1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 21-12-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 267 SENTENZA 18 ottobre - 15 dicembre 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ambiente - Termine triennale di efficacia del provvedimento di esclusione dalla procedura di VIA. - Legge della Regione Puglia 14 giugno 2007, n. 17 (Disposizioni in campo ambientale, anche in relazione al decentramento delle funzioni amministrative in materia ambientale), artt. 2, comma 1, lett. h), n. 3, e 10. - (T-160267) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 21-12-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2 e 10
della legge della Regione Puglia 14 giugno 2007, n. 17 (Disposizioni
in campo ambientale, anche in relazione al decentramento delle
funzioni amministrative in materia ambientale), promosso dal
Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione di Lecce,
nel procedimento vertente tra Energia Rinnovabile Italia Surl, la
Regione Puglia e altri, con ordinanza del 20 novembre 2014, iscritta
al n. 41 del registro ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 13, prima serie speciale, dell'anno
2015.
Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;
udito nell'udienza pubblica del 18 ottobre 2016 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
udito l'avvocato Tiziana Teresa Colelli per la Regione Puglia.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale (TAR) per la Puglia,
sezione di Lecce - dopo aver accolto le impugnazioni proposte avverso
i provvedimenti (ed i relativi atti istruttori) con cui
l'amministrazione regionale aveva dapprima comunicato i motivi
ostativi alla conclusione favorevole del procedimento e
successivamente negato l'autorizzazione unica per la costruzione e
l'esercizio di un impianto di produzione di energia elettrica da
fonte eolica - ha sollevato questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 2 (recte: art. 2, comma 1, lettera h, numero 3) e 10
della legge della Regione Puglia 14 giugno 2007, n. 17 (Disposizioni
in campo ambientale, anche in relazione al decentramento delle
funzioni amministrative in materia ambientale), in riferimento agli
artt. 41, 97 e 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
Il giudice a quo riferisce di dover decidere sui motivi aggiunti
con cui parte attrice ha censurato il diniego della proroga del
provvedimento di esclusione dalla procedura di valutazione di impatto
ambientale (VIA), originariamente disposta per cinque aerogeneratori
del campo eolico.
Secondo il rimettente, il censurato art. 2 della legge reg.
Puglia n. 17 del 2007, disponendo che «La pronuncia di esclusione
dalla procedura di VIA ha efficacia per il periodo massimo di tre
anni; trascorso detto periodo senza che sia stato dato inizio ai
lavori, le procedure di cui al presente articolo devono essere
rinnovate», violerebbe innanzitutto l'art. 41 Cost. In particolare,
la previsione del ristretto termine di efficacia contenuto nella
disposizione non troverebbe ragionevole giustificazione nell'utilità
sociale e neppure nella tutela della libertà, della sicurezza e
della dignità umana, unici limiti opponibili alla libertà di
iniziativa economica in tutti i settori interferenti con l'ambiente,
ivi compreso quello in considerazione della produzione di energia
elettrica da fonti rinnovabili. In definitiva la disposizione avrebbe
un mero effetto pregiudizievole sull'investimento economico richiesto
da tali interventi.
Ad avviso del giudice a quo la medesima norma violerebbe anche
l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in quanto, secondo la
giurisprudenza di questa Corte, la procedura di VIA rientrerebbe
nella competenza esclusiva del legislatore statale in materia di
«tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali».
Venendo in rilievo tale ambito materiale, le Regioni,
nell'esercizio delle competenze di loro spettanza, non potrebbero in
alcun modo derogare o ridurre il livello di tutela previsto dallo
Stato. Al contrario, la norma censurata, prevedendo un termine
triennale di efficacia del provvedimento di esclusione dalla
procedura di VIA, si discosterebbe dalla disciplina statale e,
segnatamente, dall'art. 20, comma 5, del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) - secondo cui «Se il
progetto non ha impatti negativi e significativi sull'ambiente,
l'autorità competente dispone l'esclusione dalla procedura di
valutazione ambientale e, se del caso, impartisce le necessarie
prescrizioni» - e dal successivo art. 26, comma 6, secondo cui «I
progetti sottoposti alla fase di valutazione devono essere realizzati
entro cinque anni dalla pubblicazione del provvedimento di
valutazione dell'impatto ambientale. Tenuto conto delle
caratteristiche del progetto il provvedimento può stabilire un
periodo più lungo. Trascorso detto periodo, salvo proroga concessa,
su istanza del proponente, dall'autorità che ha emanato il
provvedimento, la procedura di valutazione dell'impatto ambientale
deve essere reiterata. I termini di cui al presente comma si
applicano ai procedimenti avviati successivamente alla data di
entrata in vigore del decreto legislativo 16 gennaio 2008, n. 4».
Secondo il giudice a quo - sebbene l'originaria formulazione
dell'art. 10, comma 5, della legge reg. Puglia n. 17 del 2007
escludesse l'applicabilità del termine di cui all'art. 2 alle
istanze presentate prima dell'entrata in vigore della legge - la
sostituzione della norma ad opera dell'art. 3, comma 12, primo
periodo, della legge della Regione Puglia 31 dicembre 2007, n. 40
(Disposizioni per la formazione del bilancio previsione 2008 e
bilancio pluriennale 2008-2010 della Regione Puglia), comportando
l'eliminazione della precedente previsione di applicazione della
normativa previgente alle istanze anteriori, evidenzierebbe
l'operatività del termine triennale nella fattispecie concreta, in
cui il provvedimento di esclusione è intervenuto il 14 maggio 2009
ed è stato pubblicato sul Bollettino Ufficiale della Regione Puglia
del 24 luglio 2009, n. 114.
Dalle considerazioni che precedono emergerebbe la rilevanza delle
questioni, posto che alla stregua della disciplina statale il
provvedimento di esclusione dalla procedura di VIA sarebbe ancora
efficace, in quanto adottato all'esito di procedimento iniziato con
istanza del 30 novembre 2006, protocollata l'11 dicembre 2006.
2.- Si è costituita in giudizio la Regione Puglia, parte
costituita in quello principale, deducendo l'inammissibilità o,
comunque, la non fondatezza delle questioni di legittimità
costituzionale sollevate dal rimettente.
La Regione premette che già prima delle norme censurate l'art.
15, commi 3 e 4, della legge della Regione Puglia 12 aprile 2001, n.
11 (Norme sulla valutazione dell'impatto ambientale) - nella versione
antecedente alla sostituzione operata dall'art. 7, comma 1, della
legge della Regione Puglia 12 febbraio 2014, n. 4, recante
«Semplificazioni del procedimento amministrativo. Modifiche e
integrazioni alla legge regionale 12 aprile 2001, n. 11 (Norme sulla
valutazione dell'impatto ambientale), alla legge regionale 14
dicembre 2012, n. 44 (Disciplina regionale in materia di valutazione
ambientale strategica) e alla legge regionale 19 luglio 2013, n. 19
(Norme in materia di riordino degli organismi collegiali operanti a
livello tecnico-amministrativo e consultivo e di semplificazione dei
procedimenti amministrativi)» - prevedeva un termine massimo di
efficacia pari a tre anni, prorogabile per una volta, per i
provvedimenti di VIA e che, sebbene quello in esame di esclusione
dalla procedura di VIA nulla disponesse al riguardo, doveva
ritenervisi assoggettato, sia in ragione della prassi amministrativa
di richiamare nel contesto dell'atto la citata normativa, sia in
relazione all'insopprimibile esigenza di verificare la persistenza
nel tempo dei presupposti dell'esclusione.
L'art. 16, comma 7, della legge reg. Puglia n. 11 del 2001 - come
dapprima modificato dal censurato art. 2, comma 1, lettera h), numero
3), della legge reg. Puglia n. 17 del 2007 e successivamente
sostituito dall'art. 26, comma 1, lettera b), della legge della
Regione Puglia 19 febbraio 2008, n. 1, recante «Disposizioni
integrative e modifiche della legge regionale 31 dicembre 2007, n. 40
(Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2008 e
bilancio pluriennale 2008-2010 della Regione Puglia) e prima
variazione al bilancio di previsione per l'esercizio finanziario
2008» - avrebbe inteso semplicemente esplicitare l'operatività del
termine massimo triennale per l'efficacia dell'esclusione dalla
procedura di VIA.
