1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 12-2-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 51 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 dicembre 1991
N. 51 Ordinanza emessa il 4 dicembre 1991 dalla pretura di Udine, sezione distaccata di Latisana, nel procedimento penale a carico di Locatelli Luciano ed altri Regione Friuli-Venezia Giulia - Inquinamento - Stoccaggio provvisorio di rifiuti tossici e nocivi - Ammasso temporaneo di rifiuti tossici e nocivi all'interno dell'azienda - Necessita' dell'autorizzazione regionale - Esercizio abusivo penalmente sanzionato dalla normativa statale - Previsione, con legge regionale, della possibilita' di continuare l'esercizio abusivo previa presentazione di istanza di autorizzazione - Illegittima interferenza legislativa della regione in materia penale - Ingiustificata disparita' di trattamento. Altra questione: previsione, con legge regionale, del rilascio in forma tacita dell'autorizzazione, mediante l'introduzione dell'istituto del silenzio-assenso in materia di rifiuti - Contrasto con quanto stabilito dalla normativa statale non prevedente nella materia il suddetto istituto - Conseguente inapplicabilita' della normativa statale - Illegittima interferenza legislativa della regione in materia penale. (Legge regione Friuli-Venezia Giulia 28 agosto 1989, n. 23, art. 7, primo e secondo comma; legge regione Friuli-Venezia Giulia 4 settembre 1991, n. 41, artt. 3, secondo, terzo e quarto comma, e 4, quarto comma; legge regione Friuli-Venezia Giulia 7 settembre 1987, n. 30). (Cost., artt. 3, 25 e 116). (092C0138) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 12-2-1992)

IL PRETORE
Letti gli atti sub rg 3634/1991, a carico di Locatelli Luciano +
4, imputati - capo 3) - del reato p. e p. degli artt. 110, 113 del
c.p. e 26 del d.P.R. n. 915/1982 per avere in concorso tra loro o
comunque in cooperazione tra loro, nelle rispettive qualità già
precisate, effettuato un'attività di stoccaggio provvisorio presso
la sede dell'azienda di rifiuti tossici e nocivi costituiti da
percloro etilene miscelato con olio lubrificante, in assenza
dell'autorizzazione prescritta dall'art. 16 del d.P.R. n. 915/1982,
essendo stata presentata denuncia di ammasso temporaneo ai sensi
dell'art. 15 della legge regionale n. 30/1987, con nota dd. 7 giugno
1989, e richiesta di autorizzazione ai sensi degli artt. 2 e 7 della
legge regionale n. 23/1989 in data 26 febbraio 1990, non essendo
comunque stata rilasciata l'autorizzazione alla data dell'8 aprile
1991.
In Pocenia, fino al 30 ottobre 1991 (coninuazione fino a tale data
contestata dal p.m. all'udienza del 6 novembre 1991);
O S S E R V A
1. - Rilevato che la condotta dei prevenuti pare astrattamente
inquadrabile in quella penalmente sanzionata dall'art. 26 del d.P.R.
n. 915/1982, e ciò in quanto ogni fase dello smaltimento dei rifiuti
tossico-nocivi deve venir autorizzata, compresa quella di stoccaggio
provvisorio (art. 16; cfr. Cass. 28 febbraio 1990, Bassan, in Cass.
pen. 91, 994).
2. - Rilevato che la regione Friuli-Venezia Giulia aveva, con
l'art. 15 della legge regionale 7 settembre 1987, n. 30, introdotto
il concetto - ignoto alla normativa nazionale - di ammasso temporaneo
dei rifiuti tossici e nocivi, prevedendo, per tale ipotesi,
l'esclusione dall'obbligo dell'autorizzazione, previsto in vece dal
d.P.R. n. 915/1982 per lo stoccaggio provvisorio.
3. - Rilevato che la suddetta norma regionale è stata dichiarata
costituzionalmente illegittima con sentenza n. 370/1989, sul rilievo
che l'ammasso temporaneo in nulla si distingueva dallo stoccaggio
provvisorio, talchè era da reputarsi del tutto ingiustificata, e
inammissibile, l'esenzione dall'obbligo di munirsi
dell'autorizzazione.
