1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 22-3-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 117 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 novembre 1999
Ordinanza emessa il 25 novembre 1999 dal Tribunale amministrativo regionale della Lombardia sul ricorso proposto da Merla Deborah contro il Ministero di grazia e giustizia Avvocato e procuratore - Esami di abilitazione per l'esercizio della professione - Giudizio espresso esclusivamente mediante punteggio numerico - Obbligo di motivazione - Esclusione secondo il diritto vivente - Dissenso del giudice rimettente - Lamentata ingiustificata deroga al principio dell'obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi previsto dalla legge anche per pubblici concorsi - Incidenza sui principi di difesa in giudizio, di tutela giurisdizionale, di imparzialita' e buon andamento della p.a., per la difficolta' di conoscere e controllare le ragioni poste alla base del giudizio negativo e l'iter logico delle valutazioni compiute dalle Commissioni esaminatrici. In via subordinata: Avvocato e procuratore - Esami di abilitazione per l'esercizio della professione - Obbligo di motivazione - Esclusione secondo il diritto vivente - Violazione dei principi di uguaglianza, di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Lesione del diritto di difesa e del principio della tutela giurisdizionale. - Legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 3. - Costituzione, artt. 3, 24, 97 e 113. (000C0236) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 22-3-2000)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2429 del 1999
proposto Merla Deborah, rappresentata e difesa dall'avv. Corrado
Lopopolo, presso il quale è elettivamente domiciliata in Milano,
via Podgora n. 1; Contro il Ministero di grazia e giustizia,
costituitosi in giudizio in persona del Ministro in carica,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato in
Milano, presso i cui uffici è elettivamente domiciliato in via
Freguglia n. 1, per l'annullamento, previa sospensione: del
provvedimento di valutazione negativa operato dalla commissione
esamitanitrice con cui la ricorrente è stata dichiarata non
ammessa alle prove orali degli esami di avvocato indetti con D.M.
30 luglio 1998. Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero di
grazia e giustizia; Viste le memorie prodotte dalle parti a
sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti della causa;
Udito alla pubblica udienza del 25 novembre 1999 il relatore
dott. Carlo Testori, nonchè il procuratore della ricorrente;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
La dott.ssa Deborah Merla ha sostenuto presso la Corte d'appello
di Milano le prove scritte degli esami di avvocato, sessione
1998/1999, sulle quali la commissione d'esame ha espresso un
giudizio negativo, che ha impedito alla ricorrente di essere
ammessa all'orale. Per ottenere l'annullamento di tale
valutazione la predetta ha adito questo tribunale con il ricorso in
epigrafe, deducendo vizi di violazione di legge e di eccesso di
potere. Si è costituito in giudizio il Ministero di grazia e
giustizia, contestando le tesi sostenute nel ricorso e chiedendone
la reiezione. Nella Camera di consiglio del 15 luglio 1999, con
ordinanza n. 1833, la Sezione ha respinto la domanda cautelare
proposta dalla ricorrente. Le parti hanno depositato memorie in
vista dell'udienza del 25 novembre 1999, in cui la causa è passata
in decisione.
