1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 30-11-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 254 ORDINANZA 18 ottobre - 25 novembre 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza - Cassa Nazionale della Previdenza Forense - Contributo per finalita' solidaristica a carico degli avvocati pensionati di vecchiaia. - Decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 509 (Attuazione della delega conferita dall'art. 1, comma 32, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, in materia di trasformazione in persone giuridiche private di enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza), artt. 1, comma 4, 2, comma 2, e 3, comma 2; legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare), art. 3, comma 12; in combinato disposto con l'art. 1 del Regolamento della Cassa forense 17 marzo 2006 e con l'art. 2 del Regolamento della Cassa forense 19 settembre 2008; decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, art. 18, comma 11, in combinato disposto con l'art. 2 del Regolamento della Cassa forense 5 settembre 2012; legge 20 settembre 1980, n. 576 (Riforma del sistema previdenziale forense), artt. 2, comma 8, 10, comma 3, e 11, comma 4. - (T-160254) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 30-11-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto
Antonio BARBERA,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma
4, 2, comma 2, e 3, comma 2 del decreto legislativo 30 giugno 1994,
n. 509 (Attuazione della delega conferita dall'art. 1, comma 32,
della legge 24 dicembre 1993, n. 537, in materia di trasformazione in
persone giuridiche private di enti gestori di forme obbligatorie di
previdenza e assistenza) e dell'art. 3, comma 12, della legge 8
agosto 1995, n. 335 (Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e
complementare), in combinato disposto con l'art. 1 del Regolamento
della Cassa forense 17 marzo 2006 e con l'art. 2 del Regolamento
della Cassa forense 19 settembre 2008; dell'art. 18, comma 11, del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, in
combinato disposto con l'art. 2 del Regolamento della Cassa forense 5
settembre 2012, degli artt. 2, comma 8, 10, comma 4 (recte: comma 3),
11, comma 3 (recte: comma 4) della legge 20 settembre 1980, n. 576
(Riforma del sistema previdenziale forense), promosso dal Tribunale
ordinario di Napoli nel procedimento vertente tra M.T. e la Cassa
nazionale di previdenza e assistenza forense con ordinanza del 30
luglio 2014, iscritta al n. 16 del registro ordinanze 2015 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 8, prima
serie speciale, dell'anno 2015.
Visti gli atti di costituzione di M.T. e della Cassa nazionale di
previdenza e assistenza forense, nonchè l'atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 18 ottobre 2016 il Giudice
relatore Alessandro Criscuolo;
uditi gli avvocati Giuseppe Ferraro per M.T., Massimo Luciani per
la Cassa nazionale di previdenza e assistenza forense e l'avvocato
dello Stato Gesualdo d'Elia per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto che con ordinanza del 30 luglio 2014, iscritta al n. 16
del registro ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 8, prima serie speciale dell'anno 2015, emessa
nel corso di una causa civile promossa dall'avvocato M.T. nei
confronti della Cassa nazionale di previdenza e assistenza forense,
il Tribunale ordinario di Napoli, in funzione di giudice del lavoro,
ha sollevato, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione
di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 4, 2, comma 2, e
3, comma 2, del decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 509
(Attuazione della delega conferita dall'art. 1, comma 32, della legge
24 dicembre 1993, n. 537, in materia di trasformazione in persone
giuridiche private di enti gestori di forme obbligatorie di
previdenza e assistenza) e dell'art. 3, comma 12, della legge 8
agosto 1995, n. 335 (Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e
complementare), in combinato disposto con l'art. 1 del Regolamento
della Cassa forense 17 marzo 2006 e con l'art. 2 del Regolamento
della Cassa forense 19 settembre 2008; nonchè dell'art. 18, comma
11, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per
la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, in
combinato disposto con l'art. 2 del Regolamento della Cassa forense 5
settembre 2012, nella parte in cui tali disposizioni «prevedono in
ragione delle aliquote del contributo soggettivo a carico dei
pensionati di vecchiaia, un maggiore contributo solidaristico di tale
categoria rispetto a quello posto a carico degli avvocati non
pensionati»;
che il giudice ha dubitato, altresì, della legittimità
costituzionale delle medesime disposizioni e degli artt. 2, comma 8,
10, comma 4 (recte: comma 3), e 11, comma 3 (recte: comma 4), della
legge 20 settembre 1980, n. 576 (Riforma del sistema previdenziale
forense), in riferimento all'art. 38 Cost., nella parte in cui «non
prevedono un tetto massimo alla contribuzione erogata dai pensionati
di vecchiaia per finalità solidaristica e, pertanto, non tutelano la
funzione previdenziale della contribuzione versata»;
che il rimettente premette di essere chiamato a decidere in
ordine al ricorso con cui l'avvocato M.T. ha adito il giudice del
lavoro per ottenere il rimborso delle somme versate a titolo di
contributo soggettivo obbligatorio alla Cassa nazionale di previdenza
e assistenza forense dal 1° settembre 1995, data di maturazione della
pensione di vecchiaia, ovvero, in subordine, il riconoscimento dei
supplementi di pensione (biennale e triennale) mai percepiti o, in
ulteriore subordine, la restituzione dei contributi versati «oltre i
settanta anni di età, quale differenza tra i contributi versati e
l'importo complessivo della pensione percepita»;
che la Cassa, esercitando la potestà attribuitale dalla legge n.
335 del 1995, ha provveduto ad elevare le aliquote sia del contributo
soggettivo che del contributo integrativo con i Regolamenti del 17
marzo 2006 e del 19 settembre 2008;
che, secondo il giudice a quo, la legge n. 335 del 1995 avrebbe
dato luogo ad una «sostanziale delegificazione» della materia;
che l'art. 18, comma 11, del d.l. n. 98 del 2011, come
convertito, ha previsto l'obbligatorietà dell'iscrizione e della
contribuzione per tutti coloro che risultino aver percepito un
reddito derivante dallo svolgimento dell'attività professionale e ha
stabilito che «[p]er tali soggetti è previsto un contributo
soggettivo minimo con aliquota non inferiore al cinquanta per cento
di quella prevista in via ordinaria per gli iscritti a ciascun ente»;
che con il Regolamento del 5 settembre 2012 la Cassa ha
ulteriormente elevato l'aliquota del contributo dovuto dai pensionati
di vecchiaia iscritti all'albo;
che il rimettente ha osservato che mentre fino al 2006 il
contributo solidaristico è stato fatto gravare in egual misura su
tutti gli avvocati, a partire dalle innovazioni introdotte dal
Regolamento del 17 marzo 2006, ai pensionati di vecchiaia è stato
imposto il pagamento di un contributo soggettivo più elevato
rispetto a quello dovuto dagli avvocati non pensionati;
che tale assetto normativo suscita dubbi di legittimità
costituzionale nel Tribunale rimettente sotto il profilo della
disparità di trattamento, in violazione dell'art. 3 Cost.;
che, secondo lo stesso Tribunale, l'ammontare del contributo
dovuto dagli avvocati pensionati risulterebbe, altresì, talmente
elevato da compromettere l'utilità derivante dalla percezione del
trattamento pensionistico, violando, quindi, l'art. 38 Cost. che
tutela la «funzione previdenziale della contribuzione versata»;
che, secondo il rimettente, la sindacabilità dei regolamenti da
parte della Corte sarebbe possibile poichè le disposizioni impugnate
presentano un rapporto di integrazione in forza del quale le norme di
rango primario non sarebbero intellegibili se non alla luce delle
norme di rango secondario e il precetto da sottoporre al vaglio della
legittimità costituzionale deriverebbe dal combinato disposto o
continuum normativo esistente tra di esse;
che il vaglio di legittimità costituzionale sui regolamenti in
rapporto di integrazione con la fonte primaria è stato ritenuto
possibile dalla consolidata giurisprudenza costituzionale e, in
particolare, dalla sentenza n. 34 e dalla ordinanza n. 10 del 2011;
che si è costituito in giudizio l'avvocato M.T. domandando
l'accoglimento delle questioni sollevate dal Tribunale ordinario di
Napoli, sottolineando di dover corrispondere alla Cassa nazionale di
previdenza e assistenza forense, a titolo di contributo di
solidarietà, una somma superiore a quella corrisposta dagli avvocati
non pensionati, nonchè superiore alla pensione percepita e
aggiungendo che il principio di proporzionalità e sinallagmaticità
che regola il rapporto tra contribuzione e pensione non può essere
derogato neppure da ragioni di tipo solidaristico;
che si è costituita in giudizio la Cassa nazionale di previdenza
e assistenza forense chiedendo che le questioni siano dichiarate
inammissibili o infondate;
che, secondo la Cassa, l'inammissibilità della questione
discenderebbe dalla violazione dell'art. 134 Cost., in quanto, stando
al petitum dell'ordinanza, la domandata declaratoria di
illegittimità costituzionale avrebbe ad oggetto regolamenti di
delegificazione, come del resto osservato dallo stesso rimettente, e
non di attuazione, con ciò rendendo peraltro non pertinente il
richiamo alle pronunce della Corte costituzionale n. 34 e n. 10 del
2011;
che, con riferimento alla censura formulata in relazione all'art.
38 Cost., la Cassa ha osservato che il rimettente ha chiesto alla
Corte un intervento additivo con il quale dovrebbe essere indicato un
«limite alla contribuzione di solidarieta'» senza illustrare,
tuttavia, per quale motivo questa soluzione sarebbe
costituzionalmente obbligata;
che, quanto al merito delle censure, non vi sarebbe violazione
dell'art. 3 Cost. perchè, come chiarito dalla giurisprudenza
costituzionale (sentenza n. 132 del 1984), non vi è un obbligo di
pari proporzionalità fra oneri contributivi e trattamento
pensionistico e, inoltre, perchè le situazioni degli appartenenti
alle due categorie sono diverse e perciò non comparabili;
che non vi sarebbe violazione dell'art. 38 Cost. perchè la
contribuzione richiesta corrisponde ad una percentuale del reddito
professionale e non incide sull'ammontare della pensione, la quale
costituisce un'ulteriore ed autonoma fonte di reddito;
che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate infondate;
che secondo l'Avvocatura generale l'imposizione di un contributo
a carico di tutti gli appartenenti alla categoria risponde a ragioni
solidaristiche, mentre la differenziazione delle aliquote trova
giustificazione nella eterogeneità delle situazioni;
che, inoltre, poichè il contributo è calcolato in termini
percentuali sul reddito professionale, è da escludere che il
professionista possa restare privo di un adeguato mezzo di
sostentamento.
Considerato che il Tribunale ordinario di Napoli, in funzione di
giudice del lavoro, ha sollevato, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli artt. 1,
comma 4, 2, comma 2, e 3, comma 2, del decreto legislativo 30 giugno
1994, n. 509 (Attuazione della delega conferita dall'art. 1, comma
32, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, in materia di
trasformazione in persone giuridiche private di enti gestori di forme
obbligatorie di previdenza e assistenza) e dell'art. 3, comma 12,
della legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del sistema pensionistico
obbligatorio e complementare), in combinato disposto con l'art. 1 del
Regolamento della Cassa forense 17 marzo 2006 e con l'art. 2 del
Regolamento della Cassa forense 19 settembre 2008; nonchè dell'art.
18, comma 11, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni
urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n.
