1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 23-7-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 242 SENTENZA 18 luglio 1997
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Demanio regionale - Regione Liguria - Individuazione delle aree demaniali escluse dalla delega di cui all'art. 59, primo comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 - Adozione con un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri senza il prescritto parere della regione da acquisire con modalita' conformi al principio di leale cooperazione - Lesione della sfera di attribuzioni costituzionali della regione - Annullamento parziale del decreto del 21 dicembre 1995. (097C0851) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 23-7-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio promosso con ricorso della regione Liguria, notificato
il 1 marzo 1996, depositato in cancelleria il 14 successivo, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del Presidente
del Consiglio dei Ministri, di concerto con i Ministri della difesa,
dei trasporti e della navigazione e delle finanze del 21 dicembre
1995, comunicato con nota del Commissario del Governo nella regione
Liguria n. 2452 del 29 dicembre 1995, con il quale è stato definito
l'elenco delle aree demaniali marittime escluse dalla delega di cui
all'art. 59 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, per quanto riguarda le
aree site nella regione Liguria, ed iscritto al n. 5 del registro
conflitti 1996;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 maggio 1997 il giudice relatore
Valerio Onida;
Uditi l'avvocato Gustavo Romanelli per la regione Liguria e
l'avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo per il Presidente del
Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - L'art. 59, primo comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616
(Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio
1975, n. 382) dispone che sono delegate alle regioni "le funzioni
amministrative sul litorale marittimo, sulle aree demaniali
immediatamente prospicienti, sulle aree del demanio lacuale e
fluviale, quando la utilizzazione prevista abbia finalità turistiche
e ricreative", escludendo dalla delega le funzioni in materia di
navigazione marittima, di sicurezza nazionale e di polizia doganale.
Il secondo comma del medesimo art. 59 stabilisce però che la
delega in questione "non si applica ai porti e alle aree di
preminente interesse nazionale in relazione agli interessi della
sicurezza dello Stato e alle esigenze della navigazione marittima".
L'identificazione delle aree escluse avrebbe dovuto essere
effettuata, entro il 31 dicembre 1978, "con decreto del Presidente
del Consiglio dei Ministri, di concerto con i ministri per la difesa,
per la marina mercantile e per le finanze, sentite le regioni
interessate". Con lo stesso procedimento l'elenco delle aree escluse
dalla delega può essere modificato. Non avendo il Governo
provveduto entro il termine stabilito all'emanazione del decreto ivi
previsto, è prevalsa la tesi, affermata anche da questa Corte
nell'ordinanza n. 579 del 1988, secondo cui la delega restava
inoperante in attesa della individuazione delle aree escluse. Con
l'art. 6, comma 1, del d.-l. 5 ottobre 1993, n. 400 (Disposizioni per
la determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali
marittime), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre
1993, n. 494, venne stabilito che, ove entro un anno dalla data di
entrata in vigore della legge di conversione del decreto medesimo il
Governo non avesse provveduto agli adempimenti necessari per rendere
effettiva la delega delle funzioni amministrative alle regioni ai
sensi dell'art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977, dette funzioni
sarebbero state "comunque delegate alle regioni". Nemmeno
quest'ultimo termine venne però rispettato. Esso fu invece prorogato
al 31 dicembre 1995 con una serie di decreti-legge reiterati, a
partire dal d.-l. 21 ottobre 1994, n. 586 (art. 2, comma 2) e fino al
d.-l. 12 aprile 1996, n. 202 (art. 2, comma 2), tutti decaduti per
non essere stati convertiti in legge; poi nuovamente con il d.-l. 17
giugno 1996, n. 322 (art. 12, comma 1) e con il d.-l. 8 agosto 1996,
n. 430 (art. 12, comma 1), pure essi non convertiti; e infine con
l'art. 16, comma 3, del d.-l. 21 ottobre 1996, n. 535, convertito
dalla legge 23 dicembre 1996, n. 647.
La legge di conversione di quest'ultimo decreto, all'art. 1, comma
2, ha stabilito altresì che "restano validi gli atti e i
provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi ed i
rapporti giuridici sorti sulla base", fra l'altro, dei decreti-legge
che avevano in precedenza disposto la medesima proroga. Nel
frattempo, il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri che
individua le aree demaniali escluse dalla delega di funzioni in
questione venne emanato il 21 dicembre 1995, nel vigore di uno dei
decreti-legge sopra ricordati, che prorogavano il termine, e
precisamente del d.-l. 18 dicembre 1995, n. 535 (art. 2, comma 2),
anch'esso decaduto e i cui effetti sono stati oggetto della sanatoria
disposta dalla legge n. 647 del 1996.
2. - Con ricorso notificato il 1 marzo 1996 la regione Liguria ha
proposto ricorso per conflitto di attribuzione in relazione al citato
d.P.C.M. 21 dicembre 1995. La ricorrente premette che con nota del 13
luglio 1995 il Commissario del Governo presso la regione medesima
aveva trasmesso la proposta governativa di elenco delle aree da
escludere dalla delega, informando che, trascorsi 60 giorni dalla
data di ricezione senza che fossero fatte pervenire osservazioni, il
Dipartimento per gli affari regionali della Presidenza del Consiglio
avrebbe ritenuto acquisito il parere favorevole ed avrebbe attivato
la procedura per il concerto interministeriale ai fini
dell'emanazione del decreto; che la regione aveva immediatamente
contestato l'iniziativa, sia con riguardo alla perentorietà ed
incongruità del termine fissato, sia dal punto di vista della
elusione del sistema delle competenze regionali che sarebbe emersa
dalla proposta; che, attivata l'istruttoria sulle aree di cui si
proponeva l'individuazione, il 5 dicembre 1995 la Giunta regionale
aveva inviato al Commissario del Governo la propria proposta di
parere, formulata con riguardo alle singole aree, e sottoposta al
Consiglio regionale, che deliberava il parere medesimo il 22 dicembre
1995, cioè il giorno successivo a quello di emanazione del decreto
governativo.
3. - In diritto, la regione ricorrente fonda l'impugnazione su tre
ordini di motivi. Con il primo sostiene che la decadenza del d.-l.
18 dicembre 1995, n. 535, il cui art. 2, comma 2, prorogava al 31
dicembre 1995 il termine, decorso il quale la delega sarebbe divenuta
comunque operante - disposizione nel cui vigore il provvedimento è
stato adottato -, avrebbe travolto il provvedimento medesimo, che
sarebbe invasivo delle attribuzioni regionali in quanto emesso al di
fuori dei presupposti temporali previsti dalla legge per l'esercizio
del potere governativo, e in quanto sottrarrebbe alla regione, al di
fuori dei presupposti di legge, ambiti di funzioni che dovrebbero
ritenersi già ad essa delegati. Ad avviso della regione, poi, se
dovesse attribuirsi all'art. 2 del sopravvenuto decreto-legge n. 65
del 1996, che nuovamente aveva prorogato al 31 dicembre 1995 il
termine in esame, l'effetto di sanare, sotto il profilo indicato, il
provvedimento impugnato, dovrebbe ritenersi rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
di detta norma, per violazione dell'art. 77 della Costituzione e
dell'art. 2, lettera d), della legge 23 agosto 1988, n. 400, in
quanto, prorogando con decreto-legge il termine già scaduto fino ad
una data già trascorsa, si sarebbero illegittimamente regolati i
rapporti sorti sulla base del precedente decreto-legge non
convertito.
4. - Con il secondo motivo di ricorso la regione lamenta che il
provvedimento configurerebbe, nel suo contenuto, una illegittima
invasione delle attribuzioni regionali, in quanto riserverebbe allo
Stato, con riferimento alle aree elencate, funzioni che invece
spetterebbero alla regione in base al quadro delle attribuzioni
risultante dalla Costituzione (artt. 117 e 118) e dalle leggi (art. 2
d.P.R. n. 8 del 1972, art. 59 d.P.R. n. 616 del 1977, art. 5 legge n.
84 del 1994), attribuzioni riconducibili sostanzialmente alle materie
dell'urbanistica, del turismo ed industria alberghiera, della
viabilità, degli acquedotti e dei lavori pubblici di interesse
regionale. In particolare, sarebbero state illegittimamente incluse
nell'elenco aree attualmente destinate ad attività turistica e
ricreativa, aree per le quali non si rileverebbe alcuna connessione
con il "preminente interesse nazionale in relazione agli interessi
della sicurezza dello Stato e alle esigenze della navigazione
marittima", di cui all'art. 59, secondo comma, del d.P.R. n. 616 del
1977; e ancora gli approdi, i porti turistici e le zone portuali a
prevalente o esclusiva funzione turistica, nonchè i porti per i
quali le relative opere sono state trasferite alla competenza
regionale. Il ricorso rinvia all'elenco allegato al parere regionale
per l'indicazione dei casi specifici in cui, ad avviso della
ricorrente, mancherebbero i presupposti per la riserva a favore dello
Stato.
5. - Con il terzo motivo di ricorso la regione lamenta che
l'iniziativa statale sia stata attuata con modalità di per sè
lesive delle attribuzioni regionali. Anzitutto non sarebbero stati
resi noti alla regione i criteri generali e specifici in base ai
quali il Governo ha individuato le aree incluse nell'elenco, e
sarebbe stata omessa ogni motivazione in ordine a tali criteri e alle
specifiche ragioni per le quali è stato ritenuto sussistente il
preminente interesse nazionale che giustificherebbe la riserva allo
Stato. In secondo luogo, sarebbe stata insufficiente l'istruttoria
eseguita, essendosi talora erroneamente qualificati o inesattamente
delimitati gli ambiti oggetto della riserva, ed essendosi inclusi
beni per i quali viene dichiarata ancora in corso l'istruttoria. Tali
vizi comporterebbero violazione del principio di leale cooperazione e
degli artt. 97 e 118 della Costituzione, incidendo sulla stabilità e
sulla corretta definizione delle attribuzioni regionali.
il parere formulato dalla regione, trasmesso dopo il termine
illegittimamente assegnato dal Governo, e dando atto della sola
consultazione della Conferenza Stato-regioni, esclusa ogni altra
forma di partecipazione delle regioni al procedimento. Sarebbero
così state violate le modalità procedimentali imposte dall'art. 59
del d.P.R. n. 616 del 1977: il termine assegnato di sessanta giorni
per il parere della regione sarebbe incongruo e palesemente
insufficiente per l'istruttoria su 117 ambiti territoriali diversi.
Il parere della Conferenza Stato-regioni, espresso, lo stesso giorno
dell'emanazione del decreto, sull'elenco relativo a tutte le regioni,
non può, secondo la ricorrente, ritenersi equivalente al parere
della regione interessata, richiesto dall'art. 59 citato, nè
assorbirlo. Sarebbe evidente l'intento del Governo di prescindere
dall'apporto partecipativo delle regioni; sarebbe pertanto violato il
principio di leale cooperazione, e si prospetterebbe la lesione delle
attribuzioni costituzionalmente garantite alla regione per il mancato
perfezionamento dei meccanismi di partecipazione regionale alle
determinazioni statali, previste dalla legge, sul riparto delle
competenze.
6. - Resiste al ricorso il Presidente del Consiglio dei Ministri,
chiedendo che esso sia dichiarato "irricevibile per tardività,
inammissibile e infondato".
In una memoria successivamente depositata, l'Avvocatura erariale,
senza più tornare sull'eccezione di tardività, sostiene che il
ricorso è al tempo stesso infondato e inammissibile. Non
ricorrerebbe, infatti, nè l'ipotesi di vindicatio potestatis, nè
quella di illegittimo esercizio di un potere cui consegua la
menomazione della sfera di attribuzioni della ricorrente. La materia
del demanio marittimo - osserva la difesa del Presidente del
Consiglio - non è inclusa fra quelle di spettanza delle regioni,
onde ogni potere legislativo e amministrativo in ordine ad essa
appartiene allo Stato, anche se riconducibile a materie come il
turismo e l'industria alberghiera. Nè dall'esercizio del potere
statale potrebbe derivare una menomazione delle attribuzioni
regionali, poichè lo Stato, con il provvedimento impugnato, non ha
preteso di dettare regole che valgano fuori del demanio di sua
pertinenza. Eventuali violazioni della legge ordinaria, che abbia
delegato funzioni alle regioni, non implicano compressioni delle
attribuzioni costituzionali di queste, e non potrebbero perciò
essere denunciate con conflitto di attribuzioni davanti a questa
Corte. Le denunciate violazioni degli artt. 117 e 118 della
Costituzione sarebbero dunque insussistenti, mentre le censure di
violazione delle norme ordinarie sarebbero inammissibili. In
subordine, l'Avvocatura sostiene che tali ultime violazioni comunque
non sussistono. Il decreto impugnato è stato adottato nel vigore del
decreto-legge n. 535 del 1995, che prorogava il termine per
l'individuazione delle aree escluse dalla delega al 31 dicembre 1995,
e la successiva decadenza di detto decreto non potrebbe caducare gli
effetti perfezionatisi nel periodo della sua vigenza. Nè
sussisterebbero difetti procedurali: l'onere di sentire le regioni
sarebbe stato pienamente rispettato sia per ogni singola regione,
nella fase di predisposizione degli elenchi, sia portando la
questione all'esame della Conferenza Stato-regioni, apparsa la sede
più idonea per il contemperamento degli interessi statali e
regionali.
7. - La regione ricorrente ha a sua volta depositato memoria, nella
quale, anzitutto, contesta l'eccezione di tardività del ricorso,
genericamente avanzata dall'Avvocatura erariale, osservando come non
risulti che il provvedimento impugnato sia stato portato a conoscenza
di alcun organo regionale prima del 3 gennaio 1996. La regione
afferma poi l'ammissibilità del ricorso, in particolare sostenendo
che la delega in questione attiene direttamente alla materia del
turismo e dell'industria alberghiera, onde essa costituisce
integrazione necessaria di una competenza propria della regione, ed
è stata conferita allo scopo di consentire l'esercizio di tale
competenza, senza che vi siano momenti di concorrenza fra
attribuzioni statali e regionali: onde sarebbe ammissibile il
ricorso per conflitto di attribuzioni, secondo i criteri enunciati
nella giurisprudenza di questa Corte. Nel merito, la regione osserva
anzitutto che il provvedimento impugnato è stato adottato al di
fuori dei limiti temporali previsti dall'art. 6 del decreto-legge n.
400 del 1993, e che la proroga di tale termine, successivamente
disposta, o è priva di efficacia, in quanto i vari decreti-legge che
l'avevano prevista sono decaduti, o appare viziata dall'abuso
dell'istituto della decretazione d'urgenza, onde, ai fini che
interessano, deve ritenersi come inesistente. In particolare la
ricorrente sostiene che, se anche il legislatore, convertendo in
legge il decreto n. 535 del 1996, che nuovamente prorogava il
termine, ha sanato il vizio derivante dalla ripetuta reiterazione dei
decreti decaduti, non per questo può ritenersi che abbia sanato gli
effetti degli atti adottati in base al decreto-legge decaduto. A sua
volta la clausola di sanatoria degli effetti dei decreti decaduti,
contenuta nell'art. 1, comma 2, della legge di conversione
dell'ultimo decreto, sarebbe costituzionalmente illegittima, in
quanto la discrezionalità del legislatore nel sanare gli effetti dei
decreti-legge non convertiti, ai sensi dell'art. 77 della
Costituzione, incontrerebbe il limite degli altri principi di rilievo
costituzionale, soprattutto quando incide sui rapporti tra lo Stato e
le autonomie costituzionalmente garantite: onde il legislatore non
potrebbe fornire a posteriori base legislativa ad un provvedimento
lesivo delle attribuzioni regionali, soprattutto quando questo è
oggetto di impugnazione. Sarebbe pertanto rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 16, comma 3, del decreto-legge n. 535 del 1996, nella parte
in cui conferma la proroga al 31 dicembre 1995 del termine per la
individuazione delle aree escluse dalla delega, nonchè dell'art. 1,
comma 2, della legge 23 dicembre 1996, n. 647, nella parte in cui fa
salva la validità dell'atto impugnato e la proroga sul cui
presupposto esso è stato adottato, sulla base di un decreto legge
decaduto. La regione ribadisce poi le censure relative al contenuto
dell'atto, là dove esso individua aree che non corrisponderebbero ai
criteri indicati nell'art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977: in
particolare sarebbero state illegittimamente escluse dalla delega le
aree indicate come basi logistiche di corpi dello Stato in consegna
ad amministrazioni statali, ma in realtà destinate a stabilimenti
balneari, ancorchè utilizzati da personale statale; le aree
costituenti punti di attracco per piccole imbarcazioni o approdi o
scali per piccoli natanti, ovvero porti turistici o approdi
turistici, nonchè i porti di IV classe per i quali tale
classificazione non è più coerente; le aree date in concessione a
cantieri navali, la cui individuazione non ha alcuna attinenza con
gli interessi nazionali indicati nell'art. 59 del d.P.R. n. 616 del
1977.
Infine la regione ribadisce che le concrete modalità di formazione
del provvedimento sono di per sè lesive dei principi che governano
il riparto delle attribuzioni e i rapporti tra Stato e regioni; e
conclude chiedendo che esso sia annullato per la parte relativa
all'approvazione degli elenchi riguardanti la regione Liguria, o
quanto meno là dove riserva allo Stato le aree per le quali la
regione ha espresso parere negativo.
Considerato in diritto
1. - L'eccezione di tardività del ricorso, sollevata in un primo
tempo dalla difesa del Presidente del Consiglio, non è stata
coltivata, nè è stato documentato che l'atto impugnato sia
pervenuto alla regione prima del 3 gennaio 1996, data tenendo conto
della quale il ricorso risulta tempestivo. L'eccezione va dunque
disattesa.
2. - Le censure mosse con il ricorso della regione, come si è
detto nell'esposizione in fatto, sono di tre ordini. In primo luogo
si sostiene che il provvedimento impugnato sia lesivo delle
attribuzioni regionali in quanto adottato al di fuori dei presupposti
temporali previsti dalla legge e quando gli ambiti di funzioni da
esso sottratti alla delega a favore della regione dovevano già
ritenersi delegati alla medesima ex lege, in forza della scadenza del
termine fissato dall'art. 6, comma 1, del decreto-legge n. 400 del
1993, convertito dalla legge n. 494 dello stesso anno. In secondo
luogo si lamenta che siano state sottratte alla delega aree che non
presentano le caratteristiche a tal fine stabilite dall'art. 59 del
d.P.R. n. 616 del 1977. In terzo luogo si sostiene che sarebbero
lesive le modalità con le quali è stata attuata l'iniziativa
statale, per la omissione di ogni motivazione in ordine ai criteri
seguiti nella individuazione delle aree, per insufficienza e difetto
di istruttoria, e infine per aver omesso di considerare il parere
della regione, imposto dall'art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977.
3. - La censura per prima indicata è infondata. Non è
necessario, al fine del giudizio chiesto alla Corte, rispondere agli
interrogativi posti dalla circostanza che il decreto del Presidente
del Consiglio dei Ministri sia stato emanato - quando era da tempo
scaduto il termine (fissato dall'art. 6, comma 1, del decreto-legge
n. 400 del 1993) alla cui vana decorrenza la legge collegava
l'operatività de jure della delega a favore delle regioni
relativamente a tutte le aree demaniali aventi utilizzazione per
finalità turistiche e ricreative - sotto il vigore di un
decreto-legge (il d.-l. 18 dicembre 1995, n. 535), che prorogava
bensì tale termine al 31 dicembre 1995, ma che aveva perso
efficacia, a seguito della mancata conversione, al pari dei
successivi decreti-legge reiterati i quali pure, retrospettivamente,
disponevano tale proroga, fino a quando, convertito l'ultimo
decreto-legge contenente la proroga (21 ottobre 1996, n. 535), venne
disposta la salvezza degli effetti dei decreti non convertiti (art.
1, comma 2, legge n. 647 del 1996). Nè occorre valutare la
fondatezza della censura di legittimità avanzata dalla regione nei
confronti sia dei decreti-legge che hanno reiterato a posteriori, e
cioè dopo il 31 dicembre 1995, la proroga a tale data del termine
originariamente stabilito, sia della clausola di sanatoria degli
effetti dei decreti decaduti, tra cui era il decreto-legge n. 535 del
1995 nel cui vigore il provvedimento governativo venne emanato; e
neppure domandarsi se possa avere qualche effetto in ordine alla
qualificazione giuridica e agli effetti da attribuirsi al
provvedimento impugnato la circostanza che la "catena" di
decreti-legge che disposero la proroga del termine al 31 dicembre
1995 non si presenta come del tutto continua, ma venne interrotta per
qualche giorno, ad esempio nel passaggio tra il d.-l. 17 giugno
1996, n. 322, al d.-l. 8 agosto 1996, n. 430, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale del 22 agosto 1996, n. 196. È decisiva infatti
la considerazione che il fondamento normativo del provvedimento
governativo di individuazione delle aree demaniali escluse dalla
delega a favore delle regioni non risiede nelle norme che
stabilirono, e poi prorogarono, ex ante ed ex post il termine,
scaduto il quale la delega diveniva comunque operante, ma nell'art.
59 del d.P.R. n. 616 del 1977; e che, a norma dell'ultima parte del
secondo comma di tale art. 59, l'elenco delle aree escluse dalla
delega perchè ritenute di preminente interesse nazionale può essere
(in ogni tempo) modificato dal Governo con lo stesso procedimento
previsto per la prima identificazione di tali aree. Onde il potere
governativo di individuazione delle aree escluse non è mai stato
sottoposto, nel suo esercizio, ad un termine propriamente perentorio,
nel senso che il potere venisse meno per effetto del suo vano
decorso. Mentre originariamente il mancato rispetto da parte del
Governo del termine fissato dalla legge per la individuazione delle
aree escluse non era destinato a produrre alcun effetto sulla
operatività della delega, che sarebbe rimasta comunque quiescente
fino a quando il Governo non si fosse pronunciato, successivamente la
fissazione del nuovo termine fu accompagnata invece dalla previsione
che il suo vano decorso determinasse l'operatività ex lege della
delega, ma non il venir meno del potere governativo, che avrebbe
comunque sempre potuto esercitarsi sottraendo all'ambito di
operatività della delega stessa aree successivamente individuate
come di preminente interesse nazionale: ciò è reso palese dalla
espressa previsione della modificabilità in ogni tempo dell'elenco
delle aree escluse, sia quindi nel senso della sua estensione, sia
nel senso della sua riduzione.
In altri termini, la particolare disciplina impressa dal
legislatore a questa delega - collegata non già a caratteristiche
permanenti delle aree, ma alla loro concreta utilizzazione in atto o
prevista, soggetta a variare nel tempo - fa del potere governativo un
potere permanente, esercitabile sia nei riguardi di aree non ancora
passate alla competenza delegata delle regioni, sia nei riguardi di
aree per le quali la delega sia già divenuta operante.
È pertanto irrilevante, ai fini di stabilire se il potere
governativo sia stato esercitato nel rispetto o invece in violazione
delle attribuzioni regionali, la circostanza controversa dell'essere
il provvedimento intervenuto in una situazione normativa nella quale
debba ritenersi - ora per allora - non ancora operante, ovvero già
divenuta operante la delega alla regione, in relazione alla efficacia
da attribuirsi alle varie disposizioni di proroga del termine al 31
dicembre 1995, nonchè alla legittimità o meno di tali disposizioni,
e di quella che ha disposto la salvezza degli effetti dei decreti
decaduti: restando estranea all'ambito del presente giudizio ogni
questione sulla operatività della delega, con riferimento alle aree
escluse, nel periodo anteriore all'emanazione del provvedimento
governativo impugnato. In ogni caso, il Governo era, come resta,
competente ad individuare le aree "di preminente interesse nazionale
in relazione agli interessi della sicurezza dello Stato e alle
esigenze della navigazione marittima", sottraendole all'ambito della
delega a favore delle regioni di cui all'art. 59, primo comma, del
d.P.R. n. 616 del 1977.
4. - In ordine logico, la Corte deve ora prendere in esame, per il
suo carattere pregiudiziale, la censura, mossa nell'ultima parte del
terzo motivo del ricorso, avverso la procedura seguita dal Governo,
che adottò il provvedimento senza attendere il parere formale della
regione Liguria - espresso dal consiglio regionale solo il giorno
successivo a quello di adozione del decreto (e cioè il 22 dicembre
1995) - e senza farsi carico dell'avviso negativo su molte aree
espresso nella motivata proposta di parere della giunta trasmessa al
consiglio, e fatta conoscere al Governo. In proposito, non può
accogliersi l'eccezione del Presidente del Consiglio, secondo cui
tale censura, al pari delle altre riferite alla violazione di norme
di legge ordinaria, quale è l'art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977,
ove si stabilisce la procedura che il Governo doveva seguire, e in
particolare si impone ad esso di provvedere "sentite le regioni
interessate", sarebbe inammissibile, perchè non attinente alla
pretesa violazione delle norme costituzionali che definiscono le
attribuzioni della regione.
In realtà, con la censura in esame, la ricorrente lamenta la
violazione di quel principio di leale cooperazione che, secondo la
costante giurisprudenza di questa Corte, deve governare i rapporti
fra lo Stato e le regioni nelle materie e in relazione alle attività
in cui le rispettive competenze concorrano o si intersechino,
imponendo un contemperamento dei rispettivi interessi (cfr. sentenza
n. 341 del 1996). Tale regola, espressione del principio
costituzionale fondamentale per cui la Repubblica, nella salvaguardia
della sua unità, "riconosce e promuove le autonomie locali", alle
cui esigenze "adegua i principi e i metodi della sua legislazione"
(art. 5 Cost.), va al di là del mero riparto costituzionale delle
competenze per materia, e opera dunque su tutto l'arco delle
relazioni istituzionali fra Stato e regioni, senza che a tal
proposito assuma rilievo diretto la distinzione fra competenze
legislative esclusive, ripartite e integrative, o fra competenze
amministrative proprie e delegate. Nella specie il legislatore
delegato del 1977, chiamato a definire gli ambiti e i limiti del
passaggio di funzioni amministrative alle regioni, ha individuato un
ambito - quello delle aree del demanio costiero a destinazione
turistica e ricreativa - in cui concorrono e interferiscono fra loro
competenze statali e competenze regionali: lo ha disciplinato in
linea di principio attraverso la previsione di una delega generale
alle regioni, limitata dalla riserva allo Stato delle funzioni in
materia di navigazione marittima, sicurezza nazionale e polizia
doganale; ha però previsto l'esclusione della delega con riguardo ad
aree determinate, caratterizzate dalla preminenza di interessi
nazionali. L'individuazione di tali aree è dunque un procedimento
volto tipicamente alla delimitazione in concreto e alla composizione
di interessi facenti capo rispettivamente ad attribuzioni statali e
ad attribuzioni regionali: coerentemente pertanto il legislatore ha
previsto un procedimento destinato bensì a sfociare in un atto delle
autorità centrali di governo, ma nel cui ambito si colloca, a
presidio degli specifici interessi regionali coinvolti, un parere
obbligatorio, benchè non vincolante, delle regioni interessate.
Tale partecipazione procedimentale rappresenta la modalità concreta
con cui si realizza, nel caso, il contemperamento dei diversi
interessi, e dunque una modalità di concorso e di confronto che deve
rispondere al canone costituzionale della leale cooperazione. La
partecipazione regionale al procedimento, di cui la legge stabilisce
le modalità, è perciò costituzionalmente indefettibile, deve
essere resa effettivamente e non solo formalmente possibile, e il
provvedimento governativo deve tener conto dei risultati di tale
partecipazione. Ciò non significa che ogni eventuale scostamento
del contenuto dell'atto governativo rispetto ai parametri legali che
ne condizionano il contenuto possa automaticamente considerarsi come
una lesione della sfera costituzionale di attribuzioni della regione,
suscettibile di essere fatta valere attraverso il ricorso per
conflitto di attribuzioni, anzichè solo come un vizio di
legittimità dell'atto suscettibile di essere fatto valere con gli
ordinari rimedi giurisdizionali: ma integra senz'altro siffatta
lesione la deviazione dal modello procedimentale imposto dalla legge
a tutela del principio di cooperazione.
5. - Nel merito, la censura è fondata.
È ben vero che l'elenco delle aree che il Governo intendeva
escludere dalla delega venne inviato alcuni mesi prima
dell'emanazione del decreto alla regione, invitando quest'ultima ad
esprimersi entro sessanta giorni, in mancanza di che si avvertiva la
regione che si sarebbe considerato acquisito il suo parere
favorevole. Ma, in primo luogo, nessuna norma prevedeva siffatto
termine, e tanto meno autorizzava a presumere favorevole il parere
della regione che non si fosse espressa entro il termine medesimo. La
regione Liguria da un lato non mancò di contestare l'eccessiva
brevità del termine, e il significato che il Governo intendeva
attribuire al suo vano decorso; dall'altro lato, trasmise
tempestivamente al Governo la proposta circostanziata di parere,
prima che il consiglio l'adottasse definitivamente (quando ormai
però l'atto governativo era stato emanato). Ciononostante
ilprovvedimento è stato adottato senza che - come risulta dalle
stesse premesse dell'atto - si sia tenuto alcun conto delle posizioni
espresse dalla regione, ma limitandosi solo ad acquisire in extremis
il parere della Conferenza Stato-regioni. Quest'ultimo parere - a
parte le modalità con cui è stato acquisito - non poteva in alcun
modo sostituire o assorbire il "parere delle Regioni interessate"
prescritto dall'art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977 (cfr. sentenza n.
338 del 1994): infatti le valutazioni destinate ad esprimersi nei
pareri non attenevano solo ai criteri generali di esercizio del
potere governativo, in ipotesi suscettibili di essere considerati
unitariamente per tutto il territorio nazionale, ma anche alle
caratteristiche e alle situazioni delle singole aree costiere, in
relazione alle quali solo la regione rispettivamente interessata era
ed è abilitata a far valere i relativi interessi.
L'assenza, nella legge, della previsione di un termine per
l'espressione del parere avrebbe bensì giustificato, da parte del
Governo, la richiesta alla regione di esprimersi entro un termine
massimo, tenendo ragionevolmente conto del tempo necessario per un
effettivo confronto di posizioni, eventualmente anche con riferimento
ai principi ricavabili, in tema di adempimenti consultivi all'interno
dei procedimenti, dall'art. 16, commi 1 e 4, della legge 7 agosto
1990, n. 241. Ma in ogni caso non era consentito al Governo, nella
situazione data, adottare il provvedimento in assenza del prescritto
parere, pur ormai preannunciato e portato a conoscenza del medesimo
Governo allo stadio di proposta, e omettendo ogni considerazione ed
ogni motivazione in ordine alle risultanze della partecipazione
regionale. La sostanziale omissione, nel procedimento, di modalità
di consultazione e di confronto conformi al principio di leale
cooperazione costituisce dunque una lesione della sfera di
attribuzioni costituzionali della regione ricorrente, e comporta
l'annullamento dell'atto impugnato, per la parte che concerne il
territorio della stessa regione: fermo restando che il Governo potrà
provvedere comunque, ai sensi dell'art. 59, secondo comma, ultima
parte, del d.P.R. n. 616 del 1977, e con il procedimento ivi
previsto, assicurando la debita partecipazione della regione alla
individuazione di aree demaniali da sottrarre alla delega in quanto
di preminente interesse nazionale ai sensi del medesimo art. 59,
secondo comma.
6. - Restano assorbite le altre censure mosse nel ricorso, sia in
ordine al contenuto del provvedimento impugnato, sia in ordine alla
sua motivazione, ai suoi presupposti di fatto e all'istruttoria che
lo ha preceduto, senza che la Corte debba, in proposito, esprimersi a
riguardo della stessa ammissibilità di tali censure in sede di
conflitto di attribuzione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta allo Stato, e per esso al Presidente del
Consiglio dei Ministri, adottare il decreto di individuazione delle
aree demaniali escluse dalla delega di cui all'art. 59, primo comma,
del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui
all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), senza il prescritto
parere delle Regioni interessate, da acquisire con modalità conformi
al principio di leale cooperazione; e conseguentemente annulla il
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 21 dicembre 1995,
impugnato con il ricorso di cui in epigrafe, limitatamente alla parte
che concerne aree del territorio della ricorrente regione Liguria.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 luglio 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Onida
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 18 luglio 1997.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
97C0851