1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 5-12-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 153 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 18 ottobre 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 18 ottobre 2012 (della Regione Campania). Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica - Obbligo per le Regioni di procedere allo scioglimento, o in alternativa, alla privatizzazione di tutte le societa' direttamente o indirettamente controllate, che abbiano conseguito nell'anno 2011 un fatturato di prestazioni di servizi in favore della p.a. superiore al novanta per cento dell'intero fatturato - Previsione di non applicabilita' dell'obbligo predetto alle societa' che svolgono servizi di interesse generale, anche aventi rilevanza economica a condizione che per le peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali non sia possibile per l'amministrazione pubblica controllante un efficace e utile ricorso al mercato - Ricorso della Regione Campania - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria, organizzativa e di funzionamento delle Regioni e di enti pubblici regionali, nonche' di servizi pubblici locali - Denunciata violazione dei principi di ragionevolezza, di buon andamento della pubblica amministrazione e di leale collaborazione - Denunciata violazione del principio di liberta' di iniziativa economica privata - Denunciata violazione di obblighi internazionali derivanti dal diritto comunitario, in tema di affidamenti in house - Denunciata violazione degli esiti referendari del 12 e 13 giugno 2011 - Denunciata elusione del decisum della sentenza della Corte costituzionale n. 199 del 2012. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 4, comma 3. - Costituzione, artt. 5, 41, 75, 114, 117, 118 e 136. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica - Limitazione dell'affidamento dei sevizi pubblici locali alle sole ipotesi in cui il valore economico del servizio sia complessivamente pari o inferiore a 200.000 euro annui - Ricorso della Regione Campania - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria, organizzativa e di funzionamento delle Regioni e di enti pubblici regionali, nonche' di servizi pubblici locali - Denunciata violazione del principio di liberta' di iniziativa economica privata - Denunciata violazione di obblighi internazionali derivanti dal diritto comunitario, in tema di affidamenti in house - Denunciata violazione degli esiti referendari del 12 e 13 giugno 2011 - Denunciata elusione del decisum della sentenza della Corte costituzionale n. 199 del 2012. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 4, comma 8. - Costituzione, artt. 5, 41, 75, 114, 117, 118 e 136. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica - Riordino delle Province e loro funzioni - Previsione del riordino di tutte le Province delle Regioni a statuto ordinario, mediante decreto da emanarsi, entro dieci giorni dall'entrata in vigore del decreto-legge impugnato, con deliberazione del Consiglio dei ministri, sulla base dei requisiti minimi da individuarsi nella dimensione territoriale e nella popolazione residente in ciascuna provincia (individuati con la deliberazione predetta, rispettivamente, in 2500 km. e in 350.000 abitanti) - Prevista partecipazione al riordino delle Province mediante atto legislativo ad iniziativa governativa, all'esito di una procedura cui partecipano il Consiglio delle autonomie locali delle singole Regioni a statuto ordinario e le Regioni stesse mediante la presentazione di ipotesi di riordino e previo parere della Conferenza unificata - Ricorso della Regione Campania - Denunciata violazione del principio democratico della sovranita' popolare, nonche' del principio autonomistico delle comunita' locali - Denunciata violazione del principio di autonomia costituzionale degli enti territoriali, nella specie delle Province - Lesione del principio di ragionevolezza per l'adozione di una misura sproporzionata e non efficace rispetto alla finalita' dichiarata dalla normativa impugnata di riduzione della spesa pubblica - Denunciata violazione dei presupposti di legittimita' costituzionale della straordinarieta' ed urgenza per l'adozione del decreto-legge - Denunciata violazione dell'assetto costituzionale ed ordinamentale della Regione - Denunciata violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Denunciata violazione dell'autonomia regionale in relazione ai principi di sussidiarieta' verticale e di adeguatezza - Denunciata lesione della potesta' regolamentare delle Province - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria ed amministrativa regionale - Violazione del principio costituzionale della partecipazione della popolazione interessata alla procedura di mutamento delle circoscrizioni provinciali e degli altri enti territoriali previsti dalla Costituzione - Denunciata violazione del procedimento per l'approvazione delle leggi costituzionali. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 17, commi 1, 2, 3, 4, 4-bis, 6, 11 e 12. - Costituzione, artt. 1, 2, 3, 5, 71, primo comma, 77, comma secondo, 114, 117, 118, 119, 120, 123, 133 e 138. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica - Soppressione delle Province di Roma, Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria con contestuale istituzione delle corrispondenti Citta' metropolitane a far data dal 1° gennaio 2014 - Ricorso della Regione Campania - Denunciata violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria ed amministrativa regionale - Violazione del principio costituzionale della partecipazione della popolazione interessata alla procedura di mutamento delle circoscrizioni provinciali e degli altri enti territoriali previsti dalla Costituzione. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 18, commi 1, 2, 2-bis, 7-bis, 9, lett. c) e d). - Costituzione, artt. 3, 97, 114, 117, 118, 123 e 133. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica - Riorganizzazione delle funzioni fondamentali dei Comuni ai sensi dell'art. 117, comma secondo, lett. p), della Costituzione - Previsione per i Comuni con popolazione inferiore ai 5000 abitanti dell'esercizio obbligatorio in forma associata delle funzioni fondamentali, mediante riunione dei comuni o convenzioni di durata triennale - Previsione per i Comuni con popolazione fino a 1000 abitanti, dell'obbligo di esercizio in forma associata, mediante unione di tutte le funzioni amministrative e di tutti i servizi pubblici ad essi spettanti - Previsione che le Regioni, nelle materie di cui all'art. 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, individuano le dimensioni territoriali ottimali per l'esercizio delle funzioni in forma obbligatoriamente associata, mediante unioni e convenzioni - Ricorso della Regione Campania - Denunciata violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria ed amministrativa regionale - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale in materia di associazionismo degli enti locali - Violazione del principio costituzionale della partecipazione della popolazione interessata alla procedura di mutamento delle circoscrizioni provinciali e degli altri enti territoriali previsti dalla Costituzione. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 19, commi 1, lett. a), b), c) e d), 2, 3, 4, 5 e 6. - Costituzione, artt. 3, 97, 114, 117, 118, 123 e 133. (0012C440) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 5-12-2012)

La Regione Campania (codice fiscale 80011990636), in persona del
presidente della giunta regionale pro-tempore, on. dott. Stefano
Caldoro, rappresentata e difesa, ai sensi della delibera della giunta
regionale n. 529 del 4 ottobre 2012, giusta procura a margine del
presente atto, unitamente e disgiuntamente, dall'avv. Maria D'Elia
(codice fiscale DLEMRA53H42F839H), dell'avvocatura regionale, e dal
prof. avv. Beniamino Caravita di Toritto (codice fiscale
CRVBMN54D19H501A), del libero foro, ed elettivamente domiciliata
presso l'ufficio di rappresentanza della Regione Campania sito in
Roma alla via Poli n. 29 (fax 06/42001646; pec abilitata:
cdta@legalmail.it);

Contro

Il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 4, commi 3 e
8, dell'art. 17, commi 1, 2, 3, 4, 4-bis, 11, nonchè commi 6 e 12,
dell'art. 18, commi 1, 2, 2-bis, 7-bis, 9, lettere c) e d), nonchè
dell'art. 19, commi 1, lettere a), b), e) e d), 2, 3, 4, 5 e 6, del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni,
dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale - serie generale - n. 189 del 14 agosto 2012, supplemento
ordinario n. 173, recante «Disposizioni urgenti per la revisione
della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonchè
misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore
bancario», per violazione degli artt. 1, 2, 3, 5, 41, 71, comma 1,
75, 77, comma 2, 97, 114, 117, 118, 119, 120, comma 2, 123, 133, 136
e 138 della Costituzione.

Fatto

Il decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, reca «Disposizioni
urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei
servizi ai cittadini nonchè misure di rafforzamento patrimoniale
delle imprese del settore bancario».
Scopo primario del provvedimento è la razionalizzazione della
spesa pubblica attraverso la riduzione delle spese per acquisti di
beni e servizi, nonchè il contenimento e la stabilizzazione della
finanza pubblica anche attraverso misure volte a garantire
l'efficienza e l'economicità dell'organizzazione degli enti
pubblici. Tuttavia, alcune delle disposizioni recate dall'intervento
legislativo in parola appaiono di incerta idoneità rispetto al fine
programmatico dell'intervento normativo e, altresì, gravemente
lesive dell'autonomia regionale.
1. In quest'ottica, l'art. 4, comma 1, di tale provvedimento
prevede che nei confronti delle società controllate direttamente o
indirettamente dalle pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1,
comma 2, del decreto legislativo n. 165/2001 - tra cui figurano anche
regioni ed enti locali -, che abbiano conseguito nell'anno 2011 un
fatturato da prestazione di servizi a favore di pubbliche
amministrazioni superiore al 90%, si proceda a dismissione mediante
scioglimento o alienazione.
Ai sensi del successivo comma 3 del medesimo articolo, l'obbligo
di dismissione di cui al comma 1 non si applica, tra l'altro, alle
società che svolgono servizi di interesse generale, anche aventi
rilevanza economica. Peraltro, la norma menzionata subordina
espressamente la non applicazione a tali società delle disposizioni
di cui al comma 1 al ricorrere della condizione che «per le peculiari
caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del
contesto, anche territoriale, di riferimento, non sia possibile per
l'amministrazione pubblica controllante un efficace e utile ricorso
al mercato». Al ricorrere di tale ipotesi, l'amministrazione è
tenuta a predisporre un'analisi del mercato, che viene assoggettata
al parere vincolante dell'Autorità garante della concorrenza e del
mercato.
Sia consentito fin da subito evidenziare come le richiamate
previsioni si pongano in linea di continuità ed analogia con l'art.
23-bis del decreto-legge n. 112/2008, abrogato a seguito del
referendum del 12 giugno 2011, nonchè con il successivo art. 4 del
decreto-legge n. 138/2011 - dichiarato incostituzionale dalla
sentenza della Corte costituzionale n. 199 del 2012 - disposizioni
delle quali viene per di più riprodotta ampiamente la formulazione.
Altra evidente lesione della sfera di competenza regionale è
perpetrata dal comma 8 dell'art. 4, a norma del quale, a decorrere
dal 1° gennaio 2014, l'affidamento diretto a favore di società a
capitale interamente pubblico, nel rispetto dei requisiti richiesti
dal diritto comunitario per la gestione in house, viene limitato
entro un valore economico del servizio o dei beni oggetto
dell'affidamento non superiore a 200.000 euro annui.
2. Altra disciplina manifestamente lesiva delle prerogative
regionali si rinviene nell'art. 17, rubricato «Riordino delle
province e loro funzioni». A norma di tale articolo, allo scopo di
conseguire obiettivi di finanza pubblica necessari al raggiungimento
del pareggio di bilancio, viene disposto il riordino di tutte le
province delle regioni a statuto ordinario, sulla base dei criteri
delineati dai successivi commi. Il comma 2 dispone che entro dieci
giorni dall'entrata in vigore del decreto-legge n. 95/2012, il
Consiglio dei Ministri determini, con apposita deliberazione - su
proposta dei Ministri dell'interno e della pubblica amministrazione,
di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze - il
riordino delle province sulla base di requisiti minimi, individuati
nella dimensione territoriale e nella popolazione residente in
ciascuna provincia (tale deliberazione è stata approvata il 20
luglio 2012, e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 171 del 24
luglio 2012).
Entro settanta giorni dalla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale
della suddetta deliberazione governativa, e dunque entro il 2 ottobre
2012, il Consiglio delle autonomie locali (o, in mancanza, analogo
organo di raccordo tra regione ed enti locali), nel rispetto del
principio di continuità territoriale, deve approvare e poi
trasmettere alla regione un'ipotesi di riordino relativa alle
province presenti nel territorio regionale. Entro venti giorni dalla
trasmissione o, in mancanza, entro novantadue giorni dalla
pubblicazione in Gazzetta Ufficiale della deliberazione governativa
(e quindi al più tardi entro il 24 ottobre), le regioni trasmettono
al Governo una proposta di riordino delle province formulata sulla
base delle ipotesi avanzate dal C.A.L. o dall'analogo organo di
raccordo (comma 3).
Da ultimo, il comma 4, nel delineare la fase conclusiva dell'iter
descritto, prevede che, entro sessanta giorni dall'entrata in vigore
della legge di conversione del decreto-legge n. 95/2012 (vale a dire
entro il 14 ottobre), un «atto legislativo di iniziativa governativa»
perfezioni il riordino delle province, sulla base delle proposte
regionali pervenute. In caso di mancata trasmissione di tali proposte
entro tale ultima data, il provvedimento legislativo di riordino
delle province sarà assunto previo parere della Conferenza
unificata. Peraltro, appare da subito evidente come il termine a quo
per l'esercizio del potere sostitutivo da parte dello Stato ex comma
4 (14 ottobre) inizia a decorrere prima ancora che sia scaduto il
termine ad quem (24 ottobre 2012) per l'adozione delle proposte
regionali ai sensi del comma 3.
Il descritto riordino prevede inoltre (comma 4-bis) che il ruolo
di comune capoluogo delle singole province venga assunto dal comune
già capoluogo di provincia con maggior popolazione residente, salvo
il caso di diverso accordo tra i comuni già capoluogo di ciascuna
provincia oggetto di riordino.
All'art. 17 del decreto-legge n. 95/2012, comma 6, vi è la
previsione del trasferimento ai comuni delle funzioni amministrative
in precedenza conferite alle province e rientranti nelle materie di
competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117,
comma secondo, della Costituzione, in attuazione dell'art. 23, comma
18, decreto-legge n. 201/2011, convertito in legge n. 214/2011. La
norma dispone il suddetto trasferimento «fatte salve le funzioni di
indirizzo e di coordinamento di cui all'art. 23, comma 14» del
medesimo decreto. Il comma 12, nell'individuare gli organi di governo
della provincia nel consiglio provinciale e nel presidente della
provincia, fa salve, analogamente al comma 6, le previsioni di cui
all'art. 23, comma 15, del citato decreto-legge n. 201/2011.
Sia consentito rammentare come le suddette disposizioni dell'art.
23 sono già state oggetto di impugnativa da parte della regione
ricorrente dinanzi a Codesta Ecc.ma Corte con ricorso n. 46 del 2012,
attualmente pendete.
Il comma 11 del menzionato art. 17, infine, individua le funzioni
spettanti alla regione a seguito della conclusione del processo
riordino provinciale, limitandole alle sole funzioni di
programmazione e di coordinamento, loro spettanti nelle materie di
cui all'art. 117 Cost. e a quelle esercitate ex art. 118 Cost.
3. Un altro gruppo di disposizioni violative dell'autonomia
regionale si rinviene nell'art. 18, il quale, al dichiarato scopo di
garantire l'efficace ed efficiente svolgimento delle funzioni
amministrative, nella pretesa attuazione degli artt. 114 e 117, comma
2, lettera p), Cost., dispone alla data del 1° gennaio 2014 [Ovvero
ad altra precedente coincidente con la cessazione o lo scioglimento
del consiglio provinciale, ovvero con la scadenza dell'incarico del
commissario eventualmente nominato.] la soppressione di una serie di
province all'uopo individuate (tra cui anche quella di Napoli) e la
contestuale istituzione delle relative città metropolitane. Il comma
1 prevede, altresì, l'abrogazione degli artt. 23 e 24, commi 9 e 10,
della legge n. 42/2009 (recanti previsioni transitorie per la
disciplina di prima attuazione degli enti locali da ultimo
richiamati), nonchè degli artt. 22 e 23 del decreto legislativo n.
267/2000 (recanti la disciplina ordinaria per la loro istituzione,
temporaneamente sospesa dalla predetta legge n. 42). Ai sensi del
comma 2, il territorio della città metropolitana coincide con quello
della provincia soppressa. È fatto comunque salvo il potere dei
comuni interessati di deliberare, con atto del consiglio comunale
«l'adesione alla città metropolitana o, in alternativa, a una
provincia limitrofa», ai sensi dell'art. 133, comma 1, Cost.
Ex comma 2-bis dell'art. 18, lo statuto della città
metropolitana può prevedere, su proposta del consiglio del comune
capoluogo, un'articolazione del territorio del comune capoluogo
medesimo in più «comuni». In tal caso, la proposta complessiva di
statuto, sulla quale la regione esprime mero parere, è soggetta a
referendum tra tutti i cittadini della città metropolitana. La norma
provvede altresì a regolare la tempistica ed il quorum della
consultazione referendaria. In caso di esito positivo, è demandata
alla legge regionale la revisione delle circoscrizioni territoriali
comunali.
Sotto diverso profilo, il comma 7 individua le funzioni
fondamentali delle città metropolitane ai sensi dell'art. 117, comma
2, lettera p), Cost. e il successivo comma 7-bis, rispetto agli
istituendi enti locali, fa salve per le regioni le sole funzioni di
programmazione e di coordinamento, spettanti nelle materie di cui
all'art. 117, commi 3 e 4, Cost., nonchè le funzioni esercitate ex
art. 118 Cost.
Sempre in tema di funzioni, il successivo comma 9 dell'art. 18
rimette allo statuto della città metropolitana la possibilità di
«conferire» proprie funzioni ai comuni ricompresi nel proprio
territorio o alle loro forme associative, anche in forma
differenziata per determinate aree territoriali, con contestuale
trasferimento delle risorse umane, strumentali e finanziarie
necessarie per il loro svolgimento. Allo stesso modo, secondo le
modalità previste dallo statuto medesimo, i comuni facenti parte
della città metropolitana e le loro forme associative possono
«conferire» alla medesima proprie funzioni, con contestuale
trasferimento delle risorse umane, strumentali e finanziarie
necessarie per il loro svolgimento.
4. L'ultima disposizione caratterizzata da evidenti criticità in
ordine alla propria legittimità è l'art. 19, rubricato «Funzioni
fondamentali dei comuni e modalità di esercizio associato di
funzioni e servizi comunali». In primo luogo, tale articolo, nel
modificare l'art. 14, comma 27, del decreto-legge n. 78/2010 - che a
sua volta individua le funzioni fondamentali dei comuni -, riconosce
alle regioni, rispetto ai predetti enti locali, le sole funzioni di
programmazione e di coordinamento ex art. 117, commi 3 e 4, nonchè
quelle esercitate ex art. 118 Cost. (art. 19, comma 1, lettera a).
Riscrivendo il comma 28 dell'art. 14 del decreto-legge n.
78/2010, viene imposto ai comuni con popolazione fino a 5.000
abitanti (ovvero fino a 3.000 se appartenenti o appartenuti a
comunità montane) l'esercizio obbligatorio in forma associata delle
funzioni fondamentali, mediante unione di comuni o convenzione (art.
19, comma 1, lettera b), del decreto-legge n. 95/2012).
Nell'introdurre nell'art. 14 del decreto-legge n. 78/2010 il
nuovo comma 28-bis, la lettera c) della disposizione qui impugnata
prevede che alle unioni suddette si applichi la disciplina ex art. 32
TUEL. Per i comuni fino a 1.000 abitanti è prevista, invece,
l'applicazione dell'art. 16, comma 17, lettera a), decreto-legge n.
138/2011, a norma del il quale consiglio comunale è composto dal
sindaco e da 6 consiglieri.
In ultimo, il comma 30 dell'art. 14 del decreto-legge n. 78/2010,
come modificato ora dall'impugnato art. 19, comma 1, lettera d),
rimette alla regione, nelle materie di cui all'art. 117, commi 3 e 4,
Cost., l'individuazione, previa consultazione del C.A.L., della
dimensione territoriale ottimale per lo svolgimento in forma
obbligatoriamente associata delle funzioni fondamentali dei comuni.
Il comma 2 del menzionato art. 19 sostituisce integralmente i
commi da 1 a 16 dell'art. 16 del decreto-legge n. 138/2011,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148/2011, con 13 nuovi
commi. È opportuno da subito segnalare che tale articolo è stato
oggetto di impugnativa da parte della regione ricorrente innanzi alla
Corte costituzionale (reg. ric. n. 153 del 2011), in ragione
dell'evidente portata lesiva delle competenze regionali in materia di
disciplina delle forme associative degli enti locali presenti sul
proprio territorio. Peraltro, tali novelle non risultano idonee a
ritenere superati i vizi di costituzionalità già censurati dalla
ricorrente con il precedente ricorso.
In particolare, il novellato art. 16 del decreto-legge n.
138/2011 prevede la possibilità per i comuni con popolazione fino a
1.000 abitanti di esercitare in forma associata tutte le funzioni e
tutti i servizi pubblici loro spettanti mediante un'unione di comuni
(art. 16, comma 1) [Il successivo comma 12 dell'art. 16, nella sua
nuova formulazione, prevede che l'esercizio associato possa essere
svolto anche mediante convenzioni, purchè alla scadenza delle stesse
sia comprovato il conseguimento di adeguati livelli di efficienza ed
efficacia da parte dei comuni aderenti.]. A tale unione sono affidate
per conto dei comuni associati la programmazione della potestà
impositiva sui tributi locali, nonchè quella patrimoniale relativa
alle funzioni esercitate, ed è altresì prevista la predisposizione
di apposito bilancio (comma 2). L'unione succede a tutti gli effetti
nei rapporti giuridici in essere alla data di costituzione inerenti
alle funzioni e ai servizi ad essa affidati, con contestuale
trasferimento di tutte le relative risorse umane e strumentali,
nonchè dei relativi rapporti finanziari (comma 3).
A norma del nuovo comma 4, le forme associative in parola devono
avere una popolazione complessiva superiore a 5.000 abitanti (3.000
nel caso di comunità montane). Peraltro, il comma 5 del censurato
art. 19 consente alle regioni, entro due mesi dall'entrata in vigore
del decreto-legge ivi gravato, di individuare diversi limiti
demografici.
Il successivo comma 5 del novellato art. 16 del decreto-legge n.
138/2011, delinea il procedimento di formazione dell'unione,
prevedendo che i comuni interessati avanzino alla regione una
proposta di aggregazione. Peraltro, ai sensi dell'art. 19, comma 6,
decreto-legge n. 95/2012, l'invio delle suddette proposte deve
avvenire perentoriamente entro 6 mesi dall'entrata in vigore del
decreto-legge stesso. Entro il termine perentorio del 31 dicembre
2013, la regione deve sancire l'istituzione di tutte le unioni del
territorio, secondo le proposte trasmesse, anche se mancanti o non
conformi.
I commi da 6 a 9 del novellato art. 16 del decreto-legge n.
138/2011, provvedono, poi, ad individuare gli organi dell'unione,
quali il consiglio, il presidente e la giunta, regolandone la
composizione, la durata e le modalità di elezione. Il successivo
comma 10 rimette allo statuto dell'unione la disciplina delle
modalità di funzionamento e dei rapporti tra gli organi suddetti. Il
comma 13 prevede che dalla proclamazione degli eletti negli organi
dell'unione, gli organi di governo dei comuni associati rimangono il
sindaco ed il consiglio comunale, mentre le giunte decadono di
diritto.
Sotto diverso profilo, il comma 3 del censurato art. 19 del
decreto-legge n. 95/2012, nel sostituire integralmente l'art. 32 del
decreto legislativo n. 267/2000, disciplina ex novo l'istituto
dell'unione di comuni, quale ente locale costituito da due o più
comuni, di norma contermini, finalizzato all'esercizio associato di
funzioni e servizi. All'unione sono riconosciuti organi propri,
formati da amministratori in carica dei comuni associati,
un'autonomia statutaria e potestà regolamentare. I comuni provvedono
al trasferimento delle risorse umane e strumentali necessarie. In
aggiunta, alle unioni competono gli introiti derivanti da tasse,
tariffe e contributi sui servizi affidati.
Oggetto di censura è anche il comma 4 dell'art. 19, nella parte
in cui dispone che i comuni con popolazione non superiore a 5.000
abitanti e facenti parte di un'unione, per l'esercizio associato
delle funzioni possono optare per le forme associative prescritte
dall'art. 14 del decreto-legge n. 78/2010, ovvero dall'art. 16 del
decreto-legge n. 138/2012, come modificati dai commi precedenti
dell'art. 19 ivi censurato.
Le richiamate disposizioni del decreto-legge n. 95 del 2012, come
convertite con legge n. 135 del 2012, risultano gravemente lesive
delle prerogative della regione ricorrente, in quanto viziate da
manifesta illegittimità costituzionale per i seguenti motivi di

Diritto

1. Illegittimità costituzionale dell'art. 4, commi 3 e 8, del
decreto-legge n. 95/2012, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 135/2012, per violazione degli artt. 5, 41, 75, 114, 117, 118 e
136 Cost.
1.1. Come si è già avuto modo di vedere, l'art. 4 del
decreto-legge n. 95/2012, nell'escludere dall'obbligo di scioglimento
o alienazione da parte degli enti territoriali le società
controllate che svolgano servizi di interesse generale anche aventi
rilevanza economica, subordina tale esclusione al ricorrere della
condizione che «per le peculiari caratteristiche economiche, sociali,
ambientali e geomorfologiche del contesto, anche territoriale, di
riferimento, non sia possibile per l'amministrazione pubblica
controllante un efficace e utile ricorso al mercato». Al ricorrere di
tale ipotesi, l'amministrazione è tenuta a predisporre un'analisi
del mercato, che viene assoggettata al parere vincolante
dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato.
Peraltro, come già rilevato nella parte in «Fatto», tale
disciplina ricalca - anche letteralmente - le previsioni di cui
all'art. 23-bis, commi 3 e 4, decreto-legge n. 112/2008. Tale
disposizione condizionava, infatti, gli affidamenti in house dei
servizi pubblici locali di rilevanza economica alla presenza di
determinate caratteristiche ambientali del territorio, e rimetteva
all'ente appaltante l'onere di svolgere apposita analisi di mercato
da sottoporre al parere dell'Autorità garante della concorrenza e
del mercato.
È altresì noto che la nozione comunitaria di servizi di
interesse generale aventi rilevanza economica ricomprenda i servizi
pubblici locali di rilevanza economica.
Tuttavia, nonostante l'intervenuta abrogazione del predetto art.
23-bis del decreto-legge n. 112/2008, a seguito del referendum del 12
giugno 2011 (cfr. decreto del Presidente della Repubblica n.
113/2011), la disposizione ivi censurata, nella parte in cui ritaglia
una procedura ad hoc per le società in ordine alle quali sia
precluso un utile ed efficace ricorso al mercato in ragione di
peculiari caratteristiche, finisce di fatto per riprodurre la
disciplina già espunta dall'ordinamento a seguito della ricordata
consultazione referendaria. E ciò in stridente contrasto con gli
artt. 5, 75, 114, 117 e 118 Cost.
In particolare, è ben noto come il referendum del 12-13 giugno
2011 abbia manifestato la volontà popolare di non restringere,
rispetto ai criteri posti dalla disciplina comunitaria, la
possibilità di ricorrere agli affidamenti in house dei servizi
pubblici locali, nella convinzione che l'obbligo di apertura al
mercato concorrenziale avrebbe comportato un peggioramento delle
condizioni di prestazione dei suddetti servizi. Tale abrogazione ha,
quindi, determinato la riespansione e l'applicabilità nella materia
dei servizi pubblici locali, della normativa comunitaria
sull'affidamento in house.
Tuttavia, in totale spregio degli esiti della suddetta
consultazione popolare, ed in patente violazione dell'art. 75 Cost.,
con l'art. 4 del decreto-legge n. 95/2012 il legislatore statale ha
reintrodotto una disciplina del tutto analoga a quella abrogata.
Dall'analisi di tale disposizione, infatti, sembra chiaro che la
stessa persegua la ratio di realizzare la privatizzazione e
liberalizzazione dei servizi resi a beneficio delle pubbliche
amministrazioni. Ossia l'analogo scopo al quale già mirava la
disciplina ex art. 23-bis.
Ma a ben vedere le previsioni di cui alla norma censurata
risultano ancor più restrittive. Ed infatti, posto che in entrambi i
casi l'amministrazione pubblica dovrà sottoporre al parere dell'AGCM
un'analisi del mercato in ordine alla ricorrenza delle peculiari
caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del
contesto, risulta immediatamente evidente come l'esito negativo del
suddetto parere non comporterà più la preclusione degli affidamenti
in house di valore superiore ad euro 200.000, bensì la necessità di
sciogliere o dismettere la stessa società controllata, con
preclusione assoluta del ricorso a questa forma di gestione del
servizio.
In altre parole, la disposizione impugnata subordina la stessa
sopravvivenza delle società controllate che svolgono servizi di
interesse generale, anche aventi rilevanza economica alla valutazione
circa l'impossibilità per l'amministrazione pubblica controllante di
poter efficacemente ed utilmente ricorrere al mercato. In aggiunta, a
rendere ancor più lesiva la disciplina da ultimo recata, viene ora
prescritta l'acquisizione di un parere vincolante dell'Autorità
garante della concorrenza e del mercato.
Non escludendo le società cosiddette in house dal proprio ambito
di applicazione, il censurato art. 4, comma 3, si pone pertanto in
palese contrasto non solo con gli esiti referendari del 12 e 13
giugno 2011, ma anche con il netto decisum della recente sentenza n.
199 del 2012, mediante la quale Codesta Ecc.ma Corte ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 4 del decreto-legge n.
138/2011, nella misura in cui recava una disciplina simile a quella
oggetto di abrogazione referendaria.
In particolare, con tale pronuncia Codesto Ecc.mo Giudice, nel
dare accoglimento alle censure formulate dalle regioni ricorrenti, ha
avuto modo di osservare come a seguito dell'abrogazione del
menzionato art. 23-bis le competenze regionali e degli enti locali
nel settore dei servizi pubblici locali si siano riespanse. Tale
articolo, infatti, riduceva le possibilità di affidamenti diretti
dei servizi pubblici locali, con conseguente delimitazione degli
ambiti di competenza legislativa residuale delle regioni e
regolamentare degli enti locali. La sua espunzione dall'ordinamento,
lungi dal creare vuoti normativi, ha determinato l'applicabilità
della disciplina comunitaria, più favorevole per le regioni e per
gli enti locali.
A fronte della chiara e netta giurisprudenza di Codesta Ecc.ma
Corte, tuttavia, con la disposizione ivi censurata la possibilità di
amministrare servizi pubblici locali a rilevanza economica mediante
affidamento diretto è stata nuovamente ridimensionata, con
conseguente frustrazione dell'esercizio delle competenze regionali e
degli enti locali in materia, e quindi in contrasto con gli artt. 117
e 118 Cost.
Peraltro, il nuovo intervento legislativo statale in tema di
gestione in house dei predetti servizi pubblici locali, risultando
anche letteralmente riproduttivo e comunque contraddistinto dalla
medesima ratio della disciplina dichiarate costituzionalmente
illegittima dalla richiamata sent. n. 199 del 2012, si traduce in una
palese violazione dell'art. 136 Cost.