111, in combinato disposto con l'art. 2 del Regolamento della Cassa
forense 5 settembre 2012, nella parte in cui tali disposizioni
«prevedono in ragione delle aliquote del contributo soggettivo a
carico dei pensionati di vecchiaia, un maggiore contributo
solidaristico di tale categoria rispetto a quello posto a carico
degli avvocati non pensionati»;
che il giudice ha dubitato, altresì, della legittimità
costituzionale delle medesime disposizioni e degli artt. 2, comma 8,
10, comma 3, e 11, comma 4, della legge 20 settembre 1980, n. 576
(Riforma del sistema previdenziale forense), in riferimento all'art.
38 Cost. nella parte in cui «non prevedono un tetto massimo alla
contribuzione erogata dai pensionati di vecchiaia per finalità
solidaristica e pertanto non tutelano la funzione previdenziale della
contribuzione versata»;
che, secondo il consolidato orientamento di questa Corte, il
vaglio di costituzionalità delle disposizioni di atti regolamentari
è ammissibile solo quando essi costituiscano specificazione delle
disposizioni di legge (sentenze n. 456 del 1994 e n. 1104 del 1988,
nonchè, in applicazione dello stesso principio, ma in senso negativo
nei casi risolti, sentenza n. 162 del 2008 e ordinanza n. 389 del
2004, pronunce richiamate dalla sentenza n. 354 del 2008);
che, nella specie, i regolamenti portati all'esame della Corte
sono riconducibili ad un processo di privatizzazione degli enti
pubblici di previdenza e assistenza che si inserisce nel contesto del
complessivo riordinamento o della soppressione di enti previdenziali,
in corrispondenza ad una direttiva più generale volta ad eliminare
duplicazioni organizzative e funzionali nell'ambito della pubblica
amministrazione (sentenza n. 15 del 1999);
che questo assetto è stato realizzato attraverso una
"sostanziale delegificazione" della materia, come osservato anche
dalla Corte di cassazione, sezione lavoro, con la sentenza 16
novembre 2009, n. 24202;
che, come questa Corte ha già avuto modo di chiarire, la
giurisdizione del giudice costituzionale è limitata alla cognizione
dell'illegittimità costituzionale delle leggi e degli atti aventi
forza di legge, ai sensi dell'art. 134 Cost. e non si estende a norme
di natura regolamentare, come i regolamenti di "delegificazione"
(sentenza n. 427 del 2000);
che, con riferimento alle fonti di valore regolamentare, adottate
in sede di "delegificazione", la garanzia costituzionale è
normalmente da ricercare, volta a volta, a seconda dei casi, o nella
questione di legittimità costituzionale sulla legge abilitante il
Governo all'adozione del regolamento, ove il vizio sia ad essa
riconducibile, per avere, in ipotesi, posto principi incostituzionali
o per aver omesso di porre principi in materie che costituzionalmente
li richiedono; o nel controllo di legittimità sul regolamento,
nell'ambito dei poteri spettanti ai giudici ordinari o
amministrativi, ove il vizio sia proprio ed esclusivo del regolamento
stesso (sentenza n. 427 del 2000);
che, secondo quanto affermato dal rimettente, «[l]a normativa
appare [...] immune da censure sotto il profilo dell'art. 3 C. per il
periodo intercorrente fino alla delibera del comitato dei delegati
del 17.3.2006, in quanto l'obbligo solidaristico grava in egual
misura su tutti gli avvocati [...] (pensionati e non pensionati)»,
per effetto dell'applicazione di un'aliquota unica, pari al 3 per
cento, mentre soltanto dopo questa data si è proceduto, attraverso i
regolamenti adottati dalla Cassa forense nel 2006, nel 2008 e nel
2012, ad elevare solo l'aliquota del contributo solidaristico
gravante sui pensionati di vecchiaia prima al 4 per cento, poi al 5
per cento ed infine al 7 per cento, lasciando, invece, invariata
l'aliquota del 3 per cento, destinata a determinare la misura del
contributo dovuto dagli avvocati non pensionati;
che, dunque, malgrado il rimettente abbia dedotto
l'incostituzionalità di norme di legge e di atti regolamentari, le
censure articolate investono in realtà solo il contenuto di questi
ultimi;
che, in tale ipotesi, come la Corte ha già affermato, data
