1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 3-10-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 197 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 giugno 2012
Ordinanza del 15 giugno 2012 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia sul ricorso proposto da Arcioni Paolo ed altri contro Universita' degli studi di Pavia e Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca.. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di compatibilita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Previsione, per i dipendenti pubblici non contrattualizzati, che i meccanismi di adeguamento retributivo non si applicano per gli anni 2011, 2012 e 2013 e che non danno luogo a recuperi - Previsione, altresi', che gli anni 2011, 2012 e 2013 non siano utili ai fini della maturazione delle classi e degli scatti di stipendio e che le progressioni hanno effetto per i predetti anni soltanto a fini giuridici - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti rispetto a quelli autonomi - Violazione dei principi di generalita' e di progressivita' della tassazione e di capacita' contributiva, attesa la sostanziale natura tributaria della prestazione patrimoniale imposta - Violazione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 21. - Costituzione, artt. 3, 36, 53 e 97. (012C0341) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 3-10-2012)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 2649 del 2011, proposto da:
Arcioni Paolo, Barbieri Annalisa, Barni Sergio, Bardoni Anna
Maria, Barni Sergio, Bernocchi Graziella, Bertone Vittorio, Bianchi
Livia, Borio Gianmario, Brusoni Maura, Buceta Sande De Freitas Maria
Isabel, Callegari Athos Maria, Campiglio Cristina, Cantoni Virginio,
Cantu Ester, Capodoglio Andrea Giuseppe, Caraci Vela Maria, Caramella
Carla Marcella, Casella Vittorio Marco, Cazzalini Ornella, Collina
Simona, Cordini Giovanni, Crotti Renata, Curti Daniela, D'Agostino
Marco, Dalla Toffola Elena, Danesino Cesare, Demichelis Stefano,
Dossena Maurizia, Faita Giuseppe, Fasola Mauro, Favalli Lorenzo,
Forzatti Giovanna, Gastaldi Giulia, Genta Ida, Gioglio Luciana,
Guglielminetti Lidia, Guazzetti Giorgio, Harari Maurizio, Iadarola
Paolo, Lambiase Simonetta, Lupi Claudia, Maccarini Laura, Martini
Giuseppe, Marzatico Fulvio, Mauri Vigevani Laura, Meisina Claudia,
Meroni Valeria, Minchiotti Lorenzo, Montagna Elena Maria, Montagna
Guido, Montomoli Cristina, Occhipinti Anna, Odone Massimo, Pagani
Laura, Pagnin Adriano, Papiri Sergio, Paramithiotti Giovanni,
Pastoris Ornella, Pellegrini Luisa, Pellicciari Carlo, Perotti
Cesare, Perucca Paola, Picco Anna Maria, Poggi Paola, Prato
Giancarlo, Profumo Antonella, Ricevuti Giovanni, Rindi Simonetta,
Bocconi Eleonora, Roggi Carla, Rossi Daniela, Rotondi Alberto,
Salvini Roberta, Savino Elena, Savio Monica, Seppi Roberto, Stivala
Lucia Anna, Strosselli Maurizio, Tibaldi Rodobaldo, Tira Maria
Enrica, Valentini Giovanna, Velo Dario, Vidari Giovanni, Vignini
Mariadelaide, Villani Simona, Zappalà Pietro, Barili Antonio,
Bernasconi Giorgio, Biggiogera Marco, Ciccocioppo Rachele, Crema
Francesca, Dell'acqua Fabio, Fassina Lorenzo, Galeotti Paolo,
Giorgieri Mauro Marco, Mazzarello Paolo, Merlati Giuseppe, Minzioni
Paolo, Nucleo Elisabetta, Sacchi Elisa, Seppi Claudio, Torti Mauro,
Venchi Giuseppe, Zara Francesca, D'Antona Giuseppe, Debiaggi
Maurizia, Perlini Stefano, Milano Giovanni, Palladino Paola, Tartara
Luca, Migliavacca Roberta, De Giuli Maria Elena, De Nicolao Giuseppe,
Vairetti Mariapia, Rizzo Silvana, Raimondo Davide Martino, Rodriguez
Y Baena Ruggero, Anglani Norma, Antonini Samuele, Bacchetta
Alessandro, Ballarini Francesca, Barbieri Cristina, Calvio Cinzia,
Caruso Fulvia, Frediani Paola, Introzzi Gianluca, Maracci Mirko,
