1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 14-1-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 885 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 settembre 1997
N. 885 Ordinanza emessa il 25 settembre 1997 dal pretore di Grosseto nel procedimento penale a carico di Franci Andrea ed altro Ambiente (Tutela dell') - Rifiuti pericolosi - Violazioni degli obblighi di comunicazione, di tenuta dei registri obbligatori e dei formulari - Lamentata depenalizzazione - Eccesso di delega - Contrasto con la normativa comunitaria in materia. (D.Lgs. 5 febbraio 1977, n. 5, art. 52, primo e secondo comma (recte: 5 febbraio 1997)). (Cost., artt. 3, 9, secondo comma, 10, primo comma, 76 (recte: art. 77)). (097C1486) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 14-1-1998)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento n. 95/250
reg. dibattimento a carico di Franci Andrea e Soldati Silvano,
imputati dei reati di cui agli artt. 21, legge n. 319/1976, 25 d.P.R.
n. 915/1982, art. 26 d.P.R. n. 915/1982, nonchè art. 3, comma 5 e
9-octies, legge 9 novembre 1988, n. 475 per non avere ottemperato
agli obblighi inerenti la tenuta dei registri di carico e scarico dei
rifiuti tossico nocivi e speciali, ritiene di dovere sollevare
d'ufficio eccezione di costituzionalità dell'art. 52, commi 1 e 2,
del d.lgs. 5 febbraio 1977, n. 22 nella parte in cui prevede sanzioni
di tipo amministrativo per le violazioni degli obblighi relativi ai
registri di carico e scarico dei rifiuti pericolosi per violazione
degli artt. 3-9, secondo comma, 10, primo comma, 76 e 77 della
Costituzione.
Infatti, il decreto legislativo in esame è stato emanato dal
Governo come legge delegata (per l'attuazione di direttive
comunitarie), e, pertanto, non può contenere norme in contrasto con
i principi dettato dal Parlamento, così come sancito dagli artt. 76
e 77 della Costituzione.
Pertanto occorre verificare preliminarmente la conformità delle
sanzioni amministrative citate rispetto ai dettami della legge delega
e cioè della legge 22 febbraio 1994, n. 146 (legge comunitaria
1993), il cui art. 1 conferisce al Governo la delega per l'attuazione
di numerose direttive, tra cui la n. 91/156 CEE e 91/689 CEE l'art.
2, lettera d) di questa legge stabilisce, infatti, che "salva
l'applicazione delle norme penali vigenti, ove necessario per
assicurare l'osservanza delle disposizioni contenute nei decreti
legislativi, saranno previste sanzioni amministrative e penali per le
infrazioni alle disposizioni dei decreti stessi. Le sanzioni penali,
nei limiti, rispettivamente, dell'ammenda fino a lire duecento
milioni e dell'arresto fino a tre anni, saranno previste in via
alternativa o congiunta, solo nei casi in cui le infrazioni ledano o
espongano a pericolo interessi generali dell'ordinamento interno del
tipo di quelli tutelari degli artt. 34 e 35 della legge 24 novembre
1981, n. 689. In tali casi saranno previste: la pena dell'ammenda
alternativa all'arresto per le infrazioni che espongono a pericolo o
danneggino l'interesse protetto; la pena dell'arresto congiunta a
quella dell'ammenda per le infrazioni che recano un danno di
particolare gravità. La sanzione amministrativa del pagamento di una
somma non inferiore a lire cinquantamila e non superiore a lire
duecento milioni sarà prevista per le infrazioni che ledano o
espongono a pericolo interessi diversi da quelli suindicati.
Nell'ambito dei limiti minimi e massimi previsti, le sanzioni
suindicate saranno determinate nella loro entità tenendo conto della
diversa potenzialità lesiva dell'interesse protetto che ciascuna
infrazione presenta in astratto, di specifiche qualità personali del
colpevole, comprese quelle che impongono particolari doveri di
prevenzione, controllo o vigilanza, nonchè del vantaggio
patrimoniale che l'infrazione può recare al colpevole o alla persona
o ente nel cui interesse egli agisce. In ogni caso, in deroga ai
limiti sopra indicati, per le infrazioni alle disposizioni dei
decreti legislativi saranno previste sanzioni penali o amministrative
identiche a quelle eventualmente già comminate dalle leggi vigenti
per violazioni che siano omogenee e di pari offensività rispetto
alle infrazioni medesime".
È stato a questo punto rilevato che la legge delega, delineando il
quadro delle sanzioni (amministrative e contravvenzionali) da
irrogare per garantire il rispetto delle prescrizioni comunitarie,
mentre privilegia, di regola, le sanzioni amministrative, indica
espressamente, come eccezione, il settore della tutela dell'ambiente.
Infatti, essa, come si è detto, prevede espressamente sanzioni solo
penali nei casi in cui le infrazioni ledano o espongano a pericoli
interessi generali dell'ordinamento interno del tipo di quelli
tutelati dall'art. 34 della legge n. 689 del 1981, fra i quali
rientra certamente l'interesse alla tutela dell'ambiente. Infatti il
citato art. 34 (lettere g) ed h) esclude dalla depenalizzazione, tra
l'altro, le violazioni (tutte incluse quelle c.d. "formali") della
legge Merli e quelle della legge antismog (le leggi sui rifiuti non
sono menzionate perchè nel 1981 non ne esistevano. Da ciò si deve
necessariamente ricavare che la tutela dell'ambiente è un interesse
generale dell'ordinamento interno, il quale, secondo il legislatore,
non può essere presidiato solo con sanzioni amministrative.
Rileggendo il quadro sanzionatorio che emerge dal decreto appare
subito evidente che non si è sempre tenuto conto dei principi
delineati dalla legge delega. Ciò è particolarmente evidente
nell'art. 52 che, come si è detto, commina sanzioni solo
amministrative per la violazione degli obblighi di comunicazione
annuale e di tenuta dei registri di carico e scarico dei rifiuti,
anche se pericolosi.
Trattasi, infatti in primo luogo, di violazioni di norme tese a
tutelare l'ambiente e cioè quell'interesse generale che la legge
delega ritiene debba essere presidiato con sanzioni penali e non
amministrative. Peraltro, la formulazione stessa del citato art. 2,
lettera d), incentrato sugli "interessi generali", quali quello alla
tutela dell'ambiente (contrapposti, come eccezione, a tutti gli
altri), e con il richiamo proprio alle norme escluse - in blocco e
senza distinzioni, in quanto relative all'interesse alla tutela
ambientale - dalla depenalizzazione nel 1981, sembra voler escludere
qualsiasi possibilità di irrogazione di sanzioni amministrative nel
recepimento delle prescrizioni che garantiscono la tutela
dell'ambiente, quali sono quelle in esame. Anzi, seguendo il dato
letterale, la sanzione amministrativa è prevista solo per "le
infrazioni che ledano o espongono a pericolo interessi diversi" da
quello della tutela dell'ambiente; per cui, nel caso in esame, la
scelta di sanzione amministrativa sarebbe consentita solo se si
ritenesse che le violazioni relative all'obbligo di comunicazione
annuale e di registro di carico e scarico dei rifiuti "ledano o
espongano a pericolo" interessi diversi da quello della tutela
dell'ambiente.
In questo quadro, quindi, la dizione "infrazioni che espongano a
pericolo o danneggino l'interesse protetto" non sembra assumere alcun
significato particolare o limitativo, essendo, oltre tutto pacifico
che, pur senza voler addentrarsi in dissertazioni sulla struttura del
reato e sul bene giuridico, la violazione delle prescrizioni tese
alla tutela dell'ambiente dai rifiuti comporta sempre, direttamente o
indirettamente, una lesione o una messa in pericolo del bene
protetto.
È, tuttavia, altrettanto evidente che il legislatore (delegato)
del decreto legislativo n. 22 ha voluto intendere invece questa
indicazione non in senso così rigido e generalizzato, ed ha
preferito, di regola interpretarla nel senso di riservare le sanzioni
penali solo alle violazioni che riteneva comunque "più gravi" e
pericolose per l'ambiente; e, nel compiere questa valutazione, ha
considerato un complesso di vari elementi, fra cui spiccano, oltre
alla pericolosità diretta della condotta, altri elementi, quali, ad
esempio, la natura dell'attività svolta ed il tipo di rifiuti
prodotti. Tanto è vero che, ad esempio, l'abbandono o il deposito
incontrollato di rifiuti, violazione che non è certamente una
violazione formale ma una "aggressione diretta", anche questa
suscettibile di critica nelle sedi opportune viene punito con
sanzione amministrativa ai sensi degli artt. 14 e 5, comma 1, se
commesso da privato, e con sanzione penale solo se commesso dal
titolare di impresa o ente (art. 51, comma 2).
Mentre tutte le violazioni, certamente "formali", connesse con
l'inosservanza delle procedure (anche semplificate) per
autorizzazione o iscrizione da parte delle imprese che compiono
attività di gestione dei rifiuti, sono sempre penalmente sanzionate
dall'art. 51, commi 1 e 2 (anzi, "se si tratta di rifiuti
pericolosi", addirittura con la pena congiunta che la legge delega
riserva alle "infrazioni che recano un danno di particolare
gravita'".
Così come, nel caso, di violazioni relative al formulano di
trasporto di rifiuti - e, quindi, come quelle attinenti al registro
di carico e scarico ed alla comunicazione annuale, certamente non
direttamente aggressivo del bene protetto -, l'art. 52, comma 3 del
decreto legislativo n. 22 prevede sanzione amministrativa, ma, se il
trasporto riguarda rifiuti pericolosi, fa espressamente eccezione e
richiama - diversamente da quanto avviene per i registri di carico e
scarico - addirittura le pene del delitto di cui all'art. 483 c.p.
(anche questa disparità tra registri e formulario lascia perplessi).
Lo stesso art. 52, comma 4, si preoccupa di prevedere una autonoma
(e più blanda) sanzione amministrativa, nel caso che le violazioni
agli obblighi relativi sia ai registri di carico e scarico sia ai
formulari per il trasporto, anche se relative a rifiuti pericolosi,
siano solo formale (arti. 52, comma 4: "se le indicazioni di cui ai
commi 2 e 3 sono formalmente incomplete o inesatte ma contengono
tutti gli elementi indispensabili per ricostruire le informazioni
dovute per legge"). Il che porta a ritenere che l'art. 52, commi 2 e
3, rispettivamente con riferimento agli obblighi di registro di
carico e scarico e del formulario per il trasporto, indichi la
sanzione per le altre violazioni, ritenute, evidentemente, non
meramente formale, e più gravi. Tanto più che contemporaneamente,
nella stessa ottica, il legislatore esonera totalmente dagli obblighi
della comunicazione annuale e dei registri di carico e scarico
limitatamente alla produzione di rifiuti non pericolosi, i piccoli
imprenditori artigiani che non hanno più di tre dipendenti (art.
11,l comma 3), ritenendo, con ogni evidenza che si tratta di modeste
attività le quali, qualora non producano rifiuti pericolosi, non
costituiscono un apprezzabile pericolo per l'interesse tutelato.
In questo quadro, allora, se anche si vuole usare lo stesso metro
del legislatore delegato, appare del tutto incomprensibile la
previsione di sanzioni solo amministrative (anche se più pesanti se
vi sono rifiuti pericolosi) per tutte le violazioni relative alla
comunicazione annuale ed al registro di carico e scarico (che non
rientrino, ovviamente, nell'ambito dell'art. 52, comma 4), escludendo
- a differenza di quanto avviene per il formulario di trasporto -
qualsiasi sanzione penale, anche se sono relative a rifiuti
pericolosi.
Resta da sottolineare - e non sembra irrilevante sotto il profilo
sostanziale - che le violazioni in esame comprendono anche la
falsità delle registrazioni del registro di carico e scarico e cioè
quelle violazioni che molto spesso, come insegna l'esperienza degli
ultimi 15 anni, sono i primi elementi da cui iniziare le indagini per
reprimere la ecomafia dei rifiuti, da qui derivano, in concreto e
direttamente, danni incalcolabili all'ambiente ed alla salute
pubblica. In altri termini, gli obblighi relativi alla comunicazione
annuale ed al registro di carico e scarico sono certamente, sotto il
profilo sostanziale, obblighi il cui rispetto è indispensabile per
tenere sotto controllo tutto il settore della produzione e dello
smaltimento dei rifiuti, troppo spesso in mano alla criminalità
organizzata: è noto come in questo settore il primo controllo
riguarda la veridicità e la completezza di quanto dichiarato nelle
comunicazioni annuali, nei registri e nei formulari di trasporto.
Depenalizzare questi obblighi anche con riferimento ai rifiuti
pericolosi, per tanto, equivale ad escludere, di norma, la competenza
della polizia giudiziaria, e quindi, in sostanza, a depotenziare la
possibilità (già minima di effettuare questi controlli (adesso, per
altro, affidati, ai sensi dell'art. 20, comma 1, lettera c) e 55,
comma 1, decreto legislativo n. 22, alle province, senza fornir loro
alcun potenziamento di uomini e mezzi, già oggi largamente
insufficienti), esponendo concretamente a pericolo l'interesse
generale alla tutela dell'ambiente. Il che è particolarmente
evidente proprio con riferimento ai rifiuti pericolosi come, del
resto, risulta chiarissimo da altre disposizioni dello stesso decreto
legislativo che considerano giustamente fondamentali i controlli
sulla "vita" dei rifiuti, soprattutto pericolosi onde non mettere in
pericolo il diritto all'ambiente. Basta ricordare che, in perfetta
sintonia rispetto alle direttive comunitarie, il decreto legislativo
n. 22 dispone che occorre "assicurare una elevata protezione
dell'ambiente e controlli efficaci, tenendo conto della specificità
dei rifiuti pericolosi" (art. 2); ed aggiunge, ancora
significativamente, che le province "sottopongono ad adeguati
controlli periodici gli stabilimenti e le imprese che smaltiscono o
recuperano rifiuti, curando, in particolare i controlli sulle
attività sottoposte alle procedure semplificate ... e che i
controlli concernenti la raccolta ed il trasporto di rifiuti
pericolosi riguardino, in primo luogo, l'origine e la destinazione
dei rifiuti" (art. 20, comma 6). Controlli che, come già si è
osservato, si basano, appunto sugli strumenti della comunicazione
annuale, del registro di carico e scarico e del formulario per il
trasporto.
Devesi, infine rilevare che la scelta della sanzione penale per le
violazioni in esame se relative a rifiuti pericolosi, sembra da
privilegiare anche per rispetto degli obblighi assunti dal nostro
paese verso la Unione europea. Infatti, proprio recentemente e
proprio in relazione alle sanzioni previste dalla normativa italiana
sui rifiuti, la Corte europea di giustizia ha ricordato che "gli
Stati membri sono tenuti, nell'ambito della libertà che viene loro
lasciata dall'art. 189, terzo comma, del Trattato, a scegliere le
forme e i mezzi più idonei al fine di garantire l'efficacia pratica
delle direttive"; ed ha precisato che "l'art. 5 del trattato impone
agli Stati membri di adottare tutte le misure atte a garantire la
portata e l'efficacia del diritto comunitario. A tal fine, ..., essi
devono vegliare a che le violazioni del diritto comunitario siano
sanzionate sotto il profilo sostanziale e procedurale, in termini
analoghi a quelli previsti per le violazioni del diritto interno,
simili per natura ed importanza e che in ogni caso, conferiscano alla
sanzione stessa un carattere di effettività, di proporzionalità e
di capacità dissuasiva ..." (Corte di giustizia, sezione I, 12
settembre 1996, Gallotti ed altri). Ne consegue che, alla stregua
delle considerazioni già svolte, aver previsto solo sanzioni
amministrative per la violazione dell'obbligo comunitario del
registro di carico e scarico dei rifiuti anche se pericolosi (imposto
dall'art. 14 direttiva 91/156 e dall'art. 4 direttiva 91/689), può
fare ritenere che il nostro paese sia venuto meno agli obblighi che
derivano all'Italia dalla partecipazione alla Unione europea, con
violazione degli artt. 10 e 11 della Costituzione.
Considerato che per quanto sopra la norma depenalizzante il fatto
in questione potrebbe essere dichiarata incostituzionale per
violaziore degli articoli della Corte sopra indicati; ritenuta
rilevante ai fini del giudizio la soluzione della dedotta questione.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 52, primo e secondo comma del
d.lgs. 5 febbraio 1977, n. 5, in relazione agli artt. 3, 9, secondo
comma, 10, primo comma, 76 e 77 della Costituzione;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale con
sospensione del presente giudizio;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza va
notificata agli imputati, ai loro difensori, al pubblico ministero,
nonchè al Presidente del Consiglio dei Ministri, e comunicata al
Presidente della Camera dei deputati ed al Presidente del Senato
della Repubblica.
Grosseto, addì 25 settembre 1997
Il pretore: (firma illeggibile)
97C1486