1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 28-12-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 264 SENTENZA 9 novembre - 22 dicembre 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Governo del territorio - Norme della Regione Umbria - Pianificazione urbanistica comunale - Strumenti comunali urbanistici attuativi in zone sismiche - Previsione che il relativo parere sia espresso, anziche' dall'ufficio tecnico regionale competente, dal comune interessato - Successiva abrogazione e ritrasfusione della norma in disposizione dichiarata costituzionalmente illegittima - Permanere della vigenza della disposizione abrogata nel giudizio principale in forza del principio tempus regit actum - Violazione dei principi fondamentali in materia di governo del territorio e della protezione civile - Illegittimita' costituzionale della disposizione censurata in parte qua, nel testo vigente anteriormente alla sua abrogazione. - Legge della Regione Umbria 22 febbraio 2005, n. 11, art. 24, comma 9. - Costituzione, art. 117, terzo comma. (T-220264) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 28-12-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 24, comma
9, della legge della Regione Umbria 22 febbraio 2005, n. 11 (Norme in
materia di governo del territorio: pianificazione urbanistica
comunale), promosso dal Consiglio di Stato, sezione quarta, nel
procedimento vertente tra R. C. e altro e il Comune di Terni e altri,
con ordinanza del 2 luglio 2021, iscritta al n. 173 del registro
ordinanze 2021 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 45, prima serie speciale, dell'anno 2021.
Udito nella camera di consiglio del 9 novembre 2022 il Giudice
relatore Franco Modugno;
deliberato nella camera di consiglio del 9 novembre 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Il Consiglio di Stato, sezione quarta, dubita della
legittimità costituzionale dell'art. 24, comma 9, della legge della
Regione Umbria 22 febbraio 2005, n. 11 (Norme in materia di governo
del territorio: pianificazione urbanistica comunale), nel testo in
vigore anteriormente all'abrogazione disposta dall'art. 271, comma 1,
lettera p), della legge della Regione Umbria 21 gennaio 2015, n. 1
(Testo unico governo del territorio e materie correlate), nella parte
in cui - secondo il giudice a quo - «stabilisce che sono i Comuni,
anzichè l'ufficio tecnico regionale competente, a rendere il parere
sugli strumenti urbanistici generali e attuativi dei Comuni siti in
zone sismiche».
Ad avviso del rimettente, la norma regionale censurata violerebbe
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, ponendosi in contrasto
con la previsione dell'art. 89 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380,
recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari
in materia edilizia. (Testo A)», da ritenere espressiva di un
principio fondamentale nelle materie «governo del territorio» e
«protezione civile», in base alla quale il parere sugli strumenti
urbanistici generali dei comuni siti in zone sismiche o in abitati da
consolidare deve essere richiesto al «competente ufficio tecnico
regionale».
2. - Il giudice a quo premette, in fatto, di essere stato adito
in appello, dai medesimi ricorrenti, avverso le sentenze del
Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria n. 750 e n. 751 del
2016.
2.1.- Con questa seconda pronuncia, il giudice di prime cure ha
respinto il ricorso con cui era stato chiesto l'annullamento di due
concessioni edilizie in sanatoria, concernenti un complesso edilizio
adibito a struttura ricettiva in località Piediluco (nel Comune di
Terni), entrambe del 3 agosto 2011 - relative, rispettivamente, a
interventi di tamponatura e di ampliamento anche in sopraelevazione e
alla realizzazione di un locale ad uso sala ristorante - e di tutti
gli atti preparatori dei procedimenti che avevano portato al rilascio
di esse.
2.2.- Con la sentenza n. 750 del 2016 il TAR Umbria aveva
respinto, invece, il ricorso proposto per ottenere l'annullamento: a)
del «piano attuativo di iniziativa privata per la trasformazione» del
già citato complesso edilizio in Piediluco, adottato con delibera
della Giunta comunale del 7 maggio del 2014 e approvato con delibera
della stessa Giunta del 1° aprile 2015, della quale i ricorrenti
assumono di aver avuto conoscenza a seguito della pubblicazione sul
Bollettino Ufficiale regionale, avvenuta il 14 ottobre 2015; b) del
parere di compatibilità paesaggistica accordato dalla Soprintendenza
delle Belle arti e paesaggio dell'Umbria con nota del 23 luglio 2014;
c) del parere di non assoggettabilità alla procedura di valutazione
di incidenza (VINCA), accordato dalla Regione Umbria con nota del 13
novembre 2014; d) del parere di compatibilità idrogeologica,
idraulica e sismica, di cui all'art. 89 del d.P.R. n. 380 del 2001,
espresso dalla Giunta comunale con l'impugnata delibera del 7 maggio
2014; e) del parere dell'11 aprile 2014 reso dalla Commissione
comunale per la qualità architettonica e del paesaggio.
