Serie Generale n. 277 del 27-11-1997
DECRETI, DELIBERE E ORDINANZE MINISTERIALI
MINISTERO DELL'INDUSTRIA, DEL COMMERCIO E DELL'ARTIGIANATO
MINISTERO DELL'INDUSTRIA, DEL COMMERCIO E DELL'ARTIGIANATO
DIRETTIVA 3 novembre 1997
Criteri e modalita' di concessione di sussidi e premi diretti a promuovere l'incremento delle piccole industrie, le attivita' imprenditoriali rivolte ad incentivare le esportazioni nonche' lo svolgimento di convegni di studio sui problemi interessanti il settore. (GU Serie Generale n.277 del 27-11-1997)

IL MINISTRO DELL'INDUSTRIA
DEL COMMERCIO E DELL'ARTIGIANATO
Visto l'art. 6, lettera b), del regio decreto-legge 16 dicembre
1926, n. 2334, ai sensi del quale viene quantificato l'importo
destinato a sussidi ed iniziative, studi ed applicazioni comunque
rivolti a favorire lo sviluppo delle piccole industrie di cui al
decreto-legge 25 maggio 1919, n. 1009, convertito con legge n. 727
del 19 maggio 1922, recante provvedimenti in favore dell'artigianato.
Visto l'art. 8 della legge 29 marzo 1928, n. 631, ai sensi del
quale sono stati devoluti i fondi di cui al citato regio
decreto-legge n. 2334 all'Ente per le piccole industrie ENPI,
successivamente denominato ENAPI con disposizione ministeriale 17
febbraio 1930, n. 1121;
Visti il decreto legislativo 27 agosto 1947, n. 1029, la legge 8
luglio 1950, n. 484, e la legge 7 dicembre 1960, n. 1557, che hanno
aumentato il contributo dello Stato per la concessione di sussidi e
premi diretti a promuovere l'incremento dell'artigianato e della
piccola industria;
Visto l'art. 120 del decreto del Presidente della Repubblica 24
luglio 1977, n. 616, richiamato dal decreto del Presidente della
Repubblica 19 aprile 1979 che ha attribuito alle regioni le entrate
dell'ENAPI, ai sensi del quale la concessione di sussidi e premi
costituisce una voce residuale a carico del bilancio dello Stato;
Visto il capitolo 2073 dello stato di previsione della spesa del
Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato per gli
esercizi precedenti l'anno 1996, denominato "sussidi e premi diretti
a promuovere l'incremento delle piccole industrie, le attività
imprenditoriali rivolte ad incentivare le esportazioni, nonchè lo
svolgimento di convegni di studio sui problemi interessanti il
settore";
Visto il comma 40 dell'art. 1 della legge 28 dicembre 1995, n. 549,
recante misure razionalizzazione della finanza pubblica ai sensi del
quale il predetto capitolo 2073 è stato accorpato, con i capitoli
2574 e 3030, nell'unico capitolo 1184 dello stato di previsione del
Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato con la
denominazione "somme da erogare a enti, istituti, associazioni,
fondazioni ed altri organismi";
Visto l'art. 12 della legge 7 agosto 1990, n. 241, ai sensi del
quale la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili
finanziari e l'attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere
a persone ed enti pubblici e privati è subordinata alla
predisposizione ed alla pubblicazione di provvedimenti recanti i
criteri e le modalità cui l'amministrazione deve attenersi;
E m a n a
la seguente direttiva:
Art. 1.
Soggetti beneficiari
1. Sono ammessi a beneficiare dei sussidi e premi citati nelle
premesse gli enti, gli istituti, le associazioni, le fondazioni ed
altri organismi la cui attività istituzionale ed il programma di
investimenti realizzato siano volti ad incentivare le esportazioni e
a favorire l'incremento delle piccole imprese industriali, anche
mediante l'organizzazione di convegni di studio o di manifestazioni
promozionali.
2. Sono esclusi dai benefici gli enti fieristici e le associazioni
di categoria.

Art. 2.
Procedura per la concessione dei sussidi
1. Ai fini della concessione dei predetti sussidi e premi il
soggetto interessato, mediante raccomandata con avviso di
ricevimento, trasmette al Ministero dell'industria, del commercio e
dell'artigianato, successivamente indicato con il termine
"Ministero", dal 1 gennaio al 30 aprile di ogni anno:
a) domanda redatta in carta legale, sottoscritta dal legale
rappresentante, contenente oggetto e finalità dell'iniziativa,
codice fiscale dell'ente richiedente, importo richiesto ed estremi
del conto corrente su cui accreditare l'eventuale sussidio;
b) atto costitutivo e statuto aggiornato, in copia dichiarata
conforme all'originale ai sensi della legge 4 gennaio 1968, n. 15, ed
in regola con l'imposta di bollo, recanti le finalità di cui
all'art. 1, comma 1, della presente direttiva;
c) relazione sull'attività svolta, contenente la descrizione del
programma realizzato, indicazione dei relativi costi a consuntivo ed
il piano di copertura finanziaria;
d) atto notorio o dichiarazione sostitutiva di atto notorio, dal
quale risultino gli importi di altre eventuali agevolazioni ottenute
o richieste;
e) documentazione delle spese sostenute;
f) eventuale documentazione relativa al convegno o alla
manifestazione;
g) documentazione di cui all'allegato A, da inoltrare solo in caso
di richiesta di agevolazioni superiori a 50 milioni di lire,
necessaria al "Ministero" per la richiesta alla prefettura delle
"informazioni antimafia";
2. Il "Ministero" ha facoltà di chiedere, ove necessario,
ulteriori elementi informativi ad integrazione di quanto elencato al
comma precedente.
3. Il "Ministero", esaminate le domande secondo l'ordine
cronologico di trasmissione, accerta la compatibilità delle
iniziative con le finalità previste dalla vigente normativa ed emana
i provvedimenti di concessione e contestuale erogazione dei sussidi,
nonchè gli ordinativi di pagamento fino alla concorrenza delle
risorse finanziarie disponibili.
4. Per l'anno 1997, le domande dovranno essere trasmesse entro il
30 novembre dell'anno medesimo.

Art. 3.
Investimenti ammissibili
misura dell'intervento, cumulabilità
1. Sono ammesse ai benefici le spese strettamente necessarie
all'attuazione delle iniziative volte a favorire l'incremento delle
piccole industrie, al netto di IVA e di eventuali altri oneri
passivi, sostenute in misura non inferiore al 60% del costo totale
dell'iniziativa nell'esercizio precedente a quello in cui viene
presentata la domanda.
2. Il sussidio è riconosciuto nella misura massima del 40% delle
spese ammesse di cui al comma precedente ed è cumulabile con
eventuali altri benefici concessi da altre amministrazioni o enti,
fino alla concorrenza del 90% del costo totale dell'iniziativa.
La presente direttiva sarà trasmessa alla Corte dei conti per la
registrazione e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana.
Roma, 3 novembre 1997
Il Ministro: Bersani
Registrata alla Corte dei conti il 19 novembre 1997
Registro n. 1 Industria, foglio n. 214

Allegato A
DOCUMENTAZIONE
PER LA CERTIFICAZIONE ANTIMAFIA
(Articoli 2 e 4 del decreto legislativo 8 agosto 1994, n. 490, e
art. 15 del decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito dalla
legge 23 maggio 1997, n. 135).
Qualora l'importo del sussidio richiesto sia inferiore a lire 50
milioni la domanda non dovrà essere corredata da alcun documento.
a) Qualora l'importo del sussidio richiesto sia superiore a lire 50
milioni e inferiore o uguale a lire 300 milioni, la domanda dovrà
essere corredata dai seguenti documenti (in originale e in
fotocopia):
1) certificato di iscrizione al registro ditte della camera di
commercio, industria e artigianato e agricoltura competente per
territorio (ovvero certificato del tribunale), rilasciato in data non
antecedente di oltre trenta giorni alla data della domanda, dal quale
risultino i legali rappresentanti e tutti gli eventuali componenti
l'organo amministrativo (nome, cognome, data di nascita, carica
sociale detenuta);
2) modello di cui all'allegato A1, contenente la trascrizione delle
complete generalità dei soggetti risultanti dal certificato di cui
al punto precedente (utilizzare carta non intestata e non apporre
timbri nè firme).
In alternativa, ai sensi dell'art. 15 del decreto-legge 25 marzo
1997, n. 67, convertito dalla legge 23 maggio 1997, n. 135, è data
facoltà ai soggetti interessati di richiedere i certificati
antimafia, previa informativa a questa amministrazione che
provvederà a rilasciare il nulla osta alla prefettura competente per
territorio. Tali certificati dovranno essere allegati alla domanda di
concessione del sussidio.
b) Qualora l'importo del sussidio richiesto sia superiore a lire
300 milioni la domanda dovrà essere corredata dai seguenti documenti
(in originale e in fotocopia):
1) certificato di iscrizione al registro ditte della camera di
commercio, industria e artigianato e agricoltura competente per
territorio (ovvero certificato del tribunale), rilasciato in data non
antecedente di oltre trenta giorni alla data della domanda, dal quale
risultino i legali rappresentanti e tutti gli eventuali componenti
l'organo amministrativo (nome, cognome, data di nascita, carica
sociale detenuta);
2) certificati anagrafici di stato di famiglia dei soggetti
risultanti dal certificato di cui al punto precedente, recanti le
complete generalità degli interessati;
3) dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà, sottoscritte da
ciascuno dei predetti soggetti, attestanti la non sussistenza o la
sussistenza e le esatte generalità "dei familiari, anche di fatto,
conviventi nel territorio dello Stato". La dichiarazione deve essere
autenticata secondo le modalità previste all'art. 20 della legge 4
gennaio 1968, n. 15;
4) modello di cui all'allegato A2, contenente la trascrizione delle
complete generalità dei soggetti risultanti dal certificato di cui
al punto precedente (utilizzare carta non intestata e non apporre
timbri nè firme).
In sostituzione dei certificati di cui al precedente punto 2),
potrà essere ritenuta valida la dichiarazione di cui al punto 3),
purchè integrata con le generalità di tutti i soggetti interessati
e redatta secondo lo schema di cui all'allegato A3.
Qualora l'ammontare dei sussidi chiesti complessivamente nell'arco
di dodici mesi, con successive domande, superi i limiti di 50 o 300
milioni, è necessario produrre la documentazione prevista
rispettivamente ai punti a) e b), di cui sopra.

Allegato A1
1. PREMESSA
L'articolo 9, comma 1, della legge 15 maggio 1997, n. 127, reca
una delega normativa al Governo in tema di equilibrio finanziario e
contabilità degli enti locali.
