1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 22-3-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 116 SENTENZA 8 - 17 marzo 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Intervento in giudizio - Soggetti diversi dai titolari delle competenze legislative in contestazione - Inammissibilita'. Agricoltura - Ambiente (tutela dell') - Salute (tutela della) - Disposizioni urgenti per assicurare la coesistenza tra le forme di agricoltura transgenica (OGM), convenzionale e biologica - Ricorso della Regione Marche - Evocazione di parametri estranei alla attribuzione delle competenze, di parametro concernente una competenza primaria riservata in via esclusiva allo Stato, omessa consultazione preventiva delle popolazioni interessate, in violazione della normativa comunitaria ed internazionale - Inammissibilita' delle questioni. - D.l. 22 novembre 2004, n. 279 (convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2005, n. 5), artt. 1, 2, 3, 4, 5, commi 3 e 4, 6, 7 e 8 . - Costituzione, artt. 9, 32, 33 e 117, secondo comma, lettera s). Agricoltura - Ambiente (tutela dell') - Salute (tutela della) - Colture transgeniche (OGM), biologiche e convenzionali - Definizioni e principio di coesistenza - Ricorso della Regione Marche - Denunciata lesione della competenza legislativa regionale, lamentata carenza dei presupposti di straordinaria necessita' ed urgenza - Non fondatezza delle questioni. - D.l. 22 novembre 2004, n. 279 (convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2005, n. 5), artt. 1 e 2. - Costituzione, artt. 72, 76, 77, 117, primo, terzo, quarto e quinto comma. Agricoltura - Ambiente (tutela dell') - Salute (tutela della) - Disposizioni urgenti per assicurare la coesistenza tra le forme di agricoltura transgenica (OGM), convenzionale e biologica - Modalita' di adozione delle norme quadro per la coesistenza, dei piani di coesistenza regionali, regolamentazione delle sanzioni amministrative, istituzione di un organo consultivo statale - Ricorso della Regione Marche - Lesione della competenza legislativa della Regione - Illegittimita' costituzionale. - D.l. 22 novembre 2004, n. 279 (convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2005, n. 5), artt. 3, 4, 6, comma 1, e 7. - Costituzione, artt. 117, terzo, quarto e sesto comma, e 118. Agricoltura - Ambiente (tutela dell') - Salute (tutela della) - Disposizioni urgenti per assicurare la coesistenza tra le forme di agricoltura transgenica (OGM), convenzionale e biologica - Dichiarazione di illegittimita' costituzionale di alcune disposizioni - Norme inscindibilmente connesse con quelle ritenute illegittime - Illegittimita' costituzionale in via consequenziale. - D.l. 22 novembre 2004, n. 279 (convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2005, n. 5), artt. 5, commi 3 e 4, 6, comma 2, ed 8. - Costituzione, artt. 117, terzo, quarto e sesto comma, e 118. (006C0250) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 22-3-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Franco GALLO, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 1, 2, 3,
4, 5, commi 3 e 4, 6, 7 e 8 del decreto-legge 22 novembre 2004,
n. 279 (Disposizioni urgenti per assicurare la coesistenza tra le
forme di agricoltura transgenica, convenzionale e biologica),
convertito, con modificazioni, in legge 28 gennaio 2005, n. 5,
promosso con ricorso della Regione Marche notificato il 22 marzo
2005, depositato in cancelleria il 30 marzo 2005 ed iscritto al n. 41
del registro ricorsi 2005.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri nonchè l'atto di intervento della AS.SE.ME Associazione
Sementieri Mediterranei;
Udito nell'udienza pubblica del 7 febbraio 2006 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi l'avvocato Stefano Grassi per la Regione Marche e
l'avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 22 marzo 2005 e depositato il
30 marzo 2005, la Regione Marche, in persona del Presidente pro
tempore della Giunta regionale, ha promosso in via principale
questioni di legittimità costituzionale degli articoli 1, 2, 3, 4,
5, commi 3 e 4, 6, 7 e 8 del decreto-legge 22 novembre 2004, n. 279
(Disposizioni urgenti per assicurare la coesistenza tra le forme di
agricoltura transgenica, convenzionale e biologica), nel testo
convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2005, n. 5, per
violazione degli artt. 117, commi primo, secondo, lettera s), terzo,
quarto, quinto e sesto, e 118 della Costituzione, anche in relazione
agli artt. 9, 32, 33, 72, 76 e 77 della Costituzione.
2. - La Regione ricorrente sostiene, in primo luogo, che il
procedimento legislativo di conversione del decreto-legge n. 279 del
2004 sarebbe viziato, stante la «assenza palese dei presupposti di
straordinaria necessità ed urgenza» richiesti dall'art. 77 della
Costituzione, ciò che ridonderebbe nella lesione dell'autonomia
legislativa regionale, in quanto essa verrebbe ad essere compressa
nella materia oggetto di decretazione d'urgenza.
Erroneamente il legislatore statale, infatti, avrebbe stimato di
essere obbligato a conferire attuazione alla raccomandazione della
Commissione 2003/556/CE del 23 luglio 2003 (recante orientamenti per
lo sviluppo di strategie nazionali e migliori pratiche per garantire
la coesistenza tra colture transgeniche, convenzionali e biologiche),
trattandosi di atto privo di contenuto vincolante; al contrario, si
sarebbe ricorsi alla decretazione d'urgenza, nonostante il carattere
«estremamente delicato e rischioso» della materia, e nonostante «le
regole relative alla coesistenza delle colture [...] «siano rinviate
all'adozione di un provvedimento successivo, di livello
regolamentare» da adottarsi «per di più [...] in termini ampi e
inammissibili (anche in violazione dell'art. 76 Cost.)».
Sarebbe stato invece necessario realizzare forme di
«consultazione e di dibattito ampio e condiviso», in sè
incompatibili con la natura del decreto-legge, anche in attuazione di
quanto previsto dagli artt. 9 e 32 della Costituzione, nonchè dal
decimo «considerando» della direttiva 2001/18/CE (Direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio sull'emissione deliberata
nell'ambiente di organismi geneticamente modificati e che abroga la
direttiva 90/220/CEE del Consiglio), e dal protocollo di Cartagena,
reso esecutivo con la legge 15 gennaio 2004, n. 27 (Ratifica ed
esecuzione del Protocollo di Cartagena sulla prevenzione dei rischi
biotecnologici relativo alla Convenzione sulla diversità biologica,
con Allegati, fatto a Montreal il 29 gennaio 2000).
Da ciò la dedotta lesione dell'art. 117, terzo e quarto comma,
della Costituzione, con riferimento agli artt. 72, 76, 77 e 117,
primo comma, della Costituzione.
In secondo luogo, le norme impugnate violerebbero l'art. 117,
commi secondo, terzo, quarto e quinto della Costituzione, con
riferimento all'art. 117, primo comma, della Costituzione, poichè,
fondandosi sull'«erroneo presupposto di fatto», secondo cui gli
organismi geneticamente modificati (OGM) non comporterebbero
irreversibili danni all'ambiente, all'agricoltura e alla salute (in
difetto di una preventiva «valutazione dell'impatto ambientale,
economico e agronomico»), verrebbero ad impedire alla legge regionale
la tutela «della salute umana, animale e vegetale» secondo «i
principi della prevenzione e della precauzione», tramite, in
particolare, l'individuazione di «criteri di esclusione delle colture
transgeniche, in considerazione delle particolari condizioni del
territorio regionale».
La Regione sarebbe perciò legittimata a denunciare anche la
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, in forza del «diritto-dovere e, quindi, dell'interesse
ad intervenire, nel caso di inadempimento statale, a tutela della
popolazione di cui la stessa è espressione».
In terzo luogo, le norme impugnate verterebbero nella materia
«agricoltura» (come individuabile anche alla luce dell'art. 32 del
Trattato CE e dell'art. 2135 del codice civile), oggetto di potestà
legislativa residuale della Regione, sicchè lo Stato, legiferando,
avrebbe violato l'art. 117, quarto comma, della Costituzione;
sarebbe, infatti, «evidente che solo le Regioni possono adottare le
misure necessarie ad assicurare la coesistenza tra forme di
agricoltura transgenica, convenzionale e biologica, stabilendo le
aree «OGM free», le quote di colture OGM, il numero ed il tipo di
varietà vegetali che devono coesistere, le distanze tra le aree a
coltivazione transgenica e quelle a coltivazione convenzionale, le
pratiche regionali di gestione delle imprese agricole».
In quarto luogo, quand'anche lo Stato avesse proceduto ad attuare
la normativa comunitaria, ciò dovrebbe ritenersi precluso al di
fuori delle materie attribuite in via esclusiva dall'art. 117,
secondo comma, della Costituzione, sicchè la legge impugnata
violerebbe anche l'art. 117, quinto comma, della Costituzione.
In quinto luogo, gli artt. 2, 3, 4, 5, commi 3 e 4, e l'art. 8
del decreto-legge n. 279 del 2004, nel testo risultante a seguito
della conversione in legge, avrebbero altresì carattere dettagliato,
in violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, al pari
dell'art. 7, che, nell'attribuire ad un comitato in cui sarebbe
privilegiata la rappresentanza di membri statali il compito di
proporre linee guida per la coesistenza, opererebbe una «palese
sottrazione alle Regioni (titolari della competenza legislativa
esclusiva nella materia «agricoltura» e di competenza legislativa
concorrente nell'«alimentazione»), del controllo del settore,
riservando agli organi regionali solo un ruolo esecutivo marginale
nella regolazione degli OGM».
Con specifico riguardo agli artt. 2, comma 2, 3, comma 2, 5,
commi 3 e 4, 7, comma 4, e all'art. 8, la Regione ricorrente
ribadisce il carattere dettagliato di tali previsioni, con
conseguente violazione dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, in relazione alla materia «tutela della salute».
Inoltre, l'art. 1 non terrebbe conto del «valore fondamentale
della ricerca scientifica» quale strumento preliminare di valutazione
dell'impatto ambientale, con ciò ledendo il valore
costituzionalmente protetto dell'ambiente, alla cui tutela non può
ritenersi estranea la legislazione regionale.
Gli artt. 1, 2, comma 2, 3, comma 2, 5, commi 3 e 4, 7, comma 4,
e l'art. 8 si porrebbero perciò in contrasto con l'art. 117, terzo e
quarto comma, della Costituzione «anche in relazione all'art. 117,
secondo comma, lettera s), e agli artt. 9, 32 e 33» della
Costituzione.
In sesto luogo, l'art. 3, comma 1 (che affida ad un decreto
ministeriale «non regolamentare», adottato a seguito di intesa con la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome di Trento e Bolzano, la definizione delle «norme
quadro per la coesistenza»), l'art. 4, comma 3-bis, (che demanda al
predetto decreto la determinazione delle modalità di funzionamento
del fondo di ripristino dei danni conseguenti all'inosservanza del
piano di coesistenza) e l'art. 7, comma 2, (che attribuisce ad un
decreto ministeriale, adottato anch'esso a seguito di intesa con la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome di Trento e Bolzano, l'organizzazione e le
modalità di funzionamento del comitato di cui alla stessa
disposizione) e comma 4 (che prevede il ricorso alle modalità di cui
all'art. 3, comma 1, in ordine alle misure concernenti
l'omogeneizzazione delle modalità di controllo) violerebbero
l'art. 117, sesto comma, della Costituzione, «dovendosi escludere la
possibilità per lo Stato di intervenire nella materia oggetto di
intervento (agricoltura) con atti normativi di rango sublegislativo»,
cui le Regioni non soggiacciono nell'ambito della propria competenza
legislativa.
In particolare, premessa l'irrilevanza della qualificazione
legislativa dell'atto quale «non regolamentare», la Regione
ricorrente evidenzia che esso non si limita ad esprimere un mero
«coordinamento tecnico», poichè pone in essere «norme quadro» per la
coesistenza, benchè lo stesso art. 8, comma 6, della legge 5
giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento
della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3),
escluda il ricorso da parte dello Stato agli atti di indirizzo e
coordinamento, nelle materie di cui all'art. 117, terzo e quarto
comma, della Costituzione.
Ove, invece, si ritenesse che il Governo intenda «autodelegare se
stesso» in deroga all'art. 15, comma 2, lettera a), della legge
23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attività di Governo e
ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri), sarebbe
leso l'art. 76 della Costituzione, che impone il ricorso alla legge
in ordine all'atto di conferimento della delega legislativa.
In settimo luogo, anche l'art. 5, commi 3 e 4, (in relazione
all'obbligo di conservare registri aziendali sulle modalità di
gestione adottate da chi mette a coltura OGM e di definire, da parte
di Regioni e Province autonome, modalità e procedure per la raccolta
dei dati) e l'art. 7 (che istituisce il Comitato consultivo presso il
Ministero delle politiche agricole e forestali) sarebbero
illegittimi, per violazione dell'art. 117, sesto comma, e 118 della
Costituzione, poichè disciplinerebbero «funzioni amministrative
relative ad una materia di competenza legislativa regionale», senza
che sussista alcuna ragione giustificatrice per la sottrazione delle
stesse al livello regionale.
In ottavo luogo, l'invocata competenza legislativa regionale in
materia di «agricoltura» imporrebbe, in forza del principio del
parallelismo, che la disciplina dell'illecito amministrativo spetti
anch'essa alla Regione, sicchè sarebbe illegittimo l'art. 6 del
decreto-legge impugnato, mediante il quale lo Stato, al comma 1, ha
introdotto sanzioni amministrative pecuniarie, in caso di violazione
del piano di coesistenza.
Infine, la ricorrente, con riguardo all'art. 3 e all'art. 4 del
decreto legge impugnato, lamenta che l'adozione del piano di
coesistenza da parte della Regione stessa debba avvenire attraverso
l'adozione di un «provvedimento», e non tramite l' utilizzo della
fonte ritenuta discrezionalmente più idonea nel rispetto dei
principi internazionali e comunitari, quali potrebbe essere anche la
legge regionale.
3. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo il
rigetto del ricorso.
La difesa erariale contesta, anzitutto, la riconducibilità delle
norme impugnate alla materia «agricoltura».
Esse, infatti, si inserirebbero «nell'ambito di una produzione
normativa, a livello europeo e nazionale, finalizzata, da un lato, a
non vietare l'immissione in commercio di organismi geneticamente
modificati, in coerenza con il principio di libertà di iniziativa
economica, e dall'altro a circoscrivere tale facoltà mediante
l'adozione di precauzioni tecniche idonee a contenere il rischio di
impatto ambientale e di danno alla salute».
In particolare, l'Avvocatura dello Stato fa presente che nella
direttiva 2001/18 CE e nel decreto legislativo 8 luglio 2003, n. 224
(Attuazione della direttiva 2001/18/CE concernente l'emissione
deliberata nell'ambiente di organismi geneticamente modificati), che
le ha conferito attuazione, al principio di libera circolazione degli
OGM si accompagnano misure precauzionali che, anche in relazione al
Protocollo di Cartagena sulla biosicurezza, impongono «una
valutazione preventiva del «rischio ambientale», nell'ambito della
quale prevede vengano considerati anche i potenziali danni alla
salute umana e animale».
In tale contesto, e a fronte di iniziative legislative regionali
intese a vietare la produzione e la coltivazione di specie che
contengano OGM sull'intero territorio regionale - lo Stato rammenta
in proposito proprio la legge della Regione Marche 3 marzo 2004, n. 5
(Disposizioni in materia di salvaguardia delle produzioni agricole,
tipiche, di qualità e biologiche), impugnata innanzi a questa Corte
-, le norme impugnate avrebbero lo scopo precipuo di «tutelare
l'ambiente dai rischi di commistione delle diverse colture», come
reso esplicito in particolare dagli artt. 1, 2 e 3 del decreto-legge
n. 279 del 2004.
La stessa ricorrente, aggiunge lo Stato, riconosce che sarebbe
invocabile la potestà legislativa esclusiva di cui all'art. 117,
primo comma, lettere e) e s), della Costituzione, sicchè il
decreto-legge n. 279 del 2004 non avrebbe affatto invaso la sfera di
competenza legislativa regionale.
Quand'anche fosse richiamabile la potestà legislativa
concorrente in materia di tutela della salute e degli alimenti,
infatti, dovrebbe ritenersi che le norme impugnate si limitino a
determinare i principi fondamentali, «rinviando alle Regioni la
definizione dei piani per un'effettiva coesistenza»; quanto al
decreto ministeriale di cui all'art. 3 del decreto-legge n. 279 del
2004, esso «dovrebbe avere natura di atto di coordinamento tecnico»,
in quanto «finalizzato a raccordare le numerose e diverse normative
di carattere tecnico che le Regioni dovranno emanare con l'adozione
dei piani di coesistenza».
Nè si potrebbe contestare al legislatore statale di avere
trascurato i profili legati alla ricerca scientifica preliminare,
che, estranei alle norme impugnate, trovano tuttavia disciplina nel
decreto ministeriale 19 gennaio 2005, n. 72 (Prescrizioni per la
valutazione del rischio per l'agrobiodiversità, i sistemi agrari e
la filiera agroalimentare, relativamente alle attività di rilascio
deliberato nell'ambiente di OGM per qualsiasi fine diverso
dall'immissione sul mercato), in attuazione dell'art. 8, comma 6, del
d.lgs. n. 224 del 2003 in punto di «valutazione del rischio per
l'agrobiodiversita». Vengono per tale via disciplinati, in
particolare, i protocolli tecnici per la gestione del rischio per
l'agrobiodiversità, i sistemi agrari e la filiera agroalimentare in
caso di emissione deliberata nell'ambiente di OGM, ed è inoltre
garantita la consultazione ed informazione pubblica di cui
all'art. 12 del d.lgs. n. 224 del 2003. Le Regioni, cui sarebbe
precluso inibire sull'intero proprio territorio le coltivazioni di
OGM in base alla decisione della Commissione 2003/653/CE del
2 settembre 2003 (relativa alle disposizioni nazionali sul divieto di
impiego di organismi geneticamente modificati nell'Austria superiore,
notificate dalla Repubblica d'Austria a norma dell'art. 95, paragrafo
5, del trattato CE), potrebbero in ogni caso delimitare, sulla base
del piano di coesistenza, aree «OGM free».
Infine, lo Stato reputa conforme a Costituzione il ricorso alla
decretazione d'urgenza. Per un verso, posto che le norme impugnate
esulerebbero dalla sfera di competenza legislativa regionale, la
censura fondata sulla violazione dell'art. 77 della Costituzione
sarebbe inammissibile. Per altro verso, dovrebbe escludersi la
evidente mancanza dei presupposti di straordinaria necessità ed
urgenza, alla luce della necessità di prevenire l'introduzione da
parte di leggi regionali di divieti all'utilizzo di OGM, in contrasto
con la normativa comunitaria (la Commissione CE, osserva la parte
resistente, avrebbe già autorizzato la commercializzazione e la
coltivazione nel territorio comunitario di 17 varietà geneticamente
modificate), e nel contempo della necessità di «evitare il rischio
che l'assenza di alcuna regolamentazione al riguardo consentisse
liberamente l'utilizzo di colture transgeniche senza l'adozione delle
necessarie cautele».
Rileva, pertanto, il Presidente del Consiglio dei ministri, che
il decreto-legge in questione e la conseguente intesa in Conferenza
Stato-Regioni del 3 febbraio 2005 permetterebbero «di differire la
coltivazione di colture OGM fino al luglio 2006, in attesa dei piani
di coesistenza regionali».
Inoltre, la decretazione d'urgenza poggerebbe sulla necessità di
conferire tempestiva attuazione alla raccomandazione 2003/556/CE del
23 luglio 2003 (Raccomandazione della Commissione recante
orientamenti per lo sviluppo di strategie nazionali e migliori
pratiche per garantire la coesistenza tra colture transgeniche,
convenzionali e biologiche), la quale, a propria volta, si sarebbe
«resa necessaria» in forza dell'art. 43 del regolamento CE
n. 1829/2003 del 22 settembre 2003 (Regolamento del Parlamento
europeo e del Consiglio relativo agli alimenti e ai mangimi
geneticamente modificati), che ha introdotto l'art. 26-bis nella
direttiva 2001/18/CE, il quale impegna gli Stati membri ad adottare
tutte le misure opportune per evitare la presenza involontaria di OGM
in altri prodotti.
Infine, l'invocato obbligo di consultazione del pubblico sarebbe
già stato assolto sulla base delle procedure previste dalla
direttiva 2001/18/CE, posto che la raccomandazione 2003/556/CE
avrebbe ad oggetto i soli prodotti OGM già autorizzati sulla base di
tale normativa comunitaria.
4. - È intervenuta in giudizio l'Associazione Sementieri
Mediterranei (AS.SE.ME), «che rappresenta statutariamente gli
interessi delle industrie sementiere nazionali», concludendo per
l'accoglimento del ricorso.
In via preliminare, l'Associazione ritiene di poter fondare
l'ammissibilità del proprio intervento sulla circostanza per cui il
ricorso alla decretazione d'urgenza avrebbe impedito lo svolgimento
delle consultazioni con la cittadinanza, imposte dal Protocollo di
Cartagena, recepito dall'art. 23 della direttiva 2001/18/CE, sicchè
l'intervento in giudizio costituirebbe «il solo strumento offerto
dall'ordinamento per reagire contro la lesione del proprio diritto di
partecipare al processo decisionale relativo agli organismi viventi
modificati».
Nel merito, l'interveniente sottolinea il carattere irreversibile
dei danni a salute ed ambiente che la coltivazione di OGM «a cielo
aperto» potrebbe comportare, invitando questa Corte a disporre
istruttoria sul punto.
In ragione di tali premesse, l'interveniente sottolinea come la
Regione Marche abbia vietato, con la citata legge regionale n. 5 del
2004, la coltivazione di OGM sul proprio territorio; posto che il
ricorso dello Stato avverso tale legge è stato dichiarato
inammissibile da questa Corte con la sentenza n. 150 del 2005,
«dovrebbe concludersi nel senso della radicale inapplicabilità della
disciplina statale introdotta dal decreto legge impugnato», poichè
la Regione avrebbe già esercitato la propria potestà legislativa
nella materia «agricoltura».
5. - Nell'imminenza dell'udienza, la Regione Marche ha depositato
memoria, insistendo per l'accoglimento del ricorso.
Dopo avere replicato alle deduzioni dell'Avvocatura dello Stato,
la ricorrente ribadisce che «la immissione nella specificità
territoriale della coltura e delle tecniche di produzione
transgeniche» non potrebbe «non essere classificata all'interno della
materia «agricoltura»», oggetto di potestà legislativa residuale
della Regione, tenendo conto della «specificità territoriale» e
corrispondendo ai «differenti bisogni delle agricolture nazionali».
Viene altresì sostenuto nuovamente che l'intervento legislativo
statale porrebbe norme di dettaglio in materia oggetto di competenza
concorrente (tutela della salute), precludendo alla Regione la
individuazione di uno standard di tutela più rigoroso, sanche a
presidio dell'ambiente.
Tale potestà regionale sarebbe inoltre conseguente al principio
comunitario di precauzione, il quale comporterebbe «l'illegittimità
di una normativa comunitaria che imponga ai singoli Stati il divieto
di misure precauzionali più rigide» e la garanzia che «le finalità
ambientali possono essere realizzate dalla normativa regionale in
materia di competenza propria o concorrente proprio al fine di una
maggiore protezione dell'ambiente».
In attuazione di tale principio, prosegue la Regione Marche, sono
intervenute numerose leggi regionali, non impugnate dallo Stato.
La ricorrente insiste anche sulla già denunciata violazione
dell'art. 117, sesto comma, della Costituzione, poichè lo Stato,
tramite gli artt. 3, comma 1, 4, comma 3-bis, 7, comma 2, 7, comma 4,
dell'impugnato decreto-legge n. 279 del 2004, avrebbe inteso
disciplinare materia di competenza regionale, mediante un atto
normativo «di rango sublegislativo», seppure artatamente qualificato
quale «non regolamentare», allo scopo di eludere la previsione
costituzionale.
In conclusione, la Regione Marche insiste nelle censure già
svolte e conclude nuovamente affinchè le norme impugnate siano
dichiarate costituzionalmente illegittime.

Considerato in diritto

1. - La Regione Marche ha impugnato gli articoli 1, 2, 3, 4, 5,
commi 3 e 4, 6, 7 e 8 del decreto-legge 22 novembre 2004, n. 279
(Disposizioni urgenti per assicurare la coesistenza tra le forme di
agricoltura transgenica, convenzionale e biologica), nel testo
convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2005, n. 5, per
violazione degli artt. 117, commi primo, secondo, lettera s), terzo,
quarto, quinto e sesto, e 118 della Costituzione, anche in relazione
agli artt. 9, 32, 33, 72, 76 e 77 della Costituzione.
La ricorrente afferma, anzitutto, la «assenza palese dei
presupposti di straordinaria necessità ed urgenza» richiesti
dall'art. 77 della Costituzione, posto il carattere non vincolante
della raccomandazione 2003/556/CE e la necessità, invece, sulla base
della normativa comunitaria ed internazionale, di realizzare in
materia forme di «consultazione e di dibattito ampio e condiviso»: da
ciò la violazione degli articoli 117, terzo e quarto comma, della
Costituzione, con riferimento agli artt. 72, 76, 77 e 117, primo
comma, della Costituzione.
Tutte le norme impugnate sarebbero altresì in contrasto con
l'art. 117, commi secondo, lettera s), terzo, quarto e quinto della
Costituzione, con riferimento all'art. 117, primo comma, della
Costituzione, poichè pregiudicherebbero interventi regionali a
tutela dell'ambiente e della salute umana, animale e vegetale,
secondo i principi di prevenzione e precauzione.
Inoltre, tutte le norme censurate violerebbero l'art. 117, quarto
comma, della Costituzione, giacchè recherebbero una disciplina
vertente nella materia «agricoltura», oggetto di potestà legislativa
residuale: la minuziosa disciplina contenuta, in particolare, negli
articoli 2, 3, 4, 5, commi 3 e 4, 7 e 8 del decreto-legge impugnato,
sottrarrebbe in modo palese alle Regioni il controllo del settore
agricolo relativo agli OGM.
La natura dettagliata di tali norme le renderebbe anche
illegittime con riferimento alle materie oggetto di potestà
legislativa concorrente dell' «alimentazione» e della «tutela della
salute».
Nè lo Stato potrebbe appellarsi ad obblighi di attuazione della
normativa comunitaria al di fuori delle materie indicate
dall'art. 117, secondo comma, della Costituzione, se non violando
anche l'art. 117, quinto comma, della Costituzione.
Inoltre, premesso che la tutela dell'ambiente non potrebbe essere
prerogativa esclusiva dello Stato, laddove incida su interessi di
competenza regionale, le disposizioni impugnate lederebbero
l'articolo 117, terzo e quarto comma, della Costituzione «anche in
relazione all'art. 117, secondo comma, lettera s), e agli artt. 9, 32
e 33 della Costituzione».
Gli articoli 3, comma 1, 4, comma 3-bis, e 7, commi 2 e 4, del
decreto-legge impugnato violerebbero anche il sesto comma
dell'art. 117 della Costituzione, poichè tali disposizioni
disciplinerebbero l'adozione di «atti normativi di rango
sublegislativo» in una materia che è oggetto di potestà legislativa
residuale della Regione. Qualora, invece, si ritenesse che tali atti
abbiano carattere primario, sarebbe leso l'art. 76 della
Costituzione.
Gli artt. 5, commi 3 e 4, e 7 del decreto-legge impugnato
violerebbero anche gli articoli 117, sesto comma, e 118 della
Costituzione, poichè disciplinerebbero funzioni amministrative di
spettanza regionale, in difetto dei presupposti per allocare tali
competenze a livello centrale.
L'art. 6 del decreto-legge impugnato, a sua volta, violerebbe il
principio del parallelismo tra competenza a disciplinare una
determinata materia ed introduzione di sanzioni amministrative
pecuniarie vertenti sulla medesima.
Infine, illegittimamente gli articoli 3 e 4 del decreto-legge
impugnato imporrebbero l'adozione dei piani di coesistenza mediante
«provvedimento», anzichè mediante legge regionale.
2. - Preliminarmente va dichiarata la inammissibilità
dell'intervento dell'Associazione Sementieri Mediterranei (AS.SE.ME),
dal momento che il giudizio in via principale si svolge di norma
esclusivamente fra i titolari delle competenze legislative in
contestazione, secondo quanto questa Corte ha già più volte
affermato (fra le molte, le sentenze n. 51 del 2006, n. 383, n. 336 e
n. 150 del 2005, n. 196 del 2004).
3. - Inammissibile è la censura sollevata dalla Regione
ricorrente in riferimento alla mancata consultazione delle
popolazioni interessate prima di adottare le norme impugnate, secondo
quanto prescriverebbe la normativa comunitaria ed internazionale:
anche volendosi prescindere dalla dubbia riferibilità delle
disposizioni comunitarie e internazionali richiamate ai procedimenti
legislativi, le Regioni non sono legittimate a far valere nei ricorsi
in via principale gli ipotetici vizi nella formazione di una fonte
primaria statale, se non «quando essi si risolvano in violazioni o
menomazioni delle competenze» regionali (in particolare le sentenze
n. 398 del 1998; fra le molte analoghe anche le sentenze n. 383 e
n. 50 del 2005).
Del pari inammissibili sono le censure che la ricorrente svolge,
evocando a parametro l'art. 117, secondo comma, lettera s), anche in
relazione agli artt. 9, 32 e 33 della Costituzione.
I suddetti parametri, secondo la ricorrente, sarebbero invocabili
in forza del «diritto-dovere» della Regione «ad intervenire nel caso
di inadempimento statale, a tutela della popolazione di cui la stessa
è espressione in ordine a materie e valori costituzionalmente
garantiti». Al riguardo, tuttavia, va osservato che il perimetro,
entro il quale assumono rilievo gli interessi al cui perseguimento è
tesa l'attività legislativa, risulta rigorosamente conformato dalle
norme costituzionali attributive di competenza, sicchè non è
concesso alla Regione di dedurre, a fondamento di un proprio
ipotetico titolo di intervento, una competenza primaria riservata in
via esclusiva allo Stato, neppure quando essa si intreccia con
distinte competenze di sicura appartenenza regionale: saranno,
semmai, queste ultime a poter essere dedotte a fondamento di un
ricorso di legittimità costituzionale in via principale promosso da
una Regione.
Quanto agli artt. 9, 32 e 33 della Costituzione, fermo quanto
appena precisato circa l'ambito entro cui interessi, principi e
valori costituzionali assumono rilievo ai fini del giudizio in via
principale delle leggi promosso dalle Regioni, non può che ribadirsi
che queste possono far valere il contrasto con norme costituzionali
diverse da quelle attributive di competenza legislativa soltanto se
esso si risolva in una esclusione o limitazione dei poteri regionali,
senza che possano avere rilievo denunce di illogicità o di
violazione di principi costituzionali che non ridondino in lesione
delle sfere di competenza regionale (tra le molte, sentenze n. 383 e
n. 50 del 2005; n. 287 del 2004).
4. - L'esame nel merito delle questioni di costituzionalità
poste alla Corte esige un previo chiarimento del quadro normativo
comunitario e nazionale in tema di organismi geneticamente modificati
(OGM).
4.1. - La direttiva 2001/18/CE del 12 marzo 2001 (Direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio sull'emissione deliberata
nell'ambiente di organismi geneticamente modificati, che abroga la
direttiva 90/220/CEE del Consiglio) costituisce il testo normativo
fondamentale, in punto sia di «immissione in commercio» di OGM (tale
essendo, ai sensi dell'art. 2, comma 1, numero 2, di detta direttiva
«un organismo, diverso da un essere umano, il cui materiale genetico
è stato modificato in modo diverso da quanto avviene in natura con
l'accoppiamento e/o la ricombinazione genetica naturale»), sia di
«emissione deliberata» di OGM nell'ambiente.
Tali nozioni, benchè distinte e fondate su separate previsioni
normative (sentenza n. 150 del 2005), sono nel loro insieme
sufficientemente ampie per ricomprendervi ogni fase dell'impiego di
OGM in agricoltura, una volta superate le complesse fasi di
autorizzazione previste dalla medesima direttiva: tali procedure
comportano una penetrante valutazione, caso per caso, degli eventuali
rischi per l'ambiente e la salute umana, connessi all'immissione in
commercio, ovvero anche all'emissione di ciascun OGM ai fini dell'uso
agricolo.
Le originarie disposizioni in tema di coltivazione degli OGM sono
state specificate dalla decisione della Commissione n. 2002/623/CE
del 24 luglio 2002 (recante note orientative ad integrazione
dell'Allegato II della direttiva 2001/18/CE) che ha ulteriormente
arricchito i criteri cui attenersi per la valutazione del rischio
ambientale, anche con particolare ed espresso riferimento alle
«pratiche agricole».
Sulla base di tali presupposti, il regolamento n. 1829/2003 del
22 settembre 2003 (Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio
relativo agli alimenti ed ai mangimi geneticamente modificati),
disciplinando con analoghe forme di tutela il regime degli alimenti
geneticamente modificati, ha chiarito (art. 7, comma 5) che
«l'autorizzazione concessa secondo la procedura [...] è valida in
tutta la comunita», ed ha introdotto nel corpo della direttiva
2001/18/CE l'art. 26 bis, secondo il quale «gli Stati membri possono
adottare tutte le misure opportune per evitare la presenza
involontaria di OGM in altri prodotti». Questa stessa disposizione si
riferisc espressamente anche alla «coesistenza tra culture
transgeniche, convenzionali ed organiche».
Con ciò si viene a completare il quadro di tutela approntato
dalla normativa comunitaria in tema di OGM a presidio dell'ambiente e
della salute.
Su un piano connesso, ma distinto, la raccomandazione 2003/556/CE
del 23 luglio 2003 (Raccomandazione della Commissione recante
orientamenti per lo sviluppo di strategie nazionali e migliori
pratiche per garantire la coesistenza tra culture transgeniche,
convenzionali e biologiche) disciplina in modo espresso ed analitico
la coesistenza tra culture transgeniche, convenzionali e biologiche
nell'ambito della produzione agricola, ponendo inoltre come sua
esplicita premessa il principio che «nell'Unione europea non deve
essere esclusa alcuna forma di agricoltura, convenzionale, biologica
e che si avvale di OGM» (primo «considerando»).
Al riguardo, deve essere evidenziato che tale raccomandazione,
muovendo dalla premessa secondo cui «gli aspetti ambientali e
sanitari» connessi alla coltivazione di OGM sono affrontati e risolti
esaustivamente alla luce del regime autorizzatorio disciplinato dalla
direttiva 2001/18/CE, circoscrive espressamente il proprio campo
applicativo ai soli «aspetti economici connessi alla commistione tra
culture transgeniche e non transgeniche», in relazione alle
«implicazioni» che l'impiego di OGM può comportare sulla
«organizzazione della produzione agricola» (introduzione, paragrafo
1.1).
Si tratta di «orientamenti, sotto forma di raccomandazioni non
vincolanti rivolte agli Stati membri», il cui campo di applicazione
si estende dalla produzione agricola a livello dell'azienda al primo
punto di vendita, ossia «dal seme al silo» (punto 1.5).
Il fatto che l'impiego di OGM autorizzati in agricoltura sia
garantito dalla normativa comunitaria ha trovato ulteriore conferma
nella decisione 2003/653/CE della Commissione europea del 2 settembre
2003 (relativa alle disposizioni nazionali sul divieto di impiego di
organismi geneticamente modificati nell'Austria superiore, notificate
dalla Repubblica d'Austria a norma dell'art. 95, par. 5, del Trattato
CE), con cui, ai sensi dell'art. 95 del Trattato, è stato respinto
un progetto di legge del Land dell'Austria superiore, inteso a
vietare in via generale sul proprio territorio l'utilizzo di OGM, al
fine di proteggere i sistemi di produzione agricola tradizionali. In
questa decisione si è affermato che, in presenza delle disposizioni
comunitarie in materia miranti a «ravvicinare la legislazione degli
Stati membri», questi ultimi non possono impedire la coltivazione
delle sementi OGM autorizzate, ma semmai eventualmente utilizzare la
apposita «clausola di salvaguardia» di cui all'art. 23 della medesima
direttiva, peraltro sempre in riferimento all'impiego di singoli OGM.
4.2. - Per ciò che riguarda la normativa italiana in questa
materia, il decreto legislativo 8 luglio 2003 n. 224 (Attuazione
della direttiva 2001/18/CE concernente l'emissione deliberata
nell'ambiente di organismi geneticamente modificati), recependo la
direttiva 2001/18/CE, pone un'analitica e complessa disciplina di
tutela allo specifico fine di «proteggere la salute umana, animale e
l'ambiente relativamente alle attività di rilascio di organismi
geneticamente modificati» (art. 1, comma 1).
Con specifico riguardo all'impiego di OGM in agricoltura,
l'art. 8, comma 2, lettera c), del medesimo d.lgs. n. 224 del 2003
impone che la notifica preliminare all'emissione nell'ambiente di
OGM, necessaria ai fini dell'autorizzazione da parte dell'autorità
nazionale competente, contenga la «valutazione del rischio per
l'agrobiodiversità, i sistemi agrari e la filiera agroalimentare, in
conformità alle prescrizioni stabilite dal decreto» di cui al
successivo comma 6.
È palese la strumentalità della disciplina così approntata
rispetto a finalità di tutela dell'ambiente e della salute: il
Ministro dell'ambiente è individuato come «autorità nazionale
competente» (art. 2); presso il Ministero dell'ambiente viene
costituita una «Commissione interministeriale di valutazione» (con
una presenza solo minoritaria di rappresentanti regionali) (art. 6);
si regolano analiticamente procedure di autorizzazione, controllo,
vigilanza, sanzionate anche penalmente, e si introduce l'obbligo di
risarcimento per chi provochi, in violazione delle disposizioni del
decreto legislativo stesso, danni «alle acque, al suolo, al
sottosuolo e ad altre risorse ambientali» che non siano eliminabili
«con la bonifica ed il ripristino ambientale» (art. 36).
Il decreto interministeriale previsto dall'art. 8, comma 6, del
d.lgs. n. 224 del 2003 è stato adottato in data 19 gennaio 2005
(Prescrizioni per la valutazione del rischio per l'agrobiodiversità,
i sistemi agrari e la filiera agroalimentare relativamente alle
attività di rilascio deliberato nell'ambiente di OGM per qualsiasi
fine diverso dall'immissione sul mercato): questo testo normativo
reca dettagliate previsioni concernenti il «rischio per
l'agrobiodiversità, i sistemi agrari e la filiera agroalimentare»,
attribuendo ad un decreto interministeriale il potere di definire «i
protocolli tecnici operativi per la gestione del rischio delle
singole specie GM» (art. 1, comma 2). Al tempo stesso, alcune
funzioni vengono attribuite alle Regioni e queste compongono in
maggioranza il Comitato tecnico di coordinamento, che opera presso il
Ministero delle politiche agricole e forestali.
In particolare, si prevede che la emissione degli OGM
nell'ambiente, per qualsiasi fine diverso dalla immissione sul
mercato, debba avvenire in appositi «siti» - e cioè terreni di
proprietà o gestiti «da istituti di ricerca pubblici, università,
enti di sviluppo agricolo, sistema delle agenzie per la protezione
dell'ambiente (APAT/ARPA), regioni e province autonome, enti locali»
- individuati dalle Regioni interessate (art. 3).
4.3 - In tale contesto è stato approvato il testo normativo
oggetto del presente giudizio e cioè il decreto-legge 22 novembre
2004, n. 279 (Disposizioni urgenti per assicurare la coesistenza tra
le forme di agricoltura transgenica, convenzionale e biologica),
successivamente convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio
2005, n. 5: testo normativo che esplicitamente si dichiara attuativo
della raccomandazione 2003/556/CE, al fine di disciplinare il «quadro
normativo minimo per la coesistenza tra le colture transgeniche, e
quelle convenzionali e biologiche» ed esclude, invece, dalla propria
area di competenza le colture per fini di ricerca e sperimentazione
autorizzate ai sensi del d.m. 19 gennaio 2005.
Gli artt. 1 e 2 del decreto-legge impugnato muovono dalla
sussistenza del principio, di derivazione comunitaria, di coesistenza
tra le colture transgeniche e quelle convenzionali e biologiche, per
poi articolarlo in alcune regole generali.
L'adozione delle «misure di coesistenza» necessarie per dare
ulteriore attuazione a tale principio è, peraltro, affidata
dall'art. 3 del decreto-legge n. 279 del 2004 ad un decreto «di
natura non regolamentare» del Ministro per le politiche agricole e
forestali, «adottato d'intesa con la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e
di Bolzano, emanato previo parere delle competenti Commissioni
parlamentari». A questo atto è attribuito il potere di definire «le
norme quadro per la coesistenza», in coerenza con le quali le Regioni
approveranno i propri piani di coesistenza, adottando appositi
«provvedimenti» (artt. 3 e 4); questo stesso atto statale individua
«le diverse tipologie di risarcimento dei danni» per inosservanza
delle misure del piano di coesistenza e definisce «le modalità di
accesso del conduttore agricolo danneggiato al Fondo di solidarietà
nazionale»; esso disciplina inoltre le forme di utilizzo «di
specifici strumenti assicurativi da parte dei conduttori agricoli»
(art. 5, comma 1-ter) e definisce «le modalità di accesso del
conduttore agricolo danneggiato al Fondo di solidarieta» (art. 4,
comma 3-bis); infine, con un atto analogo si deliberano le norme
sulle «modalità di controllo» (art. 7, comma 4).
In questo contesto, il piano di coesistenza è adottato con
«provvedimento» di ciascuna Regione e Provincia autonoma e «contiene
le regole tecniche per realizzare la coesistenza, prevedendo
strumenti che garantiscono la collaborazione degli enti territoriali
locali, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e
adeguatezza» (art. 4.1).
Fino all'adozione dei singoli piani di coesistenza, «le colture
transgeniche, ad eccezione di quelle autorizzate per fini di ricerca
e di sperimentazione, non sono consentite» (art. 8).
Infine l'art. 7 prevede un altro organo consultivo nazionale, il
«Comitato consultivo in materia di coesistenza tra colture
transgeniche, convenzionali e biologiche», a composizione mista e con
una presenza minoritaria di esperti designati dalla Conferenza
permanente Stato-Regioni.
5. - Alla luce del quadro normativo appena indicato è possibile
affrontare il merito delle questioni poste dalla Regione ricorrente.
Infondata è anzitutto la censura relativa alla lesione
dell'art. 77 della Costituzione sulla base della asserita palese
carenza dei presupposti di straordinaria necessità ed urgenza, anche
a volerla considerare ammissibile in quanto intesa a far valere in
via indiretta una lesione delle competenze regionali.
Premesso che, rispetto alla sussistenza dei presupposti di cui
all'art. 77 della Costituzione, il sindacato di questa Corte è
circoscritto a verificare l'eventuale carattere «evidente» della loro
supposta carenza (tra le molte, le sentenze n. 272 del 2005 e n. 62
del 2005, n. 6 del 2003), vi è da considerare nel caso in questione
la necessità di superare con immediatezza la situazione prodotta
dalla vigenza di diverse leggi regionali che prescrivevano, in
termini più o meno rigorosi, il divieto di impiego, ovvero l'obbligo
di attenersi a particolari limitazioni di impiego, degli OGM
autorizzati dalla comunità europea, mentre la
raccomandazione 2003/556/CE muove dal presupposto che sia lecito nel
diritto comunitario l'impiego nella produzione agricola di OGM,
purchè autorizzati. Specie dopo la decisione 2003/653/CE della
Commissione europea, può essere pacificamente escluso l'asserito
manifesto difetto di una situazione di straordinaria necessità ed
urgenza ai fini dell'adozione di un testo normativo che eliminasse o
riducesse una situazione di evidente contrasto con il diritto
comunitario, e consentisse di avviare, pur nel doveroso rispetto
delle competenze regionali, un procedimento di attuazione del
principio di coesistenza tra colture, con la celerità imposta dall'
«imminente approvvigionamento delle sementi per la prossima campagna
di semina».
6. - Per risolvere le ulteriori questioni poste dal ricorso della
Regione ricorrente, occorre confrontare il complesso quadro normativo
in tema di organismi geneticamente modificati con la ripartizione
delle competenze che è contenuta nel Titolo V della Costituzione.
Non vi sono dubbi che il d.lgs. 8 luglio 2003 n. 224, di
ricezione della direttiva 2001/18/CE, ed il d.m. 19 gennaio 2005, che
ad esso ha dato attuazione, operano in un'area normativa
riconducibile in via primaria alla tutela dell'ambiente, e solo in
via secondaria alla tutela della salute e della ricerca scientifica.
D'altronde appare significativo del condiviso primato in materia
dello Stato, pur in presenza di alcune competenze regionali, sia il
riconoscimento in esse di un ruolo sostanzialmente secondario delle
Regioni, sia la stessa mancata impugnativa di questi atti normativi
statali da parte delle Regioni.
Diverso è l'esito del processo di individuazione della materia
entro cui ricondurre la coltivazione degli organismi geneticamente
modificati a fini produttivi.
Il decreto-legge n. 279 del 2004, oggetto di ricorso, è stato
espressamente adottato «in attuazione della raccomandazione della
Commissione 2003/556/CE del 23 luglio 2003» (art. 1), atto
comunitario che disciplina l'«organizzazione della produzione
agricola» per gli aspetti «economici» conseguenti all'utilizzo in
agricoltura di OGM ed, invece, estraneo a profili «ambientali e
sanitari». Si tratta di un atto comunitario che si inserisce in un
preesistente quadro normativo vincolante, relativo alla prevenzione
di potenziali pregiudizi per l'ambiente e la salute umana legati
all'impiego di OGM. Inoltre, nel formulare tale raccomandazione, la
Commissione europea muove dal presupposto, ormai non più controverso
nel diritto comunitario, costituito dalla facoltà di impiego di OGM
in agricoltura, purchè autorizzati.
Per la parte, quindi, che si riferisce al principio di
coesistenza e che implicitamente ribadisce la liceità
dell'utilizzazione in agricoltura degli OGM autorizzati a livello
comunitario, il legislatore statale con l'adozione del decreto-legge
n. 279 del 2004 ha esercitato la competenza legislativa esclusiva
dello Stato in tema di tutela dell'ambiente (art. 117, secondo comma,
lettera s, della Costituzione), nonchè quella concorrente in tema di
tutela della salute (art. 117, terzo comma, della Costituzione), con
ciò anche determinando l'abrogazione per incompatibilità dei
divieti e delle limitazioni in tema di coltivazione di OGM che erano
contenuti in alcune legislazioni regionali.
Infatti, la formulazione e specificazione del principio di
coesistenza tra colture transgeniche, biologiche e convenzionali,
rappresenta il punto di sintesi fra i divergenti interessi, di
rilievo costituzionale, costituiti da un lato dalla libertà di
iniziativa economica dell'imprenditore agricolo e dall'altro lato
dall' esigenza che tale libertà non sia esercitata in contrasto con
l'utilità sociale, ed in particolare recando danni sproporzionati
all'ambiente e alla salute.
Va aggiunto che l'imposizione di limiti all'esercizio della
libertà di iniziativa economica, sulla base dei principi di
prevenzione e precauzione nell'interesse dell'ambiente e della salute
umana, può essere giustificata costituzionalmente solo sulla base di
«indirizzi fondati sulla verifica dello stato delle conoscenze
scientifiche e delle evidenze sperimentali acquisite, tramite
istituzioni e organismi, di norma nazionali o sovranazionali, a ciò
deputati, dato l'essenziale rilievo che, a questi fini, rivestono gli
organi tecnico scientifici» (sentenza n. 282 del 2002).
Inoltre, l'elaborazione di tali indirizzi non può che spettare
alla legge dello Stato, chiamata ad individuare il «punto di
equilibrio fra esigenze contrapposte» (sentenza n. 307 del 2003), che
si imponga, in termini non derogabili da parte della legislazione
regionale, uniformemente sull'intero territorio nazionale (sentenza
n. 338 del 2003).
Sulla base di tali premesse, sono da ritenersi non fondate le
censure rivolte avverso gli artt. 1 e 2 del decreto-legge n. 279 del
2004, giacchè tali disposizioni, nel fornire una definizione di
colture transgeniche, biologiche e convenzionali (art. 1), e
nell'affermare il principio di coesistenza di tali colture, in forme
tali da «tutelarne le peculiarità e le specificità produttive»,
sono espressive della competenza esclusiva dello Stato nella materia
«tutela dell'ambiente», e della competenza concorrente nella materia
«tutela della salute».
7. - Venendo all'esame delle questioni poste sulle ulteriori
disposizioni impugnate, la Corte osserva che, mentre il rispetto del
principio di coesistenza delle colture transgeniche con le forme di
agricoltura convenzionale e biologica inerisce ai principi di tutela
ambientale elaborati dalla normativa comunitaria e dalla legislazione
statale, invece la coltivazione a fini produttivi riguarda
chiaramente il «nocciolo duro della materia agricoltura, che ha a che
fare con la produzione di vegetali ed animali destinati
all'alimentazione» (come si esprime la sentenza di questa Corte n. 12
del 2004). Infatti, il decreto-legge n. 279 del 2004, mentre esclude
in modo espresso dalla sua area di efficacia proprio le colture
transgeniche realizzate sulla base del d.m. 19 gennaio 2005, atto di
attuazione del d.lgs. 8 luglio 2003 n. 224 (che, a sua volta,
recepisce la direttiva 2001/18/CE), mira palesemente a disciplinare
la produzione agricola in presenza anche di colture transgeniche.
Ciò non toglie che questa disciplina, pur essenzialmente
riferita alla materia agricoltura, di competenza delle Regioni ai
sensi del quarto comma dell'art. 117 Cost. (sentenze n. 282 e n. 12
del 2004), debba o possa essere accompagnata dal parallelo esercizio
della legislazione statale in ambiti di esclusiva competenza dello
Stato (come, ad esempio, per quanto attiene alla disciplina dei
profili della responsabilità dei produttori agricoli) o in ambiti di
determinazione dei principi fondamentali, ove vengano in gioco
materie legislative di tipo concorrente.
Tale non è tuttavia il caso degli artt. 3, 4 e 7 del
decreto-legge n. 279 del 2004, quali convertiti dalla legge n. 5 del
2005.
In queste norme anzitutto si stabiliscono le modalità per
adottare le «norme quadro per la coesistenza» (art. 3), prevedendo un
atto statale dalla indefinibile natura giuridica (cui peraltro si
attribuisce la disciplina di materie che necessiterebbero di una
regolamentazione tramite fonti primarie). In secondo luogo, si
prevede lo sviluppo ulteriore di queste «norme quadro» tramite piani
regionali di natura amministrativa (art. 4). Scelte del genere sono
peraltro lesive della competenza legislativa delle Regioni nella
materia agricoltura, dal momento che non può essere negato, in tale
ambito, l'esercizio del potere legislativo da parte delle Regioni per
disciplinare le modalità di applicazione del principio di
coesistenza nei diversi territori regionali, notoriamente molto
differenziati dal punto di vista morfologico e produttivo. Infine,
neppure appare giustificabile la creazione di un nuovo organo
consultivo statale, strettamente strumentale all'esercizio dei poteri
ministeriali di cui all'art. 3 (art. 7).
Tali disposizioni devono pertanto essere dichiarate
costituzionalmente illegittime.
Del pari, va dichiarata la illegittimità costituzionale del
primo comma dell'art. 6 del decreto-legge n. 279 del 2004, quale
convertito dalla legge n. 5 del 2005, dal momento che la
regolamentazione delle sanzioni amministrative spetta al soggetto
nella cui sfera di competenza rientra la disciplina della materia la
cui inosservanza è in tal modo sanzionata (fra le molte, le sentenze
n. 63 del 2006; n. 384 e n. 50 del 2005).
Quanto agli artt. 5, commi 3 e 4, ed 8, prescindendosi in questa
sede dalle censure avanzate dalla ricorrente, appare sufficiente per
la loro dichiarazione di illegittimità costituzionale la
constatazione che le loro discipline si pongono in nesso inscindibile
con le norme che questa Corte ha appena ritenuto illegittime, con
particolare riferimento alle «norme quadro» statali di cui all'art. 3
del decreto-legge n. 279 del 2004 ed ai piani di coesistenza
regionali di cui all' art. 4 del medesimo testo normativo.
Del pari va dichiarato illegittimo l'art. 6, comma 2, recante
sanzioni penali in caso di inosservanza del divieto posto
dall'art. 8, a causa del suo stretto rapporto con quanto disciplinato
in tale ultima disposizione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile l'intervento in giudizio dell'Associazione
Sementieri Mediterranei;
Dichiara l'illegittimità costituzionale degli articoli 3, 4, 6,
comma 1, e 7 del decreto-legge 22 novembre 2004, n. 279 (Disposizioni
urgenti per assicurare la coesistenza tra le forme di agricoltura
transgenica, convenzionale e biologica), convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2005, n. 5 ;
Dichiara la conseguente illegittimità costituzionale degli
articoli 5, commi 3 e 4, 6, comma 2, e 8 del decreto-legge
22 novembre 2004, n. 279, convertito in legge, con modificazioni,
dalla legge 28 gennaio 2005, n. 5;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, 5, commi 3 e 4, 6, 7 e 8 del
decreto-legge 22 novembre 2004, n. 279, convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2005, n. 5, sollevata dalla
Regione Marche in relazione agli articoli 9, 32, 33 e 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli articoli 1 e 2 del decreto-legge n. 279 del 2004, convertito in
legge con modificazioni dalla legge n. 5 del 2005, sollevate dalla
Regione Marche in relazione agli articoli 72, 76, 77, 117, commi
primo, terzo, quarto e quinto della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 marzo 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 17 marzo 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C0250