1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 12-6-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 399 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 marzo 1991
N. 399 Ordinanza emessa il 13 marzo 1991 dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sezione distaccata di Catania, sul ricorso proposto da Panebianco Francesco contro l'u.s.l. n. 34 di Catania Impiego pubblico - Stato giuridico del personale delle uu.ss.ll. - Medici in posizione non apicale - Collocamento a riposo al compimento del sessantacinquesimo anno di eta' come il restante personale medico delle uu.ss.ll. - Mancata previsione del trattenimento in servizio fino al settantesimo anno di eta' come per i dirigenti civili dello Stato ed i magistrati - Mancata previsione dell'applicabilita' del predetto beneficio (introdotto, per il personale medico, con la legge 19 febbraio 1991, n. 50) anche al personale cessato dal servizio prima del 21 febbraio 1991 - Ingiustificata disparita' di trattamento di situazioni analoghe - Incidenza sul principio dell'assicurazione di mezzi adeguati alle esigenze di vita in caso di vecchiaia - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 154/1984, 134/1986 e 531/1989. (D.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, art. 53; d.-l. 27 dicembre 1989, n. 413, art. 1, comma 4-quinquies, modificato dalla legge 28 febbraio 1990, n. 37; legge 19 febbraio 1991, n. 50, art. 3). (Cost., artt. 3 e 38). (091C0709) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 12-6-1991)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 233/1991, sez.
1a proposto da Panebianco Francesco rappresentato e difeso dall'avv.
Salvatore Mauceri nel cui studio è elettivamente domiciliato in
Catania via Conte Ruggero n. 9, contro l'unità sanitaria locale n.
34 di Catania, in persona del presidente del comitato di gestione
pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Antonio Vitale, nel cui
studio è elettivamente domiciliato in Catania, via Vittorio Emanuele
Orlando n. 56, per l'annullamento della delibera del comitato di
gestione della u.s.l. n. 34 dell'11 dicembre 1990, con la quale è
stata rigettata l'istanza di mantenimento in servizio prodotta dal
ricorrente il 21 giugno 1990 ed è stato disposto il collocamento a
riposo del ricorrente medesimo, per raggiunti limiti di età a
decorrere dal 2 gennaio 1991;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'u.s.l. resistente;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla camera di consiglio del 13 marzo 1991 la relazione del
presidente dott. Attilio Trovato;
Uditi per il ricorrente l'avv. Salvatore Mauceri e per l'u.s.l.
l'avv. Antonio Vitale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F A T T O
Con il gravame introduttivo del giudizio si espone che il
ricorrente è medico alle dipendenze dell'u.s.l. resistente con la
qualifica apicale di primario ed ha svolto le predette mansioni
presso la divisione chirurgica dell'ospedale "Tomaselli".
Il 2 gennaio 1991 il ricorrente ha compiuto sessantacinque anni (e
trentasette anni di anzianità contributiva) e l'amministrazione
resistente con la delibera impugnata lo ha posto in quiescenza a
detta data.
Con il gravame introduttivo del giudizio si muovono all'atto
impugnato le seguenti censure:
Violazione e falsa applicazione dell'art. 47 della legge 23
dicembre 1978, n. 833, dell'art. 53 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n.
761, e dell'art. 1, comma quarto-quinquies, della legge 28 febbraio
1990, n. 37, per illegittimità costituzionale di una diversa lettura
dei detti disposti normativi, per contrasto con gli artt. 3 e 38
della Costituzione.
L'u.s.l. resistente, nel costituirsi in giudizio, ha chiesto il
rigetto del gravame.
Alla camera di consiglio del 13 marzo 1991 la parte ricorrente ha
insistito per l'adozione del provvedimento cautelare di sospensione
della delibera impugnata.
Il collegio con ordin. di sospensione n. 118 del 22 marzo 1991 ha
disposto la sospensione dell'efficacia dell'atto impugnato sino alla
camera di consiglio successiva alla restituzione degli atti da parte
della Corte costituzionale, a seguito della decisione dell'incidente
di costituzionalità sollevata con la presente ordinanza.
D I R I T T O
1. - Il collegio ritiene che vanno sottoposti al giudizio
incidentale di costituzionalità l'art. 53 del d.P.R. 20 dicembre
1979, n. 761 (stato giuridico del personale delle unità sanitarie
locali), l'art. 1, comma 4-quinquies, del d.-l. 27 dicembre 1989, n.
413, convertito con modificazioni dalla legge 28 febbraio 1990, n.
37, e l'art. 3 della legge 19 febbraio 1991, n. 50 (Disposizioni sul
collocamento a riposto del personale medico dipendente), per
contrasto con gli artt. 3 e 38 della Costituzione della Repubblica,
in quanto:
il collocamento a riposo è obbligatorio ed è eseguito
d'ufficio, indipendentemente da ogni altra causa al compimento del
sessantacinquesimo anno di età per il personale sanitario e tecnico
laureato, amministrativo, di assistenza religiosa e professionale
(art. 53 del d.P.R. n. 761/1979);
i sovraintendenti sanitari, i direttori sanitari ed i primari
restano in servizio sino al compimento del settantesimo anno di età
qualora alla data di entrata in vigore della legge 10 maggio 1964, n.
336, occupavano un posto di ruolo nelle funzioni ivi indicate (art. 5
del d.-l. n. 402/1982);
solo i dirigenti civili dello Stato, in servizio alla data del
1º ottobre 1974, che al compimento del sessantacinquesimo anno di
età non hanno raggiunto il numero di anni di servizio tale da far
conseguire il massimo del trattamento di quiescenza possono rimanere
in servizio, previa istanza, sino al conseguimento di tale
trattamento massimo, e comunque non oltre il settantesimo anno di
età (art. 1, comma 4-quinquies, della legge n. 413/1990, con
richiamo delle norme relative al personale della scuola);
solo i primari ospedalieri di ruolo che non abbiano raggiunto il
numero di anni di servizio effettivo necessario per conseguire il
massimo della pensione, possono chiedere di essere trattenuti in
servizio fino al raggiungimento di tale anzianità e, comunque, non
oltre il settantesimo anno di età, purchè in servizio alla data del
21 febbraio 1991 (art. 1 e 3 della legge 19 febbraio 1991, n. 50).
2. - Ciò premesso, osserva il collegio che la questione di
legittimità delle predette norme si appalesa rilevante ai fini della
decisione del gravame introduttivo del giudizio.
Il ricorrente, infatti, non rientra nella categoria di personale
che può beneficiare della norma di cui all'art. 5 del d.-l. n.
402/1982 (convertito con modificazioni dalla legge n. 627/1982), in
quanto alla data di entrata in vigore della legge 10 maggio 1964, n.
336, non occupava un posto di ruolo (Cons. St. V 1º febbraio 1990, n.
58) nella qualifica di sanitario ospedaliero in posizione apicale
(Corte costituzionale 5-9 giugno 1986, n. 134; Cons. St. V 10 gennaio
1990, nn. 11 e 12).
Inoltre, il ricorrente compie il sessantacinquesimo anno di età
prima della entrata in vigore della legge n. 50/1991 (21 febbraio
1991), che, per espressa previsione dell'art. 3, primo comma, non ha
effetti retroattivi, nè consente la riammissione in servizio ai
sensi dell'art. 59 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761.
Il collegio precisa, peraltro, che il ricorrente viene collocato a
riposo al compimento del sessantacinquesimo anno di età senza aver
maturato un quarantennio di servizio utile a pensione.
3. - Valutata la rilevanza della questione di costituzionalità ai
fini della decisione del ricorso, il collegio ne ritiene sussistente
anche la non manifesta infondatezza.
Il collegio muove dalla osservazione che il legislatore ha
recentemente perseguito l'indirizzo di prolungare l'età del
collocamento a riposo sino al settantesimo anno di età per categorie
sempre più numerose di pubblici dipendenti, senza però disciplinare
la materia in modo organico e razionale, al fine, soprattutto di
evitare situazioni di disparità di trattamento.
Significativi a tal proposito sono i seguenti testi normativi:
la legge 28 febbraio 1990, n. 37 (art. 1, comma 4-quinquies) per
i dirigenti dello Stato;
la legge 7 agosto 1990, n. 239, riguardante il collocamento
fuori ruolo dei docenti universitari;
la legge della regione Calabria, approvata il 18 ottobre 1989 ed
impugnata dal Governo dinanzi la Corte costituzionale e ritenuta
conforme ai precetti costituzionali con la sentenza del 4-12 aprile
1990, n. 186;
la legge 19 febbraio 1991, n. 50, riguardante il personale
medico dipendente.
Una prima sostanziale disarmonia al regime del collocamento a
riposo del personale pubblico è stata introdotta con il d.-l. 27
dicembre 1989, n. 413 (recante "Disposizioni urgenti in materia di
trattamento economico dei dirigenti dello Stato e delle categorie ad
essi equiparate, nonchè in materia di pubblico impiego"), che è
stato convertito con modificazioni dalla legge 28 febbraio 1990, n.
37. Proprio in sede di conversione il Parlamento ha approvato un
emendamento al testo del d.-l. volto ad estendere ai soli dirigenti
dello Stato la norma di cui all'art. 15, secondo e terzo comma, della
legge 30 luglio 1973, n. 477, e all. art. 10, sesto comma, del d.-l.
6 novembre 1989, n. 2357, convertito con modificazioni dalla legge 27
dicembre 1989, n. 417.
Ad avviso del collegio, con la norma predetta, si è determinata
una palese, ingiustificata e traumatica rottura dell'unitario regime
normativo che accomunava i dirigenti civili dello Stato ed il
rimantente personale dei vari comparti del pubblico impiego, e ciò
non tanto e non solo in ordine all'età massima per il collocamento a
riposo, quanto, soprattutto, in relazione al trattamento economico di
quiescenza godibile.
La ratio della normativa riguardante il personale della scuola fu
individuata dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 207 del
9-24 luglio 1986 nella quale si legge: "le disposizioni di cui al
secondo e terzo comma di cui all'art. 15 della legge n. 477/1973,
costituiscono un regime transitorio: poichè, infatti, anteriormente
alla legge de qua i professori delle scuole secondarie venivano
collocati a riposo a settanta anni, il legislatore nel momento in cui
abbassava il limite di età a sessantacinque anni ha ritenuto,
dettando i due surriportati commi, di disciplinare il passaggio dalla
vecchia alla nuova disciplina".
La medesima ratio non è individuabile nella disposizione di cui
all'art. 1, comma 4-quinquies, del d.-l. n. 413/1989, dal momento che
i dirigenti civili dello Stato, al pari della generalità dei
pubblici dipendenti, venivano collocati a riposo (anche anteriormente
al 1º ottobre 1974) al compimento del sessantacinquesimo anno di
età.
Nè può argomentarsi che altre categorie di pubblici dipendenti
godono di un analogo trattamento di favore (magistrati e docenti
universitari).
Per queste ultime categorie, infatti, il legislatore non è
intervenuto con norme che disciplinano il collocamento a riposo in
ragione dell'anzianità utile al trattamento di quiescenza, bensì
con norme che prevedono un maggiore limite di età in via generale,
riconoscendo da un lato la peculiarità della funzione
(giurisdizionale o di docenza superiore) e dall'altro l'esigenza di
non disperdere in settore tanto delicato della vita pubblica, un
patrimonio di indubbio valore sul piano della esperienza
professionale.
Analoga ratio non può rinvenirsi nella norma di cui all'art. 1,
comma 4-quinquies, del d.-l. n. 413/1989.
La finalità della disposizione è esplicitamente quella di
consentire l'incremento della base stipendiale pensionabile, dal
momento che con l'art. 10, sesto comma, del d.-l. n. 357/1989 (norma
parimenti estesa ai dirigenti civili dello Stato) si è disposto che
il servizio utile da prendere in considerazione, insieme con il
servizio effettivo, ai sensi dell'art. 40 del d.P.R. 29 dicembre
1973, n. 1092, ai fini della permanenza in servizio prevista
dall'art. 15, secondo e terzo comma, della legge n. 477/1973, deve
intendersi comprensivo di tutti i servizi e periodi riscattati,
computati e ricongiunti per il trattamento di quiescenza con
provvedimento formale.
La norma di cui al d.-l. n. 413/1989 ha dunque, introdotto una
disciplina in favore per i dirigenti civili dello Stato che al
compimento dei sessantacinque anni non hanno maturato quaranta anni
di servizio utile a pensione e che, quindi, godrebbero senza tale
disciplina, di un trattamento di quiescenza inferiore rispetto a
quello previsto in relazione al massimo del servizio valutabile.
La differente portata della norma, che consente l'incremento della
base contributiva ai fini previdenziali, da quelle che prevedono in
via generale un superiore limite di età per il collocamento a
riposo, assume un indubbio rilievo al fine di saggiarne la
conformità ai precetti costituzionali di cui agli artt. 3 e 38,
secondo comma, della Costituzione.
Nell'ipotesi in cui si determinano legislativamente limiti
generali differenti di collocamento a riposo, ha insegnato il giudice
delle leggi che ben può giustificarsi un differenziato trattamento
in considerazione della peculiarità delle carriere o di contingenze
che giustificano sacrifici o agevolazioni di posizioni di impiego
(Corte costituzionale 9 giugno 1986, n. 134).
Nell'ipotesi in cui si pongono invece norme che tendono a
incrementare la base contributiva non può, a giudizio di questo
collegio, giustificarsi, la previsione immotivata di trattamenti
differenziati solo con riferimento alla gerarchia delle carriere,
atteso che l'esigenza di assicurare un adeguato trattamento
previdenziale di fine rapporto è garantito dall'art. 38, secondo
comma, della Costituzione a tutti i lavoratori, per cui eventuali
differenziazioni non possono rimettersi alla mera discrezionalità
del legislatore.
A tal proposito il collegio non ignora che la Corte
costituzionale, con la sentenza n. 761 del 19-27 luglio 1989, ha
dichiarato non fondato il sospetto di incostituzionalità della norma
contenuta all'art. 4 del t.u. 29 dicembre 1973, n. 1092, ritenendo
che:
a ragione non viene estesa a tutto il settore del pubblico
impiego la disposizione dell'art. 15 della legge n. 477/1973, che ha
natura transitoria ed è collegata ad una peculiare contingenza;
si tratta di una norma derogatoria che non può essere assunta a
metro di legittimità della regola generale dettata in una
determinata materia.
Ciò premesso, diventa quindi obiettivamente sospetta la
legittimità costituzionale delle norme che disciplinano il
collocamento a riposo del personale dipendente delle uu.ss.ll., e
ciò proprio alla luce delle disposizioni che disciplinano (dopo la
sentenza della Corte costituzionale n. 469/1989) l'incremento della
base contributiva per i dirigenti civili dello Stato, (come già
rilevato con l'ordinanza di rimessione alla Corte di questo tribunale
amministrativo n. 29 del 21 aprile 1990).
Non vi è dubbio, infatti, che con la previsione di una norma di
favore per i dirigenti civili dello Stato viene a determinarsi una
palese disparità di trattamento, del tutto ingiustificata nella
disciplina dei rapporti di pubblico impiego.
Lo stato economico e giuridico dei dirigenti civili dello Stato,
disciplinato, dalla legge 30 giugno 1972, n. 748, infatti, ha
lasciato inalterato il trattamento di quiescenza, regolato in modo
uguale per tutti i dipendenti dello Stato dalla legge n. 1092/1973.
A ciò va aggiunto che la stessa categoria della dirigenza statale
presenta al suo interno non poche posizioni anomale, dal momento che
al possesso della qualifica dirigenziale non sempre consegue
necessariamente lo svolgimento delle relative funzioni, per cui la
qualifica dirigenziale viene a costituire sostanzialmente una
progressione automatica della ex carriera direttiva.
Tale contesto della realtà normativa evidenzia vieppiù che
l'art. 1, comma 4-quinquies, del d.-l. n. 413/1989, nel limitare il
beneficio alla sola categoria dei dirigenti civili dello Stato,
produce un ingiustificato privilegio in violazione degli artt. 3 e
38, secondo comma, della Costituzione.
Sul piano della coerenza dell'ordinamento giuridico e
dell'unitarietà della pubblica amministrazione, globalmente
considerata, appare incomprensibile la ratio che presiede alla
estensione ad una sola categoria di personale statale di una norma
(l'art. 15 della legge n. 477/1973) che concerneva un particolare
settore della p.a. (personale docente e non docente della scuola
senza distinzione di qualifiche), senza che analoga posizione venga
concessa, senza esclusione di altre categorie altrettanti meritevoli,
anche ai sanitari delle unità sanitarie locali ed in particolare ai
primari, che istituzionalmente (art. 7 del d.P.R. 27 marzo 1969, n.
128), oltre alla responsabilità organizzativa di una complessa
unità divisionale, hanno anche una elevata funzione didattica, di
preparazione e perfezionamento tecnico-professionale del personale da
loro dipendente, nonchè di promozione di iniziative di ricerca
scientifica.
Del resto, la stessa Corte costituzionale, con riferimento a norma
che disciplinano il servizio utile a conseguire un adeguato
trattamento economico di quiescenza ha ritenuto che non può
reputarsi conforme ai principi costituzionali una disciplina che
discrimini in relazione alla qualifica o al grado posseduto (Corte
costituzionale, n. 154 del 13 maggio 1984, n. 531 dell'11 dicembre
1989).
4. - Il sospetto di incostituzionalità delle norme che
disciplinano il collocamento a riposo del personale sanitario si
appalesa ancora di più dopo la promulgazione della legge n. 50/1991
in quanto il predetto testo normativo espressamente trova
applicazione solo dal 21 febbraio 1991, e non riguarda il personale
collocato a riposo antecedentemente.
La predetta normativa, infatti, ha un contenuto più favorevole
per la categoria dei primari rispetto alla normativa dei dirigenti
statali in quanto considera, al fine del collocamento a riposo, solo
il servizio effettivo (art. 1); purtuttavia, a differenza della
normativa riguardante il personale dirigente dello Stato e di quella
riguardante il personale docente universitario (legge n. 239/1990),
non fa salve le situazioni per le quali esistano giudizi pendenti e
non consente di usufruire dell'istituto della riammissione in
servizio ai sensi dell'art. 59 del d.P.R. n. 761/1979.
La legge n. 50/1991, pertanto, anzichè sanare una già evidente
situazione di disparità di trattamento, ha ulteriormente accentuato
la posizione di deteriorità proprio a danno dei primari collocati a
riposo prima del 21 febbraio 1991, presi in mezzo fra coloro, più
anziani d'età, che possono beneficiare della legge 10 maggio 1964,
n. 336, e coloro, più giovani d'età, che possono beneficiare della
medesima legge n. 50/1991.
5. - Ciò premesso il collegio ritiene che vanno sottoposti al
giudizio incidentale di costituzionalità l'art. 53 del d.P.R. 20
dicembre 1979, n. 761 (stato giuridico del personale delle unità
sanitarie locali), l'art. 1, comma 4-quinquies, del d.-l. 27 dicembre
1989, n. 413, convertito con modificazioni dalla legge 28 febbraio
1990, n. 37, e l'art. 3 della legge 19 febbraio 1991, n. 50
(Disposizioni sul collocamento a riposo del personale medico
dipendente), per contrasto con gli artt. 3 e 38 della Costituzione
della Repubblica.
Il collegio ritiene, pertanto, che ricorrono i presupposti
normativi per la rimessione degli atti alla Corte costituzionale.
Va, quindi, disposta la sospensione del presente giudizio e la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la risoluzione
della sopra prospettata questione di costituzionalità.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, e 23 della legge
costituzionale 11 marzo 1953, n. 1;
Dichiara la rilevanza e la non manifesta infondatezza in relazione
agli artt. 3 e 38, secondo comma, della Costituzione, sulla questione
di costituzionalità dell'art. 53 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761
(stato giuridico del personale delle unità sanitarie locali),
dell'art. 1, comma 4-quinquies del d.-l. 27 dicembre 1989, n. 413,
convertito con modificazioni dalla legge 28 febbraio 1990, n. 37, e
dell'art. 3 della legge 19 febbraio 1991, n. 50 (disposizioni sul
collocamento a riposo del personale medico dipendente), in quanto non
vengono estesi i benefici contenuti nelle predette disposizioni al
personale con qualifica di primario ospedaliero collocato a riposo
prima del 21 febbraio 1991;
Sospende il giudizio promosso con il ricorso n. 233/1991 sez. 1a;
Ordina l'immediata rimessione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Catania nella camera di consiglio del 13 marzo
1991.
Il presidente estensore: (firma illeggibile)

91C0709