1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 6-3-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 16 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 febbraio 2013
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 febbraio 2013 (della Regione Valle d'Aosta). Bilancio e contabilita' pubblica - Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a Regioni, Province e Comuni, a norma degli artt. 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42 - Disciplina dei meccanismi di verifica amministrativo-contabile esercitata dal Ministro dell'economia e delle finanze, secondo modalita' definite di concerto con il Ministro per i rapporti con le Regioni, previa intesa con la Conferenza unificata - Estensione alle Regioni a statuto speciale - Ricorso della Regione Valle d'Aosta - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria regionale per l'inosservanza dell'apposita procedura statutaria con l'intervento della Commissione paritetica e del parere del Consiglio della Valle - Denunciata violazione del principio di leale collaborazione - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale in materia di ordinamento degli uffici e stato giuridico ed economico del personale, nonche' in materia di ordinamento degli enti locali - Denunciata violazione della sfera di competenza legislativa regionale in materia di finanze regionali e comunali, nonche' della sfera di competenza amministrativa regionale nelle medesime materie. - Decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213, art. 1-bis, comma 4. - Costituzione, artt. 5, 117, comma terzo, 119, comma secondo, e 120; Statuto della Regione Valle d'Aosta, artt. 2, comma 1, lett. a) e lett. b), 3, comma 1, lett. f), 4, 12, 43, 48-bis e 50; legge 26 novembre 1981, n. 690. (13C00066) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 6-3-2013)

Ricorso della Regione Autonoma Valle d'Aosta, con sede in Aosta,
p.zza Deffeyes, n. 1, C.F. 80002270074, in persona del Presidente pro
tempore, Augusto Rollandin, rappresentato e difeso, in forza di
procura a margine del presente atto ed in virtù della Deliberazione
della Giunta regionale n. 43 del 18 gennaio 2013, dal Prof. Avv.
Francesco Saverio Marini (C.F.: MRNFNC73D2811501U; PEC:
francesco.saverio.marini@ordineavvocatiroma.org; fax: 06.36001570),
presso il cui studio in Roma, via dei Monti Parioli, 48, ha eletto
domicilio; ricorrente;
Contro il Governo della Repubblica, in persona del Presidente del
Consiglio dei ministri pro tempore, con sede in Roma, Palazzo Chigi,
Piazza Colonna, 370, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura
generale dello Stato, con domicilio in Roma, Via dei Portoghesi, 12,
resistenti;
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale del
decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, recante «Disposizioni urgenti
in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali,
nonchè ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel
maggio 2012», convertito con modificazioni dalla legge 7 dicembre
2012, n. 213, pubblicata nel supplemento ordinario n. 206 alla
Gazzetta Ufficiale del 7 dicembre 2012, n. 286, limitatamente
all'art. 1-bis, comma 4.

F a t t o

1. Con il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, recante
«Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli
enti territoriali, nonchè ulteriori disposizioni in favore delle
zone terremotate nel maggio 2012», convertito con modificazioni dalla
legge 7 dicembre 2012, n. 213, il legislatore ha inteso rafforzare
gli strumenti per il coordinamento della finanza pubblica tra i
diversi livelli di governo in cui si articola la Repubblica,
implementando le forme di partecipazione della Corte dei Conti al
controllo sugli atti e sulla gestione finanziaria delle Regioni e
degli Enti Locali.
2. Per quel che qui interessa, l'art. 1-bis, comma 4, oggetto del
presente giudizio, ha modificato testualmente l'art. 5, del decreto
legislativo n. 149/2011, recante «Meccanismi sanzionatori e premiali
relativi a Regioni, Province e Comuni, a norma degli articoli 2, 17 e
26 della legge 5 maggio 2009, n. 42», estendendo anche alle Regioni a
Statuto speciale la disciplina di assoggettamento ai meccanismi di
verifica amministrativo-contabile ivi previsti.
3. Nella sua attuale formulazione, dunque, il citato art. 5
attribuisce al Ministero dell'Economia e delle Finanze - Dipartimento
della Ragioneria generale dello Stato - il potere di attivare, non
solo nei confronti delle Regioni ordinarie ma anche con riguardo alle
Autonomie speciali, verifiche sulla regolarità della gestione
amministrativo-contabile di tali Enti secondo modalità definite di
concerto con il Ministro dell'Interno e con il Ministro per i
rapporti con le Regioni e per la coesione territoriale, previa intesa
con la conferenza unificata.
4. In argomento preme evidenziare come la Regione Valle d'Aosta
abbia già impugnato dinanzi a codesta Ecc.ma Corte, con il ricorso
n. 157 del 2011, qui da intendersi integralmente richiamato e
trascritto, il decreto legislativo n. 149 del 2011 e, in particolare,
l'art. 13 di tale atto normativo, nella parte in cui impone
l'adattamento e l'automatica applicazione, al verificarsi di
determinate condizioni, delle disposizioni ivi contenute anche alle
Regioni speciali e alle Province autonome. Ciò, in ragione del fatto
che, come sarà chiarito di qui a breve, il Governo non era
autorizzato a dettare unilateralmente una disciplina articolata e
puntuale in tema di meccanismi sanzionatori e premiali direttamente
applicabile alla Regione valdostana, peraltro prescindendo dal
necessario rispetto delle particolari procedure pattizie previste
dalla legge di delegazione n. 42 del 2009, in attuazione della quale
il citato decreto legislativo n. 149 è stato adottato.
5. Tutto ciò premesso, la Regione Valle d'Aosta, come sopra
rappresentata e difesa, impugna l'articolo 1-bis, comma 4, del
decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, come convertito dalla legge n.
213 del 2012, trattandosi di previsione lesiva delle prerogative
statutariamente e costituzionalmente garantite in capo alla Regione,
alla luce dei seguenti motivi di

D i r i t t o

I - Illegittimità costituzionale dell'art. 1-bis, comma 4, del
decreto-legge n. 174 del 2012, per violazione del principio pattizio
di cui all'art. 48-bis e 50, comma 5, dello statuto speciale
valdostano (Legge cost. n. 4 del 1948), e delle relative norme di
attuazione in materia di rapporti finanziari con lo stato contenute
nella legge n. 690/1981.
L'art. 1-bis, comma 4, oggetto del presente giudizio, ha
modificato testualmente l'art. 5, del decreto legislativo n.
149/2011, recante «Meccanismi sanzionatoti e premiali relativi a
Regioni, Province e Comuni, a norma degli articoli 2, 17 e 26 della
legge 5 maggio 2009, n. 42», estendendo alle Regioni a Statuto
speciale la disciplina sui meccanismi di verifica
amministrativo-contabile. Per effetto della norma impugnata,
pertanto, anche la Valle d'Aosta risulta attualmente sottoposta al
potere di verifica del Ministero dell'Economia e delle Finanze -
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, da esercitare
secondo modalità definite di concerto con il Ministro dell'Interno e
con il Ministro per i rapporti con le Regioni e per la coesione
territoriale, previa intesa con la Conferenza unificata.
Siffatta disciplina viola non solo le norme sulle competenze
legislative e amministrative attribuite alla Regione dallo Statuto e
dalla Costituzione e il principio di leale collaborazione, ma ancor
prima gli articoli 48-bis e 50 dello Statuto speciale valdostano,
nonchè dalle relative norme di attuazione, con particolare
riferimento a quelle contenute nella legge n. 690/1981. Lo Statuto,
come è noto, garantisce alla Valle la potestà legislativa in
materia di ordinamento contabile e di finanze regionali e comunali,
attribuendo in via esclusiva alle norme di attuazione, adottate nel
rispetto delle procedure di cui all'art. 48-bis dello Statuto, la
determinazione della misura della compartecipazione della Regione ai
tributi statali.
Ebbene la norma impugnata pretende di assoggettare
automaticamente la Regione Valle d'Aosta ai meccanismi di verifica
contabile-amministrativa del MEF a prescindere dal rispetto delle
peculiari procedure pattizie previste per la determinazione delle
norme di attuazione statutaria, e, dunque, in violazione della
particolare autonomia finanziaria della ricorrente.
Al riguardo si rammenta che l'art. 48-bis dello Statuto
disciplina il procedimento di approvazione dei decreti legislativi di
attuazione statutaria, prevedendo, al secondo comma, che «Gli schemi
dei decreti legislativi sono elaborati da una commissione paritetica
composta da sei membri nominati, rispettivamente, tre dal Governo e
tre dal consiglio regionale della Valle d'Aosta e sono sottoposti al
parere del consiglio stesso». L'art. 50, comma 5, dello Statuto
attribuisce, poi, alla legge dello Stato, in accordo con la Giunta
regionale, il compito di stabilire, a modifica degli artt. 12 e 13
dello Statuto, un ordinamento finanziario della Regione.
In ossequio alla previsione statutaria, la legge 26 novembre
1981, n. 690 (Revisione dell'ordinamento finanziario della regione
Valle d'Aosta), e successive modificazioni, ha innovato il quadro dei
rapporti finanziari con lo Stato ed ha dettato una nuova disciplina
dell'ordinamento finanziario della Regione Valle d'Aosta. Il
successivo decreto legislativo 22 aprile 1994, n. 320 (Norme di
attuazione dello statuto speciale della regione Valle d'Aosta) ha poi
statuito, 1, che «Le norme di attuazione dello Statuto speciale della
Regione Valle d'Aosta [...] nonchè l'ordinamento finanziario della
regione stabilito, ai sensi dell'art. 50, comma 3, dello statuto
spebiale, con la legge 26 novembre 1981, n. 690 e con l'art. 8, comma
4, della legge 23 dicembre 1992, n. 498, possono essere modificati
solo con il procedimento di cui all'art. 48-bis del medesimo statuto
speciale».
Dal quadro normativa fin qui richiamato può dedursi - come
affermato da questa Ecc.ma Corte nella sentenza n. 133 del 2010 - che
«le modifiche dell'ordinamento finaniario della Regione Valle d'Aosta
devono avvenire con il procedimento previsto dall'art. 48-bis dello
Statuto, prescritto per l'approvazione dei decreti legislativi di
attuazione statutaria, e quindi a seguito dei lavori della
commissione paritetica e del parere del Consiglio della Valle».
È illegittima, pertanto, la disposizione oggetto del presente
giudizio, atteso che la stessa è volta ad incidere unilateralmente
sull'ordinamento finanziario della Regione Valle d'Aosta, in
violazione di tutti i parametri più sopra evocati.
II - Illegittimità costituzionale dell'art. 1-bis, comma 4, del
decreto-legge n. 174 del 2012, per violazione del principio di leale
collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 della Costituzione.
Le considerazioni che precedono consentono di ritenere violato
anche il principio di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e
120 Cost. Tale principio, infatti, impone, secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte, la tecnica dell'accordo in materia di
rapporti finanziari tra lo Stato e le Regioni speciali (cfr., tra le
altre, Cort cost., sent. n. 74 del 2009). Ebbene, l'invocato
principio costituzionale non può certo dirsi rispettato da una
normativa statale, quale quella gravata, che non ha previsto alcun
coinvolgimento diretto della Regione Valle d'Aosta nella definizione
delle modalità di esercizio del potere di verifica riconosciuto al
Ministero dell'Economia e delle Finanze.
Del resto, che il coordinamento della finanza regionale e locale
valdostana, nonchè quello relativo alla disciplina fiscale dei
diversi livelli di governo rispetto alla normativa statale, debba
essere realizzato unicamente attraverso lo strumento della normativa
di attuazione, ad esclusione di qualsiasi intervento ad opera di
altre fonti, è stato ribadito dalla giurisprudenza costituzionale
anche di recente.
Il riferimento è alla sentenza n. 178 del 2012, con la quale
codesta Ecc.ma Corte ha dichiarato l'incostituzionalità degli
articoli 37 e 29, comma 1, lett. k), del decreto legislativo n. 118
del 2011, impugnato dalla Valle con ricorso n. 106 del 2011. Tali
previsioni, esattamente al pari di quanto previsto dall'art. 13 del
decreto legislativo n. 149 del 2011 (anch'esso gravato dalla Valle,
come detto, con il ricorso n. 127 del 2011), avevano stabilito la
diretta applicabilità alla Regione ricorrente della normativa
statale in materia contabile, a prescindere dalla necessaria
intermediazione di norme adottate con le procedure previste per
l'attuazione statutaria.
Ebbene, in tale occasione la Corte ha avuto modo di affermare,
tra l'altro:
i) che l'art. 27 della legge n. 42 del 2009 fissa il
principio secondo cui gli enti ad autonomia differenziata concorrono
al conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidarietà
«nel rispetto degli statuti speciali [...] secondo le procedure
"pattizie" previste per l'introduzione delle norme attuative degli
statuti (cioè «secondo criteri e modalità stabiliti da norme di
attuazione dei rispettivi statuti, da definire, con le procedure
previste dagli statuti medesimi»;
iii) che l'art. 27, dunque, «non pone alcuna deroga
all'adozione di tali procedure», con la conseguenza che, in base alla
legge n. 42 del 2009, tutte le disposizioni attuative della legge di
delegazione (ivi comprese quelle recate dal decreto legislativo n.
149 del 2011), si applicano agli enti ad autonomia differenziata non
in via diretta, ma solo se recepite tramite le speciali procedure
previste dalle norme di attuazione statutaria.
Risulta di tutta evidenza, quindi, che nel modificare
testualmente l'art. 5, del decreto legislativo n. 149 del 2011, il
gravato art. 1-bis, comma 4, del d.-1. n. 174 del 2012 - nella misura
in cui sottopone automaticamente la Regione Valle d'Aosta al potere
di verifica ministeriale sulla relativa gestione contabile
amministrativa - si mostra manifestamente incostituzionale poichè
determina il contrasto con le peculiari «procedure pattizie» previste
dalla normativa di attuazione statutaria, comportando un'illegittima
compressione dell'autonomia legislativa e finanziaria della
ricorrente, in violazione dei già richiamati articoli 2, comma 1,
lett. a) e b), 3, comma 1, lett. f), 4, 12, 48-bis e 50, comma 5,
dello Statuto speciale valdostano, e delle relative norme di
attuazione di cui alla legge n. 690/1981, nonchè del principio di
leale collaborazione di cui agli art. 5 e 120 Cost..
III - Illegittimità costituzionale dell'art. 1-bis, comma 4, del
decreto-legge n. 174 del 2012, per violazione degli articoli 2, comma
1, lett. a) e b), 3 comma 1, lett. f), 4 e 43 dello statuto speciale
valdostano (Legge cost. n. 4 del 1948).
La norma oggetto di impugnazione, come accennato, viola altresì
la ripartizione materiale delle competenze, legislative e
amministrative, attribuite alla Regione dallo Statuto e dalla
Costituzione.
Anzitutto viene in rilievo l'art. 2, comma 1, lett. a) dello
Statuto, il quale elenca tra le voci di competenza primaria regionale
l'«ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione e
stato giuridico ed economico del personale». Come espressamente
affermato da codesta Ecc.ma Corte sin dalla sentenza n. 107/1970, in
tale ambito materiale va ricondotto l'«ordinamento contabile della
Regione»: spetta, cioè, alla Regione ricorrente e non allo Stato «il
potere di regolare [...] la gestione del bilancio e l'erogazione
delle spese in esso stanziate» (cfr. sent. n. 107/1970).
Analoga competenza legislativa è riconosciuta alla Valle d'Aosta
in materia di «ordinamento degli enti locali» (art. 2, comma 1, lett.
b). Se, infatti, si legge tale norma in combinato disposto con l'art.
43 dello Statuto, non può che ritenersi sottratto allo Stato
qualsiasi competenza legislativa, a fortiori se incide - come nel
caso di specie - sul sistema dei controlli sugli enti locali. E non
vi è dubbio che l'intervento statale - per effetto del quale, giova
ribadirlo, è attribuito al Ministero dell'Economia e delle Finanze -
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, il potere di
attivare verifiche sulla regolarità della gestione
amministrativo-contabile della Valle e dei suoi enti locali, con
evidenti riflessi sui rispettivi bilanci - incida in via diretta su
tale ambito materiale. Non è, in altri termini, discutibile che la
gestione amministrativo-contabile di un ente locale ne caratterizzi
l'«ordinamento», rappresentandone di regola l'elemento
imprescindibile per la sua stessa esistenza.
A ciò si aggiunga che l'incostituzionalità dell'art. 1-bis,
comma 4, del decreto-legge n. 174 del 2012, rileva anche con
riferimento all'art. 3, comma 1, lett. f), e all'art. 12 dello
Statuto valdostano. Tali disposizioni, lette anche alla luce dei
novellati articoli 117, comma 3 e 119, comma 2, Cost., riconoscono
alla Valle la potestà di legiferare, nell'ambito dei principi
individuati con legge dello Stato, in materia di «finanze regionali e
comunali». Tuttavia, la previsione unilaterale di meccanismi
sanzionatori e premiali finiscono per esautorare la Regione da tale
ambito materiale.
Infine va rilevato che la normazione statale, nelle materie di
cui si è detto (ordinamento contabile proprio e dei propri enti
locali, finanza regionale e locale), non può non incidere
(limitandole) sull'esercizio delle funzioni amministrative regionali
nei medesimi ambiti. Si tratta, infatti, di funzioni di controllo,
che si traducono in attività amministrative. In questa prospettiva
risulta altresì violato l'art. 4 dello Statuto speciale della
Regione Valle d'Aosta, ai sensi del quale «la Regione esercita le
funzioni amministrative sulle materie nelle quali ha potestà
legislativa a norma degli articoli 2 e 3» dello Statuto stesso. In
altri termini, essendo riservata alla Regione, dall'art. 4 e
dall'art. 43 dello Statuto, la funzione amministrativa in via
esclusiva nelle materie di competenza legislativa, lo Stato non
avrebbe potuto attribuire ad organi statali, come il Ministero
dell'Economia, tali funzioni.
Si insiste, pertanto, affinchè codesta Ecc.ma Corte voglia
dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 1-bis, comma 4,
del decreto-legge n. 174 del 2012, sotto tutti i profili dinanzi
esposti.

P. Q. M.

Chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento
del presente ricorso, voglia dichiarare l'illegittimità
costituzionale del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, recante
«Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli
enti territoriali, nonchè ulteriori disposizioni in favore delle
zone terremotate nel maggio 2012», convertito con modificazioni dalla
legge 7 dicembre 2012, n. 213, pubblicata nel supplemento ordinario
n. 206 alla Gazzetta Ufficiale del 7 dicembre 2012, n. 286,
limitatamente all'art. 1-bis, comma 4, per violazione degli articoli
117, commi 3 e 4, e 119, comma 2, della Costituzione e lesione delle
competenze costituzionalmente e statutariamente garantite in capo
alla Regione ricorrente dagli articoli 2, comma 1, lett. a) e b), 3,
comma 1, lett. f), 4, 12, 43, 48-bis e 50 dello Statuto speciale,
approvato con legge cost. n. 4/1948, e dalle relative norme di
attuazione e, segnatamente, dalla legge n. 690/1981, nonchè per
violazione del principio costituzionale di leale collaborazione, di
cui agli artt. 5 e 120 Cost., sotto i profili e per le ragioni
dinanzi esposte.
Roma, 30 gennaio 2013

Prof. Avv. Marini