1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 7-6-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 79 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 marzo 2017
Ordinanza dell'8 marzo 2017 del Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata sul ricorso proposto da Alphabio Srl contro Regione Basilicata. Ambiente - Norme della Regione Basilicata - Sospensione, sino all'approvazione dell'aggiornamento del piano regionale di gestione dei rifiuti e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2016, del rilascio di nuove autorizzazioni per la realizzazione di impianti di smaltimento rifiuti. - Legge della Regione Basilicata 4 marzo 2016, n. 5 (Collegato alla Legge di stabilita' regionale 2016), art. 47 [come sostituito dall'art. 1, comma 1, della legge regionale 5 agosto 2016, n. 19 (Legge regionale concernente disposizioni varie)]. (17C00124) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 7-6-2017)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA BASILICATA
(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso avente numero di
registro generale 324 del 2016, proposto da:
Alphabio S.r.l., in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giacomo Mescia e
Giuseppe Mescia, con domicilio eletto presso lo studio dell'avv.
Giuseppe Romano, in Potenza, alla via N. Sole n. 11;
Contro Regione Basilicata, in persona del presidente della giunta
regionale in carica, rappresentata e difesa dall'avv. Anna Carmen
Possidente, con domicilio eletto presso l'Avvocatura dell'Ente, in
Potenza, alla via V. Verrastro n. 4;
ricorso ai sensi degli articoli 31 e 117 cod. proc. amm. avverso
il silenzio inadempimento serbato dalla Regione intimata in ordine
all'istanza della ricorrente di compatibilità ambientale (v.i.a.) ed
autorizzazione integrata ambientale (a.i.a.) per la realizzazione di
un impianto per il pretrattamento di prodotti e scarti alimentari e
della frazione organica di rifiuti da raccolta differenziata da
ubicarsi nel Comune di Melfi;
nonchè per l'emanazione dell'ordine a parte intimata di
concludere il procedimento istruttorio mediante un provvedimento
espresso e motivato.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione
Basilicata;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, alla Camera di consiglio del giorno 11 gennaio 2017, il
referendario Benedetto Nappi;
Uditi i difensori delle parti, come da verbale d'udienza;
1. Parte ricorrente è insorta, con ricorso notificato in data 9
giugno 2016 e depositato il successivo 17 di giugno, avverso il
silenzio serbato dalla Regione Basilicata avverso la propria istanza
del 30 novembre 2015, inerente la valutazione di impatto ambientale e
l'autorizzazione integrata ambientale relativa alla realizzazione di
un impianto per il pretrattamento di sottoprodotti e scarti
alimentari e della frazione organica di rifiuti da raccolta
differenziata da realizzarsi presso la Zona industriale di San Nicola
nel Comune di Melfi.
2. Nel costituirsi in giudizio, l'Ente intimato ha eccepito
l'infondatezza del ricorso, in quanto lo stesso sarebbe stato
proposto anteriormente allo spirare del relativo termine
procedimentale, fissato in centocinquanta giorni dall'art. 26, n. 1,
e dall'art. 29-quater, n. 10, del decreto legislativo n. 152 del
2006, nonchè dall'art. 6 della legge regionale n. 47 del 1998,
stante la sospensione di detti termini disposta dall'art. 47 della
legge regionale 4 marzo 2016, n. 5. Invero, tale disposizione, nella
sua formulazione originaria, ha previsto quanto segue: «Sino
all'approvazione dell'aggiornamento del Piano regionale di gestione
dei rifiuti già adottato dalla Giunta regionale, ed in ogni caso non
oltre il 30 giugno 2016, fatta eccezione per le istanze già
presentate alla data del 31 gennaio 2016 da parte di soggetti
titolari di impianti già in esercizio e relativi ad ampliamento in
sito o in adiacenza, purchè non in contrasto con le ipotesi previste
nel piano adottato dalla giunta regionale e non prevedano
l'incenerimento, sono sospesi tutti i provvedimenti di rilascio di
nuove autorizzazioni sul territorio regionale per la realizzazione di
impianti privati di smaltimento e/o recupero di rifiuti con capacità
superiore alle 10 tonnellate giorno». Tale norma è stata quindi
riformulata ad opera dell'art. 1, n. 1, della legge regionale 5
agosto 2016, n. 19, a decorrere dal 6 agosto 2016 (ai sensi di quanto
previsto dall'art. 7, comma 1 della medesima legge), così come
segue: «Sino all'approvazione da parte del consiglio regionale
dell'aggiornamento del Piano regionale di gestione dei rifiuti già
adottato dalla giunta regionale e, in ogni caso, non oltre il 31
dicembre 2016, sono sospesi tutti i provvedimenti di rilascio di
nuove autorizzazioni sul territorio regionale per la realizzazione di
impianti privati di smaltimento e/o recupero di rifiuti con capacità
superiore alle 10 tonnellate giorno, fatta eccezione per le istanze
presentate da parte di soggetti titolari di impianti già in
esercizio e relativi ad ampliamento in sito o in adiacenza, purchè
non in contrasto con le ipotesi previste nel piano già adottato
dalla giunta regionale e non prevedano l'incenerimento, il
coincenerimento, la termovalorizzazione dei rifiuti e/o di
combustibili prodotti dai rifiuti».
