1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 28-5-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 82 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 dicembre 2013
Ordinanza del 17 dicembre 2013 emessa dal Tribunale di Tivoli nel procedimento civile promosso da Quarchioni Sandro c/Rendace Gianguido.. Locazione di immobili urbani - Contratti di locazione ad uso abitativo, comunque stipulati, non registrati entro il termine stabilito dalla legge - Disciplina applicabile a decorrere dalla tardiva registrazione - Determinazione della durata legale in quattro anni (con rinnovo automatico alla scadenza) e fissazione del canone annuo in misura pari al triplo della rendita catastale, in sostituzione del maggior importo eventualmente convenuto dalle parti - Previsione introdotta [contestualmente al regime della cedolare secca sugli affitti] da decreto legislativo in materia di federalismo fiscale - Denunciato contrasto con l'oggetto della delega ed esorbitanza dai relativi principi e criteri direttivi - Eccesso di delega - Violazione del principio di ragionevolezza sotto piu' profili - Detrimento delle entrate tributarie per effetto della riduzione del canone locatizio al di sotto dei valori di mercato - Disparita' di trattamento fra conduttore e locatore (l'uno eccessivamente premiato, l'altro eccessivamente punito), nonche' tra contratti di locazione ad uso abitativo e ad uso commerciale - Contrasto con i principi codicistici in tema di nullita' del contratto. - Decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23, art. 3, comma 8. - Costituzione, artt. 3 e 76 (in relazione agli artt. 2, comma 2, 11, 12, 13, 21 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42). (14C00119) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 28-5-2014)

IL TRIBUNALE

Il Tribunale di Tivoli, in persona del G.O.T. Avv. Domenico
Riggio, sciolta la riserva nel procedimento iscritto al n. 910/2013
R.G., tra il sig. Quarchioni Sandro, rappresentato e difeso dall'Avv.
Claudio Giacomoni, presso il quale ha eletto domicilio in Mentana
(Roma), alla Via A. Moscatelli n. 6/A, ed il sig. Rendace Gianguido,
rappresentato e difeso dall'Avv. Walter Giovannetti, presso il quale
ha eletto domicilio in Castelnuovo di Porto (Roma), alla Via Alcide
De Gasperi n. 5, rilevato e ritenuto che:

