1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 14-9-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 502 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 febbraio 1994
N. 502 Ordinanza emessa l'11 febbraio 1994 dal Consiglio di Stato, sezione sesta giurisdizionale sul ricorso proposto da E.N.P.A.M. contro Calderale Mario Impiego pubblico - Dipendenti dell'Ente nazionale previdenza e assistenza medici (E.N.P.A.V.) - Computo della indennita' integrativa nella determinazione della indennita' di anzianita' - Prevista automatica estinzione dei giudizi in corso con declaratoria di compensazione delle spese - Compressione della funzione giurisdizionale - Limitazione della garanzia giurisdizionale contro gli atti illegittimi della p.a. Impiego pubblico - Computo della indennita' integrativa speciale - Somme dovute - Corresponsione di interesssi e rivalutazione - Prevista esclusione - Disparita' di trattamento tra dipendenti collocati in pensione in passato e quelli pensionati nel corrente anno (1994) - Incidenza sul principio della retribuzione (anche differita) proporzionata ed adeguata. Impiego pubblico - Computo della indennita' integrativa speciale nella determinazione della indennita' di anzianita' - Limitazione al 30 per cento della indennita' integrativa speciale della quota computabile ai fini del calcolo della indennita' di anzianita' - Incidenza sul principio di uguaglianza nonche' sui principi della retribuzione (anche differita) proporzionata ed adeguata. (Legge 29 gennaio 1994, n. 87, artt. 1, lett. b), quarto comma, 2, quarto comma, 3 e 4). (Cost., artt. 3, 24, 25, 36, 103 e 113). (094C0961) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 14-9-1994)

IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello
proposto dall'Ente nazionale previdenza ed assistenza medici
(E.N.P.A.M.), con sede in Roma, via Torino n. 38, in persona del
legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso (gia')
dall'avv. Giancarlo Tedeschi con elezione di domicilio presso
l'ufficio legale E.N.P.A.M., in Roma, via Torino n. 38 e
successivamente) all'avv. Giuseppe de Vergottini ed elettivamente
domiciliato nel suo studio in Roma via N. Porpora n. 3, per procura
in calce ad atto di costituzione depositato il 30 novembre 1993,
appellante, contro Mario Calderale, costituito in giudizio col
patrocinio degli avv.ti Anna Maria Marchio e Teresa Garibaldi ed
elettivamente domiciliato nello studio di quest'ultima in Roma, via
Domenico Lupatelli, 62, appellato resistente, per l'annullamento
della sentenza del tribunale amministrativo regionale del Lazio,
sezione terza, n. 314 del 28 febbraio 1990, con la quale è stato
dichiarato il diritto di Mario Calderale al computo dell'indennità
integrativa speciale ai fini della liquidazione dell'indennità di
anzianità ed è stato condannato l'ente al pagamento delle somme non
corrisposte unitamente a rivalutazione monetaria ed interessi;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'appellato;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Data per letta alla pubblica udienza dell'11 febbraio 1994 la
relazione del consigliere Chiarenza Millemaggi Cogliani e udito,
altresì, l'avv. Ciociola, in sostituzione dell'avv. De Vergottini;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
Mario Calderale, con atto notificato il 16 settembre 1986,
proponeva ricorso davanti al tribunale amministrativo regionale del
Lazio per l'accertamento del diritto al computo dell'indennità
integrativa speciale nell'indennità di anzianità e per la condanna
dell'E.N.P.A.M. al pagamento delle somme non corrisposte, con
interessi e rivalutazione.
Con sentenza n. 314 del 28 febbraio 1990 il tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sezione terza, accoglieva il
ricorso.
L'E.N.P.A.M., avverso tale sentenza, ha proposto appello,
deducendo l'erroneità della stessa, in quanto fondata sulla asserita
inapplicabilità del divieto di computo stabilito dall'art. 1 della
legge 27 maggio 1959, n. 324, (istitutiva dell'indennità integrativa
speciale) ai fini della determinazione dell'indennità di fine
rapporto per i dipendenti degli enti pubblici non economici, non
avente natura previdenziale. Esso sostiene in contrario che, se pure
è vero che l'art. 13 della legge 20 marzo 1975, n. 70, nel
disciplinare il rapporto di lavoro dei dipendenti degli enti pubblici
considera, quale parametro ai fini del computo dell'indennità di
anzianità, lo stipendio annuo complessivo in godimento, tuttavia
resta fermo il fatto che la disposizione dell'art. 1, terzo comma,
della legge 27 maggio 1959, n. 324, è esteso al personale di tali
enti, con la conseguente esclusione della computabilità
dell'indennità integrativa speciale per gli stessi fini.
Nel giudizio si è costituito l'appellato, resistendo
all'impugnazione, e, chiamata la causa una prima volta in decisione
alla pubblica udienza del 13 dicembre 1991, il Consiglio di Stato,
sesta sezione, con ordinanza n. 314 del 1992, sospeso il giudizio, ha
trasmesso gli atti alla Corte costituzionale, in quanto applicabile
al personale degli enti pubblici non economici il divieto di computo
di cui trattasi, ritenendo al riguardo, rilevante e non
manifestamente infondata, in relazione agli artt. 3 e 36 della
Costituzione, la questione di legittimità costituzionale degli art.
1, lett. b), della legge 27 maggio 1959, n. 324, e 3 e 38 del d.P.R.
29 dicembre 1973, n. 1032, nella parte in cui non consentono di
comprendere l'indennità integrativa speciale nel computo
dell'indennità di buonuscita per i dipendenti dello Stato.
La Corte costituzionale, pronunciandosi, fra l'altro,
sull'anzidetta questione, con sentenza 19 maggio 1993, n. 243, ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, terzo comma,
lettere b) e c), della legge 27 maggio 1959, n. 324, degli artt. 3 e
38 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032, e degli artt. 13 e 26 della
legge 20 marzo 1975, n. 70, nella parte in cui non prevedono, per i
trattamenti di fine rapporto ivi considerati, meccanismi legislativi
di computo dell'indennità integrativa speciale "secondo i principi
ed i tempi indicati in motivazione", con l'avvertenza (in
motivazione) che tale dichiarazione comporta il riconoscimento della
titolarità, in capo ai soggetti interessati, del diritto ad un
adeguato computo dell'indennità integrativa speciale ai fini della
determinazione del loro trattamento di fine rapporto, mentre spetta
al legislatore, determinando la misura, i modi e i tempi di detto
computo, rendere in concreto realizzabile il diritto medesimo.
Eseguiti dall'Ufficio e dalle parti gli adempimenti di rito, la
causa è stata una seconda volta chiamata alla pubblica udienza
dell'11 febbraio 1994 e trattenuta in decisione.
D I R I T T O
1. - La controversia concernente la computabilità dell'indennità
integrativa speciale nel trattamento di fine rapporto di dipendente
E.N.P.A.M. viene dunque all'esame dopo la pronuncia della Corte
costituzionale sulla gestione di legittimità costituzionale in
questa sede sollevata.
Nelle more, peraltro, è entrata in vigore (in data 6 febbraio
1994) la legge 29 gennaio 1994, n. 87, recante "Norme relative al
computo dell'indennità integrativa speciale nella determinazione
della buonuscita dei pubblici dipendenti" (pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 29 del 5 febbraio 1994), la quale, in attesa
dell'omogeneizzazione dei trattamenti retributivi e pensionistici per
i lavoratori dei vari comparti della pubblica amministrazione e per i
lavoratori privati conseguente all'applicazione del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni e
ferma la disciplina del trattamento di fine servizio in essere per i
dipendenti degli enti locali (art. 1), dispone che, a decorrere dal
1$ dicembre 1994, l'indennità integrativa speciale, di cui alla
legge 27 maggio 1959, n. 324, e successive modificazioni, viene
computata nella base di calcolo dell'indennità di buonuscita e di
analoghi trattamenti di fine servizio determinati in applicazione
della norme già vigenti con riferimento allo stipendio ed agli altri
elementi retributivi considerati utili " a) per i dipendenti degli
enti di cui alla legge 20 marzo 1975, n. 70, e successive
modificazioni, nella misura di una quota pari al 30 per cento
dell'indennità integrativa speciale annua in godimento alla data
della cessazione del servizio con riferimento agli anni utili ai fini
del calcolo dell'indennità di anzianita'".
La stessa legge dispone all'art. 4 che "i giudizi pendenti alla
data di entrata in vigore della presente legge aventi ad oggetto la
riliquidazione del trattamento di fine servizio comunque denominato
con l'inclusione dell'indennità integrativa speciale sono dichiarati
estinti d'ufficio con compensazione delle spese fra le parti" e che
"i provvedimenti giudiziali non ancora passati in giudicato restano
privi di effetto".
Entrambe le disposizioni assumono evidenza nel presente giudizio e
pongono dubbi di loro incostituzionalità.
2.1. - L'art. 4 della legge considerta determina la dichiarazione
di estinzione d'ufficio del giudizio, con compensazione fra le parti
delle spese relative.
In tale suo disposto esso sembra porsi in contrasto con gli artt.
3, 24, primo e secondo comma, 25, primo comma, 103 e 113 della
Costituzione e la questione relativa non appare manifestamente
infondata.
2.2. - La legge in esame, nel prescrivere che il trattamento con
essa previsto si applica anche ai dipendenti cessati dal servizio
dopo il 30 novembre 1984 ed ai loro superstiti nonchè a quelli per i
quali non siano ancora giuridicamente esauriti i rapporti attinenti
alla liquidazione dell'indennità di buonuscita o analogo trattamento
(art. 3, primo comma), dispone poi che l'applicazione del trattamento
ai dipendenti già cessati dal servizio "avviene a domanda, che deve
essere presentata all'ente erogatore su apposito modello nel termine
perentorio del 30 settembre 1994 (art. 3, secondo comma)".
In tale contesto normativo, la disposizione contenuta nell'art. 4
successivo incide direttamente sul diritto di difesa quale garantito
dall'art. 24, primo e secondo comma, della Costituzione. Se è vero
infatti che i precetti quivi sanciti non vietano che il legislatore
ordinario possa variamente disciplinare il diritto di difesa, quale
espressione della tutela giurisdizionale, in funzione di superiori
interessi di giustizia, eventualmente condizionandone l'esercizio
all'esperimento di una procedura amministrativa, ciò non toglie
tuttavia che sussistono limiti ad una siffatta discrezionalità, fra
cui il principale è rappresentato dalla condizione che l'esercizio
del diritto di difesa sia garantito in modo effettivo ed adeguato
alle circostanze. In relazione a tale principio, più volte affermato
dalla Corte costituzionale, il limite anzidetto risulta ampiamente
superato allorchè, come nella specie, il legislatore intervenga
successivamente all'esercizio dell'azione con disposizioni preclusive
intese a vanificare la tutela giurisdizionale, specie se questa sia
stata già sperimentata, essendosi resa necessaria - come è reso
evidente dalla intervenuta pronuncia di incostituzionalità - a
seguito di puntuali inadempienze legislative a fronte di posizioni
soggettive, che la Corte costituzionale ha poi ritenuto direttamente
garantite dalla Costituzione.
È appena il caso infatti di ricordare che la disciplina
legislativa sopravvenuta, che consente ora, sia pure entro certi
limiti, il computo dell'indennità integrativa speciale nel
trattamento di fine rapporto, fra l'altro, dei dipendenti degli enti
pubblici di cui alla legge n. 70 del 1975, è solo in parte frutto
della scelta discrezionale del legislatore ordinario, dal momento che
consegue alla pronuncia di illegittimità costituzionale delle norme
previgenti e nasce dalla esigenza, sottolineata dalla stessa Corte,
di provvedere con adeguata tempestività e "reintegrare l'ordine
costituzionale violato".
È dunque chiaro che, quanto meno sul piano della sussistenza del
diritto, non può riconoscersi alla legge in esame alcun carattere
innovativo e che, con riguardo alla posizione sostanziale dedotta nei
giudizi, soltanto la determinazione della misura, dei modi e dei
tempi di computo dell'indennità di anzianità trova risposta nella
nuova legge, essendo nella previgente legislazione statale, siccome
emendata dalla pronuncia costituzionale, il riconoscimento della
titolarità del diritto ad un adeguato computo dell'indennità
medesima.
Sul piano della razionalità, non si sottrae al sospetto di
violazione dall'art. 3 della Costituzione la disposizione normativa,
che imponendo la dichiarazione di estinzione, si risolve appunto
nella vanificazione di quegli stessi giudizi, che hanno reso
possibile la proposizione incidentale della questione di
illegittimità costituzionale e che dunque seppure ancora non
definitivamente decisi dal giudice naturale con sentenza passata in
cosa giudicata, pur tuttavia hanno consentito di incidere
sull'ordinamento generale attraverso la pronuncia suddetta.
Nè può essere sottratto al sospetto di incostituzionalità la
stessa norma sotto il profilo della compromissione del diritto di
difesa derivante dalla estinzione dei giudizi pendenti, in relazione
ai tempi lunghi previsti per la realizzazione della pretesa e, in
definitiva, per il riconoscimento del diritto, dal momento che tale
estinzione potrebbe consentire all'amministrazione di rimettere in
discussione, caso per caso, l'esistenza stessa del diritto, anche in
relazione a quelle ipotesi che per tale aspetto potrebbero già
pervenire a pronta soluzione.
2.3. - L'illegittimità della norma è ancor più aggravata dalla
previsione di una domanda da proporsi entro un determinato termine di
decadenza da parte di quei soggetti che avevano già proposto la loro
pretesa in sede giurisdizionale, sì da attrarre nello stesso profilo
di illegittimità costituzioanle anche la disposizione contenuta
nell'art. 3, secondo comma, della stessa legge, nella parte in cui
non esonera dalla proposizione della domanda in sede amministrativa
tali soggetti, abbiano o meno essi già ottenuto una sentenza
favorevole.
2.4. - La violazione delle garanzie costituzionali poste dagli
artt. 24, primo e secondo comma, 25, primo comma, della Costituzione,
investe l'art. 4 della legge n. 87 del 1994, non solo per la parte in
cui dispone l'estinzione dei giudizi pendenti e priva di effetto i
provvedimenti giudiziali non ancora passati in giudicato, ma anche
là dove dispone la compensazione delle spese del giudizio,
sottraendo al giudice naturale della pretesa sostanziale dedotta in
giudizio tale parte accessoria della controversia, che per principio
costituzionale non può esserne distolta.
2.5. - Il sospetto di illegittimità dell'art. 4 della legge n. 87
del 1994 si estende poi alla violazione dell'art. 113 della
Costituzione, in un ambito che vede come giudice naturale delle rela-
tive controversie il giudice amministrativo.
2.6. - Vi è da rilevare altresì che la lesione delle posizioni
soggettive costituzionalmente garantite si accompagna nella specie
all'illegittima interferenza dell'esercizio del potere legislativo
nella sfera di attribuzioni del potere giurisdizionale, per quanto
spettante al giudice amministrativo a norma dell'art. 103 della
Costituzione, ampliando il sospetto di illegittimità costituzionale
della norma anche per tale profilo.
2.7. - Non può trascurarsi del resto che la Corte costituzionale,
con sentenza n. 123 del 10 aprile 1987, ha già dichiarato
incostituzionale una norma di identico contenuto della legge n. 425
del 1984.
3. - L'incostituzionalità dell'art. 4, se dichiarata dalla Corte
costituzionale, pone in evidenza, poi, il sospetto di
incostituzionalità dell'art. 1, primo comma, lett. b), della stessa
legge nella parte in cui stabilisce che per i dipendenti degli enti
di cui alla legge 20 marzo 1975, n. 70, e successive modificazioni il
computo dell'indennità integrativa speciale nella base di calcolo
dell'indennità di anzianità sia effettuato "nella misura di una
quota pari al 30 per cento dell'indennità integrativa speciale annua
in godimento alla data della cessazione dal servizio, con riferimento
agli anni utili ai fini del calcolo dell'indennità di anzianita'".
La questione relativa è anch'essa non manifestamente infondata.
Pur tenendo presente l'indicazione della Corte costituzionale, la
quale non ha escluso la possibilità che la complessiva
omogeneizzazione delle prestazioni di fine rapporto possa essere
realizzata secondo moduli improntati al principio di gradualità,
appare irrazionale il criterio che ha indotto il legislatore a
contenere nella misura del 30 per cento anzidetto la quota di
computabilità dell'indennità integrativa speciale nella base di
calcolo dell'indennità di anzianità spettante ai dipendenti degli
enti pubblici non economici, in rapporto al trattamento riservato
dalla stessa legge alla generalità dei dipendenti delle altre
pubbliche amministrazioni ed agli stessi iscritti all'Opera di
previdenza ed assistenza per i ferrovieri dello Stato (OPAFS), non
solo, ma anche in rapporto alla misura di ogni altro elemento
retributivo computabile, che l'art. 13 della legge n. 70 del 1975
considera per intero relativamente proprio ai dipendenti di tali
enti.
La discrezionalità del legislatore ordinario nella determinazione
della base di calcolo ai fini del trattamento di fine rapporto non si
può ritenere estesa alla previsione di ingiustificate commisurazione
sperequative e inidonee a soddisfare l'esigenza di adeguatezza e
proporzionalità cui la riforma avrebbe dovuto ispirarsi secondo le
indicazioni contenute nella sentenza n. 243 del 1993 della Corte
costituzionale, con la conseguenza che l'art. 1, primo comma, lett.
b), della legge n. 87 del 1994 appare in violazione dei principi
posti dagli artt. 3 e 36 della Costituzione.
4. - La pretesa dedotta nel presente giudizio è stata posta anche
con riguardo alla rivalutazione monetaria delle somme riconosciute
dovute in integrazione dell'indennità di buonuscita ed agli
interessi su di essi. Tale parte della pretesa diviene preclusa dal
comma 4 dell'art. 1 della legge fin qui esaminata, in quanto dispone
che le somme dovute in conseguenza del computo nella indennità di
fine servizio dell'indennità integrativa speciale "non danno luogo a
corresponsione di interessi nè a rivalutazione monetaria".
Sembra evidente la violazione, per effetto di una norma siffatta,
sia dell'art. 3 che dell'art. 36 della Costituzione, in quanto essa
espone: da un lato i crediti considerati, per le conseguenze
dell'inadempimento ai debiti correlativi, ad un trattamento
risarcitorio deteriore rispetto a quello previsto per ogni altro
credito di qualsiasi genere ed anche da lavoro dipendente, senza che
sussistano peculiarità differenziatrici; dall'altro lato, tale
specifico credito, nel suo carattere di retribuzione differita ormai
legislativamente stabilita, alla sminuizione conseguente al decorso
del tempo, che ne svilisca la proporzionalità alla qualità e
quantità del lavoro prestato e la sufficienza alla esistenza libera
e dignitosa del lavoratore.
Ne risulta la non manifesta infondatezza anche di tale questione.
5. - Tutte le questioni di illegittimità costituzionale così de-
lineate riguardo alla legge n. 87 del 1994 sono rilevanti a fini
della definizione del giudizio. Quella concernente l'art. 4, perchè
dalla sua risoluzione in un senso e nell'altro dipende se il giudizio
stesso possa pervenire a conclusioni di merito od essere dichiarato
estinto. Tutte le altre, perchè, nel caso di incostituzionalità
dichiarata dell'art. 4, sulla risoluzione delle stesse dovrà
conformarsi in un senso o nell'altro il giudizio nel merito delle
pretese dedotte.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, l'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Sospende il giudizio ed ordina l'immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale per la risoluzione di legittimità
costituzionale:
a) dell'art. 4 della legge 29 gennaio 1994, n. 87, per
contrasto con gli artt. 3, 24, primo e secondo comma, 25, primo
comma, 103 e 133 della Costituzione;
b) dell'art. 3 della legge 29 gennaio 1994, n. 87, per
contrasto con l'art. 3 della Costituzione nella parte in cui non
esclude dall'obbligo della presentazione della domanda i dipendenti
già cessati dal servizio i quali abbiano promosso azione giudiziaria
per il computo dell'indennità integrativa speciale nella base di
calcolo del trattamento di fine servizio;
c) dell'art. 1, lett. b), della legge 29 gennaio 1994, n. 87 in
relazione allo stesso art. 1, lett. a), nella parte in cui limita al
30 per cento dell'indennità integrativa speciale annua in godimento
alla data della cessazione dal servizio la quota computabile nella
base di calcolo ai fini dell'indennità di anzianità, per contrasto
con gli artt. 3 e 36 della Costituzione;
d) dell'art. 1, quarto comma, della legge 29 gennaio 1994, n.
87, in quanto esclude che le somme dovute a titolo di prestazioni a
norma della stessa legge diano luogo a corresponsione di interessi
nè a rivalutazione monetaria, per contrasto con gli artt. 3 e 36
della Costituzione;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata alle parti in
causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Così ordinato in Roma l'11 febbraio 1994.
Il presidente: IMPERATRICE
I consiglieri: PERRICONE - LUCE - SALVATORE
Il consigliere estensore: MILLEMAGGI COGLIANI
94C0961