Serie Generale n. 9 del 13-1-1999
CIRCOLARI
MINISTERO DELLE FINANZE
MINISTERO DELLE FINANZE
CIRCOLARE 31 dicembre 1998, n. 296
Imposta comunale sugli immobili (ICI) - Potere regolamentare del comune - Decreto legislativo n. 446 del 15 dicembre 1997. (GU Serie Generale n.9 del 13-01-1999)

Collegamentotra il potere regolamentare generale (comma 1 dell'art.
52) e quello in materia di ICI (art. 59) - Modifica del
procedimento di accertamento ICI (comma 1, lettera l,
dell'art. 59) - Determinazione del valore delle aree
fabbricabili (comma 1, lettera g, dell'art. 59) -
Regolarizzazione dei versamenti effettuati da un contitolare
anche per conto degli altri (comma 1, lettera i,
dell'art. 59) - Trascrizione nel regolamento di
disposizioni di legge.
Ai comuni
e, per conoscenza:
Alle direzioni regionali
All'Avvocatura generale dello Stato
Alle avvocature distrettuali dello
Stato
Al Ministero dell'interno -
Direzione generale
amministrazione civile
Ai comitati regionali e commissioni
provinciali di controllo
Alle commissioni tributarie
All'ANCI
A seguito di quesiti posti, nonchè da un primo esame dei
regolamenti trasmessi dai comuni, sono emersi i seguenti,
maggiormente significativi, problemi, in materia di imposta comunale
sugli immobili (ICI), sui quali si ritiene opportuno esprimere
l'orientamento di questo Ministero.
1)Collegamento tra il potere regolamentare generale (comma 1
dell'art. 52) e quello in materia di ICI (art. 59).
L'interpretazione del combinato disposto dell'art. 52, comma 1, e
dell'art. 59 del decreto legislativo n. 446/1997, si ritiene che non
possa condurre ad un restringimento del potere regolamentare in
materia di ICI rispetto al potere regolamentare di carattere
generale.
Ed invero, le disposizioni di cui all'art. 59 vanno intese come
finalizzate ad individuare talune fattispecie, fra le tante
possibili, sulle quali richiamare l'attenzione del comune nelle sue
scelte in sede di esercizio del proprio potere regolamentare,
concedendo altresì, per alcune di esse, la possibilità di
travalicare, entro determinati spazi, i limiti che si pongono al
potere regolamentare di cui al primo comma dell'art. 52. Ciò si
verifica, in particolare, per le fattispecie contemplate dalle
lettere a) e c), laddove viene consentito al comune, con il suo
regolamento, rispettivamente: di introdurre condizioni ulteriori,
rispetto a quelle richieste dalla legge, le quali rendano più
difficile il verificarsi delle condizioni per l'ottenimento
dell'agevolazione consistente nella "funzione giuridica" della non
edificabilità dei suoli posseduti e utilizzati direttamente per le
attività agricole dai coltivatori diretti od imprenditori agricoli a
titolo principale; di restringere il campo di applicazione della
esenzione per gli immobili utilizzati dagli enti non commerciali,
limitandola ai soli fabbricati e purchè posseduti dai medesimi enti
non commerciali utilizzatori.
Conclusivamente, anche l'ICI rientra fra i tributi per i quali è
esercitabile l'ampio potere regolamentare ai sensi del primo comma
dell'art. 52.
2)Modifica del procedimento di accertamento ICI (comma 1, lettera
l) dell'art. 59).
Premesso che la mancata adozione delle disposizioni regolamentari
ai sensi della lettera l) del primo comma dell'art. 59 del decreto
legislativo n. 446/1997 non determina alcun "vuoto" normativo (nel
senso che continuano, comunque, ad applicarsi le norme sul
procedimento di accertamento contenute nella legge sull'ICI), si
precisa che siffatte disposizioni regolamentari, se adottate, devono
rispettare i criteri prescritti nella medesima lettera l).
Conseguentemente, a decorrere dall'anno di imposta successivo a
quello nel corso del quale il consiglio comunale adotta il
regolamento in commento, il procedimento di accertamento ICI, deve
venire a risultare così radicalmente modificato:
1) il contribuente non deve più presentare la dichiarazione o
denuncia di variazione ICI (nell'ipotesi in cui il regolamento in
questione venga adottato nel 1998, l'esonero comincerà a decorrere
dal 2000 per l'anno di imposta 1999).
2) il contribuente deve soltanto comunicare al comune gli acquisti
e le cessioni di diritti reali su immobili intervenuti nel corso
degli anni di imposta per i quali vigono le disposizioni
regolamentari che hanno modificato il procedimento di accertamento.
