1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 19-2-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 22 SENTENZA 29 gennaio - 14 febbraio 2020
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Enti. Consiglio regionale - Composizione delle commissioni consiliari - Rinnovo della composizione della VII commissione consiliare permanente del Consiglio regionale della Puglia - Annullamento da parte del TAR Puglia del verbale attestante la nuova composizione - Difetto assoluto di giurisdizione e violazione della potesta' di autorganizzazione del Consiglio regionale - Non spettanza allo Stato, e per esso al Tar Puglia, del potere esercitato - Annullamento della sentenza invasiva. - Sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sede di Bari, sezione prima, 21 febbraio 2019, n. 260. - Costituzione, artt. 103, 114, secondo comma, 117, 121, commi primo e secondo, 122, quarto comma, e 123. (T-200022) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 19-2-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a
seguito della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la
Puglia, sede di Bari, sezione prima, 21 febbraio 2019, n. 260,
promosso dalla Regione Puglia con ricorso notificato il 18 aprile
2019, depositato in cancelleria il 30 aprile 2019, iscritto al n. 5
del registro conflitti tra enti 2019 e pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 22, prima serie speciale, dell'anno
2019.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 28 gennaio 2020 il giudice
relatore Nicolò Zanon;
uditi l'avvocato Ida Maria Dentamaro per la Regione Puglia e
l'avvocato dello Stato Leonello Mariani per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 29 gennaio 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 18 aprile 2019 al Presidente del
Consiglio dei ministri, al Presidente del Tribunale amministrativo
regionale per la Puglia e al Presidente della prima sezione del TAR
Puglia, sede di Bari, e depositato il 30 aprile 2019, la Regione
Puglia ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri al fine di ottenere
l'annullamento - previa declaratoria di non spettanza allo Stato -
della sentenza 21 febbraio 2019, n. 260, emanata dal TAR Puglia, sede
di Bari, sezione prima, con cui è stato annullato il verbale n. 63
del 22 ottobre 2018 della VII commissione consiliare permanente del
Consiglio regionale della Puglia, avente ad oggetto «rinnovo della
composizione della VII Commissione consiliare permanente».
La Regione ricorrente segnala che con nota dell'11 ottobre 2018
il Presidente del Consiglio regionale della Puglia aveva convocato
per il 22 ottobre 2018 le sette commissioni consiliari al fine di
procedere al rinnovo della composizione delle stesse, così come
previsto dall'art. 9, ultimo comma, del regolamento interno del
Consiglio regionale della Puglia, approvato con deliberazione del 22
dicembre 1970 e s.m.i.
Dal verbale n. 63 del 22 ottobre 2018 della VII commissione
consiliare risulta che, nel corso della seduta, il Presidente del
Consiglio regionale rilevava che per la VII commissione erano stati
designati tredici componenti, con ciò contravvenendo a quanto
previsto dal comma 15 del citato art. 9 del regolamento del Consiglio
regionale, secondo cui «[n]essuna Commissione può essere composta da
un numero superiore a un quarto dei componenti il Consiglio». In
virtù dell'art. 24, comma 1, della legge statutaria 12 maggio 2004,
n. 7 (Statuto della Regione Puglia), infatti, i componenti del
Consiglio regionale sono cinquanta e, di conseguenza, ciascuna
commissione può essere composta al massimo da dodici membri.
Al fine di «assicurare la presenza nella VII Commissione di tutte
le sensibilità politiche di opposizione», il Presidente del
Consiglio regionale chiedeva ai consiglieri del MoVimento 5 Stelle
(di seguito: M5S), «unica forza di opposizione ad aver designato due
consiglieri, di indicarne uno solo». A fronte del loro diniego, il
Presidente decideva di rimettere a un sorteggio l'individuazione
dell'unico consigliere del M5S che avrebbe fatto parte della VII
commissione.
A seguito di tali vicende, gli otto componenti del citato gruppo
consiliare adivano il giudice amministrativo per domandare
l'annullamento del verbale n. 63 del 2018 della VII commissione, e
per ottenere «il riconoscimento del diritto del gruppo consiliare
MoVimento 5 Stelle a vedersi attribuiti» due consiglieri all'interno
della commissione stessa.
Il TAR Puglia, con la sentenza n. 260 del 2019 - respinta, tra le
altre, l'eccezione di difetto assoluto di giurisdizione avanzata
dalla Regione Puglia - riteneva che la decisione del Presidente del
Consiglio regionale era stata assunta in lesione del «principio
proporzionale di cui all'art. 9 del regolamento interno, concernente
la costituzione delle Commissioni, che devono risultare composte in
maniera proporzionale, per quanto possibile, alla consistenza
numerica di ciascun Gruppo in Consiglio». Inoltre, il giudice
amministrativo affermava la violazione dell'art. 26, comma 2, lettera
d), dello statuto reg. Puglia, secondo cui il Presidente del
Consiglio regionale «garantisce il rispetto delle norme del presente
Statuto e del regolamento interno del Consiglio, con particolare
riferimento a quelle inerenti [al]la tutela dei diritti delle
opposizioni».
Annullando il verbale ricordato, il TAR prescriveva alla Regione
Puglia di «riavviare da principio la procedura di rinnovo delle
operazioni propedeutiche alla ripartizione dei 12 posti di componente
della commissione VII». Il giudice amministrativo riteneva altresì
«utile evidenziare, in termini di rigorosa applicazione dell'art. 9
del regolamento interno, le modalità di applicazione del metodo
proporzionale» al caso di specie. All'esito dello svolgimento di
alcune complesse operazioni «di tipo logico-matematico», individuava
puntualmente quanti consiglieri, per ciascun gruppo consiliare,
avrebbero dovuto essere designati componenti della commissione.
2.- Secondo la Regione Puglia, il giudice amministrativo avrebbe
«esercitato in modo assai puntuale il c.d. potere conformativo,
indicando "le modalità di applicazione del metodo proporzionale",
sviluppando calcoli e spingendosi fino a specificare quale gruppo
(peraltro di maggioranza) [doveva] perdere un componente a vantaggio
del Movimento 5 Stelle».
Così disponendo, il TAR Puglia avrebbe però «attinto in pieno
il merito delle determinazioni scaturite dalle votazioni della
Commissione consiliare», provocando «la situazione, a dir poco
paradossale, di una Commissione composta da 6 consiglieri di
maggioranza e 6 di opposizione».
Ad avviso della ricorrente, la citata sentenza del TAR Puglia n.
260 del 2019 sarebbe «stata emanata in carenza assoluta di
giurisdizione» ledendo, al tempo stesso, «l'autonomia
costituzionalmente garantita della Regione, e, in particolare, del
Consiglio regionale e dei suoi organi interni».
In primo luogo, la Regione ricorrente sostiene che la decisione
del TAR Puglia sarebbe stata assunta in totale assenza di
giurisdizione del giudice amministrativo: si sarebbe infatti in
presenza di atti di un organo interno del Consiglio regionale
«adottati nell'esercizio non già di una funzione amministrativa,
bensì del proprio potere di autorganizzazione». Ai sensi dunque
dell'art. 103 della Costituzione, nonchè degli artt. 7, 133 e 134
dell'Allegato 1 (Codice del processo amministrativo) al decreto
legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della
legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il
riordino del processo amministrativo), gli atti annullati dal TAR
esulerebbero da quelli compresi nell'ambito della giurisdizione
amministrativa.
In particolare, nel caso in esame, la commissione consiliare
avrebbe esercitato una attribuzione costituzionalmente garantita ai
sensi dell'art. 121, secondo comma, Cost. nell'ambito delle «funzioni
di indirizzo politico, di controllo sull'esecutivo regionale e di
autorganizzazione» (vengono citate le sentenze della Corte
costituzionale n. 337 del 2009, n. 392 del 1999, n. 289 del 1997, n.
70 del 1985, n. 69 del 1985 e n. 81 del 1975).
Le determinazioni assunte in sede di commissione non sarebbero
dunque configurabili come atti amministrativi assoggettabili alla
giurisdizione amministrativa, ma quali «atti di autorganizzazione,
indispensabili all'esercizio dei poteri attribuiti al Consiglio
regionale dalla Costituzione e dallo Statuto regionale vigente». In
particolare, rileverebbe la potestà legislativa di cui all'art. 121,
secondo comma, Cost., «rispetto alla quale le Commissioni svolgono
attività preparatorie, ausiliarie e talvolta di vero e proprio
decentramento delle funzioni attribuite al Consiglio regionale».
Proprio alla luce di tali competenze, la Regione lamenta che lo
Stato, tramite il TAR Puglia, «nell'esercitare la propria
giurisdizione sul verbale di cui trattasi [avrebbe] invaso la sfera
delle attribuzioni assegnate dalla Costituzione alla Regione, ledendo
l'autonomia e le prerogative costituzionali dell'Assemblea
legislativa e dei suoi organi interni», come declinate dagli artt.
114, secondo comma, 117, 121, secondo comma, e 123 Cost. e come
ulteriormente dettagliate negli artt. 23, 25 e 30 dello statuto reg.
Puglia.
L'insieme di tali disposizioni, a dire della Regione Puglia,
definirebbe «la sfera riservata, intangibile da qualsiasi altro
potere, dell'autonomia regionale, nello specifico profilo
dell'autonomia istituzionale, organizzativa e funzionale del
Consiglio». Gli atti concernenti la costituzione e la composizione
delle commissioni consiliari permanenti, in particolare, espressione
del «connesso strumentale potere di autorganizzazione», sarebbero
dunque riconducibili all'autonomia regionale e sarebbero pertanto
tutelati dalle interferenze da parte dei poteri dello Stato, «pena la
menomazione delle attribuzioni costituzionali dell'ente Regione».
3.- In secondo luogo, la Regione evidenzia come le determinazioni
assunte dalla VII commissione siano scaturite da un ampio confronto
tra i consiglieri presenti. La proposta di procedere tramite
sorteggio sarebbe stata formulata da un consigliere di opposizione e
sarebbe stata recepita dal Presidente nell'esercizio dei poteri di
cui all'art. 26 dello statuto reg. Puglia e degli artt. 2 e 9 del
regolamento interno del Consiglio regionale.
Alla luce di ciò, la sentenza oggetto del ricorso per conflitto
avrebbe altresì leso «la prerogativa dell'insindacabilità
attribuita [ai] consiglieri regionali dall'art. 122, comma 4, Cost.»:
la decisione del TAR Puglia, infatti, avrebbe sottoposto «allo
scrutinio del potere giurisdizionale opinioni espresse e voti dati
dal Presidente del Consiglio e dai consiglieri regionali
nell'esercizio di funzioni loro proprie».
L'art. 122, quarto comma, Cost., escluderebbe invece «qualsiasi
interferenza e condizionamento esterno sulle determinazioni inerenti
alla sfera di autonomia costituzionalmente riservata alla Regione»,
sussistendo, secondo la giurisprudenza costituzionale, «un chiaro
parallelismo tra l'immunità riconosciuta ai parlamentari dall'art.
68, comma 1 e quella riconosciuta ai consiglieri regionali». Le
attribuzioni di rilievo costituzionale coperte dalla garanzia di cui
all'art. 122, quarto comma, Cost., pur non essendo espressione di
sovranità, costituirebbero infatti esplicazione di autonomia
costituzionalmente garantita, il che determinerebbe un «difetto
assoluto di giurisdizione in relazione a tutti gli atti che
costituiscano esercizio di tali attribuzioni» (vengono nuovamente
citate le sentenze n. 392 del 1999, n. 69 del 1985 e n. 81 del 1975).
In particolare, le funzioni del Consiglio regionale cui si
riferisce l'art. 122, quarto comma, Cost., sarebbero quelle
individuate dall'art. 121, secondo comma, Cost., che attribuisce alle
Regioni, oltre a quella legislativa, anche «altre funzioni»,
identificabili nell'indirizzo politico, nel controllo sull'esecutivo
regionale e nell'autorganizzazione. A dire della ricorrente, la
giurisprudenza costituzionale avrebbe affermato che tali funzioni
sarebbero garantite dalla «immunita'» di cui all'art. 122, quarto
comma, Cost., «a prescindere dalla forma (legislativa o
amministrativa) dell'atto in cui esse si estrinsecano», poichè tale
immunità sarebbe «connessa esclusivamente all'obiettiva natura della
funzione svolta».
Poichè «l'immunità funzionale dei consiglieri regionali»
coprirebbe ogni atto riconducibile alla sfera di autonomia propria
dell'organo di appartenenza, e poichè le attività relative alla
costituzione, composizione e rinnovo delle commissioni consiliari
sarebbero finalizzate a garantire l'autonomo funzionamento del
Consiglio regionale, tali attività sarebbero coperte dalle «tutele
di cui all'art. 122, comma 4, Cost.».
Anche con riferimento a questo secondo profilo, la Regione
ricorrente evoca le disposizioni dello statuto reg. Puglia (artt. 23,
25 e 30) e del regolamento interno del Consiglio regionale (art. 9)
che sarebbero espressione dell'autonomia riconosciuta dagli artt.
114, secondo comma, e 123 Cost., con specifico riferimento al ruolo
delle commissioni consiliari, la cui costituzione rientrerebbe «pleno
iure tra gli atti di esercizio delle prerogative dei consiglieri
inerenti all'organizzazione del Consiglio».
