1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 28-3-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 51 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 gennaio 2018
Ordinanza del 31 gennaio 2018 della Corte di cassazione nel procedimento civile promosso da Olivieri Catia contro Ministero della giustizia. Processo penale - Domanda di equa riparazione per violazione della ragionevole durata del processo - Omesso deposito, da parte dell'imputato, dell'istanza di accelerazione del processo nei trenta giorni successivi al superamento dei termini cui all'art. 2-bis della legge n. 89 del 2001 - Esclusione del riconoscimento dell'indennizzo. - Legge 24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo e modifica dell'articolo 375 del codice di procedura civile), art. 2, comma 2-quinquies, lett. e), come introdotto dall'art. 55, comma 1, lett. a), n. 2, del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 134. (18C00076) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 28-3-2018)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE


seconda sezione civile

composta dagli ill.mi sig.ri magistrati:
dott. Stefano Petitti - Presidente;
dott. Aldo Carrato - consigliere;
dott. Giuseppe Tedesco - consigliere;
dott. Rosanna Giannaccari - consigliere;
dott. Mauro Criscuolo - rel. consigliere;
Ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
8562-2017 proposto da Olivieri Catia, domiciliata in Roma presso la
cancelleria della Corte di cassazione e rappresentata e difesa dagli
avvocati Giuseppe Caputo e Maddalena Maccarone giusta procura in
calce al ricorso - ricorrente,
contro il Ministero della giustizia 8018440587, elettivamente
domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12, presso l'Avvocatura
generale dello Stato, che lo rappresenta e difende ope legis -
controricorrente,
avverso il decreto n. 2198/2016 della Corte d'Appello di Perugia,
depositato l'11 ottobre 2016;
udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio
del 19 dicembre 2017 dal consigliere dott. Mauro Criscuolo;
lette le memorie depositate dal ricorrente incidentale.

ragioni in fatto ed in diritto

1. Con ricorso depositato dinanzi alla Corte d'appello di Perugia
in data 1° marzo 2016, la ricorrente chiedeva la condanna del
Ministero della giustizia all'equa riparazione per l'irragionevole
durata del procedimento penale, in relazione al periodo dal 18 luglio
2011, allorquando le era stato notificato l'avviso di cui all'art.
415-bis c.p.p., sino alla data del 9 settembre 2015 allorquando era
divenuta irrevocabile la sentenza di assoluzione del Tribunale di
Perugia in relazione al reato di falsa testimonianza per il quale era
stata rinviata a giudizio.
Con decreto del 2 aprile 2016 il Consigliere delegato della Corte
d'appello rigettava la domanda, rilevando che non risultava
presentata istanza di accelerazione nel processo penale presupposto.
2. Avverso tale provvedimento proponeva opposizione l'Olivieri e,
nella resistenza del Ministero, la Corte di Appello in composizione
collegiale, con decreto dell'11 ottobre 2016, confermava la decisione
impugnata.
A tal fine osservava che non poteva avere seguito la tesi della
opponente secondo cui alla fattispecie dovesse trovare applicazione
la novella di cui alla legge n. 208 del 2015 atteso il chiaro tenore
della norma transitoria di cui all'art. 6, in base alla quale la
disciplina di cui all'art. 2, nella parte in cui fa rinvio ai rimedi
preventivi di cui all'art. 1-ter, non si applica ai procedimenti che
alla data del 31 ottobre 2016 risultino già assunti in decisione,
ovvero laddove a tale data nei processi presupposti risulti già
superato il termine di durata ragionevole.
Alla luce di tali elementi, la disciplina de qua non era quindi
invocatile nella fattispecie, dovendosi quindi ritenere ultrattiva la
previgente disciplina di cui alla legge n. 134/2012, e precisamente
quella dettata dall'art. 2 comma 2-quinquies lettera e) della legge
n. 89/2001, che, attesa anche la ratio comune rispetto alla
successiva normativa di cui alla legge n. 208/2015, impone ai fini
dell'accoglimento della domanda di equo indennizzo che nel processo
penale sia stata avanzata istanza di accelerazione nei trenta giorni
successivi al superamento del termine di durata ragionevole.
A tanto non aveva però provveduto la ricorrente, la cui domanda
andava quindi disattesa.
3. Per la cassazione di questo decreto la ricorrente ha proposto
ricorso affidato ad un motivo.
L'intimato Ministero ha resistito con controricorso.
4. Con il ricorso principale si denunzia la violazione e falsa
applicazione degli articoli 1-ter, 2 e 6 della legge n. 89/2001, come
modificati dalla legge n. 208/2015, nonchè dell'art. 6 par. 1 della
CEDU e dell'art. 111 comma 2 Cost.
Si deduce che non appare giustificabile la decisione gravata
nella parte in cui ha assicurato un'applicazione solo parziale della
novella del 2015, ritenendo immediatamente applicabili le previsioni
in tema di competenza di determinazione del quantum, ed escludendo
invece quella relativa all'istanza di accelerazione.
Peraltro la disciplina transitoria di cui all'art. 6 comma 2, nel
far riferimento all'istanza di accelerazione come condizione di
ammissibilità della domanda indennitaria solo per i processi assunti
in decisione in data successiva al 31 ottobre 2016 ovvero che
superino il termine di durata ragionevole dopo tale ultima data, va
intesa nel senso che per gli altri procedimenti è stata assicurata
una sorta di sanatoria, facendo perdere quindi qualsiasi rilevanza
all'omessa presentazione dell'istanza di accelerazione.
Peraltro, anche a voler seguire il ragionamento dei giudici
dell'opposizione si sottopone l'indennizzo per la violazione del
diritto alla durata ragionevole del processo alla presentazione di
una richiesta che mira a sollecitare il pieno rispetto di un diritto
che non scaturisce dall'istanza, ma risiede nelle stesse garanzie di
cui alla Corte costituzionale.
Inoltre, solo a seguito della novella del 2015 il legislatore ha
riconosciuto al soggetto coinvolto nel processo penale un vero e
proprio diritto ad ottenere una definizione rapida del processo.
5. Ai sensi dell'art. 2, comma 2-quinquies, lettera e), della
legge n. 89 del 2001, come introdotto dall'art. 55 del decreto-legge
n. 83 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 134 del
2012, «Non è riconosciuto alcun indennizzo: (...) e) quando
l'imputato non ha depositato istanza di accelerazione del processo
penale nei trenta giorni successivi al superamento dei termini cui
all'art. 2-bis».
La disposizione de qua, in forza del medesimo art. 55, comma 2,
si applica «ai ricorsi depositati a decorrere dal trentesimo giorno
successivo a quello di entrata in vigore della legge di conversione
del presente decreto», e postula che l'istanza di accelerazione venga
presentata nel procedimento penale allorquando questo abbia appena
superato la durata ragionevole stabilita dall'art. 2.
Successivamente, con la legge n. 208 del 2015, in vigore dal 1°
gennaio 2016, il legislatore ha modificato la disciplina dell'equa
riparazione, introducendo l'istituto dei rimedi preventivi quale
condizione per la possibilità di proporre la domanda di equa
riparazione (art. 1-bis, comma 2, della legge n. 89 del 2001,
introdotto dalla citata legge n. 208 del 2015), ha abrogato l'art. 2,
comma 2-quinquies, lettera e), prevedendo che «l'imputato e le altre
parti del processo penale hanno diritto di depositare, personalmente
o a mezzo di procuratore speciale, un'istanza di accelerazione almeno
sei mesi prima che siano trascorsi i termini di cui all'art. 2, comma
2-bis» (art. 1-ter, comma 2, della legge n. 89 del 2001, introdotto
dalla legge n. 208 del 2015), ma deve escludersi che la novella del
2015 sia applicabile alla vicenda in esame.
Ed, invero alla luce di quanto previsto dall'art. 6 comma 2-bis
della legge n. 89/2001, sempre come modificato dalla legge n.
208/2015, che prevede che «Nei processi la cui durata al 31 ottobre
2016 ecceda i termini ragionevoli di cui all'art. 2, comma 2-bis, e
in quelli assunti in decisione alla stessa data non si applica il
comma 1 dell'art. 2», non è possibile invocare le conseguenze
derivanti dal mancato esperimento dei rimedi preventivi.
5.1 Del tutto condivisibile, in quanto fondata proprio sul tenore
letterale della previsione di diritto intertemporale, è
l'interpretazione che ne è stata offerta nel provvedimento
impugnato, essendo l'individuazione di una diversa data di efficacia
delle previsioni contenute nella legge n. 208/2015 frutto di una
precisa scelta del legislatore, finalizzata appunto ad impedire, in
relazione al sistema dei rimedi preventivi, una penalizzazione della
parte, di fatto impossibilitata a poter ottemperare a quanto previsto
dalla legge stessa.
La previsione di un termine successivo di entrata in vigore della
legge de qua impone poi di ritenere che anche l'effetto abrogante si
ricolleghi, quanto alla valenza processuale dei rimedi preventivi,
alla disposizione di cui all'art. 6 comma 2, palesandosi del tutto
corretta la conclusione per la quale per i processi già assunti in
decisione alla data del 31 ottobre 2016 ovvero per quelli che a tale
data abbiano già superato il termine di durata ragionevole, trovi
applicazione la disciplina di cui alla legge n. 134 del 2012, e con
riferimento al caso in esame, la disposizione di cui all'art. 2 comma
2-quinquies lettera e), che impone, a pena di esclusione del diritto
all'indennizzo, di depositare apposita istanza di accelerazione nei
trenta giorni successivi alla scadenza del termine di durata
ragionevole, ove intervenuta in data successiva all'entrata in vigore
della stessa legge n. 134/2012.
5.2 In tale ottica appare quindi non condivisibile la lettura
della ricorrente secondo cui la norma transitoria di cui all'art. 6
comma 2 avrebbe inteso compiere una sanatoria in relazione alle
pretese indennitarie avanzate in data anteriore al 31 ottobre 2016,
dovendosi comunque escludere che possa soddisfare il requisito di cui
al predetto art. 2 comma 2-quinquies la semplice richiesta formulata
dal difensore della Olivieri all'udienza dibattimentale penale del 7
gennaio 2015 di rinviare a breve processo, e ciò sia perchè si
tratta di richiesta non riconducibile in senso stretto all'istanza di
accelerazione, sia perchè comunque, tenuto conto del dies a quo di
durata del processo penale (18 luglio 2011) sarebbe intervenuta ben
oltre il termine di trenta giorni dal superamento del termine di
durata ragionevole.
Facendo quindi applicazione della previsione di cui all'art. 2,
comma 2-quinquies, lettera e), della legge n. 89 del 2001, come
introdotto dall'art. 55 del decreto-legge n. 83 del 2012, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 134 del 2012, dovrebbe pervenirsi
al rigetto del ricorso, avendone la Corte distrettuale offerto
un'interpretazione conforme a quella scaturente in maniera palese dal
testo della legge.
6. Tuttavia la ricorrente muove alcune considerazioni in merito
all'effettiva utilità di tale istanza, che sollecitano una
riflessione sulla medesima legittimità del sistema dei rimedi in
esame e specificamente dell'istanza di accelerazione, e che impongono
di verificare la compatibilità costituzionale del sistema introdotto
dal legislatore, occorrendo altresì confrontarsi con i principi
CEDU.
7. Ritiene il Collegio rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma
2-quinquies, lettera e), della legge n. 89 del 2001, come introdotto
dall'art. 55 del decreto-legge n. 83 del 2012, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 134 del 2012.
7.1 Nel caso di specie - quanto alla rilevanza della questione di
legittimità costituzionale - essendo stata proposta la domanda di
equa riparazione nel marzo del 2016, relativamente ad un processo
penale che aveva superato il termine di durata ragionevole in epoca
successiva all'entrata in vigore della norma in esame, si rinvia a
quanto esposto ai punti 5. e 5.1 che precedono, risultando quindi
evidente che la domanda proposta è soggetta all'applicazione della
norma in questione, della cui legittimità costituzionale, nei
termini innanzi prospettati, si deve dubitare alla stregua dei più
recenti approdi della giurisprudenza della Corte EDU.
7.2. Ed, invero, reputa il Collegio che debbano essere in massima
parte condivise ed estese alla vicenda qui in esame le riflessioni
che hanno di recente portato questa Corte a sollevare analoga
questione di legittimità costituzionale delle previsioni in tema di
istanza di prelievo (cfr. ex multis Cass. n. 28403/2017) nella parte
in cui la sua mancata presentazione condiziona l'accoglimento della
domanda di equa riparazione. La Corte EDU, con la sentenza nel caso
Daddi c. Italia (n. 15476/09 del 2 giugno 2009), pur dichiarando il
ricorso inammissibile per il mancato esperimento del rimedio
giurisdizionale interno, aveva però preannunciato che una prassi
interpretativa ed applicativa del decreto-legge n. 112 del 2008, art.
54, comma 2, in tema di istanza di prelievo, che avesse avuto per
effetto quello di opporsi all'ammissibilità dei ricorsi ex lege
Pinto relativi alla durata di un processo amministrativo conclusosi
prima del 25 giugno 2008, solo in quanto non fosse stata presentata
un'istanza di prelievo, avrebbe potuto essere di natura tale da
esonerare i ricorrenti interessati dall'obbligo di esperire il
rimedio interno; e che lo stesso sarebbe valso per quanto riguardava
i procedimenti ancora pendenti in cui la fissazione d'urgenza
dell'udienza fosse stata richiesta solo dopo l'entrata in vigore
della disposizione in questione. In questi casi, aveva concluso la
Corte di Strasburgo, non si sarebbe potuto escludere che la norma,
interpretata dai giudici nazionali nel senso di escludere dalla
determinazione della durata soggetta a indennizzo i periodi anteriori
al 25 giugno 2008, avrebbe privato sistematicamente alcune categorie
di ricorrenti della possibilità di ottenere una riparazione adeguata
e sufficiente.
Più di recente, con la sentenza emessa nel caso Olivieri
c/Italia del 22 febbraio 2016 (ricorsi nn. 17708/12, 17717/12,
17729/12 e 22994), in una fattispecie relativa a giudizi
amministrativi iniziati nel 1990, e per i quali era stata presentata
la nuova istanza di fissazione dell'udienza ai sensi della legge n.
205 del 2000, art. 9, comma 2, ma non anche l'istanza di prelievo, il
che aveva determinato l'inammissibilità del ricorso per equa
riparazione, la Corte EDU ha affrontato in maniera diretta il
problema dell'effettività dell'istanza nazionale ex lege n. 89 del
2001 soggetta alla condizione di proponibilità del decreto-legge n.
112 del 2008, art. 54, comma 2.
Ed esaminando diacronicamente tale disposizione, fino al suo
ultimo testo scaturito dalle modifiche apportate dal decreto
legislativo n. 104 del 2010, ha convertito in critica espressa e
consapevole la riserva formulata con la sentenza resa nel caso Daddi.
La Corte Europea ha così affermato: a) che nè dal contenuto
della norma nè dalla relativa prassi giudiziaria si evince che
l'istanza di prelievo possa efficacemente accelerare la decisione in
merito alla causa sottoposta all'esame del tribunale; b) che la
condizione di ammissibilità di un ricorso «Pinto» previsto dalla
legge n. 112 del 2008, art. 54, comma 2 risulta essere una condizione
formale che produce l'effetto di ostacolare l'accesso alla procedura
interna; c) che l'inammissibilità automatica dei ricorsi per equa
riparazione, basata unicamente sul fatto che i ricorrenti non abbiano
presentato l'istanza di prelievo, priva questi ultimi della
possibilità di ottenere una riparazione adeguata e sufficiente.
E, richiamata la propria giurisprudenza sul principio di
effettività della tutela giurisdizionale, nel senso che è effettivo
il rimedio interno se permette di evitare che si verifichi o si
protragga la violazione dedotta o se permette di fornire
all'interessato una riparazione adeguata per tutte le violazioni che
si siano già verificate, ha concluso nel senso che «la procedura per
lamentare la durata eccessiva di un giudizio dinanzi al giudice
amministrativo, risultante dalla lettura del decreto-legge n. 112 del
2008, art. 54, comma 2 in combinato disposto con la legge Pinto, non
possa essere considerata un ricorso effettivo ai sensi dell'art. 13
della Convenzione».
7.3 Ancorchè riferito alla disciplina dell'istanza di prelievo,
reputa il Collegio che le considerazioni espresse in ordine alla
necessità che il rimedio interno possa essere ritenuto «effettivo»
solo se permette di evitare che si verifichi o si protragga la
violazione dedotta o se permette di fornire all'interessato una
riparazione adeguata per tutte le violazioni che si siano già
verificate, si estendano anche all'istanza di accelerazione che qui
viene in discussione.
Va, infatti, rilevato che l'indirizzo espresso dalla citata
sentenza Olivieri c/Italia, in punto di valutazione dell'effettività
dei rimedio interno, pur non avendo ricevuto l'avallo della Grand
Chambre, può ritenersi ormai adeguatamente consolidato, in quanto
costituisce il logico e preannunciato sviluppo del principio già
espresso nella sentenza sul caso Daddi; è stato adottato
all'unanimità; non presenta alcuna attitudine innovativa rispetto
alla tecnica dell'interpretazione convenzionale fin qui seguita.
Inoltre, pur concernendo, come detto, una fattispecie diversa da
quella in esame nella presente controversia, si connota per la
generalità delle affermazioni rese, come idoneo ad orientare
l'interpretazione delle diverse norme in tema di rimedi interni,
collocandosi coerente nel solco della giurisprudenza di detta Corte
Europea sul principio di effettività.
7.4 Con specifico riferimento all'istanza di accelerazione del
processo penale di cui all'art. 2 comma 2-quinquies lettera e) della
legge n. 89/2001, risulta evidente che la previsione di un siffatto
strumento sollecitatorio non sospende nè differisce il dovere dello
Stato di dare corso al procedimento e, dopo l'esercizio dell'azione
penale, al processo, in caso di omesso esercizio dello stesso, nè
implica il trasferimento sul ricorrente della responsabilità per il
superamento del termine ragionevole per la definizione del giudizio,
salva restando la valutazione del comportamento della parte al solo
fine dell'apprezzamento della entità del lamentato pregiudizio
(così, e per tutte, S.U. n. 28507/05).
Risulta quindi evidente, in assenza di previsioni da parte del
legislatore di strumenti, anche di tipo ordinamentale, che correlino
alla proposizione dell'istanza di accelerazione de qua, una
differente considerazione della vicenda processuale, al fine di
assicurare una tendenziale sollecita definizione, che la previsione
normativa in esame si risolva nell'imporre al ricorrente di prenotare
gli effetti della riparazione per l'irragionevole durata del processo
e peraltro in un momento in cui (dovendo essere presentata nei trenta
giorni successivi al superamento del termine di durata ragionevole)
il ritardo non ha ancora assunto un'entità tale da legittimare la
richiesta indennitaria (tenuto conto di quanto disposto dall'art.
2-bis comma 1 della stessa legge n. 89/2001, che prevede che il
ritardo per essere indennizzato debba eccedere una frazione dell'anno
superiore a sei mesi).
7.5 Se per la giurisprudenza della Corte EDU il rimedio interno
deve garantire o la durata ragionevole del giudizio o l'adeguata
riparazione della violazione del precetto convenzionale, sicchè ogni
ostacolo che vi si frapponga rende non effettivo il rimedio stesso,
essendo quindi necessario che sia efficacemente sollecitatorio,
l'istanza di accelerazione non garantisce alcun effetto siffatto, ma
risulta puramente dichiarativa di un interesse altrimenti già
presente nel processo ed avente copertura costituzionale.
8. In assenza della possibilità di un'interpretazione
convenzionalmente orientata di tale norma che non si traduca nella
sua sostanziale e intera disapplicazione, essendo contraddittoria la
stessa configurazione dell'istanza di accelerazione quale condizione
d'accesso all'istanza indennitaria, così come configurata dal
legislatore, ne discende la non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionalità dell'art. 2 comma
2-quinquies lettera e) della legge n. 89/2001, come introdotto
dall'art. 55 comma 1 lettera a) n. 2 del decreto-legge n. 22 giugno
2012 n. 83, convertito modificazioni dalla legge 7 agosto 2012 n.
134, per contrasto con l'art. 117 Cost., comma 1, in relazione
all'art. 6, par. 1, art. 13 e art. 46, par. 1, della Convenzione
Europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, nella parte in cui, relativamente ai giudizi penali in
cui il termine di durata ragionevole di cui all'art. 2-bis della
legge n. 89/2001 sia superato in epoca successiva alla sua entrata in
vigore, e per la loro intera durata, subordina la proponibilità
della domanda di equa riparazione per l'irragionevole durata dei
processi penali alla presentazione dell'istanza di accelerazione.

P.Q.M.

La Corte, visti l'art. 134 Cost. e legge n. 87 del 1953, art.
23, dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento
all'art. 117 Cost., comma 1, e ai parametri interposti dell'art. 6,
par. 1, art. 13 e art. 46, par. 1 della Convenzione Europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2 comma 2-quinquies lettera e)
della legge n. 89/2001, come introdotto dall'art. 55 comma 1 lettera
a) n. 2 del decreto-legge 22 giugno 2012 n. 83, convertito con
modificazioni dalla legge 7 agosto 2012 n. 134; dispone la
sospensione del presente giudizio e ordina che, a cura della
cancelleria, la presente ordinanza sia notificata alle parti del
giudizio di cassazione, al pubblico ministero presso questa Corte e
al Presidente dei Consiglio dei ministri; ordina, altresì, che
l'ordinanza venga comunicata dal cancelliere ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento; dispone l'immediata trasmissione degli atti,
comprensivi della documentazione attestante il perfezionamento delle
prescritte notificazioni e comunicazioni, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Seconda
Sezione civile della Corte Suprema di Cassazione, in data 19 dicembre
2017.

Il Presidente: Petitti