In fatto

Con atto di intimazione di sfratto per morosità e contestuale
citazione per la convalida, il sig. Quarchioni Sandro ha adito il
Tribunale di Tivoli, esponendo: che l'istante nella qualità di
proprietario concedeva in locazione ad uso abitativo al sig. Rendace
Gianguido l'immobile (appartamento, e posto auto scoperto) sito in
Mentana Via E. De Amicis n. 15 int. 2 con contratto sottoscritto
dalle parti in data 17 novembre 2012; che la parte conduttrice, nel
corso della locazione si era resa morosa nel pagamento dei canoni
dovuti per la complessiva somma di 1.200,00 corrispondente a n. 3
mensilita': dicembre 2012, gennaio e febbraio 2013. Chiedeva, quindi,
che il Tribunale convalidasse l'intimato sfratto per morosità;
All'udienza di convalida si costituiva l'intimato sig. Gianguido
Rendace, che si opponeva alla convalida deducendo: che con contratto
di locazione del 17 novembre 2012, Sandro Quarchioni concedeva in
locazione, ad uso abitativo, a Gianguido Rendace immobiliare sita in
Mentana, Via E. De Amicis n. 15 int. 2, al canone concordato di
€ 400,00 mensili; che, attesa l'inerzia del conduttore nella
registrazione del contratto e trascorsi trenta giorni dalla sua
fonnazione, in data 14 gennaio 2013 il Rendace provvedeva, ex art. 3
comma ottavo del decreto legislativo n. 23/2011, alla registrazione
dell'intercorso contratto con conseguente applicazione della
disciplina prevista dalla predetta normativa; che l'art. 3, comma 8,
del decreto legislativo n. 23/2011 stabilisce che ai contratti di
locazione degli immobili a uso abitativo, comunque stipulati, che,
ricorrendone i presupposti, non sono registrati entro il termine
stabilito dalla legge, si applica la seguente disciplina: «a) la
durata della locazione è stabilita in quattro anni a decorrere dalla
data della registrazione, volontaria o d'ufficio; b) al rinnovo si
applica la disciplina di cui all'art. 2, comma 1, della citata legge
n. 431 del 1998; c) a decorrere dalla registrazione il canone annuo
di locazione è fissato in misura pari al triplo della rendita
catastale, oltre l'adeguamento, dal secondo anno, in base al 75 per
cento dell'aumento degli indici Istat dei prezzi al consumo per le
famiglie degli impiegati e operai. Se il contratto prevede un canone
inferiore, si applica comunque il canone stabilito dalle parti»; che,
pertanto dalla data di registrazione del contratto, intervenuta in
data 14 gennaio 2013, il canone annuo di locazione dovuto dal Rendace
è pari al triplo della rendita catastale - attribuita dall'Agenzia
delle Entrate in € 200,00 - ovverosia pari ad € 600,00 annue; che,
conseguentemente, il canone mensile di locazione, pari ad € 50,00,
veniva, sin dalla data della registrazione, puntualmente corrisposto
dal locatore a mezzo di vaglia postale, attesa l'indisponibilità del
locatore ad accettare detta somma presso il proprio domicilio; che,
per l'effetto, la richiesta convalida deve essere necessariamente
denegata con conseguente declaratoria di riconducibilità del
contratto in corso sotto la disciplina di cui all'art. 3 comma ottavo
del decreto legislativo n. 23/2011; che, ulteriormente, l'intimato
vanta nei confronti del locatore una posizione creditoria pari ad €
80,50, pari alla metà dell'imposta di registro versata per la
registrazione del contratto. Spiegava altresì domanda
riconvenzionale chiedendo: la riconducibilità del rapporto in corso
sotto la disciplina di cui all'art. 3, comma 8, del decreto
legislativo n. 23/2011, con conseguente determinazione della durata
legale come ivi prevista; dichiarare che il canone di locazione è
fissato in € 600,00 annue pari ad € 50,00 mensili; condannare
l'attore-intimante a corrispondere in favore di Gianguido Rendace la
somma di € 80,50 quale quota parte dell'imposta di registrazione del
contratto. Il tutto oltre rivalutazione ed interessi legali;
L'intimante, invocando la illegittimità e la disapplicazione
della disciplina di cui all'alt. 3 comma VIII del decreto legislativo
n. 23 del 14 marzo 2011, - che presenterebbe profili di
incostituzionalità, tra l'altro, per l'irragionevolezza della
disciplina ivi prevista, che determina il canone in base
all'applicazione del parametro della rendita catastale svincolato
dalle caratteristiche dell'immobile, ed in quanto la sostituzione
ex-lege del canone pattuito dalle parti lederebbe l'autonomia
negoziale ed inoltre in considerazione del fatto che l'omessa o
tardiva registrazione è già adeguatamente sanzionata con il
pagamento della relativa soprattassa, - ha insistito per
l'emissione dell' ordinanza provvisoria di rilascio ex art. 665
c.p.c., giustificando il ritardo nella registrazione in quanto
necessitato dal mancato accatastamento dell'immobile e deducendo
altresì la sussistenza della morosità, avendo ricevuto il pagamento
dei canoni con vaglia postali - tuttavia ritirati dall'intimante
(l'avvenuta ricezione dei vaglia è pacifica, attesa la loro
esibizione in originale all'udienza di convalida);
L'intimante, infine, non ha negato di aver mai rifiutato la
ricezione dei canoni presso il proprio domicilio secondo le modalità
pattuite, necessitando così il ricorso al pagamento a mezzo vaglia
postale, come affermato dall'intimato;

