1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 8-5-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 20 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 marzo 2002
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 marzo 2002 (della Regione Basilicata) Bilancio e contabilita' pubblica - Legge finanziaria 2002 - Adozione di norme di dettaglio (prive di clausola di cedevolezza) in materie di spettanza regionale - Denunciato contrasto con il sistema delle autonomie risultante dalla riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione - Irragionevolezza dell'intervento legislativo statale. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, artt. 10, comma 1, lettere a), b) e c); 16, comma 7; 19, commi 1, 3, 7, 8 e 14; 24, commi 6, 7, 8 e 9; 27, commi 8, 9, 10, 11, 16 e 17; 29; e 35. - Costituzione, artt. 3, 5, 114 e 117. Tributi locali - Imposta comunale sulla pubblicita' e diritto sulle pubbliche affissioni - Modifiche apportate dalla legge finanziaria 2002 al capo I del d.lgs. n. 507/1993 - Previsioni di dettaglio concernenti la deliberazione e applicazione delle tariffe, le maggiorazioni tariffarie ammesse, nonche' l'imposta sulle insegne di esercizio commerciale - Denunciata invasione di materie spettanti alla potesta' legislativa esclusiva o concorrente delle Regioni - Lesione dell'autonomia finanziaria comunale - Irragionevolezza dell'intervento legislativo statale. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 10, comma 1, lettere a), b) e c), rispettivamente modificative degli artt. 3, comma 5, 4, comma 1, e 17 (cui viene aggiunto il comma 1-bis), del d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507. - Costituzione, artt. 3, 5, 114, 117 e 119. Impiego pubblico - Rapporti in materia di impiego presso le Regioni e gli enti locali - Norme della legge finanziaria 2002 concernenti i rinnovi contrattuali, le assunzioni di personale ed i relativi oneri di spesa - Denunciata invasione di materia spettante alla competenza esclusiva delle Regioni - Incidenza sull'autonomia organizzativa regionale, nonche' sull'autonomia finanziaria delle Regioni e degli enti locali - Irragionevolezza dell'intervento legislativo statale - Violazione del principio di leale collaborazione tra enti. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, artt. 16, comma 7, e 19, commi 1, 3 (modificativo dell'art. 39, comma 2, della legge 27 dicembre 1997, n. 449), 7, 8 e 14. - Costituzione, artt. 3, 5, 114, 117 e 118; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 11. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2002 - Patto di stabilita' interno per province e comuni - Previsioni concernenti l'acquisto di beni e servizi, l'esternalizzazione dei servizi, la riduzione degli stanziamenti erariali agli enti locali e l'ulteriore riduzione per inosservanza dei limiti percentuali di incremento delle spese correnti - Denunciata invasione della potesta' legislativa regionale in materia di organizzazione e funzionamento degli enti locali - Violazione della competenza delle Regioni ad attuare gli impegni comunitari nelle materie di loro spettanza - Irragionevole uniformita' di disciplina per tutti gli enti locali sul territorio nazionale - Lesione dell'autonomia organizzativa e finanziaria degli enti medesimi. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 24, commi 6, 7, 8 e 9. - Costituzione, artt. 3, 5, 114, 117 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Legge finanziaria 2002 - Disposizioni finanziarie per gli enti locali - Previsioni concernenti i termini per approvare i regolamenti sulle entrate degli enti locali, i termini per la liquidazione e l'accertamento dell'ICI, le basi di calcolo dei sovracanoni per le concessioni di derivazioni d'acqua, ed i rapporti tra comuni in ordine alla percezione congiunta dell'ICI - Denunciata invasione della competenza legislativa regionale in materia di finanza locale - Limitazione indebita della potesta' regolamentare dei comuni in ordine all'organizzazione e svolgimento delle proprie funzioni - Irragionevole uniformita' di disciplina per tutti i comuni sul piano nazionale. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 27, commi 8 (sostitutivo dell'art. 53, comma 16, della legge 23 dicembre 2000, n. 388), 9, 10 e 11. - Costituzione, artt. 3, 5, 114 e 117. Edilizia e urbanistica - Norme della legge finanziaria 2002 - Disposizioni modificative del testo unico in materia edilizia (approvato con d.P.R. n. 380/2001) e della legge n. 177/1992 (disciplinante il trasferimento ai comuni di aree demaniali per la successiva cessione ai privati) - Denunciata violazione della potesta' legislativa concorrente delle Regioni in materia edilizia - Contradditorieta' e irrazionalita' dell'intervento legislativo statale. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 27, commi 16 (modificativo dell'art. 3, comma 1, della legge 5 febbraio 1992, n. 177) e 17 (modificativo dell'art. 42, comma 2, lettere a), b) e c), del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380). - Costituzione, artt. 3, 5, 114 e 117. Amministrazione pubblica - Misure di efficienza previste dalla legge finanziaria 2002 - Applicabilita' sia agli enti locali, sia alle Regioni - Prevista individuazione, altresi', con regolamento statale dei servizi trasferibili ai privati, nonche' attribuzione al Ministro per l'innovazione e le tecnologie di poteri di indirizzo per l'impiego ottimale dell'informatizzazione nelle pubbliche amministrazioni - Denunciata invasione di materia esclusivamente spettante alla legislazione regionale - Inosservanza dei requisiti formali e sostanziali per l'esercizio della funzione statale di indirizzo e coordinamento (da ritenersi comunque abolita per effetto della riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione). - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 29. - Costituzione, artt. 3, 5, 114 e 117. Comuni e province - Servizi pubblici locali - Norme della legge finanziaria 2002 - Distinzione tra servizi pubblici con e senza rilevanza industriale, e disciplina dettagliata delle relative forme di organizzazione e gestione - Denunciata invasione di materia spettante alla competenza legislativa esclusiva delle Regioni - Lesione dell'autonomia organizzativa e finanziaria degli enti locali - Irragionevole uniformita' di disciplina dei servizi locali - Contrasto con i principi relativi alle funzioni amministrative attribuite ai comuni. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 35 (che sostituisce l'art. 113, aggiunge l'art. 113-bis, e modifica gli artt. 31, 42, 112, 115, 116, 118 e 123 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, ed abroga gli artt. 265, 266 e 267 del r.d. 14 settembre 1931, n. 1175). - Costituzione, artt. 3, 5, 114, 117, 118 e 119. (002C0176) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 8-5-2002)

Ricorso della Regione Basilicata, in persona del Presidente pro
tempore della giunta regionale, arch. Filippo Bubbico, rappresentato
e difeso, come da mandato a margine del presente atto ed in virtù di
deliberazione di giunta regionale n. 246 del 20 febbraio 2002 di
autorizzazione a stare in giudizio, dall'avv. prof. Massimo Luciani,
presso il cui studio in Roma, via Bocca di Leone n. 78, è
elettivamente domiciliato,
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge
28 dicembre 2001, n. 448 (pubblicata nel supplemento ordinario
n. 285/L alla Gazzetta Ufficiale del 29 dicembre 2001 - serie
generale - n. 301), recante: "Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2002)",
con particolare riferimento agli artt. 10, comma 1, lett. a), b), e
c); 16, comma 7; 19, commi 1, 3, 7, 8 e 14; 24, commi 6, 7, 8 e 9;
27, commi 8, 9, 10, 11, 16 e 17; 29; 35.

F a t t o

Quella che qui si impugna è la prima legge finanziaria approvata
dopo le modifiche che la legge costituzionale n. 3 del 2001 ha
apportato al Tilolo V della Parte II della Costituzione.
Come accade ormai comunemente nelle annuali leggi finanziarie,
anche questa reca una varia congerie di previsioni normative del più
diverso contenuto, tra le quali non è semplice orientarsi. Quel che
più conta, peraltro, è che la novità del quadro costituzionale di
riferimento, insieme con il ritmo sostenuto dei lavori parlamentari,
ha impedito una piena consapevolezza, e dunque il necessario
rispetto, del nuovo disegno dei rapporti tra Stato e Regioni.
Le competenze regionali, per come definite dalla nuova disciplina
costituzionale e in particolare dagli artt. 114 sgg. della
Costituzione, risultano infatti pesantemente lese per una consistente
serie di ragioni.
È dato, infatti, riscontrare una pluralità di violazioni di
molteplici disposizioni costituzionali. In ispecie, le previsioni
denunciate in epigrafe sono costituzionalmente illegittime per i
seguenti motivi di

D i r i t t o

1. - Quanto a tutte le norme censurate: violazione degli artt. 3,
5, 114, e 117 della Costituzione. È necessario, in via preliminare,
analizzare quale sia stato il complessivo atteggiamento tenuto dal
legislatore nella legge finanziaria 2002, poichè ciò consentirà di
lumeggiare subito la palese fondatezza di tutte le censure di
illegittimità costituzionale in appresso formulate.
Quello della legge in esame, in effetti, è un esempio
emblematico della tendenza, già denunciata dalla più autorevole
dottrina sin dal momento dell'entrata in vigore della riforma
costituzionale, a tenere in sostanziale non cale la profonda riforma
del Titolo V della Costituzione. Come è stato detto esattamente (da
D'Atena): "oggi, probabilmente, il maggiore problema sul tappeto [e]
quello della difficoltà di metabolizzare - in termini di cultura
istituzionale - le enormi novità introdotte nel nostro ordinamento
dalla riforma del titolo V". È evidente, infatti, come, "nonostante
il rovesciamento dell'enumerazione delle competenze legislative, lo
Stato seguiti a legiferare come se nulla fosse avvenuto", vuoi
"intervenendo con propri atti anche in materie assoggettate alla
competenza esclusiva delle Regioni", vuoi adottando una normativa di
dettaglio nelle materie di competenza concorrente.
Tanto l'uno quanto l'altro atteggiamento non possono essere
tollerati, e le disposizioni normative nelle quali essi si traducono
sono senz'altro illegittime.
In primo luogo, quanto all'intervento nelle materie di competenza
esclusiva delle Regioni, va subito detto che, nel rispetto di quella
paritaria nozione delle componenti della "Repubblica" che è stata
introdotta dall'art. 114 della Costituzione (che impone anche una
lettura aggiornata dell'art. 5), il nuovo testo dell'art. 117 mostra
una radicale differenza dal precedente. Il vecchio, invero, esibiva
una formulazione volutamente riduttiva delle prerogative regionali,
poichè consentiva alla Regione di adottare "norme legislative" e non
parlava affatto di funzione legislativa (come faceva e fa, invece,
l'art. 70). In questo modo, si voleva rimarcare la differenza tra la
legge statale e quella regionale, suggerendo che una cosa era la
funzione legislativa, destinata ad essere esercitata collettivamente
(solo) dalle Camere, e un'altra la mera attività di produzione
normativa, ancorchè situata sul gradino della legislazione. Ora, il
nuovo art. 117 ha inteso equiparare pienamente le Regioni e lo Stato
quanto alla titolarità della funzione legislativa, sicchè, ormai,
salve le peculiarità espressamente previste, legge statale e legge
regionale sono in posizione di piena equiordinazione (possono
vedersi, in proposito, tra le prime formulate in dottrina, le
considerazioni di F. Pizzetti).
Il primo comma, infatti, stabilisce che "La potestà legislativa
è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della
Costituzione, nonchè dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali". In questo modo si è
voluto sottolineare che, al di là di qualunque discussione dogmatica
sui rapporti tra legge statale e legge regionale, queste hanno la
medesima "dignita'" e costituiscono al medesimo titolo modalità di
pieno esercizio della funzione legislativa.
In armonia con tale diversa impostazione, ora la legge statale
non può più intervenire nelle materie di competenza regionale se
non negli stretti limiti imposti dalla Costituzione. In particolare,
non le è consentito (se non in ipotesi espressamente menzionate)
entrare nelle materie di competenza regionale esclusiva, nè
intervenire (nelle stesse materie di competenza concorrente) con
norme di dettaglio, foss'anche disponendone la cedevolezza (i.e.: la
derogabilità da parte di successive leggi regionali). Infatti, "non
sembra contestabile che, nel quadro del nuovo sistema, esse risultino
assolutamente ingiustificabili. Per l'evidente ragione che, a seguito
del rovesciamento dell'enumerazione, ormai lo Stato non può
intervenire che nelle materie riservategli dalla Costituzione (si
badi: espressamente riservategli, secondo quanto precisa il comma 4
dell'art. 117)" (così, in dottrina, ancora D'Atena).
È bene ribadire: al legislatore statale è precluso porre norme
di dettaglio non solo nelle materie di competenza esclusiva delle
Regioni, ma anche in quelle che sono oggetto di competenza
concorrente. La possibilità di adottare normativa di dettaglio nelle
materie di competenza legislativa concorrente, invero, deve
assolutamente escludersi, di fronte al tenore testuale del terzo
comma dell'art. 117, giusta il quale "Nelle materie di legislazione
concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che
per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla
legislazione dello Stato".
Questa formulazione, affatto inequivoca, non lascia ormai alcuno
spazio alle prassi, che diremmo di interpretazione elastica della
sfera delle competenze regionali, affermatesi nel vigore del
previgente testo costituzionale. In precedenza, come è noto, codesta
ecc.ma Corte aveva consentito l'adozione di una normativa statale di
dettaglio, affermando ch'essa poteva trovare (ancorchè
"eccezionalmente" e sotto un controllo di costituzionalità "quanto
mai rigoroso") fondamento nell'interesse nazionale (cfr., ad es.,
sent. n. 373 del 1995). Oggi, però, a prescindere dai dubbi sulla
sopravvivenza dell'interesse nazionale nutriti da una parte
significativa della dottrina, è chiaro che la normativa statale di
dettaglio è illegittima. L'intervento della legge statale, infatti,
è esplicitamente limitato alla normazione di principio (alla legge
statale, anzi, "riservata").
Per comprendere quanto il quadro sia cambiato è bene (per quanto
ovvio possa essere) rammentare che, prima, il vecchio art. 117 della
Costituzione stabiliva che la Regione potesse "emanare" delle "norme
legislative" in varie materie. In dette materie, la Regione era
tenuta ad osservare i "limiti stabiliti dalle leggi dello Stato",
oltre che l'interesse nazionale e quello delle altre Regioni. In tali
materie, allo Stato spettava l'indicazione dei principi fondamentali
e alle Regioni la concreta legislazione di dettaglio, nel rispetto di
tali principi.
L'art. 17, comma 4, della legge 16 maggio 1970, n. 281, stabilì
che le Regioni avrebbero potuto legiferare anche in assenza delle
leggi statali identificative dei principi fondamentali (e cioè di
"leggi cornice"), ma nel rispetto dei principi comunque desumibili
dal complesso della legislazione statale. In ogni caso, al
legislatore statale venne consentito di non limitarsi all'adozione
delle sole disposizioni di principio, ma di adottare anche norme
puntuali di dettaglio, "efficaci soltanto per il tempo in cui la
regione non abbia provveduto ad adeguare la normativa di sua
competenza ai nuovi principi dettati dal Parlamento" (cosi, ex
plurimis, sent. 12 luglio 1985, n. 214).
Le cose, ora, sono molto cambiate. Nel vecchio testo, i principi
fondamentali erano qualificati espressamente come un inevitabile
limite delle leggi regionali. Solo grazie a questo si era giunti a
consentire che essi fossero desunti da tutte le "leggi vigenti",
anche in mancanza di vere e proprie "leggi cornice". Oggi, però, si
dice solo che la determinazione di quei principi è riservata allo
Stato.
Conseguentemente, un intervento legislativo statale nelle materie
regionali, al contrario di quanto accadeva in passato, non potrà mai
attenere alla normazione di dettaglio, per quanto cedevole essa possa
essere. L'art. 117, comma 3, infatti, affida espressamente allo Stato
solo la determinazione dei principi fondamentali, restando la
normazione di dettaglio completamente affidata alle Regioni. A tutto
concedere, nell'ipotesi in cui si ritenesse che l'interesse nazionale
sia sopravvissuto, esso potrebbe consentire, oramai, soltanto
l'esercizio dei poteri sostitutivi ai sensi dell'art. 120, comma 2.
Giammai, invece, l'adozione ex abrupto di una normativa di dettaglio,
a prescindere da qualsivoglia inerzia regionale. L'adozione di norme
di dettaglio viola l'intero (nuovo) disegno costituzionale delle
autonomie, ed è anche manifestamente irragionevole (epperciò in
contrasto con l'art. 3, nel suo rapporto con gli artt. 5, 114 e 117
della Costituzione), poichè, in presenza della garanzia
costituzionale dei poteri sostitutivi statali, non vi è alcuna
ragione di ricorrere ad una normazione con siffatto contenuto.
È quanto, invece, è accaduto con la legge qui impugnata, che,
con assoluta disinvoltura, ha dettato norme di analitico dettaglio,
oltretutto senza nemmeno la previsione della loro cedevolezza (il che
fa sì che la legge impugnata sarebbe illegittima anche alla luce dei
previgenti parametri). Tamquam la riforma costituzionale non esset.
Tutte le norme censurate, pertanto, sono radicalmente illegittime. In
ogni caso, in riferimento a ciascuna di esse debbono svolgersi le
censure che qui seguono.
2. - Quanto all'art. 10, comma 1, lett. a), b) e c): violazione
degli artt. 3, 5, 114, 117 e 119 della Costituzione L'art. 10 della
legge finanziaria 2002, al comma 1, reca modificazioni al capo I del
decreto legislativo 15 novembre 1993, n. 507, recante disposizioni in
materia di imposta comunale sulla pubblicità e di diritto sulle
pubbliche affissioni, disponendo che "a) all'articolo 3, il comma 5
è sostituito dal seguente:
"5. In deroga all'art. 3 della legge 27 luglio 2000, n. 212, le
tariffe dell'imposta sulla pubblicità e del diritto sulle pubbliche
affissioni sono deliberate entro il 31 marzo di ogni anno e si
applicano a decorrere dal 1 gennaio del medesimo anno. In caso di
mancata adozione della deliberazione, si intendono prorogate di anno
in anno";
b) all'art. 4, comma 1, concernente la facoltà di
determinazione delle tariffe da parte dei comuni, sono soppresse le
seguenti parole: "delle prime tre classi";
c) all'art. 17, dopo il comma 1, è aggiunto il seguente:
"1-bis. L'imposta non è dovuta per le insegne di esercizio di
attività commerciali e di produzione di beni o servizi che
contraddistinguono la sede ove si svolge l'attività cui si
riferiscono, di superficie complessiva fino a cinque metri quadrati.
I comuni, con regolamento adottato ai sensi dell'art. 52 del decreto
legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, possono prevedere l'esenzione
dal pagamento dell'imposta per le insegne di esercizio anche di
superficie complessiva superiore al limite di cui al periodo
precedente".
Le disposizioni indicate in epigrafe sono palesemente
illegittime.
2.1. - In primo luogo, è clamorosamente evidente la loro
analiticità. Esse modificano una fonte primaria (il d.lgs. n. 507
del 1993) anteriore di circa dieci anni alla revisione del Titolo V
della Costituzione, impiegando - incredibilmente - la stessa tecnica
legislativa usata allora, come se nulla, nel frattempo, fosse
accaduto. Valga il vero.
Quanto alla lett. a), la natura di dettaglio delle norme ivi
contenute è disvelata da ciò che esse costituiscono "deroga" al
regime in vigore; che si indicano addirittura le date di
deliberazione e di applicazione delle tariffe dell'imposta comunale
sulla pubblicità e del diritto sulle pubbliche affissioni; che si
disciplina il regime della proroga.
Quanto alla lett. b), si elimina il riferimento ai comuni "delle
prime tre classi" (e cioè ai comuni con popolazione oltre 500.000
abitanti; da 100.000 a 500.000; da 30.000 a 100.000), consentendo,
ora, a tutti i comuni di suddividere le località del loro territorio
"in due categorie in relazione alla loro importanza, applicando alla
categoria speciale una maggiorazione fino al centocinquanta per cento
della tariffa normale" (così l'art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 507
del 1993, parzialmente novellato dalla norma censurata). Anche qui il
dettaglio è spinto sino alla minuzia, con la precisazione non solo
delle facoltà dei comuni, ma anche delle percentuali delle
maggiorazioni tariffarie ammesse.
Quanto alla lett. c), nel disciplinare la materia dell'imposta
sulle insegne di esercizio commerciale, si individuano precisi
requisiti di dimensione delle insegne commerciali (fino a 5 mq), cui
è subordinata l'esenzione dal pagamento dell'imposta, che i comuni
debbono concedere. Non solo, dunque, si incide direttamente sulla
potestà impositiva comunale, ma lo si fa con l'autoritativa
determinazione addirittura delle misure delle insegne degli esercizi
commerciali che vanno esenti da imposta.
Tale regime normativo è del tutto illegittimo, poichè, come
sopra (si confida) delucidato, la normazione statale di dettaglio
nelle materie di competenza regionale non è più consentita.
2.2. - L'art. 117, comma 2, lett. e), attribuisce in esclusiva
alla legge statale soltanto il "sistema tributario ... dello Stato".
Appartiene alle materie di competenza concorrente, invece, quella del
"coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario"
(comma 3). Ai sensi del comma 4, poi, "spetta alle Regioni la
potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente
riservata alla legislazione dello Stato". Da ciò è semplice
evincere che:
a) la materia "sistema tributario degli enti locali" (e in
particolare dei comuni) non rientra tra quelle di competenza
esclusiva dello Stato. Conseguentemente, ai sensi dell'art. 117,
comma 4, della Costituzione, si tratta di materia di esclusiva
competenza regionale;
b) in materia di tributi locali la legge statale può
intervenire soltanto nell'esercizio di potestà concorrente, e
quindi, ai sensi dell'art. 117, comma 3, al solo fine di assicurare
la "determinazione dei principi fondamentali";
c) in ogni caso, in tale specifica materia, gli stessi
principi fondamentali non possono avere un'estensione discrezionale,
ma debbono limitarsi a quel che è necessario per assicurare il
"coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario" e
nulla di più, poichè tutta la residua disciplina compete alla legge
regionale;
d) il coordinamento, poi, non spetta solo alla legge statale,
ma anche a quella regionale, che qui, invece, è completamente
trascurata.
Ora, se si esaminano le norme censurate alla luce di questi
limpidi precetti costituzionali, si desume chiaramente che esse sono
clamorosamente illegittime. Infatti: a) comportano l'intervento della
legge dello Stato in materia che sfugge a tale fonte ed è assegnata
(in esclusiva!) a fonte diversa (la legge regionale); b) sono norme
di dettaglio (per giunta prive di clausola di cedevolezza), che vanno
ben oltre la determinazione dei principi fondamentali, i quali,
oltretutto, nelle materie di competenza concorrente sono il solo
campo di azione della legge dello Stato; c) non hanno nulla a che
vedere con il "coordinamento" tra i vari livelli della finanza
pubblica e del sistema tributario, poichè, invece di coordinare,
disciplinano direttamente singole, concrete fattispecie, ciò che
alla legge dello Stato non è consentito.
Non basta. Sempre in riferimento all'art. 117 della Costituzione,
si deve considerare che la materia delle insegne di esercizio è
intimamente connessa a quella del governo del territorio, che, ai
sensi del nuovo art. 117 della Costituzione è senz'altro rimessa
alla potestà legislativa concorrente delle Regioni (con conseguente
esclusione della normazione statale di dettaglio).
2.3. - Le norme censurate violano anche l'art. 119 della
Costituzione, poichè questo, al comma 4, dispone che "Le risorse
derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai
comuni, alle province, alle città metropolitane e alle regioni di
finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite".
Le disposizioni censurate trascurano del tutto la considerazione
dell'autonomia comunale, in particolare in quanto stabiliscono, a
priori e senza alcuna valutazione in termini di apporto al
finanziamento delle funzioni degli enti locali, che certe insegne
commerciali siano automaticamente esentate dalle imposte sulla
pubblicità. Tanto, scavalcando completamente la legge regionale,
che, come si è detto, è la sola fonte competente all'adozione di
previsioni normative di dettaglio in materia.
2.4. - Infine, è evidente l'irragionevolezza della scelta del
legislatore statale, che ha deciso di intervenire direttamente, e con
norme di dettaglio, in materia coperta (salvo per quanto concerne il
coordinamento, assegnato alla concorrenza tra fonti statali e
regionali) da riserva alla potestà esclusiva della regione.
Interventi di tal genere sono in radice illegittimi, poichè, come
già osservato, allo Stato può residuare, tutt'al più, l'impiego
del potere sostitutivo. Tale potere, tuttavia, presuppone l'inerzia
regionale, e in questo caso, ovviamente, tale inerzia non era
minimamente riscontrabile. Per soprammercato, non ricorrevano neppure
i presupposti per l'esercizio dello stesso potere sostitutivo,
poichè le norme censurate non hanno certo lo scopo di garantire
l'unità giuridica o economica del Paese, di garantire la sicurezza
pubblica, etc., come richiede l'art. 120, comma 2, della
Costituzione. Del tutto incomprensibili, pertanto, le ragioni
giustificative della determinazione del legislatore statale.
Ulteriore profilo di irragionevolezza sta in ciò che i comuni
sono tenuti ad assicurare l'esenzione di cui alla lett. c), non in
base a considerazioni di opportunità rimesse alla loro autonoma
valutazione, ma ... in direzione obbligata, dal momento che non è
loro consentito optare per ipotesi di esenzione solo per insegne di
dimensioni inferiori a quelle fissate.
Il contenuto minimo della libertà di apprezzamento in ordine
alle scelte impositive, in cui si sostanzia l'autonomia tributaria
dei comuni, ne risulta limitato in maniera del tutto irrazionale,
eliminandosi così la possibilità per gli enti locali di determinare
una propria, autonoma politica di incentivazione (o
disincentivazione) della pubblicità degli esercizi commerciali.
Il legislatore statale ha dunque introdotto prescrizioni
inutilmente onerose per gli enti locali e lesive per la Regione
ricorrente.
3. - Quanto agli artt. 16, comma 7, e 19, commi 1, 3, 7, 8 e 14:
violazione degli artt. 3, 5, 114, 117, 118 della Costituzione, e
dell'art. 11, legge della Costituzione 18 ottobre 2001, n. 3. Le
disposizioni in epigrafe sono gravemente lesive dell'autonomia e
delle prerogative costituzionali della Regione Basilicata, sia per
ciò che concerne la disciplina dell'impiego del personale regionale,
sia per ciò che concerne la disciplina dell'impiego del personale
degli enti locali.
3.1. - Secondo l'art. 16, comma 7, della legge n. 448 del 2001,
"Ai sensi dell'art. 48, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165, gli oneri derivanti dai rinnovi contrattuali per il
biennio 2002-2003 del personale dei comparti degli enti pubblici non
economici, delle regioni, delle autonomie locali, del Servizio
sanitario nazionale, delle istituzioni e degli enti di ricerca e
sperimentazione e delle università, nonchè degli enti di cui
all'art. 70, comma 4, del citato decreto legislativo n. 165 del 2001,
e gli oneri per la corresponsione dei miglioramenti economici al
personale di cui all'art. 3, comma 2, del citato decreto legislativo
n. 165 del 2001, sono a carico delle amministrazioni di competenza
nell'ambito delle disponibilità dei rispettivi bilanci. I comitati
di settore, in sede di deliberazione degli atti di indirizzo previsti
dall'art. 47, comma 1, del medesimo decreto legislativo n. 165 del
2001, si attengono, anche per la contrattazione integrativa, ai
criteri indicati per il personale delle amministrazioni di cui al
comma 1 e provvedono alla quantificazione delle risorse necessarie
per i rinnovi contrattuali".
A sua volta l'art. 19, al comma 1, dispone che "Per l'anno 2002,
alle amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento autonomo, alle
agenzie, agli enti pubblici non economici, alle università,
limitatamente al personale tecnico ed amministrativo, agli enti di
ricerca ed alle province, ai comuni, alle comunità montane ed ai
consorzi di enti locali che non abbiano rispettato le disposizioni
del patto di stabilità interno per l'anno 2001 è fatto divieto di
procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato; i singoli
enti locali in caso di assunzione del personale devono
autocertificare il rispetto delle disposizioni relative al patto di
stabilità interno per l'anno 2001. Alla copertura dei posti
disponibili si può provvedere mediante ricorso alle procedure di
mobilità previste dalle disposizioni legislative e contrattuali,
tenendo conto degli attuali processi di riordino e di accorpamento
delle strutture nonchè di trasferimento di funzioni. Si può
ricorrere alle procedure di mobilità fuori dalla regione di
appartenenza dell'ente locale solo nell'ipotesi in cui il comune
ricevente abbia un rapporto dipendenti-popo-lazione inferiore a
quello previsto dall'art. 119, comma 3, del decreto legislativo 25
febbraio 1995, n. 77, e successive modificazioni, maggiorato del 50
per cento. Sono consentite le assunzioni connesse al passaggio di
funzioni e competenze agli enti locali il cui onere sia coperto dai
trasferimenti erariali compensativi della mancata assegnazione delle
unità di personale. Il divieto non si applica al comparto scuola.
Sono fatte salve le assunzioni di personale relative a figure
professionali non fungibili la cui consistenza organica non sia
superiore all'unità, nonchè quelle relative alle categorie protette
e quelle relative ai vincitori del secondo corso-concorso di
formazione dirigenziale indetto dalla Scuola superiore della pubblica
amministrazione di cui al bando pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
del 18 marzo 1997 - 4a serie speciale - n. 22. Il divieto non si
applica al personale della carriera diplomatica. Il divieto non si
applica altresì ai magistrati ordinari, amministrativi e contabili,
nonchè agli avvocati e procuratori dello Stato. In deroga al divieto
di assunzioni, il Ministero della giustizia, con riferimento alle
specifiche esigenze del settore, definisce per l'anno 2002 un
programma straordinario di assunzioni nel limite di 500 unità di
personale appartenente alle figure professionali strettamente
necessarie ad assicurare la funzionalità dell'apparato giudiziario.
Il Mistero della giustizia, nei limiti delle spese sostenute
nell'anno 2001 per i rapporti di lavoro a tempo determinato, è
autorizzato ad avvalersi, fino al 31 dicembre 2002, del personale
assunto a tempo determinato ai sensi dell'art. 1, comma 2, lett. a,),
della legge 18 agosto 2000, n. 242. Il programma di assunzioni va
presentato per l'approvazione alla Presidenza del Consiglio dei
ministri ed al Ministro dell'economia e delle finanze. I termini di
validità delle graduatorie per l'assunzione di personale presso le
amministrazioni pubbliche sottoposte al divieto di cui al presente
comma sono prorogati di un anno. Il Ministero della salute è
autorizzato ad avvalersi, fino al 31 dicembre 2002, del personale
assunto a tempo determinato ai sensi dell'art. 12, comma 2, della
legge 16 dicembre 1999, n. 494. Il termine di cui all'art. 18, comma
3, della legge 12 marzo 1999, n. 68, è differito di diciotto mesi a
partire dalla sua scadenza. In ogni caso, la spesa relativa al
personale assunto a tempo determinato o con convenzioni dalle
province, dai comuni, dalle comunità montane e dai consorzi di enti
locali non può superare l'importo della spesa sostenuta al medesimo
titolo nell'anno 2001, con un incremento pari al tasso di inflazione
programmata indicato nel Documento di programmazione
economico-finanziaria".
Il comma 3 del medesimo articolo, poi, prevede che "All'art. 39,
comma 2, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, 1'ultimo periodo,
introdotto dalla lett. a) del comma 1 dell'art. 51 della legge 23
dicembre 2000, n. 388, è sostituito dal seguente: "Per ciascuno
degli anni 2003 e 2004, le amministrazioni dello Stato anche ad
ordinamento autonomo, le agenzie e gli enti pubblici non economici
con organico superiore a 200 unità sono tenuti a realizzare una
riduzione di personale non inferiore all'uno per cento rispetto a
quello in servizio al 31 dicembre 2002".
Ai sensi del comma 7, per di più, "Le assunzioni effettuate in
violazione delle disposizioni del presente articolo sono nulle di
diritto".
Il comma 8 inoltre, prevede che "A decorrere dall'anno 2002 gli
organi di revisione contabile degli enti locali di cui all'art. 2 del
testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, accertano che i documenti
di programmazione del fabbisogno di personale siano improntati al
rispetto del principio di riduzione complessiva della spesa di cui
all'art. 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, e successive
modificazioni, e che eventuali deroghe a tale principio siano
analiticamente motivate".
Il comma 14 dell'art. 19, infine, dispone che "Le amministrazioni
pubbliche promuovono iniziative di alta formazione del proprio
personale anche ai fini dell'accesso alla dirigenza favorendo la
partecipazione dei dipendenti ai corsi di laurea, anche triennali,
organizzati con l'impiego prevalente delle metodologie di formazione
a distanza per finalità connesse alle attribuzioni istituzionali
delle amministrazioni interessate. A tal fine, nei limiti delle
ordinarie risorse finanziarie destinate all'aggiornamento e alla
formazione del personale, le amministrazioni pubbliche e le relative
scuole o strutture di formazione, sentite le organizzazioni
sindacali, possono anche erogare borse di studio del valore massimo
corrispondente all'iscrizione ai suddetti corsi di laurea o
provvedere al relativo rimborso".
3.2. - Come è agevole verificare, le previsioni sopra riportate
disciplinano direttamente, e con estremo dettaglio, il rapporto tra
la Regione e gli enti locali e il rispettivo personale. Tale
disciplina è palesemente illegittima.
Preliminarmente, si deve ribadire che l'intervento di una
normativa statale di dettaglio (oltretutto priva di clausole di
cedevolezza) è comunque vietato (sia nelle materie di competenza
esclusiva che in quelle di competenza concorrente) dall'art. 117
della Costituzione, così come si è avuto modo di argomentare. Vanno
pertanto ribadite le stesse censure già più sopra formulate.
Tanto precisato, si deve osservare che la materia dell'impiego
presso la Regione e gli enti locali è assegnata alla competenza
esclusiva delle Regioni. Detta materia, infatti, non rientra
nell'elenco delle materie di competenza esclusiva dello Stato nè in
quello delle materie di competenza concorrente, sicchè, in ragione
dell'art. 17, comma 4, della Costituzione, ricade nell'ambito
riservato alla legge regionale.
Conseguentemente, in tale materia la legge dello Stato non può
intromettersi, men che meno stabilendo una normativa di dettaglio. La
legge impugnata, invece, invade il campo dell'autonomia regionale,
anche qui agendo come se la riforma del Titolo V della Costituzione
non si fosse avuta. Valga il vero.
L'art. 16, comma 7, della legge impugnata incide direttamente
sull'autonomia organizzativa regionale, imponendo che gli oneri ivi
previsti siano a carico delle amministrazioni di competenza
"nell'ambito delle disponibilità dei rispettivi bilanci", con ciò
precludendo la possibilità di una diversa articolazione delle
disponibilità di bilancio, o lo stesso ricorso a nuove fonti di
finanziamento. Inoltre, vincola l'azione dei comitati di settore in
ordine agli atti di indirizzo previsti dal d.lgs. n. 165 del 2001,
perpetuando, così, la disciplina di un procedimento che, dopo la
legge della Costituzione n. 3 del 2001, non ha più alcun senso
(atteso che ogni Regione è totalmente autonoma nella determinazione
delle procedure di contrattazione collettiva). Quanto all'art. 19,
commi 1, 3, 7, 8 e 14, le previsioni sono ancor più analitiche.
Infatti, al comma 1, autoritativamente si determinano le
conseguenze (in termini di assunzione di personale) del mancato
rispetto del patto di stabilità interno da parte degli enti locali;
si regolano le procedure di mobilità; si indicano le assunzioni
comunque "fatte salve"; si dispone in materia di assunzione di
disabili; si congela ai livelli del 2001 la spesa degli enti locali
per l'assunzione di personale a tempo determinato.
Al comma 3, per gli anni 2003 e 2004, si impone (oltre che alle
amministrazioni dello Stato) anche agli enti pubblici non economici
(con organico superiore a 200 unita) una riduzione del personale non
inferiore all'uno per cento rispetto a quello in servizio al 31
dicembre 2002. In tal modo, per un verso, non si detta alcuna
disposizione di salvaguardia per le Regioni, e comunque si incide
direttamente sulla disciplina degli enti pubblici non economici della
regione.
Al comma 7, si dispone la grave sanzione della nullità delle
assunzioni effettuate in violazione delle previsioni dello steso
art. 19.
Al comma 8 si incide direttamente sull'azione e sulle competenze
degli organi di revisione contabile degli enti locali.
Al comma 14, infine, con previsione diretta a tutte le
"amministrazioni pubbliche" (Regioni ed enti locali compresi,
dunque), si disciplinano le facoltà relative alla formazione del
personale, tanto per il profilo delle azioni esperibili, quanto per
quello dei limiti delle risorse finanziarie destinabili alla bisogna.
Da questa sommaria esposizione si conferma quanto sopra
evidenziato: la legge impugnata interviene direttamente e
analiticamente (con norme, cioè, di dettaglio) in una materia di
competenza esclusiva della Regione Basilicata, pretendendo di
disciplinare aspetti essenziali del rapporto di lavoro dei dipendenti
regionali e degli enti locali, senza che vi sia alcun titolo, in
Costituzione, per procedere a tanto.
3.3. - Non meno palese della violazione dell'art. 117 è quella
dell'art. 118 della Costituzione. Le Regioni, invero, sono titolari
di funzioni amministrative proprie, e la prima di queste è -
ovviamente - quella di autorganizzazione. Le censurate previsioni
normative, invece, incidono proprio sull'autonomia organizzativa, non
solo con la sottrazione di tale materia alla legge regionale, ma con
la diretta limitazione delle scelte discrezionali della Regione,
costretta a regolare i rapporti con il proprio personale (addirittura
nel momento genetico dell'assunzione) così come il legislatore
statale ha imposto.
L'autonomia organizzativa, si badi, è incontestabile, sia per il
tenore testuale dell'art. 118, che per il suo collegamento con
l'art. 119 della Costituzione, che garantisce alle Regioni (e agli
enti locali) l'autonomia finanziaria necessaria per assolvere ai
compiti loro spettanti (e quindi, primariamente, per coprire le spese
relative al personale).
3.4. - È assolutamente evidente che le norme censurate non
potrebbero essere giustificate richiamando la possibilità, per la
legge dello Stato, di dettare i principi in materia di "coordinamento
della finanza pubblica" (materia, si ripete, assegnata in concorrenza
allo Stato e alla Regione).
In primo luogo, si deve ribadire che in tale materia lo Stato
deve limitarsi a dettare le norme di principio, ciò che qui non ha
fatto.
In secondo luogo, una cosa è il coordinamento della finanza, e
un'altra la disciplina concreta delle singole materie. Poichè quasi
tutte le scelte pubbliche hanno conseguenze finanziarie, è chiaro
che l'intenzione del legislatore di revisione costituzionale sarebbe
tradita e disattesa, ove il coordinamento della finanza divenisse il
grimaldello per garantire allo Stato un potere di coordinamento in
tutte le materie di competenza (anche esclusiva!) regionale. Così
ragionando, infatti, l'intero disegno della legge della Costituzione
n. 3 del 2001 (che distingue nettamente tra competenze esclusive e
concorrenti, e sottrae allo Stato la funzione di dettare norme di
principio in tutte le materie) sarebbe cancellato.
3.5. - Non basta. L'intervento qui contestato non potrebbe
trovare giustificazione nemmeno nell'esigenza di rispettare, in una
con il patto di stabilità interno, anche gli impegni comunitari del
nostro Paese. Infatti:
a) l'attuazione degli impegni comunitari è riservata ("nelle
materie di loro competenza") alle Regioni, salvo il potere
sostitutivo (e non preventivo!) dello Stato;
b) se l'esigenza che la legge censurata intende perseguire è
quella del rispetto del patto di stabilità, tale esigenza può e
deve essere perseguita attraverso l'indicazione degli obiettivi e non
l'imposizione dei mezzi, almeno quando l'indirizzatario delle
prescrizioni è un ente territoriale come la Regione, dotata di
autonomia costituzionalmente garantita anche in forma esclusiva.
Quanto ora osservato, anzi, evidenzia un ulteriore profilo di
incostituzionalità della normativa in epigrafe, poichè, in modo del
tutto irragionevole (epperciò violativo dell'art. 3 della
Costituzione, in combinato disposto con le norme del Titolo V), si è
stabilito di incidere direttamente sull'autonomia della Regione
Basilicata, senza considerare che la logica della vigente
Costituzione è quella della piena responsabilizzazione dei livelli
locali di governo.
Ancor più irragionevole, poi, è che non si sia proceduto in
contraddittorio con le Regioni, nel rispetto del principio di leale
collaborazione che codesta ecc.ma Corte ha desunto già dal vecchio
testo della Costituzione. A maggior ragione tale principio deve
essere rispettato adesso, anche alla luce dell'art. 11 della legge
della Costituzione n. 3 del 2001, che chiaramente indica la strada
della cooperazione come quella da seguire per il raggiungimento dei
fini unitari prospettati dall'art. 5 della Costituzione È ben vero
che il menzionato art. 11 non è stato ancora attuato, ma non per
questo può esserne negata la forza precettiva, che sorregge, ora
più di allora, il principio cooperativo.
4. Quanto all'art. 24, commi 6, 7, 8 e 9: violazione degli
artt. 3, 5, 114, 117 e 119 della Costituzione L'art. 24 della legge
impugnata regola il cosiddetto patto di stabilità interno per le
Province e i comuni per l'anno 2002. Risultano lesivi delle
attribuzioni costituzionali della ricorrente Regione Basilicata, in
particolare, i commi 6, 7, 8 e 9.
4.1. - L'art. 24, invero, dispone, al comma 6, che "Per
l'acquisto di beni e servizi le province, i comuni, le comunità
montane e i consorzi di enti locali possono aderire alle convenzioni
stipulate ai sensi dell'art. 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488,
e successive modificazioni, e dell'art. 59 della legge 23 dicembre
2000, n. 338. In ogni caso per procedere ad acquisti in maniera
autonoma i citati enti adottano i prezzi delle convenzioni di cui
sopra come base d'asta al ribasso. Gli atti relativi sono trasmessi
ai rispettivi organi di revisione contabile per consentire
l'esercizio delle funzioni di controllo"; al comma 7 che "gli enti
locali emanano direttive affinchè gli amministratori da loro
designati negli enti e nelle aziende promuovano l'adesione alle
convenzioni di cui al comma 6 o l'attuazione delle procedure di cui
al secondo periodo del comma 6"; al comma 8 che "gli enti e le
aziende di cui ai commi 6 e 7 devono promuovere opportune azioni
dirette ad attuare l'esternalizzazione dei servizi al fine di
realizzare economie di spesa e migliorare l'efficienza gestionale", e
infine, al comma 9, che "in correlazione alle disposizioni di cui ai
commi da 1 a 8, i trasferimenti erariali spettanti ai comuni e alle
province a valere sui fondi di cui all'art. 34, comma 1, lett. a), b)
e c), del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, quali
risultanti per ciascuno degli anni 2002, 2003 e 2004 in applicazione
della legislazione vigente, sono rispettivamente ridotti dell'uno per
cento, del due per cento e del tre per cento. Per l'anno 2002,
qualora l'ente non rispetti i limiti di cui al comma 4, l'importo dei
trasferimenti ad esso spettante sono ulteriormente ridotti in misura
pari alla differenza tra gli obiettivi derivanti, per lo stesso ente,
dall'osservanza del medesimo comma 4 e i risultati conseguiti. Le
risorse che si rendono disponibili sono attribuite, con decreto del
Ministro dell'interno di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze alle province e ai comuni che abbiano rispettato i
medesimi limiti. Gli enti locali sono tenuti a trasmettere al
Ministero dell'economia e delle finanze, secondo modalità e tempi
stabiliti con decreto dello stesso Ministero, le informazioni
concernenti il rispetto dell'obiettivo di cui al comma 4; in caso di
mancata trasmissione delle informazioni l'ente viene considerato come
inadempiente ai fini del raggiungimento dell'obiettivo e i
trasferimenti ad esso spettante sono ulteriormente ridotti dell'uno
per cento rispetto alla riduzione prevista al primo periodo".
4.2. - Si deve subito dire, qui, che la materia
dell'organizzazione e del funzionamento degli enti locali non è di
competenza legislativa statale, ma rappresenta un'area di autonomia
degli enti locali, sulla base di disciplina generale dettata dalla
legge regionale. Legge regionale che, si ripete, è riservataria
della materia, confidata, appunto, alla Regione in via esclusiva
(allo Stato, invero, è consentito - dall'art. 117, comma 2, lett. p)
- regolare, in via esclusiva, solo gli "organi di governo" e le
"funzioni fondamentali" degli enti locali, che qui non vengono in
considerazione).
Dimentica di questo, la legge impugnata ha: limitato i poteri
discrezionali degli enti locali quanto all'acquisto di beni e servizi
(art. 24, commi 6 e 7); imposto l'obiettivo dell'esternalizzazione
dei servizi (comma 8); ridotto i trasferimenti erariali ai comuni, in
particolare (ed è quel che più conta) prevedendo un'ulteriore
riduzione (aggravata se l'ente locale non trasmette al Ministero
dell'economia le informazioni necessarie per le verifiche)
nell'ipotesi del mancato rispetto del limite del sei per cento
dell'incremento delle spese correnti, per rapporto a quanto
risultante dagli impegni assunti nell'anno 2000 (comma 9, in
relazione ai commi 2 e 4).
Dal complesso delle disposizioni riportate, dunque, risulta un
sistema di limiti e penalità per tutti gli enti locali, sistema che
sfocia nella riduzione dei trasferimenti erariali in misura pari alla
differenza tra gli obiettivi che gli enti locali avrebbero dovuto
conseguire e quelli effettivamente realizzati. Le risorse così
liberate sono attribuite alle province e ai comuni che, invece, hanno
rispettato i limiti. In questo modo, la legge statale ha invaso il
terreno riservato alla legge regionale, disciplinando una materia che
è sottratta all'intervento dello Stato dall'art. 117 della
Costituzione.
Si badi: il patto di stabilità interno è uno strumento di
disciplina dei bilanci, ideato per assicurare sul piano della finanza
nazionale (e in particolare a livello comunale e provinciale) il
rispetto degli obblighi di bilancio assunti dall'Italia in sede
comunitaria.
Questo strumento, nato con l'art. 28 della legge 23 dicembre
1998, n. 448, è stato ulteriormente disciplinato dall'art. 53 della
legge 23 dicembre 2000, n. 388. Il suo obiettivo, in breve, è quello
di imporre agli enti locali il rispetto dei parametri comunitari.
Nonostante si parli di "patto", però, qui non vi è alcun incontro
di distinte volontà (alcun elemento pattizio, appunto). Gli enti
locali, nella sostanza, sono completamente assoggettati alle
decisioni dello Stato, e non possono far altro che adeguarsi. È lo
Stato, infatti, che stabilisce gli obiettivi e indica i mezzi,
oltretutto con assoluta uniformità e senza distinguere tra ente
locale ed ente locale.
L'intero sistema che ne risulta, di per sè, appare oggi
ampiamente censurabile, già sotto il solo profilo della
ragionevolezza delle scelte del legislatore. Si pensi solo a due
aspetti: il meccanismo che riguarda la verifica e il miglioramento
del saldo tendenziale di cassa è completamente diverso da quello che
tende a garantire, giustamente, un equilibrio economico di gestione;
anzi, rischia di compromettere quest'ultimo, giacchè vincola i
comuni a rispettare una serie di vincoli giuridici precisi, imposti
senza alcuna relazione con gli obiettivi di equilibrio finanziario
che ciascun comune dovrebbe autonomamente individuare e perseguire.
Il sistema rischia così di portare in dissesto anche i bilanci degli
enti locali che, finora, siano rimasti sani.
Tutti i comuni, inoltre, sono vincolati a contribuire allo sforzo
nazionale, e tutti nella medesima misura, senza distinzione nè
graduazione degli oneri in base, per esempio, all'entità delle
risorse disponibili, alla maggiore o minore "salute" iniziale dei
bilanci o all'estensione del territorio governato, e men che mai a
quel parametro che il nuovo testo dell'art. 119 della Costituzione
definisce "capacità fiscale".
Si persegue insomma una (solo eventuale) riduzione forzosa della
spesa, in modo indiscriminato e irragionevole, senza considerazione
alcuna per gli effetti che può produrre nelle realtà locali più
deboli.
La legge impugnata, perpetuando tale sistema nonostante il nuovo
assetto dei rapporti fra Stato e autonomie, è evidentemente
illegittima. In particolare:
a) abbiamo già visto che l'attuazione degli impegni
comunitari, nelle materie di loro competenza, è riservata alle
Regioni, sicchè è radicalmente illegittimo che sia la legge dello
Stato ad imporre obiettivi e mezzi agli enti locali, al fine di
assicurare il rispetto di quegli impegni;
b) la previsione di regole uniformi per tutti gli enti locali
e per tutto il territorio nazionale è irragionevolmente lesiva delle
attribuzioni delle autonomie locali. La Costituzione, nel combinato
disposto degli artt. 3 e 5, in una con le disposizioni del Titolo V),
intende valorizzare le autonomie locali, laddove la legge impugnata
impone la stessa "ricetta" a tutti gli enti locali, senza considerare
la loro capacità fiscale per abitante, la loro dimensione, etc. È
comprensibile che questo sia accaduto, visto che il legislatore
statale non ha il "polso" della realtà delle singole autonomie, ma
è proprio per questo che, in questa materia, il nuovo testo della
Costituzione ha previsto l'intervento (in via esclusiva) della legge
regionale;
c) la legge impugnata trascura completamente il nuovo sistema
di finanziamento delle autonomie locali, non più basato sui
trasferimenti erariali (salva l'ipotesi perequativa di cui
all'art. 119, comma 5, della Costituzione), ma sul doppio canale dei
tributi propri e della compartecipazione ai tributi erariali
(art. 119, comma 2). In piena violazione della Costituzione, la legge
continua ad operare con il sistema dei trasferimenti, imponendo, per
soprammercato, prassi comportamentali che dovrebbero essere
stabilite, semmai, dalla legge regionale (titolare della esclusiva
competenza in materia).
Ovviamente, non varrebbe obiettare che allo Stato resta sempre il
potere di fissare i principi fondamentali relativi al coordinamento
della finanza pubblica. Come già si è osservato, infatti, qui ci
troviamo di fronte a norme di dettaglio e a prescrizioni che non
"coordinano" alcunchè, ma impongono, autoritativamente, i
comportamenti da tenere.
La legge in contestazione, quindi, del tutto irragionevolmente e
al di fuori della logica che regge attualmente l'autonomia
organizzativa e finanziaria degli enti locali, introduce un
meccanismo punitivo, che comprime l'autonomia organizzativa di tali
enti e il ruolo di regolazione e coordinamento spettante alle
Regioni.
5. Quanto all'art. 27, commi 8, 9, 10 e 11: violazione degli
artt. 3, 5, 114 e 117 della Costituzione. Anche i vulnera inferti
all'autonomia regionale dall'art. 27, della legge impugnata, commi 8,
9, 10 e 11, sono manifesti.
5.1. - Il comma 8 stabilisce che: "Il comma 16 dell'art. 53 della
legge 23 dicembre 2000, n. 388, è sostituito dal seguente:
"16. Il termine per deliberare le aliquote e le tariffe dei
tributi locali, compresa l'aliquota dell'addizionale comunale
all'IRPEF di cui all'art. 1, comma 3, del decreto legislativo 28
settembre 1998, n. 360, recante istituzione di una addizionale
comunale all'IRPEF e successive modificazioni, e le tariffe dei
servizi pubblici locali, nonchè per approvare i regolamenti relativi
alle entrate degli enti locali, è stabilito entro la data fissata da
norme statali per la deliberazione del bilancio di previsione. I
regolamenti sulle entrate, anche se approvati successivamente
all'inizio dell'esercizio purchè entro il termine di cui sopra,
hanno effetto dal 1 gennaio dell'anno di riferimento".
Quanto al comma 9, esso dispone che "In deroga alle disposizioni
dell'art. 3, comma 3, della legge 27 luglio 2000, n. 212, i termini
per la liquidazione e l'accertamento dell'imposta comunale sugli
immobili, scadenti al 31 dicembre 2001, sono prorogati al 31 dicembre
2002, limitatamente alle annualità d'imposta 1998 e successive. Il
termine per l'attività di liquidazione a seguito di attribuzione di
rendita da parte degli uffici del territorio competenti di cui
all'art. 11, comma 1, ultimo periodo, del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 504, è prorogato al 31 dicembre 2002 per le
annualità d'imposta 1997 e successive".
Il comma 10 dispone che "A decorrere dal 10 gennaio 2002 le basi
di calcolo dei sovracanoni previsti dagli artt. 1 e 2 della legge 22
dicembre 1980, n. 925, sono fissate rispettivamente in 13 euro e 3,50
euro, fermo restando per gli anni a seguire l'aggiornamento biennale
previsto dall'art. 3 della medesima legge n. 925 del 1980".
Il comma 11, infine, stabilisce che "Nel caso in cui l'imposta
relativa a fabbricati del gruppo catastale D, in precedenza versata
ad un unico comune in base a valori di bilancio unitariamente
considerati, sia successivamente da versare a più comuni a seguito
dell'attribuzione di separate rendite catastali per le parti
insistenti su territori di comuni diversi, i comuni interessati sono
tenuti a regolare mediante accordo i rapporti finanziari relativi,
delegando il Ministero dell'interno ad effettuare le necessarie
variazioni dell'importo a ciascuno spettante a titolo di
trasferimenti erariali, senza oneri per lo Stato".
5.2 - Le riferite previsioni normative sono illegittime per i
seguenti motivi:
a) si deve ribadire che la materia della finanza locale è
assegnata alla competenza esclusiva delle Regioni, salvi i principi
di coordinamento che la legge dello Stato può stabilire. Le
disposizioni di che trattasi, invece, contengono norme di dettaglio,
la cui introduzione, ormai, è preclusa alla legge dello Stato
(artt. 117 e 119 della Costituzione);
b) ancor più di quelle già censurate, le disposizioni in
epigrafe sono esasperatamente di dettaglio, giungendo a regolare i
termini per l'adozione di regolamenti comunali (comma 8), i termini
di accertamento e liquidazione dell'ICI (comma 9), le basi di calcolo
(al centesimo di euro!) dei sovracanoni per le concessioni di
derivazioni d'acqua (comma 10), i rapporti tra comuni in ordine alla
percezione congiunta dell'ICI (comma 11);
c) per quanto specificamente concerne il comma 8, la legge
impugnata limita e condiziona la potestà regolamentare dei comuni,
senza considerare che l'art. 117, comma 6, della Costituzione,
attribuisce ai comuni "potestà regolamentare in ordine alla
disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni
loro attribuite", potestà che può essere indirizzata e delimitata
soltanto dalla legge regionale nell'esercizio della competenza
esclusiva assegnata, dall'art. 117, in materia di organizzazione e
funzionamento degli enti locali;
d) anche qui, è del tutto irragionevole (e violativa degli
artt. 3 e 5 della Costituzione, in una con le disposizioni del Titolo
V) una disciplina uniforme, sul piano nazionale, per tutti i comuni,
atteso che i principi fondamentali in materia sono quelli della
sussidiarietà, della differenziazione e dell'adeguatezza, di cui
all'art. 118, comma 11, della Costituzione.
6. - Quanto all'art. 27, commi 16 e 17: violazione degli artt. 3,
5, 114 e 117 della Costituzione. L'art. 27 della legge impugnata
risulta altresì illegittimo anche in riferimento ai suoi commi 16 e
17.
6.1. - Il comma 16 dispone che: "all'art. 3, comma 1, della legge
5 febbraio 1992, n. 177, e successive modificazioni sono aggiunte, in
fine, le parole: "non tenendo conto del valore di quanto edificato
aumentato delle spese di urbanizzazione ".
Il comma 17, a sua volta, stabilisce che: "al comma 2
dell'art. 42 del testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente
della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, le lettere a), b) e c), sono
sostituite dalle seguenti:
a) l'aumento del contributo in misura pari al 10 per cento
qualora il versamento del contributo sia effettuato nei successivi
centoventi giorni;
b) l'aumento del contributo in misura pari al 20 per cento
quando, superato il termine di cui alla lettera a), il ritardo si
protrae non oltre i successivi sessanta giorni;
c) l'aumento del contributo in misura pari al 40 per cento
quando, superato il termine di cui alla lettera b), il ritardo si
protrae non oltre i successivi sessanta giorni".
6.2. - Anche qui, i vizi che affliggono la normativa censurata
sono evidenti.
Essa, per vero, interviene, anche qui con previsioni di
dettaglio, in una materia (quella dell'edilizia) che è assegnata
alla potestà legislativa concorrente delle Regioni. Una volta di
più, il limite stabilito alla Costituzione (che impedisce alla legge
dello Stato di andare oltre la fissazione dei principi fondamentali)
è stato superato.
Il legislatore, addirittura, ha disposto la modificazione di
alcune prescrizioni del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante il
testo unico delle norme in materia edilizia, la cui entrata in
vigore, come è noto, è stata ripetutamente procrastinata, anche
allo scopo di consentire la sua armonizzazione con la revisione del
Titolo V della Costituzione, della quale - come ha osservato la
dottrina - non è rispettoso. In tal modo, la censurata normativa non
è solo violativa dell'art. 117 Costituzione, ma anche intimamente
contraddittoria e irrazionale, in quanto (in violazione degli artt. 3
e 5 della Costituzione, in una con le disposizioni del Titolo V)
irrispettosa di una scelta prudenziale suggerita proprio dall'entrata
in vigore delle nuove norme costituzionali.
7. - Quanto all'art. 29: violazione degli artt. 3, 5, 114 e 117
della Costituzione. Anche l'art. 29 della legge impugnata, recante
(così recita il titolo) "Misure di efficienza delle pubbliche
amministrazioni", è illegittimo.
7.1. - Esso dispone che: "le pubbliche amministrazioni di cui
all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165,
nonchè gli enti finanziati direttamente o indirettamente a carico
del bilancio dello Stato sono autorizzati, anche in deroga alle
vigenti disposizioni, a:
a) acquistare sul mercato i servizi, originariamente prodotti
al proprio interno, a condizione di ottenere conseguenti economie di
gestione;
b) costituire, nel rispetto delle condizioni di economicità
di cui alla lettera a), soggetti di diritto privato ai quali affidare
lo svolgimento di servizi, svolti in precedenza;
c) attribuire a soggetti di diritto privato già esistenti,
attraverso gara pubblica, ovvero con adesione alle convenzioni
stipulate ai sensi dell'art. 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488,
e successive modificazioni, e dell'art. 59 della legge 23 dicembre
2000, n. 388, lo svolgimento dei servizi di cui alla lett. b).
2. Le amministrazioni di cui al comma 1 possono inoltre
ricorrere a forme di autofinanziamento al fine di ridurre
progressivamente l'entità degli stanziamenti e dei trasferimenti
pubblici a carico del bilancio dello Stato, grazie ad entrate
proprie, derivanti dalla cessione dei servizi prodotti o dalla
compartecipazione alle spese da parte degli utenti del servizio.
3. Ai trasferimenti di beni effettuati a favore dei soggetti
di diritto privato, costituiti ai sensi del comma 1, lett. b,), si
applica il regime tributario agevolato previsto dall'art. 90 della
legge 23 dicembre 2000, n. 388.
4. Al comma 23 dell'art. 53 della legge 23 dicembre 2000,
n. 388, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) le parole: "tremila abitanti" sono sostituite dalle
seguenti: "cinquemila abitanti";
b) le parole: "che riscontrino e dimostrino la mancanza non
rimediabile di figure professionali idonee nell'ambito dei
dipendenti" sono soppresse.
5. Con regolamento, emanato ai sensi dell'art. 17, comma 1,
della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, su
proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con
il Ministro interessato e con il Ministro per la funzione pubblica,
si provvede a definire la tipologia dei servizi trasferibili, le
modalità per l'affidamento, i criteri per l'esecuzione del servizio
e per la determinazione delle relative tariffe nonchè le altre
eventuali clausole di carattere finanziario, fatte salve le
competenze delle regioni e degli enti locali.
6. Alla Concessionaria servizi informatici pubblici (CONSIP)
S.p.a. sono trasferiti i compiti attribuiti al centro tecnico di cui
all'art. 17, comma 19, della legge 15 maggio 1997, n. 127, non
attinenti ad attività di indirizzo e certificazione. Per il migliore
perseguimento dei propri fini istituzionali, le pubbliche
amministrazioni possono stipulare con tale società specifiche
convenzioni. L'applicazione delle disposizioni di cui al presente
comma è subordinata all'entrata in vigore di un regolamento
governativo, da emanare ai sensi dell'art. 17, comma 1, della legge
23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni su proposta del
Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro
per l'innovazione e le tecnologie.
7. Alfine di migliorare la qualità dei servizi e di
razionalizzare la spesa per "informatica, il Ministro per
l'innovazione e le tecnologie:
a) definisce indirizzi per l'impiego ottimale
dell'informatizzazione nelle pubbliche amministrazioni, sentita la
Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281;
b) definisce programmi di valutazione tecnica ed economica
dei progetti in corso e di quelli da adottare da parte delle
amministrazioni statali anche ad ordinamento autonomo e degli enti
pubblici non economici nazionali, nonchè assicura la verifica ed il
monitoraggio dell'impiego delle risorse in relazione ai progetti
informatici eseguiti, ove necessario avvalendosi delle strutture
dell'Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione
(AIPA); le risorse, eventualmente accertate dal Ministro
dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro per
l'innovazione e le tecnologie, quali economie di spesa, sono
destinate al finanziamento di progetti innovativi nel settore
informatico".
7.2. - Si deve premettere che l'art. 29 si dirige alle pubbliche
amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del
2001. Fra tali pubbliche amministrazioni rientrano non solo gli enti
locali, ma anche le Regioni. Tutte le autonomie territoriali,
pertanto, risultano essere destinatarie delle previsioni qui
censurate.
I vizi che affliggono la normativa in epigrafe sono evidenti, e
in parte non sono dissimili da altri già in precedenza evidenziati.
Anche qui, infatti, il legislatore statale pretende di disciplinare,
con normativa di dettaglio, l'organizzazione e il funzionamento degli
enti locali. Anche qui, la materia così invasa è di esclusiva
spettanza della legge regionale.
Vi è, nondimeno, un'aggravante, che rende tali vizi ancor più
clamorosi. Oltre agli enti locali, infatti, sono destinatarie della
legge impugnata anche le stesse Regioni, il che significa che detta
legge ha preteso di dettare norme addirittura sull'organizzazione
interna delle Regioni, oggetto di una competenza - se così si può
dire - esclusiva quant'altre mai in favore (oltre che dello Statuto,
ai sensi dell'art. 123 della Costituzione) della legge regionale (la
cosa era pacifica addirittura nel vecchio disegno costituzionale:
cfr., ex plurimis, sent. n. 507 del 2000). Incapace di cogliere la
novità determinata dalla legge della Costituzione n. 3 del 2001, il
legislatore statale, come se nulla fosse, ha continuato a
disciplinare l'organizzazione e il funzionamento degli enti locali, e
sul piano di questi ultimi ha posto addirittura le Regioni, quasi che
queste non fossero titolari di autonomia costituzionalmente garantita
anche sul terreno della legislazione.
7.3. - Sarebbe ovviamente inutile obiettare che alcune delle
norme censurate sono permissive, poichè "autorizzano" al compimento
di determinati atti, o stabiliscono che certi comportamenti "possono"
essere tenuti. La lesività dell'intervento statale, infatti, per un
verso, è in re ipsa (poichè è lo stesso "fatto" dell'intervento
che - disvelando la pretesa regolatoria statale - pregiudica il
riparto costituzionale delle attribuzioni). Per l'altro, è comunque
determinata da ciò che anche le norme che si presentano come
permissive lo sono, in realtà, sub condicione, atteso che in tanto
certe scelte possono essere compiute, in quanto siano conformi alle
regole che le stesse disposizioni censurate, analiticamente, dettano
(cfr. i commi 1, 2, 4 e 6).
Infine, si deve considerare che alcune norme non sono permissive
nemmeno in apparenza, ma sono esplicitamente imperative.
Così, il comma 5 prevede un regolamento ministeriale
identificativo dei servizi trasferibili, stabilendo soltanto che sono
"fatte salve le funzioni delle regioni e degli enti locali". Una
formula di salvaguardia, questa, che non è affatto soddisfacente nè
garantista, poichè qui non si tratta di salvaguardare le "funzioni"
degli enti locali, ma - semplicemente - di escludere che il
regolamento statale possa intromettersi in una materia che è
assegnata alla potestà esclusiva delle Regioni e, nel rispetto delle
leggi regionali, alla potestà regolamentare degli enti locali.
A sua volta, il comma 7 prevede che il Ministro per l'innovazione
e le tecnologie definisca gli indirizzi "per l'impiego ottimale
dell'informatizzazione nelle pubbliche amministrazioni" (ivi
compresi, è evidente, Regioni ed enti locali), quasi che, dopo la
legge della Costituzione n. 3 del 2001, simili poteri di indirizzo
fossero stati conservati allo Stato. Al contrario, è evidente che la
funzione statale di indirizzo e coordinamento è stata cancellata
dalla riforma, e che la previsione (nello stesso comma 7) del previo
parare della Conferenza Stato-Regioni, lungi dall'attenuare i dubbi
di incostituzionalità, li trasforma in certezze, rivelando che il
legislatore statale è stato ben consapevole di intervenire in
materia riservata alle Regioni (tanto che ha voluto coinvolgere la
Conferenza), ma ha pensato di prevedere poteri statali che il nuovo
testo della Costituzione ha eliminato.
Il tutto, senza considerare che la disposizione in questione
sarebbe illegittima anche alla luce del vecchio testo costituzionale,
poichè prevede un'ipotesi di esercizio della funzione di indirizzo e
coordinamento che non rispetta i requisiti di forma e di sostanza
tipici di quella funzione, stabiliti per costante giurisprudenza di
codesta ecc.ma Corte e addirittura per precedente dettato normativo
(cfr. art. 8 della legge n. 59 del 1997). Come è noto, infatti,
quanto alla forma, la funzione stessa doveva, in corrispondenza di un
principio desumibile dalla stessa Costituzione, trovare svolgimento,
ove non esercitata in forma di legge, in forma collegiale e cioè con
una delibera del Consiglio dei Ministri. Quanto alla sostanza,
perchè occorreva idonea base legislativa per salvaguardare il
principio di legalità sostanziale, attraverso la previa
determinazione, con legge, dei principi ai quali il Governo avrebbe
dovuto attenersi (sentt. nn. 408 del 1998, 18 del 1997, 250 del 1996,
378 del 1995, 124 del 1994, 30 del 1992, 359 del 1991, nonchè la
fondamentale sent. n. 150 del 1982). Tutto questo, si ripete,
riguarda il passato, ma anche prima dell'entrata in vigore della
legge della Costituzione n. 3 del 2001 la norma censurata sarebbe
stata palesemente illegittima.
Nè varrebbe obiettare che l'art. 117, comma 2, lett. r), della
Costituzione, affida allo Stato il "coordinamento statistico e
informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e
locale". Una cosa, infatti, è il coordinamento dei dati in possesso
delle pubbliche amministrazioni, e ben altra è l'attività di
indirizzo riguardante le tecniche e le procedure di informatizzazione
(onde "migliorare la qualità dei servizi e ... razionalizzare la
spesa per l'informatica"). Mentre l'art. 117 della Costituzione
consente il primo, infatti, tace del tutto sulla (e quindi preclude
la) seconda. Tanto, senza contare che il vizio procedurale derivante
dall'affidamento di un potere così delicato ad un singolo Ministro
è comunque evidente.
8. - Quanto all'art. 35: violazione degli artt. 3, 5, 114, 117,
118 e 119 della Costituzione. Non meno illegittimo, infine, l'art. 35
della legge impugnata, che detta disposizioni in materia di servizi
pubblici locali, sostituendo o modificando diversi articoli del testo
unico delle leggi sugli enti locali.
8.1. - Dispone, in particolare, l'art. 35, che "L'art. 113 del
testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al
decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267 è sostituito dal seguente:
"Art. 113. (Gestione delle reti ed erogazione dei servizi pubblici di
rilevanza industriale).
1. Le disposizioni del presente articolo si applicano ai
servizi pubblici locali di rilevanza industriale. Restano ferme le
disposizioni previste per i singoli settori e quelle nazionali di
attuazione delle normative comunitarie.
Gli enti locali non possono cedere la proprietà degli impianti,
delle reti e delle altre dotazioni destinati all'esercizio dei
servizi pubblici di cui al comma 1, salvo quanti stabilito dal comma
13.
Le discipline di settore stabiliscono i casi nei quali
l'attività di gestione delle reti e degli impianti destinati alla
produzione dei servizi pubblici locali di cui al comma 1 può essere
separata da quella di erogazione degli stessi. È, in ogni caso,
garantito l'accesso alle reti a tutti i soggetti legittimati
all'erogazione dei relativi servizi.
Qualora sia separata dall'attività di erogazione dei servizi,
per la gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni
patrimoniali gli enti locali, anche informa associata, si avvalgono:
a) di soggetti allo scopo costituiti, nella forma di
società di capitali con la partecipazione maggioritaria degli enti
locali, anche associati, cui può essere affidata direttamente tale
attività;
b) di imprese idonee, da individuare mediante procedure ad
evidenza pubblica, ai sensi del comma 7.
5. L'erogazione del servizio, da svolgere in regime di
concorrenza, avviene secondo le discipline di settore, con
conferimento della titolarità del servizio a società di capitali
individuate attraverso l'espletamento di gare con procedure ad
evidenza pubblica.
6. Non sono ammesse a partecipare alle gare di cui al comma 5
le società che, in Italia o all'estero, gestiscono a qualunque
titolo, servizi pubblici locali in virtù di un affidamento diretto,
di una procedura non ad evidenza pubblica, o in seguito dei relativi
rinnovi; tale divieto si estende alle società controllate o
collegate, alle loro controllanti, nonchè alle società controllate
o collegate con queste ultime. Sono parimenti esclusi i soggetti di
cui al comma 4.
7. La gara di cui al comma 5 è indetta nel rispetto degli
standard qualitativi, quantitativi, ambientali, di equa distribuzione
sul territorio e di sicurezza definiti dalla competente Autorità di
settore o, in mancanza di essa, dagli enti locali. La gara è
aggiudicata sulla base del migliore livello di qualità e sicurezza e
delle condizioni economiche e di prestazione del servizio, dei piani
di investimento per lo sviluppo e il potenziamento delle reti e degli
impianti, per il loro rinnovo e manutenzione, nonchè dei contenuti
di innovazione tecnologica e gestionale. Tali elementi fanno parte
integrante del contratto di servizio.
8. Qualora sia economicamente più vantaggioso, è consentito
l'affidamento contestuale con gara di una pluralità di servizi
pubblici locali diversi da quello del trasporto collettivo. In questo
caso, la durata dell'affidamento, unica per tutti i servizi, non può
essere superiore alla media calcolata sulla base della durata degli
affidamenti indicata dalle discipline di settore.
9. Alla scadenza del periodo di affidamento, e in esito alla
successiva gara di affidamento, le reti, gli impianti e le altre
dotazioni patrimoniali di proprietà degli enti locali e delle
società di cui al comma 13 sono assegnati al nuovo gestore. Sono,
inoltre, assegnati al nuovo gestore o loro porzioni, gli impianti e
le altre dotazioni realizzate, in attuazione dei piani di
investimento di cui al comma 7, dal gestore uscente. A quest'ultimo
è dovuto da parte del nuovo gestore un indennizzo pari al valore dei
beni non ancora ammortizzati, il cui ammontare è indicato nel bando
di gara.
10. È vietata ogni forma di differenziazione nel trattamento
dei gestori di pubblico servizio in ordine al regime tributario,
nonchè alla concessione da chiunque dovuta di contribuzioni o
agevolazioni per la gestione del servizio.
11. I rapporti degli enti locali con le società di
erogazione del servizio e con le società di gestione delle reti e
degli impianti sono regolati da contratti di servizio, allegati ai
capitolati di gara, che dovranno prevedere i livelli dei servizi da
garantire e adeguati strumenti di verifica del rispetto dei livelli
previsti.
12. L'ente locale può cedere tutto o in parte la propria
partecipazione nelle società erogatrici dei servizi. Tale cessione
non comporta effetti sulla durata delle concessioni e degli
affidamenti in essere.
13. Gli enti locali, in forma associata, possono conferire la
proprietà delle reti, degli impianti e delle altre datazioni
patrimoniali a società di capitali di cui detengono la maggioranza,
che è incedibile. Tali società pongono le reti, gli impianti e le
altre dotazioni patrimoniali a disposizione dei gestori incaricati
della gestione del servizio o, ove prevista la gestione separata
della rete, dei gestori di quest'ultima, a fronte di un canone
stabilito dalla competente Autorità di settore, ove prevista, o
dagli enti locali. Alla società suddetta gli enti locali possono
anche assegnare, ai sensi della lett. a) del comma 4, la gestione
delle reti, nonchè il compito di espletare le gare di cui al comma
5.
14. Fermo quanto disposto dal comma 3, se le reti, gli
impianti e le altre dotazioni patrimoniali per la gestione dei
servizi di cui al comma 1 sono di proprietà di soggetti diversi
dagli enti locali, questi possono essere autorizzati a gestire i
servizi o loro segmenti, a condizione che siano rispettati gli
standard di cui al comma 7 e siano praticate tariffe non superiori
alla media regionale, salvo che le discipline di carattere settoriale
o le relative Autorità dispongano diversamente. Tra le parti è in
ogni caso stipulato, ai sensi del comma 11, un contratto di servizio
in cui sono definite, tra l'altro, le misure di coordinamento con gli
eventuali altri gestori.
15. Le disposizioni del presente articolo non si applicano
alle regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e
di Bolzano, se incompatibili con le attribuzioni previste dallo
statuto e dalle relative norme di attuazione".
2. Nei casi in cui le disposizioni previste per i singoli
settori non stabiliscono un congruo periodo di transizione, ai fini
dell'attuazione delle disposizioni previste dall'art. 113 del testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di citi al
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, come sostituito dal comma
1 del presente articolo il regolamento di cui al comma 16 del
presente articolo indica i termini, comunque non inferiori a tre anni
e non superiori ai cinque anni, di scadenza o di anticipata
cessazione della concessione rilasciata, con procedure diverse
dall'evidenza pubblica. A valere da tale data si applica il divieto
di cui al comma 6 del medesimo art. 113 del citato testo unico, salvo
nei casi in cui si tratti dell'espletamento delle prime gare aventi
per oggetto i servizi forniti dalle società partecipanti alla gara
stessa. Il regolamento definisce altresì le condizioni per
l'ammissione alle gare di imprese estere, o di imprese italiane che
abbiano avuto all'estero la gestione del servizio senza ricorrere a
procedure di evidenza pubblica, a condizione che, nel primo caso, sia
fatto salvo il principio di reciprocità e siano garantiti tempi
certi per l'effettiva apertura dei relativi mercati. A far data dal
termine di cui al primo periodo, è comunque vietato alle società di
capitali in cui la partecipazione pubblica è superiore al 50 per
cento, se ancora affidatarie dirette, di partecipare ad attività
imprenditoriali al di fuori del proprio territorio.
3. Il periodo transitorio di cui al comma 2 può essere
incrementato, alle condizioni sotto indicate, in misura non inferiore
a:
a) un anno nel caso in cui, almeno dodici mesi prima dello
scadere dei termini previsti dal regolamento di cui al comma 16 del
presente articolo, si dia luogo, mediante una o più fusioni, alla
costituzione di una nuova società capace di servire un bacino di
utenza complessivamente non inferiore a due volte quello
originariamente servito dalla società maggiore;
b) due anni nel caso in cui, entro il termine di cui alla
lett. a), un'impresa affidataria, anche a seguito di una o più
fusioni, si trovi ad operare in un ambito corrispondente almeno
all'intero territorio provinciale ovvero a quello ottimale, laddove
previsto dalle norme vigenti;
c) un anno nel caso in cui, entro il termine di cui alla
lett. a), la società affidataria sia partecipata almeno per il 40
per cento da soggetti privati;
d) un ulteriore anno nel caso in cui, entro il termine di
cui alla lett. a), la società affidataria sia partecipata almeno per
il 51 per cento dai privati.
4. Ove ricorra più di una delle condizioni indicate al comma
3 i relativi termini possono essere posticipati, sommando le relative
scadenze.
5. In alternativa a quanto previsto dal comma 5 dell'art. 113
del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di
cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, come sostituito
dal comma 1 del presente articolo, i soggetti competenti, individuati
dalle regioni ai sensi dell'art. 9 della legge 5 gennaio 1994, n. 36,
possono affidare, entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore
della presente legge, il servizio idrico integrato a società di
capitali partecipate unicamente da enti locali che fanno parte dello
stesso ambito territoriale ottimale, per un periodo non superiore a
quello massimo determinato ai sensi delle disposizioni di cui al
comma 2 del presente articolo. Entro due anni da tale affidamento,
anche se già avvenuto alla data di entrata in vigore della presente
legge, con le modalità di cui al presente comma, gli enti locali
azionisti applicano le disposizioni di cui alla lett. c) del comma 3,
mediante procedura ad evidenza pubblica, pena la perdita immediata
dell'affidamento del servizio alla società da essi partecipata.
6. Qualora le disposizioni dei singoli settori prevedano la
gestione associata del servizio per ambiti territoriali di dimensione
sovracomunale, il soggetto che gestisce il servizio stipula appositi
contratti di servizio con i comuni di dimensione demografica
inferiore a 5.000 abitanti, al fine di assicurare il rispetto di
adeguati ed omogenei standard qualitativi di servizio, definiti dai
contratti stessi. In caso di mancato rispetto di tali standard nel
territorio di comuni di cui al primo periodo, i soggetti competenti
ad affidare la gestione del servizio nell'ambito sovracomunale
provvedono alla revoca dell'affidamento in corso sull'intero ambito.
7. Le imprese concessionarie cessanti nei termini stabiliti
dal regolamento di cui al comma 16 del presente articolo reintegrano
gli enti locali nel possesso delle reti, degli impianti e delle altre
dotazioni utilizzati per la gestione dei servizi. Ad esse è dovuto
dal gestore subentrante un indennizzo stabilito secondo le
disposizioni del comma 9 dell'art. 113 del citato testo unico di cui
al decreto legislativo n. 267 del 2000, come sostituito dal comma 1
del presente articolo.
8. Gli enti locali, entro il 31 dicembre 2002, trasformano le
aziende speciali e i consorzi di cui all'art. 31, comma 8, del citato
testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, che
gestiscono i servizi di cui al comma 1 dell'art. 113 del medesimo
testo unico, come sostituito dal comma 1 del presente articolo, in
società di capitali, ai sensi dell'art. 115 del citato testo unico.
9. In attuazione delle disposizioni di cui ai commi 2 e 13
dell'art. 113 del citato testo unico, come sostituito dal comma 1 del
presente articolo, gli enti locali che alla data di entrata in vigore
della presente legge detengano la maggioranza del capitale sociale
delle società per la gestione di servizi pubblici locali, che siano
proprietarie anche delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni
per l'esercizio di servizi pubblici locali, provvedono ad effettuare,
entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge,
anche in deroga alle disposizioni delle discipline settoriali, lo
scorporo delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni.
Contestualmente la proprietà delle reti, degli impianti e delle
altre dotazioni patrimoniali, oppure dell'intero ramo d'azienda è
conferita ad una società avente le caratteristiche definite dal
citato comma 13 dell'art. 113 del medesimo testo unico.
10. La facoltà di cui al comma 12 dell'art. 113 del citato
testo unico, come sostituito dal comma 1 del presente articolo,
riguarda esclusivamente le società per la gestione dei servizi ed
opera solo a partire dalla conclusione delle operazioni di
separazione di cui al comma 9 del presente articolo.
11. In deroga alle disposizioni di cui al comma 2
dell'art. 113 del citato testo unico, come sostituito dal comma 1 del
presente articolo, e di cui al comma 9 del presente articolo, nonchè
in alternativa a quanto stabilito dal comma 10, limitatamente al caso
di società per azioni quotate in borsa e di società per azioni i
cui enti locali soci abbiano già deliberato al 1 gennaio 2002 di
avviare il procedimento di quotazione in borsa, da concludere entro
il 31 dicembre 2003, di cui, alla data di entrata in vigore della
presente legge, gli enti locali detengano la maggioranza del
capitale, è consentita la piena applicazione delle disposizioni di
cui al comma 12 dell'art. 113 del citato testo unico. In tale caso,
ai fini dell'applicazione del comma 9 dell'art. 113 del citato testo
unico, sulle reti, sugli impianti e sulle altre dotazioni
patrimoniali attuali e future è costituito, ai sensi dell'art. 1021
del codice civile, un diritto di uso perpetuo ed inalienabile a
favore degli enti locali. Resta fermo il diritto del proprietario ove
sia un soggetto diverso da quello cui è attribuita la gestione delle
reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali, alla
percezione di un canone da parte di tale soggetto. Non si applicano
le disposizioni degli artt. 1024 e seguenti del codice civile.
12. Al testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti
locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, sono
apportate le seguenti modificazioni:
a) all'art. 31, comma 8, le parole da: "aventi rilevanza
economica" fino a: "nello statuto" sono sostituite dalle seguenti:
"di cui all'art. 113- bis";
b) all'art. 42, comma 2, lett. e), le parole: "assunzione
diretta" sono sostituite dalla seguente: "organizzazione";
c) all'art. 112, il comma 2 è abrogato;
d) all'art. 115: 1) al comma 1, le parole: "costituite"
fino a "113, lettera c)" sono soppresse e le parole: "per azioni"
sono sostituite dalle seguenti: "di capitali"; 2) il comma 5 è
abrogato; 3) è aggiunto, infine, il seguente comma: "7-bis. Le
disposizioni di cui ai commi precedenti si applicano anche alla
trasformazione dei consorzi, intendendosi sostituita dal consiglio
comunale l'assemblea consortile. In questo caso le deliberazioni sono
adottate a maggioranza dei componenti; gli enti locali che non
intendono partecipare alla società hanno diritto alla liquidazione
sulla base del valore nominale iscritto a bilancio della relativa
quota di capitale";
e) all'art. 116, al comma 1, dopo le parole: "per
l'esercizio di servizi pubblici" sono inserite le seguenti: "di cui
all'articolo 113-bis";
f) all'art. 118: 1) al comma 1, le parole: "società per
azioni, costituite ai sensi dell'art. 113, let. e), sono sostituite
dalle seguenti: "società di capitali di cui al comma 13
dell'art. 113"; 2) il comma 3 è abrogato;
g) all'art. 123, il comma 3 è abrogato.
13. Gli articoli da 265 a 267 del testo unico per la finanza
locale, di cui al regio decreto 14 settembre 1931, n. 1175, sono
abrogati.
14. Nell'esercizio delle loro funzioni, gli enti locali,
anche in forma associata, individuano gli standard di qualità e
determinano le modalità di vigilanza e controllo delle aziende
esercenti i servizi pubblici, in un quadro di tutela prioritaria
degli utenti e dei consumatori.
15. Dopo l'art. 113 del testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267, come sostituito dal comma 1 del presente
articolo, è inserito il seguente:
"Art. 113-bis (Gestione dei servizi pubblici locali privi di
rilevanza industriale).
1. Ferme restando le disposizioni previste per i singoli
settori, i servizi pubblici locali privi di rilevanza industriale
sono gestiti mediante affidamento diretto a: a) istituzioni;
b) aziende speciali, anche consortili; c) società di capitali
costituite o partecipate dagli enti locali, regolate dal codice
civile.
2. È consentita la gestione in economia quando, per le
modeste dimensioni o per le caratteristiche del servizio, non sia
opportuno procedere ad affidamento ai soggetti di cui al comma 1.
3. Gli enti locali possono procedere all'affidamento diretto
dei servizi culturali e del tempo libero anche ad associazioni e
fondazioni da loro costituite o partecipate.
4. Quando sussistono ragioni tecniche, economiche o di
utilità sociale, i servizi di cui ai commi 1, 2 e 3 possono essere
affidati a terzi, in base a procedure ad evidenza pubblica, secondo
le modalità stabilite dalle normative di settore.
5. I rapporti tra gli enti locali ed i soggetti erogatori dei
servizi di cui al presente articolo sono regolati da contratti di
servizio".
16. Con regolamento da emanare ai sensi dell'art. 17, comma
1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni,
sentite le Autorità indipendenti di settore e la Conferenza
unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997,
n. 281, il Governo adotta le disposizioni necessarie per l'esecuzione
e l'attuazione del presente articolo, con l'individuazione dei
servizi di cui all'art. 113, comma 1, del testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267, come sostituito dal comma 1 del presente
articolo, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della
presente legge".
8.2. - Si deve premettere che l'art. 35 appare come l'ennesimo
frutto di una produzione normativa in materia di servizi pubblici
locali a dir poco confusa.
Il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di
cui al d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, doveva, in teoria,
rappresentare un punto fermo, ma in realtà è stato subito oggetto
di modificazioni e integrazioni. L'opera di ripensamento, ora,
prosegue, ma, paradossalmente, senza alcuna considerazione della
straordinaria novità determinata dalla legge della Costituzione n. 3
del 2001.
In realtà, è agevole cogliere i macroscopici profili di
illegittimità costituzionale che l'intervento del legislatore
statale in questo campo, di per sè, contiene.
La disciplina della gestione dei servizi pubblici locali,
infatti, ai sensi delle nuove disposizioni del Titolo V, appartiene
alla competenza legislativa esclusiva delle Regioni (e alla
competenza regolamentare degli enti locali). La legge impugnata,
invece, interviene pesantemente in tale materia, distinguendo tra
servizi pubblici con e senza rilevanza industriale, e recando una
normativa estremamente analitica e dettagliata. Tale normativa
mortifica l'autonomia degli enti locali (anche pel profilo
dell'autonomia finanziaria, poichè l'oculata gestione dei servizi
locali non grava sulle finanze locali, ma le arricchisce), che non
hanno margini sostanziali per l'esercizio della loro potestà
regolamentare. Mortifica, però, anche e soprattutto l'autonomia
regionale, poichè interviene in materia di competenza esclusiva
della Regione, addirittura con prescrizioni di dettaglio.
Quanto al fatto che la materia dei servizi pubblici locali sia di
esclusiva competenza regionale, per vero, non possono nutrirsi dubbi.
Delle due, invero, l'una: o si tratta di materia a sè stante, oppure
si tratta di sottomateria ricompresa in quella dell'organizzazione e
del funzionamento degli enti locali. In ogni caso, essa non rientra
negli elenchi nè del secondo nè del terzo comma dell'art. 117,
sicchè, in ragione del comma 4, è assegnata alle Regioni in via
esclusiva.
A ciò si aggiunga che, una volta di più, la legge impugnata è
affetta da irragionevolezza, poichè, in violazione degli artt. 3 e 5
della Costituzione, in una con le disposizioni del Titolo V, azzarda
un disegno piattamente unificato delle modalità di gestione dei
servizi pubblici locali, laddove il nuovo testo della Costituzione
vuole la differenziazione e la valorizzazione dell'autonomia.
A ciò si aggiunga ancora, ovviamente, che, come già ricordato,
l'art. 118 sancisce i principi fondamentali della sussidiarietà,
della differenziazione e dell'adeguatezza, sicchè risulta
specificamente violato dalla livellante normativa dello Stato, qui
censurata.

P. Q. M.
Per i suestesi motivi, si chiede che, in accoglimento del
presente ricorso, codesta ecc.ma Corte voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale della legge 28 dicembre 2001, n. 448
(pubblicata nel supplemento ordinario n. 285/L alla Gazzetta
Ufficiale 29 dicembre 2001 - serie generale - n. 301), recante
"Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2002)", con particolare riferimento
agli artt. 10, comma 1, lett. a), b) e c); 16, comma 7; 19, commi 1,
3, 7, 8 e 14; 24, commi 6, 7, 8 e 9; 27, commi 8, 9, 10, 11, 16 e 17;
39; 35.
Roma, addì 25 febbraio 2002
avv. prof. Massimo Luciani
02C0176