1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 15-3-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 5 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 8 febbraio 2000
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria l'8 febbraio 2000 (della pretura circondariale di Bolzano) Procedimenti innanzi alla Corte costituzionale - Conflitto di attribuzione sollevato dalla provincia autonoma di Bolzano in relazione ad atti ritenuti invasivi, emessi dal sostituto procuratore della Repubblica presso la pretura circondariale di Bolzano reg. confl. n. 3/1999 - Mancata costituzione in detto giudizio innanzi la Corte costituzionale del Presidente del Consiglio dei Ministri, legittimato a resistere contro la provincia di Bolzano - Ricorso per conflitto tra poteri dello Stato proposto dal medesimo sostituto procuratore della Repubblica - Ritenuta necessita' di previa intesa o consultazione del sostituto procuratore della Repubblica, da parte del Presidente del Consiglio ai fini della decisione della non costituzione in giudizio - Incidenza sulla difesa delle attribuzioni costituzionalmente garantite al p.m. (art. 112 Cost.) - Lesione dei principi generali di intesa e di leale collaborazione - Richiesta alla Corte di pronuncia della non spettanza al Presidente del Consiglio dei Ministri del potere di mancata costituzione in giudizio cosi' come dallo stesso esercitato. - Mancata costituzione del Presidente del Consiglio dei Ministri nel giud. confl.enti n. 3 r.c. 1999. - Costituzione, art. 112. (000C0165) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 15-3-2000)

Ricorso della procura della Repubblica presso la pretura
circondariale di Bolzano, in persona del sostituto procuratore
della Repubblica dott. Robert Schülmers, designato ad esercitare le
funzioni di pubblico ministero nel procedimento iscritto al
n. 2621/98 r.g.n.r. - Mod. 22 ai sensi dell'art. 70, terzo comma
r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, ricorrente; con domicilio eletto
presso l'avvocato Maurizio Calò, via Antonio Gramsci n. 36, Roma;
Contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica, per il regolamento di
competenza in conflitto tra poteri dello Stato in relazione alla
mancata costituzione in giudizio da parte del Presidente del
Consiglio dei Ministri nel procedimento iscritto al n. 3 del
registro conflitti del 1999 nei limiti in cui tale deliberazione
non sia stata preceduta da un'intesa o quantomeno dalla richiesta
di un parere da parte del pubblico ministero i cui atti erano stati
impugnati dalla provincia autonoma di Bolzano;
In fatto
1. - Il sostituto procuratore ricorrente veniva designato ad
esercitare le funzioni di pubblico ministero nel procedimento
penale iscritto al n. 2621/98 r.g.n.r.

2. - Con atto d.d. 23 dicembre 1998 la provincia autonoma di
Bolzano ricorreva presso codesta ecc.ma Corte per sentire
"dichiarare che non spetta al sostituto procuratore della
Repubblica presso la pretura circondariale di Bolzano emanare la
circolare 10 novembre 1998 (Sicurezza nel trasporto scolastico) ed
il decreto di esibizione d.d. 1o dicembre 1998 nei limiti in cui
con essi si pretende di controllare ed indirizzare la funzione
amministrativa della provincia autonoma di Bolzano, fuoriuscendo
dalle attribuzioni dell'autorità giudiziaria e ledendo le
attribuzioni della provincia autonoma di Bolzano;" chiedendo
contestualmente l'annullamento, in parte qua degli atti impugnati.

3. - Dopo la rituale notificazione del ricorso da parte della
provincia autonoma di Bolzano, il Presidente del Consiglio dei
Ministri, senza prendere contatto alcuno con l'autorità
giudiziaria procedente (formalmente ignara del ricorso e del suo
contenuto), ometteva di costituirsi in giudizio ai sensi dell'art.
27, terzo comma, della deliberazione c.c. 16 marzo 1956, lasciando
in tal modo sguarnita di difesa la posizione dell'organo dello
Stato i cui atti erano stati impugnati.
In diritto
4. - Ai sensi dell'art. 112 della Costituzione il p.m. è il
titolare diretto ed esclusivo dell'attività d'indagine finalizzata
all'esercizio (obbligatorio) dell'azione penale: con riferimento
allo svolgimento di detta funzione è stata, cioè, riconosciuta al
pubblico ministero, organo non giurisdizionale, la competenza a
dichiarare definitivamente la volontà del potere giudiziario cui
appartiene.
Nel procedimento sub n. 2621/98 r.g.n.r. dette funzioni, che
attribuiscono al p.m. la competenza a dichiarare definitivamente la
volontà del potere giudiziario cui appartiene, per designazione
del capo ufficio sono esercitate dal sostituto procuratore della
Repubblica dott. Robert Schülmers, con tutte le guarentigie di
indipendenza e autonomia riconosciutegli dall'ordinamento
giudiziario. Tanto è vero che oggetto del ricorso per conflitto di
attribuzione iscritto al n. 3 del registro conflitti del 1999 sono
due atti posti in essere dallo stesso sostituto procuratore della
Repubblica. Il ricorrente deve dunque considerarsi legittimato a
sollevare il conflitto.
5. - Quanto all'esame della materia del ricorso e delle ragioni
poste a base dello stesso, occorre procedere ad una preliminare
disamina dell'attuale assetto normativo del conflitto di
attribuzione tra Stato e regione, di cui agli artt. 134 della
Costituzione e 39 ss., legge n. 87/1953, rispetto alla diversa
disciplina che trova applicazione in caso di conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato e di cui agli artt. 134 della
Costituzione e 37 ss., legge n. 87/1953.
6. - Come noto, in base al tradizionale orientamento della Corte
costituzionale legittimati a costituirsi come parti in giudizio in
conflitti Stato-regione sono soltanto il Presidente del Consiglio
dei Ministri per lo Stato e il Presidente della Giunta regionale (e
provinciale) per le regioni (e per le province autonome di Trento e
Bolzano). Invero, costituisce costante giurisprudenza della Corte
il non riconoscere la legittimazione a prendere parte al giudizio
su un conflitto di attribuzione se non agli enti dai quali e nei
confronti dei quali può essere sollevato il conflitto stesso (cfr.
sentenza 286 del 1985, ordinanza 240 del 1988, sentenza 743 del
1988, sentenza 162 del 1990).
Neppure l'escamotage costituito dalla possibile interpretazione
dell'art. 20, secondo comma, legge n. 87 del 1953 nel senso del
più ampio riconoscimento di un diritto di qualsiasi organo statale
ad intervenire in qualsiasi giudizio pendente dinanzi alla Corte
costituzionale sembra avere sortito l'effetto di una parziale
apertura in tale direzione (cfr. sentenza 350 del 1998).
In questo tipo di conflitti, dunque, il Presidente del Consiglio
dei Ministri o il Ministro da lui delegato non rappresentano
un'amministrazione determinata, ma lo Stato nella sua qualità di
ordinamento unitario (cfr. sentenza 13 del 1960, n. 13, sentenza 68
del 1962, sentenza 110 del 1970).
7. - Atti di giurisdizione, secondo consolidata giurisprudenza di
codesta Corte, possono essere a base di conflitto di attribuzione
tra regioni e Stato, oltre che tra poteri dello Stato, purchè il
conflitto medesimo non si risolva in mezzo improprio di censura del
modo di esercizio della funzione giurisdizionale (sentenze nn. 289
del 1974, 98 e 183 del 1981, 70 del 1985, 285 del 1990, 99 e 175
del 1991, 357 del 1996).
Invece, ancora secondo la giurisprudenza sopra ricordata, il
rimedio del conflitto di attribuzione relativamente ad atti di
giurisdizione è configurabile quando sia contestata radicalmente
la riconducibilità dell'atto che determina il conflitto alla
funzione giurisdizionale (cfr., ad esempio, sentenze nn. 150 del
1981 e 283 del 1986) ovvero sia messa in questione l'esistenza
stessa del potere giurisdizionale nei confronti del soggetto
ricorrente. In tutti questi casi, il conflitto verrebbe infatti a
configurarsi non come controllo sul contenuto dell'attività
giurisdizionale, ma come garanzia di sfere di attribuzioni che si
vogliono costituzionalmente protette da interferenze da parte di
organi della giurisdizione o che si vogliono riservare al controllo
di altra istanza costituzionale (cfr. da ultimo sentenza 27 del
1999).

8. - Tuttavia solamente nel caso di conflitto tra poteri dello
Stato la giurisprudenza della Corte costituzionale è giunta a
riconoscere legittimazione attiva e passiva alla partecipazione in
giudizio ad ogni singolo organo giudiziario, sottolineando come
l'art. 101 della Costituzione riconosca ad ogni giudice una
posizione di indipendenza anche nei confronti degli altri giudici,
consentendo a ciascuno di essi di esprimere in via definitiva la
volontà dell'ordine cui appartiene. Inoltre, a partire dalla
sentenza n. 462 del 1993, la Corte, modificando una sua precedente
impostazione, giungeva a riconoscere l'ammissibilità, sotto il
profilo soggettivo, di un conflitto di attribuzione sollevato dagli
uffici del p.m. (sentenze 462, 463 e 464 del 1993).
Invero, osservava la Corte, "non può dubitarsi che il pubblico
ministero, secondo l'art. 112 della Costituzione, sia il titolare
diretto ed esclusivo delle attività d'indagine finalizzate
all'esercizio (obbligatorio) dell'azione penale". Ed anzi, la
stessa Corte, a proposito del pubblico ministero, ha affermato che
esso, in base all'art. 107 della Costituzione, è "fornito di
istituzionale indipendenza rispetto a ogni altro potere" (v.
sentenze nn. 88 del 1991, 96 del 1975 e 190 del 1970) e ha
precisato che la garanzia di tale posizione costituzionale è
accentuata nel vigente codice di procedura penale a causa della
eliminazione "di ogni contaminazione funzionale tra giudice e
organo dell'accusa e della concentrazione in capo a quest'ultimo
della potestà investigativa, radicalmente sottratta al primo (v.
sentenza n. 88 del 1991)".
Detto orientamento può oramai definirsi consolidato (da ultimo
sentenza 410 del 1998; cfr. inoltre sentenze n. 110 del 1998,
n. 420 del 1995, e nn. 464, 463 e 462 del 1993; ordinanze nn. 426
del 1997 e 269 del 1996).
9. - Appare chiara, a questo punto, la diversità di disciplina
che contraddistingue i due diversi giudizi di regolamento di
competenza sotto il profilo della legittimazione attiva e passiva
nel caso in cui oggetto di impugnazione sia un atto del pubblico
ministero.
Nel caso in cui un atto di indagine sia impugnato da parte di un
altro potere dello Stato il p.m. potrà legittimamente essere parte
del contraddittorio, mentre nel caso in cui detta censura sia
promossa dinanzi alla Corte costituzionale da parte di una regione
ovvero di una delle due province autonome di Trento o Bolzano i1
p.m., pur rimanendo "il titolare diretto ed esclusivo delle
attività d'indagine finalizzate all'esercizio (obbligatorio)
dell'azione penale", non avrà alcuna possibilità di contraddire
le tesi della ricorrente, ma dovrà confidare nell'intervento
dell'unico organo dello Stato legittimato a costituirsi in
giudizio, vale a dire il Presidente del Consiglio dei Ministri.
E tutto ciò nonostante l'esito del giudizio possa comportare in
entrambi i casi - anche se in via indiretta e subordinata (alla
mancata revoca o perdita di efficacia dell'atto) - l'identico
effetto dell'annullamento dell'atto compiuto dall'organo del potere
giudiziario (cfr. artt. 38 e 41, legge n. 87/1953).
10. - Non è questa la sede per rilevare le possibili
incongruenze che siffatta disciplina può comportare (si pensi alla
circostanza che l'organo del potere giudiziario, nel caso di
conflitto tra Stato e regione si trova ad essere difeso da quello
stesso organo statale che, in altre circostanze e su conforme
delibera del Governo, potrebbe trovarsi quale controparte in un
conflitto con il potere esecutivo), tuttavia non può sottacersi
come anche nei conflitti tra Stato e regione nei quali siano in
discussione provvedimenti giurisdizionali la stessa Corte
costituzionale abbia fortemente sentito l'esigenza di un'autonoma
rappresentanza e difesa dell'ordine giudiziario (cfr. sentenza 70
del 1985).
11. - Fatte queste necessarie premesse, appare ora opportuno
affrontare la non facile problematica della natura del potere di
costituzione in giudizio conferito al Presidente del Consiglio dei
Ministri dagli articoli 39, legge n. 87/1953 e 27 deliberazione
c.c. 16 marzo del 1956.
Come detto, in questi casi la Corte costituzionale ha
riconosciuto a questo organo, ovvero ad un Ministro da lui
delegato, l'impegnativo ruolo di rappresentanza dello Stato nella
sua qualità di ordinamento unitario.
Tuttavia, questa funzione di rappresentanza dell'intero Stato non
fa venire meno l'istituzionale indipendenza rispetto a ogni altro
potere statale che gli artt. 101, 104, 107 e 112 della Costituzione
garantiscono alla funzione del pubblico ministero, con conseguente
titolarità diretta ed esclusiva da parte sua dei poteri indicati
dall'art. 112 della Costituzione.
12. - In linea di principio, quindi, l'attribuzione della
rappresentanza dello Stato nei conflitti Stato-regione,
costituzionalmente attribuita al Presidente del Consiglio dei
Ministri, non esclude senz'altro la coesistenza di alcuni poteri da
riconoscere ad altri poteri autonomi dello Stato, con la relativa
necessità di coordinamento, quando si tratti della tutela di
esigenze che esorbitino dall'ambito della mera funzione di
rappresentanza dell'ente statale per interessare anche le concrete
modalità di esercizio dell'azione penale.
Non va dimenticato, infatti, che l'ufficio del p.m. coinvolto nel
conflitto di attribuzione non può certamente rimanere indifferente
all'esito del giudizio pronunciato dalla Corte, tanto è vero che
nel caso di conflitto tra poteri dello Stato detto concreto
interesse assurge a titolo di legittimazione attiva e passiva a
partecipare al giudizio stesso.
Di conseguenza la pubblica accusa, abituata a difendere
autonomamente la legittimità del proprio operato nei confronti
degli altri poteri dello Stato ai sensi dell'art. 37, legge
n. 87/1953 ma, de iure condito, ridotta ad impotenza nel caso di
conflitto tra Stato e regione che abbia ad oggetto un proprio atto,
non solo non potrà rimanere indifferente all'esito del giudizio,
ma dovrà riporre tutte le sue esigenze di tutela e difesa in un
altro organo dello Stato eccezionalmente titolare del potere di
rappresentarla.
13. - Appare quindi evidente come la scelta operata dal
Presidente del Consiglio dei Ministri circa l'opportunità o meno
di difendere la legittimità dell'atto giurisdizionale di cui venga
chiesto l'annullamento da parte di una regione si ripercuota nella
sfera di interessi costituzionalmente riconosciuta al potere
giudiziario di volta in volta indirettamente coinvolto nel
conflitto.
14. - Un punto di equilibrio tra i diversi interessi statali in
gioco appare costituito dall'orientamento espresso dalla Corte
costituzionale in forza del quale ogni qual volta concorra - come
nella fattispecie in esame - una molteplicità di interessi
eterogenei, riferibili a soggetti diversi e tutti di rilievo
costituzionale, alla loro composizione deve provvedersi attraverso
l'istituto, tipico e generale del diritto pubblico, rappresentato
dall'intesa (cfr. sentenza 286 del 1985).
Istituto che del resto ha trovato formale riconoscimento in
numerose recenti leggi in cui si disciplinano i rapporti tra
diversi enti ed autorità, ogniqualvolta sia necessario un
coordinamento ed un componimento dei reciproci interessi in gioco
(cfr. legge n. 241/1990; artt. 8 e 9 della legge 15 marzo 1997,
n. 59).
