1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 5-12-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 152 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 ottobre 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 17 ottobre 2012 (della Provincia autonoma di Trento). Opere pubbliche - Misure urgenti per la crescita del Paese - Disposizioni per la continuita' dei servizi di trasporto - Approvazione del progetto definitivo del prolungamento a nord dell'autostrada A31, gia' compresa nelle Reti transeuropee dei trasporti - Previsione che l'intesa generale quadro di cui all'art. 161, comma 1, del Codice dei contratti pubblici debba essere raggiunta entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge impugnato - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciata contraddittorieta', oscurita', irragionevolezza e inapplicabilita' della disposizione - Mancato rispetto della necessita' dell'intesa - Violazione della potesta' legislativa primaria e amministrativa prevista dalle norme statutarie e dalle relative norme di attuazione - Violazione del principio di leale collaborazione - Inosservanza della sentenza della Corte costituzionale n. 62 del 2011. - Decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 134, art. 16-ter, comma 10-bis. - Costituzione, artt. 117 e 118; Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 5), 6), 17) e 18); 14 e 16; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; legge 21 dicembre 2001, n. 443, art. 1. Trasporto - Misure urgenti per la crescita del Paese - Disposizioni per favorire lo sviluppo della mobilita' mediante veicoli a base di emissioni complessive - Applicabilita' all'intero territorio nazionale, comprese le Regioni ad autonomia speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano fino all'entrata in vigore delle disposizioni con le quali tali enti provvederanno in conformita' ai rispettivi statuti e alle relative norme di attuazione - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciata interferenza negli ambiti di potesta' legislativa provinciale primaria in materia di urbanistica e piani regolatori, edilizia pubblica, viabilita', comunicazioni e trasporti di interesse provinciale e di potesta' concorrente in materia di tutela della salute ed energia - Violazione della correlata potesta' amministrativa - Contrasto con la normativa di attuazione statutaria. - Decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 134, art. 17-ter, comma 5. - Costituzione, art. 117, comma terzo, in combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 5), 10), 17) e 18); 9, n. 10); e 16; d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2. Energia - Misure urgenti per la crescita del Paese - Disciplina delle gare per le concessioni di grandi derivazioni d'acqua per uso idroelettrico - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciata previsione di norme di dettaglio - Lamentata sovrapposizione con la disciplina legislativa e amministrativa della Provincia in materia di rilascio delle concessioni di grandi derivazioni a scopo idroelettrico - Interferenza con la potesta' legislativa esclusiva provinciale in materia di difesa del suolo e dell'ecosistema, di opere idrauliche e di demanio idrico e con la potesta' legislativa provinciale concorrente in materia di utilizzazione delle acque pubbliche e di igiene e sanita' - Incidenza sulle competenze statutarie in materia di tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare, urbanistica e piani regolatori, tutela del paesaggio, opere di prevenzione e di pronto soccorso per calamita' pubbliche, caccia e pesca, viabilita', acquedotti e lavori pubblici di interesse provinciale, agricoltura, foreste e corpo forestale, patrimonio zootecnico e ittico, opere idrauliche della terza, quarta e quinta categoria, nonche' in materia di utilizzazione delle acque pubbliche e di igiene e sanita' - Violazione della competenza provinciale concorrente in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia elettrica - Contrasto con la normativa di attuazione statutaria - Inosservanza del divieto di regolamenti statali nelle materie regionali - Violazione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 134, art. 37, commi 4, 5, 6, 7 e 8. - Costituzione, artt. 116, commi primo e secondo, e 117, commi terzo e sesto, in combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 3), 5), 6), 13), 15), 17), 21) e 24); 9, nn. 9) e 10); 12, 13, 14 e 16; d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, in particolare artt. 2, 3 e 4; legge 21 dicembre 2001, n. 443, art. 1. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti per la crescita del Paese - Previsione che le Province autonome di Trento e di Bolzano prevedano, nell'ambito della propria autonomia statutaria e nel quadro delle procedure di coordinamento previste dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009, che gli incarichi conferiti all'interno delle comunita' di valle siano svolti a titolo esclusivamente onorifico, senza la corresponsione di alcuna forma di remunerazione, indennita' o gettone di presenza - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciata contraddittorieta' della disposizione - Violazione del principio di ragionevolezza e di certezza del diritto - Difetto dei requisiti delle norme di coordinamento della finanza pubblica - Violazione delle norme statutarie sulle modalita' con cui la Provincia concorre agli obiettivi di finanza pubblica - Lesione delle competenze provinciali in materia di finanza locale e sulle forme collaborative tra i comuni - Lesione del diritto alla retribuzione - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 134, art. 69, comma 3-bis. - Costituzione, artt. 3, 36, primo comma, e 97; Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, art. 79, 80, primo comma, 81, comma secondo; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2. (012C0439) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 5-12-2012)

Ricorso della Provincia autonoma di Trento (cod. fisc.
00337460224), in persona del Presidente della Giunta provinciale
pro-tempore Lorenzo Dellai, autorizzato con deliberazione della
Giunta provinciale 21 settembre 2012, n. 1970 (doc. 1), rappresentata
e difesa, come da procura speciale n. rep. 27776 del 25 settembre
2012 (doc. 2), rogata dal dott. Tommaso Sussarellu, Ufficiale rogante
della Provincia, dall'avv. prof. Giandomenico Falcon (cod. fisc.
FLCGDM45C06L736E) di Padova, dall'avv. Nicolò Pedrazzoli (cod. fisc.
PDRNCL56R01G428C) dell'Avvocatura della Provincia di Trento e
dall'avv. Luigi Manzi (cod. fisc. MNZLGU34E15H501Y) di Roma, con
domicilio eletto in Roma nello studio di questi in via Confalonieri,
n. 5,
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale:
dell'art. 16, comma 10-bis;
dell'art. 17-ter, comma 5;
dell'art. 37, commi da 4 a 8;
dell'art. 69, comma 3-bis,
del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, Misure urgenti per
la crescita del Paese, come convertito, con modificazioni, nella
legge 7 agosto 2012, n. 134, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n.
187 dell'11 agosto 2012, suppl. ord. n. 171,
per violazione:
degli articoli 8, nn. 3), 5), 6), 10), 13), 15), 17), 18),
21) e 24); 9, nn. 9) e 10);
12, 13, 14 e 16 dello Statuto speciale;
del Titolo VI dello Statuto speciale, e in particolare degli
articoli 79, 80 e 81;
degli articoli 103, 104 e 107 del medesimo Statuto speciale;
delle relative norme di attuazione, tra le quali il decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266, il decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 268, il d.P.R. 115/1973, il d.P.R. 381/1974, il d.P.R.
235/1977, il d.lgs. n. 526/1987;
degli artt. 117 e 118 Cost., in combinato disposto con l'art.
10 legge cost. 3/2001;
del principio di leale collaborazione e dell'art. 1 legge
443/2001:
dei principi di ragionevolezza e di certezza del diritto,
nei modi e per i profili di seguito illustrati.

Fatto

Il d.l. n. 83/2012 contiene un complesso di nonne denominato
Misure urgenti per la crescita del Paese.
Viene qui in rilievo, innanzitutto, il Titolo I, che si riferisce
a Misure urgenti per le infrastrutture, l'edilizia ed i trasporti. In
esso è infatti compreso l'art. 16, recante Disposizioni urgenti per
la continuità dei servizi di trasporto, il cui comma 10-bis regola
«l'approvazione in tempi certi del progetto definitivo del
prolungamento a nord dell'autostrada A31». Nel Titolo I rientra
inoltre l'art. 17-ter, Legislazione regionale, inserito nel capo
IV-bis, Disposizioni per favorire lo sviluppo della mobilità
mediante veicoli a basse emissioni complessive. Il comma 5 dell'art.
17-ter stabilisce l'applicazione delle disposizioni del capo IV-bis
fino alla data di entrata in vigore delle norme regionali.
Viene poi in rilievo il Titolo III, dedicato a Misure urgenti per
lo sviluppo economico, ed in particolare il capo IV di esso,
intitolato Misure per lo sviluppo e il rafforzamento del settore
energetico, che contiene l'art. 37, recante Disciplina delle gare per
la distribuzione di gas naturale e nel settore idroelettrico. I commi
da 4 a 8 di esso regolano l'affidamento delle concessioni di grande
derivazione d'acqua per uso idroelettrico.
Infine, il Titolo IV contiene Disposizioni finanziarie e l'art.
69, co. 3-bis, si occupa specificamente della remunerazione degli
incarichi conferiti all'interno delle comunità di valle.
Come subito si illustrerà, le disposizioni indicate risultano
lesive delle prerogative costituzionali della Provincia autonoma di
Trento e costituzionalmente illegittime per le seguenti ragioni di

Diritto

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 16, comma 10-bis.
L'art, 16, co. 10-bis, d.l. 83/2012 dispone quanto segue:
«Al fine di garantire l'approvazione in tempi certi del progetto
definitivo del prolungamento a nord dell'autostrada A31, già
compresa nelle Reti transeuropee dei trasporti (TEN-T), secondo le
procedure di cui alla legge 21 dicembre 2001, n. 443, e alla relativa
normativa di attuazione, l'intesa generale quadro prevista dall'art.
161, comma 1, del codice di cui al decreto legislativo 12 aprile
2006, n. 163, deve essere raggiunta entro sessanta giorni dalla data
di entrata in vigore della legge di conversione del presente
decreto».
La disposizione contiene, come si illustrerà, talune ambiguità.
Nell'insieme, tuttavia, non appare dubbio che essa rappresenta un
ulteriore tentativo dello Stato di procedere alla realizzazione del
tratto autostradale «Valdastico nord» contro la volontà -
costituzionalmente richiesta - della Provincia autonoma di Trento.
È infatti la terza volta che la Provincia di Trento si vede
costretta ad adire codesta Corte per contestare atti o norme relativi
a tale opera. Converrà dunque, in primo luogo, fare il punto sulla
situazione giuridica dell'opera, in relazione al profilo che qui
interessa.
I. I conflitti del 2010, la sent. 62/2011 e la pacifica necessità
dell'intesa.
Nel 2010 la Provincia autonoma di Trento ha proposto due
conflitti di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio
dei ministri. Con il primo di essi (rubricato con il n. 5/2010) la
Provincia chiedeva alla Corte di dichiarare che non spetta allo Stato
di modificare, senza la previa intesa con la ricorrente, il periodo
di durata delle concessioni autostradali che incidono sul territorio
della Provincia stessa. Gli atti impugnati erano alcune convenzioni
tra ANAS s.p.a. e Autostrada Brescia-Padova s.p.a., il parere CIPE ed
il bando di gara per l'appalto dei servizi di ingegneria finalizzati
alla realizzazione dell'autostrada A/31 Trento-Rovigo, tronco
TrentoValdastico-Piovene Rocchetto.
Con il secondo conflitto (n. 6/2010), la Provincia chiedeva alla
Corte costituzionale di dichiarare che non spetta allo Stato
individuare ed inserire - senza la previa intesa con la ricorrente -
la progettazione e la realizzazione del tronco Trento-Piovene
Rocchette dell'autostrada A/31 nel Programma Infrastrutture
Strategiche di cui all'art. 1, comma 1, legge 443/2001.
Corrispondentemente, la ricorrente Provincia chiedeva l'annullamento
del «Programma Infrastrutture Strategiche, predisposto nel luglio
2009 dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, inserito nel
7° Documento di Programmazione Economica e Finanziaria, ed in
particolare: della Tabella 11 allegata a tale Programma e «degli
altri punti del Programma stesso, dai quali discenda che l'autostrada
Trento-Piovene Rocchette è (o sarebbe) inclusa nella legge obiettivo
e nei corridoi comunitari e pertanto inserita nell'elenco delle
grandi opere per le quali si applicano le disposizioni della [...]
legge n. 443 del 2001»; della delibera CIPE 26 giugno 2009, n. 51,
della delibera CIPE 15 luglio 2009, n. 52, e del parere della
Conferenza delle Regioni e delle Province autonome 27 gennaio 2010.
Entrambi i ricorsi, dunque, attenevano - come riporta la stessa
sentenza 62/2011 - «alla progettazione e alla realizzazione del
tronco Trento-Valdastico-Piovene Rocchette (cosiddetto Valdastico
Nord) dell'autostrada A/31», e in entrambi i giudizi la Provincia
autonoma ricorrente si doleva «del suo mancato coinvolgimento nella
fase di individuazione e progettazione dell'opera».
La controversia si concluse allora con «la cessazione della
materia del contendere, con riferimento ad entrambi i ricorsi».
Infatti, come cedesta ecc.ma Corte rilevò nella decisione n.
62/2011, «nel Programma Infrastrutture Strategiche, 8° Allegato
Infrastrutture, del settembre 2010, il Governo ha condiviso la
fondatezza della pretesa della Provincia di Trento che l'autostrada
in contestazione fosse realizzata solo a seguito di intesa tra Stato
e Provincia autonoma» (enfasi aggiunta), aggiungendo che «tale
riconoscimento emerge dalla dichiarazione del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, con la quale «si precisa che per la
realizzazione della Valdastico Nord A31 e nel rispetto dello Statuto
speciale della Provincia, deve essere raggiunta l'intesa della
Provincia nel rispetto altresì della legge 21 dicembre 2001 n. 443 e
della vigente normativa in materia di infrastrutture strategiche»
(punto 7; enfasi aggiunta).
La Corte, nell'accogliere la richiesta di cessazione della
materia del contendere riguardo al secondo ricorso, precisò inoltre
«che l'ampia formula impiegata nella dichiarazione sopra riportata si
estende anche al profilo di illegittimità denunciato con il primo
ricorso, giacchè si invoca il rispetto innanzitutto dello Statuto
speciale e «altresi'» della legge n. 443 del 2001».
In sintesi, la Corte considerò che «lo Stato ha dichiarato, per
mezzo del Ministero delle infrastrutture, in un documento ufficiale,
che l'autostrada in questione non può essere realizzata senza previa
intesa, sia in quanto l'opera è inserita nel Programma
Infrastrutture Strategiche (per il quale l'intesa stessa è
prescritta dall'art. 1, comma 1, della legge n. 443 del 2001), sia,
più in generale, per il rispetto dovuto allo Statuto speciale della
Regione Trentino Alto Adige/Südtirol ed alle sue norme di
attuazione», e che, di conseguenza, «nessun organo o soggetto
riconducibile allo Stato - e quindi la stessa ANAS - può procedere
alla realizzazione dell'opera suddetta senza acquisire
preventivamente l'intesa della Provincia autonoma di Trento» (enfasi
aggiunta).
La Corte precisò ancora che «non sono richieste due intese, ma
che la medesima intesa è necessaria a doppio titolo, sia per effetto
della norma di attuazione citata sia per effetto dell'art. 1, comma
1, della legge n. 443 del 2001», e che «entrambe queste fonti di
garanzia dell'autonomia provinciale sono contemplate nella
dichiarazione governativa prima riportata e non residua pertanto
alcuna possibilità che si possa procedere alla realizzazione
dell'opera, senza l'esperimento della prescritta forma specifica di
leale collaborazione». La Corte aggiunse che «l'autostrada di cui si
controverte è la medesima, oggetto sia delle convenzioni tra ANAS e
società autostradali sia del Programma Infrastrutture Strategiche»:
«non avrebbe senso pertanto sdoppiare la valutazione dei profili di
legittimità attinenti alla mancanza di intesa, che rimane sempre e
comunque necessaria, a prescindere dal soggetto realizzatore e dal
procedimento adottato a tal fine» (enfasi aggiunta). Perciò la Corte
ritenne «venuto meno anche il motivo di censura posto a base del
primo ricorso, giacchè pure la convenzione del 9 luglio 2007 non
potrebbe ricevere attuazione senza la preventiva intesa con la
Provincia, come la stessa autorità governativa ha esplicitamente
riconosciuto».
Infine, «quanto al bando di concorso per la progettazione
provvisoria e definitiva dell'opera, impugnato in via consequenziale
dalla ricorrente», la Corte negò ad esso una «lesività attuale»,
rilevando che «solo se alla programmazione e progettazione dovessero
seguire concreti atti di realizzazione dell'opera sarebbe
indispensabile l'intesa con la Provincia stessa, la cui mancanza
avrebbe l'effetto di arrestare il procedimento» (enfasi aggiunta).
A seguito delle dichiarazioni statali, e della decisione della
Corte che ne fissava e garantiva il significato nei termini sopra
esposti, la Provincia di Trento potè dare per acquisita e
riconosciuta in modo fermo ed indiscutibile la necessità dell'intesa
con essa al fine della realizzazione della Valdastico nord.
II. La pacifica necessità dell'intesa anche negli antefatti
immediati del conflitto 8/2012.
In data 2.2.2012 Anas s.p.a. trasmetteva al Ministero il progetto
preliminare dell'opera redatto dalla Autostrada Brescia-Padova
s.p.a., quale società concessionaria ai sensi della convenzione del
9.7.2007. È da notare che la nota di Anas prevedeva la trasmissione
del progetto alle Regioni Veneto e Trentino-Alto Adige/Südtirol (ma
non alla Provincia autonoma di Trento!) per le valutazioni di
competenza in merito alla Via e alla localizzazione dell'opera.
Con nota 14.3.2012, prot. n. 10612, il vice-ministro delle
Infrastrutture e dei trasporti convocava un incontro fra i soggetti
interessati, ricordando che in data 4.11.2010 il Presidente della
Provincia aveva ribadito la contrarietà della Provincia alla
realizzazione della Valdastico nord e aveva affermato la necessità
dell'intesa con la Provincia.
Con nota 19.3.2012, n. 1168, Autostrada Brescia-Padova s.p.a.
inviava a tutti i soggetti interessati il «progetto preliminare ai
fini della procedura approvativa di cui all'art. 165 e successivi del
d.lgs. 163/2006». Da tale nota risulta tra l'altro che la Valdastico
nord si sviluppa nella provincia di Trento «per 15,1 km con
collegamento all'autostrada A22 del Brennero», e che «il tracciato si
sviluppa per 27,8 km in galleria, per 4,6 km in viadotto e per 6,7 km
in appoggio» (per 39,1 km complessivi). Con nota del 2.4.2012, n.
197103, rivolta al Ministero, alla Regione Veneto, all'Anas e
all'Autostrada Brescia-Padova s.p.a., il Presidente della Provincia
di Trento ha ribadito le prerogative costituzionali della Provincia
di Trento, come accertate dalla sopra citata sent. 62/2011, ed ha
osservato che «l'applicazione della specifica normativa prevista per
l'approvazione degli atti progettuali inerenti un'infrastrutttura
strategica, normativa la quale si caratterizza per il depotenziamento
del ruolo delle regioni e province autonome interessate, non può
procedere fintanto che non è perfezionata l'intesa con la Provincia
autonoma di Trento». Il Presidente, dunque, auspicava l'interruzione
del procedimento di approvazione del progetto preliminare, «in quanto
l'opera non rientra allo stato attuale nel programma delle
infrastrutture strategiche». Con nota del 4.4.2012, n. 13336, il
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha convocato la
conferenza di servizi istruttoria ex art. 165 d.lgs. 163/2006, per il
giorno 24.4.2012.
Dal verbale di questa seduta risulta che, quanto agli enti
territoriali locali, hanno espresso parere contrario all'opera 7
comuni e 2 comunità; altri 3 comuni hanno espresso parere contrario
al progetto, mentre in senso favorevole si sono espressi solo il
comune di Piovene Rocchette, la Provincia di Vicenza (rappresentata
dal Presidente, che è anche presidente della Autostrada
Brescia-Padova s.p.a.) e la Regione Veneto. Il rappresentante della
Provincia si limitò a ribadire la necessità dell'intesa con la
Provincia stessa, oltre ad evidenziare alcune problematiche alle
quali, ove si dovesse realizzare l'opera, dovrebbe comunque essere
data risposta. Le osservazioni delle strutture provinciali erano
contenute in un documento trasmesso con nota del Presidente del
23.4.2012. Nella premessa di tale documento si precisava che, «in
ragione della mancanza dell'intesa tra il Ministero delle
Infrastrutture e dei trasporti e la Provincia autonoma di Trento,
l'opera autostradale A31 Trento Valdastico - Piovene Rocchette non
rientra nel Programma delle infrastrutture strategiche e non può
essere realizzata», e si ribadiva «la necessità delle intese ai
sensi dell'articolo l della legge n. 443 del 2001 e dell'art. 19 del
d.P.R. n. 381 del 1974, come confermato dalla Corte costituzionale
con decisione n. 62 del 2011».
Corrispondentemente, il Presidente della Conferenza, arch. Mele,
rappresentante del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti,
rispose che «è intendimento di questodicastero proprio attraverso la
convocazione della Conferenza di servizi che... ha una finalità
esclusivamente istruttoria... di costruire un percorso di possibile
condivisione dell'infrastruttura stessa, condivisione che consentirà
eventualmente, laddove ci fossero appunto i presupposti, di
addivenire ad una intesa che dovrà essere ovviamente sottoscritta
tra la Provincia autonoma e il Governo stesso, prima ancora di
sottoporre l'intervento al CIPE» (enfasi aggiunta).
Con delibera 18 maggio 2012, n. 1004, la Giunta della Provincia
di Trento approvò le osservazioni da avanzare in relazione al
progetto preliminare comunicato il 19.3.2012, ribadendo quanto
risultava dal documento trasmesso il 23.4.12. Dunque, le osservazioni
tecniche al progetto venivano formulate solo «in uno spirito di leale
collaborazione interistituzionale» (così l'ultima premessa della
delibera). Tutti gli atti sopra citati sono stati allegati al
conflitto 8/2012, già proposto da questa Provincia.
Dai predetti atti istruttori e dalla Conferenza di servizi pure
essa istruttoria, in ogni modo, non appariva elemento alcuno dal
quale potesse dedursi l'intenzione del Governo di allontanarsi dal
quadro sintetizzato e sancito dalla pronuncia di codesta ecc.ma Corte
costituzionale n. 62 del 2011. Del resto, nella medesima sentenza
sopra citata codesta ecc.ma Corte aveva anche ribadito che le
attività meramente progettuali (quali «progettazione provvisoria e
definitiva dell'opera»), di per sè sole, non possiedono una
«lesività attuale», e nella seduta della Conferenza di servizi del
24.4.2012 il rappresentante del Ministero ha giudicato «ovvia» la
necessità di un'intesa tra il Governo e la Provincia di Trento.
III. Il recente tentativo di inserimento della Valdastico Nord
nella Rete europea, in assenza dell'intesa e di qualunque
coinvolgimento della Provincia autonoma di Trento. Il conflitto
(pendente) 8/2012 avverso tale tentativo.
È stato perciò con enorme sorpresa e con disappunto che gli
organi responsabili della Provincia autonoma di Trento hanno preso
conoscenza della nota 19 giugno 2012, prot. 5438, con la quale la
Direzione generale per lo sviluppo del territorio, la programmazione
ed i progetti internazionali del Ministero delle Infrastrutture e dei
Trasporti ha comunicato che, nell'ambito del processo di definizione
dei nuovi Regolamenti TEN-T, e segnatamente del regolamento
COM(2011)650 e del regolamento COM(2011)655, il Ministero «ha
identificato, a livello nazionale, gli elementi costitutivi della
rete TEN-T da sottoporre alla Commissione europea, per ciascuna
modalità di trasporto». La nota ricorda vari atti e attività
precedenti, di cui la ricorrente Provincia mai ha avuto notizia,
quali la proposta di Anas dell'8.9.2010, di inserimento della
Valdastico nord «nella nuova Rete TEN» e la nota della Direzione
generale per le infrastrutture stradali del Ministero del 6.12.2010,
con cui tra l'altro si riportavano le «31 proposte da inserire nella
comprehensive network» (rete globale). Inoltre, la nota del 19 giugno
2012 ricorda i negoziati con la Commissione europea avvenuti negli
incontri bilaterali svoltisi nel corso del 2011 e che, «in sede di
esame in prima lettura da parte del Consiglio Trasporti e
telecomunicazioni del 22 marzo u.s., l'Italia ha espresso il
definitivo parere favorevole riguardo alla proposta di regolamento
COM(2011)650, sulla quale è attualmente in corso l'istruttoria da
parte delle competenti commissioni del Parlamento europeo» (enfasi
aggiunta).
Dalla nota n. 5438 risulta, dunque, che, per effetto delle
attività sopra ricordate, «nella cartografia che correda il
regolamento COM(2011)650 e, segnatamente, nella mappa n. 8
«stradale», è presente la sezione relativa all'autostrada A31
Valdastico come sezione autostradale pianificata all'interno della
rete comprehensive TEN-T nazionale».
Che lungo tutta tale procedura la Provincia di Trento non sia mai
stata coinvolta risulta apertamente dalla stessa nota n. 5438, la
quale conclude cosi': «giova precisare che durante tutto il processo
decisionale che ha condotto alla definizione dell'attuale proposta di
regolamenti TEN-T, la Commissione europea ha chiesto ai singoli Stati
membri di formulare proposte che riflettessero, in una visione
nazionale, il massimo significato e valore aggiunto per una
dimensione di rete di trasporto a scala europea. Per questo motivo,
non sono state aperte consultazioni con le amministrazioni regionali
nè con altri enti territoriali, rinviando eventuali confronti nelle
sedi ove tali amministrazioni sono costituite unitariamente presso le
istituzioni europee» (enfasi aggiunta).
Così comportandosi, tuttavia, il Governo italiano ha disposto,
per quanto sta nell'ambito italiano, della decisione di realizzare
tale tratto autostradale, e ciò ha dichiaratamente fatto a
prescindere dalla pur necessaria intesa con la ricorrente Provincia.
Per tali ragioni la nota 5438/2012 del Ministero delle
Infrastrutture e dei trasporti e gli atti di espressione del consenso
italiano in essa citati sono stati, dunque, impugnati da questa
Provincia con il conflitto 8/2012, pendente davanti a codesta Corte.
IV. Illegittimità costituzionale dell'art. 16, co. 10-bis, d.l.
83/2012.
a. Illegittimità costituzionale della norma in quanto
contraddittoria, oscura, irragionevole, inapplicabile e tale da
minare la certezza del diritto
L'art. 16, co. 10-bis, impugnato con il presente ricorso
stabilisce (con una norma peraltro eterogenea rispetto al restante
contenuto dell'articolo) che, «al fine di garantire l'approvazione in
tempi certi del progetto definitivo del prolungamento a nord
dell'autostrada A31, già compresa nelle Reti transeuropee dei
trasporti (TEN-T), secondo le procedure di cui alla legge 21 dicembre
2001, n. 443, e alla relativa normativa di attuazione, l'intesa
generale quadro prevista dall'art. 161, comma 1, del codice di cui al
decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, deve essere raggiunta
entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto».
L'art. 161, co. 1, del codice dei contratti pubblici, al quale la
nuova norma si riferisce, dispone quanto segue:
«Il presente capo regola la progettazione, l'approvazione dei
progetti e la realizzazione delle infrastrutture strategiche di
preminente interesse nazionale, nonchè l'approvazione secondo quanto
previsto dall'art. 179 dei progetti degli insediamenti produttivi
strategici e delle infrastrutture strategiche private di preminente
interesse nazionale, individuati a mezzo del programma di cui al
comma 1 dell'articolo 1 della legge 21 dicembre 2001, n. 443.
Nell'ambito del programma predetto sono, altresì, individuate, con
intese generali quadro tra il Governo e ogni singola regione o
provincia autonoma, le opere per le quali l'interesse regionale è
concorrente con il preminente interesse nazionale. Per tali opere le
regioni o province autonome partecipano, con le modalità indicate
nelle stesse intese, alle attività di progettazione, affidamento dei
lavori e monitoraggio, in accordo alle normative vigenti e alle
eventuali leggi regionali allo scopo emanate. Rimangono salve le
competenze delle province autonome di Trento e Bolzano previste dallo
statuto speciale e relative norme di attuazione».
Il confronto tra le due disposizioni rivela che l'impugnato art.
16, co. 10-bis, d.l. 83/2012 presenta evidenti anomalie.
Innanzi tutto, il regolamento europeo che inserisce la
«Valdastico nord» nella rete TEN-T non è ancora stato approvato;
attualmente è in corso la fase di prima lettura nella procedura
legislativa ordinaria presso il Parlamento europeo (il 27 settembre
2012 scadeva il termine per presentare emendamenti). Dunque, se
l'art. 16, co. 10-bis, intende dire che il prolungamento in questione
è già compreso nella rete europea, ciò non corrisponde al vero.
Inoltre, la norma impugnata si riferisce alla «approvazione in
tempi certi del progetto definitivo» dell'opera: ma tale progetto
ancora non esiste, essendo attualmente in corso - come sopra
illustrato - la conferenza di servizi istruttoria per l'approvazione
del progetto preliminare.
Di piu': l'art. 16, co. 10-bis, richiama l'intesa generale quadro
di cui al secondo periodo del comma 1 dell'art. 161 d.lgs. 163/2006,
cioè quella per individuare «le opere per le quali l'interesse
regionale è concorrente con il preminente interesse nazionale».
Però, dal successivo art. 162, co. 1, risulta che tali opere vanno
individuate tra quelle «non aventi carattere interregionale o
internazionale». Poichè la Valdastico nord è interregionale, ne
risulta che nella relativa procedura - pur essendo necessaria a
doppio titolo l'intesa con la Provincia autonoma di Trento, come
sopra illustrato - non dovrebbe essere applicata la procedura di cui
all' art. 161, comma 1, secondo periodo.
Infine, se pure tale procedura fosse in astratto applicabile,
essa si riferisce ad un'intesa che dovrebbe in realtà precedere la
fase di progettazione sia preliminare che definitiva, mentre l'art.
16, co. 10-bis, mira a «garantire l'approvazione in tempi certi del
progetto definitivo» della Valdastico nord e, a tal fine, «prescrive»
il raggiungimento dell'intesa.
Si ricordi che nella procedura relativa alle infrastrutture
strategiche, le intese con la Regione interessata sono previste da
tre diverse norme. In base all'art. 1, co. 1, legge 443/2001 («legge
obiettivo»), «l'individuazione [della grande opera] è operata, a
mezzo di un programma predisposto dal Ministro delle infrastrutture e
dei trasporti, d'intesa con i Ministri competenti e le regioni o
province autonome interessate,... e inserito, previo parere del CIPE
e previa intesa della Conferenza unificata..., nel Documento di
programmazione economico-finanziaria, con l'indicazione dei relativi
stanziamenti».
Poi, in base al già citato art. 161, co. 1, d.lgs. 163/2006,
«nell'ambito del programma predetto sono, altresì, individuate, con
intese generali quadro tra il Governo e ogni singola regione o
provincia autonoma, le opere per le quali l'interesse regionale è
concorrente con il preminente interesse nazionale».
Infine, in base all'art., 165, co. 5, d.lgs. 163/2006, «il
progetto preliminare, istruito secondo le previsioni del presente
articolo, è approvato dal CIPE» ed «il CIPE decide a maggioranza,
con il consenso, ai fini della intesa sulla localizzazione, dei
presidenti delle regioni e province autonome interessate, che si
pronunciano, sentiti i comuni nel cui territorio si realizza
l'opera».
È allora chiaro che l'intesa di cui all'art. 161, co. 1,
dovrebbe precedere la fase della progettazione (sia preliminare che
definitiva), anche perchè da essa derivano conseguenze proprio in
merito alla progettazione (per le opere con essa individuate, «le
regioni o province autonome partecipano, con le modalità indicate
nelle stesse intese, alle attività di progettazione, affidamento dei
lavori e monitoraggio, in accordo alle normative vigenti e alle
eventuali leggi regionali allo scopo emanate»: sempre art. 161, co.
1).
Dunque, in sintesi: è errata la base di fatto; la norma si
riferisce ad un progetto che non esiste, e ad una procedura che non
è quella applicabile, mentre se fosse applicabile l'intesa avrebbe
dovuto comunque preesistere alla progettazione.
Tutti questi elementi rendono la norma contraddittoria, oscura,
irragionevole, inapplicabile e tale da minare la certezza del
diritto. Poichè la nonna incide direttamente su materie di
competenza provinciale e regola una prerogativa della Provincia,
richiedendo ad essa per di più un preciso comportamento, la
Provincia è chiaramente legittimata a far valere tale violazione (v.
di recente, la sent. 200/2012).
b. Illegittimità costituzionale della norma per violazione dell'art.
8, nn. 5), 6), 17) e 18), e degli artt. 14 e 16 dello Statuto
speciale, degli artt. 19 e 20 d.P.R. 381/1974, degli artt. 117 e 118
Cost., dell'art. 1 legge 443/2001 e del principio di leale
collaborazione, ragionevolezza e certezza del diritto.
Premesso il carattere contraddittorio ed impreciso della
disposizione impugnata, e qualunque cosa si debba intendere - nel
contesto della vicenda della Valdastico Nord - per «intesa generale
quadro prevista dall'art. 161, comma 1, del codice di cui al decreto
legislativo 12 aprile 2006, n. 163», rimane il fatto che la
disposizione che prescrive che tale intesa «deve essere raggiunta»,
ed inoltre che essa deve essere raggiunta «entro sessanta giorni
dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto», non può che qualificarsi come costituzionalmente
illegittima, in entrambe le sue parti.
L'intesa, infatti, è per definizione un atto di volontaria
condivisione di un atto o di un progetto, e non può essere coartata
dalla legge senza perdere la sua natura (v., ad es., le sentt,
179/2012, 334/2010, 121/2010, 383/2005). Per la stessa ragione, ed a
maggiore ragione, essa non può essere coartata entro un termine
determinato. In sintesi, coartare legislativamente una intesa
equivale a voler prescindere da essa.
È dunque evidente che la garanzia costituzionale formata dalla
necessità dell'intesa della Provincia di Trento, al fine della
realizzazione del progetto, risulterebbe annullata ed aggirata da una
disposizione che pretendesse di «forzarne il rilascio»: e poichè
proprio questo è l'intento ed il contenuto della disposizione
impugnata, essa è costituzionalmente illegittima e deve essere
annullata.
Che la garanzia costituzionale della necessaria intesa della
Provincia sia esistente ed operante è pacifico, e lo è stato a
partire dalle controversie concluse con la sentenza di codesta ecc.ma
Corte n. 62 del 2011. Tuttavia, per scrupolo difensivo si provvede
qui ancora una volta ad esporne il fondamento.
La Provincia di Trento è dotata di potestà legislativa primaria
- ai sensi dell'art. 8 dello Statuto - nelle seguenti materie:
«urbanistica e piani regolatori» (n. 5), «tutela del paesaggio» (n.
6), «viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse
provinciale» (n. 17) e «comunicazioni e trasporti di interesse
provinciale, compresi la regolamentazione tecnica e l'esercizio degli
impianti di funivia» (n. 18). Nelle medesime materie, spettano alla
Provincia le competenze amministrative, in virtù dell'art. 16 dello
Statuto.
In base all'art. 14, co. 1, dello Statuto speciale, «è
obbligatorio il parere della provincia per le concessioni in materia
di comunicazioni e trasporti riguardanti linee che attraversano il
territorio provinciale».
Le norme statutarie sopra citate hanno trovato attuazione con il
d.P.R. 381/1974, recante «Norme di attuazione dello statuto speciale
per la regione Trentino - Alto Adige in materia di urbanistica ed
opere pubbliche». In base all'art. 19, co. 1, di esso, «resta ferma
la competenza degli organi statali in ordine: a) alle strade statali;
b) alle autostrade che si estendono oltre il territorio della
provincia, salva la necessità dell'intesa con la provincia
interessata per quelle il cui tracciato interessi soltanto il
territorio provinciale e quello di una regione finitima». L'art. 20
del medesimo decreto dispone che, «ai fini dell'attuazione del piano
urbanistico provinciale e dei piani territoriali di coordinamento,
nel rispetto delle relative competenze, gli interventi di spettanza
dello Stato in materia di viabilità, linee ferroviarie e aerodromi,
anche se realizzati a mezzo di aziende autonome, sono effettuati
previa intesa con la provincia interessata».
È dunque pacifica, in base alle prerogative statutarie della
Provincia, la necessità dell'intesa per il tratto autostradale
Trento-Piovene Racchette, che interessa solo la Provincia di Trento e
la Provincia di Vicenza. Tale necessità è stata confermata
espressamente dalla già citata sent. 62/2011 di codesta Corte (le
cui argomentazioni sono nell'essenziale sopra esposte e qui riprese),
dalla quale risulta, fra l'altro, che «l'autostrada Trento-Rovigo, ed
in particolare il tronco Trento-Valdastico-Piovene Racchette, rientra
a pieno titolo nella prescrizione contenuta nell'art. 19, lettera b),
d.P.R. n. 381 del 1974, che in quanto norma di attuazione dello
Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige/Stidtirol,
costituisce parametro di legittimità costituzionale delle leggi
statali e regionali ricadenti nel suo ambito di disciplina» (punto
6).
La necessità dell'intesa discende, comunque, anche dal Titolo V
della Costituzione e dalla normativa generale in materia di
infrastrutture strategiche e, dunque, come confermato dalla sent.
62/2011, l'intesa è necessaria «a doppio titolo». Infatti, le
Regioni ordinarie sono titolari di potestà concorrente nelle materie
«governo del territorio» e «grandi reti di trasporto e di
navigazione» (art. 117, co. 3, Cost.). Alla luce di ciò e dell'art.
118 Cost., l'art. 1, co. 1, legge 443/2001 ha stabilito che «il
Governo, nel rispetto delle attribuzioni costituzionali delle
regioni, individua le infrastrutture pubbliche e private e gli
insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse
nazionale», e che «l'individuazione è operata, a mezzo di un
programma predisposto dal Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti, d'intesa con i Ministri competenti e le regioni o province
autonome interessate,... e inserito, previo parere del CIPE e previa
intesa della Conferenza unificata..., nel Documento di programmazione
economico-finanziaria, con l'indicazione dei relativi stanziamenti».
Il comma 2 delega il Governo a regolare la realizzazione delle
infrastrutture strategiche e, fra i criteri direttivi, pone il
seguente: «b) definizione delle procedure da seguire in sostituzione
di quelle previste per il rilascio dei provvedimenti concessori o
autorizzatoti di ogni specie; definizione della durata delle medesime
non superiore a sei mesi per la approvazione dei progetti
preliminari, comprensivi di quanto necessario per la localizzazione
dell'opera d'intesa con la regione o la provincia autonoma
competente, che, a tal fine, provvede a sentire preventivamente i
comuni interessati».
Il comma 5 precisa che, «ai fini della presente legge, sono fatte
salve le competenze delle regioni a statuto speciale e delle province
autonome previste dagli statuti speciali e dalle relative nonne di
attuazione».
Dunque, l'intesa con la Regione è necessaria sia per
l'inserimento dell'opera nel programma, ai fini della sua
realizzazione, sia per la localizzazione dell'opera.
La necessità dell'intesa con la Regione interessata, nel caso di
realizzazione di un'infrastruttura, è stata confermata dalla sent.
163/2012, dalla sent. 278/2010 e dalla sent. 79/2011. In quest'ultima
si considera che «la necessità di osservare le procedure
collaborative, che sfociano nell'intesa tra Stato e Regione, riguardi
soltanto la fase di decisione e di localizzazione dell'opera, la
quale astrattamente rientrerebbe nella competenza residuale delle
Regioni, ma che, in seguito all'attrazione in sussidiarietà
determinata dal suo inserimento tra le infrastrutture strategiche, si
sposta nell'ambito della competenza statale». Da questa premessa
«scaturisce la logica conclusione che non è possibile che lo Stato
'costringà una Regione alla realizzazione, sul proprio territorio,
di un'opera rientrante nella sua competenza residuale, dalla Regione
stessa non voluta o voluta in un sito diverso da quello proposto»;
l'intesa «nella fase di progettazione e di localizzazione è
indispensabile per dare validità ad uno spostamento di competenza
legislativa ed amministrativa».
Altre sentenze hanno poi chiarito che l'intesa con la Regione
interessata è condizione di efficacia dell'inserimento dell'opera
del programma delle infrastrutture strategiche: cosi, la sent.
303/2003 ha chiarito che, nel caso di cui all'art. 1, co. 1, legge
443/2001, «l'intesa è prevista e ad essa è da ritenersi che il
legislatore abbia voluto subordinare l'efficacia stessa della
regolamentazione delle infrastrutture e degli insediamenti contenuta
nel programma di cui all'impugnato comma 1 dell'art. l». Chiarito che
«la Costituzione impone, a salvaguardia delle competenze regionali,
che una intesa vi sia, va altresì soggiunto che non è rilevante se
essa preceda l'individuazione delle infrastrutture ovvero sia
successiva ad una unilaterale attività del Governo»; se dunque «tale
attività sia stata già posta in essere, essa non vincola la Regione
fin quando l'intesa non venga raggiunta». Dunque, non può essere
riconosciuta «efficacia vincolante a quel programma su cui le Regioni
interessate non abbiano raggiunto un'intesa per la parte che le
riguarda, come nel caso della deliberazione CIPE del 21 dicembre
2001, n. 121» (punto 4.1; v. anche le sentt. 6/2004 e 233/2004). La
stessa 62/2011 si colloca su questa linea, affermando che la mancanza
dell'intesa «avrebbe l'effetto di arrestare il procedimento».
La legge 443/2001 è attuativa del già citato art. 117, co. 3,
Cost., dell'art. 118 Cost. e del principio di leale collaborazione,
per cui la violazione dell'art. 1 di essa si traduce in violazione
delle competenze costituzionali della Provincia nei casi in cui ad
essa si applicano le nonne del Titolo V, in base alla clausola di
maggior favore di cui all'art. 10 legge cost. 3/2001.
Dunque, dall'art. 19 d.P.R. 381/1974 e dall'art. 1 legge 443/2001
risulta che la Provincia partecipa con reale potere codecisorio al
procedimento di realizzazione dell'opera strategica.
Solo per ulteriore scrupolo è da ricordare che, come chiaramente
risulta anche dalla più volte citata sentenza n. 62 del 2011, la
procedura di cui all'art. 165 d.lgs. 163/2006, inserito nel Capo IV,.
Lavori relativi a infrastrutture strategiche e insediamenti
produttivi, che pure prevede (al comma 5) una intesa «dei presidenti
delle regioni e province autonome interessate, che si pronunciano,
sentiti i comuni nel cui territorio si realizza l'opera» (dalla quale
tuttavia si può prescindere, per le infrastrutture di carattere
interregionale o internazionale, in caso di dissenso), ha carattere
integrativo e non sostitutivo dell'intesa necessaria ai sensi delle
disposizioni sopra citate.
Come sopra esposto, la necessità dell'intesa «a doppio titolo»
è stata riconosciuta anche dal Ministero delle Infrastrutture e dei
Trasporti, nella dichiarazione del 2010 citata nella sent. 62/2011 di
codesta Corte.
Inoltre, il Ministero ha accettato - nella seduta della
Conferenza unificata del 4.11.2010 - la condizione posta dalla
Provincia di Trento per non opporsi all'intesa in sede di Conferenza,
condizione che consisteva nel riconoscimento della necessità
dell'intesa con la Provincia. Infatti, nella nota del Presidente
della Provincia del 4.11.2010, allegata all'intesa della Conferenza
unificata, si chiede che nel Programma infrastrutture strategiche, 8°
allegato, sia «inserita espressamente la seguente condizione: «Per la
realizzazione dell'intervento - Valdastico Nord A31 -, ascritto alla
competenza della Regione Veneto, deve essere raggiunta la previa
intesa con la Provincia autonoma di Trento, nel rispetto dello
Statuto speciale della Provincia e dalle relative norme di attuazione
nonchè dalle disposizioni provinciali in materia di pianificazione
urbanistica e governo del territorio, come richiamate nella nostra
precedente nota del 6 ottobre 2010, oltre che nel rispetto della
legge 21 dicembre 2001, n . 443 e della vigente normativa in materia
di infrastrutture strategiche».
Infine, si è visto che tale orientamento è stato confermato dal
rappresentante del Ministero nella conferenza di servizi del
24.4.2012 (v. sopra).
In sintesi, Part. 16, co. 10-bis, mira a rendere sostanzialmente
obbligatorio il rilascio della intesa. Esso, imponendo il
raggiungimento dell'intesa entro sessanta giorni dall'entrata in
vigore della legge di conversione, al fine specifico di consentire la
progettazione definitiva, e quindi la conseguente realizzazione della
«Valdastico nord», contraddice il concetto stesso dell'intesa come
atto di autonomia, liberamente valutabile dalla Provincia autonoma di
Trento, e si configura come una norma speciale volta a superare la
decisione della Corte costituzionale n. 62 del 2011, ponendosi in
contrasto con le norme e i principi sopra citati.
Di qui l'illegittimità costituzionale anche sotto questo
profilo.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 17-ter. comma 5.
Il Capo IV-bis del d.l. 83/2012, inserito dalla legge di
conversione, detta Disposizioni per favorire lo sviluppo della
mobilità mediante veicoli a basse emissioni complessive. Secondo
l'art. 17 bis - che non forma oggetto di impugnazione - il capo «è
finalizzato allo sviluppo della mobilità sostenibile, attraverso
misure volte a favorire la realizzazione di reti infrastrutturali per
la ricarica dei veicoli alimentati ad energia elettrica e la
sperimentazione e la diffusione di flotte pubbliche e private di
veicoli a basse emissioni complessive, con particolare riguardo al
contesto urbano, nonchè l'acquisto di veicoli a trazione elettrica o
ibrida» (co. 1).
In base al comma 3 dello stesso articolo, «la realizzazione delle
reti infrastrutturali di cui al comma 1 nel territorio nazionale
costituisce obiettivo prioritario e urgente dei seguenti interventi:
a) interventi statali e regionali a tutela della salute e
dell'ambiente; b) interventi per la riduzione delle emissioni nocive
nell'atmosfera, per la diversificazione delle fonti di
approvvigionamento energetico e per il contrasto del riscaldamento
globale prodotto dall'uso di combustibili fossili; c) interventi per
l'ammodernamento del sistema stradale urbano ed extraurbano; d)
interventi per la promozione della ricerca e dello sviluppo nel
settore delle tecnologie avanzate; e) interventi per l'incentivazione
dell'economia reale e per l'adeguamento tecnologico e prestazionale
degli edifici pubblici e privati».
L'art. 17-bis riconosce espressamente la competenza regionale
nella materia. In particolare, il comma 4 dispone che «lo Stato, le
regioni e gli enti locali perseguono l'obiettivo di cui al comma 3,
secondo le rispettive competenze costituzionali, anche mediante
interventi di incentivazione, di semplificazione delle procedure, di
tariffazione agevolata e di definizione delle specifiche tecniche dei
prodotti e dell'attività edilizia» (v. anche il co. 3, lett. a).
Ciò è confermato dal successivo art. 17-ter, il comma l del
quale dispone che «entro sei mesi dalla data di entrata in vigore
della legge di conversione del presente decreto, le regioni emanano
le disposizioni legislative di loro competenza, nel rispetto dei
principi fondamentali contenuti nel presente capo e dell'intesa di
cui al comma 4».
Il comma 2 detta una disposizione di salvaguardia della posizione
delle Regioni speciali, specificando che «il Friuli-Venezia Giulia,
la Sardegna, la Sicilia, il Trentino-Alto Adige/Sudtirol, la Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste e le province autonome di Trento e di Bolzano
provvedono a quanto disposto dal comma 1 in conformità ai rispettivi
statuti e alle relative nonne di attuazione».
In base al comma 3, «le disposizioni regionali e provinciali di
cui ai commi 1 e 2 salvaguardano comunque l'unità economica
nazionale e i livelli minimi essenziali delle prestazioni nel
territorio dello Stato, stabiliti in attuazione del comma 4».
Quest'ultima disposizione prevede che, «entro sei mesi dalla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, il
Governo promuove la stipulazione di un'intesa ai sensi dell'art. 8,
comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, per assicurare la
realizzazione di posizioni unitarie e l'armonizzazione degli
interventi e degli obiettivi comuni nel territorio nazionale in
materia di reti infrastrutturali di ricarica a servizio dei veicoli
alimentati ad energia elettrica».
Nessuna di tali disposizioni forma oggetto della presente
impugnazione.
Sennonchè, l'art. 17 ter contiene anche un comma 5, finale,
secondo il quale «fino alla data di entrata in vigore delle
disposizioni di cui ai compii 1 e 2, le disposizioni del presente
capo sì applicano nell'intero territorio nazionale».
La Provincia autonoma di Trento impugna tale disposizione,
ritenendola illegittima ed invasiva delle proprie competenze.
In via preliminare, si osservi che la disposizione impugnata,
benchè collocata - impropriamente - nell'art. 17-ter, si riferisce
non alle sole disposizioni di tale articolo, ma a quelle «del
presente capo», che comprende anche gli articoli da 17-quinquies a
17-octies, le cui disposizioni vengono dunque anch'esse rese
applicabili «nell'intero territorio nazionale».
Converrà dunque ricordare il contenuto dì tali ulteriori
disposizioni. L'art. 17-quinquies, intitolato Semplificazione
dell'attività edilizia e diritto ai punti di ricarica, modifica il
t.u. edilizia prescrivendo ai comuni di prevedere, nel proprio
regolamento edilizio, la necessità dell'installazione di
infrastrutture elettriche per la ricarica dei veicoli per il
conseguimento del permesso edilizio per gli edifici di nuova
costruzione non residenziali. L'art, 17-sexies detta Disposizioni in
materia urbanistica, prescrivendo contenuti sia alle leggi regionali
che agli strumenti urbanistici comunali, sempre in merito alle
infrastrutture elettriche per la ricarica dei veicoli. L'art.
17-septies disciplina il Piano nazionale infrastrutturale per la
ricarica dei veicoli alimentati ad energia elettrica, mentre l'art.
17-octies prevede Azioni di sostegno alla ricerca.
Da quanto ora esposto risulta evidente - ad avviso della
ricorrente Provincia - che le nonne che vengono cosi rese
immediatamente applicabili nell'intero territorio nazionale attengono
tutte a materie di competenze della Provincia o ai sensi dello
Statuto o ai sensi del Titolo V.
Infatti, la Provincia autonoma di Trento è dotata dì potestà
legislativa primaria in materia di urbanistica e piani regolatori
(art. 8, n. 5 St.), edilizia pubblica (art. 8, n. 10 St.), viabilità
(art. 8, n. 17 St.), comunicazioni e trasporti di interesse
provinciale (art. 8, n. 18 St.), e di potestà concorrente in materia
di tutela della salute ed energia (art. 117, co. 3, Cost. e art.
10 l. cost. 3/2001). Nelle medesime materie, la Provincia è titolare
anche della correlativa potestà amministrativa, ai sensi dell'art.
16 St. e delle nonne di attuazione (v. d.P.R. 235/1977, in materia di
energia, d.P.R. 381/1974, in materia di urbanistica e viabilità,
d.P.R. 474/1975 in materia di sanita').
Ora, se si esaminano le norme del Capo IV-bis del d.l. 83/2012,
si constaterà che alcune di esso sono chiaramente riferibili ad una
determinata materia (v. l'art. 17-quinquies e l'art. 17-sexies), di
competenza primaria della Provincia (urbanistica), mentre altre sono
riconducibili ad una pluralità di materie, comunque di competenza
provinciale: cosi, l'art. 17-bis e Part. 17-septies attengono
all'edilizia, all'energia, alla sanità, alla viabilità, ai
trasporti, e la finalità di tutela ambientale che si può scorgere
non è certo sufficiente a «cancellare» i diversi titoli di
competenza provinciale. Questa, del resto, è espressamente
riconosciuta - come visto - 17-bis, co. 3, lett. a), e co. 4, e
soprattutto dall'art. 17-ter. Quanto all'art. 17-opties, esso attiene
alla ricerca, anch'essa di competenza provinciale ai sensi dell'art.
117, co. 3, Cost. e dell'art. 10 legge cost. 3/2001.
Del resto, si tratta di competenze effettivamente esercitate,
oltre che con disposizioni dì carattere generale, anche con
disposizioni specifiche. Ad esempio, la legge provinciale 29 maggio
1980, n. 14, Provvedimenti per il risparmio energetico e
l'utilizzazione delle fonti alternative di energia, promuove
l'impiego di tecnologie aventi come scopo il risparmio di energia
soprattutto sotto forma di combustibili e l'utilizzo delle fonti
energetiche alternative.
Assodato che le norme impugnate attengono a materie di competenza
provinciale, ne risulta evidente l'illegittimità dell'art. 17-ter,
co. 5, secondo cui «fino alla data di entrata in vigore delle
disposizioni di cui ai commi 1 e 2, le disposizioni del presente capo
si applicano nell'intero territorio nazionale».
È ben noto infatti che una delle caratteristiche specifiche
dell'ordinamento della Regione Trentino Alto Adige / Südtirol e delle
due Province autonome che la compongono è - nelle materie di loro
competenza - esattamente l'esclusione della applicazione diretta,
anche nel territorio provinciale, di norme statali, in favore di un
regime di doveroso adeguamento, nei limiti in cui lo Statuto lo
impone.
Tale regime è stabilito, in particolare, con la normativa di
attuazione statutaria di cui all'art. 2 del decreto legislativo 16
marzo 1992, n. 266, che, nel regolare i rapporti tra la normativa
statale e quella provinciale, dispone che, nelle materie dì
competenza provinciale, la legislazione provinciale deve essere
adeguata ai principi e nonne costituenti limiti ai sensi degli
articoli 4 e 5 dello Statuto speciale e recati da atto legislativo
dello Stato, entro i sei mesi successivi alla pubblicazione dell'atto
legislativo o nel termine maggiore indicato dal legislatore statale,
e che nel frattempo restano applicabili le disposizioni legislative
regionali e provinciali preesistenti.
Tale regime «generale» è soggetto ad eccezioni, che sono però
esse stesse definite dallo Statuto e dalle norme di attuazione, senza
che la legge ordinaria possa mai costituire autonomo titolo di tale
diretta applicazione.
Risulta dunque chiaro che la disposizione di cui al comma 5
dell'art. 17-ter, qui impugnata, si pone in contrasto con i parametri
costituzionali e statutari, che ovviamente includono il rispetto
delle norme di attuazione dello Statuto. Essa è dunque - in
relazione alla ricorrente Provincia ed al suo territorio -
costituzionalmente illegittima.
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 37, commi da 4 a 8.
L'art. 37 è intitolato Disciplina delle gare per la
distribuzione di gas naturale e nel settore idroelettrico. I commi da
4 a 8 modificano la disciplina delle concessioni idroelettriche.
Precisamente, essi disciplinano l'affidamento delle concessioni di
grandi derivazioni di acque pubbliche a scopo idroelettrico con nonne
direttamente applicabili, che si rivolgono espressamente anche alle
Province autonome.
Di tali disposizioni conviene in primo luogo esaminare il
contenuto.
Il comma 4 modifica l'art. 12 (Concessioni idroelettriche) d.lgs.
79/1999, stabilendo che «le regioni e le province autonome, cinque
anni prima dello scadere di una concessione di grande derivazione
d'acqua per uso idroelettrico e nei casi di decadenza, rinuncia e
revoca, fermo restando quanto previsto dal comma 4, ove non ritengano
sussistere un prevalente interesse pubblico ad un diverso uso delle
acque, incompatibile con il mantenimento dell'uso a fine
idroelettrico, indicono una gara ad evidenza pubblica, nel rispetto
della normativa vigente e dei principi fondamentali di tutela della
concorrenza, libertà di stabilimento, trasparenza, non
discriminazione e assenza di conflitto di interessi, per
l'attribuzione a titolo oneroso della concessione per un periodo di
durata da venti anni fino ad un massimo di trenta anni, rapportato
all'entità degli investimenti ritenuti necessari, avendo riguardo
all'offerta di miglioramento e risanamento ambientale del bacino
idrografico di pertinenza, alle misure di compensazione territoriale,
alla consistenza e qualità del piano di interventi per assicurare la
conservazione della: capacità utile di invaso e, prevalentemente,
all'offerta economica per l'acquisizione dell'uso della risorsa
idrica e all'aumento dell'energia prodotta o della potenza
installata».
Si aggiunge che «per le concessioni già scadute alla data di
entrata in vigore della presente disposizione e per quelle in
scadenza successivamente a tale data ed entro il 31 dicembre 2017,
per le quali non è tecnicamente applicabile il periodo di cinque
anni di cui al primo periodo del presente comma, le regioni e le
province autonome indicono la gara entro due anni dalla data di
entrata in vigore del decreto di cui al comma 2 e la nuova
concessione decorre dal termine del quinto anno successivo alla
scadenza originaria e comunque non oltre il 31 dicembre 2017».
Ancora, si prevede che «nel bando di gara sono specificate altresì
le eventuali condizioni di esercizio della derivazione al fine di
assicurare il necessario coordinamento con gli usi primari
riconosciuti dalla legge, in coerenza con quanto previsto dalla
pianificazione idrica», e che «la gara è indetta anche per
l'attribuzione di una nuova concessione di grande derivazione d'acqua
per uso idroelettrico, con le medesime modalità e durata».
Inoltre, il comma 4 dell'art. 37 ha stabilito che con il decreto
ministeriale già previsto dall'art. 12, co. 2, del d.lgs. 79/1999 (e
rivolto a determinare «i requisiti organizzativi e finanziari minimi,
i parametri ed i termini concernenti la procedura di gara») sono
direttamente «stabiliti i criteri e i parametri per definire la
durata della concessione in rapporto all'entità degli investimenti,
nonchè, con parere dell'Autorità per l'energia elettrica e il gas,
i parametri tecnico-economici per la determinazione del corrispettivo
e dell'importo spettanti al concessionario uscente, ed è determinata
la percentuale dell'offerta economica di cui al comma 1, presentata
dal soggetto risultato aggiudicatario, da destinare alla riduzione
dei costi dell'energia elettrica a beneficio della generalità dei
clienti finali, secondo modalità definite nel medesimo decreto».
Dunque, il comma 4 detta una disciplina direttamente applicabile, che
- al di là della previsione della gara pubblica - ha carattere
dettagliato (occupandosi della durata della concessione, dei criteri
della gara, del momento della gara); inoltre, il comma 4 affida ad un
d.m. sostanzialmente regolamentare il compito di dettare altre -
norme dettagliate (v. sopra).
Il comma 5 dell'art. 37, d.l. 83/2012 dispone che «il bando di
gara per l'attribuzione di una concessione di grande derivazione ad
uso idroelettrico prevede, per garantire la continuità gestionale,
il trasferimento dal concessionario uscente al nuovo concessionario
della titolarità del ramo d'azienda relativo all'esercizio della
concessione, comprensivo di tutti i rapporti giuridici afferenti alla
concessione».
Il comma 6 stabilisce che «al concessionario uscente spetta un
corrispettivo per il trasferimento del ramo d'azienda, predeterminato
e concordato tra questo e l'amministrazione concedente prima della
fase di offerta e reso noto nel bando di gara», e di seguito fissa -
con norme dettagliate - i criteri per determinare tale corrispettivo.
Il comma 7 dispone che con decreto ministeriale, previa intesa in
sede di Conferenza Stato-Regioni, «sono stabiliti ì criteri generali
per la determinazione, secondo principi di economicità e
ragionevolezza, da parte delle regioni, di valori massimi dei canoni
delle concessioni ad uso idroelettrico» (è da ricordare che, in base
all'art. 1-bis, co. 16, d.P.R. 235/1977, anche i canoni demaniali di
concessione sono disciplinati con legge provinciale). Con lo stesso
decreto «sono fissate le modalità tramite le quali le regioni e le
province autonome possono destinare una percentuale di valore non
inferiore al 20 per cento del canone di concessione pattuito alla
riduzione dei costi dell'energia elettrica a beneficio dei clienti
finali».
Il comma 8 dispone infine l'abrogazione dei commi 489 e 490
dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2005, n. 266, riguardanti le
procedure di gara.
Per comprendere l'impatto che le norme di cui si è ora ricordato
il contenuto hanno sulle concessioni idroelettriche nel territorio
provinciale e sulle competenze statutarie e costituzionali della
Provincia, occorre ora portare l'attenzione prima sulla normativa
statale, di livello costituzionale, statutario ed attuativo,
riguardante la materia, quindi sulla normativa provinciale che ha
dato attuazione alla normativa statale.
Quanto alla normativa statale, va in primo luogo ricordato che la
Provincia è dotata di potestà legislativa primaria in materia di
difesa del suolo e dell'ecosistema, di opere idrauliche e di demanio
idrico, e di potestà legislativa concorrente in materia di
utilizzazione delle acque pubbliche e di igiene e sanità. Rilevano
in particolare le competenze statutarie in materia di tutela e
conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare;
urbanistica e piani regolatori; tutela del paesaggio; opere di
prevenzione e di pronto soccorso per calamità pubbliche; caccia e
pesca; viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse
provinciale; agricoltura, foreste e corpo forestale, patrimonio
zootecnico ed ittico; opere idrauliche della terza, quarta e quinta
categoria (art. 8, nn. 3), 5), 6), 13), 15), 17), 21) e 24, St.)
nonchè in materia di utilizzazione delle acque pubbliche e di igiene
e sanità (art. 9, nn, 9) e 10, St.), nonchè gli articoli 12, 13, 14
e 16 dello Statuto speciale e le relative norme di attuazione.
La riforma del Titolo V della parte seconda della Costituzione ha
poi riconosciuto competenza legislativa concorrente alle Regioni
ordinarie in «materia di produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia» (art. 117, terzo comma, della Costituzione) e
tale nonna si applica anche alla Provincia di Trento, ai sensi
dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (v.
sentt. 165/2011 e 383/2005).
Le competenze della Provincia sono definite anche dalle norme di
attuazione dello Statuto, tra le quali rilevano il decreto del
Presidente della Repubblica 20 gennaio 1973, n. 115 (Norme di
attuazione in materia di trasferimento alle province autonome dei
beni demaniali e patrimoniali dello Stato e della Regione), il
decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 381 (Norma
di attuazione in materia di urbanistica ed opere pubbliche) ed il
decreto del Presidente della Repubblica 26 marzo 1977, n. 235 (Norme
di attuazione in materia di produzione e distribuzione dell'energia
elettrica), con le modificazioni apportate dal decreto legislativo 11
novembre 1999, n. 463 (Norme di attuazione in materia di demanio
idrico, di opere idrauliche e di concessioni di grandi derivazioni a
scopo idroelettrico, produzione e distribuzione di energia elettrica)
e dal decreto legislativo 7 novembre 2006, n. 289 (Norme di
attuazione dello statuto speciale della regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol, recanti modifiche al D.P.R. 26 marzo
1977, n. 235, in materia di concessioni di grandi derivazioni d'acqua
a scopo idroelettrico).
La speciale autonomia della Provincia di Trento in materia di
concessioni di grandi derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico è
dunque definita a livello di norma di attuazione dello statuto di
autonomia.
In particolare, l'art. 1-bis d.P.R. 235/1977 stabilisce che
«spetta alle Province autonome di Trento e di Bolzano, per il
rispettivo territorio, secondo quanto disposto dall'art. 01 e nel
rispetto degli obblighi comunitari, l'esercizio delle funzioni già
esercitate dallo Stato in materia di grandi derivazioni a scopo
idroelettrico» (co. 1). Il comma 2 aggiunge che, «in relazione a
quanto disposto dal comma 1, con legge provinciale, nel rispetto
degli obblighi derivanti dall'ordinamento comunitario e degli accordi
internazionali, dell'art. 117, secondo comma, della Costituzione,
nonchè dei principi fondamentali delle leggi dello Stato, sono
disciplinate le grandi derivazioni di acque pubbliche a scopo
idroelettrico», ed il comma 16 stabilisce che «le concessioni di
grande derivazione a scopo idroelettrico, ivi compresi i canoni
demaniali di concessione, sono disciplinati con legge provinciale nel
rispetto dell'art. 117, secondo comma, della Costituzione, nonchè
dei principi fondamentali delle leggi dello Stato e degli obblighi
comunitari».
Per il territorio delle Province autonome, la normativa di
attuazione statutaria (art. 1-bis, co. 15, d.P.R. 235/1977) ha anche
definito il termine di scadenza delle concessioni rilasciate ad ENEL
S.p.A. al 31 dicembre 2010, con un termine di scadenza molto più
ravvicinato rispetto a quello previsto per il restante territorio
nazionale (fissato dall'art. 12, comma 6, del decreto legislativo n.
79 del 1999 nel 2029); per le altre concessioni il termine di
scadenza è definito al 31 dicembre 2010 per quelle in scadenza entro
la medesima data, e alla data di scadenza definita nell'atto di
concessione per quelle con scadenza successiva al 31 dicembre 2010.
Il predetto art. 1-bis d.P.R. 235/1977, come modificato dal
d.lgs. 289/2006, costituisce il punto di arrivo di una complessa
vicenda istituzionale e normativa a livello comunitario, nazionale e
provinciale, che si è aperta con l'approvazione del decreto
legislativo n. 79 del 1999 e l'avvio del processo di liberalizzazione
del mercato elettrico, e che si è chiusa nel 2007 con l'
archiviazione della procedura di infrazione n. 1999/4902 con
riferimento al decreto legislativo n. 463 del 1999, e del contenzioso
costituzionale tra lo Stato e le Province autonome con la sentenza
della Corte costituzionale n. 378 del 2007.
In esecuzione della predetta norma di attuazione, e in seguito
alla stabilizzazione del quadro normativo generale, la Provincia
autonoma di Trento ha fissato il regime normativa di concessione
delle grandi derivazioni di acque pubbliche a scopo idroelettrico,
nei limiti concordati per il sistema nazionale con la Commissione
europea per la archiviazione della procedura di infrazione legata al
decreto legislativo n. 79 del 1999. Tale quadro normativo è ora
stabilito dalla legge provinciale n. 4 del 1998, che contiene le
integrazioni introdotte con l'art. 44 della legge provinciale 21
dicembre 2007, n. 23.
Innanzi tutto, l'art. 1 l.p. 4/1998 prevede quanto segue: «ai
fini dell'esercizio delle competenze spettanti alla Provincia in
materia di energia nonchè di concessione di acque pubbliche a scopo
idroelettrico, ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica
26 marzo 1977, n. 235 (Norme di attuazione dello statuto speciale
della regione Trentino - Alto Adige in materia di energia), come
modificato dal decreto legislativo 11 novembre 1999, n. 463, si
applica quanto disposto dalla presente legge e dalle altre
disposizioni di legge provinciale in materia di energia. Per quanto
non previsto dalla vigente legislazione provinciale nonchè dalla
presente legge, si applicano le leggi dello Stato in materia di
energia fino a quando non diversamente disposto dalla legge
provinciale».
L'art. 1-bis1, poi, «disciplina le concessioni di grandi
derivazioni di acque pubbliche a scopo idroelettrico secondo quanto
previsto dal comma 16, secondo periodo, dell'art. 1-bis» d.P.R.
235/1977.
In sintesi, la disciplina normativa provinciale delle concessioni
idroelettriche contenuta nell'art. 1-bis1 1.p. 4/1998 (modificato
dalla 1. p. 21 dicembre 2007, n. 23) reca una disciplina a regime
(commi da 1 a 11) che prevede il rilascio delle concessioni all'esito
di procedure di evidenza pubblica. Solo in sede di prima
applicazione, la disciplina provinciale (art. 1-bis1, commi da 15-ter
a 15-decies) prevede la facoltà per il concessionario uscente di
richiedere una proroga decennale una tantum della concessione, a
fronte dell'assunzione di significativi vincoli ed oneri, di
carattere anche finanziario, aggiuntivi rispetto a quelli previsti
nella concessione originaria, secondo quanto determinato
preventivamente dalla medesima disciplina provinciale nell'interesse
pubblico delle popolazioni locali.
Tale soluzione legislativa ha consentito di perseguire fin dalla
sua entrata in vigore gli interessi pubblici relativi alla tutela
ambientale e del territorio e di fissare, al contempo, i presupposti,
temporali e organizzativi, per lo svolgimento delle procedure di
evidenza pubblica per il rinnovo delle concessioni.
In sintesi, la materia dell'affidamento delle concessioni dì
grandi derivazioni di acque pubbliche a scopo idroelettrico rientra
prevalentemente nella materia «energia» (sentt. 205/2011 e 1/2008)
che, come visto, è di competenza provinciale. La speciale autonomia
della Provincia di Trento in tale materia è riconosciuta e
disciplinata dalle fonti statutaria, ed in particolare dall'art.
1-bis, commi 2 e 16, d.P.R. 235/1977.
Non occorre ricordare che le fonti statutarie, ivi comprese le
norme di attuazione dello statuto, prevalgono sulle fonti legislative
ordinarie, che le debbono rispettare.
È dunque evidente che in relazione alla ricorrente Provincia il
legislatore statale - che ha espressamente affidato la competenza
alla Provincia stessa - non può dettare in tale materia una
disciplina direttamente applicabile, in quanto lo vietano sia la
stessa competenza espressamente attribuita, sia l'art. 2 d.lgs.
266/1992: il quale, come noto, stabilisce che nelle materie di
competenza provinciale la legislazione provinciale deve essere
adeguata ai principi e nonne costituenti limiti ai sensi degli
articoli 4 e 5 dello Statuto speciale e recati da atto legislativo
dello Stato, entro i sei mesi successivi alla pubblicazione dell'atto
legislativo, e che nel frattempo restano applicabili le disposizioni
legislative regionali e provinciali preesistenti.
I commi da 4 a 8 dell'art. 37 d.l. 83/2012, invece, disciplinano
l'affidamento delle concessioni di grandi derivazioni di acque
pubbliche a scopo idroelettrico con norme direttamente applicabili,
che si rivolgono espressamente anche alle Province autonome.
Inoltre, come sopra esposto, i commi 4, lett. b) e 7 prevedono
atti statali di natura regolamentare in materia provinciale e si
pongono, quindi, in contrasto con le predette norme costituzionali e
di attuazione e con l'art. 2 d.lgs. 266/1992 (che non ammette atti
regolamentari nelle materie provinciali) e con l'art. 117, co. 6,
Cost., che sancisce il divieto di regolamenti statali nelle materie -
regionali. Anche di recente la Corte costituzionale ha ricordato
quanto segue: «Già nella sentenza n. 376 del 2002 questa Corte,
esaminando - alla luce dell'assetto costituzionale precedente alla
revisione del 2001 - la posizione che, nella gerarchia delle fonti di
produzione del diritto, venivano ad assumere i regolamenti di
delegificazione, affermava che «la sostituzione di norme legislative
con norme regolamentari esclude(va) di per sè che da queste ultime
(potessero) trarsi principi vincolanti per le regioni». È evidente
che in nulla queste conclusioni sono mutate dopo la modifica del
Titolo V della Parte seconda della Costituzione, e che, quindi, deve
escludersi che il regolamento di delegificazione sia un veicolo
normativa idoneo a delineare le grandi riforme economico-sociali che
sì impongono alla potestà legislativa della Provincia autonoma»
(sent. 207/2012).
Qualora i d.m. in questione fossero considerati atti di indirizzo
e coordinamento o atti amministrativi generali, la loro previsione
sarebbe comunque illegittima in quanto non rispettosa degli artt. 3 e
4 d.lgs. 266/1992: il primo prevede che gli atti indirizzo vincolino
«solo al conseguimento degli obiettivi o risultati in essi stabiliti»
(mentre i d.m. in questione non hanno contenuto finalistico) e
prescrive la competenza governativa ed il parere della Provincia; il
secondo prevede che «nelle materie di competenza propria della
regione o delle province autonome la legge non può attribuire agli
organi statali funzioni amministrative, comprese quelle di vigilanza,
di polizia amministrativa e di accertamento di violazioni
amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo
statuto speciale e le relative norme di attuazione».
Infine, come si è visto, gran parte della disciplina contenuta
nei commi da 4 a 8 ha carattere dettagliato e, dunque non potrebbe
vincolare la Provincia neppure in termini di vincolo di adeguamento.
Essa, però, si rivolge anche alle Province e, dunque, contrasta con
le norme costituzionali e di attuazione sopra viste (in particolare,
art. 1-bis d.P.R. 235/1977 e art. 2 d.lgs. 266/1992).
In definitiva, i commi da 4 a 8 pretendono illegittimamente di
sovrapporsi alla disciplina legislativa con cui questa Provincia, in
applicazione della normativa di attuazione statutaria, ha regolato i
procedimenti, anche di evidenza pubblica, per il rilascio delle
concessioni dì grande derivazione a scopo idroelettrico e i proventi
derivanti dall'utilizzo delle acque pubbliche.
Dunque, la nuova normativa nazionale contenuta nei commi da 4 a 8
dell'art. 37 d.l. 83/2012, risulta illegittimamente lesiva delle
prerogative costituzionali della Provincia di Trenta.
4) Illegittimità costituzionale dell'art. 69, comma 3-bis.
L'art. 69, co. 3-bis, d.l. 83/2012 dispone che «al fine di
semplificare l'organizzazione degli enti territoriali locali, di
assicurare il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica e di
contribuire al contenimento della spesa pubblica, nonchè in
ottemperanza al disposto dell'art. 23, comma 22, del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22
dicembre 2011, n. 214, le province autonome di Trento e di Bolzano
prevedono, nell'ambito della propria autonomia statutaria e nel
quadro delle procedure di coordinamento previste dall'art. 27 della
legge 5 maggio 2009, n. 42, che gli incarichi conferiti all'interno
delle comunità di valle siano svolti a titolo esclusivamente
onorifico, senza la corresponsione di alcuna forma di remunerazione,
indennità o gettone di presenza». Conviene ricordare che il
richiamato art. 23, co. 22, d.l. 201/2001 stabilisce che «la
titolarità di qualsiasi carica, ufficio o organo di natura elettiva
di un ente territoriale non previsto dalla Costituzione è a titolo
esclusivamente onorifico e non può essere fonte di alcuna forma di
remunerazione, indennità o gettone di presenza, con esclusione dei
comuni di cui all'art. 2, comma 186, lettera b), della legge 23
dicembre 2009, n. 191, e successive modificazioni».
Così, alla stregua del comma 3-bis, le Province autonome
dovrebbero «ottemperare» a tale disposizione, rendendo gratuite le
funzioni svolte dagli amministratori presso le proprie comunità di
valle.
Si tratta, come si vede, di una disposizione molto precisa, quasi
di un ordine. Ma sulla legittimità costituzionale di quest'ordine,
così formulato, ha nutrito dubbi lo stesso legislatore.
Da un lato, infatti, esso ha contestualmente stabilito che a tale
ottemperanza la Provincia provveda «nell'ambito della propria
autonomia statutaria e nel quadro delle procedure di coordinamento
previste dall'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42», cioè delle
nonne di attuazione dello statuto: rinviando così -
contraddittoriamente - all'autonomia del destinatario (ed alle
speciali procedure di attuazione dello statuto) nel momento stesso in
cui tale autonomia viene negata.
Dall'altro, il successivo comma 3-ter dello stesso art. 69 d.l.
83/2012 ha addirittura precisato che «le disposizioni di cui al comma
3-bis» - che riguardano esclusivamente le Province autonome di Trento
e di Bolzano - «si applicano compatibilmente con le competenze
attribuite alle province autonome di Trento e di Bolzano ai sensi
dello statuto speciale e delle relative nonne di attuazione».
Siamo dunque di fronte ad un vero paradosso normativo: il
legislatore stabilisce una nonna (restrittiva) per le sole Province
autonome e contestualmente afferma che tale norma si applica ad esse
- le sole destinatarie - compatibilmente con la loro autonomia!
Sennonchè, una simile tecnica normativa - che realizza in
realtà una forma di inquinamento normativo - viola in primo luogo il
principio di ragionevolezza e di certezza del diritto. Il complesso
che ne risulta pone un dovere di adeguamento e contemporaneamente lo
nega o lo pone in dubbio, ponendo le Province autonome destinatarie
in una situazione di incertezza.
Esse, infatti, ritenendo il comma 3-bis incompatibile con la
propria autonomia statutaria, non sarebbero tenute ad applicano, ma
al tempo avrebbero contraddetto una disposizione statale formalmente
vigente e ad esse specificamente rivolta.
La Provincia è legittimata a far valere tali vizi, posto che la
norma in questione attiene al coordinamento della finanza pubblica e
alla finanza locale (materie di competenza anche provinciale: v.
sentt. 22/2012 e 80/2012) e, determinando incertezza sul vincoli
finanziari esistenti e sullo status degli amministratori delle
comunità di valle, pregiudica lo svolgimento dell'autonomia
legislativa della Provincia.
In ogni modo, ad avviso della ricorrente Provincia il comma 3-bis
dell'art. 69 è realmente incompatibile con lo statuto speciale e con
le relative norme di attuazione. Esso si richiama al «fine di
semplificare l'organizzazione degli enti territoriali locali, di
assicurare il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica e di
contribuire al contenimento della spesa pubblica». Ma è evidente che
il divieto di corrispondere compensi per gli «incarichi conferiti
all'interno delle comunità di valle» (dizione a sua volta ambigua,
che qui si intende come divieto di retribuirne gli amministratori)
non contribuisce in alcun modo a «semplificare l'organizzazione degli
enti territoriali locali», la quale rimane esattamente come era
prima.
Escluso dunque che la norma qui contestata possa trovare
fondamento in tale esigenza, rimane da esaminare il fine di
«assicurare il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica e di
contribuire al contenimento della spesa pubblica». Si tratterebbe,
allora, di una norma di coordinamento della finanza pubblica.
Cosi considerata, tuttavia, la nonna si rivela illegittima sotto
diversi profili.
Intanto, essa non corrisponde affatto ai requisiti che codesta
ecc.ma Corte costituzionale ha individuato sul piano generale per
tale categoria di norme. Si tratta infatti non di un limite
complessivo alla spesa, o almeno ad un rilevante aggregato di essa.
Al contrario, la norma impugnata pone un limite puntuale con
specifico riferimento alle comunità di valle, un limite non
temporaneo e che non consente alcuno svolgimento da parte delle
Province, ma richiede semplicemente di essere recepito. Essa dunque
non ha alcuna delle caratteristiche peculiari dei principi di
coordinamento della finanza pubblica e viola le regole poste a
garanzia delle stesse Regioni ordinarie.
Sul piano statutario, poi, risulta palesemente violato l'art. 79
dello Statuto, che prevede in modo esaustivo le modalità con cui la
Provincia concorre agli obiettivi di finanza pubblica. In base al
comma 3, «fermi restando gli obiettivi complessivi di finanza
pubblica, spetta alle province stabilire gli obblighi relativi al
patto di stabilità interno e provvedere alle funzioni di
coordinamento con riferimento agli enti locali, ai propri enti e
organismi strumentali, alle aziende sanitarie, alle università non
statali di cui all' art. 17, comma 120, della legge 15 maggio 1997,
n. 127, alle camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura e agli altri enti od organismi a ordinamento regionale o
provinciale finanziati dalle stesse in via ordinaria». L'art. 79, cc.
3, precisa che «non si applicano le misure adottate per le regioni e
per gli altri enti nel restante territorio nazionale» e che «le
province vigilano sul raggiungimento degli obiettivi di finanza
pubblica da parte degli enti di cui al presente comma ed esercitano
sugli stessi il controllo successivo sulla gestione dando notizia
degli esiti alla competente sezione della Corte dei conti».
In base al comma 4, «le disposizioni statali relative
all'attuazione degli obiettivi di perequazione e di solidarietà,
nonchè al rispetto degli obblighi derivanti dal patto di stabilità
interno, non trovano applicazione con riferimento alla regione e alle
province e sono in ogni caso sostituite da quanto previsto dal
presente articolo».
Dunque, secondo lo statuto lo Stato concorda con la Provincia
«gli obblighi relativi al patto di stabilità interno con riferimento
ai saldi di bilancio da conseguire in ciascun periodo» (art. 79, co.
3), e poi spetta alla Provincia «provvedere alle funzioni dì
coordinamento con riferimento agli enti locali» (sempre co. 3; è
opportuno ricordare che le comunità di valle «sono enti pubblici
locali a struttura associativa», in base all'art. 14, co. 2, l.p.
3/2006). Dunque, lo Stato non può unilateralmente porre un vincolo
finanziario (per di più puntuale) in relazione alle comunità di
valle. Gli strumenti con cui il sistema provinciale concorre agli
obiettivi dì finanza pubblica sono quelli regolati dall'art. 79 St.
e possono essere modificati solo nel rispetto delle procedure
statutarie e del principio dell'accordo, che domina la materia dei
rapporti finanziari tra Stato e Regioni speciali.
Sempre sul piano statutario, risulta altresì violata la
competenza in materia di finanza locale. In tale materia la Provincia
autonoma di Trento è dotata di potestà legislativa , ai sensi
dell'art. 80, co. 1, St. («Le province hanno competenza legislativa,
nei limiti stabiliti dall'art. 5, in materia di finanza locale»),
dell'art. 81, co. 2, St. («Allo scopo di adeguare le finanze dei
comuni. al raggiungimento delle finalità e all'esercizio delle
funzioni stabilite dalle leggi, le province di Trento e di Bolzano
corrispondono ai consumi stessi idonei mezzi finanziari, da
concordare fra il Presidente della relativa Provincia ed una
rappresentanza unitaria dei rispettivi comuni») e delle relative
norme di attuazione (v. art. 17 d.lgs. 268/1992, in particolare il
comma 3: «Nel rispetto delle competenze regionali in materia di
ordinamento dei comuni, le province disciplinano con legge i criteri
per assicurare un equilibrato sviluppo della finanza comunale, ivi
compresi i limiti all'assunzione di personale, le modalità di
ricorso all'indebitamento, nonchè le procedure per l'attività
contrattuale»).
È da sottolineare che la Provincia è anche dotata di competenza
legislativa sulle forme collaborative tra i comuni, in base all'art.
15, co. 2, d.P.R. 526/1987.
Poichè la norma impugnata è di dettaglio, la sua pretesa di
vincolare la Provincia viola le nonne appena citate e l'art. 2 d.lgs.
266/1992, in base al quale le leggi provinciali devono adeguarsi alle
leggi statali recanti i limiti di cui agli artt. 4 e 5 St.
Posta la violazione dello statuto e delle norme di attuazione,
scrupolo difensivo esige che si faccia altresì rilevare che
l'obbligo di adeguamento posto dal comma 3 bis dell'art. 69 è anche
costituzionalmente illegittimo nel suo contenuto specifico, per
contrasto con l'art. 36, primo comma, della Costituzione, nonchè, in
via derivata, con il principio di buon andamento di cui all'art. 97
della Costituzione.
Un conto, infatti, sarebbe stabilire - ad esempio - un divieto di
cumulo di più retribuzioni per attività strettamente connesse,
tutt'altro conto è imporre - su un piano astratto e senza alcuna
relazione con le concrete modalità organizzative ed operative delle
comunità di valle - che gli incarichi da esse attribuiti siano
gratuiti.
Una simile disposizione viola palesemente il diritto alla
retribuzione per il proprio lavoro e - visto dal lato opposto, quello
dell'assetto organizzativo - impedisce alle amministrazioni
interessate (ed alla Provincia, che ne è complessivamente
responsabile) una efficiente organizzazione: essendo evidente che il
non poter retribuire una prestazione limita gravemente la
possibilità di ottenerla.
La Provincia è legittimata a far valere tali violazioni perchè
la norma impugnata attiene, come visto, a materie di competenza
provinciale (v. sentt. 22/2012 e 80/2012) e lo Stato non può
vincolare le competenze della Provincia in modo illegittimo, con
norme che rappresenterebbero un quadro incostituzionale (e dunque
instabile, con conseguente pregiudizio per la certezza del diritto)
di riferimento dell'azione provinciale e dell'esercizio della sua
autonomia legislativa.

P. Q. M.

Voglia codesta Corte costituzionale dichiarare l'illeggittimità
costituzionale dell'articolo 16, comma 10-bis, dell'articolo 17-ter,
comma 5, dell'articolo 37, commi da 4 a 8, e dell'articolo 69, comma
3-bis, del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, Misure urgenti per la
crescita del Paese, come convertito, con modificazioni, nella legge 7
agosto 2012, n. 134, nelle parti, nei termini e sotto i profili
esposti nel presente ricorso.
Trento-Padova-Roma, 9 ottobre 2012

Prof. avv. Falcon - Avv. Pedrazzoli - Avv. Manzi

Allegati:
1) Deliberazione della Giunta provinciale 21 settembre 2012, n.
1970.
2) Procura speciale n. rep. 27776 del 25 settembre 2012.