1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 19-7-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 288 ORDINANZA 3 - 14 luglio 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ambiente - Rifiuti - Definizione legislativa - Sottrazione dei rottami ferrosi all'applicazione del regime dei rifiuti e nuova definizione della «materia prima secondaria per attivita' siderurgiche e metallurgiche» - Dedotto contrasto con la nozione di «rifiuto» data dalla direttiva CEE 75/442 e dalla Corte di giustizia delle Comunita' europee Denunciata inosservanza dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario - Sopravvenienza di nuova disciplina legislativa della gestione dei rifiuti, recante anche l'abrogazione di una delle disposizioni censurate - Necessita' di nuova valutazione della rilevanza e della non manifesta infondatezza delle questioni - Restituzione degli atti ai giudici remittenti. - D.l. 8 luglio 2002, n. 138 (convertito, con modificazioni, in legge 8 agosto 2002, n. 178), art. 14, legge 15 dicembre 2004, n. 308, art. 1, commi 25, 26, 27, 28 e 29. - Costituzione, artt. 11 e 117. (006C0648) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 19-7-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO,
Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 14 del
decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138 (Interventi urgenti in materia
tributaria, di privatizzazioni, di contenimento della spesa
farmaceutica e per il sostegno dell'economia anche nelle aree
svantaggiate), convertito, con modificazioni, in legge 8 agosto 2002,
n. 178, e dell'art. 1, commi 25, 26, 27, 28 e 29, della legge
15 dicembre 2004, n. 308 (Delega al Governo per il riordino, il
coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia
ambientale e misure di diretta applicazione), promossi con ordinanze
del 2 febbraio 2005 dal Tribunale di Terni nel procedimento penale a
carico di F.A. ed altro, del 14 marzo 2005 dal Tribunale di Venezia
nel procedimento penale a carico di G.L., del 29 giugno 2005 dal
Tribunale di Terni nel procedimento penale a carico di A.N. e del
9 novembre 2005 dal giudice per le indagini preliminari del Tribunale
di Asti nel procedimento penale a carico di M.B., rispettivamente
iscritte ai nn. 228, 248 e 546 del registro ordinanze 2005 e 47 del
registro ordinanze 2006 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica nn. 18, 19 e 46, 1ª serie speciale, dell'anno 2005 e 9, 1ª
serie speciale, dell'anno 2006;
Visti gli atti di costituzione di G.L. e di A.N., nonchè gli
atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 20 giugno 2006 e nella camera di
consiglio del 21 giugno 2006 il giudice relatore Giovanni Maria
Flick;
Uditi gli avvocati Pasquale Giampietro per G.L., Enrico Morigi
per A.N. e l'avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per il Presidente
del Consiglio dei ministri;
Ritenuto che con le due ordinanze indicate in epigrafe, di
analogo tenore, il Tribunale di Terni ha sollevato, in riferimento
agli artt. 11 e 117 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 25, 26, 27, 28 e 29, della legge
15 dicembre 2004, n. 308 (Delega al Governo per il riordino, il
coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia
ambientale e misure di diretta applicazione), nella parte in cui
prevede «che i rottami ferrosi siano esclusi dalla normativa sui
rifiuti»;
che il giudice a quo premette di essere investito dei
processi penali nei confronti di persone imputate del reato di cui
all'art. 51, comma 1, lettera a) (nel caso di cui all'ordinanza r.o.
n. 228 del 2005), e di cui all'art. 51, comma 1, lettera a), e
comma 4 (nel caso di cui all'ordinanza r.o. n. 546 del 2005), del
decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle
direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e
94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), per aver
trasportato - rispettivamente, il 21 settembre 2001 e il 18 luglio
2000 - rifiuti non pericolosi, costituiti da rottami ferrosi, con
mezzo non autorizzato;
che il rimettente osserva che l'art. 1, lettera a), della
direttiva 75/442/CEE (come modificata dalla direttiva 91/156/CEE e
dalla decisione della Commissione 96/350/CE), relativa ai rifiuti,
definisce il «rifiuto» come «qualsiasi sostanza od oggetto che
rientri nelle categorie riportate nell'allegato I e di cui il
detentore si disfi o abbia deciso o abbia l'obbligo di disfarsi»; e
che tale nozione viene richiamata anche dall'art. 2, lettera a), del
regolamento CEE 1° febbraio 1993, n. 259/93, relativo ai trasporti
transfrontalieri di rifiuti, di diretta applicazione anche alle
spedizioni di rifiuti all'interno dei singoli Stati membri, secondo
quanto chiarito dalla Corte di giustizia delle Comunità europee;
che la definizione comunitaria di «rifiuto» è stata
integralmente recepita nell'ordinamento italiano con l'art. 6,
comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 22 del 1997, il quale fa
riferimento a «qualsiasi sostanza od oggetto che rientra nelle
categorie riportate nell'allegato A e di cui il detentore si disfi o
abbia deciso o abbia l'obbligo di disfarsi»;
che tale formula è stata peraltro oggetto di
«interpretazione autentica» ad opera dell'art. 14 del decreto-legge
8 luglio 2002, n. 138 (Interventi urgenti in materia tributaria, di
privatizzazioni, di contenimento della spesa farmaceutica e per il
sostegno dell'economia anche nelle aree svantaggiate), convertito,
con modificazioni, in legge 8 agosto 2002, n. 178, il quale ha
stabilito, al comma 1, che le locuzioni «si disfi», «abbia deciso», e
«abbia l'obbligo di disfarsi» designano, rispettivamente,
l'avviamento, la volontà di destinare e l'obbligo di avviare una
sostanza, un materiale o un bene ad attività di smaltimento o di
recupero, secondo gli allegati B e C del d.lgs. n. 22 del 1997; ha
altresì previsto, al comma 2, che le ipotesi di cui alle lettere b)
e c) del comma 1 («abbia deciso» e «abbia l'obbligo di disfarsi») non
ricorrono per i «beni o sostanze e materiali residuali di produzione
o di consumo», se gli stessi «possono essere e sono effettivamente e
oggettivamente riutilizzati nel medesimo o in analogo o diverso ciclo
produttivo o di consumo, senza subire alcun intervento preventivo di
trattamento e senza recare pregiudizio all'ambiente», ovvero «dopo
aver subito un trattamento preventivo senza che si renda necessaria
alcuna operazione di recupero tra quelle individuate nell'allegato C»
del d.lgs. n. 22 del 1997;
che a seguito del ricorso in via pregiudiziale, ex art. 234
del Trattato CE, proposto dallo stesso giudice a quo nell'ambito del
processo di cui all'ordinanza r.o. n. 546 del 2005, la Corte di
giustizia delle Comunità europee, con sentenza 11 novembre 2004,
causa C-457/02, ha ritenuto l'anzidetta «interpretazione autentica»
contrastante con la definizione di cui all'art. 1, lettera a), della
direttiva 75/442/CEE, in quanto atta a sottrarre alla qualificazione
come «rifiuto» residui di produzione o di consumo corrispondenti a
detta definizione;
che la Corte europea ha in particolare osservato che
«materiali come quelli oggetto del procedimento principale non sono
riutilizzati in maniera certa e senza previa trasformazione nel corso
di un medesimo processo di produzione o di utilizzazione, ma sono
sostanze o materiali di cui i detentori si sono disfatti», i quali -
stando alle dichiarazioni dell'imputato - «sono stati successivamente
sottoposti a cernita ed eventualmente a taluni trattamenti», in vista
dell'impiego come «materia prima secondaria destinata alla
siderurgia»: prospettiva nella quale, tuttavia, essi «devono
conservare la qualifica di rifiuti finchè non siano effettivamente
riciclati in prodotti siderurgici», poichè soltanto «a partire da
tale momento, essi non possono più essere distinti da altri prodotti
siderurgici scaturiti da materie prime primarie»;
che, a brevissima distanza temporale dalla sentenza della
Corte europea, è tuttavia intervenuta la legge 15 dicembre 2004,
n. 308, la quale, nel conferire al Governo una delega per il riordino
della legislazione in campo ambientale, contiene, all'art. 1,
commi 25, 26, 27, 28 e 29, alcune disposizioni di immediata
applicazione in tema di rifiuti, apertamente contrastanti - ad avviso
del giudice a quo - con i dicta della sentenza stessa;
che la citata legge n. 308 del 2004 mantiene, infatti,
espressamente «fermo» il disposto dell'art. 14 del d.l. n. 138 del
2002 (art. 1, comma 26, della legge), già censurato dalla Corte
europea, e, nel contempo, esclude taluni materiali, qualificabili
come rifiuti, dalla relativa disciplina;
che, con particolare riferimento ai rottami metallici, mentre
la sentenza afferma che essi non costituiscono materie prime
secondarie, ma devono conservare la qualifica di rifiuti finchè non
siano effettivamente riciclati in prodotti siderurgici; l'art. 1,
comma 29, della legge, aggiungendo una lettera q-bis) all'art. 6,
comma 1, del d.lgs. n. 22 del 1997, porrebbe un principio esattamente
contrario, qualificando come «materia prima secondaria per attività
siderurgiche e metallurgiche» i «rottami ferrosi e non ferrosi
derivanti da operazioni di recupero e rispondenti a specifiche CECA,
AISI, CAEF, UNI, EURO o ad altre specifiche nazionali e
internazionali, nonchè i rottami scarti di lavorazioni industriali o
artigianali o provenienti da cicli produttivi o di consumo, esclusa
la raccolta differenziata, che possiedono in origine le medesime
caratteristiche riportate nelle specifiche sopra menzionate»;
che in pratica, dunque - reiterando la regola già respinta
dalla Corte di giustizia - i rottami ferrosi verrebbero sottoposti al
regime delle materie prime e non a quello dei rifiuti, purchè
abbiano determinate caratteristiche merceologiche e siano destinati
in modo oggettivo ed effettivo all'impiego nei cicli produttivi
siderurgici o metallurgici;
che le disposizioni considerate si porrebbero di conseguenza
in contrasto con l'art. 11 Cost., che impone l'osservanza degli
impegni internazionali, e soprattutto con il novellato art. 117
Cost., a norma del quale la potestà legislativa è esercitata dallo
Stato nel rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario: vincoli che - alla luce della giurisprudenza di questa
Corte - scaturiscono anche dalle sentenze interpretative della Corte
di giustizia;
che il contrasto fra le nuove disposizioni e la Costituzione
non potrebbe essere, d'altro canto, risolto con lo strumento della
diretta disapplicazione delle prime da parte dei giudici e degli
organi amministrativi - secondo quanto pure prefigurato dalla
giurisprudenza costituzionale, nei casi di incompatibilità delle
norme interne con l'ordinamento comunitario nell'interpretazione
datane dalla Corte europea - per molteplici ragioni;
che in primo luogo, infatti, andrebbe registrata l'esistenza
di un contrasto, nell'ambito della giurisprudenza di legittimità,
riguardo alla possibile incidenza delle sentenze della Corte di
giustizia sulla nozione di «rifiuto», così come interpretata
dall'art. 14 del d.l. n. 138 del 2002;
che tale incidenza viene in effetti esclusa da alcune
pronunce, sul duplice rilievo che la definizione comunitaria di
rifiuto è contenuta in una direttiva e che l'interpretazione
pregiudiziale di spettanza della Corte di giustizia non riguarda gli
atti del legislatore nazionale; mentre viene ammessa da altre
decisioni, anche perchè detta definizione risulta recepita nel
regolamento CEE n. 259/93, relativo ai trasporti transfrontalieri;
che permarrebbe, quindi, «una notevole incertezza del
diritto», con possibili disparità di trattamento, in un settore pure
di particolare rilievo per la tutela ambientale; con conseguente
compromissione anche dei principi di legalità e di uguaglianza
sanciti dalla Costituzione;
che in secondo luogo, poi, la diretta applicazione della
nozione comunitaria di «rifiuto», nell'interpretazione datane dalla
Corte di giustizia, comporterebbe conseguenze sfavorevoli per i
cittadini italiani anche sul piano penale: quando, invece, è la
stessa Corte di giustizia, nella citata sentenza 11 novembre 2004, a
ricordare che «una direttiva non può avere l'effetto, di per sè e
indipendentemente da una norma giuridica di uno Stato membro adottata
per la sua attuazione, di determinare o di aggravare la
responsabilità di coloro che agiscono in violazione delle sue
disposizioni»;
che in terzo luogo, e da ultimo, la giurisprudenza
costituzionale dianzi richiamata, relativa ai rapporti tra
ordinamento comunitario e ordinamento nazionale, è intervenuta
anteriormente alla modifica dell'art. 117 Cost., che oggi impone
espressamente al legislatore di rispettare i vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario: donde l'esigenza - di fronte ad una
legge interna che, come quella impugnata, violi «platealmente» la
nuova regola costituzionale - di sottoporre comunque a questa Corte
il denunciato vulnus;
che non varrebbe obiettare che, in tal modo, si richiederebbe
alla Corte una pronuncia diretta a modificare in peius il trattamento
penale del cittadino: pronuncia alla quale osterebbe il principio di
stretta legalità sancito dal secondo comma dell'art. 25 Cost., il
quale esclude che la Corte costituzionale possa introdurre in via
additiva nuovi reati, ovvero ampliare o aggravare figure di reato
già esistenti, trattandosi di interventi riservati in via esclusiva
alla discrezionalità del legislatore;
che nella specie, infatti, il reato per cui si procede è
presente nell'ordinamento nazionale sin dal 1997, nè se ne richiede
alcun aggravamento: invocandosi, di contro, soltanto la dichiarazione
di illegittimità costituzionale della norma successiva che ne ha
ristretto il campo di applicazione, in contrasto con la disciplina
comunitaria; con l'effetto di ripristinare l'originaria portata della
disposizione che aveva correttamente recepito la disciplina medesima;
che la questione sarebbe infine rilevante nei giudizi a
quibus - nei quali si procede proprio per una violazione degli
obblighi, penalmente sanzionati, relativi a rottami metallici
qualificati come rifiuti - in quanto, ove tale qualifica venisse meno
per effetto delle norme impugnate, il reato contestato non sarebbe
ipotizzabile;
che in entrambi i giudizi di costituzionalità è intervenuto
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni
siano dichiarate inammissibili e comunque infondate;
che nel giudizio di costituzionalità relativo all'ordinanza
r.o. n. 546 del 2005 si è altresì costituito A. N., imputato nel
giudizio a quo, il quale ha chiesto che la questione sia dichiarata
manifestamente inammissibile o infondata;
che, con l'ordinanza indicata in epigrafe, il Tribunale di
Venezia ha sollevato, in riferimento agli artt. 11 e 117 Cost.,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 14 del d.l. n. 138
del 2002, convertito, con modificazioni, in legge n. 178 del 2002, e
dell'art. 1, commi 25, 26, 27, 28 e 29, della legge n. 308 del 2004,
nella parte in cui prevedono «che i rottami ferrosi siano esclusi
dalla disciplina normativa concernente la gestione dei rifiuti»;
che il giudice a quo premette di essere investito
dell'appello proposto dal pubblico ministero, ai sensi
dell'art. 322-bis del codice di procedura penale, avverso l'ordinanza
del giudice per le indagini preliminari che aveva respinto la
richiesta di convalida del sequestro preventivo di 6.149 tonnellate
di rottami ferrosi, operato in via d'urgenza dalla polizia
giudiziaria in ambito portuale il 25 gennaio 2005 a norma
dell'art. 321, comma 3-bis, cod. proc. pen., ovvero di emissione di
un autonomo provvedimento di sequestro preventivo;
che il predetto carico di rottami ferrosi, oggetto di
spedizione dalla Russia, era destinato al trasporto ed alla
successiva consegna ad una acciaieria cremonese tramite la mediazione
di una società a responsabilità limitata, al cui amministratore era
stato quindi contestato il reato di cui all'art. 51, comma 1,
lettera a), del d.lgs. n. 22 del 1997, per aver effettuato, in
assenza della prescritta autorizzazione, attività di «recupero», o
comunque di «gestione», di rifiuti non pericolosi;
che il giudice per le indagini preliminari aveva motivato la
decisione di rigetto rilevando, da un lato, la contraddittorietà del
quadro normativo - conseguente alla circostanza che alla sentenza
della Corte di giustizia 11 novembre 2004 era seguita l'entrata in
vigore della legge n. 308 del 2004, la quale aveva mantenuto «fermo»
il disposto dell'art. 14 del d.l. n. 138 del 2002, dichiarato non
conforme al diritto comunitario da detta pronuncia - e la conseguente
configurabilità di una ignoranza inevitabile della legge penale; e,
dall'altro lato, il fatto che la sentenza in parola, interpretativa
di una direttiva, non poteva comunque fondare una responsabilità
penale in capo ad un soggetto per un fatto commesso, come nel caso di
specie, dopo l'entrata in vigore della legge n. 308 del 2004 e che,
in base ad essa, non costituiva dunque reato;
che avverso il provvedimento aveva proposto appello il
pubblico ministero, insistendo nella domanda di adozione della misura
cautelare reale, previa disapplicazione delle norme di diritto
interno contrastanti con il diritto comunitario, ed eccependo, in via
subordinata, l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 25,
26, 27, 28 e 29, della legge n. 308 del 2004;
che, al riguardo, il Tribunale rimettente osserva come,
nell'ordinamento italiano, la gestione dei rifiuti trovi la sua fonte
primaria di disciplina nel d.lgs. n. 22 del 1997, di attuazione delle
direttive 75/442/CEE, 91/156/CEE e 94/62/CE, il cui art. 6, comma 1,
lettera a), definisce il concetto di «rifiuto» sulla base di due
criteri, come «qualsiasi sostanza o oggetto che rientra nelle
categorie riportate nell'allegato A e di cui il detentore si disfi o
abbia deciso o abbia l'obbligo di disfarsi»;
che, quanto al primo criterio - quello dell'appartenenza alle
categorie di cui all'allegato A - tale allegato riprende l'elenco dei
rifiuti contenuto nell'allegato I della direttiva 75/442/CEE: elenco,
peraltro, «puramente indicativo», giacchè accanto a «voci nominate»,
esso contiene un riferimento «in bianco» a «qualunque (altra)
sostanza o prodotto che non rientri nelle categorie sopra indicate»
(voce Q 16);
che, quanto al secondo criterio - attinente alle condotte
relative al «disfarsi» - l'art. 14 del d.l. n. 138 del 2002 ha
fornito «una interpretazione autentica» della nozione di rifiuto di
cui all'art. 6, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 22 del 1997,
specificando che le espressioni «si disfi», «abbia deciso» e «abbia
l'obbligo di disfarsi» vanno lette nel senso che, affinchè un
residuo di produzione o di consumo sia sottratto alla qualifica di
«rifiuto», è sufficiente che esso sia o possa essere riutilizzato in
qualunque ciclo di produzione o di consumo, vuoi in assenza di
trattamento preventivo e senza recare danni all'ambiente, vuoi previo
trattamento ma senza operazioni di recupero ai sensi dell'allegato II
B della direttiva 75/442/CEE: e ciò al fine di escludere dal novero
dei rifiuti i residui di produzione o di consumo idonei ad essere
riutilizzati, ossia i c.d. sottoprodotti dei quali un'impresa non ha
intenzione di disfarsi, ma che intende sfruttare o commercializzare a
condizioni favorevoli in un processo produttivo, senza operare
trasformazioni preliminari;
che tale «interpretazione autentica» è stata giudicata
peraltro non conforme al diritto comunitario dalla Corte di giustizia
delle comunità europee, la quale, con sentenza 11 novembre 2004,
causa C-457/02, ha affermato che, alla luce della ratio di tutela
delle citate direttive, può anche ammettersi che un residuo di
produzione sia considerato sottoprodotto di cui l'impresa non ha
intenzione di disfarsi, ma solo a condizione che il suo riutilizzo
sia certo e non meramente eventuale, e che esso avvenga nel corso del
processo di produzione: onde l'anzidetta «interpretazione autentica»
viene a sottrarre alla qualifica di «rifiuto» residui di produzione o
di consumo che corrispondono alla definizione sancita dall'art. 1,
lettera a), della direttiva 75/442/CEE;
che, in particolare, secondo la Corte di giustizia, i rottami
ferrosi, dei quali si prevede la riutilizzazione come materia prima
secondaria nella siderurgia, non perdono la qualifica di rifiuti fino
a quando non siano effettivamente trasformati in prodotti
siderurgici;
che, alla stregua di tale principio, i rottami ferrosi di cui
è stato negato il sequestro nel giudizio a quo dovrebbero dunque
conservare la qualificazione di «rifiuti» fino al momento della
trasformazione in prodotti siderurgici, risultando oggetto di
dismissione da parte degli originari produttori e di conferimento ad
altri utilizzatori, con destinazione al reimpiego in processo
produttivo distinto da quello di derivazione;
che, tuttavia, la successiva legge n. 308 del 2004, recante
delega al Governo per il riordino della legislazione in materia
ambientale, ha dettato alcune disposizioni di immediata applicazione
(art. 1, commi 25, 26, 27, 28 e 29), le quali, in luogo di adeguare
l'ordinamento interno alla sentenza della Corte di giustizia,
mantengono «fermo» il disposto dell'art. 14 del d.l. n. 138 del 2002
(art. 1, comma 26, della legge); ed introducono, altresì, una
definizione di «materia prima secondaria per attività siderurgiche e
metallurgiche» (nuova lettera q-bis dell'art. 6, comma 1, del d.lgs.
n. 22 del 1997) nettamente contrastante con le indicazioni
dell'anzidetta sentenza, sottoponendo i rottami metallici al regime
delle materie prime (anzichè a quello dei rifiuti) a prescindere
dall'avvenuta trasformazione in prodotti siderurgici, purchè abbiano
determinate caratteristiche merceologiche e siano destinati in modo
oggettivo ed effettivo al reimpiego nei richiamati cicli produttivi;
che il contrasto tra la sentenza della Corte di giustizia e
le norme interne non potrebbe essere risolto tramite la
disapplicazione dell'art. 14 del d.l. n. 138 del 2002 e dell'art. 1,
commi da 25 a 29, della legge n. 308 del 2004, cui osterebbe la
circostanza che da una simile operazione deriverebbero effetti penali
sfavorevoli nei confronti della persona sottoposta alle indagini:
onde essa si scontrerebbe con il principio della riserva di legge,
sancito dall'art. 25, secondo comma, Cost., il quale, ponendosi come
«principio fondamentale del nostro ordinamento costituzionale»,
rappresenterebbe - alla stregua degli insegnamenti tanto della Corte
costituzionale che della stessa Corte di giustizia - un limite alla
penetrazione, diretta e prevalente, delle regole di diritto
comunitario nell'ordinamento interno;
che, al tempo stesso, però, occorrerebbe considerare come,
nella specie, l'antinomia fra norme interne e diritto comunitario non
derivi dalla mancata o inadeguata attuazione «originaria» di
quest'ultimo da parte del legislatore nazionale, quanto piuttosto
dalla modificazione di una norma interna preesistente, finalizzata
espressamente all'attuazione degli obblighi comunitari;
che, in questa prospettiva, il Tribunale ritiene di dover
sollevare questione di legittimità costituzionale della norma
interna «abrogatrice» di ogni forma di tutela nella materia de qua -
norma interferente con l'ambito di applicazione tanto della direttiva
75/442/CEE che del regolamento CEE n. 295/93 - per violazione degli
artt. 11 e 117 Cost., i quali attribuirebbero una particolare
«capacità di resistenza» alle norme (penali e non) attuative di
vincoli comunitari già adempiuti;
che la questione sarebbe rilevante nel giudizio a quo, posto
che la configurabilità della fattispecie contravvenzionale, che
fornisce il titolo alla domanda di cautela reale, dipende, nel caso
concreto, dalla possibilità di qualificare o meno come «rifiuti» i
rottami metallici di cui è chiesto il sequestro;
che la questione risulterebbe altresì ammissibile, non
venendo in rilievo la preclusione che - a fronte della riserva di
legge prevista dall'art. 25, secondo comma, Cost. - la Corte
costituzionale incontra nell'adozione di pronunce che diano luogo a
modifiche in peius del trattamento penale: giacchè, alla luce della
stessa giurisprudenza costituzionale, sono comunque suscettibili di
sindacato di costituzionalità, anche in malam partem, le norme
penali «di favore», le quali stabiliscano, cioè, per determinate
soggetti o per determinate categorie di beni, un trattamento
penalistico più favorevole rispetto a quello che deriverebbe
dall'applicazione di norme generali o comuni;
che se il principio di cui al citato art. 25, secondo comma,
Cost. mira ad assicurare che la «funzione incriminatrice» sia
riservata in ogni caso al Parlamento, esso non verrebbe infatti
scalfito nell'ipotesi in questione, giacchè l'ablazione delle norme
denunciate si limiterebbe a ricondurre la fattispecie da esse
regolata alla norma generale preesistente, dettata dallo stesso
legislatore;
che nel giudizio di costituzionalità è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale ha chiesto che la
questione sia dichiarata inammissibile e comunque infondata;
che in detto giudizio si è inoltre costituito G. L., persona
sottoposta alle indagini nel procedimento a quo, chiedendo che la
questione sia dichiarata manifestamente inammissibile o
manifestamente infondata;
che, con l'ordinanza indicata in epigrafe, il Giudice per le
indagini preliminari del Tribunale di Asti ha sollevato questione di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 11 e 117
Cost., dell'art. 1, commi 25 e 29, della legge n. 308 del 2004,
limitatamente - quanto al citato comma 29 - alla parte in cui
aggiunge la lettera q-bis) all'art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 22 del
1997;
che il giudice a quo premette, in punto di fatto, che la
locale Procura della Repubblica aveva svolto indagini preliminari nei
confronti dell'amministratore unico di una società a responsabilità
limitata, per il reato di gestione non autorizzata di rifiuti non
pericolosi di cui all'art. 51, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 22
del 1997, in relazione alla cessione ad acciaierie di rottami ferrosi
sui quali la predetta società aveva eseguito operazioni di cernita e
di adeguamento volumetrico, finalizzate ad ottenere materiali
conformi alle c.d. «specifiche CECA»: fatti, questi, accertati a
seguito di sopralluoghi effettuati nel corso degli anni 2003 e 2004;
che, ad avviso del pubblico ministero, la tesi difensiva
della persona sottoposta alle indagini - secondo la quale, a seguito
delle indicate operazioni di recupero, i rottami avrebbero perso la
natura di «rifiuti» per assumere quella di «materia prima secondaria»
- troverebbe una base normativa, oltre che nel decreto ministeriale
5 febbraio 1998, anche nella lettera q-bis) dell'art. 6, comma 1, del
d.lgs. n. 22 del 1997, aggiunta dall'art. 1, comma 29, della legge
n. 308 del 2004, nonchè nel disposto dei commi 25, 26, 27 e 28 del
medesimo art. 1;
che, su tale premessa, il rappresentante della pubblica
accusa aveva peraltro sollevato questione di legittimità
costituzionale di tutte le norme primarie sopra indicate per
contrasto con gli artt. 11 e 117 Cost., in quanto idonee a
determinare un'ingiustificata restrizione della sfera di operatività
della direttiva CEE in materia di rifiuti, chiedendo, in subordine -
qualora la questione fosse ritenuta manifestamente infondata -
l'archiviazione del procedimento;
che, al riguardo, il giudice a quo premette che,
conformemente a quanto ritenuto dal pubblico ministero, l'art. 3,
comma 3, del d.m. 5 febbraio 1998 - che esclude, a contrario sensu,
dalla disciplina dei rifiuti i prodotti derivanti da attività di
recupero destinati in modo effettivo ed oggettivo (come quelli di cui
si discute nel procedimento a quo) all'impiego in altri cicli
produttivi - dovrebbe essere disapplicato, trattandosi di norma
secondaria contrastante con quella primaria dell'art. 6, comma 1,
lettera a), del d.lgs. n. 22 del 1997, che, recependo fedelmente la
definizione data dall'art. 1 della direttiva 91/156/CEE, accoglie una
nozione assai ampia di rifiuto, qualificando come tale «qualsiasi
sostanza od oggetto che rientra nelle categorie riportate
nell'allegato A e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia
l'obbligo di disfarsi»;
che, nell'ambito delle norme primarie di cui il pubblico
ministero aveva denunciato l'incostituzionalità, risulterebbero
peraltro prive di rilievo nel procedimento a quo tanto quelle di cui
ai commi 27 e 28 dell'art. 1 della legge n. 308 del 2004, che
riguardano i soli fornitori o produttori esteri di rottami, mentre
l'indagato è un operatore nazionale; quanto quella di cui al comma 2
dell'art. 14 del d.l. n. 138 del 2002, in quanto, nel caso di specie,
secondo la prospettazione dell'accusa, i rottami non venivano
utilizzati dalle acciaierie «tal quali», ma solo dopo operazioni di
recupero, e si trattava inoltre di materiali dei quali i produttori
si erano disfatti oggettivamente: onde la citata disposizione non
potrebbe essere utilmente invocata, per difetto dei requisiti da essa
previsti, al fine di escludere i rottami stessi dalla categoria dei
«rifiuti»;
che, a tale fine, sarebbero invece rilevanti le disposizioni
del comma 1 del citato art. 14 e dei commi 25 e 29 dell'art. 1 della
legge n. 308 del 2004;
che, rispetto alla prima, tuttavia, la questione di
costituzionalità risulterebbe manifestamente infondata, giacchè
detta disposizione, nel fornire un'interpretazione autentica delle
parole «si disfi», «abbia deciso» o «abbia l'obbligo di disfarsi»,
che compaiono nella definizione di rifiuto di cui all'art. 6,
comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 22 del 1997, non attribuirebbe ad
esse un significato più circoscritto di quello desumibile dal
significato letterale e dall'interpretazione logica delle parole
stesse;
che, di contro, risulterebbe non manifestamente infondata la
questione di costituzionalità del combinato disposto dei commi 25 e
29 dell'art. 1 della legge n. 308 del 2004, il quale esclude dalla
disciplina dei rifiuti, qualificandoli come «materie prime secondarie
per attività siderurgiche e metallurgiche», i «rottami ferrosi e non
ferrosi derivanti da operazioni di recupero e rispondenti a
specifiche CECA, AISI, CAEF, UNI, EURO o ad altre specifiche
nazionali o internazionali»;
che tale previsione normativa risulterebbe infatti lesiva
degli artt. 11 e 117 Cost., sottraendo all'applicazione del regime
dei rifiuti materiali che debbono, di contro, sottostarvi a mente
della nozione di rifiuto offerta dall'art. 1, lettera a), della
direttiva 75/442/CEE, come modificata dalla direttiva 91/156/CEE;
che la Corte di giustizia delle Comunità europee, con
sentenza 11 novembre 2004, causa C-457/02, occupandosi in sede di
interpretazione pregiudiziale dell'art. 14 del d.l. n. 138 del 2002,
ha infatti stabilito che la predetta nozione non deve essere
interpretata nel senso di escludere da essa i residui di produzione o
di consumo, quando pure possano essere o siano effettivamente
riutilizzati in un nuovo ciclo di produzione o di consumo, con o
senza trattamento preventivo;
che, non essendo tuttavia le direttive immediatamente
efficaci negli ordinamenti dei singoli Stati membri, il giudice
nazionale non sarebbe legittimato a disapplicare la legge interna
contrastante con esse, onde non resterebbe che sottoporre a scrutinio
di costituzionalità le norme in questione, le quali altrimenti
imporrebbero l'accoglimento della richiesta di archiviazione
formulata dal pubblico ministero nel procedimento a quo;
che la questione di costituzionalità, oltre che rilevante,
sarebbe altresì ammissibile, dato che non si chiederebbe alla Corte
di creare nuove fattispecie di reato, invadendo la sfera di
discrezionalità riservata al potere legislativo, ma semplicemente di
rimuovere una norma di legge ordinaria contrastante con un principio
costituzionale (quale quello della subordinazione del diritto interno
al diritto comunitario): ripristinando con ciò l'originaria sfera di
operatività della nozione di «rifiuto» già recepita dall'art. 6,
comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 22 del 1997, senza alcun
intervento sulla disciplina sanzionatoria, già stabilita dal
legislatore nazionale e da questo liberamente modificabile;
che nel giudizio di costituzionalità è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale ha chiesto che la
questione sia dichiarata inammissibile e comunque infondata.
Considerato che le ordinanze di rimessione sollevano analoghe
questioni, onde i relativi giudizi vanno riuniti per essere decisi
con unica pronuncia;
che i giudici rimettenti dubitano della legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 11 e 117 della
Costituzione, dell'art. 14 del decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138
(Interventi urgenti in materia tributaria, di privatizzazioni, di
contenimento della spesa farmaceutica e per il sostegno dell'economia
anche nelle aree svantaggiate), convertito, con modificazioni, in
legge 8 agosto 2002, n. 178, e dell'art. 1, commi 25, 26, 27, 28 e
29, della legge 15 dicembre 2004, n. 308 (Delega al Governo per il
riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in
materia ambientale e misure di diretta applicazione);
che i giudici a quibus censurano, da un lato, che la legge
n. 308 del 2004 (art. 1, comma 26) abbia mantenuto espressamente
«fermo» il disposto dell'art. 14 del d.l. n. 138 del 2002 - recante
«interpretazione autentica» della definizione di «rifiuto» di cui
all'art. 6, comma 1, lettera a), del d. legislativo 5 febbraio 1997,
n. 22 - ancorchè la Corte di giustizia delle comunità europee, con
sentenza 11 novembre 2004, causa C-457/02, avesse ritenuto la
predetta «interpretazione» incompatibile con la nozione di «rifiuto»
stabilita dall'art. 1, lettera a), della direttiva 75/442/CEE (come
modificata dalla direttiva 91/156/CEE e dalla decisione della
Commissione 96/350/CE), in quanto atta a sottrarre alla
qualificazione come «rifiuto» residui di produzione o di consumo
corrispondenti alla nozione stessa;
che i rimettenti lamentano, altresì, che la medesima legge
nazionale abbia in pari tempo introdotto, con l'art. 1, comma 29,
nella parte in cui aggiunge una nuova lettera q-bis) all'art. 6,
comma 1, del d.lgs. n. 22 del 1997, una definizione di «materia prima
secondaria per attività siderurgiche e metallurgiche» - sottratta
all'applicazione del regime dei rifiuti (commi 25 e 26 dell'art. 1) -
apertamente contrastante con le indicazioni della citata sentenza
della Corte di giustizia, in particolare per quanto attiene ai
rottami ferrosi, oggetto delle condotte di abusiva gestione
contestate nei procedimenti penali a quibus;
che, successivamente alle ordinanze di rimessione, è
tuttavia intervenuto il decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152
(Norme in materia ambientale), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
n. 88 del 14 aprile 2006, supplemento ordinario, il quale, in
attuazione della delega conferita dall'art. 1 della legge n. 308 del
2004, reca, nella parte quarta (Norme in tema di gestione dei rifiuti
e di bonifica dei siti inquinati), una nuova disciplina della
gestione dei rifiuti, integralmente sostitutiva di quella già
contenuta nel d.lgs. n. 22 del 1997;
che, per quanto in questa sede più interessa, il citato
d.lgs. n. 152 del 2006 ha espressamente abrogato, all'art. 264,
comma 1, lettera l), la norma di interpretazione autentica di cui
all'art. 14 del d.l. n. 138 del 2002, direttamente coinvolta nello
scrutinio di costituzionalità dal Tribunale di Venezia;
che il medesimo decreto legislativo ha poi introdotto,
all'art. 183, comma 1, lettera u), una definizione del concetto di
«materia prima secondaria per attività siderurgiche e metallurgiche»
contrassegnata da elementi di novità rispetto alla corrispondente
definizione di cui alla lettera q-bis) dell'art. 6, comma 1, del
d.lgs. n. 22 del 1997, censurata da tutti i rimettenti: risultando
tale definizione arricchita di requisiti aggiuntivi, destinati, come
tali, a circoscrivere la portata del concetto definito e,
correlativamente, il novero dei materiali sottratti al regime dei
rifiuti;
che, infatti - oltre alla puntualizzazione per cui la
definizione attiene alla materia prima secondaria «la cui
utilizzazione è certa e non eventuale»; e al di là del rinvio ad
apposito decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio, di concerto con il Ministro delle attività produttive,
per l'individuazione delle «specifiche nazionali e internazionali»
(ulteriori rispetto alle specifiche «CECA, AISI, CAEF, UNI, EURO»)
cui i rottami debbono rispondere al fine di poter fruire della
qualificazione in parola - la disposizione dianzi citata, al numero
1), riconduce alla nozione di «materia prima secondaria per attività
siderurgiche e metallurgiche» i «rottami ferrosi e non ferrosi
derivanti da operazioni di recupero», solo a condizione che
quest'ultimo sia «completo»: predicato che non figurava, per
converso, nella disposizione pregressa;
che, sotto il profilo ora indicato, la definizione in esame
si presenta d'altra parte correlata a quella, di nuova introduzione,
di «materia prima secondaria» (senza ulteriori specificazioni),
contenuta nella lettera q) del medesimo art. 183, comma 1, ove si
qualifica come tale la «sostanza o materia avente le caratteristiche
stabilite ai sensi dell'articolo 181», ossia della norma che regola
il recupero dei rifiuti, la quale, a sua volta, al comma 12, prevede
che «la disciplina in materia di gestione dei rifiuti si applica fino
al completamento delle operazioni di recupero», da intendere nei
sensi ivi specificati;
che, pertanto - a prescindere dall'ulteriore sopravvenuta
modifica dal quadro normativo di riferimento, rappresentata
dall'abrogazione della direttiva 75/442/CEE ad opera della nuova
direttiva in materia di rifiuti 2006/12/CE del 5 aprile 2006 del
Parlamento europeo e del Consiglio, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale dell'Unione europea del 27 aprile 2006, n. L 114, ed
entrata in vigore il 17 maggio 2006, la quale reca, all'art. 1,
paragrafo 1, lettera a), una definizione di «rifiuto» differenziata
dalla precedente solo per una limitata variante linguistica
(sostituzione della locuzione «abbia deciso ... di disfarsi» con
l'altra «abbia l'intenzione ... di disfarsi») gli atti vanno
restituiti ai giudici a quibus, ai fini di una nuova valutazione
circa la rilevanza e la non manifesta infondatezza delle questioni
sollevate alla luce dello ius superveniens.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Ordina la restituzione degli atti ai giudici a quibus.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 luglio 2006.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Flick
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 14 luglio 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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