1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 3-4-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 65 SENTENZA 6 febbraio - 29 marzo 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Acque e acquedotti - Norme di organizzazione del servizio idrico integrato (affidamento del controllo analogo ad apposita Commissione istituita presso l'EGAS; scioglimento del Comitato istituzionale d'ambito con deliberazione della Giunta regionale; quota di partecipazione azionaria della Regione nella societa' di gestione del servizio idrico integrato; disciplina delle gestioni esistenti nell'ambito territoriale ottimale). - Legge della Regione autonoma Sardegna 11 dicembre 2017, n. 25, recante «Modifiche alla legge regionale 4 febbraio 2015, n. 4 (Istituzione dell'Ente di governo dell'ambito della Sardegna e modifiche ed integrazioni alla legge regionale n. 19 del 2006) e alla legge regionale 25 luglio 2008, n. 10 (Riordino delle funzioni in materia di aree industriali)», artt. 1, 4, 6 e 8. - (T-190065) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 3-4-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 4, 6 e
8 della legge della Regione autonoma Sardegna 11 dicembre 2017, n.
25, recante «Modifiche alla legge regionale 4 febbraio 2015, n. 4
(Istituzione dell'Ente di governo dell'ambito della Sardegna e
modifiche ed integrazioni alla legge regionale n. 19 del 2006) e alla
legge regionale 25 luglio 2008, n. 10 (Riordino delle funzioni in
materia di aree industriali)», promosso dal Presidente del Consiglio
dei ministri, con ricorso notificato il 12-15 febbraio 2018,
depositato in cancelleria il 20 febbraio 2018, iscritto al n. 14 del
registro ricorsi 2018 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 12, prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma Sardegna;
udito nella udienza pubblica del 5 febbraio 2019 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
uditi l'avvocato dello Stato Marco Corsini per il Presidente del
Consiglio dei ministri e gli avvocati Giandomenico Falcon e Mattia
Pani per la Regione autonoma Sardegna.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 12-15 febbraio 2018 e depositato il
20 febbraio 2018, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, 4, 6
e 8 della legge della Regione autonoma Sardegna 11 dicembre 2017, n.
25, recante «Modifiche alla legge regionale 4 febbraio 2015, n. 4
(Istituzione dell'Ente di governo dell'ambito della Sardegna e
modifiche ed integrazioni alla legge regionale n. 19 del 2006) e alla
legge regionale 25 luglio 2008, n. 10 (Riordino delle funzioni in
materia di aree industriali)», in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettere e) e s), della Costituzione.
1.1.- In via preliminare la difesa statale ricorda come il tema
della competenza legislativa delle regioni speciali in materia di
servizio idrico integrato sia stato oggetto, negli ultimi anni, di
alcune pronunce della Corte costituzionale, nelle quali la relativa
disciplina è stata ricondotta ora alla potestà legislativa
esclusiva della regione, qualora le disposizioni statutarie
espressamente depongano in questo senso, ora, invece, alla potestà
legislativa residuale ex art. 117, quarto comma, Cost., in virtù
della clausola di cui all'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione). In particolare, a quest'ultima soluzione la Corte è
pervenuta con riferimento alla Regione Siciliana, le cui disposizioni
statutarie riconducono il servizio idrico integrato a materie di
competenza legislativa concorrente (è citata la sentenza n. 93 del
2017).
Il ricorrente sottolinea, altresì, che l'aver riconosciuto
l'esistenza di una competenza di tipo residuale in materia di servizi
pubblici locali obbliga il legislatore regionale al rispetto dei
limiti inerenti alla «tutela della concorrenza» e alla «tutela
dell'ambiente».
La Regione autonoma Sardegna - stando alla lettura delle
disposizioni statutarie data dalla difesa statale - si troverebbe
nella medesima condizione della Sicilia, in quanto nell'art. 4 della
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna) le materie «assunzione di pubblici servizi» e «igiene e
sanità pubblica», «cui la giurisprudenza costituzionale riconduce i
prevalenti caratteri della gestione del Servizio idrico integrato»,
sono ricomprese tra quelle di potestà legislativa concorrente.
Nella prospettazione del ricorrente sarebbero, invece,
«decisamente marginali e recessive» ai fini dell'individuazione
dell'ambito relativo al servizio idrico integrato, le materie delle
«acque minerali e termali» e dell'«esercizio dei diritti demaniali
della Regione sulle acque pubbliche»; sarebbe, inoltre, del tutto
irrilevante nel caso di specie la materia dei «lavori pubblici di
esclusivo interesse della Regione».
Pertanto, anche la Regione autonoma Sardegna non sarebbe titolare
di una competenza legislativa esclusiva nella materia in oggetto, ma
solo di una concorrente o residuale ex art. 117, quarto comma, Cost.,
in virtù della clausola di cui all'art. 10 della legge cost. n. 3
del 2001.
Per le ragioni anzidette il Presidente del Consiglio dei ministri
chiede che alcune norme della legge regionale censurata siano
dichiarate illegittime per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettere e) e s), Cost.
1.2.- In primo luogo, il ricorrente ritiene che l'art. 1 della
legge reg. Sardegna n. 25 del 2017 sia illegittimo per contrasto con
gli anzidetti parametri costituzionali, in relazione agli artt. 149 e
149-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in
materia ambientale).
L'art. 1 impugnato ha aggiunto, dopo il comma 3 dell'art. 2 della
legge della Regione autonoma Sardegna 4 febbraio 2015, n. 4
(Istituzione dell'Ente di governo dell'ambito della Sardegna e
modifiche ed integrazioni alla legge regionale n. 19 del 2006), il
seguente comma 3-bis: «In considerazione del permanere del principio
di affidamento della gestione del servizio idrico a società
interamente pubbliche si assicura che l'acqua resti un servizio
pubblico locale di interesse economico generale, in grado di
garantire ai nuclei familiari morosi in condizioni di disagio
economico, il diritto inalienabile ad un quantitativo minimo vitale
pro-capite».
La difesa statale muove dall'assunto che la norma oggetto di
censura qualifichi come principio permanente dell'ordinamento
regionale l'affidamento della gestione del servizio idrico a società
interamente pubbliche, che pertanto costituirebbe l'unica modalità
in grado di garantire che l'acqua resti un servizio pubblico locale
di interesse economico generale. Intesa in questo senso, la
disposizione regionale violerebbe le regole fondamentali della
concorrenza affermate dal diritto europeo, poichè imporrebbe la
gestione di un servizio di interesse economico generale (SIEG) con la
forma dell'in house, che rappresenta «una deroga alla regola del
necessario affidamento al mercato».
1.2.1.- La disposizione regionale si porrebbe in contrasto, in
particolare, con l'art. 149-bis del d.lgs. n. 152 del 2006, il quale
prevede che «[l]'ente di governo dell'ambito, nel rispetto del piano
d'ambito di cui all'articolo 149 e del principio di unicità della
gestione per ciascun ambito territoriale ottimale, delibera la forma
di gestione fra quelle previste dall'ordinamento europeo [...]»,
così individuate dal ricorrente: «affidamento mediante gara ad
evidenza pubblica», «società mista con gara a monte per la scelta
del socio privato» o «affidamento in house». La norma statale non
esprime, dunque, «alcuna preferenza o criterio di prevalenza di una
forma di affidamento rispetto alle altre».
Al riguardo, il ricorrente aggiunge che la giurisprudenza
costituzionale ha ricondotto la disciplina delle forme di gestione e
affidamento del servizio idrico integrato alla materia della «tutela
della concorrenza» di competenza esclusiva statale (art. 117, secondo
comma, lettera e, Cost.), che si impone alle regioni speciali ove
queste esercitino la propria competenza residuale in base al quarto
comma del citato art. 117. La norma regionale sarebbe, pertanto,
incostituzionale, in quanto restringerebbe «il campo delle opzioni di
scelta tra le modalità di affidamento del servizio che è stato
predisposto dalla legge statale».
1.2.2.- La stessa norma violerebbe anche l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., sempre per il tramite dell'art. 149-bis del
d.lgs. n. 152 del 2006, il quale - come già detto - prevede che la
forma di gestione del servizio sia deliberata dall'ente di governo
nel rispetto del piano d'ambito di cui all'art. 149 del medesimo
d.lgs. La norma regionale avrebbe, invece, cristallizzato la scelta
della forma di gestione del servizio, finendo quindi con l'incidere
sulle competenze rimesse dalla legge statale all'ente di governo
dell'ambito ottimale.
La difesa statale richiama altresì la giurisprudenza
costituzionale consolidata (sentenze n. 325 del 2010 e n. 246 del
2009), secondo cui la disciplina dell'organizzazione del servizio
idrico e delle funzioni svolte dall'autorità d'ambito rientrerebbe
nella competenza esclusiva dello Stato, in quanto incidente nella
materia della «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema». Inoltre,
sempre secondo il ricorrente, la legge regionale non potrebbe avocare
a se stessa la scelta del modulo procedimentale di affidamento del
servizio, che il legislatore statale ha rimesso all'autorità
amministrativa, in quanto «necessitante una adeguata motivazione
(anche) in punto di considerazione degli interessi ambientali, della
delimitazione degli ambiti territoriali ottimali per l'organizzazione
del Servizio Idrico Integrato» (è richiamata la sentenza n. 173 del
2017).
L'avocazione nella sede legislativa dell'individuazione della
forma di gestione invertirebbe «l'ordine logico del rapporto tra tale
scelta e la pianificazione d'ambito di cui all'art. 149 del d.lgs. n.
152 del 2006». Da qui l'ulteriore violazione del parametro
costituzionale evocato.
1.3.- Sono impugnati anche gli artt. 4, 6 e 8, comma 1, della
legge reg. Sardegna n. 25 del 2017 per contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., in relazione all'art. 5 del decreto
legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici) e
all'art. 16 del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175 (Testo
unico in materia di società a partecipazione pubblica).
Le disposizioni impugnate hanno modificato la legge reg. Sardegna
n. 4 del 2015; più precisamente: l'art. 4 della legge reg. Sardegna
n. 25 del 2017 ha inserito l'art. 7-bis (rubricato «Esercizio del
controllo analogo. Commissione per il controllo analogo») nella
citata legge reg. Sardegna n. 4 del 2015; l'art. 6 della legge
impugnata ne ha novellato l'art. 12 (rubricato «Funzioni regionali»);
l'art. 8, comma 1, ne ha modificato l'art. 15, comma 1.
Le tre disposizioni della legge reg. Sardegna n. 25 del 2017 sono
impugnate perchè «non disciplin[erebbero] il controllo analogo in
modo coerente con le cogenti regole comunitarie e nazionali», come
già formalmente segnalato dall'Autorità garante della concorrenza e
del mercato (AGCM) e dall'Agenzia nazionale anticorruzione (ANAC). In
proposito, il ricorrente allega al ricorso e alla delibera del
Consiglio dei ministri i pareri espressi dall'AGCM e dall'ANAC sulla
legge regionale oggetto di impugnazione.
Sul punto, la difesa statale precisa che in Sardegna «il soggetto
gestore è la società Abbanoa spa, affidataria del servizio in via
diretta fino al 2025, in quanto costituita come società in house, il
cui capitale sociale - pur interamente pubblico - è sin qui
appartenuto per la stragrande maggioranza alla Regione Sardegna ed in
parte molto minore ai 342 comuni consorziati». Stando sempre alla
ricostruzione del ricorrente, ai sensi dell'art. 5 del d.lgs. n. 50
del 2016, il controllo analogo sul soggetto gestore Abbanoa spa
dovrebbe spettare all'Ente di governo dell'ambito della Sardegna
(EGAS), in quanto quest'ultimo è l'ente affidante il servizio e la
Abbanoa spa è società in house dell'Ente di governo e non di altre
amministrazioni aggiudicatrici.
La difesa statale sottolinea inoltre come, nel quadro normativo
precedente rispetto alla normativa regionale contestata, gli organi
decisionali del soggetto gestore Abbanoa non fossero nominati
dall'Ente di governo ma dalla Regione Sardegna, in virtù del fatto
che la stragrande maggioranza del capitale sociale era detenuta da
quest'ultima. Di conseguenza, l'EGAS - pur essendo l'ente
rappresentativo di 342 Comuni concedenti - era privo di «reali poteri
di controllo analogo», non potendo incidere in modo determinante
sugli obiettivi strategici e sulle decisioni significative della
persona giuridica controllata.
A detta del ricorrente, le norme impugnate, sebbene abbiano
modificato il quadro normativo preesistente, deferendo la nomina
degli organi decisionali di Abbanoa all'assemblea dei soci sulla base
di terne di nominativi indicate dalla neoistituita Commissione per il
controllo analogo, non risolvono la criticità sopra evidenziata.
Innanzitutto, il controllo analogo resterebbe sottratto all'EGAS
e sarebbe affidato «formalmente ad un organo diverso (la
Commissione), e sostanzialmente ad un ente diverso, ossia alla
regione». Peraltro, l'art. 6 impugnato (che ha novellato l'art. 12
della legge reg. Sardegna n. 4 del 2015) avrebbe rafforzato i poteri
di controllo della Regione Sardegna, prevedendo la possibilità che
il Comitato istituzionale d'ambito sia sciolto con decreto del
Presidente della Regione, adottato previa deliberazione della Giunta
e comunicato al Consiglio regionale (testo novellato dell'art. 12,
comma 6, della legge reg. Sardegna n. 4 del 2015).
In questa prospettiva non rileverebbe la pur significativa
riduzione (da realizzarsi entro cinque anni dall'entrata in vigore
della legge censurata) delle quote di partecipazione al capitale
sociale di Abbanoa spa detenibili dalla Regione, che manterrebbe una
quota del 20 per cento a fronte del limite massimo previsto in
precedenza del 49 per cento. Secondo il ricorrente non sarebbe
scalfito il «potere regionale assoluto» nei confronti dell'EGAS, che
determinerebbe «un corrispondente potere [della Regione] di influire
in maniera determinante sul soggetto gestore, che tuttavia non è in
house rispetto alla Regione».
La difesa statale precisa che norme europee e statali consentono
che il controllo analogo sia svolto anche tramite altri soggetti,
purchè si tratti di «soggetto intermedio controllato dalla
amministrazione aggiudicatrice (nella fattispecie l'Ente di governo
EGAS), non invece di soggetto controllante la stessa amministrazione
aggiudicatrice».
In definitiva, il ricorrente ritiene che Abbanoa spa debba essere
controllata in modo analogo dall'EGAS sia sul piano formale sia su
quello sostanziale.
1.4.- Da ultimo, è impugnato l'art. 8, comma 2, della legge reg.
Sardegna n. 25 del 2017 per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettere e) e s), Cost., in relazione all'art. 147, comma 2-bis, del
d.lgs. n. 152 del 2006.
Il ricorrente sottolinea, preliminarmente, come l'art. 147, comma
2, del d.lgs. n. 152 del 2006 individui, tra i principi che devono
essere rispettati dalle regioni, quello di unicità della gestione
dell'intero servizio idrico integrato nell'ambito ottimale (lettera
b). A sua volta, la giurisprudenza costituzionale avrebbe ricondotto
gli aspetti fondamentali dell'organizzazione del servizio alla
competenza legislativa esclusiva statale in materia di «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema» (art. 117, secondo comma, lettera s,
Cost.).
Il comma 2-bis dell'art. 147 del d.lgs. n. 152 del 2006 prevede,
invece, «alcune limitate e circoscritte eccezioni [al principio di
unicità della gestione], che ovviamente devono essere intese quali
ipotesi specifiche e tassative, non suscettibili di interpretazione
estensiva nè tanto meno di essere integrate dalla legislazione
regionale». Siffatte eccezioni sono così individuate dalla norma
statale citata, la quale fa salve: «a) le gestioni del servizio
idrico in forma autonoma nei comuni montani con popolazione inferiore
a 1.000 abitanti già istituite ai sensi del comma 5 dell'articolo
148; b) le gestioni del servizio idrico in forma autonoma esistenti,
nei comuni che presentano contestualmente le seguenti
caratteristiche: approvvigionamento idrico da fonti qualitativamente
pregiate; sorgenti ricadenti in parchi naturali o aree naturali
protette ovvero in siti individuati come beni paesaggistici ai sensi
del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42; utilizzo efficiente della risorsa
e tutela del corpo idrico. Ai fini della salvaguardia delle gestioni
in forma autonoma di cui alla lettera b), l'ente di governo d'ambito
territorialmente competente provvede all'accertamento dell'esistenza
dei predetti requisiti».
A fronte del quadro normativo statale sopra indicato, il
legislatore regionale con la norma impugnata ha aggiunto, dopo il
comma 1 dell'art. 15 della legge reg. Sardegna n. 4 del 2015, i
seguenti commi:
«1-bis. Nell'Ambito territoriale ottimale di cui al comma 1
rimangono in ogni caso ferme, nel rispetto dei requisiti di cui
all'articolo 147, comma 2-bis, lettere a) e b) del decreto
legislativo n. 152 del 2006, le gestioni esistenti svolte in forma
autonoma tramite affidamento o in via diretta o attraverso
convenzioni stipulate dai comuni con altri enti locali o gestori.
1-ter. Ai fini dell'articolo 147, comma 2-bis, lettera a) del
decreto legislativo n. 152 del 2006, si considerano positivamente
verificati e assentiti, nel periodo della sua vigenza, i requisiti di
cui all'articolo 148, comma 5 del medesimo decreto, quando la
gestione sia iniziata prima dell'entrata in vigore del decreto
legislativo n. 152 del 2006 e sia in corso al momento dell'entrata in
vigore della presente legge.
1-quater. Il requisito di cui all'articolo 147, comma 2-bis,
lettera b) punto secondo del decreto legislativo n. 152 del 2006, si
intende soddisfatto anche per le sorgenti ricadenti in siti
individuati in zona urbanistica H di salvaguardia ai sensi del
decreto dell'Assessore degli enti locali, finanze ed urbanistica 20
dicembre 1983, n. 2266/U».
1.4.1.- In particolare, il nuovo comma 1-bis dell'art. 15 della
legge reg. Sardegna n. 4 del 2015 solo apparentemente sarebbe volto a
chiarire il contenuto delle fattispecie previste dall'art. 147, comma
2-bis, del d.lgs. n. 152 del 2006. Infatti, secondo il ricorrente, se
la disposizione regionale fosse intesa nel senso che per le gestioni
fatte salve deve essere comunque verificata la sussistenza dei
requisiti indicati dalla norma statale interposta, «sarebbe
costituzionalmente legittima ma priva di qualunque contenuto
normativo», in quanto le gestioni fatte salve sarebbero comunque
previste nell'art. 147, comma 2-bis.
La difesa statale ritiene, invece, che debba essere dato un senso
alla disposizione regionale impugnata e che questo non possa che
consistere nell'aver previsto un'eccezione al principio di unicità
di tutte «le gestioni esistenti svolte in forma autonoma tramite
affidamento o in via diretta o attraverso convenzioni stipulate dai
comuni con altri enti locali o gestori» (art. 15, comma 1-bis,
introdotto dalla norma censurata), «a prescindere dalla concreta
ricorrenza dei presupposti richiesti dalla norma statale, che si
considerano invece esistenti ex lege».
Così interpretata la norma sarebbe in contrasto con l'art. 147,
comma 2-bis, del d.lgs. n. 152 del 2006 e, di conseguenza, con l'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost.
Il ricorrente rinviene un ulteriore profilo di
incostituzionalità del comma 1-bis dell'art. 15 della legge reg.
Sardegna n. 4 del 2015 (introdotto dall'impugnato art. 8, comma 2)
nell'aver fatto salve («rimangono in ogni caso ferme») le gestioni
«esistenti» alla data di entrata in vigore della legge regionale
oggetto di ricorso (14 dicembre 2017), mentre la norma statale
interposta fa salve le gestioni esistenti al momento dell'entrata in
vigore (2 febbraio 2016) della legge 28 dicembre 2015, n. 221
(Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green
economy e per il contenimento dell'uso eccessivo di risorse
naturali), il cui art. 62, comma 4, ha introdotto il testo oggi
vigente dell'art. 147, comma 2-bis, del d.lgs. n. 152 del 2006.
In altre parole, la norma regionale impugnata avrebbe esteso la
portata temporale della deroga prevista dalla normativa statale.
1.4.2.- La difesa statale ritiene che anche il nuovo comma 1-ter
dell'art. 15 della legge reg. Sardegna n. 4 del 2015 (introdotto
dall'impugnato art. 8, comma 2) contenga una palese estensione della
deroga, in contrasto con l'art. 147, comma 2-bis, del d.lgs. n. 152
del 2006 e, di conseguenza, con l'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost.
In proposito, l'art. 148, comma 5, del d.lgs. n. 152 del 2006,
prima della sua abrogazione (a decorrere dal 31 dicembre 2012),
prevedeva che «[f]erma restando la partecipazione obbligatoria
all'Autorità d'ambito di tutti gli enti locali ai sensi del comma 1,
l'adesione alla gestione unica del servizio idrico integrato è
facoltativa per i comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti
inclusi nel territorio delle comunità montane, a condizione che
gestiscano l'intero servizio idrico integrato, e previo consenso
della Autorità d'ambito competente».
Sul punto, il ricorrente rileva che, ai sensi della norma
censurata, «si considerano positivamente verificati e assentiti, nel
periodo della sua vigenza, i requisiti di cui all'articolo 148, comma
5, [...] quando la gestione sia iniziata prima dell'entrata in vigore
del decreto legislativo n. 152 del 2006 e sia in corso al momento
dell'entrata in vigore della presente legge». In questo modo il
legislatore regionale avrebbe incluso nella deroga prevista dalla
normativa statale anche fattispecie non ricomprese in quest'ultima;
peraltro - aggiunge la difesa regionale - ben potrebbero esserci
gestioni iniziate prima dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 152 del
2006 e tuttora in corso, in relazione alle quali, però, non sia
ancora intervenuto il consenso dell'Autorità d'ambito competente.
1.4.3.- Infine, anche il nuovo comma 1-quater dell'art. 15 della
legge reg. Sardegna n. 4 del 2015 (introdotto dall'impugnato art. 8,
comma 2), sovrapponendo una diversa fattispecie a quella prevista
dalla legge statale, si porrebbe in contrasto con l'art. 147, comma
2-bis, del d.lgs. n. 152 del 2006 e, di conseguenza, con l'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost.
Il ricorrente sottolinea come, ai sensi dell'ultimo periodo della
norma statale interposta, «l'ente di governo d'ambito
territorialmente competente provvede all'accertamento dell'esistenza
dei predetti requisiti». La legge statale avrebbe dunque previsto una
riserva di amministrazione per il riconoscimento dei requisiti, al
fine di garantire l'esistenza di una adeguata motivazione al
riguardo.
Anche in questo caso, la norma statale interposta sarebbe
riconducibile alla competenza legislativa esclusiva statale in
materia di «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» (art. 117,
secondo comma, lettera s, Cost.). Pertanto, la norma di cui al nuovo
comma 1-quater dell'art. 15 sarebbe illegittima.
2.- La Regione autonoma Sardegna si è costituita in giudizio
chiedendo che le questioni promosse siano dichiarate inammissibili e
infondate, e rinviando a una separata memoria l'illustrazione delle
ragioni.
3.- In prossimità dell'udienza la Regione autonoma Sardegna ha
depositato una memoria nella quale illustra le ragioni di
inammissibilità e di infondatezza delle questioni promosse.
La difesa regionale affronta, preliminarmente, la questione della
competenza legislativa in materia di servizio idrico integrato,
contestando l'assunto del ricorrente, secondo cui la Regione Sardegna
non disporrebbe di competenze statutarie proprie in questa materia,
ma solo della competenza residuale ex art. 117, quarto comma, Cost.
In particolare, la resistente ritiene che non sia corretto
l'accostamento delle sue competenze a quelle della Regione Siciliana,
apparendo piuttosto, la posizione della prima, più vicina a quella
delle due Province autonome e della Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste.
Siffatta affermazione e il conseguente riconoscimento della
competenza primaria sarebbero, poi, confermati dal «costante ed
incontrastato esercizio, da parte della Regione, della potestà
legislativa in materia di servizio idrico».
In merito alle disposizioni statutarie rilevanti, la resistente
afferma di disporre «delle più ampie competenze in materia di acque
pubbliche, competenze che sono completate dal riconoscimento della
generale potestà legislativa concorrente in materia di assunzione di
pubblici servizi». Rileverebbe, al riguardo, la potestà legislativa
primaria in relazione all'«esercizio dei diritti demaniali della
Regione sulle acque pubbliche» (art. 3, lettera l, dello statuto reg.
Sardegna) e alle «acque minerali e termali (art. 3, lettera h), che
assegnerebbe «l'intero sistema delle acque dolci alla competenza
regionale». Inoltre, in forza dell'art. 39 del d.P.R. 19 maggio 1949,
n. 250 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per la Sardegna),
i relativi beni demaniali, individuati tramite decreti delle
Intendenze di finanza di Cagliari, Nuoro e Sassari, sono stati
consegnati, tra il 1950 e il 1951, alla Regione, a norma dell'art.
14, primo comma, dello statuto reg. Sardegna.
La Regione sarebbe titolare, inoltre, di competenze primarie in
tema di «edilizia ed urbanistica» (art. 3, lettera f) e di «lavori
pubblici di esclusivo interesse della Regione» (art. 3, lettera e),
nonchè di competenze concorrenti in materia di «igiene e sanità
pubblica» (art. 4, lettera i) e di «assunzione di pubblici servizi»
(art. 4, lettera g).
La difesa regionale rileva, in proposito, come si tratti di
titoli competenziali del tutto coincidenti con quelli della Regione
autonoma Valle d'Aosta, sui quali questa Corte ha fondato la sentenza
n. 142 del 2015, con cui è stata riconosciuta a quest'ultima Regione
una «competenza primaria in materia di organizzazione del servizio
idrico». Peraltro, anche per la Regione autonoma Sardegna varrebbe
l'argomento dell'avvenuto trasferimento al demanio regionale, ad
opera delle norme di attuazione, dell'intero demanio idrico.
Non sarebbe, invece, pertinente, il confronto con la Regione
Siciliana, il cui statuto contiene un generico riferimento alle
«acque pubbliche, in quanto non siano oggetto di opere pubbliche
d'interesse nazionale» (art. 14, lettera i, del regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455, recante «Approvazione dello
statuto della Regione siciliana», convertito in legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 2).
Coerentemente con questo assetto statutario, la Regione autonoma
Sardegna avrebbe, fin dalla sua istituzione, disciplinato
autonomamente il servizio idrico. Al riguardo, la difesa regionale
richiama la legge della Regione autonoma Sardegna 20 febbraio 1957,
n. 18, recante «Istituzione dell'Ente sardo acquedotti e fognature
(E.S.A.F.)».
Anche la giurisprudenza costituzionale avrebbe «sempre dato per
presupposta la competenza della Regione Sardegna in materia di
servizio idrico». è richiamata in proposito la sentenza n. 4 del
1964, con la quale - secondo la resistente - questa Corte «ha fatto
salve le previsioni relative al piano nazionale degli acquedotti
previsto dalla legge statale, ma ha giustificato costituzionalmente
tale previsione assumendo esplicitamente la competenza regionale in
materia». Quest'ultima - stando sempre alla citata pronuncia -
troverebbe un limite «nel rispetto degli interessi nazionali e delle
norme fondamentali delle riforme economico-sociali, imposto
esplicitamente o implicitamente come limite della potestà
legislativa regionale e sancito per la Sardegna negli artt. 3 e 4
dello Statuto».
Di recente, poi, questa Corte, pur dichiarando assorbite le
relative questioni, non avrebbe manifestato alcun dubbio
sull'ammissibilità delle censure proposte dalla Regione Sardegna
contro la disciplina statale della gestione del servizio idrico, in
relazione a parametri statutari (è citata la sentenza n. 199 del
2012).
Del resto - aggiunge la difesa regionale - il riconoscimento di
una competenza della Regione in materia è presupposto dallo stesso
ricorrente, il quale non lamenta il mero intervento della Regione
nella disciplina del servizio idrico, ma prospetta la violazione di
limiti trasversali, attinenti «non già all'an bensì al quomodo
della disciplina regionale».
3.1.- Passando ai singoli profili di censura, la resistente
ritiene che le questioni promosse in relazione all'art. 1 della legge
reg. Sardegna n. 25 del 2017 siano inammissibili e infondate.
In primo luogo, la difesa regionale eccepisce l'inammissibilità
della censura fondata sull'art. 149 del d.lgs. n. 152 del 2006, in
quanto «del tutto generica»; il ricorrente non avrebbe, infatti,
precisato a quale comma di detto articolo intenda riferirsi.
Nel merito, la Regione sostiene che la lettura della disposizione
impugnata, data dal ricorrente, sia «errata e fuorviante», poichè la
norma regionale non prescriverebbe «nè che la gestione debba essere
affidata a un soggetto interamente pubblico, nè che questa sia
condizione necessaria perchè il servizio rimanga pubblico, locale e
di interesse economico generale». In altre parole, il legislatore
regionale si sarebbe limitato a prendere atto che la normativa
statale «continua a prevedere come possibile il ricorso a tale
strumento». Peraltro, proprio questo è il caso della Regione
Sardegna, nella quale è in atto un affidamento diretto a favore di
una società a capitale pubblico, partecipata dagli enti locali.
Pertanto, la norma regionale non si porrebbe in contrasto ma anzi
si conformerebbe all'art. 149-bis, comma 1, del d.lgs. n. 152 del
2006.
La difesa regionale esamina, poi, l'ulteriore censura mossa dal
ricorrente, il quale individua nella norma impugnata anche
un'«avocazione nella sede legislativa della individuazione della
forma della gestione». In proposito, la resistente rileva che, «una
volta chiarito il significato esatto della disposizione», anche
questa censura verrebbe meno, non essendo, la norma impugnata, volta
a restringere la possibilità che il piano d'ambito adotti forme di
gestione differenti.
Le questioni promosse sarebbero infondate, non solo in relazione
al parametro costituzionale della «tutela della concorrenza», ma
anche in riferimento a quello della «tutela dell'ambiente». Al
riguardo, la difesa regionale ritiene che l'esclusione di
qualsivoglia «cristallizzazione» della forma di gestione faccia venir
meno anche le censure proposte in relazione alla materia ambientale.
3.2.- In merito al secondo motivo di ricorso, relativo agli artt.
4, 6 e 8, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 25 del 2017, la
difesa regionale sostiene l'inammissibilità e l'infondatezza delle
questioni promosse.
3.2.1.- Innanzitutto, la resistente eccepisce l'inammissibilità
delle questioni relative all'art. 4 e all'art. 8, comma 1, per
difetto di lesività delle disposizioni impugnate e di allegazioni
riferite ad esse. In particolare, secondo la difesa regionale, il
ricorrente fonderebbe l'asserita permanenza del controllo analogo in
capo alla Regione, anzichè agli enti partecipanti all'EGAS, non
sulle norme impugnate ma su altre disposizioni della legge reg.
Sardegna n. 25 del 2017. Non sarebbe, pertanto, rivolta alcuna
censura alle norme oggetto dell'impugnativa statale.
Al contrario, la situazione lamentata dal ricorrente sarebbe
riconducibile alla legge reg. Sardegna n. 4 del 2015 (peraltro non
impugnata dal Governo), nel testo vigente prima delle modifiche
operate dalla contestata legge reg. Sardegna n. 25 del 2017, e ad
altre disposizioni di quest'ultima legge, anch'esse non impugnate con
l'odierno ricorso.
Parimenti inammissibile sarebbero anche le questioni promosse nei
confronti dell'art. 6 della legge reg. Sardegna n. 25 del 2017. A
prescindere dalla complessità del contenuto di questa disposizione,
il ricorrente si sarebbe limitato a censurare solo il potere della
Regione di sciogliere il Comitato istituzionale d'ambito, senza,
però, allegare le ragioni per le quali la previsione di questo
scioglimento sarebbe incostituzionale.
3.2.2.- In subordine, le questioni promosse sarebbero infondate
nel merito.
In proposito la Regione ritiene preliminare svolgere alcune
precisazioni sulla gestione del servizio idrico integrato in
Sardegna. Questo è gestito tramite affidamento diretto dalla Abbanoa
spa a capitale interamente pubblico, partecipata dai Comuni della
Regione Sardegna. L'ente affidante è rappresentato dall'EGAS - a sua
volta costituito dai Comuni sardi che partecipano e usufruiscono
della gestione unica, e dalla Regione - del quale l'Abbanoa spa è
società in house.
Sempre in via preliminare, la difesa regionale riassume i
principali arresti giurisprudenziali della Corte di giustizia
dell'Unione europea in materia di requisiti dell'in house providing.
In particolare, la resistente sottolinea come la Corte di giustizia
abbia affermato che un esercizio congiunto del controllo analogo non
contrasta con i principi dell'in house providing; inoltre, la stessa
difesa precisa che il controllo «è definibile "analogo" non tanto
quando esso si estrinsechi nella detenzione di una rilevante
partecipazione societaria [...] quanto invece nel concreto peso che i
soggetti affidanti hanno nell'organo che effettivamente è in grado
di esercitare il controllo analogo». In altre parole, ai fini della
qualificabilità di un affidamento diretto come in house, rileverebbe
solo che «l'esercizio di detto potere sia effettivo». Non sarebbe
nemmeno impeditivo del riconoscimento del controllo analogo il fatto
che esso sia posto da organi extra ordinem, cioè da organi societari
istituiti ad hoc, «formati da rappresentanti degli azionisti».
La resistente esamina, poi, la normativa statale che ha recepito
i suddetti orientamenti della giurisprudenza della Corte di giustizia
e, in particolare, l'art. 5 del d.lgs. n. 50 del 2016 e l'art. 16 del
d.lgs. n. 175 del 2016.
Sulla base della ricostruzione del quadro normativo europeo e
statale sopra indicato, la difesa regionale ritiene che gli argomenti
utilizzati dalla difesa erariale siano del tutto inconferenti
rispetto alla gestione del servizio idrico integrato in Sardegna. In
proposito, la resistente ribadisce che nel caso di specie sarebbero
rispettati tutti i requisiti dell'in house providing e che il
controllo analogo sarebbe esercitato effettivamente dall'EGAS. In
particolare, l'aver previsto che il controllo analogo sia esercitato
da un'apposita Commissione non costituirebbe una violazione degli
anzidetti requisiti, poichè la Commissione sarebbe comunque «una
parte» dell'EGAS, composta da un numero di membri (cinque) che
assicura una chiara maggioranza decisionale in capo ai Comuni sardi
(quattro) rispetto alla marginale partecipazione della Regione (un
solo membro). Inoltre, la Commissione, nominata dall'assemblea dei
sindaci e convocata dal Comitato istituzionale d'ambito, è
costituita da tutti i soggetti partecipanti all'EGAS, purchè siano
anche soci del gestore unico Abbanoa spa. In definitiva, la Regione
non avrebbe «un peso speciale e determinante nell'esercizio del
potere analogo».
La difesa regionale passa, poi, a esaminare le ragioni per le
quali sarebbe pienamente legittimo il suo ruolo in relazione
all'EGAS. Al riguardo, si precisa come il potere di direttiva e di
eventuale scioglimento del Comitato d'ambito non incida sul ruolo che
la Regione Sardegna svolge in quanto partecipante all'EGAS, ma si
colleghi alle sue funzioni di programmazione e di pianificazione del
territorio e delle risorse idriche.
Peraltro, la censura mossa dal ricorrente sarebbe errata perchè
rivolta verso un «bersaglio» sbagliato: lo scioglimento del Comitato
d'ambito, infatti, non inciderebbe sul controllo analogo, che non è
esercitato da questo organo, ma da uno diverso, ossia dalla
Commissione per il controllo analogo, nella quale la Regione ricopre
un ruolo del tutto minoritario.
A questo punto, la resistente ritiene necessario illustrare le
ragioni storiche della presenza della Regione come socio di Abbanoa
spa. In proposito, si precisa che siffatta partecipazione, in un
primo momento, è stata compresa tra il 13 per cento e il 18 per
cento delle quote societarie, restando la rimanente percentuale in
capo alla maggioranza dei Comuni dell'isola che avevano provveduto al
conferimento dei relativi impianti idrico-fognario comunali.
L'aumento della partecipazione della Regione Sardegna è, invece,
la conseguenza dell'operazione di ricapitalizzazione (di 187 milioni
di euro) posta in atto tra il 2013 e il 2017 per il risanamento della
situazione economico-finanziaria del soggetto gestore. Siffatta
operazione è stata qualificata dalla Commissione europea come aiuto
di Stato consentito. Rispetto a questa situazione, la norma impugnata
interverrebbe abbassando il tetto massimo delle quote societarie che
la Regione può detenere, riducendole dal 49 al 20 per cento.
Pertanto - aggiunge la resistente - «sarebbe ora veramente
assurdo censurar[e la norma regionale], tanto più paradossalmente
nel momento in cui tale partecipazione scende a un livello
sostanzialmente identico a quello iniziale, già giudicato conforme
alle regole dell'in house providing da parte della Commissione».
Peraltro, una minima partecipazione della Regione sarebbe
indispensabile «in ragione della particolare configurazione del
sistema infrastrutturale e geomorfologico del quale fanno parte, in
maniera rilevante, opere di competenza regionale realizzate
nell'esclusivo favore del Servizio idrico integrato».
Infine, la difesa regionale osserva che dal complesso delle
operazioni poste in essere (ricapitalizzazione, dapprima, e
dismissione delle quote regionali, dopo) beneficerebbero i Comuni,
che vedrebbero accresciute le proprie quote in Abbanoa spa.
3.3.- Quanto al terzo motivo di ricorso, relativo all'art. 8,
comma 2, della legge reg. Sardegna n. 25 del 2017, la difesa
regionale sostiene che le questioni promosse siano infondate.
3.3.1.- In particolare, la norma di cui al comma 1-bis dell'art.
15 della legge reg. Sardegna n. 4 del 2015 non costituirebbe una
deroga ai requisiti di cui all'art. 147, comma 2-bis, del d.lgs. n.
152 del 2006, in quanto si limiterebbe a chiarire la portata della
disposizione statale. La norma impugnata, infatti, non si proporrebbe
di spostare il termine di riferimento delle gestioni esistenti, che -
aggiunge la difesa regionale - «rimane quello della legislazione
statale». D'altronde, sempre secondo la resistente, una diversa
interpretazione non avrebbe alcun senso nel contesto sardo, in quanto
tutte le gestioni interessate dall'applicazione della norma
preesistono all'entrata in vigore di entrambe le leggi (statale e
regionale).
La Regione conclude sul punto affermando che, ove la soluzione
interpretativa non risultasse praticabile, «non avrebbe alcuna
ragione di opporsi a tale precisazione».
3.3.2.- Quanto all'impugnativa del comma 1-ter dell'art. 15,
introdotta dalla norma impugnata, la difesa regionale sottolinea come
l'art. 148, comma 5, del d.lgs. n. 152 del 2006 abbia avuto due
differenti versioni, in virtù di quanto disposto dall'art. 2, comma
14, del decreto legislativo 16 gennaio 2008, n. 4 (Ulteriori
disposizioni correttive ed integrative del D.Lgs. 3 aprile 2006, n.
152, recante norme in materia ambientale). In particolare, la prima
formulazione dell'art. 148, comma 5 (peraltro, oggi abrogato), non
prevedeva uno specifico atto dell'Ente di governo; pertanto, le
gestioni preesistenti rispetto alla modifica normativa non potrebbero
essere messe in discussione in ragione della riformulazione del comma
5 avvenuta nel 2008.
Di qui l'infondatezza della questione promossa dal ricorrente.
3.3.3.- Da ultimo, anche la questione relativa al comma 1-quater
dell'art. 15, nel testo introdotto dall'impugnato art. 8, comma 2,
sarebbe infondata per assenza di un contrasto con le disposizioni
statali.
In particolare, il legislatore regionale si sarebbe limitato a
indicare come di rilievo paesaggistico aree sostanzialmente
corrispondenti a quelle già individuate dall'art. 142 del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n.
137).

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 1, 4, 6 e 8 della legge della
Regione autonoma Sardegna 11 dicembre 2017, n. 25, recante «Modifiche
alla legge regionale 4 febbraio 2015, n. 4 (Istituzione dell'Ente di
governo dell'ambito della Sardegna e modifiche ed integrazioni alla
legge regionale n. 19 del 2006) e alla legge regionale 25 luglio
2008, n. 10 (Riordino delle funzioni in materia di aree
industriali)», in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere e)
e s), della Costituzione.
1.1.- Preliminarmente, questa Corte è chiamata a definire
l'ambito materiale di pertinenza delle norme relative al servizio
idrico integrato (SII) in Sardegna. Si tratta di una questione
specificamente nuova quanto alla Regione interessata, che la Corte ha
già affrontato in relazione - oltre che alle regioni ordinarie - ad
altre regioni speciali e alle Province autonome di Trento e di
Bolzano e ha variamente risolto sulla base delle disposizioni
statutarie e delle relative norme di attuazione.
In relazione alle regioni di diritto comune, la "collocazione
materiale" della disciplina del SII è ormai pacifica nel senso che -
sebbene queste regioni siano titolari di una competenza legislativa
residuale in materia di servizi pubblici locali ex art. 117, quarto
comma, Cost. (sentenza n. 246 del 2009) - devono essere ricondotte
«ai titoli di competenza di cui all'art. 117, secondo comma, lettere
e) e s), Cost., sia la disciplina della tariffa del servizio idrico
integrato (sentenze n. 67 del 2013, n. 142 e n. 29 del 2010, n. 246
del 2009), sia le forme di gestione e le modalità di affidamento al
soggetto gestore (sentenze n. 117 e n. 32 del 2015, n. 228 del 2013,
n. 62 del 2012, n. 187 e n. 128 del 2011, n. 325 del 2010), con la
precisazione, operata sempre con riguardo al settore idrico, che le
regioni possono dettare norme che tutelino più intensamente la
concorrenza rispetto a quelle poste dallo Stato (sentenza n. 307 del
2009)» (sentenza n. 93 del 2017).
Pertanto, gli interventi legislativi sui profili indicati sono
«riconducibili alla competenza statale in materia sia di "tutela
dell'ambiente" sia di "tutela della concorrenza"» (fra le più
recenti, sentenze n. 173 del 2017, n. 117 e n. 32 del 2015, n. 228,
n. 67 e n. 50 del 2013). In altre parole, allo Stato «spetta la
disciplina del regime dei servizi pubblici locali, vuoi per i profili
che incidono in maniera diretta sul mercato, vuoi per quelli connessi
alla gestione unitaria del servizio» (sentenza n. 173 del 2017; nello
stesso senso, sentenza n. 160 del 2016).
Quanto alle regioni ad autonomia speciale, questa Corte ha
ripetutamente precisato che la citata giurisprudenza costituzionale
«non è immediatamente trasponibile [nel] giudizio di
costituzionalità [che investa leggi di queste regioni], nel quale
occorre preliminarmente definire l'ambito delle competenze spettanti
statutariamente in materia a una regione ad autonomia speciale»
(sentenza n. 93 del 2017; nello stesso senso, sentenze n. 51 del 2016
e n. 142 del 2015). La comparazione tra disposizioni statutarie e
nuovo Titolo V, ai fini della definizione delle rispettive
attribuzioni statali e regionali speciali, si rende necessaria in
quanto l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione)
prevede che «[s]ino all'adeguamento dei rispettivi statuti, le
disposizioni della presente legge costituzionale si applicano anche
alle regioni a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e
di Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più
ampie rispetto a quelle già attribuite».
La comparazione effettuata di volta in volta tra il "blocco
statutario", costituito dalle disposizioni degli statuti speciali e
delle relative norme di attuazione, e il novellato quadro
costituzionale delle attribuzioni delle regioni ordinarie ha condotto
a riconoscere ora una competenza legislativa primaria di talune
autonomie speciali (Province autonome di Trento e di Bolzano e
Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste: rispettivamente
sentenze n. 51 del 2016, n. 137 del 2014, n. 233 del 2013 e n. 357
del 2010; e sentenza n. 142 del 2015), ora invece una competenza
residuale (Regione Siciliana, sentenza n. 93 del 2017) ex art. 117,
quarto comma, Cost., in virtù della clausola di cui al citato art.
10 della legge cost. n. 3 del 2001. Quest'ultima ricorre quando le
competenze legislative statutarie risultano "meno ampie" di quelle
derivanti dall'art. 117 Cost.; più precisamente, nel giudizio
definito con la sentenza n. 93 del 2017, è stata ritenuta
sussistente in capo alla Regione Siciliana una competenza statutaria
di tipo concorrente, a fronte di una residuale ex art. 117, quarto
comma, Cost., con la conseguente prevalenza di quest'ultima.
Il carattere della competenza regionale, rispettivamente
statutaria di tipo primario o residuale ex art. 117, quarto comma,
Cost., comporta conseguenze diverse quanto alla qualificazione dei
limiti derivanti dalla legislazione statale: infatti, nel primo caso
la potestà legislativa regionale incontrerà i limiti statutari, e
quindi - pur nella diversità delle formule presenti nei singoli
statuti speciali - quelli delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali, dei principi generali dell'ordinamento giuridico,
degli obblighi internazionali e dei vincoli derivanti
dall'ordinamento dell'Unione europea; nel secondo caso, invece, i
limiti dovranno essere tratti dall'art. 117 Cost., e saranno quindi
sia quelli indicati nel primo comma, sia quelli derivanti dalle
competenze esclusive statali indicate al secondo comma.
Al fine di qualificare le attribuzioni regionali in tema di
servizio idrico integrato, questa Corte ha fatto leva, per quanto
possibile, sulle previsioni dello statuto, integrandole - stante la
difficoltà di rinvenire un univoco titolo statutario di competenza,
riconducibile a questa o a quella tipologia di potestà legislativa -
con le indicazioni desumibili dalla normativa di attuazione
statutaria, «la quale, anche in ragione del suo speciale procedimento
di adozione [...], possiede un sicuro ruolo interpretativo e
integrativo delle stesse espressioni statutarie che delimitano le
sfere di competenza delle regioni ad autonomia speciale» (sentenza n.
93 del 2017).
È dunque a questo "blocco statutario di costituzionalita'" che
occorre guardare per individuare l'ambito materiale di riferimento
anche nell'odierno giudizio.
1.2.- Ai sensi dell'art. 3 della legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), la Regione autonoma ha
potestà legislativa piena, tra le altre, in materia di «lavori
pubblici di esclusivo interesse della Regione» (lettera e), «edilizia
ed urbanistica» (lettera f), «acque minerali e termali» (lettera h)
ed «esercizio dei diritti demaniali della Regione sulle acque
pubbliche» (lettera l); ai sensi del successivo art. 4, è, inoltre,
titolare di una competenza legislativa di tipo concorrente in materia
di «assunzione di pubblici servizi» (lettera g) e di «igiene e
sanità pubblica» (lettera i). Infine, l'art. 14 dello statuto reg.
Sardegna stabilisce al primo comma che «[l]a Regione, nell'ambito del
suo territorio, succede nei beni e diritti patrimoniali dello Stato
di natura immobiliare e in quelli demaniali, escluso il demanio
marittimo».
Quanto alle norme di attuazione statutaria, l'art. 39, primo
comma, del d.P.R. 19 maggio 1949, n. 250 (Norme di attuazione dello
Statuto speciale per la Sardegna) dispone, tra l'altro, che «[p]er la
consegna dei beni dello Stato che passano alla Regione, da
effettuarsi con decorrenza dal 1° gennaio 1950, compresi i redditi
che matureranno da tale data, le Intendenze di finanza di Cagliari,
Nuoro e Sassari, ciascuna per il territorio di sua competenza, entro
tre mesi dalla costituzione della Giunta regionale compileranno: a)
un elenco dei beni immobili di demanio pubblico; b) un elenco dei
beni immobili patrimoniali dello Stato».
Da tale quadro normativo la difesa regionale deduce il carattere
primario della competenza legislativa regionale in materia di
servizio idrico integrato, sottolineando la differenza rispetto
all'analogo quadro normativo della Regione Siciliana, alla quale
spetta, secondo questa Corte, una competenza statutaria di tipo
concorrente (sentenza n. 93 del 2017).
Al contrario, un raffronto anche sommario del pertinente "blocco
statutario" della Regione Siciliana e della Regione autonoma Sardegna
mostra come esso sia sostanzialmente coincidente, con la conseguenza
che anche la competenza della seconda in materia deve essere
qualificata, in base allo statuto, come concorrente. In entrambi gli
statuti speciali, infatti, la materia «assunzione di pubblici
servizi» (oltre a «igiene e sanità pubblica») rientra tra quelle di
potestà concorrente. La Regione Siciliana è inoltre titolare -
differentemente dalla Regione autonoma Sardegna - di una competenza
primaria in materia di «acque pubbliche, in quanto non siano oggetto
di opere pubbliche d'interesse nazionale», ai sensi dell'art. 14,
primo comma, lettera i), del regio decreto legislativo 15 maggio
1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione siciliana),
convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2;
disposizione, questa, attuata con l'art. 3 del d.P.R. 30 luglio 1950,
n. 878 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in
materia di opere pubbliche), che ha considerato «grandi opere
pubbliche di prevalente interesse nazionale», tra le altre, «le
grandi derivazioni di acque pubbliche» (lettera h). Quest'ultima
lettera è stata poi abrogata dall'art. 1, comma 1, del decreto
legislativo 2 agosto 2010, n. 153 (Norme di attuazione dello statuto
speciale della regione siciliana concernenti il trasferimento di
funzioni in materia di grandi derivazioni di acque pubbliche), a
seguito del quale «le grandi derivazioni di acque pubbliche» sono
dunque escluse dall'elenco delle «grandi opere pubbliche di
prevalente interesse nazionale».
Con riguardo alle norme di attuazione degli statuti speciali,
deve essere sottolineato che esse sono rilevanti ai fini
dell'individuazione della materia non quando si limitano a disporre
il trasferimento dei beni dello Stato alla singola regione speciale,
ma quando accanto agli ordinari poteri di gestione del demanio
prevedono una formula onnicomprensiva che "integra" il quadro delle
attribuzioni statutarie. Questo è il caso delle norme di attuazione
della Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste (sentenza n. 142 del 2015), oltre
che delle due Province autonome di Trento e di Bolzano (da ultimo,
sentenza n. 51 del 2016), ma non quello della Sicilia e della
Sardegna. Significativo in tale senso è il "blocco statutario" della
Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, alla quale questa
Corte ha riconosciuto una competenza statutaria primaria in materia
di servizio idrico integrato, facendo leva - pur a fronte della
classificazione della materia dell'«assunzione di pubblici servizi»
tra quelle di potestà legislativa integrativo-attuativa - sulle
specifiche prescrizioni della normativa di attuazione statutaria e,
in particolare, sulla previsione secondo cui la Regione esercita
«tutte le attribuzioni» concernenti «tutte le acque pubbliche
utilizzate ai fini irrigui o potabili» (art. 1 del decreto
legislativo 16 marzo 1999, n. 89, recante «Norme di attuazione dello
statuto speciale della regione Valle d'Aosta in materia di acque
pubbliche»). Per il suo «sicuro ruolo interpretativo e integrativo»
(sentenze n. 93 del 2017 e n. 142 del 2015), infatti, la normativa di
attuazione statutaria costituisce un formidabile strumento di
flessibilità del quadro delle competenze regionali, che consente -
all'esito di uno speciale procedimento di formazione che vede
protagoniste le commissioni paritetiche Stato-Regione - un
adeguamento delle attribuzioni statutarie delle autonomie speciali
alle mutate esigenze delle comunità locali. Ciò che fra l'altro non
esclude che, attraverso lo strumento delle norme di attuazione degli
statuti speciali, la stessa Regione Siciliana e la Regione autonoma
Sardegna possano, al pari della Regione autonoma Valle d'Aosta e
delle Province autonome, essere dotate di maggiori funzioni
nell'ambito che qui viene in rilievo.
In ragione di quanto esposto deve essere escluso che, in base al
suo statuto, spetti alla Regione autonoma Sardegna competenza
legislativa primaria per la disciplina del servizio idrico integrato,
dovendosi piuttosto ritenere che la sua competenza in tale ambito sia
da ricondurre a quella concorrente nelle materie dell'assunzione di
servizi pubblici e dell'igiene e sanità pubblica, da riqualificare
dunque, in virtù della clausola di cui all'art. 10 della legge cost.
n. 3 del 2001, come competenza legislativa residuale ex art. 117,
quarto comma, Cost.
Sulla base di questa ricostruzione del quadro statutario e
costituzionale di riferimento devono essere esaminate le singole
censure. Prima ancora, però, deve essere ricostruito il contesto
normativo regionale nel quale si inseriscono le disposizioni
impugnate.
2.- Il primo intervento del legislatore sardo in materia di
servizio idrico è costituito dalla legge della Regione autonoma
Sardegna 20 febbraio 1957, n. 18, recante «Istituzione dell'Ente
sardo acquedotti e fognature (E.S.A.F.)», ma il momento di svolta
della legislazione regionale è rappresentato dalla legge della
Regione autonoma Sardegna 17 ottobre 1997, n. 29 (Istituzione del
servizio idrico integrato, individuazione e organizzazione degli
ambiti territoriali ottimali in attuazione della legge 5 gennaio
1994, n. 36), con la quale è stata recepita e attuata la cosiddetta
"legge Galli" (legge 5 gennaio 1994, n. 36, recante «Disposizioni in
materia di risorse idriche»), che ha introdotto il concetto di
«servizio idrico integrato» e che è stata poi abrogata dal decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale).
La legge reg. Sardegna n. 29 del 1997 prevedeva, tra l'altro: «a)
la delimitazione degli ambiti territoriali ottimali del servizio
idrico integrato; b) le forme di cooperazione tra gli enti locali
ricadenti nell'ambito territoriale ottimale; c) le procedure e i
principi idonei per assicurare l'organizzazione e la gestione
efficiente, efficace ed economica del servizio idrico integrato»
(art. 1, comma 2).
Ai sensi del comma 3 dello stesso art. 1, «[l]a gestione del
servizio idrico integrato [era] affidata ad un unico gestore per
ambito [...]». Il territorio regionale era delimitato in un unico
ambito territoriale ottimale (art. 3, comma 1). Si imponeva ai Comuni
e alle Province della Sardegna di costituire un «consorzio
obbligatorio, denominato Autorità d'ambito» (art. 5, comma 2), le
cui competenze erano definite dall'art. 7 e i cui organi erano
individuati e disciplinati dagli articoli successivi. Era inoltre
regolato il rapporto tra l'Autorità d'ambito e i gestori del
servizio idrico integrato (art. 14). Erano poi attribuite alla Giunta
regionale alcune funzioni di controllo ed era previsto che
l'Assemblea dell'Autorità d'ambito potesse essere sciolta con
decreto del Presidente della Giunta regionale, adottato previa
delibera di Giunta e comunicato al Consiglio regionale: «a) per gravi
o persistenti violazioni di legge; b) quando non possa essere
assicurato il normale funzionamento del consorzio» (art. 19).
Quasi dieci anni dopo è stata approvata la legge della Regione
autonoma Sardegna 6 dicembre 2006, n. 19 (Disposizioni in materia di
risorse idriche e bacini idrografici), la quale ha, tra gli obiettivi
principali: «l'organizzazione ed il funzionamento del servizio idrico
multisettoriale regionale per la gestione e la manutenzione delle
infrastrutture, degli impianti e delle opere e per la conservazione
dei beni preposti all'uso ed alla tutela delle acque, secondo
principi industriali e criteri di efficienza, di efficacia e di
economicita'» (art. 1, comma 2, lettera e).
La legge reg. Sardegna n. 29 del 1997 è stata abrogata dalla
legge della Regione autonoma Sardegna 4 febbraio 2015, n. 4
(Istituzione dell'Ente di governo dell'ambito della Sardegna e
modifiche ed integrazioni alla legge regionale n. 19 del 2006), che,
a sua volta, è stata modificata e integrata dalla legge reg.
Sardegna n. 25 del 2017.
La legge reg. Sardegna n. 4 del 2015 (non impugnata dal Governo)
detta nuove norme in materia di organizzazione del servizio idrico
integrato quale servizio pubblico di interesse generale, in
attuazione del d.lgs. n. 152 del 2006. Nella stessa legge regionale
sono confluite molte disposizioni già contenute nella legge reg.
Sardegna n. 29 del 1997, fra le quali quella che prevede che «[i]l
territorio regionale è delimitato in un unico ambito territoriale
ottimale e i confini territoriali degli enti locali in esso ricadenti
sono quelli della Sardegna» (art. 3). Ai sensi dell'art. 6 della
stessa legge reg. n. 4 del 2015, «[e'] istituito l'Ente di governo
dell'ambito della Sardegna [EGAS], dotato di personalità giuridica e
autonomia organizzativa e patrimoniale, per l'unico ambito
territoriale ottimale della Sardegna al quale partecipano
obbligatoriamente i comuni. All'ente partecipa anche la Regione con
le modalità stabilite dalla presente legge» (comma 1). Dunque, la
partecipazione della Regione all'EGAS era già prevista nel testo
originario della legge reg. Sardegna n. 4 del 2015 e questa
disposizione non era stata impugnata dal Governo.
Inoltre, «[l]e quote di rappresentatività dei comuni, al fine
della contribuzione al fondo di dotazione e dell'esercizio delle
prerogative previste dalla presente legge, sono stabilite dallo
statuto e sono determinate: a) per il 70 per cento in rapporto alla
popolazione residente nel comune; b) per il 30 per cento in rapporto
al territorio comunale» (art. 6, comma 3).
Gli organi di governo dell'Ente sono individuati nel «Comitato
istituzionale d'ambito» e nelle «conferenze territoriali» (art. 6,
comma 5). Il Comitato istituzionale d'ambito è composto da: «a) il
Presidente della Regione o un suo delegato; b) due componenti scelti
tra i sindaci dei comuni capoluogo di provincia e della città
metropolitana; c) due componenti scelti tra i sindaci dei comuni con
popolazione uguale o superiore a 10.000 abitanti; d) due componenti
scelti tra i sindaci dei comuni con popolazione uguale o superiore a
3.000 abitanti e inferiore a 10.000 abitanti; e) quattro componenti
scelti tra i sindaci dei comuni con popolazione inferiore a 3.000
abitanti» (art. 7, comma 1). Ciascuna conferenza territoriale è
composta «dai sindaci dei comuni ricadenti nell'ambito territoriale
di riferimento» (art. 8, comma 2).
È dunque in questo contesto legislativo che si inseriscono le
disposizioni della legge reg. Sardegna n. 25 del 2017 fatte oggetto
di censura dal Presidente del Consiglio dei ministri.
3.- Il primo gruppo di questioni riguarda l'art. 1 della legge
regionale impugnata, il quale aggiunge, dopo il comma 3 dell'art. 2
della legge reg. Sardegna n. 4 del 2015, il comma 3-bis, del seguente
tenore: «In considerazione del permanere del principio di affidamento
della gestione del servizio idrico a società interamente pubbliche
si assicura che l'acqua resti un servizio pubblico locale di
interesse economico generale, in grado di garantire ai nuclei
familiari morosi in condizioni di disagio economico, il diritto
inalienabile ad un quantitativo minimo vitale pro-capite».
Questa norma è impugnata per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., in quanto la disciplina delle forme di
gestione e affidamento del servizio idrico integrato sarebbe
riconducibile alla competenza esclusiva statale in materia di «tutela
della concorrenza», e dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., per il tramite della norma interposta di cui all'art. 149-bis
del d.lgs. n. 152 del 2006 (il quale prevede che la forma di gestione
del servizio deve essere deliberata dall'ente di governo dell'ambito
«nel rispetto del piano d'ambito di cui all'art. 149»), in quanto
tale disposizione statale dovrebbe essere ricondotta alla competenza
legislativa dello Stato in materia di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema.
3.1.- A essere censurato è dunque l'incipit del nuovo comma
3-bis dell'art. 2 della legge reg. n. 4 del 2015, là dove individua
una sorta di "presupposto" per l'applicabilità della disposizione
(«In considerazione del permanere del principio di affidamento della
gestione del servizio idrico a società interamente pubbliche
[...]»).
Sul punto questa Corte ritiene di condividere le argomentazioni
svolte dalla resistente, la quale sostiene che la lettura della
disposizione impugnata, operata dal ricorrente, è errata, poichè la
norma regionale non prescrive nè l'obbligo di una gestione affidata
a un soggetto interamente pubblico, nè che questa sia «la condizione
necessaria perchè il servizio rimanga pubblico, locale e di
interesse economico generale». In altre parole, il legislatore
regionale si è limitato a prendere atto del fatto che la normativa
statale prevede come possibile la gestione del servizio idrico da
parte di società interamente pubbliche, e che proprio questo è,
allo stato, il caso della Regione autonoma Sardegna, nella quale è
in atto un affidamento diretto a favore di una società a capitale
pubblico (Abbanoa spa), partecipata dagli enti locali.
Interpretata nel senso di non precludere nessuna modalità di
gestione del servizio idrico integrato, «fra quelle consentite
dall'ordinamento europeo» (art. 149-bis, comma 1, del d.lgs. n. 152
del 2006), la disposizione regionale non si pone in contrasto nè con
la citata norma interposta, nè con l'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., non essendo affatto esclusa la possibilità di
affidare la gestione del servizio con modalità diverse
dall'affidamento diretto a favore di società interamente pubbliche.
La questione promossa in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera e) («tutela della concorrenza»), Cost. deve dunque essere
dichiarata non fondata nei sensi di cui in motivazione.
3.2.- Parimenti non fondata nei sensi di cui in motivazione è la
questione promossa in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera s) («tutela dell'ambiente»), Cost. L'interpretazione sopra
illustrata della disposizione regionale esclude infatti la lamentata
violazione degli artt. 149 e 149-bis, comma 1, del d.lgs. n. 152 del
2006, in quanto resta fermo il potere dell'Ente di governo
dell'ambito di deliberare la forma di gestione fra quelle consentite
dall'ordinamento europeo.
4.- Il ricorrente ha impugnato anche gli artt. 4, 6 e 8, comma 1,
della legge reg. Sardegna n. 25 del 2017, per violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost., per il tramite delle norme
interposte contenute all'art. 5 del decreto legislativo 18 aprile
2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici), e all'art. 16 del
decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175 (Testo unico in materia di
società a partecipazione pubblica). Più precisamente, l'art. 4
della legge reg. Sardegna n. 25 del 2017 ha inserito l'art. 7-bis
(rubricato «Esercizio del controllo analogo. Commissione per il
controllo analogo») nella legge reg. Sardegna n. 4 del 2015; l'art. 6
della legge impugnata ha sostituito il testo dell'art. 12 (rubricato
«Funzioni regionali») della legge reg. Sardegna n. 4 del 2015; l'art.
8, comma 1, ha modificato l'art. 15, comma 1, sempre della legge reg.
Sardegna n. 4 del 2015, stabilendo la quota minima di partecipazione
della Regione nella misura del 20 per cento del capitale sociale di
Abbanoa spa.
Il ricorrente lamenta che tali disposizioni, sottraendo il
controllo analogo all'Ente di governo dell'ambito e affidandolo a un
organo diverso (la Commissione) e sostanzialmente a un ente diverso
(la Regione), disciplinerebbero il controllo analogo in modo non
coerente con le regole europee e nazionali, e a sostegno della sua
ricostruzione allega i pareri espressi dall'Autorità garante della
concorrenza e del mercato (AGCM) e dall'Agenzia nazionale
anticorruzione (ANAC), che evidenziano alcuni profili di criticità
della legge regionale impugnata.
Sebbene le tre disposizioni contestate abbiano un contenuto
diverso, il motivo di censura è sostanzialmente unitario, attenendo
comunque alla sussistenza del requisito del controllo analogo. Il
ricorrente lamenta invero che il controllo analogo resterebbe
sottratto all'EGAS e sarebbe affidato «formalmente ad un organo
diverso» (la Commissione per il controllo analogo, istituita
dall'art. 4 impugnato), e «sostanzialmente ad un ente diverso», ossia
alla Regione. A conferma di questo assunto la difesa statale
sottolinea inoltre come l'art. 6 impugnato abbia rafforzato i poteri
di controllo della Regione Sardegna, prevedendo la possibilità che
il Comitato istituzionale d'ambito, organo di governo dell'EGAS, sia
sciolto con decreto del Presidente della Regione, adottato previa
deliberazione della Giunta e comunicato al Consiglio regionale (testo
novellato dell'art. 12, comma 6, della legge reg. Sardegna n. 4 del
2015).
In questa prospettiva non rileverebbe la pur significativa
riduzione (da realizzarsi entro cinque anni dall'entrata in vigore
della legge impugnata) delle quote di partecipazione al capitale
sociale di Abbanoa spa detenibili dalla Regione, che manterrebbe una
quota del 20 per cento (art. 8, comma 1) a fronte del limite massimo
in precedenza stabilito nella misura del 49 per cento. Secondo il
ricorrente, infatti, non sarebbe scalfito il «potere regionale
assoluto» nei confronti dell'EGAS, che determinerebbe «un
corrispondente potere [della Regione] di influire in maniera
determinante sul soggetto gestore, che tuttavia non è in house
rispetto alla Regione».
4.1.- La Regione resistente eccepisce preliminarmente
l'inammissibilità delle questioni relative all'art. 4 e all'art. 8,
comma 1, per difetto di lesività delle disposizioni impugnate in
relazione alle allegazioni riferite ad esse, giacchè il ricorrente
fonderebbe l'asserita permanenza del controllo analogo in capo alla
Regione, anzichè agli enti partecipanti all'EGAS, non sulle norme
impugnate ma su altre disposizioni della legge reg. Sardegna n. 25
del 2017. Non sarebbe, pertanto, rivolta alcuna censura alle norme
oggetto dell'impugnativa statale. La situazione lamentata dal
ricorrente sarebbe piuttosto riconducibile alla legge reg. Sardegna
n. 4 del 2015 (peraltro non impugnata dal Governo), nel testo vigente
prima delle modifiche operate dalla contestata legge reg. Sardegna n.
25 del 2017, e ad altre disposizioni di quest'ultima legge, anch'esse
non impugnate con l'odierno ricorso.
Parimenti inammissibili sarebbero le questioni promosse nei
confronti dell'art. 6 della legge reg. Sardegna n. 25 del 2017, in
quanto il ricorrente si sarebbe limitato a censurare solo il potere
della Regione di sciogliere il Comitato istituzionale d'ambito, senza
indicare le ragioni per le quali la previsione dello scioglimento
sarebbe incostituzionale.
Le eccezioni di inammissibilità non sono fondate.
Sebbene il ricorrente effettivamente riunisca in un unico gruppo
di censure tre disposizioni dal contenuto diverso, la motivazione a
supporto dell'impugnativa consente di ritenere ammissibili tutte le
censure. La difesa statale deduce, infatti, la violazione del
parametro costituzionale e delle norme interposte ad opera del
complessivo sistema normativo costituito, appunto, dalle disposizioni
impugnate. Se è vero infatti che il testo originario della legge
reg. Sardegna n. 4 del 2015 - a voler seguire la prospettazione del
ricorrente - poneva dubbi anche maggiori di legittimità
costituzionale, non si può negare che le motivazioni addotte dalla
difesa statale a sostegno dell'illegittimità costituzionale del
testo oggi vigente risultano comunque adeguate.
4.2.- Passando al merito, le questioni promosse in relazione agli
artt. 4, 6 e 8, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 25 del 2017
possono essere così sintetizzate: la prima concerne la legittimità
costituzionale della norma regionale (art. 4) che affida il controllo
analogo a un'apposita Commissione istituita presso l'EGAS; la seconda
riguarda l'effettività di questo controllo da parte dei Comuni in
ragione del suo affidamento alla Commissione anzidetta; la terza
inerisce all'incidenza del potere di scioglimento del Comitato
istituzionale d'ambito, rimesso dall'art. 6 impugnato a una
deliberazione della Giunta regionale, sull'effettività del controllo
analogo svolto dall'EGAS sul soggetto gestore Abbanoa spa; la quarta
riguarda la riduzione del limite massimo (dal 49 al 20 per cento) di
quote del capitale sociale che possono essere detenute dalla Regione
Sardegna e le sue conseguenze sull'effettività del controllo
analogo.
4.3.- La soluzione delle questioni poste dalla difesa statale
impone di valutare innanzitutto la pertinenza del parametro invocato
e delle norme interposte richiamate. Il ricorrente indica infatti
l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., e non anche l'art. 117,
primo comma, Cost., alla stregua di quanto avvenuto in altri giudizi
(come quello deciso con la sentenza n. 50 del 2013) in cui si
contestava la compatibilità europea del controllo analogo previsto
da leggi regionali. In effetti, le condizioni di ammissibilità
dell'in house providing, definite dapprima dalla Corte di giustizia
dell'Unione europea e successivamente fatte proprie dal legislatore
(europeo e indi) statale, sono previste oggi proprio nelle norme
indicate dal ricorrente come interposte nel presente giudizio: art. 5
del d.lgs. n. 50 del 2016 e art. 16 del d.lgs. n. 175 del 2016. A
queste si può aggiungere l'art. 2 del d.lgs. n. 175 del 2016, il
quale, tra l'altro, stabilisce che il controllo analogo «può anche
essere esercitato da una persona giuridica diversa, a sua volta
controllata allo stesso modo dall'amministrazione partecipante»
(comma 1, lettera c) e definisce il «controllo analogo congiunto»
come «la situazione in cui l'amministrazione esercita congiuntamente
con altre amministrazioni su una società un controllo analogo a
quello esercitato sui propri servizi [...]» (comma 1, lettera d).
Con questa disposizione, in particolare, il legislatore statale
ha recepito quanto affermato dalla Corte di giustizia che, dopo aver
individuato, come ricordato, i requisiti di legittimità
dell'affidamento in house, ha ritenuto ammissibile il controllo
analogo congiunto (Corte di giustizia delle Comunità europee,
sentenza 13 novembre 2008, in causa C-324/07, Coditel Brabant SA,
punto 50; sentenza 10 settembre 2009, in causa C-573/07, Sea srl,
punto 59). In merito al rapporto tra detenzione delle quote del
capitale sociale ed effettività del controllo analogo, inoltre, la
Corte di giustizia ha ritenuto soddisfatta la condizione dello
svolgimento del controllo analogo anche in un caso in cui, in una
compagine societaria pubblica frazionata, una singola amministrazione
deteneva una quota esigua (0,25 per cento) del capitale sociale della
società in house (Corte di giustizia delle Comunità europee,
sentenza 19 aprile 2007, in causa C-295/05, Asemfo, punti 59-61).
4.4.- Sulla scorta di queste considerazioni si può dare risposta
alle questioni poste nell'atto introduttivo del presente giudizio.
4.4.1.- Le questioni di legittimità costituzionale degli artt.
4, 6 e 8, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 25 del 2017 non sono
fondate.
Questa Corte ritiene che l'affidamento del controllo analogo a
un'apposita Commissione istituita presso l'EGAS non infici
l'effettività del controllo stesso. L'art. 7-bis della legge reg.
Sardegna n. 4 del 2015 (inserito dall'art. 4 impugnato) stabilisce
infatti che «l'esercizio del controllo analogo [...] è svolto dai
soggetti partecipanti all'Ente di governo dell'ambito della Sardegna,
purchè soci del gestore unico del servizio idrico integrato[,] e
dalla Regione, nei confronti del gestore unico del servizio idrico
integrato tramite la Commissione per il controllo analogo, secondo le
modalità previste dal presente articolo» (comma 1).
Lo stesso art. 7-bis della legge reg. Sardegna n. 4 del 2015
prevede un controllo analogo congiunto degli enti locali titolari del
servizio (ai sensi dell'art. 2, comma 1, lettera d, del d.lgs. n. 175
del 2016), con le seguenti modalita': «[...] i comuni partecipanti
all'Ente di governo dell'ambito e facenti parte, inoltre,
dell'assemblea dei soci del gestore unico eleggono, con quote di
rappresentanza paritarie, quattro componenti della commissione per il
controllo analogo e la Regione nomina il quinto componente» (comma
2). I componenti della Commissione sono, quindi, eletti secondo un
criterio che assicura la netta prevalenza dei rappresentanti dei
Comuni rispetto a quelli della Regione; di conseguenza, il controllo
analogo è svolto da un organo nel quale prevalgono i rappresentanti
degli enti locali partecipanti all'EGAS.
Per questa ragione, in considerazione della giurisprudenza della
Corte di giustizia e delle norme statali sopra richiamate, l'art. 4
della legge reg. Sardegna n. 25 del 2017 non può ritenersi in
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
4.4.2.- In merito al potere di scioglimento del Comitato
istituzionale d'ambito, che l'impugnato art. 6 della legge reg.
Sardegna n. 25 del 2017 rimette a una deliberazione della Giunta
regionale, va escluso che tale previsione incida sull'effettività
del controllo analogo svolto dall'EGAS sul soggetto gestore Abbanoa
spa. Al riguardo, occorre ricordare che il Comitato istituzionale
d'ambito costituisce uno dei due organi di governo dell'EGAS (art. 6,
comma 5, della legge reg. n. 4 del 2015). La sua composizione e le
sue funzioni sono disciplinate dall'art. 7 della legge reg. n. 4 del
2015. L'art. 12, comma 6, di tale legge, sostituito dall'art. 6
impugnato, individua le cause del suo possibile scioglimento - con
decreto del Presidente della Regione adottato previa deliberazione
della Giunta regionale e comunicato al Consiglio regionale - nelle
seguenti ipotesi: «a) per gravi o persistenti violazioni di legge o
di regolamento; b) quando non possa essere assicurato il normale
funzionamento dell'Ente; c) per manifesta inosservanza delle
direttive degli organi regionali».
Già l'art. 19 della legge reg. Sardegna n. 29 del 1997,
rubricato «Funzioni regionali di controllo», disponeva, al comma 4,
che «[l]'Assemblea dell'Autorità d'ambito è sciolta, con decreto
del Presidente della Giunta regionale adottato previa delibera di
Giunta e comunicato al Consiglio regionale: a) per gravi o
persistenti violazioni di legge; b) quando non possa essere
assicurato il normale funzionamento del consorzio».
La genericità della censura statale - che non distingue tra le
diverse cause di scioglimento individuate dalla norma censurata - non
consente di identificare specifiche ragioni di contestazione della
previsione della nuova causa di scioglimento «per manifesta
inosservanza delle direttive degli organi regionali». L'unico
argomento fatto valere è dunque che il potere regionale di
scioglimento potrebbe mettere a rischio l'effettività del controllo
analogo dell'ente gestore. Ma l'argomento non persuade, giacchè esso
postula, come condizione per il verificarsi della conseguenza temuta,
un eventuale esercizio improprio di tale potere - perchè di ciò si
tratterebbe, se la Regione lo utilizzasse a quei fini - contro il
quale l'ordinamento offre adeguati strumenti di tutela
giurisdizionale.
Pertanto, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 6
della legge reg. Sardegna n. 25 del 2017 deve essere ritenuta non
fondata.
4.4.3.- L'ultimo motivo di ricorso riguarda l'art. 8, comma 1,
della legge contestata, che fissa la quota minima di partecipazione
della Regione nella misura del 20 per cento del capitale sociale di
Abbanoa spa. Se si considera che la previsione del limite massimo del
49 per cento, contenuta nel testo originario della legge reg.
Sardegna n. 4 del 2015, non è mai stata impugnata dal Governo, è
difficile comprendere le ragioni della censura: la riduzione del
tetto massimo di quote del capitale sociale che può essere detenuto
dalla Regione va infatti nella direzione opposta a quella lamentata
dal ricorrente. In ogni caso, l'aver previsto un limite massimo del
20 per cento non può essere ritenuto ostativo dell'effettività di
un controllo analogo, anche in considerazione della sopra richiamata
giurisprudenza della Corte di giustizia, che scinde la quota
azionaria detenuta dall'effettività del controllo stesso.
Pertanto, anche la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 8, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 25 del 2017 deve
essere dichiarata non fondata.
5.- Il terzo gruppo di questioni promosse dal Presidente del
Consiglio dei ministri investe i tre commi introdotti dall'impugnato
art. 8, comma 2, dopo il comma 1 dell'art. 15 della legge reg.
Sardegna n. 4 del 2015.
Secondo la difesa statale le tre disposizioni violerebbero l'art.
117, secondo comma, lettere e) e s), Cost., per il tramite della
norma interposta di cui all'art. 147, comma 2-bis, del d.lgs. n. 152
del 2006 - il quale prevede che l'eccezione al principio di unicità
della gestione operi esclusivamente con riferimento a ipotesi
specifiche - in quanto l'ambito di applicazione della normativa
regionale impugnata si estenderebbe a «fattispecie ulteriori e
diverse da quelle individuate dal legislatore nazionale».
In particolare la norma interposta, al secondo e al terzo
periodo, dispone quanto segue: «[s]ono fatte salve: a) le gestioni
del servizio idrico in forma autonoma nei comuni montani con
popolazione inferiore a 1.000 abitanti già istituite ai sensi del
comma 5 dell'articolo 148; b) le gestioni del servizio idrico in
forma autonoma esistenti, nei comuni che presentano contestualmente
le seguenti caratteristiche: approvvigionamento idrico da fonti
qualitativamente pregiate; sorgenti ricadenti in parchi naturali o
aree naturali protette ovvero in siti individuati come beni
paesaggistici ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio,
di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42; utilizzo
efficiente della risorsa e tutela del corpo idrico. Ai fini della
salvaguardia delle gestioni in forma autonoma di cui alla lettera b),
l'ente di governo d'ambito territorialmente competente provvede
all'accertamento dell'esistenza dei predetti requisiti».
5.1.- Preliminarmente deve essere rilevato che la censura
formulata rispetto all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
risulta priva di qualsiasi motivazione. Il ricorrente indica,
infatti, tale parametro solo in apertura del paragrafo dedicato alle
ragioni di impugnazione dell'art. 8, comma 2, e alla fine dello
stesso, senza indicare le ragioni per le quali sarebbe violata la
competenza statale in materia di «tutela della concorrenza».
Per questi motivi le questioni di legittimità costituzionale dei
tre commi aggiunti dalla norma impugnata prospettate con riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. devono essere
dichiarate inammissibili.
5.2.- Il nuovo comma 1-bis dell'art. 15 della legge reg. Sardegna
n. 4 del 2015 è impugnato perchè solo apparentemente sarebbe volto
a chiarire il contenuto delle fattispecie previste dall'art. 147,
comma 2-bis, del d.lgs. n. 152 del 2006. Infatti, secondo il
ricorrente, se la disposizione regionale fosse intesa nel senso che,
per le gestioni fatte salve, deve essere comunque verificata la
sussistenza dei requisiti indicati dalla norma statale interposta,
«sarebbe costituzionalmente legittima ma priva di qualunque contenuto
normativo», in quanto le gestioni fatte salve sarebbero comunque
previste nell'art. 147, comma 2-bis.
La difesa statale ritiene, invece, che, dovendo dare un senso
alla disposizione regionale impugnata, questo non possa che
consistere nell'aver previsto un'eccezione al principio di unicità
di tutte «le gestioni esistenti svolte in forma autonoma tramite
affidamento o in via diretta o attraverso convenzioni stipulate dai
comuni con altri enti locali o gestori» (art. 15, comma 1-bis,
introdotto dalla norma oggetto di ricorso), «a prescindere dalla
concreta ricorrenza dei presupposti richiesti dalla norma statale,
che si considerano invece esistenti ex lege».
Così interpretata la norma impugnata sarebbe in contrasto con
l'art. 147, comma 2-bis, del d.lgs. n. 152 del 2006 e, di
conseguenza, con l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Il ricorrente rinviene un ulteriore profilo di
incostituzionalità del comma 1-bis dell'art. 15 della legge reg.
Sardegna n. 4 del 2015 (introdotto dall'impugnato art. 8, comma 2)
nell'aver fatto salve («rimangono in ogni caso ferme») le gestioni
«esistenti» alla data di entrata in vigore della legge regionale
contestata (14 dicembre 2017), mentre la norma statale interposta fa
salve le gestioni esistenti al momento dell'entrata in vigore (2
febbraio 2016) della legge 28 dicembre 2015, n. 221 (Disposizioni in
materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il
contenimento dell'uso eccessivo di risorse naturali), il cui art. 62,
comma 4, ha introdotto il testo oggi vigente dell'art. 147, comma
2-bis, del d.lgs. n. 152 del 2006.
In altre parole, la norma regionale impugnata avrebbe esteso la
portata temporale della deroga prevista dalla normativa statale.
5.3. La questione non è fondata, in quanto il ricorrente muove
da un erroneo presupposto interpretativo. è, infatti, condivisibile
la tesi della difesa regionale, secondo cui la norma censurata non si
propone di spostare il termine di riferimento delle gestioni
esistenti, che resta quello della legislazione statale. Pertanto, la
disposizione impugnata deve essere letta intendendo il richiamo delle
gestioni esistenti come riferito alla normativa statale interposta e
quindi alla data di entrata in vigore di quest'ultima e non della
normativa regionale contestata.
Per le ragioni anzidette, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 8, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 25
del 2017, nella parte in cui introduce il comma 1-bis dopo il comma 1
dell'art. 15 della legge reg. Sardegna n. 4 del 2015, deve essere
dichiarata non fondata nei sensi di cui in motivazione.
5.4.- Anche il nuovo comma 1-ter dell'art. 15 della legge reg.
Sardegna n. 4 del 2015 è impugnato perchè conterrebbe una palese
estensione dell'ambito oggettivo della deroga prevista nella
normativa statale, in contrasto con l'art. 147, comma 2-bis, del
d.lgs. n. 152 del 2006 e, di conseguenza, con l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost.
L'art. 148, comma 5, del d.lgs. n. 152 del 2006, prima della sua
abrogazione (a decorrere dal 31 dicembre 2012), prevedeva che,
«[f]erma restando la partecipazione obbligatoria all'Autorità
d'ambito di tutti gli enti locali ai sensi del comma 1, l'adesione
alla gestione unica del servizio idrico integrato è facoltativa per
i comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti inclusi nel territorio
delle comunità montane, a condizione che gestiscano l'intero
servizio idrico integrato, e previo consenso della Autorità d'ambito
competente».
Ai sensi della norma oggetto di censura, «si considerano
positivamente verificati e assentiti, nel periodo della sua vigenza,
i requisiti di cui all'articolo 148, comma 5, [...] quando la
gestione sia iniziata prima dell'entrata in vigore del decreto
legislativo n. 152 del 2006 e sia in corso al momento dell'entrata in
vigore della presente legge».
Secondo il ricorrente, in questo modo il legislatore regionale
avrebbe incluso nella deroga prevista dalla normativa statale anche
fattispecie non ricomprese in quest'ultima; peraltro, non si potrebbe
escludere che ci siano gestioni iniziate prima dell'entrata in vigore
del d.lgs. n. 152 del 2006 e tuttora in corso, in relazione alle
quali, però, non sia ancora intervenuto il consenso dell'Autorità
d'ambito competente.
Anche in relazione a questa disposizione si deve condividere
l'argomentazione della difesa regionale, la quale rileva come l'art.
148, comma 5, del d.lgs. n. 152 del 2006 abbia avuto due differenti
versioni, in virtù di quanto disposto dall'art. 2, comma 14, del
decreto legislativo 16 gennaio 2008, n. 4 (Ulteriori disposizioni
correttive ed integrative del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, recante
norme in materia ambientale), entrato in vigore il 13 febbraio 2008.
In particolare, la prima formulazione dell'art. 148, comma 5
(peraltro, oggi abrogato), non prevedeva uno specifico atto dell'Ente
di governo; pertanto, le gestioni preesistenti rispetto alla modifica
normativa non possono essere messe in discussione in ragione della
riformulazione del comma 5 avvenuta nel 2008.
In altre parole, la censura dedotta nel ricorso può essere
riferita solo all'ultima formulazione dell'art. 148, comma 5, ma la
norma impugnata espressamente delimita il proprio ambito di
applicazione alle gestioni iniziate «prima dell'entrata in vigore del
decreto legislativo n. 152 del 2006 e [che] sia[no] in corso al
momento dell'entrata in vigore della presente legge». Pertanto,
ratione temporis alle gestioni avviate prima dell'entrata in vigore
del d.lgs. n. 152 non si può estendere un requisito (il consenso
dell'Autorità d'ambito competente) introdotto solo nel 2008.
Di qui la non fondatezza della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 8, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 25
del 2017, nella parte in cui introduce il comma 1-ter dopo il comma 1
dell'art. 15 della legge reg. Sardegna n. 4 del 2015.
5.5.- Infine, il comma 1-quater dell'art. 15 della legge reg.
Sardegna n. 4 del 2015 - secondo cui «[i]l requisito di cui
all'articolo 147, comma 2-bis, lettera b) punto secondo del decreto
legislativo n. 152 del 2006, si intende soddisfatto anche per le
sorgenti ricadenti in siti individuati in zona urbanistica H di
salvaguardia ai sensi del decreto dell'Assessore degli enti locali,
finanze ed urbanistica 20 dicembre 1983, n. 2266/U» - è impugnato
perchè sovrapporrebbe una diversa fattispecie a quella prevista
dalla legge statale, ponendosi in contrasto con l'art. 147, comma
2-bis, del d.lgs. n. 152 del 2006 e, di conseguenza, con l'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost.
Il ricorrente sottolinea come, ai sensi dell'ultimo periodo della
norma statale interposta, «l'ente di governo d'ambito
territorialmente competente provvede all'accertamento dell'esistenza
dei predetti requisiti». La legge statale avrebbe dunque previsto una
riserva di amministrazione per il riconoscimento dei requisiti, al
fine di garantire l'esistenza di una adeguata motivazione al
riguardo.
Anche in questo caso, la norma statale interposta sarebbe
riconducibile alla competenza legislativa esclusiva statale in
materia di «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» (art. 117,
secondo comma, lettera s, Cost.). Pertanto, anche la disposizione
contenuta nel comma 1-quater dell'art. 15 sarebbe illegittima.
La Regione si difende sostenendo che la questione relativa al
comma 1-quater non è fondata per assenza di un contrasto tra questa
disposizione e quelle statali, e che il legislatore regionale si
sarebbe limitato a indicare come di rilievo paesaggistico aree
sostanzialmente corrispondenti a quelle già individuate dall'art.
142 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6
luglio 2002, n. 137).
A ben vedere, tuttavia, se si confrontano le aree di cui all'art.
142 citato e i siti individuati in zona urbanistica H dal decreto
dell'Assessore regionale degli enti locali, finanze ed urbanistica 20
dicembre 1983, n. 2266/U (Disciplina dei limiti e dei rapporti
relativi alla formazione di nuovi strumenti urbanistici ed alla
revisione di quelli esistenti nei Comuni della Sardegna), è agevole
constatare che i due elenchi non sono affatto sovrapponibili. Ciò
che del resto consegue alla stessa diversa natura degli interessi
tutelati dagli atti normativi che li contengono, interessi che, solo
nel caso del codice dei beni culturali e del paesaggio, sono di
carattere direttamente ambientale-paesaggistico, mentre nel caso del
decreto regionale hanno portata primariamente urbanistica.
Pertanto, l'art. 8, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 25 del
2017, nella parte in cui introduce il comma 1-quater dopo il comma 1
dell'art. 15 della legge reg. Sardegna n. 4 del 2015, deve essere
dichiarato costituzionalmente illegittimo per violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 8, comma 2,
della legge della Regione autonoma Sardegna 11 dicembre 2017, n. 25,
recante «Modifiche alla legge regionale 4 febbraio 2015, n. 4
(Istituzione dell'Ente di governo dell'ambito della Sardegna e
modifiche ed integrazioni alla legge regionale n. 19 del 2006) e alla
legge regionale 25 luglio 2008, n. 10 (Riordino delle funzioni in
materia di aree industriali)», nella parte in cui introduce il comma
1-quater nell'art. 15 della legge della Regione autonoma Sardegna 4
febbraio 2015, n. 4 (Istituzione dell'Ente di governo dell'ambito
della Sardegna e modifiche ed integrazioni alla legge regionale n. 19
del 2006);
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 8, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 25
del 2017, nella parte in cui introduce i commi 1-bis e 1-ter
nell'art. 15 della legge reg. Sardegna n. 4 del 2015, promosse dal
Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera e), della Costituzione, con il ricorso
indicato in epigrafe;
3) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge reg.
Sardegna n. 25 del 2017, promosse dal Presidente del Consiglio dei
ministri, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere e) e
s), Cost., con il ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 4, 6 e 8, comma 1, della legge reg.
Sardegna n. 25 del 2017, promosse dal Presidente del Consiglio dei
ministri, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost., con il ricorso indicato in epigrafe;
5) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 8, comma 2, della
legge reg. Sardegna n. 25 del 2017, nella parte in cui introduce il
comma 1-bis nell'art. 15 della legge reg. Sardegna n. 4 del 2015,
promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., con il ricorso
indicato in epigrafe;
6) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 8, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 25
del 2017, nella parte in cui introduce il comma 1-ter nell'art. 15
della legge reg. Sardegna n. 4 del 2015, promossa dal Presidente del
Consiglio dei ministri, in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 febbraio 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 29 marzo 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA