1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 24-1-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 52 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 27 novembre 1995
N. 52 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 27 novembre 1995 (del commissario dello Stato per la regione siciliana) Impiego pubblico - Regione Sicilia - Impiego regionale - Norme per l'utilizzazione di lavoratori beneficiari di trattamenti previdenziali in progetti socialmente utili - Inserimento nei ruoli della societa' Reseis dei dipendenti degli enti regionali I.M.A.C., S.C.A.M. e Gecomeccanica da porre in liquidazione a seguito della soppressione dei tre enti economici EMS, ESPI ed AZASI, che ne costituiscono il capitale - Ingiustificato trattamento di privilegio dei lavoratori in questione rispetto ad altri lavoratori in analoghe condizioni - Violazione del principio di copertura finanziaria per l'omessa indicazione dei mezzi con cui far fronte alla nuova spesa nonche' del principio di buon andamento della p.a. per l'inquadramento di lavoratori nella societa' Reseis anche essa da porre in liquidazione - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 3 e 28 del 1957, 30/1959, 111/1981 e 478/1995 (recte: 407/1995). Impiego pubblico - Regione Sicilia - Finanza regionale - Previsione che le somme presenti nei capitoli 54905, 54370, 55630, 15005 derivanti dagli impegni assunti negli esercizi 1991, 1992, 1993 ed esistenti, alla data di entrata in vigore della legge impugnata, nel patrimonio della regione, possano essere riprodotte a norma degli artt. 7 e 8 della legge 5 agosto 1978, n. 468, per le obbligazioni assunte entro il 31 dicembre 1994 - Previsione altresi' che le somme di cui ai capitoli 54568, 55630, 55663, derivanti dagli impegni globali assunti dall'amministrazione regionale nell'esercizio finanziario 1993, in esecuzione delle leggi regionali 3 gennaio 1985, n. 7, e 25 maggio 1991, n. 32, non resi esecutivi dalla Corte dei conti, possano essere utilizzate per le medesime finalita' e a favore dei medesimi soggetti beneficiari verso i quali la regione ha assunto l'obbligazione entro il 31 dicembre 1994 - Violazione dei principi di copertura finanziaria e di buon andamento della p.a. (Legge regione Sicilia 9 novembre 1995, n. 1132, artt. 9 e 13). (Cost., artt. 3, 81, quarto comma, e 97). (095C1518) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 24-1-1996)

L'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 9 novembre 1995 ha
approvato il disegno di legge n. 1132 dal titolo "Norme per
l'utilizzazione di lavoratori beneficiari di trattamenti
previdenziali in progetti socialmente utili. Interpretazione e
modifiche di norme", pervenuto a questo commissariato dello Stato, ai
sensi e per gli effetti dell'art. 28 dello statuto speciale il 13
novembre 1995.
Nel procedimento legislativo, originariamente proposto per
autorizzare la prosecuzione dell'anticipazione a carico del bilancio
della Regione dei benefici previsti dal d.l. n. 451/1994 in favore
dei dipendenti della G.E.P.I. S.p.a. e della NOVA S.p.a., sono stati
inseriti nel corso del dibattito in aula numerosi emendamenti non
attinenti alla materia dell'iniziativa, alcuni dei quali danno adito
a censure di costituzionalità.
L'art. 9 che di seguito si trascrive dispone l'inserimento nei
ruoli della società RESAIS, istituita ai sensi dell'art. 2 della
l.r. n. 54/1981, dei dipendenti di tre società a totale
partecipazione regionale da porre in liquidazione:
"Art. 9.
Deroga all'articolo 2 della legge regionale 1 agosto 1990, n. 18.
1. - In deroga all'art. 2 della legge regionale 1 agosto 1990, n.
18 il personale dipendente della società a totale partecipazione
degli enti regionali IMAC S.p.a., SCAM S.p.a. e Gecomeccanica è
trasferito, dalla data di entrata in vigore della presente legge,
dalla data di entrata in vigore della presente legge, alla società
costituita dall'ESPI ai sensi dell'art. 2 della legge regionale 11
aprile 1981, n. 54 con il trattamento economico previsto dal
contratto di lavoro vigente presso la società medesima.
2. - Le società indicate nel comma 1 saranno poste in liquidazione
secondo le procedure previste dal codice civile.".
Tale previsione si pone in palese contrasto con i principi di cui
agli art. 3, 97 e 81, quarto comma, della Costituzione per i motivi
che appresso si espongono.
Per quanto attiene alla violazione del principio di parità di
trattamento va rilevato che per esplicita ammissione
dell'Amministrazione regionale, in sede di chiarimenti forniti ai
sensi dell'art. 3 del d.p.r. n. 488/1969, esistono altri soggetti
nelle medesime condizioni dei destinatari della norma de qua
immotivatamente esclusi dal beneficio della prosecuzione del rapporto
di lavoro.
Sul punto giova osservare, inoltre, che il principio di
uguaglianza, sancito dall'art. 3, comma primo, della Costituzione
impone al legislatore di assicurare ad ognuno uguaglianza di
trattamento, quando uguali sono, come nel caso in ispecie per
espresso riconoscimento dell'Amministrazione regionale, le condizioni
soggettive ed oggettive alle quali le norme giuridiche si riferiscono
per la loro applicazione (Corte costituzionale n. 3 e 28 del 1957).
Sussiste, pertanto, palese violazione del principio di cui all'art.
3 quando, di fronte a situazioni omogenee, come quelle di dipendenti
di società a totale partecipazione degli Enti economici regionali in
stato di decozione e prossime alla liquidazione, si adotta una
disciplina giuridica differenziata in favore di una parte soltanto
dei potenziali destinatari che determina una discriminazione
arbitraria ed ingiustificata a scapito dei rimanenti altri (Corte
costituzionale n. 111/1981).
Invero sia le società IMAC S.p.a., SCAM S.p.a. e Gecomeccanica
quanto le società Chimica Arenella e Iniziative Industriali sono
costituite con totale partecipazione regionale e tutte sono in
condizioni tali da essere poste in liquidazione oltre che per le
eventuali difficoltà aziendali anche per la dismissione ormai
prossima ed inevitabile delle quote di partecipazione della Regione a
seguito della soppressione dei tre enti economici EMS, ESPI ed AZASI.
Sotto quest'ultimo profilo viene in evidenza l'ulteriore vizio
d'incostituzionalità per violazione del principio di buon andamento
della p.a. in quanto si appalesa incongruo ed intempestivo
l'intervento del legislatore che prevede l'inserimento di ulteriori
unità di personale nel contingente gestito dalla RESAIS, società
che secondo le previsioni del ddl. n. 533 già esitato dalle
commissioni di merito e pronto per l'esame dell'aula, sta per essere
liquidata perchè costituita interamente con capitale dell'ESPI, con
conseguente implementazione dei dipendenti di cui risulta oltremodo
ardua la prossima collocazione nel mercato del lavoro.
La disposizione in argomento, infatti, non tiene in preminente
considerazione, come dovrebbe, l'interesse pubblico alla corretta e
razionale utilizzazione delle risorse umane e omette quindi di
valutare preventivamente la effettiva necessità che ulteriore
personale sia utilizzato presso gli uffici pubblici, anche se con
rapporto di dipendenza dalla società.
Nella società RESAIS, infatti confluite le maestranze delle
imprese collegate agli enti economici regionali che, in relazione
all'esecuzione di piani di risanamento e dei processi di
razionalizzazione, non hanno torvato utile collocazione nei processi
produttivi.
Nel corso degli anni la società in questione si è trovata a
gestire oltre 3.000 dipendenti di varia professionalità che soltanto
in virtù dell'art. 1, sesto comma, della l.r. n. 7/1986 hanno
trovato collocazione effettiva presso enti e/o organizzazioni locali
di carattere pubblico, nonchè presso la stessa amministrazione
regionale, per lo svolgimento dei servizi socialmente utili o per la
frequenza di corsi di qualificazione e quindi con un minimo di
utilità di ritorno per la Regione che ne ha sostenuto interamente
(circa 185 miliardi l'anno) l'onere finanziario.
Il legislatore regionale proprio per porre argine alla continua
immissione di nuove unità di personale, a cui risultava sempre più
difficile trovare collocazione, con l'art. 2 della l.r. n. 18/1990,
l'art. 2 precluse la possibilità di ulteriore applicazione del
cennato meccanismo che ora, sia pure limitatamente, si intende
riattivare.
È quasi superfluo rilevare che la norma in questione costituisce
un costoso ammortizzatore sociale, limitato ad una ristretta cerchia
di destinatari, in palese contrasto sia con la generale politica
occupazionale prevista dalla legislazione nazionale sia con gli
obiettivi - da perseguirsi unitariamente da tutti gli apparati
pubblici - di efficienza e razionalizzazione dei mezzi economici e
delle professionalità dei dipendenti (Corte costituzionale n.
478/1995).
Ulteriore motivo di gravame è la mancata espressa previsione degli
oneri derivanti dall'iniziativa e della conseguente loro copertura
finanziaria in palese violazione dell'art. 81, quarto comma, della
Costituzione.
Al fine di superare il vaglio di costituzionalità non si ritiene,
infatti, che i chiarimenti forniti dall'amministrazione regionale
sull'argomento dimostrino sufficientemente che sussiste la prescritta
copertura finanziaria, atteso che viene fatto riferimento ad una
ipotetica compensazione fra le spese derivanti dalla ora disposta
immissione di personale ed i minori oneri dovuti all'avvenuto e/o
prossimo pensionamento di personale in forza alla RESAIS.
Codesta ecc.ma Corte, con costante giurisprudenza ha, infatti,
chiarito che una nuova o maggiore spesa, come indubbiamente quella in
questione, per la quale la legge di autorizzazione non indichi i
mezzi per farvi fronte, non può trovare la sua copertura mediante
l'iscrizione negli stati di previsione della spesa, (cap. 65117 del
bilancio della regione), siano quelli già approvati o in corso di
attuazione, siano quelli ancora da predisporre, giacchè ad ogni
stanziamento di spesa per nuovi oneri deve corrispondere
specificamente l'indicazione positiva dei mezzi per garantirne la
copertura.
Ed inoltre, pur ammettendo che "per la maggiore spesa" disposta non
occorra trovare una nuova copertura in quanto essa può sicuramente
rientrare nel capitolo normale del bilancio in corso che presenta la
dovuta capienza anche per l'aumento di spesa, è pur sempre
necessario, per soddisfare al precetto dell'art. 81 della
Costituzione, che la legge contenga la menzione che agli oneri dalla
stessa previsti si farà fronte con la somma già iscritta in
bilancio al capitolo espressamente nominato (C.C. sentenza n.
30/1959).
Suscita del pari censure di constituzionalità la disposizione
dell'art. 13, che di seguito si riporta:
"Art. 13.
Riproduzione e utilizzazione di somme.
1. - Le somme perente dei capitoli 54905, 54370, 55630, 15005
derivanti dagli impegni assunti negli esercizi 1991, 1992, 1993 ed
esistenti alla data di entrata in vigore della presente legge nel
patrimonio della regione, possono essere riprodotte a norma degli
artt. 7 e 8 della legge 5 agosto 1978, n. 468 per le obbligazioni
assunte entro il 31 dicembre 1994.
2. - Le somme, altresì, di cui ai capitoli 54568, 55630, 55663,
derivanti dagli impegni globali assunti dall'Amministrazione
regionale nell'esercizio finanziario 1993, in esecuzione delle leggi
regionali 3 gennaio 1985, n. 7 e 25 maggio 1991, n. 32, non resi
esecutivi dalla Corte dei conti e registrati successivamente dalla
ragioneria, ai sensi della legge 14 gennaio 1994, n. 20, possono
essere utilizzate per le medesime finalità e a favore dei medesimi
soggetti beneficiari, verso i quali l'Amministrazione regionale ha
assunto l'obbligazione entro il 31 dicembre 1994".
La sopracitata disposizione è di contenuto oltremodo oscuro e
contorto per la presenza in essa di palesi antinomie.
Interpretando, infatti, letteralmente la norma di cui all'art. 13
sorgono immediati dubbi sul reale ed effettivo intento perseguito dal
legislatore poichè mentre si fa riferimento alle somme perente
derivanti dagli impegni assunti negli esercizi 1991, 1992, 1993, se
ne dispone, immediatamente dopo, la riproduzione per le obbligazioni
assunte entro il 31 dicembre 1994.
Premesso che per le somme perente si devono intendere le somme
relative a residui perenti, non si comprende come le stesse possono
essere riprodotte per le obbligazioni assunte in epoca successiva al
momento del formarsi dei residui stessi.
Se si tratta di veri e propri residui non si vede, infatti, la
necessità di dettare una specifica norma quando più semplicemente
si poteva fare ricorso in via amministrativa alle ordinarie procedure
per la reiscrizione dei residui passivi perenti avvalendosi proprio
delle disposizioni di cui agli artt. 7 e 8 della legge n. 468/1978,
applicabili nell'ordinamento contabile regionale giusta il richiamo
esplicitato ad esse fatto dal quarto comma dell'art. 12 l.r. n.
47/1977, e, peraltro, espressamente citate dal comma primo dello
stesso art. 13.
È utile in proposito ricordare che perchè possano legittimamente
formarsi i residui occorre che gli impegni assunti negli anni
precedenti derivino da obbligazioni verso creditori determinati o
determinabili a cui non siano seguite nell'esercizio di riferimento
le fasi della liquidazione e del pagamento.
Appare, pertanto, di palmare evidenza che vero scopo della
disposizione potrebbe essere soltanto quello di consentire
l'utilizzazione di somme andate o che dovevano andare in economia in
quanto relative ed impegni non perfezionati nell'esercizio di
riferimento e quindi erroneamente considerati residui.
Che la supposizione anzidetta corrisponda alla realtà si evince
dai chiarimenti forniti in merito dalla stessa amministrazione
regionale, ai sensi dell'art. 3 del d.P.R. n. 488/1969, secondo cui
con la disposizione in oggetto si consentirebbe il pagamento delle
obbligazioni assunte in base a decreti d'impegno c.d. globali non
ammessi al visto della Corte dei conti, originariamente per la
mancata identificazione dei soggetti creditori e/o per l'incopletezza
della relativa istruttoria perfezionatasi in epoca successiva.
Analoghe considerazioni possono svolgersi altresì, per le
disposizioni di cui al secondo comma dell'articolo in questione ove
espressamente si fa riferimento ai decreti di impegni globali non
resi esecutivi dalla Corte dei conti e soltanto impropriamente
registrati in epoca successiva dalla ragioneria centrale regionale,
che, com'è noto, non ha gli stessi poteri delle ragionerie centrali
presso i Ministeri, essendo la sua competenza limitata alla verifica
della esatta imputazione della spesa.
Poichè la disciplina dell'adozione degli impegni di spesa e della
eventuale formazione dei relativi residui prevista dall'art. 20 della
legge n. 468/1978 mutuata anche dalla legislazione regionale (art.
11 l.r. n. 47/1977), si pone come normativa di attuazione dei
principi dettati dalla Costituzione, è di tutta evidenza che
l'intera previsione dell'art. 13 si rivela costituzionalmente
illegittima per violazione degli artt. 81 e 97 della Costituzione.
Come, ha, infatti, avuto modo di rilevare la magistratura
contabile, la irregolare formazione dei residui passivi, con
l'assunzione di impegni giuridicamente non corretti, rende non
veritiere le risultanze del bilancio consuntivo e oggettivamente
altera i dati in base ai quali viene poi pronunciato il giudizio di
parificazione da parte della Corte dei conti.
Il mantenimento di residui impropriamente formatisi costituisca,
altresì, fattore di rigidità della spesa rendendo le somme
indisponibili per differenti eventuali impieghi e si pone in
contrasto con il principio del buon andamento della p.a.

P. Q. M.
e con riserva di presentare memorie illustrative nei termini di
legge, il sottoscritto prefetto Vittorio Piraneo, commissario dello
Stato per la regione siciliana, ai sensi dell'art. 28 dello statuto
speciale, con il presente atto impugna i sottoelencati articoli del
disegno di legge n. 1132 dal titolo: "Norme per l'utilizzazione di
lavoratori beneficiari di trattamenti previdenziali in progetti
socialmente utili. Interpretazioni e modifiche di norme" approvato
dall'assemblea regionale siciliana nella seduta del 9 novembre 1995,
pervenuto a questo commissariato, ai sensi e per gli effetti
dell'art. 28 dello statuto speciale il 13 novembre 1995:
art. 9 per violazione degli artt. 3, 97 e 81, quarto comma, della
Costituzione;
art. 13 per violazione degli artt. 81 e 97 della Costituzione.
Palermo, addì 18 novembre 1995
Il commissario dello Stato per la regione siciliana:
prefetto Vittorio Piraneo
95C1518