1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 15-9-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 159 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 febbraio 2021
Ordinanza del 25 febbraio 2021 del Tribunale di Cassino nel procedimento civile promosso da Comune di San Vittore del Lazio contro Pontina ambiente e altri. Imposte e tasse - Norme della Regione Lazio - Autorizzazione all'esercizio degli impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e delle discariche - Requisiti del provvedimento - Prevista determinazione delle tariffe e della relativa quota percentuale dovuta dagli eventuali Comuni utenti al soggetto gestore dell'impianto o della discarica a favore del Comune sede dell'impianto o della discarica stessi, compresa tra il dieci e il venti per cento della tariffa. - Legge della Regione Lazio 9 luglio 1998, n. 27 (Disciplina regionale della gestione dei rifiuti), art. 29, comma 2. (21C00224) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 15-9-2021)

TRIBUNALE DI CASSINO

Il Tribunale di Cassino, nella persona del giudice dott. Federico
Eramo, ha emesso la seguente ordinanza di rimessione alla Corte
costituzionale nel proc. n. 2251/2013 rg promosso da:
Comune di San Vittore del Lazio contro Pontina Ambiente
(convenuta) e ACEA S.p.a. nella veste di Mandataria di Acea risorse e
impianti per l'ambiente S.p.a. (convenuta) e Comune di Rocca di Papa,
Comune di Pomezia; Comune di Nemi, Comune di Marino, Comune di
Lanuvio, Comune di Genzano di Roma, Comune di Ariccia, Comune di
Ardea, Comune di Albano Laziale, Comune di Roma Capitale, Comune di
Civitavecchia (terzi chiamati costituitisi) e Comune di Castel
Gandolfo, Comune di Monterotondo, Comune di Camerata Nuova, Comune di
Pisoniano, Comune di Ciciliano, Comune di Sambuci, Comune di
Saracinesca, Comune di Cerreto Laziale, Comune di Rocca Canterano,
Comune di Gerano (terzi chiamati non costituitisi)

Fatto e diritto

Con atto di citazione notificato in data 2 ottobre 2013 il Comune
di San Vittore del Lazio, ha citato in giudizio Pontina Ambiente
S.r.l. e Acea risorse e impianti per l'ambiente (ARIA) S.p.a., in
persona chiedendo questo Tribunale di: «1) accertare e dichiarare il
diritto del Comune di San Vittore del Lazio, quale Comune sede
dell'impianto di termovalorizzazione, a ricevere la somma di denaro
corrispondente al 4% della tariffa determinata dalla Regione Lazio
per tutto il quantitativo di CDR e/o di frazione secca do di rifiuti
e/o di materiale da rifiuto, comunque denominato, trattato presso gli
impianti di T.M.B. di proprietà e/o gestiti da Pontina Ambiente
S.r.l. e successivamente termo valorizzato presso l'impianto della
soc. ARIA, sito nel Comune di San Vittore del Lazio, dall'anno 2011
alla data di notifica dell'atto di citazione, nonchè per tutto il
suddetto materiale portato e termo valorizzato successivamente a tale
data; 2) per l'effetto, previa acquisizione da parte del Giudicante,
anche ai sensi dell'art. 210 c.p.c., della documentazione utile in
possesso di Pontina Ambiente S.r.l., Aria S.p.a. e/o di altri enti
e/o società terzi, condannare la Pontina Ambiente S.r.l. e l'Aria in
solido tra loro, a corrispondere al Comune di San Vittore del Lazio
tutte le somme, dovute in base ai provvedimenti normativi della
Regione Lazio (deliberazione n. 760 del 28 ottobre 2008 della Giunta
regionale del Lazio; nota prot. 92335/DB04/13 dell'11 maggio 2012
della Regione Lazio a firma del direttore regionale dott. Mario
Marotta, legge regionale n. 27 del 1998) per tutto il quantitativo di
CDR e/o di frazione secca e/o di rifiuti e/o di materiale di rifiuto,
comunque denominato, trattato presso gli impianti di T.M.B. di
proprietà e/o gestiti da Pontina Ambiente S.r.l. e poi
termovalorizzato presso l'impianto sito nel Comune di San Vittore del
Lazio, dall'anno 2011 alla data di notifica della citazione, oltre
alle ulteriori somme nel frattempo maturate per lutto il materiale
portato e termo valorizzato successivamente a tale data; con vittoria
di spese, diritti ed onorari di causa, da distrarsi in favore del
procuratore antistatario».
Con atto in data 27 gennaio 2014, depositato il 3 febbraio 2014,
si è costituita nel giudizio Acea S.p.a., nella veste di mandataria
di Acea risorse e impianti per l'ambiente S.p.a. (ARIA chiedendo al
Tribunale: «rigettare le domande tutte formulate nei confronti di
Acea risorse e impianti per l'ambiente S.r.l. (ARIA), siccome
improponibili, inammissibili per le ragioni spiegate in narrativa,
comunque perchè infondate in fatto in diritto e non provate; in via
subordinata, voglia dichiarare Pontina Ambiente S.r.l. tenuta a
manlevare e tenere indenne detta Società nella denegata ipotesi di
accoglimento, in tutto e in parte della domanda attorea».
Con comparsa con chiamata in causa del terzo, depositata l'11
luglio 2014, si è costituita in giudizio Pontina Ambiente S.r.l.,
chiedendo la chiamata in causa dei Comuni conferenti i rifiuti urbani
nel proprio impianto di TMB, oltre la domanda subordinata di manleva
di Acea S.p.a.; in subordine, nel caso in cui fosse accertato il
diritto del Comune di San Vittore del Lazio a godere del benefit
ambientale, ai sensi del decreto del Commissario delegato n. 15
dell'11 marzo 2005 (come poi modificato dalla deliberazione della
Giunta regionale del Lazio n. 760 del 28 ottobre 2008), accertare che
i soggetti onerati al pagamento del benefit sono esclusivamente i
Comuni conferenti i rifiuti e, per l'effetto, condannare i suddetti
Comuni al versamento dei benefit nell'importo che sarà quantificato
in corso di giudizio, direttamente al Comune di San Vittore del Lazio
o alla società esponente affinchè lo versi al Comune di San Vittore
del Lazio, tenendo in ogni caso la Pontina Ambiente S.r.l. indenne
dal pagamento di qualunque importo a titolo di benefit ambientale.
Con comparsa in data 14 gennaio 2015 si è costituito nel
giudizio il Comune di Lanuvio chiedendo al Tribunale, in via
preliminare, di accertare la nullità dell'atto di citazione per
chiamata del terzo; in via pregiudiziale, di trasmettere gli atti
alla Corte costituzionale e sospendere il giudizio, dichiarare
l'estromissione del Comune di Lanuvio dal giudizio perchè estraneo
ai fatti per non aver mai conferito rifiuti solidi urbani nel
territorio del Comune attore e per aver saldato tutte le obbligazioni
nei confronti di Pontina Ambiente S.p.a.; nel merito, rigettare la
domanda del Comune di San Vittore e di Pontina Ambiente e condannare
gli stessi alla refezione delle spese al Comune di Lanuvio; ecc. Si
sono costituiti il Comune di Rocca di Papa, il Comune di Pomezia, il
Comune di Marino, il Comune di Genzano di Roma, il Comune di Roma
Capitale, il Comune di Ariccia, il Comune di Ardea, il Comune di
Albano Laziale, il Comune di Civitavecchia, il Comune di Nemi,
formulando, sostanzialmente, le stesse richieste del Comune di
Lanuvio appena riportate.
Nel corso del giudizio sono stati acquisti documenti e il Giudice
ha disposto CTU contabile con nomina del dott. commercialista
Francesco Simeone, di Cassino.
All'udienza virtuale del 28 settembre 2020 le parti hanno
rassegnato le conclusioni.
Per questo Giudice alla luce delle comparse depositate, della CTU
svolta e della successiva evoluzione della materia, l'eccezione
d'incostituzionalità sollevata da alcuni comuni riguardo l'art. 29,
comma 2 della legge regionale del Lazio n. 27/1998 è fondata.
Il Comune di San Vittore del Lazio ha diritto ad avere il
benefit, sul fondamento della normativa al momento vigente, poichè
le norme citate pongono a carico di tutti comuni utenti il benefit
ambientale da versare all'impianto di preselezione (in questo caso di
Pontina Ambiente): quindi, soggetti passivi del contributo sono gli
stessi Comuni e il soggetto titolare dell'impianto di preselezione
(Pontina Ambiente), che agisce quale mandatario «ex lege» alla
riscossione e al riversamento dei benefit. Il benefit ambientale, che
è erogato ai Comuni in cui è presente un impianto di
termovalorizzazione o discarica, è indirizzato al ristoro dei disagi
subiti a causa della presenza, sul loro territorio, di tali impianti,
configurando una specie di prestazione patrimoniale imposta
normativamente. La stessa Regione Lazio fin dal 2015 con nota prot.
GR/01/18 n. 593004, ha ricordato a tutti i gestori degli impianti di
trattamento di rifiuti urbani indifferenziati, l'obbligo di
richiedere il pagamento del benefit ambientate e di versarlo ai
comuni destinatari del ristoro.
La questione deve, però, impostarsi diversamente, risalendo alla
fonte delle norme regolamentari e di carattere secondario citate dal
comune attore, legittime se da sole considerate, ossia alla legge
regionale.
Il benefit ambientale è previsto in via generale dall'art. 29
della legge regionale Lazio 9 luglio 1998, n. 27, per cui «La Regione
o la Provincia ... autorizzano l'esercizio degli impianti di
smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e delle discariche...
(comma 1). Il provvedimento di autorizzazione all'esercizio degli
impianti e delle discariche di cui al comma 1 deve contenere, tra
l'altro, la determinazione delle tariffe e della quota percentuale
della tariffa dovuta dagli eventuali comuni utenti al soggetto
gestore dell'impianto o della discarica a favore del comune sede
dell'Impianto o della discarica stessi, che deve essere compresa tra
il dieci ed il venti per cento della tariffa (comma 2)». Si tratta,
quindi, di un ristoro, inteso in senso non tecnico, che a certe
condizioni i Comuni conferenti i rifiuti versano, per tramite del
gestore, ai Comune nel quale l'impianto ha sede. La disposizione
citata è stata attuata dapprima con decreto del Commissario delegato
per l'emergenza ambientale nel Lazio 11 marzo 2005, n. 15, avente a
oggetto "Approvazione metodologia di calcolo delle tariffe di accesso
agli impianti di trattamento e smaltimento dei rifiuti urbani della
Regione Lazio", decreto poi recepito nella deliberazione della Giunta
regionale 18 luglio 2008, n. 516. Il decreto prevede anzitutto, in
via generale, che tutti i titolari impianti di trattamento e
smaltimento dei rifiuti urbani debbano attivare la procedura di
determinazione della relativa tariffa di accesso. Prevede poi, per
quanto di interesse più specifico che il benefit ambientale, secondo
certe percentuali della tariffa, spetti ai "Comuni sede di discarica,
di impianti di preselezione, di impianti di termovalorizzazione e di
stazioni di trasferenza ... da parte dei comuni conferenti", tenuti a
corrisponderlo "al gestore dell'impianto di preselezione che
provvederà a restituirlo ai comuni, con cadenza quadrimestrale, nel
rispetto di quanto di seguito riportato».
Ciò premesso, questo Giudice intende accogliere l'eccezione di
legittimità costituzionale, sollevata da alcuni Comuni, della norma
istitutiva del benefit ambientale di cui si è detto, ossia dell'art.
29, comma 2 della legge regionale Lazio 9 luglio 1998, n. 27, nella
parte in cui prevede che la tariffa per conferire rifiuti agli
impianti di smaltimento e alle discariche vada determinata prevedendo
la «quota percentuale della tariffa» in questione «dovuta dagli
eventuali comuni utenti al soggetto gestore dell'impianto o della
discarica a favore del comune sede dell'impianto o della discarica
stessi».
La questione è rilevante perchè la norma citata è applicabile
alla fattispecie oggetto del giudizio, nel senso delineato dalle
sentenze della Corte costituzionale del 29 marzo 1983, n. 77 e del 15
giugno 2016, n. 174: è evidente che se la norma di legge che il
benefit prevede fosse dichiarata incostituzionale conseguirebbe
l'accoglimento per intero delle domande di rigetto formulate da
convenuti e terzi chiamati.
La questione di legittimità costituzionale è non manifestamente
infondata, in adesione alle argomentazioni esposte dalla Corte
costituzionale nelle sentenze 28 ottobre 2011, n. 280 e 11 marzo
2015, n. 58, pronunciate su casi analoghi. Questo Giudice dubita
anzitutto della conformità della norma denunciata all'art. 119,
comma 2 seconda parte della Costituzione, per cui le regioni
«stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con
la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario». La norma stessa, infatti,
istituisce un tributo regionale in modo non conforme ai «principi di
coordinamento della finanza pubblica» nell'interpretazione che la
Corte costituzionale ha dato di questa formula con la sentenza 26
gennaio 2004, n. 37. In primo luogo, questo Giudice ritiene che il
benefit ambientale abbia natura di tributo sul fondamento dei criteri
fissati dalla Corte per definirlo, in particolare nelle sentenze n.
280/2011 e n. 58/2015 sopra citate, nonchè più in generale, nelle
sentenze 8 maggio 2009, n. 141 e 11 febbraio 2005, n. 73. Il benefit
in questione non trova la sua fonte in un rapporto sinallagmatico tra
parti, derivante da un contratto, da una convenzione o da atti
negoziali simili: si potrebbe, in effetti, sostenere che si tratti di
un corrispettivo, dovuto al Comune per il disagio dovuto
all'insediamento sul proprio territorio dell'impianto, ma la Corte
costituzionale ha già rifiutato tale interpretazione sempre con la
sentenza 280/2011, là dove ha affermato che un contributo così
concepito «non costituisce remunerazione nè dell'uso in generale di
beni collettivi comunali, come il territorio e l'ambiente, nè di
servizi necessari per la gestione o la funzionalità dell'impianto
forniti dal Comune». La Corte ha osservato che il Comune può dispone
dietro corrispettivo di beni compresi nel suo demanio o patrimonio,
ma non può certo far ciò rispetto al territorio e all'ambiente nel
loro complesso, perchè si tratta di beni collettivi, rispetto ai
quali non è proprietario, ma ente esponenziale dei relativi
interessi della cittadinanza, infine, la Corte ha osservato che a
fronte del contributo il gestore dell'impianto non riceve dal Comune
alcuno specifico servizio che si debba remunerare.
Non è decisiva l'opinione dell'Agenzia delle entrate, nella
risposta a un quesito formulato dalle amministrazioni resistenti e
nella quale si afferma che benefit sarebbe un corrispettivo, come
tale soggetto a IVA: essa non vincolante è per il giudice allorchè
si tratti di stabilire la natura (tributaria o no) della prestazione
(Cass. civ. sez. un., 2 novembre 2007, n. 23031). Il contributo è
certamente collegato alla spesa pubblica: sebbene la norma nulla dica
al riguardo, è evidente che il Comune che lo incassa deve destinarlo
al finanziamento delle attività di propria competenza, alle quali
appunto corrisponde la spesa pubblica soggetto passivo del benefit,
in primo luogo, è il gestore dell'impianto, che incassa la tariffa e
deve riversare la percentuale corrispondente al benefit. Si potrebbe
ritenere il contrario obiettando che secondo la norma il benefit è
dovuto «dagli eventuali comuni utenti», e quindi, sembrerebbe, non
dal gestore, ma l'obiezione non è fondata. Il fatto che il benefit
in questione sia una percentuale della tariffa vuoi dire che è
commisurato a essa, chiunque sia il soggetto che la tariffa
corrisponde, e che il gestore lo deve riversare per ogni somma che a
titolo di tariffa egli incassi, sia o no corrisposta da un Comune. In
tal senso è esplicito anche l'ultimo paragrafo del § 9.3.6.2. del
decreto commissariale n. 15/2005, per cui «il suddetto benefit dovrà
essere riconosciuto anche da privali che conferiscono rifiuti presso
i suddetti impianti» poichè anche in questo caso la tariffa è
dovuta. Che poi l'onere economico corrispondente sia sopportato
dall'utilizzatore dell'impianto è cosa che risponde al ben noto
fenomeno della traslazione d'imposta, il quale però ha valenza solo
interna o economica: il gestore rimane obbligato a pagare il benefit
al Comune anche nei casi in cui la traslazione non abbia per
qualsiasi ragione avuto luogo, ad esempio perchè abbia omesso di
esigerlo per il passato. Sussistono poi gli altri elementi che la
Corte costituzionale nella sentenza n. 280/2011 ha valorizzato per
parlare di contributo correlato alla capacità economica del gestore
dell'impianto: nell'ordine, il soggetto attivo del tributo è il
Comune nei quale l'impianto ha sede, il presupposto economicamente
rilevante è la gestione dell'impianto stesso e la base imponibile è
il quantitativo di rifiuti conferiti.
Ciò posto, il tributo così configurato contrasta con l'art.
119, comma 2 seconda parte della Costituzione. La giurisprudenza
della Corte costituzionale, in particolare nella sentenza 26 gennaio
2004, n. 37, ha, infatti, affermato che pur dopo la riforma del
titolo V della parte II della Costituzione, di cui alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, gli enti locali, e in
particolare le regioni, non sono liberi di istituire in via autonoma
nuovi tributi senza una previa legislazione statale di coordinamento,
la quale ne determini i principi fondamentali. In tal senso, si può
allora richiamare la conclusione alla quale era giunta la sentenza n.
280/2011 riferendosi alla normativa precedente la riforma, ovvero che
«la potestà legislativa tributaria regionale ... non può essere
legittimamente esercitata in mancanza di una previa disposizione di
legge statale che definisca, quanto meno, gli elementi essenziali del
tributo». Infatti, la legislazione ordinaria di coordinamento, in
particolare il decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68, non prevede
la possibilità di istituire alcun tributo ambientale del tipo in
esame. Questo Giudice dubita poi anche della conformità della norma
denunciata all'art. 117, secondo comma, lettera s) della
Costituzione, perchè interviene in una materia, la «tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali» la cui
disciplina è riservata alla legge dello Stato. La norma denunciata
concerne la materia dei rifiuti, che secondo quanto affermato dalla
Corte costituzionale in particolare nella sentenza n. 58/2015 rientra
appunto nella «tutela dell'ambiente», e per quanto detto sopra
istituisce un tributo sul conferimento degli stessi. Ciò posto, la
costante giurisprudenza della Corte costituzionale ha ritenuto che la
tutela dell'ambiente costituisca materia di esclusiva competenza
statale, anche se interferisca con altri interessi e competenze, di
modo che resta riservato allo Stato stesso il potere di fissare
livelli uniformi di tutela su tutto il territorio nazionale: in tal
senso la ricordata sentenza n. 58/2015, nonchè le sentenze 4
dicembre 2009, n. 314 e 14 novembre 2007, n. 378, da essa citate,
relative anch'esse al particolare ambito dei rifiuti.
In tali termini, anche ritenendo che le spettasse in via
generale, la Regione non potrebbe esercitare in materia la propria
potestà istitutiva di tributi propri. Infatti, in casi come ii
presente, in cui interferiscono competenze e interessi di tipo
diverso, si applica il principio di prevalenza, nel senso che
predomina l'esigenza di garantire l'azione unitaria dello Stato che
assicuri livelli adeguati e non riducibili di tutela, in questo caso
di tutela ambientale, su tutto il territorio nazionale. In
particolare, si assicura che il bene giuridico «ambiente» sia
protetto dai possibili effetti distorsivi derivanti da incentivi o
disincentivi imposti in modo variato in ciascuna Regione, tenuto
conto che ognuno di loro influisce sulle decisioni d'investimento
delle imprese del settore dei rifiuti, scelte che si ripercuotono
sugli equilibri ambientali (v. ordinanza del Consiglio di Stato del
24 giugno 2020 - reg. ord. n. 154 del 2020 Corte cost. pubblicata in
Gazzetta Ufficiale dell'11 novembre 2020, n. 46).
Ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, il presente giudizio davanti al Consiglio di Stato è sospeso
fino alla definizione dell'incidente di costituzionalità.

P.Q.M.

visti gli articoli 134 della Costituzione, 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87 e gli altri articoli di legge;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata ai sensi e
sotto i profili di cui in motivazione la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 29, comma 2 della legge regionale del Lazio
9 luglio 1998, n. 27, nella parte in cui prevede che la tariffa per
conferire rifiuti agli impianti di smaltimento e alle discariche vada
determinata prevedendo la «quota percentuale della tariffa» in
questione «dovuta dagli eventuali comuni utenti al soggetto gestore
dell'impianto o della discarica a favore del comune sede
dell'impianto o della discarica stessi...».
Sospende il presente giudizio sino alla decisione sulla proposta
questione di legittimità costituzionale;
Dispone l'immediata trasmissione alla Corte costituzionale della
presente ordinanza, insieme con gli atti del giudizio e con la prova
delle notificazioni e comunicazioni di seguito disposte;
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti, nonchè al Presidente del Consiglio dei
ministri e al presidente della Regione Lazio; inoltre, sia comunicata
ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica
e al presidente del Consiglio regionale del Lazio.
Cassino, 9 febbraio 2021

Il giudice: Eramo