1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 27-10-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 308 SENTENZA 13 - 21 ottobre 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Pluralita' di questioni - Trattazione e decisione separata in ordine ad una delle questioni proposte - Riserva di decisione sulle restanti questioni. - Legge 24 dicembre 2003, n. 350. Credito e risparmio - Finanziamento degli studi universitari in favore di studenti capaci e meritevoli - Prestito fiduciario - Istituzione di un fondo di garanzia per gli istituti mutuanti - Ricorsi delle Regioni Toscana e Emilia-Romagna - Lamentata lesione del riparto di competenze in materia di competenza regionale esclusiva (diritto allo studio) o concorrente (istruzione) e dell'autonomia finanziaria delle Regioni, nonche' dei principi di legalita' sostanziale, uguaglianza, ragionevolezza e leale collaborazione - Non fondatezza della questione. - Legge 24 dicembre 2003, n. 350, art. 4, commi 99, 100 e 102. - Costituzione, artt. 3, 97, 117, 118 e 119. Istruzione - Finanziamento degli studi universitari in favore di studenti capaci e meritevoli - Prestito fiduciario - Fondo di garanzia per gli istituti mutuanti - Gestione del fondo - Riserva di ogni potere decisionale ad organi dello Stato o ad enti ad esso riferibili (Sviluppo Italia s.p.a.) - Ricorsi delle Regioni Toscana e Emilia-Romagna - Lesione del riparto di competenze in materia di competenza regionale concorrente (istruzione) - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Necessita' di diversa disciplina. - Legge 24 dicembre 2003, n. 350, art. 4, comma 101. - Costituzione, art. 117, terzo comma. Istruzione - Finanziamento degli studi universitari in favore di studenti capaci e meritevoli - Prestito fiduciario - Prevista contestuale abrogazione della disciplina del prestito d'onore - Declaratoria di incostituzionalita' delle norme sul prestito fiduciario - Venir meno della prevista contestualita' e necessita' di ripristinarla con riferimento alla data di entrata in vigore della emananda disciplina - Illegittimita' costituzionale. - Legge 24 dicembre 2003, n. 350, art. 4, comma 103. - Costituzione, art. 117, terzo comma. (004C1106) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 27-10-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Valerio ONIDA;
Giudici: Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA,
Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria
FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo
MADDALENA, Alfonso QUARANTA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 4, commi da 99 a
103, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2004), promossi con ricorsi delle Regioni Toscana ed
Emilia-Romagna, notificati il 26 e il 24 febbraio 2004, depositati in
cancelleria il 3 e il 4 marzo 2004 ed iscritti ai nn. 32 e 33 del
registro ricorsi 2004.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 luglio 2004 il giudice relatore
Annibale Marini;
Uditi l'avvocato Mario Loria per la Regione Toscana, l'avvocato
Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-Romagna e l'avvocato dello
Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato (r. ric.
n. 32 del 2004), la Regione Toscana ha impugnato alcune disposizioni
della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2004), tra l'altro censurando l'art. 4, commi da 99 a 103, con
riferimento agli artt. 117 e 119 della Costituzione.
Le disposizioni in questione prevedono che agli studenti capaci e
meritevoli iscritti ai corsi di cui all'art. 3 del decreto del
Ministro dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica
3 novembre 1999, n. 509, possono essere concessi prestiti fiduciari
per il finanziamento degli studi (comma 99); che a tal fine viene
istituito un fondo finalizzato alla costituzione di garanzie sul
rimborso dei prestiti concessi dalle banche e dagli altri
intermediari finanziari e che tale fondo può essere utilizzato anche
per corrispondere contributi in conto interessi agli studenti privi
di mezzi ed agli studenti nelle stesse condizioni residenti nelle
aree sottoutilizzate di cui all'art. 61 della legge 27 dicembre 2002,
n. 289 (comma 100); che il fondo di cui sopra è gestito da Sviluppo
Italia S.p.a., sulla base di criteri ed indirizzi stabiliti dal
Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca (MIUR),
di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze, sentita
la Conferenza permanente Stato-Regioni (comma 101); che la dotazione
del fondo è pari a 10 milioni di euro per l'anno 2004 (comma 102);
che sono abrogati i commi 1, 2 e 3 dell'art. 16 della legge
2 dicembre 1991, n. 390 (Norme sul diritto agli studi universitari),
riguardanti il prestito d'onore (comma 103).