15. - Il pregiudizio arrecato al pubblico ministero dall'omessa
costituzione in giudizio da parte della Presidenza del Consiglio
dei Ministri appare ancora più evidente alla luce della natura del
giudizio per regolamento di competenza promosso dinanzi alla Corte
costituzionale, chiamata ad esprimersi sulla spettanza del potere,
ma non già considerata in astratto e in generale, bensì con
riferimento alla specifica ipotesi cui si riferisce l'atto
impugnato (cfr. sentenza 31 del 1959, sentenza n. 36 del 1960, n. 3
del 1962, n. 207 del 1971, n. 111 del 1976).
Incontestabile dunque l'importanza di una corretta prospettazione
ed amministrazione del "fatto concreto", anche perchè l'indagine e
la valutazione della Corte è vincolata dalla situazione di fatto
asserita dalle parti ed è destinata a risolvere la controversia
così come da esse concretamente prospettata.
16. - In relazione a quest'ultimo aspetto e senza alcuna pretesa
di affrontare il merito della controversia, a giudizio dell'attuale
ricorrente l'enunciazione del fatto contenuta nel ricorso in parola
promosso dalla provincia autonoma di Bolzano era incompleta,
distorta ed in gran parte basata su allegazioni non rispondenti al
vero - come, per esempio, circa la natura dei reati al cui
accertamento era diretta l'indagine e le persone ad essa
sottoposte; nonchè circa la vera natura e finalità di quella che
veniva impropriamente ma volutamente definita una "circolare" del
p.m. - per cui la costituzione in giudizio da parte della
Presidenza del Consiglio dei Ministri avrebbe consentito di
pervenire ad una più equilibrata prospettazione e gestione del
fatto concreto ad opera delle parti contestualmente avrebbe potuto
evidenziare come il ricorso della provincia autonoma di Bolzano
fosse inammissibile traducendosi esso in un mezzo improprio di
censura del modo di esercizio della funzione giurisdizionale da
parte del sostituto procuratore i cui atti erano stati impugnati
(sentenze nn. 289 del 1974, 98 e 183 del 1981, 70 del 1985, 285 del
1990, 99 e 175 del 1991, 357 del 1996; confronta da ultimo sentenza
n. 27 del 1999). E questo avrebbe potuto avvenire solamente previa
consultazione con la procura della Repubblica presso la pretura
circondariale di Bolzano.
17. - Si aggiunga, inoltre, che i rapporti tra Governo e
autorità giudiziaria debbono essere ispirati a correttezza e
lealtà, nel senso dell'effettivo rispetto delle attribuzioni a
ciascuno spettanti (cfr. sentenza 410 del 1998).
Entro questo quadro, data l'importanza che l'esito del giudizio
della Corte costituzionale può rivestire per la prosecuzione
dell'attività di indagine diretta dal p.m. il cui atto sia stato
impugnato da una regione e considerata l'impossibilità per
l'organo giudiziario medesimo di fare valere direttamente le
proprie ragioni dinanzi alla Corte costituzionale, il meccanismo
dell'intesa potrebbe dare concreto contenuto all'esigenza di
reciproca correttezza e lealtà pocanzi richiamata.
Si consideri inoltre a questo proposito, il richiamo al principio
di leale cooperazione operato dalla Corte costituzionale nella
sentenza n. 398 del 1998 onde riconoscere, "almeno nella forma del
parere", la necessità di un coordinamento tra Stato e regioni in
una materia, la determinazione dei criteri di compensazione delle
quote latte, di pacifica competenza dello Stato ma dalle innegabili
interferenze con i poteri programmatori delle regioni e delle
province.
18. - Sotto quest'ultimo profilo, non del tutto esente da
critiche appare il comportamento della Presidenza del Consiglio dei
Ministri che, ricevuto il ricorso per regolamento di competenza da
parte della provincia autonoma di Bolzano, ha proceduto alle sue
determinazioni senza in alcun modo interessare la procura della
Repubblica presso la pretura circondariale di Bolzano, neppure
attraverso la semplice richiesta di un parere.
Senza considerare il fatto che ai sensi dell'articolo 39, legge
n. 87/1953 la Presidenza del Consiglio dei Ministri non agisce in
rappresentanza di un interesse proprio, di cui possa liberamente
disporre, ma agisce in rappresentanza dello Stato nella sua
qualità di ordinamento unitario, al cui interno si muovono ed
operano una serie di poteri a loro volta dotati, in via diretta ed
esclusiva, di una sfera di attribuzioni costituzionalmente
rilevanti.
Nel caso di specie, l'esigenza di tenere conto delle ragioni del
sostituto procuratore della Repubblica ricorrente, contestualmente
rispettando il breve termine di costituzione previsto dalla legge
per la eventuale costituzione in giudizio da parte dello Stato,
poteva tradursi nella richiesta da parte della Presidenza del
Consiglio dei Ministri di una presa di posizione circa il contenuto
del ricorso presentato dalla provincia autonoma di Bolzano,
invitando altresì lo stesso p.m. a segnalare tutti gli elementi
che potevano essere utili al fine dell'instaurazione di un efficace
contraddittorio.
19. - Alla luce delle precedenti considerazioni, ne consegue che
l'omessa costituzione in giudizio da parte del Presidente del
Consiglio dei Ministri senza che essa sia stata preceduta da una
intesa in tal senso con il pubblico ministero procedente, il cui
atto era stato impugnato dalla provincia autonoma di Bolzano con
ricorso iscritto al n. 3 del registro conflitti del 1999, o
quantomeno dalla semplice richiesta di un suo parere, integra la
lesione di attribuzioni riconosciute al ricorrente dal principio
generale dell'intesa e dal principio di leale cooperazione tra
poteri dello Stato.
20. - D'altra parte, il conflitto di attribuzione è ammissibile
non soltanto se ricorra invasione di competenza ma anche quando
l'ordinamento richieda la collaborazione di una pluralità di enti
e, per contro, uno di essi provveda autonomamente, senza tener
conto della potestà altrui (cfr. sentenze. n. 206 e 286 del 1985).
Non vi è certo ragione di dubitare che il principio di leale
collaborazione possa operare anche nei rapporti tra poteri dello
Stato.
21. - Infine, non può essere considerata ostativa all'attualità
dell'interesse all'accoglimento del presente ricorso la circostanza
che all'eventuale sentenza di accoglimento da parte della Corte non
potrebbe seguire alcun effetto giuridico sull'ormai maturata
decadenza dello Stato dal diritto di costituirsi nel conflitto di
attribuzione sollevato dalla provincia autonoma di Bolzano ed
iscritto al numero 3 del registro conflitti del 1999.
Come sancito più volte dalla Corte costituzionale, una volta
ricostruito come espressione di un dovere costituzionale che
incombe sul Presidente del Consiglio dei Ministri la previa
richiesta di un parere al pubblico ministero procedente, se non
anche il raggiungimento di un intesa con quest'ultimo, ed una volta
riconosciuto che a tale dovere fa riscontro una attribuzione del
potere dello Stato diverso dal Presidente del Consiglio dei
Ministri, nel caso di specie del pubblico ministero, l'affermazione
che una sentenza di codesta Corte che accertasse la violazione di
quel dovere e la lesione di quella attribuzione sarebbe comunque
inidonea a produrre effetti sull'ormai maturata decadenza dal
diritto di costituirsi in giudizio non farebbe venire meno
"l'interesse del ricorrente ad ottenere quella decisione sulla
spettanza delle attribuzioni in contestazione che rappresenta -
specialmente nei conflitti tra poteri dello Stato - l'oggetto
principale del giudizio di questa Corte, in base all'art. 38 della
legge n. 87 del 1953" (cfr. sentenza n. 150 del 1981 e da ultimo
sentenza n. 49 del 1998).

P. Q. M.
Chiede all'ecc.ma Corte costituzionale di dichiarare
l'ammissibilità del presente ricorso, indicare gli organi
interessati cui notificare l'atto ed infine, dichiarare che non
spetta al Presidente del Consiglio dei Ministri deliberare circa la
costituzione in giudizio da parte dello Stato nel conflitto
iscritto al n. 3 del registro conflitti 1999 senza che sia
previamente intervenuta un'intesa o sia stato comunque richiesto un
parere al pubblico ministero i cui atti sono stati impugnati dalla
provincia autonoma di Bolzano.
Bolzano, addì 31 maggio 1999.
Il sostituto procuratore della Repubblica: Schülmers
00C0165