1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 26-1-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 24 ORDINANZA 11 - 19 gennaio 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giustizia amministrativa - Giurisdizione esclusiva - Controversie relative agli atti, ai provvedimenti e comportamenti delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed edilizia, e concernenti i diritti alla restituzione o il risarcimento del danno derivanti da occupazione appropriativa o da accessione invertita - Devoluzione alla cognizione del giudice amministrativo - Prospettata violazione dei criteri direttivi fissati dalla delega legislativa - Giudizio a quo instaurato quando la norma censurata era stata gia' modificata dal legislatore - Inammissibilita' della questione. - D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 34. - Costituzione, art. 76. Giustizia amministrativa - Giurisdizione esclusiva - Controversie relative agli atti, ai provvedimenti e comportamenti delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed edilizia, e concernenti i diritti alla restituzione o il risarcimento del danno derivanti da occupazione appropriativa o da accessione invertita - Devoluzione alla cognizione del giudice amministrativo - Prospettata violazione dei criteri direttivi fissati dalla delega legislativa - Sopravvenuta dichiarazione di incostituzionalita' parziale della disposizione censurata - Necessita' di nuovo esame dei termini della questione e della sua perdurante rilevanza - Restituzione degli atti ai giudici rimettenti. - D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 34. - Costituzione, art. 76. (005C0095) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 26-1-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Valerio ONIDA;
Giudici: Carlo MEZZANOTTE, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK,
Francesco AMIRANTE, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 34 e 35,
comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove
disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro
nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie
di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione
dell'articolo 11,comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), nel
testo previgente alla legge 21 luglio 2000, n. 205, promossi con
ordinanze del 14 maggio 2003 dal Tribunale di Vallo della Lucania,
del 26 marzo, dell'11 e del 18 giugno e del 2 luglio 2003 dal
Tribunale di Messina, del 18 agosto 2003 dal giudice istruttore
presso il tribunale di Aosta, del 12 giugno 2003 dal Tribunale di
Messina, del 2 aprile 2003 dal Tribunale di Bolzano, del 1° ottobre
2003 dal Tribunale di Vallo della Lucania e del 7 gennaio 2002 dal
Tribunale di Teramo, sezione distaccata di Atri, rispettivamente
iscritte ai nn. 611, 621, 740, 741, 754, 818, 878, 1064 e 1142 del
registro ordinanze 2003 ed al n. 435 del registro ordinanze 2004 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 35, 38, 42,
44 e 50, 1ª serie speciale, dell'anno 2003, n. 2, 1ª serie speciale,
dell'anno 2004 e nella edizione straordinaria del 3 giugno 2004.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 1° dicembre 2004 il giudice
relatore Romano Vaccarella.
Ritenuto che il Tribunale di Vallo della Lucania, con due
ordinanze di contenuto pressochè identico, l'una del 14 maggio 2003
(r.o. n. 611 del 2003) e l'altra del 1° ottobre 2003 (r.o. n. 1142
del 2003), ha sollevato, in relazione all'art. 76 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 34 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in materia di
organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni
pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di
giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dell'articolo 11,
comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59) per eccesso rispetto alla
delega conferita dall'art. 11, comma 4, lettera g), della legge
15 marzo 1997, n. 59, nella parte in cui, in materia di edilizia e di
urbanistica, non si limita ad estendere alle controversie inerenti a
diritti patrimoniali consequenziali la giurisdizione di legittimità
o esclusiva già spettante al giudice amministrativo, ma istituisce
una nuova figura di giurisdizione esclusiva e piena con riferimento
all'intero ambito delle controversie aventi ad oggetto atti,
provvedimenti e comportamenti delle amministrazioni pubbliche;
che la prima ordinanza (r.o. n. 611 del 2003) è stata
pronunciata nel corso di un giudizio promosso, con atto di citazione
notificato il 12 febbraio 1999, da Antonio Cavaliere nei confronti
dell'ANAS (Azienda nazionale autonoma delle strade) per ottenerne la
condanna all'immediato rilascio, previa restituzione in pristino, di
un fondo che, inizialmente autorizzata ad occupare in via d'urgenza
dal Prefetto di Salerno, la convenuta aveva continuato a detenere pur
dopo la scadenza del decreto di occupazione, senza che la procedura
ablativa venisse mai completata;
che la seconda ordinanza (r.o. n. 1142 del 2003) è stata
pronunciata in una causa intentata, con atto di citazione notificato
il 5 dicembre 2000, da Antonio Fasolino nei confronti del Comune di
Celle di Bulgheria per la condanna di quest'ultimo al pagamento
dell'indennità per occupazione illegittima ed al risarcimento dei
danni ulteriori, derivanti dall'avvenuta scadenza del termine di
cinque anni, originariamente fissato per il completamento dei lavori
e delle espropriazioni relativi ad un fondo di proprietà del
ricorrente temporaneamente occupato dal convenuto, senza che la
procedura ablativa venisse portata a termine e senza che alcuna somma
gli venisse corrisposta;
che, ad avviso del rimettente, la questione sarebbe rilevante
in virtù del fatto che le domande sono state proposte quando era in
vigore l'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998 - norma che devolve «alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie
aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti di
amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed edilizia»,
ricordando in particolare, nell'ordinanza n. 1142 del 2003, che la
disposizione, nella lettura datane dalla Corte di cassazione,
abbraccia la totalità degli aspetti dell'uso del territorio, nessuno
escluso (Cass. 11 febbraio 2003, n. 2061) - e che, quindi, a norma
dell'art. 25 (rectius: 5) del codice di procedura civile «la
giurisdizione e la competenza si determinano con riguardo alla legge
vigente e allo stato di fatto esistente al momento della proposizione
della domanda e non hanno rilevanza rispetto ad esse i mutamenti
della legge e dello stato medesimo»;
che, quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo
dichiara di condividere quanto già considerato dalla Corte di
cassazione con sentenza (rectius: ordinanza) del 25 maggio 2000
n. 43, nella quale ha ritenuto non manifestamente infondata la
questione di legittimità dell'art. 34 del d.lgs. 31 marzo 1998,
n. 80, in relazione all'art. 76 Cost., per eccesso rispetto alla
delega conferita dall'art. 11, comma 4, lettera g), della legge n. 59
del 1997, «nella parte in cui sottrae al giudice ordinario e devolve
alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le cause su
diritti soggettivi connessi a comportamenti materiali della pubblica
amministrazione in procedure espropriative finalizzate alla gestione
del territorio», con ciò non limitandosi «ad estendere alle
controversie inerenti ai diritti patrimoniali consequenziali la
giurisdizione di legittimità o esclusiva già spettante al giudice
amministrativo», ma, in eccesso rispetto ai limiti della legge
delega, istituendo «una nuova figura di giurisdizione, esclusiva e
piena, con riferimento all'intero ambito delle controversie aventi
per oggetto atti, provvedimenti o comportamenti delle amministrazioni
pubbliche»;
che in entrambi i giudizi è intervenuto, con la
rappresentanza dall'Avvocatura generale dello Stato, il Presidente
del Consiglio dei ministri, il quale ha dedotto l'inammissibilità
della questione proposta, considerando come il rimettente non abbia
affatto preso in considerazione la diversa opzione interpretativa
secondo cui l'art. 7 della successiva legge 21 luglio 2000, n. 205
(Disposizioni in materia di giustizia amministrativa), sostituendo il
testo dell'art. 34 (nonchè degli artt. 33 e 35) all'interno del
d.lgs. n. 80 del 1998, non solo avrebbe trasformato la natura di tali
norme - da leggi in senso materiale a leggi in senso formale, così
affrancandole dal vizio di eccesso di delega - ma avrebbe altresì
disciplinato direttamente la giurisdizione (in deroga all'art. 5 cod.
proc. civ.), per i giudizi già pendenti al momento della sua entrata
in vigore;
che la stessa questione di costituzionalità è stata
proposta dal Tribunale di Bolzano con ordinanza del 2 aprile 2003
(r.o. n. 1064 del 2003) e, quindi, in riferimento agli articoli 76 e
77 della Costituzione, dal Tribunale di Teramo, sezione distaccata di
Atri, con ordinanza del 7 gennaio 2002 (r.o. n. 435 del 2004),
nonchè dal Tribunale di Messina, con cinque ordinanze di analogo
contenuto, rispettivamente del 26 marzo 2003 (r.o. n. 621 del 2003),
dell'11 giugno 2003 (r.o. n. 740 del 2003), del 18 giugno 2003 (r.o.
n. 741 del 2003), del 2 luglio 2003 (r.o. n. 754 del 2003) e del 12
giugno 2003 (r.o. n. 878 del 2003) e dal Tribunale di Aosta con
ordinanza del 18 agosto 2003 (r.o. n. 818 del 2003), in riferimento
agli articoli 76 e 77 della Costituzione, sia con riguardo
all'art. 34, commi 1 e 2, che all'art. 35, comma 1, del decreto
legislativo n. 80 del 1998;
che le argomentazioni, in punto di rilevanza e di non
manifesta infondatezza, sostanzialmente coincidono con quelle del
Tribunale di Vallo della Lucania innanzi esposte, salve le
precisazioni che seguono;
che l'ordinanza del Tribunale di Bolzano del 2 aprile 2003
(r.o. n. 1064 del 2003) è stata pronunciata nel corso di una causa
promossa, con atto di citazione notificato il 1° febbraio 1999, da
Windisch Christian David nei confronti del Comune di Bressanone e
della Provincia autonoma di Bolzano perchè fosse disposta, previa
dichiarazione di decadenza della pronuncia di pubblica utilità, la
restituzione di beni immobili di proprietà dell'attore espropriati
in vista della costruzione di una strada, mai realizzata;
che, quanto alla rilevanza della prospettata questione, il
rimettente espone che la retrocessione totale di beni oggetto di
espropriazione attiene tradizionalmente all'alveo dei diritti
soggettivi, di modo che, se l'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998 non
l'avesse devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo, essa
sarebbe riservata alla cognizione del giudice ordinario;
che, in ordine alla non manifesta infondatezza, il giudice a
quo svolge argomentazioni analoghe a quelle innanzi esposte,
considerando altresì come, malgrado l'autorevole avallo della Corte
costituzionale, non sia possibile sostenere che il legislatore,
attraverso l'art. 7 della legge n. 205 del 2000, che ha modificato il
testo dell'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998, lasciando immutato
l'art. 45, comma 18, della stessa fonte, non solo avrebbe trasformato
la natura di tali norme - da leggi in senso materiale a leggi in
senso formale - così affrancandole dal vizio di eccesso di delega,
ma avrebbe altresì disciplinato direttamente la giurisdizione (in
deroga all'art. 5 cod. proc. civ.), per i giudizi già pendenti al
momento della sua entrata in vigore, posto che tale tesi postula la
natura di norma di interpretazione autentica del citato art. 7, in
contrasto col suo tenore letterale;
che, peraltro, a giudizio del Tribunale, la persistente
vigenza dell'art. 45, comma 18, del d.lgs. n. 80 del 1998, a tenore
del quale «le controversie di cui agli articoli 33 e 34 del presente
decreto sono devolute al giudice amministrativo», si spiega
agevolmente con la consapevolezza del legislatore dell'operatività
nel nostro ordinamento del principio della perpetuatio iurisdictionis
di cui all'art. 5 cod. proc. civ., in forza del quale le controversie
introdotte anteriormente alla data di entrata in vigore dell'art. 7
della legge n. 205 del 2000 continuano ad essere disciplinate
dall'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998 e ad essere pertanto comunque
devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo;
che nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale ha dedotto l'inammissibilità della questione per
irrilevanza o infondatezza, atteso che il giudice a quo, pur
mostrando di non condividere l'esegesi proposta dalla Corte
costituzionale nell'ordinanza n. 123 del 2002, in nome di una
interpretazione asseritamente basata sul tenore letterale della norma
impugnata, avrebbe in realtà finito per fondare il proprio
ragionamento su criteri logici, sistematici e storici, laddove è
proprio quella letterale la prima regola ermeneutica applicabile - ad
esclusione delle altre, ove conduca a risultati appaganti - sulla cui
base è stata formulata l'opzione suggerita dal Giudice delle leggi
nella richiamata pronuncia;
che l'ordinanza del Tribunale di Teramo, sezione distaccata
di Atri, del 7 gennaio 2002 (r.o. n. 435 del 2004) è stata resa nel
corso di un giudizio civile promosso da Fausto Consorti nei confronti
della Provincia di Teramo per ottenerne la condanna alla eliminazione
ovvero al risarcimento dei danni cagionati ad un proprio fondo
rustico con annesso fabbricato colonico, prodotti dalla errata ed
inefficiente canalizzazione delle acque piovane defluenti dalla
strada provinciale n. 28;
che, in punto di rilevanza, il rimettente osserva come,
essendo stato instaurato il giudizio a quo con atto di citazione
notificato il 4 maggio 2000 e, dunque, prima dell'entrata in vigore
della legge n. 205 del 2000 che ha modificato l'art. 34 impugnato, al
caso di specie - avente ad oggetto, in materia di urbanistica ed
edilizia, pretese risarcitorie da danno ingiusto non conseguenti ad
annullamenti di atti o provvedimenti - si applica la norma nella sua
versione originaria, in assenza di una disciplina transitoria che
autorizzi un eventuale effetto retroattivo della disposizione
successiva;
che le ordinanze del Tribunale di Messina del 26 marzo 2003
(r.o. n. 621 del 2003), dell'11 giugno 2003 (r.o. n. 740 del 2003),
del 18 giugno 2003 (r.o. n. 741 del 2003), del 2 luglio 2003 (r.o.
n. 754 del 2003) e del 12 giugno 2003 (r.o. n. 878 del 2003) sono
state tutte pronunciate nel corso di giudizi promossi da privati
proprietari per il risarcimento del danno patito per l'occupazione
d'urgenza di propri terreni, disposta a suo tempo con ordinanze
sindacali e successivamente divenuta illegittima (c.d. occupazione
acquisitiva) a seguito della mancata ultimazione delle procedure
espropriative nei termini fissati per l'occupazione stessa, a fronte
dello stato di avanzata od integrale esecuzione delle opere pubbliche
progettate;
che, secondo il rimettente, alle fattispecie oggetto dei
giudizi a quibus, tutte instaurate dopo il 30 giugno 1998, andrebbero
applicate le disposizioni dell'art. 34, commi 1 e 2, e dell'art. 35,
comma 1, del d.lgs. n. 80 del 1998, nel testo anteriore alla modifica
operata con l'art. 7 della legge n. 205 del 2000, laddove dispongono
che «sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i
provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche in
materia urbanistica ed edilizia» (art. 34, comma 1), tenuto conto che
ai fini di questa disposizione «la materia urbanistica concerne tutti
gli aspetti dell'uso del territorio» (art. 34, comma 2);
che in tutti i giudizi è intervenuto, con la rappresentanza
dell'Avvocatura generale dello Stato, il Presidente del Consiglio dei
ministri, deducendo l'inammissibilità per irrilevanza ovvero
l'infondatezza delle questioni proposte sulla base delle medesime
argomentazioni svolte nel giudizio di cui all'ordinanza n. 1064 del
2003;
che l'ordinanza del Tribunale di Aosta del 18 agosto 2003
(r.o. n. 818 del 2003) è stata resa nel corso di un giudizio civile
promosso da Angela Bionaz nei confronti del Comune di Brissogne per
ottenerne la condanna alla riduzione in pristino stato dei luoghi,
ovvero al risarcimento dei danni, in conseguenza dell'esecuzione di
lavori di allargamento di una strada comunale effettuati, su un fondo
di proprietà dell'attrice, in base ad una delibera di approvazione
del progetto esecutivo priva dell'indicazione dei termini di cui
all'art. 13 della legge 25 giugno 1865, n. 2359 (Espropriazioni per
causa di utilità pubblica) e, pertanto, adottata in totale carenza
di potere;
che il rimettente osserva come nel giudizio a quo, avente ad
oggetto una fattispecie qualificabile in termini di «occupazione
usurpativa», per effetto delle previsioni dell'art. 34 e dell'art. 35
del d.lgs. n. 80 del 1998, entrati in vigore prima della proposizione
della domanda, la giurisdizione, in precedenza pacificamente
attribuita al giudice ordinario, sia ora devoluta al giudice
amministrativo;
che è intervenuto, con la rappresentanza dell'Avvocatura
generale dello Stato, il Presidente del Consiglio dei ministri il
quale ha spiegato difese identiche a quelle articolate nei giudizi
iscritti al r.o. nn. 621, 740, 741, 754, 878 e 1064 del 2003.
Considerato che tutti i giudizi, ponendo questioni
sostanzialmente identiche relativamente alle stesse norme, devono
essere riuniti;
che la questione posta dall'ordinanza n. 1142 del 2003 è
inammissibile in quanto il giudizio a quo è stato instaurato
(5 dicembre 2000) nella vigenza dell'art. 34 del d.lgs. n. 80 del
1998, come sostituito dall'art. 7, comma 1, lettera b), della legge
21 luglio 2000, n. 205;
che, quanto alle altre questioni, questa Corte, con sentenza
n. 281 del 2004, successiva a tutte le ordinanze in esame, ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 34, commi 1 e 2,
del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in
materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle
amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di
lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione
dell'articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), «nella
parte in cui istituisce una giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo in materia di edilizia e urbanistica, anzichè
limitarsi ad estendere in tale materia la giurisdizione del giudice
amministrativo alle controversie aventi ad oggetto diritti
patrimoniali consequenziali, ivi comprese quelle relative al
risarcimento del danno»;
che, inoltre, con la medesima pronuncia questa Corte ha
osservato che «la dichiarazione di illegittimità costituzionale
dell'art. 34, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 80 del 1998 comporta la
necessità di interpretare l'art. 35 - censurato in alcune ordinanze
in connessione con l'art. 34 - nel senso che il potere di riconoscere
i diritti patrimoniali consequenziali, ivi incluso il risarcimento
del danno, è limitato alle sole ipotesi in cui il giudice
amministrativo era già munito di giurisdizione, tanto di
legittimità quanto esclusiva»;
che, pertanto, tale sentenza ha sostanzialmente modificato la
disciplina riguardo alla quale i giudici rimettenti hanno sollevato
le questioni di legittimità costituzionale oggetto del presente
giudizio, rendendo necessario, conseguentemente, un nuovo esame dei
termini delle questioni e della loro perdurante rilevanza nei giudizi
a quibus (si vedano, analogamente, le ordinanze n. 363 del 2004,
n. 197 del 2004 e n. 184 del 2003);
che, alla luce delle predette considerazioni, gli atti devono
essere restituiti ai giudici rimettenti.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 34 del decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 80 (Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti
di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle
controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in
attuazione dell'articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997,
n. 59), sollevata, in riferimento all'articolo 76 della Costituzione,
dal Tribunale di Vallo della Lucania con l'ordinanza n. 1142 del
2003;
Ordina, relativamente a tutti gli altri giudizi, la restituzione
degli atti ai giudici rimettenti.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 gennaio 2005.
Il Presidente: Onida
Il redattore: Vaccarella
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 19 gennaio 2005.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
05C0095