Espone la Regione Toscana che la disciplina delle modalità per
la concessione dei prestiti d'onore era rimessa dalla legge statale
alle Regioni e che essa ricorrente vi aveva provveduto con la legge
regionale 28 gennaio 2000, n. 7 (Disciplina del diritto allo studio
universitario), e con l'attuativo piano di settore approvato con
deliberazione del Consiglio regionale 9 luglio 2002, n. 114.
Successivamente, l'intera materia era stata ridisciplinata con la
legge regionale 26 luglio 2002, n. 32 (Testo unico della normativa
della Regione Toscana in materia di educazione, istruzione,
orientamento, formazione professionale e lavoro), e con il relativo
regolamento di esecuzione adottato con decreto del Presidente della
Giunta regionale 8 agosto 2003, n. 47/R.
Sostituendo il prestito d'onore con il prestito fiduciario per il
finanziamento degli studi, attraverso l'istituzione di un apposito
fondo gestito a livello statale, le norme impugnate violerebbero - ad
avviso della Regione - l'art. 117, quarto comma, della Costituzione,
intervenendo nella disciplina degli strumenti volti a garantire il
diritto allo studio, di esclusiva competenza regionale.
Il riparto di competenze risulterebbe ugualmente violato anche se
si volesse ritenere che la disciplina del l'erogazione del prestito
fiduciario rientri nella materia dell'istruzione, oggetto di potestà
legislativa concorrente, in quanto la disciplina impugnata non
costituirebbe nè un principio fondamentale nè una norma generale
sull'istruzione, essendo una normativa «analitica, puntuale,
specifica, non cedevole, relativa ad un sostegno finanziario per il
completamento degli studi».
Le disposizioni censurate si porrebbero poi in contrasto anche
con l'art. 119 della Costituzione. Risulterebbe infatti - secondo la
Regione ricorrente - dalla stessa giurisprudenza costituzionale che
il novellato art. 119 della Costituzione non consentirebbe interventi
finanziari diretti dello Stato in materie e funzioni la cui
disciplina spetta, come nella specie, alla legge regionale, in via
esclusiva o concorrente.
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato.
Ad avviso del Governo, il ricorso sarebbe inammissibile quanto al
comma 99, che enuncerebbe un «innocuo principio» e comunque non
sarebbe oggetto di censure specifiche, ed al comma 103, che avendo
contenuto meramente abrogativo non potrebbe in alcun caso ritenersi
invasivo di una competenza regionale di carattere residuale.
Le censure riguardanti i commi da 100 a 102 sarebbero invece
infondate. Osserva al riguardo l'Avvocatura che nel sistema previsto
dalle norme censurate i prestiti fiduciari sono concessi dalle banche
e dagli altri intermediari finanziari ed il Fondo di cui al comma 100
è finalizzato alla costituzione di garanzie sul rimborso di tali
prestiti ed alla erogazione di contributi in conto interessi. La
materia rientrerebbe perciò, sotto tale profilo, nella competenza
legislativa esclusiva dello Stato di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera e) della Costituzione (tutela del risparmio e mercati
finanziari). Inoltre, poichè i destinatari dei prestiti sono gli
studenti privi di mezzi, la competenza legislativa esclusiva dello
Stato troverebbe fondamento anche nelle disposizioni di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera m) (determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili) e, ancora,
lettera e) (perequazione delle risorse finanziarie).
3. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica entrambe le parti hanno
depositato memorie illustrative insistendo nelle conclusioni assunte.
4. - La Regione Emilia-Romagna, con ricorso ritualmente
notificato e depositato (r. ric. n. 33 del 2004), ha a sua volta
impugnato, «per violazione degli artt. 3, 97, 117, 118, 119 della
Costituzione e dei principi costituzionali di legalità sostanziale,
uguaglianza, ragionevolezza e leale collaborazione», numerose
disposizioni della legge n. 350 del 24 dicembre 2003, tra cui i commi
da 100 a 102 dell'art. 4.
Ad avviso della Regione ricorrente le disposizioni impugnate
sarebbero illegittime in quanto relative al diritto allo studio
universitario, e cioè ad una materia appartenente alla competenza
residuale delle Regioni, salvo il potere-dovere del legislatore
statale di fissare i livelli essenziali delle prestazioni pubbliche.
Se pure si volesse configurare la disciplina censurata come
diretta alla definizione delle prestazioni pubbliche che devono
essere erogate senza differenziazioni territoriali agli studenti
universitari che ne hanno titolo, ciò tuttavia non potrebbe
consentire che organi statali si sostituiscano alle Regioni
nell'erogazione delle prestazioni, nè che lo Stato istituisca, in
materie di competenza regionale, fondi speciali gestiti da organismi
riferibili allo Stato stesso, anzichè trasferire i finanziamenti,
senza vincolo di destinazione, alle Regioni.
La costituzione, prevista dalle norme impugnate, di un fondo
settoriale di finanziamento gestito da organismi dipendenti dallo
Stato violerebbe, dunque, l'autonomia finanziaria di entrata e di
spesa delle Regioni.
Del pari illegittima sarebbe la previsione, contenuta al comma
101, che il fondo de quo sia gestito «sulla base di criteri ed
indirizzi stabiliti dal Ministero dell'istruzione, dell'università e
della ricerca, di concerto con il Ministero dell'economia e delle
finanze, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano»,
dovendo escludersi l'esistenza di un potere di indirizzo statale in
materia. L'art. 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, ha
infatti stabilito, in via interpretativa, che nelle materie di
potestà legislativa regionale «non possono essere adottati gli atti
di indirizzo e di coordinamento».
Quand'anche siffatto potere esistesse, la disciplina dettata
dalla norma impugnata sarebbe comunque illegittima, sia perchè
rinvia ad un atto ministeriale anzichè ad un atto collegiale del
Governo, sia per l'indeterminatezza della fattispecie legislativa,
sia infine per la mancata previsione dell'intesa con le Regioni.
Analoghe considerazioni varrebbero anche nell'ipotesi in cui la
funzione di indirizzo fosse limitata alla determinazione dei livelli
essenziali, avendo la stessa Corte chiarito, nella sentenza n. 88 del
2003, che le scelte dello Stato in questa materia debbono essere
operate con legge che determini altresì «adeguate procedure e
precisi atti formali per procedere alle specificazioni ed
articolazioni ulteriori che si rendano necessarie nei vari settori»,
nel rispetto del principio di leale collaborazione con le Regioni.
Sarebbe in ogni caso evidente, ad avviso ancora della Regione
ricorrente, che la politica di assistenza derivante dalla gestione
del fondo di cui si tratta verrebbe ad interferire irragionevolmente
con quella delle Regioni e degli enti regionali o locali competenti,
con conseguenti sovrapposizioni e inefficienze.
5. - Si è costituito anche in questo giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, concludendo per la declaratoria di
infondatezza.
In una memoria illustrativa depositata nell'imminenza
dell'udienza pubblica l'Avvocatura sottolinea come sia stata proprio
la scarsissima applicazione dell'istituto del prestito d'onore da
parte delle Regioni ad avere indotto il legislatore statale a
ricercare modalità più efficaci ed idonee a realizzare l'obiettivo
perseguito, mediante appunto il coinvolgimento del sistema
creditizio, attuabile solo attraverso l'intervento di esso
legislatore statale, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
e), della Costituzione.
Le norme censurate si inquadrerebbero d'altra parte nell'ambito
degli interventi, di esclusiva competenza statale, volti
all'individuazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera m), della Costituzione, ed in ogni caso
costituirebbero una normativa di parziale attuazione dell'art. 34
della Costituzione.

Considerato in diritto

1. - La Regione Toscana dubita, in riferimento agli artt. 117 e
119 della Costituzione, della legittimità costituzionale
dell'art. 4, commi da 99 a 103, della legge 24 dicembre 2003, n. 350
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2004).
La Regione Emilia-Romagna impugna, in riferimento agli artt. 3,
97, 117, 118, 119 della Costituzione ed ai principi costituzionali di
legalità sostanziale, uguaglianza, ragionevolezza e leale
collaborazione, i soli commi da 100 a 102 del medesimo art. 4.
Le norme denunciate introducono l'istituto del prestito
fiduciario quale strumento di finanziamento degli studi in favore
degli studenti capaci e meritevoli, in sostituzione del prestito
d'onore di cui all'art. 16 della legge 2 dicembre 1991, n. 390 (Norme
sul diritto agli studi universitari); prevedono l'istituzione di un
fondo finalizzato alla costituzione di garanzie sul rimborso di tali
prestiti, concessi dalle banche e dagli altri intermediari
finanziari, ed utilizzabile anche per corrispondere contributi in
conto interessi agli studenti privi di mezzi ed agli studenti nelle
stesse condizioni residenti nelle aree sottoutilizzate di cui
all'art. 61 della legge 27 dicembre 2002, n. 289; dispongono infine
che tale fondo sia gestito da Sviluppo Italia S.p.a., sulla base di
criteri ed indirizzi stabiliti dal Ministero dell'istruzione,
dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministero
dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza permanente
Stato-Regioni.
Entrambe le ricorrenti in buona sostanza lamentano, in primo
luogo, la violazione del riparto di competenze legislative stabilito
dall'art. 117 della Costituzione, per essere il legislatore statale
intervenuto, con normativa di dettaglio, in materia di competenza
regionale esclusiva (diritto allo studio) o, al più, concorrente
(istruzione). Si dolgono, inoltre, della violazione del principio di
autonomia finanziaria delle Regioni, di cui all'art. 119 della
Costituzione, che - a loro avviso - non consentirebbe allo Stato la
creazione di fondi speciali, gestiti a livello centrale, in materie
appartenenti alla competenza legislativa, esclusiva o concorrente,
delle Regioni.
I due giudizi, attesa la sostanziale identità dell'oggetto,
vanno riuniti per essere decisi con unico provvedimento, restando
riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori questioni,
relative a norme diverse, sollevate con i medesimi ricorsi
introduttivi.
2. - Le questioni sono parzialmente fondate.
2.1. - L'istituto del prestito fiduciario per il finanziamento
degli studi, quale delineato dalle norme impugnate, si sostanzia -
quanto al suo profilo finanziario - in una (nuova) ipotesi di mutuo
agevolato, caratterizzato dalla particolare finalità perseguita (il
finanziamento degli studi), erogato dalle banche o dagli altri
intermediari finanziari in favore di soggetti individuati in via
generale dalla legge esclusivamente in funzione delle loro
particolari attitudini personali (gli studenti capaci e meritevoli).
Sotto tale profilo, la regolamentazione dell'istituto spetta
perciò allo Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
e), della Costituzione, per quanto concerne la istituzione del fondo
finalizzato alla costituzione di garanzie sul rimborso dei prestiti
fiduciari, trattandosi di materia esclusivamente attinente alla
disciplina dei mercati finanziari e alla tutela del risparmio gestito
dalle banche e dagli altri intermediari finanziari ed impiegato nelle
suddette operazioni di mutuo; mentre, d'altro canto, deve
qualificarsi mera disposizione di principio quella attinente al
profilo dell'istruzione (e cioè la previsione di concessione dei
prestiti in favore degli studenti capaci e meritevoli).
Le norme contenute nei commi 99, 100 e 102 dell'art. 4 della
legge n. 350 del 2003 - relative alla definizione del prestito
fiduciario ed alla istituzione del fondo finalizzato alla
costituzione di garanzie per gli istituti mutuanti - risultano
pertanto immuni dalle censure formulate dalle Regioni ricorrenti, in
quanto non comportano alcuna invasione delle competenze legislative
regionali nè violano l'autonomia finanziaria delle Regioni.
2.2. - Diverse considerazioni si impongono invece per i profili
della nuova disciplina riguardanti la gestione del fondo istituito al
fine di garantire il rimborso dei prestiti.
Non vi è dubbio, infatti, che le modalità di utilizzo del fondo
di garanzia - e, di riflesso, delle risorse messe a disposizione dal
sistema bancario - attingono la materia della istruzione, di
competenza concorrente, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, comportando scelte discrezionali relativamente ai
criteri di individuazione degli studenti capaci e meritevoli e,
quindi, alle stesse possibilità di accesso al prestito, costituente
strumento di sostegno allo studio.
Tale aspetto della disciplina non può, dunque, non comportare un
diretto coinvolgimento delle Regioni, in quanto appunto titolari di
potestà legislativa nella specifica materia.
Di tale esigenza non tiene, evidentemente, adeguato conto la
norma di cui al comma 101 dell'art. 4 che, affidando la gestione del
fondo a Sviluppo Italia S.p.a., interamente partecipata dallo Stato,
«sulla base di criteri ed indirizzi stabiliti dal Ministero
dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di concerto con il
Ministero dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano», riserva ogni potere decisionale ad
organi dello Stato o ad enti ad esso comunque riferibili, assegnando
alle Regioni un ruolo meramente consultivo.
Ne consegue la declaratoria di illegittimità costituzionale
della suddetta norma, che dovrà essere perciò sostituita da una
diversa disciplina, rispettosa delle competenze regionali.
2.3. - L'inevitabile ritardo nell'entrata a regime dell'istituto
del prestito fiduciario, che siffatta declaratoria comporta,
determina il venir meno della necessaria contestualità con
l'abrogazione dei commi 1, 2 e 3 dell'art. 16 della legge 2 dicembre
1991, n. 390, istitutivi del prestito d'onore, disposta dal
successivo comma 103 dello stesso art. 4. Quest'ultima norma va
perciò a sua volta dichiarata costituzionalmente illegittima nella
parte in cui non prevede che l'abrogazione stessa decorra dalla data
di entrata in vigore della emananda disciplina, sostituiva
dell'art. 4, comma 101, della le gge n. 350 del 2003.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi e riservata a separate pronunce la decisione
delle questioni di legittimità costituzionale, proposte dalle
ricorrenti Regioni Toscana ed Emilia-Romagna, nei confronti di altre
disposizioni della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2004), qui non espressamente esaminate,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma
101, della legge 24 dicembre 2003, n. 350;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma
103, della stessa legge, nella parte in cui non prevede che
l'abrogazione delle norme ivi indicate decorra dalla data di entrata
in vigore della disciplina attuativa del prestito fiduciario;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 4, commi 99, 100 e 102, della stessa legge,
sollevate, in riferimento agli artt. 117 e 119 della Costituzione,
dalla Regione Toscana e, in riferimento anche agli artt. 3, 97 e 118
della Costituzione e dei principi costituzionali di legalità
sostanziale, uguaglianza, ragionevolezza e leale collaborazione,
dalla Regione Emilia-Romagna, con i ricorsi indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 ottobre 2004.
Il Presidente: Onida
Il redattore: Marini
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 21 ottobre 2004.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
04C1106