Montagna Paolo, Ratti Lodovico, Roma Elisa, Ronchi Ausonio, Vitulo
Paolo, Zucca Francesco, Agnesi Antoniangelo, Amadio Marialaura,
Amendola Valeria, Annovazzi Lodi Valerio, Arisi Rota Arianna, Balconi
Margherita, Balduini Alessandra, Bassetti Federico, Bellani Vittorio,
Benzi Francesco, Biella Gerardo Rosario, Bini Marcella, Bonadeo
Alessia, Bonetti Elena, Bonferoni Maria Cristina, Boselli Cinzia,
Brivio Sonia Maria, Buizza Angelo, Buttafava Armando, Canobbio
Alberto, Canonaco Alberto, Capsoni Doretta, Carfora Mauro, Carugo
Oliviero, Casciati Fabio, Catenacci Laura, Chiapponi Flavio, Ciccone
Roberto, Cinquini Carlo, Cobianchi Miriam, Colombo Elisabetta,
Comincini Sergio, Consonni Guido, Cornalba Maurizio, Corsico Angelo
Guido, Corti Maurizio Enrico, Costa Alfredo, Costa Enrica Bona,
Crisciani Chiara, D'Ariano Giacomo, De Ambrosis Vigna Anna, De Bari
Antonio, Della Croce Lucia, Della Bianca Antonio, Di Barba Paolo,
Fabbrizzi Luigi, Faravelli Lucia, Feletti Fausto, Ferrari Franca,
Ferrari Trecate Giancarlo, Fontana Roberto, Francesconi Alberto,
Fregonese Lucio, Frosini Lucia, Galbiati Giulia, Galinetto Pietro,
Galliano Monica, Galloni Maria Cristina, Garagna Silvia, Geddo Mario,
Gerace Dario, Gerzeli Simone Antonio, Gigli Berzolari Francesca,
Giroletti Elio, Giulotto Enrico Virgilio, Gregotti Cesarina, Grisoli
Pietro, Icaro Cornaglia Antonia, Illari Silvia, Laddomada Maria
Stella, Laforenza Umberto, Lanni Cristina, Lavezzi Gianfranca,
Licchelli Maurizio, Luraghi Silvia, Macchiavello Chiara, Magni Sergio
Filippo, Mangione Palma, Marini Amedeo, Mariotti Cristina, Marzuoli
Annalisa, Massolini Gabriella, Mazzanti Andrea, Meriggi Francesco,
Micheletti Piero, Minetti Giampaolo, Modena Giovanna, Modena Tiziana,
Moisello Ugo, Montagna Mario, Mora Clelia, Mustarelli Pier Carlo,
Mutti Antonio, Nicoletti Giovanni, Panella Giorgio, Paolillo Mayra,
Pascale Alessia Angela, Pasini Dario, Patrini Maddalena, Pavan
Gianni, Pavesi Maria Gabriella, Pellegrini Carlo, Pellegrino Maria
Antonietta, Pellicelli Michela, Pernazza Ludovico, Perucca Emilio,
Pesavento Maria, Petrecca Giovanni, Pizzala Roberto, Poggi Antonio,
Polimeni Giuseppe, Polimeri Mariarosa, Porciani Leone, Preda
Stefania, Previderè Carlo, Pulvirenti Ada, Raina Giampiera, Rando
Daniela, Rebay Gisella, Riccardi Alberto, Riccardi Cristina, Riccardi
Maria Pia, Riva Federica, Roda Marica, Romano Silvano, Rossi Eduardo,
Rossi Elena, Rossi Silvia, Russo Riccardo, Sandri Giuseppina, Sanna
Samuele, Scherini Elda, Scotti Claudia, Seno Silvio, Sorrenti Milena
Lillina, Sotti Francesco, Spedicato Eugenio, Spinolo Giorgio, Stoppa
Jacopo, Sturini Michela, Svelto Francesco, Tarantola Claudia, Toraldo
Alessio, Torelli Guido, Torre Maria Luisa, Toscani Giovanni, Turconi
Giovanna, Virga Epifanio Guido, Visai Livia, Visioli Monica, Canepari
Monica, Cena Hellas, Gatti Giuliana, Moisello Anna Maria, Lecce
Serena, Bottone Maria Grazia, Legnante Guido, Rostan Michele,
Pasquini Barbara, rappresentati e difesi dagli avv.ti Gianni Maria
Saracco e Laura Formentin, con domicilio eletto presso la Segreteria
del Tribunale;
Contro Università Studi di Pavia, in persona del Rettore pro
torpore, Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca,
in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato Milano, domiciliata per
legge in Milano, Via Freguglia, 1;
Per l'accertamento ed il riconoscimento del diritto dei
ricorrenti a mantenere la progressione giuridica e stipendiale di cui
all'art. 3-ter della legge n. 1/09, nonchè dell'art. 6 della legge
n. 240/10, nonchè del diritto ad utilizzare gli anni 2011, 2012 e
2013 ai fini della maturazione delle classi e degli scatti di
stipendio previsti dall'ordinamento universitario.
