1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 20-5-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 44 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 dicembre 2019
Ordinanza del 10 dicembre 2019 del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia sul ricorso proposto da Sirago' Francesco contro la Sopraintendenza per i beni culturali ed ambientali di Messina e l'Assessorato regionale dei beni culturali e dell'identita' siciliana.. Paesaggio (tutela del) - Norme della Regione Siciliana - Disposizioni programmatiche e finanziarie per l'anno 2005 - Autorizzazioni di opere in zone soggette a vincoli - Rilascio o diniego da parte delle competenti Soprintendenze, entro il termine perentorio di 120 giorni, suscettibile di interruzione una sola volta per richiesta di chiarimenti o integrazioni - Obbligo per gli uffici di esprimere un proprio parere entro l'ulteriore termine perentorio di 60 giorni successivi alla presentazione della documentazione richiesta, trascorsi i quali si intende reso in senso favorevole. - Legge della Regione Siciliana 28 dicembre 2004, n. 17 (Disposizioni programmatiche e finanziarie per l'anno 2005), art. 46, comma 2. (20C00083) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 20-5-2020)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA SICILIA
Sezione staccata di Catania - Sezione Quarta

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 418 del 2017, proposto da Siragò Francesco,
rappresentato e difeso dagli avvocati Bottari Giuseppe e Ponturo
Alberto, con domicilio ex lege presso la Segreteria del Tribunale
amministrativo regionale di Catania in Catania, via Istituto Sacro
Cuore n. 22, domicilio digitale come Pec da registri di giustizia;
Contro:
Sopraintendenza per i beni culturali ed ambientali di
Messina, in persona del dirigente pro-tempore;
Assessorato regionale per i beni culturali e dell'identità
siciliana della Regione Siciliana, in persona dell'assessore legale
rappresentante pro-tempore,
entrambi rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello
Stato di Catania, ed ivi domiciliati in via Vecchia Ognina n. 149;
Per l'annullamento:
del provvedimento denominato «autorizzazione paesaggistica»
protocollo n. 39 del 4 gennaio 2017, emesso dal Dipartimento
regionale dei beni culturali e dell'identità siciliana -
Soprintendenza per i beni culturali ed ambientali di Messina, e di
ogni altro atto presupposto e consequenziale;
Visti il ricorso ed i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 settembre 2019 il
dott. Gustavo Giovanni Rosario Cumin e uditi per le parti i difensori
come specificato nel verbale.
1. Con istanza presentata in data 24 aprile 2013 il sig. Siragò
Francesco, nato a Taormina il 31 gennaio 1945 ed ivi residente in via
Fazzello n. 36, nella qualità di proprietario di un lotto di terreno
ricadente in parte in «Zona estensiva C2» del P.R.G. vigente (in
località Contrada Chiusa, via Robert Kitson, Comune di Taormina,
composto dalle particelle catastali nn. 2817-2818-497-1319 del foglio
n. 3/A) richiedeva alla Soprintendenza dei beni culturali ed
ambientali di Messina il rilascio di parere «per il cambio
destinazione d'uso e modifiche di un fabbricato esistente, per la
realizzazione di un nuovo corpo edilizio e di una terrazza con
piscina, al fine di realizzare un unico complesso edilizio turistico
ricettivo da destinare ad appartamenti per vacanza».
L'istanza veniva successivamente integrata, in data 26 giugno
2013, con la trasmissione dei renderings fotorealistici.
Il procedimento veniva sospeso nuovamente ai fini del deposito di
ulteriore documentazione, richiesta dalla Soprintendenza di Messina e
consegnata dall'odierno ricorrente in data 11 maggio 2016.
Con nota protocollo n. 5869 del 21 settembre 2016, trasmessa via
Pec il successivo 23 settembre 2016, era emessa comunicazione di
avvio del procedimento di diniego, in replica alla quale, in data 28
settembre 2016, lo studio Coslovi Longo, nella persona del geom.