I ricorrenti, denunciando i citati atti per violazione di legge,
incompetenza ed eccesso di potere, deducevano vizi tanto procedurali,
ossia: omessa comunicazione di avvio del procedimento, incompetenza
della Giunta comunale, sia a rendere il parere sismico, sia a
deliberare l'approvazione del piano attuativo, difetto di motivazione
dei pareri della stessa Commissione e della Soprintendenza,
approvazione del piano regolatore comunale generale in difetto della
valutazione ambientale strategica (VAS); quanto sostanziali, vale a
dire: erronea qualificazione degli interventi di tipo demolitorio e
di nuova costruzione come interventi di ristrutturazione edilizia
ammessi dal vigente piano regolatore generale (PRG), omessa
valutazione preventiva sulla necessità della VAS, omessa VINCA dei
suddetti interventi, illegittimità della costruzione con sagoma
differente rispetto a quella originaria, illegittimità dell'aumento
di cubatura o superficie utile coperta, illegittimità dei condoni
riguardanti l'edificio in contestazione.
2.3.- Il Consiglio di Stato ricorda che, avverso la sentenza n.
750 del 2016, la ricorrente aveva dedotto i seguenti motivi: a)
erronea reiezione della richiesta di riunione dei procedimenti; b)
erronea reiezione della censura di falsa applicazione di legge,
poichè sono stati giudicati coerenti con le regole di pianificazione
generale le opzioni di radicale trasformazione per via demolitoria e
nuova sostituzione ricostruttiva; c) travisamento dei fatti, avendo
ritenuto che la sagoma dell'edificio in fieri fosse la medesima di
quella preesistente; d) erronea reiezione della censura di violazione
e falsa applicazione di legge sull'incompetenza del comune a rendere
il parere sismico; e) erronea reiezione del motivo con il quale
veniva denunciata, sia l'insufficienza della motivazione per
relationem, resa dalla Commissione comunale per la qualità
architettonica e il paesaggio, sia l'inadeguata motivazione del
parere favorevole della Soprintendenza; f) omesso esame della censura
sulla mancata effettuazione della VAS; g) travisamento della censura
sulla mancata effettuazione della VINCA.
3.- Il Consiglio di Stato, dopo aver disposto la riunione dei
giudizi e rigettato il motivo di appello sulla decisione del giudice
di prime cure di non riunire i ricorsi, respinge l'appello sulla
sentenza del TAR Umbria n. 751 del 2017, dichiarando non fondati
tutti i motivi di gravame.
3.1.- Con riguardo all'appello della sentenza del TAR Umbria n.
750 del 2016, nel quale è sorto l'incidente di costituzionalità, il
Consiglio di Stato decide, invece, l'impugnazione limitatamente ai
gravami riguardanti il difetto di VAS e di VINCA, i quali,
preliminarmente rigettata l'eccezione di inammissibilità dei motivi
per tardività dell'impugnazione del piano attuativo, vengono
dichiarati non fondati. Per la definizione delle censure rivolte
avverso la parte della decisione che ha riconosciuto la competenza
del comune a rendere parere sismico, il Collegio ritiene necessaria
la rimessione a questa Corte della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 24, comma 9, della legge reg. Umbria n. 11
del 2005.
4.- La citata disposizione, nel prevedere che «[i]l comune, in
sede di adozione del piano attuativo [...], esprime parere ai fini
dell'articolo 89 del D.P.R. n. 380/2001 ed ai fini idrogeologici e
idraulici, sentito il parere della commissione comunale per la
qualità architettonica ed il paesaggio», attribuirebbe al comune la
competenza di esprimere il parere ai fini idrogeologici e idraulici,
che l'art. 89 t.u. edilizia riserva, invece, all'organo tecnico
regionale.
Secondo il giudice a quo, l'art. 24, comma 9, della legge reg.
Umbria n. 11 del 2005, così disponendo, si porrebbe in contrasto con
l'art. 117, terzo comma, Cost., poichè violerebbe i principi
fondamentali in materia di «governo del territorio» e «protezione
civile», espressi dal citato art. 89.
4.1.- Innanzitutto, il Collegio rimettente afferma che la
questione è rilevante, dato che la decisione sul motivo in esame
dovrebbe scontare l'applicazione alla fattispecie, ratione temporis,
della norma censurata e, qualora essa venisse dichiarata
costituzionalmente illegittima, conseguirebbe l'accoglimento del
motivo di appello basato sulla incompetenza del comune ad esprimere,
in sede di adozione del piano, il parere di cui all'art. 89 del
d.P.R. n. 380 del 2001.
4.1.1.- Sempre in punto di rilevanza il rimettente svolge
ulteriori considerazioni.
Il Consiglio di Stato premette che la disposizione censurata è
stata abrogata dall'art. 271, comma 1, lettera p), della legge reg.
Umbria n. 1 del 2015, ma che, tuttavia, il suo contenuto normativo è
stato riprodotto dall'art. 28, comma 10, della medesima legge
regionale. Senonchè, quest'ultima disposizione è stata dichiarata
costituzionalmente illegittima, unitamente al successivo art. 56,
comma 3, con la sentenza n. 68 del 2018. La declaratoria di
illegittimità costituzionale ha colpito le citate disposizioni
proprio nella parte in cui stabilivano che fossero i comuni, anzichè
l'ufficio tecnico regionale competente, a rendere il parere sugli
strumenti urbanistici generali ed attuativi dei comuni siti in zone
sismiche.
La questione di legittimità costituzionale avrebbe pertanto ad
oggetto una norma, applicata ratione temporis alla fattispecie che ha
dato origine al giudizio, anche se non più in vigore
nell'ordinamento giuridico.
4.1.2.- Il Collegio rimettente afferma, tuttavia, di non poter
ignorare, ai fini della valutazione sulla rilevanza, «la nota
distinzione tra "disposizione" e "norma"», ossia tra la proposizione
normativa (o enunciato), la disposizione, e il risultato
dell'attività interpretativa di una disposizione, la norma;
distinzione, questa, che rifletterebbe la dialettica tra legislazione
e interpretazione.
Sulla base di tale distinzione, infatti, il giudice a quo rileva
che le proposizioni normative recate dall'art. 24, comma 9, della
legge reg. Umbria n. 11 del 2005 e dall'art. 28, comma 10, della
legge reg. Umbria n. 1 del 2015, sono diverse, ma le norme si
appaleserebbero identiche; nella controversia al suo esame andrebbe
applicata, pertanto, una norma regionale non più esistente nella
«corrente interpretazione che ne ha fornito la Corte costituzionale».
Il che significherebbe - sempre a parere del rimettente - applicare
al rapporto tuttora pendente una norma dichiarata costituzionalmente
illegittima, pur se «presente nell'ordinamento giuridico come
"diritto astratto", in ragione della disposizione (testo legislativo)
che la veicola». Poichè l'oggetto del sindacato di costituzionalità
«sono, non sempre le disposizioni, quanto, piuttosto, proprio le
norme», si potrebbe ritenere - così si continua - che la norma di
cui all'art. 24, comma 9, della legge reg. Umbria n. 11 del 2005,
«non sia più cogente» a seguito della sentenza costituzionale n. 68
del 2018.
4.1.3.- A parere del Consiglio di Stato, tale soluzione si
configurerebbe, tuttavia, quale «attività interpretativa» che, pur
potendosi legittimare alla luce dei principi costituzionali, anche di
matrice europea, di economia processuale, sottrarrebbe a questa Corte
la dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge e, per
di più, non potrebbe sortire l'effetto espulsivo della norma
dall'ordinamento giuridico. Quest'ultima, infatti, continuerebbe ad
«esistere nella gerarchia formale delle fonti» e a generare
incertezza negli operatori e nell'attività regolatrice dei rapporti
amministrativi, incisi temporalmente dalla norma in questione. E
verrebbero, così, compromessi i valori ordinamentali
dell'effettività di tutela e della certezza del diritto.
4.1.4.- Alla luce di tali considerazioni, il giudice a quo
ritiene, quindi, rilevante la questione, rimettendone lo scrutinio a
questa Corte, alla quale si chiede anche di chiarire se il sindacato
di legittimità costituzionale «può e deve essere esercitato tutte
le volte che di "efficacia" (art. 136 Cost.) e di "applicazione"
(art. 30, legge 11 marzo 1953, n. 87) della legge possa parlarsi»,
indipendentemente dalla avvenuta abrogazione della norma ad opera di
una legge regionale sopravvenuta, ma inapplicabile ratione temporis,
o dalla dichiarazione di illegittimità costituzionale che ha
investito la norma sopravvenuta recante il medesimo contenuto
precettivo; oppure se, allorchè vi siano disposizioni diverse, ma
norme perfettamente identiche, la declaratoria di illegittimità
costituzionale della norma successiva possa esonerare il giudice
dalla necessità di operare, sempre e in ogni caso, il rinvio anche
della norma anteriore, ab illo tempore vigente, il cui «testo
materiale» continua ad essere presente nell'ordinamento «gerarchico
formale»; ciò, pur se il suo contenuto, identicamente riprodotto in
una norma successiva, e poi dichiarata costituzionalmente
illegittima, non costituisca «più, di fatto, diritto vivente».
Nonostante tali considerazioni, il giudice a quo conchiude, a
conforto della rilevanza della questione, che la legge reg. Umbria n.
11 del 2005, e con essa la norma censurata, è stata abrogata, come
detto, dall'art. 271, comma 1, lettera p), della successiva legge
reg. Umbria n. 1 del 2015, a decorrere dalla data di entrata in
vigore di quest'ultima, ossia dal 29 gennaio 2015. Fino a tale data,
pertanto, il cesurato art. 24, comma 9, avrebbe prodotto effetti e
regolato il procedimento da cui è sorto il giudizio che ha investito
il rimettente.
5.- In punto di non manifesta infondatezza, il Consiglio di Stato
ricorda, richiamando le sentenze di questa Corte n. 167 del 2014 e n.
68 del 2018 - quest'ultima dichiarativa dell'illegittimità
costituzionale della norma di identico contenuto a quella all'odierno
esame - che questa Corte ha riconosciuto all'art. 89 del d.P.R. n.
380 del 2001 la natura di norma di principio in materia di governo
del territorio e di protezione civile, poichè, volto ad assicurare
la tutela dell'incolumità pubblica, rivestirebbe una posizione
fondante, in ragione della rilevanza del bene protetto. Tale
disposizione si imporrebbe, pertanto, al legislatore regionale nella
parte in cui prescrive a tutti i comuni, per la realizzazione degli
interventi edilizi in zone sismiche, di richiedere il parere del
competente ufficio tecnico regionale sugli strumenti urbanistici
generali e particolareggiati.
Sulla base di tale assunto, il rimettente ricorda, infatti, che
questa Corte ha dichiarato l'illegittimità costituzionale degli
artt. 28, comma 10, e 56, comma 3, della legge reg. Umbria n. 1 del
2015, nella parte in cui stabilivano che fossero i comuni, anzichè
l'ufficio tecnico regionale competente, a rendere il parere sugli
strumenti urbanistici generali e attuativi dei comuni siti in zone
sismiche.
5.1.- Il giudice a quo ritiene che le argomentazioni appena
richiamate valgano a revocare in dubbio anche la legittimità
costituzionale del censurato art. 24, comma 9, il quale, pertanto,
sarebbe costituzionalmente illegittimo nella parte in cui assegnava
ai comuni, piuttosto che al competente ufficio tecnico regionale, il
compito di rendere il parere sugli strumenti urbanistici generali
attuativi dei comuni siti in zone sismiche. Questa disposizione,
infatti, al pari di quella dichiarata costituzionalmente illegittima
nel precedente giudizio di legittimità costituzionale, si porrebbe
in contrasto con il principio fondamentale posto dal già ricordato
art. 89 t.u. edilizia. Del resto, come ha chiarito questa Corte,
sempre nella sentenza n. 68 del 2018, non varrebbe a far superare i
rilevati profili di illegittimità costituzionale la circostanza che
l'art. 20 della legge 10 dicembre 1981, n. 741 (Ulteriori norme per
l'accelerazione delle procedure per l'esecuzione di opere pubbliche),
avesse consentito alle regioni di prevedere uno snellimento delle
procedure e di introdurre norme per l'adeguamento degli strumenti
urbanistici generali e particolareggiati vigenti. Ciò, in quanto il
d.P.R. n. 380 del 2001 avrebbe fatto venir meno le possibilità di
deroga di cui al richiamato art. 20.
