1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 2-3-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 14 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 febbraio 2022
Ordinanza dell'8 febbraio 2022 del Tribunale di Rieti nel procedimento civile promosso da M. P. c/INPS - Istituto Nazionale Previdenza Sociale . Previdenza e assistenza - Pensioni - Soggetti che esercitano per professione abituale, ancorche' non esclusiva, attivita' di lavoro autonomo (nella specie, attivita' libero professionale di architetto) subordinata all'iscrizione ad un albo, ma non iscritti alla relativa Cassa previdenziale di categoria, essendo gia' iscritti in altra forma di previdenza obbligatoria in ragione di altra attivita' esercitata - Previsione che, in base all'interpretazione del diritto vivente, dispone nei confronti di costoro l'obbligatoria iscrizione alla Gestione separata presso l'INPS. - Legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare), art. 2, comma 26; decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111, art. 18, comma 12. (22C00032) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 2-3-2022)

TRIBUNALE ORDINARIO DI RIETI
Sezione civile - Settore lavoro

Il Tribunale di Rieti, in persona del giudice, dott. Rosario
Carrano, a scioglimento della riserva assunta all'udienza del 25
gennaio 2022, ha pronunciato la seguente Ordinanza ex art. 23 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 nella causa civile iscritta al n. ... del
Ruolo generale affari contenziosi dell'anno 2021, vertente tra M. P.,
elettivamente domiciliato in Rieti, via Garibaldi, n. 264/E, presso
lo studio dell'avv. Chiara Mestichelli, che lo rappresenta e difende
unitamente all'avv. Roberto Santoboni, giusta procura in atti -
Ricorrente e I.N.P.S - Istituto nazionale della previdenza sociale,
in persona del direttore pro tempore, elettivamente domiciliato in
Rieti, alla via Cintia n. 42, presso l'Ufficio legale della sede Inps
di Rieti, rappresentato e difeso dall'avv. Salvatore Carolla;
Convenuto.
1. - Premessa.
Il sig. P. M. è un architetto, iscritto all'Albo degli
architetti di ... sin dal ..., che svolge attività libero
professionale in maniera abituale, ma non esclusiva, in quanto svolge
contemporaneamente attività di lavoro subordinato quale dipendente a
tempo indeterminato presso il Ministero dell'Istruzione in qualità
di docente in istituto scolastico superiore.
Dal punto di vista previdenziale, il sig. P. M., è iscritto alla
gestione dei lavoratori subordinati presso l'Inps in relazione
all'attività di pubblico dipendente, mentre, con riguardo
all'attività libero professionale di architetto, è iscritto al
relativo albo professionale, ma non anche all'ente previdenziale di
categoria (Inarcassa), nei cui confronti versa solamente un
contributo integrativo sulla base dei redditi regolarmente dichiarati
ogni anno, come previsto dal relativo statuto e regolamento.
Tuttavia, con nota del ..., comunicata in data ...., l'Inps ha
provveduto ad iscrivere d'ufficio l'arch. M. alla propria Gestione
separata ai sensi dell'art. 2, comma 26, della legge 8 agosto 1995,
n. 335, richiedendo quindi il pagamento dei relativi contributi
previdenziali per l'anno 2012, calcolati in complessivi euro
2.601,24, oltre all'applicazione delle sanzioni calcolate ai sensi
dell'art. 116, comma 8, lettera b, legge n. 388/2000, relativo alla
fattispecie di evasione contributiva.
Avverso tale nota, l'arch. M. ha proposto ricorso amministrativo
in data ..., successivamente respinto con provvedimento dell'... .
Con ricorso depositato in data ..., l'arch. M. ha agito in
giudizio nei confronti dell'Inps proponendo una domanda di
accertamento negativo dell'obbligo di iscrizione alla Gestione
separata presso l'Inps per l'anno 2012, con relativa richiesta di
cancellazione. In subordine, ha chiesto di annullare le sanzioni e
gli interessi applicati nella nota impugnata per insussistenza dei
relativi presupposti e, in ulteriore subordine, di ridurre le stesse
ricalcolandone gli importi nella misura di legge.
Con il medesimo ricorso, inoltre, il ricorrente ha formulato
apposita istanza con la quale ha sollevato una questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 26, della legge 8
agosto 1995, n. 335 e dell'art. 18, comma 12, del decreto-legge n. 98
del 2011, per come interpretato dalla consolidata giurisprudenza di
legittimità (c.d. diritto vivente) per violazione degli articoli 2,
3, 38 e 53 della Costituzione, nonchè per la violazione dell'art.
117 della Costituzione in relazione all'art. 6 della Convenzione
europea dei Diritti dell'Uomo, nella parte in cui prevede, secondo la
detta interpretazione, l'obbligatoria iscrizione alla Gestione
separata presso l'Inps e il versamento della relativa contribuzione
previdenziale da parte del libero-professionista che svolga,
contestualmente, anche altra attività lavorativa e che abbia, per
essa, anche altra posizione previdenziale obbligatoria.
A sostegno del proprio ricorso, ha dedotto, in sintesi:
l'insussistenza dei presupposti per l'iscrizione nella gestione
separata Inps ex art. 2, comma 26, legge n. 335 del 1995, tenuto
conto della norma di interpretazione autentica di cui all'art. 18,
comma 12, decreto-legge n. 98 del 2011, in quanto l'obbligo di
iscrizione alla gestione separata sussisterebbe solamente per quei
professionisti per i quali non esiste un albo professionale; che, nel
caso di specie, troverebbe applicazione il comma 25, dell'art. 2,
legge 8 agosto 1995, n. 335 e non già il comma 26; che in ogni caso
il versamento del contributo integrativo avrebbe natura
previdenziale, con la conseguenza di dover ritenere assolto al
proprio obbligo contributivo ai sensi dell'art. 1, della legge n. 133
del 2011, di modifica dell'art. 8 del decreto legislativo n. 103 del
1996, nonchè dell'art. 26 del regolamento Inarcassa; che tale
interpretazione della suddetta normativa è stata costante e pacifica
per ventidue anni, confermata sia dalla giurisprudenza di merito che
di legittimità, fino al revirement operato con le sentenze n. 30344
e 30345 del 2017 della Suprema Corte di cassazione, che invece ha
disatteso tale precedente e consolidato orientamento sancendo la
sussistenza dell'obbligo di iscrizione nella gestione separata anche
dei professionisti iscritti in albi che versino il solo contributo
integrativo.
Con memoria tempestivamente depositata, si è costituito l'Inps
che ha chiesto il rigetto del ricorso, sulla base del consolidato
orientamento della Suprema Corte di cassazione secondo cui l'unica
contribuzione idonea ad escludere l'obbligo dall'iscrizione alla
gestione separata è solamente quella diretta alla costituzione di
una futura prestazione pensionistica, con la conseguenza che ciò non
si riscontra con il versamento del solo contributo integrativo.
2. - La rilevanza della questione.
I fatti di causa, per come descritti in premessa, sono pacifici e
non contestati.
Pertanto, l'unica questione giuridica che viene in rilievo nel
caso di specie concerne l'obbligo di iscrizione alla Gestione
separata presso l'Inps degli ingegneri e degli architetti, già
iscritti ad altre forme di previdenza obbligatorie, i quali non
possono iscriversi ad Inarcassa, alla quale versano esclusivamente un
contributo integrativo in quanto iscritti agli albi, a cui, però,
non segue la costituzione di alcuna posizione previdenziale a loro
beneficio.
Tale questione è stata già decisa dalla Suprema Corte di
cassazione con le sentenze. nn. 30344 del 2017, n. 30345 del 2017, n.
32167 del 2018, e innumerevoli successive conformi, con le quali si
è affermata la sussistenza dell'obbligo in discorso, facendo
applicazione dell'art. 2, comma 26, legge n. 335 del 1995 e della
relativa norma di interpretazione autentica di cui all'art. 18, comma
12, decreto-legge n. 98 del 2011.
Applicando il suddetto consolidato orientamento giurisprudenziale
(c.d. diritto vivente) alla fattispecie in esame, si dovrebbe
necessariamente addivenire al rigetto del ricorso.
Tuttavia, si dubita della legittimità costituzionale dell'art.
2, comma 26, legge n. 335 del 1995 e della relativa norma di
interpretazione autentica di cui all'art. 18, comma 12, decreto-legge
n. 98 del 2011, per come interpretati dal diritto vivente.
A tal riguardo, infatti, deve osservarsi che per la definizione
del giudizio occorre necessariamente fare applicazione della norma
della cui legittimità costituzionale si dubita, non sussistendo
altre questioni preliminari o pregiudiziali che potrebbero condurre
ad un diverso esito del giudizio.
Dalla risoluzione della suddetta unica questione, infatti,
dipende l'esito del giudizio: se la questione dovesse essere ritenuta
fondata, ne conseguirebbe l'accoglimento del ricorso mediante la
dichiarazione dell'insussistenza dell'obbligo di iscrizione alla
Gestione separata e la non debenza del relativo contributo; se,
invece, la questione dovesse essere ritenuta infondata, ne
deriverebbe inevitabilmente il rigetto del ricorso, conformemente al
consolidato orientamento della giurisprudenza di legittimità (c.d.
diritto vivente).
Pertanto, l'incidente di costituzionalità si presenta nel caso
di specie come assolutamente rilevante e logicamente preliminare alla
definizione della causa, ai sensi dell'art. 23, legge 11 marzo 1953,
n. 87.
3. - Interpretazione costituzionalmente orientata. Esclusione.
In secondo luogo, quanto all'onere del giudice a quo di tentare
preliminarmente la via della interpretazione costituzionalmente
orientata delle disposizioni di cui si dubita la conformità a
Costituzione, in applicazione del principio secondo cui una
disposizione di legge può essere dichiarata costituzionalmente
illegittima solo quando non sia possibile attribuirle un significato
che la renda conforme ai parametri costituzionali invocati, deve
osservarsi come, nel caso di specie, una simile alternativa risulti
del tutto preclusa alla luce dell'esistenza di un orientamento della
giurisprudenza di legittimità assolutamente consolidato e granitico
tale da costituire il diritto vivente di cui si chiede, con la
presente ordinanza, il controllo di compatibilità con i parametri
costituzionali invocati.
Al riguardo, infatti, va richiamato l'orientamento della
giurisprudenza costituzionale secondo il quale, in presenza di un
orientamento giurisprudenziale consolidato, il giudice a quo ha la
facoltà di assumere l'interpretazione censurata in termini di
«diritto vivente» e di richiederne su tale presupposto il controllo
di compatibilità con i parametri costituzionali. Ciò, senza che gli
si possa addebitare di non aver seguito altra interpretazione, più
aderente ai parametri stessi, sussistendo tale onere solo in assenza
di un contrario diritto vivente (Corte costituzionale n. 180 del
2021, n. 95 del 2020, n. 141 del 2019, n. 122 del 2017 e n. 11 del
2015).
Le suddette considerazioni, inoltre, inducono anche ad escludere
una eventuale inammissibilità della questione per la richiesta di un
mero avallo interpretativo (Corte costituzionale n. 1 del 2021, n.
240 del 2016).
Peraltro, sulla sussistenza di un diritto vivente nei termini
suindicati non sussistono dubbi. Infatti, l'orientamento inaugurato
da Cassazione civ., sez. lav., 18 dicembre 2017, n. 30344 e n. 30345
è stato successivamente confermato, tra le altre, da Cassazione 18
gennaio 2018, n. 1172, Cassazione 23 gennaio 2018, n. 1643 e
Cassazione 30 gennaio 2018, n. 2282, per poi essere ulteriormente
confermato ed approfondito, con ampia ed articolata motivazione, da
Cassazione 12 dicembre 2018, n. 32166 (relativa a ingeneri e
architetti) e n. 32167 (relativa agli avvocati). A tali ampie ed
approfondite motivazioni, hanno poi fatto riferimento tutte le
successive ed innumerevoli pronunce conformi (cfr., tra le tante,
Cassazione 17 dicembre 2018, n. 32608; Cassazione 21 dicembre 2018,
n. 33313, Cassazione 11 gennaio 2019, n. 519, Cassazione 8 febbraio
2019, n. 3799, Cassazione 10 gennaio 2020, n. 7485, Cassazione 27
gennaio 2020, n. 1827, Cassazione 3 luglio 2020, n. 13649, Cassazione
14 gennaio 2021, n. 477 e n. 478, Cassazione 18 febbraio 2021, n.
4419, Cassazione 3 marzo 2021, n. 5826, Cassazione 15 marzo 2021, n.
7227, Cassazione 19 aprile 2021, n. 10268).
Ritenuta, quindi, la rilevanza della questione e
l'impraticabilità di una diversa interpretazione in presenza di un
consolidato orientamento giurisprudenziale, occorre procedere ad
individuare esattamente le disposizioni viziate la illegittimità
costituzionale e ad esaminare i motivi che paiono essere non
manifestamente infondati in relazione ai parametri costituzionali che
vengono in rilievo.
A tal fine, occorre preliminarmente esporre in maniera compiuta
il quadro normativo di riferimento.
4. - Quadro normativo di riferimento e sua evoluzione.
La legge 4 marzo 1958, n. 179 ha istituito la Cassa nazionale di
previdenza a favore degli ingegneri e architetti (Inarcassa), avente
in origine personalità giuridica di diritto pubblico (art. 1),
successivamente privatizzata in base al decreto legislativo 30 giugno
1994, n. 509.
Con specifico riferimento alla posizione previdenziale del libero
professionista iscritto all'albo di architetto, ma già iscritto ad
altra forma di previdenza obbligatoria in relazione ad altra
attività esercitata, come nel caso di specie, la legge 11 novembre
1971, n. 1046, art. 2, novellando la legge 4 marzo 1958, n. 179, art.
3, ha previsto che «Sono iscritti alla Cassa tutti gli ingegneri ed
architetti che possono per legge esercitare la libera professione. A
decorrere dal 1° gennaio 1972 sono esclusi dalla iscrizione alla
Cassa gli ingegneri ed architetti iscritti a forme di previdenza
obbligatorie in dipendenza di un rapporto di lavoro subordinato o
comunque di altra attività esercitata».
L'esclusione dall'iscrizione alla Cassa per i professionisti già
iscritti ad altre forme di previdenza obbligatorie in relazione ad
altra attività esercitata è stata poi ribadita dalla legge 3
gennaio 1981, n. 6, recante «Norme in materia di previdenza per gli
ingegneri e gli architetti», che con il suo art. 21, comma 5, ha
confermato che «Sono esclusi dall'iscrizione alla Cassa ai sensi
dell'art. 2 della legge 11 novembre 1971, n. 1046, gli ingegneri e
gli architetti iscritti a forme di previdenza obbligatorie in
dipendenza di un rapporto di lavoro subordinato o comunque di altra
attività esercitata».
Inoltre, la stessa legge 3 gennaio 1981, n. 6, con il suo art.
10, rubricato «Contributo integrativo», ha disposto che «A partire
dal 1° gennaio del secondo anno successivo all'entrata in vigore
della presente legge, tutti gli iscritti agli albi di ingegnere e di
architetto devono applicare una maggiorazione percentuale su tutti i
corrispettivi rientranti nel volume annuale d'affari ai fini dell'IVA
e versarne alla Cassa l'ammontare indipendentemente dall'effettivo
pagamento che ne abbia eseguito il debitore. La maggiorazione è
ripetibile nei confronti di quest'ultimo».
Sulla base di tali disposizioni, quindi, è del tutto pacifico
che il professionista iscritto all'albo di architetto, già iscritto
ad altra forma di previdenza obbligatoria in relazione ad altra
attività esercitata, se da un lato non può iscriversi alla Cassa in
relazione all'attività libero professionale svolta con continuità,
dall'altro lato è comunque tenuto a versare un contributo
integrativo in favore dell'ente previdenziale di categoria.
4.1. - Successivamente, è intervenuta la legge 8 agosto 1995, n.
335 (Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare)
volta a disciplinare la tutela previdenziale di liberi professionisti
e lavoratori autonomi.
Con riferimento ai primi (liberi professionisti), l'art. 2, comma
25, legge 8 agosto 1995, n. 335, ha previsto una delega al Governo
sul punto, disponendo che: «Il Governo della Repubblica è delegato
ad emanare, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della
presente legge, norme volte ad assicurare, a decorrere dal 1° gennaio
1996, la tutela previdenziale in favore dei soggetti che svolgono
attività autonoma di libera professione, senza vincolo di
subordinazione, il cui esercizio è subordinato all'iscrizione ad
appositi albi o elenchi, in conformità ai seguenti principi e
criteri direttivi: a) previsione, avuto riguardo all'entità numerica
degli interessati, della costituzione di forme autonome di previdenza
obbligatoria, con riferimento al modello delineato dal decreto
legislativo 30 giugno 1994, n. 509, e successive modificazioni ed
integrazioni; b) definizione del regime previdenziale in analogia a
quelli degli enti per i liberi professionisti di cui al predetto
decreto legislativo, sentito l'ordine o l'albo, con determinazione
del sistema di calcolo delle prestazioni secondo il sistema
contributivo ovvero l'inclusione, previa delibera dei competenti
enti, in forme obbligatorie di previdenza già esistenti per
categorie similari; c) previsione, comunque, di meccanismi di
finanziamento idonei a garantire l'equilibrio gestionale, anche con
la partecipazione dei soggetti che si avvalgono delle predette
attività; d) assicurazione dei soggetti appartenenti a categorie per
i quali non sia possibile procedere ai sensi della lettera a) alla
gestione di cui ai commi 26 e seguenti».
La delega legislativa è stata attuata con il decreto legislativo
10 febbraio 1996, n. 103, recante «Attuazione della delega conferita
dall'art. 2, comma 25, della legge 8 agosto 1995, n. 335, in materia
di tutela previdenziale obbligatoria dei soggetti che svolgono
attività autonoma di libera professione».
L'art. 1 del suddetto decreto legislativo, ha espressamente
previsto l'estensione della «tutela previdenziale obbligatoria ai
soggetti che svolgono attività autonoma di libera professione senza
vincolo di subordinazione, il cui esercizio è condizionato
all'iscrizione in appositi albi o elenchi» (comma 1), precisando
altresì che «Le norme di cui al presente decreto si applicano anche
ai soggetti, appartenenti alle categorie professionali di cui al
comma 1, che esercitano attività libero -professionale, ancorchè
contemporaneamente svolgano attività di lavoro dipendente» (comma
2).
Con riferimento ai secondi (lavoratori autonomi), l'art. 2, comma
26, della legge 8 agosto 1995, n. 335, ha istituito una apposita
gestione separata presso l'Inps, disponendo che: «A decorrere dal 1°
gennaio 1996, sono tenuti all'iscrizione presso una apposita Gestione
separata, presso l'Inps, e finalizzata all'estensione
dell'assicurazione generale obbligatoria per l'invalidità, la
vecchiaia ed i superstiti, i soggetti che esercitano per professione
abituale, ancorchè non esclusiva, attività di lavoro autonomo, di
cui al comma 1 dell'art. 49 del testo unico delle imposte sui
redditi, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 22
dicembre 1986, n. 917, e successive modificazioni ed integrazioni,
nonchè i titolari di rapporti di collaborazione coordinata e
continuativa, di cui al comma 2, lettera a), dell'art. 49 del
medesimo testo unico e gli incaricati alla vendita a domicilio di cui
all'art. 36 della legge 11 giugno 1971, n. 426. Sono esclusi
dall'obbligo i soggetti assegnatari di borse di studio, limitatamente
alla relativa attivita'».
In tale contesto normativo, la giurisprudenza di legittimità non
ha mai avuto dubbi sulla necessità di escludere l'obbligo di
iscrizione alla gestione separata Inps (art. 2, comma 26, cit.) da
parte del libero professionista iscritto in albi, in quanto, in tale
ultima ipotesi, il soggetto deputato alla gestione della tutela
previdenziale obbligatoria viene scelto dall'organo professionale
competente.
Sul punto, infatti, la Corte Suprema di cassazione ha avuto modo
di ribadire più volte che i «professionisti iscritti ad albi o
elenchi non sono iscritti nella gestione di cui alla legge n. 335 del
1995, art. 2, comma 26, ma nella gestione di cui al precedente comma
25» evidenziando come in tale ipotesi «il soggetto deputato alla
gestione della tutela previdenziale obbligatoria viene scelto
dall'organo professionale competente e non è certo la Gestione
separata presso Inps» dal momento che quest'ultima «è stata invece
prevista per quei lavoratori autonomi che svolgono attività
professionale per la quale non è prevista l'iscrizione in albi o in
elenchi e che quindi non hanno alcun ente deputato alla relativa
tenuta che possa decidere sulla forma di gestione della tutela
previdenziale. Ne consegue, conclusivamente, che i professionisti
iscritti negli albi sono esclusi dalla Gestione separata presso
l'Inps di cui alla legge n. 335 del 1995, art. 2, comma 26, mentre in
questa sono inclusi i professionisti per i quali, come le guide
turistiche, non esiste un albo professionale» (Cassazione civ., sez.
lav., 22 maggio 2008, n. 13218, punto 3.1. della motivazione, che
conferma Cassazione civ., sez. lav., 16 febbraio 2007, n. 3622 e
Cassazione civ., sez. lav., 19 giugno 2006, n. 14069).
4.2. - Tuttavia, con riferimento a tale ultima fattispecie (art.
2, comma 26, cit.), è successivamente intervenuto il legislatore con
una norma di interpretazione autentica.
In particolare, il decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito
con modificazioni dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, ha disposto
(con l'art. 18, comma 12) che «L'art. 2, comma 26, della legge 8
agosto 1995, n. 335, si interpreta nel senso che i soggetti che
esercitano per professione abituale, ancorchè non esclusiva,
attività di lavoro autonomo tenuti all'iscrizione presso l'apposita
gestione separata Inps sono esclusivamente i soggetti che svolgono
attività il cui esercizio non sia subordinato all'iscrizione ad
appositi albi professionali, ovvero attività non soggette al
versamento contributivo agli enti di cui al comma 11, in base ai
rispettivi statuti e ordinamenti, con esclusione dei soggetti di cui
al comma 11. Resta ferma la disposizione di cui all'art. 3, comma 1,
lettera d), del decreto legislativo 10 febbraio 1996, n. 103. Sono
fatti salvi i versamenti già effettuati ai sensi del citato art. 2,
comma 26, della legge n. 335 del 1995».
Il comma 11 del medesimo art. 18 cit., dispone che «Per i
soggetti già pensionati, gli enti previdenziali di diritto privato
di cui ai decreti legislativi 30 giugno 1994, n. 509 e 10 febbraio
1996, n. 103, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del
presente decreto adeguano i propri statuti e regolamenti, prevedendo
l'obbligatorietà dell'iscrizione e della contribuzione a carico di
tutti coloro che risultino aver percepito un reddito, derivante dallo
svolgimento della relativa attività professionale. Per tali soggetti
è previsto un contributo soggettivo minimo con aliquota non
inferiore al cinquanta per cento di quella prevista in via ordinaria
per gli iscritti a ciascun ente. Qualora entro il predetto termine
gli enti non abbiano provveduto ad adeguare i propri statuti e
regolamenti, si applica in ogni caso quanto previsto al secondo
periodo».
