1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 12-12-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 229 SENTENZA 7 novembre - 6 dicembre 2018
Giudizio su conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Polizia giudiziaria ‒ Trasmissione delle informative di reato da parte degli ufficiali di polizia giudiziaria alla propria scala gerarchica, indipendentemente dalle disposizioni dell'autorita' giudiziaria titolare dell'attivita' di indagine e dagli obblighi prescritti dal codice penale. - Decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 177, recante «Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi dell'articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche», art. 18, comma 5. - (T-180229) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 12-12-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito dell'approvazione dell'art. 18, comma 5, del decreto
legislativo 19 agosto 2016, n. 177, recante «Disposizioni in materia
di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del
Corpo forestale dello Stato, ai sensi dell'articolo 8, comma 1,
lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di
riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche», promosso dal
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Bari
nei confronti del «Presidente del Consiglio dei ministri» con ricorso
notificato il 18-22 gennaio 2018, depositato in cancelleria il 1°
febbraio 2018, iscritto al n. 3 del registro conflitti tra poteri
dello Stato 2017 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 8, prima serie speciale, dell'anno 2018, fase di
merito.
Visto l'atto di costituzione del Governo della Repubblica, in
persona del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 6 novembre 2018 il Giudice
relatore Nicolò Zanon;
uditi gli avvocati Alfonso Celotto e Giorgio Costantino per il
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Bari e
l'avvocato dello Stato Leonello Mariani per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale ordinario
di Bari, con ricorso depositato il 25 luglio 2017 ed iscritto al n. 3
del registro conflitti tra poteri dello Stato 2017, ha promosso
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato - per violazione
degli artt. 76, 109 e 112 della Costituzione - nei confronti del
«Presidente del Consiglio dei ministri», in relazione all'art. 18,
comma 5, del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 177, recante
«Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di
polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi
dell'articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n.
124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche».
1.1.- Il ricorrente ricorda che la disposizione asseritamente
lesiva delle proprie attribuzioni testualmente prevede: «[...] al
fine di rafforzare gli interventi di razionalizzazione volti ad
evitare duplicazioni e sovrapposizioni, anche mediante un efficace e
omogeneo coordinamento informativo, il capo della polizia-direttore
generale della pubblica sicurezza e i vertici delle altre Forze di
polizia adottano apposite istruzioni attraverso cui i responsabili di
ciascun presidio di polizia interessato, trasmettono alla propria
scala gerarchica le notizie relative all'inoltro delle informative di
reato all'autorità giudiziaria, indipendentemente dagli obblighi
prescritti dalle norme del codice di procedura penale».
Tale disposizione, a suo giudizio, avrebbe «parzialmente
abrogato, in parte qua, il segreto investigativo disposto dall'art.
329 cod. proc. pen.», la violazione del quale è sanzionata dall'art.
326 del codice penale.
Il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bari in
particolare rileva come «l'intervento normativo dell'Esecutivo abbia
leso prerogative di rango costituzionale pertinenti all'Autorità
Giudiziaria requirente, con riferimento al principio di
obbligatorietà dell'azione penale, ex art. 112 Cost., cui il segreto
investigativo strettamente inerisce, nonchè in relazione alla
statuizione della diretta dipendenza della polizia giudiziaria
dall'autorità giudiziaria affermata dall'art. 109» Cost.
1.2.- Sulla scorta di queste premesse, il ricorrente chiede alla
Corte costituzionale di dichiarare ammissibile il conflitto.
1.2.1.- Al fine di dimostrare, anzitutto, il proprio interesse a
promuovere il conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato,
evidenzia l'ambito applicativo «di estesa diffusione» della norma,
«destinata a trovare indiscriminata applicazione nella totalità dei
casi di inoltro di notizie di reato (circa 50.000 nuove in totale
ogni anno per questa Procura, in grandissima percentuale denunciate
proprio dalla polizia giudiziaria!) ed informative successive».
1.2.2.- Ritenuta pacifica la legittimazione attiva del
Procuratore della Repubblica e quella passiva del Presidente del
Consiglio dei ministri «allorquando, come nella specie, si denunci il
conflitto di potere con riferimento ad un atto del Governo (per
tutte: Corte cost., sent. n. 420/1995)», il ricorrente - richiamando
la giurisprudenza della Corte costituzionale (in particolare, le
sentenze n. 221 del 2002 e n. 457 del 1999) - sottolinea che il
conflitto sarebbe ammissibile anche se promosso per l'annullamento di
una fonte primaria, in quanto si tratterebbe dell'unico rimedio
esperibile. A suo avviso, «la normativa impugnata, con la previsione
della deroga in parte qua alle disposizioni del codice di rito penale
che vincolano al segreto investigativo, non consente l'instaurazione
di un giudizio, nell'ambito del quale sia possibile sollevare
questione incidentale di costituzionalita'». In base alla
giurisprudenza costituzionale (vengono richiamate le ordinanze n. 16
del 2013 e n. 343 del 2003), il conflitto di attribuzione in
relazione ad una norma «recata da una legge o da un atto avente forza
di legge» risulterebbe ammissibile tutte le volte in cui da essa
«possono derivare lesioni dirette dell'ordine costituzionale delle
competenze», ad eccezione dei casi in cui esista un giudizio nel
quale la norma debba trovare applicazione e quindi possa essere
sollevata la questione incidentale sulla legge.
1.3.- Il ricorrente espone, quindi, le ragioni per le quali
ritiene che la disposizione impugnata sia lesiva delle proprie
attribuzioni costituzionali, riportando ampi stralci della delibera
adottata dal Consiglio superiore della magistratura nella seduta del
14 giugno 2017 (recte: 15 giugno 2017), recante «Proposta ex art. 10,
comma 2, legge n. 195 del 1958 al Ministro della giustizia
finalizzata ad una modifica normativa dell'art. 18, comma 5, del
decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 177». A tale delibera il
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bari ha
dichiarato di aderire integralmente.
1.3.1.- Il ricorrente afferma anzitutto che la disposizione
impugnata sarebbe viziata da eccesso di delega, non trovando adeguata
copertura nella legge di delega e, in particolare, nell'art. 8, comma
1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo
in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), il
quale autorizzava il Governo a razionalizzare e potenziare
l'«efficacia delle funzioni di polizia anche in funzione di una
migliore cooperazione sul territorio al fine di evitare
sovrapposizioni di competenze e di favorire la gestione associata dei
servizi strumentali [...]». Tale previsione - preordinata, in
conformità alla ratio ispiratrice dell'intera legge di delega, ad
esigenze di semplificazione e razionalizzazione di uffici, servizi ed
impiego del personale - non sarebbe stata sufficiente a giustificare
l'introduzione della disposizione oggetto del conflitto.
Il ricorrente evidenzia, inoltre, che non vi sarebbe alcun
accenno, nei lavori parlamentari che hanno condotto all'approvazione
della legge di delega, alla possibilità di prevedere, a carico dei
responsabili di ciascun presidio di polizia giudiziaria, una
comunicazione in via gerarchica di notizie relative all'inoltro delle
informative di reato all'autorità giudiziaria, indipendentemente
dagli obblighi prescritti dalle norme del codice di procedura penale.
Tale disposizione trova, invece, origine dall'accoglimento, da parte
del Governo, di una delle osservazioni avanzate in data 12 luglio
2016, in sede di parere sullo schema di decreto legislativo, dalle
Commissioni I e IV della Camera dei deputati. Con decisione assunta a
maggioranza, le suddette Commissioni riunite avevano infatti
suggerito di estendere a tutte le Forze di polizia la previsione di
cui all'art. 237 del d.P.R. 15 marzo 2010, n. 90 (Testo unico delle
disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare, a
norma dell'articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246).
1.3.2.- In secondo luogo, il ricorrente lamenta la violazione del
principio di obbligatorietà dell'azione penale di cui all'art. 112
Cost.
A suo avviso, sussisterebbe un «nesso strumentale» tra tale
principio e la direttiva della disponibilità diretta della polizia
giudiziaria in favore dell'autorità giudiziaria.
L'art. 112 Cost., infatti, garantirebbe l'indipendenza funzionale
del pubblico ministero da ogni altro potere e, in particolare, dal
potere esecutivo, ma il principio di obbligatorietà dell'azione
penale «potrebbe essere sostanzialmente eluso dalla concreta
organizzazione della polizia giudiziaria»: a parere del ricorrente,
infatti, «chi gestisce la polizia giudiziaria può condizionarne
l'iniziativa determinando un rafforzamento della sua dipendenza dal
potere esecutivo», in quanto gli organi di polizia giudiziaria, nelle
loro diverse articolazioni, integrano strutture gerarchicamente
dipendenti dal Governo.
Altrettanto evidente sarebbe la stretta correlazione esistente
tra azione penale obbligatoria e segretezza delle indagini, la deroga
alla quale sarebbe «in concreto foriera di rischi per l'esito
positivo delle investigazioni e, per ciò stesso, dell'effettività
ed efficacia dell'esercizio dell'azione penale», a tutela delle quali
sarebbero appunto posti, dal codice di procedura penale, «limiti e
tempi precisi e rigorosi per la segretezza»: tali regole sarebbero
«disinvoltamente» superate dalla disposizione oggetto del sollevato
conflitto, «peraltro a beneficio di organi dell'Amministrazione
neppure dotati della connotazione di appartenenti alla polizia
giudiziaria», come tali privi di legittimazione all'accesso
all'attività d'indagine.
1.3.3.- Il ricorrente prospetta, infine, la violazione delle
prerogative costituzionali di cui all'art. 109 Cost.
Richiamando alcune pronunce della Corte costituzionale (in
particolare le sentenze n. 94 del 1963 e n. 114 del 1968), il
ricorrente evidenzia che l'art. 109 Cost., nel conferire
all'autorità giudiziaria il potere di disporre direttamente della
polizia giudiziaria, troverebbe la sua piena giustificazione nelle
superiori esigenze della funzione requirente e giudiziaria e nella
necessità di garantire alla magistratura la più sicura e autonoma
disponibilità dei mezzi d'indagine. La norma costituzionale, a
prescindere dalle sue possibili implicazioni di carattere
organizzativo, istituirebbe un rapporto di dipendenza funzionale
della polizia giudiziaria dall'autorità giudiziaria, escludendo
interferenze di altri poteri nella condotta delle indagini, in modo
che la direzione di queste ultime risulti effettivamente riservata
alla autonoma iniziativa dell'autorità giudiziaria medesima.
La comunicazione in via gerarchica delle informazioni, prevista
dalla disposizione oggetto del conflitto, senza alcun filtro o
controllo del pubblico ministero procedente, a beneficio, fra
l'altro, anche di soggetti che non rivestono la qualifica di
ufficiale di polizia giudiziaria e che, per la loro posizione
apicale, vedono particolarmente stretto il rapporto di dipendenza
organica dalle articolazioni del potere esecutivo, non appare al
ricorrente in linea con le prerogative riconosciute al pubblico
ministero nell'esercizio dell'attività d'indagine. Tali informazioni
sarebbero infatti portate a conoscenza di «soggetti esterni al
perimetro dell'indagine stessa, e non per determinazione autonoma del
magistrato (come pure può accadere per le necessità organizzative o
logistiche delle indagini)», ma per vincolo di legge, con il rischio
di possibili interferenze nell'esercizio dell'azione penale.
1.3.4.- Il ricorrente, conclusivamente, osserva che
l'espressione, contenuta nella disposizione impugnata, «trasmettono
alla propria scala gerarchica le notizie relative all'inoltro delle
informative di reato», potrebbe essere intesa in senso sia
restrittivo che estensivo.
Nel primo significato, si tratterebbe di trasmettere, non le
informative, ma solo le «notizie relative» ad esse, ossia il fatto di
aver inoltrato all'autorità giudiziaria «una certa informativa
riguardante un certo reato, il tutto ai soli fini del coordinamento».
Così intesa, la disposizione non violerebbe alcun segreto o alcuna
prerogativa dell'autorità giudiziaria, ma - ad avviso del ricorrente
- si rivelerebbe priva di senso, poichè il coordinamento presuppone
la conoscenza del contenuto e degli sviluppi dell'attività
investigativa.
Nel secondo significato, la disposizione imporrebbe invece la
trasmissione ai superiori gerarchici delle notizie relative al
contenuto ed agli sviluppi dell'attività investigativa, proprio ai
fini dell'effettivo coordinamento, con ciò pregiudicando le
attribuzioni dell'autorità giudiziaria.
In ogni caso - osserva ancora il ricorrente - il «coordinamento»
affidato alla «gerarchia» delle Forze di polizia si risolverebbe in
una interferenza nelle indagini condotte dal pubblico ministero, come
dimostrato dal fatto che l'ordinamento già affida tale compito alla
sola autorità giudiziaria (ad esempio, alle Direzioni, nazionale e
distrettuali, antimafia, e alle Procure presso la Corte di cassazione
e le corti d'appello), in virtù di specifiche norme sui conflitti
positivi e negativi di competenza, «al limite con la partecipazione
consultiva delle Forze dell'Ordine».
1.4.- Per le ragioni illustrate, il Procuratore della Repubblica
presso il Tribunale di Bari chiede che la Corte costituzionale,
considerato ammissibile il conflitto, dichiari che «non spettava al
Presidente del Consiglio dei Ministri, poichè incompetente alla luce
dei disposti degli articoli 112 e 109 Costituzione, adottare, in
violazione di dette norme della Carta costituzionale, le disposizioni
dell'art. 18, co. 5, d.lgs. 19 agosto 2016, n. 177», nella parte in
cui prevedono: «[...] al fine di rafforzare gli interventi di
razionalizzazione volti ad evitare duplicazioni e sovrapposizioni,
anche mediante un efficace e omogeneo coordinamento informativo, il
capo della polizia-direttore generale della pubblica sicurezza e i
vertici delle altre Forze di polizia adottano apposite istruzioni
attraverso cui i responsabili di ciascun presidio di polizia
interessato trasmettono alla propria scala gerarchica le notizie
relative all'inoltro delle informative di reato all'autorità
giudiziaria, indipendentemente dagli obblighi prescritti dalle norme
del codice di procedura penale».
Conseguentemente, chiede alla Corte costituzionale di annullare
tale disposizione.
2.- In data 30 ottobre 2017, il Procuratore della Repubblica
presso il Tribunale di Bari ha depositato una memoria, con la quale
ha ulteriormente illustrato le ragioni a sostegno dell'ammissibilità
del sollevato conflitto.
Nell'approfondire la questione relativa alla sussistenza del
requisito della residualità, richiesto dalla giurisprudenza
costituzionale in caso di conflitto sollevato contro un atto avente
forza di legge, rileva come, a suo avviso, non vi sarebbero giudizi
nei quali la questione di legittimità costituzionale della norma
denunciata potrebbe essere sollevata.
Sarebbe anzitutto impossibile che si instauri un giudizio
amministrativo di impugnazione delle «istruzioni» dei vertici delle
Forze di polizia, la cui adozione è prevista dalla disposizione
censurata, in quanto tale giudizio presuppone che le «istruzioni»
siano contenute in un atto o in un provvedimento amministrativo
impugnabile. Ma - osserva il ricorrente - nonostante notizie di
stampa in relazione ad una circolare che sarebbe stata emanata dal
Capo della polizia-direttore generale della pubblica sicurezza in
data 8 ottobre 2016, nessun atto di questo tipo sarebbe mai stato
pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale o comunicato alle procure della
Repubblica presso i tribunali ordinari, sicchè eventuali istruzioni
diramate rivestirebbero il valore di «atto meramente interno alla
pubblica amministrazione», con conseguente inconfigurabilità di un
interesse del ricorrente alla loro impugnazione, non potendosi
considerare alla stregua di regolamenti amministrativi, come tali
impugnabili innanzi al giudice amministrativo.
Quanto ad un ipotetico giudizio penale, per violazione del
segreto investigativo, contro l'ufficiale di polizia giudiziaria che
abbia trasmesso alla propria scala gerarchica le notizie relative
all'inoltro delle informative di reato all'autorità giudiziaria, il
ricorrente qualifica tale ipotesi «di dubbia rilevanza penale», in
quanto, rispetto al reato di cui all'art. 326 cod. pen., opererebbe,
in funzione di scriminante, proprio la disposizione censurata.
Ad avviso del ricorrente, dovrebbe in radice escludersi anche un
giudizio penale per omissione di atti di ufficio, in quanto
l'ufficiale di polizia giudiziaria potrebbe sempre obiettare che
l'atto rifiutato non era compreso nel novero di quelli da compiersi
senza ritardo e «per ragioni di giustizia», come richiesto dal primo
comma dell'art. 328 cod. pen., e che l'omissione o il ritardo nella
trasmissione alla scala gerarchica erano pienamente giustificati
dall'esigenza di «rendere possibile o più agevole l'attività ...
del pubblico ministero». Anche in tal caso, dunque, l'ufficiale di
polizia giudiziaria non sarebbe punibile e non esisterebbe un
giudizio nell'ambito del quale sollevare la questione di legittimità
costituzionale sulla norma denunciata.
A non diverse conclusioni il ricorrente giunge in relazione
all'ipotesi, astrattamente configurabile, del giudizio civile o
amministrativo conseguente al procedimento disciplinare nei confronti
dell'ufficiale di polizia giudiziaria che abbia omesso di operare la
trasmissione alla scala gerarchica. Alla controversia instaurata
dall'ufficiale di polizia giudiziaria, innanzi al giudice fornito di
giurisdizione e per contestare la legittimità della sanzione
irrogata, sarebbe infatti estraneo il pubblico ministero e non
avrebbero alcuna rilevanza le questioni relative alle prerogative
costituzionali di quest'ultimo. Inoltre, il giudice, ordinario o
speciale, avrebbe sempre «il potere di disapplicare le disposizioni
secondarie» poste a fondamento della sanzione irrogata.
3.- Il ricorso per conflitto di attribuzione è stato dichiarato
ammissibile con ordinanza n. 273 del 2017. La Corte, in base all'art.
24, comma 3, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale, ha assegnato al ricorrente Procuratore della
Repubblica presso il Tribunale di Bari il termine di sessanta giorni,
con decorso dalla comunicazione dell'ordinanza, per notificare al
Governo della Repubblica, in persona del Presidente del Consiglio dei
ministri, il ricorso e l'ordinanza dichiarativa dell'ammissibilità,
e ha assegnato l'ulteriore termine di trenta giorni dalla
notificazione per il deposito dei medesimi atti nella cancelleria di
questa Corte.
L'ordinanza n. 273 del 2017 è stata comunicata dalla cancelleria
di questa Corte al ricorrente il 19 dicembre 2017.
Il ricorrente ha proceduto alla notifica al Governo il 18 gennaio
2018 e ha poi depositato il 1° febbraio 2018 nella cancelleria della
Corte costituzionale il ricorso e l'ordinanza notificati.
4.- Il Governo della Repubblica, in persona del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha depositato in data 9 marzo 2018 atto di
costituzione in giudizio, eccependo l'inammissibilità del conflitto
e, nel merito, la non fondatezza dei motivi di ricorso.
4.1.- Assume, in primo luogo, il resistente che il conflitto
sarebbe inammissibile, in quanto il ricorrente non lamenterebbe una
lesione attuale, concreta e diretta delle proprie attribuzioni,
bensì una possibile lettura della disposizione impugnata.
Ad avviso dell'Avvocatura generale, il ricorrente avrebbe invece
dovuto dapprima verificare se l'art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 177
del 2016 sia stato effettivamente inteso e univocamente applicato nel
senso temuto dal ricorrente - ossia quale disposizione che impone la
trasmissione, da parte della polizia giudiziaria alla propria scala
gerarchica, non solo di mere notizie relative all'avvenuto invio di
informative di reato, bensì anche di ragguagli in merito al
contenuto e agli sviluppi dell'attività investigativa
conseguentemente avviata - e, solo in seguito, in caso di risposta
affermativa, promuovere il conflitto.
L'ipoteticità del conflitto risulterebbe avvalorata dallo stesso
contenuto precettivo della disposizione legislativa impugnata, che
rimanda «a future istruzioni operative [...] l'indicazione delle
concrete modalità con cui i responsabili di ciascun presidio di
polizia interessato sono tenuti a trasmettere alla propria scala
gerarchica le notizie relative all'inoltro delle informative di reato
all'autorità giudiziaria». Ad avviso dell'Avvocatura generale, il
conflitto avrebbe dovuto semmai essere sollevato nei confronti delle
istruzioni operative, quando adottate dalle varie Forze di polizia, e
non avverso la disposizione legislativa, di per sè suscettibile di
plurime interpretazioni.
Eccepisce, in secondo luogo, il resistente che il conflitto
sarebbe inammissibile per carenza «del requisito della residualita'»,
avendo ad oggetto una disposizione legislativa suscettibile di essere
censurata, sotto il profilo della legittimità costituzionale,
nell'ambito di un giudizio ordinario.
A dimostrazione di tale assunto, l'Avvocatura generale menziona
la pendenza di un giudizio avente ad oggetto una sanzione
disciplinare irrogata ad un dipendente della Polizia di Stato per la
violazione delle indicazioni operative adottate in attuazione
dell'impugnato art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 177 del 2016, nel
quale sarebbe stata eccepita proprio la questione di legittimità
costituzionale di quest'ultimo.
Potendo, dunque, la disposizione impugnata venire in rilievo,
oltre che in procedimenti penali concernenti violazioni del segreto
investigativo, anche in giudizi in cui siano in contestazione
provvedimenti disciplinari, il conflitto sarebbe inammissibile, alla
luce della giurisprudenza costituzionale che esclude l'esperibilità
del conflitto di attribuzioni in relazione ad atti legislativi
ogniqualvolta sia ipotizzabile un giudizio comune nel quale la norma
sia suscettibile di trovare applicazione e possa, dunque, essere
promosso un giudizio in via incidentale.
Eccepisce, infine, il resistente che il conflitto sarebbe
altresì inammissibile per difetto di motivazione, essendosi il
ricorrente limitato a trascrivere acriticamente parti della delibera
assunta dal Consiglio superiore della magistratura in data 14 giugno
2017 (recte: 15 giugno 2017), senza specificare le ragioni per le
quali l'atto impugnato comporterebbe un effettivo vulnus alle proprie
attribuzioni. Nel ricorso mancherebbe - ad avviso dell'Avvocatura
generale - un'autonoma elaborazione ed argomentazione dei motivi di
ricorso e, in particolare, dei profili di lesione delle attribuzioni
del ricorrente.
4.2.- Quanto al primo motivo di doglianza, ossia la violazione
dell'art. 76 Cost., il resistente ne eccepisce l'inammissibilità e,
in subordine, la non fondatezza.
Argomenta, anzitutto, l'Avvocatura generale che, nel conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato, è possibile lamentare solo la
lesione dei parametri costituzionali che delineano le competenze del
potere cui appartiene l'organo ricorrente. Al contrario, il
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bari lamenterebbe
«un vizio di eccesso di delega ex art. 77 Cost.», afferente
«all'astratta legittimità costituzionale della disposizione
censurata, di per sè non idoneo a determinare alcuna invasione o
minaccia di lesione delle proprie attribuzioni».
Qualora dichiarato ammissibile, tale motivo di doglianza sarebbe
comunque non fondato.
Osserva l'Avvocatura generale che il d.lgs. n. 177 del 2016 è
stato emanato sulla base della delega recata nell'art. 8, comma 1,
lettera a), della legge n. 124 del 2015, con cui il Governo è stato
autorizzato a realizzare, attraverso l'adozione di uno o più decreti
legislativi, un ampio processo riformatore della pubblica
amministrazione statale «e, nello specifico, delle Forze di polizia».
Il citato art. 8 prevede che gli interventi legislativi delegati si
ispirino a criteri di «razionalizzazione e potenziamento
dell'efficacia delle funzioni di polizia, anche in funzione di una
migliore cooperazione sul territorio, al fine di evitare
sovrapposizioni di competenze». A tale finalità risponderebbe la
disposizione impugnata, nella parte in cui intensifica il
coordinamento informativo tra le Forze di polizia.
Ricorda quindi il resistente che furono le Commissioni riunite I
e IV della Camera dei deputati, nel parere reso sullo schema di
decreto legislativo, a chiedere al Governo di valutare l'opportunità
di estendere a tutte le Forze di polizia le previsioni già
stabilite, solo per l'Arma dei carabinieri, dall'art. 237 del d.P.R.
n. 90 del 2010, il quale dispone che, indipendentemente dagli
obblighi prescritti dal codice di procedura penale, i comandi
dell'Arma dei carabinieri danno notizia alla propria scala gerarchica
delle informative di reato, secondo modalità fissate con apposite
istruzioni dal Comandante generale. La disposizione ora impugnata
sarebbe stata dunque inserita nel testo definitivo del decreto
legislativo per dare seguito alla richiesta avanzata in sede
parlamentare.
Osserva l'Avvocatura generale che, del resto, la legge delega
invitava il Governo ad introdurre disposizioni che migliorassero la
«cooperazione sul territorio» tra le varie Forze di polizia; che tale
finalità può essere perseguita, oltre che con misure di carattere
organizzativo o logistico, anche sul versante del «coordinamento
informativo ed operativo»; che il circuito del coordinamento
informativo non riguarda solo il rapporto tra autorità di pubblica
sicurezza e Forze di polizia, bensì anche il rapporto tra Forze di
polizia e autorità giudiziaria (come testimoniato da altre norme del
codice di procedura penale e da disposizioni contenute in altre
leggi); che, in definitiva, la previsione contenuta nell'art. 18,
comma 5, del d.lgs. n. 177 del 2016 si inserisce a pieno titolo nel
quadro di rafforzamento delle misure di coordinamento informativo a
cui fa riferimento la legge delega, afferendo ad uno degli aspetti
principali del sistema della pubblica sicurezza e ponendosi altresì
in un rapporto di assoluta coerenza e continuità con la legislazione
precedente.
Conclude sul punto il resistente rilevando che la delega
conferita al Governo era «particolarmente ampia», in quanto
suscettibile di investire diversi e plurimi aspetti
dell'organizzazione e del funzionamento dell'intero comparto della
pubblica sicurezza; che, rispetto a deleghe legislative «c.d. "vaste
o con plurimi oggetti"», la stessa Corte costituzionale avrebbe
riconosciuto al Governo una discrezionalità altrettanto ampia
nell'individuare le soluzioni più idonee a dare concreta attuazione
ai criteri direttivi; che, «[i]n questo senso», il limite al potere
legislativo delegato non si rinverrebbe «tanto nella lettera dei
medesimi criteri, bensì nel dovere di "non porsi in contrasto" con
le finalità indicate dal Parlamento».
4.3.- Quanto alle prospettate lesioni delle prerogative
costituzionali presidiate dagli artt. 109 e 112 Cost., l'Avvocatura
generale ne sostiene l'insussistenza.
4.3.1.- In relazione all'art. 112 Cost., in particolare,
evidenzia come non sia corretto l'assunto secondo il quale il
fondamento del segreto di indagine si debba rinvenire nell'evocato
parametro costituzionale, venendo in rilievo un istituto processuale
posto a presidio di un valore diverso, rappresentato dalla necessità
di garantire il buon esito dell'azione penale, sotto il profilo della
ricerca della verità, dell'acquisizione delle prove e della
genuinità di queste ultime.
In questa prospettiva, allora, il segreto di indagine dovrebbe
ascriversi, a parere dell'Avvocatura generale, ai principi recati in
generale dall'art. 111 Cost. in materia di esercizio della
giurisdizione penale.
A sostegno della valutazione di non conferenza del parametro
evocato dal ricorrente, aggiunge che, nonostante l'art. 112 Cost.
assolva anche ad una funzione di garanzia dell'indipendenza del
pubblico ministero, la posizione di questi sarebbe tuttavia
caratterizzata da specifiche peculiarità rispetto agli altri
magistrati appartenenti all'ordine giudiziario, in quanto la garanzia
della sua indipendenza - a prescindere dagli ambiti nei quali la sua
posizione sarebbe «omologa a quella del giudice» e come tale tutelata
dagli artt. 105, 106 e 107 Cost. - sarebbe rimessa alla legge
ordinaria, la quale non detterebbe «norme volte a sancire
l'intangibilità in assoluto» del segreto investigativo, prevedendo,
anzi, numerose deroghe volte alla tutela di altri interessi
costituzionalmente rilevanti, addirittura "esterni" al processo, di
cui sarebbero portatori altri poteri dello Stato.
A titolo esemplificativo, l'Avvocatura generale richiama le
deroghe al segreto investigativo previste in favore di alcune
commissioni parlamentari dalle relative leggi istitutive oppure, in
favore del Ministro dell'interno e del Presidente del Consiglio dei
ministri, rispettivamente dagli artt. 118 e 118-bis cod. proc. pen.
Ciò sarebbe indicativo del fatto che la deroga al segreto
investigativo, prevista per legge, non implicherebbe, di per sè, una
lesione ai principi che governano l'azione penale, sotto il profilo
dell'obbligatorietà del suo esercizio: la legittimità
costituzionale di simili limiti e deroghe dipenderebbe unicamente dal
rispetto del principio di ragionevolezza, il quale imporrebbe di
calibrarne l'esercizio sui parametri di effettiva necessità e di
«non ostacolo» all'esercizio dell'azione penale. Sotto tale profilo,
si sarebbe in presenza di una deroga al segreto investigativo «del
tutto ragionevole e proporzionata, in quanto sottoposta a limiti
esterni (in ragione delle finalità perseguite) ed interni (riferiti
al contenuto delle informazioni suscettibili di essere trasmesse alla
scala gerarchica), tali da evitare qualsiasi interferenza con
l'esercizio dell'azione penale». A tali limiti si sarebbero attenuti
i vertici delle Forze di polizia nell'emanare le direttive
autorizzate dalla disposizione impugnata, essendosi, in esse,
precisato «che la comunicazione alla scala gerarchica deve essere
circoscritta ai dati e alle notizie strettamente indispensabili
all'esercizio delle funzioni di coordinamento», pure strumentali - al
pari del segreto investigativo - al fruttuoso esercizio dell'azione
penale.
A tale proposito, osserva ancora l'Avvocatura generale, la
trasmissione alla scala gerarchica della Forza di polizia di notizie
relative all'inoltro delle informative di reato all'autorità
giudiziaria non comporterebbe un mutamento della "qualita'" della
notizia, che continuerebbe ad essere e a rimanere segreta, tanto più
considerando che essa verrebbe partecipata a soggetti particolarmente
qualificati, per il ruolo apicale rivestito in seno alla Forza di
polizia e, comunque, tenuti anch'essi all'osservanza del segreto in
ragione dell'ufficio rivestito.
4.3.2.- In relazione all'art. 109 Cost., l'Avvocatura generale
evidenzia come il Costituente abbia scelto di non imporre la
creazione di un autonomo corpo di polizia giudiziaria, svincolato
dall'esecutivo e posto alle esclusive dipendenze della magistratura,
sicchè il legislatore ordinario avrebbe optato per la creazione di
un sistema (giudicato coerente con il dettato costituzionale dalla
Corte costituzionale nelle sentenze n. 114 del 1968 e n. 94 del 1963)
in cui gli organi delle Forze di polizia deputati a svolgere compiti
di polizia giudiziaria vengono a trovarsi in un regime di "doppia
dipendenza": di tipo funzionale dall'autorità giudiziaria e di tipo
organizzativo dall'esecutivo.
Avendo la Corte costituzionale affermato - nella successiva
sentenza n. 122 del 1971, in tema di disciplina (all'epoca vigente)
dei poteri disciplinari e di controllo della magistratura sulla
polizia giudiziaria - che non spetterebbe al giudice costituzionale
stabilire se il sistema, così come concretamente realizzato,
corrisponda in tutto all'intento perseguito dal Costituente, sarebbe
escluso che possano formare oggetto del conflitto «situazioni di
ordine meramente pratico e applicativo dei precetti legislativi che,
a vario titolo, possano chiamare in causa l'attuazione dei principi
dell'art. 109», poichè simili situazioni sarebbero «giustiziabili
con i rimedi "ordinari" previsti dall'ordinamento».
La disposizione censurata, in altre parole, non inciderebbe in
alcun modo sul rapporto di dipendenza funzionale della polizia
giudiziaria dal pubblico ministero - non comportando alcuna ingerenza
sul potere di direzione delle indagini, per come disciplinato dal
codice di procedura penale - nè sui poteri di vigilanza e controllo,
anche disciplinare, di cui la magistratura è titolare nei confronti
della polizia giudiziaria.
Proprio il fatto che la notizia relativa all'informativa di reato
debba essere fornita alla scala gerarchica solo dopo la sua
acquisizione o, comunque, non prima del suo inoltro all'autorità
giudiziaria escluderebbe, in radice, che l'esecutivo possa,
attraverso la stessa scala gerarchica, dispiegare forme di ingerenza
nella conduzione delle indagini.
Per questo motivo, la disposizione impugnata non troverebbe
applicazione alle «sezioni» di polizia giudiziaria di cui all'art.
58, comma 3, cod. proc. pen., trattandosi di uffici operanti alle
esclusive dipendenze del pubblico ministero e, quindi, non facenti
parte della «struttura burocratica» di ciascuna Forza di polizia.
L'Avvocatura generale, piuttosto, sottolinea che gli apparati di
polizia sono caratterizzati da un'organizzazione di carattere
gerarchico, sicchè i responsabili dei vari uffici e comandi sono
tenuti ad esercitare, in ragione della loro posizione sovraordinata,
funzioni di vigilanza e controllo che non possono essere trascurate,
«pena un grave pregiudizio in termini di funzionalita'».
Ciò sarebbe dimostrato dalla vigenza nell'ordinamento di altra
norma, omologa a quella impugnata, specificamente riferita all'Arma
dei carabinieri (e contenuta nell'art. 237 del d.P.R. n. 90 del 2010)
che non avrebbe mai creato, nella prassi operativa, alcuno dei
problemi paventati dal ricorrente: la disposizione impugnata, allora,
dettando, con forza di legge, una disciplina organica e comune a
tutti gli apparati di polizia, introdurrebbe un elemento di chiarezza
e trasparenza, senza incidere in alcun modo sul corretto svolgimento
delle indagini e sulla tenuta complessiva del segreto investigativo.
5.- In data 2 ottobre 2018 il Procuratore della Repubblica presso
il Tribunale di Bari ha depositato un'ulteriore memoria, in cui
approfondisce le ragioni che, a suo avviso, depongono per la
fondatezza del conflitto.
5.1.- In merito all'asserita lesione dell'art. 76 Cost., il
ricorrente ribadisce che nessuno dei principi e criteri direttivi
indicati nella legge delega permette di ritenere, neppure
implicitamente, che il Governo fosse stato autorizzato ad introdurre
un obbligo di comunicazione in via gerarchica delle notizie relative
alle informative di reato, nè - a suo avviso - un principio o
criterio direttivo in tal senso potrebbe essere ricavato per
relationem.
Pur ricordando che la Corte costituzionale consente al
legislatore delegato di introdurre norme che rappresentino un
«coerente sviluppo e completamento della scelta espressa dal
legislatore delegante e dalle ragioni ad essa sottese», il ricorrente
evidenzia, inoltre, che, nel caso di specie, tale coerenza non
sarebbe in alcun modo ravvisabile, risultando al contrario
irragionevole l'introduzione di una disposizione lesiva degli artt.
109 e 112 Cost.
Osserva ancora il Procuratore della Repubblica presso il
Tribunale di Bari che l'incoerenza della disposizione impugnata
rispetto alla ratio della legge delega sarebbe dimostrata
dall'analisi dei lavori parlamentari e, in particolare, dal fatto che
la norma sarebbe stata introdotta «autonomamente» dal Governo solo a
seguito di una osservazione proveniente dalle Commissioni I e IV
della Camera dei deputati.
Precisa infine il ricorrente che la disposizione impugnata non
potrebbe neppure dirsi attuativa dell'art. 17, lettera u), della
legge delega, concernente la «razionalizzazione dei flussi
informativi dalle amministrazioni pubbliche alle amministrazioni
centrali e concentrazione degli stessi in ambiti temporali definiti»,
poichè trattasi di disposizione chiaramente riferita alla disciplina
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.
5.2.- In ordine all'asserita violazione dell'art. 112 Cost., il
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bari ribadisce
gli argomenti illustrati nel ricorso introduttivo e nella memoria
depositati il 30 ottobre 2017.
Secondo il ricorrente, il meccanismo di comunicazione introdotto
dalla disposizione impugnata, avendo come destinatari organi
dell'amministrazione non appartenenti alla polizia giudiziaria (e,
come tali, privi della legittimazione all'accesso alle informazioni
concernenti le attività d'indagine), arrecherebbe un evidente
pregiudizio all'obbligo previsto a carico del pubblico ministero di
attivare l'azione penale davanti a tutte le notizie di reato, finendo
per minare il carattere di indipendenza che, invece, la norma
costituzionale di cui all'art. 112 Cost. garantisce all'organo
requirente.
Tale propalazione di notizie, in particolare, arrecherebbe danno
all'indipendenza funzionale del pubblico ministero, anche a causa dei
condizionamenti, delle pressioni e/o delle influenze che, una volta
diffusa la notizia relativa all'inoltro di un'informativa
all'autorità giudiziaria, potrebbero provenirgli dall'esterno, con
particolare riguardo al potere esecutivo, in occasione della
decisione sull'esercizio dell'azione penale. Con conseguente vulnus
anche ai principi dell'effettività e dell'efficacia dell'azione
penale.
5.3.- Con riferimento all'asserita violazione dell'art. 109
Cost., il ricorrente richiama tutti gli argomenti già illustrati in
ricorso.
Ribadisce, in particolare, che il rapporto di dipendenza
funzionale, che la Costituzione stabilisce debba intercorrere tra
autorità giudiziaria e polizia giudiziaria, sarebbe primariamente
finalizzato a evitare qualsivoglia tipo di interferenza, nella
conduzione delle indagini, da parte di poteri altri e distinti da
quello della magistratura inquirente, sicchè la disposizione
impugnata, «determinando la fuoriuscita di informazioni sensibili al
di fuori del circuito costituzionalmente previsto», finirebbe per
ledere le prerogative costituzionalmente riconosciute all'autorità
requirente, ingenerando il concreto rischio che il potere esecutivo,
da cui sono strettamente dipendenti, da un punto di vista organico, i
destinatari dell'informativa, in quanto collocati in posizione
apicale, possa indebitamente ingerirsi nello svolgimento
dell'attività investigativa.
6.- In prossimità dell'udienza pubblica, in data 16 ottobre
2018, il Governo della Repubblica, in persona del Presidente del
Consiglio dei ministri, ha depositato una memoria, in cui chiede che
il ricorso per conflitto sia dichiarato inammissibile e, nel merito,
non fondato.
6.1.- Quanto all'ammissibilità, l'Avvocatura generale insiste,
con ulteriori argomenti, sull'assenza del requisito della
residualità. In particolare, replicando alle osservazioni contenute
nella memoria del ricorrente del 30 ottobre 2017, contesta che le
istruzioni emanate dalle autorità di polizia non possano essere
impugnate in sede giurisdizionale, ritenendo che si debba piuttosto
distinguere tra atti interni meramente interpretativi, effettivamente
non impugnabili in via immediata e diretta, e atti interni recanti
istruzioni vincolanti, i quali, invece, essendo destinati a
conformare l'azione dei pubblici poteri nei rapporti esterni,
assumono i caratteri dell'immediata lesività e possono, per ciò,
essere impugnati. Poichè gli atti amministrativi emanati dalle Forze
di polizia ai sensi dell'art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 177 del 2016
assumerebbero - ad avviso dell'Avvocatura generale - la natura di
istruzioni operative vincolanti per i pubblici ufficiali, come tali
idonee a conformarne l'azione rispetto a soggetti esterni, essi
sarebbero immediatamente censurabili in sede giudiziaria.
Osserva, inoltre, l'Avvocatura generale che la mancata
pubblicazione o comunicazione non assume rilevanza al fine di
ricostruire il regime giuridico degli atti con particolare
riferimento alla sindacabilità in sede giurisdizionale. Nel caso di
specie, peraltro, le istruzioni sarebbero certamente conosciute dalle
autorità giudiziarie.
Sempre al fine di argomentare l'assenza di residualità del
conflitto, l'Avvocatura generale afferma di non condividere la tesi
del ricorrente, secondo cui la questione di legittimità
costituzionale del citato art. 18, comma 5, non potrebbe essere
sollevata nell'ambito di un processo penale promosso ai sensi
dell'art. 326 cod. pen., in quanto la Corte costituzionale ben può
essere investita del giudizio sulle norme penali di favore.
Osserva ancora l'Avvocatura generale - a differenza di quanto
sostenuto dalla difesa del ricorrente - che la questione di
legittimità costituzionale potrebbe essere promossa anche
nell'ambito di giudizi penali nei confronti di ufficiali di polizia
giudiziaria imputati del reato di cui all'art. 328 cod. pen., non
potendo tali soggetti invocare l'esimente costituita dall'art. 18,
comma 5, del d.lgs. n. 177 del 2016.
Parimenti, la questione di legittimità costituzionale della
disposizione impugnata potrebbe essere eccepita in un giudizio
amministrativo avverso il provvedimento disciplinare emesso contro
l'ufficiale di polizia giudiziaria che abbia rifiutato di inoltrare
alla scala gerarchica la comunicazione delle notizie di reato. Sul
punto, ricorda ancora l'Avvocatura generale che tuttora pende,
innanzi al Consiglio di Stato, un giudizio di questo tipo.
Rileva, infine, che il difetto di residualità non potrebbe
comunque essere escluso dalla circostanza che il Procuratore della
Repubblica non è parte del giudizio amministrativo, in quanto - a
suo avviso - il requisito della residualità non potrebbe essere
inteso in senso soggettivo «come impossibilità per il ricorrente di
sollevare personalmente la questione di legittimità costituzionale
in altro giudizio in via incidentale», dovendo piuttosto essere
ricostruito «in senso oggettivo in ragione, del resto, della natura
di diritto oggettivo della giurisdizione costituzionale, la quale è
esercitata non tanto per la tutela di situazioni giuridiche
soggettive attive dei singoli, quanto a garanzia dell'unità e della
legittimità dell'ordinamento». Ciò sarebbe confermato dal fatto che
il giudizio incidentale di costituzionalità, anche nei processi in
cui è parte il pubblico ministero, non viene comunque introdotto
dalla parte pubblica, bensì solo dal giudice procedente.
6.2.- Quanto al merito del conflitto, l'Avvocatura generale, al
fine di argomentare la non violazione dell'art. 76 Cost., sottolinea
ancora come la disposizione impugnata risponda solo a finalità di
coordinamento informativo ed operativo. Essa si limiterebbe, infatti,
a riprodurre, «con formula sostanzialmente identica», la disposizione
già contenuta nell'art. 237 del d.P.R. n. 90 del 2010, la quale «non
risulta aver mai determinato alcuna lesione delle attribuzioni
costituzionalmente garantite degli Uffici di Procura», ma anzi
«dimostra l'essenzialità del coordinamento informativo in funzione
del buon andamento degli uffici pubblici».
Si tratterebbe, dunque, di una disposizione certamente
compatibile con la legge delega, la quale ha autorizzato il Governo a
razionalizzare e potenziare l'esercizio delle funzioni di polizia
anche nell'ottica di una migliore «cooperazione sul territorio».
In merito alla asserita violazione degli artt. 109 e 112 Cost.,
l'Avvocatura generale ribadisce gli argomenti già illustrati
nell'atto di costituzione in giudizio.
Aggiunge, con riferimento alla prospettata violazione di entrambi
i parametri da ultimo citati, che l'obbligo di comunicazione alla
scala gerarchica di notizie relative alle informative di reato sorge
«solo dopo l'acquisizione e la comunicazione di queste all'autorità
giudiziaria», in tal modo «evitando qualsivoglia previa (illecita)
interferenza da parte dei superiori gerarchici dei segnalanti».

Considerato in diritto

1.- Il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale ordinario
di Bari ha sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
nei confronti del «Presidente del Consiglio dei ministri», per
violazione degli articoli 76, 109 e 112 della Costituzione, in
relazione all'art. 18, comma 5, del decreto legislativo 19 agosto
2016, n. 177, recante «Disposizioni in materia di razionalizzazione
delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello
Stato, ai sensi dell'articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7
agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche».
Tale disposizione prevede che, a scopo di rafforzare gli
interventi di razionalizzazione, per evitare «duplicazioni e
sovrapposizioni», anche mediante forme di «coordinamento
informativo», il Capo della polizia-direttore generale della pubblica
sicurezza e i vertici delle altre Forze di polizia adottino «apposite
istruzioni», affinchè i «responsabili di ciascun presidio di polizia
interessato» trasmettano alla «propria scala gerarchica le notizie
relative all'inoltro delle informative di reato all'autorità
giudiziaria, indipendentemente dagli obblighi prescritti dalle norme
del codice di procedura penale».
Ritiene il ricorrente che la citata disposizione del d.lgs. n.
177 del 2016 sarebbe stata adottata in eccesso di delega, con lesione
dell'art. 76 Cost., e al tempo stesso avrebbe violato prerogative di
ordine costituzionale direttamente pertinenti all'autorità
giudiziaria requirente. In particolare, introducendo una penetrante
deroga al segreto investigativo disposto dall'art. 329 del codice di
procedura penale, essa avrebbe leso il principio di obbligatorietà
dell'azione penale tutelato dall'art. 112 Cost., cui il segreto
investigativo sarebbe strettamente inerente, nonchè l'art. 109
Cost., secondo il quale l'autorità giudiziaria dispone direttamente
della polizia giudiziaria.
L'eccesso di delega risulterebbe palese, ad avviso del
ricorrente, poichè nessuno dei principi e criteri della legge delega
7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di
riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche) avrebbe autorizzato
il Governo a introdurre una disposizione quale quella impugnata.
L'art. 8, comma 1, lettera a), di tale legge avrebbe bensì delegato
il Governo a razionalizzare e potenziare le funzioni delle diverse
Forze di polizia previste dall'ordinamento, anche in vista di una
loro migliore cooperazione sul territorio, al fine di evitare
sovrapposizioni di competenze e di favorire la gestione associata dei
servizi strumentali. Ma tale criterio direttivo - rivolto a
soddisfare, in conformità alla ratio ispiratrice dell'intera legge
di delega, esigenze di semplificazione e razionalizzazione di uffici,
servizi ed impiego del personale - non sarebbe sufficiente a
giustificare l'introduzione di una disciplina in tema di
coordinamento informativo avente ad oggetto la trasmissione ai propri
superiori gerarchici, da parte dei responsabili degli uffici di
polizia, delle informative di reato inoltrate all'autorità
giudiziaria.
Sostiene inoltre il ricorrente che le informazioni di cui ragiona
l'art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 177 del 2016 sarebbero portate a
conoscenza di «soggetti esterni al perimetro dell'indagine stessa, e
non per determinazione autonoma del magistrato (come pure può
accadere per le necessità organizzative o logistiche delle
indagini)», ma per vincolo di legge, con conseguenti possibili
interferenze nell'esercizio dell'azione penale. Anche in virtù della
stretta correlazione esistente tra azione penale obbligatoria,
tutelata dall'art. 112 Cost., e segretezza delle indagini, la deroga
a quest'ultima sarebbe in concreto foriera di rischi per l'esito
positivo delle investigazioni e minaccerebbe, per ciò stesso,
l'effettività ed efficacia dell'esercizio dell'azione penale, a
protezione delle quali sarebbero appunto poste, dal codice di
procedura penale, regole che prescrivono «limiti e tempi precisi e
rigorosi per la segretezza». Regole, invece, «disinvoltamente»
superate dalla disposizione oggetto del conflitto, «peraltro a
beneficio di organi dell'Amministrazione neppure dotati della
connotazione di appartenenti alla polizia giudiziaria», come tali
privi di legittimazione all'accesso all'attività d'indagine.
In terzo luogo, ad avviso del ricorrente, emergerebbe la
violazione dell'art. 109 Cost., e cioè del principio della
dipendenza funzionale della polizia giudiziaria dall'autorità
giudiziaria.
La comunicazione in via gerarchica delle informazioni, prevista
dalla disposizione oggetto del conflitto, senza alcun filtro o
controllo del pubblico ministero procedente, a beneficio, come
ricordato, anche di soggetti che non rivestono la qualifica di
ufficiale di polizia giudiziaria e che, per la loro posizione
apicale, vedono particolarmente stretto il rapporto di dipendenza
organica dalle articolazioni del potere esecutivo, finirebbe per
rafforzare, nella polizia giudiziaria, tale ultimo tipo di
dipendenza, a tutto danno della dipendenza funzionale dall'autorità
giudiziaria scolpita nell'art. 109 Cost., la cui lesione viene dunque
lamentata.
2.- Va confermata, ai sensi dell'art. 37 della legge 11 marzo
1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), l'ammissibilità del conflitto - già dichiarata da
questa Corte, in sede di prima e sommaria delibazione, con
l'ordinanza n. 273 del 2017 - sussistendone i presupposti soggettivi
e oggettivi.
2.1.- In relazione al profilo soggettivo, deve essere ribadita la
natura di potere dello Stato del pubblico ministero, e in particolare
del Procuratore della Repubblica (art. 1, comma 1, del decreto
legislativo 20 febbraio 2006, n. 106, recante «Disposizioni in
materia di riorganizzazione dell'ufficio del pubblico ministero, a
norma dell'articolo 1, comma 1, lettera d), della legge 25 luglio
2005, n. 150»), in quanto autorità giudiziaria che dispone
direttamente della polizia giudiziaria ai sensi dell'art. 109 Cost.,
e perciò titolare delle attività d'indagine finalizzate
all'esercizio obbligatorio dell'azione penale in virtù dell'art. 112
Cost. (sentenze n. 1 del 2013, n. 88 e n. 87 del 2012 e n. 420 del
1995; ordinanza n. 17 del 2013).
Nessun dubbio, inoltre, sussiste in ordine alla legittimazione
del Governo, in persona del Presidente del Consiglio dei ministri, ad
essere parte nel conflitto, posto che l'atto asseritamente lesivo -
la disposizione di un decreto legislativo - è imputabile al potere
esecutivo nella sua interezza (sentenza n. 420 del 1995; ordinanze n.
16 del 2013, n. 23 del 2000 e n. 323 del 1999).
2.2.- Quanto al profilo oggettivo, nella ricordata ordinanza n.
273 del 2017 questa Corte ha affermato che l'idoneità di un atto
avente natura legislativa a determinare conflitto sussiste tutte le
volte in cui dalla norma primaria «derivino in via diretta lesioni
dell'ordine costituzionale delle competenze», salvo che sia
configurabile un giudizio nel quale la norma primaria risulti
applicabile e quindi possa essere su di essa sollevata, in via
incidentale, questione di legittimità costituzionale. Si era
aggiunto, sempre nell'ordinanza in parola, che, nel caso di specie,
l'«effettiva configurabilità di un tale giudizio» non emergeva prima
facie, ma che ogni diversa valutazione restava impregiudicata e
avrebbe dovuto essere approfondita in seguito al «pieno dispiegarsi
del contraddittorio tra le parti».
Proprio in virtù del dispiegarsi del contraddittorio, questa
Corte è chiamata ad affrontare, in via preliminare, l'eccezione
d'inammissibilità del conflitto per carenza del requisito oggettivo,
avanzata dall'Avvocatura generale dello Stato in rappresentanza del
Governo, costituitosi in giudizio in persona del Presidente del
Consiglio dei ministri.
Rileva, in particolare, l'Avvocatura generale la carenza del
«requisito della residualita'», poichè il ricorso avrebbe ad oggetto
una disposizione legislativa suscettibile di essere censurata, sotto
il profilo della legittimità costituzionale, nell'ambito di un
comune giudizio.
Riferisce, tra l'altro, l'Avvocatura generale che - a seguito di
un provvedimento disciplinare inflitto ad un ufficiale di polizia
giudiziaria, incolpato del rifiuto di trasmettere ai propri superiori
gerarchici la comunicazione di notizie emerse nell'ambito di indagini
preliminari - il giudice amministrativo, di fronte al quale il
provvedimento disciplinare è stato impugnato, è risultato
effettivamente investito dell'eccezione d'illegittimità
costituzionale della stessa disposizione oggetto del presente
conflitto, posta a fondamento del provvedimento disciplinare.
Aggiunge la difesa del Presidente del Consiglio dei ministri che il
giudice amministrativo di primo grado ha ritenuto la questione di
legittimità costituzionale non rilevante per la decisione del
ricorso (Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione
prima-quater, sentenza del 26 giugno 2018, n. 7147), ma che la
sentenza è stata appellata, sicchè di fronte al Consiglio di Stato
l'eccezione ben potrebbe essere ripresentata, e la carenza del
requisito di "residualità del conflitto", nel caso in esame,
risulterebbe perciò evidente.
L'eccezione non è fondata e l'ammissibilità del conflitto va
perciò confermata anche sotto il profilo oggettivo.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, un conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato ben può essere originato anche
dall'approvazione di un atto avente valore di legge, in quanto
l'istituto del conflitto tra poteri è primariamente preordinato a
garantire l'integrità della sfera di attribuzioni determinata per i
vari poteri dalle disposizioni costituzionali, a prescindere dalla
natura dell'atto che si assume lesivo di tali attribuzioni (sentenze
n. 221 del 2002, n. 139 del 2001 e n. 457 del 1999). La giurisdizione
costituzionale sui conflitti tra poteri si fonda, infatti, in primo
luogo, sulla natura dei soggetti che confliggono e sulle competenze
costituzionali che essi difendono in giudizio.
Ben vero che nel nostro sistema di giustizia costituzionale gli
atti aventi valore di legge sono solitamente sottoposti al controllo
di costituzionalità attraverso il giudizio di legittimità
costituzionale (a seconda dei casi, in via incidentale o principale).
Per questo, nella generalità dei casi va esclusa l'esperibilità del
ricorso per conflitto tra poteri, tutte le volte che l'atto
legislativo - al quale sia in ipotesi imputata una lesione di
attribuzioni costituzionali - può pacificamente trovare applicazione
in un giudizio, nel corso del quale la relativa questione di
legittimità costituzionale può essere eccepita, e sollevata. Ed è
pure vero, con riferimento a casi rispetto ai quali nessun dubbio
poteva in proposito essere prospettato, che la giurisprudenza di
questa Corte ha ritenuto inammissibile il ricorso per conflitto su
atto legislativo, appunto sul presupposto che «esista un giudizio» in
cui l'atto legislativo può trovare applicazione (sentenza n. 284 del
2005; ordinanze n. 17 e n. 16 del 2013, n. 38 del 2008, n. 343 del
2003 e n. 144 del 2000; nello stesso senso ordinanze n. 14 e n. 1 del
2009).
Tuttavia, in altre pronunce, questa Corte ha già avuto modo di
precisare che l'ammissibilità del ricorso per conflitto su atto
legislativo è altresì subordinata alla circostanza che la lesione
delle attribuzioni costituzionali non possa essere rilevata, sotto
forma di eccezione di legittimità costituzionale nel giudizio in via
incidentale, proprio dal soggetto direttamente interessato (sentenza
n. 457 del 1999; ordinanza n. 38 del 2001). Da questo punto di vista,
non è la mera configurabilità di un giudizio nel quale la
disposizione può trovare applicazione a ostacolare l'ammissibilità
del conflitto: deve trattarsi di un giudizio in cui il soggetto (o
meglio: il potere dello Stato), che ha ritenuto di lamentare la
lesione della propria sfera di attribuzioni attraverso il ricorso per
conflitto, avrebbe la possibilità di proporre l'eccezione di
legittimità costituzionale. Deve cioè trattarsi di un giudizio in
cui quel soggetto sia o possa essere a tutti gli effetti parte.
Così, ad esempio, nella sentenza n. 284 del 2005, pronunciando
l'inammissibilità di un conflitto tra poteri dello Stato sollevato
dal Consiglio superiore della Magistratura nei confronti delle Camere
e del Governo, in relazione a disposizioni contenute in un
decreto-legge e in una legge, questa Corte motivò non solo
riferendosi alle varie ipotesi in cui sulle disposizioni impugnate
avrebbe potuto essere sollevata una questione di legittimità
costituzionale in via incidentale, ma anche precisando che si
trattava sempre di giudizi comuni nell'ambito dei quali «il Consiglio
superiore può far valere le proprie ragioni».
A ben vedere, tuttavia, solo l'autorità giurisdizionale
giudicante, e purchè nell'esercizio delle proprie funzioni, ha la
sicura potestà di attivare effettivamente, promuovendolo d'ufficio,
il giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale, ai
sensi dell'art. 23 della legge n. 87 del 1953 (ordinanza n. 144 del
2000), alla condizione che la questione o le questioni sollevate
risultino dotate del requisito della rilevanza (sentenza n. 164 del
2017). E, perciò, solo in relazione ad essa, non già invece in
relazione all'autorità giudiziaria requirente, potrebbe in via di
principio esser predicato il rispetto del requisito della cosiddetta
residualità del conflitto su atto avente valore legislativo.
Stando così le cose, non è sufficiente, per accogliere
l'eccezione d'inammissibilità ora in discussione, enumerare le
diverse ipotesi, peraltro di non facile realizzazione, in cui la
disposizione impugnata per conflitto risulterebbe applicabile e
perciò eventuale oggetto di una questione di costituzionalità
sollevabile in via incidentale, si tratti di giudizi solo
astrattamente ipotizzabili o effettivamente instaurati e addirittura
pendenti.
Infatti, in questa prospettiva, la possibile tutela delle
attribuzioni costituzionali del pubblico ministero finirebbe per
essere affidata alla volontà di altro soggetto, che dovrebbe
eccepire una questione di legittimità costituzionale, la cui
rilevanza e non manifesta infondatezza dovrebbero essere infine
vagliate dal giudice. Con la conseguenza che questa Corte,
concretamente investita da un potere dello Stato, quale è l'ufficio
del pubblico ministero, del giudizio sull'asserita lesione delle sue
attribuzioni costituzionali, dovrebbe considerare inammissibile il
conflitto, sulla base della futura e solo eventuale possibilità che
altro soggetto eccepisca la questione e che il giudice ritenga di
sollevarla: conseguenza, come si vede, contraria al principio di
effettività della tutela delle attribuzioni costituzionali.
Ma quel che più conta è che il ricorso presentato dal
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bari porta alla
valutazione di questa Corte un vero e proprio conflitto tra poteri
dello Stato, in cui una disposizione contenuta in un decreto
legislativo è supposta pregiudicare immediatamente le attribuzioni
costituzionali dell'autorità giudiziaria requirente, prevedendo, in
capo agli appartenenti alla polizia giudiziaria e a beneficio dei
superiori gerarchici di quest'ultimi, obblighi informativi sulle
notizie di reato, ponendo quindi le relative informazioni nella
disponibilità di una "scala gerarchica" che conduce potenzialmente
fino ai vertici del potere esecutivo. In una tale situazione,
considerare inammissibile il ricorso in ragione della sola natura
dell'atto in ipotesi lesivo (quello con valore legislativo) nonchè
in ragione della eventuale, futura, configurabilità, su quell'atto,
di un giudizio in via incidentale, risulterebbe contrario alla logica
e alla natura stessa dell'istituto del conflitto tra poteri.
Il giudizio in via incidentale nasce da un caso, e quindi da un
processo, in cui sono in discussione situazioni soggettive, mentre il
conflitto tra poteri trova la propria ragion d'essere nella
necessità di delimitare le rispettive sfere di attribuzione,
delineate dalla Costituzione, per i vari poteri dello Stato, secondo
la formula dell'art. 37 della legge n. 87 del 1953. Inoltre, mentre
il controllo in via incidentale di legittimità costituzionale delle
leggi, pur nascendo a tutela di diritti in ipotesi violati in un
singolo caso, assume la natura oggettiva ed astratta di un controllo
di conformità della fonte di rango primario, in riferimento a
qualsiasi parametro costituzionale risulti invocato dal giudice a
quo, il conflitto tra poteri dello Stato è un giudizio tra parti e,
quand'anche abbia ad oggetto un atto di valore legislativo, resta
necessariamente e strettamente ancorato, come si avrà più avanti
occasione di precisare, alla verifica del rispetto delle relative
sfere di attribuzione dei poteri in contrasto, e quindi delle sole
disposizioni costituzionali relative al rapporto tra questi ultimi.
Nient'affatto priva di rilievo, infine, è la circostanza che
l'incidente di costituzionalità può non costituire rimedio
tempestivo rispetto all'asserita lesione delle sfere di attribuzioni
costituzionali del potere ricorrente, tanto più in un'ipotesi, come
quella in esame, nel quale la disposizione del decreto legislativo
impugnato ha incidenza continua e quotidiana, sia sulla funzione
investigativa del pubblico ministero, sia sui compiti informativi
della polizia giudiziaria: una situazione nella quale, dunque,
l'attendere che la questione di legittimità costituzionale venga
eventualmente sollevata per la via incidentale potrebbe frustrare
l'esigenza di tutela immediata perseguibile attraverso il ricorso per
conflitto. Già nella sentenza n. 161 del 1995 fu precisato che il
conflitto contro l'atto avente valore di legge è ammissibile se
incide sulla materia costituzionale e determina situazioni non più
reversibili nè sanabili anche a seguito della perdita di efficacia
della norma, non solo quando ciò accada a causa dell'impiego della
decretazione d'urgenza, ma anche laddove le situazioni in parola
siano provocate da una legge o da un decreto legislativo.
2.3.- Non fondata è altresì l'ulteriore eccezione
d'inammissibilità del conflitto, avanzata dall'Avvocatura generale
in quanto il ricorrente non lamenterebbe una lesione attuale,
concreta e diretta delle proprie competenze, ma si dorrebbe solo di
una possibile lettura della disposizione impugnata, derivandone la
natura meramente ipotetica del conflitto.
Assume, in particolare, la difesa del Governo che il ricorrente
avrebbe articolato i motivi di doglianza unicamente per il caso in
cui dovesse accogliersi un'interpretazione estensiva dell'art. 18,
comma 5, del d.lgs. n. 177 del 2016: per l'ipotesi, cioè, in cui la
trasmissione d'informazioni dalla polizia giudiziaria ai superiori
gerarchici non dovesse riguardare la «mera notizia relativa
all'avvenuto invio di informative di reato all'autorità
giudiziaria», attività che lo stesso ricorrente riterrebbe non
lesiva delle prerogative dell'autorità giudiziaria, «ma anche di
ragguagli in merito al contenuto e agli sviluppi dell'attività
investigativa conseguentemente avviata».
Anche a prescindere dalla circostanza che il ricorrente, pur
ammettendo che della disposizione impugnata possono darsi diverse
interpretazioni, ritiene che essa sia in ogni caso lesiva delle
proprie attribuzioni, quel che conta è che la giurisprudenza di
questa Corte ha costantemente affermato la sufficienza, ai fini della
configurabilità dell'interesse a ricorrere e quindi
dell'ammissibilità del conflitto, anche della sola minaccia di
lesione, purchè attuale e concreta, e non meramente congetturale
(sentenze n. 379 del 1996 e n. 420 del 1995). Nel presente caso, il
tenore della disposizione impugnata contiene ed esprime in modo
chiaro ed inequivoco la possibilità che la trasmissione delle
notizie avvenga secondo modalità che incidono sulle attribuzioni del
ricorrente, manifestando così l'attualità della lesione.
La sussistenza dell'interesse a ricorrere, peraltro, non è
affatto impedita dalla circostanza che l'asserita violazione delle
attribuzioni costituzionali del ricorrente provenga da una
disposizione contenuta in un decreto legislativo. Infatti, anche
l'entrata in vigore di un atto normativo - per sua natura generale ed
astratto - integra di per sè un comportamento idoneo a far insorgere
nel ricorrente l'interesse alla eliminazione del pregiudizio che, a
suo avviso, ne deriva alle proprie attribuzioni costituzionali, «e
ciò senza che occorra attendere il concreto esercizio delle medesime
in relazione ad un caso specifico (quasi a voler applicare anche nei
giudizi sui conflitti il requisito della "rilevanza" tipico dei
giudizi incidentali), condizione non richiesta dall'ordinamento per
l'insorgere di un conflitto di attribuzione» (sentenza n. 420 del
1995; in senso analogo, ordinanza n. 521 del 2000).
Nel caso di specie, comunque, si ha notizia dell'esistenza di
atti applicativi della disposizione impugnata (si fa riferimento alle
istruzioni per la comunicazione di notizie relative alle informative
di reato diramate dal Capo della polizia-direttore generale della
pubblica sicurezza con circolari dell'8 ottobre 2016 e del 10
novembre 2016, del resto allegate all'atto di costituzione
dell'Avvocatura generale). Nè sarebbe necessario attendere
l'evenienza di un caso specifico che renda concreta la lesione,
poichè lo stesso ricorrente ha precisato che la disposizione
impugnata è destinata a trovare indiscriminata e immediata
applicazione nella totalità dei casi di inoltro di notizie di reato
da parte della polizia giudiziaria, notizie che ogni anno, per la
sola Procura ricorrente, ammonterebbero a circa cinquantamila.
2.4.- Al medesimo esito di non fondatezza è destinata anche
l'eccezione d'inammissibilità del conflitto per carenza di
motivazione, che l'Avvocatura generale ricava dalla circostanza
dell'inclusione, nel ricorso del Procuratore della Repubblica presso
il Tribunale di Bari, di ampie parti della delibera adottata dal
Consiglio superiore della Magistratura in data 15 giugno 2017,
recante «Proposta ex art. 10, comma 2, legge n. 195 del 1958 al
Ministro della giustizia finalizzata ad una modifica normativa
dell'art. 18, comma 5, del decreto legislativo 19 agosto 2016, n.
177».
Sostiene, in particolare, la difesa del Governo che il ricorso
consisterebbe nella mera ed acritica trascrizione, per le parti
ritenute rilevanti, della delibera citata, ciò che non soddisferebbe
il requisito dell'esposizione delle ragioni del conflitto, richiesto
dall'art. 24 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale e dallo stesso art. 37 della legge n. 87 del 1953.
Questa Corte, tuttavia, attraverso l'ordinanza n. 273 del 2017,
ha già ritenuto che nel presente caso esiste materia di un conflitto
la cui risoluzione spetta alla sua competenza, così implicitamente
escludendo carenze di motivazione o di impostazione del ricorso,
rilevabili d'ufficio, che avrebbero potuto inficiare in via
preliminare l'ammissibilità del conflitto.
In ogni caso, l'infondatezza dell'eccezione consegue al rilievo
che il ricorrente, pur riportando letteralmente ampi stralci della
delibera ricordata, afferma con chiarezza di farla propria,
evidenziando come, a suo avviso, l'art. 18, comma 5, del d.lgs. n.
177 del 2016 pregiudicherebbe la segretezza delle indagini,
l'esercizio indipendente dell'azione penale e la diretta
disponibilità della polizia giudiziaria da parte dell'autorità
giudiziaria. Non si è perciò in presenza di una mera argomentazione
per relationem.
3.- Confermata l'ammissibilità del conflitto, la delimitazione
dei termini in cui esso si presenta comporta il preliminare esame
dell'ulteriore eccezione, formulata in subordine dall'Avvocatura
generale, volta a sostenere l'inammissibilità del primo motivo di
ricorso, ossia la violazione dell'art. 76 Cost. ad opera dell'art.
18, comma 5, del d.lgs. n. 177 del 2016.
Assume, in particolare, la difesa del Governo che nel conflitto
fra poteri dello Stato sarebbe possibile lamentare la sola lesione
dei parametri costituzionali che delineano le attribuzioni del potere
cui appartiene l'organo ricorrente, mentre non sarebbe consentito
dolersi della violazione di una disposizione costituzionale, quale
l'art. 76 Cost., che, riguardando i rapporti tra legge delega e
decreto legislativo delegato, attiene al corretto atteggiarsi del
sistema delle fonti del diritto.
La prospettazione dell'Avvocatura generale è corretta e
l'eccezione è dunque fondata.
In linea di principio, l'organo ricorrente per conflitto di
attribuzione deve lamentare una diretta lesione delle sfere di
competenze che la Costituzione gli riconosce, e tale esigenza è, se
possibile, ancor più stringente laddove il conflitto tra poteri
dello Stato abbia ad oggetto un atto avente valore legislativo. In
assenza di tale limitazione, il significato del ricorso al rimedio
del conflitto tra poteri potrebbe risultarne alterato in misura
significativa, fino a trasformarsi in un controllo di conformità di
una disposizione legislativa alla luce di qualunque parametro
costituzionale, controllo che investirebbe il potere dello Stato
ricorrente di una inesistente funzione di vigilanza costituzionale e
del compito di sollecitare a questo scopo l'intervento della Corte
costituzionale. Questa considerazione risulterebbe ancor più
evidente proprio in riferimento all'art. 76 Cost., in virtù della
natura logicamente preliminare dello scrutinio che lo assume a
parametro, che involge il corretto esercizio della funzione
legislativa (ex plurimis, sentenze n. 51 del 2017 e n. 250 del 2016).
Allegando la violazione dell'art. 76 Cost., ritiene, in
particolare, il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di
Bari che la disposizione impugnata per conflitto, contenuta in un
decreto legislativo, non troverebbe fondamento in alcun principio e
criterio direttivo della legge n. 124 del 2015. L'art. 8, comma 1,
lettera a), di quest'ultima, infatti, si sarebbe limitato ad
autorizzare il Governo a razionalizzare e potenziare le attività di
polizia, anche in funzione di una migliore cooperazione sul
territorio, al fine di evitare sovrapposizioni di competenze e di
favorire la gestione associata dei servizi strumentali. Tale
previsione - preordinata, in conformità alla ratio ispiratrice
dell'intera legge di delega, ad esigenze di semplificazione e
razionalizzazione di uffici, servizi ed impiego del personale - non
sarebbe sufficiente, ad avviso della Procura ricorrente, a
giustificare l'introduzione della disposizione oggetto del conflitto.
Il ricorrente, per vero, non ragiona esplicitamente di una
"ridondanza" dell'asserita violazione dei principi e dei criteri
direttivi della delega sulle proprie attribuzioni costituzionali di
cui agli artt. 109 e 112 Cost.: ma, anche a voler ritenere che tale
asserzione sia implicita nel ricorso, è agevole osservare che la
lamentata incisione sulle sue attribuzioni, da parte della
disposizione impugnata per conflitto, deriverebbe non già
dall'eventuale eccesso di delega imputabile all'art. 18, comma 5, del
d.lgs. n. 177 del 2016, bensì, in via diretta e immediata, dalla
violazione dei parametri costituzionali, prima ricordati, pertinenti
alle attribuzioni del pubblico ministero.
In definitiva, quand'anche conseguente ad un intervento che un
potere dello Stato abbia compiuto in asserita carenza di potere (per
avere adottato una disposizione di decreto legislativo reputata in
eccesso di delega), il pregiudizio lamentato resta arrecato alla sola
sfera di attribuzioni direttamente e specificamente riconosciuta
dalla Costituzione al ricorrente. E il ricorso al rimedio del
conflitto è dato solo per la tutela di tali attribuzioni, alla luce
dei parametri costituzionali che delimitano, tra i poteri in
conflitto, il perimetro delle rispettive competenze.
Del resto, nella più recente pronuncia che decise un conflitto
di attribuzione tra poteri dello Stato promosso dalla Corte dei
conti, nel quale era allegata la violazione proprio dell'art. 76
Cost., questa Corte affermò con chiarezza che «il soggetto
costituzionale confliggente può far valere nel conflitto
esclusivamente le norme della Costituzione che ne configurano le
attribuzioni» (sentenza n. 221 del 2002; in senso parzialmente
analogo, sentenze n. 139 del 2001 e n. 457 del 1999). Se in quella
pronuncia tra tali norme fu ricompreso l'art. 76 Cost., ciò derivò
dalla specificità del caso e dalla posizione del potere ricorrente,
appunto la Corte dei conti.
4.- Nel merito, il ricorso è fondato, essendo stata lesa la
sfera di attribuzioni costituzionali del ricorrente delineata
dall'art. 109 Cost.
Nel presente caso, le peculiarità della disposizione oggetto di
conflitto pongono innanzitutto in discussione la diretta dipendenza
funzionale della polizia giudiziaria dall'autorità giudiziaria.
L'art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 177 del 2016 prevede infatti, in
capo alla polizia giudiziaria, obblighi informativi in deroga al
segreto investigativo in favore di soggetti, estranei al perimetro
della polizia giudiziaria stessa, che si identificano nei superiori
gerarchici dei responsabili dei presidi di polizia di volta in volta
interessati. Proprio questo aspetto pone in tensione il principio
delineato dall'art. 109 Cost., con assorbimento, invece, delle
censure relative all'asserita lesione dell'art. 112 Cost.
4.1.- La disposizione impugnata è inserita nel contesto di un
atto normativo attraverso il quale il Governo, in attuazione della
legge di delega n. 124 del 2015, persegue lo scopo di riorganizzare
l'assetto delle Forze di polizia (ben cinque, due delle quali con
competenze generali) e la loro presenza e attività sul territorio.
In estrema sintesi, per raggiungere tale scopo, il d.lgs. n. 177 del
2016 prevede una (relativa) specializzazione dei compiti, per evitare
sovrapposizione di competenze; una migliore dislocazione sul
territorio, che impedisca duplicazioni e consenta un razionale
impiego del personale; una gestione associata dei servizi strumentali
e degli acquisti, a fini di risparmio; infine, l'assorbimento del
Corpo forestale dello Stato nell'Arma dei carabinieri.
Si tratta di una riorganizzazione assai complessa, che incide in
profondità sulle strutture e sul personale di tutte le Forze di
polizia, e il cui completamento comporta l'approvazione di vari
provvedimenti di attuazione.
L'impugnato art. 18, comma 5, del d.lgs. in questione è
rubricato sotto il titolo «Disposizioni di coordinamento, transitorie
e finali». Dopo aver stabilito che alcuni dei provvedimenti attuativi
devono essere adottati entro sei mesi dalla data di entrata in vigore
del decreto legislativo e trovare applicazione dal 1° gennaio 2017,
il comma impugnato testualmente dispone: «Entro il medesimo termine,
al fine di rafforzare gli interventi di razionalizzazione volti ad
evitare duplicazioni e sovrapposizioni, anche mediante un efficace e
omogeneo coordinamento informativo, il capo della polizia-direttore
generale della pubblica sicurezza e i vertici delle altre Forze di
polizia adottano apposite istruzioni attraverso cui i responsabili di
ciascun presidio di polizia interessato, trasmettono alla propria
scala gerarchica le notizie relative all'inoltro delle informative di
reato all'autorità giudiziaria, indipendentemente dagli obblighi
prescritti dalle norme del codice di procedura penale».
Il periodo citato, che coincide con la parte di disposizione
oggetto di conflitto, non compariva nell'originario schema di decreto
legislativo, predisposto dal Governo e sottoposto al parere del
Consiglio di Stato e delle Commissioni parlamentari. Esso fu infatti
introdotto nel testo finale per dar seguito all'invito delle
Commissioni I e IV della Camera dei deputati, formulato in occasione
dell'espressione del parere sullo schema di decreto legislativo
(analogo suggerimento non si trova, invece, nel parere del Senato
della Repubblica).
In tale parere, approvato nella seduta del 12 luglio 2016, viene
suggerito al Governo, per «garantire un coordinamento anche
informativo al fine di evitare duplicazioni e sovrapposizioni», di
valutare «l'opportunità di applicare la previsione di cui
all'articolo 237 del T.U.O.M. (Testo Unico delle disposizioni in
materia di ordinamento militare) a tutte le Forze di polizia di cui
al presente decreto».
Tale ultima disposizione, di rango regolamentare, prevede che,
«[i]ndipendentemente dagli obblighi prescritti dalle norme del codice
di procedura penale, i comandi dell'Arma dei carabinieri competenti
all'inoltro delle informative di reato all'autorità giudiziaria,
danno notizia alla scala gerarchica della trasmissione, secondo le
modalità stabilite con apposite istruzioni del Comandante generale
dell'Arma dei carabinieri».
Nella impugnata disposizione del d.lgs. n. 177 del 2016 viene
quindi inserita una norma che - a prescindere da qualche difformità
lessicale - riprende nella sostanza la formulazione già contenuta in
una norma di carattere regolamentare, prevista per la sola Arma dei
carabinieri. L'efficacia di una norma del genere è così estesa a
tutte le Forze di polizia, e la sua forza diventa quella di una fonte
primaria.
4.2.- La previsione, a carico degli ufficiali di polizia
giudiziaria, di un obbligo informativo ai propri superiori gerarchici
in ordine all'inoltro di notizie di informative di reato
all'autorità giudiziaria pone in primo luogo la questione del
rapporto tra tale obbligo e la disciplina contenuta nell'art. 329
cod. proc. pen., in tema di segreto investigativo.
Nell'attuale sistema del codice di rito, il segreto investigativo
è un segreto "specifico", cioè relativo a singoli atti d'indagine,
non perpetuo ma, normalmente, limitato nel tempo. Esso deve assistere
gli atti d'indagine compiuti dal pubblico ministero e dalla polizia
giudiziaria fino a quando l'imputato non ne possa avere conoscenza e,
comunque, non oltre la chiusura delle indagini preliminari. Tra gli
atti coperti da tale forma di segreto rientra, indubbiamente, quello
attraverso il quale, ai sensi dell'art. 347 cod. proc. pen., la
polizia giudiziaria, acquisita la notizia di un reato, ne riferisce
senza ritardo e per iscritto al pubblico ministero.
Impedendo che sia conosciuto il contenuto di un atto d'indagine,
il segreto investigativo, secondo la giurisprudenza di questa Corte
(sentenze n. 420 e n. 59 del 1995), si appalesa strumentale al più
efficace esercizio dell'azione penale, al fine di scongiurare ogni
possibile pregiudizio alle indagini, innanzitutto a causa di
un'anticipata conoscenza delle stesse da parte della persona
indagata. Il collegamento del segreto con l'efficacia delle
investigazioni è confermato dalla circostanza che viene riconosciuto
al pubblico ministero l'ulteriore potere di vietare la pubblicazione
di atti non più coperti dal segreto, in caso di specifiche esigenze
attinenti all'attività d'indagine (art. 391-quinquies cod. proc.
pen.).
D'altra parte, la giurisprudenza costituzionale (ancora sentenza
n. 420 del 1995) ha già riconosciuto che «l'inderogabilità del
segreto investigativo non riceve, in assoluto, "copertura" nell'art.
112 della Costituzione, nel senso che non qualsiasi deroga
all'obbligo del segreto sugli atti d'indagine [...] integra di per
sè lesione dell'indicato precetto, ben potendo tale obbligo subire
limitazioni od attenuazioni a tutela di altri interessi di rilievo
costituzionale». E, in effetti, diverse norme del codice di procedura
penale prevedono deroghe all'art. 329 cod. proc. pen, per finalità
varie (si pensi, ad esempio, agli artt. 117, 118 e 118-bis cod. proc.
pen.). Ma, nello stesso sistema del codice di rito, resta fermo che
ogni deroga al segreto investigativo avviene previo vaglio della
stessa autorità giudiziaria competente, che ben può rigettare,
motivandone le ragioni, una richiesta di atti e informazioni: ciò
che, come si dirà meglio più avanti, la disposizione impugnata
invece non prevede.
4.3.- La prassi risulta peraltro aver fornito una modalità di
composizione, in via interpretativa, del problematico rapporto tra
tale complessiva disciplina del segreto investigativo e l'originaria
disposizione, di rango solo regolamentare, contenuta nell'art. 237,
comma 1, del d.P.R. n. 90 del 2010, relativo unicamente ai comandi
dell'Arma dei carabinieri. Attraverso una serie di disposizioni a
carattere interno all'Arma, è stato infatti stabilito - come emerge
dalla ricordata delibera del Consiglio superiore della Magistratura
del 15 giugno 2017 - che le segnalazioni ai superiori gerarchici
debbano limitarsi a riportare gli elementi essenziali del fatto,
escludendo qualsiasi aspetto di interesse investigativo e con
l'osservanza degli obblighi di cui al cod. proc. pen. e delle
relative norme di attuazione.
Si è trattato, d'altra parte, di un'interpretazione imposta
dallo stesso sistema delle fonti, giacchè una disposizione di rango
regolamentare non avrebbe mai potuto validamente derogare alla
disciplina in tema di segreto investigativo, introdotta dall'art. 329
cod. proc. pen. con superiore forza di legge. Così, l'espressione
«indipendentemente dagli obblighi prescritti dalle norme del codice
di procedura penale», attraverso un sia pur generoso ricorso alla
natura polisensa dell'avverbio iniziale, è stata fin dall'origine
intesa nel senso che tali obblighi devono essere "fatti salvi"; ed
essendosi dunque esclusa, perchè impedita dal rango della fonte,
ogni deroga al segreto investigativo, l'art. 237 del d.P.R. n. 90 del
2010 è stato infine effettivamente applicato solo in vista di un
coordinamento informativo a finalità organizzative.
Mette conto ricordare che, anche dopo l'entrata in vigore della
disposizione impugnata, il Comando generale dell'Arma dei
carabinieri, con nota del 13 marzo 2017, ha chiarito che deve essere
tenuta ferma la ricordata interpretazione del citato art. 237, con
applicazione delle connesse istruzioni operative.
La trasposizione in fonte primaria di una norma analoga a quella
di fonte regolamentare solleva all'evidenza una serie di questioni
ulteriori, non foss'altro perchè l'equiparazione di grado delle due
fonti di disciplina, quella in tema di segreto investigativo e quella
che prescrive obblighi informativi della polizia giudiziaria alla
propria scala gerarchica, pone le norme da ciascuna rispettivamente
contenuta in posizione potenzialmente antagonista, non escludendo, in
principio, la conseguenza che il ricordato coordinamento informativo
a finalità organizzative trasmodi in una forma di coordinamento
investigativo alternativa a quello affidato al pubblico ministero,
proprio perchè condotto non già "fatti salvi" gli obblighi previsti
dal codice di procedura penale, ma in deroga ad essi.
5.- Ricalcato, ma solo in parte, sul ricordato art. 237 del
d.P.R. n. 90 del 2010, l'art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 177 del 2016
precisa che suo obbiettivo, in coerenza con il contenuto del decreto
legislativo in cui viene inserito, è «rafforzare gli interventi di
razionalizzazione» nell'impiego delle diverse Forze di polizia sul
territorio, per «evitare duplicazioni e sovrapposizioni». Lo
strumento viene identificato in un «efficace e omogeneo coordinamento
informativo», che richiede ai responsabili di ciascun presidio di
polizia di trasmettere «alla propria scala gerarchica le notizie
relative all'inoltro delle informative di reato all'autorità
giudiziaria, indipendentemente dagli obblighi prescritti dalle norme
del codice di procedura penale».
Sul versante dell'attività di polizia, la disposizione impugnata
disciplina senza dubbio interessi meritevoli di tutela, così come lo
sono, sul versante delle indagini condotte dall'autorità
giudiziaria, le esigenze relative all'efficace conduzione delle
investigazioni e alla diretta disponibilità della polizia
giudiziaria. Il coordinamento informativo tra le diverse Forze di
polizia e all'interno di ciascuna di esse, la più razionale
dislocazione del personale e delle risorse strumentali sul
territorio, in quanto destinate a favorire l'opera di prevenzione e
repressione dei reati, e quindi la garanzia della sicurezza pubblica,
sono esigenze di rango costituzionale. Proprio in quanto finalizzati
alla garanzia della sicurezza pubblica, un razionale impiego e
un'efficace dislocazione sul territorio degli apparati personali e
strumentali delle Forze di polizia possono anche comportare la
trasmissione di notizie relative alle indagini, ma va da sè che
questa deve essere regolata secondo un attento e ragionevole
bilanciamento tra interessi e principi potenzialmente confliggenti.
5.1.- La verifica delle concrete modalità attraverso le quali il
legislatore ha realizzato il bilanciamento in parola costringe a
rilevare, innanzitutto, profili di significativa incongruità
rispetto agli obbiettivi che la stessa disposizione in premessa
espone.
È bene chiarire subito che, in riferimento all'ultimo inciso
dell'art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 177 del 2016, non è
percorribile la via di un'interpretazione che legga l'espressione
«indipendentemente dagli obblighi prescritti dalle norme del codice
di procedura penale» nel senso che tali obblighi siano "fatti salvi",
ricorrendo alla stessa generosa lettura data, peraltro solo in sede
amministrativa ed operativa, all'art. 237 d.P.R. n. 90 del 2010.
Osta a tale via un evidente argomento letterale. Il significato
più comune e diffuso dell'avverbio «indipendentemente», subito
percepibile dall'interprete, è quello che allude a una eccezione o
deroga, al prescindere da qualcosa. Non è senza significato che
l'Avvocatura generale abbia esplicitamente rivendicato proprio la
natura derogatoria, rispetto agli obblighi prescritti dal codice di
rito, dei compiti informativi imposti agli ufficiali di polizia
giudiziaria dalla disposizione impugnata, accostandola ad altre
previsioni legislative che recano eccezione al segreto investigativo,
dimenticando, tuttavia, che tutte tali altre deroghe, come s'è
visto, richiedono l'assenso della stessa autorità giudiziaria
competente, mentre di un tale assenso non v'è traccia nell'art. 18,
comma 5, del d.lgs. n. 177 del 2016. Così come non è secondario che
la natura derogatoria di quei compiti sia esplicitamente presupposta
dalle ricordate istruzioni del Capo della polizia-direttore generale
della pubblica sicurezza (che ragionano di una, sia pur «limitata»,
«eccezione al regime di riservatezza degli atti delle indagini
preliminari stabiliti dall'art. 329 c.p.p. o derivanti dall'esercizio
del potere di segretazione devoluto al Pubblico Ministero dal
successivo art. 391-quinquies»).
Da questo punto di vista, il tenore letterale dell'art. 18, comma
5, del d.lgs. n. 177 del 2016 è chiaro, così come chiara è la
prospettazione del ricorrente, che domanda a questa Corte la difesa
della propria sfera di attribuzioni assumendo, appunto, che la
disposizione legislativa oggetto di conflitto quel significato
derogatorio contenga e permetta, senza alcun vaglio preliminare
affidato all'autorità giudiziaria che conduce le indagini.
Risulterebbe del resto singolare che il manifesto significato
della disposizione, inteso concordemente in questo modo dalle stesse
parti del giudizio (che pur ne fanno conseguire opposte valutazioni),
venga piegato secondo ciò che una prassi operativa antiletterale ha
dovuto escogitare, allo scopo di evitare l'illegittimità di altra
analoga fonte, peraltro di rango regolamentare.
5.2.- Chiara nella sola introduzione di una deroga ad obblighi
del codice di rito, la disposizione impugnata lo è assai meno nelle
altre parti del suo contenuto precettivo. Essa si limita a indicare
in termini di larga massima obbiettivi e contenuto dell'intervento
normativo, che si avvale peraltro di una tecnica lessicale incerta e
fonte di ambiguità, e prevede che le indispensabili precisazioni e
dettagli siano contenute in apposite «istruzioni» adottate dal Capo
della polizia-direttore generale della pubblica sicurezza e dai
vertici delle altre Forze di polizia (per ciò che concerne la
Polizia di Stato, tali istruzioni sono state adottate in data 8
ottobre 2016, e ulteriormente precisate in data 10 novembre 2016; il
Comando generale della Guardia di Finanza risulta aver proceduto con
atto in data 13 marzo 2017, che si segnala per un esplicito
riferimento alla necessità di tener conto del «dibattito
istituzionale» originato dall'art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 177 del
2016; il Comando generale dell'Arma dei carabinieri, come già
ricordato, ha confermato le istruzioni operative già impartite in
relazione all'art. 237 del d.P.R. n. 90 del 2010).
Già sotto questo preliminare profilo, l'art. 18, comma 5, del
d.lgs. n. 177 del 2016 si appalesa frutto di un bilanciamento
inadeguato fra esigenze, come detto, entrambe meritevoli di tutela.
In connessione al significato, prima ricordato, dell'avverbio
«indipendentemente», appaiono infatti incongrue l'indeterminatezza e
la genericità di vari aspetti del contenuto precettivo recato dalla
disposizione, nonchè la circostanza che esse siano da colmarsi
attraverso l'adozione di istruzioni da parte dei vertici di ogni
Forza di polizia. Al contrario, proprio una disposizione che intende
introdurre, per finalità di coordinamento informativo e
organizzativo, una deroga a obblighi previsti dal codice di procedura
penale, posti a tutela del principio di segretezza delle
investigazioni, deve specificare nel dettaglio i confini della deroga
stessa.
La definizione del preciso perimetro di questi ultimi è invece
affidata a circolari interne, adottate dalle stesse amministrazioni
interessate, coinvolgendo la specificazione di alcuni elementi
essenziali dell'obbligo informativo posto a carico degli ufficiali di
polizia giudiziaria.
Ciò accade per la stessa delimitazione dell'ambito soggettivo di
applicazione della disposizione in esame, che si riferisce
genericamente, da un lato, ai «responsabili di ciascun presidio di
polizia interessato», e dall'altro alla «scala gerarchica» di
riferimento di tali responsabili, senza ulteriori specificazioni ma
con sicuro rinvio a soggetti che per definizione non rivestono la
qualifica di ufficiali di polizia giudiziaria. Sotto il primo
profilo, quello dei soggetti sui quali grava l'obbligo
d'informazione, ciò ha determinato incertezze che hanno, ad esempio,
indotto il Capo della polizia-direttore generale della pubblica
sicurezza, in una corrispondenza intrattenuta con alcuni procuratori
della Repubblica, a chiarire, con nota del 6 marzo 2017, peraltro
senza alcun aggancio testuale nell'art. 18, comma 5, del d.lgs. n.
177 del 2016, che l'obbligo informativo non varrebbe a carico dei
componenti le sezioni di polizia giudiziaria istituite presso ogni
procura della Repubblica; in relazione al secondo aspetto, quello dei
beneficiari dell'obbligo, la disposizione rende del tutto probabile
che notizie coperte dal segreto investigativo finiscano nella sfera
di conoscenza di una platea ampia di soggetti che non hanno alcun
titolo a rapportarsi con l'autorità giudiziaria concretamente
competente sull'attività d'indagine. Nè varrebbe osservare che essi
sono tenuti a rispettare il segreto d'ufficio, giacchè - a
prescindere dal loro numero potenzialmente assai elevato, ciò che
rende la riservatezza delle notizie illusoria - il nucleo del segreto
d'indagine è stato ormai infranto, quanto meno a loro beneficio.
Un medesimo sostanziale rinvio della definizione del perimetro
applicativo della disposizione alle istruzioni impartite dai vertici
delle Forze di polizia si verifica anche in relazione alla
identificazione dell'ambito oggettivo di ciò che deve essere
comunicato ai superiori: la locuzione utilizzata («notizie relative
all'inoltro delle informative di reato all'autorità giudiziaria»)
lascia l'interprete nel dubbio se oggetto dell'obbligo di
trasmissione sia l'informativa di reato, oppure solo la notizia
relativa al suo inoltro, e se perciò le informazioni da comunicare
debbano essere limitate a dati esteriori effettivamente utili al
coordinamento informativo e organizzativo (numero degli indagati,
tipologia di reati, complessità delle indagini), oppure debbano
ricomprendere dati di interesse investigativo (ad esempio, il nome
degli indagati o dei destinatari di attività d'intercettazione in
corso, il contenuto di singoli atti investigativi, eccetera).
Ancora, interrogativi riguardano la stessa ampiezza complessiva
delle informazioni da trasmettere, poichè la disposizione impugnata
non chiarisce se l'obbligo informativo riguardi tutte,
indiscriminatamente, le notitiae criminis, ovvero solo una selezione
delle più rilevanti tra di esse, lasciando anche qui spazio a
istruzioni che mettono in risalto un'ampia discrezionalità degli
ufficiali di polizia giudiziaria nella scelta di quanto
effettivamente inoltrare al livello superiore. Con ulteriori
interrogativi circa il destino e il trattamento di questa massa,
potenzialmente assai ampia, di dati e informazioni personali, che per
definizione rientrano, alla luce della disciplina vigente, tra i dati
oggetto di particolarissime cautele in termini di conservazione,
trattamento e, naturalmente, tutela della riservatezza. Si tratta,
infatti, di dati rientranti nel novero di quelli «giudiziari»
protetti da una speciale disciplina, dettata dapprima dall'art. 4,
comma 1, lettera e), del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196
(Codice in materia di protezione dei dati personali) e, ora,
dall'art. 10 del Regolamento (UE) n. 679/16 del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 27 aprile 2016 (regolamento generale sulla
protezione dei dati).
Qualche incertezza, inoltre, emerge in ordine all'eventuale
esaurirsi dell'obbligo d'informazione con la prima trasmissione
dell'iniziale notizia di reato, oppure al suo estendersi (come esige
esplicitamente la circolare del Capo della polizia-direttore generale
della pubblica sicurezza prima ricordata), anche ai cosiddetti
seguiti d'indagine, in quanto rilevanti per l'esercizio
dell'attività di raccordo informativo.
6.- I dubbi e gli interrogativi suscitati dal tenore testuale
dell'art. 18, comma 5, del d.lgs. n. 177 del 2016 rafforzano gli
argomenti con i quali il Procuratore della Repubblica ricorrente
lamenta la lesione, ad opera di tale disposizione, della propria
sfera di attribuzioni delineata dall'art. 109 Cost.
È risalente la giurisprudenza con la quale questa Corte
(sentenze n. 114 del 1968 e n. 94 del 1963) ha chiarito che l'art.
109 Cost., prevedendo che l'autorità giudiziaria dispone
direttamente della polizia giudiziaria, ha il preciso e univoco
significato di istituire un rapporto di dipendenza funzionale della
seconda nei confronti della prima, escludendo interferenze di altri
poteri nella conduzione delle indagini, in modo che la direzione di
queste ultime ne risulti effettivamente riservata all'autonoma
iniziativa e determinazione dell'autorità giudiziaria medesima.
Tale rapporto di subordinazione funzionale, se non collide con
l'organico rapporto di dipendenza burocratica e disciplinare della
polizia giudiziaria nei confronti del potere esecutivo (secondo la
logica della duplice soggezione, che lo stesso art. 109 Cost.
delinea: sentenza n. 394 del 1998), non ammette invece che si
sviluppino, foss'anche per legittime esigenze informative ed
organizzative, forme di coordinamento investigativo alternative a
quello condotto dal pubblico ministero competente.
Come si è visto, le ambiguità testuali disseminate, sotto vari
profili, nella disposizione impugnata, non escludono affatto che gli
obblighi d'informazione nei confronti dei superiori gerarchici, alla
luce dell'autorizzata deroga al rispetto degli obblighi previsti dal
codice di procedura penale a tutela del segreto investigativo,
finiscano invece per concentrare presso soggetti posti ai vertici
delle Forze di polizia una notevole quantità di dati e informazioni
di significato investigativo, ultronei rispetto alle necessità di
coordinamento e di organizzazione.
Tali soggetti non rivestono, come ricordato, la qualifica di
ufficiali di polizia giudiziaria ai sensi dell'art. 57 cod. proc.
pen., ma detengono, del tutto legittimamente, un potere di controllo
e condizionamento nei confronti degli ufficiali di polizia
giudiziaria, derivante dallo stesso modello organizzativo che l'art.
109 Cost. ha accolto.
Proprio per questa ragione, non è astratto il pericolo che ne
risultino interferenze nella diretta conduzione delle indagini da
parte dell'autorità giudiziaria, in lesione, innanzitutto, dell'art.
109 Cost. Inoltre, la comunicazione ai superiori gerarchici di
informazioni di significato investigativo, indipendentemente da un
vaglio preliminare affidato al prudente apprezzamento dell'autorità
giudiziaria, carica di significati indebiti la stessa dipendenza
burocratica degli appartenenti alla polizia giudiziaria rispetto a
tali loro superiori, rischiando per converso di indebolirne la
dipendenza funzionale rispetto al pubblico ministero, con elusione
del delicato equilibrio scolpito nella disposizione costituzionale in
questione.
Le importanti esigenze di coordinamento informativo e di
razionale organizzazione e dislocazione sul territorio delle Forze di
polizia, in funzione di tutela della sicurezza, meritano una
disciplina attenta alla protezione di tutti gli interessi
potenzialmente confliggenti, non già una regolamentazione dai tratti
incerti e palesemente sproporzionati all'obbiettivo perseguito.
Il coordinamento informativo e quello organizzativo non
coincidono con quello investigativo. Si tratta di funzioni diverse,
che la legislazione ordinaria non può confondere o sovrapporre, a
prezzo di violare il sistema costituzionale, dal quale si deduce che
tali funzioni devono restar disciplinate secondo logiche e competenze
distinte. Vi possono ben essere, tra di esse, inevitabili e finanche
utili connessioni, allo scopo di consentire il migliore utilizzo, e
la più razionale dislocazione, delle Forze di polizia sul
territorio. In tali casi, se lo richiedono siffatte esigenze di
coordinamento informativo e organizzativo, può essere prevista dalla
legge la trasmissione di notizie relative ad atti del procedimento.
Essendo però necessario rispettare il delicato equilibrio delineato
dall'art. 109 Cost., deve essere in ogni caso riconosciuto
all'autorità giudiziaria il potere di stabilire il quando, il
quomodo e il quantum delle notizie riferibili.
I complessivi difetti, fin qui descritti, della disposizione
impugnata determinano la trasformazione di un legittimo coordinamento
informativo e organizzativo in una forma indebita di coordinamento
investigativo, in lesione delle attribuzioni dell'autorità
giudiziaria.
In conclusione, non spetta al Governo della Repubblica approvare
una disciplina come quella contenuta nel secondo periodo dell'art.
18, comma 5, del d.lgs. n. 177 del 2016, che va pertanto annullata.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara che non spettava al Governo della Repubblica adottare
l'art. 18, comma 5, del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 177,
recante «Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni
di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi
dell'articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n.
124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche»,
nella parte in cui prevede che «[e]ntro il medesimo termine, al fine
di rafforzare gli interventi di razionalizzazione volti ad evitare
duplicazioni e sovrapposizioni, anche mediante un efficace e omogeneo
coordinamento informativo, il capo della polizia-direttore generale
della pubblica sicurezza e i vertici delle altre Forze di polizia
adottano apposite istruzioni attraverso cui i responsabili di ciascun
presidio di polizia interessato trasmettono alla propria scala
gerarchica le notizie relative all'inoltro delle informative di reato
all'autorità giudiziaria, indipendentemente dagli obblighi
prescritti dalle norme del codice di procedura penale», e
conseguentemente annulla tale disposizione nella parte indicata.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 novembre 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 6 dicembre 2018.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA