1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 9-5-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 216 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 gennaio 1990
N. 216 Ordinanza emessa il 31 gennaio 1990 dal Pretore di Nardo' nel procedimento penale a carico di De Benedittis Grazia Teresa Edilizia e urbanistica - Reati edilizi - Sanzioni penali - Esecuzione di lavori in zona sottoposta a vincolo paesistico - Previsione di un elevato minimo edittale (cinque giorni di arresto e lire trenta milioni di ammenda) - Conseguente impossibilita' di concedere la sospensione condizionale della pena anche in relazione ad interventi edilizi di modestissima entita' - Ingiustificato piu' rigoroso trattamento di detti reati rispetto a reati piu' gravi (furto semplice o aggravato, violenza carnale, in presenza di attenuanti generiche, omicidio colposo, sequestro di persona, ecc.), non riconducibile a scelte di politica legislativa incensurabili dalla Corte, ma sconfinante in irragionevolezza ed iniquita' e tali da comportare violazione anche del principio della finalita' rieducativa della pena. (Legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 20, primo comma, lett. c), u.p.). (Cost., artt. 3 e 27). (090C0509) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 9-5-1990)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento penale a
carico di De Benedittis Grazia Teresa, imputata del reato di cui
all'art. 20, lett. c), della legge n. 47/1985, per avere realizzato
due vani ed una veranda senza concessione edilizia, su zona
sottoposta a vincolo paesaggistico. In Porto Cesareo il 13 novembre
1987.
PREMESSO IN FATTO
I carabinieri di Porto Cesareo, con rapporto del 4 dicembre 1987,
denunziavano a questo pretore De Benedittis Grazia Maria da Copertino
per il reato di cui in epigrafe, facendo presente che, interrogata la
stessa nella sua abitazione, aveva dichiarato che, a causa di una
frattura della colonna vertebrale, subiva la paralisi degli arti
inferiori e, pertanto, era costretta a star seduta su una sedia a
rotelle. Ciò, a dire della De Benedittis, l'aveva indotta a ritenere
indispensabile la realizzazione di un vano di nove mq, da adibire a
bagno ed un altro di mq 16, da destinare a palestra ginnica
(arredandola con tutti gli attrezzi necessari); infine, una veranda,
facendo eseguire i lavori in breve tempo (circa 15 gg.) con
l'intervento di manovalanza giornaliera. Il tutto, senza richiedere
la prescritta concessione edilizia su zona sottoposta a vincolo
paesaggistico, ma con intento di chiedere la sanatoria ex art. 13
della legge n. 47/1985.
Iniziatosi procedimento penale a carico della De Benedittis,
costei veniva rinviata a giudizio davanti a questa pretura per
rispondere del reato di ci all'art. 20, lett. c), della legge n.
47/1985.
Al dibattimento del 31 gennaio 1990, mentre il p.m. concludeva per
la condanna dell'imputata a mesi uno di arresto e L. 7.000.000 di
ammenda, oltre alle pene accessorie, il difensore della De Benedittis
chiedeva la declaratoria di non punibilità dell'imputata ex art. 54
del c.p. ed, in subordine, il minimo della pena, con la concessione
delle attenuanti di cui all'art. 62- bis e 133- bis del c.p. e con i
benefici di legge (sospensione della pena e non menzione nel
certificato del casellario giudiziale).
Nella stessa udienza questo pretore sollevava d'ufficio questione
di costituzionalità;
OSSERVANDO IN DIRITTO
È necessario, anzitutto, precisare che, nella specie, non
ricorrono motivi di sospensione del procedimento, non potendosi
l'imputata avvalersi della sanatoria delle opere abusive da lei
eseguite ex art. 31 e segg. della legge n. 47/1985, trattandosi,
pacificamente, di costruzione realizzata ed ultimata in epoca
successiva al 1 ottobre 1983; ne risulta che siano stati instaurati
procedimenti amministrativi di sanatoria ex artt. 13 e 22, primo
comma, della stessa legge.
Occorre rammentare, altresì, che per il reato di cui all'art. 20,
lett. c), della legge n. 47/1985, è prevista la pena dell'arresto
fino a due anni e l'ammenda da L. 30.000.000 a L. 100.000.000.
Pertanto, anche la pena minima, con l'eventuale concessione da parte
del giudice delle attenuanti di cui all'art. 62-bis, in applicazione
degli artt. 25 e 135 del c.p., supera i due anni di pena detentiva,
con impossibilità, quindi, della sospensione condizionale della pena
stessa ex art. 163 del c.p.
Tale conclusione non può essere superata da quanto previsto
dall'art. 133- bis del c.p., in quanto, la facoltà del giudice di
riduzione della pena al di sotto del minimo, deve ritenersi
esercitabile nelle situazioni di manifesta sproporzione, per
eccessiva gravosità della sanzione rispetto alle capacità
economiche dell'imputato (tra le altre Cass. 25 settembre 1982).
Senza voler anticipare in questa sede la decisione della causa
sulla base dei fatti pacificamente ammessi e descritti in narrativa,
osserva, poi, il giudicante che l'applicazione della esimente
prevista dall'art. 54 (stato di necessita'), è possibile, secondo
l'orientamento ormai consolidato della dottrina e della
giurisprudenza della s.c., quando il fatto è stato commesso perchè
costretti a salvare sè od altri "da un grave danno dei diritti
inviolabili della persona umana" (Cass. pen. sez. III, 4 dicembre
1981, n. 19772) e quando "la situazione di pericolo (ancorchè
relativa all'alimentazione, alle cure mediche, ecc.) abbia un tale
carattere di indilazionabilità e cogenza da non lasciare all'agente
altra alternativa che quella di violare la legge" (tra le altre Cass.
26 ottobre 1982, n. 9883).
Occorre, inoltre, rilevare che l'esimente putativa dell'art. 59,
ultimo periodo, del c.p. non può essere invocata quando l'errore
dell'agente cada sull'efficacia obbligatoria o sulla sussistenza di
una norma giuridica ed, infine, che il nuovo testo dell'art. 5 del
c.p., in seguito alla sentenza n. 364/1988 di codesta Corte, prende
in considerazione quale esimente l'ignoranza inevitabile della legge
penale.
Tutto ciò è stato necessario far presente, per evidenziare che,
nel caso di affermazione di responsabilità dell'imputata, in ordine
al reato ascrittole, la stessa, nonostante le modestissime dimensioni
delle opere eseguite e per le ragioni verosimili poste a base della
sua difesa, pur con la puntuale osservanza di quanto previsto dagli
artt. 62-bis, 133 e 133- bis del c.p., dovrebbe essere condannata ad
una pena detentiva non suscettibile di sospensione condizionale ex
art. 163 del c.p.
Orbene, il giudicante, al cospetto di tale situazione, ritiene
rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 20, lett. c), della legge n. 47/1985 per
contrasto con gli artt. 3 e 27, terzo comma, della Costituzione.
Infatti, per quanto concerne l'art. 3, è necessario rilevare,
anzitutto, l'evoluzione legislativa tesa ad una specificazione ed ad
un ridimensionamento dell'ampia formula usata dalla disciplina
urbanistica di cui alla legge n. 10/1977, ed, in particolare,
dall'art. 1 della stessa legge. Si fa riferimento agli interventi
previsti dagli artt. 31 e 48 della legge n. 457/1978 "Norme per
l'edilizia residenziale" (interventi per i quali la concessione
edilizia prevista dalla citata legge n. 10/1977 è sostituita da
un'autorizzazione del sindaco ad eseguire i lavori) e di opere di cui
all'art. 7 della legge n. 94/1982 - tra le quali sono anche previste
le pertinenze - opere soggette ad autorizzazione gratuita "purchè
conformi alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, ecc.".
Vi è da aggiungere, poi, che ex art. 10 della legge n. 47/1985,
per gli interventi subordinati all'autorizzazione (manutenzione
straordinaria, restauri, risanamenti conservativi, pertinenze,
impianti tecnologici, demolizioni, reinterri e scavi che non
riguardano cave o torbiere e siano fini a se stessi) è esclusa
l'applicabilità delle sanzioni penali previste dall'art. 17 della
legge n. 10/1977, introducendosi, quindi la depenalizzazione di tali
fattispecie.
Non può considerarsi superfluo neppure il richiamo al d.P.R. 18
dicembre 1981, n. 744 (concessione di amnistie e di indulto) il quale
all'art. 2 statuisce: "l'amnistia non si applica:... omissis... lett.
c) ai reati previsti: 1) dall'art. 41, primo comma, lett. b), della
legge n. 1150/1942 - come sostituito dall'art. 13 della legge n.
765/1967 (legge urbanistica) - e dall'art. 17, lett. b), della legge
n. 10/1977, quando si tratti di inosservanza dell'art. 28 della legge
n. 1150/1942 e succ. mod., ovvero i lavori eseguiti senza licenza o
concessione od in totale difformità da questa, salvo che si tratti
di violazioni riguardanti un'area di piccola estensione, in assenza
di opere edilizie ovvero di violazioni che comportino una limitata
entità di volumi illegittimamente realizzate o limitate modifiche
dei volumi esistenti e sempre che non sussista lesione degli
interessi pubblici tutelati da vincoli di carattere idrogeologico,
ecc.".
È d'uopo far presente, inoltre, che il ridimensionamento
legislativo, di cui si è accennato, è stato operato, anche, da
parte della dottrina e della giurisprudenza, secondo cui la
trasformazione urbanistica ed edilizia, l'entità dei volumi
illegittimamente realizzati o delle modifiche apportate, vanno
esaminati in rapporto al contesto locale in cui si inseriscono; non
sempre, infatti, la commisurazione in termini assoluti è sufficiente
a denotare un abuso di entità, tale da non potersi ritenere limitato
(Cass. 14 ottobre 1981, n. 8930). Si è pure osservato che il
legislatore, quando disciplina i vari fenomeni della vita sociale,
molte volte determina espressamente la dimensione minima al di sotto
della quale il fatto resta irrilevante per il diritto. Ciò non vuol
dire, però, che ove il legislatore traccia a tal proposito, non
possa egualmente ritenersi che tutte le attività prese in
considerazione dal diritto, divengano in concreto giuridicamente
significative, solo quando la loro entità, avuto riguardo alla
natura dell'interesse protetto dalla legge ed al contesto delle
circostanze in cui vengono poste in essere, superi quella che ben
può definirsi "soglia di rilevanza", la cui individuazione, nel
silenzio della norma, è riservata al prudente apprezzamento
dell'interprete (t.a.r. Lazio, sezione di Latina, 27 giugno 1980, n.
41). Si è, infine, specificamente affermato che la concessione
edilizia non è necessaria per ogni alterazione del mondo fisico -
comunque incidente sulla morfologia del territorio - ma, solo per
quelle attività (trasformazioni) tali da determinare un rilevante
mutamento dell'assetto edilizio ed urbanistico del territorio. Scopo
della tutela penale è, infatti, l'interesse all'armonico sviluppo
edilizio ed ad un controllato sviluppo del contesto urbano (Cass.
sez. III 18 ottobre 1982; 23 giugno 1987 e Cons. di Stato sez. V 21
ottobre 1985) ed il bene giuridico protetto dai reati urbanistici è
l'assetto del territorio comunale nella sua concreta realtà e nel
suo divenire.
Nonostante le considerevoli argomentazioni ora riportate, il
legislatore del 1985, non solo ha ancora una volta, con l'art. 20,
evitato di indicare, univocamente, all'interprete giudiziario in sede
penale - anche per il rispetto del principio di legalità e di
tassatività - le opportune differenziazioni desumibili
dall'orientamento dottrinale e giurisprudenziale testè citato, ma ha
addirittura stabilito quanto segue nell'art. 20 lett. c): "salvo che
il fatto costituisca più grave reato e ferme le sanzioni
amministrative, si applica... c) l'arresto fino a due anni e
l'ammenda da L. 30.000.000 a L. 100.000.000 nel caso di lottizzazione
abusiva di terreni a scopo edilizio, come previsto dal primo comma
dell'art. 18. La stessa pena si applica anche nel caso di interventi
edilizi nelle zone sottoposte a vincolo storico, artistico,
archeologico, paesistico, ambientale, in variazione essenziale, in
totale difformità o in assenza di concessione. Le disposizioni di
cui al comma precedente sostituiscono quelle di cui all'art. 17 della
legge 28 gennaio 1977, n. 10".
Appare evidente, quindi, che con palese violazione dell'art. 3
della Costituzione, sono poste sullo stesso piano sanzionatorio
penale situazioni completamente differenziate, quali ed es. le opere
realizzate dall'imputata De Benedittis (già descritte nella premessa
in fatto, insieme ai gravissimi motivi di salute ivi evidenziati),
con costruzioni di ben altra consistenza (che, purtroppo, per un
complesso di gravi motivi strutturali e funzionali, sicuramente noti
a codesta Corte, sono stati realizzati con palese dispregio di ogni
tutela in varie splendite zone della nostra penisola) e, addirittura,
con la "lottizzazione" abusiva di terreni a scopo edilizio,
puntualizzata, finalmente nell'art. 18 della stessa legge n. 47.
Al giudicante non sembra che tali discrasie possano esser superate
con la gradualità della pena prevista dello stesso art. 20 lett. c)
(arresto fino a due anni ammenda da L. 30.000.000 a L. 100.000.000),
applicate, con il rispetto dei doveri-poteri del giudice di cui agli
artt. 132 e 133- bis del c.p., in quanto, come già detto, anche
l'applicazione della pena minima, con l'eventuale concessione delle
attenuanti ex art. 62- bis, non consente, ex artt. 25, 135 e 163 del
c.p. la sospensione condizionale.
In proposito, è stato osservato che: "... stante l'elevata
entità del minimo di pena edittale (5 gg. di arresto e L. 30.000.000
di ammenda), tale da non consentire mai, neanche in relazione ad
interventi di minima entità ed in presenza delle attenuanti
generiche (le uniche attenuanti generalmente riconoscibili in casi
del genere), la sospensione condizionale, questa è consentita,
invece - ovviamente in presenza di tutte le altre condizioni - per
reati da ritenersi molto più gravi, sia alla stregua di criteri
legali (art. 16, terzo comma, del c.p.p.) sia in base al comune
sentire, quali per esempio: furto semplice o aggravato, violenza
carnale, in presenza di attenuanti generiche, omicidio colposo,
sequestro di persone, disastro colposo ecc. Inoltre, per effetto
dell'istituto della continuazione, ormai operante secondo la
prevalente giurisprudenza anche tra delitti e contravvenzioni, si
verifica che, in caso di condanna per il reato di cui all'art. 20
lett. c) della legge n. 47/1985 unificato ad un reato più grave
quale ad es. quello di cui all'art. 324 del c.p., o di cui all'art.
631 della s.C. - può essere sospesa la pena complessiva, irrogata
grazie ad un aumento della pena fissata per il reato più grave
contenuto entro il limite di cui all'art. 163 del c.p., mentre non
può esserlo in caso di assoluzione per il reato più grave o di
imputazione limitata al reato di cui all'art. 20 citato" (pret.
Orvieto, ord. di rimessione a codesta Corte su identica questione; 5
dicembre 1989).
Conviene, altresì, il giudicante con le conclusioni della stessa
ordinanza 5 dicembre 1989 e, cioè che la disparità di trattamento
di cui innanzi è più che evidente, tanto da sconfinare nella
irragionevolezza ed iniquità, e, quindi, da non poter essere
giustificata con la libertà del legislatore nelle scelte di politica
normativa a tutela del territorio, dal momento che la ragionevolezza
e l'equità sono valori immanenti dell'ordinamento giuridico e della
costituzione repubblicana.
Si conviene, infine, che una pena irragionevole ed iniqua, lungi
dal contribuire alla rieducazione del condannato, così come
prescive, invece, l'art. 27, terzo comma, della costituzione, suscita
un sentimento di ostilità se non addirittura di ribellione nei
confronti dell'ordinamento.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Solleva d'ufficio, perchè rilevante e non manifestamente
infondata, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 20,
primo comma, lett. c), ultimo periodo, della legge 28 febbraio 1985,
n. 47, per contrasto con gli artt. 3 e 27 della Costituzione, nella
parte in cui a causa della misura della pena editta, non consente,
neanche in relazione ad interventi di modeste entità o per altre
condizioni oggettivamente rilevanti, la sospensione condizionale
della pena, oltre che per quanto osservato in motivazione;
Sospende, quindi, il giudizio in corso e dispone l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina, poi, che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza
sia notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri, all'imputato
ed al p.m. d'udienza e comunicata ai Presidenti dei due rami del
Parlamento.
Nardò, 31 gennaio 1990
Il Pretore: SODO

90C0509