1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 23-3-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 309 SENTENZA 10 - 17 marzo 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Pubblico ufficiale e incaricato di pubblico servizio - Illeciti commessi contro la P.A. - Trattamento penale - Applicabilita' agli impiegati di istituti creditizi pubblici - Non fondatezza nei sensi di cui in motivazione. (Cod. pen., art. 324 in relazione all'art. 357, n. 1). (Cost., art. 3) (088C0418) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 23-3-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA,
prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv.. Mauro
FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 324 del codice
penale, in relazione all'art. 357, n. 1, dello stesso codice,
promosso con ordinanza emessa il 6 marzo 1987 dalla Corte d'Appello
di Torino nel procedimento penale a carico di Chesta Mario ed altri,
iscritta al n. 308 del registro ordinanze 1987 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 32, prima serie speciale,
dell'anno 1987;
Udito nella Camera di Consiglio del 27 gennaio 1988 il Giudice
relatore Ettore Gallo;
Ritenuto in fatto
Con ordinanza 6 marzo 1987 la Corte d'Appello di Torino sollevava
questione di legittimità costituzionale dell'art. 324 cod.pen., in
relazione all'art. 357 n. 1 stesso codice, con riferimento all'art.
3, primo co. Cost.
Nell'ordinanza la Corte piemontese ricordava che la Corte
Costituzionale con sent. 1 luglio 1983, n. 205, pur dichiarando
inammissibile analoga ordinanza del Tribunale di Torino in questo
stesso processo, a causa di difetto di motivazione in punto
rilevanza, aveva però esaminato questioni affini sollevate da altri
giudici di merito. A proposito di queste ultime questa Corte aveva
osservato che il problema andava posto globalmente, in relazione al
complesso delle norme penali applicabili agli istituti di credito,
concludendo che "spetta alla discrezionalità del legislatore
stabilire in quali termini il diritto penale dell'impresa bancaria
debba inquadrarsi e risolversi in un più ampio diritto penale
dell'impresa" determinandone le fattispecie più adeguate.
Dopo tale decisione, però, si erano verificati eventi normativi
di eccezionale rilievo, quali la legge delega 5 marzo 1985 n. 74 e il
Decreto presidenziale delegato 27 giugno 1985 n. 350 che avevano dato
attuazione alla Direttiva 12 dicembre 1977 del Consiglio della
Comunità europea. Nel primo articolo del Decreto si disponeva: "...c
he l'attività di raccolta del risparmio fra il pubblico, sotto
qualsiasi forma, e di esercizio del credito, ha carattere d'impresa,
indipendentemente dalla natura pubblica o privata degli enti che la
esercitano". Il che rappresentava sicuramente un'innovazione rispetto
all'art. 1 della vecchia legge bancaria 7 marzo 1938 n. 141, che le
stesse attività definiva "funzioni d'interesse pubblico".
L'ordinanza dà atto che, sulla base della nuova normativa, taluni
giudici di merito hanno senz'altro ritenuto non più applicabili agli
operatori bancari, dipendenti da enti pubblici economici, le norme
che incriminano gli illeciti dei pubblici ufficiali (o degli
incaricati di pubblico servizio) contro la pubblica amministrazione,
ma bensì eventualmente quelle relative ai delitti contro il
patrimonio, già applicabili ai dipendenti delle banche private.
Ciononostante, e anche in presenza di qualche pronunzia contraria di
talune Sezioni della Corte di Cassazione, ritiene la Corte piemontese
che sia di ostacolo a quella favorevole interpetrazione il permanere
nell'ordinamento della nozione di pubblico ufficiale così come
configurata nell'art. 357 cod. pen. E ciò perchè la norma penale
non distingue, all'interno della categoria degli impiegati degli enti
pubblici che esercitano funzioni amministrative, gli impiegati alle
dipendenze di istituti bancari appartenenti ad enti pubblici
economici.
Per tal modo, però, secondo l'ordinanza di rimessione, viene a
determinarsi una ingiustificata disparità di trattamento rispetto al
regime penale che disciplina le attività dei dipendenti delle
aziende private di credito, e un conseguente dubbio di legittimità
costituzionale nei confronti della norma impugnata rispetto al
parametro di cui all'art. 3 primo co., Cost.
Concorda peraltro l'ordinanza con il rilievo della Corte
Costituzionale, secondo cui la questione investe un ben più vasto
problema, ma ciò non può essere di ostacolo alla risoluzione
frattanto della questione proposta, anche perchè la Corte ben può
avvalersi dei poteri estensivi di cui all'art. 27 della l. 11 marzo
1953 n. 87.
Considerato in diritto
1. - L'impostazione data al problema dall'ordinanza della Corte
piemontese è suggestiva ma non ha fondamento.
Va subito escluso innanzitutto che la questione proposta possa
investire l'art. 324 cod.pen. , che si limita a punire il pubblico
ufficiale che prende interesse privato in un atto della pubblica
amministrazione presso la quale presta servizio. Vero è che
l'ordinanza lo impugna per la sua relazione con l'art. 357 n. 1
cod.pen. , ma ciò dimostra appunto che, in ipotesi, è proprio a
quest'ultima norma, e soltanto a questa, cui la censura - così come
proposta - andrebbe rivolta, dato che l'art. 324, lungi dall'offrire
alcuna nozione del pubblico ufficiale, presuppone integralmente
quella dettata dall'art. 357 n. 1 cod. pen.
Senonchè, poi, non si vede nemmeno perchè mai quest'ultima
disposizione dovrebbe essere incompatibile con quella di cui all'art.
3, primo co. Cost.
Il legislatore, infatti, si limita ad avvertire che, agli effetti
della legge penale, intende considerare pubblici ufficiali
innanzitutto gli impiegati dello Stato o di altro ente pubblico che
esercitano, permanentemente o temporaneamente, una delle tre note
funzioni puubliche, che evidentemente - nel pensiero del legislatore
del '30 - erano intese come espressione dei poteri fondamentali dello
Stato, secondo i principi della dottrina formale-sostanziale. Oggi è
ben noto che, in realtà, la separazione dei poteri, in quanto
strumento garentista, può ben coesistere con una sistemazione
concettuale delle funzioni anche diversa, nel senso che ciascun
potere può essere attributario di taluna delle dette funzioni. Ma
ciò non sposta, comunque, il carattere astratto e generale della
nozione così come è delineata dalla norma impugnata, la quale non
può e non deve portare alcuna distinzione nell'ampio ambito della
categoria.
Spetta all'interpetre, infatti, e non al legislatore, stabilire
poi quali sieno i pubblici impiegati che in concreto esercitino una
delle funzioni elencate dalla norma o addirittura, come accade nel
caso di specie,quali sieno le funzioni, fra quelle esercitate da
pubblici impiegati, che ricadano sotto la disciplina dell'articolo
impugnato.
2. - Ciò chiarito, sul piano delle premesse, deve dirsi che oggi
la giurisprudenza delle Sezioni Unite penali ha superato ogni
precedente perplessità, e anche qualche incertezza delle Sezioni
singole. Se la Corte d'Appello di Torino avesse potuto conoscere
l'esauriente motivazione dell'ultima sentenza delle Sezioni Unite,
depositata poco più di due mesi dopo, probabilmente non avrebbe
proposto la questione giacchè, proprio sulle mutazioni intervenute
nel sistema normativo dopo la contraria decisione del 10 ottobre
1981, la recente sentenza 23 maggio 1987 n. 5 ha fondato la nuova
giurisprudenza.
Intanto, correttamente hanno rilevato le Sezioni Unite che la
sostituzione della espressione della vecchia legge bancaria "funzioni
di interesse pubblico" con il termine "impresa" del decreto delegato,
sta ad indicare una scelta del legislatore per una disciplina
privatistica: specie ove si consideri che dai lavori preparatori
risulta respinto un emendamento soppressivo di quest'ultima locuzione
che mirava proprio ad evitare di dare "una qualifica privatistica
all'attività bancaria", condizionando ulteriori scelte per le
prospettive di una disciplina penalistica dell'esercizio del credito.
Attraverso una penetrante analisi della nuova legge, la citata
sentenza ha messo in luce quanto sieno mutati i termini e le
condizioni già per accedere all'attività creditizia, anche mediante
la riduzione dell'intervento della Banca d'Italia ad un compito
meramente ricognitivo della esistenza delle condizioni richieste,
senza alcun riguardo alle esigenze economiche di mercato: in guisa
che da atto ampiamente discrezionale esso diventa atto dovuto. Ma la
sentenza cita anche altri provvedimenti legislativi e amministrativi
che hanno progressivamente realizzato la liberalizzazione da ogni
condizionamento nell'attività creditizia, da una parte limitando i
controlli dell'Organo di vigilanza sull'efficienza aziendale e,
dall'altra, abolendo vincoli e limiti all'espansione di sportelli,
anche a favore di banche estere.
Ne deriva un quadro complessivo che colloca - come affermano
testualmente le Sezioni Unite - "con assoluta certezza l'ordinaria
attività bancaria, indipendentemente dalla natura dell'ente che la
esercita, nella sfera del privato".
Nè deve fuorviare la sopravvivenza di direttive, controlli e
obblighi che tuttora permangono nei confronti di ogni ente
creditizio, perchè essi non sono diversi da quelli previsti - anche
in forme più penetranti - per altre attività economiche, la cui
natura privatistica è universalmente riconosciuta. E la sentenza
cita, in proposito, il settore assicurativo privato (ivi compreso
quello delle assicurazioni obbligatorie), il settore delle società
di capitali, i fondi comuni di investimento. Questa ingerenza dei
pubblici poteri nelle attività economiche di imprese private trova,
infatti, legittimazione nell'art. 41 Cost., senza che ciò tuttavia
ne adulteri la natura.
Ciò non esclude che rimangano sottoposte al diritto pubblico le
attività degli enti creditizi pubblici che esulano dalla gestione
economica, come quella che concerne la costituzione e l'estinzione
dell'ente, il funzionamento dei suoi organi statutari e, in
particolare per quanto si riferisce alle Casse di Risparmio,
l'amministrazione e la destinazione degli utili a finalità di
beneficenza, assistenza e pubblica utilità.
Qui effettivamente si rivela l'attività amministrativa come
"funzione", nel suo originario significato di deputatio ad finem, e
qui riaffiora, perciò, a causa dell'esercizio di un'attività
tendente alla realizzazione dei fini pubblicistici della pubblica
amministrazione, la qualità di "pubblico ufficiale" di chi la
esercita; quella che lo fa soggiacere, ex art. 357 cod.pen. , al
trattamento giuridico-penale riservato agli illeciti commessi dai
pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione.
E altrettanto dicasi per altre attività collaterali svolte dagli
enti creditizi in campo monetario, valutario, fiscale e finanziario,
come banche agenti o delegate in sostituzione di enti pubblici non
economici: oppure per le attività connesse con i cosidetti "crediti
di scopo legale", almeno fino all'attuale momento normativo.
Da tutto ciò deriva che il commercio del denaro, sia esso
esercitato da Istituti bancari di diritto pubblico o privato, è
attività concorrenziale d'impresa privata e, come tale, esclude
l'applicabilità delle norme penali previste dal Capo I del Titolo
Secondo del codice penale, perchè gli impiegati degli enti creditizi
pubblici, quando esercitano la detta attività, non esercitano una
pubblica funzione amministrativa.
Questa Corte, perciò, condivide completamente le accennate
considerazioni e conclusioni delle Sezioni Unite penali della Corte
di Cassazione.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 324 cod. pen., in relazione
all'art. 357 n. 1 stesso codice, sollevata dalla Corte d'Appello di
Torino con ordinanza 6 marzo 1987, con riferimento all'art. 3, co.
primo, Cost.
Così deciso in Roma, in camera di consiglio, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 marzo 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: GALLO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 17 marzo 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0418