In diritto

La disciplina di cui all'art. 3 comma VIII del decreto
legislativo n. 23 del 14 marzo 2011 - laddove statuisce: «Ai
contratti di locazione degli immobili ad uso abitativo, comunque
stipulati, che, ricorrendone i presupposti, non sono registrati entro
il termine stabilito dalla legge, si applica la seguente disciplina:
a) la durata della locazione è stabilita in quattro anni a decorrere
dalla data di registrazione, volontaria o d'ufficio; b) al rinnovo si
applica la disciplina di cui all'art. 2, comma 1, della citata legge
n. 431 del 1998; c) a decorrere dalla registrazione il canone annuo
di locazione è fissato in misura pari al triplo della rendita
catastale, oltre l'adeguamento, dal secondo anno, in base al 75 per
cento dell'aumento degli indici ISTAT dei prezzi al consumo per le
famiglie degli impiegati ed operai. Se il contratto prevede un canone
inferiore, si applica comunque il canone stabilito dalle parti.» -
è applicabile al caso sottoposto alla decisione di questo magistrato
giudicante.
La medesima disciplina, inoltre, non si sottrae al dubbio di
legittimità costituzionale, in relazione ai parametri e (anche al di
là della prospettazione della parte attrice) per le ragioni di cui
infra;
La questione dell'eventuale illegittimità costituzionale
dell'art. 3, comma VIII, del decreto legislativo 14 marzo 2011, n.
23, è rilevante ai fini della decisione della causa all'esame dello
scrivente magistrato, atteso che: a) dalla sua risoluzione dipendono
sia la concessione o meno dell'ordinanza provvisoria di rilascio
sollecitata dal locatore, sia la decisione di merito: nella specie,
la registrazione è avvenuta dopo il trentesimo giorno successivo
alla conclusione - pacificamente intervenuta il 17 novembre 2012 -
del contratto de quo; più precisamente, la registrazione del
contratto è stata eseguita, su richiesta del conduttore in data 14
gennaio 2013, mentre il locatore ha registrato il contratto in
questione il 22 gennaio 2013: pertanto appare indubbia l'applicazione
del comma VIII dell'art. 3 del decreto legislativo n. 23/2011, ai
fini, come detto, della decisione della causa; h) un'eventuale
interpretazione costituzionalmente orientata comporterebbe, ad avviso
dello scrivente, la disapplicazione, nella sostanza, della
disposizione stessa, al di fuori del legittimo esercizio delle
funzioni giudicanti.