D i r i t t o
1.-L'illegittimità dell'impugnato giudizio negativo viene
denunciata nel ricorso sotto il profilo del difetto di motivazione;
si sostiene che detto giudizio, espresso esclusivamente in forma
numerica, attraverso voti, contrasta con il principio generale
enunciato dall'art. 3 comma 1 della legge 7 agosto 1990 n. 241, a
tenore del quale: Ogni provvedimento amministrativo, compresi
quelli concernenti l'organizzazione amministrativa, lo svolgimento
dei pubblici concorsi ed il personale, deve essere motivato, salvo
che nelle ipotesi previste dal comma 2. La motivazione deve
indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno
determinato la decisione dell'amministrazione, in relazione alle
risultanze dell'istruttoria". Sulla questione dell'integrale
applicabilità della norma citata ai giudizi relativi agli esami di
abilitazione professionale (e segnatamente agli esami per accedere
alla professione di avvocato) questa sezione si è ripetutamente
espressa in senso favorevole, da ultimo con le sentenze 3 giugno
1998 nn. 1154 e 1157 e 30 giugno 1998 n. 1521. Ad analoghe
conclusioni sono recentemente pervenuti anche il Tribunale
amministrativo regionale Lecce, I sezione, nelle sentenze 25 marzo
1997 n. 207, 10 agosto 1996 n. 617 e 27 marzo 1996 n. 119; ed il
Tribunale amministrativo regionale Brescia nella decisione 19
ottobre 1996 n. 990. Il giudice d'appello ha, invece, adottato
un contrario orientamento che riconosce, nell'ambito che qui
interessa, la piena legittimità del giudizio espresso
esclusivamente mediante un voto, cioè attraverso un mero punteggio
numerico; e tale posizione viene giustificata sostenendo, da un
lato, che il voto sintetizza in forma numerica il giudizio e
contiene in sè la propria motivazione, dell'altro che l'art. 3
della legge sul procedimento amministrativo è applicabile alla
sola attività propriamente provvedimentale e non anche
all'attività di giudizio conseguente a valutazioni. Detto
consolidato orientamento è stato seguito, tra le altre, nelle
sentenze del Consiglio di Stato, VI sezione 27 maggio 1996 n. 747 e
15 ottobre 1993 n. 727; V sezione 19 settembre 1995 n. 1323 (che
ribadisce la validità dell'orientamento richiamato, pur
riconoscendo la necessità di motivazione del punteggio negativo
attribuito, in caso di unico candidato di un pubblico concorso);
C.G.A.R.S. 29 dicembre 1997 n. 583 e 29 luglio 1997 n. 309 (che
superano la precedente, isolata decisione di segno opposto n. 228
del 31 maggio 1995), ed anche in sede consultiva il Consiglio di
Stato si è espresso nel senso indicato allorchè, nel parere 9
novembre 1995 n. 120/95 reso dall'Adunanza Generale, ha ritenuto
opportuna la modifica dell'art. 12 comma 1 del d.P.R. 9 agosto 1994
n. 487 in tema di accesso ai pubblici impieghi, nel senso che i
criteri di valutazione nei concorsi devono essere stabiliti ai fini
di "assegnare" e non di "motivare" i punteggi attribuiti ai
candidati, essendo la graduazione numerica un modo di differenziare
le valutazioni. E detta modifica sembra avere espunto
dall'ordinamento la sola norma, seppure di rango secondario, che si
poneva in obiettivo contrasto con la menzionata, riduttiva lettura
dell'art. 3 della legge n. 241/1990. Le ragioni del diverso
orientamento seguito da questa sezione possono essere così
sintetizzate: l'affermazione secondo cui il voto sarebbe
espressione sintetica, ma completa del giudizio, recante in sè la
sua motivazione, è tanto perentoria quanto insoddisfacente; se
significa che, ad esempio, un esame da "5" è un esame
insufficiente, essa si risolve in una mera tautologia; in realtà
il voto è un giudizio di cui sfugge la motivazione, perchè le
ragioni di una valutazione negativa (e la graduazione di questa)
possono essere le più diverse: errori concettuali e/o ortografici,
superficiale o confusa conoscenza della materia trattata,
inadeguatezza dell'esposizione, mancata comprensione del tema
proposto, incapacità di analisi e/o di sintesi, ed altre ancora;
ed una specifica, ancorchè sintetica enunciazione delle ragioni di
un giudizio non positivo corrisponde al generalissimo precetto di
clare loqui, consentendo al candidato un adeguato riscontro tra il
contenuto della prova svolta e la sua negativa valutazione: il che
può alternativamente condurre ad una consapevole reazione in sede
giurisdizionale ovvero all'accettazione del risultato, visto anche
in funzione di aiuto e di indirizzo per le scelte future;
l'esigenza di conoscere il "perche'" di un voto può essere
soddisfatta solo quando esso è accompagnato da un giudizio
sintetico o trova illustrazione nella simbologia utilizzata nelle
correzioni apportate ad una eventuale prova scritta o, ancora,
quando può essere spiegato attraverso il raffronto con criteri di
valutazione predeterminati in modo puntuale e pressochè
matematico; in mancanza di tali elementi di raffronto l'esigenza
predetta resta insoddisfatta; quanto alla tesi secondo cui
l'art. 3 della legge n. 241/1990, riferendosi ad "ogni
provvedimento amministrativo" e ricollegando la motivazione "alle
risultanze dell'istruttoria", farebbe esclusivo riferimento
all'attività propriamente provvedimentale e non anche a quella di
giudizio, conseguente a valutazione, essa appare confliggente con
lo spirito della norma; in una legge di principi sul procedimento
amministrativo, volta a garantire la trasparenza e l'imparzialità
dell'attività amministrativa, il generale obbligo di motivazione
di "ogni" provvedimento può essere escluso solo nei casi
espressamente previsti e cioè solo "per gli atti normativi e per
quelli a contenuto generale", a cui puntualmente si riferisce il
comma 2 della norma citata; e d'altra parte il comma 1 utilizzata
una terminologia varia, collegando l'obbligo di motivazione prima
al "provvedimento amministrativo", poi alla "decisione
dell'amministrazione": il che appare espressivo della volontà di
attribuire alla disposizione la più ampia portata. Il collegio
ritiene tuttora valide le argomentazioni appena richiamate, che
appaiono pertinenti al caso di specie, tenuto conto che il giudizio
contestato è stato espresso in forma esclusivamente numerica, che
gli elaboratori della ricorrente non presentano alcuna correzione e
che i criteri di correzione enunciati nella seduta della
commissione del 15 gennaio 1999 risultano generali ed astratti.
Tuttavia non può trascurare il fatto che anche le più
reccenti dicisioni adottate dal giudice d'appello in sede di merito
(cfr. Cons. Stato, IV sez. 9 aprile 1999, n. 538, che ha annullato
la sentenza di questa sezione n. 1726 dell'8 ottobre 1997
pronunciata su un caso analogo a quello di cui qui si converte) e
cautelare (cfr. ordinanza Cons. Stato, IV sezione 21 maggio 1999 n.
1188) sono conformi al suo consolidato orientamento, contrario a
quello di questa sezione. Si deve dunque riconoscere che,
secondo il "diritto vivente" quale risulta dalle decisioni del
giudice d'appello, l'art. 3 della legge n. 241/1990 (alla luce del
quale vanno interpretate le disposizioni sull'esame da avvocato
contenute nel R.D. 22 gennaio 1934 n. 37 e, in particolare, quelle
di cui agli artt. 17-bis e 23 che utilizzano il termine "punteggio"
esclude dall'obbligo di puntuale motivazione i giudizi espressi in
sede di valutazione degli esami di abilitazione professionale.
In tali condizioni questo collegio ritiene di non poter
definire il ricorso semplicemente insistendo nel riproporre le tesi
della sezione, senza farsi carico dell'evidente contrasto con il
"diritto vivente" in materia, quale emerge dal pacifico
orientamento del Consiglio di Stato, tenuto conto del rilievo che
esso presenta sotto il profilo nomofilattico. 2.- L'indubbio
vincolo costituito, di fatto, dal richiamato "diritto vivente" non
appare tuttavia sufficiente ad imporre a questo giudice di
adeguarsi all'indirizzo sinora avversato, atteso che
l'interpretazione dell'art. 3 citato seguita sul punto dal
Consiglio di Stato appare al collegio sospettabile di
illegittimità costituzionale. Non resta allora che prospettare
tali dubbi alla Corte costituzionale per averne una valutazione
chiarificatrice. E che il giudice di merito, quando si trova di
fronte ad indirizzi giurisprudenziali consolidati da lui non
condivisi sul piano costituzionale, possa rivolgersi al giudice
delle leggi è stato ripetutamente riconosciuto dalla stessa Corte
costituzionale, da ultimo nelle sentenze 21 novembre 1997 n. 350,
21 luglio 1995 n. 345, 6 aprile 1995 n. 110, 24 febbraio 1995
n. 58. Nel caso in esame il collegio dubita della conformità a
determinate norme costituzionali dell'indirizzo interpretativo
dell'art. 3 della legge n. 241/1990 uniformemente seguito dal
giudice amministrativo d'appello in rapporto alla formulazione e
motivazione dei giudizi relativi ad esami di abilitazione
professionale (con specifico riguardo agli esami per accedere alla
professione di avvocato). In particolare tali dubbi si prospettano:
a) in relazione all'art. 3 della Costituzione perchè non
appare ragionevole una disposizione normativa inserita nella legge
generale sul procedimento amministrativo che, mentre consacra il
generale principio dell'obbligo di motivazione, tra l'altro facendo
specifico riferimento a "lo svolgimento dei pubblici concorsi", ne
esclude l'applicazione a categorie di atti (nella specie i giudizi
sugli esami d'abilitazione) rispetto ai quali l'esigenza dei
destinatari di conoscere, attraverso un'idonea motivazione, le
concrete ragioni poste a fondamento della loro adozione non è
diversa, nè minore di quella dei soggetti interessati agli atti
amministrativi sicuramente vincolati all'osservanza della norma;
b) in relazione agli artt. 24 e 113 della Costituzione,
perchè la non soggezione all'obbligo di motivazione dei giudizi
d'esame di cui si discute, traducendosi nell'impossibilità per il
singolo candidato bocciato di conoscere e controllare le ragioni
poste a base del giudizio negativo, interdice ogni concreta tutela
nella già assai limitata sede della giurisdizione di legittimità,
in cui al giudice amministrativo è consentito il solo riscontro
dell'iter logico delle valutazioni di merito compiute dalle
commissioni esaminatrici; quando, al contrario, anche tale limitato
sindacato viene precluso di fronte al mero dato numerico del voto,
non illustrato, cioè spiegato da una almeno sintetica, ma
concreta, motivazione, la tutela così consentita dall'ordinamento
si riduce allora al solo riscontro di profili estrinseci e formali,
quali quelli inerenti al rispetto delle garanzie connesse alla
collegialità dell'organo giudicante ed alla sua composizione;
c) in relazione all'art. 97 della Costituzione perchè la
sottrazione di una categoria di atti all'obbligo di motivazione
appare confliggente sia con il principio di imparzialità
(evidentemente meno garantito da un giudizio espresso in forma solo
numerica), sia con il principio di buon andamento
dell'amministrazione. che in un ordinamento modernamente
democratico si traduce anche nella piena trasparenza dell'azione
amministrativa; nè le esigenze di snellezza e speditezza del
procedimento, pure riconducibili al principio di buon andamento ex
art. 97 della Costituzione, possono essere ritenute prevalenti
rispetto all'esigenza di assicurare il più corretto rapporto tra
cittadino e amministrazione pubblica, essendo invece diversamente
tutelabili attraverso un'applicazione del principio dell'obbligo di
motivazione ragionevole e proporzionato ai richiamati obiettivi di
trasparenza e di tutela.
3. - In subordine, ove si ritenga conforme al dato normativo
l'interpretazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990 quale risulta
dal "diritto vivente" formatosi sul punto che riguarda il presente
giudizio, il collegio prospetta l'illegittimità del medesimo
art. 3, in rapporto ai parametri costituzionali più sopra
richiamati e per le ragioni già illustrate.
4. - Le questioni prospettate appaiono al collegio non
manifestamente infondate e sono sicuramente rilevanti, perchè
dalla loro risoluzione dipende l'accoglimento o meno del ricorso
sotto il denunciato profilo del difetto di motivazione.

P. Q. M.
Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza delle
questioni di legittimità costituzionale sopra illustrate;
Sospende il giudizio sul ricorso n. 2429 del 1999;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Milano nella Camera di Consiglio del 25 novembre
1999.
Il presidente estensore: Testori
00C0236