1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 5-5-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 26 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 aprile 1993
N. 26 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 17 aprile 1993 (della regione Lombardia) Controlli amministrativi - Disposizioni a tutela della legittimita' dell'azione amministrativa - Attribuzione al procuratore regionale presso la Corte dei conti del potere di proporre ricorso al t.a.r. (nonche' di resistere ed intervenire nei giudizi innanzi a questo pendenti e di proporre eventualmente appello al Consiglio di Stato) avverso atti e provvedimenti di pubbliche amministrazioni, in vista dell'interesse generale al buon andamento e alla imparzialita' delle stesse, a tutela della legittimita' dell'azione amministrativa - Obbligo della pubblica amministrazione di trasmettere al procuratore generale competente copia dei provvedimenti per i quali derivi una spesa superiore a un miliardo di lire e dei provvedimenti di pianificazione del territorio, di programmazione degli interventi industriali, di approvazione di concessioni, dei contratti per l'esecuzione di opere, forniture e servizi - Interferenza di detta attivita' di controllo con quella gia' esercitata in via preventiva dalla commissione statale di controllo sugli atti della regione - Indebita attribuzione ad un organo giurisdizionale del potere di attivazione di un giudice di un diverso ordine giurisdizionale - Invasione della sfera di autonomia regionale e lesione del principio della tassativita' e insuscettibilita' di estensione da parte del legislatore dei controlli sulle regioni affermato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale - Accollo alle regioni delle spese relative ai locali (e alla loro manutenzione) da adibire a sede delle sezioni regionali della Corte dei conti - Mancata previsione della copertura finanziaria e lesione della autonomia finanziaria della regione. (D.L. 8 marzo 1993, n. 54, artt. 1, terzo comma, e 3). (Cost., artt. 5, 81, 100, 103, 113, 115, 119, 125 e 130). (093C0424) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 5-5-1993)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente della
giunta regionale signora Fiorinda Ghilardotti, autorizzata con
deliberazione della g.r. n. 34/898 del 6 aprile 1993, rappresentata e
difesa dagli avvocati prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca e presso
quest'ultimo elettivamente domiciliata in Roma, largo della Gancia,
1, come da delega in calce al presente atto, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri pro-tempore per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 1, terzo comma, e dell'art.
3, del d.l. 8 marzo 1993, n. 54, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
del 9 marzo 1993, n. 56, recante "disposizioni a tutela della
legittimità dell'azione amministrativa".
Che un provvedimento come quello qui impugnato, contenente
disposizioni destinate comunque a non operare concretamente prima di
un anno (cfr. art. 1, quarto comma), ma che, per molti aspetti,
sconvolgono radicati principi e consolidati assetti di istituti
secolari, come la giurisdizione amministrativa e quella contabile,
abbia potuto essere dettato con un decreto-legge, è un indice dello
stato di estrema degenarazione cui è pervenuta la prassi della
decretazione d'urgenza nel nostro paese, sulla quale questa stessa
Corte ha già avuto modo di richiamare l'attenzione.
I contenuti, poi, del decreto-legge, appaiono in parte
indubbiamente opportuni - come là dove tendono a realizzare un
decentramento della giurisdizione contabile (art. 1) e uno
snellimento dei giudizi pensionistici (art. 6), o a uniformare la
disciplina in tema di prescrizione dell'azione di responsabilità
(art. 4) - ma in altra parte appaiono viceversa tali non solo da
sconvolgere l'assetto di delicati settori dell'ordinamento, ma da
porsi in contrasto anche con principi della Costituzione.
Così è a dirsi per il nuovo istituto della "azione a tutela
della legittimità amministrativa", previsto dall'art. 3. Si
conferisce al procuratore regionale presso la Corte dei conti - cioè
all'ufficio requirente costituito presso le neo-istituite sezioni
regionali della Corte - un potere di azione che non ha nulla a che
vedere con il ruolo requirente del Procuratore nell'ambito delle
funzioni giurisdizionali attribuite alla Corte dei conti, ma si
esplicherebbe davanti al giudice amministrativo.
Il giudizio amministrativo che ne conseguirebbe non avrebbe però
nulla dei caratteri tipici della giurisdizione amministrativa, per la
tutela degli interessi legittimi ed eventualmente dei diritti nei
confronti della pubblica amministrazione, come configurata negli
artt. 103 e 113 della Costituzione, bensì vedrebbe un organo dello
Stato impugnare provvedimenti delle pubbliche amministrazioni
(statali o autonome, o intervenire in giudizio, "in vista
dell'interesse generale al buon andamento e all'imparzialità di
esse", cioè dello stesso interesse generale che istituzionalmente
deve essere perseguito dalla amministrazione, e "a tutela della
legittimità dell'azione amministrativa", cioè per lo stesso fine
per il quale sono previsti e organizzati i controlli interni ed
esterni sull'amministrazione.
Quello che così verrebbe ad instaurarsi non sarebbe un vero
giudizio, poichè sia l'"attore" (il procuratore regionale) sia la
"convenuta" (l'amministrazione che ha adottato il provvedimento
impugnato) perseguono istituzionalmente lo stesso interesse (non a
caso da sempre si ritiene inammissibile un'azione giurisdizionale
dell'amministrazione statale nei confronti degli atti di controllo
che la riguardano); e sarebbero del tutto assenti i comuni
presupposti dell'azione giudiziaria (legittimazione, interesse a
ricorrere).
Per di più assisteremo al fenomeno di un pubblico ministero
presso la Corte dei conti che impugna direttamente l'atto
amministrativo già assoggettato a riscontro da parte della stessa
Corte dei conti in veste di organo di controllo (cfr. infatti l'art.
3, quarto comma, che prevede l'impugnabilità solo di atti già
efficaci ed esecutivi).
Nè vi sarebbe un vero contraddittorio, poichè il t.a.r. (e il
Consiglio di Stato) deciderebbero "in camera di consiglio" (art. 3,
terzo comma).
E ci si domanda come potrebbe essere presente in tale "giudizio"
l'amministrazione statale autrice dell'atto, posto che si dovrebbe
assistere al singolare fenomeno dello "Stato" (nella veste del
procuratore regionale) che agisce contro lo "Stato" (nella veste
dell'amministrazione) difeso da quell'avvocatura che
istituzionalmente assiste l'amministrazione e tutela in giudizio i
suoi interessi, e qui dovrebbe invece (in ipotesi) contraddire
l'iniziativa di un altro organo statale agente per la "tutela della
legittimità dell'azione amministrativa"Ý
Giurisdizione amministrativa e giurisdizione contabile - istituti
ben distinti nella nostra consolidata tradizione legislativa e
costituzionale - si unirebbero in uno strano "matrimonio": davanti al
giudice amministrativo agirebbe un pubblico ministero costituito non
già presso lo stesso giudice, ma presso altro giudice (quello
contabile); e il pubblico ministero costituito presso gli organi di
giurisdizione contabile agirebbe del tutto al di fuori dell'ambito di
tale giurisdizione, e dello stesso interesse alla tutela della
finanza pubblica, dando impulso ad una sorta di azione officiosa
davanti ad altra giurisdizione (quella amministrativa), a tutela,
genericamente, della legittimità dell'azione amministrativa.
Si potrebbe proseguire a lungo mettendo in rilievo le anomalie di
questa singolare escogitazione, uscita a sorpresa dal cilindro del
legislatore governativo. Ma in questa sede importa rilevare la palese
violazione della autonomia regionale, che discende dalla descritta
disciplina.
È vero infatti che i singolari giudizio "Stato versus Stato", che
vengono qui configurati si hanno solo nel caso in cui ad essere
impugnato sia un atto di un'amministrazione statale. È peraltro del
tutto improbabile che, se mai un siffatto sistema dovesse funzionare,
esso possa trovare applicazione nei riguardi degli atti delle
amministrazioni statali, già assoggettate al controllo preventivo
della stessa Corte dei conti. Esso verrebbe essenzialmente applicato
agli atti di amministrazione autonome (regionali o locali) che non
sono soggetti al controllo della Corte dei conti.
Ma proprio questa circostanza mette in evidenza che il nuovo
istituto, che formalmente disciplina un'azione giurisdizionale, si
configura in realtà come una nuova forma di controllo, diversa ed
ulteriore rispetto a quella demandata agli organi di controllo, e per
questo contrastante con le norme costituzionali.
Che si tratti, nella sostanza, di controllo, emerge da una
molteplicità di elementi.
Le amministrazioni sono tenute a trasmettere al procuratore
regionale i propri atti (appartenenti alle ampie categorie elencate)
entro brevissimi termini decorrenti dal momento della loro efficacia
(art. 3, quarto comma). Il procuratore può altresì disporre
d'ufficio l'acquisizione di atti e documenti presso
l'amministrazione, tenuta a trasmetterli entro un breve termine
(sesto comma). In proposito va richiamata la sentenza n. 104/1989 di
questa Corte, che ha affermato la illegittimità di una richiesta
generale di atti della regione da parte del procuratore della Corte
dei conti, rilevando che si veniva così a costituire "una vera e
propria attività di controllo": ora, l'art. 3 del d.l. n. 54/1993
configura proprio un generico obbligo di trasmissione di intere
categorie di atti al procuratore regionale.
Il procuratore "puo'" proporre ricorso (primo comma), ma, di
fatto, più che di una facoltà si tratterebbe necessariamente di un
obbligo, nell'ipotesi in cui egli ravvisi nell'atto elementi di
illegittimità.
Il ricorso deve intervenire, per gli atti obbligatoriamente
trasmessi, entro sessanta giorni dalla trasmissione, o per gli altri
entro sessanta giorni da quando il procuratore ne abbia avuto
conoscenza (quinto comma).
La decisione interviene con rito semplificato, entro sessanta
giorni, anche in appello (terzo comma); e deve essere emessa - quando
il Procuratore intervenga in un giudizio già instaurato - anche se
il ricorso originariamente proposto dalla parte interessata sia
irricevibile, inammissibile o improcedibile, ovvero il ricorrente vi
rinunzi (ottavo comma).
È del tutto evidente che la valutazione del Procuratore circa la
legittimità dell'atto, e la conseguente eventuale impugnazione di
esso, si muovono esattamente sullo stesso piano sul quale si è
esplicato il controllo preventivo di legittimità sull'atto medesimo,
e a tutela della medesima "legittimità dell'azione amministrativa".
Ora, questa Corte ha più volte affermato la inammissibilità di
forme di controllo di legittimità sugli atti amministrativi delle
regioni, diverse ed ulteriori rispetto a quelle contemplate dalla
Costituzione all'art. 125. In particolare la sentenza n. 229/1989 ha
ribadito che la natura costituzionale dell'autonomia regionale
comporta che "i suoi contenuti ed i suoi confini" siano fissati "in
termini conclusivi" dalla Costituzione, onde ogni potere di
intervento dello Stato deve avere "un fondamento specifico nella
stessa disciplina costituzionale"; e che la disciplina del controllo
sugli atti delle regioni, recata dall'art. 125 della Costituzione,
"viene a presentarsi come tassativa e insuscettibile di estensione da
parte del legislatore ordinario, in quanto posta a garanzia di
un'autonomia compiutamente definita in sede costituzionale".
Sono dunque violati l'art. 125, nonchè gli artt. 5 e 115 della
Costituzione. È violato l'art. 100, in quanto si estende di fatto il
controllo della Corte dei conti agli atti amministrativi delle
regioni.
È violato anche l'art. 130, nella misura in cui la nuova forma di
controllo si sovrappone anche a quello spettante agli organi
regionali di controllo sugli atti degli enti locali.
E sono violati altresì gli artt. 103 e 113 della stessa
Costituzione in forza dell'anomalo utilizzo che il decreto-legge fa
della giurisdizione amministrativa per un fine estraneo a quello
contemplato dalle norme costituzionali, nonchè al di fuori dei
comuni presupposti processuali (legittimazione, interesse al ricorso)
dando vita in sostanza, come si è detto, ad una ulteriore forma di
controllo sugli atti amministrativi.
L'art. 1, terzo comma, del d.l. n. 54/1993 stabilisce che alle
sezioni regionali della Corte dei conti, istituite dal primo comma
del medesimo provvedimento, si applicano le disposizioni di cui alla
legge 8 ottobre 1984, n. 658, relativa all'istituzione in Cagliari di
una sezione giurisdizionale e delle sezioni riunite della Corte dei
conti. Tra le disposizioni di questa legge che vengono estese alle
sezioni regionali di nuova e generalizzata istituzione vi è quella
contenuta all'art. 10, in base alla quale: "Le spese per il
funzionamento della sezione giurisdizionale e delle sezioni regionali
sono a carico dello Stato, salvo quelle relative ai locali e alla
loro manutenzione, che sono a carico della regione".
L'accollo alle regioni di questo onere finanziario, senza
prevedere alcuna forma di finanziamento e di ristoro, viola il
principio di autonomia finanziaria posto dall'art. 119 della
Costituzione, nonchè il principio della necessaria copertura delle
nuove spese di cui all'art. 81, quarto comma, della Costituzione
(cfr. anche l'art. 27 della legge n. 468/1978 e l'art. 2, sesto
comma, della legge n. 158/1990).

P. Q. M.
La regione ricorrente chiede che la Corte voglia dichiarare la
illegittimità costituzionale dell'art. 1, terzo comma, e dell'art.
3, del d.l. 8 marzo 1993, n. 54, in riferimento agli artt. 5, 115,
125, 130, 81, quarto comma, e 119, nonchè agli artt. 100, 103 e 113
della Costituzione, e anche in riferimento all'art. 27 della legge n.
468/1978 e all'art. 2, sesto comma, della legge n. 158/1990.
Roma, addì 8 aprile 1993
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

93C0424