La Regione ricorrente segnala, inoltre, come i precedenti della
Corte costituzionale posti dal TAR Puglia a fondamento del potere di
annullamento del verbale della commissione consiliare (sentenze n. 81
del 2012 e n. 103 del 1993) sarebbero «inconferenti ed erronei,
trattandosi di decisioni riguardanti atti del potere esecutivo», e
quindi non rilevanti nel caso di specie, che invece concerne le
prerogative dell'assemblea legislativa e dei consiglieri regionali
(vengono citate le sentenze della Corte costituzionale n. 200 del
2008, n. 195 del 2007 e n. 81 del 1975).
Da ultimo, la Regione evidenzia che gli artt. 26 e 28 dello
statuto reg. Puglia, nonchè l'art. 5 del regolamento interno del
Consiglio regionale, attribuiscono al Presidente del Consiglio
regionale, in cooperazione con l'ufficio di presidenza, il compito di
tutelare le prerogative dei consiglieri regionali. Alla luce di ciò,
qualsiasi doglianza relativa alle funzioni dei consiglieri avrebbe
dovuto essere sottoposta proprio all'ufficio di presidenza, in quanto
organo che lo statuto reg. Puglia individua come titolare di tale
competenza.
4.- Con atto depositato il 3 giugno 2019 si è costituito in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo che la
Corte costituzionale dichiari l'inammissibilità del ricorso.
Nel ripercorrere i fatti, l'Avvocatura generale dello Stato
precisa come il TAR Puglia avrebbe accertato «l'illegittimità
dell'eliminazione, nell'ambito della procedura di rinnovo della
ripartizione dei 12 posti di rappresentanti nella commissione, di un
componente designato dal M5S "per violazione dello Statuto e del
regolamento interno nonchè per eccesso di potere sotto forma di
difetto d'istruttoria e di motivazione, oltre che per sviamento e
disparità di trattamento", disponendo che la Regione provveda a
"riavviare da principio la procedura" con le "modalità di
applicazione del metodo proporzionale"».
L'Avvocatura eccepisce l'inammissibilità del ricorso, in quanto
esso sarebbe stato «proposto avverso un atto che, pur promanando da
un'autorità giurisdizionale e, quindi, da un potere statale, non è
idoneo ad esprimere in maniera definitiva la volontà del potere di
appartenenza». Evocando la sentenza n. 81 del 2012 della Corte
costituzionale, l'Avvocatura sostiene che la Regione avrebbe avuto
l'onere di esperire preventivamente «i rimedi processuali offerti
dall'ordinamento, al fine di consentire al giudice superiore una
verifica circa l'effettiva sindacabilità dell'atto censurato»,
secondo quanto risulterebbe anche dall'art. 7 cod. proc. amm. Ciò
con l'obiettivo di evitare che il conflitto di attribuzione «venga
inammissibilmente a configurarsi come un mezzo improprio di censura
del modo di esercizio della funzione giurisdizionale».
Segnala l'Avvocatura che, al momento in cui veniva depositato
l'atto di costituzione in giudizio, era già pendente di fronte al
Consiglio di Stato il ricorso volto ad ottenere l'annullamento della
sentenza del TAR Puglia oggetto del presente conflitto.
In secondo luogo, il ricorso sarebbe inammissibile perchè volto
a sollecitare un controllo su «asseriti errores in iudicando commessi
dal Giudice amministrativo» non deducibili in sede di conflitto
(vengono citate le sentenze della Corte costituzionale n. 81 del 2012
e n. 2 del 2007): in particolare, la doglianza regionale secondo cui
il giudice amministrativo non avrebbe rispettato i limiti del proprio
sindacato non riguarderebbe «un'asserita invasione della sfera di
attribuzione regionale costituzionalmente garantita», bensì
«un'asserita erronea interpretazione della nozione di "atto
amministrativo" suscettibile di sindacato giurisdizionale». Il
ricorso regionale si tradurrebbe dunque «in uno strumento atipico di
impugnazione della sentenza» del TAR Puglia.
5.- Con ulteriore memoria depositata il 7 gennaio 2020,
l'Avvocatura generale ha insistito per la declaratoria di
inammissibilità del ricorso, dando atto che, successivamente al
deposito del proprio atto di costituzione in giudizio, il Consiglio
di Stato ha sospeso l'efficacia esecutiva della sentenza del TAR
Puglia oggetto del conflitto (Consiglio di Stato, sezione quinta,
ordinanze 5 luglio 2019, n. 3426, e 7 ottobre 2019, n. 5079).
