1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 19-6-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 270 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 febbraio 2002
Ordinanza emessa il 22 febbraio 2002 dal tribunale amministrativo regionale della Lombardia sul ricorso proposto da Farmacia Corvetto di Valdati Giuseppina &amp; C. S.a.s. ed altre contro ASL citta' di Milano ed altri Farmacia - Regione Lombardia - Disciplina dell'orario settimanale, della chiusura infrasettimanale e festiva, dell'orario giornaliero, dei turni di servizio e delle ferie annuali - Asserita penalizzazione degli utenti e dell'iniziativa economica dei farmacisti - Incidenza sui principi di tutela della salute, di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione e di liberta' di iniziativa economica privata - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 447 (recte: 446)/1988. - Legge Regione Lombardia 3 aprile 2000, art. 21, commi 3, 4, 5, 6, 7 e 8. - Costituzione, artt. 32, 41 e 97. (002C0522) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 19-6-2002)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATORE REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso R.G. 2328/01
proposto da Farmacia Corvetto di Valdati Giuseppina e C. s.a.s.,
farmacia Scevola di Vecchi Maria Orsola e C. s.as., Farmacia S. Siro,
Farmacia Castoldi e Farmacia Carlo Erba, tutte in persona dei
rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese
dagli avv.ti Maienza Mario, Conte Riccardo, Viola Simona e Bucello
Mario, presso il cui studio in Milano, p.zza Eleonora Duse n. 1, sono
elettivamente domiciliate;
Contro: ASL, città di Milano, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Avolio
Vincenzo, presso il cui studio in Milano, via Gian Galeazzo n. 16, è
elettivamente domiciliata; regione Lombardia, in persona del
Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Colombo
Alberto, Vivone Pio Dario è Santonocito Alessandra, presso il cui
studio in Milano, via F. Filzi n. 22, è elettivamente domiciliata;
Associazione chimica farmaceutica lombarda, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti
Cavallaro Francesco e Duchi Claudio, presso il cui studio in Milano,
via Cavallotti n. 13 e elettivamente domiciliata; ordine dei
farmacisti di Milano e Lodi, in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Nicoloso Bruno Riccardo
e Clemente Elena, presso il cui studio in Milano, via Puccini n. 2,
è elettivamente domiciliato; farmacia Affori, farmacia Garibaldi,
farmacia Santa Teresa, farmacia San Carlo, farmacia Toschi, non
costituite in giudizio;
Per l'annullamento della nota 30 aprille 2001, avente ad oggetto
il calendario dei turni e ferie delle farmacie della città di Milano
per l'anno 2001, nella parte in cui determina l'orario di apertura e
chiusura e il periodo delle ferie delle farmacie ricorrenti.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della ASL, della
regione, dell'Associazione chimica farmaceutica lombarda e
dell'ordine dei farmacisti;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi all'udienza del 22 novembre 2001 (relatore dott. Rita
Cerioni) i procuratori delle ricorrenti e delle amministrazioni
resistenti, nonchè dei controinteressati;
Ritenuto in fatto e diritto quanto segue:

F a t t o

Le ricorrenti impugnano il calendario fissato dalla ASL città di
Milano per le farmacie e riferito all'anno 2001; ritenendo che le
limitazioni di orario, turni e ferie, ivi previste, dettate dalla
legge regionale n. 21 del 3 aprile 2000, siano illegittime, perchè
in contrasto con gli artt. 3, 41, 32 e 97 della Costituzione.
Resistono la ASL, la regione ed i controinteressati che reputano
il ricorso infondato.

D i r i t t o

1. - A parere del Collegio la soluzione della questione di
costituzionalità sollevata dalle ricorrenti è rilevante ai fini
della decisione del ricorso, in quanto solo qualora le norme della
legge regionale n. 21/2000 fossero giudicate incostituzionali il
ricorso potrebbe essere accolto.
La vigenza di tale legge, della quale il calendario impugnato è
atto esecutivo, ostacola, infatti, l'accoglimento del ricorso.
2. - La questione di costituzionalità della legge regionale
n. 21/2000, in riferimento agli artt. 32, 41 e 97 della Costituzione
non è manifestatamente infondata.
3. - Il servizio pubblico svolto dalle farmacie è rivolto a
soddisfare le esigenze degli utenti, i quali devono essere messi in
condizione di potervi accedere senza eccessive difficoltà e in molte
occasioni con tempestività.
La pianta organica delle farmacie ed il contingentamento di esse
è funzionale a tale scopo, perchè da un lato consente agli utenti
di avere ad una ragionevole distanza dal proprio domicilio il
servizio farmaceutico, e dall'altro consente alle farmacie di avere
un teorico bacino d'utenza che garantisce un profitto economico
pressochè sicuro, anche nell'ipotesi in cui l'ubicazione non sia
favorevole.
È evidente che in concreto non vi è alcuna certezza che gli
utenti residenti in una determinata zona accedano alla farmacia
prevista in pianta organica per quella zona. Moltissimi sono i
fattori che possono indurre gli utenti a scelte diverse.
La pianta organica ed il contingentamento delle sedi
farmaceutiche devono, dunque, essere visti in funzione del servizio
pubblico espletato a tutela della salute dei cittadini e non già, o
non solo, in funzione degli interessi economici dei farmacisti, con
la conseguenza che ogni limitazione deve essere valutata in rapporto
agli interessi dei cittadini utenti.
In tale prospettiva il contingentamento delle sedi, secondo il
Collegio, è in armonia con il diritto "fondamentale" alla salute
tutelato dall'art. 32 della Costituzione, mentre i limiti imposti
all'assetto organizzativo delle farmacie, alle quali la legislazione
regionale lombarda preclude di attuare orari più favorevoli
all'utenza rispetto a quelli minimi, risultano di dubbia
costituzionalità.
Non v'è dubbio, infatti, che un orario maggiore di quello
imposto dalla legge faciliti l'accesso al servizio, nè esso può
rappresentare un credibile motivo di sviamento della clientela,
soprattutto quando la farmacia opera in situazioni disagiate, ma
anche monopolistiche.
Le attuali limitazioni d'orario non sembrano a beneficio
dell'utenza e, della sua salute; i turni, necessari per soddisfare
una domanda dell'utenza in orari di chiusura delle farmacie, non sono
imposti nell'interesse economico dei singoli farmacisti; d'altro
canto la chiusura per ferie delle farmacie non avvantaggia
sicuramente gli utenti, ma è relazionata al diritto al riposo del
titolare della farmacia.
Tale disciplina tuttavia sembra non tenere conto di alcuni
aspetti.
Infatti, la mobilità degli utenti investe anche il settore
farmaceutico, soprattutto se si considera che l'offerta delle
farmacie non è limitata ai soli farmaci dispensati dal S.S.N., ma è
estesa a tutta una serie di prodotti collaterali, per cui se ancora
può ritenersi privilegiata la vicinanza, in numerosi casi, la scelta
della farmacia può essere dettata dalla maggiore efficienza, da una
migliore organizzazione, dalla diversificazione dei prodotti, dalla
pronta disponibilità di essi, etc. Già ora questi fattori
influenzano la clientela a parità di orari, indipendentemente dal
bacino di riferimento.
Va inoltre considerato che negli ultimi anni l'assetto
organizzativo delle farmacie è notevolmente mutato, per cui quelle
limitazioni finalizzate al riposo del farmacista difficilmente hanno
ancora ragione di esistere ove si consideri la presenza di più
collaboratori nell'ambito di ogni singola farmacia che consente una
turnazione interna ragionevole, come per qualsiasi altro esercizio
commerciale. In ogni caso una liberalizzazione degli orari potrebbe
favorire una diversa organizzazione delle farmacie, con recupero
anche di posti di lavoro.
La scelta degli orari e dei turni, fermo restando il minimo
obbligatorio, consentirebbe al singolo farmacista, in relazione alle
sue esigenze e alla sua organizzazione, la valutazione della
convenienza economica, senza porre a rischio di sopravvivenza le c.d.
sedi disagiate, le quali, proprio perchè tali, sono quelle più al
riparo dalla concorrenza.
In questo contesto una liberalizzazione degli orari accrescerebbe
l'efficienza del servizio sanitario in conformità al richiesto buon
andamento di cui all'art. 97.
L'assioma secondo cui il contingentamento comporta
necessariamente una limitazione della concorrenza nel servizio
farmaceutico non può ritenersi scontato.
Tali limiti, ritenuti essenziali dai resistenti al fine di
garantire condizioni di parità per chi esercita il servizio
farmaceutico, in realtà penalizzano gli utenti e l'iniziativa
economica dei farmacisti, in una condizione di impossibile o ridotta
espansione economica.
Se è ben vero che la domanda di farmaci dispensati dal S.S.N.
può considerarsi anelastica, non altrettanto può dirsi per gli
altri prodotti (compresi i farmaci alternativi) venduti nelle
farmacie che sottintendono un percorso commerciale non diverso da
quello di altri esercizi commerciali, e per il quale la farmacia può
avvantaggiarsi da una maggiore libertà di orario e di
organizzazione.
Al riguardo non può prescindersi dall'evoluzione normativa e
dagli stili di vita sopravvenuti alla sentenza della Corte
n. 447/1988.
Va sottolineato che dopo tale sentenza vi è stata una
progressiva liberalizzazione dell'attività commerciale, degli orari
e, in applicazione di normative comunitarie, una maggiore attenzione
ai principi di concorrenza (v. decreti legislativi nn. 114/1998 e
287/1990), che non possono essere ignorati nel valutare la
legittimità della legge regionale in esame.
Se è ben vero, come affermato nella sentenza n. 447/1988, che il
contemperamento delle diverse tutele è rimesso alla discrezionalità
del legislatore regionale, tuttavia non appare possibile omettere un
esame della razionalità delle scelte effettuate in funzione di dette
tutele, tanto più laddove alcune di esse (quali il diritto alle
ferie, gli orari etc.) sembrano non costituire più un ostacolo
insormontabile.
Alla luce di tali considerazioni appare non manifestatamente
infondata la questione di legittimità costituzionale degli articoli
3, 4, 5, 6, 7 ed 8 della legge regionale n. 21 del 3 aprile 2000 in
riferimento agli art. 32, 97 e 41 della Costituzione.
Il presente giudizio va, pertanto, sospeso, con conseguente invio
degli atti alla Corte costituzionale.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestatamente infondata la questione
di legittimità costituzionale degli artt. 3, 4, 5, 6, 7 ed 8 della
legge regionale della Lombardia n. 21 del 3 aprile 2000, in relazione
agli artt. 32, 97 e 41 della Costituzione;
Sospende il giudizio;
Trasmette gli atti alla Corte Costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata al presidente
della giunta della Regione Lombardia ed alle parti;
Dispone che l'ordinanza medesima sia comunicata al Presidente del
consiglio regionale della Regione Lombardia.
Così deciso nella camera di consiglio del 22 novembre 2001
collegio così composto:
Il Presidente: Vacirca
L'estensore: Cerioni
02C0522