1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 27-10-1999
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 392 SENTENZA 13 - 22 ottobre 1999
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e Regione. Responsabilita' amministrativa - Giudizio di responsabilita' per danno erariale - Promovimento da parte della Procura regionale della Corte dei conti per la Lombardia - Citazione a giudizio del Presidente del Consiglio regionale e di alcuni componenti dell'Uffcio di Presidenza, in relazione alle spese autorizzate, con talune delibere nel periodo 1992-1994, per missioni all'estero di consiglieri e funzionari - Ricorso della Regione per conflitto di attribuzione - Accoglimento del ricorso, per lesione dell'autonomia funzionale garantita alle regioni - Annullamento conseguente dell'atto impugnato. (Atto di citazione del Procuratore regionale (presso la Sezione g iurisdizionale) della Corte dei conti per la Lombardia (notificato il 7 novembre 1997)). (Cost., art. 122, quarto comma, (e artt. 5, 117, 118, 119, 121 e 123); legge 22 maggio 1971, n. 339; legge 6 dicembre 1973, n. 853). (099C1081) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 27-10-1999)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione in relazione all'atto di
citazione emesso dalla Procura regionale della Corte dei conti per la
Lombardia, in data 3 aprile 1997, nei confronti di Zaccaria Francesco
ed altri, rispettivamente Presidente del Consiglio regionale e
componenti dell'Ufficio di Presidenza nella V Legislatura, per talune
deliberazioni di spesa assunte negli anni dal 1992 al 1994, promosso
con ricorso della Regione Lombardia, recante istanza di sospensione,
notificato il 2 gennaio 1998, depositato in Cancelleria il 13
successivo ed iscritto al n. 4 del registro conflitti 1998;
Udito nell'udienza pubblica del 6 luglio 1999 il giudice relatore
Massimo Vari;
Udito l'avv. Beniamino Caravita di Toritto per la Regione
Lombardia;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 2 gennaio 1998 (R. confl. n. 4 del
1998) la Regione Lombardia ha sollevato conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato, in relazione all'atto di citazione, notificato
il 7 novembre 1997, con il quale il Procuratore regionale della Corte
dei conti per la Lombardia ha convenuto in giudizio, per danno
erariale, il Presidente del Consiglio regionale ed i componenti
dell'Ufficio di presidenza che avevano approvato talune deliberazioni
di spesa (numeri 623, 389 e 690, tutte del 1992 e numeri 833 e 1028,
entrambe del 1994), con le quali erano state autorizzate missioni di
consiglieri e funzionari regionali in vari Paesi europei ed extra
europei.
Secondo la Procura regionale della Corte dei conti non risulterebbe
innanzitutto evidenziata l'utilità di tali iniziative; al tempo
stesso, mancherebbero "progetti, opere, atti, programmi" in cui
risultino trasfuse le cognizioni acquisite ed i contatti commerciali
e culturali avuti dai partecipanti; sarebbe, altresì, palese "la
mancata acquisizione di cognizioni tecniche o commerciali
immediatamente utilizzabili presso la struttura di appartenenza e a
favore di imprese operanti nella Regione", come pure l'eccessività
della spesa a causa del numero dei partecipanti ai viaggi.
1.1. - La ricorrente, sostenendo che l'atto di citazione reca grave
pregiudizio all'autonomia costituzionalmente garantita alla Regione
ed ai suoi organi, chiede che, previa sospensione dell'atto
impugnato, la Corte costituzionale dichiari che non spetta allo
Stato, e per esso alla Procura regionale della Corte dei conti, il
potere di citare in giudizio, per responsabilità amministrativa, il
Presidente del Consiglio regionale ed i componenti pro-tempore
dell'Ufficio di presidenza e che, di conseguenza, annulli il medesimo
atto di citazione.
1.2. - A sostegno delle proprie doglianze la Regione Lombardia
deduce, in primo luogo, la invasione della sfera di autonomia ad essa
costituzionalmente garantita dagli artt. 5, 117, 118, 119, 121, 122,
quarto comma, e 123 della Costituzione, in relazione alla legge 22
maggio 1971, n. 339 (Approvazione, ai sensi dell'art. 123, comma
secondo, della Costituzione, dello Statuto della Regione Lombardia)
ed alla legge 6 dicembre 1973, n. 853 (Autonomia contabile e
funzionale dei Consigli regionali delle Regioni a statuto ordinario),
nonchè il difetto assoluto di giurisdizione della Corte dei conti.
Sulla base dell'autonomia contabile e funzionale, di cui l'organo
consiliare godrebbe non solo nell'ambito dei rapporti interorganici
regionali, ma altresì con riguardo ai rapporti intersoggettivi con
lo Stato, la Regione sostiene che non spetta alla magistratura
contabile di ingerirsi nell'autorganizzazione del Consiglio
regionale, come pure di sottoporre a sindacato di ragionevolezza o di
opportunità le deliberazioni di spese concernenti le esigenze
funzionali del Consiglio medesimo.
Precisato, altresì, che fra le funzioni coperte da
insindacabilità sono ricomprese quelle relative alla amministrazione
e gestione dei fondi di bilancio intestati alla Presidenza del
Consiglio regionale, in relazione ad attività legate
all'espletamento del mandato rappresentativo, il ricorso osserva che
l'art. 4, terzo comma, della legge statale 6 dicembre 1973, n. 853,
ha escluso dal controllo di legittimità, previsto dall'art. 125
della Costituzione, gli atti relativi, tra l'altro, alle spese per le
indennità di missione spettanti ai componenti del Consiglio
regionale.
Donde la conclusione che le deliberazioni concernenti queste ultime
spese atterrebbero, senz'altro, a quel nucleo essenziale delle
funzioni consiliari da ritenere sindacabile soltanto dalla stessa
assemblea consiliare e nei casi stabiliti dai regolamenti interni.
1.3. - Anche sotto un ulteriore profilo la Regione Lombardia
denuncia la lesione delle sue attribuzioni, lamentando, in
particolare, la violazione degli artt. 5, 118 e 122 della
Costituzione, in relazione alla legge 6 dicembre 1973, n. 953 (recte:
n. 853), nonchè il correlato difetto assoluto di giurisdizione della
Corte dei conti.
Secondo la ricorrente le contestazioni della Procura regionale
involgerebbero valutazioni di merito, e non di legittimità, in
quanto sarebbero attinenti all'"utilita'" delle autorizzazioni di
spesa deliberate dall'Ufficio di presidenza, così trascurando che
ogni apprezzamento circa il valore politico delle manifestazioni
internazionali, cui il Consiglio intende partecipare, rientra nella
sfera delle valutazioni di discrezionalità politica spettanti a
detto organo.
L'iniziativa della stessa Procura, ponendosi in evidente
controtendenza rispetto all'evoluzione in senso autonomistico
dell'ordinamento statale, risulterebbe, perciò, nella pretesa di
valutare l'utilità di atti interni del Consiglio regionale, lesiva
sia dell'autonomia amministrativa della Regione sia dell'autonomia
funzionale del suo massimo organo politico-rappresentativo.
1.4. - Nelle more della pronuncia di merito, la ricorrente chiede
alla Corte "l'immediata sospensione" dell'atto di citazione
impugnato, adducendo che l'iniziativa della Procura regionale sarebbe
fonte di gravi danni alla Regione.
2. - Con successiva memoria, depositata nell'imminenza
dell'udienza, la ricorrente insiste per l'accoglimento del ricorso,
rilevando che, in base alla giurisprudenza costituzionale, anche le
attività svolte dai consiglieri regionali nelle articolazioni
interne del Consiglio, tra le quali va ricompreso l'Ufficio di
presidenza, devono essere considerate coperte dall'insindacabilità
di cui all'art. 122, quarto comma, della Costituzione.
In proposito la ricorrente richiama quella giurisprudenza secondo
la quale l'insindacabilità stessa concerne non solo l'esercizio
della funzione legislativa, di indirizzo politico e di
autorganizzazione interna, ma si estende, altresì, alla funzione
amministrativa, ove attribuita al Consiglio regionale, in via
immediata ed esclusiva, dalla Costituzione e da leggi dello Stato;
tale principio sarebbe applicabile nel caso di specie, in quanto la
gestione dei fondi di bilancio intestati alla Presidenza del
Consiglio regionale è disciplinata dalla legge statale n. 853 del
1973.
Nel rammentare che la stessa Corte costituzionale ha, recentemente
(cfr. sentenza n. 289 del 1997), precisato che le spese indicate
nella menzionata legge n. 853 del 1973, in quanto riconducibili alla
previsione dell'art. 122, quarto comma, della Costituzione, non sono
soggette al sindacato del giudice contabile, la memoria osserva che,
con le deliberazioni di spesa per indennità di missione legate a
viaggi-studio all'estero, l'Ufficio di presidenza del Consiglio
regionale ha operato scelte mirate ad elevare le cognizioni culturali
dei propri componenti, contribuendo a migliorare le condizioni per
l'espletamento del mandato rappresentativo.
2.1. - Osservato, altresì, che l'atto impugnato, nella pretesa di
esercitare un controllo sulle spese di cui alla legge n. 853 del
1973, finisce per violare il principio di autonomia contabile e
funzionale dei Consigli regionali, la memoria si sofferma,
contestandone la legittimità, sulle modalità di esercizio del
sindacato giurisdizionale da parte della Corte dei conti, con
specifico riguardo ad alcuni passaggi dell'atto di citazione che
sarebbero, comunque, lesivi, oltre che dell'immunità dei
consiglieri, anche della discrezionalità politica dell'Ufficio di
Presidenza del Consiglio regionale.
In particolare sono richiamati i ripetuti riferimenti che il
Procuratore regionale fa all'utilità dei viaggi, con rilievi che,
concernendo la mera opportunità delle iniziative, si risolvono in un
vero e proprio sindacato di merito sulle scelte discrezionali, che,
escluso anche dall'art. 1 della legge n. 20 del 1994, sarebbe in
evidente contrasto con i principi dell'ordinamento in tema di
autonomia funzionale ed amministrativa dei Consigli regionali.
3. - All'udienza pubblica del 6 luglio 1999, la difesa della
Regione ricorrente - nel depositare copia dell'ordinanza 10 aprile
1998 con la quale, in attesa della pronuncia della Corte
costituzionale sul conflitto di attribuzione in epigrafe, il
Presidente della Sezione giurisdizionale regionale della Corte dei
conti per la Lombardia ha sospeso il giudizio di responsabilità,
promosso con l'atto di citazione impugnato - ha dichiarato di non
insistere nella richiesta di sospensiva.
Considerato in diritto
1. - La Regione Lombardia solleva conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato, in relazione all'atto di citazione con il
quale il Procuratore regionale presso la Sezione giurisdizionale
della Corte dei conti per la Lombardia ha convenuto in giudizio il
Presidente del Consiglio regionale ed alcuni componenti dell'Ufficio
di presidenza per aver autorizzato, con talune delibere di spesa
assunte nel periodo dal 1992 al 1994, missioni all'estero di
consiglieri e funzionari regionali.
Secondo le contestazioni mosse dalla Procura regionale le predette
delibere sarebbero fonte di danno all'erario in quanto non
risulterebbe, innanzitutto, evidenziata l'utilità di tali
iniziative; al tempo stesso mancherebbero "progetti, opere, atti,
programmi" in cui risultino trasfuse le cognizioni acquisite e i
contatti commerciali e culturali avuti dai partecipanti; sarebbe,
altresì, palese "la mancata acquisizione di cognizioni tecniche o
commerciali immediatamente utilizzabili presso la struttura di
appartenenza e a favore di imprese operanti nella Regione", come pure
l'eccessività della spesa a causa del numero dei partecipanti ai
viaggi.
2. - Deduce, dal canto suo, la Regione Lombardia che l'atto in
parola sarebbe lesivo della sfera di autonomia ad essa
costituzionalmente garantita:
dagli artt. 5, 117, 118, 119, 121, 122, quarto comma, e 123 della
Costituzione, in relazione alla legge 22 maggio 1971, n. 339
(Approvazione, ai sensi dell'art. 123, comma secondo, della
Costituzione, dello Statuto della Regione Lombardia) ed alla legge 6
dicembre 1973, n. 853 (Autonomia contabile e funzionale dei Consigli
regionali delle Regioni a statuto ordinario), atteso che fra le
funzioni coperte da immunità sono comprese quelle relative
all'amministrazione ed alla gestione di fondi intestati alla
Presidenza del Consiglio regionale, in relazione ad "attività legate
strettamente all'esplicazione del mandato rappresentativo" e, quindi,
non ricadenti sotto la giurisdizione contabile;
dagli artt. 5, 118 e 122 della Costituzione, in relazione alla
menzionata legge 6 dicembre 1973, n. 853, in quanto le contestazioni
rivolte in sede contabile involgono valutazioni di merito rientranti
nella discrezionalità politica del Consiglio, in ordine alle quali
sussiste, anche in relazione a quanto previsto dall'art. 1 della
legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti), difetto assoluto di
giurisdizione da parte della Corte dei conti.
3. - Il ricorso va accolto, essendo fondato su ragioni che, alla
luce degli indirizzi della giurisprudenza costituzionale richiamati
dalla stessa ricorrente, non possono non essere condivise.
Secondo l'orientamento che questa Corte ha già avuto occasione di
manifestare sin dalla sentenza n. 81 del 1975, e di ribadire più di
recente con la sentenza n. 289 del 1997, l'immunità prevista
dall'art. 122, quarto comma, della Costituzione attiene alla
particolare natura delle attribuzioni del Consiglio regionale, che
costituiscono esplicazione di autonomia costituzionalmente garantita,
risultando "in parte disciplinate dalla stessa Costituzione e in
parte dalle altre fonti normative cui la prima rinvia". Anche alla
luce di tale giurisprudenza (per cui vedi, altresì, sentenze numeri
69 e 70 del 1985) è da ritenere che il nucleo caratterizzante delle
predette attribuzioni, quale definito dall'art. 121, secondo comma,
della Costituzione, ricomprenda non solo le funzioni legislative e
regolamentari, di indirizzo politico, di controllo e di
autorganizzazione, ma anche quelle di amministrazione attiva, quando
siano assegnate all'organo in via diretta ed immediata dalle leggi
dello Stato.
Peraltro, quanto al presupposto sistematico della disposizione
sull'immunità, la Corte ha già avuto occasione di precisare che,
pur rinvenendosi il criterio di delimitazione della insindacabilità
dei consiglieri regionali nella fonte attributiva della funzione, e
non nella forma degli atti, ciò non significa che l'immunità sia
diretta ad assicurare una posizione di privilegio per i consiglieri
regionali, giacchè essa si giustifica solo in quanto vale a
preservare da interferenze e condizionamenti esterni le
determinazioni inerenti alla sfera di autonomia propria dell'organo
(cfr. la già menzionata sentenza n. 289 del 1997).
4. - Da detti principi va fatta discendere la soluzione del caso in
esame, considerando che, a salvaguardia dell'autonomia contabile e
funzionale dei Consigli regionali, la legge n. 853 del 1973 ha
previsto, da un lato, che, "per le esigenze funzionali" di detti
organi, siano istituiti nel bilancio della Regione appositi capitoli
di spesa tra i quali sono ricompresi espressamente anche quelli per
le indennità di missione, come pure per convegni, studi e ricerche,
mentre ha escluso, dall'altro, che gli atti amministrativi e di
gestione dei fondi siano soggetti ai controlli ex art. 125, primo
comma, della Costituzione (vedi legge n. 853 del 1973, artt. 1, 2 e
4, terzo comma).
Il che comporta la riconducibilità all'art. 122, quarto comma,
della Costituzione delle opinioni espresse e dei voti dati dai
consiglieri regionali nell'ambito delle attività di gestione dei
fondi stanziati in bilancio per le esigenze di cui sopra, con la
doverosa precisazione, peraltro, che non si tratta di una immunità
assoluta, in quanto essa non copre gli atti non riconducibili,
secondo ragionevolezza, all'autonomia ed alle esigenze ad essa
sottese (v. sentenza n. 289 del 1997, già citata).
L'addebito rivolto ai componenti dell'Ufficio di presidenza del
Consiglio regionale non è formulato, tuttavia, in termini di
estraneità o, comunque, di non riconducibilità, alla stregua di un
criterio di ragionevolezza, dell'autorizzazione dei viaggi
all'autonomia funzionale del Consiglio regionale (così come desunta
dagli artt. 121 e 122 della Costituzione). L'addebito della Procura
regionale della Corte dei conti è essenzialmente imperniato, invece,
su valutazioni negative in ordine all'utilità, alla proficuità o,
addirittura, alla ricaduta pratica concreta dei suddetti viaggi, con
apprezzamenti riferibili al merito delle spese e, pertanto, non
idonei ad essere elevati a criterio di verificazione della
riconducibilità o meno delle spese stesse al suddetto principio di
autonomia.
Per i motivi sopra indicati la partecipazione all'adozione delle
delibere oggetto del giudizio promosso dal Procuratore regionale
della Corte dei conti - delibere concernenti spese per missioni,
rientranti come tali tra quelle contemplate dalla predetta legge n.
853 del 1973 - non è suscettibile di sindacato da parte del giudice
contabile.
5. - Per le esposte considerazioni, assorbito ogni altro motivo, il
ricorso va accolto.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta allo Stato, e per esso alla Procura
regionale della Corte dei conti per la Lombardia, di convenire in
giudizio per responsabilità, con l'atto di citazione in epigrafe
indicato, il Presidente del Consiglio regionale della Lombardia ed i
componenti pro-tempore dell'Ufficio di presidenza di detto Consiglio
e, di conseguenza, annulla l'atto di citazione medesimo.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 ottobre 1999.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Vari
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 22 ottobre 1999.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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