Anche a seguito dell'intervento del legislatore con la suddetta
norma di interpretazione autentica, l'orientamento dominante della
giurisprudenza di merito è stato sempre nel senso di escludere
l'obbligo di iscrizione alla gestione separata Inps da parte di
liberi professionisti non iscritti alla propria Cassa previdenziale,
ma comunque assoggettati al versamento del contributo integrativo in
quanto iscritti in albi (cfr. la copiosa giurisprudenza indicata a
pag. 9 e 10 del ricorso e depositata in atti, tra cui si segnalano in
particolare i precedenti resi in grado di appello: Corte d'appello di
Torino, sentenza n. 1147/2014; Corte d'appello di Genova, sentenza n.
322/2015; Corte d'appello di Salerno, sentenza n. 255/2016; Corte
d'appello di Caltanissetta, sentenza n. 218/2016; Corte d'appello di
Firenze, sentenza n. 675/2016; Corte d'appello di Roma sentenza
2765/2017; Corte d'appello di Milano, sentenza n. 1707/2017; Corte
d'appello di Cagliari, sentenza n. 119/2017; Corte d'appello di
Bologna, sentenza n. 1151/2017; Corte d'appello di Palermo, sentenza
n. 644/2018).
5. - L'interpretazione del diritto vivente.
La Suprema Corte di cassazione, a partire da Cassazione 18
dicembre 2017, n. 30344 e n. 30345, è ormai costante
nell'interpretare la suddetta normativa nel senso che «l'iscrizione
alla gestione separata è obbligatoria per i soggetti che esercitano
per professione abituale, ancorchè non esclusiva, attività di
lavoro autonomo di cui al decreto del Presidente della Repubblica n.
917 del 1986, art. 49 (ora 53), comma 1, l'esercizio della quale non
sia subordinato all'iscrizione ad appositi albi professionali ovvero,
se subordinato all'iscrizione ad un albo, non sia soggetto ad un
versamento contributivo agli enti previdenziali di riferimento che
sia suscettibile di costituire in capo al lavoratore autonomo una
correlata posizione previdenziale».
Il percorso argomentativo della Suprema corte (successivamente
ampliato ed approfondito da Cassazione 12 dicembre 2018, n. 32166)
prende le mosse dai principi di diritto affermati dalle sezioni unite
in tema di gestione separata (Cassazione sez. un. 12 febbraio 2010,
n. 3240) secondo cui, in estrema sintesi:
a) con la creazione della nuova gestione separata si è
inteso estendere la copertura assicurativa, nell'ambito della c.d.
«politica di universalizzazione delle tutele», non solo a coloro che
ne erano completamente privi, ma anche a coloro che ne fruivano solo
in parte, a coloro cioè che svolgevano due diversi tipi di attività
e che erano «coperti» dal punto di vista previdenziale, solo per una
delle due, facendo quindi in modo che a ciascuna corrispondesse una
forma di assicurazione;
b) la nuova tutela previdenziale può, quindi, essere
«unica», in quanto corrispondente all'unica attività svolta, oppure
«complementare» a quella apprestata dalla gestione a cui il soggetto
è iscritto in relazione all'altra attività lavorativa espletata,
con la precisazione che la compatibilità della regola della doppia
iscrizione è testualmente prevista dalla legge 27 dicembre 1997, n.
449, art. 59, comma 16, laddove, all'interno della gestione separata,
è prevista un differente aliquota per coloro i quali sono iscritti
ad altre forme di previdenza obbligatoria e quanti non lo sono;
c) la regola generale è quindi che all'espletamento di
duplice attività lavorativa, quando per entrambe si prevede la
tutela assicurativa, deve corrispondere la duplicità di iscrizione e
non si ha, peraltro, duplicazione di contribuzione, perchè a
ciascuna fa capo una attività diversa.
Sulla base di tali premesse, è stato quindi desunto il principio
generale per cui «l'unico versamento contributivo rilevante ai fini
dell'esclusione dell'obbligo di iscrizione alla gestione separata
[e'] quello suscettibile di costituire in capo al lavoratore autonomo
una correlata posizione previdenziale» (Cassazione 18 dicembre 2017,
n. 30344).
Pertanto, dal momento che il versamento del contributo
integrativo, da parte dei soggetti già iscritti in altre forme di
previdenza obbligatoria, è pacificamente insuscettibile di
costituire in capo al lavoratore autonomo una correlata posizione
previdenziale, ne consegue inevitabilmente la sussistenza
dell'obbligo dello stesso di iscrizione alla gestione separata. Tale
obbligo, quindi, può venire meno «solo se il reddito prodotto
dall'attività professionale predetta è già integralmente oggetto
di obbligo assicurativo gestito dalla cassa di riferimento»
(Cassazione 12 dicembre 2018, n. 32166, punto 16 della motivazione),
in quanto «l'unica forma di contribuzione obbligatoriamente versata
che può inibire la forza espansiva della norma di chiusura contenuta
nella legge n. 335 del 1995, art. 2, comma 26, come chiarita dal
decreto-legge n. 98 del 2011, art. 18, comma 12, non può che essere
quella correlata ad un obbligo di iscrizione ad una gestione di
categoria, in applicazione del divieto di duplicazione delle
coperture assicurative incidenti sulla medesima attività
professionale» (Cassazione 12 dicembre 2018, n. 32166, punto 30 della
motivazione).
Alla luce di tali considerazioni, quindi, è stata risolta la
questione interpretativa posta dalla legge di interpretazione
autentica, nella parte in cui ha stabilito che sono tenuti ad
iscriversi alla gestione separata, non solo i soggetti che svolgono
attività il cui esercizio non sia subordinato all'iscrizione ad
appositi albi professionali, ma anche coloro che, pur essendo
iscritti in albi, svolgono attività non soggette al «versamento
contributivo» agli enti di previdenziali di diritto privato, dovendo
pertanto intendere tale espressione come riferita al solo «contributo
soggettivo» che, a differenza di quello integrativo, è suscettibile
di costituire in capo al lavoratore autonomo una correlata posizione
previdenziale.
6. - L'individuazione delle disposizioni di legge viziate da
illegittimità costituzionale.
Alla luce del suddetto quadro normativo e giurisprudenziale di
riferimento, deve dunque ritenersi che le disposizioni viziate da
illegittimità costituzionale vadano individuate nell'art. 2, comma
26, della legge 8 agosto 1995, n. 335 e nell'art. 18, comma 12, del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito con modificazioni
dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, nella parte in cui, secondo il
diritto vivente, prevedono l'obbligo di iscrizione alla gestione
separata presso l'Inps anche nei confronti dei soggetti che
esercitano per professione abituale, ancorchè non esclusiva,
attività di lavoro autonomo subordinata all'iscrizione ad un albo,
ma non iscritti alla relativa Cassa previdenziale di categoria in
quanto già iscritti in altra forma di previdenza obbligatoria in
ragione di altra attività esercitata.
Più precisamente, la disposizione censurata è la norma
risultante dall'interpretazione che il diritto vivente dà di quel
precetto unitario costituito della legge di interpretazione autentica
in relazione alla regola posta dalla legge interpretata (art. 2,
comma 26 della legge n. 335 del 1995).
A tal riguardo, occorre subito precisare che ciò che si censura
non è tanto il merito della questione (estensione dell'obbligo
contributivo), quanto piuttosto il metodo utilizzato per raggiungere
la finalità di estensione della tutela assicurativa (iscrizione alla
gestione separata Inps).
Tale precisazione si rende necessaria per evidenziare che qui non
si vuole mettere in discussione il principio sancito dalla
giurisprudenza di legittimità relativo alla c.d. universalizzazione
delle tutele assicurative, nè si vuole contestare la regola generale
per cui all'espletamento di duplice attività lavorativa, quando per
entrambe si prevede la tutela assicurativa, deve corrispondere la
duplicità di iscrizione, nè si vuole censurare il carattere di
complementarietà della gestione separata rispetto alla gestione
previdenziale privata. Piuttosto, come meglio argomentato nel
prosieguo, si dubita della legittimità costituzionale delle
conseguenze derivanti dall'applicazione di tali principi generali.
Pertanto, ferme restando le premesse da cui muove l'interpretazione
giurisprudenziale, si dubita che la soluzione interpretativa desunta
da tali premesse sia compatibile con il quadro costituzionale.
7. - Le disposizioni della Costituzione che si assumono violate:
premessa.
Prime di procedere con l'individuazione dei parametri
costituzionali che si assumono violati, occorre fare una breve
puntualizzazione.
Innanzitutto, si deve evidenziare che l'opzione interpretativa
adottata dal diritto vivente non corrisponde ad una soluzione
costituzionalmente obbligata («a rime obbligate»).
Infatti, se da un lato è vero che l'estensione della copertura
assicurativa anche attraverso il piano oggettivo, come riconosciuto
dal diritto vivente (Cassazione civ. sez. lav. 12 dicembre 2018, n.
32166, punto 16 della motivazione), risponde all'obbligo dello Stato
di dare concretezza al principio della universalità delle tutele,
tuttavia, dall'altro lato è anche vero che la regola fissata dal
formante giurisprudenziale non corrisponde ad una soluzione
necessariamente imposta dagli articoli 35 e 38 della Costituzione,
dal momento che l'attuazione del suddetto principio di
universalizzazione della copertura assicurativa implica comunque
l'adozione di una serie di scelte di politica legislativa che restano
affidate alla discrezionalità del legislatore.
Una sicura conferma in tal senso, si riscontra nella vicenda
relativa ai soggetti liberi professionisti iscritti in albi che
abbiano continuato a svolgere abitualmente l'attività professionale,
pur avendo già conseguito il trattamento pensionistico.
Per i soggetti già pensionati, infatti, il legislatore ha optato
non già per l'iscrizione nella gestione separata Inps, bensì per
l'introduzione di un obbligo di iscrizione alla propria Cassa di
appartenenza (comma 11 dell'art. 18 cit.), con una norma avente
carattere innovativo e non retroattivo, la quale ha iniziato ad avere
efficacia solo a partire da una data ben determinata (7 gennaio
2012), nonchè mediante la fissazione di una aliquota contributiva
determinata dallo stesso ente previdenziale, nei limiti previsti
dalla legge.
Anche in questo caso, quindi, si tratta di una estensione della
copertura assicurativa sul piano oggettivo, in applicazione del
principio di universalizzazione delle tutele, la quale però è
avvenuta con modalità del tutto diverse quanto alla individuazione
del tipo di gestione previdenziale (Cassa privata e non Inps),
all'estensione temporale dell'obbligo contributivo (solo a decorrere
dal 7 gennaio 2012) nonchè alla determinazione della relativa
aliquota (rimessa all'autonomia dell'ente, nei limiti previsti dalla
legge).
Pertanto, deve ritenersi che, fermo restando il principio di
estensione delle tutele assicurative, la sua concreta attuazione
rientri nella piena discrezionalità del legislatore, non sussistendo
un'unica soluzione costituzionalmente obbligata.
Ciò premesso, la soluzione qui censurata (iscrizione nella
gestione separata), non solo non è imposta dalla Costituzione, ma
tra le varie opzioni possibili, è anche quella che si pone in
contrasto con essa sotto diversi profili.
8. - Violazione dell'art. 3 della Costituzione, anche in relazione
all'art. 118, comma 4, della Costituzione.
Innanzitutto, sussiste una violazione dell'art. 3 della
Costituzione per contrasto con il principio di ragionevolezza e il
canone di proporzionalità, anche in relazione al principio di
sussidiarietà orizzontale di cui all'art. 118, comma 4 della
Costituzione.
8.1. - Con riguardo al primo profilo, occorre evidenziare come
l'imposizione di un obbligo di contribuzione alla gestione separata
da parte dei liberi professionisti già iscritti in altre forme di
previdenza obbligatoria non trova alcuna razionale giustificazione,
se non quella di «fare cassa».
Infatti, l'impianto sistematico risultante, da un lato, dal
processo di privatizzazione degli enti previdenziali di categoria
(legge 24 dicembre 1993, n. 537 e decreto legislativo 30 giugno 1994,
n. 509) e, dall'altro, dalla politica di universalizzazione delle
tutele con estensione della copertura assicurativa anche ai
lavoratori autonomi (legge 8 agosto 1995, n. 335 e decreto
legislativo 10 febbraio 1996, n. 103), è connotato da una sua
intrinseca razionalità, la cui deroga da parte delle disposizioni
censurate non risulta essere giustificata.
In particolare, giova ribadire che con l'art. 2, della legge 8
agosto 1995, n. 335, il legislatore ha chiaramente distinto la tutela
previdenziale dei liberi professionisti iscritti in albi (comma 25)
da quella dei lavoratori autonomi non iscritti in albi professionali
(comma 26).
Tale impostazione, poi, è stata confermata dal decreto
legislativo 10 febbraio 1996, n. 103, recante «Attuazione della
delega conferita dall'art. 2, comma 25, della legge 8 agosto 1995, n.
335, in materia di tutela previdenziale obbligatoria dei soggetti che
svolgono attività autonoma di libera professione», il cui art. 1 ha
espressamente ribadito l'estensione della «tutela previdenziale
obbligatoria ai soggetti che svolgono attività autonoma di libera
professione senza vincolo di subordinazione, il cui esercizio è
condizionato all'iscrizione in appositi albi o elenchi» (comma 1),
precisando altresì che «Le norme di cui al presente decreto si
applicano anche ai soggetti, appartenenti alle categorie
professionali di cui al comma 1, che esercitano attività libero
-professionale, ancorchè contemporaneamente svolgano attività di
lavoro dipendente» (comma 2).
Peraltro, la distinzione tra lavoratori autonomi e liberi
professionisti dal punto di vista previdenziale è anche coerente con
la corrispondente distinzione delle due figure dal punto di vista
civilistico, laddove, si distingue, da un lato, il lavoro autonomo
largamente inteso (art. 2222 del codice civile) e, dall'altro,
l'attività di libera professione subordinata all'iscrizione in
appositi albi o elenchi (art. 2229 del codice civile).
Con riferimento a questi ultimi, il legislatore ha scelto di
demandare la gestione previdenziale della relativa attività
professionale alla autonoma scelta degli enti esponenziali secondo il
nuovo modello privatistico.
Il suddetto comma 25, infatti, stabiliva tra i principi e criteri
direttivi (lettera d), quello di assicurare i liberi professionisti
alla gestione separata solo qualora non fosse stato possibile
prevedere la costituzione di una forma autonoma di previdenza
obbligatoria secondo il modello degli enti di diritto privato. In
attuazione della delega legislativa, quindi, l'art. 3, comma 1, del
decreto legislativo 103 del 1996 ha previsto la facoltà per gli enti
esponenziali a livello nazionale degli enti abilitati alla tenuta di
albi od elenchi di optare, alternativamente, per: (a) la
partecipazione all'ente previdenziale pluricategoriale di diritto
privato; (b) la costituzione di un ente di categoria, avente la
medesima configurazione di diritto privato; (c) l'inclusione della
categoria professionale per la quale essi sono istituiti, in una
delle forme di previdenza obbligatorie già esistenti per altra
categoria professionale similare; (d) l'inclusione della categoria
nella forma di previdenza obbligatoria di cui all'art. 2, comma 26,
della legge 8 agosto 1995, n. 335 (gestione separata Inps).
Inoltre, lo stesso legislatore ha altresì previsto che «Nel caso
di mancata adozione delle delibere di cui al comma 1, i soggetti
appartenenti alle categorie professionali interessate sono inseriti
nella gestione di cui al comma 1, lettera d)», ossia nella gestione
separata Inps (art. 3, comma 2, del decreto legislativo 103 del
1996).
Tale opzione legislativa, peraltro, è stata successivamente
confermata dallo stesso art. 18, comma 12, decreto-legge n. 93 del
2011. A ben vedere, infatti, quest'ultimo contiene non solo la norma
di interpretazione autentica qui censurata, ma enuncia altresì due
ulteriori e distinte disposizioni normative, la prima delle quali
espressamente prevede che «Resta ferma la disposizione di cui
all'art. 3, comma 1, lettera d), del decreto legislativo 10 febbraio
1996, n. 103», ossia la possibilità per gli enti esponenziali di
prevedere l'iscrizione nella gestione separata dei liberi
professionisti in luogo dell'iscrizione in un ente privatizzato.
In tale contesto normativo, risulta evidente come la soluzione
più coerente e ragionevole in relazione alla questione della
copertura assicurativa dei professionisti già iscritti in altre
forme di previdenza obbligatoria e che in quanto tali non possono
iscriversi alle rispettive Casse di categoria (come nella specie),
sarebbe stata certamente quella di prevedere un obbligo per le
relative Casse previdenziali di assoggettare al versamento di un
contributo soggettivo anche le attività professionali di tali
soggetti.
Del resto, tale opzione non sarebbe stata neanche una novità,
dal momento che una simile soluzione è già stata adottata dal
legislatore con riguardo alla analoga vicenda relativa ai soggetti
già pensionati.
Invero, a seguito del processo di privatizzazione delle Casse
previdenziali di categoria, numerosi statuti e regolamenti dalle
stesse adottati hanno espressamente previsto un esonero dal
versamento del contributo ordinario (c.d. contributo soggettivo) per
il soggetto già pensionato che continui a svolgere abitualmente
l'attività professionale.
Ciò nonostante, a partire dal 2009, l'Inps ha iniziato ad
iscrivere d'ufficio tali soggetti nella propria gestione separata,
ritenendo che tali previsioni negoziali determinassero una
«scopertura» contributiva. Pertanto, il legislatore, al fine di
«regolarizzare» tali situazioni in conformità al principio generale
per cui ogni reddito deve essere assoggettato alla relativa
contribuzione previdenziale, è intervenuto nel 2011 con una apposita
norma introducendo espressamente l'obbligo per le Casse previdenziali
private di prevedere l'assoggettamento ad un contributo soggettivo in
misura ridotta per i soggetti già pensionati che avessero continuato
a svolgere l'attività professionale percependo un reddito.
In mancanza di adeguamento da parte degli enti privati, è stato
poi previsto un analogo obbligo contributivo ex lege decorrente dallo
scadere dei sei mesi dall'entrata in vigore del decreto-legge.
Si tratta, in particolare, dell'art. 18, comma 11, decreto-legge
6 luglio 2011, n. 98, secondo il quale «Per i soggetti già
pensionati, gli enti previdenziali di diritto privato di cui ai
decreti legislativi 30 giugno 1994, n. 509 e 10 febbraio 1996, n.
103, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente
decreto adeguano i propri statuti e regolamenti, prevedendo
l'obbligatorietà dell'iscrizione e della contribuzione a carico di
tutti coloro che risultino aver percepito un reddito, derivante dallo
svolgimento della relativa attività professionale. Per tali soggetti
è previsto un contributo soggettivo minimo con aliquota non
inferiore al cinquanta per cento di quella prevista in via ordinaria
per gli iscritti a ciascun ente. Qualora entro il predetto termine
gli enti non abbiano provveduto ad adeguare i propri statuti e
regolamenti, si applica in ogni caso quanto previsto al secondo
periodo».
Ciò trova conferma nella stessa relazione illustrativa al
suddetto decreto, dove si legge che «Le vigenti disposizioni
statutarie e regolamentari di alcuni enti previdenziali di diritto
privato di cui ai decreti legislativi n. 509/1994 e n. 103/1996,
approvati dai vigilanti Ministeri del lavoro e delle politiche
sociali e dell'economia e delle finanze, hanno previsto la
possibilità, su base volontaria, di proseguire l'esercizio
dell'attività professionale una volta liquidato il trattamento
pensionistico, senza essere tenuti al versamento della contribuzione
ordinaria.
Tali previsioni si sono rivelate non coerenti con il principio di
carattere generale in base al quale i redditi prodotti devono essere
assoggettati a contribuzione previdenziale, per cui l'Inps,
nell'ambito di una vasta operazione finalizzata a contrastare
l'evasione ed elusione contributiva, ha ritenuto di contestare in
tali ipotesi il mancato versamento della contribuzione presso la
propria gestione separata, di cui all'art. 2, comma 26, della legge 8
agosto 1995, n. 335.
La proposta normativa intende quindi offrire una soluzione alla
questione, da una parte, imponendo per il futuro l'obbligo per i
citati enti previdenziali di diritto privato di prevedere negli
statuti e nei regolamenti l'obbligatorietà dell'iscrizione e della
contribuzione in tutti i casi di svolgimento dell'attività
professionale (ossia, anche una volta maturato il diritto al
trattamento pensionistico). Dall'altra, precisando che sono soggetti
all'iscrizione presso la gestione separata Inps coloro che svolgono
attività il cui esercizio non è subordinato all'iscrizione ad
appositi albi o elenchi, salvo diversa previsione legislativa».
Quest'ultima precisazione, inoltre, è stata effettuata mediante
la norma di interpretazione autentica di cui al successivo comma 12
dell'art. 18, cit., qui censurata, la quale si pone quindi come
completamento del precedente comma 11 dell'art. 18, al fine di
risolvere la questione della iscrivibilità alla gestione separata
dei soggetti già pensionati.
Pertanto, il legislatore, da un lato ha introdotto un nuovo
obbligo di contribuzione nei confronti dei soggetti già pensionati
(comma 11) e, dall'altro lato, ha precisato in via interpretativa che
tali soggetti non sono obbligati all'iscrizione alla gestione
separata (comma 12).
Dal punto di vista della estensione della copertura assicurativa,
quindi, la questione giuridica sottesa ad entrambe le fattispecie in
esame risulta essere la stessa: in entrambi i casi ci si trova di
fronte ad un libero professionista iscritto nel relativo albo che
svolge la propria attività professionale percependo dei redditi, il
quale, però, è esonerato dall'iscrizione e dal versamento
contributivo alla propria Cassa previdenziale in base ad una precisa
scelta statutaria ed ordinistica dell'ente stesso.
Le ragioni dell'esonero del libero professionista dal versamento
contributivo ordinario sono evidentemente diverse: nel primo caso,
perchè il soggetto è già pensionato, nel secondo perchè già
iscritto ad altra forma di previdenza obbligatoria per lo svolgimento
di altra attività lavorativa. Tuttavia, i motivi che spingono una
Cassa previdenziale privata ad esonerare un libero professionista dal
versamento contributivo ordinario sono del tutto irrilevanti ai fini
che qui interessano.
Peraltro, l'omogeneità delle due situazioni in relazione alla
suddetta questione giuridica è attestata dalla stessa Suprema Corte
di cassazione, la quale, chiamata a pronunciarsi sulla sussistenza
dell'obbligo di iscrizione alla gestione separata del soggetto
esonerato dall'iscrizione alla propria Cassa previdenziale in quanto
già pensionato, ha statuito la sussistenza dell'obbligo in discorso,
motivando sulla base dello stesso identico principio di diritto posto
a fondamento della ritenuta iscrivibilità alla gestione separata dei
soggetti già iscritti in altra forma di previdenza obbligatoria
(cfr. Cassazione civ. sez. lav. 23 marzo 2020, n. 7485: «reputa il
Collegio che i principi di diritto elaborati da questa Corte
nell'interpretazione della disposizione di cui all'anzidetto
decreto-legge n. 98 del 2011, art. 18, comma 12, cit. (cfr.
Cassazione nn. 30344 del 2017, 32166, 32167 e 32508 del 2018) debbano
governare anche la soluzione della presente fattispecie, la cui
peculiarità è rappresentata dal fatto che l'attività di lavoro
autonomo richiedente l'iscrizione all'albo (nella specie, dei periti
industriali) è stata posta in essere da un soggetto già
pensionato»; tale orientamento è stato poi confermato da Cassazione
civ. sez. lav. 5 marzo 2021, n. 6223 che, nel richiamare il suddetto
precedente ha ribadito che il «principio di diritto ivi espresso,
secondo cui i pensionati che svolgano abitualmente attività
lavorativa libero-professionale e non siano tenuti a versare il
contributo soggettivo all'ente previdenziale di categoria
soggiacciono all'obbligo di iscrizione alla Gestione separata di cui
alla legge n. 335 del 1995, art. 2, comma 26, reputa il Collegio di
dover ribadire anche in questa sede»).
Tuttavia, a differenza dei soggetti già iscritti in altre forme
di previdenza, per i soggetti già pensionati, l'estensione della
copertura assicurativa si è realizzata non già attraverso
l'iscrizione nella gestione separata Inps, bensì attraverso la
corrispondente iscrizione nelle proprie Casse previdenziali di
categoria, come previsto dall'art. 18, comma 11, decreto-legge n. 93
del 2011.
La differenza soluzione adottata, invece, per i soggetti già
iscritti in altre forme di previdenza obbligatorie non trova invece
adeguata giustificazione.
Inoltre, l'irragionevolezza della disposizione qui censurata si
evince anche dal fatto che, così facendo, il legislatore, da un
lato, ha riconosciuto una autonomia statutaria e regolamentare alle
Casse private (come Inarcassa) e, dall'altro lato, in maniera
contraddittoria, ha negato tale autonomia nella parte in cui ha
ritenuto di estendere l'obbligo assicurativo della gestione separata
a tutte quelle fattispecie, come quella in esame, che trovano la
ragione del proprio esonero contributivo proprio in una decisione
della rispettiva Cassa previdenziale assunta sulla base della
suddetta autonomia riconosciuta in precedenza.
Nel caso di specie, inoltre, l'irragionevolezza è accentuata dal
fatto che l'esonero dall'iscrizione ad Inarcassa trova la sua fonte
direttamente nella legge, prima ancora che nell'autonomia collettiva
che si è limitata a recepire il disposto normativo.
8.1.1. - In senso contrario, quindi, non vale replicare che
l'art. 2, comma 26, legge n. 335 del 1995, come risultante
dall'interpretazione autentica datane dall'art. 18, comma 12,
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, e per come ulteriormente
interpretato dal diritto vivente, non sarebbe di ostacolo ad una
previsione statutaria o regolamentare delle Casse previdenziali in
ordine all'introduzione di un obbligo di iscrizione e di
contribuzione anche nei confronti dei soggetti già iscritti in altre
forme di previdenza obbligatoria, assoggettando quindi anche questi
ultimi al versamento di un contributo soggettivo.
A tal riguardo, infatti, occorre osservare come la censurata
irrazionalità dell'attuale sistema previdenziale di categoria può
essere superata unicamente mediante l'adozione di atto di natura
legislativa e non già negoziale.
Nel caso di specie, infatti, il divieto di iscrizione
all'Inarcassa per i soggetti già iscritti ad altra forma di
previdenza obbligatoria discende direttamente dalla legge (legge 11
novembre 1971, n. 1046, art. 2 e legge 3 gennaio 1981, n. 6, art. 21,
comma 5).
L'autonomia normativa riconosciuta agli enti privatizzati,
tuttavia, non potrebbe derogare a tali previsioni legislative.
Sul punto, infatti, la giurisprudenza di legittimità (cfr.
Cassazione 3 gennaio 2019, n. 20) ha avuto modo di chiarire che il
decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 509 (art. 1, comma 4, in
combinato disposto con l'art. 2, comma 2, e art. 3, comma 2), se da
un lato ha previsto un potere regolamentare delle Casse non
incompatibile con il sistema delle fonti, potendo la fonte primaria
costituita dal decreto legislativo autorizzare una fonte subprimaria
ad introdurre norme generali ed astratte, dall'altro lato, tali
disposizioni non hanno attribuito ai regolamenti delle Casse la
configurazione di regolamenti di delegificazione di cui alla legge n.
400 del 1988, art. 17, comma 2, sicchè ad essi - e, quindi, per
quanto qui rileva, anche al regolamento dell'Inarcassa - non è
consentito di derogare a disposizioni collocate a livello primario,
quali sono appunto quelle che pongono il divieto di iscrizione
all'Inarcassa per i soggetti già iscritti ad altra forma di
previdenza obbligatoria (legge 11 novembre 1971, n. 1046, art. 2 e
legge 3 gennaio 1981, n. 6, art. 21, comma 5).
Peraltro, una conferma della necessità di uno specifico
intervento del legislatore si ritrova con riferimento alla categoria
professionale degli avvocati, laddove solo con l'approvazione della
legge 31 dicembre 2012, n. 247 di riforma dell'ordinamento forense,
è stato espressamente previsto che «L'iscrizione agli albi comporta
la contestuale iscrizione alla Cassa nazionale di previdenza e
assistenza forense» (art. 21, comma 8), superando così il previgente
sistema di esonero dall'iscrizione alla Cassa di previdenza per gli
avvocati iscritti all'albo, la cui attività rimaneva al di sotto di
una determinata soglia reddituale.
8.2. - In secondo luogo, viene in rilievo la violazione dell'art.
3 della Costituzione, per contrasto con il canone di
proporzionalità.
Invero, per le ragioni già esposte in relazione al principio di
ragionevolezza, deve ritenersi che la disposizione censurata violi
anche il canone di proporzionalità, in quanto, tra gli strumenti
disponibili da parte del legislatore non è stato selezionato il
«mezzo più mite» fra quelli idonei a raggiungere lo scopo,
determinando il minor sacrificio (Corte costituzionale n. 260, n.
218, n. 202 e n. 148 del 2021, n. 119 del 2020, n. 179 e n. 20 del
2019).
Se, infatti, lo scopo è quello di evitare che vi sia «un vuoto
di obbligo assicurativo» in relazione all'attività dei
professionisti già iscritti in altre forme di previdenza
obbligatoria (così Cassazione 12 dicembre 2018, n. 32166), lo
strumento più idoneo e proporzionato a tal fine sarebbe stato
senz'altro quello già adottato con riguardo all'analoga fattispecie
dei soggetti già pensionati, ossia l'introduzione di uno specifico
obbligo per le Casse privatizzate di adeguare i propri statuti e
regolamenti prevedendo espressamente l'obbligatorietà
dell'iscrizione e del versamento contributivo soggettivo anche nei
confronti dei soggetti già iscritti in altre forme di previdenza.
Sennonchè, con riferimento a questi ultimi soggetti, si è fatto
ricorso ad uno strumento molto più incisivo, quale è quello
dell'obbligo di iscrizione alla gestione separata Inps.
La sproporzione della misura adottata rispetto allo scopo
perseguito emerge sotto tre distinti profili.
8.2.1. - In primo luogo, viene in rilievo una sproporzionata
estensione temporale dell'obbligo contributivo in esame.
A tal riguardo, infatti, occorre osservare come l'obbligo di
iscrizione alla gestione separata per i soggetti già iscritti in
altre forme di previdenza obbligatorie, desunto in via interpretativa
dal diritto vivente nel 2017, ha assunto una efficacia retroattiva
con decorrenza dal 1° gennaio 1996 (art. 2, comma 26, legge n. 335
del 1995).
Se, invece, il legislatore del 2011 avesse adottato lo stesso
modello normativo utilizzato per i pensionati, introducendo una norma
nuova e non retroattiva, l'efficacia temporale dell'obbligo di
contribuzione sarebbe stata ancorata ad una data certa e con effetti
solo per il futuro.
Per i soggetti già pensionati, infatti, l'obbligo di
contribuzione è stato introdotto in via generalizzata dal 7 gennaio
2012 (art. 18, comma 11, decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, cit. e
decreto ministeriale 12 marzo 2012), mediante una precisa norma di
legge (comma 11 dell'art. 18, cit.), avente carattere innovativo e
non retroattivo, la quale ha iniziato ad avere efficacia solo a
partire da una data ben determinata, in ossequio al disposto
dell'art. 11 disp. prel. c.c.: il decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 155 del 6 luglio 2011, è
entrato in vigore in pari data (cfr. art. 41) e, pertanto, l'obbligo
per i soggetti già pensionati di versare un contributo soggettivo in
misura ridotta nei confronti delle proprie Casse previdenziali è
entrato in vigore, in mancanza di spontaneo adeguamento, alla data
del 7 gennaio 2012.
Con riguardo, invece, ai soggetti già iscritti in altra forma di
previdenza obbligatoria, come nella specie, l'obbligo di iscrizione
alla gestione separata Inps, trovando fondamento nel diritto vivente
(Cassazione n. 30344 e 30345 del 2017) formatosi a seguito
dell'interpretazione della norma di interpretazione autentica (comma
12 dell'art. 18, cit.), ha assunto una efficacia retroattiva
decorrente sin dall'entrata in vigore della stessa gestione separata
Inps (art. 2, comma 26, legge n. 335 del 1995), ossia dal 1° gennaio
1996.
8.2.2. - In secondo luogo, l'obbligo di contribuzione nei
confronti dell'Inps è certamente più incisivo rispetto ad un
corrispondente obbligo di contribuzione presso la propria Cassa
previdenziale di categoria anche in relazione alla aliquota
applicabile.
Infatti, l'aliquota ordinaria del contributo soggettivo fissata
dalla Cassa di categoria per l'annualità in questione (2012) è pari
al 13,50% del reddito professionale netto (cfr. Regolamento
Inarcassa, art. 4. Contributo soggettivo - Tabella A), mentre
l'aliquota del contributo dovuto alla gestione separata Inps per la
medesima annualità è pari al 18% del reddito prodotto (cfr.
Circolare Inps n. 16 del 3 febbraio 2012).
8.2.3. - Infine, con riguardo al terzo profilo, occorre
evidenziare che l'impossibilità per i professionisti in questione
(già iscritti in altre forme di previdenza) di iscriversi alla
propria Cassa previdenziale di categoria implica l'impossibilità per
gli stessi di poter computare gli importi versati a titolo di
contributo integrativo nel «montante contributivo individuale».
Invero, l'art. 8, comma 3, decreto legislativo n. 103 del 1996, come
modificato dalla legge n. 133 del 2011 (art. 1), ha espressamente
riconosciuto agli enti previdenziali privatizzati la «la facoltà di
destinare parte del contributo integrativo all'incremento dei
montanti individuali», previa delibera degli organismi competenti e
successiva approvazione dei Ministeri vigilanti, al fine di
migliorare i trattamenti pensionistici degli iscritti a tali Casse
private. Sulla base di tale disposizione legislativa, il regolamento
di previdenza dell'Inarcassa, ha quindi previsto che, a decorrere dal
1° gennaio 2013 (art. 26.5, regolamento cit.) la «quota della
contribuzione integrativa versata, secondo le modalità di computo
previste nel comma 5 del presente articolo», venga computata
nell'ambito del «montante contributivo individuale».
Tuttavia, come evidenziato dalla giurisprudenza di legittimità,
tale retrocessione del contributo integrativo presuppone che il
professionista sia iscritto all'Inarcassa e abbia dunque titolo per
beneficiare delle sue prestazioni, ciò che gli ingegneri e gli
architetti che sono iscritti ad altra gestione previdenziale non
possono fare (cfr. Cassazione 18 dicembre 2017, n. 30344).
Pertanto, questi ultimi soggetti, pur essendo tenuti a versare il
contributo integrativo, non possono però iscriversi alla Cassa di
previdenza, perdendo così anche la possibilità di poter computare
il suddetto contributo integrativo, in ogni caso dovuto, nel proprio
montante contributivo individuale.
L'iscrizione alla gestione separata di tali soggetti, dunque, non
solo contrasta con il principio di ragionevolezza, ma viola anche il
canone di proprozionalità.
8.3. - La violazione dell'art. 3 della Costituzione, per
contrasto con il principio di ragionevolezza e il canone di
proporzionalità, viene in rilievo anche in relazione al principio di
sussidiarietà orizzontale di cui all'art. 118, comma 4, della
Costituzione.
Come già detto, con il decreto legislativo 30 giugno 1994, n.
509, il legislatore delegato, in attuazione di un complessivo disegno
di riordino della previdenza dei liberi professionisti (legge 24
dicembre 1993, n. 537), ha operato un processo di privatizzazione
degli enti previdenziali arretrando la linea d'intervento della legge
(così, Corte costituzionale n. 67 del 2018). A tal proposito,
infatti, si è parlato di una sostanziale «delegificazione» della
materia (cfr. Cassazione 3 gennaio 2019, n. 20; Cassazione 13
febbraio 2018, n. 3461; Cassazione 16 novembre 2009, n. 24202). Con
riferimento all'attività svolta da tali enti in regime di diritto
privato, la Corte costituzionale ha già avuto modo di chiarire che
«la suddetta trasformazione ha lasciato immutato il carattere
pubblicistico dell'attività istituzionale di previdenza ed
assistenza svolta dagli enti» privatizzati, con l'ulteriore
precisazione che la permanente vigenza del fine pubblicistico
generale dell'attività che tali enti svolgono, consente anche di
escludere una incompatibilità con la libertà (negativa) di
associazione di cui all'art. 18 della Costituzione con riguardo
all'imposizione da parte della legge di obblighi di appartenenza ad
un organismo pubblico a struttura associativa (Corte costituzionale
n. 248 del 1997 e n. 7 del 2017).
Con la riforma del titolo V della Costituzione (legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), il processo di privatizzazione
di enti che svolgono attività di interesse generale ha assunto una
diretta copertura costituzionale nel novellato art. 118, comma 4,
della Costituzione, il quale dispone che «Stato, regioni, città
metropolitane, province e comuni favoriscono l'autonoma iniziativa
dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività
di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarieta'».
A tal riguardo, infatti, la stessa Corte costituzionale ha
statuito che la privatizzazione di enti che svolgono attività di
interesse generale «trova anzi una diretta copertura costituzionale
nell'art. 118, quarto comma, Cost., che in una ottica di
sussidiarietà orizzontale impegna la Repubblica a favorire
«l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo
svolgimento di attività di interesse generale»» (Corte
costituzionale n. 79 del 2019 con riferimento alla privatizzazione
della Croce Rossa Italiana).
La svolta ordinamentale nella considerazione del principio di
sussidiarietà orizzontale si è avuta, però, solo a partire dalla
sentenza n. 131 del 2020 della Corte costituzionale, la quale,
pronunciandosi sulla nuova disciplina di cui al decreto legislativo 3
luglio 2017, n. 117 (Codice del Terzo settore), ha avuto modo di
statuire che l'art. 55 del suddetto decreto, disciplinando i rapporti
tra enti del terzo settore e pubbliche amministrazioni, «rappresenta
dunque una delle più significative attuazioni del principio di
sussidiarietà orizzontale valorizzato dall'art. 118, quarto comma,
della Costituzione» e «realizza per la prima volta in termini
generali una vera e propria procedimentalizzazione dell'azione
sussidiaria» (Corte costituzionale n. 131 del 2020).
Tale valorizzazione del principio di sussidiarietà orizzontale
ha avuto un immediato e notevole impatto sistematico, tanto da
portare ad una riscrittura dei rapporti tra potere pubblico e
autonomia privata mediante una nuova conformazione dell'assetto
generale dei contratti pubblici (cfr. art. 30, comma 8, art. 59,
comma 1, e art. 140, comma 1, del decreto legislativo 18 aprile 2016,
n. 50 - Codice dei contratti pubblici, come modificato dalla legge 11
settembre 2020, n. 120, di conversione, con modificazioni, del
decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76). Alla luce di tale evoluzione
ordinamentale, deve quindi ritenersi, con specifico riferimento alla
materia previdenziale, che l'attività di interesse generale svolta
dagli enti previdenziali di diritto privato (tra cui Inarcassa)
rappresenti una delle forme tipiche in cui si esprime e trova
attuazione il principio di sussidiarietà orizzontale di cui all'art.
118, comma 4, della Costituzione.
Sul punto, inoltre, non può condividersi il contrario assunto
secondo cui il principio di sussidiarietà orizzontale sarebbe
inapplicabile alla materia previdenziale, argomentando sulla base
dell'art. 117, comma 2, lettera o), della Costituzione, che
attribuisce allo Stato una potestà legislativa esclusiva in materia
di «previdenza sociale».
Invero, il principio di sussidiarietà orizzontale non integra un
criterio di riparto di competenze tra il pubblico e il privato,
bensì costituisce una nuova modalità di esercizio del potere
pubblico, legislativo e amministrativo, rispetto all'autonomia
privata.
A tal riguardo, è sufficiente rilevare come l'applicazione più
evidente del principio di sussidiarietà orizzontale in materia
previdenziale è costituita proprio dal processo di privatizzazione
degli enti previdenziali di categoria e dal conseguente sistema
normativo che ne è derivato.
In particolare, il già ricordato art. 3, comma 1, del decreto
legislativo 103 del 1996 ha previsto la facoltà per gli enti
esponenziali a livello nazionale degli enti abilitati alla tenuta di
albi od elenchi di optare, alternativamente, per: (a) la
partecipazione all'ente previdenziale pluricategoriale di diritto
privato; (b) la costituzione di un ente di categoria, avente la
medesima configurazione di diritto privato; (c) l'inclusione della
categoria professionale per la quale essi sono istituiti, in una
delle forme di previdenza obbligatorie già esistenti per altra
categoria professionale similare; (d) l'inclusione della categoria
nella forma di previdenza obbligatoria di cui all'art. 2, comma 26,
della legge 8 agosto 1995, n. 335 (gestione separata Inps).
A fronte di tale riconosciuta autonomia di scelta, inoltre, lo
stesso legislatore, seguendo il modello delineato dal principio di
sussidiarietà orizzontale, ha altresì previsto che «Nel caso di
mancata adozione delle delibere di cui al comma 1, i soggetti
appartenenti alle categorie professionali interessate sono inseriti
nella gestione di cui al comma 1, lettera d)», ossia nella gestione
separata Inps (art. 3, comma 2, del decreto legislativo 103 del
1996).
Pertanto, l'obbligo di iscrizione alla gestione separata per i
soggetti liberi professionisti iscritti in albi è previsto dal
legislatore solo in via sussidiaria, e cioè solo nel caso di mancato
esercizio dell'autonomia collettiva degli enti esponenziali.
Allo stesso modo, per i soggetti già pensionati, l'obbligo di
contribuzione è stato rimesso in prima battuta alla stessa autonomia
dell'ente previdenziale privato e, solo in via sussidiaria, è stato
previsto l'obbligo di iscrizione e contribuzione in favore della
Cassa privata.
Come già evidenziato, infatti, con l'art. 18, comma 11,
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, il legislatore ha, in primo
luogo, favorito l'autonoma iniziativa degli enti privatizzati
concedendo un termine semestrale per adeguare i propri statuti e
regolamenti e, solo in via sussidiaria ha stabilito che «Qualora
entro il predetto termine gli enti non abbiano provveduto ad adeguare
i propri statuti e regolamenti, si applica in ogni caso quanto
previsto al secondo periodo» ossia l'obbligatorietà dell'iscrizione
e della contribuzione a carico dei soggetti già pensionati, in
favore delle medesime Casse private.
Pertanto, alla luce di tale principio di sussidiarietà
orizzontale deve ritenersi illegittima una azione legislativa che pur
potendo favorire l'autonoma iniziativa dell'autonomia negoziale degli
enti associativi ometta di farlo senza una adeguata giustificazione
razionale.
Deve ritenersi, infatti, che l'art. 118, comma 4, della
Costituzione sia una norma immediatamente precettiva e non meramente
programmatica, con la conseguenza di vincolare il legislatore
nell'esercizio del proprio potere legislativo il quale è tenuto a
conformare la propria azione secondo un modello improntato al
principio di sussidiarietà.
Pertanto, l'irragionevolezza della disposizione censurata emerge
anche in relazione a tale ultimo aspetto.
8.4. - Infine, la violazione dell'art. 3 in combinato disposto
con l'art. 118, comma 4, della Costituzione viene in rilievo anche
sotto il profilo dell'equo contemperamento di contrapposte esigenze.
Invero, nel bilanciamento tra l'esigenza di estendere la
copertura assicurativa (art. 35 e 38 della Costituzione) e la
contrapposta esigenza di favorire l'autonomia delle casse
previdenziali private (art. 118, comma 4, della Costituzione), in un
sistema previdenziale ispirato ad un principio pluralista, la
soluzione qui censurata pone l'accento esclusivamente sul primo
aspetto, trascurando il secondo, con conseguente irragionevolezza
della disposizione censurata.
A tal proposito, è stato affermato che «non è corretto
adottare, nella ricerca della soluzione della questione, una logica
limitata ad un mero riparto di competenze tra Gestione separata e
cassa professionale con la pretesa di paralizzare il pieno
dispiegarsi del principio di universalizzazione delle tutele,
improntato a precisi obblighi derivanti dalla Costituzione, per
effetto dell'attribuzione alla cassa professionale del compito di
gestire il rapporto assicurativo dei propri associati. 17. Va,
infatti, rimarcato che il principio di autonomia riconosciuto alle
casse professionali dal decreto legislativo n. 503 del 1994 realizza,
nel rispetto della natura pluralista dell'intero sistema
previdenziale, il diverso scopo di rispettare le istanze del gruppo
professionale nella gestione dell'assicurazione obbligatoria,
all'interno dello spazio assegnato loro dalla legge (Legge n. 335 del
1995, art. 3, comma 12), senza il concorso finanziario da parte dello
Stato» (Cassazione 12 dicembre 2018, n. 32166, punti 16 e 17 della
motivazione).
A ciò si è aggiunto, quindi, che la portata del principio di
universalizzazione delle tutele «deve incidere anche sulla disciplina
sostanziale delle previdenze di categoria, ridimensionando in caso di
sua negazione, i criteri di autonomia e di separazione delle tutele,
che caratterizzano il provvedimento sulla privatizzazione, adottato
dal decreto legislativo n. 509 del 1994» (Cassazione 12 dicembre
2018, n. 32166, punto 29 della motivazione).
Si è concluso, pertanto, che «il rigido riparto di competenze
presupposto tra Gestione separata e casse professionali si rivela in
realtà sfornito di base normativa» (così Cassazione 3 marzo 2021,
n. 5826).
Orbene, oltre a dubitare della fondatezza di quest'ultimo
assunto, sulla base di quanto esposto finora, occorre richiamare sul
punto l'insegnamento della stessa Corte costituzionale, poi ripreso
anche dalla Corte di cassazione, secondo il quale tutti i diritti
costituzionalmente protetti si trovano in rapporto di integrazione
reciproca e sono soggetti al bilanciamento necessario ad assicurare
una tutela unitaria e non frammentata degli interessi costituzionali
in gioco (Corte costituzionale n. 85 del 2013, n. 10 del 2015, n. 63
del 2016, ma anche, tra le altre, Cassazione 30 settembre 2016, n.
19599).
In altri termini, ciò che si deve evitare è la c.d. «tirannia
dei diritti», espressione con la quale si è voluto indicare in
maniera sintetica quel bilanciamento non equilibrato di contrapposti
interessi, determinato appunto dalla prevalenza assoluta,
sproporzionata e ingiustificata di un interesse rispetto ad un altro
in conflitto.
Impostata in questi termini, quindi, la questione che qui viene
in rilievo non è quella del tipo di rapporto intercorrente tra
gestione separata e casse di previdenza (alternativo o
complementare), non vendo in discussione la possibilità della doppia
iscrizione, e quindi la complementarietà delle due gestioni, quanto
piuttosto la ragionevolezza di una soluzione che a livello
sistematico non tiene conto di un equo bilanciamento tra l'esigenza
di estendere la copertura assicurativa (art. 35 e 38 della
Costituzione) e la contrapposta esigenza di favorire l'autonomia
delle casse previdenziali private (art. 118, comma 4, della
Costituzione).
Concludendo sul punto, quindi, deve ritenersi che l'obbligo di
iscrizione alla gestione separata dei liberi professionisti già
iscritti in altre forme di previdenza obbligatoria si ponga in
contrasto non solo con il principio di ragionevolezza e con il canone
di proporzionalità di cui all'art. 3 della Costituzione, ma anche
con il principio di sussidiarietà orizzontale di cui all'art. 118,
comma 4, della Costituzione.
9. - Violazione dell'art. 23 della Costituzione, anche in relazione
all'art. 41 della Costituzione.
Non vi è dubbio che ai contributi previdenziali oggetto di causa
sia da attribuire la natura di prestazioni patrimoniali
obbligatoriamente imposte, come tali soggette alla garanzia dettata
dall'art. 23 della Costituzione (Corte costituzionale n. 190 del
2007).
Tale parametro, secondo la costante giurisprudenza
costituzionale, configura una riserva di legge di carattere
«relativo», nel senso che essa deve ritenersi rispettata anche in
assenza di una espressa indicazione legislativa dei criteri, limiti e
controlli sufficienti a delimitare l'ambito di discrezionalità
dell'amministrazione purchè la concreta entità della prestazione
imposta sia chiaramente desumibile dagli interventi legislativi che
riguardano l'attività dell'amministrazione (Corte costituzionale n.
190 del 2007).
Così individuata la portata della riserva di legge posta
dall'art. 23 della Costituzione, deve ritenersi che la disciplina
legislativa sugli obblighi contributivi posti dalla norma denunciata,
esaminata nel contesto dei dati normativi citati, non risponda ai
requisiti indicati dalla richiamata giurisprudenza costituzionale.
In particolare, deve ritenersi che l'identificazione dei soggetti
tenuti alla prestazione contributiva non sia supportata da una
sufficiente base legislativa.
9.1. - Da questo punto di vista, infatti, occorre ricordare come
la norma originaria si limitava a sancire, per quanto qui interessa,
l'obbligo di iscrizione alla gestione separata dei «soggetti che
esercitano per professione abituale, ancorchè non esclusiva,
attività di lavoro autonomo, di cui al comma 1 dell'art. 49 del
testo unico delle imposte sui redditi» (art. 2, comma 26, legge 8
agosto 1995, n. 335, cit.).
Tale norma, tuttavia, inserendosi in un contesto di riforma del
sistema pensionistico fondato sulla chiara distinzione tra liberi
professionisti iscritti in albi (art. 2, comma 25, cit. e decreto
legislativo n. 103 del 1996) e lavoratori autonomi non iscritti in
albi (art. 2, comma 26, cit.), non poteva certo costituire una
sufficiente base legislativa ai fini della individuazione dei
soggetti tenuti alla prestazione contributiva anche con riguardo ai
liberi professionisti iscritti in albi ma non iscritti alla relativa
cassa previdenziale di categoria in ragione della sussistenza di
altra forma di assicurazione obbligatoria per un'altra attività
esercitata (come nel caso di specie).
Come chiarito dalla giurisprudenza di legittimità, infatti, la
disciplina previdenziale di questi ultimi rientrava pacificamente
nell'ambito del comma 25 e non già del comma 26 dell'art. 2, legge
n. 335 del 1995, già solo in base al tenore letterale di tali
disposizioni, oltre che in base alla ratio della riforma (Cassazione
22 maggio 2008, n. 13218; Cassazione 16 febbraio 2007, n. 3622;
Cassazione 19 giugno 2006, n. 14069).
A tal riguardo, peraltro, occorre anche evidenziare come
sussistano seri dubbi che tale «scopertura» contributiva costituisca
una lacuna normativa. Non può ragionevolmente escludersi, infatti,
che tale «vuoto di obbligo contributivo» coincida con una precisa
scelta di politica legislativa fondata sulla ritenuta sufficienza di
copertura assicurativa di tali soggetti derivante dall'iscrizione in
altra forma di previdenza obbligatoria.
Ad ogni modo, sia la lettera della legge che la ratio della
riforma del sistema previdenziale inducevano senz'altro ad escludere
i soggetti in questione dall'obbligo contributivo in favore della
gestione separata Inps.
9.2. - Inoltre, neanche la successiva norma di interpretazione
autentica può ritenersi idonea ad integrare un sufficiente grado di
determinazione dei soggetti obbligati.
Al contrario, anzi, occorre osservare come tale norma
interpretativa abbia originato un singolare paradosso: infatti, la
norma avente funzione chiarificatrice, anzichè chiarire l'ambito
soggettivo di applicazione della gestione separata, ha creato una
maggiore confusione sul punto, mediante l'introduzione di elementi
normativi generici ed ambigui.
Ci si riferisce, in particolare, ai termini «ovvero» e
«versamento contributivo» contenuti nella norma di interpretazione
autentica.
Si tratta, infatti, di nuove e specifiche «questioni derivate
dalla legge interpretativa» (così Cassazione 12 dicembre 2018, n.
32166, punto 28 della motivazione) e non dalla legge interpretata, il
cui senso era già chiaro prima dell'intervento legislativo. Ed è
proprio su tali nuove questioni interpretative, volte alla
individuazione dei soggetti obbligati all'iscrizione alla gestione
separata, che si è incentrato tutto il successivo dibattito.
Il paradosso, quindi, consiste nel fatto che, con l'introduzione
della legge di interpretazione autentica, si è resa necessaria una
ulteriore e complessa attività interpretativa di tipo sistematico,
non essendo sufficiente una sua esegesi meramente letterale.
Sul punto, infatti, la stessa Corte di cassazione ha riconosciuto
che «una interpretazione meramente letterale non potrebbe mai
giungere a soluzioni certe essendo il termine versamento contributivo
senza ulteriore specificazione del tutto ambiguo così come la
valenza della congiunzione ovvero» (così Cassazione 12 dicembre
2018, n. 32166, punto 28 della motivazione, cit.).
Essendo innegabile che tali elementi di ambiguità sono stati
introdotti da una legge di interpretazione autentica in un momento
storico (2011) in cui, in realtà, non sussistevano dubbi
sull'estensione soggettiva dell'obbligo di iscrizione alla gestione
separata (Cassazione 22 maggio 2008, n. 13218; Cassazione 16 febbraio
2007, n. 3622; Cassazione 19 giugno 2006, n. 14069), deve ritenersi
che, a maggior ragione, neanche tale disposizione (art. 18, comma 12,
decreto-legge n. 93 del 2011) sia tale da integrare quello standard
minimo di legalità richiesto dall'art. 23 della Costituzione al fine
di soddisfare quella esigenza garantista sottesa alla relativa
riserva di legge.
9.3. - In verità, occorre anche considerare che le suddette
ambiguità introdotte dalla norma interpretativa non sussisterebbero
neanche se quest'ultima venisse letta nell'ottica del complessivo
intervento legislativo di cui al decreto-legge n. 93 del 2011.
Come già evidenziato, infatti, il contesto in cui il decreto
viene ad inserirsi è costituito dalla questione relativa alla
«scopertura» previdenziale dei soggetti già pensionati che però
abbiano deciso di continuare la propria attività professionale in
maniera abituale.
Pertanto, la norma in esame (comma 12, art. 18, cit.) deve essere
necessariamente letta unitamente al precedente comma 11 dello stesso
articolo.
Tale ultima disposizione, come già evidenziato, dispone che «Per
i soggetti già pensionati, gli enti previdenziali di diritto privato
di cui ai decreti legislativi 30 giugno 1994, n. 509 e 10 febbraio
1996, n. 103, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del
presente decreto adeguano i propri statuti e regolamenti, prevedendo
l'obbligatorietà dell'iscrizione e della contribuzione a carico di
tutti coloro che risultino aver percepito un reddito, derivante dallo
svolgimento della relativa attività professionale. Per tali soggetti
è previsto un contributo soggettivo minimo con aliquota non
inferiore al cinquanta per cento di quella prevista in via ordinaria
per gli iscritti a ciascun ente. Qualora entro il predetto termine
gli enti non abbiano provveduto ad adeguare i propri statuti e
regolamenti, si applica in ogni caso quanto previsto al secondo
periodo» (art. 18, comma 11, decreto-legge n. 93 del 2011).
La norma di interpretazione autentica, poi, ha precisato che gli
obbligati alla relativa iscrizione «sono esclusivamente i soggetti
che svolgono attività il cui esercizio non sia subordinato
all'iscrizione ad appositi albi professionali, ovvero attività non
soggette al versamento contributivo agli enti di cui al comma 11, in
base ai rispettivi statuti e ordinamenti, con esclusione dei soggetti
di cui al comma 11» (art. 18, comma 12, decreto-legge 6 luglio 2011,
n. 98, cit.).
Alla luce di tale nuova disposizione (comma 11, dell'art. 18,
cit.), deve quindi essere letta anche la successiva norma di
interpretazione autentica fissata al comma seguente (comma 12
dell'art. 18, cit.), la quale, nel precisare l'ambito soggettivo di
operatività della gestione separata, ha chiarito che sono tenuti
all'iscrizione a tale gestione solamente quei soggetti che svolgono
attività non assoggettate al versamento contributivo agli enti di
diritto privato (enti di cui al comma 11) sulla base delle rispettive
scelte ordinistiche (in base ai rispettivi statuti e ordinamenti),
con esclusione in ogni caso dei soggetti già pensionati (soggetti di
cui al comma 11), essendo stata prevista per questi ultimi
l'iscrizione obbligatoria alle proprie Casse previdenziale con
versamento di un contributo soggettivo ridotto, da parte del
precedente comma 11 del medesimo art. 18 cit.
Ciò, inoltre, trova ulteriore riscontro nella stessa relazione
illustrativa al decreto, nella quale si legge che «Le vigenti
disposizioni statutarie e regolamentari di alcuni enti previdenziali
di diritto privato di cui ai decreti legislativi n. 509/1994 e n.
103/1996, approvati dai vigilanti Ministeri del lavoro e delle
politiche sociali e dell'economia e delle finanze, hanno previsto la
possibilità, su base volontaria, di proseguire l'esercizio della
attività professionale una volta liquidato il trattamento
pensionistico, senza essere tenuti al versamento della contribuzione
ordinaria.
Tali previsioni si sono rivelate non coerenti con il principio di
carattere generale in base al quale i redditi prodotti devono essere
assoggettati a contribuzione previdenziale, per cui l'Inps,
nell'ambito di una vasta operazione finalizzata a contrastare
l'evasione ed elusione contributiva, ha ritenuto di contestare in
tali ipotesi il mancato versamento della contribuzione presso la
propria gestione separata, di cui all'art. 2, comma 26, della legge 8
agosto 1995, n. 335.
La proposta normativa intende quindi offrire una soluzione alla
questione, da una parte, imponendo per il futuro l'obbligo per i
citati enti previdenziali di diritto privato di prevedere negli
statuti e nei regolamenti l'obbligatorietà dell'iscrizione e della
contribuzione in tutti i casi di svolgimento dell'attività
professionale (ossia, anche una volta maturato il diritto al
trattamento pensionistico). Dall'altra, precisando che sono soggetti
all'iscrizione presso la gestione separata Inps coloro che svolgono
attività il cui esercizio non è subordinato all'iscrizione ad
appositi albi o elenchi, salvo diversa previsione legislativa».
Pertanto, dal combinato disposto delle due norme (commi 11 e 12
dell'art. 18, cit.), appare evidente come la funzione della norma
interpretativa sia stata quella di delimitare, e non già di
ampliare, l'ambito soggettivo di operatività della gestione
separata, come peraltro confermato, da un lato, dall'utilizzo
dell'avverbio «esclusivamente» e, dall'altro, dal fatto che è
rimasto immutato il criterio oggettivo della percezione di redditi ex
art. 49, comma 1, Tuir.
Inoltre, che la finalità della norma interpretativa fosse quella
di restringere, e non di ampliare, la platea dei soggetti passivi
dell'obbligo contributivo, trova conferma anche nella successiva
previsione, contenuta nel medesimo comma 12 dell'art. 18
decreto-legge n. 93 del 2011, secondo la quale «Sono fatti salvi i
versamenti già effettuati ai sensi del citato art. 2, comma 26,
della legge n. 335 del 1995».
Tale disposizione, infatti, si giustifica proprio in relazione
alla circostanza per cui alcuni soggetti, data l'incertezza
normativa, abbiano comunque versato i contributi alla gestione
separata, non essendo però tenuti a farlo in base alla precedente
disposizione di cui al medesimo comma. Ragionando in senso contrario,
tale precisazione resterebbe priva di ogni significato.
Infine, anche dal punto di vista strettamente letterale, occorre
osservare come la norma interpretativa abbia escluso dalla gestione
separata non i soggetti che effettuano il versamento contributivo «di
cui al comma 11» (cioè il contributo soggettivo) bensì quelli che
effettuano tale versamento «agli enti di cui al comma 11» (ossia agli
enti privatizzati), senza specificare la tipologia di versamento, pur
avendolo appena fatto al precedente comma a cui rinvia.
9.4. - Infine, non può neanche ritenersi che la «base
legislativa» richiesta dall'art. 23 della Costituzione possa essere
costituito da una interpretazione giurisprudenziale (Cassazione 18
dicembre 2017, n. 30344 e seguenti), soprattutto quando tale
interpretazione, alla luce del contesto normativo e giurisprudenziale
in cui viene ad inserirsi, risulta essere priva del carattere di
prevedibilità. Più in generale, infatti, deve osservarsi come il
senso di ingiustizia percepito dai numerosi professionisti, come il
ricorrente, che si sono visti iscrivere d'ufficio alla gestione
separata Inps a partire dal 2009, è dato non tanto
dall'assoggettamento ad un obbligo contributivo in sè considerato,
quanto piuttosto dal percepire che un simile obbligo sia stato
imposto non da una precisa norma di legge, bensì da una
interpretazione giurisprudenziale imprevedibile, con conseguente
violazione di quella garanzia di libertà che storicamente è sempre
stata insita nel principio di legalità.
9.5. - Più precisamente, la libertà dei soggetti in questione
che viene ad essere incisa dalla norma censurata è costituita dalla
libertà di iniziativa economica tutelata dall'art. 41 della
Costituzione.
Infatti, in mancanza di una chiara individuazione dei soggetti
passivi dell'obbligo contributivo, la successiva interpretazione che
ne ha esteso l'ambito applicativo anche ai soggetti come il
ricorrente, lede inevitabilmente la libertà di iniziativa economica
di quest'ultimo, dal momento che lo stesso risulta pregiudicato nella
possibilità di quantificare preventivamente tutti gli oneri, come
appunto quelli fiscali e contributivi, cui sarebbe andato incontro
nello svolgimento dell'attività professionale.
Come è noto, uno degli aspetti caratterizzanti della libertà di
iniziativa economica è costituito dalla possibilità di scelta
spettante all'operatore economico: scelta dell'attività da svolgere,
delle modalità di reperimento dei capitali, delle forme di
organizzazione della stessa attività, dei sistemi di gestione di
quest'ultima e delle tipologie di corrispettivo (Corte costituzionale
n. 218 del 2021).
La piena libertà di scelta, tuttavia, presuppone una chiara
individuazione delle alternative a cui si va incontro e, tale
possibilità è stata pregiudicata allorquando il ricorrente ha
deciso di intraprendere la propria attività professionale di
architetto in un contesto normativo e giurisprudenziale che escludeva
pacificamente la sussistenza di un onere contributivo alla gestione
separata Inps.
Se, invece, avesse saputo con sufficiente certezza dell'esistenza
di un simile obbligo contributivo e della sua decorrenza, egli
avrebbe potuto eventualmente scegliere di non intraprendere tale
attività economica o di intraprenderla con modalità e tempistiche
differenti, essendo evidentemente diversa la convenienza economica
dell'attività professionale a seconda della diversa incidenza degli
oneri fiscali e contributivi a cui il reddito prodotto deve essere
assoggettato.
Si ribadisce, infatti, che nessuna volontà di «evasione»
sussiste in capo al ricorrente, quanto piuttosto la legittima pretesa
di conoscere in anticipo e con un certo grado di certezza quali sono
gli obblighi imposti dalla legge a chi intende iniziare una simile
attività, anche con riferimento alla estensione temporale e
all'entità economica della relativa imposizione.
10. - Violazione dell'art. 117 della Costituzione, in relazione
all'art. 1 del protocollo n. 1 addizionale alla Convenzione europea
dei Diritti dell'Uomo.
Infine, per gli stessi motivi per i quali si ritiene esservi una
violazione della riserva di legge di cui all'art. 23 della
Costituzione, si dubita anche della compatibilità delle disposizioni
in esame con l'art. 1 del protocollo n. 1 addizionale alla
Convenzione per la salvaguardia dei Diritti dell'Uomo e delle
Libertà fondamentali, quale parametro interposto dell'art. 117 della
Costituzione.
Come è noto, il protocollo n. 1 addizionale alla Convenzione
europea, al suo art. 1 (Diritto di proprieta'), dispone che «Ogni
persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni.
Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di
pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai
principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non portano pregiudizio al diritto
degli Stati di porre in vigore le leggi da essi ritenute necessarie
per disciplinare l'uso dei beni in modo conforme all'interesse
generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri
contributi o delle ammende».
Orbene, non sussistono dubbi sulla riconducibilità dell'obbligo
di iscrizione e contribuzione in favore della gestione separata Inps
nell'ambito di applicabilità dell'art. 1, protocollo n. 1 della
Convezione, stante la nozione ampia relativa al concetto di «beni» e
di «proprieta'», nonchè all'espresso riferimento normativo ivi
contenuto alle fattispecie di «pagamento delle imposte o di altri
contributi».
Ciò posto, la Corte europea ha costantemente ribadito che, per
essere compatibile con la norma generale enunciata nella prima frase
dell'art. 1 sopra menzionato, l'ingerenza deve soddisfare tre
condizioni: deve essere stata compiuta «nelle condizioni previste
dalla legge», «per causa di pubblica utilita'» e nel rispetto di un
giusto equilibrio tra i diritti della ricorrente e gli interessi
della comunità (cfr. da ultimo Corte europea dei Diritti dell'Uomo,
11 febbraio 2020, Casarin c. Italia, Ricorso n. 4893/13). Si tratta,
in altri termini, dei tre requisiti costituiti, rispettivamente,
dalla legalità, dallo scopo legittimo e dalla proporzionalità
dell'ingerenza.
Orbene, come già osservato il relazione all'art. 23 della
Costituzione, il requisito di legittimità dell'ingerenza che pare
difettare nel caso di specie con riguardo all'obbligo di
contribuzione alla gestione separata Inps è costituito proprio dalla
mancanza di una sufficiente determinazione da parte della legge delle
condizioni soggettive di imposizione del contributo.
Pertanto, per gli stessi motivi per i quali si ritiene esservi
una violazione della riserva di legge di cui all'art. 23 della
Costituzione, deve ritenersi che la misura in contestazione
costituisca un'ingerenza nel diritto del ricorrente al rispetto dei
suoi beni per violazione del principio di legalità, così come
interpretato dalla Corte europea dei Diritti dell'Uomo.
11. - Conclusioni.
In conclusione, quindi, deve essere dichiarata rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 26, della legge 8 agosto 1995, n. 335 e dell'art.
18, comma 12, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito con
modificazioni dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, per come
interpretato dalla consolidata giurisprudenza di legittimità (c.d.
diritto vivente), per violazione dell'art. 3, anche in relazione
all'art. 118, comma 4, della Costituzione, nonchè dell'art. 23,
anche in relazione all'art. 41 della Costituzione, oltre alla
violazione dell'art. 117 della Costituzione in relazione all'art. 1
del Protocollo n. 1 addizionale alla Convenzione per la salvaguardia
dei Diritti dell'Uomo e delle Libertà fondamentali.

P. Q. M.

Visto l'art. 134 della Costituzione e l'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 26,
della legge 8 agosto 1995, n. 335 e dell'art. 18, comma 12, del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito con modificazioni
dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, per come interpretato dalla
consolidata giurisprudenza di legittimità (c.d. diritto vivente),
per violazione dell'art. 3, anche in relazione all'art. 118, comma 4,
della Costituzione, nonchè dell'art. 23, anche in relazione all'art.
41 della Costituzione, oltre alla violazione dell'art. 117 della
Costituzione in relazione all'art. 1 del protocollo n. 1 addizionale
alla Convenzione per la salvaguardia dei Diritti dell'Uomo e delle
Libertà fondamentali;
Dispone la sospensione del giudizio;
Ordina alla Cancelleria di notificare la presente ordinanza alle
parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè
di comunicarla ai presidenti della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica;
Ordina alla Cancelleria di trasmettere gli atti alla Corte
costituzionale, unitamente alla prova delle avvenute notificazioni e
comunicazioni.
Rieti, 8 febbraio 2022

Carrano