1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 13-1-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 799 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 ottobre 1992
N. 799 Ordinanza emessa il 16 ottobre 1992 dalla corte d'appello di Bologna nel procedimento civile vertente tra Uguccioni Igino ed il comune di Montegridolfo Espropriazione per pubblico interesse - Espropriazioni per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici - Determinazione dell'indennita' di esproprio per le aree edificabili in base alla media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento - Esclusione dell'applicazione di detta disciplina ai procedimenti per i quali l'indennita' predetta sia stata accettata dalle parti o sia divenuta non impugnabile o sia stata definita con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore della norma impugnata - Ingiustificato deteriore trattamento dell'espropriato che agisce giudizialmente rispetto a quello che ricorre alla cessione volontaria del bene espropriato, con conseguente incidenza sul diritto di difesa in giudizio - Violazione del principio, affermatosi nella giurisprudenza della Corte, che l'indennizzo debba costituire un serio ristoro dell'espropriazione - Violazione della riserva di legge in materia di espropriazione per l'affidamento ad un regolamento ministeriale dell'individuazione dell'edificabilita' di fatto delle aree espropriate - Violazione del diritto di difesa in giudizio per la mancata indicazione di un termine in cui il regolamento ministeriale deve essere emanato - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 231/1984, 530/1988 e 216/1990. (Legge 8 agosto 1992, n. 359, art. 5-bis, primo, secondo e quinto comma). (Cost., artt. 3, 24 e 42). (093C0007) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 13-1-1993)

LA CORTE D'APPELLO
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile in primo
grado iscritta al n. 1201 del ruolo generale dell'anno 1989, posta in
decisione all'udienza collegiale del 9 ottobre 1992, promossa da
Uguccioni Igino, elettivamente domiciliato in Bologna, strada
Maggiore n. 23 presso lo studio dell'avv. Gianni Zanetti che lo
rappresenta e difende unitamente all'avv. Alessandro Mantero del foro
di Rimini per delega a margine dell'atto di citazione, attore, contro
il comune di Montegridolfo, in persona del sindaco pro-tempore,
elettivamente domiciliato in Bologna, via S. Vitale n. 4 presso lo
studio dell'avv. Carla Rossi che lo rappresenta e difende unitamente
all'avv. Vittorino Cagnoni di Rimini per delega a margine della
comparsa di risposta, convenuto.
Oggetto: opposizione indennità esproprio.
Sentita la relazione della causa fatta dal consigliere istruttore
dott. Antonino Cricchio.
O S S E R V A
Con atto di citazione notificato in data 4 agosto 1989 Uguccioni
Igino, convenendo in giudizio innanzi a questa corte d'appello il
comune di Montegridolfo, ha proposto, ai sensi dell'art. 19 della
legge 22 ottobre 1971, n. 865, opposizione alla stima dell'indennità
definitiva di espropriazione effettuata dalla competente commissione
provinciale di Forlì nella somma di L. 30.074.000 in relazione ad un
appezzamento di terreno di mq 13.670 espropriato con delibera del
consiglio comunale del 30 settembre 1981 per la realizzazione del
P.E.E.P.
La consulenza tecnica d'ufficio ha acclarato che in forza del pi-
ano di fabbricazione approvato il 28 febbraio 1974 il detto terreno
era ricompreso in parte nella zona residenziale di espansione C.2 e
in parte in "zone attrezzate a parco pubblico ed attrezzature di
interesse comune", e che il piano regolatore generale adottato nel
1980 lo ha destinato interamente all'edilizia economica e popolare.
Attraverso la disposta consulenza tecnica d'ufficio si è
ricercato "il giusto prezzo che l'immobile avrebbe avuto in una
libera contrattazione di compravendita", criterio indennitario
dettato in via generale dall'art. 39 della legge 25 giugno 1865, n.
2359 e che aveva ripreso vigore, per le aree a vocazione
edificatoria, per effetto della sua naturale riespansione su di esso
operata dai criteri derogatori fissati dalle norme dichiarate
incostituzionali con le sentenze nn. 5/1980 (artt. 16 della legge n.
865/1971 e 14 della legge n. 10/1977) e 223/1983 (artt. 1, primo,
secondo, terzo, quarto e quinto comma, 2 e 3 della legge n. 385/1980,
nonchè gli articoli unici delle leggi nn. 535/1981, 481/1982 e
943/1982) della Corte costituzionale.
Senonchè dopo la rimessione della causa al collegio è entrata in
vigore la legge 8 agosto 1992, n. 359, la quale, all'art. 5-bis,
primo comma, dispone che fino all'emanazione di una organica
disciplina per tutte le espropriazioni preordinate alla realizzazione
di opere o interventi da parte e per conto dello Stato, delle
regioni, delle province, dei comuni e degli altri enti pubblici o di
diritto pubblico, anche non territoriali, o comunque preordinate alla
realizzazione di opere o interventi dichiarati di pubblica utilità,
l'indennità di espropriazione per le aree edificabili è determinata
a norma dell'art. 13, terzo comma, della legge 15 gennaio 1885, n.
2892, sostituendo in ogni caso ai fitti coacervati dell'ultimo
decennio il reddito dominicale rivalutato di cui agli artt. 24 e
seguenti del testo unico delle imposte sui redditi, approvato con
d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917, e che l'importo così determinato va
ridotto del quaranta per cento.
Ai sensi del settimo comma del citato art. 5-bis, il nuovo
criterio estimativo è applicabile ai procedimenti di opposizione
alla stima in corso.
Nella comparsa conclusionale il comune di Montegridolfo ha in via
preliminare riproposto l'eccezione di inammissibilità
dell'opposizione siccome proposta avverso una stima soggetta a
conguaglio ai sensi della legge n. 385/1980 (eccezione destituita di
fondamento perchè oblitera la declaratoria di incostituzionalità
della legge n. 385/1980 contenuta nella sentenza n. 223/1983 della
Corte costituzionale), mentre nel merito ha chiesto che la causa
venga rimessa in istruttoria per la quantificazione dell'indennità
definitiva di espropriazione in base al nuovo criterio legale.
Nella memoria di replica l'espropriato Uguccioni Igino ha
sollevato questioni di legittimità costituzionale di alcune
disposizioni contenute nell'art. 5- bis della legge n. 359/1992,
questioni rilevanti ai fini della decisione della causa.
L'attore prospetta innanzitutto l'incostituzionalità del primo
comma dell'art. 5- bis nella parte in cui riduce del 40 per cento
l'importo ottenuto mediando il valore venale dell'immobile
espropriato col reddito dominicale rivalutato.
Sostiene che tale decurtazione renderebbe incongrua l'indennità
di espropriazione e, quindi, contrasterebbe con l'art. 42, terzo
comma, della Costituzione.
La questione non è manifestamente infondata.
La Corte costituzionale ha costantemente affermato che l'art. 42
terzo comma, della Costituzione non garantisce all'espropriato il
diritto ad un'indennità esattamente commisurata al valore di mercato
del bene ablato; la necessaria coordinazione del diritto del privato
col pubblico interesse comporta che l'indennizzo dovuto a norma
dell'art. 42 della Costituzione non deve realizzare l'integrale
ristoro del sacrificio subito per effetto dell'espropriazione ma
un'adeguata riparazione. Ne consegue che il legislatore può
legittimamente contemperare il criterio del valore venale con
meccanismi conformativi dell'indennizzo ad un diverso criterio
purchè l'ammontare così determinato non scenda sotto il livello di
congruità (ex plurimis: sentenze nn. 231/1984, 530/1988 e 216/1990).
Orbene se la media tra valore venale e reddito dominicale
rivalutato dà un importo equo ed adeguato perchè corrispondente a
circa il 53% del valore di mercato del bene, la riduzione di tale
importo nella misura del quaranta per cento fa indubbiamente scendere
l'indennità di espropriazione al di sotto del livello di congruità
commisurandola ad appena il 31,8% circa del valore di mercato.
Deduce poi l'Uguccioni che il comma secondo dell'art. 5- bis (il
quale stabilisce che in ogni fase del procedimento espropriativo il
soggetto espropriato può convenire la cessione volontaria del bene e
in tal caso non si applica la riduzione del 40 per cento di cui al
primo comma) violerebbe il principio di eguaglianza di cui all'art. 3
della Costituzione e confliggerebbe con l'art. 24, primo comma, della
Costituzione disincentivando la tutela giurisdizionale.
Anche tale questione di legittimità costituzionale non appare,
nei due profili nei quali si articola, manifestamente infondata.
La disposizione normativa in esame infatti attua una irragionevole
disparità di trattamento tra chi al momento della sua entrata in
vigore ha già subito l'esproprio e non può più convenire la
cessione volontaria del bene e chi invece non è ancora colpito dal
provvedimento ablativo e può addivenire alla detta cessione
volontaria senza subire la riduzione del quaranta per cento
dell'importo determinato mediando tra valore venale e reddito
dominicale rivalutato.
Essa inoltre condiziona pesantemente la proposizione
dell'opposizione alla stima dell'indennità definitiva di esproprio
prevista dall'art. 19 della legge n. 865/1971 perchè induce ad
accettare l'indennità determinata in sede amministrativa anche se il
valore venale posto a base del calcolo è inferiore a quello
effettivo, invero l'eventuale recupero di valore derivante dalla
determinazione giudiziale sarebbe in tutto o in notevole parte
vanificato dall'applicazione della riduzione del quaranta per cento.
Dubita infine l'attore della legittimità costituzionale della
norma contenuta nel quinto comma dell'art. 5- bis che demanda ad un
regolamento, da emanarsi con decreto del Ministro dei lavori pubblici
ai sensi dell'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, la
definizione dei criteri e dei requisiti per l'individuazione
dell'edificabilità di fatto di cui al terzo comma dello stesso
articolo 5-bis.
A suo dire tale disposto normativo contrasterebbe con la riserva
di legge prevista dall'art. 42, secondo comma, della Costituzione
perchè affida ad un regolamento ministeriale la determinazione
dell'edificabilità delle aree e, quindi, dell'assetto del diritto di
proprietà.
Inoltre la mancata previsione di un termine entro il quale il
detto regolamento deve essere emanato da un lato differirebbe senza
limite di tempo il soddisfacimento del diritto all'indennizzo,
dall'altro precluderebbe una sollecita definizione dei giudizi di
opposizione alla stima attualmente pendenti; da ciò la violazione
degli artt. 42 e 97 della Costituzione.
Anche tali sospetti di incostituzionalità non sono manifestamente
infondati.
La riserva di legge contenuta nel secondo comma dell'art. 42 della
Costituzione è indubbiamente di carattere relativo. L'art. 7 della
legge 17 agosto 1942, n. 1150 (e successive modificazioni) - norma
che ha superato il vaglio di costituzionalità - attribuisce ai
comuni il potere di zonizzazione (e quello correlativo di
determinazione della tipologia edilizia in ciascuna zona) e il potere
di imposizione di vincoli espropriativi.
Gli strumenti urbanistici comunali non sono che provvedimenti
amministrativi di carattere normativo.
Se è vero che la riserva relativa di legge comporta che la legge
"deve pur sempre intervenire previamente, ma può limitarsi a
delineare gli aspetti fondamentali della disciplina, permettendo che
i regolamenti o altre fonti senza forza di legge la completino e la
articolino compiutamente", è altrettanto vero che il legislatore,
nell'autorizzare l'esercizio della potestà regolamentare
ministeriale, non può esimersi dal fissare i criteri direttivi ai
quali il potere esecutivo deve uniformarsi, specie nel caso, come
quello in esame, in cui si affida al Ministro dei lavori pubblici il
compito di definire criteri e requisiti per l'individuazione
dell'edificabilità di fatto delle aree espropriate e cioè di
stabilire una classificazione delle aree che incide in maniera
penetrante sul diritto di proprietà tanto da rendere applicabili
criteri estimativi diversissimi tra loro.
In sostanza il legislatore non può lasciare all'assoluta
discrezionalità del potere esecutivo una classificazione delle aree
costituenti il presupposto dell'applicazione di criteri estimativi
che possono essere fissati unicamente dalla legge. Ne consegue il
prospettato contrasto con l'art. 42, secondo comma, della
Costituzione.
Profili di incostituzionalità del quinto comma dell'art. 5- bis
della legge n. 359/1992 possono peraltro ravvisarsi - con riferimento
ai parametri di cui all'art. 42, terzo comma, all'art. 24, primo
comma, della Costituzione - nella mancata indicazione di un termine
in cui il regolamento ministeriale deve essere emanato.
L'assenza di un tale termine si riflette infatti negativamente sia
sul diritto dell'espropriato alla corresponsione dell'indennizzo
entro tempi ragionevoli, sia sulla sollecita definizione dei giudizi
di opposizione alla stima, non essendo il nuovo criterio estimativo
applicabile prima dell'amanazione del detto regolamento.

P. Q. M.
Dichiara la non manifesta infondatezza delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 5-bis, primo comma, della legge
8 agosto 1992, n. 359, in riferimento all'art. 42, terzo comma, della
Costituzione; dell'art. 5-bis, secondo comma, della legge n.
359/1992, in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 24, primo
comma, della Costituzione; dell'art. 5-bis, quinto comma, della legge
n. 359/1992, in riferimento agli artt. 42, secondo e terzo comma, e
24, primo comma, della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Bologna, addì 16 ottobre 1992
Il presidente: INSOLERA

93C0007