1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 9-9-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 60 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 20 luglio 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 20 luglio 2020 (della Regione Veneto). Enti locali - Emergenza epidemiologica da COVID-19 - Misure destinate in favore degli enti territoriali - Istituzione di un fondo, presso il Ministero dell'interno, in favore dei Comuni delle Province di cui al comma 6 dell'art. 18 del d.l. n. 23 del 2020, nonche' dei Comuni dichiarati zona rossa sulla base di provvedimenti statali o regionali, entro il 3 maggio 2020 per almeno trenta giorni consecutivi - Avviso di rettifica, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, del 20 maggio 2020, n. 129, nella parte in cui, all'art. 112, sopprime, nella rubrica, le parole "e comuni dichiarati zona rossa" e, al comma 1, primo periodo, le parole "nonche' i comuni dichiarati zona rossa, sulla base di provvedimenti statali o regionali, entro il 3 maggio 2020 per almeno trenta giorni consecutivi". - Decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 (Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonche' di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19), art. 112, "nel testo risultante dalla rettifica operata dall'Avviso pubblicato sulla G.U. del 20 maggio 2020, n. 129". (20C00187) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 9-9-2020)

Ricorso della Regione del Veneto (c.f. 80007580279), in persona
del Presidente della Giunta regionale pro tempore, Luca Zaia,
rappresentata e difesa, ai sensi della delibera della Giunta
regionale del 9 luglio 2020, giusta procura a margine del presente
atto, dagli avv.ti prof. Mario Bertolissi (c.f. BRTMRA48T28L483I) del
foro di Padova; Franco Botteon (c.f. BTTFNC61L01M089S) dell'
Avvocatura regionale; nonchè dall'avv. Andrea Manzi (c.f.
MNZNDR64T26I804V) del foro di Roma, presso il quale è domiciliato in
Roma, via F. Confalonieri, n. 5 (fax 06.3211370; pec abilitata:
andreamanzi@ordineavvocatiroma.org);
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona deI
Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, domiciliato ex
lege presso l'Avvocatura generale dello Stato, in via dei Portoghesi,
n. 12 - 00186 Roma;
Per la declaratoria di illegittimità costituzionale:
a) dell'art. 112 del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34,
recante Fondo Comuni ricadenti nei territori delle Province di
Bergamo, Brescia, Cremona, Lodi e Piacenza e Comuni dichiarati zona
rossa (pubblicato nel Supplemento ordinario n. 21 della Gazzetta
Ufficiale del 19 maggio 2020, n. 128), nel testo risultante dalla
modificazione asseritamente operata;
b) dall'avviso di rettifica, relativo al decreto-legge 19
maggio 2020, n. 34, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - Serie
generale - del 20 maggio 2020, n. 129;
per violazione degli articoli 3, 5, 114, 118 e 119 della
Costituzione.

Fatto

1. Come è noto, alcune regioni, più di altre, sono state
interessate dalla pandemia da coronavirus: denominata, pure,
emergenza epidemiologica Covid19. Incerti il tempo e il luogo
d'ingresso, ed anche i caratteri del virus, mentre ricerche in atto
tendono a far risalire a fine 2019 la prima diffusione del malanno in
Italia, quel che è certo è che «l'Organizzazione mondiale della
sanità il 30 gennaio 2020 ha dichiarato l'epidemia da Covid-19
un'emergenza di sanità pubblica di rilevanza internazionale», mentre
con «delibera del Consiglio dei ministri del 31 gennaio 2020 (...) è
stato dichiarato, per sei mesi, lo stato di emergenza sul territorio
nazionale relativo al rischio sanitario connesso all'insorgenza di
patologie derivanti da agenti virali trasmissibili» (così, nelle
premesse del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1°
marzo 2020, assunto ex decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6,
convertito, con modificazioni, dalla legge 5 marzo 2020, n. 13, a
proposito del quale, e non solo, v., ad es., G.M. Salerno, Diritto
«emergenziale»: un opportuno riordino per ristabilire i principi, in
Guida al Diritto, n. 17/2020, 25 ss.; M. Clarich - G. Fonderico, Il
legislatore cerca di riportare al "centro" i poteri di ordinanza,
ivi, 29 ss., nonchè M. Luciani, Il sistema delle fonti del diritto
alla prova dell'emergenza, in Rivista AIC, n. 2/2020, e A. Celotto,
Necessitas non habet legem? Prime riflessioni sulla gestione
costituzionale dell'emergenza coronavirus, Mucchi Editore, Modena,
2020).
Viste le incertezze incombenti e, quindi, «in conseguenza del
perdurare delle straordinarie esigenze connesse allo stato di
emergenza deliberato dal Consiglio dei ministri in data 31 gennaio
2020, per l'anno 2020» (comma 1), «I termini di scadenza degli stati
di emergenza (...), in scadenza entro il 31 luglio 2020 e non più
prorogabili ai sensi della vigente normativa, sono prorogati per
ulteriori sei mesi» (comma 4): così, l'art. 14 del decreto-legge 19
marzo 2020, n. 34, cosiddetto Rilancio.
