1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 23-5-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 31 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 aprile 2018
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 aprile 2018 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Turismo - Norme della Regione Lombardia - Disposizioni per attivita' ricettive alberghiere e non alberghiere - Istituzione di un codice identificativo da assegnare a case e appartamenti per vacanze - Alloggi dati in locazione per finalita' turistiche ai sensi della legge n. 431 del 1998. - Legge della Regione Lombardia 25 gennaio 2018, n. 7 ("Integrazione alla legge regionale 1° ottobre 2015, n. 27 (Politiche regionali in materia di turismo e attrattivita' del territorio lombardo). Istituzione del codice identificativo da assegnare a case e appartamenti per vacanze"), art. 1, comma 1, lett. a), b) e c). (18C00099) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 23-5-2018)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso cui è
domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro Regione Lombardia in persona del Presidente pro tempore
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 1, lettera a), b) e c) della legge della Regione Lombardia n. 7
del 25 gennaio 2018, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della
Regione n. 5 del 29 gennaio 2018, recante «Integrazione alla legge
regionale 1° ottobre 2015 n. 27 (Politiche regionali in materia di
turismo e attrattività del territorio lombardo). Istituzione del
codice identificativo da assegnare a case e appartamenti per
vacanze».
La legge regionale 27 ottobre 2015 n. 27 dispone in materia di
«Politiche regionali in materia di turismo e attrattività del
territorio lombardo».
In particolare con l'art. 38 detta «Disposizioni comuni per le
attività ricettive alberghiere e non alberghiere» e dispone:
«l. Le attività ricettive alberghiere e non alberghiere
disciplinate nei capi I, II, III e IV del titolo III della presente
legge, ad esclusione delle case e appartamenti per vacanze e dei
bivacchi fissi per i quali occorre la preventiva comunicazione al
comune competente per territorio, sono intraprese previa SCIA, ai
sensi dell'art. 19 della legge n. 241/1990.
2. La SCIA è presentata al comune competente per territorio
corredata dalla documentazione comprovante la sussistenza dei
requisiti richiesti in base alle disposizioni vigenti. Copia della
SCIA deve essere esposta visibilmente all'interno dei locali dove è
esercitata l'attività.
3. Il comune comunica alla provincia, alla Città
metropolitana di Milano, all'Osservatorio regionale del turismo e
dell'attrattività e alle strutture d'informazione e accoglienza
turistica competenti per territorio, le SCIA, le comunicazioni di
inizio attività e gli eventuali provvedimenti di sospensioni o
cessazione dell'attività.
4. I prezzi massimi praticati nell'esercizio devono essere
esposti in modo ben visibile nei locali di ricevimento del pubblico.
5. Le tariffe e i prezzi esposti nelle strutture ricettive
alberghiere e non alberghiere devono essere redatti, oltre che in
lingua italiana, almeno in due lingue straniere.
6. Il titolare delle strutture ricettive alberghiere e non
alberghiere che intende procedere alla cessazione temporanea o
definitiva dell'attività deve darne preventiva comunicazione al
comune.
7. Il periodo di cessazione temporanea dell'attività, fatta
eccezione per i rifugi e per le attività ricettive svolte in modo
non continuativo, non può essere superiore a sei mesi, prorogabile
dal comune, per fondati motivi, una sola volta di ulteriori sei mesi:
decorso tale termine, l'attività si intende definitivamente cessata.
8. Tutte le strutture ricettive alberghiere e non
alberghiere, compresi gli alloggi o porzioni degli stessi dati in
locazione per finalità turistiche ai sensi della legge 9 dicembre
1998, n. 431 (Disciplina delle locazioni e del rilascio degli
immobili adibiti ad uso abitativo), sono tenuti, oltre al rispetto
delle vigenti normative in materia fiscale e di sicurezza previste
dalla normativa statale vigente, alla comunicazione dei flussi
turistici e all'adempimento della denuncia degli ospiti in base alle
indicazioni dell'autorità di pubblica sicurezza.».
La legge regionale n. 7 del 25 gennaio 2018 ha integrato la legge
regionale n. 27 del 1° ottobre 2015.
L'art. 1 della legge regionale n. 7 del 25 gennaio 2018,
articolato nelle lettere a), b), c), ha, con la lettera a),
introdotto nell'art. 38 i commi 8-bis e 8-ter.
Il comma 8-bis dispone:
«Al fine di semplificare i controlli da parte delle autorità
competenti, la pubblicità, la promozione e la commercializzazione
dell'offerta delle strutture ricettive di cui all'art. 26, compresi
gli alloggi o le porzioni di alloggi dati in locazione per finalità
turistiche ai sensi della legge n. 431/1998, con scritti o stampati o
supporti digitali e con qualsiasi altro'mezzo all'uopo utilizzato,
devono indicare apposito codice identificativo di riferimento (CIR)
di ogni singola unità ricettiva. Tale codice è riferito al numero
di protocollo rilasciato al momento della ricezione della
comunicazione di avvio attività di cui al comma 1 del presente
articolo. La Giunta disciplina il codice identificativo di
riferimento con propria delibera da adottarsi entro il 30 giugno
2018.».
Il comma 8-ter dispone:
«I soggetti che esercitano attività di intermediazione
immobiliare, nonchè quelli che gestiscono portali telematici, e che
pubblicizzano, promuovono o commercializzano le attività di cui al
comma 8-bis, pubblicano il CIR sugli strumenti utilizzati.».
L'art. 39 della legge regionale n. 27 del 1° ottobre 2015
«Vigilanza e sanzioni di competenza del comune» dispone:
1. Chiunque intraprende un'attività ricettiva alberghiera e
non alberghiera, nonchè chiunque utilizza e pubblicizza, anche on
line, una delle denominazioni di cui all'art. 18, commi 3 e 4, e
all'art. 19, comma 5, senza avere presentato la SCIA o la
comunicazione di cui all'art. 38, comma 1, incorre nella sanzione
amministrativa da euro 2.000 a euro 20.000.
2. Chiunque esercita un'attività ricettiva alberghiera e non
alberghiera in - mancanza dei requisiti per lo svolgimento
dell'attività incorre nella sanzione amministrativa da euro 2.000 a
euro 10.000.
3. Chiunque esercita l'attività di gestore dei rifugi senza
avere ottemperato all'obbligo formativo di cui all'art. 33, comma 3,
e non possedendo alcuno dei requisiti previsti dall'art. 33, comma 4,
incorre nella sanzione amministrativa da euro 1.000 a euro 4.000.»
La legge regionale n. 7 del 25 gennaio 2018 con le lettere b) e
c), dopo il comma 3, ha inserito nell'art. 39 il seguente comma
3-bis:
«3-bis. I soggetti che non ottemperano correttamente
all'obbligo di cui all'art. 38, commi 8-bis e 8-ter, ovvero che
contravvengono all'obbligo di riportare il CIR, che lo riportano in
maniera errata o ingannevole sono soggetti alla sanzione pecuniaria
da euro 500 a euro 2.500 per ogni attività pubblicizzata, promossa o
commercializzata.».
Al comma 4 del medesimo articolo dopo le parole «In caso di
reiterate violazioni, le sanzioni di cui ai commi 1, 2 e 3, sono
raddoppiate, ferma restando la facoltà del Comune di disporre, nei
casi più gravi, previa diffida, la sospensione non superiore a tre
mesi o la cessazione dell'attivita'» sono aggiunte le parole «e
3-bis»
La legge regionale in epigrafe è costituzionalmente illegittima
e, giusta delibera del Consiglio dei ministri del 16 marzo 2018,
prodotta unitamente al presente ricorso, è impugnata per i seguenti

Motivi

Violazione degli articoli 3 e 117, secondo comma, lettera l) della
Costituzione.
L'art. 1 della legge regionale in epigrafe, come si è detto,
introduce i nuovi commi 8-bis e 8-ter all'art. 38 della legge
regionale della Lombardia 1° ottobre 2015 n. 27 in materia di
disposizioni comuni per le attività ricettive alberghiere e non
alberghiere, e istituisce un codice identificativo da assegnare ad
alloggi locati per finalità turistiche.
Viene previsto il nuovo Codice identificativo di riferimento per
le unità immobiliari, da richiedere prima di promuovere, con mezzi
pubblicitari, l'offerta sul mercato degli alloggi in locazione per
finalità turistiche.
Anche il successivo art. 39 della legge regionale n. 27/2015,
come si è detto, è stato integrato con il nuovo comma 3-bis, il
quale dispone apposite sanzioni nei confronti di coloro che non
richiedono il codice identificativo da assegnare ai predetti alloggi.
La normativa regionale, per la nuova regolamentazione che
introduce, viola le disposizioni costituzionali in epigrafe.
Le nuove disposizioni regionali sembrano presuppone la
sostanziale corrispondenza tra la disciplina degli alloggi locati per
finalità turistiche e quella delle (differenti) strutture ricettive
del tipo «case e appartamenti vacanze», di cui all'art. 26 della
legge regionale n. 27/2015.
Tale parificazione non trova giustificazione.
L'alloggio beato per finalità turistica consiste infatti nella
mera fornitura dell'alloggio per motivi turistici, senza servizi
aggiuntivi.
La disciplina della locazione di tale immobile rientra pertanto
nella competenza del legislatore statale in quanto l'art. 117,
secondo comma, lettera l) Cost. prevede la competenza esclusiva del
legislatore statale nella materia dell'ordinamento civile», nella
quale rientra la disciplina della locazione.
La locazione di un appartamento a finalità turistiche è
disciplinata dal c.d. Codice del Turismo (decreto legislativo 23
maggio 2011, n. 79 «Codice della normativa statale in tema di
ordinamento e mercato del turismo, a norma dell'art. 14 novembre
della legge 28 2005, n. 246, nonchè attuazione della direttiva
2008/122/CE, relativa ai contratti di multiproprietà, contratti
relativi ai prodotti per le vacanze di lungo termine, contratti di
rivendita e di scambio») in base al quale la normativa applicabile è
quella dettata dal codice civile per le locazioni (articoli 1571 e ss
cc).
Precisamente, nel capo II dedicato alle locazioni turistiche,
l'art. 53 prevede che gli alloggi beati esclusivamente per finalità
turistiche, in qualsiasi luogo ubicati, sono regolati dalle
disposizioni del codice civile in materia di locazioni.
La locazione turistica è del resto conosciuta dal nostro
ordinamento civile sin dal 1998, anno in cui la legge n. 431 del 9
dicembre 1998, nel disciplinare la locazione di immobili adibiti ad
uso abitativo, ha altresì stabilito quali articoli della legge
stessa fossero applicabili anche agli alloggi locali esclusivamente
per finalità turistiche e quali articoli, invece, non dovessero
trovare applicazione relativamente a detti alloggi. (art. 1, comma 2,
lettera c)
La disciplina dei singoli contratti e quindi anche del contratto
di locazione di tali alloggi rientra pertanto nella competenza
statale, ai sensi dell'art. 117, comma 2, lett. l).
Le strutture ricettive denominate case e appartamenti per vacanze
presuppongono, invece, una organizzazione a carattere
imprenditoriale, un'attività ricettiva con i requisiti dell'art.
2082 cc.
Le case e appartamenti per vacanza sono una vera e propria
struttura ricettiva extralberghiera e, in quanto tali possono essere
disciplinati dal legislatore regionale poichè la materia attiene
all'organizzazione del mercato turistico, di competenza residuale
regionale (salvi, ovviamente, gli interferenti profili di competenza
concorrente o esclusiva dello Stato).
In conformità a quanto esposto la Regione Veneto, con l'art.
27-bis della legge n. 11 del 14 giugno 2013, e la Regione Emilia
Romagna con l'art. 12 della legge n. 16 del 28 luglio 2014 hanno
differenziato la disciplina delle locazioni a finalità turistiche
rispetto a quella delle case vacanze.
Si tratta infatti di ambiti distinti, e di conseguenza di
competenze legislative distinte.
Nella locazione turistica si ha soltanto una forma di
sfruttamento non professionale e non organizzato della proprietà
privata tramite contratti di locazione, dei quali va specificata la
causa turistica per escludere l'applicazione della legislazione
speciale sulle locazioni abitative, e ricondurli alla disciplina
generale delle locazioni dettata dal codice civile.
Nella messa a disposizione del pubblico di «case per vacanze»,
invece, si ha una vera e propria impresa commerciale (l'attività si
considera non commerciale solo se interrotta per almeno novanta
giorni all'anno, ma è evidente come questa particolare previsione,
se può valere ad escludere la commercialità dell'attività ai fini
amministrativi, non ne può escludere il carattere organizzato e
professionale ai fini dell'applicazione del diritto commerciale ed,
eventualmente, fallimentare), consistente nella prestazione in forma
professionale e organizzata di un servizio di alloggio e di eventuali
servizi complementari all'alloggio (art. 26 legge reg. 27/2015).
Non a caso, l'art. 18 della legge reg. 27/2015, nell'elencare le
«strutture ricettive non alberghiere», menziona le «case per
vacanze», ma non gli immobili dati semplicemente in locazione
turistica.
Il fenomeno della locazione turistica si esaurisce quindi sul
piano dell'autonomia negoziale di diritto privato non commerciale. Il
servizio di messa sul mercato di «case per vacanze» costituisce
invece una forma di attività economica che giustifica anche la
previsione di oneri amministrativi preventivi da parte della fonte
legislativa competente.
Non varrebbe obiettare che anche le locazioni turistiche sono
soggette ad adempimenti amministrativi come «la comunicazione dei
flussi turistici e all'adempimento della denuncia degli ospiti in
base alle indicazioni dell'autorità di pubblica sicurezza» (art. 38,
comma 81, reg. 27/2015).
Altro sono adempimenti successivi alla stipulazione del
contratto, diretti ad assicurare esigenze di interesse pubblico, come
le statistiche turistiche e i controlli di pubblica sicurezza, e come
tali esterni e conseguenziali rispetto all'esercizio dell'autonomia
negoziale; altro è un adempimento preliminare all'esercizio stesso
dell'autonomia negoziale in forma di locazione turistica, quali sono
l'ottenimento e l'impiego di un codice identificativo di riferimento
di ogni singola unità ricettiva, prima di poterla offrire in
locazione.
È vero che l'omissione di questi adempimenti non influisce sulla
validità del contratto di locazione turistica, ma essa è, alla
stregua del comma 3-bis e del comma 4 inseriti dalla legge impugnata
nell'art. 39 della legge 27/2015, e anch'essi impugnati con il
presente ricorso, sanzionata con rilevanti sanzioni amministrative
pecuniarie. Sicchè gli adempimenti in questione divengono un
vincolante condizionamento all'esercizio dell'autonomia negoziale, e
come tali vengono a fare parte integrante della disciplina di questa,
di competenza esclusiva dello Stato.
È evidente che si tratta di una ingerenza nell'autonomia
negoziale che, atteso il suo carattere preventivo e sanzionato,
appare sproporzionata rispetto alla dichiarata, e molto generica,
finalità pubblica di «semplificare i controlli da parte delle
autorità competenti».
Tra l'altro, va segnalata l'irrazionalità della disciplina ora
introdotta. L'art. 38 comma 1 della legge reg. 27/2015,
correttamente, prevede le comunicazioni preventive all'inizio
dell'attività soltanto per i servizi, di indubbia natura
commerciale, di ricettività alberghiera e non alberghiera, comprese
le «case per vacanze»; e prevede che per i servizi di ricettività
diversi dalle «case per vacanze» l'interessato presenti la SCIA nelle
forme dell'art. 19 legge n. 241/90, mentre per i servizi di «case per
vacanze» presenti la comunicazione preventiva al comune.
Correttamente, il comma 1 non prevede alcuna comunicazione
preventiva per coloro che intendano dare alloggi in semplice
locazione turistica non commerciale.
Senonchè, il comma 8-bis, nell'introdurre il «codice
identificativo di riferimento», lo collega alle comunicazioni
previste dal comma 1, allorchè prevede che «Tale codice è riferito
al numero di protocollo rilasciato al momento della ricezione della
comunicazione di avvio attività di cui al comma 1 del presente
articolo». Sicchè, per il proprietario che intende semplicemente
dare il proprio immobile in locazione turistica non commerciale,
l'adempimento ora introdotto dalla legge impugnata (il codice
identificativo di riferimento) si rivela impossibile, non essendo
egli tenuto a presentare comunicazioni preventive; oppure si traduce
nell'obbligo implicito di porre in essere un ulteriore, e neppure
espressamente previsto dalla legge, adempimento preliminare, quale la
comunicazione preventiva, sembra, al comune. Il che aggrava
ulteriormente i vincoli preliminari all'esercizio dell'autonomia
negoziale, e lo sconfinamento del legislatore regionale nella sfera
di competenza esclusiva statale in materia di rapporti di ordinamento
civile ex art. 117, comma 2, lettera l) Cost..
Considerata la sua portata sproporzionata, sia per il carattere
preventivo e condizionante, sia per la genericità dei fini pubblici
con cui è messo in relazione, l'adempimento consistente nel
procurarsi e nell'usare obbligatoriamente il codice identificativo di
riferimento, appare altresì irrazionale, e integra un primo profilo
di violazione dell'art. 3 Cost. per manifesta eccedenza del mezzo
rispetto al fine. Sotto un secondo profilo, come affermato dalla
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte, la competenza esclusiva
statale in materia di ordinamento civile si identifica con la
disciplina dei rapporti tra privati e si pone altresì come limite al
legislatore regionale fondato sull'esigenza di garantirne
l'uniformità sul territorio nazionale, in ossequio anche al
principio di eguaglianza (cfr. Corte Cost sentenza nn. 290/2013,
245/2015, 1/2016). Ed è evidente la disparità di condizioni in cui
la previsione regionale impugnata porrebbe i locatori turistici
lombardi rispetto a quelli operanti sul resto del territorio
nazionale, senza che emergano differenze sostanziali tra gli uni e
gli altri, idonee a giustificare tale regime differenziato. Di qui,
dunque, una ulteriore violazione dell'art. 3 Cost da parte della
legge regionale in epigrafe.

P.Q.M.

Il Presidente del Consiglio come sopra rappresentato e difeso
ricorre a codesta ecc.ma Corte costituzionale affinchè voglia
dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 comma 1
lettera a) e lettera b) e lett. c) della legge della Regione
Lombardia n. 7 del 25 gennaio 2018.
Si producono i seguenti documenti:
1) legge regionale impugnata;
2) estratto conforme delibera Consiglio dei ministri 16 marzo
2018.
Roma, 28 marzo 2018

L'Avvocato dello Stato: Aiello