1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 10-1-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 609 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 novembre 2005
Ordinanza del 19 novembre 2005 (pervenuta alla Corte costituzionale il 22 novembre 2006) emessa dal giudice di pace di Torino nel procedimento civile promosso da Gugliuzza Manuela contro Prefetto di Torino Circolazione stradale - Provvedimenti del Prefetto - Ordinanza-ingiunzione di pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria - Prevista notificazione nel termine di centocinquanta giorni (anziche' in quello di novanta giorni stabilito per la conclusione dei procedimenti amministrativi in genere e per la notificazione delle violazioni amministrative) - Irragionevole dilatazione del limite temporale per la notifica - Lesione del principio di efficienza dell'azione amministrativa - Contrasto con la finalita' di deterrenza propria dell'istituto della patente a punti [- Contrasto con il principio di eguaglianza - Disparita' di trattamento fra cittadini ed Amministrazione - Compromissione del diritto di difesa e della garanzia del «giusto processo»]. - Codice della strada (d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285), art. 204, comma secondo, come modificato dall'art. 4, comma 1-sexies, d.l. 27 giugno 2003, n. 151 (convertito con modifiche nella legge 1° agosto 2003, n. 214). - Costituzione, artt. 3, 24, 97, 111 e 113; legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 2, comma 3; legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 14. (007C0008) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 10-1-2007)

IL GIUDICE DI PACE

Ha emesso la seguente ordinanza ex art. 23, legge n. 87/1953,
pronunciata fuori udienza nella causa ex art. 22, legge n. 68/1981,
iscritta al R.G. n. 23151/05, tra Gugliuzza Manuela e Prefetto di
Torino.

Svolgimento del processo

Con ricorso ex art. 205 c.d.s., Gugliuzza Manuela si è opposta,
per svariati motivi, a cinque ordinanze-ingiunzioni adottate nei suoi
confronti dal Prefetto di Torino in data 2 dicembre 2004.
La notificazione di tali provvedimenti risulta essersi
perfezionata, per il «notificante» (in base ai criterio indicato da
Corte cost. n. 477/2002) il 2 maggio 2005, e, quindi,
tempestivamente, ancorchè in limine litis, in quanto detta data ha
coinciso con il primo giorno utile non festivo dopo quello di
effettiva scadenza del termine di 150 giorni per provvedervi,
previsto dall'art. 204, comma 2, c.d.s., così come modificato
dall'art. 4, comma 1-sexies della legge n. 214/2003, legge di
conversione del d.l. n. 151/2003.
Nel corso del giudizio, parte ricorrente, con apposita memoria,
ha sollevato dubbio di costituzionalità, in relazione agli artt. 3,
24, 97, 111 e 113 Cost., della succitata norma, nella parte in cui ha
fissato in 150 giorni il termine per perfezionare la notificazione di
un'ordinanza-ingiunzione.
A sostegno di tale tesi, ha evidenziato che, attualmente, il
procedimento sanzionatorio amministrativo disciplinato dal codice
stradale può avere il seguente svolgimento:
l'organo di polizia stradale, ha tempo, in virtù dell'art.
201 c.d.s., centocinquanta giorni per procedere alla contestazione
non immediata della violazione;
preso atto dell'addebito, al destinatario della sanzione ne
sono concessi solamente sessanta per istruire le proprie difese;
ulteriori sessanta (al posto degli originari trenta) - per un
totale di duecentodieci - sono concessi al suddetto organo per
trasmettere, ai sensi dell'art. 203 c.d.s., il ricorso al prefetto
(il quale, a propria volta, ne ha a disposizione trenta, qualora il
gravame gli venga trasmesso direttamente dal ricorrente);
a quest'ultima autorità, a sua volta, è consentito
deciderlo nel merito in centoventi giorni, con possibilità di
prorogare detto termine in base ai tempi necessari per espletare
l'audizione personale, laddove questa venga richiesta dall'incolpato;
quest'ultimo, però, ricevuta - entro quel termine di
centocinquanta giorni della cui legittimità costituzionale si ha
motivo di dubitare - notificazione dell'ordinanza-ingiunzione, deve,
di fatto, riesaminare gli atti (potendo essere trascorso ormai oltre
un anno), consultarsi, all'occorrenza con esperti e/o avvocati,
istruire e redigere il ricorso in opposizione, nonchè curarne il
deposito (o la spedizione) in soli trenta giorni, perchè questo è
quanto il comma 1 dell'art. 22, legge n. 689/1981 gli concede.
Sicchè, «a conti fatti», nel procedimento
sanzionatorio-amministrativo previsto dal codice della strada, alla
p.a. sarebbero attualmente concessi cinquecentodieci (!) giorni per
concluderlo, mentre l'incolpato deve continuare ad «organizzarsi» in
un tempo (novanta giorni) che risulta meno di un quinto di quello a
disposizione della parte avversa, con una disparità di trattamento
che, intanto, effettivamente, appare in netto contrasto con il
principio di uguaglianza e ragionevolezza di cui all'art. 3 della
Costituzione, e che, in secondo luogo si ripercuote pesantemente sul
diritto di difesa sancito dagli artt. 24 e 113 della Costituzione,
vanificando, così, quel «giusto processo» che l'art. 111 Cost.,
recentemente innovato, avrebbe voluto celebrarsi in tempi
ragionevoli: tenuto conto del termine per comparire, il cittadino che
decida di percorrere l'intero iter amministrativo in quanto meno
oneroso in termini di tempo e risorse finanziarie (spedire una
raccomandata costa sicuramente meno che recarsi in udienza alla/e
data/e fissata/e dal giudice, magari all'altro caro della Penisola),
rischia di veder riconosciuto l'accesso al giudice dopo quasi due
anni (!), e di veder così dispersi elementi di prova (vuoi perchè
lo stato dei luoghi - segnaletica, vegetazione, conformazione
stradale, ecc.) è in costante evoluzione e modifica, vuoi perchè la
capacità di ricordare i fatti, sua e di eventuali testimoni, si è
ormai insanabilmente compromessa (in pacifica violazione dell'art.
24, 111 e 113 Cost.).
Ma l'aspetto più grave di questa previsione legislativa - ad
avviso del ricorrente - risiederebbe nel fatto che con essa si
sarebbe resa «Legge dello Stato» l'inefficienza della pubblica
amministrazione, in totale spregio all'art. 97 della Costituzione, i
cui ispiratori avrebbero voluto che i pubblici uffici fossero
organizzati secondo disposizioni di legge in modo che ne fosse
assicurato il buon andamento.
Senza, infine, considerare, che la previsione di un termine per
la notificazione di un'ordinanza-ingiunzione identico a quello
previsto per la notificazione di un verbale (di per sè
ingiustificatamente lungo, quanto meno nell'era della trasmissione
dati in tempo reale e degli archivi informatizzati - vedi Corte cost.
n. 255/1994 e, comunque, discriminatorio rispetto a tutte le altre
sanzioni amministrative, vedi art. 14, legge n. 689/1981) non appare
affatto giustificato, atteso che, nel momento in cui viene emessa
l'ordinanza-ingiunzione, all'amministrazione certamente non incombe
più l'onere di individuare il responsabile (sia esso diretto o
solidale) della violazione, ma solo quello di portare il
provvedimento nella sua sfera conoscitiva (incombenza per la quale,
certamente, non occorrono 150 giorni, a maggior ragione da quando la
Corte costituzionale ha chiarito che la notificazione si intende
perfezionata, per il notificante, nel momento in cui questo compie
gli atti che gli sono demandati dalla legge).
Sicchè l'unico effetto - sempre secondo il ricorrente -
dell'introduzione di un termine così irragionevolmente lungo (e
superiore anche al termine per la conclusione dei procedimenti
amministrativi in generale previsto dall'art. 2, comma 3, legge
n. 241/1990, recentemente rimodulato da 30 a 90 giorni) per la
notificazione dell'ordinanza-ingiunzione, risulterebbe quello di
dilatare i tempi di accesso al giudice, ovvero quello di far
preferire, ai ricorrenti, al fine di scongiurare il rischio di
dispersione degli elementi di prova, l'accesso diretto alla tutela
giurisdizionale (con conseguente rischio di sovraccarico per gli
uffici giudiziari).

Motivi della decisione

1. - La questione, nei termini dianzi precisati, non appare
manifestamente infondata, e viene integrata, d'ufficio, in forza del
terzo comma dell'art. 23, legge n. 87/1953, nei sensi e secondo le
precisazioni che seguono, anche in riferimento alla sua rilevanza nel
presente giudizio.
1.1. - Quanto alla violazione dei parametri di cui agli artt. 3
Cost. (ragionevolezza) e 97 Cost. (efficienza della p.a.), si osserva
che la dilatazione di un termine a favore di quest'ultima per
concludere un determinato procedimento non appare affatto in grado di
assicurarne l'evasione di un numero maggiore ovvero più efficiente,
atteso che la quantità di procedimenti da concludere in un
determinato intervallo risulterà, alfine, comunque proporzionale a
quelli che nel medesimo intervallo verranno iniziati, sicchè, in
verità, la dilatazione di un termine (ammesso e non concesso che
ciò sia di per sè rispettoso del principio sancito dall'art. 97
Cost.) produce, invero, un momento di «respiro» meramente transitorio
(e, quindi, assolutamente inutile, e, per ciò stesso,
irragionevole), atteso che, quando il bilancio tra i procedimenti da
iniziare e quelli da concludere va «a regime» in base al nuovo
termine, questo si rivela nuovamente inadeguato, se, nel frattempo,
l'amministrazione non si è diversamente organizzata (così come
vuole l'art. 97) in modo da assicurare uno smaltimento del
procedimento interessato secondo un rapporto tempo/quantità adeguato
al carico di lavoro.
1.2. - Ancora sotto il profilo dell'art. 97 Cost., non può non
rilevarsi come solo la conclusione in tempi stretti del procedimento
sanzionatorio, in tutte le sue fasi, sia in grado di garantire
quell'effetto deterrente, in relazione alla commissione delle
violazioni, creatosi con l'introduzione della patente a punti.
È lo stesso art. 126-bis c.d.s., infatti, a stabilire che
l'organo da cui dipende l'agente che ha accertato la violazione che
comporta la perdita di punteggio può darne notizia, all'anagrafe
nazionale degli abilitati alla guida, «entro 30 giorni dalla
definizione della contestazione effettuata», ove per «definizione» si
intende che, qualora iniziati, «siano conclusi i procedimenti dei
ricorsi amministrativi e giurisdizionali ammessi».
Considerato che, salvo il caso di perdita totale del punteggio,
la mancanza, per il periodo di due anni, di violazione di una norma
di comportamento da cui derivi la decurtazione del punteggio,
determina la riattribuzione di un numero di punti pari a venti, non
v'è chi non colga la convenienza, da parte di un soggetto colpito da
una contestazione la cui definizione comporterebbe l'azzeramento del
punteggio, a proporre, con mero intento dilatorio, un gravame prima
in via amministrativa e poi davanti all'a.g.o., nella pressochè
certezza che detta contestazione, in un modo o nell'altro - grazie
anche all'ampiezza del termine di cui si discute - non perverrà alla
definizione, se non decorsi i «fatidici» due anni, durante i quali
detto soggetto sarà, così, libero di «gestire» al meglio i propri
punti residui, frequentando, all'occorrenza (ma solo all'occorrenza,
e, cioè, quando il rischio di vedere sfavorevolmente definita la
contestazione prima di quanto auspicato diventasse concreto) i corsi
di aggiornamento di cui al comma 4 dell'art. 126-bis c.d.s., ovvero
attribuendo oculatamente (ma, tutto sommato, tranquillamente) a
questo o a quel parente/amico compiacente, la responsabilità per
eventuali ulteriori violazioni, laddove non immediatamente contestate
(così come, attualmente, avviene sempre più spesso, grazie anche
all'allargamento, in tal senso, delle «maglie» della Legislazione e
della Giurisprudenza).
2. - Quanto alla rilevanza della questione, occorre premettere
che una tra le prime disamine che, d'ufficio, compete al giudice
nello scrutinio delle domande ad egli rivolte, riguarda lo stesso
interesse ad agire delle parti, ai sensi dell'art. 100 c.p.c.,
dovendo pervenire a dichiarare cessata la materia del contendere
laddove tale interesse si rivelasse insussistente (come nei caso di
previo avvenuto pagamento della sanzione in misura ridotta, che
determina l'«estinzione» dell'obbligazione).
2.1. - Con la legge n. 214/2003, al fine, evidentemente, di
ridurre un contenzioso tutto sommato «inutile», il Legislatore ha
espressamente qualificato come termini perentori e decadenziali
quelli a disposizione delle amministrazioni interessate per pervenire
all'adozione di un'ordinanza-ingiunzione, tanto che, infatti, in base
all'ultimo periodo del comma 1-bis dell'art. 204 - introdotto dalla
succitata legge di conversione del d.l. n. 151/2003 - «decorsi detti
termini senza che sia stata adottata l'ordinanza del prefetto, il
ricorso si intende accolto», sicchè un'ordinanza-ingiunzione emanata
al di là di detto termine dovrà considerarsi non solo «invalida ed
annullabile» (peraltro solo su eccezione di parte, come da
consolidata giurisprudenza creatasi prima della novella), ma,
addirittura, tamquam non esset, e, quindi, inesistente, con la
conseguenza che essa mai potrebbe esser fatta valere come titolo
esecutivo per la sua riscossione coattiva.
2.2. - Il Legislatore ha, invero, taciuto in relazione agli
effetti di una notificazione tardiva dell'ordinanza-ingiunzione
tempestivamente adottata, ma motivi di carattere sistematico inducono
questo giudice a ritenere che alla notificazione oltre il termine
ammesso (o ammissibile) debbano conseguire i medesimi effetti
estintivi dell'obbligazione di cui al comma 1-bis, e, questo, sia per
ragioni logiche e di coerenza, sta perchè il termine di cui all'art.
204, comma 2 c.d.s. recentemente stabilito dal Legislatore, e che
costituisce l'oggetto della presente questione di legittimità
costituzionale, coincide con quello (invero già lungo e, forse, non
più giustificato, visto l'avvento dell'informatica nella p.a., vedi
Corte cost. n. 255/1994) stabilito, a pena di decadenza, dall'art.
201 c.d.s., al quale, d'altro canto, il medesimo art. 204, comma 2
c.d.s. si richiama quanto alle «forme» della notificazione.
2.3. - Laddove, pertanto, la Corte costituzionale ritenesse di
dover censurare il comma 2 dell'art. 204 c.d.s., così come
modificato dall'art. 4, comma 1-sexies, legge n. 214/2003, nella
parte in cui ha previsto il termine di centocinquanta giorni per
procedere alla notificazione di un'ordinanza-ingiunzione,
risulterebbe applicabile - ma con i medesimi effetti estintivi dianzi
ricordati - quello previsto, in via generale, dall'art. 3, comma 2,
legge n. 241/1990 (che, tra l'altro, alla data di adozione delle
ordinanze-ingiunzioni opposte, era di soli trenta giorni), sicchè
questo giudice ritiene dovrebbe dichiarare cessata la materia del
contendere, essendo, le obbligazioni pecuniarie correlate alle
suddette ordinanze-ingiunzioni, da considerarsi «estinte», e, quindi,
improduttive di effetti nei confronti della ricorrente.
3. - In conclusione, questo giudice dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 204, comma 2 c.d.s., così come modificato
dall'art. 4, comma 1-sexies, legge n. 214/2003, in relazione agli
artt. 3, 24, 97, 111 e 113 della Costituzione, nella parte in cui
prevede che l'ordinanza-ingiunzione, di pagamento della sanzione
amministrativa pecuniaria debba essere notificata, ad un soggetto
ormai chiaramente individuato, nel termine di centocinquanta giorni,
anzichè in quello previsto, dall'art. 2, comma 3, legge n. 241/1990,
per la conclusione dei procedimenti amministrativi in genere,
attualmente di 90 giorni e, quindi, tra l'alto, coincidente con
quello, assai più ragionevole, stabilito dall'art. 14 della legge
n. 689/1981 per la notificazione delle violazioni.

P. Q. M.
Visto l'art. 23, legge n. 87/1953, ordina che gli atti del
presente giudizio vengano trasmessi alla Corte costituzionale, e che
questa ordinanza sia notificata, a cura della cancelleria, alle parti
in causa, ed al Presidente del Consiglio dei ministri e ai Presidenti
della Camera dei deputati e del Senato.
Torino, addì 19 novembre 2005
Il giudice di pace: De Toma
07C0008