4. - Rilevato che, con la legge regionale 28 agosto 1989, n. 23,
la regione Friuli-Venezia Giulia ha preso atto dell'avvenuta
abrogazione della sopra citata norma sull'ammasso temporaneo, e ha
nuovamente disciplinato la materia.
5. - Rilevato che l'art. 7, primo comma, della legge regionale n.
23/1989 prevede che "coloro che hanno presentato denuncia di ammasso
temporaneo in base all'art. 15 della legge regionale n. 30/1987, sono
autorizzati a proseguire nell'attività predetta, sempre che
presentino domanda di autorizzazione entro 6 mesi dalla data di
entrata in vigore della presente legge" (termine prorogato al 30
giugno 1990 con legge regionale n. 3/1990, art. 100).
6. - Rilevato che il secondo comma del medesimo art. 7 autorizza
coloro i quali abbiano presentato la domanda di cui al primo comma a
proseguire l'attività di ammasso temporaneo (sic) sino alla data del
provvedimento di concessione o diniego della autorizzazione, e
comunque non oltre il 31 dicembre 1990 (termine prorogato, more
solito, al 30 aprile 1991 con legge regionale n. 53/1990, art. 2).
7. - Rilevato, in punto di fatto, che la ECO S.p.a. si è valsa
della facoltà di proseguire l'attività di ammasso temporaneo (id
est, di stoccaggio provvisorio) pur in carenza di autorizzazione,
concessa dal citato art. 7, presentando nei termini la domanda di
autorizzazione allo stoccaggio provvisorio del percloro (domanda
presentata il 12 marzo 1990).
8. - Rilevato, conseguentemente, che è pacifico per un verso che
è astrattamente configurabile la contestata violazione dell'art. 26
del d.P.R. n. 915/1982, per altro verso che, allo stato, tale
condotta è da considerarsi lecita in forza dell'art. 7 della legge
regionale n. 23/1989, norma che, avendo appunto forza e valore di
legge, non può venir disapplicata dall'autorità giudiziaria, pur
qualora fosse ritenuta costituzionalmente illegittima.
9. - Rilevato che la legge regionale in questione si propone
l'effetto di rendere lecita (sia pure temporaneamente) un'attività
che la normativa statale considera penalmente illecita, vale a dire
lo stoccaggio provvisorio di rifiuti tossici e nocivi senza la
prescritta autorizzazione, riaprendo a fine 1989 la disciplina
transitoria di un d.P.R. entrato in vigore nel 1982, e che già
prevedeva una fase transitoria di tre mesi (art. 31).
10. - Ritenuto, pertanto che l'art. 7, primo e secondo comma,
travalica la potestà legislativa costituzionalmente conferita alla
regione Friuli-Venezia Giulia, e che risulta perciò non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
di detta norma.
11. - Tenuto conto, al proposito, del costante indirizzo della
Corte costituzionale, teso ad affermare il monopolio statale in
materia penale (sentenze nn. 179/1976, 79/1977, 487/1989 e 43/1990),
da intendersi nel senso che alle regioni non spetta nè introdurre
nuove figure di reato, nè "interferire negativamente con le norme
penali, disciplinando e considerando, quindi, lecita, un'attività
penalmente sanzionata dall'ordinamento nazionale" (sentenza n.
370/1989).
12. - Rilevato, ancora, che appaiono del tutto condivisibili i
precipui rilievi che intessono il canovaccio di Corte costituzionale
n. 370/1989, nella parte in cui (dopo aver puntualizzato che il
d.P.R. n. 915/1982 venne emanato, in attuazione di tre direttive CEE,
allo scopo di rendere omogenea per tutto il territorio dello Stato la
disciplina dello smaltimento dei rifiuti) individua uno stretto
collegamento tra le norme di principio di detto testo normativo e
quelle che prevedono le sanzioni penali, giungendo quindi a sostenere
che "entro il sistema di scelte sanzionatorie non si possono
introdurre arbitrarie distinzioni, in quanto risulta sconvolta la
logica della legge, diretta ad attuare direttive CEE con uniformità
di trattamento in tutto il territorio nazionale".
13. - Ricordato che, con ordinanza 19 settembre 1990, pronunciata
dallo scrivente quale pretore di Trieste, era stata denunciata
l'illegittimità costituzionale dell'art. 6 della legge regionale n.
23/1989, norma che, in maniera in tutto e per tutto analoga all'art.
7 oggi denunciato, considerava provvisoriamente lecita la gestione
dei centri di rottamazione per autoveicoli pur in difetto della
prescritta autorizzazione.
14. - Rilevato che la Corte costituzionale si è pronunciata su
detta questione con sentenza n. 117/1991, ed ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 6 della legge regionale n.
23/1989, sicchè pare scontato che a identica sorte non potrà non
andare incontro l'art. 7.
15. - Ritenuta pertanto non manifestamente infondata, per
contrasto con gli artt. 3, 25 del c.p.v. e 116 della Costituzione
(quest'ultimo come integrato dalla legge costituzionale n. 1/1963),
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 7, primo e
secondo comma, della legge regionale Friuli-Venezia Giulia 28 agosto
1989, n. 23.
16. - Ritenuto, quanto alla rilevanza, che la questione condiziona
l'esito del procedimento, ponendosi quale passaggio ineludibile
dell'iter logico finalizzato alla decisione: mentre la declaratoria
della incostituzionalità della norma rimuoverebbe ogni ostacolo
all'applicabilità, in via astratta, della norma sanzionatoria di cui
all'art. 26 del d.P.R. n. 915/1982, viceversa, qualora venisse
acclarata la conformità ai principi costituzionali di detta norma,
la condotta degli imputati dovrebbe venir reputata penalmente lecita,
perlomeno fino al 30 aprile 1991, con loro consequenziale assoluzione
"perchè il fatto non è previsto dalla legge come reato" per le
condotte tenute fino a tale data.
17. - Ritenuto, ancora in punto rilevanza, che l'eventuale
accoglimento della questione indurrebbe comunque (stante la non
rimproverabilità della condotta, sotto il profilo dell'elemento
psicologico) a mutare la formula del proscioglimento (cfr. Corte
costituzionale nn. 148/1983 e 124/1990) che sarebbe quella de "il
fatto non costituisce reato", sicchè la pronuncia della Corte è
essenziale ai fini del decidere.
18. - Rilevato, poi, che altra questione di legittimità
costituzionale si pone, con riferimento al medesimo capo di
imputazione, per gli artt. 3 e 4 della legge regionale Friuli-Venezia
Giulia 4 settembre 1991, n. 41, che modifica l'art. 15 della legge
regionale n. 30/1987.
19. - Rilevato che l'art. 3 si inserisce nella lunga vicenda
dell'ammasso temporaneo dei rifiuti tossici-nocivi, e stabilisce nel
secondo comma che "per le domande di cui all'art. 7, primo comma
della legge regionale n. 23/1989, nonchè per le istanze presentate
prima dell'entrata in vigore della presente legge, la relativa
autorizzazione, viene rilasciata entro 30 giorni dall'entrata in
vigore della presente legge", prevedendo poi al quarto comma, che "le
domande e le istanze di cui al comma due si intendono accolte,
qualora, decorso inutilmente il termine previsto dallo stesso comma,
non sia stato comunicato al richiedente un provvedimento motivato di
diniego".
20. - Rilevato, pertanto, che l'art. 3, quarto comma, della legge
regionale n. 41/1991 introduce in materia di rifiuti l'istituto del
silenzio-assenso, e che altrettanto fa, in maniera ancora più
estesa, il successivo art. 4, che detta pro futuro la disciplina
generale attinente alle modalità di rilascio dell'autorizzazione
(laddove l'art. 3 concerneva il solo regime transitorio).
21. - Rilevato che, all'esito della contestazione suppletiva
operata dal p.m. all'udienza del 6 novembre 1991, il reato sub 3) è
stato contestato "in attuale permanenza fino alla data del 30 ottobre
1991", e che conseguentemente - salva la valutazione meritale della
fondatezza di tale contestazione suppletiva - la commissione del
reato viene a cadere, per la sua ultima parte, nel periodo in cui (5
ottobre 1991) deve intendersi rilasciata l'autorizzazione tacita
prevista dall'art. 3 della legge regionale n. 41/1991 (allo stato non
consta che il termine di cui al secondo comma sia stato sospeso per
integrazione dell'istruttoria).
22. - Rilevato, quindi, che è passaggio ineludibile dell'iter
logico della decisione la questione della legittimità costituzionale
(la cui non manifesta infondatezza verrà illustrata nel prosieguo)
dell'art. 3 della legge regionale n. 41/1991, in quanto vanno qui
ripetute, mutatis mutandis, le considerazioni svolte ai paragrafi 16
e 17 della presente ordinanza: l'abrogazione della norma
consentirebbe di ritenere astrattamente applicabile alla condotta dei
prevenuti la disciplina sanzionataria dell'art. 26 del d.P.R. n.
915/1982, laddove, invece, la sua ritenuta compatibilità con
l'ordinamento costituzionale impedirebbe di riportare siffatta
condotta alla fattispecie incriminatrice di cui sopra.
23. - Rilevato, in punto di diritto, che debbono venir riprese le
considerazioni esplicitate ai punti 11 e 12 di questa ordinanza, e
segnatamente quelle incentrate sul rilievo dello stretto collegamento
tra le norme di principio del d.P.R. n. 915/1982 e le norme che
prevedono sanzioni penali (Corte costituzionale n. 370/1989), nella
parte in cui è stato affermato che "entro il sistema di scelte
sanzionatorie non si possono introdurre arbitrarie distinzioni, in
quanto risulta sconvolta la logica della legge, diretta ad attuare
direttive CEE con uniformità di trattamento in tutto il territorio
nazionale".
24. - Ritenuto che un primo profilo di contrasto tra la normativa
regionale e quella sia comunitaria, sia nazionale, può rinvenirsi
nell'applicabilità, alle autorizzazioni rilasciate a seguito di
silenzio-assenso, delle sanzioni penali previste dall'art. 27 del
d.P.R. n. 915/1982; in altri termini, è palese che non è
configurabile il reato di inosservanza delle prescrizioni di
un'autorizzazione rilasciata in forma tacita, talchè l'introduzione
dell'istituto del silenzio-assenso rende inapplicabile nel territorio
della regione Friuli-Venezia Giulia una norma penale del d.P.R. n.
915/1982.
25. - Ritenuto che la sopradescritta inapplicabilità viene a
spezzare lo stretto collegamento individuato dalla Corte
costituzionale n. 370/1989 tra le norme sanzionatorie e quelle di
principio del d.P.R. n. 915/1982, atteso appunto che la norma
sanzionatoria di cui all'art. 27 finisce con l'essere inattuabile e,
perciò, isolata dalle restanti parti della legge, al cui rispetto
era invece funzionale.
Ritenuto, più in generale, che la previsione del rilascio di
un'autorizzazione in forma tacita contrasta radicalmente con
l'impostazione di fondo del d.P.R. n. 915/1982, sia perchè comporta,
all'evidenza, un venir meno della tutela preventiva del territorio e
dell'ambiente (la cui salubrità, tra l'altro, gode di protezione
costituzionale ex art. 32 della Costituzione), sia perchè non si
armonizza in alcun modo con una serie di puntuali previsioni del
d.P.R. n. 915/1982.
26. - Rilevato, a tale ultimo riguardo, che l'art. 16 prescrive
che per il rilascio dell'autorizzazione concernente lo stoccaggio
provvisorio dei rifiuti tossici e nocivi "deve essere accertata, in
ogni caso, la rispondenza del sito e delle annesse attrezzature ai
requisiti tecnici prescritti", ed è evidente che l'obbligo cogente e
inderogabile di effettuare siffatto previo accertamento è del tutto
eluso dalla disciplina introdotta dagli artt. 3 e 4 della legge
regionale n. 41/1991.
27. - Rilevato che, con una formulazione il cui tenore testuale
non lascia dubbi sull'inammissibilità del silenzio-assenso, l'art.
16 determina che "nell'autorizzazione dovranno specificarsi i tipi e
i quantitativi massimi trattabili annualmente", ed è certo che
questa perspicua e cogente disposizione è stata considerata tamquam
non esset dalla legislazione regionale.
28. - Rilevato che il successivo art. 17 contempla una serie
progressiva di sanzioni (diffida, sospensione dell'attività, revoca
dell'autorizzazione), conseguenti all'inosservanza delle prescrizioni
contenute nell'autorizzazione, e anche questa norma risulta
inutiliter data nel caso di autorizzazioni conseguite col silenzio-
assenso.
29. - Ritenuto, quindi, che è principio fondamentale della
normativa sui rifiuti quello di prevedere una previa istruttoria
sulle domande di autorizzazione (e, soprattutto, su quelle attinenti
ai rfiuti tossici e nocivi), nonchè quello di imporre delle
prescrizioni (artt. 10 e 16), all'inosservanza delle quali vengono
correlate una serie di conseguenze amministrative (art. 17) e penali
(art. 27), e ritenuto altresì che (come ben statuito da Corte
costituzionale n. 370/1989) vi è un nesso inscindibile tra le norme
di principio e quelle sanzionatorie.
30. - Ritenuto, conseguentemente, che con l'introduzione del
silenzio-assenso la regione Friuli-Venezia Giulia ha travalicato le
proprie competenze legislative sotto un duplice profilo:
a) in primo luogo, la potestà legislativa regionale non può
mai, neppure nelle ipotesi di competenza c.d. primaria (art. 4 della
legge costituzionale n. 1/1963), dettare norme in contrasto con le
norme fondamentali delle riforme economico-sociali e con gli obblighi
internazionali dello Stato, ed è certo che il d.P.R. n. 915/1982 è
inquadrabile in ambedue queste categorie; inoltre, a ben vedere, la
potestà legislativa in tema di rifiuti è conferita dall'art. 5
della legge costituzionale n. 1/1963, e deve perciò rispettare
l'ulteriore limite del rispetto dei principi fondamentali stabiliti
dalle leggi dello Stato nelle singole materie, per cui appare
smaccata l'incostituzionalità, per violazione degli artt. 116 della
Costituzione, 4 e 5 della legge costituzionale n. 1/1963, delle norme
regionali che introducano in materia di rifiuti l'istituto del
silenzio-assenso;
b) in secondo luogo, la costantemente ribadita illegittimità
delle norme regionali che interferiscano con la normativa penale
dello Stato (Corte costituzionale nn. 179/1976, 79/1977, 487/1989, 43
e 309 del 1990 e 117/1991) induce a ritenere incostituzionale la
previsione di un'autorizzazione tacita, perchè, rendendosi così
inapplicabile l'art. 27 del d.P.R. n. 915/1982, essa si pone in
contrasto con gli artt. 25, 116 della Costituzione, 4 e seguenti
della legge costituzionale n. 1/1963.
31. - Ritenuto che ulteriore argomento a sostegno della non
manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale
è la considerazione della disparità di trattamento che è dato
riscontrare tra chi realizza uno stoccaggio di rifiuti tossici e
nocivi nel Friuli-Venezia Giulia, rispetto a chi lo faccia nel resto
del territorio nazionale; la disparità di trattamento emerge sia con
riferimento all'art. 3 della Costituzione, sia, ancora una volta, con
riferimento ai limiti costituzionali della potestà legislativa
regionale, atteso che "entro il sistema di scelte sanzionatorie non
si possono introdurre arbitrarie distinzioni, in quanto risulta
sconvolta la logica della legge, diretta ad attuare direttive CEE con
una uniformità di trattamento in tutto il territorio nazionale"
(Corte costituzionale n. 370/1989), e che "la potestà legislativa
regionale è destinata a cedere all'intervento legislativo statale
ispirato a criteri di omogeneità e univocità di indirizzo e
generalità di applicazione in tutto il territorio dello Stato, con
specifiche norme che costituiscono attuazione di direttive CEE, e che
disciplinano anche i risvolti penali dei problemi affrontati" (Corte
costituzionale n. 117/1991).
32. - Rilevato, a ulteriore supporto di quanto finora esposto, che
l'intero sistema autorizzativo instaurato dal d.P.R. n. 915/1982 "si
fonda sulla necessità di un'autorizzazione espressa per ogni singola
fase dello smaltimento, non essendo previsto l'istituto del silenzio-
assenso, incompatibile con attività di estrema delicatezza, di forte
rilievo sociale, comportanti altri rischi per la salute e per
l'ambiente" (Cassazione n. 73/1989, Paulicelli, in Riv. giur.
ambientale 1989, 3, 594 s.s.), e che "una volta accertata la natura
tossica e nociva dei rifiuti, il regime dell'attività di smaltimento
non può mai prescindere dalla necessità di una espressa e specifica
autorizzazione regionale, come è reso evidente dal tenore letterale
e logico dell'art. 16 del d.P.R. n. 915/1982, attuativo tra l'altro
di direttive CEE" (Cassazione n. 4261/1991, inedita).
33. - Rilevato, infine, che con sentenza depositata il 28 febbraio
1991 la Corte di giustizia della CEE ha statuito che, in tema di
inquinamento delle acque, "un'autorizzazione tacita non può
considerarsi compatibile con le direttive CEE in materia", e pare
evidente che, pur se ciò vale solo per lo scarico delle acque, che
è però regolato da una legge statale, a maggior ragione dovrà
ritenersi incompatibile con la normativa comunitaria in tema di
rifiuti la previsione del silenzio-assenso a opera di una legge
regionale.
34. - Ritenuto che, al di là delle motivazioni tecniche finora
esplicitate, appare quanto mai opportuno che la Corte costituzionale
contrasti la volontà disapplicativa della normativa di protezione
ambientale, di rango comunitario e nazionale, palesata dalla regione
Friuli-Venezia Giulia, che prosegue, nonostante le plurime censure
delle quali è stata oggetto, nella non completa applicazione della
legislazione in tema di stoccaggio di rifiuti tossico-nocivi (col
risultato che in regione non vi è stata, a causa delle leggi
regionali nn. 30/1987, 23/1989 e 41/1991, una sola condanna per il
reato di stoccaggio provvisorio di detti rifiuti).

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale:
a) dall'art. 7, primo e secondo comma, della legge regionale
Friuli-Venezia Giulia 28 agosto 1989, n. 23, per contrasto con gli
artt. 3, 25 c.p.v. e 116 (quest'ultimo, come integrato dalla legge
costituzionale n. 1/1963) della Costituzione;
b) dagli articoli 3, secondo, terzo, quarto comma, e 4, quarto
comma (inserito quale comma 5-quinquies della legge regionale n.
30/1987), della legge regionale Friuli-Venezia Giulia 4 settembre
1991, n. 41, per contrasto con gli artt. 3, 25 c.p.v. e 116
(quest'ultimo come integrato dalla legge costituzionale n. 1/1963)
della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Sospende il procedimento sub 3634/1991 r.g.;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza, della
quale viene data lettura in pubblica udienza dibattimentale
(rendendosi inutile ogni ulteriore comunicazione alle parti), sia
notificata al presidente della giunta regionale del Friuli-Venezia
Giulia, e comunicata al presidente del consiglio regionale.
Latisana, addì 4 dicembre 1991
Il pretore: FREZZA
Il segretario: VENDRAME
92C0138