1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 4-5-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 235 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 novembre 1993
N. 235 Ordinanza emessa il 26 novembre 1993 dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la regione siciliana, nei giudizi di responsabilita' promossi dal procuratore regionale nei confronti di Stagno D'Alcontres Guglielmo Impiego pubblico - Provvedimenti di inquadramento nelle qualifiche funzionali e nei profili professionali, e successive modifiche, adottati in base al d.P.C.M. 24 settembre 1981, di esecuzione della legge n. 312/1980 - Salvezza, in ogni caso, degli effetti degli stessi, se piu' favorevole ai dipendenti, e quindi anche quando abbiano attribuito indebitamente qualifiche funzionali superiori a quelle che sarebbero spettate in base alle mansioni svolte - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a., anche e specialmente per la sottrazione alla giurisdizione della Corte dei conti di provedimenti illegittimi e produttivi di danno erariale. (Legge 21 febbraio 1989, n. 63, art. 2). (Cost., art. 97). (094C0472) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 4-5-1994)

LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza n. 55/94/ord. nei giudizi di
responsabilità amministrativa, iscritti ai nn. 4145, 4146, 4147,
4149, 4170, 4171, 4172 e 4173 del registro di segreteria, promossi
dal procuratore regionale nei confronti del prof. Guglielmo Stagno
D'Alcontres, rappresentato e difeso dai proff. avvocati Enzo
Silvestri e Aldo Tigano;
Visti gli atti e i documenti di causa;
Uditi all'udienza del 26 novembre 1993 il relatore, consigliere
dott. Giuseppe Cozzo, l'avv. Aldo Tigano e il sostituto procuratore
generale dott. Pino Zingale;
F A T T O
Il prof. Guglielmo Stagno D'Alcontres, rettore dell'Università
agli studi di Messina, con distinti provvedimenti, disponeva, ad
istanza degli interessati, la modifica degli atti di inquadramento di
alcuni dipendenti - atti originariamente emessi, ai sensi dell'art.
85 della legge n. 312/1980, dallo stesso rettore, a conclusione dei
relativi procedimenti amministrativi, in conformità ai pareri
espressi dalla commissione istruttoria per la declaratoria dei
profili professionali di cui al d.P.C.M. 24 settembre 1981 e dal
consiglio di amministrazione - attribuendo a ciascuno di essi una
più elevata qualifica funzionale.
Il procuratore regionale, con separati atti di citazione, ha
rilevato che tutti i provvedimenti emanati dal rettore
successivamente a quelli originari sono illegittimi, sia per la
carenza assoluta di potere, sia per l'assenza della corrispondenza
delle mansioni svolte dai dipendenti alla qualifica funzionale loro
da ultimo attribuita. Ne sarebbe derivato un danno erariale
corrispondente alle maggiori retribuzioni corrisposte per effetto dei
provvedimenti illegittimi. Il comportamento del convenuto sarebbe
rilevante sotto il profilo dell'elemento psicologico, in quanto gli
atti lesivi del pubblico erario sarebbero stati emanati in violazione
della legge e dei doveri d'ufficio, prescindendo, immotivatamente,
dai pareri espressi dagli organi intervenuti, a vario titolo,
nell'ambito dei relativi procedimenti e, in un caso (della dipendente
La Foresta), addirittura, in difformità a un precedente giudicato
amministrativo.
Il convenuto, nell'atto di costituzione in giudizio, ha sostenuto
che l'adozione dei provvedimenti di inquadramento successivi a quelli
originari rientrava nei suoi poteri, giusta la circolare del
Ministero della pubblica istruzione n. 840 del 21 febbraio 1981, ed
era stata motivata dall'esigenza di correggere gli errori più
evidenti e che, ai sensi della legge n. 63/1989, tali provvedimenti
sarebbero da considerare in ogni caso legittimi. Ha precisato di
avere provveduto successivamente ad annullare gli atti in questione
in via di autotutela, osservando che l'azione di responsabilità nei
suoi confronti poteva essere esercitata soltanto dopo l'esperimento
dell'azione di ripetizione nei confronti dei dipendenti. Ha infine,
escluso la sussistenza della colpa grave.
All'udienza, le parti hanno confermato, illustrandole, le
rispettive posizioni. In particolare, il pubblico ministero ha
osservato che la legge n. 63/1989, non esclude la responsabilità del
rettore per i danni derivati dall'adozione dei provvedimenti
legittimi, quand'anche fosse interpretata come norma di sanatoria,
eccependo, in subordine, l'illegittimità costituzionale della stessa
per contrasto con gli artt. 3, 24 e 97 della Costituzione.
D I R I T T O
L'art. 2 della legge 21 febbraio 1989, n. 63, dispone che "i
provvedimenti di inquadramento nelle qualifiche funzionali e nei
relativi profili professionali, di cui al d.P.C.M. 24 settembre 1981,
originariamente adottati ai sensi dell'art. 85 della legge 11 luglio
1980, n. 312, dispiegano in ogni caso gli effetti giuridici ed
economici in conformità a quanto dagli stessi disposto.
Eventuali provvedimenti adottati successivamente a quelli
originari di inquadramento e in difformità degli stessi restano
conseguentemente privi di effetti salvi in ogni caso i provvedimenti
che abbiano prodotto effetti più favorevoli ai dipendenti".
L'articolo contiene disposizioni dirette a porre nel nulla le
deliberazioni della competente sezione di controllo di questa Corte
di annullamento di molti atti di inquadramento disposti dai rettori
delle università italiane ai sensi del predetto art. 85 della legge
n. 312/1980 - deliberazioni che, peraltro, notoriamente, avevano
messo in luce una tendenza generalizzata degli atenei ad attribuire
qualifiche funzionali più elevate rispetto a quelle che sarebbero
spettate ai dipendenti sulla base delle mansioni effettivamente
espletate - e a prevenire le future deliberazioni della sezione che,
con ogni probabilità, avrebbero comportato l'annullamento di molti
altri provvedimenti di inquadramento che erano già stati o che
sarebbero stati sottoposti al suo esame da parte di tutte le
delegazioni regionali. Se questa e non altra è la ratio legislativa,
ne deriva che nessuna responsabilità amministrativa può farsi
discendere da fattispecie, come quelle in esame, che in qualche modo
corrispondono alla volontà espressa dal legislatore, senza che
assuma rilevanza la circostanza che la norma sia sopravvenuta.
In specie, la sezione ritiene che le azioni del procuratore
regionale avrebbero potuto giudicarsi fondate con riguardo alla
disciplina previgente, considerato che:
a) tutti i dipendenti interessati hanno avuto attribuita una
qualifica non corrispondente alle mansioni risultanti dalle relative
schede di rilevamento ed hanno, perciò, goduto, con danno per
l'erario, di una maggiore retribuzione;
b) sussiste il nesso di causalità e la colpa grave del
convenuto che ha adottato gli atti amministrativi dannosi con
evidente leggerezza, senza che sussistessero i relativi presupposti.
Posto, però, che gli atti di inquadramento successivi a quelli
originari sono stati adottati dal convenuto prima dell'entrata in
vigore della legge n. 63/1989, gli atti amministrativi che l'attore
assume essere stati causa del danno erariale sono stati resi
legittimi, così che gli effetti patrimoniali che da essi sono
derivati all'erario dovrebbero considerarsi comunque conformi al
diritto e perciò stesso giusti, le azioni medesime dovrebbero essere
rigettate. L'ampiezza della formula letterale adoperata dal
legislatore condurrebbe a dover ritenere legittimo anche
l'inquadramento della dipendente La Foresta, nonostante la
preesistenza del giudicato amministrativo.
Ritiene, però, il collegio che sia dubbia la legittimità
costituzionale delle disposizioni recate dall'art. 2 della legge 21
febbraio 1989, n. 63, per contrasto con l'art. 97, primo comma, della
Costituzione.
La Corte costituzionale ha affermato:
a) che il buon andamento è interesse costituzionalmente
protetto ai sensi dell'art. 97, primo comma, e non riguarda
esclusivamente l'organizzazione interna dei pubblici uffici, ma si
estende alla disciplina del pubblico impiego in quanto possa influire
sull'andamento dell'amministrazione, essendo innegabile che la
disciplina dell'impiego è pur sempre strumentale, mediatamente o
immediatamente, rispetto alle finalità istituzionali assegnate agli
uffici in cui si articola la p.a. (Corte costituzionale 7 aprile
1981, n. 52 e 5 maggio 1980, n. 68);
b) che il legislatore gode di un'ampia discrezionalità nello
scegliere i sistemi e le procedure per la costituzione del rapporto
di impiego e per la progressione in carriera, precisando, per quanto
qui interessa, che il limite di tale discrezionalità, per quanto
attiene alla progressione di carriera dei dipendenti statali,
consiste nel valutare congruamente e razionalmente le attività
pregresse svolte dal dipendente, sì da trarne utili elementi per
ritenere che egli possa ben svolgere le funzioni superiori (Corte
costituzionale 7 aprile 1983, n. 81);
c) che, nella sede del giudizio di costituzionalità delle
leggi, la violazione del principio di buon andamento
dell'amministrazione non può essere invocata, se non quando si
assuma l'arbitrarietà o la manifesta irragionevolezza della
disciplina impugnata, rispetto al fine indicato dall'art. 97, primo
comma (Corte costituzionale 30 gennaio 1980, n. 10).
Nella specie, non sembra dubbio che ci si trovi di fronte ad un
palese ecceso di potere legislativo, in quanto la conservazione degli
effetti di atti amministrativi comportanti l'attribuzione ai
dipendenti di livelli e qualifiche funzionali senza alcuna relazione
con le mansioni precedentemente espletate, e, per di più, in
contrasto con le norme (art. 85 della legge n. 312/1980)
precedentemente poste, che erano, esse sì, specificamente destinate
a ristrutturare le carriere dei dipendenti delle università agli
studi secondo criteri (di buon andamento) di corrispondenza tra le
mansioni di fatto e quelle possedute di diritto, non risponde ad
alcun criterio di ragionevolezza e di razionalità che sia
ricollegabile all'interesse costituzionalmente protetto dall'art. 97,
primo comma, della Costituzione ma al più puro ed evidente arbitrio.
La questione di legittimità costituzionale è rilevante perchè
dal suo accoglimento dipende la definizione del giudizio nel senso
propugnato dal procuratore regionale.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Riuniti i giudizi ai sensi dell'art. 274 del c.p.c.;
Ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, della legge 21 febbraio
1989, n. 63, in relazione all'art. 97, primo comma, della
Costituzione;
Sospende i giudizi ed ordina la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone che, a cura della segreteria della sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei Ministri, nonchè comunicata al Presidente della Camera
dei deputati e al Presidente del Senato della Repubblica.
Così provveduto in Palermo, nella camera di consiglio del 26
novembre 1993.
Il presidente: CORAZZINI
Depositata oggi in segreteria nei modi di legge.
Palermo, addì 2 febbraio 1994
Il direttore della segreteria: BADAME

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