1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 28-1-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 257 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 novembre 2014
Ordinanza del 6 novembre 2014 emessa dal Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento sul ricorso proposto da Hassouni Belkacem contro Comunita' della Vallagarina. Patrocinio a spese dello Stato - Condizioni per l'ammissione al patrocinio - Limite reddituale - Incremento del limite reddituale nel caso di coniugi e familiari conviventi - Applicabilita' soltanto al processo penale - Violazione del principio di uguaglianza per irragionevolezza ed ingiustificata disparita' di trattamento di situazioni omogenee - Lesione del diritto di difesa - Incidenza sul principio della tutela giurisdizionale. - Decreto legislativo 30 maggio 2002, n. 113, artt. 76, comma 2, e 92, come riprodotti nel decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 24, commi primo e terzo, e 113, primo comma. (14C00367) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 28-1-2015)

IL TRIBUNALE REGIONALE DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA DI TRENTO
(Sezione Unica)

Ha pronunciato la presente ordinanza nel giudizio introdotto con
il ricorso 11/14, proposto da Hassouni Belkacem, rappresentato e
difeso dall'avv. L. De Guelmi, con domicilio eletto presso il suo
studio in Trento, via S. Croce 10;
Contro la Comunità della Vallagarina, in persona del legale
rappresentante pro tempore, assistita e difesa dall'avv. F. Dalbosco,
con domicilio eletto in Trento, via Paradisi 15/1 presso lo studio
dell'avv. E. Valentini;
Per l'annullamento della determinazione 14 ottobre 2013, n.
1375/BG-530, nella parte in cui:
dispone l'esclusione di Hassouni Belkacem dalla graduatoria
vigente per l'assegnazione di alloggio pubblico,
la sua decadenza del ricorrente dall'eventuale corresponsione
del contributo integrativo sulla locazione di alloggio privato,
nonchè l'impossibilità di ripresentare una nuova domanda per
l'accesso ai predetti benefici nei successivi cinque anni.
Visti il ricorso e relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Comunità della
Vallagarina;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 settembre 2014 il
cons. avv. A. Gabbricci e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
1.1. La Comunità di Valle della Vallagarina, come le analoghe
Comunità istituite sul territorio della Provincia autonoma di
Trento, è un ente pubblico, il quale ha competenza in materia di
attività socio-assistenziali e di edilizia abitativa, e di cui fa
parte, tra gli altri Comuni, anche Rovereto, dove, all'epoca dei
fatti di causa, risiedeva Hassouni Belkacem, insieme alla sua
famiglia.
1.2. All'inizio del 2013 il Belkacem presentò domanda alla
Comunità, affinchè gli fosse assegnato in locazione un alloggio
pubblico.
L'Ente, il successivo 9 agosto, gli comunicò che, per la sua
posizione in graduatoria, era disponibile un appartamento a Isera -
un altro Comune incluso nella stessa Comunità - ma l'interessato vi
rinunciò espressamente, ritenendone disagevole l'ubicazione.
1.3. Così, con determinazione 14 ottobre 2013, n. 1375/sg-530,
il responsabile del Servizio edilizia dell'Ente dichiarò il Belkacem
decaduto dal beneficio della locazione per l'alloggio proposto, e lo
escluse dalle graduatorie vigenti, in applicazione dell'art. 11 del
regolamento di esecuzione della l.p. 7 novembre 2005, n. 15, secondo
il quale non sarebbe stato consentito al rinunciante di presentare
un'analoga domanda alla stessa Comunità prima che fossero trascorsi
cinque anni dall'avvenuta rinuncia.
1.4. Ancora, nella successiva comunicazione del 18 ottobre,
l'Ente rammentò che, ex art. 34, II comma, dello stesso regolamento,
l'interessato era anche decaduto dall'eventuale corresponsione «del
contributo integrativo sulla locazione di alloggio privato dal mese
successivo la data di presentazione della rinuncia».
1.5. Il Belkacem impugnò la deliberazione del 14 ottobre,
conferendo mandato nelle forme ordinarie all'avv. Lorenzo de Guelmi;
ma, al momento del deposito presso la Segreteria del T.R.G.A.
dell'atto introduttivo notificato, il ricorrente chiese, sia pure
volendo conservare il precedente difensore, di essere ammesso al
patrocinio a spese dello Stato, à sensi del d.P.R. 30 maggio 2002,
n. 115, recante il Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di spese di giustizia.
1.6. Tuttavia, la commissione, istituita, à sensi dell'art. 14
dell'allegato 2 delle norme di attuazione del d.lgs. n. 104/2010, per
deliberare in via provvisoria e anticipata su tali richieste, la
respinse per mancanza del requisito reddituale: Belkacem l'ha allora
ripresentata a questo giudice, sollevando anche espliciti dubbi sulla
costituzionalità della disciplina applicata.
2.1. Orbene, è intanto certo che il Collegio ha competenza a
decidere sull'istanza, secondo un'interpretazione estensiva - ma
certo costituzionalmente orientata all'osservanza dell'art. 24, III
comma, Cost. su cui ultra - dell'art. 126, III comma, del d.P.R. n.
115/2002, per cui se il consiglio dell'ordine degli avvocati
"respinge o dichiara inammissibile l'istanza [di ammissione al
patrocinio], questa può essere proposta al magistrato competente per
il giudizio": nel processo amministrativo il ripetuto art. 14 delle
disp. att. ha cioè soltanto sostituito il consiglio dell'ordine con
la commissione, lasciando per il resto inalterata la disciplina della
materia.
2.2.1. È altresì incontestabile che la questione vada esaminata
preliminarmente, essendo attinente, sia pure latamente, allo
svolgimento della funzione difensiva, e non si può dubitare che
l'accoglimento della domanda gioverebbe tuttora al ricorrente.
2.2.2. Per effetto dell'ammissione al patrocinio, infatti, sono
prenotati a debito il contributo unificato, le spese di notifica e i
diritti di copia, per cui dovrebbero essere restituite al Belkacem le
somme relative già corrisposte; egualmente, sono prenotati gli
onorari e le spese dovuti al difensore, che si deve supporre il
ricorrente abbia solo in parte anticipato.
3.1.1. Peraltro, l'ammissione al patrocinio richiede una duplice
condizione, l'una di natura reddituale, cui si è accennato, e
l'altra di plausibilità della posizione sostanziale, chè l'art. 74,
II comma, del d.P.R. n. 115/2002, prescrive come sia assicurato "il
patrocinio nel processo civile, amministrativo, contabile, tributario
e negli affari di volontaria giurisdizione, per la difesa del
cittadino non abbiente quando le sue ragioni risultino non
manifestamente infondate".
3.1.2. Ora, è evidente che, se le ragioni del Belkacem fossero
"manifestamente infondate", sarebbe inutile delibare la questione del
reddito, e a fortiori sollevare una questione di costituzionalità
con riguardo alla relativa disciplina: è perciò necessario prendere
anzitutto in esame il contenuto delle censure.
3.2.1. Orbene, la l.p. 7 novembre 2005, n. 15, disciplina gli
interventi provinciali in materia di edilizia abitativa; essa è
stata poi integrata dal regolamento di esecuzione, approvato con il
decreto del presidente della Provincia (d.p.p.) 12 dicembre 2011, n.
17-75 Leg..
3.2.2. Tale regolamento, all'art. 11, I comma, dispone che il
rifiuto dell'alloggio proposto in locazione comporta "la decadenza
dal beneficio, l'esclusione dalla graduatoria e l'inammissibilità
della domanda, di alloggio a canone sostenibile presentata presso lo
stesso ente locale per cinque anni decorrenti dalla data del
rifiuto"; il successivo art. 34, a sua volta, prevede la decadenza
del contributo integrativo in favore di nuclei familiari in locazione
sul libero mercato, sempre in caso di rifiuto di un alloggio
pubblico.
3.2.3. Tuttavia, lo stesso art. 11, al II comma, stabilisce una
serie di casi, da ritenere tassativi, in cui il rifiuto non determina
gli effetti pregiudizievoli appena ricordati: in particolare, "Non
comporta le conseguenze di cui al comma 1 il rifiuto dell'alloggio
proposto in locazione nei seguenti casi: ... c) nel nucleo familiare
sono presenti soggetti con invalidità certificata pari o superiore
al 75 per cento o di [sic] soggetti minori o ultrasessantacinquenni
con accertata difficoltà a svolgere gli atti quotidiani della vita o
i compiti e le funzioni della loro eta'".
3.3.1. Ebbene, secondo il ricorrente, il provvedimento di
decadenza qui impugnato sarebbe viziato da carenza di motivazione e
violerebbe il ripetuto art. 11, lett. c), il quale escluderebbe dalla
decadenza tutti i nuclei familiari in cui siano comunque presenti
soggetti minori, anche non affetti da invalidita': la locuzione
relativa alla difficoltà di svolgere atti e compiti ordinari
andrebbe cioè riferita solo ai soggetti ultra sessantacinquenni,
«essendo evidente» secondo lo Hassouni «che la "o" apposta tra le
parole "minori" e "ultra sessantacinquenni" porta ad una alternativa
e non certo ad una valutazione aggiuntiva», ciò che si sarebbe
potuto affermare «se ed in quanto al posto della "o" vi fosse stata
una "e"».
3.3.2. Inoltre, soggiunge Belkacem, la locuzione impiegata "non
avrebbe ragione di esistere se non per le persone maggiorenni e non
potrebbe essere applicata ai minori dal momento che la loro
situazione di dipendenza vuoi giuridica vuoi economica dai propri
genitori, impedisce loro di svolgere funzioni e compiti in
autonomia».
3.3.3. Così, nel caso di specie, la decadenza, disposta, con il
provvedimento impugnato, si fonderebbe su di un'"applicazione
analogica" della disposizione, per cui la deliberazione impugnata
"avrebbe comunque dovuto rendere note le motivazioni per le quali,
nel caso concreto, propendeva per una applicazione analogica
piuttosto che restrittiva della norma", mentre "la tutela dei minori
è invece un argomento molto forte e decisamente preferibile laddove
vi siano dubbi interpretativi".
3.4. Orbene, il Collegio è consapevole che l'interpretazione
proposta dal ricorrente è d'incerta sostenibilità, ma ritiene non
di meno che le censure proposte, nel loro complesso; non siano
"manifestamente infondate": non siano, cioè, inconciliabili, già a
un primo sommario esame, con fondamentali principi dell'ordinamento
giuridico, regole esegetiche e di esperienza comunemente acquisite, o
con la documentazione depositata in giudizio.
3.5. Ne segue che il patrocinio potrebbe essere concesso al
Belkacem, per quanto concerne la sostenibilità delle censure
proposte, e con vantaggio per il ricorrente, anche in questa fase del
giudizio.
4.1. Passando ora alla questione reddituale, va intanto tenuto
presente che il Belkacem, nella sua istanza alla commissione presso
il T.R.G.A., si era dichiarato "capo famiglia e padre di ben sei
figli con i quali convive assieme alla moglie", tre dei quali ancora
minorenni; aveva aggiunto che il suo reddito complessivo, per l'anno
2012, ammontava complessivamente ad € 13.325,92 nè egli disponeva di
beni immobili, in Italia o altrove; aveva precisato che moglie e
figli" erano tutti a suo carico, per cui "ai sensi dell'art. 92 [del
d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115] il tetto massimo del reddito di euro
10.766,33 si eleva di euro 7.230,37".
4.2. Orbene, per chiarire il senso dell'ultima parte della
dichiarazione bisogna ricordare che il citato d.P.R. n. 115/2002,
stabilisce all'art. 76, I comma, il limite massimo di reddito
imponibile, di cui deve disporre un soggetto per essere ammesso al
patrocinio.
Più volte aggiornato, esso è attualmente pari a € 11.369,24
mentre, nel gennaio 2013, ammontava effettivamente a € 10.766,33: si
tratta di una disposizione avente forza e valore di legge, poichè è
contenuta, oltre che nel d.P.R. n. 115/2002, anche nel coevo d.lgs.
n. 113/2002, il quale appunto contiene il "testo unico delle
disposizioni legislative in materia di spese di giustizia" che, con
il d.P.R. n. 114/2002 ("testo unico delle disposizioni regolamentari
in materia di spese di giustizia") confluisce nel d.P.R. n. 115/2002.
4.3. A sua volta, il II comma dello stesso art. 76, precisa che
"[s]alvo quanto previsto dall'articolo 92, se l'interessato convive
con il coniuge o con altri familiari, il reddito è costituito dalla
somma dei redditi conseguiti nel medesimo periodo da ogni componente
della famiglia, compreso l'istante"; l'art. 92 - anche esso avente
forza di legge, secondo quanto appena detto per l'art 76 - stabilisce
poi che "Se l'interessato all'ammissione al patrocinio convive con il
coniuge o con altri familiari, si applicano le disposizioni di cui
all'articolo 76, comma 2, ma i limiti di reddito indicati
dall'articolo 76, comma 1, sono elevati di euro 1.032,91 per ognuno
dei familiari conviventi".
4.4. Per vero, l'apparente contraddittorietà dei due articoli è
facilmente spiegabile: mentre il primo è incluso nel Titolo I
(Disposizioni generali sul patrocinio a spese dello Stato nel
processo penale, civile, amministrativo, contabile e tributario)
della Parte III (Patrocinio a spese dello Stato), l'art. 92 fa parte
del successivo Titolo II (Disposizioni particolari sul patrocinio a
spese dello Stato nel processo penale) della stessa Parte III, ed è
dunque norma speciale, la quale si applica, nei limiti segnati dal
titolo, e cioè appunto solo per il processo penale.
4.5. Solo così, del resto, si giustifica la presenza di due
disposizioni distinte: chè, se l'incremento della soglia reddituale
si applicasse a tutti i processi, sarebbe stato sufficiente prevedere
la relativa disposizione una volta soltanto, nell'ambito delle
disposizioni generali.
4.6. Ne segue che, secondo le disposizioni vigenti, la domanda di
ammissione andrebbe respinta, poichè appunto il reddito del
Belkacem, l'unico di una famiglia pur così numerosa, supera la
soglia di cui all'art. 76, I comma, la quale non può essere elevata
per i familiari conviventi; viceversa, se di questi si potesse tener
conto, la domanda di ammissione andrebbe accolta.
5.1. È in questo contesto, e proprio per verificare quest'ultima
possibilità, che è doveroso per il Collegio esaminare l'eccezione
d'incostituzionalità della disciplina sin qui considerata, proposta
dallo stesso ricorrente, e che non appare manifestamente infondata.
5.2.1. Invero, l'art. 24 della Costituzione fissa, al I comma,
principio per cui tutti possono agire in giudizio per la tutela dei
propri diritti e interessi legittimi: disposizione che va integrata,
per quanto qui d'interesse, con il successivo art. 113, per cui
contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la
tutela giurisdizionale.
5.2.2. Il III comma dello stesso art. 24, affinchè tale
principio possa trovare concreta attuazione, stabilisce che sono
assicurati non abbienti, con appositi istituiti, i mezzi per agire e
difendersi "davanti ad ogni giurisdizione": essa, dunque, non pone
alcuna distinzione tra i diversi tipi di processo, fissando soltanto
il comune parametro della condizione di "non abbiente".
5.3.1. Tale previsione ha poi trovato organica attuazione nel
testo unico in materia di spese di giustizia, di cui al ripetuto
d.P.R. n. 115/2002, il cui art. 74 dispone, al I comma, che è
"assicurato patrocinio nel processo penale per la difesa del
cittadino non abbiente, indagato, imputato, condannato, persona
offesa da reato, danneggiato che intenda costituirsi parte civile,
responsabile civile ovvero civilmente obbligato per la pena
pecuniaria"; di seguito, il II comma, già ricordato, aggiunge che
è, altresì, "assicurato il patrocinio nel processo civile,
amministrativo, contabile, tributario e negli affari di volontaria
giurisdizione, per la difesa del cittadino non abbiente quando le sue
ragioni risultino non manifestamente infondate".
5.3.2. L'art. 74, in effetti, diversamente dalla Costituzione,
tiene distinto il processo penale dagli altri giudizi, ma solo per
introdurre per questi ultimi il requisito della non manifesta
infondatezza, ribadendo che la normativa vuole comunque assicurare il
patrocinio ai "non abbienti": e nulla fa supporre che a tale
espressione corrisponda un significato diverso in ciascuno dei due
commi successivi.
5.3.3. Il combinato disposto degli artt. 76 e 92 contraddice
però l'equilibrio tra i diversi processi che la disciplina
costituzionale e quella di principio, ex art. 74 cit., hanno
definito.
5.3.4. Infatti, per effetto di tali due disposizioni, nel
processo penale è ammesso al patrocinio a spese dello Stato il
cittadino, anche se disponga di un reddito superiore alla soglia
prefissata (oggi € 11.369,24, all'epoca € 10.766,33), purchè abbia
familiari, conviventi ma non produttori di reddito (il caso in
esame), ciascuno dei quali incrementa la soglia di € 1.032,91.
5.3.5. A tali condizioni, egli è dunque considerato ancora "non
abbiente", ma lo è soltanto riguardo a quel tipo di processo; non è
invece ammesso al gratuito patrocinio - e non è dunque "non
abbiente" - chi si trovi nelle medesime condizioni reddituali e
familiari, se la sua domanda si riferisse ad un processo diverso da
quello penale.
5.4.1. Le previsioni normative in esame introducono così due
diverse soglie reddituali, in relazione al tipo di processo, ma ciò
non ha alcuna ragionevole giustificazione.
Invero, la condizione di non abbienza è un dato economico
oggettivo, che è stato stabilito in via generale dal legislatore,
nella sua discrezionalità, e viene poi adeguato "in relazione alla
variazione, accertata dall'ISTAT, dell'indice dei prezzi al consumo
per le famiglie di operai e impiegati, verificatasi nel biennio
precedente" (art. 77 d.lgs. n. 115/02).
5.4.2. È, dunque, un parametro che non ha alcuna logica
relazione con un determinato tipo di processo, o con una determinata
categoria di situazioni giuridiche soggettive: è, semplicemente, il
concreto limite reddituale sotto il quale si ritiene che un cittadino
non possa permettersi di sopportare - anche contraendo un prestito -
le spese di un processo, e il criterio per determinarlo non può che
essere lo stesso, quale il processo sia.
5.4.3. Così, la disciplina più volte richiamata, nel suo
combinato disposto, viola anzitutto l'art. 24, III comma, Cost. che
si riferisce a una generica condizione di non abbiente, senza
distinguere i diversi tipi di giudizio, e viola altresì il principio
di eguaglianza, di cui all'art. 3 Cost., poichè il rito processuale
diverso non giustifica un diverso trattamento, essendo lo stesso
affatto irrilevante, rispetto alla generale finalità di tutela
giudiziale, ex art. 24, I comma, Cost. che la disciplina sul
patrocinio a spese dello Stato è destinata a realizzare, e che viene
così frustrata, con violazione anche dello stesso art. 24, I comma.
5.4.4. D'altro canto, le norme qui censurate si presentano
altresì irragionevoli, nella differenziazione introdotta, con
ulteriore violazione dell'art. 3 Cost..
È certamente equo che, nel valutare se un soggetto sia in grado
di sostenere l'onere economico di un giudizio, venga data rilevanza
alla presenza di conviventi, e ciò tanto per l'ipotesi che essi
siano titolari di reddito, quanto per il caso che non ne dispongano,
e gravino dunque su quel soggetto, essendo ovvio che ciò accresce,
di fatto, i suoi impegni. economici, anche rispetto a chi disponga
dello stesso reddito, ma non lo debba ripartire con altri conviventi.
5.4.5. Al contrario, la normativa vigente non dà rilevanza ai
conviventi privi di reddito nel caso di processi diversi da quello
penale, creando, tra, l'altro, un'ulteriore peculiare incongruenza,
di cui si dà conto anche se non rilevante in causa: invero, tale
disciplina troverà o meno applicazione per la stessa situazione
soggettiva risarcitoria, a seconda che questa sia fatta valere
mediante costituzione di parte civile, o con un separato giudizio
civile (o amministrativo).
5.5. In conclusione, è rilevante nel presente giudizio - stante
la domanda, in questo presentata, d'ammissione al patrocinio a spese
dello Stato - e non manifestamente infondata, per contrasto con gli
artt, 3, I comma, 24, I e III comma, e 113, I comma, Cost. la
questione di legittimità costituzionale del combinato disposto
dell'art. 76, II comma, e 92 del d.lgs. n. 113/2002 e del d.P.R. n.
115/2002, nella parte in cui stabilisce che l'incremento del limite
di reddito, per l'ammissione al patrocinio a spese dello Stato, per
ognuno dei familiari conviventi con il richiedente, si applica
soltanto al processo penale.
5.6. Il giudizio va pertanto sospeso sino alla pronuncia della
Corte costituzionale sulle questioni di costituzionalità sollevate.
Spese al definitivo.

P.Q.M.

Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa per la regione
autonoma del Trentino - Alto Adige/Südtirol, sede di Trento, non
definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe:
a) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale del combinato disposto
dell'art. 76, II comma, e 92 del d.lgs. 30 maggio 2002, n. 113, e
riprodotti nel d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, per contrasto con gli
artt. 3, I comma, 24, I e III comma, e 113, I comma, Cost.
b) sospende il giudizio in corso sino alla decisione sulla
proposta questione di costituzionalità;
c) ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura
della segreteria del Tribunale regionale di giustizia amministrativa,
a tutte le parti in causa e al Presidente del Consiglio dei ministri,
e che sia comunicata al presidente del Senato della Repubblica e al
presidente della Camera dei deputati;
d) dispone la trasmissione degli atti, a cura della stessa
segreteria, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Trento nella camera di consiglio addì 25
settembre 2014 con l'intervento dei signori magistrati:
Armando Pozzi, Presidente;
Angelo Gabbricci, consigliere, estensore;
Paolo Devigili, consigliere.

Il Presidente: Pozzi


L'estensore: Gabbricci