1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 29-1-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 luglio 2013
Ordinanza del 5 luglio 2013 emessa dal Tribunale di Vibo Valentia nel procedimento penale a carico di L.I.M. ed altri. Reati e pene - Produzione, traffico e detenzione illeciti di sostanze stupefacenti o psicotrope - Modifiche normative introdotte mediante una disposizione inserita nella legge di conversione del decreto-legge n. 272 del 2005 - Denunciata parificazione ai fini sanzionatori delle sostanze stupefacenti o psicotrope di cui alle tabelle II e IV (c.d. droghe leggere) del previgente art. 14 del testo unico in materia a quelle delle tabelle I e III (c.d. droghe pesanti) - Denunciato conseguente innalzamento delle sanzioni per le condotte riguardanti le sostanze di cui alle prime due tabelle - Denunciata unificazione delle tabelle che identificano le sostanze stupefacenti, in particolare includendo la cannabis e i suoi prodotti nella prima di tali tabelle - Estraneita' delle nuove norme inserite dalla legge di conversione all'oggetto, alle finalita' e alla ratio dell'originale decreto-legge - In via subordinata: carenza del presupposto del caso straordinario di necessita' e urgenza. - Decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272, convertito, con modificazioni, nella legge 21 febbraio 2006, n. 49, artt. 4-bis (nella parte in cui sostituisce i commi 1 e 4 dell'art. 73 del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309) e 4-vicies-ter, comma 2, lett. a) (che sostituisce il comma 1 dell'art. 13 del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309), e comma 3, lett. a) n. 6 (recte: comma 3, nella parte in cui sostituisce l'art. 14, comma 1, lett. a) n. 6 del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309). - Costituzione, art. 77, comma secondo. (14C00002) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 29-1-2014)

IL TRIBUNALE

Il Tribunale, sulla eccezione di legittimità costituzionale
degli artt. 4-bis e 4-vicies ter, comma 2, lett. a) e comma 3, lett.
a) n. 6 del decreto-legge n. 272 del 2005 (come introdotti dalla
legge di conversione n. 49 del 2006) sollevata dall'avv. Alfieri
nell'interesse del proprio assistito L. I. M.;
Sentiti i difensori degli altri imputati che si sono associati;
Sentito il Pubblico Ministero che si è opposto;
A scioglimento della riserva assunta all'udienza del 1° luglio
2013;

Osserva

Le difese eccepivano l'incostituzionalità degli artt. 4-bis e
4-vicies ter, comma 2, lett. a) e comma 3 lett. a) n. 6 del
decreto-legge n. 272 del 2005 come introdotti dalla legge di
conversione n. 49 del 2006 con riferimento all'art. 77, comma 2 della
Costituzione.
Ricordavano che il testo originario dell'art. 73 d.P.R. n. 309
del 1990 prevedeva due distinti reati a seconda dell'oggetto
materiale della condotta: i primi tre commi riguardavano le c.d.
droghe pesanti, ovvero le sostanze elencate nelle tabelle I e III
dell'art. 14, prevedendo (per l'ipotesi di cui al comma 1) la pena
della reclusione da 8 a 20 anni e della multa da euro 25.822 ad euro
258.228, mentre il quarto comma riguardava le droghe c.d. leggere,
ossia le sostanze catalogate nelle tabelle II e IV dell'art. 14,
prevedendo la pena della reclusione da 2 a 6 anni e della multa da
euro 5.164 ad euro 77.468.
L'impianto della normativa era quindi costruito sulla dualità
droghe pesanti-droghe leggere, con due circuiti separati in base alla
qualità della sostanza stupefacente.
Questo sistema è stato stravolto dalle modifiche normative
apportate al d.P.R. n. 309/1990 ed in particolare all'art. 73, dalla
legge 21 febbraio 2006, n. 49 (di conversione, con modificazioni, del
decreto-legge n. 272 del 2005), con le quali è stata soppressa la
distinzione tra droghe pesanti e droghe leggere; è stata prevista,
in luogo delle precedenti quattro, una sola tabella in cui sono
convogliate tutte le sostanze stupefacenti; ed è stata prevista per
tutte le condotte indicate nei commi 1 e 1-bis, indipendentemente
dalla natura delle sostanze, la pena della reclusione da 6 a 20 anni
e della multa da euro 26.000 ad euro 260.000.
Le difese eccepivano che queste modifiche apportate in sede di
conversione in legge sono incostituzionali in riferimento all'art.
77, secondo comma, Cost., in via principale sotto il profilo della
estraneità delle nuove norme all'oggetto, alla finalità ed alla
ratio dell'originario decreto-legge e, in via subordinata, sotto il
profilo dell'evidente carenza del presupposto del caso straordinario
di necessità e urgenza.
A sostegno richiamavano l'ordinanza della Corte Suprema di
Cassazione, Sez. III penale, n. 25554 dell'11 giugno 2013 con la
quale veniva sollevata la questione di legittimità costituzionale
nei termini sopra indicati.
Dal primo profilo evidenziavano che il decreto-legge n. 272 del
2005 recava misure urgenti dirette a garantire la sicurezza ed il
finanziamento delle prossime Olimpiadi invernali di Torino, la
funzionalità della amministrazione dell'interno, ed il recupero dei
tossicodipendenti recidivi; con la legge di conversione furono però
approvati emendamenti che hanno introdotto nel decreto ben 23 nuovi
articoli relativi alla disciplina delle sostanze stupefacenti (da
4-bis a 4-vicies ter), ridisegnando il sistema classificatorio delle
sostanze stupefacenti con l'eliminazione della distinzione delle
sostanze in base alla loro nocività e portando un consistente
aumento di pena per le condotte relative alle droghe leggere (dunque
equiparando, quanto al trattamento sanzionatorio, le condotte
relative alle droghe leggere a quelle relative alle droghe pesanti).
Le nuove norme introdotte con la legge di conversione sarebbero
dunque da ritenersi incostituzionali con riferimento all'art. 77,
comma 2 Cost., perchè del tutto estranee alla materia e alla
finalità del decreto-legge (che recava solo due disposizioni
relative alla esecuzione delle pene detentive nei confronti di
tossicodipendenti recidivi che avessero in corso programmi
terapeutici).
Dal secondo profilo, la difesa eccepiva l'incostituzionalità
delle norme citate in premessa sempre con riferimento all'art. 77,
comma 2 Cost. per carenza del presupposto della straordinarietà e
dell'urgenza.
Argomentava l'eccezione sostenendo che il presupposto della
straordinarietà ed urgenza deve fondare tutte le disposizioni di un
decreto-legge, nè un difetto in tal senso potrebbe essere sanato
dalla legge di conversione.
Evidenziava ancora come proprio l'estraneità delle norme
contenute nella legge di conversione rispetto all'oggetto e alla
finalità del decreto-legge rappresenterebbe, indice sicuro della
carenza del presupposto del caso di straordinaria necessità ed
urgenza.
Altro indice univoco della mancanza del presupposto indicato
consisterebbe nella carenza di motivazione nel preambolo della legge
di conversione e nella discussione parlamentare su quale fosse la
straordinaria necessità che rendeva urgente, in quel momento, la
riscrittura a regime del testo unico sugli stupefacenti.
Va innanzitutto valutato se le prospettate questioni di
legittimità costituzionale siano rilevanti nel presente giudizio
(che ha ad oggetto una serie di episodi di cessione di sostanze
stupefacenti classificabili sia come droghe pesanti che come droghe
leggere, rubricati ex art. 73, comma 1 d.P.R. n. 309 del 1990).
Ebbene, a proposito deve premettersi che qualora la eccepita
questione di legittimità fosse accolta e fossero quindi annullati i
citati artt. 4-bis e 4-vicies ter, sarebbero ripristinate le
disposizioni di cui al previgente testo dell'art. 73 d.P.R. n.
309/1990 (che prevedevano per le sostanze tipo cannabis e derivati la
pena della reclusione da 2 a 6 anni e della multa da 10 milioni a 150
milioni di lire e, nei casi di lieve entità, la pena della
reclusione da 6 mesi a 4 anni e della multa da 2 milioni a 20 milioni
di lire; per le droghe c.d. pesanti la pena della reclusione da 8 a
20 anni e della multa da 50 milioni a 500 milioni di lire e, nei casi
di lieve entità, la pena della reclusione da 1 a 6 anni e della
multa da 5 milioni a 50 milioni di lire).
Invero, è pacifico che l'accertamento di invalidità di una
norma abrogatrice ed il suo annullamento da parte della Corte
costituzionale, specialmente se per vizi di forma o procedurali,
determina la caducazione dell'effetto abrogativo con conseguente
ripristino della norma precedentemente abrogata, come costantemente
ritenuto dalla Corte costituzionale (v. per es., sent. n. 314 del
2009).
Tanto premesso, è indubbio che la questione sia rilevante nel
presente giudizio perchè involge il profilo della determinazione
della pena nell'ipotesi di condanna degli imputati, incidendo in
maniera rilevantissima sui minimi e sui massimi edittali, in
particolare con riferimento alle c.d. droghe leggere il cui
trattamento sanzionatorio è stato sensibilmente aggravato dalle
nuove disposizioni normative.
Giova evidenziare poi che anche per i casi di lieve entità - per
i quali è prevista un'attenuazione della pena sia dalla normativa
previgente che da quella attualmente in vigore - il trattamento
sanzionatorio delle condotte relative alle droghe leggere è stato
aggravato consistentemente con la decretazione d'urgenza del
2005/2006.
In ultima analisi, deve osservarsi che la questione prospettata
non è rilevante solo ai fini di stabilire i minimi e i massimi
edittali entro i quali il Giudice deve muoversi nell'esercizio dei
suoi poteri di determinazione della pena, ma rileva sul trattamento
sanzionatorio complessivamente inteso perchè la nuova disciplina
della cui costituzionalità si dubita ha introdotto una piena
equiparazione - anche mediante il nuovo sistema classificatorio delle
sostanze stupefacenti - tra droghe pesanti e droghe leggere quanto
alla gravità delle condotte relative (in altri termini ha eliminato
la graduazione di gravità delle condotte in relazione alla diversa
nocività delle sostanze).
Tanto osservato in punto di rilevanza della questione, deve ora
valutarsi se la stessa appaia manifestamente infondata (sul punto si
ricorda che il Giudice non deve stabilire se la questione sia fondata
o infondata - compito di esclusiva competenza della Corte
costituzionale - bensì unicamente se sia o non sia manifestamente
infondata; deve quindi limitarsi ad una valutazione sommaria per
rilevare che esista, a prima vista, un dubbio plausibile di
costituzionalità ed a svolgere un controllo finalizzato ad escludere
questioni prive di serietà e ponderazione, sollevate solo a fini
dilatori).
Relativamente a detto profilo ci si richiama alle motivazioni
dell'ordinanza con la quale la Corte di cassazione sollevava la
questione di costituzionalità nei medesimi termini sopra prospettati
disponendo la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale (v.
ordinanza n. 25554 dell'11 giugno 2013).
La citata ordinanza richiamava la sentenza della Corte
costituzionale n. 22 del 2012 con la quale veniva affermata per la
prima volta l'incostituzionalità delle norme introdotte dalla legge
di conversione di un decreto-legge del tutto eterogenee con
riferimento all'art. 77, comma 2 Cost. ed enunciato il principio
costituzionale della sostanziale necessaria omogeneità delle norme
contenute nella legge di conversione; la Corte affermava che la ratio
implicita nel secondo comma dell'art. 77 Cost. impone il collegamento
dell'intero decreto-legge al caso straordinario di necessità ed
urgenza che ha indotto il Governo ad avvalersi dell'eccezionale
potere di esercitare la funzione legislativa senza previa delegazione
da parte del Parlamento e che di tale ratio costituisce
esplicitazione l'art. 15, comma 3 della legge n. 400 del 1988 laddove
prescrive che il contenuto del decreto-legge «deve essere specifico,
omogeneo e corrispondente al titolo».
Alla stregua di tale principio deve ritenersi che l'esclusione
della possibilità di inserire nella legge di conversione di un
decreto-legge emendamenti del tutto estranei all'oggetto e alle
finalità del testo originario non risponda solo ad esigenze di buona
tecnica normativa ma sia imposta dallo stesso art. 77, secondo comma
Cost., che istituisce un nesso di interrelazione funzionale tra
decreto-legge e legge di conversione (caratterizzata da un
procedimento di approvazione peculiare rispetto a quello ordinario
anche sotto il profilo della particolare necessaria accelerazione dei
tempi del procedimento).
In altri termini, quando le norme introdotte in sede di
conversione risultassero del tutto estranee alla ratio del
decreto-legge, si registrerebbe uno scostamento intollerabile della
funzione legislativa dal parametro costituzionale con violazione
dell'art. 77, comma 2 Cost.
Ciò posto, la Corte di Cassazione condivisibilmente osservava
che le norme qui in rilievo furono introdotte per effetto di
emendamenti in sede di conversione (nella specie un maxi emendamento
nel quale venne inserito una buona parte del contenuto del disegno di
legge S2953 del 2003, fermo nelle competenti Commissioni referenti
del Senato) in modo del tutto slegato dalle finalità e dal contenuto
dell'originario decreto-legge (che recava misure urgenti per
garantire la sicurezza e i finanziamenti per le prossime Olimpiadi
invernali, nonchè la funzionalità dell'amministrazione dell'interno
e per favorire il recupero dei tossicodipendenti recidivi).
Con il maxi emendamento fu sostanzialmente introdotto un corpo di
disposizioni recanti una nuova disciplina a regime dei reati in
materia di stupefacenti (e ben 23 nuovi articoli dal 4-bis al
4-vicies ter).
Nel testo originario del decreto-legge erano inserite due sole
disposizioni (nell'art. 4) che riguardavano non la disciplina delle
sostanze stupefacenti, bensì lo specifico tema dell'esecuzione di
pene detentive nei confronti di tossicodipendenti recidivi che
avessero in corso programmi terapeutici di recupero (si trattava
peraltro di due disposizioni di carattere abrogativo).
Osservava condivisibilmente la Corte di cassazione nell'ordinanza
citata che appare non manifestamente infondato il dubbio di una
profonda distonia di contenuto, di finalità e di ratio tra il
decreto-legge n. 272 del 2005 in generale, e anche tra le
disposizioni dell'art. 4 in particolare, e le nuove norme introdotte
in sede di conversione con le quali è stata sostanzialmente posta
una nuova disciplina a regime sulle sostanze stupefacenti.
Infatti la ratio, ovvero la ragione di necessità ed urgenza, che
giustificava il decreto-legge nel suo complesso era quella di
garantire il sicuro svolgimento delle prossime Olimpiadi invernali
(sotto l'aspetto finanziario e di polizia).
Ratio alla quale la nuova disciplina introdotta in sede di
conversione appare del tutto estranea.
Ma anche avuto riguardo al profilo più specifico - pur facente
parte delle finalità e del contenuto del decreto-legge - del
recupero dei tossicodipendenti recidivi, deve ritenersi che la
disciplina di sistema da ultimo introdotta incide non solo sul
trattamento sanzionatorio delle condotte ma anche sul sistema
classificatorio delle sostanze stupefacenti (oltre che su altri
importanti aspetti che non rilevano in questa sede come la soglia
quantitativa oltre la quale la detenzione è punibile) così
discostandosi nettamente dalle due disposizioni abrogatrici
dell'originario decreto-legge che modificavano limitati aspetti
dell'esecuzione delle pene detentive per una particolare categoria di
tossicodipendenti.
Di conseguenza deve essere sollevata in via principale l'indicata
questione di legittimità costituzionale sotto il profilo della
totale estraneità delle nuove norme aggiunte in sede di conversione
rispetto all'oggetto e alle finalità dell'originario decreto-legge.
Deve altresì essere sollevata in via subordinata l'altra
questione eccepita sempre in riferimento all'art. 77, comma 2 Cost.,
ma sotto il profilo della carenza del presupposto della necessità ed
urgenza (laddove la Corte non dovesse ravvisare la disomogeneità
oggettiva e finalistica delle norme della legge di conversione
rispetto al decreto-legge e le stesse dovessero quindi essere
vagliate in termini di necessità ed urgenza).
Invero, è principio costituzionale ormai consolidato quello
secondo il quale tutte le disposizioni del decreto-legge convertito,
ivi comprese quelle introdotte con la legge di conversione e non del
tutto dissonanti rispetto al contenuto originario del decreto, devono
essere assistite - pena l'illegittimità - dai requisiti della
straordinaria legittimità ed urgenza.
Come affermato dalla Corte costituzionale, proprio la
eterogeneità della legge di conversione rispetto al decreto-legge è
uno dei sintomi della carenza del presupposto dell'urgenza.
Nel caso in esame, deve rilevarsi con la cassazione più volte
citata che il requisito in parola appare evidentemente carente.
Il che può desumersi dalla assoluta mancanza di una motivazione
nel preambolo della legge di conversione e nella discussione
parlamentare su quale fosse la straordinaria necessità che rendeva
urgente, in quel momento, la riscrittura organica del testo unico
sugli stupefacenti.
Inoltre il disegno di legge poi veicolato nel maxi-emendamento,
risalente al 2003, era fermo da diversi anni nè faceva parte dei
provvedimenti da approvare prioritariamente; d'altronde nella
discussione al Senato il maxi-emendamento veniva illustrato e
giustificato proprio come conclusione di un lungo percorso
parlamentare e di una annosa vicenda e ci si richiamava per
sostenerne l'approvazione a quell'orientamento ormai superato della
giurisprudenza costituzionale minoritaria secondo il quale la legge
di conversione non sarebbe necessariamente correlata al presupposto
della straordinaria necessità ed urgenza.

P. Q. M.

Letto l'art. 23 della legge n. 87 del 1953;
Ritenutane la rilevanza e la non manifesta infondatezza, solleva,
nei termini sopra indicati, questione di legittimità costituzionale:
1) dell'art. 4-bis del decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272,
introdotto dalla legge di conversione 21 febbraio 2006, n. 49, nella
parte in cui ha modificato l'art. 73 del testo unico sulle sostanze
stupefacenti di cui al d.P.R. n. 309/1990, e segnatamente nella parte
in cui, sostituendo i commi 1 e 4 dell'art. 73, parifica ai fini
sanzionatori le sostanze stupefacenti o psicotrope di cui alle
tabelle II e IV previste dal previgente art. 14 a quelle di cui alle
tabelle I e III, e conseguentemente eleva le sanzioni per le prime
dalla pena della reclusione da due a sei anni e della multa da euro
5.164 ad euro 77.468 a quella della reclusione da sei a venti anni e
della multa da euro 26.000 ad euro 260.000; 2) dell'art. 4-vicies
ter, comma 2, lett. a) e comma 3, lett. a) n. 6 del medesimo
decreto-legge, nella parte in cui sostituisce gli artt. 13 e 14 del
d.P.R. n. 309/1990, unificando le tabelle che identificano le
sostanze stupefacenti, ed in particolare includendo la cannabis e i
suoi prodotti nella prima di tali tabelle, in riferimento all'art.
77, secondo comma, della Costituzione, in via principale sotto il
profilo dell'estraneità delle nuove norme inserite dalla legge di
conversione all'oggetto, alle finalità ed alla ratio,
dell'originario decreto-legge e, in via subordinata, sotto il profilo
della evidente carenza del presupposto del caso straordinario di
necessità ed urgenza;
Sospende il giudizio in corso sino all'esito del giudizio
incidentale di legittimità costituzionale;
Dispone che, a cura della cancelleria, gli atti siano
immediatamente trasmessi alla Corte costituzionale, e che la presente
ordinanza sia notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e
che sia anche comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Vibo Valentia, addì 5 luglio 2013

Il giudice