1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 29-6-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 390 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 dicembre 1993
N. 390 Ordinanza emessa il 23 dicembre 1993 dal pretore di Imperia nel procedimento penale a carico di Cha Ottavio ed altri Inquinamento - Scarichi provenienti da pubbliche fognature - Obbligo di adeguare gli scarichi ai limiti di accettabilita' legislativamente previsti - Mancata distinzione tra i soggetti privati e quelli pubblici titolari di un servizio pubblico non suscettibile di sospensione - Ingiustificata disparita' di trattamento tenuto conto che vengono assoggettati a sanzione penale anche quei soggetti che si trovano nella impossibilita' (per mancanza di fondi) di adeguare gli scarichi. (Legge 10 maggio 1976, n. 319, artt. 8, 11, primo comma, lett. a), e 21, secondo comma). (Cost., art. 3). (094C0729) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 29-6-1994)

IL PRETORE
Ha emesso la seguente ordinanza nel procedimento penale contro Cha
Ottavio + 27, all'udienza del 23 dicembre 1993.
In data 15 settembre 1992 il procuratore della Repubblica presso
la pretura circondariale di Imperia emetteva distinti decreti di
citazione nei confronti di 28 sindaci della provincia di Imperia,
accusandoli di violazioni alla legge Merli, per aver mantenuto gli
scarichi fognari dei rispettivi comuni senza la prescritta
autorizzazione, che anzi in alcuni casi era stata espressamente
negata con provvedimento del presidente della provincia.
All'udienza del 2 febbraio 1993 tutti i procedimenti venivano
riuniti. Il p.m. nella sua relazione illustrava l'iter
amministrativo, sostanzialmente identico per tutti i comuni,
evidenziando che l'amministrazione provinciale di Imperia, nel corso
del 1991, aveva effettuato i controlli sugli impianti, denunciando
quindi i sindaci che non avevano regolarizzato le reti fognarie di
loro competenza entro l'ultimo termine concesso (30 giugno 1992).
Tutte le difese contestavano le accuse, producendo copiosa
documentazione amministrativa, volta a dimostrare che ogni sindaco si
era adoperato per completare il programma, e se gli scarichi non
erano ancora in regola, ciò era dovuto alla carenza di
finanziamenti.
Esaurito il dibattimento, il p.m. concludeva affinchè gli atti
fossero trasmessi alla Corte costituzionale.
In questa sede occorre richiamare le argomentazioni del p.m.
In proposito si evidenzia come accanto a posizioni in cui possono
venire in considerazioni omissioni, disinteresse o altre
manchevolezze certamente rilevanti in termini di penale
responsabilità, ve ne sono altre in cui viene in considerazione la
mera qualifica soggettiva di titolare dello scarico, con scarsa e
pressocchè nulla possibilità di evidenziare addebiti di colpa, pure
in presenza di una situazione, quale è lo scarico non autorizzato,
riconducibile alla fattispecie penale. In sostanza la normativa
propone un problema di scarico non autorizzato o non conforme alle
fonti primarie e secondarie che lo regolano, che coinvolge anche il
sopravvenuto titolare dello scarico senza che allo stesso possano
muoversi addebiti in termini di omissione o di inerzie.
Nasce quindi una profonda ritrosia nell'iscrivere nel registro
delle notizie di reato il nominativo della persona che, perdurando
l'attuale situazione, dovesse prendere il posto degli attuali
imputati nella carica di sindaco: e ciò induce a riflessione sulla
razionalità di un sistema che espone, in termini di automatismo e
quasi di responsabilità oggettiva, a conseguenze penali il fatto
della semplice assunzione di una carica amministrativa.
Qualcuno potrebbe contestare nel merito la correttezza di un
discorso che individua l'automaticità di un meccanismo
sanzionatorio, ma non esiste un serio argomento testuale o
sistematico per escludere che dopo il 1986 o 1987 per la regione
Liguria, l'esercizio di uno scarico fognario non munito di depuratore
o che, seppur depurato, abbia valori fuori tabella, non costituisca
reato.
Nel gennaio del corrente anno '83, quando praticamente iniziava il
processo, il T.A.R. Liguria emetteva un'ordinanza di remissione alla
Corte costituzionale nel giudizio intercorrente fra il comune e la
provincia di Genova ed avente per oggetto la legittimità dell'ordine
emanato dalla provincia affinchè, per gli scarichi e le fognature
preesistenti, venisse richiesta una nuova autorizzazione ex art. 4
della legge regionale nonchè della diffida ad astenersi,
medio-tempore, dal mantenere gli stessi in esercizio.
Il T.A.R. ritenne di sollevare d'ufficio, in quanto rilevante e non
manifestamente infondata, la questione di costituzionalità dell'art.
1, lett. a), degli artt. 8, secondo comma, e 21, secondo comma, della
legge 10 maggio 1976, n. 319 (legge Merli). In particolare l'art. 8
nello stabilire un termine massimo entro il quale debbano attuarsi i
fini dei piani regionali di risanamento delle acque previsti dalla
legge medesima - così implicitamente rendendo operanti le normative
"a regime" per gli scarichi esistenti e le relative disposizioni
sanzionatorie -, ha omesso di considerare - opportunamente
differenziando la previsione normativa - la specifica posizione dei
comuni i quali assumono la doppia posizione di titolari degli
scarichi e, insieme, di titolari di un pubblico servizio che non può
essere nemmeno temporaneamente pretermesso.
Per quanto concerne l'art. 1, lett. a), esso appare norma
fondamentale, nell'includere in unica disciplina gli scarichi privati
e pubblici, così delineando la precisa indicazione del legislatore
estranea alla configurabilità di una disciplina degli scarichi in
virtù della loro riferibilità a soggetti pubblici o privati.
Infine, l'art. 21, secondo comma costituisce il corollario del
sistema configurato, che comporta l'applicazione delle sanzioni di
legge in misura non diversificata al soggetto pubblico come al
privato.
Sembra tuttavia rispondente a criteri di logica e ragionevolezza,
oltre che di coerenza sistematica, che una legge di largo respiro,
quale la legge Merli, che si proponeva una compiuta disciplina
dell'uso delle acque e l'attuazione di complesse misure volte al loro
risanamento, tenesse conto di una realtà non solo esistente, ma
altresì incidente sul sistema normativo.
L'operatività della normativa in questione nei confronti dei
comuni avrebbe dovuto, tenere conto della presenza sul territorio di
una complessa rete di scarichi costituenti pubblici servizi, nonchè
della specificità del soggetto pubblico titolare degli scarichi in
essa compresi.
La distinzione sistematica che taluno ritiene di individuare nella
legge Merli in realtà non è in essa individuabile, ma avrebbe
dovuto ispirarla, in applicazione di un principio di ragionevolezza e
di rispetto del principio costituzionale che vuole ricollegabili
discipline diverse a diversità di situazioni.
Lo stesso conseguimento dei fini della legge avrebbe potuto
giovarsene, in presenza di obiettive e complesse difficoltà capaci
di compromettere il fine primario della difesa ambientale.
D'altra parte appare evidente che, per quanto concerne le singole
realtà ambientali, adeguamento degli scarichi esistenti non possa
che avvenire nell'ambito del generale programma di risanamento
idrico, in modo graduale e tenendo conto dei limiti e dei vincoli
derivanti all'azione dei comuni dalle norme che disciplinano la spesa
pubblica.
Non può ritenersi, invero, ragionevolmente ipotizzabile che,
qualora effettive condizioni legate ad esigenze di spese o a
complessità obiettive dei problemi da risolvere nell'ambito delle
singole realtà locali rendano impossibile, ancorchè in presenza di
una tempestiva attivazione degli enti interessati, il raggiungimento,
nel termine prescritto, dei fini assunti dai piani regionali, scatti
automaticamente non soltanto il sistema autorizzatorio a regime (ciò
che di per sè sarebbe accettabile) ma altresì il conseguente regime
sanzionatorio, senza che peraltro il sindaco, quale rappresentante
del comune, sia in grado di sottrarsi ad adempimenti comportanti
anche conseguenze penali, sospendendo il servizio pubblico le cui
strutture non sia stato possibile adeguare.
L'avere omesso una disciplina differenziata per siffatte
situazioni integra, una scelta del legislatore manifestamente
irragionevole ed illogica e presumibilmente violativa dell'art. 3
della Costituzione per non avere disciplinato in modo differenziato
situazioni nettamente diverse quali sono quelle che fanno capo, da un
lato, ai privati titolari di scarichi e, dall'altro lato, ai comuni
che assumono la titolarità di scarichi (quali le pubbliche
fognature) costituenti esse stesse un servizio pubblico e per le
quali l'onere dell'adeguamento ai limiti di legge eccede spesso le
disponibilità del comune non soltanto in senso materiale, bensì in
virtù dei precisi vincoli che prepongono all'assunzione della spesa
pubblica.
Tutte le doglianze lamentate sono rilevanti nel procedimento
penale in corso.
Oltre la sopra evidenziata distinzione di fondo tra i sindaci,
titolari di pubbliche fognature, e i soggetti privati, è da
evidenziare la diversità di situazioni emerse nel corso del processo
tra i vari sindaci: vi è il caso di chi non ha realizzato il
programma e continua a scaricare, sia di chi si trova all'improvviso
titolare di uno scarico munito di un depuratore ma con valori fuori
tabella, sia di chi è titolare di uno scarico senza depuratore per
omissioni ed inerzie addebitabili ad altri. Il tutto da ricondursi
nell'ambito sanzionatorio dell'art. 21, secondo comma, della legge
Merli, che di tali sostanziali differenziazioni non tiene conto. È
da aggiungere infine che, nelle ultime battute del processo, è stato
emanato un decreto-legge, il n. 454 del 15 dicembre 1993. Detta norma
per altro, a parte l'aleatorietà della fonte normativa, non scioglie
il problema di fondo dato dalla diversa natura del titolare dello
scarico, rispetto a quella specifica del sindaco, nè, nell'ambito di
tale funzione, differenzia diversi livelli di responsabilità di cui
la normativa penale non può non tener conto, a pena del contrasto
con l'art. 3 della Costituzione.
Nei termini sopradetti ritiene il pretore rilevante e non
manifestamente infondata la questione sollevata. Ciò comporta la
sospensione del giudizio e la rimessione della questione all'esame
della Corte costituzionale.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 dichiara
rilevante e non manifestamente infondata per violazione dell'art. 3
della Costituzione la questione di legittimità costituzionale degli
artt. 8, undicesimo comma, 1 lett. a) e 21, secondo comma, della
legge 10 maggio 1976, n. 319;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, la
notifica della presente ordinanza, a cura della cancelleria, alle
parti e alla Presidenza del Consiglio dei Ministri;
Ordina infine la comunicazione di essa al Presidente della Camera
dei deputati e al Presidente del Senato della Repubblica.
Imperia, 23 dicembre 1993
Il pretore: VARALLI

94C0729