1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 20-5-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 25 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 aprile 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato il 2 aprile 2009 (della Regione Veneto). Bilancio e contabilita' pubblica - Modifica all'art. 61, comma 8, del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito nella legge 6 agosto 2008, n. 133 - Gia' prevista riduzione dal 2% allo 0,5% degli importi dei compensi da destinarsi ai dipendenti pubblici che svolgono attivita' inerenti a un'opera o lavoro pubblico, da versarsi ad apposito capitolo dell'entrata del bilancio dello Stato - Previsione, a decorrere dal 1° gennaio 2009, che sia confermata la destinazione dello 0,5 per cento dei suddetti importi e che l'1,5 per cento dei medesimi sia versato ad apposito capitolo dell'entrata del bilancio dello Stato per essere destinata al fondo di cui al comma 17 dello stesso articolo - Ricorso della Regione Veneto - Denunciata violazione delle attribuzioni legislative, finanziarie e amministrative della Regione, violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione, irragionevolezza, lesione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito, con modificazioni, nella legge 28 gennaio 2009, n. 2, art. 18, comma 4-sexies, modificativo dell'art. 61 del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133. - Costituzione, artt. 3, 5, 97, 117, 118, 119 e 120; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 11. (009C0271) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 20-5-2009)

Ricorso per la Regione Veneto, in persona del Presidente pro
tempore della Giunta regionale, autorizzato mediante delibera della
Giunta regionale 10 marzo 2009, n. 556, rappresentata e difesa, come
da procura speciale a margine del presente atto, dagli avv. prof.
Mario Bertolissi del Foro di Padova, Ezio Zanon dell'Avvocatura
regionale e Luigi Manzi del Foro di Roma, presso quest'ultimo
domiciliata in Roma, via F. Confalonieri n. 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso
la quale è domiciliato ex lege, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,
per la declaratoria di illegittimità costituzionale - per violazione
degli artt. 3, 97, 117, 118 e 119 Cost., nonchè del principio di
leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 cost. e 11 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 - dell'art. 18, comma 4-sexies,
del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 «Misure urgenti per il
sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare
in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale», introdotto
dalla legge di conversione 28 gennaio 2009, n. 2, recante
«Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 29
novembre 2008, n. 185 (.)», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 28
gennaio 2009, n. 22 s.o. n. 14.
F a t t o e d i r i t t o
1. - La Regione Veneto ricorre oggi a codesto ecc.mo Collegio per
chiedere che esso dichiari l'illegittimità costituzionale della
previsione normativa di cui all'art. 18, comma 4-sexies, del
decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 «Misure urgenti per il
sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare
in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale», nel testo
risultante a seguito della conversione in legge, che qui si riporta:
«All'art. 61 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133,
dopo il comma 7 è inserito il seguente:
''7-bis. A decorrere dal 1° gennaio 2009, la percentuale
prevista dall'art. 92, comma 5, del Codice dei contratti pubblici
relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo
12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni, è destinata
nella misura dello 0,5 per cento alle finalità di cui alla medesima
disposizione e, nella misura dell'1,5 per cento, è versata ad
apposito capitolo dell'entrata in bilancio dello Stato per essere
destinata al fondo di cui al comma 17 del presente articolo''».
La previsione normativa impugnata reintroduce, nell'ambito
dell'art. 61 del decreto-legge n. 112/2208, la misura di contenimento
della spesa pubblica che era stata originariamente prevista al comma
8 del medesimo articolo, impugnato, assieme ai commi 9, 14, 19, 20 e
21, dalla Regione Veneto con ricorso in via principale inserito al
ruolo con il n. 70/08. Pendente il ricorso, il comma 8 è stato
abrogato ad opera dell'art. 1, comma 10-quater, del decreto-legge 23
ottobre 2008, n. 162, nel testo risultante a seguito della
conversione in legge.
