1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 33 del 22-8-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 103 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 febbraio 2017
Ordinanza del 15 febbraio 2017 del Tribunale superiore delle acque pubbliche sul ricorso proposto dal Comune di Castions di Strada contro Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, Giovannini Alberto e Marano Fabrizio. Acque pubbliche - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Tutela dei corpi idrici superficiali e delle aree fluviali - Divieto di costruzione di opere all'interno della struttura degli argini dei corsi d'acqua - Esclusione dal divieto di manufatti e lavori funzionali all'esercizio di concessioni di derivazione idroelettrica - Mancata previsione. - Legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 29 aprile 2015, n. 11 (Disciplina organica in materia di difesa del suolo e di utilizzazione delle acque), art. 18, comma 3. (18C00152) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 22-8-2018)

IL TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE PUBBLICHE

riunito in camera di consiglio, composto dagli illustrissimi
signori:
1. Segreto dott. Antonio - Presidente;
2. De Stefano dott. Franco - consigliere di cassazione;
3. Metro dott. Adolfo - consigliere di Stato - relatore;
4. Aureli dott. Sandro - consigliere di Stato;
5. Andronio dott. Alessandro M. - consigliere di cassazione;
6. Santoleri dott.ssa Stefania - consigliere di Stato;
7. Giardina dott. ing. Pasquale - esperto tecnico,
giudici,
ha pronunciato la seguente ordinanza collegiale nella causa in
sede di legittimità iscritta nel ruolo generale dell'anno 2016 al
numero 63, vertita tra Comune di Castions di Strada, in persona del
sindaco e legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso,
come da procura a margine del ricorso, dagli avvocati Francesco Paolo
Mansi e Luca De Pauli, con domicilio eletto presso l'avv. Federica
Scafarelli in Roma, via G. Borsi n. 4; ricorrente
contro Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in persona del
Presidente in carica, rappresentata e difesa, come da mandato a
margine dell'atto di costituzione, dall'avv. Vinicio Martini, ed
elettivamente domiciliata presso l'ufficio distaccato della Regione
stessa, sito in Roma, piazza Colonna n. 355; resistente
Alberto Giovannini;
Fabrizio Marano,
non costituiti;
Oggetto: annullamento
a) della nota prot-0016992/P del 22 giugno 2015 della Direzione
centrale ambiente ed energia - Area tutela
geologico-idrico-ambientale della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia, ad oggetto «Domanda dd. 2 ottobre 2009, e successive
integrazioni, di concessione di derivazione d'acque dal torrente
Cormor in Comune di Castions di Strada, ad uso idroelettrico (briglia
n. 8)»;
b) della nota prot-0016998/P del 22 giugno 2015 della Direzione
centrale ambiente ed energia - Area tutela
geologico-idrico-ambientale della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia, ad oggetto «Domanda dd. 2 ottobre 2009, e successive
integrazioni, di concessione di derivazione d'acque dal torrente
Cormor in Comune di Castions di Strada, ad uso idroelettrico (briglia
n. 9)»;
c) della nota prot-0021689/P del 14 agosto 2015 della Direzione
centrale ambiente ed energia - Area tutela
geologico-idrico-ambientale della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia, ad oggetto «Domanda dd. 2 ottobre 2009, e successive
integrazioni, di concessione di derivazione d'acque dal torrente
Cormor in Comune di Castions di Strada, ad uso idroelettrico (briglia
n. 9)»;
d) della nota prot-0021690/P del 14 agosto 2015 della Direzione
centrale ambiente ed energia - Area tutela
geologico-idrico-ambientale della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia, ad oggetto «Domanda dd. 2 ottobre 2009, e successive
integrazioni, di concessione di derivazione d'acque dal torrente
Cormor in Comune di Castions di Strada, ad uso idroelettrico (briglia
n. 8)»;
e) della nota prot-0031680/P del 9 dicembre 2015 della Direzione
centrale ambiente ed energia - Area tutela
geologico-idrico-ambientale della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia, ad oggetto «Domanda dd. 2 ottobre 2009, e successive
integrazioni, di concessione di derivazione d'acque dal torrente
Cormor in Comune di Castions di Strada, ad uso idroelettrico (briglia
n. 8)»;
f) della nota prot-0031681/P del 9 dicembre 2015 della Direzione
centrale ambiente ed energia - Area tutela
geologico-idrico-ambientale della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia, ad oggetto «Domanda dd. 2 ottobre 2009, e successive
integrazioni, di concessione di derivazione d'acque dal torrente
Cormor in Comune di Castions di Strada, ad uso idroelettrico (briglia
n. 9)»;
g) di tutti gli altri atti comunque connessi, presupposti e
conseguenti a quelli come sopra indicati, ivi compresi quelli
eventualmente nelle more emanati.

Ordinanza

Con ricorso notificato in data 9, 10 e 11 febbraio 2016 il Comune
di Castions di Strada ha impugnato le note del 9 dicembre 2015 della
Regione Friuli-Venezia Giulia con le quali sono state archiviate le
domande originariamente presentate al fine del rilascio di
concessioni idroelettriche sul fiume Cormor, con riferimento alle
quali era stata successivamente richiesta la revisione dei progetti
in collaborazione con un costituendo Consorzio di bonifica, al fine
di utilizzare le opere di presa come funzionali all'alimentazione di
rete di impianti consortili, con finalità irrigue e di bonifica;
ciò al fine di rendere compatibili tali domande con la sopravvenuta
disciplina di cui alla legge regionale n. 11/2015 (Disciplina
organica in materia di difesa del suolo e di utilizzazione delle
acque).
Con il ricorso si sostiene l'illegittimità delle archiviazioni
delle domande riferite anche ai nuovi progetti e l'illegittimità
costituzionale dell'art. 18, comma 3 della legge regionale n.
11/2015, perchè in contrasto con la disciplina generale e regionale
in materia di energia, con gli articoli 117, commi 2 e 3 e 97 della
Costituzione, con l'art. 12 del decreto legislativo n. 287/2003, con
la normativa comunitaria (direttiva 2009/28/CE) e con le linee guida
adottate con decreto ministeriale 10 settembre 2010.
La regione ha sostenuto che la norma impugnata facendo parte
della materia «governo del territorio», con particolare riferimento
al rischio idrogeologico e idraulico, sarebbe estranea alla materia
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» e, di
conseguenza, non andrebbe sindacata in base ai principi generali
dettati per quest'ultima; inoltre, l'aumento delle energie da fonte
idroelettrica non sarebbe prevista tra gli strumenti per raggiungere
il tetto prefissato dei consumi da energie rinnovabili e, quindi, non
sussisterebbe il contrasto con gli obblighi nazionali e comunitari.
Con separata sentenza questo Tribunale ha respinto il primo dei
tre motivi del ricorso (R.G. 63/16) proposto nei confronti dei
provvedimenti di archiviazione disposti dalla regione che, peraltro,
nella parte relativa alla originaria domanda di concessione,
risultano basati sulla norma oggetto delle questioni di
costituzionalità.

Diritto

Con gli ultimi due motivi del ricorso in esame, complessivamente
considerati, il Comune di Castions di Strada sostiene
l'incostituzionalità dell'art. 18, comma 3 della legge regionale n.
11/2015 con cui si dispone che «all'interno della struttura degli
argini dei corsi d'acqua non è consentita la costruzione di opere di
qualunque tipologia, a eccezione della realizzazione di manufatti e
di lavori funzionati al mantenimento in efficienza degli argini
stessi, alla difesa idraulica, al contenimento delle piene, al
soccorso pubblico, alla tutela della pubblica incolumità e
dell'ambiente o di manufatti di presa funzionati all'alimentazione di
reti e impianti consortili aventi finalità irrigue o di bonifica»:
in particolare, tale normativa, precludendo, in via generale, il
rilascio di concessioni per finalità idroelettriche, mediante il
divieto di costruzioni di opere - e quindi di lavori o manufatti,
come subito dopo la stessa disposizione si esprime - di qualunque
tipologia all'interno della struttura degli argini, si porrebbe in
contrasto con i sopra richiamati principi costituzionali, oltretutto
rafforzati dagli obblighi di fonte eurounitaria, in materia di
produzione di energia da fonti rinnovabili, ma pure in tema di
razionalità e legittimità dell'azione amministrativa.
Ritiene il Tribunale che le questioni prospettate siano rilevanti
al fine della procedibilità delle domande di concessione di
derivazione proposte dal comune ricorrente e che, pertanto, l'esito
del giudizio proposto dipenda dalla risoluzione di tali questioni:
infatti, l'applicazione della normativa regionale - oltretutto
sopravvenuta rispetto alle domande di concessione di derivazione
d'acqua ad uso idroelettrico dal fiume Cormor per cui è causa,
oggetto della delibera comunale n. 144/09 - è, con ogni evidenza, la
ragione determinante, se non esclusiva allo stato (per avere prevalso
anche su ogni altro aspetto, compreso quello della valutazione di
impatto ambientale) e comunque ai fini della definizione degli
ulteriori due motivi di ricorso all'esame di questo Tribunale, della
reiezione delle domande dell'odierno ricorrente, per apparire la
normativa stessa preclusiva in assoluto di qualunque opera anche se
destinata alla realizzazione di impianti per la produzione di energie
da fonti rinnovabili, come appunto si verifica nella specie.
Ritiene, poi, il Tribunale che le questioni di legittimità
costituzionale della richiamata normativa regionale siano da
qualificarsi altresì non manifestamente infondate.
In via preliminare, deve ritenersi priva di pregio l'eccezione
della regione secondo cui la norma oggetto di incostituzionalità,
riguardando il governo del territorio, sarebbe estranea alla
disciplina relativa alla produzione di energia, essendo tale
normativa di rilievo costituzionale e attinente ai principi che
regolano la ripartizione delle materie tra lo Stato e la regione.
Il legislatore statale, attraverso la disciplina delle procedure
di autorizzazione delle fonti rinnovabili ha introdotto principi che,
per costante giurisprudenza costituzionale, non tollerano eccezioni
sul territorio nazionale in quanto espressione della competenza
legislativa concorrente in materia di energia di cui all'art. 117,
comma 3 della Costituzione.
La normativa comunitaria e nazionale manifesta, inoltre, un
«favor» per le fonti energetiche rinnovabili (di recente, direttiva
2009/28/CE che ha modificato e abrogato precedenti direttive) e tale
orientamento è stato recepito dal decreto legislativo n. 387/2003,
il cui art. 12 enuncia i principi fondamentali nella materia.
La normativa statale di cornice rinvia alle linee guida di cui al
comma 10 del cit. art. 12, che hanno il compito di assicurare il
corretto inserimento degli impianti, prevedendo che eventuali
limitazioni possono essere apposte non in via generale, ma in ragione
di specifiche tipologie progettuali e costruttive, perchè il divieto
assoluto non consentirebbe l'espletamento dei procedimenti
autorizzativi all'interno dei quali devono essere valutati i
requisiti degli impianti e la loro rispondenza agli interessi
pubblici primari della tutela dell'ambiente e del sistema energetico.
La norma in esame, nella parte in cui impedisce la costruzione di
opere - ovvero di lavori e manufatti - di qualsiasi tipologia
riconducibile ad impianti variamente coinvolti nella produzione di
energie da fonte idroelettrica all'interno della struttura degli
argini dei corsi d'acqua, interferisce in modo evidente e
determinante con la materia della produzione di energia, determinando
l'effetto di precluderne in concreto la realizzazione.
In altri termini, una norma, come quella impugnata, che impedisca
in modo aprioristico la costruzione di opere, ovvero di manufatti e
lavori, negli argini dei corsi d'acqua pure quando destinate o
funzionali all'esercizio delle concessioni di derivazione
idroelettrica, senza farsi carico cioè di una valutazione delle
caratteristiche dei singoli progetti rapportati alle concrete
condizioni dei luoghi ed alla comparazione degli interessi in gioco
nel caso specifico, alle quali è specificamente deputato il
procedimento unito disciplinato dall'art. 12 del decreto legislativo
n. 387 del 2003, viola appunto quest'ultimo, come oggi integrato
dalle linee guida previste dal suo decimo comma (poi adottate con
decreto del Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010,
emanato di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare e con il Ministro per i beni e le attività
culturali (Linee guida per l'autorizzazione degli impianti alimentati
da fonti rinnovabili), e come emendato, ma non sul punto, dal
successivo decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della
direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti
rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle
direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE).
In sintesi, in materia di localizzazione di impianti di
produzione di energia rinnovabile, alle regioni è consentito
soltanto individuare, caso per caso, «aree e siti non idonei», avendo
specifico riguardo alle diverse fonti e alle diverse taglie di
impianto, in via di eccezione e solo qualora ciò sia necessario per
proteggere interessi costituzionalmente rilevanti (Corte
costituzionale, sentenza n. 13 del 2014, punto 3.2 della motivazione
in diritto).
E, nell'interpretazione della Corte costituzionale (tra le molte
e per limitarsi alle più recenti, v. Corte costituzionale, sentenze
n. 166 del 2014, n. 224 del 2012, n. 44 del 2011, n. 119 del 2010 e
n. 282 del 2009), l'art. 12 del decreto legislativo n. 387 del 2003
enuncia principi fondamentali della materia, a riparto concorrente,
attinente alla produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia: sicchè la normativa regionale non può discostarsi da
quanto previsto dal legislatore statale a tale titolo, senza
incorrere nella violazione dell'art. 117, comma terzo, della Carta
fondamentale; e tanto perchè il principio di massima diffusione
delle fonti di energia rinnovabile, derivante dalla normativa europea
e recepito dal legislatore nazionale, «trova attuazione nella
generale utilizzabilità di tutti i terreni per l'inserimento di tali
impianti, con le eccezioni, stabilite dalle regioni, ispirate alla
tutela di altri interessi costituzionalmente protetti nell'ambito
delle materie di competenza delle regioni stesse. Non appartiene
invece alla competenza legislativa della stessa regione la modifica,
anzi il rovesciamento, del principio generale contenuto nell'art. 12,
comma 10, del decreto legislativo n. 387 del 2003. [...].» (Corte
costituzionale, sentenza n. 224 del 2012).
Risulta evidente allora che, nella parte in cui essa non eccettua
le costruzioni indispensabili alla realizzazione di impianti per
l'esercizio di concessioni di derivazioni idroelettriche, la norma
regionale impugnata persegue un obiettivo che trascende i limiti
tracciati dalla normativa statale di principio, in un ambito
materiale ove la Corte costituzionale ha già ravvisato la prevalenza
della materia «energia» (sentenza n. 119 del 2010). Si tratta,
infatti, di conseguire lo scopo, originato dal diritto dell'Unione,
di raggiungere una quota di energia da fonti rinnovabili, come
indicato da ultimo dall'art. 3 del decreto legislativo 3 marzo 2011,
n. 28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione
dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, recante modifica e
successiva abrogazione delle direttive 2011/77/CE e 2003/30/CE): in
tali sensi già si è espressa la Corte costituzionale, sentenza n.
166 del 2014, p. 2 della motivazione in diritto.
Inoltre, la censurata disciplina regionale si pone in contrasto
con l'art. 117, secondo comma, della Costituzione perchè, limitando
aprioristicamente il libero accesso al mercato dell'energia,
creerebbe uno squilibrio nella concorrenza, con violazione degli
articoli 3 e 41 della Costituzione; mentre, privando la pubblica
amministrazione, con tale aprioristica preclusione di valutazioni
comparative, della possibilità di contemperare gli interessi in
gioco per rendere compatibili le esigenze della produzione di energia
da fonti rinnovabili con gli altri molteplici pubblici e privati
interessi coinvolti violerebbe pure i canoni consacrati nell'art. 97
della Carta fondamentale.
Tutte le richiamate disposizioni devono considerarsi principi
fondamentali in materia di produzione di energia e di governo del
territorio e, come tali, vincolanti la potestà legislativa
regionale, che non può ad essi derogare.
In conclusione, questo Tribunale superiore ritiene rilevante e
non manifestamente infondata, in riferimento agli articoli 3, 41, 97,
117 comma terzo della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 18, comma terzo, della legge regionale
Friuli-Venezia Giulia 29 aprile 2015, n. 11, nella parte in cui non
prevede che siano esclusi dal divieto di costruzione i manufatti ed i
lavori funzionali all'esercizio di concessioni di derivazione
idroelettrica.
Pertanto, solleva, ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, la relativa questione di legittimità costituzionale,
secondo i profili e nei termini indicati, con sospensione
dell'ulteriore corso del procedimento sul ricorso R.G. 63/16.

P.Q.M.

Il Tribunale superiore delle acque pubbliche, visti gli articoli
134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento
agli articoli 3, 41, 97, 117 terzo comma della Costituzione, la
questione della legittimità costituzionale dell'art. 18, comma 3
della legge regionale Friuli-Venezia Giulia 29 aprile 2015, n. 11,
secondo i profili e nei termini indicati in motivazione;
Dispone la sospensione del presente giudizio;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti del giudizio, al Presidente della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti, comprensivi della
documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte
notificazioni e comunicazioni, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma dal Tribunale superiore delle acque
pubbliche nella camera di consiglio del giorno 18 gennaio 2017.

Il Presidente: Segreto