1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 13-11-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 22 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 9 agosto 1996
N. 22 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 9 agosto 1996 (della regione Lombardia) Sanita' pubblica - Provvedimenti del Ministro della sanita' con cui si dichiarano ufficialmente indenni da tubercolosi bovina i territori di regioni e province - Condizioni per la loro emanazione - Riferimento alla percentuale di infezione rilevante (1%) "a tutti gli allevamenti riscontrati infetti durante l'anno", anziche' ai soli allevamenti ancora esistenti nel momento in cui la percentuale viene fissata - Possibilita' che una regione sia dichiarata ufficialmente indenne da tubercolosi solo qualora tutte le sue province godano di tale qualifica - Lamentato pregiudizio per la produzione lattiero-casearia e della carne da macello nella Lombardia e, di riflesso, per la possibilita' della Regione di adottare i provvedimenti necessari per la ripresa del settore - Disparita' di trattamento tra regioni con presenza di allevamenti infetti diffusa su tutto il territorio e regioni in cui tale presenza si concentra nell'ambito di una sola provincia - Falsa applicazione delle norme stabilite in proposito, in attuazione dei dettati comunitari, nell'art. 9-bis, legge 30 aprile 1976, n. 397, introdotto dall'art. 5, comma 1, del d.P.R. 1 marzo 1992, n. 230 - Incidenza, altresi', sulle competenze delegate alle regioni in materia di profilassi igienico-sanitaria degli allevamenti, dall'art. 31, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, nella loro necesaria integrazione con quelle proprie delle regioni in materia di agricoltura in base all'art. 66 stesso d.P.R. - Richiamo a sentenze nn. 174 e 245 del 1996. (Decreto del Ministro della sanita' 15 dicembre 1995, n. 592, art. 14, commi 2 e 3). (Cost., artt. 5, 11, 117 e 118; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, artt. 31 e 66). (096C1317) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 13-11-1996)

Ricorso per conflitto di attribuzione della regione Lombardia, in
persona del presidente della giunta regionale e legale rappresentante
pro-tempore, on. dr. Roberto Formigoni, rappresentata e difesa, come
da delega a margine del presente atto e in forza di deliberazione di
g.r. di autorizzazione a stare in giudizio n. VI/16117 del 19 luglio
1996, dagli avv. proff. Giuseppe Franco Ferrari e Massimo Luciani, ed
elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo, in Roma,
lungotevere delle Navi n. 30, contro il Presidente del Consiglio dei
Ministri a seguito e per l'effetto del decreto del Ministro della
sanità, di concerto con il Ministro delle risorse agricole,
alimentari e forestali 15 dicembre 1995, n. 592, "Regolamento
concernente il piano nazionale per la eradicazione della tubercolosi
negli allevamenti bovini e bufalini" (Gazzetta Ufficiale n. 125,
serie generale, 30 maggio 1996).
1. - Ormai da molti anni, conformemente ai principi fondamentali
dell'ordinamento comunitario, prima la CEE ed ora l'Unione europea
perseguono l'intento di eliminare le barriere alla libera
movimentazione e commercializzazione degli animali da allevamento e
da macello entro l'ambito comunitario.
Il raggiungimento di tale obiettivo presuppone peraltro, come è
ovvio (e come recenti, noti avvenimenti hanno confermato), l'adozione
da parte degli Stati membri di una politica comune dei controlli
igienico-sanitari, grazie alla quale si possa creare un sistema (ed
un livello) di protezione omogeneo su scala comunitaria, nell'intento
dell'eradicazione delle patologie che possono affliggere il bestiame.
Alle numerose direttive comunitarie in materia ha dato attuazione
soprattutto il d.P.R. 1 marzo 1992, n. 230, che in larga misura ha
previsto integrazioni e modificazione della previgente legge 30
aprile 1976, n. 397, recante "Norme sanitarie sugli scambi di animali
tra l'Italia e gli altri Stati membri della Comunità economica
europea". In particolare, per quanto qui interessa, si sono dettate
analitiche previsioni in riferimento ai controlli da compiersi sui
bovini a fini di prevenzione e controllo della tubercolosi. Tali
previsioni ripetono quanto stabilito nelle direttive comunitarie e -
come si vedrà - non si espongono a censura.
Ai sensi dell'art. 33-bis, comma primo, della legge n. 397 del
1976, introdotto dall'art. 9, comma primo, dello stesso d.P.R. n.
230 del 1992, peraltro, il Ministro della sanità è facoltizzato ad
adottare regolamenti (ai sensi dell'art. 17 della legge n. 400 del
1988) "per estendere al territorio nazionale le norme sanitarie
previste negli allegati". Per quanto riguarda la tubercolosi bovina,
il Ministro della sanità ha esercitato il potere, così
conferitogli, con il decreto in epigrafe. Tale decreto - nelle
previsioni di cui all'art. 14 - risulta violativo delle prerogative
costituzionali della ricorrente regione Lombardia, e conseguentemente
illegittimo per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Violazione e falsa applicazione dell'art. 9-bis, legge n. 397
del 1976, introdotto dall'art. 5, comma 1, del d.P.R. n. 230 del
1992, in riferimento agli artt. 5, 11, 117 e 118 della Costituzione.
L'art. 14 del decreto in epigrafe contiene disposizioni in ordine
alla procedura necessaria perchè il Ministro della sanità dichiari
"ufficialmente indenni da tubercolosi" province o regioni.
Il comma primo prevede che il Ministro della sanità possa
dichiarare ufficialmente indenne da tubercolosi bovina il territorio
delle singole province o di una o più regioni qualora il 99,8% degli
allevamenti risulti ufficialmente indenne durante l'anno.
Il comma secondo dispone che la percentuale di infezione viene
calcolata "sulla base di tutti gli allevamenti riscontrati infetti
durante l'anno".
Il comma terzo, infine, dispone che "una regione può essere
dichiarata ufficialmente indenne da tubercolosi solo qualora tutte le
sue province godano di tale qualifica".
Quanto previsto dai commi secondo e terzo appare violativo delle
prerogative della ricorrente e quindi costituzionalmente illegittimo.
1.1. - Evidente, anzitutto, è l'irragionevolezza e la contrarietà
al diritto comunitario attuato in forza del d.P.R. n. 230 del 1992,
della previsione di cui al comma secondo. È chiaro, infatti, che in
presenza di un continuo fenomeno di "assottigliamento" delle aziende
di allevamento, la riferita modalità di calcolo della percentuale di
infezione è penalizzante per l'intera regione. Che questa sia o meno
"indenne", infatti, può logicamente dirsi se e quando la percentuale
degli allevamenti infetti è superiore all'1%, ma assumendo come base
di calcolo la realtà attuale dell'allevamento, non già il suo
passato. La percentuale, pertanto, dovrebbe essere calcolata sul
totale degli allevamenti esistenti a fine anno, non già sul totale
accertato nel corso dell'intero anno, come fa invece - incongruamente
- il decreto impugnato. Nè potrebbe dirsi che la modalità di
calcolo sia in armonia con quanto disposto al comma primo del
medesimo art. 14, la cui formulazione non imponeva affatto
l'adozione dell'illegittima scelta oggettivatasi nel comma secondo.
L'irragionevolezza dell'incomprensibile scelta ministeriale è
peraltro ancor meno giustificabile, in considerazione del fatto che
detta scelta è stata adottata in clamorosa difformità dalle
previsioni del diritto comunitario, per come attuato nel nostro
ordinamento in forza del d.P.R. n. 230 del 1992. Si dispone infatti
all'allegato A, capitolo 1, di tale decreto presidenziale, che "la
percentuale degli allevamenti bovini infettati da tubercolosi" viene
accertata "in occasione" di controlli compiuti - a seconda delle
circostanze, determinate dai pregressi livelli di infezione - ad
intervallo di uno, di due o di tre anni. La formula di tale
previsione attuativa delle direttive comunitarie è chiara e univoca:
la percentuale degli allevamenti infatti si calcola accertando, allo
stesso tempo, il numero totale degli allevamenti e il numero degli
allevamenti infetti, e conseguentemente determinando - uno tempore -
la percentuale dei secondi in rapporto ai primi. È questa, del
resto, l'unica soluzione logica: che senso avrebbe calcolare una
percentuale ponendo a raffronto il dato attuale degli allevamenti
infetti e il dato passato degli allevamenti in attività? Quando mai
una percentuale si calcola raffrontando la parte con il tutto in due
diversi momenti temporali, diacronicamente separati? E come mai
potrebbe giustificarsi una simile assurdità, soprattutto in presenza
di una realtà economico-sociale che, come già osservato, conosce
una costante sicura contrazione del numero degli allevamenti in
attività? In realtà, la scelta comunitaria era ed è l'unica
logicamente accettabile. Averla abbandonata per adottare un diverso
sistema è del tutto illegittimo.
1.2. - Quanto al comma terzo, si deve osservare quanto segue:
a) nel d.P.R. n. 230 del 1992, attuativo del diritto comunitario,
la base di riferimento per la dichiarazione di indennità da malattie
infettive del bestiame è la regione, restando la provincia una mera
articolazione amministrativa della stessa, ovvero la "spia"
dell'esistenza dell'ente regione. È infatti alla regione, che fa
riferimento l'allegato A, capitolo 1, lettera b), ed è sempre alla
regione che si riferisce l'art. 9-bis, comma terzo, della legge n.
397 del 1976, nel testo introdotto dall'art. 5, comma primo, del
menzionato decreto presidenziale. È su scala regionale, invero, che
i controlli debbono essere effettuati, ed è su scala regionale che
la dichiarazione di ufficiale immunità dalla tubercolosi deve essere
adottata. Il menzionato art. 9-bis, comma terzo, della legge n. 397
del 1976, appunto, prevede una speciale disciplina per quegli Stati o
parti di Stati, composte da più regioni contigue, in cui (cioe':
nelle quali regioni) almeno il 99,9% degli allevamenti di bovini è
stato dichiarato ufficialmente indenne da tubercolosi. In nessun
modo, invece, si fa menzione della provincia come base di riferimento
per la determinazione del destino della regione.
La provincia, invece, soccorre solo allo scopo di identificare il
"concetto" di regione. Ai sensi dell'art. 2, comma primo, lettera n),
legge n. 397 del 1976 (così come introdotto in forza dell'art. 1,
comma secondo, del d.P.R. n. 230 del 1992), si definisce "regione"
una "parte del territorio di superficie minima di 2.000 kmq e
comprendente almeno una delle seguenti circoscrizioni amministrative:
... per l'Italia: provincia". Come si vede, è "regione" solo
quell'articolazione territoriale che comprenda almeno una provincia,
ma la provincia non possiede, di per sè, alcuna rilevanza al fine di
stabilire se una regione sia o meno indenne da tubercolosi. Se,
dunque, ha senso - come prevede il comma primo dell'art. 14
dell'impugnato decreto - dichiarare ufficialmente indenne una
provincia di una regione (ciò che, appunto, non è escluso dalla
normativa comunitaria), non ha alcun senso legare le sorti di
un'intera regione a quelle di una singola provincia.
Non basta. Come si evince dalla disposizione ora riportata,
l'entità territoriale di riferimento cui la dichiarazione di
immunità può essere negata non può avere, per la normativa
comunitaria cui nel nostro Paese si è data attuazione, una
estensione territoriale inferiore a 2.000 kmq. L'estensione di
moltissime province italiane, però, è largamente inferiore a tale
limite, ed in particolare in Lombardia sono di estensione minore di
2.000 kmq le province di Varese (1.200 kmq), Cremona (1.770 kmq),
Lodi (780 kmq) e Milano (1.980 kmq). Da una porzione di territorio
(provincia) di estensione potenzialmente minore di quella "minima"
per il diritto comunitario, dunque, si fa derivare il trattamento
dell'intera entità territoriale di riferimento (regione).
Considerare la provincia come entità territoriale cui legare le
sorti di tutta una regione contrasta, dunque, con la lettera e con la
sostanza della normativa comunitaria (oltre che con la logica delle
attribuzioni costituzionali di competenza, come si dirà al
successivo punto 2).
2. - Violazione degli artt. 31 e 66 del d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616, in riferimento agli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione.
La regione Lombardia si vede specificamente lesa anche per altri
profili nelle sue attribuzioni costituzionali dalle previsioni più
sopra censurate.
Si deve premettere che le competenze regionali in materia, anche
ove si considerassero meramente delegate, ai sensi del d.P.R. n. 616
del 1977, dovrebbero pur sempre ritenersi defendibili in sede di
conflitto di attribuzioni. Come, infatti, codesta ecc.ma Corte
costituzionale ha recentemente ribadito (sentt. nn. 174 e 245 del
1996, ed ivi ulteriori richiami), se è vero che le competenze
delegate alle regioni non possono, in via di principio, formare
oggetto di conflitto, ciò non vale nel caso in cui esse
costituiscano "integrazione necessaria" delle competenze regionali
"proprie". Tanto, in relazione all'entità e alla rilevanza delle
attribuzioni statali, nonchè al modo e alle finalità del
conferimento delle competenze medesime.
Nella specie, le competenze in materia di profilassi
igienico-sanitaria degli allevamenti sono necessariamente integrative
di quelle conferite alla regione in materia di agricoltura, atteso
che il settore che se ne occupa si colloca, per così dire, "a
cavaliere" fra l'agricoltura e la sanità. La migliore riprova è
offerta dallo stesso decreto in epigrafe, che dichiara espressamente
d'essere preordinato "ai fini della tutela della salute pubblica e
della protezione degli allevamenti ufficialmente indenni" (art. 1,
comma secondo).
Orbene, disponendo così come dispone, l'impugnato decreto
ministeriale compromette le competenze regionali in materia di
agricoltura e di sanità, impedendo alla regione di esercitare il
governo nel settore (cfr. in fattispecie in parte analoga, le sentt.
nn. 520 e 534 del 1995).
In particolare, è evidente che tanto l'illogica disciplina
dell'accertamento della situazione sanitaria degli allevamenti,
quanto l'aggancio della dichiarazione di immunità da tubercolosi
alla situazione epidemiologica delle singole province, colpiscono
profondamente il settore della produzione lattiero casearia e della
carne da macello in Lombardia, impedendo alla regione di adottare i
provvedimenti necessari per la ripresa e lo sviluppo del settore.
L'incongruenza della previsione di cui al comma secondo dell'art.
14 è stata già ampiamente dimostrata al punto 1 del presente
ricorso e non va qui ribadita. Quanto, invece, all'assunzione della
provincia come entità territoriale di riferimento, basta considerare
quanto segue. Si potrebbe verificare, anzitutto, il caso di una
regione che, a situazione epidemiologica assolutamente invariata,
perda la dichiarazione di indennità per il solo fatto della
modificazione di una circoscrizione provinciale o della creazione di
una nuova provincia, ove a seguito di tali variazioni territoriali la
maggior parte degli allevamenti infetti si trovi concentrata nella
nuova (o nella "modificata") provincia. Il che, oltre ad essere
illogico (e a violare, anche, il diritto comunitario) vulnererebbe
direttamente le attribuzioni regionali.
In secondo luogo, vi sarebbe un'evidente disparità di trattamento
fra regioni che hanno una presenza di allevamenti infetti diffusa su
tutto il territorio, e regioni nelle quali tale presenza si concentra
nell'ambito di una sola provincia. A parità di situazione
epidemiologica, la prima potrebbe godere della dichiarazione di
immunità dalla tubercolosi, mentre la seconda si vedrebbe negare
tale attestazione, indispensabile per il rilancio e lo sviluppo della
produzione.
Tale serie di illegittimità ed illogicità non trova
giustificazione in alcun interesse costituzionalmente pregevole. In
particolare, l'esigenza di assicurare, in questa delicata materia, un
adeguato rigore dei controlli non è affatto coinvolta dall'impugnato
decreto. Che l'applicazione delle sue previsioni conduca a risultati
più o meno rigorosi, infatti, è del tutto aleatorio e casuale. Se,
ad esempio, l'attuale tendenza alla diminuizione degli allevamenti in
attività si invertisse, e si assistesse dunque ad un aumento del
numero dei produttori, la previsione di cui al comma secondo
assumerebbe tutt'altra valenza di quella precedentemente descritta.
Quanto alla previsione di cui al comma secondo, invece, è del tutto
evidente che il rigore è maggiore o minore solo a seconda del dato
estrinseco, casuale e accidentale della concentrazione o diffusione
dell'infezione.
In questo caso, anzi, si finisce per premiare le regioni il
territorio è più diffusamente percorso dall'infezione, con
conseguente difficoltà di controllo e - specularmente - facilità di
contagio ben maggiori di quelle che si riscontrano in regioni con
realtà infettive localizzate e concentrate.
La dimostrata casualità degli effetti applicativi dell'atto
impugnato non è altro che la conseguenza della sua illogicità,
determinata dalla non comprensibile scelta di discostarsi dalla
normativa comunitaria, in violazione di tutti i menzionati parametri
costituzionali.
3. - Quasi superfluo, infine, è ricordare che la mancata
impugnazione del d.m. sanità 27 agosto 1994, n. 651, che all'art.
15, commi secondo e terzo conteneva previsioni analoghe a quelle qui
censurate, ma in materia di controllo e profilassi della brucellosi,
non può esplicare alcun effetto sull'ammissibilità del presente
ricorso. Come è evidente, fra i due atti non vi è coincidenza di
oggetto: manca dunque qualsivoglia nesso di implicanza e
presupposizione (sul quale cfr. da ultimo, sent. n. 243 del 1996), ed
il secondo non può considerarsi meramente esecutivo o ripetitivo del
primo (sul punto, da ultimo, sent. n. 250 del 1996).

P. Q. M.
La ricorrente Lombardia chiede che codesta ecc.ma Corte voglia
dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso al Ministro della
sanità, di concerto con il Ministro delle risorse agricole,
alimentari e forestali, adottare decreti per la disciplina della
tubercolosi bovina e in particolare dei controlli a fini di
prevenzione e controllo della tubercolosi nelle forme contemplate dal
d.m. 15 dicembre 1995, n. 592, e per l'effetto annullare il predetto
decreto in riferimento in particolare all'art. 14, commi secondo e
terzo.
Milano-Roma, 23 luglio 1996
Avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari - avv. prof. Massimo Luciani
96C1317