1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 16-4-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 114 SENTENZA 26 marzo - 10 aprile 2003
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Stato e Regione. Ambiente (tutela dell') - Zone costiere - Ripascimento - Immersione in mare di materiali di escavo e di inerti - Poteri autorizzatori, rimessi alla competenza del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio - Ricorso per conflitto della Regione Liguria - Assunta lesione di attribuzioni regionali - Sopravvenuta normativa statale - Riconoscimento della competenza regionale in materia - Difetto sopravvenuto di interesse al ricorso - Inammissibilita'. - Circolare 260/3/2001 del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio. - Costituzione, artt. 5, 97, 117 e 118; d.lgs. 11 maggio 1999, n. 152, artt. 1, 3, 35. (003C0385) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 16-4-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:
Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito della
circolare del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio
n. 260/3/01 del 10 settembre 2001 recante "Autorizzazioni
all'immersione in mare di materiali derivanti da attività di escavo
dei fondali marini. Movimentazione di fondali marini per attività di
posa di cavi e condotte", promosso con ricorso della Regione Liguria
notificato il 3 dicembre 2001, depositato in cancelleria il 17
successivo ed iscritto al n. 38 del registro conflitti 2001.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 17 dicembre 2002 il giudice
relatore Paolo Maddalena;
Udito l'avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato in data 3 dicembre 2001 e depositato
in cancelleria il successivo 17 dicembre, la Regione Liguria ha
sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del
Consiglio dei ministri al fine di ottenere la dichiarazione che non
spetta allo Stato, e per esso al Ministero dell'ambiente e della
tutela del territorio, adottare provvedimenti autorizzatori in ordine
all'immersione in mare di determinati materiali a fini di
ripascimento degli arenili per la realizzazione di interventi ed
opere di competenza regionale.
2. - Riferisce la ricorrente che il conflitto trae origine dalla
emanazione della circolare 260/3/2001 del Ministero dell'ambiente e
della tutela del territorio, riguardante le direttive inerenti le
attività istruttorie per il rilascio delle autorizzazioni di cui
all'art. 35 del decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 152
(Disposizioni sulla tutela delle acque dall'inquinamento e
recepimento della direttiva 91/271/CEE concernente il trattamento
delle acque reflue urbane e della direttiva 91/676/CEE relativa alla
protezione delle acque dall'inquinamento provocato dai nitrati
provenienti da fonti agricole).
Tale norma, al comma 1, dispone che:
"Al fine della tutela dell'ambiente marino ed in conformità alle
disposizioni delle convenzioni internazionali in materia, è
consentita l'immersione deliberata in mare da navi ovvero aeromobili
e da strutture ubicate nelle acque del mare o in ambiti ad esso
contigui, quali spiagge, lagune e stagni salmastri e terrapieni
costieri, dei seguenti materiali:
a) materiali di escavo di fondali marini o salmastri o di
terreni litoranei emersi;
b) inerti, materiali geologici inorganici e manufatti al solo
fine di utilizzo, ove ne sia dimostrata la compatibilità ambientale
e l'innocuità;
c) materiale organico e inorganico di origine marina o
salmastra, prodotto durante l'attività di pesca effettuata in mare o
laguna o stagni salmastri".
In particolare, in base alla censurata circolare, le attività
sub-a) e sub-b) del predetto art. 35 del d.lgs. n. 152 del 1999 sono
subordinate al rilascio di apposita "autorizzazione da parte
dell'autorità competente", che è da individuarsi nello stesso
Ministero dell'ambiente.
Orbene, tale previsione di attribuzione di competenza
autorizzatoria allo Stato in materia di ripascimento degli arenili
determinerebbe, ad avviso della ricorrente, una lesione delle proprie
prerogative garantite dagli artt. 5, 97, 117 e 118 della
Costituzione, anche in relazione agli artt. 1, 2, 4, 20 della legge
15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di
funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della
Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa);
agli artt. 69, 70, 80, 81, 88, 89, 93, 94, 104, 105 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1957, n. 59); alla legge
della Regione Liguria 28 aprile 1999, n. 13 (Disciplina delle
funzioni in materia di difesa della costa, ripascimento degli
arenili, protezione e osservazione dell'ambiente marino e costiero,
demanio marittimo e porti); agli artt. 5 e 6 del d.P.R. 2 dicembre
1997, n. 509 (Regolamento recante disciplina del procedimento di
concessione di beni del demanio marittimo per la realizzazione di
strutture dedicate alla nautica da diporto, a norma dell'articolo 20,
comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59); alla legge della Regione
Liguria 30 dicembre 1998, n. 38 (Disciplina della valutazione di
impatto ambientale); agli artt. 1, 3, 35 del d.lgs.11 maggio 1999,
n.152.
3. - Secondo la Regione, la propria competenza in materia si
desume dal complesso quadro normativo in cui si colloca il conflitto.
Essa ricorda che la materia della difesa delle coste ha ricevuto
una prima organica regolamentazione con la legge 18 maggio 1989,
n. 183 (Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della
difesa del suolo), la quale ha ricompreso fra le attività di difesa
del suolo anche "la protezione delle coste dall'erosione delle acque
marine", delegandone le funzioni - con esclusione delle aree di
interesse nazionale - alle Regioni (art. 10, comma 7).
La successiva legislazione statale (legge 15 marzo 1997, n. 59 e
d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112) ha conferito alle regioni nuove e più
pregnanti competenze in materia di protezione della natura e
dell'ambiente, nonchè di risorse idriche e di difesa del suolo per
cui la stessa Regione Liguria ha emanato, in attuazione della
predetta normativa, la legge regionale 28 aprile 1999, n. 13, che ha
disciplinato le funzioni in materia di difesa della costa,
ripascimento degli arenili, protezione ed osservazione dell'ambiente
marino e costiero, demanio marittimo e porti.
4. - Nell'ambito del delineato quadro normativo, la regione
ritiene di propria spettanza le funzioni di tutela ambientale, sia
nell'espletamento delle competenze sul ripascimento degli arenili,
sia in quelle che riguardano il sistema portuale di riferimento
regionale, per cui, a suo avviso, l'indeterminatezza nell'indicazione
del soggetto titolare del potere autorizzatorio per il ripascimento
delle coste, che si rinviene nei commi 2 e 3 del citato art. 35 del
d.lgs. n. 152 del 1999, va risolta avendo riguardo al "soggetto
titolare dell'insieme delle competenze alle quali l'operazione
dell'immersione dei materiali è funzionale", e cioè con riguardo
alla regione, ovvero ad altro ente individuato dalla legislazione
regionale.
Per questi motivi, le diverse disposizioni dettate dal Ministro
dell'ambiente con la circolare impugnata configurerebbero un
tentativo dello Stato di riappropriarsi di competenze ormai di
spettanza della regione, come da ultimo sancito dal d.lgs. n. 112 del
1998, nell'ambito delle garanzie previste dagli artt. 5, 97, 117 e
118 della Costituzione.
5. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che il conflitto sia dichiarato infondato.
La difesa erariale pone in evidenza che l'art. 35, comma 2, del
d.lgs. n. 152 del 1999 fa rinvio ad un decreto interministeriale al
quale è rimessa la disciplina delle modalità da osservare per lo
scarico dei materiali di dragaggio. Poichè, ad oggi, tale decreto
non è stato emanato, occorre fare riferimento, durante la fase
transitoria, alle disposizioni in vigore all'epoca dell'emanazione di
detto d.lgs. n. 152 del 1999.
Ed in proposito l'Avvocatura ricorda che l'art. 11 della legge
10 maggio 1976, n. 319 (Norme per la tutela della acque
dall'inquinamento) e il correlato decreto ministeriale di attuazione
24 gennaio 1996 sottoponevano ad apposita autorizzazione del
Ministero dell'ambiente anche il "ripascimento delle coste",
prescrivendo specifiche norme tecniche per la caratterizzazione
dell'area da ripascere e per l'esecuzione dei lavori di scarico del
materiale di dragaggio.
Secondo la difesa erariale, nel periodo transitorio previsto dal
citato art. 62, comma 8, del d.lgs. n. 152 del 1999, fino
all'emanazione del decreto interministeriale concernente le modalità
da osservare per l'immersione di materiali per il ripascimento,
dovranno trovare applicazione le disposizioni di cui al d.m.
24 gennaio 1996, cui correttamente la circolare impugnata fa
esplicito rinvio.
A ciò deve aggiungersi che il d.lgs. n. 112 del 1998 attribuisce
alle regioni importanti competenze per ciò che riguarda la
protezione e l'osservazione delle coste e dell'abitato costiero, ma
mantiene in capo allo Stato in via esclusiva i compiti relativi "alla
protezione, alla sicurezza ed all'osservazione della qualità
dell'ambiente marino" e in via concorrente con le regioni "le
funzioni relative alla protezione dell'ambiente costiero" (art. 69,
commi 1 e 2, del d.lgs. n. 112 del 1998).
Tali argomentazioni sono confortate anche dalla disciplina
contenuta nell'art. 80, comma 1, lettera s), del d.lgs. n. 112 del
1998, che qualifica come compiti di rilievo nazionale, da rimettere
alla competenza dello Stato, "il rilascio delle autorizzazioni agli
scarichi nelle acque del mare da navi o aeromobili".
Dalla interpretazione sistematica del quadro normativo di
riferimento può pertanto desumersi che, mentre allo Stato sono
attribuite le competenze relative alla tutela dell'ambiente marino e
costiero, alle regioni sono attribuite le competenze in materia di
difesa delle zone costiere.
Conclusivamente, l'Avvocatura dello Stato chiede che il ricorso
sia dichiarato non fondato, evidenziando come, in attesa
dell'emanazione del decreto interministeriale previsto dal citato
art. 35 del d.lgs. n. 152 del 1999, e dunque per un periodo
transitorio, sia stata emanata la circolare impugnata per rispondere
all'esigenza di consentire "una corretta ed uniforme istruttoria di
tutte le domande di autorizzazione inoltrate al Ministero
dell'ambiente in materia di escavo di fondali e di immersione in mare
o di utilizzo dei materiali di dragaggio a fini di ripascimento".
6. - In prossimità dell' udienza la Regione Liguria ha
presentato una memoria con cui ha evidenziato che il sollevato
conflitto è stato risolto dall'entrata in vigore della legge
31 luglio 2002, n. 179, recante "Disposizioni in materia ambientale",
il cui articolo 21 attribuisce alla regione la competenza in ordine
all'istruttoria ed all'autorizzazione di cui all'art. 35 del d.lgs.
11 maggio 1999, n. 152, per interventi di ripascimento della fascia
costiera.
Ha chiesto, pertanto, che sia dichiarata cessata la materia del
contendere sul proposto ricorso.
Nell'udienza di discussione, l'Avvocatura dello Stato ha
accettato la richiesta della regione, ritenendo che, a seguito
dell'intervenuta norma di legge, sia venuto meno l'interesse al
ricorso.

Considerato in diritto

1. - La Regione Liguria ha sollevato conflitto di attribuzione
nei confronti dello Stato, in relazione alla circolare 260/3/2001,
con la quale il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio
ha affermato la propria competenza ad adottare i provvedimenti
previsti dall'art. 35 del decreto legislativo 11 maggio 1999, n.152
(Disposizioni sulla tutela delle acque dall'inquinamento e
recepimento della direttiva 91/271/CEE concernente il trattamento
delle acque reflue urbane e della direttiva 91/676/CEE relativa alla
protezione delle acque dall'inquinamento provocato dai nitrati
provenienti da fonti agricole), per consentire l'immersione in mare
di materiali di escavo e di inerti al fine di realizzare opere di
ripascimento degli arenili.
La ricorrente ritiene, infatti, di essere essa stessa, ovvero
altri soggetti individuati dal legislatore regionale, titolare dei
poteri autorizzatori nella predetta materia per cui la contestata
attribuzione di competenze allo Stato determinerebbe una lesione
delle attribuzioni regionali garantite dagli artt. 5, 97, 117 e 118
della Costituzione, anche in relazione agli artt. 1, 2, 4, 20 della
legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di
funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della
pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa);
agli artt. 69, 70, 80, 81, 88, 89, 93, 94, 104, 105 del d.lgs.
31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1957, n. 59); alla legge
della Regione Liguria 28 aprile 1999, n. 13 (Disciplina delle
funzioni in materia di difesa della costa, ripascimento degli
arenili, protezione e osservazione dell'ambiente marino e costiero,
demanio marittimo e porti); agli artt. 5 e 6 del d.P.R. 2 dicembre
1997, n. 509 (Regolamento recante disciplina del procedimento di
concessione di beni del demanio marittimo per la realizzazione di
strutture dedicate alla nautica da diporto, a norma dell'articolo 20,
comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59); alla legge della Regione
Liguria 30 dicembre 1998, n. 38 (Disciplina della valutazione di
impatto ambientale); agli artt. 1, 3, 35 del d.lgs. 11 maggio 1999,
n. 152.
2. - Successivamente alla proposizione del conflitto è stata
emanata la legge 31 luglio 2002, n. 179 (Disposizioni in materia
ambientale), la quale, all'art. 21, ha testualmente previsto:
"Per gli interventi di ripascimento della fascia costiera,
nonchè di immersione in mare di materiali di escavo di fondali
marini, o salmastri o di terreni litoranei emersi all'interno di
casse di colmata, di vasche di raccolta o comunque di strutture di
contenimento poste in ambito costiero, l'autorità competente per
l'istruttoria e il rilascio dell'autorizzazione di cui all'art. 35,
comma 2, del decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 152, è la
regione, nel rispetto dei criteri stabiliti dal medesimo art. 35 e
fermo restando quanto previsto dall'art. 62, comma 8, del citato
decreto legislativo n. 152 del 1999. In caso di impiego di materiali
provenienti da fondali marini, la regione, all'avvio dell'istruttoria
per il rilascio della predetta autorizzazione, acquisisce il parere
della commissione consultiva della pesca istituita presso la
capitaneria di porto interessata e ne informa il Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio".
È evidente che l'oggetto del conflitto è stato profondamente
inciso dal ius superveniens costituito dalla citata legge n. 179 del
2002, che ha individuato nella regione l'autorità competente al
rilascio delle autorizzazioni previste dall'art. 35, comma 2, del
d.lgs. n. 152 del 1999, in materia di ripascimento delle zone
costiere, nonchè di immersione in mare di materiali di escavo di
fondali marini o salmastri o di terreni litoranei emersi che
avvengano in ambito costiero.
Di tale mutato assetto delle attribuzioni regionali in materia di
tutela delle zone costiere, oggetto del presente conflitto, si è
mostrata consapevole la stessa ricorrente che, nella memoria
presentata nell'imminenza dell'udienza, ha ritenuto che sia venuta
meno la materia del contendere, essendo stata riconosciuta in via
legislativa la propria competenza.
Dello stesso avviso, durante l'udienza di discussione, si è
mostrata l'Avvocatura generale dello Stato, la quale ha concordato
con la regione sulla sopravvenuta carenza di interesse al ricorso.
Del resto, dai lavori parlamentari relativi all'articolo in
esame, emerge chiaramente l'intenzione del legislatore di attribuire
alle regioni la competenza ad autorizzare gli interventi di
ripascimento delle fasce costiere, conformemente alle istanze dalle
stesse in tal senso avanzate.
Ne consegue che, a seguito del predetto intervento legislativo,
il conflitto in questione deve essere ritenuto inammissibile per
sopravvenuto difetto di interesse.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione sollevato
dalla Regione Liguria con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 marzo 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 10 aprile 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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