1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 10-2-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 2 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 13 gennaio 2016
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 13 gennaio 2016 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Acque - Norme della Regione Abruzzo - Disposizioni in materia di acque e di autorizzazione provvisoria degli scarichi relativi ad impianti di depurazione delle acque reflue urbane - Derivazioni di acqua a scopo idroelettrico - Canone di concessione - Definizione di potenza efficiente ai fini della determinazione del canone. - Legge della Regione Abruzzo 3 novembre 2015, n. 36 (Disposizioni in materia di acque e di autorizzazione provvisoria degli scarichi relativi ad impianti di depurazione delle acque reflue urbane in attuazione dell'art. 124, comma 6, del decreto legislativo 152/2006 e modifica alla L.R. 5/2015), art. 1, comma 2, lett. b), sostitutivo dell'art. 12, comma 1-bis, della legge regionale 3 agosto 2011, n. 25 (Disposizioni in materia di acque con istituzione del fondo speciale destinato alla perequazione in favore del territorio montano per le azioni di tutela delle falde e in materia di proventi relativi alle utenze di acque pubbliche). (16C00024) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 10-2-2016)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è
legalmente domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Abruzzo, in persona del suo Presidente p.t.,
per la declaratoria della illegittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 2, lett. b), della legge della Regione Abruzzo n. 36 del 3
novembre 2015, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione
Abruzzo n. 121 del 6 novembre 2015, come da delibera del Consiglio
dei ministri in data 23 dicembre 2015.

Fatto

In data 6 novembre 2015, sul n. 121 del Bollettino Ufficiale
della Regione Abruzzo, è stata pubblicata la legge regionale n. 36
del 3 novembre 2015, recante "disposizioni in materia di acque e di
autorizzazione provvisoria degli scarichi relativi ad impianti di
depurazione delle acque reflue urbane in attuazione dell'articolo
124, comma 6, del decreto legislativo n. 152/2006 e modifica della
L.R. n. 5/2015".
Le prescrizioni contenute nell'art. 1, comma 2, lett. b) della
detta legge, come meglio si andrà a precisare in prosieguo, eccedono
dalle competenze regionali e sono violative di previsioni
costituzionali e illegittimamente invasive delle competenze dello
Stato; la norma deve pertanto essere impugnata in parte qua con il
presente atto affinchè ne sia dichiarata la illegittimità
costituzionale, con conseguente annullamento, sulla base delle
seguenti considerazioni in punto di

Diritto

1.1. Occorre preliminarmente rammentare che, in materia di
concessioni di derivazioni di acque, l'art. 35 del T.U. n. 1775/1933
prevede che le utenze di acqua pubblica siano sottoposte al pagamento
di un canone annuo e che quest'ultimo sia regolato sulla media della
forza motrice nominale disponibile nell'anno.
L'art. 6 del medesimo T.U. prevede, altresì, una bipartizione
delle utenze di acqua pubblica per la produzione di forza motrice in
piccole e grandi derivazioni, a seconda della potenza nominale media
annua dell'impianto produttivo: fino a kW 3.000 (3 MW) o superiore a
tale valore.
1.2. L'art. 1 della legge oggi impugnata reca in epigrafe il
titolo "modifiche alla L.R. n. 25/2011", contenente disposizioni in
materia di acque.
Con quella legge, ai fini della salvaguardia e della
valorizzazione del territorio montano, in considerazione
dell'importanza che esso riveste nella tutela e ricarica delle falde
acquifere, era stato istituito un Fondo Speciale "alimentato dalle
maggiori entrate relative all'utilizzazione delle acque pubbliche",
finalizzato alle azioni di tutela di dette falde.
In particolare, all'art. 12, disciplinante i costi unitari e i
canoni minimi relativi ai canoni di concessione di acque pubbliche,
si procedeva all'aggiornamento degli stessi, facendo riferimento per
la loro determinazione (comma 1), alla "potenza nominale concessa o
riconosciuta".
1.3. La disposizione veniva modificata con l'art.16 della L.R. n.
1/2012, la quale stabiliva un nuovo importo del costo unitario del
canone, associato però non più alla potenza nominale, bensì alla
potenza efficiente di ciascun impianto idroelettrico. Essa era
identificata con il relativo valore riportato "nei rapporti annuali
dell'anno precedente, dal GSE".
La disposizione regionale veniva impugnata dal Governo dinanzi
codesta Ecc.ma Corte, reputando che la stessa fosse violativa delle
competenze statali in materia di tutela dell'ambiente (articolo 117,
comma 2, lettera s) Cost.) e di tutela della concorrenza, creando uno
squilibrio tra gli operatori economici insediati nel territorio della
Regione Abruzzo e quelli aventi sede in altra Regione (articolo 117,
comma 2, lettera e) Cost.); nonchè per contrasto con i principi
fondamentali in materia di produzione, trasporto e distribuzione di
energia, fissati dalla legge n. 239/2004 (art. 117, comma 3, Cost.).
L'impugnazione (da ritenersi estesa alla sopravvenuta
disposizione modificativa contenuta nella L.R. n. 34/12, di contenuto
sostanzialmente analogo) veniva tuttavia dichiarata in parte
infondata, in parte inammissibile, da codesto Ecc.mo Collegio (sent.
n. 85/2014), sul presupposto, tra l'altro, che la disposizione
impugnata non sarebbe stata afferente alla materia dell'ambiente, e
che non sarebbe stato specificato come il riferimento alla potenza
efficiente potesse esplicare influenza sui costi e per relativa
genericità delle censure proposte.
1.4. Con l'art. 3 della già richiamata L.R. n. 34/12 era stato
inoltre aggiunto all'art. 12 della L.R. n. 25/2011 il comma 1-bis,
che - con disposizione non rilevante ai fini del presente giudizio -
chiariva che "per il triennio successivo all'entrata in vigore della
presente legge, di vigenza del Fondo speciale di cui al comma 1
dell'articolo 1, per le utenze con potenza nominale superiore a 220
kW, il costo unitario per l'uso idroelettrico di cui al comma 1 è
stabilito per ogni kW di potenza nominale concessa o riconosciuta".
1.5. Il Legislatore regionale è ora tornato a regolamentare la
materia de qua, intervenendo nuovamente sull'art. 12 della L.R. n.
25/2011 con l'art.1, comma 2, lett. b), che testualmente dispone che
"all'articolo 12 (Aggiornamento dei costi unitari e dei canoni minimi
relativi ai canoni di concessione di acque pubbliche) della L.R.
25/2011 sono apportate le seguenti modifiche:
...
b) il comma 1-bis è sostituito dal seguente:
"1-bis. Per potenza efficiente si intende la massima potenza
elettrica, con riferimento alla potenza attiva, comunque realizzabile
dall'impianto durante un intervallo di tempo di funzionamento pari a
4 ore, supponendo le parti dell'impianto in funzione in piena
efficienza e nelle condizioni ottimali di portata e di salto.".
Come si vede, dunque, la disposizione sostitutiva ha contenuto
totalmente diverso rispetto alla norma sostituita: con essa il
Legislatore regionale si preoccupa di fornire una definizione di
