1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 19-5-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 134 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 novembre 2009
Ordinanza del 9 dicembre 2009 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Liguria sul ricorso proposto da Onlus Associazione Verdi Ambiente e Societa' - V.A.S. contro Regione Liguria ed altri. Caccia - Norme della Regione Liguria - Esercizio venatorio, nelle aree contigue ai parchi individuate dalla Regione ai sensi dell'art. 3, comma 2, della legge 6 dicembre 1991, n. 394, riservato ai cacciatori aventi diritto all'accesso negli Ambiti territoriali di caccia e dei comprensori alpini su cui insiste l'area contigua naturale protetta - Violazione della potesta' legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente. - Legge della Regione Liguria 1° luglio 1994, n. 29, art. 25, comma 18. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. s). (010C0337) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 19-5-2010)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 54 del 2008, proposto da: Onlus Associazione Verdi
Ambiente e Società - V.A.S., rappresentata e difesa dall'avv.
Daniele Granata, con domicilio eletto presso il suo studio in Genova,
via Bartolomeo Bosco n. 31/4;
Contro Regione Liguria, in persona del Presidente della Giunta
regionale in carica, rappresentata e difesa dagli avv.ti Leonardo
Castagnoli e Michela Sommariva, con domicilio eletto presso gli
uffici dell'Avvocatura regionale in Genova, via Fieschi n. 15; Ente
Parco di Portovenere, non costituito in giudizio; Comune di
Portovenere, non costituito in giudizio; per l'annullamento previa
sospensione dell'efficacia, della deliberazione del Consiglio
regionale della Liguria n. 38 dell'11 ottobre 2007, di approvazione
del piano del Parco di Porto Venere.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Liguria;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 novembre 2009 l'avv.
Angelo Vitali e uditi per le parti i difensori, come specificato nel
verbale di udienza;
Con ricorso notificato in data 22 dicembre 2007 la Onlus
Associazione Verdi Ambiente e Società - V.A.S., associazione di
protezione ambientale a carattere nazionale individuata dal Ministero
dell'ambiente e legittimata a ricorrere in sede di giurisdizione
amministrativa ex art. 18 legge n. 349/1986, ha impugnato la
deliberazione del Consiglio regionale della Liguria 11 ottobre 2007,
n. 38, di approvazione del piano del Parco di Porto Venere.
L'associazione ricorrente censura due specifiche disposizioni del
piano del parco e, segnatamente: l'art. 15.2, che disciplina
l'esercizio della caccia nelle così dette aree contigue (AC); gli
artt. 14.4 lett. C) e 20.6, i quali individuano come centro
produttivo speciale (CPS - trattasi di aree sia interne sia esterne
al perimetro del parco, nelle quali sono esercitate importanti
attività produttive appartenenti alla storia del territorio) quello
denominato «Gavetta», consentendovi, seppure condizionatamente al
rigoroso rispetto di norme di mitigazione degli impatti ed alla
realizzazione di un programma ripristino ambientale, l'estrazione di
materiale litoide fino alla scadenza dell'autorizzazione
all'esercizio di cava (6.8.2011).
A sostegno del gravame deduce tre motivi di ricorso, rubricati
come segue.
1. - Violazione e falsa applicazione dell'art. 32 della legge 6
dicembre 1991, n. 394. Eccesso di potere per difetto del presupposto,
per contraddittorietà, illogicità ed irrazionalità manifeste.

L'art. 15.2 del piano del parco violerebbe l'art. 32, comma 3
della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (recante legge quadro sulle aree
protette), vuoi nella parte in cui attribuisce la facoltà di
esercitare l'attività venatoria nell'area contigua (AC) a tutti i
soggetti abilitati all'esercizio della caccia nel territorio sul
quale essa insiste in base alla normativa nazionale e regionale
vigente, anzichè ai soli residenti dei comuni dell'area naturale
protetta e dell'area contigua, vuoi nella parte in cui non contiene
limitazioni - di tempo, di luogo e di capi da abbattere -
all'attività venatoria esercitabile all'interno dell'area contigua,
secondo le modalità della così detta «caccia controllata».
2. - Violazione e falsa applicazione dell'art. 32 della legge 6
dicembre 1991, n. 394. Eccesso di potere per difetto del presupposto,
per contraddittorietà intrinseca ed illogicità manifeste sotto
altro profilo. Sviamento. Violazione del principio di ragionevolezza
e del principio di proporzionalità degli atti amministrativi.
Violazione del principio di buon andamento e imparzialità
dell'amministrazione di cui all'art. 97 Cost.
Posto che le aree contigue, ancorchè esterne all'area protetta
del parco, sono a questa funzionalmente connesse, la facoltà di
esercitarvi la caccia rischia di compromettere le finalità di difesa
della fauna sottese all'istituzione dell'area protetta.
3. - Violazione e falsa applicazione dell'art. 11 della legge 6
dicembre 1991, n. 394. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e
di motivazione e per contraddittorietà intrinseca ed illogicità
manifeste.

La creazione del CPS «Gavetta» introdurrebbe una deroga non
motivata al divieto di esercizio di cave e miniere nell'ambito delle
aree protette, previsto dall'art. 11, comma 3, lett b), della legge
citata. Si è costituita in giudizio la regione Liguria,
controdeducendo nel merito ed instando per la reiezione del ricorso.
In particolare, rispetto al primo motivo di ricorso, la Regione
obietta che la norma di piano censurata (art. 15.2) non ha portata
innovativa, limitandosi a rinviare sul punto alla disciplina
regionale esistente.
Difatti, la titolarità dell'esercizio della caccia nelle aree
contigue è puntualmente disciplinata dall'art. 25, comma 18 della
L.R. Liguria 1° luglio 1994, n. 29 (recante norme regionali per la
protezione della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio), a
mente del quale «l'esercizio venatorio nelle aree contigue dei parchi
individuate dalla Regione ai sensi dell'articolo 3 comma 2 della
legge 6 dicembre 1991 n. 394, si svolge nella forma di caccia
controllata, riservata ai cacciatori aventi diritto all'accesso negli
Ambiti territoriali di caccia e dei Comprensori alpini su cui insiste
l'area contigua naturale protetta».
Dunque, in base alla legislazione regionale in materia - che il
piano del parco si sarebbe limitato a recepire - gli aventi diritto
all'accesso negli ambiti territoriali di caccia (A.T.C.) su cui
insiste l'area contigua non sono solo i residenti, ma anche -
potenzialmente - i cacciatori provenienti da altri A.T.C., da altre
provincie o, addirittura, da altre regioni (cfr. l'art. 25 commi 6
L.R. n. 29/1994), purchè nei limiti di densità venatoria ai quali
le provincie debbono fare riferimento per la programmazione e per
l'individuazione del numero dei cacciatori ammessi annualmente ad
ogni A.T.C. ex art. 25, comma 1, L.R. n. 29/1994.
Questo perchè «l'individuazione dei cacciatori aventi diritto
(all'accesso negli A.T.C. su cui insiste l'A.C., n.d.r.) avviene su
basi diverse dal mero criterio della residenza anagrafica» (così la
memoria 11 novembre 2009 della Regione, p. 3), cioè in base al
diverso criterio della così detta «residenza venatoria».

In sostanza, l'art. 15.2 del piano del parco, ancorchè in
contrasto con la disciplina dell'art. 32 comma 3 della legge quadro 6
dicembre 1991, n. 394 sulle aree protette (secondo la quale nelle
aree contigue la caccia è consentita soltanto ai residenti dei
comuni dell'area naturale protetta e dell'area contigua), sarebbe
conforme all'art. 25, comma 18 della L.R. Liguria 1 luglio 1994, n.
29.
Alla pubblica udienza del 26 novembre 2009 il ricorso è stato
trattenuto dal collegio per la decisione.
La Sezione ritiene di dover sollevare questione di legittimità
costituzionale dell'art. 25 comma 18 della legge regionale della
Liguria 1° luglio 1994, n. 29, per contrasto con l'art. 117 comma 2
lettera s), Cost., secondo il quale la materia relativa alla tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema è rimessa alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato.




In particolare, la disposizione sarebbe in contrasto con l'art.
32 comma 3 della legge 6 dicebre 1991, n. 394 (recante legge quadro
sulle aree protette), che pone in materia una norma di principio.
La questione è innanzitutto rilevante.
Il presente giudizio non può infatti essere definito
indipendentemente dalla sua risoluzione, giacchè la norma del piano
del parco censurata (l'art. 15.2, nella parte in cui consente
l'esercizio della caccia nelle aree contigue anche ai non residenti
nell'area protetta o nell'area contigua) non fa che recepire, sul
punto, la disciplina della caccia nelle aree contigue stabilita
dall'art. 25, comma 18 L.R. 1° luglio 1994, n. 29, sicchè il suo
annullamento per contrasto con una norma di principio posta da una
legge quadro statale passa necessariamente per l'eliminazione dal
mondo giuridico della disposizione regionale.

Ma la questione pare al collegio anche non manifestamente
infondata.
Giova riportare il contenuto dell'art. 32, comma 3 della legge 6
dicembre 1991, n. 394, a mente del quale «all'interno delle aree
contigue le regioni possono disciplinare l'esercizio della caccia, in
deroga al terzo comma dell'articolo 15 della legge 27 dicembre 1977,
n. 968, soltanto nella forma della caccia controllata, riservata ai
soli residenti dei comuni dell'area naturale protetta e dell'area
contigua, gestita in base al secondo comma dello stesso articolo 15
della medesima legge».
Non v'è dubbio che si tratti di una disposizione di principio,
tanto ciò è vero che la Corte costituzionale ha espressamente
riconosciuto che essa si impone addirittura alla competenza esclusiva
in materia di caccia riconosciuta alla Regione Sardegna dall'art. 3
comma 1 lett. i) della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3
(Statuto speciale per la Sardegna).
Difatti, nel decidere un ricorso promosso dalla Regione autonoma
della Sardegna proprio avverso l'art. 32 comma 3 della legge 6
dicembre 1991, n. 394, ritenuto lesivo della propria competenza
legislativa esclusiva in materia di caccia, la Corte costituzionale
ha ritenuto infondata la questione, sulla base delle seguenti
considerazioni: «non può ritenersi lesa la competenza esclusiva
della Regione autonoma della Sardegna in materia di caccia da una
disposizione, come quella sopra riferita, che vincola le regioni a
una disciplina che limiti l'attività venatoria, nella forma della
caccia controllata, alle aree contigue e ai soli residenti dei comuni
situati nell'area naturale protetta e nelle aree contigue. Il divieto
della caccia nella zona protetta e la limitazione della stessa nelle
zone contigue ineriscono alle finalità essenziali della protezione
della natura e, in particolare, a quelle attinenti ai parchi e alle
riserve naturali. Sicchè il vincolo che ne deriva nei confronti
delle competenze esclusive delle regioni a statuto speciale non
dipende da una determinata qualificazione della norma che ne
esplicita la consistenza, ma dalla stessa previsione costituzionale
della tutela della natura attraverso lo strumento delle aree naturali
protette. Questa è, del resto, la ragione per la quale vincoli del
genere sono stati sempre presenti nella legislazione relativa alle
aree protette e alla disciplina della caccia. (C. cost., 27 luglio
1992, n. 366).».
Ovviamente, se si riconosce che la limitazione della caccia nelle
zone contigue ai soli residenti inerisce «alle finalità essenziali
della protezione della natura e, in particolare, a quelle attinenti
ai parchi e alle riserve naturali», si deve necessariamente
convenire, che, nell'ambito dell'assetto costituzionale precedente la
riforma del titolo della V parte seconda della Costituzione operata
dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, essa costituisse un
principio fondamentale al cui rispetto era vincolata anche la
legislazione concorrente precedentemente riconosciuta alle regioni
ordinarie in materia di caccia.
Dunque, sembra di poter concludere che, nel previgente assetto
costituzionale, la disposizione regionale di cui all'art. 25, comma
18 L.R. 1° luglio 1994, n. 29 (norme regionali per la protezione
della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio), nel consentire la
caccia nelle aree contigue anche a soggetti ivi non residenti, si
ponesse in contrasto con la norma di principio dettata dall'art. 32
comma 3 della legge quadro statale 6 dicembre 1991, n. 394 sulle aree
protette.
Orbene, a seguito della citata riforma costituzionale, la
disciplina relativa alle aree naturali protette deve ritenersi
senz'altro compresa nell'ambito dell'ambiente e dell'ecosistema,
rientrante nella competenza legislativa esclusiva dello Stato ex art.
117, secondo comma, lettera s) Cost. (cfr. C. cost., 20 ottobre 2009,
n. 272; .id., 23 gennaio 2009, n. 12; id., 25 novembre 2008, n. 387).

Inoltre, in base all'esigenza unitaria espressa dal medesimo art.
117, secondo comma, lett. s) Cost., la disciplina statale rivolta
alla tutela dell'ambiente e dell'ecosistema può incidere sulla
materia caccia, pur riservata alla potestà legislativa regionale,
ove l'intervento statale sia rivolto a garantire standards minimi e
uniformi di tutela della fauna, trattandosi di limiti unificanti che
rispondono a esigenze riconducibili ad ambiti riservati alla
competenza esclusiva dello Stato (così C. cost., 4 luglio 2003, n.
226; nello stesso senso, più recentemente, id., 25 novembre 2008, n.
387).
E poichè - come visto - la disposizione di cui all'art. 32 comma
3 della legge 6 dicembre 1991, n. 394 inerisce «alle finalità
essenziali della protezione della natura e, in particolare, a quelle
attinenti ai parchi e alle riserve naturali» (C. cost., 366/1992
cit.), si deve ritenere che, anche a seguito della riforma del titolo
V della parte seconda della Costituzione e della nuova formulazione
dell'art. 117 Cost., essa, essendo rivolta a garantire standards
minimi e uniformi di tutela della fauna nelle aree contigue, si
imponga anche alla legislazione regionale esclusiva in materia di
caccia, secondo quanto la Consulta ha già accertato con riferimento
alla Regione Sardegna.
Ai sensi dell'art. 1 comma 2 della legge 5 giugno 2003 n. 131
(c.d. legge La Loggia, recante disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3), «le disposizioni normative regionali vigenti
alla data di entrata in vigore della presente legge nelle materie
appartenenti alla legislazione esclusiva statale aintinuano ad
applicarsi fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni
statali in materia, fatti salvi gli effetti di eventuali pronunce
della Corte costituzionale».
Ciò significa che le disposizioni regionali di dettaglio (nel
caso di specie, l'art. 25 comma 18 L.R. n. 29/1994) vigenti in una
materia un tempo appartenente alla legislazione regionale concorrente
ed ora appartenente alla legislazione esclusiva statale ex art. 117,
secondo comma, lettera s), continuano ad applicarsi fino alla data di
entrata in vigore delle nuove disposizioni statali di dettaglio in
materia: salvo che esse non risultino in contrasto con i principi
fondamentali già dettati dalle leggi statali previgenti, nel qual
caso si impone la proposizione della questione di legittimità
costituzionale, in tal senso dovendosi interpretare l'inciso «fatti
salvi gli effetti di eventuali pronunce della Corte costituzionale».


Dunque, riassumendo: l'art. 25 comma 18 L.R. n. 29/1994, nel
consentire la caccia nelle aree contigue anche a soggetti ivi non
residenti, si pone in aperto contrasto con la norma di principio
dettata in proposito dall'art. 32, comma 3 della legge quadro statale
6 dicembre 1991, n. 394 sulle aree protette, la quale, inerendo alle
finalità essenziali della protezione della natura e, in particolare,
a quelle attinenti ai parchi ed alle riserve naturali (C. cost., n.
366/1992), mira a garantire standards minimi e uniformi di tutela
della fauna nelle aree contigue, mediante l'apposizione di limiti
unificanti che rispondono a esigenze riconducibili ad ambiti oggi
riservati alla competenza esclusiva dello Stato (C. cost., 20 ottobre
2009, n. 272; id., 23 gennaio 2009, n. 12; id., 25 novembre 2008, n.
387).
La potestà di disciplinare l'ambiente nella sua interezza è
stata infatti affidata, in riferimento al riparto delle competenze
tra Stato e regioni, in via esclusiva allo Stato, dall'art.
117, secondo comma, lett. s) Cost.. Pertanto, pur se l'ambiente
costituisce una «materia trasversale», e cioè una materia nella
quale insistono interessi diversi (quello alla conservazione
dell'ambiente e quelli inerenti alle sue utilizzazioni), la
disciplina unitaria del bene complessivo ambiente, rimessa in via
esclusiva allo Stato, prevale su quella dettata dalle regioni o dalle
province autonome in materie di competenza propria (nel caso di
specie, la caccia), ed in riferimento ad altri interessi, operando
come un limite alla disciplina regionale o provinciale, che non può
in alcun modo derogare o peggiorare il livello di tutela ambientale
stabilito dallo Stato (C. cost. 14 novembre 2007, n. 378).
Deve pertanto sollevarsi la relativa questione di legittimità
costituzionale, con la conseguente sospensione del giudizio e la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.

P. Q. M.

Visti gli articoli 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948,
n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta rilevante ai fini della decisione e non manifestamente
infondata la questiona di legittimità costituzionale dell'art. 25,
comma 18 della legge regionale della Liguria 1° luglio 1994, n. 29
per contrasto con l'art. 117 secondo comma, lettera s) Cost., secondo
quanto precisato in motivazione;

Sospende il giudizio in corso;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che la presente ordinanza sia notificata alle parti in
causa ed al Presidente della Giunta regionale della Liguria e
comunicata al Presidente del Consiglio regionale della Liguria.
Cosi deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 26
novembre 2009

Il Presidente: Balba


L'estensore: Vitali