1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 17-8-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 168 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 febbraio 2011
Ordinanza del 7 aprile 2011 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia sul ricorso proposto da Collana Carmelo contro Ufficio territoriale del Governo di Agrigento ed altri. Enti locali - Legge quadro sull'ordinamento della polizia municipale - Agenti di polizia municipale - Autorizzazione del Prefetto all'assunzione di attivita' di pubblica sicurezza vincolata alla previa comunicazione del sindaco relativa al possesso di determinati requisiti stabiliti dalla legge - Irragionevole attribuzione della prevalenza del giudizio del sindaco rispetto a quello del Prefetto, in ordine alla sussistenza del requisito della buona condotta - Violazione del principio di buon andamento ed imparzialita' della pubblica amministrazione - Lesione del principio di riserva allo Stato della materia della pubblica sicurezza. - Legge 7 marzo 1986, n. 65, art. 5, comma 2. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, comma secondo, lett. h). (011C0443) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 17-8-2011)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 2256 del 2006, proposto da: Collana Carmelo,
rappresentato e difeso dagli avv. Girolamo Rubino, Valentina Blunda,
con domicilio eletto presso Girolamo Rubino in Palermo, via G.
Oberdan, 5;
Contro Ufficio Territoriale del Governo di Agrigento, Ministero
dell'Interno, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Stato,
domiciliata per legge in Palermo, via A. De Gasperi 81;
Comune di Canicattì, rappresentato e difeso dall'avv. Livia Lo
Cascio, con domicilio eletto presso Segreteria Tar in Palermo, via
Butera, 6;
Per l'annullamento diniego istanza di attribuzione qualifica di
agente di pubblica sicurezza.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ufficio
Territoriale del Governo di Agrigento e di Ministero dell'Interno e
di Comune di Canicattì;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 febbraio 2011 il
dott. Pier Luigi Tomaiuoli e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;

F a t t o

Il signor Carmelo Collana è stato assunto, unitamente ad altri
sedici persone, dal Comune di Canicattì con la qualifica di vigile
urbano dal 30 dicembre 2004.
Il Sindaco di Canicattì, il successivo 14 marzo 2005, formulava
richiesta al Prefetto di Agrigento perchè conferisse la qualifica di
agente di pubblica sicurezza, ai sensi dell'art. 5 della legge 7
marzo 1986, n. 65, ai diciassette dipendenti assunti come vigili
urbani.
L'autorità prefettizia accoglieva l'istanza per sedici
dipendenti, ma non per il signor Collana, respingendo l'istanza del
sindaco con decreto 21 agosto 2006.
Avvero tale atto è stato proposto ricorso avanti questo
Tribunale amministrativo regionale contestandosene la legittimità
sotto i seguenti profili:
1) Violazione e falsa applicazione dell'articolo 10-bis della
legge n. 241 del 1990, introdotto dalla legge 15 del 2005;
2) Violazione e falsa applicazione dell'art. 5 della legge n.
65 del 1986; eccesso di potere per carenza di motivazione e difetto
di istruttoria ed illogicità, violazione falsa applicazione
dell'art. 97 della Costituzione;
3) Violazione e falsa applicazione dell'art. 11 del regio
decreto 18 giugno 1931, n. 773; eccesso di potere.
Si costituivano in giudizio l'Amministrazione intimata con
memoria di mera forma e il Comune di Canicattì con tesi del tutto
favorevoli al ricorrente anche tramite una riproduzione delle
medesime difese. All'udienza del 22 febbraio la causa è stata
assegnata in decisione.

D i r i t t o

Il signor Carmelo Collana ha impugnato il decreto prefettizio in
epigrafe deducendo tre ordini di motivi.
Con il primo si lamenta la violazione dell'articolo 10-bis della
legge 7 agosto 1990, n. 241 per mancato preavviso del provvedimento
negativo. Il motivo è inammissibile, posto che la domanda di
conferimento della qualifica di agente di pubblica sicurezza è stata
presentata al Prefetto di Agrigento dal Comune di Canicattì e non
già dall'odierno ricorrente, che non ha acquisito, in tale contesto,
la qualità di parte istante ai fini e agli effetti previsti dalla
norma della quale denuncia la violazione.
Quand'anche si vagliasse l'ammissibilità del gravame, lo stesso
non costituirebbe ragione risolutiva e non consentirebbe in ogni caso
l'acquisizione del bene della vita al quale tende il ricorrente, ma
semplicemente una reiterazione della procedura con dilatazione di
tempi non certo consona al principio di economia processuale.
Il terzo motivo è subordinato alla reiezione dei primi due e
concerne la conformità dei giudizi espressi dagli Uffici
governativi, ove si ritenga superabile la doglianza proposta con il
secondo mezzo.
Quest'ultimo concerne la violazione dell'art. 5, comma 2 della
legge 7 marzo 1986, n. 65, che recita: «2. A tal fine il prefetto
conferisce al suddetto personale, previa comunicazione del sindaco,
la qualità di agente di pubblica sicurezza, dopo aver accertato il
possesso dei seguenti requisiti:
a) godimento dei diritti civili e politici;
b) non aver subito condanna a pena detentiva per delitto non
colposo o non essere stato sottoposto a misura di prevenzione;
c) non essere stato espulso dalle Forze armate o dai Corpi
militarmente organizzati o destituito dai pubblici uffici.».
Secondo il ricorrente il Prefetto di Agrigento ha violato la
norma qui trascritta estendendo la valutazione di conferibilità
della qualità di agente di pubblica sicurezza oltre gli ambiti
prefissati fino a sindacare la posizione familiare (con pericoli
connessi di infiltrazione mafiosa) nonchè quella comportamentale del
soggetto per il quale era stata presentata richiesta.
L'assunto dell'esponente è confermato da un consolidato
indirizzo giurisprudenziale dei Tar e del Consiglio di Stato secondo
il quale il conferimento (e la revoca) da parte dell'autorità
prefettizia della qualità di agente di p.s., al personale addetto
alla polizia municipale costituiscono atti vincolati, privi di
qualsiasi margine di discrezionalità (Tar Campania, Napoli, IV, 23
marzo 2010, n. 1560; Tar Lombardia, Milano, III, 31 luglio 2006, n.
1891; C.d.S., VI, 31 gennaio 2006, n. 309; Tar Toscana, II, 21
dicembre 2005, n. 8869; C.d.S., IV, 30 settembre 2002, n. 4982;
C.G.A., 26 febbraio 1998, n. 70).
La norma invocata sarebbe senz'altro applicabile al caso di
specie con l'effetto di un accoglimento del gravame e la
legittimazione all'espletamento delle funzioni di pubblica sicurezza,
seppure limitate alle previsioni del primo comma del citato art. 5
della legge n. 65 del 1986, per un soggetto nei confronti del quale
il Prefetto di Agrigento ha svolto due diverse valutazioni negative:
una concernente l'ambito parentale (per essere il padre e lo zio del
medesimo sospettati ed indiziati di affiliazione ad organizzazione
mafiosa e il germano dello stesso condannato per spaccio di sostanze
stupefacenti, anche se successivamente riabilitato) e l'altra il
contegno dell'interessato (che risulta accompagnarsi con soggetti
dediti all'uso e allo spaccio di sostanze stupefacenti ed
appartenenti alla criminalità sia comune sia organizzata).
L'applicazione del precetto nei sensi ribaditi dalla
giurisprudenza su richiamata appare largamente diatonica sia con i
principi costituzionali relativi alla tutela dell'ordine pubblico e
della sicurezza pubblica e alla riserva delle attribuzioni agli
uffici governativi sia con i presidi, conseguenti ai su citati
principi, predisposti dall'ordinamento a tutela del buon andamento ed
imparzialità dell'amministrazione a fronte di attività anche
esterne allo stesso apparato pubblico, ma che assumono il massimo
rilievo quando a fruire (o comunque ad acquisire) le medesime sia una
p.a. (la legislazione in materia di infiltrazioni mafiose nei
contratti pubblici ne è prova evidente: legge 31 maggio 1965, n.
575; decreto legislativo 8 agosto 1994, n. 490; decreto del
Presidente della Repubblica 3 giugno 1998, n. 252).
In altre parole: un quadro parentale e comportamentale che
potrebbe giustificare la c.d. informativa prefettizia atipica, con
effetti talora dirompenti su aggiudicazioni e contratti in essere con
soggetti pubblici dovrebbe essere ritenuto irrilevante relativamente
al conferimento della qualifica di agente di pubblica sicurezza.
In realtà il diritto vivente, rispetto alla chiara incongruenza
tra una serie troppo ristretta di requisiti per il conferimento della
predetta qualità, ha preferito usare un argomento che tanto logico
non appare, re melius perpensa. Esso consiste nell'affermazione che
il requisito della buona condotta, previsto peraltro dall'art. 11 del
regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, sarebbe già stato acquisito
dall'Amministrazione di appartenenza del pubblico dipendente (in
questo caso il Comune di Canicatti') e che, conseguentemente, un
allargamento degli accertamenti dell'autorità prefettizia si
rivelerebbe del tutto superfluo (così C.d.S., IV, 30 settembre 2002,
n. 4982).
La certificazione della buona condotta, quando quest'ultima in
concreto sussista (il che viene qui ammesso per ipotesi), va riferita
a un modello valutativo diverso e meno ampio di quello preso in esame
dal Prefetto di Agrigento in relazione a un contesto di istanze e
cautele a garanzia dei valori prefigurati nella legislazione di
contrasto ai fenomeni di criminalità comune e organizzata.
Si vuol dire che l'ordine e la sicurezza pubblica sono
attribuzioni che, in base alla corrispondenza con funzioni
legislative riservate (art. 117, comma 2 lettera h) della
Costituzione), non possono essere dislocate in soggetti diversi da
quelli che tale compito hanno specificamente: le autorità
governative, rispetto alle quali le autonomie locali non possono
vantare alcuna riserva espressa di sindacato, quale in fondo si
realizzerebbe se il quadro valutativo proprio di queste ultime
dovesse prevalere nell'ambito proprio della pubblica sicurezza.
La norma della quale si sospetta la parziale illegittimità
costituzionale (cioè l'art. 5, comma 2 della legge n. 65 del 1986)
si pone invero in contrasto con l'assoluta prevalenza, nel senso di
prerogativa, delle funzioni conferite al Prefetto e al Questore della
Provincia in materia di sicurezza pubblica, consentendo, a questa
stregua, un risultato a dir poco abnorme: legittimare l'ingresso
nell'organizzazione ampia della pubblica sicurezza di un soggetto
che, per le stesse ragioni, potrebbe non essere neppure parte di un
contratto d'appalto o di fornitura con una pubblica amministrazione.
Si ravvisa pertanto la piena rilevanza della questione e la sua
non manifesta infondatezza alla luce delle considerazioni appena
svolte. Di qui la necessità di investire del problema il Giudice
delle Leggi sollevando d'ufficio la questione della legittimità
costituzionale del citato art. 5, comma 2 della legge 7 marzo 1986,
n. 65 alla stregua dei seguenti parametri:
articoli 3, 97 e 117 comma 2 lettera h) della Costituzione
attesa l'evidente incongruenza ed irragionevolezza della norma che,
in carenza di rinvii alla generale potestà di accertamento e tutela
del prefetto in subiecta materia, autorizza un soggetto ritenuto
inidoneo dall'autorità di pubblica sicurezza, legittimata per
riserva espressa legislativa estesa al fenomeno attributivo in virtù
della sussidiarietà verticale (Corte cost. n. 303/2003),
all'esercizio di funzioni incompatibili con il giudizio espresso
dalla medesima autorità. La norma denunciata veicola, di
conseguenza, un disvalore assegnando al giudizio degli enti locali
non forniti della necessarie competenze ed informazioni una
prevalenza illogica ed incongrua rispetto alle valutazioni degli
organi deputati alla pubblica sicurezza in ragione del sistema delle
attribuzioni prefigurato anche a livello costituzionale. Ne deriva
altresì l'evidente violazione del parametro del buon andamento ed
imparzialità dell'Amministrazione debilitato dal possibile
inserimento di soggetti inidonei alla funzione loro assegnata;
art. 3 quale principio emergente della coerenza e
ragionevolezza intrinseca dell'intero sistema ordinamentale che ha
precostituito tutele avanzate rispetto a fenomeni di infiltrazione
malavitosa e comunque di vicinanza rispetto alla criminalità comune
ed organizzata e che, con la norma denunciata, non salvaguarda le
potestà di garanzia a quelle finalità preordinate, consentendo
l'inserimento nel comparto della sicurezza pubblica di soggetti
privi, per giudizio delle autorità riservatarie, delle
caratteristiche idonee per l'espletamento delle funzioni ed anzi
possibili attori di contrasto delle iniziative per la difesa della
legalità.

P. Q. M.

Rimette alla Corte costituzionale la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5 comma 2 della legge 7 marzo 1986, n. 65
alla stregua dei parametri indicati in motivazione (articoli 3, 97 e
117 comma 2 lettera h) della Costituzione nonchè art. 3 quale
espressione del principio di ragionevolezza intrinseco al sistema
ordinamentale).
Dispone l'immediata trasmissione della presente ordinanza e degli
atti alla Corte costituzionale e sospende, per l'effetto, il giudizio
in corso.
Manda alla Segreteria di curare la notificazione della presente
ordinanza alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
ministri nonchè la comunicazione del medesimo atto ai Presidenti
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 22
febbraio 2011.

Il Presidente: D'Agostino