Motivi di contrasto con norme costituzionali

A) Illegittimità costituzionale dell'art. 3 comma VIII del
decreto legislativo n. 23 del 14 marzo 2011, con riferimento all'art.
76 della costituzione, per: A) la previsione di un regime
sanzionatorio per la omessa o tardiva registrazione dei contratti
locazione degli immobili ad uso abitativo, non legittimata dalla
legge delega del 5 agosto 2009 n. 42; b) la previsione di una
disciplina di carattere premiale per i conduttori di immobili ad uso
abitativo, non legittimata dalla legge delega del 5 agosto 2009 n.
42.
L'art. 3 del decreto legislativo del 14 marzo 2011 n. 23, si
inserisce nell'ambito delle disposizioni costituenti attuazione della
delega al Governo contenuta nella legge del 5 agosto 2009 n. 42,
relativa alla «Delega al Governo in materia di Federalismo Fiscale,
in attuazione dell'art. 119 della Costituzione» e, in particolare,
degli articoli 2, comma 2, 11, 12, 13, 21 e 26 della detta legge
delega;
Tra i principi ispiratori della predetta delega vi è quello
relativo al «coinvolgimento dei diversi livelli istituzionali
nell'attività di contrasto all'evasione e all'elusione fiscale
prevedendo meccanismi di carattere premiale» (art. 2 comma 2 lett. d,
legge 5 agosto 2009 n. 42, cit.); tuttavia detti «meccanismi di
carattere premiale» riguardano esclusivamente le regioni e gli enti
locali e non già soggetti privati, quali il locatore e il
conduttore, i quali ultimi, evidentemente, non possono rappresentare
i citati livelli istituzionali a favore dei quali la legge delega n.
42/2009 ha attribuito all'Esecutivo di prevedere meccanismi di
carattere premiale, nella detta attività di contrasto all'evasione e
all'elusione fiscale;
L'art. 26 della suddetta legge-delega, rubricato «Contrasto
dell'evasione fiscale», prevede infatti che «i decreti legislativi di
cui all' art. 2, con riguardo al sistema gestionale dei tributi e
delle compartecipazioni, nel rispetto dell'autonomia organizzativa
delle regioni e degli enti locali nella scelta delle forme di
organizzazione delle attività di gestione e di riscossione, sono
adottati secondo i seguenti principi e criteri direttivi: [...] b)
previsione di adeguate forme premiali per le regioni e gli enti
locali che abbiano ottenuto risultati positivi in termini di maggior
gettito derivante dall'azione di contrasto dell'evasione e
dell'elusione fiscale»;
Ne consegue che l'art. 3 del decreto legislativo n. 23/2011,
laddove prevede, al comma VIII, una disciplina premiale per una sola
delle parti contraenti (il conduttore) che, sottoponendo a
registrazione il contratto di locazione, ottiene la riduzione del
canone ben al di sotto dei valori di mercato, appare in contrasto con
l'oggetto della delega espressamente conferita al Governo;
In nessuna delle richiamate disposizioni della legge di
delegazione (artt. 2, comma 2, 11, 12, 13, 21 e 26) risulta inoltre
alcun principio o criterio direttivo che appaia legittimare il
legislatore delegato all'introduzione delle «sanzioni» contenute nel
comma VIII dell'art. 3 del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23;
Viceversa un'adeguata sanzione, operante sul piano civilistico,
è già stata introdotta dall'art. 1, comma 346, legge n. 311/2004,
che prevede la nullità dei contratti di locazione che, ricorrendone
i presupposti, non sono registrati;
B) Illegittimità costituzionale dell'art. 3 comma VIII del decreto
legislativo n. 23 del 14 marzo 2011, con riferimento all'art. 3 della
costituzione (principio di ragionevolezza).
La disciplina di cui al comma VIII dell'art. 3 del decreto
legislativo n. 23/2011, pur nello spirito di un apprezzabile
obiettivo di contrasto del fenomeno delle locazioni sommerse e
dell'evasione fiscale, si caratterizza nondimeno per una sua
intrinseca irragionevolezza, in quanto, con la riduzione del valore
del canone di locazione di un immobile ad uso abitativo al disotto di
quello di mercato, ma che appare altresì al disotto del minimo
dichiarabile (art. 1, comma 342, Legge 311/2004), e dunque con la
riduzione della base imponibile (sulla quale calcolare l'imposta di
registro), nonchè dell'ammontare del canone annuo (su cui calcolare
l'imposta sul reddito derivante dalle locazioni), finisce col
danneggiare proprio le regioni e gli enti locali, in termini di minor
gettito, quale effetto della riduzione dell'entrata tributaria;
L'imposizione di una sostituzione ex-lege del canone pattuito
dalle parti con un ammontare del canone annuo imperativamente
commisurato al triplo della rendita catastale, oltre a ridurre, come
detto, la base imponibile delle sopra indicate imposte, comporta un
ingiustificato beneficio per uno solo dei soggetti coobbligati
rispetto all'adempimento della registrazione de qua, configurando
dunque una disparità di trattamento tra locatore e conduttore,
rispetto ad un'obbligazione di rilievo civile e fiscale, cui entrambi
sono tenuti;
Le disposizioni normative in esame si applicano esclusivamente ai
contratti di locazione di immobili ad uso abitativo e non anche ai
contratti di locazione commerciale. Ne consegue una irragionevole
disparità di trattamento tra le due categorie di contratti, con
riferimento alla mancata previsione, quanto alle locazioni
commerciali, di analoga sanzione, anche nell'ipotesi in cui il
locatore sia una persona fisica che effettua la locazione non in
regime di impresa o di lavoro autonomo;
Secondo quanto desumibile dalla stessa giurisprudenza
costituzionale (cfr. Corte costituzionale ordinanze 420/2007;
389/2008; 110/2009), il disposto di cui all'art. 1, comma 346, legge
n. 311/2004, che sanziona con la nullità il contratto di locazione
in forma scritta, in caso di violazione dell'onere della
registrazione, configura una vera e propria ipotesi di nullità ex
art. 1418 c.c. Applicando la censurata disciplina, il conduttore, ove
provveda alla registrazione, ancorchè tardiva, dell'accordo,
potrebbe godere comunque di un contratto disciplinato - in ordine
alla durata ed al canone - dall'art. 3, comma VIII, decreto
legislativo n. 23/2011. Al contempo, il resto dell'accordo
contrattuale sarebbe travolto dalla insanabile nullità prevista dal
citato art. 1, comma 346, legge n. 311/2004, atteso che la
fattispecie si inquadra nella previsione di cui all'art. 1418, comma
II, cod. civ. (cfr. giurisprudenza costituzionale citata). Non si
tratterebbe, per converso, della sostituzione automatica di singole
clausole nulle, ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 1419 cod.
civ. Applicando, dunque, la disposizione di cui al citato comma 346,
in combinato disposto con il comma VIII dell'art. 3 del decreto
legislativo n. 23/2011, si arriverebbe alla paradossale e
contraddittoria conclusione di un contratto insanabilmente nullo ed
improduttivo di effetti, eccezion fatta per la durata e per il canone
di locazione, predeterminati dalla legge;
L'art. 1, comma IV, legge n. 431/1998 ha imposto, per tutti i
contratti di locazione ad uso abitativo, la forma scritta a pena di
nullità. La registrazione, tuttavia, non può in alcun modo
sopperire alla mancanza dell'accordo negoziai; nè tanto meno può
farlo una sentenza di accertamento o costitutiva, introducendo un
regolamento di interessi diverso rispetto a quello pattuito, atteso
il tenore dell'art. 1424 c.c., secondo il quale il contratto nullo
può essere convertito in altro legittimo, «del quale contenga i
requisiti di sostanza e di forma»;
In ordine alla determinazione della misura del canone legalmente
imposto con il contratto così come disciplinato dall'art. 3 comma
VIII del decreto legislativo n. 23 del 14 marzo 2011, il parametro
adottato, ovvero la rendita catastale, è del tutto inadeguato al
fine di assicurare risultati uniformi. La disposizione censurata non
si inserisce nel quadro di una disciplina organica ne risponde ad un
ragionevole bilanciamento d'interessi tra conduttore e locatore; - in
effetti la rendita catastale esprime un reddito presunto basato sulla
consistenza dell'unità immobiliare, sulla sua superficie e
volumetria e sulla tariffa d'estimo relativa al comune ed alla zona
censuaria ove sorge l'immobile;
Ne consegue che la rendita catastale è un parametro fiscale
generico, non fondato su effettive e concrete valutazioni
dell'immobile. A tal proposito si confronti la normativa sull'equo
canone, che, nell'imporre un regime vincolistico, aveva previsto i
ben più concreti parametri di cui agli artt. da 12 a 23 della Legge
1992 n. 378;
La disciplina censurata non prevede, inoltre, che le parti
possano liberamente e diversamente determinare il canone, o che lo
possa fare il giudice, quando quello calcolato in base
all'applicazione del parametro previsto (rendita catastale) sia
completamente svincolato dal valore dell'immobile (cfr. 52, comma 4
del Dpr 131/86), dal canone di mercato e risulti, comunque,
palesemente irrisorio, come nella fattispecie;
L'applicazione di un «regime vincolistico», come previsto dalla
disciplina di cui al comma VIII dell'art. 3 del citato decreto
legislativo, ovvero la determinazione legale della durata delle
locazioni abitative, nonchè la quantificazione legale del
corrispettivo, nell'ipotesi di omessa registrazione, non realizza
alcun equilibrio tra l'interesse pubblico all'emersione delle
locazioni sommerse e la reazione dell'ordinamento a tutela della
legalità violata per effetto della mancata registrazione. In
effetti, sul piano civilistico, con la già prevista sanzione della
nullità secondo il disposto di cui all'art. 1, comma 346, legge n.
311/2004, anche in linea con una applicazione costituzionalmente
orientata dell'art. 13, comma V, legge n. 431/1998 e con quanto
sostenuto dalla Corte costituzionale con le ordinanze n. 420/2007, n.
389/2008, n. 110/2009, i due predetti interessi sono già
essenzialmente soddisfatti;
Con l'applicazione, inoltre, delle pesanti sanzioni pecuniarie
oltre al pagamento dell'imposta e relativa soprattassa, per l'omessa
o tardiva registrazione, è realizzato l'interesse del sistema
tributario;
L'applicazione dell'ulteriore sanzione del «regime vincolistico»
come sopra specificato, si prospetta come un di più, che sbilancia
irragionevolmente il contemperamento tra i contrapposti interessi, -
eccessivamente premiante per i conduttori ed eccessivamente punitivo
per i locatori; senza che sussista alcun ulteriore obiettivo
interesse pubblico, oltre quello di fare emergere il sommerso - già
soddisfatto mediante l'applicazione delle menzionate sanzioni civili
e tributarie - che possa giustificare la detta ulteriore «sanzione»,
di cui alla censurata disciplina.

P. Q. M.

Visti gli artt. 134 e 137 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948 n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 3 comma VIII del decreto
legislativo 14 marzo 2011 n. 23, attuativo della legge-delega 5
maggio 2009 n. 42, per eccesso di delega (art. 76 Cost.) e contrasto
con il principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.).
Ordina che il presente provvedimento, a cura della cancelleria,
sia notificato alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
ministri nonchè comunicato al Presidente del Senato e al Presidente
della Camera dei deputati e, all'esito, sia trasmesso alla Corte
costituzionale insieme al fascicolo processuale e con la prova delle
avvenute regolari predette notificazioni e comunicazioni.
Sospende il presente giudizio.
Tivoli, 17 dicembre 2013

Il G.O.T.: Avv. Domenico Riggio