La delega è intesa a rafforzare gli strumenti per garantire gli
equilibri di bilancio, assegnando un ruolo preciso al collegio dei
revisori contabili e riaffermando il principio del rispetto
dell'obbligo della copertura finanziaria nei provvedimenti di spesa
degli enti locali anche al fine di impedire il sorgere di debiti
fuori bilancio. Inoltre il legislatore delegante ha disposto
l'integrazione delle disposizioni del decreto legislativo 25 febbraio
1995, n. 77, e successive modificazioni, relative alle conseguenze
del dissesto finanziario prevedendo procedure semplificate e celeri
per la rilevazione ed il pagamento dei debiti e introducendo sanzioni
per gli amministratori che hanno concorso a determinare, con dolo o
colpa, la situazione di dissesto.
Infine il comma 3, dell'articolo 9, sopra citato, ha stabilito di
estendere le disposizioni relative all'organo di revisione e quelle
di semplificazione della procedura di dissesto anche ai casi di
dissesto in atto.
La presente circolare vuole fornire considerazioni sulle novità
più rilevanti introdotte nell'ordinamento dal decreto legislativo 15
settembre 1997, n. 342. Tali considerazioni sono state comunicate
anche all'Osservatorio sull'applicazione della legge n. 127 del 1997,
costituito dal Ministero dell'interno e dal Dipartimento per la
funzione pubblica,che ne ha condiviso la valenza.
In primo luogo vengono all'esame le disposizioni contenute in
diversi articoli dell'ordinamento come l'art. 3, per il parere del
responsabile del servizio sulle determinazioni contenenti impegni di
spesa, l'art. 12 relativo alla relazione previsionale e
programmatica, l'art. 14 che indica gli allegati al bilancio di
previsione e l'art. 105 che disciplina le funzioni dell'organo di
revisione, le quali pur avendo oggetti differenti, concorrono a quel
complesso di misure atte a garantire il rispetto del pareggio di
bilancio anche durante il corso della gestione.
Al mantenimento degli equilibri di bilancio è legata anche la
disciplina degli enti in condizioni strutturalmente deficitarie, enti
cioè che presentano sintomi di squilibrio finanziario che, se non
corretti in tempo, potrebbero determinare il dissesto dell'ente. A
tal fine è stata riformulata la disciplina contenuta nei primi sei
commi dell'articolo 45 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.
504, che prevede una serie di misure obbligatorie per ricondurre gli
enti in condizioni di gestione finanziariamente equilibrata.
Innovazioni importanti riguardano gli articoli 35 e 37 del
decreto legislativo n. 77 del 1995 e successive modificazioni, volte
a prevenire il formarsi di debiti fuori bilancio e a rendere sanabile
quella parte del debito per la quale è possibile dimostrare ed
accertare l'utilità e l'arricchimento derivato all'ente.
Le novità più corpose riguardano la disciplina del dissesto
degli enti locali e specificatamente gli articoli dal n. 85 al n. 90
del decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77 e successive
modificazioni, con cui è regolamentata l'attività dell'organo
straordinario di liquidazione, e gli articoli 79 ed 81, che
disciplinano la deliberazione del dissesto e le conseguenze della
stessa, introducendo il procedimento dinanzi alla Corte dei conti per
l'accertamento delle eventuali responsabilità degli amministratori.
Nel prosieguo della trattazione gli articoli di legge non
diversamente indicati si intendono riferiti al decreto legislativo 15
settembre 1997, n. 342.
2. LA DIFESA DEGLI EQUILIBRI DI BILANCIO
L'equilibrio del bilancio costituisce principio fondamentale
dell'ordinamento, sancito dall'articolo 4, comma 6, del decreto
legislativo n. 77 del 1995 e successive modificazioni. Alla
salvaguardia degli equilibri sono dedicate una serie di disposizioni
inserite nei diversi articoli dell'ordinamento, come ad esempio
quelle che regolano l'impegno di spesa (art. 27), le disposizioni
concernenti il disavanzo di amministrazione (art 32) e i debiti fuori
bilancio (artt. 35 e 37), ed in particolare l'articolo 36, intitolato
specificatamente "Salvaguardia degli equilibri di bilancio".
Il decreto legislativo n. 342 del 1997, agli articoli 1, 2, 17 e
20, ha precisato le procedure, i tempi ed i soggetti interessati
all'adozione delle misure di riequilibrio, al fine di evitare
fenomeni di deresponsabilizzazione e ritardi che potrebbero
pregiudicare la manovra di aggiustamento, come nelle fattispecie
della segnalazione degli squilibri del bilancio, del contenuto del
parere che l'organo della revisione deve esprimere sul bilancio di
previsione, dei casi di inammissibilità e di improcedibilità delle
deliberazioni di consiglio e di giunta non coerenti con la relazione
previsionale e programmatica.
2.1 I compiti del consiglio dell'ente e del collegio di revisione
La difesa degli equilibri di bilancio ha un valore essenziale per
una corretta gestione dell'ente ed è importante per la prevenzione
di una possibile situazione di dissesto. È quindi necessario che
l'ente attivi un efficace controllo di gestione utilizzando tutte le
tecniche, anche mutuate dalle aziende private, per tenere
costantemente sotto controllo gli equilibri di bilancio.
L'ordinamento approvato con il decreto legislativo n. 77 del 1995
contiene numerose disposizioni volte a tutelare la corretta gestione
delle risorse degli enti.
Le norme, introdotte con il decreto legislativo n. 342 del 1997,
tendono a perfezionare le disposizioni già esistenti, al fine di
renderle ancora più efficaci.
L'articolo 1 integra il comma 6 dell'articolo 3 del decreto
legislativo 25 febbraio 1995, n. 77, prevedendo che la segnalazione
di fatti che possono compromettere l'equilibrio di bilancio, la cui
procedura è disciplinata dal regolamento di contabilità, debba
essere effettuata entro sette giorni dalla conoscenza degli stessi da
parte del responsabile del servizio finanziario e che debba investire
anche il consiglio dell'ente locale nella persona del suo presidente
o del suo facente funzioni, al fine di dare la possibilità
all'organo consiliare, anche su proposta della giunta, di agire
tempestivamente nel corso della gestione. Al consiglio è
conseguentemente assegnato un termine perentorio di trenta giorni per
assicurare il riequilibrio a norma dell'articolo 36 del decreto
legislativo n. 77 del 1995.
Si rammenta che il comma 4 del citato articolo 36 prevede, per la
mancata adozione dei provvedimenti di riequilibrio, la sanzione dello
scioglimento del consiglio dell'ente, la stessa comminata per la
mancata approvazione nei termini di legge del bilancio di previsione
dall'art. 39 della legge 8 giugno 1990, n. 142 e successive
modificazioni, e con le modalità di cui al comma 2 dello stesso
articolo.
L'articolo 2 prevede che il regolamento di contabilità
stabilisca i casi di inammissibilità o di improcedibilità per
l'esame degli schemi di deliberazioni del consiglio e della giunta
che non siano coerenti con il contenuto della relazione previsionale
e programmatica.
La norma, per essere esattamente intesa, deve essere letta con
riguardo alla finalità che il legislatore ha inteso perseguire
quella cioè di accordare il giusto rilievo alla relazione
previsionale e programmatica, affermandone il ruolo di strumento
essenziale di gestione dell'ente. Questo documento contabile,
previsto dall'articolo 12 dell'ordinamento finanziario, stenta a
trovare un suo adeguato ruolo nella prassi degli enti. Esso
costituisce lo strumento programmatorio principale con il quale gli
obiettivi dell'amministrazione vengono individuati con la maggior
precisione possibile e conseguentemente tradotti in scelte concrete,
cioè in programmi e progetti, per la cui realizzazione è
individuato il soggetto responsabile e indicate le risorse umane,
finanziarie e strumentali necessarie al raggiungimento degli
obiettivi stessi. Si tratta di uno strumento importante che, ferme
restando le competenze della Regione nello stabilire gli obiettivi
generali della programmazione, per essere redatto richiede una
valutazione dei mezzi finanziari disponibili, tenuto conto del loro
andamento storico e di eventuali vincoli delle fonti di
finanziamento, e un'analisi approfondita delle risorse più
significative.
Nessuna seria attività decisionale può essere efficacemente
perseguita, nel rispetto dei principi costituzionali di buon
andamento e di imparzialità, se i piani e i programmi indicati negli
strumenti contabili possono essere facilmente disattesi nel corso
della gestione determinando una disarticolazione dell'intera
attività gestionale.
La norma dell'art. 2 vuole dunque che l'ente predisponga una
forma di controllo interno affinchè venga assicurato, sin dalla fase
propositiva, che le deliberazioni della giunta e del consiglio siano
coerenti con le previsioni della relazione previsionale e
programmatica. L'inammissibilità ed improcedibilità non vanno
intesi nel senso tecnico con il quale sono usati nella giustizia
amministrativa, in quanto la norma li pone in relazione a
provvedimenti di amministrazione attiva. Così come per le
deliberazioni di giunta e di consiglio, più che ai singoli atti, il
riferimento è al procedimento di formazione degli stessi.
L'inammissibilità fa riferimento ad una proposta di
deliberazione esaminata e discussa e successivamente giudicata non
coerente con le linee di azione individuate dalla relazione, mentre
l'improcedibilità si ha nel caso in cui la proposta di deliberazione
viene ritirata prima di essere esaminata e discussa dall'organo
competente. La norma lascia liberi gli enti di specificare con il
regolamento di contabilità le modalità ed i soggetti preposti alla
suddetta verifica di coerenza e i modi dell'eventuale ritiro.
Il linguaggio legislativo, per quanto inusuale nella disciplina
dell'attività amministrativa, non introduce quindi nuove figure
giuridiche; il legislatore, come già detto, si è preoccupato di
richiamare l'attenzione sul ruolo strategico che occupa la
programmazione nell'attività dell'ente. La norma fa obbligo agli
enti di trovare i modi più consoni per garantire che i provvedimenti
che vengono adottati nel corso della gestione siano vagliati con
riferimento ai contenuti della relazione previsionale e
programmatica. Al fine di rispettare la coerenza con la relazione
previsionale e programmatica l'atto non deve pregiudicare gli
equilibri di bilancio. Eventuali modifiche degli obiettivi, dei
programmi e dei progetti, rispetto a quelli indicati nella relazione,
debbono essere esplicitamente deliberate, indicando i motivi che le
rendono necessarie, le parti della relazione che vengono modificate e
con quali conseguenze sugli equilibri del bilancio annuale e di
quello pluriennale.
