1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 1-12-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 925 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 luglio 2004
Ordinanza emessa il 30 luglio 2004 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Giardinetto Amiello ed altri contro Presidenza del Consiglio dei ministri ed altri Impiego pubblico - Personale della Polizia penitenziaria - Passaggio di qualifica nel ruolo direttivo speciale - Disciplina - Ingiustificato deteriore trattamento rispetto al personale corrispondente della Polizia di Stato - Violazione del principio di uguaglianza - Eccesso di delega - Incidenza sul principio di buon andamento della pubblica amministrazione. - D.Lgs. 21 maggio 2000, n. 146, artt. 24, 25, 26 e 28. - Costituzione, artt. 3, 76 e 97. (004C1262) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 1-12-2004)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 905/04
proposto dai signori Giardinetto Amiello, Panatta Domenico, D'Avanzo
Salvatore, Leo Antonio, Ricciardelli Antonio e Compagnone Oreste,
rappresentati e difesi dall'avv. R. Mandolesi ed elettivamente
domiciliati presso lo stesso in Roma, via Paolo Emilio, 34;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri; il Ministero
della giustizia - Dipartimento dell'Amministrazione penitenziaria;
entrambi rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato
e presso la medesima domiciliati ex lege in Roma, via dei Portoghesi,
12; per l'accertamento del diritto dei ricorrenti al passaggio di
qualifica nel ruolo direttivo speciale del Corpo della polizia
penitenziaria, sulla base dei criteri e con la decorrenza dei termini
previsti per il passaggio di qualifica nel ruolo direttivo speciale
della Polizia di Stato e per l'annullamento dell'indizione e della
disciplina dei relativi concorsi, nonchè di nomina dei ricorrenti e
di ogni atto presupposto, antecedente e consequenziale;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Avvocatura generale
dello Stato;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 26 aprile 2004, il
consigliere G. De Michele e udito, altresì, l'avv. R. Mandolesi per
i ricorrenti;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

Fatto e diritto

Attraverso il ricorso in esame, notificato il 19 gennaio 2004, si
impugnano gli atti relativi al passaggio di qualifiche nel ruolo
direttivo speciale del Corpo di Polizia penitenziaria, ovvero gli
atti di indizione e disciplina dei relativi concorsi, nonchè di
nomina dei ricorrenti alla qualifica di vice commissario, con
contestuale declaratoria del diritto dei medesimi ad essere promossi
alla qualifica superiore.
Quanto sopra sulla base di censure non singolarmente
formalizzate, ma sostanzialmente riferibili in modo univoco a
violazione dell'art. 12 della legge 28 luglio 1999, n. 266, recante
delega al Governo per il riordino delle carriere diplomatica e
prefettizia, nonchè disposizioni per il restante personale del
Ministero degli affari esteri, per il personale militare del
Ministero della difesa, per il personale dell'amministrazione
penitenziaria e del Consiglio superiore della Magistratura.
La predetta norma prevede in particolare - al primo comma,
lettera b) - l'istituzione di un «ruolo direttivo ordinario del Corpo
di Polizia penitenziaria, con carriera analoga a quella del personale
di pari qualifica del corrispondente ruolo della Polizia di Stato»,
con delega al Governo sia per la regolamentazione di tale carriera,
sia in base alla disposizione, contenuta al secondo comma della
medesima norma per l'istituzione di un ruolo direttivo speciale,
riservato al personale appartenente al ruolo degli ispettori e
soggetto, per quanto non specificamente previsto, alla medesima
disciplina.
La prevista analoga regolamentazione del ruolo direttivo della
Polizia penitenziaria, rispetto al corrispondente ruolo della Polizia
di Stato, tuttavia, risulterebbe non sussistente in base al d.lgs.
21 maggio .2000, n. 146, che attraverso una serie di disposizioni
(artt. 22, commi 1 e 2, 24, 25 e 26) prevede un percorso di almeno
quindici anni di effettivo servizio per il passaggio dalla qualifica
iniziale (vice commissario) a quella più elevata (commissario
coordinatore) del nuovo ruolo direttivo della polizia penitenziaria;
due anni di effettivo servizio nella qualifica di vice commissario
penitenziario risultano poi - in particolare - necessari per la
promozione a commissario. Quest'ultima disposizione, contenuta
nell'art. 24 del medesimo d.lgs. n. 146/2000, deve ritenersi sul
punto applicabile anche ai vice commissari pervenuti a tale
qualifica, in sede di prima attuazione della nuova normativa, con le
modalità previste dall'art. 28 del citato d.lgs. (che prevede la
nomina a vice commissario, o direttamente a commissario, previo
concorso per titoli ed esame - prova scritta e colloquio - riservato
al personale in possesso di determinati differenti requisiti, sotto
il profilo dell'anzianità di servizio e del titolo di studio
posseduto, ovvero per un certo numero di posti disponibili previo
concorso per soli titoli e colloquio, in presenza di ulteriori
requisiti di servizio, più avanti meglio precisati).
Per la Polizia di Stato - in base alla legge delega 31 marzo
2000, n. 78 ed al d.lgs. 5 ottobre 2000, n. 334 - lo sviluppo
complessivo della carriera direttiva risulterebbe più favorevole,
venendo ad articolarsi dal grado iniziale (vice commissario) al più
elevato (vice questore aggiunto) in 11 anni e 6 mesi, mentre i vice
commissari, al termine di un corso di formazione di nove mesi presso
l'Istituto superiore di Polizia, accedono direttamente alla qualifica
di commissari; ugualmente più favorevoli risulterebbero le
disposizioni transitorie, dettate dall'art. 25 del d.lgs.
n. 334/2000, che comportano immediato inquadramento dei vice
commissari come commissari, al termine di un corso di formazione.
In tale contesto i ricorrenti - tutti inquadrati come vice
commissari i polizia penitenziaria al termine dell'apposito corso,
rivendicano l'inquadramento nella superiore qualifica di commissari,
denunciando una disparità di trattamento rispetto ai colleghi della
Polizia di Stato, in contrasto con l'equiordinazione prevista dal
ricordato art. 12 della legge n. 266/1999.
L'amministrazione penitenziaria intimata, costituitasi in
giudizio, sottolinea come il d.lgs. n. 146/2000 sia stato emanato
tenendo conto della legge n. 395/1990 e del d.lgs. n. 443/1992,
nonchè del d.P.R. n. 82/1999 ed in genere delle norme sulla Polizia
di Stato all'epoca vigenti.
Irrituale pertanto - secondo la citata amministrazione - sarebbe
la pretesa dei ricorrenti di vedersi applicata una normativa,
riguardante altro comparto di personale ed emanata successivamente,
rispetto a quella concernente il settore di appartenenza dei medesimi
(fattore, quest'ultimo, che escluderebbe anche l'obbligo del
legislatore delegato di dettare una disciplina analoga).
Non sussisterebbe, inoltre, alcuna discriminazione in peius dei
ricorrenti stessi, in quanto l'accesso alla qualifica iniziale di
vice-commissario penitenziario sarebbe «di gran lunga più favorevole
rispetto all'accesso in prima attuazione nel ruolo direttivo speciale
della Polizia di Stato»: nel caso di specie, infatti, la qualifica di
vice commissario risulta acquisita previa selezione per titoli e
colloquio, con successiva frequenza di un corso di formazione di 12
mesi senza esami finali; per il personale della Polizia di Stato,
invece, il previsto inquadramento come commissari al termine del
corso è riservato agli appartenenti al ruolo degli ispettori
superiori, in possesso del titolo di studio di scuola media
superiore, previo superamento di un concorso, che si basa non solo su
titoli e colloquio, ma anche su una prova scritta.
Premesso quanto sopra, appare evidente che il ricorso postula,
sostanzialmente, una questione di incostituzionalità, non potendo
applicarsi alla Polizia penitenziaria disposizioni dettate per la
Polizia di Stato e non sussistendo, quindi, alcuna possibilità di
riconoscere la qualifica di commissario al termine del corso di
formazione, finalizzato ex lege all'attribuzione di una qualifica
inferiore a meno che non si ravvisi nella segnalata disparità di
trattamento una violazione di precetti costituzionali, atti a
giustificare un intervento anche additivo della suprema Corte.
Non si può concordare con l'amministrazione resistente, d'altra
parte, circa l'assenza di una differenza - di segno negativo per i
ricorrenti - nella progressione in carriera di coloro che vanno ad
inserirsi nel nuovo ruolo direttivo della Polizia penitenziaria,
rispetto al corrispondente personale della Polizia di Stato.
La medesima amministrazione, infatti, chiarisce che i ricorrenti
sono pervenuti alla qualifica di vice commissari di Polizia
penitenziaria con le modalità di cui all'art. 28, primo comma,
lettera b) del d.lgs. n. 146/2000, ovvero previa «selezione
consistente nella valutazione di titoli ed un successivo colloquio».
La predetta modalità non è, in effetti, prevista per l'accesso
- in sede di prima attuazione della nuova disciplina, di cui al
d.lgs. n. 334/2000 - alla qualifica di vice commissario del ruolo
direttivo speciale della Polizia di Stato, richiedendosi per
quest'ultimo anche il superamento di una prova scritta; la parziale
semplificazione della corrispondente prova, richiesta al personale di
Polizia penitenziaria, tuttavia, risulta compensata dalla maggiore
professionalità acquisita, per essere ammessi alla selezione: si
richiede infatti a tale fine appartenenza al ruolo degli ispettori,
con qualifica non inferiore ad ispettore superiore ed anzianità nel
ruolo di almeno dieci anni, con l'ulteriore requisito di avere svolto
senza demerito per almeno cinque anni le funzioni di comandante di
reparto (sempre che dette funzioni siano state svolte presso istituti
penitenziari ai quali, nel periodo considerato, sia stato assegnato
un contingente medio annuo di polizia penitenziaria non inferiore
alle cento unita); per gli ispettori superiori, in possesso del
diploma di scuola media, si richiede per la medesima tipologia di
accesso una anzianità di servizio effettivo di trenta anni, alla
data di entrata in vigore della normativa di cui trattasi. Per la
Polizia di Stato, al concorso di cui al più volte citato art. 25 del
d.lgs. n. 334/2000 sono ammessi gli ispettori con dieci anni di
effettivo servizio nel ruolo, ovvero con tre anni di servizio
maturato nella qualifica di ispettore superiore.
Debbono dunque riconoscersi sia l'assenza di un effettivo
coordinamento, fra le normative di cui discute, sia una diversa e
più sfavorevole progressione in carriera per coloro, che siano
comunque stati ritenuti idonei alla nomina a vice commissari di
Polizia penitenziaria, rispetto al corrispondente personale della
Polizia di Stato: quest'ultimo infatti non deve attendere due anni
per l'accesso alla qualifica superiore (cui accede direttamente, dopo
avere superato con profitto un corso di formazione della durata di
nove mesi) e può completare il proprio intero percorso professionale
in 11 anni e sei mesi. Coloro che abbiano superato la selezione per
vice commissari di Polizia penitenziaria, invece, sono pure chiamati
a frequentare un corso di formazione tecnico-professionale della
durata di un anno, ma debbono comunque attendere di avere compiuto
due anni di effettivo servizio nella qualifica per essere
scrutinabili come commissari (cfr. artt. 24 e 28, commi 2 e 4 del
d.lgs. n. 146/2000, in rapporto all'art. 25, commi 3 e 4 del d.lgs.
n. 334/2000), con deteriori aspettative di carriera, non potendo
raggiungere la qualifica apicale del ruolo di appartenenza, se non in
un periodo più lungo di tre anni e sei mesi rispetto ai colleghi
della Polizia di Stato (cfr. artt. 24, 25 e 26 del d.lgs. n. 146
cit., in rapporto agli artt. 19 e 20 del d.lgs. n. 334 cit.).
Il collegio è ora chiamato a valutare se la situazione sopra
sintetizzata sia, o meno, tale da configuare per il personale della
Polizia penitenziaria una «carriera analoga a quella del personale di
pari qualifica del corrispondente ruolo della Polizia di Stato»,
secondo le indicazioni fornite al Governo in sede di delega, ex
art. 12, comma 1, lettera b) della legge n. 266/1999.
Ad avviso del collegio stesso, detta analogia appare non
sussistente, in base all'unica possibile ratio della disposizione
sopra citata, che intende evidentemente riconoscere un parallelismo
fra i ruoli in questione, entrambi implicanti funzioni di Polizia
benchè in diversi settori operativi.
Tale parallelismo avrebbe implicato che fossero desumibili dalle
disposizioni, emanate dal legislatore delegato, i criteri delle
scelte operate, là dove risultassero introdotte, come nella
fattispecie, sensibili differenze nello sviluppo di carriera nei
ruoli direttivi in questione: la delega non implicava infatti,
necessariamente, identità di disciplina, ma non autorizzava
differenze arbitrarie, scollegate da una oggettiva non corrispondenza
di funzioni (cfr., per il principio, Corte cost. 12 giugno 1991,
n. 277).
Nella situazione in esame, tale logica non sembra ravvisabile,
nè sostenuta dalla stessa amministrazione resistente, che riconduce
la diversità delle disposizioni, applicabili ai due comparti di
personale, alla discrasia temporale fra le medesime, dovendosi fare
riferimento - al fine di dettare omologo trattamento per la Polizia
penitenziaria - alla disciplina della Polizia di Stato vigente alla
data di emanazione della legge delega (e quindi alla legge
n. 395/1990, al d.lgs. n. 443/1992 e d.P.R. n. 82/1999).
Il collegio non condivide tale prospettazione, tenuto conto della
particolare scansione temporale della regolamentazione, dettata nel
caso di specie.
Deve essere ricordato, infatti, che il Governo era stato
investito in rapida successione di due deleghe: con legge 28 luglio
1999, n. 266, per il riordino di diverse carriere nell'apparato
pubblico, ivi compresa quella della Polizia penitenziaria e con legge
31 marzo 2000, n. 78, per il riordino dell'Arma dei Carabinieri, del
Corpo Forestale dello Stato, del Corpo della Guardia di Finanza e
della Polizia di Stato.
Nel momento in cui - con d.lgs. n. 146 del 21 maggio 2000 -
veniva data attuazione alla prima delega, la seconda risultava già
conferita, in un contesto di riordino di ampie fasce di personale
dello Stato, fra cui - per quanto qui interessa i due Corpi militari
per i quali il più volte citato art.12, legge n. 266/1999 richiedeva
omogeneità di disciplina.
L'avere completato l'iter approvativo del predetto d.lgs. senza
alcun problema di coordinamento fra le diverse discipline da emanare
ha fatto si che la Polizia penitenziaria abbia vista disattesa già
il 5 ottobre 2000 (data di emanazione del d.lgs. n. 334 sulla Polizia
di Stato) l'omogeneità di regolamentazione prevista dalla legge
delega n. 266 del 28 luglio 1999, cui si era data attuazione solo
cinque mesi prima (21 maggio 2000, data di emanazione del ricordato
d.lgs. n. 146).
La questione che si pone al collegio è dunque, sostanzialmente,
una questione di corretta e razionale attuazione della delega, in
conformità alle intenzioni del legislatore nonchè alle esigenze del
settore, sottoposto a regolamentazione: una questione di
costituzionalità che, come già in precedenza sottolineato, appare
rilevante - con particolare riguardo alla disciplina transitoria,
dettata dall'art. 28 del d.lgs. n. 146/2000, in correlazione al
precedente art. 24 - e che il Collegio stesso ritiene non
manifestamente infondata, in rapporto agli articoli 3, 76 e 97 della
Costituzione.
Quanto sopra tenuto conto del recente indirizzo, che individua
maggiori spazi di sindacabilità della norma sul piano della
conformità ai precetti costituzionali, con riferimento non solo a
vere e proprie forme di contraddittorietà logica, ma anche alla
discrasia fra mezzi e fini perseguiti.
Detta sindacabilità, dunque, si evolve dalla individuazione di
fattispecie di incostituzionalità, tradizionalmente ravvisate nella
violazione del principio di razionalità desunto dall'art. 3, primo
comma, della Costituzione, verso il riconoscimento di un più
penetrante riscontro della suprema Corte in rapporto al principio
ragionevolezza: un principio, quello appena indicato, che è
riconducibile agli articoli 3 e 97 della Costituzione stessa, dovendo
coniugarsi in base al combinato disposto di tali articoli
imparzialità e non arbitrarietà della disciplina adottata (Corte
cost. sentenza 12 giugno 1991, n. 277 cit.).
La ratio legis assunta come parametro di riscontro della norma,
apre indubbiamente nuove prospettive di verifica della regolarità
della produzione normativa, su una linea che induce a configurare un
vero e proprio vizio di eccesso di potere legislativo, rapportato a
quei parametri di corretto esercizio del potere che - pur trovando
più ampia applicazione nell'ambito dell'attività amministrativa
risultano in qualche misura estensibili alla produzione normativa di
rango primario (là dove, appunto, sia possibile individuare uno
sviamento dal fine perseguito, inteso come limite costituzionale
della discrezionalità del legislatore sotto il profilo funzionale).
I parametri di costituzionalità sopra indicati trovano,
indubbiamente, ampi margini di applicazione in rapporto al settore -
in continua espansione - della normativa delegata, attraverso cui il
Governo è chiamato a dare concreta applicazione a determinate
linee-guida, dettate dal Parlamento, di modo che il rispetto della
ratio della legge delega implica un immediato, concreto riscontro
dell'indicato criterio di ragionevolezza.
La ricordata frequenza del sistema delle deleghe, attraverso cui
sempre più largamente si affida al Governo una disciplina puntuale
dei settori da regolamentare, induce a ricercare detta ratio legis
non in modo atomistico, ma nello spirito di un rinvio dinamico (cfr.
per il principio, in senso lato, Corte cost. 17 febbraio 1994,
n. 40), affinchè la nuova regolamentazione sia dettata in modo
aggiornato e coerente, in base al quadro normativo esistente alla
data della relativa emanazione.
Quando pertanto, con il ricordato art. 12 della legge delega
n. 266/1999, il legislatore ha demandato al Governo la realizzazione
di una corrispondenza di carriere, per i ruoli direttivi della
Polizia penitenziaria e della Polizia di Stato, lo scopo da
perseguire non poteva che essere quello di operare in modo coordinato
la disciplina di entrambi i settori, posto che di entrambi tali
settori - con la stessa legge n. 266/1999 con la immediatamente
successiva legge n. 78/2000 - si prevedeva il riordino, mentre
risultava ancora in itinere la normativa delegata: sembra ragionevole
ritenere, infatti, che la delega recepisse un criterio di equivalenza
funzionale nella accezione dinamica di cui sopra e non costituisse -
come vorrebbe l'amministrazione - mero richiamo alla disciplina
previgente per uno dei due settori interessati (nel caso di specie
quello della Polizia di Stato).
Tenuto conto delle argomentazioni esposte, appare difficile
negare che la normativa, attualmente sottoposta all'esame del
collegio, non sia satisfattiva delle finalità indicate nella legge
delega n. 266/1999, con specifico riferimento all'art. 12, comma 1,
lettera b), là dove, si richiede che il nuovo ruolo direttivo
ordinario (alla cui disciplina è totalmente conformato il ruolo
direttivo speciale) assicuri «una carriera analoga a quella del
personale di pari qualifica del corrispondente ruolo della Polizia di
Stato».
Detta corrispondenza, nei punti già analiticamente esposti
ovvero, per quanto riguarda sia le modalità di inquadramento dei
vice commissari nella superiore qualifica di commissari, sia i
successivi tempi di accesso alla qualifica apicale - non risulta in
concreto assicurata, mentre era nelle facoltà del Governo, delegato
ad effettuare il riordino dei ruoli sia della Polizia penitenziaria
che della Polizia di Stato, operare il necessario coordinamento a
livello di normazione delegata, affinchè non si realizzasse nel
medesimo periodo una ingiustificata disparità di trattamento fra
categorie di personale, che il legislatore intendeva regolamentare in
modo analogo (ovvero in termini tali, da non determinare inferiori
aspettative di carriera in presenza di pari qualifiche nei due
settori interessati, fatta salva - come già in precedenza accennato
- la possibilità di introdurre meditate differenze di disciplina,
ove documentatamente se ne ravvissassero le ragioni; in senso
sostanzialmente conforme, per quanto riguarda l'attualità del
parallelismo da assicurare a seguito delle leggi-delega nn. 266/1999
e 78/2000, benchè per una diversa problematica, cfr. Tribunale
amministrativo regionale della Liguria, ordinanza n. 408 del
21 gennaio 2004).
Per le ragioni esposte, la regolamentazione del ruolo direttivo
speciale della Polizia penitenziaria, in quanto conformata a quella
del ruolo direttivo ordinario della medesima, a sua volta sperequato
rispetto a quello della Polizia di Stato, appare non conforme ai
seguenti, già ricordati articoli della Costituzione:
articolo 3, sotto il profilo della ragionevolezza di norme,
da cui scaturisce una oggettiva e non motivata disparità di
trattamento tra categorie di personale di pari qualifica, per le
quali il legislatore prevedeva analoghe prospettive di camera;
articolo 76, in considerazione della sostanziale ratio legis
della delega conferita al Governo, nei termini dinamici in precedenza
chiariti;
articolo 97, in quanto concorrente con l'articolo 3, per
l'individuazione della ricordata accezione finalistica del principio
di ragionevolezza, nonchè in considerazione del tradizionale
indirizzo, secondo cui il «buon andamento» non riguarda
esclusivamente l'organizzazione interna dei pubblici uffici, ma si
estende alla disciplina del pubblico impiego, essendo «innegabile che
la disciplina del lavoro è sempre strumentale, mediatamente o
immediatamente, rispetto alle finalità istituzionali assegnate agli
uffici, in cui si articola la pubblica amministrazione». Corte cost.,
sentenze nn. 124/68 e 68/1980).
Sotto i profili indicati il collegio stesso ritiene di dover
attendere - per la soluzione della controversia in esame - il
giudizio della suprema Corte, cui vengono rimesse le descritte
questioni di costituzionalità, in ordine agli articoli 24, 25, 26 e
28 del d.lgs. 21 maggio 2000, n. 146, con riferimento ai citati
articoli 3, 76 e 97 della Costituzione.

P. Q. M.
Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza delle
questioni di legittimità costituzionale sopra illustrate, sospende
il giudizio sul ricorso n. 905/2004 e - riservata al definitivo ogni
ulteriore pronuncia in rito, nel merito e sulle spese - ordina
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Roma, nelle Camere di consiglio in data 26 aprile
2004 e 7 giugno 2004.
Il Presidente: Guerrieri
Il consigliere estensore: De Michele
04C1262