l'insindacabilità dell'atto regolamentare ai sensi dell'art. 134
Cost., nonchè l'insussistenza di uno specifico collegamento con la
legge, la questione deve essere dichiarata manifestamente
inammissibile (sentenza n. 162 del 2008);
che, infine, con la questione di legittimità costituzionale
sollevata in riferimento all'art. 38 Cost., nella parte in cui le
norme impugnate «non prevedono un tetto massimo alla contribuzione
erogata dai pensionati di vecchiaia per finalità solidaristica e
pertanto non tutelano la funzione previdenziale della contribuzione
versata», il Tribunale napoletano ha domandato una pronuncia
additiva;
che tuttavia tale tipo di pronuncia, secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte, presuppone l'impossibilità di
superare la "norma negativa", affetta da incostituzionalità, per via
d'interpretazione, nonchè l'esistenza di un'unica soluzione
costituzionalmente obbligata (cosiddetta a "rime obbligate"; ex
plurimis, sentenze n. 241, n. 81 e n. 30 del 2014), in particolare
quando «"il petitum formulato si connota per un cospicuo tasso di
manipolatività, derivante anche dalla 'natura creativà e 'non
costituzionalmente obbligatà della soluzione evocata (sentenze n.
241, n. 81 e n. 30 del 2014; ordinanza n. 190 del 2013)" (sentenza n.
241 del 2014), tanto più in materie rispetto alle quali è stata
riconosciuta ampia discrezionalità del legislatore (sentenza n. 277
del 2014) (sentenza n. 23 del 2016)» (ordinanza n. 122 del 2016);
che, diversamente, il petitum formulato dal Tribunale ordinario
di Napoli non si configura come soluzione costituzionalmente
obbligata alla stregua del quadro normativo di riferimento e
dell'ampia discrezionalità spettante al legislatore in materia
previdenziale, talchè la questione deve essere dichiarata
manifestamente inammissibile.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara manifestamente inammissibile la questione di
legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 1,
comma 4, 2, comma 2, e 3, comma 2, del decreto legislativo 30 giugno
1994, n. 509 (Attuazione della delega conferita dall'art. 1, comma
32, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, in materia di
trasformazione in persone giuridiche private di enti gestori di forme
obbligatorie di previdenza e assistenza), dell'art. 3, comma 12,
della legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del sistema pensionistico
obbligatorio e complementare), dell'art. 1 del Regolamento della
Cassa forense 17 marzo 2006 e dell'art. 2 del Regolamento della Cassa
forense 19 settembre 2008 nonchè del combinato disposto dell'art.
18, comma 11, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni
urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n.
111 e dell'art. 2 del Regolamento della Cassa forense 5 settembre
2012, sollevata, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, dal
Tribunale ordinario di Napoli, in funzione di giudice del lavoro, con
l'ordinanza indicata in epigrafe;
2) dichiara manifestamente inammissibile la questione di
legittimità costituzionale del combinato disposto dell'art. 1, comma
4, 2, comma 2, e 3, comma 2, del d.lgs. n. 509 del 1994, dell'art. 3,
comma 12, della legge n. 335 del 1995, dell'art. 1 del Regolamento
della Cassa forense 17 marzo 2006 e dell'art. 2 del Regolamento della
Cassa forense 19 settembre 2008 e del combinato disposto dell'art.
18, comma 11, del d.l. n. 98 del 2011, come convertito dalla legge n.
111 del 2011, e dell'art. 2 del Regolamento della Cassa forense 5
settembre 2012, nonchè degli artt. 2, comma 8, 10, comma 3, e 11,
comma 4, della legge 20 settembre 1980, n. 576 (Riforma del sistema
previdenziale forense), sollevata, in riferimento all'art. 38 Cost.,
dal Tribunale ordinario di Napoli, in funzione di giudice del lavoro,
con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 ottobre 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Alessandro CRISCUOLO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 25 novembre 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA