1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 4-7-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 47 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 16 giugno 1990
N. 47 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 16 giugno 1990 (della provincia autonoma di Trento) Sanita' - Legge statale di "Disciplina per le attivita' trasfusionali relative al sangue umano ed ai suoi componenti e per la produzione dei plasmaderivati" - Schema-tipo di convenzione per la regolamentazione della partecipazione di associazioni di donatori alle attivita' trasfusionali da predisporsi con decreto del Ministro della sanita', vincolante per le regioni e le province autonome - Stipulazioni di dette convenzioni entro termini stabiliti - Previsto intervento sostitutivo del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro della sanita', senza alcuna previa diffida, in caso di mancata attuazione da parte degli organi regionali e provinciali - Statuti delle associazioni da redigersi in base ad indicazioni ministeriali - Intervento diretto del Ministro per incrementare le donazioni di sangue nelle regioni, non autosufficienti, con eventuale coinvolgimento dei comuni e non degli organi regionali - Ultrattivita' di regolamento (d.P.R. n. 1256/1971) anteriore al trasferimento delle funzioni in materia di sanita' alle regioni e alle province autonome fino all'emanazione delle sopra previste nuove (illegittime) norme di indirizzo e coordinamento - Lesione dell'autonomia e delle competenze regionali e provinciali in materie, peraltro, gia' disciplinate da tali enti - Potesta' ministeriali esercitate con discrezionalita', senza predisposizione di criteri legislativamente stabiliti - Conseguente lesione del principio di legalita' e di riserva di legge - Anomalo intervento sostitutivo dello Stato. (Legge 4 maggio 1990, n. 107, artt. 1, ottavo e nono comma, 2, terzo comma, 11, primo, quarto e quinto comma, e 24, primo comma). (D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, artt. 9, n. 10, e 16 e relative norme di attuazione, in particolare: d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, e successive modifiche e integrazioni; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526; legge 23 dicembre 1978, n. 823 (recte: 833), artt. 4, 5 e 6; legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 17, primo comma, lett. b), terzo e quarto comma). (090C0817) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 4-7-1990)

Ricorso della provincia autonoma di Trento, in personale del
presidente della giunta provinciale dott. Mario Malossini,
autorizzato con delibera della giunta provinciale n. 6338 del 31
maggio 1990, rappresentato e difeso dagli avvocati prof. Valerio
Onida e Gualtiero Rueca, ed elettivamente domiciliato presso
quest'ultimo in Roma, largo della Gancia, 1, come da mandato speciale
a rogito notaio dott. Pierluigi Mott di Trento in data 4 giugno 1990,
n. 55226 rep., contro il Presidente del Consiglio dei Ministri
pro-tempore per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
degli artt. 1, ottavo e nono comma, 2, terzo comma, 11, primo, quarto
e quinto comma, e 24, primo comma, della legge 4 maggio 1990, n. 107,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 108 dell'11 maggio 1990,
concernente "disciplina per le attività trasfusionali relative al
sangue umano ed ai suoi componenti e per la produzione di
plasmaderivati".
L'art. 4 della legge istitutiva del Servizio sanitario nazionale,
n. 833/1978, prevede che "con legge dello Stato sono dettate norme
dirette ad assicurare condizioni e garanzie di salute uniformi per
tutto il territorio nazionale e stabilite le relative sanzioni
penali, particolarmente 'fra l'altro'" in materia di... raccolta,
frazionamento, conservazione e distribuzione del sangue umano".
L'art. 6, lett. c), della medesima legge n. 833/1978 attribuisce
alla competenza dello Stato le funzioni amministrative concernenti,
fra l'altro, "la produzione, la registrazione, la ricerca, la
sperimentazione, il commercio e l'informazione concernenti... gli
emoderivati".
La legge n. 107/1990 si pone, formalmente, come attuazione delle
predette norme della legge n. 833/1978 (art. 1, primo comma).
Tuttavia la legge non si limita a dettare, come previsto, le norme
in materia di raccolta, frazionamento, conservazione e distribuzione
del sangue, dirette ad assicurare condizioni e garanzie uniformi per
tutto il territorio nazionale, e a stabilire le relative sanzioni
penali, nè a disciplinare la produzione e il commercio degli
emoderivati (compiti tutti spettanti, come si è detto, allo Stato)
ma va oltre, in due sensi: sia cioè dettando o prevedendo norme
relative ad aspetti della materia che nulla hanno a che vedere con le
competenze statali citate; sia rinviando, a tal fine, ad una miriade
di atti regolamentari o pseudo-regolamentari o amministrativi, per lo
più attribuiti alla competenza del Ministro della sanità, che
dovrebbero disciplinare in tutti i più minuti dettagli la materia e
regolare, spesso direttamente, le attività amministrative e
operative delle regioni e delle unità sanitarie locali.
Così che - si può notare subito - la legge appare
contemporaneamentenon rispettosa delle competenze regionali e della
sfera attribuita alla legge dall'art. 4, primo comma, n. 6, della
legge n. 833/1978.
Che la materia oggetto della legge rientri, nel suo insieme, in
quella della sanità, di competenza delle regioni e delle province
autonome, non vi può essere dubbio. Ed infatti la ricorrente, con
delibera della giunta provinciale n. 5284 del 27 giugno 1986 (che si
produce come doc. 3), ha approvato gli indirizzi per il servizio
trasfusionale provinciale.
In concerto, il provvedimento legislativo impugnato interviene a
stabilire (o prevede sia stabilita, con successivi atti del Ministro)
una disciplina rigidamente uniforme della delicata materia, del tutto
inadatta a rispondere alla varietà di situazioni fatturali presenti
nelle diverse regioni.
In particolare fra le diverse zone del paese sussistono in questo
campo profonde differenze di tradizioni e di tipi di organizzazione,
il che rende quanto mai inopportuno, a tacer d'altro, il tentativo di
creare un sistema uniforme che è destinato a rivelarsi un letto di
Procuste.
In particolare, poi, colpisce la quantità incredibile di atti
ministeriali a carattere sostanzialmente normativo e di preteso
indirizzo e coordinamento, che sotto le più diverse vesti formali e
denominazioni (schemi tipo, indicazioni, protocolli, normative
techiche, norme di indirizzo e coordinamento, o semplicemente decreti
del Ministro: cfr. artt. 1, settimo e ottavo comma, 2, terzo comma,
3, secondo e quarto comma, 8, quarto comma, 10, secondo comma, 11,
primo comma, 15, primo comma, 19 quarto comma, sono demandati al
Ministro della sanità.
In questo contesto normativo anomalo e incostituzionale, talune
norme della legge appaiono più gravemente lesive delle competenze
delle regioni e delle provincie autonome, in quanto più
evidentemente travalicano i confini della materia riservata allo
Stato e delle potestà di indirizzo e coordinamento riservate allo
Stato medesimo nella materia attribuita alle regioni e alle province
autonome: queste norme vengono, di seguito, fatte oggetto di
specifiche censure.
L'art. 1, ottavo comma, prevede che la partecipazione di
associazioni e di federazioni di donatori volontari di sangue aventi
le finalità di cui all'art. 2, primo comma "cioè di concorrere ai
fini istituzionali del Servizio sanitario nazionale concernenti la
promozione e lo sviluppo della donazione di sangue e la tutela dei
donatori", alle attività trasfusionali, organizzate ai sensi
dell'art. 4 "cioè nei servizi delle unità sanitarie locali oltre
che al livello regionale ed interregionale", è regolata da apposite
convenzioni regionali adottate in conformità allo schema tipo
definito con decreto del Ministro della sanità, da emanarsi entro
sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge,
sentita la commissione di cui all'art. 12.
A sua volta il successivo quinto comma prevede che, "qualora,
trascorsi sei mesi dal termine fissato nello schema tipo, i
competenti organi regionali non abbiano proceduto alla stipulazione
delle convenzioni di cui all'ottavo comma del presente articolo, si
provvede ai sensi dell'art. 6, secondo comma, della legge 23 ottobre
1985, n. 595 'cioè con intervento sostitutito del Consiglio dei
Ministri, su proposta del Ministro della sanita''".
Ora, è anzitutto palese che la materia della partecipazione delle
associazioni di donatori alle attività trasfusionali organizzate
dalle strutture del Servizio sanitario nazionale non concerne in
alcun modo le garanzie di uniformità delle condizioni di salute sul
territorio nazionale. Detta partecipazione può rivelarsi, caso per
caso, opportuna, ma la scelta di attivarla, e la individuazione delle
associazioni e delle federazioni ritenute idonee, non possono che
essere rimesse alle autorità regionali e locali del servizio
sanitario.
Ancora più, le modalità specifiche di tale partecipazione non
possono evidentemente che essere rimesse alle determinazioni di tali
autorità regionali e locali. Onde non si giustifica in alcun modo,
nè in nome di alcuna esigenza di carattere unitario riconducibili
all'intera comunità nazionale, la previsione di schemi tipo di
convenzioni, adottati dal Ministro, e vincolanti, per le regioni e
per le province autonome, così come invece disposto dall'art. 1,
ottavo comma.
La definizione di schemi tipo di convenzioni in questo campo non
trova pertanto giustificazione nella potestà di indirizzo e
coordinamento spettante allo Stato, come configurata nella
giurisprudenza di questa Corte.
Tale previsione, non accompagnata da alcun criterio
legislativamente stabilito per l'esercizio della potestà
ministeriale, lede altresì i principi di legalità e di riserva di
legge che debbono, come è noto, essere osservati ai fini della
previsione e dell'esercizio della funzione statale di indirizzo e
coordinamento (sentenza n. 150/1982).
A sua volta il potere sostitutivo attribuito al Governo dal nono
comma dell'art. 1 è carente dei presupposti che secondo la
giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 177/1988), e secondo lo
stesso richiamato art. 6, secondo comma, della legge n. 595/1985,
possono giustificare tale tipo di intervento.
Infatti la stessa partecipazione delle associazioni, come si è
detto, non è una necessità, ma una mera eventualità da apprezzare
discrezionalmente caso per caso; onde la stipula di convenzioni (e
tanto più di convenzioni con specifiche individuate associazioni:
quali?) non configura un adempimento obbligatorio per la regione o la
provincia autonoma.
Tanto meno si configurano adempimenti "da svolgere entro termini
perentori stabiliti dalla legge o risultanti dalla natura degli
interventi da realizzare" (art. 6, secondo comma, della legge n.
595/1985).
Infatti la legge non stabilisce, nè lo poteva, alcun termine, ma
illegittimamente attribuisce al Ministro il potere di fissarlo nello
schema tipo; e la natura degli interventi è tale da escludere che da
essa possa ricavarsi un obbligo di provvedere entro un termine
perentorio.
È pertanto illegittima e lesiva, da un lato, la previsione della
definizione di schemi tipo vincolanti, che fissano altresì termini
per la stipula delle convenzioni (ottavo e nono comma); dall'altro
lato, la previsione dell'intervento sostitutivo del Governo dopo
trascorsi sei mesi. Senza dire che non si prevede qui alcun
meccanismo di previa diffida, necessario invece, secondo la
giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 153/1986).
Per rendere l'intervento sostitutivo conforme al principio di
leale cooperazione, è necessario altresì perchè l'inerzia della
regione e della provincia autonoma possa configurarsi come
"persistente inattivita'", ai sensi del citato art. 6, secondo comma
della legge n. 595/1985.
L'art. 2 della legge si riferisce ai donatori e alle loro
associazioni; in particolare prevedendo che "le associazioni di
donatori volontari di sangue e le relative federazioni concorrono ai
fini istituzionali del Servizio sanitario nazionale concernenti la
promozione e lo sviluppo della donazne di sangue e la tutela dei
donatori" (secondo comma).
Il successivo terzo comma stabilisce che "rientrano tra le
associazioni e le federazioni di cui al secondo comma quelle il cui
statuto corrisponde alle finalità della presente legge" (e fino a
qui potrebbero non sorgere questioni), ma si aggiunge "secondo le
indicazioni fissate dal Ministro della sanità con proprio decreto,
da emanarsi entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della
presente legge".
Tale ultima previsione significa in sostanza che le regioni e le
province autonome potranno valersi della collaborazione di quelle
sole associazioni che rispondano ai requisiti fissati dal Ministro, e
fissati, si badi, con totale discrezionalità, posto che la legge non
detta alcun criterio (salvo il generico riferimento alle finalità
della legge stessa) in ordine a tali requisiti.
È ben difficile immaginare quali mai asigenze di ordine unitario,
attinenti alla garanzia di uniformi condizioni di salute in tutto il
territorio nazionale, possano essere invocate per stabilire
vincolativamente dal centro i requisiti degli statuti delle
associazioni di donatori. Si tratta in realtà di un'altra indebita
invasione, da parte del Ministro, di una competenza che spetta alle
sole regioni e province autonome, anche tenendo conto del fatto che i
caratteri e la realtà delle associazioni di donatori possono essere
e sono diversi nelle diverse regioni.
Anche tale disposizione appare perciò illegittima e lesiva
dell'autonomia della ricorrente.
Ai sensi dell'art. 11, quarto comma, della legge in questione,
entro sei mesi dall'entrata in vigore di questa "il Ministro della
sanità, sentita la commissione di cui all'art. 12, emana le norme di
indirizzo e coordinamento alle quali devono conformarsi le regioni e
le province autonome di Trento e di Bolzano per l'attuazione della
presente legge".
Tale disposizione è un esempio cospicuo di come la nozione e il
concetto stesso della funzione di indirizzo e coordinamento
(configura come è noto dal legislatore in sede di trasferimento
delle funzioni alle regioni e al fine di conservare in capo allo
Stato la possibilità di tutelare interessi unitari, e intesa da
questa Corte come "risvolto positivo" dei limiti che incontra
l'autonomia del legislatore statale) tendano, nella prassi del
legislatore statale, a snaturarsi, trasformando detta funzione in una
sorta di passe-partout attraverso il quale si cerca giustificare
qualsiasi intervento normativo dello Stato, in materie di competenze
regionali, in forma non legislativa e ben al di là dei limiti
discendenti dalla Costituzione e dagli statuti speciali.
Infatti:
a) non si prevede qui un atto di indirizzo e coordinamento
delle attività amministrative delle regioni, diretto a segnare
obiettivi che debbono essere conseguiti al fine di garantire un
preciso interesse unitario legislativamente individuato, legato alla
programmazione (sanitaria, nel caso) o all'attuazione di obblighi
internazionali, o ad altre esigenze di uniformità di trattamento; si
prevede invece la emanazione, in via amministrativa, di "norme di
indirizzo e coordinamento", vincolanti per le regioni e le province
autonome, genericamente riferite a tutto l'ambito di materia coperto
dalla legge, e nemmeno condizionate dalla statuizione in via
legislativa di alcun criterio, nè procedimentale (salvo il parere di
una commissione) nè sostanziale;
b) l'oggetto delle norme stesse non è un preciso ambito della
materia, in cui il legislatore abbia individuato la presenza di un
interesse unitario infrazionabile: è genericamente "l'attuazione
della presente legge".
Da un lato, quindi, vi è totale generecità e assenza di criteri;
dall'altro lato le norme previste sono del tutto scisse da specifiche
esigenze di carattere unitario, e volte genericamente a dare
"attuazione" alla legge.
In buona sostanza ci troviamo di fronte alla previsione di una
sorta di atipica e anomala potestà regolamentare per l'attuazione
della legge, demandata al Ministro della sanità;
c) tale potestà regolarmente atipica riguarda peraltro una
materia che appartiene alla competenza delle regioni e delle province
autonome. Essa pertanto si esplica in diretta violazione di tale
competenza, senza potersi fondare su alcuno dei presupposti che
giustificano interventi normativi dello Stato in tale materia.
Per di più essa appare in contrasto frontale con l'esplicita
esclusione della potestà regolamentare di "attuazione" e di
"integrazione" della legge e dei decreti legislativi recanti norme di
principio "relativi a materie riservate alla competenza regionale",
disposta dall'art. 17, primo comma, lettera b), seconda parte, della
legge n. 400/1988; e altresì in contrasto con il disposto dello
stesso art. 17 della legge n. 400/1988, là dove prevede che
regolamenti adottati con decreto ministeriale possano riguardare solo
"materie di competenza del Ministro o di autorità sottordinate al
Ministro, quando la legge espressamente conferisca tale potere"
(terzo comma, parte prima), che essi debbano recare la denominazione
di "regolamenti" ed essere adottati previo parere del Consiglio di
Stato, sottoposti al visto e alla registrazione della Corte dei conti
e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale (quarto comma).
La elusione di tali precetti è evidente, e ridonda altresì in
violazione delle competenze delle regioni e delle province autonome.
La singolare impostazione della legge, per cui nella materia, che
è di competenza regionale, si prevede non già l'esplicarsi della
potestà legislativa delle regioni e delle province autonome, bensì
l'esplicazione di una potestà normativa statale di attuazione, è
confermata e aggravata dalla disposizione contenuta nell'art. 24,
primo comma, seconda parte, secondo cui "sino alla data di emanazione
delle norme di indirizzo e coordinamento, di cui all'art. 11, primo
comma, continuano a trovare applicazione, in quanto copatibili con la
presente legge, le disposizioni recate dal decreto del Presidente
della Repubblica 24 agosto 1971, n. 1256".
Si tratta, come è noto, del regolamento per l'esecuzione della
legge 14 luglio 1967, n. 592, concernente la raccolta, conservazione
e distribuzione del sangue umano. Ma, appunto, si tratta di un
regolamento anteriore al trasferimento delle funzioni alla provincia
autonoma in materia di igiene e sanità (decreto del Presidente della
Repubblica 28 marzo 1975, n. 474, e successive modifiche e
integrazioni), e alla istituzione del Servizio sanitario nazionale
con la definizione compiuta delle competenze delle regioni e delle
province autonome.
Le norme di tale regolamento si applicavano perciò solo in
mancanza di norme regionali o provinciali sopravvenute, secondo i
principi generali. Ora, invece, l'art. 24 della legge n. 107/1990
pretende di ribadire l'applicabilità in tutto il territorio
nazionale del vecchio regolamento statale fino all'emanazione delle
previste (illegittimamente) nuove norme di indirizzo e coordinamento.
Ma con ciò da un lato si viene indirettamente a confermare
l'attribuzione a tali norme di indirizzo e coordinamento, previste
dall'art. 11, primo comma, del carattere di norme regolamentari
attuative della legge, in quanto tali lesive delle competenze
regionali, e in contrasto con l'art. 17, primo comma, lett. b), della
legge n. 400/1988; dall'altro lato si viola una volta di più
direttamente la competenza delle regioni e delle province autonome,
in particolare di quelle che hanno dettato in materia una normativa
autonoma sostitutiva di quella recata dal vecchio regolamento statale
(cfr. per la provincia ricorrente la già citata delibera della
giunta provinciale n. 5284 del 27 giugno 1986).
Lo stesso art. 11 della legge, al quarto comma, stabilisce che -
entro i soliti sei mesi dall'entrata in vigore della legge stessa "il
Ministro della sanità, sulla base delle carenze segnalate dai centri
regionali di coordinamento e compensazione all'Istituto superiore di
sanità, predispone, sentita la commissione di cui all'art. 12, un
progetto mirato ad incrementare la donazione di sangue periodica ed
occasionale nei comuni delle regioni nelle quali non sia stata
raggiunta l'autosufficienza del sangue donato rispetto alle esigenze,
anche mediante il coinvolgimento degli stessi comuni in attività di
promozione e di supporto rispetto all'associazionismo".
Ai sensi del successivo quinto comma "il progetto di cui al quarto
comma prevede le iniziative più opportune tese a sensibilizzare
l'opinione pubblica, ed in particolare i potenziali donatori, sui
valori umani e solidaristici che si esprimono nella donazione del
sangue e a promuovere l'associazionismo dei donatori al fine del
raggiungimento dell'autosufficienza".
Ora, che si possano prevedere progetti miranti a incrementare la
donazione di sangue nelle aree del paese ove questo sia insufficiente
al fabbisogno, è senz'altro ragonevole. Ma non si comprende perchè
tale progetto debba far capo non già - come sarebbe ovvio - alle
regioni e alle province autonome in cui tale situazione si verifichi,
magari con appositi supporti finanziari, ma al Ministro della
sanita': trattandosi di progetti da attuare nell'ambito di ciascuna
regione ("nei comuni delle regioni nella quale non sia stata
raggiunta l'autosufficienza") al fine di primuovere
l'autosufficienza. L'intervento ministeriale qui non si giustifica a
seguito di una ipotizzabile inerzia regionale: il semplice dato di
fatto della carenza di donazioni in una regione giustificherebbe
questa sorta di anomalo intervento sostitutivo dello Stato.
Il progetto, si badi, dovrà prevedere "il coinvolgimento degli
stessi comuni in attività di promozione e di supporto rispetto
all'associazionismo": il che conferma che si tratta di attività di
carattere nettamente infraregionale o locale.
Tale previsione rende peraltro ancora più inspiegabile
l'esclusione della regione da un'attività che sarebbe di sua
competenza, che riguarda esigenze proprie, e specifiche differenziate
del suo territorio, ed è destinata a coinvolgere i comuni della
medesima regione.
Se si ha riguardo, del resto, al contenuto del progetto, quale è
delineato dal quinto comma, è evidente come si tratti di attività
di informazione, sensibilizzazione, propaganda, promozione,
tipicamente connesse al contesto locale e regionale, e che nulla
hanno a che fare con la cura di interessi unitari non frazionabili.

P. Q. M.
La ricorrente chede che l'ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare l'illegittimità costituzionale della legge 4 maggio 1990,
n. 107, e in particolare degli artt. 1, ottavo e nono comma, 2, terzo
comma, 11, primo, quarto e quinto comma, e 24, primo comma, della
stessa, in riferimento agli artt. 9, n. 10, e 16 dello statuto
speciale di cui al decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto
1972, n. 670 e alle relative norme di attuazione (di cui in
particolare al decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975,
n. 474 e successive modifiche e integrazioni, nonchè al decreto del
Presidente della Repubblica 19 novembre 1987, n. 526), e anche con
riferimento agli artt. 4, 5 e 6 della legge 23 dicembre 1978, n. 823,
e all'art. 17, primo comma, lett. b), e terzo e quarto comma, della
legge 23 agosto 1988, n. 400.
Roma, addì 8 giugno 1990
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

90C0817