1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 9-4-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 175 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 gennaio 1997
N. 175 Ordinanza emessa il 21 gennaio 1997 dal tribunale di Voghera nei procedimenti civili riuniti vertenti tra l'INPS e Pedamonti Augusta ed altri Previdenza e assistenza sociale - Pensioni INPS - Previsto pagamento dei rimborsi in sei annualita' e mediante emissione di titoli di Stato - Estinzione dei giudizi pendenti alla data di entrata in vigore della normativa impugnata - Esclusione degli interessi e della rivalutazione monetaria - Incidenza sul principio di uguaglianza, sul diritto di azione in giudizio e sulla garanzia previdenziale - Determinazione dei tassi di interesse per i crediti successivi all'entrata in vigore della legge con riferimento all'indice dei prezzi al consumo elaborato dall'ISTAT anziche' al tasso legale come previsto per i crediti fruttiferi - Disparita' di trattamento di situazioni omogenee ed irrazionalita'. (Legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 1, commi 181, 182, 183, 183). (Cost., artt. 3, 24 e 38). (097C0301) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 9-4-1997)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa di appello in
materia di assistenza e previdenza sociale n. 700/1996 proposta
dall'I.N.P.S. - Istituto nazionale della previdenza sociale -
appellante, elettivamente domiciliato in Voghera, via Largo Toscanini
2, presso il centro operativo I.N.P.S., rappresentato e difeso dagli
avv. Roberto Aime, Maria Grazia De Maestri e Domenico Longo, contro
Pedamonti Augusta, Murelli Angelo, Bergamaschi Bianca, Parentela
Agostino, Fusi Angelita, parti appellate, elettivamente domiciliate
in Pavia presso l'avv. Giuseppe Bartulla, contumaci, oggetto: appelli
riuniti avverso le sentenze del pretore di Voghera n. 210, 211, 215,
216, 217, del 22/23 novembre 1995 in punto: calcolo della
reversibilità su pensione integrata al minimo.
Conclusioni
Il procuratore dell'appellante I.N.P.S. chiedeva in ciascun atto di
appello: in via principale dichiarare la estinzione del giudizio in
ragione della citata norma; nel merito, in radicale riforma della
appellata sentenza mandare assolto l'Istituto da ogni avversa
pretesa. Spese di entrambi i gradi del giudizio interamente
compensate.
Svolgimento della causa
Pedamonti Augusta, Murelli Angelo, Bergamaschi Bianca, Parentela
Agostino e Fusi Angelita, con separati ricorsi, chiedevano ed
ottenevano dal pretore sentenza che riconosceva il loro diritto al
pagamento della pensione di reversibilità nella misura del 60% del
trattamento riconosciuto al coniuge defunto, comprensivo della
integrazione al minimo, con condanna dell'I.N.P.S. al pagamento delle
differenze non corrisposte, oltre interessi e spese di giudizio.
L'I.N.P.S., che in primo grado aveva chiesto il rigetto delle
domande dei ricorrenti invocando la intervenuta decadenza ai sensi
dell'art. 6 legge n. 166/91 e dell'art. 4 decreto-legge n. 384/92,
impugnava le sentenze in principalità invocando la applicazione del
disposto del sopravvenuto d.-l. 29 marzo 1996 n. 166 ed in subordine
riproponendo le eccezioni di prescrizione e decadenza e richiamando
le difese svolte in primo grado. I ricorsi in appello erano
ritualmente e tempestivamente notificati, ma gli appellati rimanevano
contumaci.
Alla udienza di discussione dell'appello il procuratore dell'ente
appellante invocava la applicazione del disposto del comma 183
dell'art. 1 legge 23 dicembre 1996 n. 662, legge che ai commi 181,
182 e 183 dell'art. 1 aveva reintrodotto quanto previsto dall'art. 1
decreto-legge n. 166/96, ed insisteva per la declaratoria di
estinzione del giudizio a spese compensate.
Il tribunale stante la identità delle questioni di fatto e di
diritto oggetto delle cause, ne disponeva la riunione.
Rilevato in diritto
Il decreto-legge n. 166/1996 invocato dall'ente appellante non è
stato convertito e non sono stati convertiti neppure i decreti che ne
avevano reiterato le disposizioni.
Tuttavia la legge 23 dicembre 1996 n. 662 - "Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica" - pubblicata sulla Gazzetta
Ufficiale n. 233 del 28 dicembre 1996 - ai commi 181, 182, 183
dell'art. 1, introduceva ex novo identico dettato, che, per espressa
disposizione del comma 183, trova applicazione di ufficio in tutti i
giudizi pendenti aventi ad oggetto le materie regolate dai commi 181
e 182, fra le quali rientrano le domande proposte dagli appellati
nella presente causa.
Questa, in sintesi, la innovazione destinata a definire ope legis
la controversia:
a) il pagamento delle somme maturate fino al 31 dicembre 1995 sui
trattamenti pensionistici erogati in conseguenza della applicazione
delle sentenze della Corte costituzionale n. 495 del 1993 e n. 240
del 1994 è effettuato con assegnazione agli aventi diritto di titoli
di Stato;
b) il pagamento avviene in sei annualità, sulla base di elenchi
riepilogativi che gli enti invieranno al Ministero del tesoro, tranne
eventuali residui che saranno liquidati direttamente dagli enti;
c) le somme arretrate saranno pagate solo ai titolari del
trattamento da integrare (diretti interessati) od ai loro superstiti
aventi diritto alla pensione di reversibilità alla data del 30 marzo
1996;
d) la verifica del requisito reddituale è effettuata non solo in
riferimento ai redditi dell'anno 1983 ma anche ai redditi degli anni
successivi;
e) sulle somme maturate fino al 31 dicembre 1995 non saranno
pagati nè rivalutazione monetaria nè interessi, e, dopo tale data,
gli interessi saranno riconosciuti nella misura della variazione
degli indici dei prezzi al consumo per le famiglie di operai ed
impiegati accertata dall'ISTAT nell'anno precedente.
f) i giudizi aventi ad oggetto le "questioni" regolate dalle
previsioni sopra richiamate sono estinti a spese compensate.
Poichè i giudizi riuniti oggetto della presente causa avevano per
oggetto il riconoscimento del diritto a percepire la pensione di
reversibilità nella misura del 60%, del trattamento erogato al dante
causa, comprensivo della integrazione al minimo, in conseguenza delle
modifiche apportate al disposto dell'art. 22 legge n. 903/65 dalla
sentenza della Corte costituzionale n. 495 del 29/31 dicembre 1993
con conseguente domanda di condanna dell'I.N.P.S. al pagamento delle
differenze maturate ad oggi, con interessi e spese, rientrano nelle
previsioni dei commi 181, 182, 183, art. 1 della legge n. 662/1996.
Deve però rilevarsi che le disposizioni della normativa
reintrodotta con la legge citata danno luogo a fondati sospetti di
incostituzionalità sotto svariati profili. La questione è rilevante
perchè dalla applicazione della normativa richiamata in primo luogo
deriva la estinzione ope legis del giudizio con vanificazione delle
sentenze di primo grado oggetto dell'appello senza possibilità
d'esame del merito, in forza del disposto conclusivo del comma 183,
che recita: "i provvedimenti giudiziari non ancora passati in
giudicato restano privi di effetto", deriva poi la esclusione del
diritto ai crediti per accessori maturati sulle somme dovute
dall'I.N.P.S. fino al 31 dicembre 1995 e la applicazione di interessi
in misura ridotta per il periodo successivo, deriva infine un
differimento nel tempo, rimesso al debitore, dell'epoca del pagamento
del dovuto.
La questione di costituzionalità delle norme da applicarsi,
rilevante in astratto per quanto sopra evidenziato, giacchè
attinente a norme che, regolando la materia, definiscono il giudizio,
lo è anche in concreto, in quanto il pretore aveva riconosciuto la
sussistenza del diritto degli appellati a percepire la pensione di
reversibilità nella misura del 60% del trattamento spettante al
coniuge defunto comprensivo della integrazione al minimo, escludendo
che sia intervenuta decadenza dal diritto a richiedere la
prestazione, laddove l'ente non aveva mai riconosciuto tale diritto,
asserendo essere intervenuta la decadenza. Ne consegue che la
estinzione della causa impedisce l'accertamento della attuale
sussistenza del diritto, a fronte della sua negazione da parte
dell'ente al quale è rimessa la formazione degli elenchi dei
soggetti ai quali deve essere liquidato quanto previsto dal comma 181
nei limiti di cui al comma 182 legge n. 662/1996.
La legittimità costituzionale di questi due commi, a sua volta, se
non rileva direttamente in causa, in presenza del disposto del comma
183, in quanto la determinazione delle somme da corrispondere e le
modalità della erogazione sono sottratte alla statuizione del
giudice, rileva indirettamente al fine della valutazione della
legittimità della previsione del comma 183, che si pone come norma
di chiusura di un articolato teso a definire il contenzioso
pensionistico stragiudizialmente, in via amministrativa, con
pagamenti differiti ed "a stralcio".
Rileverebbe altresì direttamente, ove fosse accolta la eccezione
di illegittimità costituzionale relativa al comma 183, perchè da
essi dipende l'ammontare delle somme alle quali i pensionati avranno
diritto e la possibilità di pretenderne il pagamento in forma
esecutiva, sia in relazione al capitale, che agli accessori.
Orbene, già la stessa Corte di cassazione, con ordinanza del 2
maggio 1996 n. 382, aveva sollevato questione di legittimità
costituzionale delle disposizioni del d.-l. 28 marzo 1996, n.166
riprodotte dai commi 181, 182 e 183 dell'art. 1 legge n. 662/96, con
riferimento ai giudizi relativi ai crediti vantati in forza del
disposto della sentenza della Corte costituzionale n. 240 relativa
alla cristallizzazione delle integrazione al minimo della seconda
pensione.
La formale autonomia di questa legge rispetto al decreto già
impugnato di incostituzionalità, aveva indotto questo tribunale a
riproporre la questione, con riferimento agli artt. 3 primo comma, 24
e 38 della Costituzione, in ordine alla legge n. 662/1996, in
relazione ai giudizi relativi alla cosiddetta "cristallizzazione".
La identità delle norme che dovrebbero trovare applicazione e la
affinità delle problematiche sottese ai diritti azionati in questo
giudizio rende necessario ora estendere espressamente le questioni di
illegittimità costituzionale già sollevate alla diversa fattispecie
contemplata dal comma 181 dell'art. 1 della legge n. 662/96 e qui
dedotta ad oggetto del giudizio, relativa alla misura della pensione
di reversibilità, come determinata con la sentenza n. 495/1993
della Corte costituzionale.
In primo luogo si contesta la legittimità costituzionale dell'art.
1, comma 183, della legge 23 dicembre 1996 n. 662, in relazione
all'art. 24 della Costituzione, per violazione del diritto ad agire
a tutela dei propri diritti, in quanto impone la estinzione dei
giudizi pendenti, in relazione a "tutte" le questioni attinenti alle
materie regolate dai commi 181 e 182, e quindi tutte le questioni
relative alla misura della pensione di reversibilità di pensione
già integrata al minimo ed al diritto alla sua conservazione, ed
alla misura delle somme da corrispondersi di conseguenza, per
differenze di rateo maturate e maturande ed accessori, anche quando
la misura della pensione e la attuale azionabilità del diritto al
pagamento delle maggiori somme od alla liquidazione degli arretrati
maturati a tale titolo, sono contestate dall'ente, laddove il comma
181 ed il comma 182 rimettono alla insindacabile determinazione
dell'ente stesso, da assumere al di fuori di ogni contenzioso, la
identificazione dei soggetti aventi diritto alla liquidazione delle
maggiori somme.
Appare ovvio che la estinzione del giudizio, e la privazione di
efficacia dei provvedimenti (sentenze) non ancora passati in
giudicato, impedisce al privato di ottenere l'accertamento giudiziale
del diritto che l'ente gli nega, senza che al pensionato sia
garantito in alcun modo neppure l'inserimento negli elenchi di cui al
comma 181.
La possibilità di istaurare un nuovo giudizio per ottenere
l'accertamento del diritto in caso di esclusione degli elenchi, che
potrebbe essere addotta per negare la violazione del diritto di
agire, oltre ad essere irrazionalmente onerosa, imponendo di iniziare
un nuovo giudizio dopo l'abbandono (a spese compensate) di quello
già avviato, appare in realtà meramente astratta ed eventuale, e
comunque non satisfattiva, giacchè la formazione degli elenchi
riepilogativi degli aventi diritto è costruita come atto interno
dell'ente, destinato ad essere completato in un lungo lasso di tempo
(sei anni) al di fuori di ogni contraddittorio, per modo che il
pensionato è destinato a rimanere nella incertezza in merito al
riconoscimento del suo diritto da parte dell'ente per un periodo di
tempo indeterminato, durante il quale maturano prescrizioni e
decadenze, e questo senza contare quella ulteriore causa di
estinzione dei crediti maturati, surrettiziamente introdotta dal
comma 182, che però è la più rilevante per un ceto creditorio
costituito da anziani, ossia la morte dell'avente diritto.
Il vulnus al diritto di agire appare ancora più grave ed
arbitrario in quanto del tutto irrazionale e facilmente evitabile.
Infatti è nell'interesse stesso dell'ente erogatore vedere
definite giudizialmente senza ulteriori ritardi ed aggravi le
controversie relative a rapporti per i quali permane effettivo
contrasto sulla esistenza del diritto vantato dal pensionato.
Di contro, la subordinazione della estinzione della causa alla
avvenuta iscrizione del pensionato negli elenchi di cui al comma 181
- con un collegamento non previsto dalla norma, anche se forse dato
per scontato dal suo estensore - in tutti i casi in cui la resistenza
in giudizio da parte dell'ente era determinata da mere ragioni di
bilancio, si sarebbe configurata come estinzione per cessata materia
del contendere, con esclusione di eversioni del diritto di agire
contemplato dall'art. 24 della Costituzione.
Una più pregnante violazione del diritto di agire di cui all'art.
24 della Costituzione, era stata ravvisata dalla Corte di cassazione
in relazione all'art. 1 del decreto-legge n. 166/96 e si ritiene di
dovere qui riproporre, in relazione al disposto dei commi 181 e 182
citati, in quanto vengono ad incidere su diritti maturati, da
identificarsi nei crediti per differenze di rateo maturate e per i
relativi interessi.
La novella, escludendo dal pagamento interessi e rivalutazione
maturati fino al 31 dicembre 1995, e riconoscendo per il periodo
successivo "interessi" entro limiti ancora inferiori a quanto già
stabilito con la legge numero 412/1991, in quanto fatti pari alla
sola svalutazione, riduce significativamente l'ammontare del debito
da saldare. L'intervento del legislatore, finalizzato a sopprimere,
almeno in parte, ovvero comprimere, un diritto già perfetto e
maturato, nel momento in cui la parte ne chiede l'accertamento e la
soddisfazione al giudice, integra da solo una indebita compressione
del diritto di agire.
Del pari si pone in contrasto con l'art. 24 della Costituzione
anche il comma 183, nella parte in cui, prevedendo la compensazione
delle spese, fa ricadere su chi era stato costretto a ricorrere al
giudice per far valere i propri diritti i costi di un giudizio reso
necessario dal comportamento negativo dell'ente, proprio nel momento
in cui riconosce la fondatezza della pretesa azionata.
Un ulteriore profilo di incostituzionalità della normativa
esaminata, deve ravvisarsi in riferimento all'art. 38 della
Costituzione, laddove le misure che delimitano la misura del credito
destinato ad esser soddisfatto e prevedono pagamenti rateali
differiti vengono ad incidere su somme dovute a titolo di
integrazione al minimo di trattamento pensionistico, l'erogazione
delle quali presuppone che il defunto non avesse redditi sufficienti
al soddisfacimento dei bisogni minimi di vita.
Il fatto che la integrazione fosse stata riconosciuta sul
trattamento liquidato al defunto non permette di concludere che
l'avente diritto alla reversibilità abbia redditi propri in misura
tale da rendere superflua la integrazione della pensione erogata a
lui: anzi, la sentenza della Corte costituzionale n. 495/1993 era
proprio fondata sulla necessità di mantenere il coniuge superstite
al riparo dallo stato di bisogno che potrebbe derivargli dalla morte
del congiunto titolare della pensione integrata, in considerazione
della funzione di sostentamento assolta in vita dal de cuius e
destinata ad essere surrogata per il coniuge superstite dalla
pensione di reversibilità.
In tal modo con la esclusione degli accessori e la rateazione nel
tempo del pagamento del dovuto, si viene a decurtare prestazioni
previdenziali che si deve presumere concorrano ad integrare il minimo
indispensabile per sovvenire ai bisogni di vita di soggetti che per
età o malattia non sono in grado di procacciarsi redditi da lavoro.
Infine il combinato disposto dei commi 181, 182, 183 art. 1 legge
n. 644/1996 appare in contrasto con l'art. 3 della Costituzione,
perchè introduce un trattamento deteriore nel soddisfacimento dei
crediti relativi agli arretrati per quote di rateo di pensione non
corrisposte per alcune categorie di pensionati, rispetto a quello
riconosciuto per gli altri crediti previdenziali, senza che questo
trovi una giustificazione se non in un fatto puramente casuale e
comunque estraneo alla natura del credito.
Si giunge anzi all'anomalia di riservare un trattamento deteriore a
soggetti identificati in quanto appartenenti a fasce marginali di
categorie deboli (titolari di quote di pensioni integrate al minimo)
benchè queste, al contrario, dovrebbero essere oggetto di specifica
protezione, per espresso dettato della Costituzione.
L'arbitrario discrimine appare particolarmente evidente là dove,
al comma 182, si limita il credito al capitale, e, per il futuro, si
quantificano gli interessi nella sola misura della svalutazione
rilevata dagli indici ISTAT sul costo della vita, mentre al comma 185
dell'art. 2 della stessa legge il tasso legale di interessi è
ridotto, per il futuro, fissandolo al 5% minimo, con facoltà di
modifica la parte del Ministro del Tesoro, in relazione al rendimento
medio dei titoli di Stato e del tasso di inflazione, ossia con
criteri destinati a garantire che rimanga superiore al tasso di
inflazione.
Così puntualizzati i dubbi sulla legittimità costituzionale delle
norme che dovrebbero definire il presente giudizio, il tribunale non
può esimersi da alcune considerazioni conclusive.
Le norme esaminate, evidentemente dettate da pressanti esigenze di
bilancio, con le loro previsioni di pagamenti differiti, eseguiti "a
stralcio" mediante datio in solutum di titoli da parte del Ministero
del tesoro, che in tal modo si accolla direttamente debiti degli enti
previdenziali, paiono più ispirate alle soluzioni del diritto
fallimentare che ai principi del diritto previdenziale.
Tuttavia anche in quell'ottica necessitata la individuazione delle
categorie da soddisfare con pagamenti parziali, ed all'interno delle
categorie, dei singoli ai quali corrispondere qualcosa, appare
discutibile sul piano costituzionale, perchè se i soggetti colpiti
da un privilegio negativo in questo caso sono pensionati che in forza
della disposizione dichiarata incostituzionale con la sentenza n.
495/1993 non avevano diritto al pagamento di alcuna quota della
integrazione al minimo riconosciuta al proprio dante causa ai fini
del calcolo dell'ammontare della pensione di reversibilità
spettante, sono sempre soggetti appartenenti alle categorie più
deboli, alle quali dovrebbe invece essere riconosciuta particolare
tutela.
Ma ancora più discutibile è la scelta di "cancellare" il
contenzioso giudiziario senza alcun collegamento con quanto viene
statuito in sede amministrativa.
Questi profili di illegittimità costituzionale impongono la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.

P. Q. M.
Il tribunale di Voghera, pronunciando sull'appello proposto
dall'I.N.P.S. - Istituto Nazionale di previdenza sociale - avverso
le sentenze del pretore di Voghera n. 210, 211, 215, 216 e 217 date
il 22 novembre 1995 sui ricorsi in materia di previdenza ed
assistenza sociale proposti da Pedamonti Augusta, Murelli Angelo,
Bergamaschi Bianca, Parentela Agostino e Fusi Angelita, in punto
"calcolo della reversibilità su pensione integrata al minimo";
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara
rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 183, legge 23 dicembre 1996 n. 662
e del combinato disposto dei commi 181, 182, 183 art. 1 legge citata,
in relazione agli artt. 24, 38 e 3 della Costituzione, nella parte in
cui rispettivamente:
dichiarano la estinzione dei giudizi pendenti in materia di
questioni relative a somma da pagare da parte di enti previdenziali a
seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 495 del 29/31
dicembre 1993;
dichiarano privi di effetto i provvedimenti giudiziari non ancora
passati in giudicato aventi ad oggetto le stesse questioni;
dichiarano estinti i giudizi a spese compensate;
prevedono il pagamento delle somme dovute mediante assegnazione
di titoli di Stato, in sei annualità, con esclusione di
rivalutazione ed interessi fino al 3l dicembre 1995;
prevedono il pagamento di interessi per il periodo posteriore al
31 dicembre 1995 nella misura della variazione dell'indice dei prezzi
al consumo per le famiglie di operai ed imipiegati accertata
all'lSTAT nell'anno precedente;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Sospende il giudizio fino all'esito del giudizio di
costituzionalità;
Ordina che la presente ordinanza sia notificata alle parti ed al
Presidente del Consiglio dei Ministri e notificata ai Presidenti del
Senato e della Camera.
Voghera, addì 21 gennaio 1997
Il presidente: Cattarinich
97C0301