Si riportano, a titolo meramente esemplificativo, alcuni dei casi
di inammissibilità e improcedibilità del contenuto di provvedimenti
della giunta e del consiglio che possono essere individuati nei
regolamenti:
- mancanza di compatibilità con le previsioni delle risorse
finanziarie destinate alla spesa corrente consolidata, di sviluppo e
di investimento;
- mancanza di compatibilità con le previsioni dei mezzi
finanziari e delle fonti di finanziamento dei programmi e dei
progetti;
- contrasto con le finalità dei programmi e dei progetti in
termini di indirizzi e di contenuti;
- mancanza di compatibilità con le risorse umane e strumentali
destinate a ciascun programma e progetto.
L'articolo 3 dispone l'inserimento tra gli allegati al bilancio
di previsione, di cui al comma 1 dell'articolo 14 del decreto
legislativo 25 febbraio 1995, n. 77, della tabella relativa ai
parametri di riscontro della situazione di deficitarietà
strutturale, aggiornati anche in base alle specifiche esigenze della
previsione. La norma risponde alla duplice esigenza di potenziare i
sistemi di verifica di attendibilità delle previsioni di bilancio e
di dare agli amministratori dell'ente locale una conoscenza sintetica
ma significativa dello stato di salute finanziario dell'ente.
L'articolo 4, al fine di garantire il rispetto dell'obbligo della
copertura finanziaria nei provvedimenti di spesa degli enti locali e
contenere il fenomeno dei debiti fuori bilancio, rafforza le
disposizioni già contenute nell'articolo 35 del decreto legislativo
25 febbraio 1995, n. 77, in tema di copertura finanziaria. Al
riguardo è previsto un maggiore coinvolgimento del terzo creditore
dell'ente locale, stabilendo con precisione le modalità della
comunicazione allo stesso dell'avvenuta registrazione dell'impegno e
della correlata attestazione di copertura finanziaria da effettuarsi,
da parte del responsabile del servizio competente, contestualmente
all'ordinazione della fornitura, al fine di rendere il creditore più
consapevole degli specifici procedimenti di spesa dell'ente locale.
Inoltre, sempre a garanzia del terzo, e per favorire
un'accelerazione delle fasi della liquidazione e del pagamento, è
previsto che il documento contabile emesso dai creditori degli enti
locali debba essere integrato con gli estremi della comunicazione del
responsabile del servizio.
Tale disposizione è intesa a rafforzare la trasparenza del
rapporto tra ente locale e terzo contraente, senza tuttavia porre a
carico di quest'ultimo adempimenti troppo onerosi. In mancanza della
comunicazione, il terzo interessato ha la facoltà di non eseguire la
prestazione, al fine di non esporsi al rischio di dover agire per
ottenere la controprestazione avverso chi ha effettuato o ha concorso
nell'ordinazione irregolare della spesa, come disposto dal comma 4
dell'articolo 35, sopra citato (per la parte non riconoscibile ai
sensi dell'art. 37 del decreto legislativo n. 77 del 1995), sino a
quando non viene effettuata la comunicazione comprovante la
regolarità dell'ordinazione della spesa.
Nel caso di lavori di somma urgenza, disciplinati dal comma 3,
dell'articolo 35, del decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77, è
previsto che la comunicazione al terzo interessato è data
contestualmente alla regolarizzazione della stessa.
L'articolo 17 integra l'articolo 105, comma 1, lettera b), del
decreto legislativo n. 77 del 1995, stabilendo il contenuto del
parere dell'organo di revisione. Il parere deve esprimersi in ordine
alla legittimità, congruità, coerenza e attendibilità delle
previsioni di bilancio e dei programmi e progetti, ciò per evitare
che quest'ultimo parere sia generico. Deve essere formulato sulla
base del parere del responsabile del servizio finanziario, delle
variazioni degli stanziamenti rispetto all'anno precedente,
dell'applicazione dei parametri di deficitarietà strutturale, al
fine di verificare, non solo sugli accertamenti del conto consuntivo,
ma fin dall'inizio dell'esercizio, le condizioni dell'equilibrio
finanziario generale dell'ente.
Il parere inoltre deve indicare anche le misure che si ritengono
idonee a dare un'effettiva copertura alle spese e ad assicurare gli
equilibri di bilancio. L'organo consiliare è tenuto ad adottare i
provvedimenti conseguenti alle proposte dell'organo di revisione o a
motivare adeguatamente una differente decisione.
2.2 L'utilizzo dell'avanzo di amministrazione
L'articolo 20 riformula la lettera c) del comma 2, dell'articolo
31 del decreto legislativo n. 77 del 1995, già modificato
dall'ultimo periodo del comma 6, dell'articolo 9 della legge 15
maggio 1997, n. 127, che viene conseguentemente abrogato. L'avanzo di
amministrazione può essere utilizzato, oltre che per i provvedimenti
necessari alla salvaguardia degli equilibri di bilancio, per il
finanziamento delle spese non ripetitive, durante tutto il corso
dell'esercizio, e di quelle correnti per una sola volta, in sede di
assestamento del bilancio.
Muovendo dalla considerazione del testo pre-vigente, il quale
consentiva il ".. finanziamento delle spese correnti una tantum ..",
può osservarsi che la modifica consente, da un lato, una maggiore
disponibilità dal punto di vista temporale, in quanto l'utilizzo
dell'avanzo per le spese correnti non ripetitive può avvenire
durante l'arco dell'intero esercizio, e dall'altro, una maggiore
disponibilità dal punto di vista dell'oggetto del finanziamento
esteso alle spese correnti anche diverse da quelle non ripetitive,
pur con il limite temporale del momento dell'assestamento.
3. GLI ENTI STRUTTURALMENTE DEFICITARI
L'articolo 19 ha disciplinato ex novo la condizione di ente
strutturalmente deficitario, sostituendo i commi 1, 2, 3, 4, 5, 6
dell'articolo 45 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504.
La definizione di ente strutturalmente deficitario è quella di
un ente che presenta gravi ed incontrovertibili condizioni di
squilibrio, rilevabili da un'apposita tabella, da allegare al
certificato sul rendiconto della gestione, contenente parametri
obiettivi dei quali almeno la metà presentino valori deficitari.
I parametri, in base ai quali viene definita la condizione di
deficitarietà degli enti locali, e, conseguentemente, la
sottoposizione ai controlli centrali, saranno determinati sulla base
di studi di settore, suddividendo gli enti per fasce demografiche ed
analizzando i dati con metodologie statistiche applicate ai valori
riferiti ai rendiconti dell'ultimo triennio disponibile, al fine di
assicurare la validità scientifica degli stessi. I parametri stessi
hanno durata triennale e sono individuati con apposito decreto da
adottarsi a cura del Ministro dell'interno, sentita la Conferenza
Stato-città ed autonomie locali.
Dall'esperienza acquisita nei cinque anni dalla data di entrata
in vigore del decreto legislativo n. 504 del 1992, è stato rilevato
che solo il parametro della spesa di personale ha dato un risultato
apprezzabile, mentre gli altri 11 parametri si sono rivelati
ininfluenti, infatti solo un numero molto limitato di enti ha
dichiarato di non rispettare i limiti per la metà degli stessi.
Questo dato giustifica la necessità, nell'ambito del più ampio
quadro delle misure per assicurare gli equilibri di bilancio, di
rivedere i parametri stessi ridimensionando il peso assunto dal
parametro del personale e riformulando gli altri sulla base dei
criteri oggettivi sopra indicati.
Rilevato che il novellato articolo 45 del decreto legislativo n.
504 del 1992, ha modificato i parametri in relazione ai quali l'ente
viene considerato strutturalmente deficitario, equiparando quello
della spesa di personale a tutti gli altri, non risulta più
utilizzabile per le prossime certificazioni il precedente sistema di
parametrazione che attribuiva un peso prevalente al parametro del
personale.
Conseguentemente, poichè la certificazione sullo stato di
deficitarietà è autonoma rispetto a quella relativa al rendiconto
della gestione, pur basandosi sui dati in essa contenuti, si
provvederà con la procedura di cui all'articolo 45, comma 2, del
citato decreto legislativo n. 504 del 1992, all'immediata emanazione
dei nuovi parametri.
Viene precisato che il conto consuntivo da prendere a riferimento
è quello relativo al penultimo esercizio precedente quello in corso.
Pertanto, se la certificazione per il controllo centrale in materia
di copertura del costo di alcuni servizi viene richiesta nell'anno
1998, anche se il termine ultimo di presentazione, in analogia al
passato, sarà riferito al 31 marzo del 1999, il conto consuntivo da
cui attingere i dati per la rilevazione delle condizioni di
deficitarietà, è quello dell'esercizio 1996.
Le sanzioni sono dettate in funzione delle violazioni in cui
l'ente incorre. Si hanno al riguardo le seguenti possibilita':
1) la tabella dei parametri dimostra una condizione
strutturalmente deficitaria: l'ente è soggetto ai controlli centrali
in materia di copertura del costo di alcuni servizi ai sensi del
comma 4, dell'art. 45 del decreto legislativo n. 504 del 1992 per il
secondo esercizio finanziario successivo ed al controllo centrale
sulle dotazioni organiche e sulle assunzioni di personale, sino a che
non dimostra, con la successiva tabella dei parametri di essere
tornato nella normalità;
2) non è stato approvato nei termini di legge il rendiconto
della gestione: l'ente è soggetto ai controlli centrali in materia
di copertura del costo di alcuni servizi e al controllo centrale
sulle dotazioni organiche e sulle assunzioni di personale sino
all'adempimento, che attesti la non deficitarietà con la
presentazione del certificato sul rendiconto della gestione e
l'annessa tabella dei parametri;
3) non è stato prodotto il certificato sul rendiconto e
l'annessa tabella: l'ente è soggetto ai controlli centrali in
materia di copertura del costo di alcuni servizi e provvisoriamente
al controllo centrale sulle dotazioni organiche e sulle assunzioni di
personale sino alla presentazione del certificato e dell'annessa
tabella dalla quale non emergano condizioni di deficitarietà;
4) agli enti strutturalmente deficitari che non rispettano i
livelli minimi di copertura del costo dei servizi del comma 4,
dell'art. 45 sopra citato, è applicata una sanzione pari alla
perdita dell'1 per cento del contributo ordinario spettante per
l'anno nel quale si è verificata l'inadempienza mediante trattenuta
sui trasferimenti erariali degli anni successivi, ai sensi del comma
8-ter dello stesso articolo 45.
