1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 18-3-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 53 SENTENZA 11 febbraio - 13 marzo 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Norme della Regione Puglia - Collocazione di sedi del servizio di continuita' assistenziale presso i presidi ospedalieri dotati di pronto soccorso - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Puglia 18 dicembre 2018, n. 66, art. 2, comma 1. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera l). (T-200053) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 18-3-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1,
della legge della Regione Puglia 18 dicembre 2018, n. 66
(Disposizioni sul servizio di pronto soccorso e di continuità
assistenziale), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri
con ricorso notificato il 18-21 febbraio 2019, depositato in
cancelleria il 20 febbraio 2019, iscritto al n. 29 del registro
ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 17, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;
udito nell'udienza pubblica dell'11 febbraio 2020 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
uditi l'avvocato dello Stato Diana Ranucci per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Isabella Fornelli per la Regione
Puglia;
deliberato nella camera di consiglio dell'11 febbraio 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 18-21 febbraio 2019 e depositato il
20 febbraio 2019, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l),
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 1, della legge della Regione Puglia 18 dicembre
2018, n. 66 (Disposizioni sul servizio di pronto soccorso e di
continuità assistenziale).
Più precisamente, ad avviso del ricorrente, la disposizione
impugnata, che stabilisce che «presso tutti i presidi ospedalieri
dotati di pronto soccorso, in adiacenza a quest'ultimo, è collocata
una sede del servizio di continuità assistenziale, cui compete la
gestione delle richieste di pronto soccorso caratterizzate da bassa
criticita'», si pone in contrasto con gli artt. 62 e 67 dell'Accordo
collettivo nazionale (ACN) del 23 marzo 2005, recante la disciplina
dei rapporti con i medici di medicina generale ai sensi dell'art. 8
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421) e successive modifiche, che disciplinano le
funzioni del medico di continuità assistenziale, invadendo la
competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di
ordinamento civile di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., alla quale è riconducibile la contrattazione collettiva in
materia.
2.- In data 29 marzo 2019 si è costituita in giudizio la Regione
Puglia, sostenendo che le osservazioni avanzate dal Presidente del
Consiglio dei ministri sono inammissibili e, in ogni caso, non
fondate.
2.1.- La difesa regionale sostiene, preliminarmente,
l'inammissibilità del ricorso, sulla base dell'assunto che la norma
impugnata non abbia una autonoma portata precettiva, costituendo una
semplice norma di programmazione generale che si limita a prevedere
interventi di ordine organizzativo tesi a perseguire l'obiettivo del
miglioramento dell'erogazione del servizio sanitario relativo alla
gestione degli interventi di pronto soccorso.
Da ciò deriverebbe, a parere della resistente, che la norma non
avrebbe la capacità di ledere, per sè stessa, la sfera della
competenza statale, con il conseguente difetto dei requisiti di
concretezza ed attualità che devono necessariamente connotare
l'interesse ad agire del ricorrente.
2.2.- Sotto altro profilo e sempre in via preliminare, la Regione
Puglia eccepisce anche l'inammissibilità del ricorso per l'erronea
individuazione da parte del ricorrente del parametro costituzionale
ritenuto leso.
La norma impugnata, difatti, afferendo all'organizzazione del
servizio di continuità assistenziale, dovrebbe essere ricondotta, ad
avviso della resistente, all'organizzazione del Servizio sanitario
regionale, parte integrante della materia di legislazione concorrente
«tutela della salute» di cui al terzo comma dell'art. 117 Cost., in
cui spetta allo Stato la fissazione dei principi fondamentali, mentre
alle Regioni compete dettare la disciplina attuativa di tali
principi, e non alla materia «ordinamento civile» di cui all'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost., come sostenuto dal ricorrente.
Secondo la difesa regionale, in altri termini, come si può
evincere dalla costante giurisprudenza di questa Corte, allorquando
la norma impugnata incida contestualmente su una pluralità di
materie, occorre utilizzare il criterio che tende a valorizzare
«l'appartenenza del nucleo essenziale di un complesso normativo ad
una materia piuttosto che ad altre» (così sentenza n. 50 del 2007),
per cui nel caso in esame l'ambito materiale prevalente dovrebbe
ritenersi quello della «tutela della salute» di cui al terzo comma
dell'art. 117 Cost.
2.3.- Ad avviso della Regione Puglia, l'impugnativa è, in ogni
caso, non fondata nel merito.
A parere della resistente, infatti, anche se si volesse
ricondurre la norma impugnata nell'ambito della materia «ordinamento
civile» di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., di
esclusiva competenza statale, non verrebbe comunque meno la facoltà
del legislatore regionale di demandare alla Giunta e alle strutture
amministrative regionali l'adozione di attività volte ad una più
efficiente organizzazione del Servizio sanitario regionale.
In questo senso, anzi, la disposizione regionale impugnata si
sarebbe limitata a recepire un principio già espresso, proprio a
livello di contrattazione nazionale, nell'art. 5 dell'ACN del 23
marzo 2005 per la disciplina dei rapporti con i medici di medicina
generale, così come integrato dal successivo ACN del 29 luglio 2009,
recante «Obiettivi di carattere generale» e secondo cui «[l]e Regioni
e le Organizzazioni sindacali, concordano la realizzazione di alcuni
fondamentali obiettivi quali: [...] b) realizzare nel territorio la
continuità dell'assistenza, 24 ore su 24 e 7 giorni su 7, nel
concetto più ampio della presa in carico dell'utente. Dovranno
essere definiti i compiti, le funzioni e le relazioni tra le figure
convenzionate impegnate, partendo dalla valorizzazione dei servizi di
continuità assistenziale e di emergenza territoriale» e, inoltre,
già positivamente valutato anche nell'Accordo del 7 febbraio 2013,
ai sensi dell'art. 4 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281
(Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i
compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei
comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali), tra il
Governo, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano sul
documento recante «[l]inee di indirizzo per la riorganizzazione del
sistema di emergenza urgenza in rapporto alla continuità
assistenziale».
Ad avviso della difesa regionale, inoltre, la circostanza,
evidenziata dallo stesso ricorrente, che il comma 5 dell'art. 62
dell'ACN del 23 marzo 2005, per la disciplina dei rapporti con i
medici di medicina generale, stabilisca che «[n]ell'ambito degli
accordi regionali, i medici incaricati di espletare il servizio di
continuità assistenziale in uno specifico ambito territoriale,
possono essere organizzati secondo modelli adeguati a facilitare le
attività istituzionali e l'integrazione tra le diverse funzioni
territoriali», confermerebbe la facoltà del legislatore regionale di
poter avviare iniziative programmatiche, demandando alla Giunta
l'adozione degli atti di attuazione.
Da ciò deriverebbe che la disposizione impugnata sarebbe
intervenuta in un ambito già contemplato dalla contrattazione
nazionale, ma senza sovrapporsi in alcun modo alla stessa e
limitandosi a dettare una disciplina meramente programmatica.
3.- La Regione ha depositato una memoria integrativa il 16
gennaio 2020.
In essa richiama e produce gli atti preparatori della legge
impugnata, ribadendo che non sussiste alcuna lesione di competenza
statale, in quanto la norma impugnata avrebbe un contenuto meramente
«programmatico», in cui sono demandati alla Giunta regionale
l'adozione delle misure concrete, da assumere nel rispetto delle
competenze statali.
4.- Con memoria depositata in prossimità dell'udienza,
l'Avvocatura generale dello Stato ha ulteriormente precisato gli
argomenti posti a fondamento dell'impugnazione e contestato le
eccezioni di inammissibilità sollevate dalla Regione Puglia.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'art.
2, comma 1, della legge della Regione Puglia 18 dicembre 2018, n. 66
(Disposizioni sul servizio di pronto soccorso e di continuità
assistenziale), in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera
l), della Costituzione.
Ad avviso del ricorrente la disposizione impugnata, che
stabilisce che «presso tutti i presidi ospedalieri dotati di pronto
soccorso, in adiacenza a quest'ultimo, è collocata una sede del
servizio di continuità assistenziale, cui compete la gestione delle
richieste di pronto soccorso caratterizzate da bassa criticita'», si
pone in contrasto con gli artt. 62 e 67 dell'Accordo collettivo
nazionale (ACN) del 23 marzo 2005 per la disciplina dei rapporti con
i medici di medicina generale ai sensi dell'art. 8 del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in
materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre
1992, n. 421) e successive modifiche, che disciplinano le funzioni
del medico di continuità assistenziale, invadendo la competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento civile»
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., alla quale è
riconducibile la contrattazione collettiva in materia.
2.- Preliminarmente, devono essere esaminate le eccezioni di
inammissibilità sollevate dalla difesa regionale.
2.1.- La Regione ha eccepito, in primo luogo, l'inammissibilità
del ricorso sostenendo che la norma impugnata sarebbe priva di una
propria e autonoma forza precettiva e, in quanto tale, non avrebbe la
capacità di ledere, per se stessa, la sfera della competenza
statale.
La disposizione impugnata, nonostante l'art. 3 della legge reg.
Puglia n. 66 del 2018, qualifichi la legge medesima come «atto di
programmazione generale, cui faranno seguito provvedimenti
amministrativi a cura della competente struttura regionale», non può
ritenersi priva di «una propria e autonoma forza precettiva o, se si
preferisce, di quel carattere innovativo che si suole considerare
proprio degli atti normativi» (sentenza n. 346 del 2010), in quanto
impegna le strutture regionali competenti ad adottare le misure
necessarie ai fini della costituzione in Puglia di sedi del servizio
di continuità assistenziale presso tutti i presidi ospedalieri
dotati di pronto soccorso.
Pertanto, l'eccezione non può essere accolta.
2.2.- Non merita accoglimento neppure l'ulteriore eccezione
sollevata dalla Regione, secondo la quale il ricorso proposto sarebbe
inammissibile per l'erronea individuazione del parametro
costituzionale ritenuto leso, avendo il ricorrente impugnato la norma
per la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. in
materia di ordinamento civile, anzichè dell'art. 117, terzo comma,
Cost. in materia di tutela della salute.
Questa Corte ha infatti più volte ripetuto che l'esatta
qualificazione del titolo di competenza a cui ascrivere la disciplina
impugnata attiene al merito della questione (da ultima sentenza n.
147 del 2019), e dunque l'eventuale erronea indicazione del parametro
costituzionale non può essere causa di inammissibilità della
questione.
3.- Nel merito la questione non è fondata.
3.1.- Il servizio di continuità assistenziale (già guardia
medica) costituisce una articolazione della medicina generale, e si
configura come uno specifico livello essenziale di assistenza, in
quanto ha la funzione di garantire a tutti i cittadini, nell'ambito
territoriale di competenza del presidio sanitario, l'assistenza
svolta dal medico di medicina generale e dal pediatra di libera
scelta nelle ore in cui il servizio non è da essi assicurato
(sentenza n. 157 del 2019).
La prestazione è resa da medici che sono, al pari degli altri
medici di medicina generale, in rapporto convenzionale con il
Servizio sanitario nazionale (SSN) e con la competente azienda
sanitaria locale.
La Corte di cassazione ha ripetutamente affermato che il rapporto
convenzionale dei medici di medicina generale costituisce un rapporto
privatistico di lavoro autonomo di tipo professionale con la pubblica
amministrazione, regolato da specifici accordi collettivi, come già
previsto dall'art. 48 della legge 23 dicembre 1978, n. 833
(Istituzione del servizio sanitario nazionale).
3.2.- La difesa del Presidente del Consiglio dei ministri censura
la norma impugnata sotto il profilo della violazione della competenza
esclusiva statale in materia di ordinamento civile di cui all'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost., sul presupposto che anche
norme di carattere essenzialmente organizzativo verrebbero ad
assumere uno specifico rilievo nell'ambito del diritto civile, in
quanto contenute in un accordo collettivo.
Ora, ai sensi dell'art. 8 del d.lgs. n. 502 del 1992, il rapporto
tra i medici di medicina generale (tra cui rientrano anche quelli di
continuità assistenziale) e il SSN è disciplinato da apposite
convenzioni triennali conformi agli accordi collettivi nazionali che
le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative negoziano ai
sensi dell'art. 4, comma 9, della legge 30 dicembre 1991, n. 412
(Disposizioni in materia di finanza pubblica), come sostituito
dall'art. 52, comma 27, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2003)».
Tale ultima norma stabilisce, però, che «[c]on accordo in sede
di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano, è disciplinato il
procedimento di contrattazione collettiva relativo ai predetti
accordi tenendo conto di quanto previsto dagli articoli 40, 41, 42,
46, 47, 48 e 49 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165» e
proprio questo decreto legislativo, all'art. 40, comma 1, stabilisce
che «[s]ono escluse dalla contrattazione collettiva le materie
attinenti all'organizzazione degli uffici». Si deve intendere che in
tali materie rientrino anche le modalità di esercizio delle
funzioni.
Pertanto, il fatto che i contratti collettivi incidano su taluni
profili organizzativi non vale ad attrarre la disposizione impugnata
nella materia dell'ordinamento civile.
La norma impugnata, prefigurando una diversa organizzazione a
livello regionale del servizio medico di continuità assistenziale,
non incide, di per sè, sulla disciplina dell'attività
professionale, costituente materia propria della contrattazione
collettiva, che rientrerebbe invece nell'ambito dell'ordinamento
civile.
La norma in questione non invade ambiti costituzionalmente
riservati allo Stato (ex plurimis, sentenze n. 256 del 2012; n. 94,
n. 43 e n. 8 del 2011; n. 308 del 2009), limitandosi ad impegnare
l'amministrazione regionale a promuovere, nel rispetto della
disciplina statale e delle norme della contrattazione collettiva, le
azioni necessarie per il conseguimento di un apprezzabile obiettivo
organizzativo, come risulta, infatti, dal chiaro tenore letterale del
comma 2 dell'art. 2 della legge reg. Puglia n. 66 del 2018 («[c]on
provvedimento della Giunta regionale sono adottate le misure
organizzative necessarie ai fini dell'attuazione del presente
articolo») e del comma 1 del successivo art. 3 («[l]a presente legge
non comporta nuove spese o minori entrate per il bilancio regionale,
configurandosi come atto di programmazione generale, cui faranno
seguito provvedimenti amministrativi a cura della competente
struttura regionale»).
Le finalità della legge reg. Puglia n. 66 del 2018 risultano
coerenti con il contenuto dell'Accordo del 7 febbraio 2013, ai sensi
dell'art. 4 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, tra il
Governo, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano sul
documento recante «[l]inee di indirizzo per la riorganizzazione del
sistema di emergenza urgenza in rapporto alla continuità
assistenziale» secondo cui: «[l]e Regioni e le PA scelgono, sulla
base delle caratteristiche del territorio se privilegiare l'offerta
di continuità assistenziale di Cure Primarie presso strutture
territoriali o presso strutture ospedaliere».
4.- In conclusione, la legge reg. Puglia n. 66 del 2018, nel
prevedere la possibilità di collocare sedi di continuità
assistenziale presso i presidi ospedalieri dotati di pronto soccorso,
al fine di gestire le richieste caratterizzate da bassa criticità,
non invade la competenza legislativa dello Stato.
Pertanto, la questione di legittimità costituzionale, promossa
dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in
epigrafe, deve essere dichiarata non fondata.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 1, della legge della Regione Puglia 18 dicembre
2018, n. 66 (Disposizioni sul servizio di pronto soccorso e di
continuità assistenziale), in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera l), della Costituzione, promossa dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 febbraio 2020.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 marzo 2020.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA