1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 27-12-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 223 SENTENZA 22 novembre - 22 dicembre 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Istruzione - Ridefinizione dei contingenti organici di dirigenti scolastici e direttori dei servizi generali e amministrativi - Risparmi conseguenti - Criteri di utilizzo - Individuazione tramite decreto interministeriale, senza previa intesa della Conferenza unificata - Violazione del principio di leale collaborazione - Illegittimita' costituzionale in parte qua. Istruzione - Ridefinizione dei contingenti organici di dirigenti scolastici e direttori dei servizi generali e amministrativi - Criteri - Individuazione diretta dei relativi parametri, senza consentire alle regioni di introdurne di ulteriori - Ricorso delle Regioni Toscana e Puglia - Lamentata violazione del diritto all'istruzione, della competenza concorrente in materia di istruzione, nonche' dei principi di eguaglianza formale e sostanziale, di buon andamento e di sussidiarieta' - Non fondatezza delle questioni. Istruzione - Ridefinizione dei contingenti organici di dirigenti scolastici e direttori dei servizi generali e amministrativi - Necessita' di un'intesa in sede di Conferenza unificata entro un termine perentorio - Potere sostitutivo dello Stato in mancanza di intesa - Ricorso delle Regioni Emilia-Romagna, Toscana e Puglia - Lamentata violazione del diritto all'istruzione, della competenza concorrente in materia di istruzione, nonche' dei principi di eguaglianza formale e sostanziale, di buon andamento, sussidiarieta' e leale collaborazione - Non fondatezza delle questioni. Istruzione - Ridefinizione dei contingenti organici di dirigenti scolastici e direttori dei servizi generali e amministrativi - Criteri, strumenti, competenze e obiettivi - Ricorso della Regione Toscana - Lamentata violazione della competenza concorrente in materia di istruzione, nonche' del principio di sussidiarieta' e autonomia finanziaria - Non fondatezza delle questioni. Istruzione - Ridefinizione dei contingenti organici di dirigenti scolastici e direttori dei servizi generali e amministrativi - Criteri - Correlazione con l'andamento demografico - Effetti previsti - Riduzione graduale del numero delle istituzioni scolastiche - Ricorso delle Regioni Emilia-Romagna, Puglia e Toscana - Lamentata violazione del diritto all'istruzione, della competenza concorrente in materia di istruzione, nonche' dei principi di eguaglianza e buon andamento - Non fondatezza delle questioni. Istruzione - Ridefinizione dei contingenti organici di dirigenti scolastici e direttori dei servizi generali e amministrativi - Criteri - Correlazione con l'andamento demografico - Effetti previsti - Riduzione graduale del numero delle istituzioni scolastiche - Ricorso delle Regioni Emilia-Romagna, Puglia e Toscana - Lamentata violazione dei principi di sussidiarieta' e di leale collaborazione - Non fondatezza delle questioni. Istruzione - Ripartizione del contingente organico dei dirigenti scolastici - Rinvio a decreto interministeriale, anziche' a regolamento regionale - Ricorso della Regione Toscana - Lamentata violazione della competenza regolamentare regionale - Non fondatezza della questione. Istruzione - Risparmi ricavati dalla riduzione della spesa scolastica - Conseguente istituzione di fondi in ambiti di competenza regionale - Ricorso della Regione Emilia Romagna - Lamentata violazione del principio di leale collaborazione - Ius superveniens di carattere satisfattivo - Cessata materia del contendere. Istruzione - Risparmi ricavati dalla riduzione della spesa scolastica - Conseguente istituzione di fondo finalizzato alla valorizzazione del personale scolastico senza previa intesa - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Lamentata violazione del principio di leale collaborazione, delle competenze regionali legislative e amministrative in materia di istruzione, nonche' dell'autonomia finanziaria regionale - Non fondatezza delle questioni. - Legge 29 dicembre 2022, n. 197, art. 1, commi 557, 558, terzo periodo, 560, secondo periodo, e 561, secondo periodo. - Costituzione, artt. 3, primo e secondo comma, 5, 34, primo e secondo comma, 97, secondo comma, 117, primo, terzo e sesto comma, 118, primo e secondo comma, 119 e 120. (T-230223) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 27-12-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta da:
Presidente:Augusto Antonio BARBERA;
Giudici :Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ,
Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI, Giovanni PITRUZZELLA, Antonella SCIARRONE
ALIBRANDI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi
557, 558, 560 e 561, della legge 29 dicembre 2022, n. 197 (Bilancio
di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2023 e bilancio
pluriennale per il triennio 2023-2025), promossi complessivamente
dalle Regioni Toscana, Emilia-Romagna e Puglia, con ricorsi
notificati il 24, il 27 febbraio e il 27 febbraio-1° marzo 2023,
depositati in cancelleria il 24, il 27 e il 28 febbraio 2023,
iscritti, rispettivamente, ai numeri 4, 6 e 7 del registro ricorsi
2023 e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 11
e 12, prima serie speciale, dell'anno 2023.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 21 novembre 2023 il Giudice
relatore Luca Antonini;
uditi gli avvocati Marcello Cecchetti per le Regioni Toscana e
Puglia, Giandomenico Falcon e Andrea Manzi per la Regione
Emilia-Romagna e gli avvocati dello Stato Laura Paolucci e Emanuele
Feola per il Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 22 novembre 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato e depositato il 24 febbraio 2023 (reg.
ric. n. 4 del 2023), la Regione Toscana, in persona del Presidente
pro tempore, ha impugnato l'art. 1, commi 557 e 558, della legge 29
dicembre 2022, n. 197 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023-2025),
in riferimento complessivamente agli artt. 5, 34, 117, terzo e sesto
comma, 118, primo e secondo comma, 119 e 120 della Costituzione.
1.1.- Le suddette disposizioni, rispettivamente, modificano la
disciplina per la definizione del contingente organico dei dirigenti
scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi
(DSGA) e la sua distribuzione tra le regioni nonchè stabiliscono la
destinazione e l'utilizzo dei risparmi derivanti dall'applicazione
della disciplina medesima.
In particolare, il comma 557 inserisce nell'art. 19 del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, nella
legge 15 luglio 2011, n. 111, dopo il comma 5-ter, le seguenti norme:
«5-quater. Al fine di dare attuazione alla riorganizzazione del
sistema scolastico prevista nel Piano nazionale di ripresa e
resilienza, a decorrere dall'anno scolastico 2024/2025, i criteri per
la definizione del contingente organico dei dirigenti scolastici e
dei direttori dei servizi generali e amministrativi e la sua
distribuzione tra le regioni, tenendo conto del parametro della
popolazione scolastica regionale indicato per la riforma 1.3 prevista
dalla missione 4, componente 1, del citato Piano nazionale di ripresa
e resilienza, nonchè della necessità di salvaguardare le
specificità delle istituzioni scolastiche situate nei comuni
montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate
da specificità linguistiche, anche prevedendo forme di compensazione
interregionale, sono definiti, su base triennale con eventuali
aggiornamenti annuali, con decreto del Ministro dell'istruzione e del
merito, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze,
previo accordo in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8
del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, da adottare entro il
31 maggio dell'anno solare precedente all'anno scolastico di
riferimento. Ai fini del raggiungimento dell'accordo, lo schema del
decreto è trasmesso dal Ministero dell'istruzione e del merito alla
Conferenza unificata entro il 15 aprile. Le regioni, sulla base dei
parametri individuati dal decreto di cui al primo periodo, provvedono
autonomamente al dimensionamento della rete scolastica entro il 30
novembre di ogni anno, nei limiti del contingente annuale individuato
dal medesimo decreto. Con deliberazione motivata della regione può
essere determinato un differimento temporale di durata non superiore
a trenta giorni. Gli uffici scolastici regionali, sentite le regioni,
provvedono alla ripartizione del contingente dei dirigenti scolastici
assegnato.
5-quinquies. Decorso inutilmente il termine del 31 maggio di cui
al primo periodo del comma 5-quater, il contingente organico dei
dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e
amministrativi e la sua distribuzione tra le regioni sono definiti
con decreto del Ministro dell'istruzione e del merito, di concerto
con il Ministro dell'economia e delle finanze, da adottare entro il
30 giugno, sulla base di un coefficiente indicato dal decreto
medesimo, non inferiore a 900 e non superiore a 1000, e tenuto conto
dei parametri, su base regionale, relativi al numero degli alunni
iscritti nelle istituzioni scolastiche statali e dell'organico di
diritto dell'anno scolastico di riferimento, integrato dal parametro
della densità degli abitanti per chilometro quadrato, ferma restando
la necessità di salvaguardare le specificità delle istituzioni
scolastiche situate nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle
aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche, nonchè
da un parametro perequativo, determinato in maniera da garantire a
tutte le regioni, nell'anno scolastico 2024/2025, almeno il medesimo
numero di istituzioni scolastiche calcolato sulla base del parametro
di cui al comma 5 e comunque entro i limiti del contingente
complessivo a livello nazionale individuato ai sensi del secondo
periodo. Al fine di garantire una riduzione graduale del numero delle
istituzioni scolastiche per ciascuno degli anni scolastici
considerati si applica, per i primi sette anni scolastici, un
correttivo non superiore al 2 per cento anche prevedendo forme di
compensazione interregionale. Gli uffici scolastici regionali,
sentite le regioni, provvedono alla ripartizione del contingente dei
dirigenti scolastici assegnato.
5-sexies. In sede di prima applicazione, per l'anno scolastico
2023/2024, restano ferme le disposizioni dei commi 5, 5-bis e 5-ter
del presente articolo, con i parametri indicati all'articolo 1, comma
978, della legge 30 dicembre 2020, n. 178, e, per l'anno scolastico
2024/2025, il decreto di cui al comma 5-quater o quello di cui al
comma 5-quinquies del presente articolo definisce un contingente
organico comunque non superiore a quello determinato mediante
l'applicazione dei commi 5 e 5-bis. A decorrere dall'anno scolastico
2025/2026, il decreto di cui al comma 5-quater o quello di cui al
comma 5-quinquies definisce un contingente organico comunque non
superiore a quello determinato sulla base dei criteri definiti
nell'anno scolastico precedente. Eventuali situazioni di esubero
trovano compensazione nell'ambito della definizione del contingente».
Il successivo comma 558 stabilisce che «[i] risparmi conseguiti
mediante l'applicazione della disciplina di cui al comma 557
confluiscono, previo accertamento degli stessi, in un fondo istituito
nello stato di previsione del Ministero dell'istruzione e del merito
e possono essere destinati ad incrementare il Fondo per il
funzionamento delle istituzioni scolastiche, di cui all'articolo 1,
comma 601, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, il fondo unico
nazionale per la dirigenza scolastica, il fondo integrativo di
istituto, anche con riferimento alle indennità destinate ai
direttori dei servizi generali e amministrativi, il fondo di cui
all'articolo 1, comma 202, della legge 13 luglio 2015, n. 107,
nonchè al pagamento delle supplenze brevi e saltuarie del personale
scolastico. Nel fondo istituito ai sensi del primo periodo
confluiscono le eventuali economie derivanti dall'applicazione
dell'articolo 1, comma 978, della legge 30 dicembre 2020, n. 178,
previo accertamento operato con decreto del Ministro dell'istruzione
e del merito, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze. Le risorse del fondo istituito ai sensi del primo periodo
sono ripartite annualmente con decreto del Ministro dell'istruzione e
del merito, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze. I risparmi accertati sono iscritti nel medesimo fondo con
uno o più decreti di variazione compensativa adottati dal Ministro
dell'economia e delle finanze».
2.- Con il primo motivo di ricorso, la Regione Toscana impugna il
comma 557 dell'art. 1 della legge 197 del 2022 che, inserendo il
comma 5-quater nell'art. 19 del d.l. n. 98 del 2011, come convertito,
individuerebbe direttamente i parametri per la determinazione e
ripartizione del contingente dei dirigenti scolastici, senza
consentire alle regioni di introdurne di ulteriori relativi, ad
esempio, alle specificità delle aree interne, delle aree urbane o al
contesto socio-economico svantaggiato.
2.1.- La norma impugnata violerebbe anzitutto l'art. 117, terzo
comma, Cost. dal momento che inciderebbe, con un intervento di
dettaglio, nell'ambito della materia della istruzione, di competenza
legislativa concorrente, alla quale questa Corte avrebbe ricondotto
le norme sul dimensionamento scolastico e sulla programmazione della
rete scolastica (sono citate le sentenze n. 147 del 2012 e n. 200 del
2009).
La denunciata omissione di criteri che tengano conto delle
peculiarità territoriali indicate dalle regioni, in accordo con gli
enti locali, determinerebbe anche la violazione dell'art. 34 Cost.,
sotto il profilo della garanzia del diritto all'istruzione,
ridondando nella lesione delle sfere di competenza regionale.
Il richiamato comma 5-quater violerebbe altresì l'art. 118,
primo e secondo comma, Cost., allocando in capo allo Stato, in
particolare all'ufficio scolastico regionale, la funzione di
ripartizione del contingente organico dei dirigenti e dei DSGA, in
assenza di esigenze di carattere unitario e non assicurando
l'effettiva partecipazione delle regioni, soltanto «sentite».
Sarebbero così violati i principi applicabili in caso di chiamata in
sussidiarietà (è citata la sentenza di questa Corte n. 6 del 2023).
2.2.- Lo stesso comma 557 è impugnato anche nella parte in cui,
inserendo il comma 5-quinquies nell'art. 19 del d.l. n. 98 del 2011,
come convertito, farebbe «scatt[are] il potere sostitutivo dello
Stato» se non sia raggiunto l'accordo in Conferenza unificata,
consentendo di «procede[re] unilateralmente» alla determinazione del
contingente organico e alla sua distribuzione tra le regioni.
Le disposizioni impugnate avrebbero l'effetto di ridurre il
contingente dei dirigenti scolastici rispetto al numero delle
istituzioni autonome previste nel piano di dimensionamento regionale
e, di conseguenza, obbligherebbero le regioni ad accorpare gli
istituti «per rapportarli al numero dei dirigenti assegnati alla
Regione, dato che non è più prevista la possibilità di nominare il
reggente».
Inoltre, ai fini del riparto del contingente dei direttori
scolastici assegnati le regioni verrebbero soltanto «sentite»
dall'ufficio scolastico regionale, risultando pertanto esautorate
dalle determinazioni relative al dimensionamento scolastico nel loro
territorio.
Ad avviso della ricorrente, la norma in esame violerebbe le
competenze regionali in materia di istruzione, di cui all'art. 117,
terzo comma, Cost., sia perchè «incidere[bbe] in modo significativo
sulla condizione della rete scolastica regionale», non prevedendo un
diverso modo di copertura dei posti dirigenziali soppressi; sia
perchè, stabilendo criteri di dettaglio e autoapplicativi, la
regione dovrebbe limitarsi ad adeguare a questi la propria rete
scolastica.
Il ricorso lamenta anche una violazione dei principi della leale
collaborazione e del corretto esercizio del potere sostitutivo, ai
sensi degli artt. 5, 117, 118 e 120 Cost. Il richiamato comma
5-quinquies prevederebbe infatti l'intervento unilaterale dello Stato
non come «l'ipotesi estrema» dopo l'esperimento di ulteriori
procedure bilaterali volte a superare il dissenso, ma «come
conseguenza automatica del mancato raggiungimento dell'accordo», in
relazione al quale, per di più, sarebbe stabilito un termine molto
ristretto.
Infine, per le stesse ragioni già illustrate con riguardo al
comma precedente, anche l'ultimo periodo del comma 5-quinquies
violerebbe l'art. 118, primo e secondo comma, Cost., allocando in
capo all'ufficio scolastico regionale la funzione di ripartizione del
contingente scolastico.
2.3.- Con un distinto motivo, il ricorso impugna l'art. 1, comma
557, della legge n. 197 del 2022 nella parte in cui introduce il
comma 5-sexies nell'art. 19 del d.l. n. 98 del 2011, come convertito,
prevedendo, «senza alcun coinvolgimento regionale nel relativo
procedimento, la determinazione in progressiva riduzione degli
organici scolastici». Sarebbero così violati sia l'art. 117, terzo
comma, Cost., perchè le regioni dovrebbero necessariamente rivedere
la propria programmazione della rete scolastica e il dimensionamento
degli istituti, sia l'art. 34 Cost., perchè la riduzione «a regime»
determinerebbe «una contrazione della rete scolastica», idonea a
compromettere il diritto all'istruzione nel caso di crescita della
popolazione scolastica.
2.4.- Il terzo motivo di ricorso denuncia che il comma 557
impugnato violerebbe gli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., non
rispondendo alle condizioni necessarie per costituire un principio
fondamentale nella materia del coordinamento della finanza pubblica
(è richiamata la sentenza di questa Corte n. 147 del 2012).
2.5.- Il motivo successivo lamenta che la stessa disposizione
violerebbe gli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., richiamando
impropriamente la necessità di rispettare gli obblighi nascenti dal
Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e, in ogni caso,
omettendo di osservare i requisiti previsti per la chiamata in
sussidiarietà dell'intervento statale.
2.6.- Un ulteriore motivo lamenta che l'impugnato art. 1, comma
557, nella parte in cui introduce i commi 5-quater e 5-quinquies
nell'art. 19 del d.l. n. 98 del 2011, come convertito, rimetterebbe a
un «decreto» la ripartizione del contingente scolastico, senza
specificare se tale atto abbia natura regolamentare o meno.
Sarebbe così violato l'art. 117, sesto comma, Cost.,
consentendosi allo Stato l'esercizio di un potere regolamentare -
essendo questa la natura del decreto, «destinato a contenere criteri
e ripartizione del personale» - in materie diverse da quelle
attribuite alla sua potestà legislativa esclusiva.
2.7.- Con l'ultimo motivo è impugnato l'art. 1, comma 558, della
legge n. 197 del 2022, in riferimento agli artt. 117, terzo comma,
118, primo comma, e 119, Cost., nonchè al principio di leale
collaborazione.
La citata disposizione, che stabilisce la destinazione e
l'utilizzo dei risparmi derivanti dall'applicazione del precedente
comma 557, pretermetterebbe le regioni dalle scelte riguardanti
l'utilizzo del fondo contestualmente istituito, ledendone le
attribuzioni. Inoltre, essa non prevederebbe che il decreto
ministeriale relativo al riparto delle risorse del fondo sia adottato
previa intesa acquisita nella sede della Conferenza unificata, come
esigerebbe il rispetto del principio di leale collaborazione quando
la legge statale istituisce fondi con vincolo di destinazione
riconducibili a materie di competenza regionale, quale è, nella
specie, la istruzione.
3.- Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo il rigetto del ricorso.
Preliminarmente, la difesa statale evidenzia che, prima della
riforma attuata dalle norme impugnate, la definizione dell'organico
dei dirigenti scolastici e dei DSGA era incentrata su un parametro
dimensionale rigido, potendosi assegnare stabilmente una di tali
figure esclusivamente alle istituzioni scolastiche con un numero di
alunni pari o superiore a 600 oppure a 400, se situate nelle piccole
isole, o in comuni montani, ovvero in aree geografiche caratterizzate
da specificità linguistiche.
Invece, per le istituzioni con un numero di alunni inferiore si
sarebbe dovuto ricorrere al conferimento «in reggenza» a un dirigente
scolastico con incarico su altre istituzioni e all'assegnazione del
posto di DSGA «in comune con altre istituzioni scolastiche». Entrambi
gli istituti giuridici, sostiene l'Avvocatura, si sarebbero
dimostrati nel corso degli anni del tutto inidonei a garantire una
gestione razionale del personale scolastico in esame, con effetti
negativi sul buon andamento dell'amministrazione destinati, peraltro,
a «incrementa[rsi] negli anni futuri in ragione del fenomeno ormai
inarrestabile della cd. "denatalita'"».
Inoltre, i suddetti valori soglia sarebbero tornati applicabili a
decorrere dall'anno scolastico 2024-2025, una volta cessata la
temporanea vigenza, per i tre anni scolastici precedenti, di valori
inferiori (500 e 300), con l'effetto di un significativo aumento
delle istituzioni scolastiche sottodimensionate e, di conseguenza,
del ricorso alle reggenze dei dirigenti scolastici e alle
assegnazioni in comune dei DSGA.
Pertanto, istituti dal carattere eccezionale e motivati da
esigenze specifiche e contingenti, «sarebbero invece diventati la
"regola", determinando gravi disfunzioni organizzative nella gestione
del personale scolastico», quali: a) la moltiplicazione degli
adempimenti amministrativi e gestionali per il dirigente e il DSGA, a
seconda del numero delle istituzioni affidate; b) la «condizione di
"precarieta'"» del dirigente, il cui incarico di reggenza, di durata
annuale, pregiudicherebbe la pianificazione pluriennale delle
attività; c) la «"instabilita'" ed "imprevedibilita'"» del
trattamento economico del personale scolastico, dal momento che lo
stesso fondo alimenta sia l'indennità di reggenza, sia la componente
variabile della retribuzione di tutti i dirigenti scolastici, così
che il numero delle reggenze influisce sul trattamento economico in
concreto percepito anno per anno dal personale in esame.
Più in generale, l'Avvocatura richiama gli orientamenti della
giurisprudenza della Corte dei conti, della Corte di cassazione e
anche di questa Corte, tutti convergenti nel qualificare la reggenza
come istituto dal carattere eccezionale e necessariamente temporaneo.
In conclusione, l'intervento normativo impugnato si sarebbe reso
necessario per contenere i descritti effetti negativi, in un quadro
di progressivo decremento della popolazione scolastica, come
evidenziato nella relazione tecnica alle disposizioni in esame,
allegata al disegno di legge di bilancio 2023.
3.1.- La difesa statale richiama poi gli specifici contenuti del
PNRR che richiederebbero di rivedere l'organizzazione del sistema
scolastico, con l'obiettivo di fornire soluzioni concrete anche alla
tematica del dimensionamento della rete scolastica. In particolare,
l'Allegato alla decisione di esecuzione del Consiglio dell'Unione
europea del 13 luglio 2021, relativa all'approvazione della
valutazione del PNRR dell'Italia, fisserebbe come obiettivo, nel
quadro della Riforma dell'organizzazione del sistema scolastico
(Riforma 1.3 della Missione 4, Componente 1) la «revisione delle
norme relative alle dimensioni degli edifici scolastici», chiedendo
di adottare come «"parametro efficace" per individuare i plessi
accorpati ad altri istituti [...] la popolazione scolastica
regionale, anzichè la popolazione del singolo istituto come previsto
dalla legislazione vigente».
Le disposizioni impugnate sarebbero quindi coerenti con il
raggiungimento dei suddetti obiettivi del PNRR, ai quali sono
condizionati i finanziamenti europei previsti in favore dell'Italia.
3.2.- Ciò premesso, ad avviso dell'Avvocatura la riforma non
inciderebbe sulle funzioni di dimensionamento della rete scolastica
esercitate dalle regioni, dal momento che queste «conserv[erebbero]
il potere di istituire "plessi scolastici" laddove, sulla base delle
esigenze del proprio territorio, se ne ravvisi la necessita'».
Andrebbe al riguardo rimarcata la differenza tra le istituzioni
scolastiche autonome, ossia gli «enti-organo muniti di personalità
giuridica», in relazione alle quali è possibile nominare un
dirigente scolastico e un DSGA, e i plessi scolastici, ossia «i punti
"fisici" di erogazione del servizio scolastico afferente ad una
determinata istituzione scolastica».
Le norme impugnate interverrebbero solo sul numero delle
istituzioni scolastiche, dirette da un dirigente, «ma [...] non
incide[rebbero] in alcun modo sull'articolazione dei "plessi
scolastici" nell'ambito del territorio regionale, lasciando immutata
l'autonomia di cui godono al riguardo le Regioni»; inoltre, nel
dimensionare la rete scolastica, queste potrebbero sia «istituire
scuole autonome senza tener conto dei parametri dimensionali vigenti
in precedenza», sia dislocare i plessi scolastici in assoluta
autonomia. D'altro canto, la normativa in esame neppure inciderebbe
sui criteri di formazione delle classi, oggetto di distinte
disposizioni legislative.
La riforma avrebbe quindi un duplice obiettivo: uscire dai rigidi
vincoli quantitativi del sistema normativo previgente, lasciando alle
regioni piena autonomia nell'allocare sul proprio territorio
l'erogazione del servizio scolastico, ed eliminare le inefficienze e
i maggiori costi di personale connessi agli istituti giuridici della
reggenza e dell'assegnazione in comune.
3.3.- Sulla base delle considerazioni svolte, tutti i motivi di
ricorso sarebbero non fondati.
3.3.1.- Quanto al primo, la norma impugnata non estrometterebbe
le regioni dalla individuazione dei criteri rilevanti nella
definizione e distribuzione del contingente organico dei dirigenti
scolastici e dei DSGA. Essa, infatti, disciplinerebbe un oggetto non
sussumibile nella materia «istruzione», ma rientrerebbe in tre
distinti ambiti di competenza legislativa statale: a) quella
esclusiva di cui all'art. 117, secondo comma, lettera a), Cost., in
relazione ai rapporti dello Stato con l'Unione europea, con
riferimento agli obblighi rivenienti dall'attuazione di impegni
assunti con il PNRR; b) quella concorrente riferita ai principi
generali di coordinamento della finanza pubblica, di cui all'art.
117, terzo comma, Cost., sotto il profilo del contenimento della
spesa per il personale; c) quella esclusiva di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera g), Cost., concernente l'«ordinamento e
[l']organizzazione amministrativa dello Stato», rilevante nella
specie atteso che i dirigenti scolastici e i DSGA sono dipendenti
pubblici statali e non regionali e che le disposizioni impugnate ne
disciplinano la quantificazione e l'assegnazione.
In questo contesto, la scelta di acquisire l'accordo in sede di
Conferenza unificata richiamerebbe il contenuto della disciplina
previgente di cui al comma 5-ter dell'art. 19 del d.l. n. 98 del
2011, come convertito, e si giustificherebbe «nell'ottica della
massima collaborazione tra i diversi livelli istituzionali»,
considerato che i criteri stabiliti per definire il contingente
organico finirebbero per costituire anche «parametri di riferimento»
delle scelte regionali sul dimensionamento scolastico. Al tempo
stesso, sarebbe ragionevole e proporzionata la scelta di prescindere
da tale accordo nel caso questo non sia raggiunto entro i termini
fissati, trattandosi di un «meccanismo di salvaguardia» diretto a
rimediare a una situazione di stallo, di per sè pregiudizievole del
diritto all'istruzione.
3.3.2.- Il secondo profilo di censura, relativo alla introduzione
di un termine estremamente breve per raggiungere l'accordo in
Conferenza unificata, sarebbe privo di pregio, trovando invece la
tempistica introdotta fondamento nella esigenza di dare attuazione
tempestiva al PNRR e nella necessità di garantire il regolare inizio
dell'anno scolastico.
La definizione del contingente organico del personale in esame
dovrebbe concludersi entro il 30 giugno per consentire alle regioni
di procedere al dimensionamento delle rispettive reti scolastiche;
d'altro canto, non avrebbe potuto prevedersi un termine anteriore al
15 aprile per la trasmissione alla Conferenza dello schema di decreto
ministeriale, dovendo questo basarsi su dati attendibili relativi al
numero degli alunni iscritti presso i vari istituti, disponibili
soltanto alla fine del mese di gennaio.
Inoltre, il termine di quarantacinque giorni previsto per il
raggiungimento dell'accordo sarebbe del tutto ragionevole, essendo
più ampio di quello, di trenta giorni, stabilito in via generale per
la definizione delle intese tra Stato e regioni dall'art. 3, comma 3,
del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed
ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse
comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza
Stato-città ed autonomie locali).
Infine, l'intervento unilaterale dello Stato, in caso di mancato
raggiungimento dell'accordo, era già previsto dall'art. 19, comma
5-ter, del d.l. n. 98 del 2011, come convertito, e in questo modo si
sarebbe sempre provveduto negli ultimi anni, non essendo mai stato
raggiunto alcun accordo in Conferenza unificata, senza peraltro che i
decreti ministeriali siano stati oggetto di impugnazione da parte di
alcuna regione.
3.3.3.- Le censure mosse alla previsione dei criteri per la
definizione del contingente organico nel caso in cui non sia
raggiunto l'accordo si fonderebbero sull'errato presupposto di fatto
che questi possano incidere sulla prerogativa regionale di provvedere
al dimensionamento scolastico, comportando «una riduzione dei "plessi
scolastici"»; asserzione confutata dalla difesa statale richiamando
le considerazioni svolte in premessa.
D'altro canto, il concreto dimensionamento della rete scolastica
resterebbe attribuito al sistema delle autonomie, anche per ciò che
attiene al numero, al tipo, alla ubicazione e alle modalità di
aggregazione dei plessi scolastici. Il nuovo modello sarebbe dunque
«profondamente diverso» da quello previsto dall'art. 19, comma 4, del
d.l. n. 98 del 2011, come convertito, dichiarato costituzionalmente
illegittimo dalla sentenza di questa Corte n. 147 del 2012; in quel
caso, infatti, la norma imponeva la costituzione di istituti
comprensivi, incidendo concretamente e direttamente sul
dimensionamento della rete scolastica.
3.3.4.- Priva di fondamento sarebbe anche la doglianza riferita
all'allocazione in capo all'ufficio scolastico regionale della
funzione di ripartizione del contingente di dirigenti assegnato alla
regione, rilevando al riguardo l'esercizio della competenza
legislativa e amministrativa esclusiva dello Stato nella gestione del
proprio personale, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera g),
Cost., trattandosi di funzioni «spetta[nti] al "datore di lavoro"».
3.3.5.- Il profilo di censura incentrato sulla finalità della
norma di ridurre progressivamente gli organici è poi confutato dalla
erroneità del suo presupposto giacchè, come in precedenza rilevato,
non sarebbero affatto incise le funzioni di dimensionamento della
rete scolastica. In sostanza, le regioni potrebbero prevedere
istituzioni scolastiche «indipendentemente dal numero di alunni
iscritti», valutando autonomamente le proprie peculiarità
territoriali e ambientali.
3.3.6.- Quanto, infine, alla doglianza relativa all'esercizio di
un potere regolamentare statale in materia di competenza regionale,
l'Avvocatura ne sostiene la non fondatezza sia sulla base dei già
richiamati ambiti materiali che legittimerebbero l'intervento tanto
legislativo quanto amministrativo dello Stato, sia, in ogni caso,
poichè il decreto previsto dal comma 5-quinquies dell'art. 19 del
d.l. n. 98 del 2011, come convertito, introdotto dall'impugnato comma
557, non avrebbe natura regolamentare, rientrando invece «nella
categoria giuridica dei provvedimenti di macrorganizzazione adottati
dal datore di lavoro pubblico per gestire il proprio personale».
3.3.7.- Da ultimo, anche la questione relativa all'impugnazione
dell'art. 1, comma 558, della legge n. 197 del 2022 sarebbe non
fondata, sul rilievo che le risorse economiche confluite nel fondo
amministrato e gestito dallo Stato non sarebbero destinate a
finanziare misure rientranti nell'ambito delle competenze legislative
o amministrative delle regioni, ma alimenterebbero ulteriori fondi
attinenti «alla gestione del personale scolastico», ossia di
personale statale, nell'esercizio della competenza esclusiva statale
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.
4.- Con ricorso notificato e depositato il 27 febbraio 2023 (reg.
ric. n. 6 del 2023), la Regione Emilia-Romagna, in persona del
Presidente pro tempore, ha impugnato l'art. 1, commi 557, 558, 560 e
561, della legge n. 197 del 2022, in riferimento, nel complesso, agli
artt. 3, 5, 97, secondo comma, 117, primo e terzo comma, 118, primo e
secondo comma, 119 e 120, secondo comma, Cost., nonchè ai principi
di leale collaborazione e di ragionevolezza.
Il citato comma 557, che introduce i commi 5-quater, 5-quinquies
e 5-sexies nell'art. 19 del d.l. n. 98 del 2011, come convertito,
sarebbe costituzionalmente illegittimo nelle parti in cui questi
ultimi: a) estrometterebbero le regioni dalla concertazione sui
criteri per la determinazione del contingente dei dirigenti
scolastici e per il riparto dello stesso tra le regioni, prevedendo
un «effetto "ghigliottina"», ossia il passaggio alla semplice
competenza ministeriale ove non intervenga entro una data
predeterminata l'accordo in Conferenza unificata; b) prevederebbero,
con norme di dettaglio, criteri rigidi, irragionevoli e
contraddittori per la determinazione del predetto contingente; c)
degraderebbero a un mero parere la partecipazione regionale al
riparto, all'interno della regione, del contingente dei dirigenti
scolastici assegnato.
4.1.- Considerando anzitutto il contenuto del richiamato comma
5-quinquies, primo periodo, il ricorso ritiene lesa la competenza
regionale delle regioni in relazione all'organizzazione del servizio
scolastico, dal momento che le determinazioni sul contingente dei
dirigenti scolastici comporterebbero «innegabili condizionamenti» a
carico delle decisioni sul dimensionamento delle istituzioni
scolastiche, riservate alle regioni.
Pertanto, il concorso di competenze statali con quelle regionali
dovrebbe trovare composizione tramite la leale collaborazione, ma
tale principio sarebbe violato dalla disposizione impugnata, che
autorizzerebbe lo Stato ad agire unilateralmente - e con «un potere
che presenta anche profili sostitutivi» - al mancato raggiungimento
dell'accordo in Conferenza unificata per il mero decorso di un
termine predefinito e declasserebbe la partecipazione regionale al
ruolo di un mero apporto consultivo.
Sarebbero in definitiva violati il principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 5 e 120, secondo comma, Cost., e le
competenze amministrative della regione in materia di istruzione, di
cui agli artt. 118, primo e secondo comma, Cost., in relazione
all'art. 117, terzo comma, Cost.
4.2.- Inoltre, l'impugnato comma 557, nella parte in cui
introduce nell'art. 19 del d.l. n. 98 del 2011, come convertito, i
commi 5-quinquies, primo periodo, e 5-sexies, violerebbe l'art. 117,
terzo comma, Cost., le competenze amministrative delle regioni nella
materia della istruzione, di cui all'art. 118, primo e secondo comma,
Cost., in relazione al predetto art. 117, nonchè i principi di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., di buon andamento di cui
all'art. 97, secondo comma, Cost., e l'art. 117, primo comma, Cost.
Le citate disposizioni statali prevederebbero, infatti, parametri
fissi e rigidi «diretti a ridurre il personale dirigenziale e il
personale amministrativo collegato, e dunque inevitabilmente a
ridurre il numero di plessi scolastici dotati di autonomia».
Esse risulterebbero, in primo luogo, eccedere strutturalmente il
carattere delle norme di principio, violando l'art. 117, terzo comma,
Cost., e, in secondo luogo, condizionerebbero l'esercizio delle
funzioni amministrative regionali in materia di dimensionamento
scolastico, in contrasto con l'art. 118, primo e secondo comma, Cost.
e con i principi di ragionevolezza e di buon andamento. Quanto al
comma 5-sexies, esso impedirebbe sempre «un aumento del contingente
di dirigenti, anche qualora vi siano oggettive esigenze che lo
richiederebbero».
Sarebbe evidente, ad avviso della ricorrente, la ridondanza della
violazione sulle funzioni amministrative e legislative regionali in
materia scolastica.
Infine, la violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., è
prospettata in quanto, al contrario di quanto dichiarato
dall'impugnato comma 557, le nuove disposizioni non sarebbero affatto
«funzionali al PNRR ma anzi ne elud[erebbero] lo specifico obiettivo»
relativo alla Riforma 1.3 della Missione 4, Componente 1, «che
vorrebbe un potenziamento e non un indebolimento della rete
scolastica».
4.3.- Il terzo profilo di censura riguarda lo stesso comma 557,
nella parte in cui introduce nell'art. 19 del d.l. n. 98 del 2011,
come convertito, i commi 5-quater, ultimo periodo, e 5-quinquies,
ultimo periodo, prevedendo entrambi che «[g]li uffici scolastici
regionali, sentite le regioni, provvedono alla ripartizione del
contingente dei dirigenti scolastici assegnato»; tali disposizioni
violerebbero il principio di leale collaborazione, di cui agli artt.
5 e 120, secondo comma, Cost., e quello di sussidiarietà, di cui
all'art. 118 Cost.
Le disposizioni impugnate avrebbero a oggetto una funzione da
esercitare d'intesa con ciascuna regione interessata, toccando
l'organizzazione del servizio e non i profili attinenti allo status
di dipendenti pubblici statali o al rapporto d'impiego, dovendosi
altresì considerare che la perdurante intestazione del potere in
capo a un organo statale risponderebbe «al ritardo nella
regionalizzazione del personale, a sua volta connessa con la mancata
piena attuazione dei principi di cui all'art. 119 Cost.».
4.4.- Il secondo motivo di ricorso impugna l'art. 1, commi 558,
terzo periodo, 560, secondo periodo, e 561, secondo periodo, della
legge n. 197 del 2022.
La ricorrente, riconoscendo che i diversi fondi finanziati con le
risorse derivanti dai risparmi conseguiti dall'applicazione del comma
557 sarebbero destinati, in prevalenza, alla spesa per il personale
scolastico, tuttora statale, ritiene tuttavia che «alle decisioni
sulla loro destinazione debbano essere chiamate a partecipare le
Regioni» sulla base dei principi costituzionali in materia di
autonomia finanziaria di cui all'art. 119 Cost. e alla giurisprudenza
di questa Corte in materia di fondi settoriali previsti da norme
statali nelle materie di competenza regionale.
4.4.1.- Il richiamato comma 558, terzo periodo, sarebbe pertanto
costituzionalmente illegittimo nella parte in cui assegna a un
decreto del Ministro dell'istruzione e del merito, di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze, il compito di ripartire
annualmente le risorse del fondo istituito dal primo periodo della
disposizione, senza prevedere il necessario coinvolgimento delle
regioni, risultando violati il principio di leale collaborazione, di
cui agli artt. 5 e 120, secondo comma, Cost., le competenze
legislative e amministrative in materia di istruzione, di cui agli
artt. 117, terzo comma, e 118, primo e secondo comma, Cost., nonchè
l'autonomia finanziaria delle regioni, di cui all'art. 119 Cost.
A sostegno della censura, la Regione Emilia-Romagna osserva che i
fondi finanziabili menzionati nel secondo periodo dello stesso comma
558 non si esaurirebbero nella provvista di spesa per il personale e,
soprattutto, che l'allocazione delle risorse finanziarie tra i
diversi fondi sarebbe indissolubilmente intrecciata con
l'organizzazione del servizio scolastico, costituendo, peraltro, una
decisione «di natura essenzialmente politica», valendo a stabilire
priorità e a individuare interessi da perseguire.
4.4.2.- Doglianze analoghe, riferite ai medesimi parametri
costituzionali, sono rivolte al comma 560 del richiamato art. 1 della
legge n. 197 del 2022 che, al primo periodo, in vista del recupero e
della riqualificazione del patrimonio edilizio scolastico già
esistente, stanzia per il 2023 la somma di un milione di euro, per
«avviare attività di ricognizione e valutazione delle strutture
scolastiche in dismissione». Il secondo periodo, oggetto di
impugnazione, affida a un decreto del Ministro dell'istruzione e del
merito la definizione dei criteri e delle modalità di ripartizione
delle risorse contestualmente stanziate dalla norma.
Ad avviso della ricorrente, la violazione del principio di leale
collaborazione sarebbe evidente, atteso che le risorse del fondo sono
allocate «in un ambito di sicura competenza regionale, quale è
l'edilizia scolastica», posta all'incrocio delle competenze
concorrenti sul governo del territorio, sulla energia, sulla
protezione civile, oltre che naturalmente sulla stessa istruzione.
La disposizione potrebbe essere ricondotta a legittimità
costituzionale solo tramite la previsione della necessità del
coinvolgimento delle regioni, nella forma della intesa.
4.4.3.- Sulla base delle stesse considerazioni anche il
successivo comma 561 violerebbe i parametri costituzionali sopra
indicati; la disposizione, al primo periodo, istituisce nello stato
di previsione del Ministero dell'istruzione e del merito un fondo,
con una dotazione iniziale di 150 milioni di euro per l'anno 2023,
finalizzato alla valorizzazione del personale scolastico «con
particolare riferimento alle attività di orientamento, di inclusione
e di contrasto della dispersione scolastica, ivi comprese quelle
volte a definire percorsi personalizzati per gli studenti», nonchè a
«quelle svolte in attuazione del Piano nazionale di ripresa e
resilienza». Al secondo periodo, la stessa prescrive che i criteri di
utilizzo delle risorse riversate nel predetto fondo sono stabiliti,
entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge
n. 197 del 2022, da un decreto del Ministro dell'istruzione e del
merito, «sentite le organizzazioni sindacali».
Ad avviso della ricorrente la norma statale riguarderebbe un
fondo settoriale in una materia di sicura competenza regionale, quale
è l'istruzione scolastica e segnatamente l'organizzazione
scolastica; ciò che ne determinerebbe la illegittimità
costituzionale nella parte in cui non prevede alcuna forma di
concertazione regionale sul decreto ministeriale, nella forma della
intesa da assumere in sede di Conferenza Stato-regioni o, in
subordine, in altra forma di partecipazione.
5.- Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo il rigetto del ricorso.
La difesa statale ripercorre in premessa le ragioni che avrebbero
portato all'adozione delle disposizioni impugnate, negli stessi
termini già illustrati nel giudizio iscritto al n. 4 reg. ric. 2023.
Inoltre, l'Avvocatura sostiene la non fondatezza delle censure
rivolte all'art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022
richiamando anzitutto gli ambiti di competenza legislativa statale ai
quali la norma andrebbe ricondotta, ossia quelli di cui all'art. 117,
secondo comma, lettere a) e g), Cost., in relazione ai rapporti dello
Stato con l'Unione europea e all'ordinamento e organizzazione
amministrativa dello Stato, e quello di cui all'art. 117, terzo
comma, Cost., in relazione al coordinamento della finanza pubblica.
Il lamentato «effetto "ghigliottina"» non lederebbe dunque
competenze regionali, poichè la previsione della possibilità di
prescindere dall'accordo, nel caso in cui questo non sia raggiunto
entro i termini stabiliti dall'art. 19, comma 5-quater, del d.l. n.
98 del 2011, come convertito, si limiterebbe a introdurre un
meccanismo di salvaguardia preordinato a superare una situazione di
stallo.
Inoltre, le censure sulla rigidità dei criteri stabiliti per la
determinazione del contingente organico ometterebbero di considerare
che questi non inciderebbero sul dimensionamento scolastico e che la
distribuzione dei plessi scolastici continuerebbe a essere il frutto
di una scelta discrezionale demandata, anche dalla norma impugnata,
al sistema delle autonomie.
Nemmeno coglierebbe nel segno il profilo di censura sulla
«degradazione» del coinvolgimento delle regioni nella distribuzione
del personale scolastico a esse assegnato. Si tratterebbe, infatti,
di una funzione da attuare mediante provvedimenti adottati dal datore
di lavoro del personale scolastico, ossia da organi del Ministero
dell'istruzione e del merito.
Quanto al motivo di ricorso che impugna il comma 558 dell'art. 1
della legge n. 197 del 2022, la difesa statale ne argomenta la non
fondatezza richiamando l'afferenza delle risorse allocate nel fondo
statale alla gestione del personale scolastico e, quindi,
all'esercizio di una competenza legislativa esclusiva statale.
La doglianza mossa al successivo comma 560 andrebbe rigettata
rilevando che lo Stato avrebbe istituito un fondo nell'esercizio
della propria competenza legislativa esclusiva di cui all'art. 119,
quinto comma, Cost., per le finalità di rimuovere gli squilibri
economici e sociali e di favorire l'effettivo esercizio dei diritti
della persona; pertanto, non sarebbe richiesto alcun coinvolgimento
con le regioni sul riparto delle risorse stanziate dalla norma.
Infine, a ritenere non fondata l'impugnativa del comma 561,
varrebbero le considerazioni già svolte, trattandosi di un fondo
destinato a finanziare interventi per la valorizzazione del personale
scolastico, ossia di dipendenti statali.
6.- Con ricorso notificato il 27 febbraio-1° marzo 2023 e
depositato il 28 febbraio 2023 (reg. ric. n. 7 del 2023), la Regione
Puglia, in persona del Presidente pro tempore, ha impugnato l'art. 1,
commi 557 e 558, della legge n. 197 del 2022, in riferimento, nel
complesso, agli artt. 3, primo e secondo comma, 34, primo e secondo
comma, 97, secondo comma, 117, terzo comma, 118, primo e secondo
comma, e 119 Cost., nonchè al principio di leale collaborazione.
6.1.- Il primo motivo denuncia l'illegittimità costituzionale
del citato comma 557 nella parte in cui introduce il comma 5-quater
nell'art. 19 del d.l. n. 98 del 2011, come convertito.
6.1.1.- Ricostruito il quadro normativo precedente alla modifica
apportata, la Regione ricorrente articola un primo profilo di
censura, in riferimento agli artt. 3, primo e secondo comma, 34,
primo e secondo comma, e 97, secondo comma, Cost.
In particolare, il comma 5-quater prevederebbe che i criteri
rilevanti ai fini della definizione del contingente dei dirigenti
scolastici e dei DSGA sarebbero esclusivamente: a) la considerazione
del «parametro della popolazione scolastica»; b) la «necessità di
salvaguardare le specificità delle istituzioni scolastiche situate
nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche
caratterizzate da specificità linguistiche»; c) la predisposizione
di «forme di compensazione interregionale».
Tale norma violerebbe l'art. 3 Cost. nella parte in cui non
prevederebbe anche il criterio «della necessità di tenere conto
delle peculiarità delle aree interne, nonchè quello di tenere conto
del contesto socio-economico svantaggiato in cui si collocano gli
istituti scolastici».
Parimenti leso sarebbe il diritto garantito dall'art. 34 Cost. a
disporre di un servizio scolastico di prossimità, con ulteriore
pregiudizio al buon andamento del servizio stesso, poichè la mancata
considerazione dei suddetti criteri impedirebbe all'amministrazione
scolastica di raggiungere i propri fini.
6.1.2.- Un ulteriore profilo di censura lamenta il contrasto con
gli artt. 117, terzo comma, e 118, primo e secondo comma, Cost.,
nonchè con il principio di leale collaborazione, laddove il comma
5-quater dell'art. 19 del d.l. n. 98 del 2011, come convertito,
introdotto dall'impugnato comma 557, affiderebbe agli uffici
scolastici regionali «sentite le regioni», il compito di provvedere
«alla ripartizione del contingente dei dirigenti scolastici
assegnato».
La disposizione, «evidentemente di dettaglio», estrometterebbe
del tutto le regioni dall'esercizio della funzione legislativa e
amministrativa in un ambito di propria competenza, tanto più che
quello della distribuzione del personale tra le istituzioni
scolastiche sarebbe un compito del quale le regioni non potrebbero
essere private (è citata la sentenza di questa Corte n. 13 del
2004).
In subordine, risulterebbero comunque violati i principi in
materia di chiamata in sussidiarietà, che richiederebbero nella
specie una intesa con le regioni e non un semplice parere.
6.2.- Il secondo motivo di ricorso impugna, sotto più profili,
l'art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022, nella parte in cui
introduce il comma 5-quinquies nell'art. 19 del d.l. n. 98 del 2011,
come convertito.
6.2.1.- La norma in esame, consentendo allo Stato di provvedere
unilateralmente alla definizione del contingente organico dei
dirigenti scolastici e dei DSGA nel caso non si raggiunga l'accordo
in Conferenza unificata, «conform[erebbe] in termini vincolanti e in
modo particolarmente evidente» le attribuzioni regionali nella
materia della istruzione.
In particolare, la disciplina si limiterebbe a stabilire la
trasmissione dello schema di decreto ministeriale alla Conferenza
unificata entro il 15 aprile, «senza prevedere in alcun modo che tale
invio sia preceduto da interlocuzioni volte ad acquisire i punti di
vista, le esigenze e le valutazioni» delle amministrazioni
territoriali coinvolte. In altri termini, una volta scaduto il
termine del 31 maggio senza che sia raggiunto l'accordo, la funzione
amministrativa verrebbe esercitata «tramite un procedimento che
prevede[rebbe] solo un ossequio meramente formale alla leale
collaborazione», senza agevolare il progressivo ed effettivo
avvicinamento dei punti di vista.
Sarebbero dunque violati gli artt. 117, terzo comma, e 118, primo
comma, Cost. nonchè il principio di leale collaborazione.
6.2.2.- Anche il menzionato comma 5-quinquies, per gli stessi
motivi esposti in relazione al già denunciato comma 5-quater, si
porrebbe in contrasto con gli artt. 3, primo e secondo comma, 34,
primo e secondo comma, e 97, secondo comma, Cost., nella parte in cui
non prevederebbe tra i criteri rilevanti per l'adozione del decreto
ministeriale di definizione e riparto del contingente organico dei
dirigenti scolastici e dei DSGA, anche quello della necessità di
tenere conto delle peculiarità delle aree interne, nonchè quello
del contesto socio-economico svantaggiato in cui si collocano gli
istituti scolastici.
6.2.3.- Lo stesso comma 5-quinquies sarebbe ulteriormente viziato
nella parte in cui affida a un organo statale la funzione di
ripartire il contingente dei dirigenti scolastici assegnato alla
regione, che sarebbe solo sentita. La illegittimità costituzionale
discenderebbe dagli stessi motivi illustrati con riguardo alla
identica previsione contenuta nel precedente comma 5-quater.
6.3.- Il terzo motivo di ricorso impugna l'art. 1, comma 557,
della legge n. 197 del 2022 nella parte in cui introduce, nell'art.
19 del d.l. n. 98 del 2011, come convertito, il comma 5-sexies, che
predisporrebbe un meccanismo volto a perseguire «a regime»
l'obiettivo della progressiva riduzione del contingente dei dirigenti
scolastici e dei DSGA «e dunque della progressiva contrazione della
rete scolastica».
In particolare, tale disposizione prescinderebbe «dall'andamento
della popolazione scolastica», non prevedendo, in violazione
dell'art. 3, primo comma, Cost. e del principio di ragionevolezza, la
possibilità di «adeguare "verso l'alto"» il contingente organico
nell'ipotesi di crescita della popolazione scolastica. Altrettanto
irragionevolmente, la norma non prevederebbe la «perdurante
applicabilità [...] delle disposizioni inerenti alla reggenza delle
istituzioni scolastiche e alla condivisione» dei DSGA.
Gli stessi argomenti evidenzierebbero il contrasto con l'art. 34,
primo comma, Cost., risultando privo di una garanzia di effettività
il principio dell'accesso all'istruzione.
Entrambe le censure, ad avviso della ricorrente, ridonderebbero
in lesione indiretta delle attribuzioni costituzionali delle regioni.
6.4.- Con il quarto motivo, il ricorso impugna il comma 558 del
richiamato art. 1 della legge n. 197 del 2022, ritenendolo in
contrasto con gli artt. 117, terzo comma, 118, primo comma, e 119
Cost., nonchè con il principio di leale collaborazione, nella parte
in cui non prevederebbe che il decreto del Ministro dell'istruzione e
del merito, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze, con il quale si provvede al riparto delle risorse esistenti
nel fondo istituito dal medesimo comma 558, sia adottato previa
intesa acquisita nella sede della Conferenza unificata.
Al riguardo, sarebbe ormai consolidata la giurisprudenza
costituzionale che precluderebbe alla legge statale di istituire
fondi con vincolo di destinazione riconducibili alla competenza
regionale, se non prevedendo l'intesa nella sede più appropriata ai
fini delle scelte concernenti il trasferimento delle risorse.
7.- Anche in questo giudizio si è costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, concludendo per il rigetto del ricorso ed
eccependo la inammissibilità delle questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022,
promosse in riferimento agli artt. 3, 34 e 97 Cost., non essendo tali
parametri attinenti al riparto delle competenze legislative e
amministrative tra lo Stato e le regioni.
Queste stesse doglianze sarebbero comunque non fondate perchè
«basat[e] su una interpretazione errata della norma» impugnata, dal
momento che i criteri da questa indicati «non costitui[rebbero]
evidentemente un "numerus clausus"», tratteggiando piuttosto una
«cornice generale» all'interno della quale sarebbe possibile per le
regioni contribuire alla individuazione di ulteriori criteri,
nell'ambito del procedimento previsto per il raggiungimento
dell'intesa in Conferenza unificata.
Quanto agli altri motivi di impugnazione, l'Avvocatura ne
argomenta la non fondatezza sulla base di considerazioni del tutto
analoghe a quelle spiegate negli atti di costituzione dei due
precedenti giudizi.
8.- Tutte le parti hanno depositato memorie in prossimità
dell'udienza.
8.1.- La Regione Toscana segnala che, in attuazione delle
disposizioni impugnate, il 24 aprile 2023 è stato trasmesso alle
regioni lo schema del decreto di cui all'art. 19, comma 5-quater, del
d.l. n. 98 del 2011, come convertito, ai fini dell'accordo in
Conferenza unificata. A seguito degli incontri svolti e delle
richieste di chiarimenti ricevute, il Ministero dell'istruzione e del
merito ha fornito ulteriori elementi, senza che tuttavia sia stato
raggiunto il previsto accordo.
In data 25 luglio 2023, alle regioni è stato trasmesso il
decreto del Ministro dell'istruzione e del merito di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze 30 giugno 2023, n. 127,
adottato ai sensi del comma 5-quinquies del richiamato art. 19, che,
con riferimento al numero di dirigenti scolastici assegnati alla
Regione Toscana, comporterebbe «una corrispondente necessaria
riduzione di ben 24 istituzioni scolastiche rispetto all'esistente».
8.1.1.- La memoria replica agli argomenti della difesa statale
incentrati sugli effetti negativi della modalità di assegnazione di
dirigenti scolastici in reggenza.
Inoltre, precisa che, in considerazione della suddetta rilevante
incidenza sulle competenze regionali, non sarebbe dirimente il
richiamo alla competenza legislativa esclusiva statale di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., dovendo comunque
essere rispettato il principio della leale collaborazione. Nella
specie, l'adozione unilaterale del provvedimento sarebbe avvenuta
senza che lo Stato abbia sviluppato «un effettivo e proficuo
confronto» con le regioni, nonostante le loro richieste.
Sarebbe poi «riduttivo» affermare che le disposizioni impugnate
consentirebbero alle regioni di esercitare il dimensionamento
scolastico distribuendo i plessi ove viene svolta l'attività
scolastica, dal momento che la programmazione di una offerta
formativa efficace sul territorio si realizzerebbe anzitutto
attraverso le istituzioni scolastiche che abbiano conseguito la
personalità giuridica, ai sensi dell'art. 21 della legge 15 marzo
1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e
compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica
Amministrazione e per la semplificazione amministrativa).
8.2.- Anche la memoria della Regione Emilia-Romagna richiama
l'attuazione in via unilaterale delle previsioni dell'impugnato comma
557 e segnala l'adozione, in forza del parimenti impugnato comma 561,
del decreto del Ministro dell'istruzione e del merito 5 aprile 2023,
n. 63.
In via generale, a confutazione degli assunti della difesa
statale, la Regione ritiene che la disciplina impugnata, non
consentendo più il ricorso all'istituto della reggenza o della
gestione in comune di più istituzioni scolastiche, «a maggior
ragione avrebbe richiesto una partecipazione paritetica ed effettiva
del sistema regionale»; infatti, sarebbe oggi precluso alle regioni
non solo «di istituire, ma anche semplicemente di mantenere scuole in
numero superiore al numero dei dirigenti scolastici».
Nemmeno varrebbe sostenere, come propone l'Avvocatura generale
dello Stato, che le regioni ben potrebbero dislocare sul territorio
plessi scolastici, dal momento che il dimensionamento della rete
scolastica implicherebbe la «possibilità di organizzare il servizio
istituendo scuole, cioè istituzioni scolastiche [...] e non
collocando mere sedi distaccate sul territorio».
8.2.1.- Con specifico riguardo al primo motivo di ricorso, la
memoria regionale reputa fallaci gli argomenti della difesa statale.
Anzitutto, la potestà esclusiva statale in materia di «rapporti
dello Stato con l'Unione europea» non comporterebbe «la soppressione
della competenza regionale nella fase attuativa degli obblighi
europei», come risulterebbe dall'art. 117, quinto comma, Cost.
Inoltre, anche considerando che dirigenti scolastici e DSGA
sarebbero dipendenti pubblici statali, e non regionali, non potrebbe
dirsi prevalente il titolo di competenza sull'ordinamento e
dell'organizzazione amministrativa dello Stato. Richiamando le
sentenze di questa Corte n. 13 del 2004 e n. 147 del 2012, la difesa
regionale contesta che «lo status quo - di perdurante inattuazione
dei principi di cui all'art. 119 Cost. - [possa] giustificare
ulteriori compressioni delle competenze regionali»; pertanto,
discipline come quella impugnata si potrebbero giustificare soltanto
«in forza dei principi di sussidiarietà, con il contrappeso della
concertazione paritetica».
Infine, la previsione dell'intervento unilaterale dello Stato,
consentito con il mero decorso del termine del 31 maggio senza che
sia intervenuto l'accordo in Conferenza unificata, non rispetterebbe
il principio di leale collaborazione, giacchè porrebbe lo Stato
«nella condizione meramente potestativa di lasciar decorrere il
termine per provvedere unilateralmente». D'altro canto, non sarebbe
significativa la circostanza che il contingente dei dirigenti
scolastici sia stato determinato, anche in precedenza, in modo
unilaterale; infatti, la possibilità, allora prevista, di coprire la
direzione delle istituzioni scolastiche mediante gli istituti della
reggenza e della assegnazione in comune escludeva che la
determinazione del contingente dei dirigenti scolastici avesse
«implicazioni dirette sulla articolazione scolastica regionale».
8.2.2.- Gli argomenti della difesa statale nemmeno minerebbero la
fondatezza dei due ulteriori motivi di ricorso riferiti al comma 557
dell'art. 1 della legge n. 197 del 2022.
Si osserva, in particolare, che alle regioni sarebbe precluso di
valutare la possibilità o l'opportunità di «programma[re] nel
territorio le istituzioni scolastiche e non solo i corrispondenti
edifici».
Quanto alla degradazione a un mero parere della partecipazione
regionale al riparto del contingente dei dirigenti scolastici, è
richiamata l'affermazione della sentenza n. 13 del 2004 di questa
Corte, secondo cui la distribuzione del personale docente sarebbe un
«compito del quale le Regioni non possono essere private»; la tesi
dell'Avvocatura generale dello Stato vorrebbe dunque «rivendica[re]
come appropriata [la] situazione di inattuazione costituzionale» che
la citata pronuncia avrebbe invece stigmatizzato.
8.2.3.- Infine, la memoria della Regione Emilia-Romagna insiste
per l'accoglimento delle impugnative dei successivi commi 558, 560 e
561.
In particolare, in relazione alla prima delle citate previsioni,
osserva che, sebbene le competenze costituzionali delle regioni in
materia di istruzione «non siano ancora "attivate"» mediante le
necessarie norme di trasferimento di funzioni e la riforma della
finanza regionale, andrebbero tuttavia seguiti i moduli della leale
collaborazione prevedendo il coinvolgimento paritetico regionale in
relazione alla allocazione di risorse che toccano direttamente
l'organizzazione del servizio scolastico.
8.3.- La memoria della Regione Puglia ribadisce anzitutto
l'ammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022, promosse in
riferimento agli artt. 3, primo e secondo comma, 34, primo e secondo
comma, e 97, secondo comma, Cost. - parametri che, secondo
l'Avvocatura generale dello Stato, sarebbero invece non attinenti al
riparto di competenze e, dunque, non evocabili. Al riguardo, essa
sottolinea che le norme impugnate costringerebbero la regione a
esercitare le proprie attribuzioni legislative e amministrative in
materia di programmazione scolastica in modo difforme dai suddetti
parametri costituzionali.
Nel merito, le censure in esame sarebbero fondate, in disparte la
prospettazione della difesa statale secondo cui i criteri indicati
dal legislatore ai fini della determinazione dei contingenti organici
dei dirigenti scolastici e dei DSGA non costituirebbero «un "numerus
clausus"». Infatti, il vulnus lamentato non riguarderebbe la
possibilità per le regioni di portare all'attenzione
dell'amministrazione statale le proprie istanze, quanto piuttosto la
circostanza che le disposizioni impugnate «non considerino in alcun
modo le peculiarità delle aree interne e del contesto
socio-economico svantaggiato in cui si collocano gli istituti
scolastici».
Sarebbe inoltre privo di pregio l'assunto dell'Avvocatura
generale dello Stato volto a escludere le lesioni alle competenze
regionali dal momento che potrebbero sempre essere istituiti plessi
scolastici separati. Infatti, nella funzione di programmazione della
rete scolastica, spettante alle regioni, dovrebbe rientrare la scelta
di quale strumento utilizzare per garantire il servizio scolastico,
in particolare nelle aree interne e nei contesti svantaggiati e,
quindi, se optare «per la predisposizione di "meri" plessi separati,
ovvero per la strutturazione sul territorio di istituzioni
scolastiche autonome».
8.4.- In tutti i giudizi l'Avvocatura generale dello Stato ha
depositato memorie di contenuto pressochè identico.
Con riferimento al collegamento tra le disposizioni impugnate e
il PNRR, la difesa statale segnala che nel Piano è stata inserita
«una milestone (M4C1-5) al 31 dicembre 2022 per la definizione della
normativa primaria sul dimensionamento scolastico», obiettivo
raggiunto proprio in conseguenza dell'adozione delle previsioni
oggetto dei giudizi, «che hanno consentito al nostro Paese di
superare positivamente le valutazioni della Commissione europea». Il
PNRR prevederebbe tuttavia «una ulteriore milestone (M4C1-10) al 31
dicembre 2023 relativa all'entrata in vigore delle disposizioni
attuative», ossia il decreto interministeriale avente a oggetto i
criteri per la definizione del contingente organico dei dirigenti
scolastici e dei DSGA, e i «singoli piani regionali di definizione
della rete scolastica».
Oltre a confermare che la normativa impugnata e la sua concreta
attuazione costituirebbero puntuale adempimento degli obblighi
assunti dall'Italia in sede europea, l'Avvocatura richiama le «gravi
conseguenze sul piano finanziario» che sarebbero determinate da un
eventuale inadempimento a tali obblighi.
Sotto un diverso profilo, la difesa statale evidenzia che il
legislatore avrebbe nella specie previsto «il ricorso all'istituto
giuridico dell'accordo e non a quello dell'intesa», considerato che
le norme in esame afferirebbero ad ambiti oggetto di competenza
legislativa esclusiva statale, il cui esercizio prescinderebbe dunque
dalla necessità di una previa intesa con gli enti regionali, «pur
rendendo opportuno il raggiungimento di un "accordo" per evidenti
ragioni di coordinamento con l'esercizio, a valle, delle competenze
amministrative regionali».
Pertanto, non sarebbe casuale la previsione di una disciplina ad
hoc per l'ipotesi del mancato raggiungimento dell'accordo nel termine
fissato, «non sovrapponibile a quella delineata per le "intese"»
dall'art. 3 del d.lgs. n. 281 del 1997.
D'altro canto, anche le doglianze regionali in riferimento al
principio di leale collaborazione si rivelerebbero non fondate,
tenuto conto che il decreto attuativo delle previsioni impugnate
sarebbe stato adottato «a seguito di un intenso confronto con le
Regioni», come attesterebbero gli atti preparatori, prodotti in
giudizio: infatti, gli uffici statali avrebbero garantito «un
effettivo contraddittorio procedimentale con le parti interessate»,
fornendo «in piena trasparenza» i chiarimenti utili per favorire il
raggiungimento dell'accordo in sede di Conferenza unificata.
Sarebbero altresì non fondate le censure articolate sui criteri
per la definizione del contingente organico dei dirigenti scolastici,
da ritenere invece del tutto ragionevoli in quanto, «al fine di tener
conto della riduzione del numero degli alunni frequentanti»,
appronterebbero un «modello di calcolo» idoneo ad armonizzare la
distribuzione sul territorio nazionale del personale in esame «con il
concreto andamento demografico della popolazione scolastica in ambito
regionale, come stabilito nel P.N.R.R.».
Inoltre, riportando il numero delle istituzioni scolastiche
previste per l'anno scolastico 2024/2025 per ciascuna regione, la
memoria ne evidenzia l'incremento rispetto a quello delle istituzioni
che, in forza della disciplina previgente, avrebbero potuto disporre
di personale nominabile in via esclusiva. Ciò dimostrerebbe la
profonda diversità del nuovo modello da quello previsto dall'art.
19, comma 4, del d.l. n. 98 del 2011, come convertito, dichiarato
costituzionalmente illegittimo con la sentenza di questa Corte n. 147
del 2012; nella specie, infatti, il concreto dimensionamento della
rete scolastica resterebbe attribuito al sistema delle autonomie,
incidendo la norma impugnata «esclusivamente sul contingente organico
del personale statale posto ai vertici» delle istituzioni
scolastiche.
8.4.1.- Con riferimento alla impugnativa dell'art. 1, comma 560,
della legge n. 197 del 2022, promossa dalla Regione Emilia-Romagna,
l'Avvocatura segnala che la disposizione è stata modificata, nel
senso auspicato dalla ricorrente, dall'art. 21, comma 4-septies, del
decreto-legge 22 giugno 2023, n. 75 (Disposizioni urgenti in materia
di organizzazione delle pubbliche amministrazioni, di agricoltura, di
sport, di lavoro e per l'organizzazione del Giubileo della Chiesa
cattolica per l'anno 2025), convertito, con modificazioni, nella
legge 10 agosto 2023, n. 112. Al secondo periodo del citato comma 560
è ora specificato che il decreto ministeriale con cui sono definiti
i criteri e le modalità di ripartizione delle risorse del fondo
istituito dalla norma medesima sia adottato «previa intesa in sede di
Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281».
In considerazione di ciò, e del fatto che «la disposizione
impugnata non ha ricevuto attuazione» prima della suddetta modifica,
la difesa statale chiede che sia dichiarata la cessazione della
materia del contendere.
9.- Tardivamente, il 10 novembre 2023 l'Unione regionale delle
province toscane (UPI Toscana) depositava, nel giudizio iscritto al
n. 4 del 2023, una opinione scritta quale amicus curiae.

Considerato in diritto

1.- Con i ricorsi indicati in epigrafe (reg. ric. n. 4, n. 6 e n.
7 del 2023) le Regioni Toscana, Emilia-Romagna e Puglia hanno
impugnato varie disposizioni della legge n. 197 del 2022 relative
alla disciplina della definizione del contingente organico dei
dirigenti scolastici (d'ora in poi, anche: DS) e dei direttori dei
servizi generali e amministrativi (d'ora in poi, anche: DSGA) e alla
sua distribuzione tra le regioni, nonchè ad alcuni fondi e
stanziamenti statali nel settore della istruzione.
Della suddetta legge è anzitutto impugnato l'art. 1, comma 557,
che introduce i commi 5-quater, 5-quinquies e 5-sexies nell'art. 19
del d.l. n. 98 del 2011, come convertito. Tutti i ricorsi,
articolando vari profili di censura esposti di seguito (punti da 5 a
11), lamentano complessivamente la violazione degli artt. 117, terzo
comma, 118, primo e secondo comma, e del principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.; la Regione Toscana
ritiene altresì violati, nel complesso, gli artt. 5, 34, 97, secondo
comma, 117, sesto comma, e 119 Cost.; la Regione Emilia-Romagna, gli
artt. 3 e 97, secondo comma, Cost., nonchè l'art. 117, primo comma,
Cost.; la Regione Puglia, gli artt. 3, primo e secondo comma, e 34,
primo e secondo comma, Cost.
Inoltre, tutti i ricorsi impugnano l'art. 1, comma 558, della
legge n. 197 del 2022, in riferimento agli artt. 117, terzo comma,
118, primo e secondo comma, e 119 Cost., nonchè al principio di
leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.; in particolare,
la disposizione, al terzo periodo, non prevederebbe l'acquisizione
dell'intesa in sede di Conferenza unificata sul decreto ministeriale
con il quale si provvede al riparto delle risorse del fondo istituito
dal medesimo comma 558.
Infine, sulla base di censure analoghe a quelle da ultimo
richiamate, il ricorso della Regione Emilia-Romagna impugna anche i
commi 560, secondo periodo, e 561, secondo periodo, dello stesso art.
1 della legge n. 197 del 2022, nella parte in cui non
coinvolgerebbero le regioni nella gestione dei finanziamenti statali
vincolati, rispettivamente, alla ricognizione e valutazione di
strutture scolastiche in dismissione e alla valorizzazione del
personale scolastico.
2.- I giudizi promossi vanno riuniti per essere definiti con
un'unica pronuncia, avendo a oggetto questioni relative in parte alle
medesime norme, in parte a norme comunque oggettivamente connesse,
tutte impugnate in riferimento a parametri in buona parte
coincidenti.
3.- In via preliminare, va dichiarata l'inammissibilità della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 557,
nella parte in cui inserisce i commi 5-quinquies e 5-sexies nell'art.
19 del d.l. n. 98 del 2011, come convertito, promossa dalla Regione
Emilia-Romagna in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost.,
lamentando che tali disposizioni non sarebbero in realtà funzionali
al PNRR, ma, anzi, ne eluderebbero lo specifico obiettivo di
potenziamento, e non di indebolimento, della rete scolastica.
La questione evoca, infatti, un parametro costituzionale mai
menzionato nella deliberazione a impugnare adottata dalla Giunta
regionale, la quale, in ogni caso, non fa minimamente cenno ai
contenuti del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e alla
compatibilità della norma impugnata con gli stessi.
Manca, pertanto, quella «piena e necessaria corrispondenza tra la
deliberazione con cui l'organo legittimato si determina
all'impugnazione ed il contenuto del ricorso, attesa la natura
politica dell'atto d'impugnazione», che la costante giurisprudenza di
questa Corte richiede nei giudizi in via principale (da ultimo,
sentenza n. 163 del 2023 e precedenti ivi richiamati).
3.1.- È invece priva di fondamento l'eccezione di
inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022, promosse dalla
Regione Puglia in riferimento agli artt. 3, 34 e 97 Cost., formulata
dall'Avvocatura generale dello Stato sul rilievo della estraneità di
tali parametri al riparto delle competenze legislative e
amministrative tra lo Stato e le regioni.
Il ricorso regionale contiene, infatti, la chiara individuazione
sia degli ambiti di competenza indirettamente incisi dalla disciplina
statale sia delle ragioni che determinerebbero le relative lesioni.
4.- Nel merito, va preliminarmente constatato che le disposizioni
impugnate si pongono come dichiarato obiettivo quello di dare
attuazione alla riorganizzazione del sistema scolastico prevista nel
PNRR.
La «Riforma dell'organizzazione del sistema scolastico» (Riforma
1.3, collocata all'interno della più ampia Missione 4 «Istruzione e
Ricerca», Componente 1 «Potenziamento dell'offerta dei servizi di
istruzione: dagli asili nidi alle universita'»), richiede, infatti,
fra l'altro, di adottare «[c]ome "parametro efficace"», al fine di
identificare le istituzioni cui assegnare un DS e un DSGA, la
«popolazione scolastica regionale, anzichè la popolazione del
singolo istituto come previsto dalla legislazione vigente».
In funzione quindi degli sviluppi demografici, notoriamente da
tempo in costante diminuzione, l'art. 1, comma 557, della legge n.
197 del 2022 mira a modificare la disciplina della definizione del
contingente organico dei DS e dei DSGA, nonchè a superare l'istituto
della reggenza, nella misura in cui consentiva alle regioni di
istituire o, comunque, mantenere in vita autonomie scolastiche anche
sottodimensionate rispetto alla soglia di 600 alunni, prima prevista
dai commi 5 e 5-bis dell'art. 19 del d.l. n. 98 del 2011, come
convertito (oppure di 400, se situate nelle piccole isole, o in
comuni montani, ovvero in aree geografiche caratterizzate da
specificità linguistiche). Le stesse, infatti, venivano assegnate in
reggenza a dirigenti scolastici già titolari di un incarico in una
istituzione normodimensionata.
Da questo punto di vista, va anche chiarito che nessun contenuto
delle disposizioni impugnate comporta l'effetto di imporre la
soppressione di scuole, intese come luoghi dove si svolge l'attività
didattica ed educativa, distribuiti sul territorio regionale.
Piuttosto, senza in alcun modo incidere sulla concreta
possibilità per le regioni di localizzare gli edifici scolastici ove
collocare le istituzioni autonome o i relativi plessi, le previsioni
impugnate ridefiniscono la consistenza del contingente organico dei
DS e dei DSGA, al quale è correlata la individuazione quantitativa
delle istituzioni scolastiche autonome in base al nuovo criterio che
stabilisce una relazione biunivoca tra ognuna di queste e un
dirigente.
In tale prospettiva, la nuova normativa non determina, almeno nel
primo anno di applicazione, nemmeno una diminuzione del numero
complessivo di dirigenti assegnato a ciascuna delle regioni
ricorrenti, che anzi aumenta di qualche unità; precludendo il
ricorso all'istituto della reggenza, diminuisce invece il numero
delle istituzioni scolastiche autonome, inducendo alcuni accorpamenti
di plessi con le stesse, per cui i primi si configureranno quali sedi
distaccate delle seconde.
Ciò, tuttavia, non significa, automaticamente, la perdita di
progettualità formativa e di originalità didattica della comunità
scolastica di riferimento, che, all'interno dei vari organi
collegiali e nella creatività dei singoli docenti, rimane pienamente
in grado di esprimersi.
Soprattutto, in un'ottica sostanziale, non si può trascurare
che, con le disposizioni impugnate, il legislatore statale ha inteso
«realizzare in via mediata una finalità [...] riconducibile al
coordinamento dinamico della finanza pubblica», in quanto diretta a
riorientare virtuosamente «la spesa pubblica» (sentenza n. 78 del
2020).
In particolare, la nuova disciplina consente di eliminare gli
effetti negativi, in termini di inefficienza e inefficacia,
conseguenti alla possibilità in precedenza consentita di conferire,
come si è visto, allo stesso dirigente uno o più incarichi
aggiuntivi di reggenza di istituzioni scolastiche sottodimensionate;
ciò che determinava non solo un'organizzazione precaria, ma anche la
moltiplicazione di adempimenti, gestionali e di bilancio, connessi
alla distinta personalità giuridica delle istituzioni scolastiche
allo stesso assegnate.
Inoltre, se da un lato la disciplina in esame adegua il sistema
alla ormai costante riduzione demografica, così da determinare
progressivi risparmi di spesa riferiti al complessivo contingente dei
DS e dei DSGA, non può essere ritenuta, dall'altro, espressione di
mera spending review.
Essa si configura, piuttosto, come un intervento a invarianza di
spesa - come esplicitato dalla relazione tecnica al disegno di legge
- perchè i suddetti risparmi sono vincolati alle destinazioni
indicate nell'art. 1, comma 558, della legge n. 197 del 2022 e
rimangono all'interno dello stesso sistema scolastico, che in questo
modo beneficia di un canale di autofinanziamento.
4.1- Nello specifico, l'art. 1, comma 557, della legge n. 197 del
2022 (riportato al punto 1.1. del Ritenuto in fatto), inserisce i
commi 5-quater, 5-quinquies e 5-sexies nell'art. 19 del d.l. n. 98
del 2011, come convertito, modificando, a decorrere dall'anno
scolastico 2024/2025, il procedimento già disciplinato dal
precedente comma 5-ter con cui sono stabiliti i criteri per la
definizione del contingente organico dei dirigenti scolastici e dei
DSGA e la sua distribuzione tra le regioni.
In particolare:
a) non è più necessario, per l'assegnazione di personale
stabile ai vertici delle istituzioni scolastiche, che queste
raggiungano il numero minimo di alunni previsto dai commi 5 e 5-bis
dello stesso art. 19 del d.l. n. 98 del 2011, come convertito;
b) si dovrà, invece, tenere conto del parametro della
popolazione scolastica regionale, menzionato dalla Riforma 1.3 del
PNRR, nonchè della necessità di salvaguardare le specificità delle
istituzioni scolastiche situate nei comuni montani, nelle piccole
isole e nelle aree geografiche caratterizzate da specificità
linguistiche, anche prevedendo forme di compensazione interregionale;
c) sono previsti, inoltre, termini precisi ai fini del
raggiungimento di un accordo in sede di Conferenza unificata, alla
quale lo schema del decreto che definisce i criteri per la
determinazione dell'organico dei dirigenti scolastici e dei DSGA deve
essere trasmesso entro il 15 aprile, in modo da consentire l'adozione
del decreto entro il 31 maggio dell'anno solare precedente all'anno
scolastico di riferimento;
d) sulla base dei parametri individuati dal suddetto decreto le
regioni provvedono autonomamente al dimensionamento della rete
scolastica entro il 30 novembre di ogni anno, nei limiti del
contingente annuale individuato dal medesimo decreto;
successivamente, l'ufficio scolastico regionale, sentita la regione,
provvede alla ripartizione del contingente dei dirigenti scolastici
alla stessa assegnato;
e) ove, invece, il suddetto termine del 31 maggio decorra
inutilmente, il comma 5-quinquies stabilisce che il contingente
organico dei DS e dei DSGA e la sua distribuzione tra le regioni
siano definiti con decreto adottato di concerto tra i Ministri
dell'istruzione e del merito e dell'economia e delle finanze sulla
base di un coefficiente indicato dal decreto medesimo. In
particolare, questo deve essere non inferiore a 900 e non superiore a
1000, ed è adeguato con degli specifici correttivi; il parametro e i
correttivi, insieme, sono assunti a divisore del numero degli alunni
iscritti nelle istituzioni scolastiche di ciascuna regione, in modo
da ottenere il numero delle istituzioni scolastiche con dirigenti
scolastici e DSGA nominabili in base alla nuova disciplina.
5.- Tanto premesso, poichè le censure regionali lamentano, quale
motivo principale, la violazione del riparto di competenze, diretta o
in ridondanza della violazione di altri parametri, occorre anzitutto
identificare l'ambito materiale cui ricondurre la disciplina
impugnata, tenendo conto, secondo i criteri enunciati dalla costante
giurisprudenza di questa Corte, della sua ratio, della finalità che
persegue e del suo contenuto, tralasciando la considerazione degli
aspetti marginali e degli effetti riflessi (tra le altre, sentenze n.
6 del 2023, n. 193 e n. 70 del 2022 e n. 56 del 2020).
5.1.- Da questo punto di vista, non può essere negato che i
commi 5-quater, 5-quinquies e 5-sexies dell'art. 19 del d.l. n. 98
del 2011, come convertito, inseriti dall'impugnato comma 557,
interferiscono con la competenza regionale concorrente in materia di
istruzione, sotto il profilo del dimensionamento scolastico,
costantemente inquadrato in tale ambito materiale dalla
giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 147 del 2012, n. 200 del
2009, n. 34 del 2005 e n. 13 del 2004).
Il richiamato comma 5-quater prescrive, infatti, che le regioni
provvedono al dimensionamento scolastico «sulla base dei parametri
individuati dal decreto» del Ministro dell'istruzione e del merito,
di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e «nei
limiti del contingente annuale individuato dal medesimo decreto».
Tale decreto, che definisce i criteri rilevanti per la
determinazione del contingente organico dei DS e dei DSGA, è
adottato a seguito dell'accordo, ove raggiunto, in sede di Conferenza
unificata; ma se in tale sede un contenuto condiviso non matura,
all'adozione del decreto provvedono unilateralmente i suddetti
Ministri.
Anche le previsioni dei due ulteriori commi 5-quinquies e
5-sexies, pure inseriti dallo stesso comma 557, richiedono in
sostanza alle regioni di considerare il contingente organico nello
svolgimento della funzione di dimensionamento scolastico, dovendo
queste organizzare la rete scolastica prevedendo un numero di
istituzioni autonome compatibile con quello complessivo dell'organico
di DS e di DSGA assegnato in forza dell'applicazione della disciplina
statale introdotta.
5.2.- Nonostante tale interferenza con la competenza regionale,
le disposizioni in esame si fondano però, in via prevalente, su
diversi titoli della competenza esclusiva statale.
Va infatti considerato che queste norme, sia sotto il profilo
della determinazione del contingente che sotto quello della scelta
del superamento, nei termini precisati, dell'istituto giuridico della
reggenza, sono relative a personale inserito nel pubblico impiego
statale, perchè «i dirigenti scolastici sono dipendenti pubblici
statali e non regionali - come risulta sia dal loro reclutamento che
dal loro complessivo status giuridico» (sentenza n. 147 del 2012 e
già, nello stesso senso, sentenza n. 200 del 2009, con riguardo al
personale scolastico).
Esse rientrano a pieno titolo, quindi, nella materia «ordinamento
e organizzazione amministrativa dello Stato», di competenza esclusiva
statale in base alla lettera g) del secondo comma dell'art. 117 Cost.
5.2.1.- Le disposizioni in esame sono qualificabili, sotto un
duplice profilo, anche come norme generali sull'istruzione,
rientranti nella potestà legislativa esclusiva statale di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera n), Cost.
In primo luogo, perchè, come già affermato da questa Corte per
altre categorie di personale scolastico, la «revisione di criteri e
parametri per la determinazione complessiva degli organici» (sentenza
n. 200 del 2009, punto 34 del Considerato in diritto), rientra tra le
norme generali sull'istruzione.
In secondo luogo, perchè tali norme mirano a ridefinire un
aspetto di fondo dell'autonomia funzionale - la cui disciplina questa
Corte ha già ricondotto alle «norme generali sull'istruzione»
(sentenza n. 200 del 2009, punto 21 del Considerato in diritto) - che
caratterizza le istituzioni scolastiche, essendo rivolte a istituire
un necessario binomio tra l'autonomia e la titolarità effettiva di
un dirigente, sicchè non si dà più la prima in assenza di tale
figura.
5.2.2.- Non convince, invece, il modo con cui l'Avvocatura
generale dello Stato argomenta sulla competenza esclusiva statale di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera a), Cost., in relazione ai
rapporti dello Stato con l'Unione europea, che è evocata in modo
totalizzante con riferimento agli obblighi derivanti dall'attuazione
degli impegni assunti con il PNRR.
Tale assunzione di impegni non vanifica, di per sè, le
competenze regionali: come risulta dall'art. 117, quinto comma,
Cost., queste, infatti, sono chiamate in causa nel provvedere
«all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e degli
atti dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura
stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di
esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza».
6.- Una volta chiarito l'ambito materiale in cui si colloca in
via prevalente la disciplina di cui all'art. 1, comma 557, della
legge n. 197 del 2022, occorre considerare le singole censure
formulate nei ricorsi.
Al riguardo, le Regioni Toscana e Puglia, anzitutto, impugnano la
suddetta disposizione nella parte in cui, introducendo il comma
5-quater nell'art. 19 del d.l. n. 98 del 2011, come convertito, non
consentirebbe di tenere conto, per la definizione del contingente
organico dei DS e dei DSGA, di criteri ulteriori rispetto a quelli
espressamente indicati, «sulla base delle scelte delle Regioni»
(così la Regione Toscana) e, in particolare, «delle peculiarità
delle aree interne e del contesto socio-economico svantaggiato in cui
si collocano gli istituti scolastici» (così la Regione Puglia).
Dolendosi, peraltro anche del carattere di dettaglio della norma,
la Regione Toscana ritiene violato l'art. 117, terzo comma, Cost.,
nonchè l'art. 34 Cost., sotto il profilo della garanzia del diritto
all'istruzione, e l'art. 118, primo e secondo comma, Cost., venendo
allocata in capo allo Stato una funzione amministrativa in assenza di
esigenze di carattere unitario e di un adeguato procedimento di leale
collaborazione.
La Regione Puglia prospetta la violazione degli artt. 3, primo e
secondo comma, 34, primo e secondo comma, e 97, secondo comma, Cost.,
in particolare in relazione: a) alla mancata considerazione della
necessità di tenere conto delle peculiarità delle aree interne; b)
alla mancanza di effettività del diritto all'accesso e alla
frequenza alla scuola; c) alla preclusione per l'amministrazione
scolastica di raggiungere i propri fini istituzionali.
6.1.- Le questioni non sono fondate.
Una volta riconosciuto che le norme impugnate sono state adottate
nell'esercizio dei ricordati titoli di competenza legislativa
esclusiva statale, non può lamentarsene il carattere di dettaglio,
nè ravvisarsi, stante la prevalenza di quelle stesse competenze, un
difetto di leale collaborazione perchè le suddette norme lambiscono
il dimensionamento scolastico regionale.
Inoltre, l'indicazione dei criteri operata dalla disposizione
impugnata - riferita alle peculiarità delle istituzioni scolastiche
situate nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree
geografiche caratterizzate da specificità linguistiche - non
determina un numerus clausus, come riconosciuto anche dall'Avvocatura
generale, e quindi non preclude nè che l'accordo in sede di
Conferenza unificata, disciplinato dalla disposizione in esame, possa
prendere in considerazione situazioni ulteriori ritenute meritevoli,
nè che questo avvenga nell'ambito della programmazione delle singole
regioni, nell'esercizio dell'ampia discrezionalità connessa alla
natura di atto generale del piano di dimensionamento scolastico.
Ciò rende non fondate anche le ulteriori censure riferite agli
artt. 3, 34, primo e secondo comma, e 97, secondo comma, Cost.
7.- Tutti i ricorsi promuovono poi, sotto più profili, questioni
di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 557, della legge n.
197 del 2022, nella parte in cui inserisce il comma 5-quinquies
nell'art. 19 del d.l. n. 98 del 2011, come convertito, disponendo
che, nel caso in cui non sia raggiunto entro il 31 maggio l'accordo
in sede di Conferenza unificata, il Ministro dell'istruzione e del
merito provvede comunque, di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze, ad adottare il decreto di definizione del contingente
organico dei DS e dei DSGA; meccanismo che il ricorso della Regione
Emilia-Romagna definisce come «effetto "ghigliottina"» e del quale le
altre ricorrenti lamentano il «termine estremamente breve per
raggiungere l'accordo» (Regione Toscana) e un «ossequio [...] solo ed
esclusivamente formale» al principio di leale collaborazione (Regione
Puglia).
7.1.- Secondo la Regione Toscana, questa norma, per il suo
contenuto di dettaglio, violerebbe: a) l'art. 117, terzo comma,
Cost., in relazione alla materia di competenza concorrente della
istruzione, in quanto inciderebbe in modo significativo sulla
condizione della rete scolastica regionale; b) gli artt. 5, 117, 118
e 120 Cost., perchè, anzichè prevedere procedure di reiterazione
delle trattative, attiverebbe un potere sostitutivo come conseguenza
automatica del mancato raggiungimento dell'accordo.
I parametri da ultimo indicati sono evocati anche dalla Regione
Emilia-Romagna, sostenendo la necessità di un'intesa con le regioni,
dato il condizionamento sulle decisioni relative al dimensionamento
delle istituzioni scolastiche.
Inoltre, ad avviso della stessa Regione, il richiamato comma
5-quinquies, primo periodo, stabilendo parametri fissi e rigidi ai
fini dell'adozione dei decreti ministeriali di definizione del
contingente organico dei DS e dei DSGA, violerebbe: a) l'art. 117,
terzo comma, Cost., eccedendo strutturalmente il carattere delle
norme di principio; b) l'art. 118, primo e secondo comma, Cost.,
condizionando l'esercizio delle funzioni amministrative delle regioni
in materia di dimensionamento della rete scolastica; c) gli artt. 3 e
97, secondo comma, Cost., risultando la riduzione del numero delle
istituzioni scolastiche non adeguabile alle situazioni concrete e
tale da impedire all'amministrazione di perseguire in modo efficace i
suoi fini.
Il ricorso della Regione Puglia, infine, lamenta che la mancata
previsione di una intesa in Conferenza unificata violerebbe gli artt.
117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., nonchè il principio di
leale collaborazione.
Un ulteriore profilo di censura rivolto dallo stesso ricorso al
comma 5-quinquies argomenta la violazione degli artt. 3, primo e
secondo comma, 34, primo e secondo comma, e 97, secondo comma, Cost.,
nei termini già illustrati per il precedente comma 5-quater, ossia
in conseguenza: a) della mancata considerazione della necessità di
tenere conto delle peculiarità delle aree interne; b) della mancanza
di effettività del diritto all'accesso e alla frequenza alla scuola;
c) del precludere alla amministrazione scolastica di raggiungere i
propri fini istituzionali.
7.2.- Le questioni non sono fondate.
Come già precisato, le specifiche disposizioni qui in esame,
recate dall'art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022, non sono
poste nell'esercizio della competenza concorrente in materia di
istruzione, ma dei ricordati titoli di competenza legislativa
esclusiva statale. Ciò che rende prive di pregio le censure rivolte
a denunciare il carattere di dettaglio delle norme impugnate.
