1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 19-8-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 196 ORDINANZA 12 - 13 agosto 2020
Giudizio sull'ammissibilita' di ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Elezioni - Elezioni suppletive, amministrative e regionali dell'anno 2020 - Presentazione delle candidature - Riduzione, in considerazione dell'epidemia da COVID-19, del numero minimo di sottoscrizioni richiesto per la presentazione delle liste e delle candidature - Deroga per i partiti gia' presenti in Parlamento - Omessa previsione - Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri sollevato dall'Associazione "+EUROPA" - Lamentata lesione delle prerogative costituzionalmente tutelate dei partiti, irragionevolezza a fronte delle misure di distanziamento sociale in vigore e disparita' di trattamento rispetto ai partiti gia' esistenti nelle precedenti elezioni, nonche' violazione del diritto convenzionale a libere elezioni - Inammissibilita' del ricorso. - Decreto-legge 20 aprile 2020, n. 26, art. 1-bis, comma 5, introdotto dalla legge di conversione 19 giugno 2020, n. 59. (T-200196) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 19-8-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito dell'inserimento dell'art. 1-bis, comma 5, nel testo
del decreto-legge 20 aprile 2020, n. 26, recante «Disposizioni
urgenti in materia di consultazioni elettorali per l'anno 2020», con
la legge di conversione 19 giugno 2020, n. 59, promosso
dall'Associazione «+Europa», con ricorso depositato in cancelleria il
29 luglio 2020 e iscritto al n. 10 del registro conflitti tra poteri
dello Stato 2020, fase di ammissibilità.
Udito il Giudice relatore Daria de Pretis nella camera di
consiglio del 12 agosto 2020, svolta ai sensi del decreto della
Presidente della Corte del 23 giugno 2020, punto 4);
deliberato nella camera di consiglio del 12 agosto 2020.
Ritenuto che l'Associazione «+Europa», in persona del tesoriere
Valerio Federico e del segretario Benedetto Della Vedova, ha promosso
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, in relazione
all'art. 1-bis, comma 5, del decreto-legge 20 aprile 2020, n. 26
(Disposizioni urgenti in materia di consultazioni elettorali per
l'anno 2020), convertito, con modificazioni, nella legge 19 giugno
2020, n. 59, secondo cui «[i]n considerazione della situazione
epidemiologica derivante dalla diffusione del COVID-19 e tenuto conto
dell'esigenza di assicurare il necessario distanziamento sociale per
prevenire il contagio da COVID-19 nel corso del procedimento
elettorale, nonchè di garantire il pieno esercizio dei diritti
civili e politici nello svolgimento delle elezioni delle regioni a
statuto ordinario dell'anno 2020, il numero minimo di sottoscrizioni
richiesto per la presentazione delle liste e delle candidature è
ridotto a un terzo»;
che la ricorrente chiede a questa Corte di dichiarare, «previa
concessione delle più idonee misure cautelari», che il Parlamento -
approvando, in sede di conversione, l'impugnato art. 1-bis, comma 5,
del d.l. n. 26 del 2020 - «ha illegittimamente esercitato, facendone
cattivo utilizzo, il potere legislativo, [...] per non aver ivi
introdotto, in favore dei partiti politici già presenti in seno al
Parlamento nazionale, la deroga rispetto all'obbligo della raccolta
delle sottoscrizioni necessarie per poter presentare le proprie liste
e candidature nell'ambito delle elezioni delle Regioni a statuto
ordinario previste per l'anno 2020»;
che l'Associazione ricorrente dichiara di essere stata costituita
il 10 gennaio 2018; di essersi presentata alle ultime elezioni
politiche del 4 marzo 2018 ottenendo l'elezione di tre deputati e un
senatore; e di essere iscritta nel registro dei partiti politici di
cui all'art. 4 del decreto-legge 28 dicembre 2013, n. 149 (Abolizione
del finanziamento pubblico diretto, disposizioni per la trasparenza e
la democraticità dei partiti e disciplina della contribuzione
volontaria e della contribuzione indiretta in loro favore),
convertito, con modificazioni, nella legge 21 febbraio 2014, n. 13;
che, quanto all'ammissibilità del conflitto sotto il profilo
soggettivo, la ricorrente afferma di agire nella veste di partito
politico, in quanto associazione iscritta nel registro di cui al
citato art. 4 del d.l. n. 149 del 2013, come convertito, e, pur
mostrandosi consapevole del costante orientamento di questa Corte
sfavorevole alla legittimazione dei partiti politici a sollevare
conflitto di attribuzione, ne auspica il superamento, in ragione
della peculiarità del caso di specie e della criticità dell'attuale
momento storico, caratterizzato dal diffondersi di una pandemia che
ha indotto il legislatore ad adottare misure eccezionali come quella
contestata, oltre che per le considerazioni di seguito illustrate;
che la ricorrente - richiamando la giurisprudenza costituzionale
che ha esteso la nozione di potere dello Stato anche a figure
soggettive esterne allo Stato apparato, allorchè l'ordinamento
conferisca ad esse la titolarità e l'esercizio di funzioni pubbliche
costituzionalmente rilevanti e garantite (è citata la sentenza n. 69
del 1978) - ritiene che la Corte costituzionale debba adottare un
«approccio sostanzialistico» e quindi riconoscere anche ai partiti
politici la natura di potere dello Stato, in quanto titolari di
funzioni pubbliche costituzionalmente rilevanti;
che i partiti, quali «protagonisti indefettibili della vita
politica ed istituzionale del [P]aese», godrebbero, infatti, di una
sfera di attribuzioni costituzionalmente riservata e protetta,
svolgendo funzioni pubbliche direttamente fondate sul disposto
dell'art. 49 della Costituzione e costituenti la principale modalità
di partecipazione democratica dei cittadini alla determinazione della
politica nazionale;
che la mancata menzione in Costituzione delle «funzioni
elettorali» svolte dai partiti - come quella di procedere alla
raccolta delle firme per la partecipazione alle elezioni regionali -
non potrebbe ostacolare la loro legittimazione a promuovere conflitti
di attribuzione, trattandosi di funzioni essenziali e imprescindibili
per l'esercizio della sovranità popolare, che giustificano, del
resto, il godimento a favore degli stessi partiti del finanziamento
pubblico;
che, in tale prospettiva, l'intervento del legislatore di
regolamentazione dell'attività pubblica dei partiti avrebbe
trasformato in costituzionalmente rilevante quanto prima era affidato
all'autonoma determinazione del privato;
che il conflitto sarebbe ammissibile anche sotto il profilo
oggettivo, rivendicando, la ricorrente, prerogative costituzionali
che le deriverebbero direttamente dagli artt. 48 e 49 Cost. e
lamentandone la lesione per effetto dell'entrata in vigore dell'art.
1-bis, comma 5, del d.l. n. 26 del 2020, come convertito, che
renderebbe impossibile o estremamente difficile, a causa della
pandemia in atto, la raccolta delle firme necessarie per presentare
le liste alle prossime elezioni per il rinnovo degli organi delle
Regioni a statuto ordinario;
che il Parlamento avrebbe dunque esercitato illegittimamente il
proprio potere «nella misura in cui, volendo introdurre disposizioni
di favore in materia elettorale legate all'attuale situazione
emergenziale, ha legiferato in maniera irragionevole, non avendo
espressamente imposto, a livello nazionale, l'esonero dall'obbligo di
raccolta delle firme per tutti i partiti già presenti in seno al
Parlamento nazionale, finendo in tal modo per ingenerare [...] anche
un'irragionevole disparità di trattamento tra partiti nell'ambito
delle differenti Regioni chiamate al voto»;
che il fondamento del conflitto dovrebbe essere ricercato proprio
nelle premesse di fatto, relative ai rischi connessi all'emergenza
epidemica, da cui ha preso le mosse il legislatore per disporre la
riduzione del numero delle sottoscrizioni necessarie, trattandosi di
premesse oggettive (come risulterebbe da un «parere tecnico» allegato
al ricorso) che condizionano la coerenza interna delle norme
introdotte in sede di conversione del d.l. n. 26 del 2020;
che ciò varrebbe a dimostrare l'esistenza della materia di un
conflitto ex art. 37, quarto comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), per menomazione della sfera di attribuzioni
costituzionalmente assegnate alla ricorrente (è citata la sentenza
di questa Corte n. 110 del 1970);
che sarebbe rispettato, altresì, il requisito concernente la
residualità del conflitto, risultando «impraticabile» ogni altra
forma di tutela degli interessi fatti valere dalla ricorrente;
che, in particolare, non si potrebbe percorrere la via del
giudizio incidentale, in mancanza di processi pendenti nei quali
proporre l'eccezione di illegittimità costituzionale della norma
contestata, nè sarebbe possibile incardinare un nuovo processo,
trattandosi di norma «immediatamente precettiv[a]», non bisognosa di
provvedimenti attuativi suscettibili di impugnazione davanti a un
giudice;
che non sarebbe «praticabile» il rimedio dell'impugnazione
giudiziale del provvedimento che escludesse la ricorrente dalle
competizioni elettorali a causa della mancata raccolta delle firme,
giacchè questa soluzione comporterebbe l'inevitabile e irreparabile
pregiudizio derivante dalla sua mancata partecipazione alle elezioni,
determinando la definitiva lesione del bene della vita alla cui
tutela essa aspira;
che, nel merito, la ricorrente lamenta, in primo luogo, la
violazione degli artt. 3, 48 e 49 Cost.;
che, per i partiti politici già presenti in Parlamento, il
radicamento nel tessuto sociale, al cui accertamento è finalizzata
la raccolta delle firme, dovrebbe essere considerato in re ipsa, come
presuppongono le normative regionali che esonerano da tale attività
le liste e i gruppi costituiti in Consiglio regionale nella
legislatura in corso alla data di indizione delle elezioni;
che, secondo la ricorrente, questi profili dovevano essere
considerati dal legislatore soprattutto nel periodo attuale, in cui
le misure di distanziamento sociale rendono estremamente difficile,
se non impossibile, procedere alla raccolta delle firme, sia pure in
numero ridotto, con grave pregiudizio per i partiti - tra i quali
«+Europa» - non esistenti all'epoca delle ultime elezioni regionali,
che non possono perciò avvalersi delle eventuali deroghe previste
dalla normativa elettorale delle singole Regioni a statuto ordinario;
che da quanto detto deriverebbe il contrasto dell'art. 1-bis,
comma 5, del d.l. n. 26 del 2020, come convertito, con l'art. 3
Cost., per irragionevolezza e per irrazionale disparità di
trattamento tra i partiti che, «in quanto esistenti nel corso delle
precedenti elezioni», potrebbero beneficiare dell'eventuale deroga
prevista a favore di quelli già presenti nel Consiglio regionale e i
partiti di più recente costituzione, ai quali «simile beneficio»
verrebbe negato pur a fronte di una situazione di emergenza diffusa e
di carattere oggettivo, che colpisce tutti i partiti in eguale
misura;
che la denunciata disparità di trattamento emergerebbe in modo
evidente dal confronto tra le situazioni in cui versa «+Europa» con
riguardo alle elezioni nelle Regioni Liguria, Marche e Campania, da
un lato, e nelle Regioni Veneto, Toscana e Puglia, dall'altro lato;
potendo, nelle prime, sfruttare le previsioni delle rispettive
normative elettorali di favore per i partiti rappresentati in
Parlamento, e beneficiare così dell'esonero dalla raccolta delle
firme, non potendo invece, nelle seconde, beneficiare dell'esonero
previsto solo per i partiti o i movimenti già presenti in Consiglio
regionale;
che sarebbe in tal modo precluso, o comunque reso molto
difficile, l'esercizio del principale ruolo attribuito ai partiti
dagli artt. 48 e 49 Cost., «ossia quello di rendersi strumento
attraverso cui si esprime il pluralismo politico dei cittadini»;
che la ricorrente lamenta, altresì, la violazione dell'art. 3
del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848, e degli artt. 13 e 15 CEDU, in quanto lo Stato
italiano, attraverso l'organo parlamentare, avrebbe leso il diritto a
libere elezioni ex art. 3 del Protocollo addizionale alla CEDU, in
mancanza della dichiarazione prevista all'art. 15 CEDU, che consente
una deroga agli obblighi previsti dalla medesima Convenzione solo
«[i]n caso di guerra o [...] di pericolo pubblico che minacci la vita
della nazione»;
che ciò giustificherebbe, nell'ipotesi di mancato accoglimento
del conflitto, il ricorso alla Corte europea dei diritti dell'uomo
per violazione del diritto a un ricorso effettivo previsto all'art.
13 CEDU;
che, infine, la ricorrente chiede alla Corte costituzionale di
«adottare le misure cautelari ritenute più idonee ad evitare» che,
nelle more della definizione del presente giudizio, gli interessi
dell'Associazione «+Europa» siano «definitivamente ed
irrimediabilmente pregiudicati dall'impossibilità di procedere alla
raccolta delle sottoscrizioni necessarie per poter presentare le
proprie liste e candidature nell'ambito delle elezioni delle Regioni
a statuto ordinario previste per l'anno 2020»;
che sussisterebbero le «gravi ragioni» cui il citato art. 40
della legge n. 87 del 1953 (applicabile, secondo la ricorrente, anche
ai conflitti tra poteri, in ragione di quanto affermato da questa
Corte con l'ordinanza n. 225 del 2017) subordina la tutela cautelare,
in quanto se non fosse disposta la sospensione dell'efficacia della
disposizione contenuta all'art. 1-bis, comma 5, del d.l. n. 26 del
2020, come convertito, sarebbe preclusa alla ricorrente la
possibilità di presentarsi alle prossime elezioni indette in Veneto,
Toscana e Puglia, a causa dell'impossibilità di raccogliere, in un
periodo di crisi sanitaria come quella attuale, le sottoscrizioni
necessarie, con conseguente grave e irreparabile danno «alla
rappresentanza popolare e, quindi, al corpo elettorale».
Considerato che l'Associazione «+Europa» ha promosso conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato affinchè venga dichiarato che
non spettava alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica,
quali titolari della funzione legislativa, omettere di introdurre,
«in favore dei partiti politici già presenti in seno al Parlamento
nazionale, la deroga rispetto all'obbligo della raccolta delle
sottoscrizioni necessarie per poter presentare le proprie liste e
candidature nell'ambito delle elezioni delle Regioni a statuto
ordinario previste per l'anno 2020», e, per l'effetto, sia annullato
l'art. 1-bis, comma 5, del decreto-legge 20 aprile 2020, n. 26
(Disposizioni urgenti in materia di consultazioni elettorali per
l'anno 2020), convertito, con modificazioni, nella legge 19 giugno
2020, n. 59, nella parte in cui non prevede siffatta deroga;
che, in questa fase del giudizio, la Corte è chiamata a
deliberare, in camera di consiglio e senza contraddittorio, sulla
sussistenza dei requisiti soggettivo e oggettivo prescritti dall'art.
37, primo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), ossia a
decidere se il conflitto insorga tra organi competenti a dichiarare
definitivamente la volontà del potere cui appartengono e per la
delimitazione della sfera di attribuzioni delineata per i vari poteri
da norme costituzionali;
che il conflitto è inammissibile sotto il profilo soggettivo;
che, secondo quanto affermato da questa Corte, «i partiti
politici vanno considerati come organizzazioni proprie della società
civile, alle quali sono attribuite dalle leggi ordinarie talune
funzioni pubbliche, e non come poteri dello Stato ai fini dell'art.
134 Cost.; [...] pertanto, ai partiti politici non è possibile
riconoscere la natura di organi competenti a dichiarare
definitivamente la volontà di un potere dello Stato per la
delimitazione di una sfera di attribuzioni determinata da norme
costituzionali» (ordinanza n. 79 del 2006; in senso analogo, sentenza
n. 1 del 2014 e ordinanza n. 120 del 2009); nè, del resto,
l'indubbia funzione di «rappresentanza di interessi politicamente
organizzati» (così ancora ordinanza n. 79 del 2006), svolta dai
partiti politici, consente di riconoscere la legittimazione di questi
ultimi quali poteri dello Stato;
che, pertanto, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile;
che la dichiarazione di inammissibilità del ricorso preclude
l'esame di ogni altra domanda in esso articolata, compresa quindi
l'istanza cautelare (ordinanza n. 256 del 2016).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione
tra poteri dello Stato, promosso dall'Associazione «+Europa».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 agosto 2020.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 agosto 2020.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE