1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 19-12-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 2 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 23 novembre 2018
Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato (merito) depositato in cancelleria il 23 novembre 2018 (del Procuratore della Repubblica e del Procuratore aggiunto presso il Tribunale di Torino). Processo penale - Azione penale - Indagini preliminari per i reati di diffamazione aggravata e di rivelazione e utilizzazione di segreti d'ufficio in relazione ad alcune dichiarazioni segretate rese in sede di audizione dinanzi alla Commissione parlamentare di inchiesta sulle attivita' illecite connesse al ciclo dei rifiuti e su illeciti ambientali ad esse correlati, istituita con legge 7 gennaio 2014, n. 1 - Deliberazione del 3 maggio 2017 della Commissione di inchiesta relativa al mantenimento del regime di segretezza apposto sul verbale del 2 agosto 2016 - Richiesta della Procura della Repubblica di Torino, del 23 giugno 2017, di rimuovere il vincolo del regime di segretezza al medesimo verbale di audizione. - Deliberazione del 3 maggio 2017 della Commissione parlamentare di inchiesta sulle attivita' illecite connesse al ciclo dei rifiuti e su illeciti ambientali ad esse correlati; mancato accoglimento, da parte della Commissione parlamentare di inchiesta sulle attivita' illecite connesse al ciclo dei rifiuti e su illeciti ambientali ad esse correlati, dell'istanza del 23 giugno 2017, della Procura della Repubblica di Torino. (18C00264) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 19-12-2018)

Ricorso per conflitto di attribuzione tra i poteri dello Stato
nell'interesse della Procura della Repubblica presso il Tribunale di
Torino, in persona del Procuratore della Repubblica e del Procuratore
aggiunto del medesimo ufficio, titolare del procedimento penale n.
2017/3922, rappresentati e difesi giusta delega a margine del
presente atto dal prof. avv. Federico Sorrentino ed elettivamente
domiciliati presso il suo studio in Roma, Lungotevere delle Navi, n.
30;
Nei confronti:
della Commissione bicamerale d'inchiesta sulle attività
illecite connesse al ciclo dei rifiuti e su illeciti ambientali ad
esse correlati, istituita con legge 7 gennaio 2014, n. 1, in persona
del suo Presidente pro tempore;
della Camera dei deputati, in persona del suo Presidente pro
tempore;
del Senato, in persona del suo Presidente pro tempore,
in relazione:
alla deliberazione del 3 maggio 2017 della Commissione
bicamerale d'inchiesta sulle attività illecite connesse al ciclo dei
rifiuti e su illeciti ambientali ad esse correlati istituita con
legge 7 gennaio 2014, n. 1, relativa al mantenimento del regime di
segretezza apposto sul verbale contenente l'audizione dinanzi alla
Commissione dell'ing. Fortini del 2 agosto 2016;
al non accoglimento dell'istanza di desecretazione inoltrata
alla Commissione dalla Procura di Torino in data 23 giugno 2017.

Fatto

1. - In data 16 dicembre 2016, veniva depositata presso il
Commissariato di P.S. - Palazzo di Giustizia di Roma una
querela/denuncia a firma dell'on. Stefano Vignaroli in relazione ad
un articolo a firma della giornalista Grazia Longo, pubblicato in
data 3 ottobre 2016 sul quotidiano La Stampa, dal titolo «Anche
Vignaroli finisce nel mirino per le presunte pressioni su Tronca.
Commissione Ecomafie e pm potrebbero ascoltare il deputato».
Questo il tenore dell'articolo: «l'inchiesta di Monnezzopoli è
legata sempre più a quella di Mafia Capitale, ma anche gravata da
ombre di intrighi del M5S sulla gestione dei rifiuti. A partire dal
ruolo ancora tutto da chiarire di Stefano Vignaroli, deputato
pentastellato, vice presidente della Commissione Ecomafie. È lui
l'uomo ombra dell'assessora all'ambiente Paola Muraro, indagata per
reati ambientali e concorso in abuso d'ufficio (...) Nel frattempo
rimane aperto il capitolo Vignaroli che insieme alla compagna la
senatrice Paola Taverna è stato lo sponsor della Muraro come
assessore. Ha avuto anche lui un rapporto privilegiato con Cerroni
(indagato per associazione a delinquere e traffico illecito di
rifiuti)? C'è un episodio sul quale occorre far luce. Lo scorso 30
giugno fu proprio Vignaroli fare da garante nell'accordo per
assegnare duecento tonnellate di rifiuti in eccedenza (ma entro i
limiti già autorizzati) all'impianto di Tmb della società di Manlio
Cerroni e scongiurare in questo modo l'emergenza dei cumuli di
spazzatura nella città (...) ma non è escluso che anche la
magistratura voglia accertare la rilevanza del ruolo di Vignaroli.
Soprattutto alla luce delle dichiarazioni alle Ecomafie di Daniele
Fortini... Secondo Fortini l'ex direttore generale Ama Alessandro
Filippi non sarebbe stato riconfermato «per le pressioni esercitate
sul commissario straordinario Francesco Paolo Tronca da parte di
Stefano Vignaroli». Ci sono altri motivi per far fuori l'ingegner
Filippi? Fu proprio quest'ultimo a ridimensionare la Muraro bloccando
l'assegnazione di lavori a società esterne senza gara d'appalto.
Filippi era troppo «fastidioso» per vedersi rinnovato l'incarico? Il
presidente delle Ecomafie Alessandro Bratti non ha ricevuto alcuna
disponibilità «dal M5S o da Stefano Vignaroli sull'audizione dello
stesso deputato e sulla scelta di altre modalita'» diverse da
un'audizione formale».
2. - Nella sua querela-denuncia, l'on. Vignaroli contestava alla
giornalista Grazia Longo il reato di diffamazione aggravata di cui
all'art. 595, commi 1, 2 e 3, cod. pen., sostenendo che ella aveva,
in detto articolo, posto arbitrariamente in relazione l'inchiesta cd.
di Monnezzopoli e quella cd. di Mafia Capitale, nonchè addebitato al
Movimento Cinque Stelle «ombre di intrighi», da un lato, alludendo
alla sua relazione sentimentale con la sen. Paola Taverna ed a loro
presunti rapporti con la dott.ssa Paola Muraro (ex assessore
all'ambiente del Comune di Roma, della quale l'articolo sottolineava
la qualità di indagata per reati ambientali e concorso in abuso
d'ufficio) e, dall'altro, riferendo che - secondo quanto dichiarato
dall'ing. Fortini nel corso della sua audizione dinanzi alla
Commissione bicamerale d'inchiesta sulle attività illecite connesse
al ciclo dei rifiuti - l'on. Vignaroli avrebbe fatto pressioni
sull'allora Commissario straordinario di Roma Capitale, Prefetto
Tronca, per l'allontanamento dell'ex direttore generale dell'AMA,
dott. Alessandro Filippi.
L'on. Vignaroli contestava alla giornalista Grazia Longa anche il
reato di rivelazione ed utilizzazione di segreti di ufficio di cui
all'art. 326 codice penale, in concorso con soggetto non identificato
ex art 110 c.p.
Ciò faceva asserendo che di «tale vicenda l'articolista deve
aver appreso, violando il segreto preteso dal medesimo Fortini ed
apposto alle sue dichiarazioni dal presidente della Bicamerale»,
sicchè «codesto ufficio inquirente deve accertare come mai
nell'articolo compare tale questione, oggetto appunto di tale
segretazione, e guarda caso secondo la falsa ricostruzione dei fatti
offerta dal Fortini».
L'on. Vignaroli contestava quindi sia la violazione del segreto
apposto dalla Commissione bicamerale sulle dichiarazioni dell'ing.
Fortini, sia la non veridicità della «ricostruzione dei fatti
offerta» da quest'ultimo, allegando alla querela la «dichiarazione
resa, nell'ambito di indagini espletate dal difensore del querelante
..., dal generale De Milato, sub commissario con delega ai rifiuti
nel commissariamento Tronca, il quale smentisce recisamente che
l'onorevole Vignaroli abbia esercitato pressioni per allontanare
l'ing. Filippi dal suo ruolo in AMA».
3. - Le doglianze del querelante erano quindi diverse ed
involgevano: a) il tenore, ritenuto diffamatorio, dell'articolo di
stampa; b) la diffusione del contenuto di dichiarazioni che - secondo
quanto dichiarava lo stesso on. Vignaroli, che è vice-presidente
della Commissione d'inchiesta sul ciclo dei rifiuti - erano state
bensì rese dall'ing. Fortini in sede di audizione presso la
Commissione d'inchiesta, ma con richiesta di secretazione; c) la non
veridicità di tali dichiarazioni.
Conseguentemente, la querela/denuncia era rivolta sia nei
confronti della giornalista che aveva firmato l'articolo e del
direttore responsabile pro tempore del quotidiano La Stampa
(quest'ultimo per il reato di cui all'art. 596-bis codice penale, in
relazione all'art. 57 codice penale e all'art. 13 della legge n.
47/1948), sia nei confronti «di tutti coloro che si sono resi
responsabili del reato di diffamazione», nonchè di «tutti coloro che
si sono resi responsabili del reato di rivelazione del segreto
d'ufficio» punito, ai sensi dell'art. 5 della legge n. 1/2014,
dall'art. 326 c.p.
4. - Il procedimento veniva trasmesso per competenza alla Procura
della Repubblica di Torino, risultando il quotidiano stampato nel
circondario del Tribunale di Torino.
5. - In data 28 febbraio 2017, la Procura richiedeva formalmente
alla Commissione d'inchiesta copia del verbale contenente l'audizione
dell'ing. Fortini del 2 agosto 2016, chiedendo di chiarirle «se,
quando e in quali termini tale atto sia stato secretato», «se lo
stesso risulti ancora secretato» e «quando lo stesso sarà
desecretato».
6. - L'allora presidente della Commissione d'inchiesta, on.
Alessandro Bratti, dapprima, con nota del 21 marzo 2017, trasmetteva
alla Procura, «in ossequio al principio di leale collaborazione
istituzionale», l'intero resoconto stenografico dell'audizione del 2
agosto 2016 dell'ing. Fortini, di cui una parte era effettivamente
secretata, sottolineando che quest'ultima veniva trasmessa «sotto
vincolo di mantenimento del regime di segretezza apposto dalla
Commissione».
Successivamente, il 3 maggio 2017, comunicava alla Procura la
decisione della Commissione d'inchiesta di mantenere la secretazione,
evidenziando che era stato domandato all'ing. Fortini «di esprimere
la propria valutazione sulla persistenza delle esigenze di segretezza
del resoconto in questione» e che egli aveva richiesto di mantenere
segreto l'atto.
7. - In data 23 giugno 2017, la Procura di Torino richiedeva
formalmente la desecretazione del verbale, rappresentando che esso
era stato ormai formalmente acquisito agli atti del procedimento e
perciò - qualunque fosse stato l'esito delle indagini preliminari -
avrebbe dovuto essere formalmente depositato alle parti; circostanza,
questa, suscettibile di determinare contrasto con il provvedimento di
secretazione.
8. - In data 13 luglio 2017, l'allora presidente della
Commissione d'inchiesta ribadiva che la deliberazione relativa al
mantenimento del regime di segretezza era stata già assunta il 3
maggio, ma che - a fronte della richiesta formale della Procura -
l'ufficio di presidenza della Commissione d'inchiesta avrebbe
valutato «le eventuali iniziative da assumere».
La Procura di Torino, quindi, in data 4 settembre 2017, chiedeva
al giudice per le indagini preliminari la proroga dei termini di
indagine.
Alla data odierna, tuttavia, non è stata comunicata alcuna
«iniziativa» volta alla declassificazione del verbale.

Diritto

I - Ammissibilità del conflitto sotto il profilo soggettivo.
È pacifica la legittimazione a sollevare conflitto di
attribuzione del Procuratore della Repubblica presso il tribunale
ordinario, in quanto organo competente a dichiarare definitivamente -
nell'esercizio dell'attribuzione inerente all'esercizio obbligatorio
dell'azione penale (garantita dall'art. 112 Cost.) - la volontà del
potere cui appartiene.
Quanto alla legittimazione passiva, la Corte, fin dal 1975, ha
riconosciuto che le commissioni parlamentari di inchiesta sono organi
«competenti a dichiarare definitivamente» la volontà del potere
legislativo. Ciò, «per la considerazione ... che, a norma dell'art.
82 Cost., la potestà riconosciuta alle Camere di disporre inchieste
su materie di pubblico interesse non è esercitabile altrimenti che
attraverso la interposizione di Commissioni a ciò destinate, delle
quali può ben dirsi perciò che, nell'espletamento e per la durata
del loro mandato, sostituiscono ope constitutionis lo stesso
Parlamento, dichiarandone perciò "definitivamente la volonta'" ai
sensi del primo comma dell'art. 37» (così l'ordinanza n. 228 del 17
luglio 1975 e la sentenza n. 231 del 1975; si vedano anche
l'ordinanza n. 73 del 2006 e la sentenza n. 241 del 2007).
Il presente ricorso per conflitto è inoltre rivolto contro la
Camera dei deputati ed il Senato dal momento che: a) l'art. 1, comma
1, della legge n. 1/2014 ha istituito la Commissione parlamentare
d'inchiesta sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti e
su illeciti ambientali ad esse correlati «per la durata della XVII
legislatura»; b) con decreti del 28 dicembre 2017, il Presidente
della Repubblica ha sciolto le Camere ed ha convocato i comizi
elettorali per il giorno di domenica 4 marzo 2018, fissando al 23
marzo la data per la prima riunione delle Camere (e con ciò la
definitiva conclusione della legislatura), sicchè è presumibile che
- nelle more del giudizio di ammissibilità del presente conflitto -
la Commissione d'inchiesta avrà ormai cessato di esistere; c) in
relazione a tale caso, la Corte ha già avuto modo di chiarire che
«nell'ipotesi di cessazione, per qualsiasi causa, del funzionamento
della Commissione (...), la legittimazione processuale ad agire o a
resistere è riassunta dalla camera medesima» (v. sentenza n. 241 del
2007); quindi, nel caso presente di commissione bicamerale, da
entrambe le Camere.
II - Ammissibilità del conflitto sotto il profilo oggettivo.
Con il presente conflitto, la Procura di Torino denuncia
l'illegittima menomazione della sfera di attribuzioni ad essa
garantita dalla Costituzione (articoli 101, 104, 107 e 112 Cost.)
derivante dalla decisione della Commissione bicamerale d'inchiesta
sul ciclo dei rifiuti di mantenere la secretazione del verbale di
audizione dell'ing. Fortini del 2 agosto 2016.
Tale secretazione ha infatti paralizzato il procedimento penale
n. 2017/3922, nel cui ambito il verbale in questione costituisce -
almeno nella prospettazione astratta desumibile dalla
querela-denuncia presentata dall'on. Vignaroli - sia prova
documentale del reato di diffamazione, in quanto contenente le
dichiarazioni rese dall'ing. Fortini, sia corpo di reato in relazione
al delitto di rivelazione ed utilizzazione di un segreto d'ufficio.
Più in particolare, la Procura, la quale è tenuta ad esercitare
l'azione penale o a richiedere l'archiviazione nei termini stabiliti
dall'art. 407 codice di procedura penale, allo stato non può agire
nè in un senso nè nell'altro, in ragione del segreto apposto ed
opposto dalla Commissione d'inchiesta. Ciò in quanto essa, sia ove
decidesse di archiviare le indagini avvisando il querelante (che ha
formulato a tal fine istanza ex art. 408 c.p.p.), sia ove decidesse
di esercitare l'azione penale, ha comunque l'obbligo di depositare
tale verbale alle parti. Il che non può fare in ragione del segreto.
La Commissione d'inchiesta, dunque, confermando il segreto sul
verbale in questione, ha interferito sul potere costituzionalmente
spettante al pubblico ministero, paralizzandone l'operato e ponendolo
in una situazione di impasse nella quale: per rispettare le norme di
rito, dovrebbe violare il segreto; all'inverso, per rispettare la
secretazione, dovrebbe violare il c.p.p.
III - Nel merito. Violazione degli articoli 82, 101 e ss., 112 Cost.
Premessa.
L'apposizione del segreto da parte delle commissioni parlamentari
di inchiesta, allorchè abbia ad oggetto un documento la cui
acquisizione sia necessaria ai fini di un'indagine giudiziaria e/o di
un processo penale, costituisce una deroga al principio generale di
conoscibilità dei fatti e degli atti da parte dell'autorità
giudiziaria. Tale secretazione è perciò consentita dall'ordinamento
costituzionale non in via generale ed assoluta, bensì entro
determinati limiti, ricavabili dall'art. 82 Cost., come interpretato
dalla giurisprudenza della Corte.
III.1 - Detto articolo, nel prevedere che ciascuna Camera possa
disporre inchieste su materie di pubblico interesse, stabilisce che
le commissioni all'uopo nominate procedono alle indagini e agli esami
«con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell'autorità
giudiziaria».
Invero, ai sensi dell'art. 329 codice di procedura penale, la
possibilità di secretare atti di indagine da parte dell'autorità
giudiziaria presuppone necessariamente la sussistenza di esigenze di
indagine e risulta limitata entro un orizzonte temporale che coincide
con la durata della fase delle indagini preliminari, salva, nel caso
in cui esistano connessioni con altri procedimenti in corso, e previo
decreto motivato, l'ulteriore durata delle relative indagini
preliminari.
Il parallelismo sancito testualmente dall'art. 82 Cost. tra
poteri delle commissioni parlamentari di inchiesta e poteri
dell'autorità giudiziaria indurrebbe allora, prima facie, a ritenere
che anche il potere di secretazione delle prime - così come quello
riconosciuto dalla legge all'autorità giudiziaria - si configuri
come «segreto istruttorio».
Secondo l'interpretazione della Corte, tuttavia, tale
parallelismo non va inteso in modo rigido: la sentenza n. 231 del
1975 ha infatti chiarito che «il segreto delle Commissioni
d'inchiesta non corrisponde, a rigore, ai vari specifici tipi di
segreto previsti dalle norme dei codici di diritto e procedura
penale, ma può qualificarsi piuttosto, più genericamente, come un
segreto funzionale».
Il suo fondamento va infatti ravvisato nell'autonomia,
costituzionalmente garantita, delle Camere, sicchè, «fermo restando
che il principio fondamentale in materia è quello della pubblicità
degli atti parlamentari (art. 64, secondo comma, Cost.), è tuttavia
rimesso alla valutazione delle Camere (e rientra nella autonomia
costituzionale ad esse, come sopra accennato, garantita) di derogarvi
in singoli casi, deliberando di riunirsi in seduta segreta» e,
poichè «le Commissioni parlamentari d'inchiesta, ..., sostituendo
necessariamente a norma dell'art. 82, primo comma, Cost. il plenum
delle Camere, a buon diritto possono configurarsi come le stesse
Camere nell'atto di procedere all'inchiesta», deve ritenersi che esse
siano «libere di organizzare i propri lavori, anche stabilendo - in
tutto od in parte - il segreto delle attività da esse direttamente
svolte e della documentazione risultante dalle indagini esperite: e
ciò in funzione del conseguimento dei fini istituzionalmente ad esse
propri» specificamente indicati nella loro legge istitutiva.
In definitiva, ciò che si ricava dalla giurisprudenza
costituzionale è che:
anche per gli atti delle commissioni parlamentari
d'inchiesta, la regola è la pubblicità, mentre il segreto
costituisce l'eccezione, essendo il nostro ordinamento costituzionale
sorretto dal principio democratico dell'esercizio del «potere
pubblico in pubblico» (1) ;
tale eccezione è legittima se e nei limiti in cui sia
necessaria per il perseguimento delle finalità istituzionali
perseguite dalla commissione medesima.
Va poi evidenziato che il segreto «funzionale», come configurato
dalla Corte non sembra incontrare limiti temporali massimi. Ciò, a
differenza di quanto previsto per il segreto caratterizzante le
indagini penali ed anche di quanto previsto in materia di segreto di
Stato (l'art. 39, comma 8, della legge n. 124/2007 prevede che
quest'ultimo non possa in ogni caso essere superiore a trent'anni).
Tale illimitatezza temporale, peraltro, rende vieppiù stringente
l'onere della commissione di valutare la necessarietà della
secretazione in funzione del perseguimento dei suoi compiti
istituzionali, non potendo l'ordinamento in alcun modo tollerare una
secretazione sine die - sotto questo profilo addirittura più
pervasiva del segreto di Stato - in assenza di una rigorosa
valutazione sul punto.
Sebbene possa sembrare ovvio, è bene infine sottolineare che -
specie ove il segreto venga opposto all'autorità giudiziaria - la
commissione parlamentare, non solo deve valutare la necessarietà
della secretazione rispetto alle finalità che essa persegue, ma deve
anche estrinsecare tale valutazione: l'atto di opposizione o di
conferma del segreto deve cioè essere motivato con riferimento al
nesso funzionale intercorrente tra secretazione (e conseguente
sottrazione del documento alla conoscibilità ed utilizzabilità da
parte della magistratura) e scopi istituzionali della commissione
medesima.
La motivazione costituisce quindi requisito di legittimità
essenziale ed ineludibile dell'opposizione del segreto all'autorità
giudiziaria: poichè la secretazione è legittima solo se funzionale
ai compiti istituzionali della commissione e poichè, in assenza di
motivazione, non è possibile riscontrare l'effettiva sussistenza di
tale nesso (e quindi il rispetto dei limiti costituzionali entro i
quali soltanto il segreto è opponibile all'autorità giudiziaria),
un'opposizione immotivata è, di per se stessa, lesiva delle
attribuzioni proprie dell'autorità giudiziaria.
Ciò analogamente a quanto la Corte ha da sempre affermato in
materia di segreto di Stato, ove è pacifico l'obbligo del Presidente
del Consiglio di motivare la conferma del segreto a fronte della
«necessità di ridurre al minimo sia gli abusi sia la possibilità di
contrasti con il potere giurisdizionale» (sentenza n. 86/1977; v. ora
l'art. 202 codice di procedura penale, come novellato dall'art. 40
della legge n. 124/2007, ai sensi del quale «l'opposizione del
segreto di Stato» deve essere «confermata con atto motivato dal
Presidente del Consiglio dei ministri»).
III.2 - La legge 7 gennaio 2014, n. 1, istitutiva della
Commissione d'inchiesta sulle attività illecite connesse al ciclo
dei rifiuti e su illeciti ambientali ad esse correlati, all'art. 4,
comma 3, attribuisce alla Commissione il potere di stabilire «quali
atti e documenti non devono essere divulgati, anche in relazione ad
esigenze attinenti ad altre istruttorie o inchieste in corso», fermo
che «devono in ogni caso essere coperti dal segreto gli atti e i
documenti attinenti a procedimenti giudiziari nella fase delle
indagini preliminari».
La disposizione in esame - coerentemente con l'interpretazione
data dalla Corte all'art. 82 Cost. - è da intendersi nel senso di
riconoscere in capo alla Commissione un potere di secretazione bensì
più ampio di quello, meramente istruttorio, spettante all'autorità
giudiziaria, ma pur sempre nei soli limiti in cui esso sia funzionale
al conseguimento dei fini istituzionali della stessa.
Inoltre, come si è detto, ove la secretazione sia opposta
all'autorità giudiziaria, il nesso funzionale tra segreto e compiti
istituzionali della Commissione dev'essere oggetto di specifica
motivazione, sì da consentire a quella la possibilità di apprezzare
la legittimità della compressione delle sue attribuzioni
costituzionali.
III.3 - Nella specie, l'atto che la Commissione d'inchiesta ha
secretato ed ha deciso di mantenere segreto nonostante la richiesta
di declassificazione avanzata dalla Procura ricorrente è una parte
del verbale dell'audizione dell'ing. Fortini del 2 agosto 2016.
Per motivare il mantenimento della segretezza, la nota del
presidente della Commissione del 3 maggio 2017 ha affermato solo che
la Commissione ha interpellato sul punto l'ing. Fortini e che
quest'ultimo ha confermato «la propria valutazione sulla persistenza
delle esigenze di segretezza del resoconto in questione».
Dal resoconto stenografico della seduta del 3 maggio 2017 della
Commissione (trasmesso alla Procura solo in forma sintetica, ma
pubblicato per intero sul sito della Camera dei deputati), emerge poi
che lo scontro tra favorevoli e sfavorevoli alla desecretazione era
tutto politico e niente affatto incentrato sulla necessarietà del
segreto rispetto al perseguimento dei fini istituzionali della
Commissione. Necessarietà ritenuta inesistente anche da coloro che
si opponevano alla desecretazione.
In sintesi, questi gli interventi principali in Commissione:
l'on. Vignaroli, definendo ripetutamente l'ing. Fortini come «uomo
del PD», insisteva affinchè la parte del verbale contenente le
dichiarazioni in questione venisse desecretata, evidenziando che
«l'audizione il giorno dopo (era gia') stata spiattellata sui
giornali» e che era «interesse generale», oltre che evidentemente
suo, quello di far indagare la magistratura sia sulla veridicità dei
fatti riferiti, sia sul reato di rivelazione del segreto.
Seguiva l'intervento dell'on. Zolezzi (M5S), favorevole alla
desecretazione, che evidenziava come la ricostruzione della realtà
dei fatti da parte della magistratura apparisse funzionale ai compiti
della Commissione, consentendole di avere un quadro veritiero di
quanto accaduto nella «filiera dei rifiuti in regione Lazio», parte
«importante e strutturale della relazione che verrà compiuta».
Annunciava invece il voto contrario del suo partito (PD) la
senatrice Puppato, la quale, da un lato, insisteva sull'imbarazzo
della Commissione dovuto al fatto che «una figura coinvolta nella
vicenda ... siede all'interno ... ed ha sempre ritenuto di sedervi
anche nei momenti nei quali questa Commissione avrebbe gradito
lavorare su questioni in maniera meno conflittuale, cioè in un clima
meno pesante» ed affermava che «questo pezzo dell'audizione di
Fortini» non ha «alcun riferimento ... rispetto alle tematiche che
questa Commissione ha affrontato», trattandosi piuttosto di una
«vicenda personale» tra l'on. Vignaroli e l'ing. Fortini e di
un'indagine giudiziaria di «rilievo assolutamente limitato a una
vicenda personale», sicchè «le questioni personali Vignaroli/Fortini
potr(anno) vedere la luce all'interno del tribunale, ciascuno
portando le proprie testimonianze e, perchè no, facendo anche
riferimento agli articoli di giornale che sono apparsi in relazione a
questa audizione», mentre «trovo estremamente strumentale che, ancora
una volta, si tiri in ballo la Commissione di inchiesta, che per sua
natura ha ragioni di esistere ben più impegnative e importanti di
questa, per continuare questa eterna polemica su una vicenda che non
ha davvero molto di dignitoso». Dall'altro, affermava che «non
possiamo ... permetterci di desecretare per il semplice fatto che, da
questo momento in poi, chiunque venga in questa Commissione e secreti
il suo pezzo di audizione, dovrà partire dal presupposto che ... noi
potremmo desecretare».
Seguivano poi le repliche dell'on. Vignaroli e dell'on. Zollezzi,
che evidenziava come la Commissione non poteva consentire alle
persone audite di utilizzare la secretazione per «raccontare delle
cose che non ha verificato o su cui non ha ragionevole certezza» e
che possono essere oggetto di strumentalizzazioni politiche.
In conclusione, dal dibattito in Commissione emerge che la
secretazione sulle dichiarazioni dell'ing. Fortini non è stata
mantenuta in quanto funzionale ai lavori ed alle finalità delle
Commissione, ma all'opposto poichè l'intera questione è stata
giudicata di scarso interesse per la Commissione ed oggetto di uno
scontro «personale» tra l'on. Vignaroli e l'ing. Fortini e poichè si
è ritenuto di assecondare la volontà di quest'ultimo di avvalersi
del regime della secretazione.
È tuttavia evidente che le valutazioni ed i desiderata espressi
dal testimone audito, di per se stesse, non legittimano affatto la
Commissione a mantenere segreto un atto che l'autorità giudiziaria
ha richiesto in quanto necessario all'esercizio delle proprie
attribuzioni. Come si è detto, infatti, il segreto è opponibile
solo se e nei limiti in cui esso sia funzionale al perseguimento
degli obiettivi istituzionali della Commissione.
Il rapporto di funzionalità tra segreto e compiti della
Commissione era dunque la sola valutazione che quest'ultima avrebbe
dovuto compiere, ma che è stata, invece, del tutto omessa.
Tale omessa valutazione emerge sia dal resoconto della seduta del
3 maggio sopra citata, sia dalla nota del 3 maggio 2017, con la quale
è stata comunicata alla Procura di Torino la decisione della
Commissione di mantenere il vincolo di segretezza.
Quest'ultima è del tutto priva di motivazione, contenendo solo
un riferimento alla «valutazione» espressa dall'ing. Fortini, sia
dalla successiva nota del 13 luglio 2017.
Di qui l'illegittimità della secretazione opposta alla Procura
di Torino sia sotto il profilo della carenza di motivazione, sia
sotto il profilo della carenza dei presupposti sostanziali della
stessa.
III.4 - È bene a questo punto evidenziare la diversità del caso
di specie rispetto a quello deciso dalla sentenza n. 231 del 1975.
Come chiaramente illustrato nella motivazione di tale decisione -
della quale di seguito si riporteranno i passaggi più salienti - la
Commissione parlamentare d'inchiesta sulla mafia in Sicilia scelse di
utilizzare modalità di indagine del tutto peculiari. Ciò potè fare
in quanto l'art. 82 Cost. attribuisce alle commissioni di inchiesta
gli stessi poteri dell'autorità giudiziaria «per consentire loro di
superare, occorrendo, anche coercitivamente, gli ostacoli nei quali
potrebbero scontrarsi nel loro operare», ma ciò non toglie che dette
commissioni - le cui inchieste differiscono nettamente dalle
istruttorie delle autorità giudiziarie, in quanto muovono «da cause
politiche» ed hanno «finalità del pari politiche» - «restano libere
di prescegliere modi di azione diversi, più duttili ed esenti da
formalismi giuridici, facendo appello alla spontanea collaborazione
dei cittadini e di pubblici funzionari, al contributo di studiosi,
ricorrendo allo spoglio di giornali e riviste, e via dicendo».
In particolare, nell'ambito dell'inchiesta parlamentare sul
fenomeno della mafia in Sicilia, le persone audite non lo furono
«propriamente quali testimoni», ma fornirono «informazioni» in via
confidenziale. Persino le relazioni presentate dalle pubbliche
autorità alla commissione non ebbero pretesa di oggettività,
riportando «anche stati d'animo e convincimenti diffusi, registrati
per quel che sono, indipendentemente dalla loro fondatezza, da chi,
per la sua particolare esperienza o per l'ufficio ricoperto, sia
meglio in grado di averne diretta notizia».
A fronte di tale modus operandi - evidentemente diverso da quello
proprio delle indagini giudiziarie - il parallelismo tra attività
della commissione e attività dell'autorità giudiziaria risultò
fortemente attenuato e dequotato: «le considerazioni che precedono
quanto ai particolari metodi di indagine cui una Commissione
d'inchiesta può ricorrere, alla natura confidenziale o comunque
riservata che possono avere le informazioni ad essa fornite o da essa
raccolte, delle quali non sempre la Commissione è in grado di
accertare con sufficiente sicurezza la piena conformità al vero,
giustificano ... la eventuale segretezza dei risultati in tali forme
acquisiti, e di questi soltanto, anche per non esporre quanti
forniscono informazioni al rischio di conseguenze dannose».
In buona sostanza, nel conflitto deciso nel '75, la Corte
affermò che le Camere ben potevano, nell'esercizio della loro
autonomia, decidere di indagare sul fenomeno mafioso con modalità
diverse da quelle che la legge impone all'autorità giudiziaria,
ricavandone che proprio tali «particolari metodi di indagine»
rendevano legittima l'apposizione del segreto sulle informazioni
assunte in via confidenziale (e di queste soltanto), anche al fine di
non mettere in grave pericolo gli informatori.
È peraltro chiaro che sia le modalità di indagine prescelte
dalle Camere, sia la preoccupazione, condivisa dalla Corte, di
preservare gli informatori da ritorsioni violente erano strettamente
collegate all'oggetto dell'inchiesta parlamentare - trattandosi di
approfondire la genesi e le caratteristiche del fenomeno della mafia
in Sicilia - nonchè all'epoca in cui essa si svolse (dal '62 al
'76), allorchè mancavano ancora nell'ordinamento adeguati strumenti
a tutela dell'incolumità dei collaboratori e dei testimoni di
giustizia.
Viceversa, nell'istituire la Commissione d'inchiesta sulle
attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti, le Camere hanno
espressamente stabilito che, «per le audizioni a testimonianza
davanti alla Commissione si applicano le disposizioni previste dagli
articoli da 366 a 372 del codice penale» (art. 3 della legge 7
gennaio 2014, n. 1).
È allora evidente che, nell'ambito dell'inchiesta parlamentare
di cui trattasi, la secretazione delle dichiarazioni rese dai
soggetti auditi non è necessariamente funzionale ai compiti
istituzionali della Commissione, avendo le Camere deciso di
procedere, non tanto acquisendo informazioni confidenziali seppur non
verificabili, bensì interrogando le persone informate dei fatti ed
assoggettandole alla medesima, rigorosa disciplina sulla
testimonianza dinanzi al giudice penale.
Alla luce di ciò risulta confermato che il mero desiderio del
soggetto audito di far mantenere la secretazione su quanto dichiarato
non può di per se giustificare l'opposizione del segreto
all'autorità giudiziaria e la conseguente interferenza con le sue
attribuzioni, dovendosi altrimenti ammettere l'esistenza di una zona
franca, nell'ambito della quale sarebbe consentito alle persone
sentite dalla Commissione di fare, consapevolmente ed impunemente,
dichiarazioni non veritiere. Il che non sarebbe affatto funzionale
all'inchiesta parlamentare, bensì - all'opposto - sarebbe
disfunzionale alla sua finalità di ricostruire la realtà dei fatti.
III.5 - Non priva di rilievo è poi la circostanza che,
all'inizio dell'audizione dell'ing. Fortini, il Presidente lo
avvertiva che «della presente audizione viene redatto un resoconto
stenografico e che, facendone espressa e motivata richiesta, in
particolare in presenza di fatti illeciti sui quali sono in corso
indagini tuttora coperte da segreto, consentendo la Commissione, i
lavori proseguiranno in seduta segreta, invitando comunque ci
rinviare eventuali interventi di natura riservata alla parte finale
della seduta».
Pertanto, già ab origine, la richiesta di secretazione di alcune
sue dichiarazioni avrebbe dovuto essere motivata e, in particolare,
avrebbe dovuto esserlo in relazione all'esistenza di indagini in
corso e coperte da segreto sui fatti oggetto di audizione.
Ciò che è invece accaduto è che l'ing. Fortini, dopo aver
riferito alla Commissione che, secondo quanto appreso dal Gen. De
Milato, vi erano state forti pressioni politiche sul Commissario
Tronca per allontanare il dott. Filippi dall'AMA, a fronte della
specifica domanda su «chi avesse esercitato queste pressioni»,
chiedeva se avesse la facoltà di non rispondere.
Il Presidente, dunque, nel chiarirgli che aveva l'obbligo di
rispondere, affermava che «possiamo secretare la risposta,
eventualmente».
Nel caso di specie, quindi, già l'originaria richiesta di
secretazione era priva di motivazione e la Commissione sembra avervi
acconsentito solo per superare l'imbarazzo dell'ing. Fortini a
riferire alcune circostanze a suo avviso riservate (che peraltro il
giorno dopo divennero di pubblico dominio, in quanto diffuse sulla
stampa nazionale).
III.6 - Va infine evidenziato che, nella specie, l'intero
contesto fattuale appare del tutto incompatibile con il mantenimento
del segreto.
Il procedimento penale in relazione al quale è necessaria la
desecretazione del verbale di audizione dell'ing. Fortini del 2
agosto 2016 è infatti iniziato su impulso proprio di un membro della
Commissione, l'on. Vignaroli, il quale, nella sua denuncia-querela,
asseriva tra l'altro che le dichiarazioni del Fortini riferite dal
quotidiano La Stampa erano state effettivamente da lui fatte nella
sua audizione, ma erano state oggetto di secretazione, dovendo
perciò l'autorità giudiziaria indagare anche per accertare chi
avesse illecitamente rivelato tale segreto.
Nel corso delle indagini, poi, il verbale di audizione è stato
trasmesso, per intero, alla Procura di Torino dall'allora presidente
della Commissione d'inchiesta, seppur «sotto vincolo di mantenimento
del regime di segretezza apposto dalla Commissione».
Pertanto, le dichiarazioni secretate sono state dapprima
ampiamente disvelate e diffuse dagli organi di stampa, poi confermate
dall'on. Vignaroli, membro della Commissione, nella sua
denuncia-querela e infine trasmesse alla Procura della Repubblica
dalla stessa Commissione mediante una nota ufficiale, necessariamente
ed obbligatoriamente confluita tra gli atti dell'indagine.
In tale quadro fattuale, appare quanto meno anomala la decisione
della Commissione di mantenere la secretazione su dichiarazioni ormai
rivelate, diffuse ed acquisite agli atti, impedendone così
l'utilizzabilità processuale.
Invero, la perdurante secretazione delle dichiarazioni dell'ing.
Fortini, poichè non può certo eliminare l'ormai avvenuta
rivelazione delle stesse, già oggetto di ampia diffusione sui
quotidiani nazionali, finisce con l'avere come unico ed esclusivo
effetto quello di paralizzare il procedimento penale avviato con la
querela-denuncia dell'on. Vignaroli.
Tale paralisi viene tuttavia imposta in totale assenza di ragioni
riconducibili alle esigenze funzionali della Commissione ed è
perciò illegittima.
III.7 - Per tutte le sopra esposte ragioni, si chiede alla Corte
di accertare e dichiarare che non spettava alla Commissione
bicamerale d'inchiesta sulle attività illecite connesse al ciclo dei
rifiuti e su illeciti ambientali ad esse correlati confermare il
segreto sul verbale dell'audizione dell'ing. Fortini del 2 agosto
2016, nonchè rigettare la richiesta di declassificazione avanzata
dalla Procura di Torino:
motivando con esclusivo riferimento alla valutazione
dell'ing. Fortini «sulla persistenza delle esigenze di segretezza del
resoconto in questione»;
omettendo ogni valutazione e motivazione circa la
necessarietà del mantenimento del segreto in funzione del
perseguimento dei compiti istituzionali della Commissione medesima;
senza considerare il fatto che il contenuto delle
dichiarazioni dell'ing. Fortini erano state ormai disvelate
all'opinione pubblica ed acquisite alle indagini, avendo la
secretazione come unico ed esclusivo effetto quello di paralizzare il
procedimento penale.
In tal modo la Commissione di inchiesta ha illegittimamente
interferito con le attribuzioni costituzionalmente riservate al
pubblico ministero.

(1) N. Bobbio, La democrazia e il potere invisibile, in Il futuro
della democrazia: una difesa delle regole del gioco, Torino 1984,
76.

P. Q. M.

Si chiede all'ecc.ma Corte di:
dichiarare che non spettava alla Commissione bicamerale
d'inchiesta sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti e
su illeciti ambientali ad esse correlati confermare il segreto sul
verbale dell'audizione dell'ing. Fortini del 2 agosto 2016, nonchè
rigettare la richiesta di declassificazione avanzata dalla Procura di
Torino;
per l'effetto, annullare la deliberazione del 3 maggio 2017,
che ha mantenuto la secretazione del resoconto stenografico della
seduta del 2 agosto 2016, e consentire quindi la prosecuzione
dell'attività dell'autorità giudiziaria.
Roma, 19 gennaio 2018.

Prof. avv. Sorrentino