1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 13-4-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 138 ORDINANZA 24 marzo - 6 aprile 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Straniero - Espulsione con accompagnamento alla frontiera - Convalida dell'autorita' giurisdizionale - Sospensione dell'esecuzione dell'espulsione fino alla convalida e audizione dello straniero - Mancata previsione - Denunciato contrasto con i principi di uguaglianza, della liberta' personale, del giusto processo, del diritto di difesa - Sopravvenuta dichiarazione di illegittimita' costituzionale e modifica legislativa - Restituzione degli atti ai giudici rimettenti. - D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 13, comma 4 (come sostituito dall'art. 12, comma 1, della legge 30 luglio 2002, n. 189) e comma 5-bis (introdotto dall'art. 2 del d.l. 4 aprile 2002, n. 51, nel testo modificato dalla legge di conversione 7 giugno 2002, n. 106). - Costituzione, artt. 3, 13, 24 e 111. (005C0438) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 13-4-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Fernanda CONTRI;
Giudici: Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale
MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE
SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 13, comma 4
(come sostituito dall'art. 12, comma 1, della legge 30 luglio 2002,
n. 189) e comma 5-bis (introdotto dall'art. 2 del decreto-legge
4 aprile 2002, n. 51, nel testo modificato dalla legge di
conversione 7 giugno 2002, n. 106) del decreto legislativo 25 luglio
1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero), promossi con ordinanze del 7 agosto 2002 dal Tribunale di
Trieste, del 5 luglio 2002 dal Tribunale di Vicenza, del 6 e del
21 maggio 2004 dal Tribunale di Roma, rispettivamente iscritte ai
nn. 46 e 54 del registro ordinanze 2003 ed ai nn. 724 e 817 del
registro ordinanze 2004.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 26 gennaio 2005 il giudice
relatore Alfio Finocchiaro.
Ritenuto che il Tribunale di Trieste - sulla richiesta di
convalida del decreto di espulsione con accompagnamento immediato
alla frontiera di Tosca Laurenc, cittadino albanese - ha sollevato,
con ordinanza del 7 agosto 2002 (reg. ord. n. 46 del 2003), questione
di legittimità costituzionale relativamente all'art. 13,
comma 5-bis, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo
unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione
e norme sulla condizione dello straniero), introdotto dall'art. 2 del
decreto legge 4 aprile 2002, n. 51, nel testo modificato dalla
relativa legge di conversione 7 giugno 2002, n. 106, per violazione
degli artt. 3, 13, 24 e 111 della Costituzione;
che il rimettente ha esposto che, solo successivamente
all'ora fissata per l'accompagnamento dello straniero alla stazione
marittima per l'imbarco, era pervenuto al tribunale, già investito
della richiesta di convalida del provvedimento di accompagnamento
coatto alla frontiera, l'informativa della polizia ferroviaria in
ordine all'intercettazione dello straniero;
che ne conseguiva che l'eventuale diniego di convalida non
era idoneo a ripristinare la situazione di fatto preesistente al
decreto dell'autorità di polizia, con violazione dell'art. 13 Cost.,
nella lettura datane dalla Corte costituzionale (sentenza n. 105 del
2001), secondo cui il controllo dell'autorità giudiziaria dovrebbe
condizionare l'esecutività del provvedimento di polizia;
che era da ravvisare altresì il contrasto con l'art. 3 della
Costituzione, per la disparità di trattamento che verrebbe a crearsi
con lo straniero per il quale, nell'impossibilità di eseguire
l'espulsione immediata, sia stato disposto il trattenimento in un
centro di permanenza temporanea, tenendo conto che la mancata
convalida di quest'ultimo provvedimento viene a travolgere anche il
provvedimento di accompagnamento coatto alla frontiera, con
l'impossibilità di darvi esecuzione;
che ulteriore disparità di trattamento era ravvisabile nella
mancata previsione, da parte dell'art. 13, comma 5-bis, del
meccanismo contemplato dall'art. 14, comma 4, che richiama l'art. 737
cod. proc. civ. (in base al quale il giudice può assumere d'ufficio
sommarie informazioni) e stabilisce che il giudice provveda dopo aver
sentito l'interessato;
che la completa mancanza di garanzie è contraria alla tutela
della libertà personale e incide sul diritto di difesa, non potendo
lo straniero, anche a mezzo di difesa tecnica, fornire informazioni
utili all'approfondimento istruttorio e spiegare le sue ragioni;
che la procedura dell'art. 5-bis contrasta anche con il
principio del giusto processo, per l'assenza di contraddittorio e
l'impossibilità dello straniero di dedurre prove;
che la questione prospettata è rilevante, attenendo alle
modalità della convalida della misura, anche tenendo conto che
l'accompagnamento è eseguito a pochi minuti di distanza dalla
comunicazione al tribunale della richiesta di convalida da parte del
questore;
che nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha chiesto dichiararsi l'infondatezza della questione, dal
momento che la norma denunciata prevede un meccanismo di convalida
del provvedimento di accompagnamento alla frontiera conseguente al
provvedimento di espulsione; che la convalida è impugnabile davanti
al giudice ordinario, con la conseguenza che è in quella sede
giudiziaria che può essere attuato il contraddittorio e osservato il
diritto di difesa, con l'assistenza di un difensore, a cui la procura
speciale è conferibile davanti all'autorità consolare, con la
procedura della camera di consiglio, cui può partecipare
l'amministrazione, con la prevista ricorribilità della decisione in
Cassazione;
che il Tribunale di Vicenza - sulla richiesta di convalida
del decreto di espulsione con accompagnamento immediato alla
frontiera di Artan Frrouku, cittadino albanese - ha sollevato, con
ordinanza del 5 luglio 2002 (reg. ord. n. 54 del 2003), questione di
legittimità costituzionale relativamente all'art. 13, comma 5-bis,
del d.lgs. n. 286 del 1998, per violazione degli artt. 3, 13, 24 e
111 della Costituzione;
che il rimettente ha esposto che solo il giorno successivo
all'esecuzione del provvedimento di accompagnamento forzato gli atti
per la convalida erano stati depositati in tribunale;
che il comma 5-bis dell'art. 13, ha colmato il vuoto
legislativo prodotto dalla dichiarazione d'incostituzionalità
seguito alla sentenza n. 105 del 2001, creando però un meccanismo di
convalida del tutto formale, che non influisce sull'esecutività del
decreto di espulsione;
che ciò comporta una violazione dell'art. 13 della
Costituzione, per la natura solo formale e cartacea del controllo
giurisdizionale; dell'art. 3 della Costituzione, per disparità di
trattamento rispetto allo straniero per il quale non sia possibile
eseguire l'immediata espulsione, che viene accompagnato presso un
centro di detenzione amministrativa, ai sensi dell'art. 14; e inoltre
dell'effettivo esercizio del diritto di difesa;
che l'art. 14 - il quale, nella lettura datane dalla Corte
con la sentenza n. 105 del 2001, comporta che la convalida della
detenzione amministrativa si estenda al decreto di espulsione con
accompagnamento alla frontiera - richiama l'art. 737 cod. proc. civ.,
in base al quale il giudice può assumere d'ufficio sommarie
informazioni, assicurando un procedimento di convalida che, pur nella
ristrettezza dei tempi, appare caratterizzato da profili di
effettività, laddove l'art. 13, comma 5-bis, consente un controllo
solo formale da parte del giudice;
che la tutela della libertà personale, come si desume dalla
richiamata sentenza, dovrebbe comportare che la convalida condizioni
l'esecutività dei provvedimenti di espulsione, mentre la disciplina
disposta dal comma 5-bis comporta che un eventuale diniego di
convalida non ripristinerebbe la posizione preesistente al
provvedimento di polizia, mentre il provvedimento confermativo della
legittimità non potrebbe essere impugnato dallo straniero, ormai
fuori dal territorio nazionale;
che essendo la pronuncia del decreto di espulsione basata su
valutazione discrezionale, l'impossibilità di sentire l'interessato
e di acquisire dallo stesso eventuali informazioni utili, finisce per
incidere sul diritto di difesa, a differenza del caso dello straniero
trattenuto in centro di permanenza temporanea, che invece ha
possibilità di difendersi, prima dell'esecuzione del provvedimento;
che la questione è rilevante nel giudizio in corso,
attenendo alle modalità della convalida in considerazione
dell'avvenuta esecuzione della misura;
che il Tribunale di Roma - sulla richiesta di convalida del
decreto di espulsione con accompagnamento immediato alla frontiera di
Vasu Vasile ed altri cittadini rumeni - ha sollevato, con ordinanza
del 6 maggio 2004 (reg. ord. n. 724 del 2004), questione di
legittimità costituzionale relativamente all'art. 13, comma 4 (come
sostituito dall'art. 12, comma 1, legge 30 luglio 2002, n. 189) e
5-bis, del d.lgs. n. 286 del 1998, per violazione degli artt. 13, 24
e 111 della Costituzione;
che, verificata la sussistenza dei presupposti di legge
(adeguata motivazione delle circostanze che autorizzano l'espulsione
con accompagnamento alla frontiera, rispetto dei termini, decreto
prefettizio di espulsione) per la convalida del provvedimento, il
giudice ha ritenuto che dalla soluzione della questione di
costituzionalità dipendeva l'accoglimento o meno della richiesta di
convalida;
che la misura dell'accompagnamento alla frontiera è azione
diretta ad un costringimento fisico di durata indeterminata, per
oltre 48 ore, senza previsione di un termine massimo, e, comportando
mortificazione della dignità umana, non può che essere assistita
dalle garanzie di cui all'art. 13 della Costituzione, siccome
ricompresa tra le «altre restrizioni alla libertà personale»;
che l'esigenza di mediazione con gli interessi pubblici della
sicurezza e dell'ordine pubblico non è ragione che giustifichi
compressioni della libertà personale, che è diritto universale e
inviolabile, anche nei confronti dello straniero;
che la previsione della convalida da parte dell'autorità
giudiziaria non è tale da rendere legittimo l'istituto, non
inquadrandosi in un procedimento garantistico in cui vi siano formale
contestazione, contraddittorio, difesa, dovendo il tribunale
limitarsi ad un controllo puramente teorico, analogo ai visti di
esecutorietà del pretore su alcuni atti amministrativi;
che il provvedimento del questore è immediatamente
esecutivo, nè è prevista alcuna forma di opposizione o sospensione,
o termine di decadenza, o alcuna forma di reclamo alla convalida, la
quale può intervenire (anche come diniego) quando l'espulsione è
già stata eseguita;
che pur nell'accuratezza delle indagini di polizia che
preludono al provvedimento di accompagnamento, è sempre possibile
l'errore, che solo un contraddittorio, un'audizione, una possibilità
di difesa, potrebbero scongiurare;
che l'esecuzione dell'espulsione, ove di questa non
sussistessero i presupposti, determinerebbe un gravissimo danno, in
alcun modo emendabile a posteriori;
che, in conclusione, l'art. 13, commi 4 e 5-bis, è in
contrasto con l'art. 13 della Costituzione perchè prevede una forma
di restrizione alla libertà personale, senza rendere possibile un
controllo preventivo, effettivo e pieno della legittimità del
provvedimento di accompagnamento alla frontiera, e senza sancire la
perdita di efficacia del provvedimento se non convalidato nel
termine; ed è in contrasto con gli artt. 111 e 24 della Costituzione
perchè il controllo giurisdizionale attuato attraverso la convalida
prescinde da ogni forma di contestazione, contraddittorio e difesa;
che a voler considerare la convalida come atto
amministrativo, e non giurisdizionale, si ricadrebbe nella violazione
dell'art. 13 della Costituzione, per violazione della riserva
esclusiva di giurisdizione in materia di convalida di provvedimenti
restrittivi della libertà personale, senza che sia possibile
un'applicazione analogica del meccanismo processuale che diversamente
caratterizza l'istituto del trattenimento, di cui all'art. 14, per
l'ipotesi in cui l'accompagnamento non sia eseguibile con
immediatezza, attesa la diversità ontologica tra i due istituti;
che nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo dichiararsi l'infondatezza della questione, in
quanto la convalida inaudita altera parte va messa in relazione
all'esigenza di dare effettività ad una misura, l'espulsione, per
l'obiettiva necessità di contrastare il fenomeno crescente
dell'immigrazione clandestina, e inoltre perchè la valutazione di
merito del giudice ordinario in sede di convalida comporterebbe
problemi organizzativi e gestionali riguardo agli stranieri colpiti
da provvedimento di espulsione con accompagnamento, ricavandosi del
resto, dal complessivo sistema del d.lgs. n. 286 del 1998, il giusto
equilibrio tra i principi costituzionali e le esigenze di sicurezza,
con la previsione del ricorso avverso il provvedimento di espulsione,
anche attraverso la rappresentanza diplomatica o consolare del paese
di destinazione, con possibilità di avvalersi di difensore di
fiducia, e usufruire del patrocinio a spese dello Stato;
che il Tribunale di Roma - sulla richiesta di convalida del
decreto di espulsione con accompagnamento immediato alla frontiera di
Nemetel Oltean ed altri cittadini rumeni - ha sollevato con ordinanza
del 21 maggio 2004 (reg. ord. n. 817 del 2004), questione di
legittimità costituzionale relativamente all'art. 13, commi 4 e
5-bis, del d.lgs. n. 286 del 1998, per violazione degli artt. 13, 24
e 111 della Costituzione;
che l'ordinanza presenta l'identico testuale tenore
dell'ordinanza 724 del 2004, dello stesso estensore.
Considerato che con quattro distinte ordinanze il Tribunale di
Trieste (reg. ord. n. 46 del 2003), il Tribunale di Vicenza (reg.
ord. n. 54 del 2003) e il Tribunale di Roma (reg. ord. n. 724 e
n. 817 del 2004), in riferimento agli artt. 3, 13, 24 e 111 della
Costituzione, hanno sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 13, comma 4 (impugnato dal solo Tribunale di
Roma) e comma 5-bis, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286
(Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero) laddove
prevede che il provvedimento di espulsione con accompagnamento
immediato alla frontiera venga eseguito prima della convalida
dell'autorità giudiziaria e che la convalida sia emessa senza la
previa audizione dello straniero;
che tutte le ordinanze propongono la medesima questione,
sicchè i relativi giudizi vanno riuniti e decisi con un'unica
pronuncia;
che, successivamente alle ordinanze di rimessione attualmente
in esame, la stessa questione di costituzionalità, sollevata in
altri analoghi giudizi, è stata decisa con la sentenza n. 222 del
2004 di questa Corte, che ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale dell'art. 13, comma 5-bis, del d.lgs. n. 286 del 1998,
«nella parte in cui non prevede che il giudizio di convalida debba
svolgersi in contraddittorio prima dell'esecuzione del provvedimento
di accompagnamento alla frontiera, con le garanzie della difesa»;
che, successivamente alla citata sentenza n. 222 del 2004,
l'art. 13, comma 5-bis, del d.lgs. n. 286 del 1998, dichiarato
incostituzionale, è stato sostituito dall'art. 1 del decreto legge
14 settembre 2004, n. 241, convertito, con modificazioni, in legge
12 novembre 2004, n. 271;
che, alla luce della richiamata sentenza di questa Corte, e
della norma sopravvenuta, gli atti vanno restituiti ai giudici a
quibus, perchè valutino la persistente rilevanza della questione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Ordina la restituzione degli atti al Tribunale di Trieste, al
Tribunale di Vicenza e al Tribunale di Roma.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 marzo 2005.
Il Presidente: Contri
Il redattore: Finocchiaro
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 6 aprile 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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