1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 8-9-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 120 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 aprile 2021
Ordinanza del 14 aprile 2021 della Corte di cassazione nel procedimento civile promosso da Comune di Rutigliano contro Trojano Maria. Espropriazione per pubblica utilita' - Norme della Regione Puglia - Determinazione dell'indennita' di espropriazione - Edificabilita' legale - Previsione che sono da considerarsi, comunque, sempre legalmente edificabili tutte le aree ricadenti nel perimetro continuo delle zone omogenee di tipo A, B, C e D, secondo le definizioni di cui al d.m. 2 aprile 1968, n. 1444, comprese anche le aree a standard a esse riferite. - Legge della Regione Puglia 22 febbraio 2005, n. 3 (Disposizioni regionali in materia di espropriazioni per pubblica utilita' e prima variazione al bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2005), art. 19 [, comma 2]. (21C00169) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 8-9-2021)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Prima Sezione civile

Composta dagli Ill.mi signori magistrati:
Pietro Campanile - Presidente;
Umberto L.C.G. Scotti - Consigliere; - Rel.;
Laura Tricomi - Consigliere;
Francesco Terrusi - Consigliere;
Alberto Pazzi - Consigliere;
Ordinanza interlocutoria sul ricorso n. 498/2016 proposto da:
Comune di Rutigliano, in persona del Sindaco pro tempore,
elettivamente domiciliato in Roma, circonvallazione Clodia n. 80,
presso lo studio legale Arbia e rappresentato e difeso dall'avvocato
Michele in forza di procura speciale a margine del ricorso -
ricorrente;
Contro Trojano Maria, elettivamente domiciliata in Roma, via L.
Mantegazza n. 24 presso lo studio del dott. Marco Gardin e
rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro Di Cagno, in forza di
procura speciale a margine del controricorso, controricorrente
ricorrente - incidentale;
Avverso la sentenza n. 1608/2015 della Corte d'appello di Bari,
depositata il 15 ottobre 2015;
Udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio
del 3 febbraio 2021 dal Consigliere Umberto Luigi Cesare Giuseppe
Scotti;

Fatti di causa

1. Con atto di citazione notificato in data 8 aprile 2011, Maria
Trojano convenne in giudizio dinanzi alla Corte d'appello di Bari il
Comune di Rutigliano, esponendo di essere proprietaria del suolo sito
in Rutigliano e censito a catasto al foglio 10, particella 131, di
m.q. 744, incluso nel perimetro della zona «A» (centro storico) del
territorio comunale e tipizzato «F2-21» (Verde pubblico attrezzato,
giardini) dal piano regolatore, fondo espropriato con decreto n. 29
dell'8 marzo 2008 dal medesimo comune, al fine di realizzare in quel
sito un parcheggio pubblico alberato ed attrezzato.
1.1. L'attrice propose azione di opposizione alla stima,
postulando la natura legalmente edificabile del suolo ai sensi
dell'art. 19, comma 1, della legge Regione Puglia n. 3 del 22
febbraio 2005 e chiedendo la determinazione dell'indennità di
esproprio in misura superiore a quella offerta, che era stata
provvisoriamente quantificata in euro 38.217,81.
1.2. Il Comune si costituì in giudizio, contestando la natura
edificabile dell'area, sia in ragione dell'inesistenza dei
presupposti previsti dalla legge regionale, sia alla luce della
tipizzazione «F2: verde pubblico attrezzato (giardini)» ad essa
assegnata dal vigente piano regolatore generale comunale e insistendo
per la correttezza della quantificazione dell'indennità già
determinata, in quanto rapportata al valore venale del bene
dichiarato dalla stessa attrice ai fini ICI.
1.3. La consulenza tecnica d'ufficio, esperita dalla Corte
d'appello di Bari, determinò l'indennità di espropriazione in euro
47.876,40, mediante l'impiego del metodo estimativo c.d.
«sintetico-comparativo». Il predetto valore, in assenza di dati
storici riferibili al valore dei suoli inclusi in zona A, era il
risultato di una media tra i valori dei terreni compresi
nell'adiacente zona di espansione B, in base al prezzo medio di
contrattazione valevole per queste aree, successivamente ridotto con
l'applicazione di un coefficiente di decremento (pari allo 0,33
stabilito dalla legge sull'equo canone per le aree adibite a terrazzi
e giardini) legato alla destinazione a «verde pubblico attrezzato»
del suolo espropriato.
1.4. La Corte pugliese, con sentenza del 7 aprile 2015, ritenendo
di non poter condividere il criterio di stima c.d.
«sintetico-comparativo» adottato dal c.t.u. e sul presupposto che la
determinazione del valore venale dell'immobile avrebbe dovuto
effettuarsi in applicazione del c.d. «indice fondiario medio», ha
quantificato in via equitativa l'indennità di esproprio in euro
74.400,00, oltre interessi legali dall'8 marzo 2011 all'effettivo
saldo sulla somma differenziale non depositata dal comune.
2. Avverso la predetta sentenza, notificata in forma esecutiva il
27 ottobre 2015, ha proposto ricorso per cassazione il Comune di
Rutigliano con atto notificato il 23 dicembre 2015, svolgendo due
motivi.
2.1. Con il primo motivo di ricorso principale, proposto ex art.
360, n. 3, cod. proc. civ., il comune denuncia violazione o falsa
applicazione di legge in relazione all'art. 32 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 327/2001.
Lamenta il comune che il terreno in questione, pur ritenuto «non
edificabile» e destinato a «F2 verde pubblico attrezzato», non era
stato valutato nel suo valore di mercato ma alla stregua di una
inammissibile liquidazione equitativa non prevista dalla legge, in
contrasto con la natura eminentemente tecnica del giudizio di
opposizione alla stima e basandosi non già sull'art. 32 predetto e
sui criteri da esso contemplati ma su considerazioni del tutto
metagiuridiche circa i vantaggi apportati all'intera zona dalla
destinazione dell'area specifica a impieghi urbanistici di interesse
pubblico.
Così ragionando - secondo il ricorrente - la Corte d'appello di
Bari, nella liquidazione dell'indennità, aveva abdicato
all'applicazione dei criteri di quantificazione previsti alla legge e
dall'art. 32 del decreto del Presidente della Repubblica n. 327/2001,
sulla base di una valutazione equitativa del tutto estranea alla
tipologia del giudizio in oggetto, procedendo poi a ridurre il valore
così individuato nella misura del 50% perchè aveva ritenuto
irrealistico che un'area adibita a parcheggio avesse un valore di
molto inferiore rispetto alle corrispondenti aree destinate alla
edificazione.
2.2. Con il secondo motivo di ricorso principale, proposto ex
art. 360, n. 3, cod. proc. civ., il ricorrente denuncia falsa
applicazione di legge in relazione agli articoli 1226 e 2056 cod.
civ. per aver la Corte territoriale indebitamente sussunto sotto tali
norme la fattispecie concreta, trattando il tema della determinazione
dell'indennità di esproprio alla stregua del risarcimento di un
danno.
3. Con atto notificato il 3 febbraio 2016 ha proposto
controricorso e ricorso incidentale Maria Troiano, chiedendo la
dichiarazione di inammissibilità o il rigetto dell'avversaria
impugnazione e instando, a sua volta, con il supporto di tre motivi,
per la Cassazione della sentenza impugnata.
3.1. Con il primo motivo di ricorso incidentale, proposto ex art.
360, n. 3, cod. proc. civ., Maria Trojano denuncia violazione o falsa
applicazione di legge in relazione all'art. 19, comma 2, della legge
regionale pugliese n. 3 del 2005 che sancisce l'edificabilità legale
di tutte le aree ricadenti nel perimetro delle zone omogenee di tipo
A, B, C, D, comprese quelle destinate a standard.
La ricorrente incidentale sostiene che, una volta accertata la
sussistenza nella fattispecie dei requisiti di omogeneità della zona
A all'interno della quale ricadeva il suolo espropriato, la Corte
d'appello avrebbe dovuto applicare alla lettera la normativa
regionale richiamata, senza operare alcun decremento nella misura del
50%.
3.2. Con il secondo motivo, proposto ex art. 360, n. 3, cod.
proc. civ., la ricorrente incidentale denuncia violazione o falsa
applicazione di legge dell'art. 32, decreto del Presidente della
Repubblica n. 327/2001 per la mancata applicazione del criterio di
valutazione «sintetico-comparativo», come aveva disposto la Corte
territoriale nella formulazione del quesito e nonostante la
produzione di numerosi documenti di paragone da parte della
ricorrente incidentale.
3.3. Con il terzo motivo, proposto ex art. 360, n. 5, cod. proc.
civ., la ricorrente incidentale denuncia omesso esame di fatto
decisivo della controversia, discusso tra le parti, con riferimento
agli atti di paragone prodotti in giudizio dalla ricorrente all'atto
della sua costituzione in giudizio e agli ulteriori atti di paragone
prodotti al fine di sopperire alle carenze delle indagini del C.t.u.
3.4. In sintesi, la ricorrente incidentale contesta la decisione
impugnata nella parte in cui avrebbe provveduto a determinare
l'indennità di espropriazione in violazione delle norme richiamate,
aderendo parzialmente alle valutazioni del consulente ing. Rubino ed
omettendo di tenere in considerazione l'ampia produzione di atti di
paragone da parte della sig.ra Trojano.
4, Il comune ricorrente ha depositato memoria illustrativa del 21
gennaio 2021.

Ragioni della decisione

1. La Corte di appello, pur essendo il terreno espropriato non
edificabile in quanto inserito in sotto-zona F nell'ambito della zona
A del piano regolatore comunale di Rutigliano e destinato a «verde
pubblico attrezzato - giardini», ha ritenuto, in ciò seguendo le
indicazioni del proprio consulente tecnico, di basarsi sui valori di
mercato dei terreni, edificabili, della zona A e della adiacente zona
B, reputando che la sottozona vocata a standard concorresse a
determinare l'indice edilizio della zona in cui era inserita.
Nel caso di specie, la Corte d'appello di Bari ha condiviso la
premessa della relazione del consulente d'ufficio, secondo la quale
l'edificabilità della zona in cui era inserito il terreno
espropriato dipendeva dalla destinazione di certi suoi spazi a verde,
con la conseguenza che questi spazi partecipavano nella
determinazione del valore di tutta l'area in quanto, senza di essi,
la zona non avrebbe potuto essere edificata e avrebbe perso il suo
valore di zona residenziale.
Tuttavia, la Corte territoriale ha ritenuto di discostarsi dalla
valutazione operata dall'ausiliario nella parte in cui questi aveva
suggerito un abbattimento del suddetto valore (pari ad un terzo) al
fine di operare una ricalibratura, in considerazione del fatto che il
suolo in questione, pur concorrendo a conferire carattere
edificatorio all'intera zona, non era però di per sè edificabile in
modo diretto e quindi aveva un valore commerciale più ridotto
rispetto ai suoli pienamente edificatori.
Secondo la Corte territoriale, i suoli destinati a interesse
pubblico (giardini, fasce di rispetto, fasce stradali, spazi
collettivi e simili), ricadenti in zone urbanisticamente dedicate
alla edilizia, debbono essere valutati o applicando l'indice
fondiario medio pertinente all'intera zona, ovvero decrementando il
valore dei terreni più prossimi, destinanti alla edificazione, in
misura tale da rispettare le caratteristiche essenziali del suolo in
questione destinato invece a interesse collettivo, e perciò di per
sè non edificabile.
Nella specie, in difetto di dati sull'indice fondiario medio, non
fornito dal c.t.u. nè da alcuna delle due parti, la Corte pugliese
ha ritenuto che la valutazione dovesse essere operata
«necessariamente su base equitativa», riducendo il valore del 50% del
valore unitario del suolo edificabile a causa del fatto che il suolo
in esame si trovasse precisamente al centro della zona, «sicchè non
è realistico ritenere che un'area adibita a parcheggio abbia un
valore ridotto rispetto alle corrispondenti aree destinate alla
edificazione» (pag. 3, sentenza impugnata).
2. Il ragionamento della Corte di appello è stato censurato
dalle parti in diversa prospettiva.
2.1. Secondo il comune, la sentenza impugnata era viziata per la
violazione del fondamentale canone normativo che imponeva la
considerazione del regime di edificabilità legale del terreno
espropriato, abbandonato per una inammissibile e metagiuridica
liquidazione in via equitativa, del tutto estranea alla materia delle
espropriazioni.
2,2. Secondo la prof. Trojano, la sentenza impugnata era viziata
- tra l'altro, ma in via preliminare - dalla mancata e invece
doverosa applicazione dei criteri fissati dalla legge della Regione
Puglia n. 3 del 2005, che conferiva l'edificabilità legale a tutte
le aree ricadenti nel perimetro delle zone omogenee di tipo A, B, C,
D comprese quelle destinate a standard.
3. Secondo la giurisprudenza costituzionale (Corte
costituzionale, n. 348 e 349 del 24 ottobre 2007, 181 del 10 giugno
2011, 187 del 2 luglio 2014, 90 del 22 aprile 2016), la
determinazione dell'indennità espropriativa non può prescindere dal
valore reale del bene espropriato; il legislatore, pur non avendo
l'obbligo di commisurare integralmente l'indennità al valore di
mercato, non può trascurare tale parametro, che costituisce
importante termine di riferimento ai fini dell'individuazione
dell'indennità congrua, in modo da garantire il giusto equilibrio
tra l'interesse generale e gli imperativi dettati dalla salvaguardia
dei diritti fondamentali degli individui.
3.1. Tali principi sono opportunamente declinati nel capo VI del
titolo II del decreto del Presidente della Repubblica n. 327 del
2001.
L'art. 32 del decreto del Presidente della Repubblica n.
327/2001, in tema di criteri di determinazione dell'indennità di
espropriazione, al primo comma, prevede che «salvi gli specifici
criteri previsti dalla legge, l'indennità di espropriazione è
determinata sulla base delle caratteristiche del bene al momento
dell'accordo di cessione o alla data dell'emanazione del decreto di
esproprio, valutando l'incidenza dei vincoli di qualsiasi natura non
aventi natura espropriativa e senza considerare gli effetti del
vincolo preordinato all'esproprio e quelli connessi alla
realizzazione dell'eventuale opera prevista, anche nel caso di
espropriazione di un diritto diverso da quello di proprietà o di
imposizione di una servitu'».
3.2. La giurisprudenza di questa Corte è ferma nel ritenere che
per la determinazione dell'indennità di esproprio la legge
stabilisce, quale unico criterio per individuare la destinazione
urbanistica del terreno espropriato, quello dell'edificabilità
legale; di conseguenza un'area va ritenuta edificabile solo ove
risulti classificata come tale dagli strumenti urbanistici vigenti al
momento della vicenda ablativa, e non anche quando la zona sia stata
concretamente vincolata ad un utilizzo meramente pubblicistico (verde
pubblico, attrezzature pubbliche, viabilità ecc.), che comporta un
vincolo di destinazione preclusivo ai privati di tutte le forme di
trasformazione del suolo riconducibili alla nozione tecnica di
edificazione, quale estrinsecazione dello ius aedificandi connesso
con il diritto di proprietà ovvero con l'edilizia privata
esprimibile dal proprietario dell'area, come tali, soggette al regime
autorizzatorio previsto dalla vigente legislazione edilizia (Sez. 1,
n. 18584 del 7 settembre 2020, Rv, 658810 - 01; Sez. 1, n. 25314 del
25 ottobre 2017, Rv. 646577 - 01; Sez. 1, n. 23639 del 21 novembre
2016, Rv. 642800 - 02; Sez. 1, n. 13172 del 24 giugno 2016, Rv.
640217 - 01).
Ancora recentemente le Sezioni Unite di questa Corte hanno
ribadito che ai fini della determinazione del pregiudizio per la
perdita del godimento di aree occupate dalla pubblica amministrazione
in forza di un provvedimento legalmente dato, assume valore decisivo
la suddivisione tra aree agricole (cui sono equiparate quelle non
classificabili come edificatorie) ed aree edificabili; tra queste
ultime, da individuarsi in base alle possibilità legali ed effettive
di edificazione, non rientrano le zone concretamente vincolate ad un
utilizzo meramente pubblicistico (verde pubblico, attrezzature
pubbliche, viabilità, ecc.), in quanto gravate da un vincolo di
destinazione che preclude ai privati tutte le forme di trasformazione
del suolo riconducibili alla nozione tecnica di edificazione, quale
estrinsecazione dello ius aedificandi connesso con il diritto di
proprietà ovvero con l'edilizia privata esprimibile dal proprietario
dell'area (Sez. U, n. 7454 del 19 marzo 2020, Rv. 657417 - 04).
Il diritto vivente pertanto impone di determinare l'indennità di
espropriazione in relazione al valore venale, distinguendo tra suoli
edificabili e non edificabili in ragione del criterio
dell'edificabilità legale, escluse le possibilità legali di
edificazione qualora lo strumento urbanistico dell'epoca in cui deve
compiersi la ricognizione legale abbia concretamente vincolato la
zona ad un utilizzo meramente pubblicistico; tuttavia, poichè nella
nozione tecnica di edificazione l'edilizia privata esprimibile dal
proprietario dell'area secondo il regime autorizzatorio previsto
dalla vigente legislazione, ai fini indennitari deve tenersi anche
conto delle possibilità di utilizzazione intermedia tra l'agricola e
l'edificatoria (parcheggi, depositi, attività sportive e ricreative,
chioschi per la vendita di prodotti, ecc.), sempre che siano
assentite dalla normativa vigente, sia pure con il conseguimento
delle opportune autorizzazioni (Sez. 6 - 1, n. 3168 del 1° febbraio
2019, Rv. 652677 - 01).
Infine, allorchè la zona sia stata concretamente vincolata ad un
utilizzo meramente pubblicistico (verde pubblico, attrezzature
pubbliche, viabilità ecc.) dallo strumento urbanistico vigente non
rileva che la destinazione zonale consenta la costruzione di edifici
e attrezzature pubblici, atteso che l'attività di trasformazione del
suolo per la realizzazione dell'opera pubblica rimessa
inderogabilmente all'iniziativa pubblica non è assimilabile al
concetto di edificazione preso in considerazione dalla menzionata
normativa agli effetti indennitari, da intendersi come
estrinsecazione dello ius aedificandi connesso al diritto di
proprietà (Sez. 1, 23 maggio 2014 n. 11503; Sez. 1, 21 giugno 2016
n. 12818; Sez. 1, 24 giugno 2016 n. 13172).
Il criterio della edificabilità legale riveste quindi posizione
di assoluta supremazia nel sistema e impone di considerare
l'attitudine allo sfruttamento edilizio alla stregua della disciplina
urbanistica vigente, anche se non si può escludere che
l'edificabilità di fatto possa fungere da criterio integrativo
necessario alla verifica della concreta realizzazione di costruzioni
e alla quantificazione delle potenzialità di utilizzo del suolo al
momento in cui si compie la vicenda ablativa (da ultimo, Sez. 1, 26
giugno 2019 n. 17115).
3.3. Come questa Corte ha più volte affermato, in tema di
liquidazione dell'indennità di espropriazione per le aree
edificabili, la determinazione del valore del fondo può essere
effettuata tanto con metodo sintetico-comparativo, volto ad
individuare il prezzo di mercato dell'immobile attraverso il
confronto con quelli aventi caratteristiche omogenee, quanto con
metodo analitico-ricostruttivo, fondato sull'accertamento del costo
di trasformazione del fondo, non potendosi stabilire tra i due
criteri un rapporto di regola ad eccezione, e restando pertanto
rimessa al giudice di merito la scelta di un metodo di stima
improntato, per quanto possibile, a canoni di effettività (Sez. 1,
n. 11081 del 25 febbraio 2020; Sez. 6 - 1, n. 6243 del 31 marzo
2016).
4. Il ricorso principale coglierebbe quindi nel segno nel
lamentare la violazione dell'art. 32 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 327/2001 e l'abbandono del criterio dell'edificabilità
legale per adottare un sistema di valorizzazione equitativo e
perequativo, volto ad omologare il terreno non edificabile e
vincolato a verde pubblico a quelli ricompresi nella stessa zona.
4.1. La ricorrente incidentale invoca però l'art. 19 della L.R.
Puglia 3 del 22 febbraio 2005, rubricato «Disposizioni sul
riconoscimento dell'edificabilità legale», che testualmente prevede:
«1. Il requisito di edificabilità legale dei terreni da
espropriare è definito con riferimento ai criteri di cui all'art.
32, comma 1, e all'art. 37, commi 3, 4, 5 e 6, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 327/2001 e successive modifiche.
2. Sono da considerarsi, comunque, sempre legalmente
edificabili tutte le aree ricadenti nel perimetro continuo delle zone
omogenee di tipo A, B, C e D, secondo le definizioni di cui al
decreto interministeriale 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili
di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e
rapporti massimi tra gli spazi destinati agli insediamenti
residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività
collettive, al verde pubblico o a parcheggi, da osservare ai fini
della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di
quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della legge 6 agosto 1967, n.
765), comprese anche le aree a standard a esse riferite.
3. La regione può specificare ulteriori criteri per la
definizione del requisito di edificabilità legale, in rapporto alla
vigente normativa urbanistica».
4.2. Il secondo comma dell'art. 19, dopo un iniziale rinvio alla
disciplina statuale in punto edificabilità legale, introduce una
deroga assai significativa, imponendo di considerare «legalmente
edificabili», evidentemente ai limitati fini della determinazione
dell'indennità di espropriazione, terreni che edificabili non sono,
in quanto destinati a standard.
Gli standard urbanistici rappresentano i rapporti massimi tra gli
spazi destinati agli insediamenti residenziali e gli spazi pubblici
riservati alle attività collettive, all'edilizia scolastica, come
aree per l'istruzione, aree per attrezzature di interesse comune, a
verde pubblico o a parcheggi.
La predetta equiparazione rinviene il suo solo limite nel fatto
che il terreno de quo si trovi nell'ambito delle aree ricadenti nel
perimetro continuo delle zone omogenee di tipo A, B, C e D, secondo
le definizioni di cui al decreto interministeriale 2 aprile 1968, n.
1444.
4.3. È evidente che la disposizione del secondo comma del citato
art. 19 introduce una fictio legis di edificabilità legale ai soli
fini della determinazione del trattamento indennitario espropriativo,
priva di ogni ripercussione sul versante urbanistico ed edilizio,
perseguendo una finalità sostanzialmente perequativa.
4.4. Tale norma, benchè invocata dalla sig.ra Trojano, non è
stata applicata dalla Corte di appello, che tuttavia, nell'ambito
della propria argomentazione finalizzata alla determinazione
equitativa dell'indennità, ha comunque ritenuto di equiparare il
terreno espropriato a quelli edificabili ricompresi nella stessa zona
e in quella adiacente ai fini della ricerca del tertium
comparationis, salvo poi applicare sul risultato della ricerca un
abbattimento compensativo del 50%.
5. La citata disciplina regionale è rilevante ai fini della
decisione sottoposta a questa Corte.
5.1. Da un lato, il ricorrente Comune di Rutigliano, chiede, in
contrasto con essa, di considerare il terreno espropriato come non
edificabile, benchè compreso nel perimetro continuo delle zone
omogenee di tipo A, B, C e D, secondo le definizioni di cui al
decreto interministeriale 2 aprile 1968, n. 1444.
5.2. Dall'altro, la ricorrente incidentale Maria Trojano
sollecita l'applicazione della disciplina regionale sia per resistere
all'avversaria impugnazione, sia per chiedere l'eliminazione
dell'abbattimento del 50% praticato dalla Corte barese.
5.3. Questa Corte dubita della legittimità costituzionale della
disposizione ricordata, e cioè dell'art. 19, comma 2, della legge
della Regione Puglia n. 3 del 22 febbraio 2005.
La questione di legittimità costituzionale è rilevante, ai
sensi del comma 2 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 87,
perchè, per quanto appena esposto, il giudizio non può essere
definito indipendentemente dalla sua risoluzione.
5.4. Occorre aggiungere che la Corte ritiene che non sia
assolutamente possibile, a fronte dell'inequivocabile tenore
letterale della disposizione in esame, pervenire, nel rispetto della
valenza testuale e semantica delle espressioni usate dal Legislatore
pugliese, a un'interpretazione costituzionalmente orientata che le
attribuisca un significato e una valenza conformi a Costituzione e
cioè rispettose delle prerogative statuali in tema di uniforme
applicazione dei criteri per la determinazione dell'indennità di
espropriazione.
In particolare e soprattutto, l'impugnazione incidentale proposta
dall'espropriata prof. Trojano non consente di affrontare il tema
della determinazione dell'indennità prescindendo dall'applicazione
della legge regionale.
6. Analoga questione è stata recentemente sollevata da questa
Corte con ordinanza n. 726 del 15 gennaio 2020 con riferimento
all'art. 20, comma 1, della legge della Regione Emilia Romagna n. 37
del 2002, che allo stato non è stata ancora decisa dalla Corte
costituzionale.
Ciò non può esimere questa Corte dal proporre anche in questo
caso la questione, reputata ut infra non manifestamente infondata,
nei confronti di una diversa disciplina adottata da un'altra regione,
con una formulazione testuale lievemente differente, ma in termini
sostanzialmente analoghi e con lo scopo di perseguire lo stesso
intento lato sensu perequativo.
7. Il dubbio di legittimità costituzionalità viene proposto con
riferimento al sospettato contrasto della disposizione della legge
regionale in principalità con l'art. 3, comma 1, e l'art. 117, comma
2, lettere l) ed m), o, in subordine, con l'art. 3, comma 1, e l'art.
117, comma 3 della Costituzione.
7.1. L'art. 117, comma 2, lettera l), attribuisce allo Stato la
legislazione esclusiva in tema di «ordinamento civile», oltre che di
giurisdizione e norme processuali, ordinamento penale e giustizia
amministrativa; la successiva lettera m) riserva allo Stato
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale.
Il terzo comma dello stesso art. 117 individua le materie di
legislazione concorrente tra Stato e regioni, nelle quali spetta alle
regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei
principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato, e fra
di esse la materia del «governo del territorio».
Questa Corte ritiene che la materia dell'indennità di
espropriazione rientri nell'ordinamento civile e quindi sia coperta
dalla riserva di legislazione statuale.
Per questa ragione, la questione di costituzionalità viene
prospettata in principalità con riferimento all'ipotizzata
violazione del secondo comma dell'art. 117.
7.2. In subordine, il dubbio persiste anche se dovesse ritenere
che la materia dell'indennità di espropriazione rientri invece nella
legislazione concorrente, quale strumento di Governo del territorio
attraverso la disciplina urbanistica ed edilizia.
7.3. La Carta costituzionale e la legge costituzionale n. 87 del
1953 non paiono frapporre alcun ostacolo alla formulazione in via
gradata, attraverso la tecnica della subordinazione logica, di una
questione incidentale di legittimità costituzionale di una
disposizione di legge, della quale il giudice remittente ipotizzi, in
principalità il contrasto con un precetto costituzionale e in
subordine con un altro, tanto più quando i due precetti si integrino
a vicenda nel contesto della Costituzione.
8. Secondo questa Corte, la materia dell'indennità di
espropriazione, con particolare riferimento ai criteri per la sua
determinazione, rientra nell'ordinamento civile.
8.1. L'espropriazione per pubblica utilità e il relativo
indennizzo attengono infatti al regime costituzionale della
proprietà, quale delineato dall'art. 42 della Costituzione, dunque
alla materia dell'ordinamento civile, la cui disciplina è riservata
alla legislazione esclusiva statale.
Lo Stato possiede quindi la competenza esclusiva a disciplinare
l'ordinamento civile (nel cui perimetro rientrano il diritto di
proprietà privata e la qualificazione giuridica dei beni che ne sono
oggetto) e le prestazioni concernenti i diritti civili, che esigono
l'uniforme applicazione dei criteri per la determinazione
dell'indennità di espropriazione.
8.2. La Corte costituzionale, nell'ultima parte della sentenza
del 2 marzo 2004 n. 73, allorchè era stata chiamata ad occuparsi
della legittimità costituzionale dell'art. 22 della legge della
Regione Emilia Romagna n. 37 del 2002, ha mostrato implicitamente di
poter condividere tale ricostruzione allorchè, nel respingere per
altre ragioni la questione, ha affermato che la disposizione
censurata non individuava modalità o criteri di calcolo
dell'indennizzo, nè quantificava l'entità dello stesso, ma si
limitava ad affermare la necessità che fossero specificate le
condizioni in presenza delle quali un'area possiede il carattere
dell'edificabilità di fatto, affermando incidentalmente che nel
primo caso, che nella specie non ricorreva, «... semmai, potrebbe
porsi un'esigenza di definizione uniforme...».
8.3. Ragionando in questa principale prospettiva, la disposizione
di legge regionale invade la competenza statuale incidendo sulla
definizione uniforme dell'indennizzo spettante ai soggetti
espropriati, qualificando - a quel solo limitato fine e cioè senza
incidere sul regime urbanistico ed edilizio del terreno e nel
«governo del territorio» - come «edificabile» un terreno che
«edificabile» non è e non lo diventa.
La norma regionale presta inizialmente solo un formale omaggio e
un apparente rispetto nel primo comma alla legislazione statuale e
agli articoli 32 e 37 del decreto del Presidente della Repubblica n.
327 del 2001, in tema di «requisito di edificabilità legale dei
terreni da espropriare», per sovrapporvi con l'automatismo della
presunzione assoluta («Sono da considerarsi, comunque, sempre...»)
del secondo comma una ben diversa nozione di edificabilità legale,
che nulla a che vedere con l'edilizia privata esprimibile dal
proprietario dell'area e le concrete possibilità di sfruttamento del
suolo che a lui competono.
8.4. Tale diversa nozione persegue evidentemente intenti
redistributivi e perequativi fra i proprietari dei suoli ricompresi
in un certo ambito territoriale che esulano dalla competenza
legislativa regionale e la cui adozione potrebbe spettare solo allo
Stato.
È del tutto manifesta, infatti, l'incidenza di tale disciplina
sullo statuto del diritto di proprietà del privato e sulla portata
dell'indennizzo volto a compensare con un «serio ristoro» il suo
sacrificio nell'interesse pubblico, nel sistema delineato dall'art.
42, comma 3, e dall'art. 117, comma 1, della Costituzione,
quest'ultimo in relazione all'art. 1 del protocollo addizionale CEDU.
8.5. Secondo la Corte costituzionale occorre fare riferimento «al
valore del bene in relazione alle sue caratteristiche essenziali,
fatte palesi dalla potenziale utilizzazione economica di esso»,
secondo il principio affermato con la sentenza n. 5 del 30 gennaio
1980, e poi ripreso dalle sentenze n. 348 del 24 ottobre 2007 e n.
181 del 10 giugno 2011.
Nella giurisprudenza della Corte costituzionale è inoltre
costante l'affermazione che l'indennizzo assicurato all'espropriato
dall'art. 42, comma 3, Cost., se non deve costituire una integrale
riparazione per la perdita subita, in quanto occorre coordinare il
diritto del privato con l'interesse generale che l'espropriazione
mira a realizzare, non può essere, tuttavia, fissato in una misura
irrisoria o meramente simbolica, ma deve rappresentare un serio
ristoro; per raggiungere tale finalità «occorre fare riferimento,
per la determinazione dell'indennizzo, al valore del bene in
relazione alle sue caratteristiche essenziali, fatte palesi dalla
potenziale utilizzazione economica di esso, secondo legge. Solo in
tal modo può assicurarsi la congruità del ristoro spettante
all'espropriato ed evitare che esso sia meramente apparente o
irrisorio rispetto al valore del bene».
8.6. È pur vero che nella fattispecie la disposizione regionale,
nel disancorare la determinazione dell'indennizzo espropriativo dal
valore effettivo e di mercato del bene in relazione alle sue
caratteristiche essenziali e dalla sua potenziale utilizzazione
economica nel rispetto della legge, gioca in favore del soggetto
espropriato, garantendogli un indennizzo normalmente maggiore di
quello collegato alle reali possibilità di sfruttamento del bene
secundum legem.
Così facendo, tuttavia, invade la competenza statuale in materia
di ordinamento civile, la cui previsione scaturisce linearmente
dall'esigenza di uniforme trattamento dei diritti civili dei
cittadini a prescindere dalla regione di appartenenza.
8.7. La Corte costituzionale, sin dalle sue prime decisioni, ha
tenuto ben saldo il limite del «diritto privato» per la legislazione
regionale affermando che le leggi regionali non possono disciplinare
rapporti nascenti dall'attività privata, che devono essere regolati
dal codice civile, potendo invece occuparsi dei problemi alla cui
soluzione è interessata la collettività (Corte cost. n. 7 e n. 72
del 1956).
Il limite del diritto privato è stato fondato sull'esigenza,
connessa al principio costituzionale di eguaglianza, di garantire
l'uniformità nel territorio nazionale delle regole fondamentali di
diritto che disciplinano i rapporti fra privati, in stretto
collegamento con i principi costituzionali di unità e
indivisibilità della Repubblica e di eguaglianza dei cittadini di
fronte alla legge di cui agli articoli 5 e 3 della Costituzione
(Corte cost. n. 36 del 26 gennaio 1957, n. 154 del 1972, n. 35 del 13
febbraio 1995, n. 462 del 26 ottobre 1995, n. 82 del 20 maggio 1998).
Con la sentenza n. 391 dell'11 luglio 1989 (a cui hanno fatto eco
le sentenze nn. 379/1994, 164/2000, 190/2001) la Corte costituzionale
affermò che «la preclusione al potere legislativo regionale di
interferenze nella disciplina dei diritti soggettivi riguarda i
profili civilistici dei rapporti da cui derivano, cioè i modi di
acquisto e di estinzione, i modi di accertamento, le regole
sull'adempimento delle obbligazioni e sulla responsabilità per
inadempimento, la disciplina della responsabilità extracontrattuale,
i limiti dei diritti di proprietà connessi ai rapporti di vicinato,
e via esemplificando. Per quanto attiene, invece, alla normazione
conformativa del contenuto dei diritti di proprietà allo scopo di
assicurarne la funzione sociale, la riserva di legge stabilita
dall'art. 42 Cost. può trovare attuazione anche in leggi regionali,
nell'ambito, s'intende, delle materie indicate dall'art. 117».
Venne così tracciata la distinzione tra i principi che
rappresentano «l'essenza del diritto privato» e tutto ciò che vi fa
da contorno, sottraendo alle regioni tutte quelle previsioni che, pur
ricadenti nei settori materiali di competenza regionale, non fossero
specificamente volte a regolare l'organizzazione o l'attività di una
pubblica amministrazione.
Con la sentenza n. 352 del 6 novembre 2001 la Corte
costituzionale ha affermato che il limite dell'ordinamento del
diritto privato non opera in modo assoluto, in quanto anche la
disciplina dei rapporti privatistici può subire un qualche
adattamento, a condizione della sua stretta connessione con una
materia di competenza regionale e della sua rispondenza ad un
criterio di ragionevolezza che valga a soddisfare le esigenze di
uguaglianza, declinato come divieto di discipline differenziate.
Affiora in tal modo la concezione del diritto privato come limite
- più che come vera e propria materia - che può riguardare
trasversalmente tutte le materie regionali ed opera quale titolo
prioritario di legittimazione dello Stato.
Dopo la riforma costituzionale del titolo V, con la materia
«ordinamento civile», l'apertura della Corte costituzionale a uno
spazio di «diritto privato regionale» è stata assai limitata.
Con le sentenze n. 282 del 26 giugno 2002 e n. 94 del 28 marzo
2003, il Giudice delle leggi ha distinto i principi e i criteri della
responsabilità, che indubbiamente appartengono all'area di
competenza statuale, dalle regole concrete di condotta, la cui
osservanza o la cui violazione può assumere rilievo in sede di
concreto accertamento della responsabilità, sotto specie di
osservanza o di violazione dei doveri inerenti alle diverse
attività, che possono essere disciplinate, salva l'incidenza di
altri limiti, dal legislatore regionale.
Con le sentenze n. 359 del 19 dicembre 2003 e n. 282 del 28
luglio 2004 la Corte costituzionale ha posto in evidenza che la
riserva statale in tema di «ordinamento civile» rappresenta
l'esplicitazione del precedente divieto, per la legislazione
regionale, di alterare «le regole fondamentali che disciplinano i
rapporti privati».
La nozione di «ordinamento civile» sembra così evolversi da
«materia» in senso stretto, quale insieme di fattispecie
predeterminabili attraverso il riferimento ad un oggetto, verso la
figura di un limite trasversale capace di fondare una competenza del
legislatore statale idonea ad investire tutte le materie, per le
quali è necessario assicurare a tutti, sull'intero territorio
nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto
essenziale di tali diritti, senza che la legislazione regionale possa
limitarle o condizionarle.
In altre pronunce (n. 50 e 51 del 28 gennaio 2005) la Corte ha
avvertito l'esigenza di tener conto della modificazione del contesto
costituzionale in cui il limite si cala nelle situazioni di
«concorrenza delle competenze», nelle quali un intreccio di
competenze legislative si realizza nell'ambito di un corpo normativo
unitario e non può esser risolto individuando un confine netto fra
competenze legislative dello Stato e delle regioni individuando il
criterio di prevalenza ed il principio di leale collaborazione.
Con la sentenza n. 173 del 28 aprile 2006 la Consulta ha
precisato che il campo delle persone giuridiche estranee
all'ordinamento sanitario regionale e del loro patrimonio rientra
nella materia dell'ordinamento civile, riservata allo Stato, in via
esclusiva, dall'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione.
È stato più volte ribadito che i limiti di distanze, altezze e
densità edilizie previsti dal decreto ministeriale n. 1444 del 1968
(cui va riconosciuta valenza di legge) sono vincolanti anche per le
regioni e le province autonome, che possono apportarvi deroghe solo
nell'ambito della definizione o revisione di strumenti urbanistici
comunque funzionali a un assetto complessivo e unitario o di
specifiche aree territoriali (Corte cost., n. 13 del 7 febbraio 2020;
n. 6 del 23 gennaio 2013; n. 41 del 24 febbraio 2017, n. 185 del 20
luglio 2016).
Anche nella più recente giurisprudenza della Consulta (24 aprile
2020 n. 71) è stato riconosciuto nella materia degli usi civici che
la determinazione del regime giuridico dei beni immobili appartiene
alla materia dell'ordinamento civile.
8.8. Le conclusioni non mutano sostanzialmente sia leggendo la
nozione di ordinamento civile come vera e propria materia, sia
interpretandolo quale limite trasversale, in maggior o minor
continuità con la pregressa concezione dello sbarramento del
«diritto privato», sia, infine attribuendo rilievo discriminante alla
ragionevolezza dell'intervento regionale: questa, infatti, nel caso
in esame evidentemente difetta, sia nel profilo intrinseco, visto che
la connessione con la competenza in materia edilizia e urbanistica è
puramente fittizia, sia nel profilo estrinseco, poichè la
disposizione in questione interferisce in modo pesante con la
sensibilissima disciplina della misura dell'indennizzo del bene
espropriato.
8.9. Conclusivamente sul punto, la Corte osserva che la legge
regionale de qua con la disposizione indicata pare invadere il campo
riservato allo Stato nella determinazione dell'indennità spettante
al proprietario del terreno espropriato, poichè incide - e molto
significativamente - sui criteri generali della sua commisurazione
quanto alla regola fondamentale che disciplina direttamente la misura
dell'indennizzo e non si limita a definire profili meramente
procedimentali dell'iter espropriativo o aspetti di governo del
territorio, edilizia e urbanistica, visto che la destinazione
dell'area e la sua possibilità di sfruttamento da parte del privato
restano immutate.
La possibilità di intervento regionale nella materia
dell'espropriazione, quale istituto strumentale e ancillare al
perseguimento dei pubblici interessi nei vari ambiti di intervento
della pubblica amministrazione, non può essere estesa alla
disciplina dell'indennità di espropriazione e dei criteri per la sua
determinazione, che attengono ai limiti e al contenuto del diritto di
proprietà e che pertanto la collocano a pieno titolo nell'ambito
dell'ordinamento civile.
L'art. 42, comma 3, e l'art. 117, comma 1, Cost., quest'ultimo in
relazione all'art. 1 del primo protocollo addizionale della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo, nell'interpretazione
datane dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, laddove ammettono
che la proprietà privata possa essere, nei casi preveduti dalla
legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d'interesse
generale, esigono che il contemperamento fra l'interesse generale che
consente il sacrificio e il diritto del privato avvenga con lo
strumento dell'indennizzo, determinato secondo regole capaci di
assicurare all'espropriato un serio ristoro (ex multis Corte
costituzionale n. 181 del 10 giugno 2011) in modo uniforme su tutto
il territorio nazionale.
La disciplina del contenuto dell'indennità di espropriazione
deve quindi ritenersi riconducibile all'ordinamento civile e
configurare un'ipotesi di legislazione statale esclusiva, ex art.
117, comma 2, lettera l), Cost., norma da leggersi in combinato
disposto con l'art. 42 Cost., che si riferisce alla legge dello Stato
sia per «riconoscere e garantire» la proprietà privata, sia per
stabilire i presupposti di espropriabilità degli immobili la
quantificazione dell'indennizzo.
A differenza delle disposizioni in tema di procedimento
espropriativo, che attengono all'esercizio del potere amministrativo
conferito alle singole pubbliche amministrazioni, l'individuazione
dei presupposti per l'esercizio del potere ablatorio e la
determinazione dell'indennizzo rientrano nella potestà legislativa
esclusiva dello Stato: ambedue gli aspetti, infatti, attengono al
regime giuridico della proprietà e le relative disposizioni possono
essere iscritte nell'«ordinamento civile».
Il monopolio legislativo dello Stato appare pertanto giustificato
dalla necessità di mantenere di introdurre criteri univoci per la
determinazione dell'indennizzo su tutto il territorio nazionale.
8.10. Per altro verso, l'art. 117, comma 2, lettera m),
attribuisce allo Stato la legislazione esclusiva in tema di
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale ed anche in questa prospettiva l'invasione della
competenza statuale sembra riflettersi sull'equivalenza delle
prestazioni uniformemente garantite a tutti i cittadini della
Repubblica.
8.11. Non pare meno evidente la violazione al principio di
eguaglianza di tutti i cittadini dinanzi alla legge (art. 3, comma 1,
Cost.), quale conseguenza ulteriore della violazione della competenza
statuale esclusiva.
Cittadini che versano nella medesima situazione, quali soggetti
espropriati di un terreno destinato a standard e ricompreso in una
zona edificabile del perimetro urbano, si vedrebbero diversamente
indennizzati, a seconda delle differenti legislazioni regionali
vigenti, in un caso con una somma parametrata al valore di mercato di
un terreno edificabile e nell'altro con una somma ragguagliata al
valore di mercato di un terreno non edificabile, con enormi
differenze di valutazione.
9. In linea subordinata, la Corte intende proporre l'eccezione di
illegittimità costituzionale con riferimento agli articoli 3, comma
1 e 117, comma 3, della Costituzione, e quindi nella stessa linea di
ragionamento che ha ispirato la precedente rimessione disposta con
ordinanza n. 726 del 15 gennaio 2020.
Questa seconda e subordinata prospettiva è basata sulla
qualificazione come ripartita della competenza legislativa in materia
espropriativa, proposta nella giurisprudenza di questa Corte dalla
sentenza della Sez. 1, n. 11921 del 12 maggio 2017, che in relazione
all'avvenuta riformulazione dell'art. 117 Cost. ad opera della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ha affrontato approfonditamente
il tema della rilevanza costituzionale della disciplina
dell'espropriazione.
9.1. In quella occasione venne osservato che la legge
costituzionale ha ridistribuito le competenze legislative in base ad
uno schema imperniato sulla enumerazione delle competenze statali, e,
con un rovesciamento completo della previgente tecnica del riparto,
ha affidato alle regioni, oltre alla potestà legislativa
concorrente, da esercitarsi nei limiti dei principi fondamentali
stabiliti dallo Stato, una competenza legislativa residuale (art. 117
Cost., comma 4).
9.2. Nel quadro che ne è derivato, così come del resto
nell'originario titolo V, l'espropriazione non è stata considerata
come una vera e propria «materia»; visto che non è inclusa in
nessuno dei relativi elenchi a differenza di quanto, invece, era
avvenuto negli Statuti delle regioni speciali: in particolare, in
quelli della Sicilia (art. 4, lettera s), della legge costituzionale
16 febbraio 1948, n. 2) e del Trentino Alto Adige (legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 5, art. 4, n. 4) l'espropriazione
è infatti prevista come materia di competenza legislativa esclusiva,
mentre negli statuti della Sardegna legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 3, (art. 4, lettera d), e del Friuli-Venezia Giulia (legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, art. 5, n. 11) come materia di
competenza concorrente; infine nello statuto della Valle d'Aosta
(legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4, art. 3) è prevista
come materia di legislazione integrativa ed attuativi.
9.3. Di conseguenza la disciplina espropriativa non si
configurerebbe come materia autonoma (e cioè come categoria di
interessi oggettivamente individuata), bensì come un «istituto
servente», strumentale ad ogni interesse pubblico a cui risulti
funzionale l'acquisizione di un bene; perciò da riferire non
soltanto all'urbanistica ovvero ai lavori pubblici, pur se assorbenti
la quasi totalità delle espropriazioni (che d'altra parte nascono
per la realizzazione di opere di pubblica utilita'), ma, sia pure in
via residuale, ad altre materie anche di competenza regionale.
Di qui il corollario che l'espropriazione, quale istituto
«trasversale» cui è assegnata una funzione «servente» e strumentale,
costituisce oggetto di disciplina rispettivamente dello Stato e delle
regioni nelle materie in cui tali enti hanno potestà legislativa
esclusiva e per converso di disciplina concorrente nelle materie di
competenza ripartita. Ed in quest'ultima categoria la Corte
costituzionale (cfr. sentenza 303 e 362 del 2003) ha costantemente
incluso anzitutto l'urbanistica e l'edilizia, in base al principio
che il loro ambito deve essere ricondotto «al Governo del
territorio».
L'ambito dei «lavori pubblici» non integra una vera e propria
materia, ma si qualifica a seconda dell'oggetto al quale a essi
afferiscono, che pertanto possono essere ascritti di volta in volta a
potestà legislative esclusive dello Stato ovvero a potestà
legislative concorrenti.
Il sistema è completato, quanto allo specifico settore delle
espropriazioni, dall'art. 5, comma 1, del testo unico, come
modificato dal decreto legislativo 27 dicembre 2002, n. 302 per
adeguarlo alla nuova legge di revisione, per il quale «Le regioni a
statuto ordinario esercitano la potestà legislativa concorrente, in
ordine alle espropriazioni strumentali alle materie di propria
competenza, nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione
statale nonchè dei principi generali dell'ordinamento giuridico
desumibili dalle disposizioni contenute nel testo unico».
Con la necessaria conseguenza che nelle espropriazioni, come in
ogni altra materia di legislazione concorrente, la normativa statale
deve limitarsi alla determinazione dei principi fondamentali, mentre
spetta alle regioni la regolamentazione di dettaglio.
10. L'art. 42 Cost., comma 3, nel consentire l'espropriazione
della proprietà privata per motivi di interesse generale nei casi
previsti dalla legge, garantisce ii diritto all'indennità al
proprietario espropriato.
La disposizione trova eco nell'art. 834 cod. civ., che al primo
comma stabilisce che nessuno possa essere privato della proprietà
dei beni se non per una causa di pubblico interesse, legalmente
dichiarata e dietro il pagamento di una giusta indennità.
Si è già detto che secondo la giurisprudenza costituzionale
(Corte cost., n. 348 e 349 del 24 ottobre 2007, 181 del 10 giugno
2011, 187 del 2 luglio 2014, 90 del 22 aprile 2016), la
determinazione dell'indennità espropriativa non può prescindere dal
valore reale del bene espropriato; il legislatore, pur non avendo
l'obbligo di commisurare integralmente l'indennità al valore di
mercato, non può trascurare tale parametro, che costituisce
importante termine di riferimento ai fini dell'individuazione
dell'indennità congrua, in modo da garantire il giusto equilibrio
tra l'interesse generale e gli imperativi dettati dalla salvaguardia
dei diritti fondamentali degli individui.
Tali principi, declinati nel capo VI del titolo II del decreto
del Presidente della Repubblica n. 327 del 2001, sono interpretati
dalla giurisprudenza di questa Corte, ampiamente illustrata supra nel
§ 3, con particolare riguardo al fondamentale rilievo attribuito al
parametro dell'edificabilità legale quale criterio per la
determinazione dell'indennità di espropriazione di un terreno.
11. I principi fondamentali, desumibili dalla legislazione
statale in materia, limitano l'esercizio della potestà legislativa
regionale concorrente, muovendo dal concetto di edificabilità
legale, inteso come possibilità di edificazione effettiva, alla
stregua degli strumenti urbanistici vigenti e applicabili, mirano a
una tendenziale commisurazione dell'indennità di espropriazione al
valore commerciale e di mercato del bene espropriato.
Con tali principi sembra a questa Corte di legittimità
contrastare una disciplina regionale che, ai soli fini della
determinazione dell'indennità di espropriazione, estende la nozione
di edificabilità legale oltre l'ambito semantico che può essere
attribuito a tale definizione, assegnando un valore edificatorio
meramente fittizio a immobili sui quali i vigenti strumenti
urbanistici non consentono realmente al privato di costruire, e per
il solo fatto che l'area di pertinenza del fondo ricada all'interno
del perimetro di territorio urbanizzato, quale individuato dallo
strumento di programmazione generale.
12. Si è già ricordato che in altra occasione la Corte
costituzionale (sentenza n. 73 del 2004) è stata chiamata a
confrontarsi in un orizzonte interpretativo non molto dissimile, con
l'art. 22 della legge della Regione Emilia e Romagna n. 37 del 19
dicembre 2002, relativo alla edificabilità di fatto.
12.1. Allora però non venivano in rilievo prestazioni
concernenti diritti civili, nè la capacità della norma e del
criterio ivi disciplinato di incidere sull'esigenza di uniformità
nella determinazione dell'indennità di espropriazione.
Infatti l'art. 22 della citata legge regionale emiliana si
limitava a stabilire quando un terreno presenta i caratteri
dell'edificabilità di fatto, senza nulla affermare però sul ruolo
da riconoscere a tale elemento ai fini della determinazione
dell'indennizzo, se non che il medesimo non poteva prescindere dalla
sussistenza dell'edificabilità legale.
La nozione di edificabilità legale in quell'occasione restava,
come tale, fuori dall'ambito di applicazione della norma, dato che la
disposizione censurata non individuava modalità o criteri di calcolo
dell'indennizzo, nè quantificava la sua entità, ambiti invece
semmai meritevoli di un'esigenza di definizione uniforme.
12.2. La determinazione dell'indennità di espropriazione deve
pertanto riflettere l'effettiva destinazione urbanistica del fondo
espropriato, fondata sulla classificazione risultante dagli strumenti
urbanistici vigenti all'epoca della vicenda ablativa, mentre
l'edificabilità di fatto, avente riguardo alle caratteristiche
obiettive della zona ed alle concrete possibilità di sfruttamento
del fondo espropriato, può giocare solo un ruolo meramente
sussidiario e complementare, utilizzabile in mancanza di strumenti
urbanistici oppure ai fini della concreta determinazione del valore
venale di un immobile del quale sia stata già previamente accertata
l'edificabilità legale (Sez. 1, 14 febbraio 2012, n. 2062; Sez. 1,
22 agosto 2011, n. 17442; Sez. 1, 27 marzo 2014, n. 7251).
12.3. Rispetto a tale regola-guida, questa Corte ha invero già
preso atto di recenti indirizzi della legislazione regionale in
materia urbanistica, che, pur senza pervenire ad un integrale
superamento del sistema della zonizzazione, affermatosi nella
legislazione statale fin dalla legge 17 agosto 1942, n. 1150 e
prevalso soprattutto a seguito del decreto ministeriale 2 aprile
1968, si è orientata in senso favorevole all'adozione di principi
perequativi, volti a distribuire equamente tra tutti i proprietari
delle aree interessate ai programmi di trasformazione urbana i
vantaggi e gli oneri determinati dalle scelte di pianificazione, in
modo da evitare il sacrificio, ad esempio, delle zone individuate
come sedi di attrezzature e servizi pubblici a vantaggio di quelle
residenziali (Sez. 1, 7 settembre 2018, n. 21914).
12.4. L'adozione di tali tecniche non può però risolversi
nell'attribuzione generalizzata del carattere di edificabilità alle
aree ricadenti nel perimetro urbano, che non realizza alcuna
traslazione di volumi edificatori, nè attua alcuna redistribuzione,
equitativa e compensativa, dei carichi urbanistici, funzionale ad
esaltare la funzione sociale della proprietà (art. 42 Cost., comma
2).
In questo caso si verifica un indiscriminato arricchimento dei
privati proprietari, poichè il valore di mercato del fondo,
parametro di riferimento ai fini della liquidazione dell'indennità
di espropriazione, viene determinato secondo modalità che
prescindono totalmente dalla valutazione delle concrete possibilità
di sfruttamento del suolo a fini edilizi e cioè indipendentemente
dall'adozione di misure di riequilibrio a carico delle proprietà
finitime, o dalla stipula di accordi di cessione che consentano
economie di gestione della procedura, e quindi con ricadute che
finiscono per gravare unilateralmente la finanza pubblica.
13. L'art. 19, comma 2, della legge Regione Puglia n. 3 del 2005
sembra contrastare anche con l'art. 3 Cost., comma 1, per le ragioni
già esposte nel precedente § 8.11.
13.1. È sufficiente quindi ribadire, anche in questa subordinata
prospettiva, che l'indiscriminata attribuzione di edificabilità
legale, in funzione della sola quantificazione dell'indennità di
espropriazione, ai terreni espropriati ricadenti nel perimetro
urbanizzato, determina una irragionevole quantificazione al rialzo
della indennità all'interno dei confini della Regione Puglia
rispetto al restante territorio nazionale, ogni qualvolta i terreni
medesimi siano privi di effettiva vocazione edificatoria.
Pare conseguirne un vulnus al principio di uguaglianza formale,
in quanto è pregiudicata l'esigenza di garantire, sul territorio
nazionale medesimo, parità di trattamento nella strutturazione di un
istituto squisitamente privatistico qual è il diritto di proprietà.
13.2. Il trattamento differenziato, sancito dalla legislazione
regionale pugliese in punto di quantificazione della indennità di
esproprio attraverso la deformazione definitoria del criterio della
edificabilità legale, produce l'effetto di mettere in crisi lo
statuto unitario della proprietà, definito dalla legislazione
civile, in un aspetto fondamentale quale quello attinente la nozione
di giusta indennità ex art. 834 cod. civ. che esige una ragionevole
uniformità territoriale della sua regolamentazione.
13.3. Sotto questo profilo, la violazione dell'art. 3 Cost., si
ricollega idealmente a quella dell'art. 117 Cost., comma 3.
Il limite del diritto privato, operante a tutela dell'uniformità
di disciplina dei relativi rapporti anche rispetto alle materie di
legislazione concorrente, non dovrebbe consentire al legislatore
regionale ad espropriazione ormai decretata, allorchè entra in gioco
la definizione di un rapporto civilistico di obbligazione, di
incidere sugli assetti dominicali interessati dall'intervento
autoritativo, differenziandone i valori a parità di effettivo
presupposto urbanistico.
13.4. Il principio di uguaglianza formale pare violato anche
sotto il profilo della ingiustificata equiparazione di situazioni
giuridiche diverse.
Il medesimo ristoro economico è assicurato ai proprietari di
immobili aventi diversa destinazione urbanistica, e con essa
all'evidenza diverso valore di mercato, sol perchè accomunati dal
fatto di essere ricompresi nel perimetro urbanizzato definito dal
menzionato strumento di programmazione generale.
Tale assimilazione di disciplina di realtà dominicali
profondamente diverse sembra irrazionale per il contrasto con il
principio di uguaglianza nella sua declinazione al negativo
dell'obbligo di trattare situazioni diverse in modo ragionevolmente
diverso.
14. Previa declaratoria di rilevanza e non manifesta
infondatezza, gli atti debbono essere pertanto trasmessi alla Corte
costituzionale, con la conseguente sospensione del presente giudizio.

P.Q.M.

La Corte, visti l'art. 134 Cost. e l'art. 23 della legge
costituzionale 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per contrasto,
in principalità, con gli articoli 3, comma 1, e 117, comma 2,
lettere l) e m), della Costituzione e, in subordine, con gli articoli
3, comma 1 e 117, comma 3, della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 19 della legge della Regione
Puglia n. 3 del 22 febbraio 2005, rubricato «Disposizioni sul
riconoscimento dell'edificabilità legale», nella parte in cui, al
comma, prevede che ai fini del requisito di edificabilità legale dei
terreni da espropriare, definito dal primo comma dello stesso
articolo con riferimento ai criteri di cui all'art. 32, comma 1, e
all'art. 37, commi 3, 4, 5 e 6, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 327/2001 e successive modifiche, siano da considerarsi,
comunque, sempre legalmente edificabili tutte le aree ricadenti nel
perimetro continuo delle zone omogenee di tipo A, B, C e D, secondo
le definizioni di cui al decreto interministeriale 2 aprile 1968, n.
1444, comprese anche le aree a standard a esse riferite;
Dispone la sospensione del presente giudizio;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti del giudizio di cassazione, al pubblico
ministero presso questa Corte ed al Presidente della Giunta
regionale;
Ordina, altresì, che l'ordinanza venga comunicata dal
Cancelliere al Presidente del Consiglio regionale della Puglia;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti, comprensivi della
documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte
notificazioni e comunicazioni, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio della Prima
Sezione civile il 3 febbraio 2021.

Il Presidente: Campanile