1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 17-3-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 129 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 dicembre 2003
Ordinanza emessa il 1° dicembre 2003 dal giudice di pace di Grosseto nel procedimento civile vertente tra Loru Massimo ed altro e prefetto di Grosseto Circolazione stradale - Infrazioni al codice della strada - Ricorso al giudice di pace avverso il verbale di accertamento - Condizioni di ammissibilita' - Onere per il ricorrente di versare presso la cancelleria una somma pari alla meta' del massimo edittale della sanzione inflitta dall'organo accertatore - Discriminazione tra cittadino e Pubblica amministrazione, nonche' tra cittadini abbienti e meno abbienti - Contrasto con il dovere della Repubblica di rimuovere gli ostacoli economico-sociali limitativi della liberta' e dell'uguaglianza - Incidenza sul valore assoluto della persona umana e sui diritti fondamentali dell'individuo - Violazione del diritto di agire e difendersi in giudizio - Limitazione per i cittadini meno abbienti della tutela giurisdizionale contro gli atti della Pubblica Amministrazione - Contrasto con la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo - Lesione della liberta' di iniziativa economica. - Codice della strada (decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285), art. 204-bis, introdotto dalla legge 1° agosto 2003, n. 214, che ha convertito in legge, con modificazioni, il d.l. 27 giugno 2003, n. 151. - Costituzione, artt. 2, 3, 24, 41 e 113. (004C0289) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 17-3-2004)

IL GIUDICE DI PACE

Ha emesso la seguente ordinanza ex art. 23 legge 11 marzo 1953,
n. 87, nella causa civile civile numero di R.G.A.C. 1745 dell'anno
2003, introdotta dai sigg. Massimo Loru e Simone Giardini, in
giudizio personalmente, ai sensi dell'art. 23 della legge
n. 689/1981, con ricorso depositato il 27 agosto 2003 contro il
Prefetto di Grosseto, non costituito, avente ad oggetto opposizione a
sanzione amministrativa ex art. 205 del codice della strada.
Letti gli atti;
Rilevato che i ricorrenti non hanno costituito il deposito
cauzionale previsto dalla novella introdotta all'art. 204 del decreto
legislativo n. 285/1992;
Ritenuto che l'art. 204-bis del decreto legislativo 30 aprile
1992 n. 285, introdotto dalla legge 1° agosto 2003, n. 214, che ha
convertito in legge, con modificazioni, il decreto-legge 27 giugno
2003, n. 151, non appare conforme alla Costituzione per i seguenti

M o t i v i

1. - Sulla rilevanza della questione.
Occorre premettere che - secondo la corrente interpretazione
della novella introdotta dalla legge n. 214/1983, la mancata
costituzione del deposito cauzionale non comporta l'irricevibilità
del ricorso, ma la sua inammissibilità, onde non sembra preclusa
alla parte ricorrente la possibilità di adempiere a tale formalità
anche in un momento successivo al deposito del ricorso, purchè
precedente la fase dell'esame delle questioni preliminari.
Nel caso in esame, tuttavia, la causa è pervenuta a decisione
già alla prima udienza, nella contumacia della p.a. esistente e
senza che fosse svolta alcuna attività istruttoria. Le parti
ricorrenti, non assistite da difensori e palesemente prive di
cognizioni tecnico-giuridiche, non hanno sollevato alcuna questione
di costituzionalità, onde non è stato possibile effettuare un
preventivo esame delle questioni preliminari, le quali sono quindi
giunte al vaglio del giudice insieme a quelle di merito, all'atto
della remissione della causa a sentenza.
Nella fattisecie, la questione di costituzionalità
dell'art. 204-bis del codice della strada appare fondamentale ai fini
della decisione della causa: ove, infatti, si ritenga detta norma
conforme a Costituzione, il ricorso andrebbe dichiarato
inammissibile, senza alcuna possibilità per il giudice di entrare
nel merito delle questioni sollevate dai ricorrenti.
Al contrario, ove sia ritenuta l'incostituzionalità della norma
su richiamata, la suddetta opposizione potrà essere esaminata nel
merito.
È, peraltro, sottratto al giudice ogni e qualsiasi potere di
disporre la costituzione o l'integrazione del deposito previsto dalla
citata norma, dovendo egli, invece, limitarsi ad accertarne la
mancanza o l'insufficienza e, conseguentemente, definire il ricorso
con declaratoria di non ammissibilità già all'atto della
valutazione preliminare a lui demandata, senza dare pertanto luogo ad
alcun ulteriore adempimento processuale.
2. - Violazione degli artt. 2 e 3 della Costituzione.
L'art. 204-bis del codice della strada, disponendo il versamento
di una somma pari alla metà del massimo edittale della disposizione
di legge che si ritiene violata, somma che risulta essere addirittura
pari al doppio di quella che consentirebbe di definire la pendenza
mediante il pagamento in misura ridotta, spiega fra i cittadini
evidenti effetti discriminatori sulla base del censo, consentendo il
ricorso al rimedio giurisdizionale civile solo a quelli abbienti ed
impedendolo, di fatto, a quelli che abbienti non sono.
Ciò avviene, in primo luogo, perchè - al fine di costituire il
cosiddetto deposito cauzionale, di cui alla norma in questione -
possono essere necessarie somme rilevanti e comunque superiori a
quelle comunemente disponibili alla maggior parte dei cittadini. Si
consideri, a mero titolo di esempio, che il ricorso avverso la
constatazione della violazione all'art. 179/2 d.lgs. n. 285/1992,
comporterebbe un deposito di Euro. 3.200,00 pari alla metà del
massimo edittale di Euro 6.400,00.
In secondo luogo, perchè - venendo a costituire detto deposito
cauzionale una sorta di condizione per l'accesso alla giurisdizione
su base censoria - esso non può non essere proporzionato alla
capacità reddituale delle parti, mentre invece esso non soltanto è
stabilito in misura fissa, ma colpisce unicamente i ricorrenti, nulla
disponendo a carico della pubblica amministrazione resistente, la
quale si pone quindi su una posizione d'ingiustificato privilegio.
Di fatto, la p.a. beneficia, per mezzo del citato deposito
cauzionale, di un deterrente del tutto ingiustificato che -
dissuadendo i soggetti colpiti da sanzione a proporre ricorso -
riduce di fatto il contenzioso. Tale effetto, se può apparire
certamente auspicabile, alla luce del rilevante e spesso pretestuoso
contenzioso pendente, non sembra tuttavia perseguito e raggiunto con
validi argomenti, dal momento che il criterio dissuasivo meramente
economico, adottato dal legislatore, non individua argomenti
giuridicamente rilevanti, che potrebbero indurre il ricorrente a
desistere da un'impugnazione meramente dilatoria o defatigatoria, ma
agisce su leve economiche che penalizzano solo i cittadini più
poveri, indipendentemente dal grado di fondatezza della doglianza che
essi vorrebbero sottoporre al vaglio del giudice ordinario.
Del tutto incongruente appare tale discrimine, se confrontato con
l'estrema larghezza della legge riguardo alla possibilità, concessa
ai cittadini, di stare in giudizio personalmente e senza l'assistenza
di un difensore, in un giudizio di mero diritto, dal quale è stata
bandita ogni possibilità di giudizio equitativo, ai sensi
dell'art. 113 c.p.c. L'apparente assurdità del principio (peraltro
causa di un notevole appesantimento del lavoro del giudice) non può
trovare spiegazione se non nell'intento del legislatore di rendere
facilmente accessibile a tutti i cittadini il ricorso al giudice
ordinario in materia di opposizione a sanzioni amministrative,
intento giustificato dall'ordinarietà, ricorrenza e tenuità delle
questioni giuridiche suddette, giustamente rimesse alla cognizione
del giudice di pace. Contro tale intento di democratizzazione della
giustizia si pone ora la novella introdotta dalla legge 214/2003, la
quale - nel subordinare l'accesso alla giurisdizione ordinaria alla
costituzione di un deposito - ha nuovamente reintrodotto un fattore
di distacco tra il cittadino e la giustizia, considerato anche che
coloro i quali possono permettersi di versare la c.d. «cauzione» ex
art. 204-bis d.lgs. n. 285/1992, sono anche quelli che possono
permettersi di pagare la difesa tecnica assunta da un legale.
Appare quindi evidente, alla luce di quanto sopra, che la norma
in questione si presti alla sollevata censura di costituzionalità,
per l'evidente contrasto con l'art. 3 della Costituzione della
Repubblica italiana, il quale stabilisce che sia fra i compiti dello
Stato quello di rimuovere - e non già di creare - ostacoli di ordine
economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e
l'uguaglianza dei cittadini, impediscano il pieno sviluppo della
persona umana.
Peraltro, il disposto della cui costituzionalità si dubita, lede
altresì l'art. 2 della Costituzione, che sancisce il valore assoluto
della persona umana, frustrando uno dei diritti fondamentali
dell'individuo.
3. - Violazione dell'art. 24 della Costituzione.
La norma in questione, nell'imporre un deposito al cittadino che
voglia ricorrere in sede giurisdizionale nei confronti di un verbale
di contravvenzione al novellato Codice della Strada, è in palese
contrasto, a parere di questo giudice, con l'art. 24 della
Costituzione. Tale norma, infatti, assicura ai non abbienti i mezzi
per agire e difendersi dinanzi ad ogni giurisdizione, mentre
l'art. 204-bis del d.lgs. n. 285/1992 va in direzione del tutto
opposta. Si consideri, altresì, che prima della «riforma» di cui si
discute, il ricorso al giudice di pace era del tutto gratuito in
siffatta materia, ed il cittadino era ammesso a stare in giudizio da
solo, non essendo obbligatoria la difesa tecnica.
Non vi è dubbio che, a seguito dell'imposizione della cauzione
che, a ben vedere altro non è che una vera e propria nuova tassa sui
ricorsi giurisdizionali, il sistema è totalmente cambiato, ponendosi
in netto contrasto con il dettato costituzionale.
Nè vale l'obiezione che il ricorso al prefetto continua ad
essere gratuito, in quanto si tratta del ricorso gerarchico, e non di
tutela giurisdizionale.
Peraltro, si è venuta a creare la paradossale situazione per cui
l'eventuale opposizione dinnanzi alla giurisdizione ordinaria avverso
l'ordinanza ingiunzione emessa dal prefetto a seguito del mancato
pagamento della sanzione successiva al rigetto del ricorso, non
sarebbe soggetta ad alcuna cauzione!
Si ravvisa, peraltro, un importante precedente nella sentenza
della Corte costituzionale n. 67, del 23 - 29 novembre 1960, con la
quale il giudice delle leggi, si è già pronunciato, sia pure in
materia di cautio pro expensis, dichiarando l'illegittimità
costituzionale dell'art. 98 c.p.c., per contrasto con i parametri di
cui agli artt. 3 e 24 della Costituzione, poichè «dalla combinazione
fra queste due norme si deduce che il principio, secondo il quale
tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e
interessi legittimi e la difesa è diritto inviolabile in ogni stato
e grado del procedimento, deve trovare attuazione uguale per tutti,
indipendentemente da ogni differenza di condizioni personali e
sociali. Nè sembra dubbio che l'art. 98 cod. proc. civ., prevedendo
la imposizione della cauzione a carico di chi non sia ammesso al
gratuito patrocinio e nella ipotesi che vi sia fondato timore che
l'eventuale condanna nelle spese possa restare ineseguita, ricollega
l'applicazione dell'istituto alle condizioni economiche dell'attore,
con la conseguenza che, se questi possiede un patrimonio di qualche
entità, la misura prevista dalla disposizione non può essere
disposta».
È chiaro quindi come il principio secondo il quale tutti possono
agire in giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi
legittimi debba trovare attuazione uguale per tutti,
indipendentemente da ogni differenza di conditioni personali e
sociali. Ed è pacifico che l'art. 204-bis del d.lgs. n. 285/1992
ricollega l'istituto alle condizioni economiche dell'attore, e quindi
proprio a quelle condizioni soggettive e personali o sociali che
l'art. 3 impone di considerare non influenti ai fini della tutela
della eguaglianza giuridica.
Appare del resto di tutta evidenza che il deposito introdotto dal
nuovo art. 204-bis del «codice della strada, null'altro sia se non
una reintroduzione, sotto diverse vesti, del vecchio deposito per il
caso di soccombenza di cui al soppresso art. 98 c.p.c., dal momento
che il meccanismo introdotto dalla citata novella è finalizzato
meramente ad assicurare alle casse dell'ente irrogatore della
sanzione la percezione della relativa ammenda e delle spese
processuali. Si tratta, inoltre, di un vero unicum nel nostro
panorama legislativo, giacchè la legge 18 ottobre 1977 n. 793 ha
definitivamente abrogato ogni traccia di deposito cauzionale nel
processo civile e di tale istituto ormai non vi è più traccia in
nessuna giurisdizione (neppure nel processo tributario ove pure è
prevista, per l'Erario, la possibilità d'iscrizione a ruolo e di
riscossione coattiva del tributo nelle more del ricorso
giurisdizionale).
La norma si appalesa quindi irretita dalla stessa censura
d'incostituzionalità già evidenziata dalla Corte costituzionale con
la citata sentenza n. 67 del 1960. Ciò anche tenuto conto delle
gravi conseguenze (legate all'inibizione dell'azione in caso di
mancato versamento della cauzione) rispetto all'esercizio dei diritti
che l'art. 24 proclama inviolabili, nonchè del fatto che la
disparità di trattamento fondata sulle condizioni economiche non è
necessariamente eliminata dall'esclusione dell'applicazione
dell'istituto nell'ipotesi in cui l'attore sia al beneficio
dell'assistenza giudiziaria, tal beneficio essendo subordinato alla
dimostrazione dello stato di povertà.
In limine alla questione di costituzionalità (e a dimostrazione
che i principi costituzionali trovano naturale riscontro nei principi
generali universalmente riconosciuti a livello internazionale) non si
possono neppure ignorare le garanzie di cui agli art. 6 e 14 della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo adottata a Roma il 4
novembre 1950, resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 ed
entrata in vigore per l'Italia il 26 ottobre 1955, laddove l'art. 6
par. 1 garantisce ad ogni persona un'equa e pubblica udienza entro un
termine ragionevole, davanti ad un tribunale indipendente ed
imparziale costituito per legge, al fine della determinazione dei
suoi diritti e doveri di carattere civile. È quello che viene
solitamente chiamato il diritto ad un equo processo: elemento
essenziale di tale garanzia è il diritto di adire i tribunali.
Certamente tale diritto può esser oggetto di una
regolamentazione, purchè però questa abbia per scopo la buona
amministrazione della giustizia: l'accesso ai tribunali deve quindi
essere effettivo, e non reso illusorio da ostacoli di fatto o di
diritto.
Ciò significa che, in determinati casi, il costo elevato di una
procedura, sia per spese giudiziali che per l'obbligo di costituire
preventivamente un deposito cauzionale per il caso di soccombenza,
può costituire, per delle persone non abbienti, un ostacolo che
rende concretamente illusorio il diritto di adire i tribunali.
Ritenuto però che gli Organi di Strasburgo, per valutare se vi sia
stata violazione dell'art. 6 par. 1 della Convenzione di Roma,
esaminano la procedura nel suo insieme, tale ostacolo costituisce
violazione solo se non eliminato, ad esempio, dall'istituto della
assistenza giudiziaria. Anche dal punto di vista della Convenzione
quindi, determinante è il coordinamento degli istituti della
cauzione processuale e dell'assistenza giudiziaria.
La cauzione processuale imposta ad un insolvente, e quindi ad una
persona che per definizione dispone di mezzi limitati, può
costituire violazione dell'art. 6 par. 1 della Convenzione europea
dei diritti dell'uomo, almeno nel caso in cui la procedura da questi
promossa non sia temeraria. Ciò significa che, ove sia negata
l'azione e assistenza giudiziaria alla parte tenuta a prestar
cauzione per motivi diversi dalla mancanza di possibilità di
successo, la probabilità di violare la garanzia di un equo processo
sia estremamente elevata.
Alla luce di queste considerazioni appare lesivo dei generali
principi di giustizia l'impossibilità, per i non abbienti, di
esercitare il diritto di adire i tribunali garantito dall'art. 6
della Carta europea e, di conseguenza, il definitivo ed oneroso
ostacolo costituito dall'obbligo di prestare una cauzione
processuale, ove essi si trovino in stato d'insolvenza, risulta, con
tutta evidenza, incompatibile con la garanzia di un equo processo.
L'art. 14 della Carta di Roma pone il divieto della
discriminazione nell'esercizio dei diritti garantiti dalla
Convenzione. Tale norma non impone un trattamento assolutamente
uguale per tutti, ma esige che, nell'esercizio dei diritti garantiti
dalla Convenzione, due persone di situazione comparabile non siano
oggetto di trattamento differente fondato su criteri non oggettivi e
ragionevoli; una discriminazione è quindi compatibile con l'art. 14
Convenzione solo se persegue uno scopo legittimo e non è
sproporzionata. Ed a titolo di esempio tale articolo cita, quale
tipico criterio illegittimo a fondare una discriminazione ... la
ricchezza!
4. - Violazione dell'art. 41 della Costituzione.
Il primo comma del vigente art. 2 del r.d.l. 10 marzo 1910 n. 149
recita «Tutti i depositi di denaro, che secondo le disposizioni
vigenti in materia civile e penale possono farsi presso le
cancellerie giudiziarie, compresi quelli per cauzione e per spese
giudiziarie, debbono essere eseguiti direttamente dalle parti o dai
loro procuratori nell'ufficio postale incaricato del servizio dei
depositi giudiziari».
A prescindere da considerazioni, sulle garanzie di libera
concorrenza e mercato - che non interessano in questa sede, pur
dovendosi osservare una evidente compressione per lo meno della
libertà del ricorrente di utilizzare un istituto bancario
(addirittura quello di propria fiducia, che, parafrasando la
circolare n. 53 del 13 agosto 2003 del Ministero della giustizia D.G.
giustizia civile è certo un «organismo abilitato a ricevere e
gestire il deposito», al pari della S.p.a. Poste Italiane - non può
non rilevarsi un palese contrasto innanzitutto con la libertà di
iniziativa economica, laddove viene disposto l'esclusivo utilizzo
della Società Poste Italiane, attesa l'avvenuta privatizzazione del
servizio postale con la trasformazione dal 28 febbraio 1998 dell'Ente
pubblico economico Poste - come precedentemente configurato, e come
erroneamente denominato nella predetta circ. 53/03 del Ministero
della giustizia - in «azienda Poste Italiane» S.p.a, come dalla
stessa pubblicizzato, con una finalità di natura decisamente
privatistica.
Ciò anche alla luce del fatto che il deposito postale è
infruttifero, mentre quello costituito presso un istituto di credito
potrebbe garantire all'istante la corresponsione di un interesse
convenzionale.
Da ciò la evidente incostituzionalità del combinato disposto di
cui agli artt. 2 e 4 del r.d.l. 149/1910, e 204-bis del d.lgs.
n. 285/1992.
5. - Violazione dell'art. 113 della Costituzione.
Alla luce delle considerazioni di cui sopra, l'imposizione della
più volte richiamata cauzione di cui all'art. 204-bis c.d.s. citato,
costituisce ostacolo ovvero limitazione, almeno nei confronti dei
cittadini meno abbienti, della tutela giurisdizionale.
E ciò è in aperto e palese contrasto con il secondo comma
dell'art. 113 della Carta costituzionale. Quanto sopra premesso, si
ritiene la non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale di cui sopra e la sua rilevanza nel presente
procedimento, che non può essere deciso indipendentemente dalla
risoluzione della predetta questione, per la quale appare necessario
adire il Giudice delle leggi.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 legge n. 1/1948 e 23 legge n. 87/1953;
Rileva d'ufficio la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 204-bis del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 per
contrasto con gli artt. 2, 3, 24, 41 e 113 della Costituzione nella
parte in cui prevede che all'atto del deposito del ricorso il
ricorrente debba versare presso la cancelleria del giudice di pace, a
pena di inammissibilità del ricorso stesso, una somma pari alla
metà del massimo edittale della sanzione inflitta dall'organo
accertatore;
Ritenuta la questione di costituzionalità non manifestamente
infondata e rilevante ai fini della decisione;
Sospende il presente giudizio, n. 1745 del ruolo generale per gli
affari contenziosi dell'anno 2003;
Sospende, conseguentemente, l'efficacia esecutiva della sanzione
irrogata al ricorrente;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone che copia della presente ordinanza, a cura della
cancelleria, sia notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio
dei ministri e comunicata ai Presidenti del Senato e della Camera.
Grosseto, addì 20 novembre 2003
Il giudice di pace: Falconi Amorelli
04C0289