1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 16-11-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 1020 SENTENZA 26 ottobre - 9 novembre 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Comuni e province - Carica di consigliere comunale Ineleggibilita' del dirigente u.s.l. - Mancata estensione ai dipendenti u.s.l. non dirigenti - Razionalita' della scelta del legislatore - Non fondatezza. (Legge 23 aprile 1981, n. 154, art. 2, n. 8). (Cost., artt. 3 e 97) (088C1719) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 16-11-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giovanni CONSO;
Giudici: Prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe
BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv.
Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, n. 8, della
legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di ineleggibilità ed
incompatibilità alle cariche di consigliere regionale, provinciale,
comunale e circoscrizionale e in materia di incompatibilità degli
addetti al Servizio sanitario nazionale), promosso con ordinanza
emessa il 16 novembre 1987 dal Tribunale di Lecce nel procedimento
civile vertente tra Ruschini Romeo ed altri e Pepe Luigi, iscritta al
n.69 del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 11, prima serie speciale, dell'anno
1988;
Visti gli atti di costituzione di Ruschini Romeo ed altri e di
Pepe Luigi, nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio
dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 27 settembre 1988 il Giudice
relatore Ettore Gallo;
Uditi gli avvocati Mario Fiore e Giovanni Pellegrino per Ruschini
Romeo ed altri e l'avvocato dello Stato Luigi Siconolfi per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza 16 novembre 1987 il Tribunale di Lecce, nel
procedimento civile pendente fra Ruschini Romeo e Galati Rocco contro
il dott. Luigi Pepe, sollevava questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2 n. 8 della l. 23 aprile 1981 n.154, con
riferimento agli artt. 3 e 97 Cost.
Riferiva il Tribunale nell'ordinanza che i due predetti privati
avevano convenuto il dott. Pepe davanti al Tribunale per sentire
dichiarare l'ineleggibilità o l'incompatibilità dello stesso alla
carica di Consigliere Comunale, e perciò a quella di Sindaco del
Comune di Surano cui frattanto il dott. Pepe era stato eletto: e ciò
in quanto dipendente della U.S.L. LE/9 con la quale è convenzionato
quale medico.
Secondo l'ordinanza, la ratio della causa d'ineleggibilità
prevista dall'articolo impugnato sarebbe duplice. Da una parte, il
pericolo del turbamento della campagna elettorale influenzando le
scelte dell'elettore mediante la captatio benevolentiae; dall'altra,
anche la necessità di evitare un potenziale conflitto di interessi
fra il dipendente U.S.L. con funzioni dirigenti e l'Ente comunale, di
cui la U.S.L. rappresenta una struttura operativa.
Orbene, ritiene il Tribunale che, se così è, sarebbe
incompatibile con i principi di cui agli art.li 3 e 97 Cost. che la
detta causa d'ineleggibilità non sia estesa anche ai dipendenti
U.S.L. non dirigenti, i quali pure potrebbero venire a trovarsi nella
stessa situazione dei dirigenti.
2. - L'ordinanza è stata ritualmente notificata, comunicata e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale.
Nel giudizio innanzi alla Corte si sono costituiti nei termini sia
i ricorrenti, rappresentati dagli avv.ti Mario Fiore e Giovanni
Pellegrino, che il resistente, rappresentato dall'avv. Ernesto
Sticchi Damiani.
È altresì intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura Generale dello Stato.
I ricorrenti, aderendo alle argomentazioni dell'ordinanza di
rimessione, sostengono che il legislatore avrebbe dovuto collegare
alla qualità di dipendente della U.S.L., o di professionista
convenzionato con la stessa, una generale situazione
d'ineleggibilità alla carica di Consigliere comunale o, quanto meno,
di incompatibilita': e ciò per la certezza di potenziale conflitto
di interessi.Conseguentemente, la norma denunziata dal Tribunale si
pone in contrasto con gli articoli 3 e 97 Cost. perchè determina
un'irrazionale discriminazione nei confronti dei dipendenti dirigenti
o coordinatori, ai quali soltanto l'ineleggibilità è stata
riservata, e perchè viene così compromesso il buon andamento della
pubblica amministrazione.
Secondo la difesa del resistente, invece, la sollevata questione
sarebbe infondata innanzitutto perchè non sarebbe stato indicato
alcun parametro costituzionale di riferimento, nè sarebbe desumibile
dal contesto, che si ridurrebbe a mere affermazioni di politica
legislativa.
Chè se poi l'ordinanza avesse inteso riferirsi all'art. 3 Cost.,
nel senso dell'irragionevolezza, l'infondatezza sarebbe manifesta.
Essendo, infatti, fuori dubbio che la ratio dell'ineleggibilità è
quella d'impedire la captatio benevolentiae, ben diversa sarebbe,
sotto tale profilo, l'incidenza dei funzionari in posizione apicale
rispetto agl'impiegati che si trovano in rapporto di semplice
dipendenza. D'altra parte, si fa rilevare che a torto il Tribunale
avrebbe fatto anche riferimento, come causa d'ineleggibilità, al
conflitto personale d'interessi, giacchè tali ipotesi sono risolte
dalla legge con la disciplina dell'incompatibilità (art.li 8 e
seguenti).
Sostanzialmente nello stesso senso l'intervento dell'Avvocatura
Generale dello Stato, che, fra l'altro, ha richiamato il principio di
eccezionalità delle norme limitative dell'elettorato, nonchè la
giustificazione data all'ineleggibilità di dipendenti U.S.L.,
detentori di posizioni che consentono d'influire sulla libera
espressione del voto, dalla sentenza di questa Corte 11/17 febbraio
1987 n. 43.
All'udienza odierna il difensore dei ricorrenti, ad ulteriore
sostegno delle sue tesi, ha fatto riferimento al n. 7 dell'art. 2
della legge in parola, per il quale l'ineleggibilità è sancita in
ordine ai semplici dipendenti della regione, della provincia e del
comune, senza alcuna distinzione - come fa l'art. 8 impugnato - fra
dirigenti e non.
Considerato in diritto
1. - Non può essere accolta la tesi del Tribunale di Lecce,
secondo cui duplice sarebbe la ratio che sta alla base della causa
d'ineleggibilità prevista dal n. 8 dell'art. 2 della l. 23 aprile
1981 n. 154: e, cioè, sia il pericolo che un soggetto investito di
particolari funzioni se ne avvalga per influenzare le scelte
dell'elettorato, sia la necessità di prevenire un potenziale
conflitto di interessi fra il dipendente con funzioni dirigenti della
U.S.L. e l'Ente comunale, di cui la U.S.L. rappresenta una struttura
operativa.
Già da tempo, infatti, tanto l'unanime dottrina quanto questa
stessa Corte (cfr. sentenza n. 42 del 1961) hanno posto ben in luce
che, essendo profondamente diversa la natura delle dette cause, esse
non possono essere accomunate e confuse in un'unica disciplina
d'ineleggibilità senza offendere il principio sancito nell'art. 3
Cost. Il legislatore, perciò, esattamente distinguendo le cause che
determinano una mera incompatibilità da quelle che comportano
l'ineleggibilità, si è attenuto ai criteri di razionalità che
questa Corte aveva suggerito.
Non è quindi più sostenibile il riaccorpamento di ciò che il
legislatore ha distinto proprio per osservanza ai principi della
Costituzione.
2. - Ciò chiarito, è da escludere che la causa d'ineleggibilità
prevista dal n. 8 dell'art. 2 della legge debba essere estesa anche
ai semplici dipendenti o professionisti convenzionati con le U.S.L.
Non va dimenticato, infatti, che, in forza dell'art. 51, primo co.
Cost., l'elettorato passivo è aperto a tutti i cittadini, senza
discriminazioni. È questa la regola dettata dalla Costituzione,
sicchè ogni limitazione che la legge pone in ordine ai requisiti di
eleggibilità - così come pure è previsto dall'art. 51 citato - ha
carattere di aperta eccezione, e va calibrata con estrema cautela e
sempre in stretta aderenza ai principi costituzionali.
Ora, non può esservi dubbio che coloro che rivestono uffici
direttivi nelle U.S.L. detengono una posizione ben diversa dai
semplici dipendenti o convenzionati, e che, pertanto, correttamente
il legislatore ha ritenuto di ravvisare soltanto nei confronti dei
primi la possibilità di condizionare istituzionalmente il voto di
settori significativi dell'elettorato. Si tratta di un requisito di
tipo negativo che, proprio per essere stato previsto esclusivamente
nei confronti di coloro che si trovano ai vertici della struttura,
rispetta il principio di razionalità tanto sotto il profilo
dell'art. 3 quanto sotto quello previsto nell'art. 97 Cost.
Nè alcun contributo a una diversa soluzione può venire dal
riferimento all'ipotesi di cui al n. 7 dello stesso art. 2 in esame,
espresso dalla difesa nella discussione orale.
In quest'ultimo caso, infatti, si tratta dei diretti dipendenti
degli enti, che aspirano a diventarne amministratori: posizione
questa che il legislatore ha correttamente valutato ben diversa da
quella di coloro che dipendono soltanto da una struttura operativa
dell'ente, ma non dall'ente.
3. - I ricorrenti nelle loro scritture - così come negli atti
introduttivi innanzi al giudice a quo - hanno fatto riferimento
alternativamente anche ad una possibile "incompatibilita'", che
peraltro il giudice non ha direttamente enunciato nella questione
proposta, se non - come s'è detto - attraverso l'accorpamento delle
cause che starebbero alla base della ratio di ineleggibilità.
Sta di fatto che una causa d'incompatibilità (non, dunque,
d'ineleggibilita') è effettivamente prevista dalla legge in esame
nel n. 2 dell'art. 8 anche per il sindaco e gli assessori del comune
che - come nella specie - concorrono a costituire l'unità sanitaria
locale da cui dipendono o con cui sono convenzionati.
Vero è che la legge limita l'incompatibilità ai comuni con
popolazione superiore ai 30 mila abitanti: requisito negativo che non
è ravvisabile nella specie. D'altra parte, il n. 2 dell'art. 8 della
legge non è stato espressamente impugnato dall'ordinanza di
rimessione, nè è possibile desumerne l'impugnazione dal già
respinto accomunamento di cause accennato nella motivazione.

PER QUESTI MOTIVI
La Corte Costituzionale dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2 n. 8 della l. 23 aprile 1981
n. 154 (Norme in materia di ineleggibilità ed incompatibilità alle
cariche di consigliere regionale, provinciale, comunale e
circoscrizionale e in materia di incompatibilità degli addetti al
Servizio sanitario nazionale), sollevata dal Tribunale di Lecce con
ordinanza 16 novembre 1987 in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
piazza della Consulta il 26 ottobre 1988.
Il Presidente: CONSO
Il redattore: GALLO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 9 novembre 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C1719