1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 24-6-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 119 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 marzo 2015
Ordinanza del 16 marzo 2015 della Corte dei conti - Sez. giurisdizionale per la Regione Calabria sul ricorso proposto da Stigliano Messuti Aldo contro INPS. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale-pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2014) - Interventi in materia previdenziale - Previsione che, per il triennio 2014-2016, la rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici, secondo il meccanismo stabilito dall'art. 34, comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, e' riconosciuta nella misura rispettivamente del 100%, del 75%, del 50% e del 40% per i trattamenti pensionistici, a seconda del rapporto proporzionale degli stessi con il trattamento minimo INPS stabilito dalla legge - Violazione del principio di uguaglianza per il deteriore trattamento dei percettori di trattamenti pensionistici rispetto alle generalita' dei percettori di altra tipologia di reddito - Lesione del principio di capacita' contributiva - Violazione dei principi della proporzionalita' ed adeguatezza della retribuzione (anche differita) - Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Legge 27 dicembre 2013, n. 147, art. 1, comma 483. - Costituzione, artt. 3, 36, 38, 53 e 117; Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), artt.6, 21, 25, 33 e 34. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2014) - Interventi in materia previdenziale - Trattamenti pensionistici corrisposti da enti gestori di forme di previdenza obbligatoria complessivamente superiore a quattordici volte il trattamento minimo INPS - Assoggettamento ad un contributo di solidarieta' a decorrere dal 1° gennaio 2014 e per un periodo di tre anni - Violazione del principio di uguaglianza per il deteriore trattamento dei percettori di trattamenti pensionistici rispetto alle generalita' dei percettori di altra tipologia di reddito - Lesione del principio di capacita' contributiva - Violazione dei principi della proporzionalita' ed adeguatezza della retribuzione (anche differita) - Elusione del giudicato della sentenza della Corte costituzionale n. 116/2013. - Legge 27 dicembre 2013, n. 147, art. 1, comma 486. - Costituzione, artt. 2, 3, 36, 38, 53, 117 e 136. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2014) - Interventi in materia previdenziale - Risparmi derivanti dalle misure di contenimento della spesa adottate, sulla base dei principi di cui al comma 486, dagli organi costituzionali, dalle Regioni e dalle Province autonome di Trento e di Bolzano, anche in riferimento ai vitalizi previsti per coloro che hanno ricoperto funzioni pubbliche elettive - Previsto obbligo di versamento dei risparmi stessi all'entrata del bilancio dello Stato per essere destinati al Fondo di cui al comma 48 - Violazione del principio di uguaglianza per il deteriore trattamento dei percettori di trattamenti pensionistici rispetto alle generalita' dei percettori di altra tipologia di reddito - Lesione del principio di capacita' contributiva - Violazione dei principi della proporzionalita' ed adeguatezza della retribuzione (anche differita) - Elusione del giudicato della sentenza della Corte costituzionale n. 116/2013. - Legge 27 dicembre 2013, n. 147, art. 1, comma 487. - Costituzione, artt. 2, 3, 36, 38, 53, 117 e 136. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale-pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2014) - Interventi in materia previdenziale - Previsione che, ai fini del raggiungimento del limite di 300.000 euro (oltre il quale il contributo di solidarieta' e' pari al 3%, secondo quanto previsto dall'art. 2, comma 2, del D.L. n. 138/2011, prorogato all'intero triennio 2014-2016 dal richiamato comma 590), si debba tenere conto anche dei trattamenti pensionistici percepiti, sui quali non si applica il contributo nella misura del 3%, ma quello del 18% stabilito dal precedente comma 486 della medesima disposizione - Violazione del principio di uguaglianza - Lesione del principio della capacita' contributiva. - Legge 27 dicembre 2013, n. 147, art. 1, comma 590. - Costituzione, artt. 3 e 53. (15C00180) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 24-6-2015)

LA CORTE DEI CONTI
Sezione Giurisdizionale per la Regione Calabria

Il Giudice unico delle Pensioni consigliere Anna Bombino.
Ha pronunciato la seguente ordinanza n. 60/2015.
Nel giudizio pensionistico iscritto al n. 20394 del registro di
segreteria, sul ricorso proposto dall'avvocato dello Stato Stigliano
Messuti Aldo, nato ad Amendolara (CS) il 26 luglio 1931 e residente
in Catanzaro, via Antonio Daniele n. 6, rappresentato e difeso dagli
avv.ti Giovanni C. Sciacca e Raffaele Merigliani ed elettivamente
domiciliato presso lo studio di quest'ultimo in Catanzaro via Gaetano
Argento n.14;
Contro l'INPS - (ex gestione INPDAP), rappresentato e difeso
congiuntamente e disgiuntamente dagli avv.ti Giacinto Greco
(pec.avv.giacintogreco@postacert.inps.gov.it) e Francesco Muscari
Tomaioli (avv.francesco.muscaritomaioli@postacert.inps.gov.it);
Avente ad oggetto: l'applicazione del contributo di solidarietà
ex art. 1, comma 486 legge n. 147/2013 (legge stabilità 2014) e
l'omessa rivalutazione automatica del trattamento pensionistico ex
comma 483 dell'art. 1 della medesima legge 147/2013;
Visti: il R.D. 13 agosto 1933 n. 1038; il D.L. 15 novembre 1993
n. 453 convertito dalla legge 14 gennaio 1994 n. 19 e la legge 14
gennaio 1994 n. 20, la legge 21 luglio 2000 n. 205, artt. 5 e 9;
Esaminato il ricorso introduttivo del giudizio e tutti gli altri
documenti di causa;
Esaminata la comparsa di costituzione dell'INPS;
Uditi alla pubblica udienza del 9 febbraio 2015 il relatore dott.
Anna Bombino, l'avv. Raffaele Mirigliani anche per delega per il
ricorrente e l'avv. Giacinto Greco per l'INPS;

Premesso

Con ricorso depositato il 26 agosto 2014, l'attore chiedeva che
venisse accertato il proprio diritto a percepire la pensione piena
senza le patite decurtazioni relative al trattamento superiore a 14
volte il minimo INPS disposte per un periodo di tre anni, a partire
da gennaio 2014, quale «contributo di solidarieta'» dall'art. 1 comma
486 legge 27 dicembre 2013 (legge di stabilità 2014); chiedeva
altresì l'applicazione del meccanismo della rivalutazione automatica
del proprio trattamento pensionistico escluso dal precedente comma
483 del medesimo art. 1 della legge n. 147/2013; chiedeva la condanna
dell'Istituto resistente alla restituzione di quanto indebitamente
trattenuto per tali titoli, con rivalutazione monetaria e interessi.
In fatto, esponeva che quale avvocato generale dello Stato in
pensione, a far data dal gennaio 2014, il trattamento pensionistico
era inciso dal contributo di solidarietà introdotto dal comma 483
dell'art. 1 legge 147/2013 e sino al 2016, come da comunicazione
dell'INPS, così come illegittima si appalesava la modifica del
meccanismo di rivalutazione automatica delle pensioni nei termini
peggiorativi disposti dal precedente comma 483 dell'art. 1 della
medesima legge. Rilevava con ampie e diffuse motivazioni il contrasto
delle suddette disposizioni con varie disposizioni costituzionali,
per cui chiedeva il ripristino del trattamento pensionistico
spettante gli, al netto delle decurtazioni effettuate per effetto di
tali disposizioni normative sul trattamento pensionistico, già
maturato, e dallo stesso percepito all'atto del collocamento a
riposo, previa rimessione degli atti alla Corte costituzionale.
Eccepiva sostanzialmente la violazione del giudicato con
riferimento al comma 483 dell'art. 1 della legge 147/2014 in quanto
la misura penalizzante introdotta sui trattamenti pensionistici di
elevati importi era riproduttiva dell'analogo contributo di
"perequazione" a carico dei pensionati iscritti a enti gestori di
forme di previdenza obbligatorie previsto dall'art. 18, comma 22-bis
del d.l. 98/2011 convertito con modificazioni dalla legge n.11/2011,
come modificato dall'art. 24 comma 31-bis del d.l. n.201/2011,
convertito con modificazioni dalla legge n. 214/2011, e che tale
disposizione era già stata dichiarata incostituzionale con sentenza
del 12 giugno 2013 n. 116, per violazione degli arti. 3 e 53 della
Costituzione (di cui riportava ampi stralci).
Con riferimento alla misura prevista dal comma 483 della stesso
art. 1 della medesima legge 147/2014, rilevava che la norma seguiva
quella relativa al biennio 2012-2013 (art. 98 del d.l. 98/2011,
introdotto dalla legge di conversione n. 11/2011, sostituito dal
comma 25 dell'art. 24 del d.l. n. 201/2011, convertito con
modificazioni in l. 214/2011) per la quale la rivalutazione monetaria
era riconosciuta esclusivamente sui trattamenti pensionistici di
importo complessivo fino a tre volte il trattamento minimo INPS,
nella misura del cento per cento, avverso la quale pendono dinanzi
alla Corte costituzionale vari giudizi per illegittimità della norma
con riferimento a vari canoni costituzionali (3, 53, 36 e 38 Cost.
nonchè 117, primo comma per violazione degli artt. 6, 21, 25, 33, 34
CEDU), le cui motivazioni si appaleserebbero -a suo dire-
perfettamente estensibili e sostenibili nei confronti della normativa
de qua, che ha ulteriormente imposto il blocco del meccanismo della
rivalutazione automatica delle pensioni, rendendolo ancora più
stringente e peggiorativo, secondo le misure e con le modalità
esplicative indicate dalla norma medesima (Corte Conti Sez. Emilia
Romagna ord. 13.5.2014 n. 37/14/C e ord. Tribunale Palermo Sez. 6
novembre 2013).
L'INPS - gestione INPDAP - si costituiva in giudizio con memoria
del 19 novembre 2014 con la quale preliminarmente eccepiva
l'inammissibilità /improcedibilità dell'istanza di remissione degli
atti alla Corte costituzionale, e nel merito l'infondatezza delle
doglianze di parte attrice; chiedeva, in caso di esito favorevole,
l'esclusione della corresponsione degli oneri accessori e il cumulo
di interessi e rivalutazione.
Affermata la correttezza del proprio operato, neppure messa in
discussione da parte attrice, in presenza di una normativa cogente,
correttamente applicata al pensionato, in quanto percettore di un
trattamento pensionistico pubblico di elevata entità economica,
soggetto al contributo di solidarietà nel triennio 2014-2016-
rientrante tra quelli individuati dalla normativa impugnata,
l'Istituto sosteneva l'inammissibilità e/o improcedibilità
dell'istanza di rimessione costituzionale sotto il profilo della
carenza di giurisdizione del giudice contabile, stante la natura
tributaria del contributo medesimo, introdotto dal comma 486,
soggetto quindi alla cognizione del giudice tributario, ai sensi
dell'art. 2 del d.lgd. 546 del 1992 (Corte Cass. SS.UU. n.22272/07;
n.22266/07; Corte conti Sez. Lazio sent. 3 novembre 2011 n. 1652;
Sez. Friuli V. Giulia sent. 16.3.2011 n.32).
Dall'altra, contestava l'equiparazione del contributo di
solidarietà al contributo di perequazione, materia già scrutinata
dalla Corte costituzionale con la richiamata sentenza n. 116/2013.
Sosteneva che il contributo di solidarietà, cui peraltro è più
volte ricorso il legislatore, è da tenere distinto sia dalla tassa
che dall'imposta, sia per connotazioni strutturali e contenutistiche
differenti, sia per le finalità connesse a ciascuna misura ritenendo
detto contributo assimilabile piuttosto alla categoria dei contributi
previdenziali.
Escludeva pertanto l'applicazione dei parametri di cui all'art.
53 Cost., trattandosi di prestazioni patrimoniali dirette a
concorrere agli oneri finanziari del regime previdenziale dei
lavoratori (Corte cost. 178/2000; ord. n.202/2006), mancando anche
una correlazione tra prelievo contributivo e reddito da lavoro (Corte
cost. sent. 354/2001).
Con memoria depositata il 28 novembre 2014, il ricorrente contro
deduceva alle varie argomentazioni sostenute da parte avversa: quanto
alla sollevata eccezione di difetto di giurisdizione contabile
richiamava i principi affermati nella sentenza C.Cost. n. 116/2013 e
di questa Corte n. 372/13, escludendo un nesso diretto tra la materia
trattata e il collegamento con l'Amministrazione finanziaria; quanto
alla prospettata questione di costituzionalità della normativa de
qua, rilevava che la sentenza n. 116/2013, neppure citata da
controparte nel suo argomentare, offre elementi incontrovertibili
circa la natura di prestazione patrimoniale ex lege (art. 23 cost.)
del contributo applicato, e nello specifico, di un prelievo fiscale
destinato a sopperire ad esigenze dell'Erario, come disposto dalla
norma medesima:"..a concorrete al finanziamento degli interventi di
cui al comma 191 del presente articolo" ovvero a favore dei c.d.
esodati, soggetti estranei, categoria dei pensionati.
Concludeva rilevando l'indeterminatezza della norma non essendo
chiare le finalità nè gli scopi perseguiti dal legislatore con le
decurtazioni effettuate sui trattamenti pensionistici più elevati
(esodati o altri fini).

Ritenuto

1. In via preliminare va affermata la giurisdizione della Corte
dei conti sulla questione (e non tributaria) come statuito con
sentenza n. 116 del 5 giugno 2013 della Corte costituzionale.
E difatti la questione prospettata dal ricorrente attiene alla
decurtazione del proprio trattamento di pensione a seguito
dell'introduzione del contributo di solidarietà, di cui all'art. 1
comma 486 della legge 27 dicembre 2013 n. 147 (Legge stabilità 2014)
e della modificazione in peius del meccanismo rivalutativo di cui
all'art. 34, comma 1 della legge 23 dicembre 1998 n. 448, ad opera
del comma 483 lett. e) art. 1 della medesima legge 147/2013, in
relazione alle quali la specifica eccezione sollevata dall'INPS va
disattesa sulla base delle medesime ragioni condivise dai giudici
costituzionali con riferimento all'assoggettamento alla giurisdizione
contabile del "contributo di perequazione" di cui all'art. 18 comma
22-bis del d.l. n.98 del 2011 convertito con modificazioni, dalla
legge n. 111 del 2011, «in quanto la devoluzione giurisdizione
speciale del giudice tributario presuppone che sia impugnato uno
degli atti previsti dall'art. 19 del decreto legislativo 31 dicembre
1992 n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in attuazione della
delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre
201991 n. 413), e il convenuto in senso formale sia uno dei soggetti
indicati nell'art. 10 di tale decreto legislativo.
A fronte di siffatta espressa statuizione, il sindacato di questa
Corte non può che arrestarsi, attesa la sua implausibilità di una
simile motivazione, peraltro in linea con i principi espressi dalle
sezioni unite della Corte di Cassazione, in sede di regolamento di
giurisdizione, richiamati dalle ordinanze di rimessione" (Corte cost.
n. 116/2003; ord. n. 55 e 56 del 2013).

Considerato

2. Il ricorrente con il presente ricorso chiede il riconoscimento
del proprio diritto a percepire il trattamento ordinario, da
calcolare senza le decurtazioni introdotte dal comma 486 dell'art. 1
della legge 147/14 e con l'applicazione della rivalutazione
automatica del proprio trattamento pensionistico precedente la
modifica introdotta dal comma 483 dell'art. 1 della medesima legge,
con la condanna dell'Amministrazione ai conseguenti pagamenti, ed
ogni accessorio di legge.
A sostegno del ricorso deduce l'illegittimità costituzionale
delle citate disposizioni di cui ai commi 486 e 483 dell'art. 1 della
medesima legge, 147/13 (legge di stabilità 2014) per violazione
degli artt. 1, 2, 3, 24, 25, 53, 36 e 38, 111 della Cost., nonchè
117, comma 1 e per violazione degli artt. 6, 21, 25, 33, 34 CEDU.
Il 486 dell'art. 1 della legge 147/13 dispone:
«A decorrere dal 1° gennaio 2014 e per un periodo di tre
anni, sugli importi dei trattamenti pensionistici corrisposti da enti
gestori di forme di previdenza obbligatorie complessivamente
superiori a quattordici volte il trattamento minimo INPS, è dovuto
un contributo di solidarietà a favore delle gestioni previdenziali
obbligatorie, pari al 6 per cento della parte eccedente il predetto
importo lordo annuo fino all'importo lordo annuo di venti volte il
trattamento minimo INPS, nonchè pari al 12 per cento per la parte
eccedente l'importo lordo annuo di venti volte il trattamento minimo
INPS e al 18 per cento per la parte eccedente l'importo lordo annuo
di trenta volte il trattamento minimo INPS. Ai fini dell'applicazione
della predetta trattenuta è preso a riferimento il trattamento
pensionistico complessivo lordo per l'anno considerato. L'INPS, sulla
base dei dati che risultano dal casellario centrale dei pensionati,
istituito con decreto del Presidente della Repubblica 31 dicembre
1971, n. 1388, è tenuto a fornire a tutti gli enti interessati i
necessari elementi per l'effettuazione della trattenuta del
contributo di solidarietà, secondo modalità proporzionali ai
trattamenti erogati. Le somme trattenute vengono acquisite dalle
competenti gestioni previdenziali obbligatorie, anche al fine di
concorrere al finanziamento degli interventi di cui al comma 191 del
presente articolo».
Il comma 483 dell'art. 1 della medesima legge recita: «Per il
triennio 2014-2016 la rivalutazione automatica dei trattamenti
pensionistici, secondo il meccanismo stabilito dall'articolo 34,
comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, è riconosciuta:
a) nella misura del 100 per cento per i trattamenti
pensionistici complessivamente pari o inferiori a tre volte il
trattamento minimo INPS. Per le pensioni di importo superiore a tre
volte il predetto trattamento minimo e inferiore a tale limite
incrementato della quota di rivalutazione automatica spettante sulla
base di quanto previsto dalla presente lettera, l'aumento di
rivalutazione è comunque attribuito fino a concorrenza del predetto
limite maggiorato;
b) nella misura del 95 per cento per i trattamenti
pensionistici complessivamente superiori a tre volte il trattamento
minimo INPS e pari o inferiori a quattro volte il trattamento minimo
INPS con riferimento all'importo complessivo dei trattamenti
medesimi. Per le pensioni di importo superiore a quattro volte il
predetto trattamento minimo e inferiore a tale limite incrementato
della quota di rivalutazione automatica spettante sulla base di
quanto previsto dalla presente lettera, l'aumento di rivalutazione è
comunque attribuito fino a concorrenza del predetto limite
maggiorato;
c) nella misura del 75 per cento per i trattamenti
pensionistici complessivamente superiori a quattro volte il
trattamento minimo e pari o inferiori a cinque volte il trattamento
minimo INPS riferimento all'importo complessivo dei trattamenti
medesimi. Per le pensioni di importo superiore a cinque volte il
predetto trattamento - minimo e inferiore a tale limite incrementato
della quota di rivalutazione automatica spettante sulla base di
quanto previsto dalla presente lettera, l'aumento di rivalutazione è
comunque attribuito fino a concorrenza del predetto limite
maggiorato;
d) nella misura del 50 per cento per i trattamenti
pensionistici complessivamente superiori a cinque volte il
trattamento minimo INPS e pari o inferiori a sei volte il trattamento
minimo INPS con riferimento all'importo complessivo dei trattamenti
medesimi. Per le pensioni di importo superiore a sei volte il
predetto trattamento minimo e inferiore a tale limite, incrementato
della quota di rivalutazione automatica spettante sulla base di
quanto previsto dalla presente lettera, l'aumento di rivalutazione è
comunque attribuito fino a concorrenza del predetto limite
maggiorato;
e) nella misura del 40 per cento, per l'anno 2014, e nella
misura del 45 per cento, per ciascuno degli anni 2015 e 2016, per i
trattamenti pensionistici complessivamente superiori a sei volte il
trattamento minimo INPS con riferimento all'importo complessivo dei
trattamenti medesimi e, per il solo anno 2014, non è riconosciuta
con riferimento alle fasce di importo superiori a sei volte il
trattamento minimo INPS. Al comma 236 dell'articolo 1 della legge 24
dicembre 2012, n. 228, il primo periodo è soppresso, e al secondo
periodo le parole: «Per le medesime finalita'» sono soppresse.

Ritenuto

3. Ritiene innanzitutto il G.U. che sussiste la rilevanza della
questione di costituzionalità sollevata nel presente giudizio, in
quanto, non solo il gravame ha "un petitum separato e distinto dalla
questione di costituzionalità, sul quale il giudice remittente sia
legittimamente chiamato, in ragione della propria competenza, a
decidere (C. cost. sentenze n. 4 del 2000 e n. 39 del 2009), ma
soprattutto il petitum concerne il riconoscimento del diritto del
ricorrente a conservare il proprio trattamento pensionistico senza le
decurtazioni disposte dal citato comma 486 dell'art. 1 della legge
147/2013 (legge di stabilità 2014), nelle percentuali ivi stabilite,
nonchè delle penalizzazioni derivanti dalla mancata rivalutazione
automatica del proprio trattamento di pensione in applicazione del
comma 483 dello stesso art. 1 della citata legge n. 147/2013.
Ove questo G.U. non dubitasse della compatibilità costituzionale
delle norme in esame rispetto ai principi e ai canoni costituzionali,
la pretesa di parte attrice dovrebbe essere dichiarata infondata e
respingersi, in quanto le decurtazioni stipendiali qui censurate sono
fissate direttamente ed inderogabilmente dalle cogenti e chiare
disposizioni di legge applicate rispettosamente dall'amministrazione
previdenziale, senza alcuna possibilità di applicazioni od
interpretazioni alternative.
Per cui, in presenza di disposizioni di diretta e immediata
applicazione, sarebbe impossibile pervenire al riconoscimento delle
pretese attoree, senza prima avere richiesto il necessario vaglio del
giudice delle leggi a fronte delle molteplici censure di
incostituzionalità dalla stessa formulate, non senza rilevare che la
normativa applicata al ricorrente non è stata oggetto di precedente
vaglio costituzionale.
La fondatezza e la rilevanza della questione prospettata
dall'attore sotto molteplici profili, strettamente correlati ai
principi di uguaglianza, solidarietà, equità, affidamento, appaiono
pertanto condivisibili da questo Giudicante, pur nella conoscenza del
diverso orientamento seguito da altre corti territoriali che di
recente hanno rigettato con semplice delibazione e con cognizione
sommaria analoghe richieste di rimessioni al giudice delle leggi
della normativa de qua (Corte conti Sez. Lombardia n.11/2015;
Basilicata n.3/2015; Trentino n.14/14).
Al riguardo, si osserva che le pronunce testè citate hanno
escluso prima face l'illegittimità del contributo di solidarietà di
cui al comma 486 dell'art. 1 della legge 147/2014 sulla base
dell'ordinanza n. 22/2003 in materia di "contributo di solidarieta'"
a carico di pensioni di importi elevati previsti dall'art. 37 della
legge 488/1999- del quale presenta i tratti essenziali di un prelievo
non destinato alla copertura di fabbisogni finanziari indifferenziati
dello Stato, ma acquisito alle gestioni previdenziali obbligatorie,
al cui sostenimento contribuisce assieme alla fiscalità generale, a
cui si associa, senza sostituirla, ed in quanto tale da differenziare
dal contributo di "perequazione", di cui all'art. 18 comma 22-bis
d.l. n. 98/2011 conv.to in l. n. 111/2011 dichiarato invece
illegittimo dalla Corte costituzionale con la sentenza n.116/2013, ma
della cui natura tributaria non sarebbe dato dubitare. Invero,
secondo prospettazione attorea, la sostanziale violazione dei
precetti costituzionali da parte del suddetto art. 1 comma 486 è
desumibile sostanzialmente dal giudicato espresso dalla sentenza 5
giugno 2013 n. 116, con cui la Consulta ha dichiarato
incostituzionale l'identico precetto contenuto nell'art. 18 comma
22-bis d.l. n. 98/2011 conv.to in l. n. 111/2011 e per quanto
concerne il comma 483 dell'art. 1 l. 147/13, dalle medesime ragioni
di illegittimità costituzionale mosse avverso la disposizione
dell'art. 18 del d.l. n. 98/2011, introdotto dalla legge di
conversione n.11/2011, sostituito dal comma 25 dell'art. 24 del d.l.
n. 201/2011, convertito con modificazioni in legge n. 214/2011.
4. Con riferimento al comma 486 dell'art. 1 Legge 147/13, espone
in premessa che la norma reintroduce con una diversa qualificazione
-contributo di solidarieta- la stessa misura presente nella
precedente normativa dichiarata costituzionalmente illegittima con la
sentenza costituzionale n. 116/2013, costituendo una "vera e propria
imposta", che la nuova misura è unilaterale ed autoritativa, che
detto contributo verrebbe ad incrementare le risorse apprestate dallo
Stato in favore degli "esodati" senza diritto a pensione (legge c.d.
Fornero), con uno stretto collegamento con la spesa pubblica, che la
formulazione della stessa appare indeterminata non essendo chiare le
finalità perseguite dal legislatore con l'imposizione di tale
contributo che, in ogni caso colpirebbe i percettori di trattamenti
pensionistici maturati al compimento del 75° anno di età (a
differenza di altre categorie di soggetti il cui collocamento a
riposo si colloca a 65/67 anni di eta') e che, quindi, avrebbero
versato un monte contributivo maggiore rispetto agli altri,
concorrendo così al riequilibrio tra pensioni liquidate con il
sistema contributo e quelle liquidate con il sistema retributivo. Ha
evidenziato che poichè la norma incide soltanto su determinate
categorie di pensionati escludendo i trattamenti economici di
attività di categorie di lavoratori, determinerebbe una
irragionevole e ingiustificata riduzione del trattamento
pensionistico che, a sua volta, costituisce una "retribuzione
differita" dei lavoratori in quiescenza, e ciò in palese violazione
dei principi di eguaglianza a parità di reddito, di universalità
dell'imposizione e di concorso agli oneri pubblici in proporzione
alle rispettive capacità contributive.
Parte ricorrente ha ancora evidenziato che poichè le successive
disposizioni di cui ai commi 487 e 590 dell'art. 1 della legge
147/2014 estendono la medesima disciplina ai dipendenti delle regioni
e delle province autonome, quale norme di principio, fatto salvo il
recepimento delle stesse nei rispettivi ordinamenti giuridici, ne
deriverebbe l'ulteriore violazione del principio di eguaglianza tra
categorie di lavoratori pubblici (statali e regionali), ai sensi
degli artt. 3 e 53 Cost.; così come il successivo comma 590 si
porrebbe in violazione dell'art. 53, comma 1 nel prevedere che, ai
fini del raggiungimento del limite di 300.000,00 euro-oltre il quale
il contributo di solidarietà è pari ai 3% secondo quanto previsto
già dall'art. 2, comma 2 del D.L. n. 138/11, prorogato all'intero
triennio 2004-2016 dallo stesso comma-, si dovrebbe tener conto anche
dei trattamenti pensionistici percepiti, sui quali non si applica il
contributo nella misura del 3% ma bensì quello del 18% stabilito dal
comma 486 della medesima disposizione; così come pure-sempre ad
avviso dell'attore-la norma violerebbe il secondo comma dell'art. 53
posto che il comma 486 colpisce i pensionati con un contributo di
solidarietà fortemente progressivo articolato in tre aliquote (6%,
12%, 18%) sui trattamenti pensionistici corrisposti da enti gestori
di forme di previdenza obbligatorie complessivamente superiori (nella
misura di quattordici, venti e trenta volte) al trattamento minimo di
pensione INPS, il comma 590 incide sugli altri percettori di reddito,
esclusi i pensionati, con un contributo di solidarietà, al pari del
primo destinato a far fronte a spese pubbliche, con una sola aliquota
fissa e non progressiva del 3% sul reddito superiore a 300,00 euro,
mentre qualora tale soglia venisse superata con il concorso di altri
redditi e pensioni, il percettore di trattamento di pensione sarebbe
tenuto a versare non il 3%, ma bensì il contributo maggiore del 18%.
Con riferimento alla struttura e agli effetti del prelievo
introdotto dalla nuova disposizione, l'INPS ne ha rimarcato i
caratteri e i requisiti assimilabili a quelli dei contributi
previdenziali, che sono distinti sia dalla tassa, pur avendo un
vincolo specifico di destinazione, quanto il versamento non è posto
a carico dei soli utenti del servizio, ma anche di altri soggetti,
non direttamente fruitori della prestazione previdenziale (datori di
lavoro, contribuzione figurativa o virtuale come nelle pensioni di
invalidita'), sia dall'imposta in quanto non sono destinati
genericamente alle casse dello Stato, ma sono finalizzati al
mantenimento del sistema previdenziale-assistenziale (welfare).
Ha negato un collegamento sinallagmatico tra il versamento dei
contributi previdenziali e l'erogazione del trattamento di pensione,
in presenza di un sistema previdenziale a c.d. gestione a
ripartizione, per cui i contributi incassati nell'anno solare,
integrati dai trasferimenti fiscali operati dallo Stato (coperti
dalla fiscalità generale) sono impiegati direttamente nell'anno
corrente per il soddisfacimento delle necessità previdenziali
(pensioni e altri benefici sociali).
Le caratteristiche proprie dei contributi previdenziali che ne
giustificano la legittimità e la non applicabilità agli stessi dei
presupposti sanciti per i prelievi di tipo tributario, si appalesano
nel contributo di solidarietà, il cui importo è riversato
direttamente nei sistema previdenziale al fine specifico di
garantirne la sostenibilità, con parametrazione dell'aliquota agli
importi percepiti, ed abbattimento dell'imponibile IRPEF.
Diversamente dal contributo di "perequazione", costituente una
imposizione fiscale, il contributo di solidarietà sarebbe quindi una
prestazione di tipo patrimoniale, assimilabile ad un contributo
previdenziale, eccezionalmente e in via transitoria posto a carico
dei soggetti titolari di pensioni elevate giustificato dalla
particolare -ed eccezionale situazione economico-finanziaria e per la
sostenibilità del sistema previdenziale; di conseguenza non potrebbe
trovare applicazione l'art. 53 Cost. ed i parametri in esso contenuti
trattandosi di prestazioni patrimoniali dirette a concorrere agli
oneri finanziari del regime previdenziale dei lavoratori (Corte cost.
178/2000; ord. n. 202/2006), senza che via sia una imprescindibile
correlazione tra prelievo contributivo e reddito da lavoro (Corte
cost. sent. 354/2001).
In definitiva- secondo le tesi dell'Istituto, il sistema
previdenziale vigente è sostenuto con spese che nel rispetto del
principio di solidarietà sociale possono gravare in parte sulla
fiscalità generale e in parte sui contributi previdenziali versati
da alcune categorie di soggetti, per cui manca la sussistenza di un
rapporto di corrispettività tra i versamenti contributivi e la
prestazione pensionistica percepita (Corte cost. n. 173/1986) e la
piena equiparabilità del contributo di solidarietà al contributo
previdenziale in senso tecnico, costituendo esso una prestazione
patrimoniale imposta per legge ai sensi dell'art. 23 Cost. (Corte
cost. ar ord. n. 22 del 30 gennaio 2003).
Ha pure escluso una discriminazione in relazione all'art. 1 comma
590 della legge 147/2013 trattandosi di una imposta, rivolta alla
generalità dei consociati, diretta al recupero di risorse da versare
nelle casse dello Stato (equiparata ad una quarta aliquota IRPEF),
nell'intento di evitare una sovrapposizione tra carico fiscale
generale derivante dalla norma e il carico contributivo introdotto in
via eccezionale per i pensionati dal contributo di solidarietà. La
ragionevolezza del prelievo de quo (ord. n. 22/2003) sarebbe
supportata dall'art. 1 protocollo dei diritti dell'uomo che sancisce
il divieto di atti volti alla privazione del patrimonio individuale,
salvo per atto impositivo necessario alla salvaguardia di interessi
generali; di conseguenza, il carattere limitato della privazione, la
sua transitorietà e la sua correlazione con l'esigenza superiore di
garantire la stabilità del sistema previdenziale nel suo complesso,
renderebbero l'imposizione in oggetto congrua e legittima, senza
peraltro recare pregiudizio significativo alle condizioni di
esistenza e al tenore di vita del pensionato (Corte Europea dei
Diritti dell'Uomo, casi 62235/12 e 57725/12).
Con riferimento alla mancata perequazione per le pensioni oltre
una certa soglia, l'INPS ha sottolineato che trattasi di interventi
di natura macroeconomica conseguenti a particolari condizioni
economiche di crisi da ritenere legittimi e sottratti da ogni
valutazione giudiziaria, similari ad altri provvedimenti economici
valutati positivamente dalla Corte costituzionale (Corte cost.
372/1998; n.446/2002; ord. 256/2001; n.316/2010; Corte conti Sez.
Marche n.115/2013).
In replica alle avverse argomentazioni parte attrice ha ancora
rilevato che la sentenza n. 116/2013, neppure citata da controparte
nel suo argomentare, offre elementi incontrovertibili circa la natura
di prestazione patrimoniale ex lege (art. 23 cost.) del contributo
applicato, e nello specifico, di un prelievo fiscale destinato a
sopperire ad esigenze dell'Erario, come disposto dalla norma
medesima:"..a concorrere -al finanziamento degli interventi di cui al
comma 191 del presente articolo" ovvero a favore dei c.d. esodati,
soggetti estranei alla categoria dei pensionati.
L'indeterminatezza della norma si appaleserebbe di tutta evidenza
non essendo chiare le finalità e gli scopi perseguiti dal
legislatore con le decurtazioni imposte sui trattamenti pensionistici
più elevati (esodati o altri fini).
Ha rilevato che i trattamenti pensionistici ordinari sono oneri
compresi nella solidarietà generale (art. 2 Cost.) da sostenere per
mezzo della fiscalità generale (art. 3 e 53 Cost.) e non già a
carico dei soli pensionati, nè tale prelievo può neppure essere
considerato come un contributo previdenziale, la cui struttura deve
essere stabilita prima dell'erogazione della pensione e non dopo.
Il prelievo violerebbe altresì i principi di ragionevolezza,
uguaglianza e generalità e progressività dell'imposizione (art. 3 e
53 Cost), atteso che si connota come una sostanziale addizionale
IRPEF, limitata soltanto a determinate categorie di pensionati,
mentre sarebbe stato più proficuo un prelievo sul redditi, con un
intervento di carattere generale ed equo (Corte cost. n. 116/2013
par. 7.3. cpv; n. 223/2012, par. 13.3).
Ha pure dedotto la violazione degli artt. 1, 2 e 3 Cost. sotto
altri profili.
Il maggior prelievo tributario incide su trattamenti
pensionistici consolidati nel loro ammontare, collegati a prestazioni
lavorative già rese dai percettori degli stessi alterando così il
rapporto sinallagmatico a suo tempo instaurato tra Stato e
lavoratore; si appaleserebbe quindi il carattere discriminatorio del
prelievo investendo soltanto i trattamenti pensionistici di soggetti
fuoriusciti dal mondo del lavoro ai quali non è quindi consentito
modificare il rapporto sinallagmatico da cui è conseguita la
pensione, mentre il dovere di solidarietà sociale imporrebbe il
concorso di tutti i cittadini alla spesa pubblica in proporzione dei
redditi percepiti, con una particolare tutela dei trattamenti
pensionistici, alla stregua dei principi posti dall'art. 53 Cost.,
rispetto a determinate categorie di redditi da lavoro sottratti a
misure riduttive.
La norma sarebbe in contrasto con l'art. 3 Cost. per manifesta
irragionevolezza, discriminatoria, manifestamente ingiusta, ove si
consideri che la solidarietà sociale (da sostenere con la fiscalità
generale) è sostenuta con interventi che colpiscono espressamente le
pensioni retributive.
La normativa de qua violerebbe altresì i principi posti dagli
artt. 36 e 38 Cost,, sotto il profilo della violazione della
proporzionalità tra lavoro svolto e retribuzione e dell'adeguatezza
pensionistica derivante dall'attività lavorativa svolta e i
contributi previdenziali versati dai lavoratori e datori di lavoro.
Non meno importante è ritenuto il principio di "affidamento"
riposto dal cittadino nel "patto" sottoscritto con lo Stato al
momento dell'instaurazione del rapporto di lavoro e dopo il
collocamento in quiescenza in ordine al livello assicurato di
pensione, principio ineludibile di civiltà giuridica, al pari del
principio generale di ragionevolezza, affidamento, coerenza e
certezza dell'ordinamento giuridico (Corte cost. n. 170/2013).
Da ciò discenderebbe anche il principio di tutela dei diritti
quesiti (art. 3 Cost.), che nel caso di specie, è palesemente leso
dalla norma de qua, come riconosciuto espressamente dal giudice delle
leggi nella più volte richiamata sentenza n. 116/2013, e tali
principi di affidamento e di certezza giuridica non possono essere
compromessi neppure per far fronte alle necessità di contenimento
della spesa pubblica o di far fronte a evenienze eccezionali in
presenza di situazioni sostanziali già consolidate nel tempo, nelle
quali è indubbiamente compreso il rapporto pensionistico connotato
dal carattere retributivo, diretto e reversibile, sul quale si
appalesa irragionevole un intervento in peius da parte dello stato al
momento dell'esecuzione delle sua prestazioni (Corte cost. sent. n.
83/2013; n.166/2012; n.302/2010; n.236/ e n.206/2009, n.170/2013).
5. Delimitate le questioni prospettate con varie argomentazioni
dalle parti nell'odierno giudizio, occorre innanzitutto osservare che
tramite il contributo di solidarietà le somme trattenute sui
trattamenti pensionistici di elevato importo, vengono acquisite dalle
competenti gestioni previdenziali obbligatorie, anche al fine di
concorrere al finanziamento degli interventi di cui al comma 191
dello stesso art.1 della legge 147/13.
La disposizione per come formulata appare alquanto vaga ed
incerta - in ordine ai criteri con i quali l'INPS potrà utilizzare
le risorse introitate attraverso il contributo di solidarietà se a
sostegno di pensioni minime ovvero per coprire altre situazioni
deficitarie quali i fondi della disoccupazione e della cassa
integrazione (di natura assistenziale), alimentati con i fondi dello
Stato ovvero se parte degli introiti saranno utilizzati con
riferimento alla tipologia di lavoratori di cui alla lettera b) del
comma 231 dell'articolo 1 della legge n. 228 del 2012 (legge di
stabilità 2013), espressamente richiamata dalla disposizione in
esame. Sotto questo profilo, la norma per come formulata appare
illegittima per violazione degli artt. 81 e 97 Cost.
6. Osserva il G.U. che, pur tenendo nel debito conto le
argomentazioni svolte dall'INPS, con riferimento alla struttura e ai
requisiti del sistema previdenziale vigente, ai rapporti tra
fiscalità generale e spesa pensionistica, ai rapporti tra versamenti
contributivi effettuati e specifico trattamento pensionistico
erogato, assume particolare connotazione nel caso che occupa il
prelievo "forzoso" effettuato dal legislatore su trattamenti
pensionistici ormai consolidati, venendo quindi a giustificarsi tale
intervento a seconda della natura e degli elementi caratterizzanti la
concreta fattispecie.
E difatti, nella invocata sentenza della Corte costituzionale n.
116/2013, il contributo di "perequazione" è stato ritenuto
illegittimo sia per il carattere tributario del prelievo sia per le
finalità perseguite dal legislatore da coprirsi specificamente con
interventi di fiscalità generale.
Per quanto concerne il "contributo di solidarieta'" cui è più
volte ricorso il legislatore per perseguire determinate finalità di
riequilibrio di finanza pubblica (art. 3 commi 102-103 L. n.350/2003;
art. 1, comma 2 lett. u) della legge 243/2004; art. 1 commi 222-223
legge 296/2006; art. 18 comma 22-bis d.l. n.98/11, con riferimento al
contributo di perequazione, dichiarato incostituzionale con la
sentenza 116/2013) questo remittente non può non rilevare
l'ambiguità di tale istituto, a volte collocato tra i contributi
previdenziali (secondo la tesi dell'INPS), eccezionalmente posto in
via transitoria a carico dei soggetti titolari di pensioni elevate e
giustificato dalla particolare situazione economico-finanziaria e
dall'esigenza di assicurare la sostenibilità del sistema
previdenziale, dall'altra nel genus delle prestazioni patrimoniali
imposte dalla legge, di cui all'art. 23 della Costituzione,
costituendo una prestazione patrimoniale avente finalità di
contribuire agli oneri finanziari del regime previdenziale dei
lavoratori (Corte cost. sent. n. 178/2000). Entrambi gli istituti
debbono essere vagliati alla luce delle connotazioni generali del
sistema pensionistico pubblico che è appoggiato sui principi
fondamentali della Costituzione. Esso rappresenta la concreta
realizzazione, da parte dello Stato, di diritti inviolabili
dell'Uomo, sia come singolo, sia nella formazione sociale della
famiglia ove si svolge la sua personalità (art. 2).
Ed infatti il fondamento politico di quel sistema riposa su un
principio di pari dignità sociale dei cittadini (art. 3).
Dall'altra, il pensionamento pubblico presenta l'adempimento da parte
del cittadino dei doveri inderogabili di solidarietà politica,
economica e sociale (art. 2), nel quale la pensione costituisce la
risultante finanziaria del concorso, da un lato dell'intera
collettività organizzata nello Stato, attraverso la redistribuzione
della ricchezza nazionale prodotta, e, dall'altro, dei datori di
lavoro, dei lavoratori e di quanti sono chiamati dalla legge a pagare
i contributi previdenziali ed assistenziali.
La tutela previdenziale è assicurata ai cittadini da parte dello
Stato in coerenza con gli articoli 2, 3 e 38 della Costituzione.
L'accesso alla tutela previdenziale è garantito da due
requisiti: assicurazione e contribuzione. La funzione originaria era
in origine da ricercarsi nel nesso di corrispettività tra
prestazioni e contributi, in coerenza con la concezione
"assicurativa" mentre attualmente, essi assolvono una funzione
selettiva correlata ad esigenze di economicità della gestione. In
tale sistema i contributi assolvono ad una duplice funzione in quanto
da un lato sono il mezzo principale di finanziamento del sistema,
dall'altro afferiscono alla posizione previdenziale, costituita in
capo al singolo lavoratore, che è quella che consente l'accesso al
diritto alla prestazione e, recentemente, alla determinazione della
sua misura. Nella teoria delle scelte pubbliche la spesa
previdenziale può essere finanziata con due diversi sistemi: a
ripartizione, se le entrate versate per versamenti contributi
effettuati nell'anno vengono impiegate per il pagamento delle
pensioni liquidate nello stesso arco di tempo; a capitalizzazione, se
l'importo pensionistico erogato proviene dalla capitalizzazione dei
contributi versati nel corso della vita lavorativa. In entrambi i
casi, la sostenibilità del sistema è garantita quando l'assetto
pensionistico trova all'interno la propria fonte di finanziamento,
senza ricorrere alla fiscalità generale (o in minima parte).
Il sistema a capitalizzazione garantisce in sè l'equilibrio
finanziario: la spesa previdenziale viene gestita su base
assicurativa favorendo l'equità e la massimizzazione del rendimento
finanziario degli oneri retributivi.
La previdenza obbligatoria è finanziata in Italia con il sistema
a ripartizione. La sostenibilità finanziaria del sistema
previdenziale, con questo tipo di opzione, non dipende dai meccanismi
interni di finanziamento bensì da fattori esogeni, quali la
struttura demografica, il tasso di occupazione della popolazione,
l'aspettativa di vita ecc. Il sistema entra in crisi in presenza di
mutamenti del rapporto tra tutti i fattori coinvolti (es. diminuzione
della natalità, prolungamento della vita ecc.....).
Il c.d sistema degli oneri sociali sui quali si fonda il
finanziamento del sistema previdenziale si realizza con
l'applicazione di aliquote contributive su di una base imponibile
costituita dalle retribuzioni o redditi, di cui è stata da tempo in
dottrina sostenuta l'assimilazione ai imposte anche sulla scia di un
autorevole orientamento giurisprudenziale che, prendendo le mosse
dall'osservazione che la contribuzione previdenziale ha assunto
sempre più nel tempo carattere "parafiscale", ha affermato: "La
contribuzione previdenziale qualificabile come imposta speciale
perchè colpisce determinate categorie o gruppo di persone che
possono anche non avere alcun interesse alla prestazione finanziate
con tale contribuzione (Cassa Sez. un. 15 maggio 1998 n. 4918).
È però di tutta evidenza che mentre i contributi di
solidarietà introdotti nelle precedenti manovre finanziarie venivano
a configurarsi come contropartite rispetto agli oneri contributivi
riconosciuti ai datori di lavoro, perseguendo una chiara finalità
perequativa (Sentenza n.369/1992), redistributiva e sociale di cui
agli artt. 3, 4, 25, 36, 38 e 53 Cost., nella norma in esame difetta
qualsiasi vantaggio e beneficio in favore del pensionato colpito in
quanto percettore di un trattamento pensionistico di livello
economico eccedente i limiti prefissati dallo stesso legislatore, con
conseguente violazione degli artt. 3, 36, 38 e 53 Cost..
7. Nel sua concreta configurazione, l'odierno contributo di
solidarietà reintrodotto con la legge di stabilità 2014 assume i
connotati di una prelievo forzoso su trattamenti pensionistici di
particolare entità per far fronte a specifiche esigenze di copertura
finanziaria dei trattamenti economici in favore di una tipologia di
lavoratori (peraltro neppure pensionati), come si rileva dal
combinato disposto dell'art. 1 comma 486 della legge 147/14 e
dell'art. 1 commi 231 lett. b) e 233, della legge 24 dicembre 2012,
n. 228, 231, per coprire norme di spesa o minori entrate.
Sotto questo aspetto appare del tutto generico ed astratto
ragionamento dell'INPS rivolto a giustificare l'intervento
legislativo de quo sulla base della diversa conformazione del sistema
pensionisto c.d. gestione a ripartizione rispetto ad un sistema di
rendita o cd capitalizzazione pura, che consente di escludere la
natura tributaria del prelievo, ricondotto ad una prestazione di tipo
patrimoniale, assimilabile ad un contributo previdenziale,
eccezionalmente posto a carico di soggetti titolari di pensioni
elevate e giustificato dalla particolare ed eccezionale situazione
economico-finanziaria e dall'esigenza di assicurare la sostenibilità
del sistema.
Invero, gli interventi legislativi a partire dal 1992 ad oggi,
anche nell'intento di omogeneizzare i differenti trattamenti
pensionistici, si sono ispirati a nuovi principi introducendo un
sistema ispirato al medo del calcolo contributivo con graduale
abbandono del sistema "ripartizione" e l'adozione del sistema
contributivo basato cioè sulla commisurazione delle prestazioni alla
contribuzione versata nel corso dell'attività lavorativa dal futuro
destinatario delle stesse.
Ciò che è indubbio è che le riforme intervenute sul sistema
previdenziale non hanno completamente risolto i problemi relativi
alla necessità di garantire un durevole equilibrio dei conti del
sistema previdenziale tanti è che le leggi finanziarie più recenti
hanno recato ulteriori disposizioni relative a particolari aspetti
del sistema previdenziale, alle quali si sono affiancate altre
importanti leggi di sistema sul welfare tra cui la l. 23.8.2004 n.243
(cd Maroni) e la legge 24.12.2007 (riforma Damiano), infine l'art. 24
d.l. n.2012 del 2011, convertito con legge n. 214/2011
(Monti-Fornero), da cui è scaturita la categoria cd. degli esodati,
quale destinataria degli interventi de quibus.
Quanto alla dinamica delle pensioni, la legge di riforma prevede
che gli importi siano agganciati tanto alle rilevazioni dell'ISTAT
sul costo della vita quanto, al PIL.
7.1. Le difficoltà finanziarie del sistema previdenziale non
possono però giustificare qualsiasi intervento normativo volto a
imporre pesanti sacrifici soltanto su alcune categorie di pensionati,
e tra questi, quelli che godono di un trattamento di specifica
entità economica, senza alcuna contropartita o beneficio in favore
del pensionato percosso e fortemente riduttivi dei trattamenti
pensionistici già in godimento, laddove gli obiettivi e le finalità
di tale natura e complessità richiederebbero interventi di
fiscalità generale e di solidarietà sociale (art. 2 e 53 Cost.).
Difatti, le norme contestate si rivolgono soltanto ad una
ristretta categoria di pensionati per concorrere al raggiungimento di
oneri previdenziali, assistenziali e sociali, peraltro di contenuto
alquanto vago ed indifferenziato, sottraendo tale categoria a quella
maggiore tutela sociale, giuridica ed economica assicurata nel
sistema previdenziale vigente (artt. 3, 36, 38 della Costituzione).
E difatti, nella specie, il contributo di solidarietà di cui al
comma 486 qualificato "trattenuta" colpisce- con effetti di un
tributo- il trattamento pensionistico complessivo lordo, che
rappresenta - come più volte chiarito e esplicitato dalla
giurisprudenza costituzionale- una retribuzione differita (Corte
cost. sent. n. 30/2004, 409/1995, n.96/1991 e ultima n. 116/2003),
assimilata ai redditi di lavoro dipendente, anche ai fini
dell'applicazione IRPEF (Cost. n.119/81), nel mentre esclude la
pletora dei redditi di lavoro, introducendo così un elemento di
diseguaglianza e di discriminazione di trattamento tra le categorie
dei lavoratori e pensionati (art. 2, 3, 53 Cost.).
8) Ulteriore perplessità in ordine alla ragionevolezza ed
equità della norma de qua scaturisce altresì dal raffronto del
comma 486 e la successive disposizioni contenute nei commi 487 e 590.
Il comma 487 dispone che il trattamento economico degli ex
dipendenti degli organi costituzionali, delle regioni e delle
Province autonome deve ispirarsi ai principi di cui al comma 486.
Secondo l'INPS, il richiamo al comma 486 delle normative che
saranno adottate da tali soggetti persegue una sorta di
"moralizzazione", stante l'autonomia degli organi stessi, e comunque
"i risparmi di spesa" verranno utilizzati per il perseguimento di
benefici sociali in favore del fondi istituiti nell'ambito del
Sistema nazionale di garanzia (art. 1 comma 48 L. 147/2013) e quindi
finalizzati ad interventi esclusi dal sistema previdenziale.
Invero, in disparte la rilevanza costituzionale degli enti ed
organi e la loro autonomia nella scelta degli interventi in relazione
alle finalità di cui al comma 486, ciò che si appalesa dal
confronto del contenuto delle citate disposizioni è la diversità
dei fini perseguiti con gli eventuali risparmi di spesa (c.d. fondi
di garanzia di cui all'art. 48), che -come evidenziato dall'INPS-
sono svincolati dal sistema previdenziale, al quale invece sono da
ricondurre quei risparmi di spesa imposti in forme cogenti agli altri
pensionati per il mantenimento della sostenibilità
economico-finanziaria del sistema previdenziale vigente,
differenziando nei fatti la posizione giuridica ed economica dei
pensionati rispetto alle medesime finalità imposte dal comma 486,
introducendo così un ulteriore elemento di non chiarezza negli
interventi normativa e di diseguaglianza di trattamento riservato a
categorie distinte di pensionati.
Per quanto concerne il comma 590, lo stesso dispone per il
triennio 2014-2016 il contributo di solidarietà, a carattere
obbligatorio, come quello previsto per i pensionati, che però è del
3% sulla parte eccedente i 300 mila euro del reddito complessivo di
cui all'art. 8 del T.U. della imposte sui redditi approvato con
D.P.R. n.217/1986 e succ. mod., secondo quanto disposto dall'art. 2,
comma 2 del d.l. n.138, convertito con modificazioni dalla legge n.
148/2011.
La seconda parte del comma 590 statuisce che, ai fini della
verifica del superamento del limite suindicato, rilevano anche i
trattamenti pensionistici di cui al comma 486, fermo restando che su
tali trattamenti il contributo di solidarietà di cui al primo
periodo (3%) non è dovuto.
Come ben evidenziato da parte attrice, la norma de qua- con una
forma involuta e criptica- sembra voler disporre che, ai fini del
raggiungimento del limite dei 300 mila euro, deve tenersi conto anche
dei trattamenti pensionistici percepiti, sui quali non si applica
però il contributo di solidarietà del 3% ma quello di maggiore
importo stabilito dal comma 486 (18%).
Trattandosi in entrambi i casi di contributi di solidarietà
diretti a fronteggiare spese pubbliche, anche se di diversa natura,
ne ha evidenziata la violazione del principio dell'art. 53 primo
comma Cost., essendo chiamati a concorrere i cittadini contribuenti,
a parità di reddito imponibile, ad esborsi fortemente differenziati
nel minimum e nel quantum, con ciò determinando altresì la
violazione del principio di progressività di cui al secondo comma
dello stesso art. 53, per disparità di trattamento.
Infatti mentre il comma 486 colpisce i pensionati con un
contributo di solidarietà fortemente progressivo ed articolato in
tre aliquote, che raggiungono il 18% del trattamento complessivo
lordo per la parte eccedente approssimativamente i 190.00,00 euro, il
comma 590 incide su tutti gli atri redditi, esclusi i pensionati, con
un contributo di solidarietà, destinato pure a spese pubbliche, che
contempla una sola aliquota fissa e non progressiva del 3%, pure
deducibile, sul reddito superiore a 300 mila euro. Il che comporta,
che oltre la soglia di reddito di 300 mila euro, ove concorrano anche
i redditi da pensione pensionati dovrebbero versare il 18%; ciò in
violazione dell'art. 53 Cost. primo e secondo comma.
Non si condivide quindi l'assunto di controparte che
nell'escludere un' asserita discriminazione del comma 486, in
relazione all'art. 590 comma 1 sostiene che il prelievo previsto da
quest'ultima disposizione è una "imposta", rivolta alla generalità
dei consociati" diretta al recupero di risorse da versare nelle casse
dello stato (sostanzialmente un quarta aliquota Irpef), e che la
norma ha propriamente evitato una sovrapposizione tra carico fiscale
generale e carico contributivo eccezionale del contributo di
solidarietà. Si osserva che tale meccanismo è imperfetto e parziale
in quanto opererebbe, secondo il tenore della norma, con riferimento
alla soglia di redditi complessivi di 300 mila euro, confermandosi
l'assoggettamento del contributo di solidarietà nella misura massima
del 18% sui redditi più elevati.
Tutto ciò conferma, ancora una volta, al di là delle mere
qualificazioni del contributo di solidarietà, le implicazioni e i
riflessi di natura tributaria connessi alla normativa giuridica
apprestata dal legislatore, nell'esercizio della sua
discrezionalità, in tema di contributi di solidarietà, segnatamente
sui trattamenti pensionistici da esso incisi.
Le obiezioni e le argomentazioni dedotte da controparte non
appaiono ad avviso di questo G.U., convincenti a superare le
perplessità e le criticità sollevate dal ricorrente circa la
sostanziale identità del contributo di solidarietà introdotto dal
comma 486 e la misura di "perequazione" di cui all'art. 18, comma
22-bis del D.L. 6 luglio 2011 n.98, convertito con modificazioni
dalla legge 15 luglio 2011 n. 111, come modificato dall'art. 24 comma
31-bis del D.L. 6 novembre 2011 n. 201, convertito con modificazioni
dalla legge 22 dicembre n. 214.
E difatti, entrambe le disposizioni appaiono perfettamente
coincidenti quanto a struttura livellare del prelievo, l'oggetto
dello stesso (pensioni), secondo lo stesso meccanismo, più gravoso,
nel contributo di solidarietà, salva la qualificazione del secondo
in chiave di prelievo tributario, che ne ha determinato
l'illegittimità costituzionale dello stesso con la richiamata
sentenza n. 116/2013.
Sussistono pertanto tutti gli elementi (struttura, contenuto,
effetti) per identificare il contributo di solidarietà alla stregua
di un prestazione patrimoniale obbligatoria (art. 23 Cost.) imposta
su determinate categorie di pensioni il cui fondamento impositivo è
identico a quello perseguito con il contributo di perequazione
(illegittimo) risolvendosi nella necessità di reperire risorse per
la stabilizzazione del sistema previdenziale generale, consentendo
così agli Enti previdenziali di rimpinguare il loro fabbisogno
finanziario mercè la ricostituzione dei fondi dagli stessi gestiti.
8.1 Comprova tale affermazione, un ulteriore elemento di conforto
che può desumersi dagli atti preparatori della Camera alla legge di
stabilità 2014, che con riferimento al comma 590 (Camera dei
Deputati XVII Legislatura, Servizio Bilancio dello Stato, legge di
stabilità 2014, Vol. II, Art. 1 commi da 302 a 749 n. 6 Marzo 2014,
pagg. 191-102), quantifica la stima dei gettito sulla base di quello
previsto per contributo di perequazione, dichiarato
costituzionalmente illegittimo, confermando così la natura
sostanzialmente ripropositiva del "nuovo" contributo di solidarietà
introdotto dal comma 486 della medesima legge di stabilità 2014.
9. A fronte quindi del noto principio della possibilità di una
disciplina differenziata del rapporto previdenziale pubblico rispetto
a quello privato-in quanto il processo di armonizzazione dei due
settori incontra il limite costituito dalla necessità di
razionalizzare il costo del personale, anche sotto il profilo
previdenziale, contenendone la spesa complessiva, diretta e
indiretta, entro i vincoli di finanza pubblica- nel caso di
specie-tuttavia non si tratta di misure inerenti una diversa
disciplina dei soli trattamenti previdenziali pubblici, attraverso
raffreddamento o rideterminazione in pejus dei livelli pensionistici,
ma di un vero e proprio prelievo fiscale imposto non a tutti i
pensionati, ma esclusivamente ai fruitori di trattamenti erogati
dallo Stato, nonostante unica ed omogenea sia, sul piano causale ed
eziologico la fonte del prelievo.
Ciò in dispregio della corretta applicazione del principio
solidaristico di cui all'art. 2 Cost., valido per tutte le categorie
di cittadini, da coordinarsi con i principi di parità, uguaglianza,
parità di trattamento e capacità contributiva (art. 2, 3 e 53
Cost.).
La scelta de qua rientrante nella discrezionalità del
legislatore avrebbe dovuto essere esercitata entro i limiti fissati
dagli artt. 3 e 53 Cost, in punto di uguaglianza, ragionevolezza,
equità, proporzionalità, rispetto della capacità contributiva, ma
soprattutto tenendo conto del principi affermati dalla Corte
costituzionale n. 116/2013, con riferimento al contributo di
perequazione, non potendosi raggirare e/o eludere l'efficacia
pregnante delle statuizioni della Corte ricorrendo all'utilizzo di
uno strumento normativo mutato nel nome ma identico -come già più
volte evidenziato, nel contenuti e negli effetti a quello dichiarato
illegittimo dalla Corte costituzionale.
Nel caso in esame, l'imposizione del contributo di solidarietà
ai soli pensionati pubblici con redditi di importo elevati determina
una irrazionale e immotivata esclusione delle pensioni di analogo
ammontare ma relative ai settori privato e autonomo e- comunque- di
quelle di diverso ammontare, ma soprattutto il sacrificio imposto con
le elevate decurtazioni (56%, 12%, 18%) non appare idoneo a garantire
risparmi di spesa o introiti tali da realizzare significativamente
gli obiettivi, pur vaghi e indeterminati, previsti dalla comma 486,
(paventandosi il rischio di reiterazioni di analoghe misure nelle
annuali manovre di finanza pubblica), divenendo pertanto una misura
di politica economica particolarmente iniqua, discriminatoria,
irrazionale e non adeguatamente motivata (art. 2, 3, 53, 36, 38
Cost.)
9.1 Tutto ciò non può non avere riflessi- come sottolinea il
ricorrente-anche sulla certezza dei rapporti giuridici e sulle
aspettative riposte dal lavoratore nel livello di pensione
spettantegli dopo il collocamento a riposo, che viene fortemente
penalizzato con misure unilaterali adottate a cadenza periodica dal
legislatore su diritti comunque definitivamente acquisiti dal
soggetto anche nel loro ammontare (sentenza n. 116/2013; n.170/2013).
9.2 Nè coglie nel segno la difesa dell'INPS che giustifica la
legittimità del contributo richiamando l'art. 1 del protocollo dei
diritti dell'uomo che sancisce il divieto di atti volti alla
privazione del patrimonio individuale, salvo che per atto impositivo
necessario alla salvaguardia di interessi generali.
Pur condividendosi sul piano generale tale principio, sul quale
si fondano i moderni sistemi giuridici per far fronte a esigenze
della collettività, nel caso di specie, come affermato dallo stesso
INPS-trattasi di un intervento di carattere limitato, transitorio e
correlato
all'esigenza di garantire la stabilità del sistema previdenziale
nel suo complesso, rendendolo quindi congruo e legittimo, atteso che
nel concreto la misura non inciderebbe in maniera significativa sul
tenore di vita del pensionato fruitore di un trattamento
pensionistico elevato maturato in un momento storico più favorevole
(con analogie al blocco dei rinnovi contrattuali e alla esclusione
della perequazione per le pensioni oltre una certa soglia).
Tali affermazioni appaiono estremamente generiche e sono smentite
dalla frequenza con cui il legislatore interviene con misure di
analogo contenuto ed effetti per far fronte a esigenze di carattere
sociale, economico, e, in questo caso, previdenziale, indirizzate su
una sola categoria di cittadini, senza tener conto dei principi di
sicurezza giuridica, certezza del diritto che permeano tutti i
rapporti giuridici instaurati con lo Stato e soprattutto venendo meno
ai "patti" sottoscritti con il singolo cittadino (siano essi di
lavoro o di pensione) (Cost. 170/2013).
10. Quanto alla disposizione di cui al comma 483, questo G.U.
ritiene di condividere le censure sollevate da parte ricorrente nella
formulazione della prospettata questione di illegittimità
costituzionale per contrasto con gli artt. 3, 53, 36, 38 Cost nonchè
l'art. 117 Cost. e per violazione della Convenzione europea dei
diritti dell'uomo (artt. 6, 21, 25, 33, 34).
Come evidenziato da parte ricorrente, il comma citato ha
reiterato per il triennio 2013-2016 analoghe misure di modifica del
meccanismo di rivalutazione automatica delle pensioni in danno degli
aventi diritto. Infatti, per le pensioni di importo superiore a sei
volte il trattamento minimo INPS (pari a circa 39.000 euro lordi
annui)- analogamente alla norma pure limitativa dell'art. 24 del d.l.
n. 201/2011, convertito con modificazioni in legge n. 214/2011 (Legge
Fornero), l'adeguamento viene riconosciuto nella misura del 40% per
l'anno 2014 e del 45% per gli anni 2015 e 2016; per il 2014,
l'ammontare superiore a quel valore monetario non risentirà della
rivalutazione, che avrà effetto entro il limite suindicato. In
precedenza la rivalutazione era stata riconosciuta esclusivamente sui
trattamenti pensionistico di importo complessivo fino a tre volte il
trattamento minimo INPS, nella misura del 100 per cento. Per le
pensioni di importo superiore a tre volte il trattamento minimo INPS
e inferiore a tale limite incrementato della quota di rivalutazione
automatica spettante, l'aumento di rivalutazione era previsto fino a
concorrenza del predetto limite maggiorato.
Rileva parte ricorrente che tale meccanismo, limitando in misura
notevole il trattamento di pensione nella sua fase di adeguamento al
costo della vita, appare lesivo dei principi di cui agli artt. 36 e
38 Cost.. Esso pregiudica infatti sia l'adeguatezza della prestazione
previdenziale sia la proporzionalità tra pensione e retribuzione
goduta durante l'attività lavorativa e si aggiunge alla analoga
misura di "blocco" disposta dall'art. 24 comma 25 L. 214/2011 per il
biennio 2012-2013, per cui non appaiono del tutto infondati i dubbi
di costituzionalità con riferimento anche ai canoni di
ragionevolezza e proporzionalità.
10.1. Con riferimento alle modificazioni in pejus dei meccanismi
perequativi, la Corte costituzionale ha osservato (sent. n. 349/85)
che nel sistema costituzionale vigente non è interdetto al
legislatore di emanare disposizioni modificative della disciplina dei
rapporti di durata, anche se il loro oggetto sia costituito da
diritti soggettivi perfetti, salvo qualora si tratti di disposizioni
retroattive, il limite costituzionale della materia penale (art. 25,
2 comma Cost.). Tali interventi, tuttavia, non possono incidere in
modo irrazionale e arbitrare sulle situazioni sostanziali poste in
essere da leggi precedenti, frustando così anche l'affidamento del
cittadino nella sicurezza giuridica, che, alla stregua, degli altri
principi di diritto, costituisce elemento fondamentale dello Stato di
diritto (sent. nn. 36 del 1985 e n. 210 del 1971).
11. Altro canone costituzionale invocato da parte ricorrente è
l'art. 117 comma 1 Cost., come modificato dalla legge 3/2011, nonchè
la Convenzione europea dei diritti dell'uomo, avente natura di
parametro interposto rispetto al citato art. 117, primo comma, in
quanto la disposizione di legge censurata pare confliggere sia con il
principio della certezza del diritto, che consente solo eccezioni
determinate da rilevanti circostanze di ordine sostanziale, sia con
altri diritti garantiti dalla Carta: il diritto dell'individuo alla
libertà e alla sicurezza (art. 6), il diritto di non
discriminazione,che include anche quella fondata sul "patrimonio"
(art. 21), il diritto degli anziani a condurre una vita dignitosa e
indipendente (art. 25), il diritto di tutela della famiglia sul piano
giuridico, economico e sociale (art. 33), il diritto di accesso alle
prestazioni di sicurezza sociale e ai servizi sociali (art. 34).
12. Tutto quanto sopra premesso, e ritenuto, in applicazione
dell'art. 23 della legge cost. 87/1953, riservata ogni altra
decisione all'esito del giudizio innanzi alla Corte costituzionale,
il G.U. solleva l'incidente di costituzionalità dell'art. 1 commi
486 e 487 della legge 147/2013 con riferimento agli articoli 2, 3,
36, 38, 53 e 136 della Costituzione e dell'art. 1 comma 483 della
medesima legge 27 dicembre 2013 n. 147, nonchè dell'art. 117 primo
comma Costituzione per violazione della convenzione Europea dei
Diritti dell'uomo (art. 6, 21, 25, 33, 34) per le ragioni che
precedono, con rimessione degli atti alla Corte costituzionale.
Visti gli artt. 134 Costituzione, art. 1 della legge
costituzionale febbraio 1948 n.1; legge 11 marzo 1953 n. 87;

P.Q.M.

La Corte dei Conti - Sezione Giurisdizionale regionale della
Calabria-Giudice unico delle pensioni in composizione monocratica,
1) Dichiara rilevante per la decisione del ricorso e non
manifestamente infondata per contrasto con gli articoli 2, 3, 36, 38,
53 e 136 la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1
commi 486 e 487 della legge 27 dicembre 2013 n. 147;
2) Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per
contrasto con gli artt. 3, 53, 36 e 38 nonchè della Costituzione
nonchè 117 comma primo, artt. 6, 21, 25, 33, 34 CEDU l'art. 1 comma
483 della legge 27 dicembre 2013 n. 147;
3) Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per
contrasto con gli art. 3, 53 della Costituzione la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1 comma 590 della legge 27
dicembre 2013 n. 147.
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, con
le prove delle notificazioni e delle comunicazioni prescritte
dall'art. 23 legge 11 marzo 1953 n. 87, con sospensione del giudizio.
Ordina che a cura della segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonchè comunicata anche a mezzo PEC ai
Presidenti della Camera e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Catanzaro alla pubblica udienza del 9 febbraio
2015.

Il Giudice unico: Bombino


Il Responsabile di cancelleria: Manno
Depositata in segreteria il 16 marzo 2015