1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 10-7-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 451 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 febbraio 1991
N. 451 Ordinanza emessa il 1 febbraio 1991 dal tribunale di Catania nel procedimento civile vertente tra Scollo Santo ed altra, nella qualita' e il Ministero della pubblica istruzione ed altri Istruzione pubblica - Responsabilita' patrimoniale del personale direttivo, docente educativo e non docente nella scuola materna, elementare, secondaria ed artistica dello Stato per danni subiti da alunni per comportamento di altri alunni sottoposti alla vigilanza - Surroga dell'amministrazione, salvo rivalsa nei casi di dolo o colpa grave, al personale medesimo nelle responsabilita' civili derivanti da azioni giudiziarie - Ingiustificata deroga al principio della responsabilita' solidale dei pubblici dipedenti con la p.a. stabilito dall'art. 28 della Costituzione. (Legge 11 luglio 1980, n. 312, art. 61, secondo comma, p.p.). (Cost., art. 28). (091C0825) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 10-7-1991)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza collegiale nella causa civile
iscritta al n. 4531/84 del r.g. promossa da Scollo Santo, nata a
Caltagirone il 14 aprile 1938 e Scribano Concetta nata a Mazzarrone
il 12 ottobre 1943 entrambi residenti a Ragusa, via C. d'Alcamo n. 5,
quali genitori esercenti la potestà sul figlio Scollo Salvatore nato
a Gela il 29 dicembre 1969 elettivamente domiciliati in Catania, via
Padova n. 7 presso lo studio dell'avv. Antonio Ferlito rappresentati
e difesi dall'avv. Sebastiano D'Avola per mandato a margine dell'atto
di citazione, attori, contro il Ministero della pubblica istruzione
con sede a Roma in persona del Ministro pro-tempore, rappresentato e
difeso ope legis dall'avvocatura distretturale dello Stato di
Catania, domiciliataria e Virga Donato Laura nata a Messina l'8
agosto 1949 residente a Ragusa, via U. Giordano n. 65 elettivamente
domiciliata in Catania via Toselli n. 51 presso lo studio dell'avv.
Massimo Giuffrida rappr. e difesa dall'avv. Giuseppe Di Paola per
mandato in calce alla comparsa di risposta, convenuti, e con
l'intervento di Moltisanti Giuseppe e Lissandrello Giuseppina
residenti a Ragusa, via Mario Leggio n. 187, elettivamente
domiciliati in Catania, via Metastasio n. 43, presso lo studio
dell'avv. Sebastiano Garofalo che li rappresenta e difende unitamente
all'avv. Gaetano Barone per mandato a margine della comparsa di
risposta, intervenienti. All'udienza collegiale del 25 gennaio 1991.
F A T T O
Con atto di citazione, notificato rispettivamente in data 12
settembre-8 settembre 1984, i coniugi Scollo Santo e Scribano
Concetta, quali genitori esercenti la patria potestà sul figlio
minore Salvatore, convenivano in giudizio innanzi a questo tribunale
la prof.ssa Virga Donato Laura e il Ministro della pubblica
istruzione per sentirli condannare in solido al risarcimento dei
danni patrimoniali e morali conseguenti alle lesioni riportate dal
minore, mentre si trovava a scuola, nell'intervallo tra la fine della
ricreazione e l'inizio della lezione di scienze naturali.
Esponevano in particolare gli attori, premesso che il figlio
frequentava l'istituto tecnico statale per geometri (R. Gagliardi di
Ragusa) che l'8 novembre 1983, dopo il suono della campana che aveva
annunciato la fine della ricreazione e l'inizio della lezione di
scienze naturali e dopo che gli alunni, compreso il figlio
dell'attore erano entrati in aula ed avevano preso posto nel
rispettivo banco a causa del ritardo e dell'assenza della prof.ssa
Viraga, che doveva tenere la lezione di scienze naturali; un compagno
di classe dello Scollo, Moltisanti Benedetto, improvvisamente e
imprevedibilmente aveva fatto sgambetto allo Scollo, facendolo cadere
per terra e procurandogli lesioni gravi con postumi irreversibili e
permanenti; che l'evento si era verificato per violazione della norma
di cui all'art. 2048 del c.c., nonchè per violazione delle norme
speciali disciplinanti la responsabilità del personale scolastico,
donde la richiesta di condanna dei convenuti al risarcimento dei
danni patrimoniali e non patrimoniali patiti, quantificati in L.
20.000.000 o nella maggiore somma risultante in esito alla consulenza
tecnica di cui si chiedeva l'espletamento.
La prof.ssa Virga, ritualmente costituitasi, in punto di fatto
contestava che l'incidente si fosse verificato così come prospettato
da parte attrice, cioè durante il suo turno di lezione e quando già
i ragazzi erano entrati in aula, e riteneva comunque l'insussistenza
di un nesso di causalità tra il difetto di vigilanza e l'infortunio
occorso al minore, causato dall'imprevedibile sgambetto di un
compagno. In punto di diritto, chiedeva la estromissione dal
giudizio, stante la portata innovativa dell'art. 61 della legge 11
luglio 1980, n. 312, deducendo che tale norma, nel prevedere la
surrogazione a tutti gli effetti sia sostanziale, che processuali
dell'amministrazione nella posizione giuridica del dipendente aveva
introdotto una disciplina implicante nei confronti dei terzi un vero
e proprio esonero di responsabilità del personale docente per gli
infortuni occorsi agli allievi e durante l'orario scolastico e per
l'effetto l'improponibilità della domanda proposta nei loro
confronti per il risarcimento dei danni correlativi.
Il Ministero della pubblica istruzione, ritualmente costituitosi,
chiedeva il rigetto della domanda rilevando che l'infortunio occorso
allo Scollo era stato causato dall'imprevedibile sgambetto del
compagno Moltisanti Benedetto. In via subordinata chiedeva, per
l'ipotesi di sua condanna, di essere rimborsato nella misura dell'80%
dai genitori del Moltisanti, che chiedeva di essere autorizzato a
chiamare in causa.
I Moltisanti ritualmente costituitosi a loro volta, invocavano il
rigetto della domanda contro di essi proposta, difettando l'elemento
psicologico per l'imputabilità del fatto, e deducendo che la
responsabilità dell'evento andava attribuita a persona responsabile
dell'evento per la violazione dei propri doveri di sorveglianza.
Sulle risultanze istruttorie acquisite e sulle conclusioni dei
procuratori delle parti, la causa veniva posta in decisione
all'udienza collegiale del 25 gennaio 1991.
IN DIRITTO
La prof.ssa Virga Donato Laura, convenuta nel presente giudizio
dai genitori del minore Scollo Salvatore per essere condannata, in
solido con il Ministero della pubblica istruzione, al risarcimento
dei danni patrimoniali e non patrimoniali conseguenti all'infortunio
occorso al minore durante l'orario scolastico, ha invocato la propria
estromissione dal presente giudizio, deducendo che l'art. 61 della
legge 11 luglio 1980, n. 312, nel prevedere la sorrogazione
dell'amministrazione nella posizione giuridica del dipendente, ha
introdotto una disciplina implicante nei confronti dei terzi un vero
e proprio esonero di responsabilità del personale docente per gli
infortuni occorsi agli allievi.
Invero, recita testualmente l'art. 61 succitato: "La
responsabilità patrimoniale del personale, direttivo docente
educativo e non docente nella scuola materna, elementare, secondaria
ed artistica dello Stato e delle istituzioni educative statali per
danni arrecati direttamente all'amministrazione in connessione a
comportamenti degli alummi è limitata ai soli casi di dolo o colpa
grave nell'esercizio della vigilanza sugli alunni stessi".
"La limitazione di cui al comma precedente si applica anche alla
responsabilità del predetto personale verso l'amministrazione che
risarcisca il terzo dei danni subiti per comportamento degli alunni
sottoposti alla vigilanza. Salvo rivalsa nei casi di dolo o colpa
grave l'amministrazione si surroga al personale medesimo nelle
responsabilità civili derivanti da azioni giudiziarie promosse da
terzi".
Prima di esaminare il merito della domanda il collegio ritiene di
dovere sollevare d'ufficio la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 61, laddove al secondo comma nel
disciplinare la responsabilità del personale scolastico per i danni
cagionati a terzi prevede la "surrogazione" dell'amministrazione al
predetto personale nelle responsabilità civili derivanti da azioni
giudiziarie promosse da terzi, palesando tale norma un contrasto con
il principio di cui all'art. 28 della Costituzione.
La relativa questione viene sollevata d'ufficio, essendo rilevante
e non manifestamente infondata.
La rilevanza è evidente posto che la dedotta questione di
legittimità costituzionale ha per oggetto una disposizione di legge
della quale questo collegio deve fare applicazione al fine di
statuire in ordine alla domanda proposta.
Quanto alla non manifesta infondatezza il collegio osserva in
particolare che per quanto nel contesto della norma la parte finale
sia quasi mimetizzata è proprio tale ultima parte - che sancisce un
esonero di responsabilità diretta del personale scolastico per danni
cagionati a terzi - ad innovare profondamente la disciplina
previgente, non sottraendosi a una censura di illegittimità
costituzionale con riferimento all'art. 28 della Costituzione.
E, invero, la norma, si inserisce nel solco di una tendenza
legislativa, che negli ultimi anni, condizionata da pressioni di
natura sindacale, ha perseguito l'obiettivo di attenuare la
responsabilità del personale docente.
Significative espressioni di tale tendenza sono le norme di alcune
leggi regionali e in particolare l'art. 4 della legge regione Lazio
19 agosto 1979, n. 78; gli artt. 12 e 13 della legge regione
Lombardia 20 marzo 1980, n. 31; l'art. 2, lett. i), della legge
regione Friuli Venezia-Giulia 26 maggio 1980, n. 10; la quale ultima
norma disciplina, altresì "l'assicurazione per la responsabilità
civile del personale docente e non docente addetto alla sorveglianza
degli alunni".
L'art. 61 succitato è andato tuttavia ben oltre la richiamata
normativa regionale, operando quella che può definirsi una vera e
propria fuga in avanti il cui epilogo è stata l'esclusione in radice
della responsabilità diretta del personale direttivo docente
educativo e non docente (la normativa riguarda anche il personale
scolastico non insegnante in cui rientra la categoria dei bidelli)
nei confronti dei terzi, esplicitando tale fuga l'opzione del
legislatore per la legittimazione passiva esclusiva della pubblica
amministrazione in ordine alle azioni risarcitorie promosse da terzi
per i danni cusalmente connessi ad un non corretto espletamento della
vigilanza, in cui rientra a fortiori il difetto di vigilanza.
Il dato normativo nella sua letteralità si esprime in termini di
"surrogazione" della pubblica amministrazione rispetto al personale
direttivo, docente educativo e non docente, e la formulazione non è
delle più perspicue sotto il duplice profilo del richiamo ad un
istituto civilistico, quello della "surrogazione", che implica la
sostituzione di un soggetto nella posizione attivo-creditoria del
soggetto surrogato, mentre qui trattasi di posizione pssivo-debitoria
e sotto l'ulteriore profilo che l'amministrazione non subentra al
personale scolastico nelle responsabilità verso i terzi, ma è essa
stessa originariamente unico ed esclusivo soggetto responsabile nei
confronti del terzo, salva la rivalsa nell'ipotesi di dolo o colpa
grave del pubblico dipendente il che postula la persistenza, invero,
solo residuale della responsabilità di quest'ultimo operante
unicamente sul piano del reapporto interno con la pubblica
amministrazione.
È di tutta evidenza, al di là delle considerazioni di natura
esegetica in ordine alla correttezza dell'istituto civilistico di
riferimento, la portata sostanziale della norma, cedendo a tentazioni
liquidatorie della responsabilità diretta del personale scolastico
per i danni cagionati a terzi causalmente connessi ad un non corretto
esercizio della vigilanza sugli alunni, crea per detto personale una
vera e propria area di franchigia, eliminando l'azionabilità diretta
della pretesa risarcitoria del privato nei confronti del dipendente e
in definitiva annullando la responsabilità di quest'ultimo nei
confronti del terzo, in manifesto contrasto con il disposto di cui
all'art. 28 della Costituzione.
La limitazione processuale spiega cioè un'immediata incidenza sul
piano sotanziale, facendo venire meno la titolarità in capo al
cittadino danneggiato della pretesa creditoria nei confronti del
dipendente responsabile dell'evento lesivo.
L'art. 28 della Costituzione, invero, innovando rispetto al
vecchio ordinamento del 1923, ha consacrato il principio della
responsabilità diretta dei pubblici impiegati nei confronti dei
terzi, parallela tale responsabilità e speculare a quella
dell'amministrazione in una logica di promozione dei diritti
individuali e ralizzando una evoluzione in senso garantistica del re-
gime previgente nel quale gli agenti dell'amministrazione
rispondevano direttamente verso i terzi solo per gli atti compiuti
dolosamente (si riteneva che il dolo recidesse il rapporto di
imputazione organica intercorrente tra lo Stato e il pubblico
dipendente).
Il rinvio dell'art. 28 alle norme penali, civili e amministrative,
è, poi, sintomatico della volontà del costituente di non recepire
in blocco la responsabilità dell'illecito aquiliano, quanto
piuttosto di affermare il principio della responsabilità degli
agenti pubblici in base a tutte le norme sia civili sia
amministrative ad essi applicabili e in conformità alle regole
particolari ad essi proprie o diverse da quelle comuni.
La doppia tutela che la norma garantisce al privato cittadino
trova fondamento nel rapporto di immedesimazione organica che lega il
pubblico dipendente all'amministrazione di appartenenza e di fatto si
risolve per il dipendente in una remora di ordine psicologico dal
porre in essere condotte lesive.
La disposizione di cui all'art. 61 della legge 1980 per contro ha
rinnegato la responsabilità solidale del pubblico dipendente e della
pubblica amministrazione, innovando radicalmente rispetto alla
normativa che in precedenza disciplinava la responsabilità per danni
cagionati a terzi in quello specifico settore del pubblico impiego
che è il settore scolastico.
Tale normativa non era specifica, ma in forza del rinvio operato
dall'art. 139 del decreto delegato n. 417/1974 (invero, lo stato
giuridico del personale scolastico stranamente non fa cenno alla
responsabilità civile e patrimoniale) era quella di cui al testo
unico 10 gennaio 1957 (statuto degli impiegati civili dello Stato),
che all'art. 22, coerentemente al principio di cui all'art. 28 della
Costituzione, afferma per gli impiegati civili dello Stato il
principio della responsabilità diretta del pubblico dipendente per i
danni derivanti da ogni violazione dei diritti del terzo commesso con
dolo o colpa grave, parallela tale responsabilità e concorrente
rispetto a quella della pubblica amministrazione, e prevede la
possibilità del cittadino danneggiato dalcomportamento lesivo del
pubblico dipendente di esperire congiuntamente l'azione risarcitoria
nei confronti del dipendente e dell'amministrazione di appartenenza.
L'art. 23 nel definire il danno ingiusto precisa che è tale il
danno cagionato da violazioni di diritti commessi con dolo o colpa
grave "salve le responsabilità più gravi previste dalle leggi
vigenti".
In giurisprudenza in un'ottica che non può definirsi rigoristica
è stato anzi affermato il principio che non occorre per pervenire
all'affermazione della responsabilità dell'amministrazione la prova
positiva dell'omissione della vigilanza, essendo la colpa presunta e
che l'insegnante per fornire una efficace prova liberatoria deve
dimostrare di aver adottato in via preventiva le misure organizzative
e disciplinari idonee ad evitare la situazione di pericolo favorevole
all'insorgenza della serie causale sfociante nella previsione del
danno (Cass. 27 marzo 1984, n. 2027).
L'opera del personale docente, che non si esaurisce con
l'istruzione degli allievi, ma si estende alla sorveglianza e alla
disciplina nei periodi di tempo in cui essi sono affidati alla scuola
è desumibile poi, da una pluralità di norme che rendono doverosa la
prestazione, non solo limitatamente all'orario e al luogo delle
lezioni, ma anche fin quando l'alunno resti all'interno dell'edificio
scolastico a sue dipendenze, obbligo che deve essere in ogni caso
osservato indipendentemente dall'esercizio dell'attività didattica.
Tale obbligo per gli insegnanti della scuola media secondaria si
desume dall'art. 39 del regio decreto 30 aprile 1924, n. 965, che
impone agli insegnanti di recarsi in istituto almeno cinque minuti
prima dell'orario delle lezioni e di assistere all'entrata e
all'uscita degli alunni e dall'art. 38, primo comma, del d.P.R. 31
maggio 1974, n. 417, ai sensi del quale è dovuta la prestazione
oltre le 18 ore di insegnamento settimanale di altre venti ore
mensili per attività non docenti connesse con il funzionamento della
scuola (trib. amm. regionale Sardegna 7 ottobre 1984, n. 738).
In siffatto contesto normativo e giurisprudenziale come è stato
osservato in dottrina, il dovere di vigilanza è stato enfatizzato
sino a divenire un vero e proprio dovere legale di garanzia di cui la
prova liberatoria segna il limite.
Il legislatore del 1980 consapevole di tale situazione ha cercato
forse di porvi riparo, operando tuttavia una scelta eccessivamente
benevola nei confronti del personale scolastico, scelta che per
quanto sopra detto solleva un fondato sospetto di
incostituzionalità.
Solo per compiutezza di analisi il collegio non può esimersi dal
fare presente che il Ministero della pubblica istruzione con
circolare ufficio gabinetto 2 ottobre 1980, n. 275, ha diffuso la
norma di legge oggetto del presente esame, ma detta circolare si è
limitata a recepire asetticamente il contenuto della norma senza
fornire una critica chiave di lettura della stessa e soprattutto
senza fornire all'interprete utili indicazioni per la concreta
operatività della norma medesima.

P. Q. M.
Sospende il giudizio ed ordina la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale per la definizione della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 61, secondo comma, prima parte,
della legge 11 uglio 1980, n. 312, in relazione all'art. 28 della
Costituzione;
Ordina che a cura della cancelleria quest'ordinanza sia notificata
alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei Ministri e sia
comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato.
Così deciso in Catania il 1º febbraio 1991 nella camera di
consiglio della prima sezione civile del tribunale.
Il presidente: (firma illeggibile)
Il collaboratore di cancelleria: (firma illeggibile)
91C0825