In ragione della sostanziale reintroduzione, nel nuovo comma
7-bis dell'art. 61 del decreto legge n. 112/2008, e quindi in una
disposizione formalmente nuova, di una misura già oggetto di ricorso
regionale, la Regione Veneto Ritiene necessario tornare ad adire
codesta ecc.ma Corte.
All'illustrazione delle singole censure, tuttavia, sembra
opportuno premettere qualche considerazione preliminare circa il
contenuto e l'ambito soggettivo di applicazione della disposizione
impugnata.
2. - La previsione normativa sottoposta al sindacato di codesta
ecc.ma Corte prevede che, a decorrere dal 1° gennaio 2009, la
percentuale, non superiore al 2 per cento dell'importo a base di gara
di un'opera o di un lavoro, che - ai sensi dell'art. 92, comma 5, del
Codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 163/2006) - veniva ripartita
a favore del responsabile del procedimento e degli incaricati della
redazione del progetto, della direzione dei lavori, del collaudo e
dei loro collaboratori, venga, invece, destinata solo per lo 0,5 per
cento al suddetto fine e per il restante 1,5 per cento venga versata
in un apposito capitolo del bilancio dello Stato per essere destinata
al fondo di parte corrente di cui all'art. 61, comma 17, del
decreto-legge n. 112/2008.
Il legislatore statale, pur non facendo espresso riferimento a
regioni, enti ad esse strumentali ed enti locali, richiamando l'art.
92, comma 5, del Codice dei contratti pubblici, che si riferisce a
tutte le amministrazioni aggiudicatrici, ha posto gli interpreti
dinnanzi ad un serio problema di individuazione dell'ambito
soggettivo di applicazione della nuova disciplina dei corrispettivi e
degli incentivi alla progettazione.
Ove quest'ultima dovesse ritenersi cogente anche per gli enti
sopra richiamati essa concreterebbe una lesione delle prerogative
loro costituzionalmente garantite.
La regione Veneto, dunque, si rivolge a codesto ecc.mo Collegio,
affinchè, ove quest'ultimo dovesse ritenere applicabile il disposto
in esame anche a regione, enti strumentali regionali ed enti locali,
ne dichiari in parte qua l'illegittimità costituzionale per
violazione degli artt. 3, 97, 117, 118 e 119 Cost., nonchè del
principio di leale collaborazione.
Il fatto che si tratti di domanda ammissibile è fuor di dubbio:
codesta ecc.ma Corte ha già chiarito che, «a differenza di quanto
accade per il giudizio in via incidentale, il giudizio in via
principale può concernere questioni sollevate sulla base di
interpretazioni prospettate dal ricorrente come possibili» e che «il
principio vale soprattutto nei casi in cui su una legge non si siano
ancora formate prassi interpretative in grado di modellare o
restringere il raggio delle sue astratte potenzialità applicative»
(cfr. Corte cost., sent., 18 luglio 2008, n. 289, nella quale si
richiamano: Corte cost., sent., 4 luglio 2003, n. 228; Corte cost.,
sent., 23 dicembre 2004, n. 412; Corte cost., sent., 15 dicembre
2005, n. 449).
3. Deve, innanzitutto, evidenziarsi che la disciplina normativa
impugnata risulta contrastare con il riparto delle competenze
legislative delineate dall'art. 117 Cost.
Essa si innesta nell'ambito dei contratti pubblici di lavori,
ambito che, assieme all'intera attività contrattuale della pubblica
amministrazione, non è riconducibile ad una sola delle numerose
materie elencate all'art. 117 cost. e sul quale continua a mantenere
una posizione di prevalenza (pur dopo l'intervenuta riforma del
Titolo V della Costituzione) la potestà legislativa esclusiva
statale. Molteplici profili relativi a suddetti contratti, infatti, -
come rilevato da codesto ecc.mo Giudice - afferiscono alla «tutela
della concorrenza», all'«ordinamento civile» e alla «giurisdizione e
giustizia amministrativa», di cui parla l'art. 117, secondo comma,
cost. (cfr. Corte cost., sent., 23 novembre 2007, n. 401).
Non può sottacersi, tuttavia, che la disposizione normativa
impugnata, la quale - come ricordato - si occupa dell'incentivo alla
progettazione, non sembra rientrare in nessuna delle materie di cui
all'art. 117, secondo comma, cost. Ne discende che, almeno per quanto
attiene regioni ed enti strumentali regionali che si trovino in
posizione di stazione appaltante, la disciplina dei suddetti
incentivi spetta alla regione.
Vano sarebbe, poi, l'eventuale tentativo di controparte di
prospettare la disposizione normativa impugnata come principio
fondamentale del «coordinamento della finanza pubblica» di cui
all'art. 117, terzo comma, Costituzione.
Nella giurisprudenza di questa codesta ecc.ma Corte è ormai
consolidato, infatti, l'orientamento secondo cui norme statali che
fissano limiti alla spesa di enti pubblici regionali possono
qualificarsi principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica alla seguente duplice condizione: in primo luogo, che si
limitino a porre obiettivi di riequilibrio della medesima, intesi nel
senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se non
generale, della spesa corrente; in secondo luogo, che non prevedano
in modo esaustivo strumenti o modalità per il perseguimento dei
suddetti obiettivi (cfr. Corte cost., sent., 24 aprile 2008, n. 120;
Corte cost., sent., 17 dicembre 2008, n. 412; Corte cost., sent., 17
maggio 2007, n. 169; Corte cost., sent., 10 marzo 2006, n. 88; Corte
cost., sent., 28 dicembre 2006, n. 449; Corte cost., sent., 14
novembre 2005, n. 417; Corte cost., sent., 26 gennaio 2004, n. 36).
Nessuna ditali condizioni è rispettata dalla disciplina in esame.
La previsione del legislatore statale impugnata, infine, non
potrà passare indenne il sindacato di costituzionalità neppure ove
ritenuta normativa statale «cedevole».
Premesso che questo patrocinio Ritiene che la nuova collocazione
della legge regionale nel sistema delle fonti, originata dalla
riforma costituzionale del 2001, abbia escluso fin dalla sua entrata
in vigore, la legittimità delle norme statali c.d. cedevoli, si
rileva come - anche a non accedere a questa tesi - esse debbano
essere considerate oggi, a oltre otto anni dalla riforma del Titolo
V, inaccettabili, essendo ormai conclusa la fisiologica fase di avvio
di detta modifica costituzionale. Inoltre, a conforto di quanto
affermato, sembra opportuno evidenziare, in risposta alla più
fondata eccezione dei sostenitori della teoria della c.d.
cedevolezza, che l'interpretazione che nel tempo la giurisprudenza
costituzionale ha dato dell'art. 120 Cost., per mezzo della quale si
è ritenuta possibile la sostituzione dello Governo nazionale agli
organi legislativi regionali, si pone come rimedio efficace, e da
solo sufficiente, a scongiurare il mancato adeguamento della
legislazione regionale a quella statale di principio intervenuta
negli ambiti e nei limiti ad essa propri.Sul punto, si veda L.
Antonini, Sono ancora legittime le norme statali cedevoli?, in
www.associazionedeicostituzionalisti.it, 2002 e S. Panunzio,
Audizione alla Commissione affari costituzionali del Senato della
Repubblica, in www.senato. it
4. - Con riguardo alla disposizione impugnata, la regione
ricorrente lamenta, poi, la violazione della propria autonomia
finanziaria, riconosciuta e sancita all'art. 119 Cost.
La norma impugnata, infatti, sempre sul presupposto che essa sia
ritenuta applicabile anche a regioni, enti strumentali ed enti
locali, pone dei vincoli puntualissimi e significativi alla spesa dei
bilanci regionali e degli enti locali che non si traducono in un
«limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di
allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa»
(così, ex plurimis, Corte cost., sent., 26 gennaio 2004, n. 36) e
che, per di più, dispongono unilateralmente che le risorse sottratte
alla loro originaria finalità confluiscano in un capitolo del
bilancio statale.
5. - Anche per la disciplina oggi impugnata, la regione Ritiene,
inoltre, di censurare una inaccettabile violazione del principio di
leale collaborazione.
È evidente, infatti, che vigente l'attuale Titolo V della
Costituzione, e stante l'ormai assodata incapacità del sistema di
riparto scelto dal Costituente di individuare e limitare
efficacemente gli ambiti di competenza statale e regionale, il
principio di leale collaborazione deve essere tenuto nella massima
considerazione dai diversi livelli di governo e, in primis, da quello
statale, qualora si accingano ad intervenire su ambiti non
incontestabilmente devoluti alla competenza esclusiva statale o
regionale o in casi di interferenze e sovrapposizioni tra materie
(cfr. Corte cost., sent., 1° giugno 2006, n. 213).
Ora, nella fattispecie portata all'attenzione di Codesto Ecc.mo
Giudice, nessuno spazio è stato dato al dialogo con le Regioni, il
cui coinvolgimento non è stato cercato nè ex ante, al momento di
introdurre l'innovazione legislativa, nè ex post, sul punto della
programmazione e della determinazione della destinazione delle
risorse sottratte ai corrispettivi e agli incentivi di
programmazione.
6. - La previsione normativa di cui all'art. 18, comma 4-sexies,
del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, di modifica all'art. 61
del decreto-legge n. 112/2008, inoltre, si segnala per la sua
posizione di contrasto rispetto ai principi di cui agli artt. 3, 97 e
118 Cost.
Si deve ricordare, infatti, che essa riduce di 2/3 l'importo del
2 per cento sulla base di gara destinato dall'art. 92, comma 5, del
Codice dei contratti pubblici a corrispettivo e incentivo da
ripartirsi a favore del responsabile del procedimento e degli
incaricati della redazione del progetto, della direzione dei lavori,
del collaudo e dei loro collaboratori. Ne consegue che, con
l'eccezione dei grandi appalti di lavoro, ove l'importo a base di
gara è rilevante, la somma da dividere tra i suddetti soggetti non
è oggi tale da soddisfare il compito per cui era stata prevista:
ossia di retribuire e incentivare l'attività prestata dagli addetti
alle delicate fasi di progettazione ed esecuzione delle opere
pubbliche.
La previsione impugnata, dunque, si inserisce nella disciplina
ricordata in modo del tutto irragionevole: diminuendone enormemente -
fino praticamente ad annullarla nella maggior parte dei casi concreti
- la capacità di soddisfare la finalità di incentivo per cui era
nata. E ciò fa, per altro, violando l'autonomia
organizzativo-amministrativa delle regioni e turbando il buon
andamento della pubblica amministrazione che anche della previsione
di cui all'art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006 tiene conto per
gestire efficacemente ed efficientemente la difficile materia dei
contratti pubblici.
(1) Sul punto, si veda L. Antonini, Sono ancora legittime le norme
statali cedevoli?, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, 2002 e
S. Panunzio, Audizione alla Commissione affari costituzionali del
Senato della Repubblica, in www.senato. it

P. Q. M.
Si chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 18, comma 4-sexies, del
decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 «Misure urgenti per il
sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare
in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale», introdotto
dalla legge di conversione 28 gennaio 2009, n. 2, recante
«Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 29
novembre 2008, n. 185 (.)», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 28
gennaio 2009, n. 22 s.o. n. 14, per violazione degli artt. 3, 97,
117, 118 e 119 Cost., nonchè del principio di leale collaborazione
di cui agli artt. 5 e 120 cost. e 11 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3.
Padova-Roma, addì 23 marzo 2009
Avv. Prof. Mario Bertolissi - Avv. Ezio Zanon - Avv. Luigi Manzi