1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 19-9-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 179 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 maggio 2012
Ordinanza dell'8 maggio 2012 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Calabria sez. staccata Reggio Calabria sul ricorso proposto da Antonucci Pierluigi ed altri contro Universita' degli studi di Reggio Calabria ed altri. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Dipendenti delle amministrazioni pubbliche - Trattamento economico - Prevista riduzione, per i trattamenti economici superiori a 90.000 euro lordi e a 150.000, rispettivamente del 5 per cento e del 10 per cento dei predetti importi - Lesione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti pubblici rispetto a quelli privati ed autonomi - Violazione del principio di retribuzione proporzionata ed adeguata - Lesione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Lesione del principio del giusto indennizzo in caso di espropriazione - Violazione dei principi di generalita' e progressivita' della tassazione e di capacita' contributiva, attesa la sostanziale natura tributaria della prestazione patrimoniale imposta. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 2; decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 2, comma 21. - Costituzione, artt. 3, 36, 42, 53, 97 e 104. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Meccanismi di adeguamento retributivo per il personale non contrattualizzato di cui all'art. 3 del d.lgs. n. 165/2001 - Previsione che gli stessi non si applicano per gli anni 2011, 2012 e 2013 e non danno luogo a successivo recupero - Previsione che i meccanismi di progressione automatica degli stipendi non si applicano per gli anni 2011, 2012 e 2013 - Lesione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti pubblici rispetto a quelli privati ed autonomi - Violazione del principio di retribuzione proporzionata ed adeguata - Lesione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Lesione del principio del giusto indennizzo in caso di espropriazione - Violazione dei principi di generalita' e progressivita' della tassazione e di capacita' contributiva, attesa la sostanziale natura tributaria della prestazione patrimoniale imposta. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 21. - Costituzione, artt. 3, 36, 42, 53 e 97. (012C0311) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 19-9-2012)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 622 del 2011, integrato da motivi aggiunti,
proposto da:
Pierluigi Antonucci, Giuseppe Barbaro, Angela Busacca, Paolo
Salvatore Calabrò, Salvatore Calcagno, Pasquale Candito, Vincenza
Caracciolo La Grotteria, Francesco Cardullo, Sebastiano Ciccarello,
Amalia Chiara Di Landro, Giuliana Faggio, Francesca Fatta, Luisa
Angela Maria Fattorusso, Angelo Federico, Vincenzo Fiamma, Pasquale
Giovine, Giovanni Leonardi, Maria Teresa Lucarelli, Francesco
Manganaro, Tommaso Manfredi, Alessandra Maniaci, Antonino Marino,
Concettina Marino, Flavia Martinelli, Antonino Mazza Labocetta,
Giacomo Domenico Savio Messina, Francesca Moraci, Nicola Moraci,
Giuseppe Mortara, Bruno Mussari, Antonino Francesco Nucara, Maria
Annunziata Oteri, Francesca Passalacqua, Matilde Mariarosa
Pietrafesa, Domenica Pirilli, Tiziana Rumi, Francesco D'Assisi
Ricciardelli, Stefania Romeo, Saveria Santangelo, Giuseppina
Scamardì, Francesco Scopelliti, Roberto Siclari, Giuseppe Tropea,
Carlo Vermiglio, Mario Versaci, rappresentati e difesi dagli avv.
Gaetano Vizzari, Giorgio Vizzari, con domicilio eletto presso Gaetano
Vizzari Avv. in Reggio Calabria, via Frà Gesualdo Melacrinò n. 24;
Contro Università degli Studi di Reggio Calabria, Ministero
dell'Istruzione dell'Università e della Ricerca, Ministero
dell'Economia e delle Finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distr.le dello Stato,
domiciliata per legge in Reggio Calabria, via del Plebiscito, 15;
Per l'accertamento del diritto al trattamento retributivo
spettante per il triennio 2011-2013, non tenendo conto del «blocco»
degli adeguamenti e degli aumenti previsto dal comma 21 dell'art. 9
del D.-L. 31 marzo 2010 n. 78, come convertito in legge 30 luglio
2010 n. 122.
Nonchè per la condanna delle Amministrazioni resistenti al
pagamento delle somme corrispondenti, con ogni accessorio di legge.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Università degli
Studi di Reggio Calabria, del Ministero dell'Istruzione
dell'Università e della Ricerca, del Ministero dell'Economia e delle
Finanze e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 marzo 2012 il dott.
Salvatore Gatto Costantino e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue;
1) I ricorrenti in epigrafe sono tutti docenti universitari di
ruolo (ordinari, straordinari, associati, ricercatori), in servizio
presso l'Università degli Studi «Mediterranea» di Reggio Calabria,
così come documentato in atti.
In quanto destinatari delle disposizioni di cui all'art. 9, comma
21, del d.-l. 31 marzo 2010 n. 78, come convertito in legge 30 luglio
2010 n. 122, si dolgono delle corrispondenti decurtazioni economiche
scaturenti da tale disciplina, della cui compatibilità
costituzionale dubitano per articolate ragioni esposte nei
corrispondenti capi di censura.
Chiedono dunque che, previa rimessione alla Corte Costituzionale
della questione di costituzionalità del vigente impianto normativo,
sia accertato il loro diritto alla percezione della retribuzione
integrale, nella misura variamente computata in atti per ciascun
ricorrente.
Si è costituita l'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Reggio
Calabria, che resiste al ricorso di cui chiede la reiezione.
Con motivi aggiunti la sola ricorrente Stefania Romeo, in quanto
ricercatrice confermata in servizio presso l'Università degli Studi
«Mediterranea» di Reggio Calabria, impugna il decreto del Rettore nr.
284/2011 con il quale viene confermata nel ruolo dei ricercatori a
decorrere dal 1° luglio 2011, con effetti esclusivamente giuridici e
non anche economici a norma dell'art. 9 del d.-l. 78/2010, che
dispone il blocco dei meccanismi di adeguamento retributivo per gli
anni 2011, 2012 e 2013.
Le parti hanno scambiato memorie.
Alla pubblica udienza del 7 marzo 2012 la causa è stata
trattenuta in decisione.
1) La soluzione della questione prospettata dai ricorrenti
dipende dall'esame della compatibilità costituzionale dell'impianto
normativo contenuto nelle disposizioni richiamate, ad eccezione di
alcuni tra essi, per i quali si dubita dell'applicabilità di tale
disciplina (questione introdotta al punto 4 del ricorso e nei motivi
aggiunti; in ordine a tale questione si veda oltre nell'esame della
rilevanza della questione di legittimità costituzionale).
2) I ricorrenti, in punto di diritto, espongono quanto segue.
Con riferimento specificamente al personale c.d. «non
contrattualizzato» di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, il comma 21 dell'art. 9 stabilisce che i relativi
«meccanismi di adeguamento retributivo», come previsti dall'articolo
24 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, «non si applicano per gli
anni 2011, 2012 e 2013 ancorchè a titolo di acconto, e non danno
comunque luogo a successivi recuperi»; che per le medesime categorie
di personale «che fruiscono di un meccanismo di progressione
automatica degli stipendi, gli anni 2011, 2012 e 2013 non sono utili
ai fini della maturazione delle classi e degli scatti di stipendio
previsti dai rispettivi ordinamenti, e che «le progressioni di
carriera comunque denominate eventualmente disposte negli anni 2011,
2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini
esclusivamente giuridici».
Le norme di cui all'art. 9, comma 21, del d.-1. n. 78 del 2010
prevedono dunque il blocco, per il triennio 2011 - 2013 e senza
possibilità di «successivi recuperi»: a) dei «meccanismi di
adeguamento retributivo» previsti dall'articolo 24 della legge 23
dicembre 1998, n. 448; b) degli automatismi stipendiali (classi e
scatti) correlati all'anzianità di servizio; c) di ogni effetto
economico delle «progressioni di carriera», comunque denominate,
conseguite nel triennio 2011 - 2013.
a) Per quanto riguarda i criteri di adeguamento retributivo
di cui all'art. 24 della legge n. 448 del 1998, tale disposizione
prevede che «a decorrere dal 1° gennaio 1998 gli stipendi,
l'indennità integrativa speciale e gli assegni fissi e continuativi
dei docenti e dei ricercatori universitari (...) sono adeguati di
diritto annualmente in ragione degli incrementi medi, calcolati
dall'ISTAT, conseguiti nell'anno precedente dalle categorie di
pubblici dipendenti contrattualizzati sulle voci retributive, ivi
compresa l'indennità integrativa speciale, utilizzate dal medesimo
Istituto per l'elaborazione degli indici delle retribuzioni
contrattuali» (comma 1); ai sensi del comma 2 della stessa
disposizione, «la percentuale dell'adeguamento annuale prevista dal
comma 1 è determinata entro il 30 aprile di ciascun anno con decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta dei Ministri
per la funzione pubblica e del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica»; sempre il comma 2 stabilisce che «a tal
fine, entro il mese di marzo, l'ISTAT comunica la variazione
percentuale di cui al comma 1», e che «qualora i dati necessari non
siano disponibili entro i termini previsti, l'adeguamento è
effettuato nella stessa misura percentuale dell'anno precedente,
salvo successivo conguaglio».
b) Per quanto concerne invece gli automatismi stipendiali
legati all'anzianità di servizio, il vigente sistema (a partire
dall'art. 36 del d.P.R. n. 382 del 1980, recante «Riordinamento della
docenza universitaria», e con le modifiche e gli aggiustamenti
susseguitisi negli anni) prevede che la progressione economica dei
docenti di ruolo delle università si sviluppa in una serie di
«classi» biennali di stipendio, al conseguimento di ciascuna delle
quali corrisponde uno «scatto» stipendiale: tali «scatti», però,
incidono diversamente a seconda dell'anzianità di servizio, e ciò
si traduce in notevoli sperequazioni negli effetti del «blocco». In
applicazione del citato comma 21 dell'art. 9, pertanto, per l'intero
triennio 2011 - 2013 le retribuzioni dei docenti universitari sono
escluse tanto dai meccanismi di adeguamento di cui all'art. 24
della legge n. 448 del 1998, tanto dall'applicazione degli aumenti
retributivi («scatti» e «classi» di stipendio) collegati
all'anzianità di ruolo: adeguamenti cd aumenti ricominceranno a
decorrere a partire dal 2014, con espressa esclusione, però, di ogni
possibilità di «recupero» degli adeguamenti e degli scatti che
sarebbero spettati per il triennio 2011 - 2013.
La difesa dei ricorrenti precisa che tali misure non sono le
prime ad incidere negativamente sulle retribuzioni dei docenti
universitari, in quanto esse, anche negli anni scorsi, sono state
oggetto di taluni interventi sempre orientati ad esigenze di
contenimento della spesa pubblica: già per l'anno 2007, infatti, in
applicazione dell'art. 1, comma 576, della legge 27 dicembre 2006, n.
296 (finanziaria 2007), l'adeguamento retributivo previsto dall'art.
24 della legge n. 448 del 1998 è stato corrisposto solo nella misura
del 70%; successivamente, l'art. 69 d.-1. n. 112 del 25 giugno 2008
come convertito in legge 6 agosto 2008, n. 133 ha previsto, per il
c.d. personale «non contrattualizzato», il differimento di 12 mesi
della maturazione dell'aumento biennale o della classe di stipendio,
nel limite del 2,5%. Tuttavia, secondo la difesa dei ricorrenti, tali
circostanze altro non farebbero che evidenziare come i docenti
universitari siano già stati chiamati a contribuire alla riduzione
della spesa.
La difesa dei ricorrenti evidenzia inoltre che, con riferimento
specifico al blocco dei c.d. «scatti» stipendiali, tutto il
meccanismo delle «classi» e degli «scatti» degli stipendi dei docenti
universitari è destinato ad essere profondamente innovato a seguito
dell'entrata in vigore della legge 30 dicembre 2010, n. 240, recante
«norme in materia di organizzazione delle università, di personale
accademico e reclutamento, nonchè delega al Governo per incentivare
la qualità e l'efficienza del sistema universitario»: il combinato
disposto degli artt. 6, comma 14 e 8, comma 1, della legge n.
240/2010 citata stabilisce che, a decorrere dall'entrata in vigore
dei regolamenti attuativi della legge, l'attuale meccanismo di
progressione automatica basato su scatti biennali di stipendio venga
sostituito da un diverso meccanismo, caratterizzato da scatti
triennali anzichè biennali e, soprattutto, non più automatici, in
quanto legati all'esito di una valutazione, demandata ai singoli
atenei, sull'attività svolta dal docente nel triennio, con la
previsione che, in caso di valutazione negativa, non si dà luogo
all'attribuzione di alcuno scatto stipendiale e che «la richiesta di
attribuzione dello scatto può essere reiterata dopo che sia
trascorso almeno un anno accademico» (art. 6, comma 14, cit.).
Tale riforma, secondo i ricorrenti, produce effetti indiretti di
ulteriore aggravamento, illogicità ed ingiustizia dell'effetto, sui
docenti universitari, dell'intervento attuato con il citato art. 9
comma 21 del d.-1. n. 78/2010.
A giudizio del Collegio, le censure dei ricorrenti introducono
una: questione di compatibilità di quest'ultima normativa con la
Costituzione, che è rilevante e non manifestamente infondata per le
seguenti ragioni.
Sulla rilevanza della questione di costituzionalità.
1) Preliminarmente, si osserva che circa la rilevanza della
questione, il Tribunale si è già espresso con le ordinanze nr. 89 e
92 del 1 febbraio 2012, pronunciate su analoga controversia
introdotta da altri ricorrenti non contrattualizzati e destinatari
della normativa in esame. Come prima evidenziato, la normativa di cui
all'art. 9, comma 21, del d.-1. n. 78 del 2010 introduce diverse
misure, che producono una decurtazione del trattamento stipendiale e
previdenziale dei docenti universitari, prevedendo il blocco, per il
triennio 2011 - 2013 e senza possibilità di «successivi recuperi»:
a) dei «meccanismi di adeguamento retributivo» previsti
dall'articolo 24 della legge 23 dicembre 1998, n. 448;
b) degli automatismi stipendiali (classi e scatti) correlati
all'anzianità di servizio; c) di ogni effetto economico delle
«progressioni di carriera», comunque denominate, conseguite nel
triennio 2011 - 2013.
La normativa richiamata si applica direttamente sulla
retribuzione dei ricorrenti (ad eccezione di alcuni, per i quali tale
applicazione è dubbia, aspetto questo su cui il Collegio tornerà
sub 2), dal che scaturisce l'interesse processuale alla proposizione
del gravame.
Interesse processuale e rilevanza della questione sono
strettamente connessi: se il Collegio non dubitasse della
compatibilità costituzionale delle norme in esame, la pretesa dei
ricorrenti sarebbe infondata e da respingersi sotto tutti i profili
dedotti, qui presi in considerazione, in quanto le Autorità intimate
si sono limitate a fare applicazione delle disposizioni in vigore.
2) Va precisato che al punto 4 del ricorso e con lo specifico
gravame introdotto con i motivi aggiunti, la difesa dei ricorrenti -
solo per alcuni di essi - dubita dell'applicabilità della disciplina
della sospensione degli effetti economici delle «progressioni di
carriera, comunque denominate», all'ipotesi della «conferma nel
ruolo», che i ricercatori ed i professori di seconda fascia
conseguono, dopo un triennio di servizio, ad esito della valutazione
espressa da una commissione apposita sull'attività scientifica e
didattica svolta nel triennio, ovvero al passaggio dalla qualifica di
professore «straordinario» a quella di «professore ordinario», che
presenta le stesse caratteristiche e i medesimi effetti del giudizio
di «conferma»: in tali casi si tratterebbe non di progressioni di
carriera, bensì di vere e proprie assunzioni.
La tesi dei ricorrenti trova conferma in quanto questo Tar ha
già affermato a proposito dell'applicabilità del c.d. «blocco delle
assunzioni» di cui all'art. 1, comma 1, del d.-l. 180/2008,
convertito in legge n. 1/1999 a tale genere di fattispecie.
Respingendo un ricorso presentato da professori associati confermati
e ricercatori confermati presso l'Università degli Studi
«Mediterranea» di Reggio Calabria che avevano superato, con
valutazione di idoneità, rispettivamente i concorsi per professore
ordinario e per professore associato banditi dall'Università nel
giugno del 2008, il Tribunale con la sentenza 12 agosto 2011 n. 666,
ha disatteso (punto IIc) «l'argomento di parte ricorrente secondo cui
le posizioni lavorative al cui ottenimento aspirano i ricorrenti non
sarebbero vere e proprie "assunzioni", essendo tutti i ricorrenti
già in servizio. Invero, i ricorrenti hanno affrontato e superato
una selezione di evidenza pubblica apertasi con un bando e conclusasi
con una graduatoria tra più aspiranti previa selezione secondo
criteri predeterminati (d.P.R. n.117/ 2000, art. 4) e dunque è
evidente la cesura di continuità tra le posizioni odiernamente
rivestite e quelle alle quali si vorrebbe accedere, così come
puntualmente e condivisibilmente eccepito dall'Avvocatura» e si è
ritenuta ostativa all'assunzione in ruolo dei ricorrenti la mancanza
della inclusione del posto cui aspiravano nella programmazione
triennale delle assunzioni (punto IId).
Tuttavia, la IV Sezione del Consiglio di Stato, con ordinanza nr.
1249 del 5 marzo 2012, pronunciata nel giudizio di appello sulla
sentenza di questo Tribunale nr. 666/2011, ha rimesso all'Adunanza
Plenaria la questione circa la qualificazione, se come nuova
assunzione o come progressione di carriera, delle conferme in ruolo
dei professori e dei ricercatori universitari.
A giudizio del Collegio, dunque, ragioni di opportunità ed
economia processuale consigliano di rinviare l'esame delle questioni
esposte, in attesa della pronuncia dell'Adunanza Plenaria sul punto;
dal momento che i ricorrenti interessati a tale aspetto sono solo
alcuni, la questione di legittimità costituzionale che riguarda le
altre parti andrà comunque proposta.
Sulla non manifesta infondatezza.
Le censure di incostituzionalità della normativa in questione
sono affidate a distinte linee argomentative, che vengono esaminate
secondo l'ordine seguito nell'atto introduttivo del giudizio.
1) In via preliminare, si osserva che, come condivisibilmente
esposto dalla difesa dei ricorrenti, il caso odierno non è
riconducibile a precedenti fattispecie già esaminate dalla Corte
Costituzionale (sent. n. 245/1997 e ord. n. 299/1999 in ordine
all'art. 7 del d.-l. n. 384 del 1992, convertito in legge n. 438 del
1992), perchè, a differenza di tali ipotesi, in cui le misure
restrittive erano temporalmente circoscritte ad un solo anno, difetta
nella sostanza quel requisito dell'eccezionalità e temporaneità
della disciplina che aveva consentito alla stessa Corte di rigettare
le prospettate questioni di costituzionalità.
1a) In primo luogo, infatti, nel caso di cui qui si discute la
durata del «blocco» è temporalmente superiore a quella del citato
art. 7 (tre anni a fronte di uno); a ciò deve aggiungersi che anche
il carattere «eccezionale» e comunque «transeunte» della misura pare
poter essere messo in discussione, da momento che, come si è visto,
si tratta del terzo intervento che, dal 2007 ad oggi, colpisce
(oltretutto in misura notevolmente più incisiva dei due precedenti)
i criteri di adeguamento e i c.d. «automatismi stipendiali» dei
pubblici dipendenti, ed in particolare dei c.d. «non
contrattualizzati». Peraltro, a ulteriore conferma del carattere non
«eccezionale» e non «transeunte» della disciplina, si consideri come
di recente il d.-l. n. 98 del 2011, convertito nella legge n. 111 del
2011, all'art. 16, comma 1, lett. b, preveda la «proroga fino al 31
dicembre 2014 delle vigenti disposizioni che limitano la crescita dei
trattamenti economici anche accessori del personale delle pubbliche
amministrazioni previste dalle disposizioni medesime». Secondo la
difesa dei ricorrenti, la circostanza che la riforma di cui al
menzionato d.-l. 98/2011 si applichi solamente a far data dallo
scatto successivo a quello in corso, non elide, anzi conferma,
l'incisività della misura, perchè concorre a posticipare nel tempo
l'incremento di carriera.
Più specificatamente, in presenza di una sostanziale
reiterazione di misure afflittive, la natura eccezionale e
transitoria di una disposizione non può essere fatta derivare dalla
sua scadenza nominale perchè, se così fosse, si consentirebbe
un'indeterminata ed indeterminabile compressione delle situazioni
giuridiche incise, avallando un, complessivo arbitrio del
legislatore, che violerebbe i criteri della certezza e prevedibilità
delle norme giuridiche, con gravissime conseguenze in ordine ai
rapporti giuridici in atto. In definitiva, a giudizio del Collegio,
lo scrutinio della norma di cui si dubita, sotto il profilo della sua
eccezionalità e temporaneità, deve essere condotto secondo
ragionevolezza e con approccio sostanziale al piano degli effetti che
la norma produce, anche in termini di prevedibilità della sua
reiterazione nel tempo.
Motivi sub I) del ricorso.
Illegittimità costituzionale dell'art. 9, comma 21, dl d. l. n.
78 del 2010, come convertito in legge n. 122 del 2010, anche, ove
occorra, in combinato disposto con l'art. 6, comma 14, e con l'art.
8, comma 1, della legge n. 240 del 2010: violazione del principio di
eguaglianza e ragionevolezza (art. 3 cost.) e del principio di
imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa (art. 97
cost.), anche con riferimento al diritto ad una retribuzione
proporzionata alla quantità e qualità del lavoro prestata (art. 36
cost.). Manifesta irragionevolezza in relazione alla operatività del
blocco rispetto ad automatismi stipendiali ormai abrogati; arbitraria
differenza di trattamento tra i ricorrenti ed altre categorie di
pubblici dipendenti.
Come si è già anticipato, il meccanismo delle «classi» e degli
«scatti» dei docenti universitari è in corso di revisione ed è
destinato ad essere radicalmente innovato, a seguito dell'entrata in
vigore della legge 30 dicembre 2010, n. 240, il cui art. 8 prevede
che, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge, il
Governo adotti regolamenti «per la revisione della disciplina del
trattamento economico dei professori e dei ricercatori universitari»,
introducendo, tra l'altro, la «tra formazione della progressione
biennale per classi e scatti di stipendio in progressione triennale»;
l'art. 6, comma 14, della stessa legge stabilisce che i nuovi
«scatti» triennali non saranno più automatici, ma saranno
attribuiti, previa richiesta dell'interessato accompagnata da una
«relazione triennale sul complesso delle attività didattiche, di
ricerca e gestionali svolte», a seguito di una valutazione, demandata
alle singole università, sull'insieme delle attività svolte dal
docente nel triennio, con la previsione che, in caso di valutazione
negativa, non si attribuisce alcuno scatto stipendiale e che «la
richiesta di attribuzione dello scatto può essere reiterata dopo che
sia trascorso almeno un anno accademico».
Sicchè, già a partire dal 2011, gli scatti biennali e gli
«automatismi» su cui pretende di incidere l'art. 9, comma 21, del
d.-1. n. 78 del 2010, come convertito in legge n. 122 del 2010, sono
destinati a scomparire, per essere sostituiti da un meccanismo del
tutto diverso, che non solo presenta cadenza triennale anzichè
biennale, ma soprattutto non ha più alcun carattere di
«automatismo».
Sia l'art. 6, comma 14, sia l'art. 8 della legge n. 240 del 2010
richiamano e fanno espressamente salvo quanto disposto dal
decreto-legge n. 78 del 2010, come convertito in legge n. 122 del
2010, e quindi anche le disposizioni dell'art. 9, comma 21, relative
al «blocco» degli automatismi stipendiali; tuttavia la difesa dei
ricorrenti dubita dell'interpretazione del menzionato rinvio,
prospettando che per i docenti universitari il «blocco» dovrebbe
essere applicato solo sino all'entrata in vigore - con l'emanazione
dei relativi regolamenti - del nuovo regime di progressione
economica, per scatti triennali ed a seguito di valutazione; ma
potrebbe anche interpretarsi nel senso che in ogni caso, per l'intero
triennio 2011 - 2013, non si darebbe luogo all'applicazioni di scatti
stipendiali, e che il nuovo regime comincerebbe a decorrere solo dal
1° gennaio 2014.
L'analisi delle disposizioni di salvaguardia del blocco degli
scatti contenute nei richiamati artt. 6 comma 14 della legge n.
240/2010 (a norma del quale «I professori e i ricercatori sono tenuti
a presentare una relazione triennale sul complesso delle attività
didattiche, di ricerca e gestionali svolte, unitamente alla richiesta
di attribuzione dello scatto stipendiale di cui agli articoli 36 e 38
del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382,
fermo restando quanto previsto in materia dal decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio
2010, n. 122 ») ed 8 (a norma del quale «Entro sei mesi dalla data di
entrata in vigore della presente legge il Governo, tenendo conto
anche delle disposizioni recate in materia dal decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30
luglio 2010, n. 122, adotta un regolamento ai sensi dell'articolo 17,
comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, per la revisione della
disciplina del trattamento economico dei professori e dei ricercatori
universitari già in servizio e di quelli vincitori di concorsi
indetti fino alla data di entrata in vigore della presente legge,
come determinato dagli articoli 36, 38 e 39 del decreto del
Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382, secondo le
seguenti norme regolatrici», a giudizio del Collegio rende plausibile
solamente quest'ultima interpretazione, che è anche la più
gravemente incisiva sulle posizioni dei ricorrenti: essendo la
sospensione degli scatti volta a correggere non la dinamica della
loro attribuzione, bensì la loro incidenza in termini economici
sulle poste passive del bilancio statale, l'automatismo della loro
attribuzione è requisito meramente descrittivo della fattispecie
normativa e non qualificante, essendo indifferente - ai fini
economici - la modalità di attribuzione degli incrementi
retributivi.
Anche se, per i singoli interessati, l'attribuzione degli scatti
stipendiali è eventuale - dipendendo dalle valutazioni previste
dalla legge, dal momento che gli scatti non sono contingentati e la
loro attribuzione non è comunque affidata a procedure selettive,
tali da ridurre l'importo complessivo dell'incremento degli oneri per
il personale, ai fini della previsione della spesa nel bilancio dello
Stato - va comunque previsto (e conseguentemente garantito come
approvvigionamento a copertura delle relative poste passive) un
finanziamento pari agli incrementi stipendiali spettanti a "tutti"
coloro che potenzialmente sono in grado di conseguire gli scatti
medesimi.
Pertanto, per effetto dell'art. 6, comma 4 ed 8 della legge n.
240/2011, il nuovo regime degli scatti per i docenti universitari,
pur entrando giuridicamente in vigore secondo le scadenze previste
nella legge, resterà soggetto alla sospensione di cui all'art. 9,
comma 21, del d.-1. n. 78 del 2010, come convertito in legge n. 122
del 2010, e dunque avrà applicazione solo a decorrere dal 1° gennaio
2014.
Ne deriva che la disposizione della cui legittimità
costituzionale si dubita appare fortemente discriminatoria per i
docenti universitari, perchè li priva definitivamente di utilità
economiche che erano acquisite nell'aspettativa del proprio
trattamento economico, senza che essi (per il concorrente effetto
della riforma) possano contare, allo scadere del blocco, come tutti
gli altri dipendenti non contrattualizzati, della ripresa del più
favorevole regime automatico dell'applicazione degli scatti
stipendiali.
L'evidente disparità di trattamento che ne consegue fa dubitare
della legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 21, del d.-1. n.
78 del 2010, anche in combinato disposto con gli artt. 8 e 6, comma
14, della legge n. 240 del 2010 (nella parte in cui tali ultime norme
richiamano e fanno salvo il disposto dell'art. 9, comma 21, cit.),
per violazione degli art. 3, 97 e 36 cost.
a) Sono violati infatti l'art. 3 cost. ed il generale canone
della ragionevolezza, in quanto i docenti universitari, pur
abbandonando il meccanismo della progressione automatica, vengono
sottoposti, al pari di altre categorie per cui tale meccanismo
continua ad applicarsi, agli effetti del blocco di cui all'art. 9,
comma 21 del d.-1. n. 78 del 2010: che sia del tutto illogico ed
iniquo applicare tale blocco, riferito per esplicito alle (sole)
progressioni «automatiche», anche a forme di progressione stipendiale
che non presentano alcun automatismo, emerge peraltro anche dal
confronto con la disciplina dettata per i magistrati dal comma 22 del
medesimo art. 9.
b) È poi violato l'art. 97 cost. sotto due distinti aspetti:
prima di tutto, perchè la disparità di trattamento sopra
evidenziata si traduce altresì in una violazione del principio
costituzionale di imparzialità dell'azione amministrativa; in
secondo luogo, perchè le prescrizioni derivanti dal combinato
disposto di cui all'art. 9 del d.-1. n. 78 del 2010 ed agli artt. 6 e
8 della legge n. 240 del 2010 si traducono, di fatto, in uno
slittamento in avanti di ben tre anni (a dopo il 2014) degli effetti
di una riforma che, superando il sistema degli automatismi
stipendiali a favore di una progressione economica legata alla
valutazione dell'effettiva attività didattica e di ricerca svolta
dal docente negli anni precedenti, è evidentemente volta ad
introdurre meccanismi di premialità fondati sul merito, e quindi ad
assicurare, come appunto prevede l'art. 97 cost., il «buon andamento»
e l'efficienza dell'amministrazione.
c) È violato, infine, l'art. 36 cost., in quanto il meccanismo
degli scatti, specie se legati ad una valutazione dell'attività
effettivamente svolta, è posto a presidio anche del principio di
proporzionalità tra la retribuzione percepita e la qualità e la
quantità del lavoro effettivamente svolto dal docente.
Secondo i ricorrenti, che si affidano ad argomenti che il
Collegio, condivide, non si tratta di contestare il superamento
dell'automatismo e l'accoglimento del diverso principio che fa
derivare la progressione stipendiale da una valutazione sulla
qualità e quantità del lavoro effettivamente prestato, che sono
obiettivi pienamente da sostenere e riconoscere: ciò che invece
risulta inaccettabile è che, nel momento stesso in cui si decide per
una simile importante riforma, non si scelga di renderla sin da
subito operante, ma di fatto se ne blocchino gli effetti per un
intero triennio, ponendo arbitrariamente sullo stesso piano i docenti
universitari e le altre categorie di personale «non
contrattualizzato», per le quali ultime invece, una volta decorso il
triennio, i c.d. «automatismi» stipendiali riprenderanno a decorrere
come prima.
Una corretta applicazione dei sopra indicati principi
costituzionali avrebbe invece imposto di rendere sin da subito
operante la riforma introdotta con la legge n. 240 del 2010,
iniziando immediatamente a far dipendere il riconoscimento degli
scatti stipendiali dalla valutazione dell'attività svolta dai
docenti negli anni precedenti.
Motivi sub II) del ricorso.
Illegittimità costituzionale dell'art. 9, comma 21, del d.-1. n.
78 del 2010, come convertito in legge n. 122 del 2010. Violazione del
principio di eguaglianza e ragionevolezza (art. 3 cost.) e del
principio di imparzialità e buon andamento dell'azione
amministrativa (art. 97 cost.), anche con riferimento al diritto ad
una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del lavoro
prestato (art. 36 cost.) e ai principi di capacità contributiva e di
progressività dell'imposizione tributaria (art. 53 cost.);
ingiustificata disparità di trattamento a danno dei docenti titolari
delle classi stipendiali più basse.
Il Tribunale si è già espresso a favore della qualificazione
del blocco di cui al menzionato art. 9 in termini di imposizione di
natura tributaria (cfr. ord. nr. 89 e 92 del 1° febbraio 2012).
In merito, sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo
sulla domanda inerente le decurtazioni del trattamento economico
aventi natura tributaria in quanto, ai sensi dell'art. 133 lett. "i"
del cpa, spetta alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo la cognizione delle «controversie relative ai rapporti
di lavoro del personale in regime di diritto pubblico».
La formulazione della norma è talmente ampia da ricomprendere
ogni questione retributiva che trovi origine, causa oppure occasione
nel rapporto di lavoro dei dipendenti non contrattualizzati, tra i
quali rientrano i docenti universitari.
IIa) Coerentemente con tale impostazione, i ricorrenti, nella
censura sub 2 del ricorso, evidenziano come l'applicazione di tale
blocco determini sperequazioni interne, perchè applica una misura
indistinta a classi di stipendio disomogenee, senza considerare la
complessiva e personale situazione reddituale dell'inciso; e provochi
altresì un effetto chiaramente regressivo, perchè colpisce in
maniera maggiore le classi di stipendio più basse.
IIb) Con ord. n. 341/2000 la Consulta, dopo aver premesso che
«l'art. 53 della Costituzione deve essere interpretato in modo
imitarlo e coordinato, e non per preposizioni staccate ed autonome le
une dalle altre» ha affermato che «la universalità della
imposizione, desumibile dalla espressione testuale "tutti''
(cittadini o non cittadini, in qualche modo con rapporti di
collegamento con la Repubblica italiana), deve essere intesa nel
senso di obbligo generale, improntato al principio di eguaglianza
(senza alcuna delle discriminazioni vietate: art. 3, primo comma,
della Costituzione), di concorrere alle "spese pubbliche in ragione
della loro capacità contributiva'' (con riferimento al singolo
tributo ed al complesso della imposizione fiscale), come dovere
inserito nei rapporti politici in relazione all'appartenenza del
soggetto alla collettività organizzata».
Manca, dunque, nella fattispecie normativa in esame
l'«indefettibile raccordo con la capacità contributiva, in un quadro
di sistema informato a criteri di progressività, come svolgimento
ulteriore, nello specifico campo tributario, del principio di
eguaglianza, collegato al compito di rimozione degli ostacoli
economico‑sociali esistenti di fatto alla libertà ed eguaglianza dei
cittadini-persone umane, in spirito di solidarietà politica,
economica e sociale (artt. 2 e 3 della Costituzione)», che la Corte
ha ritenuto essere la corretta condizione per un'imposizione
contributiva equa.
IIc) Tale impostazione fa apparire decisamente anomala e non
conforme alla Costituzione la scelta del Legislatore del 2010 che, in
un contesto economico-finanziario esplicitamente qualificato come
«eccezionale», avrebbe potuto operare soltanto interventi
straordinari e/o temporanei di prelievo forzoso ed invece ha posto in
essere misure continuative e sostanzialmente stabili - e perciò dal
palese sapore tributario - in quanto oltretutto prolungate nel
triennio 2011-2013; ma soprattutto ha indirizzato tale prelievo nei
confronti di una ben limitata «classe di persone», ben guardandosi
dall'operare nei confronti di «tutti» i contribuenti in possesso di
determinate fasce di reddito, nessuno escluso (liberi professionisti,
lavoratori dipendenti del settore privato, imprenditori e
quant'altro), esentati immotivatamente dall'imposizione
straordinaria, nonostante l'eccezionalità della situazione economica
del Paese, come viceversa una corretta applicazione dei principi di
cui all'art. 53 Cost. avrebbe richiesto.
Non essendo questa la sede per un confronto di natura politica,
va evidenziato che, come affermato dalla Corte Costituzionale con la
citata ordinanza n. 341/2000, nell'imposizione contributiva e fiscale
deve essere osservato un criterio di uniformità, che nell'ammontare
dei cespiti patrimoniali individua un criterio certo e non
discriminatorio di identificazione della capacità contributiva da
assumere a presupposto di una imposta, anche se di natura temporanea
o eccezionale (v. anche la sentenza n. 92/1963 della Corte
Costituzionale secondo cui "il primo comma dell'art. 53, nel sancire
non già solo il dovere delle prestazioni tributarie, ma altresì il
principio della correlazione di queste con la capacità contributiva
di ciascuno, imponga al legislatore, oltre all'obbligo di non
disporre prestazioni che siano in contrasto con i principi
fondamentali sanciti dalla Costituzione a tutela della persona,
altresì l'obbligo di commisurare il carico tributario in modo
uniforme nei confronti dei vari soggetti, allorchè sia dato
riscontrare per essi una perfetta identità della situazione di fatto
presa in considerazione dalla legge al fine dell'imposizione del
tributo», in omaggio «al principio generale di eguaglianza sancito
nell'art. 3 della Costituzione»).
IId) Quanto sin qui ritenuto dal Collegio, in conformità alle
già richiamate ordinanze nr. 89 e 92/2012, trova, nell'esposizione e
nella trattazione dei ricorrenti, importanti ed ulteriori conferme.
Più precisamente, e seguendo le linee espositive dei ricorrenti
si osserva quanto segue.
IIe) Prima di tutto, il blocco dei meccanismi di adeguamento
retributivo (art. 24 legge n. 448 del 1998) influisce nella stessa
misura percentuale praticamente per tutti i docenti, incidendo quindi
nella medesima proporzione su tutti gli stipendi, a prescindere dalla
loro consistenza, mentre, ai sensi dell'art. 53 della Costituzione
nell'imporre a tutti i docenti universitari un sacrificio in nome di
esigenze di contenimento della spesa pubblica (che quindi deve
ritenersi, a tutti gli effetti, una forma di "concorso" alle "spese
pubbliche"), una corretta applicazione, oltre che del principio di
"capacità contributiva", anche del criterio della "progressivita'"
(art. 53 cost.) avrebbe imposto una partecipazione più
significativa, in termini percentuali, per coloro che sono titolari
di stipendi più alti.
Nè può essere utile a ripristinare un minimo di progressività
in tale forma di concorso alle spese pubbliche l'ulteriore e distinta
misura di cui al comma 2 dell'art. 9 del d.-l. n. 78 conv. in legge
n. 122 del 2010, che prevede, in aggiunta al blocco degli adeguamenti
ed aumenti retributivi, ulteriori riduzioni (dal 5% al 15%) per gli
stipendi superiori ai 90.000 euro lordi: ed infatti, stanti gli
attuali livelli delle retribuzioni complessive dei docenti
universitari, tale misura non colpisce che oche classi di stipendio
(le più alte) dei soli professori ordinari a tempo pieno.
IIf) Se dunque è già discutibile, alla luce del criterio di
«progressivita'» che deve informare il sistema tributario nel suo
complesso, l'imposizione di un sacrificio che colpisce nella medesima
misura percentuale tutti i redditi, a prescindere dalla loro
consistenza, il meccanismo diviene del tutto irragionevole e
discriminatorio nel momento in cui al blocco degli «adeguamenti»
retributivi di cui all'art. 24 della legge n. 448 del 1998 si
aggiunge l'ulteriore misura rappresentata, dal blocco degli aumenti
derivanti dagli "scatti" stipendiali.
Qui il meccanismo diviene ancora più irragionevole, in quanto
non solo non rispetta alcun criterio di progressività ma, al
contrario, produce un effetto addirittura regressivo, colpendo in
misura maggiore proprio gli stipendi più bassi,
Come si è già accennato, infatti, gli «scatti» stipendiali
conseguenti alla maturazione delle diverse «classi» di stipendio non
operano in modo omogeneo, ma sono profondamente diversificati,
decrescendo con il progredire dell'anzianità di ruolo.
In particolare:
per i docenti confermati a tempo pieno, sino alla classe 06
la progressione economica si articola su scatti biennali dell'8%,
calcolati sempre sullo stipendio tabellare annuo lordo della classe
00; a partire dalla classe 07 e sino alla classe 14, la progressione
biennale è del 6%, calcolato sullo stipendio tabellare annuo lordo
della classe 06; sulle classi successive alla 14, lo scatto biennale
è invece solo del 2,5%, calcolato sullo stipendio tabellare annuo
lordo della classe 14;
per i docenti a tempo definito, invece, se la progressione
biennale per le classi sino alla 06 è sempre dell'8%, sulle classi
successive alla 06 compete lo scatto del 2,5% biennale, calcolato
sempre sullo stipendio tabellare annuo lordo della classe 06;
infine, per i docenti in attesa di conferma e i professori
straordinari, è previsto un aumento retributivo del 2,5% al
compimento del 1° biennio; in più, per i soli ricercatori non
confermati, al 2° anno, è previsto l'adeguamento della retribuzione
al 70% di quella annua lorda del professore associato non confermato
a tempo pieno alla classe 00.
È quindi palese che, a seguito del blocco degli scatti,
l'effetto sulle retribuzioni è di gran lunga più incisivo sulle
classi di stipendio più basse: basti pensare che, per un ricercatore
non confermato, gli effetti al 2014 del blocco, nel suo complesso, in
termini di mancato aumento della retribuzione che sarebbe spettata a
legislazione invariata, si traducono in un mancato aumento che
oscilla tra il 34% e il 26% della retribuzione; man mano che
l'anzianità aumenta, invece, l'effetto si riduce, scendendo
progressivamente al di sotto il 20%.
Anche per i professori di prima e seconda fascia, si constata una
ben diversa incidenza dei mancati aumenti, che dal 23 - 25% scendono
poi, con l'anzianità, a livelli ben inferiori, sino a sotto il 15%.
c) Oltre ad operare in senso chiaramente regressivo, come sopra
illustrato, l'imposizione di una contribuzione personale pari al
blocco degli scatti stipendiali comporta una disparità interna in
termini monetari, perchè colpisce in maniera diversa gli incisi a
seconda di quando hanno maturato l'ultimo scatto (chi l'ha maturato
nel 2009 lo perde due volte, mentre chi l'ha maturato nel 2010 ne
risente per una sola volta).
Ne deriva un mancato aumento dello stipendio che incide in
maniera assolutamente diversa su soggetti che, ancorchè in
situazione sostanzialmente identica, sono chiamati a contribuire al
sacrificio imposto in maniera ed in quantità diversa, a seconda di
un mero indicatore temporale e non certo in relazione ad una
differente capacità contributiva.
IIg) È quindi evidente l'illegittimità costituzionale del
citato art. 9 del d.-1. n. 78 del 2010, per violazione degli artt. 3,
97, 36 e 53 cost.
IIg.1) L'art. 3 cost. è violato, infatti, sia nel momento in cui
si colpiscono in misura differenziata e più penalizzante i titolari
di stipendi più bassi, sia nel momento in cui si introduce
l'ulteriore, ingiustificata diversità di trattamento tra coloro che,
nel triennio di «blocco», avrebbero maturato due scatti stipendiali e
coloro che invece ne avrebbero maturato solamente uno.
IIg.2) Per le stesse ragioni deve ritenersi altresì violato
l'art. 97 cost., sia sotto il profilo dell'imparzialità
dell'amministrazione, sia sotto il profilo per principio di buon
andamento, dal momento che vengono penalizzati i docenti e
ricercatori più giovani, in pieno contrasto con le conclamate
esigenze di svecchiamento del corpo docente e di valorizzazione delle
nuove risorse. Con ciò, peraltro, arrecando un ulteriore grave
vulnus alle giovani generazioni di ricercatori, già tanto
penalizzate nel Paese.
IIg.3) È altresì violato l'art. 36 della Costituzione, sotto il
profilo della proporzionalità tra la retribuzione e la quantità e
qualità del lavoro prestato, da momento che tanto gli adeguamenti di
cui all'art. 24 della legge n. 448 del 1998, quanto i meccanismi di
progressione dello stipendio legati a «scatti» e «classi» sono
evidentemente finalizzati ad assicurare e a mantenere tale
proporzionalità.
IIg.4) È infine violato anche l'art. 53 cost., dal momento che
il sacrificio che viene imposto ai docenti come ad altre categorie di
pubblici dipendenti, in nome di esigenze di contenimento della spesa,
rappresenta senz'altro una forma di concorso di tali categorie alle
spese pubbliche, e quindi deve rispettare tanto il principio generale
di progressività (che è violato nel momento in cui il blocco degli
adeguamenti colpisce, nella stessa misura percentuale, tutti i
docenti, a prescindere dal loro reddito) quanto e soprattutto il
principio di capacità contributiva (manifestamente violato in
presenza di un intervento, come quello sulle «classi» e gli «scatti»
di stipendio, che come si è visto colpisce in misura percentualmente
più elevata proprio i titolari degli stipendi più bassi).
Motivo di ricorso sub III).
Illegittimità costituzionale dell'art. 9, comma 21, del d.-1. n.
78 del 2010, come convertito in legge n. 122 del 2010, nella parte in
cui esclude qualsiasi possibilità di "successivo recupero" degli
incrementi stipendiali oggetto del blocco. Violazione del principio
di eguaglianza e ragionevolezza (art. 3 cost.) e del principio di
imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa (art. 97
cast.), anche con riferimento al diritto ad una retribuzione
proporzionata alla quantità e qualità del lavoro prestato (art. 36
cost.).
A voler negare la natura tributaria della disposizione in esame,
e considerandone gli effetti sul solo piano stipendiale, devono
formularsi ulteriori rilievi circa la compatibilità costituzionale
della norma.
Il meccanismo introdotto con l'art. 9, comma 21, comporta
l'esclusione di qualsiasi recupero successivo degli scatti, rispetto
ai «meccanismi di adeguamento retributivo», di cui all'articolo 24
della legge 23 dicembre 1998, n. 448; ogni possibilità di recupero
è poi esclusa anche per quanto attiene alla «maturazione delle
classi e degli scatti di stipendio», e l'anzianità di servizio
riprenderà a decorrere, a partire dal 2014, come se il triennio 2011
- 2012 - 2013 non fosse mai esistito.
Ne deriva che non solo per il triennio in esame ciascun docente
non gode nè dei meccanismi di adeguamento retributivo nè degli
aumenti automatici legati all'anzianità, ma, a partire dal 2014, i
meccanismi di adeguamento e gli scatti riprenderanno a decorrere,
saltando del tutto lo stesso triennio, i cui effetti sull'anzianità
di carriera e sui correlati istituti saranno perduti definitivamente.
Si genera così un'evidente alterazione del meccanismo di
adeguamento delle retribuzioni di cui all'art. 24 della 1egge n. 448
del 1998, finalizzato a salvaguardarne il valore reale rispetto
all'aumento del costo della vita; ne consegue la violazione, per
irragionevolezza ed illogicità, degli artt. 3, 36 e 97 per le
ragioni esposte in epigrafe.
Peraltro, quando in passato si è ritenuto di dover intervenire
sul meccanismi di «adeguamento retributivo» di cui all'art. 24 della
legge n. 448 del 1998 per ridimensionarne temporaneamente la portata
(in misura e con effetti, peraltro, nettamente più modesti di quanto
accade oggi), è stato previsto espressamente che, pur rimanendo
esclusa la corresponsione di arretrati, l'adeguamento riprendesse a
decorrere al cessare della misura temporanea, senza cancellare gli
effetti del tempo decorso (cfr. l'art. 1, comma 576, della legge 27
dicembre 2006, n. 296 - finanziaria 2007; l'art. 69 del d.-1. n. 112
del 2008).
L'irragionevolezza della preclusione si apprezza maggiormente con
la comparazione delle posizioni dei dipendenti «contrattualizzati»,
per i quali non sembra essere operante il medesimo vincolo.
IV) Altri profili di illegittimità costituzionale rilevati
d'ufficio.
Oltre i temi sin qui trattati, i cui contenuti traggono origine e
scaturiscono dalle deduzioni difensive dei ricorrenti, ulteriori
profili di illegittimità costituzionale della disposizione in esame
sono sollevati dal Collegio d'ufficio, richiamando quanto già
esposto e ritenuto nelle ordinanze nr. 89 e 92 del 1.2.2012 di questo
Tribunale.
IVa) Diminuzione temporanea della retribuzione - Disparità di
trattamento ed ingiustificata violazione della proporzione della
retribuzione alla qualità e quantità di lavoro. Lesione del
principio di uguaglianza e del principio di ragionevolezza
legislativa. Lesione del principio di solidarietà sociale, politica
ed economica - Violazione degli artt. 2 e 3 della Costituzione.
Violazione degli artt. 42 e 23 della Costituzione.
IV.1) Riprendendo la prospettiva della qualificazione della norma
come non avente natura tributaria, sussisterebbero ulteriori gli
profili di illegittimità costituzionale appena enunciati.
La norma qui esaminata va a rideterminare, in senso ablativo, un
trattamento economico già acquisito alla sfera del pubblico
dipendente sub specie di diritto soggettivo. Essa, pertanto, va ad
incidere sullo status economico dei docenti universitari alterando
quel sinallagma che è il «proprium» dei rapporti di durata, ed in
particolare dei rapporti di lavoro; basti considerare che sulla
stabilità anche economica si fondano le aspettative, le
progettualità e gli investimenti di lungo periodo - se non
addirittura a vita - del dipendente.
Sebbene nel nostro sistema costituzionale non sia interdetto al
Legislatore di emanare disposizioni atte a modificare in senso
sfavorevole per i beneficiari la disciplina dei rapporti di durata,
anche se l'oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi
perfetti, le disposizioni in esame sembrano non rispettare la
condizione essenziale, ossia che la riforma «in pejus» non trasmodi
in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni
sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l'affidamento del
cittadino nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento
fondamentale dello Stato di diritto (ex multis, Corte Cost., sent. n.
446/2002; ord. n. 327/2001; sentt. nn. 393/2000, 264/2005, 416/1999
n. 282/2005).
Da qui anche la violazione dell'art. 2 della Costituzione: la
novazione oggettiva ed unilaterale del rapporto di lavoro, realizzata
dal d.-l. n. 78/2010, oltre a tradursi nel grave scardinamento di un
principio di rilevanza costituzionale, e quindi indeclinabile, della
materia lavoristica (la proporzionalità tra prestazione e
retribuzione ex art. 36 Cost.), va in fondo a sacrificare la stessa
dignità sociale della persona-lavoratore pubblico, che si trova
soggetto, senza possibilità di difesa, ad aggressioni patrimoniali
sostanzialmente arbitrarie non solo nelle modalità del prelievo, nei
tempi del medesimo e nelle soglie stipendiali cui attingere, ma nello
stesso presupposto (il presentarsi di pretese esigenze finanziarie);
e ciò perchè a determinarlo è lo stesso soggetto (Stato) che opera
il prelievo, avvalendosi della forza congiunta e soverchiante
derivante dall'essere ad un tempo datore di lavoro e Legislatore, e
senza che il destinatario del sacrificio possa essere considerato
direttamente o indirettamente responsabile della crisi finanziaria e
di cassa cui è chiamato a far fronte, derivando quest'ultima da
fattori di squilibrio che sono ascrivibili a responsabilità
(quantomeno politica) dello stesso soggetto che dispone il prelievo
(esecutivo nelle vesti di legislatore; sul punto vedasi meglio
infra).
V) Violazione degli artt. 42 e 97 Cost. Lesione dei principi
costituzionali in tema di ablazione reale e dei principi di buon
andamento ed imparzialità amministrativa.
Ancora, a non riconoscere nell'art 9 comma 2 del d.-l. n. 78/2010
una disposizione tributaria (con conseguente applicazione dell'art.
53 Cost.) e ferme le ragioni di incostituzionalità sin qui
illustrate, un ulteriore sospetto di illegittimità della norma in
esame va tratto dalla sua natura sostanzialmente espropriativa, dal
momento che si dispone nei confronti dei pubblici dipendenti una vera
e propria ablazione di redditi formanti oggetto di diritti quesiti,
senza alcuna indennità, con conseguente violazione dell'art. 42
Cost., secondo cui «La proprietà privata può essere, nei casi
preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi
d'interesse generale».
Non appare dubitabile che l'espropriazione possa astrattamente
colpire (stante l'uso dell'onnicomprensivo termine «proprietà
privata» da parte del Costituente) anche beni mobili fungibili, quale
il denaro (nella specie, gli stipendi pubblici nella misura già
acquisita allo status economico del dipendente); secondo tale
prospettazione, la fattispecie considerata consentirebbe di
qualificare la norma di cui all'art. 9 comma 2 alla stregua di
norma-provvedimento (in coerenza con la natura procedimentale
dell'espropriazione), e dunque ne conseguirebbe la violazione
dell'art. 97 Cost., perchè del provvedimento la norma ha mutuato la
natura, ma ha eliso il procedimento, nel cui ambito vanno convogliate
quelle imprescindibili esigenze di equilibrio dell'esercizio del
potere tipicamente volte ad assicurare il minimo sacrificio, il
giusto equilibrio con l'indennità, nonchè tutte quelle altre
numerose facoltà di partecipazione degli interessati, che consentono
a questi ultimi di verificare la legittimità e l'opportunità delle
scelte cui sono chiamati a contribuire con il loro sacrificio, sia
nell'an, che nel quantum delle misure richieste.
V.1) Ulteriore profilo di illegittimità costituzionale è la
violazione dell'art. 42 cost. per la mancanza di qualsivoglia
indennizzo.
La Consulta ha più volte ribadito che l'obbligo a carico
dell'Amministrazione di corrispondere un indennizzo può essere
soddisfatto mediante «una pluralità di soluzioni astrattamente
ipotizzabili, idonee ad assicurare un serio ristoro (...) in armonia
con i principi costituzionali, tra le quali il legislatore può
operare una scelta» (sent. n. 179/1999). In tal senso il Legislatore
è libero nell'individuare i più idonei sistemi compensativi, ben
potendo optare per misure alternative riparatorie (non economiche ma)
in forma specifica (Corte Cost., sent. 179/1999 ed ord. n. 165/1998),
aspetti questi del tutto obliterati dal legislatore nella fattispecie
in esame.
In accordo con la giurisprudenza che si è occupata delle
condizioni e dei limiti di validità e di sindacabilità delle c.d.
leggi provvedimento (TAR Lazio, Sez. III-Quater, nella sent. n.
12623/07; TAR Puglia, Sez. II Lecce, ord. n. 3631/07), l'inesistenza
di un formale obbligo di «motivare» la norma di rango primario non
esclude che gli adempimenti istruttori compiuti nel corso
dell'elaborazione della legge-provvedimento debbano essere dotati di
effettività, compiutezza ed attendibilità; requisiti, questi, che
la Consulta potrà senz'altro vagliare facendo leva sui fondamentali
principi di imparzialità, buon andamento e ragionevolezza
legislativa.
VI) Violazioni comuni ad entrambe le ipotesi ricostruttive della
normativa (natura tributaria e natura non tributaria della norma) -
Violazione dei precetti di cui agli artt. 2 e 3 della Costituzione
sotto diversi profili.
Quale che sia la natura giuridica che si voglia riconoscere alla
norma in esame, sussistono ulteriori profili di incostituzionalità,
che si prospettano sinteticamente e che negli atti di causa sono ben
più diffusamente illustrati ed argomentati.
VI. 1) Si premette che la Carta Fondamentale, all'art. 3 comma 2,
prevede quale precipuo «compito della Repubblica» (per tale
intendendosi lo Stato-apparato, ossia l'insieme dei pubblici poteri,
ivi compreso il Legislatore) quello di promuovere e garantire
«l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione
politica, economica e sociale del Paese».
Poichè tale partecipazione «economica» non può essere
ovviamente considerata solo dal lato «attivo» ma anche dal lato
«passivo», ovvero inglobando una serie di oneri ed obblighi che ad
essa naturalmente appartengono (tra i quali la contribuzione alle
esigenze finanziarie dell'Erario, a loro volta correlate al
soddisfacimento dei bisogni della comunita'), il fine della norma è
quello di incaricare lo Stato (e perciò tutti i pubblici poteri) di
rimuovere gli squilibri socio-economici esistenti, ossia le
diversificazioni economiche tra categorie sociali diverse, o tra
lavoratori appartenenti ai diversi settori della società civile.
In questo senso, l'aver attribuito la parte predominante dello
sforzo «contributivo» tramite una minore retribuzione ai dipendenti
pubblici, e tra essi ai docenti universitari, introduce forti
discriminazioni nell'eguaglianza sostanziale dei soggetti
dell'Ordinamento per le seguenti ragioni.
VI.2) Viene sottoposta a prelievo una categoria di sicura
«tassabilita'», per via della garanzia della ritenuta alla fonte; al
di là di ogni altra giustificazione ravvisabile nella ratio
dell'istituto, il ricorso al prelievo fiscale è indotto
dall'incapacità (tecnica o politica) di perseguire l'evasione
fiscale, con conseguente vantaggio di fatto per i redditi non
derivanti da lavoro dipendente nel settore pubblico. Come evidenziato
dai ricorrenti, lungi dall'impegnarsi nella predisposizione di
strumenti fiscali efficaci nella prevenzione di tale fenomeno, il
Legislatore statale inconcepibilmente ed intollerabilmente ha
aumentato gli squilibri, trascurando del tutto di colpire le
ricchezze evase al fisco e persino gli introiti derivanti da rendite
ben conosciute (si pensi alle rendite catastali e finanziarie), per
concentrarsi su una fascia specifica di lavoratori, colpevoli
unicamente di possedere la qualità di pubblici impiegati e di avere
redditi facilmente accertabili ed ancora più facilmente
«attaccabili».
VI.3) La soluzione in concreto adottata nel d.-l. n. 78/2010 è
stata probabilmente preferita:
in quanto più «difendibile» da un punto di vista politico -
ossia sul piano dell'accettabilità da parte dell'opinione pubblica
generale, nel momento storico in cui è stata posta in essere;
perchè assume come propria la semplicistica e generalizzante
opinione comune, secondo cui i redditi incisi, per il fatto stesso di
essere «elevati», costituiscono per lo più «prebende di Stato»;
perchè il «tributo», o comunque il prelievo, poteva
comodamente essere qualificato come «riduzione di spesa»; e ciò
naturalmente approfittando della coincidenza tra il soggetto che lo
impone ed il datore di lavoro che si vede ridotto per legge il costo
del lavoro.
Sennonchè, tali ipotesi ricostruttive non consentono di
sostenere la costituzionalità della legge, fermo restando che le
pretese «motivazioni» della manovra concepita a danno dei pubblici
dipendenti non reggono ad un più approfondito esame.
Infatti, la capacità contributiva dei lavoratori dipendenti, e
tra essi dei docenti universitari, è già messa a dura prova da un
sistema fiscale alimentato in grande misura dal meccanismo della
ritenuta alla fonte. Pertanto, prima di assoggettare ad ulteriore
prelievo gli stipendi dei dipendenti pubblici destinatari di
un'elevata retribuzione, si sarebbe dovuto verificare se tali
dipendenti fossero - come effettivamente sono - già sottoposti ad
una schiacciante imposizione fiscale, e conseguentemente concentrare
la «riduzione della spesa» in altri settori, ad esempio frenando il
ricorso sempre più frequente alle consulenze esterne in favore della
Pubblica Amministrazione, oppure - argomento quest'ultimo di
particolare rilievo - incidendo nel settore di tutte le c.d. spese
(latu sensu) «clientelari», di particolare diffusione nel settore
delle Autonomie regionali e locali (di difficoltosa riduzione,
perchè a torto ritenute essenziali alla politica ed alla formazione
del consenso, così come inteso negli ultimi anni, come ad esempio i
contributi a pioggia alle imprese, le spese per iniziative culturali,
aggregative, le spese per società ed enti - satellite della PA, la
formazione e così via).
In altri termini, la manifesta ingiustizia della disposizione
normativa in esame deriva dalla circostanza che vengono imposte
prestazioni patrimoniali personali frutto di una politica di tagli
lineari, che già di per sè produce storture sul terreno
dell'equità e dell'eguaglianza dei cittadini, e che è quella che
meno si attaglia ad imporre sacrifici, perchè non assicura affatto
che tali sacrifici siano effettivamente finalizzati ad una
risoluzione reale dei problemi, che, in definitiva, si sostanziano in
una spesa pubblica in gran parte sovradimensionata per motivi di
disfunzione e clientela.
VII) Tanto premesso, ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della
legge 11 marzo 1953, n. 87, ritenendola rilevante e non
manifestamente infondata, il TAR solleva questione di legittimità
costituzionale dell'art. 9, comma 21, del d.-l. 31 marzo 2010 n. 78,
come convertito in legge 30 luglio 2010 n. 122, per contrasto con gli
artt. 3, 97, 53, 36 e 42 della Costituzione, secondo i profili e per
le ragioni sopra indicate, con sospensione del giudizio fino alla
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana
della decisione della Corte Costituzionale sulle questioni indicare,
ai sensi e per gli effetti di cui agli artt. 79 ed 80 del cpa ed art.
295 c.p.c.
Riserva al definitivo ogni ulteriore decisione, nel merito e
sulle spese

P. Q. M.

Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, ritenuta la
rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 2, comma 21 del d.-l.
31 maggio 2010 n. 78 convertito, con modificazioni, in legge 30
luglio 2010 n.122 in relazione agli artt. 3, 97, 53, 36 e 42 della
Costituzione, dispone la sospensione del giudizio e la trasmissione
degli atti alla Corte Costituzionale.
Rinvia ogni definitiva statuizione in rito, nel merito e sulle
spese di lite all'esito del promosso giudizio incidentale, ai sensi
dell'art. 79 ed 80 del cpa.
Ordina che a cura della Segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e
della Camera dei Deputati.
Così deciso in Reggio Calabria nella camera di consiglio del
giorno 7 marzo 2012 e 4 aprile 2012.

Il Presidente: Leotta


L'estensore: Gatto Costantino