1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 21-6-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 123 SENTENZA 9 marzo - 16 giugno 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Responsabilita' amministrativa e contabile - Danno all'immagine della pubblica amministrazione -Promozione dell'azione, da parte del procuratore regionale presso la Corte dei conti - Condizione - Sentenza irrevocabile di condanna - Conseguente esclusione per il caso di sentenza di estinzione del reato - In via consequenziale: comunicazione di tali sentenze al procuratore generale ai fini dell'eventuale promovimento dell'azione - Omessa previsione - Denunciata irragionevolezza - Non fondatezza delle questioni. - Legge 27 marzo 2001, n. 97, art. 7, comma 1; Allegato 1 al decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, art. 51. - Costituzione, artt. 3, 24, 54, 97, 103, secondo comma, e 111, secondo comma. (T-230123) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 21-6-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 1,
della legge 27 marzo 2001, n. 97 (Norme sul rapporto tra procedimento
penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale
nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche) e, in
via consequenziale, dell'art. 51, comma 7, primo periodo,
dell'Allegato 1 al decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174 (Codice
di giustizia contabile, adottato ai sensi dell'articolo 20 della
legge 7 agosto 2015, n. 124), promosso dalla Corte dei conti, sezione
giurisdizionale regionale per la Toscana, nel giudizio di
responsabilità a carico di R. D., con ordinanza del 27 maggio 2022,
iscritta al n. 109 del registro ordinanze 2022 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima serie speciale,
dell'anno 2022, la cui trattazione è stata fissata per l'adunanza in
camera di consiglio dell'8 marzo 2023.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri e del Procuratore generale della Corte dei conti;
udito nella camera di consiglio del 9 marzo 2023 il Giudice
relatore Maria Rosaria San Giorgio;
deliberato nella camera di consiglio del 9 marzo 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 27 maggio 2022, iscritta al n. 109 del
registro ordinanze 2022, la Corte dei conti, sezione giurisdizionale
regionale per la Toscana, ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 7, comma 1, della legge 27 marzo 2001, n. 97
(Norme sul rapporto tra procedimento penale e procedimento
disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei
dipendenti delle amministrazioni pubbliche), per contrasto con gli
artt. 3, 24, 54, 97, 103, secondo comma, e 111, secondo comma, della
Costituzione, «nella parte in cui dispone, anche nell'ipotesi di
estinzione del reato, che il procuratore regionale della Corte dei
conti possa promuovere entro trenta giorni l'eventuale procedimento
di responsabilità per danno erariale solo "nei confronti del
condannato" e consequenzialmente, nella parte in cui non prevede che
il procuratore regionale della Corte dei conti "promuova entro trenta
giorni l'eventuale procedimento di responsabilità per danno
erariale" anche nel caso di "sentenza di estinzione del reato", oltre
che nel caso di "sentenza irrevocabile di condanna"».
Ancora in via consequenziale la rimettente dubita della
legittimità costituzionale, in riferimento ai medesimi parametri,
dell'art. 51, comma 7, primo periodo, dell'Allegato 1 al decreto
legislativo 26 agosto 2016, n. 174 (Codice di giustizia contabile,
adottato ai sensi dell'articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n.
124), «nella parte in cui non prevede che "la sentenza di estinzione
del reato", oltre alla "sentenza irrevocabile di condanna,
pronunciata nei confronti dei dipendenti delle pubbliche
amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nonchè degli organismi e degli
enti da esse controllati, per i delitti commessi a danno delle
stesse" sia "comunicata al competente procuratore regionale della
Corte dei conti affinchè promuova l'eventuale procedimento di
responsabilità per danno erariale nei confronti del condannato"».
1.1.- Il giudice a quo premette di essere stato investito di una
domanda di risarcimento di danno all'immagine proposta dal
Procuratore regionale della Corte dei conti nei confronti di un
dipendente dell'ANAS spa già condannato dalla stessa sezione al
risarcimento del danno patrimoniale, per l'importo di euro 19.785,49,
in favore del predetto ente per avere illecitamente utilizzato, per
finalità personali, veicoli di proprietà pubblica di cui aveva la
disponibilità per ragioni di servizio.
Riferisce la rimettente che nei confronti del medesimo dipendente
era stato instaurato un procedimento penale in relazione alla
imputazione di cui all'art. 314, secondo comma, del codice penale
(peculato d'uso), definito in primo grado con sentenza di condanna
emessa, con il rito abbreviato, il 18 maggio 2016 dal giudice
dell'udienza preliminare del Tribunale ordinario di Arezzo e, nel
grado successivo, con sentenza del 9 settembre 2019, n. 4582, con la
quale la Corte d'appello di Firenze aveva dichiarato non doversi
procedere nei suoi confronti in ordine ai reati ascrittigli perchè
estinti per intervenuta prescrizione.
1.2.- La Procura erariale, in ragione «a suo dire»
dell'accertamento di responsabilità comunque contenuto nella
sentenza di primo grado, aveva, dunque, agito per il risarcimento per
danno all'immagine dinanzi alla corte contabile, quantificando il
pregiudizio sofferto dall'ente di appartenenza, ai sensi dell'art. 1,
comma 1-sexies, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in
materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti), in
misura pari al doppio dell'utilità patrimoniale goduta dal
dipendente, già oggetto del riconosciuto risarcimento per danno
erariale.
Espone il giudice rimettente che, pur non risultando, quindi,
formalmente in atti una pronuncia irrevocabile di condanna,
presupposto «in astratto» richiesto, per la proponibilità
dell'azione di danno all'immagine della pubblica amministrazione, dal
«coacervo normativo» di cui all'art. 17, comma 30-ter, secondo
periodo, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti
anticrisi, nonchè proroga di termini), convertito, con
modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102, e modificato
dall'art. 1, comma 1, lettera c), numero 1), del decreto-legge 3
agosto 2009, n. 103 (Disposizioni correttive del decreto-legge
anticrisi n. 78 del 2009), convertito, con modificazioni, nella legge
3 ottobre 2009, n. 141, secondo il Procuratore regionale, la sentenza
dichiarativa della prescrizione avrebbe comunque implicato
«l'avvenuta verifica dell'assenza di cause di proscioglimento, ai
sensi dell'articolo 129 del codice di procedura penale. Pertanto, non
difetterebbe il provvedimento giurisdizionale irrevocabile contenente
una statuizione sulla sussistenza del reato e sulla responsabilità
dell'imputato», come richiesto dalla norma citata.
1.3.- La Corte contabile ritiene la non praticabilità della
lettura della norma propugnata dal pubblico ministero attore, a
fronte della chiarezza del dato letterale, nonchè della sua esegesi
come formulata dalla giurisprudenza della sezione adita (è
richiamata Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale per la
Toscana, sentenza 2 dicembre 2021, n. 443) e da quella «prevalente,
anche se non univoca», della Corte dei conti in sede di appello (sono
citate Corte dei conti, sezione seconda giurisdizionale centrale di
appello, sentenze 12 luglio 2021, n. 233 e 15 dicembre 2020, n. 298).
Alla stregua di tale interpretazione, la lettera del disposto di
legge sarebbe, dunque, preclusiva, ai sensi dell'art. 12 delle
Preleggi, di una interpretazione analogica volta a sopperire ad una
lacuna in realtà inesistente.
Inoltre, difetterebbe in radice anche lo stesso presupposto
dell'analogia. Non sarebbe, infatti, corretto affermare che la
sentenza estintiva del reato per prescrizione contenga l'accertamento
della responsabilità dell'imputato, come si vorrebbe desumere dal
comma 2 dell'art. 129 del codice di procedura penale. Tale
disposizione prevede solo che, qualora ricorra una causa di
estinzione del reato, il giudice pronunci una sentenza di assoluzione
se «dagli atti risulta evidente che il fatto non sussiste o che
l'imputato non lo ha commesso o che il fatto non costituisce reato o
non è previsto dalla legge come reato». La non ricorrenza di alcuna
di tali ipotesi non comporta, però, l'assimilabilità alla
situazione richiesta per la sentenza di condanna dall'art. 533 cod.
proc. pen., a mente del quale la responsabilità penale deve essere
accertata «al di là di ogni ragionevole dubbio».
1.4.- Il giudice a quo ripercorre la giurisprudenza con cui la
Corte dei conti ha riconosciuto la risarcibilità del danno
all'immagine della pubblica amministrazione e passa in rassegna i
contenuti della figura civilistica dell'abuso dell'immagine altrui di
cui all'art. 10 del codice civile, cui aveva attinto la
giurisprudenza contabile per dare ingresso alla voce risarcitoria in
esame ove esigibile dall'erario, con la quale si riconosceva, prima
della affermata generale applicabilità dell'art. 2059 cod. civ., il
ristoro di un danno «dall'indubbia natura non patrimoniale, sia pure
con marcati risvolti patrimoniali astratti e indiretti», che, se
anche in apparenza non comporta una diminuzione patrimoniale della
pubblica amministrazione, resta suscettibile di una valutazione
economica in quanto finalizzata al ripristino del bene giuridico leso
(viene citata Corte di cassazione, sezioni unite, ordinanza 2 aprile
2007, n. 8098).
1.5.- Il Collegio contabile, nel dare conto della cornice
normativa di riferimento, approda quindi alla disamina del «paradigma
autonomo dal modello civilistico» definito dall'art. 17, comma
30-ter, secondo periodo, del d.l. n. 78 del 2009, come convertito,
che, nel normare la figura, ha fissato i presupposti di
proponibilità dell'azione di danno pubblico all'immagine, stabilendo
che essa è esercitata dalle procure della Corte dei conti «nei soli
casi e nei modi previsti dall'articolo 7 della legge 27 marzo 2001,
n. 97» pur formalmente abrogato, e, quindi, solo ove intervenga la
trasmissione alle competenti procure regionali di sentenze
irrevocabili di condanna per i delitti contro la pubblica
amministrazione.
1.5.1.- La legittimità di tale limitazione - prosegue il giudice
a quo - è stata confermata da questa Corte con la sentenza n. 355
del 2010, che ha dato conto della peculiarità della fattispecie del
danno all'immagine della pubblica amministrazione, la quale, a
differenza dell'ipotesi civilistica relativa al danno all'immagine
del privato, non è integrata dal pregiudizio ad un bene della
personalità qual è il diritto all'immagine, espressione di un
diritto fondamentale, ma dalla lesione del prestigio, ossia dal
vulnus recato alla cura concreta degli interessi che rientrano nella
sfera pubblica.
Sottolinea il Collegio rimettente che «il perseguimento
dell'interesse curato da una pubblica amministrazione presuppone un
minimum di cooperazione dei consociati». Ne conseguirebbe che, là
dove risulti negativamente incisa la rappresentazione goduta da ogni
struttura pubblica presso la collettività quale esito della condotta
di amministratori o dipendenti che operino in difformità dall'azione
definita dall'art. 97 Cost., si realizzerebbe la lesione del buon
andamento dell'ente di appartenenza più che di un bene non
patrimoniale dell'ente.
1.5.2.- Espone ancora il giudice a quo come valga a connotare in
termini di specialità il danno all'immagine della pubblica
amministrazione la stessa quantificazione voluta dal legislatore, con
il criterio fissato nell'art. 1, comma 62, della legge 6 novembre
2012, n. 190 (Disposizioni per la prevenzione e la repressione della
corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione), nella
misura pari al doppio della somma di denaro o del valore patrimoniale
di altra utilità illecitamente percepita dal dipendente, diversa da
quella prevista per l'omologa figura civilistica.
1.6.- Si rileva nell'ordinanza di rimessione che il codice di
giustizia contabile, da ultimo, «con l'art. 51, comma 6, applicabile
alla fattispecie in esame in forza dell'art. 2 del decreto
legislativo n. 174 del 2016, ha dettato una formulazione
apparentemente differente dei presupposti della relativa azione
erariale disciplinando la trasmissione delle sentenze di condanna con
il citato art. 51, comma 7 e abrogando il primo (ma non il secondo)
periodo del citato comma 30-ter, nonchè il sempre già citato art. 7
della legge n. 97 del 2001».
Si richiama al riguardo un autorevole indirizzo che vorrebbe la
nuova norma riferibile, in modo più ampio, a tutti i delitti
commessi a danno delle pubbliche amministrazioni, indipendentemente
dalla tassonomia dell'interesse tutelato, con una rimarcata portata
innovativa su cui pure si era espressa, incidenter tantum, questa
Corte. Si citano sul punto la ordinanza n. 168 del 2019 e la sentenza
n. 191 dello stesso anno, che - nell'accennare, la prima, «al
carattere sostanzialmente modificativo, e non ricognitivo, della
norma introdotta in sede di codificazione della procedura», e nel
lasciare all'interprete, la seconda, l'individuazione delle
fattispecie integrative delle ipotesi tassative di risarcibilità del
danno all'immagine - valorizzerebbero le linee di un sistema in cui
resta salda la necessità, quale condizione per la risarcibilità di
tale danno, di una sentenza irrevocabile di condanna.
1.7.- In definitiva, ferma la non superabilità in via
interpretativa del presupposto processuale dell'azionabilità del
danno pubblico all'immagine, il giudice a quo sospetta il contrasto
con i parametri evocati della normativa in questione nella parte in
cui determina l'impossibilità di agire per il risarcimento del danno
alla immagine della PA in sede contabile ove il reato sia estinto per
prescrizione.
1.8.- In punto di rilevanza, il giudice a quo espone che, essendo
quello commesso nel caso in esame un reato contro la pubblica
amministrazione, in difetto della censurata preclusione processuale
ben potrebbe trovare accoglimento il richiesto risarcimento del danno
in favore dell'amministrazione.
1.9.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il Collegio
rimettente, previa disamina dei principi affermati da questa Corte
(sono citate le sentenze n. 191 del 2019 e n. 355 del 2010, e
l'ordinanza n. 168 del 2019), deduce di non voler porre in
discussione la scelta legislativa limitativa dell'azionabilità del
danno all'immagine, «ma le modalità con cui, in concreto, tale
opzione è stata disciplinata».
Sarebbe, infatti, giustificata una disciplina che preveda
l'esercizio dell'azione contabile di danno rispetto ad un determinato
catalogo di reati, e, di conseguenza, richieda l'irrevocabilità
della relativa sentenza penale di condanna, ma non invece una
previsione che «per il diverso assetto normativo» o «per situazioni
oggettivamente non dominabili» attribuisca rilievo alla durata del
processo penale e all'effetto estintivo prodotto sul reato.
Tale previsione normativa si porrebbe in contrasto con «il
combinato disposto dei precetti costituzionali rappresentati
dall'articolo 3 (interpretato sia alla luce del canone di uguaglianza
che di quello di ragionevolezza della limitazione) e dall'articolo 54
della Costituzione», in quanto, pur a fronte di condotte di pari
disvalore tenute da soggetti titolari di pubbliche funzioni,
determinerebbe conseguenze differenti in ragione del mero decorso del
tempo «afferente a un diverso (ma connesso) procedimento».
Sarebbe poi vulnerato l'art. 24 Cost., perchè il censurato
meccanismo processuale vedrebbe lesa la possibilità per la procura
erariale di agire in giudizio per un credito risarcitorio, con il
conseguente venir meno della posta azionata, per una irragionevole
scelta legislativa.
L'estinzione del reato - si rileva nella ordinanza di rimessione
- presuppone in ogni caso la lesione del bene protetto dalla norma
penale in conseguenza di una condotta che non viene punita per
ragioni di politica criminale, in un contesto in cui il reato stesso,
pur estinto, continua comunque a produrre effetti giuridici (si cita
l'art. 106, primo comma, cod. pen. sugli effetti della recidiva e
della dichiarazione di abitualità o di professionalità nel reato).
Il Collegio rimettente richiama quindi i principi affermati da
questa Corte (è citata la sentenza n. 182 del 2021) con riferimento
a un sistema che, mentre nel vigore del codice penale del 1930 vedeva
l'assetto delle relazioni tra processo civile e penale improntato al
principio di preminenza della funzione giurisdizionale penale, una
volta caduta la regola della pregiudizialità penale (che imponeva
per l'art. 3 cod. proc. pen. del 1930 la sospensione del giudizio
civile sino al passaggio in giudicato della sentenza penale), vede il
processo civile proseguire autonomamente (art. 75, comma 2, cod.
proc. pen.), salve le ipotesi eccezionali in cui il danneggiato abbia
proposto la domanda in sede civile dopo essersi costituito parte
civile nel processo penale o dopo la sentenza penale di primo grado
(art. 75, comma 3, cod. proc. pen.).
A differenza del previgente sistema, il quale stabiliva che la
pronuncia in sede penale avesse efficacia vincolante anche nel
giudizio civile di danno, il nuovo, rileva il giudice a quo,
stabilisce la diversa regola per cui il giudicato penale di
assoluzione non ha efficacia nel giudizio civile se in questa sede il
danneggiato, ai sensi dell'art. 75, comma 2, cod. proc. pen., ha
esercitato l'azione.
1.10.- Nella definita cornice normativa la Corte contabile
toscana deduce l'irrilevanza delle cause estintive del reato sugli
effetti civili e la possibilità per il giudice dell'impugnazione
penale di pronunciarsi in ordine alle consequenziali statuizioni
civili, ove vi sia stata costituzione di parte civile.
Si tratta di possibilità invece non esercitabili in caso di
danno pubblico all'immagine, con l'effetto che il sistema, sospettato
perciò di illegittimità costituzionale, finisce per riprodurre la
"pregiudizialità penale" declinata, tuttavia, in modo ancor più
"forte" di quello previgente nei rapporti tra giurisdizione civile e
penale, orientando la proponibilità dell'azione contabile di danno
anche nei casi in cui, mancando una sentenza irrevocabile di
condanna, l'azione penale resti caducata all'esito del tempo decorso
successivamente ad una sentenza di condanna di primo grado.
Una lettura combinata dell'art. 24 Cost. con il principio di
ragionevole durata del processo (art. 111, secondo comma, ultimo
periodo, Cost.) renderebbe ancora più manifesta, per la rimettente,
la violazione del primo parametro facendo dipendere l'esito
dell'azione erariale, a fronte di condotte lesive dell'immagine della
PA, da «un dato processuale estrinseco» che sfugge alla
governabilità della parte pubblica e attribuisce ulteriori
conseguenze all'indebita protrazione del giudizio penale per
l'imputato, che si avvantaggia, insieme alla prescrizione, della non
proponibilità dell'azione contabile.
1.11.- Risulterebbe altresì violato l'art. 97 Cost., che tutela
il buon andamento, anche finanziario, della pubblica amministrazione
e costituisce il fondamento della risarcibilità del danno
all'immagine per il versante pubblico.
1.12.- Ancora, la previsione censurata si porrebbe in contrasto
con l'art. 103, secondo comma, Cost., da cui discende il principio
dell'effettività della giurisdizione contabile, riconosciuto
dall'art. 2 cod. giust. contabile, secondo il quale l'astratta
spettanza di un credito della parte pubblica non può essere posta
nel nulla in seguito al decorso del tempo in un altro, sia pure
presupposto, procedimento giurisdizionale.
Il descritto fumus di illegittimità costituzionale, precisa il
giudice a quo, coinvolge la totalità delle ipotesi di estinzione del
reato, oltre al caso, rilevante nella specie, della prescrizione del
reato in appello, successivamente alla sentenza di condanna di primo
grado, in quanto esse presentano il medesimo modo di operare.
1.13.- L'art. 7 - composto da un unico comma - della legge n. 97
del 2001, si sottolinea ancora nella ordinanza di rimessione, pur
formalmente abrogato, è applicabile all'epoca dei fatti in esame ed
è, come tale, scrutinabile da questa Corte (si cita la sentenza n.
78 del 2013) comportando, in ogni caso, la sua illegittimità
costituzionale, effetti sul presupposto normativo dell'azionabilità
del danno all'immagine.
Il rinvio al citato art. 7 ha, infatti, per il Collegio
rimettente, le caratteristiche di un rinvio "statico" o "fisso",
volto a offrire parametri rigidi e di agevole individuazione
all'azionabilità del danno all'immagine.
Si deduce altresì che la questione posta riverbera i suoi
effetti sull'art. 51, comma 7, primo periodo, cod. giust. contabile,
che viene censurato in via consequenziale, in ossequio al principio
in base al quale l'illegittimità costituzionale di una norma si
estende alle disposizioni che presentino il medesimo contenuto
lessicale (si cita la sentenza di questa Corte n. 170 del 2014).
2.- Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per la inammissibilità e, nel merito, per la non
fondatezza delle questioni.
2.1.- Sotto il primo profilo, si deduce l'assoluta mancanza di
motivazione rispetto ai parametri di cui agli artt. 24, 54, 97 e 111
Cost., oggetto di mera enunciazione.
2.2.- Le questioni sollevate sono, altresì, per la difesa
erariale, manifestamente infondate in riferimento agli artt. 3 e 24
Cost., essendo state già affrontate e risolte da questa Corte nel
senso della legittimità della scelta operata dal legislatore di
subordinare l'azione di danno all'immagine all'esistenza di una
condanna penale irrevocabile, in coerenza, peraltro, con la tipicità
del danno non patrimoniale, cui il danno all'immagine è
riconducibile (art. 2059 cod. civ.), conclusione neppure contestata
dalla rimettente.
La denunciata introduzione di una pregiudiziale penale atipica
destinata a depotenziare la sfera di azione della Corte dei conti nei
rapporti, quanto al danno all'immagine, tra giurisdizione ordinaria
penale e giurisdizione contabile - superata invece nelle relazioni
tra giudizio civile di danno e giudizio penale da un sistema ormai
informato ad autonomia e separazione delle giurisdizioni -,
subordinando l'azione erariale ad un fattore esterno alla fattispecie
sostanziale, porrebbe una questione non fondata.
Vi è infatti una netta distinzione tra le sentenze di non
doversi procedere, quelle adottate ai sensi degli artt. 529 e 531
cod. proc. pen. (prescrizione, amnistia, perdono giudiziale), e le
sentenze di merito (di assoluzione o di condanna), essendo le prime
meramente processuali e prive dell'accertamento idoneo al giudicato.
La sentenza di non doversi procedere per estinzione del reato,
pronunciata all'esito del dibattimento, è, secondo l'Avvocatura, una
«sentenza in ipotesi», contenendo una valutazione della punibilità
in astratto, mancante di un accertamento idoneo a costituire un
giudicato vincolante in successivi giudizi, come accade con la
sentenza civile che, dichiarando la prescrizione del diritto,
presupporrebbe, in punto di logica, sia pure in senso astratto ed
ipotetico, l'esistenza in sè di quello stesso diritto.
Si tratta di scelta non manifestamente irragionevole, espone
ancora l'interveniente, e coerente con la volontà, avallata da
questa Corte con la citata sentenza n. 355 del 2010, di delimitare in
senso oggettivo la fattispecie dannosa allo scopo di arginare quello
stato di diffusa preoccupazione che una illimitata responsabilità
potrebbe indurre nei pubblici funzionari, con conseguente
rallentamento e perdita di efficacia dell'azione amministrativa (si
citano l'ordinanza n. 219 del 2011, e nello stesso senso le
successive n. 168 e n. 167 del 2019).
L'impossibilità di estendere in via interpretativa
l'assimilazione delle sentenze irrevocabili di condanna a quelle di
proscioglimento per estinzione del reato deriverebbe dall'art. 106,
comma 1, cod. pen. (che limita siffatto trattamento in relazione alle
dichiarazioni di recidiva, abitualità e professionalità nel reato),
e ogni diverso richiamo contenuto nell'ordinanza di rimessione
sarebbe inconferente, ferma, nel resto, l'inefficacia, ai sensi
dell'art. 651 cod. proc. pen., delle sentenze di proscioglimento
rispetto a quelle di condanna.
Questa Corte ha ritenuto, ricorda ancora l'interveniente, che non
sia manifestamente irragionevole, nè determini una ingiustificata
disparità di trattamento, in contrasto con l'art. 3 Cost., la
mancata estensione dell'azione di danno in sede giuscontabile a
condotte illecite non costituenti reato e a quelle integranti "reati
comuni" diversi dai "reati propri" e, quindi, che risponda a
ragionevole discrezionalità legislativa che il risarcimento erariale
del danno all'immagine venga riconosciuto a tutela del buon
andamento, imparzialità e prestigio della PA, ai sensi dell'art. 97
Cost., nel caso in cui le condotte antigiuridiche si spingano ad
integrare fattispecie delittuose.
La natura della responsabilità erariale per danno all'immagine
resta sostenuta nei suoi contenuti multifunzionali - in cui si
accostano alla funzione di riparazione del danno finalità deterrenti
e/o punitive, che determinano, insieme all'insorgere dell'obbligo
ripristinatorio, anche quelli derivanti da effetti sanzionatori della
norma (si cita la sentenza di questa Corte n. 371 del 1998 e si
richiama, rispetto alla responsabilità civile, Corte di cassazione,
sezioni unite civili, sentenza 5 luglio 2017, n. 16601) - dalla
previsione, di cui al comma 1-sexies dell'art. 1 della legge n. 20
del 1994, che, nella quantificazione del danno, prevede la condanna
al duplum del valore patrimoniale dell'utilità o della somma
percepita dal dipendente.
Richiama ancora la difesa erariale la già ricordata sentenza di
questa Corte n. 355 del 2010 ed i principi ivi espressi sulla
peculiare connotazione della responsabilità amministrativa, in cui
si «accentua[no]» i profili sanzionatori rispetto a quelli
risarcitori e si stabilisce in quale misura debba ripartirsi il
rischio dell'azione amministrativa tra apparato e dipendente perchè
la prospettiva della responsabilità sia per quest'ultimo ragione di
stimolo e non di disincentivo all'azione, nell'ambito di scelte
attributive alla giurisdizione contabile, ai sensi dell'art. 103
Cost., della cognizione di fattispecie di responsabilità
amministrativa.
3.- È intervenuto nel giudizio il Procuratore generale della
Corte dei conti.
3.1.- A sostegno dell'ammissibilità dell'iniziativa assunta, il
PM contabile ricorda il diritto ad intervenire nei procedimenti
dinanzi a questa Corte degli organi dello Stato e delle regioni (art.
20, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, recante «Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale»),
secondo la disciplina completata dall'art. 4, comma 3, delle Norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale,
approvate con delibera della Corte in sede non giurisdizionale del 22
luglio 2021 e successive modifiche.
L'interveniente richiama l'indirizzo della giurisprudenza
costituzionale in materia di giudizi per conflitto di attribuzione
tra enti, in cui si ammette l'intervento dell'organo che ha emesso
l'atto asseritamente lesivo delle attribuzioni degli altri poteri
costituzionali, anche in via autonoma rispetto alla costituzione del
Presidente del Consiglio dei ministri (si citano le sentenze n. 184 e
n. 90 del 2022, in riferimento proprio all'ammissibilità
dell'intervento del Procuratore generale della Corte dei conti,
nonchè le sentenze n. 43 del 2019, n. 235 del 2015 e n. 337 del
2009), nel rilievo che non può essere esclusa la possibilità che
l'oggetto del conflitto sia tale da «coinvolgere in modo immediato e
diretto, ulteriori situazioni soggettive».
Si ricorda, ancora, che questa Corte ha ammesso l'intervento di
soggetti che, pur non essendo parti del giudizio originario,
sarebbero incisi, senza possibilità di far valere le proprie
ragioni, dall'esito del giudizio sul conflitto, e, per tanto, si
valorizza da parte dell'interveniente l'art. 4, comma 3, delle Norme
integrative, con espresso richiamo alla giurisprudenza costituzionale
(si citano: la sentenza n. 209 del 2022; l'ordinanza letta
all'udienza del 22 ottobre 2019, allegata alla sentenza n. 253 del
2019; l'ordinanza letta all'udienza del 4 giugno 2019, allegata alla
sentenza n. 206 del 2019; l'ordinanza n. 204 del 2019 e l'ordinanza
letta all'udienza del 18 giugno 2019, allegata alla sentenza n. 173
del 2019).
3.2.- Osserva ancora il Procuratore generale intervenuto che
l'art. 20, secondo comma, della legge n. 87 del 1953, nell'ammettere
gli interventi degli organi statali e regionali, non distingue tra
giudizio in via principale o incidentale, e che le Norme integrative
sono orientate nel senso del riconoscimento della più ampia
partecipazione al processo costituzionale, nell'affermata «spiccata
oralità nell'udienza pubblica».
Se dette Norme integrative consentono l'intervento di soggetti
terzi, a fortiori tanto dovrebbe essere consentito alle parti
originarie, non risultando nell'ordinamento «alcuna norma che
impedisca l'intervento in giudizio del pubblico ministero contabile
che sia parte nel giudizio a quo», considerati l'ampiezza del
contraddittorio che contraddistingue il processo costituzionale e
l'effetto erga omnes della pronuncia di accoglimento.
3.3.- L'interveniente rimarca, quindi, «l'interesse concreto ed
attuale della Procura generale, quale Ufficio che, a mente dell'art.
12, comma 3, codice di giustizia contabile, coordina l'attività dei
procuratori regionali, di ottenere la dichiarazione di illegittimità
costituzionale delle norme impugnate dalla Corte territoriale e che
impediscono, come chiarito nell'ordinanza di rimessione, l'esame del
merito del giudizio a carico del convenuto, a seguito delle
limitazioni della perseguibilità dei casi di danno all'immagine ai
soli fatti accertati con sentenza penale di condanna divenuta
definitiva».
3.4.- Nel merito il Procuratore generale richiama i contenuti
dell'ordinanza di rimessione, sostenendo l'assimilazione sostanziale,
ai fini dell'azionabilità del risarcimento del danno arrecato
all'immagine dell'amministrazione pubblica, tra il mancato
«accertamento dell'assenza di penale responsabilità dell'imputato,
sotteso ad una pronuncia di proscioglimento» per estinzione del reato
in seguito a prescrizione e la posizione dell'imputato condannato con
sentenza definitiva, in assenza «di emergenze processuali idonee ad
un'immediata assoluzione nel merito e della rinuncia dell'imputato
alla causa estintiva».

Considerato in diritto

1.- La Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale per la
Toscana, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 7, comma 1, della legge n. 97 del 2001, in riferimento agli
artt. 3, 24, 54, 97, 103, secondo comma, e 111, secondo comma, Cost.,
«nella parte in cui dispone, anche nell'ipotesi di estinzione del
reato, che il procuratore regionale della Corte dei conti possa
promuovere entro trenta giorni l'eventuale procedimento di
responsabilità per danno erariale solo "nei confronti del
condannato" e consequenzialmente, nella parte in cui non prevede che
il procuratore regionale della Corte dei conti "promuova entro trenta
giorni l'eventuale procedimento di responsabilità per danno
erariale" anche nel caso di "sentenza di estinzione del reato", oltre
che nel caso di "sentenza irrevocabile di condanna"».
Ancora in via consequenziale la Corte rimettente dubita della
legittimità costituzionale, in riferimento ai medesimi parametri,
dell'art. 51, comma 7, primo periodo, cod. giust. contabile, «nella
parte in cui non prevede che "la sentenza di estinzione del reato",
oltre alla "sentenza irrevocabile di condanna, pronunciata nei
confronti dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui
all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, nonchè degli organismi e degli enti da esse controllati, per i
delitti commessi a danno delle stesse" sia "comunicata al competente
procuratore regionale della Corte dei conti affinchè promuova
l'eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei
confronti del condannato"».
1.1.- Il giudice a quo era stato investito della cognizione di
una domanda di risarcimento del danno all'immagine di ANAS spa,
promossa dal Procuratore regionale della Corte dei conti nei
confronti di un dipendente di detto ente, condannato per il reato di
cui all'art. 314, secondo comma, cod. pen., e a carico del quale era
stata emessa, in sede di gravame, sentenza di non doversi procedere
per intervenuta prescrizione del reato.
1.2.- Secondo la tesi del procuratore contabile, tale sentenza
avrebbe comportato «l'avvenuta verifica dell'assenza di cause di
proscioglimento, ai sensi dell'articolo 129 del codice di procedura
penale» e l'adozione di un «provvedimento giurisdizionale
irrevocabile contenente una statuizione sulla sussistenza del reato e
sulla responsabilità dell'imputato», integrando, così, il
presupposto processuale richiesto per la proponibilità dell'azione
di cui si tratta dalla norma censurata, pur abrogata, e tuttavia
richiamata dall'art. 17, comma 30-ter, secondo periodo, del d.l. n.
78 del 2009, come convertito, modificato dall'art. 1, comma 1,
lettera c), numero 1), del d.l. n. 103 del 2009, come convertito, che
disciplina la figura del danno all'immagine della PA.
1.3.- Il Collegio rimettente esclude di poter addivenire ad una
interpretazione costituzionalmente orientata delle disposizioni
censurate a fronte della chiarezza del dato letterale e in adesione
ai principi espressi dalla Corte di cassazione sulla diversità
strutturale della sentenza di proscioglimento per estinzione del
reato (art. 129, cod. proc. pen.) rispetto a quella di condanna (art.
533 cod. proc. pen.).
Ciò posto, esso rileva che la differenza strutturale tra la
sentenza di condanna, fondata sul canone dell'«al di là di ogni
ragionevole dubbio» di cui all'art. 533 cod. proc. pen., e quella di
estinzione del reato, da adottarsi ai sensi dell'art. 129 cod. proc.
pen. ove manchi l'evidenza che «il fatto non sussiste o che
l'imputato non lo ha commesso o che il fatto non costituisce reato o
non è previsto dalla legge come reato», lascia comunque fermo, con
riguardo alla seconda, l'accertamento del fatto dannoso integrativo
del presupposto processuale all'azione, rivelando la irragionevolezza
di una scelta legislativa diversa.
1.4.- Sospetta, pertanto, il giudice a quo che l'art. 7, comma 1,
della legge n. 97 del 2001, ritenuto ratione temporis applicabile in
ragione dell'epoca dei fatti, come richiamato dall'art. 17, comma
30-ter, secondo periodo, del d.l. n. 78 del 2009, come convertito,
sia costituzionalmente illegittimo nella parte in cui non considera
la sentenza estintiva del reato come integrante il presupposto
processuale per l'accertamento del danno allorquando vi sia stato un
accertamento del reato in sede penale nel primo grado di giudizio,
ma, per motivi dovuti al decorso del tempo, nel successivo grado il
giudice abbia riscontrato la sopravvenienza della causa estintiva per
prescrizione.
Tale previsione normativa si porrebbe in contrasto con «il
combinato disposto dei precetti costituzionali rappresentati
dall'articolo 3 (interpretato sia alla luce del canone di uguaglianza
che di quello di ragionevolezza della limitazione) e dall'articolo 54
della Costituzione», in quanto, pur a fronte di condotte di pari
disvalore tenute da soggetti titolari di pubbliche funzioni,
determinerebbe conseguenze differenti in ragione del mero decorso del
tempo «afferente a un diverso (ma connesso) procedimento».
Viene denunciato altresì il vulnus all'art. 24 Cost., per la
compromissione della possibilità per la procura erariale di agire in
giudizio per un credito risarcitorio in conseguenza di una
irragionevole scelta legislativa, a fortiori per effetto di una
lettura combinata dello stesso art. 24 Cost. con il principio di
ragionevole durata del processo (art. 111, secondo comma, ultimo
periodo, Cost.), facendosi dipendere l'esito dell'azione erariale, a
fronte di condotte lesive dell'immagine della PA, da «un dato
processuale estrinseco» che sfugge alla governabilità della parte
pubblica ed attribuisce ulteriori conseguenze all'indebita
protrazione del giudizio penale per l'imputato che si avvantaggia,
insieme alla prescrizione, della non proponibilità dell'azione
contabile.
Sarebbe violato inoltre l'art. 97 Cost., che tutela il buon
andamento, anche finanziario, della pubblica amministrazione e
costituisce il fondamento della risarcibilità del danno all'immagine
della PA.
La previsione normativa censurata si porrebbe, infine, in
contrasto con l'art. 103, secondo comma, Cost., da cui discende il
principio dell'effettività della giurisdizione contabile,
riconosciuto dall'art. 2 cod. giust. contabile.
Precisa, peraltro, il giudice a quo che il sospetto di
illegittimità costituzionale riguarda, oltre al caso, rilevante
nella specie, della prescrizione del reato nel giudizio di appello,
successivamente alla sentenza di condanna di primo grado, la
totalità delle ipotesi di estinzione del reato, le quali tutte
presentano il medesimo modo di operare.
2.- In via preliminare deve dichiararsi l'inammissibilità
dell'intervento del Procuratore generale della Corte dei conti.
I principi evocati a sostegno dell'ammissibilità, affermati
nella giurisprudenza di questa Corte nei giudizi per conflitto di
attribuzione tra enti, rivelano la loro estraneità e la conseguente
loro irrilevanza nell'ipotesi in esame, relativa ad intervento
spiegato in un giudizio incidentale di legittimità costituzionale.
2.1.- Con riferimento a tale giudizio, questa Corte ha più volte
avuto occasione di affermare che «la costituzione del pubblico
ministero [...] deve ritenersi inammissibile: infatti, nonostante al
pubblico ministero debba riconoscersi la qualità di parte nel
processo a quo, da un lato la peculiarità della sua posizione
ordinamentale e processuale, dall'altro l'attuale disciplina
(articoli 20, 23 e 25 della legge 11 marzo 1953, n. 87; articoli 3 e
17 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale), che tiene distinti il "pubblico ministero" e le
"parti", inducono ad escludere la costituzione in giudizio di tale
soggetto» (sentenza n. 361 del 1998).
Nè le recenti modifiche delle Norme integrative hanno mutato
tale disciplina.
E nemmeno è ravvisabile un nesso tra lo specifico rapporto
dedotto nel giudizio a quo e l'attività istituzionale svolta dal
Procuratore generale della Corte dei conti, idoneo a legittimarne
l'intervento nel giudizio incidentale di legittimità costituzionale,
secondo quanto stabilito dall'art. 4, comma 3, delle Norme
integrative.
L'intervento è pertanto inammissibile.
3.- Ancora in via preliminare, occorre esaminare l'eccezione di
inammissibilità sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri,
intervenuto per mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, per la
ritenuta carenza di motivazione relativa alla pretesa violazione dei
parametri fatti valere nell'ordinanza di rimessione a sostegno delle
sollevate questioni di legittimità costituzionale.
3.1.- L'eccezione è priva di fondamento.
I termini delle questioni sollevate sono, infatti, indicati
nell'ordinanza di rimessione con sufficiente precisione, risultando
così soddisfatto l'onere di individuazione dei parametri evocati e
delle ritenute ragioni delle violazioni denunciate, secondo quanto
costantemente richiesto dalla giurisprudenza di questa Corte (ex
plurimis: sentenze n. 123 del 2021, n. 240 del 2017, n. 219 del
2016), salvo quanto sarà rilevato nel prosieguo con riguardo al
carattere ancillare delle censure riferite agli artt. 24, 54, 97,
111, secondo comma, e 103, secondo comma, Cost., rispetto a quella
relativa all'art. 3.
4.- Quale ulteriore profilo di carattere preliminare si pone
quello relativo alla individuazione, da parte del Collegio
rimettente, delle disposizioni oggetto delle censure, ai fini
dell'apprezzamento della rilevanza della questione.
4.1.- In particolare, va sottolineato che il denunciato art. 7,
comma 1, della legge n. 97 del 2001, il quale prevedeva che «la
sentenza irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei
dipendenti indicati nell'articolo 3 per i delitti contro la pubblica
amministrazione previsti nel capo I del titolo II del libro secondo
del codice penale è comunicata al competente procuratore regionale
della Corte dei conti affinchè promuova entro trenta giorni
l'eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei
confronti del condannato», è stato abrogato dall'art. 4, comma 1,
lettera g), dell'Allegato 3 al codice di giustizia contabile, a
decorrere dal 7 ottobre 2016, e sostituito dall'art. 51, comma 7,
dell'Allegato 1 allo stesso codice. Tale disposizione modifica il
catalogo dei reati che costituiscono il presupposto sostanziale della
proponibilità dell'azione di responsabilità per danno erariale,
sostituendo ai reati propri commessi dai pubblici funzionari di cui
agli articoli da 314 a 335 cod. pen. «i delitti commessi ai danni»
delle pubbliche amministrazioni.
4.2.- Ciò posto, la valutazione prognostica del giudice a quo
circa l'applicabilità della disposizione in questione alla
fattispecie sottoposta al suo esame è adeguatamente motivata e
quindi idonea a superare lo scrutinio "esterno" demandato a questa
Corte (tra le molte, sentenze n. 189, n. 59 e n. 32 del 2021).
Essa è, infatti, plausibilmente ritenuta dal giudice a quo con
riguardo all'epoca dei fatti e nella considerazione della natura
"fissa", o "statica", del rinvio operato alla disposizione di cui si
tratta dall'art. 17, comma 30-ter, secondo periodo, del d.l. n. 78
del 2009, come convertito, a mente del quale «le procure della Corte
dei conti esercitano l'azione per il risarcimento del danno
all'immagine nei soli casi e nei modi previsti dall'articolo 7 della
legge 27 marzo 2001, n. 97».
4.3.- D'altra parte, la circostanza che il richiamato art. 7,
comma 1, sia stato sostituito dall'art. 51, comma 7, dell'Allegato 1
al codice di giustizia contabile non vale a qualificare in termini di
non rilevanza la questione posta in ragione dei differenti contenuti
delle due disposizioni destinate ad integrare il presupposto
processuale di cui si tratta, individuato, come si è appena,
chiarito, dalla prima di esse nella sentenza irrevocabile di condanna
emessa in relazione ad uno dei reati propri di cui al Libro II,
Titolo II, Capo I, cod. pen. e, dalla seconda, in quella emessa per i
reati "a danno" della pubblica amministrazione.
Nella fattispecie in esame, invero, il dubbio è se, ai fini
dell'integrazione del presupposto di azionabilità del danno
all'immagine pubblica, insieme alla sentenza irrevocabile di condanna
penale, valga anche quella di estinzione del reato, mentre non viene
in rilievo il diverso estremo del "catalogo dei reati" diretto a
circoscrivere, soggettivamente, la portata del primo.
La censura riferita alla norma investe, in particolare, le
modalità attraverso le quali l'opzione legislativa di fondo di
restringere quell'azionabilità - che come tale non viene messa in
discussione - è stata «in concreto disciplinata» in fattispecie in
cui «per il diverso assetto normativo ovvero per situazioni
oggettivamente non dominabili, la durata del processo determini
l'estinzione del medesimo».
5.- Nel merito, le questioni non sono fondate.
5.1.- Come già ricordato da questa Corte, la giurisprudenza
contabile aveva inizialmente elaborato un modello di danno
all'immagine della PA come danno erariale tutelabile con il rimedio
risarcitorio, proponibile senza alcun limite particolare, nè in
riferimento al fatto generatore di responsabilità, nè, tantomeno,
con riguardo alla necessità di un preventivo accertamento del fatto
in sede penale (Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale
per la Basilicata, sentenza 10 febbraio 1998, n. 28; sezione prima
giurisdizionale centrale di appello, sentenza 28 giugno 1999, n.
209).
5.1.1.- Sulla premessa che il danno erariale all'immagine non è
ricompreso nella materia della contabilità pubblica, per la quale
soltanto vi è riserva costituzionale di giurisdizione della Corte
dei conti (art. 103, secondo comma, Cost.), il legislatore è
intervenuto con il già richiamato art. 17, comma 30-ter, del d.l. n.
78 del 2009, come convertito, modificato, nella stessa data della
legge di conversione, dall'art. 1, comma 1, lettera c), numero 1),
del d.l. n. 103 del 2009, come convertito, contenendo la relativa
nuova area di tale giurisdizione. La ricordata disciplina è stata
poi ulteriormente modificata per effetto della successiva entrata in
vigore del codice di giustizia contabile.
5.1.2.- Al riguardo, questa Corte ha avuto occasione di
richiamare la peculiare connotazione che presenta la responsabilità
amministrativa per danno erariale, in cui si inserisce quella da
danno all'immagine della pubblica amministrazione, rispetto alle
altre forme di responsabilità previste dall'ordinamento,
connotazione che «deriva dalla accentuazione dei profili sanzionatori
rispetto a quelli risarcitori (sentenze n. 453 e n. 371 del 1998)»
(sentenza n. 355 del 2010).
A differenza di quanto accade per la responsabilità civile,
quella amministrativa per danno erariale ha carattere strettamente
personale; il relativo debito risarcitorio non è trasmissibile agli
eredi salvo il caso dell'illecito arricchimento del dante causa e,
conseguentemente, dell'indebito arricchimento anche degli stessi
eredi (sentenza n. 371 del 1998). Ancora, la responsabilità di cui
si tratta, come dianzi chiarito, è connotata da una funzione non
esclusivamente ripristinatoria del patrimonio dell'ente pubblico,
«nella combinazione di elementi restitutori e di deterrenza»
(sentenze n. 203 del 2022 e n. 371 del 1998); il risarcimento che ne
consegue è parziario e non solidale, assoggettato al potere
riduttivo del giudice contabile ed integrato, quanto all'elemento
soggettivo, dal dolo o dalla colpa grave (ancora sentenze n. 203 del
2022 e n. 371 del 1998).
5.1.3.- Questa Corte ha ritenuto la scelta che presiede alla
configurazione della responsabilità erariale «costituzionalmente
legittima proprio evidenziando che, per i pubblici dipendenti, la
responsabilità per il danno ingiusto può essere oggetto di
discipline differenziate rispetto ai principi comuni in materia
(sentenza n. 453 del 1998)» (ancora sentenza n. 203 del 2022).
Il danno all'immagine trae origine dalla condotta del dipendente
infedele che genera discredito nella collettività, determinando un
pregiudizio che compromette il rapporto di fiducia e affidamento
nelle istituzioni, nella percezione amplificata dal cosiddetto clamor
fori o "diffusione mediatica" da parte dei mezzi di comunicazione,
frequentemente connesso a tali condotte.
Il fondamento normativo della tutela dell'immagine della pubblica
amministrazione si identifica, pertanto, nell'art. 97 Cost., cui i
dipendenti pubblici e coloro che si trovano in un rapporto di
servizio con l'amministrazione devono attenersi, elevando a rango
costituzionale il valore dell'imparzialità e del buon andamento
dell'azione amministrativa e quindi del prestigio dell'immagine della
PA (sentenza n. 172 del 2005), da realizzarsi nell'adempimento dei
doveri che gravano sul pubblico dipendente (art. 54 Cost.).
In questa prospettiva è pertanto «non [...] manifestamente
irragionevole ipotizzare differenziazioni di tutele, che si possono
attuare a livello legislativo, anche mediante forme di protezione
dell'immagine dell'amministrazione pubblica a fronte di condotte dei
dipendenti, specificamente tipizzate, meno pregnanti rispetto a
quelle assicurate alla persona fisica» (ancora, sentenza n. 355 del
2010).
5.2.- È nella cornice delle suesposte conclusioni cui è
pervenuta la giurisprudenza costituzionale che vanno esaminate le
odierne censure, riferite a norme dirette a porre limiti
all'azionabilità del diritto al risarcimento del danno per lesione
all'immagine della pubblica amministrazione, secondo la
prospettazione del giudice rimettente.
5.3.- Dei plurimi parametri evocati a sostegno del sollevato
dubbio di legittimità costituzionale, assume carattere centrale la
dedotta irragionevolezza della previsione normativa in questione, che
comprende, quale presupposto processuale di azionabilità da parte
del PM contabile davanti alla Corte dei conti della domanda di danno
pubblico all'immagine, le sole sentenze penali irrevocabili di
condanna, con esclusione di quelle di estinzione del reato, precedute
da sentenza di condanna in primo grado.
Le censure riferite agli ulteriori parametri in relazione ai
quali si fa valere dal rimettente la violazione del diritto di
difesa, dei doveri di disciplina ricadenti sui pubblici funzionari,
della regola di governo dell'azione amministrativa, dell'effettività
della giurisdizione contabile e della ragionevole durata del processo
(artt. 24, 54, 97, 111, secondo comma, e 103, secondo comma, Cost.),
si palesano prive di autonomia funzionale, e, dunque, parte
integrante del dedotto vulnus all'art. 3 Cost., di cui seguono le
sorti. Esse, infatti, non fanno che sostanzialmente riproporre sotto
altra veste le doglianze riferite all'art. 3 Cost. nel duplice
aspetto della disparità di trattamento e della irragionevolezza
della scelta del legislatore, e, pertanto, ne seguono le sorti.
5.4.- Sotto il primo profilo, la Corte rimettente sottolinea come
egualmente «disdicevoli» siano la condotta del dipendente cui sia
conseguita una condanna penale e quella non perseguita per maturata
prescrizione del reato, con la conseguente incoerenza del differente
trattamento loro riservato in punto di proponibilità dell'azione
erariale di danno all'immagine.
Vengono in valutazione gli argomenti portati a sostegno della
assimilazione tra la sentenza di condanna (art. 533 cod. proc. pen.)
e quella con cui il giudice penale si trovi a dichiarare l'estinzione
del reato (art. 129 cod. proc. pen.), nel rilievo che, in via
presupposta, il "fatto dannoso" sottostante all'azione erariale non
sia destinato a venir meno "ontologicamente" per via della
prescrizione del reato, effetto che sortirebbe invece all'adozione di
una sentenza di assoluzione che escluda la sussistenza del fatto
integrativo, anche, del danno contabile.
5.4.1.- La censura non è fondata.
5.4.1.1.- Il giudizio proprio del proscioglimento adottato ex
art. 129, 2 comma, cod. proc. pen. - il quale prevede che, quando
ricorra una causa di estinzione del reato, ma dagli atti risulti
evidente che il fatto non sussiste o che l'imputato non lo ha
commesso o che il fatto non costituisce reato o non è previsto dalla
legge come reato, il giudice pronuncia sentenza di assoluzione o di
non luogo a procedere con la formula prescritta - presuppone, come
emerge dal tenore testuale della norma codicistica appena riportata,
l'evidenza della prova della non colpevolezza dell'imputato, che deve
emergere dagli atti, in modo a tal punto incontestabile che la
valutazione del giudice finisca per appartenere più al concetto di
"constatazione", ossia della percezione ictu oculi, che a quello
dell'"apprezzamento", nella incompatibilità con qualsiasi necessità
di accertamento o di approfondimento (Corte di cassazione, sezioni
unite penali, sentenza 28 maggio-15 settembre 2009, n. 35490).
La pronuncia di estinzione del reato presuppone, invece, soltanto
la mancanza di cause evidenti per pronunciare la formula di merito,
ma risulta del tutto priva di un accertamento della effettiva
colpevolezza dell'imputato. La pronuncia di estinzione non risulta,
dunque, idonea a superare la presunzione di innocenza dalla quale
quegli è assistito.
5.4.1.2.- Non fondato è altresì l'ulteriore profilo di
violazione del parametro dedotto, per il quale si censura il diverso
trattamento riservato alla giurisdizione contabile rispetto a quella
civile nei rapporti con l'accertamento proprio del giudice penale,
per una pregiudizialità che si atteggerebbe come «fortissima»
rispetto alla prima e che venuta meno, per il resto, lascia invece al
giudice civile il potere di statuire sul risarcimento anche in caso
di estinzione del reato.
Il principio dell'autonomia e del parallelismo che ispira nel
vigente codice di procedura penale il rapporto tra giurisdizione
civile e penale - di cui è chiara traccia, tra l'altro,
nell'inefficacia del giudicato penale di assoluzione nel giudizio
civile se il danneggiato ha esercitato azione civile ex art. 75,
comma 2, cod. proc. pen., o nella irrilevanza delle cause estintive
del reato agli effetti civili - e la diversa azionabilità cui
risponde nella giurisdizione contabile l'illecito erariale sono
espressione di sottese differenti rationes.
L'eterogeneità delle situazioni a confronto esclude la
fondatezza della censura.
5.4.1.3.- Il parametro di cui all'art. 3 Cost. è ancora evocato
a sostegno della denunciata irragionevolezza della scelta legislativa
nella parte in cui il citato art. 17, comma 30-ter, non ricomprende
la sentenza di estinzione del reato, per il correlato accertamento,
tra il novero degli elementi di integrazione del discusso presupposto
processuale.
La questione scrutinata ripropone sotto altra veste la medesima
evidenza già vagliata da questa Corte, sicchè resta identico
l'esito di non fondatezza.
6.- Nè rispetto alle questioni esaminate assume incidenza la
recente pronuncia della Corte europea dei diritti dell'uomo nella
causa Rigolio contro Italia, del 9 marzo 2023, originata dal ricorso
di un soggetto condannato in sede contabile per danno all'immagine
della PA, nonostante il giudizio penale si fosse concluso in grado di
appello con una sentenza di non doversi procedere per prescrizione,
peraltro accompagnata da una condanna generica al risarcimento dei
danni, dopo che in primo grado era stata pronunciata sentenza di
condanna.
Tale pronuncia postula l'autonomia, dal punto di vista delle
condizioni dell'azione, del giudizio innanzi alla Corte dei conti per
responsabilità da danno alla immagine rispetto all'esito del
processo penale all'interno di un quadro normativo nazionale in cui
non figurava ancora la condizione di procedibilità che è oggetto
della questione di legittimità costituzionale all'odierno esame,
introdotta solo con l'art. 17, comma 30-ter, del d.l. n. 78 del 2009,
come convertito.
7.- Conclusivamente, le questioni devono essere dichiarate non
fondate.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile l'intervento spiegato dal Procuratore
generale della Corte dei conti;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 7, comma 1, della legge 27 marzo 2001, n. 97
(Norme sul rapporto tra procedimento penale e procedimento
disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei
dipendenti delle amministrazioni pubbliche) e, in via consequenziale,
dell'art. 51, comma 7, primo periodo, dell'Allegato 1 al decreto
legislativo 26 agosto 2016, n. 174 (Codice di giustizia contabile,
adottato ai sensi dell'articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n.
124), sollevate, in riferimento agli artt. 3, 24, 54, 97, 103,
secondo comma, e 111, secondo comma, della Costituzione, dalla Corte
dei conti, sezione giurisdizionale regionale per la Toscana, con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 marzo 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Maria Rosaria SAN GIORGIO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 16 giugno 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA