1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 15-6-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 625 SENTENZA 8 - 10 giugno 1988
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Regioni a statuto speciale - Sicilia - Trasporti e comunicazioni marittime - Ristrutturazione dei servizi marittimi di preminente interesse nazionale - Regolamentazione dei collegamenti marittimi interessanti la Sicilia - Preventiva audizione del parere della regione - Mancanza di previsione espressa - Spettanza allo Stato. Regioni a statuto speciale - Sicilia - Trasporti e comunicazioni marittime - Ristrutturazione dei servizi di preminente interesse nazionale - Regolamentazione dei collegamenti marittimi interessanti la Sicilia - Aumento delle tariffe passeggeri ed auto al seguito - Parere preventivo della regione - Omessa audizione - Non spettanza allo Stato - Annullamento del provvedimento impugnato. Regioni a statuto speciale - Sicilia - Trasporti e comunicazioni marittime - Ristrutturazione dei servizi di preminente interesse nazionale - Regolamentazione dei collegamenti marittimi interessanti la Sicilia - Collegamenti fra la Sicilia e le isole minori - Provvedimenti in materia di trasporti e tariffe - Inammissibilita' del ricorso. Regioni a statuto speciale - Sicilia - Trasporti e comunicazioni marittime - Ristrutturazione dei servizi di preminente interesse nazionale - Regolamentazione dei collegamenti marittimi interessanti la Sicilia - Determinazioni adottate dalle autorita' marittime della Tunisia - Linee di navigazione gestite dalla Societa' Tirrenia tra il porto di Tunisi e la Sicilia - Variazione degli orari - Provvedimento emesso senza la prima audizione del parere della regione - Spettanza allo Stato (088C0926) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 15-6-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con n. 4 ricorsi della Regione Sicilia
notificati il 17 dicembre 1979, il 9 maggio e il 10 luglio 1981 e il
23 aprile 1982, depositati in Cancelleria il 21 dicembre 1979, il 29
maggio e il 18 luglio 1981 e il 28 aprile 1982 ed iscritti al n. 27
del registro ricorsi 1979, ai nn. 18 e 31 del registro ricorsi 1981 e
al n. 5 del registro ricorsi 1982 per conflitti di attribuzione sorti
a seguito: a) del d.P.R. 1 giugno 1979, n. 501, recante:
"Regolamento di esecuzione della legge 20 dicembre 1974, n. 684,
interpretata e modificata dalla legge 23 giugno 1977, n. 373, sulla
ristrutturazione dei servizi marittimi di preminente interesse
nazionale"; b) di atti e comportamenti presi da organi statali in
materia di determinazioni e tariffe relative a trasporti per
collegamenti fra la Sicilia e le isole minori; c) della nota del
Ministero della Marina mercantile, Direzione Generale della
navigazione e del traffico marittimo, in data 9 maggio 1981, n. 311 -
1364, diretta alla Regione Sicilia, recante: "Aumento tariffe
passeggeri ed auto al seguito sui collegamenti con la Sicilia"; d)
della nota 20 febbraio 1982, n. 311/311 del Ministero della Marina
mercantile, diretta alla Regione Sicilia - Assessorato Turismo,
Comunicazioni e Trasporti, concernente variazione degli orari delle
linee della Società Tirrena.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1988 il Giudice relatore
Aldo Corasaniti;
Uditi l'avv. Guido Aula per la Regione Sicilia e l'Avvocato dello
Stato Giorgio Zagari per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.1. - Con ricorso notificato il 17 dicembre 1979 e depositato il
21 dicembre 1979 (Reg.confl. n. 27/1979) la Regione Sicilia ha
sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in
relazione ad alcune norme del d.P.R. 1 giugno 1979, n. 501, recante
"Regolamento di esecuzione della legge 20 dicembre 1974, n. 684,
interpretata e modificata dalla legge 23 giugno 1977, n. 373, sulla
ristrutturazione dei servizi marittimi di preminente interesse
nazionale", lamentando la violazione degli artt. 17, lett. a), 20 e
22 dello Statuto siciliano e dell'art. 8 delle norme di attuazione,
emanate con d.P.R. 17 dicembre 1953, n. 1113. In particolare la
ricorrente ritiene illegittimi gli artt. 31, 34, 37, primo comma, e
38, terzo comma, in quanto non prevedono la preventiva audizione del
parere della Regione.
La Regione Sicilia rileva anzitutto come, in base all'art. 17,
lett. a), dello Statuto, essa abbia competenza legislativa
concorrente in materia di comunicazioni e trasporti e come, alla luce
dell'art. 20 del suddetto testo, il Presidente e gli assessori
svolgano anche le funzioni esecutive e amministrative - inerenti alla
suddetta materia - connesse e conseguenziali alle leggi statali.
La disciplina relativa all'esecuzione di queste funzioni è
anzitutto contenuta nel decreto di attuazione n. 1113 del 1953.
In particolare l'art. 8 prevede che per l'istituzione e la
regolamentazione dei servizi nazionali di comunicazioni e trasporti
terrestri, marittimi ed aerei che si svolgano nell'ambito della
Regione e che direttamente la interessino dovrà essere
preliminarmente sentito il parere dell'Amministrazione regionale, da
emettersi non oltre trenta giorni dalla richiesta.
Detta previsione è attuativa dell'art. 22 dello Statuto, in base
al quale la Regione partecipa con un proprio rappresentante alla
formazione delle tariffe ferroviarie ed alla istituzione e
regolamentazione dei suddetti servizi di comunicazione.
Il regolamento che ha dato origine al conflitto non contempla le
preventive "intese" (così vengono definite in questo punto del
ricorso), pur nelle ipotesi in cui esse sarebbero necessarie (in base
alla suddetta normativa). In particolare l'audizione regionale non è
prevista in relazione alle convenzioni sul mantenimento, lo
svolgimento e la strutturazione delle linee e dei servizi marittimi
(art. 31), alle variazioni apportate agli itinerari alla periodicità
e velocità dei servizi (art. 34), al calendario degli arrivi e
partenze ed agli orari (art. 37), ed infine alla determinazione delle
tariffe (art. 38). Di qui la pretesa violazione delle norme
richiamate.
1.2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, la quale osserva che con
la legge n. 684 del 1974 si è provveduto alla "ristrutturazione dei
servizi marittimi di preminente interesse nazionale". La legge in
oggetto ha profondamente innovato il settore dei suddetti servizi,
così come quello dei servizi marittimi locali.
In attuazione poi dell'art. 21 della legge sono state emanate (con
il d.P.R. n. 501 del 1979) le norme necessarie per la sua
applicazione.
Con riguardo ai rilievi della ricorrente, l'Avvocatura dello Stato
sostiene che non a proposito sono invocati gli artt. 17 e 20 dello
Statuto, e con riferimento agli artt. 22 dello Statuto ed 8 del
d.P.R. n.1113 del 1953 rileva che l'intervento del rappresentante
della regione ed il parere di questa postulano un'attività concreta
che deve previamente essere prevista in via generale, il che è
avvenuto con la normativa impugnata. In altre parole - secondo
l'Avvocatura dello Stato - non occorre che il legislatore nazionale o
l'esecutivo, quando formulano norme in determinati settori, debbano
prevedere clausole a tutela della competenza regionale garantita da
norme di rango costituzionale.
2.1. - Con ricorso notificato il 9 maggio 1981 e depositato il 21
maggio 1981 (Reg. confl. n. 18/1981) la Regione Sicilia ha sollevato
conflitto di attribuzione in relazione ad "atti e comportamenti dei
quali si ignorano gli estremi, presi da organi statali in materia di
determinazioni e tariffe relative a trasporti per collegamenti fra la
Sicilia e isole minori".
Dopo aver fatto riferimento al conflitto n. 27/1979, la ricorrente
rileva che degli atti di cui sopra ad essa non è stata data alcuna
comunicazione, nè è stata disposta alcuna pubblicazione.
La Regione Sicilia sostiene la violazione da parte dello Stato
degli artt. 17, lett. a), 20 e 22 dello Statuto nonchè dell'art. 8
del d.P.R. n. 1113/1953, in quanto non trattandosi nella specie di un
servizio a carattere nazionale, ma di un servizio pubblico "di
interesse regionale" che si svolge esclusivamente in ambito
regionale, le determinazioni relative spettano alla Regione ex art. 4
del d.P.R. n. 1113/1953.
Inoltre, il collegamento con le isole minori incide sulla materia
del turismo, in cui la Regione ha competenza primaria ex art. 14,
lett. n), dello Statuto.
2.2. - L'Avvocatura dello Stato, in rappresentanza del costituito
Presidente del Consiglio, osserva che la materia dei collegamenti con
le isole minori rientra nella competenza del Ministro della marina
mercantile, essendo disciplinata dalla legge 19 maggio 1975, n. 169.
La Regione è stata d'altra parte sentita in occasione dei piani
quinquennali previsti dall'art. 1 della legge. Il ricorso della
Regione fa riferimento all'autorizzazione ministeriale
all'adeguamento delle tariffe praticate dalle società a carattere
regionale, adeguamento resosi necessario per l'esigenza di conte nere
il forte disavanzo di gestione di questa, e richiesto peraltro dal
Ministero del tesoro nel quadro della politica economica di governo.
Secondo l'Avvocatura l'art. 8 del d.P.R. n. 1113/1953 non si
riferisce anche alle tariffe; ciò sarebbe dimostrato dal fatto che
l'art. 9 fa espresso riferimento alle tariffe ferroviarie, mentre un
tale riferimento manca per le comunicazioni marittime.
3.1. - Con ricorso notificato il 10 luglio 1981 e depositato il 18
luglio 1981 (Reg. confl. n. 31/1981), la Regione Sicilia ha sollevato
conflitto di attribuzione in relazione alla nota del Ministero della
marina mercantile - Direzione generale della navigazione e del
traffico marittimo - del 9 maggio 1981, diretta alla Regione
ricorrente, con la quale si comunicano aumenti tariffari, relativi ai
passeggeri ed alle auto al seguito, nei collegamenti con la Sicilia
gestiti dalla Società Tirrenia.
Dopo aver richiamato anche in questo caso il ricorso n. 27/1979,
la Regione lamenta di non essere stata consultata in merito ai detti
aumenti, ed anche in questo caso denuncia la violazione degli artt.
22 dello Statuto e 8 del d.P.R. n. 1113/1953.
Ad avviso della ricorrente, il provvedimento impugnato è affetto
da incostituzionalità derivata, in quanto emesso in esecuzione
dell'art. 38 del d.P.R. n.501/1979 impugnato appunto con il ricorso
n. 27/1z979.
La Regione ricorda altresì che i criteri per la esatta
applicazione delle norme di attuazione (d.P.R. n. 1113/1953) sono
stati concordati con il Ministero dei trasporti e trasfusi nella
circolare dell'Assessore ai trasporti 27 agosto 1954, la quale
prevede che, in relazione all'istituzione e regolamentazione dei
servizi marittimi, l'amministrazione statale deve consultare quella
della Regione; ed afferma che, ai sensi dell'art. 9 del d.P.R. n.
1113/1953, l'amministrazione regionale deve essere intesa per la
determinazione delle tariffe nazionali per viaggiatori e merci che
possono interessare la Regione siciliana.
La Regione lamenta quindi che il frazionamento della competenza
nel campo delle comunicazioni fra tre Ministeri (lavori pubblici,
marina mercantile e trasporti) provochi conseguenze che portano anche
a conflitti di attribuzione.
Anche in questo ricorso si fa presente come il provvedimento
impugnato interferisca con la materia del turismo, la cui disciplina
è di esclusiva competenza della Regione.
3.2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
per mezzo dell'Avvocatura dello Stato, la quale motiva l'adeguamento
tariffario con il pesante disavanzo della Soc. Tirrenia.
In riferimento all'art. 8 del d.P.R. n. 1113/1953 vengono ripetute
le stesse considerazioni espresse nell'atto di costituzione relativo
al ricorso n. 31/1981.
Con riguardo alla illegittimità costituzionale derivata, dedotta
dalla ricorrente, viene ribattuto che in ogni caso la illegittimità
dell'atto impugnato potrebbe solo aver determinato un'autonoma
lesione di competenza, con conseguente autonomia dei ricorsi n.
27/1979 e n. 31/1981. Viene poi ribadita la differenza tra il settore
ferroviario e quello marittimo, nel senso che solo con riguardo al
primo occorrerebbe consultare la Regione in merito alle variazioni
tariffarie.
4.1. - Con ricorso notificato il 23 aprile 1982 e depositato il 28
aprile 1982 (Reg. confl. n. 5/1982), la Regione Sicilia ha sollevato
conflitto di attribuzione avverso la nota della Direzione generale
della navigazione e del traffico marittimo, emessa in data 20
febbraio 1982 e diretta all'assessorato Turismo, Comunicazioni e
Trasporti, avente ad oggetto la variazione degli orari delle linee di
navigazione gestite dalla Società Tirrenia tra il porto di Tunisi e
la Sicilia, conseguenti a determinazioni delle autorità tunisine.
Dopo aver fatto riferimento al ricorso n. 27/1979, la ricorrente
deduce la violazione, ad opera del suddetto provvedimento, degli
artt. 22 dello Statuto e 8 del d.P.R. n. 1113/1953.
La Regione rileva come la nota impugnata sia stata emessa in
attuazione dell'art. 37 del d.P.R. n. 501/1979; richiama inoltre la
circolare del 1954 dell'Assessore ai trasporti; con riferimento
specifico alle variazioni degli orari osserva poi come il termine
"servizi di comunicazione e trasporti" di cui alle norme ritenute
violate debba ritenersi comprensivo anche dei relativi orari; deduce
infine che anche in questo caso sono stati lesi gli interessi
turistici della Regione.
4.2. - L'Avvocatura dello Stato, dopo aver fatto anche essa
riferimento al ricorso n. 27/1979 ed al proprio relativo atto di
costituzione, ed aver ribadito le ragioni della autonomia anche di
questo ricorso rispetto a quello suindicato, afferma che il
provvedimento impugnato rappresenta solo la presa d'atto della
decisione delle autorità tunisine di determinare i giorni e le ore
degli scali delle navi della Tirrenia a Tunisi. Poichè nella specie
non vi è stata da parte dell'Amministrazione statale alcuna
decisione discrezionale, si è fuori dall'ambito di applicazione
dell'art. 22 dello Statuto e dell'art. 8 del d.P.R. n. 1113/1953.
5. - La Regione Sicilia, in prossimità dell'udienza, ha
presentato, in relazione ai conflitti n. 31/1981 e n. 5/1982, memorie
aggiuntive.
Considerato in diritto
1. - Poichè tutti i ricorsi deducono la lesione della competenza
attribuita alla Regione Sicilia, dallo Statuto speciale e dalle norme
di attuazione, in materia di trasporti e comunicazioni marittime, i
quattro giudizi possono essere riuniti e definiti con unica sentenza.
2. - Il ricorso n. 27/1979 ha per oggetto gli artt. 31, 34, 37,
primo comma, e 38, terzo comma, del d.P.R. 1 giugno 1979, n. 501
(Regolamento di esecuzione della legge 20 dicembre 1974, n. 684,
interpretata e modificata dalla legge 23 giugno 1977, n. 373, sulla
ristrutturazione dei servizi marittimi di preminente interesse
nazionale).
Le censure alle suddette norme, delle quali in particolare si è
detto in narrativa, hanno come elemento comune la mancata previsione
in esse del parere preventivo della Regione ricorrente, in relazione
alla regolamentazione dei servizi nazionali di trasporto che si
svolgono nell'ambito della Regione stessa, o che direttamente la
interessano, come stabilisce l'art. 8 del d.P.R. 17 dicembre 1953, n.
1113 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in
materia di comunicazioni e trasporti), articolo alla cui luce va
letto l'art. 22 dello Statuto, del quale anche si lamenta la
violazione, unitamente agli artt. 17, lett. a), e 20.
Va tuttavia rilevato - come del resto ha riconosciuto la stessa
Avvocatura dello Stato - che il regolamento impugnato non pretende
minimamente di escludere l'intervento del rappresentante della
Regione ed il parere della medesima in tema di istituzione e
regolamentazione dei servizi marittimi, di cui si tratta.
Il silenzio delle disposizioni regolamentari sul punto non può
infatti essere inteso se non nel senso dell'ossequio da esse prestato
nei confronti delle norme di rango superiore contenute nello Statuto
speciale e nelle relative norme di attuazione.
Non vi è quindi ragione di dubitare che, anche secondo
l'impugnato regolamento di esecuzione, in sede di adozione dei
concreti provvedimenti di istituzione e regolamentazione dei servizi
marittimi in questione - provvedimenti che il regolamento contempla
in via generale ed astratta -, l'amministrazione statale sia
obbligata ad attenersi a quanto previsto dall'art. 22 dello Statuto,
come specificato dall'art. 8 del d.P.R. n. 1113/1953, e cioè ad
acquisire il preventivo parere della Regione Sicilia.
Ciò importa la non fondatezza della censura prospettata con il
ricorso in esame.
3. - Alla stregua delle considerazioni svolte in precedenza,
relativamente al ricorso n. 27/1979, appare fondato il ricorso n.
31/1981, con il quale è stato sollevato conflitto, ad opera della
Regione Sicilia, avverso la nota del Ministro della marina
mercantile, in data 9 maggio 1981, recante l'aumento delle tariffe
passeggeri ed auto al seguito sui collegamenti marittimi con la
Sicilia.
Non vi è dubbio, infatti, che la fattispecie rientra nell'ambito
di applicazione degli artt. 22 dello Statuto speciale ed 8 del d.P.R.
n. 1113/1953, sicchè era necessaria la preventiva consultazione
della Regione Sicilia, che è invece illegittimamente mancata.
4. - Con il ricorso n. 18/1981, la Regione Sicilia ha sollevato
conflitto avverso "atti o comportamenti, dei quali si ignorano gli
estremi, presi da organi statali in materia di determinazioni e
tariffe relative a trasporti per collegamenti fra la Sicilia e le
isole minori".
L'assoluta indeterminatezza degli atti oggetto del conflitto - dei
quali la ricorrente ha espressamente dichiarato di ignorare gli
estremi e che non sono adeguatamente individuabili alla stregua delle
difese di merito opposte dalla Presidenza del Consiglio - importa la
declaratoria di inammissibilità del ricorso (cfr. ord. n. 526 del
1988).
5. - Con il ricorso n. 5/1982, la Regione Sicilia ha sollevato
conflitto avverso la nota del Ministro della marina mercantile, in
data 20 febbraio 1982, n. 311/311, con la quale è stata disposta, a
seguito di determinazioni adottate dalle autorità marittime della
Tunisia, la variazione degli orari delle linee di navigazione gestite
dalla Società Tirrenia tra il porto di Tunisi e la Sicilia.
Lamenta infatti la ricorrente che, anche in questo caso, il
provvedimento è stato adottato dallo Stato senza acquisire il parere
della Regione ai sensi degli artt. 22 dello Statuto speciale e 8 del
d.P.R. n. 1113/1953.
Il ricorso non è fondato.
Osserva la Corte che nella specie vengono in considerazione
trasporti marittimi internazionali (tra l'Italia e la Tunisia),
sicchè non può essere invocata l'applicazione delle suindicate
disposizioni, che riguardano esclusivamente i servizi "nazionali" di
comunicazione e trasporti terrestri, marittimi ed aerei.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
dichiara che spetta allo Stato regolamentare i collegamenti
marittimi interessanti la Sicilia, come avvenuto con il d.P.R. 1
giugno 1979, n. 501 (Regolamento di esecuzione della legge 20
dicembre 1974, n. 684, interpretata e modificata dalla legge 23
giugno 1977, n. 373, sulla ristrutturazione dei servizi marittimi di
preminente interesse nazionale) anche senza menzionare espressamente
l'obbligo dell'intervento e del parere dell'autorità regionale,
sancito dall'art. 22 dello Statuto speciale per la Sicilia e
dall'art. 8 del d.P.R. 17 dicembre 1953, n. 1113 (Norme di attuazione
dello Statuto della Regione siciliana in materia di comunicazioni e
trasporti);
dichiara che non spetta allo Stato disporre, con provvedimento
del Ministro della marina mercantile in data 9 maggio 1981, l'aumento
delle tariffe passeggeri ed auto al seguito sui collegamenti
marittimi con la Sicilia, senza avere preliminarmente sentito il
parere dell'amministrazione regionale, ed annulla conseguentamente
l'atto suindicato;
dichiara inammissibile il ricorso proposto dalla Regione Sicilia
con atto notificato il 9 maggio 1981 (Reg. Confl. n. 18/1981);
dichiara che spetta allo Stato disporre, con provvedimento del
Ministro della marina mercantile in data 20 febbraio 1982, n.
311/3z11, la variazione degli orari delle linee di navigazione
gestite dalla Società Tirrenia tra il porto di Tunisi e la Sicilia,
senza necessità di sentire preliminarmente il parere
dell'amministrazione regionale.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 giugno 1987.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CORASANITI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 10 giugno 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0926