Sottolinea l'Avvocatura generale che il giudice di secondo grado
ha affermato che in presenza di «interna corporis organizzativi di un
organo a competenza legislativa [...], il sindacato del giudice
amministrativo cede di fronte al principio costituzionale di
separazione dei poteri». Tesi - aggiunge l'Avvocatura generale - già
affermata dalla giurisprudenza di legittimità (Corte di cassazione,
sezioni unite civili, ordinanza 3 marzo 2016, n. 4190) in un caso
«sostanzialmente sovrapponibile a quello in esame».
Proprio l'intervenuta decisione del Consiglio di Stato
confermerebbe l'inammissibilità del ricorso regionale, posto che il
conflitto di attribuzione avrebbe «una funzione tipicamente
"residuale", e, quindi, [sarebbe] ammesso solo laddove non esistano
altri rimedi esperibili». Nel presente caso, invece, proprio la
proposizione del ricorso al Consiglio di Stato attesterebbe che la
Regione Puglia avrebbe dato vita «ad una impropria duplicazione di
giudizi [...] aventi [...] il medesimo oggetto e sostanzialmente
fondati sulle stesse ragioni di doglianza». Il difetto di
residualità renderebbe pertanto il ricorso inammissibile.

Considerato in diritto

1.- La Regione Puglia ha promosso conflitto di attribuzione nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri per sentir
dichiarare che non spetta allo Stato - e per esso al Tribunale
amministrativo regionale per la Puglia, sede di Bari, sezione prima -
emanare la sentenza 21 febbraio 2019, n. 260, con cui è stato
annullato il verbale n. 63 del 22 ottobre 2018 della VII commissione
consiliare permanente del Consiglio regionale della Puglia, avente ad
oggetto il rinnovo della composizione della medesima commissione.
Ad avviso della ricorrente, la sentenza in questione sarebbe
stata pronunciata in difetto assoluto di giurisdizione, dunque in
contrasto con l'art. 103 della Costituzione, e, in particolare,
avrebbe inciso - in lesione degli artt. 114, secondo comma, 117, 121,
primo e secondo comma, e 123 Cost. - sui poteri di autorganizzazione
del Consiglio regionale, titolare della potestà legislativa.
Sindacando il contenuto del verbale della commissione consiliare,
inoltre, la sentenza del TAR Puglia avrebbe sottoposto a scrutinio
opinioni espresse e voti dati dai consiglieri regionali
nell'esercizio di attribuzioni previste dagli artt. 114, secondo
comma, 117, 121, primo e secondo comma, e 123 Cost. In tal modo,
avrebbe violato la prerogativa dell'insindacabilità garantita ai
consiglieri regionali dall'art. 122, quarto comma, Cost.
Per tali ragioni, chiede la ricorrente che questa Corte,
accogliendo il ricorso, annulli la citata sentenza.
2.- In via preliminare, occorre esaminare le eccezioni di
inammissibilità del ricorso formulate, per conto del Presidente del
Consiglio dei ministri, dall'Avvocatura generale dello Stato.
2.1.- Innanzitutto, secondo il resistente, il ricorso sarebbe
inammissibile perchè la Regione avrebbe impugnato per conflitto un
atto che - pur promanando da un'autorità giurisdizionale e, quindi,
da un potere statale - non sarebbe «idoneo ad esprimere in maniera
definitiva la volontà del potere di appartenenza». Evocando quanto
asseritamente affermato dalla sentenza n. 81 del 2012 di questa
Corte, assume l'Avvocatura generale che la Regione, prima di proporre
ricorso per conflitto, avrebbe dovuto attendere il passaggio in
giudicato della sentenza, dato che quest'ultima, proprio perchè non
definitiva, non sarebbe suscettibile di «generare una lesione
definitiva delle attribuzioni costituzionali rivendicate dalla parte
regionale».
L'eccezione è da respingere.
Non pertinente, in primo luogo, è il richiamo alla sentenza n.
81 del 2012. In quel caso non fu infatti l'assenza di definitività
della pronuncia del giudice amministrativo oggetto di ricorso a
determinare l'inammissibilità dello stesso, bensì l'aver la Regione
ricorrente denunciato «semplici errores in iudicando», portando così
all'esame della Corte un conflitto di attribuzioni che si risolveva
«in un improprio mezzo di gravame avverso le sentenze del giudice
amministrativo».
Ciò posto, la giurisprudenza di questa Corte ha affermato che
«costituisce atto idoneo ad innescare un conflitto intersoggettivo di
attribuzione qualsiasi comportamento significante, imputabile allo
Stato o alla Regione, che sia dotato di efficacia e rilevanza esterna
e che - anche se preparatorio o non definitivo - sia comunque diretto
"ad esprimere in modo chiaro ed inequivoco la pretesa di esercitare
una data competenza, il cui svolgimento possa determinare una
invasione nella altrui sfera di attribuzioni o, comunque, una
menomazione altrettanto attuale delle possibilità di esercizio della
medesima"» (sentenza n. 332 del 2011; nello stesso senso, sentenze n.
382 del 2006, n. 211 del 1994 e n. 771 del 1988).
In disparte la possibilità che l'atto oggetto del conflitto
possa essere altresì impugnato in sede giurisdizionale, quel che
rileva è, dunque, il tono costituzionale del conflitto stesso, il
quale sussiste quando il ricorrente non lamenti una lesione
qualsiasi, ma una lesione delle proprie attribuzioni costituzionali
(ex plurimis, sentenze n. 28 del 2018, n. 87 del 2015 e n. 52 del
2013).
Quando, in particolare, oggetto di ricorso siano sentenze o altri
atti giurisdizionali, il conflitto intersoggettivo è costantemente
ritenuto ammissibile, in presenza delle anzidette condizioni, anche
laddove l'atto sia non definitivo e altresì contestualmente
impugnato in sede giurisdizionale (di recente, sentenze n. 259 e n.
57 del 2019, n. 2 del 2018 e n. 260 del 2016).
L'ammissibilità del conflitto intersoggettivo da atti
giurisdizionali, in altre parole, è condizionata dalla sussistenza
del tono costituzionale, nonchè dalla già rilevata esigenza che il
ricorso non si risolva in un mezzo improprio di censura sul modo di
esercizio della funzione giurisdizionale.
Per queste complessive ragioni, non incidono sull'ammissibilità
del presente conflitto le ordinanze del Consiglio di Stato, sezione
quinta, 7 ottobre 2019, n. 5079 e 5 luglio 2019, n. 3426, con le
quali il giudice di secondo grado ha accolto l'istanza cautelare
presentata dalla Regione Puglia, sospendendo l'efficacia della
impugnata sentenza del TAR.
Infatti, la mera sospensione dell'efficacia dell'atto impugnato -
che continua ad essere presente nell'ordinamento, pur se in una
situazione di "quiescenza" - non fa venir meno l'interesse al
ricorso, «dal momento che "la lesione delle attribuzioni
costituzionali può concretarsi anche nella mera emanazione dell'atto
invasivo della competenza, potendo, quindi, perdurare l'interesse
dell'ente all'accertamento del riparto costituzionale delle
competenze"» (sentenza n. 328 del 2010, che richiama le sentenze n.
287 del 2005, n. 222 del 2006 e n. 199 del 2004).
2.2.- Assume inoltre il resistente che il ricorso sarebbe
inammissibile perchè la ricorrente avrebbe promosso un conflitto
volto a sollecitare un controllo su «errores in iudicando commessi
dal Giudice amministrativo», non deducibili in sede di conflitto.
Anche questa seconda eccezione non è fondata.
Quel che la Regione Puglia contesta non è il modo di esercizio
della funzione da parte del giudice amministrativo, ma la sussistenza
stessa, in capo a quest'ultimo, del potere giurisdizionale. Asserisce
infatti la ricorrente che, annullando il verbale di una commissione
del Consiglio regionale, il TAR Puglia avrebbe agito in carenza
assoluta di giurisdizione, e per questo avrebbe leso attribuzioni
costituzionalmente garantite alla Regione stessa dagli artt. 114,
secondo comma, 117, 121, primo e secondo comma, 123 Cost., nonchè
riconosciute ai consiglieri regionali dall'art. 122, quarto comma,
Cost.
Si è dunque in presenza di un ricorso in cui è contestata
«l'esistenza stessa del potere giurisdizionale nei confronti del
ricorrente», ciò che rende il conflitto ammissibile, secondo il
costante orientamento di questa Corte (ex plurimis, sentenze n. 2 del
2018, n. 235 e n. 107 del 2015).
3.- Nel merito, mentre il ricorso per conflitto di attribuzione
non è fondato in riferimento all'art. 122, quarto comma, Cost. - per
l'assorbente ragione che l'impugnata sentenza del TAR non chiama i
consiglieri regionali «a rispondere delle opinioni espresse e dei
voti dati nell'esercizio delle loro funzioni» - lo è, invece, con
riferimento agli artt. 114, secondo comma, 117 e 121, secondo comma,
Cost. In base a tali disposizioni costituzionali non spetta allo
Stato, e, per esso, al giudice amministrativo, annullare il verbale
attestante la composizione di una commissione consiliare permanente
del Consiglio regionale. Va perciò annullata la sentenza del TAR
Puglia, sede di Bari, sezione prima, n. 260 del 2019.
3.1.- Ricorre nella giurisprudenza costituzionale, già in alcune
pronunce risalenti (ex multis, sentenze n. 110 del 1970 e n. 66 del
1964), l'affermazione secondo cui le attribuzioni dei Consigli
regionali, pur non esprimendosi a livello di sovranità, sono
manifestazione «di autonomie costituzionalmente garantite» (da ultimo
ordinanza n. 15 del 2019; in tal senso, ex plurimis, sentenze n. 279
del 2008, n. 365 e n. 301 del 2007). Conseguentemente, «i Consigli
regionali godono [...] in base a norme costituzionali, di talune
prerogative analoghe a quelle tradizionalmente riconosciute al
Parlamento», anche se, «al di fuori di queste espresse previsioni,
non possono essere assimilati ad esso» (ordinanza n. 15 del 2019;
sentenza n. 39 del 2014).
In particolare, come ricordato nella sentenza n. 43 del 2019, la
giurisprudenza costituzionale ha pacificamente riconosciuto ai
Consigli regionali, al pari che ai due rami del Parlamento, la
funzione di autorganizzazione interna, qualificandola, accanto alla
funzione legislativa e a quelle di indirizzo politico e di controllo,
come parte del «nucleo essenziale comune e caratterizzante delle
funzioni degli organi "rappresentativi"» (sentenza n. 69 del 1985; in
senso analogo, sentenza n. 289 del 1997, ove si afferma che tale
nucleo caratterizzante delle attribuzioni regionali, definito
dall'art. 121, secondo comma, Cost., ricomprende, per quanto qui
rileva, le funzioni legislative e regolamentari, «di indirizzo
politico, nonchè quelle di controllo e di autorganizzazione»).
Nell'ambito dell'autonomia organizzativa spettante anche alle
assemblee legislative regionali è ricompresa la potestà di
disciplinare i propri lavori, sia attraverso l'approvazione di
regolamenti interni che predeterminano le modalità di funzionamento
dei Consigli e delle loro articolazioni, sia attraverso
l'interpretazione e l'applicazione dei regolamenti stessi, attività
che costituiscono razionale completamento dell'autonomia in questione
(analogamente, sia pur con riferimento al diverso caso
dell'autodichia di ciascuna Camera, sentenza n. 262 del 2017).
Lo statuto e la normativa regionale possono assegnare al
Consiglio o al suo ufficio di presidenza anche lo svolgimento di
alcune funzioni amministrative e non è escluso che la stessa
potestà di autorganizzazione interna dei Consigli regionali si
manifesti attraverso atti di esercizio di funzioni amministrative non
strettamente coessenziali alla loro potestà normativa (sentenze n.
43 del 2019, n. 337 del 2009, n. 69 del 1985 e n. 81 del 1975). In
questa evenienza, tali atti si collocano all'esterno della sfera di
autonomia costituzionalmente garantita e potrebbero perciò
soggiacere a sindacato giurisdizionale, particolarmente se devono
essere adottati sulla base di parametri legali.
Certo è però che siffatta natura, e il connesso regime di
sindacato, non sono predicabili in riferimento al verbale attestante
le modalità con cui è stata decisa la composizione di una
commissione consiliare, attraverso l'interpretazione e l'applicazione
dell'art. 9 del regolamento interno del Consiglio regionale della
Puglia, cioè della disposizione che allo scopo richiede, per quanto
possibile, il ricorso al criterio proporzionale, riferito alla
consistenza numerica di ciascun gruppo consiliare.
Nel caso che dà origine al presente conflitto, non si è di
fronte a un atto amministrativo, da adottarsi nel rispetto di
parametri legali "esterni", ma all'interpretazione e all'applicazione
di un criterio (appunto la composizione delle commissioni in
proporzione, per quanto possibile, alla forza numerica dei gruppi
consiliari) stabilito dallo stesso regolamento interno del Consiglio
regionale, criterio esso stesso espressivo, in questa forma, di
discrezionalità politica. Si tratta perciò di una decisione
strettamente collegata alla potestà di autorganizzazione del
Consiglio, «con carattere di essenzialità e diretta incidenza, tale
che, in sua mancanza, l'attività del Consiglio [...] sarebbe
menomata o ne sarebbe significativamente incisa» (sentenza n. 43 del
2019).
L'annullamento del verbale attestante la composizione della
commissione consiliare, nonchè il ricorso, da parte della stessa
sentenza impugnata, a un "potere conformativo" particolarmente
penetrante - che sviluppa calcoli e indica addirittura soluzioni
numeriche precise, in vista di una particolare applicazione del
criterio proporzionale - incidono sulla composizione della
commissione consiliare in questione, e persino sullo stesso
equilibrio, in quella commissione, tra forze politiche di maggioranza
e di opposizione, visto che all'esito della soluzione predisposta in
sentenza la commissione finirebbe per essere composta paritariamente,
almeno secondo quanto asserito dalla Regione ricorrente, da
consiglieri di maggioranza e di opposizione. Il nucleo essenziale
della potestà di autorganizzazione consiliare costituzionalmente
garantita, tuttavia, risiede proprio nella facoltà di decidere, sia
in ordine alle modalità del riparto proporzionale dei consiglieri
nelle commissioni, sia in relazione al necessario rispetto, in esse,
del corretto rapporto numerico tra maggioranza e opposizione.
D'altra parte, la garanzia della potestà di autorganizzazione
è, al tempo stesso, protezione della funzione legislativa regionale,
cui ogni commissione consiliare permanente, come noto, fornisce un
contributo determinante. Mette conto ricordare che, secondo la
giurisprudenza di questa Corte, i Consigli regionali devono
esercitare la potestà legislativa «in piena autonomia politica,
senza che organi a essi estranei possano nè vincolarla nè incidere
sull'efficacia degli atti che ne sono espressione» (sentenza n. 39
del 2014).
Lo stesso Consiglio di Stato, adito in sede cautelare, ha del
resto deciso la sospensione dell'impugnata sentenza del TAR Puglia,
evidenziando che di fronte a «interna corporis organizzativi di un
organo a competenza legislativa [...] il sindacato del giudice
amministrativo cede di fronte al principio costituzionale di
separazione dei poteri» (Consiglio di Stato, sezione quinta,
ordinanza 5 luglio 2019, n. 3426).
3.2.- Da un lato, quindi, la scelta in ordine alla composizione
di una commissione consiliare è diretta espressione della potestà
di autorganizzazione spettante al Consiglio regionale, dall'altro
tale potestà finisce per essere assorbita tra le garanzie che
assistono lo svolgimento della funzione legislativa regionale, cui le
commissioni consiliari permanenti contribuiscono in modo
determinante: di talchè ogni sindacato esterno sulle decisioni
relative alla composizione di tali commissioni è svolto in difetto
assoluto di giurisdizione, determinando una lesione delle
attribuzioni costituzionali previste dagli artt. 114, secondo comma,
117 e 121, secondo comma, Cost.
La soluzione qui affermata coincide con quella assunta dalla
Corte di cassazione (sezioni unite civili, ordinanza 3 marzo 2016, n.
4190), che, in un caso analogo, ha stabilito che le decisioni
relative alla composizione delle commissioni permanenti dei Consigli
regionali sono atti che «sia direttamente che indirettamente
concorrono a consentire l'esercizio, da parte della stessa Assemblea,
della funzione legislativa», e che eventuali censure sulle
determinazioni del Presidente dell'Assemblea in ordine a tali aspetti
«non sono quindi certamente proponibili in sede di impugnazione di
quegli atti dinnanzi al giudice amministrativo».
Va aggiunto che, nel caso di specie, non manca una procedura cui
i consiglieri regionali possono ricorrere per prospettare l'asserita
lesione delle loro prerogative. L'art. 5 del regolamento interno del
Consiglio regionale stabilisce, infatti, che l'ufficio di presidenza
del Consiglio regionale (nel quale sono necessariamente presenti
anche componenti provenienti da gruppi di opposizione) ha il compito
di assicurare «l'esercizio dei diritti dei Consiglieri, tutelandone
le prerogative».
Ai sensi degli artt. 114, secondo comma, 117, 121, secondo comma,
Cost., non spettava pertanto allo Stato, e per esso al TAR Puglia,
sede di Bari, sezione prima, emanare la sentenza 21 febbraio 2019, n.
260, che va di conseguenza annullata.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara che non spettava allo Stato, e, per esso, al Tribunale
amministrativo regionale per la Puglia, sede di Bari, sezione prima,
annullare il verbale n. 63 del 22 ottobre 2018 della VII commissione
consiliare permanente del Consiglio regionale della Puglia attestante
la composizione della medesima commissione, e annulla, per l'effetto,
la sentenza del TAR Puglia 21 febbraio 2019, n. 260.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 29 gennaio 2020.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 14 febbraio 2020.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA