1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 16-3-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 23 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 gennaio 2022
Ordinanza del 12 gennaio 2022 del Consiglio di Garanzia del Senato della Repubblica sui ricorsi riuniti proposti, rispettivamente, dall'Amministrazione del Senato della Repubblica nei confronti di P.G. e altri e da F.S. nei confronti dell'Amministrazione del Senato della Repubblica. Previdenza - Assegni vitalizi - Soppressione dei regimi fiscali particolari per gli assegni vitalizi (ora pensioni) degli ex parlamentari - Omessa previsione che queste prestazioni siano disciplinate nel rispetto dei principi generali in materia previdenziale. - Legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), art. 26, comma 1, lettera b). Previdenza - Assegni vitalizi - Trattamenti economici dei senatori cessati dal mandato, sia diretti che di reversibilita' - Prevista rideterminazione, a decorrere dal 1° gennaio 2019, con il metodo contributivo, sia per gli assegni in corso che per quelli di futura erogazione maturati in base alla normativa vigente al 31 dicembre 2011 e per gli anni di mandato svolti fino a tale data. - Deliberazione del Consiglio di Presidenza del Senato della Repubblica del 18 (recte: 16) ottobre 2018, n. 6, art. 1, comma 1. (22C00052) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 16-3-2022)

SENATO DELLA REPUBBLICA
Consiglio di Garanzia

composto da:
Luigi Vitali, Presidente;
Alberto Balboni, titolare;
Ugo Grassi, titolare;
Pasquale Pepe, titolare;
Valeria Valente, titolare;
ha adottato la seguente decisione.
Visto il ricorso n. 288, presentato in data 8 ottobre 2020
dall'Amministrazione del Senato, rappresentata dal Segretario
generale, per l'annullamento e/o la riforma, previa sospensione
cautelare dell'efficacia, della decisione n. 660 adottata dalla
Commissione contenziosa il 25 giugno 2020, depositata il 30 settembre
2020 e resa esecutiva con decreto del Presidente del Senato n. 12791
del 5 ottobre 2020;
Viste le memorie presentate:
(Ai sensi della vigente normativa in materia di protezione
dei dati personali si omettono le pagine successive contenenti le
generalità dei resistenti, degli appellanti incidentali e degli
altri intervenienti a vario titolo, tra cui risulta anche
l'Associazione degli ex parlamentari della Repubblica nella persona
del suo presidente).
Omissis.
Viste tutte le memorie, gli atti ed i documenti presentati dalle
parti.
Uditi:
nelle sedute del 2 febbraio, 16 febbraio, 2, 17 e 30 marzo
2021, l'avvocato dello Stato Federico Basilica, in rappresentanza
dell'Amministrazione del Senato, parte appellante;
nella seduta del 2 febbraio 2021 gli avvocati Federico
Sorrentino e Giuseppe Libutti;
nella seduta del 16 febbraio 2021 gli avvocati Maurizio Paniz
e Lorenzo Lentini;
nella seduta del 2 marzo 2021 gli avvocati Giuseppe Salerno,
Domenico Menorello, Rosa Sciatta e l'onorevole Omissis;
nella seduta del 17 marzo 2021 gli avvocati Daniele Marchi,
Alessandro Tozzi e Roberto Righi;
nella seduta del 30 marzo 2020 - da remoto nella modalità
della videoconferenza, secondo quanto disposto con decreto n. 31 del
3 dicembre 2020 dal Presidente del Consiglio di Garanzia in
considerazione dell'emergenza epidemiologica - l'avvocato Giovanni
Guzzetta nonchè - in sede di replica - l'avvocato dello Stato
Federico Basilica e gli avvocati Daniele Marchi, Rosa Sciatta,
Lorenzo Lentini e l'onorevole Omissis;
nella seduta del 31 marzo 2020 - in sede di replica - gli
avvocati Maurizio Paniz, Federico Sorrentino, Giuseppe Salerno,
Alessio Petretti, nonchè da remoto nella modalità della
videoconferenza, secondo quanto disposto con decreto n. 31 (del 3
dicembre 2020 dal Presidente del Consiglio di Garanzia in
considerazione, dell'emergenza epidemiologica, l'avvocato Augusto
Sinagra e - in sede di replica - gli avvocati Domenico Menorello,
Felice Carlo Besostri, Roberto Righi.
Visto ricorso n. 289, presentato in data 27 ottobre 2020
dall'onorevole Omissis per l'annullamento e la riforma della
decisione della Commissione contenziosa 30 settembre 2020, n. 661,
nonchè la memoria depositata dal l'Amministrazione del Senato data
17 novembre 2020;
Uditi, nella seduta del 2 febbraio 2021, il relatore senatore
Luigi Vitali, l'avvocato Federico Sorrentino, in rappresentanza
dell'onorevole Omissis nonchè l'avvocato dello Stato Federico
Basilica in rappresentanza dell'Amministrazione del Senato;

Svolgimento del processo

Ricorso n. 288.
1. Trattazione da parte della Commissione contenziosa.
1.1. In data 16 ottobre 2018 il Consiglio di Presidenza del
Senato della Repubblica ha approvato la deliberazione n. 6, recante
«Rideterminazione della misura degli assegni vitalizi e delle quote
di assegno vitalizio dei trattamenti previdenziali pro rata nonchè
dei trattamenti di reversibilità, relativi agli anni di mandato
svolti fino al 31 dicembre 2011» provvedimento analogo a quello
assunto già in data 12 luglio 2018 dall'Ufficio di Presidenza della
Camera dei deputati (delibera n. 14 del 2018).
La citata deliberazione ha previsto che, a decorrere dal 1°
gennaio 2019, i trattamenti economici dei senatori cessati dal
mandato (sia diretti, che di reversibilita'), fossero rideterminati
applicando il metodo contributivo e ciò sia per gli assegni in corso
di erogazione, sia per quelli di futura erogazione maturati sulla
base della normativa vigente alla data del 31 dicembre 2011 e
relativi agli anni di mandato svolti fino a tale data.
In sintesi, il meccanismo di calcolo ha previsto che il «montante
contributivo individuale» (determinato ai sensi dell'art. 2 della
delibera) venga moltiplicato per un «coefficiente di trasformazione»
(di cui alla tabella 1 allegata alla stessa delibera) relativo
all'età anagrafica del senatore alla data della decorrenza
dell'assegno vitalizio o del trattamento previdenziale pro rata.
I commi 4 e 5 dell'art. 1 della delibera hanno stabilito che
l'ammontare degli assegni rideterminati non possa comunque superare
l'importo di quello in corso di erogazione, nè risultare inferiore
all'importo determinato moltiplicando il montante contributivo
individuale maturato da un senatore che abbia svolto il mandato
parlamentare nella sola XVII legislatura, rivalutato ai sensi
dell'art. 2 per il coefficiente di trasformazione corrispondente
all'età anagrafica di 65 anni vigente alla data del 31 dicembre
2018.
La delibera inoltre istituito meccanismi di integrazione in casi
particolari qualora, a seguito della rideterminazione, il trattamento
risulti ridotto in misura superiore al 50 per cento rispetto
all'importo dell'assegno previsto dal regolamento in vigore alla data
dell'inizio del mandato parlamentare.
1.2. Avverso la menzionata delibera, sono stati depositati
numerosi ricorsi, nonchè atti di intervento ad adiuvandum presso la
Commissione contenziosa da parte di ex senatori e titolari di
trattamenti di reversibilità. interessati dalle modifiche, nonchè
dall'Associazione degli ex parlamentari.
Con i ricorsi in esame - adducendo argomentazioni sostanzialmente
analoghe - sono stati chiesti: in via preliminare, la dichiarazione
del difetto di giurisdizione degli organi di autodichia del Senato
della Repubblica ed il sollevamento della questione di legittimità
costituzionale delle norme regolamentari del Senato nella parte in
cui prevedono la giurisdizione esclusiva degli organi di autodichia;
nel merito, la dichiarazione di illegittimità costituzionale della
deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 6 del 16 ottobre 2018,
la disapplicazione, l'annullamento e/o la dichiarazione di nullità
e/o l'improduttività di effetti della delibera de qua, la condanna
della parte resistente a riconoscere e versare ai ricorrenti
l'integralità dell'assegno vitalizio nella misura maturata e
maturanda sulla base della normativa previgente, la condanna della
parte resistente a versare tutte le somme indebitamente trattenute,
da maggiorarsi con la rivalutazione e gli interessi legali, in ogni
caso l'intera rifusione di spese, compenso di avvocato, oltre ad IVA,
CA e rimborso forfettario.
1.3. In via preliminare è stata eccepita la violazione degli
articoli 6 e 14 della Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, sull'equo processo e
sul divieto di discriminazione, con riferimento al procedimento di
formazione ed alla composizione degli organi di giustizia interni;
questi ultimi, ad avviso dei ricorrenti, non garantirebbero quei
requisiti di imparzialità, indipendenza e costituzione per legge
necessari a garantire un equo processo.
È stato inoltre dedotto difetto di giurisdizione degli stessi
organi, invocando la rimessione degli atti alla giurisdizione
ordinaria e/o amministrativa, nonchè censurata la normativa interna
del Senato nella parte in cui dispone che la giurisdizione esclusiva
degli organi di autodichia si estenda anche a ricorsi presentati da
non dipendenti contro atti o provvedimenti del Senato.
1.4. Nel merito, i ricorrenti hanno addotto diversi motivi di
illegittimità della delibera n. 6 del 2018, che in estrema sintesi
si possono ricondurre alle seguenti argomentazioni.
1.4.1. Sotto un primo profilo, in particolare, ritenendo che il
vitalizio sia da ricondurre alle indennità parlamentari, delle quali
condividerebbe finalità e natura giuridica, è stata eccepita la
violazione della riserva di legge di cui all'art. 69 della
Costituzione. A tale proposito è stato richiamato il parere del
Consiglio di Stato del 26 luglio 2018, nel quale sarebbe manifestata
una preferenza per una disciplina in via legislativa della materia de
qua, e ciò ai fini di tutela giurisdizionale e tenuto conto anche
sulla scorta della sentenza della Corte costituzionale n. 262 del
2017 - della problematicità dell'estensione dell'autodichia a terzi.
Sono stati inoltre avanzati dubbi sulla natura regolamentare o
provvedimentale della delibera impugnata.
1.4.2. Sotto altro profilo, la delibera de qua si porrebbe in
contrasto con l'art. 25 della Costituzione. Considerato il carattere
sanzionatorio della delibera n. 6 del 2018, questa non potrebbe avere
carattere retroattivo ma dovrebbe essere sottoposta al principio di
stretta legalità.
1.4.3. Un altro gruppo di censure si ricollega alla riserva di
legge in materia di prestazioni patrimoniali ai sensi dell'art. 23
della Costituzione e dell'art. 1 del Protocollo addizionale n. 1
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali; nell'eccepire la violazione del
principio per cui nessuna prestazione personale o patrimoniale può
essere imposta se non in base alla legge, si rileva che
sostanzialmente l'assegno, una volta entrato a far parte del
patrimonio del percettore, non potrebbe essere oggetto di
decurtazione in carenza di un'espressa previsione di legge.
1.4.4. La deliberazione in oggetto viene poi contestata sotto il
profilo della carenza di motivazione, in violazione degli articoli 97
e 117 della Costituzione. È stata richiamata a tale proposito la
giurisprudenza della Corte costituzionale che, in situazioni analoghe
di interventi a carattere eccezionale, ha subordinato la legittimità
degli stessi ad alcuni limiti di legittimità, quali in particolare:
carattere eccezionale, transeunte, non arbitrario, conforme allo
scopo prefissato, temporalmente limitato, dei sacrifici richiesti,
nonchè la sussistenza di esigenze di contenimento della spesa
pubblica.
1.4.5. In relazione agli articoli 2, 3, 97 e 117 della
Costituzione, è stato segnalato lo scostamento dal principio -
recepito in giurisprudenza e di derivazione comunitaria -
dell'intangibilità dei diritti acquisiti e della certezza e
stabilità dei rapporti giuridici quale forma di tutela del legittimo
affidamento, principio a cui farebbe riferimento anche il citato
parere del Consiglio di Stato del 2018; che richiama la
giurisprudenza costituzionale in materia di diritti previdenziali.
1.4.6. In rapporto agli articoli 2, 3 e 97 della Costituzione si
è eccepito il fatto che la deliberazione de qua, intervenendo ora
per allora, avrebbe creato una disparità di trattamento fra senatori
cessati dal mandato, impossibilitati ad attenuare l'impatto della
portata innovativa della delibera stessa, e senatori ancora in
carica, che avrebbero la possibilità di effettuare invece una scelta
consapevole in conseguenza del nuovo quadro normativo.
La deliberazione avrebbe poi dovuto considerare il reddito
complessivo percepito dall'interessato, distinguendo la posizione
degli ex senatori che hanno svolto altri incarichi elettivi a livello
regionale o nell'altro ramo del Parlamento e la posizione degli ex
senatori che fruiscano o meno di altre prestazioni previdenziali.
È stata quindi segnalata la disparità tra la generalità dei
lavoratori - per la quale il metodo contributivo è stato adottato a
partire dal 1° gennaio 2012 - e gli ex senatori, per i quali la
deliberazione in esame estende retroattivamente il metodo
contributivo pur avendo cessato da tempo il loro mandato.
Si sono quindi lamentate alcune illegittimità sul piano fiscale
ed in particolare i profili inerenti alle imposte dirette già
trattenute dal Senato quale sostituto d'imposta: cambiando la
configurazione giuridica del vitalizio e rientrando le trattenute
previdenziali nel disposto dell'art. 51 del TUIR, gli importi di
quanto versato a titolo di imposta dovrebbero essere restituiti con
interessi e rivalutazione.
Inoltre, sono stati censurati i coefficienti di trasformazione,
di cui alla tabella 1 della delibera; in particolare, la
deliberazione de qua farebbe un'irrazionale ed errata applicazione
dei coefficienti di trasformazione e dei criteri di calcolo
probabilistici - che dovrebbero ordinariamente essere legati ad
eventi futuri ed aleatori - riferendoli al passato.
È stato peraltro evidenziato che, secondo i criteri di calcolo
introdotti dalla deliberazione, viene maggiormente colpito chi oggi
è più anziano.
1.4.7. Ulteriori motivi di censura riguardano i trattamenti di
reversibilità, per i quali si è in particolare sottolineata la
maggior gravità della violazione dell'affidamento, in quanto
derivanti dal versamento di contribuzione volontaria.
1.4.8. Altri profili di censura hanno rimarcato la mancata
considerazione di periodi di «sospensione» nell'erogazione
dell'assegno vitalizio per assunzione di incarichi incompatibili, di
cui la delibera avrebbe dovuto tener conto nella elaborazione dei
coefficienti di trasformazione.
1.5. L'Amministrazione del Senato si è costituita in tutti i
giudizi, deducendo innanzitutto l'infondatezza delle questioni
preliminari inerenti al difetto di giurisdizione per violazione degli
articoli 6 e 14 della Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, anche in virtù di
quanto già affermato nel 2009 dalla Corte europea con la sentenza
«Savino ed altri c. Italia» e dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 262 del 2017;
1.5.1. In relazione alle doglianze inerenti alla violazione
dell'art. 69 della Costituzione, l'Amministrazione resistente ha
richiamato il parere del Consiglio di Stato del 26 luglio 2018, che
ha fatto riferimento alla possibilità di ricorso allo strumento del
regolamento minore da parte delle Camere nel disciplinare il
trattamento economico di quiescenza dei parlamentari.
1.5.2. In merito alle lamentate violazioni del principio di
irretroattività delle misure afflittivo-sanzionatorie, nonchè del
principio di certezza del diritto e di tutela dell'affidamento,
l'Amministrazione resistente, alla luce del menzionato parere del
Consiglio di Stato e della giurisprudenza costituzionale, ha ritenuto
che la riforma in esame non abbia una portata retroattiva, esplicando
i suoi effetti solo per il futuro (dal 1° gennaio 2019), senza
incidere sulle prestazioni già erogate; ha peraltro escluso che essa
abbia finalità punitive.
Con riguardo alla tutela dell'affidamento, l'Amministrazione ha
osservato che esso costituisce un limite generale, ma non
incondizionato alla retroattività delle leggi, potendo recedere al
cospetto di altre esigenze inderogabili.
Ha infine rammentato che il principio di irretroattività delle
leggi è intangibile soltanto in materia penale.
1.5.3. In relazione alle censure inerenti alla violazione
dell'art. 23 della Costituzione, l'Amministrazione resistente ha
eccepito che la deliberazione de qua non configura una prestazione
patrimoniale non prevista dalla legge, ma un ricalcolo - a partire
dal 1° gennaio 2019 - dell'importo del vitalizio effettuato con il
metodo contributivo.
1.5.4. Con riguardo all'affermata violazione degli articoli 3, 97
e 117 della Costituzione, e in particolare del principio generale
dell'obbligo di motivazione, l'Amministrazione del Senato ha
obiettato innanzitutto che, avendo la deliberazione impugnata natura
normativa e non amministrativa, non è necessaria una motivazione
espressa. Ha comunque evidenziato che la ratio del provvedimento è
rintracciabile per relationem nella deliberazione «gemella» n. 14
adottata dall'Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati del 12
luglio 2018 è richiamata nel preambolo della deliberazione del
Consiglio di Presidenza del Senato.
1.5.5. La resistente ha inoltre respinto gli ulteriori profili di
illegittimità della deliberazione impugnata invocati in relazione
alla violazione degli articoli 2, 3 e 97 della Costituzione.
In particolare, per ciò che attiene alle doglianze relative ai
profili fiscali, ha replicato che trattasi di materia non rientrante
nella giurisdizione degli organi di autodichia delle Camere, bensì
in quella della competente autorità tributaria, mentre per quanto
riguarda la contestazione della deliberazione nella parte in cui ha
definito il criterio di calcolo del montante contributivo e la
tabella con i coefficienti di trasformazione, ha rinviato
all'audizione del Presidente dell'INPS del 3 ottobre 2018 da parte
del Consiglio di Presidenza, richiamata nel preambolo della
deliberazione de qua.
1.6. La Commissione contenziosa, dopo aver deliberato di
procedere all'esame congiunto delle istanze cautelari e del merito
dei ricorsi e previa riunione dei giudizi in considerazione della
connessione oggettiva, in data 25 giugno 2020 ha assunto la decisione
n. 660, depositata il 30 settembre 2020, oggetto della presente
impugnativa.
Dopo aver dichiarato l'estinzione di alcuni giudizi per rinuncia,
dichiarato ammissibili tutti i ricorsi e gli interventi ad adiuvandum
ed inammissibile per difetto di legittimazione un intervento ad
opponendum spiegato dal CODACONS e dalla Associazione art. 32-97, la
Commissione contenziosa, «viste le ordinanze delle Sezioni Unite
della Corte di cassazione n. 18265 e n. 18266 dell'8 luglio 2019, che
hanno riconosciuto sostanzialmente la natura giuridica di pensione
dell'assegno vitalizio percepito dagli ex parlamentari» e «richiamate
le sentenze della Corte costituzionale n. 822 del 1988, n. 264 del
2012, n. 116 del 2013 e n. 108 del 2019, che hanno dettato diversi
requisiti di legittimità per gli interventi riduttivi sulle
pensioni» ha parzialmente accolto i ricorsi, annullando per l'effetto
le disposizioni della deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 6
del 2018 nella parte:
«a) in cui prevedono una totale rimozione dei provvedimenti
di liquidazione a suo tempo legittimamente adottati e impongono una
nuova liquidazione, che introduce criteri totalmente diversi,
intervenendo così sull'atto genetico del diritto e non sul rapporto,
peraltro, anche in contrasto con quanto specificamente previsto dagli
articoli 4, comma 1, del regolamento delle pensioni dei senatori del
2012 e III delle relative disposizioni transitorie;
b) in cui prevedono il ricalcolo dell'ammontare degli importi
mediante la moltiplicazione del montante contributivo individuale per
il coefficiente di trasformazione relativo all'età anagrafica del
senatore alla data di decorrenza dell'assegno vitalizio o del
trattamento previdenziale pro rata, anzichè alla data di decorrenza
dell'entrata in vigore della deliberazione n. 6 del 2018;
c) in cui prevedono dei coefficienti di trasformazione che
determinano sensibili riduzioni, con incidenza sulla qualità della
vita, degli importi di minore entità, senza alcun effetto su quelli
di importo massimo;
d) in cui prevedono criteri di correzione e di temperamento
dei risultati del citato ricalcolo e, comunque, non idonei ad
eliminare le conseguenze più gravi derivanti dall'applicazione del
metodo adottato, come ha già ritenuto con sentenza n. 2 del 22
aprile 2020 il Consiglio di giurisdizione della Camera dei deputati
che ha annullato il comma 7 della deliberazione dell'Ufficio di
Presidenza della Camera dei deputati, avente identico contenuto del
comma 7 della deliberazione del Consiglio di Presidenza del Senato
della Repubblica;
e) in cui, applicando gli stessi criteri anche ai trattamenti
di reversibilità, non tengono conto del fatto che tali trattamenti
sono già stati decurtati rispetto agli assegni diretti del 40 per
cento e che l'ulteriore riduzione prevista incide gravemente sulla
qualità della vita».
La Commissione ha infine precisato che «resta di competenza
dell'Amministrazione l'eventuale adozione di integrazioni e di
correzioni dell'impugnata delibera, conseguenti alla decisione
odierna».
2. Secondo grado di giudizio.
2.1. In data 8 ottobre 2020, l'Amministrazione del Senato,
rappresentata dal Segretario generale, ha presentato appello avverso
la decisione n. 660 del 2020, con contestuale richiesta di
sospensione cautelare.
2.2. Con decreto del 21 ottobre 2020, Prot. n. 28/CG/P il
Presidente del Consiglio di garanzia, in considerazione dello stato
di emergenza connesso all'insorgenza di patologie derivanti da agenti
virali trasmissibili, prorogato con la delibera del Consiglio di
Ministri 7 ottobre 2020, ha disposto che la seduta dedicata alla
trattazione dell'udienza cautelare si svolgesse mediante il deposito
di note di udienza riferite esclusivamente alla citata istanza
cautelare, considerando presente ad ogni effetto il difensore che
depositasse tali note.
All'udienza del 29 ottobre 2020 il Consiglio di garanzia -
esaminate le note di udienza e/o le memorie depositate sia
dall'Amministrazione del Senato che da numerosi appellati (alcune con
contestuali appelli incidentali) - ha accolto l'istanza di
sospensione formulata dall'appellante (decisione n. 237 del 2020).
2.3. Successivamente, sia l'Amministrazione appellante che
diversi resistenti hanno depositato ulteriori memorie (alcune delle
quali contenenti appello incidentale) e documenti.
Nelle sedute del 2 febbraio, 16 febbraio, 2, 17, 30 e 31 marzo
2021 sono intervenute - anche in modalità da remoto, secondo quanto
disposto con decreto n. 31 del 3 dicembre 2020 dal Presidente del
Consigliò di garanzia in considerazione dell'emergenza
epidemiologica - le parti costituite.
2.4. All'udienza del 31 marzo 2021 il Collegio si è riservato la
decisione, assunta nella Camera di consiglio del 22 dicembre 2021.
2.5. Si fa presente che in data 4 dicembre 2020 è pervenuto alla
segreteria del Consiglio di garanzia atto di rinuncia al ricorso
avverso la delibera n. 6 del 2018 da parte dell'onorevole Omissis.
In estrema sintesi, si riporta il contenuto dei motivi di appello
addotti dall'appellante Amministrazione, delle controdeduzioni di
merito delle parti resistenti costituitesi nel presente grado di
giudizio, nonchè degli appelli incidentali proposti.
3. Appello dell'Amministrazione del Senato.
Nel merito, l'appello dell'Amministrazione del Senato è affidato
ai seguenti motivi di diritto:
1. Error in iudicando, carenza e contraddittorietà della
motivazione della decisione appellata con riferimento alla nuova
liquidazione dei trattamenti previdenziali sulla base di criteri
diversi da quelli originari.
Sotto tale profilo l'appellante ha sostenuto che la deliberazione
del Consiglio di Presidenza n. 6 del 2018 non sia intervenuta
sull'atto genetico del diritto, ma soltanto sul rapporto;
l'intervento, infatti, non ha comportato il recupero delle somme già
erogate, ma, il suo effetto ha avuto una decorrenza posticipata di
due mesi e mezzo rispetto alla sua adozione, riguardando soltanto le
mensilità da erogare a partire dal gennaio 2019.
Argomentando dallo scrutinio effettuato dal Consiglio di Stato
nel parere del 26 luglio 2018 (il quale ha richiamato anche l'art. 1
del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali),
nonchè dalla giurisprudenza della Corte costituzionale,
l'Amministrazione ha ribadito anche nel presente grado di giudizio
che il principio di irretroattività delle leggi è intangibile
soltanto in materia penale. Al di fuori di questo perimetro di
assoluta intangibilità, i criteri di riferimento generali
(desumibili dalla giurisprudenza della Corte costituzionale in
materia di affidamento) sembrerebbero. essere i seguenti: è
possibile incidere sulle situazioni sostanziali poste dalla normativa
precedente - cioè sull'affidamento al mantenimento della condizione
giuridica già maturata - solo allorchè la nuova disciplina sia
razionale e non arbitraria, non pregiudichi in modo irragionevole la
situazione oggetto dell'intervento e sussista una causa normativa
adeguata e giustificata da un'inderogabile esigenza di intervenire o
da un interesse pubblico generale, entrambi riguardati alla luce
della consistenza giuridica che ha assunto in concreto l'affidamento.
Tali elementi di legittimità sarebbero rinvenibili nella
deliberazione impugnata.
Viene peraltro osservato che - pur avendo la disposizione
regolamentare oggetto del giudizio natura normativa, e quindi non
necessitando di una motivazione espressa - tuttavia è possibile
risalire all'esigenza cui essa ha inteso porre rimedio, attraverso i
lavori preparatori della deliberazione n. 14 del 2018, adottata
dall'Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati e richiamata nel
preambolo di quella del Senato.
2. Carenza e contraddittorietà della motivazione della
decisione appellata con riferimento alle critiche alle modalità
tecniche di ricalcolo dell'ammontare degli importi mediante la
moltiplicazione del montante contributivo individuale per il
coefficiente di trasformazione relativo all'età anagrafica del
senatore alla data di decorrenza dell'assegno vitalizio o del
trattamento previdenziale pro rata, nonchè con riferimento alle
sensibili riduzioni degli importi di minore entità.
Le conclusioni della decisione impugnata vengono censurate
rammentando che la deliberazione n. 6 del 2018 fu preceduta da una
lunga istruttoria effettuata in collaborazione con la Camera dei
deputati - ove in particolare vi fu un carteggio molto fitto con il
Presidente dell'INPS e, per tramite di quest'ultimo, anche con
l'ISTAT - a cui fece seguito l'audizione diretta del Presidente
dell'INPS da parte del Consiglio di Presidenza; quest'ultimo; secondo
l'appellante, trovando conforto anche nel contributo dell'ISTAT,
avrebbe spiegato come la metodologia adottata sia la migliore
possibile, tenuto conto delle peculiarità del sistema previdenziale
degli ex parlamentari, per rendere quest'ultimo il più possibile
omogeneo alle regole contributive introdotte nel nostro ordinamento
pensionistico a metà degli anni novanta per tutti gli altri
contribuenti italiani.
Quanto agli effetti di riduzione degli importi che incidono in
misura maggiore sui trattamenti previdenziali di minore entità,
viene osservato che si tratta anche in questo caso di una conseguenza
connaturata al regime contributivo, in quanto gli importi più
elevati degli assegni vitalizi corrispondono a periodi molto lunghi
di esercizio del mandato parlamentare e, quindi, di contribuzione.
3. Carenza e contraddittorietà della motivazione della
decisione appellata con riferimento alle critiche ai criteri di
correzione e di temperamento dei risultati del ricalcolo del
trattamenti previdenziali per la loro presunta inidoneità ad
eliminare le conseguenze più gravi derivanti dall'applicazione del
metodo adottato.
Sotto tale profilo l'Amministrazione, dopo aver richiamato
preliminarmente il comma 7 dell'art. 1 della delibera n. 6, del 2018,
ha precisato che la sentenza, n. 2 del 22 aprile 2020 del Consiglio
di giurisdizione della Camera dei deputati (citata nella decisione
della Commissione contenziosa) è espressamente di natura
interlocutoria e non definitiva, nonchè oggetto di appello da parte
dell'Amministrazione di quel ramo del Parlamento; inoltre, ha
rilevato che la Commissione contenziosa (diversamente dall'omologo
organo della Camera) non avrebbe indicato quale potrebbe essere un
metodo alternativo per temperare gli effetti del ricalcolo dei
trattamenti previdenziali nei casi di grave bisogno dei percettori.
Da qui, secondo l'appellante, discenderebbe la lamentata carenza
motivazionale addotta con l'appello.
4. Carenza e contraddittorietà della motivazione della
decisione appellata con riferimento alle critiche all'applicazione
degli stessi criteri di ricalcolo dei trattamenti previdenziali anche
a quelli di reversibilità.
Sotto tale profilo l'appellante ha evidenziato che non soltanto
nell'ordinamento del Senato, ma anche nell'ordinamento generale le
pensioni di reversibilità scontano una riduzione percentuale
rispetto alle pensioni dirette spettanti ai danti causa e che,
laddove le pensioni dirette vengono ricalcolate con il metodo
contributivo, tale effetto si ripercuote anche su quelle spettanti ai
congiunti superstiti, rimanendo immutata la percentuale di riduzione.
L'Amministrazione rilevato che, comunque, anche la questione dei
trattamenti di reversibilità è stata oggetto degli studi
preliminari effettuati dall'INPS su richiesta della Camera dei
deputati e ne ha trattato il Presidente dell'Istituto nel corso della
citata audizione dinanzi al Consiglio di Presidenza del Senato.
4. Controdeduzioni delle parti resistenti.
4.1. Occorre in primo luogo dar conto di alcune questioni poste
in via pregiudiziale e/o preliminare.
Parte dei resistenti, nel rimarcare la natura giurisdizionale e
non politica dell'attività degli organi dell'autodichia e quindi del
Consiglio di garanzia, ritiene che - in virtù della legittimazione
di quest'ultimo a sollevare questioni di legittimità costituzionale,
nonchè della natura di norme primarie dei regolamenti adottati dalle
Camere nell'ambito dell'autonomia ad esse attribuita dall'art. 64
della Costituzione - ove il Collegio non ritenga di esprimersi
direttamente in merito ai diversi profili di illegittimità
costituzionale della delibera impugnata prospettati, debba investire
della questione la Corte costituzionale.
Alcune difese hanno dedotto in via pregiudiziale e/o preliminare
alcuni profili di inammissibilità del ricorso in appello e
segnatamente: la carenza di formale mandato ad litem al Segretario
generale da parte del Presidente del Senato, la carenza di una
delibera del Consiglio di Presidenza che autorizzi il medesimo a
presentare, notificare e depositare ricorso in appello in esame,
l'avvenuta proposizione dell'appello stesso da parte
dell'Amministrazione del Senato anzichè dal Consiglio di Presidenza,
organo che ha emesso la delibera n. 6 del 2018.
Sotto altro aspetto, alcuni resistenti hanno ritenuto l'appello
inammissibile ove risulta essere una pedissequa riproposizione delle
dichiarazioni dell'ex Presidente dell'INPS, mentre altri hanno
eccepito che l'appello non si sarebbe focalizzato su tutti gli
aspetti sollevati dalla decisione impugnata, ma solo su alcuni, con
conseguente passaggio in giudicato di vari profili della Sentenza di
primo grado.
4.2. Nel merito, le deduzioni delle parti resistenti possono
essere sinteticamente e congiuntamente ricondotte alle seguenti
argomentazioni.
4.2.1. Con un primo ordine di considerazioni viene
sostanzialmente confutata l'affermazione dell'appellante, contenuta
nel primo motivo di appello, secondo cui la deliberazione n. 6 del
2018 sarebbe intervenuta non sull'atto genetico del diritto al
vitalizio, ma sul rapporto.
Sotto tale profilo, viene rimarcato come la delibera non sia
intervenuta esclusivamente sul quantum del trattamento, ma abbia
invece radicalmente cambiato le regole utilizzate per determinarlo.
In altre parole, si sarebbe dato luogo ad una riforma di sistema che
ha inciso direttamente sulla disciplina sostanziale dell'istituto con
effetti retroattivi, permanenti e definitivi; si eccepisce che tutti
i trattamenti in corso di erogazione sono stati infatti assoggettati
ad un nuovo metodo di calcolo, diverso da quello originario, con
effetto ora per allora.
Alcuni resistenti hanno ritenuto inconferente il riferimento
operato da controparte alla possibilità di intervento sui rapporti
di durata, ponendo in luce come essa incida invece retroattivamente
su un rapporto completamente esaurito, in cui la posizione
sostanziale - a seguito della maturazione, liquidazione ed erogazione
del vitalizio - è già entrata a far parte del patrimonio degli
interessati. In particolare, è stato rilevato che il Senato, nel
momento in cui nel 2012 ha emesso il regolamento delle pensioni dei
senatori (con specifico riferimento all'art. 4 ed alla III
disposizione transitoria) si è autovincolato, in quanto ha affermato
che trattamenti in precedenza erogati sono definitivamente acquisiti
dagli interessati.
La deliberazione si porrebbe altresì in contrasto con i principi
generali di certezza del diritto, della tutela dei diritti acquisiti
e del legittimo affidamento in relazione a situazioni giuridiche
pregresse già consolidate, in violazione degli articoli 3, 23, 69
(in particolare con riguardo alla riserva di legge in tema di
indennità dei parlamentari) e 117 della Costituzione. Viene peraltro
osservato che la delibera impugnata incide su un diritto soggettivo
perfetto qual è quello derivante dal provvedimento di liquidazione a
suo tempo prodotto.
Sotto tale profilo, parte dei resistenti ritiene che il vitalizio
abbia una triplice natura (di tutela della funzione del parlamentare,
contrattuale è assicurativa e lato sensu previdenziale); pur
riconoscendo che dal 2012 si è accentuata la natura previdenziale
dello stesso, esclude che possa assimilarsi ad un vero e proprio
trattamento pensionistico e sottolinea come la delibera impugnata non
abbia soltanto operato una riduzione in via retroattiva del
trattamento sino ad oggi goduto dagli interessati, sostituendo ex
post un criterio di calcolo di tale trattamento con un altro meno
favorevole, ma abbia preteso di trattare alla stregua di una pensione
di anzianità una prerogativa avente copertura costituzionale, che ha
anche (ma non solo) funzione previdenziale e che in passato era
regolata molto similmente ad un'assicurazione privata.
Parte dei resistenti, nel propendere per la natura previdenziale
del vitalizio, anche alla luce delle recenti pronunce della Corte di
cassazione, ritengono che la delibera n. 6 del 2018 sia stata assunta
in violazione dei principi posti dalla Corte costituzionale (in
particolare, da ultimo, con le sentenze n. 108 del 2019 e n. 234 del
2020) per gli interventi di modifica dei trattamenti previdenziali,
fra cui il carattere straordinario, le inderogabili esigenze di
contenimento della spesa pubblica, il nesso di proporzionalità tra
sacrifici richiesti e ristoro del bilancio pubblico, la
temporaneità.
Viene altresì richiamata la giurisprudenza della CEDU e della
Corte costituzionale, secondo cui la violazione del principio
dell'affidamento e la compressione dei diritti acquisiti sono ammessi
solo eccezionalmente e con motivazioni espresse adeguate, applicando
un contributo di solidarietà una tantum espressamente motivato,
ragionevole nella misura, non contraddittorio, adeguato e rispettoso
del principio di proporzionalità.
Nel rimarcare il legame dell'istituto dell'assegno vitalizio con
l'art. 69 della Costituzione, diversi resistenti rilevano che -
essendo esso una proiezione dell'indennità parlamentare ed essendo
quindi protetto dalla garanzia di cui all'art. 69 della Costituzione
- la sua disciplina dovrebbe essere riservata alla fonte legislativa;
viene altresì sottolineata l'illegittimità di una prestazione
patrimoniale imposta solo agli ex parlamentari; si osserva ancora che
la delibera, imponendo una sostanziale riduzione del trattamento
pensionistico di questi ultimi, determinerebbe sostanzialmente un
vulnus alla Costituzione atteso che l'assegna vitalizio è posto a
garanzia della loro indipendenza.
Non corrisponderebbe inoltre al vero l'affermazione secondo cui
il sistema contributivo sia stato e sia applicato alla «generalità
dei cittadini» in quanto - a parte gli ex parlamentari - non si
rinverrebbe alcun pensionato a cui sia stata ricalcolata
retroattivamente la pensione con il metodo contributivo.
Sostanzialmente viene comunque eccepita dalla generalità dei
resistenti la violazione dei limiti costituzionali alla modifica in
peius degli elementi costitutivi dei rapporti di durata, i quali -
secondo l'insegnamento della Corte costituzionale - richiederebbero
in particolare il rispetto del principio generale di ragionevolezza
(che si riflette nel divieto di introdurre ingiustificate disparità
di trattamento) la tutela dell'affidamento, l'esistenza di una causa
normativa adeguata, attribuendo inoltre rilievo al grado di certezza
acquisito nel tempo delle posizioni giuridiche coinvolte.
In merito alla lesione del principio dell'affidamento, si rileva
che nell'ordinamento previdenziale gli interventi peggiorativi hanno
fatto salvi i trattamenti già maturati; si rimarca che l'affidamento
sul vitalizio ha comportato per i parlamentari scelte di vita di
varia natura, quali rinunce a carriere, incarichi o accensione di
mutui o prestiti che ora non saranno più in grado onorare; ciò si
pone in contrasto con gli insegnamenti della Corte costituzionale,
nonchè con i principi della Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.
Viene inoltre posta in luce la carenza motivazionale della
delibera, a fronte in particolare dell'affermazione di controparte
secondo cui in essa si riscontrerebbero «elementi sintomatici di
legittimita'». È stato evidenziato sotto tale profilo che, da un
lato, la stessa resistente nell'affermare che la disposizione
regolamentare non necessiti di motivazione espressa, ne
riconoscerebbe la carenza; dall'altro, che tale carenza non può
ritenersi colmata dal riferimento ad atti endoprocedimentali quali i
lavori preparatori della delibera n. 14 della Camera dei deputati.
Nel rammentare come la Corte costituzionale abbia chiarito che le
misure che intervengono retroattivamente riducendo attribuzioni di
natura patrimoniale debbano essere sottoposte ad uno stretto
scrutinio di ragionevolezza (in quanto tese ad incidere sulla
certezza dei rapporti preteriti e sul legittimo affidamento dei
soggetti interessati) è stato ribadito, alla luce della
giurisprudenza della stessa Corte, che - nell'ambito di interventi
quali quello in esame - risulta vieppiù necessario indicare la
«cornice finalistica» che deve estrinsecare le ragioni dell'adozione,
la finalità e gli obiettivi che esso si prefigge di raggiungere,
nonchè la durata dell'intervento stesso.
4.2.2. In relazione al secondo motivo di appello - inerente alle
critiche operate dalla decisione impugnata alle modalità tecniche
del ricalcolo dell'ammontare degli importi - le argomentazioni
addotte dall'Amministrazione a sostegno della delibera sarebbero
inammissibili ad avviso di alcuni resistenti, in quanto farebbero
riferimento ad atti non depositati in giudizio e a profili
motivazionali desunti aliunde.
È stato rilevato che, contrariamente a quanto sostenuto
dall'Amministrazione del Senato, la fitta corrispondenza intercorsa
tra la Camera dei deputati ed il Presidente dell'INPS, nonchè
l'audizione di quest'ultimo presso il Senato dopo l'adozione della
delibera «gemella» da parte della Camera, non volgano nel senso della
legittimità della metodologia adottata, ma piuttosto del fatto che -
anche dopo l'emanazione del provvedimento da parte della Camera dei
deputati - persistessero aspetti di dubbia legittimità.
Con particolare riguardo all'audizione del Presidente dell'INPS
presso il Senato, essa dimostrerebbe che l'elaborazione fornita
dall'Istituto sia solo un'ipotesi astratta, in quanto redatta senza
le informazioni necessarie per fornire una reale conoscenza del
sistema previdenziale degli ex parlamentari, quali la reale
consistenza dei contributi versati, le integrazioni richieste per
l'eventuale completamento delle legislature concluse anticipatamente,
ed infine le conseguenze che la metodologia suggerita avrebbe
comportato.
Viene quindi escluso che la soluzione adottata sia stata la
«migliore metodologia possibile», in considerazione in particolare
del fatto che essa andrebbe ad incidere pesantemente sui soggetti che
oggi hanno l'età più avanzata, che non sono state introdotte norme
transitorie tese a limare le carenze e le distorsioni del metodo
applicato e che il grado di consolidamento della situazione di fatto
su cui incide la misura retroattiva è elevato, atteso che un'alta
percentuale dei percettori ha maturato il vitalizio da oltre dieci
anni.
Si osserva come gli ex parlamentari siano l'unica categoria nei
confronti della quale è stato operato il ricalcolo della pensione
con il metodo contributivo; si sottolinea che sono stati colpiti gli
ex senatori con vitalizi più modesti e che sono stati penalizzati
coloro che hanno esercitato il mandato parlamentare in epoche molto
lontane nel tempo.
Con riguardo alla metodologia di calcolo, si sostiene che essa
sarebbe solo in apparenza ispirata al sistema contributivo, mentre in
realtà sussisterebbero rilevanti differenze con la riforma del
sistema pensionistico attuata nell'ordinamento esterno (c.d. riforma
Dini), la quale in primo luogo intervenne sulle pensioni ancora da
maturare e non su quelle già maturate ed erogate, ed in secondo
luogo previde una normativa transitoria.
Viene ribadita in particolare l'irragionevolezza dei coefficienti
di trasformazione riferiti alla decorrenza dell'assegno (ex tunc) a
fronte della sperequazione che tali coefficienti applicati
determinano tra i percettori dell'assegno. A tale proposito si rileva
come l'essere ricorsi all'età anagrafica al momento del percepimento
del vitalizio anzichè a quella del momento di entrata in vigore
della delibera abbia portato a dare rilevanza a coefficienti di
trasformazione basati non su eventi futuri ed incerti, ma su eventi
già verificatisi e quindi certi, assegnando agli interessati la
stessa aspettativa di vita di quella che avevano al momento in cui
lasciarono il Parlamento e percepirono il vitalizio.
Si eccepisce sotto tale profilo che la stima probabilistica su
cui si basano i meccanismi previdenziali non può essere applicata ad
eventi che si sono già verificati nel passato, perdendo il carattere
dell'aleatorietà, elemento che contraddice i principi di fondo del
sistema contributivo; inoltre, nel caso di specie il montante
contributivo non è agganciato ad un dato reale, e cioè ai
contributi effettivamente versati dai parlamentari, ma risulta essere
fittizio; il rispetto del principio di ragionevolezza e di
proporzionalità avrebbe dovuto condurre a determinare ricalcolo a
partire dalla data di decorrenza dell'entrata in vigore della
deliberazione impugnata.
Diversi resistenti hanno peraltro enucleato diverse specifiche
criticità nell'elaborazione dei coefficienti, che avrebbero tra
l'altro generato disparità di trattamento tra parlamentari e
penalizzato in misura maggiore i trattamenti di minore entità.
Si rimarcano inoltre la violazione dei principi in materia
fiscale e previdenziale, in conseguenza dei quali i contributi
versati dagli interessati, a seguito della rideterminazione del
vitalizio, dovrebbero essere considerati deducibili dalle imposte sui
redditi e pertanto dar luogo alla restituzione di somme da parte
dell'Erario per il pagamento di imposte non dovute,
È stato peraltro osservato come la delibera n. 6 del 2018 non
abbia preso in considerazione situazioni che, per la loro
peculiarità, avrebbero dovuto essere disciplinate differentemente
mediante previsioni normative ad hoc, quali in particolare:
il trattamento previdenziale degli ex senatori che hanno
riscattato i periodi necessari alla maturazione del vitalizio o
quelli mancanti per il completamento delle legislature;
il trattamento previdenziale degli ex senatori che hanno
svolto un precedente mandato presso la Camera dei deputati;
il trattamento degli ex senatori il cui assegno vitalizio è
stato erogato e poi sospeso per la rielezione o per incompatibilità
con un incarico successivamente assunto;
il trattamento degli ex senatori che hanno svolto un
considerevole numero di mandati elettivi e che, dunque, hanno versato
un considerevole ammontare di contributi e che si troverebbero ad
avere diritto ad un vitalizio addirittura maggiorato, il quale non
verrà corrisposto a causa della soglia massima prevista dalla
delibera;
il trattamento degli ex senatori che sono stati anche
consiglieri regionali in regioni nelle quali sono previsti il divieto
di cumulo od altre misure riduttive, i quali si sono trovati a subire
lo stesso taglio di altri consiglieri regionali presso regioni nelle
quali non è prevista alcuna misura riduttiva;
il trattamento degli ex senatori che abbiano svolto anche
mandati presso il Parlamento europeo.
4.2.3. In merito al terzo motivo di ricorso - con il quale
l'Amministrazione si duole della carenza motivazionale della
decisione ove ha dichiarato illegittimi i commi 6 e 7 dell'articolo 1
della delibera n. 6 del 2018, recanti i criteri di correzione e di
temperamento dei risultati del ricalcolo - si è osservato che la
decisione impugnata contiene un rinvio per relationem alla
motivazione della decisione n. 2 del Consiglio di giurisdizione della
Camera dei deputati e che comunque la Commissione ha delineato alcune
direttrici di intervento.
A fronte delle argomentazioni di parte appellante - la quale ha
invocato il carattere di sentenza interlocutoria e non definitiva
dell'organo di autodichia della Camera dei deputati - è stato
eccepito che il fatto che la sentenza n. 2 del 2020 sia una pronuncia
non definitiva nulla toglierebbe alla sua immediata efficacia di
annullamento del comma 7 dell'articolo 1 della citata delibera,
annullamento che sarebbe stato disposto proprio sul presupposto della
sua inidoneità a garantire un efficace meccanismo di temperamento
delle distorsioni derivanti dall'applicazione della delibera
impugnata.
È stato inoltre rilevato come non fosse di spettanza dell'organo
giurisdizionale di primo grado indicare un metodo alternativo per
temperare gli effetti del ricalcolo, ciò competendo al Consiglio di
Presidenza.
4.2.4. Con riguardo al quarto motivo di ricorso - il quale ha ad
oggetto la parte della decisione n. 660 che annulla la delibera in
ragione dell'applicazione degli stessi criteri di calcolo degli
assegni vitalizi diretti a quelli di reversibilità, nonostante la
decurtazione, quantificabile nell'ordine del 40 per cento, già
disposta a carico di questi ultimi - sono state ritenute fuorvianti
le argomentazioni dell'appellante, la quale ha eccepito che anche
nell'ordinamento generale le pensioni di reversibilità scontano una
riduzione percentuale rispetto a quelle del dante causa.
Sostanzialmente si rimarca che ricalcolo introdotto dalla
delibera n. 6 del 2018 interviene sui vitalizi indiretti con gli
stessi criteri di ricalcolo validi per la generalità dei vitalizi in
corso di erogazione, senza considerare che la sua applicazione va ad
impattare su trattamenti già fortemente ridotti (in una misura pari
quasi alla metà del loro originario importo) in misura
sproporzionata ed irragionevole.
È stato altresì evidenziato come il coefficiente di
trasformazione applicato sia quello dell'età del parlamentare al
momento dell'originaria liquidazione del trattamento, con la
conseguenza che, per i trattamenti di reversibilità, la loro
rideterminazione sia condizionata da un evento assolutamente postumo,
incerto ed imponderabile come l'età del congiunto al momento
dell'originaria liquidazione.
Un ulteriore ordine di considerazioni pone in evidenza da un lato
la connotazione tipicamente assistenziale della reversibilità,
dall'altro la peculiare disciplina che ha caratterizzato l'istituto
dal 1993 al 2011. Si rammenta infatti che in tale periodo l'assegno
di reversibilità per familiari superstiti era oggetto di un'opzione
del senatore, che pagava un contributo ad hoc, il che renderebbe
particolarmente grave la violazione dell'affidamento: i senatori che
decisero di versare volontariamente i contributi per la
reversibilità, qualora avessero immaginato una così drastica
riduzione, non avrebbero versato tali contributi, ma avrebbero optato
per altri strumenti assicurativi o finanziari.
4.3. Alcuni resistenti hanno infine fatto richiamo ad alcune
recenti pronunce sia degli organi giurisdizionali statali, che di
matrice europea, tra le quali in particolare le ordinanze della
Suprema Corte di Cassazione n. 1720 del 2020 e n. 25211 del 2020 e la
sentenza n. 28178 del 2020, nonchè la sentenza del 15 ottobre 2020
del Tribunale dell'Unione europea, le quali presenterebbero diversi
elementi atti a suffragare le argomentazioni già esposte nelle
proprie difese.
5. Appelli incidentali.
Si dà conto, in maniera sintetica, degli appelli incidentali
proposti da diversi resistenti.
5.1. I resistenti difesi dagli avvocati Felice Carlo Besostri e
Giuseppe Libutti hanno rilevato che la decisione n. 660 della
Commissione contenziosa ha omesso di pronunciarsi sul settimo motivo
del ricorso di primo grado e sulle eccezioni sollevate con i motivi
aggiunti depositati successivamente alla conoscenza della
rideterminazione degli importi.
In estrema sintesi, gli appellanti incidentali evidenziano che la
rideterminazione del vitalizio non terrebbe conto del periodo
prestato come parlamentare se non ai fini del calcolo del contributo
versato, ma senza distinguere tra legislature piene e legislature
riscattate, situazioni non omogenee di fatto e di diritto: si rileva
che, nel caso di riscatto, non è stata percepita dal beneficiario
alcuna indennità e tra i due casi vi è un differente regime
fiscale.
Viene, inoltre rimarcata la natura pattizia sia dei vitalizi
discendenti dal riscatto, sia di quelli derivanti dalla
reversibilità, sia di quelli maturati sotto il regime del
regolamento del 1997, tutte fattispecie nelle quali apparirebbe
violato il principio pacta sunt servanda.
I vitalizi provenienti da riscatto, secondo gli esponenti, non
possono essere rideterminati, men che meno applicando coefficienti
fondati su presupposti retroattivi.
Ulteriori doglianze vengono inoltre argomentate in relazione. al
comma 7 dell'articolo 1 della delibera n. 6 del 2018, nonchè
all'omessa valutazione del complesso dei redditi del beneficiario
nella rideterminazione del vitalizio.
5.2. Gli appellanti incidentali difesi dagli avvocati Federico
Sorrentino e Aldo Sandulli, nonchè dall'avvocato Sara Calzi (per
l'onorevole Omissis) e dall'avvocato Enrico Rabino (per la signora
Omissis) sotto un primo profilo, hanno dedotto l'erroneità della
decisione di primo grado nella parte in cui ha rigettato il motivo di
incompetenza e violazione dell'articolo 69 della Costituzione,
inerente all'illegittimità della delibera n. 6 del 2018 in quanto
adottata con regolamento minore anzichè con legge.
In secondo luogo, hanno eccepito il vizio di omessa pronuncia in
ordine alla domanda di accertamento del diritto all'erogazione
dell'assegno vitalizio diretto e di reversibilità come previsto
dalla disciplina previgente e dell'erroneità ed illegittimità di
ogni diverso ricalcolo effettuato in applicazione della delibera
impugnata.
Infine, sono stati riproposti, ai sensi dell'articolo 101, comma
2, del codice del processo amministrativo, i motivi non esaminati ed
assorbiti in primo grado e segnatamente: 1) Illegittimità
costituzionale della delibera anche per aver retroattivamente inciso
su una prerogativa costituzionalmente garantita ai parlamentari a
tutela della loro libertà ed indipendenza (articoli 67 e 69 della
Costituzione); 2) Difetto di istruttoria; 3) Radicale
irragionevolezza, sul piano logico e su quello attuariale, del
ricalcolo «contributivo» ex post; 4) Illegittimità del calcolo del
«montante contributivo», ricostruito in misura fittizia e sulla base
di assunzioni gravemente penalizzanti; 5) Ulteriori irragionevoli
assunzioni poste alla base del calcolo dei c.d. «coefficienti di
trasformazione», in relazione, tra l'altro, all'aspettativa di vita e
alla posizione dei superstiti; 6) Violazione degli articoli 3 e 38
della Costituzione e dei principi di eguaglianza, di ragionevolezza e
di proporzionalità. Violazione dell'articolo 163 del Testo unico
delle imposte sui redditi.
5.3. Gli appellanti incidentali difesi dall'avvocato Lorenzo
Lentini, nonchè dall'avvocato Paolo Marra (per gli eredi
dell'onorevole Omissis), ferma restando l'infondatezza dell'appello
principale, hanno impugnato in via incidentale la decisione di primo
grado nella parte in cui:
ha riconosciuto la giurisdizione della Commissione
contenziosa, con estensione a loro avviso inammissibile del sistema
di autodichia a soggetti che non rivestono funzioni di componenti del
Senato, non sono dipendenti e, dunque, non rientrano nell'apparato
servente dell'organo costituzionale;
ha affermato che l'istituto del vitalizio «è legittimamente
disciplinato da fonte regolamentare parlamentare»; sotto tale
profilo, la delibera n. 6 del 2018 dovrebbe essere integralmente
annullata in quanto adottata in violazione della riserva di legge di
cui all'articolo 69 della Costituzione e dell'articolo l del
Protocollo n. l della Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, il quale ha
ricondotto anche i diritti di credito, segnatamente quelli
rinvenienti da trattamenti retributivi, previdenziali ed
assistenziali, tra i beni «protetti» che non possono essere incisi se
non in base ad una fonte legislativa;
non si è pronunciata sulle domande di accertamento del
diritto a conservare l'assegno vitalizio nella misura finora
riconosciuta ed erogata ed alla restituzione delle somme a suo tempo
trattenute sull'indennità parlamentare dal Senato della Repubblica
in veste di sostituto di imposta, oggi indebitamente ritenute, con
conseguente condanna alla restituzione delle somme conseguenti;
non ha accertato in modo puntuale la violazione dei principi
che la Corte costituzionale ha prescritto per la legittimità degli
interventi su trattamenti pensionistici in essere, e segnatamente i
principi di affidamento, ragionevolezza, straordinarietà
dell'intervento, proporzionalità tra i sacrifici soggettivi e
ristoro del bilancio pubblico, generalità, temporaneità.
5.4. Gli appellanti incidentali difesi dagli avvocati Maurizio
Paniz e Stefania Fullin hanno riproposto i motivi di ricorso e le
questioni di illegittimità costituzionale sollevate in primo grado e
rimaste assorbite.
Nella denegata ipotesi di accoglimento avversario, e dunque
condizionatamente a tale accoglimento, viene impugnata la sentenza di
primo grado laddove ha rigettato, al punto 2 della motivazione,
l'eccezione di carenza di giurisdizione sulla base di «un
orientamento giurisprudenziale autorevole e confermato, da ultimo,
dalle sentenze delle Sezioni Unite della Cassazione n. 18265 e 18266
del 2019».
Sotto tale profilo viene in particolare argomentata la non
idoneità del «Regolamento del Senato della Repubblica sulla tutela
giurisdizionale relativa ad atti e provvedimenti amministrativi non
concernenti i dipendenti» a garantire il diritto fondamentale ad un
giusto processo, come consacrato dalla Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, la
violazione della riserva di legge di cui all'articolo 111 della
Costituzione, nonchè del diritto di eguaglianza tutelato
dall'articolo 14 della Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e dall'articolo 3
della Costituzione.
5.5. L'onorevole Omissis propone appello incidentale,
relativamente a tutte le richieste avanzate con il ricorso di primo
grado.
5.6. L'onorevole Omissis , nella denegata ipotesi di ritenuto
accoglimento anche parziale dell'appello, ha chiesto in via
incidentale che il Collegio dichiari che la presente controversia è
sottratta all'autodichia del Senato della Repubblica e ritenga il
difetto di giurisdizione della Commissione contenziosa. In
particolare, egli ritiene che il punto 2 delle motivazioni della
decisione n. 660 (nel quale il Collegio di primo grado ha ritenuto la
propria giurisdizione) si ponga in contraddizione con il punto 7
delle stesse, laddove il vitalizio è qualificato quale parte
dell'indennità parlamentare, che trova la sua fonte nella legge n.
1261 del 1965 ancorata all'articolo 69 della Costituzione.
5.7. Gli onorevoli Omissis , Omissis e Omissis , in via
incidentale chiedono che la decisione n. 660 del 2020 sia modificata
in relazione al motivo di ricorso - entrato a far parte della
sentenza ma non scrutinato dalla Commissione in sede di motivazione
della decisione stessa - inerente alla scelta di aver posto mano alla
vicenda con regolamento e non con legge ordinaria; chiedono inoltre
il rinvio della delibera al vaglio della Corte costituzionale per
violazione degli articoli 3, 38, 51 e 53 della Costituzione.
5.8. L'onorevole Omissis ha proposto appello incidentale
finalizzato ad ottenere la liquidazione delle spese e compensi
giudiziali del primo grado di giudizio, ritenendo non sussistenti le
condizioni per procedere alla loro compensazione, in considerazione
soprattutto della soccombenza dell'Amministrazione del Senato.
5.9. L'onorevole Omissis e la signora Omissis hanno riproposto i
motivi di ricorso dichiarati assorbiti in primo grado e articolato
altresi':
appello incidentale autonomo, con riferimento ai motivi
rigettati, anche implicitamente, dalla decisione della Commissione
contenziosa;
appello incidentale condizionato, quanto all'eccezione di
difetto di giurisdizione avanzata in via pregiudiziale nel ricorso di
primo grado e rigettata dalla Commissione stessa per la denegata
ipotesi in cui venisse accolta l'impugnazione principale
dell'Amministrazione e rigettata quella incidentale autonoma.
6. Replica dell'Amministrazione del Senato.
Per completezza di esposizione si riferiscono in estrema sintesi
alcuni profili espressi dall'appellante Amministrazione con la
memoria di replica depositata il 17 marzo 2021 e nell'intervento
svolto nella seduta del 31 marzo 2021.
In merito ai profili di inammissibilità del ricorso in appello,
l'appellante ha richiamato l'articolo 87, comma 1 del Testo unico, il
quale dispone che la rappresentanza, il patrocinio e l'assistenza
dell'Amministrazione del Senato spettino al Segretario generale, o al
consigliere parlamentare da esso delegato; tale disposizione
integrerebbe in tal modo un caso di rappresentanza ex lege, che non
necessita di apposito mandato. Ha peraltro osservato che il comma 2
dello stesso articolo prevede la facoltà dell'Amministrazione di
farsi rappresentare e assistere da un avvocato dello Stato o da
avvocati liberi professionisti.
Con riguardo al merito, l'Amministrazione ha rimesso
all'apprezzamento del Collegio due recenti decisioni del Tribunale
dell'Unione europea sulla medesima materia oggetto del presente
contenzioso, rese successivamente al deposito del ricorso n. 288 e
segnatamente la sentenza del 15 ottobre 2020, la quale ha respinto i
ricorsi presentati contro il Parlamento europeo nelle cause riunite
T-389/19 ed altre, e la sentenza 10 febbraio 2021 con la quale è
stato respinto il ricorso contro il Parlamento europeo nelle cause
riunite T-345/19 ed altre; l'orientamento giurisprudenziale
eurounitario riassunto nelle due sentenze (riferite alla
deliberazione n. 14 del 2018 dell'Ufficio di Presidenza della Camera
dei deputati), dimostrerebbe che l'intervento disposto dalla due
Camere sui trattamenti previdenziali degli ex parlamentari non abbia
violato il legittimo affidamento.
L'Amministrazione ha ribadito che l'intervento introdotto con la
delibera del Consiglio di Presidenza n. 6 del 2018 è razionale, non
arbitrario ed ispirato all'obiettivo dell'equità sociale. In questa
prospettiva, la tutela del principio del legittimo affidamento - come
si ricava anche dalla suddetta giurisprudenza - non assurge a limite
da tutelare ad ogni costo ed incondizionatamente. Ne consegue la
necessità di un contemperamento rispetto a posizioni giuridiche a
soddisfazione mediata - come quelle in esame - sulle quali è
possibile incidere con misure non arbitrarie e quindi legittime.
7. Ulteriori istanze di natura cautelare.
7.1. Con istanza presentata il 9 settembre 2021 e trasmessa
all'Amministrazione del Senato il 10 settembre 2021, l'onorevole
Omissis - considerate le gravi ragioni derivanti da un aggravamento
delle proprie condizioni di salute - ha chiesto al Presidente del
Consiglio di garanzia o, in subordine, al Collegio, di disporre,
inaudita altera parte o, in subordine, previa fissazione di apposita
udienza, in via cautelare e d'urgenza la disapplicazione o, comunque,
la sospensione dell'efficacia della delibera del Consiglio di
Presidenza 16 ottobre 2018, n. 6, nonchè il ripristino della
corresponsione dell'originaria misura dell'assegno vitalizio, con
condanna del Senato della Repubblica all'immediata sua ricostituzione
e versamento dei relativi importi, compresi gli arretrati trattenuti.
Il Presidente del Consiglio di garanzia, con decreto del 15
settembre 2021 Prot. n. 47/CG/P ha disposto in via monocratica che
nei confronti del ricorrente onorevole Omissis fosse ripristinata la
corresponsione dell'originaria misura dell'assegno vitalizio a
decorrere dalla data di deposito dell'istanza (9 settembre 2021).
Il Collegio, convocato per la trattazione definitiva
dell'istanza, con decisione n. 246, depositata il 28 ottobre 2021, ha
confermato il provvedimento presidenziale del 15 settembre 2021,
riservandosi di decidere sulle spese all'esito della decisione
dell'appello sulla decisione n. 660 della Commissione contenziosa.
7.2. Con istanza depositata il 22 settembre 2021 e trasmessa
all'Amministrazione del Senato in pari data, la signora Omissis ,
nella sua qualità di figlia del fu senatore Omissis - considerate le
gravi ragioni addotte dall'istante, corroborate da probatoria
documentazione - ha chiesto al Consiglio di garanzia di voler
revocare, limitatamente alla posizione della stessa, la decisione
cautelare n. 270 del 29 ottobre 2020 con ogni conseguente pronuncia.
Il Presidente del Consiglio di garanzia, con decreto del 23
settembre 2021 Prot. n. 48/CG/P, ha disposto in via monocratica che
nei confronti della ricorrente signora Omissis fosse ripristinata la
corresponsione dell'originaria misura dell'assegno vitalizio di
reversibilità a decorrere dalla data di deposito dell'istanza (22
settembre 2021).
Il Collegio, convocato per la trattazione definitiva
dell'istanza, con decisione n. 245, depositata il 28 ottobre 2021, ha
confermato il provvedimento presidenziale rinviando alla decisione
definitiva la pronuncia sulle spese.
7.3. Con istanza depositata in data 7 ottobre 2021 e trasmessa
all'Amministrazione del Senato 1'8 ottobre 2021 l'onorevole Omissis -
facendo in particolare riferimento all'aggravamento delle condizioni
di vita ed economiche della ricorrente e della propria famiglia - ha
chiesto al Presidente del Consiglio di garanzia o, in subordine, al
Collegio, di disporre inaudita altera parte oppure, in subordine,
previa fissazione di apposita udienza, in via cautelare e di urgenza
la disapplicazione o comunque la sospensione dell'efficacia della
delibera del Consiglio di Presidenza n. 6 del 2018, nonchè il
ripristino della corresponsione dell'originaria misura dell'assegno
vitalizio.
Con decisione n. 247, depositata il 28 ottobre 2021, il Consiglio
di garanzia ha accolto la richiesta cautelare disponendo per
l'effetto il ripristino della corresponsione dell'originaria misura
dell'assegno vitalizio a decorrere dalla data di deposito
dell'istanza (7 ottobre 2021), riservandosi di decidere sulle spese
all'esito della decisione dell'appello sulla decisione n. 660 della
Commissione contenziosa.
7.4. Con istanza depositata l'8 ottobre 2021 e trasmessa
all'amministrazione in pari data l'onorevole Omissis - facendo in
particolare riferimento alle proprie condizioni di salute e agli
impegni economici assunti precedentemente al ricalcolo del vitalizio
- ha chiesto al Presidente del Consiglio di garanzia o, in subordine,
al Collegio, di disporre inaudita altera parte oppure, in subordine,
previa fissazione di apposita udienza, in via cautelare e di urgenza
la disapplicazione o comunque la sospensione dell'efficacia della
delibera del Consiglio di Presidenza n. 6 del 2018, nonchè il
ripristino della corresponsione dell'originaria misura dell'assegno
vitalizio.
Con decisione n. 248, depositata il 28 ottobre 2021, 11 Consiglio
di garanzia ha accolto la richiesta cautelare disponendo per
l'effetto il ripristino della corresponsione dell'originaria misura
dell'assegno vitalizio a decorrere dalla data di deposito
dell'istanza (8 ottobre 2021), riservandosi di decidere sulle spese
all'esito della decisione dell'appello sulla decisione n. 660 della
Commissione contenziosa.
Ricorso n. 289 (onorevole Omissis).
8. Trattazione da parte della Commissione contenziosa.
8.1. L'onorevole Omissis ha impugnato la deliberazione n. 6 del
2018 in due diversi giudizi di primo grado: il primo, aderendo ad
altro ricorso collettivo, il secondo (ricorso n. 1547 depositato il
20 giugno 2019) in via autonoma, prospettando una specifica
illegittimità correlata alla propria posizione personale ed inerente
all'interpretazione ed applicazione dei c.d. coefficienti di
trasformazione del montante contributivo.
Si rammenta che l'onorevole Omissis ha maturato il diritto alla
corresponsione del vitalizio nell'anno ; l'erogazione del vitalizio
gli è poi stata sospesa per due volte, dal ... al ... e dal ... al
..., in relazione a due mandati parlamentari presso il Senato della
Repubblica.
8.1.1. Con il ricorso individuale il ricorrente ha in particolare
eccepito che l'articolo 2, comma 7, della deliberazione n. 6 del 2018
- il quale prevede che «Nel caso in cui, dopo la data di maturazione
dell'assegno vitalizio, siano stati versati dal senatore ulteriori
contributi in relazione allo svolgimento di un successivo mandato
parlamentare, i contributi medesimi concorrono a formare un nuovo e
diverso montante, che viene trasformato applicando i coefficienti di
trasformazione corrispondenti all'età anagrafica del senatore alla
data di cessazione dal successivo mandato. La prestazione così
determinata si somma alla precedente già maturata» - produrrebbe una
distorsione nei meccanismi di calcolo del trattamento spettante.
L'onorevole Omissis ha ritenuto che gli «eventi di sospensione» -
tipici dell'ordinamento delle Camere e peculiari rispetto al sistema
previdenziale generale - non possano essere ignorati nel calcolo dei
coefficienti di trasformazione. A suo avviso, laddove l'erogazione
sia sospesa per periodi più o meno lunghi, occorrerebbe modificare
il coefficiente in senso più favorevole al beneficiario in quanto,
in caso di sospensione, gli anni per i quali il montante contributivo
sarà «spalmato» tra la data di pensionamento e la morte si riducono;
la pensione dunque, secondo l'onorevole Omissis, dovrebbe essere
correlativamente aumentata.
8.2. L'Amministrazione resistente, costituitasi in giudizio, ha
sostenuto l'infondatezza nel merito del ricorso, osservando che la
disposizione di cui al comma 7 dell'articolo 2 della deliberazione in
questione, disposizione riguardante specificamente il caso del
ricorrente, è stata oggetto di un'approfondita istruttoria previa
alla sua adozione. La resistente ha richiamato in proposito il testo
dell'audizione del Presidente dell'INPS effettuata dal Consiglio di
Presidenza del Senato il 3 ottobre 2018, dove è stata a suo avviso
chiaramente affrontata la questione delineata dal ricorrente.
8.3. Con decisione n. 661, assunta il 23 luglio e depositata il
30 settembre 2020, l'organo di primo grado, previa riunione con altro
ricorso per connessione oggettiva, ha definito il ricorso individuale
dell'onorevole Omissis, cosi concludendo:
«La Commissione contenziosa
prende atto del fatto che una parte delle richieste più
generali avanzate dai ricorrenti sono già state esaminate
nell'ambito della precedente decisione del 25 giugno 2020, che fra
l'altro ha riguardato direttamente [...] l'onorevole Omissis (ricorso
collettivo n. 1044) e in particolare la parte del dispositivo che ha
annullato le disposizioni della deliberazione del Consiglio di
Presidenza del Senato della Repubblica n. 6 del 16 ottobre 2018,
nella parte in cui prevedono il ricalcolo dell'ammontare degli
importi mediante la moltiplicazione del montante contributivo
individuale per il coefficiente di trasformazione relativo all'età
anagrafica del senatore alla data di decorrenza dell'assegno
vitalizio o del trattamento previdenziale pro rata, anzichè alla
data di decorrenza dell'entrata in vigore della deliberazione n. 6
del 2018;
ribadisce che spetta all'Amministrazione l'eventuale
individuazione di criteri matematici diversi e più equi circa le
modalità di calcolo dei contributi versati in periodi differenti tra
una prima cessazione del mandato parlamentare ed una successiva e non
immediata elezione in una delle due Camere, trattandosi di scelte
discrezionali, estranee alle competenze della giurisdizione e
pertanto rigetta i ricorsi per tale ultima questione».
9. Secondo grado di giudizio.
9.1. In data 27 ottobre 2020 l'onorevole Omissis ha impugnato la
citata decisione n. 661 del 2020 per i seguenti motivi di diritto:
1. Violazione dell'articolo 295 del codice di procedura
civile, in quanto, pur avendo la Commissione contenziosa rilevato
l'esistenza un rapporto di pregiudizialità tra la decisione n. 660
del 2020 e la presente controversia, non ha sospeso il giudizio,
creando un pregiudizio al proprio diritto alla difesa.
2. Contraddittorietà della pronuncia con riferimento al
rapporto tra la decisione n. 660 del 2020 ed il presente giudizio.
3. Contraddittorietà della pronuncia con riferimento
all'unico motivo di ricorso rubricato «Violazione dell'articolo 3
della Costituzione e del principio di eguaglianza. Errore di fatto
nell'utilizzo del coefficiente di trasformazione relativo all'anno di
pensionamento, senza tenere conto del periodo di sospensione del
vitalizio».
L'onorevole Omissis ha, chiesto la riforma della decisione
impugnata e l'accertamento del proprio diritto al ricalcolo del
trattamento previdenziale, ove occorra previa disapplicazione o
annullamento degli atti indicati nell'epigrafe del ricorso, facendo
applicazione di un coefficiente di trasformazione che tenga conto dei
periodi di sospensione di erogazione del vitalizio.
9.2. In data 17 novembre 2020 si è costituita in giudizio
l'Amministrazione del Senato la quale, richiamandosi a quanto già
svolto in sede di appello della decisione n. 660, cui sostanzialmente
rinvia la decisione n. 661 del 2020, ha ribadito le argomentazioni
già espresse nel primo grado di giudizio.
9.3. In data 18 novembre 2020 l'onorevole Omissis ha depositato
istanza cautelare chiedendo - in considerazione, in particolare,
delle esigenze connesse con le condizioni di salute proprie e della
consorte - la sospensione degli effetti della deliberazione del
Consiglio di Presidenza n. 6 del 2018 nei propri confronti.
9.4. All'udienza del 2 febbraio 2021, convocata per l'esame
congiunto dell'istanza sospensiva e del merito del ricorso, su
richiesta della difesa dell'onorevole Omissis - la quale ha precisato
che l'oggetto del ricorso in esame è connesso con i profili
affrontati anche nell'ambito del ricorso n. 288 - con il concorde
avviso della controparte, è stata disposta la trattazione congiunta
del presente ricorso con il procedimento n. 288.

Motivi della decisione

1. Preliminare ad ogni valutazione circa la legittimità della
delibera del Consiglio di Presidenza è individuazione della natura
dei vitalizi parlamentari.
Sul punto è diffusa l'opinione che tali trattamenti economici
siano ormai del tutto assimilabili alle pensioni, e che tale tesi
avrebbe trovato definitivo accoglimento nelle note ordinanze della
Cassazione del 2019 (per tutte cfr. n. 18265 del 2019) le quali,
ancorchè quale obiter dictum, avrebbero sancito tale assimilazione.
Invero la questione potrebbe apparire più complessa da quanto
possa desumersi da una ricognizione prima facie delle fonti.
Pietra angolare del tema è quanto chiarito da Corte
costituzionale con la sentenza n. 289 del 1994.
Scrivono i giudici delle leggi: «Tra le due situazioni (vitalizi
e pensioni, ndr) - nonostante la presenza di alcuni profili di
affinità - non sussiste, infatti, una identità nè di natura nè di
regime giuridico, dal momento che l'assegno vitalizio, a differenza
della pensione ordinaria, viene a collegarsi ad una indennità di
carica goduta in relazione all'esercizio di un mandato pubblico:
indennità che, nei suoi presupposti e nelle sue finalità, ha sempre
assunto, nella disciplina costituzionale e ordinaria, connotazioni
distinte da quelle proprie della retribuzione connessa al rapporto di
pubblico impiego.
La diversità tra assegno vitalizio e pensione - pur variando in
relazione alla diversa tipologia dei vitalizi previsti dalla
legislazione in vigore - assume, d'altro canto, un'evidenza
particolare in relazione ai vitalizi spettanti ai parlamentari
cessati dal mandato, dal momento che questo particolare tipo di
previdenza ha trovato la sua origine in una forma di mutualità
(Casse di previdenza per i deputati ed i senatori istituite nel 1956)
che si è gradualmente trasformata in una forma di previdenza
obbligatoria di carattere pubblicistico, conservando peraltro un
regime speciale che trova il suo assetto non nella legge, ma in
regolamenti interni delle Camere (v. il regolamento della previdenza
per i deputati, approvato il 30 ottobre 1968, con successive
modificazioni, ed il regolamento per la previdenza ed assistenza ai
senatori e loro familiari, approvato il 23 ottobre 1968, con
successive modificazioni).
L'evoluzione che, nel corso del tempo, ha caratterizzato questa
particolare forma di previdenza ha condotto anche a configurare
l'assegno vitalizio - secondo quanto è emerso dai dati acquisiti
presso la Presidenza delle due Camere - come istituto che, nella sua
disciplina positiva, ha recepito, in parte, aspetti riconducibili al
modello pensionistico e, in parte, profili tipici del regime delle
assicurazioni private. Con una tendenza che di recente ha accentuato
l'assimilazione del regime dei contributi a carico dei deputati e dei
senatori a quello proprio dei premi assicurativi (v., in particolare,
la delibera dell'Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati n.
61/93 e del Consiglio di Presidenza del Senato n. 44/93, dove si
stabilisce, a fini fiscali, di includere i contributi stessi nella
base imponibile dell'indennità parlamentare "in analogia ai premi
assicurativi destinati a costituire le rendite vitalizie")».
È dunque alla luce di tale assunto che deve intendersi quanto
affermato dalle citate sentenze della Cassazione allorquando
chiariscono che «... se il c.d. vitalizio rappresenta la proiezione
economica dell'indennità parlamentare per la parentesi di vita
successiva allo svolgimento del mandato - sebbene esso non trovi
specifica menzione nella Costituzione, a differenza dell'indennità
prevista nell'art. 69 Cost. - può dirsi che la sua corresponsione
sia sorretta dalla medesima ratio di sterilizzazione degli
impedimenti economici all'accesso alle cariche di rappresentanza
democratica del Paese e di garanzia dell'attribuzione ai
parlamentari, rappresentanti del popolo sovrano, di un trattamento
economico adeguato ad assicurarne l'indipendenza, come del resto
accade in tutti gli ordinamenti ispirati alla concezione democratica
dello Stato».
In altri termini: ancorchè sia vero che «gli assegni vitalizi
dovuti, in dipendenza della cessazione dalla carica, a favore dei
parlamentari si collegano all'indennità di carica goduta in
relazione all'esercizio di un mandato pubblico» e che tale
collegamento sussiste anche tra retribuzione dovuta per rapporto di
pubblico impiego e trattamento pensionistico, la diversità a monte
tra retribuzione ed indennità non consentirebbe in modo automatico e
diretto di derivare a mò di sillogismo che anche il vitalizio sia in
realtà tout court una pensione.
Non a caso la Corte costituzionale chiarisce che tra vitalizi e
pensioni - nonostante la presenza di alcuni profili di affinità -
non sussiste, infatti, una totale identità di natura e di regime
giuridico. La Corte costituzionale d'altra parte esclude pure che sia
legittimo trattare i vitalizi come rendite vitalizie, di cui pure
riconosce alcuni tratti; e simmetricamente può desumersi che eguale
affermazione possa valere per l'automatica applicazione ai vitalizi
di regole peculiari alle pensioni. Le sentenze rinvenibili sul tema
definiscono quindi il perimetro entro cui rinvenire la natura dei
vitalizi, ma non delineano in modo puntuale la natura ed il regime
giuridico.
Allo scopo un interessante spunto è offerto da un passaggio
delle citate sentenze della Cassazione. Scrivono i supremi giudici:
«l'assenza di un riconoscimento economico per il periodo successivo
alla cessazione del mandato parlamentare varrebbe quale disincentivo,
rispetto al trattamento previdenziale ottenibile per un'attività
lavorativa che fosse stata intrapresa per il medesimo lasso
temporale». L'affermazione, in sè non errata, si fonda su un
presupposto non vero, bensì solo probabile: essa vale a condizione
che il parlamentare sia stato distolto dal suo originario percorso
lavorativo; sì che il vitalizio si ponga come surrogato per il
mancato svolgimento delle ordinarie attività per il periodo di
durata del munus publicum. Di converso appare infondata laddove il
parlamentare non abbia svolto altre attività, oltre quella di
parlamentare, astrazion fatta dalla durata della stessa.
Invero l'indicazione della Cassazione può utilmente impiegarsi -
assunta a modello iniziale l'ipotesi di un parlamentare che abbia
svolto, nella sua vita, solo un mandato pur di breve durata - per
ravvisare nel vitalizio una indennità volta a ristorare l'eletto per
essere stato distolto dal suo percorso di vita, valutando anche in
via forfettaria ed astratta l'eventuale perdita di altre chances.
Il vitalizio, dunque, almeno nella sua fase iniziale, può
considerarsi quale ristoro generico ed astratto per il pregiudizio
esistenziale connesso allo svolgimento del mandato. Sotto questo
profilo può ben dirsi che il vitalizio assume una funzione
indennitaria per non aver vissuto una vita in tutto o in parte
alternativa, ricomprese in questa quelle opportunità non colte,
talvolta irripetibili, che possono condurre ad altri ruoli e
professioni, non solo eventualmente anche più gratificanti o
redditizi (è però anche vero il contrario). Si pensi a coloro i
quali svolgono il loro mandato in giovanissima età, proprio nel
periodo più fecondo per l'inserimento nel mercato del lavoro, e
quanto possa essere pregiudizievole tentare tale inserimento in anni
successivi. Va da sè che la quantificazione di tale pregiudizio,
riguardando un bene non direttamente misurabile in denaro e sotto
questo profilo «non patrimoniale», pone all'interprete e al
legislatore il problema di determinare quale somma sia idonea ad
assicurare un equo ristoro.
La divisata funzione indennitaria, però, non può considerarsi
esclusiva ed esaustiva: infatti man mano che l'attività politica
prosegue in ragione del sopravvenire dì altri mandati, quel percorso
esistenziale alternativo e temporaneo assume il ruolo di percorso
principale e duraturo, sino a potersi anche estendere per un tempo
pari alla durata minima del rapporto lavorativo utile alla
maturazione di una vera e propria pensione. In questo caso la
funzione indennitaria viene affiancata, in modo sempre maggiore, da
una vera e propria funzione previdenziale.
Può dunque affermarsi che il vitalizio è connaturato da una
duplice funzione, entrambe idonee a permeare l'intero istituto,
ancorchè rispetto ai due possibili estremi si manifestino
maggiormente o la prima o la seconda descritta.
L'ordinamento italiano non è estraneo ad istituti
«polifunzionali»: a mò di esempio può ricordarsi l'istituto della
responsabilità civile retto dalla duplice funzione sanzionatoria e
compensativa.
In questi casi dottrina e giurisprudenza insegnano che la
disciplina applicabile va individuata non già all'esito di una
meccanicistica operazione di sussunzione della fattispecie concreta
in quella astratta, bensì all'esito della ricostruzione della norma
del caso concreto all'esito di un ponderato bilanciamento di tutti
gli interessi in gioco.
A chiusura del ragionamento e al fine di una inconfutabile
conferma delle conclusioni espresse sarà sufficiente citare alcuni
pur brevi, ma significativi obiter dicta rinvenibili nella più
recente giurisprudenza costituzionale relativa alla materia dei
vitalizi di cui godono gli ex consiglieri regionali. Ad esempio, la
Corte costituzionale (sentenza n. 108 del 2019, punto 5 del
considerato in diritto), nel richiamare la propria sentenza n. 173
del 2016, precisa che si tratta di «fattispecie analoga, ma non
sovrapponibile, perchè relativa alla materia previdenziale».
Altresi': sempre la Consulta (sentenza n. 44 del 2021) ha
affermato, in un inciso, che per il ricalcolo dei vitalizi spettanti
ai consiglieri regionali cessati dal mandato non potesse venire «in
considerazione la giurisprudenza costituzionale relativa alle
previsioni che introducono contributi di solidarietà o stabiliscono
il blocco o la limitazione dei meccanismi di rivalutazione delle
pensioni».
2. La concreta disciplina dei vitalizi finisce così con l'essere
composita: se da un lato i regolamenti parlamentari ne definiscono le
caratteristiche peculiari, dall'altro i formanti giurisprudenziali
sono costretti ad attingere a diversi principi proprio in ragione
della complessa natura.
Prima della riforma del 2012 la funzione indennitaria appariva
più evidente, pur concorrendo con quella previdenziale, in ragione
di tre determinanti profili: l'erogazione già al termine del mandato
o poco dopo; l'erogazione già all'esito dell'espletamento del
mandato anche per pochi giorni (salvo il versamento dei contributi
mancanti); il calcolo dell'assegno mensile secondo il metodo
retributivo.
Appare evidente, dunque, che a quei vitalizi non possono
applicarsi tout court gli stessi principi elaborati per i trattamenti
pensionistici. Di particolare rilievo è sul punto la sentenza della
Corte costituzionale sulle c.d. «pensioni d'oro» (sentenza n. 234 del
2020), le cui osservazioni devono dunque essere considerate alla luce
della natura anche indennitaria dei vitalizi parlamentari.
«In termini generali, la verifica di ragionevolezza e
proporzionalità di un contributo imposto ai titolari delle pensioni
più elevate non può essere avulsa dalla considerazione dei gravi
problemi strutturali che affliggono il sistema previdenziale
italiano, la cui sostenibilità è tuttora affidata in un'ottica di
solidarietà a una gestione "a ripartizione", particolarmente esposta
alla negatività dell'andamento demografico: un numero sempre minore
di lavoratori attivi, per di più spesso con percorsi lavorativi
discontinui, è chiamato a sostenere tramite i versamenti
contributivi il peso di un numero sempre maggiore di pensioni in
erogazione». Aggiungeva poi la Corte che alle finalità perseguite
dalla riduzione delle pensioni calcolate con metodo retributivo «non
siano estranee connotazioni intergenerazionali. È in tal senso
pertinente il costante richiamo della difesa dell'INPS agli obiettivi
di ricambio generazionale nel mercato del lavoro che il legislatore
ha ritenuto di conseguire per il tramite del pensionamento anticipato
in "quota 100", istituto che l'art. 14 del decreto-legge n. 4 del
2019, come convertito, ha introdotto in via sperimentale per il
triennio 2019-2021. (...) Il prefigurato collegamento fra detta
sperimentazione orientata alla mutualità intergenerazionale e la
provvista - sia pure assai modesta in termini relativi - creata
mediante il prelievo di cui all'art. 1, comma 261, della legge n. 145
del 2018 fa emergere, tuttavia, un profilo di irragionevolezza
relativo alla durata del contributo, essendo quest'ultima prevista
per un quinquennio.
Tale durata, non solo risulta esorbitante rispetto all'orizzonte
triennale del bilancio di previsione, fissato dall'art. 21 della
legge 31 dicembre 2009, n. 196 (legge di contabilità e finanza
pubblica), ma costituisce anche un indice di irragionevolezza per
sproporzione, poichè riguarda una misura che persegue le sue
finalità proprio nell'arco del triennio».
Rispetto ai vitalizi, non sembrano emergere in modo automatico e
diretto alcuni presupposti necessari all'estensione del principio
sopra ricordato anche ai vitalizi così come disciplinati prima della
riforma. Questi, innanzi tutto, non sono del tutto asserviti ad una
funzione previdenziale, come già evidenziato.
Considerata, dunque, la concorrente valenza indennitaria dei
vitalizi così come disciplinati prima della riforma del 2012,
nonchè l'evidente necessità di introdurre un maggior rigore nella
gestione delle risorse dello Stato, può astrattamente valutarsi
ragionevole un intervento volto a ridurre anche i vitalizi pre 2012,
purchè ciò avvenga nel rispetto dei principi di rango
costituzionale.
Com'è noto il maggior ostacolo che si oppone al ricorso a norme
retroattive è costituito dal principio di tutela del legittimo
affidamento.
Esso tuttavia presuppone come limite interno che la situazione
soggettiva su cui si ripone la propria fiducia sia meritevole di
tutela in quanto conforme a criteri di equità e giustizia. Come
sopra esposto i vitalizi pre 2012 apparivano quale diritto
esorbitante rispetto alla stessa ratio, ancorchè duplice, che pure
li sorreggeva. Ne deriva che una compressione del contenuto del
diritto appare senz'altro conforme a Costituzione, purchè, come
anticipato, tale compressione sia operata nel rispetto dei principi
costituzionali e segnatamente quelli di ragionevolezza,
proporzionalità ed eguaglianza sostanziale.
3. La delibera del Consiglio di presidenza stabilisce che i
vitalizi vadano ridotti ricalcolandoli secondo il metodo
contributivo. In particolare si è previsto che: 1) si determinino i
contributi erogati dai parlamentari; 2) al montante contributivo si
applichino i coefficienti di trasformazione così come elaborati alla
bisogna dall'INPS; 3) si utilizzi l'aspettativa di vita calcolabile a
far data dalla maturazione a suo tempo del diritto all'erogazione
della prestazione sino al momento del ricalcolo.
Se da un lato appare ragionevole estendere perpetuamente anche a
ritroso gli stessi criteri utilizzati per i parlamentari eletti dal
2012 in poi, non così per il criterio sub 3.
L'applicazione retroattiva di una disposizione non giustifica che
gli inevitabili correttivi ed adeguamenti (indispensabili laddove si
dia corso ad una fictio iuris qual è sempre la retroattivita')
trasmodi nella creazione di una regola del tutto nuova finalizzata a
conseguire in perpetuo la riduzione più onerosa possibile. Infatti,
pretendere di valutare l'aspettativa di vita già a far data dalla
pregressa maturazione del diritto vuol dire da un lato trattare in
modo radicalmente differente i parlamentari in ragione di un dato del
tutto occasionale qual è l'età del soggetto al momento della
conclusione del mandato, e dall'altro tradire il metodo della
distribuzione del rischio in ragione dello scarto tra aspettativa di
vita e durata effettiva della vita del singolo vitaliziato. Tale
ultimo profilo appare del tutto estraneo a qualunque altra
disposizione già nota, giacchè frutto di una crasi tra il
precedente sistema, ove il vitalizio era erogato dalla cessazione del
mandato o poco dopo, ma con metodo retributivo, e la regola
posteriore secondo cui il vitalizio va erogato a far data dal
compimento del sessantacinquesimo anno di età, ma calcolato con
metodo contributivo. Un simile criterio sarebbe stato
costituzionalmente tollerabile (pur con le riserve di cui infra) se
fosse stato contenuto entro ragionevoli limiti temporali, giacchè
esso, seppur gravoso, avrebbe svolto una funzione compensativa
rispetto ai periodi anteriori, in considerazione dei gravi problemi
strutturali che affliggono la gestione delle risorse pubbliche, e
ciò secondo quella ratio solidaristica di cui alla sentenza
costituzionale 9 novembre 2020, n. 234. Al contrario, se imposto in
perpetuo appare nè proporzionalmente adeguato, nè ragionevole.
In realtà il Consiglio di presidenza, nell'esercizio del suo
legittimo potere di modificare in modo permanente i vitalizi pre 2012
in modo da renderli omogenei a quelli erogati dopo la riforma,
avrebbe dovuto tenere in conto non solo l'esigenza di contenimento
della spesa pubblica, ma anche la tutela dell'interesse dei
ricorrenti a subire una riduzione che fosse compatibile con la tutela
dell'affidamento sul conseguimento di un assegno mensile che fosse
equo, pur valutando che l'affidamento possa essersi formato sulla
percezione di somme esuberanti rispetto alla natura indennitaria e
previdenziale dei vitalizi stessi.
La delibera in esame è dunque illegittima nella parte in cui,
nella determinazione delle somme da erogare, non ha tenuto in conto i
principi costituzionali di uguaglianza sostanziale, di ragionevolezza
e proporzionalità, oltre ad un contemperamento tra la tutela del
legittimo affidamento e la sopravvenuta necessità di contenimento
della spesa pubblica. I suddetti principi, ove applicati alla
fattispecie, avrebbero portato ad altre possibili soluzioni.
Da queste considerazioni deriva che per una riduzione permanente
si sarebbe dovuto utilizzare un criterio di calcolo innanzi tutto
idoneo a contenere la riduzione (in alcuni casi sino all'80 per
cento) dei vitalizi più bassi. Ciò innanzi tutto si sarebbe potuto
fare prevedendo criteri correttivi più ragionevoli per le fasce più
deboli, tenendo in conto, ad esempio, l'assenza di altre fonti di
reddito, la necessità di cure mediche, spese non eliminabili se non
a prezzo di un maggior pregiudizio (si pensi al mutuo per una prima
casa), tutto al fine di contemperare risparmio di spesa e tutela
della dignità della persona.
In ordine poi al periodo di vita al quale applicare il
coefficiente di trasformazione, il Consiglio di presidenza aveva a
disposizione altri criteri tutti rispettosi del principio di
eguaglianza sostanziale. Si valuti, ad esempio, il ricorso ad un
calcolo a far data (in ogni caso) almeno dal compimento del
sessantacinquesimo anno di età del parlamentare, oppure a far data
dal 2012 in modo da applicare, pur con gli opportuni adeguamenti, la
medesima regola già prevista sul piano generale dalla c.d. «legge
Fornero». O, altresì, a far data dal giorno di adozione della
delibera stessa, così da contenere la retroattività, alla quale,
non dimentichiamolo, può farsi ricorso con misura proprio al fine di
non sacrificare eccessivamente diritti progressi. Oppure, infine, si
potrebbero ipotizzare «tagli lineari» in una certa percentuale per
tutte le prestazioni.
4. Una volta definite in questi termini le conclusioni del
Collegio, ne consegue che la relativa decisione sotto il profilo
squisitamente tecnico-formale dovrebbe consistere (salvo quanto si
dirà più innanzi), da un lato, in un accantonamento delle
problematiche relative al carattere permanente del ricalcolo, con
riferimento alla quale comunque non può sottacersi quanto affermato
dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 44 del 2021, la quale
ha ritenuto che per il ricalcolo dei vitalizi spettanti ai
consiglieri regionali cessati dal mandato non dovesse considerarsi
«la giurisprudenza costituzionale relativa alle previsioni che
introducono cosiddetti contributi di solidarietà o stabiliscono il
blocco o la limitazione dei meccanismi di rivalutazione delle
pensioni», come già ricordato.
In ogni caso, se da una parte infatti potrebbe richiamarsi
secondo alcuni la nota e già richiamata giurisprudenza
costituzionale sulle riduzioni (solo temporanee) delle pensioni più
alte, dall'altra parte secondo altri sarebbe invece decisiva la
differenza strutturale tra le due prestazioni post attività e si
presenterebbe comunque significativa la più volte richiamata
sentenza della Corte costituzionale n. 44 del 2021, la quale a
contrario ha annullato l'art. 1, comma 12, della legge della Regione
Sicilia 28 novembre 2019, n. 19, che prevedeva la limitata durata
quinquennale del ricalcolo dei vitalizi spettanti agli ex deputati
regionali, anzichè la loro previsione come norma a regime. Ancorchè
si potrebbe contro-obiettare che i motivi dell'annullamento non hanno
riguardato aspetti di stretta legittimità sostanziale, ma piuttosto
il mancato rispetto di disposizioni legislative, cui la Corte ha
attribuito la natura di norme interposte qualificandole per il rango
di principi di coordinamento della finanza pubblica. Sul punto questo
Collegio tornerà più innanzi.
Dall'altro lato, essa dovrebbe consistere nell'immediato (solo)
in un annullamento parziale della deliberazione del Consiglio di
presidenza del Senato della Repubblica n. 6 del 16 ottobre 2018, con
(esclusivo) riferimento al comma 2 dell'art. 1, riguardante criteri
di rideterminazione delle prestazioni per gli ex senatori ricalcolate
con metodo contributivo.
Malgrado la necessità di censurare la delibera nella parte de
qua, nemmeno si devono determinare lacune applicative riguardo
all'intera deliberazione del 2018, la cui ratio complessiva va
salvaguardata, Infatti, in mancanza del fondamentale parametro
relativo all'età anagrafica del senatore cui riferire il
coefficiente di trasformazione (comma 2 dell'art. 1), evidentemente
essa non potrebbe trovare esecuzione in alcun modo e quindi l'effetto
sarebbe una sorta di «annullamento integrale di fatto» in assenza di
tempestivi interventi correttivi da parte del Consiglio di presidenza
del Senato.
5. Comunque sia - proprio al fine di assicurare in ogni caso una
continuità applicativa della deliberazione del 2018 e di evitare
qualsiasi soluzione di continuità, quasi a voler considerare magis
ut valeat il principio della conservazione degli atti giuridici -
questo Collegio ritiene doveroso individuare nell'ordinamento un
plausibile frammento normativo, che possa ritenersi applicabile
fattispecie, anche se non certo «a rime obbligate», perchè come
evidenziato in precedenza potrebbero essere molteplici le soluzioni
adottabili in un'ottica di ragionevolezza e di proporzionalità, di
tutela dell'affidamento e anche in termini delle varie misure
possibili di mitigazione. Ma tali soluzioni sono rimesse
evidentemente alla discrezionalità del legislatore interno.
Questo Collegio tuttavia non si sottrae al dovere di individuare
nell'ordinamento una eventuale e provvisoria soluzione plausibile,
salvo ogni potere del Consiglio di presidenza di intervenire, purchè
nel rispetto dei parametri costituzionali sopra indicati.
Il percorso argomentativo che vuole seguire il Consiglio di
garanzia si pone, mutatis mutandis, nel solco del modello già
consolidatosi nella giurisprudenza della Corte costituzionale, la
quale - addirittura in materia penale - ferma sempre restando l'ampia
discrezionalità del legislatore, «valuta direttamente se la pena
comminata debba considerarsi manifestamente eccessiva rispetto al
fatto sanzionato, ricercando poi nel sistema punti di riferimento
già esistenti per ricostruire in via interinale un nuovo quadro
sanzionatorio in luogo di quello colpito dalla declaratoria di
incostituzionalità, nelle more di un sempre possibile intervento
legislativo volto a rideterminare la misura della pena, nel rispetto
dei principi costituzionali» (punto 4.1 del considerato in diritto
della sentenza della Corte costituzionale n. 284 del 2019).
Al riguardo il Consiglio di garanzia reputa di poter fare
opportuno riferimento alla legge della Regione Sicilia 28 novembre
2019, n. 19, che ha stabilito un criterio di ricalcolo riferito a
parametri di età non retroattivi, che fra l'altro non è stato
oggetto di impugnazione da parte del Governo (che pure si era
attivato ad opponendum) nè è stato considerato ai fini di
particolari iniziative o moniti da parte della Corte costituzionale
(v. la sentenza n. 44 del 2021), alla quale pure la legge era stata
sottoposta sotto altri profili poi accolti (la limitata durata
quinquennale del ricalcolo dei vitalizi spettanti agli ex deputati
regionali, anzichè la loro previsione come norma a regime).
Sulla base del richiamato contesto normativo l'ammontare delle
prestazioni dovrebbe essere ricalcolato con il metodo integralmente
contributivo facendo riferimento a criteri anagrafici riferiti al 1°
gennaio 2019, o a data successiva per i parlamentari ancora in
carica, escludendosi così applicazioni retroattive, con la
conseguenza dell'adozione di criteri di ricalcolo non irragionevoli e
maggiormente proporzionati e altresì di una maggiore tutela del
principio dell'affidamento.
In questo senso - in mancanza dell'auspicato intervento normativo
del Consiglio di presidenza - questo Collegio per i motivi sopra
esposti ritiene si possa far riferimento al punto b) del dispositivo
dell'impugnata decisione dell'organo di prime cure, laddove accoglie
parzialmente i ricorsi esaminati e per l'effetto annulla le
disposizioni della citata deliberazione nella parte «in cui prevedono
il ricalcolo dell'ammontare degli importi mediante la moltiplicazione
del montante contributivo individuale per il coefficiente di
trasformazione relativo all'età anagrafica del senatore alla data di
decorrenza dell'assegno vitalizio o del trattamento previdenziale pro
rata, anzichè alla data di decorrenza dell'entrata in vigore della
deliberazione n. 6 del 2018», assumendo questa sentenza sul punto
valere costitutivo.
A chiusura del ragionamento, ripercorrendo il percorso
cronistorico che ha condotto all'approvazione della deliberazione n.
6 del 16 ottobre 2018 del Consiglio di presidenza e i relativi lavori
preparatori, si pone in rilievo il fatto che essa è di identico
contenuto rispetto alla delibera dell'Ufficio di presidenza della
camera n. 14 del 12 luglio 2018. Ma in quel Consesso l'originaria
proposta del Collegio dei questori era proprio nel senso del criterio
della non retroattività del coefficiente anagrafico (v. seduta del
26 aprile 2018, in atti Camera, XVIII Leg., Bollettino degli organi
collegiali).
6. Per i trattamenti di reversibilità, andava una volta appare
pleonastico ricordare che spetta discrezionalmente al Consiglio di
presidenza del Senato stabilire ragionevoli criteri di ricalcolo o di
tagli e ragionevoli ipotesi di mitigazioni considerando la
particolarità della prestazione. Questo Collegio non può che
richiamare e condividere il punto e) del dispositivo dell'impugnata
decisione della Commissione contenziosa, nel quale si sottolinea che
«tali trattamenti sono già stati decurtati rispetto agli assegni
diretti del 40 per cento e che l'ulteriore riduzione prevista incide
gravemente sulla qualità della vita».
Anche in questo caso, il Consiglio di garanzia ribadisce
l'auspicio di un tempestivo intervento normativo, in mancanza del
quale però il Collegio - proprio rimanendo nei limiti delle proprie
attribuzioni - ritiene che in ragione del favorevole criterio di
calcolo qui disposto, non possa indicare ulteriori criteri di
mitigazione, competendo, questi, alla discrezionalità propria e non
surrogabile, del Consiglio di presidenza.
7. Ulteriore tema da affrontare riguarda la disposizione del
comma 7 dell'art. 1, concernente i criteri di correzione e di
temperamento dei risultati dei ricalcoli effettuati.
A giudizio del Collegio, pur prendendo atto dei contenuti della
sentenza del Consiglio di giurisdizione della Camera n. 2 del 2020,
la rilevanza di tale disposizione non può che apparire del tutto
ridimensionata, una volta che sia stato definito un criterio di
ricalcolo molto meno penalizzante rispetto all'originaria versione
della delibera n. 6 del 2018.
Pertanto - anche in considerazione delle vicende occorse presso
l'altro ramo del Parlamento, che hanno visto susseguirsi nella
materia specifica plurimi interventi normativi, difformi pronunce nei
vari gradi di giudizio e un consistente incremento del contenzioso
riferito alle istanze ex comma 7 dell'art. 1 della delibera, dopo la
richiamata pronuncia del 2020 - il Collegio ritiene che l'attuale
formulazione della disposizione richiamata possa apparire ragionevole
e sufficientemente garantistica nei confronti di eventuali singole
situazioni eccezionalmente «penose» a seguito del ricalcolo delle
prestazioni.
8. Resta in ultimo da valutare le conseguenze della odierna
decisione - relativa nello specifico al coefficiente di età più
vantaggioso da adottare ai fini del ricalcolo delle prestazioni per
gli ex senatori - circa l'eventuale corresponsione del complesso
delle somme da restituire a seguito del nuovo coefficiente anagrafico
indicato dalla presente decisione (i cosiddetti «arretrati»);
questione che assume un particolare rilievo costituzionale e che deve
essere affrontata in termini non meramente ordinari.
Infatti - sulla base della pluriennale politica di contenimento
dei costi di funzionamento delle amministrazioni parlamentari e anche
a seguito delle eccezionali circostanze di emergenza nazionale legate
all'evento pandemico -, il Consiglio di garanzia potrebbe anche
eccezionalmente far riferimento, quale organo giurisdizionale, ai
contenuti della sentenza della Corte costituzionale n. 10 del 2015,
la quale, pur dichiarando l'illegittimità costituzionale della norma
tributaria impugnata, ha escluso la retroattività della sua
decisione. La derogatoria irretroattività è stata motivata con
riferimento alle conseguenze economiche che avrebbe avuto quella
decisione se avesse avuto la normale efficacia retroattiva, in un
periodo di perdurante crisi economica, in un'ottica di bilanciamento
tra i diversi interessi costituzionali coinvolti. Nondimeno appare
assorbente la considerazione che, come sopra esposto, i criteri di
calcolo individuati dal Consiglio di presidenza sarebbero sfuggiti ad
ogni censura di illegittimità se la riduzione fosse stata contenuta
in apprezzabili limiti di tempo, pur rimanendo di ardua valutazione
il giudizio di costituzionalità dei criteri in quanto tali. Questo
Collegio ritiene perciò che siffatta riduzione deve giudicarsi non
più applicabile con efficacia ex nunc da questa pronuncia, salva
l'efficacia sino a tale data nelle more della decisione
costituzionale di cui infra, dovendosi contestualmente affermare che
precedente metodo di calcolo è sostituito da quello indicato in
questa sentenza.
In ordine alla più ampia questione se l'originario calcolo del
Consiglio di presidenza possa considerarsi illegittimo anche laddove
contenuto in un ragionevole arco temporale, con la conseguenza che
gli «arretrati» dovrebbero essere computati a far data dalla
delibera, si palesa quanto possa essere arduo il bilanciamento dei
contrapposti interessi onde giungere ad una soluzione conforme a
Costituzione; per cui viene rinviata, ogni decisione sul punto
all'esito della questione di legittimità, che viene sollevata
davanti alla Consulta in merito alla compatibilità costituzionale o
meno di un ricalcolo di prestazioni patrimoniali in godimento in via
permanente, una volta cessata l'attività cui quelle prestazioni
ineriscono. È evidente infatti come questo elemento sia essenziale e
rilevante al fine di decidere con ragionevolezza un aspetto non
facile da esaminare per la pluralità delle esigenze coinvolte.
9. In secondo luogo, si è detto che appare a questo Collegio che
in linea di massima la riduzione dei vitalizi possa essere
compatibile con i principi costituzionali. Non può però lo stesso
Collegio non prestare doverosamente attenzione a quanto sottolineato
pressochè da tutti i ricorrenti; i quali adombrano questioni di
legittimità costituzionale nei riguardi delle prescrizioni
dell'impugnata deliberazione n. 6 del 2018, sotto vari profili e
assumendo che essa violi, in rapporto alle rispettive prospettazioni,
gli articoli 2, 3, 23, 36, 38, 53, 67, 69 e 117, primo comma, della
Costituzione e chiedono che questo Consiglio di garanzia proponga per
quanto occorra la relativa questione di legittimità costituzionale
alla Corte costituzionale.
A tale proposito il Consiglio di garanzia fa presente quanto
segue:
ricordato che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 213
del 2017, ha espressamente riconosciuto la legittimazione soggettiva
di un collegio delle Camere avente funzioni giurisdizionali - «in
quanto organo di autodichia chiamato a svolgere, in posizione super
partes, funzioni giurisdizionali per la decisione di controversie» -
a sollevare l'incidente di costituzionalità, come giudice a quo ai
sensi dell'art. 1 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 87;
preso atto del consolidato orientamento della Corte
costituzionale, secondo il quale le norme contenute nei regolamenti
parlamentari maggiori sono sottratte al sindacato della Corte stessa
(v. da ultimo la sentenza n. 120 del 2014);
richiamato l'art. 23, terzo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, secondo cui una questione di legittimità costituzionale può
essere sollevata, anche di ufficio, dall'autorità giurisdizionale
davanti alla quale verte il giudizio;
considerato l'art. 26, comma 1, lettera b), della legge 23
dicembre 1994, n. 724, il quale recita: «1. Sono soppressi i regimi
fiscali particolari concernenti: (...)
b) gli assegni vitalizi spettanti ai membri del Parlamento
nazionale (...) per la quota parte che non derivi da fonti riferibili
a trattenute effettuate al percettore già assoggettate a ritenute
fiscali».
1) Quanto alla rilevanza della questione costituzionale da
sollevare, questo giudice remittente fa innanzitutto presente che
l'impugnata normativa relativa al trattamento dei senatori cessati
dal mandato è contenuta nella deliberazione n. 6 del 2018 approvata
dal Consiglio di presidenza del Senato, nell'ambito delle potestà
normative e organizzative devolute a quest'organo dall'art. 12 del
Regolamento generale del Senato del 1971.
Tuttavia, tale autonomia normativa «minore» non può considerarsi
assoluta e totalmente libera nei fini, dovendosi piuttosto svolgere
nel rispetto della Costituzione, dei suoi principi e delle regole
dell'ordinamento giuridico generale, oltrechè - per quanto rilevante
- del diritto sovranazionale.
Per queste ragioni il legislatore, non casualmente, all'art. 26,
comma 1, lettera b), della legge 23 dicembre 1994, n. 724, ha
stabilito per gli assegni vitalizi degli ex parlamentari la
soppressione di qualsiasi regime fiscale particolare.
Sennonchè tale prescrizione di ordine fiscale si presenta, per
così dire, «incompleta», laddove coerentemente e conseguentemente
non ha previsto altresì nei riguardi delle prestazioni de quibus
l'applicazione dei principi generali dell'ordinamento previdenziale,
vale a dire la preclusione della possibilità di introdurre
discipline particolari non conformi (almeno) a quel nucleo essenziale
di principi generali (recte costituzionali) in ambito previdenziale,
per lo più enucleati rinvenibili nella stessa giurisprudenza
costituzionale.
Tutto ciò premesso, giudice remittente ritiene la denunciata
mancata previsione legislativa rilevante, se non decisiva, al fine di
affrontare uno dei punti controversi (e fondamentali) nel presente
giudizio, vale a dire la legittimità costituzionale o no di una
disciplina (quella sugli assegni vitalizi e le pensioni degli ex
senatori), che abbia imposto i criteri di cui all'originaria delibera
del Consiglio di presidenza in modo perpetuo e non già transitorio,
così da rispettare i criteri più volte indicati dalla Corte
costituzionale a proposito delle erogazioni di tipo previdenziale (v.
da ultimo la sentenza n. 234 del 2020).
2) Quanto alla non manifesta infondatezza della predetta
questione di legittimità costituzionale, questo giudice remittente
ritiene di poter affermare in estrema sintesi che la materia degli
assegni vitalizi e delle pensioni degli ex parlamentari è di per sè
suscettibile di determinare il formarsi di diritti soggettivi
perfetti in capo agli interessati, la regolazione può essere sì
affidata (anche e soprattutto) all'autonomia interna delle Camere, ma
non in totale assenza di vincoli di livello generale stabiliti dalla
legge dello Stato (come ad esempio avvenuto a livello fiscale), con
evidenti rischi in termini di ragionevolezza delle prescrizioni e di
compromissione della parità di trattamento dei cittadini, qualora
fossero approvate normative non conformi ai principi costituzionali
in materia.
Pertanto le circostanze esposte conducono a reputare non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
relativa all'art. 26, comma 1, lettera b), della legge 23 dicembre l
994, n. 724, nella parte in cui - nel sopprimere qualsiasi regime
fiscale particolare per gli assegni vitalizi (ora pensioni) degli ex
parlamentari - non prevede altresì dei principi generali per la
disciplina di siffatte prestazioni.
In conclusione: a) si solleva questione di legittimità
costituzionale relativa all'art. 26, comma 1, lettera b), della legge
23 dicembre 1994, n. 724, nella parte in cui - nel sopprimere
qualsiasi regime fiscale particolare per gli assegni vitalizi (ora
pensioni) degli ex parlamentari - non prevede altresì che queste
prestazioni vanno disciplinale nel rispetto dei principi generali in
materia previdenziale, di ragionevolezza e parità di trattamento fra
cittadini, con riferimento agli articoli 2, 3, 23, 36, 38, 53, 67, 69
e 117, primo comma della Costituzione, e ciò al fine di determinare
se il criterio di calcolo qui indicato vada applicato anche per la
corresponsione degli arretrati a far data dal 1° gennaio 2019 sino
alla data di efficacia di questa sentenza.
10. Questo Collegio, nel mentre sottopone alla Corte
costituzionale la questione di legittimità ora prospettata, ritiene
altresì necessario porre una questione di ordine generale che ad
avviso di questo giudice merita una soluzione definitiva e non
equivoca.
Com'è noto, la Corte costituzionale ha sempre negato che i
regolamenti parlamentari possano essere sottoposti al suo giudizio
(cfr. sentenza n. 154 del 1985). La costante giurisprudenza
costituzionale però ha sempre avuto riguardo ai regolamenti adottati
ai sensi dell'art. 64, comma 1, della Costituzione (c.d. regolamenti
maggiori) e mai la Corte si è pronunciata ex professo sui c.d.
regolamenti minori, adottati dagli Uffici di presidenza (il c.d.
«diritto parlamentare di tipo amministrativo»). Il giudice delle
leggi ha osservato che con l'art. 134 della Costituzione il
Costituente ha segnato rigorosamente i precisi ed invalicabili
confini della propria competenza, e poichè la formulazione ignora i
regolamenti parlamentari, solo in via d'interpretazione potrebbe
ritenersi che questi vi siano ugualmente compresi. A ciò però
osterebbe la necessità di assicurare l'indipendenza dell'organo
sovrano da ogni potere. In altri termini secondo la Corte sarebbe il
fondamentale principio di separazione dei poteri ad imporre che
nessuno possa sindacare le modalità con cui il Parlamento organizza
le proprie funzioni e le proprie attività. Non vi sarebbe dunque un
limite di natura squisitamente formale, potendo teoricamente
intendersi i regolamenti quali atti aventi forza di legge, bensì
sostanziale in ragione del valore organizzativo dei predetti
regolamenti. Queste decisioni, dunque, non consentono di giungere
automaticamente alle stesse conclusioni per i regolamenti minori, che
ben potrebbero meritare la qualifica di atti aventi forza di legge ed
essere privi di ogni valore organizzativo, così da essere estranei
al principio di separazione dei poteri che giustifica ogni
insindacabilità.
Che tale conclusione sia ragionevole può dimostrarsi con un
argumentum a contrario.
È ormai copiosa normazione interna di rapporti privatistici, e
con essi la costituzione, estinzione e modificazione di diritti
soggettivi vantati da privati. Se, ad esempio, si ha riguardo alla
normazione afferente ai dipendenti del Senato è agevole notare che
vengono attinti diritti oggetto in taluni casi di una riserva di
legge (cfr. ad esempio l'art. 36, secondo comma della Costituzione).
Poichè l'intero rapporto lavorativo dei dipendenti è normato
all'esito di delibere del Consiglio di presidenza, delle due l'una: o
tale normativa è in violazione della Costituzione, oppure tali
delibere sono atti aventi forza di legge. Considerata l'ampiezza e la
qualità delle materie regolate con tali atti, appare evidente che la
seconda ipotesi costituisce una soluzione obbligata, come d'altra
parte già affermato dalla giurisprudenza europea (cfr. sentenza n.
14 del 28 aprile 2009 della Corte europea dei diritti dell'uomo, c.d.
sentenza Savino vs Italia).
Ciò determinato, non può anche dubitarsi che tali atti debbano
essere conformi ai principi costituzionali, non potendo l'autodichia
dar luogo ad un'enclave estranea all'efficacia della Carta dei
diritti fondamentali. Ed anche qui si pone una sola alternativa: o
sono gli stessi organi giurisdizionali interni capaci di sindacare la
costituzionalità di questi regolamenti minori, oppure il sindacato
compete alla Corte costituzionale. Nel primo caso non può che
concludersi che il giudice interno sia dotato degli stessi poteri
interpretativi, modificativi e manipolativi della Corte delle leggi.
Nel secondo caso, invece, non solo la Corte costituzionale deve
valutare se il legislatore interno rispetta la Carta fondamentale, ma
può e deve anche interpretare l'art. 134 della Costituzione in modo
che i principi supremi non siano sovvertiti o modificati nel loro
contenuto essenziale neppure da norme di rango costituzionale (cfr.
sentenza n. 1146 del 1988), così come anche integrati dai principi
derivanti dai Trattati europei e segnatamente dall'art. 47 della
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. Sul punto devono
ricordarsi i quattro criteri elaborati dalla Corte europea di
giustizia che devono sussistere affinchè si possano considerare
indipendenti ed imparziali gli organi giurisdizionali, vale a dire:
a) le condizioni nelle quali è stato creato l'organo; b) le
caratteristiche del medesimo; c) le modalità con le quali sono stati
nominati i membri e d) la capacità resistere alle influenze esterne
(cfr. sentenza della CGUE - Grande Sezione - A.K. e altri c. Sąd
Najwyższy del 19 novembre 2019). Accedendo all'ipotesi secondo cui
non potrebbe essere la stessa giurisdizione interna a valutare la
legittimità costituzionale dei regolamenti minori quando aventi ad
oggetto diritti fondamentali di natura privatistica, tale potere non
potrebbe non competere ad altri che alla Corte costituzionale.
Tutto ciò premesso appare a questo giudice che i regolamenti
c.d. minori quando idonei ad incidere su diritti dei privati debbano
essere riconosciuti quali «atti aventi forza di legge», estranei
all'area dell'assoluta sovranità ed indipendenza del Parlamento, e
quindi diversi per loro stessa natura da quelli sottratti a quella
insindacabilità della Corte costituzionale in ragione del principio
di separazione dei poteri.
Seppur sarebbe fuorviante qualsiasi analogia rispetto alla
differente fonte dei regolamenti del Governo, compresi quelli c.d.
«indipendenti», questo Collegio non può non ricordare - per
completezza di esposizione - che in qualche caso la stessa Corte
costituzionale ha privilegiato la loro natura sostanziale e ne ha
quindi ammesso la scrutinabilità ai sensi dell'art. 134 della
Costituzione (v. Corte costituzionale, sentenza 9 luglio 1993, n.
311).
In conclusione: b) si solleva questione di legittimità
costituzionale nei riguardi dell'art. 1, comma 1, della delibera del
Consiglio di presidenza del Senato della Repubblica n. 6 del 16
ottobre 2018, per le medesime ragioni ed effetti indicati al punto 9,
con riguardo alla corresponsione delle restituzioni (i c.d.
«arretrati») già a far data dalla delibera del Consiglio di
presidenza. Ai fini dell'ammissibilità della questione sollevata con
riferimento all'idoneità della fonte, si sottopone all'attenzione
della Corte costituzionale l'opportunità, per così dire, di una
interpretazione costituzionalmente orientata dello stesso art. 134
della Costituzione, nel senso di ricomprendere fra gli «atti aventi
forza di legge» anche i cosiddetti regolamenti minori delle Camere,
almeno quando sono idonei ad incidere sui diritti soggettivi dei
privati.
11. Restano assorbiti tutti gli altri motivi contenuti nei
ricorsi, comprese le pretese basate sulla presunta illegittimità del
comma 4 dell'art. 1 e richiedenti un aumento, delle prestazioni a
seguito del calcolo integralmente contributivo. Il Collegio si limita
a ricordare che tale clausola di salvaguardia rappresenta ormai un
principio generale della nostra legislazione, con riferimento ai
rapporti fra calcoli retributivi e contributivi nella determinazione
delle prestazioni.
Nei contenuti più ampi dell'odierna decisione si intende
altresì assorbito anche l'appello presentato dall'onorevole, Omissis
nei riguardi della decisione della Commissione contenziosa n. 661 del
2020 mediante il ricorso n. 289, la cui trattazione è avvenuta in
modo congiunto rispetto all'esame del ricorso n. 288
dell'amministrazione del Senato.
12. Le spese sono compensate in considerazione della parziale
reciproca soccombenza e della stessa complessità e novità
dell'intera materia del contendere.

P.Q.M.

Il Consiglio di garanzia - disattesa ogni contraria istanza,
eccezione e difesa - non definitivamente pronunciando sui ricorsi n.
288 e n. 289 del 2020, così come riuniti, così decide con sentenza
parziale:
a) accoglie, allo stato, parzialmente il ricorso incidentale
degli appellati, confermando solo il punto b) dell'impugnata
decisione della Commissione contenziosa n. 660 del 2020, e per
l'effetto annulla parzialmente l'art. 1, comma 2, della deliberazione
del Consiglio di presidenza del Senato della Repubblica n. 6 del 18
ottobre 2018, nella parte in cui si riferisce - ai fini del
coefficiente di trasformazione - «alla data di decorrenza
dell'assegno vitalizio o del trattamento previdenziale pro rata»,
anzichè «all'età anagrafica posseduta dal percettore alla data di
entrata in vigore della presente deliberazione», nei termini e nei
limiti applicativi esplicitati nella motivazione che precede;
b) per l'effetto di tanto dispone il ricalcolo da parte
dell'amministrazione del Senato di ciascun trattamento sulla base
delle statuizioni che precedono;
c) rinvia la decisione sulle conseguenze in termini di
eventuale corresponsione delle somme trattenute corrispondenti al
periodo ricompreso tra il 1° gennaio 2019 e la data di efficacia di
questa sentenza, e parzialmente da restituire, in esito al giudizio
costituzionale di cui alla successiva lettera d), fermo restando che
questo aspetto evidentemente fuoriesce dalle valutazioni rimesse alla
Corte costituzionale e sarà formalmente definita dal Consiglio di
garanzia, una volta acquisita una maggiore contezza nella cornice
costituzionale di riferimento;
d) altresì per quanto esposto sub 9) e 10):
visti l'art. 134 della Costituzione e l'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, nonchè l'art. 23 della legge
11 marzo 1953, n. 87;
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale relativa all'art. 26, comma 1, lettera
b), della legge 23 dicembre 1994, n. 724, nella parte in cui - nel
sopprimere qualsiasi regime fiscale particolare per gli assegni
vitalizi (ora pensioni) degli ex parlamentari - non prevede altresì
che queste prestazioni vanno disciplinate nel rispetto dei principi
generali in materia previdenziale, in rapporto agli articoli 2, 3,
23, 36, 38, 53, 67, 69 e 117, primo comma della Costituzione, tra cui
- per quanto di interesse - i limiti posti al legislatore
nell'individuazione dei parametri per determinare i vitalizi e con
essi i limiti per un eventuale adeguamento retroattivo;
altresì egualmente ritiene non manifestamente infondata la
questione della legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
della delibera del Consiglio di presidenza del Senato della
Repubblica n. 6 del 18 ottobre 2018, laddove qualificata come
«regolamento minore» avente forza di legge, nella parte in cui viola
i principi di proporzionalità e ragionevolezza nella determinazione
retroattiva dei vitalizi, in rapporto agli articoli 2, 3, 23, 36, 38,
53, 67, 69 e 117, primo comma della Costituzione, sempre ai fini di
un eventuale adeguamento retroattivo per il periodo di tempo sopra
indicato;
sospende il seguito del giudizio sui predetti ricorsi, come
riuniti, sino all'esito del giudizio, incidentale innanzi alla Corte
costituzionale, nella parte ancora non decisa;
si riserva ogni ulteriore decisione all'esito del giudizio
incidentale innanzi alla Corte costituzionale;
dispone la trasmissione alla Corte costituzionale della presente
decisione e degli atti concernenti i relativi giudizi, a cura della
segreteria degli organi di tutela giurisdizionale del Senato;
dispone altresì la trasmissione della predetta decisione,
parimenti a cura della segreteria degli organi di tutela
giurisdizionale del Senato, al Presidente del Senato, al Presidente
della Camera dei deputati, al Presidente del Consiglio dei ministri e
alle parti.
Così deciso in Roma, il 22 dicembre 2021.

Il Presidente estensore: Vitali

Il titolare estensore: Grassi