2. Il carattere particolarmente aggressivo del virus, largamente
diffusosi in alcuni territori del Nord d'Italia, ha costretto il
Governo e le regioni interessate ad adottare misure particolarmente
restrittive di talune essenziali liberta': a cominciare da quella di
circolazione e soggiorno, di cui all'art. 16 Cost. Non a caso, si è
parlato, in proposito, di blocco totale di ogni attività, con
conseguenze metaforicamente riconducibili agli arresti domiciliari di
massa, imposti dalla gravità degli eventi. È evidente che una
simile situazione ha avuto pesantissime ricadute sul piano economico
e sociale, tant'è vero che ha indotto il Governo a intervenire con
provvidenze ad hoc.
3. Di esse si occupa, tra l'altro, l'art. 112 del citato
decreto-legge n. 34/2020, la cui rubrica è Fondo Comuni ricadenti
nei territori delle Province di Bergamo, Brescia, Cremona, Lodi e
Piacenza e comuni dichiarati zona rossa. Il testo pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale del 19 maggio 2020, n. 128, è il seguente: «1. In
considerazione della particolare gravità dell'emergenza sanitaria da
Covid-19 che ha interessato i Comuni delle Province di cui al comma 6
dell'art. 18 del decreto-legge 8 aprile 2020, n. 23, nonchè i Comuni
dichiarati zona rossa, sulla base di provvedimenti statali o
regionali, entro il 3 maggio 2020 per almeno trenta giorni
consecutivi, è istituito presso il Ministero dell'interno un fondo
con una dotazione di 200 milioni di euro per l'anno 2020, in favore
dei predetti Comuni. Con decreto del Ministero dell'interno, da
adottarsi entro dieci giorni dalla data di entrata in vigore del
presente decreto, è disposto il riparto del contributo di cui al
primo periodo sulla base della popolazione residente. I Comuni
beneficiari devono destinare le risorse di cui al periodo precedente
ad interventi di sostegno di carattere economico e sociale connessi
con l'emergenza sanitaria da Covid-19. All'onere derivante dal
presente articolo, pari a 200 milioni di euro per l'anno 2020, si
provvede ai sensi dell'art. 265».
Ma nella Gazzetta Ufficiale del giorno successivo, il 20 maggio,
n. 129, compare un Avviso di rettifica così concepito: «Nel
decreto-legge citato in epigrafe, pubblicato nel sopra indicato
supplemento ordinario: - alla pagina 111, all'art. 112: nella rubrica
le parole: "e Comuni dichiarati zona rossa" sono soppresse; al comma
1, primo periodo, le parole: "nonchè i Comuni dichiarati zona rossa,
sulla base di provvedimenti statali o regionali, entro il 3 maggio
2020 per almeno trenta giorni consecutivi,..." sono soppresse».
Che cosa è accaduto? Come si preciserà tra breve, la rimozione
- conseguente alla citata soppressione di incisi - dei Comuni delle
Province di Padova, Treviso e Venezia dal novero degli enti, che
hanno subito le note mutilazioni inferte ai territori qualificati
come zone rosse (oggi, se ne parla anche per eventuali risvolti di
carattere penale: v., ad es., P. Russo, Industrie aperte in Val
Seriana: nuova inchiesta, in il mattino di Padova, 15 giugno 2020, 5,
e F. Ratto Trabucco, Fra omissioni, contraddizioni e riduzionismo: le
responsabilità degli organi deputati alla sanità pubblica italiana
nella prevenzione della pandemia Covid-19, in corso di
pubblicazione), ha comportato una sicura lesione di molteplici
parametri costituzionali: in particolare, degli articoli 3, 5, 114,
118 e 119, per una evidenza a dir poco solare, che trova il suo più
generale fondamento nell'antico precetto, secondo cui Ubi eadem legis
ratio, ibi eadem legis dispositio. Come, del resto, il Consiglio dei
ministri aveva deciso - salvo la dubbia rettifica -, essendo evidente
che il suo Presidente ne conosce il significato: che è di «Principio
giuridico rilevante in tema di interpretazione della legge, in virtù
del quale si ritiene che casi simili debbano essere regolati da norme
di legge ispirate dalla stessa ratio legis: si tratta di
un'applicazione specifica del principio della parità di trattamento,
per il quale a casi simili devono corrispondere norme simili» (F. del
Giudice, Dizionario giuridico romano, Esselibri, Napoli, 2010, 515).
4. Del resto, per convincersi della bontà di questo rilievo -
che è, al tempo stesso, conclusione e premessa - è sufficiente
prendere in esame il dettato normativo, frutto dell'emergenza
sanitaria. Si tratta di fatti a tutti noti, non contestabili.
a) Come ognuno ricorderà, dopo molte incertezze - dipese dal
diffondersi di notizie contrastanti, nebulose nei loro significati e
insuscettibili di costituire la base di provvedimenti consapevoli -,
il Governo ha approvato il decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6,
convertito, con modificazioni, dalla legge 5 marzo 2020, n. 13
(abrogato, in parte, dall'art. 5 del decreto-legge 25 marzo 2020, n.
19). È l'atto avente forza di legge-base, che ha suscitato non poche
perplessità sul piano costituzionale, data l'indeterminatezza, in
particolare, dell'enunciato dell'art. 1, comma 1, il cui inciso
finale è il seguente: «le autorità competenti sono tenute ad
adottare ogni misura di contenimento e gestione adeguata e
proporzionata all'evolversi della situazione epidemiologica». Il
comma 2 elenca talune misure tipiche, mentre l'art. 2 consente
l'adozione di ulteriori misure atipiche. A sua volta, l'art. 3
afferma che «Le misure (...) sono adottate (...) con uno o più
decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del
Ministro della salute, sentito il Ministro dell'interno, il Ministro
della difesa, il Ministro dell'economia e delle finanze e gli altri
Ministri competenti per materia, nonchè i Presidenti delle Regioni
competenti, nel caso in cui riguardino esclusivamente una sola
Regione o alcune specifiche Regioni, ovvero il Presidente della
Conferenza dei presidenti delle Regioni, nel caso in cui riguardino
il territorio nazionale» (in proposito, ad es., G.M. Salerno, Un
federalismo malato incapace di assicurare la tenuta dei principi, in
Guida al Diritto, n. 14/2020, 8 ss., e A. Celotto, Necessitas non
habet legem?, cit., 9 ss. e 43 ss.).
b) «Preso atto dell'evolversi della situazione epidemiologica,
del carattere particolarmente diffusivo dell'epidemia e
dell'incremento dei casi anche sul territorio nazionale; Preso atto
che sul territorio nazionale e, segnatamente, nella Regione Lombardia
e nella Regione Veneto, vi sono diversi Comuni nei quali ricorrono i
presupposti di cui all'art. 1, comma 1, del richiamato decreto-legge»
n. 6/2020 (v. sub a), il Presidente del Consiglio dei ministri decide
di intervenire con il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 23 febbraio 2020 (in pari data), il cui art. 1 reca questa
significativa rubrica: «Misure urgenti di contenimento del contagio
nei Comuni delle Regioni Lombardia e Veneto».
Due sono le Regioni interessate, all'origine: Lombardia e Veneto.
I Comuni indicati nell'allegato 1 ricomprendono, quanto al Veneto, il
Comune di Vò, ed è ad essi che si applicano le più drastiche
limitazioni, come si ricava dalla lettura di questi disposti: «a)
divieto di allontanamento dai Comuni di cui all'allegato 1, da parte
di tutti gli individui comunque presenti negli stessi; b) divieto di
accesso nei Comuni di cui all'allegato 1» (art. 1, comma 1). Seguono
ulteriori limitazioni, destinate ad essere estese all'intero
territorio nazionale.
c) «Visto che si sono verificati finora 25 casi nel territorio
della Regione del Veneto nei Comuni di Vò (PD) e di Mira (VE) (...).
Preso atto dell'evolversi della situazione epidemiologica globale
(...). Vista la deliberazione del Consiglio dei ministri, adottata
nella riunione del 22 febbraio 2020, e ai sensi dell'art. 32 della
legge n. 833/1978 (...)», è assunta l'ordinanza 23 febbraio 2020,
sottoscritta dal Ministro della salute e dal Presidente della Regione
del Veneto. L'oggetto e': «Misure urgenti in materia di contenimento
e gestione dell'emergenza epidemiologica da Covid-19. Regione
Veneto».
d) Le limitazioni più restrittive - sono stati denominati i
relativi ambiti territoriali dalla vulgata zone rosse - sono state
confermate dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1°
marzo 2020, che ha ampliato il numero degli enti territoriali
interessati (allegati 1, 2 e 3). Atto normativo, che ha anticipato il
ben più importante e significativo decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 8 marzo 2020, di ulteriore ampliamento della
zona de qua (Allargata la «zona rossa» e inasprite le azioni di
contenimento dell'infezione, in Guida al Diritto, n. 14/2020, 46
ss.).
Ai fini del presente giudizio, pare sufficiente richiamare
qualche essenziale disposto, il quale consente, fin d'ora, di
chiarire quali sono stati gli enti territoriali colpiti da singolari
limiti restrittivi e di che trattasi.