Nonchè per il risarcimento di tutti i danni patiti e patiendi
derivanti dal blocco della progressione giuridica oltre che
stipendiali, comminata dall'Università degli Studi di Pavia a carico
dei ricorrenti.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Università Studi di
Pavia;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 maggio 2012 il dott.
Mauro Gatti e uditi per le parti i difensori come specificato nel
verbale;
I ricorrenti, professori e ricercatori di ruolo, con il primo
motivo di ricorso, contestano all'Università resistente
l'applicazione nei loro confronti dell'art. 9 comma 21 D.L. 31.5.2010
n. 78, conv. con modificazioni nella legge 30.7.2010 n. 122,
ritenendo di non essere soggetti i medesimi soggetti ad alcun
«meccanismo di progressione automatica degli stipendi», invece
presupposto del citato art. 9 c. 21. Il nuovo sistema di avanzamento
di carriera dei ricorrenti, come modificato dalle riforme legislative
che hanno interessato l'Università negli ultimi anni, si fonderebbe
invece sulla necessità di conseguire per gli interessati una
positiva valutazione, ciò che escluderebbe pertanto la
configurazione di qualsivoglia progressione «automatica».
Con il secondo motivo i ricorrenti richiedono che ove il
Tribunale, rigettando il primo motivo, dovesse collocare il loro
rapporto di impiego nel novero di quelli caratterizzati da una
progressione automatica stipendiale, in via subordinata, si sollevi
questione di legittimità costituzionale del detto art. 9 c. 21.
L'Università resistente si è costituita in giudizio,
contestando la fondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.
Alla pubblica udienza dell'8 maggio 2012 la causa è stata
trattenuta in decisione dal Collegio.
Con sentenza non definitiva n. 1627 dell'8 giugno 2012 il
Tribunale ha respinto il primo motivo di ricorso, ritenendo peraltro
rilevante e non manifestamente infondata, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9 comma 21 D.L. 31.5.2010 n.
78, conv. con modificazioni nella legge 30.7.2010 n. 122, per le
motivazioni che saranno esposte nella presente ordinanza.
I ricorrenti censurano l'art. 9 comma 21 D.L. 31.5.2010 n. 78
secondo cui «per le categorie di personale di cui all'articolo 3 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni,
che fruiscono di un meccanismo di progressione automatica degli
stipendi, gli anni 2011, 2012 e 2013 non sono utili ai fini della
maturazione delle classi e degli scatti di stipendio previsti dai
rispettivi ordinamenti. Per il personale di cui all'articolo 3 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni
le progressioni di carriera comunque denominate eventualmente
disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti
anni, ai fini esclusivamente giuridici».
Le norme di cui all'art. 9, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010
prevedono dunque il blocco, per il triennio 2011 - 2013 e senza
possibilità di «successivi recuperi»: a) dei «meccanismi di
adeguamento retributivo» previsti dall'articolo 24 della legge 23
dicembre 1998, n. 448; b) degli automatismi stipendiali (classi e
scatti) correlati all'anzianità di servizio; c) di ogni effetto
economico delle «progressioni di carriera», comunque denominate,
conseguite nel triennio 2011 - 2013.
Per quanto riguarda i criteri di adeguamento retributivo di cui
all'art. 24 della legge n. 448 del 1998, tale disposizione prevede
che «a decorrere dal 1° gennaio 1998 gli stipendi, l'indennità
integrativa speciale e gli assegni fissi e continuativi dei docenti e
dei ricercatori universitari (...) sono adeguati di diritto
annualmente in ragione degli incrementi medi, calcolati dall'ISTAT,
conseguiti nell'anno precedente dalle categorie di pubblici
dipendenti contrattualizzati sulle voci retributive, ivi compresa
l'indennità integrativa speciale, utilizzate dal medesimo Istituto
per l'elaborazione degli indici delle retribuzioni contrattuali»
(comma 1); ai sensi del comma 2 della stessa disposizione, «la
percentuale dell'adeguamento annuale prevista dal comma 1 è
determinata entro il 30 aprile di ciascun anno con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta dei Ministri per
la funzione pubblica e del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica»; sempre il comma 2 stabilisce che «a tal
fine, entro il mese di marzo, l'ISTAT comunica la variazione
percentuale di cui al comma 1», e che «qualora i dati necessari non
siano disponibili entro i termini previsti, l'adeguamento è
effettuato nella stessa misura percentuale dell'anno precedente,
salvo successivo conguaglio».
Per quanto concerne invece gli automatismi stipendiali legati
all'anzianità di servizio, il vigente sistema (a partire dall'art.
36 del d.p.r. n. 382 del 1980, recante «Riordinamento della docenza
universitaria», e con le modifiche e gli aggiustamenti susseguitisi
negli anni) prevede che la progressione economica dei docenti di
ruolo delle università si sviluppa in una serie di «classi» biennali
di stipendio, al conseguimento di ciascuna delle quali corrisponde
uno «scatto» stipendiale. In applicazione del citato comma 21
dell'art. 9, pertanto, per l'intero triennio 2011 - 2013 le
retribuzioni dei docenti universitari sono escluse tanto dai
meccanismi di adeguamento di cui all'art. 24 della legge n. 448 del
1998, tanto dall'applicazione degli aumenti retributivi («scatti» e
«classi» di stipendio) collegati all'anzianità di ruolo; adeguamenti
ed aumenti ricominceranno a decorrere a partire dal 2014, con
espressa esclusione, però, di ogni possibilità di «recupero» degli
adeguamenti e degli scatti che sarebbero spettati per il triennio
2011 - 2013.
Preliminarmente il Collegio dà atto della rilevanza della
questione, dato che la normativa richiamata è stata correttamente
applicata direttamente ai ricorrenti, con ciò incidendo sulla
relativa retribuzione, da cui la sussistenza del loro interesse
processuale.
Le singole censure di incostituzionalità sono contenute in un
unico motivo in diritto, articolato in una pluralità di profili.
1) Con un primo ordine di argomenti si deduce la violazione da
parte del legislatore dei criteri di ragionevolezza e ponderazione,
posti a presidio del principio di uguaglianza, non avendo i sacrifici
imposti carattere meramente temporaneo, ma essendo al contrario
destinati a produrre effetti permanenti.
Osserva preliminarmente il Collegio come in passato la Corte
Costituzionale abbia già effettivamente scrutinato la legittimità
di una normativa analoga a quella contestata nel presente giudizio.
Stabiliva infatti l'art. 7 del d.l. n. 384 del 1992, convertito
in legge n. 438 del 1992, che «per l'anno 1993 non trovano
applicazione le norme che comunque comportano incrementi retributivi
in conseguenza sia di automatismi stipendiali, sia dell'attribuzione
di trattamenti economici, per progressione automatica di carriera».
La Corte, dato che atto che la normativa in questione era stata
emanata «in un momento delicato della vita nazionale», avente «la
finalità di realizzare, con immediatezza, un contenimento della
spesa pubblica», ne ha riconosciuto la legittimità, atteso che il
blocco «esauriva i suoi effetti nell'anno considerato, limitandosi a
impedire erogazioni per esigenze di riequilibrio del bilancio»,
(sentenza 18.7.1997 n. 245) affermando che la siffatta norma,
nell'imporre sacrifici anche onerosi, poteva ritenersi non lesiva del
principio di cui all'art. 3 della Costituzione, sotto il duplice
aspetto della non contrarietà sia al principio di uguaglianza
sostanziale, sia a quello della non irragionevolezza, a condizione
però che i suddetti sacrifici siano eccezionali, transeunti, non
arbitrari e consentanei allo scopo prefisso.
La fattispecie di che trattasi non pare pertanto riconducibile ai
citati precedenti già esaminati dalla Corte Costituzionale poichè,
a differenza di tali ipotesi, in cui le misure restrittive erano
temporalmente circoscritte ad un solo anno, difetta ora nella
sostanza quel requisito dell'eccezionalità e temporaneità della
disciplina, che aveva consentito alla stessa Corte di rigettare le
prospettate questioni di costituzionalità.
L'estensione del blocco alla maturazione delle classi e scatti di
stipendio ad un triennio, crea infatti una vera e propria paralisi
nella progressione stipendiale dei ricorrenti, non comparabile ai
seppur gravosi effetti prodotti dal citato art. 7 D.L. n. 384/1992,
che in quanto circoscritti ad un anno potevano essere considerati una
limitata parentesi meramente temporanea, priva di un vero e proprio
carattere di stabilità.
Peraltro, ad ulteriore conferma della natura non «eccezionale» e
non «transeunte» della disciplina, si consideri come di recente il
d.l. n. 98 del 2011, convertito nella legge n. 111 del 2011, all'art.
16, comma 1, lett. b), preveda la «proroga fino al 31 dicembre 2014
delle vigenti disposizioni che limitano la crescita dei trattamenti
economici anche accessori del personale delle pubbliche
amministrazioni previste dalle disposizioni medesime».
Per la ragioni sopra esposte il Collegio dubita pertanto della
legittimità costituzionale dell'art. 9 comma 21 del D.L. n. 78/2010,
per violazione dell'art. 3 comma 2 Cost.
2) La vista protrazione degli effetti della norma in questione
per un lungo lasso di tempo, induce altresì a ritenere non
manifestamente infondata anche l'ulteriore censura di
incostituzionalità mossa dai ricorrenti, per violazione degli artt.
36 e 97 Cost. «in quanto la prefigurata ed incisiva riduzione del
trattamento economico a danno dei professori universitari finisce per
alterare la proporzione tra la retribuzione complessiva del
professore e la docenza svolta».
Osserva il Collegio come, nel caso del lavoro pubblico non
contrattualizzato, sia lo stesso legislatore a determinare lo
stipendio, in conformità ai parametri costituzionali, ed in primis a
quelli di cui al citato art. 36 Cost.
Il sistema legislativo intaccato dalla normativa di che trattasi,
è andato nel corso degli anni formandosi in stretta attenzione dei
parametri di proporzionalità delle retribuzioni alla «quantità e
qualita'» del lavoro prestato, che risultano appunto pesantemente
incisi, ex post, dall'intervento normativo per cui è causa.
L'esclusione di qualsiasi recupero successivo degli scatti,
comporta che solo dal 2014 i meccanismi di adeguamento riprenderanno
a decorrere, da cui la possibile alterazione del rapporto tra valore
reale delle retribuzioni rispetto all'aumento del costo della vita.
3.1) Con un ulteriore argomentazione si lamenta la violazione del
principio di uguaglianza sostanziale «con riferimento ad altre
categorie di personale pubblico».
La censura è tuttavia genericamente formulata, non indicandosi
le categorie di personale che godrebbero di trattamenti privilegiati
rispetto ai ricorrenti, nè le «discipline differenti» loro
applicabili.
Con riferimento alla magistratura, unica categoria rispetto alla
quale i ricorrenti muovono specifici rilievi volti ad evidenziare la
presunta violazione del principio di uguaglianza, occorre evidenziare
che, se è vero che tale personale ha salvaguardato i meccanismi di
«progressione automatica dello stipendio» invece negati ai
ricorrenti, al tempo stesso il medesimo è soggetto al blocco degli
acconti per gli anni 2011, 2012 e 2013 e dei conguagli per il
triennio 2010-2012, ad un «tetto» per l'acconto per gli anni 2014 e
2015, oltre ad una riduzione annuale e progressiva, fino al 32%, per
il triennio 2011-2013 dell'indennità giudiziaria (v. comma 22 del
citato art. 9), ciò che consente di rigettare la presente censura.
3.2) Sotto altro profilo, ritiene tuttavia il Collegio di
sollevare d'ufficio questione di costituzionalità, per violazione
dell'art. 3 Cost. per disparità di trattamento tra i ricorrenti e le
altre categorie di dipendenti pubblici menzionate nell'art. 9 c. 21
cit, e per contrasto con l'art. 97 cost., per la violazione del
principio costituzionale di imparzialità dell'azione amministrativa.
L'art. 9 c. 21 cit., che si applica ai ricorrenti e a tutte le
altre categorie di dipendenti pubblici ivi contemplate, presuppone
«un meccanismo di progressione automatica degli stipendi».
I ricorrenti, per effetto di recenti innovazioni normative, non
sono più titolari di un vero e proprio diritto al conseguimento
degli scatti stipendiali, a suo tempo disciplinato nel D.P.R.
11.7.1980 n. 382.
La normativa applicabile a professori e ricercatori universitari,
come modificata nel corso degli ultimi anni, e come correttamente
evidenziato nel primo motivo di ricorso, subordina infatti il
conseguimento delle dette progressioni all'ottenimento di una
positiva valutazione.
In particolare, l'art. 3-ter del D.L. 10.11.2008 n. 180, conv,
con legge 9.1.2009 n. 1, in tema di «valutazione dell'attività di
ricerca», ha infatti stabilito che «Gli scatti biennali di cui agli
articoli 36 e 38 del decreto del Presidente della Repubblica 11
luglio 1980, n. 382, destinati a maturare a partire dal 1° gennaio
2011, sono disposti previo accertamento da parte dell'autorità
accademica della effettuazione nel biennio precedente di
pubblicazioni scientifiche».
L'art. 6 c. 14 della legge 30.12.2010 n. 240 prevede poi che «i
professori e i ricercatori sono tenuti a presentare una relazione
triennale sul complesso delle attività didattiche, di ricerca e
gestionali svolte, unitamente alla richiesta di attribuzione dello
scatto stipendiale di cui agli articoli 36 e 38 del decreto del
Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382, fermo restando
quanto previsto in materia dal decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78,
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122. La
valutazione del complessivo impegno didattico, di ricerca e
gestionale ai fini dell'attribuzione degli scatti triennali di cui
all'articolo 8 è di competenza delle singole università secondo
quanto stabilito nei regolamenti di ateneo. In caso di valutazione
negativa, la richiesta di attribuzione dello scatto può essere
reiterata dopo che sia trascorso almeno un anno accademico».
Per il successivo art. 8 della medesima legge «entro sei mesi
dalla data di entrata in vigore della presente legge il Governo,
tenendo conto anche delle disposizioni recate in materia dal
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni,
dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, adotta un regolamento ai sensi
dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, per la
revisione della disciplina del trattamento economico dei professori e
dei ricercatori universitari già in servizio e di quelli vincitori
di concorsi indetti fino alla data di entrata in vigore della
presente legge, come determinato dagli articoli 36, 38 e 39 del
decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382,
secondo le seguenti norme regolatrici:
a) trasformazione della progressione biennale per classi e
scatti di stipendio in progressione triennale; b) invarianza
complessiva della progressione; c) decorrenza della trasformazione
dal primo scatto successivo a quello in corso alla data di entrata in
vigore della presente legge.
È abrogato il comma 3 dell'articolo 3-ter del decreto-legge 10
novembre 2008, n. 180, convertito, con modificazioni, dalla legge 9
gennaio 2009, n. 1».
Il Collegio, con la citata sentenza non definitiva n. 1627 dell'8
giugno 2012, ha respinto il primo motivo di ricorso nel quale i
ricorrenti, sulla base della necessità di ottenere una positiva
«valutazione», sostenevano di essere estranei all'applicazione del
comma 9 art. 21 D.L. n. 78/10, la cui applicazione presupporrebbe
invece un automatismo della progressione, incompatibile, con il
predetto conseguimento di un giudizio positivo.
Il Collegio, pur concordando sulla portata delle richiamate
disposizioni, che hanno effettivamente innovato il sistema delle
progressioni stipendiali, anche in altra occasione aveva infatti
espressamente riconosciuto «il carattere dell'automaticita'» di un
sistema retributivo (dei magistrati ordinari), nonostante la
previsione di una «valutazione di professionalita'», il cui esito
negativo comporta «la perdita del diritto all'aumento periodico di
stipendio» (v. comma 12 art. 11 d.lgs. 5.4.2006 n. 160), ritenendosi
che, nonostante tale previsione, la caratteristica fondamentale di un
siffatto trattamento economico fosse «l'esistenza di un sistema
automatico di collegamento dell'andamento delle retribuzioni con
quelle del pubblico impiego» (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. IV Ord.
n. 59/2012).
Il Tribunale ha pertanto ritenuto pienamente applicabile ai
ricorrenti la norma de quo, dato che la progressione stipendiale
nell'ambito della loro vita professionale è infatti prefigurabile ex
ante, in relazione al decorso del tempo, ed alla conseguente
maturazione degli «scatti», ed in ciò deve considerarsi
«automatica», in quanto non subordinata ad eventi estranei alla sfera
lavorativa degli interessati, quali ad esempio determinazioni assunte
in sede di contrattazione collettiva, o superamento di procedure
concorsuali tra più aspiranti.
Anche se il datore di lavoro può negare gli avanzamenti a coloro
che non hanno dimostrato un minimo «impegno didattico, di ricerca e
gestionale», in applicazione della nuova normativa, ed in attuazione
dei principi di cui all'art. 97 Cost., ciò non toglie che i
ricorrenti continuino a far parte di un sistema in cui gli
avanzamenti stipendiali sono appunto «automaticamente» previsti, e
concretamente ottenibili in conseguenza dell'anzianità di servizio,
da cui la manifesta infondatezza della paventata censura di
disparità di trattamento.
Chiarito quanto precede, il Collegio dubita tuttavia della
costituzionalità della normativa de quo, che nel bloccare le
progressioni di tutti i dipendenti pubblici in essi menzionati, non
distingue tra coloro che possono conseguire tale avanzamento solo a
seguito di una positiva valutazione, come gli attuali ricorrenti, e
coloro che invece vi hanno diritto prescindendo da un siffatto
giudizio, da cui deriva una possibile discriminazione delle categorie
di personale sottoposte alla predetta valutazione, rispetto ad altre
di personale «non contrattualizzato», per il quale invece, una volta
decorso il triennio, i c.d. «automatismi» stipendiali riprenderanno a
decorrere come prima.
4) Il Collegio ritiene inoltre di sollevare d'ufficio
un'ulteriore questione di costituzionalità, dato che, quanto più
volte evidenziato nei precedenti punti, induce ad affrontare il tema
della possibile natura tributaria della normativa in questione, ciò
che porterebbe a dubitare della sua compatibilità con i principi
espressi dall'art. 53 Cost.
In base alla consolidata giurisprudenza della Corte
Costituzionale, nomen juris di volta in volta utilizzato dal
legislatore non è infatti qualificante ai fini dell'individuazione
della natura tributaria di una norma, dato che la stessa deve essere
considerata istitutiva di un prelievo quando abbia le caratteristiche
essenziali dell'imposizione tributaria, essendo infatti ininfluente,
ai fini del giudizio di costituzionalità, l'autoqualificazione
legislativa del prelievo e la conseguente necessità di desumere la
natura del prelievo stesso dalla sola disciplina posta dal
legislatore ordinario (Corte Costituzionale 8 maggio 2009 n. 141).
Premesso quanto precede, ritiene il Collegio che la normativa
impugnata possieda i caratteri sostanziali richiesti dalla Corte
Costituzionale, onde riconoscere la natura tributaria di una
disposizione (Corte Cost. 23.5.2008 n. 168, 14 marzo 2008 n. 64).
In primo luogo, pare evidente la doverosità della prestazione,
posta in essere mediante l'imposizione di un sacrificio economico
individuale, realizzata attraverso un atto autoritativo di carattere
ablatorio, venendo ad incidere su un trattamento economico già
prefigurato, con una modalità unilateralmente predeterminata dal
legislatore, alla quale nè l'Ente datore nè lo stesso lavoratore
possono sottrarsi.
Secondariamente, il gettito scaturente dal prelievo è destinato
alla pubblica spesa, come desumibile dallo stesso tenore letterale
della normativa di che trattasi; il D.L. n. 78/2010 detta infatti
«misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria», laddove
l'articolo in questione è espressamente dedicato al «contenimento
delle spese in materia di impiego pubblico».
La natura tributaria della normativa in questione trova infine
conferma nel carattere non sinallagmatico dell'imposizione, operata
senza che a fronte di essa possa individuarsi una controprestazione
da parte dell'Ente pubblico, o una riduzione delle prestazioni
contrattualmente richieste, nel «presupposto economicamente
rilevante» dei sacrifici imposti, e nella più volte evidenziata
stabilità nel tempo delle disposizioni di cui al citato comma 9
dell'art. 21 D.L. n. 78/2010.
Chiarite le ragioni che inducono il Collegio ad attribuire natura
tributaria alla detta norma, occorre chiedersi se la stessa superi il
vaglio di compatibilità con l'art. 53 Cost.
Osserva in proposito il Collegio che, come peraltro già
evidenziato nell'ordinanza n. 311/2012 del T.A.R. Calabria, il detto
prelievo si è indirizzato nei confronti di una ben limitata
categoria di contribuenti, accomunati dall'avere la parte pubblica
quale datore di lavoro, risultando così esentati dall'imposizione
straordinaria, nonostante l'eccezionalità della situazione
economica, tutti gli altri contribuenti, pure in possesso di
rilevanti redditi, non rientranti nella predetta categoria, da cui la
possibile violazione dei principi di cui all'art. 53 Cost.
L'imposizione contributiva e fiscale deve infatti essere
improntata a canoni di uniformità, che nell'ammontare dei cespiti
patrimoniali, individuino un criterio certo e non discriminatorio di
identificazione della capacità contributiva.
La Costituzione non impone affatto una tassazione fiscale
uniforme, con criteri assolutamente identici e proporzionali per
tutte le tipologie di imposizione tributaria, ma esige invece un
indefettibile raccordo con la capacità contributiva, in un quadro di
sistema informato a criteri di progressività, come svolgimento
ulteriore, nello specifico campo tributario, del principio di
eguaglianza, collegato al compito di rimozione degli ostacoli
economico-sociali esistenti di fatto alla libertà ed eguaglianza dei
cittadini-persone umane, in spirito di solidarietà politica,
economica e sociale (Corte Costituzionale 24 luglio 2000 n. 341).
Il principio di capacità contributiva, come criterio diretto ad
orientare la discrezionalità del legislatore in ordine alla
prefigurazione e configurazione degli obblighi tributari, comporta
che a situazioni uguali, sul piano della capacità contributiva,
corrispondano obblighi uguali, talchè il sacrificio patrimoniale che
per contingenti ragioni di contenimento della spesa pubblica, incida
solo sulla condizione e sul patrimonio di una determinata categoria
di lavoratori, lasciando indenni, a parità di capacità reddituale,
altre categorie, da adito a dubbi di compatibilità costituzionale
per contrasto con l'art. 53 Cost. Tale articolo pare peraltro violato
anche sotto altro profilo, evidenziato dagli stessi ricorrenti,
sebbene con riferimento al solo art. 3 Cost, poichè il legislatore
non avrebbe «normato la sospensione degli scatti di anzianità,
modulando le disposizioni di legge in modo differente, a seconda
delle età e delle fasi della carriera universitaria».
Il blocco in questione influisce effettivamente nella stessa
misura percentuale praticamente per tutti i docenti, incidendo quindi
nella medesima proporzione su tutti gli stipendi, a prescindere dalla
loro consistenza, mentre, ai sensi dell'art. 53 della Costituzione,
nell'imporre a tutti i docenti universitari un sacrificio in nome di
esigenze di contenimento della spesa pubblica, una corretta
applicazione, oltre che del principio di «capacità contributiva»,
anche del criterio della «progressivita'» (art. 53 cost.), avrebbe
imposto una partecipazione più significativa, in termini
percentuali, per coloro che sono titolari di stipendi più alti.
Nè può essere utile a ripristinare un minimo di progressività
in tale forma di concorso alle spese pubbliche, l'ulteriore e
distinta misura di cui al comma 2 dell'art. 9 del d.l. n. 78 conv. in
legge n. 122 del 2010, che prevede, in aggiunta al blocco degli
adeguamenti ed aumenti retributivi, ulteriori riduzioni (dal 5% al
15%) per gli stipendi superiori ai 90.000 euro lordi, dato che,
stanti gli attuali livelli delle retribuzioni complessive dei docenti
universitari, tale misura non colpisce che poche classi di stipendio
(le più alte) dei soli professori ordinari a tempo pieno.
Il blocco in questione non solo non rispetta alcun criterio di
progressività ma, al contrario, produce un effetto addirittura
regressivo, colpendo pertanto in misura maggiore proprio gli stipendi
più bassi. Gli «scatti» stipendiali conseguenti alla maturazione
delle diverse «classi» di stipendio non operano infatti in modo
omogeneo, ma sono profondamente diversificati, decrescendo con il
progredire dell'anzianità di ruolo. È quindi palese che, a seguito
del blocco degli scatti, l'effetto sulle retribuzioni è di gran
lunga più incisivo sulle classi di stipendio più basse.
5) Tanto premesso, ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della
legge 11 marzo 1953, n. 87, ritenendola rilevante e non
manifestamente infondata, il T.A.R. solleva questione di legittimità
costituzionale dell'art. 9, comma 21, del d.l. 31 marzo 2010 n. 78,
come convertito in legge 30 luglio 2010 n. 122, per contrasto con gli
artt. 3, 36, 97 e 53 della Costituzione, secondo i profili e per le
ragioni sopra indicate, con sospensione del giudizio fino alla
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana
della decisione della Corte Costituzionale sulle questioni indicate,
ai sensi e per gli effetti di cui agli artt. 79 ed 80 del c.p.a. ed
art. 295 c.p.c.
Riserva al definitivo ogni ulteriore decisione, nel merito e
sulle spese.

P.Q.M.

Visto l'art. 23 della legge 11.3.1953, n. 87, ritenuta la
rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 21 del D.L. 31.5.2010
n. 78 convertito, con modificazioni, in legge 30.7.2010 n. 122 in
relazione agli artt. 3, 36, 97, e 53 della Costituzione, dispone la
sospensione del giudizio e la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Rinvia ogni definitiva statuizione in rito, nel merito e sulle
spese di lite all'esito del promosso giudizio incidentale, ai sensi
dell'art. 79 ed 80 del c.p.a.
Così deciso in Milano nella Camera di consiglio del giorno 8
maggio 2012.

Il Presidente: Leo


L'estensore: Gatti