La Regione, ricostruita l'evoluzione della normativa statale in
materia di VIA dettata dal d.lgs. n. 152 del 2006 come
successivamente modificato nel corso del tempo, ritiene che nel
territorio pugliese essa trovi applicazione solo per le istanze
proposte a decorrere dal 13 febbraio 2009, nel cui novero sarebbe da
ricomprendere anche quella di proroga dei termini, mentre fino a
detta data opererebbe la disciplina regionale, applicabile, dunque,
alla fattispecie oggetto del giudizio a quo ratione temporis.
Da tanto conseguirebbe l'inammissibilità delle questioni
sollevate o, comunque, l'infondatezza delle stesse.
Sotto quest'ultimo profilo, in particolare, la Regione esclude la
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in quanto
sarebbe la medesima normativa statale ed, in particolare, l'art. 35,
comma 2-ter, del d.lgs. n. 152 del 2006, come sostituito dall'art. 1,
comma 3, del decreto legislativo 16 gennaio 2008, n. 4 (Ulteriori
disposizioni correttive ed integrative del D.Lgs. 3 aprile 2006, n.
152, recante norme in materia ambientale), a richiamare la normativa
regionale. Inoltre, il termine quinquennale previsto dall'art. 26,
comma 6, del d.lgs. n. 152 del 2006 e quello triennale previsto dalla
norma censurata non sarebbero in contrasto tra loro, attesa la
diversità del dies ad quem: nell'un caso l'ultimazione dei lavori;
nell'altro l'inizio degli stessi.
In riferimento all'asserita violazione dell'art. 41 Cost., la
Regione deduce l'inammissibilità della questione o, in ogni caso,
l'infondatezza della stessa per erroneità del presupposto
interpretativo. A suo avviso, infatti, il rimettente avrebbe omesso
di motivare in ordine al fatto che il termine triennale sarebbe
comunque prorogabile - così come concretamente richiesto dal
ricorrente nel giudizio principale - circostanza idonea a smentire
l'assunto secondo cui l'iniziativa economica privata dovrebbe
svolgersi nel ristretto termine previsto dalla disposizione regionale
a dispetto del cospicuo investimento che comporta l'intervento da
realizzare. Inoltre, i termini previsti dalla normativa regionale e
da quella statale non sarebbero incompatibili, l'uno riferendosi
all'inizio dei lavori e l'altro alla conclusione degli stessi, onde
la mera esigenza di coordinamento normativo attraverso la loro
integrazione, possibilità non considerata dal giudice a quo.

Considerato in diritto

1.- Con il provvedimento indicato in epigrafe il Tribunale
amministrativo regionale per la Puglia, sezione di Lecce, ha
sollevato questioni di legittimità costituzionale degli artt. 2
(recte: art. 2, comma 1, lettera h, numero 3) e 10 della legge della
Regione Puglia 14 giugno 2007, n. 17 (Disposizioni in campo
ambientale, anche in relazione al decentramento delle funzioni
amministrative in materia ambientale), in riferimento agli artt. 41,
97 e 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
L'art. 2, comma 1, lettera h), numero 3), della legge reg. Puglia
n. 17 del 2007 dispone, nel periodo finale, che la pronuncia di
esclusione dalla procedura di valutazione di impatto ambientale (VIA)
ha efficacia per il periodo massimo di tre anni, trascorso il quale
senza che sia stato dato inizio ai lavori le procedure di cui al
citato articolo devono essere rinnovate.
Il successivo art. 10 della medesima legge regionale dispone, al
comma 5, che le istanze di verifica di assoggettabilità a procedura
di VIA presentate alla Regione alla data di entrata in vigore della
legge, nonchè le relative istanze di integrazione e variazione
progettuale, anche se successive a tale data, siano esaminate e
definite dalla Regione.
Ad avviso del rimettente, le norme impugnate contrasterebbero con
l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. in quanto questa Corte,
nel delineare i confini della materia «tutela dell'ambiente», avrebbe
ribadito che la competenza legislativa in detto ambito, pur
presentandosi sovente connessa ed intrecciata inestricabilmente con
altri interessi e competenze regionali concorrenti, spetta
esclusivamente dello Stato. Un «bene della vita» materiale e
complesso quale l'ambiente sarebbe così sottoposto ad una disciplina
organica ed uniforme su tutto il territorio nazionale in quanto
riservata al legislatore statale, che ne garantirebbe un elevato
livello di tutela, come tale inderogabile da altre discipline di
settore.
A parere del TAR rimettente, l'art. 2, comma 1, lettera h),
numero 3), della legge reg. Puglia n. 17 del 2007, oltre ad invadere
indebitamente la competenza esclusiva statale in materia di ambiente,
nella parte in cui stabilisce che «La pronuncia di esclusione dalla
procedura di VIA ha efficacia per il periodo massimo di tre anni,
trascorso il quale senza che sia stato dato inizio ai lavori le
procedure di cui al presente articolo devono essere rinnovate»,
sarebbe in diretto contrasto con l'art. 20, comma 5, del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) -
secondo cui «Se il progetto non ha impatti negativi e significativi
sull'ambiente, l'autorità competente dispone l'esclusione dalla
procedura di valutazione ambientale e, se del caso, impartisce le
necessarie prescrizioni» - e con l'art. 26, comma 6, del medesimo
decreto, secondo cui «I progetti sottoposti alla fase di valutazione
devono essere realizzati entro cinque anni dalla pubblicazione del
provvedimento di valutazione dell'impatto ambientale. Tenuto conto
delle caratteristiche del progetto il provvedimento può stabilire un
periodo più lungo. Trascorso detto periodo, salvo proroga concessa,
su istanza del proponente, dall'autorità che ha emanato il
provvedimento, la procedura di valutazione dell'impatto ambientale
deve essere reiterata. I termini di cui al presente comma si
applicano ai procedimenti avviati successivamente alla data di
entrata in vigore del decreto legislativo 16 gennaio 2008, n. 4».
Anche quest'ultima disposizione subirebbe, infatti,
un'interferenza irragionevole dall'introduzione di un termine non
coordinato e di difficile compatibilità con ulteriore profilo di
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. Ciò senza
considerare che la limitazione introdotta dalla norma impugnata
andrebbe ad incidere su una procedura di valutazione di impatto
ambientale avviata prima dell'entrata in vigore del decreto
legislativo 16 gennaio 2008, n. 4 (Ulteriori disposizioni correttive
ed integrative del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante
norme in materia ambientale).
Secondo il giudice a quo le norme impugnate sarebbero altresì in
contrasto con l'art. 41 Cost., in quanto limiterebbero in maniera del
tutto irragionevole la libertà di iniziativa economica degli
imprenditori interessati ad ottenere i permessi per la produzione di
energia elettrica da fonti rinnovabili. Il privato si troverebbe a
dover rispettare il ristretto termine temporale posto dalla
disposizione regionale citata per la messa in opera di un intervento
che richiede un cospicuo investimento economico, in ordine alla cui
realizzazione la normativa statale gli attribuirebbe un termine più
appropriato e ragionevole in quanto parametrato alla conclusione
dell'iniziativa. La norma regionale risulterebbe un mero
appesantimento nell'ambito di una procedura autorizzatoria
notevolmente complessa.
In un sistema informato al principio della libertà
dell'iniziativa economica, i limiti consentiti dovrebbero essere
funzionali alla tutela dell'utilità sociale e della libertà,
sicurezza e dignità umana; in altri termini, i condizionamenti
all'iniziativa economica dovrebbero essere articolati in modo da
permettere il raggiungimento di finalità sociali e di benessere
collettivo. Nel caso specifico, invece, la citata limitazione
temporale non troverebbe ragionevole fondamento sotto il profilo
della tutela di altri valori o diritti costituzionalmente protetti.
2.- Ai fini dell'ammissibilità delle questioni sollevate non è
rilevante che il termine triennale fissato per l'efficacia dei
provvedimenti di esclusione dalla procedura di VIA non fosse previsto
all'epoca in cui era in vigore l'art. 10, comma 5, della legge reg.
Puglia n. 17 del 2007 nel testo originario, secondo cui «Le istanze
di verifica di assoggettabilità a procedura di VIA presentate alla
Regione alla data di entrata in vigore della presente legge sono
esaminate e definite dalla Regione in applicazione della disciplina
in vigore al momento della presentazione». Detto termine, introdotto
nella legislazione regionale dall'art. 2, comma 1, lettera h), numero
3), della legge reg. Puglia n. 17 del 2007 era comunque in vigore al
momento della presentazione della istanza di proroga del
provvedimento di esclusione. In quanto vigente, avrebbe dovuto essere
applicato dal giudice a quo, il quale tuttavia - dubitando della sua
legittimità - ha rimesso la relativa questione a questa Corte.
3.- La questione sollevata in riferimento all'art. 97 Cost. è
inammissibile, atteso che il rimettente si è limitato ad indicare il
parametro costituzionale senza minimamente enunciare le ragioni del
preteso contrasto tra la normativa censurata ed il parametro
invocato.
Deve essere altresì ritenuta inammissibile la censura rivolta
all'art. 10 della legge regionale in esame, in quanto la disposizione
viene menzionata nel dispositivo dell'ordinanza senza che nel corpo
motivazionale della stessa sia articolata alcuna argomentazione in
ordine alla sua rilevanza ai fini della decisione che il giudice
rimettente è chiamato ad assumere.
4.- Le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 2,
comma 1, lettera h), numero 3), della legge reg. Puglia n. 17 del
2007, in riferimento agli artt. 41 e 117, secondo comma, lettera s),
Cost., sono fondate.
Esse possono essere scrutinate contestualmente, dal momento che
si pongono tra loro in un rapporto di vera e propria compenetrazione.
Detta compenetrazione discende da un preciso nesso funzionale tra le
esigenze di tutela ambientale che riguardano il reperimento di fonti
energetiche alternative ed il coinvolgimento dell'iniziativa privata
per la realizzazione di tale interesse di natura strategica
(emblematica in tal senso è la previsione normativa contenuta
nell'art. 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387,
recante «Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla
promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita'», secondo cui la
conformità delle istanze private ai presupposti di legge ed il
corredo delle autorizzazioni necessarie implicano - ai fini della
realizzazione del sistema alternativo di approvvigionamento
energetico - la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità
ed urgenza per i progetti attuativi degli interventi). La
disposizione legislativa che determina tale coinvolgimento è,
infatti, il risultato di una scelta di politica programmatoria nella
quale l'obiettivo di interesse generale, la realizzazione di impianti
energetici alternativi, anzichè essere affidato esclusivamente alla
mano pubblica, viene ritenuto perseguibile attraverso l'iniziativa
economica privata, quando non ostino altri interessi di carattere
generale.
È utile ricordare come, nel caso di specie, l'attività di
sfruttamento dell'energia eolica costituisce iniziativa economica
comportante la destinazione di capitali privati ad un processo
produttivo, il quale implica la creazione di risorse materiali di
interesse pubblico strategico. Il fatto che lo scopo del privato sia
diretto a fini lucrativi è aspetto che non può inficiare la
rilevanza del citato profilo strategico. Pertanto, deve essere
considerata costituzionalmente illegittima l'imposizione di
condizionamenti e vincoli, anche di carattere temporale, non
collegati funzionalmente alla cura di interessi ambientali. Infatti,
l'assenza di un nesso teleologico con la salvaguardia di detti
interessi finisce per costituire una grave interferenza con
l'iniziativa dell'imprenditore (in tal senso sentenze n. 20 del 1980
e n. 78 del 1958).
4.1.- Peraltro, la disciplina dello sfruttamento dell'energia
eolica è caratterizzata da una valutazione frammentata e
parcellizzata dei vari interessi pubblici, la quale si manifesta
nell'espletamento di procedimenti minori, la cui definizione è
tuttavia necessaria per ottenere l'autorizzazione unica finale.
Questa soluzione adottata dal legislatore statale, se da un lato è
giustificata dalla complessità e dalla dialettica degli interessi in
gioco nel pur unitario scenario della tutela ambientale, dall'altro
determina obiettivamente effetti dilatori sull'iniziativa di
sfruttamento dell'energia eolica, favorendo indirettamente tipologie
di impianti connotati da minori barriere amministrative. Tutto ciò
pesa inevitabilmente sugli indirizzi imprenditoriali in ordine alla
scelta delle singole fonti di energia rinnovabile, determinando una
tendenziale preferenza per iniziative alla cui realizzazione si
frappongono in misura minore ostacoli burocratici.
Tale fenomeno di obiettiva penalizzazione normativa (sotto il
profilo dei maggiori ma doverosi adempimenti istruttori) di questa
fonte energetica, connotata da criticità soprattutto estetiche ma
anche da aspetti evolutivi in termini di efficienza produttiva e di
vantaggi per l'ambiente, non può essere accentuato da ulteriori
incombenze amministrative che non siano giustificate dall'esigenza di
coordinare e rendere compatibili e congruenti i subprocedimenti
propedeutici al provvedimento finale di autorizzazione unica.
Sotto tale profilo, dunque, la norma regionale impugnata risulta
in contrasto sia con l'art. 41 Cost. - in quanto, con l'apposizione
di termini e decadenze, frappone un ostacolo alla libera iniziativa
privata come "funzionalizzata" alla cura di interessi ambientali
dalla specifica normativa statale - sia con l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., in quanto invasiva della competenza statale
in materia ambientale.
4.2.- Non può essere richiamata nella fattispecie in esame la
giurisprudenza di questa Corte secondo cui le Regioni hanno facoltà
di adottare livelli di tutela ambientale più elevati rispetto a
quelli previsti dalla legislazione statale (ex plurimis, sentenza n.
67 del 2010).
Fermo restando che la disciplina statale relativa alla tutela
dell'ambiente «viene a funzionare come un limite alla disciplina che
le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro
competenza» (sentenza n. 67 del 2010) e che «le Regioni stesse,
purchè restino nell'ambito dell'esercizio delle loro competenze,
possono pervenire a livelli di tutela più elevati (sentenze n. 104
del 2008, n. 12, n. 30 e n. 61 del 2009), così incidendo, in modo
indiretto sulla tutela dell'ambiente» (sentenza n. 225 del 2009), nel
caso in esame risulta impossibile ipotizzare un miglioramento della
tutela statale ad opera della norma regionale impugnata per
l'obiettiva assenza di una scala di valori idonea a consentire una
comparazione, in termini qualitativi e quantitativi, tra la
protezione ambientale assicurata dallo Stato e quella aggiunta dalla
Regione.
È utile osservare come per lo sfruttamento dell'energia eolica
la legge statale disciplini una sorta di "procedimento dei
procedimenti", determinando la forma, il tipo degli atti e la
tempistica amministrativa che regolano l'autorizzazione e lo
svolgimento dell'attività imprenditoriale coinvolta nella
realizzazione delle finalità ambientali di settore.
Quest'ultima rimane pur sempre attività economica, la cui
rilevanza sociale ed ambientale non è compatibile con ulteriori
vincoli imposti dal legislatore regionale al di fuori della
competenza legislativa costituzionalmente assegnata. In tale
prospettiva la norma regionale impugnata non costituisce livello di
tutela ambientale superiore a quello fissato dallo Stato, bensì
addizione normativa priva di coordinamento con le finalità in
concreto perseguite dal legislatore statale.
La dimensione dei valori e degli interessi che lo Stato ha
assunto come primari nel disciplinare lo sfruttamento dell'energia
eolica (tra i quali spiccano appunto la tutela dell'ambiente, del
paesaggio e della salute ed il coinvolgimento dell'iniziativa
economica privata) comporta infatti un elevato grado di complessità
nella regolazione dei rapporti giuridici chiamati in causa dai
procedimenti a carattere autorizzatorio. Tale complessità della
scala di interessi impedisce di verificare i pretesi miglioramenti
apportati dalla norma impugnata. Ciò anche in considerazione del
fatto che, nel caso dell'energia eolica, la tutela degli interessi
ambientali non è una tutela meramente statica, ma si concreta in una
serie di attività che devono essere compatibili con gli altri
profili di garanzia interni alla stessa materia ambientale (tra cui,
appunto, la tutela del paesaggio).
In altre parole, nella tutela ambientale sono oggetto di
dialettica e di bilanciamento legislativo vari interessi, per lo più
interni alla materia. Detto carattere si riflette specularmente sulla
forma di tutela parcellizzata introdotta dal legislatore statale per
consentire in sede amministrativa un bilanciamento dei vari interessi
coinvolti nello sfruttamento dell'energia eolica: ciò avviene
attraverso l'incrocio di diverse tipologie di verifica, il cui
coordinamento e la cui acquisizione sincronica, essendo necessari per
l'autorizzazione unica finale, non tollerano ulteriori
differenziazioni su base regionale.
Non è indifferente, nella scelta legislativa dello Stato di
concentrare l'autorizzazione in un'unica disciplina procedimentale,
il fatto che la dialettica degli interessi concretamente in gioco
deve essere oggetto di bilanciamento, non solo in sede normativa, ma
anche in quella amministrativa. È, infatti, necessario che i valori
costituzionali in tensione siano ponderati nella misura strettamente
necessaria ad evitare il completo sacrificio di uno di essi
nell'ottica di un tendenziale principio di integrazione. Operazione
quest'ultima che è stata realizzata dal legislatore statale
attraverso una rete di subprocedimenti, dal cui esito positivo
dipende appunto l'autorizzazione unica.
Ulteriormente esemplificando, emerge come - a livello di
legislazione statale - il bilanciamento sia intervenuto, attraverso
distinti subprocedimenti, tra l'intrinseca utilità degli impianti
eolici, che producono energia senza inquinare l'ambiente, ed il
principio di precauzione attuato mediante la separata verifica che
detti impianti non danneggino il paesaggio, in particolare sotto il
profilo dell'impatto visivo.
In definitiva - in un sistema articolato su una ponderazione tra
una tutela tendenzialmente statica come quella del paesaggio ed una
dinamica consistente nella produzione energetica da parte di impianti
eolici (i quali devono inserirsi nel modo meno invasivo in ambito
paesaggistico) - il legislatore regionale ha inserito una norma non
coordinata, sotto il profilo logico e temporale, con l'esigenza di
concentrare tempi e definitività degli accertamenti confluenti
nell'autorizzazione finale. Il risultato di tale operazione non
conforme al dettato costituzionale è quello di penalizzare,
attraverso non ordinati "schermi burocratici", quali il termine di
efficacia dell'esclusione dalla procedura di VIA, le strategie
industriali di settore, che non possono prescindere dal fattore tempo
e dal grado di certezza degli esiti delle procedure amministrative.
5.- In conclusione, mentre la scelta legislativa dello Stato (di
concentrare in una autorizzazione finale la tempistica e gli esiti
delle procedure autorizzatorie in un settore di particolare
complessita') supera il test di ragionevolezza in ordine alla
congruità tra mezzi e fini - poichè risulta contemporaneamente
idonea a sorreggere scelte strategiche in campo economico-ambientale
ed a garantire le situazioni soggettive degli imprenditori di
settore, sottraendole alla mutevole facoltà dell'amministrazione di
parcellizzare e rendere incostanti le proprie determinazioni - la
norma regionale impugnata - prevedendo che «La pronuncia di
esclusione dalla procedura di VIA ha efficacia per il periodo massimo
di tre anni, trascorso il quale senza che sia stato dato inizio ai
lavori le procedure di cui al presente articolo devono essere
rinnovate» ed istituendo così nuovi e non coordinati vincoli alla
disciplina dello sfruttamento, nella fattispecie, dell'energia eolica
- deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima per
violazione sia della competenza legislativa esclusiva statale di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., sia dell'art. 41
Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1,
lettera h), numero 3), della legge della Regione Puglia 14 giugno
2007, n. 17 (Disposizioni in campo ambientale, anche in relazione al
decentramento delle funzioni amministrative in materia ambientale),
nella parte in cui prevede che «La pronuncia di esclusione dalla
procedura di VIA ha efficacia per il periodo massimo di tre anni,
trascorso il quale senza che sia stato dato inizio ai lavori le
procedure di cui al presente articolo devono essere rinnovate»;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 10 della legge reg. Puglia n. 17 del 2007,
sollevata, in riferimento agli artt. 41, 97 e 117, secondo comma,
lettera s), Cost., dal Tribunale amministrativo regionale per la
Puglia, sezione di Lecce, con il provvedimento indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 ottobre 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 dicembre 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA