1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 18-11-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 94 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 13 ottobre 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 13 ottobre 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Energia - Norme della Regione Toscana - Modifiche all'articolo 9 della legge regionale n. 11 del 2011 - Disposizioni in materia di installazione di impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili di energia - Previsione che e' ammessa la realizzazione di impianti fotovoltaici a terra fino alla potenza massima, per ciascun impianto, di 8.000 chilowatt elettrici. Energia - Norme della Regione Toscana - Modifiche all'articolo 9 della legge regionale n. 11 del 2011 - Disposizioni in materia di installazione di impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili di energia - Previsione che nelle aree rurali, per gli impianti fotovoltaici a terra di potenza superiore a 1.000 chilowatt elettrici, l'autorizzazione unica alla costruzione ed esercizio e' rilasciata previa intesa con il Comune o i Comuni interessati dall'impianto. Energia - Norme della Regione Toscana - Modifiche all'articolo 9 della legge regionale n. 11 del 2011 - Disposizioni in materia di installazione di impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili di energia - Previsione che le disposizioni di cui ai commi 1-bis e 1-ter dell'art. 9, sulle limitazioni o condizioni per la realizzazione degli impianti, si applicano anche ai procedimenti in corso, relativi all'autorizzazione unica o al provvedimento autorizzatorio unico regionale. - Legge della Regione Toscana 7 agosto 2020, n. 82 (Disposizioni relative alle linee guida regionali in materia di economia circolare e all'installazione degli impianti fotovoltaici a terra. Modifiche alla l.r. 34/2020 e alla l.r. 11/2011), art. 2, commi 1, 2 e 3. (20C00262) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 18-11-2020)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, (codice fiscale n. 80188230587) rappresentato
e difeso per legge dall'Avvocatura generale dello Stato (codice
fiscale n. 80224030587) ags_m2@mailcert.avvocaturastato.it fax
06/96514000 presso i cui uffici è domiciliato in Roma alla via dei
Portoghesi n. 12, contro la Regione Toscana, (codice fiscale n.
01386030488) in persona del Presidente della Giunta pro tempore per
la declaratoria di incostituzionalità della legge della Regione
Toscana 7 agosto 2020, n. 82, pubblicata nel B.U.R. n. 81 del 12
agosto 2020, avente ad oggetto «Disposizioni relative alle linee
guida regionali in materia di economia circolare e all'installazione
degli impianti fotovoltaici a terra. Modifiche alla legge regionale
n. 34/2020 ed alla legge regionale n. 11/2011.» in relazione alle
disposizioni di seguito indicate, per violazione dell'art. 117, terzo
comma della Costituzione, in relazione alla materia «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», violando di norme
di principio contenute nel decreto legislativo n. 387/2007.
La legge regionale, che detta disposizioni relative alle linee
guida regionali in materia di economia circolare e all'installazione
degli impianti fotovoltaici a terra e modifica la legge regionale n.
34/2020 e la legge regionale n. 11/2011, appare censurabile
relativamente alla disposizione contenuta nell'art. 2, commi 1, 2 e 3
che dettano disposizioni relative alla realizzazione di impianti
fotovoltaici.
In particolare:
1) la disposizione di cui all'art. 2, comma 1, inserisce
nell'art. 9 della legge regionale n. 11 del 2011, recante
«Disposizioni in materia di installazione di impianti di produzione
di energia elettrica da fonti rinnovabili di energia. Modifiche alla
legge regionale 24 febbraio 2005, n. 39 (Disposizioni in materia di
energia) e alla legge regionale 3 gennaio 2005, n. 1 (Norme per il
governo del territorio)», il comma 1-bis, che recita: «1-bis. Fatte
salve le aree individuate all'art. 5, nelle aree rurali come definite
dall'art. 64 della legge regionale 10 novembre 2014, n. 65 (Norme per
il governo del territorio) e identificate negli strumenti della
pianificazione territoriale e negli altri atti di governo del
territorio di cui alla stessa legge regionale n. 65/2014, è ammessa
la realizzazione di impianti fotovoltaici a terra fino alla potenza
massima, per ciascun impianto, di 8.000 chilowatt elettrici.».
La norma regionale quindi introduce, riguardo alle aree rurali -
fatte salve le aree urbanizzate destinate ad insediamenti produttivi,
commerciali e servizi - un limite di potenza ai fini della
realizzazione di impianti fotovoltaici a terra, con il conseguente
divieto d'installazione per tutti gli impianti di potenza superiore a
quella definita normativamente.
Si rileva in proposito che, ai sensi dell'art. 12, comma 7, del
decreto legislativo 29 dicembre 2007, n. 387, la destinazione
agricola di un'area non costituisce, in generale, elemento ostativo
all'installazione di impianti fotovoltaici ed in tal senso, la
disposizione statale richiamata infatti dispone che gli impianti di
produzione di energia elettrica possono essere ubicati anche in zone
classificate agricole dai vigenti piani urbanistici.
Come precisato dalla giurisprudenza amministrativa, «Appare
evidente come il legislatore, nel rendere possibile l'ubicazione di
impianti di produzione di energia anche in zone classificate
agricole, non intende consentire, in via generalizzata, la
possibilità di ubicare impianti, per così dire "a discrezione del
privato", derogando alle destinazioni impresse al territorio dagli
strumenti urbanistici. La disposizione in esame, infatti, contiene
una possibilità offerta alla regione in sede di rilascio di
autorizzazione unica regionale, di consentire l'ubicazione anche in
zone classificate agricole dagli strumenti urbanistici regionali, ed
a tal fine indica alla medesima regione una serie di elementi dei
quali la stessa deve tenere conto, laddove intenda determinarsi a
tale scelta. L'art. 12, comma 7 del decreto legislativo n. 387/2007,
non prevede affatto una immediata possibilità di deroga alla
zonizzazione comunale, ma si limita a non impedire che ciò possa
avvenire qualora - nel bilanciamento degli interessi pubblici
presenti e tenuto conto degli elementi indicati dal legislatore - si
ritenga che l'ubicazione in zona agricola risulti ragionevole ed
opportuna» (Consiglio Stato, sezione IV, sentenza n. 1298/2017).
Seppure il legislatore nazionale, nel solco di un percorso
normativo teso a salvaguardare la destinazione agricola dei
territori, ha introdotto un generale divieto di accesso agli
incentivi per impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra in
aree agricole (art. 65 del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1,
convertito con modificazioni dalla legge 24 marzo 2012, n. 27), la
disposizione in esame contenuta nell'art. 2, comma 1, della legge
regionale non trova riscontro nella normativa nazionale e di
conseguenza viola i limiti della competenza della regione in materia
di «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia»
art. 117, comma 3 della Costituzione.
Con costante orientamento giurisprudenziale, codesta Corte
costituzionale ha dichiarato l'illegittimità di previsioni regionali
che sanciscano, in via generale ed astratta, la non idoneità di
intere aree di territorio ovvero impongano limitazioni in maniera
generalizzata ed aprioristica.
È stato in proposito affermato che: «la disciplina di regime
abilitativo degli impianti di energia da fonti rinnovabili, rientra,
oltre che nella materia "tutela dell'ambiente", anche nella
competenza legislativa concorrente, in quanto riconducibile a
'Produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» (art.
117, terzo comma, Costituzionale), nel cui ambito, i principi
fondamentali sono dettati dal decreto legislativo n. 387/2003 ed in
particolare dall'art. 12» (Corte costituzionale sentenza n. 177 del
2018). Alle regioni, quindi, «è consentito soltanto individuare,
caso per caso, aree e siti non idonei (o porre particolari
limitazioni) in via di eccezione e solo qualora ciò sia necessario
per proteggere interessi costituzionalmente rilevanti, esclusivamente
all'esito di un procedimento amministrativo nel cui ambito deve
avvenire la valutazione sincronica di tutti gli interessi pubblici
coinvolti e meritevoli di tutela, come prevede il paragrafo 17.1
delle linee guida nazionali di cui al decreto ministeriale 10
settembre 2010» (Corte costituzionale sentenza n. 68/2018).
Il margine di intervento riconosciuto al legislatore regionale
per individuare aree e siti non idonei, non permette, invece, «che le
regioni prescrivano limiti generali inderogabili, valevoli
sull'intero territorio regionale, specie nella forma di distanze
minime o di potenza dell'impianto perchè ciò contrasterebbe con il
principio di massima diffusione delle fonti di energia rinnovabili,
stabilito dal legislatore statale in conformità alla normativa
dell'Unione europea» (Corte costituzionale sentenza n. 13/2014).
Più di recente i medesimi principi ermeneutici sono stati
ribaditi da codesta Corte laddove si è affermato che «la disciplina
del regime abilitativo degli impianti di energia da fonti rinnovabili
rientra, oltre che nella materia `tutela dell'ambientè, anche nella
competenza legislativa concorrente, in quanto riconducibile a
'produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energià (art.
117, terzo comma, Costituzione), nel cui ambito i principi
fondamentali sono dettati anche dal decreto legislativo n. 387 del
2003 e, in specie, dall'art. 12 (ex multis, sentenza n. 14 del 2018)»
(sentenza n. 177 del 2018). Pertanto, il legislatore statale
"attraverso la disciplina delle procedure per l'autorizzazione degli
impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, ha introdotto
principi che [...] non tollerano eccezioni sull'intero territorio
nazionale" (sentenze n. 69 del 2018 e n. 99 del 2012). Principi che
si desumono dalle «Linee guida» di cui al decreto ministeriale 10
settembre 2010, adottate in attuazione dell'art. 12, comma 10, del
decreto legislativo n. 387 del 2003, da quest'ultimo decreto e dal
decreto legislativo n. 28 del 2011, e il cui rispetto si impone al
legislatore regionale» (Corte costituzionale sentenze n. 86 e 286 del
2019).
Diversamente, la soluzione normativa adottata dalla Regione
Toscana con la norma in esame, nel prescrivere un vincolo
generalizzato alla potenza dell'impianto da realizzare in «area
rurale» (vale a dire area agricola), a fronte di una disciplina
normativa nazionale che non prevede un analogo divieto alla
realizzazione di impianti fotovoltaici in area agricola superiore ad
una determinata soglia di potenza, non consente un'adeguata tutela
dei molteplici e rilevanti interessi coinvolti, ponendosi in
contrasto con il principio, di derivazione europea, della massima
diffusione degli impianti da fonti di energia rinnovabili.
La norma regionale eccede quindi dai limiti della competenza
della regione in materia di «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia» i cui principi fondamentali, ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione devono essere
stabiliti dallo Stato;
2) parimenti illegittima, per violazione di principi
fondamentali dettati dallo Stato in materia di «produzione, trasporto
e distribuzione nazionale dell'energia» e quindi per contrasto con
l'art. 117, terzo comma della Costituzione, è la disposizione di cui
all'art. 2, comma 2, della legge regionale in esame, che introduce
all'art. 9 della citata legge regionale n. 11 del 2011, il comma
1-ter, disponendo che, «nelle aree rurali di cui al comma 1-bis, per
gli impiantì fotovoltaici a terra di potenza superiore a 1000
chilowatt elettrici, l'autorizzazione unica alla costruzione ed
esercizio è rilasciata previa intesa con il comune o i comuni
interessati».
Al riguardo, le disposizioni dettate dalle Linee Guida nazionali
di cui al decreto ministeriale 10 settembre 2010, nonchè soprattutto
l'art. 12 del decreto legislativo n. 387/2993, agli articoli 5 e 6
del decreto legislativo n. 28/2011, rubricati «Autorizzazione unica»
e «Procedura abilitativa semplificata e comunicazione per gli
impianti alimentati da energia rinnovabile», fissano in modo chiaro
ed inderogabile le procedure autorizzative per la realizzazione e
l'esercizio degli impianti alimentati a fonte rinnovabile.
In particolare, dal complesso normativo emerge chiaramente che la
Conferenza dei servizi, convocata dalla regione o provincia delegata,
nel caso di specie riguardo all'ipotesi di autorizzazione unica,
costituisce l'unico strumento «nell'ambito del quale confluiscono
tutti gli apporti amministrativi necessari per la costruzione e
l'esercizio dell'impianto, delle opere connesse e delle
infrastrutture indispensabili» (paragrafo 14.1 delle Linee Guida
nazionali di cui al decreto ministeriale 10 settembre 2010).
In ragione del rinvio operato dall'art. 12 del decreto
legislativo n. 387/2003 alla legge n. 241/1990 in tema di conferenza
dei servizi, ai sensi dell'art. 14-quater della legge n. 241/1990, le
amministrazioni convocate devono esprimere esclusivamente in tale
ambito il proprio eventuale dissenso, a pena di inammissibilità,
motivatamente.
Invero, come affermato da codesta Corte costituzionale, «La
costruzione e l'esercizio degli impianti di produzione elettrica
alimentati da fonti rinnovabili, sono soggetti ad una autorizzazione
unica rilasciata dalla regione, che è tenuta a convocare la
Conferenza di servizi. Tutte le amministrazioni interessate dal
progetto sono tenute a partecipare alla conferenza e ad esprimere in
tale sede, anche i pareri di cui sono investiti per legge, secondo le
dinamiche collaborative proprie dello strumento di semplificazione
procedimentale che disciplina il procedimento amministrativo volto al
rilascio della indicata autorizzazione. La norma statale, infatti,
ispirata a canoni di semplificazione, è finalizzata a rendere più
rapida la costruzione degli impianti di energia alternativa e non
contempla alcuna delle condizioni o degli adempimenti previsti dalle
disposizioni regionali impugnate, quali, tra gli altri, la necessaria
previa adozione da parte dei comuni, di uno specifico strumento di
pianificazione (PRIE) e la fissazione di un indice massimo di
affollamento (parametro di controllo P). Tale contrasto comporta la
violazione dell'indicato parametro costituzionale, non potendo il
legislatore regionale introdurre, nell'ambito del procedimento di
autorizzazione di cui all'art. 12 del decreto legislativo n.
387/2003, nuovi o diversi adempimenti rispetto a quelli indicati
dalla norma statale» (Corte costituzionale sentenza n. 344/2010).
In termini analoghi si esprime la prevalente giurisprudenza
amministrativa, osservando che «L'adozione di misure (...) che
comportino un sostanziale blocco generalizzato delle procedure
autorizzative per la realizzazione di impianti eolici, deve ritenersi
illegittima, sia per violazione dell'art. 12 del decreto legislativo
n. 387/2003, e, per tale via, dell'art. 117, terzo comma della
Costituzione, sia per violazione dei principi sovranazionali tesi
alla valorizzazione e incentivazione della produzione di energia da
fonti rinnovabili, derivanti dalla disciplina comunitaria e dagli
accordi internazionali (direttiva 27 settembre 2001, 2001/77/CE
"Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla promozione
dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel
mercato interno dell'elettricita'" e il Protocollo di Kyoto») (T.A.R.
Sardegna sezione I, 14 gennaio 2011, n. 32).
La disposizione censurata, in spregio alle norme ed ai principi
interpretativi sopra richiamati, prevede invece, per gli impianti di
potenza superiore a 1.000 chilowatt elettrici, un sistema
autorizzatorio affatto diverso in virtù del quale l'autorizzazione
unica alla realizzazione dell'impianto non potrebbe essere in alcun
modo rilasciata in difetto della preventiva intesa con il comune.
La disposizione regionale che si censura altera dunque il quadro
delle competenze amministrative definito a livello della normazione
di principio statale e vanifica l'obbiettivo di semplificazione e
razionalizzazione che si intendeva conseguire attraverso il ricorso
all'autorizzazione unica.
D'altronde nel quadro normativo statale il comune dispone
certamente della possibilità di rappresentare l'eventuale regime
vincolistico vigente a livello locale, ma può esercitare tale
facoltà solo nell'ambito della conferenza di servizi la cui funzione
è appunto quella di comporre in un unico deliberato l'insieme degli
interessi, anche variegati, espressi dalle amministrazioni coinvolte,
per offrire all'operatore economico un unico interlocutore, con
indubbi vantaggi in termini efficienza, trasparenza ed affidabilità
dell'azione amministrativa.
Del resto codesta Corte ha più volte affermato che: «il
procedimento di autorizzazione unica alla realizzazione di impianti
di energia da fonti rinnovabili, di cui all'art. 12, comma 4, del
decreto legislativo n. 387 del 2003, è ispirato «alle regole della
semplificazione amministrativa e della celerita'» ed è volto a
garantire, «in modo uniforme sull'intero territorio nazionale, la
conclusione entro un termine definito del procedimento autorizzativo»
(sentenze n. 177 del 2018 e n. 156 del 2016), in coerenza con il
particolare favor riconosciuto alle fonti energetiche rinnovabili
dalla disciplina interna e sovranazionale. Esso, peraltro, è stato
puntualmente disciplinato dal legislatore contemperando vari
interessi, costituzionalmente rilevanti, per certi versi interni alla
medesima materia della tutela dell'ambiente «attraverso l'incrocio di
diverse tipologie di verifica, il cui coordinamento» - in sede di
conferenza di servizi - «e la cui acquisizione sincronica, [...]
necessari per l'autorizzazione unica finale, non tollerano ulteriori
differenziazioni su base regionale» (Corte costituzionale sentenza n.
267 del 2016 e 106 del 2020);
3) Le illegittimità sopra evidenziate si estendono e per certi
versi si amplificano nel comma 3 dello stesso art. 2 della legge
regionale in esame, che, intervenendo sull'art. 9 della legge
regionale n. 11 del 2011, prevede che «Le disposizioni di cui ai
commi 1-bis e 1-ter, si applicano anche ai procedimenti in corso alla
data di entrata in vigore del presente comma, relativi
all'autorizzazione unica di cui all'art. 12 del decreto legislativo
n. 387/2003».
In questo caso la disposizione regionale, in mancanza di una
norma transitoria, estende la nuova disciplina anche ai procedimenti
già avviati imponendo agli operatori economici un radicale cambio di
prospettiva con il probabile azzeramento delle procedure in corso e
con una sensibile alterazione dell'assetto regolatorio.

P. Q. M.

Voglia codesta Ecc.ma Corte dichiarare l'illegittimità
costituzionale dell'art. 2, commi 1, 2 e 3 della legge della Regione
Toscana 7 agosto 2020, n. 82, pubblicata nel B.U.R. n. 81 del 12
agosto 2020, avente ad oggetto «Disposizioni relative alle linee
guida regionali in materia di economia circolare e all'installazione
degli impianti fotovoltaici a terra. Modifiche alla legge regionale
n. 34/2020 ed alla legge regionale n. 11/2011.» per violazione
dell'art. 117, terzo comma della Costituzione, in relazione alla
materia «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia», nonchè delle norme di principio contenute nel decreto
legislativo n. 387/2007.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri 7 ottobre
2020;
2. copia della legge regionale impugnata;
3. rapporto del Dipartimento degli affari regionali.
Con ogni salvezza.
Roma, 8 ottobre 2020

L'Avvocato dello Stato: Aiello