7.2.1.- È, in ogni caso, opportuno - data, come si è visto,
l'interferenza della suddetta disciplina con il dimensionamento
scolastico di competenza regionale - un approfondimento sulle censure
argomentate sull'insufficienza del coinvolgimento regionale ai fini
dell'adozione del decreto statale con cui, all'inutile decorso del
termine del 31 maggio e preso atto del mancato raggiungimento
dell'accordo in sede di Conferenza unificata, è definito il
contingente organico dei DS e dei DSGA.
Alla base dell'impostazione delle Regioni ricorrenti, e in
particolare della Toscana, vi è, infatti, la considerazione che un
adeguato livello di tutela delle attribuzioni regionali era bensì
assicurato dal modello previgente, a suo tempo delineato con
l'inserimento del comma 5-ter nell'art. 19 del d.l. n. 98 del 2011,
come convertito.
In effetti, questo prevedeva non solo il meccanismo dell'accordo
per la definizione dei criteri per la determinazione del suddetto
contingente, ma anche, fino al suo raggiungimento (circostanza che,
invero, non si è mai verificata nei numerosi anni di vigenza della
disciplina), l'applicabilità delle norme dirette ad assegnare, per
quanto con modalità precarie - ossia in reggenza - un dirigente
anche alle istituzioni scolastiche autonome sottodimensionate
inserite nella rete scolastica approvata dalle regioni.
In tal modo, indubbiamente, il numero complessivo delle
istituzioni autonome era determinato secondo uno schema bottom up,
cioè secondo la richiesta delle regioni, mentre nella disciplina
impugnata, in caso di mancato accordo, tale numero viene determinato
secondo un diverso paradigma, consentendo allo Stato una
determinazione top down del contingente dei dirigenti.
7.2.1.1.- Tale cambio di paradigma, tuttavia, per diverse
ragioni, non può ritenersi in violazione del principio di leale
collaborazione e non solo perchè le disposizioni in esame ricadono
in via prevalente in ambiti materiali di competenza statale.
7.2.1.2.- Va anche considerato, infatti, che la nuova disciplina
elimina i precedenti vincoli dimensionali (600 e 400 alunni)
stabiliti per le singole istituzioni e, da questo punto di vista,
incrementa i margini di scelta dell'autonomia regionale
nell'organizzazione della rete scolastica, in funzione delle concrete
esigenze del territorio; ovviamente, però, con a monte lo stringente
limite del budget di dirigenti scolastici assegnato alla regione.
7.2.1.3.- Inoltre, come si è visto (punto 4), la nuova
disciplina è diretta a rendere più efficiente ed efficace il
sistema: essa, adottando il criterio della popolazione scolastica
regionale, evita infatti gli effetti negativi, incrementati anche dal
calo demografico, dell'eccessiva parcellizzazione delle istituzioni
scolastiche; supera l'istituto della reggenza e le relative
esternalità non positive (precarietà e duplicazioni di
adempimenti); mantiene i risparmi che saranno realizzati in virtù di
questa evoluzione all'interno del sistema dell'istruzione,
dedicandoli a finalità meritorie.
7.2.1.4.- Da questo punto di vista va, del resto, ricordato che,
nel valutare il rispetto delle attribuzioni regionali, la
giurisprudenza di questa Corte ha ribadito, anche di recente, che «i
necessari strumenti di collaborazione non sono univoci, ma si
diversificano "in relazione al tipo di interessi coinvolti e alla
natura e all'intensità delle esigenze unitarie che devono essere
soddisfatte" (sentenza n. 62 del 2005) nonchè alle competenze
incise» (sentenza n. 6 del 2023, ma si veda anche già la sentenza n.
169 del 2020, che valorizza le «concrete modalità di esercizio delle
competenze in un determinato ambito materiale»).
7.2.1.5.- Proprio in considerazione del «livello degli interessi
coinvolti» (sentenze n. 168 del 2021 e n. 179 del 2019) mette conto
evidenziare, sotto un ulteriore profilo, che la definizione del
contingente organico dei soggetti preposti alla gestione delle
istituzioni scolastiche costituisce, peraltro, un adempimento
indefettibilmente cadenzato in modo che sia operativo prima
dell'avvio di ogni anno scolastico, che altrimenti rischierebbe di
essere rinviato a causa del disaccordo tra i soggetti istituzionali.
Ciò che consente di superare l'argomento regionale sul cosiddetto
«effetto "ghigliottina"».
In altri termini, le esigenze di funzionalità del sistema
scolastico non possono non riverberarsi sulla valutazione, anche in
termini di ragionevolezza, delle modalità di attuazione del
coinvolgimento regionale.
Sotto questo aspetto, la sequenza procedimentale delineata
dall'art. 19, comma 5-quater, del d.l. n. 98 del 2011, come
convertito, si avvia con la trasmissione alla Conferenza unificata,
entro il 15 aprile dell'anno solare precedente a quello scolastico
cui si riferisce l'organico da definire, dello schema di decreto da
parte del Ministro dell'istruzione e del merito.
La fissazione di tale termine per l'inizio del confronto
istituzionale non comporta alcuna irragionevole compressione dello
spazio dedicato alla ricerca dell'accordo. Infatti, la data del 15
aprile è congrua, tenuto conto dell'esigenza di acquisire ed
elaborare, ai fini della predisposizione dello schema, il numero
complessivo di alunni che sull'intero territorio nazionale hanno
chiesto, entro il mese di gennaio di ogni anno, l'iscrizione a una
istituzione scolastica per l'anno scolastico successivo.
Nemmeno risulta inadeguata la individuazione del termine del 31
maggio per la conclusione del confronto in sede di Conferenza
unificata.
Da un lato, infatti, la durata di trenta giorni è fissata in via
generale dall'art. 3, comma 3, del d.lgs. n. 281 del 1997, per i casi
in cui è espressamente richiesta una intesa in sede di Conferenza
Stato-regioni.
Dall'altro, occorre considerare che, sulla base del contingente
assegnato, spetta alle regioni provvedere autonomamente al
dimensionamento scolastico, completando tale attività entro il mese
di dicembre, così da consentire alle famiglie di conoscere e
valutare l'organizzazione della rete scolastica in tempo utile per
l'iscrizione, entro il mese di gennaio, dei propri figli al
successivo anno scolastico.
È quindi evidente, in definitiva, la necessità di un meccanismo
- come quello che consente allo Stato di adottare comunque il
provvedimento che definisce il contingente organico dei DS e dei DSGA
- funzionale a evitare una situazione di stallo, che rischierebbe di
pregiudicare l'avvio dell'anno scolastico.
7.2.1.6.- Va, infine, considerato che l'accordo, a differenza del
mero parere, che può limitarsi a scambi solo cartolari, implica la
necessità di una procedura di interlocuzione che è necessariamente
più intensa (anche se non riconducibile a quella dell'intesa di cui
all'art. 3, comma 3, del d.lgs. n. 281 del 1997, ai sensi del quale
«[q]uando un'intesa espressamente prevista dalla legge non è
raggiunta entro trenta giorni dalla prima seduta della Conferenza
Stato-regioni in cui l'oggetto è posto all'ordine del giorno, il
Consiglio dei Ministri provvede con deliberazione motivata»).
Una tale interlocuzione, peraltro, è avvenuta nella prima
attuazione delle norme impugnate che, seppure non ha condotto al
raggiungimento dell'accordo - a favore del quale, in ogni caso, si è
espressa la maggioranza delle regioni - entro il termine del 31
maggio 2023, ha tuttavia visto in concreto esercitata da parte degli
enti territoriali la possibilità di svolgere riunioni di carattere
sia tecnico, sia politico e di formulare richieste di chiarimenti,
cui sono seguiti elementi aggiuntivi forniti dal Ministero, nonchè
il recepimento, da parte statale, di alcune osservazioni.
La piena realizzazione degli obiettivi della riforma implica, del
resto, che la leale collaborazione sia intesa nel significato
sostanziale, più volte specificato da questa Corte, di una
responsabilità diffusa in vista della «doverosa cooperazione per
assicurare il migliore servizio alla collettivita'» (sentenze n. 190
e n. 40 del 2022, n. 62 del 2020 e n. 169 del 2017; nello stesso
senso, sentenza n. 33 del 2019), evitando l'arroccamento in letture
rigide delle competenze e dei relativi raccordi.
7.2.1.7.- Devono, quindi, dichiararsi non fondate le censure
relative al mancato rispetto del principio di leale collaborazione in
riferimento al procedimento delineato dal comma 5-quinquies dell'art.
19 del d.l. n. 98 del 2011, come convertito.
7.3.- Gli argomenti sin qui esposti, unitamente a quelli svolti
per le analoghe censure riguardanti la norma recata dal comma
5-quater (punto 6.1.), valgono a escludere anche la fondatezza delle
residue censure, promosse dalle Regioni Emilia-Romagna e Puglia, in
relazione alla mancanza di flessibilità e all'irragionevolezza dei
criteri ai quali il decreto ministeriale deve attenersi, nonchè al
detrimento che verrebbe causato al sistema scolastico e quindi
all'art. 34 Cost.
8.- La Regione Toscana ha impugnato altresì l'art. 1, comma 557,
della legge n. 197 del 2022, nella parte in cui introduce i commi
5-quater, 5-quinquies e 5-sexies nell'art. 19 del d.l. n. 98 del
2011, come convertito, prevedendo, a suo dire, un meccanismo nel
complesso: a) sostanzialmente diretto al contenimento della spesa
corrente del personale scolastico, ma in mancanza delle condizioni
necessarie per costituire un principio fondamentale nella materia di
competenza concorrente del coordinamento della finanza pubblica; b)
con l'obiettivo di dare attuazione alla riforma dell'organizzazione
del sistema scolastico contenuta nel PNRR, ma attraverso
un'attrazione in sussidiarietà anomala, sproporzionata e
irragionevole.
8.1.- La prima censura, che lamenta la violazione degli artt.
117, terzo comma, e 119 Cost., non è fondata.
Le norme impugnate, va ribadito, rientrano in diversi ambiti
della competenza legislativa statale esclusiva e così concorrono a
riorientare, secondo criteri di maggiore efficienza ed efficacia
(quali quelli già esplicitati dal PNRR per adeguare il sistema
dell'istruzione agli sviluppi demografici), la spesa pubblica statale
e non quella regionale; ciò che priva di pregio la censura regionale
sul mancato rispetto dei canoni elaborati da questa Corte sul
contenimento statale della spesa delle regioni attraverso i principi
di coordinamento della finanza pubblica.
8.2.- Non fondata è anche la seconda censura, che lamenta la
violazione degli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost.
L'impostazione della doglianza, incentrata sulla sussistenza di
un meccanismo di attrazione in sussidiarietà, si rivela priva di
fondamento, alla luce della già argomentata riconducibilità delle
norme impugnate all'esercizio di potestà legislative esclusive
statali.
9.- L'art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022 è oggetto
di censure, da parte di tutti i ricorsi, anche nella parte in cui
introduce il comma 5-sexies nell'art. 19 del d.l. n. 98 del 2011,
come convertito, stabilendo che il contingente degli organici dei DS
e dei DSGA sia progressivamente ridotto, sostanzialmente in relazione
al calo demografico, o comunque resti invariato.
In particolare, la Regione Toscana lamenta l'assenza di ogni
coinvolgimento regionale nel relativo procedimento, con conseguente
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., in riferimento alla
materia di competenza concorrente della istruzione, dovendo le
regioni necessariamente rivedere la propria programmazione della rete
scolastica, e dell'art. 34 Cost., essendo compromesso il diritto
all'istruzione.
La Regione Emilia-Romagna sostiene che la norma violerebbe: a)
l'art. 117, terzo comma, Cost., eccedendo strutturalmente il
carattere delle norme di principio; b) gli artt. 118, primo e secondo
comma, Cost., condizionando l'esercizio delle funzioni amministrative
delle regioni in materia di dimensionamento della rete scolastica; c)
gli artt. 3 e 97, secondo comma, Cost., in quanto il meccanismo non
sarebbe adeguabile alle situazioni concrete.
La Regione Puglia si duole della mancata previsione di un
meccanismo per calibrare «verso l'alto» il dimensionamento del
contingente organico del personale e della rete scolastica,
rendendola inadeguata e privando di effettività il principio
dell'apertura a tutti della scuola; ciò che violerebbe gli artt. 3,
primo comma, e 34, primo comma, Cost. e il principio di
ragionevolezza.
9.1.- Le questioni non sono fondate in riferimento alle censure
attinenti al carattere di dettaglio delle norme, al difetto di leale
collaborazione e alla violazione del principio di sussidiarietà,
perchè, come già esposto, l'intervento legislativo si è svolto
nell'esercizio (prevalente) delle competenze esclusive statali
relative all'ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato
e alle norme generali sull'istruzione.
Anche le ulteriori censure, riferite agli artt. 3, primo e
secondo comma, 34, primo e secondo comma, e 97 Cost., non sono
fondate - oltre che per le ragioni già esposte al punto 7.2.1.3
sull'impatto sul sistema nazionale dell'istruzione - perchè le
previsioni esprimono un criterio "tendenziale" che rispecchia, come
si è visto, la previsione del PNRR che richiede di adeguare il
sistema scolastico agli sviluppi demografici, anche con riferimento
al numero di istituzioni scolastiche autonome.
In questa prospettiva, la lamentata assenza di strumenti di
flessibilità della disciplina non si rivela a ben vedere
irragionevole, considerata la (non contestata) tendenza, da tempo in
atto in maniera marcata, alla diminuzione della popolazione
studentesca, non a caso alla base delle linee di riforma contenute
nel PNRR.
Proprio una valutazione di tale fenomeno, coerente con il
principio di buon andamento, non può che condurre, nella specie, a
riconsiderare le dotazioni organiche nel senso indicato dalle
disposizioni in esame.
A ogni modo, va rilevato che la complessiva disciplina con cui
sono definiti, su base triennale, i contingenti organici dei DS e dei
DSGA fa salvi gli eventuali aggiornamenti annuali dei criteri,
ipotesi che ben può applicarsi laddove eventualmente si verificasse,
in completa controtendenza, un incremento della popolazione
scolastica regionale rispetto a quella inizialmente stimata.
10.- Tutti i ricorsi regionali censurano l'art. 1, comma 557,
della legge n. 197 del 2022, nella parte in cui, inserendo i commi
5-quater e 5-quinquies nell'art. 19 del d.l. n. 98 del 2011, come
convertito, ha previsto in entrambe le disposizioni che «[g]li uffici
scolastici regionali, sentite le regioni, provvedono alla
ripartizione del contingente dei dirigenti scolastici assegnato».
Secondo le ricorrenti, quale che sia la modalità di definizione
del contingente organico dei dirigenti - ossia conseguente
all'accordo raggiunto in sede di Conferenza unificata, oppure
all'inutile decorso del termine del 31 maggio - alla ripartizione
dello stesso provvederebbe un organo statale; la norma avrebbe dunque
un carattere di dettaglio, in violazione della competenza concorrente
nella materia della istruzione di cui all'art. 117, terzo comma,
Cost., che comprenderebbe la funzione di distribuire il personale
scolastico.
La medesima previsione violerebbe gli artt. 118, primo e secondo
comma, Cost., nonchè il principio di leale collaborazione di cui
agli artt. 5 e 120 Cost., allocando a livello statale una funzione in
assenza di esigenze unitarie e comunque senza che il parere della
regione interessata, pure previsto, valga ad assicurarne un adeguato
coinvolgimento, realizzabile, invece, solo mediante l'intesa.
10.1.- Le questioni non sono fondate.
Le norme impugnate disciplinano, all'esito sia della definizione
del contingente organico dei dirigenti scolastici, sia della
individuazione delle istituzioni scolastiche autonome risultante dal
dimensionamento approvato dalla regione, la «ripartizione» del
contingente stesso tra le istituzioni distribuite sul territorio.
Si tratta, con tutta evidenza, di una funzione da ricondurre -
allo stato attuale della legislazione, non essendosi realizzate,
nello sviluppo dell'ordinamento, le ipotetiche condizioni prefigurate
dall'ormai risalente pronuncia di questa Corte n. 13 del 2004
rievocata dalle Regioni ricorrenti -, sotto un profilo tanto
organizzativo, quanto di svolgimento del singolo rapporto di lavoro
dei dipendenti statali in esame, all'ambito della competenza
legislativa esclusiva nella materia dell'organizzazione
amministrativa dello Stato, di cui alla lettera g) del secondo comma
dell'art. 117 Cost.
Infatti, coessenziale alla qualifica di dirigente scolastico è
l'assegnazione di un incarico dirigenziale, quale tipicamente la
gestione di una istituzione scolastica autonoma, ai sensi dell'art.
25, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche).
Ai fini del conferimento di tali incarichi, il titolare
dell'ufficio scolastico regionale, organo territoriale del Ministero
dell'istruzione e del merito, deve tenere conto dei criteri indicati
in via di principio dall'art. 19, comma 1, del suddetto decreto e
delle ulteriori previsioni contenute nei contratti collettivi
nazionali di lavoro, acquisendo le disponibilità degli interessati
mediante la pubblicazione di avvisi di interpello sui posti
disponibili, che ovviamente non comprendono le istituzioni
scolastiche assegnate con un incarico ancora efficace.
Non vi è quindi spazio per un potere discrezionale da poter
condividere, tramite intesa, con le regioni.
La previsione che l'ufficio territoriale del Ministero
dell'istruzione e del merito provvede «sentite le regioni» sta quindi
essenzialmente a significare che tali uffici acquisiscono la
"fotografia" del dimensionamento deciso dalle regioni - al cui
interno le stesse ben possono motivare e chiarire le ragioni delle
scelte effettuate - e che in base ad essa provvedono all'assegnazione
degli incarichi.
11.- La Regione Toscana promuove, infine, una questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 557, della legge n.
197 del 2022, nella parte in cui introduce i commi 5-quater e
5-quinquies nell'art. 19 del d.l. n. 98 del 2011, come convertito, in
riferimento all'art. 117, sesto comma, Cost.; la norma impugnata,
prevedendo che la ripartizione del contingente scolastico sia
effettuata con decreto, consentirebbe allo Stato di esercitare un
potere regolamentare in materie diverse da quelle attribuite alla sua
potestà legislativa esclusiva.
11.1.- La questione non è fondata, sia perchè, come più volte
ricordato, si è nell'ambito di competenze esclusive statali, sia, in
ogni caso, perchè nella specie viene in rilievo un atto avente
natura non regolamentare. Infatti, il decreto in esame, adottato ai
sensi del richiamato comma 5-quater oppure del successivo comma
5-quinquies, riveste un contenuto di carattere concreto e puntuale,
riferito alla consistenza del contingente organico di determinate
categorie di dipendenti pubblici, che va a integrare le previsioni
legislative mediante «una scelta di carattere essenzialmente tecnico»
(sentenza n. 278 del 2010), espressione della funzione
amministrativa.
12.- Tutti i ricorsi impugnano l'art. 1, comma 558, della legge
n. 197 del 2022, nella parte in cui escluderebbe le regioni dalle
scelte riguardanti l'utilizzo del fondo statale istituito dal primo
periodo della stessa disposizione, il cui vincolo di destinazione
sarebbe riconducibile alla materia della istruzione.
L'omissione del necessario coinvolgimento delle regioni, nella
forma della intesa acquisita nella sede della Conferenza unificata,
contrasterebbe dunque complessivamente con gli artt. 117, terzo
comma, 118, primo e secondo comma, e 119, Cost., nonchè con il
principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
12.1.- Le questioni sono fondate, nei termini di seguito
precisati.
Nel fondo istituito dal comma 558 confluiscono anzitutto i
risparmi conseguiti dall'attuazione del nuovo sistema di definizione
dei contingenti organici dei DS e dei DSGA, introdotto dal precedente
comma 557; a tali risorse si aggiungono le eventuali economie
derivanti dall'applicazione della disciplina dell'assegnazione alle
istituzioni scolastiche autonome dei predetti dirigenti, in vigore
dall'anno scolastico 2021/2022 a quello 2023/2024 ai sensi dell'art.
1, comma 978, della legge 30 dicembre 2020, n. 178 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2021 e bilancio
pluriennale per il triennio 2021-2023).
Il fondo è dunque alimentato da risparmi ed economie, nella
misura risultante dal «previo accertamento» degli stessi, provenienti
in sostanza da stanziamenti del bilancio statale, originariamente
destinati al trattamento retributivo del personale scolastico
dirigenziale e direttivo.
Nell'individuare le possibili destinazioni delle risorse del
fondo, il primo periodo del comma 558 elenca: «il Fondo per il
funzionamento delle istituzioni scolastiche, di cui all'articolo 1,
comma 601, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, il fondo unico
nazionale per la dirigenza scolastica, il fondo integrativo di
istituto, anche con riferimento alle indennità destinate ai
direttori dei servizi generali e amministrativi, il fondo di cui
all'articolo 1, comma 202, della legge 13 luglio 2015, n. 107,
nonchè [i]l pagamento delle supplenze brevi e saltuarie del
personale scolastico».
Il fondo istituito dalla disposizione in esame è quindi un fondo
di mero transito, cui non è associata un'autonoma e univoca
destinazione, perchè le risorse vi confluiscono provvisoriamente per
poi incrementare fondi e stanziamenti preesistenti, tra i quali esse
«sono ripartite annualmente con decreto del Ministro dell'istruzione
e del merito, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze», come stabilito dalla norma impugnata.
Alcune delle destinazioni selezionate dal legislatore sono
senz'altro estranee ad ambiti di competenza regionale, in quanto
inerenti al finanziamento del trattamento retributivo del personale
scolastico, ossia di dipendenti statali, materia rientrante nella
potestà esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera g), Cost.
Le altre possibili destinazioni si pongono, invece, in un ambito
materiale riconducibile in senso ampio all'istruzione. Infatti, sia
il fondo per il funzionamento delle istituzioni scolastiche, sia
quello denominato "La Buona Scuola", di cui all'art. 1, comma 202,
della legge 13 luglio 2015, n. 107 (Riforma del sistema nazionale di
istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni
legislative vigenti), costituiscono strumenti con i quali lo Stato
provvede, sulla base di previgenti e distinte disposizioni, alla
dotazione finanziaria essenziale delle istituzioni scolastiche e al
miglioramento e alla valorizzazione dell'istruzione scolastica.
Non si può quindi ritenere, sotto questo aspetto, che la
competenza regionale sia del tutto estranea all'ambito del nuovo
fondo: fosse anche solo perchè finanziamenti ulteriori alle
istituzioni scolastiche, con destinazioni analoghe, possono provenire
dalle regioni e dagli enti locali, nell'esercizio delle competenze di
programmazione dell'offerta formativa nella materia della istruzione
e in quella della istruzione professionale.
L'ascolto della voce delle regioni sulla destinazione di tali
risorse può quindi consentire un migliore coordinamento e al
contempo una maggiore efficacia nella programmazione degli
interventi.
Per questo motivo è necessaria l'assunzione del parere della
Conferenza unificata di cui all'art. 8 del d.lgs. n. 281 del 1997
sulla ripartizione del fondo predisposta di concerto dai Ministri ai
sensi della disposizione impugnata.
Questa, pertanto, va dichiarata costituzionalmente illegittima,
nella parte in cui non prevede l'acquisizione di tale parere.
13.- Restano, infine, da esaminare le questioni di legittimità
costituzionale dei commi 560, secondo periodo, e 561, secondo
periodo, dello stesso art. 1 della legge n. 197 del 2022,
specificamente promosse dalla Regione Emilia-Romagna in riferimento
agli artt. 5, 117, terzo comma, 118, primo e secondo comma, 119 e
120, secondo comma, Cost.
Secondo la ricorrente, ambedue le disposizioni, stanziando
risorse statali in ambiti riconducibili a materie di competenza
regionale, ometterebbero tuttavia di prevedere il coinvolgimento
delle regioni nella definizione dei criteri e delle modalità di
ripartizione e di utilizzo delle risorse medesime, affidata in via
esclusiva a un decreto del Ministro dell'istruzione e del merito.
13.1.- Successivamente alla introduzione del giudizio,
l'impugnato comma 560, secondo periodo, è stato modificato dall'art.
21, comma 4-septies, del d.l. n. 75 del 2023, come convertito, nel
senso che il suddetto decreto ministeriale è adottato «previa intesa
in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281».
Lo ius superveniens ha senza dubbio carattere satisfattivo delle
pretese azionate con il ricorso; in udienza, nel confermarlo, la
difesa regionale ha altresì convenuto con l'Avvocatura generale
dello Stato che la norma impugnata non ha medio tempore ricevuto
applicazione.
Va pertanto dichiarata cessata la materia del contendere delle
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 560,
secondo periodo, della legge n. 197 del 2022, sussistendo entrambe le
condizioni richieste dalla costante giurisprudenza di questa Corte
(da ultimo, sentenze n. 80 del 2023, n. 222 e n. 92 del 2022;
ordinanza n. 96 del 2023).
13.2.- Le questioni promosse nei confronti del successivo comma
561, secondo periodo, non sono fondate.
Il primo periodo della stessa disposizione ha istituito nello
stato di previsione del Ministero dell'istruzione e del merito un
fondo «finalizzato alla valorizzazione del personale scolastico, con
particolare riferimento alle attività di orientamento, di inclusione
e di contrasto della dispersione scolastica, ivi comprese quelle
volte a definire percorsi personalizzati per gli studenti, nonchè di
quelle svolte in attuazione del Piano nazionale di ripresa e
resilienza».
Poichè la valorizzazione del personale scolastico «è un profilo
attinente alla disciplina dei dipendenti pubblici statali, che
rientra nella competenza esclusiva dello Stato di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera g), Cost., e che non dà luogo, pertanto, ad
una destinazione vincolata di fondi alle Regioni» (sentenza n. 284
del 2016), le censure regionali sono prive di pregio.
In questo contesto, risulta dunque coerente la sola consultazione
delle organizzazioni sindacali, richiesta dalla norma impugnata,
trattandosi di emolumenti retributivi di natura accessoria.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
558, terzo periodo, della legge 29 dicembre 2022, n. 197 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2023 e bilancio
pluriennale per il triennio 2023-2025), nella parte in cui non
prevede che il decreto ivi indicato è adottato «previo parere della
Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281»;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022,
nella parte in cui inserisce i commi 5-quinquies e 5-sexies nell'art.
19 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per
la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, nella
legge 15 luglio 2011, n. 111, promossa dalla Regione Emilia-Romagna,
in riferimento all'art. 117, primo comma, della Costituzione, con il
ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022,
nella parte in cui inserisce il comma 5-quater nell'art. 19 del d.l.
n. 98 del 2011, come convertito, promosse dalla Regione Toscana, in
riferimento agli artt. 34, 117, terzo comma, e 118, primo e secondo
comma, Cost. e dalla Regione Puglia, in riferimento agli artt. 3,
primo e secondo comma, 34, primo e secondo comma, e 97, secondo
comma, Cost., con i ricorsi indicati in epigrafe;
4) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022,
nella parte in cui inserisce il comma 5-quinquies nell'art. 19 del
d.l. n. 98 del 2011, come convertito, promosse dalla Regione Toscana,
in riferimento agli artt. 5, 117, terzo comma, 118 e 120 Cost., dalla
Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 3, 5, 97, secondo
comma, 117, terzo comma, 118, primo e secondo comma, e 120, Cost., e
dalla Regione Puglia, in riferimento agli artt. 3, primo e secondo
comma, 34, primo e secondo comma, 97, secondo comma, 117, terzo
comma, e 118, primo comma, Cost., con i ricorsi indicati in epigrafe;
5) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022,
nella parte in cui inserisce i commi 5-quater, 5-quinquies e 5-sexies
nell'art. 19 del d.l. n. 98 del 2011, come convertito, promosse dalla
Regione Toscana, in riferimento agli artt. 117, terzo comma, 118 e
119 Cost., con il ricorso indicato in epigrafe;
6) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022,
nella parte in cui inserisce il comma 5-sexies nell'art. 19 del d.l.
n. 98 del 2011, come convertito, promosse dalla Regione Toscana, in
riferimento agli artt. 34 e 117, terzo comma, Cost., dalla Regione
Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 3, 97, secondo comma, 117,
terzo comma, e 118, primo e secondo comma, Cost., e dalla Regione
Puglia, in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 34, primo comma,
Cost., con i ricorsi indicati in epigrafe;
7) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022,
nella parte in cui inserisce i commi 5-quater e 5-quinquies nell'art.
19 del d.l. n. 98 del 2011, come convertito, promosse dalle Regioni
Toscana, Emilia-Romagna e Puglia, in riferimento agli artt. 117,
terzo comma, 118, primo e secondo comma, Cost. e al principio di
leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost., con i ricorsi
indicati in epigrafe;
8) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022,
nella parte in cui inserisce i commi 5-quater e 5-quinquies,
nell'art. 19 del d.l. n. 98 del 2011, come convertito, promossa dalla
Regione Toscana, in riferimento all'art. 117, sesto comma, Cost., con
il ricorso indicato in epigrafe;
9) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 560,
secondo periodo, della legge n. 197 del 2022, promosse dalla Regione
Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 5, 117, terzo comma, 118,
primo e secondo comma, 119 e 120, secondo comma, Cost., con il
ricorso indicato in epigrafe;
10) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 561, secondo periodo, della legge
n. 197 del 2022, promosse dalla Regione Emilia-Romagna, in
riferimento agli artt. 5, 117, terzo comma, 118, primo e secondo
comma, 119 e 120, secondo comma, Cost., con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 novembre 2023.

F.to:
Augusto Antonio BARBERA, Presidente
Luca ANTONINI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 22 dicembre 2023

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA