1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 16-4-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 83 SENTENZA 25 marzo - 8 aprile 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Provincia di Trento - Previsione dei programmi per l'attuazione di interventi diretti alla riorganizzazione della mobilita' nelle zone urbane ed interurbane approvati dalla giunta provinciale - Prevalenza su quelle eventualmente diverse contenute negli strumenti urbanistici subordinati al piano urbanistico provinciale - Irruzione da parte della provincia in via autoritativa nei piani regolatori dei comuni con contrasto con il principio di salvaguardia dell'autonomia comunale - Illegittimita' costituzionale. (Legge provincia di Trento 12 marzo 1990, n. 10, art. 3, comma 4). (097C0320) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 16-4-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, prof. Guido
NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 4,
della legge provinciale di Trento 12 marzo 1990, n. 10 (Disposizioni
per l'attuazione di progetti), promosso con ordinanza emessa il 12 e
25 gennaio 1996 dal tribunale regionale di giustizia amministrativa
del Trentino-Alto Adige, sede di Trento, sui ricorsi riuniti proposti
da condominio Pian dei Frari ed altri contro provincia autonoma di
Trento ed altri, iscritta al n. 268 del registro ordinanze 1996 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 13, prima
serie speciale, dell'anno 1996;
Visto l'atto di costituzione dei condomini Pian dei Frari e
Cristine;
Udito nella camera di consiglio dell'11 dicembre 1996 il giudice
relatore Carlo Mezzanotte.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa il 10 febbraio 1996 nel corso di più
giudizi riuniti, aventi ad oggetto la richiesta di annullamento del
medesimo atto (Deliberazione della Giunta provinciale n. 15409 del 1
dicembre 1994), il tribunale regionale di giustizia amministrativa
del Trentino-Alto Adige, sede di Trento, ha sollevato, in riferimento
agli artt. 5, 114 e 128 Cost., nonchè agli artt. 4, 8, punti 5), 17)
e 18), e 54 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670), questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 4, della legge provinciale di Trento 12 marzo
1990, n. 10 (Disposizioni per l'attuazione di progetti).
L'art. 3 della legge provinciale n. 10 del 1990, sotto la rubrica
"Interventi per l'attuazione del progetto "Vivibilità delle aree
urbane" e per il miglioramento della mobilità delle persone e delle
merci in generale" al comma 3 prevede, per l'attuazione di interventi
diretti alla riorganizzazione della mobilità, anche mediante mezzi
di trasporto alternativi compresa la realizzazione di ferrovie
metropolitane, nelle zone urbane ed interurbane e in quelle
caratterizzate da alta concentrazione di presenze turistiche, la
adozione, da parte della Giunta provinciale, di programmi che
definiscano un sistema integrato di trasporti, i nodi di interscambio
modale dei viaggiatori, le infrastrutture necessarie per
l'interscambio, nonchè la localizzazione sul territorio e le
modalità di finanziamento delle relative opere, anche se dette opere
siano in tutto o in parte di competenza di altri enti. Al successivo
comma 4, l'art. 3 detta poi disposizioni sul procedimento da seguire
per l'approvazione dei programmi integrati, stabilendo che "le
previsioni dei programmi prevalgono su quelle eventualmente diverse
contenute negli strumenti urbanistici subordinati al piano
urbanistico provinciale". Ed è appunto questa disposizione che
forma oggetto di censura da parte del giudice a quo sotto tre
distinti profili.
Innanzitutto, tale disposizione intaccherebbe il principio di
competenza su cui poggia il sistema delle autonomie territoriali,
così come configurato dalle disposizioni indicate a parametro, dal
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 e dalla legge 8 giugno 1990, n. 142
(Ordinamento delle autonomie locali). Infatti, pur ammettendosi che
la legge provinciale n. 10 del 1990 costituisca esercizio di potestà
legislativa esclusiva, dovrebbe pur sempre trovare applicazione il
limite dei principi generali dell'ordinamento giuridico (art. 4 dello
statuto), tra i quali rientra certamente quello del rispetto delle
attribuzioni degli enti locali e in particolare dei comuni. In modo
esplicito, del resto, tanto la legge n. 142 del 1990, quanto la legge
regionale n. 1 del 1993 (Nuovo ordinamento dei comuni della regione
Trentino-Alto Adige) stabiliscono che spettano al comune tutte le
funzioni amministrative che riguardino la popolazione e il territorio
comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi sociali,
dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo
economico. La previsione della prevalenza delle disposizioni del
programma sulle disposizioni contenute negli strumenti urbanistici
comunali, quindi, determinando una sostanziale trasformazione della
potestà programmatoria propria della provincia in potestà
pianificatoria, lungi dall'essere rispettosa di tale principio
generale, verrebbe ad intaccare in modo evidente la competenza
attribuita in materia ai comuni.
In secondo luogo, la disposizione impugnata sarebbe illegittima, in
quanto, ancora una volta in contrasto con i principi di cui alla
legge n. 142 del 1990, i quali costituiscono limite anche per la
potestà esclusiva delle province autonome, affiderebbe ai comuni e
ai comprensori un ruolo meramente consultivo, che dovrebbe esplicarsi
con un parere obbligatorio (ma non vincolante).
L'attribuzione alla Giunta provinciale del potere di adottare
programmi in grado di prevalere sugli strumenti urbanistici comunali,
inoltre, tenuto conto del fatto che tali strumenti sono sottoposti al
controllo di legittimità della Giunta provinciale stessa, ai sensi
dell'art. 54 dello statuto, produrrebbe uno stravolgimento del
principio costituzionale del controllo, realizzando un'aprioristica
eliminazione della competenza dell'ente controllato attraverso
l'attribuzione di un potere sostitutivo statutariamente non previsto.
Infine, l'art. 3, comma 4, della legge provinciale n. 10 del 1990
violerebbe il principio della partecipazione popolare fissato
dall'art. 6 della legge n. 142 del 1990, applicabile anche alle
province autonome in ragione della sua generalità e comunque
recepito dalla legge regionale n. 1 del 1993. Nel procedimento
previsto dalla disposizione in questione, infatti, la partecipazione
popolare risulta completamente pretermessa anche in relazione a
quegli interventi che, riguardando la gestione del territorio,
potrebbero incidere su situazioni giuridiche di soggetti
completamente esclusi dal procedimento.
2. - Si sono costituiti, ma fuori termine, i condomini Pian dei
Frari e Cristine.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata dal
tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino-Alto
Adige, sede di Trento, ha ad oggetto l'art. 3, comma 4, della legge
provinciale di Trento 12 marzo 1990, n. 10, il quale dispone che le
previsioni dei programmi approvati dalla Giunta provinciale ai sensi
e per le finalità di cui al precedente comma 3, prevalgono su quelle
eventualmente diverse contenute negli strumenti urbanistici
subordinati al piano urbanistico provinciale.
La disposizione censurata, ad avviso del giudice a quo, violerebbe
gli artt. 5, 114 e 128 della Costituzione e gli artt. 4 e 8, punti
5), 17) e 18), dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, in
relazione ai principi fondamentali contenuti nel d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616 e nella legge 8 giugno 1990, n. 142, in quanto
comprimerebbe la potestà dei comuni in ordine all'assetto del loro
territorio, riducendola alla mera formulazione di un parere su quelle
previsioni. Risulterebbe, altresì, violato il principio della
partecipazione popolare, completamente pretermessa anche in relazione
a quegli interventi che, riguardando la gestione del territorio,
potrebbero incidere su posizioni giuridiche di soggetti ai quali non
viene consentito alcun intervento.
La stessa disposizione, infine, contrasterebbe con l'art. 54 dello
statuto, poichè introdurrebbe una forma di controllo sostitutivo non
prevista dalla disposizione statutaria che disciplina il controllo
sulla formazione degli strumenti urbanistici.
2. - La questione è fondata.
Questa Corte ha già riconosciuto in via generale, con riferimento
al sistema delle autonomie ordinarie, che il potere dei comuni di
autodeterminarsi in ordine all'assetto e alla utilizzazione del
proprio territorio non costituisce elargizione che le regioni,
attributarie di competenza in materia urbanistica, siano libere di
compiere. Si tratta invece di un potere che ha il suo diretto
fondamento nell'art. 128 della Costituzione, che garantisce, con
previsione di principio, l'autonomia degli enti infraregionali, non
solo nei confronti dello Stato, ma anche nei rapporti con le stesse
regioni, la cui competenza nelle diverse materie elencate nell'art.
117, e segnatamente nella materia urbanistica, non può mai essere
esercitata in modo che ne risulti vanificata l'autonomia dei comuni.
Questa, infatti, non può dirsi rispettata se il procedimento
finalizzato all'approvazione, da parte della regione, degli strumenti
urbanistici non assicuri la partecipazione degli enti il cui assetto
territoriale venga coinvolto (sentenza n. 1010 del 1988);
partecipazione - si aggiunga - che non può essere puramente nominale
ma deve essere effettiva e congrua, nel senso che non potrebbero le
regioni disporre la trasformazione dei poteri comunali in ordine
all'uso del territorio in funzioni meramente consultive prive di
reale incidenza, o in funzioni di proposta o ancora in semplici
attività esecutive (sentenze n. 61 del 1994 e n. 212 del 1991).
3. - Quanto ora osservato vale indubbiamente a definire, in linea
di principio, la posizione dei comuni e degli enti infraregionali
nelle regioni a statuto ordinario. Ma non sostanzialmente diversa è
la posizione dei comuni nell'ambito delle regioni a statuto speciale
o delle province autonome di Trento e di Bolzano. L'indirizzo al
quale questa Corte si è attenuta non fa leva su determinate
peculiarità delle sole autonomie locali nelle regioni ordinarie, ma
si fonda sulla considerazione del principio autonomistico al quale la
Costituzione, in forza dell'art. 5 prima ancora che dell'art. 128,
attribuisce carattere cogente ed espansivo: l'intera Repubblica è
chiamata a promuoverne l'attuazione. Attesa la pervasività del
valore costituzionale coinvolto, la garanzia delle comunità
territoriali minori non può subire, nel suo nucleo essenziale,
significative alterazioni quando, anzichè il sistema delle autonomie
ordinarie, venga in considerazione quello delle autonomie speciali
ove sono presenti competenze regionali (e provinciali) esclusive.
La circostanza che, secondo lo statuto della regione Trentino-Alto
Adige, le province autonome sono titolari di potestà esclusiva in
materia di urbanistica e di piani regolatori, di viabilità, di
comunicazioni e di trasporti non vuol dire che le province stesse
siano totalmente libere di scegliere se e in quale misura attribuire
funzioni agli enti infraprovinciali nelle anzidette materie. Lo
stesso statuto della regione Trentino-Alto Adige attribuisce alla
regione competenza esclusiva in materia di ordinamento degli enti
locali (art. 4, n. 3, come modificato dalla legge costituzionale n.
2 del 1993), e, anche se nulla è detto circa i caratteri ai quali
tale ordinamento deve essere informato, è certo che anch'esso,
proprio in virtù dell'art. 5 della Costituzione, non può non
corrispondere all'istanza costituzionale di garanzia delle autonomie
locali. Si può anzi dire che proprio l'art. 5 della Costituzione,
col suo impegnare la Repubblica, e anche quindi le regioni ad
autonomia speciale, a riconoscere e a promuovere le autonomie,
costituisce l'implicito fondamento interpretativo delle diverse
disposizioni statutarie che assegnano funzioni alla regione e alle
province autonome e consente di affermare, per quanto concerne la
prima, che là dove l'art. 4, n. 3, dello statuto parla di
"ordinamento degli enti locali" presuppone in realtà la posizione di
autonomia degli stessi, anche nei suoi riflessi organizzativi, che le
leggi regionali possono bensì regolare, ma non mai comprimere fino a
negarla.
4. - Come la legge 8 giugno 1990, n. 142 corrisponde alla esigenza
di garanzia delle autonomie locali nelle regioni a statuto ordinario,
così la legge regionale del Trentino-Alto Adige n. 1 del 1993,
riproducendo pressochè testualmente formulazioni della legge
statale, rende concreto il principio autonomistico nell'ambito della
regione e delle province autonome. Essa, infatti, all'art. 1 afferma
che le comunità locali sono autonome e che il comune, dotato di
autonomia statutaria, rappresenta la comunità locale, ne cura gli
interessi e ne promuove lo sviluppo; all'art. 2, poi, stabilisce che
spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la
popolazione e il territorio comunale, precipuamente nei settori
organici dei servizi sociali, dell'assetto e dell'utilizzazione del
territorio, dello sviluppo economico, secondo quanto previsto
dall'art. 15 del decreto del Presidente della Repubblica 19 novembre
1987, n. 526, che ha esteso alla regione Trentino-Alto Adige e alle
province autonome di Trento e di Bolzano le disposizioni del decreto
del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616.
Conseguentemente, le competenze anche esclusive delle province
autonome che incidano sulle funzioni che la legge regionale riconosce
e attribuisce ai comuni, in attuazione del principio autonomistico di
cui all'art. 5 della Costituzione, devono essere esercitate in
maniera da non contraddire ai principi della citata legge regionale e
da non compromettere l'integrità di quel valore che con essa si è
fatto effettivo.
La legge urbanistica della provincia di Trento n. 22 del 1991
(Ordinamento urbanistico e tutela del territorio) si attiene a tale
principio, poichè in essa, pur in un sistema articolato su diversi
livelli di pianificazione territoriale gerarchicamente ordinati
(peraltro, in conformità alle norme di attuazione dello statuto
regionale in materia di urbanistica, di cui all'art. 21 del d.P.R. 22
marzo 1974, n. 381), la spettanza ai comuni della gestione del
proprio territorio si realizza mediante meccanismi procedimentali che
escludono l'automatica prevalenza delle disposizioni contenute nei
piani di livello superiore, ma richiedono sempre il concorso del
comune nell'adeguare il proprio strumento urbanistico a quelli
sovraordinati.
5. - L'art. 3, comma 4, della legge provinciale n. 10 del 1990,
nello stabilire che le previsioni dei programmi per l'attuazione di
interventi diretti alla riorganizzazione della mobilità nelle zone
urbane ed interurbane e in quelle ad alta concentrazione di presenze
turistiche, approvati dalla Giunta provinciale - programmi sui quali
i comuni hanno la facoltà di esprimere un parere entro trenta giorni
dalla richiesta - "prevalgono su quelle eventualmente diverse
contenute negli strumenti urbanistici subordinati", riserva invece
alla provincia il potere di irrompere in via autoritativa nei piani
regolatori dei comuni e si pone in contrasto con il principio di
salvaguardia dell'autonomia comunale. Tale disposizione, infatti,
riduce la capacità del comune di autodeterminarsi in ordine alla
programmazione e alla utilizzazione del proprio territorio nei troppo
angusti limiti della facoltà di esprimere, entro un termine breve,
un parere non vincolante, laddove il rispetto di quel principio
avrebbe richiesto forme più incisive di partecipazione del comune
alla programmazione provinciale di interventi incidenti sul proprio
territorio, mediante l'impiego di moduli procedimentali, analoghi a
quelli peraltro già conosciuti nell'ordinamento regionale, che, pur
scongiurando situazioni di stallo decisionale, valorizzino l'apporto
di tutti gli enti interessati.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 4,
della legge provinciale di Trento 12 marzo 1990, n. 10 (Disposizioni
per l'attuazione di progetti).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 marzo 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Mezzanotte
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria l'8 aprile 1997.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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