1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 8-2-1993
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 29 SENTENZA 16 gennaio - 4 febbraio 1993
Giudizio sull'ammissibilita' della richiesta di referendum popolare. Corte costituzionale - Abrogazione degli artt. 24, 40, 43, 53, 81, 88 (per le parti contraddistinte con i numeri da 1 a 12), del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382); dell'art. 58 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, in collegamento, per quanto attiene al n. 4 dello stesso articolo e limitatamente all'Ente nazionale italiano per il turismo, con l'art. 1 della legge 11 ottobre 1990, n. 292, per la parte che prevede la sottoposizione di tale Ente alla vigilanza del Ministero del turismo e dello spettacolo; dell'art. 71 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ad eccezione del primo comma, lett. h) e - limitatamente al primo comma, lett. d), dello stesso articolo - anche dell'art. 4, primo comma, della legge 15 gennaio 1991, n. 30; dell'art. 102 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, cosi' come integrato dall'art. 2, primo comma, lett. c), della legge 8 luglio 1986, n. 349; dell'art. 6 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, nelle parti contraddistinte dalle lettere a), b), c), d), e), f), h), i), k), l), m), n), o), p), q), r), s), t) - Mancanza di chiarezza e di omogeneita' del quesito referendario - Inammissibilita' della richiesta di referendum popolare (093C0083) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 8-2-1993)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE,
prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI,
prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI,
prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando
SANTOSUOSSO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio sull'ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,
della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di
referendum popolare per l'abrogazione:
- degli artt. 24, 40, 43, 53, 81, 88 (per le parti
contraddistinte con i numeri da 1 a 12), del d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22
luglio 1975, n. 382);
- dell'art. 58 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, in
collegamento, per quanto attiene al n. 4 dello stesso articolo e
limitatamente all'Ente nazionale italiano per il turismo, con l'art.
1 della legge 11 ottobre 1990, n. 292, per la parte che prevede la
sottoposizione di tale ente alla vigilanza del Ministero del turismo
e dello spettacolo;
- dell'art. 71 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ad eccezione
del comma primo lettera h) e - limitatamente al comma primo, lettera
d), dello stesso articolo - anche dell'art. 4, comma primo, della
legge 15 gennaio 1991, n. 30;
- dell'art. 102 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, così come
integrato dall'art. 2, primo comma, lettera c), della legge 8 luglio
1986, n. 349;
- dell'art. 6 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 nelle parti
contraddistinte dalle lettere a), b), c), d), e), f), h), i), k), l),
m), n), o), p), q), r), s) e t), iscritto al n. 55 del registro ref-
erendum;
Viste le ordinanze del 15 dicembre 1992 e del 16 gennaio 1993 con
le quali l'ufficio centrale per il referendum presso la Corte di
cassazione ha dichiarato legittima la richiesta;
Udito nella camera di consiglio del 13 gennaio 1993 il giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Udito l'avvocato Mario Bertolissi in rappresentanza dei delegati
dei consigli regionali del Veneto e dell'Emilia Romagna;
Ritenuto in fatto
1. - L'ufficio centrale per il referendum, costituito presso la
Corte di cassazione, ha esaminato, in applicazione della legge 25
maggio 1970, n. 352, e successive modificazioni, la richiesta di ref-
erendum popolare presentata il 22 gennaio 1992 da cinque consigli
regionali - segnatamente quelli delle regioni Lombardia, Basilicata,
Toscana, Emilia-Romagna e Veneto - sul seguente quesito: "Volete voi
che siano abrogati gli artt. 24, 30, 40, 43, 53, 58, 71, 81, 88, 91 e
102 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 "Attuazione della delega di cui
all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382"?
2. - Con ordinanza depositata il 15 dicembre 1992, lo stesso
ufficio, dato atto che le deliberazioni dei cinque consigli regionali
erano state ritualmente adottate, ha dichiarato la legittimità della
richiesta presentata.
3. - Ricevuta comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio centrale,
il Presidente di questa Corte ha fissato, per la conseguente
deliberazione, la camera di consiglio del 13 gennaio 1993.
Con memoria presentata l'8 gennaio 1993, i delegati dei consigli
regionali del Veneto e dell'Emilia-Romagna hanno svolto
considerazioni a sostegno dell'ammissibilità della richiesta.
Con successiva ordinanza l'Ufficio centrale per il referendum
così disponeva:
"1) riformula come segue il quesito relativo all'art. 30 del
d.P.R. 24.7.1977 n. 616: "volete che sia abrogato l'art. 6 Legge 23
dicembre 1978 n. 833, nelle parti contraddistinte dalle lettere a),
b), c), d), e), f), h), i), k), l), m), n), o), p), q), r), s) e
t)?";
2) riformula come segue il quesito relativo all'art. 58 del
citato d.P.R.: "volete che sia abrogato l'art. 58 del d.P.R. 24
luglio 1977 n. 616 e - per quanto attiene al n. 4 dello stesso
articolo e limitatamente all'E.N.I.T. - anche l'art. 1 legge 11
ottobre 1990 n. 292, per la parte che prevede la sottoposizione di
tale Ente alla vigilanza del Ministero del turismo e dello
spettacolo?";
3) dichiara cessate le operazioni referendarie relative all'art.
71, comma primo, lettera h), del citato d.P.R. n. 616 del 1977;
4) riformula come segue il quesito relativo alla rimanente parte
del detto art. 71: "volete che sia abrogato l'art. 71 d.P.R. 24
luglio 1977 n. 616, ad eccezione del comma primo lettera h) e -
limitatamente al comma primo, lettera d) del citato d.P.R. - anche
l'art. 4, comma 1, della legge 15 gennaio 1991 n. 30?";
5) dichiara cessate le operazioni referendarie relative all'art.
88 n. 13 del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616;
6) riformula come segue il quesito relativo alla rimanente parte
dell'art. 88 citato: "volete che sia abrogato l'art. 88 d.P.R. 24
luglio 1977 n. 616 per le parti contraddistinte con i numeri da 1 a
12?";
7) dichiara cessate le operazioni referendarie relative all'art.
91 d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616;
8) riformula come segue il quesito relativo all'art. 102 d.P.R.
citato: "volete che sia abrogato l'art. 102 d.P.R. 24 luglio 1977 n.
616, così come integrato dall'art. 2, comma primo, lettera c), legge
8 luglio 1986 n. 349";
9) dichiara che resta fermo il quesito, così come inizialmente
formulato, relativamente agli artt. 24, 40, 43, 53 e 81 del d.P.R. 24
luglio 1977 n. 616.".
Nella camera di consiglio del 13 gennaio 1993 l'avv. Mario
Bertolissi, in rappresentanza dei delegati dei consigli regionali del
Veneto e dell'Emilia-Romagna, ha insistito per l'ammissibilità della
proposta referendaria.
Considerato in diritto
1. - La richiesta di referendum abrogativo, sulla cui
ammissibilità la Corte è chiamata a pronunciarsi a seguito delle
due ordinanze dell'Ufficio centrale per il referendum del 15 dicembre
1992 e 16 gennaio 1993, che ne hanno dichiarato la legittimità,
investiva, nella sua formulazione originaria, undici articoli del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 ("Attuazione della delega di cui
all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382") e precisamente tutti
quelli intitolati "Competenze dello Stato". Più in particolare, la
richiesta concerneva le funzioni riservate allo Stato relative alle
seguenti materie: beneficenza pubblica (art. 24), assistenza
sanitaria e ospedaliera (art. 30), istruzione artigiana e
professionale (art. 40), assistenza scolastica (art. 43), fiere e
mercati (art. 53), turismo e industria alberghiera (art. 58),
agricoltura e foreste (art. 71), urbanistica (art. 81), viabilità,
acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale (artt. 88 e 91),
tutela dell'ambiente dagli inquinamenti (art. 102).
Le modifiche al quesito referendario introdotte dalla seconda
ordinanza dell'ufficio centrale per il referendum riguardano sei
articoli fra quelli oggetto della richiesta referendaria e sono
conseguenti all'entrata in vigore di varie leggi successive al d.P.R.
n. 616 del 1977, per lo più anteriori alla presentazione della
proposta referendaria.
In tema di assistenza sanitaria e ospedaliera l'ufficio centrale,
rilevato che le riserve statali indicate dall'art. 30 del d.P.R. n.
616 del 1977, a parte qualche integrazione ritenuta ininfluente, sono
state sostanzialmente confermate dall'art. 6 della successiva legge
23 dicembre 1978, n. 833 ("Istituzione del servizio sanitario
nazionale"), ha trasferito il quesito sulla parte della nuova
disciplina che non ha alterato il contenuto normativo essenziale
delle disposizioni originariamente sottoposte al quesito
referendario.
In materia di turismo e industria alberghiera, l'Ufficio centrale,
rilevato che la successiva legge statale 11 ottobre 1990, n. 292
("Ordinamento dell'Ente nazionale italiano per il turismo"),
nell'attribuire al Ministero del turismo e dello spettacolo la
vigilanza sull'ENIT, ha integrato la precedente disciplina senza
però mutarne il contenuto normativo essenziale, ha esteso il quesito
relativo all'art. 58, n. 4, all'art. 1 della legge 11 ottobre 1990,
n. 292 (limitatamente all'ENIT).
L'Ufficio centrale ha poi modificato in due punti il quesito
relativo all'art. 71, il quale ha ad oggetto le funzioni statali in
materia di agricoltura e foreste. Innanzitutto, preso atto che l'art.
4, primo comma, della legge 15 gennaio 1991, n. 30 ("Disciplina della
riproduzione animale") ha previsto la competenza del Ministro
dell'agricoltura e delle foreste per la regolare tenuta dei libri
genealogici, ha esteso a questa disposizione il quesito concernente
la lettera d) dell'art. 71, che riserva allo Stato "l'ordinamento e
la tenuta .. dei libri genealogici". In secondo luogo, rilevato che
la legge 20 ottobre 1978, n. 674 ("Norme sull'associazionismo dei
produttori agricoli"), ha innovato sostanzialmente il regime
precedente, lo stesso ufficio centrale ha dichiarato la cessazione
delle operazioni referendarie relativamente alla disposizione
contenuta nell'art. 71, lettera h), del d.P.R. n. 616 del 1977, la
quale riservava allo Stato le funzioni amministrative attinenti alle
"associazioni e unioni nazionali dei produttori in materia di
agricoltura e foreste".
Parimenti è stata dichiarata la cessazione delle operazioni
referendarie relativamente alle disposizioni contenute nell'art. 88,
n. 13, che riserva allo Stato funzioni in materia di edilizia
residenziale pubblica, nonchè a quelle contenute nell'art. 91, il
quale enumera le competenze statali relative alle risorse idriche.
L'ufficio centrale ha infatti ritenuto che le due disposizioni sono
state abrogate e sostituite da una nuova e diversa disciplina, posta,
rispettivamente, dalla legge 5 agosto 1978, n. 457 ("Norme per
l'edilizia residenziale"), dalla legge 17 febbraio 1992, n. 179
("Norme per l'edilizia residenziale pubblica"), e dalla legge 18
maggio 1989, n. 183 ("Norme per il riassetto organizzativo e
funzionale della difesa del suolo").
Con riferimento, infine, all'art. 102, numeri 1, 3, 4, 5 e 10 del
d.P.R. n. 616 del 1977, l'ufficio centrale per il referendum, dopo
aver rilevato che è sopraggiunta una nuova disciplina normativa che
si inserisce nella precedente senza sostituirla integralmente e senza
apportare modifiche sostanziali (art. 2, lettera c), della legge 8
luglio 1986, n. 349: "Istituzione del Ministero dell'ambiente e norme
in materia di danno ambientale"), ha, conseguentemente, esteso la
richiesta referendaria sull'art. 102 alle integrazioni poste
dall'art. 2, primo comma, lettera c), della nuova legge.
2. - La richiesta referendaria sottoposta al presente giudizio va
dichiarata inammissibile.
A partire dalla sentenza n. 16 del 1978, questa Corte ha
costantemente affermato che essa - nella sede del giudizio di
ammissibilità del referendum abrogativo ai sensi dell'art. 2 della
legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, e degli artt. 32, secondo
comma, e 33 della legge ordinaria 15 maggio 1970, n. 352, - è
chiamata a verificare se le richieste referendarie, oltre a non
rientrare fra le materie non sottoponibili a referendum a norma
dell'art. 75, secondo comma, della Costituzione ("leggi tributarie e
di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare
trattati internazionali"), contengano domande omogenee e univoche.
Sotto quest'ultimo profilo, assume sicura rilevanza l'art. 4 del
d.P.R. n. 616 del 1977, il quale dispone che, all'interno delle
materie definite dallo stesso decreto, spettano allo Stato -
oltrechè le funzioni relative all'indirizzo e coordinamento, ai
rapporti internazionali e con la Comunità Economica Europea, alla
difesa nazionale e alla pubblica sicurezza - "soltanto le funzioni
amministrative indicate negli articoli seguenti". La previsione della
predetta clausola di enumerazione delle competenze riservate allo
Stato all'interno delle materie considerate dal d.P.R. n. 616 del
1977 induce a interpretare il quesito referendario in esame come una
richiesta diretta a produrre, per il mezzo dell'abrogazione delle
disposizioni che riservano allo Stato le competenze ivi elencate, la
consequenziale assegnazione alle regioni a statuto ordinario delle
medesime competenze. Siffatta interpretazione è, del resto,
chiaramente enunciata nelle delibere dei Consigli regionali che hanno
promosso la richiesta ora considerata. In queste, infatti, si afferma
che scopo del referendum è quello di circoscrivere le funzioni dello
Stato alle sole "competenze strettamente necessarie al mantenimento
della compagine nazionale e alle politiche di coordinamento
solidaristico".
Così determinato, il quesito referendario presenta un significato
non chiaro e non univoco, tale da non consentire all'elettore di
approvare o di respingere con la dovuta consapevolezza la proposta di
abrogazione, dal momento che i promotori hanno ricompreso nella loro
richiesta disposizioni dal contenuto eterogeneo, comunque prive di
una matrice razionalmente unitaria. Senza prendere in minima
considerazione la circostanza che nel quesito referendario non sono
state incluse disposizioni dello stesso decreto n. 616 del 1977
contenenti riserve statali non certo riconducibili a funzioni
essenziali alla garanzia dell'interesse nazionale, questa Corte non
può esimersi dal constatare che nelle disposizioni oggetto della
domanda referendaria, accanto a funzioni statali ritagliate
all'interno di materie complessivamente affidate alle regioni, la cui
abrogazione comporterebbe consequenzialmente il naturale espandersi
delle competenze regionali su tutta la materia, sono ricomprese altre
funzioni, al momento riservate allo Stato, in relazione alle quali
non può affatto ipotizzarsi il predetto effetto espansivo e per le
quali, pertanto, si richiede una mera soppressione, non
ragionevolmente collegata all'espandersi delle competenze regionali.
Fra le competenze indicate è sufficiente considerare, a titolo
esemplificativo, le seguenti funzioni: le attività di ricerca e di
informazione connesse alla programmazione nazionale della produzione
agricola e forestale (art. 71, lettera a); gli interventi d'interesse
nazionale per la regolazione del mercato agricolo, nonchè la ricerca
e l'informazione di mercato a livello nazionale o internazionale
(art. 71, lettera b); la vigilanza sugli organi centrali del Club
Alpino Italiano, dell'Automobile Club Italiano e dell'Ente Nazionale
Italiano per il Turismo (art. 58, n. 4, e art. 1, legge 11 ottobre
1990, n. 292); le attività amministrative concernenti le pensioni e
gli assegni di carattere continuativo, disposte dalla legge in
attuazione dell'art. 38 della Costituzione, le quali non sono
ricomprese nella materia della beneficenza pubblica assegnata alle
regioni (art. 24, n. 5); le competenze degli organi scolastici in
merito alla scelta dei libri di testo e quelle degli organi statali
concernenti le caratteristiche tecniche e pedagogiche dei medesimi,
non ricomprese nella materia dell'assistenza scolastica assegnata
alle regioni (art. 42); l'attività di formazione e di addestramento
professionale svolta dalle Forze armate e dai Corpi assimilati (art.
40), che rientra indubbiamente in compiti attinenti all'indefettibile
difesa nazionale, riservata, anche nelle materie di competenza
regionale, allo Stato, dal ricordato art. 4 del decreto n. 616 del
1977.
Deve, quindi, concludersi che la mancanza di chiarezza e di
omogeneità del quesito referendario sottoposto all'attuale giudizio
preclude di considerare ammissibile la richiesta ora esaminata.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la richiesta del referendum popolare per
l'abrogazione:
- degli artt. 24, 40, 43, 53, 81, 88 (per le parti
contraddistinte con i numeri da 1 a 12), del d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22
luglio 1975, n. 382);
- dell'art. 58 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, in
collegamento, per quanto attiene al n. 4 dello stesso articolo e
limitatamente all'Ente Nazionale Italiano per il Turismo, con l'art.
1 della legge 11 ottobre 1990, n. 292, per la parte che prevede la
sottoposizione di tale Ente alla vigilanza del Ministero del turismo
e dello spettacolo;
- dell'art. 71 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ad eccezione
del comma primo lettera h) e - limitatamente al comma primo, lettera
d), dello stesso articolo - anche dell'art. 4, comma primo, della
legge 15 gennaio 1991, n. 30;
- dell'art. 102 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, così come
integrato dall'art. 2, primo comma, lettera c), della legge 8 luglio
1986, n. 349;
- dell'art. 6 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 nelle parti
contraddistinte dalle lettere a), b), c), d), e), f), h), i), k), l),
m), n), o), p), q), r), s) e t), richiesta dichiarata legittima, con
ordinanze del 15 dicembre 1992 e 16 gennaio 1993, dall'ufficio
centrale per il referendum, costituito presso la Corte di cassazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 gennaio 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 4 febbraio 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C0083