Coslovi Salvatore, con Pec ed istanza presentata al protocollo della
soprintendenza, trasmetteva, nell'interesse del ricorrente,
dettagliate osservazioni e chiedeva, altresì, un incontro con il
responsabile del procedimento.
In data 4 gennaio 2017 era comunicato, tramite Pec inviata
all'ing. Coslovi Christian dello studio Coslovi Longo, il
provvedimento amministrativo denominato «autorizzazione
paesaggistica» protocollo n. 39 del 4 gennaio 2017. Con esso, a dire
del sig. Siragò Francesco, odierni ricorrente, «pressochè nulla di
quanto richiesto nell'istanza (e') stato autorizzato al ricorrente».
2. In conseguenza, il Siragò impugnava il suddetto provvedimento
con ricorso notificato il 3 marzo 2017 e depositato presso gli uffici
di Segreteria del giudice adito il 14 marzo 2017, contestando vizi di
violazione di legge per formazione del silenzio-assenso (in base
all'art. 46 della legge regionale n. 17/2004) e di eccesso di potere
sotto il profilo della disparità di trattamento, irragionevolezza,
illogicità ed irrazionalità del provvedimento.
2.1 In particolare, con il primo motivo il ricorrente lamentava
l'illegittimità del provvedimento impugnato, in quanto
l'amministrazione intimata avrebbe provveduto malgrado si fosse già
formata per silenzio-assenso l'autorizzazione paesaggistica richiesta
dal ricorrente con istanza del 24 aprile 2013, ai sensi dell'art. 46
della legge regionale siciliana n. 17/2004, che, previsto al primo
comma un termine perentorio di centoventi giorni per provvedere,
dispone, al secondo comma, che il termine può essere interrotto una
sola volta per la richiesta di documenti o chiarimenti e che,
presentata la documentazione richiesta, gli uffici hanno l'obbligo di
esprimere parere nei successivi sessanta giorni. «Trascorso il
termine perentorio di cui sopra si intende reso in senso favorevole».
Il ricorrente rappresentava di avere consegnato l'11 maggio 2019
l'ulteriore documentazione richiesta in sede istruttoria e che il
provvedimento finale veniva, invece, comunicato allo stesso soltanto
il 4 gennaio 2017, ben oltre il termine di sessanta giorni dal
deposito della documentazione integrativa richiesta
dall'amministrazione intimata.
Una volta decorso tale termine di sessanta giorni, in data 10
luglio 2016, si sarebbe già formato il silenzio-assenso in relazione
alla richiesta di autorizzazione paesaggistica.
2.2 Con il secondo motivo il ricorrente deduceva eccesso di
potere sotto il profilo della disparità di trattamento,
irragionevolezza, illogicità ed irrazionalità del provvedimento.
Egli evidenziava che nel contesto urbano nel quale dovrebbe
sorgere l'immobile progettato si nota la presenza di costruzioni di
notevole cubatura, invasive ed impattanti sul territorio, che sono
state autorizzate dalla soprintendenza.
Il progetto proposto sarebbe, al contrario, migliorativo sotto il
profilo estetico e paesaggistico, in considerazione della minore
altezza e del minore ingombro planivolumetrico, dello stile sobrio ed
appropriato e degli elementi architettonici e materiali di pregio
impiegati.
Da qui la disparità di trattamento e l'illogicità ed
irrazionalità delle immotivate prescrizioni imposte.
2.3 I1 ricorrente ha concluso chiedendo che sia annullato il
provvedimento di autorizzazione oggetto di impugnazione, con
dichiarazione che in relazione all'istanza di autorizzazione
presentata si è formato il silenzio-assenso, ai sensi dell'art. 46
della legge regionale n. 17/2004 e con condanna dell'amministrazione
al pagamento di spese e compensi del giudizio.
