1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 26-8-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 155 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 marzo 2015
Ordinanza del 27 marzo 2015 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte sul ricorso proposto da Ditta Vottero autoservizi di Vottero Prina Fiorenzo contro Provincia di Torino. Trasporto - Norme della Regione Piemonte - Norme in materia di trasporto di viaggiatori effettuato mediante noleggio di autobus con conducente - Previsto divieto per le imprese che svolgono la predetta attivita' di incrementare il parco autobus con automezzi usati - Lesione del principio di uguaglianza per il deteriore trattamento delle imprese che esercitano la medesima attivita' nel territorio piemontese rispetto a quelle che la esercitano nel territorio di altre Regioni - Violazione del principio di liberta' di iniziativa economica privata - Violazione di obblighi internazionali derivanti da normativa comunitaria - Lesione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di sicurezza e in materia di tutela dell'ambiente. - Legge della Regione Piemonte 26 giugno 2006, n. 22, art. 12, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 41 e 117, commi primo e secondo, lett. h) e lett. s); direttiva 2006/123/CE del 12 dicembre 2006. (15C00228) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 26-8-2015)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER IL PIEMONTE
Sezione Seconda

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 700 del 2014, proposto da Ditta Vottero Autoservizi
di Vottero Prina Fiorenzo, rappresentata e difesa dall'avv. Marina
Rozzio, con domicilio eletto presso il suo studio in Torino, corso
Duca degli Abruzzi, 42;
Contro Provincia di Torino, rappresentata e difesa dagli avv.ti
Silvana Gallo e Francesca Massacesi, con domicilio eletto in Torino,
corso Inghilterra, 7/9;
Per l'annullamento della determinazione del Dirigente del
Servizio Trasporti della Provincia di Torino n. 141-8771 del 19 marzo
2014, con la quale è stata rigettata l'istanza di nulla-osta
all'immatricolazione dell'autobus Fiat Iveco (telaio
ZCF718D0007000006) ad incremento del parco automezzi dell'impresa
ricorrente;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia di
Torino;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2015 il
dott. Savio Picone e uditi per le parti i difensori come specificato
nel verbale;

F a t t o

L'impresa ricorrente esercita l'attività di noleggio autobus con
conducente ed è iscritta al registro previsto dall'art. 5 della
legge regionale piemontese n. 22 del 2006.
Espone di aver richiesto alla Provincia di Torino, con istanza
del 4 febbraio 2014, l'autorizzazione all'immatricolazione
dell'autobus usato Fiat Iveco (telaio ZCF718D0007000006), ad
incremento del proprio attuale parco automezzi.
Impugna il provvedimento in epigrafe, con il quale la Provincia
ha respinto l'istanza, in applicazione dell'art. 12, terzo comma,
della legge regionale del Piemonte n. 22 del 2006, ai cui sensi: "Gli
incrementi del parco autobus successivi al rilascio
dell'autorizzazione sono effettuati con autobus nuovi".
Deduce, con unico ed articolato motivo, l'illegittimità derivata
dall'incostituzionalità dell'art. 12 della legge regionale n. 22 del
2006, per contrasto con gli artt. 3, 41 e 117 della Costituzione,
anche in relazione alla disciplina statale contenuta nella legge n.
218 del 2003.
Afferma che la Regione Piemonte avrebbe introdotto una singolare
e più restrittiva regolamentazione dei requisiti degli automezzi
acquistati dalle imprese per incrementare il parco autobus, la quale
non troverebbe corrispondenza nella legislazione delle altre Regioni
a statuto ordinario.
Si è costituita la Provincia di Torino, chiedendo il rigetto
dell'impugnativa.
Alla pubblica udienza del giorno 11 febbraio 2015 la causa è
passata in decisione.

Diritto

1. La normativa statale.
L'attività di noleggio autobus con conducente è regolata dalla
legge 11 agosto 2003, n. 218 ("Disciplina dell'attività di trasporto
di viaggiatori effettuato mediante noleggio di autobus con
conducente" pubblicata nella G.U. del 18 agosto 2003, n. 190).
Per quanto qui rileva, l'art. 1 della legge n. 218 del 2003 così
dispone:
"1. L'esercizio dell'attività di trasporto di viaggiatori su
strada rientra nella sfera della libertà di iniziativa economica ai
sensi dell'art. 41 della Costituzione, cui possono essere imposti
esclusivamente vincoli per esigenze di carattere sociale o
prescrizioni finalizzate alla tutela della concorrenza secondo quanto
previsto dalla legge 10 ottobre 1990, n. 287.
2. La presente legge stabilisce i principi e le norme generali a
tutela della concorrenza nell'ambito dell'attività di trasporto
effettuata mediante servizi di noleggio di autobus con conducente,
nel rispetto dei principi e dei contenuti normativi fissati
dall'ordinamento comunitario.
3. Ai sensi della presente legge, costituisce distorsione della
concorrenza l'utilizzo di autobus acquistati con sovvenzioni
pubbliche di cui non possa beneficiare la totalità delle imprese
nazionali.
4. Scopo della presente legge, nei limiti di cui al comma 1, è
garantire in particolare:
a) la trasparenza del mercato, la concorrenza, la libertà di
accesso delle imprese al mercato, nonchè il libero esercizio
dell'attività in riferimento alla libera circolazione delle persone;
b) la sicurezza dei viaggiatori trasportati, l'omogeneità
dei requisiti professionali, la tutela delle condizioni di lavoro".
L'art. 2 della legge n. 218 del 2003 stabilisce:
"1. Sono definite imprese esercenti servizi di noleggio di
autobus con conducente quelle che, in possesso dei requisiti relativi
all'accesso alla professione di trasportatore su strada di
viaggiatori, secondo quanto previsto dal decreto legislativo 22
dicembre 2000, n. 395, e successive modificazioni, svolgono attività
di trasporto di persone con le modalità di cui al comma 2,
utilizzando autobus rispondenti alle caratteristiche tecniche di
esercizio, dei quali hanno la disponibilità.
2. Per servizi di noleggio di autobus con conducente sì
intendono i servizi di trasporto di viaggiatori effettuati da una
impresa professionale per uno o più viaggi richiesti da terzi
committenti o offerti direttamente a gruppi precostituiti, con
preventiva definizione del periodo di effettuazione, della sua durata
e dell'importo complessivo dovuto per l'impiego e l'impegno
dell'autobus adibito al servizio, da corrispondere unitariamente o da
frazionare tra i singoli componenti del gruppo.
3. Per autobus si intendono gli autoveicoli definiti dall'art.
54, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 30 aprile 1992, n.
285, e successive modificazioni.
4. Fermo restando il regime autorizzativo di cui alla legge 15
gennaio 1992, n. 21, le imprese di trasporto di viaggiatori
effettuato mediante noleggio di autobus con conducente, in qualsiasi
forma costituite, si considerano abilitate all'esercizio dei servizi
di noleggio con conducente di cui alla citata legge n. 21 del 1992.
5. Per disponibilità degli autobus si intende il legittimo
possesso conseguente ad acquisto in proprietà, usufrutto, locazione
con facoltà di acquisto, vendita con patto di riservato dominio".
L'art. 4 della legge (rubricato "Adempimenti delle regioni")
dispone:
"1. Al fine di definire i contenuti e le modalità delle
prestazioni che le imprese professionali esercenti l'attività di
noleggio di autobus con conducente sono tenute a fornire ai
committenti o ai sottoscrittori delle relative offerte, di
subordinare l'effettivo esercizio al rispetto della regolamentazione
comunitaria e nazionale in materia di rapporti di lavoro e di
prestazioni di guida, di assicurare condizioni omogenee per
l'inserimento sul mercato delle imprese nazionali e di quelle
comunitarie, spetta alle regioni adottare propri atti legislativi o
regolamentari che siano rispondenti ai criteri di tutela della
libertà di concorrenza di cui alla presente legge.
2. In particolare, spetta alle regioni l'adozione di atti
legislativi o regolamentari volti:
a) a stabilire le modalità per il rilascio delle
autorizzazioni di cui all'art. 5;
b) a fissare le modalità e le procedure per l'accertamento
periodico della permanenza dei requisiti previsti dalle norme
comunitarie e nazionali per lo svolgimento dell'attività di
trasporto di viaggiatori su strada.
3. Per un quadro di riferimento complessivo sul numero e sulla
distribuzione territoriale delle imprese professionali esercenti
l'attività di noleggio di autobus con conducente, ai fini degli
adempimenti e degli interventi da compiere a livello comunitario, le
regioni istituiscono il registro regionale delle imprese esercenti
l'attività di trasporto di viaggiatori mediante noleggio di autobus
con conducente e provvedono ad inviare annualmente al Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti l'elenco delle imprese titolari delle
autorizzazioni da ciascuna di esse rilasciate, con la specificazione
del numero di autobus in dotazione e con l'annotazione degli autobus
acquistati con finanziamenti pubblici, ai fini della predisposizione
e dell'aggiornamento da parte dello stesso Ministero di un elenco
nazionale delle imprese professionali di noleggio di autobus con
conducente aventi sede sul territorio italiano".
Infine, l'art. 5 della legge (rubricato "Accesso al mercato")
dispone:
"1. L'attività di noleggio di autobus con conducente è
subordinata al rilascio, alle imprese in possesso dei requisiti
relativi alla professione di trasportatore su strada di viaggiatori,
di apposita autorizzazione da parte delle regioni o degli enti locali
allo scopo delegati in cui dette imprese hanno la sede legale o la
principale organizzazione aziendale.
2. L'autorizzazione di cui al comma 1 consente lo svolgimento
professionale dell'attività di noleggio di autobus con conducente e
l'immatricolazione degli autobus da destinare all'esercizio.
3. L'autorizzazione non è soggetta a limiti territoriali.
L'esercizio dei servizi internazionali è, peraltro, subordinato al
possesso, da parte del titolare, del legale rappresentante o di chi
dirige, in maniera continuativa ed effettiva, l'attività di
trasporto, dell'attestato di idoneità professionale esteso
all'attività internazionale.
4. Le regioni stabiliscono la periodicità temporale delle
verifiche per l'accertamento della permanenza dei requisiti in base
ai quali è stata rilasciata l'autorizzazione.
5. Copia conforme dell'autorizzazione deve essere conservata a
bordo di ogni autobus che è stato immatricolato in base ad essa".
2. La normativa regionale piemontese.
In sintesi, la legge regionale 26 giugno 2006, n. 22 ("Norme
in materia di trasporto di viaggiatori effettuato mediante noleggio
di autobus con conducente" - pubblicata nel B.U.R.P. del 29 giugno
2006, n. 26) ha delegato alle Province il rilascio delle
autorizzazioni e le funzioni di vigilanza sulle imprese che
effettuano il noleggio (art. 3), ha regolamentato il procedimento di
rilascio dell'autorizzazione, le modalità di presentazione della
relativa domanda, le ipotesi di sospensione e revoca
dell'autorizzazione e l'entità delle sanzioni amministrative (artt.
4, 8 e 9), ha conservato alla Regione Piemonte la competenza sulla
tenuta del registro delle imprese che esercitano l'attività di
noleggio (art. 5).
La norma qui controversa, come si è anticipato, ha vietato alle
imprese iscritte al registro della Regione Piemonte di incrementare
il parco autobus con mezzi usati.
L'art. 12 della legge (rubricato "Qualità degli autobus")
recita:
"1. Al fine di tutelare la sicurezza degli utenti le imprese si
dotano di un parco autobus adibito a noleggio avente un'anzianità
media non superiore ad otto anni, con un'anzianità massima per
singolo autobus non superiore a quindici anni ed in ogni caso una
percorrenza chilometrica massima pari a 1.000.000 di chilometri
certificata con gli strumenti previsti dalle normative vigenti.
2. La presente disposizione acquista efficacia trascorsi sei anni
dall'entrata in vigore della presente legge e in caso di mancanza di
uno solo dei requisiti di cui al comma 1, l'autorizzazione è sospesa
fino alla effettiva reintegrazione dello stesso.
3. Gli incrementi del parco autobus successivi al rilascio
dell'autorizzazione sono effettuati con autobus nuovi".
3. Sulla rilevanza della questione di legittimità costituzionale.
La ricorrente Ditta Vottero Autoservizi impugna il provvedimento
con cui la Provincia di Torino ha negato il rilascio del nulla-osta
all'immatricolazione di un autobus usato, in applicazione diretta
dell'art. 12, terzo comma, della legge regionale del Piemonte n. 22
del 2006.
La questione di legittimità costituzionale dell'anzidetta norma
di legge regionale assume rilevanza pregiudiziale ai fini della
decisione del ricorso. Infatti, essa sostanzialmente coincide con
l'unica ed articolata censura dedotta dall'impresa ricorrente. Il
provvedimento provinciale di diniego si fonda esclusivamente sul
precetto vincolante posto dalla normativa regionale.
4. Sulla non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale.
Secondo l'argomentata ricognizione della ditta ricorrente, in
nessun'altra Regione a statuto ordinario vigerebbe una previsione
analoga a quella dell'art. 12, terzo comma, della legge regionale
piemontese n. 22 del 2006, che vieta di incrementare il parco autobus
con automezzi usati, indipendentemente dalle caratteristiche tecniche
e dal grado di vetustà degli stessi.
Ne discenderebbe, secondo la ricorrente, un'immediata ed
ingiustificata disparità di trattamento tra le imprese che hanno
sede nella Regione Piemonte e le altre imprese italiane che operano
nel settore del noleggio autobus con conducente.
4.1. Sotto un primo profilo, il Collegio osserva che
l'uguaglianza davanti alla legge, sancita dall'art. 20 della Carta
dei diritti UE, è un principio generale del diritto europeo per il
quale situazioni analoghe non possono essere trattate in modo diverso
e situazioni diverse non possono essere trattate allo stesso modo, a
meno che una differenziazione non sia "obiettivamente giustificata"
(cfr., tra molte: Corte Giust. CE, sent. 11 luglio 2006, C-313/04,
Franz Egenberger). Secondo la giurisprudenza della Corte, una
differenza di trattamento "è giustificata se si fonda su un criterio
obiettivo e ragionevole, vale a dire qualora essa sia rapportata a un
legittimo scopo perseguito dalla normativa in questione e tale
differenza sia proporzionata allo scopo perseguito dal trattamento di
cui trattasi" (Id., sent. 16 dicembre 2008, C-127/07, Arcelor
Atlantique et Lorraine).
Il Regolamento CE n. 1071/2009 del 21 ottobre 2009 ("Norme comuni
sulle condizioni da rispettare per esercitare l'attività di
trasportatore su strada" - pubblicato nella G.U.U.E. del 14 novembre
2009) non detta alcuna prescrizione in ordine alle caratteristiche
degli automezzi che possono essere acquistati ed utilizzati dalle
imprese di trasporto.
L'art. 3 del Regolamento (rubricato "Requisiti per l'esercizio
della professione di trasportatore su strada") dispone:
"1. Le imprese che esercitano la professione di trasportatore su
strada:
a) hanno una sede effettiva e stabile in uno Stato membro;
b) sono onorabili;
c) possiedono un'adeguata idoneità finanziaria;
d) possiedono l'idoneità professionale richiesta.
2. Gli Stati membri possono decidere di imporre requisiti
supplementari, proporzionati e non discriminatori, che le imprese
devono soddisfare per esercitare la professione di trasportatore su
strada" .
Sotto tale profilo, la norma regionale qui controversa avrebbe
introdotto un requisito di esercizio non previsto dal diritto
europeo, con effetto discriminatorio nei confronti delle imprese
stabilite nella Regione Piemonte, in violazione dell'art. 3 Cost.
nonchè dell'art. 117, primo comma, Cost. che impone alle Regioni di
conformarsi ai vincoli dell'ordinamento comunitario.
4.2. Sul piano costituzionale, la norma controversa appare
altresì in diretto contrasto con la natura "trasversale" e
prevalente della tutela della libera concorrenza, sancita dalla
direttiva 2006/123/CE. Al riguardo, è stata ripetutamente affermata
l'impossibilità per le Regioni di introdurre nell'ordinamento, anche
per via normativa, previsioni atte a distorcere il confronto
concorrenziale e la libertà d'impresa sul piano interspaziale, ossia
tra territori regionali differenti (si veda, da ultimo: Corte Cost.,
sent. 11 giugno 2014 n. 165, che ha dichiarato l'incostituzionalità
di alcune norme della legge regionale toscana in materia di
commercio, con la motivazione che si riporta:
"(... ) I predetti oneri documentali e le attività supplementari
richieste, insieme con l'appesantimento della procedura davanti allo
sportello unico, rappresentano un ostacolo effettivo alla libera
concorrenza nella Regione Toscana, sotto un duplice profilo,
interregionale e intraregionale. Da un lato, gli operatori che
intendono operare nel territorio della Regione Toscana si trovano
esposti a maggiori oneri rispetto ai competitori di altre Regioni,
anche limitrofe; dall'altro, all'interno della stessa Regione, tali
oneri aggiuntivi rappresentano per i nuovi esercenti delle barriere
all'entrata che pongono questi ultimi in una posizione di svantaggio
rispetto a chi già svolge un'attività commerciale. La
discriminazione rilevata è dunque duplice: sia interspaziale, fra
operatori di Regioni diverse, sia intertemporale, fra operatori già
presenti nel mercato e nuovi").
La legge statale non prevede limitazioni all'utilizzo di autobus
usati.
Nè prevede limitazioni territoriali per l'esercizio
dell'attività di noleggio da parte delle imprese autorizzate.
Come si è visto, l'art. 1 della legge n. 218 del 2003 stabilisce
che l'esercizio dell'attività di trasporto di viaggiatori su strada
"rientra nella sfera della libertà di iniziativa economica ai sensi
dell'art. 41 della Costituzione, cui possono essere imposti
esclusivamente vincoli per esigenze di carattere sociale o
prescrizioni finalizzate alla tutela della concorrenza".
L'art. 4 della legge n. 218 del 2003 non attribuisce alle Regioni
il potere di disciplinare in senso più restrittivo la tipologia di
automezzi utilizzabili dalle imprese autorizzate.
Pertanto, la norma regionale piemontese violerebbe gli artt. 3,
41 e 117 Cost., introducendo una gravosa restrizione all'utilizzo di
autobus usati nei confronti dei soli operatori economici iscritti nel
registro della Regione Piemonte, al di fuori dei principi stabiliti
dalla legge statale e delle competenze riservate alla legislazione
regionale.
4.3. Ove, invece, il divieto di acquisire autobus usati trovasse
la propria giustificazione nell'obiettivo di salvaguardare la
sicurezza (in particolare, la sicurezza della circolazione e degli
utenti trasportati) e di tutelare l'ambiente (in particolare, per il
contenimento delle emissioni inquinanti), la norma regionale si
porrebbe in contrasto con l'art. 117, secondo comma, Cost., che
riserva alla potestà esclusiva statale le materie della sicurezza
(lett. h) e della tutela dell'ambiente (lett. s).
5. Conclusioni.
Il Collegio, per le ragioni sopra esposte, solleva questione di
costituzionalità dell'art. 12, terzo comma, della legge regionale
del Piemonte 26 giugno 2006 n. 22, per violazione degli artt. 3, 41 e
117 (primo e secondo comma) della Costituzione, nella parte in cui
vieta alle imprese che svolgono attività di noleggio autobus con
conducente di incrementare il parco autobus con automezzi usati.
Resta sospesa ogni decisione sull'impugnativa in epigrafe,
dovendo la questione essere demandata al giudizio della Corte
costituzionale.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione
Seconda), visti gli artt. 1 della legge 9 febbraio 1948 n. 1 e 23
della legge 11 marzo 1953 n. 87, riservata ogni altra pronuncia in
rito, nel merito e sulle spese, ritenuta rilevante e non
manifestamente infondata la questione di costituzionalità dell'art.
12, terzo comma, della legge regionale del Piemonte 26 giugno 2006 n.
22, in relazione agli artt. 3, 41 e 117 (primo e secondo comma) della
Costituzione, dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, sospendendo il giudizio in corso.
Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al Presidente della Giunta della Regione
Piemonte e sia comunicata al Presidente del Consiglio regionale del
Piemonte.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 11
febbraio 2015 con l'intervento dei magistrati:
Vincenzo Salamone, Presidente
Savio Picone, Primo Referendario, Estensore
Paola Malanetto, Primo Referendario

Il Presidente: Vincenzo Salamone


L' Estensore, Primo Referendario: Savio Picone