1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 25-8-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 408 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 maggio 1993
N. 408 Ordinanza emessa il 7 maggio 1993 dalla corte d'appello di Bologna nel procedimento civile vertente tra Ferranti Anna ed altre ed il comune di Cento Espropriazione per pubblico interesse - Espropriazioni per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici - Determinazione dell'indennita' di esproprio per le aree edificabili in base alla media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento - Esclusione dell'applicazione di detta disciplina ai procedimenti per i quali l'indennita' predetta sia stata accettata dalle parti o sia divenuta non impugnabile o sia stata definita con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore della norma impugnata - Ingiustificato deteriore trattamento dell'espropriato che agisce giudizialmente rispetto a quello che ricorre alla cessione volontaria del bene espropriato, con conseguente incidenza sul diritto di difesa in giudizio - Violazione del principio, affermatosi nella giurisprudenza della Corte, che l'indennizzo debba costituire un serio ristoro dell'espropriazione - Violazione della riserva di legge in materia di espropriazione per l'affidamento ad un regolamento ministeriale dell'individuazione dell'edificabilita' di fatto delle aree espropriate - Violazione del diritto di difesa in giudizio per la mancata indicazione di un termine in cui il regolamento ministeriale deve essere emanato - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 231/1984, 530/1988 e 216/1990. (Legge 8 agosto 1992, n. 359, art. 5-bis, primo, secondo e quinto comma). (Cost., artt. 3, primo comma, 24, primo comma, e 42, secondo e terzo comma). (093C0798) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 25-8-1993)

LA CORTE D'APPELLO
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile di primo
grado, iscritta al n. 273 del ruolo generale dell'anno 1991, posta in
decisione all'udienza collegiale del 30 aprile 1993, promossa da
Ferranti Anna, Ferranti Maria Pia, Ferranti Gabriella e Sarti
Clementina, elettivamente domiciliate in Bologna, piazza Galileo n. 5
presso lo studio dell'avv. Marzio Dallari che le rappresenta e
difende come da procura in calce all'atto di citazione in appello,
opponenti contro comune di Cento, in persona del sindaco in carica
elettivamente docmiciliato in Bologna, via Begatto n. 1 presso lo
studio dell'avv. Fabio Dani che lo rappresenta e difende come da
procura a margine della comparsa di risposta, opposto.
In punto a: "opposizione a indennità di espropriazione e di
occupazione d'urgenza".
CONCLUSIONI
Il procuratore delle opponenti ha così concluso: "Si chiede che
l'on. Corte d'appello di Bologna voglia:
a) in via istruttoria disporre un supplemento di perizia in
relazione alle deduzioni delle opponenti verbalizzate all'udienza del
19 febbraio 1992;
b) nel merito dichiarare dovuto alle opponenti dal comune di
Cento: a) l'ammontare dell'indennità di esproprio che risulterà
legittimamente determinata in corso di causa, oltre alla svalutazione
monetaria nella misura dei rendimenti medi dei titoli di Stato giusta
l'art. 1224 cod. civ. dalla data del decreto di esproprio al saldo, e
con gli interessi sulla somma così rivalutata dall'esproprio al
saldo;
c) il legittimo ammontare dell'indennità di occupazione
temporanea a decorrere dalla occupazione (18 dicembre 1985) sino alla
data del decreto di esproprio oltre ai relativi interessi da
rivalutarsi, e conseguentemente condanni il comune di Cento a
depositare la complessiva somma predetta presso la Cassa depositi e
prestiti;
d) in via subordinata sospeso il presente giudizio, disporre la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la verifica di
costituzionalità dell'art. 5- bis del d.l. 2 luglio 1992, n. 333
convertito in legge 8 agosto 1992, n. 359 in relazione agli artt. 3,
24, 42, 53, 97 e 113 della Costituzione.
Con vittoria di spese tutte di giudizio oltre Iva e c.p.a.".
Il procuratore dell'opposto comune ha concluso: "affinchè la
Corte ecc.ma, ogni contraria istanza disattesa e reietta, voglia
respingere in toto le domande attrici in quanto inammissbili e
comunque infondate.
Con vittoria di spese ed onorari.
Udita la relazione della causa fatta dal signor consigliere
istruttore dott. Falcone;
Udita la lettura delle conclusioni prese dai procuratori delle
parti;
Letti ed esaminati gli atti del processo ha così deciso:
O S S E R V A
Con atto di citazione notificato in data 4 marzo 1991 Anna, Maria
Pia e Gabriella Ferranti e Clementina Sarti, convenendo in giudizio
innanzi a questa Corte d'appello il comune di Cento hanno proposto,
ai sensi dell'art. 19 della legge 22 ottobre 1971, n. 865,
opposizione alla stima dell'indennità definitiva di espropriazione
effettuata dalla competente commissione provinciale di Ferrara nella
somma di L. 302.160.000 in relazione ad un appezzamento di terreno di
mq 15.108 espropriato con delibera del consiglio comunale n. 221 del
18 febbraio 1991, già occupato dal 18 dicembre 1985 a seguito di
delibera n. 808 in data 31 ottobre 1985 della Giunta municipale.
Costituendosi il contraddittorio è stato acclarato con la
consulenza tecnica d'ufficio che, in forza del piano di fabbricazione
approvato il 4 giugno 1975, n. 1857, il detto terreno era ricompreso
nella zona residenziale di espansione C2 e che il p.r.g. adottato nel
1990 lo ha classificato come zona di attrezzature per il tempo
libero, per la pratica sportiva e per lo spettacolo sportivo G5.
Attraverso la consulenza sono state determiante le indennità di
espropriazione e di occupazione d'urgenza del bene in oggetto secondo
i criteri previsti dalla legge 25 giugno 1865, n. 2359, che aveva
ripreso vigore, per le aree a vocazione edificatoria come quello in
oggetto, per effetto della sua natura riespansione su di esso operata
dai criteri derogatori fissati dalle norme dichiarate
incostituzionali con le sentenze n. 5/1980 (artt. 16 della legge
865/1971 e 14 della legge n. 10/1977) e 223/1983 (artt. primo,
secondo e terzo, quarto e quinto comma, 2 e 3 della legge n.
385/1980, nonchè gli articoli unici delle leggi 535/1981, 481/1982 e
943/1982) della Corte costituzionale.
In pendenza della causa è entrata in vigore la legge 8 agosto
1992, n. 359, la quale, all'art. 5-bis, primo comma, dispone che fino
all'emanazione di una organica disciplina per tutte le espropriazioni
preordinate alla realizzazione di opere o interventi da parte e per
conto dello Stato, delle regioni, delle province, dei comuni e degli
altri enti pubblici o di diritto pubblico, anche non territoriali, o
comunque preordinate alla realizzazione di opere o interventi
dichiarati di pubblica utilità, l'indennità di espropriazione per
le aree edificabili è determinata a norma dell'art. 13, terzo comma,
della legge 15 gennaio 1885, n. 2892, sostituendo in ogni caso ai
fitti coacervati dell'ultimo decennio il reddito dominicale
rivalutato di cui agli artt. 24 e seguenti del testo unico delle
imposte sui redditi, approvato con d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917, e
che l'importo così determinato va ridotto del quaranta per cento.
Ai sensi del settimo comma del citato art. 5- bis, il nuovo
criterio estimativo è applicabile ai procedimenti di opposizione
alla stima in corso.
Nella comparsa conclusionale il comune di Cento ha chiesto che la
causa venga rimessa in istruttoria per la quantificazione
dell'indennità definitiva di espropriazione in base al nuovo
criterio legale.
Le espropriate hanno sollevato questioni di leggimità
costituzionale di alcune disposizioni contenute nell'art. 5- bis
della legge n. 359/1992, questioni rilevanti ai fini della decisione
della causa.
Prospettano innanzitutto l'incostituzionalità del primo comma
dell'art. 5- bis nella parte in cui riduce del 40 per cento l'importo
ottenuto mediando il valore venale sull'immobile esprorpiato col
reddito dominicale rivalutato.
Sostengono che tale decurtazione renderebbe incongrua l'indennità
di espropriazione e, quindi, contrasterebbe con l'art. 42 terzo comma
della Costituzione.
La questione non è manifestamente infondata ed è stata già
sottoposta alla Corte costituzionale da questa Corte d'appello con
ordinanza del 16 ottobre 1992.
La Corte costituzionale ha costantemente affermato che l'art. 42
comma terzo della Costituzione non garantisce all'espropriato il
diritto ad un'indennità esattamente commisurata al valore di mercato
del bene ablato; la necessaria coordinazione del diritto del privato
con pubblico interesse comporta che l'indennizzo dovuto a norma
dell'art. 42 della Costituzione. Non deve realizzare l'integrale
ristoro del sacrificio subito per effetto dell'espropriazione ma
un'adeguata riparazione. Ne consegue che il legislatore può
legittimamente contemperare il criterio del valore venale con
meccanismi conformativi dell'indennizzo ad un diverso criterio
purchè l'ammontare così determinato non scenda sotto il livello di
congruità (ex plurime: sentenze nn. 231/1984, 530/1988, e 216/1990).
Ora, se la media tra valore venale e reddito dominicale rivalutato
dà un importo equo ed adeguato perchè corrispondente a circa il 53%
del valore di mercato del bene, la riduzione di tale importo nella
misura del quaranta per cento fa indubbiamente scendere l'indennità
di espropriazione al di sotto del livello di congruità
commisurandola ad appena il 31,8% circa del valore di mercato.
Deducono poi le opponenti che il comma secondo dell'art. 5- bis (il
quale stabilisce che in ogni fase del procedimento espropriativo il
soggetto espropriato può convenire la cessione volontaria del bene e
in tal caso non si applica la riduzione del 40 per cento di cui al
comma primo) violerebbe il principio di eguaglianza di cui all'art. 3
della Costituzione e confliggerebbe con l'art. 24, primo comma della
Costituzione disincentivando la tutela giurisdizionale.
Anche tale questione di legittimità costituzionale non appare,
nei due profili nei quali si articola, manifestamente infondata.
La disposizione normativa in esame infatti attua una irragionevale
disparità di trattamento tra chi al momento della sua entrata in
vigore ha già subito l'esproprio e non può più convenire la
cessione volontaria del bene e chi invece non è ancora colpito dal
provvedimento ablativo e può addivenire alla detta cessione
volontaria senza subire la riduzione del quaranta per cento
dell'importo determinato mediando tra valore e reddito dominicale
rivalutato.
Essa inoltre condiziona pesantemente la proposizione
dell'opposizione alla stima dell'indennità definitiva di esproprio
prevista dall'art. 19 della legge n. 865/1971 perchè induce ad
accettare l'indennità determinata in sede amministrativa anche se il
valore venale posto a base del calcolo è inferiore a quello
effettivo, invero l'eventuale recupero di valore derivante dalla
determinazione giudiziale sarebbe in tutto o in notevole parte
vanificato dall'applicazionedella riduzione del quaranta per cento.
Dubitano infine le attrici della legittimità costituzionale della
norma contenuta nel quinto comma dell'art. 5- bis che demanda ad un
regolamento, da emanarsi con decreto del Ministro dei lavori pubblici
ai sensi dell'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, la
definizione dei criteri e dei requisiti per l'individuazione
dell'edificabilità di fatto di cui al comma terzo dello stesso
articolo 5- bis. Tale disposto normativo contrasterebbe con la
riserva di legge prevista dall'art. 42, secondo comma, della
Costituzione perchè affida ad un regolamento ministeriale la
determinazione dell'edificabilità delle aree e, quindi, dell'assetto
del diritto di proprietà.
Inoltre la mancata previsione di un termine entro il quale il
detto regolamento deve essere emanato da un lato differirebbe senza
limite di tempo il soddisfacimento del diritto all'indennizzo,
dall'altro precluderebbe una sollecita definizione dei giudizi di
opposizione alla stima attualmente pendenti; da ciò la violazione
degli artt. 42 e 97 della Costituzione.
Anche tali sospetti di incostituzionalità non sono manifestamente
infondati.
La riserva di legge contenuta nel secondo comma dell'art. 42 della
Costituzione è indubbiamente di carattere relativo. L'art. 7 della
legge 17 agosto 1942, n. 1150 (e successive modificazioni) - norma
che ha superato il vaglio di costituzionalità - attribuisce ai
comuni il potere di zonizzazione (e quello correlativo di
determinazione della tipologia edilizia in ciascuna zona) e il potere
di imposizione di vincoli espropriativi.
Gli strumenti urbanistici comunali non sono che provvedimenti
amministrativi di carattere normativo.
Se è vero che la riserva relativa di legge comporta che la legge
"deve pur sempre intervenire previamente, ma può limitarsi a
delineare gli aspetti fondamentali della disciplina, permettendo che
i regolamenti o altre fonti senza forza di legge la completino e la
articolino compitamente" è altrettanto vero che il legislatore,
nell'autorizzare l'esercizio della potestà regolamentare
ministeriale, non può esimersi dal fissare i criteri direttivi ai
quali il potere esecutivo deve uniformarsi, specie nel caso, come
quello in esame, in cui si affida al Ministro dei lavori pubblici il
compito di definire criteri e requisiti per l'individuazione
dell'edificabilità di fatto delle aree espropriate e cioè di
stabilire una classificazione delle aree che incide in maniera
penetrante sul diritto di proprietà tanto da rendere applicabili
criteri estimativi diversissimi tra loro.
In sostanza il legislatore non può lasciare all'assoluta
discrezionalita'del potere esecutivo una classificazione delle areee
costituenti il presupposto dell'applicazione di criteri estimativi
che possono essere fissati unicamente dalla legge. Ne consegue il
prospettato contrasto con l'art. 42 secondo comma della Costituzione.
Profili di incostituzionalità del quinto comma dell'art. 5- bis
della legge n. 359/1992 possono peraltro ravvisarsi con riferimento
ai parametri di cui all'art. 42, terzo comma e all'art. 24, primo
comma, della Costituzione nella mancata indicazione di un termine in
cui il regolamento minsiteriale deve essere emanato.
L'assenza di un tale termine si riflette infatti negativamente sia
sul diritto dell'espropriato alla corresponsione dell'indennizzo
entro tempi ragionevoli, sia sulla sollecita definizione dei giudizi
di opposizione alla stima, non essendo il nuovo criterio estimativo
applicabile prima dell'emanazione del detto regolamento.

P. Q. M.
Dichiara la non manifesta infondatezza delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 5- bis, primo comma, legge 8
agosto 1992, n. 359, in riferimento all'art. 42, terzo comma, della
Costituzione; dell'art. 5- bis, secondo comma, della legge n.
359/1992, in riferimento agli artt., 3, primo comma, e 24, primo
comma, della Costituzione; dell'art. 5- bis, quinto comma, della
legge n. 359/1992, in riferimento agli artt. 42, secondo e terzo
comma, e 24, primo comma, della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comuncata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Bologna, il 7 maggio 1993.
Il presidente: INSOLERA
Depositato in cancelleria oggi 20 maggio 1993.
Il direttore di cancelleria: GRAZIOSO

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