1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 9-1-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 75 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 21 dicembre 1990
N. 75 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 21 dicembre 1990 (della regione Toscana) Sanita' pubblica - Misure urgenti per il finanziamento del saldo della maggiore spesa sanitaria relativa agli anni 1987 e 1988 e disposizioni per il finanziamento della maggiore spesa sanitaria relativa all'anno 1990 - Accollo alla regione dell'onere economico della relativa spesa, cui la regione e' autorizzata a provvedere mediante alienazione di beni od utilizzazione del provento di tributi - Sostanziale conferma con la legge di conversione di detto accollo di oneri alla regione anche se con riduzione dell'entita' dello stesso a causa dell'ammortamento parziale a carico dello Stato - Indebita invasione della sfera di competenza regionale e lesione dell'autonomia finanziaria della regione nonche' dei principi della copertura finanziaria e del buon andamento della p.a. (Legge 19 novembre 1990, n. 334). (Cost., artt. 117, 118, 119, e il combinato disposto dei predetti articoli e degli artt. 3, primo comma, 41, terzo comma, 81 e 97). (091C0007) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 9-1-1991)

Ricorso per la regione Toscana, in persona del presidente della
giunta regionale Marco Marcucci, rappresentata e difesa per procura a
margine del presente atto dall'avv. Alberto Predieri ed elettivamente
domiciliata presso il suo studio in Roma, via G. Carducci n. 4, in
forza di deliberazione di giunta n. 10531 del 3 dicembre 1990, contro
il Presidente del Consiglio dei Ministri per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale della legge 19 novembre 1990, n. 334,
di conversione del d.-l. 15 settembre 1990, n. 262, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 270 del 19 novembre 1990.
1. - La legge di conversione del d.-l. n. 262/1990, la cui
illegittimità è stata tempestivamente denunciata alla Corte, non ha
eliminato le invasioni di competenza e le violazioni della
costituzione denunciate. Sussiste ancora il pervicace contrasto con
le linee additate dalla Corte nelle sentenze nn. 245 e 452 del 1989
che è alla base della imposizione di quote sempre maggiori della
spesa sanitaria a carico delle regioni: la legge finge di dimenticare
quello che le regioni - è più autorevolmente la Corte - hanno
sempre fatto presente sull'illegittimità di un addossamento di spesa
quando nè vi è la predisposizione di mezzi finanziari nè vi è una
normazione sui poteri regionali che consenta un governo della spesa
sanitaria.
2. - Di tutto ciò è stato scritto - ricordando le sentenze della
Corte - nel ricorso contro il d.-l. n. 262/1990, le cui
argomentazioni e domande debbono considerarsi tuttora valide, per la
parte del decreto legge non sostituita, modificata o innovata dalla
legge n. 334/1990. Conseguentemente, quello che è stato detto a
proposito delle illegittimità dell'art. 1 - che non ha subito
modificazioni - resta fermo, per quanto riguarda le violazioni degli
artt. 117, 118, 119 della Costituzioine e 81 della Costituzione per
avere lo Stato posto a carico della Regione un onere di copertura di
disavanzi altrui.
3. - L'art. 3 nel nuovo testo della legge di conversione prevede
un ammortamento a carico dello Stato che mancava nel precedente art.
3 del decreto legge; ma tale ammortamento è parziale, cosicchè le
norme poste dal decreto legge sono in parte mantenute per la
differenza residua, con le stesse violazioni, che se anche sono meno
onerose e gravi dal punto di vista quantitativo, dal punto di vista
del diritto sono immutate, sia per quanto riguarda la ripartizione
delle spese fra Stato e regioni, sia per quanto riguarda
l'illegittima intromissione nell'autonomia finanziaria regionale con
norme che autorizzano l'impiego dei mezzi propri della Regione,
l'alienazione dei beni disponibili della Regione: che se tali sono,
non hanno istituzionalmente nessun bisogno di interventi legislativi
dello Stato per autorizzarne la vendita e l'allocazione del ricavo.
Può sembrare superfluo aggiungere che nella realtà non esistono
beni disponibili delle Regioni così come non esistono entrate
previste dalla legge n. 158/1990.
4. - L'avvocatura dello Stato dirà che le regioni possono evitare
gli oneri previsti dall'art. 3, comma 3-bis, perchè esse potrebbero
negare alle u.s.l. l'autorizzazione ad assumere impegni per spese
improcrastinabili e di assoluta urgenza; in tal modo si sottrarebbero
all'assunzione di anticipazioni di cassa oppure alla contrazione di
mutui e alle implicazioni dell'uno o dell'altro comportamento.
Siffatto ragionamento, però, non tien conto nè della disposizione
nel suo complesso nè della realtà dell'effettività del sistema.
Dalla disposizione risulta che l'autorizzazione dovrebbe essere
data dalle regioni entro limiti prequantificati per ogni ente per
l'esercizio finanziario 1990. La legge è pubblicata nella Gazzetta
del 19 novembre 1990, cioè a pochi giorni dalla chiusura
dell'esercizio, ma se anche ci riferissimo a quella di pubblicazione
del decreto n. 262/1990 che è il 20 settembre 1990 non arriveremmo a
conclusioni diverse. I termini posti dalla legge testimoniano che non
si tratta nè si può trattare di una autorizzazione ad assumere
impegni nell'esercizio 1990, perchè non vi è la possibilità di
prequantificare i limiti per ogni ente, di esaminare i casi, di
autorizzare l'assunzione di impegni per l'esercizio 1990.
L'autorizzazione altro non è se non una presa d'atto di spese
già fatte per le quali, trattandosi di spese improcrastinabili, le
regioni non possono far altro che constatare l'avvenuta spesa e
autorizzare gli impegni per coprire spese già fatte nella sostanza,
evitando, in tal modo, di far perdere alla u.s.l. il contributo dello
Stato e obbligandosi, perciò, a contribuire al ripiano della spesa,
senza aver poputo, di fatto, provvedere al governo della spesa.
Questo infatti consiste non nel riparare le perdite subite nella
gestione, ma nell'esercitare i poteri necessari perchè quelle
perdite non si producano o quanto meno vengano ridotte. Allorquando
si prevede un ammortamento a carico dello Stato in misura superiore a
quello delle regioni, la norma mette in moto un meccanismo di domande
cospicue basate sulla improcrastinabilità e sull'assoluta urgenza
che non consente alle regioni, da nessun punto di vista, di negare
un'autorizzazione.
Di fronte a spese che sono improcrastinabili l'autorizzazione non
può essere negata. Così si ritorna al punto da cui eravamo partiti,
e che resta il punto fondamentale della questione, e cioè un
addossamento di spesa sanitaria alle regioni attraverso un congegno
che è una vera trappola, troppo scopertamente adottata per cercare
di aggirare le sentenze nn. 245 e 452 del 1989. Esse hanno rilevato
la violazione della costituzione quando vengono poste a carico delle
regioni maggiori, spese, peraltro non quantificate nè
quantificabili, senza contestualmente disporre l'assegnazione delle
risorse finanziarie necessarie a farvi fronte, sempre per oneri che
sfuggono alla diretta responsabilità regionale. È troppo noto che,
ad esempio, la spesa farmaceutica è disposta dai medici sulla base
di un prontuario predisposto dal Ministero della sanità, in cui sono
inseriti farmaci i cui prezzi sono stabiliti dal Governo; i tickets
ed il sistema di esenzioni sono fissati per legge statale; la spesa
per il personale del servizio sanitario nazionale è frutto della
contrattazione collettiva nazionale; le convenzioni per l'assistenza
generica e specialistica sono definite a livello centrale.
Testualmente la Corte nella sentenza n. 452/1989 diceva che "la
disciplina legislativa intervenuta successivamente alle norme di
legge giudicate con la sentenza appena ricordata non ha certo
spostato a favore delle regioni la responsabilità della spesa
sanitaria, ivi compresa quella per le spese derivanti dalle
prescrizioni mediche. In particolare, il legislatore statale, al fine
di tentare di far fronte a un considerevole aumento delle spese per
prestazioni specialistiche in regime di convenzionamento esterno in
seguito all'abolizione (a partire dal 1 gennaio 1987) dei ticket, ha
provveduto, per un verso, a reintrodurre questi ultimi e, per altro
verso, ad affidare, con la legge impugnata, al Ministro della sanità
nuovi poteri finalizzati al contenimento della predetta spesa, fra i
quali l'adozione di varie misure dirette ad eliminare gli oneri
derivanti dalla prescrizione incongrua di prestazioni diagnostiche
(art. 2, secondo comma) e il potere di vigilare sulla gestione delle
unità sanitarie locali utilizzando anche il mezzo delle ispezioni
amministrative (art. 4, secondo comma). In breve, la legge n. 37/1989
conferma che, anche nella specifica materia sulla quale insistono le
norme oggetto della contestazione ora in esame, si è in presenza di
un complesso di responsabilità in ordine alle decisioni pubbliche
incidenti sulla spesa che coinvolge tanto gli organi centrali di
governo e, in particolare, il Ministro della sanità, quanto le
regioni e le unità sanitarie locali.
Pertanto, in base ai principi già affermati da questa Corte
(sentenza n. 245/1984), la previsione contenuta nell'art. 2, comma
primo, della legge n. 37/1989, la quale espressamente esclude di
porre comunque a carico dello Stato le spese eventualmente eccedenti
il testo fissato dallo stesso articolo di legge, è irragionevolmente
lesiva dell'autonomia finanziaria delle regioni e delle province
autonome", e proseguiva: "la garanzia di tale autonomia, infatti,
comporta che non possano essere addossati al bilancio regionale (o
provinciale) gli oneri derivanti da decisioni non imputabili alla
regione stessa (o alla provincia autonoma) o che, comunque, dipendono
dall'esigenza di tutelare interessi pubblici o diritti costituzionali
dei cittadini, la cui cura è affidata dalla Costituzione soltanto in
parte - e non certo quella essenziale - alla regione".
5. - Tutto quello che la Corte ha detto a proposito della legge n.
37/1989, con la conseguente illegittimità costituzionale del suo
art. 2, può essere ripetuto parola per parola.
Anche in questo caso, nonostante il mascheramento della fittizia
autorizzazione in un quadro di predeterminazioni umanamente
irrealizzabili entro il termine dell'esercizio finanziario 1990, la
realtà resta quella di un'imposizione di una quota del disavanzo
della spesa sanitaria a carico delle regioni che sopravviene alla
vigilia della chiusura dell'esercizio. Con ciò si viola ogni
principio di bilancio, di buona amministrazione, di programmazione,
perpetuando un andazzo legislativo di provvedimenti scoordinati,
incoerenti se non nel disegno di diminuire l'autonomia regionale e di
addossare alle regioni spese per attività che non possono essere
considerate loro imputabili.
L'irragionevolezza e l'incoerenza - e quindi la violazione
dell'art. 3, primo comma, della Costituzione - sono appalesate tanto
dall'emanare una norma che, così come appare formulata, non può
avere attuazione e, quindi, realmente dice cosa diversa da quella che
fittiziamente pare dire (il che è rilevante anche nell'ottica
dell'eccesso di potere), quanto dal modificare senza motivazione, nè
ragione, i criteri posti dalla recente legislazione: invero alle
Regioni era stata assicurata una determinata previsione di concorso
statale, che per l'anno 1990 viene ridotta, senza motivazione alcuna
e senza ragione.
Non è sopravvenuta, dopo il 25 gennaio 1990 - data della legge di
conversione -, nessuna ragione che imponga, nel giro di sette mesi, o
neppure consenta allo Stato di diminuire il suo concorso nella spesa
sanitaria, tanto più quando una sua legge ha determinato questa
misura. Tutto quel che la Corte ha detto resta pienamente vero e
valido e se, nonostante i provvedimenti assunti dallo Stato, (fra cui
l'introduzione del ticket con il d.-l. n. 382/1989) la spesa
sanitaria cresce, dobbiamo ripetere le parole della Corte: la
garanzia dell'autonomia, regionale sancita dall'art. 119 della
Costituzione "infatti, comporta che non possano essere addossati al
bilancio regionale (o provinciale) gli oneri derivanti da decisioni
non imputabili alla regione stessa (o alla provincia autonoma) o che,
comunque, dipendono dall'esigenza di tutelare interessi pubblici o
diritti costituzionali dei cittadini, la cui cura è affidata alla
Costituzione soltanto in parte - e non certo quella essenziale - alla
regione".
6. - Il d.-l. n. 262/1990 e la legge di conversione n. 334/1990
hanno modificato l'assetto precedente, senza che vi fossero ragioni
sopravvenute che imponessero una diversa ripartizione delle spese fra
lo Stato e le regioni. Invero va aggiunto che le misure di cui
parliamo non riguardano il contenimento della spesa sanitaria (che
viene sempre addotto nelle difese della Presidenza del Consiglio come
motivo della legislazione di cui viene contestata l'episodicità e
l'incoerenza): riguarda solo la ripartizione fra Stato e regione, per
la quale nulla di nuovo è avvenuto se non il desiderio di scaricare
il più possibile la spesa sanitaria e di alterare i principi
costituzionali e le garanzie poste per evitare l'invasione delle
competenze garantite dall'art. 119 della Costituzione. Il che è
rilevante tanto sotto il profilo dell'irragionevolezza quanto sotto
quello dell'eccesso di potere.

P. Q. M.
si conclude chiedendo che la Corte costituzionale dichiari
l'illegittimità della legge 19 novembre 1990 n. 334, per violazione
degli artt. 117, 118, 119 della Costituzione e del combinato disposto
dei predetti articoli e degli artt. 3, primo comma, 41, terzo comma,
81, e 97 della Costituzione.
Roma addì, 11 dicembre 1990
91C0007