3. Si è costituito l'Assessorato regionale dei beni culturali e
dell'identità siciliana, negando che in relazione all'istanza di
autorizzazione si sia formato il silenzio-assenso e chiedendo, in
conseguenza, il rigetto del ricorso, con vittoria di spese del
giudizio.
4. Alla pubblica udienza del 26 settembre 2019, sentiti i
difensori delle parti, come da verbale, la causa è stata assegnata
in decisione.
5. In premessa, occorre evidenziare la sussistenza dell'interesse
a ricorrere, malgrado l'avvenuto rilascio della autorizzazione
paesaggistica protocollo n. 39 del 4 gennaio 2017 della
Soprintendenza ai beni culturali ed ambientali di Messina, in ragione
della notevole differenza fra l'oggetto dell'autorizzazione richiesta
e quanto oggetto dell'autorizzazione paesaggistica rilasciata, che,
in particolare, al suo numero 4), esclude totalmente la possibilità
di realizzare «l'edificio denominato "corpo B" e tutte le opere a
valle della linea rossa sub punto 2)».
6. Ciò premesso, il collegio osserva che la norma di riferimento
è rappresentata dall'art. 46 della legge regionale siciliana 28
dicembre 2004, n. 17, che così dispone:
«Le autorizzazioni ad eseguire opere in zone soggette a vincolo
paesistico o su immobili di interesse storico-artistico sono
rilasciate o negate, ove non regolamentate da norme specifiche dalle
competenti soprintendenze entro il termine perentorio di centoventi
giorni.
Le competenti soprintendenze possono interrompere i termini dei
centoventi giorni solamente una volta per la richiesta di chiarimenti
od integrazioni. Alla presentazione della documentazione richiesta
gli uffici avranno l'obbligo entro i successivi sessanta giorni di
esprimere un proprio parere. Trascorso il termine perentorio di cui
sopra si intende reso in senso favorevole».
La norma è formulata in modo piuttosto impreciso ed è di non
agevole interpretazione.
Nel primo comma il termine di centoventi giorni è qualificato
come perentorio, ma poi non si specifica quali siano le conseguenze
della scadenza del termine.
Nel secondo comma, le cui previsioni rilevano in relazione alla
fattispecie oggetto del giudizio, si fa riferimento ad un termine di
sessanta giorni entro i quali gli «uffici» hanno l'obbligo di
esprimere un atto qualificato come parere.
Nell'ultimo periodo del secondo comma si dispone che «trascorso
il termine perentorio di cui sopra si intende reso in senso
favorevole», non risultando del tutto chiaro quale sia il termine cui
si intende fare riferimento.
Dall'esame dei non numerosi precedenti giurisprudenziali, risulta
che la norma di cui al primo comma è stata interpretata nel senso
che, decorso il termine (perentorio) di centoventi giorni, in assenza
di richiesta di integrazioni o di chiarimenti, si forma il
silenzio-assenso (C.G.A, sezione giurisdizionale, 3 giugno 2013, n.
542, che ha confermato, Tribunale amministrativo regionale per
la Sicilia, Catania, sezione II, 6 agosto 2012, n. 2020).
La norma di cui al secondo comma dello stesso art. 46, che è
quella che viene in considerazione in questa sede, è stata
interpretata nel senso che, trascorso il termine di sessanta giorni
dal deposito della documentazione richiesta, si forma ugualmente il
silenzio-assenso (Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia,
Palermo, sezione I, 7 marzo 2007, n. 756 ed, incidentalmente, C.G.A.
n. 542/2013 cit.).
Ritiene il collegio che quella indicata dalla giurisprudenza sia
l'interpretazione più aderente alla lettera ed alla ratio delle
norme risultanti dall'art. 46 di cui si discute, giacchè ogni
diversa opzione ermeneutica determinerebbe contraddizioni interne
alle previsioni normative o vanificherebbe il chiaro intento di
concentrazione che ha guidato il legislatore regionale.
Venendo al caso oggetto del presente giudizio, appare
condivisibile, alla stregua dell'indicata interpretazione delle
norme, quanto sostenuto dal ricorrente riguardo al fatto che, in base
alla norma regionale sopra richiamata (art. 46, secondo comma della
legge regionale 28 dicembre 2004, n. 17), si sia formato il
silenzio-assenso in relazione all'istanza di autorizzazione a suo
tempo presentata.
È vero, infatti, che, anche a voler assumere quale termine
iniziale quello dell'11 maggio 2019, data in cui è stata consegnata
l'ulteriore documentazione richiesta in sede istruttoria, alla data
di adozione del provvedimento autorizzativo impugnato (4 gennaio
2017) risultava già scaduto il termine di sessanta giorni di cui al
secondo comma, secondo periodo, dell'art. 47 della legge regionale di
cui si tratta.
Nè a conclusioni diverse potrebbe condurre la considerazione
della data in cui fu comunicato al ricorrente il preavviso di
rigetto, giacchè quest'ultimo è stato adottato il 21 settembre 2016
e comunicato al ricorrente a mezzo Pec il 23 settembre 2016, in una
data in cui, comunque, si era già formato il silenzio.
La presenza dell'autorizzazione per silentium in relazione
all'istanza presentata in data 24 aprile 2013 dal sig. Siragò
Francesco, in assenza di una preliminare rimozione della stessa
nell'esercizio dei poteri di autotutela, incide sulla legittimità
degli atti successivamente adottati dall'amministrazione intimata per
violazione dell'art. 46 della legge regionale n. 17/2004 e, quindi,
dell'autorizzazione oggetto di impugnazione in questa sede.
Conseguenza di ciò sarebbe l'accoglimento del ricorso ed il
conseguente annullamento dell'atto impugnato.
7. Il collegio, tuttavia, dubita della conformità al dettato
costituzionale della norma menzionata di cui all'art. 46, secondo
comma della legge regionale n. 17/2004.
7.1 Sotto il profilo della rilevanza della questione, valga
quanto fin qui detto riguardo al fatto che l'applicazione della norma
importerebbe l'accoglimento del ricorso, in quanto l'atto
autorizzativo che non ha soddisfatto l'interesse del ricorrente è
intervenuto al di là dei termini di formazione del silenzio-assenso.
In conseguenza, l'atto di assenso tacito potrebbe rimuoversi solo a
seguito dell'esercizio dei poteri di autotutela, che, nel caso di
specie, non sono stati esercitati.
D'altra parte, una volta accertata la fondatezza del motivo di
cui sopra, verrebbe meno ogni rilevanza delle rimanenti censure,
tutte relative ai concreti modi di esercizio del potere.
7.2 Ciò premesso, deve dirsi che c'è da dubitare, in primo
luogo, che la Regione Siciliana, nell'esercizio dei poteri di
legislazione esclusiva attribuiti dalla lettera n) dell'art. 14 dello
Statuto regionale ai propri competenti organi in materia di «turismo,
vigilanza alberghiera e tutela del paesaggio; conservazione delle
antichità e delle opere artistiche», si sia mantenuta nel rispetto
dei limiti che dalla predetta norma discendono con riguardo alle
«riforme agrarie ed industriali deliberate dalla Costituente del
popolo italiano».
In esito alle modifiche apportate dalla legge costituzionale n.
3/2001 al Titolo V della Costituzione, la materia «tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali» rientra
nell'ambito dei poteri di legislazione esclusiva dello Stato, in base
alla previsione della lettera s) del secondo comma dell'art. 117
della Costituzione.
Senza per ora considerare la peculiare posizione di cui la
Regione Siciliana gode con riguardo all'ampiezza dei poteri di
normazione primaria ad essa conferiti, occorre preliminarmente
rappresentare il quadro generale che la legislazione statale offre
con riguardo ai procedimenti per il rilascio di nulla-osta
paesaggistico.
La materia risulta disciplinata, in primo luogo dal decreto
legislativo n. 42/2004, che all'art. 146, per quanto interessa in
questa sede, così dispone:
«1. (Omissis).
2. (Omissis).
3. (Omissis).
4. (Omissis).
5. Sull'istanza di autorizzazione paesaggistica si pronuncia la
regione, dopo avere acquisito il parere vincolante del soprintendente
in relazione agli interventi da eseguirsi su immobili ed aree
sottoposti a tutela dalla legge od in base alla legge, ai sensi del
comma 1, salvo quanto disposto all'art. 143, commi 4 e 5. Il parere
del soprintendente, all'esito dell'approvazione delle prescrizioni
d'uso dei beni paesaggistici tutelati, predisposte ai sensi degli
articoli 140, comma 2 141, comma 1 141-bis e 143, comma 1, lettere
b), c) e d), nonchè della positiva verifica da parte del Ministero,
su richiesta della regione interessata, dell'avvenuto adeguamento
degli strumenti urbanistici, assume natura obbligatoria non
vincolante ed è reso nel rispetto delle previsioni e delle
prescrizioni del piano paesaggistico, entro il termine di
quarantacinque giorni dalla ricezione degli atti, decorsi i quali
l'amministrazione competente provvede sulla domanda di
autorizzazione.
6. (Omissis).
7. L'amministrazione competente al rilascio dell'autorizzazione
paesaggistica, ricevuta l'istanza dell'interessato, verifica se
ricorrono i presupposti per l'applicazione dell'art. 149, comma 1,
alla stregua dei criteri fissati ai sensi degli articoli 140, comma 2
141, comma 1 141-bis e 143, comma 1, lettere b), c) e d). Qualora
detti presupposti non ricorrano, l'amministrazione verifica se
l'istanza stessa sia corredata della documentazione di cui al comma
3, provvedendo, ove necessario, a richiedere le opportune
integrazioni ed a svolgere gli accertamenti del caso. Entro quaranta
giorni dalla ricezione dell'istanza, l'amministrazione effettua gli
accertamenti circa la conformità dell'intervento proposto con le
prescrizioni contenute nei provvedimenti di dichiarazione di
interesse pubblico e nei piani paesaggistici e trasmette al
soprintendente la documentazione presentata dall'interessato,
accompagnandola con una relazione tecnica illustrativa nonchè con
una proposta di provvedimento, e dà comunicazione all'interessato
dell'inizio del procedimento e dell'avvenuta trasmissione degli atti
al soprintendente, ai sensi delle vigenti disposizioni di legge in
materia di procedimento amministrativo.
8. Il soprintendente rende il parere di cui al comma 5,
limitatamente alla compatibilità paesaggistica del progettato
intervento nel suo complesso ed alla conformità dello stesso alle
disposizioni contenute nel piano paesaggistico ovvero alla specifica
disciplina di cui all'art. 140, comma 2, entro il termine di
quarantacinque giorni dalla ricezione degli atti. Il soprintendente,
in caso di parere negativo, comunica agli interessati il preavviso di
provvedimento negativo ai sensi dell'art. 10-bis della legge 7 agosto
1990, n. 241. Entro venti giorni dalla ricezione del parere,
l'amministrazione provvede in conformità.
9. Decorsi inutilmente sessanta giorni dalla ricezione degli atti
da parte del soprintendente senza che questi abbia reso il prescritto
parere, l'amministrazione competente provvede comunque sulla domanda
di autorizzazione. Con regolamento da emanarsi ai sensi dell'art. 17,
comma 2 della legge 23 agosto 1988, n. 400, entro il 31 dicembre
2008, su proposta del Ministro d'intesa con la Conferenza unificata,
salvo quanto previsto dall'art. 3 del decreto legislativo 28 agosto
1997, n. 281, sono stabilite procedure semplificate per il rilascio
dell'autorizzazione in relazione ad interventi di lieve entità in
base a criteri di snellimento e concentrazione dei procedimenti,
ferme, comunque, le esclusioni di cui agli articoli 19, comma 1 e 20,
comma 4 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni.
10. Decorso inutilmente il termine indicato all'ultimo periodo
del comma 8 senza che l'amministrazione si sia pronunciata,
l'interessato può richiedere l'autorizzazione in via sostitutiva
alla regione, che vi provvede, anche mediante un commissario ad acta,
entro sessanta giorni dal ricevimento della richiesta. Qualora la
regione non abbia delegato gli enti indicati al comma 6 al rilascio
dell'autorizzazione paesaggistica, e sia essa stessa inadempiente, la
richiesta del rilascio in via sostitutiva è presentata al
soprintendente.
11. (Omissis).
12. (Omissis).
13. (Omissis).».
Com'è agevole comprendere, la legislazione nazionale non prevede
alcuna ipotesi di nulla-osta paesaggistico che possa formarsi per
silenzio-assenso.
A norma del nono comma della norma citata in precedenza, se siano
«... decorsi inutilmente sessanta giorni dalla ricezione degli atti
da parte del soprintendente senza che questi abbia reso il prescritto
parere, l'amministrazione competente provvede comunque sulla domanda
di autorizzazione».
La norma, quindi, non prevede che il nulla-osta paesaggistico
possa formarsi in assenza di un provvedimento espresso adottato dalla
competente Autorità amministrativa regionale, ma solo che, decorso
il termine assegnato al soprintendente, la regione può provvedere
anche in assenza del parere.
Sulla stessa linea le previsioni in materia di procedure
semplificate per il rilascio dell'autorizzazione in relazione ad
interventi di lieve entità, in base a criteri di snellimento e
concentrazione dei procedimenti, di cui al decreto del Presidente
della Repubblica 13 febbraio 2017, n. 31, che, pur prevedendo ipotesi
di silenzio-assenso in relazione al parere obbligatorio e vincolante
del soprintendente, impongono l'emissione di provvedimento
autorizzativo espresso (art. 11).
Ciò in aderenza al disposto dell'art. 146 del decreto
legislativo n. 42/2004 che, prevista al nono comma una possibilità
di disciplina mediante fonte secondaria di procedure semplificate per
il rilascio dell'autorizzazione in relazione ad interventi di lieve
entità, ha disposto che restano «... ferme, comunque, le esclusioni
di cui agli articoli 19, comma 1 e 20, comma 4 della legge 7 agosto
1990, n. 241 e successive modificazioni». Il riferimento è alle «...
disposizioni (riguardanti la possibilità di definizione di
procedimenti amministrativi mediante silenzio-assenso) del presente
articolo non si applicano agli atti e procedimenti riguardanti il
patrimonio culturale e paesaggistico, l'ambiente, la tutela dal
rischio idrogeologico, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza,
l'immigrazione, l'asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica
incolumità, ai casi in cui la normativa comunitaria impone
l'adozione di provvedimenti amministrativi formali, ai casi in cui la
legge qualifica il silenzio dell'amministrazione come rigetto
dell'istanza, nonchè agli atti e procedimenti individuati con uno o
più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta
del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con i Ministri
competenti».
In conclusione deve ritenersi escluso che, alla stregua della
normativa statale vigente, alcun procedimento di nulla-osta
paesaggistico possa mai perfezionarsi per silenzio-assenso. Neppure
in relazione ad interventi di lieve entità.
7.3 Si tratta allora di comprendere se la disciplina dettata
dall'art. 146 del decreto legislativo n. 42/2004 costituisca una
delle «riforme agrarie ed industriali deliberate dalla Costituente
del popolo italiano», tali da limitare il potere di legiferare in
modo difforme di un soggetto dotato di particolare autonomia
normativa quale la Regione Siciliana, che prevede ipotesi di
perfezionamento per silenzio-assenso di procedimenti amministrativi
per il rilascio di nulla-osta paesaggistico.
Ma sul punto è agevole far riferimento all'opinione manifestata,
in un recente passato, dalla stessa Corte costituzionale nella
sentenza n. 172 del 23 luglio 2018, nella quale ha sottolineato che
il legislatore statale conserva il potere di vincolare la potestà
legislativa primaria delle regioni a statuto speciale nella materia
della tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali, di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione e che
gli articoli 143 e 146 cod. beni culturali debbono, pertanto, essere
qualificati come norme di grande riforma economico-sociale, che anche
le regioni a statuto speciale debbono osservare.
È chiaro che il dubbio riguardo alla legittimità costituzionale
della norma regionale non nasce dalla semplice difformità delle
previsioni della legge regionale, ma piuttosto dal fatto che
l'introduzione di ipotesi di formazione per silentium dell'atto
autorizzativo determina un sensibile abbassamento del livello di
tutela dei valori paesaggistici ed ambientali rispetto a quello
garantito dalle norme nazionali.
Le norme regionali siciliane, infatti, ammettono la possibilità
che l'atto autorizzativo possa formarsi anche per effetto del
semplice passaggio del tempo e, quindi, in assenza di una concreta
valutazione riguardo alla tutela dei valori sopra indicati.
Ne risulta un sistema difficilmente conciliabile con quello
delineato dal legislatore nazionale, in un ambito che interferisce
con la sfera di potestà legislativa esclusiva e disciplinato da
norme di grande riforma economico-sociale.
Per dovere di completezza, deve rilevarsi come, più di recente,
perplessità non dissimili con riguardo a norme di analogo tenore
abbiano indotto la Presidenza del Consiglio dei ministri a
promuovere, a norma dell'art. 127 della Costituzione, una iniziativa
per verificare il rispetto della sfera di competenza normativa dello
Stato in relazione all'art. 8 della legge regionale n. 5/2018 (il cui
comma 6 prevede che «trascorsi sessanta giorni senza che la
Soprintendenza ai beni culturali ed ambientali abbia adottato il
provvedimento richiesto si forma il silenzio-assenso»). Con
argomentazioni che il collegio ritiene dover essere apprezzate anche
in relazione alle perplessità circa la legittimità costituzionale
dell'art. 46 della legge regionale n. 17/2004, laddove, riportando il
pensiero della stessa Corte costituzionale, si rileva come «la
disciplina statale volta a proteggere l'ambiente ed il paesaggio
viene quindi "a funzionare come un limite alla disciplina che le
regioni e le province autonome dettano in materia di loro
competenza", salva la facoltà di queste ultime di adottare norme di
tutela ambientale più elevata nell'esercizio di competenze, previste
dalla Costituzione, che concorrano con quella dell'ambiente»
(sentenza n. 199 del 2014; nello stesso senso, sentenze nn. 246 e 145
del 2013, n. 67/2010, n. 104/2008 e n. 378/2007).
Il collegio, pertanto, ritiene non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 46, secondo comma
della legge regionale n. 17/2004, che viene in considerazione nella
presente fattispecie, nella parte in cui prevede che, trascorsi il
termine di cui sopra, l'atto autorizzativo si intende reso in senso
favorevole, anzichè prevedere comunque la necessità di emissione di
un provvedimento autorizzativo espresso, violando così i limiti
derivanti dalle previsioni dell'art. 146 del decreto legislativo n.
42/2004, quali «norme di grande riforma economico-sociale che anche
le regioni a statuto speciale debbono osservare».
7.4 Il collegio ritiene che l'art. 46, secondo comma della legge
regionale n. 17/2004 possa considerarsi in contrasto anche con gli
articoli 3 e 9 della Costituzione.
Si è detto che la previsione di ipotesi di silenzio assenso
coinvolgenti lo stesso atto autorizzativo determina un forte
abbassamento del livello di tutela dei valori paesaggistici ed
ambientali, che trovano specifica tutela nell'art. 9 della
Costituzione.
Non appare agevole poter ammettere che soltanto nella Regione
Siciliana, in base all'applicazione dell'art. 46 della legge
regionale n. 17/2004, il bene/interesse alla tutela del paesaggio
contemplato dall'art. 9 della Costituzione venga ad essere protetto
in modo più debole, essendo possibile che i privati interessati
beneficino di inerzie - non importa se colpevoli o meno - delle
amministrazioni competenti, che possono determinare la formazione di
titoli autorizzativi taciti a loro beneficio, non sempre rimuovibili
ex post (o comunque, non senza oneri per l'erario). È, infatti,
necessario considerare i limiti che, in base agli articoli
21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241/1990, incontra il potere
di autotutela in relazione alle autorizzazioni tacitamente (ed
erroneamente) formatesi. Limiti oltretutto amplificati a dismisura
dalla modifica dell'art. 21-nonies ad opera della legge n. 124/2015.
Il tutto in considerazione del particolare rango che deve essere
riconosciuto alla tutela dell'ambiente e del paesaggio secondo la
stessa giurisprudenza della Corte costituzionale, che non ha esitato
ad includere il relativo bene/interesse tra i «valori di fondamentale
rilevanza costituzionale» nella sentenza n. 256 del 21 luglio 2004.
Non va sottaciuto, infine, che, sempre in considerazione della
rilevanza dei valori paesaggistici ed ambientali, una così rilevante
difformità di disciplina tra norme regionali siciliane e norme
nazionali in materia di silenzio nel procedimento di autorizzazione
paesaggistica potrebbe importare la lesione dello stesso principio di
ragionevolezza, desumibile dall'art. 3 della Costituzione, non
essendo rinvenibile alcuna ragione che possa giustificare una
dequotazione di tale entità della tutela di quegli stessi valori che
il legislatore nazionale ha inteso tutelare in modo ben più
incisivo.
8. Per quanto sopra, il collegio dichiara rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 46, secondo comma della legge regionale siciliana 28
dicembre 2004, n. 17, per contrasto con gli articoli 3, 9 e 117,
lettera s) della Costituzione, nonchè con l'art. 14 dello Statuto
della Regione Siciliana, nella parte in cui prevede che, trascorso il
termine ivi contemplato, l'atto autorizzativo si intende reso in
senso favorevole, anzichè prevedere comunque la necessità di
emissione di un provvedimento autorizzativo espresso.
Il giudizio, pertanto, va sospeso e gli atti vanno rimessi alla
Corte costituzionale per il giudizio incidentale di
costituzionalità.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, Sezione
staccata di Catania - Sezione Quarta,
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 46, secondo comma della legge
regionale siciliana 28 dicembre 2004, n. 17, per contrasto con gli
articoli 3, 9 e 117, lettera s) della Costituzione, nonchè con
l'art. 14 dello Statuto della Regione Siciliana, nella parte in cui
prevede che, trascorso il termine ivi contemplato, l'atto
autorizzativo si intende reso in senso favorevole, anzichè prevedere
comunque la necessità di emissione di un provvedimento autorizzativo
espresso;
Sospende il presente giudizio e dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della Segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata a tutte le parti in causa, al Presidente
della Regione siciliana nonchè al Presidente del Consiglio dei
ministri e sia comunicata alla Presidenza dell'Assemblea regionale
siciliana ed ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Catania nelle camere di consiglio dei giorni 26
settembre 2019, 7 novembre 2019, con l'intervento dei magistrati:
Giovanni Tannini, Presidente;
Francesco Bruno, consigliere;
Gustavo Giovanni Rosario Cumin, primo referendario,
estensore.

Il Presidente: Iannini

L'estensore: Cumin