1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 12-1-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 717 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 maggio 1999
Ordinanza emessa il 13 maggio 1999 dal tribunale amministrativo regionale della Puglia, sezione staccata di Lecce sul ricorso proposto da Guarini Lucca contro il prefetto di Brindisi Circolazione stradale - Soggetti che siano stati o siano sottoposti a misura di prevenzione (nella specie: foglio di via obbligatorio) - Revoca della patente di guida - Irragionevole equiparazione, ai fini della revoca della patente, di misure di prevenzione diverse per gravita' ed effetti - Incidenza sul diritto al lavoro e sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Eccesso di delega - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 305/1996. - C.d.S., artt. 120, primo comma, e 130, primo comma, lett. b). - Costituzione, artt. 3, 4, 76 e 97. (099C2257) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 12-1-2000)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza nella camera di consiglio
del 13 maggio 1999.
Visto il ricorso n. 883/1999 proposto da Guarini Luca
rappresentato e difeso da Colucci Carmen con domicilio eletto in
Lecce presso la segreteria di questo Tribunale amministrativo
regionale contro il prefetto di Brindisi pro-tempore rappresentato
e difeso dall'Avv.ra dello Stato per l'annullamento previa
sospensione dell'esecuzione, del decreto del prefetto di Brindisi,
prot. 4655-98/pat/2 sett. del 29 dicembre 1998, notificato il 15
febbraio 1999 con il quale si revoca al ricorrente la patente di
guida categoria B n. 2122309 A; dell'ordinanza del questore della
provincia di Rimini del 14 novembre 1998;
Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Vista la domanda di sospensione dei provvedimenti impugnati;
Udito il relatore dr. Silvia Martino e uditi altresì i
procuratori delle parti come da verbale;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:

Fatto e diritto

Col ricorso in epigrafe Guarini Luca ha impugnato il
provvedimento prefettizio di revoca della patente di guida, emanato
ai sensi dell'art. 120 del codice della strada.
Tale provvedimento si fonda esclusivamente sulla pregressa
adozione, da parte del questore di Rimini, nei confronti dello
stesso Guarini, della misura di prevenzione di cui all'art. 2 della
legge 27 dicembre 1956, n. 1423, parimenti impugnata.
Il ricorrente ha lamentato come l'atto presupposto sia in
sostanza privo di motivazione e che il prefetto, col provvedimento
di revoca, lungi dall'effettuare un'autonoma valutazione dei fatti
posti alla base della misura di prevenzione, si sia limitato ad
applicare meccanicamente le norme del codice della strada nella
parte in cui prevedono la revoca della patente nei confronti di chi
sia o sia stato sottoposto ad una qualsivoglia misura di
prevenzione.
La difesa erariale ha sottolineato come il provvedimento di
revoca rappresenti in realtà un atto meramente vincolato.
Ciò premesso, il collegio osserva, con riferimento al
provvedimento di revoca della patente e con priorità logica
rispetto alle censure dedotte rispetto a tale provvedimento dal
ricorrente (attesa anche, ad una prima delibazione,
l'inammissibilità e comunque l'infondatezza dell'impugnativa del
"foglio di via"), come debba preliminarmente affrontarsi la
questione di legittimità costituzionale delle norme del codice
della strada nella parte in cui comportano la revoca della patente
di guida anche nei confronti di coloro i quali siano sottoposti
alla misura di prevenzione di cui all'art. 2 della legge 1423/1956.
Occorre anche premettere come, a giudizio del collegio, sia
ancora vigente in materia il combinato disposto di cui agli artt.
120 e 130 del d.lgs. n. 285/1992 e non già il testo dell'art. 120
frutto delle modifiche introdotte col regolamento delegato di cui
al d.P.R. 19 aprile 1995, n. 575.
A tal proposito il collegio fa proprie le considerazioni svolte
dalla Corte costituzionale nella pronuncia n. 354 del 21 ottobre
1998.
Come è noto infatti l'autorizzazione contenuta nell'art. 2,
comma 7, della legge 537/1993, si limita ad operare la
delegificazione delle norme regolatrici di "procedimenti".
Parallelamente la clausola abrogativa di cui al successivo comma
8, fa esclusivo riferimento alle norme regolatrici dei procedimenti
e non già alle condizioni sostanziali dei medesimi.
Ne deriva come non solo il regolamento n. 575/1994, sia da
ritenersi illegittimo in parte qua, ma anche come la clausola
abrogativa di cui al comma 8 del citato art. 2 della legge
n. 537/1993, non abbia potuto operare, dall'entrata in vigore del
regolamento, per quelle norme che non siano meramente "regolatrici
di procedimenti". A tale conclusione sembra di poter giungere anche
ove, come nel caso di specie, non siano state introdotte effettive
modifiche sostanziali ma siano state riprodotte le norme di cui
alla legislazione delegata, poichè, ovviamente, la novazione della
fonte ne muta la "forza formale".
Ciò premesso, il collegio osserva anche come la definizione
della questione di costituzionalità sia rilevante ai fini del
decidere non solo perchè, come già in precedenza accennato, le
censure dedotte contro il "foglio di via" non appaiono assistite da
fumus, ma anche e soprattutto perchè il provvedimento prefettizio
di revoca è un atto vincolato.
Depone in tal senso l'elemento letterale, di tenore assertivo (La
patente ... è revocata ... - art. 130, comma 1, del d.lgs.
285/1992), confermato a contrario dal potere di valutazione
discrezionale attribuito al prefetto nei confronti delle persone
che abbiano riportato condanne a pene detentive non inferiori a 3
anni. Rispetto ad esse occorre infatti valutare se l'utilizzazione
del documento di guida possa agevolare la commissione di reati
della stessa natura (art. 120, comma 2, d.lgs. 285/1992).
Sempre in ordine alla rilevanza della questione di
costituzionalità, occorre anche precisare che essa verrebbe meno
ove si acceda all'opzione interpretativa in base alla quale il
cosiddetto "foglio di via" non è una misura di prevenzione in
senso tecnico, tali configurandosi solo quelle di cui all'art. 3
della legge 1423/1956 per le quali è previsto un meccanismo di
applicazione assistito da garanzie giurisdizionali.
Nel sistema di cui alla previgente disciplina (artt. 82, comma 1
e 91, comma 13, n. 2) del d.P.R. 5 giugno 1959, n. 393)
l'interprete era esonerato da qualsivoglia indagine ontologica sul
punto, per essere chiaramente specifi-cato dal legislatore che la
revoca conseguiva all'applicazione delle misure di prevenzione di
cui all'art. 3 della legge 1423/1956.
Diversamente la novella legislativa del 1992 non contiene tale
precisazione richiamandosi genericamente alle misure di prevenzione
previste dalla legge n. 1423/1956 come sostituita dalla legge
n. 327 del 1988, nonchè dalla legge 575/1965, così come
successivamente modificata e integrata.
L'eliminazione dell'inciso non depone sicuramente nel senso che
il legislatore lo abbia ritenuto superfluo in base all'indirizzo
interpretativo sopra richiamato. Le norme in esame sono infatti
frutto dell'esercizio di una delega legislativa e quindi (a parte
l'eventualità di un eccesso di delega) la loro funzione è quella
di incidere sull'ordinamento giuridico preesistente con
un'attitudine potenzialmente innovativa.
D'altro canto non convince la tesi secondo cui il "foglio di via"
non sia una misura di prevenzione. Pur essendo rimasto di esclusiva
pertinenza del questore, tale provvedimento si fonda su presupposti
analoghi a quelli che giustificano l'adozione delle misure più
gravi (rispetto alle quali il questore ha mantenuto il potere di
proposta) mentre il più agile e meno garantistico meccanismo di
applicazione (mantenuto anche dopo la riforma del 1988) si spiega
con la limitata incidenza nella sfera della libertà personale.
Rilevato dunque che una delle possibili ipotesi interpretative
rimane quella che attribuisce anche al foglio di via natura di vera
e propria misura di prevenzione personale, è necessario analizzare
nel merito il fumus della questione prospettata.
Lo spunto delle odierne riflessioni è offerto naturalmente dalla
pronuncia n. 354 del 21 ottobre 1998 della Corte costituzionale
già sopra richiamata.
In tale occasione la Corte ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale delle disposizioni che prevedono la revoca della
patente di guida nei confronti di coloro che "siano stati"
sottoposti a misure di sicurezza personale.
Il parametro costituzionale di riferimento era, come è noto,
l'art. 76 della Costituzione, evocato per il rilevato contrasto fra
il decreto delegato e la legge di delegazione.
Di quest'ultima la Corte ha dato una lettura "minimale" ritenendo
che l'art. 2, lett. t) della legge 13 giugno 1991, n. 190, nella
parte in cui delega il Governo a riesaminare la disciplina della
revoca della patente di guida "anche con riferimento a soggetti
sottoposti a misure di sicurezza personale e a misure di
prevenzione" abbia identificato quale "base di partenza" la
disciplina previgente, senza indicare principi e criteri direttivi
che possano giustificare innovazioni sostanziali rispetto a tale
disciplina.
Un simile percorso argomentativo può applicarsi anche al caso
che occupa, posto che, come già sopra ricordato, nel sistema del
vecchio codice della strada, la revoca della patente conseguiva
alle sole misure di prevenzione di cui all'art. 3 della legge
1423/1956.
Tale contrasto è sicuramente dirimente in ordine alla
definizione della prospettata questione di costituzionalità ma
può giovare per completezza indicare ulteriori aspetti di
illegittimità, il primo dei quali riguarda il contrasto con
l'art. 3 della Carta fondamentale per l'irragionevole equiparazione
operata fra chi sia stato sottoposto a misure di prevenzione
diverse per gravità ed effetti.
La revoca della patente, nel caso che occupa, è una sanzione
adottata nei confronti di soggetti ritenuti socialmente pericolosi,
giustificata essenzialmente da finalità di prevenzione.
Da un punto di vista teleologico, il provvedimento può al limite
ritenersi funzionale all'esecuzione della misura della sorveglianza
speciale e delle altre di cui all'art. 3 della legge 1423/1956 in
quanto ne rafforza l'effettività.
Siffatto scopo si appalesa però del tutto sproporzionato nel
caso del foglio di via, il quale comporta solo il divieto di
tornare in un comune determinato per il soggetto che ne è
destinatario e che mantiene viceversa la libertà di circolare e
soggiornare in tutto il resto del territorio nazionale. In altre
parole il mezzo adoperato risulta eccedente rispetto allo scopo,
accentuando così la componente afflittiva del foglio di via e
compromettendo il delicato equilibrio su cui si fonda la stessa
legittimità costituzionale di questa misura.
Altro dubbio concerne la compatibilità delle disposizioni in
esame con l'art. 4 della Costituzione. Il possesso della patente di
guida è, come è noto, indispensabile per poter intraprendere
numerose attività lavorative.
Esserne privati in maniera indefinita nel tempo (fatti salvi gli
effetti di provvedimenti riabilitativi) rappresenta un vulnus del
diritto al lavoro che può essere bilanciato solo da contrapposte
esigenze (fra le quali la prevenzione e la tutela della pubblica
sicurezza) non perseguibili con modalità meno limitative della
sfera di libertà individuale. Senza contare che anche ad un
soggetto ritenuto "sospetto" deve essere data la possibilità di
inserirsi nel tessuto sociale attraverso una regolare attività
lavorativa.
Un'ulteriore profilo di illegittimità costituzionale è, ad
avviso di questo collegio, rappresentato anche dalla possibile
violazione dell'art. 97 della Costituzione ed in particolare del
principio di buon andamento e imparzialità dell'attività della
p.a.
Infatti le disposizioni in esame vincolano il prefetto a revocare
la patente al soggetto nei cui confronti il questore ha disposto la
misura del foglio di via.
Il provvedimento di revoca finisce così con l'assumere il
carattere di mero automatismo sanzionatorio a prevalente componente
afflittiva, carattere aggravato dalla doverosità del provvedimento
di revoca anche in presenza di una misura divenuta inefficace
("siano o siano stati sottoposti"). Appare in altre parole
irragionevole e sicuramente contrario ai principi di buona
amministrazione che il prefetto debba rimanere vincolato alle
valutazioni di un organo diverso (sia pure appartenente al medesimo
plesso amministrativo), espresse in seno ad un distinto
procedimento e caratterizzate da esigenze preventive tipizzate e
legate ad un particolare contesto ambientale e territoriale.
Per tutto quanto precede, ritiene in definitiva il collegio che
nè il ricorso nè l'istanza cautelare possano essere definiti
senza la previa risoluzione della questione di costituzionalità
nei termini sopra evidenziati.
È necessario pertanto disporre la sospensione del giudizio e la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la
definizione della questione di costituzionalità.
Stante l'evidente periculum in mora e ricorrendo, per quanto
sopra evidenziato, i presupposti per concedere, sia pure in via
meramente interinale e provvisoria, l'invocata tutela cautelare,
limitatamente al provvedimento di revoca della patente di guida,
nelle more della decisione della Corte costituzionale

P. Q. M.
Dichiara non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità degli artt. 120 e 130 del Codice della strada di
cui al d.lgs. 30 dicembre 1985, n. 285, nei termini di cui in
motivazione, per contrasto con gli artt. 3, 4, 76 e 97 della
Costituzione;
Accoglie in via interinale e provvisoria l'istanza cautelare
limitatamente al provvedimento di revoca della patente di guida
(nelle more della definitiva delibazione dell'istanza medesima,
all'esito della pronuncia della Corte costituzionale);
Sospende il giudizio in corso;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e
dispone che la presente ordinanza sia notificata al Presidente del
Consiglio dei Ministri e comunicata a cura della segreteria ai
Presidenti del Senato e della Camera deputati.
Così deciso in Lecce, nella camera di consiglio del 13 maggio
1999.
Il presidente: Magliuolo
L'estensore: Martino
99C2257