1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 18-3-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 19 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 febbraio 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 17 febbraio 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Agricoltura - Norme della Regione Toscana - Norme per incentivare l'introduzione nelle mense scolastiche dei prodotti a chilometro zero provenienti da filiera corta - Definizione di "prodotti a chilometro zero" e di "prodotti provenienti da filiera corta" - Estensione della definizione di prodotto a chilometro zero o da filiera corta a determinati prodotti contemplati dalle norme europee e interne sulle varie produzioni tutelate - Contributi per progetti pilota presentati da soggetti pubblici appaltanti - Norma finanziaria. - Legge della Regione Toscana 13 (recte: 10) dicembre 2019, n. 58 (recte: n. 75) (Norme per incentivare l'introduzione dei prodotti a chilometro zero provenienti da filiera corta nelle mense scolastiche), artt. 2, 3 e 4. (20C00065) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 18-3-2020)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri (C.F.
80188230587), rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato (C.F. 80224030587) presso cui è domiciliato in Roma, via dei
Portoghesi 12, PEC: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it - fax:
06-96514000;
Contro la Regione Toscana in persona del Presidente pro tempore;
Per la dichiarazione, giusta delibera del Consiglio dei ministri
del 6 febbraio 2020, di illegittimità costituzionale della legge
regionale del 13 dicembre 2019, n. 75, pubblicata nel Bollettino
Ufficiale della Regione Toscana n. 58 del 13 dicembre 2019,
relativamente agli articoli 2, 3 e 4.
La legge regionale in epigrafe detta «Norme per incentivare
l'introduzione dei prodotti a chilometro zero provenienti da filiera
corta nelle mense scolastiche» (vale a dire, «per incentivare
l'introduzione nelle mense scolastiche dei prodotti a chilometro zero
provenienti da filiera corta»).
L'art. 1 definisce l'oggetto e le finalità della legge,
prevedendo che «La Regione, allo scopo di diffondere la corretta
educazione alimentare, la cultura del cibo e delle tradizioni
alimentari toscane e la lotta allo spreco alimentare, promuove il
consumo di prodotti agricoli, di prodotti della pesca e
dell'acquacoltura e alimentari toscani a chilometro zero, provenienti
da filiera corta, nell'ambito dei servizi di refezione scolastica nei
nidi d'infanzia, nelle scuole dell'infanzia, nelle scuole primarie e
nelle scuole secondarie di primo e di secondo grado».
Questa disposizione non forma oggetto della presente impugnazione
anche se, isolatamente considerata, in quanto compresa ex art. 117,
comma 3, della Costituzione nella competenza regionale concorrente
relativa alla materia «alimentazione», potrebbe suscitare dubbi di
incompetenza: manca infatti una legislazione statale che stabilisca i
principi fondamentali in merito alla promozione del consumo
alimentare «a chilometro zero» (1) .
Le sole norme statali «cornice» a cui riferire l'attività
regionale di promozione del consumo alimentare in qualche modo
analogo a quello considerato dalla legge impugnata possono
attualmente ravvisarsi:
a) nell'art. 11 della legge 6 ottobbre 2017, n. 158,
intitolato alla «Promozione dei prodotti provenienti da filiera corta
o a chilometro utile», giusta il quale «1. I piccoli comuni, anche
allo scopo di accrescere la sostenibilità ambientale del consumo dei
prodotti agricoli e alimentari, possono promuovere, anche in forma
associata, il consumo e la commercializzazione dei prodotti agricoli
e alimentari provenienti da filiera corta e dei prodotti agricoli e
alimentari a chilometro utile, come definiti al comma 2, favorendone
l'impiego da parte dei gestori dei servizi di ristorazione collettiva
pubblica.
2. Ai fini e per gli effetti della presente legge:
a) per «prodotti agricoli e alimentari provenienti da filiera corta»
si intendono i prodotti agricoli e alimentari provenienti da una
filiera di approvvigionamento formata da un numero limitato di
operatori economici che si impegnano a promuovere la cooperazione, lo
sviluppo economico locale e stretti rapporti socio-territoriali tra
produttori, trasformatori e consumatori;
b) per «prodotti agricoli e alimentari a chilometro utile» si
intendono i prodotti agricoli di cui all'allegato I al Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea e i prodotti alimentari di cui
all'art. 2 del regolamento (CE) n. 178/2002 del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 28 gennaio 2002, provenienti da un luogo di
produzione o da un luogo di coltivazione e allevamento della materia
prima agricola primaria utilizzata nella trasformazione dei prodotti,
situato entro un raggio di settanta chilometri dal luogo di vendita,
nonchè i prodotti per i quali è dimostrato un limitato apporto
delle emissioni inquinanti derivanti dal trasporto, calcolato dalla
fase di produzione fino al momento del consumo finale. Ai fini della
dimostrazione del limitato apporto delle emissioni inquinanti, il
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare,
d'intesa con il Ministero delle politiche agricole alimentari e
forestali, stabilisce i criteri e i parametri che i produttori
agricoli e agroalimentari devono osservare per attestare il possesso
di tale requisito da parte delle relative produzioni a chilometro
utile.
3. Nei bandi di gara per gli appalti pubblici di servizi o di
forniture di prodotti alimentari destinati alla ristorazione
collettiva, indetti dai piccoli comuni, fermo restando quanto
previsto dal decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, costituisce
titolo preferenziale per l'aggiudicazione l'utilizzo, in quantità
superiori ai criteri minimi ambientali stabiliti dai paragrafi 5.3.1
e 6.3.1 dell'allegato I annesso al decreto del Ministro dell'ambiente
e della tutela del territorio e del mare del 25 luglio 2011,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 220 del 21 settembre 2011, dei
prodotti agricoli e alimentari provenienti da filiera corta o a
chilometro utile e dei prodotti agricoli e alimentari biologici
provenienti da filiera corta o a chilometro utile.
4. Per i fini di cui al comma 3, l'utilizzo dei prodotti di
cui al comma 2, lettere a) e b), in quantità superiori ai criteri
minimi stabiliti dal citato decreto del Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare luglio 2011 deve essere
adeguatamente documentato attraverso fatture di acquisto che
riportino anche le indicazioni relative all'origine, alla natura,
alla qualità e alla quantità dei prodotti acquistati.»;
b) nell'art. 12 della medesima legge, intitolato «Misure per
favorire la vendita dei prodotti provenienti da filiera corta o a
chilometro utile», giusta il quale «1. I piccoli comuni, nell'ambito
del proprio territorio, sulla base delle disposizioni emanate dalle
regioni e dalle province autonome, destinano specifiche aree alla
realizzazione dei mercati agricoli per la vendita diretta ai sensi
del decreto del Ministro delle politiche agricole alimentari e
forestali 20 novembre 2007, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.
301 del 29 dicembre 2007.
2. Nei mercati istituiti o autorizzati ai sensi del comma 1,
i piccoli comuni, sulla base delle disposizioni emanate dalle regioni
e dalle province autonome, riservano prioritariamente i posteggi agli
imprenditori agricoli che esercitano la vendita diretta dei prodotti
agricoli di cui all'art. 11, comma 2, lettere a) e b), della presente
legge.
3. Al fine di favorire il consumo e la commercializzazione
dei prodotti di cui all'art. 11, comma 2, lettere a) e b), della
presente legge, sulla base delle disposizioni emanate dalle regioni e
dalle province autonome, gli esercizi della grande distribuzione
commerciale possono destinare una congrua percentuale dei prodotti
agricoli e alimentari da acquistare annualmente, calcolata in termini
di valore, all'acquisto di prodotti provenienti da filiera corta o a
chilometro utile. Al fine di favorire la vendita dei medesimi
prodotti, negli esercizi commerciali di cui al periodo precedente è
destinato ad essi uno spazio apposito, allestito in snodo da rendere
adeguatamente visibili e identificabili le caratteristiche dei
prodotti stessi.
4. È fatta salva, in ogni caso, per gli imprenditori
agricoli la facoltà di svolgere l'attività di vendita diretta ai
sensi dell'art. 4 del decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 228.»
c) nell'art. 95, comma 13, decreto legislativo n. 50/2016
(codice dei contratti pubblici), come modificato dall'art. 49 del
decreto-legge 26 ottobre 2019, n. 124 convertito in legge 19 dicembre
2019, n. 157, giusta il quale «13. Compatibilmente con il diritto
dell'Unione europea e con i principi di parità di trattamento, non
discriminazione, trasparenza e proporzionalità, le amministrazioni
aggiudicatrici indicano nel bando di gara, nell'avviso o nell'invito
(. . . .) altresì il maggiore punteggio relativo all'offerta
concernente beni, lavori o servizi che presentano un minore impatto
sulla salute e sull'ambiente, ivi compresi i beni o i prodotti da
filiera corta o a chilometro zero».
Come si vede, manca ancora una definizione legislativa di
«prodotto alimentare a chilometro zero», e, quanto ai prodotti «a
filiera corta» e «a chilometro utile», le definizioni legislative
vengono utilizzate solo al fine di regolare, in sostanza, eventuali
criteri di aggiudicazione di appalti pubblici, o di realizzazione o
assegnazione di spazi commerciali; ma tutto ciò sempre e soltanto a
livello di «piccoli comuni» (vale a dire «i comuni con popolazione
residente fino a 5.000 abitanti nonchè i Comuni istituiti a seguito
di fusione tra Comuni aventi ciascuno popolazione fino a 5.000
abitanti»: art. 1 della legge n. 158/2017 cit.).
La sola previsione che menzioni il prodotto agroalimentare «a
chilometro zero», senza peraltro definirlo, è l'art. 95, comma 13,
del codice dei contratti pubblici, citato sub c). Questa
disposizione, relativa anch'essa alle aggiudicazioni di contratti
pubblici, si rivolge a tutte le amministrazioni aggiudicatrici, non
solo, quindi, ai piccoli comuni. Ma, giova subito avvertire, con due
significativi presupposti limitativi: i) in ogni caso le
amministrazioni debbono applicare la disposizione «compatibilmente
con il diritto dell'Unione europea e con i principi di parità di
trattamento, non discriminazione, trasparenza e proporzionalita'»;
ii) il «favor» per i prodotti «a filiera corta» e «a chilometro zero»
(la disposizione non menziona, invece, i prodotti «a chilometro
utile») non è fine a se stesso, ma è condizionato alla circostanza
che l'impiego di tali prodotti faccia sì che il bene o il servizio
offerto in gara comporti «un minore impatto sulla salute e
sull'ambiente».
In questo quadro normativo ancora incompleto e frammentario,
potrebbe dunque dubitarsi della competenza legislativa regionale ad
attribuire alla Regione stessa il compito di una generalizzata
promozione del consumo nell'ambito scolastico di prodotti
agroalimentari «a chilometro zero» o «da filiera corta».
Tuttavia, il problema appare superabile se non si considera
isolatamente l'art. 1 della legge impugnata, ma lo si collega alle
disposizioni che seguono, attraverso le quali il legislatore
regionale ha inteso concretizzare quella genericamente enunciata
finalità di promozione.
Se si guarda all'essenziale di queste disposizioni, si vede
infatti che tutta la disciplina introdotta si compendia nell'incidere
sull'aggiudicazione degli appalti di fornitura dei servizi di
refezione scolastica o dei prodotti da utilizzare nell'erogazione
diretta di tali servizi da parte del sistema scolastico pubblico.
L'art. 2, infatti, definisce i prodotti «a chilometro zero» e «da
filiera corta» (commi 1 e 2); l'art. 3, che costituisce il punto
nodale dell'intervento normativo regionale, individua in «progetti
pilota» da presentarsi da «soggetti pubblici appaltanti», lo
strumento mediante il quale promuovere i prodotti suddetti
nell'aggiudicazione dei servizi di «refezione collettiva scolastica»
o nell'erogazione diretta (o «in house») di tali servizi (commi 1 e
2). L'art. 4, infine, finanzia con 500.000,00 euro annui il
versamento a carico del bilancio regionale dei contributi con cui
finanziare i progetti pilota.
Così stando le cose, si vede che l'intervento regionale non
vuole, in realtà, costituire una forma di disciplina generale
incentivante il consumo alimentare di prodotti «a chilometro zero» o
«da filiera corta». L'intervento regionale vuole, come si diceva,
incidere sulle modalità di aggiudicazione dei contratti di fornitura
dei beni o servizi necessari alla refezione collettiva nelle scuole
pubbliche toscane.
Ma allora, se in tal modo si superano, o si accantonano, i dubbi
di competenza legislativa riferiti alla materia generale
«alimentazione», sorgono e si sostanziano dubbi ben più corposi
riguardo agli articoli 2, 3, 4, riferiti ai seguenti parametri
costituzionali: art. 117, primo comma, della Costituzione, nella
parte in cui obbliga il legislatore regionale ad operare nel rispetto
dei vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea; art. 120
della Costituzione, nella parte in cui vieta alle Regioni di
ostacolare la libera circolazione delle persone o delle cose, o di
limitare l'esercizio del diritto al lavoro; art. 117, comma 2,
lettera e), nella parte in cui attribuisce alla competenza statale
esclusiva la legislazione in materia di tutela della concorrenza.
Ancora in premessa, va richiamato l'orientamento costante di
codesta Corte costituzionale, espressosi a proposito di interventi
normativi similari, nelle sentenze 209/2013 e 292/2013. La legge
regionale oggi impugnata non supera le censure già ritenute fondate
in tali precedenti, come si illustra nei seguenti motivi.
1. Violazione degli articoli 117, primo comma, e 120 della
Costituzione, in relazione agli articoli 34, 35 e 36 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea.
Si deve muovere dall'art. 2, commi 1 e 2, della legge impugnata,
giusta i quali (sottolineatura aggiunta) «1. Ai fini della presente
legge si intendono per prodotti a chilometro zero i prodotti
agricoli, i prodotti della pesca e dell'acquacoltura e alimentari, la
cui produzione e trasformazione della materia, o dell'ingrediente
primario presente in misura superiore al cinquanta per cento, avviene
entro i confini amministrativi della Regione Toscana. I prodotti
freschi della pesca in mare sono a chilometro zero se provenienti da
punti di sbarco situati in Toscana e catturati da imbarcazioni
iscritte nel registro delle imprese di pesca dei compartimenti
marittimi regionali. I prodotti freschi dell'acquacoltura in mare
sono a chilometro zero se provenienti da impianti collocali nelle
acque costiere regionali.
2. Ai fini della presente legge si intendono per prodotti
provenienti da filiera corta quelli che provengono da filiere
produttive caratterizzate al massimo da un intermediario tra il
produttore e la stazione appaltante.»
Come emerge senza possibile dubbio dalla lettera del primo comma,
i prodotti a chilometro zero sono quelli provenienti da attività
produttive o di trasformazione o manipolazione effettuate nei confini
amministrativi della regione toscana.
In questo modo, la legge inevitabilmente finisce per favorire
tali prodotti solo perchè provenienti dalla Toscana; non perchè
qualitativamente unici, o perchè espressivi di attività produttive
non inquinanti. Evidente è, allora, la discriminazione a danno dei
prodotti provenienti da tutte le altre parti del territorio
nazionale, che non sono privilegiati solo perchè non sono «toscani».
In argomento, la sentenza 292/2013 di codesta Corte
costituzionale ha chiarito: «L'art. 4, comma 5, della legge regionale
censurata prevede che, nei bandi per l'affidamento dei servizi di
ristorazione collettiva gli enti pubblici debbano "garantire
priorita'" ai soggetti che utilizzino, in una determinata misura
percentuale (non meno del trentacinque per cento in valore rispetto
ai prodotti agricoli complessivamente utilizzati su base annua),
prodotti agroalimentari "da filiera corta", "di qualita'" e "a
chilometro zero". Nell'ambito di tale ultima categoria sono
ricompresi - in forza della definizione offerta dall'art. 3, comma 1,
lettera c), della medesima legge - sia i beni per il cui trasporto
dal luogo di produzione a quello di consumo si producono meno di
venticinque chilogrammi di anidride carbonica equivalente per
tonnellata, sia, "e comunque", "i beni trasportati all'interno del
territorio regionale".
Dalla combinazione delle due norme emerge, dunque, che gli
utilizzatori di prodotti di origine pugliese fruiscono di un
trattamento preferenziale nell'aggiudicazione degli appalti in
questione, indipendentemente dal livello di emissione di gas nocivi
che il loro trasporto comporta.
4.- Questa Corte, con la sentenza n. 209 del 2013, ha già avuto
occasione di dichiarare costituzionalmente illegittima, per
violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di
"tutela della concorrenza" (art. 117, secondo comma, lettera e, della
Costituzione), una norma regionale di contenuto sostanzialmente
analogo a quello della disposizione combinata oggi denunciata. Si
trattava, in particolare, dell'art. 2, comma 1, della legge della
Regione Basilicata del 13 luglio 2012, n. 12 (Norme per orientare e
sostenere il consumo dei prodotti agricoli di origine regionale a
chilometri zero), ove si stabiliva che l'utilizzazione dei prodotti
agricoli di origine regionale costituisse titolo preferenziale per
l'aggiudicazione di appalti pubblici di servizi o di forniture di
prodotti alimentari ed agroalimentari destinati alla ristorazione
collettiva.
Nell'occasione, la Corte ha rilevato come la legge regionale
dianzi citata fosse volta - stando al relativo titolo - "ad orientare
e sostenere il consumo dei prodotti agricoli di origine regionale a
chilometri zero". A fronte della genericità della definizione
contenuta nell'art. 1, comma 1, della medesima legge - definizione
che aveva riguardo alla sola natura del prodotto, e non già alla
distanza tra luogo di produzione e luogo di consumo - il riferimento
ai prodotti "a chilometri zero" rimaneva, peraltro, privo di una
concreta valenza selettiva, distinta e ulteriore rispetto a quella
insita nel predicato "di origine regionale".
In questa prospettiva, la norma censurata veniva, dunque, ad
imporre all'amministrazione appaltante un criterio di scelta del
contraente chiaramente idoneo ad alterare la concorrenza,
incentivando gli imprenditori ad impiegare prodotti provenienti da
una certa area territoriale (quella lucana) a discapito di prodotti
con caratteristiche similari, ancorchè provenienti da aree poste a
distanza uguale o minore dal luogo di consumo (come poteva avvenire,
in specie, ove il consumo avvenisse in zone limitrofe ad altre
Regioni).
5.- Nel caso oggi in esame, l'alterazione della concorrenza viene
in rilievo non come fonte della lesione del riparto interno delle
competenze legislative definito dal citato art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione - trattandosi di parametro non evocato
nel ricorso - ma come ragione di contrasto della normativa regionale
impugnata con il diritto dell'Unione europea e, dunque, di violazione
del precetto di cui al primo comma dell'art. 117 della Costituzione.
A differenza della "priorita'" accordata ai soggetti che
utilizzano beni il cui trasporto determina una ridotta quantità di
emissioni nocive - "priorita'" giustificata dai benefici che la
limitazione di tali emissioni reca in termini di tutela dell'ambiente
- la «priorita'» riconosciuta a coloro che si avvalgono di prodotti
trasportati esclusivamente all'interno del territorio regionale,
indipendentemente dal livello delle emissioni, costituisce una misura
ad effetto equivalente vietata dall'art. 34 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea - che ricomprende ogni normativa
commerciale che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in
atto o in potenza, gli scambi intracomunitari - e non giustificata ai
sensi dell'art. 36 del medesimo Trattato.
L'art. 36 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea,
infatti, lascia impregiudicate le restrizioni alle importazioni
giustificate da motivi di "tutela della salute e della vita delle
persone e degli animali o di preservazione dei vegetali", cui la
salvaguardia dell'ambiente è strettamente connessa. Nel caso in
esame, tuttavia, il mero riferimento al trasporto all'interno della
Regione e, dunque, alla provenienza locale dei prodotti agricoli, a
prescindere dalla quantità di emissioni prodotte, non soddisfa
nessuna delle esigenze oggetto del regime derogatorio, ma si risolve
in un incentivo per gli imprenditori ad impiegare determinati beni
solo perchè provenienti da una certa area territoriale, così da
poter vantare l'anzidetto titolo preferenziale. A differenza
dell'impiego dei prodotti pugliesi, infatti, l'utilizzo di quelli
trasportati da altre località, ancorchè con un pari o minore
livello di emissioni nocive - e, dunque, con un equivalente o
inferiore impatto ambientale - non conferisce analogo titolo
preferenziale nell'aggiudicazione degli appalti dei servizi di
ristorazione collettiva e subisce, di conseguenza, degli effetti
discriminatori.».
Questo punto di vista è conforme a quanto emerso, in proposito,
nell'ambito dell'Unione europea. È infatti ben noto che nel «Libro
verde sulla modernizzazione della politica dell'Unione europea in
materia di appalti pubblici - Per una maggiore efficienza del mercato
europeo degli appalti» (COM-2011 15 definitivo) del 27 gennaio 2011,
si afferma, a proposito di «come acquistare» per realizzare gli
obiettivi della strategia Europa 2020, che la previsione, da parte
delle amministrazioni appaltanti, del necessario acquisto di prodotti
in loco può essere giustificato solo in casi del tutto eccezionali
«in cui esigenze legittime e obiettive che non sono associate a
considerazioni di natura puramente economica possono essere
soddisfatte soltanto dai prodotti di una certa regione.» (punto 4.1.
del citato «Libro verde»).
In questa prospettiva, la preferenza per un prodotto «a base
territoriale limitata» potrebbe essere giustificata da esigenze
ambientali, quali quelle espresse dal riferimento al livello delle
emissioni di anidride carbonica durante il trasporto; non, invece,
dalla mera origine regionale dei beni, la quale, da sola, non
garantisce che le merci siano realmente «a chilometri zero» e che il
loro trasporto abbia una minore incidenza negativa sull'ambiente.
Ma, come si è visto, la legge regionale toscana oggi impugnata
non prevede alcun sistema di calcolo delle emissioni generate dal
trasporto dei generi alimentari, e indica come unico criterio
selettivo l'origine regionale dei prodotti. Il che si traduce in un
ingiustificato e sproporzionato ostacolo all'ammissione nel mercato
toscano della refezione collettiva scolastica, dei prodotti
provenienti da altre aree dell'intero territorio dell'Unione; cioè
una restrizione quantitativa vietata dall'art. 34 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea, e, tramite esso, dall'art. 117,
primo comma, della Costituzione.
Censure analoghe vanno mosse al comma 2 dell'art. 2, che tratta
dei prodotti «da filiera corta».
Viene così definita la filiera produttiva costituita «al
massimo» da un intermediario tra il produttore e la stazione
appaltante.
Anche se, teoricamente, sia il prodotto che l'intermediario
«unico» che può interloquire con la stazione appaltante potrebbero
non essere collegati al territorio toscano, è evidente che un
requisito così restrittivo favorirà in modo concreto e all'atto
pratico i prodotti e gli intermediari localizzati in Toscana, o
prossimi alla parte del territorio di questa in cui si trova la
stazione appaltante. Un singolo produttore agricolo lontano dalla
Toscana, o dalla parte del territorio di questa in cui si trova la
stazione appaltante, avrà infatti maggiori difficoltà a raggiungere
con il proprio prodotto la stazione appaltante stessa, se dovrà
servirsi di un solo intermediario (magazzino generale, rivenditore
all'ingrosso, trasportatore). E, se riuscirà a farlo, ciò avverrà
plausibilmente a costi molto maggiori (si pensi al trasporto o alla
conservazione) di quelli che dovranno incontrare i produttori
presenti nel territorio toscano o comunque prossimi alla stazione
appaltante. Questi ultimi, infatti, incontreranno percorsi di
consegna e tempi di immagazzinamento dei prodotti sensibilmente più
brevi.
Ma, ponendosi dal punto di vista della ipotetica giustificazione
«ambientale», potrebbe essere anche vero l'inverso, e con ciò si ha
la conferma dell'irragionevolezza, e quindi della mancanza di
proporzionalità (intesa come rispondenza del mezzo allo scopo) della
norma in esame. Un solo intermediario (pensiamo ad un trasportatore
che copra una lunghissima distanza) potrebbe infatti emettere una
quantità di inquinanti molto maggiore di un numero più alto di
intermediari che però si trovino ad operare, nella filiera del
prodotto, in un territorio (regionale o ultraregionale) ristretto.
Anche il «favor» per l'abbreviazione della filiera in sè
considerato, senza alcun necessario e dimostrabile collegamento,
nella norma, con benefici ambientali concreti, appare quindi
discriminatorio e sproporzionato; come tale, confliggente con l'art.
34 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea e con l'art.
117, primo comma, della Costituzione.
Ma, per le stesse ragioni fin qui illustrate, l'art. 2 nei commi
1 e 2 contrasta anche con l'art. 120 della Costituzione. L'«obbligo»
di fornire prodotti di provenienza toscana o trattati da un solo
intermediario si traduce, infatti, in un immediato ostacolo alla
libera circolazione nel territorio nazionale dei prodotti che non
ottemperino a questi requisiti, e alla libera circolazione delle
imprese e dei lavoratori che intendano operare nei servizi della
refezione collettiva scolastica. Ostacolo non giustificato da alcuna
causale ambientale o sanitaria oggettivamente dimostrabile, che
infatti non è nè prevista nè disciplinata dalla legge impugnata.
Alla dimostrata illegittimità dell'art. 2 nei commi 1 e 2 è
conseguenziale l'illegittimità anche del comma 3: questo provvede ad
estendere la definizione di prodotto «a chilometro zero» o «da
filiera corta» ai prodotti contemplati dalle norme europee e interne
sulle varie produzioni tutelate. Con ciò, le criticità
costituzionali insite nelle definizioni recate dai commi 1 e 2
vengono aggravate, perchè viene ostacolata la circolazione anche di
prodotti disciplinati da normative come quelle, evocate nel comma 3,
sulle denominazioni di origine o sulle indicazioni geografiche, o
sull'etichettatura a garanzia del carattere biologico del prodotto o
del carattere tradizionale del metodo di produzione, o sulla tutela
delle razze a rischio di estinzione (di cui, quindi, va incrementata
la circolazione nel mercato interno).
Ora, tali prodotti, proprio perchè oggetto di discipline
speciali di tutela, non dovrebbero, una volta riscontrati conformi
alle discipline stesse, subire ulteriori limitazioni nella
circolazione di mercato. Tali limitazioni, aggiungendosi ai vincoli
(c.d. «disciplinari») che i produttori sono tenuti ad osservare per
ottenere la conformità del prodotto alla normativa di tutela,
aggraverebbero la condizione di tali produttori, discriminandoli
rispetto ai produttori di generi simili ma non tutelati, e
frustrerebbero le finalità proprie delle varie normative di tutela,
che tendono sempre, con tale mezzo, a favorire la massima
circolazione di prodotti che, per le diverse ragioni rilevabili dalle
singole normative, se ne considerano particolarmente meritevoli.
Il comma 3, in sostanza, finirebbe per favorire la sostituzione
di prodotti generici, solo perchè «a chilometro zero» o «da filiera
corta», ai prodotti tutelati dalle normative speciali evocate nel
comma stesso, di cui si pregiudicherebbe l'effetto utile
(contraddicendo anche la finalità di educazione alimentare che la
stessa legge impugnata dichiara di voler perseguire).
Le illegittimità riscontrabili nell'art. 2 acquistano, poi, una
valenza lesiva concreta nel collegamento di questo con l'art. 3.
Qui si prevede che «1. Per perseguire le finalità della presente
legge la Giunta regionale, a partire dall'anno 2020, previo
esperimento di una procedura di evidenza pubblica, finanzia progetti
pilota che devono garantire:
a) la fornitura di pasti nelle mense scolastiche incluse nel
progetto preparati utilizzando almeno il cinquanta per cento di
prodotti a chilometro zero provenienti da filiera corta;
b) un'iniziativa di informazione e sensibilizzazione almeno
dei fruitori della refezione scolastica.
2. I progetti sono presentati da soggetti pubblici appaltanti che
aggiudicano servizi di refezione collettiva scolastica, o che erogano
direttamente il servizio di refezione collettiva scolastica o
mediante società a partecipazione pubblica affidatarie del
servizio.»
La norma prevede, in sostanza, che la Regione finanzi progetti
pilota di promozione dei prodotti di cui all'art. 2 che le
istituzioni scolastiche debbono attuare in un solo ambito, vale a
dire nell'attività di aggiudicazione degli appalti di servizi di
refezione scolastica o di fornitura dei prodotti necessari alla
erogazione diretta di tale refezione.
È abile lo sforzo del legislatore regionale di non incorrere nei
vizi che furono rilevati da codesta Corte nelle citate sentenze 209 e
292 del 2013. In quei casi le leggi regionali impugnate prevedevano
direttamente che l'impiego di prodotti «a chilometro zero»
costituisse titolo preferenziale per l'aggiudicazione dei contratti
ad evidenza pubblica, sicchè l'incidenza sulla circolazione delle
merci e sulla concorrenza era immediata.
Ora, si menzionano «progetti pilota» di incentivazione. Ma tali
progetti non possono attuarsi, per espressa previsione dell'art. 3,
altrimenti che attraverso l'aggiudicazione degli appalti di servizio
o di fornitura. È quindi giocoforza ritenere che un progetto pilota
potrà ottenere il finanziamento regionale solo se preveda una
concreta, e non meramente teorica, rilevanza dell'impiego dei
prodotti in questione ai fini dell'aggiudicazione del contratto.
Sicchè, ancora una volta, tutto si ridurrà, secondo ogni
plausibile interpretazione (che non sia abrogativa) dell'art. 3, nel
prevedere un criterio preferenziale di aggiudicazione. Con il che
rimane confermata l'incidenza immediata, ma non giustificata e non
proporzionata, che la disposizione regionale produce sulla
circolazione delle merci, così violando i parametri costituzionali
in rubrica nel modo che si è fin qui illustrato.
2. Violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione.
Si richiama come parte integrante anche del presente motivo
l'interpretazione degli articoli 2 e 3 della legge impugnata offerta
nel primo motivo.
Ne discende la violazione anche della competenza statale
esclusiva in materia di tutela della concorrenza.
A proposito di leggi regionali che prevedevano criteri
preferenziali di aggiudicazione dei contratti pubblici connessi
all'offerta di prodotti «a chilometro zero» o «utile» o «da filiera
corta», la sentenza n. 209/2013 ha già osservato:
«Al riguardo, giova premettere che la legge della Regione
Basilicata n. 12 del 2012 - stando al relativo titolo - è volta ad
"orientare e sostenere il consumo dei prodotti agricoli di origine
regionale a chilometri zero".
Nell'ambito delle disposizioni della legge regionale,
tuttavia, la qualificazione "a chilometri zero" - formula che, nel
lessico corrente, designa i prodotti consumati a breve distanza dal
luogo di produzione, con connessi benefici in termini di tutela
dell'ambiente e dei consumatori - rimane priva di ogni concreta
valenza selettiva, distinta e ulteriore rispetto a quella insita nel
predicato "di origine regionale".
La definizione della nozione di "prodotti a chilometri zero",
offerta dall'art. 1, comma 1, della legge ("prodotti agricoli ed
agroalimentari destinati all'alimentazione umana, ottenuti e
trasformati"), prima ancora che generica, si rivela, infatti,
eccentrica rispetto al concetto definito, in quanto attinente alla
sola natura del prodotto, e non già alla distanza tra luogo di
produzione e luogo di consumo. Negli ulteriori commi dell'art. 1 e
nelle successive disposizioni della legge è, per converso, costante
la limitazione delle prefigurate misure di sostegno ai prodotti di
provenienza lucana.
La legge regionale - e, in particolare, le disposizioni
impugnate - risultano volte, dunque, ad incentivare il consumo dei
soli prodotti di origine regionale come tali, indipendentemente
dall'ubicazione del luogo di produzione o dalla presenza di
particolari qualità, senza che la tutela si estenda a prodotti con
caratteristiche analoghe, ancorchè provenienti da aree poste a
distanza uguale o minore dal luogo di consumo (come può avvenire, in
specie, ove il consumo avvenga in zone limitrofe ad altre Regioni).
4.- Ciò puntualizzato, per quel che concerne il parametro
costituzionale evocato, la giurisprudenza di questa Corte è costante
nell'affermare che la nozione di "concorrenza", di cui al secondo
comma, lettera e), dell'art. 117 della Costituzione, riflette quella
operante in ambito comunitario. Essa comprende, pertanto, sia le
misure legislative di tutela in senso proprio, intese a contrastare
gli atti e i comportamenti delle imprese che incidono negativamente
sull'assetto concorrenziale dei mercati; sia le misure legislative di
promozione, volte ad eliminare limiti e vincoli alla libera
esplicazione della capacità imprenditoriale e della competizione tra
imprese (concorrenza "nel mercato"), ovvero a prefigurare procedure
concorsuali di garanzia che assicurino la più ampia apertura del
mercato a tutti gli operatori economici (concorrenza "per il
mercato") (ex plurimis, sentenze n. 291 e n. 200 del 2012, n. 45 del
2010). In questa seconda accezione, attraverso la "tutela della
concorrenza", vengono perseguite finalità di ampliamento dell'area
di libera scelta dei cittadini e delle imprese, queste ultime anche
quali fruitrici, a loro volta, di beni e di servizi (sentenze n. 299
del 2012 e n. 401 del 2007).
Ove la suddetta materia, considerato il suo carattere
finalistico e "trasversale", interferisse anche con materie
attribuite alla competenza legislativa delle Regioni, queste ultime
potrebbero dettare una disciplina con "effetti pro-concorrenziali",
purchè tali effetti siano indiretti e marginali e non si pongano in
contrasto con gli obiettivi posti dalle norme statali che tutelano e
promuovono la concorrenza (sentenze n. 43 del 2011 e n. 431 del
2007).
5.- Alla concorrenza "per il mercato" e, dunque, all'ambito
materiale della "tutela della concorrenza" questa Corte ha, d'altro
canto, già ascritto la disciplina delle procedure di selezione dei
concorrenti e dei criteri di aggiudicazione degli appalti pubblici
(tra le ultime, sentenze n. 52 del 2012, n. 339 e n. 184 del 2011).
Si colloca, pertanto, in tale ambito anche l'impugnato art.
2, comma 1, della legge regionale, il quale stabilisce che l'utilizzo
dei prodotti agricoli di origine lucana costituisce titolo
preferenziale per l'aggiudicazione di appalti pubblici di servizi o
di forniture di prodotti alimentari ed agroalimentari destinati alla
ristorazione collettiva.
In tal modo, viene imposto all'amministrazione appaltante un
criterio di scelta del contraente diverso e ulteriore rispetto alle
previsioni della legislazione statale e, in particolare, degli
articoli 81 e seguenti del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163
(Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture
in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE): criterio che
non solo non favorisce la concorrenza, ma chiaramente la altera,
risolvendosi in un favor per gli imprenditori che impiegano prodotti
provenienti da una certa area territoriale (quella lucana), così da
poter vantare il titolo preferenziale in questione.»
Non resta che applicare questi concetti anche agli articoli 2 e 3
della legge oggi impugnata, per come sopra illustrati e interpretati.
3. Non potrebbe invocarsi, a confutazione dei motivi sopra
svolti, la disciplina statale di cui all'art. 95, comma 13, del
codice dei contratti pubblici, riportato sub c).
Come già avvertito, questa disposizione, relativa anch'essa alle
aggiudicazioni di contratti pubblici, si rivolge a tutte le
amministrazioni aggiudicatrici. Ma prescrive due significativi
presupposti limitativi: i) in ogni caso le amministrazioni debbono
applicare la disposizione «compatibilmente con il diritto dell'Unione
europea e con i principi di parità di trattamento, non
discriminazione, trasparenza e proporzionalita'»; ii) il «favor» per
i prodotti «a filiera corta» e «a chilometro zero» (la disposizione
non menziona, invece, i prodotti «a chilometro utile») non è fine a
se stesso, ma è condizionato alla circostanza che l'impiego di tali
prodotti faccia sì che il bene o il servizio offerto in gara
comporti «un minore impatto sulla salute e sull'ambiente».
Sono proprio questi due presupposti (la proporzionalità e la
dimostrata utilità per la tutela della salute e dell'ambiente) che
difettano nell'intervento legislativo regionale oggi impugnato,
sicchè l'incidenza limitativa sulla parità di trattamento tra
operatori economici non è giustificata.
4. Alla dichiarazione di illegittimità costituzionale degli
articoli 2 e 3 conseguirà anche quella dell'art. 4, che ne
costituisce la necessaria appendice applicativa, contenendo la norma
di copertura finanziaria degli oneri derivanti dal finanziamento dei
«progetti pilota».

(1) La materia è oggetto del disegno di legge approvato dalla Camera
il 18 ottobre 2018 (A.C.183) e attualmente all'esame del Senato
(A.S. 878)

P. Q. M.

Ciò premesso, il Presidente del Consiglio dei ministri come
sopra rapp.to e difeso ricorre a codesta Ecc.ma Corte costituzionale
affinchè voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale della
legge della Regione Toscana n. 58 del 13 dicembre 2019, relativamente
agli articoli 2, 3 e 4.
Si producono la legge regionale impugnata e, in estratto
conforme, la delibera del Consiglio dei ministri del 6 febbraio 2020
Roma, 11 febbraio 2020

L'Avvocato dello Stato: Gentili