1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 27-12-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 440 SENTENZA 6 - 22 dicembre 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Lavori pubblici - Norme della Regione Valle d'Aosta - Affidamento di lavori pubblici d'interesse regionale mediante procedura ristretta - Modalita' di selezione dei candidati - Introduzione del criterio della migliore idoneita' di localizzazione - Ricorso del Governo - Eccezioni di inammissibilita' per erronea individuazione dell'oggetto delle censure, per insufficienza ed incompletezza della motivazione e per difetto di attualita' dell'interesse a ricorrere - Reiezione. Lavori pubblici - Norme della Regione Valle d'Aosta - Lavori pubblici di interesse regionale - Affidamento mediante procedura ristretta per gli appalti di valore pari o inferiore alla soglia di 1.200.000 euro - Candidati in numero superiore a quello previsto dal bando - Criteri per la selezione di due terzi dei candidati alla licitazione - Introduzione del criterio della «migliore idoneita' di localizzazione» - Irragionevole condizione posta all'ingresso nel territorio regionale di imprese provenienti da altre aree - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriori profili di incostituzionalita'. - Legge della Regione Valle d'Aosta 20 giugno 1996, n. 12, art. 26, comma 2, lettera c), modificato dalla legge della Regione Valle d'Aosta 5 agosto 2005, n. 19, art. 25. - Costituzione, artt. 3, 97, e 120; statuto Regione Valle d'Aosta, art. 2; trattato CEE, artt. 2, 3, 4, 39 e segg., 81 e segg. (Cost., art. 117, primo comma). (006C1184) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 27-12-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 26, comma 2,
lettera c) della legge della Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste
20 giugno 1996, n. 12 (Legge regionale in materia di lavori
pubblici), nel testo modificato dall'art. 25 della legge della
Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste 5 agosto 2005, n. 19
(Modificazioni alla legge regionale 20 giugno 1996, n. 12 -- legge
regionale in materia di lavori pubblici -- da ultimo modificata dalla
legge regionale 20 gennaio 2005, n. 1), promosso con ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 4 novembre 2005,
depositato in cancelleria il 14 novembre 2005 ed iscritto al n. 91
del registro ricorsi 2005.
Visto l'atto di costituzione della Regione Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste;
Udito nell'udienza pubblica del 7 novembre 2006 il giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
Uditi l'avvocato dello Stato Marco Corsini per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Giovanni Guzzetta per la Regione
Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste.

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
in data 4 novembre 2005, depositato il successivo 14 novembre, ha
promosso questione di legittimità costituzionale dell'art. 25 della
legge della Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste 5 agosto 2005, n. 19
(Modificazioni alla legge regionale 20 giugno 1996, n. 12 -- legge
regionale in materia di lavori pubblici -- da ultimo modificata dalla
legge regionale 20 gennaio 2005, n. 1), in riferimento all'art. 2
della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale
per la Valle d'Aosta), agli artt. 3, 97, 117, primo comma, della
Costituzione, «in relazione ai principi del Trattato CEE sulla tutela
della concorrenza, sulla libera circolazione e sulla libertà di
stabilimento» (di cui agli artt. 2, 3, 4, 39 e seguenti, 81 e
seguenti del Trattato CEE) ed all'art. 120 della Costituzione.
2. - Il ricorrente premette che la disposizione impugnata
sostituisce l'art. 26 della legge regionale 20 giugno 1996, n. 12
(Legge regionale in materia di lavori pubblici) e stabilisce una
nuova e completa disciplina per l'affidamento dei lavori pubblici
regionali mediante procedura ristretta. Tale disposizione è
censurata nella parte in cui dispone che, qualora, per gli appalti di
valore pari o inferiore alla soglia di 1. 200.000 euro, i candidati
qualificati siano in numero superiore a quello previsto dal bando,
fra i criteri ai quali l'amministrazione appaltante deve attenersi
per operare la selezione di ingresso dei due terzi dei candidati alla
licitazione vi è quello della «migliore idoneità di localizzazione,
determinata in base tanto al valore assoluto tanto all'incidenza
percentuale sull'organico del concorrente del numero di dipendenti
iscritti presso la sede regionale della cassa edile ovvero, ove non
tenuti all'obbligo della predetta iscrizione, presso la sede
regionale dell'INPS nell'anno antecedente quello di pubblicazione del
bando di gara». Così disponendo, secondo la difesa erariale, la
norma censurata: violerebbe il limite del rispetto della Costituzione
e degli obblighi internazionali, che l'art. 2 dello statuto speciale
per la Valle d'Aosta impone alla potestà legislativa primaria della
Regione in materia di «lavori pubblici di interesse regionale»;
determinerebbe un trattamento differenziato ratione loci, creando di
fatto una barriera discriminatoria a danno dei soggetti non
localizzati nel territorio regionale, in palese contrasto con il
principio della parità di trattamento di situazioni identiche e di
uniformità di disciplina e di trattamento nei confronti degli
operatori economici su tutto il territorio nazionale; contrasterebbe,
infine, anche con il principio di imparzialità, efficienza e buon
andamento della pubblica amministrazione, non rispondendo ad alcuna
esigenza tecnica o di concorrenzialità.
3. - Nel giudizio si è costituita la Regione Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste, in persona del Presidente pro-tempore della
Giunta regionale, chiedendo che la questione sia dichiarata
inammissibile ovvero infondata.
In via preliminare, la Regione eccepisce che il ricorso è
inammissibile, in primo luogo, per erronea individuazione
dell'oggetto, essendo indicata, nell'epigrafe del ricorso, come pure,
ripetutamente, nel corso della motivazione dello stesso, come
disposizione impugnata l'art. 26 della legge regionale n. 19 del
2005, inerente alla procedura negoziata, in luogo dell'art. 25 della
medesima legge regionale, recante invece la contestata disciplina
della cosiddetta procedura ristretta. Il ricorso sarebbe, inoltre,
inammissibile sotto altri profili: per insufficienza ed incompletezza
della motivazione, dal momento che, mentre nelle conclusioni dello
stesso si chiede la caducazione dell'intero art. 25 della legge
regionale n. 19 del 2005, la motivazione risulterebbe invece
incentrata esclusivamente su censure indirizzate ad una parte assai
limitata di tale disposizione e cioè alla lettera c) del secondo
comma della stessa disposizione; infine, per difetto di attualità
dell'interesse a ricorrere, limitandosi la disposizione censurata a
rinviare ad un atto successivo (deliberazione della Giunta regionale)
la determinazione delle modalità di attribuzione dei punteggi sulla
base dei criteri individuati dalla legge.
Nel merito, la Regione sostiene che il ricorso è infondato,
considerato che il censurato criterio della «idoneità di
localizzazione», lungi dal determinare una barriera discriminatoria a
danno dei soggetti non localizzati nel territorio regionale,
costituisce, piuttosto, criterio funzionale a consentire la
valutazione della capacità effettiva dell'impresa di svolgere
l'appalto in loco, ossia di trasferire ivi beni e personale se
necessario, a nulla rilevando ove il concorrente abbia la sede e
quale sia la sua nazionalità.
4. - All'udienza pubblica le parti hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni rassegnate nelle memorie scritte.

Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale, promossa in via
principale dal Presidente del Consiglio dei ministri nei confronti
della Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste con il ricorso indicato in
epigrafe, ha ad oggetto l'art. 25 della legge della medesima Regione
5 agosto 2005, n. 19 (Modificazioni alla legge regionale 20 giugno
1996, n. 12 - legge regionale in materia di lavori pubblici - da
ultimo modificata dalla legge regionale 20 gennaio 2005, n. 1),
impugnato per violazione dell'art. 2 della legge costituzionale
26 febbraio 1948 n. 4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta) e degli
artt. 3, 97, 117, primo comma, e 120 della Costituzione.
La disposizione censurata stabilisce che, nell'affidamento di
lavori pubblici di interesse regionale mediante procedura ristretta,
qualora, per gli appalti di valore pari o inferiore alla soglia di 1.
200.000 euro, i candidati qualificati siano in numero superiore a
quello previsto dal bando, fra i criteri ai quali l'amministrazione
appaltante deve attenersi per operare la selezione di ingresso dei
due terzi dei candidati alla licitazione, vi è quello della
«migliore idoneità di localizzazione, determinata in base tanto al
valore assoluto tanto all'incidenza percentuale sull'organico del
concorrente del numero di dipendenti iscritti presso la sede
regionale della cassa edile ovvero, ove non tenuti all'obbligo della
predetta iscrizione, presso la sede regionale dell'INPS nell'anno
antecedente quello di pubblicazione del bando di gara».
Tale norma, secondo il ricorrente, sarebbe costituzionalmente
illegittima, in quanto determinerebbe un trattamento differenziato
ratione loci, creando di fatto una barriera discriminatoria a danno
dei soggetti non localizzati nel territorio regionale, in violazione
del limite generale del rispetto della Costituzione e degli obblighi
internazionali posto dallo statuto speciale in relazione alla
competenza legislativa regionale primaria ivi riconosciuta in materia
di «lavori pubblici di interesse regionale». Inoltre, violerebbe il
principio della parità di trattamento di situazioni identiche e
della uniformità di disciplina e di trattamento nei confronti degli
operatori economici su tutto il territorio nazionale, nonchè il
principio di imparzialità, efficienza e buon andamento della
pubblica amministrazione.
2. -- In linea preliminare, occorre valutare le eccezioni di
inammissibilità del ricorso sollevate dalla Regione resistente in
relazione alla dedotta erronea individuazione dell'oggetto delle
censure, alla pretesa insufficienza ed incompletezza della
motivazione ed al ritenuto difetto di attualità dell'interesse a
ricorrere.
Dette eccezioni non sono fondate.
Dal tenore letterale del ricorso si desume, infatti, chiaramente
che la norma oggetto delle censure è non già l'art. 26 della legge
regionale n. 19 del 2005, erroneamente evocato nell'epigrafe del
ricorso ed inerente alla cosiddetta procedura negoziata, ma l'art. 25
della medesima legge regionale, nella parte in cui ha introdotto il
comma 2, lettera c) nell'art. 26 della legge regionale n. 12 del
1996, che contiene la disciplina della cosiddetta procedura ristretta
per l'affidamento dei lavori pubblici di interesse regionale di
valore inferiore o pari a 1. 200.000 euro, disciplina alla quale si
riferiscono tutte le censure.
Del pari emerge dalla motivazione del ricorso che le censure
sollevate nei confronti del predetto art. 25 della legge regionale
n. 19 del 2005 hanno ad oggetto la disposizione nella sola parte in
cui individua il criterio della migliore localizzazione territoriale
fra i criteri di selezione dei candidati da ammettere alla procedura
ristretta, ove siano superiori al numero indicato dal bando.
Infondata risulta altresì l'eccezione di difetto di attualità
dell'interesse a ricorrere. Il criterio della «migliore idoneità di
localizzazione», oggetto di contestazione, è infatti espressamente
indicato dalla norma censurata come uno dei criteri che
l'amministrazione appaltante è tenuta ad applicare per operare la
selezione dei candidati da ammettere alla procedura ristretta.
3. - Nel merito, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 25 della legge regionale n. 19 del 2005 è fondata, in
riferimento all'art. 2 dello statuto speciale per la Valle d'Aosta,
nonchè agli artt. 3, 97 e 120 della Costituzione.
Questa Corte ha già avuto occasione di affermare che
«discriminare le imprese sulla base di un elemento di localizzazione
territoriale» contrasta con il principio di eguaglianza, nonchè con
il principio in base al quale la regione «non può adottare
provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione
delle persone e delle cose fra le regioni» e «non può limitare il
diritto dei cittadini di esercitare in qualunque parte del territorio
nazionale la loro professione, impiego o lavoro» (art. 120, secondo e
terzo comma, della Costituzione) (sentenza n. 207 del 2001). Da tale
principio, «che vincola anche le Regioni a statuto speciale», e che
più volte è stato ritenuto applicabile all'esercizio di attività
professionali ed economiche (sentenze n. 6 del 1956, n. 13 del 1961,
n. 168 del 1987, n. 372 del 1989, n. 362 del 1998), discende anche
«il divieto per i legislatori regionali di frapporre barriere di
carattere protezionistico alla prestazione, nel proprio ambito
territoriale, di servizi di carattere imprenditoriale da parte di
soggetti ubicati in qualsiasi parte del territorio nazionale
(nonchè, in base ai principi comunitari sulla libertà di
prestazione dei servizi, in qualsiasi paese dell'Unione europea)»
(sentenza n. 207 del 2001).
Nella specie, la norma censurata individua, fra i criteri di
selezione dei due terzi dei candidati da ammettere alla procedura
ristretta per l'affidamento dei lavori pubblici di interesse
regionale, selezione necessaria al fine di rispettare il numero di
candidati indicato nel bando, anche quello della migliore idoneità
di localizzazione, determinata sia in valore assoluto sia in
relazione all'organico, cioè come rapporto tra numero totale di
dipendenti e numero di dipendenti iscritti presso la sede regionale
della cassa edile. In tal modo, dunque, la norma stabilisce proprio
una «condizione rivolta a frapporre barriere all'ingresso nel
territorio regionale, in qualità di soggetti appaltatori, di imprese
provenienti da altre aree e prive di legami stabili con il territorio
medesimo» (sentenza n. 207 del 2001). Questa condizione non è
infatti fondata su alcuna ragione tecnica, nè può ritenersi
ragionevolmente giustificabile in nome dell'efficienza e del buon
andamento dell'amministrazione, in quanto è «ben possibile che anche
imprese aventi sede e organizzazione stabile fuori del territorio
regionale possiedano i requisiti tecnico-organizzativi necessari - e
richiesti dalla normativa e dai bandi di gara - per assicurare
un'efficiente esecuzione degli appalti» ed a nulla rileva il richiamo
agli eventuali maggiori costi che tali imprese dovrebbero sostenere,
poichè gli altri criteri di scelta del contraente individuati dalla
legge «consentono comunque all'amministrazione di assicurarsi le
prestazioni alle condizioni per essa più convenienti anche sotto il
profilo economico» (sentenza n. 207 del 2001).
Va, pertanto, dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 26, comma 2, lettera c) della legge regionale 12 del 1996,
come modificato dall'art. 25 della legge regionale n. 19 del 2005,
nella parte in cui introduce il criterio della «migliore idoneità di
localizzazione», fra i criteri di selezione di due terzi dei
candidati ammessi alla procedura ristretta per l'affidamento di
lavori pubblici di importo pari o inferiore a 1. 200.000 euro.
Restano assorbiti gli ulteriori profili di illegittimità
costituzionale prospettati dal ricorrente.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 26, comma 2,
lettera c) della legge della Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste
20 giugno 1996, n. 12 (Legge regionale in materia di lavori
pubblici), nel testo modificato dall'art. 25 della legge della
Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste 5 agosto 2005, n. 19
(Modificazioni alla legge regionale 20 giugno 1996, n. 12 - legge
regionale in materia di lavori pubblici - da ultimo modificata dalla
legge regionale 20 gennaio 2005, n. 1).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 dicembre 2006.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Tesauro
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 22 dicembre 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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