È evidente che detta comunicazione non può e non deve assumere la
connotazione tipica di "dichiarazione"; (ciò è tanto vero che al
punto primo della lettera 1, dell'art. 59 in commento è precisato
che la comunicazione deve contenere la "sola individuazione"
dell'unità immobiliare interessata e, quindi, fra l'altro, non vi si
deve indicare il valore). il voler trasformare la comunicazione in
"dichiarazione", attribuendo alla prima gli effetti tipici della
seconda, non ha alcun senso in quanto, così operando, si ricade nel
procedimento di accertamento previsto dalla legge sull'ICI, con
conseguente inutilità della modifica regolamentare. La
comunicazione, la cui omissione concretizza una infrazione di
carattere meramente formale sanzionabile nella misura indicata al
quarto punto della lettera l) dell'art. 59, deve soltanto servire
come elemento che, unitamente ad altri dati derivanti da ogni fonte
possibile (vedasi punto quinto della lettera l), dell'art. 59) faccia
da supporto per le attività di accertamento sostanziale, di cui si
dirà in prosieguo.
3) Il contribuente deve continuare, ovviamente, ad effettuare il
versamento dell'ICI, in autotassazione, entro le scadenze previste
dall'art. 10 del decreto legislativo n. 504/1992. Il versamento deve
continuare ad essere eseguito cumulativamente per tutti gli immobili
posseduti dal contribuente nell'ambito del territorio dello stesso
comune.
4) Il comune, per gli anni di imposta per i quali opera il
regolamento (nell'ipotesi di sua adozione nel 1998, per l'anno di
imposta 1999 e successivi) non può più emettere avvisi di
liquidazione sulla base della dichiarazione, nè avvisi di
accertamento in rettifica per infedeltà della dichiarazione, nè
avvisi di accertamento d'ufficio per omessa presentazione della
dichiarazione. Ciò, chiaramente, in quanto la dichiarazione o
denuncia di variazione ICI non esiste più. Conseguentemente non
saranno più irrogabili le sanzioni per omessa presentazione o per
infedeltà della dichiarazione.
5) In attuazione delle direttive impartite periodicamente dalla
giunta comunale (stabilenti le categorie o gruppi omogenei di
contribuenti o di basi imponibili da sottoporre a controllo
sostanziale, tenendo anche conto delle capacità tecniche e
funzionali degli uffici tributari) il funzionario responsabile ICI,
previa acquisizione di ogni dato ed elemento utile (da collegamenti
con il Catasto, con la Conservatoria dei registri immobiliari, con
gli Archivi notarili e con altre banche dati immobiliari) ivi
comprese le predette comunicazioni dei contribuenti, individua tutti
gli immobili tassabili posseduti nel comune dal contribuente
selezionato durante l'anno di imposta da accertare. Quindi, ne
determina i valori, secondo le regole prescritte dal decreto
legislativo n. 504/1992, e quantifica l'imposta corrispondente,
applicando l'aliquota o le aliquote vigenti e tenendo conto delle
quote e dei mesi di possesso, nonchè, se spettanti, delle detrazioni
e riduzioni di imposta e delle altre agevolazioni. Verifica, poi, gli
ammontari e la tempestività dei versamenti ICI cumulativamente
effettuati, in autotassazione, per l'anno di imposta in esame. Se
emergono irregolarità nei versamenti (salvo che il contribuente,
eventualmente contattato, fornisca convincenti giustificazioni) il
predetto funzionario emette un avviso di accertamento motivato
contenente la liquidazione (quantificazione) dell'imposta ancora
dovuta, dei relativi interessi e della sanzione. Quest'ultima (la
quale è, come rilevasi da quanto detto al precedente punto 4,
l'unica sanzione applicabile per le infrazioni di carattere
sostanziale) è, ai sensi dell'art. 13 del decreto legislativo n. 471
del 18 dicembre 1997, pari al 30 per cento, calcolato sull'ammontare
di imposta che risulta non versato in autotassazione in modo
tempestivo (entro le scadenze prescritte dalla legge o reso
tempestivo mediante il ravvedimento operoso. Tale sanzione non è
riducibile ad un quarto.
Si sottolinea che il predetto "avviso di accertamento per omesso,
parziale o tardivo versamento" è un atto tipico e proprio del
modificato procedimento di accertamento. Esso (non essendo e non
potendo essere contemplato nel procedimento di accertamento delineato
dal decreto legislativo n. 504/1992 imperniato sull'obbligo della
dichiarazione) sarebbe venuto a risultare privo di un termine
decadenziale di sua notifica, da qui, la previsione, al punto terzo
della lettera l) dell'art. 59 in commento, della esigenza della
fissazione nel regolamento di un siffatto termine, che comunque non
può andare al di là del 31 dicembre del quinto anno successivo a
quello cui si riferisce l'imposizione.
Non è possibile, pertanto, con disposizione regolamentare
travasare il cennato termine nel procedimento di accertamento
regolato dal decreto legislativo n. 504/1992, allungando così i
termini per la notifica degli avvisi di liquidazione sulla base della
dichiarazione e degli avvisi di accertamento in rettifica per
infedeltà della dichiarazione.
6) Resta ferma l'applicabilità delle sanzioni per infrazioni di
carattere formale (quali, ad esempio, la mancata risposta a
questionari o l'omesso invio di atti e documenti ai sensi del terzo
comma dell'art. 14 del decreto legislativo n. 504/1992 come
sostituito dall'art. 14 del decreto legislativo n. 473 del 18
dicembre 1997. Anche queste sanzioni, nonchè quella di cui si è
trattato al precedente punto 2), non sono riducibili ad un quarto.
7) Non essendoci l'obbligo di presentazione della dichiarazione o
denuncia di variazione, non si renderanno più applicabili, nel
futuro, le disposizioni di cui al primo comma dell'art. 16 del
decreto legislativo n. 504/1992, concernenti la riduzione
dell'indennità di espropriazione.
8) Per gli anni di imposta antecedenti a quello a decorrere dal
quale opera il regolamento (nell'ipotesi di sua adozione nel 1998,
per gli anni di imposta dal 1993 al 1998), resta fermo che continua
ad applicarsi il procedimento di accertamento previsto nel decreto
legislativo n. 504/1992, con conseguente irrogabilità delle sanzioni
per omessa od infedele dichiarazione.
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Stante la particolare importanza della radicale trasformazione
gestionale in commento, si ritiene opportuno suggerire, qualora il
comune intenda muoversi in questa direzione, il seguente facsimile di
regolamento, ipotizzando che esso venga adottato nel corso dell'anno
1998:
"IL CONSIGLIO COMUNALE
Visti gli articoli 52 e 59, comma 1, lettera l), del decreto
legislativo 15 dicembre 1997, n. 446;
A d o t t a
il seguente regolamento:
Articolo 1.
1. Al fine di semplificare e razionalizzare il procedimento di
accertamento dell'imposta comunale sugli immobili (ICI), di ridurre
gli adempimenti a carico dei contribuenti e di potenziare l'attività
di controllo sostanziale:
a) È eliminato l'obbligo di presentazione della dichiarazione e
della denuncia di variazione, di cui all'art. 10, comma 4, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504;
b) conseguentemente sono eliminate:
1) le operazioni di liquidazione sulla base della dichiarazione, di
accertamento in rettifica per infedeltà, incompletezza od
inesattezza della dichiarazione, di accertamento d'ufficio per omessa
presentazione della dichiarazione, di cui all'art. 11, commi 1 e 2,
del predetto decreto legislativo n. 504/1992;
2) le sanzioni per omessa presentazione o per infedeltà della
dichiarazione, di cui all'art. 14, commi 1 e 2, del decreto
legislativo n. 504/1992, come sostituito dall'art. 14 del decreto
legislativo 18 dicembre 1997, n. 473;
c) è introdotto l'obbligo del contribuente di comunicare al comune
gli acquisti, cessazioni o modificazioni di soggettività passiva,
intervenuti nel corso dell'anno, entro il primo semestre dell'anno
successivo. La comunicazione non assume il valore di dichiarazione ed
ha la mera funzione di supporto, unitamente agli altri dati ed
elementi in possesso del comune, per l'esercizio dell'attività di
accertamento sostanziale di cui alla successiva lettera f); essa deve
contenere la sola individuazione dell'unità immobiliare interessata,
con l'indicazione della causa che ha determinato i predetti mutamenti
di soggettività passiva; per la sua mancata o tardiva trasmissione
si applica la sanzione amministrativa da lire 200.000 a lire
1.000.000 riferita a ciascuna unità immobiliare;
d) resta fermo l'obbligo, per il contribuente, di eseguire in
autotassazione, entro le prescritte scadenze del 30 giugno e 20
dicembre di ogni anno, il versamento, rispettivamente in acconto ed a
saldo, dell'imposta dovuta per l'anno in corso. Il versamento
continua ad essere effettuato cumulativamente per tutti gli immobili
posseduti dal contribuente nell'ambito del territorio del comune;
e) la giunta comunale, tenendo anche, conto delle capacità
operative dell'ufficio tributi, individua, per ciascun anno di
imposta, sulla base di criteri selettivi informati a principi di
equità e di efficienza, i gruppi omogenei di contribuenti o di
immobili da sottoporre a controllo;
f) il funzionario responsabile ICI, in aderenza alle scelte operate
dalla giunta: verifica, servendosi di ogni elemento e dato utile, ivi
comprese le comunicazioni di cui alla precedente lettera c), anche
mediante collegamenti con i sistemi informativi immobiliari, la
situazione di possesso del contribuente, rilevante ai fini ICI, nel
corso dell'anno di imposta considerato; determina la conseguente,
complessiva imposta dovuta e se riscontra che il contribuente non
l'ha versata, in tutto od in parte, emette, motivandolo, un apposito
atto denominato "avviso di accertamento per omesso versamento ICI"
con l'indicazione dell'ammontare di imposta ancora da corrispondere e
dei relativi interessi;
g) sull'ammontare di imposta che viene a risultare non versato in
modo tempestivo, entro le prescritte scadenze, o reso tempestivo
mediante il perfezionamento del ravvedimento operoso ai sensi delle
lettere a) o b) dell'art. 13 del decreto legislativo n. 472 del 18
dicembre 1997 e successive modificazioni, si applica la sanzione
amministrativa del trenta per cento, ai sensi dell'art. 13 del
decreto legislativo n. 471 del 18 dicembre 1997. La sanzione è
irrogata con l'avviso indicato nella precedente lettera f);
h) alle sanzioni amministrative di cui alle precedenti lettere c) e
g) non è applicabile la definizione agevolata (riduzione ad un
quarto) prevista dagli articoli 16, comma 3 e 17, comma 2, del
decreto legislativo n. 472/1997 nè quella prevista dall'art. 14,
comma 4, del decreto legislativo n. 504/1992 come sostituito
dall'art. 14 del decreto legislativo n. 473/1997;
i) l'avviso di cui alla precedente lettera f) deve essere
notificato, anche a mezzo posta mediante raccomandata con ricevuta di
ritorno, a pena di decadenza. entro il 31 dicembre del quinto anno
successivo a quello cui si riferisce l'imposizione.
2. Le disposizioni di cui al comma 1 si applicano per gli immobili
per i quali questo comune è soggetto attivo di imposta, ai sensi
dell'art. 4 del decreto legislativo n. 504 del 30 dicembre 1992, ed
hanno effetto per l'anno di imposta 1999 e successivi.
3. Per gli anni di imposta 1998 e precedenti continua ad applicarsi
il procedimento di accertamento disciplinato dal decreto legislativo
n. 504 del 30 dicembre 1992, con conseguente emissione degli avvisi
di liquidazione sulla base della dichiarazione, degli avvisi di
accertamento in rettifica per infedeltà della dichiarazione, degli
avvisi di accertamento d'ufficio per omessa presentazione della
dichiarazione ed irrogazione delle corrispondenti sanzioni".
Eventualmente, può essere aggiunto il seguente comma "4. - Per i
predetti anni di imposta 1998 e precedenti, le operazioni di
liquidazione sulla base della dichiarazione, di accertamento in
rettifica per infedeltà della dichiarazione, di accertamento
d'ufficio per omessa presentazione della dichiarazione, sono
effettuate sulla base di criteri selettivi fissati dalla giunta
comunale".
Per quanto concerne la richiesta di pubblicazione in Gazzetta,
l'avviso potrebbe essere così formulato: "Il comune di .............
..... ha adottato in data ...... un regolamento in materia
di modifica del procedimento di accertamento dell'imposta comunale
sugli immobili".
Attenzione.
In caso di approvazione definitiva del primo comma dell'art. 28 del
disegno di legge concernente "misure di finanza pubblica per la
stabilizzazione e lo sviluppo", recante differimenti di termini, il
regolamento in commento, così come altri tipi di regolamento in
materia di ICI, anche se adottato oltre il 31 dicembre 1998, ma entro
il 31 gennaio 1999, può ugualmente avere effetto a decorrere
dall'anno 1999.
3) Determinazione del valore delle aree fabbricabili (comma 1,
lettera g), dell'art. 59).
Come rilevasi anche dal facsimile di regolamento suggerito nella
circolare n. 101/E del 17 aprile 1998 (pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 96 del 27 aprile 1998) la fissazione, da parte del
comune, dei valori delle aree fabbricabili, ai sensi della lettera g)
del primo comma dell'art. 59 del decreto legislativo n. 446/1997, non
può avere altro effetto che quello di una autolimitazione del potere
di accertamento ICI, nel senso che il comune si obbliga a ritenere
congruo il valore delle aree fabbricabili laddove esso sia stato
dichiarato dal contribuente in misura non inferiore a quella
stabilita nel regolamento comunale. Deve, quindi, rimanere ferma la
regola, stabilita nel decreto legislativo n. 504/1992, secondo la
quale il valore delle aree fabbricabili è quello venale in comune
commercio. Ciò comporterà, fra l'altro (e non è possibile disporre
altrimenti) che: il contribuente può ben dichiarare un valore
inferiore a quello stabilito nel regolamento ed il comune ritenerlo
congruo in quanto corrispondente al valore di mercato; se il comune,
avendo il contribuente dichiarato un valore inferiore a quello
prefissato, intende accertare un maggior valore, l'accertamento deve
essere motivato facendo riferimento ai valori di mercato e, quindi,
può ben condurre alla determinazione di valori diversi da quelli
indicati nel regolamento.
4) Regolarizzazione dei versamenti effettuati da un contitolare
anche per conto degli altri (comma 1, lettera i), dell'art. 59).
Come già fatto presente con la risoluzione ministeriale n. 95/E
del 30 luglio 1998, la disposizione regolamentare eventualmente
adottata ai sensi della lettera i) del primo comma dell'art. 59 del
decreto legislativo n. 446/1997, non può derogare al principio,
sancito nel primo comma dell'art. 10 del decreto legislativo n.
504/1992, secondo il quale ciascun contitolare risponde limitatamente
alla propria quota di possesso. In altri termini la norma
regolamentare deve limitarsi ad operare una "finzione giuridica" in
forza della quale, laddove il versamento ICI sia unitariamente
eseguito lo si deve assumere come se fosse suddiviso in tanti
versamenti effettuati da ciascun contitolare proporzionalmente alla
propria quota di possesso. Con la conseguenza che eventuali
provvedimenti diretti al recupero di maggiore imposta, sia in sede di
liquidazione sulla base della dichiarazione che in sede di
accertamento, od alla irrogazione di sanzioni (ovviamente, per motivi
diversi dall'esecuzione materiale del versamento unitariamente
anzichè disgiuntamente, essendo siffatta modalità di pagamento
consentita per regolamento) devono continuare ad essere emessi nei
confronti di ciascun contitolare per la sua quota di possesso.
5) Trascrizione nel regolamento di disposizioni di legge.
Come già sottolineato nella predetta circolare n. 101/E del 17
aprile 1998, si ribadisce l'esigenza che le disposizioni
regolamentari in materia di ICI riguardino esclusivamente le
modifiche che si intendono apportare alla disciplina contenuta nel
decreto legislativo n. 504 del 30 dicembre 1992 e successive
integrazioni. Trascrivere nel regolamento le norme già contenute nel
predetto decreto legislativo, oltre che inutile, genera pesanti
problemi sia in ordine all'efficacia temporale delle disposizioni
inutilmente trascritte, sia in ordine alla permanenza della
operatività delle disposizioni non riportate, qualora la
trascrizione risulti incompleta o on aggiornata con le modifiche
legislative nel frattempo intervenute, sia, infine, nei riflessi
della estensibilità sul territorio del comune degli interventi
normativi che il legislatore nazionale apporterà eventualmente nel
futuro al predetto decreto legislativo n. 504/1992.
Parimenti è inutile, ma può ben generare consistenti dubbi
interpretativi, trascrivere le disposizioni sul nuovo sistema
sanzionatorio recato dai decreti legislativi numeri 471, 472 e 473
del 18 dicembre 1997. Tale sistema si applica ai tributi locali,
nella sua interezza, automaticamente e non richiede, quindi, alcuna
delibera di recepimento.
Particolarmente, in relazione al sesto comma dell'art. 14 del
decreto legislativo n. 504/1992, come sostituito dall'art. 14 del
decreto legislativo n. 473/1997, si sottolinea che la misura degli
interessi ivi prevista è stata successivamente ridotta al 2 e mezzo
per cento, sempre per ogni semestre compiuto, a decorrere dal primo
giorno successivo al compimento del semestre in corso alla data del
15 maggio 1998, ai sensi dell'art. 17 della legge 8 maggio 1998, n.
146, e potrà essere ulteriormente modificata.
*
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La pubblicazione della presente circolare nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica tiene luogo anche della distribuzione agli organi in
indirizzo e della diffusione ai soggetti interessati.
Tuttavia le direzioni regionali delle entrate contatteranno
urgentemente i comuni compresi nelle proprie circoscrizioni,
richiamando la loro attenzione sulla circolare medesima.
Il direttore generale: Romano