La sanzione della perdita dell'1 per cento dei contributi
ordinari comminata per la mancata copertura del costo dei servizi, di
cui al precedente punto 4), non trova applicazione nei confronti
degli enti che non approvano nei termini di legge il rendiconto della
gestione o non producono il certificato e l'annessa tabella, in
quanto tali adempimenti attengono ad aspetti procedurali a cui l'ente
può rimediare in qualsiasi momento, mentre la mancata copertura, nei
limiti prefissati dalla norma, del costo dei servizi configura un
inadempimento sostanziale che può pregiudicare gravemente gli
equilibri di bilancio. La sanzione altresì non si applica agli enti
dissestati che hanno un sistema sanzionatorio autonomo che prevede la
sospensione dei trasferimenti erariali ai sensi dell'articolo 84,
comma 6, del decreto legislativo n. 77 del 1995 e successive
modificazioni.
Il controllo centrale sulle dotazioni organiche e sulle
assunzioni di personale è demandato alla Commissione di ricerca per
la finanza locale che viene unificata nella Commissione centrale per
gli organici degli enti locali. La Commissione assume di conseguenza
la nuova denominazione di "Commissione per la finanza e gli organici
degli enti locali", e con regolamento da adottarsi ai sensi
dell'articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, si
provvederà a rideterminarne la composizione ed il funzionamento in
vista dei nuovi compiti alla stessa attribuiti. Il controllo sugli
organici e sulle assunzioni è finalizzato prioritariamente a
verificare la compatibilità finanziaria della spesa per il personale
in rapporto alle cause che hanno determinato la condizione di
deficitarietà.
La copertura dei costi che deve essere certificata, con i criteri
di cui al comma 4 dell'articolo 45 di che trattasi, riguarda i
servizi a domanda individuale nella misura del 36 per cento dei
costi, il servizio acquedotto entro la misura dell'80 per cento, il
servizio smaltimento rifiuti solidi urbani interni ed equiparati
nella misura stabilita dalla legislazione vigente. Il comma 5 del
novellato articolo 45 stabilisce le modalità con cui si debbono
calcolare i costi dei servizi, precisando i criteri per il calcolo
degli ammortamenti ed in particolare le modalità da seguire qualora
i servizi siano forniti dagli organi di gestione degli enti locali.
4. I DEBITI FUORI BILANCIO
Una delle novità più rilevanti, che riguarda contemporaneamente
gli enti sani e quelli dissestati, è la modifica delle tipologie dei
debiti fuori bilancio che possono essere sanati permanentemente.
Delle cinque tipologie fissate dall'articolo 37, comma 1, del decreto
legislativo n. 77 del 1995, è stata modificata l'ultima, quella
della lettera e). La precedente versione stabiliva che potessero
essere riconosciuti dall'amministrazione locale i debiti fuori
bilancio per i quali non era ipotizzabile una responsabilità da
parte di funzionari e/o amministratori nell'ordinazione della spesa
in violazione delle norme giuscontabili che regolano l'impegno di
spesa. L'attuale versione, seguendo gli indirizzi giurisprudenziali
in materia di responsabilità per danno patrimoniale, ha dato la
facoltà agli enti locali di riconoscere i debiti fuori bilancio nel
limite dell'indebito arricchimento. Conseguentemente è stata
modificata la disposizione di cui all'articolo 35 dello stesso
decreto legislativo in ordine alla non imputabilità all'ente
dell'obbligazione scaturente da impegno di spesa assunto
irritualmente per la parte del debito non riconoscibile ai sensi
dell'articolo 37, comma 1, del decreto legislativo n. 77 del 1995.
La norma è di grande rilievo perchè consente di sanare,
permanentemente, i debiti fuori bilancio nei limiti dell'utilità e
dell'arricchimento che l'ente ha conseguito, mentre il pagamento
della restante parte del debito deve essere richiesta a chi ha
ordinato o reso possibile la fornitura in quanto, ai sensi del comma
4, dell'articolo 35, del decreto legislativo n. 77 del 1995, per tale
parte il rapporto obbligatorio intercorre tra il privato fornitore da
un lato e l'amministratore, il funzionario ed il dipendente che hanno
violato le disposizioni normative che regolano l'effettuazione delle
spese dell'ente locale dall'altro.
4.1 La modifica dell'articolo 37, lett. e), comma 1, del decreto
legislativo n. 77 del 1995
L'esperienza acquisita negli ultimi anni ha dimostrato come,
nonostante le norme cogenti in materia di procedura di spesa ribadite
dalla legge 8 giugno 1990, n. 142, il problema della formazione dei
debiti fuori bilancio resta una realtà patologica nella vita
dell'ente locale, per la quale è necessario adottare tutti gli
accorgimenti affinchè non si verifichi.
La disciplina previgente, derivata dall'articolo 12-bis, comma 4,
del decreto-legge 12 gennaio 1991, n. 6, convertito con modificazioni
dalla legge 15 marzo 1991, n. 80, e formalizzata da ultimo
nell'articolo 37 del decreto legislativo n. 77 del 1995, come
successivamente modificato, prevedeva la possibilità, a regime, per
gli enti di riconoscere la legittimità dei debiti fuori bilancio per
le seguenti fattispecie:
- quelli definiti con sentenze passate in giudicato o
immediatamente esecutive;
- quelli per la copertura di disavanzi di aziende speciali, di
istituzioni e di consorzi dipendenti dal comune e dalla provincia con
la limitazione del riferimento agli obblighi assunti dall'ente con lo
statuto o la convenzione e purchè tali organismi diano dimostrazione
di aver deliberato il bilancio in pareggio;
- i debiti per ricapitalizzazione di società di capitali
costituite per l'esercizio di servizi pubblici locali;
- quelli conseguenti alle procedure espropriative o di
occupazione d'urgenza per opere pubblica utilità, compreso il
risarcimento del danno conseguente alla cosiddetta accessione
invertita;
- i debiti fuori bilancio per fatti e provvedimenti dovuti a
causa di forza maggiore o per i quali non è dimostrata una
responsabilità di soggetti dell'amministrazione.
La nuova formulazione della lettera e) del comma 1, dell'articolo
37 del decreto legislativo n. 77 del 1995, comporta una novità
sostanziale. Si è recepita quella che è stata l'elaborazione
giurisprudenziale, in particolare della Corte dei conti, ma anche del
giudice ordinario, stabilendo che sono permanentemente sanabili i
debiti derivanti da acquisizioni di beni e servizi, relativi a spese
assunte in violazione delle norme giuscontabili di cui ai commi 1, 2
e 3 dell'articolo 35 dell'ordinamento, per la parte di cui sia
accertata e dimostrata l'utilità e l'arricchimento che ne ha tratto
l'ente locale.
Si richiama l'attenzione sul fatto che la deliberazione
consiliare di riconoscimento dei debiti fuori bilancio, di cui al
comma 1, dell'articolo 37 del decreto legislativo n. 77 del 1995,
deve fornire la concreta prova dell'utilità, congiunta
all'arricchimento per l'ente. I due requisiti devono coesistere,
cioè il debito fuori bilancio deve essere conseguente a spese
effettuate per le funzioni di competenza dell'ente, fatto che ne
individua l'utilità, e deve esserne derivato all'ente un
arricchimento. La proposta della deliberazione per il riconoscimento
dei debiti spetta al responsabile del servizio competente per
materia. Di conseguenza gli enti sono chiamati a riesaminare tutti i
debiti fuori bilancio non riconosciuti, alla luce dei nuovi criteri
del novellato articolo 37 del decreto legislativo n. 77 del 1995.
Per la natura peculiare dei servizi normalmente erogati dagli
enti territoriali, il momento essenziale dell'accertamento attiene
alla dimostrazione dell'effettiva utilità che l'ente ha tratto dalla
prestazione altrui, che è un concetto di carattere funzionale,
costituendo l'arricchimento un concetto derivato, teso alla
misurazione dell'utilità ricavata. Al riguardo l'arricchimento non
deve essere inteso unicamente come accrescimento patrimoniale potendo
consistere anche in un risparmio di spesa (Cassazione Civile, Sezione
I, 12 luglio 1996, n. 6332).
Utili indicatori per la quantificazione dell'arricchimento
possono ricavarsi dalle disposizioni contenute nell'articolo 2041 del
codice civile e dall'elaborazione giurisprudenziale in tema di
ingiustificato arricchimento della pubblica amministrazione.
L'arricchimento va stabilito con riferimento alla congruità dei
prezzi, sulla base delle indicazioni e delle rilevazioni del mercato
o dei prezzari e tariffe approvati da enti pubblici, a ciò deputatì
o dagli ordini professionali. Per le attività a carattere
istituzionale o pubblicistico è solitamente la norma stessa a
quantificarne il valore.
Al riguardo si ritiene che non siano normalmente riconoscibili
gli oneri per interessi, spese giudiziali, rivalutazione monetaria ed
in generale i maggiori esborsi conseguenti a ritardato pagamento di
forniture in quanto nessuna utilità e arricchimento consegue
all'ente, rappresentando questi un ingiustificato danno patrimoniale
del quale devono rispondere, ai sensi dell'articolo 35, comma 4, del
decreto legislativo n. 77 del 1995, coloro che con il loro
comportamento lo hanno determinato.
4.2 Il raccordo con l'art. 35 del decreto legislativo n. 77 del
1995
La nuova formulazione dell'articolo 37 del decreto legislativo n.
77 del 1995 ha richiesto la modifica delle disposizioni dell'articolo
35 dello stesso decreto legislativo. L'articolo 4 ha modificato il
comma 4 dell'articolo 35, sopra citato, di modo che, ai fini della
controprestazione, il rapporto obbligatorio intercorre tra
l'amministratore, il funzionario o dipendente che ha consentito la
fornitura ed il terzo fornitore solo per la parte del debito non
imputabile all'ente ai sensi dell'articolo 37, comma 1, lettera e)
dell'ordinamento. È evidente che anche i debiti rientranti nelle
altre tipologie del suddetto articolo 37 sono imputabili all'ente in
quanto, come sopra detto, è la norma stessa che li considera ope
legis sanabili.
4.3 La competenza al riconoscimento dei debiti dell'articolo 37
del decreto legislativo n. 77 del 1995
L'articolo 37, comma 1, dell'ordinamento prevede che il Consiglio
comunale, con la stessa deliberazione con la quale verifica il
permanere degli equilibri generali di bilancio, adotta i
provvedimenti per stanziare in bilancio le somme necessarie al
pagamento dei debiti fuori bilancio delle tipologie di cui allo
stesso articolo 37, nonchè a ripiano del disavanzo di
amministrazione e quanto altro necessario per assicurare che
l'esercizio termini in pareggio. Trattandosi di una variazione al
bilancio, la deliberazione deve essere inviata all'organo regionale
per il controllo di legittimità ai sensi dell'articolo 17, comma 33
della legge n. 127 del 1997. La proposta di deliberazione, come già
detto, è di competenza del responsabile del servizio, il quale deve
attivarsi secondo la periodicità stabilita dai regolamenti di
contabilità.
5. LA NUOVA PROCEDURA DELLA LIQUIDAZIONE STRAORDINARIA
La procedura della liquidazione straordinaria disegnata
dall'articolo 21 del decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 8, convertito
dalla legge 19 marzo 1993, n. 68, come riproposta dalla Sezione II
del Capo VII dell'ordinamento, prevede la nomina di un apposito
organo straordinario per la liquidazione dell'indebitamento
pregresso. I compiti e le fasi del procedimento sono stati modificati
sostanzialmente con il decreto legislativo 11 giugno 1996, n. 336.
L'organo straordinario, effettuato il censimento dei debiti di
bilancio e fuori bilancio sorti entro il 31 dicembre dell'anno
antecedente quello dell'ipotesi di bilancio riequilibrato, redige un
piano di rilevazione tenendo conto della tipologia dei debiti quale
risulta dalle attestazioni dell'ente. Sulla base del piano di
rilevazione eroga gli acconti, accantonando le somme per il pagamento
dei debiti esclusi dalla massa passiva, ai creditori non ammessi alla
massa passiva è riconosciuta la possibilità di proporre ricorso al
Ministero dell'interno avverso l'esclusione. Definiti i ricorsi
l'organo straordinario della liquidazione redige un piano di
estinzione che è sottoposto all'approvazione del Ministero
dell'interno. Divenuto definitivo il piano vengono pagati tutti i
creditori ammessi alla massa passiva nei limiti della massa attiva
acquisita e, al termine delle operazione, è approvato il rendiconto
della liquidazione. Il decreto legislativo n. 342 del 1997 è
intervenuto introducendo alcune semplificazioni nella fase di
rilevazione della massa passiva e una procedura semplificata con lo
scopo di definire transattivamente i debiti, entro un importo
percentuale minimo e massimo predefinito, e liquidarli in tempi molto
brevi.
5.1 La procedura di formazione della massa passiva
L'articolo 12 ha modificato l'articolo 87 del decreto legislativo
n. 77 del 1995, che disciplina la procedura per la formazione della
massa passiva e le fattispecie di debiti ammissibili alla stessa ai
fini della redazione del piano di rilevazione prima e di quello di
estinzione poi.
L'esperienza effettuata sino ad oggi ha portato ad evidenziare
come una delle difficoltà, per una rapida definizione della massa
passiva da parte degli organi della liquidazione, sia stata quella di
ottenere da parte dei responsabili dei servizi e dal segretario
comunale le schede di rilevazione dei debiti, complete delle
attestazioni relative alla verifica dei requisiti comprovanti
l'esistenza del debito e la sua individuazione nelle tipologie
dettate dalla norma in relazione al periodo in cui lo stesso è
sorto, alla natura della spesa, all'utilizzabilità della prestazione
etc. D'altra parte la difficoltà di reperire le informazioni
necessarie alla compilazione delle schede trova una ragione oggettiva
nel disordine organizzativo caratteristico degli enti dissestati e
nel fatto che molte situazioni debitorie hanno avuto origine alcuni
anni prima della dichiarazione di dissesto, per cui ricostruire le
relative pratiche amministrative ha richiesto tempi lunghi, non
compatibili con un celere pagamento dei creditori.
Ne è scaturita a volte una conflittualità tra amministrazione
elettiva ed organo di liquidazione straordinaria, e tra questo e i
responsabili dei servizi, sicchè tutto il procedimento è risultato
appesantito dal doppio accertamento effettuato dagli uffici comunali
prima e dall'organo della liquidazione successivamente.
Inoltre la possibilità di definire i debiti con atti transattivi
ai sensi dell'articolo 87, comma 7, del decreto legislativo n. 77 del
1995, ha incontrato difficoltà applicative, in quanto l'organo di
liquidazione, stante la complessità della procedura, si è trovato
nell'impossibilità di stabilire una data certa per il pagamento.
Altre difficoltà vi sono state nell'erogazione degli acconti
previsti dall'articolo 89 dell'ordinamento per gli enti la cui massa
attiva si è rivelata insufficiente al pagamento della massa passiva,
dovute alla necessità di stabilire esattamente l'ordine dei
privilegi di cui agli articoli 2745 e seguenti del codice civile,
nonchè per gli enti di grande dimensione con masse passive molto
complesse.
Nelle linee fondamentali le innovazioni sono le seguenti.
5.1.1 L'insinuazione dei creditori
Alcune modifiche rilevanti sono state apportate all'iter
procedurale di insinuazione dei creditori e di verifica dei debiti
dell'ente.
Anzitutto, l'organo straordinario di liquidazione è tenuto a
dare avviso pubblico, anche a mezzo stampa, entro 10 giorni
dall'insediamento, dell'avvio del procedimento della liquidazione
straordinaria. La finalità è quella di dare la possibilità ai
potenziali creditori dell'ente locale di presentare, entro un termine
perentorio, fissato dallo stesso organo della liquidazione in maniera
congrua rispetto alla realtà locale, la domanda in carta libera di
insinuazione nella massa passiva. Si sottolinea l'importanza della
pubblicità da dare all'avvio delle operazioni della liquidazione
straordinaria, con la pubblicazione dell'avviso su uno o più
quotidiani, sia a livello nazionale sia locale, e in ogni altro modo
ritenuto utile, così che la maggior parte degli eventuali creditori
abbia la possibilità di effettuare la domanda per l'insinuazione
nella procedura della liquidazione straordinaria in tempo utile. Da
questo adempimento può dipendere la riuscita o meno della procedura
semplificata di liquidazione dei debiti.
Tutti i creditori sono tenuti a presentare domanda per
l'inserimento nella massa passiva a prescindere dalla natura e
tipologia del debito, indipendentemente dal fatto che trattasi di
debito di bilancio o fuori bilancio.
A tal fine appare opportuno raccomandare agli enti di dare
notizia della dichiarazione di dissesto e della necessità di
richiedere all'organo straordinario della liquidazione l'inclusione
del debito nella massa passiva a tutti i creditori, nelle forme
ritenute più opportune, in quanto e anche nell'interesse degli enti
che la liquidazione straordinaria di tutti i debiti pregressi abbia
successo.
5.1.2 La perentorietà del termine per l'insinuazione
Il termine fissato dall'organo della liquidazione per la
presentazione delle domande per l'insinuazione nella massa passiva
della liquidazione straordinaria è perentorio per tutti i debiti di
bilancio e fuori bilancio nel senso che, qualora la domanda non sia
presentata, l'organo della liquidazione non ne tiene conto nella
formazione della massa passiva ai fini della procedura semplificata
di cui all'articolo 90-bis, della redazione del piano di rilevazione
e di quello di estinzione.
I debiti per i quali la richiesta del creditore sia stata
presentata in ritardo sono ammessi, sussistendo i requisiti di legge,
alla massa passiva del piano di rilevazione e/o di quello di
estinzione, ai sensi del comma 11 dell'articolo 89, del decreto
legislativo n. 77 del 1995, e successive modificazioni, il quale
dispone che solo dopo l'approvazione del piano di estinzione da parte
del Ministro dell'interno non sono ammesse richieste per ulteriori
crediti nei confronti dell'ente, ma non ai fini della procedura
semplificata stante i termini brevi assegnati a tale fase del
procedimento.
5.2 La formazione della massa passiva
Le misure di snellimento della procedura di formazione della
massa passiva hanno comportato un'integrale riformulazione dei commi
2, 3 e 4 dell'articolo 87 citato.
5.2.1 Gli accertamenti preliminari
Incombe al creditore l'onere di attivarsi per dimostrare il
proprio credito. L'organo della liquidazione è tenuto a prendere in
considerazione le domande dei terzi che diano adeguata dimostrazione
dell'esistenza del credito per l'importo vantato e di eventuali cause
di prelazione mentre in caso di domande incomplete ha la facoltà di
richiedere ai responsabili dei servizi le attestazioni comprovanti
gli elementi essenziali per definire l'esistenza e la natura del
debito. Le conseguenze non sono di poco conto, perchè i debiti
adeguatamente dimostrati passano immediatamente alle successive fasi,
mentre l'ammissione degli altri resta subordinata ad una serie di
accertamenti che potrebbero ritardare il loro inserimento nella
procedura semplificata di cui all'articolo 90-bis dell'ordinamento.
Per adeguata dimostrazione deve intendersi la prova della
sussistenza dei seguenti caratteri sostanziali del debito: la
certezza, nel senso che deve esistere effettivamente un'obbligazione
di dare, non presunta ma vincolante per l'ente; la liquidità, nel
senso che il soggetto creditore è specificatamente individuato, il
debito è definito nel quantum ovvero determinabile mediante una
semplice operazione di calcolo aritmetico; l'esigibilità, nel senso
che il pagamento non sia dilazionato da termine o subordinato a
condizione. È altresì opportuno che il creditore, se ne ha la
possibilità, dia dimostrazione oltre che del momento in cui il
debito è sorto, anche della circostanza che lo stesso abbia i
requisiti del novellato comma 3 dell'articolo 87 del decreto
legislativo n. 77 del 1995 e successive modificazioni.
Compete all'organo della liquidazione accertare presso l'ente la
sussistenza delle altre condizioni previste dal comma 4 dell'articolo
87, come modificato dal decreto legislativo n. 342 del 1997, e cioè
che la prestazione è stata effettivamente resa, che la stessa
rientra nell'ambito delle funzioni e servizi di competenza dell'ente,
che il debito non è stato pagato, anche solo parzialmente, e che non
è caduto in prescrizione, avvalendosi della collaborazione dei
responsabili dei servizi dell'ente locale.
Al riguardo la mancata attestazione dei responsabili del servizio
rilasciata nel termine di 60 giorni dalla richiesta dell'organo della
liquidazione, se ai fini della prosecuzione del procedimento è
equiparata ad attestazione negativa, non esonera gli interessati da
responsabilità per eventuali danni derivanti al privato o all'ente
nonchè penali, qualora l'omessa attestazione non sia stata causata
da impossibilità oggettiva ad espletare il compito.
5.2.2 La composizione della massa passiva
La massa passiva è formata dagli elenchi dei seguenti debiti:
a) tutti i debiti di bilancio, risultanti dall'ultimo conto
consuntivo dell'anno precedente a quello dell'ipotesi di bilancio
riequilibrato se approvato (o dal verbale di chiusura se il termine
per l'approvazione del conto consuntivo non è ancora scaduto) e i
debiti fuori bilancio sorti antecedentemente al 31 dicembre dell'anno
precedente a quello dell'ipotesi di bilancio appartenenti alle cinque
tipologie dell'art. 37 del decreto legislativo n. 77 del 1995, come
riformulato;
b) i debiti derivanti da procedure esecutive estinte ai sensi
dell'articolo 81, comma 2, del decreto legislativo n. 77 del 1995;
c) i debiti derivanti da transazioni stipulate dall'organo della
liquidazione straordinaria ai sensi del comma 7 dell'articolo 87 del
decreto legislativo n. 77 del 1995.
La norma ricomprende nei debiti ammissibili tutte le fattispecie
già indicate al comma 3 dell'articolo 87, del decreto legislativo n.
77 del 1995 e successive modificazioni, fatta eccezione della lettera
h) relativa allo squilibrio della gestione vincolata.
I debiti fuori bilancio antecedenti al 12 giugno 1990 e
riconosciuti dall'ente, già indicati alla lettera d) della norma
previgente, rientrano nella massa passiva in quanto l'avvenuto
riconoscimento nei termini di legge comporta, se effettuato
correttamente, l'automatica inclusione degli stessi nella tipologia
di cui alla lett. e) del comma 1 del citato articolo 37. L'avvenuto
riconoscimento dei debiti da parte del Consiglio dell'ente implica di
per sè l'accertamento dell'utilità e del conseguito arricchimento
per l'ente.
I debiti fuori bilancio antecedenti al 12 giugno 1990 ma non
riconosciuti dall'ente nei termini di legge, di cui alla lettera g)
del comma 3 del citato articolo 87, del decreto legislativo n. 77 del
1995 debbono essere valutati dall'organo straordinario di
liquidazione alla luce delle disposizioni di cui all'articolo 37 come
modificato dal decreto legislativo n. 342 del 1997.
I debiti fuori bilancio già riconosciuti al sensi del comma 4,
dell'articolo 12-bis del decreto legge n. 6 del 1991, rientrano a
tutti gli effetti nelle tipologie di cui all'articolo 37 in quanto le
cinque fattispecie introdotte con detta disposizione comprendono
quelle del comma 4, dell'articolo 12-bis, sopra citato.
In sostanza il legislatore ha voluto, con le modifiche introdotte
con l'articolo 12, ammettere alla massa passiva della liquidazione
straordinaria tutti i debiti sorti antecedentemente al 31 dicembre
precedente l'anno dell'ipotesi di bilancio, con la sola limitazione,
per i debiti fuori bilancio, di ridefinirne il quantum entro
l'utilità e l'arricchimento conseguito dall'ente.
Non può più essere inserito nella massa passiva lo squilibrio
della gestione vincolata, costituito dalla differenza in termini di
cassa tra residui attivi e fondo di cassa delle partite con vincolo
di destinazione e residui passivi della stessa specie, è un valore
di cassa e quindi come tale non costituisce debito fuori bilancio. Al
ripiano di detto squilibrio è tenuto a provvedere l'ente
ricostituendo, con i mezzi messi a disposizione dall'ordinamento, la
liquidità di cassa a suo tempo stornata per altre finalità.
In relazione alla prescrizione è stato precisato che il termine
di riferimento è quello della dichiarazione di dissesto. Inoltre si
precisa che le prescrizioni cosiddette presuntive come quella
prevista dall'articolo 2956 del codice civile non trovano
applicazione alle obbligazioni in cui è parte l'ente locale in
quanto quest'ultimo effettua i pagamenti esclusivamente mediante
ordini scritti (mandati) e tramite il proprio tesoriere che è tenuto
ad esigere quietanza per ogni pagamento effettuato. Infatti la
prescrizione presuntiva va applicata unicamente a quei rapporti che
si svolgono senza formalità ed in relazione ai quali il pagamento
suole avvenire tempestivamente senza rilascio di quietanza scritta e
non opera quando il diritto, di cui si chiede il pagamento,
scaturisce da un contratto stipulato per iscritto.
Un problema particolare attiene alla necessaria indagine per
verificare che i debiti fuori bilancio abbiano i requisiti di cui
all'articolo 37 del decreto legislativo n. 77 del 1995, come
novellato e per il quale si rimanda al paragrafo 3 della presente
circolare.
Il riconoscimento dell'utilità e dell'arricchimento che è
conseguito all'ente dalla fornitura, ancorchè avvenuta in violazione
delle norme giuscontabili, è di competenza dell'organo della
liquidazione straordinaria, il quale, qualora non sia in condizione
di dedurre dalla documentazione prodotta dal creditore l'importo
ammissibile, può richiedere ai responsabili dei servizi di attestare
l'utilità e l'arricchimento conseguito dall'ente, dando termini
perentori brevi, oppure ricorrere a consulenze esterne ai sensi del
comma 3 dell'articolo 86, come modificato con il decreto legislativo
n. 342 del 1997. In ogni caso tale accertamento non può ritardare lo
svolgimento delle operazioni della liquidazione straordinaria. Si
richiama l'attenzione sul fatto che in caso di adozione della
procedura semplificata, tale indagine non è necessaria in quanto la
transazione nei limiti dal 40 al 60 per cento fa riferimento alla
sorte capitale del debito come risulta dalla pretesa del creditore,
pretesa che deve essere valutata in ordine alla sussistenza degli
elementi sostanziali della sussistenza del debito per l'ente.
È stato eliminato l'obbligo dell'ente locale di fornire
preventivamente e necessariamente le speciali schede di rilevazione
di tutti i debiti e relativi elenchi, nella considerazione sopra
esposta che, come accade in tutte le procedure concorsuali, sia
l'organo della liquidazione ad attivarsi, esaminando la portata e la
veridicità delle insinuazioni, sulla base della documentazione
prodotta. Tuttavia l'organo della liquidazione può richiedere e la
ragioneria dell'ente è tenuta in tal caso a fornire l'elenco di
tutte le partite comprese nei residui passivi, specificando le esatte
generalità del creditore, l'importo, l'oggetto della spesa, il
titolo giuridico del debito e gli estremi dell'atto che giustifica
l'esistenza del residuo, al fine di consentire all'organo
l'individuazione dei debiti di bilancio, eventualmente previa
revisione straordinaria dei residui. La norma non prevede più la
revisione straordinaria dei residui come adempimento obbligatorio,
tuttavia appare opportuno che l'organo straordinario della
liquidazione effettui un riaccertamento dei residui attivi e passivi
al fine di verificarne la sussistenza anche alla luce delle vicende
eventualmente intercorse nel periodo che decorre dall'approvazione
del rendiconto della gestione al momento nel quale l'organo effettua
la delibazione dei debiti.
5.3 Il procedimento abbreviato per il pagamento transattivo dei
debiti
La novità sostanziale introdotta nella procedura del dissesto
con il nuovo articolo 90-bis dell'ordinamento contabile introdotto
dall'articolo 16, è la procedura semplificata per il pagamento dei
debiti. Tale procedura consente di definire con una transazione la
somma da versare al creditore entro tempi certi e nell'ambito di una
percentuale definita. Il creditore che accetta ha la certezza del
pagamento in tempi brevi di quanto pattuito ed esce dalla procedura
della liquidazione straordinaria, che dovrebbe conseguentemente
risultare alleggerita.
5.3.1 Le condizioni preliminari per l'avvio della procedura
semplificata
Affinchè la procedura semplificata possa avere avvio è
necessario che l'organo della liquidazione formi una massa passiva
provvisoria sulla base delle pretese avanzate dai creditori nei
termini stabiliti dall'organo stesso. Le pretese vengono valutate in
funzione della documentazione allegata, escludendo quelle che non
danno adeguata dimostrazione dell'esistenza del credito. Definita la
massa passiva provvisoria l'organo della liquidazione può proporre
all'ente l'adozione della procedura semplificata. La facoltà è
riferita al fatto che qualora l'organo della liquidazione abbia
accertato che la massa attiva è comunque sufficiente alla
liquidazione di tutta la massa passiva relativa alla procedura
semplificata, può passare direttamente alla procedura semplificata.
In caso contrario, è necessario acquisire la disponibilità
dell'ente ad integrare con proprie risorse la massa attiva
insufficiente. La disponibilità è data con deliberazione della
giunta entro trenta giorni dalla richiesta. Nella richiesta l'organo
straordinario della liquidazione deve specificare l'ammontare della
somma per la quale chiede l'intervento dell'ente.
Qualora l'ente deliberi di non essere in condizioni di accollarsi
gli oneri dell'operazione, la procedura semplificata non è
attivabile e l'organo della liquidazione provvede alla formazione del
piano di rilevazione. Ai fini della redazione del piano di
rilevazione, a differenza di quanto avviene per i debiti transatti
con la procedura semplificata, che si limita a considerare ai fini
della transazione la sola sorte capitale, i debiti debbono essere
valutati nella loro integrità compresi gli oneri accessori maturati
sino alla data della deliberazione di dichiarazione del dissesto.
Con l'impegno della giunta dell'ente a mettere a disposizione le
ulteriori risorse inizia la procedura semplificata. Da una parte
l'organo della liquidazione chiede direttamente, senza preventive
autorizzazioni da parte del Ministero dell'interno, alla Cassa
depositi e prestiti l'erogazione del mutuo a carico dell'erario
nell'importo necessario a finanziare la massa passiva censita ai fini
della procedura semplificata. Contestualmente vi è l'obbligo per
l'ente di conferire all'organo della liquidazione le somme necessarie
per il finanziamento aggiuntivo della massa passiva qualora il mutuo
erariale non risulti sufficiente.
L'ente è libero di individuare le risorse cui attingere compresa
la possibilità di contrarre un apposito mutuo a proprio carico con
la Cassa depositi e prestiti o con altri istituti di credito con il
solo limite che il complesso degli interessi passivi che grava sul
bilancio corrente, compresi quelli del nuovo mutuo e quelli di cui è
in corso il perfezionamento, non superi il 40 per cento delle entrate
relative ai primi tre titoli del rendiconto ultimo approvato. Nel
contrarre il mutuo l'ente dovrà richiedere che lo stesso venga
erogato in unica soluzione direttamente sul conto di tesoreria della
liquidazione straordinaria.
Il mutuo a tal fine deliberato può essere ridotto, in qualsiasi
momento, qualora, a seguito di un più preciso accertamento dei
debiti, la massa passiva dovesse risultare di importo inferiore a
quello inizialmente stimato. Il mutuo a carico dell'ente potrebbe se
necessario anche essere integrato seguendo lo stesso procedimento
previsto ai commi 1 e 2 dell'articolo 90-bis del decreto legislativo
n. 77 del 1995.
5.3.2 Le transazioni
Nelle more dell'acquisizione del mutuo erariale e delle eventuali
risorse aggiuntive dell'ente l'organo della liquidazione completa
l'accertamento del debito mediante una sommaria delibazione della
fondatezza del credito vantato. Per sommaria delibazione deve
intendersi l'accertamento degli elementi sostanziali del debito,
mentre non è necessario definire tutti i requisiti accessori dello
stesso, ad esempio, se è evidente che il debito rientra nei limiti
temporali attribuiti all'organo straordinario della liquidazione,
può non essere necessario verificare con esattezza la data in cui
l'obbligazione è sorta, ovvero potrebbe risultare non utile
approfondire eventuali contestazioni sugli interessi o sulla
rivalutazione monetaria, che in questa fase non vengono presi in
considerazione in quanto la transazione deve essere proposta sulla
sorte capitale. I requisiti sostanziali che debbono essere stati
accertati prima di proporre la transazione sono quelli afferenti
l'esistenza del debito (l'obbligo della esecuzione della prestazione,
la sua imputabilità all'ente, la non intervenuta prescrizione o il
pagamento dello stesso). Inoltre l'organo della liquidazione deve
verificare per i debiti fuori bilancio, con l'eventuale ausilio dei
responsabili dei servizi dell'ente o con il ricorso a consulenti
esterni, la loro appartenenza alle fattispecie di cui all'articolo 37
del decreto legislativo n. 77 del 1995, come modificato dal decreto
legislativo n. 342 del 1997.
Ancora prima della proposta di transazione, l'organo della
liquidazione, con propria deliberazione, stabilisce la misura della
percentuale che intende proporre sulla base dell'anzianità del
debito. In considerazione che la transazione avviene solo sulla sorte
capitale le percentuali vanno differenziate in senso proporzionale
all'anzianità del debito, in modo da fornire un parziale ristoro al
sacrificio degli interessi per il ritardato pagamento che la
procedura semplificata comporta. I debiti sorti prima andranno quindi
liquidati al 60 per cento e quelli più recenti al 40 per cento, gli
altri saranno raggruppati per anni in misure percentuali intermedie.
Il creditore è tenuto a far conoscere se accetta o rifiuta la
proposta entro un termine stabilito dall'organo della liquidazione
che non può superare trenta giorni. La proposta deve contenere la
clausola che l'accettazione si intende fatta a totale soddisfazione
di qualsiasi pretesa sia nei confronti della liquidazione
straordinaria che dell'ente e con rinuncia a tutte le azioni
giudiziali ed esecutive eventualmente intraprese per ottenere il
pagamento del credito.
La proposta di transazione viene presentata a tutti i creditori,
compresi quelli privilegiati, fatta eccezione per i crediti da lavoro
subordinato che, godendo del primo grado di privilegio, non sono
oggetto di transazione e sono liquidati immediatamente e per intero.
La norma trova giustificazione nella particolare tutela
costituzionale attribuita ai redditi da lavoro dipendente e nella
disposizione dell'articolo 2113 del codice civile il quale commina
l'invalidità alle rinunce o transazioni aventi ad oggetto tali
diritti.
5.3.3 Il pagamento delle transazioni e l'accantonamento
Non è richiesto per il perfezionamento della transazione la
sottoscrizione di un apposito atto ma è sufficiente che il terzo
comunichi per iscritto l'accettazione dell'offerta all'organo della
liquidazione. Il pagamento consegue nei trenta giorni successivi alla
conoscenza dell'accettazione o nei trenta giorni successivi
all'erogazione del mutuo (sia quello erariale che quello a carico
dell'ente).
5.3.4 La prosecuzione della procedura di liquidazione
I debitori soddisfatti a seguito della transazione di cui al
comma 3 dell'articolo 90-bis del decreto legislativo n. 77 del 1995,
escono dalla liquidazione straordinaria a tutti gli effetti. I debiti
transatti sono riportati in un apposito elenco che viene allegato per
memoria al piano di rilevazione della massa passiva.
I debiti non transatti rifluiscono nel piano di rilevazione
unitamente agli altri debiti accertati fuori del tempo utile per
l'inserimento nella procedura semplificata.
La procedura semplificata si chiude con la rideterminazione dei
mutui attivati per il pagamento delle transazioni nonchè per
l'accantonamento del 50 per cento dei debiti non transatti e del 100
per cento dei debiti privilegiati, sempre non transatti:
- la riduzione è effettuata prioritariamente sul mutuo a carico
dell'ente e successivamente su quello a carico dell'erario;
- qualora le altre disponibilità liquide messe a disposizione
dall'ente non siano necessarie al pagamento dei debiti le stesse, al
termine delle operazioni di pagamento, sono restituite all'ente.
5.4 Il regime transitorio
Il legislatore ha regolamentato all'articolo 18 le seguenti
quattro ipotesi:
a) l'organo della liquidazione si è già insediato ma non ha
provveduto a depositare il piano di rilevazione: si applicano
integralmente le nuove disposizioni del decreto legislativo n. 342
del 1997, con la specificazione che sono fatti salvi gli atti già
posti in essere dall'organo della liquidazione, compreso l'eventuale
accertamento dei debiti effettuato secondo le previgenti disposizioni
di cui al comma 3 dell'articolo 87 del decreto legislativo n. 77 del
1995. Il termine per la presentazione del piano di rilevazione è
spostato al 30 settembre 1998, sia al fine di consentire di esperire
la procedura semplificata, sia per valutare i debiti alla luce del
novellato articolo 87 del decreto legislativo n. 77 del 1995;
b) l'organo della liquidazione ha depositato il piano di
rilevazione ma non ha ancora avuto approvato il piano di estinzione:
anche in tal caso si applicano le nuove disposizioni, ma
compatibilmente con lo stato della procedura. Infatti vanno distinte
due ipotesi preliminari:
- la massa attiva è sufficiente al pagamento dell'intera massa
passiva, rideterminata con l'inserimento degli eventuali debiti fuori
bilancio che presentano i requisiti di cui all'articolo 37. L'organo
della liquidazione eroga gli acconti secondo le disposizioni di cui
all'articolo 89 del decreto legislativo n. 77 del 1995 e segue la
procedura ordinaria. La rideterminazione della massa passiva con
l'inserimento dei debiti di cui all'articolo 87, come novellato dal
decreto legislativo n. 342 del 1997, precedentemente esclusi,
avviene con specifico atto deliberativo integrativo del piano di
rilevazione. La suddetta deliberazione integrativa del piano di
rilevazione va depositata presso il Ministero dell'interno, con la
documentazione relativa ai debiti esclusi dalla massa passiva, al
fine di consentire l'istruttoria degli eventuali ricorsi. Al riguardo
è da osservare che l'organo della liquidazione deve dare
comunicazione agli interessati dell'ammissione dei debiti, già
inseriti tra quelli esclusi dalla massa passiva, e dei relativi
importi, così come delle eventuali rideterminazioni degli importi
esclusi rimettendo nei termini i creditori per la presentazione dei
ricorsi ai sensi dell'articolo 87, comma 6, del decreto legislativo
n. 77 del 1995 e successive modificazioni;
- la massa attiva è insufficiente al pagamento della massa
passiva. L'organo della liquidazione può proporre all'ente la
procedura semplificata chiedendo alla Giunta l'impegno a mettere a
disposizioni le ulteriori risorse.
In tal caso si possono determinare due situazioni:
- l'organo della liquidazione non ha ancora erogato acconti o
questi sono stati erogati in una percentuale inferiore al 40 per
cento: l'organo della liquidazione propone le transazioni secondo
quanto disposto dall'articolo 90-bis del decreto legislativo n. 77
del 1995;
- l'organo della liquidazione ha erogato acconti in misura
superiore al 40 per cento: in tal caso, al fine di incentivare i
creditori a definire con atto transattivo la relativa pretesa, può
proporre una transazione offendo un ulteriore 20 per cento della
somma erogata in acconto ma comunque non oltre l'80 per cento del
valore del debito;
c) il Ministro dell'interno ha approvato il piano di estinzione
presentato dall'organo della liquidazione ma non è stato ancora
approvato il rendiconto della liquidazione straordinaria: i debiti
già esclusi, che risultassero ammissibili per effetto dell'articolo
37, comma 1, del decreto legislativo n. 77 del 1995, sono
riconosciuti legittimi con deliberazione del Consiglio dell'ente
trasmessa all'organo della liquidazione per il pagamento unitamente
alle eventuali maggiori risorse necessarie per tale adempimento;
d) l'organo della liquidazione ha approvato il rendiconto: trova
applicazione l'articolo 37 del decreto legislativo n. 77 del 1995 e
successive modifiche, con riferimento ai debiti esclusi dal piano di
estinzione. Al reperimento delle risorse necessarie ed al pagamento
dei debiti provvede direttamente l'ente.
- L'articolo 18, comma 2, ha fatti salvi oltre agli atti già
acquisiti dagli organi della liquidazione anche i provvedimenti da
questi adottati, per gli enti per i quali non è stato depositato il
piano di rilevazione. La disposizione ha carattere generale e vale
anche nel caso che sia stato depositato il piano di rilevazione.
Conseguentemente qualora il piano di rilevazione contenga la
previsione della restituzione all'ente dello squilibrio della
gestione vincolata, la somma relativa può essere legittimamente
inserita anche nel piano di estinzione, fatto salvo il caso in cui la
massa attiva sia insufficiente al pagamento della massa passiva. In
questo caso infatti l'ente è chiamato a mettere a disposizione
proprie risorse liquide per cui sarebbe illogico doverle poi
restituire all'ente a titolo di squilibrio della gestione vincolata.
5.5 Le altre disposizioni concernenti il dissesto
Il decreto legislativo n. 342 del 1997, in linea con i nuovi
principi guida dettati per la liquidazione straordinaria, ha
conseguentemente uniformato agli stessi una serie di disposizioni che
completano la complessa procedura del dissesto. In particolare
modifiche sono state apportate per quanto attiene ai ricorsi, ai
piani di risanamento di cui all'articolo 25 del decreto-legge n. 66
del 1989, alle misure straordinarie da adottare qualora i rimedi
approntati dall'ordinamento non si dimostrino utili per conseguire
l'effettivo risanamento dell'ente, ai poteri riconosciuti all'organo
della liquidazione al fine di assolvere ai compiti allo stesso
assegnati, alla precisazione dell'uso di misure alternative alla
vendita del patrimonio disponibile degli enti.
5.5.1 I ricorsi dei creditori al Ministero dell'interno
L'istituto del ricorso è stato mantenuto adeguando le
disposizioni del comma 6 dell'articolo 87, del decreto legislativo n.
77 del 1995, per quanto attiene i criteri valutativi da applicare ai
ricorsi dei creditori esclusi. È stato disposto che l'esame dei
ricorsi debba concludersi con una decisione che può confermare
l'esclusione operata dall'organo di liquidazione ovvero disporre
l'inserimento del credito nella massa passiva del piano di
rilevazione, una volta verificata la dimostrazione da parte del
creditore della sussistenza dello stesso e della sua imputabilità
all'ente dissestato.
Si raccomanda agli organi in indirizzo di sensibilizzare i
creditori sul fatto che agli eventuali ricorsi deve essere allegata
tutta la documentazione atta non solo a comprovare l'esistenza del
debito ma anche idonea a contrastare il motivo di esclusione addotto
dall'organo della liquidazione. I ricorsi stessi sono decisi allo
stato degli atti per cui una carente formulazione del ricorso o la
mancanza di elementi che giustifichino quanto sostenuto dal
ricorrente comporta la conferma dell'esclusione.
Per i ricorsi giacenti presso il Ministero dell'interno, il comma
3 dell'articolo 18 del decreto legislativo n. 342 del 1997 prevede la
possibilità di chiedere al creditore, all'organo della liquidazione
o all'ente l'eventuale integrazione della documentazione entro trenta
giorni dalla richiesta, con sospensione del termine per la decisione
di merito.
5.5.2 I piani di risanamento approvati ai sensi dell'articolo 25
del decreto-legge 2 marzo 1989, n. 66, convertito, con modificazioni,
dalla legge 24 aprile 1989, n. 144
L'articolo 25 del decreto legge n. 66 del 1989 prevedeva la
concessione di un mutuo da parte della Cassa depositi e prestiti a
seguito dell'approvazione del piano di risanamento da parte del
Ministro dell'interno. Il mutuo veniva erogato in singole annualità
sino alla concorrenza del fabbisogno. Per alcuni enti la massa
passiva è stata di un ammontare così elevato che è ancora in corso
l'erogazione delle singole annualità. Al fine di consentire il
definitivo e immediato pagamento dei creditori è stata data facoltà
agli enti di richiedere l'erogazione anticipata delle quote di mutuo
ancora da riscuotere.
5.5.3 Le misure straordinarie
Riprendendo una disposizione già esistente in ordine alle misure
necessarie per l'approvazione ministeriale dell'ipotesi di bilancio
riequilibrato, è stata prevista una norma di chiusura che consente,
nei casi per i quali le misure ordinarie dovessero rilevarsi
insufficienti, la possibilità, al fine di garantire il risanamento
dell'ente, che il Ministro dell'interno, su proposta della
Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali,
stabilisca misure straordinarie per il pagamento integrale della
massa passiva della liquidazione, anche in deroga alle norme vigenti.
È evidente che la norma presuppone l'attivazione in primis
dell'ente, ma qualora gli organi ordinari dovessero omettere di farsi
carico della situazione di perdurante dissesto, l'attivazione del
Ministro può essere richiesta sia dall'organo di controllo regionale
che dall'organo di revisione contabile.
Le misure sono volte a studiare le soluzioni possibili che l'ente
tradurrà in provvedimenti operativi, quali, ad esempio, una
riduzione della pianta organica oltre il numero di posti spettanti in
base agli indici di fascia, la rinegoziazione dei mutui etc..
5.5.4 La composizione e i poteri dell'organo straordinario di
liquidazione
La composizione degli organi della liquidazione è stata ampliata
dall'articolo 10, prevedendo la presenza tra i componenti di
magistrati a riposo della Corte dei Conti, della magistratura
ordinaria, del Consiglio di Stato, con funzioni di presidente.
All'articolo 12, comma 1, lettera e), è stata prevista la
possibilità di sostituzione totale o parziale dell'organo
straordinario della liquidazione, qualora non venga rispettato il
termine per la formazione del piano di rilevazione. In tal caso, con
il decreto che dispone la sostituzione, il Ministero dell'interno
stabilisce anche il compenso da erogarsi ai commissari con
riferimento alle operazioni da questi portate atermine.
Nulla è invece previsto in ordine ai compensi da erogare ai
commissari che per qualsiasi motivo cessano dall'incarico nel corso
del procedimento. È evidente che anche in tal caso la valutazione va
effettuata con riferimento alle operazioni compiute ed all'attività
effettivamente svolta dal singolo commissario, tenendo presente che
la procedura della liquidazione straordinaria si compone di quattro
momenti essenziali: stipula delle transazioni nella procedura
semplificata e relativi pagamenti, presentazione del piano di
rilevazione, approvazione del piano di estinzione, approvazione del
rendiconto della liquidazione straordinaria.
5.5.5 Le misure sostitutive dell'alienazione del patrimonio
disponibile
L'articolo 13 ha dato una regolamentazione organica alle misure
sostitutive dell'alienazione del patrimonio dell'ente locale.
Infatti, una volta definita la massa passiva e iniziatasi a
realizzare la massa attiva, può sorgere, ed in passato più volte è
sorto, il problema per l'ente locale dissestato di evitare
l'alienazione del proprio patrimonio. Per consentire la conservazione
patrimoniale è stata accordata, nell'articolo 88 dell'ordinamento,
la facoltà per l'ente locale di riscattarlo, con versamento alla
liquidazione di risorse pari al prezzo di realizzo, purchè rese
liquide, compresa la possibilità di contrarre un mutuo passivo, con
onere a proprio carico, per il valore di realizzo dei beni, da
assumere con la Cassa depositi e prestiti o altri istituti di credito
nel limite di cui dall'articolo 46, comma 1, del decreto legislativo
n. 77 del 1995, e successive modifiche, elevato sino al 40 per cento.
Con l'articolo 14 è stato conseguentemente modificato l'articolo
89 del decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77, come modificato
dal comma 1 dell'articolo 24 del decreto-legge 31 dicembre 1996, n.
669, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1997, n.
30. Le modifiche consentono che anche l'assunzione del mutuo, a
carico dell'ente locale, per il finanziamento della massa passiva
come individuata con il piano di rilevazione, possa avvenire in
deroga al limite dell'articolo 46, comma 1, ma entro la soglia del 40
per cento, al fine di evitare che si determinino gravi squilibri
nella gestione corrente dell'ente.
5.5.6 Altre disposizioni concernenti il dissesto
Il decreto legislativo n. 342 del 1997 ha altresì modificato
alcuni dei termini previsti nella procedura del dissesto.
L'articolo 12, comma 1, lettera a) del suddetto decreto
legislativo ha stabilito che il termine previsto dal comma 1
dell'articolo 87 del decreto legislativo n. 77 del 1995, per la
presentazione del piano di rilevazione, stabilito in 180 giorni a
decorrere dalla data di insediamento dell'organo della liquidazione,
sia prorogato di ulteriori 180 giorni per i comuni con popolazione
superiore a 250.000 abitanti o capoluogo di provincia e per le
province, in considerazione che questi presentano situazioni
debitorie pregresse particolarmente complesse.
L'articolo 9, ha uniformato il termine dei provvedimenti che
l'ente dissestato deve adottare per il riequilibrio di bilancio
previsti dall'articolo 84 del decreto legislativo n. 77 del 1995,
stabilendo che essi cessano di avere effetto dopo cinque anni
computando nel calcolo anche l'anno nel quale è stata approvata
l'ipotesi di bilancio riequilibrato. Per cui se l'ipotesi di bilancio
è relativa all'esercizio 1997, i provvedimenti straordinari di
riequilibrio cesseranno di avere effetto a partire dall'esercizio
2002, e dall'anno successivo non sussisterà più l'obbligo del
mantenimento dei provvedimenti stessi.
L'articolo 19, che ha uniformato anche i termini per la
sottoposizione ai controlli centrali degli enti strutturalmente
deficitari di cui al comma 8-bis dell'articolo 45, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, ha stabilito che gli enti che
hanno dichiarato il dissesto sono soggetti, per la durata del
risanamento, al controllo centrale sulle dotazioni organiche e sulle
assunzioni nonchè alla presentazione della certificazione sul costo
dei servizi per le misure stabilite dall'articolo 84, del decreto
legislativo n. 77 del 1995, e per i servizi a domanda individuale
nella misura del 36 per cento comprendendo nei ricavi sia i proventi
tariffari che i contributi finalizzati.
L'articolo 15 introduce alcuni aggiustamenti alle disposizioni
dell'articolo 90 dell'ordinamento finanziario e contabile, che
disciplinano l'accertamento delle responsabilità per i debiti che
vengono esclusi dalla massa passiva della liquidazione straordinaria.
Inoltre si è uniformata la disposizione del comma 3 dell'articolo
90, sopra citato, in ordine alla nomina di un commissario ad acta da
parte dell'organo regionale di controllo in caso di inattività del
consiglio comunale, a quelle contenute nell'articolo 17, comma 45,
della legge 15 maggio 1997, n. 127, le quali prevedono che la nomina
del commissario sia di competenza del difensore civico regionale.
5.6 L'accertamento delle responsabilità dello stato di dissesto
Il legislatore, nella delega al Governo, ha esplicitamente
disposto che venissero introdotte sanzioni per gli amministratori che
hanno direttamente concorso a determinare con azioni o omissioni
dolose o colpose, lo stato di dissesto, esclusa qualsiasi limitazione
dell'elettorato attivo e passivo. Conseguentemente, l'articolo 7 ha
stabilito che la deliberazione di dissesto è trasmessa dall'ente
contestualmente al Ministero dell'interno ed alla Procura regionale
della Corte dei conti, competente per territorio. Alla deliberazione
è allegata una dettagliata relazione del collegio dei revisori
contabili con l'analisi delle cause che hanno provocato il dissesto.
Non si tratta di una denuncia ma di una preventiva segnalazione
necessaria per l'avvio del procedimento istruttorio di accertamento
delle eventuali responsabilità di amministratori. L'accertamento di
dette responsabilità è effettuato dalla Sezione regionale della
Corte dei conti competente per territorio. La sanzione, che consegue
automaticamente alla pronuncia di responsabilità della Corte dei
conti, consiste nell'interdizione per cinque anni dalla carica di
assessore, revisore dei conti di enti locali, di rappresentante di
ente locale presso altri enti, istituzioni ed organismi pubblici e
privati. Si vuole in sostanza inibire al soggetto ritenuto
responsabile di aver provocato lo stato di dissesto dell'ente di
ricoprire incarichi di responsabilità amministrativa, fatta
eccezione per quelli elettivi.
Si invita a dare comunicazione della presente a tutti gli enti
interessati.
Il direttore generale dell'Amministrazione civile
GELATI

Allegato A2

----&gt; Vedere Allegato a pag. 38 della G.U. &lt;----

Allegato A3

----&gt; Vedere Allegato a pag. 39 della G.U. &lt;----