1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 9-2-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1086 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 settembre 2004
Ordinanza emessa il 14 settembre 2004 dal G.I.P. del Tribunale di Verona nel procedimento penale a carico di Mignolli Claudio ed altro Edilizia e urbanistica - Reati urbanistici - Condono edilizio - Estinzione dei reati commessi entro una data prefissata - Sospensione dei relativi procedimenti penali - Natura di amnistia «condizionata» dell'istituto - Insussistenza del presupposto dell'eccezionalita' - Contrasto con la procedura prevista per la concessione dell'amnistia - Violazione del principio di uguaglianza e del principio dell'obbligatorieta' dell'esercizio dell'azione penale - Lesione della tutela del paesaggio - Inosservanza del dovere di rispettare la Costituzione e le leggi. - Legge 24 novembre 2003, n. 326, art. 32, commi 1, 2, 25, 26, 27, 28, 32, 33, 34, 35, 36, 37 (recte: decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modifiche, nella legge 24 novembre 2003, n. 326, art. 32, commi 1, 2, 25, 26, 27, 28, 32, 33, 34, 35, 36, 37). - Costituzione, artt. 1, 3, 9, comma secondo, 32, primo comma, 54, 79, primo comma, e 112. (005C0083) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 9-2-2005)

IL TRIBUNALE

Decidendo in ordine alla richiesta di decreto penale avanzata in
data 2 luglio 2003 dal p.m. nei confronti di Mignolli Claudio e
Quintarelli Albino per aver realizzato opere edilizie, in assenza di
permesso di costruire; il tutto in data antecedente il 23 gennaio
2004; letti gli atti, ha pronunziato la seguente ordinanza.
Il presente procedimento ha ad oggetto reati edilizi in relazione
ai quali assume rilievo l'art. 32 della legge n. 326/2003 (la quale
ultima ha convertito il d.l. n. 269/03), che prevede la sanatoria, ad
istanza dell'interessato e dietro pagamento di una somma a titolo di
«oblazione», dei reati edilizi e di quelli commessi in violazione del
vincolo sui beni ambientali e culturali, commessi entro la data del
31 marzo 2003; in attesa della scadenza del termine fissato per la
presentazione dell'istanza ed il pagamento della somma, il
procedimento penale è sospeso in forza della legge suddetta, la
quale. infatti richiama anche l'art. 44 della l. n. 47/1985 (che
appunto detto effetto sospensivo riconnette alle domande di condono
edilizio).
Poichè il procedimento ha ad oggetto opere condonabili ai sensi
della suddetta legge (in quanto realizzate prima del 31 marzo 2003 e
non rientranti nella categorie elencate dall'art. 32, comma 27 della
legge n. 326/2003), questo giudice è chiamato a fare applicazione
della normativa indicata, quanto meno sotto il profilo del limite che
la sospensione del procedimento pone alla sua capacità di adottare
una decisione; ciò si sottolinea a rimarcare, comunque, la rilevanza
delle questioni che si andranno a sollevare, e che sono già sta
sollevata da questo giudice in questo stesso procedimento ed in altri
aventi oggetto analogo con ordinanze emanate in data 5 dicembre 2003;
la Corte costituzionale, con l'ordinanza n. 197 del 24-28 giugno
2004, ha disposto la restituzione degli atti a questo giudice,
ritenendo di avere operato una modifica sostanziale della disciplina
impugnata con l'emanazione, in quelle stesse date, della sentenza
n. 196/2004, che aveva dichiarato la parziale illegittimità
costituzionale dell'art. 32 della legge n. 326/2003; di talchè, a
giudizio della Corte, si poneva il problema di «un nuovo esame dei
termini delle questioni e della loro perdurante rilevanza nei giudizi
a quibus».
Osserva il giudicante che la Corte, con la sentenza n. 196/2004,
non ha vagliato le specifiche censure che questo giudice (sulle cui
ordinanze di rimessione quella sentenza peraltro non decideva) aveva
mosso alla legittimità in sè delle leggi di condono o sanatoria,
avendo la Corte osservato che, nel sollevare la questione, le (altre)
autorità rimettenti non avevano svolto argomentazioni diverse da
quella già confutate dalla Corte con proprie precedenti sentenze,
alle quali pertanto riteneva di doversi uniformare.
Ritiene questo giudice di avere invece ulteriori argomentazioni
da sottoporre al vaglio della Corte, e tali che dovrebbero
verosimilmente indurla a rivedere le sue pur argomentate pregresse
decisioni in ordine a compatibilità costituzionale delle leggi di
condono con effetti estintivi del reato.
Tanto premesso, può quindi passarsi all'esame particolareggiato
delle rilevabili cause di illegittimità costituzionale della
normativa indicata.
Il contrasto con l'art. 79 della costituzione
Va quindi prima di tutto ricordato, quanto al contrasto con
l'art. 79 comma 1 della Costituzione, che tale norma affida la
potestà di estinguere i reati con atto legislativo solo alla legge
di amnistia, che deve essere approvata con la maggioranza qualificata
di 2/3 dei membri di ciascuna Camera. Tale puntualizzazione appare di
tutto rilievo, atteso che la previsione di un procedimento estintivo
di tutti i reati di una determinata specie già commessi entro una
data prefissata, subordinata al pagamento di somme ed altri
comportamenti del reo, altro non è che un'amnistia condizionata come
disciplinata dall'art. 151, comma 4, codice penale, a prescindere dal
nomen iuris («condono», «sanatoria» et similia) prescelto dal
legislatore e che non può valere a mascherare l'effettiva natura del
provvedimento emanato. Infatti, opinare diversamente significa
accettare la frustrazione delle garanzie e dei vincoli posti dalla
Costituzione in relazione all'oggetto, allo scopo ed alla funzione di
quei provvedimenti che - come quelli che, dichiarando l'estinzione di
determinati già commessi reati, sono disciplinati nelle forme della
legge di amnistia - appaiono dotati di particolare rilevanza
costituzionale (operando sulla eguaglianza dei cittadini davanti alla
legge penale), sicchè non a caso la legge fondamentale dello Stato
li disciplina operando una attenta, ragionata e non casuale
ripartizione di competenze tra i poteri dello Stato e, nell'ambito
delle attribuzioni dello stesso potere, prevede altresì procedure e
limiti per l'esercizio dello stesso.
Va quindi ricordato che analoghe questioni di incostituzionalità
per violazione dell'art. 79 Cost., sollevate in relazione a
precedenti leggi di «condono», furono ritenute non fondate dalla
Corte costituzionale, che escluse - anche in ragione
dell'eccezionalità dell'istituto - che le leggi di condono potessero
essere equiparate ad amnistie condizionate, anche in ragione della
complessità delle fattispecie di sanatoria; ciò, tuttavia, in forza
di argomentazioni che, a distanza di tempo, ed alla luce
dell'esperienza maturatasi in questi anni in ordine all'uso ed abuso
degli strumenti di condono e sanatoria, appaiono meritevoli di
riconsiderazione, almeno in relazione al caso in oggetto, atteso che:
a) è proprio dell'amnistia c.d. «condizionata» vedere
l'effetto estintivo del reato promanare non -. già in via diretta ed
immediata dal provvedimento di clemenza, ma dall'adempimento da parte
dell'interessato di obblighi od oneri specificati dl suddetto
proevvedimento di clemenza, oltre che dal verificarsi di condizioni
eventualmente esterne alla volontà dello interessato: sicchè la
circostanza che l'effetto estintivo previsto dalla richiamata l.
n. 326/2003 consegua ad una complessa fattispecie (presentazione di
apposita domanda corredata di documentazione varia; versamento di una
somma di danaro commisurata generalmente all'enti dell'opera; non è
invece necessario il rilascio del provvedimento amministrativo di
concessione in sanatoria, atteso che ex art. 39 l. n. 47/1985 -
richiamata dal d.l. perchè compreso nel capo IV della l. n. 47/1985
- l'effetto estintivo del reato consegue al mero pagamento della
somma dovuta a titolo di «oblazione»), peraltro tutta consistente di
obblighi il cui adempimento e rimesso alla volontà dell'imputato,
appare attagliarsi perfettamente alla figura dell'amnistia
condizionata; è per tale ragione che non convincono, ed appaiono
superate dall'effetto dell'abuso dell'istituto in meno di un
decennio, le diverse argomentazioni proprie di Corte costituzionale
369/1988 e 427/1995, che comunque sembravano poggiare sul rilievo
dell'eccezionalità dell'istituto (eccezionalità negata dall'abuso
dell'istituto e su cui comunque, ampiamente si dirà oltre, per
negarne la sussistenza);
b) in ogni caso, quand'anche volesse ritenersi, reiterando
l'insegnamento di cui alle due pronunzie della Corte costituzionale
citate da ultimo, che la complessità (peraltro eventuale) della
fattispecie estintiva delineata dalle procedure di cui all'art. 32
della l. n. 326/2003 mal si attagli alla figura dell'amnistia
condizionata, non può comunque non dubitarsi fortemente della
legittimità costituzionale di provvedimenti legislativi aventi
effetti estintivi del reato ma diversi dall'amnistia, atteso che
quello di emanare quest'ultima (con un procedimento particolarmente
garantito dalla necessaria sussistenza del voto positivo della
maggioranza dei 2/3 dei componenti di ciascuna delle Camere su ogni
articolo oltre che sul testo finale) è l'unico potere che la Corte
costituzionale assegni al Parlamento come strumento ed espressione di
una potestà assolutamente eccezionale (di talchè è lo stesso
insegnamento della Corte costituzionale a ricordare che presupposti
legittimanti devono esserne situazioni particolari) di paralisi
dell'azione penale, che l'art. 112 Cost. vuole obbligatoria è,
secondo il comune insegnamento della dottrina costituzionale,
irretrattabile;
b-bis) invero, anche l'esegesi storica della corte
Costituzionale conduce allo stesso risultato interpretativo:
nell'impianto originario, il potere di emanare amnistia era assegnato
al Presidente della Repubblica, sia pure su legge di delega del
Parlamento: legge, tuttavia, che costituiva in capo al Presidente
della Repubblica un potere, e non già un obbligo (di emanare
l'amnistia); potere, a sua volta, che era assegnato al Capo dello
Stato perchè, nella sua veste di garante super partes delle
istituzioni e della Costituzione, valutasse l'opportunità di emanare
un provvedimento di amnistia, che la Costituzione evidentemente non
voleva assegnato all'arbitrio delle contingenti maggioranze
politiche, stante l'ovvio ed evidente pericolo di abusi della
maggioranza e della realizzazione di privilegi di esenzione
dall'obbligatorietà dell'azione penale, e quindi in violazione di
tale ultimo principio, dalla Costituzione istituito a garantire
l'effettività del principio di eguaglianza dei cittadini anche nel
processo penale.
Nell'impianto successivo alla modifica apportata dalla, legge
costituzionale n. 1/1992, all'emanazione dell'amnistia è necessaria
una legge votata con maggioranza altamente qualificata (2/3 dei
componenti di ciascuna Camera, per ogni articolo e sul testo
complessivo), al fine precipuo di realizzare quella stessa garanzia
la cui tutela era prima affidata al Presidente della Repubblica,
atteso che - sottratto il relativo potere a quest'ultimo (anche al
fine di accentuarne la deresponsabilizzazione politica) - solo il
concorso di maggioranze altamente qualificate, statisticamente di
gran lunga eccedenti quelle proprie delle maggioranze di governo,
poteva garantire da quel pericolo di abusi cui già si e accennato.
b-ter) ne consegue che, come premesso, le leggi di «condono»
o «sanatoria», in cui l'effetto estintivo della responsabilità
penale per fatti già commessi è collegata all'adempimento di
condizioni od obblighi da parte dell'imputato, sia o meno detto
adempimento sottoposto a controllo da parte di organi amministrativi,
sono senzaltro costituzionalmente illegittime se non adottate con la
maggioranza qualificate di cui all'art. 79 Cost.: infatti, se non
costituiscono provvedimenti di amnistia condizionata «mascherata»,
senz'altro si pongono oltre i limiti dei poteri assegnati dalla
Costituzione al Parlamento, e sono pertanto comunque illegittimi
costituzionalmente.
c) Pertanto, a prescindersi dal nomen iuris attribuibile agli
istituti estintivi disciplinati dall'art. 32 della l. n. 326/2003,
pur dopo le modifiche apportate dalla sentenza Corte costituzionale
n. 196/2004, questi appaiono comunque costituzionalmente illegittimi:
se si tratta di un'amnistia «mascherata», è in concreto
incostituzionale perchè deliberata senza la maggioranza qualificata
imposta dall'art. 79 comma 1 Cost; anche ove non si ritenga trattarsi
di un provvedimento di amnistia mascherata. è incostituzionale
perchè la Costituzione appare aver volutamente,.ed scientemente
previsto solo l'amnistia - in forza del suo particolare procedimento
deliberativo prima rimesso ad un potere del capo dello Stato pur se
su delega del Parlamento, poi ad una maggioranza altamente
qualificata - come unico strumento per paralizzare per via normativa
l'esercizio dell'azione penale e derogare al principio
dell'eguaglianza dei cittadini davanti alla legge penale.
Il contrasto con gli artt. 3, 112 e 9 della Costituzione
(Principio di eguaglianza dei cittadini davanti alla legge;
obbligatorietà dell'azione penale e sua irretrattabilità; tutela
del paesaggio).
Effetto principe di ogni legge di condono o sanatoria, ed anche
delle leggi di amnistia, è quello di operare una disparità di
trattamento tra i cittadini: sia perchè coloro che hanno violato la
legge vengono trattati come coloro che non l'hanno violata; sia
perchè, tra cittadini entrambi contravventori della legge, alcuni
beneficiano del provvedimento di clemenza, altri no (ad esempio, in
dipendenza del tempus commissi delicti, o del titolo del reato, pur
eventualmente a parità di pena edittale). È per tale ragione che,
anche con riferimento alle leggi di amnistia, la Corte costituzionale
ha nel passato rilevato che le stesse debbano giustificarsi in
relazione a circostanza particolari, nelle quali possa trovarsi
ragionevole fondamento della previsione di una simile disparità di
trattamento; e la previsione costituzionale di maggioranze altamente
qualificate (addirittura più ampie di quelle necessarie per una
legge di riforma costituzionale) per l'emanazione della legge di
amnistia sembra assolvere in buona parte alla stessa esigenza.
Nel caso di leggi di condono o sanatoria che, come quella in
oggetto, sono state adottate senza le maggioranze previste
dall'art. 79 della Costituzione, l'effetto di disparità di
trattamento diviene di evidenza; ciò tanto più con riferimento
proprio alla specifica normativa prevista dall'art. 32 della legge
n. 326/2003, come meglio oltre si dirà.
Va subito sgombrato il campo da ogni possibile equivoco in ordine
alla pretesa assimilabilità dei condoni all'istituto dell'oblazione
disciplinato dagli artt. 162 e 162-bis del codice penale, dalla quale
sia l'amnistia che il provvedimento di condono tributario, al di là
dei nomina iuris scelti dal legislatore, profondamente si
differenziano. Infatti, l'oblazione è un mezzo di estinzione del
reato previsto dal legislatore in via ordinaria, generale ed astratta
per tutti i reati, generalmente ancora da commettere e non già
commessi, rientranti in una determinata tipologia (contravvenzioni
puniti con pena pecuniaria, da sola o in alternativa a quella
detentiva), che li caratterizza come reati di ridotta gravità, per i
quali è già in via ordinaria prevista la pena pecuniaria, come
unica pena o come alternativa alla pena detentiva; l'effetto
estintivo del reato è ricollegato al pagamento di una somma che,
essendo una quota rilevante del massimo della pena pecuniaria
prevista per tali reati (tant'è che non è prevista oblazione per i
reati per i quali la pena da irrogarsi abbia natura detentiva),
assolve nel concreto alle finalità proprie della condanna a pena
pecuniaria, e non appare pertanto porsi in violazione con i principi
di eguaglianza dei cittadini davanti alla legge penale.
Rileva pertanto che, invece, sia l'amnistia (condizionata o meno)
che il condono edilizia disciplinato dalle norme richiamate sono
rivolti solo a reati già commessi prima dell'emanazione del
provvedimento estintivo, essendo peraltro il c.d. «condono» connesso
al pagamento di somme che non costituiscono quota parte della pena
prevista per i reati «condonabili» (ordinariamente, ed in particolare
nel caso in oggetto, puniti con pena pecuniaria congiunta alla pena
detentiva), sicchè, anche per tal via, il suddetto «condono» si
presta ad assurgere a lesione del principio di eguaglianza tra i
cittadini (tra quelli che hanno rispettato la legge e quelli che non
l'hanno rispettata, e tra quelli che sono stati condannati con pena
di legge e quelli che, magari per la maggior capacità di rendere
difficoltoso l'accertamento della loro responsabilità, ancora non
sono stati condannati a pena di legge, e mai lo saranno grazie
proprio al «condono»): principio di eguaglianza peraltro che la
stessa legge di amnistia rispetta - in quel che appare essere
l'insegnamento della Corte costituzionale - ove ancorata ad eventi e
situazioni eccezionali, mentre l'attuale legge di condono sembra
essere ancorata solo ad una eccezionale difficoltà (apparentemente
politica, più che oggettiva) di reperire altrimenti fonti
finanziarie sufficienti a coprire le spese dello Stato.
Concludendo, la disciplina di cui all'art. 32 della l.
n. 326/2003 realizza con tutta evidenza un trattamento di
ingiustificato ed iniquo favore nei confronti del cittadino disonesto
rispetto a quello corretto e fedele, con ingiustificata violazione
della tutela del paesaggio e manifesta violazione anche degli
artt. 3, 112 e 9 Costituzione, che predicano la necessità delle
tutela del paesaggio ed ambiente (che come può essere leso dal
singolo, così può essere leso dalla regione o dal comune che
adottino provvedimenti autorizzativi in violazione degli strumenti
urbanistici approvati), l'eguaglianza dei cittadini davanti alla
legge in generale, a quella penale in particolare
(l'irrettrattabilità dell'azione penale essendo corollario del
principio dell'obligatorietà di detta azione il quale a sua volta è
applicazione del principio di eguaglianza davanti alla legge penale),
e non ammettono pertanto che il cittadino infedele possa ricevere un
trattamento di maggior favore - vedendosi dichiarare l'estinzione del
reato, laddove l'azione penale è voluta irretrattabile come
corollario del principio della sua obbligatorità, cui solo il
procedimento costituzionale di legislazione di amnistia può porre
fine rispetto al cittadino fedele, atteso che è insegnamento
costante della Corte costituzionale che ogni disparità di
trattamento deve rinvenire una ragionevole giustificazione, e la
commissione di un illecito (penale e/o amministrativo in materia
edilizia) non può evidentemente assurgere a giustificazione di un
privilegio o comunque di un trattamento di favore proprio in materia
penale ed edilizia.
Violazione dell'art. 54 della costituzione
Va inoltre osservato che, pur espressamente sancendo lo stesso
art. 54 della Costituzione che tutti i cittadini hanno il dovere di
osservare la Costituzione e le leggi, la legge di condono tributario
si pone invece a premio (come appena osservato) di chi la legge abbia
violato, ed addirittura a disincentivazione del cittadino onesto al
rispetto per il futuro delle norme di legge: così ravvisando questo
giudice nella normativa di condono una violazione anche del citato
alt. 54 della Costituzione.
Confutazione della ricorrenza di casi di «Eccezionalita».
La stessa Corte costituzionale, peraltro, come si accennava, ha
sempre strettamente collegato la legittimità costituzionale delle
leggi di condono alla ricorrenza di situazioni particolari ed a
carattere eccezionale, che, uniche, avrebbero assicurato la
legittimità costituzionali di leggi estintive della punibilità
penale e non aventi le caratteristiche delle leggi di amnistia;
premesso che da ciò si evince che secondo la stessa Corte
costituzionale, pertanto, le leggi di sanatoria e condono non sono
ordinariamente legittime costituzionalmente, ma possono diventarlo
solo in dipendenza di situazioni eccezionali, e riservando al
successivo sviluppo di questa ordinanza alcune doverose riflessioni
sulla dignità costituzionale della categoria della «eccezionalita»
quale ipotesi di deroga ai principi costituzionali, vale la pena qui
richiamare le parole che ancora con la citata sentenza n. 196/2004,
la Corte ha pronunziato, affermando che:
«Questa Corte, nella già richiamata giurisprudenza in tema
di condono edilizio, ha più volte messo in evidenza che fondamento
giustificativo di questa legislazione è stata la necessità di
"chiudere un passato illegale" in attesa di poter infine giungere ad
una repressione efficace dell'abusivismo edilizio, pur se non sono
state estranee a simili legislazioni anche "ragioni contingenti e
straordinarie di natura finanziaria" (tra le altre, cfr. sentenze
n. 256 del 1996, n. 427 del 1995 e n. 369 del 1988, nonchè ordinanza
n. 174 del 2002).
Ciò a giustificazione di un provvedimento normativo senza dubbio
eccezionale e straordinario, che deve trovare la propria ratio sia
nella "persistenza del fenomeno dell'abusivismo, con conseguente
esigenza di recupero della legalita'" sia nella imputabilità di tale
fenomeno di abusivismo "almeno in parte, proprio alla scarsa
incisività e tempestività dell'azione di controllo del territorio
da parte degli enti locali e delle regioni" (cfr. sentenza n. 256 del
1996 e, analogamente, sentenze n. 302 del 1996 e n. 270 del 1996).
Su questo piano, non può negarsi che la legislazione statale
negli ultimi anni sia profondamente mutata, prevedendo ormai
strumenti preventivi e repressivi adeguati, e che abbia trovato anche
una sua relativa stabilizzazione nel recente testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia adottato
con d.P.R. n. 380 del 2001 (non a caso, il comma 2 dello stesso
art. 32 impugnato si riferisce appunto - seppur con norma contestata
dalle ricorrenti ed alla quale si farà riferimento oltre - a questo
testo unico come ad una fonte idonea a creare discontinuità nella
stessa legittimazione ad adottare un condono edilizio).
Al tempo stesso, non poche realtà comunali e regionali sembrano
aver assunto linee di politica amministrativa e legislativa coerenti
con un'azione di contrasto dell'abusivismo edilizio, anche se certo
non in modo omogeneo in tutto il territorio nazionale.
In realtà, la giurisprudenza di questa Corte ha sempre
considerato ogni condono edilizio, che incide - come si è
ripetutamente sottolineato - sulla sanzionabilità penale e sulla
stessa certezza del diritto, nonchè sulla tutela di valori
essenziali come il paesaggio e l'equilibrato sviluppo del territorio,
solo come un istituto "a carattere contingente e del tutto
eccezionale" (in tale senso, ad esempio, sentenze n. 427 del 1995 e
n. 416 del 1995), ammissibile solo "negli stretti limiti consentiti
dal sistema costituzionale" (sentenza n. 369 del 1988), dovendo in
altre parole "trovare giustificazione in un principio di
ragionevolezza" sentenza n. 427 del 1995).
Pertanto questa Corte, specie dinanzi alla sostanziale
reiterazione - tramite l'art. 39 della legge n. 724 del 1994 - del
condono edilizio degli anni ottanta, più volte ha ammonito che non
avrebbe superato il vaglio di costituzionalità una ulteriore
reiterazione sostanziale della preesistente legislazione del condono
(fra le molte, cfr. sentenze n. 427 del 1995 e n. 416 del 1995,
nonchè ordinanze n. 174 del 2002, n. 45 del 2001 e n. 395 del 1996).
Tali affermazioni, tuttavia, non implicano l'illegittimità
costituzionale di ogni tipo di condono edilizio straordinario, mai
affermata da questa Corte.
Piuttosto, occorre uno stretto esame di costituzionalità del
testo legislativo che preveda un nuovo condono edilizio, al fine di
individuare un ragionevole fondamento, nonchè elementi di
discontinuità rispetto ai precedenti condoni edilizi, in modo da
evitare l'obiezione secondo cui si sarebbe in realtà prodotto un
vero e proprio ordinamento legislativo stabile, diverso e
contrapposto a quello ordinario, della cui gestione per di più sono
in larga parte titolari soggetti istituzionali diversi dallo Stato.
Sottoponendo l'art. 32 oggetto del presente giudizio all'esame se
sussista una giustificazione del condono, rileva il comma 2 di questo
articolo, il quale esprime - seppure con linguaggio in parte
improprio - l'opportunità che si preveda ancora una volta un
intervento straordinario di condono edilizio nelle contingenze
particolari della recente entrata in vigore del testo unico delle
disposizioni in materia edilizia (che - tra l'altro - disciplina
analiticamente la vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia e le
relative responsabilità e sanzioni), nonchè dell'entrata in vigore
del nuovo Titolo V della seconda Parte della Costituzione, che
consolida ulteriormente nelle regioni e negli enti locali la politica
di gestione del territorio».
Orbene, deve assolutamente rilevarsi che - ad una verifica calata
nel caso concreto - non appare possibile affermare che, dalla
«recente entrata in vigore del testo unico delle disposizioni in
materia edilizia (che - tra l'altro - disciplina analiticamente la
vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia e le relative
responsabilità e sanzioni), nonchè dell'entrata in vigore del nuovo
Titolo V della seconda parte della Costituzione, che consolida
ulteriormente nelle regioni e negli enti locali la politica di
gestione del territorio» possano trarsi quelle stringenti e
rilevantissime giustificazioni che la stessa Corte pone quali
condizioni necessarie ad una legge di condono: ed invero, il t.u.
delle disposizioni in materia urbanistica ed edilizia (d.P.R.
n. 380/2001) ha natura per lo più meramente ricognitiva e
riorganizzativa della legislazione preesistente in materia, e
pertanto in nulla di rilevante la innova; quanto al titolo V della
Costituzione, proprio la legge di condono in oggetto, come la stessa
Corte ha dovuto riconoscere proprio con la sentenza n. 196/2004, ne
operava una grave violazione, sicchè ben difficilmente può
nell'entrata in vigore di detta normativa costituzionale - che tra
l'altro si limita a sottrarre alla competenza statale determinate
materie - rinvenirsi la giustificazione della legge di condono, e
cioè, occorre forse sottolinearlo, di una legge che non si preoccupa
di stabilire nuovi criteri di normazione circa l'uso umano del
territorio, ma solo di escludere la punibilità di fatti che comunque
rimarrebbero reati per chi invece dovesse commetterli dopo il 31
marzo 2003; infine, il condono in oggetto non appare segnare alcuna
discontinuità con i precedenti condoni, atteso che non ne restringe,
ma semmai amplia, l'ambito e l'oggetto, prevedendo la «condonabilita»
anche delle opere edilizie realizzate prima dell'entrata in vigore
delle precedenti leggi di condono, ma che in forza di queste ultime
comunque non sarebbero state sanabili a causa del loro contrasto con
gli strumenti urbanistici.
Alla stregua delle considerazioni svolte, appare del tutto
conseguente ritenere quindi l'illegittimità costituzionale, in via
di principio, delle leggi di «sanatoria» o «condono», e senz'altro di
quella che qui interessa, in quanto la Costituzione - si ritiene
necessario ripeterlo - è chiara nel riservare alla legge di
amnistia, col suo particolare procedimento deliberativo (previsto a
garanzia del principio di eguaglianza dei cittadini davanti alla
legge penale e per sottrarre detto principio alla disponibilità ed
alle scelte di maggioranze contingenti), la possibilità di produrre
effetti estintivi del reato già commesso.
Nè a parere di questo giudice, appare possibile affermare in via
di principio che detti effetti estintivi possano essere connessi a
differenti fonti e procedimenti normativi (appunto, le leggi c.d. di
«sanatoria» o «condono»), in dipendenza da pretese ragioni di
«eccezionalita»; perchè invero, anche laddove la suddetta categoria
della «eccezionalita», quale ipotesi di deroga ai principi
costituzionali, possa essere intesa come dotata di dignità
costituzionale, è dalla natura stessa della Costituzione che
discende l'impossibilità che, nel vigente assetto costituzionale, vi
sia posto per leggi di «condono» o «sanatoria» che abbiano effetti
estintivi dell'illecito penale, fuori dei casi disciplinati nelle
legittime forme delle leggi di amnistia; e non appare quindi inutile
ripercorrere alcune nozioni in ordine alla natura della Costituzione
della Repubblica italiana.
Come è noto, la Costituzione è la legge fondamentale dello
Stato: ciò non solo nel senso che si pone al vertice della gerarchia
delle fonti ma, prima di tutto, nel senso che la stessa è la legge
fondante dello Stato, nella sua veste di patto sociale che assicura
la pacifica convivenza dei portatori di opposti interessi: è infatti
in forza di detto patto sociale che i convenuti concordano nel
sottomettersi al principio di maggioranza, e cioè di vedersi
vincolati dalle scelte da quest'ultima operate, in quanto dette
scelte comunque non potranno incidere - se non in casi particolari, e
con maggioranze talmente qualificate da manifestare la necessità
della modifica per il bene comune - sul nucleo fondante di quel patto
sociale, e sui diritti e le altre situazioni personali di cui detto
patto proclama la (almeno tendenziale) inviolabilità.
Con la Costituzione, pertanto, si stabilisce un nucleo di
principi e valori comuni di cui si afferma l'assoluta rilevanza e che
pertanto si vogliono sottratti all'eventuale strapotere o dittatura
della maggioranza, la quale ultima è normalmente contingente e
transeunte; per tal verso, la Costituzione delinea pertanto l'anima e
l'identità di fondo di una nazione (e la ragion d'essere dello Stato
che ne è ente strumentale), che persiste nel tempo a prescindere da
quelle che siano le maggioranze contingenti.
Ne consegue l'assoluta delicatezza del tema delle deroghe
all'assetto costituzionale motivate da «ragioni di eccezionalita»:
deroghe che la Costituzione non ammette nè in alcuna forma prevede,
e che pertanto appare assolutamente rischioso ricavare in via
interpretativa da un vuoto normativo che non offre agganci, se non la
condivisa considerazione che, nell'ambito dei valori costituzionali,
è ravvisabile una sorta di «gerarchia», taluni principi apparendo
più importanti - per la più immediata e diretta pertinenza con la
tutela della persona - degli altri, pur tutti apparendo indefettibili
perchè oggetto di previsione costituzionale; il che, tuttavia, si è
sempre ritenuto giustificare al più una compressione - nella ricerca
di un equilibrio tra esigenze eventualmente contrapposte ma tutte di
rilievo costituzionale - del rispetto di un principio costituzionale,
ove assolutamente necessaria ad assicurare la tute di un principio di
rango «sovraordinato»: e non già la sia pure momentanea negazione
del rispetto del principio «subordinato». Anzi, vale la pena
ricordare come con la citata sentenza n. 196/2004 la stessa Corte
costituzionale ha espressamente affermato che la «primarieta» non
legittima un primato assoluto in una ipotetica scala gerarchica dei
valori costituzionali, ma origina la necessità che essi debbano
sempre essere presi in considerazione nei concreti bilanciamenti
operati dal legislatore ordinario e dalle pubbliche amministrazioni;
in altri termini, la «primarieta» degli interessi che assurgono alla
qualifica di «valori costituzionali» non può che implicare
l'esigenza di una compiuta ed esplicita rappresentazione di tali
interessi nei processi decisionali all'interno dei quali si esprime
la discrezionalità delle scelte politiche o amministrative».
Appare quindi senz'altro legittimo che una legge ordinaria,
chiamata a disciplinare una materia in cui vengano in conflitto
beni-interessi entrambi oggetto di tutela costituzionale, possa
operare un contemperamento di detti interessi ricercando il punto di
equilibrio tra gli stessi nella ponderazione comparata della diversa
rilevanza ed importanza gerarchica dei principi coinvolti (come
ricorda la stessa sentenza n. 196/2004 della Corte costituzionale);
ma non che - a tutela di un principio costituzionale - in un
determinato ambito o in una determinata materia un altro principio
costituzionale, di rango asseritamente inferiore, venga sacrificato o
compresso drasticamente sino a svuotarlo sostanzialmente di tutela, e
cioè si «deroghi» a detto principio: e ciò perchè la Costituzione
è comunque quella legge fondamentale che nella sua unitarietà (e
quindi, in tutte le sue parti) delinea l'assetto di fondo dello Stato
che la comunità nazionale ha deciso di darsi come condizione della
sua pacifica esistenza e della legittimazione della istituzioni
statuali, e non ammette pertanto lesioni nemmeno parziali.
Tra i principi più importanti, e forse il più importante in
assoluto (come svelato anche dalla sua collocazione quasi in apertura
della Corte costituzionale), appare senz'altro essere il principio di
eguaglianza dei cittadini davanti alla legge, senza del quale non
appare nemmeno predicabile la nozione di costituzione come patto
sociale, perchè un patto è equo, ed è tale, solo se stipulato tra
eguali: e l'intera Costituzione appare ispirata dal principio di
eguaglianza ed equità, quali fondamenta dello Stato democratico di
diritto.
Per tal verso, si usa talora dire che la Costituzione appare
quindi assimilabile ad un trattato o contratto: con la differenza
che, nei trattati, gli Stati si riservano clausole di recesso o
sospensione dell'applicazione degli stessi, in situazioni
particolari, a tutela dell'interesse nazionale, così come nei
contratti ad ogni parte spetta il diritto di chiederne la risoluzione
per inadempimento dell'altra parte; mentre, nell'attuale assetto
Costituzionale, la tutela dell'eventuale «contraente debole» (e
cioè, la contingente minoranza) dagli eventuali abusi del
«contraente» di maggioranza, non riposa altro che nella indipendenza
ed imparzialità dei suoi giudici, ed in primis della Corte
costituzionale chiamati a valutare la correttezza costituzionale
dell'operato della maggioranza.
Se la stessa Corte ha ritenuto con la sentenza n. 196/2004 che la
partecipazione delle regioni e dei comuni al procedimento
deliberativo dei limiti di ammissibilità del condono possa valere ad
assicurare la tutela dell'art. 9 Cost., non può invece nel caso in
oggetto ritenersi che la tutela dei diritti dei cittadini al rispetto
dei principi «primari» (quello di eguaglianza; di democrazia; ma
anche di tutela del territorio da eventuali abusi degli stessi enti
pubblici territoriali) possa essere rinvenuta in forme diverse dalla
pronunzia di incostituzionalità della legge. Se infatti, quanto alla
tutela dell'art. 9 Cost. (nonchè degli artt. 117, 118, 119 Cost.),
va (almeno in parte, per quel che attiene all'art. 9 Cost., atteso
che, come detto, non può escludersi che proprio l'ente territoriale
possa abusare dei propri poteri in danno del territorio) condivisa
l'osservazione che «il doveroso riconoscimento alla legislazione
regionale di un ruolo specificativo - all'interno delle scelte
riservate al legislatore nazionale - delle norme in tema di condono
contribuisce senza dubbio a rafforzare la più attenta e specifica
considerazione di quegli interessi pubblici, come la tutela
dell'ambiente e del paesaggio, che sono - per loro natura - i più
esposti a rischio di compromissione da parte delle legislazioni sui
condoni edilizi», è peraltro del tutto evidente come manchino
istituzioni ulteriori legittimate a farsi titolari - e quindi ad
assurgere al ruolo di interlocutori del Governo o del Parlamento -
dell'interesse dei cittadini al rispetto del principio di cui
all'art. 3 Cost. e di quelli che nè son corollari attuativi in tema
di eguaglianza davanti alla legge penale e di godimento dei beni
ambientali ed addirittura della salute (la cui tutela discende anche
dalle condizioni ambientali) atteso che la l. n. 326/2003 comunque
permette un eventuale concorso di intenti tra Stato e regioni (si
noti che la maggioranza delle regioni non ha nè sollevato conflitto
di attribuzioni con lo Stato nè impugnato la legge 326/2003 ) nel
sacrificare il bene territorio, che è anche dimensione di
esplicazione, in quanto ambito spaziale di realizzazione e
precondizione di godimento, del bene salute.
L'unica via aperta è prtanto quella dell'eccezione di
incostituzionalità rimessa al giudice, e del sindacato della Corte
costituzionale su detta eccezione, con pronunzia abrogativa della
norma eventualmente ritenuta incostituzionale per violazione dei
principi «primari».
Ritornando quindi al tema della possibilità o meno di fondare su
situazioni di «eccezionalita» le eventuali deroghe ai principi
costituzionali, e ricordato come l'unico appiglio all'accoglimento di
tale tesi possa rinvenirsi nella ipotetica gerarchia ravvisabile tra
i valori costituzionali (di talchè potrebbe al più - ammesso e non
concesso che ai principi costituzionali si possa «derogare» -
ipotizzarsi la possibilità di derogare ad un principio solo se
assolutamente necessario a tutelarne uno di rango maggiore), e
richiamate le considerazioni appena svolte in ordine alla natura
della Costituzione come patto sociale di garanzia contro gli abusi
della maggioranza, e la conseguente assoluta necessità di evitare
che tali abusi possano essere perpetrati dietro lo schermo di una
pretesa situazione di eccezionalità, ritiene questo giudice che,
anche a volersi ammettere la possibilità che situazioni di
eccezionalità possano giustificare una deroga (nel senso anzidetto)
ai principi costituzionali, non possano non trarsene le conseguenze
che seguono:
1) non sono suscettibili di deroga - se non a garanzia di
altri principi di rango ancora superiore (ad es. la intangibilità
della vita o salute umana), e sempre che il sacrificio sia contenuto
nei limiti dell'assolutamente indispensabile - i principi rientranti
tra quelli all'apice della scala gerarchica dei valori
costituzionali, posto che è a tutela di questi ultimi principi,
semmai, che può ipotizzarsi la possibilità di una deroga a principi
di rango inferiore; tra i principi di vertice, in primo luogo,
occorre evidenziare quello di eguaglianza dei cittadini davanti alla
legge e quelli che (come quello dell'obbligatorietà ed
irretrattabilità dell'azione penale, che pongono tutti cittadini in
posizione di parità avanti alla legge penale; quelli sulla capacità
contributiva, che detta parità realizzano avanti alle leggi fiscali
e tributarie) ne sono i corollari.
2) in un sistema di Costituzione rigida, quale è quello
vigente, le deroghe (nel senso di sia pure parziale negazione o
disapplicazione di un principio costituzionale), quand'anche
ipotizzabili, devono comunque essere limitate ai casi di assoluta
eccezionalità; questi ultimi devono essere tali in maniera
assolutamente oggettiva, indiscutibile, e non già in forza di
valutazioni politiche o prospettazioni di parte (anche perchè queste
sfuggirebbero al sindacato della Corte costituzionale, giusta il
disposto dell'art. 28 della l. n. 87/1953: sicchè affermare il
contrario legittimerebbe la possibilità di violazioni anche
gravissime della Costituzione in forza di contingenti valutazioni
politiche), e tantomeno possono pertanto consistere in mere
situazioni di difficoltà cui si sarebbe potuto ovviare attraverso i
normali strumenti normativi;
3) la deroga (nel senso suddetto) a principi costituzionali
di rango subordinato a quello che si intende tutelare deve infatti
presentarsi come assolutamente necessaria, e la situazione non può
essere intesa come «eccezionale» se diversamente evitabile; la
«deroga» deve quindi essere l'unica via percorribile per la
salvaguardia di un principio costituzionale di valore assolutamente
essenziale;
4) non possono pertanto essere ritenuti casi di assoluta ed
oggettiva eccezionalità nemmeno quelli che potevano essere previsti
e cui si poteva ovviare per tempo in via ordinaria e con strumenti
costituzionalmente corretti perchè rispettosi di tutti i principi
costituzionali;
5) non è quindi eccezionale nemmeno quella situazione che
sia stata dolosamente o con colpa grave realizzata da scelte operate
da chi all'eccezionalità intenda far ricorso a giustificazione di
deroghe ai principi costituzionali, altrimenti si aprirebbe il varco
ad abusi incontrollabili della maggioranza, che potrebbe artatamente
creare situazioni di eccezionalità per giustificare le più odiose
violazioni dei principi costituzionali.
Specialmente l'ultimo dei punti affrontati, potendo involgere
accertamenti ed apprezzamenti che - agevolmente può apparire che
sconfinino nell'ambito delle valutazioni politiche, svela appieno la
estrema delicatezza (non solo dal punto di vista della sindacabilità
per via giudiziaria) delle questioni attinenti alla possibilità di
derogare ai principi costituzionali per ragioni di eccezionalità; ma
non è tanto su questo (pur se rilevante), quanto sui punti 1, 2, 3 e
4 che occorre ed è sufficiente appuntare l'attenzione
dell'interprete nel valutare la legittimità costituzionale delle
leggi di condono o sanatoria, e cioè di quelle leggi che producono
effetti estintivi del reato senza assumere le forme garantite delle
leggi di amnistia (che, come già si è osservato, sono adottabili
solo con maggioranze estremamente qualificate, a garanzia appunto
dagli abusi della maggioranza contingente; così come, per la stessa
ragione, originariamente l'emanazione del provvedimento di amnistia
era affidato al Presidente della Repubblica, cui spettava
l'insindacabile valutazione in ordine alla opportunità
costituzionale di dar corso o meno alla legge delega di amnistia
emanata dalla maggioranza parlamentare).
Quanto al punto 1), come peraltro già accennato, le leggi di
condono e di sanatoria ledono il principio di eguaglianza, in quanto
derogano al principio della parità dei cittadini di fronte alla
legge penale, non solo sottoponendo taluni a pena (che per i reati
che qui interessano, è congiuntamente pecuniaria e detentiva) ed
altri no (in quanto tenuti solo a versare somme per lo più
assolutamente irrisorie e senza altri effetti penali), ma anche
premiando il cittadino disonesto rispetto quello onesto, estinguendo
non solo il debito penale del primo, ma garantendogli anche la
conservazione di un bene di rilevantissima importanza, che si vieta
invece (si pensi alle costruzioni in violazione degli strumenti
urbanistici, realizzabili solo in forza della predetta sanatoria di
un abuso) al cittadino onesto: dalla consumazione di un illecito, si
permette così che venga a discendere una situazione di maggior
favore normativo per il cittadino disonesto che per il cittadino
onesto; il tutto, quindi, in termini di estrema ed eccezionale
ingiustizia per disparità di trattamento: e per tale ragione, le
leggi di condono appaiono direttamente lesive di principi
costituzionali di rango assolutamente primario.
Quanto ai punti 2), 3) e 4) (che si trattano unitariamente stante
la loro strettissima interdipendenza logica), occorre rilevare come
tale lesione sia stata realizzata al di fuori dei casi di oggettiva
eccezionalità, e senza necessita': in realtà, le leggi di condono
(quelle di condono tributario come quelle di condono edilizio)
risultano oggettivamente essere state il frutto di una scelta di
politica economica e finanziaria non necessaria se non nell'ottica -
eminentemente politica, e cioè svincolata dalla necessità oggettiva
- di finanziare l'attività statale senza ricorrere alla leva fiscale
(quale alternativa a quei «tagli strutturali» della spesa pubblica la
cui necessità era stata più volte rimarcata dalle istituzioni
economiche internazionali, ma che oggettivamente era difficile
realizzare in tempi brevi), ed in assenza peraltro di situazioni di
disequilibrio finanziario di carattere eccezionale e non altrimenti
affrontabili.
Memore della necessità (propria; ma anche della Corte
costituzionale in forza del già richiamato art. 28 della legge
n. 87/1953) di non fondare la propria decisione su valutazioni
politiche anzichè sui fatti, questo giudicante deve in primo luogo
evidenziare come il senso della norma sia di vietare che il giudice
decida in forza non già dell'applicazione della legge (ordinaria o
costituzionale), ma in forza di proprie personali scelte di valori od
opinioni: la legge, pertanto, deve essere oggetto (come peraltro ogni
res judicanda) di uno scrutinio al quale saranno estranee sia le
personali convinzioni del giudice, sia ragioni di politica
contingente, che pertanto nè dovranno condurre ad una conclusione di
incostituzionalità, nè salvare dall'abrogazione la norma che si
ponga in contrasto con la Costituzione.
Questo giudice è poi tenuto ad osservare come quanto qui si va
ad esporre non consta di valutazioni, ma di mero rilievo di fatti
della cronaca parlamentare degli ultimi anni, di cui i mass media
hanno dato diffusa notizia, e da cui si evince come i vari condoni
(fiscali, edilizi, ecc.) siano stati lo strumento prescelto per
perseguire l'equilibrio di bilancio nell'ambito dei cd. parametri di
Maastricht senza intervenire nè sul lato della leva fiscale, nè su
quello strutturale della spesa, una volta che gli ordinari strumenti
finanziari a legislazione vigente si erano rivelati insufficienti,
per essere stata la crescita economica - e quindi l'ammontare del
gettito fiscale - inferiore alle previsioni del governo, che la
cronaca permette di rilevare erano state sempre state ritenute
eccezionalmente ottimistiche dalle istituzioni internazionali, al cui
parere imparziale ci si è adeguati sempre con grande ritardo,
peraltro allorchè anche le stime più pessimistiche erano ormai
superate, per essere state le stesse ulteriormente riviste al ribasso
dai suddetti organismi internazionali. La riprova è nella
notevolissima entità della manovra finanziaria da approvarsi (che,
su indicazione del nuovo ministro competente, il DPEF approvato ha
stimato in circa 24 miliardi di euro) per rientrare nell'equilibrio
di bilancio: cifra il cui importo, attesane l'entità ragguardevole,
non è di certo maturato tutto ad un tratto, come si evince
esaustivamente non solo dall'entità dello sbilancio, ma anche
dall'avallo che a tale ricostruzione è peraltro offerto da
autorevolissimi esponenti della maggioranza segnala, ad es.
l'intervista rilasciata dall'on. Bondi e pubblicata dal Corriere
della Sera in data 4 luglio 2004, a pag. 6, ove si è testualmente
ammesso che sin dal 2002 sarebbe occorso essere più sinceri ed
ammettere che le stime di crescita erano irrealisticamente
ottimistiche).
Quanto si è sin qui esposto, pertanto, permette di evidenziare
come la «deroga» ai principi di cui agli artt. 3, 112 e 9 della
Costituzione sia stata realizzata per far fronte ad una situazione
economico-finanziaria delle casse dello Stato, che avrebbe potuto
essere agevolmente diversamente risolta senza compromettere i
suddetti principi costituzionali, semplicemente agendo per tempo e
sulla base di stime veritiere con la leva fiscale e tenendo sotto
controllo la spesa pubblica; la situazione di difficoltà finanziaria
che ha portato alla dichiarata necessità di una manovra di 24
miliardi euro (ingente, ma neanche questa di per sè valevole a
definire come «eccezionale» la presente situazione) non solo sarebbe
anch'essa affrontabile per vie ordinarie (lo Stato italiano ha nel
passato non remoto varato manovre anche più consistenti), ma di
certo non può essere definita eccezionale, se sono corretti - come a
questo giudicante pare - i «paletti» logici e normativi da porsi al
concetto di eccezionalità, elencati ai numeri 1, 2, 3 e 4 che
precedono.
A ben vedere, di veramente eccezionale nella situazione che
interessa appare esservi solo il grado di violazione dei principi
costituzionali coinvolti ed il privilegio e trattamento di favore
assicurato a chi ha violato la legge, cui sono stati riconosciute e
garantite utilità e beni maggiori che al cittadino onesto: con le
leggi di condono edilizio, si è prevista la possibilità di sanare
immobili anche di rilevanti dimensioni (si pensi che il limite dei
750 mc è espressamente fissato solo per singola unità abitativa, e
non per l'immobile nel suo complesso), costruiti abusivamente, ed
anche se in violazione degli strumenti urbanistici.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1, legge costituzionale n. 1/1948, e della legge
n. 87/1953;
Ritenuta d'ufficio rilevante e non manifestamente infondata la
questione i costituzionalità dell'art. 32 commi 1, 2, 25, 26, 27,
28, 32-37 della legge n. 326/2003, nella parte in cui prevede la
estinzione dei reati in materia edilizia e di violazione dei vincoli
storico-paesaggistici, ed impongono la sopensione dei relativi
procedimenti penali, per essere dette norme in contrasto con gli
artt. 1, 3, 9 (secondo comma), 32 (primo comma) 54,79 (primo comma),
e 112 della Costituzione;
Ordina la trasmissione della presente ordinanza e degli atti del
procedimento alla Corte costituzionale;
Sospende il procedimento in corso;
Ordina la notificazione della presente ordinanza al p.m.,
all'indagato ed al suo difensore e al Presidente del Consiglio dei
ministri, e la sua comunicazione ai Presidenti dei due rami del
Parlamento.
Verona, addì 14 settembre 2004
Il giudice: Sernia
05C0083