2.1. Per effetto di tali disposizioni, dunque, l'iter
procedimentale concernente l'istanza in discorso risulta essere stato
sospeso, ope legis, dapprima dal 5 marzo al 30 giugno 2016, e quindi
dal 4 agosto 2016 al 31 dicembre 2016, non essendo quindi
infruttuosamente spirato il termine di riferimento.
3. Nei propri scritti difensivi, parte ricorrente ha in primo
luogo dedotto come l'art. 47 della cennata legge regionale «si ponga
in aperto contrasto con la normativa comunitaria sulla gestione dei
rifiuti contenuta nella direttiva 2008/98/CE, onde se ne impone la
sua disapplicazione da parte dell'On. Giudice adito».
3.1. La deduzione è priva di pregio. Ritiene il Collegio che la
direttiva 98/2008/CE, recepita nell'ordinamento interno con decreto
legislativo 3 dicembre 2010, n. 205 non abbia carattere
«autoapplicativo», in quanto necessita per la sua attuazione
dell'intermediazione del potere normativo dello Stato membro, mentre
l'efficacia diretta di una direttiva va affermata soltanto se dalla
stessa derivi un diritto riconosciuto al cittadino, azionabile nei
confronti dello Stato inadempiente, con la conseguenza che le
disposizioni interne, anche nell'eventualità di ritenuto contrasto
con le stesse, hanno efficacia vincolante per il giudice (ex
plurimis, Corte costituzionale, decisione 28 gennaio 2010, n. 28).
4. La ricorrente, inoltre, ha lamentato, sotto diversi profili,
l'illegittimità costituzionale della norma regionale che rendere
legittima l'inerzia di parte resistente.
4.1. Il Collegio ritiene che la disamina della conformità a
costituzione dell'art. 47 della legge regionale n. 5 del 2016 sia
pregiudiziale ai fini della definizione del giudizio.
4.2. Sul versante della rilevanza, occorre osservare che
l'accoglimento della domanda di parte ricorrente è precluso
unicamente dagli effetti della disposizione regionale di cui è
questione, non avendo l'Ente intimato rappresentato, nè in sede di
relazione amministrativa resa in adempimento di incombente
istruttorio, nè nei propri scritti difensivi, ulteriori e diversi
profili impeditivi della regolare e tempestiva conclusione del
relativo iter procedimentale.
4.2.1. In particolare, il ripetuto art. 47 della legge regionale
n. 5 del 2016 dispone, tra l'altro, la sospensione dei procedimenti
diretti al rilascio delle valutazioni di impatto ambientale e delle
autorizzazioni integrate ambientali per la realizzazione e gestione
di nuovi impianti di smaltimento o recupero rifiuti. Viene così in
rilevo l'assenza di spazi discrezionali di sorta in capo
all'amministrazione competente, in relazione sia all'an che al
quando, dovendo quest'ultima soltanto verificare la sussumibilità di
ciascuna fattispecie concreta in quella astratta delineata dalla
norma in questione.
4.2.2. Non può revocarsi in dubbio, inoltre, che l'applicazione
della normativa contestata condurrebbe al rigetto della domanda, di
modo che la questione dedotta ha un'incidenza attuale e non meramente
eventuale. Invero, le censure dedotte nel ricorso, incentrate sulla
violazione dei termini di rito e sulla necessità di concludere il
relativo procedimento con un provvedimento espresso e motivato, non
potrebbero che essere disattese in ragione della sospensione delle
attività istruttorie disposta dalla disposizione in questione.
4.2.3. Consegue da quanto innanzi la portata pregiudiziale della
delibazione della questione di legittimità costituzionale della
disposizione regionale, idonea ad incidere direttamente sulla
decisione di questo Tribunale, derivando dall'eventuale declaratoria
di illegittimità costituzionale l'accoglimento del ricorso avverso
il silenzio dell'Ente intimato, con piena soddisfazione della pretesa
della parte ricorrente nel presente giudizio, essendo stato
riconosciuto espressamente da parte resistente che in assenza della
contestata disposizione regionale di sospensione delle attività
istruttorie, i centocinquanta giorni previsti dal quadro disciplinare
di riferimento sarebbero decorsi il 4 maggio 2016, ovverosia
anteriormente alla proposizione della presente impugnazione, nè
essendo predicabile la sussistenza dell'obbligo dell'Ente intimato di
concludere l'attività istruttoria con un provvedimento espresso.
4.3. In relazione alla non manifesta infondatezza, ritiene il
Collegio che nella fattispecie emerga il contrasto della cennata
disposizione regionale con l'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost.
4.3.1. In tal senso, va infatti rilevato come la Corte
costituzionale abbia già avuto modo di affermare che la disciplina
dei rifiuti, ancorchè interferente con altri interessi e competenze,
è riconducibile alla materia «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema», di competenza esclusiva statale (decisioni nn. 67
del 2014, 225 del 2009, 164 del 2009 e 437 del 2008). Sul punto, il
Giudice delle leggi ha anche affermato che «la competenza in tema di
tutela dell'ambiente, in cui rientra la disciplina dei rifiuti,
appartiene in via esclusiva allo Stato, e non sono perciò ammesse
iniziative delle Regioni di regolamentare nel proprio ambito
territoriale la materia (ex plurimis, sentenze n. 127 del 2010 e n.
314 del 2009) pur in assenza della relativa disciplina statale»
(Corte cost. decisione n. 67 del 2014). Spetta quindi allo Stato la
fissazione di «standards di tutela uniformi sull'intero territorio
nazionale» (Corte cost., decisione n. 210 del 2016).
4.3.2. Tali standard di tutela uniforme, con riguardo alla durata
massima dei procedimenti amministrativi di cui è cenno, risultano
già fissati dalla disciplina nazionale di riferimento, cui del resto
si conforma anche la normativa regionale in materia, contemplando il
medesimo termine di durata di centocinquanta giorni, così
garantendo, per l'intero territorio nazionale, la conclusione entro
un termine definito dell'iter autorizzativo.
4.3.3. Ora, l'art. 47 della legge regionale n. 5 del 2016, in
quanto riferito, appunto, ai procedimenti sottesi all'autorizzazione
di impianti di smaltimento e recupero di rifiuti, come risulta dalla
sua stessa rubrica, appare riconducibile all'ambito materiale «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema», di competenza esclusiva statale,
intervenendo direttamente sulla disciplina dei rifiuti.
4.3.4. Ebbene, tale disposizione importa una deroga a tali
standard di tutela, imponendo uno stallo di ogni attività
procedimentale, e quindi la dilazione per larga parte dell'anno 2016
del termine di adozione dei relativi provvedimenti, non giustificato
da alcuna dichiarata esigenza di garantire livelli di tutela
ambientale maggiore di quelli previsti dalla legislazione statale
ambientale (Corte cost., decisione n. 58 del 2015), non potendosi
ricondurre in tale alveo la mera attesa dell'approvazione definitiva
del piano regionale dei rifiuti.
4.3.5. Ne deriva il concretarsi di una lesione della sfera di
competenza esclusiva del legislatore statale, con l'emanazione di una
disposizione regionale che incide direttamente sulla disciplina
nazionale che costituisce, appunto, esercizio della competenza
esclusiva statale, e segnatamente, per quanto qui rileva, dei
subprocedimenti di valutazione d'imbatto ambientale e di
autorizzazione integrata ambientale, di cui agli articoli 26, 29 e
29-quater del decreto legislativo n. 152 del 2006.
4.4. Dubita, altresì, il Collegio della conformità a
costituzione dell'art. 47 della legge n. 5 del 2016 anche sotto il
distinto profilo della violazione dei principi in tema di libertà di
iniziativa economica sanciti dall'art. 41 della Carta fondamentale.
4.4.1. In tal senso, ferma la valutazione di rilevanza già
innanzi svolta, in punto di non manifesta infondatezza della
questione si osserva che l'art. 41 Cost. sancisce la libertà di
iniziativa economica privata, contemplando limiti alla stessa
costituiti dal fatto che la stessa non può svolgersi in contrasto
con la utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza,
libertà, dignità umana, e dalla fissazione una riserva di legge per
l'individuazione dei programmi ed i controlli opportuni perchè
l'attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e
coordinata a fini sociali.
4.4.2. L'apertura e l'esercizio di un impianto di trattamento di
rifiuti rientra nel novero delle attività oggetto di iniziativa
economica privata; per essa dunque vigono i limiti puntualmente
descritti dall'art. 41 Cost., non essendo consentito alla legge
ordinaria di inibire l'iniziativa economica privata e neppure
sospenderla, ancorchè a tempo determinato, se non per ragioni di
utilità sociale, ovvero di tutela della libertà, della sicurezza e
della dignità umana, ovverosia degli unici limiti opponibili alla
libertà di iniziativa economica nei settori interferenti con
l'ambiente. Orbene, tali ragioni non emergono dalla lettura della
disposizione regionale in esame, la quale, del resto, non dà conto
alcuno neppure delle ragioni che, nelle more dell'approvazione degli
aggiornamenti al piano regionale dei rifiuti, impongano la
sospensione dei procedimenti autorizzativi pendenti.
4.4.3. Ritiene il Collegio, per tale aspetto, che, a fronte della
mera esigenza di attendere l'approvazione da parte del Consiglio
regionale dell'aggiornamento del Piano regionale di gestione dei
rifiuti, peraltro già adottato dalla giunta regionale, sarebbe
risultato adeguato, oltre che aderente all'assetto normativo testè
delineato, un intervento di accelerazione, sul piano meramente
amministrativo, dei tempi di definizione di tale provvedimento,
mentre la sospensione ex lege dei procedimenti autorizzatori in corso
frappone un immotivato ostacolo all'esercizio dell'attività
economica privata.
5. Dalle considerazioni che precedono discende, ai sensi degli
articoli 134 della Costituzione, 1 della legge costituzionale 9
febbraio 1948, n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la
rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 47 della legge regionale 4
marzo 2016, n. 5, per la prospettata violazione degli articoli 41 e
117, secondo comma, lettera s), Cost. e, per l'effetto, la rimessione
degli atti alla Corte costituzionale, nonchè la sospensione del
giudizio fino alla definizione dell'incidente di costituzionalità,
ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87.
6. Le spese di giudizio saranno regolate all'esito della Camera
di consiglio successiva alla risoluzione dell'incidente di
costituzionalità.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata dispone,
nei sensi di cui in motivazione, l'immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale, sospendendo il giudizio in corso.
Spese al definitivo.
Ordina alla segreteria di notificare la presente ordinanza alle
parti in causa, al presidente della giunta regionale della
Basilicata, nonchè di comunicare la stessa al Presidente del
consiglio regionale della Basilicata.
Così deciso in Potenza, nella Camera di consiglio del giorno 11
gennaio 2017, con l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Caruso, Presidente;
Pasquale Mastrantuono, consigliere;
Benedetto Nappi, referendario, estensore.

Il Presidente: Caruso


L'estensore: Nappi