1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1000 del 2-5-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 175 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 febbraio 2002
Ordinanza emessa il 14 febbraio 2002 dal tribunale di Modena sez. distaccata di Sassuolo nel procedimento civile vertente tra Schenetti Emilio contro Comune di Sassuolo ed altri Giustizia amministrativa - Devoluzione al giudice amministrativo delle controversie in materia di edilizia e urbanistica e riserva al giudice ordinario delle sole controversie relative alla determinazione e corresponsione delle indennita' in conseguenza di atti espropriativi o ablativi - Conseguente sottrazione al giudice ordinario delle cause sui diritti soggettivi connessi a comportamenti materiali della pubblica amministrazione in procedure espropriative relative alla gestione del territorio - Eccesso di delega. - D.Lgs. 30 marzo 1998, n. 80, artt. 34, commi 1 e 2, e 35, comma 1. - Costituzione, artt. 76 e 77, primo comma. (002C0339) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1000 del 2-5-2002)

IL TRIBUNALE

In composizione monocramatica, visti gli atti di causa;

Osserva in fatto

Con atto di citazione in data 21 febbraio 2000 Schenetti Emilio
conveniva in giudizio avanti al Tribunale di Modena il Comune di
Sassuolo, la società UNI.CA.PO. scrl, la società ABIT COOP scrl, la
società C.M.E. scrl, la società Cooperativa Edilizia Case popolari
scrl, lo IACP - Istituto autonomo case popolari della provincia di
Modena - e la società Cooperativa di Costruzioni scrl al fine di
sentirli dichiarare tenuti e conseguentemente condannate in solido al
pagamento della somma di lire 1.100.000.000 a titolo di risarcimento
del danno, ritenendosi maturata l'accessione invertita in relazione a
un appezzamento di terreno illegittimamente occupato e trasformato in
modo irreversibile al fine di dare attuazione a un piano per
l'edilizia residenziale pubblica (comparto PEEP) in relazione al
quale il Comune di Sassuolo aveva ceduto il diritto di superficie
agli altri convenuti.
Si costituivano in giudizio i convenuti sollevando eccezioni
pregiudiziali e preliminari con particolare riferimento al difetto di
giurisdizione del giudice adito, alla carenza di legittimazione
passiva dei soggetti attuatori del piano di edilizia residenziale
pubblica nonchè eccezione di incompetenza per territorio.
Con riferimento a quest'ultima eccezione il Presidente del
tribunale a seguito del rilievo della violazione dei criteri di
ripartizione degli affari tra la sede del tribunale e le sezioni
distaccate trasmetteva gli atti alla sezione distaccata di Sassuolo.
Con ordinanza in data 18 giugno 2001, in considerazione della
eccezione di difetto di giurisdizione del giudice adito, il giudice
fissava l'udienza di precisazione delle conclusioni con particolare
riferimento a tale questione.
All'udienza del 12 novembre 2001 il difensore dell'IACP dava atto
che con legge regionale n. 24/01 lo IACP è stato trasformato
nell'azienda Case Emilia Romagna della provincia di Modena (ACER
Modena) che subentra in tutti i rapporti attivi e passivi dello IACP.
All'udienza del 17 dicembre 2001 i difensori delle parti
precisavano infine le rispettive conclusioni indi la causa veniva
trattenuta in decisione previa assegnazione dei termini di cui
all'art. 190 c.p.c.

Osserva in diritto

Ai fini della decisione sulla questione di giurisdizione, e
tenendo presente quanto dedotto dall'attore, che allega una ipotesi
di c.d. accessione invertita per l'illegittima e definitiva
trasformazione di un suo appezzamento di terreno, vengono in rilievo
gli articoli 34 e 35 del d.lgs. n. 80/1998.
Art. 34 comma primo e secondo: "Sono devolute alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad
oggetto gli atti i provvedimenti ed i comportamenti delle
amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed edilizia.
Agli effetti del presente decreto la materia urbanistica concerne
tutti gli aspetti dell'uso del territorio".
Art. 35 comma primo: "Il giudice amministrativo, nelle
controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva ai sensi degli
articoli 33 e 34, dispone, anche attraverso la reintegrazione in
forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto".
Ai fini della decisione della questione di giurisdizione tali
norme sono ancora applicabili, posto che l'art. 7 della legge
205/2000 ha sostituito l'art. 34 riproducendone il contenuto
(peraltro con una integrazione nel primo comma) ma, non avendo
efficacia retroattiva, si applica solo ai giudizi instaurati
successivamente alla sua entrata in vigore.
In merito, è ormai nettamente prevalente la giurisprudenza che,
in relazione all'ampia portata dell'art. 34, al suo esplicito
riferimento anche ai "comportamenti" della pubblica amministrazione,
alla specificazione che la materia urbanistica comprende tutti gli
aspetti dell'uso del territorio, ritiene che nella giurisdizione del
giudice amministrativo rientrano le controversie originate anche da
comportamenti fattuali della pubblica amministrazione, in quanto
connessi con l'esercizio di potestà pubbliche, nelle materie
dell'edilizia e urbanistica.
E, come è noto, nell'ambito dell'istituto, di ricezione
giurisprudenziale, della c.d. accessione invertita ricadono le
ipotesi di annullamento del decreto di esproprio e di quello di
occupazione; di occupazione divenuta illegittima in quanto protratta
oltre il termine di legge; il caso di mancanza, originaria o perchè
successivamente annullata, della dichiarazione di pubblica utilità.
Ne consegue che la presunta controversia rientrando secondo
quanto dedotto da parte attrice nei casi di cui sopra rientra pure
nella sfera di applicabilità delle norme sopra menzionate.
La Cassaz. sez. un., con l'ordinanza 14.4/24.5.2000 n. 43, ha
affermato che l'art. 34 "trasferisce dal giudice ordinario a quello
amministrativo le controversie nelle quali si faccia valere il
diritto alla riacquisizione del bene occupato senza titolo (per
originaria carenza o successiva inefficacia del titolo stesso), il
diritto al risarcimento del danno per occupazione illegittima o il
diritto al risarcimento del danno prodotto dal tradursi
dell'occupazione medesima nella cosidetta accessione invertita o
espropriazione sostanziale". (V. anche Cassaz. Sez. Un. 14.7.2000
n. 494; Trib. Milano 24.6.1999 in Urb. app. 2000, 253; Trib. Catania
22.12.2000 in Urb. app. 2001, 416).
Anche la giurisprudenza dei giudici amministrativi è
prevalentemente orientata nel senso di cui sopra.
Si veda ad es. Consiglio di Stato, sez. IV, 13 settembre 2001
n. 4783 in una ipotesi di richiesta di risarcimento danni a seguito
dell'irreversibile trasformazione dei fondi provocato da un decreto
di occupazione di urgenza riconosciuto illegittimo.
Ancora, il Consiglio giust. amm. regione siciliana, sez. giursd.,
14.6.2001 n. 296, in fattispecie di occupazione acquisitiva, ha
ritenuto la giurisdizione del giudice amministrativo. V. anche
Tribunale amministrativo regionale Puglia sede Lecce 17 gennaio 2000
n. 12; Tribunale amministrativo regionale Basilicata 10 novembre 1999
n. 616; Tribunale amministrativo regionale Umbria 19 agosto 2000
n. 723; Tribunale amministrativo regionale Campania 2 gennaio 2001
n. 5.
Le norme come sopra interpretate hanno il pregio di fornire
chiarezza in una materia in cui spesso le vicende particolari, gli
atti amministrativi, le domande contrapposte o subordinate delle
parti concernono diritti e interessi legittimi e si muovono tra
confini spesso difficilmente delineabili tra le giurisdizioni del
giudice ordinario e di quello amministrativo.
Tuttavia, è dato dubitare della legittimità costituzionale
delle norme sotto il profilo formale dell'eccesso di delega, con
riferimento agli artt. 76 e 77, comma 1, della Costituzione, atteso
che in base all'art. 11, comma 4, lettera g), della legge n. 59/97
compito del legislatore delegato era quello di procedere alla
estensione della giurisdizione amministrativa già esistente
concentrando avanti al giudice amministrativo sia la fase del
controllo di legittimità dell'azione amministrativa sia quella della
riparazione per equivalente, evitando la necessità per il cittadino
di instaurare un successivo separato giudizio avanti al giudice
ordinario.
Peraltro, le tre materie dell'edilizia dell'urbanistica e dei
servizi pubblici costituivano l'ambito all'interno del quale la
giurisdizione amministrativa doveva essere estesa (V. sent. Corte
costituzionale n. 292/2000), mentre gli articoli 34, commi 1 e 2, e
35, comma 1 del d.lgs 80/1998 devolvono alla giurisdizione giudice
amministrativo tutte le controversie relative ad atti provvedimenti e
comportamenti delle amministrazioni pubbliche nelle materie
dell'edilizia e urbanistica (ivi comprese le attività materiali che
danno luogo alle ipotesi di espropriazione acquisitiva o accessione
invertita), con ampliamento anche della definizione della materia
urbanistica, nel senso che questa concerne "tutti gli aspetti
dell'uso del territorio".
La questione di legittimità costituzionale sopra prospettata è
senza dubbio rilevante nel presente giudizio posto che, in caso di
dichiarazione di illegittimità delle menzionate norme, la questione
di giurisdizione andrebbe, risolta, in mancanza di un nuovo
intervento legislativo, applicando i tradizionali canoni di riparto
della giurisdizione.
Va dunque dichiarata la non manifesta infondatezza della
questione di cui sopra con i conseguenziali provvedimenti.

P. Q. M.
Visto 1'art. 23, legge n. 87/1953;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 34, commi 1 e 2, e 35,
comma 1, del decreto legislativo 80/1998 in relazione agli artt. 76 e
77, comma 1, della Costituzione, per eccesso rispetto alla delega
conferita dall'art. 11, comma 4, lettera g), della legge 59/1997;
Dispone immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Sospende il giudizio;
Manda alla cancelleria di provvedere alla notificazione alle
parti e al Presidente del Consiglio dei ministri e alla comunicazione
al Presidente del Senato e al Presidente della Camera dei deputati.
Sassuolo, addì 13 febbraio 2002
Il Giudice: Montorsi
02C0339