Nè valga obbiettare che, nel lasso di tempo intercorso (invero
non lungo) tra la consultazione referendaria e l'introduzione della
norma ivi censurata, si sono verificati mutamenti idonei a
legittimare la reintroduzione della disciplina abrogata. Le norme
reintrodotte, infatti, non danno certezza in ordine al conseguimento
di effetti finanziari positivi utili a risolvere la grave congiuntura
economica in atto. Tali effetti rimangono del tutto ipotetici e
meramente attesi (sperati) senza la benchè minima allegazione di
evidenze empiriche (al riguardo, sul punto, estremamente laconica
appare la relazione tecnica di accompagnamento al decreto-legge).
Invero, il rigore del giudicato costituzionale - secondo la
consolidata giurisprudenza di Codesta Ecc.ma Corte - avrebbe dovuto
imporre al legislatore di «accettare la immediata cessazione
dell'efficacia della norma illegittima», precludendo allo stesso di
«perseguire e raggiungere, direttamente o indirettamente, esiti
corrispondenti a quelli già ritenuti lesivi della Costituzione» (in
tal senso, ex plurimis, Corte cost., sentt. n. 223 del 1983, nonchè
n. 922 del 1988).
Alla luce di tutto quanto supra dedotto, l'art. 4, comma 3,
decreto-legge n. 95/2012 appare manifestamente illegittimo.
1.2. Sotto diverso profilo, l'art. 4, comma 3, risulta altresì
illegittimo nella parte in cui, nel prevedere l'obbligo di
dismissione o scioglimento delle società controllate dalle
amministrazioni, ricomprende tra queste ultime anche le autonomie
territoriali. Così facendo, infatti, il legislatore statale
fuoriesce dall'ambito della competenza esclusiva in materia di tutela
della concorrenza nel mercato, invadendo la competenza residuale
regionale in materia di servizi pubblici locali ed ancora prima
l'autonomia istituzionale in relazione all'esercizio di attività
economiche organizzate.
Ed infatti, come si è già osservato, mediante le previsioni di
cui al citato art. 4, lo Stato non si limita, come aveva fatto con
l'art. 23-bis del decreto-legge n. 112/2008, a limitare la
possibilità di ricorrere all'affidamento in house, che rientrano
nell'ambito della materia «tutela della concorrenza», secondo quanto
stabilito in varie pronunce da Codesta Ecc.ma Corte (ex plurimis,
sent. n. 325 del 2010). Invero, con la disposizione censurata risulta
vincolata la stessa possibilità per le regioni di mantenere
partecipazioni nelle società interamente o parzialmente controllate,
in violazione della libertà di iniziativa economica organizzata, che
costituisce senza dubbio alcuno una delle prerogative pacificamente
riconosciute alle regioni, come imprescindibile corollario della
propria autonomia istituzionale ex art. 114 Cost.
In altre parole, la disciplina ivi indubbiata di illegittimità
consegue l'effetto di precludere in radice alle regioni la stessa
possibilità di esercitare le attività di rilevanza economica in
precedenza esercitate tramite società controllate. Per tali ragioni,
l'art. 4 viola altresì gli artt. 41 e 114 Cost.
1.3. Sotto diverso profilo, illegittimo risulta altresì il comma
8 del medesimo articolo, nella parte in cui dispone che, a decorrere
dal 1° gennaio 2014, l'affidamento diretto possa avvenire solo a
favore di società a capitale interamente pubblico, nel rispetto dei
requisiti richiesti dal diritto comunitario in materia di in house
providing, purchè il valore economico del servizio o dei beni
oggetto dell'affidamento non superi 200.000 euro annui.
A dimostrare la grave e manifesta illegittimità della
disposizione censurata, sia sufficiente rilevare come la stessa
riproponga la soglia economica già stabilita dall'art. 4 del
decreto-legge n. 138/2011, nella versione modificata dal
decreto-legge n. 1/2012. Come si è già avuto modo di osservare
sopra, tale disposizione è stata oggetto di dichiarazione di
incostituzionalità da parte della menzionata sentenza n. 199 del
2012.
Nella suddetta decisione, nel pronunciarsi proprio in ordine alla
legittimità delle modifiche sopravvenute del predetto art. 4, tra le
quali rientrava anche l'introduzione di una soglia di valore
inferiore ad euro 200.000, Codesta Ecc.ma Corte ha espressamente
sottolineato come le stesse «limitano ulteriormente le ipotesi di
affidamento diretto dei servizi pubblici locali, confermano il
contenuto prescrittivo delle disposizioni oggetto delle censure,
(...) comprimendo, anzi, ancor di più, le sfere di competenza
regionale».
In aggiunta, Codesto Ecc.mo Giudice ha altresì osservato come la
limitazione espressa degli affidamenti diretti al di sotto di un
massimo di valore dei beni o servizi, oltre ad escludere
«qualsivoglia valutazione dell'ente locale, oltre che della regione»,
si pone altresì «in difformità rispetto a quanto previsto dalla
normativa comunitaria, che consente, anche se non impone (sentenza n.
325 del 2010), la gestione diretta del servizio pubblico da parte
dell'ente locale, allorquando l'applicazione delle regole di
concorrenza ostacoli, in diritto o in fatto, la «speciale missione»
dell'ente pubblico (art. 106 TFUE), alle sole condizioni del capitale
totalmente pubblico della società affidataria, del cosiddetto
controllo «analogo» (il controllo esercitato dall'aggiudicante
sull'affidatario deve essere di «contenuto analogo» a quello
esercitato dall'aggiudicante sui propri uffici) ed infine dello
svolgimento della parte più importante dell'attività
dell'affidatario in favore dell'aggiudicante».
Se, dunque, l'abrogazione referendaria dell'art. 23-bis del
decreto-legge n. 112/2008 ha comportato che trovasse nuovamente
applicazione la normativa comunitaria dell'in house providing (alla
quale l'art. 4 del decreto-legge n. 95/2012 afferma
contraddittoriamente di dare attuazione), l'introduzione di un limite
di valore per gli affidamenti diretti non previsto da tale normativa
comporta l'illegittima violazione dell'art. 117, comma 1, Cost.
In tal senso, è appena il caso di rammentare come Codesta Ecc.ma
Corte abbia già avuto modo di rilevare che «le disposizioni di legge
che collidessero con i limiti posti dalla configurazione comunitaria
dell'in house, confliggerebbero con norma interposta di
costituzionalità, prestandosi al vaglio del giudice delle leggi
circa il rispetto dei vincoli posti al legislatore (quali limiti
all'esercizio della medesima potestà legislativa, ai sensi dell'art.
117, primo comma della Costituzione)» (sentenza n. 439 del 2008).
Sotto diverso profilo, alla violazione della normativa
comunitaria in materia di affidamento diretto consegue, altresì, la
compressione delle competenze legislative regionali e degli enti
locali ex artt. 117 e 118 Cost., le quali, secondo la ricostruzione
fornita da Codesta Ecc.ma Corte, devono intendersi riespanse a
seguito della consultazione referendaria del 12-13 giugno 2011.
In conclusione, il comma 8 dell'impugnato art. 4, violando il
principio di autonomia e il giudicato costituzionale, risulta
costituzionalmente illegittimo per contrasto con i medesimi parametri
già invocati in riferimento al precedente comma 3 (artt. 5, 75, 114,
117, 118 e 136 Cost.).
2. Illegittimità costituzionale dell'art. 17, commi da 1 a
4-bis, commi 6 e 12, nonchè comma 11, del decreto-legge n. 95/2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135/2012, per
violazione degli artt. 1, 2, 3, 5, 71, comma 1, 77, comma 2, 114,
117, 118, 119, 120, 123, 133 e 138 Cost. 2,1. I commi da 1 a 4-bis
dell'art. 17 del decreto-legge n. 95/2012 risultano manifestamente
illegittimi laddove, descrivendo compiutamente il procedimento di
riordino delle province attualmente esistenti, si pongono in
stridente contrasto con le previsioni di cui all'art. 133, comma 1,
Cost.
Tale disposizione costituzionale prevede che il mutamento delle
circoscrizioni provinciali e l'istituzione di nuove province
nell'ambito delle regioni siano coperti da riserva di legge
rinforzata, prescrivendo l'approvazione di una legge della Repubblica
su iniziativa dei comuni interessati, previo parere della regione.
In via preliminare, non sembra revocabile in dubbio come la
riserva di legge rinforzata prevista dalla citata norma
costituzionale debba senz'altro trovare applicazione anche
nell'ipotesi - quale è quella oggetto del presente giudizio - nella
quale non viene stabilita l'istituzione di una nuova provincia,
ovvero il mutamento della circoscrizione di una già esistente,
bensì viene disposto un riordino territoriale di carattere generale,
il quale deve quindi ritenersi a fortiori soggetto al richiamato
procedimento legislativo speciale.
Peraltro, è appena il caso di rammentare come possa derogarsi al
procedimento definito dall'art. 133 Cost. solo mediante approvazione
di apposita legge costituzionale, a pena di violare, oltre alla
citata norma costituzionale, altresì il procedimento di revisione
costituzionale previsto dall'art. 138 Cost.
La necessità del ricorso alla legge costituzionale per derogare
al procedimento di variazione delle circoscrizioni provinciali, trova
conferma da parte della giurisprudenza costituzionale. In
particolare, con la sentenza n. 230 del 2001, Codesta Ecc.ma Corte
ritenne legittima una legge della Regione Sardegna istitutiva di
quattro nuove province, sebbene assunta in difformità dell'art. 133
Cost., solo in considerazione del fatto che il predetto provvedimento
legislativo regionale trovava il proprio fondamento direttamente
nello statuto speciale della Regione Sardegna, il quale, in quanto
adottato con legge costituzionale, aveva «forza derogatoria» rispetto
alla predetta disposizione costituzionale.
Allo stesso modo la Corte cost. ha dichiarato infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 63, comma 2, della
legge n. 142 del 1990 in base al quale sono state istituite sette
nuove province con leggi delegate. In questo caso, infatti, secondo
il Giudice delle leggi non vi fu deroga rispetto alla procedura
disposta dall'art. 133 Cost., in quanto quest'ultima «non esclude che
l'istituzione di una nuova provincia (o la modifica della
circoscrizione di una provincia esistente) possa essere effettuata,
oltre che con legge formale delle Camere, anche mediante il ricorso
ad una delega legislativa» e «non vi sono ostacoli di natura
costituzionale che impediscano che gli adempimenti procedurali
destinati a "rinforzare" il procedimento (e consistenti
nell'iniziativa dei comuni e nel parere della regione) possano
intervenire, oltre che in relazione alla fase di formazione della
legge di delegazione, anche successivamente alla stessa, con
riferimento alla fase di formazione della legge delegata» (sent.
347/1994).
Orbene, nel caso di specie emerge chiaramente il carattere
derogatorio del procedimento di riordino delle province rispetto
all'ordinario procedimento di revisione territoriale delle province.
In primo luogo, un elemento in tal senso deve essere rinvenuto
nella mancata previsione di un adeguato ruolo dei comuni interessati
dal riordino, che ben potrebbero essere del tutto contrari alle
ipotesi formulate dal CAL. Nè del resto tali organi possono
strutturalmente essere ritenuti rappresentativi dei comuni
interessati.
Altro elemento di incompatibilità della disciplina ivi censurata
con la disposizione costituzionale coincide con l'esplicita
esclusione della possibilità che le proposte regionali di riordino
tengano conto delle eventuali iniziative comunali volte a modificare
le circoscrizioni provinciali deliberate successivamente all'adozione
della deliberazione del Consiglio dei Ministri che ha determinato i
criteri per il riordino medesimo (deliberazione adottata in data 20
luglio 2012). Ciò manifesta una grave ed insanabile incoerenza della
procedura «creata» dal Governo che, per un verso disattende il
dettato costituzionale (art. 133 e art. 138 Cost.), e sotto altro
profilo tuttavia «tiene conto» di una eventuale iniziativa comunale,
circoscrivendola però ad un periodo anteriore a quello in cui i
comuni interessati hanno avuto cognizione dei criteri di riordino,
certamente non rispettando il principio di leale collaborazione tra
istituzioni.
Ulteriore dato da cui risulta desumibile la violazione del
menzionato art. 133, comma 1, Cost., è senz'altro quello alla luce
del quale è riconosciuto al Governo il potere di provvedere
legislativamente al riordino delle province anche in assenza delle
proposte di riordino formulate dalle regioni sulla base delle ipotesi
trasmesse dall'organo di raccordo tra regione ed enti locali.
Già dal rapido esame delle suddette previsioni, emerge in
maniera incontestabile l'assoluta inconciliabilità del procedimento
previsto dall'art. 17 del decreto-legge n. 95/2012 rispetto a quello
costituzionale, del quale il legislatore statale sancisce di fatto la
sospensione e temporanea disapplicazione.
Inoltre, la necessità di attenersi ad un procedimento che
garantisse la più ampia forma di partecipazione dal parte dei comuni
nonchè la consultazione delle popolazioni interessate, secondo i
chiari principi espressi dall'art. 133 Cost., trova ulteriore
conferma nelle previsioni della Carta europea delle autonomie locali
(European Charter of Local Self-Government) del 15 ottobre 1985
ratificata dall'Italia con legge 30 dicembre 1989, n. 439. La Carta,
tra le numerose disposizioni poste a garanzia dell'autonomia
politica, amministrativa e finanziaria delle comunità locali,
prevede altresì espressamente, all'art. 5, che per ogni modifica dei
limiti locali territoriali, le collettività locali interessate,
dovranno essere preliminarmente consultate, eventualmente mediante
referendum, qualora ciò sia consentito dalla legge e, all'art. 4,
comma 2, che le collettività locali hanno, nell'ambito della legge,
ogni più ampia facoltà di prendere iniziative proprie per qualsiasi
questione che non esuli dalla loro competenza o sia assegnata ad
un'altra autorità.
Orbene, è noto che secondo la giurisprudenza di Codesta Ecc.ma
Corte gli articoli della Carta europea dell'autonomia locale non
hanno contenuto precettivo, ma sono prevalentemente definitori, e
programmatici (Corte cost. n. 325/2010). Purtuttavia essa,
costituendo atto di diritto internazionale recepito con legge
ordinaria nell'ordinamento interno, ben può rientrare nella
previsione costituzionale di cui all'art. 117, comma 1, Cost. che
impone al legislatore il rispetto dei vincoli derivanti dagli
obblighi internazionali. Ne deriva che la Carta costituisce parametro
idoneo ad orientare l'attività del legislatore, che i suoi principi
deve rispettare.
Invero, alla luce delle indicazioni chiaramente desumibili dalla
giurisprudenza costituzionale, una siffatta procedura di riordino
generale delle circoscrizioni provinciali, imposta dallo Stato agli
altri enti territoriali come obbligatoria, avrebbe senza dubbio
dovuto trovare nel più complesso procedimento previsto per
l'approvazione delle leggi costituzionali, tracciato dall'art. 138
Cost. il suo necessario fondamento, a garanzia e nel rispetto di quel
principio di autonomia che la Costituzione pone a tutela degli enti
territoriali nei confronti dello Stato.
E del resto, non può certo sfuggire come lo Stato, lungi dal
godere di una potestà legislativa ordinaria generale, ai sensi
dell'art. 117, comma 2, lettera p), Cost., ha competenza
limitatamente a legislazione elettorale, organi di governo e funzioni
fondamentali degli enti locali, dalla quale non appare certamente
inferibile alcun titolo competenziale giustificativo in ordine alla
modifica delle circoscrizioni provinciali oggetto dell'intervento
legislativo qui impugnato.
È evidente, dunque, come le censurate previsioni di cui all'art.
17 risultino palesemente illegittime per violazione degli artt. 133,
comma 1, Cost., nonchè dell'art. 138 Cost.
Sotto diverso profilo, le disposizioni oggetto della presente
questione di legittimità costituzionale si pongono in stridente
contrasto con il ruolo che la Carta costituzionale attribuisce alle
province.
In tal senso, sia consentito rammentare come queste ultime
vengono delineate quali enti territoriali autonomi, costitutivi della
Repubblica, dotati di statuti, poteri e funzioni garantiti
direttamente dalla Costituzione. Tali enti istituzionali sono diretta
espressione del principio autonomistico attraverso il quale le
comunità locali sono riconosciute quali formazioni sociali ai sensi
dell'art. 2 Cost., nonchè del principio democratico attraverso cui
si esplica la sovranità popolare.
A chiarire in maniera inequivoca il legame tra il principio di
sovranità di cui all'art. 1, il principio autonomistico, tutelato
all'art. 5 Cost., e la nuova formulazione dell'art. 114 Cost., è
intervenuta la giurisprudenza di Codesta Ecc.ma Corte che, nella
sent. 106 del 2002, ha affermato che «Il nuovo Titolo V - con
l'attribuzione alle regioni della potestà di determinare la propria
forma di governo, l'elevazione al rango costituzionale del diritto
degli enti territoriali minori di darsi un proprio statuto, la
clausola di residualità a favore delle regioni, che ne ha potenziato
la funzione di produzione legislativa, il rafforzamento della
autonomia finanziaria regionale, l'abolizione dei controlli statali -
ha disegnato di certo un nuovo modo d'essere del sistema delle
autonomie. Tuttavia i significativi elementi di discontinuità nelle
relazioni tra Stato e regioni che sono stati in tal modo introdotti
non hanno intaccato le idee sulla democrazia, sulla sovranità
popolare e sul principio autonomistico che erano presenti e attive
sin dall'inizio dell'esperienza repubblicana. Semmai potrebbe dirsi
che il nucleo centrale attorno al quale esse ruotavano abbia trovato
oggi una positiva eco nella formulazione del nuovo art. 114 della
Costituzione, nel quale gli enti territoriali autonomi sono collocati
al fianco dello Stato come elementi costitutivi della Repubblica
quasi a svelarne, in una formulazione sintetica, la comune
derivazione dal principio democratico e dalla sovranità popolare».
È evidente, pertanto, la diretta incidenza delle disposizioni
censurate sui principi fondamentali sanciti dagli artt. 1, 2 e 5
Cost., in combinato disposto con l'art. 114 Cost., i quali
afferiscono in via diretta agli essenziali valori democratici
dell'ordinamento e alla separazione verticale dei poteri.
Peraltro, le considerazioni appena svolte rilevano anche sotto un
ulteriore profilo. In particolare, se deve essere riconosciuta alla
disciplina di cui all'art. 17 l'attitudine a gravare direttamente
sulla piena realizzazione dei predetti valori costituzionali, è di
certo indubitabile che simili previsioni non possano trovare la
propria sedes materiae all'interno dello strumento del decreto-legge.
Nessuna ragione di necessità e urgenza, infatti, può giustificare
una deroga ai richiamati principi costituzionali. Anche a voler
ammettere che un simile intervento straordinario rinvenga la propria
ratio nella finalità di garantire il conseguimento degli obiettivi
di finanza pubblica, finalità asseritamente sostenuta dal comma 1
del censurato art. 17, sia sufficiente richiamare, in senso
contrario, alcune pregnanti affermazioni, mediante le quali Codesta
Ecc.ma Corte, proprio in riferimento all'attuale situazione di
emergenza finanziaria, ha recentemente chiarito che «il principio
salus rei pubblicae suprema lex esto non può essere invocato al fine
di sospendere le garanzie costituzionali di autonomia degli enti
territoriali stabilite dalla Costituzione» (sentt. n. 148 e n. 151
del 2012).
Peraltro, l'esame delle disposizioni introdotte dal censurato
art. 17 palesa con ogni evidenza come la disciplina statale sia
carente dei requisiti di necessità ed urgenza ai quali l'art. 77,
comma 2, Cost. vincola il corretto esercizio del potere legislativo
da parte del Governo.
Appare chiaro, in tal senso, che l'intervento da parte dello
Stato, lungi dall'integrare quei connotati di straordinarietà
prescritti dalla disposizione costituzionale, assume piuttosto il
carattere di opera di riordino generale del complessivo sistema
ordinamentale delle province, come tale inidoneo ad essere perseguito
con lo strumento della decretazione d'urgenza.
Nè tale evidente profilo di illegittimità potrebbe ritenersi
superato dall'avvenuta conversione del decreto-legge n. 95/2012 ad
opera della legge n. 135/2012. In tal senso, non pare prestarsi ad
interpretazioni difformi il consolidato orientamento sulla base del
quale Codesta Ecc.ma Corte ritiene che «la legge di conversione non
ha efficacia sanante di eventuali vizi del decreto-legge» (Corte
cost., sent. n. 355 del 2010, e le ivi richiamate sentt. n. 171 del
2007 e n. 128 del 2008).
Per tale ragione oltre alle già richiamate disposizioni
costituzionali si le richiamate norme violano anche l'art. 77, comma
2, Cost.
Sotto diverso profilo, la regione ricorrente non può esimersi
dal rilevare come il procedimento descritto dall'art. 17 per il
riordino degli enti provinciali, oltre a derogare illegittimamente
alla procedura di mutamento delle circoscrizioni provinciali, in
palese contrasto con l'art. 133 Cost., ridonda altresì in violazione
della disciplina costituzionale posta dall'art. 71 Cost. in materia
di iniziativa legislativa.
In particolare, sia consentito osservare che, ai sensi dell'art.
17, il riordino delle province sia realizzato mediante atto
legislativo di iniziativa legislativa, adottato alla luce delle
proposte regionali di riordino formulate in base all'ipotesi
approvate dai CAL (o in mancanza, dagli organi di raccordo tra
regioni ed enti locali).
Tuttavia, tale previsione si pone in contrasto con quanto
previsto dall'art. 133, comma 1, a mente del quale il potere di
iniziativa spetta ai comuni interessati, sentita la regione nel cui
territorio gli stessi si situano. In tal modo, pertanto, il
legislatore statale finisce di fatto per spostare il potere di
necessaria integrazione del formale atto di iniziativa legislativa in
capo a soggetti - CAL o organi di raccordo - diversi da quelli
previsti dall'art. 133 Cost.
A tal fine, è opportuno precisare che nei predetti organi di
raccordo - a prescindere da ogni altra considerazione sulla loro
natura e sui loro poteri - non è comunque presente la totalità dei
comuni interessati, dal momento che vi partecipano invece soggetti
che sicuramente non sono coinvolti dal riordino in base ai criteri
definiti dal Governo (ad esempio, i sindaci della provincia nel cui
territorio si trova il comune capoluogo di regione).
La mancanza dell'iniziativa dei comuni interessati, nonchè del
parere della regione per l'avvio del procedimento di riordino - atti
da intendersi entrambi costituzionalmente obbligatori - rende del
tutto illegittima, a norma degli artt. 133, comma 1, e 71, comma 1,
Cost., la presentazione della formale iniziativa legislativa da parte
del Governo.
In tal senso, sia consentito rammentare come, sia pure con
riferimento al diverso - ma in ogni caso analogo - procedimento di
revisione territoriale ex art. 132, comma 2, Cost., Codesta Ecc.ma
Corte abbia avuto modo di precisare che la legge ordinaria dovesse
limitarsi alla esclusiva attuazione dei soli adempimenti prescritti
da detta norma costituzionale, rimanendo invece del tutto preclusa
l'introduzione di ulteriori aggravi procedimentali non previsti, in
quanto inidonei a perseguire «la finalità di consentire la
complessiva emersione di tutti gli interessi locali implicati nella
operazione» (Corte cost., sent. n. 246 del 2010).
Orbene, nel caso di specie risulta immediatamente evidente come
la trasmissione delle proposte regionali di riordino formulate sulla
base delle ipotesi dei CAL o degli organi di raccordo appaia del
tutto inidonea a realizzare l'acquisizione delle posizioni dei
singoli comuni interessati, obiettivo invece chiaramente perseguito
dall'art. 133, comma 2, Cost.
Anche sotto tale profilo, pertanto, l'art. 17 deve ritenersi
manifestamente contrario al dettato costituzionale.
Peraltro, il coinvolgimento del CAL (o, in mancanza, dell'organo
regionale di raccordo tra regioni ed enti locali) nell'ambito del
procedimento descritto dalla disciplina statale censurata risulta
altresì profondamente lesivo delle competenze regionali attribuite
dagli artt. 123 e 117, comma 4, Cost.
È appena il caso di rammentare come, in forza del menzionato
art. 123, comma 4, Cost. «in ogni regione, lo statuto disciplina il
consiglio delle autonomie locali, quale organo di consultazione fra
la regione e gli enti locali».
Codesta Ecc.ma Corte, nel pronunciarsi proprio in ordine al
consiglio delle autonomie locali, ha osservato come, alla stregua
della richiamata disposizione costituzionale, lo stesso costituisca
un «organo costituzionalmente necessario che deve essere disciplinato
dallo statuto». Sulla base di tale presupposto, interpretando il
menzionato art. 123, comma 4, Cost., Codesto Ecc.mo Giudice ha
precisato che «quest'ultima disposizione, imponendo una espressa
riserva statutaria, presuppone ovviamente che la fonte regolatrice
sia nella disponibilità della regione» (Corte cost., sent. n. 370
del 2006).
Dalle suddette riflessioni emerge chiaramente, allora, come ogni
regolamentazione e specificazione delle funzioni consultive del CAL,
nonchè l'eventuale attribuzione allo stesso di ogni ulteriore
compito spetti in via esclusiva all'autonomia statutaria regionale,
stante la predetta riserva sancita dalla Carta costituzionale.
Orbene, nel caso di specie il legislatore statale, assegnando al
CAL delle competenze eccedenti le funzioni consultive di tale organo,
ha illegittimamente invaso la sfera di disciplina strettamente
riservata all'autonomia statutaria delle regioni.
Peraltro, analoghe considerazioni possono essere svolte con
riguardo agli organi regionali di raccordo ai quali la disposizione
statale attribuisce rilievo in mancanza dei CAL. In tal senso, non
può certo essere revocata in dubbio la potestà delle regioni,
nell'ambito della propria competenza esclusiva in materia di
organizzazione, di disciplinare discrezionalmente tali organi
interni.
Con precipuo riferimento alla Regione Campania, appare chiaro il
contrasto delle disposizioni statali censurate con le funzioni ed i
compiti meramente consultivi che la legge regionale n. 26/1996
attribuisce alla Conferenza permanente regione-autonomie locali della
Campania, quale organo regionale di raccordo tra la regione stessa e
gli enti locali presenti sul territorio campano.
Alla luce di tali considerazioni, pertanto, l'art. 17 del
decreto-legge n. 95/2012 risulta altresì in contrasto sia con l'art.
123, comma 4, Cost., sia con la competenza legislativa residuale (e
quindi esclusiva) in materia di disciplina della propria
organizzazione interna che l'art. 117, comma 4, Cost. riconosce alle
regioni.
Un ulteriore profilo di incostituzionalità della disciplina
statale deve essere rinvenuto nella previsione secondo la quale il
riordino delle province avvenga nell'osservanza di requisiti minimi,
la cui individuazione è rimessa al Consiglio dei Ministri sulla base
dei soli criteri della dimensione territoriale e della popolazione
residente in ciascuna provincia (comma 2). Analoghe censure possono
essere mosse nei confronti della disciplina relativa alla
determinazione dei parametri per l'individuazione del comune
capoluogo delle nuove province risultanti in esito al riordino (comma
4-bis). In quest'ultimo caso, il criterio della dimensione
demografica o all'accordo tra i comuni interessati, non tiene conto
dell'evidente necessità di assicurare al capoluogo una certa
centralità all'interno del nuovo contesto territoriale.
Sia consentito evidenziare come alla luce dei parametri
individuati dalla delibera del Consiglio dei Ministri del 20 luglio
2012, la provincia di Benevento non rispetta i prescritti requisiti
demografici e territoriali.
Ma, soprattutto, la definizione di tali criteri è avvenuta in
totale assenza di un idoneo titolo competenziale legittimante
all'interno del dettato costituzionale. Di certo, tale potestà non
può essere rinvenuta all'interno dell'art. 117, comma 2, lettera p),
Cost., alla stregua del quale la competenza statale deve limitarsi a
legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali
degli enti locali. Nè alcuna attribuzione può discendere dal comma
3 dello stesso articolo costituzionale.
Peraltro, il potere statale di determinare tali criteri non trova
nemmeno riscontro nell'art. 133 Cost., il quale, come già visto, si
limita infatti a riservare ai comuni interessati l'atto di iniziativa
dello speciale procedimento per il mutamento delle circoscrizioni
provinciali, da realizzarsi con eventuale legge provvedimento dello
Stato. Nella richiamata disposizione costituzionale, tuttavia, alcun
riferimento è rinvenibile in ordine alla possibile determinazione ex
lege di requisiti minimi delle circoscrizioni medesime.
Del resto, i criteri posti dalla delibera del 20 luglio - in
disparte ogni fondato rilievo sulla congruità e appropriatezza -
vengono stabiliti con deliberazione del Consiglio dei Ministri in
aperta violazione della riserva di legge operante ai sensi dell'art.
133 Cost.
L'art. 17 al comma 2, si limita ad una generica enunciazione dei
criteri della dimensione territoriale e della popolazione residente
in ciascuna provincia, senza definire alcuna loro parametrazione,
neanche di massima, mentre la loro effettiva individuazione viene
attribuita al Governo. L'Esecutivo risulta così dotato di un potere
pienamente discrezionale e del tutto arbitrario, in evidente spregio
della ratio dell'art. 133 Cost., che al contrario vincola eventuali
mutamenti delle circoscrizioni provinciali e l'istituzione di nuove
province allo strumento della legge, posto a chiaro presidio dei
principi democratici e autonomistici e della identità territoriale
delle province.
Peraltro, non sfugge a codesta regione come, prima della riforma
del titolo V, la revisione delle circoscrizioni provinciali abbia
trovato la propria disciplina ad opera dell'art. 16, legge n.
142/1990 (poi rinnovato dall'art. 21 decreto legislativo n.
267/2000), il quale conteneva la fissazione di alcuni criteri e
indirizzi per l'esercizio dell'iniziativa comunale ex art. 133 Cost.,
relativi, tra l'altro, alla dimensione territoriale e all'ampiezza
demografica di ciascuna provincia.
Tuttavia, occorre rilevare che detti criteri, oltre a non essere
rigidi ma solo tendenziali, trovavano allora giustificazione alla
stregua del previgente testo del titolo V, a norma del quale le
province erano anche circoscrizioni di decentramento statale e
regionale (art. 129 Cost.) e svolgevano funzioni determinate in via
generale e attribuite dallo Stato o delegate dalle regioni, per
quanto di rispettiva competenza (art. 118 v.t. e art. 128 v.t.
Cost.).
A seguito della legge costituzionale n. 3/2001, gli artt. 5 e 114
Cost. riconoscono ora le province quali enti autonomi costitutivi
della Repubblica, dotati di propri statuti, poteri e funzioni secondo
i principi fissati dalla Costituzione. Nell'ambito del nuovo disegno
costituzionale, è altresì opportuno rilevare che alle province
spetta il conferimento di funzioni amministrative sulla base dei
principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Pertanto
è ben possibile che le stesse, in virtù dei predetti canoni, siano
attributarie di funzioni diverse in base alle diverse esigenze
rilevanti sul territorio.
In altre parole, in base ai nuovi principi che regolano il
conferimento delle funzioni amministrative, non sono le
caratteristiche territoriali delle autonomie locali a dover essere
adeguate alle funzioni amministrative «decentrate» dallo Stato e
dalla regione, ma le funzioni medesime a dover essere riconosciute
come «proprie» o a dover essere «conferite» ad autonomie locali
costitutive della Repubblica sulla base del principio di
sussidiarietà e dunque anche in maniera differenziata tra provincia
e provincia secondo criteri di adeguatezza funzionale.
Venuto meno il precedente criterio di uniformità delle
competenze dei vari livelli di autonomia locale, non trova quindi
alcun possibile fondamento nel nuovo titolo V della Costituzione la
fissazione di criteri rigidi per il riordino territoriale delle
province.
Sotto diverso profilo, la determinazione da parte dello Stato di
requisiti minimi, fondati sulla dimensione territoriale e la
popolazione residente, risulta altresì in contrasto con i principi
di ragionevolezza e proporzionalità, con violazione dell'art. 3
Cost.
È immediatamente evidente, infatti, come il riferimento
esclusivo a parametri dimensionali ovvero demografici finisca per
svilire e non tenere nel benchè minimo rilievo la natura
storico-identitaria delle autonomie territoriali, sancita dagli artt.
1, 2, 5 e 114 Cost. In tal senso, il legislatore statale mostra di
trascurare la necessità di prendere in prioritaria considerazione
criteri storici e culturali per la delimitazione dei confini
provinciali e l'individuazione dei rispettivi capoluoghi.
Inoltre, anche a voler concedere che possa costituire un titolo
competenziale idoneo quello invocato (ma non meglio qualificato) dal
legislatore statale «al fine di contribuire al conseguimento degli
obiettivi di finanza pubblica imposti dagli obblighi europei
necessari al raggiungimento del pareggio di bilancio», i rigidi
criteri fissati per il riordino delle province appaiono irragionevoli
e sproporzionati rispetto agli obiettivi medesimi, determinando un
vulnus dei principi costituzionali fondamentali della sovranità
popolare, dell'inviolabilità dei diritti delle formazioni sociali e
dell'autonomia locale, i quali non appaiono adeguatamente ponderati
nell'ambito di quel ragionevole bilanciamento dei valori che avrebbe
dovuto più correttamente orientare il legislatore statale nel
legittimo perseguimento delle proprie finalità di contenimento della
spesa.
Alla luce delle considerazioni appena svolte, appare manifesta
l'illegittimità, nonchè l'irragionevolezza delle previsioni
censurate. Peraltro, tale illegittimità sussisterebbe anche nella
denegata e non creduta ipotesi in cui si ritenesse che il predetto
intervento legislativo possa trovare giustificazione nell'ambito
della competenza legislativa statale di principio in materia di
coordinamento della finanza pubblica.
In tal senso, deve infatti osservarsi che la disciplina statale
risulta già da un primo esame non coerente con le condizioni poste
dalla giurisprudenza costituzionale per il legittimo esercizio della
competenza medesima. Secondo l'orientamento ormai consolidato e
costante di Codesta Ecc.ma Corte, infatti, affinchè le disposizioni
con cui lo Stato pone dei vincoli all'autonomia regionale possano
dirsi legittime occorre che le stesse «si limitino a porre obiettivi
di riequilibrio della finanza pubblica, intesi nel senso di un
transitorio contenimento complessivo, anche se non generale, della
spesa corrente e non prevedano in modo esaustivo strumenti o
modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi» (in tal senso,
di recente, Corte cost., sentt. n. 148 e n. 193 del 2012).
Nel caso di specie, tuttavia, nessuna delle due suddette
condizioni risulta rispettata. Da una parte, infatti, la normativa
volta a ridurre la spesa mediante il «riordino delle province»
intenderebbe produrre l'effetto - strutturale e niente affatto
transitorio - della soppressione delle province che non rispondono ai
criteri fissati dallo Stato. Dall'altra, la rigida determinazione di
tali criteri (individuati come requisiti minimi di dimensione
territoriale e popolazione residente) risulta demandata direttamente
dal Governo (con atto non normativo non soggetto al raccordo con le
regioni e gli enti locali), senza alcuna possibilità di adattamento
alle esigenze del territorio degli obiettivi dì riduzione della
spesa.
Peraltro, in riferimento alle perseguite finalità di
contenimento della spesa pubblica, è bene precisare come dalla
relazione tecnica al disegno di legge di conversione del
decreto-legge n. 95/2012 non sia dato evince alcun criterio di esatta
quantificazione degli effetti finanziari conseguibili.
Le menzionate previsioni, pertanto, risultano del tutto inidonee
a definire norme di coordinamento della finanza pubblica, derivandone
la violazione degli artt. 117, comma 3, e 119, comma 2, Cost.
In ultimo, la disciplina relativa al procedimento di riordino
delle province risulta altresì incompatibile con gli artt. 3, 118,
120 e 133 Cost., nella parte in cui viene configurata un'ipotesi di
esercizio del potere sostitutivo del Governo nei confronti delle
regioni nel caso di mancato invio delle proposte di riordino da parte
di queste ultime.
In particolare, il comma 4 dell'art. 17 dispone che se entro
sessanta giorni dall'entrata in vigore della legge di conversione del
decreto-legge n. 95/2012 una o più proposte di riordino non sono
trasmesse dalla regione al Governo, il provvedimento legislativo di
riordino delle province è assunto previo parere della Conferenza
unificata.
Peraltro, il meccanismo surrogatorio delineato dalla disposizione
sopra descritta non risulta coerente con i requisiti e presupposti
stabiliti dalla costante giurisprudenza costituzionale in ordine al
corretto esercizio di un intervento sostitutivo dello Stato nei
confronti degli enti territoriali. Requisiti che, dopo la riforma del
titolo V della Costituzione trovano ora anche positivo fondamento
nell'art. 120, comma 2, Cost. e nell'art. 8, legge n. 131/2003, che
al primo dà attuazione.
In primo luogo, è pacifico l'orientamento di Codesta Ecc.ma
Corte secondo cui la sostituzione trova il proprio ontologico
presupposto nel mancato o inesatto adempimento di atti o attività
dovuti o necessari, ossia privi di discrezionalità nell'an (in tal
senso, si vedano a titolo meramente esemplificativo, Corte cost.,
sentt. n. 240 e n. 43 del 2004, nonchè sent. n. 177 del 1988).
Appare chiaro come tali non possano certo ritenersi le proposte
regionali di riordino delle province, le quali vanno intese come atti
di iniziativa del procedimento di revisione ex art. 133, comma 1,
Cost., e quindi, con ogni evidenza, assolutamente discrezionali e
certamente non vincolati.
Sotto diverso profilo, non risulta nemmeno rispettato il
principio di leale collaborazione. Dall'esame della disciplina
censurata emerge come l'eventuale ritardo nella trasmissione della
proposta di riordino comporti l'automatica sostituzione della
volontà regionale da parte del Governo, senza che sia garantita alla
regione interessata alcuna interlocuzione, nè «alcuna limitazione
procedurale, che consenta all'ente inadempiente di compiere l'atto»
(Corte cost., sent. n. 165 del 2011). In tal senso, non è dato
rinvenire all'interno della disciplina censurata nessuna delle fasi
procedimentali prescritte dall'art. 8, legge n. 131/2003. Nè il mero
parere espresso dalla Conferenza unificata in ordine al provvedimento
legislativo di riordino può ritenersi satisfattivo delle garanzie
partecipative delle singole regioni.
Peraltro, la mancata predisposizione di adeguate forme di
collaborazione assume un profilo ancor più lesivo nella misura in
cui, attraverso l'esercizio del suddetto intervento sostitutivo, lo
Stato diventa l'unico attore di una fattispecie costituzionale che,
alta stregua delle chiare indicazioni desumibili dall'art. 133, comma
2, Cost., non può strutturalmente ridursi all'esercizio di un potere
unilaterale, che pretermetta del tutto la necessaria iniziativa dei
comuni interessati e della consultazione regionale.
Nè si può ritenere che l'atto di iniziativa del procedimento di
revisione delle circoscrizioni provinciali (sul quale deve essere
sentita anche la regione) possa essere oggetto di una chiamata in
sussidiarietà dello Stato, giacchè in tal modo la
«flessibilizzazione» di una specifica competenza assegnata
direttamente dalla Costituzione - e non, in via mediata, dalle leggi
di conferimento delle funzioni amministrative ai sensi dell'art. 118
Cost. - ridonderebbe nella violazione del principio di rigidità
costituzionale ricavabile dall'art. 138 Cost.
In ultimo, ad aggravare ulteriormente la lesione del principio di
lealtà istituzionale, la scrivente difesa non può esimersi dal
rilevare come a norma del comma 4 del censurato art. 17 il termine a
quo per l'esercizio del potere sostitutivo statale inizia a decorrere
ancor prima della scadenza del termine ad quem per l'adozione dei
provvedimenti oggetto della surrogazione.
In tal senso, il potere sostitutivo è azionato dallo Stato nel
caso di mancato invio delle proposte regionali di riordino entro
sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del decreto-legge n. 95/2012, ossia il 15 ottobre 2012.
Tuttavia, il precedente comma 3 assegna alle regioni, come termine
massimo per la trasmissione di tali proposte, novantadue giorni dalla
data di pubblicazione della deliberazione del Consiglio dei Ministri
avente ad oggetto l'individuazione dei requisiti minimi di riordino
(ossia il 24 ottobre 2012).
Il meccanismo sostitutivo delineato dalla disciplina statale,
nella parte in cui riconosce al Governo un potere sostitutivo
azionabile ancor prima del decorso integrale del termine per il
compimento dell'attività oggetto di sostituzione, risulta
manifestamente illegittimo, oltre che per violazione dell'art. 120,
comma 2, Cost., anche per contrasto con l'essenziale principio di
razionalità interna della legge, sancito dall'art. 3 Cost.
2.2. L'art. 17 del decreto-legge n. 95/2012 risulta altresì
illegittimo nella parte in cui, ai commi 6 e 12, fa salve alcune
disposizioni dell'art. 23, decreto-legge n. 201/2011, le quali sono
state oggetto di precedente impugnazione da parte della Regione
Campania dinanzi a Codesta Ecc.ma Corte, anche a tutela delle
province presenti sul proprio territorio (reg. ric. n. 46 del 2012,
udienza pubblica fissata al 6 novembre 2012).
In particolare, il predetto comma 6, nel dare attuazione all'art.
23, comma 18, decreto-legge n. 201/2011, dispone il trasferimento ai
comuni delle funzioni precedentemente conferite alle province con
legge statale nelle materie di competenza esclusiva ex art. 117,
comma 2, Cost., fatte salve le funzioni di indirizzo e coordinamento
di cui al comma 14 del menzionato art. 23.
Il successivo comma 12 dell'art. 17, invece, fa salvo l'art. 23,
comma 15, decreto-legge n. 201/2011 (anch'esso già oggetto di
ricorso), confermando la limitazione degli organi della provincia
solamente al consiglio provinciale e al presidente della provincia.
Le norme oggi censurate, nel richiamare le suddette previsioni
dell'art. 23, risultano viziate dagli stessi profili di
illegittimità già dedotti dalla Regione Campania dinanzi a Codesta
Ecc.ma Corte nei confronti di tale ultimo articolo.
A tal fine, sia consentito richiamare le censure avanzate dalla
ricorrente nell'ambito del giudizio di costituzionalità
precedentemente instaurato.
In tale sede, è stato in primo luogo posto in rilievo come
l'art. 23, commi da 14 a 20 del decreto-legge n. 201/2011 sia
gravemente viziato da irragionevolezza, arbitrarietà, incongruità,
non pertinenza, ridondanti in una grave illegittimità per contrasto
con il principio di ragionevolezza, nonchè in riferimento agli artt.
1 e 5 Cost.
Tale articolo opera invero un radicale intervento che colpisce in
profondità funzioni, organi e caratteristiche rappresentative delle
province, alterando completamente la fisionomia del sistema delle
autonomie locali.
L'intervento normativo incide in modo diretto sul livello della
rappresentanza politica e sulle funzioni. Viene determinata la
drastica riduzione degli amministratori, è disposta l'eliminazione
delle elezioni provinciali dirette, si realizza il sostanziale
svuotamento delle funzioni, fatte salve imprecisate e generiche
funzioni di «indirizzo e di coordinamento», che all'evidenza
necessitano di ulteriori strumenti di chiarificazione e di
definizione.
In particolare, si espongono a gravi e fondate critiche di
legittimità le disposizioni che prevedono:
a) la limitazione delle funzioni provinciali esclusivamente a
quelle «di indirizzo e coordinamento delle attività dei comuni nelle
materie e nei limiti indicati con legge statale o regionale, secondo
le rispettive competenze» (comma 14);
b) l'obbligo imposto alle regioni di provvedere (entro il 31
dicembre 2012) al trasferimento ai comuni (salvo che, per assicurarne
l'esercizio unitario, le stesse siano acquisite dalle regioni, sulla
base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza)
delle funzioni provinciali, con previsione, in caso di inadempimento,
di esercizio dei poteri sostitutivi di cui all'art. 8 della legge 131
del 2003 (comma 18);
c) l'obbligo imposto alle regioni di provvedere altresì al
trasferimento delle risorse umane, finanziarie e strumentali per
l'esercizio delle funzioni trasferite, assicurando nell'ambito delle
medesime risorse il necessario supporto di segreteria per
l'operatività degli organi della provincia (comma 19).
Le impugnate disposizioni rendono necessaria la riallocazione di
funzioni, personale, risorse e strutture sia verso i comuni, sia
verso la regione. L'intervento denota una grave carenza valutativa in
termini di compatibilità costituzionale, dimensione effettiva della
trasformazione e funzionalità rispetto agli obiettivi da perseguire.
È tanto più irragionevole perchè operata mediante lo strumento
d'urgenza del decreto-legge.
Produce inoltre una serie di paradossi che si oppongono, in modo
assai deciso, al conseguimento degli obiettivi attesi dalla sua
attuazione. Ed infatti, nonostante la perentoria proclamazione
dell'intestazione dell'articolo, il risultato dell'attuazione della
norma non si traduce in immediati e rilevanti risparmi di spesa, la
quale spesa semplicemente viene spostata verso il nuovo destinatario
delle funzioni amministrative precedentemente provinciali.
Senza contare, poi, che il sistema risultante dalle disposizioni
di cui all'art. 23 non esclude, ma anzi presuppone e quindi
autorizza, una proliferazione di apparati amministrativi di livello
regionale e sovracomunale (con particolare riguardo agli organi di
raccordo previsti dal comma 21) e provinciale (le strutture che
forniranno il supporto di segreteria per l'operatività degli organi
della provincia di cui al comma 19).
In ultimo, non è peregrino ritenere che la portata della
trasformazione determinata dal decreto-legge n. 201/2011 implichi un
processo lungo, conflittuale e con costi difficilmente
quantificabili.
L'insorgenza certa di tali criticità, connessa all'immediata
operatività della norme impugnate, certamente contraddice
frontalmente la ratio ispiratrice dell'art. 23.
Gravissime appaiono le ripercussioni delle norme in questione in
ordine alla gestione delle cd. «aree vaste». In tal senso, le misure
di rimodellazione della rappresentanza politica della provincia e di
riallocazione forzata delle funzioni sono state assunte in assenza di
qualsivoglia indicatore di segno negativo che contraddicesse
l'appropriatezza delle province quale ambito territoriale ottimale
per la gestione delle funzioni relative ad aree vaste.
Dovendosi escludere che tutte le funzioni provinciali da
riallocare, in base ai principi di sussidiarietà, adeguatezza e
differenziazione, possano essere assunte direttamente dalla regione,
è da ritenere che - fino a una futura razionalizzazione dell'assetto
organizzativo degli enti locali regionali - si verificherà, con ogni
probabilità, un aumento dei costi, determinato dall'istituzione di
nuovi apparati amministrativi sovra-comunali, dal venir meno delle
economie di scala su base provinciale e, comunque, dalla necessità
di far fronte ad una fase di riorganizzazione certamente complessa e
conflittuale.
In aggiunta, deve porsi in rilievo come la riforma attuata
dall'art. 23 colpisca le province solo quali enti autonomi, ovvero
enti di gestione di funzioni amministrative regionali, e non anche
quali ambiti di articolazione periferica dello Stato. L'ambito di
decentramento statale di livello provinciale, con riguardo a
numerosissime funzioni, continua ad essere pienamente operativo e
assolutamente non inciso (si pensi al ruolo degli uffici territoriali
del Governo-prefetture, dei provveditori scolastici, delle
soprintendenze per i beni culturali).
Non è possibile, infine, tacere che le norme qui impugnate non
introducono nessun elemento di adattamento a contesti territoriali
che presentano caratteristiche di profonda differenziazione sul
territorio nazionale.
I gravi e numerosi problemi, di cui si è qui fatto solo un
rapido cenno, rendono palese l'incongruità, l'inadeguatezza e la
piena insufficienza delle disposizioni di cui ai commi dal 14 al 20,
dell'art. 23 rispetto al conseguimento dell'obiettivo di snellimento,
semplificazione e riduzione dei costi del sistema.
Sotto diverso profilo, appare evidente come l'impianto
complessivo disegnato dall'art. 23, e in particolare dai commi 15, 16
e 20, si ponga in chiaro contrasto con l'autonomia costituzionalmente
garantita delle province, in aperta violazione dell'art. 114 Cost.
Ciò appare chiaro nella misura in cui il legislatore statale ha
inteso trasformare radicalmente l'ente, sopprimendo le giunte
provinciali e mantenendo quali unici organi di governo il consiglio
provinciale e il presidente della provincia (comma 15), nonchè
prefigurando una rappresentanza di secondo grado dei futuri consigli
provinciali (comma 16) e la conseguente decadenza degli organi in
carica delle province (comma 20).
La soppressione dell'organo esecutivo provinciale appare inoltre
in stridente contrasto con l'attribuzione ad opera del decreto-legge
n. 95/2012 di un fascio di funzioni di grande rilievo e complessità,
individuate dal legislatore statale come proprie e indefettibili
dell'ente.
In tal modo, la disciplina statale ha di fatto disconosciuto alla
provincia la natura di ente autonomo costitutivo della Repubblica cui
spetta una sfera incomprimibile, se non mediante procedimento di
revisione costituzionale, di poteri, funzioni e competenze.
In questo senso, il comma 19, stabilendo che lo Stato e le
regioni, secondo le rispettive competenze, provvedono al
trasferimento delle risorse umane, finanziarie e strumentali per
l'esercizio delle funzioni trasferite, si pone palesemente in
contrasto con l'autonomia statutaria, organizzativa, nonchè
finanziaria delle province e con la riserva di potere regolamentare
di cui all'art. 117, comma 6.
Anche a voler concedere che il predetto intervento legislativo
possa trovare la propria giustificazione nell'esercizio della
competenza legislativa esclusiva di cui all'art. 117, comma 2,
lettera p), Cost., in materia di legislazione elettorale ed organi di
governo di comuni e province, non può certo revocarsi in dubbio come
lo Stato non possa tuttavia incidere sul carattere democratico
dell'ente territoriale, implicato dal principio autonomistico di cui
agli artt. 5 e 114 Cost.
Ulteriore ragione di illegittimità dell'art. 23 deve essere poi
rinvenuta nell'obbligo per le regioni di riallocare le funzioni
conferite alle province dalla vigente legislazione regionale. Tale
imposizione appare tanto più arbitraria, ingiustificata e
illegittima ove si pensi che l'art. 23 non determina la soppressione
assoluta dei predetti enti, i quali, ancorchè depotenziati,
continuano comunque ad essere presenti nell'ordinamento. Ben possono,
quindi, essere scelti discrezionalmente dalle regioni quali soggetti
istituzionali destinatari delle funzioni regionali, così come del
resto stabilito dallo stesso art. 118 Cost.
Di contro, a nulla varrebbe per lo Stato invocare il menzionato
art. 117, comma 2, lettera p), Cost. Codesta Ecc.ma Corte ha,
infatti, chiaramente affermato che «quale che debba ritenersi il
rapporto fra le «funzioni fondamentali» degli enti locali di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera p), e le «funzioni proprie» di
cui a detto art. 118, secondo comma, sta di fatto che sarà sempre la
legge, statale o regionale, in relazione al riparto delle competenze
legislative, a operare la concreta collocazione delle funzioni»
(Corte cost., sent. n. 43 del 2004).
Orbene, l'obbligo di riallocazione delle funzioni imposto al
legislatore regionale determina un'illegittima invasione delle
attribuzioni delle regioni, nella misura in cui viene a limitare la
loro autonomia in merito alla determinazione del livello territoriale
di governo più idoneo all'esercizio di funzioni di loro competenza.
Invasione tanto più grave e manifesta ove solo si consideri che
l'art. 23 prevede espressamente l'esercizio di un potere sostitutivo
statale - per giunta di carattere legislativo - in caso di mancato
adempimento.
Alla luce delle censure sopra osservate, non pare revocabile in
dubbio come i commi 6 e 12 dell'art. 17, decreto-legge n. 95/2012,
nel fare salve, ovvero dare attuazione alle previsioni recate dal
menzionato art. 23, decreto-legge n. 201/2011, finiscono per ripetere
e confermare il grave vulnus arrecato dalle stesse a danno della
sfera di competenze regionali. Ne deriva la loro manifesta
illegittimità costituzionale.
2.3. Infine, un'ultima ragione di illegittimità del menzionato
art. 17, decreto-legge n. 95/2012 si rinviene nella parte in cui,
dopo aver individuato le funzioni di area vasta quali funzioni
fondamentali delle province (comma 10), al successivo comma 11
riconosce alle regioni le sole funzioni di programmazione e di
coordinamento, spettanti nelle materie di cui all'art. 117, commi 3 e
4, Cost., nonchè quelle esercitate ai sensi dell'art. 118 Cost.
In altre parole, la norma suddetta, qualora dovesse essere
interpretata nel senso di limitare il ruolo regionale all'esclusivo
svolgimento dei compiti sopra individuati sottrarrebbe di fatto alle
regioni tutte le funzioni non espressamente richiamate, malgrado le
stesse siano pacificamente spettanti ai sensi del chiaro disposto
degli artt. 117 e 118 Cost. È, infatti, fuori di dubbio che alla
stregua del dettato costituzionale il novero dei poteri regionali in
materia di esercizio delle funzioni amministrative non possa
ritenersi esaurito - a differenza di quanto sembra invece affermare
la norma statale - dalle sole attribuzioni di programmazione e
coordinamento.
In tal senso, non sfugge certo alla scrivente difesa che l'art.
118, comma 1, Cost., nella formulazione successiva alla riforma del
titolo V, ha enunciato il principio della competenza generale dei
comuni come enti istituzionali attributari in via preferenziale delle
funzioni amministrative. Tuttavia, non può certo trascurarsi che
tale norma costituzionale reca invero un criterio direttivo e di
orientamento nei confronti del legislatore regionale.
Del resto, tale conclusione trova espressa conferma anche nella
giurisprudenza di Codesta Ecc.ma Corte. In particolare «quale che
debba ritenersi il rapporto fra le "funzioni fondamentali" degli enti
locali di cui all'art. 117, secondo comma, lettera p), e le "funzioni
proprie" di cui a detto art. 118, secondo comma, sta di fatto che
sarà sempre la legge, statale o regionale, in relazione al riparto
delle competenze legislative, a operare la concreta collocazione
delle funzioni» (Corte cost., sent. n. 43 del 2004).
Appare, pertanto, evidente che, dal momento che l'attribuzione in
concreto delle funzioni amministrative necessita pur sempre di una
legge statale o regionale di conferimento, non v'è dubbio alcuno che
la regione ben potrà disporre di un ampio novero di funzioni che
potrà delegare, tra gli altri, anche alle province sulla base dei
principi di differenziazione, adeguatezza e sussidiarietà.
Tale configurazione non esclude, pertanto, che nella propria
opera di concreta destinazione delle funzioni amministrative
rientranti nelle materie di propria competenza ex art. 117, commi 3 e
4, Cost., la regione possa riservare a sè l'esercizio di compiti
diversi ed ulteriori rispetto a quelli di programmazione e
coordinamento.
Limitando invece il ruolo regionale allo svolgimento esclusivo di
tali ultimi compiti, la disposizione censurata illegittimamente
ridimensiona in maniera sensibile il potere della regione di optare
per un diverso sistema di riparto delle funzioni amministrative. Ciò
in palese violazione delle previsioni costituzionali sancite dagli
artt. 117, commi 3 e 4, e 118 Cost.
3. Illegittimità costituzionale dell'art. 18, commi 1, 2, 2-bis,
7-bis, 9, lettere c) e d), del decreto-legge n. 95/2012, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 135/2012, per violazione degli
artt. 3, 97, 114, 117, 118, 123 e 133 Cost.
3.1. Ulteriore lesione delle prerogative regionali deriva
dall'art. 18 del decreto-legge n. 95/2012, il quale disciplina
l'istituzione delle città metropolitane e la contestuale
soppressione delle province del relativo territorio.
Come si è già avuto modo dì osservare, il primo comma
dell'articolo suddetto prevede la soppressione, tra le altre, anche
della Provincia di Napoli, con contestuale istituzione della relativa
città metropolitana. La stessa disposizione stabilisce, poi,
l'abrogazione degli artt. 23 e 24, commi 9 e 10, legge n. 42/2009
(recanti la disciplina transitoria per la prima istituzione delle
città metropolitane), nonchè degli artt. 22 e 23 del decreto
legislativo n. 267/2000 (recanti invece la disciplina ordinaria,
temporaneamente sospesa dalla predetta legge n. 42/2009). Orbene,
già da una lettura sommaria, l'articolo censurato appare subito
illegittimo nella misura in cui, pur rientrando in un decreto-legge
volto alla realizzazione degli obiettivi - invero solo dichiarati -
di revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini, persegue tuttavia finalità diverse da quelle generali
all'oggetto del provvedimento medesimo.
È lo stesso art. 18, al primo comma, a ricollegare espressamente
la disciplina di seguito recata alla «garanzia dell'efficace ed
efficiente svolgimento delle funzioni amministrative, in attuazione
degli artt. 114 e 117, secondo comma, lettera p), della
Costituzione». Dalla stessa formulazione espressa del suddetto
articolo si coglie come le ragioni di necessità ed urgenza sottese a
tale intervento normativo non possano essere connesse ad obiettivi di
contenimento della spesa pubblica.
Peraltro, anche a voler prescindere dalla chiara lettera del
citato art. 18, è agevolmente intuibile la sua palese inidoneità a
determinare riduzioni di spesa certe o significative. In tal senso,
basti considerare che la scala dimensionale per lo svolgimento delle
funzioni amministrative, ora rimesse alle città metropolitane. In
aggiunta, le ipotizzabili economie di scala per l'esercizio delle
funzioni ulteriori riconosciute alle città metropolitane risultano
ampiamente compensate dalla riduzione di scala per le funzioni svolte
dai possibili nuovi comuni metropolitani.
Anzi, a ben vedere emerge piuttosto la chiara attitudine delle
suddette previsioni a determinare l'insorgere di nuove spese,
immediate e rilevanti, in relazione all'eventuale indizione e al
successivo svolgimento dei referendum, previsto dal comma 2, sulle
proposte di statuto tra tutti i cittadini delle varie città
metropolitane. Già da queste iniziali considerazioni appare,
pertanto, evidente come la disciplina qui contestata palesi
l'evidente estraneità della norma censurata rispetto alla materia
disciplinata da altre disposizioni del decreto-legge in cui è
inserita. Peraltro, di recente Codesta Ecc.ma Corte ha ribadito come
sia «in contrasto con l'art. 77 Cost la commistione e la
sovrapposizione, nello stesso atto normativo, di oggetti e finalità
eterogenei, in ragione di presupposti, a loro volta, eterogenei»
(sent. n. 22 del 2012).
Ne deriva la manifesta illegittimità dell'art. 18 per tale prima
ragione. Sotto diverso profilo, è altresì opportuno rilevare come
non sussista alcun chiaro titolo che legittimi un intervento
legislativo dello Stato nella materia. Gli unici dati espressi
ricavabili dalla lettura del dettato costituzionale sono quelli
attinenti, da un lato, alla competenza statale in ordine
all'istituzione delle province (art. 133, comma 1, Cost.), dall'altro
alla competenza delle regioni per l'istituzione dei comuni (art. 133,
comma 2, Cost.).
Di converso, non è dato rinvenire alcuna disposizione
costituzionale che disciplini la spettanza del potere di istituzione
delle città metropolitane.
È, peraltro, evidente come lo stesso non possa certo essere
ricondotto alla potestà legislativa statale in materia di
«legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali»
di cui all'art. 117, comma 2, lettera p), Cost. Codesta Ecc.ma Corte
ha, infatti, da tempo chiarito che il suddetto titolo competenziale
deve intendersi rivolto al contesto oggettivo tassativamente
interessato, che si sostanzia esclusivamente nella disciplina del
sistema elettorale, della forma di governo e delle sole funzioni
fondamentali di detti enti (ex plurimis, sent. n. 43 del 2004).
Se, dunque, rispetto alle città metropolitane, il legislatore
statale è certamente competente in ordine alla disciplina del
sistema elettorale e degli organi, nonchè alla determinazione delle
funzioni fondamentali, lo stesso non può dirsi per quanto attiene
all'istituzione di detti enti locali.
Pertanto, secondo il principio della competenza legislativa
regionale residuale, alla stregua del quale «spetta alle regioni la
potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente
riservata alla legislazione dello Stato» (art. 117, quarto comma,
Cost.), può senza dubbio affermarsi che il silenzio in ordine a
detta competenza investe senz'altro la regione dei predetti poteri.
Peraltro, nella denegata e non creduta ipotesi in cui Codesta
Ecc.ma Corte non ritenesse di voler aderire alla suddetta
conclusione, appare comunque evidente come l'art. 18 del
decreto-legge n. 95/2012 non predisponga alcuna forma di
partecipazione delle regioni all'interno del procedimento di
istituzione delle città metropolitane. In tal senso, la ricorrente
non può esimersi dal rilevare come l'odierna disciplina si distanzi
notevolmente dalle precedenti previsioni normative in materia -
previsioni che, è opportuno sottolineare, il censurato art. 18 si
preoccupa altresì di abrogare.
Appare, infatti, significativo come lo stesso art. 22 del decreto
legislativo n. 267/2000 rimettesse proprio alla regione, su conforme
proposta degli enti locali interessati, la delimitazione territoriale
dell'area metropolitana. Ciò, nonostante tale articolo fosse stato
adottato nella vigenza del precedente assetto istituzionale delineato
dalla vecchia formulazione del titolo V.
Sorprende, pertanto, come la disciplina odierna, introdotta in un
contesto di formale e sostanziale equiordinazione di Stato e regioni,
non riconosca a queste ultime alcun coinvolgimento nella creazione
delle città metropolitane, in totale spregio del canone di leale
collaborazione.
Con riferimento alla Regione Campania, infatti, il ruolo
regionale risulta circoscritto esclusivamente all'ambito
dell'eventuale sub-procedimento volto all'articolazione in più
comuni del territorio del comune di Napoli, ai sensi del comma 2-bis.
Ne deriva l'evidente violazione delle prerogative regionali sancite
dagli artt. 114, 117 e 118, comma 1, Cost.
Ma la totale pretermissione dell'ente regionale dall'iter
istitutivo della città metropolitana si palesa ancora più grave
laddove si consideri che la disposizione censurata procede alla
contestuale soppressione delle province elencate (tra le quali la
provincia di Napoli).
Sia consentito rammentare che per l'istituzione delle province
l'art. 133, comma 1, Cost. delinea un particolare procedimento,
nell'ambito del quale la regione deve esprimere il proprio parere.
Se, dunque, la Costituzione riserva alla regione un particolare
ruolo, sia pure consultivo, all'interno della vicenda genetica della
provincia, risulta indubitabile come tale ruolo debba essere
altrettanto osservato e garantito laddove della provincia si decida
la soppressione.
Alla luce di quanto sopra, il menzionato art. 18 appare altresì
contrario con l'art. 133, comma 1, Cost.
Infine, la regione ricorrente osserva come la censurata
disciplina, oltre a determinare la lesione delle prerogative
partecipative delle regioni, si caratterizza altresì, rispetto alle
precedenti disposizioni statali in materia, per l'eliminazione di una
disciplina di carattere generale sul procedimento di istituzione
delle città metropolitane. È evidente, infatti, come l'art. 18 si
limiti ad individuare 10 province esistenti, decretandone la
soppressione dal 1° gennaio 2014 e la contestuale sostituzione con le
relative città metropolitane.
Non appare revocabile in dubbio che tali previsioni, nella parte
in cui individuano singolarmente le province da trasformare in città
metropolitane, difettano dei requisiti di generalità e astrattezza,
connotandosi quindi per il carattere di legge provvedimento.
Tuttavia, sotto tale aspetto, le previsioni censurate appaiono
sprovviste di qualsivoglia ragionevole giustificazione, con ciò
ponendosi in palese contrasto con i principi di eguaglianza e
ragionevolezza sanciti dall'art. 3 Cost., nonchè con il canone di
imparzialità espresso dall'art. 97 Cost.
Peraltro, sia consentito osservare che il principio della
ragionevolezza, sotto il profilo della proporzionalità e
dell'adeguatezza rispetto ai fini, costituisce canone di legittimità
costantemente affermato dalla giurisprudenza costituzionale,
soprattutto nel caso in cui il legislatore statale intervenga in
materie che incidono su aspetti connessi all'autonomia degli enti
locali o su materie riservate alla potestà legislativa regionale.
Secondo l'insegnamento di Codesta Ecc.ma Corte, il sindacato di
legittimità costituzionale di una norma non rifugge dal controllo
sulla ragionevolezza della stessa in relazione alle finalità
perseguite (cfr. Corte cost., sent. n. 148 del 2009), essendo ben
possibile la verifica che le previsioni impugnate «non appaiano
irragionevoli, nè sproporzionate rispetto alle esigenze indicate»
(Corte cost., sent. n. 326 del 2008) e che gli strumenti normativi
rimessi allo scrutinio di legittimità costituzionale appaiono
«disposti in una relazione ragionevole e proporzionata rispetto agli
obiettivi attesi» (Corte cost., sent. n. 452 del 2007 e le ivi citate
sentt. n. 274 e n. 14 del 2004). In definitiva, come ribadito in
altra occasione da Codesta Ecc.ma Corte «l'intervento del legislatore
statale è legittimo se contenuto entro i limiti dei canoni di
adeguatezza e proporzionalita'» (Corte cost. n. 345 del 2004).
Orbene, con riferimento al caso di specie, non è dato rinvenire
all'interno della disposizione impugnata alcuna indicazione circa le
ragioni che hanno mosso il legislatore statale ad individuare
solamente alcune determinate province come destinatarie
dell'intervento di trasformazione in città metropolitane. La norma,
infatti, non chiarisce quali siano i criteri alla stregua dei quali
si è ritenuta necessaria la soppressione dei preesistenti enti
provinciali e la loro contestuale sostituzione con le nuove realtà
istituzionali. Nè, tanto meno, appare possibile affermare se sarà
eventualmente possibile costituire in futuro altre città
metropolitane, nè in che modo e a quali condizioni ciò potrà
avvenire.
Da tutto quanto appena osservato, appare evidente come la
disciplina recata dall'art. 18 si palesi, altresì, del tutto
irragionevole, laddove realizza un'ingiustificata disparità di
trattamento a danno delle province sopprimende.
3.2. Sotto diverso profilo, l'art. 18 risulta altresì
illegittimo nella parte in cui, al comma 2, prevede che il territorio
della città metropolitana di nuova costituzione coincida con quello
della provincia contestualmente soppressa «fermo restando il potere
dei comuni interessati di deliberare, con atto del consiglio,
l'adesione alla città metropolitana o, in alternativa, a una
provincia limitrofa ai sensi dell'art. 133, primo comma, della
Costituzione».
Anche a voler tacere della formulazione non chiara della norma
suddetta, quest'ultima sembra riconoscere ai comuni interessati il
potere di aderire, in alternativa alla città metropolitana di nuova
istituzione, ad una provincia limitrofa, essendo all'uopo sufficiente
la semplice deliberazione del consiglio comunale.
È subito evidente che l'attribuzione ai comuni di una simile
potestà si ponga in aperto contrasto con il disposto di cui al
menzionato art. 133, comma 1, Cost. Da un lato, l'adesione comunale
ad una provincia limitrofa attraverso la mera deliberazione
consiliare viola la riserva di legge sancita dalla citata
disposizione costituzionale in materia di mutamento delle
circoscrizioni provinciali. In aggiunta, viene altresì pretermessa
qualsiasi forma di coinvolgimento della regione, la quale, ai sensi
dell'art. 133, comma 1, Cost., dovrebbe invece essere posta nelle
condizioni di esprimere il proprio parere. Sotto diverso profilo, la
previsione suddetta risulta, altresì, viziata da manifesta
irragionevolezza nella misura in cui pare consentire ai comuni
ricompresi nel territorio della città metropolitana di optare per
l'aggregazione ad una provincia limitrofa, senza il necessario
rispetto della continuità territoriale della città metropolitana.
Una simile eventualità si porrebbe, in primo luogo, in contrasto
con la stessa disciplina recata dal precedente art. 17 in materia di
riordino delle province. In aggiunta, il distacco di comuni dalla
città metropolitana senza che sia garantita alla stessa una
continuità territoriale collide anche con le stesse finalità di
efficace ed efficiente svolgimento delle funzioni amministrative
dichiarate dall'art. 18. Evidente, pertanto, risulta altresì
l'irragionevolezza di una siffatta previsione, la quale si riverbera
in violazione degli artt. 3 e 97 Cost.
3.3. Ulteriore profilo di incostituzionalità della disciplina
statale deve essere rinvenuto nella previsione di cui al comma 2-bis,
secondo la quale lo statuto della città metropolitana, su proposta
del comune capoluogo, può prevedere un'articolazione del territorio
del comune capoluogo medesimo in più comuni. Peraltro, deve
osservarsi che la predetta previsione limita la partecipazione
regionale alla mera espressione di un parere, il quale deve essere
rilasciato in ordine alla complessiva proposta statutaria.
Peraltro, risulta chiaro come la disposizione suddetta collida
con l'art. 133, comma 2, Cost., a norma del quale l'istituzione di
nuovi comuni nel territorio regionale, ovvero la modificazione delle
loro circoscrizioni o denominazioni sono rimesse al legislatore
regionale, sentite le popolazioni interessate.
L'assoluta incompatibilità della disciplina introdotta dal comma
2-bis dell'art. 18 rispetto alla richiamata disposizione
costituzionale è sufficiente ad evidenziare la manifesta
incostituzionalità del predetto intervento statale.
Ma la norma censurata risulta viziata anche sotto ulteriore
profilo, nella parte in cui dispone che, nel caso in cui si opti per
la suddivisione del territorio del comune capoluogo in più comuni,
sulla proposta complessiva di statuto sia indetto referendum tra
tutti i cittadini della città metropolitana. Il menzionato comma
2-bis non solo definisce i quorum di validità della consultazione
referendaria, ma prescrive altresì alle regioni di adeguare con
proprie leggi le circoscrizioni territoriali comunali sulla base
degli esiti della consultazione medesima.
Tuttavia, le previsioni suddette invadono con ogni evidenza la
riserva statutaria regionale in materia di regolamentazione del
referendum sulle leggi e sui provvedimenti amministrativi regionali,
sancita dall'art. 123, comma 1, Cost. In particolare, dando
attuazione a tale attribuzione costituzionale, il legislatore
statutario campano, con l'art. 14, comma 2, dello statuto, ha
previsto espressamente che «sono obbligatoriamente sottoposte a
referendum consultivo delle popolazioni interessate le proposte di
legge concernenti la istituzione di nuovi comuni e i mutamenti delle
circoscrizioni e delle denominazioni comunali».
In aggiunta, è doveroso rilevare come, con legge regionale n.
25/1975, la Regione Campania abbia dato compiuta disciplina alla
predetta ipotesi di consultazione popolare, prescrivendo anche un
apposito quorum di validità.
È palese, pertanto, che la disposizione statale censurata,
introducendo una nuova ipotesi di referendum consultivo e
disciplinando integralmente le modalità ed i tempi di svolgimento,
contrasta manifestamente con la predetta previsione statutaria,
violando di conseguenza l'art. 123, comma 1, Cost.
3.4. Un'ulteriore ragione di illegittimità dell'art. 18,
decreto-legge n. 95/2012 si rinviene nel comma 7-bis, il quale,
stante l'individuazione delle funzioni fondamentali delle città
metropolitane da parte del precedente comma 7, sembrerebbe limitare
le funzioni regionali alla sola programmazione e al solo
coordinamento nelle materie di cui all'art. 117, commi 3 e 4, Cost.,
nonchè alle funzioni esercitate ai sensi dell'art. 118 Cost.
La norma suddetta, limitando il ruolo regionale all'esclusivo
svolgimento dei compiti sopra individuati, sembra sottrarre alle
regioni tutte le funzioni non espressamente richiamate, malgrado le
stesse siano pacificamente spettanti ai sensi del chiaro disposto
degli artt. 117 e 118 Cost. È, infatti, fuori di dubbio che alla
stregua del dettato costituzionale il novero dei poteri regionali in
materia di esercizio delle funzioni amministrative non possa
ritenersi esaurito - a differenza di quanto sembra invece affermare
la norma statale - dalle sole attribuzioni di programmazione e
coordinamento.
In tal senso, non sfugge certo alla scrivente difesa che l'art.
118, comma 1, Cost., nella formulazione successiva alla riforma del
titolo V, ha enunciato il principio della competenza generale dei
comuni come enti istituzionali attributari in via preferenziale delle
funzioni amministrative. Tuttavia, non può certo trascurarsi che
tale norma costituzionale reca invero un criterio direttivo e di
orientamento nei confronti del legislatore regionale.
Del resto, tale conclusione trova espressa conferma anche nella
giurisprudenza di Codesta Ecc.ma Corte. In particolare, «quale che
debba ritenersi il rapporto fra le "funzioni fondamentali" degli enti
locali di cui all'art. 117, secondo comma, lettera p), e le "funzioni
proprie" di cui a detto art. 118, secondo comma, sta di fatto che
sarà sempre la legge, statale o regionale, in relazione al riparto
delle competenze legislative, a operare la concreta collocazione
delle funzioni» (Corte cost., cent. n. 43 del 2004).
Appare, pertanto, evidente che, dal momento che l'attribuzione in
concreto delle funzioni amministrative necessita pur sempre di una
legge statale o regionale di conferimento, non v'è dubbio alcuno che
la regione ben potrà disporre di un ampio novero di funzioni che
potrà delegare, tra gli altri, anche alle città metropolitane sulla
base dei principi di differenziazione, adeguatezza e sussidiarietà.
Tale configurazione non esclude, pertanto, che nella propria
opera di concreta destinazione delle funzioni amministrative
rientranti nelle materie di propria competenza ex art. 117, commi 3 e
4, Cost., la regione possa riservare a sè l'esercizio di compiti
diversi ed ulteriori rispetto a quelli di programmazione e
coordinamento.
Limitando invece il ruolo regionale allo svolgimento esclusivo di
tali ultimi compiti, la disposizione censurata illegittimamente
ridimensiona in maniera sensibile il potere della regione di optare
per un diverso sistema di riparto delle funzioni amministrative. Ciò
in palese violazione delle previsioni costituzionali sancite dagli
artt. 117, commi 3 e 4, e 118 Cost.
3.5. Infine, si espone a rilievi di illegittimità anche il comma
9 dell'art. 18, decreto-legge n. 95/2012, laddove accorda allo
statuto della città metropolitana la possibilità di «conferire»
proprie funzioni ai comuni ricompresi nel proprio territorio o alle
loro forme associative, anche in forma differenziata per determinate
aree territoriali, con contestuale trasferimento delle risorse umane,
strumentali e finanziarie necessarie per il loro svolgimento (lettera
c), contemplando altresì la possibilità inversa per i comuni -
secondo le modalità previste dallo statuto medesimo - di rimettere
alla città metropolitana proprie funzioni alle medesime condizioni
(lettera d).
Le norme in questione, conferendo la facoltà ad enti diversi
dallo Stato o dalla regione di attribuire funzioni amministrative a
comuni e città metropolitane, violano apertamente il disposto
dell'art. 118, comma 2, Cost., a norma del quale tale potere viene
riservato in via esclusiva alla legge statale o regionale, secondo le
rispettive competenze.
A tale fine, sia sufficiente fare riferimento ancora una volta al
pacifico orientamento giurisprudenziale desumibile dalla più volte
citata sentenza n. 43 del 2004, mediante la quale Codesta Ecc.ma
Corte ha espressamente osservato come, nonostante l'art. 118, comma
2, Cost., riconosca a comuni, province e città metropolitane la
titolarità di funzioni proprie e ovvero conferite, l'esercizio in
concreto delle stesse è pur sempre subordinato alla circostanza che
«sarà sempre la legge, statale o regionale, in relazione al riparto
delle competenze legislative, a operare la concreta collocazione
delle funzioni» (Corte cost., sent. n. 43 del 2004).
È chiaro, quindi, che il riconoscimento alle città
metropolitane ovvero ai comuni di un potere di conferimento delle
funzioni ad altro livello istituzionale si pone evidentemente in
contrasto con il sistema di allocazione delle funzioni amministrative
delineato dalla Costituzione, ed in particolare dal combinato
disposto degli artt. 117 e 118.
Peraltro, il richiamato profilo di incompatibilità delle
disposizioni censurate con il dettato costituzionale vizia in via
consequenziale anche la previsione relativa al contestuale
trasferimento delle necessarie risorse umane strumentali e
finanziarie, previsione che per di più risulta contrastare con il
principio di buon andamento della pubblica amministrazione e con la
riserva di legge in materia di organizzazione dei pubblici uffici, di
cui dall'art. 97 Cost.
4. Illegittimità costituzionale dell'art. 19, commi 1, lettere
a), b), c) e d), 2, 3, 4, 5 e 6 del decreto-legge n. 95/2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135/2012, per
violazione degli artt. 3, 97, 114, 117, 118, 123 e 133 Cost.
Come si è già avuto modo di osservare nella parte in «Fatto»,
l'art. 19 del decreto-legge n. 95/2012, facendo ampio ricorso alla
tecnica della novella, introduce una serie di previsioni in materia,
da un lato, di funzioni fondamentali dei comuni e, dall'altro, di
esercizio associato delle funzioni e dei servizi da parte dei comuni,
le quali appaiono già ad un primo esame gravemente lesive delle
prerogative costituzionalmente attribuite alla regione ricorrente.
4.1. In primo luogo, un'evidente ragione di illegittimità si
rinviene nel comma 1, lettera a), dell'articolo censurato, nella
parte in cui, nel modificare la disciplina delle funzioni
fondamentali dei comuni precedentemente recata dall'art. 14, comma
27, decreto-legge n. 78/2010, riconosce in materia alle regioni le
sole funzioni di programmazione e di coordinamento, spettanti nelle
materie di cui all'art. 117, commi 3 e 4, Cost., nonchè quelle
esercitate ai sensi dell'art. 118 Cost.
In altre parole, la norma suddetta, limitando il ruolo regionale
all'esclusivo svolgimento dei compiti sopra individuati, pretende di
sottrarre di fatto alle regioni tutte le funzioni non espressamente
richiamate, malgrado le stesse siano pacificamente spettanti ai sensi
del chiaro disposto degli artt. 117 e 118 Cost. come già evidenziato
sub § 3.4.
In tal senso, sia consentito osservare come sia senz'altro vero
che l'art. 118, comma 1, Cost., nella formulazione successiva alla
riforma del titolo V, ha enunciato il principio della competenza
generale dei comuni come enti istituzionali attributari in via
preferenziale delle funzioni amministrative. Tuttavia, è oggi
pacifico come sia altrettanto corretto ritenere che tale norma
costituzionale rechi invero un criterio direttivo e di orientamento
nei confronti del legislatore. Del resto è lo stesso comma 2
dell'art. 118 a precisare che oltre alle funzioni, proprie, le altre
funzioni di cui comuni, province e città metropolitane sono
titolari, sono quelle conferite «con legge statale o regionale,
secondo le rispettive competenze». Dal chè appare evidente la
titolarità della regione di un ampio novero di funzioni che potrà
delegare ai comuni o alle province o alle città metropolitane.
In tal senso, appare evidente che l'attribuzione in concreto
delle funzioni amministrative necessiti pur sempre di una legge
statale o regionale di conferimento. Ciò trova, del resto, conferma
nell'art. 7 della legge n. 131/2003, il quale, nel dare attuazione
all'art. 118 Cost., ha rimesso espressamente a Stato e regioni,
secondo le rispettive competenze, il compito di conferire ai comuni
le funzioni amministrative precedentemente esercitate, con
contestuale trasferimento delle risorse necessarie, salvo
attribuzione a province, città metropolitane, regioni e Stato
soltanto di quelle «di cui occorra assicurare l'unitarietà di
esercizio, per motivi di buon andamento, efficienza o efficacia
dell'azione amministrativa ovvero per motivi funzionali o economici o
per esigenze di programmazione o di omogeneità territoriale».
Il legislatore, quindi, ben potrà provvedere all'allocazione
delle funzioni medesime ad un livello diverso da quello comunale,
laddove ciò permetta il loro migliore esercizio. Tale configurazione
non esclude, pertanto, che nella propria opera di concreta
destinazione delle funzioni amministrative rientranti nelle materie
di propria competenza ex art. 117, commi 3 e 4, Cost., la regione
possa riservare a sè l'esercizio di compiti diversi ed ulteriori
rispetto a quelli di programmazione e coordinamento.
Limitando invece il ruolo regionale allo svolgimento esclusivo di
tali ultimi compiti, la disposizione censurata illegittimamente
ridimensiona in maniera sensibile il potere della regione di optare
per un diverso sistema di riparto delle funzioni amministrative. Ciò
in palese violazione delle previsioni costituzionali sancite dagli
artt. 117, commi 3 e 4, e 118 Cost.
4.2. Sotto diverso profilo, il censurato art. 19 reca una serie
di disposizioni, modificative di precedenti provvedimenti
legislativi, inerenti le modalità e le forme di svolgimento
associato delle funzioni da parte dei comuni.
In primo luogo, gravemente lesivo risulta il comma 2, il quale
riscrive integralmente i commi da 1 a 16 dell'art. 16, decreto-legge
n. 138/2011. Come si è già avuto modo di rammentare, tale articolo
è stato oggetto di gravame da parte della regione ricorrente dinanzi
a Codesta Ecc.ma Corte, mediante ricorso reg. n. 153 del 2011. In
tale sede, infatti, è stato posto in evidenza come la disciplina
previgente incidesse del tutto illegittimamente sulla sfera di
competenze legislative che la Costituzione riserva alla regione in
materia di disciplina delle forme associative degli enti locali
presenti sul proprio territorio, così violando l'art. 117, comma 2,
lettera p), e comma 4, nonchè l'art. 118 Cost.
Orbene, già da un primo esame delle disposizioni ivi censurate
risulta evidente come le modifiche apportate alla precedente
formulazione non possono assolutamente ritenersi satisfattive delle
ragioni sottese al primo ricorso, confermando di contro i lamentati
profili di lesione delle attribuzioni regionali.
La nuova formulazione dell'art. 16 delinea ora l'esercizio
associato di tutte le funzioni e di tutti i servizi, per i comuni
fino a 1.000 abitanti, come non più obbligatorio, bensì alternativo
alle modalità di cui all'art. 14, decreto-legge n. 78/2010.
Tuttavia non v'è dubbio che la disposizione statale continui ad
incidere illegittimamente sulla sfera di competenze legislative che
la Costituzione riserva alle regione in materia di disciplina delle
forme associative degli enti locali presenti sul proprio territorio.
Ciò è tanto più vero ove si consideri che restano del tutto
immutate le attribuzioni riconosciute all'unione quale forma
associativa.
Come già previsto nella precedente formulazione, anche dalla
disciplina ivi censurata emerge l'istituzione di un nuovo ente locale
dotato di competenza di programmazione economico-finanziaria e di
gestione contabile, nonchè di potestà impositiva e patrimoniale.
È, altresì, prevista la successione dell'unione a tutti gli effetti
nei rapporti giuridici inerenti alle funzioni e ai servizi ad essa
affidati, con trasferimento di risorse umane e strumentali, oltre ai
relativi rapporti finanziari. In ultimo, l'unione ha potestà
statutaria propria e propri organi, alla cui proclamazione
corrisponde la decadenza di diritto delle giunte dei singoli comuni
associati.
In aggiunta, la violazione delle competenze regionali da parte
delle previsioni suddette trova ulteriore riscontro nella disciplina
dell'iter di formazione delle menzionate forme associative. In tal
senso, è fatto obbligo alla regione di sancire l'istituzione di
tutte le unioni del proprio territorio attenendosi alle proposte di
aggregazione, formulate dai comuni interessati sulla base dei criteri
demografici prescritti dalla normativa statale. Il carattere cogente
di tale adempimento imposto alla regione è confermato dal carattere
perentorio entro il quale la regione stessa deve provvedere
all'istituzione delle unioni suddette. Peraltro, la previsione - ex
comma 5 dell'art. 19, decreto-legge n. 95/2012 - della facoltà per
la regione di individuare limiti demografici diversi da quelli
statali non vale ad escludere comunque la violazione del riparto di
competenze delineato dagli artt. 117 e 118 Cost.
4.2.1. Dall'esame delle previsioni suddette emerge con evidenza
la loro lesività e palese attitudine ad impingere su ambiti
competenziali di sicura spettanza regionale.
Nè, del resto, ad escludere l'illegittimità dell'intervento
normativo censurato potrebbe invocarsi la competenza esclusiva
statale ex art. 117, comma 2, lettera p), Cost., relativa a
«legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali
di comuni, province e città metropolitane». Codesta Ecc.ma Corte ha
da tempo chiarito come il suddetto titolo competenziale debba essere
inteso nel senso che il riferimento deve ritenersi tassativamente
rivolto agli enti locali elencati all'art. 114 Cost., così come
tassativo è il contesto oggettivo interessato, che si sostanzia
esclusivamente nella disciplina del sistema elettorale, della forma
di governo e delle funzioni fondamentali di detti enti.
Di contro, al di fuori dell'ambito materiale come ora
circoscritto, la regolamentazione degli enti locali deve essere di
certo ricondotta nella competenza residuale delle regioni ex art.
117, comma 4, Cost. Ciò anche al fine di garantire la possibilità
che la singola regione, nel ruolo di ente rappresentativo delle
diverse istanze presenti sul proprio territorio, provveda
all'adozione di previsioni differenziate che tengano in adeguata
considerazione le esigenze espresse dalla comunità di riferimento,
in osservanza dei principi di sussidiarietà, adeguatezza e
differenziazione consacrati nell'art. 118, comma 1, Cost.
Tali considerazioni trovano conferma nella costante
giurisprudenza costituzionale, sviluppatasi in particolare in merito
alla disciplina delle comunità montane. È opportuno precisare come
alle stesse sia stata attribuita la natura giuridica di ente
autonomo, quali proiezione dei comuni facenti capo ad esse, ovvero
quali «unioni di comuni, enti locali costituiti fra comuni montani»
(Corte cost., sent. n. 244 del 2005, richiamata da ultimo dalla sent.
n. 27 del 2010).
In tal senso, Codesta Ecc.ma Corte ha avuto modo di precisare che
la disciplina delle comunità montane rientra nella competenza
residuale delle regioni (si vedano, in particolare, le sentt. n. 237
del 2009, n. 456 e n. 244 del 2005).
Il riconoscimento della predetta potestà regionale esclusiva
trova, in particolare, fondamento nel fatto che tali comunità devono
essere identificate come autonomie sub-regionali meramente
strumentali e non già rientranti tra gli enti necessari sulla base
di norme costituzionali; alla luce di ciò, pertanto, «rientra nella
potestà legislativa delle regioni disporne anche, eventualmente, la
soppressione» (Corte cost., sent. n. 27 del 2010, citata, e le ivi
richiamate sentt. n. 237 del 2009, citata, e n. 229 del 2001).
Orbene, non v'è chi non veda come i principi affermati dalla
giurisprudenza di Codesta Ecc.ma Corte nelle pronunce sopra
richiamate trovino immediata applicabilità alla normativa statale
della cui legittimità costituzionale qui si sospetta. Se la ratio
della competenza regionale in materia di comunità montane deve
essere rinvenuta nel carattere non essenziale e non
costituzionalmente indefettibile delle stesse, non può dubitarsi
allora come nella suddetta competenza vada, altresì, ricondotta la
disciplina delle forme associative di comuni e, in particolare, delle
unioni.
Così ricostruito il riparto di attribuzioni tra Stato e regioni
in materia, risulta netto il contrasto delle previsioni impugnate con
il dettato costituzionale, derivandone di conseguenza la manifesta
violazione delle competenze normative regionali.
4.2.2. In via subordinata, nella denegata e non creduta ipotesi
in cui Codesta Ecc.ma Corte non ritenesse di riconoscere la manifesta
violazione della competenza residuale della Regione Campania in
merito alla disciplina delle forme associative degli enti locali,
l'art. 16 del decreto-legge n. 138/2011, così come novellato
dall'art. 19 ivi censurato, risulta in ogni caso collidere con le
previsioni recate dall'art. 118, in combinato disposto con l'art. 117
Cost.
In particolare, nella misura in cui la norma statale disciplina
l'esercizio in forma associata, da parte dei comuni interessati, «di
tutte le funzioni amministrative e di tutti i servizi pubblici loro
spettanti sulla base della legislazione vigente», essa viola in
maniera palese il riparto costituzionale di potestà legislative tra
Stato e regioni in materia di disciplina dell'esercizio delle
funzioni amministrative da parte degli enti locali.
Sia consentito rammentare come, ai sensi dell'art. 118 Cost.,
nella formulazione successiva alla riforma del titolo V della
Costituzione, sono attribuite in via di principio ai comuni tutte le
funzioni amministrative, a prescindere dalla materia cui afferiscano,
salvo la possibilità che le stesse siano conferite, sulla base dei
principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, ai
livelli di governo superiori, al fine di garantirne il migliore
esercizio.
Pare, altresì, opportuno ribadire che, in forza del citato art.
117, comma 2, lettera p), Cost., la competenza legislativa esclusiva
dello Stato inerisce ora alla determinazione delle sole «funzioni
fondamentali» di comuni, province e città metropolitane.
Nell'interpretare il rapporto tra le rinnovate potestà
legislative regionali risultanti dall'art. 117, come riformato dalla
legge costituzionale n. 3/2001, e l'art. 118 Cost., non può
prescindersi dalla chiara giurisprudenza espressa da Codesta Ecc.ma
Corte, in particolare nella più volte richiamata sent. n. 43 del
2004, alla quale si fa rinvio (sarà sempre la legge, statale o
regionale, in relazione al riparto delle competenze legislative, a
operare la concreta collocazione delle funzioni). Pertanto, alla luce
dei principi desumibili dalla richiamata giurisprudenza, non è
revocabile in dubbio come la competenza della regione in materia di
disciplina dell'esercizio delle funzioni amministrative sussista ogni
qualvolta le funzioni stesse interessino ambiti materiali di diretta
pertinenza regionale (esclusiva o concorrente).
Di contro, la censurata disposizione statale ha inteso fare
riferimento indistinto a tutte le funzioni amministrative attualmente
esercitate dai comuni interessati. Così facendo, il legislatore
statale ha sicuramente ricompreso anche funzioni ricadenti in ambiti
materiali regionali, violando in tal modo le attribuzioni
costituzionalmente garantite alla regione.
4.3. Sotto diverso profilo, l'art. 19 introduce disposizioni
ulteriori in materia di esercizio associato delle funzioni in ambito
comunale.
In particolare, le previsioni contenute nelle lettere da b) a d)
del comma 1 del predetto articolo modificano integralmente la
disciplina posta in materia dai commi 28 e seguenti dell'art. 14,
decreto-legge n. 78/2010. È ora prescritto, infatti, l'esercizio
obbligatorio delle funzioni fondamentali, mediante unione o
convenzione, da parte dei comuni con popolazione fino a 5.000
abitanti (3.000 se in comunità montane). Il ruolo regionale viene
limitato, nelle materie di cui all'art. 117, commi 3 e 4, Cost., alla
mera individuazione, previa concertazione con gli enti locali
interessati nell'ambito del C.A.L., della dimensione territoriale
ottimale e omogenea per area geografica per lo svolgimento associato
delle funzioni suddette.
Sempre in materia di forme associative, il comma 3 dell'art. 19
modifica integralmente l'art. 32 TUEL, innovando alla disciplina
delle unioni di comuni.
Appare immediatamente evidente come le suddette previsioni siano
manifestamente lesive della sfera di attribuzioni regionali assegnata
dalla Carta costituzionale. A tal fine valga richiamare le
considerazioni svolte supra (sub § 4.2) in ordine alla competenza
delle regioni con riferimento alla disciplina degli strumenti e delle
modalità a disposizione dei comuni per l'esercizio congiunto delle
funzioni loro spettanti.
Alla stregua della chiara e pacifica giurisprudenza richiamata
sul punto, appare allora immediatamente evidente come anche le
suddette previsioni risultino manifestamente contrarie al disposto di
cui agli artt. 117 e 118 Cost.

P. Q. M.

Chiede che Codesta Ecc.ma Corte, in accoglimento del presente
ricorso, voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art.
4, commi 3 e 8, dell'art. 17, commi 1, 2, 3, 4 e 4-bis, comma 11,
nonchè commi 6 e 12, dell'art. 18, commi 1, 2, 2-bis, 7-bis, 9,
lettere c) e d), dell'art. 19, commi 1, lettere a), b), c) e d), 2,
3, 4, 5, 6 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, recante
«Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini nonchè misure dl rafforzamento
patrimoniale delle imprese del settore bancario», per violazione
degli artt. 1, 2, 3, 5, 41, 71, comma 1, 75, 77, comma 2, 97, 114,
117, 118, 119, 120, comma 2, 123, 133, 136 e 138 della Costituzione.
Roma, 12 ottobre 2012

Il prof. avv. : Caravita di Toritto - L'avv.: D'Elia