potenza efficiente, a chiarimento del contenuto della norma che
precede, contenuta nel comma 1, che viene contestualmente e
coerentemente modificato - attraverso la caducazione operata dal
medesimo comma, alla lettera a) - con l'espunzione del sopra
richiamato riferimento alla potenza efficiente "riportata nei
rapporti annuali dell'anno precedente, dal GSE".
La previsione innovativa appare sotto più profili invasiva della
competenza legislativa statale e viziata da incostituzionalità.
2.1, Come visto, la disposizione di cui si tratta chiarisce - con
portata innovativa - che la potenza elettrica efficiente è "la
massima potenza elettrica con riferimento alla potenza attiva
comunque realizzabile dall'impianto durante un intervallo di tempo di
funzionamento pari a 4 ore supponendo le parti dell'impianto in
funzione di piena efficienza e nelle condizioni ottimali di portata e
salto".
È su questa base che si procede a calcolare il canone dovuto e
si quantificano le eventuali sanzioni pecuniarie.
Una simile previsione appare però gravemente violativa dei
principi di concorrenza, la cui tutela è rimessa alla formazione
statale secondo la previsione dell'art. 117, comma 2, lettera e)
Cost.
2.2. Nel proporre alla Corte Ecc.ma una parziale rimeditazione
dei principi che, nella richiamata sentenza n. 85/2014, hanno portato
al rigetto in parte qua del ricorso proposto contro la L.R. Abruzzo
n. 1/2012, non sembra inopportuno rammentare che la materia era stata
oggetto di ulteriore esame nella sentenza n. 28 del 25 febbraio 2014,
depositata in data successiva all'udienza di trattazione
dell'impugnazione definita con la decisione n. 85/2014, e che non
sembrerebbe essere stata valutata in quella sede.
Nell'affrontare problematiche connesse alle concessioni del
settore idroelettrico, infatti, veniva asserita la inderogabile
necessità che l'attività di generazione idroelettrica sia ispirata
al principio secondo il quale deve essere garantito "l'accesso degli
operatori economici al mercato dell'energia secondo condizioni
uniformi sul territorio nazionale" (ciò, ai fini dell'affermazione
della competenza statale proprio in applicazione della devoluzione
operata dall'art. 117, comma 2, lett. e) Cost.).
2.3. Simili affermazioni sono contenute altresì nella sentenza
n. 64 del 1° aprile 2014, ove si ribadisce che "in tale settore il
legislatore statale ha espressamente affrontato l'esigenza di
tutelare la concorrenza garantendo l'uniformità della disciplina
sull'intero territorio nazionale"; e che la necessità di "agevolare
l'accesso degli operatori economici al mercato dell'energia secondo
condizioni uniformi sul territorio nazionale" attuata (quanto meno)
attraverso la normativa posta con il D.L. n. 83/2012 porta a ritenere
la disciplina delle utenze idroelettriche oggi attratta "nell'ambito
della lettera e) del secondo comma dell'art. 117, Cost.".
L'art. 37 del menzionato D.L., infatti, proprio al fine di
assicurare un'omogenea disciplina sul territorio nazionale
dell'attività di generazione idroelettrica e parità di trattamento
tra gli operatori, prevede, al comma 7, che con decreto del Ministro
per lo sviluppo economico, sentita la Conferenza Stato-Regioni, siano
stabiliti i criteri generali per la determinazione da parte delle
Regioni, di valori massimi delle concessioni ad uso idroelettrico.
Tale norma, dunque, demanda alla legislazione regionale di
dettaglio la fissazione dei canoni di concessione, all'interno di
valori massimi stabiliti dallo Stato. Al momento risultano ancora in
corso i lavori per l'elaborazione di detto decreto ministeriale.
Ma ciò non fa evidentemente venir meno la competenza statale
prevista dalla Carta.
2.4. Se tali devono oggi ritenersi i principi che regolano il
riparto delle competenze in materia, non può dunque da essi
prescindersi nell'esaminare il regime cui la materia è oggi
sottoposta nella Regione Abruzzo.
E tale esame conduce, a sommesso avviso di questa difesa, a
ritenere che la norma abbia l'effetto di alterare le condizioni
concorrenziali sul territorio nazionale, discriminando gli operatori
idroelettrici insediati in Abruzzo e cosi violando l'articolo 117,
comma 2, lettera e) della Costituzione.
3.1. Va premesso che tutte le Regioni adottano canoni parametrati
alla potenza nominale media di concessione, con valori oscillanti tra
i 13 e i 37 euro/kW (segnatamente: Veneto 29,68 euro/kW; Sardegna,
14,35 euro/kW; Lombardia 31,09 euro/kW; Basilicata 13,85 euro/kW;
Campania 13,89 euro/kW; Campania 13,89 euro/kW; Calabria 14,05
euro/kW; Molise 37, 91 euro/kW; Sicilia 14,46 euro/kW; Toscana 15,26
euro/kW, Emilia Romagna 14,3 euro/kW; Piemonte 28,24 euro/kW).
La definizione di potenza efficiente contenuta nella disposizione
censurata, completamente discostandosi da tale impostazione, prevede
invece una diversa grandezza di riferimento cui applicare il canone,
Non si tratta, qui, della potenza realmente prodotta, nè di
quella media producibile nell'anno, ma di quella che sarebbe
teoricamente producibile durante quattro ore di ipotetico
funzionamento, in condizioni ottimali di portata e di salto,
sfruttando la massima efficienza possibile dell'impianto: parametro,
dunque, irreale e sovrastimato, che finisce con il danneggiare il
produttore.
3.2. E, invero, come è intuitivo anche per un soggetto
sprovvisto di particolari cognizioni di natura tecnica la "potenza
efficiente" introdotta dalla regione Abruzzo, identificata attraverso
i dati di targa del macchinario installato, può discostarsi di molto
dal valore della potenza nominale di concessione.
Ciò vale specialmente per gli impianti dotati di lago o bacino
di accumulo dell'acqua, che utilizzano grandi quantità d'acqua in
periodi limitati dell'anno e che hanno, dunque, necessità di
macchinari con una potenza efficiente molto maggiore di quella media
annua di concessione. Ad esempio: un impianto a bacino di grandi
dimensioni con potenza media di concessione pari a 50 mW, avrà
tipicamente una potenza efficiente - secondo la definizione
introdotta dalla disposizione censurata - di circa 150 mW (potenza
efficiente pari a 3 volte circa quella di concessione).
L'incidenza economica della disposizione sulle imprese ubicate in
Abruzzo è conseguente: fermo restando il parametro di euro 36 per
kW, l'applicazione dello stesso a una grandezza sino a 3 volte
maggiore (di quella media di concessione) comporta che l'impatto dei
canoni possa arrivare ad essere triplicato.
3.3. Per apprezzare come a tale aumento del canone, introdotto in
via diretta dalla legge regionale in esame, consegua una
sperequazione fra le imprese ubicate in Abruzzo e quelle ubicate in
altre Regioni, è necessario considerare il prezzo di vendita del
bene prodotto, cioè dell'energia elettrica.
Restando all'esempio del grande impianto di bacino, il canone,
calcolato in base alla legge in esame, può arrivare a pesare sino a
21 euro per ogni MW/h prodotto, mentre sarebbe di 7 euro per MW/h, se
calcolato sulla base della potenza media di concessione. Tale
grandezza va confrontata con l'attuale prezzo di mercato dell'energia
elettrica per impianti a bacino, che può oscillare tra i 50 e i 90
euro per MW/h. Ne consegue che gli importi del canone possono
arrivare ad essere pari a un terzo del prezzo di vendita
dell'energia.
3.4. Quanto precede dimostra che la disposizione che oggi si
impugna incide sulla capacità di operare in pari condizioni sul
mercato unico dell'energia elettrica.
Le imprese operanti in Abruzzo, gravate di un canone pari a 21
euro per MW/h, si troveranno a competere con analoghi impianti che
avendo, invece, un canone molto più basso (oscillante tra i 4 e i 7
MW/h) sono in grado di offrire sul mercato dell'energia prezzi più
bassi di quelli degli impianti abruzzesi.
4. Alla luce di tutto quanto precede è dunque evidente che
l'art. 1, comma 2, lett. b), della legge della Regione Abruzzo n. 36
del 3 novembre 2015 è invasivo della competenza statale in quanto in
contrasto con l'art. 117, comma 2, lett. e) della Costituzione, e
dovrà conseguentemente essere annullato.

P.Q.M.

Si chiede che codesta Ecc.ma Corte Costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimo, e conseguentemente
annullare, per i motivi tutti ut supra specificati, l'art. 1, comma
2, lett. b), della legge della Regione Abruzzo n. 36 del 3 novembre
2015, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo n.
121 del 6 novembre 2015, come da delibera del Consiglio dei ministri
in data 23 dicembre 2015.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri 23
dicembre 2015;
2. copia della legge regionale impugnata;
3. rapporto del Dipartimento degli Affari Regionali.
Con ogni salvezza.
Roma, 30 dicembre 2015

L'Avvocato dello Stato: Salvatorelli