1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 2-8-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 408 SENTENZA 20 - 27 luglio 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia e urbanistica - Nuovi strumenti urbanistici - Programmi integrati di riqualificazione urbanistica, edilizia e ambientale disciplinati in attuazione dell'art. 16 della legge statale n. 179 del 1992 - Legge della regione Campania riapprovata il 12 ottobre 1994, art. 9, primo comma - Previsione che, nel caso di inutile decorso del termine di centoventi giorni entro il quale il programma integrato predisposto dal comune, se non conforme ai piani regolatori generali o ai regolamenti edilizi, deve essere esaminato dalla regione, il programma si considera approvato - Riconosciuta violazione, in accoglimento del ricorso del Presidente del Consiglio, del limite posto alla competenza regionale dal principio della legislazione statale, confermato anche dalla sentenza della Corte costituzionale n. 393 del 1992, per cui il silenzio- assenso non puo', in materia, ritenersi ammissibile - Illegittimita' costituzionale parziale - Facolta' del comune, qualora l'inerzia della regione dovesse protrarsi oltre ragionevoli tempi tecnici, di porvi rimedio sollecitando l'intervento sostitutivo del giudice. Edilizia e urbanistica - Nuovi strumenti urbanistici - Programmi integrati di riqualificazione urbanistica, edilizia e ambientale disciplinati in attuazione dell'art. 16 della legge statale n. 179 del 1992 - Legge della regione Campania riapprovata il 12 ottobre 1994, art. 10, nono e decimo comma - Obbligo per i comuni di adottare, alla scadenza del decennio di efficacia del programma integrato, un nuovo programma relativo alla parte inattuata del precedente - Potere sostitutivo della regione in caso di inerzia del comune - Conseguente possibilita', in via di principio, di protrarre indefinitamente i vincoli urbanistici derivanti dal programma originario, in violazione del limite posto alla competenza regionale dal piu' volte affermato principio per cui i vincoli urbanistici debbono avere una durata certa - Illegittimita' costituzionale parziale - Richiamo a sentenze nn. 6 del 1966, 55 del 1968, 82 e 92 del 1982 e 575 del 1989. Edilizia e urbanistica - Nuovi strumenti urbanistici - Programmi integrati di riqualificazione urbanistica, edilizia e ambientale disciplinati in attuazione dell'art. 16 della legge statale n. 179 del 1992 - Legge della regione Campania, riapprovata il 12 ottobre 1994, artt. 7, quinto comma, e 10, quinto e sesto comma - Consentita possibilita' che il programma integrato risulti non conforme con il piano regolatore vigente o con il regolamento edilizio - Ricorso del Presidente del Consiglio - Violazione dei limiti della competenza regionale denunciata in base ad un presunto, ma in realta' insussistente, contrario principio della legislazione statale, oltre che ad un presunto, e altrettanto insussistente, divieto, ex artt. 869 e 871 cod. civ., di imposizione sulle proprieta' fondiarie di vincoli derivanti da strumenti urbanistici diversi dai piani regolatori generali e dai regolamenti edilizi, e altresi' in base alla paventata possibilita' (efficacemente neutralizzata peraltro dalle garanzie del procedimento amministrativo e del ricorso alla tutela giurisdizionale) che del programma integrato non conforme ai precedenti strumenti urbanistici, possano avvantaggiarsi, a scapito delle proprieta' minori, "poteri forti" - Non fondatezza delle questioni. Edilizia e urbanistica - Nuovi strumenti urbanistici - Programmi integrati di riqualificazione urbanistica, edilizia e ambientale disciplinati in attuazione dell'art. 16 della legge statale n. 179 del 1992 - Legge della regione Campania riapprovata il 12 ottobre 1994, artt. 9, quarto e quinto, e 10, secondo, terzo e quarto comma - Potere e interventi della regione nel procedimento per l'approvazione di programmi integrati non conformi ai precedenti strumenti urbanistici - Ricorso del Presidente del Consiglio - Lamentata compressione delle autonomie comunali - Insussistenza, in quanto la regione puo' esprimere, e sempre previo coinvolgimento degli organi comunali, solo "eventuali osservazioni", e certamente non le e' consentito modificare di ufficio i programmi - Non fondatezza delle questioni. Edilizia e urbanistica - Nuovi strumenti urbanistici - Programmi integrati di riqualificazione urbanistica, edilizia e ambientale disciplinati in attuazione dell'art. 16 della legge statale n. 179 del 1992 - Legge della regione Campania riapprovata il 12 ottobre 1994, art. 10, dodicesimo comma - Prevista possibilita' in presenza di determinate condizioni, che il sindaco, previa deliberazione del consiglio comunale e previo parere della commissione edilizia, autorizzi, in sede di realizzazione degli interventi contemplati nel programma integrato, modifiche alle concessioni edilizie - Ricorso del Presidente del Consiglio - Asserita eccedenza dai limiti della competenza regionale - Insussistenza, dovendosi escludere che tali modifiche possano disporsi in difformita' dagli strumenti urbanistici in modo tale da potersi configurare come varianti di questi - Non fondatezza della questione. Edilizia e urbanistica - Nuovi strumenti urbanistici - Programmi integrati di riqualificazione urbanistica, edilizia e ambientale disciplinati in attuazione dell'art 16 della legge statale n. 179 del 1992 - Legge della regione Campania riapprovata il 12 ottobre 1994, artt. 2, sesto comma, e 13 - Prevista possibilita' che, qualora il programma interessi, ai fini del loro recupero, i centri storici, la volumetria complessiva dello stesso, fermo restando l'obbligo del rispetto delle prescrizioni emanate per la tutela dei singoli edifici, sia maggiore, in misura non superiore al cinque per cento, di quella preesistente, determinata, a sua volta, scomputando i volumi eseguiti senza, o in difformita', alla licenza o concessione edilizia - Ricorso del Presidente del Consiglio - Asserita violazione dei limiti della competenza regionale - Insussistenza, dovendosi escludere il rilevato contrasto con i principi della legislazione statale in materia, giacche', da un lato, la maggior misura della nuova volumetria complessiva e' ammessa, limitatamente alla realizzazione di nuovi servizi e attrezzature pubblici e con destinazione vincolata ad usi pubblici, e, dall'altro, lo scomputo, da quella preesistente, dei volumi costruiti senza o in difformita' alle licenze o concessioni non costituisce certo un premio all'abusivismo - Non fondatezza delle questioni. (Legge della regione Campania riapprovata il 12 ottobre 1994, artt. 2, sesto comma; 7, quinto comma; 9, primo, quarto e quinto comma; 10, secondo, terzo, quarto, quinto, sesto, nono, decimo e dodicesimo comma; e 13). (Cost., artt. 5, 117 e 128). (095C1011) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 2-8-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE;
Giudici: prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO,
dott. Riccardo CHIEPPA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
Campania, riapprovata dal Consiglio regionale il 12 ottobre 1994,
avente per oggetto: "Programmi integrati di riqualificazione
urbanistica, edilizia e ambientale in attuazione della legge 17
febbraio 1992 n. 179", promosso con ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri, notificato il 29 ottobre 1994, depositato in
cancelleria l'8 novembre 1994 ed iscritto al n. 81 del registro
ricorsi 1994;
Visto l'atto di costituzione della Regione Campania;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 luglio 1995 il Giudice
relatore Vincenzo Caianiello;
Uditi l'avvocato dello Stato Franco Favara per il ricorrente e
l'avv. Sergio Ferrari per la Regione;
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri ha promosso, in via
principale, la questione di legittimità costituzionale degli
articoli 2, comma 6, 7, comma 5, 9, 10 e 13 della legge della Regione
Campania, riapprovata dal Consiglio regionale il 12 ottobre 1994 a
seguito del rinvio governativo, concernente "Programmi integrati di
riqualificazione urbanistica, edilizia ed ambientale in attuazione
della legge 17 febbraio 1992, n. 179", assumendo la violazione degli
artt. 5, 117 e 128 della Costituzione.
La difesa dello Stato ricorda che l'art. 16 della legge n. 179 del
1992 cit. ha introdotto la nuova figura del programma integrato di
interventi senza peraltro precisarne (come osservato nella sentenza
n. 393 del 1992 di questa Corte, che ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale dei commi da 3 a 7 del ricordato art. 16) le modalità
di collegamento con gli altri strumenti tipici di disciplina di
settore, soprattutto i piani di coordinamento ed i piani paesistici,
oltrechè i piani regolatori generali. A questo proposito si osserva
che la legge regionale in esame all'art. 7, comma 5, prevede appunto
che il programma integrato possa risultare non conforme al piano
regolatore o al regolamento edilizio; in tal caso esso è trasmesso
alla regione, la quale, secondo l'art. 9, può o approvare il
programma adottato, o richiedere al comune di apportarvi modifiche
(con conseguente approvazione, se il comune vi consenta), o rinviarlo
per integrazioni o rielaborazione, o approvarlo con modifiche
d'ufficio o non approvarlo. Il successivo art. 10 dispone circa
"l'entrata in vigore" del programma integrato, sottoposto alla
regione appunto perchè non conforme agli strumenti urbanistici
generali (commi 2, 3 e 4), gli effetti che il programma integrato
produce sui diritti di proprietà immobiliare ovverosia i vincoli
anche di carattere espropriativo (commi 5 e 6), la durata decennale
di tali effetti (comma 7), che può essere anche ulteriormente
procrastinata (commi 8, 9 e 10) perchè addirittura è previsto che i
comuni, dotati di programma integrato non attuato o attuato solo
parzialmente, debbano rinnovarlo alla scadenza del decennio di
efficacia, e ciò anche mediante intervento sostitutivo della regione
(commi 9 e 10). Inoltre, l'art. 10, al comma 12, consente, in sede
di realizzazione degli interventi, di disporre "variazioni o
modifiche" alle concessioni edilizie, così mutandone la natura
giuridica, perchè esse, da atti di controllo della compatibilità
del progetto con gli strumenti urbanistici generali, diverrebbero
provvedimenti di mere varianti particolari agli strumenti medesimi,
sia pure "previa deliberazione del consiglio comunale". L'art. 2,
comma 6, poi, consente interventi nelle zone omogenee A (centri
storici), con aumenti volumetrici del 5 per cento per imprecisati
"nuovi servizi e attrezzature pubblici", e l'art. 13 esclude dal
calcolo della volumetria complessiva preesistente "i volumi edificati
abusivamente", ma senza prescriverne la demolizione. Le norme
anzidette vengono tutte denunciate in quanto in contrasto con
"l'ordine delle competenze tra regione e comune delineato dalla
legislazione statale" e "con gli insegnamenti contenuti nella
sentenza n. 393 del 1992" di questa Corte che "ha censurato - sebbene
anche con riguardo ad altro parametro costituzionale - disposizioni
statali, talune delle quali identiche a quelle ora prodotte dalla
regione". Nel ricorso si ricorda che le "funzioni della regione e
dei comuni sono determinate da leggi generali della Repubblica" ai
sensi degli artt. 128 e 5 della Costituzione e che in materia
urbanistica, di competenza regionale ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione, tali leggi attribuiscono alla regione la funzione di
approvare gli strumenti urbanistici di coordinamento e quelli
urbanistici generali, diversi cioè da quelli attuativi. Tale
attribuzione regionale sarebbe stata poi confermata dall'art. 25
della legge 28 febbraio 1985, n. 47, che prevede procedure
semplificate per l'approvazione di varianti agli strumenti
urbanistici generali, ma solo se finalizzate all'adeguamento degli
standards.
Viceversa, nel caso del programma integrato disciplinato dalla
legge della Regione Campania - che non è qualificabile come mero
strumento attuativo, essendo, per l'art. 2, comma 1, di detta legge,
"strumento al tempo stesso programmatico e attuativo" - la previsione
(art. 2, commi 3 e 4) di una procedura semplificata con compressione
dei tempi necessari per l'esame e l'approvazione del nuovo strumento,
anche mediante l'istituto del silenzio-approvazione, non sarebbe
coerente nè con i parametri invocati nè con "l'interesse anche
nazionale" al buon governo del territorio. Ciò non senza considerare
che il silenzio-approvazione, da un canto, può essere previsto solo
nei casi consentiti dalla legge statale, quando si tratti
dell'approvazione di strumenti urbanistici generali e di altre
deliberazioni da sottoporsi al controllo preventivo di legittimità
di cui all'art. 125, primo comma, della Costituzione, perchè
altrimenti detto controllo "diverrebbe eludibile"; e, dall'altro, che
esso da semplice rimedio per le disfunzioni non può in ogni caso
assurgere a modalità normale di amministrazione, come ad esempio nel
rilascio di concessioni edilizie. Ma soprattutto nel ricorso si
sostiene che nessuna norma statale di principio attribuisce al
programma integrato, "solo abbozzato" dal citato art. 16 della legge
n. 179 del 1992, la potenzialità di variare gli strumenti
urbanistici generali o di derogare ai regolamenti edilizi; da cui il
contrasto delle norme regionali impugnate con l'art. 117 della
Costituzione. La violazione del medesimo parametro costituzionale
sarebbe poi ravvisabile per il fatto che le norme regionali,
raffigurando un programma integrato non conforme agli strumenti
urbanistici generali ed attribuendo ad esso valenze sulle proprietà
fondiarie non consentite dalla legge statale - là dove gli artt. 869
e 871 del codice civile, per la disciplina dei rapporti tra la
proprietà fondiaria e la pianificazione urbanistica e le norme di
edilizia, prevedono soltanto i piani regolatori e i regolamenti di
edilizia e non invece programmi integrati contrastanti con tali
strumenti - invaderebbero il campo del diritto privato precluso alla
competenza della regione.
Infine alcune previsioni legislative regionali, che impongono ai
comuni modifiche di ufficio ad opera della regione (art. 9, comma 4)
ovvero tempi molto ristretti per gli adempimenti (art. 9, comma 5) o
ancora di adottare un nuovo programma integrato per la parte
inattuata del precedente (art. 10, commi 9 e 10), sembrano collidere
con gli artt. 5 e 128 della Costituzione, traducendosi in
inammissibili compressioni dell'autonomia comunale, che potrebbero
divenire ancor più vistose "qualora la regione si rendesse non solo
promotrice ma anche protagonista (tramite modifiche d'ufficio) di
un'urbanistica gestita attraverso una molteplicità di programmi
integrati in deroga agli strumenti urbanistici generali". D'altra
parte, si osserva ancora nel ricorso, "parimenti potrebbe divenire
non infrequente la compressione dell'esercizio concreto della
funzione regionale di approvazione degli strumenti urbanistici
generali, qualora più comuni - magari simultaneamente -
sottoponessero alla regione voluminosi programmi integrati non
esaminabili nel ristretto tempo previsto dall'art. 9, comma 1, della
delibera legislativa" (120 giorni). Nel ricorso le censure vengono
poi ulteriormente precisate con riferimento alle singole norme; così
l'art. 9, sembrando consentire senza alcun limite modifiche di
ufficio ad opera della regione (comma 4), e imponendo al Comune, in
caso di restituzione del programma, di provvedere entro 120 giorni,
pena la decadenza dell'atto (comma 5) ovvero di adottare un nuovo
programma integrato relativo alla parte inattuata, in tal modo
deresponsabilizzando gli eventuali promotori privati interessati e
protraendo indefinitivamente i vincoli ivi previsti, violerebbe gli
artt. 128 e 117 della Costituzione. Ancora, l'art. 10 conterrebbe
disposizioni affette di riflesso da illegittimità costituzionale
(commi 2, 3 e 4) e consentirebbe che il programma integrato diventi,
se mal gestito, un mezzo nelle mani di "interessi forti" contro le
proprietà minori (commi 5 e 6), prevedendo che il nuovo strumento
possa essere non conforme agli atti di programmazione urbanistica
generale e ai regolamenti edilizi. Inoltre lo stesso art. 10,
disattendendo gli insegnamenti desumibili dalla sentenza n. 393 del
1992 di questa Corte, provocherebbe un'inammissibile lacerazione tra
programmazione territoriale e legittimazione all'esecuzione
dell'opera e, prevedendo tolleranze quantitative nell'edificabilità,
discriminerebbe coloro cui siano rilasciate semplici concessioni
edilizie rispetto ai soggetti operanti nell'ambito di un programma
integrato che sarebbero favoriti senza alcuna giustificazione.
Parimenti l'art. 2, comma 6, che legittima interventi nei centri
storici con aumenti della volumetria complessiva dell'ambito urbano
coinvolto, esulerebbe dalla sfera di competenza regionale, non
sussistendo nessuna norma statale che consenta di adottare tali
disposizioni.
Infine, l'art. 13, traducendosi in un premio all'abusivismo, così
come il comma 5 dell'art. 16 della legge n. 179 del 1992 (già
dichiarato incostituzionale), dovrebbe subire la stessa sorte.
2. - Si è costituita in giudizio la Regione Campania, la quale in
via preliminare ha ricordato che i commi 1 e 2 dell'art. 16 della
legge n. 179 del 1992, rimasti indenni dalla pronuncia della Corte
(sent. n. 393 del 1992 cit.), assegnano ai programmi integrati di
intervento finalità molteplici di riqualificazione del territorio,
attribuendo loro le caratteristiche sia dei piani di recupero, sia
dei piani particolareggiati, sia di quelli di lottizzazione, in una
visione di sintesi di più strumenti urbanistici che trova sempre il
suo presupposto nel piano regolatore generale comunale, pur se è
consentito di apportarvi modifiche e varianti. Per la sua natura di
strumento urbanistico, di valenza programmatica e attuativa ad un
tempo, il programma integrato di interventi, da una parte, può
prevedere l'insieme delle misure per il riassetto urbanistico,
edilizio e ambientale e, dall'altra, necessita per la sua attuazione
solo di concessioni o autorizzazioni edilizie (cioè di atti di
controllo svincolati da valutazione discrezionale); ad esso sono
quindi applicabili sia la norma di principio di cui all'art. 25 della
legge n. 47 del 1985, che prevede procedure semplificate per
l'approvazione di strumenti attuativi in variante degli strumenti
urbanistici generali, sia le disposizioni concernenti i piani
particolareggiati di cui all'art. 17 della legge n. 1150 del 1942,
ivi compreso il potere sostitutivo regionale in caso di inerzia del
comune.
Con riguardo alle singole censure, se ne contesta la fondatezza ed
in particolare:
a) per quelle relative all'art. 7, comma 5, vale la richiamata
norma di principio dell'art. 25 della legge n. 47 del 1985 che impone
alle regioni di introdurre procedure semplificate nonchè la norma
dell'art. 17 della legge urbanistica relativa ai piani
particolareggiati (potere sostitutivo in caso di inerzia del comune);
b) per quella relativa ai vari commi dell'art. 10,
l'infondatezza discende come diretta conseguenza dagli stessi motivi
di cui sopra;
c) quanto al comma 6 dell'art. 2, circa la tolleranza del 5 per
cento di un'ulteriore volumetria nei centri storici, la norma è
funzionale alla sola realizzazione di nuovi servizi e attrezzature
pubbliche e si giustifica con il ruolo attribuito alla regione per lo
sviluppo del territorio;
d) quanto all'art. 13, la norma si limita ad escludere
dall'ampliamento i volumi abusivi, richiamando per il resto la legge
n. 47 del 1985;
e) l'art. 10, comma 12, infine prevede che il titolo
abilitativo sia rilasciato formalmente dal Sindaco, ma previa
delibera del consiglio comunale in caso di variante o modifica dello
stesso; il che consente di superare la censura.
In conclusione nessuna compressione delle competenze comunali
deriverebbe dalle norme impugnate che appaiono, al contrario,
rispettose e coerenti con gli insegnamenti della sentenza n. 393 del
1992.
Considerato in diritto
1. - È impugnata in via principale dal Presidente del Consiglio
dei Ministri la legge della Regione Campania, che - in attuazione
dell'art. 16 della legge n. 179 del 1992 (norma dichiarata
incostituzionale, in molti dei suoi commi, con la sentenza n. 393 del
1992 di questa Corte) - disciplina il programma integrato di
riqualificazione urbanistica, edilizia e ambientale, strumento
urbanistico polifunzionale di carattere, a un tempo, programmatico ed
attuativo. Si sostiene in generale nel ricorso che la legge regionale
contrasterebbe con "l'ordine delle competenze tra regione e comune
delineato dalla legislazione statale" e con "gli insegnamenti
contenuti nella sentenza n. 393 del 1992" di questa Corte.
In particolare le censure che, pur prospettate in modo
disarticolato, possono enuclearsi dal tenore dell'atto di
impugnazione sono le seguenti e per i profili di seguito indicati:
a) l'art. 7, comma 5, prevedendo che il programma integrato
possa essere non conforme agli strumenti urbanistici generali, in
quanto variante al piano regolatore o deroga al regolamento edilizio,
esulerebbe dall'ambito delle competenze regionali, perchè nessuna
"legge generale della Repubblica" nè alcun "principio" della
legislazione dello Stato attribuisce al programma integrato la
potenzialità di variare gli strumenti urbanistici generali;
b) lo stesso art. 7, comma 5, attribuendo al programma
integrato "non conforme" la possibilità di incidere sulle proprietà
fondiarie, con i vincoli di un piano regolatore o con le
espropriazioni, invaderebbe il "campo del diritto privato", precluso
alla disciplina regionale (art. 117 della Costituzione), dal momento
che gli artt. 869 e 871 del codice civile, che regolano i rapporti
tra proprietà fondiarie, da un canto, e strumenti di pianificazione
urbanistica ed edilizia, dall'altro, prevedono soltanto i piani
regolatori ed i regolamenti edilizi e non anche altri strumenti non
conformi ad essi;
c) l'art. 9, comma 1, prevedendo il silenzio-approvazione della
regione nel procedimento di esame e di definizione del programma
integrato "non conforme", violerebbe gli artt. 5, 117 e 128 della
Costituzione in mancanza di un principio del genere nelle leggi dello
Stato e non potendo detto istituto "assurgere, da semplice rimedio
contro disfuzioni, a modalità normale di amministrazione, specie per
le funzioni di maggior rilievo politico-amministrativo";
d) l'art. 9, comma 4, comportando, per la genericità della sua
formulazione, la possibilità per la regione sia di farsi promotrice
del programma, sia - quando le sia inviato, per l'approvazione, il
programma "non conforme" - di introdurvi modifiche d'ufficio, e
l'art. 9, comma 5, imponendo al comune, nel caso di restituzione, da
parte della regione, del programma "per integrazione o per
rielaborazione", di provvedervi entro 120 giorni dalla restituzione
degli atti, pena la "decadenza" del programma integrato medesimo,
comprimerebbero le competenze comunali in violazione dell'art. 128
della Costituzione e dei "principi" di cui all'art. 117 della
Costituzione;
e) l'art. 10, commi 2, 3 e 4, sarebbe "di riflesso affetto da
illegittimità costituzionale", in quanto disciplinerebbe l'efficacia
del programma integrato, con compressione delle competenze comunali e
la violazione dell'art. 117 della Costituzione;
f) l'art. 10, commi 5 e 6, per la parte in cui si riferisce al
programma integrato "non conforme", sarebbe parimenti
incostituzionale per i riflessi sulla "salvaguardia" delle proprietà
fondiarie, potendo il programma, se mal gestito, divenire "un mezzo
nelle mani di interessi forti contro le proprietà minori";
g) l'art. 10, commi 9 e 10, obbligando il comune ad adottare un
nuovo programma integrato per la "parte inattuata" del precedente,
violerebbe l'art. 128 della Costituzione ed i "principi" di cui
all'art. 117 della Costituzione, perchè comprimerebbe l'autonomia
comunale ed inoltre avrebbe l'effetto sia di "deresponsabilizzare gli
eventuali promotori (del programma)", sia di protrarre
indefinitamente i vincoli sulle proprietà individuali, anche di
carattere espropriativo;
h) l'art. 10, comma 12, consentendo un "mutamento della natura
della concessione edilizia, da atto del Sindaco di controllo sulla
coerenza dei progetti agli strumenti urbanistici" ad atto che dispone
varianti particolari a detti strumenti, comporterebbe la "lacerazione
del principio di distinzione tra programmazione territoriale .. e
legittimazione all'esecuzione dell'opera", secondo gli insegnamenti
contenuti nella sentenza n. 393 del 1992 di questa Corte;
i) l'art. 2, comma 6, violerebbe l'art. 117 della Costituzione,
perchè nessuna legge o principio statale consente al programma
integrato di legittimare interventi nei centri urbani ed aumenti
della volumetria complessiva dell'ambito urbano coinvolto, per di
più senza una precisa definizione della nozione di "nuovi servizi ed
attrezzature pubblici", cui sarebbero destinati i volumi aggiuntivi;
l) l'art. 13 introdurrebbe un ulteriore elemento di
irragionevolezza e si tradurrebbe in un premio all'abusivismo,
perchè, prevedendo che i volumi abusivi "non sono computabili" nella
nuova volumetria consentita, senza però disporne la previa
demolizione, consentirebbe che la parte abusiva si aggiunga a quanto
edificato legittimamente e sia perciò commerciabile con maggior
profitto.
2.1. - Precede in ordine logico il motivo con il quale si censura,
in riferimento agli articoli 5, 117 e 128 della Costituzione, l'art.
7, comma 5, della legge della Regione Campania, il quale prevede che
il programma integrato possa risultare non "conforme con il piano
regolatore generale vigente o con il regolamento edilizio" e che, in
tal caso, esso venga trasmesso alla regione per l'approvazione.
L'eventualità che il nuovo programma non sia conforme agli strumenti
urbanistici generali tradizionali è ritenuta dal ricorrente in
contrasto con i principi generali contenuti nelle leggi dello Stato
che regolano la materia e che impedirebbero al programma integrato di
assumere la potenzialità di variare quegli strumenti ovvero di
derogare ai regolamenti edilizi.
La censura non è fondata.
Al riguardo va ricordato che questa Corte, con la sentenza n. 393
del 1992 - che, su ricorso di alcune regioni, ha esaminato la
questione di costituzionalità dell'art. 16 della legge 17 febbraio
1992, n. 179, il quale aggiunge alla tipologia degli strumenti
urbanistici vigenti quello nuovo dei programmi integrati - non ha
ritenuto illegittima la previsione di questo nuovo strumento con
riferimento alle specifiche finalità che esso deve prefiggersi,
secondo le esplicite previsioni contenute nei commi 1 e 2 della norma
statale menzionata. Detta sentenza ha difatti limitato la
dichiarazione di illegittimità costituzionale soltanto ad alcuni
commi (dal terzo al settimo) dell'art. 16 della legge predetta in
relazione alle censure proposte dalle regioni, che avevano investito
tali disposizioni in quanto non rispettose delle competenze regionali
in materia urbanistica. Ed è in questa logica che vanno lette le
affermazioni della sentenza stessa, per cui non può essere condiviso
il rilievo, contenuto nel ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri nei confronti della legge della Regione Campania, con il
quale sembra sostenersi che, a seguito della dichiarazione di
incostituzionalità di alcune parti della legge dello Stato, queste
ultime non potrebbero più riprodursi neppure in una legge regionale.
La regione, invece, proprio come naturale svolgimento di quella
sentenza, è in grado di emanare norme, nell'esercizio delle
attribuzioni che le spettano, per disciplinare quegli ambiti esclusi
da detta sentenza dalla competenza dello Stato. Una volta, perciò,
che il programma integrato è contemplato dalla legge dello Stato
nella tipologia della pianificazione urbanistica (dato che la
dichiarazione di illegittimità costituzionale non concerne i commi 1
e 2 dell'art. 16 della legge dello Stato n. 179 del 1992 che
espressamente lo prevedono) ben può la regione completarne la
disciplina osservando (art. 117, primo comma, della Costituzione) i
principi fondamentali delle leggi dello Stato, tra i quali non si
rinviene, come sembra sostenere il ricorrente, quello che impedisce a
strumenti urbanistici, diversi da quelli disciplinati dalla legge n.
1150 del 1942, di innovare a questi ultimi. Ciò specie quando
avvenga in vista delle specifiche finalita': "riqualificazione
urbanistica, edilizia ed ambientale", cui il nuovo strumento è
preordinato. Anzi dal complesso della legislazione statale vigente si
desume proprio l'esistenza del principio opposto, perchè varie leggi
dello Stato prevedono appunto la possibilità che strumenti
urbanistici di settore, funzionalmente finalizzati, si discostino
dalle previsioni dei piani e programmi generali precedenti in vista
delle specifiche finalità che i primi devono perseguire. In
proposito vanno ricordate le ipotesi considerate nell' art. 3, quarto
comma, della legge 18 aprile 1962, n. 167, relativamente ai piani per
l'edilizia economica e popolare, nell'art. 51, sesto comma, del
d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218, recante il testo unico delle leggi per
gli interventi nel Mezzogiorno, per i piani delle aree e dei nuclei
di sviluppo industriale, nell'art. 25, primo comma, lettera a), della
legge 28 febbraio 1985, n. 47, che prevede procedure semplificate per
l'approvazione di strumenti attuativi in variante agli strumenti
urbanistici generali, nell'art. 2, comma 3, del decreto-legge 1
aprile 1989, n. 121, convertito, con modificazioni, nella legge 29
maggio 1989, n. 205, relativamente ai progetti esecutivi connessi
allo svolgimento dei campionati mondiali di calcio del 1990. La
legge regionale impugnata deve dunque, sotto questo profilo,
ritenersi rispettosa dei principi fondamentali posti dallo Stato,
perchè l'art. 2, comma 1 - in armonia con il comma 1, tuttora
vigente, dell'art. 16 cit. della legge n. 179 del 1992, il quale
assegna al programma integrato una pluralità di funzioni -
attribuisce a detto strumento valenza programmatica ed attuativa ad
un tempo, "anche in variante al piano regolatore generale, ai piani
attuativi ed ai regolamenti edilizi vigenti, ai soli fini della
riqualificazione urbanistica, edilizia ed ambientale del tessuto
urbano compreso nel suo perimetro" (art. 2, comma 8).
2.2. - La possibilità di una non conformità del programma
integrato e di varianti da esso apportate agli strumenti urbanistici
preesistenti in vista delle specifiche finalità perseguite dal nuovo
strumento non viola, quindi, sotto i profili fino ad ora considerati,
i limiti della competenza regionale quali delineati negli artt. 5,
117 e 128 della Costituzione, assunti a parametri di riferimento
della questione. Per quel che concerne specificamente il riferimento
agli artt. 5 e 128 della Costituzione, non si ravvisa nella legge
regionale in esame il contrasto con le competenze statali in tema di
attribuzioni degli enti infraregionali, perchè, una volta
riconosciuto alle regioni il ruolo di centralità che esse vengono ad
assumere nel sistema delle autonomie locali (sent. n. 343 del 1991),
in particolare mediante la pianificazione e la programmazione
territoriale, ed una volta che il nuovo strumento è previsto da una
legge dello Stato come un tipo uniforme di intervento nel territorio
(sent. n. 393 del 1992 cit., par. 3), lo stabilire in concreto i
procedimenti per la sua formazione - in relazione alle finalità che
quei programmi devono attuare e fatti salvi i principi fondamentali,
ai sensi del primo comma dell'art. 117 della Costituzione - spetta
alla legge regionale, che risulterebbe, altrimenti, svuotata di ogni
significato. D'altronde va considerato che nella legge regionale
impugnata è previsto (artt. 7, commi 1 e 2, 8, 9 e 10, comma 11) che
il programma integrato, che comporti varianti o che sia comunque non
conforme agli strumenti urbanistici preesistenti, debba essere
sottoposto alla approvazione della regione e che nel procedimento
relativo confluiscano tutti gli interessi che a suo tempo sono stati
presi in considerazione ai fini della adozione degli strumenti
urbanistici dai quali il programma si discosti, essendo stabilito
l'intervento degli organi che partecipano al procedimento per
l'approvazione dei piani territoriali tradizionali.
3. - Neppure può essere condivisa la tesi di un'asserita
violazione dell'art. 117 della Costituzione ad opera dell'art. 7,
comma 5, cit., per lesione, da parte della regione, del rispetto "del
campo del diritto privato", perchè gli artt. 869 e 871 del codice
civile consentirebbero l'imposizione sulle proprietà fondiarie dei
soli vincoli posti dai piani regolatori generali e dai regolamenti
edilizi. È di tutta evidenza che il riferimento codicistico a tali
strumenti è meramente indicativo e non ancorato ad una precisa
tipologia, come testimonia la legislazione vigente che ha introdotto
una serie ulteriore di strumenti, ai quali, come ora ai programmi
integrati, è data la possibilità di modificare i piani e programmi
urbanistici preesistenti con la stessa potenzialità di questi. Una
volta, perciò, che la legge dello Stato ha aggiunto alla tipologia
preesistente i programmi integrati di riqualificazione ed una volta
che la regione, osservati i principi fondamentali delle leggi dello
Stato, li abbia disciplinati nell'ambito delle proprie competenze,
risulta rispettato dalla legge regionale l'ambito del diritto privato
riservato alla competenza statale.
4. - Quanto all'ulteriore profilo, evidenziato nel ricorso, di
"compressione" delle autonomie comunali ad opera della legge
regionale (art. 9, commi 4 e 5, e, "di riflesso", art. 10, commi 2, 3
e 4), "qualora la regione si rendesse non solo promotrice ma anche
protagonista (tramite modifiche d'ufficio) di una urbanistica gestita
attraverso una molteplicità di programmi integrati in deroga agli
strumenti urbanistici generali", va osservato che, a parte la
genericità del rilievo, esso muove da un presupposto inesistente,
perchè la legge regionale impugnata non prevede una possibile
sovrapposizione della regione al comune nè quanto al momento
dell'iniziativa, nè in sede di approvazione mediante l'introduzione
di modifiche di ufficio. Difatti sia che l'iniziativa dei programmi
integrati promani direttamente dal comune, sia che essa venga
proposta da "soggetti pubblici e privati, singoli o riuniti in
consorzio o associati tra loro" (art. 2, comma 3), spetta pur sempre
solo al comune l'avvio del procedimento di formazione del programma
nonchè l'adozione delle determinazioni definitive, potendo la
regione in sede di approvazione soltanto esprimere "eventuali
osservazioni formulate ai sensi dell'art. 24, secondo comma, della
legge 28 febbraio 1985, n. 47" quando il programma integrato sia
conforme alle previsioni urbanistiche generali preesistenti (art. 8),
ovvero approvare quello non conforme (art. 9), ma sempre previo il
coinvolgimento degli organi comunali. Parimenti la legge regionale
impugnata non prevede, come invece asserisce il ricorrente, che in
sede di approvazione del programma da parte della regione,
quest'ultima possa introdurre modifiche di ufficio. Una siffatta
potestà non può desumersi, in particolare, dall'art. 9, comma 4,
cui sembra riferirsi il ricorrente, perchè questa disposizione non
contiene neppure implicitamente la previsione asserita. Il sistema è
tale da consentire alla regione solo di negare l'approvazione ove il
comune non aderisca alle modifiche proposte. Un potere, questo, che
è connaturato alle funzioni proprie di un soggetto pubblico cui sia
demandato di approvare atti di competenza di un altro, salva la
possibilità per il soggetto controllato di esperire il sindacato
giurisdizionale di legittimità ove ritenga illegittimo il diniego di
approvazione.
5. - Non è neppure fondato il profilo, riferito all'art. 10,
commi 5 e 6, secondo cui il programma integrato non conforme agli
strumenti urbanistici preesistenti sarebbe incostituzionale per i
riflessi sulla "salvaguardia" della proprietà fondiaria, potendo
esso, se mal gestito, divenire "un mezzo nelle mani di interessi
forti contro le proprietà minori". Al riguardo si deve osservare che
se con la censura si intende paventare il rischio che, in sede di
formazione del programma, possa pervenirsi a favoritismi rispetto ad
alcuni proprietari da esso interessati a danno di altri, tale rischio
è implicito in ogni tipo di pianificazione territoriale. Ma a ciò
pone rimedio l'ordinamento sia vincolando all'osservanza di determi-
nate regole di procedimento, all'uopo dovendosi fare sempre
riferimento ai principi generali in tema di procedimento
amministrativo, sia con la possibilità di assoggettamento delle
determinazioni definitive al sindacato giurisdizionale. Una sede,
questa, ove è possibile verificare se siano state osservate le
regole del procedimento nonchè, sotto il profilo dell'eccesso di
potere, se le scelte del programma, che comportino sacrifici per
alcuni e vantaggi per altri, risultino ragionevolmente bilanciate e
sostanzialmente rispettose del principio di imparzialità, nonchè
rispondenti a criteri di logicità in ragione del pubblico interesse
da perseguire.
6. - Infondata, perchè muove da un presupposto interpretativo
errato, è anche la censura riferita all'art. 10, comma 12, della
legge regionale. Questa disposizione prevede non già, come si
asserisce, la possibilità di rilascio della concessione edilizia o
di modifiche a preesistenti concessioni in difformità dagli
strumenti urbanistici, in modo tale da potersi configurare come
varianti di questi, bensì detta le condizioni, in presenza delle
quali, concessioni già rilasciate possano essere variate durante la
vigenza del programma integrato. Più specificamente la disposizione
in esame, lungi dal configurare, come sostiene il ricorrente, un
"mutamento della natura della concessione edilizia, da atto del
Sindaco .. di controllo sulla coerenza dei progetti agli strumenti
urbanistici ad atto disponente, previa deliberazione del consiglio
comunale, varianti particolari (agli strumenti urbanistici)" e lungi
dal comportare una "lacerazione del principio di distinzione tra
programmazione territoriale .. e legittimazione all'esecuzione
dell'opera", subordina le modifiche alle concessioni già rilasciate
nelle aree considerate dal programma integrato, oltre che ad una
procedura rinforzata rappresentata dalla "previa deliberazione del
consiglio comunale" (art. 10, comma 12), anche al verificarsi di
specifiche condizioni, che solo per arbitraria illazione del
ricorrente si ritiene non debbano sussistere "congiuntamente", là
dove il contesto e la formulazione della disposizione denunciata non
possono che condurre alla conclusione opposta. In definitiva, si
ripete, la norma denunciata non attribuisce al comune la possibilità
di rilasciare o modificare concessioni edilizie in difformità dagli
strumenti urbanistici, ivi compreso il programma integrato. Essa
difatti - pur essendo, in base alle norme statali vigenti, già
prevista la possibilità di variazioni successive a concessioni già
rilasciate seguendo la stessa procedura occorsa per il rilascio - ha
voluto soltanto, nel caso di concessioni già rilasciate, siano esse
anteriori o successive all'approvazione del programma integrato,
ancorare la potestà comunale di modifica alla sussistenza di
condizioni e ad un procedimento arricchito dalla delibera del
consiglio comunale, il che toglie ogni significato alla censura.
7. - Prive di fondamento sono anche le censure rivolte all'art. 2,
comma 6, della legge regionale, nell'assunto che esso "consente
interventi nelle zone omogenee A (ossia sui centri storici) .. in
misura non superiore al 5 per cento .. senza una precisa
delimitazione della nozione .. di 'nuovi servizi ed attrezzature
pubblicì e con ormai anacronistica restrizione della salvaguardia ai
singoli edifici". Mentre, data la sua formulazione, non è possibile
comprendere appieno il significato di quest'ultimo rilievo, va
osservato - anche in relazione all'ulteriore profilo secondo cui
"nessuna legge generale o principio consente di affidare al programma
integrato la idoneità a legittimare interventi sui centri storici e
aumenti della volumetrie complessiva dell'ambito urbano coinvolto" -
che è proprio il riferimento ai servizi e alle attrezzature
pubbliche ad escludere la violazione dei principi che regolano la
materia. Infatti, potendosi provvedere, con il programma integrato,
anche al recupero dei centri storici, non è irragionevole che la
legge regionale consenta tale limitata eccedenza rispetto alla
volumetria complessiva preesistente, come si è visto, con
destinazione vincolata ad usi pubblici, in connessione con le
finalità del nuovo strumento urbanistico.
8. - È poi sempre in relazione a questa possibile eccedenza che
va letto l'art. 13, oggetto di ulteriore censura, il quale prevede
che nel calcolo della volumetria complessiva preesistente nell'intero
ambito del programma non siano computabili i volumi "abusivi".
Quest'ultima disposizione non costituisce di certo, come invece
arbitrariamente si asserisce nel ricorso, un premio all'abusivismo,
ma vuole limitare il calcolo dell'eccedenza a ciò che è stato
costruito legittimamente, mostrando così un chiaro disfavore per
quanto abusivamente edificato. Nè, ai fini per cui la norma è stata
concepita, sarebbe occorso, come si sostiene, prevedere espressamente
la previa demolizione di quei volumi, perchè questa previsione
riguarda l'ambito di una diversa disciplina autonomamente operante e
di cui ovviamente la legge regionale sul programma integrato non deve
occuparsi.
Nemmeno il problema delle volumetrie preesistenti potrebbe
assumere qualche rilevanza se considerato in relazione al comma 7
dell'art. 2, perchè tale norma prevede soltanto un rapporto costante
tra edifici da riservare a residenza abitativa o ad altro, ovverosia
alle varie destinazioni ivi considerate.
È evidente che, se in virtù delle norme statali vigenti, aventi
carattere generale ed applicazione uniforme, dovesse avvenire la
"sanatoria" di edifici abusivi, la indicata proporzione non potrebbe
non tener conto delle volumetrie sanate, senza che ciò possa
configurare un vizio di legittimità costituzionale della previsione
legislativa regionale attuativa di quella statale. A tale fine è
significativa la previsione dell'art. 2, comma 5, secondo periodo,
della legge regionale, secondo cui "il programma integrato .. si
applica in presenza di insediamenti abusivi, recuperabili ai sensi
dell'art. 29 della legge 28 febbraio 1985 n. 47, limitatamente alla
realizzazione delle opere primarie e secondarie e delle strutture di
servizio necessarie per il recupero urbanistico ambientale degli
insediamenti stessi".
9.1. - Fondata è invece, per violazione dell'art. 117 della
Costituzione, la censura concernente l'art. 9, comma 1, della legge
regionale impugnata, nella parte in cui prevede che, nel caso
dell'inutile decorso del termine di centoventi giorni concesso alla
regione per l'approvazione del programma integrato non conforme,
questo si considera approvato.
Il problema della possibilità del silenzio-assenso in sede di
approvazione di questo strumento urbanistico è stato già
negativamente risolto dalla menzionata sentenza n. 393 del 1992 di
questa Corte che ha dichiarato incostituzionale, anche in riferimento
agli artt. 3 e 97 della Costituzione, la previsione di esso contenuta
nel comma 4 dell'art. 16 della legge n. 179 del 1992, più volte
richiamato.
La decisione della Corte ha rimarcato " l'irrazionalità e il
contrasto della normativa .. con il principio di buon andamento della
pubblica amministrazione, considerata anche la .. mancanza del
diversificato contributo degli organi ed uffici competenti in base
alle norme generali".
È implicito nella decisione della Corte che il silenzio-assenso e
comunque i tempi tecnici assegnati alla regione impediscono un esame
puntuale e dettagliato del programma, che, tra l'altro, è sottoposto
alla sua approvazione proprio e soltanto se in variante agli
strumenti urbanistici. In base al sistema - è questo il significato
sotteso alla richiamata sentenza n. 393 del 1992 - la previsione del
silenzio-assenso può ritenersi ammissibile in riferimento ad
attività amministrative nelle quali sia pressochè assente il tasso
di discrezionalità, mentre la trasposizione di tale modello nei
procedimenti ad elevata discrezionalità, primi tra tutti quelli
della pianificazione e programmazione territoriale, finisce per
incidere sull'essenza stessa della competenza regionale. Il venir
meno nella normativa statale della previsione del silenzio-assenso
per effetto di detta sentenza e le implicazioni che possono desumersi
da essa denotano attualmente l'esistenza nella legge statale,
specifica per la materia, di un principio fondamentale opposto, che
ritiene indispensabile una valutazione esplicita da parte degli
organi regionali nei procedimenti che necessitano del "diversificato
contributo degli organi e uffici competenti" (sent. n. 393 del 1992)
coinvolti nella procedura. Nè può giustificare la norma regionale
impugnata la previsione di carattere generale, contenuta nell'art.
25, comma 2, della legge n. 47 del 1985, che consente forme di
silenzio-assenso nell'approvazione, con procedure semplificate, di
varianti agli strumenti urbanistici generali. Difatti -
indipendentemente dalla considerazione che la previsione legislativa
di cui sopra è riferita agli "strumenti attuativi in variante agli
strumenti urbanistici generali" ovvero a "varianti .. finalizzate
all'adeguamento degli standard urbanistici" e quindi ad un ambito ben
individuato di provvedimenti di carattere attuativo di previsioni
urbanistiche generali preesistenti e non invece a provvedimenti
programmatori con elevato tasso di discrezionalità - ciò che rileva
ai fini della soluzione della questione proposta, è che questa
Corte, con la citata sentenza n. 393 del 1992, ha già ritenuto detto
istituto inapplicabile ai programmi integrati. Relativamente a questi
ultimi, pertanto, in sede di legislazione regionale non possono che
valere i principi fondamentali riguardanti specificamente quello
strumento, come desumibili dalla sentenza di questa Corte.
9.2. - La legge regionale impugnata, nella parte in cui prevede la
forma del silenzio-assenso ai fini dell'approvazione regionale dei
programmi integrati difformi dagli strumenti urbanistici generali,
viola pertanto, come denunziato dal ricorrente, l'art. 117 della
Costituzione, per inosservanza del principio fondamentale ricavabile
dalla legislazione dello Stato dopo l'intervento della Corte. La
previsione censurata neppure potrebbe ritenersi giustificata
dall'esigenza di superare l'inerzia della regione che dovesse
protrarsi oltre ragionevoli tempi tecnici: in questo caso rimarrebbe
pur sempre al comune di adire la sede giurisdizionale competente per
rimuovere l'inerzia ingiustificata e di sollecitare i poteri
sostitutivi del giudice qualora essa persista pur dopo il giudicato
che ne dichiari l'illegittimità.
10. - Fondata è, altresì, la censura rivolta all'art. 10, commi
9 e 10, della legge regionale, nella parte in cui - obbligando i
comuni ad adottare, alla scadenza del decennio di efficacia del
programma integrato, un nuovo programma relativo alla parte inattuata
del precedente ed all'uopo introducendo il potere sostitutivo della
regione in caso di inerzia del comune - consente in via di principio,
come rilevato nel ricorso, di protrarre indefinitamente i vincoli
derivanti dall'originario programma. Questa previsione dettata a re-
gime viola appunto il principio, più volte affermato da questa
Corte, secondo cui i vincoli urbanistici debbono avere una durata
certa (sentt. nn. 6 del 1966, 55 del 1968, 82 e 92 del 1982, 575 del
1989).

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale:
dell'art. 9, comma 1, della legge della regione Campania,
riapprovata il 12 ottobre 1994, concernente "Programmi integrati di
riqualificazione urbanistica, edilizia e ambientale in attuazione
della legge 17 febbraio 1992 n. 179", nella parte in cui prevede il
silenzio-assenso ai fini dell'approvazione regionale dei programmi
integrati difformi dagli strumenti urbanistici generali;
dell'art. 10, commi 9 e 10, della medesima legge regionale,
nella parte in cui consente, alla scadenza del decennio di efficacia
del programma integrato, di protrarre indefinitamente i vincoli
derivanti dalla parte inattuata di esso;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli articoli 2, comma 6, 7, comma 5, 9, commi 4 e 5, 10, commi 2,
3, 4, 5, 6 e 12, e 13 della medesima legge regionale, sollevate, in
riferimento agli articoli 5, 117 e 128 della Costituzione, dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 luglio 1995.
Il Presidente: BALDASSARRE
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 27 luglio 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C1011