1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 10-1-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 672 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 maggio 1989
N. 672 Ordinanza emessa il 31 maggio 1989 dalla corte d'appelo di Roma nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Manfredi Goffredo e Ministero delle Finanze ed altri Espropriazione per pubblico interesse - Determinazione delle indennita' di espropriazione per i terreni di Capocotta (ad integrazione della adiacente tenuta di Castelporziano gia' in dotazione del Presidente della Repubblica) con richiamo all'art. 13 della legge 15 gennaio 1885, n. 2892 (media del valore venale e dei fitti coacervati dell'ultimo decennio o, in difetto, dell'imponibile netto agli effetti delle imposte sui terreni e sui fabbricati) - Violazione del principio di uguaglianza per la ingiustificata deroga al principio, affermato nella giurisprudenza della Corte di cassazione e della Corte costituzionale (v. sentenze n. 5/1980 e n. 223/1983), della necessaria generalita' dei criteri di determinazione della indennita' di espropriazione, secondo il quale non puo' consentirsi che beni con caratteristiche identiche o analoghe, o con caratteristiche diverse (perche' per es. agricoli o edificatori) siano indennizzati, nella prima ipotesi, diversamente o, nella seconda, egualmente, a seconda delle finalita' per cui, nei vari casi, si procede all'espropriazione. (Legge 23 luglio 1985, n. 372, art. 5, quinto comma). (Cost., art. 3). (089C1366) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 10-1-1990)

LA CORTE D'APPELLO
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile di prima
istanza iscritta al n. 851 + 3245 di ruolo generale per gli affari
contenziosi dell'anno 1988, posta in deliberazione all'udienza
collegiale del 24 maggio 1989, vertente tra Manfredi Goffredo
elettivamente domiciliato presso l'avv. Francesco Agati in Roma, via
Claudio Monteverdi, 15, dal quale è difeso e rappresentato come da
procura a margine della citazione unitamente all'avv. Giuseppe Greco,
opponente, contro:
1) Ministero delle finanze, in persona del Ministro pro-tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato presso la
quale è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12, opposti;
2) Intendenza di finanza di Roma, in persona dell'intendente di
finanza, contumaci;
3) Prefetto di Roma, contumaci.
Oggetto: Opposizione alla stima di indennità di esproprio;
Esaminati gli atti del procedimento civile n. 851/88 r.g. avente
ad oggetto l'opposizione alla stima di indennità di espropriazione;
Letti gli atti difensivi delle parti;
O S S E R V A
1. - La vicenda espropriativa che forma oggetto del presente
processo trae origine dalla legge 23 luglio 1985, n. 372, che,
all'art. 5, dispone che alla dotazione immobiliare del Presidente
della Repubblica, di cui all'art. 84, ultimo comma, della
Costituzione, è conferita la tenuta di Capocotta ad integrazione
della adiacente tenuta di Castelporziano già in dotazione del
Presidente della Repubblica (prima comma). Lo stesso art. 5, dopo
avere stabilito che l'ampliamento della tenuta di Castelporziano è
dichiarato di pubblica utilità e le relative opere sono dichiarate
indifferibili e urgenti (secondo comma), autorizza l'espropriazione
dei beni compresi nell'area delimitata in base ai confini indicati
nella stessa legge (terzo comma) e prescrive che l'indennità di
espropriazione è determiata in base all'art. 13 della legge 15
gennaio 1885, n. 2892 (quinto comma), richiamando, per quanto non
diversamente previsto, le norme di cui alla legge 25 giugno 1865, n.
2359 (sesto comma).
Con l'opposizione, la cui cognizione è attribuita a questa Corte
dall'art. 5, ottavo comma, della citata legge n. 372/85, è stata
solevata la questione di legittimità costituzionale della
disposizione contenuta nel quinto comma dell'art. 5 che, ai fini
della determinazione dell'indennità di esproprio, rende applicabili
i criteri dettati dall'art. 13 della legge 15 gennaio 1885, n. 2892:
quest'ultima disposizione stabilisce, com'e noto, che l'indennità
dovuta ai proprietari degli immobili espropriati sarà determinata
sulla media del valore venale e dei fitti coacervati dell'ultimo
decennio o, in difetto, dell'imponibile netto agli effetti delle
imposte sui terreni e sui fabbricati.
Premesso che la questione è sicuramente rilevante nel presente
giudizio, in quanto ha diretta e immediata influenza
sull'applicazione dei criteri in base ai quali deve liquidarsi
l'indennità di esproprio e, quindi, sulla definizione della causa di
opposizione alla stima, deve sottolinearsi che un primo profilo di
incostituzionalità è stato prospettato con riferimento all'art. 42,
terzo comma, della Costituzione, essendo stato sostenuto
dall'opponente che l'attribuzione di una indennità inferiore a
quella corrispondente al valore di mercato dell'immobile risulta in
contrasto con il principio costituzionale sancito dalla predetta
norma secondo cui "la proprietà privata può essere, nei casi
preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi di
interesse generale".
Il dubbio di incostituzionalità non ha giuridica consistenza e la
relativa questione è manifestamente infondata nei termini sopra
enunciati.
La giurisprudenza della Corte costituzionale ha costantemente
interpretato il termine "indennizzo", che figura nella citata norma,
in termini tali da escludere che esso debba necessariamente
corrispondere al valore venale del bene espropriato, secondo il
criterio accolto dall'art. 39 della legge 25 giugno 1865, n. 2359.
Già a partire dalla sentenza n. 61 del 25 maggio 1957, la Corte ha
chiarito che la necessità di coordinazione col pubblico interesse
comporta che l'indennizzo non può significare integrale
risarcimento, ma soltanto il massimo di contributo e di riparazione
che, nell'ambito degli scopi di interesse generale, la pubblica
amministrazione può garantire all'interesse privato: ditalchè è
rimessa al legislatore ordinario la valutazione comparativa di tali
interessi e del modo in cui pervenire al massimo della rispettiva
soddisfazione sulla base della ponderazione di elementi tecnici,
economici, finanziari, politici. È stato, peraltro, precisato che il
potere discrezionale del legislatore ordinario incontra un limite
nell'esigenza che la misura dell'indennizzo non sia puramente
simbolica, atteso che in una siffatta ipotesi l'indennizzo sarebbe
sostanzialmente inesistente e la norma colliderebbe inevitabilmente
con il precetto contenuto nell'art. 42, terzo comma della
Costituzione.
I principi affermati nella sentenza n. 61/1957 sono stati ribaditi
nella successiva produzione giurisprudenziale della Corte
costituzionale con la quale l'indentificazione dell'ambito di
operatività della garanzia che presidia il diritto dell'espropriato
è stata compiuta sottolineando la necessità che l'indennizzo sia
"congruo", "equo", "adeguato", "non irrisorio" (Corte costituzionale
9 luglio 1959, n. 41; 8 luglio 1969, n. 115; 24 giugno 1976, n. 155;
6 dicembre 1977, n. 138).
Gli sviluppi di tale linea interpretativa hanno condotto alla nota
pronuncia n. 5 del 30 gennaio 1980 con cui, nel dichiarare
l'illegittimità costituzionale delle norme contenute nella legge 22
ottobre 1971, n. 865, che recepiscono il criterio del valore agricolo
medio per la determinazione dell'indennità di esproprio, la Corte
costituzionale ha precisato che "l'indennizzo assicurato
all'espropriato dall'art. 42, terzo comma, della Costituzione, se non
deve costituire una integrale riparazione per la perdita subita - in
quanto occorre coordinare il diritto del privato con l'interesse che
l'espropriazione mira a realizzare - non può essere tuttavia fissato
in una misura irrisoria o meramente simbolica ma deve rappresentare
un serio ristoro", dovendo essere determinato con riferimento alle
caratteristiche essenziali e alla destinazione economica del bene
espropriato.
Le medesime linee argomentative costituiscono il supporto delle
più recenti decisioni della Corte costituzionale nelle quali
l'indicazione dell'esigenza insopprimibile del serio ristoro a favore
del soggetto che subisce l'espropriazione è accompagnata dalla
precisazione che questo non deve necessariamente tradursi
nell'attribuzione dell'integrale valore effettivo del bene (Corte
costituzionale 21 dicembre 1985, n. 355; 30 luglio 1984, n. 231; 19
luglio 1983, n. 223).
2. - La scelta del criterio per la determinazione dell'indennità
di esproprio degli immobili compresi nella tenuta di Capocotta,
compiuta con l'art. 5, quinto comma, della legge 23 luglio 1985, n.
372, non appare in contrasto con la disciplina posta dall'art. 42,
terzo comma, della Costituzione a tutela del diritto all'indennizzo
riconosciuto all'espropriato.
Occorre premettere che non ha fondamento la censura rivolta alla
legge n. 372/1985 che, facendo richiamo all'art. 13 della legge n.
2892/1885 sul risanamento di Napoli, sarebbe inficiata dal vizio di
eccesso di potere legislativo per avere ripristinato disposizioni
ormai abrogate (come, appunto, quella per Napoli) e per avere
sovvertito l'ordine delle fonti del diritto, determinando, in modo
surrettizio e indiretto, la reviviscenza di quelle disposizioni
mediante una legge che ad esse fa riferimento e la cui vigenza
presuppone.
Anche a non voler tener conto della disparità di opinioni
esistente in dottrina sulla figura dell'eccesso di potere legislativo
e dell'estrema cautela riscontrabile sullo stesso tema nelle
posizioni della giurisprudenza, non sembra dubbia l'insussistenza del
vizio denunciato essendo evidente che dal sistema su cui è
imperniata la gerarchia delle fonti del diritto non possono inferirsi
limiti che precludano al legislatore ordinario di ripristinare la
vigenza di norme già abrogate sia attraverso il fenomeno della vera
e propria reviviscenza che mediante l'emanazione di una nuova
disciplina, autonoma nel fondamento formale ancorchè in tutto
ricalcata sul contenuto di disposizioni precedentemente abrogate. In
una siffatta situazione potrebbe configurarsi una ipotesi di
illegittimità costituzionale soltanto se il legislatore facesse
rivivere norme già dichiarate incostituzionali dalla Corte, essendo
stato chiarito che dal primo comma dell'art. 136 della Costituzione
deriva che "le decisioni di accoglimento hanno per destinatario il
legislatore stesso, al quale, è quindi, precluso non solo il
disporre che la norma dichiarata incostituzionale conservi la propria
efficacia, bensì il perseguire e il raggiugere, anche se
indirettamente, esiti corrispondenti a quelli già ritenuti lesivi
della Costituzione" (Corte costituzionale 19 luglio 1983, n. 223; 30
maggio 1963, n. 73).
L'art. 5, quinto comma, della legge n. 372/1985 non può
considerarsi, tuttavia, inficiato da un simile vizio di
incostituzionalità in quanto i criteri dettati dall'art. 13 della
legge 15 gennaio 1885, n. 2892, espressamente recepiti dalla predetta
disposizione, hanno superato il vaglio del giudizio della Corte
costituzionale e sono stati riconosciuti compatibili con il precetto
ex art. 42, terzo comma, della Costituzione (Corte costituzionale 18
febbraio 1960, n. 5: l'infondatezza della questione di
costituzionalità è stata dichiarata, incidentalmente, anche con la
sentenza n. 15 del 22 gennaio 1976 concernente l'art. 14, ultimo
comma, della legge 28 luglio 1967, n. 641, che, nel disciplinare le
espropriazioni relative all'edilizia scolastica e universitaria, ha
richiamato i criteri per la determinazione dell'indennità di
esproprio fissati dall'art. 13 della legge sul risanamento della
città di Napoli).
3. - Va rilevato, a questo punto, che dubbi sulla legittimità
costituzionale dell'art. 5, quinto comma, della legge n. 372/1985 non
possono essere giustificati neppure attraverso il richiamo
dell'indirizzo giurisprudenziale col quale - mediante un'analisi
ricostruttiva del vigente sistema normativo risultante dalle
dichiarazioni di incostituzionalità delle norme contenute nella
legge n. 865/1971 - è stato stabilito che per le aree con
destinazione edificatoria l'indennità deve essere liquidata sulla
base del valore venale del bene espropriato, secondo la normativa
generale posta dall'art. 39 della legge 25 giugno 1965, n. 2359:
pertanto, ad avviso dell'opponente, nell'attuale quadro di
riferimento normativo, dovrebbe considerarsi in conflitto con l'art.
42, terzo comma, della Costituzione qualsiasi disposizione di legge
che determini la misura dell'indennità di esproprio in un importo
inferiore a quello corrispondente al valore di mercato del bene.
La tesi non può essere condivisa nell'impostazione e negli
sviluppi, in quanto muove dell'errato presupposto che l'evoluzione
giurisprudenziale possa avere avuto incidenza innovativa sul
contenuto della norma sancita dall'art. 42, terzo comma, della
Costituzione, sino al punto da far coincidere, puramente e
semplicemente, l'indennità dovuto all'espropriato con il valore
venale del bene: questo, cioè, indicato quale unico criterio
indennitario dall'art. 39 della legge del 1865, sarebbe divenuto -
nell'attuale sistema del "diritto vivente" - un principio
costituzionale da cui il legislatore non potrebbe più discostarsi.
Le argomentazioni esposte devono essere disattese per il fatto che
confondono i diversi piani sui quali sono chiamati ad operare
l'interprete e il legislatore e trascurano di tener conto della
differente valenza giuridica attribuita, all'interno
dell'ordinamento, ai rispettivi interventi. In particolare, è da
sottolineare che, a seguito delle pronunce di incostituzionalità dei
criteri di indennizzo fissati dalla legge n. 865/1971, l'opzione
interpretativa compiuta dalla giurisprudenza a favore della
sopravvivenza della legge generale del 1865 e del criterio del valore
venale da essa sancito costituisce probabilmente l'unica soluzione
possibile per l'interprete al fine di superare i vuoti normativi
prodottisi nel sistema in dipendenza della perdurante inerzia del
legislatore, essendo interdette, in sede giurisdizionale, le scelte
discrezionali ritenute più idonee ad assicurare il bilanciamento
degli interessi in conflitto e a individuare il punto di equilibrio
nel quale possano essere contemperati l'interesse individuale
dell'espropriato e l'interesse generale sotteso alla funzione sociale
della proprietà.
Tuttavia, simili scelte, traducentisi nella possibilità di
riconoscere un indennizzo inferiore al valore effettivo del bene, non
possono considerarsi precluse al legislatore, come, del resto, ha
più volte ribadito la stessa Corte costituzionale, anche dopo la
fondamentale pronuncia del 1980, quando ha precisato, in termini
espliciti, che "La Corte non ha mai ritenuto, nè intende ora
affermare, che il serio ristoro, garantito al privato, debba
corrispondere all'integrale valore effettivo del bene espropriato",
sottolineando che "detto valore viene bensì in rilievo, ma come
criterio di riferimento, e non necessariamente come misura nella
determinazione dell'indennita': il legislatore... gode, allora, entro
i limiti stabiliti in Costituzione, della discrezionalità di
valutazione che giova a contemperare la scelta del valore effettivo
con l'adozione di un qualche altro meccanismo normativo, sempre in
modo, beninteso, che l'ammontare dell'indennizzo non scada sotto
l'indispensabile livello di congruita'" (Corte costituzionale 30
luglio 1984, n. 231: cfr. altresì Corte costituzionale 19 luglio
1983, n. 223, secondo cui l'indennizzo richiesto dal terzo comma
dell'art. 42 della Costituzione non deve essere necessariamente pari
al giusto prezzo di mercato secondo la prescrizione dell'art. 39
della legge n. 2359/1865, essendo sufficiente la previsione di un
ristoro serio). Su questa stessa linea è, del resto, collocata anche
la giurisprudenza della Corte di cassazione che, nell'affermare che
l'art. 39 della legge del 1865 non è in contrasto con l'art. 42,
terzo comma, della Costituzione ha precisato, conformemente al
costante indirizzo della Corte costituzionale, che tale precetto
costituzionale affida al legislatore ordinario la concreta
quantificazione dell'indennizzo, fra un limite minimo, rappresentato
da un'apprezzabile e non simbolica compensazione della perdita del
bene, ed un limite massimo, rappresentato dall'effettiva entità di
tale perdita (Cass. 3 giugno 1988, n. 3785; 26 gennaio 1988, n. 671;
11 agosto 1982, n. 4525).
