1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 18-10-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 664 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 luglio 1995
N. 664 Ordinanza emessa il 28 luglio 1995 dal giudice istruttore del tribunale di Rovigo nel procedimento civile vertente tra Roccato Giuseppina ed altro e Anastasia Salvatore ed altri Processo civile - Modifiche normative apportate con decreto-legge - Fissazione della prima udienza di trattazione da parte del giudice istruttore con assegnazione al convenuto di un termine perentorio non inferiore a venti giorni prima di tale udienza per proporre eccezioni - Conseguente impossibilita' per il giudice istruttore di procedere alla trattazione della causa - Lamentato abuso dell'adozione del decreto-legge per mancanza dei presupposti di necessita' ed urgenza - Lesione del principio del buon andamento dell'amministrazione della giustizia. (C.P.C., art. 180, modificato dal d.-l. 21 giugno 1995, n. 238, art. 4). (Cost., artt. 77 e 97). (095C1268) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 18-10-1995)

IL GIUDICE ISTRUTTORE
A scioglimento della riserva assunta osserva quanto segue:
1. - La provvisionale ex art. 24 legge assic. . .. può essere
accolta l'istanza di provvisionale ex art. 24 legge assic. avanzata
dagli attori già con la citazione.
Dalle produzioni compiute alla prima udienza emergono infatti
gravi indizi di responsabilità a carico del convenuto Anastasia
Salvatore, assicurato con Assitalia-Le Assicurazioni d'Italia s.p.a;
chiara è infatti relazione di servizio redatta dai vigili urbani di
Rovigo sulle modalità del sinistro stradale che attribuisce la
responsabilità del gravissimo tamponamento di cui è stata vittima
la Roccato, a colpa dell'assicurato Assitalia; quest'ultimo, si legge
nella relazione, procedeva a velocità non moderata ed inoltre non
teneva, rispetto all'auto dell'attrice, la distanza di sicurezza
tanto da tamponarla violentemente.
I verbalizzanti contravvenzionavano poi il convenuto per le
violazioni previste dagli artt. 141, terzo e ottavo comma, e 149,
primo e sesto comma, c.d.s.
Anche l'altro requisito richiesto dalla legge, lo stato di bisogno
del danneggiato riconducibile al fatto del danneggiante, pare, allo
stato, sussistente.
Esso sembra solo attenuato ma non escluso dalla dazione, avvenuta
in udienza, della somma di L. 200.000.000 da parte
dell'assicurazione. Infatti il requisito dello stato di bisogno è
senz'altro presente in capo a chi, come la Roccato, si trovi
paraplegico in conseguenza del sinistro ed invalido per il resto
della sua vita, senza disporre di entrate familiari particolarmente
sostanziose (il marito ha infatti dichiarato di percepire uno
stipendio mensile di L. 1.700.000). Lo stato di totale invalidità
determina indubbiamente un peggioramento delle condizioni economiche
del danneggiato che, in conseguenza di ciò, è a tutti gli effetti
un malato bisognoso di essere costantemente accudito, lavato, curato
e vestito da terze persone e non può più essere di alcun aiuto
materiale ai propri familiari nella conduzione della residenza
familiare (la Roccato prima del sinistro era casalinga). Non è
pensabile che l'aiuto dei terzi all'invalido avvenga gratuitamente o
possa esplicarsi solo sulla base dell'affectio parentale (come fino
adesso è avvenuto grazie alle cure prodigate dai parenti
dell'attrice); i prestatori d'opera infatti vanno retribuiti. Lo
stato di bisogno dell'istante perciò persiste ancora oggi.
Data la gravità delle conseguenze lesive a carico della Roccato,
perdurante è il suo stato di bisogno anche dopo la dazione
dell'assicurazione, dati i non brevi tempi di presumibile durata del
procedimento, che necessita di verifiche ad ampio spettro, pare equo
porre a carico dell'assicurazione Assitalia-Le Assicurazioni d'Italia
una provvisionale
ex art. 24 legge assic. pari a L. 400.000.000.
2. - Questione di legittimità costituzionale dell'art. 180 c.p.c.
novellato.
Detto questo, chi scrive ritiene di sollevare d'ufficio questione
di legittimità costituzionale dell'art. 180 c.p.c., nel testo
modificato dall'art. 4 d.-l. 21 giugno 1995, n. 238 in quanto la
norma deve applicarsi dallo scrivente nel presente giudizio; i
convenuti del presente procedimento hanno infatti tutti domandato la
concessione del termine previsto dal capoverso della norma per poter
depositare memorie e documenti.
La questione appare ammissibile in quanto unico organo
giurisdizionale legittimato ad applicare la norma di cui si discute,
circa la concessione al convenuto del termine ex art. 180, capoverso,
è evidentemente il g.i. e non altri (giurisprudenza di questa Corte
consolidata sul punto; cfr. C. cost. 23 luglio 1980, n. 125; id, 20
dicembre 1988, n. 1104 e da ultimo 6 luglio 1994, n. 278).
Chi scrive reputa che nel decreto governativo modificativo, tra
l'altro, della norma in questione, non siano innanzitutto ravvisabili
le condizioni poste dall'art. 77, capoverso, Cost. a che il
decreto-legge possa essere approvato dal Governo; si dubita cioè
che, nel caso concreto, sia ravvisabile "un caso straordinario di
necessità ed urgenza".
Un siffatto controllo da parte della Corte adita, sulla
sussistenza delle condizioni poste dalla norma costituzionale onde
legittimare la decretazione d'urgenza, può essere oggetto di
controllo da parte della autorità adita.
Per la verità gli autori cbe hanno affrontato la questione
appaiono in prevalenza orientati verso una soluzione contraria e le
obiezioni addotte operano su di un triplice versante. Da una parte si
esclude che la Corte possa compiere il proprio giudizio nell'arco dei
60 giorni di vigenza del decreto, prima cioè della legge di
conversione.
L'argomento è stato proprio di recente smentito per tabulas dalla
stessa Corte che con la sentenza n. 302 del 10 marzo 1988 ha
dichiarato la illegittimità costituzionale dell'art. 12 del d.-l. n.
2/1988 in costanza della sua vigenza, non essendo ancora intervenuta
la conversione in legge.
Dall'altro si è scritto che la legge di conversione del decreto,
in quanto espansione della piena potestas legislativa delle Camere,
sanerebbe ab origine gli eventuali vizi presupposti dell'atto
legislativo.
Infine l'ultimo degli ostacoli al sindacato dei presupposti dei
decreti-legge individuati dalla dottrina deriverebbe dal fatto che il
controllo della Corte sarebbe limitato ai vizi di legittimità,
mentre invece la valutazione della straordinaria necessità ed
urgenza avrebbe al contrario natura politica.
Facile è ribattere a quest'ultima critica che si tratta di due
controlli diversi nei fini, negli obiettivi perseguiti, nelle
conseguenze, negli effetti che se ne traggono e negli organi a ciò
deputati; i due controlli non si escludono a vicenda proprio date le
loro diversità e anzi possono convivere su piani appunto non
coincidenti.
Si aggiunga poi da ultimo che nessuna norma esclude l'intervento
ed il controllo della Corte sulla costituzionalità dei decreti-legge
perchè anzi l'art. 134 Cost. sembra presupporlo.
Piuttosto, con una dottrina che ha studiato funditus la questione,
può dirsi che gli argomenti contrari ad un controllo siffatto non
convincono; per la verità se è vero che il Governo ha ampia
discrezionalità in ordine al se ed al quando intervenire con la
decretazione d'urgenza, ciò deve fare in via provvisoria e nei
limiti fissati dall'ordinamento. Se si opinasse diversamente non si
spiegherebbe la disposizione costituzionale che determina i
presupposti legittimanti la loro adozione ed il successivo richiamo
alla responsabilità governativa.
La clausola dell'art. 77 Cost. sta piuttosto a significare che il
potere legislativo, esercitato in tal caso dal Governo, è limitato
nell'ambito al perseguimento di espressi fini, è un "potere
vincolato" risultando discrezionale solo in relazione alla
individuazione delle concrete situazioni che diventano giuridicamente
rilevanti al fine della legittimazione dei decreti. Ne deriva, come
è stato scritto, che i presupposti di cui all'art. 77 si pongono
come vincolo di legittimità al contenuto dell'atto stesso, con la
conseguenza che ben possono costituire oggetto di sindacato della
Corte.
Sarebbe d'altra parte non accettabile affermare che la Corte possa
sindacare il contenuto dell'atto governativo in riferimento a tutte
le altre disposizioni costituzionali e non invece in relazione alle
sole disposizioni contenute nel secondo comma dell'art. 77 Cost. che
indica i fini essenziali e necessari della decretazione d'urgenza.
Concludendo sul punto, chi scrive, sorretto dalle opinioni
dottrinarie ora riferite, reputa che la Corte possa pronunciarsi
sulla sussistenza dei presupposti di straordinaria necessità ed
urgenza giustificanti l'emissione del decreto n. 238/1995.
Pare superfluo ribadire la rilevanza della questione nel giudizio
in corso dal momento che i convenuti, all'udienza di prima
comparizione, hanno tutti domandato la concessine del termine
previsto dal capoverso del novellato art. 180 c.p.c. Il g.i. deve
perciò sapere, prima di applicare la norma concedendo al convenuto
tale diritto, se la disposizione sia oppure no rispondente a
costituzione.
Sotto altro profilo, la questione che si sottopone al giudice
delle leggi non appare manifestamente infondata secondo quanto si
esporrà.
Nel preambolo al decreto-legge in questione non si dà infatti in
alcun modo conto di quale sia in concreto la straordinaria necessità
ed ugenza "di intervenire, come si legge, su taluni aspetti della
competenza e della fase introduttiva dei giudizi di primo grado,
nonchè sulla disciplina transitoria della legge 26 gennaio 1990, n.
353". L'impellenza di provvedere sembra più che altro presupposta ed
in re ipsa presente nel provvedimento del Governo, senza che però se
ne individui la reale e concreta presenza.
La necessità e l'urgenza potevano probabilmente ravvisarsi invece
nella lunga teoria dei decreti-legge approvati dal Governo dalla fine
del 1993 al dicembre dello scorso anno che si sono succeduti, come si
legge nel preambolo di quei decreti-legge, "al fine di differire le
date di avvio delle riforme processuali". Lo strumento tecnico
adottato in quei frangenti era probabilmente l'unico a disposizione
dell'esecutivo per differire la altrimenti automatica ed ormai
imminente entrata in vigore delle due riforme di rito, dal momento
che le strutture materiali che dovevano ospitare il nuovo giudice
onorario e le procedure di reclutamento non erano all'epoca ancora
state completate.
Viceversa la nuova situazione verificatasi con l'entrata in vigore
delle tanto attese riforme, "ibernate" per cinque anni, a far data
dal corrente due maggio, non giustifica più il ricorso alla
decretazione d'urgenza. Non si ravvisa ormai più alcuna urgenza di
provvedere se è vero che le due riforme di rito sono già entrate in
vigore da circa tre mesi.
Nè va dimenticato che le innovazioni introdotte dal d.-l. n. 238
(tra cui anche quella prevista dal nuovo art. 180 c.p.c.) riguardano
aspetti non certo secondari della procedura, attenendo
all'articolazione stessa del processo nel suo snodo cruciale
costituito dalla prima udienza di trattazione ( ex art. 183). Si è
cioè trattato di un intervento ordinamentale di grande rilievo e
portata che incide sul cuore della novella del '90 svuotandola di
significato, senza che tale mutamento radicale sia in alcun modo
stato discusso in sede teorica e tra gli operatori del diritto.
Ma poi quale urgenza di provvedere viene ad esaudire il decreto in
questione se è vero che le norme oggi modificate sono rimaste
indenni da qualsivoglia intervento legislativo (almeno nella sostanza
e nel loro globale complesso) per ben cinque anni, cioè durante i
cinque anni di durata della vacatio legis? È chiaro che in questo
lungo tempo anche il Parlamento più lento avrebbe potuto modificare,
aggiungere, o sopprimere le novità contenute nella legge n.
353/1990, senza bisogno che a ciò provvedesse il Governo a riforma
già entrata in vigore, dopo la conclusione di due legislature dalla
approvazione definitiva.
Nè si può dire che la necessità di un intervento celere ed
immediato fosse determinata o favorita dalla cattiva prova che le
nuove norme avevano dato di sè, se è vero, come tutti sanno, che
queste norme non sono ancora quasi del tutto state applicate
all'interno degli uffici giudiziari perchè le prime udienze tenute
fino ad oggi sono state un numero del tutto esiguo; molti Uffici
giudiziari hanno infatti deciso di sperimentare il nuovo regime a
partire dall'autunno. In definitiva è del tutto mancata una pur
limitata fase di sperimentazione della riforma che consigliasse di
rivederne alcuni aspetti.
Sarà poi la Corte a statuire se nell'astensione dalle udienze
proclamata dagli avvocati e dai procuratori, che protestavano contro
la nuova filosofia delle preclusioni, il Governo abbia legittimamente
ritenuto di ravvisare i presupposti richiesti dall'art. 77 Cost. per
la decretazione d'urgenza. Ma è chiaro che se la risposta fosse
positiva vorrebbe dire riconoscere vittoriose tra le categorie che
protestano quelle che sono in grado di fare la voce più grossa, a
tal punto da condizionare l'attività legislativa del Governo.
L'art. 180 c.p.c. novellato si pone poi anche in contrasto con
l'art. 97 Cost. laddove dispone che "i pubblici uffici sono
organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano
assicurati il buon funzionamento e l'imparzialità
dell'amministrazione".
Appare infatti del tutto contrario ai principi di buona
amministrazione giudiziaria disporre da una parte lo spezzettamento
del processo e dall'altro rinviare la prima udienza di trattazione a
data da destinarsi senza che in essa possa tendenzialmente svolgersi
alcuna attività processuale.
Dal primo punto di vista il ritorno ad un processo poco
concentrato, come quello che tutti conosciamo, diluito e snaturato
dalla lunga distanza temporale intercorrente tra un'udienza e
l'altra, impedisce al giudice di assumere decisioni e di conoscere
adeguatamente il processo che così continuerà a non conoscere o a
conoscere malamente. Molto più logico era permettere ai soggetti del
processo di comparire in udienza ben consci delle attività da
compiere, senza doverli costringere a studiare e ristudiare
all'infinito le carte processuali, con evidente aggravio di fatica e
spreco di energie per tutti.
Dal secondo punto di vista prevedere che alla prima udienza di
comparizione il giudice non possa compiere alcun attività
processuale che non sia quella di verificare la correttezza del
contraddittorio appare pure contrario al principio di economia
processuale che presiede a tutto il nostro sistema processuale.
Infatti, come è stato autorevolmente rilevato, è del tutto
inverosimile ritenere che siano fisiologici i casi di invalidità
degli atti introduttivi e della costituzione delle parti richiedenti
interventi di rinnovazione, quando invece essi sono necessari in una
percentuale molto limitata di casi.
Se poi la ratio sottesa al termine di cui all'art. 180 era quella
di tutelare il convenuto non si può che pensare ad un esubero degli
strumenti adottati rispetto ai fini da perseguire. Se si voleva
meglio tutelarlo non era più semplice aumentare la durata dei
termini a comparire?
La scelta contenuta nel decreto n. 238 favorisce indubbiamente le
tattiche dilatorie di questo soggetto che non ha alcun interesse ad
una celere conclusione del processo, a tutto scapito delle buone
ragioni di giustizia dell'attore.
Nel caso di specie, alla prima udienza di comparizione, chi scrive
non ha potuto interrogare le parti ex art. 183 c.p.c., pur se queste
erano quasi tutte fisicamente presenti, proprio a causa del tenore
dell'art 180. L'attrice, paralizzata e su una sedia a rotelle dovrà
ritornare in udienza e sarà necessario spiegarle che il 26 luglio
non è stata interrogata perchè quella era l'udienza "di prima
comparizione", mentre l'interrogatorio libero si può svolgere solo
nella successiva udienza di "prima trattazione".
Non sarà facile farglielo intendere, dato che anche il giudice
fatica a capirlo, ma si cercherà egualmente di provvedere.
In conclusione, essendo non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale esposta, il g.i. la solleva d'ufficio
adottando le seguenti statuizioni di rito.

P. Q. M.
Dispone che l'Assitalia-Le Assicurazioni d'Italia s.p.a
corrisponda all'attrice a titolo di provvisionale ex art. 24 legge
assic. la somma di L. 400.000.000;
Solleva d'ufficio questione di legittimità costituzionale
dell'art. 180 del c.p.c., così come novellato dall'art. 4 del d.-l.
21 giugno 1995, n. 238, in quanto in detto decreto non si ravvisano i
requisiti di straordinaria necessità ed urgenza richiesti dall'art.
77 della Costituzione;
Dispone la sospensione del presente giudizio;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e
manda alla cancelleria di notificare la presente ordinanza alle parti
in causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri, comunicandola
inoltre alle due Camere del Parlamento.
Rovigo, addì 28 luglio 1995
Il giudice istruttore: MASONI

95C1268