Ebbene, «Ritenuto necessario procedere a una rimodulazione delle
aree nonchè individuare ulteriori misure a carattere nazionale», il
Presidente del Consiglio dei ministri decreta - per il tramite
dell'art. 1, comma 1 - che «Allo scopo di contrastare e di contenere
il diffondersi del virus Covid-19 nella Regione Lombardia e nelle
Province di Modena, Parma, Piacenza, Reggio nell'Emilia, Rimini,
Pesaro e Urbino, Alessandria, Asti, Novara, Verbano-Cusio-Ossola,
Vercelli, Padova, Treviso e Venezia, sono adottate le seguenti
misure», tra le quali si segnalano - ma l'elenco è lungo - quelle
destinate: a «a) evitare ogni spostamento delle persone fisiche in
entrata e in uscita dai territori di cui al presente articolo,
nonchè all'interno dei medesimi territori, salvo che per gli
spostamenti motivati da comprovate esigenze lavorative o situazioni
di necessità ovvero spostamenti per motivi di salute. È consentito
il rientro presso il proprio domicilio, abitazione o residenza»; a
porre un «c) divieto assoluto di mobilità dalla propria abitazione o
dimora per i soggetti sottoposti alla misura della quarantena ovvero
risultati positivi al virus» (a puro titolo esemplificativo delle
limitazioni di talune essenziali libertà, costituzionalmente
previste e tutelate, v. T. Padovani, Lotta al Coronavirus: le norme
penali in «collisione» con la Costituzione, in Guida al Diritto, n.
23, 23 maggio 2020, 8 ss., ed E. Fragasso jr, Il processo penale a
distanza, la Costituzione ed i provvedimenti emergenziali contro la
Covid-19, in disCrimen, 22 giugno 2020, con ampie riflessioni sul
sistema delle fonti).
Si è notato, in proposito, che «Il decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 8 marzo 2020 individua zone geografiche
diverse e misure ad hoc in base al livello di "rischio"
corrispondente. Sono previste: misure di contenimento del contagio
nella "zona rossa"; misure per il contrasto e il contenimento nel
territorio nazionale; misure di informazione e prevenzione
sull'intero territorio nazionale; un piano di monitoraggio» (G.
Buffone, Chiusi musei e locali per evitare interazioni in tutto il
territorio, in Guida al Diritto, n. 14, 21 marzo 2020, 54-55). In
forza del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 9 marzo
2020, «Tutta l'Italia diventa cosiddetta "zona rossa"» (ivi, 55). In
ogni caso, rimane fermo che le «prime "zone rosse" (lombarde e
veneta)" sono state "istituite col decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri del 23 febbraio 2020, attuativo del coevo
decreto-legge n. 6/2020» (A. Natalini, In fuga dal virus: cosa
rischia chi viola la "zona rossa", in Guida al Diritto, n. 14, 21
marzo 2020, 69, il quale dà conto delle «misure tipiche attuate
inizialmente per la sola "zona rossa", lombarda e veneta»: ivi, 70).
e) Il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 10 aprile
2020 - recante «Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 25
marzo 2020, n. 19, convertito, con modificazioni, dalla legge 22
maggio 2020, n. 35 - ha stabilito che "le disposizioni del presente
decreto producono effetto dalla data del 14 aprile 2020 e sono
efficaci fino al 3 maggio 2020» (art. 8, comma 1 - dal 4 maggio ha
inizio la cosiddetta fase 2). Inoltre, che «Dalla data di efficacia
delle disposizioni del presente decreto cessano di produrre effetti
il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 8 marzo 2020
(...)» (comma 2); mentre, «Si continuano ad applicare le misure di
contenimento più restrittive adottate dalle Regioni, anche d'intesa
con il Ministro della salute, relative a specifiche aree del
territorio regionale» (comma 3).
In breve, stando alla normativa statale, la Regione Veneto è
stata interessata dalle zone rosse a partire dal decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 23 febbraio 2020 (v. sub b). Il
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 8 marzo 2020 è
rimasto in vigore fino al 13 aprile 2020, per un periodo di tempo
superiore ai «trenta giorni consecutivi» (di cui parla l'art. 112 del
decreto-legge n. 34/2020). Tuttavia, la Regione Veneto, per parte
sua, ha provveduto con ordinanze, rimaste in vigore fino alla
chiusura della fase 1, vale a dire fino a domenica 3 maggio 2020:
rese possibili da specifiche disposizioni facoltizzanti «misure
ulteriormente restrittive» (art. 3, comma 1, del decreto-legge 25
marzo 2020, n. 19, nonchè art. 8, comma 3, decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri 10 aprile 2020, poc'anzi citato).
f) Già si è richiamato il testo dell'art. 112 del decreto-legge
n. 34/2020 (v. sub 3). In ragione del rinvio disposto all'art. 18,
comma 6, del decreto-legge 8 aprile 2020, n. 23, ai fini
dell'individuazione dei «Comuni delle Province» interessate, esse
sono quelle di «Bergamo, Brescia, Cremona, Lodi e Piacenza» (sono
indicate nel testo del citato comma 6 e nella rubrica dell'art. 112).
Rientrano, inoltre, nel novero dei beneficiari «i Comuni dichiarati
zona rossa, sulla base di provvedimenti statali o regionali, entro il
3 maggio 2020 per almeno trenta giorni consecutivi».
In particolare, ai sensi dell'art. 1 del decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri 8 marzo 2020, sono considerate zone rosse
anche le Province di Padova, Treviso e Venezia. Pure ad esse si
riferisce l'art. 112 del decreto-legge n. 34/2020, nel testo
pubblicato nel Supplemento ordinario n. 21 della Gazzetta Ufficiale
del 19 maggio 2020, 128. Sennonchè, come accennato (sub 3), con una
determinazione, denominata formalmente Avviso di rettifica, si è
espunto dalla rubrica dell'art. 112 e dal suo testo ogni riferimento
ai «Comuni dichiarati zona rossa», con la conseguenza che,
beneficiari delle provvidenze saranno soltanto i «Comuni ricadenti
nei territori delle Province di Bergamo, Brescia, Cremona, Lodi e
Piacenza» e non, anche, delle «Province di Padova, Treviso e
Venezia», in evidente contrasto con il noto brocardo ceteris paribus.
La Regione ritiene che dalla pura e semplice comparazione tra il
testo originario dell'art. 112 del decreto-legge n. 34/2020 e quello
purgato, attraverso un - a suo parere - sedicente Avviso di
rettifica, risultino evidenti talune discriminazioni
costituzionalmente illegittime. Ci si trova di fronte a una prova
provata. La Regione ritiene, altresì, che, a sua volta, l'accennato
Avviso sia illegittimo (come chiarirà nell'ambito del parallelo
conflitto di attribuzioni, attraverso il quale ne chiederà
l'annullamento, ai sensi dell'art. 38 della legge 11 marzo 1953, n.
87), ma svolgerà, in questa sede, le proprie censure presupponendone
l'operativita': che, dunque, il testo vigente dell'art. 112 del
decreto-legge n. 34/2020 sia quello depurato del noto inciso.
Se così è, il citato art. 112 è illegittimo per i seguenti
motivi di

Diritto

Se è vero, sotto molteplici aspetti, che nihil sub sole novi, è
vero, altresì, che è largamente condivisa l'opinione, secondo cui
la pandemia, di fronte alla quale si è venuto a trovare il Paese,
non replica alcunchè, perchè rappresenta un fenomeno del tutto
singolare. È certo, poi, che non si è diffuso ovunque con la
medesima intensità, tant'è vero che contagi e lutti si sono
abbattuti in maggior misura su alcune Regioni che su altre, con
conseguenze scontate sul piano sanitario, economico e sociale. Il che
ha determinato un ineguale sforzo, da parte dei vari Sistemi sanitari
regionali, ed un comparativamente ineguale ricorso a disponibilità
finanziarie. Da qui, una lapalissiana conseguenza: quella di
intervenire, attraverso un Fondo specifico, «con una dotazione di 200
milioni di euro per l'anno 2020, in favore dei predetti Comuni» (art.
112 cit.). Non più in favore di quelli delle Province di Padova,
Treviso e Venezia, stando all'Avviso di rettifica.
Le dimensioni del fenomeno e i relativi caratteri sono noti
all'uomo della strada. Delle diseguaglianze preesistenti la
diffusione del coronavirus e di quelle specifiche, causate da
quest'ultimo, si sono occupati in molti (v., ad es., Iniziative per
il rilancio "Italia 2020-2022", Rapporto per il Presidente del
Consiglio dei ministri, elaborato dal Comitato di esperti in materia
economica e sociale, presieduto da Vittorio Colao, giugno 2020, spec.
40 ss.). Sul piano propositivo, si è rilevato che «sarà essenziale
mettere bene a frutto le risorse mobilitate per superare le
difficoltà più gravi, predisporre, da subito, le condizioni per il
recupero di quanto si è perso, usare bene il progresso tecnologico
per tornare a uno sviluppo più equilibrato e sostenibile, che generi
occupazione e consenta anche di ridurre, con la necessaria
gradualità ma senza timori, il peso del debito pubblico
sull'economia» (Considerazioni finali del Governatore Ignazio Visco,
Roma, 29 maggio 2020, 23).
Ciò, di cui qui si discute, è la «particolare gravità
dell'emergenza sanitaria da Covid-19» (art. 112, cit.). Sono, in
specie, le ripercussioni negative sul Sistema sanitario regionale,
gravato di oneri straordinari, che hanno avuto straordinarie ricadute
sulle risorse sia materiali, sia umane. Ed è un luogo comune notare
che «L'esplosione del Covid-19 ha colpito in modo differente le
Regioni» (M. Gabanelli - S. Ravizza, Sanità, le liste d'attesa
raddoppiano i tempi, in Corriere della Sera, 24 giugno 2020, 10). A
questo fenomeno - oggetto della previsione, di cui all'art. 112 cit.
- ben si attaglia questa considerazione recente del Presidente della
Corte dei conti -Angelo Buscema -, secondo il quale «Le risorse
disponibili vanno infatti destinate a contrastare le fragilità e il
disorientamento portati dagli effetti economici della crisi, avendo
considerazione soprattutto di quanti sono risultati più danneggiati
da questa emergenza epidemiologica» (Relazione sul rendiconto
generale dello Stato 2019, Introduzione, Roma, 24 giugno 2020, 6).
1. Illegittimità costituzionale dell'art. 112 del decreto-legge 19
maggio 2020, n. 34: violazione dell'art. 3 della Costituzione.
La vicenda descritta deve essere valutata, in primo luogo, alla
luce del parametro costituzionale fissato dall'art. 3, 1° comma.
a) La Regione Veneto è consapevole della circostanza che la
censura «non» deve assumere «autonomo rilievo rispetto alle altre»,
ma deve essere tale da rendere manifesto «un vulnus alla sfera di
competenza» sua propria, che -nel caso di specie - riguarda, tra
l'altro, l'autonomia amministrativa e finanziaria, di cui agli
articoli 118 e 119 Cost. (le citazioni sono riprese dalla sentenza n.
155/2006, n. 4 del Considerato in diritto). Si tratta di una
giurisprudenza consolidata, ripetutamente ribadita: infatti, «nei
giudizi in via principale le Regioni sono legittimate a denunciare la
violazione dei parametri riguardanti il riparto di competenze tra
esse e lo Stato e possono evocarne altri soltanto ove la loro
violazione comporti una compromissione delle attribuzioni
costituzionalmente garantite» (sent. n. 6/2019, n. 3 del Considerato
in diritto).
È richiesto, poi, che «le stesse Regioni motivino
sufficientemente in ordine ai profili di una possibile ridondanza
della predetta violazione sul riparto di competenze, assolvendo
all'onere di operare la necessaria indicazione della specifica
competenza regionale che ne risulterebbe offesa e delle ragioni di
tale lesione» (sentenza n. 56/2020, in Guida al Diritto, n. 19, 25
aprile 2020, 104, n. 6.2. del Considerato in diritto).
Nel caso in esame, lo Stato ha deciso di erogare provvidenze
finanziarie a favore di Comuni, colpiti in maniera particolarmente
virulenta da Covid-19. Sono state messe a dura prova le strutture
sanitarie interessate e il personale sanitario, e non solo, coinvolto
(medici, infermieri, amministrativi, volontari...). Tutto ciò ha
comportato l'erogazione di prestazioni e servizi, che hanno implicato
acquisti rilevanti, ad esempio, di beni; la riapertura di strutture
chiuse, a motivo della cosiddetta razionalizzazione della rete
ospedaliera; l'assunzione di personale, in base alle disposizioni
legislative facoltizzanti stabilite dal legislatore statale (v., ad
es., l'art. 1 del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito, con
modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27).
Le comunità locali hanno subito danni gravissimi sul piano
economico e sociale.
Alla Regione sono attribuite - oltre che una potestà legislativa
concorrente, ex art. 117, 3° comma, Cost. - una potestà
amministrativa (art. 118 Cost.) ed una finanziaria (art. 119 Cost.).
È fuori discussione che, ove i Comuni, ricompresi nella cosiddetta
zona rossa delle Province di Padova, Treviso e Venezia fossero
ammessi ad usufruire dei benefici, di cui all'art. 112 del
decreto-legge n. 34/2020, questi diverrebbero risorsa da includere in
una posta di bilancio, in entrata e in uscita, alla voce -
presumibilmente - «interventi di sostegno di carattere economico e
sociale connessi con l'emergenza sanitaria Covid-19» (ex art. 112,
cit.). Dall'esclusione, consegue l'evidente menomazione di competenze
attinenti l'amministrazione e la finanza, che la Regione Veneto fa
valere, anche ai sensi dell'art. 32, 2° comma, della legge n.
87/1953, con specifico riferimento alla sfera di autonomia - oltre
che propria - degli enti locali (v., ad es., Corte costituzionale,
sent. n. 298/2009). Tra l'altro, l'assenza di queste disponibilità
da parte dei Comuni, l'obbligherà ad intervenire, sottraendo, in tal
modo, risorse, oggetto di proprie autonome determinazioni, destinate
a fronteggiare urgenze dell'intera comunità regionale.
b) Con specifico riferimento al caso in esame - vale a dire, alla
questione di merito -, l'esclusione operata attraverso l'Avviso di
rettifica (che qui si dà per ammessa, ma - come si dice - non per
concessa: v. sub f del fatto) configura la più classica violazione
dell'art. 3, 1° comma, Cost., dal momento che l'esclusione dei comuni
ricadenti in zona rossa delle Province di Padova, Treviso e Venezia
(qualificate come tali dalla normativa statale: v. sub 4 del fatto)
risulta, proprio con riferimento alle scelte operate dallo Stato,
irragionevole. Tutto ciò, ove si considerino - in linea generale -
la portata e le implicazioni del tertium comparationis, che consente
di far emergere, appunto, «la ragionevolezza delle classificazioni
legislative: ragionevolezza che non si risolve (...) nell'intrinseca
bontà delle scelte effettuate dal Parlamento, ma riguarda piuttosto
la coerenza delle differenziazioni (o delle assimilazioni) in esame,
valutata nel rapporto con il trattamento che le leggi riservino ad
altre categorie o ad altre fattispecie, comparabili con quella
contestata» (L. Paladin, Diritto costituzionale, Cedam, Padova, 1998,
168).
Ciò che qui si lamenta è l'effetto generato dall'esclusione (o,
se si preferisce, dalla mancata inclusione) di enti, che versano
nelle medesime condizioni degli enti inclusi tra i destinatari delle
risorse assegnate al fondo contemplato dall'art. 112 del
decreto-legge n. 34/2020: il trattamento avrebbe dovuto essere
identico, come, del resto, era previsto dall'enunciato normativo
rettificato (inutile diffondersi in richiami di una giurisprudenza
costituzionale vastissima: v., ad es., sentenza n. 68 e n. 236/2012,
nonchè, per la puntualità delle riprese, A. Ruggeri - A. Spadaro,
Lineamenti di giustizia costituzionale, Giappichelli, Torino, 2019,
140 ss.).
Dunque, l'art. 112 del decreto-legge n. 34/2020 deve considerarsi
costituzionalmente illegittimo nella parte in cui non prevede che
siano ammessi a beneficiare del Fondo di 200 milioni di euro per
l'anno 2020 «i Comuni dichiarati zona rossa, sulla base di
provvedimenti statali o regionali, entro il 3 maggio 2020 per almeno
trenta giorni consecutivi» (secondo l'espressione utilizzata dal
legislatore prima della rettifica): id est, i Comuni delle zone rosse
delle Province di Padova, Treviso e Venezia. Così, oppure secondo
una formula equivalente stabilita dall'ecc.ma Corte.
2. Illegittimità costituzionale dell'art. 112 del decreto-legge 19
maggio 2020, n. 34: violazione degli articoli 5, 114, 118 e 119 della
Costituzione.
Si è sostenuto, con indiscutibile autorevolezza in sede
dottrinale (ci si riferisce, in particolare, a G. Berti, Art. 5, in
AA.VV., Commentario della Costituzione, a cura di G. Branca,
Zanichelli - Il Foro Italiano, Bologna-Roma, 1975, 277 ss.), che da
una aggiornata lettura della Costituzione si ricava l'«annuncio (...)
di un ordine dove l'unità statale non ha più valore come unità
giuridico amministrativa ma acquista valore nell'unità di una
società che, obbedendo a comuni regole di condotta e di linguaggio,
si amministra mediante strutture adatte ai vari livelli e ai vari
gruppi sociali». Da ciò un corollario: tra i vari enti, le relative
comunità e gli apparati serventi esiste un continuum, destinato ad
inverarsi in presenza di situazioni comuni, che comportano
l'applicazione del principio di solidarietà, oltre che
dell'eguaglianza (ex articoli 2 e 3 Cost.).
a) Il mancato rispetto oppure la declinazione scorretta di queste
regole essenziali implica che si finisca per ledere, anzitutto, quel
che stabilisce l'art. 5 Cost., là dove il medesimo impone di
coordinare fra loro il principio autonomistico (e pluralistico) e il
principio unitario. Nel caso in esame, il vulnus è indiscutibile,
dal momento che l'esclusione dal Fondo - a parità di condizioni -
produce il singolare effetto di beneficare due volte le comunità
territoriali ammesse: per la parte spettante e per quella, non
spettante, acquisita a carico dei beneficiari illegittimamente
esclusi; di discriminare le relative popolazioni; di obbligare la
Regione ad attivarsi per, quantomeno, ridurre lo svantaggio derivante
da quel che è illegittimamente stabilito dall'art. 112 del
decreto-legge n. 34/2020. Il che comporta - a parere della Regione
Veneto - una lesione - proprio da parte dello Stato, garante
dell'unità della Repubblica - del relativo principio, perchè
riserva trattamenti differenziati a centri di autonomia, che versano
nelle medesime condizioni. E l'impoverimento economico-finanziario,
determinato da una irragionevole sottrazione di risorse, comporta,
paradossalmente, che venga disattesa l'uniformità di regime
giuridico, quando essa è essenziale. È un rilievo, che pare
scontato a lume di buon senso; fondato, peraltro, su una
articolatissima giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte, che ha
sistematicamente ricavato, dalle singole fattispecie concrete, una
lettura dinamica e aggiornata dell'art. 5 Cost. [v., ad es., F.
Benelli, Art. 5, in AA.VV., Commentario breve alla Costituzione, a
cura di S. Bartole e R. Bin, Cedam, Padova, 2008, spec. 51, nonchè
Corte costituzionale, sentenza n. 171/2018, ove si valorizza, se in
presenza di fattispecie diseguali, l'apporto collaborativo delle
Regioni. Infatti, ferme restando le «linee di indirizzo e
coordinamento tracciate a livello centrale (...). Quanto affermato,
nondimeno, non esclude che, al fine di assicurare la partecipazione
dei diversi livelli di governo coinvolti, l'esercizio delle funzioni
amministrative sia improntato al rispetto del principio di leale
collaborazione (sentenza n. 58 del 2007). Le esigenze di una
disciplina unitaria, d'altronde, in un ordinamento a struttura
regionalista fondato sui principi di cui all'art. 5 Cost., non
possono ignorare la tutela delle autonomie territoriali, attraverso
strumenti idonei a fornire risposte pragmatiche e sufficientemente
flessibili, specie nei casi nei quali lo Stato, pur nell'esercizio di
sue competenze esclusive, interferisce con materie attribuite alle
Regioni (sentenza n. 61 del 2018)»: n. 7.3.2. del Considerato in
diritto, quale sorta di prova a contrario].
b) A questo fondamentale, disposto si ricollega l'intero Titolo V
della Parte II della Costituzione. In primo luogo, l'art. 114, il
quale ha ad oggetto la Repubblica e le sue articolazioni essenziali.
Ove le si discrimini irragionevolmente, viene meno il necessario
coordinamento imparziale delle competenze, le quali saranno
esercitate dagli enti territoriali interessati (nel caso concreto,
dal continuum rappresentato dai comuni ricadenti nelle zone rosse
delle Province di Padova, Treviso e Venezia, da un lato, e dalla
Regione Veneto, dall'altro) in condizioni comparativamente degradate;
tuttavia, ingiustificate, essendo noto che - come ha stabilito il
Giudice delle leggi - l'art. 114 Cost. non comporta, affatto, una
totale equiparazione fra enti. Equiparazione indispensabile, quando
identiche sono le condizioni di fatto e allorchè il discorso cade su
enti della medesima specie: nel caso, su Comuni.
c) Sotto quest'ultimo aspetto, ne soffre, pure, l'art. 118 Cost.,
in quanto non sono rispettati i «principi di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza». L'interferenza nell'esercizio delle
funzioni amministrative locali incide sul fatto che «Il Comune deve
perciò essere considerato prioritariamente rispetto ad ogni altro
ente, nel momento in cui si tratta di decidere dell'allocazione delle
funzioni amministrative, comportando ogni diversa soluzione un
particolare onere di motivazione in capo al legislatore (...)» (L.
Coen, Art. 118, in AA.VV., Commentario breve alla Costituzione, cit.,
1066, con richiami di dottrina e giurisprudenza, che paiono tuttora
esemplari). Innegabile, nel caso concreto, la menomazione di questa
potestà, che ha ad oggetto - come si è visto - «interventi di
sostegno di carattere economico e sociale» spettanti - ai sensi
dell'art. 112 cit. - ai Comuni.
d) Infine, è violato l'art. 119 Cost. Infatti, in gioco ci sono
dotazioni finanziarie, che non transiteranno nei bilanci dei Comuni,
inclusi nelle zone rosse delle Province di Padova, Treviso e Venezia.
Se così è, non è affatto vero, per una certa misura -
corrispondente al mancato beneficio -, che «I Comuni (...) hanno
autonomia finanziaria di entrata e di spesa». Inutile dire, poi, come
si è rilevato (v. sub 1), che questa sopravvenuta carenza dovrà
verosimilmente essere, almeno in parte, rimediata dalla Regione
Veneto, la quale subirà una illegittima compressione dell'autonomia
finanziaria propria. A motivo di una perversa attuazione - pare di
poter dire - del principio dei vasi comunicanti.

P.Q.M.

La Regione Veneto chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale
dichiari costituzionalmente illegittimo l'art. 112 del decreto-legge
19 maggio 2020, n. 34, nel testo risultante dalla rettifica operata
dall'Avviso pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 20 maggio 2020,
n. 129, per violazione degli articoli 3, 5, 114, 118 e 119 della
Costituzione; e ciò, nella parte in cui non prevede che siano
ammessi a beneficiare del Fondo di 200 milioni di euro per l'anno
2020 «i Comuni dichiarati zona rossa, sulla base di provvedimenti
statali o regionali, entro il 3 maggio 2020 per almeno trenta giorni
consecutivi»: così, secondo l'espressione utilizzata dal legislatore
prima della rettifica oppure secondo altra formulazione indicata
dalla Corte stessa.
Con l'originale del ricorso si depositano i seguenti atti e
documenti:
1. copia conforme all'originale della delibera della Giunta
regionale del Veneto di autorizzazione all'impugnazione;
2. copia dell'art. 112 del decreto-legge 19 maggio 2020, n.
34, pubblicato nel Supplemento ordinario n. 21 alla Gazzetta
Ufficiale, 19 maggio 2020, n. 128;
3. copia dell'Avviso di rettifica, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale del 20 maggio 2020, n. 129.
Padova - Roma, 9 luglio 2020

Avv. prof. Bertolissi - avv. Botteon - avv. Manzi