Così individuato l'effettivo contesto normativo al cui interno
deve essere condotto il giudizio di non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale del quinto comma dell'art. 5
della legge n. 372/1985, va rilevato che tale disposizione ha
recepito un criterio di determinazione dell'indennità di esproprio
(media tra il valore venale del bene e i fitti dell'ultimo decennio
o, in difetto, l'imponibile netto ai fini delle imposte sui terreni o
sui fabbricati) che non può considerarsi in collisione con la norma
ex art. 42, terzo comma, della Costituzione, non potendo l'indennizzo
previsto certamente qualificare come meramente simbolico, apparente,
irrisorio, non serio, secondo le diverse aggettivazioni ricorrenti
nelle decisioni della Corte costituzionale per definire il contenuto
e l'ambito di operatività della garanzia costituzionale che assiste
il diritto all'indennità di esproprio. In tale prospettiva, deve
altresì precisarsi che il riferimento al valore venale del bene
espropriato, assunto quale uno dei parametri nella media del calcolo
dell'indennità, non solo esclude che questa possa ridursi ad un
valore monetario simbolico e assolutamente incongruo, ma ne assicura,
nel contempo, l'aderenza alle specifiche caratteristiche del bene, in
sè considerato. Al riguardo, è opportuno richiamare le
considerazioni svolte dalla stessa Corte costituzionale nella
decisione con cui è stata dichiarata infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 4, primo comma, del regio decreto-legge 8
luglio 1931, n. 981, convertito nella legge 24 marzo 1932, n. 355, e
dell'art. 1, terzo comma, del decreto-legge 29 marzo 1966, n. 128,
convertito nella legge 26 marzo 1966, n. 366, nelle parti in cui
stabiliscono che l'indennizzo da corrispondere per le espropriazioni
disposte in attuazione dei piani particolareggiati nella città di
Roma si liquida con un sistema di calcolo simile a quello previsto
dalla legge del 1885 per il risanamento di Napoli (media del valore
venale e dell'imponibile netto accertato alla data del predetto regio
decreto-legge, capitalizzato ad un tasso dal 3,50% al 7% a seconda
delle condizioni dell'edificio e della localita').
Infatti, nella sentenza predetta, la Corte ha osservato che "il
riferimento al valore venale del fondo fuor di dubbio consente, sulla
base di dati oggettivamente accertabili, che la liquidazione si
avvicini adeguatamente alla realtà ed attualità dei valori
economici" (Corte costituzionale 30 luglio 1981, n. 160).
Alla luce di tutti gli argomenti sin qui svolti, deve
conclusivamente riconoscersi che è manifestamente infondata la
questione di costituzionalità dell'art. 5, quinto comma, della legge
23 luglio 1985, n. 372, sollevata con riferimento all'art. 42 terzo
comma della Costituzione, in quanto l'indennità determinabile sulla
base della predetta diposizione non appare in contrasto con
l'effettiva portata della norma costituzionale.
4. - I dubbi sulla legittimità costituzionale dell'art. 5 quinto
comma, della legge n. 372/1985 appaiono, invece, non manifestamente
infondati quando tale norma sia esaminata con riferimento all'art. 3
della Costituzione, atteso che, in tale diversa ottica, lo specifico
criterio di determinazione dell'indennità di esproprio, anche se in
sè non contrastante col precetto ex art. 42, terzo comma, della
Costituzione, sembra dare origine ad una disparità di trattamento
non giustificata da alcun ragionevole fondamento.
Per una migliore comprensione della questione occorre rilevare che
la legge 25 giugno 1865, n. 2359, aveva stabilito, in sintonia con
l'art. 29 dello Statuto albertino, il principio generale secondo cui
l'indennità di espropriazione deve coincidere con il valore venale
realizzabile dalla vendita del bene in una libera contrattazione.
L'unitarietà di detto criterio indennitario, cui era conformato il
sistema delle espropriazioni, fun ben presto intaccata da successive
leggi speciali con le quali furono adottati criteri divergenti da
quello del valore venale: la prima, in ordine di tempo e di
importanza, è stata la legge 15 gennaio 1885, n. 2892, per il
risanamento della città di Napoli. Il processo di diversificazione
dei criteri di determinazione dell'indennità ha avuto, poi, una
progressiva accelerazione attraverso numerose deroghe introdotte,
volta per volta, in relazione a singole categorie di opere pubbliche
alle quali le espropriazioni erano finalizzate.
Un momento fondamentale nella disciplina della materia è
rappresentato dall'entrata in vigore della legge 22 ottobre 1971, n.
865, modificata dalla legge 28 gennaio 1977, n. 10, che ha reso
omogenei i criteri indennitari stabilendo il principio che
l'indennità deve essere determinata sulla base del valore agricolo
medio dell'immobile, anche per le aree comprese nei centri urbani.
Tale criterio, applicabile originariamente soltanto alle
espropriazioni realizzate per le finalità indicate nell'art. 9 della
stessa legge n. 865/1971, con legge 27 giugno 1974, n. 247, è stato
esteso a tutte le espropriazioni comunque preordinate alla
realizzazione di opere o di interventi da parte dello Stato, delle
regioni, delle province, dei comuni o di altri enti pubblici o di
diritto pubblico, anche non territoriali.
Con le leggi del 1971 e del 1974 è stato, quindi, attuato un
regime giuridico unitario in materia di indennità di esproprio,
conformemente agli auspici di una larga parte della dottrina, che
aveva segnalato da tempo, in posizione critica rispetto agli
interventi della Corte costituzionale, che la pluralità dei criteri
indennitari, distinti sulla sola base delle singole opere pubbliche
da realizzare, si traduceva in vere e proprie violazioni del
principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione.
Tale assetto normativo ha subito profonde modificazioni a seguito
della più volte citata sentenza della Corte costituzionale n.
5/1980, con cui è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale
del criterio del valore agricolo medio, di cui all'art. 16 della
legge n. 865/1971, in quanto privo di qualsiasi specifica
correlazione con le caratteristiche essenziali e con la destinazione
economica degli immobili espropriati.
Per effetto della ulteriore dichiarazione di incostituzionalità
della legge 29 luglio 1980, n. 385, con cui era stato stabilito che
le indennità di esproprio dovessero essere liquidate in via
provvisoria secondo i medesimi criteri previsti dalla legge n.
865/1971, salvo il conguaglio effettuato in base ad apposita legge da
emanarsi entro un anno (il termine è stato, poi, prorogato con d.-l.
29 maggio 1982, n. 298, convertito nella legge 29 luglio 1982, n.
481, e con legge 23 dicembre 1982, n. 943), si è prodotto un vuoto
legislativo che, in mancanza di un intervento del Parlamento per il
ripristino dell'organicità del sistema, ha spinto la giurisprudenza
a svolgere un ruolo di supplenza al fine di colmare le lacune e di
comporre le nuove basi del regime delle espropriazioni.
In una simile opera di ricostruzione sistematica della disciplina,
va registrata una piena concordanza tra gli interventi della Corte
costituzionale e della Corte di cassazione, le cui posizioni possono
essere sintetizzate nei seguenti punti:
a) le pronunce di incostituzionalità hanno determinato la
caducazione dei criteri fissati dalla legge n. 865/1971 soltanto per
le aree con destinazione edificatoria, mentre per le aree con
destinazione agricola continua ad applicarsi il criterio del valore
agrario medio previsto dalla stessa legge (Corte costituzionale 21
dicembre 1985, n. 355 e 30 luglio 1984, n. 231; Cass. 20 gennaio
1988, n. 402; Cass. 15 gennaio 1987, n. 253; Cass. 16 gennaio 1986,
n. 226; Cass. 24 ottobre 1984, n. 5401);
b) a seguito delle indicate dichiarazioni di
incostituzionalità, l'indennità dovuta per le aree edificabili deve
essere liquidata in base al criterio del valore venale o di mercato
dell'immobile stabilito dall'art. 39 della legge 25 giugno 1865, n.
2359, che, avendo carattere generale, è stata derogata, e non
abrogata, dalla legge n. 865/1971 (Corte costituzionale 9 novembre
1988, n. 1022; Cass. 14 ottobre 1988, n. 5599; Cass. 28 aprile 1988,
n. 3202; Cass. 16 marzo 1987, n. 2688; Cass. 26 febbraio 1987, n.
2035; Cons. Stato, sezione quarta, 10 dicembre 1986, n. 831).
In un siffatto tessuto normativo, ricostruito dalla giurisprudenza
costituzionale e di legittimità per eliminare i vuoti verificatisi
nell'ordinamento, si è inserita la legge 23 luglio 1985, n. 372, il
cui art. 5, quinto comma, dispone che per le espropriazioni degli
immobili compresi nel comprensorio di Capocotta l'indennità deve
essere determinata in base all'art. 13 della legge 15 gennaio 1885,
n. 2892, calcolando la media del valore venale e dei fitti
dell'ultimo decennio o, in difetto, dell'imponibile netto agli
effetti delle imposte sui terreni e sui fabbricati.
Ad avviso di questo collegio, l'individuazione di un criterio
indennitario per una specifica e determinata categoria di beni (e
cioè per gli immobili inclusi nel comprensorio di Capocotta) dà
origine ad una discrepanza dalla disciplina generale che, per il
fatto di non essere giustificata da ragionevoli motivi, si risolve in
un trattamento arbitrario e discriminatorio che vulnera il principio
di uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione.
A ben vedere, con il richiamo alla legge n. 2892/1885, la legge n.
372/1985 si è discostata dal principio di unitarietà del criterio
di determinazione dell'indennità, espressamente recepito dalla legge
27 giugno 1974, n. 247, per tornare alla scelta di criteri di volta
in volta variabili in funzione dell'opera cui è preordinata
l'espropriazione, di guisa che, in un simile sistema, la misura del
ristoro spettante all'espropriato è fatta dipendere, nelle varie
forme di espropriazione, non da valori economici inerenti alla natura
e alla destinazione dei beni, ma unicamente dai diversi fini per i
quali viene autorizzata l'espropriazione.
Ne consegue che la perdita di beni aventi medesime caratteristiche
e destinazione economica risulta coperta da un ristoro che varia a
seconda delle finalità in vista delle quali è stata disposta
l'espropriazione: nel caso di specie, l'applicazione dell'art. 5,
quinto comma, della legge n. 372/1985 comporta che l'indennità deve
essere liquidata in misura pari alla semisomma tra valore venale e
fitti del decennio per il solo fatto della inclusione del terreno
entro i confini del comprensorio di Capocotta indicati dall'art. 5,
terzo comma, della stessa legge, mentre per altri terreni
espropriati, nonostante l'identità di caratteristiche e di
destinazione, dovrebbero liquidarsi indennizzi diversi per la sola
ragione che le espropriazioni sono dirette a realizzare fini
differenti. Al riguardo va precisato che nel caso in esame l'indicata
disparità di trattamento è riscontrabile tanto nell'ipotesi in cui
i terreni abbiano attitudine edificatoria secondo i vigenti strumenti
urbanistici, come sostiene l'opponente, quanto nell'ipotesi in cui
essi abbiano destinazione agraria, giacchè nel primo caso
l'indennità corrisponderebbe al valore venale del bene e nel secondo
al valore agricolo medio: con la conseguenza che per terreni vicini,
siti nella stessa zona di Capocotta e con identiche caratteristiche,
la misura dell'indennità varierebbe in relazione alla sola
circostanza della inclusione o meno nell'area delimitata dall'art. 5,
terzo comma, della legge 23 luglio 1985, n. 372.
Dalle precedenti riflessioni si evince che la disciplina posta
dall'art. 5, quinto comma, di tale testo normativo non può
considerarsi in sintonia col canone di ragionevolezza e di coerenza,
che trova espressione nel principio di uguaglianza sancito dall'art.
3 della Costituzione, e contribuisce, anzi, ad acuire le aporie
dell'attuale sistema delle espropriazioni dando vita ad irrazionali
discriminazioni.
L'opinione è avvalorata dal recente orientamento della Corte di
cassazione, che ha perspicuamente osservato che dalle sentenze n.
5/1980 e n. 223/1983 della Corte costituzionale risulta
inequivocabilmente delineato il profilo di incostituzionalità insito
in un regime che prevede diversi criteri indennitari per i singoli
settori espropriativi, aggiungendo, a chiare lettere, che una
valutazione discriminatoria, in contrasto con l'art. 3 della
Costituzione, "si ripresenterebbe immediatamente ove si ritenesse -
come chiede la ricorrente pubblica amministrazione - che beni dalle
caratteristiche identiche o analoghe andrebbero diversamente
indennizzati a seconda delle diverse finalità dell'espropriazione"
(Cass. 14 ottobre 1988, n. 5599).
In definitiva, tenuto anche conto dei rilievi esposti nel
precedente punto 3), va riconosciuto che la questione di
costituzionalità non scaturisce dal fatto che la legge n. 372/85 ha
determinato l'indennità di esproprio mediante il richiamo del
contenuto dell'art. 13 della legge 15 gennaio 1985, n. 2892, ma
dall'avere limitato - senza evidenziare elementi discriminatori tale
criterio alla specifica espropriazione avente ad oggetto le aree
comprese nella tenuta di Capocotta e in funzione di una determinata
finalità (ampliamento della tenuta presidenziale di Castelporziano).
5. - Sono, invece, palesemente destituite di fondamento le censure
di incostituzionalità mosse dall'opponente alla legge 23 luglio
1985, n. 372, considerata nella sua globalità, sul rilievo che essa
perseguirebbe scopi non rilevanti costituzionalmente e autorizzerebbe
l'espropriazione per una finalità (ampliamento della dotazione
immobiliare del Presidente della Repubblica) alla quale non
corrisponde un effettivo interesse generale, tanto più che, mirando
la citata legge alla tutela dell'ambiente, il legislatore si sarebbe
sostituito alla regione e al comune comprimendo i poteri riconosciuti
in materia a tali enti.
Le deduzioni non possono essere condivise in quanto tendono ad
introdurre un sindacato di merito sulle scelte discrezionali operate
dal legislatore e sulla valutazione del pubblico interesse ad esse
sotteso: ditalchè, come ha ripetutamente ritenuto la Corte
costituzionale, deve considerarsi precluso il controllo sul merito
politico dell'atto legislativo, conformemente all'esplicito disposto
dell'art. 28 della legge 11 marzo 1953, n. 87, secondo cui "il
controllo di legittimità della Corte costituzionale su una legge o
su un atto avente forza di legge esclude ogni valutazione di natura
politica e ogni sindacato sull'uso del potere discrezionale del
Parlamento" (sul punto v. già Corte costituzionale 26 gennaio 1957,
n. 28, e 10 marzo 1966, n. 22).
D'altro canto, rilevato che le medesime questioni di legittimità
costituzionale della legge n. 372/1985 sono state disattese dal
giudice amministrativo (cfr. t.a.r. Lazio, sezione prima, 16
settembre 1987, n. 1505), va messo in risalto che, a giudizio di
autorevole dottrina, la dotazione prevista dall'ultimo comma
dell'art. 84 della Costituzione costituisce una destinazione pubblica
di beni pubblici a disposizione del Presidente della Repubblica per
lo svolgimento dei compiti inerenti alla carica ed è coperta da
garanzia costituzionale: ond'è che, posto che nessun plausibile
elemento sintomatico autorizza ad affermare che la legge n. 372/1985
persegue un fine diverso da quello reso palese dalla sua obiettiva
ratio, non si vede come possa dubitare dell'esistenza dell'interesse
pubblico avuto di mira dal legislatore.
Infine, deve considerarsi manifestamente infondata anche
l'eccezione di incostituzionalità dell'art. 5, ottavo comma, della
stessa legge n. 372/1985 sollevata, in riferimento agli artt. 24 e
113 della Costituzione, per il fatto che, attribuendo la competenza
per l'opposizione alla stima alla corte di appello di Roma, la norma
esclude il diritto al doppio grado del giudizio di merito. Al
riguardo è sufficiente osservare che la Corte costituzionale ha già
dichiarato manifestamente infondate le questioni di costituzionalità
degli artt. 19 e 20 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, che
attribuiscono alla Corte di appello, in unico grado, la competenza a
conoscere delle controversie in materia di indennità di esproprio e
di indennità di occupazione (ordinanza 11 luglio 1984, n. 198, e
sentenza 29 marzo 1984, n. 78: negli stessi termini v. Cass. 27 marzo
1987, n. 3007 e 3 agosto 1987, n. 6685), atteso che il principio del
doppio grado di giurisdizione non è coperto da garanzia
costituzionale (cfr. Corte costituzionale 7 marzo 1984, n. 52).
6. - Pertanto, a conclusione di tutte le precedenti
considerazioni, deve dichiararsi la non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 5, quinto comma,
della legge 23 luglio 1985, n. 372, in riferimento all'art. 3, primo
comma, della Costituzione, e devono pronunciarsi i provvedimenti
previsti dall'art. 23, secondo e quarto comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara non manifestamente infondata, in riferimento all'art. 3,
primo comma, della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5, quinto comma, della legge 23 luglio 1985,
n. 372, che regola la determinazione dell'indennità per le
espropriazioni dei terreni destinati ad ampliare la tenuta
presidenziale di Castelporziano;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Sospende il processo sull'opposizione alla stima dell'indennità
di esproprio proposta da Manfredi Goffredo nei confronti del
Ministero delle finanze, dell'intendenza di finanza di Roma, e del
prefetto di Roma;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata alle parti e al
Presidente del Consiglio dei Ministri e che la stessa sia comunicata
al Presidente della Camera dei deputati e al Presidente del Senato
della Repubblica.
Così deciso il 31 maggio 1989 nella camera di consiglio della
prima sezione civile della corte di appello di Roma.
Il presidente: (firma illeggibile)

89C1366