sarebbe stata
rispettata. Questo però sarebbe avvenuto solo a causa
dell'interruzione, imposta dalla pandemia, di moltissime attività,
non escluse, tra l'altro, quelle del quinto ciclo dei TFA, per questo
motivo ancora in corso di svolgimento addirittura alla data di
adozione dell'ordinanza di rimessione.
A parere dell'Avvocatura, dunque, lo stesso giudice a quo
escluderebbe che la norma censurata, in sè considerata, fosse ab
origine irragionevole, legando il prospettato vulnus all'art. 3 Cost.
proprio alla circostanza della sovrapposizione delle tempistiche
concorsuali con quelle di espletamento del quinto ciclo dei TFA.
Tuttavia, l'ordinanza di rimessione non spiegherebbe il motivo per
cui sarebbe possibile censurare, in termini di irragionevolezza,
l'operato del legislatore «per non avere preso in considerazione, nel
2019, situazioni che al momento dell'adozione della norma non erano
assolutamente prevedibili, come appunto l'emergenza pandemica che si
è manifestata nei primi mesi del 2020, quando il D.L. e la legge di
conversione erano stati già adottati».
In ogni caso, osserva l'Avvocatura, i concorsi (straordinario e
ordinari) considerati dal d.l. n. 126 del 2019, come convertito, per
quanto poi rinviati nel loro concreto espletamento, «sin dal
principio dovevano rivolgersi ad una platea di aspiranti che, anche
laddove ammessa con riserva, avrebbe comunque conseguito il titolo di
specializzazione entro la data del 15 luglio 2020, termine massimo
allora prevedibile per poter effettuare le assunzioni utili per
l'avvio, il primo di settembre 2020, dell'anno scolastico 2020/2021»;
il quinto ciclo dei TFA, invece, pur essendo stato avviato nel
febbraio 2020 (dunque prima dei bandi concorsuali del successivo mese
di aprile), era comunque destinato a concludersi nel 2021 (entro il
mese di maggio) e, dunque, molto oltre il 15 luglio 2020 «anche se
fosse rimasta in vigore la calendarizzazione originaria».
Il legislatore del 2019, insomma, non irragionevolmente, aveva
«volutamente escluso sin dal principio la possibilità che la riserva
di ammissione potesse abbracciare anche i tirocinanti del quinto
ciclo», attraverso la scelta di fissare ex ante «un termine rigido
per il possesso dei requisiti (29 dicembre 2019 come soglia massima
per l'iscrizione ai percorsi - 15 luglio 2020 come soglia massima per
il conseguimento della specializzazione) per l'ammissione con riserva
degli aspiranti al sostegno».
In questo modo, aveva sottratto all'amministrazione, in sede di
indizione dei concorsi, «ogni residuo margine di discrezionalità
sulla portata della deroga alla regola generale per la quale il
titolo conseguente al TFA-sostegno dovrebbe essere posseduto alla
data di scadenza della domanda di concorso». E ciò in considerazione
della necessità di completamento delle operazioni (ivi inclusa
quella di scioglimento positivo della riserva) in tempo utile per il
regolare avvio dell'anno scolastico 2020/2021.
Di qui la non fondatezza dell'assunto di asserita violazione del
principio di uguaglianza e del favor partecipationis, inteso come
declinazione del principio del buon andamento dell'amministrazione.
A tal proposito, osserva ancora l'Avvocatura, ben diversa sarebbe
la situazione di coloro che abbiano conseguito il titolo di
specializzazione per il sostegno scolastico entro la scadenza del
termine per la presentazione della domanda di partecipazione al
concorso, o comunque entro la data del 15 luglio 2020 (ammessi alle
procedure), e quella dei ricorrenti (viceversa esclusi): i primi
erano ormai in procinto di portare a termine, entro pochi mesi, il
tirocinio formativo per il sostegno; i secondi, assai diversamente,
«ben lungi dal potersi definire "specializzandi", non avevano ancora
nemmeno preso parte alle prove preliminari di accesso ai corsi del V
ciclo (che si sarebbero svolte nel settembre/ottobre 2020)».
L'Avvocatura ricorda che, per la giurisprudenza dello stesso
Consiglio di Stato (è richiamata la sentenza della sezione terza, 20
maggio 2019, n. 3201), la regola generale - secondo cui i requisiti
per partecipare al concorso devono essere posseduti entro il termine,
stabilito dal bando, per la presentazione della domanda (è
richiamata la sentenza della sezione quarta, 7 giugno 2019, n. 3854)
- può essere derogata dalla legge, in presenza di particolari
esigenze di pubblico interesse, ragionevolmente prevalenti.
La stessa giurisprudenza costituzionale, rammenta ancora la
difesa statale, pur confermando il principio generale fissato dalla
legislazione sui concorsi pubblici, avrebbe riconosciuto al
legislatore, nell'esercizio della sua discrezionalità, il potere di
indicare una data diversa e anteriore, «con riferimento a requisiti
posti in deroga a quelli ordinari», entro i limiti della non
manifesta irragionevolezza e della uniformità di trattamento tra
categorie omogenee di candidati (è citata la sentenza di questa
Corte n. 275 del 2020). Il caso in esame sarebbe analogo, in
considerazione del fatto che «la norma impugnata (replicata nel
bando) si prospetta già di per sè come una deroga ampliativa», in
linea con il favor partecipationis. L'estensione della partecipazione
proposta dall'ordinanza di rimessione «finirebbe per frustrare la
ratio legis, che, invece, è proprio quella di risolvere in tempi
adeguati il problema del precariato nella scuola statale,
compatibilmente con le risorse finanziarie disponibili».
Del resto, osserva ancora l'interveniente, il legislatore, pur
consapevole del ritardo nelle procedure di reclutamento dovute alle
disfunzioni organizzative connesse alla situazione di emergenza
pandemica, nonostante sia successivamente intervenuto sulla
disciplina relativa ai concorsi avviati, ha evitato di coprire
l'organico per il successivo anno scolastico (2021/2022) attraverso
l'estensione ad ulteriori aspiranti delle procedure già bandite,
prevedendo piuttosto, all'art. 59 del decreto-legge 25 maggio 2021,
n. 73 (Misure urgenti connesse all'emergenza di COVID-19, per le
imprese, il lavoro, i giovani, la salute e i servizi territoriali),
convertito, con modificazioni, nella legge 23 luglio 2021, n. 106,
sia una nuova procedura straordinaria per la stabilizzazione del
personale precario, sui posti comuni e di sostegno vacanti e
disponibili, sia una semplificazione delle procedure concorsuali
ordinarie a regime.
Infine, l'Avvocatura generale dello Stato ritiene manifestamente
infondate le censure sollevate in riferimento agli artt. 2, 32 e 34
Cost., in quanto la disposizione censurata non inciderebbe sui posti
di sostegno messi a concorso, «andando semmai a circoscrivere la
platea di coloro che possono prendere parte alle procedure volte a
coprirli». Anzi, osserva ancora l'interveniente, nel richiedere un
titolo per il sostegno «quantomeno imminente ai fini della
partecipazione alle prove», la norma darebbe «piena tutela al diritto
all'istruzione degli alunni disabili, indirizzando la procedura
concorsuale a personale già specializzato».

Considerato in diritto

1.- Il Consiglio di Stato, sezione sesta, solleva, in riferimento
agli artt. 2, 3, 32, 34, 97 e 113 della Costituzione, questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 18-ter, del
decreto-legge 29 ottobre 2019, n. 126 (Misure di straordinaria
necessità ed urgenza in materia di reclutamento del personale
scolastico e degli enti di ricerca e di abilitazione dei docenti),
convertito, con modificazioni, nella legge 20 dicembre 2019, n. 159.
Il giudice rimettente si trova a decidere, in grado di appello,
su istanze cautelari avanzate da tre gruppi di docenti precari,
iscritti - stando a quanto sostenuto nell'ordinanza di rimessione -
al quinto ciclo dei tirocini formativi attivi (TFA) relativi ai posti
di sostegno.
I tirocini in parola sono corsi di formazione, a numero chiuso,
che occorre frequentare per ottenere la specializzazione necessaria
ai fini della partecipazione ai concorsi per il reclutamento degli
insegnanti di sostegno, da destinare, nelle scuole di ogni ordine e
grado, alle classi in cui vi siano alunni con disabilità.
Il ricordato quinto ciclo dei TFA, riferisce il giudice a quo, è
stato attivato in data 12 febbraio 2020, con provvedimento
ministeriale che indicava le date del 2 e 3 aprile 2020 per le prove
preselettive di accesso al corso, e il mese di maggio 2021 come
termine ultimo di conclusione del percorso formativo.
Evidenzia il rimettente che tali date, a causa dell'insorgere
dell'emergenza epidemiologica da Covid-19, sono state differite più
volte, fino alla definitiva fissazione delle prove d'accesso al 29
settembre - 1° ottobre 2020, ed al 16 luglio 2021 del termine per il
completamento del corso.
Ricorda, altresì, che antecedentemente all'avvio del ricordato
quinto ciclo di tirocinio, allo scopo di assorbire il precariato
scolastico, il d.l. n. 126 del 2019 (art. 1, comma 1) ha previsto
l'indizione, entro il 30 aprile 2020, di un concorso straordinario
per il reclutamento di insegnanti, sia su posti comuni, sia su posti
di sostegno. Si tratta di un concorso interamente riservato a docenti
precari della scuola secondaria di primo e di secondo grado, purchè
avessero svolto almeno tre anni di servizio, anche non continuativi,
tra gli anni scolastici 2008/2009 e 2019/2020, e preordinato alla
loro immissione nel ruolo docente a partire dall'anno scolastico
2020-2021.
La disposizione censurata (art. 1, comma 18-ter) è stata
aggiunta in sede di conversione e prevede l'ammissione, sia pur con
riserva, alle procedure concorsuali anche dei «soggetti iscritti ai
percorsi di specializzazione all'insegnamento di sostegno avviati
entro la data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto», ossia entro il 29 dicembre 2019. Essa stabilisce
anche che lo scioglimento positivo della riserva può aversi «solo
nel caso di conseguimento del relativo titolo di specializzazione
entro il 15 luglio 2020».
Proprio contro la limitazione temporale all'ammissione con
riserva sono stati proposti i tre ricorsi cautelari sui quali si
trova a decidere, in grado d'appello, il Consiglio di Stato.
Esclusa la possibilità di una interpretazione costituzionalmente
conforme della disposizione censurata, il Collegio rimettente reputa
rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 18-ter, del d.l. n. 126 del 2019,
come convertito, nella parte in cui esclude la partecipazione al
concorso, «peraltro con riserva», di soggetti che, a suo giudizio, si
troverebbero, al momento dell'indizione della procedura concorsuale
straordinaria, nella medesima situazione degli altri specializzandi
ammessi.
L'unica particolarità della loro condizione consisterebbe nella
circostanza che «il loro ciclo di abilitazione è stato avviato il 12
febbraio 2020», dunque successivamente alla data di entrata in vigore
della norma censurata (29 dicembre 2019); ma l'avvio del tirocinio
sarebbe avvenuto pur sempre in una data antecedente a quella
dell'indizione del concorso straordinario (23 aprile 2020).
Per questo, secondo il rimettente, la disposizione censurata,
nell'indicare una data fissa per il possesso del requisito di
ammissione con riserva al concorso straordinario, sarebbe
irragionevole per la sua «rigidita'», discriminando senza fondamento
situazioni sostanzialmente identiche.
Per assicurare il rispetto dei principi di uguaglianza, di
ragionevolezza e di buon andamento dell'amministrazione il
legislatore, invece, «avrebbe dovuto fare riferimento non alla data
di conversione in legge del decreto ma all'attivazione della
procedura abilitativa c.d. TFA in data antecedente a quella di
indizione della procedura concorsuale straordinaria». Ciò avrebbe
consentito di fronteggiare anche «eventi non previsti» - quali, nella
specie, la pandemia da Covid-19 - che, modificando la scansione
temporale originariamente prevista dalla legge, avrebbero determinato
la «sovrapposizione» tra il concorso straordinario e il quinto ciclo
del TFA.
Da tutto ciò, in definitiva, risulterebbe la necessità di
consentire la partecipazione al concorso anche di coloro che, nel
frattempo, avessero acquisito lo status di iscritti al ricordato
quinto ciclo dei TFA.
Per il rimettente, peraltro, sarebbe irragionevole, in quanto
fissata «arbitrariamente e non con riferimento al concreto andamento
della procedura», anche l'indicazione della data del 15 luglio 2020
per il conseguimento della specializzazione, ai fini dello
scioglimento in senso positivo della riserva: anch'essa avrebbe
dovuto essere, più genericamente, riferita «al conseguimento del
titolo prima dell'immissione in servizio». Il rimettente annette
rilievo a quest'ultimo argomento, perchè, secondo la sua
ricostruzione, il quinto ciclo dei TFA, secondo il programma
originario, si sarebbe concluso il 16 luglio 2020, ossia il giorno
appena successivo a quello fissato dalla legge.
Ancora, la norma censurata avrebbe irragionevolmente ristretto la
platea dei soggetti aventi titolo a partecipare con riserva alla
procedura concorsuale, ledendo il legittimo affidamento degli
specializzandi in parola.
Sarebbe pregiudicato anche l'interesse «ad un buon ed efficace
reclutamento di docenti capaci e meritevoli», e, di conseguenza,
l'effettività, non solo del diritto allo studio dei discenti, «in
coerenza coi doveri sociali ex artt. 2 e 34 Cost.», ma anche del
«diritto alla salute del disabile», presidiato dall'art. 32 Cost.,
l'uno e l'altro declinati, nella specie, come «diritto
all'inserimento scolastico con affiancamento di un insegnante di
sostegno professionalmente titolato».
Sarebbe violato, infine, l'art. 113 Cost. perchè la disposizione
censurata, «legificando i bandi», avrebbe sottratto «senza
motivazione alcuna alla tutela giurisdizionale le posizioni degli
istanti lasciando al giudice amministrativo - per assicurare tutela -
solo ed esclusivamente la strada della rimessione della norma al
giudice delle leggi».
2.- Una sintetica ricostruzione del contesto normativo di
riferimento consente un migliore inquadramento delle questioni così
sollevate.
2.1.- Di regola, l'accesso ai ruoli del personale docente della
scuola secondaria avviene in forza di concorsi pubblici, banditi ogni
triennio (artt. 399, comma 1, e 400, comma 01, del decreto
legislativo 16 aprile 1994, n. 297, recante «Approvazione del testo
unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di
istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado»).
Secondo tale generale disciplina (dettata dal decreto legislativo
13 aprile 2017, n. 59, recante «Riordino, adeguamento e
semplificazione del sistema di formazione iniziale e di accesso nei
ruoli di docente nella scuola secondaria per renderlo funzionale alla
valorizzazione sociale e culturale della professione, a norma
dell'articolo 1, commi 180 e 181, lettera b, della legge 13 luglio
2015, n. 107»), per i posti comuni costituisce titolo di accesso al
concorso il possesso, alternativamente (art. 5, comma 1), di
abilitazione specifica all'insegnamento sulla classe di concorso
oppure di laurea magistrale o a ciclo unico (o titolo equipollente o
equiparato), qualora quest'ultima sia affiancata dal conseguimento di
ventiquattro crediti formativi universitari o accademici, da
acquisire in specifiche discipline.
Sempre per i posti comuni, il concorso prevede due prove scritte,
a carattere nazionale, e una prova orale (art. 6, comma 1).
Coloro che superano le prove, collocandosi nella graduatoria
finale in posizione utile in relazione al numero di posti messi a
concorso, rientrano tra i vincitori (art. 7, comma 1). Una volta
immessi in ruolo, nel corso del primo anno di servizio sono soggetti
ad un periodo di formazione iniziale e prova (art. 13).
Peculiare è la disciplina dettata per gli aspiranti docenti su
posti di sostegno.
Con l'art. 13 della legge 5 febbraio 1992, n. 104 (Legge-quadro
per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone
handicappate), il legislatore, per disciplinare compiutamente il
diritto all'istruzione delle persone con disabilità, ha incentrato
il sistema scolastico principalmente sulla figura del docente di
sostegno, insegnante specializzato assegnato alla classe dell'alunno
con disabilità per favorirne il processo di inclusione.
Peraltro, il d.lgs. n. 59 del 2017 ha disegnato un sistema
unitario di formazione iniziale e accesso ai ruoli nella scuola
secondaria, sicchè anche coloro che aspirino a diventare insegnanti
di sostegno devono essere in possesso degli stessi requisiti previsti
per accedere ai ruoli sui posti comuni, superando un pubblico
concorso.
Vi sono, tuttavia, alcune significative differenze, anche
riguardo all'organizzazione del concorso, che prevede (art. 6, comma
5, del d.lgs. n. 59 del 2017) una sola prova scritta a carattere
nazionale, oltre alla prova orale.
Rispetto a ciò che è disposto per il reclutamento sui posti
comuni, la principale peculiarità (che peraltro giustifica anche la
ricordata diversa strutturazione delle prove concorsuali) è
costituita dalla previsione di uno specifico requisito di ammissione,
cioè il previo superamento dei corsi di specializzazione per le
attività di sostegno didattico agli alunni con disabilità (art. 5,
comma 3, del d.lgs. n. 59 del 2017).
Si tratta, appunto, dei cosiddetti TFA, disciplinati dal decreto
del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca 10
settembre 2010, n. 249 (Regolamento concernente: «Definizione della
disciplina dei requisiti e delle modalità della formazione iniziale
degli insegnanti della scuola dell'infanzia, della scuola primaria e
della scuola secondaria di primo e secondo grado, ai sensi
dell'articolo 2, comma 416, della legge 24 dicembre 2007, n. 244») e
dal decreto del Ministro dell'istruzione 30 settembre 2011 (Criteri e
modalità per lo svolgimento dei corsi di formazione per il
conseguimento della specializzazione per le attività di sostegno, ai
sensi degli articoli 5 e 13 del decreto 10 settembre 2010, n. 249),
che ha dato attuazione al primo.
I percorsi formativi finalizzati al conseguimento della
specializzazione per le attività di sostegno - istituiti ed attivati
dalle università previa autorizzazione ministeriale (art. 3, comma
1, del d.m. 30 settembre 2011) - vengono banditi periodicamente
(tendenzialmente ogni anno, ex art. 5, commi 1 e 2, del d.m. n. 249
del 2010) e organizzati in cicli a numero chiuso.
Con il bando che dà avvio ad un ciclo di TFA, il Ministero
dell'università e della ricerca (di seguito: MIUR) fissa i principi
generali, rimettendo invece alle singole università la pubblicazione
dei relativi bandi di dettaglio. Tutti i corsi devono comunque
soddisfare il requisito minimo della durata non inferiore a otto mesi
(art. 7 d.m. 30 settembre 2011), di cui almeno cinque dedicati alle
attività di tirocinio diretto e indiretto (per 300 ore, ai sensi
dell'art. 13 del d.m. n. 249 del 2010).
La selezione per l'accesso al TFA di specializzazione per il
sostegno si articola in tre fasi (art. 6, comma 2, del d.m. 30
settembre 2011): un test preliminare, consistente in quesiti a
risposta multipla; una o più prove scritte ovvero pratiche; una
prova orale.
2.2.- Confrontata con la disciplina generale appena illustrata,
quella introdotta con il d.l. n. 126 del 2019 - provvedimento
d'urgenza in cui è stata inserita, in sede di conversione, la
disposizione censurata - rivela immediatamente il proprio carattere
speciale e derogatorio.
Il d.l. n. 126 del 2019, come convertito, mira dichiaratamente a
porre rimedio alla grave carenza di personale di ruolo che affligge
da tempo le scuole statali, come recita il preambolo, ove si ricorda
«la straordinaria necessità ed urgenza di introdurre misure per
assicurare la stabilità dell'insegnamento nelle istituzioni
scolastiche, porre rimedio alla grave carenza di personale di ruolo
nelle scuole statali e ridurre il ricorso a contratti a termine».
L'art. 1 del decreto-legge in parola - rubricato «Disposizioni
urgenti in materia di reclutamento e abilitazione del personale
docente nella scuola secondaria» - prevede innanzitutto, nei commi da
1 a 16 e 19, l'indizione, entro il 30 aprile 2020, di una procedura
straordinaria, per titoli ed esami, per il reclutamento di docenti
nella scuola secondaria di primo e di secondo grado, riservata a
soggetti che hanno conseguito, per la classe di concorso richiesta,
il titolo di studio previsto per l'accesso ai concorsi ordinari dal
d.lgs. n. 59 del 2017 e che (come prevede il comma 5, lettera a, del
medesimo art. 1) hanno svolto - fra gli anni scolastici 2008/2009 e
2019/2020 (su posti comuni o di sostegno) - almeno tre annualità di
servizio, anche non consecutive, di cui almeno una nella specifica
classe di concorso o nella tipologia di posto per la quale si
concorre.
La procedura straordinaria è strutturata, dunque, come concorso
(non aperto, ma) riservato e deve essere avviata contestualmente al
concorso ordinario per titoli ed esami bandito per il reclutamento di
docenti nella scuola secondaria.
In ulteriore deroga alla disciplina generale di cui al d.lgs. n.
59 del 2017, la procedura non richiede il previo possesso
dell'abilitazione all'insegnamento e prevede lo svolgimento solo di
una prova scritta, con sistema informatizzato, basata su quesiti a
risposta multipla su argomenti afferenti alle classi di concorso e
sulle metodologie didattiche.
Non si richiede, dunque, la successiva prova orale, stabilita
invece in via ordinaria, ma solo una valutazione dei titoli prodotti
(comma 9, lettera b).
Come è agevole constatare, si tratta di una disciplina
concorsuale speciale e fortemente agevolativa, volta a favorire al
massimo grado il riassorbimento del cosiddetto "precariato storico".
Nel corso dell'iter parlamentare di conversione in legge viene
inserita la disposizione censurata nel presente giudizio (il comma
18-ter). Essa, per il reclutamento dei soli posti di personale
docente di sostegno, contiene prescrizioni ulteriormente agevolative
rispetto alle appena illustrate disposizioni, già di per sè
speciali e "di favore".
Come conferma anche il testo originario del decreto-legge in
esame, la partecipazione ai concorsi per posti di sostegno
presuppone, in via generale, il possesso della relativa
specializzazione. Invece, il comma 18-ter prevede l'ammissione con
riserva «al concorso ordinario e alla procedura straordinaria di cui
al comma 1» dei soggetti «iscritti ai percorsi di specializzazione
all'insegnamento di sostegno avviati entro la data di entrata in
vigore della legge di conversione del presente decreto. La riserva è
sciolta positivamente solo nel caso di conseguimento del relativo
titolo di specializzazione entro il 15 luglio 2020».
La disposizione censurata, dunque, mira ad estendere
ulteriormente la platea dei partecipanti al concorso riservato,
ammettendo anche coloro che, alla data di entrata in vigore della
legge di conversione (29 dicembre 2019), pur non essendo ancora in
possesso del titolo di specializzazione, fossero comunque già
iscritti ai corsi di specializzazione per il sostegno.
Si tratta, appunto, degli iscritti al quarto ciclo TFA.
3.- Tutto ciò premesso, il Consiglio di Stato rimettente ritiene
che la mancata ammissione con riserva alle procedure concorsuali
previste dal d.l. n. 126 del 2019, come convertito, anche di coloro
che definisce «iscritti» - al momento della proposizione degli
appelli cautelari - al quinto ciclo dei TFA, attivato successivamente
alla data di entrata in vigore della disposizione censurata, ma
comunque anteriormente all'emanazione dei bandi di concorso, violi
gli artt. 3 e 97 Cost., sotto tre distinti e concorrenti profili.
3.1.- Sarebbe, in primo luogo, leso il principio di uguaglianza.
Posto che, ai fini della partecipazione al concorso
straordinario, le due situazioni in comparazione - quella degli
iscritti al quarto ciclo TFA, e quella degli iscritti, o aspiranti
tali, al quinto ciclo TFA - risulterebbero a suo avviso del tutto
analoghe, differenziandosi solo sotto il profilo della data di
attivazione dei corsi di specializzazione, la disposizione
realizzerebbe una ingiustificata discriminazione a danno del secondo
gruppo di soggetti.
Questa Corte non condivide l'assunto, derivandone la non
fondatezza di questo primo profilo di censura.
Alla data di entrata in vigore della legge di conversione del
d.l. n. 126 del 2019 (29 dicembre 2019), risultava in via di
(avanzato) svolgimento un solo ciclo TFA, il quarto, e la
disposizione censurata, come si visto, è esattamente indirizzata a
favorire la partecipazione al concorso straordinario, sebbene con
riserva, anche (ma solo) degli iscritti a tale ciclo.
Il quarto ciclo TFA era stato attivato, infatti, con decreto del
Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca 8 febbraio
2019, n. 92 (Disposizioni concernenti le procedure di
specializzazione sul sostegno di cui al decreto del Ministro
dell'istruzione, dell'università e della ricerca 10 settembre 2010,
n. 249 e successive modificazioni). In seguito, il decreto del
Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca 21
febbraio 2019 aveva fissato le date di svolgimento dei test
preliminari di accesso, individuandole nel 28 e 29 marzo 2019 e
stabilendo che i corsi del ciclo si sarebbero dovuti concludere entro
il mese di febbraio 2020.
Su richiesta della Conferenza dei rettori delle università
italiane, il decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e
della ricerca 27 febbraio 2019, n. 158, aveva posticipato le date di
svolgimento dei test preliminari al 15 e 16 aprile 2019, e aveva
fissato il termine finale per la conclusione dei corsi al 20 marzo
2020.
Infine, per il sopravvenire dell'emergenza pandemica, che ha
impedito di concludere il quarto ciclo entro il termine finale
programmato, con decreto del Ministro dell'università e della
ricerca 11 marzo 2020, n. 176, il termine del tirocinio è stato
differito al 31 maggio 2020, data comunque utile per consentire il
definitivo conseguimento del titolo entro il 15 luglio 2020, giorno
fissato per lo scioglimento della riserva.
Ben diversa è, invece, la situazione dei ricorrenti nei giudizi
a quibus, i quali, al momento della proposizione delle istanze
cautelari in primo grado, neppure risultavano ammessi ad un ciclo
TFA.
Infatti, il quinto corso di specializzazione risulta avviato solo
con decreto del Ministro dell'università e della ricerca 12 febbraio
2020, n. 92, dunque in data successiva a quella di entrata in vigore
della disposizione censurata. Il decreto da ultimo citato aveva anche
fissato le date di svolgimento dei test preliminari di accesso (2 e 3
aprile 2020), stabilendo, altresì, che i corsi del ciclo si
sarebbero dovuti concludere entro il 31 maggio 2021, termine di gran
lunga successivo a quello fissato dalla disposizione censurata per lo
scioglimento in senso positivo della riserva (15 luglio 2020).
Il già citato d.m. n. 176 del 2020, in considerazione della
sopravvenuta emergenza pandemica, aveva inoltre posticipato al 18 e
19 maggio 2020 le date di svolgimento dei test preliminari di
ammissione al quinto ciclo, e aveva fissato il nuovo termine finale
per la conclusione dei corsi al 15 giugno 2021.
Ancora, per effetto della sospensione delle attività di
frequenza didattica, disposta da vari decreti adottati dal Presidente
del Consiglio dei ministri nella fase acuta dell'emergenza pandemica,
il decreto del Ministro dell'università e della ricerca 28 aprile
2020, n. 41, aveva ulteriormente rinviato le date di svolgimento dei
test preliminari di accesso al quinto ciclo, fissandole al 29
settembre e 1° ottobre 2020 e differendo anche il termine finale per
la conclusione del ciclo al 16 luglio 2021: non già al 16 luglio
2020, come invece ritenuto nell'ordinanza di rimessione.
Sulla base dei provvedimenti che hanno disciplinato avvio e
svolgimento del quinto ciclo TFA, è dunque evidente che gli
aspiranti alla frequentazione dello stesso non avrebbero potuto in
alcun modo essere contemplati dalla disposizione censurata, per la
semplice ragione che il corso sarebbe stato autorizzato, secondo il
programma originario, solo nel febbraio del 2020, e sarebbe terminato
in data certamente non utile per l'assunzione in servizio a partire
dal 1° settembre 2020, data di avvio dell'anno scolastico 2020/2021.
In realtà, prendendo a riferimento la data di entrata in vigore
della disposizione censurata (29 dicembre 2019), i suddetti
aspiranti, al momento della indizione delle procedure concorsuali
(entro il 30 aprile 2020, in base all'art. 1, comma 1, del d.l. n.
126 del 2019, come convertito) non avrebbero verosimilmente neppure
completato la fase preliminare di ammissione al corso, fissata per le
date del 2 e 3 aprile 2020, cui sarebbero dovute seguire le prove
scritte e quella orale.
Invece, sempre con riferimento alla data del 29 dicembre 2019, i
frequentanti del quarto ciclo TFA erano ormai in procinto di
concludere il corso di specializzazione, avendo quindi
presumibilmente già acquisito gran parte delle competenze richieste
per partecipare al concorso per il reclutamento degli insegnanti di
sostegno. Solo per costoro, dunque, era ragionevolmente possibile
fissare una data per lo scioglimento in senso positivo della riserva
entro un termine utile per l'assunzione a partire dal 1° settembre
2020.
A differenza di quanto ritenuto dal rimettente, nemmeno rende
assimilabili le due situazioni poste a confronto l'ulteriore
circostanza che, a causa del sopravvenire imprevedibile
dell'emergenza pandemica, sia stata differita la data di concreto
avvio del concorso straordinario.
Vero, infatti, che il decreto dipartimentale n. 783 dell'8 luglio
2020 - a ciò autorizzato dall'art. 2, comma 04, del decreto-legge 8
aprile 2020, n. 22 (Misure urgenti sulla regolare conclusione e
l'ordinato avvio dell'anno scolastico e sullo svolgimento degli esami
di Stato, nonchè in materia di procedure concorsuali e di
abilitazione e per la continuità della gestione accademica),
convertito, con modificazioni, nella legge 6 giugno 2020, n. 41 -
aveva posticipato al 10 agosto 2020 il termine finale per la
presentazione delle domande di partecipazione al concorso
straordinario di cui al d.l. n.126 del 2019, come convertito.
Tuttavia, analoghi rinvii hanno evidentemente coinvolto, oltre
alle procedure concorsuali, tutti i corsi di tirocinio, e anche le
date per i test preliminari di accesso al quinto ciclo TFA erano già
state rinviate al 29 settembre e 1° ottobre 2020, in forza del citato
d.m. n. 41 del 2020. In definitiva, anche alla nuova, effettiva, data
di avvio del concorso straordinario, gli appellanti nei giudizi a
quibus continuavano ad essere meri aspiranti alla frequentazione del
quinto ciclo TFA.
3.2.- A giudizio del rimettente, la disposizione censurata
sarebbe anche lesiva del principio di ragionevolezza. Tale principio,
nella particolare fattispecie in esame, dovrebbe declinarsi, sempre a
suo avviso, in quello della «massima partecipazione» al concorso.
Non erra il giudice a quo laddove qualifica la disposizione
censurata quale legge-provvedimento, in considerazione del suo
contenuto particolare, nonchè del suo limitato ambito soggettivo di
applicazione (sentenza n. 49 del 2021). Come si è detto, in effetti,
l'art. 1, comma 18-ter, del d.l. n. 126 del 2019 è destinato ad
operare in favore di una platea di destinatari ben individuata, gli
iscritti al quarto ciclo TFA.
Ne deriva che, conformemente a costante giurisprudenza
costituzionale, tale disposizione deve essere assoggettata a uno
stretto scrutinio, previa ricostruzione del suo contenuto, della
ratio che l'ispira e delle modalità della sua attuazione (tra le
ultime, sentenze n. 49 del 2021 e n. 116 del 2020).
Ebbene, se confrontata con la disciplina generale in tema di
reclutamento del personale docente, si è già visto che quella
introdotta con il d.l. n. 126 del 2019, come convertito, manifesta
caratteristiche marcatamente derogatorie, introducendo una disciplina
concorsuale speciale e agevolativa. E si è anche evidenziato come la
disposizione censurata (art. 1, comma 18-ter) inserisca regole
ulteriormente derogatorie e di agevolazione, rivolte al reclutamento
di personale docente per i soli posti di sostegno, ampliando la
platea dei partecipanti al concorso agli iscritti al quarto ciclo TFA
sostegno.
Da questo punto di vista, lungi dal restringere tale platea, come
ritiene il rimettente, la disposizione in esame ne determina un
significativo ampliamento, ammettendo a partecipare - in via
eccezionale, sebbene con riserva - anche soggetti non ancora in
possesso del requisito della specializzazione per il ruolo di
insegnanti di sostegno, ma in procinto di conseguirlo.
A fronte di questa scelta, il rimettente non pone in discussione
l'indizione di un concorso interamente riservato e, dunque,
potenzialmente in contrasto con il principio del pubblico concorso,
di cui all'art. 97, quarto comma, Cost.
Lamenta, invece, che il momento di maturazione del requisito
derogatorio di ammissione al concorso sia stato individuato dal
legislatore nella data di entrata in vigore della legge di
conversione del decreto-legge (29 dicembre 2019), anzichè nella data
di scadenza dei termini per la presentazione delle domande di
partecipazione al concorso stesso.
Sarebbe stata violata, in tal modo, una regola generale in tema
di concorsi, stabilita dalle norme che disciplinano l'accesso ai
pubblici impieghi (sono richiamati l'art. 2 del d.P.R. 10 gennaio
1957, n. 3, recante «Testo unico delle disposizioni concernenti lo
statuto degli impiegati civili dello Stato», e l'art. 2, comma 7, del
d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487, recante «Regolamento recante norme
sull'accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le
modalità di svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle
altre forme di assunzione nei pubblici impieghi»).
Sostiene altresì il giudice a quo, che, una volta derogata la
regola generale prima richiamata, il legislatore avrebbe dovuto
orientarsi non già verso una disposizione che ancora rigidamente il
criterio di ammissione al concorso ad una data fissa, bensì in
direzione di una disciplina elastica, in grado di "assorbire" e
ricomprendere ragionevolmente situazioni nel tempo mutevoli e
imprevedibili, ivi comprese quelle dei tirocinanti del quinto ciclo
TFA.
La prospettiva complessivamente esposta dal rimettente non coglie
nel segno.
Intanto, nella sentenza n. 275 del 2020, questa Corte ha già
affermato che «la scelta di fissare il possesso dei requisiti di
ammissione alla data di scadenza della presentazione delle domande,
pur assurgendo a principio generale della legislazione sui concorsi
pubblici [...] non costituisce una scelta costituzionalmente
obbligata». Nella sua discrezionalità, «il legislatore può [...]
indicare una data diversa e anteriore, con riferimento a requisiti
posti in deroga a quelli ordinari, entro i limiti della non manifesta
irragionevolezza e della uniformità di trattamento tra categorie
omogenee di candidati».
In secondo luogo, nel caso di specie non risulta in sè
irragionevole la previsione, quale requisito derogatorio per
l'ammissione con riserva al concorso stesso, della mera iscrizione al
corso di specializzazione, in luogo del conseguimento del relativo
titolo, tanto più se riferita a soggetti che abbiano comunque già
acquisito un bagaglio di competenze tale da far ritenere altamente
probabile un positivo scioglimento della riserva in tempi
ravvicinati.
Infatti, l'esigenza di superare nel più breve tempo possibile il
cosiddetto precariato storico - nonchè quella di dotare
tempestivamente gli alunni con disabilità di insegnanti di sostegno
professionalmente titolati - costituiscono adeguata giustificazione
della previsione che limita la categoria dei partecipanti a coloro
che siano in possesso di un determinato requisito - fissato in via
derogatoria - al momento di entrata in vigore della legge, anzichè a
quello di scadenza del termine di presentazione delle domande. Ciò,
soprattutto in presenza di concorsi, come quello in esame, già
connotati «da evidenti e marcati tratti di specialita'» (nello stesso
senso, Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 13 febbraio 2020,
n. 1163).
Nè trova fondamento l'invocazione del rimettente in favore di
una scelta legislativa non rigida, ma aperta a ricomprendere
situazioni in ulteriore evoluzione, come quella degli aspiranti
frequentatori del quinto ciclo TFA. A sostegno della ragionevolezza
della scelta legislativa soccorre la circostanza, già chiarita, che
la posizione degli iscritti al quarto ciclo TFA era del tutto
differente rispetto a quella di coloro che - sia al momento
dell'entrata in vigore della disposizione censurata, sia all'atto
della indizione del concorso straordinario - erano appunto da
considerare solo meri "aspiranti" all'iscrizione al previsto (ma non
ancora autorizzato) quinto ciclo e che, dunque, non potevano
verosimilmente vantare alcuna consistente competenza specialistica.
Tale ultima evidenza consente di rigettare anche il dubbio di
irragionevolezza avanzato circa la scelta di indicare nel 15 luglio
2020 - in luogo della data di assunzione in servizio dei vincitori
del concorso (che sarebbe dovuta avvenire a partire dal 1° settembre
2020) - il momento entro il quale gli ammessi in via derogatoria
avrebbero dovuto conseguire il titolo per lo scioglimento in senso
positivo della riserva.
L'intentio legis - desumibile dalla lettura del preambolo del
d.l. n. 126 del 2019, come convertito - era quella di risolvere in
tempi celeri il problema del precariato nella scuola statale e di
assumere i vincitori (o almeno una quota di essi) in termini utili
per l'ordinato avvio dell'anno scolastico 2020/2021. È dunque
evidente che questo obiettivo non sarebbe stato raggiunto se lo
scioglimento in senso positivo della riserva fosse stato fatto
slittare (molto piu') in avanti, per consentire la partecipazione
anche a coloro che non avevano neppure iniziato un percorso di
specializzazione, il quale, a sua volta, si sarebbe concluso - come
da programma - solo nel maggio del 2021.
Non sposta affatto i termini del problema il concatenarsi degli
eventi successivo alla data di entrata in vigore della disposizione
censurata e, in particolare, il susseguirsi dei rinvii delle
procedure dovuti all'emergenza pandemica.
Secondo il rimettente, la pandemia da Covid-19 avrebbe
determinato la «sovrapposizione» tra concorso straordinario e quinto
ciclo del TFA, sicchè una norma «rigida» come quella censurata,
priva di una clausola di salvaguardia volta a consentire la
partecipazione al concorso anche a coloro che si sarebbero iscritti
al quinto ciclo TFA, contrasterebbe con i principi di uguaglianza,
ragionevolezza e buon andamento della pubblica amministrazione.
Neppure questa ricostruzione corrisponde alla reale scansione dei
procedimenti.
Anzitutto, non si è in presenza di una vera e propria
"sovrapposizione" delle procedure concorsuali con lo svolgimento del
quinto ciclo TFA, piuttosto di una dilazione dei termini che, a causa
della pandemia, ha interessato tutte le procedure in esame.
In ogni caso, tale asserita "sovrapposizione" era ben presente al
legislatore al momento di entrata in vigore della disposizione
censurata, come risulta palese dalla ricostruzione in precedenza
illustrata (punto 3.1.). Ab origine, infatti, il quinto ciclo TFA si
sarebbe dovuto svolgere a partire da una data molto probabilmente
successiva al 30 aprile del 2020 (termine per l'indizione del
concorso), per concludersi entro il mese di maggio dell'anno 2021 e,
dunque, addirittura ben oltre la fine programmata delle procedure
concorsuali.
Del resto, lo stesso legislatore, pur intervenendo - in piena
emergenza pandemica - con l'art. 2 del d.l. n. 22 del 2020, come
convertito, per disciplinare diversamente la prova scritta del
concorso straordinario (commi da 01 a 03) e, quel che più conta, per
autorizzare l'amministrazione a modificare il relativo bando ai fini
della posticipazione del termine per la presentazione delle domande
di partecipazione (comma 04), non ha affatto previsto in quella sede
l'estensione, agli aspiranti frequentatori del quinto ciclo TFA,
della legittimazione eccezionale a partecipare con riserva alle
procedure concorsuali straordinarie di reclutamento. Si è, invece,
limitato a stabilire, per costoro, una diversa agevolazione,
consistente - al ricorrere di certe condizioni di pregressa
esperienza lavorativa - nell'accesso facilitato al corso di
specializzazione (art. 2, comma 08, d.l. n. 22 del 2020, come
convertito).
Anche successivamente all'irrompere dell'emergenza pandemica, in
definitiva, il legislatore ha ritenuto di mantenere la scelta ab
origine operata con la norma censurata, confermando una valutazione
del tutto ragionevole, in linea con il principio di uguaglianza, che
impone l'adozione di discipline differenti per situazioni
oggettivamente diverse (da ultimo, sentenza n. 172 del 2021) e che
tali si sono mantenute nel corso del tempo.
3.3.- Da tutto quanto esposto emerge la non fondatezza anche del
terzo profilo di censura basato sull'art. 3 Cost., che il rimettente
costruisce in termini di lesione dell'affidamento degli appellanti
nei giudizi a quibus.
Negli aspiranti all'iscrizione al quinto ciclo TFA non si sarebbe
mai potuta ingenerare alcuna ragionevole aspettativa di ammissione
alle procedure concorsuali bandite ai sensi dell'art. l, comma l, del
d.l. n. 126 del 2019, come convertito, per due ragioni: perchè tali
procedure risultavano, sin dall'inizio, esclusivamente rivolte a una
ben definita platea di aspiranti, che ricomprende i soggetti già
iscritti al quarto ciclo, ormai prossimi al conseguimento della
specializzazione; e perchè gli aspiranti alla frequentazione del
quinto ciclo TFA mai avrebbero potuto concludere il percorso di
specializzazione in tempo utile per la partecipazione ad un concorso
programmato per favorire il reclutamento già a partire dall'anno
scolastico 2020/2021.
Risolutivo, del resto, è il principio, desumibile dalla costante
giurisprudenza costituzionale, per cui un affidamento tutelabile non
può riposare sull'aspettativa di partecipare a un concorso
interamente riservato e, dunque, bandito in deroga alla regola del
concorso pubblico ex art. 97, quarto comma, Cost. (sentenze n. 133
del 2020 e n. 110 del 2017).
4.- Le rimanenti questioni devono essere dichiarate
inammissibili.
In disparte il loro carattere evidentemente ancillare rispetto
alle censure sollevate in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., esse
si caratterizzano per l'estrema genericità con cui sono formulate.
4.1.- Quanto alla lamentata violazione degli artt. 2, 32 e 34
Cost., il rimettente non fornisce argomenti a sostegno dell'esito
asseritamente inefficace, a tutela dei diritti fondamentali invocati,
della procedura concorsuale conseguente all'applicazione della
disposizione censurata. Non spiega, in altre parole, per quale
ragione la previsione possa frustrare l'esigenza di «garantire a
tutti i discenti l'effettività del diritto allo studio, in coerenza
coi doveri sociali ex artt. 2 e 34 Cost.», oppure causare pregiudizio
al diritto alla salute degli alunni con disabilità, in quanto
titolari del «diritto all'inserimento scolastico con affiancamento di
un insegnante di sostegno professionalmente titolato».
Del resto, la norma censurata, lungi dal ridurre il numero dei
posti messi a concorso, manifesta bensì una valenza derogatoria
rispetto alla disciplina ordinaria, ma in senso fortemente ampliativo
della possibilità di partecipazione al concorso, così aumentando
(non già diminuendo) le opportunità di assunzione di insegnanti di
sostegno, e, di conseguenza, di tutela dei diritti invocati, sempre
entro i limiti imposti dal ragionevole obiettivo di rapido
riassorbimento del precariato.
4.2.- Anche l'ultima delle censure articolate dal rimettente, per
la sua apoditticità, non supera la soglia dell'ammissibilità
(sentenza n. 181 e ordinanza n. 224 del 2021).
Il rimettente si limita ad affermare che la disposizione
censurata, «legificando i bandi», avrebbe sottratto «senza
motivazione alcuna alla tutela giurisdizionale le posizioni degli
istanti lasciando al giudice amministrativo - per assicurare tutela -
solo ed esclusivamente la strada della rimessione della norma al
giudice delle leggi».
Evocando la lesione dell'art. 113 Cost., il giudice a quo non
approfondisce il contenuto e la ratio del provvedimento d'urgenza in
cui è inserita la disposizione censurata, e ritiene apoditticamente
viziata per carenza di motivazione la scelta di quest'ultima di
«legificare i bandi» (recte: di sottrarre all'amministrazione la
scelta in ordine al momento entro il quale accertare il possesso del
requisito derogatorio di ammissione al concorso). A ben vedere, la
lamentata carenza affligge non già la disposizione censurata, ma gli
argomenti che dovrebbero sorreggere la non manifesta infondatezza
della questione, che dev'essere perciò dichiarata inammissibile.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art 1, comma 18-ter, del decreto-legge 29 ottobre
2019, n. 126 (Misure di straordinaria necessità ed urgenza in
materia di reclutamento del personale scolastico e degli enti di
ricerca e di abilitazione dei docenti), convertito, con
modificazioni, nella legge 20 dicembre 2019, n. 159, sollevate, in
riferimento agli artt. 2, 32, 34 e 113 della Costituzione, dal
Consiglio di Stato, sezione sesta, con l'ordinanza indicata in
epigrafe;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 18-ter, del d.l. n. 126 del 2019,
come convertito, sollevate, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost.,
dal Consiglio di Stato, sezione sesta, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 marzo 2021.

F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 5 aprile 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA