1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 9-11-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 231 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 marzo 2011
Ordinanza del 9 marzo 2011 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia - Sezione staccata di Brescia - sul ricorso proposto da Elleci Costruzioni Srl contro Comune di Montichiari, Regione Lombardia e Provincia di Brescia.. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Lombardia - Disposizioni di salvaguardia per l'aeroporto di Montichiari - Divieto di interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio ad eccezione di quelli espressamente autorizzati dalla legge censurata - Lesione del principio di uguaglianza - Violazione del principio di liberta' di iniziativa economica privata - Violazione del principio di giusto indennizzo in caso di vincoli espropriativi - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione di principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale in materia. - Legge della Regione Lombardia 27 febbraio 2007, n. 5, art. 14, come modificato dall'art. 14 (recte: art. 1) della legge della Regione Lombardia 31 marzo 2008, n. 5, dall'art. 4 della legge della Regione Lombardia 23 dicembre 2008, n. 33, e dall'art. 23 della legge della Regione Lombardia 5 febbraio 2010, n. 7. - Costituzione, artt. 3, 41, 42, 97 e 117, comma terzo. (011C0635) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 9-11-2011)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 837 del 2008, proposto da Elleci Costruzioni Srl,
rappresentato e difeso dall'avv. Ramona Fusi, con domicilio eletto
presso Ramona Fusi in Brescia, via XX Settembre, 66;
Contro il Comune di Montichiari;
Nei confronti della Regione Lombardia, rappresentato e difeso
dall'avv. Piera Pujatti, con domicilio eletto presso Donatella Mento
in Brescia, via Cipro, 30; Provincia di Brescia;
Per l'annullamento del provvedimento prot. 14063/X.9 del
4/6/2008, a firma del dirigente del Dipartimento Politiche del
Territorio del Comune di Montichiari, recante diniego all'istanza di
permesso di costruire, nuova palazzina residenziale, contrada
Bellandi, nonchè di ogni altro atto, connesso, presupposto e
conseguente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Lombardia;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 gennaio 2011 il
dott. Sergio Conti e uditi per le parti i difensori come specificato
nel verbale;
Con ricorso notificato il 23 luglio 2008 e depositato presso la
Segreteria della Sezione il 19 agosto 2008, Elleci costruzioni Srl
impugna il provvedimento, in data 4 giugno 2008, del dirigente del
Dipartimento politiche del territorio del Comune di Montichiari
recante il diniego di rilascio di permesso di costruire per la
realizzazione, in via Bellandi n. 26, di un nuovo edificio
residenziale di cui alla domanda presentata in data 24 aprile 2008
(assunta al prot. n. 14063).
In punto di fatto, la ricorrente evidenzia:
di essere proprietaria di un'area in località Bellandi,
azzonata dal PRG vigente come B2 «residenziale di completamento
semintensivo», acquistata in data 6 luglio 2006 (doc. 1) e di aver
stipulato il 26 luglio 2006 contratto di mutuo fondiario (doc. n. 2)
in vista dell'edificazione sullo stesso;
che detto terreno risulta ricompreso all'interno della zona
delimitata dall'art. 100, secondo comma, delle NTA del PTCP approvato
dalla Provincia di Brescia il 21 aprile 2004 («nelle aree interne al
poligono delimitato: a nord, dalla poligonale di cui alla Tav. 1.1.;
ad est, dalla ex S.S. 236 "Goitese", a sud, dalla ex S.S. 668
"Lenese"; a ovest, dalla linea ferroviaria Brescia-Parma - così come
riportati nella tavola stessa," per la quale "fino all'approvazione
del Piano Territoriale d'Area per l'aeroporto G. D'Annunzio o di
specifici Accordi di programma, e comunque non oltre tre anni
dall'approvazione del PTCP" si prevede che "l'attività edificatoria
ammessa limitatamente agli interventi di manutenzione, restauro e
ristrutturazione edilizia degli edifici esistenti senza mutamenti di
destinazione azione d'uso a scopo residenziale; s'intendono tendono
altresì operanti, nelle more suddette, le servitù attualmente in
essere per gli aeroporti civili e militari»);
che l'art. 52 delle NTA del vigente PRG di Montichiari (cfr.
il doc. 5) riprende testualmente detta disposizione del PTCP;
che la Provincia di Brescia - alla quale la Regione con
delibera G.R. n. VII/7062 del 23 novembre 2001 ha delegato il compito
di procedere alla redazione del Piano d'area - con la delibera
consiliare n. 22 del 29 giugno 2006 (doc. 6) ha preso atto, ai sensi
dell'art. 21 della L.R n. 12/05, dello schema di piano d'area, nel
quale il terreno di proprietà ricade nella «zona blu», relativamente
alla quale (art. 17) è ammessa la possibilità di completare le
previsioni dei PRG vigenti;
che nell'imminenza della scadenza del regime di salvaguardia,
la Regione Lombardia ha emanato la L.R. 27 febbraio 2007 n. 5, con la
quale, all'art. 14 (recante la rubrica «Disposizioni di salvaguardia
per l'aeroporto di Montichiari») si dispone: «Al fine di non
compromettere il potenziamento dell'aeroporto di Montichiari, secondo
quanto previsto dagli strumenti della programmazione regionale, fino
all'entrata in vigore del relativo piano territoriale regionale
d'area ai sensi dell'art. 20 della legge regionale 11 marzo 2005, n.
12 (legge per il governo del territorio) e comunque non oltre
quindici mesi dall'entrata in vigore della presente disposizione, si
applicano le disposizioni di salvaguardia di cui al presente
articolo.»;
che, con l'art. 14 della L.R 31 marzo 2008 n. 5, la norma
veniva ancora prorogata sino al 31 dicembre 2008;
che, in corso di causa, sono sopravvenute ulteriori proroghe
del termine di scadenza della misura di salvaguardia: a) con l'art. 4
della L.R. 23 dicembre 2008 n. 33 il termine del 31 dicembre 2008 è
stato protratto al 30 giugno 2010; b) con 1'art. 23 della L.R 5
febbraio 2010 n. 7, al 30 giugno 2011.
Tanto premesso, Elleci Costruzioni pone in luce:
che, in data 24 aprile 2008, non potendo più protrarre la
realizzazione della costruzione preventivata, per la quale aveva
contratto un oneroso mutuo fondiario, presentava domanda di rilascio
di permesso di costruire per la realizzazione di un nuovo edificio
residenziale di cui alle allegate tavole progettuali (doc. n. 10
della ricorrente);
che il Dipartimento politiche del territorio del Comune di
Montichiari - con nota 7 maggio 2008 n. 1506 (doc. 11 della
ricorrente) - le comunicava, ex art. 10-bis legge n. 241/1990, che il
permesso di costruire, non poteva essere accolto in quanto:
«L'intervento è compreso entro il perimetro del piano d'area (art.
20 L.R. n. 12/2005) dell'aeroporto di Montichiari nel quale non sono
consentiti nuovi interventi se non quelli previsti da piani attuativi
(P.L.) vigenti così come dispone l'art. 100 del PTCP e successive
conferme ed integrazioni (L.R. n. 5/2007 e L.R. n. 5/2008)», con
invito a trasmettere osservazioni entro 10 giorni (doc. n. 11 della
ric.);
di aver, con nota in data 20 maggio 2008, evidenziato al
Comune che la proroga del termine da aprile 2007 a giugno 2008 così
come quella al dicembre 2008, risultava «palesemente
incostituzionale»;
che il Comune - con 1'impugnato provvedimento in data 4
giugno 2008 - opponeva il diniego definitivo, rilevando che «le
considerazioni presentate (in data 21 maggio 2008, prot. 16729) non
consentono di disapplicare la disciplina normativa sovraordinata che
impone il divieto di nuove edificazioni nell'ambito del piano d'area
(art. 20 L.R. n. 12/2005) dell'aeroporto di Montichiari, divieto
introdotto dall'art. 100 del PTCP, recepito all'art. 52 delle Norme
tecniche di attuazione del vigente PRG e successivamente confermato
con le LL.RR. n. 5/2007 e 5/2008».
La ricorrente articola le seguenti doglianze:
1) Violazione dell'art. 12 DPR 6 giugno 2001 n. 380 e art. 36
L.R. 11 marzo 2005 n. 12; sostenendo che, in forza delle predette
disposizioni, la misura di salvaguardia non può eccedere il termine
di tre anni;
2) Violazione del combinato disposto dell'art. 12 c. 3 TU
edilizia e art 14. L.R. 5/2007; dovendosi ritenere l'opera proposta
conforme agli strumenti urbanistici e non in contrasto con lo schema
di piano territoriale d'area;
3) Eccesso di potere per insufficienza della motivazione;
lamentando la mancata esplicitazione delle ragioni della assunta non
compatibilità dell'intervento;
4) Eccesso di potere per carenza istruttoria; per non avere
effettuato l'Amministrazione alcuna verifica in ordine alla
compatibilità con le previsioni del progetto di piano d'area.
5) Questione di legittimità costituzionale dell'art. 14
della L.R. 27 febbraio 2007 n. 5, come notificata dalla L.R. n. 5 del
2008 in relazione agli artt. 3, 41, 42, 43 (recte 97), 117 Cost.
La ricorrente formula altresì richiesta di risarcimento del
danno in forma specifica e riserva di agire per eventuali ulteriori
danni.
Con separata sentenza non definitiva in pari data la Sezione ha
esaminato e respinto il secondo, terzo e quarto motivo di ricorso, in
quanto fondati sul non condivisibile presupposto che l'opera da
realizzarsi non sarebbe ope legis vietata, bensì se ne dovrebbe
verificare in concreto l'eventuale contrasto con lo schema di piano
territoriale d'area.
In relazione al primo motivo, con la predetta sentenza, è stato
rilevato che la tesi di parte ricorrente - secondo cui la misura di
salvaguardia non può eccedere il termine di tre anni giusta quanto
disposto dall'art. 12 DPR 6 giugno 2001 n. 380 e dall'art. 36 L.R 11
marzo 2005 n. 12 - non può essere condivisa, posto che nella
fattispecie è stata fatta applicazione di una disposizione
legislativa regionale (l'art. 14 L.R 27 febbraio 2007 n. 5) che, in
relazione ad uno specifico strumento urbanistico (il piano d'area
aeroportuale di Montichiari), impone una particolare misura di
salvaguardia, determinandone anche la durata (il cui termine finale
è stato più volte protratto con successive leggi regionali). In
tale contesto, il richiamo alla disposizione di cui all'art. 12 del
DPR n. 380/01 è del tutto fuori luogo, così come pure quello
all'art. 36, quarto comma, della L.R 12/05 che regolamenta, in via
generale, la durata delle misure di salvaguardia in relazione
all'intervenuta adozione del piano urbanistico.
Inoltre, va escluso che la conclusione di cui all'evocata
decisione n. 2/08 dell'Ad. plen. del Cons. St. possa trovare
applicazione anche alla presente fattispecie. Infatti, il
ragionamento giuridico ivi svolto attiene esclusivamente al rapporto
fra norma regionale precedente e legge nazionale sopravvenuta
implicante l'affermazione di nuovi principi fondamentali (pervenendo
all'affermazione dell'effetto di abrogazione implicita della norma
regionale precedente in contrasto con tali principi). Tale principio
non ha invece alcuna rilevanza per l'ipotesi, che qui viene in
rilievo, di approvazione di una nuova norma regionale successiva
all'enunciazione di principi fondamentali da parte della legge
nazionale. In tale secondo caso si pone non già questione di effetto
abrogativo bensì di possibile illegittimità costituzionale delle
norma regionale per violazione dei limiti di competenza posti
dall'art. 117, terzo comma, della Cost.
Il primo motivo quindi dovrebbe essere anch'esso essere respinto,
residuando quindi di solamente la disamina della questione, sollevata
dalla scorrente, di legittimità costituzionale della norma di cui
all'art. 14 della L.R. 27 febbraio 2007 n. 5, che stabilisce la
misura di salvaguardia, nonchè delle successive proroghe del termine
finale della stessa, disposte con le LL. RR. 31 marzo 2008 n. 5, 23
dicembre 2008 n. 33 e 5 febbraio 2010 n. 7.
Solamente in caso di accoglimento della questione da parte della
Corte costituzionale, con conseguente venir meno della predetta
specifica norma, sarebbe infatti possibile addivenire
all'accoglimento del primo motivo di gravame, da ciò la rilevanza
della questione proposta.
La questione di costituzionalità è sollevata dalla ricorrente-
con il quinto motivo di gravame- in relazione ai seguenti parametri
costituzionali:
all'art. 3 della Costituzione, in quanto la disciplina
legislativa regionale pone un'irragionevole differenza di trattamento
tra i proprietari delle aree comprese nell'ambito interessato dal
futuro piano d'area aeroportuale (il quadrilatero descritto dall'art.
100 del PTCP) e gli altri proprietari dei medesimo Comune;
all'art. 41 Cost. sostenendo che le continue reiterazione del
regime di salvaguardia, l'assoluta incertezza su quale possa essere
il destino delle aree assoggettate allo stesso in assenza di un piano
adottato, la realistica prospettiva che il predetto regime venga
ulteriormente prorogato per un tempo futuro incerto, convergono nel
determinare una situazione che impedisce di operare qualsiasi
investimento nell'area in questione, sicchè l'illegittimo divieto di
costruire in assenza di qualsiasi tipo di indennizzo realizza la
penalizzazione delle piccole imprese del settore delle costruzioni
come la ricorrente;
all'art. 42 Cost. poichè i proprietari delle aree
edificabili comprese nella zona non possono realizzare nuove
costruzioni anche se coerenti con gli strumenti urbanistici vigenti e
contestualmente si trovano nell'impossibilità di commercializzare
gli immobili in questione ovvero di programmarne il futuro utilizzo a
causa dell'assoluta incertezza in ordine a quando il piano d'area
sarà approvato e quali potrebbero essere i contenuti dello stesso.
Inoltre, il sostanziale svuotamento del diritto reale è stato
determinato dal legislatore regionale in assenza di qualsiasi
indennizzo e non già per perseguire l'interesse pubblico quanto
piuttosto per consentire l'inerzia dell'amministrazione che sino alla
data di proposizione del ricorso non aveva ancora provveduto neppure
all'adozione del piano d'area;
all'art. 97 Cost., trattandosi di disposizione legislativa
ascrivibile nella categoria delle leggi provvedimento - ossia atti
formalmente legislativi destinati a tenere luogo del provvedimento
amministrativo in quanto dispongono in concreto su casi e rapporti
specifici. Richiamando l'insegnamento di cui alla sentenza 20 luglio
2007 n. 314 della Corte costituzionale, viene sottolineato che sia la
norma originaria (di cui all'art. 14 della L.R n. 5/2007) sia le
proroghe disposte con le leggi successive sopra richiamate hanno
determinato la protrazione del regime di salvaguardia,
originariamente posto in via amministrativa dall'art. 100 del PTCP
(piano territoriale di coordinamento provinciale) di Brescia, senza
porre in essere alcuna verifica circa la necessità di sacrificare
ulteriormente i beni della vita dei privati, i quali avevano ormai
maturato il legittimo affidamento alla riespansione del proprio
diritto;
all'art. 117 della Cost., ponendo in luce l'avvenuto
superamento, da parte del legislatore regionale, dell'ambito della
potestà legislativa regionale, in quanto in tema di misure di
salvaguardia (rientrante nell'ambito della materia governo del
territorio e quindi di legislazione concorrente), la Regione può
dettare norme specifiche solo all'interno temo dei limiti posti dalla
legge statale e nel rispetto dei principi posti dallo Stato, mentre
la norma in questione in contestazione ha provveduto non solo a
superare il limite massimo di 5 anni ma addirittura ha imposto le
misure di salvaguardia senza che sia neppure intervenuta l'adozione
del piano territoriale d'area.
Va innanzitutto rilevato che la sollevata questione di
costituzionalità risulta rilevante.
Invero, come evidenziato dalla stessa ricorrente (cfr. pag. 17
dell'atto di ricorso), la misura di salvaguardia invocata dal Comune
non deriva da strumenti urbanistici, dato che l'art. 100 del PTCP
(espressamente richiamato dal PRG all'art. 52) ha cessato di avere
efficacia alla data del 21 aprile 2007, bensì dell'art. 14 della
L.R. n. 5/2007 (e successive modificazioni). Ove quindi la
disposizione normativa regionale dovesse essere dichiarata
incostituzionale il regime di salvaguardia non sarebbe applicabile al
caso di specie e conseguentemente il permesso di costruire potrebbe
essere rilasciato, posto che la destinazione dell'area di proprietà
della ricorrente - all'atto di proposizione della domanda e di
assunzione del diniego - era B2 «residenziale di completamento
semintensivo».
La proposta questione di costituzionalità non risulta
manifestamente infondata.
La norma sospettata d'incostituzionalità l'art. 14 (Disposizioni
di salvaguardia per l'aeroporto di Montichiari) della L.R. 27
febbraio 2007 n. 5 così recita (nel testo attualmente in vigore):
«1. Al fine di non compromettere il potenziamento
dell'aeroporto di Montichiari, secondo quanto previsto dagli
strumenti della programmazione regionale, fino all'entrata in vigore
del relativo piano territoriale regionale d'area ai sensi dell'art.
20 della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (legge per il governo
del territorio) e comunque non oltre il 30 giugno 2011, si applicano
le disposizioni di salvaguardia di cui al presente articolo.
2. Nell'ambito individuato dal comma 5 è vietato ogni
intervento di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio,
ad eccezione dei seguenti interventi relativi a edifici esistenti:
a) manutenzione ordinaria e straordinaria;
b) restauro e risanamento conservativo;
c) ristrutturazione edilizia non comportante cambio di
destinazione d'uso in senso residenziale;
c-bis) ampliamenti previsti negli strumenti urbanistici
vigenti, non comportanti cambio di destinazione azione d'uso, sino ad
un massimo del 20 per cento della superficie lorda di pavimento (SLP)
per le attività produttive, e sino ad un massimo del 10 per cento
della superficie lorda di pavimento (SLP) per la funzione
residenziale, senza possibilità di incremento delle unità
immobiliari.
3. Sono comunque fatte salve:
a) la possibilità di realizzare interventi strettamente
connessi all'esercizio delle attività aeroportuali attuali;
b) la realizzazione degli interventi già assentiti e di
quelli previsti da piani urbanistico-edilizi attuativi vigenti.
4. Sono altresì possibili, previa deliberazione del
Consiglio regionale, su proposta della Giunta regionale, attestante
la sussistenza di condizioni di compatibilità rispetto al
potenziamento dell'aeroporto:
a) l'attuazione delle previsioni di strumenti di
pianificazione approvati dalla Regione;
b) l'approvazione e la successiva attuazione di accordi di
programma di rilevanza regionale, già avviati alla data di entrata
in vigore della presente disposizione;
c) l'autorizzazione e la successiva attuazione di
iniziative finalizzate al recupero e/o smaltimento dei rifiuti.
5. La disciplina di cui ai commi 2, 3 e 4 trova applicazione
nell'ambito A individuato dalla Delib.G.R. 25 novembre 2009, n.
8/10637».
La norma vieta, in via di salvaguardia, l'intervento richiesto
dall'odierna ricorrente (nuova edificazione) per una durata temporale
(considerando l'attuale scadenza al 30.6.2011) già superiore ai 4
anni, essendo intervenuta nel febbraio 2007.
Va notato che tale salvaguardia legislativa si va ad aggiungere a
quella, disposta in via amministrativa dall'art. 100 del PTCP
(approvato il 21 aprile 2004), che imponeva la salvaguardia per tre
anni («... fino all'approvazione del Piano Territoriale d'Area per
l'aeroporto G. D'Annunzio o di specifici Accordi di programma, e
comunque non oltre tre anni dall'approvazione del PTCP l'attività
edificatoria è ammessa limitatamente agli interventi di
manutenzione, restauro e ristrutturazione edilizia degli edifici
esistenti senza mutamenti di destinazione d'uso a scopo
residenziale... »).
In sostanza si è disposto un congelamento di aree, come quella
in questione, classificate come edificabili dal PRG, per una durata
superiore ai 7 anni.
Si pone quindi il dubbio della legittimità costituzionale della
norma regionale che ha legificato il termine di salvaguardia
protraendolo ben oltre i tre anni.
Al riguardo vanno svolte le seguenti ulteriori considerazioni.
Le misure di salvaguardia hanno lo scopo di impedire mutamenti
degli assetti urbanistici ed edilizi che si potrebbero porre poi in
contrasto con le nuove previsioni pianificatorie.
Sia la norma nazionale (art. 12, comma 3, del D.P.R. 6 giugno
2001 n. 380) sia la norma regionale (art. 36 L.r. n. 12 del 2005)
prevedono che, in caso di contrasto dell'intervento oggetto della
domanda di permesso di costruire con le previsioni di strumenti
urbanistici adottati, è sospesa ogni determinazione in ordine alla
domanda.
La misura di salvaguardia comporta dunque la sospensione
dell'esame della domanda edificatoria, quale misura soprassessoria
che si giustifica per la variazione ancora imperfetta della
disciplina urbanistica, ma non anche il definitivo rigetto della
stessa (cfr. ex multis T.A.R Salerno, sez. II, 30 settembre 2010 n.
11158).
Invero, un diniego non troverebbe giustificazione per la mera non
conformità con una disposizione che potrebbe anche, nel corso
ulteriore del procedimento, non essere approvata dall'autorità
regionale e, dunque, non entrare mai in vigore.
La disposizione di cui all'art. 14 della L.R. n. 5 del 2007 si
connota per alcune peculiarità che la distinguono dalle ordinarie
misure di salvaguardia:
a) non prevede una sospensione della decisione bensì pone
direttamente un divieto di realizzazione di determinati interventi
edilizi;
b) non è correlata all'intervenuta adozione di un piano
urbanistico ma è disposta in previsione della futura entrata in
vigore del piano d'area del quale (al momento dell'approvazione della
legge) non v'era stata che l'avvio della progettazione;
c) sebbene in origine avesse un termine massimo di durata
(tre anni, a prescindere dal sopravvenire o meno dell'approvazione
del piano d'area), per effetto delle proroghe intervenute negli anni
2008/2010 ha ora una durata superiore ai quattro anni.
In relazione a tali caratteristiche deve ritenersi che tale
previsione legislativa si presti ad essere sospettata di
incostituzionalità, in relazione ai parametri costituzionali
invocati dalla ricorrente e sopra riportati.
In relazione alla violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
(seguendo l'impostazione di cui alla decisione n. 2 del 7 aprile 2008
dell' Ad. Plen. del Consiglio di Stato) va rilevato che:
l'art. 12, comma 3, del D.P.R n. 380 del 2001 va considerato
norma che esprime un principio fondamentale (in relazione a quanto
disposto dall'art. 1, comma 1, del medesimo D.p.r. n. 380/2001,
secondo cui «il presente testo unico contiene i principi fondamentali
e generali e le disposizioni per la disciplina dell'attività
edilizia», nonchè i commi 1 e 3 dell'art. 2, secondo cui,
rispettivamente, «le regioni esercitano la potestà legislativa
concorrente in materia edilizia nel rispetto dei principi
fondamentali della legislazione statale desumibili dalle disposizioni
contenute nel testo unico» e «le disposizioni, anche di dettaglio,
del presente testo unico, attuative dei principi di riordino in esso
contenuti, operano direttamente nei riguardi delle regioni a statuto
ordinario, fino a quando esse non si adeguano ai principi medesimi»);
l'art. 12, comma 3, del T.U. per l'edilizia ha inteso (nel
riprendere i contenuti sostanziali dell'articolo unico della legge n.
1902 del 1952) esprimere il principio che le amministrazioni locali
debbono definire tempestivamente l'iter procedimentale conseguente
all'adozione degli strumenti urbanistici generali con il loro
tempestivo invio agli organi deputati alla loro approvazione,
correlando agli eventuali ritardi burocratici un regime di minor
favore, volto, essenzialmente, ad evitare le strumentalizzazioni che
un non sollecito esercizio dell'azione amministrativa renderebbe
possibile e (con contenuti in certo modo sanzionatori delle spesso
defatiganti lungaggini amministrative) a favorire una maggiore
responsabilizzazione degli amministratori locali, in funzione anche
dell'esigenza di tutelare il valore costituzionale della proprietà e
delle connesse facoltà edificatorie.
Come rilevato nella sentenza n. 282 del 26 giugno 2002 della
Corte costituzionale, «La nuova formulazione dell'art. 117, terzo
comma, rispetto a quella previgente dell'art. 117, primo comma,
esprime l'intento di una più netta distinzione fra la competenza
regionale a legiferare in queste materie e la competenza statale,
limitata alla determinazione dei principi fondamentali della
disciplina. Ciò non significa però che i principi possano trarsi
solo da leggi statali nuove, espressamente rivolte a tale scopo.
Specie nella fase della transizione dal vecchio al nuovo sistema di
riparto delle competenze, la legislazione regionale concorrente
dovrà svolgersi nel rispetto dei principi fondamentali comunque
risultanti dalla legislazione statale già in vigore.».
Va rilevato che, con la sentenza n. 343 del 29 luglio 2005, la
Corte costituzionale - chiamata a pronunciarsi sulla legittimità
costituzionale degli articoli 4 e 30 della legge della Regione Marche
5 agosto 1992, n. 34 (Norme in materia urbanistica, paesaggistica e
di assetto del territorio) - ne ha dichiarato l'illegittimità per
non avere osservato i principi fondamentali delle leggi dello Stato
posti dall'art. 24 della legge 28 febbraio 1985, n. 47.
In relazione al carattere di legge-provvedimento della
disposizione qui contestata, va rilevato che con la sentenza 13
luglio 2007 n. 267 la Corte costituzionale ha osservato che «una
disposizione che può essere qualificata come "norma-provvedimento",
in quanto incide su un numero determinato e molto limitato di
destinatari ed ha contenuto particolare e concreto».
Al riguardo, la predetta decisione ha ricordato che:
«secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, non
è preclusa alla legge ordinaria la possibilità di attrarre nella
propria sfera di disciplina oggetti o materie normalmente affidati
all'autorità amministrativa, non sussistendo un divieto di adozione
di leggi a contenuto particolare e concreto, ossia di
leggi-provvedimento (sentenza n. 347 del 1995).
Tuttavia, queste leggi sono ammissibili entro limiti sia
specifici, qual è quello del rispetto della funzione giurisdizionale
in ordine alla decisione delle cause in corso, sia generali, e cioè
del principio della ragionevolezza e non arbitrarietà (sentenze n.
492 del 1995, n. 346 del 1991, n. 143 del 1989). La legittimità di
questo tipo di leggi deve, quindi, essere valutata in relazione al
loro specifico contenuto.
In considerazione del pericolo di disparità di trattamento
insito in previsioni di tipo particolare o derogatorio (sentenze n.
185 del 1998, n. 153 del 1997), la legge-provvedimento è,
conseguentemente, soggetta ad uno scrutinio stretto di
costituzionalità (sentenze n. 429 del 2002, n. 364 del 1999, nn. 153
e 2 del 1997), essenzialmente sotto i profili della non arbitrarietà
e della non irragionevolezza della scelta del legislatore. Ed un tale
sindacato deve essere tanto più rigoroso quanto più marcata sia,
come nella specie, la natura provvedimentale dell'atto legislativo
sottoposto a controllo (sentenza n. 153 del 1997)».
La medesima Corte, con la sentenza 18 maggio 2009 n. 137, ha poi
soggiunto che «Dalla giurisprudenza costituzionale si ricava che, se
è vero che non è configurabile, in base alla Costituzione, una
riserva di amministrazione, è pur vero che lo stesso legislatore,
qualora emetta leggi a contenuto provvedimentale, deve applicare con
particolare rigore il canone della ragionevolezza, affinchè il
ricorso a detto tipo di provvedimento non si risolva in una modalità
per aggirare i principi di eguaglianza ed imparzialità. In altri
termini, la mancata previsione costituzionale di una riserva di
amministrazione e la conseguente possibilità per il legislatore di
svolgere un'attività a contenuto amministrativo, non può giungere
fino a violare l'eguaglianza tra i cittadini. Ne consegue che,
qualora il legislatore ponga in essere un'attività a contenuto
particolare e concreto, devono risultare i criteri ai quali sono
ispirate le scelte e le relative modalità di attuazione».
Si veda infine, Corte cost., 11 luglio 2008, n. 271, con la quale
è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale di L.R della
Liguria avente natura di legge-provvedimento e comportante la
violazione della competenza legislativa nazionale.
Per quanto esposto, appare rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 14
della L.R. della Lombardia 27 febbraio 2007 n. 5 (come risultante per
effetto delle modifiche introdotte successivamente dall'art. 14 della
L.R 31 marzo 2008 n. 5, dall'art. 4 della L.R. 23 dicembre 2008 n. 33
e dall' art. 23 della L.R 5 febbraio 2010 n. 7) in relazione agli
artt. 3, 41, 42, 97, 117, terzo comma della Costituzione.
Per l'effetto, vanno trasmessi alla Corte costituzionale gli atti
del giudizio sospeso con sentenza non definitiva pronunciata in data
odierna.

P.Q.M.

Visti gli artt. 134 della Costituzione; 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1; 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in
relazione agli articoli 3, 41, 42, 97, e 117, terzo comma, della
Costituzione, la questione di legittimità costituzionale dell'art.
14 della L.R della Lombardia 27 febbraio 2007 n. 5 (come risultante
per effetto delle modifiche introdotte successivamente dall'art. 14
della L.R 31 marzo 2008 n. 5, dall'art. 4 della L.R. 23 dicembre 2008
n. 33 e dall' art. 23 della L.R. 5 febbraio 2010 n. 7).
Ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che a cura della Segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa nonchè «... al presidente della
giunta regionale della Lombardia e sia comunicata al presidente del
Consiglio regionale della Lombardia».
Così deciso in Brescia nella Camera di consiglio del giorno 12
gennaio 2011.

Il Presidente: Petruzzelli


L'estensore: Conti