5.2.- In definitiva, secondo il rimette, l'art. 24, comma 9,
della legge reg. Umbria n. 11 del 2005 si porrebbe in contrasto con i
principi fondamentali in materia di «governo del territorio» e di
«protezione civile», espressi dal citato art. 89, e sarebbe,
pertanto, costituzionalmente illegittimo per violazione dell'art.
117, terzo comma, Cost.
5.3.- Sulla scorta di tali considerazioni, il giudice a quo ha
rigettato quindi parzialmente l'appello e ha dichiarato, nel
contempo, rilevante e non manifestamente infondata la questione
dianzi indicata, sospendendo il giudizio in corso.

Considerato in diritto

1.- Il Consiglio di Stato, sezione quarta, dubita della
legittimità costituzionale dell'art. 24, comma 9, della legge reg.
Umbria n. 11 del 2005, nel testo in vigore anteriormente
all'abrogazione disposta dall'art. 271, comma 1, lettera p), della
legge reg. Umbria n. 1 del 2015, nella parte in cui - secondo il
giudice a quo - «stabilisce che sono i Comuni, anzichè l'ufficio
tecnico regionale competente, a rendere il parere sugli strumenti
urbanistici generali e attuativi dei Comuni siti in zone sismiche».
Ad avviso del rimettente, la norma regionale censurata violerebbe
l'art. 117, terzo comma, Cost., ponendosi in contrasto con la
previsione dell'art. 89 del d.P.R. n. 380 del 2001, da ritenere
espressiva di un principio fondamentale in materia di «governo del
territorio» e di «protezione civile», in base alla quale il parere
sugli strumenti urbanistici generali dei comuni siti in zone sismiche
o il cui territorio comprende abitati da consolidare deve essere
richiesto al «competente ufficio tecnico regionale».
2.- In via preliminare, va rilevato che non costituisce, di per
sè, motivo di inammissibilità il fatto che il Consiglio di Stato
abbia sollevato la questione con atto qualificato come sentenza, e
segnatamente come sentenza parziale.
Per costante giurisprudenza di questa Corte, la circostanza che
le questioni siano state sollevate con sentenza - e, in particolare,
con sentenza parziale (o non definitiva) - anzichè con ordinanza,
non influisce sulla rituale instaurazione del giudizio, qualora il
giudice a quo, indipendentemente dal nomen iuris dell'atto di
promovimento, abbia disposto la sospensione del procedimento e la
trasmissione del fascicolo, in conformità a quanto previsto
dall'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale) (ex
plurimis, sentenze n. 248 del 2021, n. 208 e n. 179 del 2019, n. 126
e n. 116 del 2018, n. 275 del 2013 e n. 94 del 2009).
Tutto ciò vale, peraltro, alla condizione - rispettata nel
presente giudizio - che, tramite la suddetta sentenza parziale, il
procedimento principale non sia stato già integralmente definito
(sentenze n. 86 del 2017 e n. 94 del 2009), con conseguente
esaurimento della potestas iudicandi del giudice rimettente.
3.- Sempre in via preliminare, è necessario ricostruire
brevemente il panorama normativo in cui si colloca l'odierno
incidente di legittimità costituzionale.
3.1.- La legge reg. Umbria n. 11 del 2005, nel regolare la
pianificazione urbanistica comunale, recava una disciplina
derogatoria del disposto dell'art. 89 del d.P.R. n. 380 del 2001, in
forza del quale tutti i comuni siti in zone sismiche o comprendenti
abitati da consolidare «devono richiedere il parere del competente
ufficio tecnico regionale sugli strumenti urbanistici generali e
particolareggiati prima della delibera di adozione nonchè sulle
lottizzazioni convenzionate prima della delibera di approvazione, e
loro varianti ai fini della verifica della compatibilità delle
rispettive previsioni con le condizioni geomorfologiche del
territorio».
La citata legge regionale demandava, per converso, agli stessi
comuni l'espressione del parere in questione, sia in rapporto agli
strumenti urbanistici generali, sia in relazione ai piani attuativi.
Quanto ai primi, l'art. 13, comma 9, della legge reg. Umbria n.
11 del 2005 prevedeva, infatti, che il parere di cui all'art. 89 del
d.P.R. n. 380 del 2001 «in merito alle previsioni del PRG, parte
strutturale», fosse espresso - al pari di quello in materia idraulica
e idrogeologica - «dal comune in sede di adozione, tenuto conto degli
elaborati del PRG relativi alle indagini geologiche, idrogeologiche e
idrauliche, nonchè agli studi di microzonazione sismica effettuati
nei casi e con le modalità previste dalle normative vigenti, nonchè
di quanto previsto all'articolo 3, comma 1, lettera b)».
Una disposizione similare era contenuta nell'art. 24, comma 9,
della stessa legge regionale - oggi censurato - con riguardo ai piani
attuativi. Ivi si stabiliva, in particolare, che «[i]l comune, in
sede di adozione del piano attuativo e tenuto conto della relazione
geologica, idrogeologica e geotecnica, relativa alle aree
interessate, nonchè degli studi di microzonazione sismica di
dettaglio nei casi previsti dalle normative vigenti, esprime parere
ai fini dell'articolo 89 del D.P.R. n. 380/2001 ed ai fini
idrogeologici e idraulici, sentito il parere della commissione
comunale per la qualità architettonica ed il paesaggio».
3.2.- Le due disposizioni ora ricordate sono state espressamente
abrogate - unitamente all'intera legge reg. Umbria n. 11 del 2005 -
dall'art. 271, comma 1, lettera p), della legge reg. Umbria n. 1 del
2015, recante il «[t]esto unico governo del territorio e materie
correlate».
Il contenuto delle disposizioni abrogate è stato peraltro
trasfuso, rispettivamente, negli artt. 28, comma 10, e 56, comma 3,
della stessa legge reg. n. 1 del 2015.
La prima di tali nuove disposizioni - sulla falsariga
dell'abrogato art. 13, comma 9, della legge reg. Umbria n. 11 del
2005 - ribadiva, infatti, che il parere di cui all'art. 89 del d.P.R.
n. 380 del 2001, «sulla verifica di compatibilità delle previsioni
del PRG, parte strutturale, con le condizioni geomorfologiche del
territorio, nonchè quello in materia idraulica e idrogeologica, in
merito alle stesse previsioni del PRG, sono espressi dal comune in
sede di adozione» dello stesso piano regolatore generale.
Rispetto, poi, alla pianificazione attuativa, l'art. 56, comma 3,
della legge reg. Umbria n. 1 del 2015 - ponendosi sulla scia del
censurato art. 24, comma 9, della legge reg. Umbria n. 11 del 2005 -
prevedeva che lo sportello unico per le attività produttive e per
l'edilizia (SUAPE) acquisisse direttamente, ove essi non fossero già
stati allegati dal richiedente il piano attuativo, «gli altri pareri,
assensi, autorizzazioni e nulla-osta comunque denominati, nonchè i
pareri che debbono essere resi dagli uffici comunali, necessari ai
fini dell'approvazione del piano attuativo compreso il parere in
materia sismica, idraulica ed idrogeologica da esprimere con le
modalità di cui all'articolo 112, comma 4, lettera d)».
3.3.- A seguito di impugnazione del Presidente del Consiglio dei
ministri, con la sentenza n. 68 del 2018, questa Corte ha dichiarato,
peraltro, costituzionalmente illegittimi i citati artt. 28, comma 10,
e 56, comma 3, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015, proprio nella
parte in cui stabilivano che fossero i comuni, anzichè l'ufficio
tecnico regionale competente, a rendere il parere sugli strumenti
urbanistici generali ed attuativi dei comuni siti in zone sismiche.
Questa Corte ha ritenuto che le norme regionali impugnate
violassero l'art. 117, terzo comma, Cost., in ragione del loro
contrasto con l'art. 89 t.u. edilizia, che, nel demandare il parere
in questione all'ufficio tecnico regionale competente, esprimeva un
principio fondamentale in materia non solo di «governo del
territorio», ma anche di «protezione civile», in quanto volto ad
assicurare la tutela dell'incolumità pubblica.
4.- Ad avviso del Consiglio di Stato, la questione sollevata deve
ritenersi rilevante nel giudizio a quo, avente ad oggetto la
richiesta di annullamento di un piano attuativo ad iniziativa
privata, adottato dal Comune di Piediluco il 7 maggio 2014 e
approvato il successivo 1° aprile 2015: richiesta di annullamento
basata anche sull'assenza del parere dell'ufficio tecnico regionale
in materia sismica (essendo stato tale parere reso, in sua vece, dal
Comune ai sensi dell'art. 24, comma 9, della legge reg. Umbria n. 11
del 2005).
4.1.- Il giudice a quo osserva, anzitutto, che il censurato art.
24, comma 9, malgrado la sua abrogazione, deve reputarsi ancora
applicabile nel giudizio principale. La disposizione è stata,
infatti, abrogata dall'art. 271, comma 1, lettera p), della legge
reg. Umbria n. 1 del 2015 a decorrere dalla data di entrata in vigore
di quest'ultima legge (29 gennaio 2015). In forza del principio
tempus regit actum, valevole nei giudizi aventi ad oggetto atti
amministrativi, la norma denunciata continua, pertanto, a regolare il
parere in materia sismica reso nel procedimento urbanistico di cui si
discute, in quanto espresso in data anteriore a quella
dell'abrogazione (7 maggio 2014). Di conseguenza, solo ove la norma
regionale fosse rimossa sarebbe possibile accogliere il motivo di
appello, inteso a far valere l'incompetenza del comune ad esprimere,
in sede di adozione del piano attuativo, il parere di cui all'art. 89
del d.P.R. n. 380 del 2001.
Tale ragionamento appare senz'altro idoneo a superare il vaglio
di non implausibilità, in cui si esprime il controllo esterno di
questa Corte sulla motivazione del giudice a quo in ordine alla
rilevanza della questione (ex plurimis, sentenze n. 192 e n. 109 del
2022, n. 183 del 2021 e n. 218 del 2020).
4.2.- Il Consiglio di Stato esclude, per altro verso, che la
norma censurata possa considerarsi "travolta" dalla declaratoria di
illegittimità costituzionale pronunciata con la sentenza n. 68 del
2018, avente ad oggetto una norma di uguale contenuto: norma che il
rimettente individua nell'art. 28, comma 10, della legge reg. Umbria
n. 1 del 2015, ma che va più esattamente identificata nell'art. 56,
comma 3, di tale legge, pure colpita dalla declaratoria di
illegittimità costituzionale (essendo questa a regolare, come quella
censurata, l'espressione del parere in sede di adozione dei piani
attuativi).
Si tratta di affermazione pienamente condivisibile.
La conclusione contraria - prospettata, ma correttamente scartata
dallo stesso rimettente - si fonda su di un presupposto erroneo,
ovverosia che, essendo oggetto del controllo di legittimità
costituzionale le norme, e non le disposizioni, una volta che sia
stata espulsa dall'ordinamento una determinata norma, il correlato
significato normativo debba ritenersi non più esistente, e quindi
non più applicabile, pur se veicolato da una disposizione differente
da quella sottoposta a scrutinio.
Deve per converso affermarsi che il contenuto normativo di una
disposizione, allorchè quest'ultima non sia stata formalmente
rimossa dall'ordinamento, è vigente e applicabile (e, di
conseguenza, ove ne ricorrano le condizioni, sottoponibile a verifica
di legittimità costituzionale), pur se, in precedenza, un contenuto
normativo identico, ma promanante o ricavabile da una differente
disposizione, sia stato già dichiarato costituzionalmente
illegittimo.
Questa Corte ha già avuto modo di rilevare che «le sentenze che
dichiarano l'illegittimità costituzionale di una o più norme non si
estendono a quelle che non siano in esse esplicitamente menzionate,
il che per argumentum si desume anche dall'art. 27 della legge n. 87
del 1953, che prevede la possibilità di estendere la pronuncia di
illegittimità costituzionale a norme non espressamente impugnate. Da
ciò la conseguenza che, quando la Corte non abbia fatto espresso uso
di tale potere rispetto a norme analoghe o connesse [...], le norme
che non siano formalmente comprese nella dichiarazione di
illegittimità costituzionale debbono considerarsi ancora vigenti,
ancorchè rispetto ad esse siano ravvisabili gli stessi vizi di
incostituzionalita'» (sentenza n. 436 del 1992; in senso analogo,
più di recente, sentenza n. 40 del 2020).
Tale conclusione, del resto, trova puntuale conferma nella nota
affermazione contenuta nella sentenza n. 84 del 1996, secondo la
quale questa Corte «giudica su norme, ma pronuncia su disposizioni»,
e queste ultime sono altresì «il tramite di ritrasferimento
nell'ordinamento» delle valutazioni operate in sede di controllo di
costituzionalità. Ne discende che, se su una data disposizione
questa Corte non si pronuncia, non solo la disposizione, ma anche la
norma da essa espressa o da essa ricavabile continuerà a vivere
nell'ordinamento, potendo peraltro quest'ultima divenire oggetto, per
il tramite della relativa disposizione, d'una diversa questione di
legittimità costituzionale.
In definitiva, dunque, la rimozione dall'ordinamento d'una
disposizione, e del correlato contenuto normativo, si verifica solo
quando la dichiarazione di illegittimità costituzionale ricada
espressamente su detta disposizione, ritrasferendo su di essa gli
esiti e gli effetti dello scrutinio sulla relativa norma condotto da
questa Corte.
5.- Ciò chiarito, può passarsi all'esame del merito.
Come si è già ricordato, il giudice a quo ritiene l'art. 24,
comma 9, della legge reg. Umbria n. 11 del 2005, vigente ratione
temporis, costituzionalmente illegittimo, per violazione dell'art.
117, terzo comma, Cost., poichè - statuendo che siano i comuni,
anzichè l'ufficio tecnico regionale competente, a rendere il parere
sugli strumenti urbanistici generali e attuativi dei comuni siti in
zone sismiche - si porrebbe in contrasto con quanto previsto
dall'art. 89 del d.P.R. n. 380 del 2001, il quale prescrive
espressamente che i comuni siti in zone dichiarate sismiche debbono
richiedere il parere del competente ufficio tecnico regionale sugli
strumenti urbanistici generali e particolareggiati.
La questione è fondata.
Deve essere qui ribadito quanto già affermato nella richiamata
sentenza n. 68 del 2018, che ha dichiarato costituzionalmente
illegittimi gli artt. 28, comma 10, e 56, comma 4, della legge reg.
Umbria n. 1 del 2015 proprio perchè contrastanti con l'art. 89 t.u.
edilizia, qualificando espressamente quest'ultimo come norma di
principio in materia di «governo del territorio» e di «protezione
civile», in forza della «posizione "fondante"» che essa riveste
nell'ordinamento, «attesa la rilevanza del bene protetto, che involge
i valori di tutela dell'incolumità pubblica, i quali non tollerano
alcuna differenziazione collegata ad ambiti territoriali» (sentenza
n. 167 del 2014)» (sentenza n. 68 del 2018).
Anche l'art. 24, comma 9, della legge reg. Umbria n. 11 del 2005,
prevedendo che il parere sismico sugli strumenti urbanistici
attuativi sia reso dal comune, si pone dunque in contrasto con il
principio fondamentale posto dall'art. 89 del d.P.R. n. 380 del 2001.
È, pertanto, costituzionalmente illegittima la norma censurata,
nella parte in cui prescrive che sia il comune, anzichè l'ufficio
tecnico regionale competente, a rendere il parere sugli strumenti
urbanistici attuativi dei comuni siti in zone sismiche.
Contrariamente a quanto sembra ritenere il rimettente, la norma
stessa non riguarda il parere espresso in sede di adozione degli
strumenti urbanistici generali (regolato invece dall'art. 13, comma
9, della legge reg. Umbria n. 11 del 2005 e peraltro non rilevante
nel giudizio a quo), il quale resta, di conseguenza, estraneo
all'odierna pronuncia.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 24, comma 9,
della legge della Regione Umbria 22 febbraio 2005, n. 11 (Norme in
materia di governo del territorio: pianificazione urbanistica
comunale), nel testo in vigore anteriormente all'abrogazione disposta
dall'art. 271, comma 1, lettera p), della legge della Regione Umbria
21 gennaio 2015, n. 1 (Testo unico governo del territorio e materie
correlate), nella parte in cui prevede che sia il comune, anzichè
l'ufficio tecnico regionale competente, a rendere il parere sugli
strumenti urbanistici attuativi dei comuni siti in zone sismiche.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 novembre 2022.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Franco MODUGNO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 22 dicembre 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA