1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 9-8-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 51 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 21 luglio 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 21 luglio 2017 (della Regione Veneto). Sanita' pubblica - Decreto-legge 7 giugno 2017, n. 73, recante "Disposizioni urgenti in materia di prevenzione vaccinale" - Vaccinazioni obbligatorie - Obbligatorieta' e gratuita' per i minori di eta' compresa tra zero e sedici anni delle seguenti vaccinazioni: a) anti-poliomielitica; b) anti-difterica; c) anti-tetanica; d) anti-epatite B; e) anti-pertosse; f) anti-Haemophilus influenzae tipo b; g) anti-meningococcica B; h) anti-meningococcica C; i) anti-morbillo; l) anti-rosolia; m) anti-parotite; n) anti-varicella - Adempimenti vaccinali per l'iscrizione ai servizi educativi per l'infanzia, alle istituzioni del sistema nazionale di istruzione, ai centri di formazione professionale regionale e alle scuole private paritarie - Inserimento dei minori nelle istituzioni scolastiche ed educative in relazione all'adempimento dell'obbligo vaccinale - Disposizioni transitorie - Disposizioni finanziarie - Istanza di sospensione. - Decreto-legge 7 giugno 2017, n. 73 (Disposizioni urgenti in materia di prevenzione vaccinale), intero testo e, in particolare, artt. 1, commi 1, 2, 3, 4 e 5; 3; 4; 5 e 7. (17C00192) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 9-8-2017)

Ricorso proposto dalla Regione Veneto (codice fiscale 80007580279
- partita I.V.A. 02392630279), in persona del presidente della giunta
regionale dott. Luca Zaia (codice fiscale ZAILCU68C27C957O),
autorizzato con delibere della giunta regionale n. 897 del 13 giugno
2017 e n. 975 del 23 giugno 2017 (doc. n. 1), rappresentato e difeso,
per mandato a margine del presente atto, tanto unitamente quanto
disgiuntamente, dagli avvocati Ezio Zanon (codice fiscale
ZNNZEI57L07B563K) coordinatore dell'Avvocatura regionale, prof. Luca
Antonini (codice fiscale NTNLCU63E27D869I) del Foro di Milano e Luigi
Manzi (codice fiscale MNZLGU34E15H501V) del Foro di Roma, con
domicilio eletto presso lo studio di quest'ultimo in Roma, via
Confalonieri n. 5 (per eventuali comunicazioni: fax 06/3211370, posta
elettronica certificata luigi-manzi@ordineavvocatiroma.org);
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso
la quale è domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12,
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale del
decreto-legge 7 giugno 2017, n. 73, recante «Disposizioni urgenti in
materia di prevenzione vaccinale», pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 130 del 7 giugno 2017 sia nella sua interezza, sia in
relazione agli articoli 1, commi 1, 2, 3, 4 e 5; 3; 4; 5 e 7.

Fatto

Con decreto-legge 7 giugno 2017, n. 73, il Governo ha dettato
«Disposizioni urgenti in materia di prevenzione vaccinale», ritenuta
«la straordinaria necessità ed urgenza di emanare disposizioni per
garantire in maniera omogenea sul territorio nazionale le attività
dirette alla prevenzione, al contenimento e alla riduzione dei rischi
per la salute pubblica e di assicurare il costante mantenimento di
adeguate condizioni di sicurezza epidemiologica in termini di
profilassi e di copertura vaccinale» e ritenuto altresì «necessario
garantire il rispetto degli obblighi assunti e delle strategie
concordate a livello europeo e internazionale e degli obiettivi
comuni fissati nell'area geografica europea».
In particolare, l'art. 1 del decreto-legge («Vaccinazioni
obbligatorie») stabilisce, al comma 1, che: «Al fine di assicurare la
tutela della salute pubblica e il mantenimento di adeguate condizioni
di sicurezza epidemiologica in termini di profilassi e di copertura
vaccinale, nonchè di garantire il rispetto degli obblighi assunti a
livello europeo ed internazionale, per i minori di età compresa tra
zero e sedici anni sono obbligatorie e gratuite, in base alle
specifiche indicazioni del Calendario vaccinale nazionale relativo a
ciascuna coorte di nascita, le vaccinazioni di seguito indicate:
a) anti-poliomielitica;
b) anti-difterica;
c) anti-tetanica;
d) anti-epatite B;
e) anti-pertosse;
f) anti-Haemophilus influenzae tipo b;
g) anti-meningococcica B;
h) anti-meningococcica C;
i) anti-morbillo;
l) anti-rosolia;
m) anti-parotite;
n) anti-varicella.».
Con tale disposizione si estende il novero delle vaccinazioni
obbligatorie attualmente previste (la vaccinazione anti-difterica:
legge 6 giugno 1939, n. 891; la vaccinazione anti-tetanica: legge 5
marzo 1963, n. 292; la vaccinazione anti-poliomielitica: legge 4
febbraio 1966, n. 51 e la vaccinazione anti-epatite virale B: legge
27 maggio 1991, n. 165), elevandole da quattro a dodici e
includendovi anche l'anti-pertosse, l'anti-Haemophilus influenzae
tipo b, l'anti-meningococcica B, l'anti-meningococcica C,
l'anti-morbillo, l'anti-rosolia, l'anti-parotite e l'antivaricella.
Le uniche due ipotesi di esenzione dall'obbligo vaccinale
previste dal decreto-legge sono:
a) l'«avvenuta immunizzazione a seguito di malattia naturale,
comprovata dalla notifica effettuata dal medico curante, ai sensi
dell'art. 1 del decreto del Ministro della sanità 15 dicembre 1990,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 6 dell'8 gennaio 1991, ovvero
dagli esiti dell'analisi sierologica», che esonera dall'obbligo della
relativa vaccinazione (comma 2);
b) l'«accertato pericolo per la salute, in relazione a specifiche
condizioni cliniche documentate, attestate dal medico di medicina
generale o dal pediatra di libera scelta», che possono consentirne
l'omissione o il differimento (comma 3).
Nei commi successivi dello stesso articolo si prevede quindi un
dettagliato sistema di controlli e sanzioni volto a garantire il
rispetto dell'obbligo di cui al comma 1.
In particolare, ai commi 4 e 5 si statuisce che: «4. In caso di
mancata osservanza dell'obbligo vaccinale di cui al comma 1, ai
genitori esercenti la responsabilità genitoriale e ai tutori è
comminata la sanzione amministrativa pecuniaria da euro cinquecento a
euro settemilacinquecento. Non incorrono nella sanzione di cui al
primo periodo del presente comma i genitori esercenti la
responsabilità genitoriale e i tutori che, a seguito di
contestazione da parte dell'azienda sanitaria locale territorialmente
competente, provvedano, nel termine indicato nell'atto di
contestazione, a far somministrare al minore il vaccino ovvero la
prima dose del ciclo vaccinale, a condizione che il completamento del
ciclo previsto per ciascuna vaccinazione obbligatoria avvenga nel
rispetto delle tempistiche stabilite dalla schedula vaccinale in
relazione all'età. 5. Decorso il termine di cui al comma 4,
l'azienda sanitaria locale territorialmente competente provvede a
segnalare l'inadempimento dell'obbligo vaccinale alla Procura della
Repubblica presso il Tribunale per i Minorenni per gli eventuali
adempimenti di competenza».
Tale sistema è integrato dalle disposizioni di cui agli articoli
3, 4 e 5 del decreto-legge, che disciplinano le modalità di accesso
dei minori alle istituzioni scolastiche ed educative in relazione
all'adempimento dell'obbligo vaccinale di cui all'articolo l, comma
1.
In particolare, l'art. 3, al comma 1, detta tempi e modi per la
presentazione da parte dei genitori esercenti la responsabilità
genitoriale e dei tutori, all'atto dell'iscrizione dei minori alle
istituzioni del sistema nazionale di istruzione, ai servizi educativi
per l'infanzia, ai centri di formazione professionale regionale e
alle scuole private non paritarie, della documentazione «comprovante
l'effettuazione delle vaccinazioni indicate all'art. 1, comma 1,
ovvero l'esonero, l'omissione o il differimento delle stesse in
relazione a quanto previsto dall'art. 1, commi 2 e 3, o la
presentazione della formale richiesta di vaccinazione all'azienda
sanitaria locale», stabilendo, al comma 2, che la mancata
presentazione della documentazione nei termini previsti - salva la
disposizione transitoria dell'art. 5 per l'anno scolastico 2017/2018
- è segnalata, entro i successivi dieci giorni, dai responsabili
delle suddette istituzioni, «all'azienda sanitaria locale che,
qualora la medesima o altra azienda sanitaria non si sia già
attivata in ordine alla violazione del medesimo obbligo vaccinale,
provvede agli adempimenti di competenza e, ricorrendone i
presupposti, a quelli di cui all'art. 1, commi 4 e 5». Al comma 3 del
medesimo art. 3 si precisa quindi che per i servizi educativi per
l'infanzia e le scuole dell'infanzia, ivi incluse quelle private non
paritarie, «la presentazione della documentazione di cui al comma 1
costituisce requisito di accesso», mentre per gli altri gradi di
istruzione «la presentazione della documentazione di cui al comma 1
non costituisce requisito di accesso alla scuola o agli esami».
L'art. 4 regola poi l'inserimento dei minori nelle istituzioni
scolastiche ed educative in relazione all'adempimento dell'obbligo
vaccinale, prevedendo che:
«1. I minori che si trovano nelle condizioni di cui all'art. 1,
comma 3, sono inseriti, di norma, in classi nelle quali sono presenti
solo minori vaccinati o immunizzati, fermi restando il numero delle
classi determinato secondo le disposizioni vigenti e i limiti di cui
all'art. 1, comma 201, della legge 13 luglio 2015, n. 107, e all'art.
19, comma 7, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con
modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111.
2. I dirigenti scolastici delle istituzioni del sistema nazionale
di istruzione e i responsabili dei centri di formazione professionale
regionale e delle scuole private non paritarie comunicano all'azienda
sanitaria locale, entro il 31 ottobre di ogni anno, le classi nelle
quali sono presenti più di due alunni non vaccinati».
L'art. 5 contiene disposizioni transitorie e prevede che «Per
l'anno scolastico 2017/2018, la documentazione di cui all'art. 3,
comma 1, deve essere presentata entro il 10 settembre 2017, anche ai
fini degli adempimenti previsti dall'art. 4. La documentazione
comprovante l'effettuazione delle vaccinazioni obbligatorie può
essere sostituita dalla dichiarazione resa ai sensi del decreto del
Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445; in tale caso,
la documentazione comprovante l'effettuazione delle vaccinazioni
obbligatorie deve essere presentata entro il 10 marzo 2018».
L'art. 7, infine, contiene le disposizioni finanziarie affermando
che l'unico maggior onere della normativa introdotta con il
decreto-legge è quella inerente alla formazione:
«1. Agli oneri derivanti dall'art. 2, comma 3, pari a
duecentomila euro per l'anno 2017, si provvede mediante
corrispondente riduzione dell'autorizzazione di spesa di cui all'art.
1 della legge 18 dicembre 1997, n. 440.
2. Dall'attuazione del presente decreto, a eccezione delle
disposizioni di cui all'art. 2, comma 3, non devono derivare nuovi o
maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
3. Il Ministro dell'economia e delle finanze è autorizzato ad
apportare, con propri decreti, le occorrenti variazioni di bilancio».
Lo scopo dichiarato della normativa impugnata è di rendere
obbligatorie le vaccinazioni nei confronti di malattie a rischio
epidemico, al fine di raggiungere e mantenere «la soglia del 95 per
cento, soglia raccomandata dall'OMS per la cosiddetta «immunità di
gregge», per proteggere, cioè, indirettamente anche coloro che, per
motivi di salute, non possono vaccinarsi», sul presupposto che:
a) a partire dal 2013 si sarebbe registrato in Italia «un
progressivo e inesorabile trend in diminuzione del ricorso alle
vaccinazioni, sia obbligatorie che raccomandate, che ha determinato
una copertura vaccinale al di sotto del 95 per cento»;
b) nello stesso periodo si sarebbe registrato «un preoccupante
aumento» dei casi di malattie infettive (specialmente del morbillo e
della rosolia), anche «in fasce di età diverse da quelle classiche e
con quadri clinici più gravi e un maggiore ricorso
all'ospedalizzazione», «oltre alla ricomparsa di malattie ormai da
tempo debellate anche in ragione del consistente fenomeno migratorio
che interessa, ormai da diversi anni, il nostro Paese»;
c) dal rapporto dell'OMS «World Health Statistics», pubblicato il
17 maggio 2017, emergerebbe che «le coperture italiane, oltre ad
essere tra le più basse d'Europa, risultano inferiori a quelle di
alcuni Paesi africani».
Tutto ciò, ad avviso del Governo, renderebbe «necessario ed
urgente adottare misure idonee ad estendere e rendere effettivi gli
obblighi vaccinali vigenti, anche in conformità al principio di
precauzione, secondo cui, in presenza di un'alternativa che presenti
un rischio per la salute umana - anche non del tutto accertato - il
decisore pubblico deve optare per la soluzione che consenta di
neutralizzare o minimizzare il rischio» (v. p. 4 della Relazione al
d.d.l. C-4533/2017 per la conversione in legge del decreto-legge n.
73 del 2017; nonchè, nello stesso senso, pagg. 2 e 3 della circolare
del Ministero della salute del 12 giugno 2017, recante prime
indicazioni operative per l'attuazione del decreto-legge n. 73 del
2017).

Diritto

1) Illegittimità costituzionale del decreto-legge n. 73 del 2017 e
in ogni caso dell'art. 1, commi 1, 2, 3, 4 e 5, e degli articoli 3,
4, 5 e 7 del medesimo, per violazione dell'art. 77, comma 2, della
Costituzione, in combinato disposto con gli articoli 117, commi 3 e
4, e 118 della Costituzione.
1.1. È preliminare precisare che la Regione Veneto non contesta
in alcun modo la validità dei programmi di vaccinazione, avendo
impostato la propria legislazione in termini decisamente convinti
della opportunità di perseguirli (l.r. Veneto n. 7 del 2007),
dimostrando altresì il raggiungimento di elevati livelli di
copertura, attraverso un modello basato sul consenso informato e
sull'alleanza terapeutica rivolta ad una adesione consapevole, come
avviene nella maggior parte dei Paesi Europei.
Quello che la Regione contesta è un intervento statale, attuato
impropriamente con lo strumento della decretazione di urgenza che,
imponendo con pesanti coercizioni un obbligo collettivo di ben dodici
vaccinazioni, non ha precedenti storici a livello internazionale
(nemmeno in periodi bellici o post-bellici) e che finisce per rendere
l'Italia il Paese con il maggior numero di vaccinazioni obbligatorie
in Europa e probabilmente al mondo.
1.2. Da questo punto di vista, le disposizioni impugnate devono
essere dichiarate incostituzionali in primo luogo per insussistenza
dei presupposti di cui all'art. 77, comma 2, della Costituzione, che
ammette la decretazione d'urgenza all'esclusivo fine di fronteggiare
casi straordinari di necessità ed urgenza.
Come ha recentemente chiarito codesta Ece.ma Corte con la
sentenza n. 220 del 2013, l'adozione di un decreto-legge trova
infatti la propria legittimazione unicamente nella sussistenza di
casi straordinari che necessitino di essere disciplinati
immediatamente, in modo adatto a fronteggiare le sopravvenute e
urgenti necessità.
Nel caso di specie è evidente invece la mancanza di tali
presupposti e in ogni caso l'arbitraria valutazione degli stessi, con
conseguente violazione dell'art. 77, comma 2, della Costituzione
(cfr., ex plurimis, Corte costituzionale sentenze n. 133 del 2016, n.
10 del 2015, n. 22 del 2012, n. 93 del 2011, n. 355 e n. 83 del 2010,
n. 128 del 2008, n. 171 del 2007).
Contrariamente a quanto dichiarato nel preambolo del
decreto-legge e affermato dal Governo e dal Ministero della salute
negli atti sopra citati, infatti, ad oggi non esiste nella Regione
Veneto alcuna emergenza di sanità pubblica in relazione al complesso
delle patologie indicate all'art. 1, comma 1, decreto-legge n. 73 del
2017, che giustifichi il ricorso a una decretazione d'urgenza che,
travolgendo l'attuale modello regionale fondato sul consenso
informato (legge reg. Veneto n. 7 del 2007, sul quale si rimanda al
punto 2.3 del ricorso), disponga l'introduzione della vaccinazione
obbligatoria per dodici patologie.
Per dimostrarlo è preliminare fare riferimento ai criteri
attualmente in uso presso la comunità scientifica per la valutazione
delle emergenze sanitarie connesse a rischi epidemici e ai documenti
pubblicati dalle istituzioni nazionali e internazionali competenti in
materia.
La c.d. «immunità di gruppo» o «immunità di gregge» (herd
immunity) viene considerata come l'immunità o la resistenza
collettiva a un determinato agente patogeno mostrata da parte di una
comunità o da parte di una popolazione umana (1) .
L'immunità di gregge è assicurata all'interno di ciascuna
comunità quando la copertura vaccinale è superiore alla soglia
critica individuata per ogni singola patologia in uno specifico
contesto.
Ne consegue che un'emergenza sanitaria da rischio epidemico può
insorgere soltanto quando la copertura vaccinale scende al di sotto
della soglia critica.
Appare quindi del tutto arbitraria la motivazione portata dal
Governo, nella relazione al decreto-legge, per cui l'Organizzazione
Mondiale della Sanità (d'ora in avanti OMS) avrebbe raccomandato il
raggiungimento della soglia di copertura vaccinale del 95% per
garantire la c.d. «immunità di gregge» in relazione a tutto il
complesso di patologie indicate nell'art. 1, comma 1.
Valga il vero: la soglia del 95% è stata indicata dall'OMS
nell'European Vaccine Action Plan 2015-2020 (2) solo come soglia
ottimale (c.d. «Goal 4»), ma mai come soglia critica, e unicamente
per il complesso DTP (difterite-tetano-pertosse).
Il Piano Nazionale di Prevenzione Vaccinale (d'ora in poi PNPV)
2017- 2019 (3) , approvato il 19 gennaio 2017 dalla Conferenza
Stato-Regioni, ha poi previsto la soglia ottimale di copertura del
95% per il 2019, da raggiungere mediante le specifiche strategie
regionali, per meningite, rosolia, varicella e papilloma virus,
indicando, anche in questo caso, tale soglia sempre come obiettivo e
mai come soglia critica (pagine 13-14).
La soglia del 95% di copertura vaccinale non è quindi mai stata
indicata dall'OMS, nè da altra istituzione, quale soglia critica
generale al di sotto della quale potrebbe determinarsi l'insorgere di
un rischio epidemico.
Per diverse malattie sono infatti disponibili da molto tempo
studi dettagliati, utili per definire, mediante modelli matematici,
la propagazione dei diversi agenti patogeni. Adottando questi modelli
si individuano i c.d. parametri critici (c.d. «tasso di riproduzione»
e «andamento dell'incidenza») relativi all'andamento epidemiologico
di malattie infettive quali il morbillo, la rosolia, la parotite ecc.
Previa definizione della soglia critica di ciascuna patologia in
ciascun contesto, da raggiungere per ottenere il controllo
dell'agente patogeno, è così possibile individuare la strategia
ottimale per il contrasto dell'infezione in un determinato ambito
spazio-temporale (che è quindi, lo si ribadisce, del tutto diversa
dalla soglia critica, al di sotto della quale si può determinare
l'insorgere di un rischio epidemico), analizzando l'effetto delle
campagne vaccinali, valutando lo stato dell'immunità di gregge da
esse indotta e tenendo conto delle eventuali controindicazioni dei
vaccini, come indicato dalla seguente tabella, elaborata dall'OMS e
dal CDC (Centers for Disease Control and Prevention degli USA) per
alcune patologie (difterite, morbillo, parotite, pertosse,
poliomielite, rosolia e vaiolo)
(4) .


Parte di provvedimento in formato grafico


Tali dati dimostrano innanzitutto che non esiste un'unica soglia
critica (che nella motivazione delle norme impugnate viene
arbitrariamente indicata in modo generalizzato nel 95%) valida per
tutti gli agenti patogeni in tutti i contesti, dovendosi tenere conto
nella sua individuazione di molteplici fattori biologici
(aggressività del batterio o del virus responsabile della patologia,
modi di contagio ecc.), ambientali (condizioni igieniche dei luoghi,
temperatura, umidità ecc.) e socio-economici (livello di nutrizione
e di istruzione della popolazione, condizioni igieniche degli
individui ecc.) (5) .
In conclusione, l'adozione della soglia del 95% - considerata
come «ottimale» (e non «critica») dalle istituzioni sanitarie
nazionali e internazionali per alcune malattie (e non per tutte) -
quale criterio generale per la valutazione del rischio epidemico nel
territorio italiano con riferimento alle dodici diverse patologie di
cui all'art. 1, comma 1, del decreto-legge n. 73 del 2017 appare
dunque del tutto arbitraria, essendo priva di qualsiasi
giustificazione scientifica o normativa (6) .
Del tutto indebita è, quindi, la generalizzazione addotta a
fondamento del presupposto di straordinaria necessità e urgenza
delle norme impugnate.
A ulteriore conferma di quanto affermato si riporta di seguito
uno stralcio della DGR 2319 del 28 luglio 2009 (7) , che approva il
documento di monitoraggio (elaborato sotto il controllo delle
autorità governative ai sensi dell'art. 3, l.r. Veneto n. 7 del
2007) sulla sospensione dell'obbligo vaccinale previsto dalla stessa
legge.
«Soglia critica di copertura. La definizione di una soglia
critica di copertura ha come riferimento limite la soglia di rischio
per la salute pubblica che per alcune malattie sottende al concetto
di herd immunity. Tuttavia non essendo tale limite estesamente
applicabile a tutte le malattie e precisamente definito in
popolazioni altamente immunizzate, abbiamo ritenuto di definire
soglie critiche che ragionevolmente tengono conto anche degli
obiettivi del Sistema Vaccinale (Tabella 1.1).
I livelli di attenzione e di allarme si misurano e vengono
monitorati a tutti i livelli di sorveglianza secondo lo schema
precedentemente illustrato nella tabella 1.0. Gli indicatori verranno
semestralmente valutati da ogni distretto/AULSS e le eventuali azioni
correttive verranno immediatamente messe in atto a livello locale non
appena rilevate, secondo l'ordine di priorità riportato nella
tabella 1.2.
In sede regionale verrà considerato sia il dato medio regionale
sia i dati per AULSS. Le situazioni di raggiungimento del limite di
allarme saranno attentamente valutate anche in relazione alla loro
distribuzione territoriale dal comitato regionale, che deciderà in
merito all'attuazione delle azioni conseguenti. In sintonia con uno
degli indicatori di efficienza del sistema definiti più avanti, si
ritiene che il raggiungimento della soglia di allarme per il 25%
delle ULSS, possa costituire motivo per la riapplicazione
dell'obbligo vaccinale. Sarà compito del Comitato
tecnico-scientifico stabilire inoltre se il provvedimento sarà
applicato estesamente a tutte le vaccinazioni o interesserà anche
solo una di queste».


Parte di provvedimento in formato grafico


Da quanto sopra esposto si dimostra l'arbitraria identificazione
del presupposto di straordinaria necessità e urgenza posto a
fondamento delle norme impugnate.
Evidentemente arbitrario e irragionevole risulta infatti il
presupposto su cui le stesse si basano, per cui il cui mancato
raggiungimento nell'anno in corso della soglia del 95% di copertura
vaccinale per tutte le patologie indicate all'art. 1, comma 1, del
decreto determinerebbe l'insorgere di un'emergenza sanitaria
nazionale, tale da giustificare il ricorso alla decretazione
d'urgenza ex art. 77, comma 2, della Costituzione, con imposizione
alle Regioni di una disciplina dettagliata sul sistema di
somministrazione dei vaccini in una materia di competenza legislativa
concorrente come la «tutela della salute».
In forza della distinzione, pacificamente acquisita dalla
comunità scientifica, tra soglia critica e soglia ottimale, si deve
ribadire che nella Regione Veneto non esiste alcuna, generalizzata,
emergenza sanitaria.
Nella regione, infatti, le coperture vaccinali si sono
stabilmente attestate negli ultimi anni al di sopra del 90% per la
maggior parte delle patologie indicate all'art. 1, comma 1,
decreto-legge n. 73 del 2017 (sette su dodici), e in ogni caso al di
sopra della soglia critica per tutte le altre (semmai, a seconda
degli studi di riferimento, con la sola eccezione del morbillo e
della parotite, le cui coperture nel 2016 per i nati 2014,
rispettivamente dell'89,19% e dell'89,07%, sono comunque di due punti
superiori alla media nazionale e in sensibile crescita rispetto
all'anno precedente), come risulta dai dati pubblicati sul sito
dell'Istituto superiore di sanità (8) . È altresì importante
considerare un studio effettuato dalla Regione del Veneto a febbraio
2017, e inserito nel Report dell'attività vaccinale 2016 (9) , in
cui si è valutata la copertura vaccinale per poliomielite e morbillo
per tutti i soggetti residenti e domiciliati sul territorio regionale
di età compresa tra i 2 e i 18 anni (oltre 780 mila soggetti). Da
tale studio risulta che per la polio la copertura complessiva è del
94,5% e per il morbillo è del 92,6%.
Ciò conferma che, allo stato attuale, in Veneto non esiste
un'effettiva situazione epidemica di emergenza (cfr. doc. n. 2:
Tabella riassuntiva copertura Regione del Veneto e definizione della
soglia minima) tale da giustificare un intervento del legislatore
statale che, con decreto-legge, porta improvvisamente a introdurre
dodici vaccinazioni obbligatorie per i minori di età compresa tra
zero e sedici anni.
Solo in relazione al morbillo nella regione Veneto, come anche in
altre regioni italiane, si verifica, secondo alcuni dati, una
situazione di copertura nazionale pari a 87,26% (10) , che sarebbe al
di sotto della soglia critica secondo quando afferma il PNPV
2017-2019 (p. 27), ma va precisato che lo studio della Regione del
Veneto, citato in precedenza, sui soggetti tra i 2 e i 18 anni
dimostra una situazione lontana dalla situazione di allarme.
In ogni caso, è dirimente precisare che a questa situazione le
norme impugnate non sono in grado di rispondere adeguatamente, dal
momento che l'attuale epidemia di morbillo: i) riguarda
prevalentemente adolescenti di età superiore ai 16 anni (mentre le
norme impugnate stabiliscono l'obbligo di vaccinazione «per i minori
di età compresa tra zero e sedici anni»), con una età mediana 27
anni, ii) il numero di casi di morbillo su persone vaccinate è alto,
iii) non esiste una correlazione tra copertura vaccinale (5/6 anni
seconda dose) e casi di morbillo, come risulta certificato
dall'Istituto Superiore di Sanità (11) . Anche in questo caso,
quindi, si conferma l'assenza del presupposto di necessità e urgenza
delle norme impugnate.
La mancanza dei presupposti richiesti dall'art. 77, comma 2,
della Costituzione, per il ricorso alla decretazione d'urgenza -
oltre a rappresentare un vizio di incostituzionalità in sè del
decreto-legge impugnato, rilevabile in sede di giudizio di
legittimità in via incidentale - fa venir meno l'esigenza di una
disciplina dettagliata sul sistema di somministrazione dei vaccini,
qual è quella prevista dall'intero decreto-legge n. 73 del 2017, e
in particolare dall'art. 1, commi 1, 2, 3, 4, 5, e dagli articoli 3,
4, 5 e 7, del medesimo, da applicarsi in modo uniforme in tutto il
territorio nazionale.
1.3. Va inoltre evidenziato che le norme impugnate non sono in
realtà destinate a «operare immediatamente, allo scopo di dare
risposte normative rapide a situazioni bisognose di essere regolate
in modo adatto a fronteggiare le sopravvenute e urgenti necessita'»,
come invece richiesto da codesta ecc.ma Corte costituzionale nella
sentenza n. 220 del 2013.
Infatti, in base all'art. 3, comma 1, sebbene i dirigenti
scolastici delle istituzioni del sistema nazionale di istruzione ed i
responsabili dei servizi educativi per l'infanzia, dei centri di
formazione professionale regionale e delle scuole private non
paritarie siano tenuti, all'atto dell'iscrizione del minore di età
compresa tra zero e sedici anni, a richiedere ai genitori esercenti
la responsabilità genitoriale e ai tutori la presentazione di idonea
documentazione comprovante l'effettuazione delle vaccinazioni
indicate all'art. 1, comma 1, tuttavia, stabilisce poi che a tale
fine è sufficiente «la presentazione della formale richiesta di
vaccinazione all'azienda sanitaria locale territorialmente
competente, che eseguirà le vaccinazioni obbligatorie secondo la
schedula vaccinale prevista in relazione all'età, entro la fine
dell'anno scolastico».
Inoltre, l'art. 5 stabilisce che per l'anno scolastico 2017/2018,
«la documentazione comprovante l'effettuazione delle vaccinazioni
obbligatorie può essere sostituita dalla dichiarazione resa ai sensi
del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445;
in tale caso, la documentazione comprovante l'effettuazione delle
vaccinazioni obbligatorie deve essere presentata entro il 10 marzo
2018».
Anche sotto questo profilo, quindi, si conferma la violazione
dell'art. 77, comma 2, della Costituzione.
Essa in ogni caso, travolgendo il sistema in vigore nella Regione
Veneto fondato sul consenso informato e condizionando l'accesso dei
minori ai servizi scolastici ed educativi, ridonda (cfr. Corte
costituzionale sentenze n. 22 del 2012, ma, ancora prima, sentenze n.
6 del 2004 e n. 303 del 2003) in una lesione delle competenze
regionali in materia di «tutela della salute» (relative
all'organizzazione e al funzionamento del Servizio sanitario
regionale) e di «istruzione» (relative all'erogazione dei servizi
educativi per l'infanzia e alla garanzia da parte della Regione del
diritto allo studio nell'ambito delle istituzioni scolastiche ed
educative), di cui agli artt. 117, comma 3 e 4, e 118, comma 1, della
Costituzione, che risultano incise dalla disciplina statale senza
alcuna giustificazione (cfr. anche quanto esposto, in approfondimento
circa la ridondanza, nel punto 2.6 del ricorso).
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1, 2, 3, 4 e 5, e
degli articoli 3, 4 e 5, del decreto-legge n. 73 del 2017, per
violazione degli articoli 2, 3, 31, 32, 34, 97 della Costituzione, in
combinato disposto con gli articoli 117, commi 3 e 4, e 118 della
Costituzione.
2.1. Le disposizioni impugnate si dimostrano ingiustificate e
comunque eccessive rispetto allo scopo dal momento che, come
dimostrato nel punto l del ricorso, sulla base della distinzione tra
soglia critica e soglia ottimale si deve escludere l'esistenza di una
generalizzata emergenza sanitaria che giustifichi l'imposizione
dell'obbligo di dodici vaccinazioni.
Le suddette norme devono pertanto essere dichiarate
incostituzionali - oltre che per i motivi addotti al punto precedente
- anche per violazione: i) del diritto alla salute e del diritto allo
studio (artt. 2, 32 e 34 della Costituzione); ii) dei principi di
ragionevolezza e di proporzionalità (art. 3 della Costituzione),
iii) del principio di buon andamento dell'amministrazione (art. 97
della Costituzione). Tutte le suddette violazioni ridondano, come si
dimostrerà, iv) in una illegittima compressione dell'autonomia
regionale, anche autonomamente considerata, relativa alle materia
sanità e istruzione di cui agli artt. 117, comma 3 e 4, e 118 della
Costituzione.
2.2. L'art. 32 della Costituzione, infatti, nel riconoscere, al
comma 1, la salute come «fondamentale diritto dell'individuo», tutela
una delle massime espressioni della libertà, quella di non essere
sottoposti a cure o terapie che non siano liberamente scelte o
accettate: solo uno stato di necessità per la salute pubblica può,
infatti, consentire al legislatore l'imposizione di un trattamento
sanitario.
In tal caso, tuttavia, il legislatore deve rispettare le due
condizioni poste dal comma 2 dello stesso articolo. La prima, di
natura formale, per cui l'obbligo di sottoporsi a un determinato
trattamento può essere previsto solo da una legge ordinaria; la
seconda, di natura sostanziale, per cui in nessun caso possono essere
violati «i limiti imposti dal rispetto della persona umana».
Si è pertanto in presenza di una riserva di legge c.d.
«rinforzata», che stabilisce una stretta correlazione fra la salute
dell'individuo e i valori della persona umana, nel senso che, anche
quando sia in gioco la salute collettiva, il trattamento sanitario
non sarà consentito ove non rispetti il «limite irriducibile della
persona umana» (12) , in forza del principio personalista (art. 2
della Costituzione) cui è informato l'intero ordinamento italiano
(13) .
Da qui assume rilievo costituzionale il principio di
autodeterminazione della persona in materia di trattamenti sanitari,
«che inerisce al diritto di ciascuno alla salute in quanto diritto
fondamentale» (sent. n. 207 del 2012, ma si veda anche la sent. n.
162 del 2014, dove, sebbene ad altri fini, viene comunque precisato
che «la generale libertà di autodeterminarsi ... è riconducibile
agli artt. 2, 3 e 31 della Costituzione, poichè concerne la sfera
privata e familiare. Conseguentemente, le limitazioni di tale
libertà, ed in particolare un divieto assoluto imposto al suo
esercizio, devono essere ragionevolmente e congruamente giustificate
dall'impossibilità di tutelare altrimenti interessi di pari rango
(sentenza n. 332 del 2000)»).
Il principio di autodeterminazione, intrinsecamente legato alla
tutela della dignità della persona (14) , è inoltre riconosciuto e
tutelato da numerose norme del diritto dell'Unione europea e del
diritto internazionale, che, sebbene non trattino in maniera
specifica il problema delle vaccinazioni, contribuiscono a rafforzare
una lettura in senso personalista dell'art. 32 della Costituzione, in
base alla quale ogni intervento diretto a realizzare la profilassi di
talune malattie infettive e diffusive a fini immunologici, dovrebbe
per ciò stesso soggiacere a quel limite insuperabile rappresentato
dalla salvaguardia dei beni fondamentali quali la vita, l'integrità
psicofisica, la dignità umana e la riservatezza.
In particolare nel diritto dell'Unione europea, i diritti alla
dignità e all'autodeterminazione sono richiamati dagli artt. 1 e 3
della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, proclamata
a Nizza il 7 dicembre 2000, che, come è noto, ha assunto lo stesso
valore giuridico dei Trattati con il Trattato di Lisbona (cfr. art.
6, par. 1, TUE).
L'art. 1 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea
afferma, infatti, che «la dignità umana è inviolabile», mentre il
successivo art. 3 sancisce che «ogni individuo ha diritto alla
propria integrità fisica e psichica» (comma 1) e che nell'ambito
della medicina e della biologia deve essere in particolare
rispettato, tra gli altri, «il consenso libero e informato della
persona interessata, secondo le modalità definite dalla legge»
(comma 2).
A livello internazionale, il diritto all'autodeterminazione è
espresso all'art. 8, comma 1, della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti umani del 1950, ratificata e resa esecutiva
con la legge 4 agosto 1955, n. 848, che prevede il «diritto al
rispetto della vita privata e familiare».
A ciò si aggiunga che l'art. 24 della Convenzione sui diritti
del fanciullo, firmata a New York il 20 novembre 1989, ratificata e
resa esecutiva con legge 27 maggio 1991, n. 176, premesso che gli
Stati «riconoscono il diritto del minore di godere del miglior stato
di salute possibile e di beneficiare di servizi medici e di
riabilitazione», dispone che «tutti i gruppi della società in
particolare i genitori ed i minori ricevano informazioni sulla salute
e sulla nutrizione del minore».
Ulteriori riconoscimenti del principio di autodeterminazione in
materia sanitaria si rinvengono poi negli articoli 5, 6 e 9 (15) ,
della Convenzione sui Diritti dell'Uomo e la biomedicina, firmata ad
Oviedo il 4 aprile 1997, ratificata dall'Italia con legge 28 marzo
2001, n. 145, il cui art. 5 stabilisce la «Regola generale» per cui
«un trattamento sanitario può essere praticato solo se la persona
interessata abbia prestato il proprio consenso libero ed informato».
Questo patrocinio, evidentemente, non ignora che, allo stato
attuale, lo strumento di ratifica della Convenzione di Oviedo non è
stato ancora depositato, ma, non potrà negarsi, come del resto
affermato anche dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione, che
le norme ivi contenute rappresentano uno strumento interpretativo del
diritto vigente, in forza del generale consenso consolidatosi sul
piano internazionale sui principi e sulle regole ivi contenute,
nonchè in forza dell'adesione a quei principi e a quelle regole
espresse dal Parlamento italiano nella legge di autorizzazione alla
ratifica (Cass. civ. Sez. I, 16 ottobre 2007, n. 21748) (16) .
Sulla base di tali premesse si chiarisce il significato del
diritto alla salute con riferimento al caso in cui la sua dimensione
individuale confligga con quella collettiva: in tale ipotesi, che
ricorre tipicamente nel caso delle vaccinazioni, il disposto
costituzionale subordina la legittimità dell'imposizione
dell'obbligo di vaccinazione alla compresenza di un interesse, non
altrimenti tutelabile, alla salute del singolo e della collettività.
In tal caso, dunque, occorre muoversi nella prospettiva di un
bilanciamento tra i due valori in questione e qui assume rilievo il
problema del «consenso informato» del destinatario della prestazione
sanitaria che può trovare un contemperamento solo nella necessità,
lo si ribadisce, non altrimenti tutelabile, di perseguire valori che
possano porsi sullo stesso livello gerarchico in cui si colloca
quello del rispetto della persona umana.
Da questo punto di vista è dirimente considerare che un sistema
basato sul consenso informato e sull'alleanza terapeutica è stato
strutturato dalla Regione Veneto con la legge n. 7 del 2007 e che
tale sistema ha consentito di raggiungere, come dimostrato nel punto
1 del ricorso, un livello di copertura vaccinale al di sopra della
soglia critica.
2.3. Coerentemente con il sistema costituzionale e la normativa
internazionale e sovranazionale, la Regione Veneto, a partire dal
2007, ha infatti optato per una strategia incentrata sulla
sensibilizzazione e l'accompagnamento dei genitori verso la scelta di
vaccinare i propri figli, escludendo ogni forma di coercizione,
ritenuta in contrasto con il fondamentale principio di
autodeterminazione in materia di trattamenti sanitari e
controproducente al fine di assicurare un'elevata copertura vaccinale
su tutto il territorio regionale.
Peraltro, un percorso condiviso tra Stato e Regioni di graduale
superamento dell'obbligo vaccinale era già stato definito nel Piano
Nazionale Vaccini 2005-2007, oggetto di Accordo in sede di Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome di Trento e Bolzano (atto n. 2240 del 3 marzo 2005). Tra i
principali obiettivi di tale superamento vi era la necessità di
attenuare il contrasto tra gli ottimi risultati conseguiti in termini
di copertura per le vaccinazioni obbligatorie (relative a difterite,
tetano, poliomielite ed epatite B) e i risultati meno incoraggianti
relativi alle vaccinazioni raccomandate, percepite come meno
importanti (cfr. Piano Nazionale Vaccini 2005-2007, p. 66).
In questo senso veniva avviato un percorso culturale di
sensibilizzazione sociale per il superamento di tale differenza. Il
Piano affermava che sarebbe preferibile «per ogni attività di
prevenzione, l'impegno per l'informazione e la persuasione, piuttosto
che l'imposizione legale» (Piano Nazionale Vaccini 2005-2007, p. 66),
anche alla luce del fatto che «la qualità è stata poco considerata
nei servizi vaccinali perchè il vincolo dell'obbligatorietà ha
rappresentato una sorta di freno per l'avvio di processi di
miglioramento» (ivi, p. 84). Di conseguenza, è stato concesso alle
Regioni di iniziare un periodo di sperimentazione della sospensione
dell'obbligo vaccinale, subordinato al rispetto delle seguenti
condizioni: i) presenza di un sistema informativo regionale efficace,
con basi anagrafiche vaccinali ben organizzate; ii) presenza di
un'adeguata copertura vaccinale; iii) presenza di un sistema di
sorveglianza delle malattie trasmissibili sensibile e specifico; iv)
presenza di un buon sistema di monitoraggio degli eventi avversi al
vaccino (cfr. Piano Nazionale Vaccini 2005-2007, pagg. 66-67).
La Regione Veneto, con la legge 23 marzo 2007, n. 7, ha quindi
disposto la sospensione dell'obbligo vaccinale per tutti i nuovi
nati, a far data dal 1° gennaio 2008, delle vaccinazioni relative
alla difterite, al tetano, alla poliomielite e all'epatite virale B
(art. 1, comma 1, l.r. Veneto n. 7/2007). Tali vaccinazioni hanno
comunque continuato a costituire livello essenziale di assistenza,
rimanendo «offerte attivamente e gratuitamente dalle aziende unità
locali socio sanitarie (ulss)», e «restando inserite nel calendario
vaccinale dell'età evolutiva ... in conformità agli indirizzi
contenuti nel vigente Piano nazionale vaccini, secondo quanto
previsto dalla normativa statale in materia» (art. 1, comma 2, l.r.
Veneto n. 7/2007). Inoltre, è rimasto salvo l'obbligo di indennizzo
a favore di soggetti danneggiati da complicanze irreversibili a causa
di tali vaccinazioni (art. 1, comma 3, l.r. Veneto n. 7/2007).
La legge in questione ha poi previsto un articolato sistema di
monitoraggio, istituendo innanzitutto un comitato tecnico
scientifico, nominato dalla giunta regionale, alle cui riunioni
partecipano, previa Intesa con il Ministero della salute, anche il
direttore del Centro nazionale per la prevenzione e il controllo
delle malattie e un rappresentate dell'Istituto superiore di sanità
(art. 3, l.r. Veneto n. 7/2007). Il Comitato è chiamato a redigere
ogni sei mesi un documento contenente «la valutazione dell'andamento
epidemiologico delle malattie per le quali la ... legge sospende
l'obbligo vaccinale ed il monitoraggio dell'andamento dei tassi di
copertura vaccinale nel territorio regionale» (art. 3, l.r. Veneto n.
7/2007). Qualora si manifesti un pericolo per la salute pubblica
conseguente al verificarsi di eccezionali e imprevedibili eventi
epidemiologici collegati a tali malattie, oppure in caso di allarme
relativo ai tassi di copertura vaccinale, il presidente della giunta
regionale è tenuto a sospendere l'applicazione della legge de qua.
In seguito all'abolizione dell'obbligo, la prassi seguita dalla
Regione Veneto si è quindi caratterizzata per l'impegno rivolto a
una graduale sensibilizzazione e a un progressivo accompagnamento dei
genitori verso un autonomo convincimento dell'importanza della
vaccinazione dei bambini, mediante un sistema di comunicazione attivo
ma non invasivo. L'ULSS competente, infatti, contatta i genitori e li
invita a portare i propri figli affinchè siano sottoposti alla
vaccinazione; in caso di mancata risposta o giustificazione, viene
inviato un secondo invito e, qualora anche quest'ultimo rimanga
inascoltato, ne viene inviato un terzo a mezzo raccomandata (17) .
Inoltre, al fine di contrastare la diffusione, specialmente nel web,
di informazioni false o incomplete, è stato allestito un apposito
portale istituzionale online al fine di favorire una diffusa
conoscenza sulle politiche regionali in materia di vaccinazione (18)
.
A ciò si aggiunga che la Regione Veneto ha predisposto e
implementato molteplici progetti a sostegno della sospensione
dell'obbligo vaccinale. Nello specifico: i) è stato allestito un
software unico a livello territoriale per la gestione delle
vaccinazioni (19) ; ii) è stato attivato un programma per il
contenimento delle malattie infettive prevenibili con vaccino
attraverso strategie efficaci per il mantenimento delle coperture
vaccinali e per la vaccinazione di gruppi e categorie a rischio (20)
; iii) è stata implementata la sorveglianza delle patologie
collegate alle vaccinazioni, con particolare riguardo al monitoraggio
delle meningiti (21) ; iv) è stato avviato uno studio approfondito
sui determinati del rifiuto vaccinale (22) ; v) è stato attivato un
progetto di consulenza prevaccinale e sorveglianza degli eventi
avversi a vaccinazione, denominato «Canale Verde» (23) ; vi) è stato
avviato un progetto di prevenzione precoce e monitoraggio dei
comportamenti e delle azioni di prevenzione e promozione della salute
nei primi anni di vita (24) .
In seguito alla sospensione dell'obbligo vaccinale, dopo alcuni
anni nei quali il trend di copertura è leggermente calato, pur
rimanendo a livelli molto elevati e ben al di sopra del 90% per tutte
le quattro vaccinazioni citate, le ultime rilevazioni effettuate
dalla Regione Veneto mostrano una sensibile crescita della copertura.
L'ultimo Report sull'attività vaccinale del 2016 (25) certifica
infatti che la copertura vaccinale «normalizzata» (il cui calcolo
esclude i bambini italiani domiciliati all'estero, gli stranieri
temporaneamente rientranti nel Paese di origine, i nomadi, i senza
fissa dimora e i non rintracciabili) per i nati della coorte 2014
risultava in Veneto la seguente: vaccinazione contro la poliomielite
92,0%; vaccinazione contro difterite e tetano 92,0%; vaccinazione
contro l'epatite B 91,4%.
Inoltre, come dimostrano i primi dati relativi all'anno 2016
contenuti nel Report sul monitoraggio della sospensione dall'obbligo
vaccinale, «Per le vaccinazioni ex-obbligatorie e per le altre
offerte nel vaccino esavalente si riscontra un progressivo aumento
delle coperture, che, iniziata per la coorte dei nati nel 2015 si è
ulteriormente rafforzata per la coorte 2016. Complessivamente si ha
una copertura del 91,6% per prima dose dell'esavalente (tetano,
difterite, poliomielite, epatite b, pertosse ed hib) per la coorte
2016. Tale valore sale per la sola coorte dei nati nel secondo
semestre 2016, per la poliomielite al 92,6%, massimo rilevate nelle
ultime nove coorti semestrali» (26) .
A ciò si aggiunga che il modello applicato in Veneto al di fuori
delle vaccinazioni ex-obbligatorie ha condotto a coperture elevate
anche con riferimento alle altre vaccinazioni raccomandate. Per molte
di queste, i tassi raggiunti (con riferimento ai nati della coorte
2014, cui si riferiscono gli ultimi dati disponibili) sono superiori
alla media nazionale: morbillo 89,19% (media nazionale: 87,26%);
varicella 85,53% (media nazionale 46,06%); meningococco C 90,64%
(media nazionale: 80,67%); parotite 89,07% (media nazionale: 87,20%);
rosolia 89,14% (media nazionale 87,19%) (27) .
Del resto, come emerge dall'approfondita «Indagine sui
Determinanti del Rifiuto dell'Offerta Vaccinale nella Regione
Veneto», condotta dal Dipartimento di prevenzione Azienda ULSS di
Verona, «la strategia vaccinale della Regione Veneto di sospensione
dell'obbligo è vincente: non influisce negativamente sulle scelte
dei genitori ma permette, nel contempo, di aprire spazi e
possibilità di confronto che sono risultati essere una forte
esigenza di tutta la popolazione» (28) . Quest'ultima ricerca,
inoltre, rivela che dal punto di vista statistico la sospensione
dell'obbligo vaccinale gioca un ruolo del tutto marginale sulla
scelta dei genitori di vaccinare o meno i propri figli (29) .
Infine, allo scopo di estendere ulteriormente le coperture
vaccinali ed evitare al contempo eventuali diminuzioni, la Giunta
della Regione Veneto ha recentemente adottato la DGR n. 1935 del 29
novembre 2016 (30) , con la quale, oltre a ribadire le numerose
attività già svolte in termini di informazione e sensibilizzazione
della popolazione, di formazione continua degli operatori sanitari e
di controllo costante dei dati, è stato disposto l'avvio delle
seguenti azioni: i) predisposizione di accordi di collaborazione tra
la Regione Veneto e gli Ordini professionali e le Associazioni
sindacali per la segnalazione di controinformazione da parte degli
operatori sanitari; ii) attivazione di una campagna informativa
straordinaria per la popolazione generale; iii) promozione di
un'adeguata informazione e formazione dei professionisti sanitari;
iv) l'introduzione di una procedura con cui sarà necessario
presentare, per l'accesso a nidi e scuole per l'infanzia, la
documentazione sulle avvenute vaccinazioni, da inviare poi al Sindaco
dell'ULSS territorialmente competente per la valutazione su eventuali
rischi individuali e/o collettivi; il Sindaco, quale Autorità
Sanitaria Locale, potrà assumere la decisione di allontanare
temporaneamente il bambino in questione dalla struttura o non
ammetterlo alla frequenza, previo parere del Servizio di igiene e
sanità pubblica (SISP).
Da quanto esposto, dunque, si evince come la Regione Veneto sia
particolarmente attenta alla gestione delle vaccinazioni nel proprio
territorio, consapevole che il superamento del vincolo
dell'obbligatorietà (a suo tempo condiviso con il Governo centrale)
rappresenta un importante valore aggiunto sia nel perseguimento degli
obiettivi di copertura, sia nella diffusione di una maggiore
consapevolezza da parte della popolazione nelle scelte riguardanti la
vaccinazione dei minori.
2.4. Alla luce degli ottimi risultati conseguiti dal sistema
sperimentato dalla Regione Veneto (che la colloca stabilmente tra le
migliori Regioni italiane per copertura vaccinale rispetto a tutte le
patologie indicate dall'art. 1, comma 1, decreto-legge n. 73 del
2017), appare del tutto irragionevole e mancante di proporzionalità
la decisione del legislatore statale di imporre, in modo immediato e
assolutamente automatico, il passaggio da una strategia vaccinale
basata sulla convinzione a una basata sulla coercizione.
Se è vero, infatti, che l'art. 32 della Costituzione consente di
contemperare il diritto individuale alla salute e alle cure
liberamente scelte con l'interesse alla salute dell'intera
collettività, è anche vero che il bilanciamento operato dal
legislatore deve rispondere ai canoni della ragionevolezza e della
proporzionalità, la cui violazione è sindacabile in sede di
giudizio di legittimità costituzionale.
Peraltro, nella sentenza n. 258 del 1994 codesta Ecc.ma Corte ha
stabilito che le leggi che prevedono l'obbligatorietà delle
vaccinazioni sono compatibili con il precetto costituzionale a tutela
della salute di cui all'art. 32 della Costituzione, in virtù del
contemperamento tra i valori che tale articolo contempla, ossia il
diritto alla salute della collettività, da un lato, e il diritto
alla salute del singolo, dall'altro.
Tuttavia, è ben lontano dalla giurisprudenza di codesta Ecc.ma
Corte costituzionale affermare che la tutela della salute del singolo
debba cedere automaticamente di fronte al diritto alla salute della
collettivita': l'eventuale introduzione di una normativa che imponga
l'obbligatorietà dei vaccini deve muoversi, infatti, nell'ottica di
un ragionevole bilanciamento delle due necessità.
Ciò in quanto non si può dissolvere la solenne proclamazione
del diritto alla salute nell'inciso «interesse della collettivita'»,
con un'interpretazione della norma che, privilegiando il richiamo
all'interesse generale, traduca automaticamente e a prescindere
dall'esistenza di un modello regionale efficace, un diritto in
soggezione avvalendosi dell'interesse generale, se non a costo di
modificare il modello stesso cui si informa la nostra Costituzione.
Il fondamentale diritto dell'individuo alla salute, dunque, «non
può essere considerato in principio e in ogni caso cedevole, per la
sua qualificazione di diritto sociale nei confronti del dovere dello
Stato e dei provvedimenti adottati a tutela dell'interesse della
collettivita'» (31) .
Un'interpretazione dell'art. 32, comma 1, della Costituzione,
diretta a privilegiare oltre misura il richiamo all'interesse della
collettività, non potrebbe quindi mai essere condivisa, in quanto
racchiuderebbe in sè «i germi per una completa subordinazione
dell'interesse individuale a quello statale, e, condotta alle sue
implicite ma estreme conseguenze, potrebbe (...) giustificare
qualsiasi trattamento coattivo che possa però consentire migliori
contributi dell'individuo al benessere sociale» (32) .
È stato proprio questo aspetto del bene della salute umana che
è stato posto in evidenza dalla giurisprudenza di codesta Ecc. ma
Corte costituzionale, a partire dalla sentenza n. 88 del 1979,
laddove si è affermato che il bene afferente alla salute «è
tutelato dall'art. 32 della Costituzione non solo come interesse
della collettività, ma anche e soprattutto come diritto fondamentale
dell'individuo, sicchè configura come un diritto primario ed
assoluto, pienamente operante anche nei rapporti tra privati (...),
da ricomprendere tra le posizioni soggettive direttamente tutelate
dalla Costituzione».
Pertanto, il principio costituzionale del rispetto della persona
umana, letto in stretto collegamento con l'art. 2 della Costituzione,
pone in primo piano il problema del consenso della persona che debba
comunque sottoporsi a trattamenti sanitari; una necessità, quella
del consenso, che può trovare un contemperamento solo in dimostrate
e imprescindibili esigenze di tutela di valori che, ai fini di un
adeguato bilanciamento, possano porsi sullo stesso livello gerarchico
in cui si colloca quello del rispetto della persona umana.
Anche in tal caso, tuttavia, occorrerebbe sempre, da parte del
legislatore, bilanciare e ponderare i due valori costituzionalmente
protetti, rappresentati dalla tutela della salute collettiva e della
autodeterminazione, che l'obbligatorietà delle vaccinazioni
conseguentemente limita in riferimento a scelte riguardanti la
propria salute.
Questa Ecc. ma Corte costituzionale, quindi, nella propria
giurisprudenza concernente le vaccinazioni obbligatorie non ha mai
affermato che il diritto alla salute del singolo ceda il passo sic et
simpliciter al diritto alla salute collettiva.
Nella sentenza n. 118 del 1996 ha anzi affermato: «L'esatto
inquadramento del problema di costituzionalità che la Corte è
chiamata a risolvere presuppone la chiarificazione del significato
del diritto costituzionale alla salute con riferimento al caso in cui
la sua dimensione individuale confligga con quella collettiva,
ipotesi che può ricorrere tipicamente nei casi di trattamenti
sanitari obbligatori, tra i quali rientra la vaccinazione
antipoliomielitica.
La disciplina costituzionale della salute comprende due lati,
individuale e soggettivo l'uno (la salute come «fondamentale diritto
dell'individuo»), sociale e oggettivo l'altro (la salute come
«interesse della collettivita'»). Talora l'uno può entrare in
conflitto con l'altro, secondo un'eventualità presente nei rapporti
tra il tutto e le parti. In particolare - questo è il caso che qui
rileva - può accadere che il perseguimento dell'interesse alla
salute della collettività, attraverso trattamenti sanitari, come le
vaccinazioni obbligatorie, pregiudichi il diritto individuale alla
salute, quando tali trattamenti comportino, per la salute di quanti
ad essi devono sottostare, conseguenze indesiderate, pregiudizievoli
oltre il limite del normalmente tollerabile.
Tali trattamenti sono leciti, per testuale previsione dell'art.
32, secondo comma, della Costituzione, il quale li assoggetta ad una
riserva di legge, qualificata dal necessario rispetto della persona
umana e ulteriormente specificata da questa Corte, nella sentenza n.
258 del 1994, con l'esigenza che si prevedano ad opera del
legislatore tutte le cautele preventive possibili, atte a evitare il
rischio di complicanze. Ma poichè tale rischio non sempre è
evitabile, è allora che la dimensione individuale e quella
collettiva entrano in conflitto. Il caso da cui trae origine il
presente giudizio di costituzionalità ne è un esempio».
Ha quindi precisato che: «la vaccinazione antipoliomielitica
comporta infatti un rischio di contagio, preventivabile in astratto -
perchè statisticamente rilevato - ancorchè in concreto non siano
prevedibili i soggetti che saranno colpiti dall'evento dannoso. In
questa situazione, la legge che impone l'obbligo della vaccinazione
antipoliomielitica compie deliberatamente una valutazione degli
interessi collettivi ed individuali in questione, al limite di quelle
che sono state denominate «scelte tragiche» del diritto: le scelte
che una società ritiene di assumere in vista di un bene (nel nostro
caso, l'eliminazione della poliomielite) che comporta il rischio di
un male (nel nostro caso, l'infezione che, seppur rarissimamente,
colpisce qualcuno dei suoi componenti). L'elemento tragico sta in
ciò, che sofferenza e benessere non sono equamente ripartiti tra
tutti, ma stanno integralmente a danno degli uni o a vantaggio degli
altri.
Finchè ogni rischio di complicanze non sarà completamente
eliminato attraverso lo sviluppo della scienza e della tecnologia
mediche - e per la vaccinazione antipoliomielitica non è così -, la
decisione in ordine alla sua imposizione obbligatoria apparterrà a
questo genere di scelte pubbliche» (enfasi ns.).
Ha quindi concluso che «la Corte costituzionale ha affermato che
il rilievo dalla Costituzione attribuito alla salute in quanto
interesse della collettività, se è normalmente idoneo da solo a
«giustificare la compressione di quella autodeterminazione dell'uomo
che inerisce al diritto di ciascuno alla salute in quanto diritto
fondamentale», cioè a escludere la facoltà di sottrarsi alla misura
obbligatoria (si veda, altresì la sentenza n. 258 del 1994), non lo
è invece quando possano derivare conseguenze dannose per il diritto
individuale alla salute. ... Ma nessuno può essere semplicemente
chiamato a sacrificare la propria salute a quella degli altri,
fossero pure tutti gli altri».
Da quanto questa Ecc.ma Corte ha con estrema lucidità precisato
emerge quindi che l'imposizione di vaccinazioni obbligatorie attiene
all'ambito, delicatissimo, delle «scelte tragiche» del diritto.
È del tutto evidente quindi l'illegittimità costituzionale di
una normativa che sceglie l'imposizione generalizzata su tutto il
territorio nazionale di ben dodici vaccinazioni senza che sia
dimostrato che questa costituisca l'ultima ratio a cui l'ordinamento
non poteva che ricorrere.
Un tale bilanciamento non è infatti in grado di superare il
test, nell'ambito del principio di proporzionalità, della
«necessita'» perchè il legislatore non ha fatto ricorso al
least-restrictive means, ovvero allo strumento che permette di
ottenere l'obiettivo prefissato con il minor sacrificio possibile di
altri diritti o interessi costituzionalmente protetti.
Il bilanciamento operato dal legislatore nelle normative
impugnate tende, invece, a fare assumere illegittimamente un «valore
tirannico» (sent. n. 85 del 2013) all'interesse della collettività,
senza alcuna considerazione che quello stesso valore viene tutelato
in termini sostanzialmente analoghi dalla normativa regionale
vigente, senza dover fare ricorso alla «scelta tragica» della
coercizione e della negazione di ogni spazio al principio di
autodeterminazione.
Si conferma quindi l'illegittimità di una normativa statale che
travolge un sistema, quale quello strutturato dalla regione Veneto,
fondato su un sistema vaccinale più libero e maggiormente
responsabilizzato, incentrato sul consenso informato del destinatario
della prestazione sanitaria.
2.5. Ma c'è di più. La disciplina introdotta dalle disposizioni
impugnate, in particolare dall'art. 1, comma 1, del decreto-legge -
oltre a imporre una limitazione sproporzionata al diritto individuale
alla salute di cui all'art. 32 della Costituzione -, appare inidonea
a raggiungere gli obiettivi che si prefigge con riferimento alla
maggior parte delle patologie considerate e comunque eccessiva
rispetto al suo scopo.
Quanto al tetano, trattandosi di una patologia con un bassissimo
tasso di incidenza (un caso su un milione), con una mortalità
inferiore alla metà dei casi e la cui trasmissione non avviene per
contagio fra persone, la vaccinazione ha un valore limitato alla
protezione del singolo individuo e non si giustifica quindi una
campagna vaccinale per motivi di interesse pubblico. In altre parole,
difetta, in relazione a questa patologia un vero e proprio interesse
della collettività, dal momento che la stessa, appunto, non si
diffonde per contagio.
Quanto all'epatite B, non esiste allo stato attuale un'emergenza
di sanità pubblica che giustifichi il ricorso alla vaccinazione
obbligatoria in età infantile, dato che le epatiti da HBv, come le
altre a trasmissione ematica quali epatiti C e Delta, hanno mostrato
negli ultimi decenni un'importante e costante riduzione
dell'incidenza e che i soggetti maggiormente a rischio di contrarre
la malattia sono quelli di età compresa tra i 35 e i 54 anni (con
un'incidenza di 1,4 casi su 100.000), sebbene si sia assistito a un
calo dell'incidenza anche in questo gruppo di popolazione.
Quanto alla difterite, non esiste alcuna emergenza sanitaria, dal
momento che dagli anni '90 a oggi in Italia si sono registrati
soltanto due casi di difterite respiratoria causati da C. diphtheriae
produttori di tossina (uno nel 1993 dovuto a C. diphtheriae biotipo
gravis e l'altro, nel 1995, dovuto a C. diphtheriae biotipo mitis).
Nel periodo 2000-2014 i casi di difterite, confermati
microbiologicamente presso l'ISS, sono stati due, entrambi segnalati
nel Nord Italia e causati da C. ulcerans. Nello stesso periodo sono
stati segnalati anche cinque casi di infezioni dovuti a ceppi di C.
diphtheriae non produttori di tossina (notiziario ISS marzo 2015).
Quanto alla poliomielite, l'ultimo caso nel nostro Paese si è
registrato nel 1982.
Quanto all'Haemophilus influenzae tipo b, l'incidenza in Italia
è molto bassa, come si evidenzia dal seguente grafico dell'Istituto
superiore di sanità.


Parte di provvedimento in formato grafico


Quanto alla pertosse, l'incidenza negli ultimi anni si è sempre
mantenuta sotto l'1 per 100.000.
Quanto alla meningite, secondo i competenti organi ministeriali
non risulta al momento alcuna epidemia di malattie invasive da
meningococco (33) , la trasmissione interpersonale non c'è o
sarebbe eccezionale, i vaccini non danno garanzie di elevata
efficacia e di lunga durata e possono provocare reazioni avverse di
una certa gravità. Per questi motivi non vi è alcuna necessità di
introdurre una vaccinazione obbligatoria su larga scala, tenuto conto
che le raccomandazioni dell'OMS suggeriscono di ricorrere a tale
soluzione solo laddove l'incidenza sia superiore a 10 casi per
100.000 abitanti (nell'arco di tre mesi), ben lontana dall'attuale
situazione del nostro Paese.
Per quanto riguarda, infine, il morbillo, valgono le
considerazioni svolte supra, al punto 1.2, sull'inidoneità delle
misure introdotte dal decreto-legge a contrastare l'attuale
recrudescenza dell'infezione a causa dell'assoluta peculiarità della
stessa. Peraltro, anche qualora si ritenesse utile ricorrere alla
vaccinazione obbligatoria unicamente per questa patologia, appare
senz'altro eccessiva l'introduzione di un obbligo generale e
permanente (e non già territorialmente circoscritto alle sole aree
interessate e temporalmente limitato al periodo necessario al
contenimento dell'infezione).
Si conferma dunque, anche sotto questo profilo, l'evidente
irragionevolezza delle scelte operate dal legislatore statale con
l'adozione della normativa impugnata, nella misura in cui impone
l'obbligo di vaccinazione per patologie non a rischio epidemico.
2.6. Infatti, il necessario rispetto del principio di
precauzione, secondo cui, «in presenza di un'alternativa che presenti
un rischio per la salute umana - anche non del tutto accertato - il
decisore pubblico deve optare per la soluzione che consenta di
neutralizzare o minimizzare il rischio» (cfr., ex multis, Cons. St.,
sez. III, ord. 20 aprile 2017, n. 1662), impropriamente posto dal
Governo a fondamento del decreto-legge n. 73 del 2017, avrebbe
dovuto, al contrario, indurlo a limitare l'obbligo vaccinale alle
sole situazioni in cui esso si rende realmente necessario. E ciò,
non già in forza di un'astratta e del tutto apodittica affermazione
circa l'esigenza di raggiungere una copertura del 95% per tutte le
patologie elencate all'art. 1, comma 1, ma in base a un'accurata
valutazione epidemiologica (che non risulta essere mai stata
compiuta) del rischio di diffusione delle varie malattie infettive
nei diversi contesti spazio-temporali.
Peraltro, dal momento che non risulta vi siano altri Paesi al
mondo in cui si fatta esperienza di un sistema di profilassi che
somministra in modo obbligatorio dodici vaccini, ne deriva non
esistono studi disponibili per valutare gli esiti concreti della loro
applicazione nel breve nel medio e nel lungo periodo, con l'obiettivo
di valutare se questo tipo di sistema aumenta realmente le coperture
vaccinali.
Da questo punto di vista, le norme impugnate, proprio
contraddicendo il principio di precauzione, introducono, come è
stato affermato, una sorta di grottesca «sperimentazione di massa»
obbligatoria senza un adeguato consenso informato, senza il sostegno
di un preventivo sistema di farmacovigilanza e senza una supervisione
bioetica (34) .
Anche sotto questo profilo risulta quindi confermata la
violazione degli enunciati parametri costituzionali, ulteriormente
aggravata dalla circostanza che nel decreto-legge n. 73 del 2017 non
si rinviene alcuna traccia, a fronte ad un incremento così
consistente del numero delle vaccinazioni obbligatorie, di alcuna
misura di valutazione preventiva del rischio e conseguente suo
alleviamento.
La mera previsione di un esonero in caso di accertato pericolo
per la salute in relazione a specifiche condizioni cliniche
documentate attestate dal medico di medicina generale o dal pediatra
di libera scelta (art. 1, comma 3) non rappresenta una adeguata forma
di cautela o di analisi prodromica del rischio, la quale resta
affidata al caso o alla «onerosa» previdenza dei genitori.
Sarebbe stato, invece, necessario come affermato dalla sentenza
n. 258 del 1994 codesta Ecc.ma Corte, individuare e prescrivere «gli
accertamenti preventivi idonei a prevedere ed a prevenire i possibili
rischi di complicanze» e il legislatore avrebbe dovuto prevedere
«tutte le cautele preventive possibili, atte a evitare il rischio di
complicanze» (sent. n. 118 del 1996).
Di ciò, come detto, manca invece ogni traccia nel decreto-legge
impugnato, confermando quindi la violazione degli art. 2, 3 e 32
della Costituzione.
2.7. Le disposizioni impugnate devono essere dichiarate
incostituzionali - oltre che per le ragioni fin qui illustrate -
anche per violazione del principio di buon andamento
dell'amministrazione di cui all'art. 97 della Costituzione, in
combinato disposto con gli artt. 117, comma 3, e 118 della
Costituzione, in quanto determinano una grave ingerenza nelle
competenze regionali in materia di organizzazione e funzionamento del
Servizio sanitario regionale, con potenziali ricadute negative sulla
capacità della Regione di erogare efficacemente i servizi sanitari.
Le misure da esse previste, nella loro irragionevole immediatezza
e rigidità, costringono infatti le Regioni - anche quelle dotate,
come il Veneto, di un'efficace strategia vaccinale, in grado di
conciliare la libertà di scelta degli individui con l'interesse
della collettività - a concentrare le proprie risorse e il proprio
personale sanitario sulle vaccinazioni per far fronte ai nuovi
obblighi previsti dal decreto-legge (art. 1, comma 1) e ai connessi
adempimenti amministrativi (art. 1, commi 2, 3, 4 e 5, e art. 3,
comma 2), a danno degli altri LEA, con conseguente sacrificio del
fondamentale diritto alla salute dei cittadini (art. 32 della
Costituzione).
Nè va trascurato che le stesse norme, condizionando l'accesso ai
servizi educativi per l'infanzia e alle scuole dell'infanzia alla
presentazione della documentazione relativa all'adempimento
dell'obbligo vaccinale (art. 3, comma 3) e comminando pesanti
sanzioni amministrative alle famiglie (anche a quelle meno abbienti)
che non sottopongano i propri figli alle vaccinazioni obbligatorie
(art. 1, comma 3), sono suscettibili di incidere negativamente sulla
capacità delle Regioni di erogare i servizi per l'infanzia (art. 31
della Costituzione) e di garantire il diritto allo studio nell'ambito
delle istituzioni scolastiche ed educative (art. 34 della
Costituzione).
2.8. Tutte le violazioni delle norme costituzionali indicate nel
punto 2.1 e specificate nei punti successivi del presente ricorso
determinano quindi un'evidente ridondanza sulle competenze e
attribuzioni di spettanza regionale.
Oltre all'obbligo imposto alle aziende sanitarie di provvedere
alle vaccinazioni, va ricordato, nello specifico che l'art. 1, comma
4, dispone che, in caso di mancata osservanza dell'obbligo vaccinale,
«ai genitori esercenti la responsabilità genitoriale e ai tutori è
comminata la sanzione amministrativa pecuniaria da euro cinquecento a
euro settemilacinquecento»; tale sanzione non si applica qualora, in
seguito alla contestazione da parte dell'azienda sanitaria locale
territorialmente competente, i genitori o i tutori provvedano a far
somministrare al minore il vaccino.
Ne consegue che, anche alla luce quanto previsto dal successivo
art. 3, comma 2, del decreto-legge n. 73 del 2017, l'accertamento e
la contestazione del mancato rispetto dell'obbligo spettano
all'azienda sanitaria locale competente per territorio, la quale, se
ricorrono i presupposti, dovrà anche irrogare la sanzione prevista.
Il medesimo art. 1, al comma 5, dispone poi che il mancato
rispetto del termine indicato dall'azienda sanitaria locale in sede
di contestazione implica che quest'ultima sia tenuta a «segnalare
l'inadempimento dell'obbligo vaccinale alla Procura della Repubblica
presso il Tribunale per i Minorenni per gli eventuali adempimenti di
competenza».
Ulteriori adernpimenti sono posti a carico delle aziende
sanitarie locali dall'art. 3, comma 2, del decreto, ai sensi del
quale queste ultime ricevono le segnalazioni relative alla mancata
presentazione della documentazione concernente l'adempimento degli
obblighi vaccinali inviate loro dai dirigenti scolastici delle
istituzioni del sistema nazionale di istruzione e dai responsabili
dei servizi educativi per l'infanzia, dei centri di formazione
professionale regionale e delle scuole private non paritarie. La
segnalazione comporta l'obbligo per l'azienda sanitaria locale di
provvedere agli adempimenti relativi all'accertamento ed eventuale
irrogazione della sanzione prevista dall'art. 1 del decreto.
Le disposizioni citate, quindi, si confermano come norme che,
travolgendo il modello della legge reg. n. 7 del 2007, incidono
sull'organizzazione dei servizi sanitari che, come più volte
chiarito da codesta Ecc.ma Corte, sotto il profilo della potestà
legislativa è da ritenersi «parte integrante della "materia"
costituita dalla "tutela della salute" di cui al terzo comma del
citato art. 117 Cost» (Corte costituzionale sent. n. 371 del 2008;
cfr. anche, ex multis, sentenze n. 105 del 2007, nn. 328 e 181 del
2006, nn. 384 e 270 del 2005, n. 510 del 2002).
In tale ambito, quindi, lo Stato potrebbe intervenire solamente
definendo i principi fondamentali, mentre le disposizioni che
incidono «su profili che attengono direttamente all'organizzazione
del servizio sanitario» devono essere considerate quali disposizioni
di dettaglio (Corte costituzionale sent. n. 371 del 2008).
Come già anticipato, le previsioni normative qui censurate
introducono invece adempimenti e obblighi direttamente in capo alle
aziende sanitarie locali, chiamate, oltre che a somministrare i
vaccini, anche a svolgere le descritte attività di accertamento,
segnalazione, contestazione e irrogazione delle sanzioni
amministrative previste dal decreto-legge. In questo modo, vengono
disciplinati in dettaglio profili direttamente attinenti
all'organizzazione dei servizi sanitari, la cui competenza
legislativa spetta invece chiaramente alle Regioni.
Anche con riferimento alle disposizioni riguardanti gli
adempimenti vaccinali per l'iscrizione ai servizi educativi per
l'infanzia e alle istituzioni del sistema nazionale di istruzione, di
cui agli artt. 3 e 4, decreto-legge n. 73 del 2017, le violazioni
sinora censurate ridondano su competenze e attribuzioni regionali.
In particolare, l'art. 4, comma 1, del decreto-legge dispone che
i minori per i quali le vaccinazioni obbligatorie possono essere
omesse o differite in caso di accertato pericolo per la salute «sono
inseriti, di norma, in classi nelle quali sono presenti solo minori
vaccinati o immunizzati, fermi restando il numero delle classi
determinato secondo le disposizioni vigenti e i limiti di cui
all'art. 1, comma 201, della legge 13 luglio 2015, n. 107 e all'art.
19, comma 7, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con
modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111 [queste ultime
disposizioni normative riguardano le limitazioni delle piante
organiche delle istituzioni scolastiche statali]». L'articolo
censurato prosegue, al comma 2, disponendo che i dirigenti e
responsabili scolastici comunichino all'azienda sanitaria locale,
«entro il 31 ottobre di ogni anno, le classi nelle quali sono
presenti più di due alunni non vaccinati».
Tali disposizioni incidono senza dubbio sulle attribuzioni
regionali relative alla competenza concorrente in materia di
istruzione e alla competenza residuale in materia di istruzione e
formazione professionale.
In particolare, è presente un'evidente ridondanza con
riferimento alla programmazione scolastica regionale e al
dimensionamento della rete delle istituzioni scolastiche sul
territorio, ambiti di sicura competenza legislativa regionale. Come
infatti affermato da codesta Ecc.ma Corte, «l'ampio decentramento
delle funzioni amministrative ... ha visto delegare importanti e
nuove funzioni alle Regioni, fra cui anzitutto quelle di
programmazione dell'offerta formativa integrata tra istruzione e
formazione professionale ..., e di programmazione della rete
scolastica ... Sicchè, proprio alla luce del fatto che già la
normativa antecedente alla riforma del Titolo V prevedeva la
competenza regionale in materia di dimensionamento delle istituzioni
scolastiche, e quindi postulava la competenza sulla programmazione
scolastica ..., è da escludersi che il legislatore costituzionale
del 2001 «abbia voluto spogliare le Regioni di una funzione che era
già ad esse conferita»» (sent. n. 34 del 2005; in senso conforme
Corte costituzionale sentenze n. 147 del 2012 e n. 200 del 2009).
Peraltro, anche l'istituzione di nuove sezioni nelle scuole
dell'infanzia già esistenti, «attiene, in maniera diretta, al
dimensionamento della rete scolastica sul territorio» (Corte
costituzionale sent. n. 92 del 2011).
Le disposizioni di cui all'art. 4, decreto-legge n. 73 del 2017,
quindi, introducendo norme che incidono sulla conformazione delle
classi, si riflettono indirettamente anche sulla programmazione e sul
dimensionamento delle istituzioni del sistema scolastico, dei servizi
educativi per l'infanzia e dei centri di formazione professionale.
Non è da escludersi, infatti, che la necessità di inserire minori
che non possono vaccinarsi in classi in cui tutti gli altri alunni
siano immunizzati possa confliggere con le disposizioni regionali in
materia di dimensionamento degli istituti. Tale evenienza potrebbe
essere ancor più probabile nei comuni di piccole dimensioni, in cui
gli istituti scolastici presentano un numero di iscritti inferiore
alla media.
In tali casi, quindi, il corretto sviluppo dell'autonomia
regionale in materia di programmazione e dimensionamento della rete
scolastica territoriale risulta quindi limitato dall'applicazione
delle disposizioni censurate, con evidente ridondanza sulle
competenze regionali in materia di istruzione (art. 117, comma 3,
della Costituzione) e istruzione e formazione professionale (art.
117, comma 4, della Costituzione), nonchè sull'autonomia
amministrativa regionale tutelata dall'art. 118 della Costituzione.
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1, 4 e 5, e degli
articoli 3, 4, 5 e 7 del decreto-legge n. 73 del 2017, per violazione
degli articoli 81, comma 3, e 119, commi 1 e 4, della Costituzione.
3.1. L'art. 7 («Disposizioni finanziarie») stabilisce che:
«1. Agli oneri derivanti dall'art. 2, comma 3, pari a
duecentomila euro per l'anno 2017, si provvede mediante
corrispondente riduzione dell'autorizzazione di spesa di cui all'art.
1 della legge 18 dicembre 1997, n. 440.
2. Dall'attuazione del presente decreto, a eccezione delle
disposizioni di cui all'art. 2, comma 3, non devono derivare nuovi o
maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
3. Il Ministro dell'economia e delle finanze è autorizzato ad
apportare, con propri decreti, le occorrenti variazioni di bilancio».
In questi termini le nuove vaccinazioni obbligatorie imposte
dall'art. 1, comma 1, per i minori di età compresa tra zero e sedici
anni come «obbligatorie e gratuite», risultano prive di adeguata
copertura finanziaria, in violazione degli artt. 81, comma 3,della
Costituzione («ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede
ai mezzi per farvi fronte»), che conseguentemente ridonda in
violazione, anche diretta ed autonoma, dell'art. 119, commi 1 e 4,
della Costituzione.
Nessuna copertura, ad eccezione di quella per le iniziative di
formazione, viene infatti prevista per gli ingenti oneri derivanti
dalle nuove vaccinazioni che vengono rese obbligatorie, e del tutto
surrettiziamente l'art. 7, comma 2, afferma che dalle altre
disposizioni del decreto-legge non derivano oneri per la finanza
pubblica.
In realtà maggiori ed ingenti oneri, come si preciserà di
seguito, vengono imposti, da più punti di vista, alle strutture del
servizio sanitario regionale in assenza di adeguata copertura
finanziaria, in violazione quindi della garanzia costituzionale
dell'autonomia finanziaria e del principio per cui «le risorse
derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai
Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di
finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite».
In questi termini la mancanza di copertura determina una lesione
dell'autonomia finanziaria regionale, dal momento che, come affermato
in più occasioni da codesta Ecc.ma Corte costituzionale, la
«garanzia di tale autonomia, infatti, comporta che non possano essere
addossati al bilancio regionale (o provinciale) gli oneri derivanti
da decisioni non imputabili alla regione stessa» (già sent. n. 452
del 1989), per cui «la disponibilità finanziaria costituisce limite
alla autonomia, con duplice funzione di protezione dei vari soggetti
e con carattere di reciprocità, cioè nel senso che gli enti di
autonomia debbono provvedere con risorse proprie in presenza di
maggiori spese dipendenti da proprie scelte, giustificabili da
esigenze locali. Così lo Stato, una volta trasferiti o determinati i
mezzi finanziari di cui vi è disponibilità, può rifiutare di
addossarsi gli ulteriori disavanzi per spese estranee alle proprie
scelte o dipendenti da determinazioni degli enti gestori, ma non può
addossare al bilancio regionale oneri relativi alla spesa sanitaria
che derivano da decisioni non imputabili alle regioni stesse» (così
sent. n. 416 del 1995; si vedano anche sentenze numeri 283 del 1991,
369 del 1992 e 22 del 2012).
3.2. Nello specifico la mancanza di adeguata copertura delle
norme impugnate si evidenzia già nella stessa relazione tecnica al
decreto-legge (Atti Parlamentari, Camera dei Deputati, XVII
Legislatura, A.C. 4533).
In essa, infatti, si afferma che, oltre alla copertura delle
quattro vaccinazioni già obbligatorie, «delle ulteriori otto
introdotte con il presente decreto, cinque (anti-morbillo,
anti-parotite, anti-rosolia, anti-pertosse e anti-Haemophilus
influenzae b), rientrano nei livelli essenziali di assistenza (LEA)
fin dal 2001, ai sensi del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 29 novembre 2001, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 8
febbraio 2002, n. 33».
A fronte della facile obiezione che nei suddetti Lea questi
ultimi cinque vaccini non erano obbligatori, la Relazione tecnica ha
cura di precisare che l'obiettivo di copertura vaccinale pari al 95%
«è stato inserito anche nella relazione tecnica al decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 12 gennaio 2017, recante
«Definizione e aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza, di
cui all'art. 1, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.
502».
Tuttavia, essa omette di considerare che la Relazione tecnica al
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12 gennaio 2017,
recante i nuovi LEA, facendo riferimento al PNPV 2016-2018, aveva
avuto cura di specificare come l'obiettivo della copertura vaccinale
al 95% fosse un obiettivo graduale da raggiungere per il 2018,
ipotizzando peraltro che non tutta la popolazione di riferimento
avrebbe fatto ricorso al vaccino nei tempi proposti. Il successivo
PNPV 2017-2019, infatti, ha spostato il suddetto obiettivo di
copertura al 2019.
Ma soprattutto la Relazione tecnica omette di considerare
completamente la questione delle ingenti risorse necessarie per il
recupero dei non vaccinati (coorti 2001-2016), essendo la copertura
precedente relativa solo ai nati nel 2017.
Non solo.
La stessa Relazione tecnica, se da un lato riconosce che «gli
oneri derivanti dalle vaccinazioni raccomandate dal PNPV 2017-2019
hanno trovato copertura finanziaria nell'art. 1, comma 408, della
legge 11 dicembre 2016, n. 232, che a decorrere dall'anno 2017,
nell'ambito del finanziamento del Servizio sanitario nazionale,
prevede una specifica finalizzazione, pari a 100 milioni di euro per
l'anno 2017, a 127 milioni di euro per l'anno 2018 e a 186 milioni di
euro a decorrere dall'anno 2019», dall'altro è costretta ad
ammettere che «Tale stanziamento copre il raggiungimento degli
obiettivi di copertura vaccinale di tutte le vaccinazioni rese
obbligatorie dal presente decreto [ma questo in ogni caso non vale,
come detto per coprire i costi del recupero delle coorti 2001-2016],
ad eccezione dell'anti-meningococco B e dell'anti-varicella, per le
quali nel decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12
gennaio 2017 e nel PNPV era definito un obiettivo di copertura
vaccinale pari al 60% per l'anno 2017, al 75% per l'anno 2018,
nonchè la copertura vaccinale indicata dall'OMS a decorrere
dall'anno 2019».
Tuttavia, a fronte di tale realistica considerazione, la
Relazione tecnica perviene subito dopo alla irrealistica e infondata
considerazione della assenza di nuovi e maggiori oneri sulla base di
una artificiosa rimodulazione dei dati utilizzati nella relazione
tecnica di soli pochi mesi prima (quella al decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri del 12 gennaio 2017), ipotizzando quindi
a) riduzione della coorte di popolazione interessata dalle predette
vaccinazioni, per effetto del calo demografico; b) una riduzione del
prezzo dei vaccini; c) una riduzione del numero di dosi di
anti-meningococco B da somministrare, per il solo anno 2017.
Da qui la conclusione, per cui:
«per l'anno 2017, con riferimento all'anti-varicella, non
sussiste alcun onere aggiuntivo;
per l'anno 2017, per l'anti-meningococco B, pur considerato
l'incremento dell'obiettivo di copertura vaccinale (dal 60% al 95%) -
moltiplicando la coorte di popolazione di riferimento per il prezzo
delle dosi di vaccini da somministrare - si verifica che l'onere
associato è coerente con la copertura prevista a legislazione
vigente;
per l'anno 2018, per l 'anti-meningococco B e per
l'anti-varicella, pur considerato l'incremento dell'obiettivo di
copertura vaccinale (dal 75% al 95%) moltiplicando la coorte di
popolazione di riferimento per il prezzo delle dosi di vaccini da
somministrare - si stima un onere leggermente superiore alla
copertura prevista a legislazione vigente (cfr. Tabella 1), che
tuttavia è compensato dal minor costo per gli altri vaccini ove si
utilizzino i dati aggiornati della popolazione».
È evidente quindi che la copertura viene riscontrata sulla base
di dati del tutto aleatori: basti considerare che le gare per
l'acquisto dei vaccini sono regionali e non è stata verificata
alcuna riduzione di prezzo e che peraltro la relazione non specifica
per quali vaccini questa si sarebbe verificata.
In considerazione che il PNV non prevedeva la obbligatorietà dei
vaccini, la Regione Veneto è in grado di documentare nella tabella
allegata (doc. n. 3), il maggior onere che risulta posto a carico
dell'autonomia finanziaria regionale.
Complessivamente, dalla coorte 2001 (16enni) a quella del 2017
(nuovi nati) sono da prevedere oltre 760.000 dosi di vaccino per
completare la copertura per le dodici vaccinazioni rese obbligatorie:
una dose MPR coorti 2001-2017, seconda dose MPR coorti 2001-2011, tre
dosi Esavalente coorti 2001-2017, una dose meningococco C coorti
2012-2017, una dose per varicella e due per meningococco B per la
coorte 2017.
Tali sono le dosi necessarie per assolvere alle prescrizioni
stabilite dalle norme impugnate (sono ovviamente già esclusi i già
vaccinati per le rispettive vaccinazioni e rispettive dosi). Volendo
escludere la coorte dei nuovi nati si giunge ad un totale di 448.000
dosi.
Applicando il costo dei vaccini a tali cifre si può stimare in
oltre 26,8 milioni di euro la cifra necessaria per l'acquisto dei
vaccini necessari (cifra che scende a 12 milioni e 600 mila euro
escludendo i nuovi nati).
3.3. Ma non solo.
Nel valutare l'impatto sull'autonomia finanziaria regionale
occorre, infatti, considerare i costi dell'insieme degli ingenti
adempimenti previsti a carico del sistema organizzativo regionale,
sia soprattutto in termini di carico di lavoro in capo alle
istituzioni regionali preposte alla somministrazione dei vaccini, sia
per le ulteriori disposizioni che ricadono sull'organizzazione
amministrativa regionale (in base all'art. 3, comma 2 l'accertamento
e la contestazione del mancato rispetto dell'obbligo spettano
all'azienda sanitaria locale competente per territorio, la quale, se
ricorrono i presupposti, dovrà anche irrogare la sanzione prevista;
in forza dell'art. 1, al comma 5, il mancato rispetto del termine
indicato dall'azienda sanitaria locale in sede di contestazione,
implica che quest'ultima sia tenuta a segnalare l'inadempimento
dell'obbligo vaccinale alla Procura della Repubblica presso il
Tribunale per i minorenni).
La relazione tecnica in modo del tutto sbrigativo e superficiale
si limita ad affermare che «le attività che si dispone svolgano le
aziende sanitarie locali non comportano nuovi e maggiori oneri per la
finanza pubblica, in quanto rientrano tra gli adempimenti
istituzionali di competenza delle stesse a legislazione vigente e
sono previsti, tra l'altro, dal Piano Nazionale di Prevenzione
Vaccinale 2017-2019 (cfr. Intesa, ai sensi dell'art. 8, comma 6,
della legge 5 giugno 2003, n. 131, tra il Governo, le regioni e le
province autonome di Trento e Bolzano - Rep. atti n. 10/CSR del 19
gennaio 2017)».
L'affermazione è del tutto apodittica e dimentica che il PNPV
non era in alcun modo fondato sul presupposto della obbligatorietà
di dodici vaccinazioni - stabilita invece solo ora, anche in
relazione alle coorti 2001-2016, dalle impugnate disposizioni - ma
sulla condivisione di un obiettivo tendenziale.
Il presupposto è quindi radicalmente diverso e incide
pesantemente, quanto ai tempi, alla mole di lavoro e ai costi, sulla
struttura organizzativa regionale, che si trova gravata da ingenti
costi per il personale come stimato dalla tabella allegata (doc. n.
3): considerando solo 10 minuti a medico e 10 minuti a comparto per
le vaccinazioni (quando è noto che l'attività esige invece maggiori
tempistiche in quanto c'è tutto l'aspetto legato all'anamnesi,
all'invito, al colloquio col genitore, alla gestione della sede
vaccinale - aperture, stoccaggio vaccini, ecc. - che nella tabella
non è stato considerato) in termini di personale e tempo si può
quantificare approssimativamente in circa 7 milioni di euro la
ulteriore spesa relativa al personale (4 milioni escludendo la coorte
dei nuovi nati).
3.4. La denunciata assenza di copertura finanziaria riguarda,
infine, anche i costi che deriveranno, in forza dell'estensione
dell'obbligo, dall'erogazione degli indennizzi dovuti in seguito a
danni derivanti da vaccinazione.
La disciplina in questione, come noto, è stata introdotta dalla
legge n. 210 del 1992, recante «Indennizzo a favore dei soggetti
danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di
vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di
emoderivati». L'art. 1, comma 1, della citata legge dispone che
«chiunque abbia riportato, a causa di vaccinazioni obbligatorie per
legge o per ordinanza di un'autorità sanitaria italiana, lesioni o
infermità, dalle quali sia derivata una menomazione permanente della
integrità psico-fisica, ha diritto ad un indennizzo da parte dello
Stato, alle condizioni e nei modi stabiliti dalla presente legge».
Il medesimo articolo prevede anche che il beneficio venga
corrisposto alle persone non vaccinate che abbiano riportato danni a
seguito di contatto con persona vaccinata, nonchè alle persone che
si siano sottoposte a vaccinazioni non obbligatorie ma necessarie per
motivi di lavoro e ai soggetti a rischio operanti nelle strutture
ospedaliere (art. 1, comma 4, l. n. 210 del 1992).
La giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte costituzionale
successivamente ha in parte esteso la platea dei beneficiari,
includendovi i soggetti sottoposti a specifiche vaccinazioni non
obbligatorie ma raccomandate e incentivate, quali l'antipoliomielite
e l'antiepatite B, per il periodo precedente all'introduzione della
relativa obbligatorietà (sentenze n. 27 del 1998 e n. 423 del 2000),
nonchè le vaccinazioni contro il morbillo, la parotite e la rosolia
(sent. n. 107 del 2012).
Successive disposizioni normative hanno previsto alcune
integrazioni all'indennizzo in questione. Con la legge n. 238 del
1997 è stata introdotta la possibilità di richiedere un assegno una
tantum per il periodo ricompreso tra il manifestarsi dell'evento
dannoso e l'ottenimento dell'indennizzo. La legge n. 229 del 2005 ha
poi riconosciuto ai soggetti danneggiati indicati dalla l. n. 210 del
1992 un ulteriore indennizzo, consistente in un assegno mensile
vitalizio, corrisposto per la metà al soggetto danneggiato e per
metà ai congiunti che prestano o abbiano prestato ad esso assistenza
prevalente e continuativa.
Tanto premesso, si è costretti a rilevare che nè le norme
impugnate, nè tantomeno la Relazione tecnica, si sono poste
minimamente il problema dei maggiori oneri che, dal punto di vista
degli indennizzi, deriveranno dall'estensione dell'obbligo vaccinale.
Al riguardo è opportuno precisare che la competenza
amministrativa e gli oneri finanziari connessi all'erogazione degli
indennizzi in parola, in seguito all'adozione del decreto legislativo
n. 112 del 1998 e del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 26 maggio 2000 sono stati trasferiti alle regioni a
decorrere dal 1° gennaio 2001, individuando al contempo le risorse
finanziarie da trasferire ad esse dal bilancio dello Stato.
Tali risorse erano tuttavia rapportate alle legislazione allora
vigente, con un minor tasso di obbligatorietà delle vaccinazioni.
Se successivi decreti del Presidente del Consiglio dei ministri
(in particolare 8 gennaio 2002 e 24 luglio 2003) hanno poi operato
una rideterminazione delle risorse finanziarie da trasferire, le
norme impugnate omettono ora ogni considerazione del problema a
fronte della pur imponente estensione degli obblighi di vaccinazione.
Di conseguenza, a fronte di un aumento esponenziale delle
vaccinazioni obbligatorie disposto dalle norme censurate, il
legislatore avrebbe dovuto prevedere una specifica copertura
finanziaria per il conseguente aumento delle domande di indennizzo.
La mancanza di ogni forma di copertura di questo ulteriore onere
conferma quindi la censura esposta al punto 3.1.
A ciò si aggiunga che, ai sensi dell'art. 1, comma 586 della la
legge di stabilità 2016 (l. n. 208 del 2015), le Regioni sono ora
tenute ad anticipare le somme dovute a titolo di indennizzo agli
aventi diritto, «in attesa del trasferimento dallo Stato» (art. 1,
comma 586, l. n. 208 del 2015).
Dal momento che il decreto-legge impugnato non ha disposto alcuna
copertura finanziaria al riguardo, la Regione si troverà esposta ad
anticipare le relative somme senza la garanzia di un'adeguata
restituzione da parte dello Stato.

Istanza di sospensione

La Regione del Veneto chiede che codesta Ecc.ma Corte, nelle more
del giudizio di legittimità costituzionale delle disposizioni di
legge statale qui censurate, sospenda l'esecuzione degli articoli 1,
3, 4, 5 e 7 del decreto-legge n. 73 del 2017 ai sensi dell'art. 35
della legge n. 87/53, come sostituito dall'art. 9 della legge n.
131/2003, che tanto consente in presenza di un rischio di pregiudizio
grave e irreparabile all'interesse pubblico o per i diritti dei
cittadini.
È del tutto evidente l'irreparabilità del danno per i diritti
dei cittadini e per l'interesse pubblico che si verrebbe a verificare
nelle more ordinarie del giudizio di legittimità costituzionale,
posto che l'introduzione dell'obbligatorietà delle nuove
vaccinazioni e i relativi oneri posti a carico dei dirigenti
scolastici, dei responsabili dei servizi educativi per l'infanzia,
dei centri di formazione professionale regionale e delle scuole
private non paritarie, nonchè delle aziende sanitarie locali,
travolgono il percorso avviato sin dal 2007 dalla Regione Veneto,
fondato sul consenso informato e sull'alleanza terapeutica rivolta ad
una adesione consapevole.
Qualora quindi l'udienza si svolgesse non prima dell'inizio
dell'anno scolastico, inevitabili ripercussioni si verificherebbero
con riferimento al principio di autodeterminazione della persona in
materia di trattamenti sanitari, per l'effetto del traumatico
passaggio da una strategia vaccinale basata sulla convinzione a una
basata sulla coercizione, senza peraltro che siano stati
adeguatamente considerati gli accertamenti preventivi idonei a
prevedere e a prevenire i possibili rischi di complicanze.
Risponde dunque all'interesse generale sospendere l'esecuzione
delle suddette disposizioni, nelle more del giudizio di legittimità
costituzionale, dato il concreto rischio di un pregiudizio grave ed
irreparabile per i diritti dei cittadini, nonchè di un irreparabile
pregiudizio all'interesse pubblico.

(1) S. Salmaso, I Vaccini come strumento di prevenzione, Centro
Nazionale di Epidemiologia, Sorveglianza e Promozione della
Salute, Istituto Superiore di Sanità; P.E. FINE, Herd immunity:
History, Theory, Practice Epidemiol Rev, 15 (1993), pp. 265-302.
Cfr., inoltre, P. Urbano, F.G. Urbano, Giornale di batteriologia,
virologia ed immunologia, 1997, vol. 89, p. 47 ss.; G. Gonçalves,
Herd Immunity: Recent Uses in Vaccine Assessment, Expert Rev
Vaccines, 2008.

(2) World Health Organization - Regional Office For Europe, European
Vaccine Action Plan 2015-2020, consultabile in
http://www.euro.who.int/data/assets/pdf_file/0007/255679/WHO
EVAP_UK_v30_WEBx.pdf?ua=1).

(3) Piano nazionale di prevenzione vaccinale (PNPV) 2017-2019, di cui
all'intesa, ai sensi dell'art. 8, comma 6, l. 5 giugno 2003, n.
131, tra il Governo, le Regioni e le Province Autonome di Trento
e Bolzano, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 41 del 18
febbraio 2017, approvato il 19 gennaio 2017 dalla Conferenza
Stato-regioni con lo scopo primario dell'"armonizzazione delle
strategie vaccinali in atto nel Paese, al fine di garantire alla
popolazione, indipendentemente da luogo di residenza, reddito e
livello socio-culturale, i pieni benefici derivanti dalla
vaccinazione; intesa sia come strumento di protezione individuale
che di prevenzione collettiva, attraverso l'equità nell'accesso
a vaccini di elevata qualità, anche sotto il profilo della
sicurezza, e disponibili nel tempo (prevenendo, il più
possibile, situazioni di carenza), e a servizi di immunizzazione
di livello eccellente".

(4) Centers For Disease Control and Prevention (CDC) and World Health
Organization (WHO/OMS), History and Epidemiology of Global
Smallpox Eradication. From the training course titled Smallpox:
Disease, Prevention, and Intervention, Slides 16-17, pubblicato
in
http://www.bt.cdc.gov/agent/smallpox/training/overview/pdf/eradic
ationhistory.pdf. I dati in essa contenuti vengono ripresi anche
dalla letteratura scientifica, almeno fino al 2015 (R.M. Merrill,
Introduction to Epidemiology, 2015,
https://books.google.it/books?id=Vy0iswEACAAJ&amp;printsec=frontcover
&amp;hl=it&amp;source=gbs_ge_summary_r&amp;cad=0#v=onepage&amp;q=Smallpox%20&amp;f=false). Si veda anche: P.E. FINE, Herd immunity: History, Theory, Practice Epidemiol Rev, 15 (1993), pp. 265-302; M.
Doherty, P. Buchy, B. Standaert, C. Giaquinto, D. Prado Cohrs,
Vaccines Impact: Benefit for Human Health, Vaccine, Volume 34,
Issue 52, 20 December 2016, p. 6707-6714; S. Salmaso, I vaccini
come strumento di prevenzione, cit.

(5) P.E. Fine, Herd Immunity: History, Theory, Practice Epidemiol
Rev, 15 (1993), pp. 265-302; S. Salmaso, I vaccini come strumento
di prevenzione, cit.

(6) Cfr. I. Cavicchi, Vaccini. Non basta ridurre il numero degli
obbligatori, serve un'alleanza terapeutica, in Quotidiano
sanità, 3 luglio 2017,
http://www.quotidianosanita.it/studi-e-analisi/articolo.php?artic
olo_id=52302&amp;fr=n, dove viene radicalmente contestata,
confrontando sia gli indici dell'OMS sia la più accreditata
letteratura scientifica, l'indicazione della soglia del 95% per
l'effetto gregge da parte dell'ISS.

(7) http://bur.regione.veneto.it/BurvServices/pubblica/DettaglioDgr.a
spx?id=217494.

(8) http://www.epicentro.iss.it/temi/vaccinazioni/dati_Ita.asp.

(9) Cfr.
http://www.regione.veneto.it/web/rete-degli-urp-del-veneto/vaccin
azioni.

(10) Ministero della salute, dato al 2016, coorte del 2014.
www.salute.gov.it.

(11) http://www.epicentro.iss.it/problemi/morbillo/Infografica2017.as
p

(12) C. Colapietro, La valutazione costi-benefici nei trattamenti
sanitari obbligatori: il bilanciamento tra gli interessi del
singolo e quelli della collettività, in Aa.Vv., Vaccinazioni:
obbligo o liberta?, Forum internazionale, Napoli, 2017, p. 68,
consultabile in
http://www.luimo.org/images/forum/Napoli_forum_vaccinazioni_it.p
df.; nello stesso senso, v., già, R. D'Alessio, I limiti
costituzionali dei trattamenti "sanitari", in Diritto e
Società, 1981, p. 546 e ss., e V. Caianiello, Limiti delle
prestazioni idrotermali nel quadro del diritto alla salute e del
diritto di scelta del cittadino, in Nuova Rassegna, 1985, p.
827.

(13) Sulla persona umana come valore centrale nel sistema
costituzionale, al quale tutti gli altri si riportano, v., ex
multis, A. Barbera, Commento all'art. 2, in Commentario della
Costituzione a cura di G. Branca, Bologna, 1975, p. 91; N.
Occhiocupo, Liberazione e promozione umana nella Costituzione.
Unità di valori nella pluralità di posizioni, Milano, 1988, p.
68 e ss.; A. Baldassarre, Diritti inviolabili, in Enciclopedia
Giuridica, XI, Roma, 1989; A. Pace, Problematica delle libertà
costituzionali - Parte generale, Padova, 1990, passim; L.
Carlassare, Forma di Stato e diritti fondamentali, in Quaderni
Costituzionali, 1995, 1, p. 45.

(14) R. Dworkin, La democrazia possibile. Principi per un nuovo
dibattito politico, Milano, 2007, pp. 28-29. Cfr. inoltre G.
Marini, Il consenso, in S. Rodotà e P. Zatti (diretto da),
Trattato di biodiritto, vol. I; S. Rodotà e M. Tallacchini (a
cura di), Ambito e fonti del biodiritto, Milano, 2010, pp. 381
ss.

(15) Gli articoli 5, 6 e 9 della Convenzione di Oviedo sui diritti
dell'uomo e la biomedicina sono contenuti al Capitolo II recante
"Consenso", e sono rispettivamente rubricati "Regola generale"
(art. 5), "Protezione delle persone che non hanno la capacità
di dare consenso" (art. 6), e "Desideri precedentemente
espressi" (art. 9).

(16) Cass. civ. Sez. I, 16 ottobre 2007, n. 21748, punto 7.2: "Ora,
è noto che, sebbene il Parlamento ne abbia autorizzato la
ratifica con la legge 28 marzo 2001, n. 145, la Convenzione di
Oviedo non è stata a tutt'oggi ratificata dallo Stato italiano.
Ma da ciò non consegue che la Convenzione sia priva di alcun
effetto nel nostro ordinamento. Difatti, all'accordo valido sul
piano internazionale, ma non ancora eseguito all'interno dello
Stato, può assegnarsi - tanto più dopo la legge parlamentare
di autorizzazione alla ratifica - una funzione ausiliaria sul
piano interpretativo: esso dovrà cedere di fronte a norme
interne contrarie, ma può e deve essere utilizzato
nell'interpretazione di norme interne al fine di dare a queste
una lettura il più possibile ad esso conforme. Del resto, la
Corte costituzionale, nell'ammettere le richieste di referendum
su alcune norme della legge 19 febbraio 2004, n. 40, concernente
la procreazione medicalmente assistita, ha precisato che
l'eventuale vuoto conseguente al referendum non si sarebbe posto
in alcun modo in contrasto con i principi posti dalla
Convenzione di Oviedo del 4 aprile 1997, recepiti nel nostro
ordinamento con la legge 28 marzo 2001, n. 145 (Corte cost.,
sentenze n. 46, 47, 48 e 49 del 2005): con ciò implicitamente
confermando che i principi da essa posti fanno già oggi parte
del sistema e che da essi non si può prescindere."

(17) Cfr.
http://www.regione.veneto.it/web/rete-degli-urp-del-veneto/vacci
nazioni.

(18) Cfr. http://vaccinarsinveneto.org.

(19) DGR Veneto n. 3139 del 14 dicembre 2010, consultabile in
http://bur.regione.veneto.it/BurvServices/pubblica/DettaglioDgr.
aspx?id=229351.

(20) DGR Veneto n. 3139 del 14 dicembre 2010, consultabile in
http://bur.regione.veneto.it/BurvServices/pubblica/DettaglioDgr.
aspx?id=229351.

(21) DGR Veneto n. 3139 del 14 dicembre 2010, consultabile in
http://bur.regione.veneto.it/BurvServices/pubblica/DettaglioDgr.
aspx?id=229351.

(22) DGR Veneto n. 3664 del 25 novembre 2008, consultabile in
http://bur.regione.veneto.it/BurvServices/Pubblica/DettaglioDgr.
aspx?id=211577.

(23) DGR Veneto n. 3139 del 14 dicembre 2010, consultabile in
http://bur.regione.veneto.it/BurvServices/pubblica/DettaglioDgr.
aspx?id=229351.

(24) DGR Veneto n. 3139 del 14 dicembre 2010, consultabile in
http://bur.regione.veneto.it/BurvServices/pubblica/DettaglioDgr.
aspx?id=229351.

(25) Regione Veneto, Report sull'attività vaccinale dell'anno 2016.
Copertura vaccinale a 24 mesi (coorte 2014), marzo 2017,
consultabile in
https://www.regione.veneto.it/web/sanita/monitoraggio-vaccinazio
ni.

(26) Regione Veneto, Report sul monitoraggio della sospensione
dell'obbligo vaccinale. Dati sulle coperture vaccinali per i
nuovi nati aggiornati al 31 marzo 2017, consultabile in
https://www.regione.veneto.it/web/sanita/monitoraggio-vaccinazio
ni, p. 14.

(27) Dati EpiCentro, portale dell'epidemiologia per la sanità
pubblica, a cura del Centro nazionale per la prevenzione delle
malattie e la promozione della salute dell'Istituto superiore di
sanità, consultabili in
http://www.epicentro.iss.it/temi/vaccinazioni/dati_Ita.asp. Per
le restanti vaccinazioni raccomandate, inoltre, i tassi di
copertura in Veneto non si discostano di molto dalla media
nazionale: pertosse 92% (media nazionale: 93,55%); Hib 91,26%
(media nazionale: 93,05%); pneumococco 84,46% (media nazionale
88,35%) - i dati EpiCentro si riferiscono sempre alla coorte
2014.

(28) Progetto "Indagine sui Determinanti del Rifiuto dell'Offerta
Vaccinale nella Regione Veneto", Report di Ricerca, Analisi dei
Dati e Indicazioni Operative (DGR n. 3664 del 25 novembre 2008 -
All. B) (del. Az. ULSS 20 n. 278 del 27 maggio 2009),
consultabile in https://prevenzione.ulss20.verona.
it/iweb/1324/argomento.html, p. 6.

(29) Ivi, pp. 46-47.

(30) Consultabile in
https://bur.regione.veneto.it/BurvServices/pubblica/DettaglioDgr
.aspx?id=334537.

(31) F. MODUGNO, Trattamenti sanitari "non obbligatori" e
Costituzione, in Dir. e Soc., 1981, p. 310.

(32) R. D'ALESSIO, I limiti costituzionali dei trattamenti
"sanitari", in Dir. e Soc., 1981, p. 540.

(33) V. le recenti dichiarazioni del Ministero della salute e
dell'Istituto superiore di sanità (riportate in
http://www.epicentro.iss.it/problemi/meningiti/EpidemiaMediatica
.asp) che hanno definito i casi di meningite verificatisi nel
2016 "un'epidemia mediatica".

(34) Cfr. I. CAVICCHI, Vaccini. Non basta ridurre il numero degli
obbligatori, serve un'alleanza terapeutica, cit.

P.Q.M.

La Regione del Veneto chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale
dichiari l'illegittimità costituzionale:
dell'intero decreto-legge n. 73 del 2017 e, in ogni caso,
dell'art. 1, commi 1, 2, 3, 4 e 5, e degli articoli 3, 4, 5 e 7, per
violazione dell'art. 77, comma 2, della Costituzione, in combinato
disposto con gli articoli 117, commi 3 e 4, e 118 della Costituzione;
dell'art. 1, commi 1, 2, 3, 4 e 5, e degli articoli 3, 4 e 5, del
decreto-legge n. 73 del 2017, per violazione degli articoli 2, 3, 31,
32, 34 e 97 della Costituzione, in combinato disposto con gli
articoli 117, commi 3 e 4, e 118 della Costituzione;
dell'art. 1, commi 1, 4 e 5, e degli articoli 3, 4, 5 e 7 del
decreto-legge n. 73 del 2017, per violazione degli articoli 81, comma
3, e 119, commi 1 e 4, della Costituzione.
Si depositano:
1. delibere della giunta regionale n. 897 del 13 giugno 2017 e n.
975 del 23 giugno 2017 di autorizzazione a proporre ricorso e
affidamento dell'incarico di patrocinio per la difesa regionale;
2. tabella riassuntiva copertura Regione del Veneto e definizione
della soglia minima;
3. tabella sui maggiori oneri per la Regione Veneto.

Treviso-Venezia-Roma, 14 luglio 2017

Avv. Zanon - Avv. prof. Antonini - Avv. Manzi