1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 15-4-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 235 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 gennaio 1998
N. 235 Ordinanza emessa il 21 gennaio 1998 dalla Corte di cassazione sul ricorso proposto dal p.g. presso la C.A. di Campobasso nei confronti di Palazzo Berardino Reato in genere - Indebito conseguimento, mediante esposizione di dati o notizie falsi, di erogazioni a carico del Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEOGA) - Ingiustificata differenziazione del trattamento sanzionatorio, notevolmente attenuato, rispetto a quello previsto (art. 640-bis c.p.p.) per le truffe di medesima entita' commesse per il conseguimento di erogazioni pubbliche in settori diversi da quello agricolo. (Legge 23 dicembre 1986, n. 898, art. 2). (Cost., art. 3). (098C0353) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 15-4-1998)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto dal
procuratore generale presso la Corte d'appello di Campobasso nei
confronti di Palazzo Berardino, nato a Barasello il 10 novembre 1923
avverso la sentenza n. 7/97 della Corte d'appello di Campobasso in
data 1-9 aprile 1997;
Visti gli atti, la sentenza denunciata ed il ricorso;
Udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere dott.
R. Acquarone;
Udito il Pubblico Ministero in persona del sost. p.g. dott. R.
Calderone che ha concluso il rigetto del ricorso;
Con la sentenza specificata in epigrafe la Corte d'appello di
Campobasso confermava quella appellata dal p.g., emessa in primo
grado il 28 maggio 1996 dal g.u.p. del tribunale di Campobasso (non
luogo a procedere nei confronti di Palazzo Berardino perchè il fatto
non è previsto dalla legge come reato, costituendo invece illecito
amministrativo, in ordine al delitto di cui all'art. 2 della legge n.
898/1986, così modificata l'originaria imputazione di truffa
aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche ai sensi
dell'art. 640-bis c.p.: all'imputato, quale proprietario di un
appezzamento di terreno nel comune di Busso, viene mosso l'addebito
di avere mediante la falsa dichiarazione del 4 marzo 1992 che tale
appezzamento - particella catastale n. 238 foglio 21 - era stato
messo a riposo nell'annata agraria 1991-92 ed in tal modo "inducendo
in errore la CEE e per essa l'AIMA e l'ERSAM di Campobasso",
conseguito indebitamente la relativa indennità di L. 335.550.
Accertato nell'ottobre 1995).
Invero l'art. 2 della legge 23 dicembre 1986 n. 898 (di
conversione, con modificazioni, del d.-l. 27 ottobre 1986 n. 701
recante misure urgenti in materia di controlli degli aiuti comunitari
alla produzione dell'olio di oliva. Sanzioni amministrative e penali,
in materia di aiuti comunitari al settore agricolo) al comma 1
disponeva: "chiunque mediante l'esposizione di dati o notizie falsi,
consegue indebitamente, per se o per gli altri, aiuti, premi,
indennità, restituzioni, contributi o altre erogazioni a carico
totale o parziale del Fondo europeo agricolo di orientamento e
garanzia è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni. Quando
la somma indebitamente percepita è inferiore ad un decimo del
beneficio legittimamente spettante, e comunque non superiore a lire
venti milioni, si applica soltanto la sanzione amministrativa di cui
agli articoli seguenti" (a norma dell'art. 3 n. 1 "indipendentemente
dalla sanzione penale e qualunque sia l'importo indebitamente
percepito ... il percettore è tenuto, oltre alla restituzione
dell'indebito, al pagamento di una sanzione amministrativa pecuniaria
pari all'importo indebitamente percepito").
Com'è noto, con la legge 19 marzo 1990 n. 55 è stato inserito nel
c.p. l'art. 640-bis (truffa aggravata per il conseguimento di
erogazioni pubbliche), il quale prevede la pena della reclusione da
uno a sei anni e la perseguibilità d'ufficio "se il fatto di cui
all'art. 640 riguarda contributi, finanziamenti, mutui agevolati
ovvero altre erogazioni dello stesso tipo, comunque denominati,
concessi o erogati da parte dello Stato, di altri enti pubblici o
delle Comunità europee, (art. 224 cit.).
Successivamente, con l'art. 73 della legge 19 febbraio 1992 n.
142, il primo comma del citato art. 2 della legge n. 898/1986 è
stato modificato premettendo le parole "Ove il fatto non configuri il
più grave reato previsto dall'art. 640-bis del codice penale" e -
nella seconda parte - prevedendo quale illecito amministrativo
soltanto l'ipotesi in cui la somma indebitamente percepita sia "pari
od inferiore a lire venti milioni".
Il p.g. ricorrente premette di avere già proposto la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2 legge n. 898/1986 in
riferimento all'art. 3 della Costituzione e che questa s.c., su
difformi conclusioni del p.g., l'aveva ritenuta infondata (sent. 28
marzo 1996 n. 224, Prassi della 2 sezione) in quanto la Corte
costituzionale si era già pronunziata negativamente con sentenza n.
25 del 26 gennaio 1994 (in Foro it. 1994, I/1627) e sottolinea la
rilevanza pratica della questione medesima, ricordando che essa
attiene al vasto campo degli aiuti comunitari al settore agricolo (ad
esempio nel piccolo comune molisano di Cerro al Volturno "si sono
accertati oltre 320 casi per il solo grano duro").
Con la sentenza citata la Corte costituzionale ha attribuito natura
interpretativa alla modifica apportata all'art. 2 della legge n.
142/1992 (inserimento dell'inciso "ove il fatto non configuri il più
grave reato previsto dall'art. 640-bis c.p.") ed ha ritenuto che fra
tali norme incriminatrici esista un rapporto di sussidiarietà e che
non sia irragionevole il trattamento sanzionatorio più favorevole
stabilito dall'art. 2 per chi si limiti ad esporre dati o notizie
falsi, poichè in questo caso ricorre "un ipotesi speciale di truffa
di gravità minore" costituita dal "meno ingannevole tra i
comportamenti presumibili ... nella nozione di artifici e raggiri, è
cioè il semplice mendacio".
Senonchè in tal modo - osserva il ricorrente - si stabilisce in
effetti per il fondamentale settore agricolo - e solo per esso - un
trattamento sanzionatorio ingiustificatamente più favorevole,
poichè secondo la dominante giurisprudenza il semplice mendacio e,
in determinate circostanze, addirittura il silenzio maliziosamente
serbato integrano il delitto di truffa (e quindi, nella specie,
quella di cui all'art. 640-bis c.p.): cioè in contrasto con
l'asserita sussidiarietà, che dovrebbe estendere l'ambito della
tutela penale, ossia fornire una tutela aggiuntiva, e viceversa
finisce per "perdersi e ... mutarsi nel suo contrario", in quanto
funziona come norma speciale di favore e l'art. 640-bis, introdotto
per reprimere in maniera più severa anche le frodi alla Comunità
europea, resta applicabile soltanto quando "gli artifici assurgano ad
un quid pluris rispetto al mendacio", mentre quest'ultimo integra la
base più grave figura criminosa del citato art. 640-bis se commesso
in danno di uso degli enti pubblici ivi indicati o della stessa
comunità in materia non agricola. Ma vi è di piu': solo per il
mendacio così perpetrato in pregiudizio del FEOGA la legge prevede
la depenalizzazione quando l'erogazione ottenuta sia inferiore o pari
a venti milioni di lire (sicchè - paradossalmente - potrebbero
essere percepiti contributi di venti milioni ogni anno per vari anni
senza che i fatti assumano rilevanza penale), mentre erogazioni anche
minime conseguite con lo stesso comportamento al di fuori del settore
agricolo ricadano sotto le severe sanzioni penali dell'art. 640-bis
c.p. Ciò fa sì che l'art. 2, lungi dalla conclamata
sussidiarietà, operi in realtà come norma speciale e che si
realizzi un evidente ed ingiustificata disparità di trattamento,
poichè lo stesso tipo di condotta (mendacio) in certi casi è
previsto con sanzioni penali meno gravi ed in altri è addirittura
sottratto a qualsiasi sanzione penale.
Pertanto, secondo il ricorrente, l'impasse può essere superata in
uno di questi tre modi:
a) o si restituisce all'art. 2 più volte citato un'autentica
funzione sussidiaria, giusta la tesi, prospettata da quell'ufficio
nei motivi d'appello e riportata in questa sede, della natura colposa
di tale ipotesi di delitto, nel senso che detta norma discriminatrice
è applicabile a chi consegua indebitamente aiuti ecc. con
esposizione di dati falsi dipendente da errore colpevole (non si
tratterebbe di una truffa "colposa" ma di un'autonoma ipotesi di
reato; siffatta interpretazione, d'altronde, potrebbe essere
avvalorata dal fatto che la norma medesima, a differenza di altre
similari, non esige che l'esposizione dei dati oggettivamente falsi
avvenga "dolosamente" o "consapevolmente" ovvero "scientemente" e del
resto ai fini dell'art. 42 secondo comma c.p. non occorre che la
legge contenga l'espressa qualifica di "colposo");
b) oppure si ammette che l'art. 2, così come è formulato, non
può trovare applicazione nell'ordinamento vigente;
c) se invece si ritiene, come ha ritenuto la Corte territoriale,
che esso configuri "una truffa minore con trattamento privilegiato",
la norma in questione non si sottrae al dubbio illegittimità
costituzionale perchè se il mendacio integra il delitto di truffa
"deve ricevere in tutti i casi lo stesso trattamento sanzionatorio" e
la regola della par condicio dovrebbe essere applicata anche nel caso
opposto, e cioè ove si ritenga che "il mendacio idoneo ad indurre in
errore" non sia truffa (ossia il mendacio - così opinato - non
dovrebbe costituire neppure unatruffa minore; e a ben vedere, osserva
ancora il ricorrente, il dubbio di illegittimità costituzionale non
verrebbe meno neppure accogliendo l'interpretazione sub a), poichè
in tal caso la tutela penale in materia di contributi comunitari nel
settore agricolo diverrebbe più ampia di quella accertata a tutte le
altre sovvenzioni pubbliche).
In realtà, sempre secondo il ricorrente, che deduce in osservanza
dell'art. 640-bis c.p. ed erronea applicazione dell'art. 2 della
legge n. 898/1986, nonchè illegittimità costituzionale degli artt.
2 cit. e 73 legge 19 febbraio 1992 n. 142, queste ultime norme sono
espressione della malcelata volontà del legislatore di rendere in
concreto più blando il trattamento penale riservato alle frodi
comunitarie, nel settore agricolo: invero l'art. 90/1051 del 1967
convertito nella legge n. 10 del 1968 in tema di aiuti comunitari
alla produzione dell'olio di oliva puniva con la reclusione da un
mese a quattro anni e con la multa da L. 50.000 a L. 3.000.000, ove
il fatto non costituisce più grave reato, la mera espressione,
scientemente effettuata nella domanda, di dati o notizie inesatti, e
con la reclusione da uno a quattro anni il conseguimento, con
siffatta condotta, dell'aiuto comunitario, mentre per le altre frodi
trovava applicazione l'art. 640 c.p. n. 1 c.p.; con la legge n.
898/1986, estesa dalla legge n. 640/1987 alle materie del grano duro
e del riso, fu invece introdotto "il privilegio per gli agricoltori",
prevedendo la più mite pena della reclusione da sei mesi a tre anni
così rendendo applicabile al delitto de quo l'amnistia elargita
pochi giorni prima con d.P.R. 16 dicembre 1986 n. 865) e degradando
ad illecito amministrativo l'indebito conseguimento di aiuti alla
soglia di venti milioni di lire.
Le prime due prospettazioni del p.g. non possono essere condivise.
È ben vero che ai fini dell'espressa previsione dei delitti
colposi richiesta dall'art. 42 secondo comma c.p. non occorrono
formule sacramentali, ma è altrettanto vero che dalla genesi e dalla
formulazione dell'art. 2 della legge n. 898 del 1986 non si evince
in alcun modo la volontà del legislatore di punire il fatto a titolo
di colpa.
D'altro canto la circostanza che dopo l'introduzione dell'art.
640-bis c.p. con la legge n. 55 del 1990, la legge n. 142 del 1992
abbia ribadito, con qualche modifica, il contenuto precettivo e
sanzionatorio del citato art. 2 esclude che si sia inteso respingere
dall'ordinamento quest'ultima norma.
Ciò premesso, va esaminata la questione di illegittimità
costituzionale prospettata dal p.g. ricorrente sub c).
Il Collegio osserva che essa è rilevante, attenendo all'ambito di
applicazione ed ai rapporti intercorrenti tra le norme incriminatrici
in gioco nel presente processo, ossia all'originaria contestazione di
truffa ex art. 640-bis c.p. ed all'ipotesi - ritenuta nelle sentenze
di 1 e di 2 grado - di violazione dell'art. 2 cit. (violazione che,
per l'importo conseguito, è stata ricondotta alla previsione di
illecito amministrativo di cui all'ultima parte del primo comma),
nonchè alla conformità alla Costituzione della seconda di esse.
In tale questione, così come progettata ex novo, non può
ritenersi manifestamente infondata.
La sentenza n. 25/1994 della Corte costituzionale sopra citata,
quella 28 marzo 1996 n. 224 della 2 sezione di questa S.C. (v. sopra)
e quella delle Sezioni Unite 24 gennaio 1996, Panigani ed altri (in
Foro it. 1996, II, 273) richiamata dal p.g. presso questa Corte,
nell'affermare (tutte) che tra le due norme esiste un rapporto di
sussidiarietà e non di specialità e nell'escludere (le prime due)
che la disciplina differenziata stabilita dal legislatore sia
irragionevole perchè l'art. 2 configura una sorta di truffa minore
costituita dal mero mendacio non sembra risolvere tutti i problemi
sollevati dal ricorrente, nè comunque esaurire i profili di
possibile incostituzionalità della disciplina medesima per contrasto
con l'art. 3 della Costituzione.
Invero:
I) non è scarso peso l'obiezione secondo la quale detta
sussidiarietà, anzichè estendere la sfera di applicazione della
tutela penale, la rende assai meno efficace, posto che secondo
autorevole giurisprudenza (Cass. 17 gennaio 1978, Bellisai; 20 giugno
1985, Scibilia; 17 marzo 1993, Mareaccio) anche la semplice menzogna,
quando abbia raggiunto lo scopo di indurre in errore il soggetto
passivo e di far conseguire l'ingiusto profitto, integra il delitto
di truffa (e quindi, nella specie integrerebbe quello dall'art.
640-bis c.p. e - prima dell'entrata in vigore di quest'ultimo -
avrebbe integrato la previsione dell'art. 640 c.p.p. n. 1 in quanto
realizzata ai danni dell'AIMA o della stessa Comunità europea: V.
Cass. 28 settembre 1988 Corleone in Rep. giur. it. 1991, 3957, 20);
II) anche a prescindere dal rilievo che precede, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2 e succ. modificazioni è
stata esaminata sinora soltanto sotto il profilo dell'ipotizzata
disparità di trattamento tra i casi di semplice mendacio e quelli di
artifici o raggiri di maggior spessore posti in essere ai danni del
FEOGA (e/o dei corrispondenti organismi nazionali).
Peraltro la più volte citata sentenza della Corte costituzionale
osservava che di per sè la circostanza che il fatto sia "diretto ad
ottenere erogazioni a carico del FEOGA ... non sarebbe sufficiente a
giustificare l'attenzione" del trattamento sanzionatorio. Ed è
proprio sotto questo ulteriore profilo che la questione viene
sollevata, in linea principale, dal p.g. di Campobasso.
La disciplina dell'art. 2 concerne esclusivamente il settore
agricolo ed è in totale ed in giustificata dissonanza rispetto a
quella di carattere generale dettata dal legislatore del 1990 con
l'art. 640-bis c.p., palesemente volto a punire in maniera uniforme e
con particolare rigore i comportamenti truffaldini realizzati per
conseguire indebitamente attribuzioni patrimoniali a fondo perduto o
ad onerosità attenuta accordate dallo Stato, da esiti pubblici, e
dalle Comunità europee per finalità di pubblico interesse (cfr.
Cass. sez. II 9 luglio 1996, p.m. Lanza, ed altri in giust. per 1997,
II, 576), e ciò anche in adempimento degli impegni dell'Italia, nei
confronti di tali comunità, si aggiunga che il sistema è stato
completato dall'art. 316-bis c.p. (introdotto con la pressochè colva
legge 26 aprile 1990 n. 56), il quale sanziona che la reclusione da
sei mesi a quattro anni la condotta di chiunque, estraneo alla p.a.,
non destini le erogazioni legittimamente ottenute alle finalità di
pubblico interesse cui erano preordinate.
Non sembrano quindi infondati i dubbi di legittimità
costituzionale dell'art. 2 in quanto stabilisce, sia pure per i casi
di semplice mendacio, una disciplina differenziata per il solo
settore agricolo e per le sole erogazioni a carico del FEOGA (ed
equiparate), disciplina che si risolve in untrattamento sanzionatorio
di gran lunga più tenue (reclusione da sei mesi a tre anni e
addirittura degradazione ad illecito amministrativo fino al cospicuo
importo di venti milioni di lire) per fattispecie che in ogni altro
settore (industriale, dei servizi ecc.) ricadrebbero nella sfera di
applicazione dell'art. 640-bis c.p. (e - in mancanza - in quella
dell'art. 640 primo capoverso n. 1) di tale disparità di trattamento
non si rinviene alcuna apparente giustificazione, tanto più che
proprio nel settore dell'agricoltura in processo di integrazione
europea è particolarmente evoluto e gli interessi, i diritti e gli
obblighi dei Paesi comunitari hanno assunto, nei confronti della
Comunità, primaria importanza negli ordinamenti giuridici nazionali.
La questione va perciò sottoposta al vaglio della Corte
costituzionale, sebbene la sua soluzione possa implicare una scelta
tra due divergenti sistemi sanzionatori adottati dal legislatore
nell'esercizio della sua discrezionalita': la disciplina contenuta
nell'art. 640-bis c.p. appare però non soltanto quella di più
generale portata, ma anche la più razionale e coerente, nel quadro
del vigente ordinamento giuridico dello Stato italiano e la più
consona agli impegni internazionali di quest'ultimo ed alle regole
della normativa comunitaria.

P. Q. M.
Dichiara non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2 della legge 23 dicembre 1986, n. 898 in
riferimento all'art. 3 della Costituzione;
Sospende il processo;
Dispone che la Cancelleria notifichi la presente ordinanza al
Presidente del Consiglio dei Ministri, ne dia comunicazione ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica e,
eseguiti tali adempimenti, trasmetta gli atti alla Corte
costituzionale.
Così deciso in Roma il 21 gennaio 1998.
Il presidente: Giammanco
98C0353