1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 11-6-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 35 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 24 aprile 1997
N. 35 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 24 aprile 1997 (della regione Puglia) Regioni in genere - Delega al Governo per il conferimento di funzioni alle regioni ed enti locali e per la riforma della p.a. - Potere delle regioni di conferire funzioni alle province, ai comuni e agli enti locali, in osservanza del principio di sussidiarieta' - Potere dell'amministrazione dello Stato di avvalersi di uffici regionali - Ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra Stato e regioni e unificazione di essa con la Conferenza Stato-Citta' - Adozione degli atti di indirizzo e coordinamento previa sola intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra Stato e regioni - Potere del Consiglio dei Ministri di adottare tali atti in caso di urgenza - Previsione di delegificazione di norme concernenti procedimenti amministrativi - Lesione dei principi posti a tutela delle autonomie locali e del decentramento amministrativo - Violazione dei principi riguardanti l'esercizio di delega legislativa nonche' del principio di legalita' sostanziale nell'esercizio della funzione statale di indirizzo e coordinamento - Incidenza sulle competenze e sull'autonomia delle regioni. (Legge 15 marzo 1997, n. 59, artt. 1, 2, comma 2, 3, comma 1, lettere c) e f), 4, comma 1 e 2, 4, comma 3, lett. a), 8, 9, comma 1, 20, comma 1, 2, 3, 4, 5, 6 e 7). (Cost., artt. 5, 76, 115, 117, 118 e 119). (097C0421) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 11-6-1997)

Ricorso della regione Puglia, in persona del presidente della
giunta regionale pro-tempore, autorizzato con delibera di giunta
regionale, rappresentato e difeso, come da mandato a margine del
presente atto, dal prof. avv. Aldo Loiodice e dal prof. avv.
Beniamino Caravita di Toritto e presso lo studio di quest'ultimo
elettivamente domiciliato in Roma, via T. Taramelli, 22, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale, di alcune
disposizioni della legge 15 marzo 1997, n. 59, recante "Delega al
Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed
enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la
semplificazione amministrativa", pubblicata nel supplemento ordinario
n. 56/L alla Gazzetta Ufficiale del 17 marzo 1997, n. 63.
La legge n. 59 del 1997 (cd. legge Bassanini dal nome del Ministro
proponente) contiene molte disposizioni di dubbia interpretazione e
di dubbia portata applicativa a partire dall'oggetto stesso della
delega del tutto generico e indeterminato.
Trattandosi di una legge di delegazione si può auspicare,
tuttavia, che su molti punti, anche attraverso la consultazione delle
regioni, il Governo possa migliorare e chiarire gli aspetti oscuri e
indeterminati delle norme a portata puramente interna al rapporto di
delegazione tra Parlamento e Governo, riservandosi comunque la
regione ricorrente la possibilità di impugnare successivamente i
decreti legislativi di attuazione, qualora necessario.
Con riferimento invece alle disposizioni ad efficacia immediata, o
comunque già adesso chiaramente lesive dell'attuale status
costituzionale dell'autonomia regionale, è necessario impugnare
immediatamente alcune norme della legge delega.
1. - Art. 1 della legge delega - Violazione degli artt. 5, 76, 115,
117, 118 e 119 della Costituzione.
1.1. - Già nel suo insieme la legge appare ispirata ad un
complessivo disegno di riduzione delle garanzie dell'autonomia
regionale, il cui ruolo nell'ordinamento viene - incostituzionalmente
- equiparato, dagli artt. 1 e 2, a quello di comuni, provincie ed
altri locali, con palese violazione degli artt. 115, 117 e 118 della
Costituzione. È incostituzionale, in primo luogo, la previsione di
un generico "conferimento" di funzioni a regioni ed enti locali che
unifichi in questo medesimo concetto il trasferimento e la delega,
che sono nozioni ben diverse e da tenere distinte, spettanti
comunque, ai sensi degli artt. 117 e 118, comma secondo, alle sole
regioni, con l'attribuzione che spetta invece, ai sensi degli artt.
118, comma primo, e 128 della Costituzione, agli enti locali (art. 1,
comma 1). È incostituzionale inoltre l'equiparazione delle potestà
normative delle potestà normative spettanti a regioni provincie e
comuni (art. 2 comma 2), trattandosi di soggetti dotati di una
diversa garanzia costituzionale.
1.2. - L'oggetto della delega è solo apparentemente precisato,
giacchè non vengono indicate le materie da trasferire, bensì solo
quelle che rimangono in capo allo Stato, cosicchè non è dato sapere
quali saranno gli oggetti delle delega, potendo il Governo decidere
se le funzioni di una certa materia vadano o meno conferite (la
formulazione "tutte le funzioni e i compiti amministrativi..." è
evidentemente generica ed imprecisa). Siamo così di fronte ad una
presunta precisazione dell'oggetto, effettuata tramite una -
paradossale - indicazione a contrario - di ciò che non è oggetto di
delega: forse è la prima volta che l'art. 76 della Costituzione
viene interpretato in siffatto - illegittimo - modo|
1.2. - La (falsa|) inversione - a scimmiotti'o della Costituzione
tedesca, ma fonte di una vera e propria rottura della Costituzione
italiana - del criterio della enumerazione delle materie di
competenza regionale, è solo apparentemente vantaggiosa per le
regioni.
E infatti:
1.3.1. - L'enumerazione delle competenze dello Stato, residuando
tutte le altre materie alle regioni, dà la misura del rango
costituzionale dello Stato e delle regioni solo se avviene in
Costituzione, giacchè in tal modo le regioni sono ipso iure in grado
di intervenire sulla materia; ha invece un senso ed un significato
molto diversi, rappresentando una falsa inversione, se, come nel caso
in questione, occorre un atto di individuazione e trasferimento dello
Stato: è solo dopo l'attività statale che le regioni potranno
intervenire sulla materia.
1.3.2. - Le competenze che rimarranno non statali, ai sensi degli
artt. 1 ss. della legge, sono destinate genericamente a regioni,
provincie, comuni ed altri entri locali, producendosi anche per
questa strada una sostanziale parificazione della collocazione
costituzionale delle regioni con altri enti locali.
1.3.3. - La delega Bassanini decostituzionalizza così le garanzie
a favore delle regioni: se il principio cosotituzionale è quello del
riparto costituzionale delle materie tra Stato e regioni, la
previsione di nuove materie per legge mette le regioni alla mercè
della legge ordinaria statale, che domani potrebbe riprendersi - o
dare agli enti locali - ciò che oggi ha conferito alle regioni.
2. - Il criterio di sussidiarietà (art. 4, comma 3, lett. a) è
utilizzato - in violazione dell'art. 115 della Costituzione - in
funzione antiregionalista, quasi per accerchiare le regioni.
Da un lato, le competenze vengono attribuite dallo Stato a tutti
gli enti (incostituzionalmente equiparando regioni ed enti locali)
secondo il principio di sussidiarietà; dall'altro, a loro volta, le
regioni dovranno conferire agli enti locali tutte le funzioni di cui
all'art. 117 che non richiedano l'esercizio unitario a livello
regionale.
3. - Incostituzionale è la previsione di cui all'art. 4, comma 5,
che prevede un potere sostitutivo sulla legge regionale esercitato
con decreti legislativi delegati. La delega di cui a tale comma non
risponde minimamente ai requisiti di cui all'art. 76 (principi e
criteri direttivi, oggetto).
La delega contenuta in tale disposizione è infatti incerta nell'an
(non si sa se il Governo provvederà alla delega; non si sa
soprattutto se le regioni risulteranno inadempienti); e nel quomodo,
giacchè non è dato sapere come lo Stato potrà distribuire funzioni
tra regioni ed enti locali; mancano i principi della distribuzione di
competenza; e manca - essendo eventuale - l'oggetto: il potere
sostitutivo è delegato per quelle materie - oggi, certo, non
conoscibili ed individuabili - per le quali le regioni risulteranno
inadempienti| È ammissibile, nella nostra Costituzione, una delega
il cui oggetto sia definibile solo ex post, in ragione di un
comportamento illegittimo di un soggetto dell'ordinamento?
4. - La conferenza Stato-regioni.
La più palese espressione del disegno di decostituzionalizzazione
delle garanzie regionali è contenuta in particolare nell'art. 9,
laddove si prevede l'unificazione della Conferenza Stato-regioni con
la Conferenza Stato-città.
Pur non avendo la Conferenza Stato-regioni una espressa copertura
costituzionale, pare evidente che tale strumento è diventato ormai
un punto insostituibile ed irretrattabile, a costituzione vigente,
del raccordo tra lo Stato e le regioni, lo strumento essenziale per
quella leale cooperazione che trova fondamento direttamente nell'art.
5 della Costituzione, come tante volte dichiarato da questa ecc.ma
Corte. In tale sede, Stato e regioni si confrontano, in struttura
dalla composizione predeterminata (tutti i rappresentanti delle
regioni e provincie autonome), essendo le regioni interlocutori dello
Stato rispetto a "propri poteri e funzioni secondo i principi fissati
dalla Costituzione" (art. 115 Cost.).
L'unificazione condurrebbe - evidentemente - ad una composizione
variabile, posta nella discrezionalità del Governo, in cui si
confronterebbero soggetti (le regioni) le cui funzioni e compiti sono
garantiti dalla Costituzione (art. 115), con soggetti le cui funzioni
sono determinate da leggi generali della Repubblica (art. 128 Cost.).
Nè vale sostenere che l'equiparazione tra regioni e città deriva
dagli artt. 5 e 114 della Costituzione, i quali - in quanto norme di
principio - vanno letti ed interpretati conformemente alle norme
costituzionali citate (articoli 115 e 128) che prevedono una diversa
garanzia delle funzioni regionali e di quello degli enti locali.
È evidente d'altronde che, proprio in base al più volte
richiamato principio di sussidiarietà da parte della legge in
oggetto, il luogo naturale per la collaborazione e il coordinamento
tra la regione-ente e gli enti locali, a livello regionale, è
l'ambito regionale (se si vuole, la regione-comunita'). Non è un
caso infatti che alcune regioni abbiano già individuato, previsto e
disciplinato delle appropriate sedi regionali per la più ampia
consultazione e il diretto confronto con gli enti locali, sedi in cui
promuovere l'esercizio coordinato delle rispettive funzioni (legge
regione Toscana, 19 luglio 1995, n. 77, art. 3, istituzione di un
Comitato di rappresentanti del sistema delle autonomie locali, legge
regionale Basilicata, 28 marzo 1996, n. 17, principi di coordinamento
del sistema regionale delle autonomie in Basilicata, legge regionale
Abruzzo, 18 aprile 1996, n.21, istituzione della Conferenza
permanente regioni-enti locali). Nè è un caso che le stesse regioni
"al fine di favorire la partecipazione degli enti locali alla
determinazione della politica regionale" abbiano proposto di
costituzionalizzare la necessità dell'istituzione del Consiglio
delle autonomie locali "presso ogni regione" (art.129 della proposta
di riforma costituzionale in senso federalista elaborata dalla
Conferenza dei presidenti delle regioni e delle provincie autonome,
ora in numerosi atti parlamentari tra cui ad es. v. A.C. 2900). Non
può sfuggire a nessuno d'altronde che spostare al livello nazionale
la sede del confronto e del coordinamento tra regioni e enti locali,
oltre a ledere la Costituzione e i suoi principi e in primo luogo
quello di sussidiarietà, finirebbe per favorire esclusivamente le
grandi città a detrimento di tutte le realtà locali minori che ben
scarso rilievo rappresentativo potrebbero trovare a livello
nazionale.
Oltre agli appena evidenziati problemi di legittimità
costituzionale della composizione dell'organo in forma unificata con
la conferenza Stato-città "per le materie e i compiti di interesse
comune", del medesimo art. 9 va impugnata anche la successiva lett.
a) laddove dispone che la Conferenza partecipa oltre che "a tutti i
processi decisionali di interesse regionale" (che riguardino cioè
tutte le regioni) anche a quelli di interesse "interregionale e
infraregionale".
Così disponendo si incide, infatti, sull'autonomia amministrativa
e organizzatoria delle singole regioni nei rapporti con gli enti
locali infraregionali o con quelli autonomamente determinati con
altre regioni. Quale titolo avrebbero, infatti, lo Stato e le altre
regioni ad intervenire in un processo decisionale di interesse
infraregionale o interregionale della regione Puglia?
È evidente che in questo caso i valori costituzionali in gioco e
che occorre tutelare sono l'autonomia amministrativa e
organizzatoria, oltre che pro parte della stessa autonomia normativa
delle regioni.
A salvare l'eccepita incostituzionalità dell'art. 9 non vale
nemmeno sostenere che l'unificazione delle due Conferenze riguarda
solo "le materie e i compiti di interesse comune".
Lo schema della legge delega fa sì, infatti, che tutte le materie
e i compiti non statali appaiono - incostituzionalmente - comuni a
regioni, provincie e comuni: le funzioni in tali materie sono
distribuite dallo Stato, il quale può anche intervenire in via
sostitutiva sulle regioni nel caso in cui queste non intervengano a
distribuire le funzioni regionali agli enti locali|
5. - Funzione di indirizzo e coordinamento.
Le disposizioni di cui ai primi quattro commi dell'art. 8 della
legge in oggetto perseguono un obiettivo inaccettabile da parte delle
regioni.
L'attuale nuova disciplina (immediatamente operativa) intende far
venire meno la possibilità dell'esercizio della funzione di
indirizzo e coordinamento in via legislativa a favore di una
procedura tutta amministrativa in cui lo Stato - al contrario di
delle proposte di revisione costituzionale presentate dalle regioni
che prevedono forme di coordinamento orizzontale - si riserva un
forte potere di supremazia sovrana.
Così facendo tuttavia l'attuale disciplina si presenta in chiaro
contrasto con gli artt. 5 e 118 della Costituzione e con la
consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale che, nel caso
dell'esercizio di detta funzione in via amministrativa, ha sempre
richiesto, per il rispetto del principio di legalità sostanziale,
che l'atto di indirizzo e coordinamento trovi specifico fondamento su
una norma di legge statale e, in quanto atto di alta amministrazione,
che la deliberazione dello stesso spetti in ogni caso al Consiglio
dei Ministri (e non nella sola ipotesi ora prevista dal secondo comma
dell'art. 8).
Forti dubbi di legittimità suscita, sulla base degli stessi
parametri, anche il fatto che in caso di urgenza si possa provvedere
senza l'osservanza delle procedure di intesa preventiva con la
Conferenza Stato-regioni e le altre forme di intesa ora previste.
Infatti, di fronte a ipotesi di urgenza in senso proprio esistono
già gli strumenti ordinari ed extra-ordinari di intervento
(decretazione di urgenza e poteri di ordinanza), una simile
previsione normativa si presterebbe invece ad un uso improprio e
distorto di uno strumento di intervento assolutamente straordinario.
6. - Procedure e strumenti di raccordo.
La disposizione di cui all'art. 3, lett. c), sembra in netto
contrasto con quella di cui alla lett. b) del successivo art. 9 e
anche qualora si riesca a coordinare il significato normativo resta
comunque di dubbia legittimità, in riferimento agli artt. 5, 117,
118, 119 e 123 della Costituzione, la previsione che al fine di
consentire la collaborazione e l'azione coordinata tra enti locali e
tra regioni lo Stato debba sempre individuare centralisticamente le
"forme di cooperazione strutturali e funzionali", possa in ogni caso
esercitare controlli sostitutivi, sulle funzioni amministrative
conferite alle regioni e agli enti locali e prevedere sempre la
presenza di rappresentanti statali nelle strutture di raccordo.
Le forme di cooperazione strutturali e funzionali che operino a
livello interregionale o infraregionale spettano, infatti, alle
regioni stesse in forza della loro autonomia amministrativa e
organizzativa. In tal caso, del pari illegitime sono la previsione
di poteri sostitutivi dello Stato e la presenza di rappresentanti
statali.
Restano certo ben possibili forme di cooperazione strutturali e
funzionali operanti a livello nazionale - qualora vengano coinvolti
interessi di rilievo nazionale - con la presenza, in questo caso, di
rappresentanti statali. Anche in questo caso tuttavia è illegittima
la previsione di poteri sostitutivi statali di quelle funzioni
amministrative che, ai sensi dell'art. 1 della legge medesima, siano
trasferite o comunque attribuite alle regioni in via devolutiva,
all'infuori dei limitati casi in cui occorra salvaguardare un valore
costituzionale fondamentale (come da consolidata Giurisprudenza
costituzionale: es. diritto alla salute, diritto all'ambiente
salubre).
7. - Avvalimento di uffici regionali da parte dello Stato.
La disposizione dell'art. 3, lett. f), della legge in oggetto è di
dubbia legittimità a Costituzione vigente. La carta costituzionale
infatti prevede la possibilità di delegare ulteriori funzioni
amministrative alle regioni, ma non la semplice deconcentrazione
burocratica (con riserva dei poteri decisori all'amministrazione
statale deconcentrante). In ogni caso però è ancor più grave che
la disposizione in oggetto non preveda che tra le modalità e le
condizioni con le quali l'amministrazione dello Stato può avvalersi
di uffici regionali vi debba essere la necessaria copertura
finanziaria degli oneri aggiuntivi da parte della stessa
amministrazione statale. Sembra dunque evidente la violazione degli
artt. 118 e 119 della Costituzione.
8. - Delegificazione di norme concernenti procedimenti
amministrativi.
La portata delle disposizioni di cui ai primi sette commi dell'art.
20 della legge in oggetto è, specie per quanto di interesse
regionale, di particolare oscurità.
In ogni caso, se dal combinato disposto di tali commi si volesse
dedurre che regolamenti di delegificazione statali possano
intervenire in materie di competenza regionale sino alla nuova
disciplina regionale, ai sensi del comma 7, vale ricordare quanto
già fissato dalla Corte costituzionale, da ultimo con la sentenza n.
482 del 1995 (v. anche sent. n. 333 del 1995), nella quale si può
chiaramente leggere il principio di cui: "i regolamenti governativi,
compresi quelli delegati, non sono legittimati a disciplinare materie
di competenza regionale o privinciali. Nè lo strumento della
delegificazione, previsto dall'art. 17 legge n. 400 del 1988, può
operare per fonti di diversa natura, tra le quali vi è un rapporto
di competenza e non di gerarchia".

P. Q. M.
Chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale degli artt. 1, 2, comma 2, 3, comma
1, lettere c) ed f), 4, commi 1, 2 e 3, lett. a), 8, 9, comma 1, 20,
commi 1-7, della legge 15 marzo 1997, n. 59, recante "delega al
Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed
enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la
semplificazione amministrativa", per violazione degli articoli 5, 76,
115, 117, 118 e 119 della Costituzione.
Bari-Roma addì, 15 aprile 1997
Prof. avv. Aldo Loiodice - prof. avv. Beniamino Caravita di Toritto
97C0421